Strategi för myndigheternas arbete med
Betänkande av
Stockholm 2009
SOU 2009:86
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm
Orderfax:
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice
Tryckt av Edita Sverige AB
Stockholm 2009
ISBN
ISSN
Till statsrådet Mats Odell
Vid regeringssammanträdet den 26 mars 2009 bemyndigade regeringen statsrådet Mats Odell att tillkalla en delegation med högst femton ledamöter med uppdrag att samordna myndig- heternas
Generaldirektören Mats Sjöstrand förordnades att vara ordförande i Delegationen för
Delegationen har antagit namnet
Som experter i delegationen förordnades från och med den 14 april 2009 kanslirådet Magnus Enzell och överdirektören Roland Höglund.
Som sekreterare i delegationen anställdes från och med den 1 maj 2009 juristen Dano Kostovski.
Delegationen överlämnar härmed betänkandet Strategi för myndigheternas arbete med
Delegationen fortsätter nu med sitt arbete i enlighet med direktivet.
Stockholm i oktober 2009
Mats Sjöstrand |
|
Angeles |
Annika Bränström |
Dan Eliasson |
Stig Jönsson |
Adriana Lender |
Tomas Lidman |
Helena Lindberg |
Claes Ljungh |
Christina Lugnet |
Mats Persson |
Karin Starrin |
Staffan Widlert |
Bengt Svenson |
Håkan Sörman |
/Dano Kostovski
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ |
11 |
|
Författningsförslag ............................................................. |
19 |
|
1 |
Förslag till förordning om ändring i förordningen |
|
|
(2007:780) med instruktion för Skatteverket ........................ |
19 |
2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska
|
informationsutbyte .................................................................. |
22 |
1 |
Delegationens uppdrag och arbete ............................... |
25 |
1.1 |
Delegationens uppdrag............................................................ |
25 |
1.2 |
Delegationens arbete ............................................................... |
27 |
Strategi för myndigheternas arbete med |
|
|
2 |
Introduktion............................................................... |
31 |
2.1 |
Strategins struktur ................................................................... |
31 |
2.2 |
33 |
|
2.3 |
Tredje generationens |
35 |
|
2.3.1 En behovsdriven |
|
|
företagens administrativa börda, förenklar |
|
|
vardagen och ökar Sveriges utvecklingskraft .............. |
38 |
|
2.3.2 En styrmodell för koordinerad samverkan ................. |
39 |
|
2.3.3 Förbättrade rättsliga och tekniska förutsättningar |
|
|
för |
41 |
5
Innehåll |
|
SOU 2009:86 |
3 |
Flexibel |
............43 |
3.1 |
Inledning................................................................................... |
43 |
3.2 |
Prioriterade utvecklingsområden ............................................ |
44 |
3.3 |
Otydligt förädlingsansvar för myndigheter............................ |
48 |
3.4Ökat erfarenhetsutbyte och samverkan med relevanta
aktörer stimulerar |
49 |
3.5Bastjänster för informationsförsörjning för att
|
effektivisera informationshantering........................................ |
50 |
3.6 |
51 |
|
4 |
Styrning och finansiering av en behovsdriven e- |
|
|
förvaltning ................................................................. |
53 |
4.1 |
Inledning................................................................................... |
53 |
4.2 |
Problem vid finansiering av |
54 |
4.3Myndigheternas utvecklingsprojekt och verksamhetsplanering för
behovsdrivna............................................................................. |
56 |
4.4 Mallar för samverkansprojekt.................................................. |
57 |
4.5Utvecklingsansvariga myndigheter koordinerar e-
förvaltningen på sektorsnivå.................................................... |
59 |
4.6Delegationen koordinerar utvecklingen på
förvaltningsgemensam nivå...................................................... |
60 |
4.7 Regeringen löser tvister ........................................................... |
61 |
4.8En förordning ökar tydligheten och höjer ambitionen på
|
62 |
|
4.9 |
Expertkunskaper vidgar perspektivet...................................... |
63 |
4.10 |
Översyn av registerförfattningarna......................................... |
65 |
6
SOU 2009:86 |
Innehåll |
|
5 |
Tekniska förutsättningar för en ny flexibel |
|
|
infrastruktur .............................................................. |
67 |
5.1 |
Inledning................................................................................... |
67 |
5.2 |
Robusta och effektiva lösningar för informationsdelning .... |
68 |
5.3Standardiserat informationsutbyte förenklar samarbetet
såväl nationellt som internationellt......................................... |
70 |
5.4Stegvis, behovsdriven och återanvändbar semantisk
utveckling ................................................................................. |
71 |
5.5 Öppna standarder är självklara förstahandsval....................... |
72 |
5.6Öppen programvara ska alltid övervägas vid val av
lösning ...................................................................................... |
73 |
5.7Framtidssäkrad teknik används för att säkerställa
|
effektivitetsvinster och låg risk |
............................................... 74 |
6 |
Effektivare stödprocesser ............................................ |
75 |
6.1 |
Inledning................................................................................... |
75 |
6.2Inför gemensamma administrativa verksamhetsstöd
|
stegvist och baserat på erfarenheter........................................ |
76 |
|
6.3 |
Styrning av genomförande utifrån ett koncernperspektiv .... |
81 |
|
6.4 |
Effektivisera myndigheternas försörjning av |
82 |
|
7 |
85 |
||
7.1 |
Dagens lösning......................................................................... |
85 |
|
7.2 |
Bedömning och förslag............................................................ |
86 |
|
7.3 |
En samordningsfunktion......................................................... |
87 |
|
7.4 |
En reglering i författning......................................................... |
89 |
|
7.5 |
Det samordnade området ........................................................ |
93 |
|
|
7.5.1 |
Utgångspunkter............................................................ |
94 |
|
7.5.2 Det område som samordnas ........................................ |
94 |
|
|
7.5.3 |
Teknisk strategi............................................................. |
95 |
|
|
|
7 |
Innehåll SOU 2009:86
|
7.5.4 Delegationens allmänna bedömning av en |
|
|
|
|
federationslösning......................................................... |
98 |
|
7.5.5 Delegationens förslag till inriktning............................ |
99 |
|
7.6 |
Genomförande........................................................................ |
102 |
|
|
7.6.1 |
Förslag till strategi ...................................................... |
102 |
|
7.6.2 |
Förutsättningar för införandet................................... |
105 |
|
7.6.3 Etableringen av ett samordningsfunktion ................. |
106 |
|
|
7.6.4 |
En federationslösning ................................................. |
109 |
|
7.6.5 |
Regleringen.................................................................. |
118 |
|
7.6.6 Juridisk struktur för en federationslösning............... |
120 |
|
|
7.6.7 |
Kontroller genom utkontraktering............................ |
121 |
7.7 |
125 |
||
|
7.7.1 |
Bakgrund ..................................................................... |
125 |
|
7.7.2 Ändrade förutsättningar till följd av en |
|
|
|
|
federationslösning....................................................... |
126 |
|
7.7.3 |
Bedömning .................................................................. |
129 |
7.8 |
Bevarande av underskrivna elektroniska handlingar ............ |
131 |
|
7.9 |
Upphandling och affärsmodell .............................................. |
133 |
|
|
7.9.1 |
Utgångspunkter .......................................................... |
133 |
|
7.9.2 |
Kostnadsfördelning..................................................... |
135 |
|
7.9.3 |
Upphandlingsfrågan.................................................... |
135 |
|
7.9.4 |
Affärsmodellen............................................................ |
139 |
7.10 |
Persondataskydd och informationssäkerhet......................... |
141 |
|
7.11 |
En internationell anpassning ................................................. |
143 |
|
7.12 |
En plan för genomförandet.................................................... |
145 |
|
8 |
Genomförande och konsekvenser................................ |
149 |
|
8.1 |
Genomförande........................................................................ |
149 |
|
8.2 |
Konsekvenser.......................................................................... |
150 |
|
|
8.2.1 Flexibel |
150 |
|
|
8.2.2 |
Styrning och finansiering av en behovsdriven e- |
|
|
|
förvaltning ................................................................... |
151 |
|
8.2.3 Teknisk förutsättningar för en ny flexibel |
|
|
|
|
infrastruktur ................................................................ |
152 |
8
SOU 2009:86 Innehåll
8.2.4 |
Effektivare stödprocesser........................................... |
153 |
8.2.5 |
154 |
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. |
159 |
|
Bilaga 2 Delegationens ledamöter.................................................. |
171 |
|
Bilaga 3 Arbetsgruppen .................................................................. |
173 |
|
Bilaga 4 |
Referensgruppen............................................................... |
175 |
Bilaga 5 |
Förslag på prioriterade |
177 |
Bilaga 6 |
Koncentration av gemensamma verksamhetsstöd.......... |
205 |
Bilaga 7 |
Genomförandeplan........................................................... |
275 |
9
Sammanfattning
Avsnitt 2: Introduktion
Svensk
Delegationen anser att handlingsplanens målsättning, så enkelt som möjligt för så många som möjligt, bör breddas till att innefatta
11
Sammanfattning |
SOU 2009:86 |
en målsättning som rör samhällets samlade utvecklingsförmåga och innovationskraft. Genom att fokusera på det omgivande samhällets behov kan mål som att reducera företagens administrativa börda och förenkla medborgarnas vardag uppnås.
Strategin lägger grunden för en stegvis och efterfrågedriven utveckling av den svenska
Avsnitt 3: Flexibel
För att säkerställa en behovsdriven
Delegationen kommer inom ramen för sitt uppdrag att koordinera denna utveckling. Dessutom kommer delegationen att sätta upp och driva elektroniska forum för behovsfångst och för erfarenhetsutbyte mellan verksamhetsutvecklare i den offentliga sektorn, näringsliv och medborgare. Delegationen ska också initiera en process för samverkan och överenskommelser med relevanta aktörer (bl.a. näringslivet samt Sveriges Kommuner och Landsting, SKL) för att åstadkomma en behovsdriven och flexibel
Att anpassa tjänster och information efter användarnas behov ställer krav på myndigheterna i fråga om
12
SOU 2009:86 |
Sammanfattning |
Delegationen ska därför utveckla Vägledningen 24- timmarswebben. Denna ska anpassas till kraven i WCAG 2.0. Vidare ska Kammarkollegiet få i uppdrag att dels redovisa hur arbetet går med att ställa krav på användandet och tillgänglighet i upphandlingarna, dels delta i arbetet med framtagandet av den nya europeiska standarden för upphandling av tillgänglig informationsteknologi.
Avsnitt 4: Styrning och finansiering av en behovsdriven
För att säkerställa styrning och finansiering av de olika aktivi- teterna inom och mellan de olika intressent- och behovsområdena föreslår delegationen en styrmodell med extern finansiering från Vinnovas forsknings- och utvecklingsmedel. Finansieringsfrågor ska dessutom kunna lyftas av delegationen för avgörande av regeringen. Delegationen ska därför ta fram en kalkylmodell för att beräkna nytta av och kostnad för strategiska
Delegationen föreslår att regeringen ska ge Bolagsverket, Lantmäteriet, Skatteverket och Tillväxtverket i uppdrag att i sam- råd med SKL ta fram mallar för överenskommelser i samverkans- projekt. De föreslagna utvecklingsansvariga myndigheterna ska få i uppdrag att årligen samordna strategiprocesser inom sina respek- tive intresse- och målgruppsområden. Detta uppdrag ska omfatta samordning, erfarenhetsutbyte och behovsidentifiering inom sektorn. Vid behov kan sådana myndigheter bidra till att samverkansöverenskommelser kommer till stånd mellan parter som har svårigheter att upprätta sådana.
Delegationen ska ta fram en vägledning för myndigheternas verksamhetsplanering för
Delegationen kommer att analysera medborgarnas behov ur ett helhetsperspektiv och verka för att de vägs in i verksamhets- planeringen. Delegationen ska årligen koordinera en sektorsöver-
13
Sammanfattning |
SOU 2009:86 |
gripande strategiprocess. För att vidga delegationens perspektiv på arbetet kommer den att inrätta expertgrupper som ska bereda underlag och på annat sätt bistå delegationen i att utföra sitt uppdrag. Delegationen kommer genom sitt uppdrag att redovisa underlag och lämna förslag till regeringen så att den kan lösa eventuella frågor som hindrar utveckling av
Reglering i förordning ska öka tydligheten och höja ambitionen på
Avsnitt 5: Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur
Myndigheterna behöver en grundläggande infrastruktur där ut- gångspunkten är att samverkan ska ske mellan oberoende enheter. Delegationens förslag leder till att myndigheterna i hög grad själva ska kunna bestämma sina egna processer och arkitekturer samtidigt som den föreslagna standardiserade och meddelandebaserade lösningen anger tydliga ansvarsgränser för informationsutbyte. Förslagen ökar således även informationssäkerheten.
Delegationen föreslår att en nämnd inom Skatteverket ska få rätt att meddela föreskrifter i fråga om bl.a. standarder som ska vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte för myndigheter under regeringen och att Kammarkollegiet får i uppdrag att se till att ramavtal för standardiserad meddelande- hantering finns.
Delegationen ska utveckla en vägledning för automatiserad samverkan och föreslår att den ska utgöra grund för en föreskrift. Vägledningen ska fastställa att olikheter i data, begrepp och semantik ska hanteras då de uppstår samt skapa förutsättningar för
14
SOU 2009:86 |
Sammanfattning |
att återanvända befintliga lösningar, att öppna standarder1 är förstahandsval vid val av teknisk lösning samt att öppen programvara alltid ska övervägas vid val av lösning.
Avsnitt 6: Effektivare stödprocesser
Utvecklingen inom
Delegationen föreslår att regeringen därför ska ge Skatteverket och Rikspolisstyrelsen i uppdrag att i försöksverksamhet utveckla s.k. gemensamma administrativa verksamhetsstöd. Initialt ska verksamhetsstöden omfatta ekonomi- och personaladministration. På sikt bör även andra stödprocesser inkluderas. Dessutom ska regeringen ge Ekonomistyrningsverket i uppdrag att parallellt med försöksverksamheten på ett standardiserat sätt mäta kostnaderna för ekonomi- och personaladministrationen inom vissa myndig- heter för bedömning av en framtida anslutning eller möjlighet att vara värdmyndighet.
Delegationen kommer att följa upp försöksverksamheten och Kammarkollegiets nuvarande stöd inom ekonomi- och personal- administration. Med hänsyn till uppföljningsresultaten kommer delegationen att överväga vilka ytterligare myndigheter som är lämpliga att tillhandahålla gemensamma administrativa verksam- hetsstöd. Delegationen kommer dessutom att utreda när förutsät- tningar föreligger för att skyndsamt frikoppla ett gemensamt verksamhetsstöd från värdmyndigheten.
1 Med en ”öppen standard” avses en standard som uppfyller de kriterier som lagts fast i EU:s interoperabilitetsramverk EIF version 1.0,
”1. The standard is adopted and will be maintained by a
2.The standard has been published and the standard specification document is available either freely or at a nominal charge. It must be permissible to all to copy, distribute and use it for no fee or at a nominal fee;
3.Intellectual property – i.e. patents possibly present – of (parts of) the standard is irrevocably made available on a
4.There are no constraints on the
15
Sammanfattning |
SOU 2009:86 |
Delegationen föreslår också att regeringen ska ställa krav på att myndigheterna tar fram en strategi för sin försörjning av IT- tjänster, en s.k. sourcingstrategi. Kammarkollegiet ska säkerställa att planering och genomförande av ramavtalsupphandlingar görs så att dessa stimulerar myndigheternas strategier. Kammarkollegiet ska också utarbeta riktlinjer avseende kravställning och nyttokalkyl för externt köpta
Avsnitt 7:
Dagens lösning för
Delegationen föreslår därför att det inrättas en samordnings- funktion för
Nämnden tillhandahålla tjänster åt anslutna statliga och kom- munala myndigheter mot ersättning, t.ex. legitimering, underskrift och stämpling m.m. Samtidigt ges stöd för motsvarande utveckling inom näringslivet. Lösningarna ska omfatta även den som är under- årig eller saknar personnummer. Nämnden ska styra identitets- intygsgivarnas hantering så att t.ex. personnummer lämnas endast till de myndigheter och andra aktörer som ges rätt att få del av uppgiften.
Genom
16
SOU 2009:86 |
Sammanfattning |
legitimationshandlingar för sina anställda och uppdragstagare. E- tjänstelegitimationer utformas så att de kan användas inom hela den offentliga sektorn och näringslivet. De anpassas också för en federationslösning som på sikt ska kunna ge stöd även för juridisk behörighetskontroll.
Riksarkivet bör utveckla en strategi för bevarande med inrikt- ning på elektroniskt underskrivna handlingar. Riksarkivet bör dess- utom vidareutveckla sina föreskrifter på området och i samverkan med andra myndigheter ta fram en vägledning.
17
Författningsförslag
1Förslag till
förordning om ändring i förordningen (2007:780) med instruktion för Skatteverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:780) med instruktion för Skatteverket
dels att 1 och 24 a §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 20
dels att det närmast före 20 e §, ska införas en ny mellanrubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
Uppgifter
1 §
Om inte något annat föreskrivs ansvarar Skatteverket för frågor om
1.skatter,
2.socialavgifter,
3.vägavgift för vissa tyngre fordon,
4.mervärdesskattebaserad avgift till
5.fastighetstaxering,
6.folkbokföring,
7.registrering av bouppteckningar,
8.brottsutredningar enligt lagen (1997:1024) om Skatteverkets medverkan i brottsutredningar,
9.borgenärsuppgifter m.m. 9. borgenärsuppgifter m.m. enligt lagen (2007:324) om enligt lagen (2007:324) om
Skatteverkets hantering av vissa Skatteverkets hantering av vissa
19
Författningsförslag |
SOU 2009:86 |
borgenärsuppgifter, och |
borgenärsuppgifter, |
|
||||
10. utfärdande m.m. av iden- |
10. utfärdande m.m. av iden- |
|||||
titetskort |
enligt |
förordningen |
titetskort |
enligt |
förordningen |
|
(2009:284) |
om |
identitetskort |
(2009:284) |
om |
identitetskort |
|
för folkbokförda i Sverige. |
för folkbokförda i Sverige, och |
|||||
|
|
|
11. samordning m.m. |
av |
||
|
|
|
myndigheternas |
hantering |
av |
|
|
|
|
elektronisk |
identifiering, |
elek- |
|
|
|
|
troniska |
underskrifter |
och |
|
|
|
|
gemensamma |
elektroniska |
||
|
|
|
tjänster. |
|
|
|
Skatteverket är dessutom förvaltningsmyndighet för frågor om pensionsgrundande inkomst.
Skatteverket ska utöva marknadskontroll över varor som gjorts tillgängliga på marknaden och som faller inom myndighetens ansvarsområde i syfte att säkerställa att dessa varor uppfyller gällande krav.
Nämnden för
20 e §
I förordningen (2003:770) om samordning av elektronisk identi- fiering och gemensamma elek- troniska tjänster finns be- stämmelser om att Skatteverkets beslut i sådana frågor i vissa fall ska fattas av en särskild nämnd (Nämnden för
20 f §
I Nämnden för
För ordföranden ska det fin- nas en ersättare, vice ordförande.
20
SOU 2009:86 |
Författningsförslag |
20 g §
Nämnden för
20 h §
I 18 och 19 §§ förvaltnings- lagen (1986:223) finns bestäm- melser om omröstning och av- vikande mening.
|
|
24 a § |
|
|
|
Ledamöterna |
i |
SPAR- |
Ledamöterna |
i |
SPAR- |
nämnden utses av regeringen. |
nämnden och Nämnden för e- |
||||
Regeringen |
utser |
även |
samordning utses av regeringen. |
||
ordförande i nämnden. |
|
Regeringen |
utser |
även |
|
|
|
|
ordförande i nämnderna. |
|
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2010.
21
Författningsförslag |
SOU 2009:86 |
2Förslag till
förordning om ändring i förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte
dels att nuvarande 3 och 4 §§ ska betecknas 5 och 6 §§, dels att rubriken till förordningen ska ha följande lydelse, dels att 2 § samt nya 5 och 6 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i förordningen ska införas två nya paragrafer,
Förordningen kommer därför att ha följande lydelse från och med den dag denna förordning träder i kraft.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
|
Förordning (2003:770) om |
Förordning |
(2003:770) om |
|
statliga myndigheters elek- |
samordning |
av |
elektronisk |
troniska informationsutbyte |
identifiering och |
gemensamma |
|
|
elektroniska tjänster |
1 § Denna förordning gäller för myndigheter under regeringen.
|
2 § |
|
|
|
|
|
|
En myndighet skall i sin |
Myndigheterna |
ska |
främja |
||||
verksamhet |
främja utvecklingen |
utveckling |
av |
elektroniska |
|||
av ett säkert och effektivt |
tjänster |
inom |
sina respektive |
||||
elektroniskt |
informationsutbyte |
verksamhetsområden |
och |
sam- |
|||
inom den offentliga förvalt- |
ordna |
elektroniska |
tjänster som |
||||
ningen. |
|
myndigheterna |
tillhandahåller |
||||
|
|
gemensamt. |
|
|
|
|
|
|
|
Myndigheterna |
ska |
också |
|||
|
|
samordna |
sina |
elektroniska |
|||
|
|
tjänster för |
|
|
|
|
|
|
|
1. legitimering, underskrift och |
|||||
|
|
stämpling, |
|
|
|
|
|
|
|
2. kontroll |
|
av |
elektroniska |
||
|
|
legitimationshandlingar |
|||||
22 |
|
|
|
|
|
|
|
SOU 2009:86 |
Författningsförslag |
timationer), underskrifter, stämplar och uppgifter om be- hörighet i elektronisk form, och
3. intyg om identitet, äkthet och behörighet (identitetsfedera- tion).
3 §
Beslut i frågor som avses i 4 § ska fattas av en särskild nämnd inom Skatteverket (Nämnden för
Närmare bestämmelser om nämnden, dess ledamöter och nämndens beslutförhet finns i förordningen (2007:780) med in- struktion för Skatteverket.
4 §
I fråga om elektroniska tjänster för
a) intyg om identitet, äkthet och behörighet (identitetsfedera- tion), och
b) elektroniskt underskrivna eller stämplade intyg (identitets- intyg),
prövar nämnden om de villkor eller liknande krav som nämnden meddelar i föreskrift enligt 5 § är uppfyllda.
3 § |
|
5 § |
|
|
|
|
Verket för |
förvaltnings- |
Nämnden |
får |
meddela |
||
utveckling får meddela före- |
föreskrifter |
i |
|
fråga |
om |
|
skrifter i fråga om standarder |
standarder |
eller |
liknande |
krav |
||
eller liknande krav som ska vara |
som ska vara gemensamma för |
|||||
gemensamma för |
elektroniskt |
elektroniskt |
informations- |
|||
informationsutbyte |
för myn- |
utbyte för |
myndigheter |
under |
23
Författningsförslag |
SOU 2009:86 |
digheter |
under |
regeringen. |
regeringen. Nämnden får också |
|||||||
Föreskrifterna |
ska utarbetas i |
meddela föreskrifter i fråga om |
||||||||
samråd |
med |
|
Riksarkivet. |
de villkor och liknande krav som |
||||||
Samråd ska även ske med andra |
gäller för elektroniska tjänster för |
|||||||||
särskilt berörda |
myndigheter. |
identifiering |
|
m.m. |
|
samt |
||||
Verket skall när det meddelar |
föreskrifter om vem som får |
|||||||||
föreskrifter beakta nationell och |
utfärda |
identitetsintyg. |
Före- |
|||||||
internationell standard. |
|
skrifterna ska |
utarbetas i |
|||||||
|
|
|
|
|
samråd |
med |
Riksarkivet |
och |
||
|
|
|
|
|
Myndigheten |
för |
samhällsskydd |
|||
|
|
|
|
|
och beredskap. Samråd ska även |
|||||
|
|
|
|
|
ske med andra särskilt berörda |
|||||
|
|
|
|
|
myndigheter. Nämnden ska när |
|||||
|
|
|
|
|
den |
meddelar |
föreskrifter |
|||
|
|
|
|
|
beakta nationell och inter- |
|||||
|
|
|
|
|
nationell standard. |
|
|
|||
4 § |
|
|
|
|
6 § |
|
|
|
|
|
Verket |
för |
förvaltnings- |
Nämnden |
får |
efter |
ansökan |
||||
utveckling |
får |
efter |
ansökan |
besluta |
om |
undantag |
från |
|||
besluta |
om |
undantag från |
föreskrifterna |
i |
det |
enskilda |
||||
föreskrifterna |
i |
det |
enskilda |
fallet om det finns särskilda |
||||||
fallet om det finns särskilda |
skäl. |
|
|
|
|
|
||||
skäl. Förordning (2005:863). |
|
|
|
|
|
|
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2010.
24
1Delegationens uppdrag och arbete
1.1Delegationens uppdrag
Vid regeringssammanträdet den 26 mars 2009 bemyndigade rege- ringen det statsråd som ansvarar för allmänna frågor om stats- förvaltningen att tillkalla en delegation med högst femton leda- möter med uppdrag att samordna myndigheternas
Delegationen, som har antagit namnet
Strategin ska innehålla uppföljningsbara mål och delmål som ska uppnås på fem års sikt. Delegationen ska ange de viktigaste utvecklingsprojekten i statsförvaltningen som behöver prioriteras. Strategin ska innefatta följande områden:
-hur samverkan mellan myndigheter, kommuner och landsting samt näringsliv och organisationer kan förbättras och hur
25
Delegationens uppdrag och arbete |
SOU 2009:86 |
ansvaret mellan dessa ska fördelas, bl.a. ska sektorsvisa sam- verkansansvariga myndigheter föreslås,
-hur den offentliga sektorns försörjning av elektroniska legitima- tioner, dvs. hanteringen av identifiering och underskrifter, bör genomföras i framtiden med utgångspunkt i rapporten Säkert elektroniskt informationsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar (Verva 2008:12),
-hur teknisk samverkansförmåga mellan olika system, s.k. inter- operabilitet, kan komma till stånd på förvaltningsgemensam nivå och på sektorsnivå,
-hur standardisering och eventuella systemväxlar (växlar för automatisk konvertering mellan standarder och format) bör användas vid utvecklingen av
-hur den offentliga sektorns utveckling av
-hur en koncentration av administrativa stödtjänster kan ske inom statsförvaltningen,
-hur myndigheterna i framtiden bör driva, utbyta eller köpa och sälja
-hur samverkan kring
-hur fler
-hur
Delegationen redovisar i detta betänkande sitt uppdrag att ta fram en strategi enligt ovan. Det ska noteras att strategin också innehåller delegationens ställningstaganden i fråga om genom- förande av delegationens uppdrag enligt kommittédirektivet. Dessa ställningstaganden ska förstås som delegationens redovisning av hur den i dessa delar avser att utföra sitt arbete för att fullgöra uppdraget enligt direktivet. Vissa ställningstaganden är avhängiga att regeringen beslutar i enlighet med delegationens förslag.
26
SOU 2009:86 |
Delegationens uppdrag och arbete |
1.2Delegationens arbete
Delegationen höll sitt konstituerande sammanträde den 15 april 2009 och har därefter haft ytterligare fyra sammanträden.
Delegationen har enligt direktivet tillkallat en arbetsgrupp som består av ansvariga för strategiska
Roland Höglund har haft delegationens uppdrag att ta fram underlag för avsnittet som avser
Delegationen har haft ovärderlig hjälp av experterna och representanterna i arbetsgruppen. De har kontinuerligt lämnat synpunkter och i övrigt aktivt deltagit med att utforma förslaget till strategi och genomförandeplanen. Delegationen har även fått värdefulla synpunkter från de representanter som ingår i referens- gruppen.
27
Strategi för myndigheternas arbete med
2 Introduktion
Den strategi som delegationen föreslår kan i stora delar omedelbart börja genomföras eftersom delegationen genom uppdraget i kommittédirektivet har fått en central roll för utveckling av e- förvaltningen fram till slutet av 2014. Strategin innehåller därför många ställningstaganden om hur delegationen avser att utföra sitt arbete för att fullgöra uppdraget enligt direktivet. Strategin inne- håller dock även förslag som kräver beslut från regeringen. Det gäller framför allt förslagen om utvecklingsansvariga myndigheter, gemensamma administrativa verksamhetsstöd och
Benämningen
2.1Strategins struktur
Strategin är i huvudsak strukturerad efter regeringens handlings- plan för
31
Introduktion SOU 2009:86
Figur 2.1 |
Strategins struktur |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
STYRNING OCH FINANSIERING (AVSNITT 4) |
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Regering |
E |
Ut vecklingsm yn digheter |
Pr ojektkontor |
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
FÖ RUTSÄ TT NINGA R |
|
|
PRO C ES S ER |
|
|
|
RES ULTAT |
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
Tekniska förutsättningar |
|
|
|
Effektivare |
|
|
|
Flexibel |
|
||
|
|
för en ny |
|
|
|
stödprocesser |
|
|
|
|
|||
|
|
flexibel infrastruktur |
|
|
|
|
|
|
|
användarnas behov |
|
||
|
|
(Avsnitt 5) |
|
|
|
|
|
|
|
(Avsnitt 3) |
|
||
|
|
|
|
|
(Avsnitt 6) |
|
|
|
|
||||
|
|
(Avsnitt 7) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I avsnitt 3 presenteras hur utvecklingen av
I avsnitt 4 beskrivs den styrning och finansiering delegationen föreslår för att säkra en snabb och effektiv utveckling. Bl.a. föreslås att planeringen av
I avsnitt 5 behandlas de tekniska förutsättningar som krävs för att etablera en flexibel och behovsdriven
I avsnitt 6 behandlas hur samordnade och gemensamt hanterade administrativa stödprocesser kan realiseras för att öka effektivi- teten, kvaliteten och flexibiliteten i myndigheternas verksamhet.
I avsnitt 7 behandlas, mer utförligt än i övrigt, en ny lösning för
I avsnitt 8 finns en översiktlig genomförandeplan och konse- kvenserna av delegationens föreslagna strategi.
32
SOU 2009:86 |
Introduktion |
2.2
Svenska myndigheter har använt IT för att utveckla sin verksamhet sedan
En andra fas i utvecklingen av myndigheternas verksamhet inleddes när Internet introducerades under
Allt eftersom fler
33
Introduktion |
SOU 2009:86 |
Denna strategi har dock i många fall visat sig vara en relativt svårframkomlig och kostsam väg. Den decentraliserade svenska förvaltningsmodellen har också visat sig mindre lämpad för en sådan centralistisk strategi. I stället växte sektorsvisa samverkans- projekt fram som ett sätt att driva utvecklingen framåt i Sverige. Initiativ som Nationell
Allt oftare har dock myndigheterna fört fram krav på en tydligare styrning, finansiering och koordinering av
1Se t.ex. VERVAR 2008:14: 69 myndigheter redovisar 915 strategiska insatser för utveckling av
2UN
3
34
SOU 2009:86 |
Introduktion |
Utvecklingen sedan 2006
Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1) att den avsåg att stärka styrningen och snabba på utvecklingen av
2.3Tredje generationens
Produktivitet och effektivitet är och bör förbli viktiga utgångs- punkter i
Genom att fokusera på det omgivande samhällets behov kan mål som att reducera företagens administrativa börda samt förenkla medborgarnas vardag uppnås.
I dag kan vi dessutom se att många medborgare blivit allt mer kompetenta användare av Internet. Dessa nya ”Internetborgare” kan använda Internet på ett aktivt sätt för att söka och ta till sig avancerad information på ett sätt som kompletterar och även i vissa
35
Introduktion |
SOU 2009:86 |
fall utmanar förvaltningens kunskap. Detta har blivit speciellt synligt inom t.ex. sjuk- och hälsovården. I dag ser vi också en ny utvecklingsfas där organisationer och företag använder offentlig information för att bygga egna tjänster.
Genom att skapa tydliga och standardiserade förutsättningar för
Svenska myndigheter har i dag inlett ett tiotal sådana samverkansprojekt med tredje part4. Några exempel är Bolags- verkets samarbete med FAR/SRS och XBRL Sweden, PPM:s samarbete med Minpension.se, Skogsstyrelsens
Genom att betrakta
I ett internationellt perspektiv kan denna utveckling beskrivas som att förvaltningen är på väg in i en tredje utvecklingsfas där e- förvaltning inte längre är fokuserat på intern nytta i form av produktivitet och effektivitet utan att fokus också omfattar den samlade nytta för samhället som helhet – en
4 Se t.ex. VERVAR 2008:14: 69 myndigheter redovisar 915 strategiska insatser för utveckling av
36
SOU 2009:86 |
Introduktion |
Figur 2.2 Tredje generationens
3. Flexiblare förvaltning: Maximera nytta för hela samhället Medborgare som medverkande.
2. Enklare förvaltning: Minskad administrativ börda Medborgare som kund.
1. Effektivare förvaltning: Mer förvaltning pengarna Medborgare=skattebetalare.
Att delegationen utgår från en bredare målsättning i sin strategi beror på att dagens utveckling ställer nya krav på förvaltningen. Den ökade Internetkompetensen hos medborgare och företag i kombination med myndigheternas vilja att samverka med tredje- partsaktörer, samt dessa aktörers efterfrågan och kapacitet för att vidareutnyttja offentlig information och offentliga
Den tredje generationens
5 I bland benämns denna utveckling som Webb 2.0.
37
Introduktion |
SOU 2009:86 |
utveckling och kan komma att förändra hur relationen mellan staten och det omgivande samhället utformas i framtiden.
Strategin lägger grunden för en stegvis och efterfrågedriven utveckling av den svenska
2.3.1En behovsdriven
Strategins nyckelord är behovsdriven och flexibel utveckling i samverkan. Utgångspunkten är att utvecklingen av
Det är angeläget att behovsfångst och drivkraft finns på såväl förvaltningsgemensam nivå som sektorsnivå och myndighetsnivå. Den grundläggande drivkraften i arbetet måste dock ligga kvar på myndighets- och projektnivå. Strategin bygger på att behovsdriven
38
SOU 2009:86 |
Introduktion |
att kunna attrahera kompetenta medarbetare som vill vara med och utveckla framtidens förvaltning.
Nära samverkan med samhällets aktörer är viktigt i många fall och kommer att bli allt viktigare i framtiden, ibland krävs en utvecklad automatiserad samverkan för att klara av t.ex. elektro- niskt informationsutbyte. Samverkan kan vara mellan
a)myndighet och myndighet (även kommunala myndigheter),
b)myndighet och medborgare (även organisationer), och
c)myndighet och företag.
Tredje generationens
2.3.2En styrmodell för koordinerad samverkan
För att klara en behovsdriven utveckling i nära samverkan mellan olika typer av aktörer krävs en tydligare koncernstyrning för att balansera behov som involverar flera aktörers processer. Den behovsdrivna
39
Introduktion |
SOU 2009:86 |
Figur 2.3
|
Myndighetsdriven |
Förvaltningsdriven |
Behovsdriven |
|
|||
|
|
|
|
Utvecklingsmodell |
Individuella |
Integrerade |
Portabla |
Publiceringsmodel |
Många |
Konfigurerbara |
|
webbsajter |
webbsajt |
webbsajter |
|
Styrningsmodell |
Individuella |
Central |
Koordinerad |
myndigheter |
koncernstyrning |
samverkan |
|
|
|
|
|
Genom att välja en behovsdriven
Den nuvarande finansieringsmodellen för utveckling av e- förvaltningstjänster utformades för den första generationens rationaliseringsprojekt. Finansieringsmodellen bygger på principen att myndigheter ska låna till utvecklingsprojekt för att sedan betala tillbaka lånet med uppnådda rationaliseringsvinster. En investe- ringsparadox uppstår om en investering borde göras, men nyttan tillfaller någon annan. Incitamenten för utveckling hämmas och utvecklingen av
En strategi som inriktar sig på en behovsdriven utveckling behöver därför lösa denna investeringsparadox. Delegationen före-
40
SOU 2009:86 |
Introduktion |
slår en styrmodell som bygger på koordinering och vid behov kan finansieringsfrågor avgöras på politisk nivå. Denna modell kan dock vara något trögrörlig och därför föreslås även att separata utvecklingsmedel öronmärks för vissa utvecklingsprojekt som syftar till att minska företagens administrativa börda och förenkla deras och medborgarnas vardag. Ny extern finansiering kan ytterligare skynda på utvecklingen av projekt där nyttan tillfaller tredje part: kommuner, landsting, företagare, ideella organisationer och medborgare.
2.3.3Förbättrade rättsliga och tekniska förutsättningar för e- förvaltning
För att lyckas med behovsdriven
6 På engelska kallas denna typ av funktionalitet för
41
3Flexibel
3.1Inledning
Delegationen anser att utvecklingen av
I avsnittet beskrivs också hur förutsättningar ska skapas för att utveckla och tillgängliggöra effektiva och efterfrågade
Utvecklingen framåt ska lägga grunden för den nya relationen mellan de kompetenta medborgarna och myndigheterna som tillgängliggör efterfrågade tjänster och information.
43
Flexibel |
SOU 2009:86 |
3.2Prioriterade utvecklingsområden
Delegationens förslag: Regeringen ska ge Bolagsverket, Skatte- verket, Lantmäteriet och Transportstyrelsen i uppdrag att inom befintliga ekonomiska ramar vara utvecklingsansvariga myndig- heter fram till och med 2014.
Skälen för delegationens förslag: Regeringens handlingsplan för e- förvaltning pekar på behovet av ett antal utvecklingsansvariga myndigheter för att koordinera det
Med sektor avses här ett intressent- eller målgruppsområde. Området är i linje med den utvecklingsansvariga myndighetens ordinarie verksamhet, men kan vara snävare eller sträcka sig utanför detta om intressent- eller målgruppsindelningen kräver det. Sektorn är därmed inte begränsad till de politiska sakområdena. Det koordinerande ansvaret inom sektorn omfattar förutom myndigheter även kommuner, landsting, intresseorganisationer, branschföreningar, företag och medborgare.
De föreslagna utvecklingsansvariga myndigheterna förväntas fullgöra sin roll och medföljande ansvar inom ramen för myndig- heternas befintliga ekonomiska ramar.
Inledningsvis föreslås följande myndigheter bli utvecklings- ansvariga myndigheter:
Utvecklingsansvarig |
Sektor/utvecklingsområde |
|
myndighet |
|
|
1. |
Bolagsverket |
Företag och företagande |
2. |
Skatteverket |
Privatpersoner |
3. |
Lantmäteriet |
Geografisk information och |
|
|
fastighetsinformation |
4. |
Transportstyrelsen |
Fordon och förare |
Urvalet av utvecklingsansvariga myndigheter har skett utifrån de intressent- och målgruppsområden som har bedömts som centrala. Även den bedömda informationsintensiteten hos myndigheterna har vägts in. Vid genomförande av utvecklingsansvaret är det viktigt att dynamiken beaktas och främjas. Identifierade intressent- och målgruppsområden är överlappande eftersom syftet inte är att etablera statiska områden med fast anslutna aktörer. Med förslaget
44
SOU 2009:86 |
Flexibel |
vill delegationen i stället skapa dynamiska arenor där aktörerna över tiden naturligt kommer att variera. En enskild aktör kan komma att delta i flera sektorers arbete och en utvecklingsansvarig myndighet kan bli en bidragande aktör i en annan sektor. Det är också viktigt att myndigheter som i sitt uppdrag i dag arbetar tvär- funktionellt, t.ex. Riksarkivet och Tillväxtverket, inte hämmas av denna nya indelning utan att sådan tvärfunktionalitet stimuleras. I sina kontakter med kommuner och landsting ska respektive utvecklingsansvarig myndighet i första hand samordna sin verksamhet med SKL.
En myndighet som inte är en utvecklingsansvarig myndighet i den bemärkelse som avses ovan, men som verkar för att skapa förutsättningar för genomförande av
Delegationen kommer att fokusera på intressent- och målgruppsområden som möter medborgarnas och företagens behov och där myndighetssamverkan är en förutsättning för att realisera efterfrågad utveckling. Behovsdriven utveckling som bidrar till att lösa förvaltningens samverkansutmaningar prioriteras.
Nedan sammanfattas identifierade utvecklingsområden som utgår från medborgares och företags behov. Delegationen kommer löpande att identifiera fler specifika intressent- och målgrupps- områden och prioritera mellan dem. Exempel på sådana områden är socialförsäkringar, pensioner, arbetsmarknad, miljö, livsmedel, jordbruk, samhällsskydd och studier. Delegationen kommer att utvärdera lämpliga myndigheter för ett utvecklingsansvar. Bland dessa kan ingå t.ex. Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Arbetsförmedlingen, Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
Nedan följer en redovisning av hur prioriterade behov hos företagare, medborgare och myndigheterna bör mötas enligt delegationens bedömning.
1 Med stöd av arkivförordningen (1991:446) utfärdar Riksarkivet föreskrifter om bl.a. materiel och metoder för framställning av elektroniska handlingar. Ett exempel på sådana föreskrifter är Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om elektroniska handlingar (upptagningar för automatiserad behandling),
45
Flexibel |
SOU 2009:86 |
Företagarens behov möts genom förenklingar
Företagare efterfrågar enkelhet, tids- och kostnadsbesparing i sina kontakter med förvaltningen. Företagen upplever att
Företagare ser ett behov av att kontakter med offentlig sektor vid startande, drivande, utvecklande och avvecklande av företag underlättas. De behöver särskilt stöd att fatta beslut inför företags- start. Vidare behöver statsförvaltningen koordineras och effektivi- seras i mötet med företagare.
Ett sätt att minska företagens totala uppgiftslämnande och administrativa börda är att samordna mottagning och lagring av uppgifter som företag lämnar in till statsförvaltningen. En förut- sättning är en tydlig ansvarsfördelning inom statsförvaltningen. En effektiv lösning möjliggör för företagare, och deras ombud, programvaruleverantörer m.fl. aktörer att föra över och ta emot elektronisk information till och från en gemensam lösning inom statsförvaltningen.
Såväl privata företag som andra aktörer och förvaltningen har ett behov av samlad, lättillgänglig och elektronisk basinformation om företag, exempelvis kontaktuppgifter och vilka som får företräda företaget.
Affärstransaktioner blir säkrare och tryggare med snabb och korrekt tillgång till konkursinformation. Vidare kan förvaltningens hanteringsprocesser effektiviseras.
Lantbrukare efterfrågar högre service och minskad pappers- och blanketthantering i handläggningen av jordbruksstödsärenden hos länsstyrelser och Jordbruksverket. Detta kan åstadkommas genom automatisering, effektivisering och en samlad bild av relevant information och pågående ärenden.
De privata företag, myndigheter och kommuner som använder geodata (data som direkt eller indirekt avser en viss plats eller ett visst geografiskt läge, t.ex. kartdata eller registerinformation) har ett behov av en nationell infrastruktur för geodataområdet, föräd- lade geodata och webbtjänster.
2 Nutek och Verva, Offentliga
46
SOU 2009:86 |
Flexibel |
Medborgarnas behov möts genom förenklad och ökad tillgänglighet till förvaltningen
Medborgare efterfrågar kundorientering, enkelhet, tidsbesparing och tillgänglighet i sina kontakter med förvaltningen. Det finns en efterfrågan på att förvaltningen ska agera sömlöst och myndighets- övergripande utifrån medborgarnas process och att det ska vara lättare att identifiera vägen in till förvaltningen.
Medborgarna har kontakt med ett flertal myndigheter, men också med kommuner och landsting. De efterfrågar därför en samlad och översiktlig bild av sina myndighetsärenden, utan att behöva kontakta ett flertal kundtjänster och handläggare.
Medborgare lämnar kontaktuppgifter och önskemål om kontaktvägar till ett flertal myndigheter samt kommuner och landsting. Denna basinformation kan samlas för att underlätta för medborgarna att uppdatera informationen och säkra att hela förvaltningen har korrekta uppgifter.
Förare efterfrågar möjligheten att själva kontrollera sina behörigheter och utföra enklare ärenden när de själva önskar samt att effektivisera myndighetsutövandet genom ett minskat antal samtal och minskat pappersutskick. Målgruppen, förarna, är i första hand webbmogna ungdomar som har sina första kontakter med statsförvaltningen på detta sätt.
De som är sjukskrivna efterfrågar kortare handläggningstider inom vården (såväl landsting som privata vårdproducenter) och Försäkringskassan. Detta i kombination med bättre uppföljnings- möjligheter kan resultera i kortare sjukskrivningstider.
Myndigheternas behov möts genom automatiserad samverkan
Ett område i den offentliga informationshanteringen som ständigt ökar i omfattning är uppgiftslämnande/statistikredovisning på individnivå. I princip är det kommuner och landsting som står för uppgiftslämnandet medan staten tillhandahåller bearbetade sammanställningar för olika analysändamål. Detta samarbete mellan statlig och kommunal sektor är redan genomfört inom vissa sektorer, t.ex. på geodataområdet, men behöver utvecklas inom andra. Utvecklingsbehovet här är att i största möjliga mån göra detta till föremål för automatiserad samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner, landsting och regioner. Det finns också
47
Flexibel |
SOU 2009:86 |
ett behov av att ytterligare effektivisera tillhandahållandet av folkbokföringsuppgifter i samhället och att öka kvaliteten i dessa uppgifter.
3.3Otydligt förädlingsansvar för myndigheter
Delegationens ställningstagande: Delegationen ska belysa frågor om myndigheters ansvar att utveckla
Skälen för delegationens ställningstagande: Utvecklingen av nya
48
SOU 2009:86 |
Flexibel |
3.4Ökat erfarenhetsutbyte och samverkan med relevanta aktörer stimulerar
Delegationens ställningstaganden: Delegationen ska sätta upp och driva elektroniska forum för behovsfångst och för erfaren- hetsutbyte mellan verksamhetsutvecklare i den offentliga sektorn, näringsliv och medborgare. Delegationen ska initiera en process för samverkan och överenskommelser med relevanta aktörer för att åstadkomma en behovsdriven och flexibel e- förvaltning.
Skälen för delegationens ställningstaganden: Till sitt stöd i arbetet med att underlätta och stärka ett kontinuerligt erfarenhets- utbyte kommer delegationen etablera elektroniska forum för erfarenhetsutbyte och behovsfångst. Den plattform Verva utveck- lade inom ramen för regeringsuppdraget om automatiserad ärende- hantering3 och den amerikanska Govloop.com (ett socialt nätverk för intressenter inom förvaltning och
Utvecklingen av
Som ett led i en sådan process kan delegationen komma att anordna en årlig tävling där målet är att utse den tredjepartsaktör som bäst har använt en offentlig
3 Uppdrag att samordna automatisering av viss ärendehantering m.m. Fi2007/1399 (delvis), Fi2004/4657.
49
Flexibel |
SOU 2009:86 |
förvaltningens tjänster och informationsresurser bör ses i ett större sammanhang. En behovsdriven utveckling där tredjepartsaktörer som kommuner, landsting, företag, organisationer eller enskilda vidareutnyttjar statliga
Ett sätt att stimulera en sådan utveckling är att inom ramen för delegationens uppdrag utlysa en tävling för bästa implementering av offentliga
3.5Bastjänster för informationsförsörjning för att effektivisera informationshantering
Delegationens förslag: Regeringen ska reglera i instruktionen för respektive utvecklingsansvarig myndighet att myndigheten ska tillhandahålla bastjänster för informationsförsörjning som följer myndighetens informationsförsörjningsplikt och att myndigheten ska samordna utvecklingen av bastjänster inom sin sektor.
Skälen för delegationens förslag: En bastjänst för informations- försörjning (i fortsättningen kallad bastjänst) är en tjänst där infor- mation tillhandahålls av en myndighet så att den kan användas av andra myndigheter och organisationer, direkt eller som en del- komponent i en
4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG av den 17 november 2003 om vidarenyttjande av information från den offentliga sektorn.
50
SOU 2009:86 |
Flexibel |
Bastjänster leder till att informationshanteringen hos myndig- heter kan bli mer effektiv och informationen mer konsistent mellan myndigheter och den kommunala sektorn.
Bastjänsterna bidrar inte alltid direkt till verksamheten hos den myndighet där de ska utvecklas, utan är en investering som hela förvaltningen kan dra nytta av. Därför får de utvecklingsansvariga myndigheterna också i uppdrag att driva på utvecklingen av bas- tjänster från andra myndigheter inom sin sektor. Tillgänglig- görande av offentlig information för vidareutnyttjande är en av flera grundförutsättningar för att myndigheterna ska kunna effekt- ivisera sitt arbete och möjliggöra privat tjänsteutveckling.
3.6
Delegationens ställningstagande och förslag: Delegationen ska utveckla
Skälen för delegationens ställningstagande och förslag: Tjänster och information ska anpassas efter användarnas behov så att medborgare och företag kan använda de kanaler och tjänster som passar dem bäst. Detta ställer krav på myndigheterna avseende e- inkludering, dvs. att se till att medborgare oavsett förutsättningar kan ta del av
Delegationen ska därför utveckla Vägledningen
5 En sammanställning av information rörande de insatser som har gjorts och görs av olika aktörer för att minska de s.k. digitala klyftorna och vilken forskning som bedrivs på området har genomförts av Statens institut för kommunikationsanalys, SIKA (dnr. IJ2007/2713/D).
51
Flexibel |
SOU 2009:86 |
uppföljningen av hur tillgängligheten på offentliga webbplatser utvecklas. Även av det skälet ska delegationen utgå från WCAG 2.0 i det arbetet.
Det är viktigt att de svenska erfarenheterna av att ställa krav på tillgänglighet i offentlig upphandling tas till vara. Delegationen anser därför att regeringen ska ge Kammarkollegiet i uppdrag att dels redovisa till regeringen arbetet med att ställa krav på använd- barhet och tillgänglighet i upphandlingarna, dels att delta i arbetet med framtagandet av den nya europeiska standarden för upphandling av tillgänglig IT inom standardiseringsprojektet Mandat 376.
52
4Styrning och finansiering av en behovsdriven
4.1Inledning
Detta avsnitt innehåller förslag som sammantaget leder till att koordineringen av myndigheternas arbete med
53
Styrning och finansiering av en behovsdriven |
SOU 2009:86 |
Figur 4.1 Föreslagen styrmodell
Regeringen
Arbetsgrupp och expertgrupper
Beslutsfattare för övergripande regelverk:
Regeringen beslutar för hela strategiområdet. Styrdokument: Handlingsplan & förordning.
Programkoordinering av total strategi:
Ansvarar på förvaltningsgemensam nivå för genomförandet av strategin.
Styrdokument: Betänkanden & vägledningar.
|
|
|
Sektorsvis koordinering av |
UM |
UM |
UM |
verksamhetsplaneringen: Utvecklingsansvariga |
Företag |
Medborgare |
Utbildning |
myndigheter ansvarar för koordinering av |
|
|
|
sektorsvis planering. |
|
|
|
Styrdokument: Sektorsvis utvecklingsplan. |
Utvecklingsansvarig
|
myndighet |
Strategiska utvecklingsprojekt: Myndigheter |
|
|
driver utvecklingsprojekt enskilt eller inom ramen |
|
|
för samverkansprojekt. |
|
|
Styrdokument: Projektplaner och överenskom- |
Projekt |
Projekt |
melser. |
Projekt |
4.2Problem vid finansiering av
Delegationens ställningstagande och förslag: Delegationen ska ta fram en modell för att beräkna nyttan av och kostnaden för ett strategiskt utvecklingsprojekt. Enligt modellen ska frågor om finansiering vid behov lyftas för avgörande av regeringen. Regeringen ska reservera en del av Vinnovas forsknings- och utvecklingsmedel att användas för
Skälen för delegationens ställningstagande och förslag: Om en anslagsfinansierad myndighet planerar en investering där nyttan tillfaller någon annan myndighet eller tredje part, t.ex. medborgare
54
SOU 2009:86 |
Styrning och finansiering av en behovsdriven |
eller företagare, är incitamenten för att genomföra investeringen allt för svaga. Delegationen kallar detta för investeringsparadoxen. Paradoxen kan hindra projekt med ett uttalat företagar- eller medborgarfokus från att komma till stånd. Den nuvarande finansieringsmodellen är huvudsakligen utformad för den första generationens
Om
55
Styrning och finansiering av en behovsdriven |
SOU 2009:86 |
Nackdelen med denna finansieringsmodell ligger självfallet i den tid som det kan förväntas ta innan viktiga frågor är avgjorda. För att skynda på utvecklingen av behovsdrivna tjänster där nyttan tillfaller tredje part bör alltså medel omprioriteras för detta syfte. Delegationen föreslår därför att en del av Vinnovas forsknings- och utvecklingsmedel reserveras för denna typ av utvecklingsprojekt. Skulle det visa sig att dessa medel inte täcker behoven bör regeringen överväga även andra former för att tillgodose behoven.
4.3Myndigheternas utvecklingsprojekt och verksamhetsplanering för
Delegationens ställningstaganden: Delegationen ska ta fram en vägledning för myndigheternas verksamhetsplanering för e- förvaltning. Delegationen ska följa upp myndigheternas verksamhetsplaner för
Skälen för delegationens ställningstaganden: Delegationen anser att det av myndigheternas verksamhetsplanering tydligt ska framgå hur
Myndigheternas kanalstrategi ska beskriva den väg som väljs för att nå ut med informationen. En kanal kan vara en teknisk kanal (t.ex. elektroniska sociala nätverk, mobiltelefoni eller en webbsida), men det kan också vara traditionella kanaler som brev och möten eller kontaktytor inom t.ex. kommuner och företag.
När myndigheterna redovisar sina verksamhetsplaner och genomfört arbete inom
Delegationens förslag till kategorisering av tjänsterna bygger på ansvarsförhållande och behov av standardisering. Syftet är att underlätta samverkan och kommunikation mellan myndigheter och den kommunala sektorn genom att effektivisera och tydliggöra de interna diskussionerna. Nedan är indelningen i fyra tjänstetyper.
56
SOU 2009:86 |
Styrning och finansiering av en behovsdriven |
1.Infrastrukturella tjänster – t.ex.
2.Bastjänster för informationsförsörjning – Dessa tjänster tas fram av myndigheter med information som ska kunna nyttjas av alla andra myndigheter. Den producerande myndigheten beslutar om innehåll men gränssnitt är standardiserade i enlighet med angivna vägledningar.
3.Egenproducerade tjänster – Varje myndighet är ansvarig för sin egen information och process. Det är önskvärt med standardi- sering utifrån publicerings- och kanalstrategier så att tjänsterna kan återanvändas av andra myndigheter och lättare anpassas när behov uppstår.
4.Gemensamt producerade tjänster – Varje myndighet är ansvarig för sina egna komponenter, dock måste det finnas ett tydligt ansvar för helheten, enskilt eller gemensamt, för att hela processen ska fungera. Denna typ av tjänster ställer krav på standardisering avseende kommunikation, information, kompo- nenter samt publicerings- och kanalstrategier.
De tre första tjänstetyperna kan i de flesta fall produceras som moduler eller ”legobitar”. Dessa tjänster kan sedan användas för att bygga mer komplicerade tjänster i samverkan med andra. Nyckeln till ökad flexibilitet är därför att fokusera på ett fåtal stabila öppna standarder, ha tydliga tekniska ansvarsgränser, tillgängliggöra infor- mation samt möjliggöra samverkan mellan myndigheter, landsting, kommuner, organisationer och näringsliv.
4.4Mallar för samverkansprojekt
Delegationens förslag: Regeringen ska ge Bolagsverket, Lantmäteriet, Skatteverket och Tillväxtverket i uppdrag att i samråd med SKL ta fram mallar för samverkan i
Skälen för delegationens förslag: Samverkan mellan myndigheter, landsting, kommuner och andra aktörer i
57
Styrning och finansiering av en behovsdriven |
SOU 2009:86 |
rande arbetssätt i förvaltningen. Det finns mycket att vinna på om arbetssättet med överenskommelser fastställs och därmed blir utgångspunkt för all utveckling av gemensamma
Delegationens förslag är att samverkan ska bygga på överens- kommelser mellan samverkande parter. Ansvaret för att nå en överenskommelse ligger på parterna med stöd av de utvecklings- ansvariga myndigheterna och SKL.
Delegationen kommer att, som en del i sitt koordinerande upp- drag och i sin redovisning av goda förebilder, lägga särskild vikt vid att redovisa att överenskommelser mellan samverkande parter kommer till stånd. Kan parterna inte nå en överenskommelse kan delegationen lyfta fram detta i sin redovisning till regeringen.
Det finns i dagsläget inga gemensamma former för avtal eller överenskommelser för samverkan i gemensamma
Delegationens förslag innebär att Bolagsverket, Lantmäteriet, Skatteverket och Tillväxtverket, i samråd med SKL, ska ta fram mallar för överenskommelser som inkluderar metoder för att komma överens. Arbetet ska vara baserat på myndigheternas erfarenheter att arbeta tillsammans med många aktörer i e- tjänsteutveckling. I detta arbete ska en långsiktig förvaltningsmodell tas fram som även löser finansiella frågor.
Andra myndigheters och SKL:s erfarenheter ska tas tillvara. Parterna ska gemensamt förvalta och vidareutveckla materialet till 2014. Även delegationen ska tillhandahålla det framtagna materialet.
58
SOU 2009:86 |
Styrning och finansiering av en behovsdriven |
4.5Utvecklingsansvariga myndigheter koordinerar e- förvaltningen på sektorsnivå
Delegationens förslag: Regeringen ska ge utvecklingsansvariga myndigheter i uppdrag att årligen samordna strategiprocesser inom sina respektive intresse- och målgruppsområden.
Skälen för delegationens förslag: Myndigheternas
•Driva på, stödja och samordna arbetet inom sektorn.
•Fånga behov på sektorsnivå.
•Driva på erfarenhetsutbytet inom sektorn.
•Vid behov underlätta att samverkansöverenskommelser kommer till stånd mellan parter som har svårigheter att upprätta sådana.
•Säkerställa tillgången till information från den egna myndig- heten, s.k. informationsförsörjningsplikt. Det innebär att till- handahålla bastjänster för informationsförsörjning som andra aktörer kan nyttja i utvecklingen av egna
•Verka för att andra aktörer inom sektorn också tillhandahåller bastjänster för informationsförsörjning för väsentlig informa- tion.
•Samordna och utföra teknik- och trendbevakning inom för sektorn relevanta områden.
•Återrapportera utfört arbete till delegationen genom en sektors- vis utvecklingsplan.
•Initiera samverkan med marknadens aktörer.
De i sektorn medverkande myndigheterna bör delta i strategi- processen och samverkan.
59
Styrning och finansiering av en behovsdriven |
SOU 2009:86 |
4.6Delegationen koordinerar utvecklingen på förvaltningsgemensam nivå
Delegationens ställningstaganden: Delegationen ska analysera medborgarnas behov ur ett helhetsperspektiv och verka för att de vägs in i verksamhetsplaneringen. Delegationen ska årligen koordinera en sektorsövergripande strategiprocess.
Skälen för delegationens ställningstaganden: Delegationen har fått i uppgift att koordinera myndigheternas arbete inom
Behovs- och användarundersökningar bör genomföras i kombi- nation med analyser av kostnads- och nyttoaspekter av myndig- heternas tjänster. Mer frekvent och riktad slutanvändarkommuni- kation och analys av användarprocesser kommer att krävas. Detta för att tillse att de tjänster prioriteras som skapar en långsiktig ekonomisk utveckling och en förbättrad service till medborgare och företag.
Delegationens koordinerande uppgift underlättas och stärks genom att de utvecklingsansvariga myndigheterna får i uppdrag att, inom sina respektive intresse- och målgruppsområden, samordna och driva årliga strategiprocesser. Delegationen kommer att i nära samarbete med de utvecklingsansvariga myndigheterna ta tillvara erfarenheter och säkerställa en sektorsövergripande ansats.
Strategiprocessen syftar till att bl.a. identifiera gemensamma myndighetsövergripande satsningar, prioritera initiativ, identifiera regelförändringar och fånga upp behov av nya riktlinjer och insatser.
Resultaten från strategiprocessen kan utgöra underlag till förslag på förändringar av handlingsplanen för
60
SOU 2009:86 |
Styrning och finansiering av en behovsdriven |
4.7Regeringen löser tvister
Delegationens ställningstagande: Delegationen ska i sin redo- visning av uppdraget till regeringen inkludera underlag som underlättar för regeringen att lösa tvister.
Skälen för delegationens ställningstagande: I riktlinjerna till statssekreterargruppen för elektronisk förvaltning1 framgår att regleringsbrev och andra styrverktyg ska hanteras och samordnas för en effektivare användning.
Enligt den föreslagna strategin ska parter som är inblandade i utveckling av
1 Riktlinjer för statssekreterargrupp och interdepartemental arbetsgrupp för arbetet med elektronisk förvaltning, Fi2007/1981, delvis.
61
Styrning och finansiering av en behovsdriven |
SOU 2009:86 |
4.8En förordning ökar tydligheten och höjer ambitionen på
Delegationens förslag: Regeringen ska i förordning reglera att myndigheter under regeringen ska främja utvecklingen av elektroniska tjänster inom sina respektive verksamhetsområden och samordna elektroniska tjänster som myndigheterna till- handahåller gemensamt. I förordning ska också regleras att samordning ska ske av elektroniska tjänster för
Skälen för delegationens förslag: I dag finns ingen reglering av myndigheternas ansvar för utveckling av elektroniska tjänster. I förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte föreskrivs bara att ”en myndighet ska främja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informations- utbyte inom den offentliga förvaltningen”. Det numera avvecklade Verket för förvaltningsutveckling (Verva) har enligt förordningen rätt att meddela föreskrifter i fråga om standarder eller liknande krav som ska vara gemensamma för elektroniskt informations- utbyte för myndigheter under regeringen.
Delegationen anser att det krävs ökad tydlighet i fråga om att myndigheterna ska främja utvecklingen av elektroniska tjänster inom sina respektive verksamhetsområden och samordna elek- troniska tjänster som myndigheterna tillhandahåller gemensamt. En reglering visar regeringens vilja att öka ambitionsnivån för att utveckla
Delegationens författningsförslag tillgodoser en inledande reglering i ovannämnda riktning. Författningsförslaget utgår från ovannämnda förordning om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. De föreslagna bestämmelserna är nödvändiga för att möta delegationens förslag i strategin. Enligt
62
SOU 2009:86 |
Styrning och finansiering av en behovsdriven |
författningsförslaget får en självständig nämnd inom Skatteverket, Nämnden för
Enligt delegationen bör övervägas att i förordning tydligare än vad delegationen nu föreslagit reglera
a)att en myndighet ska samverka med andra myndigheter för att tillhandahålla gemensamma elektroniska tjänster, och
b)att en myndighet utformar sina elektroniska informations- system så att myndigheten vid samverkan med andra myndig- heter i en gemensam elektronisk tjänst
1.har förmåga att använda standardiserade och automati- serade elektroniska meddelanden, och
2.upprätthåller säkerhet och integritet av det elektroniska informationssystemet i förhållande till övriga myndigheters system.
För att ge effekt åt en reglering med nu föreslaget innehåll behöver alltså en myndighet få rätt att meddela föreskrifter. Delegationen anser att Skatteverket, genom den föreslagna nämnden, är mest lämpat att meddela föreskrifter i frågor som omfattas av ovanstående reglering. Sådana föreskrifter bör i enlighet med vad som gällde för Verva utarbetas och fastställas efter samråd med bl.a. Riksarkivet men även med föreslagna Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Den vägledning för automatiserad samverkan som delegationen avser att ta fram (se avsnitt 5.3) bör tjäna som underlag för en föreskrift med stöd av en sådan rätt.
4.9Expertkunskaper vidgar perspektivet
Delegationens ställningstagande: För att vidga delegationens perspektiv på arbetet kommer expertgrupper inrättas som ska bereda underlag och på annat sätt bistå delegationen.
Skälen för delegationens ställningstagande: Delegationen har i enlighet med direktivet redan tillkallat en arbetsgrupp bestående av ansvariga för strategiska
63
Styrning och finansiering av en behovsdriven |
SOU 2009:86 |
organisation som deltar i delegationens arbete. Arbetsgruppens uppgift kommer vara att bereda underlag och på annat sätt bistå delegationen. För att vidga perspektivet på arbetet kommer delega- tionen också ha behov av annan sakkunskap. Det finns stor kunskap inom den svenska förvaltningen som kan användas i delegationens arbetet. Detta ger också strategin en bred förankring inom offentlig sektor. Sådan sakkunskap bör kompletteras med den som finns representerad inom näringsliv och i forskarvärlden.
Delegationen kommer därför att inrätta flera expertgrupper. En expertgrupp som besitter sakkunskaper inom bl.a.
En flexibel och behovsdriven
64
SOU 2009:86 |
Styrning och finansiering av en behovsdriven |
4.10Översyn av registerförfattningarna
Delegationens förslag: Regeringen ska tillsätta en utredning med uppdrag att göra en översyn av registerförfattningarna och lämna förslag till bestämmelser som är samordnade, enhetliga och tydliga. I uppdraget ska ingå att lämna förslag till hur regel- konflikter inom register- och sekretesslagstiftningen ska lösas.
Skälen för delegationens förslag: De för närvarande cirka 200 registerförfattningarna saknar en sinsemellan enhetlig struktur även om många av författningarna påminner om varandra. Olika begrepp används för att beskriva samma företeelse (t.ex. databas och register) samtidigt som samma begrepp förekommer i olika betydelser (t.ex. direktåtkomst och gallring). Det har mot denna bakgrund under lång tid framförts att det behövs en översyn av registerförfattningarna, bl.a. av 2005 års informationsutbytes- utredning (SOU 2007:45 s. 393). Integritetsskyddsutredningen har framfört att skyddet för den personliga integriteten skulle förbättras väsentligt om registerförfattningarna utformas enhet- ligare, tydligare och mer i överensstämmelse med bestämmelserna i framför allt sekretesslagen (SOU 2008:3 s. 193).
Delegationen delar dessa uppfattningar. För att möjliggöra en utveckling i riktning mot en flexibel
65
5Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur
5.1Inledning
I detta avsnitt behandlas hur myndigheterna ska kunna samverka automatiserat, mer effektivt och i högre utsträckning än i dag. Myndigheterna behöver en grundläggande infrastruktur där utgångspunkten är att samverkan ska ske mellan oberoende enheter. Myndigheterna har i hög grad frihet att själva bestämma sina egna processer och arkitekturer samtidigt som delegationen föreslår standardiserade och meddelandebaserade lösningen anger tydliga ansvarsgränser för informationsutbyte, vilket även ökar informationssäkerheten.
Den automatiserade samverkan sker på tre olika nivåer: organisatorisk, semantisk och teknisk. Följande exempel kan illu- strera dessa nivåer och vilken typ av överenskommelser som är nödvändiga. Låt oss anta att det finns en standardiserad meddel- andehantering som löser den tekniska nivån. Om ett meddelande avsett för någon myndighet innehåller begreppet ”svininfluensa” kan en ”systemväxel” tolka detta meddelande som giltigt för Jordbruksverket eftersom verket är ansvarigt för smittsamma djursjukdomar. Avsändaren av meddelandet avser dock i själva verket influensa orsakad av virus A(H1N1), den nya influensan, som drabbar människor och med sjukvården som rätt mottagare. Exemplet illustrerar varför överenskommelser på semantisk nivå också är nödvändiga. Inom ett landssting kan all information avseende den nya influensan hanteras inom en infektionsklinik medan ett annat landsting hanterar denna fråga inom en nyskapad specifik enhet. Detta illustrerar behovet av överenskommelse på den organisatoriska nivån. Ovanstående beskrivning visar att samverkan mellan myndigheter förutom lösningar på teknisk nivå även måste omfatta frågor avseende semantik och organisation.
67
Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur |
SOU 2009:86 |
Delegationens förslag medför skapande av en lärande organi- sation som löser varje fråga när den uppstår, lagrar denna lösning och återanvänder den vid behov. Detta betyder att grunden läggs till en ny flexibel infrastruktur som möjliggör portabilitet och åter- användning. För att förvalta en lärande organisation kommer delegationen låta en expertgrupp inom detta teknikområde bistå med sakkunskaper för att öka genomförandetakten av förslagen.
För att uppnå högsta möjliga effektivitet anser delegationen att myndigheterna bör utnyttja öppna standarder1så att inlåsningar i tekniska lösningar undviks. Modern teknik som stöder sådana lösningar behöver introduceras i takt med att behov uppstår.
I en väl fungerade teknisk samverkanslösning bör även kommu- ner och landsting ingå. Det skapar möjligheter för deltagande i e- förvaltningens utveckling på likvärdiga villkor.
5.2Robusta och effektiva lösningar för informationsdelning
Delegationens föreslag: Att elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter ska baseras på standardiserad meddelande- hantering.
Skälen för delegationens förslag: Myndigheter har olika uppfatt- ning om vad en
Interaktion mellan oberoende parter kräver tydlig ansvars- fördelning och val av kommunikationssätt. För att säkerställa att ett informationsutbyte sker på ett standardiserat och teknikobero- ende sätt föreslår delegationen att informationsöverföring mellan myndigheter ska baseras på standardiserad meddelandehantering. Som framgår av avsnitt 4.8 föreslår delegationen att en nämnd inom Skatteverket ska få rätt att meddela föreskrifter i sådana frågor.
1 Europeean Interoperability framework version 1.0 definition på öppna standarder
68
SOU 2009:86 |
Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur |
Den standardiserade lösningen säkerställer kommunikationen med bakomliggande system och omvärlden. Ansvaret för att utveckla och tillhandahålla information enligt ett fastställt gränssnitt ligger hos den informationsägande myndigheten (myndighet A i illustra- tionen). På samma sätt är det den myndighet som erhåller informa- tion enligt samma fastställda gränssnitt som vid behov omvandlar informationen till ett för myndigheten användbart format (myndighet B i illustrationen).
Figur 5.1 Föreslagen standardiserad lösning
|
Myndighet A |
|
Överenskommelse |
|
|
Myndighet B |
|
|
|
|
|||
|
|
mellan A och B |
|
|
||
|
Gränssnitt |
|
Gränssnitt |
|||
|
|
|
Applikationer/
system
systemgränssnitt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
systemgränssnitt |
Applikationer/
system
Delegationens förslag leder till att respektive myndighetssystem öppnas mot omvärlden på ett kontrollerat sätt. Överenskom- melserna mellan myndigheterna fungerar genom att respektive myndighet hämtar in information och/eller lämnar ut information på ett standardiserat sätt enligt illustrationen ovan. Förslaget minskar behovet för myndigheterna att göra stora interna förändringar och möjliggör samtidigt för behöriga myndigheter att få tillgång till information från andra myndigheter.
Befintliga lösningar som används av bl.a. Skatteverket, Försäkringskassan och Tillväxtverket är i stor utsträckning utvecklade i enlighet med förslaget. Det är alltså fråga om teknik som är verifierad. Vidare är förslagen helt i linje med EU:s inter- operabilitetsramverk, European Interoperability Framework for
2 EIF version 1.0
69
Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur |
SOU 2009:86 |
5.3Standardiserat informationsutbyte förenklar samarbetet såväl nationellt som internationellt
Delegationens ställningstagande och förslag: Delegationen ska utveckla en vägledning för automatiserad samverkan. Vägled- ningen ska utgöra grund för en föreskrift.
Skälen för delegationens ställningstagande och förslag: En meddelandestandard utgör basen för ett väl fungerande informa- tionsutbyte mellan oberoende parter. I dag finns ingen obligatorisk myndighetsövergripande meddelandestandard för teknisk auto- matiserad samverkan inom dess redovisade nivåer. I Vervas rapport Nationellt ramverk för interoperabilitet (Rapport 2008:19) hän- visas till en standard som bör användas som utgångspunkt för att definiera och fastställa en generell meddelandestandard. Meddelandestandarden som föreslagits i Vervas rapport har stöd i ovannämnda ramverk inom EU (EIF version 1.0). Ett arbete pågår med att ytterligare bredda och fördjupa ramverket i en uppdaterad version, EIF version 2.03.
Delegationen kommer vidareutveckla denna rapport till en väg- ledning för automatiserad samverkan. I syfte att uppnå delega- tionens målsättningar med förslagen föreslås att vägledningen ska utgöra grund för en föreskrift (se avsnitt 4.8).
Genom att etablera en standard för meddelandestrukturen skapas förutsättningar för en snabbare utveckling. Fokusering kan ske på vad som ska lösas i stället för hur det ska lösas. En standardisering av meddelandestrukturen minimerar risken för dubbelarbete och skapar förutsättningar att återanvända specifika meddelanden vid utveckling av nya tjänster. I meddelandestand- arden ska regler för informationssäkerhet tas i beaktande liksom hantering av de säkerhetskrav som ställs i Vervas föreskrift om statliga myndigheters arbete med säkert elektroniskt informations- utbyte, LIS (2007:2).
3 Läs mer om revisionen av EIF här:
70
SOU 2009:86 |
Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur |
5.4Stegvis, behovsdriven och återanvändbar semantisk utveckling
Delegationens förslag: Att olikheter i data, begrepp och semantik ska hanteras enligt delegationens kommande väg- ledning för automatiserad samverkan.
Skälen för delegationens förslag: Det finns i dagsläget ingen gemensam eller samordnad hantering av semantiska lösningar eller informationsstrukturer mellan myndigheter. Detta innebär att myndigheterna har olika begrepp för samma företeelse och informationen är strukturerad på olika sätt. Olikheter i semantik och informationsstrukturer är ett av de större generella problemen vid utveckling av gemensamma lösningar med oberoende parter.
Genom att lösa semantiska och datastrukturella problem då de uppstår och skapa förutsättningar för att återanvända befintliga lösningar kan en stegvis utveckling skapas som över tiden leder till en alltmer komplett lösning. Inom ramen för ansvaret som följer med informationsförsörjningsplikten (se avsnitt 3.5) ska myndig- heterna säkerställa att man använder samma publicerings- och dokumentationsstandarder. Resultaten från detta arbete kommer att utgöra en återanvändbar erfarenhetsbas för semantiska lösningar. I vägledningen för automatiserad samverkan kommer finnas riktlinjer för hur dessa frågor bör hanteras. Detta handlingssätt kommer att byggas ut och förfinas ju mer det används. En allt mer komplett struktur kommer att växa fram över tiden.
Semantiken bör fokusera på den tänkta användarens behov och begreppsvärld. Detta ställer krav på att man för gemensamma e- tjänster genomför en grundlig målgruppsanalys.
71
Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur |
SOU 2009:86 |
5.5Öppna standarder är självklara förstahandsval
Delegationen förslag: Delegationens kommande vägledning för automatisk samverkan ska slå fast att öppna standarder4 är förstahandsval vid val av teknisk lösning.
Skälen för delegationens förslag: Inom EU finns ett starkt ställningstagande för användning av öppna standarder vilket fram- går bl.a. av interoperabilitetsramverket, EIF 1.0. Det finns en stor acceptans för öppna standarder inom den offentliga sektorn, både inom EU och i övriga världen. I Nederländerna ställs i dag krav på användning av öppna standarder5 (samt öppen programvara) och i Norge införs stegvist öppna format6 (en typ av öppna standarder) som ska användas av kontorsapplikationer mellan offentliga myndigheter.
Delegationen anser att det finns goda möjligheter att långsiktigt sänka kostnaderna genom användning av öppna standarder. Risken för felinvesteringar minskar liksom risken för inlåsningseffekter i slutna standarder. Öppna standarder minskar också beroendet till enskilda leverantörer.
Att öppna standarder är förstahandsval betyder att öppna standarder förordas. I vägledningen för automatiserad samverkan kommer finnas en förteckningen över rekommenderade öppna standarder.
4 Med en ”öppen standard” avses en standard som uppfyller de kriterier som lagts fast i EU:s interoperabilitetsramverk EIF version 1.0,
”1. The standard is adopted and will be maintained by a
2.The standard has been published and the standard specification document is available either freely or at a nominal charge. It must be permissible to all to copy, distribute and use it for no fee or at a nominal fee;
3.Intellectual property – i.e. patents possibly present – of (parts of) the standard is irrevocably made available on a
4.There are no constraints on the
5För en översikt av den nationella handlingsplanen, se ”The Netherlands in Open Connection”,
6Som exempel kan nämnas dokumentformatet ODF, Open Document Format version 1.1
72
SOU 2009:86 |
Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur |
5.6Öppen programvara ska alltid övervägas vid val av lösning
Delegationen förslag: Delegationens kommande vägledning för automatiserad samverkan ska slå fast att öppen programvara alltid ska övervägas vid val av lösning.
Skälen för delegationens förslag: Många myndigheter beaktar inte öppen programvara vid avrop eller upphandling och strategier på området saknas.7 I sitt arbete kommer delegationen redovisa vilka möjligheter inom området som myndigheterna bör överväga. Det finns i dag goda exempel8 på hur myndigheter använder öppen programvara och dessa erfarenheter bör tas tillvara. Inom EU utvecklas nu riktlinjer för införande av öppen programvara och i vissa europeiska länder finns specifika vägledningar9. Området behandlas även i EIF 1.0.
Delegationen anser att det finns möjligheter att sänka kostnader genom att använda öppen programvara. Att öppen programvara ska övervägas innebär att öppen programvara alltid är ett alternativ och att all programvara ska utvärderas baserat på TCO10. Detta innebär att hela kostnaden för hanteringen av en öppen programvara ska jämföras med hela kostnaden för övervägda alternativ.
7Statens användning av öppen programvara, VERVAR 2008:18.
8Exempelvis inom Rikspolisstyrelsen.
9The Netherlands in Open Connection,
10Total, Cost of Ownership innebär att alla kostnader under lösningens eller produktens livscykel ska utvärderas.
73
Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur |
SOU 2009:86 |
5.7Framtidssäkrad teknik används för att säkerställa effektivitetsvinster och låg risk
Delegationens förslag: Regeringen ska ge Kammarkollegiet i uppdrag att tillhandahålla ett ramavtal för standardiserad meddelandehantering enligt delegationens kommande väg- ledning för automatiserad samverkan. Regeringen ska ge utveck- lingsansvariga myndigheter i uppdrag att samordna tester och erfarenhetsutbyte av teknik inom respektive sektor.
Skälen för delegationens förslag: Delegationen anser att myndigheterna bör utveckla en plan för att säkerställa att de har kostnadseffektiva och driftssäkra lösningar som tillgängliggör den information som myndigheten ansvarar för. Lösningar som ska bevaras bör hanteras med en livscykelsyn.11
Myndigheterna bör planera övergång till ny teknik vid rätt tidpunkt och med lämpliga övergångsåtgärder. De bör i första hand välja modern och beprövad teknik. Adekvat teknik ökar möjlig- heten att använda standardiserad meddelandehantering utan större tekniska ingrepp.
För att myndigheterna ska ha tillgång till nödvändig och adekvat teknik ska regeringen ge Kammarkollegiet i uppdrag att tillhandahålla ramavtal för standardiserad meddelandehantering enligt delegationens kommande vägledning för automatiserad samverkan. Myndigheterna bör sträva efter samordnade lösningar där investeringar kan delas mellan flera myndigheter.
Att systematiskt och samordnat bevaka teknikutvecklingen, testa ny teknik och bedriva erfarenhetsutbyte skapar förut- sättningar för myndigheterna att göra väl underbyggda teknikval. Delegationen anser därför att de utvecklingsansvariga myndig- heterna ska få i uppdrag att samordna tester och erfarenhetsutbyte av teknik inom sina respektive sektorer.
11 En plan för hur länge man räknar med att lösningen ska existera och kalkyler på hur stora investeringar som krävs för att driva lösningen
74
6 Effektivare stödprocesser
6.1Inledning
I den svenska förvaltningsmodellen är huvudregeln att varje myndighet ansvarar för helheten i sitt uppdrag. Detta innebär organisatoriskt att alla myndigheter bygger upp sina egna lednings- processer, kärnprocesser och administrativa stödprocesser. Detta avsnitt innehåller förslag som leder till en effektivisering av myndigheternas administrativa stödprocesser och
Utvecklingen inom
Erfarenheten visar att betydande kostnadsbesparingar kan göras genom att öka inslaget av externt köpta
75
Effektivare stödprocesser |
SOU 2009:86 |
ofta är egenutvecklade. En annan förklaring kan vara bristen på beställarkompetens. För att dra fördelar av den kompetens, kvalitet och kostnadsreducering som marknaden erbjuder behöver myndigheterna i större utsträckning utveckla sina
6.2Inför gemensamma administrativa verksamhetsstöd stegvist och baserat på erfarenheter
Delegationens förslag och ställningstaganden: Regeringen ska ge Skatteverket och Rikspolisstyrelsen i uppdrag att under 2010 i en försöksverksamhet var för sig tillhandahålla tjänster för ekonomi- och personaladministration i s.k. gemensamma administrativa verksamhetsstöd. Regeringen ska ge Ekonomi- styrningsverket i uppdrag att parallellt med försöksverk- samheten på ett standardiserat sätt mäta myndigheternas kostnader inom ekonomi- och personaladministration. Delega- tionen ska följa upp försöksverksamheten och Kammar- kollegiets nuvarande stöd inom ekonomi- och personal- administration samt med hänsyn till uppföljningsresultat överväga vilka ytterligare myndigheter som är lämpliga att tillhandahålla gemensamma administrativa verksamhetsstöd. Delegationen ska skyndsamt utreda förutsättningarna för att frikoppla ett gemensamt administrativt verksamhetsstöd från värdmyndigheten.
Skälen för delegationens förslag och ställningstaganden: Dele- gationen har i uppdrag att föreslå hur en koncentration av administrativa stödprocesser bör ske. Att det finns en betydande effektiviseringspotential och kvalitativa fördelar med en koncentration av framförallt ekonomi- och personaladministration har konstateras bl.a. i en rapport från Ekonomistyrningsverket. 1 Enligt delegationen bör en koncentration av administrativa stödtjänster ske för att stödja följande syften:
1 ESV 2007:33 Gemensamma lösningar för effektivare administration.
76
SOU 2009:86 |
Effektivare stödprocesser |
•Öka kostnadseffektiviteten i processerna
•Höja kvaliteten i stödtjänsterna
•Bidra till att möta den resursbrist som väntas uppkomma till följd av framtida pensionsavgångar
•Skapa större flexibilitet för myndigheter att snabbare anpassa sig till förändringar i efterfrågan av stödtjänster
•Använda frigjorda resurser från stödverksamheterna till att stärka myndigheternas kärnverksamhet
Delegationen konstaterar att det redan i dag finns exempel på myndigheter som tillhandahåller stödtjänster till andra myndig- heter. Kammarkollegiet har som en av sina kärnverksamheter att tillhandahålla administrativa tjänster till myndigheter och betjänar i dag ca 80 myndigheter med lönetjänster och ca 70 myndigheter med olika ekonomitjänster. Skatteverket erbjuder via sitt verksamhetsstöd liknande tjänster till Kronofogdemyndigheten och Lantmäteriet. Detsamma gör Rikspolisstyrelsen genom sitt verksamhetsstöd till bl.a. de 21 polismyndigheterna. Jordbruks- verket planerar för en sådan lösning.
För att ta tillvara existerande kompetens och infrastruktur samt minimera risker och införandekostnader anser delegationen att dessa befintliga stödtjänster i en försöksverksamhet ska utvecklas till s.k. gemensamma administrativa verksamhetsstöd för ekonomi- och personaladministration. Också etablering av ytterligare sådana verksamhetsstöd och utveckling av det befintliga inom Kammar- kollegiet bör baseras på befintliga strukturer hos Skatteverket och Rikspolisstyrelsen samt beakta erfarenheter från försöksverksam- heten. En sådan stegvis etablering bygger på lärdomar av införandet i Danmark av gemensamma verksamhetsstöd. I Danmark valde man att nyetablera verksamhetsstöd, vilket var den huvudsakliga orsaken till att det inte blev en förväntad besparing.
Delegationen har, med stöd av Accenture AB (se bilaga 7), uppskattat besparingspotentialen för gemensamma administrativa verksamhetsstöd till
77
Effektivare stödprocesser |
SOU 2009:86 |
investeringarna är omstruktureringskostnader. I de fall frigjord personal kan täcka upp för kommande pensionsavgångar sjunker omstruktureringskostnaderna avsevärt.
Utvecklingen och etableringen av gemensamma administrativa verksamhetsstöd samt anslutningen av myndigheter till dem bör ske stegvist och anslutningstakten bör baseras på de första årens erfarenheter. Delegationen bedömer att det är avgörande för den fortsatta etableringen att man kan visa en tillräcklig besparings- potential. Delegationen föreslår därför att regeringen ger Skatte- verket och Rikspolisstyrelsen i uppdrag att i försöksverksamhet upplåta befintligt verksamhetsstöd för ytterligare minst en myndighet vardera. Försöket bör påbörjas i början av 2010. Syftet är att utnyttja befintliga strukturer och generera erfarenheter och resultat som grund för att dels bedöma möjligheten att uppnå förväntade kostnadsbesparingar, dels utveckla verksamhetsstödens uppbyggnad och arbetsprocesser. Delegationen kommer att göra en uppföljning tidigt och i den även omfatta Kammarkollegiets och eventuellt andra verksamhetsstöd.
Om erfarenheterna av försöksverksamheten är goda och uppföljningen kan bekräfta att det finns en tillräcklig besparings- potential kommer delegationen att överväga vilka ytterligare myndigheter som är lämpliga att tillhandahålla verksamhetsstöd.
Delegationen kommer också att initiera en process för att identifiera myndigheter som kan vara lämpliga att ansluta sig till befintliga och nya verksamhetsstöd. Denna process inbegriper utveckling av metoder för att upprätta nyttokalkyler avseende kostnad och kvalitet vid anslutning till ett verksamhetsstöd. Dele- gationen anser därför att regeringen snarast ska ge Ekonomi- styrningsverket i uppdrag att på ett standardiserat sätt mäta myndigheternas kostnader inom ekonomi- och personal- administration. Metod och mätningar bör ligga till grund för myndigheternas nyttokalkyler (se vidare avsnitt 6.3). En myndig- het som kan visa att en anslutning inte medför några fördelar bör kunna avstå, men utgångspunkten ska vara att anslutning ska ske om det inte finns särskilda skäl. Delegationens förslag kommer att utarbetas i samråd med berörda myndigheter, Ekonomistyrnings- verket och regeringen. Delegationen kommer även att föreslå en enhetlig modell för hur de gemensamma administrativa verksamhetsstöden ska styras. Förslagen ska läggas så att etablering av ytterligare verksamhetsstöd kan ske i en andra etapp under
78
SOU 2009:86 |
Effektivare stödprocesser |
Delegationen kommer parallellt med att försöksverksamheten utvärderas också utreda förutsättningar för och konsekvenser av att särskilja ett gemensamt verksamhetsstöd från värdmyndighet. Att en sådan utredning bör göras skyndsamt anser såväl Skatteverket som Rikspolisstyrelsen. En frikoppling av gemensamma verk- samhetsstöd från värdmyndigheterna är önskvärd för att
a)renodla myndigheternas verksamheter,
b)möjliggöra tydligare styrning av verksamhetsstöden, och
c)undvika att generaldirektörer har potentiellt motverkande ansvarsuppgifter.
Delegationen kommer löpande följa de gemensamma admini- strativa verksamhetsstödens resultat för att föreslå korrigerande åtgärder. En särskild uppföljning ska göras av etapp två. Om den analysen visar på goda resultat kommer delegationen att planera för gemensamma verksamhetsstöd för merparten av statsförvaltningen. Detta kan förmodligen genomföras tidigast
Modell för ett gemensamt administrativt verksamhetsstöd
Delegationen har, med stöd av Accenture AB, utarbetat en modell för ett gemensamt administrativt verksamhetsstöd. Modellen ska prövas först i samband med att försöksverksamheten utvärderas.
Enligt modellen är ett gemensamt administrativt verksamhets- stöd en fristående organisatorisk enhet som levererar admini- strativa stödtjänster till flera myndigheter. Modellen bygger på följande huvudkomponenter:
A.Flera gemensamma verksamhetsstöd etableras och frikopplas från kärnverksamheten.
B.Kundmyndigheter ansluter sig till gemensamma verksamhets- stöd för att uppnå kvalitativa och kvantitativa nyttor.
C.Externa leverantörer bör utifrån behov utgöra en strategisk del i tjänsteleveransen från gemensamma verksamhetsstöd.
D.Fristående och övergripande styrning förstärks för att möjlig- göra och skapa incitament för utbyte av administrativa stöd- tjänster inom statsförvaltningen.
79
Effektivare stödprocesser |
SOU 2009:86 |
Figur 6.1 Föreslagen modell för gemensamma administrativa verksamhetsstöd
Föreslagen modell för gemensamma verksamhetsstöd
Små Myndighetsstorlek Stora
DÖvergripande styrning och koordinering
Regering, departement, ESV och
B Kund/Myndighet |
|
A Verksamhetsstöd |
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
Verksamhetsstöd per |
|||||
|
|
|
Myndighetsgrupp |
|
|
|||||||
|
|
|
(stora/medelstora ) |
|
|
behov |
myndighetskluster |
|
||||
|
|
|
Myndighet |
Myndighet |
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
Support |
Ekonomi |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
IT |
||
|
|
|
M |
M |
M |
M |
|
|
service |
HR |
||
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
Små myndigheter |
|
|
Verksamhetsstöd |
|
||||
|
|
|
|
som uppfyller |
|
|
|
|||||
|
|
|
|
behov |
|
små myndigheter |
|
|||||
|
|
|
|
standardkrav |
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
M |
|
Support |
|
|
||||||
|
|
M |
M |
M |
|
Ekonomi |
|
|||||
|
|
|
M |
|
IT |
|||||||
|
|
|
|
|
M |
service |
|
|||||
|
|
M |
M |
|
M |
HR |
||||||
|
|
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
behov
service
CExtern part som delleverantör av stödtjänster
Extern(a)
leverantör(er) Ekonomi
Support |
HR |
IT |
Tjänsterna definieras i en tjänstekatalog och levereras enligt exempelvis serviceöverenskommelser. Verksamhetsstödet styrs av ett styrforum där verksamhetsstödet, departement och kund- myndigheterna finns representerade. Även representanter utanför dessa organisationer kan finnas i styrforumet för att tillföra särskild kompetens.
Ett verksamhetsstöd bör utföra merparten av administrativa och transaktionsorienterade aktiviteter inom processerna redo- visning och rapportering, leverantörsreskontra, kundreskontra och löneadministration. Ett verksamhetsstöd bör utföra endast en mindre andel av processerna rekrytering, kompetensplanering och personalsupport (t.ex. rekryteringsadministration). Övriga delar av processerna ligger kvar hos kundmyndigheterna. Verksamhets- stödet kan välja att lägga ut delar av sin tjänsteleverans på en extern part, förutsatt att aktiviteterna kan genomföras mer effektivt och/eller med högre kvalitet. Frågan om vilket systemstöd som bäst uppfyller de behov som finns bör respektive verksamhetsstöd utreda tillsammans med sina kunder. Det bör dock beaktas att Ekonomistyrningsverket leder ett pågående arbete med att ta fram ramavtal för ett nytt ekonomisystem, vilket framtida gemensamma verksamhetsstöd bör ta hänsyn till. Den föreslagna modellen är skalbar för att i framtiden kunna innefatta även andra funktionella
80
SOU 2009:86 |
Effektivare stödprocesser |
områden, men omfattar initialt endast ekonomi- och personal- administration.
En koncentration av administrativa stödtjänster bör ske till flera gemensamma verksamhetsstöd av följande skäl.
•Specifika behov: Vissa grupper av myndigheter har specifika behov med hänsyn till t.ex. myndighetsstorlek, informations- säkerhet och finansieringsform.
•Effektivt och kontrollerat införande: Två till sex kundmyndig- heter uppskattas kunna anslutas till ett verksamhetsstöd per år.
•Riskspridning och valbarhet: Etablering av flera gemensamma verksamhetsstöd minskar risken i införandet och ökar valbar- heten för kundmyndigheterna.
•Utnyttjande av skalfördelar: För att uppnå skalfördelar inom ett verksamhetsstöd krävs en viss kritisk massa.
6.3Styrning av genomförande utifrån ett koncernperspektiv
Delegationens ställningstagande: Delegationen ska koordinera och följa upp genomförandet av gemensamma administrativa verksamhetsstöd i samråd med Ekonomistyrningsverket.
Skälen för delegationens ställningstagande: Delegationen kommer att svara för den övergripande koordineringen och uppföljningen av genomförandet av gemensamma administrativa verksamhetsstöd. En viktig utgångspunkt i koordineringen är att se till statens samlade nytta, dvs. att anlägga ett koncerngemensamt perspektiv. Det innebär att delegationen kommer att utgå från de skalfördelar som kan nyttjas för staten. Ett sådant perspektiv i genomförandet är av betydelse för att kunna realisera förväntade kostnadsbesparingar.
Delegationens uppdrag i denna del är omfattande och på sikt av relativt operativ karaktär. Koordineringen omfattar bl.a. ansvaret att utfärda riktlinjer för utformning av överenskommelse mellan verksamhetsstöd och kundmyndighet, men också att utveckla en prissättningsmodell som främjar ett effektivt och utvecklande tjänsteutbyte. Arbetet bör säkerställa möjligheten att genom utvärdering genomföra en transparent uppföljning, kontinuerligt
81
Effektivare stödprocesser |
SOU 2009:86 |
förbättringsarbete samt erfarenhetsutbyte mellan gemensamma verksamhetsstöd och myndigheter.
Arbetet bör koordineras av delegationen i samråd med Ekonomistyrningsverket. Utvärderingen kan utgå från de struk- turer som Ekonomistyrningsverket redan tillämpar.
I syfte att främja myndigheternas effektivisering av ekonomi- och personaladministration bör regeringen ställa krav på produk- tivitetsutveckling eller effektiviseringsinsatser som baseras på en myndighetsspecifik nyttoanalys (se avsnitt 6.2) Enligt delegationen bör utgångspunkten vara att myndigheten ska ansluta sig till ett gemensamt verksamhetsstöd såvida inte nyttoanalysen visar att det finns särskilda skäl för en alternativ lösning. Sådana särskilda skäl kan vara att myndigheten uppvisar en högre effektivitet och kvalitet genom intern leverans eller befintlig outsourcing.
6.4Effektivisera myndigheternas försörjning av IT- tjänster
Delegationens förslag: Regeringen ska ställa krav på myndig- heterna att ta fram en strategi för sin försörjning av
–säkerställa att planering och genomförande av ramavtals- upphandlingar görs så att dessa understödjer och stimulerar myndigheternas strategier,
–utarbeta riktlinjer avseende kravställning och nyttokalkyl för externt köpta
–utveckla en systematisk uppföljning av avropad volym och andra uppföljningsparametrar i ramavtalen,
–utveckla former för och genomföra kunskaps- och erfarenhetsutbyte inom området, och
–halvårsvis rapportera arbetet till regeringen.
Skälen för delegationens förslag: I dag har de flesta myndigheter egna
82
SOU 2009:86 |
Effektivare stödprocesser |
Stora pensionsavgångar kommer att ske under perioden 2011– 20142. Rekrytering av personal för att ersätta de anställda som går i pension är därför en utmaning. Samtidigt finns det allt större möjligheter för myndigheter att, för tjänster där marknaden är mogen och leverantörerna kan dra nytta av storskalighet, nyttja de tjänster som olika
Delegationen anser att regeringen ska ställa krav på myndig- heterna att ta fram en s.k. sourcingstrategi. Strategin ska bl.a. hantera den framtida kompetensförsörjningen, men också leda till ett effektivare utnyttjande av marknadens tjänster. Sourcing- strategin bör vara en del av myndighetens årliga planeringsprocess. En strategi ska alltid tas fram, även i de fall det inte är aktuellt att vända sig till marknaden.
Det är viktigt att varje myndighets specifika situation vägs in i strategin och att övervägandena tydligt redovisas. Långsiktiga
Steget från att producera
•Beställarkompetens
•Transparens i tjänsteinnehåll för beställare och leverantör
•Standardiserade och modulära applikationer och plattformar
•Köp av funktioner i stället för enskilda produkter och kompe- tenser
•Tydliga Service Level Agreements (SLA)
•Tydliga krav på informationssäkerhet.
2 Verva 2008:05 Statsförvaltningens kompetensförsörjning ur ett demografiskt perspektiv, sid 18.
83
Effektivare stödprocesser |
SOU 2009:86 |
När en myndighet beslutar att köpa externa
Kammarkollegiet har en central roll när det gäller utvecklingen av myndigheternas försörjning av
Delegationen anser att det är lämpligt att ovanstående uppgifter genomförs i nära samarbete med de utvecklingsansvariga myndig- heterna.
84
7
I detta avsnitt behandlar delegationen frågor som dagens lösningar med
7.1Dagens lösning
Dagens lösning för
Samtidigt har emellertid den nuvarande försörjningsmodellen lösningar har fört med sig en affärsmodell och lösningar för upphandlingar som inte getts en tillräckligt långsiktig och öppen utformning. Brister finns också dessutom i flexibilitet genom att hänsyn inte har tagits till behov av olika säkerhetslösningar för olika typer av
85
SOU 2009:86 |
måste
Ett annat område rör användningen av
Det saknas vidare möjligheter för de grupper av identifierade användare som finns t.ex. inom hälso- och sjukvårdens område eller är bärare av tjänstekort av något slag, att använda dessa lösningar i publika tjänster som tillhandahålls av myndigheter. Ytterligare en fråga är hur anställda och uppdragstagare ska kunna legitimera sig för att företräda en organisation.
Det är dessutom rimligt att en och samma
7.2Bedömning och förslag
Det behövs en tydlig målsättning för en svensk infrastruktur på området och en teknisk strategi som går i linje med den utveckling mot bl.a. federationer1 som blivit starkt uttalad efter det att Verva lämnade sin rapport. Delegationen har därför kompletterat under- laget utifrån sin syn på en samordningsfunktions roll och en orientering om vilken inriktning som framstår som lämplig för en svensk infrastruktur inom det område som bör samordnas.
Målet för en svensk infrastruktur bör vara att befintlig och ny teknik ska användas för att, på det sätt som är mest effektivt, förse myndigheter och användare med de funktioner som behövs och göra dessa rutiner enkla att förstå och förenliga med gällande rätt. Detta mål bör omfatta lösningar för både fysiska och juridiska per- soner, såväl med svensk som med utländsk hemvist.
1 En identitetsfederation eller kort och gott en federation kan beskrivas som en infrastruktur som gör det möjligt för förlitande parter att ha tilltro till uppgifter om identitet m.m. som lämnas i elektroniska intyg (se avsnitt 7.6.5).
86
SOU 2009:86 |
Delegationen föreslår därför en strategi för en långsiktigt hållbar användning av
En närmare redovisning av skälen för dessa förslag ges i det följande för att bedöma om lösningen kan förväntas leda till en långsiktigt hållbar användning av
Här bör noteras att delegationen – när det står om personliga e- legitimationer och
Delegationen föreslår följande strategi för en långsiktigt hållbar användning av
7.3En samordningsfunktion
Delegationens förslag:
•En nämnd inrättas som ett självständigt beslutande organ inom Skatteverket med uppgift att samordna myndigheternas befattning med
•Nämnden ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning, men har ett självständigt ansvar för de beslut som den fattar.
2 Om PKI, se kap 7.6.2.
87
SOU 2009:86 |
Skälen för delegationens förslag: Det finns en bred enighet om att en funktion behövs för att samordna myndigheternas hantering av elektronisk identifiering och befattning med
Med beaktande av den tid det tar och de kostnader det medför att bygga upp en fristående sådan samordningsfunktion bör den knytas till en befintlig myndighet med särskild kompetens på området. Hänsyn bör också tas till behovet av tillgång till regis- teruppgifter så att manipulationer och vilseledanden kan försvåras. På detta område för Skatteverket register, bl.a. över befolkningen. Dessutom utfärdar Skatteverket identitetskort enligt förordningen (2009:284) om identitetskort för folkbokförda i Sverige.
Funktioner för kontroll i elektronisk miljö av behörighet kan också behöva knytas till en samordningsfunktion. Innehållet i register som Bolagsverket och vissa andra myndigheter för över be- höriga företrädare för olika kategorier av juridiska personer blir här av central betydelse.
Delegationen föreslår att en sådan samordningsfunktion inrättas som en särskild nämnd under Skatteverket (Nämnden för
Skatteverket har lång erfarenhet av att hantera berörda frågor och god kompetens på området samtidigt som verket för register som blir av betydelse för verksamheten. Några hinder mot samord- ning genom utlämnande av uppgifter till Skatteverket från de publicitetsregister som förs av Bolagsverket m.fl. myndigheter torde inte uppkomma.
Delegationen har valt att i betänkandet huvudsakligen använda begreppet ”samordningsfunktion” och däri inbegripa såväl den Nämnd för
88
SOU 2009:86 |
7.4En reglering i författning
Delegationens förslag:
•Nämnden för
•Normgivningskompetens delegeras till Nämnden för e- samordning beträffande nämndens verksamhet, vilka tjänster för identifiering som ska finnas och godtas av myndigheter samt om den närmare hanteringen.
•Vissa beteckningar skyddas från sådan användning som kan vilseleda allmänheten.
Skälen för delegationens förslag: Myndigheternas befattning med elektronisk identifiering, elektroniska underskrifter och gemensamma elektroniska tjänster bör regleras i författning. Detta gäller för såväl Nämnden för
För detta behövs en struktur som är anpassad till myndigheter- nas sakliga och lokala kompetens. Nämnden ska inte handlägga andra myndigheters ärenden utan endast ge hjälp och stöd för att myndigheter ska kunna införa
Här räcker det inte att enas kring tekniska och administrativa lösningar och vem som ska ta fram dem. En samordning behövs också av de juridiska förutsättningarna, för att villkor i upphand- lingar, vägledningar och riktlinjer m.m. ska kunna ersättas med regler i författning. En redovisning behövs därför av hur funktioner för elektronisk identifiering, elektroniska underskrifter och an- knytande tjänster ska kunna ges en fungerande författningsregle- ring, inom en struktur där en samordningsfunktion dels sluter avtal
89
SOU 2009:86 |
med tillhandahållare av tjänster för identifiering (s.k. identi- tetsintygsgivare) och utfärdare av
En fördel med den föreslagna lösningen är att varje myndighet som tillhandahåller funktioner som stöds av federationstjänster, e- legitimationer och dylikt inte längre behöver sluta avtal med flera olika tillhandahållare av tjänster. Samordningsfunktionen upphand- lar dessa tjänster och tillhandahåller dem åt de myndigheter som ansluts till samordningsfunktionen. Eftersom anslutning sker enligt regler i författning behöver avtal eller andra överenskommelser endast undantagsvis träffas mellan samordningsfunktionen och an- slutna myndigheter.
Författningsregleringen och de automatiserade funktioner som samordningsfunktionen tillhandahåller behöver dock utformas så att en till samordningsfunktionen ansluten myndighet i juridisk mening anses tillhandahålla de samordnade funktionerna åt dem som använder myndighetens
Genom att endast en myndighet – enligt delegationens förslag – behöver komma överens med berörda privaträttsliga aktörer och sluta avtal med dem blir hanteringen enkel och genomskinlig för övriga aktörer. Samtidigt kan verkningarna av de tekniska kom- plikationer som Verva beskrivit – bl.a. krav på att införa flera olika leverantörsanknutna programvaror och gränssnitt – begränsas till den hantering som sker med stöd av samordningsfunktionen. I denna del bör samordningsfunktionen kunna anpassa de lösningar som anslutna myndigheter ska använda så att endast sam- ordningsfunktionens personal behöver möta mer än ett gränssnitt och en teknik när de brukar funktioner för elektronisk identifie-
3 Infratjänstavtalen utgör ett tjänste- eller
90
SOU 2009:86 |
ring, elektroniska underskrifter och kontroll av elektroniska under- skrifter. Detsamma bör gälla för anknytande tjänster som kan komma att upphandlas av samordningsfunktionen.
Som ett resultat av samordningen bör också enklare och mera överskådliga regler kunna införas. Regelförenkling behövs på flera plan – dels för vanliga användare av
Eftersom samordningsfunktionen föreslås utgöra en del av Skatteverket kommer anslutna myndigheter under regeringen att utgöra delar av samma juridiska person. Även av detta skäl framstår det som naturligt att inte varje myndighet ska behöva sluta avtal med varje utfärdare om tjänster för identifiering och underskrift. Förslag till författningsreglering av området bör utformas utifrån en struktur av beskrivet slag.
Verva har övervägt en författningsreglering utifrån två alternativ och förordat att föreskrifter för såväl kvalificerade certifikat som certifikat för att skapa avancerade elektroniska signaturer ska ges i signaturlagen4 eller – i andra hand – i förvaltningslagen5. Enligt delegationens mening bör en reglering dock utformas från andra utgångspunkter. Det finns skillnader i affärsmodell mellan kvalificerade certifikat enligt signaturlagen, som tillhandahållas i s.k. öppna system, respektive dagens
4Lag (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer (signaturlagen).
5Förvaltningslag (1986:223).
91
SOU 2009:86 |
sätt sägas utgöra slutna system. Verva har visserligen i sin rapport (fotnot 21 s. 30) hävdat att utgivningen av Svensk
Utvecklingen på området för
Den tid som stått till buds har varit kort. Delegationen har emellertid funnit det centralt att lägga fram förslag till övergripande regler i förordning utifrån tydliga ställningstaganden till in- riktningen för den fortsatta samordningen. Konkreta lösningar kan
6 Regler i lag har föreslagits av
92
SOU 2009:86 |
därmed införas utan tidsutdräkt. Utöver den redovisade strukturen
– där samordningsfunktionen sluter avtal med utfärdare m.fl. om tjänster och tillhandahåller dessa åt anslutna myndigheter som i sin tur svarar för dessa funktioner gentemot användare av
I linje med ett sådant beslut om inriktning kan en reglering in- föras som från tid till annan kan genomföra den lösning som regeringen bestämt. Viss ledning torde kunna hämtas från redan utfört arbete inom ramen för det s.k.
Dessutom bör vissa beteckningar skyddas från användning som kan vilseleda allmänheten (f. i punkt B 2 i avsnitt 7.6.1).
7.5Det samordnade området
Delegationens förslag:
•Samordningsfunktionen upphandlar och utformar system och tjänster för det samordnade området, föreskriver eller annars bestämmer regler för området, vilka
•Lösningarna ska omfatta även den som är underårig eller saknar personnummer. Det föreslagna samordningsfunktionen ska dessutom ha tillgång till teknisk och juridisk kompetens på området och verka för att använda programvaror görs enhetliga.
•Statliga myndigheter ska normalt använda de funktioner som samordningsfunktionen tillhandahåller. Detsamma bör kunna gälla för kommunala och landstingskommunala myndigheter.
93
SOU 2009:86 |
7.5.1Utgångspunkter
Som framgår av avsnitt 7.1 har dagens försörjningsmodell fört med sig frågor om brister i affärsmodellen och lösningarna för upp- handling. Verva har i sitt arbete sammanfattat dessa frågor under rubrikerna ”Funktion och legitimitet”, ”Affärsmässig mångsidig- het” och ”Teknisk mångsidighet. Med funktion och legitimitet menas här att alla ska kunna anskaffa en
En samordningsfunktion kan delvis lösa berörda komplikation- er. Samordningsfunktionen ska ta fram och tillhandahålla funk- tioner och tjänster åt anslutna myndigheter, hantera förhållandet till utfärdare på ett för såväl förvaltningen som användarna sam- manhållet sätt och utgöra en europeisk kontaktpunkt; en s.k. Trusted Node. Nya och attraktiva
7.5.2Det område som samordnas
Det behöver klargöras vad som ska omfattas av en samordning – i det följande ”det samordnade området” – för att beslut ska kunna fattas om en samordningsfunktion, vilka tjänster som en sådan
94
SOU 2009:86 |
funktion ska tillhandahålla och hur myndigheterna i övrigt ska hantera federationstjänster och
Delegationen uppmärksammar behovet av en tydlig målsättning för svensk infrastruktur på området. Delegationen föreslår, som redovisas i avsnitt 7.2, att målsättningen för arbetet med en svensk infrastruktur bör vara att befintlig och ny teknik ska användas för att – på det sätt som är mest effektivt – förse myndigheter och an- vändare med de funktioner som behövs och att dessa rutiner ska kunna göras enkla att förstå och förenliga med gällande rätt, utan omfattande författningsändringar och utbildningsinsatser. Denna målsättning bör omfatta lösningar för både fysiska och juridiska personer, såväl med svensk hemvist respektive etableringsort, som med utländsk sådan när aktörer som hör hemma utanför Sverige har behov av att nå svenska myndigheters
Samordningsfunktionen bör ges uppgiften att upphandla och utforma system och tjänster för det område som samordnas samt föreskriva eller annars bestämma de regler som ska gälla och vilka
Samordningsfunktionen bör dessutom se till att de användar- gränssnitt som myndigheter använder för legitimering, underskrift och stämpling m.m. blir enhetliga. Dessa gränssnitt och funktioner bör användas inom hela den offentliga sektorn och vara möjliga att bruka även inom näringslivet. Samordningsfunktionen ska också tillhandahålla funktioner åt myndigheter för legitimering, under- skrift och stämpling som kan tas i bruk i deras
Samordningsfunktionen ska vidare ha tillgång till teknisk och juridisk kompetens på området och verka för att använda program- varor görs enhetliga. Statliga myndigheter ska normalt använda de funktioner som samordningsfunktionen tillhandahåller. Detsamma bör gälla för kommunala och landstingskommunala myndigheter.
7.5.3Teknisk strategi
En teknisk strategi för
95
SOU 2009:86 |
Fortsatt drift av befintliga system: De system som finns för legiti- mering och elektronisk underskrift bör bibehållas och utvecklas så att nuvarande och framtida behov tillgodoses. Befintliga system synes för närvarande – med undantag för komplikationer rörande personer som inte har hemvist här samt alternativa krav på affärsmodell – kunna täcka de behov som finns av personliga
Federationer: Tjänster för identifiering med stöd av federationer bör införas. Samordningsfunktionen ska införa funktioner och rutiner för att stödja myndigheternas identitetskontroller, godta tekniker för elektronisk legitimering och identifiering som samordningsfunktionen har godkänt som ”svensk
Harmoniserade rutiner för kontroll: Samordningsfunktionen ska sträva efter att identiteter,
Svensk
Enhetliga användargränssnitt: Samordningsfunktionen ska verka för att användare i olika
96
SOU 2009:86 |
genom att samordningsfunktionen utreder i vilken mån mark- nadens standardlösningar för klientgränssnitt kan tillämpas7 och förmår aktörerna eller i upphandlingar kräver att de ska införa en gemensam klient för dessa funktioner. Samtidigt bör arbetet för enhetliga användargränssnitt fördjupas med avseende på dialogen mellan
Internationell samverkan: Samordningsfunktionen skall verka för internationell samverkan och utveckling av standardisering samt verka för att de svenska lösningarna i möjligaste mån anpassas så att svenska
Standardisering: En harmoniserad infrastruktur för
Tidsstämpling: Samordningsfunktionen ska säkerställa tillgång till en tidsstämplingstjänst för att visa ett dokuments eller en elek- tronisk underskrifts existens vid en viss tidpunkt, t.ex. i samband med mottagning och kontroll av elektroniska underskrifter eller stämplar. Denna funktion ska utformas för att förenkla långtids- lagring och möjliggöra enhetliga och förutsägbara rutiner.
7Flera medlemmar av ”Information Card Foundation” har utvecklat s.k. Information Card klienter, s.k. ”Selector” program. En svaghet med dessa klienter är att de enbart inriktar sig på legitimering, bygger på idén om den aktiva användaren som aktivt väljer vilka identitetsattribut som ska styrkas (claims) samt tillämpar
8De strategiska EU projekten STORK, PEPPOL or epSOS bör följas i syfte att anpassa den svenska infrastrukturen till dessa projekt och dess piloter samt till strategiska projekt i grannländer.
97
SOU 2009:86 |
7.5.4Delegationens allmänna bedömning av en federationslösning
Ett antal projekt och aktiviteter inom Europa använder federa- tionstjänster som en gemensam bas för att skapa teknisk inter- operabillitet i den komplexa floran av lösningar för elektronisk identifiering.9 Funktioner av detta slag gör det möjligt att införa en enhetlig lösning i Sverige för identifiering i
En utmaning är emellertid hur behovet av elektroniska under- skrifter ska kunna tillgodoses. Kan federationslösningen inte an- vändas för kontroll av underskrifter måste en annan, parallell teknisk lösning samtidigt införas. Den lösning som skapas bör både ta tillvara på den federationslösning som införs samtidigt som man beaktar krav på långtidslagring av elektroniska underskrifter. Här kan ledning hämtas från det arbete som bedrivs i Norge och
9Exempelvis har ledande IT företag under senare år utvecklat lösningar för den s.k. Infor- mation Card tekniken – en teknik som bygger på federation med användaren i centrum. EU- kommissionens ansträngningar på området för identifiering genom pilotförsök inom
10Med symmetrisk lysning menas här att den som utfärdar den elektroniska identiteten åt användaren också har tillgång till den hemlighet – t.ex. ett lösenord, en s.k. skrapkod eller ett engångslösenord från en dosa – som användaren brukar för att visa sin identitet; jfr däremot de asymmetriska lösningarna för
98
SOU 2009:86 |
Nederländerna samt pågående standardiseringsarbete inom inter- nationella organ. Särskilt intressant är möjligheten att med stöd av tidsstämpling och notariatsfunktioner kunna begränsa behovet av att på nytt, efter en tid, kontrollera den elektroniska underskriftens äkthet. Här kan det räcka med ett elektroniskt stämplat intyg om att underskriften har kontrollerats initialt och redan då visat sig vara äkta. En förnyad kontroll vid en senare tidpunkt kan grundas på stämpeln, istället för en mängd olika utfärdares
7.5.5Delegationens förslag till inriktning
Med utgångspunkt från den redovisade bedömningen av vilken tek- nisk strategi som drivs internationellt och har valts av utvecklings- projekt inom Europeiska unionen återstår det att avgöra hur det samordnade området bör avgränsas för svensk del och vilken inriktning
Med hänsyn till den centrala roll som den föreslagna samord- ningsfunktionen avses ha och att regeringens beslut om inriktning för arbetet måste ges en konkret utformning, framstår det som lämpligt att delvis beskriva det samordnade området utifrån vad samordningsfunktionen ska göra. En uppgift för denna funktion bör vara att upphandla system och tjänster som ska tillhandahållas i enlighet med den i avsnitt 7.4 berörda författningsregleringen. Härigenom undgås den omväg, kring avrop och avtalsslut för varje myndighet, som har fört med sig en omfattande och kostsam admi- nistration. Genom att samordningsfunktionen tillhandahåller dessa funktioner i enlighet med regler i författning förenklas hanteringen.
Uppgiften för samordningsfunktionen att upphandla sådan funktionalitet bör tydligt framgå av ett strategibeslut, som utifrån vad som redan nu är bekant, kan preciseras till att avse system och
99
SOU 2009:86 |
tjänster för identitetsfederationer,
Samordningsfunktionen ska, som framgått, tillhandahålla detta stöd så att anslutna myndigheter i juridisk mening anses tillhanda- hålla funktionerna åt användare och själva anses utföra åtgärder i ärenden som vidtas med stöd av samordningsfunktionen. En central del blir här att även från ett regelperspektiv tillhandahålla enhetliga och samordnade funktioner (jfr punkt B 2. e. i avsnitt 7.6.1). Samordningsfunktionen ska därför föreskriva eller annars, med utgångspunkt från vad som i det enskilda fallet utgör det lämpligaste styrmedlet, bestämma regler och rutiner för vad som utgör en godkänd legitimering, vilka identitetsintygsgivare som ska godtas, hur ett intyg från en identitetsleverantör ska vara beskaffat, vilka nivåer som ska finnas för
Detta regelarbete behöver knytas till samordningsfunktionens utveckling och anskaffning av konkreta tekniska och administrativa lösningar för anslutna myndigheters
En annan betydelsefull del i samordningsfunktionens uppdrag är att fortsätta den utveckling som inletts för att utveckla användar-
100
SOU 2009:86 |
gränssnitt som är begripliga och förenliga med gällande rätt (punkt C 1. d. i avsnitt 7.6.1).11
Samordningsfunktionen ska dessutom tillhandahålla utvecklade och upphandlade funktioner åt anslutna myndigheter (punkt C 1. e. i avsnitt 7.6.1). Dessa lösningar ska vara långsiktigt hållbara och utformas så att skillnader i olika leverantörers tekniska lösningar – enkelt uttryckt – byggs bort sett från anslutna myndigheters och användares perspektiv.
För att säkerställa en sund och hållbar utveckling av regler och funktioner behöver samordningsfunktionen tillgång till erforderlig teknisk, administrativ och juridisk kompetens. Detta är en självklarhet och behöver inte anges särskilt i ett strategibeslut. Däremot kan anslutna myndigheters, domstolars och andras aktörers behov av sakkunnigt biträde behöva uppmärksammas, t.ex. när en identifierings riktighet eller en handlings äkthet ifrågasätts. En felaktig hantering av en bevisfråga kan – t.ex. vid en obefogad invändning eller ett missvisande påstående som får spridning – riskera allmänhetens tillit till en hel infrastruktur. Detsamma kan bli följden av privata sakkunnigas påståenden, om de sprider en missvisande bild och får stå oemotsagda. Genom att säkerställa erforderlig kompetens för att snabbt kunna möta nya påståenden och förutsättningar kan erforderligt stöd ges till anslutna myndig- heter och till t.ex. domstolar om de behöver sådan sakkunskap i ett mål eller ett ärende (punkt C 2. i avsnitt 7.6.1). Förebyggande åtgärder kan också visa sig viktiga för att inte rubba allmänhetens tillit till en lösning som från sakliga utgångspunkter är tillräcklig för de tillämpningar där den används.
De funktioner som samordningsfunktionen utformar och upp- handlar ska vidare ges en sådan generell och allmänt användbar ut- formning att de kan brukas inom hela den offentliga sektorn. Detta gäller särskilt för federationstjänster, personliga
11 Jfr
101
SOU 2009:86 |
innefatta möjligheter för den som är underårig eller saknar person- nummer att identifiera sig och skriva under elektroniskt – utan att denne måste vända sig till någon viss, t.ex. en bank.
För att effektivisera samordningen av statliga myndigheter som tillhandahåller
För den samordning som föreslås är det dessutom viktigt att de programvaror som används för användarnas kontakter med myndigheternas
7.6Genomförande
7.6.1Förslag till strategi
Delegationen föreslår således följande för elektronisk identifiering och elektroniska underskrifter m.m.
A.En nämnd för
1.En funktion ska inrättas för att samordna myndigheternas befattning med identitetsfederationer,
2.Funktionen ska inrättas som ett självständigt beslutande nämnd inom Skatteverket (Nämnden för
102
SOU 2009:86 |
myndighet bildas inte.
3.Nämnden ska ansvara för sin verksamhet inför Skatteverkets ledning men ha ett självständigt ansvar för de beslut som fattars.
B.Författningsreglering
1.Nämnden för
2.En reglering ska införas byggd på följande förutsättningar:
a. Nämnden sluter avtal med tillhandahållare av tjänst- er för identifiering (s.k. identitetsintygsgivare, IdP), utfärdare av
område som ska samordnas.
b.Nämnden säkerställer tillgång till relevanta funk- tioner för identifiering, elektronisk underskrift samt äkthets- och behörighetskontroll åt myndigheter som ansluts till dessa tjänster.
c.En ansluten myndighet anses i juridisk mening själv tillhandahålla funktioner åt användare och i juridisk mening
utföra en åtgärd som vidtas i ett ärende med stöd av samordningsfunktionen.
d. Nämnden och nämndens mellanhavanden med an- slutna myndigheter författningsregleras så att avtal eller över- enskommelser endast undantagsvis behöver träffas med myndigheter.
e.Regeringen överlåter åt nämnden att meddela före- skrifter om bl.a. nämndens verksamhet och vilka identitets- intygsgivare,
f.Beteckningarna Svensk
vilseleda allmänheten.
C.Det samordnade området
1.Nämnden för
a. upphandla system och tjänster för
i.
ii.elektronisk underskrift och elektronisk stämpling,
iii.identitetsfederationer,
vi. kontroll av juridisk behörighet, och
v. stödjande teknisk infrastruktur och gemensamma elek- troniska tjänster,
103
SOU 2009:86 |
b.föreskriva eller annars bestämma regler för
i.vad som utgör en godkänd legitimering,
ii.vilka identitetsintygsgivare som godtas,
iii.hur ett intyg från en identitetsintygsgivare ska vara beskaffat,
vi. vilka nivåer som ska finnas för
v.vilka regler som ska tillämpas när nämnden eller någon som upphandlats av nämnden utfärdar intyg från en identitetsfederation,
c.bestämma vilka
d.verka för enhetliga användargränssnitt och hand- lingsmönster för legitimering och elektronisk underskrift
m.m.och samordna och reglera funktioner för kontroll av identitet,
e.tillhandahålla funktioner åt myndigheter för legitimering, underskrift och stämpling och andra gemensamma elektro- niska tjänster.
2.Nämnden för
3.Personliga
4.Statliga myndigheter som tillhandahåller
5.Kommunala och landstingskommunala myndigheter, som har eller inför
104
SOU 2009:86 |
under med stöd av
6.Programvaror för användarnas kontakter med myndigheternas
7.Nämnden för
D. Integritetsskydd och informationssäkerhet, m.m.
7.6.2Förutsättningar för införandet
Delegationens förslag:
•Nämnden för
•Nämnden för
•I förordningen ges regler om nämndens sammansättning och under vilka förutsättningar den är beslutför samt information om vissa regler i förvaltningslagen.
Delegationens föreslag till strategi för myndigheternas fortsatta arbete och förslaget att i förordning ge grundläggande föreskrifter för området behöver förenas med konkreta förslag till författnings-
105
SOU 2009:86 |
ändringar. Detta gäller för såväl samordningsfunktionen som federationslösningen och anknytande funktioner som delegationen i förenklingssyfte föreslår att myndigheter ska kunna ta i bruk, utan att respektive myndighet behöver sluta avtal med de privat- rättsliga subjekt som tillhandahåller de grundläggande tjänsterna.
Från praktiska utgångspunkter framträder här en icke önskvärd bild utifrån en jämförelse med de hinder och den tidsutdräkt som följde när tekniker, verksamhetsutvecklare, jurister och beslutsfattare m.fl. skulle förstå och skapa en gemensam bild av e- legitimationer och tillhörande infrastruktur. Federationslösningen befinner sig på motsvarande sätt i stöpsleven och för denna typ av lösning finns inte ens några vedertagna svenska begrepp. Variationsmöjligheterna vid ett införande är betydande. Därför behöver vissa avgränsningar göras för att kunna föreslå regler på området.
Den från författnings- och begriplighetssynpunkt enklaste fråg- an tas upp först, nämligen hur en reglering för att etablera den föreslagna samordningsfunktionen bör utformas. Därefter ges en beskrivning av federationer och föreslås en terminologi för området, följd av ett förslag till reglering i förordning.
7.6.3Etableringen av ett samordningsfunktion
Behoven av en samordningsfunktion har redan redovisats. Det har också föreslagits att en sådan funktion ska inrättas som en själv- ständigt beslutande nämnd inom Skatteverket, att nämnden bör - svara inför Skatteverkets ledning men att det bör ha ett självständigt ansvar för fattade beslut. Samordningsfunktionen bör etableras genom ändringar i förordningen (2007:780) med instruktion för Skatteverket, där det bör föreskrivas att Skatteverkets beslut i vissa frågor ska fattas av en särskild nämnd, Nämnden för
(SOU 2004:23) samt 2006 års förvaltningskommittés slutbetänk- ande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning
(SOU 2008:118).
Härav framgår att det inte finns några generella instruktioner för i vilka fall en enhet bör ges formen av en egen myndighet
106
SOU 2009:86 |
respektive när den bör utformas som en egen funktion eller organ inom en myndighet. Enligt den bedömning som 2006 års förvaltningskommitté gjort i sitt slutbetänkande ska särskilda beslutsorgan användas restriktivt, först efter att fördelarna noga vägts mot nackdelarna.12 Utredningen om översyn av verksförord- ningen uppmärksammade endast i förbigående att exempel finns på organ inom myndigheter där uppgifterna är av sådan karaktär att det kunde ha varit lämpligt att organet utgjort en självständig myndighet.13 Det nämndes bl.a. att det kan vara mindre lämpligt att ett organ inom en myndighet har ett uppdrag som inte omfattas av myndighetens övergripande uppdrag, utövar tillsyn över myndig- heten14 eller ger instruktioner till eller på liknande sätt griper in i myndighetens verksamhet.15 Som skäl för att det skulle vara mera passande med ett organ inom en myndighet jämfört med en egen myndighet nämns när kollektivt beslutsfattande bör införas och att en organisation som särskilt organ under en myndighet ger möjlig- het för organet att koncentrera sig på sakfrågor.16
Som redovisats finns det betydande fördelar med att placera de aktuella funktionerna under en befintlig myndighet som har erfor- derlig teknisk infrastruktur och specialistkompetens för uppgifter av berört slag. Dessa effektivitets- och kostnadsvinster med en funktion inordnad under Skatteverket måste anses överväga eventuella vinster bestående i det oberoende som skulle motivera ett nytt opartiskt organ.
Det övergripande regelverket för alla centrala förvaltningsmyn- digheter är myndighetsförordningen (2007:515). Utöver vad som där sägs om personalansvarsnämnd finns emellertid inga före- skrifter om särskilda organ under en myndighet. Istället anges normalt i myndighets instruktion att det organet ska finnas, vilka uppgifter och vilket ansvar det ska ha samt antal ledamöter i organet och hur dessa utses.
Regeringens styrning av särskilda organ varierar. Det före- kommer att regeringen inte bara bestämmer organets uppgifter
12SOU 2008:118 s. 138.
13SOU 2004:23 s. 158.
14Som framgått ovan är en avgörande skillnad mellan en myndighet och ett organ inom en myndighet att en myndighet, till skillnad från ett organ inom myndigheten, ansvarar inför regeringen.
15Som exempel kan nämnas att det för att öka rättsäkerheten och säkra likabehandlingen skapats en egen myndighet fristående från Arbetsmarknadsstyrelsen för att utöva tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen (prop. 2001/02:151 s. 52 och Ds 2001:75).
16Jfr SOU 2004:23 s. 129.
107
SOU 2009:86 |
utan även utser ledamöter och ordförande.17 Ett sätt för regeringen att försäkra sig om en särskild sammansättning vid visst besluts- fattande, som 2006 års förvaltningskommitté nämner, är att i berörd myndighets instruktion ange den sammansättning i vilken en fråga ska hanteras eller att samråd ska ske med vissa berörda intressenter.18
Av vikt för här aktuella frågor är att samordningsfunktionens ledamöter har tillräcklig sakkunskap och kompetens på området. Detta gäller för hela det område som organet föreslås svara. Bland ledamöterna bör dessutom finnas representanter från såväl statliga som kommunala organ, liksom representanter med olika erfarenhet och bakgrund. Som berörts ovan har arbetet med frågor kring e- legitimationer krävt omfattande tid och resurser. I ljuset härav finns skäl att föreskriva att nämndens ledamöter ska ha särskild sakkunskap och erfarenhet från berört område. En lämplig sammansättning är enligt
En av de frågor som 2006 års förvaltningskommitté uppmärk- sammade var att problem kan uppkomma i relationen mellan en myndighets ledning och den särkskilda beslutsfunktion som är organiserat under myndigheten, bland annat på grund av att funktionen fattar egna beslut, medan myndigheten ytterst ansvarar för dess verksamhet.19 För att förebygga detta bör relationen och ansvarsfördelningen mellan myndigheten och den särskilda funktionen regleras tydligt i myndighetens instruktion.20
Nämnden bör ansvara för och fatta beslut i frågor som regleras i en särskild förordning; den föreslagna ändringen i förordningen (2003: 770) om statliga myndigheters elektroniska informations- utbyte. Detta bör framgå av förordningen (2007:780) med instruktion för Skatteverket. Nämndens ansvarsområde blir genom denna hänvisning tydligt avgränsat, utan att dess uppgifter behöver specificeras i Skatteverkets instruktion.
Utredningen om översyn av verksförordningen föreslog att det i verksförordningen skulle föreskrivas följande:
17SOU 2008:118, bilaga 7 s. 244.
18SOU 2008:118, bilaga 7 s. 246.
19SOU 2008:118, bilaga 7 s. 245.
20SOU 2008:118.
108
SOU 2009:86 |
Om regeringen har föreskrivit att det inom myndigheten skall finnas ett särskilt organ, beslutande eller rådgivande, är organet ansvarigt för sin verksamhet inför myndighetens ledning. Det särskilda organet har dock ett självständigt ansvar för de beslut som fattas inom organet. Myndighetens ledning är inför regeringen ansvarig för att det särskilda organet tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs på sätt som anges i 6 §.
Bestämmelsen kom emellertid inte att inflyta i verksförordningen. Skälet till detta torde ha varit att frågan ansågs behöva regleras separat i varje myndighets instruktion. Som Utredningen om över- syn av verksförordning påpekar behövs dock en sådan regel, vilket stämmer överens med 2006 års förvaltningskommittés påpekanden om vikt av tydlighet i ansvarshänseende. På motsvarande sätt bör det uttryckligen framgå om nämnden är rådgivande eller beslutande.21 Regler av detta slag bör alltså tas in i Skatteverkets instruktion.
Slutligen bör det uttryckligen anges när nämnden är beslutför. Med beaktande av vad som sagts ovan om behov av kompetens och sakkunskap bör nämnden inte vara beslutför om inte ordförande eller vice ordförande är närvarande. I övrigt föreslås att förvaltningslagens regler om omröstning m.m. gälla.
7.6.4En federationslösning
Arbetet med frågor om identifiering i elektronisk miljö har blivit alltmer intensivt. En expertgrupp inom OECD på området för in- formationssäkerhet och persondataskydd har tagit fram en rapport om elektronisk identitetshantering där de generella koncept och frågor som aktualiserats vid elektronisk identitetshantering har redovisats (DSTI/ICCP/REG(2008)10/FINAL). Här finns inte utrymme för en sådan generell genomgång. Beskrivningen begränsas därför till den syn på federationer som föreslås för svenska myndighetstjänster.
För att underlätta förståelsen för redan aktiva på området lämnar vi en kort jämförelse med dagens användning av
21 Jfr SOU 2004:23 s. 156 ff.
109
SOU 2009:86 |
En förenklad beskrivning av skillnader mellan traditionell använd- ning av
Vid identifiering med stöd av en federationstjänst tar förlitande part däremot inte del av någon legitimation för att avgöra vem an- vändaren är. Tillhandahållaren av federationstjänsten gör kon- trollerna åt förlitande part och lämnar ett elektroniskt intyg i varje enskilt fall med uppgift om vem som identifierats. Förlitande part behöver endast ta del av intyget och överväga om uppgifterna från federationstjänsten kan anses trovärdiga. På motsvarande sätt identifierar sig individen i varje enskilt fall för den som tillhanda- håller federationstjänsten – inte för den som tillhandahåller t.ex. en
Till dessa skillnader kommer att signaturdirektivet22 och signa- turlagen tar sikte på elektroniska underskrifter – inte identifiering (eller, mera korrekt beskrivet, legitimering för att förlitande part ska kunna identifiera innehavaren med stöd av den av CA utfärdade
22 Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/93/EG av den 13 december 1999 om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer.
110
SOU 2009:86 |
skulle kunna ge visst stöd även för elektronisk underskrift eller rättshandlingar genom identifiering för uppgiftslämnande.
Som ett resultat av att införa federationstjänster skulle myn- digheter som tillhandahåller
Begrepp och beskrivningar
För att delegationen ska kunna lämna tydliga och konkreta förslag behövs begrepp för de funktioner som ska finnas inom en federa- tionslösning och gemensamma beskrivningar så att en enhetlig förståelse kan nås. Delegationen förordar följande begrepp och beskrivningar för en svensk federationslösning.
Identitetsfederation
En identitetsfederation eller kort och gott en federation kan be- skrivas som en infrastruktur som gör det möjligt för förlitande parter att ha tilltro till uppgifter om identitet m.m. som lämnas i elektroniska intyg. Det är alltså fråga om en samordnad funktion för identifiering av individer inom en gemensam identitetsstruktur.
Varje identitetsfederation behöver ha ett regelverk som gäller för de identitetsintygsgivare och förlitande parter som ingår i federa- tionen. Inom en federation ska dessutom en gemensam profil användas för att beskriva identitet m.m. För att stödja
1.som agerar för egen räkning, respektive
2.är knutna till organisationer.
Dessa federationer ska tillhandahålla federationstjänster för identifiering och bör samtidigt kunna utvidgas till att stödja kontroller av elektroniska underskrifter.
111
SOU 2009:86 |
Federationssamordnare
Högst i den hierarki som styr en federation finns den s.k. federations- samordnaren; dvs. den som bestämmer vilka regler och vilka identitetsprofiler som ska tillämpas inom federationen. Bland de regler och krav som ska bestämmas kan nämnas vad som
1.utgör en godkänd identifiering, med eller utan
2.är en för federationen godkänd
3.krävs av en förlitande
4.kan användas som identitetsprofil i form av en specifikation för att beskriva den legitimerade individens identitet m.m.,
5.krävs av identitetsintygsgivare (IdP) som utfärdar identitets- intyg inom federationen, och
6.krävs av en anvisningstjänst (Discovery Service) som dirigerar användare till lämplig identitetsintygsgivare för att bli identifierad mot en
Federationssamordnaren ska även säkerställa att det grundläggande behovet av identitetsintygsgivare, anvisningstjänster och register över godkända identitetsintygsgivare, anvisningstjänster och
Registerhållare
En registerhållare för ett register över ett eller flera attribut som definieras i federationens identitetsprofil, t.ex. SPAR för person- nummer och Aktiebolagsregistret för uppgift om firmatecknare i aktiebolag.
Vid kontroll av om en person som innehar en
23 Security Assertion Markup Language (SAML 2.0) är en
112
SOU 2009:86 |
legitimationen istället agera med stöd av fullmakt kan registret istället föras av någon som på civilrättsliga grunder hanterar fullmakten, t.ex. återkallelser. Här kan register av annat slag också aktualiseras, t.ex. över läkare eller andra med roller som för sär- skilda fall för med sig viss verkan.
Identitetsintygsgivare (IdP)
Under federationssamordnaren finns identitetsintygsgivare (IdP) som har till uppgift att på uppdrag av en
Vid identifiering specificerar
När stöd ska ges för kontroll av elektroniska underskrifter specificerar
Förlitande part (FP)
Förlitande part tillhandahåller elektroniska tjänster
113
SOU 2009:86 |
ut endast till förlitande parter som hanterar personuppgifter på ett godtagbart sätt.
Användare
Användaren är den individ som för egen räkning eller som företrädare för annan identifieras eller lämnar en elektroniskt underskriven handling till en
Anvisningstjänst
Den som tillhandahåller en
En samlad bild över begrepp och aktörer
Med utgångspunkt från dessa beskrivningar kan föreslagna begrepp ställas samman på följande sätt.
114
SOU 2009:86 |
Praktiskt genomförande
Flöde – identifiering
1.Användaren ansluter till en
2.Användaren vidarebefordras av
3.Anvisningstjänsten bestämmer, utifrån användarens förmåga och
4.Användaren legitimerar med en
5.Identitetsintyget överlämnas till
Identifiering av individ med stöd av identitetsintygsgivare (IdP)
En identitetsintygsgivare inrättas som kan kontrollera alla typer av
Identifiering av individ som företräder annan
Situationen blir mer komplicerad när den individ som identifieras agerar i egenskap av företrädare för annan, t.ex. en juridisk person eller en släkting. Vid
115
SOU 2009:86 |
vis
En av de uppgifter som identitetsintygsgivaren ska förmedla är en juridiskt relevant ”koppling” till en organisation. Uppgifter av detta slag behöver tillhandahållas från olika källor. Uppgift om firmatecknare lämnas normalt av registerförande myndighet. I andra fall kan uppgifter tillhandahållas av en aktör som har fullmakter i sitt förvar (eller av organisationen själv). Antalet informationskällor kan leda till att många identitetsintygsgivare kan behöva delta i federationen. Detta ställer speciella krav på anvisningstjänster.
Med elektronisk identifiering i tjänsten följer dessutom behov av reservförfaranden, t.ex. när en anställd glömt sin legitimation hemma, och ett tillfälligt reservkort behöver registreras.
Elektronisk identifiering för att agera för en juridisk persons räkning för med sig ytterligare identitetsattribut där bl.a. personlig identifierare kan ersättas med organisationsnummer i förening med anställningsnummer eller liknande. Här uppkommer juridiska och administrativa frågor rörande bl.a. behörighet att företräda annan.
En federation behöver kunna ge alla företag en möjlighet att låta medarbetare identifiera sig inom ramen för federationens tjänster. Det behöver därför finnas lämpliga tjänster för att förse såväl små som stora organisationer med
24 SITHS: Säker
116
SOU 2009:86 |
Flöde – kontroll av elektronisk underskrift
1.Användaren undertecknar en elektronisk handling och sänder den till
2.Den elektroniska underskriften kontrolleras i
3.
4.Identitetsintygsgivaren utfärdar identitetsintyg med efterfrågade identitetsuppgifter som vid behov hämtats från en extern registerhållare.
Flödet vid kontroll av elektronisk underskrift skiljer sig från identi- fiering främst genom att användaren, efter det att handlingen undertecknats och skickats till
Vid identifiering måste användarens identitet kontrolleras av identitetsintygsgivaren för att denne ska kunna utfärda ett intyg. Vid elektronisk underskrift med stöd av
117
SOU 2009:86 |
legitimation. Om
7.6.5Regleringen
Vid ett införande av en federationslösning och den samordning som delegationen i övrigt föreslår behöver ett antal övergripande frågor om bl.a. roller, organisatorisk form och ansvar klarläggas från juridiska utgångspunkter. En federationssamordnare avses fylla sådana övergripande och principiella funktioner att verksam- heten bör drivas av det allmänna. Detsamma gäller för samordningen i övrigt. Federationssamordnaren bör därmed utgöra en del av den samordningsfunktion som föreslagits.
De grundläggande reglerna om federationssamordnaren och om hanteringen av identifiering, kontroll av elektroniska underskrifter och gemensamma elektroniska tjänster bör ges i förordning. Delegationen föreslår att en nämnd, Nämnden för
Delegationen föreslår att regleringen av den föreslagna nämndens beslutanderätt och uppgifter i övrigt ges i förordningen om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. I den förordningen föreskrivs nu att myndigheter under regeringen i sin verksamhet ska främja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen, att Verva får meddela föreskrifter i fråga om standarder eller liknande krav som ska vara gemensamma för elektroniskt
118
SOU 2009:86 |
informationsutbyte för myndigheter under regeringen och att Verva efter ansökan får besluta om undantag från föreskrifterna i det enskilda fallet om det finns särskilda skäl. Några föreskrifter om standarder eller liknande krav för interoperabilitet vid elektroniskt informationsutbyte har inte meddelats av Verva. Däremot har Verva utfärdat föreskrifter om statliga myndigheters arbete med säkert elektroniskt informationsutbyte (VERVAFS 2007:2) som i korthet innebär att myndighet i sitt arbete för ett säkert elektroniskt informationsutbyte ska tillämpa ett lednings- system för informationssäkerhet.
Verva är numera avvecklat och det finns ingen myndighet som kan meddela de föreskrifter som anges i förordningen. Delegationen anser därför att nämnden ska få motsvarande rätt att meddela föreskrifter som Verva hade. Nämnden ska också få rätt att meddela föreskrifter om de villkor och liknande krav som gäller för elektroniska tjänster för identifiering m.m. samt föreskrifter om vem som får utfärda identitetsintyg. När den utarbetar föreskrifter ska nämnden förutom med Riksarkivet också samråda med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Delegationen föreslår vidare att rubriken till förordningen ändras till förordning om samordning av elektronisk identifiering och gemensamma elektroniska tjänster. I den föreslagna förordningen bör särskilda regler ges om att Skatteverkets beslut i vissa frågor ska fattas av nämnden och vilka dessa uppgifter är. Delegationens författningsförslag behandlas också i avsnitt 4.8.
De närmare regler som behövs på området, t.ex. för en federa- tionslösning – om bl.a. identitetsprofiler, identitetsintyg, register- hållare och anvisningstjänster – bör ges i föreskrifter. Därigenom kan regleringen från tid till annan smidigt anpassas till förändrade förutsättningar. Som exempel kan nämnas hur det i en föreskrift skulle kunna räknas upp vilka identitetsintygsgivare och vilka e- legitimationer som myndigheter godtar. De lösningar som tas i bruk för identifiering och elektronisk underskrift skulle dessutom
– när så anses lämpligt – kunna sorteras utifrån säkerhetsnivåer och användningsområden liksom utifrån om de kan användas endast för att identifiera användare eller även för elektronisk underskrift eller för kontroll av juridisk behörighet.
Införs en struktur där normgivningskompetensen på området delegeras till den föreslagna nämnden skulle federationssamordna- ren kunna utgöra en funktion under samordningsorganet för att bereda och samordna aktiviteterna på området för identifiering och
119
SOU 2009:86 |
underskrift m.m. När förslag till författningsreglering har utarbe- tats skulle federationssamordnaren lämna det för beslut till Nämnden för
I arbetet med att standardisera och i övrigt utveckla federations- lösningar brukar visserligen policydokument nämnas som den tänkta formen för att skapa regler för området. Det finns emellertid inga hinder mot att välja det för myndighetsområdet mera naturliga, att införa regler genom författning. På liknande sätt skulle det genom övergripande regler i förordning och en närmare reglering i myndighetsföreskrifter kunna anges vad som ska gälla för användare, identitetsintygsgivare, registerhållare, förlitande parter och anvisningstjänster. Ledning för detta arbete torde delvis kunna hämtas från vad som redan utförts inom det s.k. SAMSET- projektet; se den grundläggande vägledningen för myndigheternas användning av
7.6.6Juridisk struktur för en federationslösning
En författningsreglering av en federationslösning behöver bygga på en allmänt accepterad juridisk syn på den roll identitetsintygsut- färdaren ska ha. Medan dagens utfärdare av
Används en vanlig struktur för
120
SOU 2009:86 |
tillhandahåller en
7.6.7Kontroller genom utkontraktering
Denna hantering kan förenklas genom tjänster som bygger på federationsteknik och identitetsintyg. I praktiken torde emellertid sådana förenklingar ha skett så att identitetsintygsgivaren juridiskt fungerat endast som en underleverantör till förlitande part. Den förlitande parten ersätter därmed egna kontrollåtgärder med kontroller som underleverantören utför för förlitande parts räkning. Underleverantören använder det tekniska stöd som en identitetsintygsgivare avses använda, byggt på identitetsintyg enligt en standardiserad lösning. Dagens juridiska strukturer synes emellertid inte ge en identitetsintygsgivare någon självständig roll som utfärdare i juridisk mening av intygen.
Såvitt vi har kunnat finna finns det idag inte heller federations- samordnare (Fo) i Sverige; jfr hur teorins
I stället för att varje förlitande myndighet ska sluta avtal med respektive utfärdare av
121
SOU 2009:86 |
bör enligt vårt förslag en enda samordnande myndighet – Skatte- verket – sluta dessa avtal inom ramen för ett under verket inrymt samordningsfunktions verksamhet. Vi föreslår att verket därefter – i egenskap av underleverantör – ska tillhandahålla funktioner för identifiering och kontroll av elektronisk underskrift åt anslutna myndigheter. Hit bör också höra anvisningstjänster och tjänster för att få uppgifter från registerhållare.
För att undgå komplexa avtal mellan förlitande myndigheter och Skatteverket – eller överenskommelser mellan myndigheter som utgör samma juridiska person – bör dessa mellanhavanden regleras i författning. Samordningsfunktionens roll blir här att förse anslutna myndigheter med identitetsintyg, antingen genom att själv agera som identitetsintygsgivare (IdP) eller genom att från privaträttsliga identitetsintygsgivare upphandla tjänsten att lämna identitetsintyg till samordningsfunktionen, som i sin tur ska lämna dem vidare till respektive förlitande myndighet enligt regler som föreslås i författning; se följande figur.
Underleverantör till förlitande myndigheter
Leverantörer av
spärrkontroll (eID)
Skatteverket
Förlitande
Samordningsorgan avtal och
Federationssamordnare
Avtal om
Anvisnings-
tjänst
Användare
IdP
Stort antal Myndigheter med
IdP
Registerhållare
122
SOU 2009:86 |
För att en lösning av detta slag ska kunna bli verklighet behöver Skatteverket, som framgår av figuren ovan, upphandla olika funk- tioner – bl.a. förlitandetjänster av
I praktiken kan det, i avvaktan på att en sund marknad växer fram på området, komma att krävas att Skatteverket – utöver att fungera som federationssamordnare (Fo)
Det har inte inom den tid som stått till vårt förfogande varit möjligt att i detalj klarlägga vilka föreskrifter och avtal som behövs för denna nya infrastruktur. Förslag ska emellertid ges till grundläggande regler i förordning, som bygger på det synsätt som redovisas i det följande.
Identitetsintygsgivarens ska – i anknytning till att ha utfört erforderliga kontroller – gå myndigheter till handa med att i intyg bestyrka identitet eller elektronisk underskrift eller bekräfta att en person är behörig att vidta vissa tjänsteåtgärder, har en viss tjänsteställning eller kompetens eller är behörig att företräda någon annan. Dessa formuleringar, som delvis är hämtade ur lagen (1981:1363) om notarius publicus, tydliggör den roll vi föreslår för identitetsintygsgivare (IdP). En sådan intygsgivare avses alltså fylla motsvarande funktion som den notarius publicus har tilldelats enligt författning, nämligen att gå allmänheten tillhanda med officiella bevis om vissa faktiska föhållanden.25
En skillnad är visserligen att en juridisk person inte kan förord- nas till notarius publicus – rollen som IdP är tänkt att fullgöras av juridisk person (myndighet eller privaträttsligt subjekt) – en annan att det i allt väsentligt blir fråga om helt automatiserade kontroller där intyg förses med en elektronisk stämpel. Den juridiska modellen blir emellertid i allt väsentligt densamma och det kan inte uteslutas att en identitetsintygsgivare i undantagsfall, när en funktion fallerat eller ifrågasatts, kan behöva utföra manuella åtgärder och upprätta elektroniskt underskrivna intyg eller intyg på papper.
25 Genom förordningen (1982:327) om notarius publicus säkerställs dessutom att det finns tillgång till sådana befattningshavare (de förordnas av länsstyrelsen) och att de som för- ordnas har tillräcklig kompetens och är lämpliga för uppdraget. Det föreskrivs också att Notarius publicus skall fullgöra sitt uppdrag med redlighet, noggrannhet och opartiskhet och inte får befatta sig med ett ärende, om det angår honom själv eller om någon annan särskild omständighet föreligger som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet.
123
SOU 2009:86 |
Genom att beskriva identitetsintygsgivare som en slags mot- svarighet till notarius publicus och knyta an till de rättsregler om gäller för notarius publicus verksamhet kan införandet förenklas samtidigt som beskrivningar av funktionen underlättas.
Vid avgörandet av vilka som myndigheterna ska godta som identitetsleverantörer enligt systemet för federationer respektive som utfärdare av
Federationssamordnaren bör även utarbeta regler för identitets- profiler och anvisningstjänster samt verka för generella lösningar för behörighetskontroller m.m. – i samverkan med registerhållare – som kan utformas så att kontrollerna kan automatiseras och samtidigt göras förenliga med gällande rätt.
Under ett inledande skede behöver det, som framgått, inrättas en identitetsintygsgivare i offentlig regi, i syfte att kunna etablera dessa rutiner utan att avvakta att en marknad växer fram för sådana tjänster. Till bilden hör som framgått, att användning av lösningar för federationer i dagsläget synes ha begränsats till att identitets- intygsgivaren (IdP) juridiskt fungerar endast som underleverantör till förlitande part, inte som någon som intygar uppgifter på mot- svarande sätt som t.ex. notarius publicus. För att få en praktiskt gångbar lösning till stånd nu bör det allmänna gå före genom att utforma och införa konkreta lösningar.
124
SOU 2009:86 |
7.7
Delegationens förslag:
•Genom
•Förutsättningar ges också för företag och myndigheter att ansöka om elektroniska legitimationshandlingar för sina anställda och uppdragstagare, förse dem med sådana legitima- tioner, sätta upp ramar för hur de får användas och vid behov spärra dem.
•
7.7.1Bakgrund
Det har gjorts flera försök att få
Betydande insatser har gjorts för att utarbeta begrepp och administrativt relaterade beskrivningar. Kammarkollegiet har an- vänt uttrycket organisationslegitimering men kallat själva legitima- tionen för Svensk tjänstelegitimation. I andra sammanhang har bl.a. uttrycket organisationslegitimation – med eller utan personan- givelse – använts. Bakom dessa begrepp döljer sig komplexa frågor om bl.a. juridisk behörighet att företräda annan och fördelning av risk vid vilseledanden.26 Dessutom finns ett antal tekniska
26 Dessa frågor har berörts av SAMSET i en rapport den 17 maj 2006, Elektroniska företags- legitimationer – förenklade förfaranden.
125
SOU 2009:86 |
alternativ. Det har visat sig svårt att enas kring begrepp så länge det är oklart vilka frågor som ska lösas med
Tre behov har varit föremål för särskilda diskussioner. Ett första behov är att
Här behövs en helhetssyn där behoven av såväl persondataskydd som behörighetskontroller och en fungerande administration av legitimationer som används i tjänsten kan tillgodoses så att e- tjänster fungerar på ett smidigt och juridiskt korrekt sätt.
7.7.2Ändrade förutsättningar till följd av en federationslösning
Generellt
Genom en federationslösning ändras förutsättningarna för och behoven av
•olika typer av
•all den information om en användare som krävs för att an- vändaren ska få bruka en
126
SOU 2009:86 |
hämtade från aktiebolagsregistret eller något annat sådant register, och
•flexibla reservförfaranden kan införas, med stöd av tjänster som identitetsintygsgivaren tillhandahåller, som innebär att en användare kan agera även vid tillfällig eller permanent förlust av en
Den elektroniska legitimationens användbarhet inom ramen för en identitetsfederation bestäms av bl.a.
•den förtroendenivå som
•vilka identitetsintygsgivare som kan verifiera
•hur tillförlitligt identitetsintygsgivaren kan knyta identitets- attribut som
•vilken exponering av personuppgifter – t.ex. av personnummer – som följer med en användning av den aktuella
•vilket stöd som ges för att kontrollera innehavarens juridiska behörighet att företräda annan, och
•om reservförfaranden medger att användaren kan utföra sina arbetsuppgifter även om
Inom en öppen infrastruktur skulle Identitetsintygsgivare kunna erbjuda identitetsintyg av olika slag för att uppgifter som behövs för de kontroller som krävs i
Legitimering i tjänsten
En personlig
127
SOU 2009:86 |
inom hälso- och sjukvården har införts s.k. ”primärcertifikat” med personnummer och ”sekundärcertifikat” med en ren organisations- relaterad identitet.
Här för federationslösningar med sig nya möjligheter genom de identitetsintyg som utfärdas vid varje identifieringstillfälle. Intygens innehåll kan anpassas så att de endast innehåller de identitetsuppgifter som behövs i
Identitetsintygsgivaren kommer härigenom att fylla en viktig och känslig funktion från bl.a. tillförlitlighets- och persondata- skyddssynpunkt. Om denne ska kunna tillföra identitets- eller behörighetsuppgifter som inte ingår i den
I praktiken kan det visa sig vara ett svårlöst problem att knyta viktiga identitetsuppgifter så som personnummer och organisa- tionstillhörighet till en användare om inte dessa ingår i användarens
Till detta kommer att information om vem som är firmateck- nare lämnas med rättsverkan genom vissa myndighetsregister –
128
SOU 2009:86 |
t.ex. det av Bolagsverket förda aktiebolagsregistret. Kontroller av att den som påstår sig agera med stöd av fullmakt är juridiskt behörig att företräda angiven huvudman blir på motsvarande sätt beroende av att hanteringen görs förenlig med bestämmelserna i bl.a. avtalslagen om fullmakt m.m. så att juridisk behörighet verkligen föreligger.
Dessa frågor tas sällan upp när nya tekniska system övervägs. I en dansk lösning för identitetsfederationer, som redan finns i drift, får varje organisation på egen hand registrera de användare som har rätt att företräda organisationen, samt med vilken
Elektronisk underskrift i tjänsten
När en personlig
7.7.3Bedömning
129
SOU 2009:86 |
tjänsten. Ansökan om att utfärda en
Till dessa grundläggande behov kommer frågor om juridisk be- hörighet och om roller m.m. Genom en federationslösning kommer frågan om att ta in sådana uppgifter i själva legitimationen i ett nytt läge. Kompletterande information om juridisk behörighet att agera för i legitimationen angivet organs räkning kan lämnas i identitetsintyg som utfärdas inom ramen för en federationslösning. Därmed bör frågor om behörighet skiljas från
Dessa komplexa frågor bör emellertid enligt
Oavsett vilka begränsningar som görs, t.ex. av praktiska skäl när en lösning för Svensk
130
SOU 2009:86 |
genom redan införda lösningar, förutsatt att de utformats och administreras på ett tillförlitligt sätt.
Resterande organisationer behöver ha tillgång till identitetsin- tygsgivare som, med stöd av nödvändiga uppgifter från anslutna organisationer och andra tillämpliga register, kan utfärda identi- tetsintyg för respektive organisations medarbetare. I samverkan mellan identitetsintygsgivare och anslutna organisationer fastställs vilka
På motsvarande sätt är det en förutsättning för en effektiv tjänstelegitimering att såväl stora organisationer och myndigheter som mindre sådana, ges möjlighet att ge ut eller anskaffa
Frågan om upphandling får från dessa utgångspunkter avgöras utifrån bl.a. vilken affärsmodell som etableras på området.
Vi föreslår alltså att
7.8Bevarande av underskrivna elektroniska handlingar
Delegationens förslag:
•Riksarkivet utvecklar en strategi för bevarande med inriktning på elektroniskt underskrivna handlingar.
•Riksarkivet vidareutvecklar sina föreskrifter på området och tar i samverkan med andra myndigheter fram en vägledning.
Skälen för delegationens förslag: När
131
SOU 2009:86 |
Myndigheterna behöver ta ställning till frågor om bevarande och gallring redan på förhand så att inkomna och upprättade allmänna elektroniska handlingar kan presenteras i ursprungligt skick under bevarandetiden. Åtgärder bör vidtas så tidigt som möjligt i handlingarnas livscykel. Detta behov blir särskilt framträdande när handlingar skrivs under elektroniskt. En snabb och säker åtkomst över tiden till en myndighets informationstillgångar är en förutsätt- ning för en väl fungerande
Många myndigheter skulle kunna hantera sina elektroniska handlingar på ett bättre sätt. Väl fungerande och rättsligt anpassade system för bevarande –
Under 2009 har Riksarkivets utfärdat föreskrifter rörande bl.a. arkivredovisning, elektroniska handlingar och tekniska krav för elektroniska handlingar som har anpassats till
27 Föreskrifter om ändring i Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd
132
SOU 2009:86 |
7.9Upphandling och affärsmodell
Delegationens förslag:
•Samordningsfunktionen tillhandahåller funktioner åt anslutna myndigheter mot ersättning.
•Ett system motsvarande det som tillhandahålls enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem införs på området för elektronisk identifiering. Samordningsfunktionen fyller motsva- rande reglerande och kontrollerande funktion som en myndig- het som beslutat att tillämpa valfrihetssystem enligt lagen om valfrihetssystem.
•De som tillhandahåller berörda tjänster på marknaden ska behandlas på ett likvärdigt och
•Affärsmodellen för legitimering av privatpersoner bör delvis skiljas från en affärsmodell för tjänstelegitimering.
7.9.1Utgångspunkter
Det har i och med de nya regler som införts på upphandlings- området klarlagts att det knappast torde vara möjligt att bygga på ramavtal där flera aktörer parallellt tillhandahåller tjänster för elektronisk identifiering och elektronisk underskrift m.m. Därför har
133
SOU 2009:86 |
1.Den samordningsfunktion, som föreslås som en självständigt be- slutande nämnd inom Skatteverket, ska sluta civilrättsliga avtal (de blå pilarna) med de identitetsintygsgivare och utfärdare av
2.Avtalen ska bygga på ett regelverk för denna infrastruktur som avses tillgodose myndigheternas behov; jfr
3.Skatteverket kan, i egenskap av samordningsfunktion, behöva agera även som Identitetsintygsgivare så att en fungerande hante- ring snabbt kommer igång på området. Eftersom identitetsintygen vanligtvis kommer att grundas på kontroller med
4.Skatteverket kommer – enligt författning – att tillhandahålla identitetsintyg till berörda myndigheter, utfärdade antingen av en egen tjänst eller av ett privaträttsligt subjekt som enligt avtal lämnar identitetsintyg till Skatteverket. Dessa identitetsintyg föreslås kunna innefatta också uppgifter som rör juridisk be- hörighet. Hit kan komma att höra såväl att hämta och infoga uppgifter från andra myndigheters register (t.ex. Bolagsverkets register över firmatecknare) som att föra ett register, t.ex. över full- makter som lämnats elektroniskt. Så länge denna hantering inte
berör privaträttsliga subjekt utan endast myndigheters mellan-
28Jfr vad som sagts om att anslutna myndigheter under regeringen utgör delar av samma juridiska person och därmed inte kan sluta civilrättsligt bindande avtal.
29Se avsnitt 7.6.5, under rubriken ”Federationssamordnare”.
134
SOU 2009:86 |
havanden bör det vara möjligt att ge även denna reglering i förordning och genom myndighetsföreskrifter.
7.9.2Kostnadsfördelning
Samordningsfunktionen ska tillhandahålla funktioner åt anslutna myndigheter mot ersättning.
Myndigheter som redan tillhandahåller
I den mån kvalificerade certifikat används i öppna system be- höver berörda myndigheter emellertid, med hänsyn till signatur- lagen, kunna göra spärrkontroll utan överenskommelser på för- hand. Därmed synes ingen avgift kunna tas ut för sådana kontroller.
7.9.3Upphandlingsfrågan
Förslaget innebär som framgått att Skatteverket genom sitt sam- ordningsfunktion ska fungera som förlitande part även när kontrol- ler av identitet och av underskrifters äkthet inte avser verkets e- tjänster utan sker som en följd av legitimering eller underskrift med användning av någon annan myndighets
135
SOU 2009:86 |
upphandling lägger hinder i vägen för att flera tillhandahållare av tjänster används parallellt.
Andra frågor är om samordningsfunktionens funktion att till- handahålla tjänster åt övriga myndigheter för med sig komplika- tioner från upphandlingssynpunkt och om Skatteverket behöver vidta särskilda åtgärder för att hålla isär sina olika roller, bl.a. som federationssamordnare och identitetsintygsgivare.
Skatteverkets upphandling från privaträttsliga aktörer
Det finns uppenbara likheter mellan de tjänster som tillhandahålls enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) och de tjänster som behöver upphandlas för att en samordningsfunktion ska kunna fylla sin funktion.
Ett kontrakt inom ramen för ett valfrihetssystem enligt LOV anses utgöra en tjänstekoncession. Med tjänstekoncession avses enligt 2 kap. 17 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) ett kontrakt av samma slag som ett tjänstekontrakt men som innebär att ersättningen för tjänsterna helt eller delvis utgörs av rätt att utnyttja tjänsten. Sådana koncessioner tilldelas genom ett upphandlingsförfarande men är, enligt 1 kap. 2 § femte stycket LOU, i princip undantagna från lagens tillämpningsområde.30
Valfrihetssystemet enligt LOV innebär att den enskilde har rätt att välja den leverantör som ska utföra tjänsten, om en upp- handlande myndighet godkänt och tecknat kontrakt med leve- rantören. På motsvarande sätt väljer idag den enskilde vilken utfärdare av
Det föreslås vidare att samordningsfunktionen ska fylla mot- svarande reglerande och kontrollerande funktion som en myndighet som beslutat att tillämpa valfrihetssystem enligt LOV. Att de som tillhandahåller berörda tjänster på marknaden ska behandlas på ett
30 Detsamma gäller enligt 2 kap. 18 § lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.
136
SOU 2009:86 |
likvärdigt och
Till detta kommer den likheten med LOV att utfärdare av e- legitimationer och identitetsintygsgivare ska bära den ekonomiska risken för att etablera och driva sin verksamhet. Ett viktigt led i uppbyggnaden av en nationell infrastruktur på området är att utfärdare av
På motsvarande sätt som det står klart att utföraren av tjänster inom ramen för ett valfrihetssystem enligt LOV avses stå risken ska alltså utfärdare av
En lösning utformad med LOV som förebild bör därmed vara möjlig även på området för elektronisk identifiering. För genom- förandet av en sådan lösning torde en ny författning som motsvarar LOV inte krävas.
137
SOU 2009:86 |
Skatteverkets leverans av tjänster till myndigheter
Nästa fråga är om myndigheter (förlitande parter) åt vilka samord- ningsfunktionen ska tillhandahålla tjänster för identifiering och elektronisk underskrift m.m. måste upphandla dessa tjänster i kon- kurrens. Frågan behöver bedömas med avseende på dels andra statliga myndigheter än Skatteverket, dels kommunala myndig- heter.
I vart fall initialt torde samordningsfunktionen tillhandahålla dessa tjänster främst åt andra myndigheter under regeringen; t.ex. Bolagsverket och Försäkringskassan. Dessa myndigheter utgör en del av samma rättssubjekt. De kan därför varken sluta avtal sins- emellan eller få en tvist prövad i domstol eller av skiljemän. Upphandlingskontrakt synes därmed inte kunna slutas mellan dem.31
Till detta kommer att lagen om offentlig upphandling inte gäller för tjänstekontrakt som en upphandlande myndighet tilldelar en annan upphandlande myndighet som på grund av lag eller annan författning har ensamrätt att utföra tjänsten (1 kap. 7 § LOU). På detta område föreslår vi att samordningsfunktionen ges en särskild roll. Syftet är att från främst rättssäkerhets- och person- dataskyddssynpunkt se till att en enhetlig och korrekt kontroll utförs av användares identitet och elektroniska underskrifter, sam- tidigt som berörda uppgifter om identitet m.m. skyddas från an- vändning som inte har varit avsedd.
Här krävs särskild kompetens och utbildning för en rättssäker hantering, särskilt när en legitimering eller en underskrift faller utanför ramen för den automatiserade hantering som byggs upp; jfr hur Statens kriminaltekniska laboratorium genom en särskild enhet granskar bl.a. underskrifters och urkunders äkthet och lämnar sak- kunnigutlåtanden. På detta område behövs också regler och strukturer för att förhindra att
Den föreslagna hanteringen genom en samordningsfunktion av- ses alltså ytterst fungera som ett styrinstrument för att uppnå de mål för rättssäkerhet och persondataskydd m.m. som ska prägla det allmännas användning av säkra lösningar för identifiering m.m.
31 Jfr dock Falk,
138
SOU 2009:86 |
Detta stöd från samordningsfunktionen till förlitande myndigheter föreslås som en tjänst som finansieras med offentliga medel och som inte bedrivs i ekonomiskt vinstsyfte. Denna tjänst avses stödja statliga och kommunala myndigheter vid elektronisk identifiering och kontroll av elektronisk underskrift, vid användning av e- tjänster och för motsvarande tekniska och administrativa hantering i anhängiggjorda mål och ärenden. Till samordningsfunktionens uppgifter bör också höra att utveckla rutiner och metoder samt att utbilda handläggare så att elektronisk identifiering, elektroniska underskrifter och anknytande tjänster införs och används på ett enhetligt sätt – anpassat till skilda juridiska krav i olika kategorier av ärenden och varierande hot och risker från informa- tionssäkerhetssynpunkt.
Det föreslås därmed att en författningsreglerad icke ekonomisk tjänst av allmänt intresse ska tillskapas. Sådana tjänster och funk- tioner synes inte vara omfattade av
En smidig myndighetssamverkan bör därmed kunna komma till stånd inom ramen för den författningsreglering som avses tas fram på området. Det bör särskilt påpekas att dessa bedömningar inte gäller för de tjänster som samordningsfunktionen föreslås upphandla från privaträttsliga aktörer, bl.a. utfärdare av e- legitimationer.
7.9.4Affärsmodellen
Affärsmodellen för elektronisk identifiering m.m. får därmed be- handlas som en fråga om dels hur myndigheternas inbördes mellan- havanden bör utformas och finansieras, dels hur det allmännas anskaffning av erforderliga tjänster från privaträttsliga subjekt bör utformas och betalas.
Myndigheter som redan tillhandahåller
32 Se Kammarrättens i Stockholm, avdelning 1, dom den 19 maj 2009 i mål nr
139
SOU 2009:86 |
fördelar dessa på ett balanserat sätt. För att förenkla dessa mellanhavanden bör en reglering ges i författning.
Affärsmodellen för legitimering av privatpersoner bör härvid separeras från en affärsmodell för tjänstelegitimering, till följd av de skillnader som föreligger. Vid identifiering av privatpersoner är utrymmet begränsat för att ta ut avgifter av användarna. Identi- tetsintygen begränsas dessutom till uppgifter om personen såsom namn och personnummer. Vid tjänstelegitimering finns dessutom en koppling till organisation som kan integreras med rutiner för reservförfaranden för att hantera förluster av
Till samordningsfunktionens uppgifter bör också höra att utveckla modeller för kostnadsfördelning som kan stimulera e- tjänster som stöds av
– i takt med att samordningsfunktionen etableras och tar fram alltmer förfinade lösningar.
I arbetet med att ta fram vårt förslag har förutom kontakterna med SKL, ett stort antal andra kontakter tagits med berörda intressenter. Det har varit betydelsefullt för delegationen att få acceptans för grunddragen i förslaget. Bland annat har delegationen mött representanter för de som huvudsakligen ansvarar för försörjningen av dagens
Vad härefter beträffar samordningsfunktionens anskaffning av erforderliga tjänster från privaträttsliga subjekt kan den föreslagna
140
SOU 2009:86 |
lösningen byggd på tjänstekoncession ge utrymme för den affärsmodell som redan eftersträvats av myndigheter som börjat an- vända
Affärsmodellen bygger vidare på att de funktioner som ut- vecklas ska användas också utanför myndighetsområdet så att tillhandahållarnas kostnader kan fördelas genom att en infrastruk- tur växer fram som blir gemensam för myndigheter och näringsliv. Möjligheterna för tillhandahållarna att även utanför myndighets- området nyttja de lösningar som tas fram utgör härvid en viktig del. Det blir därmed de som utfärdar
7.10Persondataskydd och informationssäkerhet
Delegationens förslag:
•Den spridning av personnummer och andra personuppgifter som nuvarande hantering av personliga
•Samordningsfunktionen ska styra identitetsintygsgivarnas hantering så att t.ex. personnummer lämnas endast till de myndigheter och andra aktörer som ges rätt att få del av uppgiften.
•En säkerhetsgranskning ska göras av de tekniska och organisatoriska förslagen utifrån en tydligt och detaljerad genomförandeplan.
Skälen för delegationens förslag: De lösningar som utvecklas ska utformas med särskilt beaktande av skyddet för registrerades personliga integritet. En central tanke bakom förslagen om en samordningsfunktion, en federationslösning och en
1.minimera den spridning av personnummer som de personliga e- legitimationerna har fört med sig, och
141
SOU 2009:86 |
2.begränsa användningen av andra personuppgifter vid identifi- ering, elektronisk underskrift och kontroll av juridisk behörig- het m.m. så att endast sådana uppgifter behandlas som är adekvata och relevanta i förhållande till berörda ändamål.
Genom en övergång till
Det skulle, utifrån den infrastruktur som föreslås, dessutom vara möjligt att införa en slags personliga
Frågor om säkerhet kommer härvid i fokus – dvs. vikten av att säkert identifiera bl.a. individer och att kontrollera deras roller och behörigheter. Mot detta får ställas det grundläggande syftet med reglerna om persondataskydd, nämligen att undgå att uppgifter knyts till individ. Även i personuppgiftslagen tas emellertid behovet av säkerhet upp; se 30 §. Dessa avvägningar mellan motstå- ende intressen behöver dock göras utifrån de konkreta lösningar som ges i en kommande förordning och genom myndighets- föreskrifter, efter delegation av normgivningskompetens på området. Som exempel på behovet av att utgå från den konkreta lösningen kan nämnas om en enda
142
SOU 2009:86 |
Härvid krävs en säkerhetsgranskning av de tekniska och orga- nisatoriska förslagen utifrån en tydligt och detaljerad genomföran- deplan. En sådan granskning finns också med i Myndighetens för samhällsskydd och beredskap (MSB) nationella handlingsplan för informationssäkerhet. Genom denna analys klarläggs om lösningen uppfyller rimliga krav på säkerhet samtidigt som den blir en utgångspunkt för arbetet med en författningsreglering av området.
7.11En internationell anpassning
Delegationens förslag:
•Strategin för elektronisk legitimering och elektroniska underskrifter m.m. ska främja utbyte av information och elektroniska tjänster över nationsgränser.
•Erfarenheter från pilotprojekt som PEPPOL och STORK ska tas tillvara.
Skälen för delegationens förslag: En viktig del i strategin för elektronisk legitimering och elektroniska underskrifter är att befrämja utbyte av information och elektroniska tjänster över nationsgränser. Strategin bör vidare stödja införandet av det s.k. tjänstedirektivet, enligt vilket medlemsstaterna senast vid utgången av 200933 ska se till att alla förfaranden och formaliteter för att få tillträde till och utöva en tjänsteverksamhet ska kunna fullgöras enkelt, på distans och på elektronisk väg. För detta krävs bland annat att det är möjligt att identifiera tjänsteleverantörer över nationsgränserna och att det är möjligt att verifiera de uppgifter som skickas.
EU kommissionens Handlingsplan för bättre
33Artikel 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden. Sista dag för att genomföra direktivet är den 28 december 2009.
34KOM(2008) 798 från den 28 november, 2008.
143
SOU 2009:86 |
ett led i denna handlingsplan ska erfarenheter och resultat från ett antal pilotprojekt tas tillvara. De viktigaste av dem är PEPPOL35 och STORK36. Projektet PEPPOL ska i huvudsak bidra till lösningar för användning och hantering av elektroniska underskrifter medan STORK förväntas bidra med avgörande lösningar för elektronisk legitimering. Sverige deltar genom Skatteverket i
Det är en uttalad avsikt att STORK och PEPPOL ska komplet- tera varandra. Trots detta saknas emellertid viktiga komponenter för att resultaten från dessa projekt skall kunna föras samman till en gemensam infrastruktur för
Det Europeiska standardiseringsorganet ETSI avser att inom kort uppdatera de standards som har utvecklats för
Den tekniska infrastrukturen som utvecklas inom ramen för STORK kopplar samman medlemsstaternas olika lösningar för e- legitimering så att en medborgare kan använda infrastrukturen för
35Pan European Public Procurement Online,
36Secure idenTity acrOss boRders linKed,
144
SOU 2009:86 |
identitetsfederationer enligt standarden SAML 2.0. En svensk infrastruktur för
7.12En plan för genomförandet
Delegationens förslag:
•Som ett första steg etableras en samordningsfunktion och en identitetsfederation, med funktioner för federationssamordnare och identitetsintygsgivare (IdP), så att identitetsintyg kan utfärdas för användare som legitimerar sig med personlig e- legitimation i myndigheters
•I ett andra steg ska skapas en anvisningstjänst (s.k. discovery service) som förenklar
•Som ett tredje steg anpassas regelverk och affärsmodell för nya identitetsintygsgivare samtidigt som. Vidare uppdateras bl.a. de tekniska specifikationerna och standardprofilerna uppdateras så att fler identitetsintygsgivare och
•I ett fjärde steg tillgodoses behoven av
Skälen för delegationens förslag: En närmare angivelse behövs av vad som krävs för att de föreslagna lösningarna ska bli verklighet. Den kortfattade genomförandeplan som redovisats rörande elektronisk identifiering och elektroniska underskrifter m.m. behöver kompletteras med närmare angivelser av vad som krävs för att de föreslagna lösningarna ska bli verklighet. Som ett första steg
145
SOU 2009:86 |
vid ett genomförande behöver samordningsfunktionen etableras samt en identitetsfederation och en första identitetsintygsgivare (IdP) skapas, så att identitetsintyg kan utfärdas för användare som legitimerar sig med någon av de personliga
Den första identitetsintygsgivaren bör tillhandahållas som en gemensam publik tjänst för att säkerställa att en identitetsfedera- tion etableras. Den ska kunna användas av berörda myndigheter och kontrollera alla typer av personliga
1.skapa en teknisk specifikation för
2.etablera ett regelverk för
3.etablera en identitetsintygsgivare som utfärdar identitetsintyg för individer som legitimerar sig med sina personliga
4.upphandla de programvaror och det stöd som behövs för att bygga upp och driva federationstjänsten, och
5.ansluta
I ett andra steg skapas en anvisningstjänst (s.k. discovery service) som förenklar
1.skapa en teknisk specifikation för anvisningstjänsten,
2.etablera regelverk för anvisningstjänsten (författningsreglering samt avtal med marknadens aktörer, förenliga med gällande rätt och den affärsmodell som väljs),
146
SOU 2009:86 |
3.etablera en anvisningstjänst,
4.upphandla de programvaror och det stöd som behövs för att bygga upp och driva anvisningstjänsten, och
5.ansluta
I ett tredje steg ansluts fler identitetsintygsgivare och
1.anpassa regelverken och affärsmodellen för nya identitets- intygsgivare, och
2.uppdatera tekniska specifikationer och standardprofiler.
Som ett fjärde steg i genomförandet anpassas federationen så att den ger stöd för legitimering i tjänsten med stöd av
1.etablera regelverk för att
a.intyga relationer till organisationer och uppgifter om juridisk behörighet,
b.hämta uppgifter från externa registerhållare och från berörda organisationer,
c.lämna ut uppgifter till förlitande parter,
2.uppdatera tekniska specifikationer och standardprofiler,
3.anpassa affärsmodellen till den lösning som växer fram,
4.ansluta större företag och myndigheters egna
5.upphandla
6.etablera en IdP för
147
SOU 2009:86 |
Det är inte enkelt att på detta stadium ytterligare precisera erforderliga åtgärder vid ett införande. Svaren är delvis beroende av ställningstaganden till en
148
8Genomförande och konsekvenser
Figur 8.1 Genomförande av strategin
Ny grund läggs |
|
Flexibel infrastruktur byggs |
3:e generations förvaltning |
|||||||
Översyn av |
|
|
|
|
Uppdatering av |
|
Behovsdriven e- |
|||
registerförfatt- |
Medel reserverade |
|
regelverk pågår |
Hög samverkan förvaltning |
|
|||||
Remissningar |
för strategiska projekt |
|
|
Gemensamma |
|
2014 |
||||
strategi |
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
Uppföljning |
|
|
||||
för |
|
|
|
|
|
|
Egenproducera |
|
||
|
Initiera |
|
Uppföljning |
|
Vägledningar |
|
de tjänster som |
2013 |
||
Förordning för e- |
samarbete |
|
|
|||||||
|
|
|
uppdaterade |
|
använts av |
|
||||
förvaltning |
med SKL Utvärdering av pilot för |
Tjänster för e- |
privata aktörer |
|
||||||
|
|
gem |
leg kan |
|
t |
|
||||
Författnings |
Vägledning |
|
avropas***Frikoppling av värd- |
|
|
|||||
reglering |
automatiserad |
|
|
|
myndighet för gem. |
2012 |
||||
|
|
|
|
Bastjänster utvecklade |
utvecklingsprojek |
|||||
Beslut strategi |
samverkan |
|
Benchmarking av |
|
||||||
|
|
|
|
gem. |
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
Vägledningar för e- erfarenhet och |
|
|
Upphandling av |
Sourcingstrategi |
|
|||||
förvaltning |
|
framtid |
|
|
|
tjänster |
är framtagen** |
2011 |
||
Etablera |
|
|
|
|
||||||
Initiera |
|
Samordnings- |
|
|
||||||
expertgrupper |
|
organ inrättat |
|
|
Prioriterade |
|
||||
|
bastjänster |
|
|
|
|
|||||
|
|
för |
Årlig utvecklings- |
Pilotmyndigheter |
|
|||||
Etablera kansli |
|
|
|
|
||||||
På uppdrag av regeringen är |
|
process inrättad |
för |
2010 |
||||||
|
utvecklingsansvariga |
|
|
|
|
|
||||
|
myndigheter fastställda |
|
|
|
Kanalstrategi |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
framtagen
|
|
2009 |
•*ESV |
Utvecklingansvariga myndigheter/ |
Myndigheter |
ansvarig |
* bastjänster = bastjänster för informationsförsörjning |
|
•** värdmyndigheter |
|
|
•*** Skatteverket |
|
|
8.1Genomförande
Delegationens föreslagna strategi ska genomföras under en femårsperiod. Av figuren ovan framgår på en övergripande nivå hur strategin ska genomföras. Genomförandeplanen innehåller tre distinkta steg. Under de första åren skapas förutsättningar för att myndigheterna effektivt ska kunna bygga en behovsdriven e- förvaltning. Nästa steg blir att bygga upp en flexibel och återanvändbar infrastruktur. Därigenom kan nya tjänster inom e-
149
Genomförande och konsekvenser |
SOU 2009:86 |
förvaltningen stegvis byggas ut och arbetet leda till synliga resultat. I den senare delen av femårsperioden vidareutvecklas tjänster utifrån den nya etablerade infrastrukturen och en behovsdriven e- förvaltning börjar ta form. En detaljerad genomförandeplan finns i bilaga 7.
8.2Konsekvenser
I avsnittet behandlas konsekvenserna av delegationens förslag i den mån dessa konsekvenser inte tydligt framgår av betänkandet i övrigt. Redovisningen sker i enlighet med
Generellt sett medför delegationens förslag inte några kostnads- ökningar, bortsett från ett genomförande i sin helhet av de förslag som avser gemensamma administrativa verksamhetsstöd och e- legitimationer. Delegationens bedömning är alltså att strategin för myndigheternas arbete med
Förslagen leder i första hand till etablering av processer för bättre styrning och samordning av utvecklingen av
8.2.1Flexibel
Delegationens förslag i avsnitt 3 medför inte några kostnads- ökningar. Att vissa myndigheter blir utvecklingsansvariga och får till uppgift att tillhandahålla bastjänster för informations- försörjning och samordning av bastjänster förutsätter emellertid att
150
SOU 2009:86 |
Genomförande och konsekvenser |
berörda myndigheter gör omprioriteringar av sina resurser eftersom arbetet ska utföras inom befintliga ekonomiska ramar. En process för samverkan och överenskommelser med relevanta aktörer för att åstadkomma en behovsdriven och flexibel e- förvaltning syftar till att underlätta gemensam identifiering, samordning och utveckling av
Kostnaden för att utveckla
Delegationens förslag medför att myndigheterna får stöd i att använda metoder för att identifiera verkliga behov och starta projekt för utveckling av
8.2.2Styrning och finansiering av en behovsdriven
Delegationens förslag i avsnitt 4 medför i sig inga kostnads- ökningar. Genom förslagen får myndigheterna stöd för bättre och effektivare utveckling av
151
Genomförande och konsekvenser |
SOU 2009:86 |
myndigheterna underlättas. På lång sikt bedömer delegationen att förslagen leder till att den totala kostnaden för förvaltningen minskar eftersom hinder för effektiv utveckling undanröjs.
Den modell för kostnads- och nyttoberäkning som delega- tionen kommer att ta fram ska möjliggöra utvärdering av nyttan för medborgare, företag och den utvecklande myndigheten samt den effektivisering som inblandade myndigheter kan uppnå. För gemensamt producerade tjänster bestäms finansieringen genom överenskommelser. Om den kalkylerade nyttan av en tjänst inte är tillräckligt hög för de enskilda myndigheterna, men tjänsten har en stor samhällsnytta redovisar delegationen detta till regeringen. Kostnaderna för att utveckla bastjänster för informationsförsörj- ning kommer att variera beroende på myndigheternas existerande lösningar och teknik. Myndigheter med likartade behov och likartad kravbild bör finna möjligheter till gemensamma initiativ. Om den kalkylerade nyttan av en bastjänst för informations- försörjning inte är tillräckligt hög för de enskilda myndigheterna kommer delegationen likaså redovisa det till regeringen. Delega- tionen föreslår dock att vissa strategiska
En ökad ambitionsnivå för
8.2.3Teknisk förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur
Delegationens förslag i avsnitt 5 leder till avsevärda fördelar för myndigheter, men även för medborgare och näringsliv.
Delegationens förslag utgår från att myndigheterna ska komma överens när behov uppstår och på så sätt lägga grunden till en ny infrastruktur för en lärande organisation. Genom att hantera olikheter i semantik och datastrukturer i enlighet med förslagen kommer det över tiden att växa fram en allt mer komplett semantisk beskrivning. I och med att lösningarna dokumenteras på ett likartat sätt kommer de att kunna återanvändas. Ju fler lösningar som tas fram desto snabbare kan kommande lösningar utvecklas. Därmed ökar takten i utvecklingen av behovsdrivna
Investering i modern teknik är ett allmängiltigt ställnings- tagande för varje myndighet som behöver erbjuda tjänster som är
152
SOU 2009:86 |
Genomförande och konsekvenser |
anpassade till en modern förvaltning och medborgares olikartade krav. Delegationens förslag i denna del kan därför underlätta för myndigheterna att fatta sådana beslut. Vissa myndigheter har redan tillgång till adekvat teknik. Förslagens genomförande kan däremot i vissa fall leda till ekonomiska överväganden för myndigheterna. De ekonomiska konsekvenserna beror på hur en myndighet i dag hanterar interoperabilitet samt vilka krav som ställs i fråga om t.ex. säkerhet, funktionalitet och kapacitet. Kostnaden för tekniken vägs dock upp av de effektivitetsvinster och nyttoeffekter som de totalt utvecklade tjänsterna skapar. Myndigheter med likartade behov och likartad kravbild bör finna möjligheter till gemensamma initiativ där kostnaderna fördelas mellan myndigheterna. Oavsett vilket ska myndighetens kostnad lösas inom befintlig ekonomisk ram.
8.2.4Effektivare stödprocesser
Koncentration av administrativa stödtjänster
Delegationens förslag har främst konsekvenser för myndigheterna eftersom de avser myndigheternas interna stödprocesser. Konse- kvenserna för medborgare och näringsliv är försumbara. En full- ständig beskrivning av konsekvenserna av förslagen i denna del finns i bilaga 6 (underlag framtaget av Accenture AB).
Enligt beräkningar gjorda av Accenture AB kan delegationens förslag medföra en besparing om
Delegationens bedömning är att förslagens genomförande kommer att ta tid och i viss mån påverka myndigheternas verksam- heter. Vidare kan det bli minskad flexibilitet för den enskilda myndigheten och nuvarande arbetsflöden inom myndigheter kommer att brytas upp. Förslagen ställer också högre krav på hantering av myndigheternas informationssäkerhet. Slutligen kan kompetens komma att gå förlorad vid geografisk flytt av verksam- heten.
153
Genomförande och konsekvenser |
SOU 2009:86 |
Effektivisera myndigheternas försörjning av
Genom delegationens förslag kan de tekniska framsteg som sker och den prispress marknaden sätter på aktörerna leda till att myndigheterna sänker sina
Kostnader för köp av
8.2.5
Delegationens förslag innebär i huvudsak att en samordnings- funktion ska upphandla och administrera nödvändiga lösningar för elektronisk identifiering inom hela den offentliga sektorn. Genom denna samordning kan dessutom hanteringen av identifiering effektiviseras i myndigheters
Förslaget om att införa en samordningsfunktion kommer visserligen initialt att föranleda kostnader. Dagens splittrade bild med en mångfald av civilrättsliga avtal, med i vissa fall oöverblick- bara ekonomiska konsekvenser för enskilda myndigheter, föreslås bli ersatta med en offentligrättsligt reglerad modell med överblick- bara kostnader som fördelas på ett smidigt och balanserat sätt. Samtidigt skapas förutsättningar för att kostnadseffektivt utnyttja nya standardiserade lösningar på myndighetsområdet. Dessa lösningar kan förenkla de enskilda myndigheternas vardag genom att dagens komplexa särlösningar knyts till en samordnings- funktion, Nämnden för
Genom att nämnden upphandlar erforderliga funktioner för identifiering m.m. och övriga myndigheter ansluts i enlighet med författningsregler blir det möjligt att hantera oväntade ekonomiska effekter och underlätta införandet av nya
154
SOU 2009:86 |
Genomförande och konsekvenser |
kommunala sektorn. Det blir därmed fråga om att omfördela resurser, inom ramen för de kostnader som det allmänna redan lägger ned på området, och att styra kostnader och nytta så att utvecklingen blir så gynnsam som möjligt. De föreslagna lösningarna, baserade på identitetsfederationer, ligger också i linje med
Delegationens bedömning är att förslagen bidrar till en sund utveckling av en fungerande nationell infrastruktur för elektronisk identifiering och elektroniska underskrifter inom näringslivet. För- slagen kan också förväntas vara konkurrensneutrala i den meningen att nya möjligheter kan tas tillvara av var och en samt användas parallellt med nuvarande infrastruktur. Genom att nämnden säkerställer tillgång till
Genom att införa smidigare lösningar, en utökad konkurrens och en effektivare upphandling förenad med en omfördelning av kostnaderna för dagens modell kan negativa ekonomiska konse- kvenser undgås.
Kostnaden för samordningsfunktionen
Kostnaden för etablering av en samordningsfunktion inom Skatte- verket består dels av uppbyggnaden av organisationen i form av personella resurser, lokaler och
För att finansiera investeringen i uppbyggnadsfasen måste Skatteverkets låneram ökas med 10 Mkr. Uppbyggande av organi- sationen kan ske successivt under en period av cirka tre månader varvid kostnaderna för egen personal och konsulter kan beräknas till ca 7 Mkr och övriga investeringar till 3 Mkr.
Driftskostnaden för samordningsfunktionen kommer huvud- sakligen utgöras av materiella och immateriella avskrivnings- kostnader samt kostnader för personal och nämndens ledamöter, inkluderande overheadkostnader. Den årliga driftskostnaden bör rymmas inom en årlig ram om 5 Mkr. Avsikten är att samordningsfunktionens arbete ska bedrivas med full kostnads-
155
Genomförande och konsekvenser |
SOU 2009:86 |
täckning och avgifter för de tjänster som samordningsfunktionen tillhandahåller ska därför beräknas med denna utgångspunkt.
Löpande utbetalningar som behövs för att driva verksamheten bör kunna täckas av Skatteverkets räntekontokredit. Att Skatte- verket får bestämma avgifternas storlek och behålla intäkterna bör framgå av verkets regleringsbrev.
156
Bilagor
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Delegation för |
Dir. |
|
2009:19 |
|
|
Beslut vid regeringssammanträde den 26 mars 2009.
Sammanfattning av uppdraget
Offentliga tjänster måste kontinuerligt utvecklas för att möta nya krav och förväntningar.
Delegationens första uppgift är att utforma ett förslag till strategi för myndigheternas arbete med
Därefter ska delegationen koordinera de statliga myndig- heternas
Delegationen ska årligen lämna delrapporter med underlag och förslag till regeringen. En slutrapport ska lämnas senast den 31 december 2014.
Bakgrund
Regeringen framhöll i budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1 utg.omr. 2, bilaga 1, avsnitt 2) sin avsikt att stärka styrningen av den förvaltningsgemensamma utvecklingen genom att
•säkerställa att förvaltningen utvecklar gemensamma principer för hur statlig registerinformation enklare ska kunna utbytas,
159
Bilaga 1 |
SOU 2009:86 |
•se till att myndigheter använder enhetliga format för övrig informationsöverföring och kommunikation när det krävs,
•se till att statsförvaltningen i samverkan med kommuner och landsting utvecklar och tillämpar förvaltningsgemensamma metoder för säker elektronisk kommunikation och dokumenthantering,
•identifiera angelägna pilotprojekt som ska samfinansieras, samt utveckla former för en sådan finansiering och fördela samordningsansvaret för dessa projekt, samt
•stärka uppföljningen och granskningen av myndigheternas IT- baserade utvecklingsarbete.
Den 15 mars 2007 beslutade regeringen att tillsätta en stats- sekreterargrupp med uppgift att stärka samordningen i Regeringskansliet av frågor som är av strategisk betydelse för utvecklingen av elektronisk förvaltning, med målsättningen att förenkla företags och enskildas kommunikation med myndigheter, höja kvaliteten på myndigheternas beslut samt effektivisera användningen av varje satsad skattekrona.
Den 14 januari 2008 fastställde regeringen en handlingsplan för
Målet för
För att nå detta mål måste de goda erfarenheter som gjorts inom förvaltningen tas till vara samtidigt som möjligheterna till myndig- hetsövergripande samverkan och integration förbättras. Den ökade samordningen av
160
SOU 2009:86 |
Bilaga 1 |
angivna sektorer där regeringen utser samverkansansvariga myndigheter. För närvarande finns sektorsvisa arbeten med att förbättra informationshanteringen och utöka det elektroniska informationsutbytet, t.ex. inom området geografisk information och fastighetsinformation (Geodatarådet), Rättsväsendets Infor- mationsförsörjning
I handlingsplanen anges också att kommunernas
I mars 2008 överlämnade den s.k. stabsutredningen sitt slutbetänkande Ett stabsstöd i tiden (SOU 2008:22). Utredningen föreslog bl.a. att en delegation skulle inrättas med uppgift att säkra att förvaltningens samlade resurser kommer till användning i den fortsatta utvecklingen av
Utredningen pekar på behovet av att använda format och tillämpningar i gemensamma strukturer samt av att tydliggöra ansvaret inom myndigheterna när det gäller informationsutbyte med andra myndigheter. Utredningen lyfter vidare fram behovet av ökad teknisk samverkansförmåga. Andra områden som behandlats av utredningen är användningen av öppna standarder i upphandling, öppna programvaror och samordning av
Enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) rätten att utfärda föreskrifter om ledningssystem för informationssäkerhet (LIS) enligt bl.a. standard för ledningssystem för informationssäkerhet.
I budgetpropositionen för 2009 (utg.omr. 2, avsnitt 3 och 5) anges att Verket för förvaltningsutveckling (Verva) ska avvecklas den 31 december 2008 och att regeringen avser att inrätta en e-
161
Bilaga 1 |
SOU 2009:86 |
delegation som ska genomföra regeringens handlingsplan för e- förvaltning. Som ett led i regeringens tillväxtsatsning (prop 2008/09:01, utg.omr. 2, avsnitt 4) ska arbetet med att öka användningen av elektronisk upphandling intensifieras. Kammar- kollegiet har fått i uppdrag att utveckla arbetet inom området.
Behovet av en delegation
Myndigheterna ansvarar för att fortlöpande utveckla sin verk- samhet samt för att ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som helhet genom samarbete med andra myndigheter och organisationer. Myndigheterna har en generell serviceskyldighet och dessutom ett ansvar för att främja utveck- lingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte.
Det finns dock vissa styrnings- och samordningsproblem inom statsförvaltningen. Det förekommer t.ex. visst dubbelarbete när skilda myndigheter utvecklar och upphandlar olika lösningar inom likartade områden. Ibland sker utveckling utan att nyttan för användarna tydliggörs. Samverkansprojekt kan försvåras av oklara finansiella, organisatoriska och rättsliga förutsättningar. De tekniska systemens samverkansförmåga varierar.
För att förverkliga den förbättrings- och effektivitetspotential som en utvecklad
Syftet med delegationen för
Utgångspunkter för delegationens arbete
Inledning
Samhället förändras på olika områden såväl ekonomiskt och tekniskt som demografiskt och kulturellt. Steg för steg sker en anpassning till ett integrerat Europa och ett globalt samhälle. Rörligheten av arbetskraft och kapital ökar.
Statsförvaltningen behöver kunna leva upp till de nya krav och villkor som denna utveckling för med sig och ha en god föränd-
162
SOU 2009:86 |
Bilaga 1 |
ringsförmåga. En viktig aspekt i detta sammanhang är medlem- skapet i EU som gör att statsförvaltningen behöver arbeta mer sammanhållet och ta hänsyn till förändringar och krav på admini- strativt samarbete. Även kommuner och landsting berörs av denna tekniska och administrativa utveckling. Samarbetet i EU styr allt mer de krav som ställs på myndigheter, kommuner och landsting avseende elektroniskt informationsutbyte med
Den statliga förvaltningspolitiken syftar till att skapa bästa möjliga förutsättningar för att genomföra regeringens politik till nytta för medborgare och företag (prop. 2008/09:1, utg.omr. 2, avsnitt 3.1).
Utgångspunkter
När delegationen utför sina uppgifter ska den basera sitt arbete på följande utgångspunkter.
Medborgare ska kunna utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service på ett enkelt sätt.
Elektronisk förvaltning, som syftar till att förenkla kontakten med medborgare och företagare, bör alltid ske utifrån användarnas
163
Bilaga 1 |
SOU 2009:86 |
behov och nytta i kombination med beräkningar av den interna produktiviteten.
Delegationen bör beakta behovet av att tillgängliggöra offentlig information bl.a. för vidareutnyttjande. Sverige har i dag en i stora delar digitalt baserad förvaltning. En mer tillgänglig offentlig information kan bidra till utvecklingen av ekonomin, men också underlätta vardagen för medborgare och företag.
Det är av stor vikt att det långsiktiga digitala bevarandet stärks inom
Delegationens uppdrag
Allmänt
Regeringen prioriterar
Delegationen ska ansvara för samordningen på den myndighets- övergripande nivån. Detta innebär dels samordning av
Delegationen ska ha följande huvuduppdrag.
Utformning av en strategi för myndigheternas arbetet med e- förvaltning
Utifrån de utgångspunkter som angivits ovan samt de mål som lades fast i handlingsplanen för
164
SOU 2009:86 |
Bilaga 1 |
inledningsvis lämna förslag till en strategi för myndigheternas arbete med
•hur samverkan mellan myndigheter, kommuner och landsting samt näringsliv och organisationer kan förbättras och hur ansva- ret mellan dessa ska fördelas, bl.a. ska sektorsvisa samverkans- ansvariga myndigheter föreslås,
•hur den offentliga sektorns försörjning av elektroniska legiti- mationer, dvs. hanteringen av identifiering och underskrifter, bör genomföras i framtiden med utgångspunkt i rapporten Säkert elektroniskt informationsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar (Verva 2008:12),
•hur teknisk samverkansförmåga mellan olika system, s.k. inter- operabilitet, kan komma till stånd på förvaltningsgemensam nivå och på sektorsnivå,
•hur standardisering och eventuella systemväxlar (växlar för automatisk konvertering mellan standarder och format) bör användas vid utvecklingen av
•hur den offentliga sektorns utveckling av
•hur en koncentration av administrativa stödtjänster kan ske inom statsförvaltningen,
•hur myndigheterna i framtiden bör driva, utbyta eller köpa och sälja
•hur samverkan kring
•hur fler
•hur
165
Bilaga 1 |
SOU 2009:86 |
Koordinering av arbetet med
Delegationen ska löpande samla in information om planerade och pågående
Uppföljning av det samlade arbetet med
Delegationen ska från och med 2010, utifrån de förvaltnings- politiska målen, och de mål som regeringen kan komma att besluta på området, följa upp myndigheternas samlade arbete med e- förvaltning. Arbetets konsekvenser för brukarna ska beskrivas och analyseras.
Indikatorer för uppföljning ska utarbetas. Vid utarbetandet av indikatorer angående service, förvaltningens interna effektivitet och administrativ börda ska samråd ske med Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (TUA). Vad gäller indikatorer på andra områden ska delegationen samråda med andra berörda myndigheter.
Delegationen ska ta fram förslag på metoder för hur planerade besparingar i myndigheternas
Koordinering av
Delegationen ska samordna den statliga förvaltningens
166
SOU 2009:86 |
Bilaga 1 |
att metod- och expertstöd i
Stöd till regeringen i det internationella arbetet
Delegationen ska bistå regeringen i
Delegationen ska bistå regeringen vid beredningen av svenska ståndpunkter i EU och andra mellanstatliga organ i ärenden som rör standarder och standardisering på
Delegationen ska inventera och vid behov utveckla den tidigare E- nämndens och dåvarande Vervas vägledningar och rapporter på det aktuella området.
Uppdragets genomförande
I frågor som rör den strategiska utvecklingen av elektronisk förvaltning ska delegationen löpande rapportera till den inter- departementala arbetsgruppen för elektronisk förvaltning (dnr Fi2007/1981) och vid behov även till statssekreterargruppen för e- förvaltning.
Delegationen ska tillkalla en arbetsgrupp bestående av ansvariga för strategiska
167
Bilaga 1 |
SOU 2009:86 |
hetsutvecklare, som arbetar på myndigheter eller organisationer som deltar i delegationens arbete.
Vid behov ska delegationen även tillkalla en referensgrupp bestående av företrädare för näringsliv, forskare och brukare för att ta del av deras kunskaper och vidgade perspektiv på delegationens arbete.
Det är angeläget att utvecklingsarbetet avseende
I syfte att koordinera det strategiska
Delegationens arbete ska genomföras i samråd med de myndigheter som har särskilda uppgifter inom IT- säkerhetsområdet, bl.a. MSB samt Post- och telestyrelsen (PTS). Delegationen ska också samråda med MSB i frågor om elektronisk identifiering och underskrift.
Redovisning
Delegationen ska inledningsvis ta fram förslag till en strategi för myndigheternas arbete med
Delegationen ska med början 2010 redovisa sitt arbete till regeringen (Finansdepartementet) senast den 20 mars respektive den 1 oktober varje år.
Ett förslag till hur arbetet kan föras vidare i ett längre perspektiv ska lämnas senast den 20 mars 2014.
En slutredovisning av arbete ska lämnas senast den 31 december 2014.
Delegationen ska, utöver vad som i kommittéförordningen (1998:1474) föreskrivs om konsekvensbedömningar, beskriva konsekvenser för användare av
Delegationen ska också redovisa till regeringen om den i sitt arbete identifierar regelverk som på ett olämpligt sätt hindrar elek-
168
SOU 2009:86 |
Bilaga 1 |
troniskt informationsutbyte. Vid behov ska delegationen lämna förslag till författningsändringar.
Delegationen ska hålla berörda centrala arbetsorganisationer informerade om arbetet och ge dem möjlighet att framföra syn- punkter.
Det är regeringens avsikt att utvärdera delegationens verk- samhet innan 2014.
(Finansdepartementet)
169
Bilaga 2
Delegationens ledamöter
Mats Sjöstrand, ordförande |
Generaldirektör, Skatteverket |
Angeles |
Generaldirektör, Arbetsförmedlingen |
Annika Bränström |
Generaldirektör, Bolagsverket |
Dan Eliasson |
Generaldirektör, Migrationsverket |
Stig Jönsson |
Generaldirektör, Lantmäteriet |
Adriana Lender |
Generaldirektör, Försäkringskassan |
Tomas Lidman |
Riksarkivarie, Riksarkivet |
Helena Lindberg |
Generaldirektör, Myndigheten för |
|
samhällsskydd och beredskap |
Claes Ljung |
Generaldirektör, Kammarkollegiet |
Christina Lugnet |
Generaldirektör, Tillväxtverket |
Mats Persson |
Generaldirektör, Jordbruksverket |
Karin Starrin |
Generaltulldirektör, Tullverket |
Bengt Svenson |
Rikspolischef, Rikspolisstyrelsen |
Håkan Sörman |
Verkställande direktör, Sveriges Kommuner |
|
och Landsting |
Staffan Widlert |
Generaldirektör, Transportstyrelsen |
171
Bilaga 3
Arbetsgruppen
Myndighet/organisation |
Representant |
Skatteverket |
Lena Tollerz Törn |
Arbetsförmedlingen |
Nicolay Beck |
Bolagsverket |
Monica Grahn |
Lantmäteriet |
Anders Olsson |
Försäkringskassan |
Göran Lindberg |
Riksarkivet |
Torbjörn Hörnfelt |
Myndigheten för samhällsskydd |
Halldor Stolt |
och beredskap |
|
Kammarkollegiet |
Martin Sundelius |
Tillväxtverket |
Magnus Lövgren |
Jordbruksverket |
Carina Arnesson |
Tullverket |
Peter Arvidsson |
Rikspolisstyrelsen |
Ola Öhlund |
Sveriges kommuner och landsting |
Bengt Svenson |
Transportstyrelsen |
Per Ängmo |
173
Bilaga 4
Referensgruppen
1.Svenskt Näringsliv
2.Företagarna
3.Svenska Bankföreningen
4.Näringslivets Regelnämnd
5.FAR SRS
6.SIS, Swedish Standards Institute
7.Terminologicentrum TNC
8.Konsumentverket
9.Konsumenternas Bank- & Finansbyrå
10.Verket för innovationssystem, Vinnova
11.Handisam, Myndigheten för handikappolitisk samordning
12.Kommerskollegium
13.Datainspektionen
14.Post- och telestyrelsen, PTS
15.Ekonomistyrningsverket, ESV
16.Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Tillväxtanalys
18.Kungliga Tekniska högskolan, KTH
19.Chalmers tekniska högskola
20.Göteborgs universitet
21.Stockholms universitet
22.Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademin, IVA
23.Dataföreningen
24.Nätverket
25.Nätverket för arkitektur/Jörgen Hultin
175
Bilaga 4 |
SOU 2009:86 |
26.Länsstyrelserna/Göran Bengtsson
28.Open Source Sweden
29.Socialstyrelsen
30.Uppsala universitet
31.Föreningen för en fri informationsinfrastruktur, FFII
176
Bilaga 5
Förslag på prioriterade
(sammanställning av Gartner Sverige AB)
177
Bilaga 5 |
SOU 2009:86 |
De föreslagna initiativen kräver ytterligare detaljering, exempelvis nyttokalkyler och mera detaljerade projektplaner, men bygger på verkliga behov som fångats upp av myndigheterna. Eventuella samordningsmöjligheter mellan de olika initiativen måste också analyseras närmare och koordineras.
De initiativ som presenteras i detta dokument ligger av naturliga skäl, i ett första steg, nära områden som täcks av organisationer ingående i
En myndighetsgemensam informationsmottagningstjänst
Initiativet strävar efter att skapa en myndighetsgemensam informa- tionsmottagningstjänst så att företagare bara behöver lämna information en gång till alla myndigheterna. Från denna tjänst kan myndigheterna sedan hämta information, alternativt kan informa- tionen distribueras ut till de myndigheter som behöver den.
178
SOU 2009:86 |
Bilaga 5 |
Syfte
Att underlätta för företagare och myndigheter (genom standard- isering) och minska den administrativa bördan för företagare.
Strategiskt bidrag
Tjänsten är myndighetsövergripande och sprungen ur ett tydligt användarbehov. Krav ställs på en väl fungerande samverkan med samverkansavtal som bas. Lösningen visar på en tjänst som effekti- viserar både myndighetsutövningen och underlättar för slutanvänd- aren.
Nuläge och överväganden
Företagen lämnar i dag samma information flera gånger i olika format till myndigheterna. Skatteverket får kontinuerligt syn- punkter på detta genom Skatteupplysningen, dels genom kvantita- tiva och kvalitativa studier av företagarnas situation (framförallt småföretagare).
Denna typ av tjänst finns i dag i flera länder, bl.a. i Norge där den heter alltin.no. Se även Skatteverkets och Bolagsverkets för- studie gällande XBRL och UKR.
Hinder och risker
Val av affärsmodell samt bekostandet i den initiala utvecklingen är i dagsläget oklar. Frågan kring vem som ska sköta denna tjänst och hur den ska ledas och styras måste också redas ut. Vem ska vara huvudman? Hur skapas en koncernstyrning? Vad händer med ägarskap och ansvar för information?
Juridiska frågor, som exempel integritetsfrågan, måste redas ut samt hur man ska hantera olika myndigheters olika grad av sekretess.
179
Bilaga 5 |
SOU 2009:86 |
Konsekvenser
Huvudmålet är att minska den administrativa bördan för företagare genom att de endast sänder in information till ett ställe.
Detta initiativ kommer även att leda till högre kvalitet på och effektivare myndighetsutövning (bättre överblick över företagare, mindre risk för fusk, m.m.) och snabbare ärendehantering. I och med att man rationaliserar den egna myndighetens verksamhet och inhämtande av data minskar får myndigheter ett minskat resurs- behov.
För att initiativet ska bli lyckat finns dock ett behov av myndig- hetsövergripande förvaltningslösningar. En öppen lösning skapar möjlighet till fler leverantörer och producenter av service till företagare.
Övergripande genomförandeplan
Detta är ett omfattande initiativ som bör genomföras etappvis. Lagstiftningen måste också genomlysas innan detta dras igång. Vid planering av detta initiativ så bör samordningsmöjligheter med andra initiativ undersökas.
Företagsregister
Företagsregister är ett initiativ som ska underlätta för myndigheter, kommuner och landsting att kunna hämta, vidarebefordra och kontrollera uppgifter kring företag (grunddatahantering).
Detta är en bastjänst och tjänsten ska byggas på standard- meddelanden som tillhandahålls av informationsansvarig. Tjänste- producent är Bolagsverket och tjänstekonsumenter är i första hand myndigheter samt kommuner och landsting.
Syfte
Förbättra tillgänglighet och kvaliteten av information avseende företag genom att effektivisera hanteringen av densamma.
180
SOU 2009:86 |
Bilaga 5 |
Strategiskt bidrag
Tjänsten är en bastjänst för informationsförsörjning och bidrar till att bygga upp ett basutbud av sådana tjänster och testa konceptet. Tjänsten är också direkt kopplad till en informationsförsörj- ningsplikt och bidrar därmed till en snabbare och enklare utveck- ling av andra tjänster där bolagsinformation utgör en bas. Dess- utom skapas effektivitetsvinster på sikt då dubbellagring kan minskas.
Nuläge och överväganden
Många myndigheter bygger upp egna företagsregister och kund- databaser när man i stället skulle kunna göra kontroller av grund- data kring ett företag (namn, adress, företagsföreträdare och dylikt) från en bastjänst för att sedan endast lagra det som är unikt för den egna myndighetens verksamhet. Verva har i dialog med myndigheter kommit fram till att detta är den bästa lösning för att effektivisera hantering av information.
Hinder och risker
Finansieringsformen för den producerande myndigheten är i dags- läget inte löst. Bolagsverkets verksamhet är avgiftsfinansierad och försäljning av information är en viktig del, samtidigt som denna typ av infrastrukturella tjänster kanske borde ha en gemensam finansi- eringsmodell och inte vara för dyra, för att skapa incitament till användning och skapa besparingar för förvaltningen som helhet.
Mottagande myndigheter kan ha svårighet att hantera informa- tionen p.g.a. låg teknisk mognadsgrad och det är svårt att uppskatta mottagande myndigheters behov av arbetsinsats (den kan vara relativt stor). Andra problem är avsaknad av direktiv för använd- ning och eventuell avsaknad av incitament för den mottagande myndigheten.
Hur detta ska fungera i praktiken måste analyseras djupare, t.ex. vad gäller gränsdragningar. Skatteverket har t.ex. i dag hand om företagsuppgifter, såväl basuppgifter som skatteuppgifter. Det måste alltså beslutas om Bolagsverket ska bli uppgiftslämnare till t.ex. myndigheter, kommuner och företag även för de uppgifter som Skatteverket i dag handhar.
181
Bilaga 5 |
SOU 2009:86 |
Konsekvenser
Detta initiativ leder till högre informationskvalitet och en snabbare ärendehantering. Ett generellt utdatagränssnitt skulle underlätta förvaltningen för den producerande och mottagande myndigheten, och bör diskuteras.
Initiativet leder också till att den egna myndighetens verk- samhet rationaliseras och blir mindre sårbar genom att t.ex. bero- endet av nyckelpersoner minskar med en automatiserad lösning, eftersom hanteringen blir mindre personberoende.
Övergripande genomförandeplan
Lösningen finns till viss del redan hos Bolagsverket och borde inte vara alltför tidskrävande att vidareförädla. Se även YTT, Yrkes- trafiktillstånd, som är uppbyggt utifrån denna princip.
Gemensam medborgarinformation (digital medborgarportfölj)
Initiativet Gemensam medborgarinformation leder till ett gemen- samt register för alla myndigheter med statens kontaktinformation (basinformation) till privatpersoner som tillgängliggörs för andra. En bastjänst som produceras av en myndighet som även bör lagra informationen.
Syfte
Effektivisera informationshantering i offentlig sektor genom att alla myndigheter inte behöver lagra och underhålla dubbletter av information. Den leder också till underlättade myndighets- kontakter för medborgare, då de endast behöver ange t.ex. adress- uppgifter en gång. Bedömningen är att de totala kostnaderna för att lagra och underhålla information minskar samt att kvaliteten på informationen kommer att öka vilket leder till lägre administrativa kostnader.
182
SOU 2009:86 |
Bilaga 5 |
Strategiskt bidrag
Tjänsten är en bastjänst för informationsförsörjning och bidrar till att bygga upp ett basutbud av sådana tjänster och bidrar därmed till snabbare och enklare utveckling av andra tjänster där person- information utgör en del. Tjänsten ger omedelbart besparingar och effektivitetsvinster i form av minskade utgifter för tillgång till persondata från privata aktörer, dessutom skapas effektivitets- vinster på sikt då dubbellagring kan minskas. Denna tjänst gör det enklare för medborgare att registrera sina uppgifter och enklare för myndigheter att dela på information och bidrar därmed starkt till att göra det så enkelt som möjligt för så många som möjligt.
Nuläge och överväganden
Generellt hanterar varje myndighet och aktör inom offentlig sektor sin egen medborgarinformation och har dessa lagrade med olika struktur, aktualitet och kvalitet. Vissa uppgifter köper en del myndigheter från privata aktörer. De privata aktörerna har ofta hämtat uppgifterna från Skatteverket, vilket innebär att staten med dagens system köper sin egen information från privata aktörer.
Skatteverket gjorde 2007 en framställan om att få initiera ett uppdrag inom området (Skatteverket ”Framställan om uppdrag att för Skatteverket att utveckla framtidens folkbokföring” dnr 131 721 567 06 113), vilken kan tjäna som utgångspunkt för vidare arbete.
Hinder och risker
För att detta initiativ ska lyckas kommer regelverk att behöva ändras. En genomgång av hur integriteten påverkas behöver genomföras så att det säkerställs att lagar och normer kan följas och lösningen kan tillse att den integritetsnivå som är önskvärd i samhället bevaras.
Hinder inom regelverk och teknik kommer att behöva över- vinnas och en övergripande styrning över myndighetsgränser krävs för att säkerställa finansiering och ett uthålligt, prioriterat genom- förande. Initiativet är långsiktigt – i Skatteverkets framställan var horisonten för en full förändring cirka åtta år.
183
Bilaga 5 |
SOU 2009:86 |
Konsekvenser
Initiativet är intressant då det möjliggör informationsförsörjning av grundläggande nyckelinformation i samhället. Nyttan för intressenterna bedöms som hög. Det omfattar många myndigheter och kommer att kräva samverkan inom och mellan sektorer samt med kommun, landsting och näringsliv.
Kostnader för att samla, lagra och underhålla informationen minskar. Kvaliteten på informationen kommer också att öka, vilket leder till minskade administrativa kostnader i offentlig sektor. Ett införande kan kräva arbete inom varje aktörs systemflora vars omfattning i nuläget är svår att överblicka.
Övergripande genomförandeplan
•Genomför en förstudie under första delen av 2010 som belyser frågorna ovan och skapar ett beslutsunderlag för framtida genomförande
•Genomför pilot inom ett begränsat område
•Baserat på förstudie och erfarenheter från piloten genomför förändringen i offentlig sektor
Geodataprojektet – Nationell Geodatastrategi
Geodata är en grundläggande informationsresurs i
Syfte
Regeringen har uppdragit åt Lantmäteriet att med stöd av geodata- rådet ta fram och årligen följa upp och revidera en nationell geodatastrategi. Målet med geodatastrategin är att åstadkomma en nationell infrastruktur för geodataområdet, att bidra till utvecklingen av den svenska
184
SOU 2009:86 |
Bilaga 5 |
genomförandet av Inspiredirektivet. Geodataprojektet har initierats för att stegvis realisera den Nationella Geodatastrategin.
Strategiskt bidrag
Tjänsten är en bastjänst för informationsförsörjning och bidrar till att bygga upp ett basutbud av sådana tjänster och bidrar därmed till snabbare och enklare utveckling av andra tjänster där geodata utgör en del.
Nuläge och överväganden
Geodata har stor betydelse för många samhällsfunktioner som t.ex. miljöanalyser, transportplanering, samhällsplanering, lednings- system för räddningstjänst, navigering och positionering. Det utgör en viktig grundsten i myndigheters ärendehandläggning och är även en viktig vardagsinformation för allmänheten.
Geodata samlas i dag in av ett antal statliga verk och av Sveriges kommuner. Användningen sker i hela offentliga Sverige och i stor omfattning i näringslivet. Det är i dag svårt att överblicka vilken information som finns då den är spridd på många huvudmän. Vid nyttjandet finns betydande svårigheter då en gemensam informa- tionsstruktur saknas vilket leder till höga kostnader för att sammanföra information från olika källor. Slutligen saknas en enhetlig modell för prissättning av informationen då de olika organisationerna har varierande finansieringsmodeller för insamling och förvaltning av informationen.
Hinder och Risker
Inblandade myndigheter och organisationer bedriver sin verk- samhet under olika förutsättningar bland annat vad gäller finansi- eringsform och registerlagstiftning. Vidare leder förenklad åtkomst till sammanställningar av Geodata till möjliga konflikter rörande såväl rikets säkerhet som den personliga integriteten, varför ett samlat grepp kring dessa frågor behövs för att genomföra projektet. Slutligen finns här ett behov av att skapa tydligare förut- sättningar för en myndighet att agera som ombud för andra
185
Bilaga 5 |
SOU 2009:86 |
myndigheters räkning rörande såväl betaltjänster som informa- tionskvalitet.
Konsekvenser
Målet är att skapa en samhällsgemensam infrastruktur för Geodata i syfte att göra viktig information tillgänglig så enkelt som möjligt för så många som möjligt.
Detta initiativ kommer att leda till att transaktionskostnaderna för åtkomst till informationen minskar. Vidare skapas betydligt bättre förutsättningar för såväl miljöarbete (Inspiredirektivet) som förädling av offentlig information
Övergripande Genomförandeplan
Projektet pågår och har hittills tagit fram en demoversion av teknisk infrastruktur och förslag till en gemensam affärs- och verksamhetsmodell. Till halvårsskiftet 2010 ska en första version av den tekniska lösningen vara driftsatt och tillhörande affärs- och verksamhetsmodell vara implementerad. Inspiredirektivet imple- menteras därefter stegvis under perioden
Informationsdelning vid kris
Initiativet ”informationsdelning vid kris” ska förbättra möjligheten att åtkomstliggöra och distribuera information över myndighets- gränser i krissituationer. Tjänsten är en gemensamt producerad tjänst där MSB bör ha huvudansvaret för att initiera, koordinera och genomföra projektet. Andra aktörer ska involveras avseende sina ansvarsområden, vilka de är kommer att vara beroende på valt typfall.
Tjänsten är i sig inte en service till allmänheten. Tjänstekonsu- menter är myndigheter och företag med behov av information i krissituationer. Slutmålet är dock att allmänheten ska få bättre service genom att myndigheterna har bättre information och kan ta snabbare beslut.
186
SOU 2009:86 |
Bilaga 5 |
Syfte
Skapa möjlighet till ett flexibelt och mer koordinerat agerande vid kriser och allvarliga händelser med stor påverkan på samhället. Genom att skapa förutsättningar för snabbare beslut baserade på en större informationsmängd med högre kvalitet från fler myndig- heter och aktörer kan man tillhandahålla en högre servicegrad mot privatpersoner och företag.
Strategiskt bidrag
Eftersom informationsdelning vid kris ska vara baserad på samma information som finns tillgänglig då det ej är kris kan denna tjänst påvisa inom vilka områden behov finns för informationsförsörj- ningsplikt och bastjänster för informationsförsörjning. Tjänsten kräver ett distribuerat och evolutionärt arbetssätt som stegvis kan byggas ut och förbättras.
Nuläge och överväganden
I olika krissituationer uppstår behov av information. I dag hanterar respektive myndighet sin egen information och informations- delning sker fördefinierat i den utsträckning det sker. Genom att identifiera informationsbehovet vid olika krissituationer skapas möjlighet att dela information mer flexibelt och respektive myndighet kan fatta beslut baserat på en större mängd och mer fullständig information än vad som är möjligt i dag.
Utveckling av denna tjänst är svår att mäta i affärsnytta utan ska mer ses som en försäkring för tillgång till beslutsunderlag av hög kvalitet.
I detta initiativ kan andra aktörer än myndigheter bidra med information, t.ex. aktörer inom näringslivet, och dessa kommer i förekommande fall även att kunna utnyttja tjänsten.
Behovet av tjänsten har framkommit då MSB har koordinerat informationshantering vid krisövningar och vid verkliga kriser.
187
Bilaga 5 |
SOU 2009:86 |
Hinder och risker
Krisinformation kan omfatta stora informationsmängder med många inblandade parter, både myndigheter och privata aktörer och det leder till en stor risk att det första steget blir alltför omfattande. Viss information är sekretessbelagd och det finns begränsningar i registerlagarna som inskränker möjligheterna för myndigheter att utlämna information. Även om varje enskild del faller inom lagen, kan den samlade informationsmängden vara olaglig. Sekretessregler bör ses över så att detta inte är något hinder och avtalsfrågor bör ses över mellan berörda parter och hur delning av information ska ske.
Konsekvenser
Snabbare tillgång till information av relevans för hantering av en kris/allvarlig händelse, vilket kan leda till minskade konsekvenser av en kris. Ökad samordning och bättre beslutsunderlag inför och vid kris skapar en samhällsnytta.
Övergripande genomförandeplan
Initiera en förstudie där man utreder vilka tjänster som existerar i dag, vilka som redan påbörjats, samt vilka typfall som ska priori- teras.
Informationsväg Försäkringskassan – Vården
Initiativet ”Informationsväg Försäkringskassan – Vården” strävar efter ett förbättrat informationsutbyte mellan Försäkringskassan och vården främst avseende information vid sjukskrivningar, t.ex. läkarintyg och komplettering av läkarintyg. Tjänsten är en gemensamt producerad tjänst som involverar Försäkringskassan, landsting, privata vårdproducenter och producenter av sjukvårds- system.
188
SOU 2009:86 |
Bilaga 5 |
Syfte
Det övergripande syftet är att nå besparingar genom minskade handläggningstider både inom vården och Försäkringskassan och dessutom få bättre uppföljningsmöjligheter. Beräknade besparingar är påtagliga.
Initiativet syftar även till kortare sjukskrivningstider och kalkyler visar även inom detta område på en mycket stor besparingspotential.
Strategiskt bidrag
Detta är en tjänst som påvisar behovet av att elektroniskt kommunicera utanför myndighetssfären för att kunna ge enskilda och företag smarta
Nuläge och överväganden
I dagsläget finns det tydlig förbättringspotential avseende sam- verkan mellan olika vård- och försäkringsinstanser. Exempelvis visar tidigare undersökningar på att om Försäkringskassan begär in en komplettring av ett läkarintyg så förlängs sjukskrivningstiden i genomsnitt med 22 dagar. Effekten beräknas fullt utbyggt bli betydligt mer än 1 miljard kronor per år i minskade sjukskrivnings- kostnader. Till detta tillkommer effektiviseringar inom vård och Försäkringskassan på cirka
189
Bilaga 5 |
SOU 2009:86 |
Hinder och risker
Ett breddinförande involverar många aktörer vilket leder till stora utmaningar kring samverkan och styrning. En stor mängd system är inblandade vilket leder till en hög teknisk komplexitet. Vid ett breddinförande kommer antalet användare att bli högt vilket i sin tur ställer höga krav på införandet.
Bland de mer konkreta utmaningarna återfinns identifiering och införande av styrningsprinciper för projektet och den färdiga lösningen, finansiering av utveckling och förvaltning, upprättandet av samverkansavtal, genomförandet av kostnads- nyttoberäkning samt definition och fastställande av meddelandehantering
Konsekvenser
Initiativet är mycket intressant då det har en tydlig nytta för både för medborgare och vård- och omsorgssektorn. Det sträcker sig över myndigheter, landsting och näringsliv. Förutom den tydliga identifierade nyttan finns det stora erfarenhetsvinster att göra kring samverkan mellan myndigheter, landsting och näringsliv.
Ett brett införande leder till kortare handläggningstider vid sjukskrivning samt kortare sjukskrivningstider. Landsting, privata vårdgivare och producenter av vårdsystem behöver göra kopplingar till och eventuellt viss vidareutveckling av sina patientadmini- strativa system.
När lösningen finns på plats skapar den även möjligheter till flera automatiserade processer då den tekniska lösningen för samverkan finns på plats.
Övergripande genomförandeplan
Prov genomförs under 2009/2010 för att verifiera den tänkta lösningen. Lösningen bygger på delar som redan finns hos intressenterna som anpassas och kopplas ihop för detta syfte. Hösten 2009 finns lösningen bland annat i provdrift i Öster- götlands län. Efter provdriften ska ett breddinförande värderas och underlag för beslut skapas 2010. Ett eventuellt breddinförande involverar en stor skara intressenter inom landstingen, privata vårdgivare och tillverkare av sjukvårdssystem efter analys och beslut
190
SOU 2009:86 |
Bilaga 5 |
Mina sidor – status på mina ärenden
Initiativet ”Mina sidor – status på mina ärenden” syftar till att tillhandahålla en sida som personer kan logga in på för att få samlad bild av status för alla ärenden för den personen hos myndigheterna. Detta är en gemensamt producerad tjänst som potentiellt innefattar många myndigheter. Tjänsten bör baseras på bastjänster från myndigheterna för att kunna förvaltas effektivt.
Syfte
Syftet är att tillhandahålla en ökad servicegrad genom att ge enkel tillång till uppdaterad information om myndighetsärenden. Syftet är också att uppnå effektivisering av myndigheternas arbete genom minskat antal samtal till kundtjänst och handläggare.
Strategiskt bidrag
Genom att tjänsten kräver information från många parter ställs höga krav på samverkansavtal mellan många parter och är ett steg på vägen för att få en enhetligare och enklare tjänsteutveckling med utgångspunkt i slutanvändaren. Tjänsten tydliggör behov av bastjänster för informationsförsörjning, vilket är tätt kopplat till informationsförsörjningsplikten. Detta initiativ kan fungera som grund för vidareutveckling av riktlinjer och standarder. Samma lösning bör kunna användas för att visa både privatpersoners och företags ärenden.
Nuläge och överväganden
Det finns i dag ingen samlad bild över en persons myndighets- ärenden, vilket betyder att alla måste kontakta alla respektive myndigheter för att själv sammanställa informationen och få en enhetlig bild av ett ärende. Den föreslagna tjänsten ska ge helheten och en överblick över alla ärenden en personen har. När tjänsten är införd kan den utökas till att även omfatta andra aktörer, exempelvis
Tjänsten skulle kunna jämföras med möjligheten att spåra postpaket. En del myndigheter har tjänster där man kan följa sina
191
Bilaga 5 |
SOU 2009:86 |
ärenden, andra saknar sådana tjänster. Exempelvis får Försäkrings- kassan ofta frågan: När kommer pengarna?
Hinder och risker
Det främsta hindret för genomförande kommer troligen att uppstå i form av en ovilja hos de samverkande parterna att finansiera de gemensamma delarna och att finansiera den egna uppkopplingen mot tjänsten. Särskilt då den enskilda myndigheten redan har en egen liknande tjänst. Om denna situation uppstår bör
En bred spridning av
Konsekvenser
Privatpersoner får ökad kontroll på sina myndighetsärenden och transparensen hos myndigheternas arbete ökar. Myndigheterna och andra aktörer kan effektivisera sitt arbete genom minskad belastning på handläggare och kundtjänster.
Tjänsten är intressant då den till sin själva natur är myndighets- och sektorsöverskridande. Etablerandet av tjänsten skulle ge ett synbart resultat i
Utvecklingen kommer att kräva samverkan mellan många myndigheter. Om samverkande parter inte snabbt kan komma överens om hur utvecklingen ska gå till behöver ärendet snabbt beredas av
Övergripande genomförandeplan
Genomför en förstudie under första delen av 2010 med fokus på att planera att snabbt realisera en enkel skalbar lösning, ett gemensamt fundament.
Genomför under andra delen av 2010 en pilot inom ett begränsat område, exempelvis offentliga utbetalningar från
192
SOU 2009:86 |
Bilaga 5 |
Centrala Studiemedelsnämnden och Försäkringskassan. Planera och skapa förutsättningar för myndigheternas och andra aktörers, exempelvis
Vid planering av detta initiativ så bör samordningsfördelar med andra initiativ undersökas. Samma infrastrukturella lösning bör kunna användas för att visa både privatpersoners och företags ärenden (över 90 % av Sveriges företag är fåmansföretag, vilket gör att det även är en fördel om personer känner igen sig).
Minskat uppgiftslämnande för företag (UKR)
Initiativet ”Minskat uppgiftslämnande för företag” leder till införandet av en sammanhållen, myndighetsgemensam infrastruk- tur för samordning av statliga uppgiftskrav som riktas mot näringslivet. Detta är en bastjänst där tjänstekonsumenten är företag.
Syfte
Minska uppgiftslämnarbördan för näringslivet gentemot statliga myndigheter.
Strategiskt bidrag
Genom att förenkla för företag bidrar tjänsten till att nå målet med minskade kostnader för företag, samtidigt som behov av bastjänster för informationsförsörjning tydliggörs.
Nuläge och överväganden
I rapporten ”Minskat uppgiftslämnande för företag”1 har Bolagsverket, på regeringens uppdrag2, redovisat vilka åtgärder som krävs för att en struktur och en organisation ska kunna etableras som medför att uppgiftslämnarbördan för näringslivet gentemot statliga myndigheter kan behandlas, och därmed sannolikt
1AD
2N2007/8915/MK.
193
Bilaga 5 |
SOU 2009:86 |
reduceras, på ett koordinerat, strukturerat och enhetligt sätt. Nödvändiga samt grundläggande förutsättningar torde därmed skapas för att vissa lättnader i företagens befintliga uppgifts- lämnarbörda ska kunna genomföras i syfte att därmed sänka de såväl direkta som indirekta kostnader som är förknippade med detta.
En central fråga under senare tid i såväl Sverige som andra europeiska länder har varit vikten av att förenkla för företagen. Ett tilltalande företagsklimat utan onödig och omständlig byråkrati leder i förlängningen till fler arbetstillfällen och ökat välstånd. Det anses vara av stor betydelse att Sverige kan konkurrera med andra länder när det gäller genomtänkta och välavvägda regler för företagen, så att Sverige både kan behålla befintliga företag samt möjliggöra för nya att etablera sig här.
Näringslivets erfarenheter är dock att det finns onödiga hinder för såväl etableringen av företag som påföljande drift av desamma. Många företagare upplever att de tvingas ha kontakt med en mängd olika myndigheter i sin dagliga vardag för att kunna fullgöra sina åligganden. De anser det således vara både tidskrävande och irriterande att vara tvungna att lämna samma uppgift till flera olika statliga myndigheter. Till detta kommer att många företagare upplever att reglerna är krångliga och belastar med en onödig administrativ börda. I syfte att förändra denna bild har regeringen satt som mål att minska företagens administrativa kostnader för de statliga regelverken med 25 procent till hösten 2010 och samtidigt skapa en märkbar förändring i företagens vardag .
Som ett led i uppfyllelsen av detta mål har Bolagsverket i sin rapport föreslagit att ett samordningsorgan liknande det norska Oppgaveregisteret snarast ska etableras. Med samordningsorgan förstås en organisatorisk enhet med uppgift att besluta om åtgärder som innebär att företagens uppgiftslämnande förenklas och begränsas bl.a. genom återanvändning av redan insamlad information. En myndighet som har behov av en viss uppgift föreslås således vända sig till annan myndighet som redan samlat in denna, i stället för att som i dag, begära in den från företagen på nytt. Till stöd för detta arbete ska föras ett referensregister över näringslivets uppgiftslämnande innehållande s.k. referensinforma- tion om myndigheternas befintliga uppgiftskrav och den informa- tion som myndigheterna därmed samlar in.
Samordningsorganets verksamhet föreslås omfatta förpliktelser som följer av lag eller förordning för företag att lämna uppgifter till
194
SOU 2009:86 |
Bilaga 5 |
myndigheter under regeringen förutsatt att uppgifterna ska lämnas i strukturerad form och med viss regelbundenhet eller efter att en viss åtgärd har vidtagits eller viss händelse inträffat. Detta innebär att även sådant uppgiftslämnande inkluderas som är konsekvensen av en i sig frivillig handling, exempelvis ansökan om visst tillstånd eller bidrag, där det för myndighetens behandling av ärendet stadgas att vissa uppgifter ska lämnas.
Hinder och risker
Detta är initialt ett stort arbete samt därmed förenade kostnader och minskade intäkter för de myndigheter som berörs av föreslagen samordningsstruktur.
Konsekvenser
En minskad uppgiftslämnarbörda för näringslivet skapar, förutom en primär kostnadsreduktion i form av minskade administrativa kostnader, utrymme för att företagen ska kunna reallokera resurser för en fokusering mot sin kärnverksamhet, vilket i nästa led torde skapa förutsättningar för ökad konkurrenskraft.
Övergripande genomförandeplan
Se Bolagsverkets rapport (avsnitten
Papperslös handläggning av jordbruksstöd
Initiativet ”Papperslös handläggning av jordbruksstöd” är en tjänst som syftar till att effektivisera handläggningen av ansökan av jord- bruksstöd. Detta är en egenproducerad tjänst av Jordbruksverket där länsstyrelser och jordbrukare är de huvudsakliga tjänstekonsu- menterna.
195
Bilaga 5 |
SOU 2009:86 |
Syfte
Öka servicen mot lantbrukare genom att effektivisera och auto- matisera handläggningen av jordbrukarstödsärenden och samtidigt minska ledtider.
Strategiskt bidrag
Påvisar behov av lagändringar samt behovet av att kunna använda bastjänster för informationsförsörjning från part som inte är myndighet. Tjänsten påvisar även behovet av verksamhetsutveck- ling vid utveckling av
Nuläge och överväganden
Trots att en hög andel av ansökningar för jordbruksstöd är elektro- niska (ca 60 %) så sker all övrig kommunikation via brev som lagras i pappersarkiv. Detta leder till en tröghet med långa ledtider i handläggningen, då det är tidskrävande att skicka runt en ”pappersakt” mellan t.ex. länsstyrelser.
För kundens del är det svårt att följa sitt eget ärende, veta var det finns just nu samt att få korrekt information om ärendet, t.ex. via helpdesk eller ”mina sidor” på nätet, eftersom inte all information finns digitalt. Detta är ett högt prioriterat projekt med stort generell värde för offentlig förvaltning.
Hinder och risker
Nuvarande lagar hindrar det informationsutbyte som krävs för att initiativet ska fungera, eftersom de förhindrar länsstyrelserna från att se varandras information eller lämna över ärenden sinsemellan. För att realisera tjänsten krävs en översyn av lagstiftningen som reglerar länsstyrelsernas möjligheter att hantera och överlämna information.
Initiativet kommer också att kräva en organisationsförändring med nya arbetssätt, vilket är en omställning som kräver beteende- och rutinförändring i ärendehanteringen.
196
SOU 2009:86 |
Bilaga 5 |
Konsekvenser
Initiativet kommer att leda till en stor effektiviserings- och förenklingspotential hos såväl Jordbruksverket och länsstyrelser som jordbrukare. Den innebär också en enhetlig process och bedömning – att alla behandlas lika. För att nå full effekt förutsätts att lagändringar genomförs.
Övergripande genomförandeplan
Tjänsten ”Mina Sidor” för jordbrukare kommer att startas i september. Det kommer att ske en central scanning av alla handlingar och ärendet som i dag inte kommer in elektroniskt för att skapa möjlighet för en helt elektronisk handläggning. Organisationen kan vara klar 2011.
Sammanhållen konkursprocess
Initiativet ”Sammanhållen konkursprocess” strävar efter att samordna och effektivisera inrapportering och hantering av konkursinformation. Detta är en gemensamt producerad tjänst där tjänsteproducenter är Kronofogden, Domstolsverket, länsstyrel- serna och Bolagsverket. Företagen är i första hand tjänstekonsu- menter. Denna tjänst skulle kunna ingå som en deltjänst i verksamt.se.
Syfte
En snabb och korrekt tillgång till konkursinformation ger bättre förutsättningar för säkrare affärer. Syftet är också ett effektivisera hanteringen och minska den totala kostnaden för konkurs- hantering.
197
Bilaga 5 |
SOU 2009:86 |
Strategiskt bidrag
Konkursprocessen är ett exempel på en lång sammanhållen process där flera olika aktörer ingår. Tjänsten innehåller inslag av både bas- tjänster för informationsförsörjning och specifika överenskom- melser för att åstadkomma en gemensam tjänst.
Nuläge och överväganden
Konkursprocessen är i dag inte sammanhållen. Processen startar när någon lämnar in en ansökan om konkurs till en tingsrätt. Själva konkursen avslutas i och med tingsrättens beslut om avskrivning eller fastställelse av utdelningsförslag. Den administrativa hante- ringen förutsätter dock att bland annat konkursförvaltarna har en överblick över processen eftersom de ska hantera eventuella utbetalningar, inkomma med slutanmälan samt arkivera insamlat material,
I konkursprocessen hanteras i dagsläget cirka 10 000 öppna konkurser per år. Förvaltningen av dessa konkurser genererar en stor mängd dokumentation och beslut av olika slag som kommuni- ceras och lagras hos de olika aktörerna i processen i form av pappersdokument. Ett flertal aktörer tar alltså emot och hanterar samma dokument. För de inblandade aktörerna innebär detta en resurskrävande administrativ hantering där rutinartade arbets- moment dubbleras, bland annat i form av posthantering, inmatning av uppgifter och lagring av dokument. Kostnaderna för den admini- strativa hanteringen är höga och tillgängligheten till informationen som skapas i processen är låg.
Betydande värden hanteras varje år i konkursförvaltningen och det finns ett stort intresse av att både kunna tillgängliggöra informationen i enskilda ärenden samt att kunna sammanställa och analysera information om konkursförvaltning på ett mer över- gripande sätt. Olika sammanställningar och analyser är av stort intresse både för borgenärskollektivet och ur ett bredare samhälls- perspektiv.
I det nyläge som har arbetats fram under processanalys föreslås en portal för konkurshanteringen. Portalen ska dels vara en plats för allmän information om konkurshanteringen riktad främst till borgenärer och gäldenärer och dels en plats genom vilken de olika aktörerna i processen utbyter information i elektronisk form med
198
SOU 2009:86 |
Bilaga 5 |
varandra. Utöver detta ska portalen även ge tillgång till ett antal olika tjänster som i dag hanteras med hjälp av manuella rutiner eller enbart kan nås genom någon av de olika aktörernas speciellt framtagna verksamhetsstöd.
I nyläget föreslås också utbyte av så kallad strukturerad infor- mation mellan processens aktörer. Utbyte av strukturerad informa- tion är dels en förutsättning för automatisering av manuella rutiner och dels för att informationen i processen ska kunna bearbetas och förädlas på olika sätt.
Redan den begränsade potentialanalys som har genomförts visar på en trolig besparingspotential i processen på cirka 40 miljoner kronor per år.
Hinder och risker
Hanteringen av konkurser är en process som omfattar en rad olika aktörer såsom tingsrätter, konkursförvaltare, länsstyrelser, åklagar- myndigheter, borgenärer och gäldenärer, förutom myndigheter som Bolagsverket och Tillsynsmyndigheten i konkurs (TSM), vilket leder till att initiativet blir komplext, med så många aktörer. För fler hinder och risker, se förstudiematerial från Bolagsverket.
Konsekvenser
En samlad databas med konkursinformation är en förutsättning för snabb statistikinhämtning som i sin tur ger en god grund för fram- tida planering av konkurshanteringsprocessen samt framtida lag- stiftningsarbete. Snabb och korrekt tillgång till konkursinforma- tion ger förutsättningar för säkrare affärer. Bolagsverkets hantering av konkursinformation i registren samt PoIT kommer att under- lättas.
Övergripande genomförandeplan
Se förstudiematerial från Bolagsverket
199
Bilaga 5 |
SOU 2009:86 |
Vidareutveckling av verksamt.se till ett fullödigt stöd för företagare
Initiativet strävar efter att vidareutveckla företagarportalen verksamt.se så att den blir ett än mer aktivt processtöd för hela företagarprocessen. Initiativet strävar efter att samla och integrera information och tjänster riktade mot företagare utifrån dennes behov.
Detta är en gemensamt producerad tjänst, i dagsläget framtagen av Bolagsverket, Skatteverket och Tillväxtverket. För vidare- utveckling krävs samarbete med fler aktörer och myndigheter. Mottagare är i första hand företagare.
Syfte
Att göra det enklare för medborgare och företagare att starta och driva företag samtidigt som man underlättar för myndigheterna genom effektiviseringar och automatiseringar.
Strategiskt bidrag
Den befintliga tjänsten är producerad och implementerad med arbetssätt och tekniker som ligger nära strategin för myndig- heternas arbete med
Nuläge och överväganden
Trots att portalen finns i dag och det kommer att göras en omfattande leverans av ny funktionalitet redan i juni 2010, så krävs mycket vidareutveckling innan processtödet når sin fulla potential. I dagsläget finns inte någon sammanhållen tjänst som stöder företagaren i samtliga steg och en fullödig analys av vilka tjänster som skulle krävas för att tillfredställa hela processen finns inte heller.
200
SOU 2009:86 |
Bilaga 5 |
Hinder och risker
Det finns inte någon central finansiering för detta initiativ och frågor kring ledning och styrning är ett problem eftersom det är ett helt och hållet myndighetsinitierat. En fortsatt utveckling kan ställa krav på en samordning inom regeringskansliet, men det finns i dag en bristfällig förståelse och kunskap avseende detta där.
Det uppdagades i det första steget av projektet att det saknades tekniska lösningar att ”bygga” verksamt.se med, vilket har lett till att obeprövad teknik nyttjas i dag.
Juridiken har varit och är ett ständigt problem eftersom lagstiftningen i dag inte är anpassad för
Eftersom myndighetsövergripande samarbeten på detta sätt inte är någon standardprocess och medborgardriven
Konsekvenser
Initiativet ger högre kvalitet på servicen till företag med en tydligare koppling till företagarens processer och snabbare ärendehantering. Bättre service skapar bättre förutsättningar för fler livskraftiga företag genom att företagaren får stöd tidigare i processen och får bättre information.
Genom att skapa automatiserade och standardiserade ärende- processer rationaliseras även den egna myndighetens verksamhet. Denna typ av myndighetsövergripande förvaltningslösning skapar också mindre risk för att saker hamnar ”mellan stolarna”.
201
Bilaga 5 |
SOU 2009:86 |
Övergripande genomförandeplan
Full funktionalitet avseende Tillväxtverkets, Bolagsverkets och Skatteverkets delar inom processerna fundera och starta företag planeras vara klar den 30 juni 2010. Därefter återstår att komplet- tera med delar inom processerna driva, utveckla respektive avveckla företag, samt att bygga ut portalen med tjänster från ytterligare myndigheter och andra parter som är av vikt i företagarens kontakt med förvaltningen.
Inom Verksamt.se planeras att bygga en gemensam funktio- nalitet för ”Säkra meddelanden” mellan företag och offentlig sektor. Den bör utvecklas och tillhandahållas som en gemensam lösning som helst även kan användas i förhållande till privat- personer. Det är viktigt att utse ansvarig myndighet för den funktionen (som ligger nära funktionalitet inom ”Mina sidor/Min sida”).
Åtkomst egen information – Förare
Initiativet ”Åtkomst egen information för förare” leder till att privatpersoner får åtkomst till egen information om körkorts- behörigheter och uppgifter relaterade till körkortet via sin
Detta är en egenproducerad tjänst som kan fungera som pilot för att tillgängliggöra information lättare till dem den berör likväl som till andra myndigheter. Tjänstekonsumenterna är i detta fall privatpersoner eller yrkesförare som tar körkort eller har körkort med olika behörighet, samt andra myndigheter med behov att genomföra kontroller av behörighet.
Syfte
Syftet är att öka servicegraden för privatpersoner och företag genom ökad tillgänglighet, snabbare distribution av beslut samt åtkomst av information. Myndighetsutövandet effektiviseras också genom ett minskat antal samtal till kundtjänst och ett minskat pappersutskick eftersom förare ges möjlighet att själva kontrollera sina behörigheter och utföra enklare ärenden, dessutom när de själva önskar.
202
SOU 2009:86 |
Bilaga 5 |
Strategiskt bidrag
Tjänsten riktar sig till många olika målgrupper som använder sig av olika kanaler. Det är ungdomar som använder sig av mer moderna kommunikationskanaler som exempelvis Twitter och social communities, såväl som företag med en mer traditionell syn, med krav på struktur, tillgänglighet och säkerhet.
Nuläge och överväganden
I dag är hanteringen av förarinformation en manuell process. Exempelvis skickas förarbevis som krävs för övningskörning ut med post på papper och endast pappret är bevis på rättigheten att övningsköra. Tappas pappret bort måste man ansöka om att ett nytt skickas och det måste finnas till hands om man stoppas i en poliskontroll. Polisen bör ha möjlighet att slå i ett register på personen och få besked om behörigheter.
Åtkomst till egen information ska fungera från man är 16 år då en stor grupp börjar övningsköra. Det diskuteras om servicen kan förbättras genom att körkortstillstånd kan skickas ut via andra kanaler än post, t.ex. via email eller SMS och att t.ex. polisen bör få uppgifter om förarbevis och vem som har rätt att handleda en persons övningskörning.
Problem med den nuvarande hanteringen har uppmärksammats av kundtjänst som har telefonkontakt med ivriga
Hinder och risker
Lagen om Vägtrafikregistret – åtkomstparagrafen. I dag får inte all information avseende behörighet lämnas ut till medborgare.
203
Bilaga 5 |
SOU 2009:86 |
Konsekvenser
Det kommer att bli enklare för förare att utföra ärenden, samt att hämta egen information och möjligheten finns att skriva ut informationen själv i stället för att få utskick via post. Denna typ av tjänst bör kunna fungera som pilot för att sedan appliceras på andra behörigheter inom ex. luft, sjö och spår.
Övergripande genomförandeplan
Initiera en förstudie där processer utreds samtidigt som man tittar på vad som är möjligt att genomföra med dagens lagstiftning och vilka lagar som behöver ändras för ökad servicegrad och effekti- visering.
204
Bilaga 6
Koncentration av gemensamma verksamhetsstöd
(underlag framtaget av Accenture AB)
205
206
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
Accenture AB har haft delegationens uppdrag att ta fram underlag för den del av
Den globala trenden att koncentrera administrativa stödtjänster till gemensamma verksamhetsstöd gäller även för Sveriges stats- förvaltning. Fokusområden för denna strategiska ansats är Ekonomi- och
Genom att etablera gemensamma verksamhetsstöd möjliggörs
1)frigörande av medel och resurser till kärnverksamheten,
2)ökad kvalitet i stödverksamheten, samt
3)öppning för flexibel hantering av framtida pensionsavgångar.
Omfattande nyttor förväntas uppnås genom att koncentrera administrativa stödtjänster inom Ekonomi- och
Utöver angiven besparingspotential och möjlighet att skifta resurser från administration till kärnverksamhet förväntas etableringen av gemensamma verksamhetsstöd medföra kvalitativa förbättringar inom de administrativa stödprocessorerna. Exempel på förväntade positiva effekter är bl.a.
1 ESV 2007:33 Gemensamma lösningar för effektivare administration.
207
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
1)minskad risk för individberoende,
2)ökad kvalitet och tillförlitlighet i tjänsteleverans, samt
3)kontinuerlig verksamhetsutveckling genom koncentration av kompetenser och ökat kunskapsutbyte.
Att beakta är att etablering av gemensamma verksamhetsstöd är en omfattande förändring som kommer att ta tid och kräva fokus från nuvarande verksamheter samt skapa personalpolitiska konsekven- ser. Införandet av gemensamma verksamhetsstöd ställer även högre krav på organisation och administration, t.ex. inom områdena informationssäkerhet och styrning av tjänsteutbytet. Genom ett sekventiellt och iterativt införande med tydlig initiering av Regeringen anses införandet av gemensamma verksamhetsstöd kunna påbörjas under 2010 och initialt utgå från breddning av existerande verksamhetsstöd.
Bakgrund och syfte
Den globala trenden att koncentrera administrativa stödtjänster till gemensamma verksamhetsstöd är aktuell även inom Sveriges statsförvaltning. Tidigare rapporter2 har konstaterat att det finns betydande effektiviseringspotential och kvalitativa fördelar med koncentration av Ekonomi- och
Införandet av gemensamma verksamhetsstöd möjliggör
1)frigörande av medel och resurser till kärnverksamheten
2)ökad kvalitet i stödverksamheten samt
3)öppning för flexibel hantering av framtida pensionsavgångar.
2 ESV 2007:33 Gemensamma lösningar för effektivare administration.
208
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
Med flexibel hantering av pensionsavgångar avses underlättad kompetensförsörjning i ett framtidsperspektiv med relativt stora pensionsavgångar i de berörda personalkategorierna.
Förväntad besparingspotential uppskattas till ca 850
Att beakta är att etablering av gemensamma verksamhetsstöd är en omfattande förändring som ställer högre krav på organisation och administration. Krav på informationssäkerhet och effektivitet är förutsättningar för välfungerande gemensamma verksamhets- stöd. Genom ett sekventiellt och iterativt införande med tydlig initiering anses införandet av gemensamma verksamhetsstöd kunna påbörjas under 2010 och primärt utgå från breddning av existerande verksamhetsstöd. Rekommendationen att primärt bygga på existerande strukturer stärks även av den analys som genomförts av införandet av gemensamma verksamhetsstöd inom IT i Danmark. I Danmark valde man att nyetablera verksamhets- stöd, vilket enligt en aktuell analys var huvudsaklig anledning till att prognostiserad besparing inte uppnåddes.
Varför gemensamma verksamhetsstöd?
Målet att uppnå effektivare stödtjänster med högre kvalitet kan principiellt ske på flera sätt. Förenklat kan önskade effekter nås via standardisering och effektivisering av den egna verksamheten och/eller outsourcing. Standardisering innebär att en verksamhet arbetar enligt enhetliga processer, organisation och system. Med effektivisering avses en förbättring av processer, organisation och system. En verksamhet kan således ha ett standardiserat men ej effektivt arbetssätt. På samma sätt kan en verksamhet vara effektiv men ej standardiserad. I båda fallen finns möjligheter till förbättring. Ytterligare kostnadseffektivisering kan realiseras genom outsourcing där en extern part utnyttjar stordrift för att
209
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
kunna erbjuda kostnadseffektiva tjänster (genom effektivisering och standardisering av sin verksamhet).
En målbildsbeskrivning inom Sveriges statsförvaltning är att gå mot en helhetssyn på verksamheten (”koncerntänk”). I en koncernmodell kan naturligtvis respektive enhet, i detta fall Sveriges myndigheter, enskilt effektivisera, standardisera och/eller outsourca delar sin verksamhet. För att uppnå den högsta graden av effektivitet och kvalitet för stödtjänsterna i Sveriges stats- förvaltning är dock tanken att även möjliggöra ökad grad av effektivisering, standardisering och/eller outsourcing mellan myndigheter. En samverkan mellan myndigheter möjliggör en högre grad av effektivitet och kvalitet än optimering på enbart myndighetsnivå. Koordinering innebär stordriftfördelar som t.ex. en stärkt upphandlingsposition mot externa leverantörer samt möjliggör ett mer effektivt resursutnyttjande och en högre grad av standardisering.
Att öka graden av samverkan mellan myndigheter har påtalats i flera tidigare studier. Inom ramen för bl.a. förstudien om ”Ramavtal och effektivare administration”3 lyfts en högre grad av samverkan över myndighetsgränserna fram som ett medel för att effektivisera den administrativa hanteringen inom Sveriges stats- förvaltning.
3 FRAM – förstudien; ESV dnr
210
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
Övergripande metod
Metod för framtagande av strategi för gemensamma verksamhetsstöd
Nulägesanalys och benchmarking
Strategisk |
Framtida |
Konsekvens- |
|
målbild |
lösningsmodell |
||
analys |
|||
|
|
Genomförande-
plan
Den övergripande metoden för genomförandet av detta strategi- arbete består av fem grundstenar: strategisk målbild, nulägesanalys och benchmarking, effektanalys, framtida verksamhetsstöd och genomförandeplan (se bild ovan). Metoden fokuserar initialt på datainsamling och därefter lösningsdesign enligt följande:
•En strategisk målbild definieras med vägledning från
•Parallellt med insamling av strategisk vägledning genomförs en nulägesanalys av ett urval av myndigheter. Syftet med nuläges- analysen är att förstå hur verksamheterna fungerar idag samt identifiera framtida värdepotential. Som komplement till denna datainsamling har existerande datakällor, t.ex. BESTA (arbets- givarstatistik), använts för validering av data.
•Utifrån insamlad och analyserad information etableras tillsammans med
•Utifrån framtagen målbild utvecklas sedan en genomförandeplan som beskriver utvecklingen från dagens situation till framtida lösningsmodell. Genomförandeplanen beskrivs på en mer detaljerad nivå för 2009 och 2010. Genomförandeplanen inne-
211
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
fattar även delmål med tillhörande indikatorer för att säkerställa uppföljningsbarhet vid ett införande.
•Avslutningsvis utvecklas en kvantitativ och kvalitativ konsekvensanalys som beskriver konsekvenserna av att införa föreslagen modell enligt genomförandeplanen.
Dokumentets struktur
Efter detta inledande kapitel presenteras en analys av den nuvar- ande situationen kring administration av stödtjänster inom Sveriges statsförvaltning. Därefter följer en presentation av föreslagen lösningsmodell samt en genomförandeplan. Slutligen, presenteras en analys av konsekvenser samt risker och riskhantering.
Nulägesanalys
I detta kapitel presenteras en analys av den nuvarande situationen inom Ekonomi- och
Trender inom statlig förvaltning
Det finns en tydlig trend inom offentlig sektor att koncentrera administrativa stödprocesser till gemensamma verksamhetsstöd för att förbättra kostnadseffektivitet och servicenivåer. Inom Norden har verksamhetsstöd för myndighetsgemensamma administrativa tjänster har skapats i bl.a. Danmark, Finland och Norge. I Finland beräknas koncentrationen av administrativa tjänster resultera i att det totala antalet årsarbetskrafter inom administration reduceras från 7 500 till 5 000. Erfarenheter från etablering av gemensamma verksamhetsstöd i Danmark visar en liknande effektiviserings- potential. För funktionsområdena Ekonomiadministration och löneadministration har införandet varit framgångsrikt, dock har införandet av gemensamma verksamhetsstöd inom IT varit mer problematiskt. Huvudsaklig anledning till att prognostiserad
212
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
besparing inte uppnåddes inom IT var enligt en aktuell analys ett skifte i lösningsmodell, från att initialt planerat att bygga på existerande strukturer till att istället nyetablera.
Den främsta anledningen till att gå mot gemensamma administrativa tjänster är trycket på myndigheter att kontinuerligt utvecklas för att möta nya krav och förväntningar. Global forskning4 visar att myndigheter som lyckas att uppnå dessa mål ofta uppvisar följande egenskaper:
•Ökad fokus på kärnverksamheten.
•Tydligt definierad målbild som kontinuerligt följs upp i syfte att skapa högre medborgarvärde.
•Tydlig fokus på kostnadseffektivitet, dvs. hur existerande till- gångar utnyttjas på bästa möjliga sätt.
•Transparens, flexibilitet och innovation i verksamheten under- lättar arbetet med kontinuerliga förbättringar.
•Delaktighet i större system i syfte att hitta nya möjligheter till samarbeten mellan myndigheter, organisationer och intressenter.
Metod för framtagandet av nulägesanalysen
Nulägesanalysen har genomförts utifrån ett kvalitativt och ett kvantitativt perspektiv. Den kvalitativa analysen har genomförts i två steg, inledningsvis genom enkäter och därefter genom djup- intervjuer. Kvalitativ data har samlats in och därefter har en analys genomförts för att identifiera huvudsakliga observationer utifrån ett
Den kvantitativa datainsamlingen har genomförts på motsvar- ande sätt. Som komplement har enkäter skickats ut till ytterligare myndigheter representerade i
4 Driving High Performance in Government: Maximizing the Value of
213
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
Generella observationer
För hantering av Ekonomi- och
Tjänsteutbytet av stödtjänster mellan myndigheter är generellt begränsat. Det finns dock ett par exempel på samarbeten mellan myndigheter. Kammarkollegiet levererar t.ex. stödtjänster inom Ekonomi- och
Huvudsakliga upplevda möjligheter och utmaningar
En majoritet av myndigheterna i referensgruppen ser klara fördelar med gemensamma verksamhetsstöd. Förklaringen till att modellen ej införts i högre omfattning anses vara bristen på incitament för, och styrning av, samverkan mellan myndigheter.
Majoriteten av myndigheter ser en koncentration av administrativa stödtjänster som naturlig och i vissa fall som nödvändig. Framförallt då detta möjliggör frigörande av resurser till kärnverksamheten. De flesta anser även att processer inom framförallt Ekonomi- och löneadministration bör koncentreras eftersom det finns uppenbara stordriftsfördelar och kvalitetsvinster att uppnå inom dessa områden.
Myndigheter med redan etablerade verksamhetsstöd anses vara lämpliga som utgångspunkt för framtida gemensamma verk- samhetsstöd. Den samlade synen är att etablera dessa kring de
5 I denna analys har små myndigheter definierats som myndigheter med mindre än 100 årsarbetsverk (medelstora myndigheter
214
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
myndigheter som har utvecklade verksamhetsstöd med en relativt hög processeffektivitet och dessutom en uttalad vilja att erbjuda tjänster till andra myndigheter. Storlek, typ av kärnverksamhet och säkerhet uppfattas vara de viktigaste komponenterna att ta hänsyn till i bildandet av verksamhetsstöd.
Ett antal utmaningar bör beaktas vid bildandet av verksamhets- stöd:
1)myndighetsspecifika krav, drivna av t.ex. olika löneavtal och finansieringsform,
2)vikten av styrning i syfte att förebygga dubbelarbete,
3)delning av redan etablerade verksamhetsstöd med en bredare funktionsomfattning,
4)ökad grad av komplexitet kring informationssäkerhet, samt
5)specifika
De huvudsakliga utmaningar som myndigheterna identifierat rör införandet av en kundmyndighet med olika versioner av
Upplevd effektiviseringspotential och kvalitativa fördelar med användandet av verksamhetsstöd
Flera av myndigheterna arbetar med att förbättra kvaliteten och effektiviteten inom Ekonomi- och
Skatteverket har genom etableringen av sitt verksamhetsstöd inom Ekonomi- och
215
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
besparing på ca 60 %. Det bör dock noteras att en del av denna besparing härrör från införandet av
Kammarkollegiet har, till skillnad från Skatteverket, administra- tiva stödtjänster som en del av sin kärnverksamhet. Kammar- kollegiet gör en genomsnittlig årlig besparing på 0,5 Mkr åt respektive myndighet som beställer ett fullserviceavtal6. Utöver besparingen reduceras även risken för kundmyndigheterna genom samarbetet med Kammarkollegiet eftersom personberoendet av de små myndigheterna minskar.
Huvudsakliga observationer inom området
Ekonomiadministration
Bedömningen är att transaktionsorienterade processer inom Ekonomiadministration i hög grad är standardiserade men ofta brister i uppföljningen av t.ex. processernas effektivitet och efter- levnad. Effektiviteten varierar kraftigt mellan myndigheter vilket indikerar att det finns stora möjligheter till effektivitetsvinster genom att utnyttja stordriftsfördelar och förbättra
Processområdet redovisning och rapportering innefattar bl.a. aktiviteter som transaktionsregistrering, kontoavstämning och analys, periodmässig redovisning och rapportering samt underhåll av anläggningsregister och andra grunddata. Processområdet karaktäriseras generellt av en hög grad av standardisering inom myndigheterna (dock med specifika (högre) krav från intäkts-
6 Fullserviceavtal innefattar ekonomitjänster samt löneadministration.
216
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
finansierade myndigheter), låg grad av uppföljning, samt stora skillnader i organisatorisk tillhörighet.
Processområdet leverantörsreskontra innefattar hantering av inkomna leverantörsdokument, registrering, godkännande, schemaläggning och handläggning av betalningar, hantering av leverantörsregister, samt hantering av leverantörsfrågor. Processen är standardiserad men med brister i uppföljningen av effektivitet. Generellt utförs processen hos etablerade verksamhetsstöd eller inom central ekonomifunktion. Antalet årsarbetskrafter som arbetar med processen styrs huvudsakligen av automatiserings- graden.
Antal leverantörsfakturor per årsarbetskraft och år*
30.000 |
28.000 |
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
M1 M2 M3 M4 M5 M6 M7** M8 M9 M10 M11 HP***
*1 myndighet är ej medräknad på grund av det saknas heltäckande data för antalet fakturor inom myndigheten
**Endast 0,5 årsarbetare
***Extern referenspunkt för högpresterande verksamheter (Accenture research)
Diagrammet ovan visar att det finns ett par myndigheter som i nuläget kan jämföras med högpresterande organisationer inom processen leverantörsreskontra. Det råder dock stora skillnader i effektivitet mellan myndigheterna vilket indikerar att det finns en stor förbättringspotential hos flera myndigheter jämfört med högpresterande organisationer såväl internt som externt7. Inom processområdet leverantörsreskontra pågår och planeras även ett par initiativ som kommer att ha påverkan på processen framtida effektivitet, ett exempel på sådant initiativ är införandet av
7 Numreringen
217
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
elektroniska inköpsprocesser. Initiativet innebär att myndigheterna ska kunna hantera sina beställningar elektroniskt vid utgången av 2013, något som i sin tur kommer att minska resursbehovet inom processen leverantörsreskontra. Dessutom kan
Processområdet kundreskontra innefattar fakturering, hantering och handläggning av inbetalningar, hantering av kundregister, samt hantering av frågor gällande kundfakturor. Generellt sett är processen relativt liten och antalet kundfakturor lågt, dock med undantag för intäktsfinansierade myndigheter där processen utgör en betydande del av ekonomifunktionen. Vissa aktiviteter utförs inom myndigheternas kärnverksamhet, vilket medför en risk för underskattning av antalet årsarbetskrafter och kan därmed påverkar nedanstående nyckeltal i positiv riktning. Antalet årsarbetskrafter inom denna process styrs huvudsakligen av automatiseringsgraden. Antalet kundfakturor per årsarbetskraft och år varierar stort mellan myndigheterna vilket indikerar en stor förbättringspotential. Spridningen i effektivitet är stor och kan hänföras till en kraftigt varierande automatiseringsgrad samt till att ett flertal myndigheter har ett lågt antal kundfakturor.
8 ESV 2007:33 Gemensamma lösningar för effektivare administration.
218
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
Antal kundfakturor per årsarbetskraft och år*
20.000
16.000
15.000
10.000
5.000
0
M1 M2 M3 M4 M5 M6 M7** M8 HP***
*4 myndigheter är ej medräknade på grund av osäkerhet i datapunkter
**Endast 0,5 årsarbetare
***Extern referenspunkt för högpresterande verksamheter (Accenture research)
Ca 95 % av alla myndigheter och organisationer inom statsförvalt- ningen använder Agresso9 som ekonomisystem. Majoriteten använder en standardversion, men flertalet myndigheter har vidare- utvecklat funktionaliteten i Agresso och/eller sidosystem med gränssnitt mot Agresso. Vidareutvecklad funktionalitet och komplexa gränssnitt driver drift- och uppgraderingskostnader. Gällande existerande systemlösningar inom ekonomiområdet finns en viss oro att det genom att bygga vidare och expandera existerade systemlösningar riskeras att låsa in sig i lösningar som på sikt eventuellt inte utgör det mest kostnadseffektiva alternativet. Alternativa systemlösningar för framtida gemensamma verksamhetsstöd bör således utvärderas.
Huvudsakliga observationer inom området
9
219
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
löneadministration som är en standardiserad process som ofta utförs inom verksamhetsstöd eller annan centraliserad enhet.
Ett viktigt generellt förbättringsområde inom HR- administration är avsaknaden av effektivt anpassade systemstöd, framförallt inom processen rekrytering och kompetensplanering där systemkartan är särskilt fragmenterad.
Antal medarbetare inom myndigheten per årsarbetskraft inom HR*
M1 M2 M3 M4 M5 M6 M7 M8 M9 M10 M11 HP **
*1 myndighet är ej medräknad på grund av brist på data beträffande det totala antalet medarbetare inom HR
**Extern referenspunkt för högpresterande verksamheter (Accenture research)
Diagrammet illustrerar ett vanligt nyckeltal för mätning av effektivitet inom
Processområdet rekrytering och kompetensplanering innefattar administration kring rekrytering, kompetensplanering, arbets- kraftsplanering samt successionsplanering. Nulägesanalysen visar på skillnader i mognadsgrad mellan myndigheter och begränsad tillgång till processanpassade systemstöd. Rekrytering är en särskilt resursintensiv process och karaktäriseras av en stark koppling mellan central
Processområdet löneadministration innefattar hantering av medarbetardata samt administration av löneutbetalningar,
220
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
förmåner, pensioner samt tid- och utläggsrapportering. Denna process är relativt standardiserad men även inom denna process finns det brister i uppföljningen. Det sker en viss samordning mellan myndigheterna för att utnyttja uppenbara stordriftsfördelar. Löneadministration utförs generellt antingen inom etablerade verksamhetsstöd eller inom centraliserade lönefunktioner.
Antal löneutbetalningar per årsarbetskraft inom löneadministration*
M1 M2 M3 M4 M5 M6 M7 M8 M9 M10 M11 HP **
*1 myndighet är ej medräknad på grund av att lön är outsourcad
**Extern referenspunkt för högpresterande verksamheter (Accenture research)
Diagrammet ovan visar att det finns mycket stora skillnader mellan myndigheterna avseende effektivitet i hanteringen av löneadmini- stration. De mest effektiva myndigheterna är jämförbara med högpresterande organisationer vilket indikerar potential för effektivitetsvinster hos majoriteten av myndigheterna.
Processområdet
Ca 75 % av alla myndigheter och organisationer inom stats- förvaltningen använder Palasso för löneadministration10. De flesta myndigheter köper
10 ESV systeminventering – av 204 myndigheter och organisationer använder 147 Palasso, 50 Agresso (även för Ekonomiadministration) och 4 Palett.
221
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
rekrytering och kompetensplanering. Gällande existerande system- lösningar, främst inom löneadministration, finns det en viss oro att det genom att bygga vidare och expandera existerande system- lösningar riskeras att låsa in sig i lösningar som på sikt eventuellt inte utgör det mest kostnadseffektiva alternativet. Alternativa systemlösningar för framtida gemensamma verksamhetsstöd bör således utvärderas per verksamhetsstöd.
Strategisk vägledning från
Synpunkter kring strategiska riktlinjer har samlats in via E- delegationens generaldirektörer och pekar på ett antal principer att beakta vid framtagandet av strategin för koncentration av administrativa stödtjänster.
Viktigaste fokusområden för framtida gemensamma verksamhetsstöd
Den första ledande principen indikerar att de primära fokus- områdena anses vara att bygga en lösningsmodell för gemensamma verksamhetsstöd som möjliggör fokus på kvalitet och kostnads- effektivitet. Ett par myndigheter poängterar även vikten av att
222
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
jobba med kontinuerliga förbättringar inom framtida gemensamma verksamhetsstöd.
Den andra principen indikerar att typ av kärnverksamhet är en viktig aspekt för gruppering av myndigheter som kunder till ett gemensamt verksamhetsstöd. Genom att gruppera myndigheter med avseende på kärnverksamhet anses myndighetsöverskridande samarbete främjas. Likartad systemlösning och likartad storlek på kundmyndigheterna anses vidare kunna harmonisera arbetssättet för ett gemensamt verksamhetsstöd. Myndigheternas departe- mentstillhörighet uppfattas av vissa som en begränsning för myndighetsöverskridande samarbete på kort sikt.
Viktigaste aspekter för gruppering av myndighetskluster
Den tredje ledande principen gäller vikten av styrning och koordinering mellan verksamhetsstöd. Verksamhetsstöd bör rent operativt drivas som enskilda verksamheter. Det råder emellertid en samsyn bland myndigheterna att ett koordinerande forum för styrning är nödvändigt, bl.a. för att säkra erfarenhetsutbyte.
223
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
Behov av styrning för framtida gemensamma verksamhetsstöd
Den fjärde principen att beakta vid framtagandet av strategin är att extern konkurrensutsättning gynnar flexibilitet, anpassning och kostnadseffektivitet. Majoriteten av alla myndigheter anser att delar av de administrativa tjänsterna bör utsättas för konkurrens om de anses kunna levereras mer effektivt av en extern part. Detta motiveras med att konkurrens, flexibilitet, anpassning och kostnadseffektivitet därmed gynnas. Säkerhetsdimensionen betonas även som viktig att beakta i en framtida lösning med gemensamma verksamhetsstöd.
Övergripande lösningsmodell
Följande övergripande principer har definierats med stöd från E- delegationen och dess arbetsgrupp och har varit styrande vid framtagandet av föreslagen modell för koncentration av administrativa stödtjänster inom statsförvaltningen.
224
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
1.Modellen ska möjliggöra högre effektivitet och ökad kvalitet i tjänsteleveransen genom stordriftsfördelar samtidigt som hänsyn ska tas till myndigheternas delvis olika kravbilder.
2.Målbilden karaktäriseras av valbarhet och departements- oberoende.
3.Målbilden uppnås genom att i första hand bygga vidare på etablerade verksamhetsstöd och modeller för att uppnå bäst nytta per investerad krona samt minimera införanderisken. Av samma anledning sker införandet sekventiellt med erfarenhets- utbyte mellan myndigheter över tiden.
4.På kort sikt säkras införandet genom att etablerade styr- mekanismer används. I dialog mellan departement, myndig- heter, verksamhetsstöd och koordineringsorgan bör det fastställas vilka myndigheter som ska etablera gemensamma verksamhetsstöd och vilka myndigheter som är lämpliga kandidater att ansluta till dessa verksamhetsstöd.
Föreslagen modell för gemensamma verksamhetsstöd inom statsförvaltningen bygger på följande huvudkomponenter:
a)Flera gemensamma verksamhetsstöd etableras och frikopplas från kärnverksamheten (se avsnitt 7.3.2).
b)Kundmyndigheter ansluter sig till gemensamma verksamhets- stöd för att uppnå kvantitativa och kvalitativa nyttor (se avsnitt 7.3.3).
c)Externa leverantörer bör utifrån behov utgöra en strategisk del i tjänsteleveransen från gemensamma verksamhetsstöd (se avsnitt 7.3.4).
d)Fristående och övergripande styrning förstärks för att möjliggöra och skapa incitament för utbyte av administrativa stödtjänster inom statsförvaltningen (se avsnitt 7.3.5).
225
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
Föreslagenmodell för gemensamma verksamhetsstöd
Små Myndighetsstorlek Stora
DÖvergripande styrning och koordinering
Regering, departement, ESV och
B Kund/Myndighet |
|
A Verksamhetsstöd |
|||||||||
|
|
|
Myndighetsgrupp |
|
|
Verksamhetsstöd per |
|||||
|
|
|
(stora/medelstora) |
|
behov |
|
myndighetsgrupp |
|
|||
|
|
|
Myndighet |
Myndighet |
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
Service |
Ekonomi |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
IT |
||
|
|
|
M |
M |
M |
M |
|
service |
HR |
||
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
Små myndigheter |
|
|
Verksamhetsstöd |
|
|||
|
|
|
|
som uppfyller |
|
|
|
||||
|
|
|
|
behov |
|
små myndigheter |
|
||||
|
|
|
|
standardkrav |
|
|
|||||
|
|
M |
|
Service |
|
|
|||||
|
|
M |
M |
M |
|
Ekonomi |
|
||||
|
|
|
M |
|
IT |
||||||
|
|
|
|
|
M |
service |
|
||||
|
|
M |
M |
|
M |
HR |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
behov
service
CExtern part som delleverantör av stödtjänster
|
Extern(a) |
|
leverantör(er) |
Service |
Ekonomi |
IT |
|
|
HR |
Flera gemensamma verksamhetsstöd etableras och frikopplas från kärnverksamheten
Detta avsnitt beskriver inledningsvis struktur för ett gemensamt verksamhetsstöd och sedan varför flera verksamhetsstöd föreslås. Under den senare delen av kapitlet beskrivs även hur verksamhets- stöden förslagsvis bör frikopplas från värdmyndighetens kärnverksamhet.
Etablering och utveckling av respektive verksamhetsstöd
Ett verksamhetsstöd föreslås leverera administrativa stödtjänster till en grupp av kundmyndigheter11. Vidare rekommenderas att verksamhetsstödet på sikt drivs som en fristående enhet. Syftet med detta är att separera stödverksamheten från kärnverksamheten. Rekommendationen att separera gemensamt verksamhetsstöd från värdmyndigheten poängteras även i 2007:33 Gemensamma lösningar för effektivare administration. I rapporten konstateras att bibehållande av verksamhetsstödet inom myndigheten kan innebära risker i form av t.ex. försämrad kvalitet av leveranser, att lednings- kapacitet tas i anspråk samt problem med att få myndigheter att
11Köp mellan två statliga myndigheter omfattas inte av LOU. Detta beror på att köpet görs inom staten, dvs. inom samma rättssubjekt.
226
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
ansluta sig. Vilken associationsform som etableras bör utvärderas parallellt med etableringen av gemensamt verksamhetsstöd.
För att ett verksamhetsstöd ska kunna leda sin verksamhet på ett effektivt sätt är graden av standardisering inom verksamhets- stödet kritisk. Verksamhetsstödet kan förvisso leverera olika tjänster till sina kunder men tjänsterna bör levereras på ett så likartat sätt som möjligt. I praktiken innebär detta att det inom ramen för ett verksamhetsstöd t.ex. endast bör finnas en system- lösning och en uppsättning processer.
Nedan beskrivs de huvudsakliga lösningsdimensionerna inom respektive gemensamt verksamhetsstöd: Styrmodell, Lokalisering och sourcing, Leveransområde och processer, Organisation, IT och Kundservice. De beskrivna lösningsdimensionerna bör ses som möjliga inspel samt stödjande principer vid etablering och utveckling av gemensamma verksamhetsstöd. Respektive verksam- hetsstöd avgör sedan vilka lösningar som är applicerbara (samt i vilken omfattning) för det enskilda verksamhetsstödet.
Styrmodell
Verksamhetsstödet styrs av ett styrforum där verksamhetsstödet, departement och kundmyndigheterna finns representerade. I detta styrforum sker bl.a. strategisk dialog kring tjänsteomfattning etc. Till styrforumet kan i syfte att tillföra annan kompetens, även inkallas representanter utanför dessa organisationer. Skatteverkets verksamhetsstöd har t.ex. en positiv erfarenhet av användandet av en ägarstyrelse. Föreslagen styrmodell utvärderas och detaljeras förslagsvis under kommande strategiarbete. Uppföljning sker även mellan gemensamt verksamhetsstöd och respektive kund- myndighet med fokus på att säkra att tjänsterna levereras enligt överenskomna villkor samt driva kontinuerligt förbättringsarbete. Tjänsteleveransöverenskommelser, tjänsterapportering enligt överenskomma nyckeltal, samt prissättningsmodell används som verktyg för styrning och koordinering av leverans av administrativa stödtjänster från verksamhetsstöd till kundmyndighet. Målet med denna styrning är att ge kunden önskad leverans genom att leverera
1)i rätt tid (leveransförmåga),
2)på rätt sätt (leveranskvalitet) och
3)till rätt pris (kostnadseffektivt).
227
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
Ytterligare är målet med denna leveransstyrning att skapa incita- ment för samarbete mellan kund och leverantör för gemensamt förbättringsarbete. Kundmyndighetens incitament är i detta fall att få samma tjänst levererad till en lägre kostnad och/eller en mer kvalitativ tjänst levererad till samma kostnad. Verksamhetsstöd tar tillsammans med kund fram tydliga leveransspecifikationer, definierar överenskomna servicenivåer och uppföljningsstrukturer, aktivt arbetar med gemensamma kontinuerliga förbättringar, definierar överenskomna eskaleringsprocesser, samt kontinuerligt utvecklar sin egen leveranskompetens.
Lokalisering och sourcing
Gällande geografisk placering bör det initialt ej göras några omfördelningar av resurser mellan orter inom redan etablerade verksamhetsstöd. Detta för att minimera potentiella störnings- moment under införandefasen av gemensamma verksamhetsstöd. Erfarenheter från Danmark pekar på att den huvudsakliga anledningen till att prognostiserad besparing inte uppnåddes inom IT var ett skifte i lösningsmodell, från att initialt ha planerat att bygga på existerande strukturer till att istället nyetablera. På sikt bör dock respektive verksamhetsstöd utvärdera möjliga fördelar genom geografisk konsolidering som ett led i att effektivisera verksamheten.
Gällande sourcingmodell är outsourcing en möjliggörare för effektivisering som bör undersökas per verksamhetsstöd. En förutsättning för utvärdering av denna möjlighet är att en lämplig grad av mognad redan har etablerats hos verksamhetsstödet. Lämplig grad av mognad innefattar bl.a. att verksamhetsstödet arbetar efter väldefinierade och efterlevda processer.
Graden av outsourcing kan variera mellan verksamhetsstöd givet de olika krav och förutsättningar som respektive verksamhetsstöd arbetar utifrån. I praktiken innebär detta att vissa verksamhetsstöd har all verksamhet inom den egna organisationen medan andra gemensamma verksamhetsstöd har majoriteten av den operativa verksamheten hos en extern part. I det senare fallet agerar verksamhetsstödet primärt central inköpsfunktion. Andelen tjänster som blir föremål för outsourcing kan även förändras över tiden om det finns en kvantitativ eller kvalitativ nytta. Oavsett fördelning av operativt ansvar mellan verksamhetsstöd och extern
228
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
part bör det gemensamma verksamhetsstödet agera mellan- part/beställarkontor mellan kundmyndighet och extern leverantör.
Respektive gemensamt verksamhetsstöd bör, i samråd med koordinerande organ, i en sourcingstrategi utvärdera förutsätt- ningarna för att utnyttja tjänster från externa leverantörer. Se avsnitt Externa leverantörer bör utifrån behov utgöra en strategisk del i tjänsteleveransen från gemensamma verksamhetsstöd för mer detaljerad beskrivning.
Leveransområde och processer
Processer som är aktuella för statsförvaltningen att koncentrera i gemensamma verksamhetsstöd ska vara repetitiva, av transaktions- inriktad karaktär och genom koncentration kunna dra nytta av stordriftsfördelar. Processerna bör med fördel kunna utföras utan större krav på specifik myndighetsförståelse samt kunna genom- föras utan krav på geografisk närhet till verksamheten. Processer som föreslås omfattas av ett gemensamt administrativt verksam- hetsstöd ska också vara av sådan karaktär att stordriftsfördelar med tydlig ekonomisk rational samt ökad kvalitet kan uppnås genom t.ex.:
•Effektivare transaktionshantering
•Standardisering och uppföljning
•Kompetensöverföring och minskad sårbarhet
Med ovanstående i beaktande rekommenderas att transaktions- orienterade processer inom Ekonomi- och
Inom Ekonomiadministration rekommenderas att den absoluta majoriteten av aktiviteterna inom processerna redovisning och rapportering, leverantörsreskontra och kundreskontra utförs i ett gemensamt verksamhetsstöd. Resterande aktiviteter ligger kvar hos kundmyndigheterna. Exempel på aktiviteter inom redovisning och
229
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
rapportering som förslagsvis utförs av gemensamma verksamhets- stöd är att registrera transaktioner, stämma av konton, stänga och konsolidera redovisningen samt genomföra rapportering. Inom leverantörsreskontra rekommenderas verksamhetsstödet ansvara för att t.ex. registrera, godkänna och schemalägga betalning, adressera leverantörsfrågor och avstämma leverantörsreskontra & bokslutsaktiviteter. Exempel på aktiviteter inom kundreskontra som verksamhetsstödet föreslås ansvara för är att auktorisera och hantera krediter, fakturera kunden och underhålla huvudboken för kundreskontra och kassa samt underhålla masterdata.
Illustration av möjlig aktivitetsuppdelning inom Ekonomiadministration
|
|
|
Myndighet 50% |
50% |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10% |
90% |
|
|
|||
|
Redovisning & |
T.ex. skapa kompletterande |
T.ex. registrera transaktioner, |
||||||
|
Rapportering |
underlag för koncernredovisning |
analysera & stäm av konton, |
||||||
|
|
|
|
|
|
|
stäng redovisning & konsolidera |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5% |
|
95% |
|
|
||
|
|
Leverantörs- |
T.ex. registrera inköp |
T.ex. hantera dokument, |
|||||
|
reskontra |
|
|
|
|
registrera, godkänn, schemalägg |
|||
|
|
|
|
|
|
|
och handlägg betalning |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5% |
|
95% |
|
|
||
|
Kund- |
T.ex. underlag för fakturering |
T.ex. hantera kontrakt, fakturera |
||||||
|
reskontra |
|
|
|
|
kund, underhåll huvudbok för |
|||
|
|
|
|
|
kundreskontra, underhåll av |
||||
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
master data |
Inom
230
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
annonser, ansökningar och utbildningar, samt utförande av initial utvärdering av utbildningar. Exempel på aktiviteter inom HR- support som utförs av verksamhetsstöd är administration av HR- relaterade ärenden som internförflyttning, tjänstledighet och frånvarohantering samt hantering av
Illustration av möjlig aktivitetsuppdelning inom
Rekrytering & Kompetens- planering
Löne- administration
Myndighet 50% |
50% |
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70% |
|
30% |
|
|
|
|
||
T.ex. strategiska delar av |
T.ex. administration kring |
|
|
|||||
rekrytering, kompetensutveckling, |
rekrytering, kompetensutveckling |
|||||||
Arbetskraftsplanering och |
och arbetskraftsplanering |
|
|
|||||
Successionsplanering |
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5% |
95% |
|
|
|||||
T.ex. kompletterande underlag |
T.ex. administration av |
|
|
|||||
för löneutbetalningar |
medarbetardata, lön, förmåner, |
|||||||
|
|
|
|
pensioner och av tid & utlägg |
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60% |
|
40% |
|
|
|
|
||
T.ex. medarbetarrelationer, |
T.ex. Administration av |
|
|
|||||
disciplinärenden & klagomål och |
internförflyttning, tjänstledighet, |
|||||||
hälsa & säkerhet |
frånvarohantering och |
Organisation
Organisatoriskt leds respektive gemensamt verksamhetsstöd av en ledare som har det övergripande ansvaret att leverera överens- komna tjänster till kundmyndigheterna. Under tiden som verksam- hetsstöden organisatoriskt tillhör en myndighet rapporterar ledaren för ett verksamhetsstöd till generaldirektören för den myndighet som innefattar enheten för gemensamt verksamhets- stöd. En separat utredning föreslås för att definiera lämplighet samt associationsform för frikoppling av verksamhetsstöd från värdmyndighet. Frikoppling av verksamhetsstöd är trolig tidigast under 2011. Respektive verksamhetsstöd består i huvudsak av fyra organisatoriska element:
•Ledning och styrning av gemensamt verksamhetsstöd
•Kundservice
231
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
•Tjänsteleverans (Ekonomi- och
•
IT
Ett verksamhetsstöd för Ekonomi- och
Rekommendationen är att ett verksamhetsstöd arbetar i endast en instans av respektive
Från
12 En instans syftar på en specifik konfigurering av
232
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
Kundservice
På operativ nivå innefattar kundservicefunktionen den enhet som hanterar första linjens kundkontakt (med användare i kund- myndigheterna), dvs. en supportdesk. Supportdesken föreslås vara gemensam för de olika funktionella områdena och utgör en central kontaktpunkt för de kunder och användare som vill komma i kontakt med gemensamt verksamhetsstöd. Beroende på komplexiteten i de ärenden som hanteras slussas vissa ärenden vidare i organisationen till ämnesspecialister samt i vissa fall även verksamhetsutvecklare. Målet med kundkontaktmodellen är att lösa så stor andel av alla ärenden så tidigt som möjligt i processen för att säkra en snabb och kvalitativ återkoppling till kunden samtidigt som kostnadseffektivitet säkras. Idealt sett löses ärenden redan före första linjens support genom självbetjäning.
Gällande strategisk och taktisk kundkontakt stödjer kund- servicefunktionen ledningen för gemensamt verksamhetsstöd i att tillsammans med kundmyndigheterna definiera den tjänst som ska levereras, följa upp leveransen, rapportera utkomst samt i kontinuerliga förbättringsarbetet. Vidare rekommenderas bench- marking som ett verktyg i arbetet med kontinuerliga förbättringar inom respektive verksamhetsstöd.
Centrala dokument som förvaltas av kundservicefunktionen är tjänstekatalogen och tjänsteleveransöverenskommelser. Dessa dokument tecknas mellan kundmyndigheterna och gemensamt verksamhetsstöd och ligger till grund för samarbetet. Serviceavtalen bör initialt gälla under ett par år för att säkra kontinuitet under införandet av gemensamma verksamhetsstöd.
Kundserviceenheten ansvarar vidare för prissättningsmodellen, i form av en tjänstekatalog som inkluderar självkostnadspris inklusive kostnader för verksamhetsutveckling.
233
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
Kontinuerligt förbättringsarbete för ökad effektivitet och kvalitet i verksamhetsstödens tjänsteleverans
Respektive gemensamt verksamhetsstöd förväntas under och efter införandet aktivt arbeta med att effektivisera sin verksamhet genom kontinuerligt förbättringsarbete. Förbättringsarbetet föreslås ske utifrån bl.a. ledande principer (s.k. best practice) samt bench- marking med målet att skapa bättre effektivitet och högre kvalitet i tjänsteleveransen. Aningen förenklat sker denna utveckling per gemensamt verksamhetsstöd förslagsvis i tre huvudsakliga faser:
1.Etableringsfas – fokus på harmonisering av processer, organisa- tion och system för att kunna leverera enhetliga och kvalitativa stödtjänster till flera myndigheter. Vanligtvis fokus under det första året av etablering.
2.Effektiviseringsfas – fokus på att effektivisera existerade processer, organisation och system. Vanligtvis fokus under år 2– 3 efter etablering av verksamhetsstöd.
3.Optimeringsfas – fokus på att optimera existerade processer, organisation och system. Vanligtvis fokus från år 4 efter etablering av verksamhetsstöd.
Kontinuerligt förbättringsarbete sker förslagsvis i samtliga lösningsdimensioner inom verksamhetsstödet. Illustrativa exempel på fokusområden för att nå är bättre effektivitet och högre kvalitet i tjänsteleveransen återfinns i tabellen nedan.
234
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
Dimension |
|
Exempel på vanliga förbättringar |
|
|
||||
Styrmodell |
|
- |
Skapa tydlig och väl förankrad vision och strategi för |
|||||
|
|
- |
det enskilda verksamhetsstödet. |
|
|
|||
|
|
Kontinuerligt |
följa |
upp |
verksamhetsstödets |
|||
|
|
|
nyttokalkyl. |
|
|
|
|
|
|
|
- |
Skapa kundfokuserad servicekultur. |
|
||||
Lokalisering och |
- |
Samlokalisera verksamhetsstöd geografiskt. |
|
|||||
sourcing |
- |
Utnyttja externa leverantörer för effektivare och mer |
||||||
|
|
|
kvalitativ tjänsteleverans. |
|
|
|
||
|
|
- Säkerställa |
|
att det finns tydliga OLA (operativa |
||||
|
|
|
leverantörsavtal) mot externa leverantörer. |
|
||||
Leveransområde |
|
- |
Tydliggöra processutvecklingsansvar som del av |
|||||
och processer |
|
|
linjeansvar för processområdeschefer. |
|
||||
|
|
- |
Utveckla totala processflöden (t.ex. inköp till betalning |
|||||
|
|
|
istället för endast leverantörsreskontra) i samverkan |
|||||
|
|
|
med kundmyndighet. |
|
|
|
||
|
|
- |
Utnyttja best practice och benchmarking. |
|
||||
Organisation |
- |
Etablera processorienterad organisation. |
|
|||||
|
- |
Etablera tydlig karriärs- och kompensationsmodell. |
||||||
|
- |
Etablerad tydlig och väl förankrad utbildningsplan per |
||||||
|
|
|
individ. |
|
|
|
|
|
IT |
|
- |
Etablera |
|
gemensam |
och |
standardiserad |
|
|
|
- |
systemplattform. |
|
|
|
||
|
|
Utnyttja tilläggslösningar för att nå högre effektivitet, |
||||||
|
|
|
t.ex. självservice, workflows, OCR (optical character |
|||||
|
|
|
recognition). |
|
|
|
|
|
|
|
- Skapa tydlig |
och efterlevd strategi för hantering av |
|||||
|
|
|
masterdata (grunddata). |
|
|
|
||
Kundservice |
- |
Etablera |
prissättningsmodell |
som |
stimulerar |
|||
|
|
|
gemensam (kund och leverantör) utveckling av |
|||||
|
|
|
verksamhetsstödet. |
|
|
|
-Etablera funktion för uppföljning av nyckeltal kopplat till såväl SLA som kontinuerligt förbättringsarbete.
-Etablera tvärfunktionell och gemensam första linjens kundsupport karaktäriserad av servicekultur och självservice.
235
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
Varför flera verksamhetsstöd?
I linje med de övergripande lösningsprinciperna beskrivna tidigare föreslås 1) att flera gemensamma verksamhetsstöd etableras, 2) att man primärt bygger vidare på etablerade verksamhetsstöd och kompetenser samt 3) att lämplig tidpunkt, form och behov för att frikoppla verksamhetsstöd från myndigheter utreds.
Etablering av flera verksamhetsstöd
Som tidigare konstaterats finns stora möjligheter för samordning mellan myndigheter inom utvalda processer baserat på att myndig- heterna har lika behov samt att processerna kan standardiseras för att öka effektivitet. Det finns dock vissa grupper av myndigheter med specifika krav. Lämpligen skapas verksamhetsstöd och/eller avdelningar inom verksamhetsstöd som specialiseras mot dessa myndigheter. De grupper som initialt har identifierats är:
•Små myndigheter. Det primära behovet är snarare tillgång till kompetens och riskreduktion än effektivisering och kostnads- reduktion. Små myndigheter har behov av mer flexibla lösningar och av mer kvalificerad kompetens eftersom personerna i fråga hanterar hela funktioner.
•Myndigheter med höga informationssäkerhetskrav har specifika krav och eventuellt annan infrastruktur baserat på känsligheten i den information myndigheten hanterar.
•Intäktsfinansierade myndigheter har en mer komplex redovisning och annan fokus på vissa processer som till exempel hantering av kundfakturor. Vidare har de delvis ett mer komplext gräns- snitt mot verksamheten.
I tillägg till en något differentierad behovsbild, finns ytterligare ett par faktorer som talar för att etablera flera verksamhetsstöd:
•Effektivt och kontrollerat införande: Ca 2 till 6 kundmyndigheter uppskattas kunna anslutas till ett verksamhetsstöd per år. Då det finns ca 200 myndigheter att ansluta krävs således parallella införanden av verksamhetsstöd.
236
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
•Riskspridning och valbarhet: Etablering av flera gemensamma verksamhetsstöd minskar risken i införandet och ökar valbar- heten för kundmyndigheterna.
•Utnyttjande av skalfördelar: För att uppnå skalfördelar krävs en viss kritisk massa inom respektive processområde, vilket medför en begränsning av antalet gemensamma verksamhetsstöd.
•Departementstillhörighet. P.g.a. departementstillhörighet kan det eventuellt vara lämpligt att verksamhetsstöd och kundmyndig- heter initialt tillhör samma departement om inte andra tydliga samarbetsformer existerar. Detta skulle således medföra att flera verksamhetsstöd behövs för att inte begränsa införandet.
•
•Geografisk närhet har visat sig ha en viss betydelse för upp- starten av ett samarbete. Det är dock ej en primär styrparameter.
Införandet av gemensamma verksamhetsstöd sker lämpligen sekventiellt för att säkra erfarenhetsutbyte samt minimera risk och införandekostnader. Exakt hur många verksamhetsstöd som bör etableras visar sig bäst över tiden baserat på erfarenheter från införanden, mått på effektivitet, övriga initiativ inom statsförvalt- ningen samt andelen outsourcing. Uppskattat antal verksamhets- stöd baseras på vad som normalt är kritisk storlek för att uppnå stordrift samt storlek då stordriftseffekter börjar avta, balanserat med behovet av diversifiering av tjänsteutbud och ett effektivt införande med låg riskprofil.
Bygg primärt vidare på etablerade verksamhetsstöd och kompetenser
För att tillvarata kompetens och existerande infrastruktur samt minimera risk och införandekostnader bör gemensamma verksam- hetsstöd i första hand baseras på existerande verksamhetsstöd. Följande myndigheter har utvärderats för att identifiera vilka som bör etablera verksamhetsstöd under det initiala införandet 2010: Arbetsförmedlingen, Bolagsverket, Försäkringskassan, Jordbruks- verket, Kammarkollegiet, Rikspolisstyrelsen samt Skatteverket. Myndigheternas lämplighet har bedömts utifrån följande faktorer:
•Storlek/skalbarhet. Större verksamheter har generellt sett enklare att ta över uppgifter från små myndigheter jämfört med motsatt
237
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
scenario. Skalbarheten bedöms utifrån möjligheten att anpassa stödtjänster till andra myndigheter. En väldigt specifik verksamhet har oftast lägre skalbarhet än en verksamhet av mer generell karaktär.
•Mognadsgrad. En högre mognadsgrad gör införande av andra myndigheter enklare eftersom det redan finns en etablerad struktur, kompetens och ett etablerat arbetssätt.
•Vilja/förändringstryck. Uttalad vilja att agera verksamhetsstöd, möjlighet att allokera interna resurser samt möjlighet att skapa förändringstryck gör införandet enklare.
•Nuvarande effektivitet. En redan effektiv verksamhet har bättre förutsättningar att uppnå de kvalitativa och kvantitativa mål som är uppsatta för införande av avsedd modell.
•Den gruppering av verksamhetsstöd som etableras initialt bör ha en spridning mellan departement och ha delvis olika krav från sina respektive kärnverksamheter.
Baserat på utvärderingen, bedöms följande myndigheter vara primärt lämpade att etablera initiala verksamhetsstöd kring under 2010:
•Skatteverket (Finansdepartementet): stor myndighet med ett etablerat verksamhetsstöd. Tillhandahåller idag vissa administra- tiva stödtjänster till andra myndigheter.
•Rikspolisstyrelsen (Justitiedepartementet): stor myndighet med etablerat verksamhetsstöd. Tillhandahåller idag stödtjänster till landets 21 polismyndigheter.
•Kammarkollegiet (Finansdepartementet): levererar idag admini- strativa stödtjänster till en stor andel mindre myndigheter som del av kärnverksamheten och är därmed redan ett etablerat verksamhetsstöd.
Utöver ovanstående myndigheter finns även eventuellt behov av att under 2010 etablera ett verksamhetsstöd med specialisering mot intäktsfinansierad verksamhet. Myndigheter som kan vara aktuella är Bolagsverket och Jordbruksverket. Utöver ovanstående bedöms även Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan vara lämpliga kandidater för att i framtiden kunna utgöra gemensamma verksamhetsstöd. Båda myndigheterna bedöms dock på kort sikt ha
238
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
en mer komplex införandeprocess jämfört med Skatteverket och Rikspolisstyrelsen. Försäkringskassan har idag en verksamhetsbas för att expandera sin tjänsteleverans, men givet övriga pågående och planerade initiativ under 2010 bedöms etablering av gemensamt verksamhetsstöd under 2010 vara alltför resurskrävande. Givet rådande arbetslöshet och utökande uppdrag har även Arbets- förmedlingen utmaningar i att avsätta resurser till etableringen av ett gemensamt verksamhetsstöd.
Utred lämplig form för frikoppling av verksamhetsstöd
En tydligare frikoppling av gemensamma verksamhetsstöd från nuvarande värdmyndigheter är önskvärd för att
1)renodla myndigheternas verksamheter,
2)möjliggöra tydligare styrning av verksamhetsstöden och
3)undvika att generaldirektörer har potentiellt motverkande ansvarsuppgifter.
I dagsläget är generaldirektören för verksamhetsstöden (värd- myndigheten) i praktiken både leverantör till sig själv och ytterst ansvarig för fördelning av medel till, samt styrning av, verksamhetsstödet. En separat utredning föreslås utreda lämplig form för frikoppling av verksamhetsstöd från värdmyndigheterna.
Kundmyndigheter ansluter sig till gemensamma verksamhetsstöd för att uppnå kvantitativa och kvalitativa nyttor
Utifrån regeringsbeslut föreslås krav årligen ställas på respektive myndighets effektivitet och kvalitet inom Ekonomi- och HR- administration. En myndighetsspecifik nyttokalkyl bör upprättas för att utreda hur dessa mål uppnås. Analysen bör ställa nuläget och potentialen för förbättringar inom myndigheten mot kvalitativ och kvantitativ potential genom att ansluta sig till lämpligt verksamhetsstöd. Analysen bildar underlag för dialog mellan myndighet, departement, verksamhetsstöd och centralt koordiner- ande organ t.ex. kring lämplig tidpunkt för myndigheter att börja använda gemensamt verksamhetsstöd. Förslaget innebär att myn- digheten bör ansluta sig till ett gemensamt verksamhetsstöd såvida inte nyttoanalysen visar särskilda anledningar för en annan lösning.
239
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
För att kundmyndigheter effektivt ska kunna utnyttja verk- samhetsstöd bör beställarkompetens säkerställas inom kund- myndigheten. Beställarkompetens avser i detta fall myndighetens förmåga att kunna agera aktiv köpare av administrativa stödtjänster inom Ekonomi och HR som komplement till de Ekonomi- och
Externa leverantörer bör utifrån behov utgöra en strategisk del i tjänsteleveransen från gemensamma verksamhetsstöd
Gemensamma verksamhetsstöd föreslås kunna välja att outsourca delar av sin verksamhet och rekommenderas att i en sourcing- strategi utvärdera förutsättningarna för att utnyttja tjänster från externa leverantörer. I verksamhetsstödets sourcingstrategi bör verksamhetsstöden även överväga att upphandla färdiga tjänster till kundmyndigheterna. En sådan lösning innebär att det upphandlade företaget blir en 3:e partsleverantör och att verksamhetsstödet alltjämt bär det fulla ansvaret för tjänsten gentemot den tjänste- mottagande kundmyndigheten.
Ett generellt motiv för att outsourca delar av verksamhets- stödens verksamhet till extern part är kostnadseffektivitet, men också att ett utnyttjande av externa leverantörer kan ge verksamhetsstödet en flexibilitet i sin produktions- och leverans- kapacitet. Verksamhetsstödet kan på så sätt snabbare möta förändringar i efterfrågan från kundmyndigheterna.
Genom möjligheten att outsourca delar av sin verksamhet kan verksamhetsstöden och dess kundmyndigheter på ett koordinerat sätt, med storskalighet i upphandlingen och genom specialiserad upphandlingskompetens, dra nytta av de möjligheter som marknaden kan erbjuda. Outsourcing föreslås vidare ske först när
240
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
tillräcklig processmognad har uppnåtts. De huvudsakliga anled- ningarna till att outsourcing till extern leverantör under införandet bör ske via verksamhetsstöden är främst att:
•Outsourcing kräver hög processmognad.
•Skalfördelar kräver homogena processer.
•Hög processmognad och homogena processer möjliggör kostnadseffektivitet genom verksamhetsstöd.
•Verksamhetsstöden kommer att effektivisera processerna innan delar eventuellt läggs ut till extern leverantör.
Efter införandet av gemensamma verksamhetsstöd föreslås att verksamhetsstöd konkurrensutsätts av externa leverantörer för att säkra att de uppnår tillräcklig effektivitet och kvalitet i tjänste- leveransen.
Lämplig modell och tidpunkt för outsourcing och form för konkurrensutsättning bör utredas av
Fristående och övergripande styrning etableras med syfte att möjliggöra och skapa incitament för utbyte av administrativa stödtjänster inom statsförvaltningen
Förslaget är att Regeringen årligen (samt vid behov) ställer krav på myndigheter och verksamhetsstöd att effektivisera och öka kvaliteten inom Ekonomi och
Hur respektive myndighet på bästa sätt ska uppnå definierade effektiviseringsmål fastställs förslagsvis i dialog mellan myndighet,
241
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
verksamhetsstöd, departement och övergripande koordinerings- organ. Primära koordineringsorgan som föreslås är
Styrmodell för gemensamma verksamhetsstöd
|
Regeringen |
||
5 |
|
4 |
|
Departement |
|
||
|
och ESV |
||
|
|
|
|
|
|
1 |
|
|
|
|
|
|
Myndighet |
2 |
Gemensamt |
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
3 |
Extern leverantör
1.Regeringen ställer krav på myndigheter och
2.Myndigheter uppnår uppställda mål företrädelsevis genom nyttjande av gemensamma
3.Gemensamma
4.
5.Departementen är delaktiga i dialog kring hur myndigheter på bästa sätt kan uppnå mål
242
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
För att möjliggöra transparent uppföljning, kontinuerligt förbättringsarbete samt erfarenhetsutbyte mellan gemensamma verksamhetsstöd och myndigheter föreslås ett aktivt arbete med benchmarking. Benchmarking bör koordineras av centralt organ och bygga vidare på redan etablerade strukturer. Centralt organ kan vara
De styrmedel som bör användas för att säkerställa en effektiv styrning är myndighetsinstruktioner, regleringsbrev, budget- allokering samt tjänsteleveransöverenskommelser. Riktlinjer och effektiviseringskrav bör kommuniceras till respektive myndighet genom uppdaterade myndighetsinstruktioner och regleringsbrev. Tjänsteleveransöverenskommelser definierar tjänsten mellan kund och leverantör och bör utformas så att de ger kunden önskad leverans i rätt tid (leveransförmåga), utförd på rätt sätt (leveranskvalitet) till bästa pris på marknaden (kostnads- effektivitet). Vidare bör tjänsteleveransöverenskommelser främja benchmarking och kontinuerliga förbättringar. Utformningen av prissättningsmodellen är av strategisk vikt och bör ske så att ett effektivt och utvecklande tjänsteutbyte främjas.
I detta kapitel presenteras genomförandeplanen för koncentration av administrativa stödtjänster. Planen är relativt detaljrik för 2009– 2010 eftersom planen ska vara klar för genomförande. Genom- förandeplanen är ett levande dokument som bör uppdateras över tiden i en iterativ process i takt med att ny information inkommer. Genomförandeplanen kan således komma att förändras, detta får då i sin tur effekt på nyttokalkylen.
Övergripande genomförandeplan
För att säkerställa samordning, kompetensöverföring och erfarenhetsutbyte över tiden samt mellan verksamhetsstöd och myndigheter föreslås ett sekventiellt införande. Vidare föreslås att ett myndighetsövergripande forum upprättas med syfte att stödja koordineringen av införandet av gemensamma verksamhetsstöd i
243
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
samråd med
Förslag på övergripande genomförandeplan
2009 |
|
|
2010 |
|
|
|
2011 |
|
2012 |
|
|
2013 |
|
|
2014 |
||||
|
|
|
|
|
|||||||||||||||
|
|
|
|
|
Övergripande koordinering, planering, uppföljning och beslutsfattande |
||||||||||||||
|
|
|
Detaljera |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
strategi |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
Strategi |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
Etapp 1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
för |
|
|
Etablera |
|
Utöka och effektivisera |
Optimera leveransmodell |
||||||||||||
gemen- |
|
|
|
||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
samma |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
Etapp 2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
Etablera |
|
Utöka och effektivisera |
Opt. |
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Etapp 3 |
|
Utöka och |
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Etablera |
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
effektivisera |
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
= Strategifas och koordinering |
|
= Etableringsfas |
= Regeringsbeslut |
||||||||||||||
|
|
|
|||||||||||||||||
|
|
= Effektiviseringsfas |
|
|
|
= Optimeringsfas |
Valbarhet (marknad) |
||||||||||||
|
|
|
|
|
|||||||||||||||
|
|
|
|
|
Genomförandeplanen föreslås starta under hösten 2009 med att den övergripande strategin och lösningsförslaget detaljeras. Under detaljeringen valideras vilka verksamhetsstöd som ska etableras under etapp 1. Myndigheter som ska etablera gemensamma verksamhetsstöd under etapp 1 inleder sedan förberedande aktiviteter. Exempel på förberedande aktiviteter är att identifiera möjliga kunder samt kartlägga förutsättningar att leverera stödtjänster till dessa kunder.
Under 2010 startar etableringen av gemensamma verksamhets- stöd med en pilotfas (etapp 1) vars resultat sedan ligger till grund för det fortsatta införandet. Under perioden 2011 till 2014 fortsätter (om nytta kan påvisas) etableringen av verksamhetsstöd parallellt med effektivisering och expansion av redan etablerade verksamhetsstöd, samt ett ökat utnyttjande av externa leverantörer. Nyttokalkyl analyseras kontinuerligt och ligger till grund för beslut om framtida expansion av gemensamma verksamhetsstöd.
Efter etableringen av ett verksamhetsstöd ansluts kundmyndig- heter till verksamhetsstödet. Målbilden är att respektive myndighet över tiden ska kunna välja tjänsteleverantör vilka i sin tur aktivt använder sig av externa partner för tjänsteleverans.
244
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
Genomförandeplanen är indikativ och iterativ vilket bl.a. medför att vilka och hur många verksamhetsstöd ska etableras och vilka och hur många myndigheter som ska anslutas till verksamhetsstöd årligen beslutas utifrån rådande situation. Genomförandeplanen i detta dokument beskriver således metod för införande samt förslag på övergripande aktiviteter per år. Omfattningen av respektive aktivitet beror på rådande situation.
Genomförandeplan
Under 2009 och 2010 föreslås fokus, efter regeringsbeslut, ligga på att detaljera övergripande strategi och lösningsmodell för att under 2010 kunna etablera första etappen av gemensamma verksamhets- stöd. Centralt koordinerade aktiviteter innefattar även bl.a. identifikation och validering av möjliga verksamhetsstöd inom samtliga departement samt initiera kartläggning av lagen om offentlig upphandlings påverkan på samordning mellan myndigheter. Vidare, genomför verksamhetsstöden i etapp 1 en genomlysning av den egna organisationen för att få en överblick över förutsättningarna för att leverera tjänster till andra myndigheter. De bör t.ex. kartlägga potentiella kunder för verksamhetsstödet. Parallellt med etableringen av första etappens verksamhetsstöd inleds i slutet av 2010 eventuell även förberedande aktiviteter för införande av etapp 2 och 3. Följande aktiviteter föreslås:
245
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
Förslag på genomförandedeplan
2009 |
|
|
2010 |
|
|||
1 |
2) Detaljera |
||
|
strategi och |
lösningsmodell
Definiera övergrip- ande strategi
3)
4)Förbered och etablera första vågens gemensamma verksamhetsstöd (pilot)
5) Mät nuvärden för stora och medelstora myndigheter inom etapp1
|
= Strategifas och koordinering |
|
= Införande/etableringsfas |
= Regeringsbeslut |
1. Regeringen beslutar om genomförande av gemensamma verksamhetsstöd samt genomförandeplan 2010
Regeringen föreslås besluta om etablering av gemensamma verk- samhetsstöd samt kommunicera detta beslut i ett särskilt inrikt- ningsbeslut och i ett tilläggsdirektiv. Det särskilda inriktnings- beslutet föreslås innehålla följande:
•Myndigheternas Ekonomi- och
•Skatteverket och Rikspolisstyrelsen utses att börja etablera gemensamma verksamhetsstöd under 2010.
•Kammarkollegiet fortsätter att leverera stödtjänster som del av sin kärnverksamhet.
•Införandet ska kontinuerligt mätas och följas upp enligt definierade mätetal.
Tilläggsdirektivet föreslås fastställa att:
•
246
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
2.
Aktiviteten syftar till att efter regeringsbeslut detaljera framtagen strategi för att förbereda första införandeetappen under 2010. Aktiviteten föreslås innehålla följande delaktiviteter och utföras genom
•Planera för etablering av verksamhetsstöd för etapp 1, inklusive bl.a. framtagande av målbild för gemensamma verksamhetsstöd och nyttoeffekter för initiala verksamhetsstöd samt system- utvärdering vid behov.
•Genomför nödvändiga kompletterande analyser för införande av gemensamma verksamhetsstöd, t.ex. initial kartläggning av legala former för samverkan och lagen om offentlig upphand- lings påverkan på samordning mellan myndigheter.
•Med stöd från departementen koordinera kartläggning och validering av eventuella ytterligare potentiella verksamhetsstöd (utanför
•Definiera initial styr- och kostnadsallokeringsmodell.
•Detaljera modell för mätning av nuvärden och uppföljning av nyttokalkyl.
•Detaljera stödjande generisk lösningsmodell för ett verksam- hetsstöd att utgå ifrån vid etablering av verksamhetsstöd. Modellen inkluderar principer för styrmodell, sourcing, process- omfattning, organisation, IT samt kundservice.
•Definiera tidpunkt för analys av eventuell utökning av funktionellt omfattning för gemensamma verksamhetsstöd (dvs. områden utanför Ekonomi- och
•Detaljera strategi för hantering av personalfrågor och kommunikation med personalorganisationer och andra intresseorganisationer.
•Eventuell inleda förberedande aktiviteter inför planering av etapp 2 och 3.
247
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
3.
Aktiviteten föreslås innehålla följande delaktiviteter:
•Kontinuerligt följa upp genomförandet.
•Inleda uppföljning av nyttokalkyl som grund till framtida beslut om expansion av gemensamma verksamhetsstöd efter pilot- införande (etapp 1).
•Vara sammankallande till forum för erfarenhetsutbyte mellan delprojekt, myndigheter och verksamhetsstöd (och härvidlag bygga vidare på erfarenhet etablerad av bl.a. Ekonomistyr- ningsverket).
•Koordinera genomförandet med andra initiativ såsom t.ex. initiativet
4.Respektive värdmyndighet förbereder och etablerar första etappens gemensamma verksamhetsstöd (oktober
Aktiviteten syftar till att förbereda och etablera första etappens gemensamma verksamhetsstöd och myndighetsgrupp kring primärt Skatteverket och Rikspolisstyrelsen.
•Genomlysning av den egna organisationen för att få en över- blick över förutsättningarna för att leverera tjänster till andra myndigheter. De bör även kartlägga vilka potentiella kunder som är lämpliga för verksamhetsstödet.
•Förändringsledning: Ledning av införandet inklusive bl.a. defini- tion av styrgrupp och arbetsgrupp med representanter för planerade kundmyndigheter.
•Strategi och design: Insamling av kravbild per specifikt verk- samhetsstöd. Detaljering av framtida modell för verksamhets- stöd utifrån kravbild samt interna och externa ledande principer. Utveckling av verksamhetsstödsspecifik etableringsplan, nytto- kalkyl och konsekvensanalys.
•Lösning: Byggande av utformad specifik lösning (med inspel från generisk lösningsmodell) för gemensamt verksamhetsstöd. Rekrytering och utveckling av utbildnings- och kommunika- tionsplaner.
•Utrullning och drift: Utrullning och driftsättning av gemensamt verksamhetsstöd.
248
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
•Summering av erfarenheter och lärdomar: Paketering av erfaren- heter och lärdomar från etapp 1 för framtida etableringar av gemensamma verksamhetsstöd under etapp 2 och 3.
5.Centralt organ (t.ex. Ekonomistyrningsverket) mäter effektivitets- nuvärden för stora och medelstora myndigheter inom etapp 1
Aktiviteten föreslås innehålla följande delaktiviteter:
•Definiera modell och process för insamling av data.
•Följ upp nuvärden av mätetal för stora och medelstora myndig- heter inom etapp 1.
•Rapportera nuvärden av mätetal i augusti 2010.
Genomförandeplan för 2011
Under 2011 föreslås fokus ligga på att genomföra en utvärdering kring lämplig form för frikoppling och konkurrensutsättning av verksamhetsstöd, effektivisera och expandera redan etablerade verksamhetsstöd samt etablera andra etappens gemensamma verksamhetsstöd. Följande aktiviteter föreslås:
6.
Aktiviteten föreslås innehålla följande delaktiviteter:
•Utreda lämplig form och tidpunkt för frikoppling av verksamhetsstöd från kärnverksamheter.
•Utreda lämplig form och tidpunkt för konkurrensutsättning av gemensamma verksamhetsstöd (inklusive legala aspekter såsom Lagen om offentlig upphandling). Föreslå förändringar av lagen om offentlig upphandling utifrån behov som införande av fristående, konkurrensutsatta och gemensamma verksamhetsstöd kan motivera.
249
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
7.
Aktiviteten syftar till att, med koordinering från
•
•
•
•Regeringen beslutar om gemensamma verksamhetsstöd och detaljerad plan för etablering av gemensamma verksamhetsstöd för etapp 2 och 3.
•Regeringen kommunicerar uppdaterade riktlinjer och mål genom myndighetsinstruktioner och regleringsbrev till berörda myndigheter.
8.
Samma aktiviteter som under 2010.
9.Utökning av kundgrupp och effektivisering av gemensamma verksamhetsstöd etablerade under etapp 1:
Etablerade verksamhetsstöd inleder eventuellt förberedande aktiviteter för frikoppling (i enlighet med beslutad modell) från kärnverksamhet inom myndigheter, utökar sin tjänsteleverans till flera kunder samt effektiviserar sin egen verksamhet genom
250
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
10.Respektive värdmyndighet etablerar andra etappens gemensamma verksamhetsstöd.
Verksamhetsstöd och myndighetsgrupp inom etapp 2 genomgår samma aktiviteter som för etapp 1 under 2010.
11.Centralt organ (t.ex. Ekonomistyrningsverket) mäter effektivitets- nuvärden inklusive stora och medelstora myndigheter inom etapp 1 och 2:
Samma aktiviteter som genomförs under 2010 för etapp 1.
Samma aktiviteter som under 2010.
Genomförandeplan för 2012
Under 2012 föreslås fokus ligga på att frikoppla (i enlighet med beslutad modell), effektivisera och expandera redan etablerade verksamhetsstöd under etapp 1 och 2 samt inleda etablering av tredje och sista etappen av nya gemensamma verksamhetsstöd. Följande aktiviteter föreslås:
14.Frikoppling (enligt beslutad modell), utökning av kundgrupp och effektivisering av gemensamma verksamhetsstöd etablerade under etapp 1 och 2.
15.Respektive värdmyndighet etablerar tredje etappens gemensamma verksamhetsstöd.
16.Centralt organ (t.ex. Ekonomistyrningsverket) mäter effektivitetsnuvärden för etapp 3.
251
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
Genomförandeplan för 2013
Under 2013 föreslås fokus ligga på att optimera verksamhetsstöd etablerade i etapp 1 samt frikoppla (i enlighet med beslutad modell) och ytterligare effektivisera verksamhetsstöd etablerade i etapp 2 och 3. Samtliga gemensamma verksamhetsstöd föreslås under detta år vara etablerade. Följande aktiviteter föreslås:
19.Optimering av leveransmodell för gemensamma verksamhetsstöd etablerade under etapp 1.
20.Fortsatt frikoppling, utökning av kundgrupp och effektivisering av gemensamma verksamhetsstöd etablerade under etapp 2 och 3.
21.Centralt organ (t.ex. Ekonomistyrningsverket) mäter effektivitetsnuvärden.
Genomförandeplan för 2014
Under 2014 föreslås fokus ligga på att optimera verksamhetsstöd etablerade i etapp 1 och 2 samt ytterligare frikoppla (i enlighet med beslutad modell) och effektivisera verksamhetsstöd etablerade i etapp 3. Avslutningsvis sker även under årsskiftet 2014/2015 över- lämning av
24.Optimering av leveransmodell för gemensamma verksamhetsstöd etablerade under etapp 1 och 2.
25.Fortsatt frikoppling, utökning av kundgrupp och effektivisering av gemensamma verksamhetsstöd etablerade under etapp 3.
26.Centralt organ (t.ex. Ekonomistyrningsverket) mäter effektivitets- nuvärden.
252
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
Aktiviteten syftar till att definiera behov av permanent koordinerande styrforum i samband med slutförandet av E- delegationens uppdrag per 31 december, 2014. Aktiviteten föreslås innehålla följande delaktiviteter:
•Definition av eventuellt behov och mottagare av koordinerings- ansvar efter 31 december, 2014.
•Planering av överlämnande/avslutande av
•Verkställande av överlämnande/avslutande av
Uppföljning av genomförande
För införandet av gemensamma verksamhetsstöd föreslås uppfölj- ning av definierade mål och delmål med hjälp av mätetal och indikatorer. Uppföljning av införandet av föreslagen verksamhets- modell för gemensamma verksamhetsstöd bör genomföras på två nivåer:
1.Verksamhetsmodellsnivå: Total aggregerad nivå omfattande samtliga gemensamma verksamhetsstöd. Denna uppföljning koordineras av
2.Per gemensamt verksamhetsstöd: Denna uppföljning ansvarar verksamhetsstöden för i samarbete med Ekonomistyrnings- verket.
Uppföljning av övergripande verksamhetsmodellsnivå
253
Bilaga 6 SOU 2009:86
Dimension |
Mätetal |
||
A1. |
Penetration |
A1.1 |
Antal etablerade verksamhetsstöd |
(tid) |
A1.2 Andel myndigheter som är anslutna till |
||
|
|
verksamhetsstöd |
|
|
|
A1.3 |
Andel myndighetsanställda som är anslutna till |
|
|
verksamhetsstöd |
|
A2. |
Kostnad |
A2.1 |
Realiserad besparing sedan etablering |
|
|
A2.2 |
Verklig besparing jämfört med plan |
A3. |
Kvalitet |
A3.1 |
Aggregerat Nöjd Kund Index (NKI) |
|
|
A3.2 |
Aggregerat Nöjd Medarbetar Index (NMI) |
|
|
A3.3 |
Trendanalys kvalitetsutveckling |
För respektive mätetal definieras målvärden per år fram till 2014. Måltalen följs upp på aggregerad nivå och kan vid behov justeras på årsbasis. Måltalen A1.1, A1.2, A1.3 och A2.1 bör detaljeras och valideras parallellt med detaljering av kommande genomförande- planer. Målvärden för övriga mätetal (A2.2, A3.1, A3.2 och A3.3) kan först definieras när basnivån för respektive mätetal har analyserats. Detta föreslås ske parallellt med etablering av första vågen verksamhetsstöd 2010.
Uppföljning per gemensamt verksamhetsstöd
Nedanstående mätetal och målvärden föreslås för operativ upp- följning av respektive gemensamt verksamhetsstöd. Verksamhets- stödet ansvarar för att följa upp definierade mätetal i syfte att kontinuerligt förbättra verksamheten. Uppföljning och förbättringsarbete drivs inom respektive verksamhetsstöd av dess ledning och kundservicefunktion. Mätetal rapporteras även, via departementet (alternativt Ekonomistyrningsverket och etablerat projektkontor), till
254
SOU 2009:86 Bilaga 6
|
Dimension |
Mätetal |
||||
|
B1. |
Penetration |
|
B1.1 |
Antal anslutna kundmyndigheter |
|
|
(tid) |
|
|
|
|
|
|
B2. |
Kostnad |
B2.1 |
Realiserad besparing sedan start |
||
|
|
|
|
B2.2 |
Verklig besparing jämfört med plan |
|
|
B3. |
Kvalitet |
|
B3.1 |
Nöjd Kund Index (NKI) |
|
|
|
|
|
B3.2 |
Nöjd Medarbetar Index (NMI) |
|
B4. Effektivitet B4.1 Leverantörsfakturor per årsarbetskraft och år inom (Kostnad och verksamhetsstöd (Ekonomi)
Kvalitet) B4.2 Kundfakturor per årsarbetskraft och år inom verksamhetsstöd (Ekonomi)
B4.3 Antal kundmedarbetare per årsarbetskraft och år inom verksamhetsstödets
B4.4 Antal löneutbetalningar per årsarbetskraft och år inom verksamhetsstödets funktion för löneadministration (HR)
Respektive verksamhetsstöd ansvarar för måluppfyllnad av mätetal. Verksamhetsstöd ska på årsbasis till departementet och
Konsekvensanalys
Detta avsnitt beskriver kvantitativa och kvalitativa konsekvenser av föreslagen lösning och genomförandeplan för koncentration av administrativa stödtjänster. Även risker, förutsättningar och föreslagna åtgärder för framgångsrikt införande behandlas.
Kvantitativa konsekvenser
Nyttokalkylen uppskattar den kvantitativa besparingspotentialen av införandet av verksamhetsstöd. Kalkylen innehåller tre huvud- delar enligt figuren nedan: bas/nuläge, effektiviseringar samt investeringar/kostnader. Det bör betonas att värdet av eventuell
255
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
outsourcing ej är medtagna i beräkningarna. Dessutom, realise- ringstidpunkten för de kvantitativa effekterna följer genom- förandeplanen, en förändring av planen får således effekt på när nyttor och kostnader uppstår. Kvantitativa effekter har estimerats genom antaganden som diskuterats och validerats i arbetsgrupps- möten samt stämts av med ESV, Kammarkollegiet och Finans- departementet.
Besparing enligt förväntat scenario
|
|
|
|
• Basen för beräkningarna, dvs. hur |
||
|
|
|
Bas |
|
kostnaderna förväntas utvecklas |
|
|
|
|
|
om gemensamma |
||
|
|
|
/ nuläge |
|
||
|
|
|
|
verksamhetsstöd ej införs |
||
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
• Effektivisering av aktiviteter som |
||
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|||
Nyttokalkyl |
|
|
Effektivi- |
|
utförs inom verksamhetsstöd |
|
|
|
|
- |
Skalfördelar |
||
|
|
seringar |
|
|||
|
|
|
|
|
- |
Effektivare processer |
|
|
|
|
|
- |
Tydligare styrning |
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
• |
Övergripande investeringar - |
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
Investeringar |
|
strategi och införande |
|
|
|
|
• |
Investeringar och kostnader för |
||
|
|
|
/ kostnader |
|||
|
|
|
|
etablering av verksamhetsstöd |
||
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
och anslutande av myndigheter |
|
|
|
|
|
|
Nyttokalkylens övergripande metod bygger på att en genomsnittlig besparingspotential beräknas per myndighet och grupp. Därefter extrapoleras besparingen till att inkludera samtliga berörda myndigheter. För analysen finns tre grupper av myndigheter:
1.Stora myndigheter (över 10 000 anställda) (totalt 5 myndigheter)
2.Medelstora myndigheter
3.Små myndigheter (mindre än 100 anställda) (totalt 89 myndigheter varav 40 redan hanteras av Kammarkollegiet)
Till grund för beräkningen/nuläget används arbetsgivarstatistik från BESTA. Metoden för beräkning av nyttor för medelstora och
256
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
stora myndigheter är identisk. Metoden som använts för små myndigheter beskrivs i ett separat avsnitt.
Bas/Nuläge
Inom ramen för analysen ingår tre processer inom Ekonomi och tre processer inom HR. Idag estimeras 5900 årsarbetskrafter arbeta inom de berörda processerna inom Ekonomi och
Totalt summerar detta till ungefär 3 200 årsarbetskrafter inom berörda processer inom Ekonomiadministration (1,6 % av samtliga anställda) och 2 700 årsarbetskrafter inom
Ingen underliggande tillväxt i antal årsarbetskrafter antas14. Utifrån insamlade data från de 12 myndigheter i nulägesanalysen har en procentuell fördelning av årsarbetskrafter inom berörda processer tagits fram. Estimaten har därefter validerats genom att jämföra med BESTA. Fördelningen inom de 6 berörda processerna ser ut som följer:
•Ekonomi: ~3 200 årsarbetskrafter (nedan benämnda åa)
-Redovisning & Rapportering: ~1 300 åa (42 %)
-Leverantörsreskontra: ~1 600 åa (49 %)
-Kundreskontra: ~300 åa (9 % )
•HR: ~2 700 årsarbetskrafter (nedan benämnda åa)
13Källa: Uppgifter från Arbetsgivareverket. Data från mars 2009.
14Basen i antalet årsarbetskrafter kan komma att påverkas av andra pågående projekt.
257
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
-Rekrytering & kompetensplan.: ~950 åa (34 %)
-Löneadministration: ~800 åa (36 %)
-HR support: ~850 årsarbetskrafter (30 %)
Kostnaden för en årsarbetare är beräknad till 640 Tkr vilket är faktiskt genomsnitt för referensgruppen enligt den kvantitativa analysen (inkluderar sociala, pensions- och arbetsplatskostnader). En jämförelse med tidigare gjorda beräkningar visar att detta är ett konservativt antagande. Till exempel används i rapporten ESV 2007:33 en cirka 30 % högre kostnad per årsarbetare15.
Naturlig pensionsavgång är estimerad till 20 %16 och diskonte- ringsräntan för kalkylen är satt till 4 %.
Etablering av verksamhetsstöd
Etablering av antalet verksamhetsstöd styrs av den önskade tids- ramen samt hur många myndigheter som årligen kan anslutas till ett verksamhetsstöd. För kalkylen har antagits att 417 medelstora myndigheter ansluts per verksamhetsstöd och år samt att totalt 7 verksamhetsstöd etableras över tiden, inklusive Kammarkollegiet. Det ska poängteras att det i dagsläget ej kan fasställas hur många verksamhetsstöd som i praktiken kommer att etableras då detta kontinuerligt avgörs utifrån rådande situation. Totalt antas samtliga stora, cirka 120 medelstora och cirka 7018 små myndigheter om- fattas av lösningen. Under 2010 antas 2 verksamhetsstöd etableras, där ett av verksamhetsstöden ansluter 1 medelstor myndighet utöver den egna myndigheten första året och därefter 4 medelstora myndigheter årligen. Övriga verksamhetsstöd antas ansluta en medelstor myndighet första året och därefter 4 medelstora myndigheter årligen. Ett av verksamhetsstöden fokuserar på små myndigheter och antas ansluta 8 små myndigheter årligen. Under 2011 antas ytterligare 3 verksamhetsstöd etableras. Ytterligare 1 verksamhetsstöd beräknas etableras 2012.
Verksamhetsstöden antas utföra arbetsuppgifter motsvarande 90 % av redovisning och rapportering, 95 % av leverantörs- och
15Tänkbara förklaringar till skillnaderna kan vara att 2007:33 Gemensamma lösningar för effektivare administration inkluderar fler overheadkostnader i kostnaden per årsarbetare samt exkluderar stora myndigheter, resulterande i en högre medellön per anställd.
16Baserat på data från Svenskt Näringsliv 2008 samt ESV 2007:33.
17Enligt intervjuer med de verksamhetsstöd som föreslås etableras under etapp 1.
18Kammarkollegiet har idag ~40 små myndigheter som kunder med ”fullserviceavtal”.
258
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
kundreskontra, 95 % av löneadministration, 40 % av
Effektiviseringar
Metoden för beräkning av besparingspotentialen inom stora och medelstora myndigheter bygger på effektivitetsnyckeltal med utgångspunkt från den nulägesanalys som genomförts på 12 myndigheter samt information om externa högpresterande verksamheter (”best practice”). Nedan beskrivs de nuvärden och effektivitetsnyckeltal som har använts per process och myndighet.
Område |
Nuvärden och effektivitetsnyckeltal |
Ekonomi
HR
IT (kostnad för HR- och ekonomi- system)
•Antal leverantörsfakturor per år och årsarbetskrafter inom leverantörsreskontra
•Antal kundfakturor per år och årsarbetskrafter inom kundreskontra
•Antal årsarbetskrafter inom redovisning och rapportering
•Antal löneutbetalningar per år och årsarbetskrafter inom löneadministration
•Antal årsarbetskrafter inom rekrytering och kompetens- planering som andel av totala antalet årsarbetskrafter inom myndigheten
•Antal årsarbetskrafter inom
•Kostnad för Applikationsutveckling
•Kostnad för Applikationsförvaltning
•Kostnad för Applikationer– licenskostnader
•Kostnad för Service desk
•Kostnad för Teknisk drift och underhåll
•Kostnad för Infrastruktur
Baserat på nuvärden, genomförandeplan och erfarenheter estimeras förväntade kvantitativa konsekvenser enligt följande:
259
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
A. Effektiviseringar inom verksamheten (primär besparingspotential).
Kostnadsbesparingar inom verksamheten uppskattas baserat på data från myndigheterna i nulägesanalysen och har validerats med tidigare erfarenheter. Effektiviseringspotentialen grundar sig främst på det effektivitetsgap som idag finns mellan myndigheter. Mindre effektiva myndigheter antas effektiviseras till en målnivå (antingen genom anslutning till verksamhetsstöd eller genom intern effektivisering) (se bild). Målnivån i förväntat scenario baseras på nuvarande genomsnittlig effektivitet inom de 4 stora myndighet- erna som idag har en storskalig hantering inom sina stödprocesser (Skatteverket, Arbetsfördelningen, Rikspolisstyrelsen och Försäk- ringskassan) samt den mest högpresterande myndigheten enligt nulägesanalysen19. Verksamhetsstöden antas i målbilden uppnå en effektivitet motsvarande medelvärdet av genomsnittet för de 4 stora myndigheterna och den mest högpresterande myndigheten. Effektiviseringspotential har därefter beräknats som skillnaden mellan nuvarande och framtida effektivitet.
19 Exklusive myndigheter som angivit högre effektivitet än extern ”Best Practice”.
260
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
Illustrativ bild över möjliga effektivitetsförbättringar
Måleffektivitet |
MI |
M2 |
M3 |
M4 |
M5 |
M6 |
M7 |
M8 |
M9 |
M10 M11 M12 |
Ext. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
BP |
•Myndigheter med lägre effektivitet lyfts till måleffektivitet
•De myndigheter med högre effektivitet påverkar besparingspotentialen negativt (konsekvent antagande men ej förväntat utfall)
Denna ”tekniska” besparingspotential har sedan validerats mot tidigare erfarenheter av besparingspotentialer från verksamhets- stödskonsolidering från såväl ett kund- som leverantörsperspektiv. Eventuella besparingar genom lönearbitrage från outsourcing har ej inkluderats.
Effektivitetsmål per process |
Snitt |
Bästa |
Extern ”best |
Besparing |
|
|
”4 stora” |
myndighet |
practice” |
i kalkyl |
(%) |
|
|
|
|
|
|
Ekonomi |
|
|
|
|
|
# lev.fakturor per åa och år |
17954 |
26563 |
28000 |
22259 |
38 % |
|
|
|
|
|
|
# kundfakturor per åa och år |
3963 |
10000 |
16000 |
6981 |
48 % |
% besparing Red. o. Rapp. |
n/a |
n/a |
30 % |
20 % |
20 % |
HR |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Rekryt.&.kom. # medarb./åa |
210 |
302 |
n/a |
293 |
30 % |
Löneadmin. – # medarb./åa |
416 |
587 |
580 |
501 |
29 % |
233 |
241 |
n/a |
332 |
30 % |
|
|
|
|
|
|
|
261
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
Ett enskilt verksamhetsstöd beräknas uppnå måleffektivitet det femte året efter etablering. Antagen upprampning av verksamhets- stödets effektivitet till målvärde anges i tabell nedan.
År efter etablering |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 > |
Andel av effektivitetsförbättring |
15 % |
60 % |
80 % |
90 % |
100 % |
Kostnadsbesparingen inom verksamheten förväntas i målbilden efter genomförandet uppgå till knappt 800 Mkr per år.
B. Effektiviseringar inom IT (sekundär besparingspotential).
Besparingspotential inom IT har uppskattats utifrån analys av skillnad mellan nuvarande modell och övergripande framtida modell. Besparingspotentialen har uppskattats konservativt per kostnadsslag enligt följande: applikationsutveckling
Kostnadsbesparingen inom IT förväntas i målbilden efter genomförandet uppgå till drygt 50 Mkr per år.
Besparingspotentialen för små myndigheter baseras på uppgifter från Kammarkollegiet som idag hanterar cirka 40 små myndigheter med fullserviceavtal. Besparingspotential per liten myndighet upp- skattas till cirka 0,5 Mkr och är inkluderad som en mindre andel av de besparingspotentialer inom verksamhet och IT som anges ovan.
262
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
Investeringar/Kostnader
Investeringsestimaten innehåller liksom effektiviseringsestimaten osäkerhetsfaktorer. Investeringsestimaten beror dessutom i ännu högre grad än effektiviseringarna på val av genomförandemetod; d.v.s. hur många gemensamma verksamhetsstöd som etableras samt hur många myndigheter som ansluts till gemensamma verk- samhetsstöd.
För framtagandet av investeringskostnader har två metoder använts. Total investeringskostnad har först estimerats utifrån tidigare erfarenheter. Total investering har satts i relation till förväntad årlig besparing efter genomförande20. Investeringarna estimeras enligt denna metod uppgå till drygt en miljard kronor. Därefter har investeringarna validerats genom detaljerade tids- och kostnadsestimat för respektive större delmoment.
I huvudsak finns 3 typer av investeringar:
1)övergripande investeringar (detaljering av strategi, genom- förandeplan och uppföljning),
2)investeringar i att etablera ett verksamhetsstöd, samt
3)investeringar i att ansluta myndigheter. Samtliga myndigheter som omfattas av lösningen antas anslutas till ett gemensamt verksamhetsstöd. Detta är ett konservativt antagande då en del myndigheter sannolikt kommer att uppnå erforderliga förbättringar på egen hand.
Investeringarna i att ansluta myndigheter inkluderar kostnader både inom kundmyndigheten och inom verksamhetsstödet för att anpassa processer och arbetssätt, kostnader för att anpassa IT- system, samt kostnader för frigörande av personal och nyrekryte- ringar. Kostnader för att anpassa
20 Jämförelse med en grupp av externa referenser med olika startlägen/grad av centralisering inom Ekonomi och HR innan etablering av verksamhetsstöd.
263
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
beräkningarna och applicerats på alla myndigheter som ansluts till verksamhetsstöd.
I investeringar för att ansluta myndigheter ingår även kostnaden för frigörande av personal samt nyrekryteringar. Antagande har gjorts att all effektivisering resulterar i frigörande av personal samt att endast 20 % av frigjord personal är naturliga pensionsavgångar21. Detta är ett försiktigt antagande eftersom en viss andel av personalen troligen går över för att förstärka kärnverksamheten. Utöver detta har antagits att 20 % av de anställda inom gemensamma verksamhetsstöd är nyrekryteringar, med åtföljande kostnader både för frigörande av personal och nyrekrytering.
Kostnaden för externa konsulter är baserad på marknadspriser. Interna projektresurser är beräknade som 20 % högre än genom- snittlig lönekostnad per timme inom referensgruppen. Kostnad för att frigöra personal antas motsvara i genomsnitt 6 månadslöner. En nyrekrytering beräknas kosta runt 50 Tkr.
Utifrån dessa estimat når investeringarna drygt 200 Mkr årligen fram t.o.m. 2015. Initialt är dock investeringarna lägre. Ungefär en tredjedel av investeringarna är omstruktureringskostnader. Om frigjord personal tar roller för att täcka upp för kommande pensionsavgångar sjunker omstruktureringskostnaderna. Övergrip- ande analys visar att kommande pensionsavgångar rent teoretiskt skulle kunna täcka upp för 100 % av förväntade effektiviseringar.
Resultat nyttokalkyl
Årlig besparingspotential efter införande uppskattas till cirka 850 Mkr per år. Denna fulla potential förväntas uppnås fr.o.m. år 2017. Detta motsvarar ca 30 % effektivitetsförbättring för de arbets- uppgifter som rekommenderas tas över av de gemensamma verksamhetsstöden. Potentialen är i samma storleksordning som den besparing på
Gemensamma lösningar för effektivare administration22 då ESV räknade på en ”relativt försiktigt beräknad bas”. Positivt årligt kassaflöde förväntas fr.o.m. år 2013.
21Enligt uppgifter i 2007:33 Gemensamma lösningar för effektivare administration: ”omkring
75% av löneadministratörerna i staten, exklusive försvaret, är över 46 år och mer än 40 % är äldre än 56 år. Mer än 60 % av ekonomiassistenterna och redovisningsekonomerna är över
46år och nästan 35 % är äldre än 56 år.”
22ESV 2007:33 Gemensamma lösningar för effektivare administration.
264
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
Årlig effektiviserings/besparingspotential för förväntat scenario
|
~850 |
|
Nuläge |
Effektivisering |
Framtid |
Procentuell besparing på andel av arbete som utförs av verksamhetsstöd
Ekonomi |
|
- Leverantörsreskontra |
38% |
- Kundreskontra |
48% |
- Redovisning & rapportering |
20% |
Personal |
|
- Rekrytering & kompetensplan. |
30% |
- Löneadministration |
29% |
- HR support |
30% |
Scenarioanalys
I nyttokalkylen finns flera osäkerhetsfaktorer. I analysen ingår de 12 myndigheter som finns representerade i
1.Hur många myndigheter som ansluts till verksamhetsstödet.
2.Hur stor del av processerna som utförs av verksamhetsstöd.
3.Verksamhetsstödens effektivitet.
I det högt beräknade scenariot uppgår årlig nytta till ca 12oo Mkr årligen från 2017. De underliggande antagandena för det höga scenariot är 1) att 10 % fler medelstora myndigheter ansluts och
265
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
effektiviseras samt 2) att verksamhetsstöden uppnår effektivitet i linje med den mest högpresterande myndigheten enligt nuläges- analysen23.
I det låga scenariot uppgår årlig nytta från 2017 och framåt till cirka 500 Mkr. Detta scenario baseras på 1) att 10 % färre medel- stora myndigheter ansluts och effektiviseras24, 2) att endast 80 %25 av processområdena inom Ekonomi och löneadministration inkluderas, samt ingen del av rekrytering och kompetensplanering och
Lågt och högt scenario - drivare samt påverkan på besparingspotential
Lågt scenario |
|
|
|
Högt scenario |
|
|
|||
|
|
|
|
Årlig besparing efter |
|
|
|
||
|
|
|
|
1,200 |
|
|
|||
|
|
|
|
införande (MSEK) |
|
|
|||
|
500 |
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
• |
|
myndigheter ansluts |
|
• Verksamhetsstöden
utför 80% av red. &
och kompetensplan. eller
•Verksamhetsstöd
effektivitet i linje med 20% bättre än nuvarande för”4 stora”
•+10% medelstora myndigheter ansluts
•Verksamhetsstöd utför samma aktiviteter som i förväntat scenario
•Verksamhetsstöd uppnår effektivitet i linje med bästa nuvarande myndighet per process
+8%
+30%
23Exklusive myndigheter som angivit högre effektivitet än extern ”Best Practice”.
24Det kan finnas anledningar till att vissa myndigheter ej kan anslutas, såsom exempelvis förändrade organisationsformer inom högskolor och universitet etc.
25En anledning till en minskad omfattning kan exempelvis vara om delar av processerna på vissa myndigheter kan visa sig vara starkt knuta till kärnverksamheten.
26Motsvarar en typisk besparing på
3% effektivitetsökningar per år.
266
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
En förändring av bas/nuläge (genom t.ex. pågående projekt såsom
På investeringssidan medför en 25 % ökning av investeringarna att återbetalningstiden förlängs med cirka 6 månader. Vidare medför även tidigareläggning av genomförandet i linje med att 4 verksamhetsstöd etableras under 2010, 2 verksamhetsstöd år 2011 samt 1 verksamhetsstöd år 2012 att återbetalningstiden förkortas med cirka 2 månader.
Kvalitativa konsekvenser
Utöver kvantitativa konsekvenser definierade ovan, medför en koncentration av administrativa stödtjänster en rad kvalitativa vinster:
•Ökat fokus på myndigheternas kärnverksamhet då resurser frigörs från administrativa uppgifter.
•Minskad risk och personberoende i leveransen av administrativa stödtjänster. I nuläget är personberoendet inom Ekonomi och HR relativt högt, i synnerhet för små och medelstora myndigheter.
•Ökad kvalitet och tillförlitlighet i leveransen av administrativa stödtjänster genom definierade tjänster och standardiserade processer.
•Ökad innovation och verksamhetsutveckling av stödtjänster genom kontinuerligt förbättringsarbete, koncentration av kompetenser och ökat kunskapsutbyte.
•Nöjdare medarbetare inom verksamhetsstöd genom större möjlig- heter och flexibilitet för den enskilde medarbetaren. Att arbeta med administrativa stödtjänster som kärnverksamhet istället för stödverksamhet innebär ökade möjligheter till verksamhets- utveckling och kunskapsutbyte, tydligare definierade arbets- uppgifter, tydligare mål och uppföljning.
267
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
•Förbättrad beställarkompetens både genom uppbyggande av beställarkompetens inom gemensamma verksamhetsstöd och inom myndigheter.
•Bas för departementsöverskridande samarbete med möjlighet att över tiden utöka både kundbas och tjänsteutbud.
•Möjligt verktyg för hantering av kommande pensionsavgångar inom myndigheter genom omfördelning av resurser från administrativa stödprocesser till kärnverksamhet.
Följande huvudsakliga möjliga negativa konsekvenser har identifierats:
•Förändringen kommer att ta tid och kräva fokus från nuvarande verksamheter. Etablering av gemensamma verksamhetsstöd är en omfattande förändring.
•Minskad flexibilitet för den enskilda myndigheten. Gemen- samma verksamhetsstöd kräver hög grad av standardisering och homogenisering av processer mellan myndigheter, vilket medför högre krav på styrning av tjänsteutbytet och uppfattning om minskad flexibilitet för den enskilda myndigheten.
•Nuvarande arbetsflöden inom myndigheter bryts upp. Nuvar- ande arbetsflöden bryts upp vilket skapar investeringskostnader och kräver viss tid av upplärning innan full effektivitet nås inom nya processer.
•Högre krav på hantering av informationssäkerhet som en konsekvens av att tjänster och information utbyts mellan myndigheter.
•Kompetens kan förloras vid geografisk flytt.
Risker och riskminimering
Ett framgångsrikt införande hanterar föreliggande risker på ett proaktivt sätt. Huvudsakliga risker att beakta vid införandet är:
Nyttorna minskar om:
A.Låg grad av standardisering uppnås. Vinsterna med koncentration av verksamhetsstöd grundar sig till stor del på standardisering. Vid låg grad av standardisering minskar både
268
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
kvantitativa och kvalitativa vinster väsentligt (samtidigt som avståndet mellan kärnverksamhet och stödverksamhet ökar).
B.Kundmyndigheterna inte anpassar bemanningen motsvarande flytten av aktiviteter till verksamhetsstöd. Vid överföring av arbete från myndighet till gemensamt verksamhetsstöd krävs att bemanningen inom överflyttade funktioner i motsvarande grad reflekteras i kundmyndigheten.
Kostnaderna ökar om:
C.Införandet tar längre tid och/eller kräver mer resurser än beräknat. Införandet av verksamhetsstöd kräver myndighets- överskridande samordning och standardisering av arbets- sätt/processer och systemstöd, vilket kan inverka på tiden för införandet och vara kostnadsdrivande.
D.Arbetsflöden i nuvarande (begränsat antal) flerfunktionella verksamhetsstöd bryts upp då Ekonomi och HR särskiljs. Sådan uppbrytning kan leda till uppfattning om att kontaktytor kortsiktigt kompliceras samt till minskade skalfördelar i existerande verksamhetsstöd till dess att en funktionsmässig breddning av verksamhetsstöden sker.
E.Informationssäkerhetsmässiga aspekter vid införandet visar sig vara mer omfattande än beräknat (baserat på t.ex. säkerhets- skyddslagstiftningen). Om särskilda krav som måste beaktas utifrån säkerhetsskyddslagstiftningen visar sig vara mer omfattande än beräknat (t.ex. gällande sekretess mellan två myndigheter) ökar systemrelaterade införandekostnader.
Övriga risker:
F.Nödvändiga politiska beslut kan dra ut på tiden. Till exempel på grund av valperioder och/eller regeringsbyte.
G.Anslutandet av myndigheter till verksamhetsstöd kan ske i för hög takt och skapa risker i leverans och styrning. En för hög införandetakt skapar risker i leverans och styrning. Nuvarande prognos att
H.Kundmyndigheterna kan anse att de inte är tillräckligt delaktiga för att kunna påverka utformningen av lösningen för gemensam- ma verksamhetsstöd. Eftersom gemensamma verksamhetsstöd till viss del kommer att vara etablerade när kundmyndigheter
269
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
ska föras in finns det en risk att dessa myndigheter anser att de inte har något inflytande över den gemensamma lösningen.
I.Utmaningar i hanteringen av personalmässiga konsekvenser.
Personalmässiga konsekvenser skapar alltid en risk för missnöje och bör planeras och hanteras på strukturerat sätt.
J.Utveckling inom myndigheternas existerade stödverksamheter kan hämmas. Det pågår verksamhetsutvecklingsaktiviteter inom Ekonomi- och
K.Otydligt regelverk när myndigheter utbyter tjänster med varandra skapar tröghet i införandet. Gäller bl.a. LOU vid utbyte av tjänster mellan myndigheter.
Riskerna ovan (markerade i parantes nedan) beaktas och hanteras förslagsvis genom bl.a. följande aktiviteter:
•Tydliga beslut om införande i enlighet med tidplan från Regeringen, departement och
•Tydligt ägarskap och uppföljning av genomförandeplan hos E- delegationen. Det är viktigt att införandeplanen detaljeras och uppdateras kontinuerligt med ny information och följs upp enligt definierade mätetal. (A, B, C, K)
•Sekventiell etablering av verksamhetsstöd med utvärdering på årsbasis. Regeringen och
•Tidig analys av möjligheterna till eventuell utökning av process- omfattning för gemensamma verksamhetsstöd. Koordinering sker via centrala organ som
•Central koordinering med relevanta parallella projekt såsom exempelvis
270
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
•Rättvis incitamentsmodell. Budgetallokerings- och prissättnings- modeller rekommenderas vara utformade så att de stödjer målsättningarna och skapar incitament för involverade parter, t.ex. kundmyndighet och verksamhetsstöd. Denna modell behöver vara applicerbar på såväl införande av nya kundmyndig- heter i ett verksamhetsstöd som under en etablerad leverans av tjänster från verksamhetsstöd till kundmyndighet. (B, J, K)
•Regering, departement och centralt koordinerande organ agerar tydliga kravställare mot såväl verksamhetsstöd som myndigheter mot såväl verksamhetsstöd som myndigheter. (A, B)
•Respektive verksamhetsstöd etableras i projektform med hög grad av standardisering, tydlig styrning och uppföljning. Införandet av respektive verksamhetsstöd bör drivas i fokuserad projektform. Projektet ska sträva efter en hög grad av standardisering och rekommenderas att tidigt involvera kundmyndigheter för att förstå myndigheternas kravbild. Vidare rekommenderas projekt- et vara extensivt i sin kommunikation med de involverade myndigheterna så att de är och känner sig delaktiga i förändringsprocessen. (A, B, C, E, G, H, J)
•Verksamhetsstöd är ansvariga för att etableringstakten inte är så hög att det skapar risker i leverans och styrning. Respektive verksamhetsstöd ansvarar för att tillse att takten för anslutande av myndigheter inte skapar för stora risker i leverans och styrning. (A, C, G)
•Tidig utredning av LOU för att definiera eventuella nödvändiga justeringar i lagtext gällande tjänsteutbyte mellan myndigheter.
(K)
271
Bilaga 6 |
SOU 2009:86 |
Ordlista för strategiområde koncentration av administrativa stödtjänster
Associationsform: Refererar till organisationsform för frikopplat verksamhetsstöd.
Administrativa stödtjänster: Administrativa processer och aktiviteter inom Ekonomi och HR som ligger utanför en myndighets kärnverksamhet.
Automatiseringsgrad: Andelen processaktiviteter som sker per automatik i system utan (eller med mindre) behov av handpåläggning.
Benchmarking: Kvalitativ eller kvantitativ jämförelse mellan verksamheter. Exempelvis effektivitet.
Ekonomiadministration: Innefattar i denna rapport delprocesser- na redovisning och rapportering, leverantörsreskontra och kundreskontra.
Fullserviceavtal: Erbjudande från Kammarkollegiet till små myndigheter. Innefattar ekonomitjänster samt löneadministration.
Intäktsfinansierade myndigheter: Myndigheter vars verksamhet helt eller delvis finansieras genom att ta betalt för tillhandahållna tjänster istället för genom statliga anslag.
Kundmyndighet: Myndighet som nyttjar de tjänster som ett gemensamt verksamhetsstöd tillhandahåller.
272
SOU 2009:86 |
Bilaga 6 |
Kundreskontra: Ekonomiprocess som innefattar fakturering, hantering och handläggning av inbetalningar, hantering av kund- register, samt hantering av frågor och dispyter gällande kund- fakturor.
Leveransområde och processer för verksamhetsstöd: Beskriver omfattningen av tjänsterna som levereras samt ansvarsfördelningen mellan verksamhetsstöd och kundmyndighet.
Leverantörsreskontra: Ekonomiprocess som innefattar hantering av inkomna leverantörsdokument, registrering, godkännande, schemaläggning och handläggande av betalningar, hantering av leverantörsregister, samt hantering av leverantörsfrågor.
Lokalisering och sourcing för verksamhetsstöd: Beskriver hur verksamhetsstöd är lokaliserade geografiskt samt hur tjänster levereras (genom verksamhetsstöd eller genom outsourcing).
Löneadministration: Processområde inom HR som innefattar hantering av medarbetardata samt administration av löneutbetal- ningar, förmåner, pensioner samt tid- och utläggsrapportering.
Modell för kundservice: Beskriver det operativa kundgränssnittet mellan gemensamt verksamhetsstöd och kundmyndigheter samt hur tjänsterna definieras, levereras, prissätts, följs upp och kontinuerligt förbättras.
Nyttokalkyl: Kvantitativ kalkyl över de ekonomiska konsekvenser som ett införande av gemensamma verksamhetsstöd förväntas medföra (engelska business case).
Organisation för verksamhetsstöd: Beskriver organisations- modell, rollstruktur och rapporteringsstruktur för verksamhets- stöd.
Outsourcing/Outsourca: Att köpa in tjänster från en extern leverantör istället för att tillhandahålla tjänsten internt.
Redovisning och rapportering: Ekonomiprocess som innefattar transaktionsregistrering, kontoavstämning och analys, period-
273
Bilaga 6 SOU 2009:86
mässing redovisning och rapportering samt underhåll av anläggningsregister och annan grunddata.
Rekrytering och kompetensplanering: Processområde inom HR som innefattar administration kring rekrytering, kompetens- planering, arbetskraftsplanering samt successionsplanering.
Rollstruktur: Definition av vilka uppgifter och ansvarsområden en specifik tjänst har samt hur olika tjänster förhåller sig till varandra.
Tjänsteleveransöverenskommelse: Överenskommelse för tjänste- utbyte mellan köpande myndighet och det gemensamma verksamhetsstödet i vilket det framgår pris för utnyttjande av tjänst, omfattning av tjänst samt vilken kvalitet på tjänsten som ska tillhandahållas.
Skalbarhet: Förmåga att anpassa verksamheten efter en ökad efterfråga av funktionsområden samt möjlighet att betjäna ytterlig- are myndigheter.
Strategisk inriktning per verksamhetsstöd: Definierar den övergripande inriktning verksamhetsstödet ska arbeta efter, t.ex. vilka tjänster som ska tillhandahållas och till vilka myndigheter
Styrmodell för verksamhetsstöd: Beskriver hur verksamhetsstöd styrs internt och tillsammans med involverade kundmyndigheter på strategisk, taktisk och operativ nivå.
Tjänstekatalog: Specifikation över de tjänster som det gemen- samma verksamhetsstödet tillhandahåller.
Verksamhetsmodell: Övergripande modell för koncentration av administrativa stödtjänster inom statsförvaltningen.
Verksamhetsstöd: Ett center [eng. Shared Service Center (SSC)] som tillhandahåller administrativa stödtjänster – i det här fallet Ekonomi- och
Årsarbetskrafter: Arbete som motsvarar en heltidstjänst under ett år.
274
Bilaga 7
Genomförandeplan
I denna bilaga beskrivs det planerade genomförandet av delegationens föreslagna strategi uppdelat enligt redovisningen i betänkandet. Genomförandeplanen sträcker sig över de fem år den föreslagna strategin ska realiseras.
Genomförandeplan per område och år
För respektive område anges delmål som bör vara uppnådda för varje år mellan 2010 och 2014 samt de viktigare delresultaten som stöder uppfyllande av delmålen. För varje delresultat anges även vem som är beslutande/koordinerande respektive ansvarig för genomförandet.
275
Bilaga 7 |
SOU 2009:86 |
Flexibel
Slutmål
Medborgare och företagare kan på ett enkelt sätt genom
År 2010
Delmål
•Utvecklingsansvariga myndigheter ska samordna årliga strategiprocesser
•Myndigheterna ska redovisa sina planer och genomfört arbete inom e- förvaltning
•Utvärdering av ytterligare utvecklingsansvariga myndigheter
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Utvärdering och förslag |
Regeringen/ |
Utvecklingsans |
|
till ytterligare utveck- |
Delegationen |
varig |
|
lingsansvariga myndig- |
|
myndighet |
|
heter |
|
|
|
Samordning av |
Delegationen |
Utvecklings- |
Inom sina |
strategiprocesser |
|
ansvariga |
områden |
|
|
myndigheter |
|
Identifiering av |
Delegationen |
Utvecklings- |
|
nödvändiga bastjänster |
|
ansvariga |
|
för informations- |
|
myndigheter |
|
försörjning initierad. |
|
|
|
Offentlig information |
|
Utvecklings- |
Offentlig |
tillgänglig |
|
ansvariga |
information via |
|
|
myndigheter |
hemsidor |
|
|
|
|
Sektorsvis |
Delegationen |
Utvecklings- |
Vägledning för |
strategiprocess |
|
ansvariga |
myndigheter- |
genomförd |
|
myndigheter |
nas verksam- |
|
|
|
hetsplanering |
|
|
|
|
Forum för erfarenhets- |
Delegationen |
Delegationen |
Webbplattform |
utbyte finns |
|
|
tillgänglig |
Kanalstrategier |
Delegationen |
Myndigheter, |
Vägledning |
framtagna |
|
kommuner och |
finns |
|
|
landsting |
|
Återrapportering av |
Delegationen |
Myndigheterna |
Årligen |
genomförda och |
|
|
återkommande |
planerade insatser |
|
|
|
276
SOU 2009:86 |
Bilaga 7 |
År 2011
Delmål
Utvecklingsansvariga myndigheter ska utveckla bastjänster för informations- försörjning
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Nyutvecklade |
Delegationen |
Utvecklings- |
Vägledning för |
bastjänster för |
|
ansvariga |
automatiserad |
informationsförsörj- |
|
myndigheter |
samverkan |
ning är publicerade |
|
|
|
Sektorsövergripande |
Delegationen |
Utvecklings- |
|
strategiprocess är |
|
ansvariga |
|
genomförd |
|
myndigheter |
|
År 2012
Delmål
Vägledning finns för utveckling av
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Behovs- och nytto- |
Delegationen |
Myndigheter, |
Metod för |
kalkyler visar på |
|
kommuner och |
behovsfångst |
effekter av utvecklade |
|
landsting |
framtagen |
|
|
|
År 2013
Inga nya aktiviteter detta år, årliga beslutade uppföljningar genomförs
År 2014
Delmål (=slutmål)
Medborgare och företagare kan på ett enkelt sätt genom
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Delegationen |
Myndigheterna |
Beslutade mål |
|
samt behovs- och |
|
|
är uppfyllda |
situationsanpassade |
|
|
införda i |
|
|
|
genomförande |
|
|
|
planen. |
277
Bilaga 7 SOU 2009:86
Medborgare och |
Delegationen |
Myndigheterna |
|
näringsliv ska på ett |
|
|
|
enkelt sätt kunna utföra |
|
|
|
och följa sina ärenden |
|
|
|
samt har tillgång till |
|
|
|
förvaltningens samlade |
|
|
|
tjänster och |
|
|
|
information |
|
|
|
Styrning av behovsdriven
Slutmål
Samordnad styrning som stöder behovsdriven utveckling av
År 2009
Delmål
Expertgrupper etablerade
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Expertgrupper |
Delegationen |
Delegationen |
|
etablerade (rättsliga, |
|
|
|
tekniska och |
|
|
|
internationella frågor) |
|
|
|
Remisshantering av |
Regeringen |
|
|
betänkandet är slutförd |
|
|
|
År 2010 |
|
|
|
Delmål |
|
|
|
•Myndigheternas verksamhetsplanering ska omfatta utveckling av
•Bolagsverket, Lantmäteriet, Skatteverket och Tillväxtverket har utvecklat mallar för samverkansöverenskommelser
•Regeringskansliet har resurser för beredning och hantering av e- förvaltningsfrågor
•Delegationen initierar samarbete med SKL
278
SOU 2009:86 Bilaga 7
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Samordning av |
Delegationen |
Utvecklings- |
Inom sina |
strategiprocesser |
|
ansvariga |
områden |
|
|
myndigheter |
|
Föreslagna |
Regeringen |
Regeringen |
|
förordningsändringar är |
|
|
|
genomförda |
|
|
|
|
|
|
|
Regeringsuppdrag till |
Regeringen |
Utvecklings- |
Uppdraget ska |
utvecklingsansvariga |
|
ansvariga |
inledas senast |
myndigheter beslutade |
|
myndigheter |
30 mars 2010 |
|
|
|
|
Rättsliga |
Delegationen |
|
Projekt- och |
rekommendationer |
|
|
behovsdrivet, |
inom |
|
|
underlag tas |
|
|
|
fram genom |
|
|
|
expertgrupp |
Förslag på nödvändiga |
Delegationen |
Regeringen |
Underlag tas |
författningsändringar |
|
|
fram av |
för att effektivisera e- |
|
|
expertgrupp |
förvaltning |
|
|
|
|
|
|
|
Arbete med |
Delegationen |
Delegationen |
Underlag tas |
framtagning av |
|
|
fram av |
vägledning och |
|
|
expertgrupp |
riktlinjer är påbörjat |
|
|
|
Arbetet med att ta fram |
Regeringen |
Bolagsverket, |
Redovisning |
samverkansmallar |
|
Lantmäteriet, |
ska ske senast |
genomförs |
|
Skatteverket |
30 juni 2010. |
|
|
och |
|
|
|
Tillväxtverket |
|
|
|
|
|
Uppdrag avseende |
Regeringen |
Kammar- |
Behovsdriven |
upphandlingar samt |
|
kollegiet |
upphandling |
uppföljning av |
|
|
|
ramavtalsnyttjandet |
|
|
|
|
|
|
|
Samarbete med SKL är |
Delegationen |
Myndigheterna |
Kontinuerligt |
initierat |
|
|
under |
|
|
|
uppdragstiden |
|
|
|
|
279
Bilaga 7 |
SOU 2009:86 |
År 2011
Delmål
•Delegationen ska ta fram en vägledningar för
•Samverkan med SKL pågår
•Regering avsätter medel för strategiska projekt
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Medel finns avsatta för |
Regeringen/ |
Regeringen |
Prioritering |
strategiska projekt |
Delegationen |
|
föreslås av |
|
|
|
delegationen |
Nyutvecklade |
Delegationen |
Utvecklings- |
Vägledning för |
bastjänster för |
|
ansvariga |
automatiserad |
informationsförsörj- |
|
myndigheter |
samverkan |
ning är publicerade |
|
|
|
År 2012 |
|
|
|
Delmål: |
|
|
|
•Vägledningar uppdateras och tillämpning följs upp årligen
•Strategiska projekt med finansiering utanför myndigheternas ramar pågår
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Strategiska projekt |
Delegationen |
Involverade |
Regeringen har |
pågår |
|
myndigheter |
avsatt medel för |
|
|
|
denna typ av |
|
|
|
projekt |
Utvärdering av |
Delegationen |
Delegationen |
|
myndigheternas |
|
|
|
tillämpning av |
|
|
|
vägledningar |
|
|
|
År 2013
Inga nya aktiviteter detta år, årliga beslutade uppföljningar genomförs
År 2014
Delmål (=slutmål)
Samordnad styrning som stöder behovsdriven utveckling av
280
SOU 2009:86 |
Bilaga 7 |
Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur
Slutmål
Myndigheter utbyter överenskommen elektronisk information på ett standardiserat sätt och tillhandahåller gemensamma
År 2010
Delmål
•Standardiserad meddelandeplattform framtagen
•Första utkast till vägledning för automatiserad samverkan framtagen
•Myndigheterna ska planera för övergång till ny teknik för att hantera standardiserade meddelandebaserade lösningar
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Utkast till vägledning |
Delegationen |
Delegationen |
Expertgrupp tar |
för automatiserad |
|
|
fram underlag |
samverkan framtagen |
|
|
|
Upphandlingsprocess |
Delegationen |
Kammar- |
|
initierad för lösning av |
|
kollegiet |
|
nödvändiga tjänster |
|
|
|
utifrån vägledning ovan |
|
|
|
Semantiska lösningar är |
Delegationen |
Myndigheterna |
Behovsdrivet |
utvecklade i takt med |
|
|
|
att behov uppstår |
|
|
|
År 2011 |
|
|
|
Delmål |
|
|
|
•Utvecklingsansvariga myndigheter bevakar och testar ny teknik samt medverkar till erfarenhetsutbyte
•Vägledning för automatiserad samverkan fastställs i föreskrift
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Vägledningar är |
Delegationen |
Delegationen |
Verva och E- |
framtagna och |
|
|
nämndens |
utvecklade |
|
|
vägledningar är |
|
|
|
utvecklade |
Vägledning för |
Regeringen |
Skatteverket |
|
automatiserad |
|
genom nämnd |
|
samverkan fastställs i |
|
|
|
föreskrift |
|
|
|
281
Bilaga 7 SOU 2009:86
Upphandling av |
Kammar- |
Kammar- |
|
lösningar för |
kollegiet |
kollegiet |
|
automatiserad |
|
|
|
samverkan pågår |
|
|
|
Uppföljning hur |
Delegationen |
Delegationen |
|
teknikskiften planeras |
|
|
|
är genomförd |
|
|
|
Erfarenhetsutbyte sker |
Delegationen |
Utvecklings- |
Årligen |
mellan utvecklings- |
|
ansvariga |
återkommande |
ansvariga myndigheter |
|
myndigheter |
|
År 2012
•Olikheter i data, begrepp och semantik ska hanteras enskilt för varje tjänst baserat på en etablerad publicerings- och dokumentationsstruktur
•Öppna standarder är förstahandsval vid utveckling
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Uppföljning av teknisk |
Delegationen |
Delegationen |
|
infrastruktur |
|
|
|
Uppföljning av |
Delegationen |
Delegationen |
|
myndigheternas |
|
|
|
tillämpning av |
|
|
|
föreskrifter |
|
|
|
Effektivare stödprocesser
Gemensamma administrativa verksamhetsstöd
År 2010
Delmål:
•Etablering av försöksverksamhet inom statsförvaltningen med minst två gemensamma verksamhetsstöd för ekonomi- och personaladministration
•Påbörjad utvärdering av försöksverksamheten
•Påbörjad utredning om formerna för frikoppling av verksamhetsstöd från värdmyndighet
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Beslut om etablering av |
Regeringen/ |
Skatteverket |
|
gemensamma verksam- |
Delegationen |
och RPS |
|
hetsstöd |
|
|
|
282
SOU 2009:86 Bilaga 7
Etablering av första |
Delegationen |
Skatteverket |
|
etappens gemensamma |
|
och RPS |
|
verksamhetsstöd är klar |
|
|
|
Samarbete mellan |
Delegationen |
ESV |
|
delegationen och ESV |
|
|
|
är etablerat |
|
|
|
Mätning av effektivi- |
Delegationen |
ESV |
|
tetsnuvärden för |
|
|
|
myndigheter är |
|
|
|
genomförd |
|
|
|
Utvärdering av |
Delegationen |
Delegationen |
|
försöksverksamheten |
|
|
|
och Kammarkollegiet |
|
|
|
m.fl. påbörjad |
|
|
|
Utredning om lämplig |
Delegationen |
Delegationen |
|
form för frikoppling |
|
|
|
och konkurrens- |
|
|
|
utsättning av verksam- |
|
|
|
hetsstöd är påbörjad |
|
|
|
År
Delmål
• Myndigheter ansluter sig för att uppnå regeringens effektivitets- och kvalitetskrav
• Myndigheterna etablerar nödvändig beställarkompetens
• Utvärdering genomförs för att möjliggöra transparens och kontinuerligt förbättringsarbete
• Frikoppling och konkurrensutsättning påbörjas
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Utvärdering av försöks- |
Delegationen |
Delegationen |
Påbörjas 2010 |
verksamheten genom- |
|
|
|
förd inför ytterligare |
|
|
|
etablering av verksam- |
|
|
|
hetsstöd |
|
|
|
Förberedelser och eta- |
Delegationen |
Värdmyndighet |
År 2011 |
blering av kommande |
|
|
Beslut om värd- |
etappers gemensamma |
|
|
myndigheter |
verksamhetsstöd sker |
|
|
|
283
Bilaga 7 SOU 2009:86
Frikoppling och kon- |
Delegationen |
Värdmyndighet |
År 2012 |
kurrensutsättning av |
|
|
Baserat på |
verksamhetsstöd sker |
|
|
utredning |
Uppföljning och |
Delegationen |
Delegationen |
Central |
utvärdering |
|
och ESV |
koordinering |
|
|
|
samt varje |
|
|
|
enskilt verk- |
|
|
|
samhetsstöd |
Effektivisera myndigheternas försörjning av
År 2010
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Uppdrag avseende |
Regeringen |
Kammar- |
En preliminär |
upphandling och |
|
kollegiet |
plan tas fram i |
uppföljning |
|
|
samråd med |
|
|
|
delegationen |
År 2011 |
|
|
|
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Strategi är fastställd för |
Regeringen/ |
Myndigheterna |
Årligen |
försörjning av IT- |
Delegationen |
|
återkommande |
tjänster |
|
|
|
Kunskapscenter avse- |
Delegationen |
Kammar- |
|
ende hantering av ext- |
|
kollegiet |
|
ernt inköpta |
|
|
|
År
Inga nya aktiviteter detta år, årliga beslutade uppföljningar genomförs
Område:
Slutmål
Befintlig och föreslagen lösning används för att förse myndigheter, medborgare och företag med en enhetlig
284
SOU 2009:86 |
Bilaga 7 |
År 2010
Delmål
•Inrätta en samordningsfunktion som ett självständigt beslutande nämnd inom Skatteverket
•Samordningsfunktionen ska samordna myndigheternas befattning med identitetsfederationer,
•Samordningsfunktionen och funktioner som den tillhandahåller ska regleras i författning
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Beslut avseende |
Regeringen/ |
Skatteverket |
|
timationer är fattat |
Delegationen |
|
|
Utformning och |
Delegationen |
Skatteverket |
|
införande av en |
|
|
|
samordningsfunktion |
|
|
|
Arbetet med en |
Delegationen |
Skatteverket |
|
federationslösning är |
|
|
|
påbörjat |
|
|
|
År 2011 |
|
|
|
Anvisningstjänster |
Delegationen |
Skatteverket |
För att möta |
etableras |
|
|
det ökade |
|
|
|
antalet |
|
|
|
identitets- |
|
|
|
intygsgivare |
Upphandling av |
Delegationen |
Skatteverket |
Fler identitets- |
stelegitimationer och |
|
|
intygsgivare |
stöd för federations- |
|
|
ansluts och kan |
lösningar är genomförd |
|
|
hantera olika |
|
|
|
typer av |
|
|
|
timationer och |
|
|
|
nya aktörer |
285
Bilaga 7 SOU 2009:86
År 2012
Delresultat |
Beslutande |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
|
genomförande |
Förutsättning |
Tjänster för |
|
Skatteverket |
|
tion kan avropas |
|
|
|
Övrigt
Slutmål
Regler för myndighetsövergripande samverkan och informationshantering är anpassade för en flexibel
År 2010
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Direktiv till utredning |
Regeringen |
Utredningen |
|
angående översyn av |
|
|
|
registerförfattningar är |
|
|
|
beslutade |
|
|
|
År 2012 |
|
|
|
|
|
|
|
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Slutbetänkande |
Utredningen |
Regeringen |
|
angående register |
|
|
|
författningar är |
|
|
|
redovisat |
|
|
|
År 2013 |
|
|
|
|
|
|
|
Delresultat |
Beslutande/ |
Ansvarig för |
Kommentar/ |
|
Koordinerande |
genomförande |
Förutsättning |
Registerförfattningar är |
Regeringen |
|
|
anpassade enligt |
|
|
|
utredningens förslag |
|
|
|
286
Statens offentliga utredningar 2009
Kronologisk förteckning
1.En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brotts- bekämpningen. Ju.
2.Nya nät för förnybar el. N.
3.Ransonering och prisreglering i krig och fred. Fö.
4.Sekretess vid anställning av myndighets- chefer. Fi.
5.Säkerhetskopiors rättsliga status. Ju.
6.Återkrav inom välfärdssystemen.
– Förslag till lagstiftning. Fi.
7.Den svenska administrationen av jord- bruksstöd. Jo.
8.Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produk- tion. Jo.
9.Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden. Fi.
10.Miljöprocessen. M.
11.En nationell cancerstrategi för framtiden. S.
12.Skatt i retur. Fi.
13.Effektiviteten i Kriminalvårdens lokal- försörjning. Ju.
14.Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor. Ju.
15.Kraftsamling!
– museisamverkan ger resultat.
+ Bilagor. Ku.
16.Betänkande av Kulturutredningen. Grundanalys
Förnyelseprogram Kulturpolitikens arkitektur. Ku.
17.Kommunal kompetenskatalog. En problemorientering. Ju.
18.Två rapporter till Grundlagsutredningen. Ju.
19.Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. Ju.
20.Mer järnväg för pengarna. N.
21.Redovisning av kommunal med- finansiering. Fi.
22.En ny alkohollag. S.
23.Olovlig tobaksförsäljning. S.
24.De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. N.
25.Samordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning. Fi.
26.Det växande vattenbrukslandet. Jo.
27.Ta klass. U.
28.Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt. + Bilagor. U.
29.Fritid på egna villkor. IJ.
30.Skog utan gräns? Jo.
31.Effektiva transporter och samhälls- byggande – en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. N.
32.Socialtjänsten. Integritet – Effektivitet. S.
33.Skatterabatt på aktieförvärv och vinstut- delningar. Fi.
34.Förenklingar i aktiebolagslagen m.m. Ju.
35.Moderna hyreslagar. Ju.
36.Främja, Skydda, Övervaka
– FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. IJ.
37.Enklare beslutsfattande i ekonomiska föreningar. Ju.
38.Ingen får vara Svarte Petter. Tydligare ansvarsfördelning inom socialtjänsten. S.
39.En ny kollektivtrafiklag. + Bilagor. N.
40.En ny modell för arbetsmiljötillsyn. A.
41.Bättre och snabbare insättningsgaranti. Fi.
42.Vattenverksamhet. M.
43.Klinisk forskning – ett lyft för sjukvården. U.
44.Integritetsskydd i arbetslivet. A.
45.Områden av riksintresse och Miljö- konsekvensbeskrivningar. M.
46.Försenad årsredovisning och bokförings- brott, m.m. Ju.
47.God arbetsmiljö - en framgångsfaktor? A
48.Koncessioner för el- och gasnät. N.
49.Bättre samverkan. Några frågor kring samspelet mellan sjukvård och social- försäkring. S.
50.Nytt pensionssystem för den statsunder- stödda scenkonsten. Fi.
51.Avskaffande av filmcensuren för vuxna
–men förstärkt skydd för barn och unga mot skadlig mediepåverkan. Ku.
52.Staten och imamerna.
Religion, integration, autonomi. U.
53.Fiskevård i enskilt vatten. En översyn av lagen om fiskevårdsområden. Jo.
54.Uthållig älgförvaltning i samverkan. Jo.
55.Ett effektivare smittskydd. S.
56.Den nya migrationsprocessen. Ju.
57.Myndighet för hållbart samhällsbyggande
–en granskning av Boverket. M.
58.Skatteförfarandet. Fi.
59.Skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet. Fi.
60.Återvändandedirektivet och svensk rätt. Ju.
61.Modernare adoptionsregler. Ju.
62.Skatt på fluorerade växthusgaser. Fi.
63.Totalförsvarsplikt och frivillighet. Fö.
64.Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är det? U.
65.Moderniserade skatteregler för ideell sektor. Fi.
66.Signalspaning för polisiära behov. Ju.
67.Försvarsmaktens helikopter 4
–frågan om vidmakthållande eller av- veckling. Fö.
68.Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU) + bilaga. S.
69.En ny ransonerings- och prisregleringslag. Fö.
70.Utvärdering av buggning och preventiva tvångsmedel. Ju.
71.EU, Sverige och den inre marknaden
–En översyn av horisontella bestämmel- ser inom varu- och tjänsteområdet. UD.
72.Insyn och integritet i brottsbekämp- ningen – några frågor. Ju.
73.Vägval för filmen. Ku.
74.Höghastighetsbanor
–ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft. N.
75.Folkbokföringen. Fi.
76.Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m. Ju.
77.EU:s Viseringskodex. Ju.
78.Ökad säkerhet i domstol. Ju.
79.Några begravningsfrågor. Ku.
80.Kriminalvården – ledning och styrning. Ju.
81.Lag om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik. N.
82.En ny postlag. N.
83.Miljömålen i nya perspektiv. + Bilagor. M.
84.Regler för etablering av vårdgivare. Förslag för att öka mångfald och integration i specialiserad öppenvård. S.
85.Gymnasial lärlingsutbildning
– hur blev det? Erfarenheter från första försöksåret. U.
86.Strategi för myndigheternas arbete med
Statens offentliga utredningar 2009
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen.[1]
Säkerhetskopiors rättsliga status. [5]
Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörj- ning. [13]
Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor. [14]
Kommunal kompetenskatalog. En problemorientering. [17]
Två rapporter till Grundlagsutredningen. [18] Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. [19] Förenklingar i aktiebolagslagen m.m. [34] Moderna hyreslagar. [35]
Enklare beslutsfattande i ekonomiska föreningar. [37]
Försenad årsredovisning och bokföringsbrott, m.m. [46]
Den nya migrationsprocessen. [56] Återvändandedirektivet och svensk rätt. [60] Modernare adoptionsregler. [61] Signalspaning för polisiära behov. [66]
Utvärdering av buggning och preventiva tvångsmedel. [70]
Insyn och integritet i brottsbekämpningen
– några frågor. [72]
Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m. [76]
EU:s Viseringskodex. [77] Ökad säkerhet i domstol. [78]
Kriminalvården – ledning och styrning. [80]
Utrikesdepartementet
EU, Sverige och den inre marknaden
– En översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet. [71]
Försvarsdepartementet
Ransonering och prisreglering i krig och fred. [3]
Totalförsvarsplikt och frivillighet. [63]
Försvarsmaktens helikopter 4
– frågan om vidmakthållande eller av- veckling. [67]
En ny ransonerings- och prisregleringslag. [69]
Socialdepartementet
En nationell cancerstrategi för framtiden. [11] En ny alkohollag. [22]
Olovlig tobaksförsäljning. [23] Socialtjänsten. Integritet – Effektivitet. [32]
Ingen får vara Svarte Petter. Tydligare ansvars- fördelning inom socialtjänsten. [38]
Bättre samverkan. Några frågor kring sam- spelet mellan sjukvård och socialför- säkring. [49]
Ett effektivare smittskydd. [55]
Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU). + Bilaga. [68]
Regler för etablering av vårdgivare. Förslag för att öka mångfald och
integration i specialiserad öppenvård. [84]
Finansdepartementet
Sekretess vid anställning av myndighets- chefer. [4]
Återkrav inom välfärdssystemen.
– Förslag till lagstiftning. [6]
Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden. [9]
Skatt i retur. [12]
Redovisning av kommunal medfinansiering. [21]
Samordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning. [25]
Skatterabatt på aktieförvärv och vinstut- delningar. [33]
Bättre och snabbare insättningsgaranti. [41]
Nytt pensionssystem för den statsunder- stödda scenkonsten. [50]
Skatteförfarandet. [58]
Skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet. [59]
Skatt på fluorerade växthusgaser. [62]
Moderniserade skatteregler för ideell sektor. [65]
Folkbokföringen. [75]
Strategi för myndigheternas arbete med
Utbildningsdepartementet
Ta klass. [27]
Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt. + Bilagor. [28]
Klinisk forskning – ett lyft för sjukvården. [43]
Staten och imamerna. Religion, integration, autonomi. [52]
Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är det? [64]
Gymnasial lärlingsutbildning – hur blev det? Erfarenheter från första försöksåret. [85]
Jordbruksdepartementet
Den svenska administrationen av jordbruks- stöd. [7]
Trygg med vad du äter – nya myndigheter
för säkra livsmedel och hållbar produktion. [8]
Det växande vattenbrukslandet. [26] Skog utan gräns? [30]
Fiskevård i enskilt vatten. En översyn av lagen om fiskevårdsområden. [53]
Uthållig älgförvaltning i samverkan. [54]
Miljödepartementet
Miljöprocessen. [10] Vattenverksamhet. [42]
Områden av riksintresse och Miljö- konsekvensbeskrivningar. [45]
Myndighet för hållbart samhällsbyggande
– en granskning av Boverket. [57] Miljömålen i nya perspektiv. + Bilagor. [83]
Näringsdepartementet
Nya nät för förnybar el. [2] Mer järnväg för pengarna. [20]
De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. [24]
Effektiva transporter och samhällsbyggande
– en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. [31]
En ny kollektivtrafiklag. + Bilagor. [39] Koncessioner för el- och gasnät. [48]
Höghastighetsbanor.
Ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft. [74]
Lag om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik. [81]
En ny postlag. [82]
Integrations- och jämställdhetsdepartementet
Fritid på egna villkor. [29]
Främja, Skydda, Övervaka
– FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. [36]
Kulturdepartementet
Kraftsamling!
– museisamverkan ger resultat. + Bilagor. [15]
Betänkande av Kulturutredningen. Grundanalys Förnyelseprogram Kulturpolitikens arkitektur. [16]
Avskaffande av filmcensuren för vuxna
– men förstärkt skydd för barn och unga mot skadlig mediepåverkan. [51]
Vägval för filmen. [73]
Några begravningsfrågor. [79]
Arbetsmarknadsdepartementet
En ny modell för arbetsmiljötillsyn. [40] Integritetsskydd i arbetslivet. [44]
God arbetsmiljö - en framgångsfaktor? [47]