SOU 2009:80
Slutbetänkande av Utredningen Kriminalvårdens
effektivitet
Stockholm 2009
Kriminalvården
– ledning och styrning
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar
av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av
Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress:
Fritzes kundtjänst
106 47 Stockholm
Orderfax: 08-598 191 91
Ordertel: 08-598 191 90
E-post: order.fritzes@nj.se
Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss.
Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på
http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice
Tryckt av Edita Sverige AB
Stockholm 2009
ISBN 978-91-38-23279-8
ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för
Justitiedepartementet
Regeringen beslutade den 14 februari 2008 att tillkalla en särskild
utredare med uppdrag att följa upp och utvärdera effektiviseringsarbetet
inom Kriminalvården (Dir. 2008:19 och Dir. 2008:113).
Till särskild utredare förordnades fr.o.m. den 20 februari 2008
numera generaldirektören vid Statens skolinspektion Ann-Marie
Begler. Ann-Marie Begler entledigades den 30 juni 2008.
Nuvarande överåklagaren vid Åklagarmyndigheten Mats Åhlund
förordnades den 23 juni 2008 till ny särskild utredare.
Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 22 augusti 2008
docenten Peter Lindström, samt rättssakkunnige Eric Leijonram i
Justitiedepartementet. Från ovanstående datum förordnades som
experter generaldirektören vid Arbetsförmedlingen Angeles BermudezSvankvist,
regionchefen vid Kriminalvården, Region Stockholm Inga
Mellgren och hovrättspresidenten i Svea hovrätt Fredrik Wersäll.
Den 12 juni 2009 förordnades lagmannen i Länsrätten i Östergötlands
län Owe Horned som expert.
Den 1 juni 2008 förordnades departementssekreteraren Christina
Sundelöf som utredningssekreterare. Chefen för Rättsenheten vid
Polismyndigheten i Uppsala län Johan Sørensson anställdes som
sekreterare fr.o.m. den 1 november 2008. Richard Murray var
sekreterare i utredningen från den 4 mars 2008 till den 28 februari
2009.
Utredningen har tidigare lämnat betänkandena Uppföljning av
Kriminalvårdens effektiviseringsarbete (SOU 2008:71) och Effektiviteten
i Kriminalvårdens lokalförsörjning (SOU 2009:13).
Utredningen som har antagit namnet Utredningen Kriminalvårdens
effektivitet, överlämnar härmed sitt slutbetänkande
Kriminalvården – ledning och styrning. Utredningens uppdrag är
härmed slutfört.
Stockholm i september 2008
Mats Åhlund
/Christina Sundelöf
Johan Sørensson
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 13
1 Uppdrag och genomförande......................................... 23
1.1 Uppdraget................................................................................. 23
1.2 Utredningens tidigare betänkanden........................................ 24
1.3 Vad behandlas i detta slutbetänkande? ................................... 26
1.4 Genomförandet av uppdraget ................................................. 27
2 Kriminalvården och effektivitet .................................... 33
2.1 Inledning................................................................................... 33
2.2 Effektivitetsbegrepp ................................................................ 33
2.3 Kriminalvårdens effektiviseringspotential.............................. 35
3 Kriminalvårdens utveckling ......................................... 39
3.1 Inledning................................................................................... 39
3.2 Från Fångvårdsstyrelsen till Kriminalvården ......................... 39
3.2.1 Cellfängelser ................................................................. 39
3.2.2 Cellstraffet avskaffas .................................................... 40
3.2.3 Större anstalter.............................................................. 40
3.2.4 1974 års kriminalvårdsreform ...................................... 41
3.3 Kriminalvården effektiviseras.................................................. 43
3.3.1 Tidigare utredningar och effektiviseringsarbete ......... 44
3.4 Enmyndighetsreformen........................................................... 45
5
Innehåll SOU 2009:80
3.4.1 Kriminalvårdsstyrelsens promemoria om
sammanslagningen ........................................................45
3.4.2 Kriminalvården – en myndighet...................................46
3.5 Sammanfattning........................................................................48
4 Styrning av Kriminalvården..........................................51
4.1 Inledning...................................................................................51
4.2 Kriminalvårdens mål.................................................................51
4.3 Formella styrdokument ...........................................................52
4.4 Ekonomisk styrning.................................................................55
4.5 Övrig styrning ..........................................................................55
4.6 Kriminalvårdens återrapportering ...........................................56
4.7 Utredningens förslag avseende ny styrning av
Kriminalvårdens lokalförsörjning............................................57
5 Effektiv styrning och uppföljning ..................................59
5.1 Inledning...................................................................................59
5.2 Kriminalvårdens organisation..................................................59
5.3 Verksamhetsplanering..............................................................61
5.4 Resultatstyrning och finansiell styrning .................................62
5.5 Intern kontroll..........................................................................64
5.6 Ansvar och delegation..............................................................67
5.7 Verksamhetsutveckling............................................................68
5.8 Verksamhetsstöd ......................................................................70
5.9 Regionala skillnader .................................................................71
5.10 Analys och slutsatser................................................................72
5.10.1 Enmyndighetsreformen................................................72
5.10.2 Målet att minska återfall i brott ...................................76
5.10.3 Det strategiska arbetet..................................................82
6
SOU 2009:80 Innehåll
5.10.4 Verksamhetsplanering .................................................. 87
5.10.5 Egenkontroll och tillsyn............................................... 95
5.10.6 Verksamhetsutveckling .............................................. 101
5.10.7 Delegering och ansvar ................................................ 103
5.11 Sammanfattning ..................................................................... 109
6 Kriminalvårdens personal .......................................... 113
6.1 Inledning................................................................................. 113
6.2 Arbetsgivarpolitiken inom staten ......................................... 113
6.3 Kriminalvårdens personalarbete............................................ 114
6.3.1 Allmänt........................................................................ 114
6.3.2 Ökade personalresurser.............................................. 114
6.3.3 Rekrytering ................................................................. 115
6.3.4 Grundutbildning......................................................... 118
6.3.5 Fortbildning och vidareutbildning ............................ 119
6.3.6 Chefsförsörjning......................................................... 119
6.3.7 Sjukfrånvaro ................................................................ 120
6.3.8 Jämställdhet och mångfald ......................................... 121
6.3.9 Verksamhetsanalyser .................................................. 122
6.4 Tidigare utredningar .............................................................. 122
6.4.1 Inledning ..................................................................... 122
6.4.2 Riksrevisionsverket, år 2002 ...................................... 123
6.4.3 Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54) ................. 124
6.4.4 Vervas utredning om strategisk
kompetensförsörjning, år 2006.................................. 124
6.4.5 Högskoleprojektet, år 2006 ....................................... 125
6.4.6 Sammanfattning .......................................................... 127
6.5 Rekrytering och grundutbildning i de nordiska länderna ... 127
6.5.1 Inledning ..................................................................... 127
6.5.2 Danmark...................................................................... 127
6.5.3 Finland......................................................................... 128
6.5.4 Norge........................................................................... 128
6.5.5 Sammanfattning .......................................................... 129
6.6 Personalorganisationer inom Kriminalvården...................... 129
6.6.1 Inledning ..................................................................... 129
6.6.2 SEKO .......................................................................... 130
7
Innehåll SOU 2009:80
6.6.3 ST .................................................................................130
6.6.4 SACO-S.......................................................................131
6.6.5 Sammanfattning ..........................................................132
6.7 Forskning................................................................................132
6.8 Arbetsbelastning och tidsanvändning ...................................134
6.9 Analys och slutsatser..............................................................138
6.9.1 Inledning......................................................................138
6.9.2 Strategier......................................................................138
6.9.3 Arbetsledning och chefsförsörjning ..........................140
6.9.4 Rekrytering och utbildning ........................................143
6.9.5 Utvecklingsmöjligheter och arbetsmiljö ...................146
6.10 Sammanfattning......................................................................153
7 Kriminalvårdens IT-verksamhet ..................................155
7.1 Inledning.................................................................................155
7.2 Kriminalvården och IT...........................................................156
7.3 Historisk utveckling...............................................................156
7.3.1 Klientnära system........................................................156
7.3.2 Ekonomiadministrativa och
personaladministrativa system ...................................157
7.4 Ledning och styrning av Kriminalvårdens ITverksamhet..............................................................................158
7.5 Kompetens inom Kriminalvårdens IT-verksamhet..............159
7.6 Medarbetarnas uppfattning om IT-verksamheten ...............160
7.7 Kostnader för IT-verksamheten............................................164
7.8 Analys och slutsatser..............................................................165
7.8.1 IT och Kriminalvårdens kärnverksamhet ..................165
7.8.2 Strategisk planering.....................................................167
7.8.3 Strategiska vägval ........................................................167
7.8.4 Särskilt om informationssäkerhet ..............................169
7.8.5 Organisation och kompetens .....................................170
7.8.6 Sammanfattande slutsatser .........................................171
7.9 Sammanfattning......................................................................172
8
SOU 2009:80 Innehåll
8 Kriminalvårdens säkerhetsarbete................................ 173
8.1 Inledning................................................................................. 173
8.2 Bakgrund ................................................................................ 173
8.2.1 Allmänt........................................................................ 173
8.2.2 Säkerhetsfrågornas omfattning.................................. 174
8.2.3 Säkerhetsarbete fram till år 2004................................ 174
8.2.4 ”En ny situation” ........................................................ 177
8.2.5 Säkert inlåst? (SOU 2005:6) ...................................... 181
8.2.6 Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54) ................. 183
8.2.7 En nulägesbild av de intagna i anstalt ........................ 184
8.3 Ledning och styrning............................................................. 187
8.3.1 Regeringens styrning av säkerhetsfrågorna............... 187
8.3.2 Kriminalvårdens styrning av säkerhetsfrågorna........ 189
8.4 Genomförda förändringar ..................................................... 194
8.4.1 Ledning och organisation........................................... 194
8.4.2 Personal, utbildning och attityder ............................. 194
8.4.3 Underrättelsearbete .................................................... 195
8.4.4 Placering av intagna .................................................... 196
8.4.5 Säkerhetsanstalt .......................................................... 196
8.4.6 Tekniska åtgärder........................................................ 198
8.4.7 Narkotika .................................................................... 199
8.4.8 Insatsorganisationen................................................... 199
8.4.9 Våldsanvändning......................................................... 199
8.4.10 Säkerhet och suicidrisk............................................... 200
8.4.11 Övrigt om säkerhet..................................................... 200
8.4.12 Samverkan ................................................................... 201
8.5 Planerade förändringar .......................................................... 201
8.6 Resultatet av de genomförda förändringarna ....................... 201
8.6.1 Kriminalvårdens uppföljning ..................................... 201
8.6.2 Antal avvikelser........................................................... 202
8.6.3 Narkotikabeslag.......................................................... 203
8.6.4 Antal incidenter .......................................................... 204
8.6.5 Våld och hot mot personalen..................................... 206
8.6.6 Våld mellan de intagna ............................................... 207
8.6.7 Suicid ........................................................................... 208
8.7 Kriminalvårdarnas uppfattning om säkerheten.................... 208
9
Innehåll SOU 2009:80
8.8 Internationell jämförelse........................................................213
8.8.1 Inledning......................................................................213
8.8.2 Danmark ......................................................................213
8.8.3 Norge...........................................................................218
8.8.4 Finland .........................................................................223
8.8.5 Jämförande statistik ....................................................225
8.9 Kostnaden för säkerhetsarbetet.............................................228
8.10 Analys och slutsatser..............................................................229
8.10.1 Utomstående styrning av säkerhetsarbetet ...............229
8.10.2 Intern styrning av säkerhetsarbetet ...........................231
8.10.3 Kriminalvårdens uppföljning av säkerhetsarbetet.....233
8.10.4 Effekterna av säkerhetsuppgraderingen.....................236
8.10.5 Kriminalvårdens säkerhetsarbete i ett
internationellt/nordiskt perspektiv............................238
8.10.6 Utveckling av säkerhetsarbetet ..................................241
8.11 Sammanfattning......................................................................247
9 Effektivare extern styrning av Kriminalvården ..............251
9.1 Inledning.................................................................................251
9.2 Regeringens styrning av Kriminalvården ..............................252
9.3 Ordinarie styrning genom regleringsbrev m.m. ...................253
9.4 Uppdrag till Kriminalvården..................................................257
9.5 Organisatoriska förutsättningar ............................................259
9.6 Utredning om frivården.........................................................260
9.7 Sammanfattning......................................................................261
10 Kostnads- och konsekvensanalys ................................263
10.1 Inledning.................................................................................263
10.2 Ekonomiska konsekvenser för staten ...................................263
10.3 Konsekvenser för brottsligheten...........................................266
10.4 Övriga konsekvenser..............................................................266
10
SOU 2009:80 Innehåll
11
Referenser ...................................................................... 267
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. 273
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. 279
Bilaga 3 Effektivitet i Kriminalvården, Undersökningar bland
chefer och medarbetare.......................................................... 281
Bilaga 4 Granskning av Kriminalvårdens IT-verksamhet............. 351
Bilaga 5 Kriminalvårdens vision och värdegrund ” Bättre ut”...... 373
Sammanfattning
Utredningens viktigaste slutsatser
Utredningens viktigaste slutsatser innebär i korthet följande.
• De övergripande målen för Kriminalvården är i dag inte preciserade
i myndighetens dagliga verksamhet.
• Det krävs långsiktiga strategier och mål för att Kriminalvården
ska kunna förbättra verksamhetens effektivitet och organisationens
resultat.
• Strategiska vägval måste föregås av analyser. Det gäller t.ex.
kompetensförsörjning, utvecklingen av IT-stöd och indelningen
av anstalter i säkerhetsklasser.
• Tillsynen över kriminalvården bör förstärkas, bl.a. genom att en
ny tillsynsmyndighet inrättas.
• Regeringens styrning av Kriminalvården bör förstärkas.
Uppdraget
Den huvudsakliga uppgiften för Utredningen Kriminalvårdens
effektivitet har varit att följa upp och utvärdera Kriminalvårdens
resursutnyttjande. Utredningen har också haft i uppdrag att
utvärdera den säkerhetsuppgradering Kriminalvården har genomfört
sedan år 2004.
Utredningen har i juni 2008 överlämnat delbetänkandet Uppföljning
av Kriminalvårdens effektiviseringsarbete (SOU 2008:71).
I delbetänkandet redovisades en uppföljning av Kriminalvårdens
effektiviseringsarbete med utgångspunkt i den handlingsplan
myndigheten beslutade om år 2003. I februari 2009 överlämnade
utredningen delbetänkandet Effektiviteten i Kriminalvårdens lokal13
Sammanfattning SOU 2009:80
försörjning (SOU 2009:13). I delbetänkandet granskades effektiviteten
i Kriminalvårdens arbete med att tillgodose sitt lokalförsörjningsbehov.
Förutsättningarna för myndigheten att bygga
nya och avveckla gamla platser vid anstalter och i häkten inom
ramen för tilldelade anslag redovisades.
I detta slutbetänkande identifierar och analyserar utredningen
ytterligare möjligheter till effektiviseringsåtgärder inom Kriminalvården.
Kriminalvårdens genomförda och planerade investeringar
på säkerhetsområdet analyseras och utvärderas.
Ledningen och styrningen måste bli mer strategisk
Kriminalvården har under de senaste fem åren genomgått två stora
reformer. Den s.k. enmyndighetsreformen innebar att de 37 lokala
kriminalvårdsmyndigheterna slogs ihop till en myndighet. De
uppmärksammade rymningarna år 2004 från anstalter med hög
säkerhetsklass föranledde en genomgripande säkerhetsuppgradering.
Reformerna har krävt mycket arbete. Kriminalvården har i dag en
organisation som skapar goda förutsättningar för en effektiv
ledning och styrning i strategiska, taktiska och operativa frågor.
Kriminalvårdens uppdrag är att verkställa påföljder och att verka
för att minska återfallen i brott. Inom ramen för det uppdraget har
Kriminalvården beslutat om en vision; ”Bättre ut”. Kriminalvården
har dock i väsentliga avseenden inte formulerat långsiktiga och
konkreta mål för verksamheten. Utredningen visar att Kriminalvården
bör koppla samman sin vision, de strategiska målen och den
operativa verksamheten för att förbättra verksamhetens effektivitet
och organisationens resultat. Vid utredningens intervju- och enkätundersökning
har framkommit att endast 28 procent av kriminalvårdsinspektörerna
och kriminalvårdarna anser att Kriminalvården i
dag lever upp till målet att minska återfall i brott. Samtidigt saknas
det kunskap i den klientnära verksamheten hur de övergripande
målen ska operationaliseras.
Eftersom Kriminalvården i flera avseenden saknar ett strategiskt
ramverk brister ofta samordningen mellan olika utvecklingsinsatser
inom myndigheten. Utredningen har t.ex. funnit att styrningen av
viktigt utvecklingsarbete inte alltid sker inom myndighetens
ordinarie ledningsstruktur. Ett exempel härpå är arbetet med att
utveckla säkerheten inom Kriminalvården. Kriminalvården bör
14
SOU 2009:80 Sammanfattning
därför utse en chef för huvudkontoret och peka ut var ansvaret för
utvecklingsverksamheten ska ligga.
Kriminalvårdsledningens styrning framstår som inkonsekvent
och otydlig för den kriminalvårdspersonal som arbetar i den klientnära
verksamheten. Endast 11 procent av de tillfrågade medarbetarna i
utredningens intervju- och enkätundersökning anser att ledningen
planerar förändringar med god framförhållning. Bland kriminalvårdsinspektörerna
och kriminalvårdarna anser vidare endast 16
procent att ledningen visar förtroende för medarbetarnas kompetens.
Utredningen bedömer att en huvudorsak till detta är att
Kriminalvårdens ledningssystem är otillräckligt. Myndighetens
ledning ägnar förhållandevis stor kraft och uppmärksamhet åt
operativa beslut på detaljnivå ute i organisationen, vilket går ut över
effektiviteten i de långsiktiga och strategiska uppgifterna.
Vid enmyndighetsreformen förändrades delegationsordningen
så att fler beslut skulle fattas på högre nivåer. Ett skäl härtill var att
de lokala cheferna inte längre var myndighetschefer. En annan
orsak var att det lokala verksamhetsstödet till stor del samlades på
regionnivå. Utredningen har dock funnit att verksamheten kan
effektiviseras om verksamhetsfrågor i större utsträckning kan
handläggas på den nivå där de uppkommer. En mer långtgående
delegation kan frigöra högre chefers tid. Rättssäkerhet och
rättstrygghet kan uppnås genom att uppföljningen och egenkontrollen
utvecklas.
Genom långsiktiga strategier kan Kriminalvården lägga fast hur
arbetet ska bedrivas och prioritetsordnas. De övergripande målen
bör brytas ned till mål som styr hur det omvårdande arbetet,
säkerheten och behandlingsarbetet ska utvecklas på lång sikt. De
övergripande målen bör även lägga grunden till hur verksamhetsstödet
, t.ex. rättsvården, IT-verksamheten och personalarbetet, bör
utvecklas.
En förbättrad styrning och ett effektivt uppföljningssystem
leder till att osäkerheten avseende uppgifter, rollfördelning och
prioriteringar kan minska väsentligt.
15
Sammanfattning SOU 2009:80
Inom personalpolitiken behöver kompetensbehovet
kartläggas
Kriminalvården har ca 9 600 anställda, varav de flesta är kriminalvårdare
vid anstalter eller häkten. Utredningen konstaterar att
Kriminalvårdens styrning av personalfrågorna kan utvecklas.
Kriminalvården uppger att myndigheten eftersträvar ett allt
högre antal kriminalvårdare med eftergymnasial kompetens. I
budgetunderlaget för år 2010 har myndigheten angett att dagens
grundutbildning bör förlängas från 20–28 veckor till ett år. Dessa
ställningstaganden har dock inte föregåtts av att kriminalvårdarrollen
har analyserats eller definierats.
Kriminalvården pekar dessutom på behovet av att specialisera
kriminalvårdarrollen. Utredningen konstaterar att det finns områden
inom den klientnära verksamheten som kräver specialistkompetens
och därför bör bemannas med personer med högre utbildning, t.ex.
från akademiska studier. Utredningen anser dock inte att det
föreligger ett generellt behov av att specialisera kriminalvårdarna.
De vardagliga arbetsuppgifterna, inklusive den dagliga vård och
övervakning som ska ges, kräver engagemang, kompetens och
yrkesskicklighet, men inte på akademisk eller specialiserad nivå.
För att möta det behov av kunskaper och färdigheter som
vårdaryrket kräver bör dock dagens grundutbildning fördjupas och
förlängas.
Kriminalvården saknar en kompetensförsörjningsstrategi.
Utredningen anser att Kriminalvården bör analysera det långsiktiga
behovet av kompetens och ta fram en sådan strategi. Först därefter
är det möjligt att bedöma vilka förändringar som bör ske avseende
rekryteringen, specialiseringen och utbildningen.
Utredningen föreslår att Kriminalvården i högre grad bör lägga
vikt vid utvecklingsmöjligheterna inom myndigheten i syfte att
minska den höga personalomsättningen.
Kriminalvården har ett fungerande system för chefsförsörjning.
Utrymmet och tiden för att utöva ett gott ledarskap bör öka.
IT-verksamheten bör integreras i kärnverksamheten
Kriminalvården har en relativt liten och billig IT-verksamhet.
Antalet system är begränsat. Utredningen konstaterar dock att ITorganisationen
inte har haft någon ordinarie, formell chef på flera
16
SOU 2009:80 Sammanfattning
år. Den senaste IT-strategin avsåg åren 1999–2002 och ger således
inget stöd för verksamheten i dag. IT-mognaden i organisationen är
låg och personalen vid myndigheten förefaller ha vant sig vid en
liten grad av automatisering.
Utredningen bedömer att ledningen av IT-verksamheten och
kompetensen avseende IT-frågorna behöver förstärkas. IT-verksamheten
måste i högre grad integreras i kärnverksamheten och
knytas till verksamhetens mål. Med rätt IT-stöd kan Kriminalvårdens
verksamhet effektiviseras. Myndigheten står i dag inför ett
antal viktiga val avseende IT-relaterade frågor. För att IT-verksamheten
ska kunna utvecklas krävs dock att Kriminalvården först
analyserar sina arbetsprocesser och vilket IT-stöd som kan leda till
att dessa effektiviseras. Kriminalvården bör också utveckla informationssäkerheten
och bl.a. besluta om en informationsklassificering.
Säkerhetsuppgraderingen har lett till en högre
säkerhetsnivå men det är osäkert vilka effekter den högre
säkerhetsnivån har fått
Kriminalvården har relativt självständigt kunnat utforma sitt
säkerhetsarbete. År 2004 inträffade ett antal rymningar och fritagningar
av intagna vid de allra säkraste anstalterna i Sverige.
Säkerhetsarbetet har därefter uppgraderats och många säkerhetshöjande
åtgärder har vidtagits. Antalet avvikelser har sedan år 2004
minskat från 269 till 68 år 2008. Antalet rymningar från slutna
anstalter har under samma period sjunkit från 33 till 8. Narkotikainnehavet
på anstalterna har minskat.
Utredningen konstaterar alltså att säkerhetsnivån inom Kriminalvården
har höjts. I utredningens intervju- och enkätundersökning
anger nästan alla, 91 procent, att de nu känner sig trygga
på arbetet. 80 procent är positiva till säkerhetsarbetet. Utredningen
visar dock att antalet rymningar i t.ex. Danmark och Norge under
ovan nämnda period sjunkit på motsvarande sätt som i Sverige,
utan att kriminalvårdsmyndigheterna i de länderna har vidtagit lika
omfattande säkerhetshöjande åtgärder. En djupare komparativ
analys försvåras av att Kriminalvården i Sverige, till skillnad från
kriminalvårdsmyndigheterna i Danmark och Norge, endast i
begränsad utsträckning kan redovisa statistik för effekterna av
säkerhetsåtgärderna. Kriminalvården saknar t.ex. underlag som
17
Sammanfattning SOU 2009:80
visar om våldet har minskat eller om antalet allvarliga incidenter har
blivit färre.
Kriminalvården redovisar att implementering av säkerhets-uppgraderingen
i vissa avseenden återstår, men att principerna för
säkerhetsfilosofin och för säkerhetsarbetet nu är fastlagda.
Utredningen bedömer dock att en bättre styrning av och mer
delaktighet i säkerhetsarbetet kan åstadkommas genom konkretiserade
mål. Kriminalvården bör därför ta fram en uttalad säkerhetsstrategi
med preciserade mål för säkerhetsarbetet. Uppföljningen av
säkerhetsarbetet bör därmed också kunna förbättras. Det incidentrapporteringssystem
som nu införs inom Kriminalvården kan bidra
till detta.
Utredningen konstaterar att dagens indelning av anstalterna i
sex säkerhetsklasser inte har föregåtts av att någon redovisad
konsekvensanalys. Utredningen föreslår att Kriminalvården nu
utreder och analyserar om inte antalet säkerhetsklasser kan reduceras.
En minskning av antalet säkerhetsklasser möjliggör ett enklare
placeringsförfarande och kostnadsbesparingar. Färre säkerhetsklasser
kan också få betydelse för Kriminalvårdens förmåga att
minska återfall i brott.
Tillsynen inom Kriminalvården behöver förstärkas
Kriminalvårdens uppdrag innebär långtgående befogenheter att
ingripa i och påverka de dömdas tillvaro. Även de närståendes
livssituation påverkas av Kriminalvårdens myndighetsutövning.
Inskränkningen av de intagnas friheter och den slutna miljön gör
att det måste finnas garantier för att de intagnas rättssäkerhet och
rättstrygghet kan upprätthållas i häktena och i anstalterna så att
förtroendet för Kriminalvården kan upprätthållas. Frågan om en ny
tillsynsmyndighet har tidigare diskuterats av bl.a. Justitieombudsmannen
och inom Kriminalvården. Utredningen anser att en ny
myndighet bör bildas för tillsyn av Kriminalvårdens verksamhet.
En ny tillsynsmyndighet bör bedriva både system- och
verksamhetstillsyn. Tillsynsmyndigheten bör bl.a. granska att
gällande författningar efterlevs och att Kriminalvården fullgör riksdagens
och regeringens uppdrag. Tillsynsmyndigheten bör också
granska att Kriminalvården handlägger ärenden korrekt och att
myndighetens resurser används effektivt. Tillsynsmyndigheten bör
18
SOU 2009:80 Sammanfattning
också följa upp vad som har orsakat allvarliga incidenter och hur de
har hanterats av myndigheten.
En effektiv yttre tillsyn förutsätter dock att Kriminalvården
förbättrar sin egenkontroll. Ansvaret för egenkontrollen bör pekas
ut och mandatet för hur denna ska bedrivas bör definieras. Det
gäller i synnerhet vilket ansvar som ska ligga på huvudkontorets
enheter. Systematiska rutiner bör införas och nationella kvalitetsmått
bör fastställas för egenkontrollen.
I dag saknas en dokumentationsskyldighet inom Kriminalvården
av det lagliga våld som personalen i vissa situationer kan använda
mot de intagna. Utredningen föreslår att en sådan dokumentationsskyldighet
bör införas då starka rättssäkerhetsskäl talar för detta.
En sådan dokumentationsskyldighet underlättar också uppföljningen
av verksamheten.
Effektiviteten i Kriminalvården är beroende av
regeringens styrning
Utredningen konstaterar att det saknas en långsiktig strategisk
inriktning för det operativa arbetet. Kriminalvården bör nu fokusera
på att utveckla ledningen och styrningen av verksamheten.
Regeringen kan bidra till att Kriminalvården kan effektivisera
verksamheten genom att ge myndigheten goda möjligheter att
koncentrera sig på sitt utvecklingsarbete.
Utredningen föreslår att regeringen utnyttjar regleringsbrevet
till att tydligare styra Kriminalvårdens verksamhet mot de övergripande
målen och mot de områden där regeringen vill att
Kriminalvården ska åstadkomma förbättringar. Genom att tydligare
ange och prioritetsordna de mål som ska uppnås kan regeringen
påverka Kriminalvården att lägga mer fokus på verksamhetens
effekter än på myndighetens prestationer i olika hänseenden.
Utredningen förordar även att regeringen förändrar styrformerna
för Kriminalvården genom att införa fleråriga styrdokument.
Det är svårt för Kriminalvården att anpassa verksamheten
efter korta, ettåriga planeringscykler. Myndigheten ”fastnar”
inte sällan i kortsiktiga, operativa frågeställningar. Utredningen
bedömer att detta har lett till att Kriminalvården inte med
tillräcklig kraft har kunnat fokusera på de strategiska och långsiktiga
frågorna såsom t.ex. det återfallsförebyggande arbetet och
lokalförsörjningsfrågorna. I dag pågår ett arbete vid Regeringskansliet
19
Sammanfattning SOU 2009:80
som syftar till att stärka styrningen av förvaltningsmyndigheterna.
Frågan om ett flerårigt styrdokument för Kriminalvården kan ha en
framskjuten plats i det arbetet. Utredningen föreslår, mot bakgrund
av de bedömningar och slutsatser som utredningen kommit
fram till, att regeringen tydliggör att Kriminalvården bör inrikta sig
mot och prioritera vissa områden. Regeringen bör därför ge
Kriminalvården följande uppdrag.
1. Kriminalvården bör redovisa en övergripande strategi med
inriktning på hur myndigheten ska uppnå målet att minska
återfallen i brott. Denna strategi bör kompletteras med en
strategi för verksamhetsutvecklingen, en strategi för säkerhetsarbetet
och en IT-strategi.
2. Kriminalvården bör ta fram ett nytt ledningssystem och redovisa
hur arbetet med detta fortskrider.
3. Kriminalvården bör ta fram en plan för hur myndighetens
systematiska egenkontroll ska utvecklas.
4. Kriminalvården bör ta fram en utvecklad kompetensförsörjningsstrategi.
5. Kriminalvården bör redovisa en fördjupad grundutbildningsstrategi
med en konsekvensanalys.
För att Kriminalvården ska ha förutsättningar att förbättra det
strategiska arbetet krävs det att myndighetens strategiska överbyggnad
förstärks. En möjlighet att åstadkomma detta kan vara att
regeringen tillsätter en överdirektör vid Kriminalvården.
Regeringen bör besluta om att tillsätta en utredning om
frivårdens verksamhet.
Regeringen bör även besluta om att i Kriminalvårdens
instruktion formalisera myndighetens skyldighet att samverka med
Arbetsförmedlingen och kommunerna.
Kostnader och konsekvenser
Utredningens förslag kan förväntas leda till att ett omfattande
arbete behöver genomföras inom Kriminalvården. Detta förändringsarbete
omfattar bl.a. konsekvensanalyser, beredningsarbete
och implementeringsåtgärder i organisationen. Särskilda resurser
20
SOU 2009:80 Sammanfattning
21
kan behöva anvisas för detta arbete, men utredningen bedömer att
dessa bör kunna inrymmas inom Kriminalvårdens ordinarie anslag.
Inrättandet av en särskild tillsynsmyndighet för Kriminalvården
nödvändiggör en fördjupad analys och ställningstagande bl.a. avseende
tillsynsmyndighetens uppdrag, organisation och arbetssätt.
Först då så skett är det möjligt att bedöma kostnaderna för den nya
tillsynsmyndigheten.
Utredningens förslag bör på lång sikt kunna leda till att
rättsväsendet får bättre förutsättningar att nå de övergripande
målen. Genomförande av förslagen bör på sikt t.ex. leda till att
återfallen i brott minskar.
1 Uppdrag och genomförande
1.1 Uppdraget
Regeringen beslutade den 14 februari 2008 att utse en särskild
utredare för att följa upp och utvärdera effektiviseringsarbetet
inom Kriminalvården.
I uppdraget ingår att:
• följa upp 2003 års effektiviseringsarbete,
• identifiera och analysera ytterligare möjligheter till effektiviseringsåtgärder
inom förvaltning, personal, IT, administration
och övrig verksamhet samt
• ange förutsättningar för olika effektiviseringsåtgärder och konsekvenser
av dessa.
Av direktiven (bilaga 1 och 2) framgår att utredaren ska granska
effektiviteten i Kriminalvårdens arbete med att tillgodose sitt lokalförsörjningsbehov.
Utredaren ska också redovisa förutsättningar
för myndigheten att bygga nya och avveckla gamla platser inom
ramen för tilldelade anslag.
Utredaren ska utvärdera och analysera Kriminalvårdens genomförda
och planerade investeringar på säkerhetsområdet. I denna
delen ska en jämförelse göras med förhållanden i andra jämförbara
länder, i första hand övriga nordiska länder.
Enligt direktiven ska utredaren slutredovisa sitt uppdrag senast
den 1 oktober 2009. Ett delbetänkande avseende uppföljning av
2003 års effektiviseringsarbete har lämnats den 19 juni 2008. Ett
andra delbetänkande har lämnats den 16 februari 2009.
Utredningen har antagit namnet Utredningen Kriminalvårdens
effektivitet.
23
Uppdrag och genomförande SOU 2009:80
1.2 Utredningens tidigare betänkanden
Det första delbetänkandet
Utredningen har överlämnat två delbetänkanden. Den 19 juni 2008
överlämnades delbetänkandet Uppföljning av Kriminalvårdens
effektiviseringsarbete (SOU 2008:71) till justitieministern.
I betänkandet följde utredningen upp 2003 års effektiviseringsarbete,
kriminalvårdens produktivitetsutveckling samt kostnaderna
för Kriminalvårdens säkerhetsarbete.
Utredningen fann att 14 av de 16 åtgärdsområdena hade gett
mindre, eller inga, besparingar jämfört med den bedömning som
Kriminalvården hade gjort i myndighetens handlingsplan. Utredningen
framhöll att Kriminalvården hade vidtagit andra åtgärder för
att effektivisera verksamheten. Den sammanlagda besparingen
beräknades till 300–600 mnkr.
Denna besparing borde ha inneburit en ökad produktivitet med
5–10 procent. Den sammantagna produktivitetsförändring som
kunde registreras mellan åren 2002–2007 uppgick dock sammantaget
till minus 3 procent. Orsaken till den sjunkande produktiviteten
härleddes till en lägre beläggningsgrad i häkten och anstalter
år 2007 än t.ex. år 2002.
Den genomförda höjningen av säkerheten beräknades år 2007 ha
kostat mellan 85–112 mnkr per år. Om Kriminalvårdens dåvarande
planer skulle genomföras fullt ut beräknade utredningen att kostnaden
skulle uppgå till minst 230–260 mnkr per år. Sammanfattningsvis
fann utredningen att Kriminalvården hade ökat
säkerheten, men att den rehabiliterande verksamheten hade blivit
eftersatt.
Det andra delbetänkandet
Delbetänkandet Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning
(SOU 2009:13) överlämnades den 18 februari 2009. I betänkandet
presenterade utredningen ett förslag för att lösa Kriminalvårdens
planeringsproblem. Kriminalvården har under lång tid inte haft
tillräckligt många häktes- och anstaltsplatser för att kunna möta
den höga klienttillströmningen samtidigt som myndigheten har
prognostiserat ett stort ekonomiskt underskott. Utredningen analyserade
tillförlitligheten i Kriminalvårdens prognoser och prognosverktyg
och visade att det inte är möjligt att göra tillförlitliga
24
SOU 2009:80 Uppdrag och genomförande
långtidsprognoser över hur många som ska tas in vid kriminalvårdsanstalterna.
Orsaken är att trendbrott inte kan förutses.
Utredningen föreslog därför att regeringen, med hänvisning till att
så är fallet i flera andra jämförbara länder, bör besluta om det antal
platser som ska finnas vid häkten och anstalter på tre års sikt eller
längre. Behovet av platser både på kort och lång sikt kan styras av
kriminalpolitiska åtgärder, vilket även, enligt utredningens uppfattning,
ger ekonomisk kontroll. Kriminalvården bör dessutom
hålla en beredskap för att på kort tid inrätta platser på kortare sikt,
för att öka flexibiliteten.
Regeringen gav i beslut i juni 2007 Kriminalvården ett uppdrag
avseende den långsiktiga lokalförsörjningen. Utredningens analys
visade att Kriminalvården i stort arbetar i linje med regeringens
uppdrag.
Kriminalvården hyr sina kriminalvårdsanläggningar av olika
fastighetsägare. Kriminalvården saknar ett samlat underlag och
kostnadsberäkningar för renoverings- och underhållsbehoven,
vilket gör att myndigheten inte kan förutse framtida kostnader för
dessa, antingen direkt eller genom höjda hyror. Redan nu finns det
ett omfattande renoveringsbehov avseende flera anstalter och
häkten. Utredningen föreslog att regeringen skulle ge Kriminalvården
i uppdrag att ta fram ett samlat underlag avseende behovet
av och kostnaderna för renovering, underhåll och ombyggnation av
fastighetsbeståndet för att de ska få en acceptabel standard. I
uppdraget borde ingå att Kriminalvården ska redovisa en plan för
när åtgärderna bör vidtas och hur kostnaderna ska fördelas mellan
Kriminalvården och fastighetsägarna.
Vidare visade utredningens analyser att det finns stora skillnader
mellan anstalterna, även inom samma säkerhetsnivå, avseende kostnaderna
per plats och hur kostnadseffektiva de olika anstalterna är.
Utredningen fann inte stöd för att gamla anstalter är mindre
kostnadseffektiva än nya anstalter. Utredningen fann inte heller
tillräckligt underlag för att stora anstalter p.g.a. skalfördelar är
särskilt kostnadseffektiva. Utredningen konstaterade även att
Kriminalvårdens underlag för att uppföra de s.k. storanstalterna
bör fördjupas.
Ekonomistyrningsverket (ESV) har, på uppdrag av regeringen,
bl.a. granskat Kriminalvårdens arbete med att projektera för och
upphandla nya kriminalvårdsanläggningar. Flera av ESV:s slutsatser
avseende brister i Kriminalvårdens lokalförsörjningsarbete kunde
även utredningen sluta sig till, bl.a. talar övervägande nackdelar
25
Uppdrag och genomförande SOU 2009:80
emot att Kriminalvården ska utföra en så omfattande egen
projektering som i dag. ESV anförde i sin rapport att det är
nödvändigt att möjliggöra för regeringen att i ett tidigare skede ta
ställning till Kriminalvårdens utbyggnadsplaner. Utredningen anser
att det inte är nödvändigt att införa en sådan prövningsmöjlighet
om regeringen redan i förväg beslutar hur många häktes- och
anstaltsplatser som Kriminalvården ska tillhandahålla.
1.3 Vad behandlas i detta slutbetänkande?
I slutbetänkandet fortsätter utredningen att analysera Kriminalvården
med utgångspunkten att förbättra förutsättningarna för
myndigheten att bedriva en mer effektiv verksamhet. Utredningen
tar sin utgångspunkt i myndighetsövergripande frågor så som t.ex.
organisation, ledning, styrning, uppföljning, IT och personal.
Utredningen utvärderar inte det klientnära arbetet i sig, men fokuserar
på att myndighetens verksamhet ska understödja det klientnära
arbetet och möjliggöra för en större förmåga att nå verksamhetsmålen
än i dag.
I slutbetänkandet redovisar utredningen sin utvärdering av den
säkerhetsuppgradering som har skett i kriminalvården sedan år
2004.
Slutbetänkandets disposition
Detta kapitel, kapitel 1, behandlar utredningens uppdrag och arbete.
I kapitel 2 redovisas den utgångspunkt som utredning har valt
för effektivitetsresonemangen. Begreppet effektivitet kan användas
på många sätt. Utredningen har valt att fokusera på verksamhetens
förmåga att uppnå de mål som har formulerats.
I kapitel 3 ges en beskrivning av hur kriminalvården och organisationen
har utvecklats över tid.
Kapitel 4 beskriver regeringens och riksdagens styrning av
Kriminalvården.
I kapitel 5 analyseras Kriminalvårdens lednings- och styrningsprinciper
bl.a. avseende organisation, mål- och resultatstyrning,
uppföljning, tillsyn och verksamhetsutveckling. Ett antal förbättringsområden
pekas ut.
26
SOU 2009:80 Uppdrag och genomförande
I kapitel 6 undersöks Kriminalvårdens förutsättningar att bedriva
en effektiv personalpolitik. Särskild vikt läggs vid områdena rekrytering
och grundutbildning, medarbetarskap och ledarskap.
I kapitel 7 granskas Kriminalvårdens IT-verksamhet.
Kriminalvårdens uppgradering inom säkerhetsområdet utvärderas i
kapitel 8.
I kapitel 9 analyseras förutsättningarna för regeringen att understödja
Kriminalvårdens arbete med att förbättra effektiviteten.
I kapitel 10 redovisas en kostnads- och konsekvensanalys med
anledning av de förslag som utredningen har lämnat.
Sist i betänkandet finns de direktiv regeringen har beslutat för
utredningen (bilaga 1 och 2), redovisning och analys av utredningens
djupintervju- och enkätundersökning (bilaga 3), en konsultrapport
om Kriminalvårdens IT-verksamhet (bilaga 4) och Kriminalvårdens
visionsdokument (bilaga 5).
1.4 Genomförandet av uppdraget
Utgångspunkter
Utredningen har i uppdrag att identifiera och analysera ytterligare
möjligheter till effektiviseringsåtgärder inom förvaltning, personal,
IT, administration och övrig verksamhet. Efter samråd med Justitiedepartementet
har fokus i uppdraget lagts på lednings- och styrningsfrågorna.
Utredningsuppdraget har i princip omfattat hela Kriminalvårdens
verksamhet. Tiden har varit knapp och utred-ningsresursen
begränsad varför analysen kan behöva fördjupas ytterligare inom
flera områden. Utredningen har så långt det har varit möjligt pekat
ut tänkbara vägval och avgränsat det fortsatta arbetet till de mest
relevanta frågorna med utgångspunkten att Kriminalvården ska nå
sina verksamhetsmål.
Utredningen har kunnat konstatera att de åtgärder som i synnerhet
kan leda till en mer effektiv kriminalvård är av systemkaraktär,
dvs. erfordrar ett myndighetsövergripande och ett myndighetsgenomträngande
långsiktigt perspektiv. Det finns därutöver
säkerligen kortsiktiga kostnadseffektivitetsvinster och engångsvisa
besparingar som kan uppnås genom riktade punkt-insatser.
Utredningen har dock funnit att de grundläggande och övergripande
lednings- och styrningsinstrumenten måste utvecklas.
27
Uppdrag och genomförande SOU 2009:80
Kortsiktiga insatser kan mot den bakgrunden få kontraproduktiva
effekter.
Utredningens experter och sakkunniga
Utredningen påbörjade arbetet med slutbetänkandet den 18
februari 2009. Sedan dess har utredningen haft fyra sammanträden
med dess experter och sakkunniga.
Insamling av material från Kriminalvården
Utredningen, som tidigare har redovisat två delbetänkanden med
fokus på Kriminalvårdens egna effektivitetsåtgärder och myndighetens
lokalförsörjningsarbete, har hunnit samla på sig ett omfattande
kunskapsunderlag om Kriminalvården. Inför det här
slutbetänkandet har utredningen dessutom hämtat in ytterligare
material från Kriminalvården om t.ex. lednings- och styrningsfrågor,
personal och kompetens, IT och säkerhet. Kriminalvården
har dessutom pekat ut kontaktpersoner, som utredningen har haft
kontakt med inom vissa sakområden. Utredningen har bl.a. intervjuat
Kriminalvårdens generaldirektör, chefsjurist och chefen för internrevisionen
.
Utredningen har vidare kommunicerat med Kriminalvårdens
huvudkontor kring personalfrågor och säkerhet. Utredningen har
även förevisats det praktiska arbetet med Kriminalvårdens styrnings och
uppföljningsverktyg, den s.k. Ebbemodellen, på regionkontoret
för Stockholmsregionen.
Utredningen har också träffat företrädare för de fackliga
organisationerna SEKO och ST inom Kriminalvården, samt varit i
kontakt med SACO-S.
Detta slutbetänkande avser förhållanden såsom de var till den 23
augusti 2009.
Samråd
Regeringen har beslutat att genomföra en omfattande effektivitetsöversyn
av hela den s.k. rättskedjan. Denna utredning är ett led i
denna översyn. Andra uppdrag har bl.a. getts till Ekonomistyrningsverket
(ESV). Utredningen har träffat och delat erfaren28
SOU 2009:80 Uppdrag och genomförande
heter med projektledarna för de effektivitetsgranskningar som ESV
har genomfört avseende Polisen och Åklagarmyndigheten.
Riksrevisionen granskar för närvarande effektiviteten i det återfallsförebyggande
arbetet. Framför allt granskas Kriminal-vården, men
även Arbetsförmedlingen berörs av granskningen. Utredningen har
vid flera tillfällen träffat Riksrevisionens projekt-grupp angående
olika avgränsningsfrågor och avseende utredningens iakttagelser under
kartläggningsfasen.
Internationella kontakter
Utredningen har genomfört studiebesök vid Kriminalforsorgen i
Danmark och Kriminalomsorgen i Norge.
Studiebesöken har genomförts i syfte att kunna göra en jäm-förelse
mellan Kriminalvården och andra nordiska länders kriminalvård i
första hand avseende säkerhetsarbetet, men även avseende ledning och
styrning samt kompetensförsörjning.
I Köpenhamn träffade utredningen en av vicedirektörerna vid
Kriminalforsorgen. Dessutom träffade utredningen representanter
för ekonomiavdelningen (resourcestyringskontoret), säkerhetsavdelningen
och utbildningsavdelningen samt Kriminalforsorgens
IT-chef.
I Oslo träffade utredningen den tillförordnade direktören,
tillika den administrativa chefen för Kriminalomsorgen i Norge
och en representant för dess administrativa avdelning. Utredningen
träffade även Kriminalomsorgens utvecklingschef och dess säkerhetschef.
Uppgifter om Finlands kriminalvård har inhämtats från skriftliga
källor.
Utredningens djupintervju- och enkätundersökning
Utredningen har också genomfört en djupintervju- och enkätundersökning
(bilaga 3) i Kriminalvården för att granska:
• huruvida intentionerna med enmyndighetsreformen har nått ut
till alla nivåer inom Kriminalvårdens organisation,
• om det i Kriminalvården finns en ändamålsenlig och effektiv
fördelning av ansvar och delegation,
29
Uppdrag och genomförande SOU 2009:80
• hur uppgraderingen av säkerhetsarbetet har påverkat det kriminalvårdande
uppdraget,
• huruvida personalen använder sin arbetstid på ett sätt som de
upplever som optimalt och
• behov av kompetensutveckling mm.
Undersökningen genomfördes med en inledande djupintervjuserie
med 21 medarbetare i Kriminalvården. Fem regionchefer, myndighetens
utvecklingschef, fem kriminalvårdschefer, fem kriminalvårdsinspektörer
och fem kriminalvårdare vid häkte eller anstalt har
djupintervjuats. Frågeområdena i intervjuerna var Kriminalvårdens
mål, säkerhetsarbetet, det kriminalvårdande arbetet, styrning och
ledning, tidsanvändning, IT och statistik samt kompetensutveckling.
Resultatet av djupintervjuerna utgjorde en grund för en
kvantitativ enkätundersökning. Målgruppen för enkätundersökningen
var kriminalvårdare och kriminalvårdsinspektörer vid häkten och
anstalter i samtliga regioner. I målgruppen kriminalvårdare skedde
ett slumpmässigt urval inom de sex regionerna (ca 400 i varje
region, förutom region Nord där samtliga kriminalvårdare ingick i
urvalet). I målgruppen kriminalvårdsinspektörer, som är chefer i
första ledet i Kriminalvården, genomfördes en totalundersökning.
Enkäten omfattade sammanlagt 2 479 personer. Svarsfrekvensen
blev 61 procent. Denna svarsfrekvens är relativt hög med beaktande
av enkätens omfattning och innehåll i förhållande till andra
liknande undersökningar.
Undersökningen skiljer sig från en ordinär medarbetarundersökning
som många myndigheter och organisationer, bl.a.
Kriminalvården,1 regelbundet genomför. I utredningens djupintervju och
enkätundersökning har fokus legat på effektivitet och förbättring
av verksamheten i förhållande till Kriminalvårdens uppdrag.
Medarbetarundersökningar syftar oftast till att beskriva den
nuvarande situationen och sammanfattas ofta i ett index för hur
nöjda medarbetarna är. Utredningen konstaterar att effektivitet
och nöjda medarbetare är två delvis överlappande, men inte
synonyma, begrepp.
Utredningens djupintervju- och enkätundersökning har genomförts
av undersökningsföretaget Synovate.
Synovate har tidigare genomfört en större riksundersökning i en
webbpanel bestående av yrkesverksamma i olika kategorier, i syfte
1 Kriminalvården genomförde en medarbetarundersökning för hela myndigheten år 2008.
30
SOU 2009:80 Uppdrag och genomförande
att hitta ett genomsnittligt betyg kring arbetsmiljö. Dessutom har
Synovate genomfört flera hundra medarbetarundersökningar. I
dessa har det visat sig att en väl fungerande organisation får en
andel positiva svar som överstiger 65 procent och en andel negativa
som inte är högre än 15 procent. Synovates riksundersökning gav
ett betydligt lägre resultat än så. Ett resultat som är lägre än
riksundersökningen är, enligt Synovate, en tydlig signal på att
verksamheten behöver utvecklas.
Utredningens enkätundersökning är framställd för att vara särskilt
avpassad för Kriminalvården. Ibland sammanfaller dock utredningens
frågor med sådana som har ställts i Synovates riksundersökning. I det
fall då resultatet av svaren från Kriminal-vården på något sätt
avviker från riksundersökningen har detta kommenterats i
betänkandet.
Konsultrapport om IT-verksamhet
Utredningen har genomfört en särskild studie av den nuvarande
IT-verksamheten i Kriminalvården (bilaga 4). Syftet med studien
har varit att besvara frågorna:
• Vad gör man inom IT på Kriminalvården?
• Hur ser ledning och styrning av IT-verksamheten ut?
• Vilka styrdokument finns framtagna och hur är de implementerade
?
• Hur arbetar myndigheten med analyser och beslutsunderlag?
• Används IT effektivt i dag?
• Kan man på ett kostnadseffektivt sätt utnyttja IT bättre?
• Hur ser spårbarheten ut från de övergripande verksamhetsmålen
ner till specifika aktiviteter inom IT?
• Finns det hinder för effektivt resursutnyttjande inom IT-området?
Studien har skett genom samtal med Kriminalvårdens generaldirektör
och intervjuer med representanter för Kriminal-vårdens
IT-verksamhet och andra verksamhetsansvariga. Vidare har relevanta
dokument, t.ex. handlingsplaner och rapporter, granskats.
31
Uppdrag och genomförande SOU 2009:80
32
Utvecklingen av IT-verksamheten i Kriminalvården under de
senaste åren har följts upp.
Studien har genomförts av en extern konsult vid XLENT
Strategy. Konsulten har genomfört flera liknande granskningar av
IT-verksamhet i andra myndigheter.
Sakgranskning
Kriminalvården har beretts tillfälle att sakgranska och kommentera
de fakta som utredningen har redovisat i de beskrivande avsnitten i
betänkandet.
De berörda personalorganisationerna, Kriminalforsorgen i
Danmark och Kriminalomsorgen i Norge har sakgranskat avsnitt
där utredningen har relaterat till förhållanden som berör respektive
organisation eller land.
2 Kriminalvården och effektivitet
2.1 Inledning
Kriminalvården har under de senaste åren vidtagit ett antal åtgärder
för att förbättra effektiviteten. År 2003 beslutades om en handlingsplan
med besparingsåtgärder. Detta effektiviseringsarbete har
utvärderats av utredningen i det första delbetänkandet, Uppföljning
av Kriminalvårdens effektiviseringsarbete (SOU 2008:71).
Sedan effektivitetsarbetet inleddes beslutade riksdagen år 2005 att
en enmyndighetsreform inom kriminalvården skulle genomföras.
De tidigare 35 enskilda kriminalvårdsmyndigheterna och Kriminalvårdsstyrelsen
omorganiserades från den 1 januari 2006 till en
myndighet. Syftet med enmyndighetsreformen var bl.a. att förbättra
effektiviteten i organisationen.
Utredningens uppdrag är att finna ytterligare effektiviseringsmöjligheter
inom Kriminalvårdens verksamhet.
2.2 Effektivitetsbegrepp
Inom den organisationsteoretiska forskningen har det påpekats att
effektivitet är ett begrepp som är svårt att definiera och mäta.1
Effektivitet beskrivs inte sällan kunna vara av tre slag, dvs. organisatorisk
effektivitet, inre effektivitet och yttre effektivitet.
Organisatorisk effektivitet avser vanligen verksamhetens uppfyllelse
av formella och mätbara mål. Den inre effektiviteten visar
om saker görs på rätt sätt och den yttre effektiviteten om man gör
rätt saker.2 För att kunna uppnå total effektivitet krävs att
verksamheten finner en balans mellan den inre och den yttre effektiviteten.3
Effektivitetsbegreppet är således knutet till uppfyllelsen
1 Se t.ex. Karlöf eller Jacobsen och Torsvik.
2 Ljungberg och Larsson, 2001.
3 Bruzelius och Skärvad.
33
Kriminalvården och effektivitet SOU 2009:80
av organisationens mål och måluppfyllelsen i förhållande till resursanvändningen.
Begreppen produktivitet och effektivitet blandas ofta ihop eller
används felaktigt som synonymer.4 En ökad produktivitet betyder
att verksamheten ökar sitt resultat med befintliga resurser, alternativt
producerar likvärdigt resultat men med minskade resurser. För
att vara effektiv måste organisationen vara produktiv, men däremot
behöver inte hög produktivitet nödvändigtvis leda till hög effektivitet.5
Effektivitetsmätning sker för att hitta en bra fördelning mellan
ett flertal mått så som kostnad, kvalitet och tid över ett flertal
områden som exempelvis organisation, processer och människor.6
Effektivitetsbegreppet ges inte sällan en ekonomisk betydelse
vid studier av företag och organisationer. När uppdraget är offentligt,
dvs. när organisationen inte har en vinstmaximerande uppgift,
blir det dock svårare att definiera vad effektiviteten bör omfatta. En
offentlig organisation har en rad andra uppdrag knutna till samhällsnyttan
än enbart att bedriva verksamheten på det mest ekonomiskt
gynnsamma sättet.
En myndighet i statsförvaltningen är i förhållande till regeringen
självständig i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda
eller kommuner eller när det gäller tillämpningen av lag. I övrigt
lyder myndigheten under regeringen enligt 11 kap. 6 § regeringsformen.
Det sista innebär att statsförvaltningen har att förverkliga
regeringens politik.7
Utredningen har tagit Kriminalvårdens uppdrag som utgångspunkt
för effektivitetsresonemangen. Effektivitet inom Kriminalvården
likställs med uppfyllelse av de mål som regering och riksdag
har uppställt för verksamheten. Utredningen har därför inte sökt
identifiera enskilda besparingsåtgärder eller insatser för att öka
produktiviteten inom Kriminalvården. Utredningen fokuserar
istället på hur effektiviteten kan öka genom att utveckla Kriminalvårdens
ledning och styrning mot de uppsatta målen för verksamheten.
Styrningskedjan går ända från riksdag och regering via
myndighetschefen ned till personalen i den operativa verksamheten
och till samverkande intressenter. Utredningens utgångspunkt är
att studera hur denna styrning ser ut. En ökad effektivitet inom
4 Hjalmarsson.
5 Jacobsen och Thorsvik.
6 Amaratunga och Baldry.
7 SOU 2007:75, s. 39 f.
34
SOU 2009:80 Kriminalvården och effektivitet
Kriminalvården leder till en högre samhällsnytta, vilket i sin tur kan
leda till högre produktivitet eller minskade kostnader. Utredningen
studerade Kriminalvårdens produktivitet i det första delbetänkandet
och konstaterade att en mycket stor del av den långsiktiga
produktivitetsförbättring som har ägt rum i kriminalvården är
hänförlig till att det nu är högre beläggningsgrad på anstalter och i
häkten än tidigare.8
De övergripande mål som regering och riksdag har beslutat för
rättsväsendet är att minska brottsligheten och öka människors
trygghet. Det grundläggande uppdraget för Kriminalvården är att
verkställa utdömda påföljder och påverka de intagna att inte återfalla
i att begå brott. Inom ramen för uppdraget ska påföljderna
verkställas på ett säkert, humant och effektivt sätt.9
2.3 Kriminalvårdens effektiviseringspotential
Underlag
Under utredningstiden har utredningen vid ett stort antal tillfällen
begärt olika underlag från Kriminalvården. Det har i vissa delar
varit svårt för myndigheten att redovisa relevanta uppgifter om
verksamheten, t.ex. om utvecklingen av antalet platser, antalet
arbetsskador och antalet incidenter. Jämförande statistik saknas i
hög grad, vilket till viss del kan förklaras av att Kriminalvården före
år 2006 bestod av ett stort antal självständiga myndigheter. I utredningens
djupintervjuer har det framkommit att det enbart finns en
begränsad erfarenhet i organisationen av att arbeta systematiskt
med uppföljning och statistik.
Forskning
Forskningen i Sverige om kriminalvård är mycket begränsad och
bedrivs i dag huvudsakligen genom Kriminalvården själva. I huvudsak
är denna forskning koncentrerad till effekter av olika behandlingsprogram
, vilka endast en del av de intagna genomgår. Forskningen
har ökat de senaste åren och har i väsentliga delar ännu inte
redovisats. Forskning om kriminalvårdens effekter i sin helhet är
8 SOU 2008:71, s. 36 ff.
9 2 § första stycket förordningen (2007:1172) om instruktion för Kriminalvården.
35
Kriminalvården och effektivitet SOU 2009:80
mycket begränsad och hämtas i första hand från Nordamerika.
Någon svensk managementforskning om ledning av kriminalvårdsverksamhet
har utredningen inte kunnat finna.
Kriminalvårdens uppgift är att verkställa utdömda påföljder och
verka för att klienterna inte återfaller i brottslighet. År 2008
påbörjades en nordisk återfallsstudie. Studien förväntas lämna ett
första resultat under hösten 2009. Det har dock varit svårt att finna
en relevant definition av begreppet återfall i brott. I den svenska
offentliga statistiken om återfallsfrekvens räknas tiden för återfall
från den första lagföringen fram till nästa eventuella lagföring.10
Under den tiden har dock den dömde genom fängelsestraffet varit
helt eller delvis förhindrad att begå nya brott. Den som inte begår
något nytt brott inom högst tre år från den första domen anses
således inte ha återfallit i brottslig verksamhet, även om han eller
hon under hela tiden har varit frihetsberövad. Kriminalvårdens
vision ”Bättre ut” är välkänd i organisationen, men vid utredningens
djuintervjuer har det visat sig att personalen på olika nivåer, från
regionchefer till kriminalvårdare, endast har en vag kunskap om hur
visionen ska omsättas praktiskt.
Av utredningens jämförande studie av Sverige, Danmark och
Norge kan man konstatera att de tre länderna har valt att utforma
kriminalvården olika,11 även om målet att minska återfall i brott är
gemensamt.
Personalens inställning
Utredningens enkätundersökning visar att också personalen anser
att det finns förbättringsområden inom det kriminalvårdande
arbetet. Endast 28 procent av de kriminalvårdsinspektörer och
kriminalvårdare som har svarat på enkäten anser att Kriminalvården
lever upp till målet att minska återfallen i brott. Av de tillfrågade
ger 36 procent Kriminalvården positiva omdömen när det gäller att
erbjuda meningsfull sysselsättning för de intagna, medan 48 procent är
negativa. Ungefär hälften anser att studieverksamheten för de intagna
fungerar bra, medan en tredjedel ger Kriminalvården betygen mycket
dåligt eller ganska dåligt. Hälften anser att programverksamheten är
bra, men en tredjedel anser att denna verksamhet inte är bra.
10 Brottsförebyggande rådet har i myndighetens regleringsbrev för år 2009 fått i uppdrag av
regeringen att genomföra en kartläggning av innehållet i frivårdspåföljderna
11 Se avsnitt 8.8.
36
SOU 2009:80 Kriminalvården och effektivitet
37
Slutsats
Utredningens slutsats är att det kunskapsmässiga underlaget inom
kriminalvårdsområdet är för svagt. Det gäller både forskning och
beprövad, dokumenterad erfarenhet. Mot den bakgrunden kan små
utvecklingsinsatser ge en väsentlig förbättring av resultatet, under
förutsättning att rätt insatser görs. Enligt utredningens uppfattning
är potentialen att uppnå högre effektivitet stor. För att uppnå
denna potential krävs mer forskning om kriminalvård. Vid sidan av
detta har utredningen intentionen att peka ut andra betydelsefulla
förbättringsområden.
3 Kriminalvårdens utveckling
3.1 Inledning
I detta kapitel ges en kort och översiktlig beskrivning av kriminalvårdens
utveckling fram till i dag, med betoning på utvecklingen av
dess organisation. Ett särskilt fokus har lagts på reformen som
genomfördes år 2006 då Kriminalvården blev en myndighet. Förändringarna
som skedde i organisationen i samband med enmyndighetsreformen
utgör ett avstamp för utredningens fortsatta överväganden.
3.2 Från Fångvårdsstyrelsen till Kriminalvården
Fångvårdsstyrelsen, en föregångare till dagens kriminalvårdsmyndighet,
startade sin verksamhet i februari 1825. Det var första
gången all fångvård samlades under samma huvudman. År 1832
kom en ny kriminalvårdslag som avskaffade alla kroppsstraff med
undantag för dödsstraffet. De påföljdsformer som behölls var frihetsstraff
och böter. Frihetsstraffen var straffarbete och fängelse.1
3.2.1 Cellfängelser
Genom riksdagsbeslut åren 1840–1841 byggdes nya fängelser i
Sverige i enlighet med cellfängelseprincipen – det rörde sig om ett
25-tal fängelser över hela landet som togs i bruk fr.o.m. mitten av
1840-talet och framåt.2 Cellstraffet skulle skydda den intagne från
skadlig påverkan av andra intagna och möjliggöra en individuell
behandling. Staten lade ned stora summor på reformen med cell1
Se bl.a. Kriminalvården, Kriminalvården i Sverige, s. 37.
2 Det finns ett fåtal fängelser kvar från 1800-talet som fortfarande är i bruk.
39
Kriminalvårdens utveckling SOU 2009:80
fängelser under 1800-talet, i dagens penningvärde rör det sig om
mellan 30 och 35 mdkr.3
3.2.2 Cellstraffet avskaffas
Cellstraffet avskaffades när 1945 års lag om verkställighet av
frihetsstraff ersatte 1846 års strafflag. De intagna skulle nu vistas i
gemensamhet på öppna eller slutna anstalter och endast i undantag
vistas i ensamcell. Upphörandet av cellfilosofins tillämpning hade
föregåtts av flera decenniers reformering av fångvården, bl.a. genom
lagreformer – ett exempel är möjligheten till villkorlig frigivning som
för första gången infördes år 1906 – och utvecklingen av frivården.
Den socialdemokratiske justitieministern Karl Schlyter lade år 1934
fram ett program där den övergripande tanken var att fängelsestraffet
skulle bestå av vård och en anpassning till ett liv utanför
anstalten.4 Under den här tiden satt ett relativt stort antal människor i
fängelse. År 1932 var t.ex. 13 000 personer intagna i fängelse.5
Utvecklingen lade grunden för kriminalvårdspolitiken såsom
den ser ut i dag, där straffet består i själva frihetsberövandet och
där det kriminalvårdande arbetet ska tillhandahålla de verktyg som
möjliggör för den intagne att efter verkställt straff leva ett liv fritt
från kriminalitet.
3.2.3 Större anstalter
Diskussionen på 1950- och -60-talen kom framför allt att handla
om hur allt fler skulle beredas plats på fängelserna och hur anstaltsstrukturen
skulle anpassas härtill. Anstaltsorganisationen hade inte
hunnit anpassas till den nya lagstiftningen vilken t.ex. fordrade tillgång
till verkstäder m.m. Ett flertal nya öppna anstalter inrättades
och lokaler för bl.a. fritidssysselsättningar byggdes. I besparingsutredningen
från år 1958 föreslogs en satsning på flera stora
anstalter med ca 450 intagna. Syftet med större anstalter var att de
dels skulle bli billigare, dels underlätta säkerheten genom att
bevakningen förenklades. En differentiering i mindre grupper skulle
dock kunna ske av de intagna.
3 Ekbom m.fl., 2006, s 153.
4 Se bl.a. Ekbom m.fl., 2006, s 153ff och Statskontoret, Rapport 2003:20, s. 49.
5 Eriksson, 1977, s. 61 f. och Kriminalvården, Kriminalvården i Sverige, s. 38.
40
SOU 2009:80 Kriminalvårdens utveckling
Följden blev att riksdagen år 1960 beslutade att två stora
anstalter om 435 platser skulle uppföras. Det var dock bara den ena,
Kumla, som blev så stor som det var tänkt från början. Den andra
anstalten, Österåker, fick endast ca hälften av de tilltänkta platserna.
Bakgrunden härtill var den debatt som då fördes och som i korthet
gick ut på att en anstalt med Kumlas storlek och slutenhet skulle verka
nedbrytande för de intagna.6
År 1964 ersatte lagen om behandling i anstalt 1945 års verkställighetslag.
Den nya lagen innehöll bl.a. bestämmelser kring sysselsättning
och behandling. Anpassning i samhället skulle främjas och
skadliga verkningar av inlåsningen skulle förebyggas. Frivård blev en
självständig påföljd året efter, vilket fick till följd att frivårdsorganisationen
byggdes ut.7
Administrationen utvecklades i början av 1960-talet. Bl.a. förbättrades
statistiken för verksamheten. Makt och befogenheter
centraliserades till den nyinrättade Kriminalvårdsstyrelsen.8
3.2.4 1974 års kriminalvårdsreform
Den kriminalvårdsreform som ägde rum på 1970-talet föregicks av
samhälleliga diskussioner initierade av olika påtryckargrupper där
fängelsestraffet ifrågasattes och inlåsningens skadeverkningar lyftes
fram. Kriminalvården reformerades genom att 1964 års lag om
behandling i anstalt år 1974 ersattes av lagen om kriminalvård i
anstalt (KvaL).
Reformen vilade på tanken om att minsta möjliga ingripande
skulle ske när straffet bestäms. Utgångspunkten var att fängelsevistelse
normalt sett är skadligt och att frivården därför är den
naturliga formen för kriminalvård. Normaliseringsprincipen och
närhetsprincipen skulle råda. Organisatoriskt ville man integrera
frivård, häkte och anstalt för att möjliggöra samverkan och ett
effektivt samarbete. Anstaltssystemet gjordes om och det dåvarande
centralstyret decentraliserades.9
Som en följd av 1974 års reform byggdes frivården ut under
1970-talet och fick nya arbetsgifter. Frivårdens personal ökade så
6 Statskontoret, Rapport 2003:20, s. 49 f. Se även Eriksson, 1977, s. 248 f., här diskuteras
utvecklingen av fångantalet, fortsatta prognoser och den pågående kriminalpolitiska debatten.
7 Eriksson, 1977, s. 50 och Ekbom m.fl., s. 154 ff.
8 Eriksson, 1977, s. 250 f. och Statskontoret, Rapport 2003:20, s. 50.
9 Ekbom m.fl., 2006, s. 156 f. och Statskontoret, Rapport 2003:20, s. 50. Se även prop.
1973:1.
41
Kriminalvårdens utveckling SOU 2009:80
att varje tjänsteman fick färre klienter. Frivården övertog också
ansvaret för personundersökningarna från domstolarna och fick
ansvar för handläggningen av frigivningen från lokalanstalterna.
En konsekvens av kriminalvårdsreformen var också att anstaltsstrukturen
förändrades. Stora anstalter ansågs inte ändamålsenliga.
Istället uppfördes mindre anstalter med ett 40-tal platser vardera
som skulle ligga nära det omgivande samhället.
De reformer som genomfördes av kriminalvården under 1970-talet
har medfört höga kostnader för staten. Enligt Statskontoret ökade
kostnaden per anstaltsdygn med ca 170 procent, i fasta priser, mellan
1960 och 1975. Produktiviteten minskade också kraftigt under
samma period. Orsaken till detta var bl.a. en förändrad lagstiftning
som var inriktad på mer individuellt utformad vård, vilket i sin tur
fordrade betydligt mer personal. Personalstyrkan ökade från 2 700
till 6 000 anställda mellan år 1960 och år 1980. Under 1980-talet
skapades också en ny vårdarroll som ”innebar att vårdaren omvandlades
från väktare till socialarbetare”.10 Utbildningskraven för
vårdarna ökade också efterhand.
Även om det i samhället rådde ett klimat av acceptans för att
kriminalvård måste få kosta och en politisk samsyn kring kriminalvårdsfrågorna,
så ansågs fängelser dyra och en större utbyggnad
skulle helst undvikas. År 1983 infördes halvtidsfrigivningen, för att
delvis avskaffas tio år senare. År 1999 infördes nya bestämmelser
om villkorlig frigivning vilket innebar att möjligheten till halvtidsfrigivning
försvann helt. Numera gäller att den som har dömts till
fängelse i regel friges villkorligt när två tredjedelar av ett tidsbestämt
fängelsestraff, dock minst en månad, har avtjänats. Under
1980- och 90-talen tillkom flera alternativ till fängelsestraff och
verkställighet i anstalt, bl.a. genom kontraktsvård och intensivövervakning
med elektronisk kontroll (IÖV).11
År 1990 beslutade riksdagen att Kriminalvårdstyrelsen skulle ges
möjlighet att delegera beslut till kriminalvårdsregionerna eller
anstalterna i syfte att effektivisera beslutsfattandet.12 Kriminalvården
omorganiserades år 1998 vilket medförde att ca 140 lokala
myndigheter ersattes med 37 kriminalvårdsmyndigheter i syfte att
göra det möjligt att bedriva både frivårds- häktes-, anstaltsverksamhet
inom samma myndighet. Detta skulle leda till en ökad
10 Ekbom m.fl., 2006, s. 158.
11 S.k. fotboja.
12 prop. 1989/90:154.
42
SOU 2009:80 Kriminalvårdens utveckling
effektivitet och resursanvändning.13 Indelning i regionmyndigheter
och lokala kriminalvårdsmyndigheter beslutades av regeringen.
Beslut om antalet häkten och anstalter och var de skulle vara
placerade togs dock av Kriminalvårdsstyrelsen. I och med att det
individuella vårdbehovet stod i fokus så fick t.ex. närhetsprincipen,
dvs. att en intagen ska placeras på en anstalt nära hemorten, mindre
betydelse. Den intagne skulle i första hand placeras på den öppna
eller slutna anstalt som kunde erbjuda rätt behandling.
En modernisering av verkställighetslagstiftningen håller på att
ske med utgångspunkt i de förslag som Kriminalvårdskommitténs
lämnade i betänkandet Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54).14
De regler som trädde i kraft den 1 januari år 2007 har bl.a. inneburit
att utslussningsmöjligheterna har utökats genom halvvägshus och
utökad frigång. Det senare innebär att den intagne under kontrollerade
former avtjänar den sista delen av fängelsestraffet i sin bostad.
Samtidigt infördes möjligheten att skjuta upp den villkorliga frigivningen
om den intagne inte följer de regler som gäller för verkställigheten.
Detta ersatte tidigare bestämmelser om senareläggning.
Utredningen bedömde i sitt andra delbetänkande att det finns
en outnyttjad möjlighet att påverka belastningen på Kriminalvårdens
häkten och anstalter. Kriminalvården kan t.ex. bereda fler
fängelsedömda möjlighet att verkställa fängelsestraffet genom IÖV,
förbättra förutsättningarna för utslussningen från anstalter och överföra
fler fängelsedömda till sina respektive hemländer. Anstalterna kan
också beläggas jämnare. Beläggningssituationen vid häktena kan också
effektiviseras genom att tidigare överföra de fängelsedömda till en
anstalt.15
3.3 Kriminalvården effektiviseras
Hösten år 2000 förändrades kriminalvårdens organisation återigen.
Kriminalvårdens organisation bestod efter den förändringen av
Kriminalvårdsstyrelsen, de lokala kriminalvårdsmyndigheterna och
Transporttjänsten. Kriminalvårdsstyrelsen blev den centrala förvaltningsmyndigheten
och därmed chefsmyndighet för de 35 lokala
kriminalvårdsmyndigheterna. Kriminalvårdsstyrelsen bestod av ett
13 prop. 1996/97:1
14 Se prop. 2005/06:123.
15 SOU 2009:13, s. 60 ff.
43
Kriminalvårdens utveckling SOU 2009:80
huvudkontor samt fem regionkontor, de senare ansvarade för
tillsyn av de lokala kriminalvårdsmyndigheterna.
Viktiga händelser har också på olika sätt påverkat förutsättningarna
för Kriminalvårdens verksamhet, inte minst de uppmärksammade
rymningarna år 2004 från bl.a. anstalterna Hall och Kumla.
3.3.1 Tidigare utredningar och effektiviseringsarbete
Riksrevisionsverket (RRV) granskade år 1999 om det förelåg
hinder för ett effektivare resursutnyttjande inom kriminalvården.16
I sin rapport till regeringen anförde RRV bl.a. att frågan om en
samlad myndighet för kriminalvården borde prövas. RRV föreslog
även att styrningen av verksamheten borde ses över av Kriminalvårdsstyrelsen
och att de administrativa nivåerna borde minska.
Rapporten konstaterade även att kriminalvården inte hade ett fullgott
system för planering, budget och uppföljning av verksamheten
samt att Kriminalvårdsstyrelsen inte gjorde egna prioriteringar i
sina planeringsdirektiv.
Regeringen gav i september år 1999 Kriminalvårdsstyrelsen i
uppdrag att redovisa vilka åtgärder som hade vidtagits eller planerades
med anledning av RRV:s rapport.17 Kriminalvårdsstyrelsen
redovisade uppdraget i december år 1999.18 Som har nämnts ovan
ändrades organisationen år 2000 på så sätt att regionmyndigheterna
avvecklades som självständiga myndigheter och blev regionala
enheter. Däremot genomfördes inte RRV:s förslag om att göra
kriminalvården till en enda myndighet.
Statskontoret fick i april år 2002 i uppdrag av regeringen att
följa upp RRV:s rapport. Statskontoret skulle också bl.a. lämna
förslag till effektiviseringar av verksamheten, däremot skulle Statskontoret
t.ex. inte granska styrsystemet19 eller den regionala
organisationen. Resultatet presenterades i en rapport i augusti år
2003.20 Statskontoret kom, precis som RRV, fram till att kriminalvården
borde bli en sammanhållen myndighet. Statskontoret
menade att kriminalvården redan fungerade som en sammanhållen
myndighet och att detta borde avspeglas i den faktiska organisa16
Riksrevisionsverket, RRV 1999:27.
17 Regeringen 1999-09-02, bes. 14.
18 KVS beteckning A19-1999-0044153 (dnr. Ju1999/6090/KRIM).
19 Styrsystemen skulle inte granskas eftersom Kriminalvårdsstyrelsen enligt uppdraget
arbetade med en reformering av den centrala styrningen och uppföljningsprocesserna samt
resultat- och annan ekonomistyrning.
20 Statskontoret, Rapport 2003:20.
44
SOU 2009:80 Kriminalvårdens utveckling
tionen. Andra slutsatser angav att det fanns behov av stramare
budgetarbete, tydligare mål och uppgifter samt en effektivare administration.
Kriminalvården hade genomfört ett flertal effektiviseringsåtgärder
inklusive organisationsförändringar fram till år 2003, främst utifrån
RRV:s rekommendationer. I budgetpropositionen för år 2003 angav
regeringen att kriminalvården behövde se över och effektivisera
verksamheten ytterligare.21 I december 2003 redovisade Kriminalvårdsstyrelsen
därför en handlingsplan för effektivisering av kriminalvården
.22 I handlingsplanen ingick att kriminalvårdsorganisationen
skulle ombildas till en myndighet, vilket enligt Kriminalvårdsstyrelsen
skulle leda till 40–60 mnkr i besparingar. Målet var vidare att budgeten
skulle vara i balans år 2007.
3.4 Enmyndighetsreformen
Regeringen gav i regleringsbrevet för år 2004 Kriminalvårdsstyrelsen i
uppdrag att, som en del i kriminalvårdens effektiviseringsarbete,
utreda förutsättningarna för att omorganisera kriminalvården till en
myndighet. Bakgrunden var bl.a. dels rekommendationerna från RRV
och Statskontoret, dels att samma förändringar genomförts på andra
områden.
I juni 2004 redovisade Kriminalvårdsstyrelsen promemorian
Kriminalvården – en myndighet, till regeringen.23 Promemorian innehöll
en framställan om att kriminalvården skulle omvandlas till en
kriminalvårdsmyndighet samt skälen till detta.
3.4.1 Kriminalvårdsstyrelsens promemoria om
sammanslagningen
I Kriminalvårdsstyrelsens ovan nämnda promemoria till regeringen
angavs bl.a. att kriminalvården har krav på sig att öka effektiviteten
och förbättra resursutnyttjandet. Det fanns, enligt Kriminalvårdsstyrelsen,
ett behov av ökad flexibilitet både vad gäller arbetssätt,
styrning och ledning. Kriminalvårdsstyrelsen hänvisade både till sina
egna analyser och till tidigare externa granskningar, vilka samlat gav
21 prop. 2002/03:1.
22 Kriminalvårdsstyrelsen, Handlingsplan för effektivisering av kriminalvården 2004–2006.
23 KVS, ärendenummer 02 2004-7787.
45
Kriminalvårdens utveckling SOU 2009:80
vid handen att förutsättningarna för verksamheten skulle förbättras
om kriminalvården tilläts bestämma hur den egna organisationen
skulle utformas och hur arbetet och befogenheterna skulle fördelas.
Vidare menade Kriminalvårdsstyrelsen att regeringens styrning
av kriminalvårdens hade övergått från en detaljstyrning till en mer
övergripande styrning av verksamheten. Reglering av verksamheten
genom författningsbestämmelser gav också mindre utrymme för en
ingripande organisationsstyrning. Med mer ändamålsenliga styrformer
skulle även huvudkontoret kunna svara upp mot sitt ansvar
som central funktion. Bristande samverkan mellan myndigheterna
inom kriminalvården och att vissa enheter var ganska små och
därmed inte inrymde alla verksamhetsgrenar, sågs också som ett
organisatoriskt problem. De mindre myndigheterna kunde heller inte
upprätthålla erforderlig kompetens t.ex. inom ekonomi, personal och
programverksamhet, vilket bl.a. hade medfört att ärenden inte
behandlades på ett enhetligt sätt.
När det gällde befogenheter och internkommunikation konstaterade
Kriminalvårdsstyrelsen bl.a. att regionkontorens chefer hade
ett stort ansvarsområde, men att de samtidigt hade otydliga roller
samt att information och beslut inte alltid nådde ut i organisationen.
Kriminalvårdsstyrelsen konstaterade också att antalet myndigheter
inom kriminalvården hade minskat och att det hade funnits
en strävan att decentralisera arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter
och att minska antalet nivåer inom organisationen.
Kriminalvårdsstyrelsen ansåg att generaldirektören ska bestämma
över organisationen och fördelning av uppgifter inom myndigheten.
3.4.2 Kriminalvården – en myndighet
Regeringen konstaterade i prop. 2004/05:176 att för att uppnå målsättningen
med kriminalvårdens verksamhet krävs dels en modern
lagstiftning, dels ett effektivt resursutnyttjande – för att åstadkomma
det senare måste styrningen vara ändamålsenlig, och därmed
har det betydelse hur verksamheten är organiserad.
Regeringen delade bedömningen i Kriminalvårdsstyrelsens
promemoria avseende de hinder den dåvarande organisationen
medförde. Regeringen tog också återigen upp den pågående
enmyndighetstrenden och menade att även kriminalvården skulle
ha fördelar av att följa den utvecklingen. Regeringen pekade också
46
SOU 2009:80 Kriminalvårdens utveckling
på de fördelar i form av minskad administration och förbättrad
ledning, styrning och samordning som en utveckling från lokala
myndigheter till en gemensam organisation skulle innebära. Bedömningen
gjordes att de fördelar som skulle komma ut av en reform
inte i första hand var kostnadsbesparingar, utan en ökad effektivitet
genom en mer ändamålsenlig styrning och organisation vilket skulle
skapa ett bättre resursutnyttjande.
Slutligen konstaterade regeringen att den nya myndigheten
skulle få besluta om hur organisationen ska vara utformad. På så
sätt skulle flexibiliteten öka för att snabbt kunna anpassas efter
ändrade förutsättningar samt styrningen av verksamheten underlättas.
Målet med den nya organisationen var att den inre styrningen skulle
vara tydlig och beslutsvägarna så korta som möjligt. Den expertkompetens
som ska finnas på regional nivå kan både avlasta huvudkontoret
och ge ett utvidgat stöd till den lokala nivån.
Sammanfattningsvis anförde regeringen att ”det övergripande
syftet med reformen är att ge kriminalvården förutsättningar att
bedriva en mer effektiv verksamhet. Omorganisationen torde leda
till ett bättre resursutnyttjande och en ökad flexibilitet inom verksamheten
samt till att styrningen och ledningen av myndigheten
underlättas.”24
Den 1 januari 2006 omorganiserades kriminalvården till en
myndighet och fick namnet Kriminalvården för att markera att
myndigheten nu omfattade hela den samlade verksamheten.
Enmyndighetsreformen följde sålunda den ”trend” som rått under
de senaste åren, där flera regionala myndigheter har slagits samman
till en nationell myndighet. Skatteverket, Försäkringskassan och
Åklagarmyndigheten är myndigheter som har förändrats på detta
sätt. Syftet har bl.a. varit att tillgodose behovet av effektivare resursanvändning
och en enhetlig handläggning.25
Utredningen konstaterade i sitt första delbetänkande att enmyndighetsreformen
inte hade lett till den besparing som Kriminalvårdsstyrelsen
hade räknat med utan hade stannat vid 32 mnkr och att
ca 16 mnkr härav hade använts för förstärkningar av administrationen.
24 prop. 2004/05:176.
25 Se bl.a. prop. 2003/04:69 och prop. 2002/03:99.
47
Kriminalvårdens utveckling SOU 2009:80
3.5 Sammanfattning
Kriminalvårdens verksamhet och organisationsstruktur är tätt
sammankopplade. Förändringar i verksamheten och innehållet i
denna kräver att Kriminalvården har förmåga att utveckla och
anpassa organisationen och styrningen.
Kriminalvården har sedan 1800-talet genomgått ett antal
reformer. 1880-talets cellfängelser, där de intagna skulle skyddas
från skadlig påverkan av varandra genom isolering, ersattes under
1940-talet av en filosofi präglad av rätt till vård och vistelse i
gemenskap samt en anpassning till ett liv utanför fängelset, vilket
förändrade verksamheten i grunden.
Under 1950- och 60-talen handlade diskussionen om hur allt
fler skulle beredas plats på fängelserna och hur anstaltsstrukturen
skulle anpassas till detta. Beslut togs att två stora anstalter med
över 400 platser vardera skulle uppföras, men detta realiserades
aldrig helt då så stora och slutna anstalter ansågs kunna vara nedbrytande
för de intagna.
1974 års kriminalvårdsreform föregicks av en samhällelig diskussion
om fängelsestraffets negativa effekter och om inlåsningens skadeverkningar
. Reformen vilade på tanken om minsta möjliga ingripande
och utgångspunkten var att fängelsevistelse normalt sett
är skadlig. Anstaltsstrukturen förändrades och mindre samhällsnära
anstalter med ett 40-tal platser uppfördes. Utvecklingen på 1960 och
70-talen ledde till stora samhällskostnader då personalstyrkan
mer än fördubblades och då det kostade mycket att uppföra de
mindre anstalterna.
Under 1980- och 90-talen tillkom flera alternativ till fängelsestraff
och verkställighet i anstalt, bl.a. genom kontraktsvård och
intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV). Kriminalvården
omorganiserades både år 1998 och år 2000, bl.a. i syfte att
effektivisera resursanvändningen.
Riksrevisionsverket och Statskontoret genomförde granskningar
av kriminalvårdsorganisationen år 1999 och år 2003. De kom
bl.a. fram till den gemensamma slutsatsen att kriminalvården borde
bedrivas inom en sammanhållen myndighet.
En enmyndighetsreform genomfördes den 1 januari 2006. Den
nya myndigheten fick namnet Kriminalvården. Myndigheten fick
själva besluta om sin organisation. Det övergripande syftet med
reformen var att ge Kriminalvården förutsättningar att bedriva en
mer effektiv verksamhet och den nya organisationen skulle bl.a.
48
SOU 2009:80 Kriminalvårdens utveckling
49
leda till ett bättre resursutnyttjande och att styrningen och ledningen
av myndigheten skulle underlättas. Omvandlingen till en
myndighet följde den rådande utvecklingen att slå samman mindre
lokala myndigheter till en nationell myndighet.
4 Styrning av Kriminalvården
4.1 Inledning
I detta kapitel behandlas regeringens och riksdagens styrning av
Kriminalvården, dvs. den externa styrningen. Utredningen beskriver
hur Kriminalvården styrs och hur målen för verksamheten läggs fast.
Den externa styrningen av Kriminalvården har självfallet betydelse
för hur myndigheten bedriver sitt arbete och leds och styrs internt.
Myndighetens interna styrning för att uppnå de av regering och
riksdag uppställda målen för verksamheten behandlas i kapitel 5 om
Kriminalvårdens organisation och interna styrning.
Kriminalvården är en förhållandevis regelstyrd myndighet, dvs.
dess verksamhet kringgärdas av ett relativt sett stort antal författningar.
Det medför att regeringens möjligheter att snabbt kunna
ändra inriktningen för Kriminalvården vid ändrade förutsättningar
är mer begränsad. Under de senaste åren har flera initiativ tagits till
att förändra regeringens styrning av myndigheterna.1
4.2 Kriminalvårdens mål
Av förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården
framgår att Kriminalvården ansvarar för att verkställa utdömda
påföljder, bedriva häktesverksamhet samt utföra personutredningar
i brottmål. I uppdraget ingår bl.a. att påföljderna ska verkställas på
ett säkert, humant och effektivt sätt och att återfall i brott ska
förebyggas. Brottslighet under verkställigheten ska förhindras och
den intagnes individuella behov ska stå i centrum.
1 Se SOU 2007:75 och prop. 2008/2009:1, s. 290 ff. Inom det förvaltningspolitiska forskningsområdet
diskuteras ofta svårigheterna med informella dialoger, se bl.a. Molander m.fl.,
s. 93 ff.
51
Styrning av Kriminalvården SOU 2009:80
4.3 Formella styrdokument
Ett stort antal lagar och andra författningar styr Kriminalvårdens
arbete. De flesta av dessa reglerar myndighetens behandling av
intagna i häkte och på anstalt, i första hand lagen (1974:203) om
kriminalvård i anstalt och lagen (1976:371) om behandlingen av
häktade och anhållna m.fl.
Kriminalvårdens organisation och resursutnyttjande styrs både
av för statliga myndigheter generella bestämmelser och bestämmelser
som är myndighetsspecifika för Kriminalvården.
Exempel på generella regler är de förordningar som reglerar
myndigheternas resursanvändning. Anslagsförordningen (1996:1189)
reglerar förutsättningarna för regeringens anslag till myndigheterna,
t.ex. en myndighets informationsskyldighet mot regeringen för det
fall ett tilldelat belopp inte skulle visa sig vara tillräckligt.
Myndighetsförordningen (2007:515) innehåller bl.a. bestämmelser
om myndigheternas grundläggande organisation och uppgifter
samt regler rörande myndighetsledningens ansvar för att hushålla
med statens medel och se till att verksamheten bedrivs effektivt. En
beskrivning av myndigheternas verksamhet lämnas till regeringen
främst genom myndigheternas årsredovisning, budgetunderlag och
delårsrapporter, vilket regleras i förordningen (2000:605) om årsredovisning
och budgetunderlag.
Kriminalvården har enligt förordningen (2007:1172) med
instruktion för Kriminalvården rätt att meddela de föreskrifter som
behövs för att uppnå samordning, effektivitet, enhetlighet och
följdriktighet inom kriminalvårdsverksamheten. Kriminalvården
har också, enligt instruktionen, ansvaret för att anpassa antalet
häktes- och anstaltsplatser efter behovet. Anstaltsorganisationen
ska vara utformad så att den tillgodoser dels olika behov av
säkerhet, dels de intagnas behov av arbete, utbildning och särskild
behandling, samt så att den främjar en ändamålsenlig planering av
de intagnas frigivning.
Häktesorganisationen ska enligt instruktionen vara utformad så
att den främjar ett effektivt samarbete med övriga myndigheter
inom rättsväsendet.
Instruktionen föreskriver att frivårdsorganisationen ska vara
utformad så att den dels tillgodoser behovet av kontroll, stöd och
andra åtgärder när det gäller klienterna, dels främjar ett effektivt
samarbete med Kriminalvårdens övriga verksamheter och med
övriga myndigheter.
52
SOU 2009:80 Styrning av Kriminalvården
snitt 4.2 nedan.
Kriminalvårdens generaldirektör har i föreskriftsform fastställt
myndighetens arbetsordning.2 I denna regleras organisationen och
formerna för hur verksamheten ska bedrivas.
Regeringen utfärdar varje år regleringsbrev till myndigheterna.
Utöver en verksamhetsdel och en finansieringsdel kan regleringsbreven
innehålla enskilda uppdrag till myndigheten. Ett exempel
härpå är uppdraget till Kriminalvården att genomföra en särskild
satsning på åtgärder som är ägnade att öka insatserna för sexualbrottsdömda
män samt män som dömts för våld i nära relationer.3
Regeringen och riksdagen har i budgetpropositionen för år 2009
beslutat om ändringar som påverkar regleringsbrevens
utformning.4 Instruktionen ska numera utgöra det huvudsakliga
måldokumentet. Mer om detta i av
Kriminalvårdens regleringsbrev
Regleringsbreven för de statliga myndigheterna är olika utformade.
Vid en jämförelse av dessa kan konstateras att regeringen kan välja
den styrform för respektive myndighet som regeringen anser vara
den lämpligaste.5
Vid några års tillbakablick kan konstateras att fokus i regleringsbreven
för Kriminalvården har förändrats.
Kriminalvården överskred sina anslag åren 2002–2005. Det var
först i regleringsbrevet för år 2004 som Kriminalvårdsstyrelsen fick
i uppdrag att redovisa hur de resurstillskott som myndigheten hade
fått under åren 2002–2004 hade använts och avsågs användas till.
Mer om anslagsöverskridandet under 2000-talet upptas under
avsnitt 4.4 nedan.
Från och med regleringsbrevet för år 2005 har återrapporteringskraven
ökat. Myndigheten ålades då att bl.a. redovisa en
långsiktig planering för verksamheten, ekonomin, personalbehoven
och lokalförsörjningen. En prognos över klientutvecklingen på tre
års sikt skulle också redovisas och metoderna för att prognostisera
den framtida klienttillströmningen och beläggningen skulle utvecklas
tillsammans med Brottsförebyggande rådet.6
2 KVAF (Ao) 2007:3.
3 Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Kriminalvården
4 prop. 2008/09:1.
5 Ekonomistyrningsverket, ESV 2009:16.
6 Angående tillförlitligheten i Kriminalvårdens prognoser, se utredningens bedömningar och
förslag i SOU 2009:13.
53
Styrning av Kriminalvården SOU 2009:80
I regleringsbreven för åren 2005 och 2006 har säkerhetsfrågorna
tagits upp särskilt genom att regeringen efterfrågade en uppföljning
av det säkerhetshöjande arbetet.
Fr.o.m. regleringsbrevet för år 2007 har den kvantitativa återrapporteringen
ökat. Åren före hade Kriminalvården en större
frihet att redovisa vilka åtgärder som vidtagits inom de olika
verksamhetsområdena och i organisationen i övrigt. I regleringsbrevet
för år 2007 och framåt har de s.k. indikatorerna7 utgjort
grunden i återrapporteringsskyldigheten och för uppföljningen av
målen.
I regleringsbrevet för år 2009 har indelningen i politikområden,
verksamhetsområden och verksamhetsgrenar tagits bort. Detsamma
gäller de mål som tillhörde respektive grupp. Istället
hänvisas under rubriken Mål och återrapporteringskrav till Kriminalvårdens
instruktion. Med utgångspunkt i instruktionen och
indikatorerna under respektive verksamhet ska Kriminalvården
”redovisa vilka åtgärder som vidtagits och i vilken mån Kriminalvården
fullgjort sina uppgifter och uppnått målen för hur verksamheten
ska bedrivas”. Samtidigt var flera av målen i regleringsbreven
före årets regleringsbrev desamma eller liknande de uppgifter som
Kriminalvården enligt instruktionen ska verkställa. Målen under
verksamhetsgrenen Anstalt och Frivård var t.ex. i stort sett överensstämmande
med innehållet i instruktionen. Numera är målen
således borttagna i regleringsbreven.
Kriterier för tydliga mål i regleringsbreven är enligt Ekonomistyrningsverket
att de uppfyller den s.k. SMART-regeln, dvs. att
målen är specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidsatta.
För styrningen av Kriminalvården genom regleringsbreven saknar
det alltså betydelse att målen tagits bort, eftersom uppgifterna dels
beskrivs i instruktionen, dels att de tidigare målen i huvudsak var
effektmål som inte var mätbara. Dessutom är samtliga indikatorer
för återrapportering kvar, och det har dessutom tillkommit några.
7 Indikatorer är de, i huvudsak, statistiska underlag som står angivna i punktform. Exempel
på indikatorer från det senaste regleringsbrevet är antal verkställighetsplaner i förhållande till
antal klienter, genomsnittlig dygnskostnad, antal avvikelser i samband med transport och
personalomsättning, fördelad på personalkategorier.
54
SOU 2009:80 Styrning av Kriminalvården
4.4 Ekonomisk styrning
Budgetpropositionen utgör grunden i riksdagens och regeringens
ekonomiska styrning av myndigheterna. De ekonomiska ramarna
för verksamheten anges i myndigheternas regleringsbrev, t.ex. avseende
dispositionsrätten till anslagen, villkoren för hur de får utnyttjas
och tillåtna låneramar.
I budgetpropositionen beslutar riksdagen de övergripande
politiska målen för myndigheternas verksamhet och anvisar anslag
till verksamheten. Budgetpropositionen innehåller också beskrivningar
av hur regeringen uppfattar resultatet av myndigheternas
verksamhet. Inriktning för verksamheten anges inte sällan för både
kommande budgetår och tiden därefter.
För att möta det växande platsbehovet under de senaste åren har
regeringen tillfört Kriminalvården extra anslag under flera år.
Under åren 2002–2004 tillfördes Kriminalvården sammanlagt 1 230
mnkr, i framför allt i syfte att tillskapa anstaltsplatser. Bl.a. för att
ge Kriminalvården möjlighet att fullfölja sin planerade platsutbyggnad
har myndighetens anslag för åren 2005–2007 tillförts
ytterligare ramhöjningar med 430, 650 respektive 350 mnkr. Åren
2006–2008 redovisade Kriminalvården en budget i balans.
I budgetunderlaget för år 2010 redovisar Kriminalvården ett
prognostiserat ackumulerat driftsunderskott om 5 324 mnkr i
löpande priser till och med år 2012.
4.5 Övrig styrning
Enskilda uppdrag
Ett annat styrmedel som regeringen använder för att styra
myndigheterna är att ge dem enskilda uppdrag, ofta under löpande
budgetår. Regeringen beslutade t.ex. i februari 2009 att ge Kriminalvården
i uppdrag att ta fram en långsiktig lokalförsörjningsplan
till år 2020.8
Regeringen har år 2007 också i uppdragsform angett vilka principiella
kriterier som ska gälla för Kriminalvårdens långsiktiga lokalförsörjning.9
8 Ju2008/4208/KRIM. Redovisat av Kriminalvården i rapporten Kriminalvårdens lokalförsörjning
2009–2020 den 31 mars 2009.
9 Dnr. Ju2007/6066/KRIM. Läs mer om uppdraget i avsnitt 3.3.4.
55
Styrning av Kriminalvården SOU 2009:80
Regeringen har dessutom i flera fall beslutat att ge Kriminalvården
uppdrag att genomföra utvärderingar och upp-följningar i
sin verksamhet, t.ex. att utvärdera insatserna i ADHD-projekten.10
Kriminalvården har för närvarande regeringens uppdrag att genomföra
en försöksverksamhet avseende kvinnor som har varit utsatta
för människohandel m.m.11
Informell styrning
Utöver den mer formella styrningen kan en informell styrning av
myndigheterna ske vid de fortlöpande kontakterna mellan regeringen
och Regeringskansliet å ena sidan och myndigheterna å
andra sidan. Vid dessa kontakter utbyts inte bara information utan
då kan också beställningar göras av underlag, återrapporteringar
eller annan uppföljning.12 Institutionaliserade kontakter av mer
informell karaktär är de årliga mål- och resultatdialogerna mellan
regeringen och myndigheterna.
Styrutredningen har föreslagit att de informella kontakterna mellan
departement och myndigheter och formerna för dessa ska utvecklas.13
4.6 Kriminalvårdens återrapportering
Årsredovisning
En myndighets årsredovisning ska innehålla en redovisning och
kommentarer kring verksamhetens resultat i förhållande till myndighetens
uppgifter. Redovisningen ska således ge en fullödig och
korrekt beskrivning av verksamheten. I och med de ändringar som
trädde i kraft den 1 januari 2009 i förordningen (2000:605) om
årsredovisning och budgetunderlag har myndigheterna en större
frihet än tidigare att mer i detalj avgöra vilken information som
årsredovisningen ska innehålla.
Utredningen har konstaterat att Kriminalvården i årsredovisningen
för år 2008 inte har redovisat någon sammanfattning eller sammanfattande
analys av verksamhetens resultat. Redovisningen i övigt
följer återrapporteringskraven och regleringsbrevets indikatorer.
10 Ju2008/7644/KRIM.
11 Ju2008/7300/KRIM.
12 SOU 2007:75, s. 171.
13 SOU 2007:75, s. 207 ff.
56
SOU 2009:80 Styrning av Kriminalvården
57
Någon utvärdering av om målen i regleringsbrevet uppnåtts har inte
lämnats.
4.7 Utredningens förslag avseende ny styrning av
Kriminalvårdens lokalförsörjning
I utredningens andra delbetänkande gjordes bedömningen att det
är nödvändigt att förändra förutsättningarna för Kriminalvårdens
lokalförsörjning. Utredningen föreslog att regeringens styrning av
myndigheten i det avseendet ska öka. Förslaget innebär bl.a. att
regeringen ska besluta om antalet häktes- och anstaltsplatser på tre
års sikt eller längre.14
Det är i dag Kriminalvårdens ansvar att förutse platsbehovet och se
till att det finns tillräckligt med platser. Utredningen konstaterade att
det inte är möjligt att med nuvarande metoder göra tillräckligt säkra
långtidsprognoser över det framtida behovet av häktes- och anstaltsplatser
eftersom trendbrott inte kan förutses. Platsantalet bör därför
styras av regeringen. Syftet med en sådan ordning är att säkerställa
en resurseffektiv försörjning av antalet platser i häkten och anstalter
samt att försörjningen sker i linje med de kriminalpolitiska
intentionerna. En förbättrad styrning av lokalförsörjningen innebär
också att kostnaderna för lokalfrågorna på ett annat sätt kan förutses
och kontrolleras. Om Kriminalvården får tydliga direktiv och
ramar ges Kriminalvården dessutom bättre förutsättningar att
fokusera sitt arbete på kriminalvårdsverksamheten.
Det är riksdag och regering som i första hand förfogar över de
kriminalpolitiska instrument som styr behovet av häktes- och
anstaltsplatser. Genom kriminalpolitiska åtgärder kan statsmakterna
ta initiativ som innebär att fler eller färre häktas eller ska
avtjäna fängelsestraff. Därutöver kan kriminalpolitiska instrument
och beslut användas för att reglera oönskade förändringar av
behovet av häktes- och anstaltsplatser.
Underlaget för regeringens beslut om platsantalet bör främst
vara regeringens planer och ambitioner på det kriminalpolitiska
området. Därutöver bör resultatet av det prognosarbete som i
samverkan även fortsättningsvis bör tas fram av myndigheterna
inom rättsväsendet ligga till grund för regeringens ställningstaganden.
14 SOU 2009:13.
5 Effektiv styrning och uppföljning
5.1 Inledning
Utredningen ska identifiera och analysera områden för ytterligare
effektivisering inom Kriminalvården. Utredningen har i kapitel 2
redovisat att en större måluppfyllelse är grunden för förbättrad
effektivitet. Utgångspunkten för utredningens arbete är att verksamhetsmålen
endast kan uppnås genom en effektiv ledning och
styrning av verksamheten. Lednings- och styrningsfrågorna knyter
samman Kriminalvårdens struktur, planering, uppföljning, delegation,
ansvar och personalens delaktighet. I detta kapitel granskas
Kriminalvårdens lednings- och styrningsprinciper bl.a. avseende
organisation, mål- och resultatstyrning, uppföljning, tillsyn och
utvecklingsarbete.
5.2 Kriminalvårdens organisation
Generaldirektör Insynsråd
Huvudkontoret
Region
Nord
Region
Mitt
Re gion
Stockholm
Region
Syd
Region
Vä st
Region
Öst
Transport tjänsten
Häkten
Anstalter
Frivård
Häkten
Anstalter
Frivård
Häkten
Anstalter
Frivård
Häkten
Anstalter
Frivård
Häkten
Anstalter
Frivård
Häkten
Anstalter
Frivård
59
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
Före enmyndighetsreformen bestod kriminalvården av Kriminalvårdsstyrelsen,
ledd av en generaldirektör, 35 kriminalvårdsmyndigheter
och Transporttjänsten. Vid Kriminalvårdsstyrelsen fanns fem
kriminalvårdsdirektörer med ett geografiskt avgränsat ansvarsområde
och ett uppdrag som avsåg tillsyn, uppföljning, verksamhetsdialoger
och samverkan. Till kriminalvårdsdirektörerna fanns det knutet ett
regionkontor med 6–10 medarbetare. Regionkontor fanns placerade i
Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrköping och Härnösand.
I och med att den nya myndigheten Kriminalvården bildades
den 1 januari 2006 fick myndigheten själv besluta om sin organisation.
Kriminalvården leds av en generaldirektör, som utses av
regeringen. Överdirektören, som också utses av regeringen, är
generaldirektörens ställföreträdare. Befattningen har varit vakant
sedan den 1 december 2006. Myndigheten har ett insynsråd, med
ledamöter som utses av regeringen. Genom enmyndighetsreformen
försvann de lokala kriminalvårdsmyndigheterna och en organisation
med tre nivåer skapades.
Den lokala nivån består av olika verksamhetsställen, häkten,
anstalter och frivårdskontor. Varje verksamhetsområde leds av en
kriminalvårdschef. Ett verksamhetsområde kan bestå av ett eller
flera verksamhetsställen. De lokala myndighetshandläggarna avskaffades
i och med att deras uppgifter flyttades bort när den lokala
nivån inte längre utgjorde egna myndigheter. Den regionala nivån
förstärktes. De tidigare kriminalvårdsdirektörstjänsterna omvandlades
till regionchefsbefattningar.
Regionchefen och dennes stab ska utgöra det huvudsakliga
stabsstödet till verksamhetsställena på den lokala nivån, främst
inom områdena verksamhetsutveckling, skydd och säkerhet, rättsvård,
ekonomi och personal. Det finns sex regioner i landet.
Den centrala nivån består av generaldirektören och huvudkontoret.
Vid huvudkontoret finns generaldirektörens stab som är organiserad i
sju olika enheter: klient- och säkerhetsenheten, rättsenheten,
utvecklingsenheten, personalenheten, IT-enheten, ekonomi- och
planeringsenheten och informationsenheten. Kriminalvårdens ledningsgrupp
består av generaldirektören, regioncheferna och enhetscheferna
vid huvudkontoret.
Ytterligare myndighetsgemensamma funktioner är internrevisionen
, placeringsenheten (som ansvarar för de intagnas placering vid
och förflyttning mellan anstalterna) samt utbildningsenheten(som ansvarar
för den interna grund- och fortbildningen).
60
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
Transporttjänsten lyder direkt under generaldirektören och
ansvarar för vissa transporter av dömda och häktade samt biträder
andra myndigheter med transporter.
5.3 Verksamhetsplanering
Kriminalvårdens planeringsarbete sker, så som myndigheten har
beskrivit det, på traditionellt sätt. Utgångspunkten är regeringens
budgetproposition i september, vårpropositionen i maj och regleringsbrevet
till Kriminalvården som utfärdas i december.
Kriminalvården lämnar varje år sin årsredovisning för det föregående
året och budgetunderlaget för den kommande planeringsperioden
i mars till regeringen. Årsredovisningen kompletteras av
löpande prognoser under året. Dessa lämnas vid fem tillfällen.
När budgetpropositionen lämnas den 15 september ska generaldirektören
ange en inriktning för det kommande budgetunderlaget.
Enligt Kriminalvårdens tidsplan ska det ske i november. Utgångspunkten
är bl.a. de prognoser för klientutvecklingen som har tagits
fram vid huvudkontoret. I december diskuteras ett utkast till budgetunderlaget
vid ett ledningsmöte. I januari diskuteras ett nytt
utkast med ledningsgruppen och de fackliga organisationerna.
Insynsrådet ges möjlighet att ha synpunkter på budgetunderlaget
innan det överlämnas till regeringen.
I juni anger generaldirektören planeringsförutsättningar och
lämnar preliminära uppdrag och en grov budgetfördelning till
regionerna för nästkommande år. En preliminär verksamhetsplan
och budget presenteras av huvudkontorets ekonomi- och planeringsenhet
i oktober. När regeringens regleringsbrev lämnas, normalt i
mitten på december, fastställs verksamhetsplanen och budgeten. Därefter
bryts planeringsdokumenten ned vid regionerna och i verksamhetsområdena.
På våren och hösten sker resultat- och planeringsdialoger mellan
generaldirektören och regioncheferna. Dessa har som regel föregåtts
av dialoger inom regionerna.
61
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
5.4 Resultatstyrning och finansiell styrning
Enligt utredningens definition innebär resultatstyrning att specificerade
mål anges för verksamheten, att resultatinformation tas fram
systematiskt och att resultatet analyseras och följs upp mot de uppställda
målen. Resultatstyrningen bygger på ett delegerat ansvar
och förtroende, kombinerat med regelbunden återkoppling och
analys av resultatet. Finansiell styrning innebär att verksamheten
styrs genom ekonomiska ramar och villkor eller restriktioner knutna
till dessa.
Styrningen kan omfatta mindre eller större delar av verksamheten
och avse olika tidsperspektiv. Styrningen kan därför delas in i
vision, strategiskt planverk, taktik och operativa beslut.
Det övergripande målet för rättsväsendet är att minska brottsligheten
och öka den upplevda tryggheten i samhället. Med
utgångspunkt i det målet har Kriminalvården i samarbete med
medarbetarna formulerat en vision. Visionen benämns ”Bättre ut”
(se bilaga 5) och vänder sig till medarbetarna inom Kriminalvården
genom att slå fast ett antal riktlinjer som ska gälla för arbetet. Fyra
nyckelord för kriminalvårdsarbetet anges: klientnära, professionellt,
rättssäkert och pålitligt. Inom fem olika strategiska områden slås vissa
visioner fast. Det gäller områdena (1) Säkerhet, ordning och reda,
(2) Påverkan och behandling, (3) Medarbetare och ledning, (4)
Resursanvändning och (5) Utveckling.
Kriminalvården ska bl.a. bedrivas med god säkerhet och ordning.
Gällande regler ska följas. Det klientnära arbetet ska förlita sig på
ett gott säkerhetsarbete och ett anpassat skalskydd. Utredande,
uppföljande och motivationshöjande insatser ska bereda väg för
rätt påföljd, anstaltsplacering och insatser. Brotts- och missbruksrelaterade
program ska erbjudas alla motiverade klienter i frivård
och anstalt. Återfall i brott och missbruk ska förebyggas genom
effektiva och bra frigivningsförberedelser och samarbete med andra
myndigheter och organisationer. Kriminalvården ska genomsyras
av ett engagerat, kunnigt, reflekterande och klientnära ledarskap.
Tilldelade resurser ska användas på ett ändamålsenligt och effektivt
sätt. Kriminalvårdens verksamhet ska vara kunskapsbaserad. I visionsdokumentet
anges också Kriminalvårdens nollvisioner, som innebär
inga rymningar, inga droger, inga kriminella aktiviteter och inget våld,
hot eller trakasserier.1
1 Kriminalvården ”Bättre ut”, Kriminalvårdens vision och värdegrund, se bilaga 5.
62
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
Kriminalvården har utarbetat en forsknings- och utvecklingsstrategi
som avser åren 2008–2010. Den gäller enbart den verksamhet
som Kriminalvårdens utvecklingsenhet bedriver. Det finns
också en strategi för arbetsdriften. I mars 2009 presenterades en
lokalförsörjningsplan fram till år 2020.2 I övrigt saknas strategiska
dokument som sträcker sig över flera år. De senaste dokumenten är
äldre än sex år.
Det strategiska planverket finns i myndighetens ettåriga verksamhetsplan
. Inom ramen för de fem strategiska områdena (Säkerhet samt
”ordning och reda”, Påverkan och behandling, Medarbetare och
ledning, Resursanvändning och Utveckling) har Kriminalvården i
verksamhetsplanen för år 2009 angett 77 mål och uppdrag.
Myndighetens verksamhetsplan tar sin utgångspunkt i de uppdrag
och mål som regeringen har beslutat om i regleringsbrevet. Av de
77 målen och uppdragen i verksamhetsplanen för år 2009 är 13
beslutade av regeringen och angivna i myndighetens regleringsbrev
eller i särskilda beslut. Verksamhetsplanen konkretiseras i den
regionala verksamhetsplanen. Denna preciseras i sin tur inom
respektive verksamhetsområde i en handlingsplan.
Kriminalvården har lagt fokus på den finansiella styrningen. Ett
stort antal planeringsramar, t.ex. vårddygn, personaltimmar, programtimmar
och kompetensutvecklingstimmar för personalen, har satts ett
ekonomiskt värde och fördelats mellan regionerna.
Taktisk styrning, dvs. vilka metoder som ska användas, finns i
myndighetens föreskrifter och allmänna råd och i handböcker av
olika slag. Det finns t.ex. en säkerhetshandbok, som ger riktlinjer
för det säkerhetsrelaterade arbetet. Det finns även handböcker
avseende det administrativa arbetet, t.ex. en sekretesshandbok och
en arkivhandbok, och avseende det klientnära arbetet. Enligt
Kriminalvårdens chefsjurist finns det önskemål i organisationen om
fler handböcker.
Ledningen av kriminalvårdsverksamheten, dvs. den operativa
ledningen, följer av den beslutade organisationen och myndighetens
arbetsordning. I arbetsordningen regleras beslutsdelegationen. Utredningen
återkommer till denna i avsnitt 5.6.
2 Kriminalvården, Kriminalvårdens lokalförsörjning 2009–2020.
63
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
5.5 Intern kontroll
Regeringens styrning och uppföljning
Kriminalvårdens årsredovisning innehåller en uppföljning av de mål
som regeringen har beslutat om i myndighetens regleringsbrev.
Redovisningen sker genom att statistik lämnas avseende de av
regeringen beslutade s.k. indikatorerna, t.ex. avseende häktesverksamheten
ska medelbeläggning och genomsnittlig dygnskostnad redovisas
och beträffande anstaltsverksamheten ska antalet verkställighetsplaner
i förhållande till antal klienter, antalet påbörjade respektive fullföljda
brotts- och missbruksrelaterade program i förhållande till antal
klienter och strukturerad sysselsättning i förhållande till tillgänglig tid
redovisas.
Kriminalvården har under de senaste åren inte redovisat någon
samlad analys avseende sin verksamhet, utöver den inrapporterade
statistiken.
Intern uppföljning
År 1999 publicerade Riksrevisionsverket en rapport som kritiserade
kriminalvårdens effektivitet. Ett antal brister i den centrala styrningen
och uppföljningen av kriminalvårdsmyndighetens olika
verksamheter påtalades. Riksrevisionsverket föreslog att Kriminalvårdsstyrelsen
skulle analysera sitt styrningsbehov och samtidigt se
över systemen för planering, budgetering och uppföljning.3
Analysen ledde till att den s.k. Ebbemodellen infördes från den
1 januari 2003. Ebbemodellen används som ett IT-baserat planerings-
och uppföljningsverktyg. Från början användes modellen
enbart som ett uppföljningssystem för enskilda uppdrag vid en
lokal kriminalvårdsmyndighet. Kriminalvården verksamhetsplanerar
dock i dag i systemet, dvs. alla verksamhetsplaner och handlingsplaner
finns samlade i systemet. Uppföljning sker genom att använda
systemets funktioner som hämtar information från andra IT-system
inom kriminalvården och genom att ta fram direktinmatade uppgifter.
Det finns ett antal olika uppföljningsrapporter som kan hämtas
ur systemet. Systemet, som nås via en webbportal, är tillgängligt för
alla anställda inom Kriminalvården.
3 Riksrevisionsverket, RRV 1999:27.
64
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
Enligt Kriminalvårdens regionkontor i Stockholm har utvecklingen
av Ebbemodellen avstannat de senaste åren sedan dess upphovsman4
pensionerats.
Ebbemodellens uppföljningsrapporter ligger som grund för den
kontinuerliga verksamhetsuppföljningen inom Kriminalvården. De
utgör även ett underlag till de resultatdialoger som sker på nationell
och regional nivå. Resultatdialoger mellan generaldirektören och
regioncheferna äger rum två gånger per år, i maj respektive i november.
Internrevision
Under år 2007 genomförde Kriminalvårdens internrevision tre
granskningar och utgav sex uppföljande rapporter. Internrevisionsverksamheten
kvalitetsgranskades av ett externt revisionsbolag år
2007.5
Våren 2008 anställdes en ny internrevisionschef och en internrevisor.
Det fanns då 18 oavslutade granskningsrapporter från åren
2005–2007. Under året avslutades samtliga dessa rapporter. Efter
det inledande arbetet med att avsluta de tidigare ärendena genomfördes
en granskning av baspersonalens informationsmiljö. Under
år 2008 beslutade Kriminalvården om riktlinjer för internrevisionsverksamheten
(Kriminalvårdens riktlinjer 2008:11).6
Controllerverksamhet
När Kriminalvården utformade sin nya organisation med anledning
av enmyndighetsreformen beslutades att en verksamhetscontrollerfunktion
med tre befattningshavare skulle inrättas.7 Funktionen
ska på verksledningens uppdrag granska Kriminalvårdens verksamhet
i syfte att lämna förslag till förbättringsåtgärder och därmed
utveckla verksamheten.8
Controllerplanen för år 2009 innehöll åtta uppdrag.
4 Ebbe Alfredsson, tidigare kriminalvårdschef och chef för Mariestadsanstalten.
5 Kriminalvården, Rapport över internrevisionens verksamhet under 2007
6 Kriminalvården, Rapport över internrevisionens verksamhet under 2008.
7 Kriminalvården, Kriminalvårdens organisation som en myndighet.
8 4.5 Kriminalvården, Arbetsordning för Kriminalvården, KVAF 2007:3.
65
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
• genomgång av rekommendationer av europeiska tortyrkommittén
• beskrivning och analys av platsstrukturen för anstalter i säkerhetsklass
D-E
• uppföljning av tillämpning av nytt regelverk avseende telefoni,
innehav och kioskutbud
• uppföljning av barnperspektivet i Kriminalvårdens verksamhet
• uppföljning av riksmottagningarna vid Kumla och Hinseberg
• uppföljning av controllerrapporten ”Doms befordran till verkställighet”,
2007-06-15
• analys av förutsättningar för rättsäkerhet och kvalitet i nya verksamheter
• uppföljning av hur enstaka utbildningsinsatser bedrivs och organiseras
Sedan år 2006 har controllerfunktionen lämnat 25 rapporter. Enligt
Kriminalvården är de flesta rapporterna omhändertagna i organisationen
och flera har följts upp i senare rapporter.
Tillsyn
Regeringen poängterade inför enmyndighetsreformen att det är
mycket viktigt att tillsynen inom kriminalvården fungerar väl.
Regeringen bedömde att den tillsynsverksamhet som skulle ske
borde medföra att tillsynen förstärktes och bidra till att organisationens
förmåga att utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt fick
ökad tyngd.9
Något uttryckligt ansvar för att genomföra annan tillsyn än
internrevisionsverksamhet har Kriminalvården inte angett i arbetsordningen.
Inte heller framgår det i arbetsordningen om enhetscheferna
vid huvudkontoret eller regioncheferna har ett ansvar för
löpande tillsyn.
Egenkontroll bedrivs inom områdena säkerhet, sjukvård och skolverksamhet.
Den 12 november 2008 skrev Kriminalvårdens generaldirektör i
Dagens Nyheter att myndighetens egenkontroll inte räcker för att
rätta till Kriminalvårdens fel och brister. Han föreslog att det ska
9 prop. 2004/05:176, s. 52.
66
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
bildas en ny kontrollmyndighet, en kriminalvårdsinspektion, för att
utreda de många självmorden på häktena och anstalterna.10 Någon
formell begäran från Kriminalvården i frågan har dock inte diarieförts
vid Regeringskansliet. Någon utredning har inte heller initierats
av Justitiedepartementet.
Utvärdering
Kriminalvårdens behandlingsprogram utvärderas och ackrediteras.
De genomgår en vetenskaplig kvalitetstest, där en oberoende forskarpanel
granskar ett programs innehåll och sättet att genomföra det på. I
det arbetet deltar Kriminalvårdens vetenskapliga råd.
Kriminalvården har sedan år 2007 genomfört ett stort antal
verksamhetsanalyser, dvs. utvärderingar av enskilda verksamhetsställen.
5.6 Ansvar och delegation
Enmyndighetsreformen har beskrivits som en decentraliseringsreform.11
Vid enmyndighetsreformen beräknade kriminalvården att
år 2004 hade Kriminalvårdsstyrelsens huvudkontor och regionkontor
sammanlagt handlagt knappt 11 500 klientärenden. Av dessa hade
huvudkontoret handlagt ca 9 500 ärenden och regionkontoren ca
2 000 ärenden. Då den regionala nivån skulle ha ett större ansvar
för operativa frågor överfördes ett antal ärendetyper dit från den
centrala nivån, främst s.k. överprövningsärenden, dvs. överklagade
ärenden angående klienterna. Kriminalvården beräknade att av 2004
års ärendemängd skulle huvudkontoret årligen handlägga ca 6 000
ärenden och regionstaben ca 4 100 ärenden.12
Samtidigt innebar enmyndighetsreformen att den lokala nivån
förlorade viss beslutsbehörighet. En förklaring till det är att den
lokala nivån tidigare, så som självständiga myndigheter, hade ett
stort beslutsmandat. En annan förklaring är att det stabsstöd som
tidigare fanns lokalt flyttades till de regionala kontoren.
I Kriminalvårdens uppföljning år 2006 av enmyndighetsreformen
var de regionala skillnaderna mellan hur kriminalvårdscheferna upp10
Dagens nyheter, "Vi klarar inte längre att utreda självmorden", DN Debatt, 12 november
2008.
11 Kriminalvårdsstyrelsen, Kriminalvården – en myndighet, s. 69.
12 Kriminalvårdsstyrelsen, Hanteringen av klientärenden i den nya organisationen.
67
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
fattade besluts- och uppgiftsfördelningen mellan regionchef och
kriminalvårdschef stora. I region Mitt svarade 71 procent av kriminalvårdscheferna
att för många beslut skulle fattas på regionchefsnivån. I
region Stockholm svarade ingen (0 procent) av kriminalvårdscheferna
att de ansåg detta. I Stockholmsregionen ansåg däremot 20 procent av
kriminalvårdscheferna att för många beslut skulle fattas på deras
nivå.13
Att beslut fattas på fel nivå är en kvarstående kritik inom
Kriminalvården. I utredningens djupintervjuer framför ett antal
region- och kriminalvårdschefer att de anser att beslutsbehörigheten
behöver flyttas till dem som arbetar med klienterna. Större
ansvar och befogenheter för den klientnära personalen är en av de
viktigaste förändringarna som de intervjuade förordar för att förbättra
effektiviteten inom Kriminalvården.
5.7 Verksamhetsutveckling
I Kriminalvårdens nya organisation vilar ansvaret för verksamhetsutvecklingen
på generaldirektören och huvudkontoret. Regioncheferna
ska leda, samordna, följa upp och utveckla verksamheten
inom regionen i enlighet med det årliga uppdraget.14 Enligt
Kriminalvårdens förslag till den nya organisationen ska verksamheten
präglas av ett processorienterat synsätt.15 Det finns dock inte
någon strategi för hur verksamhetsutvecklingen ska bedrivas. Den
formella samordningen av utvecklingsinsatserna sker på generaldirektörens
initiativ, ett utpekat ansvar på någon annan finns inte.
Enhetscheferna vid huvudkontoret ska utveckla Kriminalvårdens
verksamhet inom respektive ansvarsområde. Bl.a. rättsenheten och
säkerhetsgruppen har samlat de befattningshavare som arbetar
inom respektive verksamhetsområde i nätverk, som utbyter information
och träffas regelbundet.
Kriminalvårdens utvecklingsenhet bedriver forskning och
utveckling med inriktning på vård och behandling av de intagna.
Enheten leds av en adjungerad professor vid Stockholms universitet.
Forskningsarbetet sker vid grupper i Stockholm, Kumla och
Göteborg. Forskning sker t.ex. avseende kriminalitetens orsaker,
13 Kriminalvården, Utvärdering av kriminalvårdens organisation som en myndighet, avsnitt
4.5.
14 4.2, 4.4. och 6.2 Arbetsordning för Kriminalvården, KVAF 2007:3.
15 Kriminalvårdsstyrelsen, Kriminalvården – en myndighet, s. 14.
68
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
om återfallsförebyggande arbete och om unga psykiskt störda lagöverträdare.
Under rubriken Utveckling i verksamhetsplanen för år 2009 har
Kriminalvården angett att myndigheten under året ska redovisa
aktuella forskningsprojekt och förbättra kommunikationen internt
och externt genom att förbättra varumärket Kriminalvården, föreslå
åtgärder med anledning av en konsultrapport om informationsarbete
och kommunicera myndighetens vision internt. Därutöver har
regeringen beslutat att Kriminalvården och övriga myndigheter i
den s.k. rättskedjan ska förbättra prognosarbetet, att Kriminalvården
ska bistå Brottsförebyggande rådet med kriminalstatistik
om återfall i brott och att Kriminalvården ska redovisa vilket arbete
som bedrivs för att säkerställa en hög kvalitet avseende den statistik
som görs tillgänglig. Regeringen har också gett Kriminalvården i
uppdrag att redovisa gränsöverskridande samarbete med EUländerna
och med EU:s kandidatländer samt hur Kriminalvården
deltar i internationellt freds- och säkerhetsfrämjande arbete och
utvecklingsarbete. Dessa mål anges i Kriminalvårdens verksamhetsplan
för år 2009.
Kriminalvården har i budgetunderlaget för år 2010 pekat på att
det, enligt myndighetens uppfattning, sker stora förändringar inom
kriminalvårdsområdet för tillfället i och med att ny lagstiftning
införs, yrkesutbildningen för klienter förbättras, fler klienter
genomgår brotts- och missbruksrelaterade program, en omfattande
nybyggnation och renovering pågår, gemensamhet i häktena ska
öka, uppnådd säkerhetsnivå ska vidmakthållas och antalet transporter
ökar. Kriminalvården har även poängterat att det i framtiden
kommer att ställas allt större krav på att ”hantera ett allt svårare
klientel”. Antalet missbrukare inom kriminalvården ökar. Andelen
intagna som är psykiskt störda eller har personlighetsstörningar är
stor. Det behövs fler platser för sociala insatser, utbildningsplatser
och specialplatser för vissa klientgrupper, t.ex. sexualbrottsdömda
och unga män. Andelen intagna med en bakgrund i organiserad
brottslighet, kriminella nätverk eller i en gängkultur kommer att
öka. Kriminalvården befarar att en generationsväxling bland de
intagna kommer att ske i anslutning till att de stora ungdomskullarna
kommer upp i brottsaktiv ålder. Kriminalvården har med
utgångspunkt i den omvärldsanalysen pekat ut sex prioriterade
områden fram till år 2012.16
16 Kriminalvården, Budgetunderlag 2010, s. 3.
69
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
• Satsning på ökad sysselsättning
• Öka antalet intagna som genomgår ackrediterade evidensbaserade
brotts- och missbruksrelaterade program
• Narkotikafria fängelser och häkten
• Fortsatt utveckling av verkställighetsplaneringen
• Bibehållen hög säkerhet och god ordning
• Fortsatt utbyggd verksamhet för män som döms för att ha
utövat våld och begått sexuella övergrepp mot kvinnor
5.8 Verksamhetsstöd
Ett av huvudsyftena med enmyndighetsreformen var att förbättra
det administrativa stödet inom Kriminalvården. Tidigare var de
administrativa uppgifterna utspridda och handlades av ett antal
befattningshavare vid de relativt små myndigheterna. Vid enmyndighetsreformen
bildades den regionala nivån, till vilken mycket av
administrationen och verksamhetsstödet samlades. Företrädare för
Kriminalvården har beskrivit att det tidigare fanns ett stort kompetensövertag
vid Kriminalvårdsstyrelsen jämfört med kriminalvårdsmyndigheterna.
När de regionala staberna bildades stärktes
verksamhetsstödet inom hela organisationen. På den lokala nivån
ska fokus riktas mot det operativa arbetet. I samband med enmyndighetsreformen
drogs därför de lokala administratörerna in och
överfördes till den regionala nivån. Verksamhetsområdeschefen,
som tidigare ofta hade juridisk-, ekonomisk- och HR-kompetens17
knuten till sig blev av med det stödet på den lokala nivån. I Kriminalvårdens
utvärdering år 2006 av enmyndighetsreformen konstaterades
att stabsstödet endast delvis hade fått en tillfredsställande
kvalitet. Detta gällde framför allt beträffande stödet till verksamhetsområdena
. Av de tillfrågade kriminalvårdscheferna uppgav 68 procent
att regionkontorens stöd till det egna verksamhetsområdet var dåligt
eller mycket dåligt.18
I utredningens enkätundersökning uppger hälften av medarbetarna
att det stöd de får på sitt verksamhetsställe för att kunna
17 HR; Human Resource – personalfrågor.
18 Kriminalvården, Utvärdering av kriminalvårdens organisation som en myndighet, avsnitt
4.6.
70
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
utföra sitt arbete effektivt är ”mycket bra” eller ”ganska bra”. Fler
än var fjärde uppger att stödet är ”mycket dåligt” eller ”dåligt”.
Figur 5.1 Utredningens enkätundersökning: Om du skulle ge ditt
häkte/anstalt ett betyg när det gäller det stöd du har för att
bedriva arbetet effektivt, vilket betyg ger du då?
50 %
Instämmer
41 %
44 %
54 %
43%
Bas: B esvar at 1-5
61 %
55 %
54 %
43 %
69 %
47 %
Instämmer
inte
28 %
33 %
32 %
23 %
38 %
15 %
24 %
26 %
30 %
16 %
29 %
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Krimin alvårdare (n=1 3 12)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=531)
Anst alt (n=951)
Nord (n=146)
Mitt (n=327)
Stockholm (n=347)
Syd (n=220)
Väst (n=260)
Öst (n= 181)
Tot al (n=1 482)
Negativa (1-2) Posi ti va (4- 5) Neutrala (3)
(n=170)
Kriminalvårdens internrevisions granskning av om personalen hade
tillgång till aktuell och lättförståelig information om regler m.m.
för bl.a. myndighetsutövningen utmynnade i slutsatsen att den
lokala chefens engagemang och kunskap i stor grad påverkar
personalens informationsmiljö. Det fanns på många håll brister till
följd av otillräcklig information. Internrevisionen föreslog därför
att visst stabsstöd skulle återinföras lokalt på häkten och anstalter.
S.k. klienthandläggare skulle bl.a. ansvara för den lokala implementeringen
av regler och ge handledning i klientärendehantering m.m.19
5.9 Regionala skillnader
Förutsättningarna för Kriminalvårdens regioner är ganska olika.
Avstånden mellan de olika anläggningarna är en skillnad, där region
Stockholm har de kortaste avstånden och region Nord de längsta.
Personalomsättningen är generellt sett högre i storstadsområdena
än i glesbygden. I regionerna finns det olika typer av anstalter och
19 Kriminalvården, Internrevisionen, Rapport 2008:1.
71
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
häkten, med avseende på bl.a. säkerhetsklass, storlek och ålder. De
demografiska förhållandena i övrigt mellan regionerna skiljer sig åt.
Det har dock från Kriminalvårdens framförts att det finns regionala
skillnader t.ex. i hur regionkontoren har organiserats och på vilket
sätt stöd ges till verksamhetsområdena. I Kriminalvårdens utvärdering
av enmyndighetsreformen framhölls att regionaliseringen hade
ökat kraven på huvudkontoret att arbeta med normering. Frågan
om regionernas handlingsfrihet behövde dock tydliggöras, t.ex. i
vilken utsträckning regionerna själva hade rätt att utforma sin
organisation.20
Regionerna arbetar i dag till viss del olika i förhållande till verksamhetsområdena.
Förutsättningarna kan skilja sig, men skillnaderna
kan naturligtvis också bero på vem som leder regionen. I en region
som Stockholm, med relativt korta avstånd, är det möjligt för
regionkontoret att ge relativt mycket ledning, stöd och hjälp på
plats. Vid andra regionkontor ges verksamhetsstödet oftast per
telefon. I utvärderingen av enmyndighetsreformen uttrycktes att
”regionerna har haft olika tempo, olika arbetssätt och delvis olika
lösningar av innehållet i stabsstödet”.21
Under år 2007 genomförde kansliet vid huvudkontoret en kartläggning
av vad i ärendehandläggningen som ska vara enhetligt i
organisationen och vilka skillnader som kan tillåtas. Kartläggningen
har inte spridits.
5.10 Analys och slutsatser
5.10.1 Enmyndighetsreformen
Bedömning: Enmyndighetsreformen har gett Kriminalvården
en organisatorisk plattform för en effektiv ledning och styrning
i strategiska, taktiska och operativa frågor. Det kvarstår områden
där ytterligare samordning bör ske.
Förslag: Kriminalvården bör utse en chef för huvudkontoret
med uppdrag att samordna och effektivisera stabsstödet.
20 Kriminalvården, Utvärdering av kriminalvårdens organisation som en myndighet, 2006,
avsnitt 4.5.
21 Kriminalvården, Utvärdering av kriminalvårdens organisation som en myndighet, 2006,
avsnitt 4.6.
72
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
Enmyndighetsreformen genomfördes den 1 januari 2006, dvs. för
drygt tre och ett halvt år sedan. Reformen föregicks av flera års
diskussioner om att ombilda kriminalvården. Flera andra myndigheter
, t.ex. Tullverket, Åklagarmyndigheten och Skatteverket, genomgick
under samma tid enmyndighetsreformer.
Enligt Kriminalvården innehöll den organisation som föregick
enmyndighetsreformen inslag som försvårade en optimal styrning
av verksamheten. Den centrala ledningen och styrningen skedde på
ett allt för stort avstånd till där de operativa uppgifterna utfördes.22
Av samma skäl har Kriminalforsorgen i Danmark valt att i sin
organisation med en myndighet inte ha någon regional nivå, utan
de 13 anstalterna, 36 häktena och 14 frivårdsavdelningen lyder
direkt under myndighetsledningen. Kriminalvårdsmyndigheterna i
Norge och i Danmark har därutöver valt andra organisatoriska
lösningar än den svenska. Danmark har valt en modell där de olika
verksamhetsställena är mycket fristående och där styrningen sker
genom resultatkontrakt med årliga förhandlingar mellan myndighetsledningen
och de lokala cheferna. På varje anstalt, utom de allra
minsta, finns t.ex. en ekonomichef, som varje månad lämnar en
prognos kring det verksamhetsmässiga och ekonomiska utfallet. I
Norge, där det finns 50 anstalter och 18 frivårdskontor, avser
Kriminalomsorgen att stärka de nuvarande regionkontoren. Det
långsiktiga målet är att göra regionerna självständiga och att i varje
region inrymma anstalter som var och en har flera säkerhetsklasser
och en effektiv frivårdsorganisation som ansvarar för hela klientresan.
Den intagne kan då avtjäna straffet i närheten av hemmet.
Genom enmyndighetsreformen kunde uppgifter av ren myndighetsförvaltningskaraktär
lyftas bort från verksamhetsområdena,
som tidigare var självständiga myndigheter. Fokus skulle ligga på
uppgifter av operativ art. Helt naturligt finns det inte någon alldeles
självklar linje mellan vad som är operativ verksamhet och vad som är
strategiskt arbete. De tidigare myndigheterna var små och hade
därmed förutsättningar att arbeta integrerat och verksamhetsinriktat
i många frågor. Det ligger därför inte något egendomligt i
att det finns ett visst bestående missnöje på flera håll för att det har
skett en maktförskjutning av beslutsbefogenheter i den nya myndigheten
. Utredningen återkommer till frågan om delegation och
delaktighet i avsnitt 5.10.7.
22 Kriminalvårdsstyrelsen, Kriminalvården – en myndighet, s. 47.
73
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
Ett av syftena med enmyndighetsreformen var att åstadkomma en
sådan maktförskjutning med avseende på verksamhetsstyrningen
inom myndigheten. Samtidigt som den lokala ledningen skulle
fokusera på den operativa verksamheten skulle den centrala
ledningen inriktas mot strategiska frågor och uppföljning. På detta
sätt skulle hela organisationen kunna effektiviseras.23 I enlighet
härmed finns det i dag en tydlig ledningsstruktur, där generaldirektören
har ett fullt mandat att styra Kriminalvården, vilket hon
eller han inte på samma sätt hade möjlighet till i förhållande till de
självständiga myndigheterna. På samma sätt är chefsnivåerna under
generaldirektören, dvs. regionchefer och verksamhetsområdeschefer,
tydliga. I utredningens intervju- och enkätundersökning har det
inte heller kommit fram att det nu finns en otydlig chefshierarki i
organisationen. Var och en av chefsnivåerna i den nya myndigheten
har också getts ett avgränsat uppdrag med ett inte allt för
omfattande antal underlydande chefer. Med tanke på det stora
antalet verksamhetsområden och den stora omfattningen av
Kriminalvårdens verksamhet hade det enligt utredningens uppfattning
varit olämpligt, så som i Danmark, att inte ha någon
mellannivå, dvs. en regional nivå, mellan myndighetsledningen och
verksamhetsområdena.24 Utredningen kan således konstatera att
enmyndighetsreformen har medfört en större tydlighet inom
kriminalvården avseende ledningsförhållandena och hur ledningen
och styrningen ska gå till.
Däremot har utredningen kunnat konstatera det att det i myndigheten
fortfarande finns en osäkerhet kring huvudkontorets roll.
Huvudkontoret utgör samtidigt en central beslutsnivå, ett stabsstöd,
en strategisk funktion och en myndighetsutövande funktion.
Huvudkontorets enheter är bl.a. en stabsfunktion till myndighetsledningen.
På samma sätt lyder regionkontoren under regionchefen.
Viss styrning av de regionala funktionerna utövar dock
huvudkontoret, bl.a. genom vägledande beslut och nätverksmöten.
I utredningens intervju- och enkätundersökning riktas det en
omfattande kritik mot att huvudkontorets enheter inte följer den
beslutade ledningsstrukturen, på så sätt att man inte sällan går runt
regionchefen direkt till regionkontoret eller t.o.m. till verksamhetsområdets
ledning, s.k. ”spring i organisationen”. Det riktas
23 Se Kriminalvårdsstyrelsen, Kriminalvården – en myndighet, 2004, s. 47.
24 Jfr. det s.k. kontrollspannsteoremet, som definierar det antal personer (upp till 20-30
personer) som en chef kan styra och övervaka på ett effektivt sätt utan att det blir en
övermäktig uppgift, enligt den franske företagsledaren och organisationsteoretikern Henri
Fayol.
74
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
också kritik mot bristande samordning vid huvudkontoret.
Underlydande chefer och andra medarbetare upplever att samma
direktiv skickas från olika aktörer på huvudkontor och regionkontor,
vilket bidrar till att skapa otydlighet och förvirring om
vilket uppdraget egentligen är och vem som är ansvarig för
genomförandet. Utredningen konstaterar att det inte är någon som
har ett utpekat chefsansvar för att samverkan och samordning vid
huvudkontoret kommer till stånd.
Kriminalvården är en organisation där en inte oväsentlig del av
styrningen har skett inom ramen för nationella nätverk i vissa sakfrågor.
I Rymningsutredningens betänkande Säkert inlåst? konstaterades
att kriminalvården inte hade prioriterat styrning genom
regelverk utan istället genom muntliga dialoger i nätverk.25 Flera av
dessa nätverk lever fortfarande kvar. I Kriminalvårdens arbetsordning
beskrivs det nationella nätverket för drogfrågor, som
enligt arbetsordningen ska främja helhetssyn och samordning.
Några befogenheter har dock inte getts till nätverket. Några andra
befintliga nätverk omnämns inte i arbetsordningen.26 Redan i Kriminalvårdens
egen utvärdering av enmyndighetsreformen riktades kritik
mot nätverken, eftersom de försvårade styrningen i linjen. Bl.a.
säkerhetsgruppen och centrala droggruppen kritiserades för att de
dels inte involverade cheferna i nätverkens arbete, dels att nätverken
uppfattades som styrande, trots att det inte fanns någon
koppling mellan styrningen och tilldelningen av resurser lokalt.27
Denna kritik finns, åtminstone vad gäller säkerhetsnätverket, fortfarande
kvar. Enligt utredningens uppfattning har myndighetsinterna
nätverk ofta en stor betydelse för kunskapsutbyte inom
organisationen. Ledning och styrning bör dock inte utövas genom
nätverk. Arbete med att skapa gemensamma riktlinjer och praxis
kräver inte sällan att hänsyn tas till förhållande, som ligger utanför
ett nätverks specifika sakområde. Att frågor beslutas på rätt
hierarkisk nivå innebär också att de ges adekvat legitimitet och
prioritering. Enligt utredningens uppfattning finns det således
fortfarande en del organisatoriska frågor i anslutning till Kriminalvårdens
enmyndighetsreform som kräver vidareutveckling.
Sammanfattningsvis har Kriminalvården, enligt utredningens
uppfattning, genom den befintliga organisationen förutsättningar
25 SOU 2005:6, s. 123.
26 9.3 Kriminalvården, Arbetsordning för Kriminalvården, KVAF 2007:3.
27 Det s.k. nätverkskriget beskrivs i Kriminalvården, Utvärdering av kriminalvårdens
organisation som en myndighet, avsnitt 4.2.
75
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
att på ett effektivt sätt leda verksamheten på strategisk, taktisk och
operativ nivå. Utredningens uppfattning är att organisationen i dag
fullt fungerar som en gemensam myndighet. Däremot finns det
anledning att se över hur ledningen för huvudkontoret fungerar och i
synnerhet säkerställa att olika organisatoriska eller funktionella enheter
inte medverkar till en otydlig styrning. Kriminalvården har
tidigare framhållit att samordning kan ske utan att någon utses till chef
för huvudkontoret.28 Med tanke på den bristande samordning som
fortfarande föreligger är utredningen tveksam till den slutsatsen och
förordar ett utbyggt formellt chefskap för dessa frågor.
5.10.2 Målet att minska återfall i brott
Bedömning: Kriminalvårdens vision ”Bättre ut” är känd både
internt och externt, men det finns inte kunskap och medvetenhet i
organisationen om hur visionen ska omsättas till praktisk verksamhet.
Kriminalvården bör därför arbeta för att koppla samman
visionen, strategiska mål och operativ verksamhet för att förbättra
verksamhetens effektivitet och organisationens resultat.
Förslag: Kriminalvården bör komplettera visionen ”Bättre ut”
med mätbara och realistiska mål. För detta krävs bra uppföljningsmöjligheter,
bl.a. adekvata uppföljningsverktyg.
Det övergripande målet för rättsväsendet är att minska brottsligheten
och öka den upplevda tryggheten i samhället. Med utgångspunkt
i det målet har Kriminalvården formulerat visionen ”Bättre
ut”, se bilaga 5. Visionen sammanfattar på ett bra sätt myndighetens
uppdrag att under verkställigheten vidta åtgärder som är
ägnade att minska återfall i brott. Visionen anger en utmanande
inriktning för kriminalvården.
Enligt vad utredningen erfar förefaller Kriminalvården på ett
lyckosamt sätt ha marknadsfört visionen både externt och internt.
Vid utredningens djupintervjuer svarade en majoritet att Kriminalvårdens
viktigaste mål är att minska återfall i brott enligt visionen.
Utredningen kan dock konstatera att det finns en osäkerhet vad det
innebär i praktiken. Osäkerheten finns bland samtliga intervjuade,
28 Kriminalvården, Utvärdering av kriminalvårdens organisation som en myndighet, avsnitt
4.4.
76
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
från regionchefer till vårdare och yttrar sig framför allt på två sätt.
För det första är det oklart för de flesta av de intervjuade om hur
uppfyllelsen av målet mäts och om återfallen minskar. För det
andra är det osäkert vilken påverkan Kriminalvården kan ha på återfallsfrekvensen
. Chefer på högre nivåer pekar framför allt på andra
aktörers medansvar, medan den vårdande personalen poängterar den
intagnes eget ansvar att inte återfalla i brott.
Ingen av de intervjuade har kunnat lämna någon referens till de
mål som Kriminalvården har angett i sin verksamhetsplan för att
uppnå det övergripande målet. Det antyder att chefer och medarbetare
har svårt att se relationen mellan det övergripande målet
och den faktiska verksamheten, så som den beskrivs i verksamhetsplanen.
Resultatet från djupintervjuerna om vad målen innebär och hur
de omsätts i Kriminalvårdens verksamhet bekräftas i enkätundersökningen.
Endast 28 procent av medarbetarna instämmer i att
Kriminalvården lever upp till målet att minska återfall i brott. 38
procent säger uttryckligen att de inte anser att Kriminalvården
lever upp till målet. Däremot anser de allra flesta medarbetarna (ca
85 procent) att Kriminalvården lever upp till myndighetens uppdrag
och mål att verkställa straff på ett humant och säkert sätt.
Figur 5.2 Utredningens enkätundersökning: Hur tycker du att Kriminalvården
lever upp till följande mål?
Bas: Besvarat 1-5
Instämmer Instämmer
inte
28 %
83 %
85 %
38 %
5 %
4 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
… att utdömda påföljder
verkställs på ett säkert
sätt (n=1455)
… att utdömda påföljder
verkställs på ett humant
sätt (n=1458)
… att minska återfallen i
brott (n=1424)
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
77
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
Figur 5.3 Utredningens enkätundersökning: Hur väl tycker du att Kriminalvården
lever upp till följande mål: Att minska återfallen i brott?
38 %
Instämmer
Instämmer
inte
40 %
36 %
41 %
43 %
34 %
34 %
34 %
46 %
25 %
40 %
28 %
27 %
33 %
23 %
24 %
32 %
32 %
33 %
20 %
48 %
26 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1257)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=500)
Anstalt (n=924)
Nord (n=142)
Mitt (n=319)
Stockholm (n=329)
Syd (n=208)
Väst (n=254)
Öst (n=172)
Total (1 424)
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1257)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=500)
Anstalt (n=924)
Nord (n=142)
Mitt (n=319)
Stockholm (n=329)
Syd (n=208)
Väst (n=254)
Öst (n=172)
Total (1 424)
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=168)
Sammanfattningsvis visade undersökningen att Kriminalvården i
större utsträckning behöver ge visionen, som de flesta verkar ha
accepterat och förstått, ett innehåll. Den visade också att Kriminalvården
i hög grad har misslyckats med att förklara vad man ska
arbeta med och hur det ska gå till. Utredningen anser att de
begrepp Kriminalvården arbetar med behöver definieras och sambanden
bör förklaras. De mål som riksdagen och regeringen anger
är vida till sin karaktär och förutsätter att fler än Kriminalvården
engagerar sig i dem för att de ska kunna uppnås. För att minska
återfall i brott krävs att varje individ som inte ska återfalla har en
vilja att förändra sitt liv och att olika aktörer erbjuder individen en
möjlighet att träna upp sin förmåga att leva ett liv utan brott.
Kriminalvården är en av dessa aktörer. Kriminalvårdens medarbetare
förefaller dock inte ha klart för sig vilken roll de förväntas fylla
eller, framför allt, var gränserna för deras uppdrag går. Detta torde
påverka hela myndighetens förutsättningar att uppfylla sina mål,
dvs. att verka effektivt.
Kriminalvårdens ledning bör definiera gränserna för myndighetens
uppdrag att minska återfallen i brott, t.ex. i verksamhetsplanen.
En sådan förklaring torde kunna öka förutsättningarna för
78
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
chefer och medarbetare i organisationen att förstå och uppfylla
Kriminalvårdens mål.
I dag anser endast 35 procent av medarbetarna att Kriminalvårdens
ledning är tydlig i sin kommunikation av Kriminalvårdens
mål.
Figur 5.4 Utredningens enkätundersökning: Hur väl stämmer påståendena?
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Är tydliga i sin
kommunikation av
Kriminalvårdens mål
(n=1376)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
Instämmer
inte
32 % 35 %
Bas: Besvarat 1-5
Instämmer
inte
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Är tydliga i sin
kommunikation av
Kriminalvårdens mål
(n=1376)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
inte
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Är tydliga i sin
kommunikation av
Kriminalvårdens mål
(n=1376)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
inte
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Är tydliga i sin
kommunikation av
Kriminalvårdens mål
(n=1376)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
inte
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Är tydliga i sin
kommunikation av
Kriminalvårdens mål
(n=1376)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
inte
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Är tydliga i sin
kommunikation av
Kriminalvårdens mål
(n=1376)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Är tydliga i sin
kommunikation av
Kriminalvårdens mål
(n=1376)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
inte
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Är tydliga i sin
kommunikation av
Kriminalvårdens mål
(n=1376)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
Instämmer
inte
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Är tydliga i sin
kommunikation av
Kriminalvårdens mål
(n=1376)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
Instämmer
inte
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Är tydliga i sin
kommunikation av
Kriminalvårdens mål
(n=1376)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
Instämmer
inte
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Är tydliga i sin
kommunikation av
Kriminalvårdens mål
(n=1376)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
Instämmer
inte
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Är tydliga i sin
kommunikation av
Kriminalvårdens mål
(n=1376)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-
5) Neutrala (3)
Orsaken till att så är fallet går inte att härleda till att informationsspridningen
generellt sett upplevs som dåligt. Nästan 60 procent av
medarbetarna anser att informationstillgången om vad som händer
på den egna arbetsplatsen och inom Kriminalvården i stort är bra,
vilket är ett mycket gott resultat i förhållande till andra jämförbara
undersökningar.29 Att medarbetarna ändå upplever målen som otydliga
förefaller bero på att Kriminalvårdens ledning inte har lyckats
omvandla de övergripande riktlinjerna till verksamhetsanknutna mål.
29 Jfr. Synovates riksundersökning som beskrivs i avsnitt 1.4.
79
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
Figur 5.5 Utredningens enkätundersökning: Hur väl stämmer påståendena?
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Jag har tillgång till den
information jag behöver
om vad som händer inom
Kriminalvården (n=1489)
Jag har tillgång till den
information jag behöver
om vad som händer inom
häktet/anstalten (n=1489)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Bas: Besvarat 1-5
56 %
59 %
Instämmer
Instämmer
inte
18 %
11 %
Jag har tillgång till den
information jag behöver om
vad som händer inom
häktet/anstalten (n=1489)
Jag har tillgång till den
information jag behöver om
vad som händer inom
Kriminalvården (n=1489)
Figur 5.6 Utredningens enkätundersökning: Jag har tillgång till den
information jag behöver om vad som händer inom häktet/
anstalten.
49 %
Instämmer Instämmer
inte
51 %
53 %
60 %
85 %
52 %
64 %
58 %
56 %
Bas: Besvarat 1-5
23 %
22 %
19 %
16 %
4 %
20 %
14 %
14 %
18 %
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1317)
Kriminalvårdsinspektörer
Nord (n=149)
Mitt (n=330)
Stockholm (n=346)
Syd (n=222)
Väst (n=260)
Öst (n=182)
Total (n=1489)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=172)
80
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
Utredningen konstaterar att det är ett uppenbart hinder mot att
uppfylla målen om ledningen inte förmår kommunicera målen i
organisationen.
Kriminalvården har under år 2009 påbörjat ett internt informationsarbete
kring visionen. Som utredningen visat har medarbetarna
i organisationen redan god kunskap om visionen och t.ex. de
förhållningssätt som visionen ska ge stöd till. Vad som saknas är
kunskap om hur Kriminalvården i sin helhet ska operationalisera
visionen. Utredningen föreslår därför att Kriminalvården knyter
mätbara och realistiska mål till visionen. För detta krävs bra uppföljningsmöjligheter,
bl.a. adekvata statistikverktyg.
Även om förhållandena inte är helt jämförbara är det utredningens
bedömning att Kriminalvården bör kunna hämta inspiration från
Norge för att konkretisera och kommunicera innehållet i verksamhetsmålet
”Bättre ut”. I september 2008 lämnade regeringen den
senaste kriminalvårdspropositionen, kriminalomsorgsmelding, till
Stortinget. Propositionen, som är en omfattande beskrivning av hur
kriminalvården i Norge bör utvecklas, kommer att behandlas under
hösten 2009. Ett huvudbudskap i propositionen är att effektiv
straffverkställighet är avgörande för att bekämpa kriminalitet och att
skapa ett tryggt samhälle. Verkställigheten ska ge förutsättningar att
minska återfall i brott, vilket är särskilt svårt när hälften av alla
domar är upp till två månaders fängelse. Därför krävs det större
planmässighet och samverkan. Regeringen uttalade därför ett behov av
en mer kunskapsbaserad kriminalvård, där enskilda händelser inte får
vara grundstenarna i politiken.30
Kriminalomsorgen ska se till att nya brott inte begås under
straffverkställigheten, men säkerhetsnivån ska inte vara onödigt
hög. Risken för återfall är stor bland dem som har avtjänat ett långt
fängelsestraff utan en anpassad utslussning. Verkställighet som sker
ute i samhället ger mer effektiv rehabilitering än om den sker i
anstalt, vilket på lång sikt innebär en större trygghet.31 Frivården
bör därför ges större kontrollmöjligheter, t.ex. genom elektronisk
övervakning, för att garantera säkerheten även under verkställighet
av straff utanför anstalt.32
De konkreta målen för den norska kriminalvården är att den
som har avtjänat ett straff ska vara fri från sitt missbruk eller kunna
kontrollera sitt drogbruk, ska ha någonstans att bo, ska kunna läsa,
30 St.meld.nr. 37 (2007–2008), s. 7 f.
31 St.meld.nr. 37 (2007–2008), s. 94 f.
32 St.meld.nr. 37 (2007–2008), s. 98 f.
81
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
skriva och räkna, ska ha en chans på arbetsmarknaden, ska kunna
förhålla sig till familj, vänner och andra, ska ha modet att söka hjälp
för problem som uppstår efter frigivningen och ska kunna klara sig
själv. Dessa mål kan sägas vara en konkretiserad bild av den svenska
Kriminalvårdens ”Bättre ut”.
I Norge vill regeringen att Kriminalomsorgen ska arbeta efter en
uttalad s.k. tillbakeføringsgaranti. Garantin anger vilka åtgärder,
bl.a. utbildning, vägledning och sjukvård, som den intagne aktivt
ska erbjudas under straffverkställigheten.33 Den norska regeringen
har därmed också konkret omvandlat det övergripande målet att
minska återfall i brott till en strategi, dvs. att en intagen har större
förutsättningar att leva ett liv utan kriminalitet om hon eller han
har sociala och yrkesmässiga färdigheter att t.ex. inneha ett arbete,
ha någonstans att bo och kunna förhålla sig till andra människor.
Inom ramen för strategin finns en uppföljningsbar målbild för vilka
aktiviteter som ska erbjudas den intagne under dennes straffverkställighet.
I Sverige förfogar Kriminalvården över frågan om hur myndigheten
bäst kan uppnå de mål som riksdag och regering har ställt
upp för verksamheten. Det övergripande målet, precis som i
Norge, är att minska återfallen i brott. De grundläggande förutsättningarna
för detta mål bör i Sverige vara desamma som i Norge,
dvs. att vård, behandling, utbildning och social träning kan bidra till
att en person inte återfaller i brott. Kriminalvården bör därför
kunna hämta inspiration från det norska förslaget med en tillbakeføringsgaranti
när myndigheten ska bryta ned visionen ”Bättre
ut” till strategier och handlingsplaner.
5.10.3 Det strategiska arbetet
Bedömning: Det strategiska arbetet inom Kriminalvården
behöver förbättras för att organisationen långsiktigt ska ha kraft
att utvecklas på ett effektivt sätt.
Förslag: Kriminalvården måste med utgångspunkt i verksamhetens
övergripanden mål fastställa långsiktiga strategier för hur
arbetet ska bedrivas och prioritetsordnas. Det gäller kärnverksamheten,
dvs. hur det omvårdande arbetet, säkerheten och
33 St.meld.nr. 37 (2007–2008), s. 173 ff.
82
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
behandlingsarbetet ska utvecklas på lång sikt. Men det gäller
även hur verksamhetsstödet, t.ex. rättsvården, IT-verksamheten
och personalarbetet, ska utformas för att på bästa sätt främja
Kriminalvårdens förmåga att uppnå verksamhetsmålen.
Strategiska verktyg behövs för att omsätta organisationens vision i
en konkret ”färdriktning”. Strategin handlar om vad organisationen
ska göra respektive inte göra för att nå det långsiktiga målet. Eftersom
målet sällan kan nås genom en enskild aktivitet anger strategin
ofta både vilka aktiviteter som ska genomföras och i vilken tidsordning
de ska ske. För Kriminalvårdens del handlar det bl.a. om
att kunna omsätta visionen ”Bättre ut” i ett antal strategier och
prioriteringar för att kunna nå visionen.
Utredningen har av Kriminalvården begärt att få information om
myndighetens olika strategier. Frågorna har bl.a. avsett Kriminalvårdens
utvecklingsstrategi, kompetensförsörjningsstrategi och ITutvecklingsstrategi.
Kriminalvården har under våren 2009 inte kunnat
redovisa några sådana, uppdaterade strategier. Det pågår ett arbete
med en utvecklingsplan, men den kommer enbart att omfatta behandlingsprogram
och forskning.
De danska och norska kriminalvårdsmyndigheterna, som utredningen
har studerat särskilt, har däremot ett stort antal olika strategier.
I Danmark sluter regeringen ett flerårigt avtal med kriminalvårdsmyndigheten
. Avtalet kan i sig beskrivas som en strategi inom en
rad olika fält. I Norge finns bl.a. en enhetsstruktursstrategi, en strategi
avseende det kriminalvårdande arbetet, en strategi för arbetsdriften, en
strategi avseende unga kriminella, en IT-strategi, en säkerhetsstrategi,
en narkotikastrategi och en kommunikationsstrategi.
Kriminalvården anger att den verksamhet som myndigheten
bedriver är så komplex att den för utomstående är svår att förstå.
Utredningen kan delvis hålla med om detta. Utredningen konstaterar
att det är komplicerat att bedriva en verksamhet som har som
utgångspunkt att individuella hänsyn ska tas för var och en av de
klienter som organisationen möter, men det är inte alls unikt för
Kriminalvården. Speciella förutsättningar gäller dock för Kriminalvården
beroende på de rättsliga förutsättningarna, det tvång som
utövas mot klienterna och klienterna som sådana. Utredningen
konstaterar att i Kriminalvården, där det råder så speciella omständigheter
och där myndigheten har möjlighet att vidta mycket integritetsingripande
åtgärder mot klienterna, är det särskilt viktigt att
83
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
ramarna för verksamheten är givna. Det gör det också särskilt
angeläget att de strategiska förutsättningarna för verksamheten är
genomarbetade och kända, såväl internt i organisationen som externt.
De vardagliga problemen hamnar i fokus
Kriminalvården ställs dagligen inför ett otal problem av operativ
art, eftersom verksamheten är så stor och omfattar över 9 600
anställda, 2 000 intagna i häkte, 5 000 intagna i anstalt och ca 14 300
frivårdsklienter. Det kriminalvårdande uppdraget är som sådant
krävande, eftersom det bl.a. omfattar intagna med missbruks och/eller
psykiska problem och intagna som har andra värderingar
och syn på auktoriteter än som råder i samhället i stort. Det är
viktigt att chefer inom Kriminalvården har förmåga att möta de
behov av stöd som personalen har i både det klientnära arbetet och
kring andra frågor om verksamheten. Det bästa sättet att ge sådant
stöd är en sammansatt blandning av operativt, taktiskt och strategiskt
ledarskap. I frånvaro av långsiktiga strategier förefaller Kriminalvården
”fastna” i operativa frågor. Bara 34 procent av medarbetarna
anser att Kriminalvårdens ledning agerar i enlighet med myndighetens
vision.
84
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
Figur 5.7 Utredningens enkätundersökning: Hur väl stämmer påståendet?
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Agerar i enlighet med
Kriminalvårdens vision
(n=1288)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
Instämmer
inte
30 % 34 %
Bas: Besvarat 1-5
Utredningen konstaterar att det finns en tendens från Kriminalvårdens
högsta ledning att ägna förhållandevis stor uppmärksamhet
åt operativa beslut på detaljnivå ute i organisationen. Även om
detta ibland kan vara motiverat leder det till osäkerhet i organisationen.
Det är utredningens uppfattning att generaldirektören och
Kriminalvårdens ledning i övrigt i huvudsak bör ägna sig åt långsiktiga
och strategiska frågor. Den långtgående delegation som finns
på pappret bör tillämpas konsekvent också i praktiken. Det leder till
ökad tydlighet och ett större ansvarstagande ute i organisationen.
Behovet av strategier
Utredningen anser att det finns ett behov av långsiktiga rättesnören
inom ramen för myndighetens strategier. Det är svårt att bedriva
ett långsiktigt arbete när den allra högsta nivån i myndigheten i hög
grad arbetar med olika frågor på detaljnivå.
Enmyndighetsreformen torde i det sammanhanget kunna spela
en väsentlig roll för att förbättra och lyfta fram det strategiska
arbetet. Inom Kriminalvården beskrivs det som att enmyndighetsreformen
har haft en begränsad påverkan på det klientnära arbetet
och i synnerhet har koncentrerats på strukturfrågor. Som tidigare
85
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
har nämnts har enmyndighetsreformen dock gett Kriminalvården
organisatoriska förutsättningar att bedriva ett gemensamt och
systematiskt strategiskt arbete. Enligt utredningens intervju- och
enkätundersökning har tydligheten i organisationen generellt sett
blivit större sedan enmyndighetsreformen. De flesta anser att
reformen var positiv, men att den också har lett till att skapa hinder
som tidigare inte fanns.
Inom flera områden bedrivs det i dag fortfarande ett omställningsarbete,
t.ex. genom nationell samordning och utveckling. Enmyndighetsreformen
har även påverkat det klientnära arbetet på
flera sätt. Inom t.ex. det rättsliga området har enmyndighetsreformen
medfört en översyn av myndighetens föreskrifter, vilken
kommer att förnyas när den nya kriminalvårdslagstiftningen träder
i kraft.
Just nu underlättas myndighetens framåtskridande arbete av att
myndigheten fortfarande håller på att formera sig efter enmyndighetsreformen.
Flera av cheferna på huvudkontoret och i regionerna
är nya och intresserade av att driva sina verksamhetsområden
framåt. Den nya organisationen tilltalar en inneboende förändringsvilja
hos medarbetarna.
På litet längre sikt kommer sådana effekter av enmyndighetsreformsarbetet
att mattas av. I det skedet är det ännu viktigare än
nu att det finns en strategisk inriktning för verksamheten.
Prognos och underskott
Kriminalvården har i budgetunderlaget för år 2010 lämnat dels en
prognos för behovet av ytterligare anstalts- och häktesplatser, dels
en ekonomisk prognos fram till år 2012. Prognosen för antalet
platser pekar mot en brist på 1 818 platser i häkten och anstalter
fram till år 2012. Det prognostiserade ackumulerade driftsunderskottet
till och med år 2012 är drygt 5 300 mnkr. Någon plan för
att åstadkomma en budget i balans eller för att på kort sikt34 uppnå
tillräckligt många platser har inte redovisats. Det framgår inte
heller att Kriminalvården skulle arbeta med effektivisering eller
besparing på något annat sätt.35 Problemet placeras således ”i
regeringens knä”.
34 Enligt Kriminalvården tar det 6–8 år att bygga en ny anstalt. Se SOU 2009:13.
35 Kriminalvården, Budgetunderlag 2010.
86
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
I frånvaro av någon analys framstår de behov Kriminalvården
redovisar för verksamheten snarast som en oprioriterad ”önskelista”,
bl.a. vill myndigheten bygga två ofinansierade storanstalter,
göra sig av med ett antal anstalter som anses för gamla36 och göra
grundutbildningen dubbelt så lång.37
Utredningens uppfattning är att det finns en stor potential för
Kriminalvården att utveckla förmågan att lämna fördjupade analyser
till regeringen med avseende på den egna verksamheten och inte
minst ta fram förslag och beskrivningar av de konsekvenser som
kan bli följden av olika vägval. En sådan förmåga förutsätter dock
att Kriminalvården i större utsträckning utgår från fastlagda strategiska
utgångspunkter för sin verksamhet. Långsiktighet och helhetssyn
är viktiga perspektiv. Att även regeringen behöver förstärka
sin styrning av Kriminalvården återkommer utredningen till i kapitel
9.
För att långsiktigt driva verksamheten effektivt, dvs. att inte
ständigt tvingas vidta korrigerande åtgärder, krävs ett strategiskt
ramverk som organisationen kan förhålla sig till. Det gäller i
synnerhet Kriminalvården, för vilken de övergripande målen ger
utrymme för olika tolkningar av hur verksamheten ska bedrivas.
Strategier är nödvändiga inom både kärnverksamheten och för de
verksamhetsstödjande funktionerna, t.ex. rättsvården, IT-verksamheten
och för personalarbetet. Strategierna bör dels klargöra hur de
olika delarna i verksamheten ska fungera tillsammans för att uppnå
de övergripande målen, dels ange vilka delar som vid olika tillfällen
ska prioriteras.
5.10.4 Verksamhetsplanering
Bedömning: Verksamhetsplaneringsprocessen medger ett rimligt
inflytande från olika grupper i myndigheten.
Egenkontrollen bör utvecklas och i ännu större utsträckning
knytas till verksamhetsmålen och arbetet för att uppfylla dem.
Ebbemodellen understödjer inte att tydliga mål sätts och
följs upp på detaljerad nivå. Att någon egentlig utveckling inte
sker av Ebbemodellen förstärker detta problem. Konkreta och
nedbrutna mål samt uppföljning av dessa är i första hand en ledningsfråga,
men kräver gemensamma utgångspunkter.
36 Se SOU 2008:71.
37 Se Kriminalvården, Budgetunderlag 2010.
87
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
Topp- och detaljstyrningen är i dag så framträdande att den
försämrar förutsättningarna för effektivt lokalt arbete, hämmar
möjligheterna för chefer att effektivt leda sina medarbetare och
innebär att personalen inte upplever att ledningen har något
förtroende för deras kompetens. Endast 11 procent av
medarbetarna anser att ledningen planerar förändringar med god
framförhållning.
Förslag: Kriminalvården bör förbättra myndighetens ledningssystem.
Verksamhetsplanen
Kriminalvårdens planeringsprocess sker på ett för myndigheterna
relativt traditionellt sätt. Planeringsprocessen ger ett visst utrymme
för delaktighet genom samråd under arbetet med verksamhetsplanen.
Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att det under
planeringen ges så stort utrymme som möjligt för med- och påverkan
från alla nivåer inom organisationen. Planverket förbättras av
bidrag med olika perspektiv, samtidigt som förståelsen för planerna
fördjupas. Med en större förståelse och ett högre engagemang för
planerna ges förutsättningar för en högre måluppfyllelse.
Myndigheten har i anslutning till de två stora reformer som har
genomförts under de senaste åren, dvs. säkerhetsuppgraderingen
och enmyndighetsreformen, tillämpat viss s.k. överstyrning. Det
innebär att ledningen fokuserar och styr mer inom sakområdet än
vad det avsedda målet egentligen ger anledning till. Syftet med
överstyrningen är att få en hel, stor organisation att ledas in på
vägen mot målet. Svårigheten med överstyrning är att beräkna när
det är lämpligt att plana ut och vända fokus mot ett nytt område,
men ändå uppnå målet. Redan hösten 2006, dvs. drygt ett och ett
halvt år efter den stora säkerhetsuppgraderingen hade påbörjats,
uttalade regeringen att en lång tids fokus på säkerhet ställde krav på
en vidare fokusering även på övrigt verksamhetsinnehåll.38
Vid enmyndighetsreformen minskade i flera fall delegationen.
Fler beslut skulle fattas av högre chefer, vilket skulle förstärka
rättsenligheten och samordningen.39
38 prop. 2006/07:1, s. 62. Samma krav har upprepats i budgetpropositionerna för åren 2008
och 2009.
39 Se mer om detta nedan i avsnitt 5.10.7.
88
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
I nuläget har styrningen för att uppnå en högre likformighet i
enlighet med enmyndighetsreformen och för att uppnå målen med
säkerhetsuppgraderingen mindre utrymme i Kriminalvårdens verksamhetsplan.
Den svaga kopplingen mellan vision, övergripande
mål och verksamhetsplan har tidigare kommenterats i avsnitten
5.10.2 och 5.10.3.
Uppföljning av verksamhetens mål
De funktioner som har inrättats i Kriminalvården för egenkontroll
och uppföljning, dvs. främst verksamhetscontrollerfunktionen och
internrevisionen, förefaller ha förutsättningar att bidra till en
effektiv styrning och kontroll av verksamheten.
Internrevisionen har nyligen ombildats och det finns anledning
att tro att ambitionsnivån kan höjas ytterligare. Huvuddelen av år
2008 ägnades till uppföljning av gamla revisioner, som inte slutligt
hade behandlats. Nu har detta arbete avslutats och fokus kan vändas
mot att genomföra nya granskningar av verksamheten.
Utredningen konstaterar att controllerfunktionen har utvecklats
för varje år sedan den enmyndighetsreformen genomfördes och
formerna för controllerfunktionen beslutades. Det sker nu bl.a.
systematisk uppföljning av tidigare iakttagelser. Det är dock av
väsentlig betydelse att egenkontrollen används på ett sätt för att klarlägga
vad som krävs för att resultaten ska förbättras. Egenkontrollen
kan då även användas för att bedöma vilka resultatnivåer som är
rimliga i förhållande till de tillgängliga resurserna.
Utredningen bedömer att det finns förutsättningar för Kriminalvården
att ännu tydligare knyta egenkontrollen till myndighetens mål och
resultatstyrning.
Nedbrutna mål och uppföljning saknas
Så som verksamhetsplaneringen nu är utformad får den mycket
kritik i utredningens intervju- och enkätundersökning. Endast ca
hälften av medarbetarna anser att målen för de individuella prestationerna
respektive målen för arbetsgruppen är tydliga. Samtidigt
anser två av tio av de tillfrågade att målen inte är tydliga. Bland
kriminalvårdsinspektörerna är andelen positiva något högre. 64
89
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
procent av kriminalvårdsinspektörerna anser att de har tydliga individuella
mål.
När det gäller uppföljningen av målen är resultatet ännu lägre.
Endast en av fyra anser att de individuella målen respektive målen
för arbetsgruppen följs upp. Cirka fyra av tio anser inte det. Resultaten
i utredningens enkätundersökning är betydligt lägre än i jämförbara
studier i andra organisationer.40
Figur 5.8 Utredningens enkätundersökning: Hur väl stämmer påståendena?
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Hur vi når målen för
arbetsgruppen/arbetslaget
följs upp regelbundet.
(n=1485)
Målen för min
arbetsgrupp/mitt arbetslag
är tydliga. (n=1482)
Mina individuella mål följs
upp regelbundet. (n=1477)
Mina individuella mål i
arbetet är tydliga (n=1483)
And el negativa (1-2) Andel po sitiva (4-5) Neutrala (3)
Bas: Besvarat 1-5
51 %
26 %
49 %
27 %
Instämmer
Instämmer
inte
21 %
42 %
21 %
39 %
Mina individuella mål i
arbetet är tydliga (n=1483)
Mina individuella mål följs
upp regelbundet (n=1477)
Målen för min arbetsgrupp/
mitt arbetslag är tydliga
(n=1482)
Hur vi når målen för arbetsgruppen/arbetslaget
följs upp
regelbundet (n=1485)
40 Jfr. Synovates riksundersökning som beskrivs i avsnitt 1.4.
90
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
Figur 5.9 Utredningens enkätundersökning: Mina individuella mål i arbetet
är tydliga.
Instämmer
Instämmer
inte
Bas: Besvarat 1-5
50 %
43 %
53 %
47 %
64 %
49 %
56 %
52 %
51 %
25 %
22 %
24 %
19 %
13 %
23 %
16 %
24 %
21 %
24 %
20 %
49 %
52%
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1312)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=530)
Anstalt (n=953)
Nord (n=149)
Mitt (n=326)
Stockholm (n=346)
Syd (n=223)
Väst (n=258)
Öst (n=181)
Total (n=1483)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=171)
Eftersom målbilden är svag och uppföljning uteblir är det svårt för
personalen att prioritera mellan sina arbetsuppgifter. Det förstärks
även av att arbetsuppgifterna är otydligt definierade. Endast en
tredjedel av medarbetarna anser att de kan prioritera mellan arbetsuppgifterna.
Utredningen konstaterar att det självfallet är svårt för
den enskilde att förlägga sin arbetstid på ett för Kriminalvården
effektivt sätt om inte arbetsuppgifterna är definierade, om det inte
finns mål för arbetet och det inte är möjligt att prioritera mellan
olika arbetsuppgifter.
91
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
Figur 5.10 Utredningens enkätundersökning: Hur väl stämmer påståendena?
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Det är klart och tydligt för
mig vilket ansvar
Jag har möjlighet att
prioritera
Vi har en bra fördelning av
arbetsuppgifterna
Jag har tydligt
definierande
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Bas: Besvarat 1-5
Instämmer
Instämmer
inte
19 %
22 %
34 %
10 %
54 %
49 %
38 %
71 %
Jag har tydligt definierade
arbetsuppgifter (n=1490)
Vi har en bra fördelning av
arbetsuppgifterna i min
arbetsgrupp/mitt arbetslag
(n=1485)
Jag har möjlighet att prioritera
mellan mina arbetsuppgifter
(n=1488)
Det är klart och tydligt för mig
vilket ansvar jag har (n=1487)
Såsom Ebbemodellen har presenterats för utredningen kan slutsatsen
dras att den i dag inte är avpassad för att kunna sätta och
följa upp nedbrutna mål på arbetsgrupps- och individuell nivå. Ebbemodellen
tillkom på Mariestadsanstalten som ett sätt att på anstaltsnivån
kunna hålla reda på uppdrag och uppföljningar. Den ursprungliga
tanken var således att modellen skulle användas för
styrning med relativt hög detaljrikedom. Nu har modellen skalats
upp till en nationell nivå, men själva modellen förstärker den form
av detaljerad styrning som Kriminalvårdens ledning kritiseras för i
utredningens intervju- och enkätundersökning.
Eftersom det inte sker någon utveckling av modellen kan denna,
såvitt utredningen kan finna, inte i dag användas för den typ av
målstyrning och uppföljning som utredningen förordar och som
efterfrågas inom organisationen. Kriminalvården bör därför förbättra
myndighetens ledningssystem, dvs. de metoder Kriminalvården
använder för att uppnå de övergripande målen. Det handlar
dels om, vilket har påpekats tidigare, att konkretisera verksamhets och
aktivitetsmålen, dels om att systematiskt förbättra verksamhetsprocesserna.
Det handlar om allt från riskanalyser, mätningar
kopplade till relevanta mått och nyckeltal, insamling av förbättringsidéer
till ledningens beslut om mål och handlingsplaner. Ledningssystemet
ska på alla nivåer i organisationen besvara frågorna;
92
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
vem ska göra vad, hur och när? Ledningssystemet ska möjliggöra för
alla att ta ansvar för att uppnå verksamhetens mål genom ett adekvat
uppföljningssystem.
Kritik mot detaljstyrning
Den allra främsta kritiken i utredningens intervju- och enkätundersökning
riktas mot den topp- och detaljstyrning i enskilda frågor
som Kriminalvårdens ledning genomdriver. Ledningen uppfattas
styra i detalj hur uppdrag ska genomföras. Möjligheterna för regionerna
och verksamhetsområdena att omprioritera eller att göra
förändringar i själva genomförandet av åtgärderna är mycket kringskurna.
Flera regionchefer uppger i intervjuerna att de inte har
någon möjlighet att påverka beslut eller uppdrag ens i myndighetens
ledningsgrupp, utan enbart deltar för att vidarebefordra kunskap
om besluten till verksamheten.
Ett utslag av detaljstyrningen är att ett stort antal uppdrag ges i
konkurrens med åliggandena i verksamhetsplanen, men att någon
prioritering inte sker. Uppdragen kommer också med för kort
framförhållning. Kriminalvårdschefer har beskrivit att de ”mailbombas”
från huvudkontoret. Många åtgärder ska genomföras på
kort tid, till förfång för den långsiktiga utvecklingen av verksamhet
och medarbetare.
I enkätundersökningen bedömer 11 procent av medarbetarna att
Kriminalvårdens ledning planerar förändringar i verksamheten med
god framförhållning. Av medarbetarna anser 16 procent att Kriminalvårdens
ledning visar förtroende för medarbetarnas kompetens.
Resultatet är exceptionellt lågt i jämförelse med motsvarande undersökningar
i andra organisationer.41
41 Jfr. Synovates riksundersökning som beskrivs i avsnitt 1.4.
93
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
Figur 5.11 Utredningens enkätundersökning: Kriminalvårdens högsta
ledning planerar förändringar i verksamheten med god framförhållning.
60 %
Instämmer
Instämmer
inte
8 %
8 %
11 %
13 %
15 %
13 %
8 %
11 %
12 %
11 %
64 %
64 %
59 %
55 %
57 %
64 %
55 %
68 %
62 %
59 %
11 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1131)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=465)
Anstalt (n=845)
Nord (n=128)
Mitt (n=292)
Stockholm (n=294)
Syd (n=190)
Väst (n=235)
Öst (n=161)
Total (n=1300)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=166)
Figur 5.12 Utrednings enkätundersökning: Kriminalvårdens högsta ledning
visar förtroende för medarbetarnas kompetens.
55 %
Instämmer
Instämmer
inte
14 %
14 %
14 %
14 %
20 %
18 %
12 %
23 %
57 %
16 %
58 %
61 %
53 %
59 %
48 %
48 %
50 %
65 %
38 %
15 %
19 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1 149)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=465)
Anstalt (n=849)
Nord (n=122)
Mitt (n=292)
Stockholm (n=313)
Syd (n=191)
Väst (n=233)
Öst (n=163)
Total (n=1 314)
An del negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=166)
Utredningen konstaterar att det finns ett utbrett missnöje med det
sätt som verksamheten planeras och leds. Om det saknas ett strate94
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
giskt ramverk är det nödvändigt att även kortsiktiga mål prioritetsordnas
och resurssätts av ledningen. När så inte sker kan det få till
konsekvens att godtyckliga prioriteringar sker ute i verksamheten,
vilket kan hämma effektiviteten. Inom Kriminalvården är den
risken dock liten då detaljstyrningen är så omfattande. Det är helt
enkelt inte möjligt att anpassa genomförandet av ett uppdrag till
det lokala behovet. En detaljstyrning från ledningen riskerar istället
att få effekten att chefer i alla led ”kvävs” i uppdrag, förankringsprocessen
upphör och medarbetarna känner en låg delaktighet i
verksamheten.
Från ett effektivitetsperspektiv innebär den nuvarande detaljstyrningen
bl.a. att resurser används för att uppfylla beslut oavsett
om det finns något lokalt behov eller inte. Om det hade funnits
större handlingsutrymme hade resurserna istället kunna koncentreras
till att förbättra de områden där det finns konstaterade lokala
brister. Detaljstyrningen kan också få till följd att medarbetarna
blir passiva och oengagerade, vilket antingen kan leda till att de inte
gör sitt bästa på arbetet eller att de slutar sin anställning och måste
ersättas.
Utredningen kan inte dra någon annan slutsats än att det är
nödvändigt att Kriminalvården ser över och förändrar sin styrningsprocess
. I den nuvarande styrningen finns det brister med
avseende på förmågan att besluta om prioriteringar. Samtidigt pekar
utredningens enkätundersökning på att medarbetarna upplever att
myndighetens ledning genom den nuvarande styrningsformen visar
misstroende för deras duglighet. Kriminalvården måste därför gå över
till en mål- och resultatstyrningsmodell som tillåter större självständighet.
I annat fall kommer verksamheten inte att kunna bedrivas
effektivt, samtidigt som kostnaderna med anledning av personalomsättning,
dvs. för nyrekrytering och utbildning kommer att vara
höga.
5.10.5 Egenkontroll och tillsyn
Bedömning: En effektiv tillsynsverksamhet och egenkontroll är
en förutsättning för att rättsäkerheten och en hög effektivitet ska
kunna upprätthållas. Tillsynen och egenkontrollen av kriminalvårdsverksamheten
bör förstärkas.
Det finns ett behov av en externt och oberoende tillsynsorgan
95
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
som utför en systematisk och löpande granskning av Kriminalvården
.
Förslag: Kriminalvården bör förbättra myndighetens egenkontroll
t.ex. genom att tydligare definiera olika funktioners
ansvar och mandat. Arbetet bör systematiseras med utgångspunkt
från myndighetsgemensamma riktlinjer och kvalitetsmått.
Regeringen bör inrätta en särskild tillsynsmyndighet för
Kriminalvårdens verksamhet.
En viktig utgångspunkt för regeringen vid bildandet av Kriminalvården
var att det i den nya organisationen skulle finnas möjligheter
att förstärka tillsynen och därigenom bidra till organisationens
förmåga att utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Regeringen
angav att bestämmelser om hur tillsynsverksamheten ska vara utformad
borde föras in i den nya myndighetens instruktion eller i
annan förordning.42 I Kriminalvårdens instruktion saknas i dag
sådana bestämmelser, men enligt 4 § fjärde punkten myndighetsförordningen
(2007:515) ska en myndighets ledning säkerställa att
det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som
fungerar på ett betryggande sätt. Med intern styrning och kontroll
avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet;43
1. uppnår en effektiv verksamhet,
2. efterlever lagar, förordningar och andra regler samt
3. lämnar en tillförlitlig redovisning och rättvisande rapportering av
verksamheten.
Myndighetens ledning ansvarar enligt myndighetsförordningen
(2007:515) inför regeringen för verksamheten och ska se till att den
bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett
tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl
med statens medel. En riskanalys ska enligt förordningen (2007:603)
om intern styrning och kontroll göras i syfte att identifiera
omständigheter som utgör risk för att dessa krav inte fullgörs.
Enligt förordningen ska myndigheten också inrätta intern revision
och årligen lämna en försäkran för att kontrollen är betryggande.
42 prop. 2004/05:176, s. 52.
43 Ds 2006:15, s. 54 ff.
96
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
En väsentlig del av Kriminalvårdens egenkontroll sker för att
säkerställa att de intagnas författningsenliga rättigheter efterlevs.
FN:s och Europarådets tortyrkommittéer utför inspektioner men
dessa är mer inriktade på specifika frågor knutna framför allt till de
mänskliga fri- och rättigheterna. Häktena och fängelserna är slutna
miljöer och de intagna har endast en begränsad och ofta övervakad
kontakt med omvärlden vilket gör att de får svårare att ta tillvara
sina rättigheter. Inskränkningen av de intagnas friheter och den
slutna miljön gör att det måste finnas garantier för att de intagnas
rättssäkerhet och rättstrygghet kan upprätthållas i häktena och i
anstalterna så att förtroendet för Kriminalvården kan upprätthållas.
Det är därvid av fundamental betydelse att det inte bara finns tydliga
regler och rutiner för hur verksamheten ska bedrivas utan
också klara regler och ett utpekat ansvar för kontrollen av denna.
Egenkontroll
Controllerfunktionen och internrevisionen har ett särskilt ansvar
för egenkontrollen inom Kriminalvården enligt en av myndigheten
fastställd årlig plan. De har inte något eget uttalat mandat att, utöver
vad som framgår av planen, besluta om granskningar. Verksamhetscheferna
har ett ansvar att följa upp den egna verksamheten.
Enheterna vid huvudkontoret ska samordna och utveckla myndighetens
verksamhet inom det egna ansvarsområdet, men något
uttryckligt ansvar för uppföljning och utvärdering har de inte.
Den rättsliga tillsynen bör väsentligen inriktas på att granska
handläggningen av enskilda ärenden. Kriminalvården har inte pekat
ut var ansvaret för den rättsliga egenkontrollen ligger. Det torde
innebära att denna ska ske inom ramen för den löpande uppföljning
som respektive chef och möjligen rättsenheten ska bedriva. Även
om en sådan egenkontroll bedrivs inom några regioner är inte
kontrollen systematiserad och det saknas nationella kvalitetsmått
om på vilket sätt verksamheten ska bedrivas.
En förutsättning för att kunna bedriva en rättssäker egenkontroll
är att det finns en möjlighet att i efterhand granska och
följa upp vidtagna åtgärder och meddelade beslut. Det gäller i
synnerhet beslut om tvångs- och våldsanvändning mot de intagna.
Utredningen återkommer till den frågan i kapitel 8, men det kan
här konstateras att det inte finns någon författningsenlig skyldighet
för Kriminalvården att dokumentera när våld har utövats mot de
97
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
intagna. Beslut om tvångsmedel enligt kriminalvårdslagstiftningen,
t.ex. beslut om att placera någon i avskildhet eller beslut om särskilda
restriktioner ska dock dokumenteras skriftligt.44 För att
säkerställa att en uppföljning kan ske i efterhand är det ett rättsäkerhetskrav
att våldsanvändningen dokumenteras på ett fullgott
sätt.
Utredningen anser att det är nödvändigt att Kriminalvården förstärker
den nuvarande egenkontrollen genom att tydligt peka ut
ansvar och ge mandat för hur egenkontrollen ska bedrivas. Det
gäller i synnerhet vilket ansvar för egenkontrollen som ska ligga på
huvudkontorets enheter. Systematiska rutiner bör införas och
nationella kvalitetsmått bör fastställas för egenkontrollen.
En ny tillsynsmyndighet
Statskontoret konstaterade år 2003 i sin granskning av Kriminalvården
att den dåvarande tillsynsverksamheten inom Kriminalvården
inte var tillräcklig i förhållande till de långtgående befogenheter
som myndigheten har att ingripa i enskilda människors liv.
Statskontoret argumenterade för att ett fristående tillsynsorgan för
Kriminalvården borde inrättas. Dess huvuduppgifter skulle vara att
granska att de lagar och föreskrifter som reglerar Kriminalvårdens
verksamhet efterlevs och att granska händelser som rör hot och
våld mot de intagna eller mot de anställda i deras kriminalvårdande
funktion.45
Det finns inte några generella bestämmelser som lägger fast
principerna för tillsynen av den offentliga verksamheten. Tillsynsutredningen
hade i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen
kunde göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt
instrument, som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av
demokratiskt fattade beslut. I sitt betänkande SOU 2004:100 föreslog
Tillsynsutredningen att tillsynsbegreppet borde avgränsas för
att förtydliga det offentliga organets uppdrag och lämnade förslag
till definitioner av tillsynsbegreppet. Tillsynsutredningens definition
förutsätter att tillsynsorganet ska vara organisatoriskt fristående
från de verksamhetsansvariga inom tillsynsområdet och utföra
sitt uppdrag oberoende och självständigt.
44 Se bl.a. JO dnr. 1452-2001.
45 Statskontoret, Rapport 2003:20, s. 305 ff.
98
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
Kriminalvården är en av de myndigheter som inte granskas av en
oberoende tillsynsmyndighet. Ett annat exempel är Polisen. Senast
i februari 2009 redovisade länsrådet Magnus Holgersson i Östergötlands
län ett uppdrag till regeringen avseende länsstyrelsernas
tillsynsverksamhet där han föreslog att frågan om tillsyn över
Polisens och Kriminalvårdens verksamhet bör ses över.46
Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern (JK) utövar
tillsyn över att statliga myndigheter och dess anställda efterlever
lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.
Den tillsyn som JO och JK utövar är tänkt att fungera som ett
komplement till den ordinarie tillsynen. Den fristående tillsynen av
Kriminalvårdens verksamhet bedrivs dock i dag i praktiken till stor
del av JO. Av ca 6 000 anmälningar till JO varje år avser nästan en
femtedel kriminalvården. Enligt chefs-JO Mats Melin har det stora
antalet anmälningar lett till att antalet JO-inspektioner har blivit
färre, vilket i sin tur innebär att Sverige inte lever upp till de krav på
regelbundna besök som FN ställer i konventionen mot tortyr. JO
förordade därför i oktober 2008 att ett särskilt kontrollorgan för
kriminalvårdsverksamheten inrättas.47 Några dagar senare konstaterade
Kriminalvårdens generaldirektör i en debattartikel i Dagens
Nyheter att myndighetens egenkontroll inte räcker till för att
hindra självmorden vid häkten och anstalter, varför en fristående
kriminalvårdsinspektion bör inrättas.48
Utredningen anser att starka skäl talar för att inrätta en tillsynsmyndighet
för Kriminalvården. En sådan lösning skulle överensstämma
med den svenska förvaltningstraditionen och avlasta de organ,
främst JO, som ska utöva den extraordinära tillsynen. Allt fler
myndigheter granskas eller föreslås ska bli granskade av en oberoende
tillsynsmyndighet. Det gäller t.ex. på skolområdet (Skolinspektionen),
arbetslöshetsförsäkringsområdet (Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen)
och socialförsäkringsområdet (Inspektionen för socialförsäkringen).
Enligt utredningens uppfattning kommer en starkare tillsyn att
leda till en större öppenhet och ett högre förtroende för Kriminalvården.
Det tyngst vägande skälet för en extern tillsynsfunktion är
värnandet om de intagnas rättsäkerhet. En extern och oberoende
46 Länsstyrelsen i Östergötlands län, Rapport 2009:2.
47 Riksdag och departement, ”Färre JO-inspektioner när klagomålen ökar”, 19 oktober 2008.
48 Dagens nyheter, "Vi klarar inte längre att utreda självmorden", DN Debatt, 12 november
2008.
99
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
granskningsfunktion behövs för att stärka rättssäkerheten och
övervaka effektiviteten inom kriminalvården.
Regeringen är huvudsakligen hänvisad till Kriminalvårdens uppgifter
och analyser när regeringen ska bedöma myndighetens verksamhet.
De ligger i sakens natur att information som lämnas om
den egna verksamheten inte alltid omfattar samtliga relevanta uppgifter
som uppdragsgivaren kan behöva för att göra objektiva
bedömningar. Även detta talar för att en extern och oberoende
instans bör utöva tillsyn över Kriminalvårdens verksamhet vitala
delar.
Kriminalvårdens verksamhet kräver stora statliga utgifter. Dessa
förväntas öka ytterligare under de kommande åren, inte minst med
beaktande av att Kriminalvården beräknar att antalet anstaltsplatser
behöver öka med upp till 20 procent. För att möta detta behov och
för att öka den inre effektiviteten vill Kriminalvården bygga s.k.
storanstalter med upp till fem gånger fler platser än vid dagens
genomsnittsanstalt. En sådan omställning kan, vilket utredningen
har framhållit i sitt andra delbetänkande, få konsekvenser för förutsättningarna
för hur kriminalvården kan bedrivas. Om storanstalter
inrättas blir en extern granskning av verksamheten ännu viktigare.
En ny tillsynsmyndighet bör bedriva både system- och verksamhetstillsyn
. Tillsynsmyndigheten bör granska att Kriminalvården
följer gällande författningar och regleringsbrev och fullgör
de uppgifter som riksdagen och regeringen har ålagt myndigheten.
Tillsynsmyndigheten bör också granska att Kriminalvården handlägger
ärenden korrekt och att myndigheten arbetar effektivt för
att nå de för verksamheten uppställda målen. Tillsynsmyndigheten
bör också genomföra en löpande tillsyn av rättsenligheten inom
Kriminalvården och vad som har orsakat allvarliga incidenter och
hur de har hanterats av myndigheten.
Utredningen anser att eftersom det är av fundamental betydelse
att den verksamhet som bedrivs inom Kriminalvården är rättssäker
bör den nya tillsynsmyndigheten också handlägga klagomålsärenden
. Gränsdragningen mot den tillsyn som JO och JK i dag
bedriver bör därför preciseras. Det torde skapa bättre förutsättningar
för den inspektionsverksamhet som JO anser bör genomföras.
Det är viktigt att i sammanhanget framhålla att en extern tillsynsfunktion
inte på något sätt utesluter en korresponderande och
effektiv egenkontroll. Inrättandet av en ny tillsynsmyndighet medför
själfallet inte någon inskränkning eller begränsning av Kriminalvårdens
ansvar för att följa upp och kontrollera sin verksamhet. Kriminal100
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
vården bör alltså genomföra de förbättringar av egenkontrollen
som utredningen har nämnt ovan oberoende av om en tillsynsmyndighet
inrättas.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis delar utredningen alltså den uppfattning som
bl.a. Statskontoret, JO och Kriminalvården tidigare har framfört att
tillsynen av Kriminalvården bör förstärkas. Det bör ske genom en
förstärkt egenkontroll där Kriminalvården definierar ansvarsförhållanden
och mandat avseende uppföljningen och kontrollen. Vidare bör
egenkontrollen systematiseras och nationella kvalitetsmått fastställas.
Utredningen anser vidare att regeringen bör inrätta en särskild
tillsynsmyndighet för Kriminalvården.
5.10.6 Verksamhetsutveckling
Bedömning: Ett genomgående problem i Kriminalvårdens
utvecklingsarbete är att det i dag sker genom olika utvecklingsinsatser
som inte är samordnade i ett systematiskt förbättringsarbete.
Förslag: Kriminalvården bör besluta om en utvecklingsstrategi
som omfattar hela myndighetens verksamhet. Myndigheten bör
peka ut en ansvarig för utvecklingsarbetet inom myndigheten.
Ett instrument för att mäta effekten av olika insatser bör
utvecklas.
En del av verksamhetsutvecklingsarbetet inom Kriminalvården sker
vid utvecklingsenheten. Utvecklingsenhetens arbete omfattar
främst omvärldsbevakning och -analys samt forskning och utveckling
av Kriminalvårdens behandlingsprogram. Det är också dessa
områden som Kriminalvårdens utvecklingsstrategi omfattar.
Utvecklingsenheten har inte något ansvar för utveckling av verksamheten
inom Kriminalvården i stort. Det synes främst ligga på
klient- och säkerhetsenheten. Klient- och säkerhetsenheten ansvarar
enligt arbetsordningen för utveckling av verkställighetsplanering,
frigivningsåtgärder, programverksamhet, klientutbildning
och arbetsdrift. Utvecklingsenhetens mandat är således
101
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
inskränkt till att ta fram kvalificerade underlag till andra funktioner
inom myndigheten. Kriminalvården marknadsför tydligt utvecklingsenhetens
arbete och forskningsresultat, vilket sannolikt inte
hade skett om samma resultat tagits fram vid ett externt forskningsinstitut
. Det är utredningens uppfattning att Kriminalvården
på ett bra sätt redovisar det vetenskapliga arbetet avseende behandling
och kriminalvård, t.ex. i myndighetens personaltidning.
Kriminalvården bedriver således ett systematiskt forsknings och
utvecklingsarbete avseende behandlingsprogrammen. Vilket
genomslag detta får i verksamheten är svårare att bedöma, i synnerhet
som utvecklingsarbetet bedrivs på en enhet och en annan enhet
ansvarar för att implementera resultatet i verksamheten. Enligt
utredningens uppfattning finns det förutsättningar att förbättra
utvecklingsarbetet även inom andra områden, t.ex. inom förvaltningsområdet
.
Enligt Kriminalvårdens arbetsordning har var och en av enhetscheferna
vid huvudkontoret ett utvecklingsansvar inom sitt verksamhetsområde.
Ansvaret kan, i frånvaro av någon närmare definition
eller avgränsning, betecknas som ett åliggande att löpande
vidta åtgärder för att verksamheten inom det egna sakområdet ska
förbättras. Viss utvecklingsverksamhet bedrivs även inom verksledningskansliet,
där medarbetare som genomgår chefsutvecklingsprogrammet
får möjlighet att arbeta med att ta fram underlag i
olika sakfrågor. Det finns inte någon funktion, vid sidan av
generaldirektören, som har till uppgift att samordna arbetet inom
myndigheten eller som har ett samordningsansvar för huvudkontorets
arbete.
Brist på samordning är ett genomgående problem i Kriminalvårdens
utvecklingsarbete, vilket påverkar effektiviteten negativt.
Den främsta orsaken till detta är frånvaron av långsiktiga strategier,
vilket utredningen har pekat på tidigare. Ett annat problem är att
det saknas en funktion som ansvarar för samordningen av utvecklingsinsatserna.
Verksamhetsutvecklingen sker således i dag genom
olika utvecklingsinsatser utan någon inbördes prioritering. Utredningen
anser att det behövs en mer kvalificerad samordning av de
utvecklingsinsatser som görs inom olika områden.
I dag utarbetas t.ex. myndighetens föreskrifter och de tvingande
säkerhetsutskicken vid två sidoordnade enheter vid huvudkontoret,
rättsenheten och säkerhetsgruppen. Föreskrifterna och utskicken
får direkt betydelse för arbetet i organisationen, men de utfärdas
utan att man i organisationen uppfattar att de samordnas. Det har
102
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
också hänt att tvingande säkerhetsutskick har stått i direkt konflikt
med en föreskrift. Det är naturligtvis mycket svårt att förhålla sig
till en sådan situation i den operativa verksamheten.
Eftersom det saknas en utvecklingsstrategi antar utredningen att
det förväntas av enhetscheferna att de själva ska ta initiativ till och
driva ”rätt” utvecklingsinsatser. Det är en utgångspunkt som
utredningen redan av principiella skäl är tveksam till.
Sedan enmyndighetsreformen år 2006 har flera funktioner vid
huvudkontoret, t.ex. personalenheten, IT-enheten, internrevisionen
och kansliet bytt chef en eller flera gånger eller t.o.m. under
vissa perioder helt saknat en ordinarie chef. När ansvaret för utvecklingsarbetet
har knutits till en funktion och inte till en strategi
eller en målsättning är chefen för den funktionen en nyckelperson
för hur utvecklingsfrågorna drivs. Ett chefsbyte innebär då inte
bara att utvecklingen tillfälligt kan stanna upp utan den kan dessutom
få en annan riktning. Ett chefsbyte kan ibland vara nödvändigt
för att över huvud taget kunna åstadkomma en önskad förändring.
Om så sker är det ännu viktigare att utvecklingsarbetet följer
en fastlagd strategi som är samordnad inom myndigheten.
Utvecklingen bör därför bedrivas inom ramen för ett samordnat
och systematiskt förbättringsarbete. Kriminalvården bör besluta
om och prioritetsordna det utvecklingsarbete som huvudkontoret
ska bedriva inom ramen för myndighetens strategier. Eftersom
insatserna som regel ska omsättas i verksamhet på anstalter, häkten
och frivård är det också nödvändigt att resursåtgången för utvecklingsarbetet
beräknas.
Kriminalvården bör således besluta om mål för utvecklingsverksamheten
och införa instrument för att mäta den. Instrumentet
bör förklara sambanden mellan använd resurstid, arbetssätt och
effekter.
Ansvaret för samordningen av myndighetens utvecklingsarbete
bör pekas ut och tydliggöras.
5.10.7 Delegering och ansvar
Bedömning: En begränsad delegation kan ha varit en förutsättning
vid enmyndighetsreformen för att nå en rättssäker och
gemensam beslutspraxis i organisationen. Verksamheten kan nu
effektiviseras genom att frågor i högre utsträckning handläggs
på den nivå där de uppkommer. Härigenom kan också överord103
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
nade chefers tid frigöras. Rättssäkerhet och rättstrygghet kan
uppnås genom uppföljning och egenkontroll.
Förslag: Kriminalvården bör se över sin arbetsordning i syfte att
uppnå en mer långtgående delegation. Den verksamhetsanpassade
egenkontrollen bör öka och anpassas till delegationsbestämmelserna.
En viktig föresats vid enmyndighetsreformen var att öka förutsättningarna
för en rättssäker behandling av de intagna och andra som
berörs av Kriminalvårdens verksamhet.49 Verksamhetsstödet samlades
i de regionala staberna. Den nya myndighetens delegationsbestämmelser
har därmed medfört att beslutanderätten ute i organisationen
begränsats, dvs. beslutsbefogenheten har lyfts till en överordnad
nivå.
Den nya beslutsordningen har tidigare granskats av Kriminalvården
i en utvärdering av enmyndighetsreformen.50 Uppfattningarna om
beslutsordningen föreföll då vara blandade. I utredningens intervjuer,
bl.a. med fackliga företrädare, framförs kritik mot att beslutsmakten
har lyfts högre upp i organisationen. Dessa synpunkter
återfinns också i utredningens intervju- och enkätundersökning. I
djupintervjuerna framför majoriteten av de intervjuade cheferna att
besluten i arbete behöver flyttas, så att de som arbetar med
klienterna får större ansvar och befogenheter.
Enkäterna ger två svar på frågan om ansvar och delegation. En
övervägande del anser att fördelningen av ansvaret och befogenheterna
är tydliga. Det bör betyda att arbetsordningen är känd och att
den har en praktisk betydelse i verksamheten. Samtidigt är det en
stor andel, ca 40 procent, som upplever att de saknar befogenheter,
dvs. att besluten i arbetet borde fattas av dem själva, men nu tas av
någon annan. En fjärdedel av alla kriminalvårdsinspektörer anser att
så är fallet, vilket alltså betyder att denna uppfattning även finns på
chefsnivån.
Det motsatta problemet, dvs. att medarbetarna upplever sig
tvingade att fatta vissa beslut som de t.ex. inte har kompetens för är
ovanligt.
49 Kriminalvårdsstyrelsen, Kriminalvården – en myndighet, s. 54.
50 Kriminalvården, Utvärdering av kriminalvårdens organisation som en myndighet.
104
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
Figur 5.13 Utredningens enkätundersökning: Hur väl stämmer påståendena?
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Det är klart och tydligt för
mig vilka befogenheter
Det är klart och tydligt för
mig vilket ansvar
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Bas: Besvarat 1-5
Instämmer
Instämmer
inte
10 %
Det är klart och tydligt för mig
vilket ansvar jag har (n=1487)
Det är klart och tydligt för mig
vilka befogenheter jag har
(n=1488)
73 %
Det är klart och tydligt för mig
vilket ansvar jag har (n=1487)
Det är klart och tydligt för mig
vilka befogenheter jag har
(n=1488)
22 %
49 %
Figur 5.14 Utredningens enkätundersökning: Har du någon gång upplevt att
du saknar befogenheter, dvs. att besluten i ditt arbete borde
fattas dig/din roll, men istället måste fattas av någon
roll/befattning?
56%
55%
53%
41%
48%
2%
3%
2%
4%
39%
25%
25%
31%
46%
30%
41%
46%
37%
46%
40%
55%
47%
10%
10%
7%
10%
10%
11%
15%
15%
10% 4%
4%
4%
2%
6%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Kriminalvårdare (n=1336)
Kriminalvårdsinspektörer (n=174)
Nord (n=150)
Mitt (n=335)
Stockholm (n=351)
Syd (n=225)
Väst (n=268)
Öst (n=182)
Total (n=1510)
Ja, flera gånger Ja, någon gång Nej, aldrig Ingen uppfattning
Bas: Samtliga
105
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
Figur 5.15 Utredningens enkätundersökning: Har du någon gång upplevt att
du har för stora befogenheter, dvs. att du måste fatta beslut i
ditt arbete som du tycker borde fattas av någon annan roll/
befattning?
44% 3%
6%
6%
6% 33%
31%
55%
45%
57% 5%
5%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Kriminalvårdare (n=1336)
Kriminalvårdsinspektörer
(n=174)
Total (n=1510)
Ja, flera gånger Ja, någon gång Nej, aldrig Ingen uppfattning
Bas: Samtliga
Myndighetsförordningen (2007:515) tar som utgångspunkt att det
i s.k. enrådighetsmyndigheter, såsom Kriminalvården, ska finnas en
delegationsordning, dvs. att beslut i lämplig omfattning ska delegeras
ned i organisationen från den högste chefen. Utredningens
uppfattning är att en sådan beslutsordning är effektiv om den dels
ger stöd till att beslut fattas i enlighet med de mål som finns för
verksamheten, dels gör att beslutsfattandet i sig kan ske på ett
effektivt och tidsbesparande sätt. Beslutsordningen bör inte utformas
så att beslutsfattandet innebär att arbetstid i onödan tas i anspråk av
befattningshavare med alltför hög kompetens. Det krävs av den
överordnade beslutsfattaren att hon eller han sätter sig i in i det
aktuella ärendet för att kunna göra en individuell prövning. Den
underordnade har som regel en mer personlig erfarenhet och
kunskap om ärendet. Den tid som den överordnade behöver avsätta
för beslutsfattande som kan ske på lägre nivå kan hon eller han
använda för ledningsuppgifter eller på ett annat för organisationen
mer effektivt sätt.
Beslutsordningen synes vid enmyndighetsreformen ha utformats
för att möjliggöra syftet med denna, dvs. de nya delegationsbestämmelserna
har, såvitt utredningen kan se, i sig medfört en form
106
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
av ”överstyrning” som Kriminalvården ansett nödvändig. I dag kan
man dock konstatera att det finns ett missnöje i organisationen
med att beslutsordningen lägger hinder för en effektiv verksamhet.
Utredningen ser flera orsaker till detta.
Som tidigare har sagts i avsnitt 5.10.4 finns det i Kriminalvården
en stark kritik mot den detaljstyrning som genomsyrar organisationen
. Ett sätt på vilket denna styrning yttrar sig är den ”farfarsprincip”
som tillämpas inom Kriminalvården. Enligt principen får en
chef inte besluta om tillsättningen av medarbetare på vissa utpekade
befattningar i organisationen. Beslutet ska istället fattas av
en ”farfar”, dvs. den närmaste chefens överordnade chef. En kriminalvårdsinspektör
tillsätts t.ex. efter beslut av regionchefen, inte av
kriminalvårdschefen. Regionchefens närmaste medarbetare, stabschefen,
tillsätts på motsvarande sätt av generaldirektören.51
Dessutom upplevs det i organisationen att cheferna, dvs. de som
har delegationen att fatta beslut, inte är närvarande i verksamheten.
Utredningen har tillfrågat samtliga kriminalvårdsinspektörer hur de
förlägger sin arbetstid. Enligt deras uppskattning deltar de under
halva sin arbetstid i möten, medan klientadministrationen tillåts ta
mindre än 10 procent av arbetstiden. Cheferna säger också att de
har alldeles för mycket att göra.52 Den närmaste chefen får dessutom
i enkätundersökningen genomgående låga betyg kring sitt
ledarskap i jämförelse med motsvarande undersökningar.53 Andelen
positiva varierar mellan 25 och 40 procent. Det framkommer också
kritik mot att kompetensen i organisationen inte används på ett
effektivt sätt.54
51 Kriminalvården, Arbetsordning för Kriminalvården, KVAF 2007:3, Bilaga 3.
52 Se avsnitt 6.8.
53 Jfr. Synovates riksundersökning, se som beskrivs i avsnitt 1.4.
54 Se avsnitt 6.9.4.
107
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
Figur 5.16 Utredningens enkätundersökning: Hur väl stämmer påståendena?
100
%
80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100
%
Följer upp att det vi beslutar genomförs (n=1492)
Ger oss stöd i prioriteringar mellan viktiga arbetsuppgifter (n=1489)
Skapar ordning och strukturer som gör att vi kan arbeta effektivt
(n=1491)
Planerar verksamheten med god framförhållning (n=1489)
Tar aktiv del i att utveckla verksamheten (n=1492)
Utvecklar samarbetet i min arbetsgrupp/mitt arbetslag (n=1487)
Ger stöd till medarbetare som vill förbättra verksamheten (n=1493)
Ger mig återkoppling på ett sätt som gör att jag kan ut vecklas
(n=1492)
Diskuterar och förklarar bakgrund till beslut som kan beröra oss
(n=1493)
Andel negativa (1-2) And el po sitiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
Instämmer
inte
42 %
34 %
38 %
41 %
32 %
33 %
34 %
32 %
38 %
32 %
31 %
39 %
38 %
36 %
44 %
27 %
40 % 30 %
Bas: Besvarat 1-5
Diskuterar och förklarar bakgrund till
beslut som kan beröra oss (n=1493)
Ger mig återkoppling på ett sätt som
gör att jag kan utvecklas (n=1492)
Ger stöd till medarbetare som vill
förbättra verksamheten (n=1493)
Utvecklar samarbetet i min arbetsgrupp/mitt
arbetslag (n=1487)
Tar aktiv del i att utveckla
verksamheten (n=1492)
Planerar verksamheten med god
framförhållning (n=1489)
Skapar ordning och strukturer som gör
att vi kan arbeta effektivt (n=1491)
Ger oss stöd i prioriteringar mellan
viktiga arbetsuppgifter (n=1489)
Följer upp att det vi beslutar
genomförs (n=1492)
Utredningen konstaterar att de nuvarande delegationsbestämmelserna
visserligen är tydliga, men att de inte är effektiva. Alltför
många beslut ska i dag fattas av chefer. Samtidigt kritiseras cheferna
för att de inte deltar tillräckligt i verksamheten och utövar för lite
ledarskap. Då samma åsikt framkommer från så många håll i utredningens
kontakter med olika företrädare för Kriminalvården samt i
intervju- och enkätundersökningen kan slutsatsen dras att det
dessutom finns en relativt stor enighet om att de nuvarande delegationsbestämmelserna
och deras tillämpning bör ändras.
En större delegation understryker vikten av att det är nödvändigt
att säkerställa rättssäkerhetsaspekterna och rättstryggheten.
Det bör ske genom en tillfredsställande och verksamhetsanpassad
egenkontroll. Detta är dels ett chefsansvar inom ramen för den
löpande tillsynen, dels ett område som bör omfattas av särskild tillsyn.
Formerna för denna egenkontroll bör framgå i en ny delegationsordning.55
55 Se avsnitt 5.10.5.
108
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
5.11 Sammanfattning
Fokus i utredningens uppdrag är om Kriminalvårdens verksamhet
är effektiv. Utredningen har tagit sin utgångspunkt i hur Kriminalvården
uppfyller de mål som har ställts upp för verksamheten. I
detta kapitel har utredningen studerat vilka förutsättningar Kriminalvården
har att förverkliga organisationens mål genom ledning och
styrning av dess organisation och administration.
Kriminalvården är en stor myndighet, som bedriver en komplex
verksamhet inom häkte, anstalt och frivård i hela landet. När riksdagen
beslutade att kriminalvården år 2006 skulle bilda en gemensam
myndighet fick myndigheten samtidigt möjlighet att själv
besluta om en helt ny organisatorisk struktur. Fokus vid det
arbetet vilade i hög grad på att utforma förutsättningar för det
klientnära arbetet och ett starkt regionalt verksamhetsstöd. Det
operativa arbetet fördelades på sex regioner, medan den strategiska
verksamheten i första hand ska bedrivas vid myndighetens huvudkontor.
Utredningens uppfattning är att Kriminalvården behöver vidta
både åtgärder för att förändra den interna kulturen och insatser av
organisatorisk art för att myndigheten på sikt ska ha förutsättningar
att utveckla effektiviteten.
Kriminalvården bör i större utsträckning än nu utgå från ett mer
långsiktigt perspektiv på verksamheten. De övergripande målen
måste brytas ner i ett strategiskt ramverk, som kan kommuniceras
internt och bilda ramen för verksamhetsplanering och uppföljning.
Utredningens intervju- och enkätundersökning har visat att kunskapen
om Kriminalvårdens mål är mycket låg. Kriminalvården
behöver i större utsträckning koppla samman de övergripande
målen med strategier och operativ verksamhet. Kriminalvården bör
även besluta om en långsiktig utvecklingsplan för myndighetens
hela verksamhet.
Genom att ange en strategisk ram för verksamheten finns det
också förutsättningar för Kriminalvården att förändra den topp och
detaljstyrande kultur som i dag kännetecknar organisationen.
Behovet av att ständigt vidta korrigerande åtgärder minskar om
olika verksamhetsgrenar ges möjlighet att ta ett långsiktigt ansvar
för sitt arbete i enlighet med myndighetens strategier. Genom att
ge underlydande chefer och andra medarbetare förtroendet att i
större utsträckning ansvara för sitt arbete och sin arbetssituation är
det utredningens uppfattning att effektiviteten kan öka. Som en
109
Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80
konsekvens av att personalens kompetens i högre grad tas till vara
kan möjligen också personalomsättningen minska, vilket kan sänka
Kriminalvårdens kostnader för nyrekrytering och utbildning.
Utredningen har kunnat konstatera att Kriminalvårdens medarbetare
anser att ledningen i dag inte planerar verksamheten med
god framförhållning. Genom att förändra topp- och detaljstyrningen
torde förutsättningarna för cheferna i organisationen att utöva ett
värdeskapande, effektivt ledarskap öka.
En förutsättning för en sådan utveckling av beslutskulturen är
bl.a. att Kriminalvården förändrar den nuvarande mål- och resultatstyrningsmodellen.
Modellen bör framför allt medge en anpassning
efter lokala problembilder. Individuella mål och individuell uppföljning
är andra frågor som Kriminalvården bör överväga för att
ytterligare effektivisera ledningen och styrningen.
Utredningen förordar också en större samordning inom huvudkontorets
enheter, i synnerhet i förhållande till den operativa verksamheten
i regionerna och regionkontoren. Utredningen anser att,
mot bakgrund av de utvecklingsområden som utredningen har
funnit, övervägande skäl talar för att myndigheten ska utse en chef
för huvudkontoret med uppdrag att förbättra och samordna stabsstödet
.
Utredningen anser även att Kriminalvården bör peka ut en
ansvarig för utvecklingsarbetet inom myndigheten.
Ett viktigt förbättringsområde för Kriminalvården är uppföljningar
och egenkontroller. Detta bör bl.a. ske inom ramen för
arbetet med en ny mål- och resultatstyrningsmodell. Myndigheten
bör även ta fram ett instrument för att mäta effekten av olika utvecklingsinsatser.
Den rättsliga tillsynen i myndigheten är inte tillräcklig i dag och
kraven härpå kommer dessutom att öka om utredningens förslag
om en mer långtgående delegation genomförs. Justitieombudsmannen
och Kriminalvårdens generaldirektör har, var för sig, i
massmedia tidigare föreslagit en extern tillsynsmyndighet på
Kriminalvårdens område. Utredningen poängterar att framför allt
egenkontrollen i myndigheten behöver stärkas. Kriminalvården
måste definiera ansvarsförhållanden och mandat avseende uppföljningen
och kontrollen. Vidare bör egenkontrollen systematiseras
och nationella kvalitetsmått fastställas. Utredningen konstaterar
också att bl.a. rättssäkerhetsskäl talar för att regeringen bör inrätta
en särskild tillsynsmyndighet för Kriminalvården. En ny tillsyns110
SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning
111
myndighet bör bedriva både system- och verksamhetstillsyn över
Kriminalvårdens verksamhet.
6 Kriminalvårdens personal
6.1 Inledning
Kriminalvården har i dag över 9 600 anställda. Dessutom beräknar
myndigheten att klienttillströmningen leder till att personalbehovet
kommer att öka med ytterligare 650 medarbetare fram till år 2012.
Utvecklingen av personalen samt rekryteringen och utbildningen
av nyanställda innebär betydande utmaningar för Kriminalvården.
Personalkostnaderna är mycket omfattande. Det är dock genom
personalens insatser som målen för Kriminalvårdens verksamhet
ska uppnås.
Flera externa utredningar har under de senaste åren granskat
Kriminalvårdens arbete bl.a. avseende personalfrågorna. Även
Kriminalvården har genomfört utredningar på personalområdet. En
återkommande fråga i utredningarna har varit vilken kompetens
som kriminalvårdarna ska ha och hur kriminalvårdarrollen ska
utvecklas.
6.2 Arbetsgivarpolitiken inom staten
Arbetsgivarpolitiken inom staten är i stor utsträckning delegerad
till myndigheternas chefer. Det innebär en stor frihet för myndigheterna
att utifrån verksamhetens krav själva utforma organisation,
arbetsprocesser, lönebildning och kompetens-försörjning.
113
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
6.3 Kriminalvårdens personalarbete
6.3.1 Allmänt
Det arbetar drygt 9 600 personer i Kriminalvården. Av dessa har en
majoritet sin anställning inom områdena häkte och anstalt. Det
finns drygt 5 600 kriminalvårdare och drygt 300 kriminalvårdsinspektörer.
Personalkostnaderna utgjorde 62 procent av Kriminalvårdens
totala kostnad år 2008.
Tabell 6.1 Antal anställda i olika personalkategorier i mars år 2009
Yrkeskategori Anställda (tillsvidare)
Chefer 110
Kriminalvårdsinspektörer 327
Frivårdsinspektörer, Klient- och placeringshandläggare 1127
Kriminalvårdare 5631
Sjukvårdspersonal 182
Programpersonal 217
Fastighet och förråd 99
Produktionsledare 407
Kök och lokalvård 316
Administrativa handläggare 649
Inspektörer 17
Administrativa assistenter 545
Summa 9627
Källa: Kriminalvården
6.3.2 Ökade personalresurser
Kriminalvården har under de senaste åren anställt allt fler medarbetare,
som en följd av ökade klientvolymer. Vid utgången av år
2006 utgjorde personalresursen 7 941 årsarbetskrafter. Ett år senare
hade antalet årsarbetskrafter i myndigheten ökat till 8 410. Vid
utgången av år 2008 var antalet årsarbetskrafter i Kriminalvården
8 653.
114
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
Tabell 6.2 Antal tillsvidareanställda och årsarbetskrafter åren 2007 och
2008
Huvudkontoret Regionkontoren Verksamhetsställen Transporttjänsten
År 2007 2008 2007 2008 2007 2008 2007 2008
Tillsvidareanställda 226 251 161 169 7854 7583 319 347
Årsarbetskrafter 224 241 150 155 7616 7792 325 368
Källa: Kriminalvårdens årsredovisning 2008.
Ökningen av antalet årsarbetskrafter sedan år 2007 härrör sig enligt
Kriminalvården från de 287 nya anstaltsplatser (netto) som
öppnades år 2007.1
År 2008 slutade 8,2 procent av de tillsvidareanställda i Kriminalvården,
s.k. extern avgångsprocent. Andelen var ca 2 procentenheter
lägre än år 2007. Ca 50 procent av avgångarna år 2008
berodde på att den anställde fått arbete utanför Kriminalvården.
Absolut sett flest avgångar var det bland kriminalvårdarna, men
högst andel avgångar var det bland sjuksköterskor. Ca 13 procent
av de tillsvidareanställda sjuksköterskorna lämnade frivilligt sitt
arbete i kriminalvården, medan motsvarande andel för kriminalvårdarna
var 6 procent.
6.3.3 Rekrytering
Kriminalvårdens kompetensförsörjning
Som redan har nämnts är arbetsgivarpolitiken inom staten i huvudsak
delegerad till myndigheterna. Kompetensförsörjningen ska bl.a.
redovisas till regeringen i myndighetens årsredovisning.
Kriminalvårdens redovisning av kompetensförsörjningen för år
2008 fokuserar på områdena rekrytering, åldersbalans och chefsförsörjning.
Myndigheten redovisar hur stor andel av personalen
som har högskoleutbildning och framhåller att myndigheten vid
nyrekrytering av kriminalvårdare strävar efter att rekrytera personal
med eftergymnasial kompetens. Kriminalvården har även tagit fram
riktlinjer för hur rekryteringen och grundutbildningen ska
kvalitetssäkras.2
1 Kriminalvården, Kriminalvårdens årsredovisning 2008.
2 Kriminalvården, Kriminalvårdens årsredovisning 2008, s. 51 ff.
115
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
Det strategiska arbetet kring personal- och kompetensfrågor
sker i huvudsak vid personalenheten vid Kriminalvårdens huvudkontor.
Exempel på strategiskt personalrelaterat arbete är utformning
av den grundläggande kriminalvårdsutbildningen, fortbildningen
och chefsprogrammet. Det pågår också arbeten t.ex. avseende vårdarrollens
utveckling.
Kriminalvården räknar med att mellan åren 2010–2012 behöva
anställa ytterligare ca 650 medarbetare, främst förutsatt att utbyggnaden
av häktes- och anstaltsplatserna kan ske på det sätt som
myndigheten planerar för.3
Kriminalvården har den 20 augusti 2007 beslutat att fr.o.m.
våren 2009 ska inte någon tillsvidareanställd kriminalvårdare eller
frivårdsinspektör anställas utan att ha genomgått myndighetens
grundutbildning. Kriminalvården har också sedan ett antal år slagit
fast att man vill få in fler med akademisk bakgrund inom den slutna
kriminalvården, dvs. på häktena och anstalterna.4 Inom frivården
arbetar i huvudsak akademiker i dag.
Enligt Kriminalvårdens verksamhetsplan för år 2009 har
personalenheten i uppdrag att utveckla en strategi för Kriminalvårdens
långsiktiga personal- och kompetensförsörjning. I arbetet
ingår att kartlägga och analysera den nuvarande personalens kompetens
samt att ange framtida behov och hur Kriminalvården som
arbetsgivare ska marknadsföras. I uppdraget ingår även att besvara
frågan hur dagens och morgondagens s.k. kontaktmannaroll kan få
en ny och tydlig definition. En specialisering av det klientrelaterade
utrednings- och planeringsarbetet ska övervägas. Arbetet hade
dock ännu inte påbörjats under våren 2009.
Regionerna ansvarar för sin egen personal- och kompetensplanering.
För de två största befattningsgrupperna, kriminalvårdare
och frivårdsinspektörer, sker planeringen enligt uppgift till
utredningen minst ett år i förväg eftersom rekryteringen och
grundutbildningen vid en snabb rekrytering tar minst tio månader.
3 Kriminalvården, Kriminalvårdens budgetunderlag 2010.
4 Se t.ex. Kriminalvårdens årsredovisning 2003 bilagan om mål för kompetensförsörjning för
åren 2004-2006.
116
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
Kompetenskrav och personalens sammansättning
Vid rekrytering av kriminalvårdare eftersträvas numera eftergymnasial
utbildning med beteendevetenskaplig, juridisk och/eller
samhällsvetenskaplig inriktning. Annan utbildning och erfarenhet
som bedöms likvärdig av arbetsgivaren kan också ge tillträde till en
tjänst. Det är alltså möjligt att bli kriminalvårdare utan högskolekompetens.
Treårigt gymnasieprogram med relevant inriktning,
alternativt adekvat yrkeserfarenhet, kan anses vara tillräckligt. En
kriminalvårdare ska som huvudregel kunna utföra samtliga arbetsuppgifter
inom ett häkte eller anstalt, dvs. allt från bevakning till
att leda program. En viss specialisering mot säkerhet respektive
programverksamhet finns vid en del anstalter.
Medelåldern för kriminalvårdarna är 42 år. Av kriminalvårdarna
är ca 62 procent män.5
Andelen tillsvidareanställda kriminalvårdare med en högskoleutbildning
om 80 poäng eller mer har ökat de senaste åren. Det är
först i årsredovisningen för år 2006 som detta redovisas separat –
andelen kriminalvårdare med 80 poäng eller mer låg då på 13
procent. År 2007 hade andelen med högskolekompetens stigit till
16 procent och år 2008 låg den på 17 procent. Den vanligaste
bakgrunden för kriminalvårdare är dock fortfarande en gymnasieutbildning
.
Bland samtliga anställda år 2008 var andelen med högskoleutbildning
om 80 poäng eller mer 31 procent, varav 22 procent
hade minst 120 poäng.6
Tabell 6.3 Kriminalvårdares utbildningsbakgrund (tillsvidareanställda),
mars 2009
Utbildning Procent
Förgymnasial utbildning 12
2-årigt gymnasium 26
3-årigt gymnasium 44
Högskoleutbildning 80–119 poäng 8
Högskoleutbildning 120 poäng eller mer 10
Summa 100
Källa: Kriminalvården/Heroma. Utbildningsuppgifter saknas i Kriminalvårdens personalsystemet
Heroma för 13% av kriminalvårdarna.
5 Uppgifter från Kriminalvården för mars 2009.
6 Samtliga ovan redovisade mätningar är gjorda i oktober innevarande år.
117
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
Kriminalvårdsinspektörerna utgör den första chefsnivån inom
Kriminalvården. De är vanligen chefer för arbetslagen vid häkten,
anstalter eller frivården och direkt underställda respektive kriminalvårdschef.
De har som regel personal-, budget- och resultatansvar.
De formella utbildningskraven är i stort sett desamma som för
kriminalvårdarna, även om huvudinriktningen är akademisk utbildning.
Kriminalvården ser gärna att den som söker en befattning
som kriminalvårdsinspektör har erfarenhet av kriminalvårdsarbete
och/eller arbete i arbetsledande befattning.
6.3.4 Grundutbildning
Alla nya medarbetare inom Kriminalvården ska inleda sin anställning
med en central introduktionsutbildning
Den som har anställts som kriminalvårdare eller som frivårdsinspektör
ska därutöver genomgå en särskild grundutbildning.
Under studietiden erhålls en tidsbegränsad anställning som efter
avslutad och godkänd utbildning kan övergå till en tillsvidareanställning.
Studierna sker på heltid och med lön.
Utbildningen omfattar följande:
• Central introduktion (3 veckor): Introduktionen syftar till att
ge medarbetaren ökad förståelse för Kriminalvården som myndighet
och dess roll i samhället. Fokus ligger på organisation
och uppdrag, klienten, regelverket, säkerhet och etik.
• Praktik (5 veckor): Det praktiska momentet syftar till att ge medarbetaren
möjlighet att tidigt komma i kontakt med kriminalvårdsarbetet
och ge miljökännedom men är också till för att
Kriminalvården ska kunna bedöma medarbetarens personliga lämplighet.
• Kriminalvårdsspecifik utbildning (12 veckor): Den kriminalvårdsspecifika
utbildningen syftar till att ge fördjupad kunskap
om Kriminalvårdens arbetsområde och arbetsmetoder. Fokus
ligger på etik, regelverk, bakgrundsfaktorer till kriminalitet,
hälsa och sjukvård, klientarbete samt säkerhet och konflikthantering.
118
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
• Högskolekurs 15 högskolepoäng (8 veckor): Högskoleutbildningen
genomförs som uppdragsutbildning i samarbete med
flera högskolor. Kursen har samhälls- och beteendevetenskaplig
inriktning, kopplat till Kriminalvårdens verksamhet. Om medarbetaren
bedöms ha relevant högskoleutbildning kan dispens
ges från denna del av grundutbildningen.
6.3.5 Fortbildning och vidareutbildning
Av de medarbetare som tidigare har varit anställda men som inte
hade genomgått den numera obligatoriska grundutbildningen har
drygt 600 under år 2008 deltagit i en anpassad grundutbildning.
Därutöver har 135 medarbetare genomgått myndighetsgemensam
fortbildning.
Övriga vidareutbildningar är t.ex. säkerhetsutbildningar samt
grundläggande- och påbyggnadsutbildning i brotts- och missbruksprogram.7
6.3.6 Chefsförsörjning
Kriminalvården uppger att chefsförsörjningen är ett prioriterat
område.8
I dag finns ett utbildningsprogram som vänder sig till medarbetare
som bedöms ha förutsättningar att bli chef i den operativa
verksamheten, dvs. kriminalvårdsinspektör. Programmet genomförs
två gånger per år med 24 deltagare per gång.
Därutöver finns det två chefsutvecklingsprogram för nyblivna
kriminalvårdsinspektörer. Chefsutvecklingsprogrammen har 16
deltagare vardera. Chefsutvecklingsprogrammet för första linjens
chefer är obligatoriskt och innehåller tre block; personligt ledarskap
(10 dagar), verksamhetsledning (12 dagar) samt leda i
utveckling och förändring (5+10 dagar). Syftet med kursen är att
deltagarna ska få ökad kunskap om Kriminalvårdens uppdrag,
styrningsformer och organisation samt bl.a. få mer kunskap om
programverksamheten och om relevant lagstiftning.
7 Kriminalvården, Kriminalvårdens årsredovisning 2008. Kriminalvården ska enligt
regleringsbrevet redovisa antal personer som har genomgått fortbildning.
8 Se bl.a. Kriminalvården, Kriminalvårdens årsredovisning 2008 (även i årsredovisningarna
för åren 2006 och 2007 har chefsförsörjningen lyfts fram som ett prioriterat område).
119
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
Det finns i dag ca 330 kriminalvårdsinspektörer inom Kriminalvården.
I slutet av år 2006 inrättades en ”chefsbank” som ska säkra
tillgången till interna kandidater till högre chefsposter genom att ge
dessa individuella utvecklingsplaner. År 2008 bestod chefsbanken
av 15 personer.
Kriminalvården står de kommande åren inför en generationsväxling
av högre chefer. För att säkerställa att det då finns lämpliga
chefskandidater att tillgå genomför Kriminalvården en högre chefsutbildning
under åren 2008–2009 tillsammans med Försvarets
materielverk och Vägverket. Den numera nedlagda myndigheten
Verva deltog tidigare i utbildningen.
Kriminalvården planerar för en systematisk utvärdering av
chefskapet inom myndigheten under år 2009 i samband med att ett
drygt 40-tal tidsbegränsade chefsförordnanden utvärderas och
omprövas.9
6.3.7 Sjukfrånvaro
Kriminalvården har länge haft problem med en hög sjukfrånvaro.
Att den ordinarie personalen inte finns i tjänst medför stora kostnader
för myndigheten och riskerar även att försämra förutsättningarna
att uppnå verksamhetsmålen i och med att mindre
kvalificerade vikarier måste tjänstgöra istället för ordinarie
personal. En minskning av sjukfrånvaron skulle därför innebära en
effektivisering för Kriminalvården.
År 2008 var sjukfrånvaron 5,8 procent i förhållande till den
totala tillgängliga arbetstiden. Kriminalvården hade visserligen
minskat sjukfrånvaron med en halv procentenhet sedan år 2007,
men i den statliga sektorn som helhet var den genomsnittliga
sjukfrånvaron år 2008 3,4 procent (året innan var genomsnittet 3,7
procent). Polisen, en annan stor myndighet inom rättskedjan, har
sedan år 2004 stadigt minskat sjukfrånvaron till 3,7 procent år
2008. Även övriga myndigheter inom rättsväsendet har en avsevärt
lägre sjukfrånvaro än Kriminalvården.10
De långtidssjuka står för dryga hälften av sjukfrånvaron (3,5
procent) inom Kriminalvården.
9 Kriminalvården, Budgetunderlag 2010.
10 Statskontoret, Sjukfrånvaro i staten 2008 – myndigheter och sektorer.
120
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
Att få ned sjukfrånvaron är och har varit ett prioriterat område
för Kriminalvården. Bland annat har myndigheten under flera år
fått medel från Utvecklingsrådets projekt ”Satsa Friskt”. Arbetet
har lett till att en hälsostrategisk plan antagits för åren 2009–2011
som ska innebära ett helhetsgrepp för att öka arbetsglädjen,
arbetstillfredsställelsen och välbefinnandet på arbetsplatsen. Fokus
ligger bl.a. på arbetsledning, kompetensutveckling och effektiv
rehabilitering. Enligt verksamhetsplanen för år 2009 är målet en
sjukfrånvaro för hela myndigheten om 5 procent.
6.3.8 Jämställdhet och mångfald
Regeringen har gett Kriminalvården i uppdrag att sträva efter att
öka andelen medarbetare med utländsk bakgrund och motverka
diskriminering på arbetsplatsen.11 Kriminalvården har tagit fram
riktlinjer för jämställdhets- och mångfaldsarbetet, mot kränkande
särbehandling och trakasserier respektive mot diskriminering.
Eftersom dessa områden påverkar arbetsmiljön, blir det också en
effektivitetsfråga.
I grundutbildningen ingår viss utbildning i bl.a. mänskliga
rättigheter och regler kring diskriminering. Kriminalvården anordnar
också fortbildning avseende diskrimineringsfrågor. Enligt
årsredovisningen för år 2008 hade totalt ca 740 personer fått
utbildning i diskriminerings- och mångfaldsfrågor under det året.
Statskontoret har nyligen utvärderat genomförandet av strategier
eller handlingsplaner mot diskriminering vid ett antal
myndigheter, bl.a. Kriminalvården. Statskontoret konstaterade att
Kriminalvården har valt att ta fram centrala riktlinjer framför att ta
fram en central mångfaldsplan. Regionkontorens uppgift var att
utifrån de centrala riktlinjerna utarbeta handlingsplaner för det
praktiska arbetet på regional och lokal nivå. Resultatet av
Statskontorets uppföljning visade dock att detta endast hade skett i
begränsad utsträckning och att planerna inte var uppdaterade eller
endast omfattade aktiva åtgärder inom jämställdhetsområdet.12
Statskontoret bedömde att strategierna varken hade lett till en
märkbar förbättring av ledningens och chefernas engagemang eller
till att åtgärder hade vidtagits för att fördela ansvaret för dessa
frågor.
11 Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Kriminalvården.
12 Statskontoret, Rapport 2009:4.
121
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
6.3.9 Verksamhetsanalyser
Kriminalvårdens antog en handlingsplan år 2003 för effektivisering
av myndighetens verksamhet. En av handlingsplanens 16 åtgärdsområden
avsåg effektivare personalutnyttjande efter genomförd
verksamhetsanalys. Syftet var att skapa en verksamhet där ”rätt
person är på rätt plats vid rätt tid”. År 2004 redovisade Kriminalvården
en samlad verksamhetsanalys till regeringen.
Utredningen bedömde i det första delbetänkandet att analyserna
var väl genomarbetade och bl.a. hade resulterat i att skillnader
mellan verksamhetsställena successivt hade minskat på det sätt som
utredningen beskrev. Kriminalvården beräknade att de åtgärder
som vidtogs skulle leda till en årlig besparing på 80–100 mnkr.
Utredningen bedömde dock att besparingen hade uppgått till 125
mnkr för år 2003. En del av besparingen kunde dock förklaras av
att de intagna, låstes in under mer tid i sina bostadsrum, vilket
utredningen betraktade som en försämring av vårdens kvalitet.13
Verksamhets- och konsekvensanalyser genomförs kontinuerligt
inom Kriminalvården vid verksamhetsförändringar och för att
arbetet ska bedrivas så effektivt som möjligt i förhållande till de
begränsade ekonomiska resurserna. Arbetet bedrivs i samverkan
med personalorganisationerna.
6.4 Tidigare utredningar
6.4.1 Inledning
Nedan följer en kort presentation av tre externa utredningar som
helt eller delvis har tagit upp personalfrågor inom Kriminalvården,
samt en myndighetsintern utredning som har tagit upp frågan om
en eventuell högskoleutbildning för den klientnära utbildningen -
det s.k. högskoleprojektet. Utredningarna har med delvis skilda
fokus gjort bedömningar och gett förslag rörande personalutnyttjandet.
13 SOU 2008:71, s. 24 ff.
122
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
6.4.2 Riksrevisionsverket, år 2002
Dåvarande Riksrevisionsverket (RRV) granskade år 2002, på
regeringens uppdrag, effektiviteten i användningen av personalresurser
inom kriminalvården.14 Uppdraget var en uppföljning av
den granskning RRV genomförde åren 1998–1999.15 Inriktningen
år 2002 låg bl.a. på personalstruktur, personalens kompetens,
arbetsledning och arbetstidens förläggning. Utgångspunkten var
målet att minska återfallen i brott.
RRV ansåg att åtgärder behövde vidtas för att minska personalomsättningen
inom Kriminalvården och behålla de högskoleutbildade
vårdarna. En sådan åtgärd var, enligt RRV, en specialisering
och uppdelning av vårdarrollen, vilket även skulle göra det
lättare att rekrytera ny personal. Om en grupp vårdare ägnade
huvuddelen av sin tid åt motivations-, påverkans- och behandlingsarbete
skulle detta öka förutsättningarna för en mer omfattande
programverksamhet. Permanent kategorisering skulle dock undvikas
genom gemensamma uppgifter. RRV föreslog en specialisering i två
vårdarroller, en med inriktning mot programverksamhet och en
med inriktning mot säkerhet och omvårdnad.
RRV uppmärksammade även det faktum att det, särskilt i
storstäderna, fanns en stor andel vikarier, vilket påverkade programverksamhet
och kontaktmannaskapet negativt. Rekom-mendationen
innebar att kriminalvårdsmyndigheterna borde analysera vilka åtgärder
som skulle kunna vidtas för att minska vikariebehovet.
Vidare var ledningsfunktionerna och ansvarsförhållandena
oklara, enligt RRV. Bl.a. uppmanades Kriminalvårdsverket att ge
cheferna för kriminalvårdsmyndigheterna vägledning för hur ledningsfunktionerna
skulle utformas och säkerställa att kriminal-vårdarna
ges erforderlig arbetsledning särskilt när det gäller kontaktmannaskapet.
Andra rekommendationer avsåg tjänstgöringsscheman och
växeltjänstgöring mellan anstalt och frivård för att få in mer högskolekompetens
i arbetet vid anstalterna.
14 Riksrevisionsverket, RRV 2002:26.
15 Riksrevisionsverket, RRV 1999:27.
123
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
6.4.3 Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54)
Kriminalvårdskommittén föreslog i sitt betänkande Framtidens
kriminalvård, SOU 2005:54, att det ”i anstalterna ska finnas en
personalkategori som är inriktad på att ge stöd och hjälp till den
intagne och som den intagne särskilt ska kunna anförtro sig åt. Det
ska också finnas en personalkategori inriktad på arbete med
ordning och säkerhet”.16 Också Kriminalvårdskommittén bedömde
att personalens kompetens behövde höjas genom en ökad grad av
specialisering. Enligt kommittén skulle en föreslagen specialisering
vara effektiv även ur resurssynpunkt. Specialiseringen skulle
medföra bättre karriärmöjligheter, vilket skulle kunna leda till att
kriminalvården som arbetsgivare blev mer attraktiv.
6.4.4 Vervas utredning om strategisk kompetensförsörjning,
år 2006
Verva (Verket för förvaltningsutveckling - myndigheten är numera
nedlagd) fick år 2006 ett regeringsuppdrag att, i samverkan med
Kriminalvården, analysera Kriminalvårdens arbete med strategisk
kompetensförsörjning. Verva skulle även vid behov föreslå
förändringar för att effektivisera kompetensförsörjningen.
I rapporten framhölls ett antal punkter där det enligt Verva
fanns brister i de analyser som Kriminalvården hade gjort avseende
sitt kompetensbehov. Det handlade bl.a. om otydliga mål för verksamheten,
prioritering bland målen och otydlig koppling mellan
mål och kompetensbehov. Andra punkter var brist på normering av
kompetenskrav, brist på helhetssyn avseende kompetensförsörjningsprocessen
samt brist på empiri när det gällde sambandet
mellan verksamhetsresultat och akademikertäthet/högskolemässighet.
Verva föreslog bl.a. att det i verksamhetsplaneringen borde
göras ett förtydligande av visionen ”Bättre ut” i mål- och verksamhetstermer
och en tydligare koppling till kompetens-behoven.
Vidare menade Verva att Kriminalvården inte hade fast-ställt
kompetensbehovet genom en grundlig analys av verksam-heten och
de krav som verksamheten ställer på vilken kompetens som krävs.
Verva bedömde även att Kriminalvården inte tog till vara
16 SOU 2005:54, s. 913.
124
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
samverkansmöjligheter internt och externt vid bedömningen av
kompetensbehovet.
Verva sammanfattade synen på kompetensbehovet inom
Kriminalvården som att myndigheten var allmänt positiv till
”högskoleutbildning med kriminalvårdsinriktning, men utan någon
systematisk empiri som stödjer behovet utifrån verksamhetens krav
och som kan användas för att specificera detta ytterligare.
Åsikterna skiljer sig i övrigt avsevärt internt, även om delrapporten
från Högskoleprojektet, 2006-04-05, tyder på samförstånd.”17
Verva föreslog bl.a. att Kriminalvården skulle samverka med och
rekrytera examinerade studenter från de högskolor som bedriver
utbildning som är relevant för kriminalvårdsverksamheten. Verva
menade också att Kriminalvården borde kunna ge kriminalvårdsspecifik
kompetens genom egen utbildningsverksamhet.
Vervas rapport ledde bl.a. till att Kriminalvården tog ett första
steg och förändrade utbildningssystemet för medarbetarna i det
klientnära arbetet. De flesta vårdarna skulle nu få utbildning före
det att de fick en ordinarie tjänst vid häkten eller anstalter.
6.4.5 Högskoleprojektet, år 2006
Kriminalvårdens s.k. högskoleprojekt lämnade en första rapport år
2004 avseende den dåvarande grundutbildningen.18 I rapporten
nämndes ett antal faktorer som skäl till varför en yrkeshögskola
skulle vara ett bra alternativ för att säkra Kriminalvårdens kompetensbehov.
En yrkeshögskola borde inrättas bl.a. då det kriminalvårdande
uppdraget hade blivit allt svårare, att konkurrensen om
den arbetskraft som Kriminalvården är intresserade av hade ökat
och att unga har andra krav på sin framtida arbetsgivare när det
gäller t.ex. arbetsuppgifter, ansvar, utvecklingsmöjligheter och
värderingar. Genom en högskoleutbildning skulle också problemen
med de många vikarierna minska drastiskt och myndigheten skulle
då, enligt rapporten, istället kunna satsa på vidare- och fördjupningsutbildningar.
Som en följd av den första rapporten gav Kriminalvården sin
utbildningsorganisation, KRUT, i uppdrag att vidare utreda möjligheterna
att starta en högskoleutbildning. En projektgrupp bildas
17 Verva, Rapport 2006:04, s. 41. Läs mer om högskoleprojektet nedan.
18 Kriminalvården, Framtidens kriminalvårdsutbildning – Hur ska kriminalvården säkerställa
rätt kompetens i framtiden?
125
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
bestående av representanter från olika delar av kriminalvårdsverksamheten
samt fackliga representanter. Projektgruppen
arbetade mellan april-november år 2005 och utredde hur en sådan
utbildning kunde utformas och finansieras.
Inom projektgruppen var man enig om att målgruppen för
utbildningen skulle vara kriminalvårdare och att den skulle bygga
på en sammanhållen vårdarroll. Vårdarens arbetsuppgifter kunde
sedan specialiseras genom fortsatt utbildning och till fördjupade
uppgifter och ett större ansvar. Projektgruppen såg dock en risk i
att en specialisering kan innebära att säkerhets- och omvårdnadsområdet
ses som mindre kvalificerat och att personalomsättningen
därmed blir hög.19
Den tänkta akademiska ämnesbasen för den tvååriga utbildningen
var socialt arbete med minst ett halvårs praktik.
För arbete inom frivården skulle det enligt rapporten krävas en
kompletterande tvåårig utbildning med inriktning på kriminalvård
och med möjlighet att läsa vidare till en filosofie kandidatexamen
inom socialt arbete eller något annat närliggande område.
Av de högskolor/universitet som Kriminalvården kontaktade i
samband med projektarbetet anmälde 11 sig som intresserade att
starta utbildningen. Fyra av dessa föreslogs för en pilotomgång
som skulle starta under vårterminen år 2007.20
En utbildningsplats skulle kosta ca 180 000 kr för en komplett
yrkeshögskoleutbildning. Till detta kom kostnader för studiebidrag
på 25 000 kr per år.21 Utbildningen skulle dock inte vara möjlig att
bekosta inom de intresserade högskolornas och universitetens egna
ekonomiska ramar utan Kriminalvården skulle behöva upphandla
studieplatser, dvs. själva stå för utbildningskostnaden.
Projektgruppen föreslog att det skulle vara möjligt för Kriminalvården
att ge redan anställd personal möjlighet att läsa delar av
högskoleutbildningen som fortbildning, eftersom det skulle kunna
minska det kompetensgap och den statusskillnad som annars skulle
kunna uppstå mellan de medarbetare som har genomgått och de
som inte har genomgått högskoleutbildningen.
Några åtgärder med anledning av projektgruppens delrapport,
som redovisades i april 2006, har inte vidtagits.
19 Kriminalvården, Delrapport från högskoleprojektet, 2006-04-05, s. 2.
20 Delrapport från högskoleprojektet, 2006-04-05.
21 Den enskildes kostnader för studierna föreslogs finansieras genom studiemedel.
126
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
6.4.6 Sammanfattning
Sammanfattningsvis kan konstateras att samtliga ovan redovisade
utredningar och projekt särskilt har haft kriminalvårdarna och
kriminalvårdarrollen i fokus. Samtliga utredningar och projekt har
konstaterat att det finns ett behov av mer kompetens hos
kriminalvårdarna. De flesta har föreslagit en högskoleutbildning för
att förstärka denna kompetens.
6.5 Rekrytering och grundutbildning i de nordiska
länderna
6.5.1 Inledning
I samband med utredningens studiebesök vid kriminalvårdsmyndigheterna
i Danmark respektive Norge diskuterades vissa
personalfrågor, t.ex. avseende kompetensförsörjning och kompetensutveckling
samt specialisering av vårdarrollen i respektive land.
Uppgifter om kriminalvården i Finland har inhämtats genom
skriftliga källor.
6.5.2 Danmark
Grundutbildningen för de danska kriminalvårdarna är en gymnasial
treårig utbildning. Det första året består av teoretiska studier som
följs av två års praktik. Grundkraven för att bli fængselbetjent,
motsvarigheten till den svenska kriminalvårdaren, är att man är
minst 21 år gammal och har en nio- eller tioårig folkskoleutbildning
. All kriminalvårdsundervisning sker internt inom den
danska kriminalvårdsmyndigheten, Kriminalforsorgen. I stort sett
har ingen som söker en befattning som fængselbetjent högskolebakgrund
. Det är en medveten strategi i Danmark att inte rekrytera
akademiker som fængselbetjenter. Utveckling pågår av grundutbildningen,
bl.a. ska handledningen ökas under praktiktiden och
kunskapen om programverksamheten ska öka.
Personalen inom frivården deltar inte i den grundläggande
utbildningen.
En fængselbetjent har vissa begränsade karriärmöjligheter, Hon
eller han kan t.ex. bli avdelningsledare. Det finns även interna
chefsprogram. Den årliga omsättningen av personal bedöms vara
127
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
stor, särskilt bland de yngre medarbetarna. Under grundutbildningen
är personalomsättningen ca 30 procent. Bland färdiga
fængselbetjenter är den årliga omsättningen ca 7-8 procent
6.5.3 Finland
Motsvarigheten till kriminalvårdare kallas i Finland för fångvakt.
Utbildningen, som leder till en grundexamen i fångvård, omfattar
53 studieveckor och är på eftergymnasial nivå. Undervisningen sker
på Brottspåföljdssektorns utbildningscentral. Antagningskraven är
bl.a. att man ska vara minst 18 år gammal och ha en studentexamen
eller motsvarande. I antagningen till yrkesutbildningen ingår ett
skriftligt inträdesprov, fysiskt konditionstest och personlig
intervju.
I utbildningen ingår viss praktik på anstalterna. Det utgår lön
under den största delen av studietiden, i övrigt kan studenten
ansöka om statligt studiestöd.
Brottsföljdssektorns utbildningscentral ansvarar även för
fortbildning, och det finns även möjlighet att efter ett antal år
studera vidare och ta en yrkeshögskoleexamen motsvarande
socionom. Efter examen är det möjligt att få arbete som föreståndare
eller expert av olika slag inom fång- och kriminalvårdssektorerna.
6.5.4 Norge
Den norska kriminalvårdsutbildningen är i dag en tvåårig
eftergymnasial utbildning. Efter utbildningen följer en praktiktid
om ett år. De grundläggande kraven för att bli fengselbetjent är
högskolebehörighet samt vissa fysiska krav. Man ska också vara
minst 21 år gammal och ha minst ett års arbetslivserfarenhet. Det
är få med akademisk bakgrund som söker till utbildningen. Efter
utbildningen erbjuds en vidareutbildning avseende säkerhet och för
de som ska bli programansvariga.
Omsättningen bedöms i dag vara för stor och Kriminalomsorgen
skulle gärna se att äldre medarbetare rekryterades. I Norge
diskuteras möjligheten att införa en treårig utbildning, man har
dock valt att behålla den tvååriga utbildningen men med möjlighet
att läsa vidare till motsvarande en filosofie kandidatexamen (det
128
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
pågår f.n. ett arbete med att få utbildningen godkänd som examen
inom högskolesystemet).
Fengselbetjenternas karriärvägar är förhållandevis få även om
man kan avancera till förstebetjent.
Chefer rekryteras huvudsakligen internt, men myndigheten
önskar få in fler utifrån.
Det är få anställda inom Kriminalomsorgen som utnyttjar
möjligheten till kompetensutveckling.
Enligt företrädare för Kriminalomsorgen råder en bred politisk
enighet i Norge om vikten av väl utbildade fengselbetjenter, trots
att kostnaderna för utbildningen är höga. Utbildningen lyfts också
fram som en viktig orsak till att det är få incidenter ute i
verksamheten.
6.5.5 Sammanfattning
I de redovisade nordiska länderna har kriminalvårdsmyndigheterna
valt att ha en gemensam, obligatorisk utbildningsgrund för blivande
kriminalvårdare. I Norge och Finland är utbildningen eftergymnasial,
i Danmark är den på gymnasial nivå. Utbildningen sker,
i likhet med den gällande ordning i Sverige, direkt vid anställningen
och den anställde uppbär lön under utbildningstiden. Både i
Danmark och Norge erbjuds sammanlagt tre års grundutbildning,
inklusive praktik. I Finland omfattar grundutbildningen ett års
studier.
Utredningens drar slutsatsen att den svenska Kriminalvården
erbjuder mer kompetensutveckling och vidareutbildning än i de
övriga nordiska länderna. Möjligheterna till karriärutveckling för de
norska och danska kriminalvårdarna är mer begränsad än i Sverige.
6.6 Personalorganisationer inom Kriminalvården
6.6.1 Inledning
Utredningen har varit i kontakt med de stora personalorganisationerna
inom Kriminalvården och diskuterat specialiseringen
av vårdaryrket samt akademiseringsfrågan och övrig
personalpolitik inom myndigheten. Utredningen har träffat företrädare
för Facket för Service och kommunikation, SEKO och
Fackförbundet ST som har många medlemmar bland kriminal129
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
vårdarna. SEKO har bl.a. varit representerat i högskole-projektet
vars resultat refereras ovan. Utredningen har även varit i kontakt
med Sveriges akademikers centralorganisation SACO-S.
SEKO hade den 31 januari 2009 3 586 medlemmar inom Kriminalvården,
varav en majoritet är kriminalvårdare. ST hade 1 741 medlemmar
varav ca 1 000 är kriminalvårdare. SACO har 1 398 medlemmar
med anställning inom Kriminalvården.22
6.6.2 SEKO
I sin dialog med utredningen framhöll SEKO bl.a. att de anser att
baspersonalen på anstalter och häkten ska ha samma grundutbildning
och att arbetet därefter kan uppdelas till att avse t.ex.
vårdande respektive säkerhetsrelaterade frågor när man arbetar i
sitt arbetslag. Det är dock viktigt att uppgifterna ska kunna variera
för att motverka inlåsningseffekter. En fördel med ett sådant
förfarande är att man på så sätt bättre kan hålla ihop arbetslaget.
SEKO menar att den uppdelning som tidigare gjordes inom
kriminalvården mellan ”socialassistenter” och säkerhetspersonal
skapade en dålig arbetsmiljö.
Vidare anser SEKO att den nuvarande kriminalvårdsutbildningen
på 28 veckor är för kort för tillgodose de högt ställda
krav som det svåra arbetet som kriminalvårdare medför. SEKO
skulle gärna se ett ökat inslag av högskolemoment i utbildningen.
SEKO ställer sig dock tveksam till att bara anställa akademiker som
kriminalvårdare, eftersom mycket i yrket också handlar om
fallenhet och intresse. Däremot är SEKO generellt sett positiva till
att fler akademiker anställs som kriminalvårdare och anser att det
bästa är en mix av olika bakgrunder.
6.6.3 ST
ST har framfört till utredningen att organisationen är positiv till att
öka antalet kriminalvårdare med akademisk bakgrund trots att
utförandet av de kriminalvårdande uppgifterna inte alltid kräver
det. ST vill helst se en gemensam utbildningsgrund som sedan kan
byggas vidare mot säkerhet respektive behandlingsarbete. ST menar
att det inte går att begära att alla vårdare ska ha expertkompetens
22 Kriminalvården, siffrorna är från den 31 januari år 2009.
130
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
på alla områden, utan en specialisering kan alltså vara önskvärd. ST
understryker också vikten av praktik i utbildningen. ST anser att
karriärvägarna inom myndigheten är för begränsad idag.
ST ser en effektiviseringspotential bl.a. i att ha en viss överkapacitet
av personal för att minska den dyra övertidkostnaden.
Dessutom bör samarbetet mellan Kriminalvården och Domstolsverket
utvecklas med syfte att skapa bättre förutsättningar för
planering av den gemensamma verksamheten vilket skulle leda till
ökad effektivitet. ST fokuserar också mycket på de problem som är
relaterade till klienter med neuropsykiatriska funktionshinder.
Dessa grupper ställer allt större krav på arbetet inom Kriminalvården.
6.6.4 SACO-S
SACO-S har uppgett till utredningen att man driver frågan om en
ökad akademisk kompetens inom den slutna kriminalvården och
ser sålunda positivt på en utveckling mot fler kriminalvårdare med
akademisk beteendevetenskaplig bakgrund. Ett annat problem är
att kriminalvårdaryrket blir ett genomgångsyrke för akademikerna,
eftersom deras kompetens inte tas tillvara och inte heller uppskattas
inom Kriminalvården. Det finns, enligt SACO-S, t.o.m. ett
visst akademikerförakt inom vissa delar av Kriminalvården.
Problemet bottnar enligt SACO-S i att Kriminalvården inte använder
akademikernas kompetens utan dessa får samma uppgifter som de
kriminalvårdare som har en utbildningsbakgrund med folkskola
eller gymnasium. Det innebär att många akademiker t.ex. på
anstalterna söker sig till andra och kanske mer utmanande arbeten.
Ett annat problem som SACO-S pekar på är att det vid
rekrytering av kriminalvårdsinspektörer inte finns något krav på
akademisk grundkompetens. Långtifrån alla kriminalvårdsinspektörer
har akademisk bakgrund. SACO-S anser att akademisk
grundutbildning ska vara ett grundkrav för samtliga chefstjänster.
SACO-S vill se en ökad specialisering av vårdarrollen, dels då
möjligheten att rekrytera akademiker som baspersonal till häktena
och anstalterna ökar, dels för att verksamhetsmålen i högre grad
kan uppnås om kompetensen ökar.
131
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
6.6.5 Sammanfattning
Personalorganisationerna inom Kriminalvården är överens om att
det är positivt med fler akademiker bland kriminalvårdarna, men
både SEKO och ST framför att alla vårdartjänster inte kräver
högskoleutbildning. SEKO understryker även behovet av vidareutbildning
för dem som redan arbetar inom Kriminalvården.
SACO-S framhåller att akademikernas kompetens i dag inte tas
tillvara, och att vårdaryrket därför blir ett genomgångsyrke för de
som har sådan kompetens. SEKO och ST anser att det bör finnas
en gemensam grundutbildning. En specialisering av uppgifterna
mot vårdande/behandlingsarbete respektive säkerhet kan ske
genom fort- och vidareutbildning. SEKO betonar dock att uppgifterna
bör rotera för att minska inlåsningseffekter, medan ST
anser att en mer permanent specialisering kan behövas. Så anser
också SACO-S, dels då möjligheten att behålla rekryterade
akademiker ökar och dels då det underlättar arbetet att uppnå
verksamhetsmålen.
6.7 Forskning
Utredningen har i kapitel 2 i detta slutbetänkande konstaterat att
forskning om kriminalvård i Sverige och även i våra nordiska
grannländer är ett på flera sätt eftersatt forskningsområde.
Kriminalvården och dess motsvarigheter i t.ex. Danmark och
Norge har därför själva en aktiv roll i att bl.a. utveckla evidensbaserade
behandlingsprogram, göra vetenskapliga utvärderingar och
initiera ny kunskap inom behandlingsområdet. Den forskning som
Kriminalvården stöder med ekonomiska medel handlar i huvudsak
om att förbättra kvaliteten i behandlingsarbetet.
Det finns vidare en begränsad och aktuell forskning kring den
svenska kriminalvårdens personal och deras roll i kriminalvårdsverksamheten.
I mitten av 1980-talet genomfördes den s.k.
Härenstamska utredningen som var ett större forskningsprojekt
och omfattade en tredjedel av personalen vid häkten och anstalter.
Syftet var bl.a. att kartlägga arbetsförhållandena. Utredningen
riktade bl.a. kritik mot organisationens oförmåga till förändring
och många gånger ett otillräckligt ledarskap. Slutrapporten presenterades
år 1989.23
23 Härenstam, A., 1989.
132
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
Pågående forskning kring vårdarrollen
Vid Örebro universitet, akademin för juridik, psykologi och socialt
arbete, pågår för närvarande ett forskningsprojekt avseende vårdarrollen
och dess utveckling. Projektet ska slutrapporteras under år
2010. Forskargruppen har ännu i huvudsak använt kvalitativa data,
men ska framöver foga samman kvalitativa och kvantitativa studier
till en gemensam analys.24 Projektets övergripande syfte är att, med
utgångspunkt från interaktionen mellan kriminalvårdare och
intagna, undersöka kriminalvårdsarbetets praktik – dess karaktär,
förlopp, villkor och förutsättningar.
En slutsats som hittills har gjorts är att förändringar inom
Kriminalvården på senare år har inneburit en ökad arbetsdelning
och specialisering mellan olika typer av avdelningar och vårdaruppgifter.
I studien urskiljer forskarna tydliga subkulturella
skillnader mellan kriminalvårdare på behandlingsavdelningar,
normalavdelningar och säkerhetsavdelningar/grupper. Kriminalvårdens
komplexa uppgift att både tjäna som samhällsskydd mot
kriminalitet och bedriva rehabilitering, innebär enligt forskarna
uppenbara dilemman och ofta svåra överväganden mellan olika
handlingsalternativ i det dagliga arbetet. Frågan är hur dessa
komplexa målsättningar omsätts i daglig praxis och i interaktionen
mellan vårdare och intagna. Kriminalvårdarna möter i mer eller
mindre grad svårigheter och motstånd i arbetet beroende på de
intagnas informella regler och gruppkulturer på olika avdelningar.
Forskarna har vidare konstaterat att det förekommer intressekonflikter
mellan kriminalvårdare på olika avdelningar. Interaktionen
mellan kriminalvårdare och intagna kan alltså inte enbart
beskrivas som något som pågår mellan två grupper, personal och
intagna. Ett problem som definierats i studien är att det pågår ett
ständigt förhandlingsspel kring intressekonflikter och maktutövningen
såväl mellan kriminalvårdare på olika avdelningar inom
en anstalt, som mellan olika grupper av intagna och kriminalvårdare.
Det saknas enligt forskarna kunskap om hur dessa, delvis
motverkande krafter, intressen och maktrelationer omsätts i den
dagliga interaktionen mellan intagna och kriminalvårdare.25
24 Bl.a. har en artikel publicerats i Arbetsmarknad & Arbetsliv, årg. 14, nr 3: Nylander, Per
Åke, Bruhn, Anders & Lindberg, Odd, Säkerhet eller rehabilitering? Om subkulturell
differentiering bland kriminalvårdare..
25 E-post från Lindberg, Odd. Kriminalvårdare i anstalt. Sänt den 30 mars 2009.
133
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
6.8 Arbetsbelastning och tidsanvändning
Utredningen har i intervju- och enkätundersökningen frågat hur
de anställda använder sin arbetstid och hur de upplever sin
arbetsbelastning. De har också tillfrågats hur de bedömer hur
arbetstiden används utifrån möjligheten att nå målen för verksamheten.
Av djupintervjuerna framgår bl.a. att kriminalvårdsinspektörer
och kriminalvårdschefer uppfattar att en ökande administration,
t.ex. e-postbevakning, möten m.m., inkräktar i alltför hög grad från
mer angelägna arbetsuppgifter som verksamhetsutveckling och
handledning av medarbetare. Cheferna vill att mer tid ska kunna
användas för själva innehållet i verksamheten, så som programverksamhet
och sysselsättning.
Av enkätundersökningen framgår vidare att kriminalvårdsinspektörerna
upplever en alltför hög arbetsbelastning. Övriga upplever
inte arbetsbelastningen som anmärkningsvärt hög i jämförelse
med utfallet i motsvarande undersökningar inom andra organisationer.26
Figur 6.1 Utredningens enkätundersökning: Arbetsbelastning.
39%
25%
60%
29% 66%
69%
5%
1%
5%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Kriminalvårdare
(n=1336)
Kriminalvårdsinspektörer
(n=174)
Total (n=1510)
Jag har alltid för mycket att göra, det är aldrig lugnare perioder
Periodvis har jag för mycket att göra, men däremellan är det lugnare perioder
Bas: Samtliga Jag har sällan för mycket att göra
39%
25%
60%
29% 66%
69%
5%
1%
5%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Kriminalvårdare
(n=1336)
Kriminalvårdsinspektörer
(n=174)
Total (n=1510)
Jag har alltid för mycket att göra, det är aldrig lugnare perioder
Periodvis har jag för mycket att göra, men däremellan är det lugnare perioder
Bas: Samtliga Jag har sällan för mycket att göra
I undersökningen fick kriminalvårdare respektive kriminalvårdsinspektörer
uppskatta hur arbetstiden förläggs.
26 Jfr. Synovates riksundersökning som beskrivs i avsnitt 1.4.
134
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
Tabell 6.4 Utredningens enkätundersökning: Kriminalvårdares uppskattning
av arbetstidens fördelning, medelvärde.
Arbetsuppgift kriminalvårdare Andel av arbetstiden
Säkerhetsarbete 27 %
Omvårdande arbete 25 %
Klientadministration 15 %
Påverkansarbete 10 %
Övrig administration 7 %
Övrig tid 7 %
Interna möten 6 %
Fotnot: Andelarna är avrundade genomsnitt av grova skattningar och summerar därför inte till 100.
Tabell 6.5 Utredningens enkätundersökning: Kriminalvårdsinspektörers
uppskattning av arbetstidens fördelning, medelvärde.
Arbetsuppgift kriminalvårdsinspektörer Andel av arbetstiden
Möten inom ramen för personalansvar 22 %
Arbetsledning 20 %
Personaladministration 17 %
Klientadministration 9 %
Övrig administration 9 %
Interna möten 8 %
Säkerhetsarbete 7 %
Övrig tid 3 %
Omvårdande arbete 2 %
Påverkansarbete 2 %
Fotnot: Andelarna är avrundade genomsnitt av grova skattningar och summerar därför inte till 100.
Utredningen har alltså inte gjort någon tidsmätning utan har låtit
medarbetarna själva skatta hur arbetstiden används. För att kunna
dra någon slutsats av denna skattning krävs det att den uppskattade
tidsanvändningen jämförs t.ex. med riktlinjer från arbetsgivaren
eller med medarbetarnas skattningar av hur en balanserad användning
av arbetstiden borde vara.
Kriminalvården saknar närmare riktlinjer för kriminalvårdarnas
arbetstid, även om det pågår visst arbete kring den verksamhetsplanerade
arbetstiden. Utredningen har därför bett respondenterna
att själva redovisa hur de anser att deras arbetstid borde användas
för att nå målen med verksamheten. Kriminalvårdarna vill ägna mer
135
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
tid åt påverkansarbete och omvårdande arbete och mindre tid på
klientadministration. Kriminalvårdsinspektörerna vill däremot i
första hand ägna mer tid åt bl.a. arbetsledning och mindre tid på
personal- och övrig administration och möten inom ramen för sitt
personalansvar (t.ex. utvecklingssamtal och arbetsplatsträffar).
Ett område där personalgrupperna synes ha olika uppfattningar
avser de interna mötena. En fjärdedel av kriminalvårdarna tycker
att för lite tid avsätts för interna möten, medan en fjärdedel av
kriminalvårdsinspektörerna tycker att det är för mycket mötestid.
Det är dock inte säkert att yrkesgrupperna verkligen avser samma
sak. Kriminalvårdsinspektörerna deltar förmodligen i många möten
till vilka kriminalvårdarna inte har kallats.27
Tabell 6.6 Utredningens enkätundersökning: Kriminalvårdarnas bedömning
av användning av arbetstiden utifrån möjligheten att nå målen
för verksamheten.
Arbetsuppgift För lite Lagom För mycket
Påverkansarbete 51 % 40 % 1 %
Omvårdande arbete 34 % 55 % 6 %
Interna möten 25 % 55 % 7 %
Övrig tid 22 % 56 % 5 %
Säkerhetsarbete 21 % 64 % 10 %
Klientadministration 12 % 56 % 22 %
Övrig administration 12 % 60 % 13 %
27 Internrevisionens rapport om baspersonalens informationsmiljö (Kriminalvården,
Internrevisionen, Rapport 2008:1) pekar på bristen av återkommande och tidsmässigt
omfattande möten. Detta påverkar enligt rapporten implementeringsarbetet och möjlighet
för baspersonalen att få nödvändig vidareutbildning. Internrevisionen rekommenderar att
det vid verksamhetsställena bör finnas schemalagda möten med tid för diskussion och
reflektion och att dessa ska vara obligatoriska.
136
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
Tabell 6.7 Utredningens enkätundersökning: Kriminalvårdsinspektörernas
bedömning av användning av arbetstiden utifrån möjligheten att
nå målen för verksamheten.
Arbetsuppgift För lite Lagom För mycket
Arbetsledning 46 % 45 % 7 %
Övrig tid 24 % 39 % 3 %
Påverkansarbete 16 % 49 % 1 %
Omvårdande arbete 15 % 50 % 1 %
Säkerhetsarbete 14 % 57 % 6 %
Interna möten 9 % 51 % 24 %
Möten inom ramen för personalansvar 9 % 58 % 29 %
Personaladministration 7 % 56 % 33 %
Klientadministration 6 % 50 % 21 %
Övrig administration 3 % 50 % 29 %
En arbetsgrupp inom Kriminalvården har i en promemoria som
skrevs hösten 2008 behandlat frågan om specialiserade yrkesroller
och pekat ut två s.k. ”bristområden”. Ett avsåg anstalternas
avdelningsarbete. I promemorian framförs att arbetsgruppen observerat
att personalen inte var fysisk närvarande hos de intagna och
att det inte fanns några naturliga ”kommunikationsytor” på
häktena och i anstalterna. En orsak härtill angavs vara att
arbetsuppgifterna inom ”kriminalvårdens absoluta kärnverksamhet”
är för otydligt definierade och att arbetet i stor utsträckning
bedrivs utifrån mätbara uppgifter, som att ”hämta matvagnen eller
tömma pottan”. Det förstärker, enligt promemorian, uppfattningen
att arbetet är okvalificerat och repetitivt. Det påpekades också att
det är lättare att utföra sådant som syns och är mätbart och lättare
kan följas upp.28 Av utredningens enkätundersökning framgår att
personalen anser att de vill ägna mer tid åt motivation, påverkansarbete,
vägledning och omvårdnad.
28 Kriminalvården: Specialiserade yrkesroller i klientnära arbete, 2008-11-18. Enligt uppgift
till utredningen har arbetet med den framtida vårdarrollen pågått en tid utan att det än så
länge finns några tydliga ställningstaganden gjorda eller fattade beslut. Utredningsarbetet
fortsätter under år 2009.
137
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
6.9 Analys och slutsatser
6.9.1 Inledning
Förutsättningarna för att personalfrågorna ska kunna drivas
effektivt inom Kriminalvården är att de är en del av ett strategiskt
ramverk vid myndigheten, som utgår från de övergripande målen
för verksamheten. Medarbetarna ska känna till målen för verksamheten,
ha rätt kompetens och vara motiverade. En förutsättning för
detta är bl.a. att det finns ett kompetent arbetsledarskap.
6.9.2 Strategier
Bedömning: Kriminalvårdens styrning av personalfrågorna kan
utvecklas.
Kriminalvårdarrollen är inte definierad vilket medför att det
är svårt att lägga fast vad denna bör innehålla och hur den bör
utvecklas. Först när vårdarrollen har definierats kan behovet av
rekrytering och kompetensutveckling fastställas. Kriminalvårdens
arbete med att utveckla en övergripande kompetensförsörjningsstrategi
bör prioriteras. Strategin bör knytas till
verksamhetens mål.
Arbetet med individuella kompetensutvecklingsplaner bör
förbättras.
I kapitel 5 fann utredningen att Kriminalvården bör fastställa långsiktiga
strategier inom en rad områden. Detta gäller även på
personalområdet.
I Kriminalvårdens vision ”Bättre ut” slås bl.a. fast att de
anställda ska ha rätt utbildning och erforderlig kompetens. Det
saknas dock i dag en ingående beskrivning av vad som ska ingå i en
kriminalvårdares uppdrag eller vilken kompetens som erfordras för
de olika arbetsuppgifter som kan komma i fråga.
Kriminalvården har i budgetunderlaget för år 2010 beskrivit
myndighetens pågående satsning på att öka andelen kriminalvårdare
med eftergymnasial kompetens. En majoritet av vårdarna är
gymnasieutbildade. Någon redovisning av behovet av eftergymnasial
utbildning har Kriminalvården dock inte lämnat. Inte
heller har Kriminalvården kunnat redovisa någon konsekvensanalys
för att rekrytera personal med eftergymnasial utbildning, t.ex.
138
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
avseende lönekostnadsutvecklingen eller hur personalomsättningen
kan förändras. Kriminalvården har inte heller redovisat om det
bedrivs något arbete för att öka den efterfrågade kompetensen hos
den befintliga personalen, dvs. genom högskoleutbildning.
Utredningen kan konstatera att personalomsättningen inom
Kriminalvården är stor och att kostnaderna för nyrekrytering är
höga. Om det är möjligt att kompetensutveckla den befintliga
personalen istället för att rekrytera akademiker bör det leda till
kostnadsbesparingar. En förutsättning för att kunna göra sådana
avvägningar är dock att det är fastställt vilken kompetens Kriminalvården
behöver på kort och lång sikt.
Utredningen kan konstatera att flera av de interna projekt som
Kriminalvården har bedrivit inom personalområdet inte har
fullföljts. Det gäller t.ex. det s.k. högskoleprojektet och arbetet
med specialisering av kriminalvårdarnas yrkesroll. Det är, inte
minst inom personalområdet, självklart viktigt att angelägna
förändringar genomförs så att utvecklingsarbetet kan fortskrida.
Den medarbetarundersökning som Kriminalvården genomförde år
2008 visade att ca en fjärdedel av medarbetarna inte har haft ett
utvecklingssamtal de senaste 12 månaderna. De kompetensutvecklingsåtgärder
som diskuteras under samtalet ska utmynna i
individuella utvecklingsplaner. Medarbetarundersökningen visade
också att en individuell kompetensutvecklingsplan endast hade tagits
fram för tre av tio medarbetare. Nya riktlinjer för utvecklingssamtal
ska enligt Kriminalvården implementeras under år 2009, vilka ska
resultera i att en ökad kunskap avseende medarbetarnas kompetens
erhålls och att individuella utvecklings-planer tas fram. Utredningen
anser att Kriminalvården bör införa ett system för att följa upp om
utvecklingssamtal sker och vad dessa ska leda till.
Utredningen konstaterar alltså att Kriminalvården inte har
definierat vilken kompetens som kriminalvårdarna ska ha. Kriminalvården
bör prioritera att en inventering görs av den befintliga
kompetensen och slå fast kompetenskraven på kort och lång sikt.
Enligt verksamhetsplanen för år 2009 ska en strategi utvecklas
för Kriminalvårdens långsiktiga personal- och kompetensförsörjning.
Kriminalvårdens personal ska kartläggas, analyser ska
ske och det framtida behovet av kompetens ska ses över. I
uppdraget ingår också att utreda hur kontaktmannarollen ska
definieras. Uppdraget är övergripande och öppet och frågorna är
inte nya. Arbetet har enligt uppgift ännu inte startat.
139
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
6.9.3 Arbetsledning och chefsförsörjning
Bedömning: Kriminalvården har ett fungerande system för
chefsförsörjningen.
Förutsättningarna för chefer i organisationen att utöva ett
gott ledarskap kan utvecklas. Chefernas i den operativa verksamheten
bör ges större möjligheter att påverka verksamheten.
Deras tid för arbetsledning bör öka.
En effektiv arbetsledning präglas enligt utredningens uppfattning
av ett ledarskap som ger medarbetarna ansvar och möjlighet att
påverka det egna arbetet. Det skapar engagemang hos medarbetarna
och förutsätter att deras kompetens tas tillvara.
Kriminalvården har under flera år prioriterat chefsförsörjningen.
Utredningen konstaterar att det finns flera chefsprogram, chefsutbildningar
och en ”chefsbank” för att internt säkra chefsförsörjningen.
Detta synes fungera på ett bra sätt.
Närmaste chef
Som framgår av kapitel 5 kritiseras myndighetens ledning i
utredningens intervju- och enkätundersökning för detalj- och
toppstyrning. Cheferna och medarbetarna upplever inte att ledningen
har tilltro till deras kompetens. Samtidigt är målstyrningen
svag. Även de närmaste cheferna, dvs. kriminalinspektörerna och
kriminalvårdscheferna, får låga omdömen i enkätundersökningen.
Det finns, enligt utredningens mening, ett samband mellan personalens
uppfattning om den närmaste chefen och hur det uppfattas
att den högsta ledningen utövar sin styrning. Förmågan till
styrning från den högsta ledningen ”spiller ned” på den närmaste
chefen som ska verkställa ledningens uppdrag och som ska
motivera och förklara verksamhetsmålen.
Kriminalvårdarnas uppfattning om sin närmaste chef, dvs.
kriminalvårdsinspektörerna, präglas främst av att cheferna inte
upplevs som närvarande. Cheferna skapar inte ordning och
strukturer som gör att arbetet kan bedrivas effektivt. De prioriterar
inte mellan viktiga arbetsuppgifter. Cheferna följer inte heller upp
att det som beslutas genomförs. I djupintervjuerna framkommer
vidare kritiska synpunkter på att chefernas tid istället går åt till
möten och olika typer av administration. Kriminalvårds140
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
inspektörerna bekräftar också i sina svar att de inte anser att de har
tillräckligt med tid för arbetsledning av kriminalvårdarna.
Kriminalvårdsinspektörerna är inte heller positiva till det stöd
de får av sina chefer, dvs. kriminalvårdscheferna. Endast knappt
hälften av kriminalvårdsinspektörerna uppfattar att deras närmaste
chef bidrar till att göra verksamheten mer effektiv genom ”ordning
och struktur”.
Figur 6.2 Utredningens enkätundersökning: Hur väl stämmer
påståendena?
100
%
80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100
%
Följer upp att det vi beslutar genomförs (n=1492)
Ger oss stöd i prioriteringar mellan viktiga arbetsuppgifter (n=1489)
Skapar ordning och strukturer som gör att vi kan arbeta effektivt
(n=1491)
Planerar verksamheten med god framförhållning (n=1489)
Tar aktiv del i att utveckla verksamheten (n=1492)
Utvecklar samarbetet i min arbetsgrupp/mitt arbetslag (n=1487)
Ger stöd till medarbetare som vill förbättra verksamheten (n=1493)
Ger mig återkoppling på ett sätt som gör att jag kan ut vecklas
(n=1492)
Diskuterar och förklarar bakgrund till beslut som kan beröra oss
(n=1493)
Andel negativa (1-2) And el po sitiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
Instämmer
inte
42 %
34 %
38 %
41 %
32 %
33 %
34 %
32 %
38 %
32 %
31 %
39 %
38 %
36 %
44 %
27 %
40 % 30 %
Bas: Besvarat 1-5
Diskuterar och förklarar bakgrund till
beslut som kan beröra oss (n=1493)
Ger mig återkoppling på ett sätt som
gör att jag kan utvecklas (n=1492)
Ger stöd till medarbetare som vill
förbättra verksamheten (n=1493)
Utvecklar samarbetet i min arbetsgrupp/mitt
arbetslag (n=1487)
Tar aktiv del i att utveckla
verksamheten (n=1492)
Planerar verksamheten med god
framförhållning (n=1489)
Skapar ordning och strukturer som gör
att vi kan arbeta effektivt (n=1491)
Ger oss stöd i prioriteringar mellan
viktiga arbetsuppgifter (n=1489)
Följer upp att det vi beslutar
genomförs (n=1492)
Kriminalvårdens chefer kritiseras framförallt för den bristande
förmågan att planera verksamheten med god framförhållning och
att utveckla samarbetet i arbetslagen. Även om cheferna får bättre
omdömen vad avser förmågan att diskutera och förklara bakgrunden
till olika beslut och att ta aktiv del i att utveckla
verksamheten, så är andelen som är positiva härtill ändå på en låg
nivå. Resultatet är lågt i jämförelse med motsvarande undersökningar
i andra organisationer.29
Medarbetarna inom Kriminalvården anser att ledarskapet inom
organisationen saknas, vilket inte minst gäller kriminalvårdarnas
syn på den närmaste chefen. Kriminalvårdsinspektörerna är mer
positiva till sin närmaste chefs ledaregenskaper, men utfallet av
utredningens undersökningar måste ändå även för dem ses som
29 Jfr.
Synovates riksundersökning som beskrivs i avsnitt 1.4.
141
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
låga. Resultatet skiljer sig dock en del mellan regionerna.
Regionerna Stockholm och Mitt visar ett bättre resultat.
Figur 6.3 Utredningens enkätundersökning: Min närmaste chef skapar
ordning och strukturer som gör att vi kan arbeta effektivt.
Instämmer
Instämmer
inte
32 %
24 %
32 %
30 %
37 %
38 %
19 %
33 %
30 %
48 %
30 %
Bas: Besvarat 1-5
39 %
45 %
39 %
45 %
40 %
27 %
49 %
38 %
42 %
22 %
42 %
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1320)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=535)
Anstalt (n=957)
Nord (n=148)
Mitt (n=334)
Stockholm (n=347)
Syd (n=222)
Väst (n=262)
Öst (n=178)
Total (n=1491)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=171)
Utredningen finner att det finns en stor effektivitetspotential i att
göra ledarskapet mer synligt ute i verksamheten. Ett ledarskap bör
skapas som tydliggör målen, återkopplar och förankrar samt skapar
förutsättningar för det engagemang hos medarbetarna som krävs
för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt och för att nå
verksamhetsmålen. Möjligheten för cheferna att leda sin personal
bör därför öka. Utredningens enkätundersökning visade dock att
inte minst kriminalvårdsinspektörerna har en hög arbetsbelastning.
Genom att frigöra tid för dem skapas bättre förutsättningar att
utöva ett effektivt ledarskap. Kriminalvården bör pröva om ett
förstärkt verksamhetsstöd kan ge cheferna bättre förutsättningar
att delta i verksamheten tillsammans med personalen.
En tydligare och mer konkret långsiktig målstyrning, mindre
detalj- och toppstyrning och ett förstärkt verksamhetsstöd skapar
bättre förutsättningar för cheferna inom Kriminalvården att utöva
ett gott ledarskap.
142
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
6.9.4 Rekrytering och utbildning
Bedömning: Det är inte nödvändigt att specialisera vårdarrollen
om specialister med hög kompetens rekryteras för de mest
kompetenskrävande vårdar- och säkerhetsuppgifterna.
Dagens grundutbildning behöver fördjupas för att ge de kunskaper
och färdigheter som vårdaryrket kräver. Grundutbildningen
bör därför förlängas. Behovet av en gemensam kunskapsbas
är så stort att grundutbildningen inte bör delas upp om
vårdarrollen skulle specialiseras.
Kontaktmannaskap är av strategisk betydelse för att
Kriminalvården ska uppnå verksamhetens mål.
Förslag: Med utgångspunkt i en ny kompetensförsörjningsstrategi
bör Kriminalvården utreda förutsättningarna för en ny
utbildningsstruktur.
Kriminalvårdarrollen
Kriminalvårdens inriktning gällande rekryterings- och utbildningsfrågorna
har uttryckts i myndighetens beslut om Kriminalvårdens
utbildning som meddelades våren 2009. Enligt beslutet ska
utbildningen säkerställa kompetensen hos medarbetarna och leda
mot visionen ”Bättre ut”.30 Som har framgått ovan har dock inte
kriminalvårdarrollen definierats. Kriminalvården saknar också en
kompetensförsörjningsstrategi där behovet av kompetens har
identifierats.
Det finns sammanlagt ca 5 600 kriminalvårdare inom Kriminalvården.
Deras arbetsuppgifter spänner över ett brett fält.
Kriminalvårdarnas grundläggande uppdrag är att ansvara för att den
dagliga verksamheten vid häktena och anstalterna fungerar på ett
bra sätt. I arbetet ingår vardagliga uppgifter som post- och
tvätthantering, inlåsning och visitation. I kriminalvårdarens arbete
ingår också att övervaka ordning och säkerhet samt att genom
samtal och rådgivning försöka få de intagna att reflektera över sin
situation. Kriminalvårdaren ska bl.a. motivera de intagna som missbrukar
alkohol eller narkotika att genomgå vård eller behandling.
30 Kriminalvården, Kriminalvårdens utbildning, 2009.
143
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
Varje intagen ska ha en kontaktman som tillsammans med den
intagne ska planera vistelsen i häktet eller anstalten, t.ex. den vård
eller behandling som den intagne bör genomgå och den framtida
utslussningen. Kontaktmannauppgiften är obligatorisk för
kriminalvårdarna sedan drygt tio år tillbaka.
Kompetens och yrkesroll
Frågan om en specialisering av kriminalvårdsrollen har diskuterats i
olika sammanhang, både inom och utanför Kriminalvården.31 Olika
alternativ till specialisering har övervägts, förslag har t.ex. lämnats
att vårdarna ska specialiseras mot en omvårdnads- och en
säkerhetsinriktning. Om vårdarrollen specialiseras kan det också
övervägas om utbildningen ska delas upp på motsvarande sätt. Det
är möjligt att en specialiserad grundutbildning inte behöver vara så
lång som en bredare och mer sammanhållen grundutbildning och
att utbildningskostnaderna därmed kan begränsas.
Så länge som kriminalvårdarrollen inte har slagits fast är det
svårt att närmare ange vilken kompetens som kriminalvårdarna bör
ha. Utredningen ställer sig dock skeptisk till om det verkligen
föreligger ett behov av att specialisera kriminalvårdarna.
Som redan har framgått anser utredningen att kriminalvårdsfrågorna
bör ses i sin helhet och utgå från verksamhetens
övergripande mål. De vardagliga arbetsuppgifterna, inklusive den
dagliga vård och övervakning som ska ges, kräver engagemang,
kompetens och yrkesskicklighet, men inte någon högre eller
specialiserad kompetens. Det finns dock arbetsmoment inom både
omvårdnadsarbetet och säkerhetsarbetet som kräver sådan kompetens.
Genomförandet av en mer avancerad vård och behandling kan
kräva akademikerkompetens. Högre kompetens kan också behövas
för att bedöma behovet av och implementera samt förvalta
säkerhetssystemen. Det senare är dock en uppgift som torde ligga
utanför vårdarrollen. Den expertkunskap som krävs bör, enligt
utredningens uppfattning, tillgodoses genom ett mindre antal
kriminalvårdsspecialister. Akademiker eller andra med högre
utbildning bör alltså rekryteras endast för de uppgifter som kräver
högre kompetens.
Kontaktmannaskapet har en strategisk betydelse för Kriminalvårdens
brottsförebyggande arbete. Utredningen har pekat på
31 Se avsnitt 6.4.
144
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
betydelsen av att detta fungerar på ett bra sätt. Kontaktmannauppgiften
är obligatorisk för kriminalvårdarna. Då kontaktmannafunktionen
är så viktig måste kriminalvårdarna ha tillräcklig
kompetens härför. Kriminalvården bör överväga hur denna
kompetens kan stärkas ytterligare. Kriminalvården bör överväga
hur kontaktmannaskapet bör utformas i samband med att en ny
kompetensförsörjningsstrategi tas fram. Utredningen har dock
uppfattningen att kontaktmannauppgifterna inte bör göras svårare
än att de även i framtiden kan utföras av kriminalvårdarna.
Utbildning
Kriminalvården har vid flera tillfällen, senast i budgetunderlaget för
år 2010, angett att grundutbildningen för kriminalvårdare bör
fördjupas och förlängas. Dagens grundutbildning, som omfattar 28
veckor, är betydligt kortare än de nordiska ländernas motsvarande
utbildning som är mellan ett till tre år. Utredningens enkätundersökning
visar också att dagens utbildning inte är tillräckligt
omfattande. En av tre medarbetare svarar t.ex. att de har ett stort
behov av utbildning eller fortbildning både avseende kriminalvårds och
säkerhetsarbete. Även utredningen har uppfattningen att
grundutbildningen bör förlängas till minst ett år för att vårdarna
ska ges den breda och sammanhållna kunskapsbas som yrket
kräver. En längre och mer gedigen utbildning skulle också höja
statusen för yrket. Utredningen bedömer att det finns ett behov av
en längre för alla obligatorisk grundutbildning oavsett om
Kriminalvården genomför en specialisering av vårdarrollen eller
inte, då behovet av en gemensam och utvecklad kunskapsbas är
stort. Även om utbildningen delas upp i olika specialiteter behöver
de gemensamma momenten bli omfattande för att vårdarna ska ges
möjlighet att se helheten och sambandet mellan de olika arbetsuppgifterna.
En kortare grundutbildning kan kanske kompenseras med
vidareutbildning. Enligt utredningens uppfattning överväger dock
fördelarna med en längre sammanhållen grundutbildning då en
sådan ger bättre förutsättningar att i ett sammanhang skapa
förståelse för hela verksamheten och förmedla goda attityder och
förhållningssätt.
Utredningen föreslår att Kriminalvården utreder förutsättningarna
för en ny utbildningsstruktur. I utredningen bör formerna
145
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
för en ny grundutbildning prövas och vilka konsekvenser denna
kan få för bl.a. behovet av fortbildning. Om kriminalvårdsspecialister
anställs vid myndigheten bör det övervägas om det
finns delar av grundutbildningen som dessa behöver genomgå.
6.9.5 Utvecklingsmöjligheter och arbetsmiljö
Bedömning: Den höga personalomsättningen inom Kriminalvården
bland framför allt unga anställda kommer att medföra att
myndigheten kommer att stå inför ett omfattande rekryteringsbehov.
Kriminalvården bör mer aktivt verka för en bättre arbetsmiljö,
bl.a. på så sätt lokalerna moderniseras.
Förslag: Kriminalvården bör lägga vikt vid utvecklings-möjligheter
inom kriminalvårdarrollen och tydligare och bättre karriärvägar i
myndigheten för framförallt kriminalvårdare.
I analysen av utredningens intervju- och enkätundersökning
framträder två personalrelaterade områden med särskilt stark
effektiviseringspotential. Medarbetarnas inflytande i arbetet behöver
bli större och deras kompetens behöver både utvecklas och
användas på ett bättre sätt. Resultatet av utredningens undersökning
bekräftar vad som framkom vid den medarbetarundersökning
som Kriminalvården genomförde under år 2008. I
denna fick kompetensutvecklingsområdet ett av de lägsta betygen.
I Kriminalvårdens medarbetarenkät riktades kritik främst mot de
bristande interna karriärvägarna och mot de begränsade möjligheterna
till kompetensutveckling som Kriminalvården erbjuder sina
anställda.32
Kriminalvården har en hög personalomsättning vilket leder till
höga rekryterings- och utbildningskostnader varje år. Drygt hälften
av de som säger upp sig har fått anställning utanför myndigheten.
Kriminalvårdarna står för antalsmässigt flest avgångar.
Kriminalvården har även länge haft problem med en hög
sjukfrånvaro.
32 Analysrapport: SCB:s analysmodell med Nöjd-Medarbetar-Index, Medarbetare om
arbetsförhållandena Kriminalvården 2008. (Undersökningen genomfördes mars-april år
2008.)
146
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
Tidigare utredningar har konstaterat att rekrytering av
högskoleutbildade till Kriminalvården, och möjligheten att få behålla
dessa, har hämmats av bl.a. löneläget och bristen på karriärmöjligheter.
En annan farhåga som uttrycktes är att alltfler
kriminalvårdare med gymnasiekompetens kommer att söka sig bort
från Kriminalvården när myndigheten, utan någon inventering av
sitt kompetensbehov, återkommande anger att det finns ett behov
av fler akademiker.33
I utredningens djupintervjuer framkom att internutbildningen
på senare år har förbättrats och att chefsutvecklingen nu uppmuntras.
Däremot är karriärvägarna inte lika tydliga för den som
inte vill bli chef. Kriminalvårdarnas karriärmöjligheter anses för
dåliga. Det är i någon mån möjligt att fördjupa sig inom ett visst
område, men det uppfattas inte att kompetensutvecklingen i sig
leder till någon positiv löneutveckling.34
Av enkätundersökningen framgår vidare att medarbetarna till
stor del upplever att deras yrkeskompetens inte används fullt ut.
Endast 39 procent av de anställda är positiva och anser att deras
kompetens används fullt ut. De uppfattade utvecklingsmöjligheterna
får ett ännu sämre resultat, liksom möjligheterna att göra
karriär.
33 Se avsnitt 6.4.4
34 Utredningen valde att inte ta upp frågan om lön och löneutveckling i enkätformuläret.
Medarbetarundersökningen tog upp frågan och faktorn Ersättning fick analysmodellens
lägsta betygsindex, 27. Andelen missnöjda var störst för frågan din lön i förhållande till
lönen för yrken med liknande arbetsuppgifter utanför Kriminalvården.
147
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
Figur 6.4 Utredningens enkätundersökning: Hur väl stämmer
påståendena?
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Inom Kriminalvården finns tydliga karriärvägar (n=1486)
Inom mitt häkte/min anstalt finns goda möjligheter att
utvecklas vidare i arbetet genom att få svårare och mer
utmanande arbetsuppgifter (n=1493)
Jag får den utbildning jag behöver för att utföra mina
nuvarande arbetsuppgifter på bästa möjliga sätt (n=1489)
I mitt arbete används min yrkeskompetens fullt ut
(n=1492)
And el negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
33 % 39 %
Instämmer
Instämmer
inte
44 %
44 %
28 %
24 %
27 %
49 %
Bas: Besvarat 1-5
I mitt arbete används min
yrkeskompetens fullt ut (n=1492)
Jag får den utbildning jag behöver
för att utföra mina nuvarande arbetsuppgifter
på bästa möjliga sätt
(n=1489)
Inom mitt häkte/min anstalt finns
goda möjligheter att utvecklas vidare
i arbetet genom att få svårare och
mer utmanande arbetsuppgifter
(n=1493)
Inom Kriminalvården finns tydliga
karriärvägar (n=1486)
Kriminalvårdarna är mer negativt inställda till möjligheten att
utvecklas vidare i arbetet genom att få svårare och mer utmanande
arbetsuppgifter än kriminalvårdsinspektörerna. Hela 47 procent av
kriminalvårdarna är negativa och 26 procent är positiva. Bland
kriminalvårdsinspektörerna är det tvärtom. 21 procent av dessa är
negativa och 49 procent är positiva till sina utvecklingsmöjligheter.
148
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
Figur 6.5 Utredningens enkätunderökning: Inom mitt häkte/min anstalt
finns goda möjligheter att utvecklas vidare i arbetet genom att få
svårare och mer utmanande arbetsuppgifter.
Instämmer
Instämmer
inte
28 %
30 %
24 %
28 %
28 %
36 %
19 %
31 %
23 %
49 %
26 %
44 %
43 %
44 %
43 %
48 %
40 %
47 %
40 %
51 %
21 %
47 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1 321)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=535)
Anstalt (nr=958)
Nord (n=148)
Mitt (n=335)
Stockholm (n=346)
Syd (n=223)
Väst (n=264)
Öst (n=177)
Total (n=1 493)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=172)
Kriminalvårdsinspektörerna är också mer positiva till hur deras
kompetens tas till vara än kriminalvårdarna. Andelen som inte
anser att yrkeskompetensen används fullt ut är högre bland de
yngre och högskoleutbildade. Dock anser även en stor andel av
dem som inte har högskoleutbildning att deras kompetens inte tas
tillvara.
149
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
Figur 6.6 Utredningens enkätundersökning: I mitt arbete används min
kompetens fullt ut.
22 %
Instämmer
Instämmer
inte
39 %
34 %
41 %
56 %
33 %
38 %
38 %
47 %
70 %
35 %
33 %
40 %
30 %
41 %
35 %
33 %
26 %
9 %
37 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare(n=1320)
Kriminalvårdsinspektörer
55+ år (n=301)
45-54 år (n=413)
30-44 år (n=632)
-29 år (n=143)
Grundskola/folkskola/
motsvarande (n=107)
Gymnasium/motsvarande
Högskola/universitet
motsvarande (n=605)
Total (n=1492)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=172)
(n=771)
De högskoleutbildade är mer negativa än andra till möjligheten att
utvecklas genom att få svårare och mer utmanande arbetsuppgifter.
De gymnasieutbildade är däremot mest negativa till möjligheten
att göra karriär. Känslan av att karriärvägarna är stängda är inte
särskilt förvånande, eftersom alternativa karriärvägar än chefkarriären
är begränsad. Det är möjligt att, rent formellt, bli
kriminalvårdsinspektör utan högskolekompetens. Men med tanke
på det begränsade antal, under 50 personer per år, som får gå
chefsprogrammet för första linjens chefer torde möjligheten att bli
chef i praktiken vara mycket begränsad för icke-akademikerna.
150
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
Figur 6.7 Utredningens enkätundersökning: Inom Kriminalvården finns
tydliga karriärvägar.
Instämmer
Instämmer
in te
24 %
28 %
21 %
30 %
49 %
46 %
53 %
38 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Grundskola/folkskola/
motsvarande (n=108)
Gymnasium/motsvarande
Högskola/universitet/
motsvarande (n=601)
Total (n=1486)
Andel negativa (1-2) An del po sitiva (4-5) Neutrala (3)
(n=768)
Samtidigt som framför allt kriminalvårdarna inte anser att den egna
kompetensen tas tillvara svarade en av tre av medarbetare att de har
ett stort behov av ut- eller fortbildning inom både säkerhets- och
det kriminalvårdande arbetet.
Figur 6.8 Utredningens enkätundersökning: Hur bedömer du ditt behov av
utbildning/fortbildning inom följande områden…
Stort
behov
Litet
behov
24 %
38 %
29 %
32 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
…kriminalvårdande
arbete (n=1440)
…säkerhetsarbete
(n=1460)
Litet behov (1-2) Stort behov (4-5) Varken litet eller sto rt behov (3)
151
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
intagna måste erbjudas en acceptabel arbets respektive
Slutsats
Som tidigare har nämnts planerar myndigheten att rekrytera över
600 nya medarbetare, de flesta för anstaltsverksamheten, de
närmaste åren. Kriminalvården vill rekrytera fler välutbildade
akademiker som kriminalvårdare.
Kriminalvården kan säkert rekrytera akademiker. Den väsentliga
frågan som utredningen har pekat på tidigare är dock vilket
kompetensbehov Kriminalvården har.
Enbart grundutbildningen kostar 240 000–336 000 kronor per
person.35 Till detta tillkommer övriga kostnader för rekryteringsprocessen.
Inte minst av kostnadsskäl är det alltså angeläget att
Kriminalvården lyckas behålla den rekryterade personalen.
En majoritet av kriminalvårdarna har inte någon högskoleutbildning
och många har dessutom arbetat inom myndigheten
under lång tid. Att kompetensutveckla dessa till rätt nivå och ta
tillvara deras färdigheter och erfarenheter är en annan viktig utmaning
för Kriminalvården.36
Det är viktigt att personalen ges individuella utvecklingsplaner.
Arbetsmiljö
Goda och ändamålsenliga arbetslokaler är en viktig arbetsmiljöfråga.
I Kriminalvårdens medarbetarundersökning från år 2008 fick
den fysiska arbetsmiljön vid myndigheten låga betyg. Sämst
omdömen gavs beträffande arbetslokalerna. Utredningen har granskat
effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning i sitt andra
delbetänkande. I detta ingick en översyn av anstalternas skick.
Utredningen konstaterade bl.a. att många av lokalerna har ett stort
renoverings- och underhållsbehov och att både de anställda och de
35 Slutrapport – utvärdering av ny utbildningsstruktur (2009-04-08), dnr 2009-004496.
36 I tidigare nämnd promemorian specialiserade yrkesroller, framhölls det att det i dag till
stora delar är en organisk och icke-strukturell utveckling av yrkesroller inom myndigheten.
Utvecklingen fyller ett kortsiktigt behov men ser inte till det längre perspektivet.
Otydligheten och avsaknaden av en helhetssyn gör organisationen både svår att beskriva
(dvs. innehållet i vårdarrollen) och även svår att leda och styra. Promemorian lyfte fram att
den största risken med ett sådant synsätt är att myndigheten riskerar att enbart fokusera på
vissa områden när man ser över specialiseringen av yrkesrollen. Myndigheten kan missa nya
sakområden eller fokusera på områden i verksamheten som är aktuella för stunden. Slutligen
konstaterades att det finns en samsyn vad gäller upplevda verksamhetsbehov inom
Kriminalvården, men däremot inte när det gäller lämpliga organisatoriska lösningar. Specialiserade
yrkesroller har en stark värdeladdning inom kriminalvården och en förändring kräver
en uttalad strategisk inriktning, enligt promemorian.
152
SOU 2009:80 Kriminalvårdens personal
Figur 6.9 Utredningens enkätundersökning: Lokalerna jag arbetar i är
vistelsemiljö.37 Utredningens intervju- och enkätundersökning
visar också att samtliga tillfrågade personalgrupper önskar bättre
lokaler. I djupintervjuerna framhölls att lokalernas utformning gör
arbetet ineffektivt t.ex. då verksamheten ofta måste bedrivas på
flera våningsplan och i flera byggnader. Flera regionchefer kritiserade
byggprocessen, där de upplever sig ha för litet inflytande.
Nära hälften av medarbetarna anser att lokalerna de arbetar i inte är
ändamålsenliga. Kritiken är särskilt tydlig hos kriminalvårdarna och
hos de anställda vid häktena.
ändamålsenliga.
33 %
Instämmer
Instämmer
inte
18 %
32 %
20 %
32 %
24 %
36 %
32 %
29 %
Bas: Besvarat 1-5
44 %
61 %
43 %
60 %
43 %
50 %
34 %
40 %
46 %
32 %
47 %
48 %
27 %
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1320)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=531)
Anstalt (n=961)
Nord (n=149)
Mitt (n=330)
Stockholm (n=347)
Syd (n=223)
Väst (n=261)
Öst (n=182)
Total (n=1492)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=172)
6.10 Sammanfattning
Kriminalvården bör utveckla strategierna på personalområdet för
identifieras.
att de ska stämma överens med verksamhetens mål och behov. I
synnerhet gäller det behovet av kompetens, kompetensutvecklingen
och utvecklingsmöjligheter. Kriminalvårdarrollen är i
dag inte definierad, vilket innebär att den önskvärda och långsiktiga
utvecklingen av innehållet och målet i vårdarrollen inte är klar. Om
vårdarrollen preciseras kan dels behovet av kompetensutveckling av
befintlig personal bestämmas, dels framtida rekryteringsbehov
37 SOU 2009:13.
153
Kriminalvårdens personal SOU 2009:80
154
ör ledarskapet i organisationen bör dock
för
tbildningsstr
ställs inför ett
om
Kriminalvården har ett fungerande system för chefsförsörjning.
Förutsättningarna f
bättras. Topp- och detaljstyrningen bör minska. Samtidigt bör
verksamhetsstödet utvecklas för att öka förutsättningarna för
cheferna att aktivt delta i verksamheten tillsammans med medarbetarna
och bl.a. arbeta mer med handledning av dessa.
Utredningen föreslår att Kriminalvården, mot bakgrund av en
ny kompetensförsörjningsstrategi, utvecklar en ny u
uktur. Grundutbildningen bör förlängas och fördjupas för att
kunna ge bättre förutsättningar för att skapa förståelse för och
delaktighet i Kriminalvårdens övergripande mål. Utredningen anser
att det finns vissa områden, t.ex. inom behandlingsverksamheten,
som kräver särskilt hög kompetens. Specialisering inom andra
områden bedömer utredningen inte som nödvändig.
Personalomsättningen är för hög och kommer enligt utredningens
bedömning att leda till att Kriminalvården
fattande rekryteringsbehov om myndigheten inte utvecklar och
gör vårdarrollen mer attraktiv, bl.a. genom att erbjuda kompetensutveckling
och goda karriärmöjligheter.
7 Kriminalvårdens IT-verksamhet
7.1 Inledning
IT-verksamheten är ett verksamhetsstöd till kärnverksamheten, i
Kriminalvårdens fall den klientnära verksamheten. Olika typer av
verksamheter kan ha olika behov av IT-stöd. Det kan finnas verksamheter
där IT-stöd inte alls är nödvändigt, på samma sätt som
det kan finns annan verksamhet som inte fungerar effektivt utan
IT-stöd. Lagkraven på IT-verksamheten skiljer sig också åt mellan
olika myndigheter och organisationer. Det kan därför vara svårt att
jämföra deras IT-verksamhet eller kostnaderna för denna.
I utredningens första delbetänkande Uppföljning av Kriminalvårdens
effektiviseringsarbete (SOU 2008:71) konstaterades att
under perioden 2001–2003 hade de årliga kostnaderna för IT sänkts
från 130 mnkr till 80–100 mnkr. Under perioden hade bl.a. driften av
IT-verksamheten centraliserats och utvecklingsarbetet koncentrerats
till att avse förbättringar av det äldre klientsystemet, istället för en
omfattande utveckling av ett nytt system. Genom att centralisera 130
servrar till huvudkontoret från lokala driftställen friställdes 30–50
personer. Utredningen konstaterade i delbetänkandet att någon
ytterligare kostnadseffektivisering av IT-verksamheten därefter inte
hade skett.
I detta kapitel granskas Kriminalvårdens ledning och styrning av
den befintliga IT-verksamheten. Det undersöks om IT används på
ett effektivt sätt och om det finns eventuella hinder för ett effektivt
resursutnyttjande inom IT-området. Granskningen har genomförts
med stöd av en konsult. Dennes rapport återfinns i bilaga 4.
155
Kriminalvårdens IT-verksamhet SOU 2009:80
7.2 Kriminalvården och IT
Kriminalvårdens verksamhet är komplex. Den omfattar ett mycket
stort antal klienter, ca 20 000 per år. De ska genomgå ett antal olika
påföljder och ofta beredas behandling, vård eller utbildning. Under
den s.k. klientresan kommer många att komma i kontakt med flera
av Kriminalvårdens verksamhetsgrenar, dvs. häkte, anstalt och frivård.
I dag finns det 31 häkten, 55 anstalter och 35 frivårdskontor. Sammanlagt
finns det i Kriminalvården ca 9 600 anställda.
Kriminalvårdens verksamhet kringgärdas av ett omfattande
regelverk för att garantera att de enskilda personer som kommer i
kontakt med myndigheten bemöts på ett rättstryggt och rättssäkert
sätt.
En förutsättning för att Kriminalvården ska kunna bedriva en
effektiv kriminalvård och samtidigt kunna garantera rättstrygghet
och rättsäkerhet i en diversifierad verksamhet är att det finns ett
effektivt IT-stöd.
7.3 Historisk utveckling
7.3.1 Klientnära system
Ett första steg mot ett centralt kriminalvårdsregister togs år 1938
när ”Stora kort” infördes för varje klient. År 1954 infördes klientakter.
Det IT-baserade Kumulativregistret (KUM) infördes år
1972. KUM var ett sekventiellt register som omfattade klienternas
verkställigheter. Utskrifter från KUM kallades verkställighetsdata
(VD-sidor) som bilades klientakterna. År 1975 kompletterades
KUM med Sökregistret (SÖK). Man kunde nu se en begränsad
mängd information i KUM utan att göra utskrifter.
I början av 1990-talet infördes det klientadministrativa IT-systemet
(KLAS), som fortfarande utgör grunden för dagens IT-system. KLAS
Häkte och KLAS Anstalt skapades i två olika projekt och fick därför
olika utformning. KLAS-systemen är fristående programinstallationer
på häktena och anstalterna.
Frivårdens klientadministrativa IT-system (FRAS) infördes i
mitten av 1990-talet.
Under 1990-talet påbörjades ett omfattande IT-projekt som skulle
leda fram till ett helt nytt system, KLIS, som skulle täcka i stort sett
Kriminalvårdens alla behov. År 1999 uttalade Riksrevisionsverket
156
SOU 2009:80 Kriminalvårdens IT-verksamhet
efter en granskning att KLIS inte kunde levereras i tid, att systemet
inte skulle hålla tillräcklig kvalitet och att det skulle bli dyrare än
beräknat. Dagen efter Riksrevisionsverkets uttalande lades projektet
ned. Istället omstartades KLAS-systemen.
En ny version av KLAS sattes i drift i början av år 2001. Senare
samma år driftsattes KLAS Frivård.
KUM/SÖK ersattes år 2003 med Kriminalvårdsregistret (KVR).
Det centraliserade systemet gjorde det möjlighet att ta delar av
information avseende samtliga klienters verkställigheter och om
händelser kopplade till varje verkställighet.
Samma år infördes en bokningsfunktion i KLAS Anstalt som
ersatte ett äldre platsplaneringssystem.
En funktion för strafftidsberäkning infördes i KVR år 2004.
Löpande underhåll och förvaltning, samt viss nyutveckling av
systemen pågår kontinuerligt. För närvarande pågår en avveckling
av FRAS. Denna ska vara klar i oktober 2009.
Kriminalvården deltar aktivt i RIF-samarbetet med övriga myndigheter
inom rättsväsendet för ökad automatisering och digitalisering av
all klientdokumentation.
7.3.2 Ekonomiadministrativa och personaladministrativa
system
Som ekonomiadministrativt stöd använder Kriminalvården det inom
staten mycket vanliga systemet från Agresso.
För personaladministration hade Kriminalvården tidigare stordatorsystemet,
PIR/SLÖR. I syfte att modernisera och effektivisera
verksamheten avropades år 2002 PA-systemet Palett genom
ett ramavtal som hade upphandlats av Ekonomistyrningsverket.
Palett-systemet, som i dag saluförs under namnet Heroma, infördes
i Kriminalvården år 2005. Systemet har visat sig ha ett antal fel
som ännu inte har rättats till. Dessutom har viktiga leveranser uteblivit.
Exempelvis är funktionerna för reseräkningar och statistikbearbetning
ännu inte användbara. Den effektiviseringspotential som
motiverade investeringen i systemet är därför inte fullt ut realiserad.
157
Kriminalvårdens IT-verksamhet SOU 2009:80
7.4 Ledning och styrning av Kriminalvårdens ITverksamhet
Vision, strategier och planer
Det finns i dag inte någon vision eller strategi för IT-verksamheten
inom Kriminalvården. Den senaste strategin, som formulerades för
åren 1999–2002, innehöll en målsättning för arbetet med att
centralisera IT-stödet. Det arbetet är sedan länge avslutat. Strategin
ger således inte något stöd för den IT-verksamhet som i dag
bedrivs inom Kriminalvården.
Tilldelning av resurser till IT-verksamheten sker, precis som för
verksamheten i övrigt, per budgetår. Planeringshorisonten är ca ett
år och följer budgetprocessen.
Det finns inte i dag någon verksamhetsplanering för IT-verksamheten.
I myndighetens verksamhetsplan för år 2009 omnämns
inte IT-organisationen. Däremot finns det skäl att tro att flera av
uppdragen i verksamhetsplanen kräver IT-organisationens delaktighet,
t.ex. i uppdrag att utveckla statistikunderlag och införa en rutin för att
registrera omhändertaget gods i KLAS Häkte.
För särskilda förvaltningsobjekt inom IT-området, t.ex. programvaror
eller tjänster, finns i vissa fall utvecklingsplaner. Dessa planer
är inte formellt beslutade och kan inte verkställas utan att de har
resurssatts. Utvecklingsplanerna kan därför snarast beskrivas som
utkast.
Kriminalvårdens mål och IT-verksamheten
Kriminalvårdens verksamhetsmål har inte brutits ned i specifika
mål för IT-verksamheten. IT-verksamheten koncentreras i dag i
stort sett till förvaltning och uppgradering av befintliga system.
Informationen i Kriminalvårdens system är, med undantag för
inom underrättelseverksamheten, inte informationsklassificerad.
Organisatoriska förutsättningar
Kriminalvårdens IT-organisation har under flera år inte haft en
fungerande ledning. Under våren 2009 anställdes en ny IT-chef
som självfallet ännu inte har hunnit utveckla IT-stödet inom
myndigheten. Under våren 2009 har Kriminalvården också påbörjat
158
SOU 2009:80 Kriminalvårdens IT-verksamhet
rekryteringen av en ansvarig för myndighetens informationssäkerhet.
Systemledning
Systemförvaltningen av samtliga IT-system ska ske i en styrgrupp
bestående av IT-chefen, en representant för utvecklingsenheten, en
kriminalvårdschef och stabschefen för region Väst.
Styrgrupperna för de olika IT-systemen får riktlinjer och krav
från respektive sakenhet. En övergripande, operativ förvaltningssamordning
fördelar resurser och beslutar om prioriteringar, t.ex.
med avseende på releaser och förvaltningsobjekt.
Arbetssätt
Kriminalvården har genom anpassningar av den vanligt förekommande
IT-systemutvecklingsmodellen Rational Unified Process
(RUP) skapat en egen arbetsmetod och förvaltningsmodell för ITverksamheten
vid myndigheten (Kriminalvårdens Rational Unified
Process, KRUP). KRUP används inte i alla delar av systemförvaltningen.
7.5 Kompetens inom Kriminalvårdens IT-verksamhet
Kriminalvården har som utgångspunkt valt att IT-personalen
främst ska rekryteras från de egna leden, dvs. från den klientnära
verksamheten. Verksamhetskunskapen är därför relativt hög,
medan den formella IT-kompetensen är lägre.
Utredningens intervjuer ger inte något entydigt svar på resursläget
inom Kriminalvårdens IT-verksamhet. En del av de intervjuade
uppger att IT-organisationen är underbemannad och därför
beroende av vissa nyckelpersoner. Andra intervjuade säger att det
inte finns någon resursbrist.
Kriminalvården använder i viss utsträckning konsulter inom ITverksamheten.
Förhållandet mellan antalet egen personal och
antalet konsulter varierar mellan verksamhetsställena vilket, enligt
vad utredningen erfar, inte beror på strategiska ställningstaganden
utan mer på vilka traditioner som råder vid respektive enhet och
hur den ekonomiska situationen där ser ut. Kriminalvården har
159
Kriminalvårdens IT-verksamhet SOU 2009:80
uppgett att myndigheten nu strävar mot att minska antalet konsulter
p.g.a. ekonomiska skäl.
Den tekniska förvaltningen av KLAS-systemen har sedan 10 år
lagts ut till ett externt IT-företag.
7.6 Medarbetarnas uppfattning om IT-verksamheten
Av utredningens intervju- och enkätundersökning kan konstateras
att medarbetarna inom Kriminalvården anser att IT-systemen inom
Kriminalvården är ineffektiva. Systemen är inte synkroniserade och
medarbetarna påtalar att de tvingas lägga in uppgifter flera gånger i
olika system.
Figur 7.1 Utredningens enkätundersökning: Förekommer det att du
behöver fylla i samma uppgift flera gånger i de IT-system du
använder?
28%
48%
17%
6%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ingen uppfattning/Minns ej
Nej, det händer sällan
eller aldrig
Ja, det händer ibland
Ja, det förekommer ofta
Bas: Använder IT i arbetet (n=1454)
Arbetet med statistik och uppföljning stöds inte fullt ut av ITsystemen.
Av intervjuerna framgår också att Kriminalvården är en
relativt ”IT-omogen” organisation, där IT fortfarande betraktas
som något ”nytt”. Kraven på fungerande IT-system är lägre än vad
som kan förväntas i förhållande till hur systemen uppges fungera.
En slutsats är att många medarbetare har ”vant sig” vid icke fungerande
system.
En mycket stor andel av Kriminalvårdens personal i den klientnära
verksamheten uppger att de använder IT-system regelbundet.
87 procent anger att de arbetar i olika IT-system varje dag. Hälften
160
SOU 2009:80 Kriminalvårdens IT-verksamhet
av de anställda anser att de har det stöd som de behöver för att
kunna utföra arbetet effektivt. Detta resultat är lågt i jämförelse
med motsvarande undersökningar.1
Figur 7.2 Utredningens enkätundersökning: Hur väl stämmer
påståendena?
15 % 54 %
Instämmer
Instämmer
inte
33 %
35 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
De som ansvarar för IT
på Kriminalvårdens
huvudkontor lyssnar på
användarna ute i
organisationen när ny
funktionalitet tas fram
(n=935)
Jag har det stöd från ITsystem
som jag behöver
för att kunna utföra mitt
arbete effektivt (n=1400)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Endast hälften av dem som använder IT-systemen bedömer att ITstödet
är väl anpassat till de egna arbetsuppgifterna. Ännu färre
anser att IT-systemen är användarvänliga.
1 Jfr. Synovates riksundersökning som beskrivs i avsnitt 1.4.
161
Kriminalvårdens IT-verksamhet SOU 2009:80
Figur 7.3 Utredningens enkätundersökning: Hur väl stämmer
påståendena?
Instämmer Instämmer
inte
18 %
26 %
7 %
22 %
51 %
42 %
80 %
54 %
Bas: Använder IT i arbetet
100% 80% 60% 40% 20%100% 80% 0%60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Jag har tillräcklig
utbildning i de IT-system
jag använder.
Om jag får problem med
IT-systemen i mitt arbete
vet jag till vem jag ska
vända mig med frågor.
Det är enkelt att arbeta i
de IT-system vi har idag.
IT-stödet är väl anpassat
till mina arbetsuppgifter.
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=1454)
(n=1454)
(n=1454)
(n=1454)
Mest positiva till IT-systemen är kriminalvårdare i anstaltsverksamheten.
Kriminalvårdsinspektörerna anser i mindre utsträckning än
kriminalvårdarna att IT-systemen är anpassade för de egna arbetsuppgifterna.
Anställda vid häktena är mer kritiska till IT-systemen än
medarbetare vid anstalterna.
162
SOU 2009:80 Kriminalvårdens IT-verksamhet
Figur 7.4 Utredningens enkätundersökning: IT-stödet är väl anpassat till
mina arbetsuppgifter?
18 %
16 %
17 %
24 %
16 %
20 %
29 %
16 %
51 %
53 %
51 %
45 %
47 %
45 %
45 %
52 %
Instämmer
Instämmer
inte
55 %
55 %
19 %
14 %
57 %
16 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1283)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=515)
Anstalt (n=939)
Nord (n=148)
Mitt (n=324)
Stockholm (n=335)
Syd (n=215)
Väst (n=257)
Öst (n=176)
Total (n=1454)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=172)
De som använder IT-systemen ofta är mer positiva till dem än de som
använder IT mer sällan. I jämförelse med andra liknande undersökningar
är dock resultatet lågt, oavsett nyttjandegrad.2
Figur 7.5 Utredningens enkätundersökning: Det är enkelt att arbeta i de
IT-system vi har i dag?
26 %
27 %
19 %
27 %
42 %
44 %
29 %
19 %
Använder IT i arbetet…
Instämmer
Instämmer
inte
Bas: Använder IT i arbetet
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Mer sällan (n=28)
Varje vecka (n=119)
Varje dag (n=1307)
Total (n=1454)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
2 Jfr. Synovates riksunderöskning som beskrivs i avsnitt 1.4.
163
Kriminalvårdens IT-verksamhet SOU 2009:80
Internrevisionen inom Kriminalvården gjorde under år 2008 en
riskanalys av baspersonalens informationsmiljö. Internrevisionen
kom i rapporten angående datormognad fram till att övervägande
delen av personalen utan större problem kan hantera datorn och att
den är ett väsentligt arbetsverktyg. Stöd hade inte hittats för att t.ex.
ålder eller erfarenhet skulle ha någon större betydelse för datormognaden
, men äldre medarbetare hade visat något mindre intresse
för att använda datorn.3
I utredningens enkätundersökning uppger drygt hälften av
medarbetarna att de anser att de har tillräcklig utbildning i de ITsystem
som används. Fler positiva finns bland de yngre medarbetarna
och bland dem med högre utbildning.
Figur 7.6 Utredningens enkätundersökning: Jag har tillräcklig utbildning i
de IT-system jag använder
Instämmer
Instämmer
inte
22 %
32 %
21 %
18 %
16 %
34 %
22 %
19 %
54 %
42 %
51 %
59 %
65 %
40 %
52 %
60 %
Bas: Använder IT i arbetet
100% 80% 60% 40% 20% 0%100% 80% 60% 40% 20% 20% 40% 60% 80%0% 20% 40% 60% 80% 100%
Högskola/universitet/
motsvarande (n=598)
Gymnasium/motsvarande
Grundskola/folkskola/
motsvarande (n=104)
-29 år (n=136)
30-44 år (n=406)
45-54 år (n=292)
55+ år (n=292)
Total (n=1454)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=743)
7.7 Kostnader för IT-verksamheten
Kriminalvårdens årliga kostnad för IT-verksamhet är i dag 123 mnkr.
Enligt Kriminalvårdens egen jämförelse med andra myndigheter
kostar myndighetens IT-verksamhet relativt lite.
Planeringen följer budgetprocessen, dvs. sker på årsbasis.
3 Baspersonalens informationsmiljö, Kriminalvårdens internrevision – rapport 2008:1.
164
SOU 2009:80 Kriminalvårdens IT-verksamhet
7.8 Analys och slutsatser
7.8.1 IT och Kriminalvårdens kärnverksamhet
Bedömning: Medvetenheten om den verksamhetsnytta som ett
effektivt IT-stöd kan erbjuda är för låg inom Kriminalvården.
IT-verksamheten måste i högre grad integreras i kärnverksamheten
och knytas till verksamhetens mål. Med rätt IT-stöd kan
Kriminalvårdens verksamhet effektiviseras.
Det IT-stöd som finns är i hög grad skapat för en tillämpning
inom Kriminalvården, men brister ofta i användarvänlighet.
Det saknas i dag en tydlig relation mellan Kriminalvårdens mål och
IT-verksamheten. IT-verksamheten följs således inte heller upp i
förhållande till verksamhetsmålen. Genom de intervjuer som
utredningen har låtit genomföra med bl.a. de IT-verksamhetsansvariga
framkommer att de inte vet hur styrningen av IT-verksamheten
sker eller om det över huvud taget finns någon styrning.
Kriminalvårdens IT-verksamhet har under lång tid bedrivits
utan en formell, ordinarie IT-chef. Det har dock ändå funnits en
förväntan hos Kriminalvårdens ledning att IT-funktionen ska
inventera nya möjligheter och sälja in funktionalitet och projekt i
organisationen. Samtidigt som IT-verksamheten har stått utan
ledning har det också saknats sådan kompetens i den övriga organisationen
som har gjort det möjligt att se hur IT-stödet kan utvecklas
i den klientnära verksamheten och därmed formulera krav eller
beställningar på en sådan utveckling.
De IT-system som finns i den klientnära verksamheten har
nästan helt utvecklats för Kriminalvårdens räkning. I utredningens
intervju- och enkätundersökning har det dock framkommit att ITsystemen
inte upplevs som tillräckligt utvecklade och därmed inte
heller utgör ett stöd för att kunna bedriva en effektiv verksamhet.
Samma uppgifter måste läggas in i olika system flera gånger. I
vissa system saknas det uppgifter om när en viss anteckning har
gjorts eller av vem och det går därför inte att lita på att uppgifterna
är aktuella, vilket är en stor brist då många användare arbetar med
systemen. Det leder till merarbete, t.ex. då riskbedömningar ska
göras av de intagna.
En förutsättning för att IT-verksamheten ska kunna utgöra ett
effektivt stöd är att verksamhetsprocesserna i sig är väldokumenterade,
effektiva och väl implementerade i verksamheten. Om så inte
165
Kriminalvårdens IT-verksamhet SOU 2009:80
är fallet är det inte möjligt att utforma ett IT-stöd som är avpassat
för att kunna hantera olika handlingsalternativ i en viss situation.
Lika svårt blir det att beräkna den ekonomiska nyttan av en ITinvestering.
Arbetssätten är inte kartlagda och definierade och, som
har påpekats i kapitel 5, skiljer de sig dessutom mellan regionerna
och mellan verksamhetsställena. För att kunna bedöma potentialen
med ett modernt IT-stöd är det nödvändigt att Kriminalvården
genomför en processöversyn, där realistiska tekniska möjligheter
utgör en viktig beståndsdel när nya effektivare verksamhetsprocesser
ska beslutas.
Utredningen konstaterar således att det finns en stor effektiviseringspotential
i Kriminalvårdens IT-verksamhet. Utvecklingen av
IT-verksamheten måste ske inom ramen för Kriminalvårdens övergripande
mål för verksamheten. IT-stödets relevans för kärnverksamheten
bör också tydliggöras.
Kriminalvårdens övergripande mål för verksamheten bör, på
samma sätt som för all operativ verksamhet, brytas ned i mål för
IT-verksamheten. Behovet av IT-stöd i kärnverksamheten behöver
identifieras. Det är utmärkt att Kriminalvården nu har sörjt för
kontinuitet i ledarskapet för IT-verksamheten genom att utse en
formell IT-chef. Denne bör verka för att skapa en medvetenhet
inom hela myndigheten av vilka krav som måste ställas för att ITstödet
ska kunna utvecklas och vilka utvecklingsprocesser detta
kräver.
Kriminalvården deltar tillsamman med andra myndigheter inom
rättsväsendet aktivt i det s.k. RIF-samarbetet. På sikt kan detta
samarbete medföra effektiviseringsvinster. Det är dock svårt att se
när effektiviseringsvinsterna kan nås. Det interna IT-utvecklingsarbetet
inom Kriminalvården bör därför inte bromsas upp med
anledning av RIF-samarbetet men ändå i så stor utsträckning som
möjligt anpassas till detta.
166
SOU 2009:80 Kriminalvårdens IT-verksamhet
7.8.2 Strategisk planering
Förslag: Kriminalvården bör besluta om en strategi för IT-verksamheten.
Kriminalvården saknar i dag en vision för IT-verksamheten. Det
finns inte heller någon aktuell IT-strategi. IT-organisationen har
under de senaste åren i första hand har koncentrerats till att uppgradera
de befintliga systemen. Någon egentlig utveckling av nya
system i det klientnära arbetet har inte skett. Ett hinder för att
kunna utveckla nya system är att planeringsperspektivet måste vara
längre än den ettåriga planeringsprocess som gäller för Kriminalvårdens
verksamhet i övrigt. I kombination med ett svagt eller
obefintligt ledarskap för IT-organisationen har nyutveckling
försvårats.
Även enbart uppgradering av befintliga system är svår att
genomföra utan en strategisk plattform för verksamheten. IT-området
utvecklas ständigt och ny teknologi utmanar gamla föreställningar.
Samarbetet inom Kriminalvårdens IT-organisation förefaller
fungera väl. Avsaknaden av gemensamma mål resulterar dock i att
verksamhetens prioriteringar mer anpassas efter enskilda medarbetares
önskemål och förmåga än efter myndighetens behov.
De som arbetar med IT-frågor inom Kriminalvården har dock
gemensamma idéer om hur IT-stödet borde fungera. Ökad automatisering,
mindre dubbelarbete i IT-systemen, papperslösa klientakter,
effektivare administration och mer tid för klienterna är
uttalade önskemål. Genom att fånga upp dessa tankar kan Kriminalvården
ta ett första steg mot att formulera en vision och en strategi för
myndighetens IT-verksamhet.
7.8.3 Strategiska vägval
Bedömning: Det finns ett antal områden inom IT-verksamheten
där Kriminalvården snarast behöver fatta beslut av strategisk
betydelse.
Frånvaron av ledarskap i Kriminalvårdens IT-verksamhet har hittills
lett till att det finns ett antal obesvarade frågor av stor betydelse för
hur verksamheten ska utvecklas. Vid utredningens intervjuer med
167
Kriminalvårdens IT-verksamhet SOU 2009:80
medarbetare inom IT-organisationen har dessa pekat på ett antal
områden där verksamheten i dag saknar strategisk inriktning och
därför ”står och stampar”. Förutsättningarna för att kunna komma
vidare är nu dock bättre sedan en ordinarie IT-chef har anställts.
Exempel på områden där strategiska ställningstaganden avseende
IT-verksamheten krävs är följande:
• Operativsystemsval – Ska Kriminalvården fortsätta med Microsoftprogram
eller byta till programvaror med öppen källkod och därför
ett lägre pris eller någon annan lösning?
• Internet – Vilken grad av tillgänglighet ska erbjudas de anställda
och de intagna?
• Mobilitet – Hur hög mobilitet krävs och hur ska t.ex. transporttjänsten
stödjas med IT?
• Vilka metoder och standarder ska användas?
• Drift – Ska Kriminalvården bygga ut sina egna datorhallar eller ska
myndigheten lägga ut (”outsourca”) driften av ytterligare system?
• Vilka tekniska plattformar ska användas?
• Ska myndigheten införa ett nytt personaladministrativt system
eftersom leverantören inte har förmått att korrigera de brister
som finns i systemet Palett/Heroma? I dag sker en väsentlig del
av det personaladministrativa arbetet helt utan IT-stöd.
När dessa frågor om den långsiktiga inriktningen för verksamheten
har besvarats följer fler frågor av mer operativ karaktär, t.ex.:
• Vilka säkerhetslösningar (t.ex. elektroniska signaturer) är lämpliga?
• Ska fler IT-tekniker anställas?
• Hur ska kriminalvårdare erbjudas tillgång till IT-stödet?
Frågorna kan inte besvaras utan att konsekvensutredningar har
genomförts. Svaren på frågorna kommer att ha en långsiktig betydelse
för Kriminalvårdens hela verksamhet och myndighetens förmåga
att använda sina resurser på ett effektivt sätt.
168
SOU 2009:80 Kriminalvårdens IT-verksamhet
7.8.4 Särskilt om informationssäkerhet
Bedömning: Informationssäkerhetsområdet bör ges särskild
uppmärksamhet eftersom det kommer att öka förutsättningarna
för Kriminalvården att följa de gällande författningskraven och
förbättra möjligheterna för en effektiv hantering av relevant
information.
Förslag: Kriminalvården bör genomföra en informationsklassificering.
Informationssäkerhetsområdet är en viktig del av Kriminalvårdens
verksamhet. Utredningens granskning visar att det i dag finns
brister i hur informationen hanteras hos Kriminalvården. Myndigheten
har dock beslutat att under våren 2009 anställa medarbetare
med särskild kompetens på området.
För att sekretesskyddet ska kunna upprätthållas bör känslig
information inte vara tillgänglig för fler medarbetare än för dem
som behöver informationen i sitt arbete. Säkerhetsklassningen av
information ska också borga för att den är korrekt, tillgänglig och
spårbar.
I dag är endast informationen i underrättelseverksamheten
säkerhetsklassificerad. För denna information finns särskilda
interna domäner i säkerhetsregistret. I övrigt finns inte någon
informationsklassificering, trots att en sådan är nödvändig för att
sekretesskyddet ska kunna upprätthållas och för att möjliggöra
kraven på funktionalitet i programvaror och teknik. Informationen
är inte heller särskilt tekniskt svåråtkomlig.
Ett annat problem är att information kan läggas in och ändras av
olika användare, utan att det går att spåra i efterhand av vem och
när detta har gjorts. Medarbetare inom myndigheten har uppgett
att de inte alltid kan lita på att informationen i systemen är tillförlitlig.
Det leder till osäkerhet och dubbelarbete. Om inaktuell eller
oriktig information används kan det dessutom leda till att fel begås
i myndighetsutövningen.
Kriminalvården har ett omfattande arbete framför sig för att
komma till rätta med informationssäkerhetsfrågorna i myndigheten.
Förutsättningar för detta bör finnas nu när Kriminalvården har
identifierat detta behov. Utredningen föreslår att en informationsklassificering
snarast påbörjas, eftersom det kommer att ge bättre
169
Kriminalvårdens IT-verksamhet SOU 2009:80
förutsättningar för Kriminalvården att efterkomma gällande lagkrav.
En informationsklassificering bör även kunna leda till högre
kostnadseffektivitet genom att aktuell och relevant information för
givna situationer kan samordnas. Merarbete för att söka information
bör då i högre grad kunna undvikas.
7.8.5 Organisation och kompetens
Bedömning: Det är nödvändigt att Kriminalvården förstärker
ledarskapet i IT-verksamheten.
Det finns behov av att tillföra myndigheten ytterligare ITkompetens.
Utredningen har tidigare konstaterat att det under lång tid har
saknats en fungerande, ordinarie chef för IT-organisationen, men
att en sådan nu har anställts. Att det finns en ordinarie chef är en
förutsättning för ett uthålligt ledarskap. Utredningen har också
tidigare framhållit vikten av att en strategisk inriktning av ITverksamheten
fastställs inom Kriminalvården. IT-systemen är
viktiga redskap för att myndighetens ledning ska kunna driva
verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt och med hög kvalitet.
Förutsättningar för detta måste alltså utvecklas.
Kriminalvårdens IT-organisation består i dag i hög utsträckning
av personer som har rekryterats från den klientnära verksamheten.
Kompetenssammansättningen kan vara avpassad för den verksamhet
som bedrivs i dag. Om IT-verksamheten ska kunna utvecklas
till ett fullgott stöd för kärnverksamheten och bidra till en högre
effektivitet inom Kriminalvården krävs dock personer med hög ITkompetens.
Det är väsentligt att myndighetens beställarkompetens
och förmåga att utforma moderna arkitekturlösningar stärks.
Kriminalvården är därför i behov av fler medarbetare med högre
formell IT-kompetens eller fler IT-konsulter. Med en högre ITkompetens
finns förutsättningar att förbättra myndighetens
kostnadseffektivitet och frigöra tid till den klientnära verksamheten.
Det är enligt utredningens uppfattning inte en långsiktigt hållbar
lösning att i hög grad förlita sig på att personal med enbart
verksamhetskunskap kan ansvara för IT-utvecklingen. Med en för
låg IT-kompetens finns det risk att utvecklingen styrs efter egna
personliga upplevelser snarare än av myndighetens strategiska behov
170
SOU 2009:80 Kriminalvårdens IT-verksamhet
och av vad som behövs i verksamheten eller av vad som långsiktigt är
de bästa lösningarna i tekniskt hänseende.
7.8.6 Sammanfattande slutsatser
Bedömning: Kriminalvården kan öka kostnadseffektiviteten
genom en förbättrad IT-verksamhet.
Kriminalvårdens verksamhet kräver omfattande administration,
dokument- och ärendehantering och stöd i den klientnära verksamheten.
Inom dessa områden behövs olika former av IT-stöd.
Vid rätt grad av automatisering kan en högre kostnadseffektivitet
uppnås.
Kriminalvårdens IT-verksamhet har under flera år hållits på en
mycket sparsam nivå. I början av 2000-talet genomfördes ett
besparingsprogram som medförde en väsentlig minskning av bl.a.
IT-verksamhetens resurser. Därefter har styrningen av verksamheten
varit svag. Denna har framför allt inriktats på att uppgradera
befintliga system och genomföra utbyten av maskinvara, dvs. att
förvalta och upprätthålla en viss nivå snarare än att utveckla den.
Eftersom Kriminalvårdens verksamhet i övrigt har utvecklats, bl.a.
genom den samordning som har skett sedan enmyndighetsreformen,
bör nu satsningar göras på att förbättra IT-stödet. Det
leder enligt utredningens bedömning till en ökad kostnadseffektivitet
och frigjorda resurser för övrig kriminalvårdsverksamhet.
För att kunna realisera de verksamhetsnyttor som bör finnas i
Kriminalvårdens IT-stöd är det nödvändigt att, vilket utredningen
tidigare har påpekat, förbättra den långsiktiga strategiska styrningen
av IT-verksamheten. För det krävs att kartläggningar och
förstudier först genomförs för att säkerställa att insatser sätts in
där de får bäst effekt.
Utredningen konstaterar vidare att den ekonomiska planeringen
för IT-verksamheten är för kort för att undvika supoptimeringar
och kortsiktiga eller tillfälliga lösningar.
Om Kriminalvården ska genomföra större utvecklingsprogram
bör myndigheten överväga att införa en konteringsstruktur som är
anpassad för IT-projekt.
171
Kriminalvårdens IT-verksamhet SOU 2009:80
172
7.9 Sammanfattning
IT-verksamheten inom Kriminalvården har under flera år bedrivits
kortsiktigt, utan strategisk planering och med ett svagt ledarskap.
Nu har en ny ordinarie IT-chef utsetts vilket ger goda förutsättningar
för att verksamheten ska kunna utvecklas till att bli ett
effektivt IT-stöd, inte minst för Kriminalvårdens kärnverksamhet.
Ett väl fungerade IT-stöd leder till en effektivare kriminalvårdsverksamhet
och långsiktigt till högre kostnadseffektivitet.
Genom att bryta ned verksamhetens mål på en nivå där det tydliggörs
vilket stöd som krävs i olika hänseenden kan behovet av ITstöd
fastställas. Kriminalvården bör besluta om en strategisk plan
för IT-verksamheten.
Redan nu befinner sig Kriminalvården i en situation där ett antal
strategiska val måste göras för att verksamheten ska kunna utvecklas.
För att den strategiska inriktningen ska kunna fastställas måste
denna föregås av omfattande kartläggningar och konsekvensanalyser.
Kriminalvården bör särskilt förstärka informationssäkerhetsarbetet.
Utredningen föreslår att myndigheten genomför en informationsklassificering.
Utredningen bedömer att Kriminalvården har bäst förutsättningar
att förbättra IT-stödet med ett förstärkt ledarskap och med
ytterligare IT-kompetens.
8 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
8.1 Inledning
Kriminalvården har genomfört en uppgradering av säkerhetsarbetet
under de senaste åren. I första hand har detta skett mot bakgrund
av de uppmärksammade rymningarna från slutna anstalter år 2004.
Enligt direktiven ska utredningen analysera och utvärdera
Kriminalvårdens genomförda och planerade investeringar på säkerhetsområdet.
En jämförelse ska göras med andra länder, i första
hand de nordiska länderna.
I utredningens första delbetänkande Uppföljning av Kriminalvårdens
effektiviseringsarbete (SOU 2008:71) redovisades de kostnader
Kriminalvården har haft för den höjda säkerhetsnivån. Den
redovisningen utgör en av grunderna för analysen i detta slutbetänkande.
8.2 Bakgrund
8.2.1 Allmänt
Kriminalvården ska verka för att påföljder verkställs på ett säkert,
humant och effektivt sätt.
Påföljdssystemet omfattar böter och fängelse samt villkorlig
dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård.
Lagens strängaste straff, livstids fängelse, får omvandlas av en domstol
till ett tidsbestämt straff efter en ansökan härom. Sedan nya
bestämmelser trädde i kraft år 2006 får det omvandlade straffets
längd inte understiga det längsta tidsbestämda straff som kan dömas
ut, dvs. för närvarande 18 år. När straffet har omvandlats till
fängelse på viss tid friges den intagne normalt villkorligt efter det
att två tredjedelar av det tidsbestämda straffet har verkställts. Det
förekommer således i praktiken inte att någon sätts i fängelse för
173
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
resten av livet. Även intagna som döms till livstids fängelse genomgår
behandlingsprogram och har möjlighet att t.ex. få permissioner,
för att ha förutsättningar att fungera i samhället efter frigivningen.
Samtidigt torde det förmodligen finnas större incitament för den
som är dömd till ett långt frihetsberövande straff att försöka undkomma
detta, t.ex. genom att avvika. Det finns således en spänning
mellan säkerhetsperspektivet och det vårdande perspektivet, vilket
Kriminalvården tvingas förhålla sig till.
8.2.2 Säkerhetsfrågornas omfattning
Säkerhetsarbetet inom Kriminalvården omfattar ett flertal aspekter.
När straffet ska verkställas i anstalt är det Kriminalvårdens ansvar
att förhindra att den intagne avviker. Avvikelser kan ske t.ex. genom
fritagning med hjälp av bistånd från medhjälpare utanför anstalten,
genom att den intagne rymmer från anstalten eller genom att den
intagne avviker när hon eller han är utanför anstalten vid transport
eller permission.
Som en del av säkerhetsarbetet ingår även att hindra att de intagna
hotar eller skadar Kriminalvårdens personal, andra intagna eller
att den intagne utgör en fara för sig själv.
Den intagne ska hindras från att begå brott på och utanför
anstalten. I säkerhetsarbetet ingår även att förhindra narkotikamissbruk
i anstalter och häkten.
Avslutningsvis ska kriminalvårdsanläggningarna, så långt möjligt,
vara säkra från att drabbas negativt av bl.a. elavbrott, IT-störningar,
brand och konsekvenserna av olyckor i samhället.
8.2.3 Säkerhetsarbete fram till år 2004
Under 1990-talet genomfördes ett antal säkerhetshöjande åtgärdsprogram
i första hand på initiativ av dåvarande Kriminalvårdsstyrelsen
. Dessa var framför allt föranledda av rymningar från anstalter
eller i samband med transporter samt till våldsamma händelser vid
anstalterna.
Antalet rymningar var relativt stort, i genomsnitt 374 rymningar
per år under 1990-talet. Mellan åren 1991 och 2004 rymde dock
endast en intagen från en anstalt med den högsta säkerhetsklassen.
174
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
I juli 1994 inträffade ett allvarligt upplopp vid anstalten Tidaholm.
Fler än hundra intagna vägrade återvända till sina bostadspaviljonger
efter en promenad på anstaltsområdet. Händelsen utvecklades till
ett upplopp. Byggnader sattes i brand och totalförstördes. Inledda
förhandlingar med de intagna bröt samman när de meddelade att
förtroenderådet hade upplösts, de hade inte längre någon talesman.
Intagna som befann sig på låsta avdelningar evakuerades p.g.a. bränderna
. På morgonen den följande dagen lyckades personalen, med
hjälp av polis, återta kontroll över anstalten.1 Enligt en utvärdering
av upploppet berodde detta i första hand på sysslolösheten bland de
intagna, att för många intagna befann sig på promenadgården samtidigt,
att dialogen mellan anstaltspersonalen och de intagna hade
brutits och på att anstaltsledningen inte på ett tidigt stadium ingripit
med större fasthet. Vidare framkom att samverkan med Polisen och
Räddningsverket behövde stärkas, bl.a. vad gällde beredskapsrutiner
och incidenthantering samt att beläggningsnivån på anstalter med
högst säkerhet inte borde vara högre än 85 procent. Möjligheterna
till differentiering, dvs. förutsättningarna för att dela upp de
intagna i olika mindre grupper och kategorier, borde också
förbättras enligt utvärderingen.2
Året därpå presenterade Kriminalvårdsstyrelsen rapporten Oro
och upplopp på fängelser – ett förslag till motverkan. Ett av
förslagen i rapporten var att minska storleken på den grupp intagna
som vistas tillsammans. Med anledning av detta byggdes kriminalvårdsanstalterna
i de högsta säkerhetsklasserna om. Kriminalvårdsstyrelsen
ändrade också säkerhetsanstalternas organisation och
utvecklade verkställighetens innehåll, allt i syfte att öka säkerheten.
I rapporten redovisades åtgärder för att förbättra för de långtidsdömda.
Verkställigheten skulle planeras så att innehållet i de intagnas
sysselsättning och fritid varierades. Besöksmöjligheterna förbättrades
vid flera anstalter. En riksmottagning inrättades vid Kumlaanstalten.
Män som har dömts till fängelse i fyra år eller mer ska först
överföras från häktet till riksmottagningen vid Kumlaanstalten för
utredning. Riksmottagningen genomför i dag ca 500 utredningar
varje år för att kunna avgöra vilken anstaltsplacering som är den
mest lämpliga.
År 1998 lade en arbetsgrupp inom kriminalvården fram den s.k.
RSS-rapporten, med en beskrivning av risk-, skydds- och säkerhetsarbetet
vid anstalterna med den högsta säkerhetsklassen. Arbets1
Kriminalvårdens forskningskommitté, Bärsärkarna, s. 16.
2 Ds 1994:140.
175
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
gruppen hade tillkommit efter tre allvarliga händelser under åren
1996–1997 då tre intagna hade dödats av medintagna. I rapporten
föreslogs åtgärder för att minska förekomsten av hot och våld såväl
mellan de intagna som mot personalen. De viktigaste orsakarna till
förekomsten av våld och hot på anstalterna bedömdes vara ouppklarade
narkotikaaffärer och gängbildningar inom och utom
anstalterna, bl.a. inom s.k. MC- eller fängelsegäng.
RSS-rapporten redovisade ett antal förslag för att komma till rätta
med hoten och våldet inom anstalterna, bl.a. förbättrad informationsinsamling
, förbättrad differentiering, ökad närvaro av personal och
bättre rapportering om hot och våld. Dessutom föreslogs lagförändringar
med avseende på kontroll av intagnas telefonsamtal
och utökad brevgranskning.
Inom Kriminalvårdsstyrelsen togs en handbok fram – Handbok
om säkerhet och ordningsfrågor – som skulle utgöra ett underlag
för säkerhetsarbetet vid de lokala myndigheterna. I föreskrifter och
allmänna råd fastställdes rutiner för de lokala myndigheterna
angående beredskapsplaneringen för åtgärder i händelse av våld, hot
om våld eller andra allvarliga incidenter, KVVAF 2000:7.
Den 28 maj 1999 inträffade de s.k. Malexandermorden, där en av
gärningsmännen var på permission när morden ägde rum. Kriminalvårdsstyrelsens
generaldirektör beordrade den 18 juni 1999 att
samtliga myndighetschefer inom kriminalvården omedelbart skulle
förvissa sig om att man hade erforderlig kontroll över de långtidsdömdas
utevistelser. En arbetsgrupp inom kriminalvården tillsattes
för att se över den praktiska tillämpningen av gällande regler för
utevistelser. Arbetsgruppen redovisade i januari 2000 sitt uppdrag i
rapporten Långtidsdömdas utevistelser. Enligt rapporten krävdes
vissa förändringar av Kriminalvårdsstyrelsens föreskrifter och omfattande
förbättringar av den praktiska tillämpningen av regelverket
samt av den interna kontrollen och uppföljningen. Nya föreskrifter
trädde kraft under år 2000, vilket ledde till att antalet permissioner
för långtidsdömda sjönk.3
Genom ny lagstiftning fick kriminalvården den 1 oktober 2001
möjlighet att registrera intagna som utgör särskilda säkerhetsrisker
i ett centralt register. Säkerhetsregistret förbättrade förutsättningarna
för informationsutbytet inom kriminalvården och underlättade
arbetet med att differentiera de intagna för att förhindra olämpliga
klientkonstellationer. Från februari 2004 gavs kriminalvården
3 Bet. 2001/02:JuU6, s. 8 f.
176
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
författningsstöd för att besluta om allmän inpasseringskontroll på
anstalter och häkten. Formella möjligheter att störa mobiltelefontrafik
inom anstalterna infördes också.
Den 25 april 2002 gav regeringen i uppdrag till Kriminalvårdsstyrelsen
att genomföra en flerårig särskild satsning för att bekämpa
narkotikamissbruket bland kriminalvårdens klienter.
I januari 2003 gav Kriminalvårdsstyrelsen ledningen vid anstalten
Hall i uppdrag att göra en översyn av verksamheten vid anstalten.
Kriminalvårdsstyrelsen anförde bl.a. att det vid anstalten hade skett
ett antal uppmärksammade incidenter, bl.a. fritagningar av intagna
vid permissioner och skadegörelser. I anstaltsledningens rapport
Uppdrag KVM Hall 2004 redogjordes för ett antal åtgärder som
hade vidtagits eller påbörjats vid tiden för rapporten.4
Enligt Rymningsutredningens uppfattning var arbetet med
säkerhetsfrågor inom kriminalvården nedprioriterat från mitten av
1990-talet till år 2004. Styrningen från den centrala ledningen var
svag, vilket lett till brister i samsynen avseende säkerhetsfrågorna
inom organisationen. Rymningsutredningen uppgav att utredningen i
flera fall hade iakttagit att kriminalvården hade svårt att gå från
beslut till genomförande.5
8.2.4 ”En ny situation”
Under år 2004 inträffade flera händelser som regeringen i efterhand
beskrev som ett uttryck för att svensk kriminalvård befann sig i en
ny situation.6
På kvällen den 18 januari 2004 utlöstes ett brandlarm vid anstalten
Kumla. Samtidigt körde en flyktbil fram till anstalten. Efter att ha
gått över fälten intill anstaltsområdet tog två fritagare hål först i det
yttre och sedan det därpå följande staketet. Därefter tog fritagarna
sig med hjälp av stegar över muren och tog hål på det inre staketet.
Efter att ha sågat hål i staketet kring promenadburen kunde tre
intagna följa med fritagarna till flyktbilen. Fritagarna var beväpnade.
Under fritagningen hade flera larm kvitterats utan att personalen
kontrollerade varför de hade utlösts. Fritagarna uppmärksammades
inte heller omedelbart i monitorerna i centralvakten, trots att de var
synliga i flera minuter.
4 SOU 2005:6, s. 64.
5 SOU 2005:6, s. 109 ff.
6 Ju2004/7296/KRIM.
177
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
Den 27 juli 2004 strax före midnatt kallades två vårdare till
anstalten Halls observationsavdelning. Trots att alla intagna vid den
tiden borde vara inlåsta för natten möttes de på avdelningen av en
beväpnad intagen. En av vårdarna låstes in och den andre togs med
som gisslan. Under vapenhot och med visst våld tvingade sig fyra
intagna ut genom grinden till en väntande bil.
Den 4 augusti 2004 strax efter klockan 17.00 backade en personbil
med hög fart genom porten till Norrtäljeanstalten. De intagna
hade vid tillfället s.k. kiosktid och befann sig utomhus. Efter att
fritagarna hade klippt sönder det inre stängslet kunde tre intagna
rymma. Vårdarna kunde inte hindra dem, eftersom fritagarna hade
vapen.
På kvällen den 23 september 2004 tog en av de intagna vid
anstalten Mariefred en vårdare som gisslan med hjälp av en kniv. Tillsammans
med en annan intagen lyckades han tvinga sig ut ur
anstalten. En bil som stod inne i slussen till anstalten användes vid
rymningen. Den gisslantagne vårdaren lyckades fly efter ett dygn.
Rymningarna fick stor uppmärksamhet i media. Samtliga rymlingar
kunde omhändertas efter en kort tid. Ett antal personer, bl.a. anställda
inom kriminalvården, ställdes till ansvar för delaktighet i dessa.
Polisen har beräknat merkostnaderna för rymningen från Hall
till 2,1 mnkr, rymningen från Norrtälje till 2,1 mnkr och rymningen
från Mariefred till 2,9 mnkr (någon kostnad för händelsen vid Kumla
finns inte tillgänglig).7
Dessutom inträffade upplopp vid tre anstalter under andra halvåret
2004. Den 4 juni 2004 uppstod ett av två upplopp vid anstalten
Hällby. Sju intagna barrikaderade sig, slog sönder avdelningen och
tog sig ut på promenadgården. Där kunde de omhändertas. Enligt
kriminalvården berodde upploppet på att anstalten under en tid
hade riktat särskilda åtgärder mot de intagna för att hitta narkotika
och mobiltelefoner. Dessutom tillämpade Hällbyanstalten lagen
(1974:203) om kriminalvård i anstalt, KvaL, hårdare än andra
anstalter i samma säkerhetsklass.8
Den 21 augusti 2004 inträffade ett andra upplopp på anstalten
Hällby. Efter att ha druckit mäsk började sju intagna att vandalisera
avdelningen där de bodde. De barrikaderade sig på avdelningen.
Efter andra försöket kunde anstaltens insatsstyrka bryta sig in och
omhänderta de intagna.9
7 SOU 2005:6, s. 177 f.
8 Kriminalvårdens forskningskommitté, Bärsärkarna, , s. 18 f.
9 Kriminalvårdens forskningskommitté, Bärsärkarna, s. 19 f.
178
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Den 1 september 2004 vägrade de intagna i en paviljong vid
anstalten Mariefred att gå till jobbet efter lunchrasten. De hade
påbörjat ett förtroenderådsmöte för att välja en ny ordförande,
eftersom den tidigare ordföranden dagen innan hade blivit placerad
på isoleringen. När personalen meddelade att de skulle låsas in
p.g.a. arbetsvägran började de intagna att kasta möbler. Efter några
timmar kunde de åtta intagna odramatiskt omhändertas av insatsstyrkor
som hade kommit från anstalterna Hall och Kumla. Enligt
kriminalvårdens uppföljning berodde upploppet bl.a. på otillräckliga
möjligheter vid denna tid att differentiera de intagna på anstalten.10
Den 14 oktober 2004 inträffade på nytt en upploppsliknande
situation vid anstalten Mariefred. Efter att ha isolerat de intagna vid
en paviljong efter en misshandel beslutade anstaltsledningen att häva
avskildheten och att flytta två av de intagna till andra avdelningar.
När isoleringen bröts misshandlades en vårdare av en intagen, som
kom över vårdarens nycklar. De intagna började därefter barrikadera
dörren till avdelningen och att kasta stolar och bord mot
vaktkuren. Några intagna kunde låsas in, men sex av dem lyckades
ta sig ut på anstaltsområdet och springa till en annan paviljong. När
de inte lyckades få de intagna vid denna paviljong att ansluta sig till
upploppet återvände de till sin egen paviljong, där de omhändertogs.
Kriminalvården konstaterade i sin rapport efter upploppet att
allt fler intagna med destruktivt beteende hade placerats vid anstalten,
vilket varit svårt att hantera. P.g.a. hög personalomsättning var det
dessutom svårt att bygga upp ett gemensamt förhållningssätt mot
de intagna vid anstalten.11
Den 22 oktober 2004 gick överfallslarmet på en avdelning vid
anstalten Kristianstad. Två intagna hade kastat in två muggar i vårdarexpeditionen.
De intagna som låstes in på avdelningen började
där vandalisera avdelningens dagrum. De försökte också slå sönder
ett fönster till promenadgården. Två av de intagna gav upp och
omhändertogs, medan de övriga tog sig ut på promenadgården.
Anstaltens personal och polis lyckades få de intagna att ta sig
tillbaka till avdelningen där en förhandling påbörjades. Efter att
förhandlingen avbrutits genomförde polisens piketgrupp en inbrytning.
Med hjälp av OC-spray (s.k. pepparspray) kunde de intagna
omhändertas och placeras på observationsavdelningen.12
10 Kriminalvårdens forskningskommitté, Bärsärkarna, s. 21 ff.
11 Kriminalvårdens forskningskommitté, Bärsärkarna, s. 23 ff.
12 Kriminalvårdens forskningskommitté, Bärsärkarna, s. 25 f.
179
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
Två dagar senare, den 24 oktober 2004, fick personalen på anstalten
Kristianstad indikationer på att något var på gång vid en annan av
avdelningarna inom anstalten. Vissa i personalen omplacerades för
att undvika en gisslansituation. Samtidigt påbörjade insatsstyrkan och
polis förberedelser för en insats. När de intagna vid den aktuella
avdelningen utlöste ett brandlarm genomförde polisen en s.k.
distraktion utanför avdelningen, vilket fick de intagna att samlas
vid fönstren i ena änden av korridoren. Insatsstyrkan kunde då gå
in och tvinga de intagna att återvända till sina celler. I upploppet
deltog 14 intagna. I efterhand visade det sig att det fanns ett stort
missnöje inom anstalten, bl.a. med maten. De intagna hade planerat
en ”massrymning”, men planerna misslyckades.13
Den 23 september 2004 avgick den dåvarande generaldirektören.
Den 26 september ersattes hon av dåvarande chefen för Rikskriminalpolisen
Lars Nylén, som fortfarande är chef för Kriminalvården.
Regeringen konstaterade att situationen på anstalterna och att
sammansättningen av de intagna hade förändrats. Andelen intagna
med långa strafftider hade ökat markant och de livstidsdömda hade
under en tioårstid mer än fördubblats. Andelen narkotikamissbrukare
hade också ökat, liksom andelen intagna med psykiska
problem och störningar. Dessa förhållanden i förening med uppkomsten
av kriminella gängbildningar och förekomsten av avancerad,
organiserad och internationell brottslighet hade förändrat förutsättningarna
för kriminalvården.14
Den 5 augusti 2004 beslutade den dåvarande generaldirektören
att med omedelbar verkan genomföra ett antal säkerhetshöjande åtgärder
vid de åtta slutna anstalterna med högst säkerhet; Hall, Hällby,
Kirseberg, Kumla, Mariefred, Norrtälje, Tidaholm och Österåker.
Som exempel på detta kan nämnas att de yttre inpasseringshindren
förbättrades, inpasseringskontroller installerades, eftersök av mobiltelefoner
intensifierades och högriskfångarna kartlades. Generaldirektören
beordrade också en omvärlds- och säkerhetsanalys. Denna
skulle redovisas i oktober 2004. Någon redovisning kom inte att
ske, eftersom generaldirektören hade avgått dessförinnan.15
Regeringen gav den 19 augusti 2004 Kriminalvårdsstyrelsen i
uppdrag att ta fram ett förslag till utformningen av en säkerhetsanstalt.
Vid anstalten skulle de fängelsedömda kunna placeras för
vilka risken för fortsatt brottslig verksamhet eller avvikelse bedöms
13 Kriminalvårdens forskningskommitté, Bärsärkarna, s. 25 ff.
14 Ju2004/7296/KRIM.
15 SOU 2005:6, s. 87 f.
180
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
vara särskilt hög och som under verkställigheten kräver särskilda
arrangemang vad gäller säkerhet eller omhändertagande i övrigt.16
8.2.5 Säkert inlåst? (SOU 2005:6)
Den 9 augusti 2004 beslutade regeringen att ge en särskild utredare
i uppdrag att granska rymningarna under år 2004 från kriminalvårdsanstalterna
Kumla, Hall och Norrtälje, samt enligt ett tilläggsuppdrag
rymningen från anstalten Mariefred. Uppdraget redovisades
av den s.k. Rymningsutredningen i februari 2005 genom
betänkandet Säkert inlåst? – En granskning av rymningarna från
Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004 (SOU 2005:6).
Rymningsutredningen hade i uppdrag att kartlägga och analysera
de fyra händelserna vi de nämnda anstalterna föreslå förändringar
som ökade möjligheten att förutse, förebygga och ingripa vid rymningar
eller fritagningar, särskilt från anstalter med förhöjd säkerhet.
I uppdraget ingick att föreslå de säkerhetsrelaterade förändringar
som behövdes i administrationen, organisationen, regelverket eller
inom andra relevanta områden samt att beakta internationella
förhållanden.
Rymningsutredningen riktade kritik både mot kriminalvårdens
centrala och lokala ledning. De hade brustit i förmågan att tänka i
termer av nya typer av hot och i bedömningen av vad en ny typ av
brottslighet, framför allt den organiserade brottsligheten, kunde
medföra. Personalpolitiken hade försummats. Bristerna hade varit
påtagliga vad gäller insatserna mot korruption och de svagheterna i
ledarskapet. Den interna kulturen uppvisade särdrag som återverkat
negativt på säkerheten. Säkerhetsarbetet inom kriminalvården hade
under en följd av år haft en alltför låg prioritet både vad gäller
innehåll och bemanning. Meddelade beslut om säkerhetshöjande
åtgärder hade heller inte genomförts med tillräcklig kraft.17
År 2003 bedömde kriminalvården att åtta personer var i behov
av förhöjd säkerhet. Rymningsutredningen konstaterade att behovet
var mycket större än så. Det krävdes en utökning av antalet platser
med särskilda säkerhetsarrangemang, från dåvarande 30 platser till
150. Ett sätt att åstadkomma detta var att bygga ett särskilt säkerhetsfängelse
. Rymningsutredningen bedömde även att det fanns ett behov
att samordna riskbedömningen av de intagna och att förbättra
16 Ju2004/7296/KRIM.
17 SOU 2005:6, s. 9.
181
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
underrättelseverksamheten. Rymningsutredningen anförde också
skäl för att differentiera vårdarrollen och för att förbättra den
dagliga ledningen av arbetet vid anstaltsavdelningarna. Flykten till
administrativa uppgifter behövde stävjas. Rymningsutredningen uppfattade
dessutom att personalen undvek direkt kontakt med de
intagna och istället skötte avdelningen via monitorer i kontrollrummen.
Det fanns också ett behov att förbättra rutinerna kring
rekrytering och personalkontroll, bl.a. genom att ta fram utdrag ur
belastnings- och misstankeregister samt genom psykologtester.18
Utredaren föreslog vidare att en säkerhetsenhet skulle bildas för
att förtydliga styrningen och ledningen av säkerhetsarbetet. Det
föreslogs också att regeringen i regleringsbrev borde ge tydligare
anvisningar kring säkerhetsarbetet med krav på uppföljning och att
säkerhetsarbetet borde bli föremål för granskning av exempelvis
Riksrevisionen eller Statskontoret.19
Eftersom kriminalvården har långtgående befogenheter att ingripa i
människors liv och att inkräkta på den personliga integriteten ansåg
Rymningsutredningen att det borde övervägas att skapas en
oberoende organisation för tillsyn över kriminalvårdens verksamhet.20
De aktuella fritagningarna och upploppen visade att det fanns
brister i det s.k. skalskyddet, både vad gällde den fysiska säkerheten
och personalens förmåga att hantera utrustning och visitationssituationer.
Säkerhetsskyddet behövde uppgraderas. En strategi för
gisslansituationer behövde utformas i samråd med Rikspolisstyrelsen.21
Rymningsutredningen ansåg att kriminalvårdens personal inte
borde beväpnas, eftersom det kunde leda till en upptrappning av
våldet och skapa nya säkerhetsproblem. Rymningsutredningen ansåg
inte heller att det var meningsfullt att kriminalisera rymningen som
sådan. De flesta av de intagna som är placerade i en hög säkerhetsklass
avtjänar långa fängelsestraff. Mot den bakgrunden menade
Rymningsutredningen att hotet om ytterligare straff knappast
avhåller dem från att rymma.22
Utredningen föreslog också att Kriminalvårdsstyrelsens styrelse
skulle tillföras expertkompetens på säkerhetsområdet, att kriminalvården
inte skulle tillhandahålla träningsutrustning på samma sätt
18 SOU 2005:6, s. 12 ff.
19 SOU 2005:6, s. 17 f.
20 SOU 2005:6, s. 131 ff.
21 SOU 2005:6, s. 160 ff.
22 SOU 2005:6, s. 121 f.
182
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
som tidigare och att unga intagna med tung kriminell belastning
inte skulle placeras i större grupper.23
8.2.6 Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54)
Regeringen beslutade den 10 oktober 2002 att tillkalla en parlamentariskt
sammansatt utredning med uppdrag att utarbeta förslag
till en ny kriminalvårdslag. Kommittén redovisade sitt betänkande
Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54) i maj 2005.
Kommittén hade bl.a. till uppgift att särskilt uppmärksamma
frågor om hur verkställigheten kan anpassas så att den förebygger
återfall i brott samtidigt som kraven på säkerhet och samhällsskydd
iakttas.
Kriminalvårdskommitténs utgångspunkt för anstaltsplaceringen
var att den som tas in i anstalt ska placeras under så fria förhållanden
som möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet. I vissa
fall ska dock den intagne bedömas som en s.k. högriskfånge och
därmed hållas under särskilt hög kontroll och kunna avskiljas från
andra intagna. Enligt kommitténs definition är en högriskfånge en
intagen för vilket det föreligger en påtaglig risk för rymning eller
fritagning eller en påtaglig risk för att hon eller han fortsätter med
brottslig verksamhet av allvarligt slag under verkställigheten. De
föreslagna reglerna om avskiljande från gemensamhet med andra
intagna förväntades göra det lättare att besluta om avskiljande.
Kommittén föreslog att det skulle införas kraftiga begränsningar
i de intagnas rätt att inneha betalningsmedel och personliga tillhörigheter
i anstalten och att utföra ekonomiska transaktioner med
andra intagna. Kommittén föreslog även att kriminalvården skulle
ges utökade möjligheter att t.ex. fotografera och kameraövervaka
de intagna, förverka otillåten egendom samt kontrollera besökare.
Vidare förslogs att ett förmånssystem inom kriminalvården
skulle införas. Misskötsel från den intagne skulle enligt förslaget
kunna leda till att denne flyttades ner i förmånssystemet eller inte
beviljades villkorlig frigivning. Vissa av förslagen i betänkandet
behandlades i prop. 2005/06:123, En modernare kriminalvårdslag.
Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2007. Genom de nya
bestämmelserna förändrades förutsättningarna för villkorlig frigivning.
Den villkorliga frigivning efter det att två tredjedelar av ett
tidsbestämt straff har avtjänats kan nu skjutas upp om det finns
23 SOU 2005:6, s. 173 ff.
183
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
synnerliga skäl för det. Vid bedömningen om det finns synnerliga
skäl ska det särskilt beaktas om den intagne har uppträtt hotfullt
eller våldsamt mot personal eller andra intagna eller på annat sätt
har stört ordningen eller säkerheten i anstalten, rymt eller avvikit i
samband med permission eller vägrat att genomgå behandling.24
Ett andra steg i kriminalvårdsreformen behandlades i prop.
2006/07:127, Några ändringar i kriminalvårdslagstiftningen. Lagändringarna
trädde i kraft den 1 april 2008 och innebar bl.a. förenklade
och mer enhetliga bestämmelser när det gällde intagnas rätt
att inneha personlig egendom, brevgranskning och placering i
avskildhet.
Ytterligare förslag förväntas lämnas i en proposition av regeringen
till riksdagen under hösten 2009.
8.2.7 En nulägesbild av de intagna i anstalt
Inom Kriminalvården finns det 5 014 anstaltsplatser. Huvuddelen
av dessa platser finns i de lägre säkerhetsklasserna. Platserna är
fördelade på 55 anstalter.
Tabell 8.1 Antal platser per säkerhetsklass, februari 2009
Säkerhetsnivå Antal platser
A 439
B 371
C 657
D 649
E 1 602
F (Öppna) 1 297
Källa: Kriminalvården
Kriminalvården uppger att den genomsnittliga beläggningen är 95
procent.
Av de intagna är ca 95 procent män och drygt 5 procent är kvinnor.
Kvinnorna är placerade vid någon av sex särskilda anstalter.
24 Prop. 2005/06:123, s. 57.
184
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Figur 8.1 Åldersfördelning, Intagna i anstalt (oktober 2008)
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
15-17 18-20 21-24 25-29 30-34 35-44 45-54 55-64 65Källa
: Kriminalvården
Ett stort antal av de intagna är yngre än 30 år (ca 35 procent). En
inte obetydlig andel är dock äldre än 55 år och i oktober 2008 fanns
det ca 70 folkpensionärer bland de intagna.
Kriminalvården uppger att knappt 30 procent av de intagna är
utländska medborgare. Andelen har vuxit sedan början av 1990talet
då antalet utländska intagna var knappt 20 procent.
Ca 25 procent av de intagna har dömts till fängelse för våldsbrott
(dvs. ett våldsbrott utgjorde huvudbrottet).
185
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
Figur 8.2 Kort- och långtidsdömda intagna, åren 1990–2007
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
1990 19
9
1
19
Mer än ett år
Ett år eller mindre
9 2
1
9
93
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2
0
01
2002 2003 20
0
4
20
0
5
2006 2
0
07
Källa: Kriminalvårdsstatistik 2007 och tidigare årgångar. Åren 1990–1993 är mättidpunkten den 1
mars, därefter den 1 oktober.
Den 1 mars 1990 utgjorde de långtidsdömda 43 procent av det
sammanlagda antalet intagna. Denna andel hade den 1 oktober 2007
vuxit till 72 procent. De allra flesta som avtjänar straff i fängelse
hade dömts till kortare straff än ett år. År 2008 hade ca 75 procent
av dem som togs in i anstalt dömts till mindre än ett års fängelse.
Ungefär hälften av de 10 000 personer som togs in i anstalt år 2008
avtjänade ett straff som var kortare än sex månader. En fjärdedel av
de personer som lagförs för brott återfaller (lagförs för ett nytt
brott) inom ett år. Inom tre år återfaller ca 40 procent av dem som
har lagförts för brott. Hälften av dem som avtjänar sitt straff i
anstalt gör det för första gången.25
De intagna utgör således en mycket blandad grupp. Tre
fjärdedelar av alla anstaltsplatser tas upp av intagna som avtjänar
långa straff. Den återstående fjärdedelen utnyttjas för korttidsdömda.
Denna grupp är tre gånger så stor som antalet långtidsdömda.
Många av de korttidsdömda avtjänar så korta straff att det
är svårt att ge dem meningsfull vård och behandling.
25 Brottsförebyggande rådet.
186
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Kriminalvården kompliceras ytterligare av att bland de intagna
har 60–80 procent någon form av personlighetsstörning. Ca 60
procent av de intagna har en missbruksproblematik.
Enligt Kriminalvården tillhörde 255 av de intagna den 5 mars
2009 grupper som kännetecknas av grov organiserad brottslighet.
8.3 Ledning och styrning
8.3.1 Regeringens styrning av säkerhetsfrågorna
Enligt Rymningsutredningen26 uppfattade Kriminalvårdsstyrelsens
dåvarande ledning (år 2004) att Regeringskansliets verksamhetsuppdrag
var att Kriminalvårdsstyrelsen skulle få budgeten i balans
och att de skulle komma tillrätta med överbeläggningen. Därutöver
arbetade man inom kriminalvården med en effektivare schemaläggning
av personalens arbetstider och med att skapa en sammanhållen
kriminalvårdsmyndighet. Säkerhetsfrågorna hade dock inte
någon framträdande roll i dialogen mellan Kriminalvårdsstyrelsen
och Regeringskansliet. Enligt Rymningsutredningen borde Kriminalvårdsstyrelsen
ha insett den avgörande betydelse som säkerhetsfrågorna
har för kriminalvårdens trovärdighet. Säkerhetsfrågorna
borde därför ha tagits upp i dialogen med Regeringskansliet.
Rymningsutredningen poängterade också att det fanns behov att
strama upp Regeringskansliets styrning genom tydligare anvisningar
på området i regleringsbreven. Frågor av särskild betydelse borde
följas av krav på uppföljning. Redovisningen borde avse både tid
och form för hur uppdraget har genomförts.27
Vid en pressträff den 5 augusti 2004 meddelade justitieministern
att han ville ha fortlöpande rapporter från Kriminalvårdsstyrelsen
om säkerhetssituationen vid landets anstalter. Justitieministern
informerade också om att en ny rymningssäker specialanstalt skulle
byggas inom kort. Regeringsuppdraget till Kriminalvårdsstyrelsen
att ta fram ett förslag avseende utformningen av en säkerhetsanstalt
formaliserades, som har nämnts tidigare, den 19 augusti 2004.
Förslaget skulle redovisas senast 1 december samma år.28 Den
fördjupade myndighetsdialogen kring säkerhetsfrågorna innebar att
en särskild handläggare vid Regeringskansliet utsågs i augusti 2004
26 SOU 2005:6, se avsnitt 8.2.4 i detta betänkande.
27 SOU 2005:6, s. 135 f.
28 Ju2004/7296/KRIM.
187
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
med uppdrag att svara för kontakterna mellan Kriminalvårdsstyrelsen
och Justitiedepartementet så att departementet fortlöpande
skulle kunna följa hur kriminalvårdens säkerhetsarbete fortskred.
Kriminalvårdsstyrelsen avrapporterade inledningsvis veckovis per
telefon vilka åtgärder som hade vidtagits på säkerhetsområdet.
Informationen vidarebefordrades till berörda tjänstemän vid
Justitiedepartementet samt till statssekreteraren som i sin tur informerade
justitieministern och justitieutskottets ordförande. Från
mitten av september skedde avrapporteringen månadsvis. Därutöver
var säkerhetsarbetet en återkommande punkt vid de månatliga
mötena mellan statssekreteraren och generaldirektören.29
I regleringsbrevet för budgetåret 2005 avseende kriminalvården
beslutade regeringen att Kriminalvårdsstyrelsen skulle redovisa vilka
åtgärder styrelsen hade vidtagit för att säkerställa säkerheten vid
häkten och anstalter. Av redovisningen skulle framgå vilka åtgärder
som hade vidtagits med anledning av det åtgärdsprogram som
generaldirektören hade beslutat om den 5 augusti 2004. Dessutom
skulle antalet avvikelser, omfattningen av våld eller hot om våld
från intagna mot personal och omfattningen av våld mellan intagna
vid anstalterna redovisas.30
I regleringsbrevet för budgetåret 2006 angav regeringen att Kriminalvården
därutöver skulle återrapportera en analys av utvecklingen
och en redovisning av hur underrättelseverksamheten hade
utvecklats.31
Från budgetåret 2007 och framåt har Kriminalvården bl.a. haft i
uppdrag att med utgångspunkt i ett antal s.k. indikatorer32 (sju för
häkten och tio för anstalter) redovisa vad som har gjorts för att
möta behovet av säkerhet, omsorg och rehabilitering. Bland indikatorerna
finns antalet avvikelser av personer intagna i anstalt och
häkte, antalet s.k. direktavvikelser, dvs. antalet rymningar från
anstalts- och häktesanläggningar, och antalet allvarliga incidenter.
Kriminalvården skulle också redovisa antalet avvikelser och allvarliga
incidenter inom frivård och transporttjänst.33 Under budgetåret
2008 skulle Kriminalvården särskilt redovisa de åtgärder som
29 Bet. 2004/05:KU20.
30 Ju2003/10223/KRIM m.fl., s. 2 ff.
31 Ju2005/11639/KRIM m.fl., s. 2 f. och 6.
32 Se detta betänkande i avsnitt 4.3.
33 Ju2006/10427/KRIM m.fl., s. 2 ff., Ju2007/10795/KRIM m.fl., s. 2 ff., Ju2008/10579/KRIM
m.fl. s. 1 ff.
188
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
hade vidtagits för att bekämpa den organiserade brottsligheten,
samt göra en bedömning av effekterna av vidtagna åtgärder.34
I budgetpropositionerna för år 2005 och framåt har det avseende
kriminalvården poängterats att förekomsten av kriminella nätverk
inom anstalterna och brott under verkställigheten inte är acceptabelt.
Rymningar och ordningsstörningar i allmänhet ska förhindras.
För att förhindra planerade och pågående otillåtna aktiviteter
och hantera intagna som utgör säkerhetsrisker krävs, enligt
regeringen, ett dynamiskt säkerhetstänkande. Personalen ska genom
en tydlig, närvarande och professionell relation till de intagna
påverka dem samt få kunskap om och förhindra planerade och
pågående otillåtna aktiviteter. I budgetpropositionerna tas också
upp flera exempel på pågående arbete inom olika områden, bl.a.
lagstiftning, utbildning av personalen, underrättelsearbete, tekniska
säkerhetsåtgärder och samverkan.35 Regeringen har i budgetpropositionerna
för år 2007 och framåt påpekat att en lång tids fokus
på säkerhet ställer krav på en vidare fokusering även på övrigt
verksamhetsinnehåll.36
Enligt Kriminalvården har det efter augusti 2004 inte fattats
några ytterligare formella regeringsbeslut med uppdrag till myndigheten
avseende säkerhetsfrågor.
Den nuvarande generaldirektören har vid flera tillfällen till
utredningen framhållit att han har uppfattat regeringens beslut att
ersätta den tidigare generaldirektören med honom själv, dvs. dåvarande
chefen för Rikskriminalpolisen, som en tydlig signal att
säkerhetsarbetet inom Kriminalvården skulle prioriteras.
8.3.2 Kriminalvårdens styrning av säkerhetsfrågorna
Kriminalvården intensifierade sitt arbete med att förbättra säkerheten
år 2004 efter det att de ovan beskrivna incidenterna inträffat.
Åtgärder vidtogs och pågick således parallellt med Rymningsutredningens
arbete, som redovisades i februari 2005. Rymningsutredningen
konstaterade att flera av de konstaterade bristerna hade
undanröjts genom vidtagna eller påbörjade insatser.37 Rymnings34
Ju2007/10795/KRIM m.fl., s. 6.
35 prop. 2004/05:1 Utgiftsområde 4, s. 49, prop. 2005/06:1 Utgiftsområde 4, s. 46 f., prop.
2006/07:1 Utgiftsområde 4, s. 31, prop. 2007/08:1 Utgiftsområde 4, s. 27 och prop.
2008/09:1 Utgiftsområde 4, s. 23.
36 prop. 2006/07:1 Utgiftsområde 4, s. 62, prop. 2007/08:1 Utgiftsområde 4, s. 53 och prop.
2008/09:1 Utgiftsområde 4, s. 41.
37 SOU 2005:6, s. 21.
189
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
utredningens fokus var att hindra rymningar och fritagningar, medan
Kriminalvårdsstyrelsen har ett vidare ansvar omfattande hela kriminalvårdens
verksamhet. Styrelsens säkerhetsarbete koncentrerades
inledningsvis främst på de åtta anstalterna med högst säkerhet och
de fyra säkerhetshäktena.38
Rymningsutredningens betänkande ledde till att Kriminalvårdsstyrelsen
gav ut 14 säkerhetspromemorior. Generaldirektören gav
också uppdrag till organisationen avseende säkerhetshöjande åtgärder.
En av åtgärderna var att skapa en säkerhetsorganisation med en
central säkerhetsgrupp och regionala säkerhetskontaktpersoner.
Säkerheten är en återkommande fråga i myndighetens verksamhetsplan,
som är det övergripande strategiska dokumentet för organisationen.
Det poängterades t.ex. i verksamhetsplanen för budgetåret
2006 att säkerhet, ordning och reda är en förutsättning för en
bra kriminalvård.
Av verksamhetsplanen för år 2006 framgår följande avseende
säkerhet:
• Arbetet med att utveckla en professionell säkerhetsorganisation
ska fortsätta.
• En förbättrad krisorganisation ska utvecklas.
• Etableringen av underrättelsetjänsten ska fortsätta.
• Samarbetet med polis regionalt och centralt ska förstärkas.
• Arbetet med tekniska och fysiska åtgärder ska fortsätta.
• Rymningar i samband med transporter ska reduceras.
• Arbetet med att förhindra att narkotika förs in i anstalt ska
fortsätta, bl.a. genom ett ökat antal narkotikahundar.
Därutöver poängterades det att alla nyanställda (tillsvidareanställda)
inom sex månader ska påbörja Kriminalvårdens grundutbildning.
Samtliga regioner och Transporttjänsten fick ett särskilt uppdrag
att lämna en lägesrapport avseende det systematiska brandskyddet,
men några ytterligare särskilda uppdrag gavs inte i
verksamhetsplanen för det året.
38 Kriminalvårdsstyrelsen, Säkert inlåst? – betänkande av Rymningsutredningen, Skrivelse till
Justitiedepartementet.
190
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Av 2007 års verksamhetsplan framgår bl.a. följande avseende
säkerhet:
• Implementeringen av det systematiska brandskyddet ska fullföljas.
Följande uppdrag lämnades till regioncheferna:
• Ansvar för att följa upp och vidta åtgärder med anledning av
säkerhetshot mot verksamheten samt med anledning av iakttagelser
vid egna inspektioner och inspektioner gjorda av
huvudkontoret.
• Ansvar för att upprätthålla en underrättelsekapacitet enligt
Kriminalvårdens underrättelsemodell.
• Till samtliga verksamhetsgrenar lämnades följande uppdrag: I
regionerna ska enligt arbetsordningen finnas en beredskaps- och
incidentorganisation.
• Utvecklingen av underrättelsetjänsten ska fortsätta.
• Resurser ska avsättas för att uppnå och vidmakthålla en god
säkerhet, bl.a. avseende tekniska åtgärder, underrättelseverksamhet,
effektiv placering av intagna, god personalrekrytering, god grundutbildning
av personal, en nära kontakt med intagna och annan
s.k. dynamisk säkerhet.
• Nollvision ska gälla för rymningar.
• Nollvision ska gälla avseende narkotika i häkten och anstalt.
• Varje verksamhetsställe ska upprätta en övningsplan.
Inom verksamhetsgrenen Anstalt skulle regionerna genomföra de
åtgärder som hade beslutats som en följd av rymningsöversynen på
E- och D-anstalter, den s.k. REDA-rapporten. Klient- och säkerhetsenheten
vid Kriminalvårdens huvudkontor skulle utarbeta en
modell för mobilstörning i anstalter med högsta säkerhet. Personalenheten
gavs i uppdrag att följa upp och lämna förslag i anledning
av Brottsförebyggande rådets rapport Hot och våld mot kriminalvårdens
personal, Rapport 2006:5.
Det poängterades återigen att alla nyanställda inom sex månader
skulle påbörja Kriminalvårdens grundutbildning.
191
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
I verksamhetsplanen för år 2008 angavs bl.a. följande avseende
säkerhet samt ordning och reda:
• Kriminalvårdens brandskyddarbete ska bedrivas i enlighet med
beslutade riktlinjer.
• Arbetet för säkerhetshot mot verksamheten ska bedrivas enligt
de föreskrifter, riktlinjer och policy som hade beslutats.
• Samtliga verksamhetsställen ska organisera och bedriva ett gott
hot- och riskanalysgrundat säkerhetsarbete.
• Inga rymningar från transporter ska tillåtas till följd av dålig
planering och samordning, icke ändamålsenlig bemanning eller
underlåtenhet att agera.
• Varje verksamhetsställe ska upprätta en övningsplan för innevarande
och nästkommande år.
• Regioner och verksamhetsställen ska medverka i underrättelseverksamheten
i enlighet med de årliga underrättelseplanerna.
• Regionerna ska genomföra åtgärder med anledning av den
reviderade REDA-rapporten.
• Klient- och säkerhetsenheten ska upphandla teknik för mobilstörning
i anstalter med högsta säkerhet.
• Telefonsystemet för de intagna, INTIK, ska utvärderas och
eventuellt utbyte bedömas.
• Hundverksamheten ska utvecklas med utgångspunkt i en rapport
från controllerenheten.
• En riskanalys ska företas enligt förordningen (1995:1300) om
statliga myndigheters riskhantering mot bakgrund av enmyndighetsreformen
den 1 januari 2006.
• Klient- och säkerhetsenheten ska upprätta förslag om hantering
av särskilt resurskrävande intagna.
• Självmord i Kriminalvården ska motverkas genom ett aktivt
preventionsarbete.
• Personalenheten ska (återigen) löpande följa upp att bedöma
behovet av åtgärder för att motverka våldet mot personal.
192
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
År 2009 gavs bl.a. följande uppdrag i verksamhetsplanen avseende
säkerhet samt ordning och reda:
• Inom fokusområdet Vidmakthålla säkerheten genom underhåll
och anskaffning ska en inventering över behov och avtal vad gäller
säkerhetsutrustning genomföras, driftsäkerheten i elsystemen
förbättras och brandskyddarbetet redovisas.
• Inom fokusområdet Normering och utveckling av tekniska säkerhetssystemen
ska en genomförandeplan för normering utarbetas.
• Inom fokusområdet Narkotika och missbruk ska åtgärder enligt
myndighetens narkotikahandlingsplan redovisas och antalet hundpatruller
utökas.
• Kontinuerlig fortbildning i akutsjukvård och suicidprevention
ska ske och en försöksverksamhet med häkteskoordinator, s.k.
Prison Security Officer, genomföras vid säkerhetshäktena.
• En redovisning av vilka åtgärder som vidtagits med avseende på
en plan för platser för särskilt resurskrävande intagna ska lämnas.
• En ny bilförarutbildning ska påbörjas enligt en särskild plan.
• Fortlöpande ska utbildningar genomföras i konflikt- och krishantering
samt avseende personskydd.
Uppföljning av säkerhetsarbetet sker i huvudsak genom säkerhetsgruppens
försorg. I vissa fall ska uppnådda resultat redovisas i
Kriminalvårdens IT-baserade återrapporteringssystem Ebbemodellen.
En avrapportering av specifika säkerhetsuppdrag ska fortlöpande
lämnas till säkerhetsgruppen. Säkerhetsgruppen har i sin tur haft
löpande uppdrag att genomföra säkerhetsrevisioner och att vidta
säkerhetshöjande åtgärder. En del av säkerhetsrevisionerna har
inriktats mot att följa upp Rymningsutredningens förslag.
Det största säkerhetsintresset har riktats mot sex av de åtta
anstalterna med högst säkerhetsklass, dvs. Hall, Hällby, Kumla,
Norrtälje och Tidaholm och samt den nya anstalten Salberga.
Arbetet har tagit sin utgångspunkt i 15 olika områden, t.ex. underrättelsearbete,
legala förutsättningar, transporter, inpasseringskontroll,
insatsberedskap och teknisk säkerhet. Inom de olika
områdena har olika åtgärder vidtagits beroende på vilket behov som
har funnits och med utgångspunkt i anstaltens säkerhetsklass.
Arbetet har i första hand genomförts genom säkerhetsgruppens
försorg. Åtgärderna har redovisats direkt till generaldirektören.
193
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
Inledningsvis, dvs. åren 2004–2005, skedde redovisningarna en gång
per vecka. Enligt generaldirektören har det säkerhetshöjande arbetet
på de säkraste anstalterna avstannat beträffande den tekniska
säkerheten.
Utöver åtgärderna vid de nämnda anstalterna har Kriminalvården
framför allt genomfört punktinsatser på häkten och andra
anstalter för att höja säkerheten.
8.4 Genomförda förändringar
8.4.1 Ledning och organisation
Genom regeringens beslut att tillsätta en ny generaldirektör år 2004
sattes alltså säkerheten i fokus. Den nye generaldirektören hade,
förutom att vara chef för Rikskriminalpolisen, som bl.a. ska
samordna särskilda polisiära händelser i landet, arbetat mycket med
säkerhetsfrågor inom kärnkraftsområdet.
Generaldirektören har till utredningen uppgett att det är han
själv som leder säkerhetsarbetet inom Kriminalvården och ansvarar
för säkerhetsfilosofin. Utgångspunkten för säkerhetsfilosofin är att
ta hänsyn till helheten genom att se hur de olika detaljerna
samverkar.
Under hösten 2004 tillsattes vid klient- och säkerhetsenheten en
ny säkerhetsfunktion, säkerhetsgruppen. Gruppen leds av säkerhetschefen
, som lyder under enhetschefen. Säkerhetschefen lyder dock
direkt under generaldirektören i säkerhetsrelaterade frågor.
På regional nivå finns det säkerhetsinspektörer. På anläggningarna
finns det personal med särskilt ansvar för säkerhetsfrågor.
En uppdaterad säkerhetshandbok fastställdes år 2007. Tillgången
till säkerhetshandboken inom Kriminalvården är av sekretesskäl
begränsad.
8.4.2 Personal, utbildning och attityder
Vid flera av rymningarna år 2004 visade det sig att de intagna hade
haft hjälp av personal inne på anstalterna. Enligt den nuvarande
generaldirektören har det förekommit, och förekommer fortfarande,
okunskap och omedvetenhet om säkerhetsfrågor, vilket
leder till risker för säkerheten och till risk för rymningar. Det har
194
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
också förekommit att personal har bistått intagna genom att föra in
vapen, narkotika och mobiltelefoner till anläggningarna.
Kriminalvården har därför förändrat rekryteringsprocessen
avseende den vårdande personalen. Kriterier för rekrytering har
förbättrats och rekryteringen sker numera med hjälp av Pliktverket.
Före det att någon kommer i fråga för anställning kontrolleras personen
genom registerslagning i misstanke- och belastningsregistren.
Många som ska arbeta i den klientnära verksamheten genomgår
också en s.k. personalkontroll som vidtas med hjälp av Säkerhetspolisen.
Kriminalvården har uppmärksammat behovet av ny utbildning
för personalen. Myndigheten har utrett frågan om en eventuell
högskoleutbildning för kriminalvårdare. Någon sådan har dock inte
kommit till stånd. Kriminalvården beslutade istället år 2006 att
införa en ny utbildning, den nuvarande grundutbildningen. Denna
omfattar 20–28 veckor. Alla tillsvidareanställda ska genomgå grundutbildningen.
Befintlig personal ska genomgå en anpassad utbildning.
Målet är att alla ska ha genomgått utbildningen senast under år
2009. Säkerhetsfrågorna utgör en väsentlig del av utbildningen.39
Generaldirektören har också påpekat vikten av att det i organisationen
finns rätt ”attityd” och inställning till arbetets svårhet. Förutsättningarna
för detta ska framför allt skapas vid rekryteringen,
utbildningen och genom att utveckla ledarskapet i organisationen.
Rymningsutredningen poängterade ledarskapets betydelse för
att påverka personalen att utföra ett bra arbete. Bl.a. påpekade
Rymningsutredningen att det föreföll som om personalen hade
dragit sig undan från att aktivt finnas ute på avdelningarna.40
Kriminalvården har uppgett att förutsättningar för ett bättre
ledarskap har åstadkommits genom enmyndighetsreformen och
dess tydligare organisationsstruktur.
8.4.3 Underrättelsearbete
Under hösten 2004 inrättades Kriminalvårdens underrättelseverksamhet,
KV-KUT. Underrättelsearbetet hade dock redan påbörjats
tidigare. KV-KUT är centraliserad till Kriminalvårdens huvudkontor.
En underrättelsemodell för Kriminalvården fastställdes år 2007.
39 Se kapitel 6.
40 SOU 2005:6, s. 147 ff. och 157 ff.
195
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
8.4.4 Placering av intagna
År 2005 förändrade Kriminalvården indelningen av anstalterna i
säkerhetsklasser. De slutna anstalterna delades in i fem grupper
(A–E) beroende på säkerhetsnivå. De öppna anstalterna/anstaltsavdelningarna
tillhör grupp F. Förändringen av säkerhetsklasser
tillkom för att möjliggöra större säkerhetsmässig differentiering av
de intagna.
År 2004 inrättades placeringsenheten med ansvar för i princip
samtliga anstaltsplaceringar. Förutsättningarna för placering av de
intagna beskrivs i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd
om placering av dömda i kriminalvårdsanstalt, KVFS 2006:13.
Placeringsbeslutet ska föregås av en risk- och behovsbedömning.
Vid bedömningen ska hänsyn tas till individens behov av behandling
eller utbildning och till säkerhetsskäl, bl.a. risken för att den
intagne ska avvika, fortsätta med brottslig verksamhet eller missbruka
narkotika under verkställigheten. Det häkte eller den anstalt
där den intagne befinner sig ska ta fram underlag till risk- och
behovsbedömningen. Frivården ansvarar för att ta fram platsunderlaget
om personen inte är intagen i häkte eller fängelse.
Enligt de nämnda föreskrifterna och allmänna råden bör den
intagne förflyttas till öppnare förhållanden så snart hänsynen till
säkerheten inte längre lägger hinder för det. Omvänt får en omplacering
ske till en anstalt eller anstaltsavdelning med högre säkerhet
av säkerhets- eller av behandlingsskäl.
Kriminalvården gör en kontinuerlig, månatlig säkerhetsbedömning
av de intagna vid de åtta högst säkerhetsklassade anstalterna, vilket
innebär att knappt 30 procent av alla intagna härigenom blir fortlöpande
säkerhetsbedömda. Bedömningarna sker på anstalterna.
8.4.5 Säkerhetsanstalt
Den 19 augusti 2004 gav regeringen i uppdrag till Kriminalvårdsstyrelsen
att ta fram ett förslag avseende utformningen av en ny
säkerhetsanstalt. Enligt beslutet ska anstalten användas för intagna
för vilka risken för fortsatt brottslig verksamhet eller avvikelse bedöms
särskilt hög och som under verkställigheten kräver särskilda
arrangemang vad gäller säkerhet och omhändertagande i övrigt.41
Enligt Rymningsutredningens uppskattning var antalet individer
41 Ju2004/7296/KRIM.
196
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
som borde omfattas av den högsta säkerheten inom kriminalvården
ca 100–150 stycken.42
Den 7 december 2004 presenterade Kriminalvårdsstyrelsen sitt
förslag angående en ny säkerhetsanstalt.43 Målgruppen beskrevs
som långtidsdömda män med särskilda säkerhetsbehov utifrån tre
huvudkriterier:
• Förhöjd risk för våldsamma rymningar och fritagningar
• Våldsbenägenhet eller andra allvarliga ordningsstörningar
• Hög risk för fortsatt grov brottslighet under verkställigheten där
det är extra viktigt att kontakten med omgivningen begränsas.
Kriminalvårdsstyrelsen bedömde att gruppens storlek kommer att
variera över tid, men att ett 60-tal intagna kunde komma i fråga för
placering på en säkerhetsplats.
Av bl.a. säkerhets- och infrastrukturskäl bedömdes ”en anstalt i
anstalten” vara det mest lämpliga sättet att ta fram säkerhetsplatserna.
Anstalten Saltvik i Härnösand bedömdes ha goda förutsättningar
för en nyetablering av en säkerhetsenhet. Dessutom föreslogs
säkerhetsplatser vid anstalterna Hall, Kumla och Tidaholm.
Säkerhetsenheten vid Saltvik föreslogs få 12–18 platser, Hall 18
säkerhetsplatser, Kumla 18–24 säkerhetsplatser och Tidaholm 6
säkerhetsplatser.
Kriminalvårdsstyrelsen föreslog även ett nytt behandlingsprogram,
Violence Prevention Program (VPP), som bedömdes
särskilt lämpligt för personer dömda för grova våldsbrott, högriskklienter
och psykopater.
I ett senare beslut fann Kriminalvården att Tidaholm inte bedömdes
lämpligt för att inrymma säkerhetsplatser. Istället beslutades
att tre identiska enheter med drygt 20 platser vardera skulle byggas
vid Saltvik, Hall och Kumla. Vid enheterna ska dubbelt så många
vårdare arbeta som vid en normalavdelning. Varje säkerhetsavdelning
inom enheten ska innefatta sex platser. De intagna ska ha daglig
sysselsättning med arbete, studier eller behandling. Platserna ska
tas i bruk under åren 2009 och 2010. Sammanlagt får därmed
Kriminalvården ca 60 säkerhetsplatser.
42 SOU 2005:6, s. 139 f.
43 Kriminalvårdsstyrelsen, Säkerhetsanstalt, 2004.
197
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
8.4.6 Tekniska åtgärder
Ett stort antal åtgärder för att förbättra den fysiska säkerheten vid
anstalterna har vidtagits. De säkerhetshöjande åtgärderna har framför
allt vidtagits vid sex av anstalterna med högst säkerhetsklass.
Allmän inpasseringskontroll med metalldetektorer, på vissa ställen
med röntgenutrustning, har införts och kommer att införas vid de
fem säkerhetshäktena och vid tio av anstalterna. Vid dessa anstalter
har också ett yttre perimeterskydd (dvs. ett yttre staket) uppförts,
inpasseringsskydd satts upp och en översyn av nyckelsystemen
genomförts. Vid andra anläggningar har insatser genomförts när
det har uppmärksammats särskilda behov härför.
Kriminalvården kameraövervakar i mycket större utsträckning
än tidigare anstalternas allmänna utrymmen, t.ex. uppehållsrum,
kök och arbetsutrymmen. Ett problem har varit att intagna har haft
möjlighet att kommunicera med personer utanför anstalten med
mobiltelefoner. Inpasseringskontrollen har, enligt Kriminalvården,
begränsat möjligheten att få tillgång till en mobiltelefon. Kriminalvården
har i flera år arbetat i projektform med att finna en lösning
för mobilstörning. Slutsatsen är att det inte finns något system som
klarar en total utstörning av kommunikation med mobiltelefon.
Kriminalvården har även prövat mobildetektorutrustning, dvs.
instrument som ger utslag om det finns mobiltelefoner i närheten.
Möjligheten för de intagna att ringa till andra än vissa godkända
nummer begränsas av Kriminalvårdens interna telefonsystem INTIK.
Systemet har nyligen uppdaterats. INTIK är ett komplement till
t.ex. brevgranskning för att begränsa de intagnas otillåtna kontakter
med personer utanför anstalten, t.ex. för att planera brott eller
rymningar.44
Ett särskilt internt IT-system hindrar att de intagna kommer ut
på Internet, men ger dem möjlighet att komma åt godkänd information,
t.ex. digitalt studiematerial.
44 Enligt en artikel i Dagens Nyheter den 26 juni 2009 kan intagna kringgå telefonrestriktionerna
i INTIK-systemet genom att använda IP-telefoni. I artikeln uppgav Kriminalvårdens
säkerhetschef systemet ska bytas ut, men eftersom det behöver utvecklas av
Kriminalvården själva beräknas det ta två-tre år innan det nya systemet kan tas i bruk.
(Dagens Nyheter, “Fångar överlistar spärrade telefoner”, 26 juni 2009)
198
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
8.4.7 Narkotika
Regeringen har sedan år 2002 gett kriminalvården i uppdrag att förbättra
situationen avseende narkotika i häkten och vid anstalterna.
Kriminalvården har beslutat om en nollvision, dvs. ingen narkotika
ska förekomma vid anläggningarna.
För att uppnå visionen har Kriminalvården, som har nämnts,
förbättrat inpasseringskontrollen och begränsat möjligheten att kasta
något över muren genom uppförandet av ett yttre perimeterskydd
vid vissa anstalter.
År 2002 fanns det två narkotikahundar inom kriminalvården. I
dag finns det 20 hundförare och 22 hundar. Narkotikahundarna
underlättar och gör visitationerna effektivare.
För att förhindra den att de intagna kommer över läkemedel som
de inte har rätt till har myndigheten utökat restriktionerna kring
läkemedelsförråden, som finns vid häkten och anstalter.
8.4.8 Insatsorganisationen
Kriminalvårdens insatsorganisation etablerades efter upploppet på
Tidaholmsanstalten år 1994.45 Insatsgrupper finns numera vid vissa
anstalter. Avsikten är att Kriminalvården ska ha en beredskap att
hantera de flesta uppkomna konflikter utan hjälp av Polisen. Enligt
Rymningsutredningen bör utgångspunkten vara att en ren ordningsstörning
utan brott primärt är Kriminalvårdens ansvar, medan incidenter
som innefattar brott bör handhas utan polis. Då ett brott
har begåtts bör därför polis tillkallas. Den fortsatta insatsen bör då
ledas av Polisen med eventuellt biträde av Kriminalvården.46 Ett
koncept för att hantera gisslantagningar fastställdes under år 2005.
8.4.9 Våldsanvändning
Rymningsutredningen avvisade kravet på att Kriminalvårdens personal
skulle beväpnas med skjutvapen eller OC-spray, bl.a. med beaktande
av att risken för att graden av våld vid ingripanden skulle öka.47
I mars 2006 trädde Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna
råd om användning av OC-spray (pepparspray) i Kriminalvården,
45 Se Ds 1994:140.
46 SOU 2005:6, s. 171.
47 SOU 2005:6, s. 121.
199
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
KVFS 2006:1, i kraft. Bestämmelserna medger tilldelning av OCspray
till verksamhetsställen enligt huvudkontorets beslut. Chefen
för ett verksamhetsställe får i samråd med säkerhetsgruppen besluta
om vilka befattningshavare som har rätt att använda OC-spray. När
OC-spray har använts ska en rapport överlämnas till verksamhetsstället,
regionkontoret och huvudkontoret. Enligt föreskrifterna
har huvudkontoret ansvaret för den särskilda tillsynen över hur
OC-spray används.
Ett nytt IT-baserat tillbuds- och incidentrapporteringssystem,
ISAP, installerades år 2006.
8.4.10 Säkerhet och suicidrisk
År 2008 infördes ett s.k. screeninginstrument för att följa upp
risken för självmord hos de häktade. Vid de fyra säkerhetshäktena
infördes en ny funktion som häkteskoordinator, s.k. Prison Security
Officer, hösten 2008. Koordinatorn ska ha ett uppsökande ansvar
och aktivt medverka i planering, ledning och uppföljning av häktets
arbete med självskadande handlingar.
Kriminalvården har därutöver genomfört extra utbildningsinsatser
i akutsjukvård och om suicidprevention, utökat omfattningen
av psykologer på häktena, beslutat om nya rutiner för suicidprevention
och genomfört övningar. En omvårdnadsinspektion
genomfördes och redovisades i april 2009.48
8.4.11 Övrigt om säkerhet
Brandskyddsarbetet har haft en framträdande plats i Kriminalvårdens
säkerhetsarbete. Frågor om utrymning vid en brand eller
en olycka bereder särskilda problem för myndigheten.
Vid etablering av nya anläggningar har Kriminalvården särskilt
kunnat beakta säkerhetsfrågor kring data, el- och telefonredundans.
Kriminalvården har vidtagit ett antal andra åtgärder bl.a. för att
förbättra säkerheten samt ”ordningen och redan” vid anstalterna.
Bland dessa åtgärder finns beslut om vilka personliga ägodelar de
intagna får ha i sitt bostadsrum. Detaljerade föreskrifter och allmänna
48 Kriminalvården, Omvårdnadsinspektioner vid landets häkten 2008.
200
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
råd om detta har beslutats för hela myndigheten.49 Begränsningarna
har bl.a. inneburit att det är enklare att genomföra visitationer.
8.4.12 Samverkan
Kriminalvården har i dag en sambandsperson placerad vid Rikskriminalpolisen.
Myndigheten samverkar med bl.a. Polisen i den
för vissa myndigheter gemensamma mobiliseringen mot den grova
organiserade brottsligheten, det s.k. GOB-arbetet, samt i Polisens
Operativa råd. Kriminalvården har erbjudits att delta i Polisens
regionala underrättelsecentrum, de s.k. RUC:arna.
På den operativa nivån samverkar Kriminalvården med t.ex. polismyndigheterna
, Åklagarmyndigheten och domstolarna. Samverkan
omfattar många frågor av praktisk och operativ natur. I övrigt samverkar
Kriminalvården med aktörer på den ort där de olika anläggningarna
är lokaliserade, t.ex. med räddningstjänsten och sjukvården.
8.5 Planerade förändringar
Kriminalvården arbetar med en ny indelning av anstalternas säkerhetsklassning.
I övrigt menar myndigheten att principerna för
säkerhetsfilosofin och för säkerhetsarbetet nu är fastlagda, men att
det återstår implementering i vissa avseenden.
Kriminalvården arbetar för närvarande med elsäkerhetsfrågor och
åskskyddet, samt frågan om reparationsberedskap och serviceavtal.
Frågorna om informationssäkerhet kräver enligt Kriminalvården
vidareutveckling.50
8.6 Resultatet av de genomförda förändringarna
8.6.1 Kriminalvårdens uppföljning
Verksamhetsplanen för Kriminalvården bryts ned i regionala verksamhetsplaner,
som därefter preciseras i handlingsplaner inom respektive
verksamhetsområde. Såväl kvantitativa som kvalitativa mål
följs upp i den IT-baserade Ebbemodellen. Verksamhetsplanens mål
och verksamheten i övrigt följs upp två gånger per år vid general49
Se Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet i anstalt, KVFS 2008:3.
50 Se kapitel 7
201
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
direktörens resultatdialoger med regioncheferna. Som regel har
dessa föregåtts av uppföljningssamtal inom respektive region.
Därutöver sker uppföljning av säkerhetsfrågor av säkerhetsgruppen,
som årligen genomför ett antal tillsyner i organisationen.
År 2008 genomfördes 19 säkerhetstillsyner i häkten och 22 på
anstalter.51
Allvarliga incidenter anmäls i det nya incidentrapporteringssystemet,
ur vilket ett antal statistiska uppgifter kan hämtas.
8.6.2 Antal avvikelser
Kriminalvården har kontinuerligt redovisat antalet avvikelser.
Figur 8.3 Antal avvikelser från anstalter, Åren 1990–2008
527533 540558
473
329
217 217191
158182
145
179
278269
134 137
74 68
0
100
200
300
400
500
600
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Källa: Kriminalvården
Antalet avvikelser från anstalter sjönk under 1990-talet från 558 år
1993 till 158 år 1999. Under åren 2003–2004 steg antalet avvikelser
kraftigt. Under dessa år befann sig kriminalvården över huvud taget
i en besvärlig situation med hög beläggning, platsbrist och ett
eftersatt säkerhetsarbete.
51 Kriminalvården, Årsredovisning 2008, s. 10 och 20.
202
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Omedelbart efter det att säkerhetsuppgraderingen inleddes efter
den svåra perioden med rymningar och upplopp minskade antalet
avvikelser. År 2008 avvek 68 intagna, jämfört med 269 år 2004.
Figur 8.4 Antal rymningar (direktavvikelser) från slutna anstalter, Åren
2000–2008
36
40
41
25
44
39
33
16
14
10
8
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Källa: Kriminalvården
Mellan åren 1998–2004 rymde, dvs. avvek direkt fån anstalterna,
25–44 intagna varje år från de slutna anstalterna. Antalet rymningar
har därefter sjunkit till åtta år 2008. Fram till utgången av april år
2009 hade 13 intagna avvikit. Av dem hade två rymt från slutna
anstalter.
År 2007 beslagtogs 701 mobiltelefoner, SIM-kort och mobiltelefonutrustning
i anstalterna. År 2008 genomfördes 545 sådana
beslag.
8.6.3 Narkotikabeslag
Kriminalvården tar årligen ca 100 000 urinprov på de intagna i
avsikt att bekämpa narkotikamissbruket.
År 2006 beslagtogs 1 285 gram amfetamin, 313 gram centralstimulerande
medel och 22 gram opiater. De största beslagen av
narkotika avsåg cannabis och andra centralstimulerande medel så
som opiater. Drogerna hittades främst i allmänna lokaler, i celler
203
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
och på intagna. År 2008 beslagtogs 178 gram cannabis, 88 gram
centralstimulerande medel och 14 gram opiater.
8.6.4 Antal incidenter
Kriminalvården har sedan år 2004 anskaffat ett incidenthanteringssystem,
ISAP. I systemet ska olika former av incidenter och vissa
larm, bl.a. avseende fastighetsdriften, registreras. Systemet ska
successivt införas i organisationen. I årsredovisningen till regeringen
har Kriminalvården redovisat allvarliga incidenter för åren 2007 och
2008.
De incidenter som redovisas i systemet är hot och våld mot
personal, våld mellan intagna, suicid, självskadande handlingar/
suicidförsök, brand och skadegörelse. En allvarlig incident är, enligt
Kriminalvårdens definition, en händelse av sådan art att den riskerar
att allvarligt skada Kriminalvårdens verksamhet, personalens och/
eller klienternas säkerhet och trygghet samt allmänhetens förtroende
för verksamheten.
Figur 8.5 Rapporterade allvarliga incidenter, Åren 2000–2008
000 0 00 0
281
309
0
50
100
150
200
250
300
350
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Källa: Kriminalvården
Kriminalvården saknar således statistik som går längre tillbaka än år
2007. Personalorganisationen SEKO har däremot fört en lista över
antalet incidenter inom kriminalvården sedan år 1993. Incident204
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
rapporteringen påbörjades efter det att det första mordet på en
intagen ägde rum.
Figur 8.6 SEKO:s incidentlista för allvarliga händelser inom
kriminalvården, Åren 2000–20081008
21
57
53
51
77
106
80
91
64
0
20
40
60
80
100
120
2
00
0
2
001
2
0
02
2003 2004 2005 2
006
2
007
2
0
08 (
-
8 ok
t
obe
r
)
Källa: SEKO, Facket för Service och Kommunikation
SEKO har hämtat uppgifterna till sin incidentlista från kriminalvårdens
skyddsombuds rapportering. Listan har kontinuerligt uppdaterats
av samma person vid SEKO. SEKO:s avgränsning av vad
som är en incident skiljer sig från Kriminalvårdens definition, t.ex.
omfattar SEKO:s lista framför allt mer våldsamma händelser. Mindre
allvarliga hot eller suicidförsök har inte registrerats.
Kriminalvården har uppgett att myndigheten saknar en uppföljning
av antalet tillfällen då personal har använt våld mot de
intagna, både våld som personal har använt inom ramen för sin laga
befogenhet och av nöd- eller nödvärnsvåld. Personalen har inte
heller någon författningsreglerad avrapporteringsskyldighet i andra
fall än då fängsel enligt 23 § KvaL eller OC-spray har använts.52
52 Se KVFS 2006:13.
205
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
8.6.5 Våld och hot mot personalen
Kriminalvården redovisar hot och våld mot sin personal i incidentrapporteringssystemet
.
Kriminalvården har inte före år 2007 genomfört någon uppföljning
avseende antalet incidenter med våld och hot mot personal. Utredningen
har dock inhämtat uppgifter från Kriminalvården om antalet
anmälda arbetsskador för att kunna göra följande sammanställning.
De anmälningar som redovisas avser personalens arbetsskador som
har uppkommit p.g.a. hot om våld, våld i avsikt att skada och våld
utan avsikt att skada.
Figur 8.7 Antal incidenter med våld och hot mot personal, Åren 2000–
2008
00 000 00
137
114
44
46
37 38 37
30
11
14
22
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Inrapporterade
incidenter
Anmälda
arbetsskador
Källa: Kriminalvården
Antalet anmälda arbetsskador p.g.a. våld och hot mot personalen
sjönk drastiskt år 2006 efter att dessförinnan ha varit relativt
konstant under flera år. Sedan år 2006 har anmälningarna åter ökat.
Incidentrapporteringssystemet togs i begränsad omfattning i bruk
år 2007. Att antalet anmälningar om våld och hot mot personal
minskade mellan åren 2007 och 2008, samtidigt som systemet
infördes på fler verksamhetsställen, förefaller märkligt eftersom
antalet anmälda arbetsskador samtidigt ökade med över 50 procent.
206
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
8.6.6 Våld mellan de intagna
Antal tillfällen då våld har utövats mellan intagna redovisas alltså i
Kriminalvårdens nya incidentrapporteringssystem. Under år 2008
inrapporterades 104 sådana incidenter på anstalter och häkten. Det
inrapporterade antalet är enligt Kriminalvården orimligt litet. Det
synes alltså föreligga brister i underlaget.
Kriminalvården har inte heller genomfört någon uppföljning
som sträcker sig längre tillbaka än år 2007 avseende antalet incidenter
med våld mellan intagna. Utredningen har också i detta hänseende
inhämtat uppgifter från Kriminalvården om antalet anmälda
arbetsskador för att kunna göra följande sammanställning. De
anmälningar som redovisas avser de intagnas arbetsskador som har
uppkommit p.g.a. våld från någon annan intagen.
Figur 8.8 Rapporterat våld mellan intagna, Åren 2000–2008
00 00 00 0
61
104
011 113242
0
20
40
60
80
100
120
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Inrapporterade
incidenter
Anmälda
arbetsskador
Källa: Kriminalvården
Av antalet anmälda arbetsskador avseende våld mellan intagna kan
konstateras att det före år 2007 inte har skett någon adekvat mätning
av våldet mellan intagna. Kriminalvården kan inte heller ange vid
hur många tillfällen de intagna har kommit till fysisk skada till följd
av våld.
Enligt SEKO har dödligt våld mellan intagna konstaterats vid
sju tillfällen sedan år 1993. Senast det skedde var i juni 1998.
207
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
8.6.7 Suicid
Antalet självmord är störst i häktena. År 2007 inträffade 12 självmord
i häkte, men genomsnittet är lägre. Antalet självmord i anstalt är
i genomsnitt drygt ett per år. Enligt Kriminalvården avstyrde
myndigheten 108 destruktivt självskadande handlingar eller självmordsförsök
under år 2008.
Figur 8.9 Fullbordade självmord i häkten och anstalt, Åren 2000–2008
4
2
5
7
6
4
5
12
5
1
22
1
2
3
11 1
0
2
4
6
8
10
12
14
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Häkte
Anstalt
Källa: Kriminalvården, Faktablad Självmord (Suicid), 2009
8.7 Kriminalvårdarnas uppfattning om säkerheten
De anställda inom Kriminalvården bedömer att säkerheten inom
kriminalvården är hög. I utredningens enkätundersökning anser 85
procent av de tillfrågade att de utdömda påföljderna verkställs på
ett säkert sätt. Nästan lika många uttalar att påföljderna verkställs
på ett humant sätt.
208
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Figur 8.10 Utredningens enkätundersökning: Hur tycker du att
Kriminalvården lever upp till följande mål?
Bas: Besvarat 1-5
Instämmer Instämmer
inte
28 %
83 %
85 %
38 %
5 %
4 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
… att utdömda påföljder
verkställs på ett säkert
sätt (n=1455)
… att utdömda påföljder
verkställs på ett humant
sätt (n=1458)
… att minska återfallen i
brott (n=1424)
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
I utredningens djupintervjuer får säkerhetsarbetet ett gott betyg.
Kompetensen avseende säkerhetsfrågor bedöms som hög och
utrustning och rutiner håller också en hög kvalitet. I enkätundersökningen
är 80 procent av de tillfrågade positiva till säkerhetsarbetet.
209
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
Figur 8.11 Utredningens enkätundersökning: Vilket betyg ger du
säkerhetsarbetet som helhet på häktet/anstalten där du arbetar?
Instämmer
80 %
82 %
77 %
78 %
74 %
92 %
77 %
83 %
76 %
95 %
78 %
Bas: Besvarat 1-5
Instämmer
inte
9 %
7 %
13 %
11 %
12 %
3 %
10 %
7 %
13 %
1 %
11 %
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1257)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=500)
Anstalt (n=924)
Nord (n=142)
Mitt (n=319)
Stockholm (n=329)
Syd (n=208)
Väst (n=254)
Öst (n=172)
Total (n=1497)
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=168)
Det område som de intervjuade framhåller behöver bli bättre är det
s.k. dynamiska säkerhetsarbetet, dvs. i synnerhet att personalen är
närvarande hos klienterna. Kriminalvårdsinspektörerna och vårdarna
anser också i enkätundersökningen att de bör vara ute mer hos
klienterna. Knappt hälften anser att personalen tillbringar tillräcklig
tid tillsammans med de intagna vid häktena och anstalterna.
210
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Figur 8.12 Utredningens enkätundersökning: Vilket betyg ger du det
kriminalvårdande arbetet på häktet/anstalten där du arbetar när
det gäller…
100
%
80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100
%
…programverksamhet för de häktade/intagna
(n=1444)
...studier för de häktade/intagna (n=1438)
...sysselsättning för de häktade/intagna (n=1484)
...personalens förhållningssätt till de häktade/intagna
(n=1491)
…att personalen tillbringar tillräcklig tid tillsammans
med de häktade/intagna (n=1482)
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
35 %
Instämmer
inte
33 %
32 %
48 %
4 %
48 %
89 %
36 %
55 %
52 %
Bas: Besvarat 1-5
… att personalen tillbringar tillräcklig
tid tillsammans med de
häktade/intagna (n=1482)
… personalens förhållningssätt till de
häktade/intagna (n=1491)
… sysselsättning för de
häktade/intagna (n=1484)
… studier för de häktade/intagna
(n=1438)
… programverksamhet för de
häktade/intagna (n=1444)
De olika aspekterna av säkerhetsarbetet får generellt högre omdömen
än det kriminalvårdande arbetet.
Figur 8.13 Utredningens enkätundersökning: Vilket betyg ger du
säkerhetsarbetet på häktet/anstalten där du arbetar när det
gäller…
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Bas: Besvarat 1-5
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
77%
Instämmer
72%
62%
72%
75%
70%
71%
75%
85%
82%
… det fysiska och tekniska skyddet som t ex
larm, stängsel, kameror etc (n=1493)
… att regelverk, instruktioner och rutiner
upprätthålls och efterlevs (n=1491)
… kontrollåtgärder för att förhindra att narkotika
kommer in på häktet/anstalten (n=1470)
…att personalen är närvarande bland de
häktade/intagna och kan förutse incidenter
(n=1483)
…rutiner för att hantera hot och våld mellan
häktade/intagna (n=1458)
… rutiner för att hantera hot och våld gentemot
personalen (n=1462)
.. Insatser mot självmord bland häktade/intagna
(n=1436)
…åtgärder för säkra transporter av
häktade/intagna (n=1404)
… riskbedömningar vid permissioner (n=878)
7%
Instämmer
inte
13%
13%
21%
9%
12%
13%
10%
5%
5%
7%
Instämmer
inte
13%
13%
21%
9%
12%
13%
10%
5%
5%
Instämmer
inte
13%
13%
21%
9%
12%
13%
10%
5%
5%
211
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
De flesta av de intervjuade anser att det fortfarande finns områden
inom säkerhetsområdet som kan bli bättre. Kvarstående risker är t.ex.
risken för överbeläggning som leder till att miljön blir stressande
och störande för både personal och intagna.
Medarbetarna uppger att de i dag känner sig trygga på sina arbetsplatser
vid häktena och vid anstalterna. 91 procent upplever trygghet
i arbetet med de intagna, 4 procent känner otrygghet.
Figur 8.14 Utredningens enkätundersökning: Känner du dig trygg eller
otrygg i arbetet med de häktade/intagna?
Instämmer
inte
Bas: Besvarat 1-5
4 %
4 %
4 %
6 %
5 %
2 %
2 %
3 %
5 %
1 %
4 %
Instämmer
91 %
88 %
89 %
87 %
89 %
97 %
94 %
92 %
88 %
98 %
90 %
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1328)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=534)
Anstalt (n=966)
Nord (n=150)
Mitt (n=335)
Stockholm (n=347)
Syd (n=221)
Väst (n=267)
Öst (n=181)
Total (n=1501)
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=173)
Knappt hälften av medarbetarna, ca 40 procent, uppger att de har
ett stort behov av utbildning eller fortbildning i säkerhetsarbete.
212
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Figur 8.15 Utredningens enkätundersökning: Hur bedömer du ditt behov av
utbildning/fortbildning inom följande områden…
Stort
behov
Litet
behov
24 %
38 %
29 %
32 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
…kriminalvårdande
arbete (n=1440)
…säkerhetsarbete
(n=1460)
Litet behov (1-2) Stort behov (4-5) Varken litet eller sto rt behov (3)
8.8 Internationell jämförelse
8.8.1 Inledning
Utredningen har gjort studiebesök vid Kriminalforsorgen i Danmark
och Kriminalomsorgen i Oslo. Nedanstående information har
inhämtats vid dessa studiebesök. Uppgifterna har i efterhand sakgranskats
av respektive myndighet i Danmark och i Norge. Utredningen
har också inhämtat skriftlig information från Kriminalvårdsväsendet
i Finland.
8.8.2 Danmark
I Danmark finns 13 anstalter, 37 häkten och 8 pensioner (udslusningsinstitutioner)
. Knapp två tredjedelar av landets anstaltsplatser er
öppna. Det finns 981 slutna anstaltsplatser, 1 637 häktesplatser och
180 pensionsplatser. Det finns inga säkerhetsklasser, däremot finns
det ca 60 anstaltsplatser med särskilt hög säkerhet.
Direktoratet for Kriminalforsorgen är myndighetens huvudkontor.
I Danmark finns inte någon regional nivå, utan de olika
anstalterna, häktena och frivårdskontoren lyder direkt under
direktoratet. De enskilda enheterna har stor handlingsfrihet inom
213
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
ramen för de resultatkontrakt som har slutits med direktoratet. Till
Kriminalforsorgen hör även en utbildningsfunktion, Kriminalforsorgens
Uddannelsecenter (KUC).
Antalet fängelsedömda har vuxit kontinuerligt i Danmark.
Antalet anstaltsplatser är dock ungefär stabilt sedan år 1984. I
Danmark har det skett en medveten satsning på att använda andra
påföljdsformer än fängelsestraff, t.ex. villkorlig dom och samhällstjänst.
Enligt det flerårsavtal som har slutits mellan regeringen och
Kriminalforsorgen ska förutsättningarna för elektronisk övervakning
utökas under åren 2008–2011, vilket kommer innebära att ett antal
anstaltsplatser ska stängas. I Danmark finns en myndighetsgemensam
placeringsfunktion.
En säkerhetsuppgradering har skett inom dansk kriminalvård
under de senaste åren. Orsaken till detta var de MC-relaterade gängbråk
som ägde rum vid vissa anstalter under början av 2000-talet.
Fokus har vilat på hög kompetens hos personalen och relativt hög
personaltäthet. Den dynamiska säkerheten, dvs. att personalen ska
arbeta nära klienterna, har varit den bärande principen för uppgraderingen.
Däremot har det inte skett någon större uppgradering
av den tekniska säkerheten. Danmark har infört delar motsvarande
den svenska Kriminalvårdens underrättelsesystem, antalet säkra
häktesplatser har utökats och mobilspårningsutrustning har införts.
Ett arbete med att införa personliga överfallslarm pågår.
Kriminalforsorgen beslutade år 1993 ett principprogram för verksamheten
. Enligt programmet ska kriminalvården genomföra verkställigheten
så att den dömde fullföljer sitt straff med beaktande av
allmänhetens rätt till skydd mot kriminalitet och på ett sätt som
skyddar den intagne mot övergrepp och skadlig påverkan från
andra intagna.53
Den danska myndighetens vision för säkerhetsarbetet är att
kriminalvården ska kännetecknas av att det vid verksamhetsställena
finns en hög nivå av dynamisk och fysisk säkerhet genom en kombination
av tekniska, disciplinära och behandlande metoder med en
tät kontakt mellan personalen och de intagna. Kriminalforsorgen
ska arbeta för att de intagna inte ska rymma eller på annat sätt
undandra sig straffverkställigheten eller begå nya brott under verkställighetstiden.
Det ska inte heller finnas mobiltelefoner, vapen,
alkohol, narkotika eller något annat som enligt författning är
förbjudet i kriminalvårdens lokaler.
53 Kriminalforsorgen, Kriminalforsorgens principprogram.
214
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Kriminalforsorgen har i övrigt inte några centrala riktlinjer för
säkerhetsarbetet, utan detta ska utföras lokalt enligt den princip om
långtgående delegation som myndigheten tillämpar. Myndighetens
säkerhetsavdelning är en rådgivande funktion för de lokala cheferna
men genomför inte någon utvärdering lokalt.
Kriminalforsorgen redovisar omfattande statistik för uppföljning,
bl.a. av antalet disciplinstraff, antalet beslut om att placera
någon i avskildhet, antalet frivilliga placeringar i avskildhet, antalet
beslut om att placera någon i observationscell (med och utan fixering),
antalet tillfällen då handfängsel har använts och antalet omplaceringar
från en öppen till en sluten anstaltsplats.
Enligt Kriminalforsorgens ledning är rymningar inte ett stort
problem i Danmark i dag. En viss ökning av antalet rymningar ägde
rum under åren 2003–2005 i samband med problem med överbeläggning.
Under de senaste tre åren har ingen rymt från en sluten
anstalt i Danmark. Det är straffbart att rymma från anstalter och
häkten i Danmark.
Figur 8.16 Antal avvikelser, Kriminalforsorgen i Danmark, åren 2001–2007
0321400000
27
19
8 8 6
17
10
35
27
13
0
12 16
9 11
203
182
100
117
104
71 73
0
50
100
150
200
250
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Rymning (sluten anstalt)
Rymning (häkte)
Annan avvikelse från sluten anstalt och häkte
Avvikelse öppen anstalt
Källa: Kriminalforsorgen, Statistik, 2007
Enligt Kriminalforsorgens ledning förekommer det inte mycket
narkotika vid de slutna anstalterna. Myndigheten har 12 narkotikahundar.
Omfattande arbete har inriktats på olika missbruksprogram.
År 2007 genomfördes drygt 39 000 urinprov varav 9,6 procent var
positiva. Vid de slutna anstalterna var andelen positiva prov 7,5
215
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
procent. Antalet genomförda prover har ökat under de senaste
åren, samtidigt som antalet positiva prov har minskat.
Kriminalforsorgen menar att den enskildes situation är den viktiga
utgångspunkten för säkerhetsarbetet. Den som ställer till problem
får inte bli en förebild för övriga intagna. Det är viktigt att
personalen känner de intagna. Den som inte sköter sig får därför
som regel flytta tillbaka till sin avdelning efter en till två veckor vid
en avdelning med högre säkerhet.
Antalet rapporterade tillfällen då anställda utsatts för våld och
hot har minskat sedan år 2004. Huvuddelen av incidenterna utgjordes
av hot mot de anställda. Av de 329 rapporterade incidenterna år
2007 anmäldes 160 till polis för brottsutredning och 46 anmäldes
som arbetsskada.
Figur 8.17 Antal incidenter med våld och hot mot anställda,
Kriminalforsorgen i Danmark, åren 2004–2007
473
364 363
329
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
2004 2005 2006 2007
Källa: Kriminalforsorgen
N.B. Antalet redovisade incidenter under år 2004 omfattar perioden 12 mars–31 december.
Kriminalforsorgen har sedan den 1 mars 2004 följt upp antalet incidenter
med våld och hot mot intagna i kriminalvården. I den
officiella statistiken är incidenterna uppdelade på olika kategorier
av våld och hot. Incidenterna är även fördelade på slutna respektive
öppna anstalter och häkten. Under år 2007 inträffade flest incidenter
riktade mot intagna i häktena.
216
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Figur 8.18 Antal incidenter med våld och hot riktat mot intagna av andra
intagna, Kriminalforsorgen i Danmark, åren 2004–2007
107
159
143
199
0
50
100
150
200
250
2004 2005 2006 2007
Källa: Kriminalforsorgen
Kriminalforsorgen har den 1 juli 2009 påbörjat en utvärdering av
användningen av OC-spray. De anställda bär inte någon utrustning
för våldsanvändning på sig.
Kriminalforsorgen har uppföljande statistik avseende tillfällen
då s.k. laga befogenhetsvåld har använts. I den officiella statistiken
redovisas antalet händelser fördelat på slutna anstalter och häkten,
samt om tårgas, sköld, batong eller ”handkraft” har använts vid
våldsanvändningen.
217
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
Figur 8.19 Tvångs- och våldsanvändning, Kriminalforsorgen i Danmark, åren
2000–2007
185
172
182
202
211
201
188
199
0
50
100
150
200
250
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Källa: Kriminalforsorgen
8.8.3 Norge
I Norge finns 49 anstalter. De häktade placeras vid en anstalt. Det
finns mellan 12 och 392 platser vid anstalterna. Sammanlagt finns det
ca 3 500 anstaltsplatser, varav ca 22 procent i genomsnitt utnyttjades
för häktade år 2008. Ca 5 procent av de intagna är kvinnor.
Anstalterna är inte indelade i olika säkerhetsklasser. I Norge finns
17 frivårdskontor. Enligt Kriminalomsorgens ledning är kriminalvården
den mest prioriterade sektorn inom rättsväsendet för närvarande.
Antalet anstaltsplatser har på fyra år ökat med 25 procent.
Den genomsnittliga beläggningen var 95,8 procent år 2007.54
Kriminalomsorgen består av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning,
som är en integrerad del av det norska justitiedepartementet.
Det finns sex regionala administrativa kontor samt anstalter
och frivårdskontor. Därutöver tillkommer en utbildningsorganisation,
Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS), och en central ITavdelning.
Den dömde placeras i närheten till sitt hem genom ett regionalt
placeringsbeslut.
54 Kriminalomsorgen, Fakta om kriminalomsorgen
218
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
I Norge kan en gärningsman dömas till forvaring, dvs. ett
tidsobestämt straff där den dömde kan friges först efter det att hon
eller han inte längre anses farlig för samhället. Därutöver ansvarar
Kriminalomsorgen för de personer som har dömts till ett tidsbestämt
fängelsestraff, ett villkorligt straff med elektronisk övervakning
eller annan frivårdspåföljd, samt de som genomgår
utslussning.
År 2002 påbörjade Kriminalomsorgen i Norge ett säkerhetsprogram
, SIK. SIK ska bidra till att förankra säkerhetsstrategin. SIK är
ett omfattande program, som är integrerat i grundutbildningen för
vårdare, ges i kurser vid KRUS-utbildningen och vid uppföljningen
inom regionerna.55 Ett fokus i arbetet har varit att analysera de fel
som begås och hur de påverkar säkerheten. Lärdomarna från dessa
analyser har nu omvandlats till en kvalitetsstandard inom ramen för
ett kvalitetsprojekt. SIK-projektet har bl.a. lett till att två forskartjänster
avseende säkerhet har inrättats vid KRUS och till att en
samlad säkerhetsstatistik finns från år 2001. En del i säkerhetsarbetet
har varit att genomföra enkäter hos personalen avseende
säkerhetskulturen, t.ex. om hur man ser på möjligheten och konsekvenserna
av att erkänna egna misstag. Viss teknisk uppgradering
har skett, bl.a. har det skett en upprustning av staket och kameraövervakning.
Kriminalomsorgens ledning har dock poängterat i samtal
med utredningen att det viktigaste är arbetet med personalen.
Säkerhetsproblem uppkommer normalt inte p.g.a. materialfel utan
p.g.a. mänskliga fel. I Norge har tre tjänstemän inom Kriminalomsorgen
avlidit till följd av våld från intagna sedan år 1972. Enligt
ledningen för Kriminalomsorgen berodde åtminstone två av fallen
på bristande rutiner eller felaktig hantering av befintliga rutiner.
År 2006 beslutade Kriminalomsorgen om en ny säkerhetsstrategi
för åren 2006–2010. Den ersatte en liknande strategi från år
1998. I den nya strategin poängteras att god säkerhet inte får ske på
bekostnad av människovärdet och den ska ta till vara samhällets, de
anställdas, de dömda och andras intagnas trygghet. Det poängteras
att alla förändringar som påverkar säkerheten ska ske med beaktande
av vilken effekt omställningen får för påverkansarbetet. Det uttalas
även tydligt att när avvägningar mellan påverkansarbete och säkerhetsförändringar
ska ske, ska säkerheten som huvudregel ges störst vikt.
Vid sådana värderingar ska behovet av att tillvarata ordning och säkerhet
på anstalterna bedömas som mindre viktiga än förändringar
55 Kriminalomsorgen, Årsmelding 2007.
219
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
som ska ske för att säkra liv, hälsa och samhällstrygghet. Det
poängteras även i strategin att samliga inom Kriminalomsorgen ska
ha en gemensam förståelse för vad som är ändamålsenlig säkerhet
och vad som krävs för att uppnå de uppställda målen. Kriminalomsorgen
har angett följande strategiska mål för åren 2006–2010.56
1. Säkerhetsstrukturen och styrningen av säkerhetsarbetet ska ses
över.
2. Den interna säkerhetsdokumentationen ska värderas och vidareutvecklas.
3. Arbetet med riskvärderingar ska intensifieras i alla led på
system- och individnivå. Detta ska även omfatta hur bemanning
och utrustning ska anpassas efter olika risknivåer.
4. Målinriktat arbete ska riktas mot organisationens säkerhetskultur
och de anställdas kompetens.
5. Kunskap och information ska samlas och fördelas snabbt och så
öppet som informationens innehåll ger anledning till.
6. Utbildning i säkerhetsarbete ska även omfatta samarbetspartners i
rättskedjan, inom förvaltningsområdet och i frivilligorganisationer.
7. Forskningsresultat som är relevanta för säkerhetsarbetet ska
inhämtas och den egna forskningsinsatsen ska förstärkas.
8. Kriminalomsorgen ska tydliggöra vilka åtgärder som i högst grad
påverkar samhällets trygghet. Sådana åtgärder ska övervägas
särskilt.
Kriminalomsorgens ledning har uppgett att rymning inte är ett
prioriterat säkerhetsproblem. Mycket få intagna rymmer. Det finns
inte heller någon målsättning att anstalterna ska kunna motstå
angrepp utifrån. Kriminalomsorgen anser att 30 av de intagna är
s.k. samhällsfarliga och kräver särskilda säkerhetsinsatser.
56 Kriminalomsorgen, Kriminalomsorgens sikkerhetsstrategi 2006–2010.
220
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Figur 8.20 Antal avvikelser, Kriminalomsorgen i Norge, åren 2001–2008
13123134
67
62
44
50
29
40
45
37
115
112
100
105
79
74
69
71
15 16
13
7 6 7 8
4
0
20
40
60
80
100
120
140
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Rymning Avvikelse öppen anstalt
Uteblivelse efter permission Rymning från bevakad permission
Källa: Kriminalomsorgen
En särskild strategi finns för hantering av narkotika- och annat
missbruk. Det ska vara svårt att använda narkotika inne på anstalterna,
även om innehav av narkotika inte helt går att hindra vid de
öppna anstalterna. Kriminalomsorgen har 12 narkotikahundar.
Varje år genomförs ca 25 000 urinprov vid anstalterna. Ca 10 procent
av proven är positiva, vilket Kriminalomsorgens ledning anser är ett
tecken på att det missbruksdämpande arbetet går i positiv riktning
med tanke på att 60 procent av de intagna är beroende av droger då
verkställigheten påbörjas.
Den norska Kriminalomsorgen ska under fem år följa utvecklingen
av våld och hot mot anställda inom kriminalvården. Någon
slutrapport har ännu inte redovisats. Förutom att årligen registrera
antalet anmälda våldshändelser mot anställda vid anstalterna har
Kriminalomsorgen även genomfört undersökningar av våld och hot
mot anställda inom frivården samt våld och hot mellan intagna.
Dessutom har de genomfört en kvalitativ undersökning för att
analysera det s.k. mörkertalet, dvs. fall som inte kommer till myndighetens
kännedom. Av det material som hittills har redovisats kan
utläsas att det fysiska våldet mot anställda har minskat från att 23
procent av de anställda hade utsatts för våld år 2004 till 14 procent
år 2007. Det psykiska våldet, t.ex. hot för att skrämmas eller för att
skapa osäkerhet, hade däremot blivit dubbelt så vanligt, en ökning
221
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
från 10 till 20 procent. Verbalt våld, dvs. utskällningar eller nedvärderande
utryck, är den vanligaste formen av psykiskt våld och
utgjorde 150 fall år 2007. De som gör sig skyldiga till våld mot
anställda är som regel dömda för våldsbrott.57
Tårgas, batonger och handfängsel finns samlade på olika platser
vid de stora anstalterna för att kunna användas vid insatser. Kriminalomsorgen
har dock hittills funnit att OC-spray inte ska införas
inom den norska kriminalvårdsmyndigheten.
Figur 8.21 Antal självrapporterade incidenter med våld och hot mot
anställda, Kriminalomsorgen i Norge, åren 2004–2007
189
160
279
204
0
50
100
150
200
250
300
2004 2005 2006 2007
Källa: KRUS, Vold og trusler mot tilsatte i kriminalomsorgen 2007, s. 21.
Kriminalomsorgen i Norge redovisar antalet tillfällen då myndigheten
har registrerat användningen av tvång eller våld. I statistiken i
figuren redovisas då tårgas, batong, handfängsel eller sköld har
använts. Kriminalomsorgen redovisar dessutom antal tillfällen då
en intagen har placerats i avskildhet eller i säkerhetssäng. Igenomsnitt
placeras intagna i avskildhet knappt 300 gånger per år, medan
säkerhetssäng används vid 10–15 tillfällen per år.
57 Kriminalomsorgen, Vold och trusler mot tillsatte i kriminalomsorgen 2007.
222
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Figur 8.22 Tvångs- och våldsanvändning, Kriminalomsorgen i Norge, åren
2000–2008
5 9 12
226
168
620
436 432
131
0
100
200
300
400
500
600
700
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Källa: Kriminalomsorgen.
En av Kriminalomsorgens stora utmaningar under de senaste åren
har varit problemet med en lång kö för att påbörja straffverkställigheten.
När problemet var som värst väntade över 3 000
personer på att få avtjäna sitt straff. Genom olika åtgärder är kön i
dag enbart en tiondel så lång. Det är i Norge straffbart både att underlåta
att efter kallelse inställa sig för verkställighet och att avvika från
pågående straffverkställighet.
Den nyligen lämnade stortingspropositionen om kriminalvården
har presenterats i avsnitt 5.10.2.
8.8.4 Finland
I Finland ansvarar två myndigheter för verkställigheten av utdömda
straff. Fångvårdsväsendet svarar för verkställigheten av fängelsestraff
och omvandlingsstraff för böter. Kriminalvårdsväsendet har
hand om samhällspåföljder, dvs. övervakning av villkorligt dömda
unga, samhällstjänst och ungdomsstraff. Myndigheterna lyder under
Brottspåföljdsverket.
Det finns 26 anstalter i Finland, varav elva är öppna. Anstalterna
har fördelats på fem regionfängelser. Ett regionfängelse består av
223
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
ett antal anstalter och en placeringsenhet. Sammanlagt finns knappt
4 000 anstaltsplatser. Häktade placeras i anstalt och motsvarar ca 15
procent av antalet intagna.
Inom ramen för Fångvårdsväsendet finns även en hälsovårdsenhet,
med ansvar för sjukvård och psykiatrisk vård av de intagna.
Målet för Fångvårdsväsendet och Kriminalvårdsväsendet är att
bidra till tryggheten i samhället genom att upprätthålla ett lagligt
och säkert system för verkställighet av påföljder, medverka till att
återfallsbrottsligheten reduceras och utslagningen som upprätthåller
kriminalitet bryts.
För att målet skall kunna uppnås genomförs verkställigheten så
att den är säker för samhället, den dömde och personalen. Den
dömdes chanser att klara sig i samhället och upprätthålla hälsa och
välmåga ska främjas och den dömdes förmåga att tillägna sig ett
levnadssätt utan kriminalitet förbättras.
I den nya fängelselagstiftningen som trädde i kraft i oktober
2006 accentuerades nödvändigheten att öka fångarnas förmåga att föra
ett liv utan kriminalitet. Fängelsetiden uppfattas som en systematisk
process med tre faser. Dessa faser är ankomsten till fängelset,
avtjänandet av straffet och frigivningen.
Vanligen placeras fångarna i det regionfängelse som är beläget
närmast hemkommunen. När placeringen avgörs, beaktas bl.a. fångens
kontakter med de närmaste anhöriga, ålder, kön, hälsotillstånd,
tidigare kriminalitet, egna önskemål och möjlighet att delta i
utbildning och behandling under strafftiden. Placeringsenheten
ansvarar också för att upprätta en plan för verkställigheten.
Den intagne ska iaktta ordningsstadgan på straffanstalten samt
bestämmelser och anvisningar som meddelas av de anställda vid
anstalten. Den intagne ska bete sig korrekt gentemot anställda och
andra interner.
Enligt Fångvårdsväsendet har narkotikakontrollen på anstalterna
under de senaste åren avsevärt effektiverats. Narkotikabekämpningen
har narkotikastrategin från år 1999 som grund. Strategin har år
2001 kompletterats med en handbok i narkotikakontroll. Samtliga
öppna anstalterna är drogfria, vilket innebär att där placeras bara
intagna som har förbundit sig att avstå från alkohol och droger.
Avhållsamheten kontrolleras med regelbundna tester.
Rymning och försök därtill är straffbara gärningar. Strafflagen
föreskriver för rymning böter eller fängelse upp till ett år. Under
2008 år var det 14 intagna som rymde från slutna anstalter. Fem
intagna försökte rymma. Vid utgången av året var det tre interner
224
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
som befann sig på rymmen. Att avlägsna sig från en öppen anstalt
behandlas inte som rymning. Om en intagna har avlägsnat sig från
en öppen anstalt utan tillstånd, kan han eller hon disciplinärt bestraffas
med enrum för högst 14 dygn. Dessutom ska den intagne överföras
till en sluten anstalt. Totalt 55 intagna avvek år 2008 från öppna
anstalter utan tillstånd.
I Riihimäki fängelse inrättades en säkerhetsavdelning som startade
verksamheten den 1 augusti 2007. En säkerhetsavdelning inledde
verksamheten i Åbo fängelse den 10 december 2007.
Säkerhetsavdelningen i Riihimäki fängelse har en kapacitet på
åtta intagna, och den i Åbo på tio intagna. De vanligaste brotten
hos de intagna som placerades på säkerhetsavdelningarna var i regel
vålds- och narkotikabrott.58
8.8.5 Jämförande statistik
Kriminalvårdsmyndigheterna i Norden redovisade år 2008 en
gemensam statistik för åren 2002–2006. I det följande redovisas den
statistik som är relevant i säkerhetshänseende. Uppgifter avseende
Island, som inte kan jämföras med de övriga länderna, har undantagits
.
Sverige, som har flest invånare, hade även det största antalet
platser inom kriminalvården. Finland hade i förhållande till folkmängden
det minsta antalet intagna i anstalt. Frivårdssektorn var
minst i Norge. Samtidigt var den tre gånger så stor i Danmark i
förhållande till de ländernas respektive invånarantal.
58 Fångvårdsväsendets årsredovisning år 2007, s. 42.
225
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
Tabell 8.2 Genomsnittligt antal intagna inom kriminalvården i Norden, år
2006
Danmark Finland Norge Sverige
I frivården 8 839 4 593 2 352 13 346
I kriminalvården 4 140 3 778 3 300 7 196
Total 12 979 8 371 5 652 20 542
Källa: Kriminalomsorgen, Nordisk statistikk for kriminalomsorgen i Danmark, Finland, Island, Norge og
Sverige 2002–2006, 2008
Tabell 8.3 Antal intagna i anstalt/häkte per 100 000 invånare, år 2006
Danmark Finland Norge Sverige
Antal intagna per 100 000 invånare 76 72 74 79
Källa: Kriminalomsorgen, Nordisk statistikk for kriminalomsorgen i Danmark, Finland, Island, Norge og
Sverige 2002–2006, 2008
Antalet avvikelser var under perioden flest i Sverige. I förhållandet
till antalet vårddygn var de dock flest i Finland (12 avvikelser per
100 000 vårddygn under fyra år). I Danmark och Sverige avvek proportionellt
sett ungefär lika många, åtta respektive nio rymningar.
Antalet rymningar var minst i Norge.
226
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Tabell 8.4 Antal avvikelser från anstalter i Norden, åren 2002–2006
2002 2003 2004 2005 2006
Danmark, avvikelser per 100 000 vårddygn 42 21 24 19 13
Danmark, avvikelser per 100 000 vårddygn, slutna
anstalter och häkten
3 1 1 1 2
Finland, avvikelser per 100 000 vårddygn 14 11 9 6 14
Finland, avvikelser per 100 000 vårddygn, slutna
anstalter och häkten
4 3 2 2 1
Norge, avvikelser per 100 000 vårddygn 17 14 14 8 11
Norge, avvikelser per 100 000 vårddygn, slutna
anstalter och häkten
0 0 0 1 0
Sverige, avvikelser per 100 000 vårddygn 37 54 48 25 26
Sverige, avvikelser per 100 000 vårddygn, slutna
anstalter och häkten
3 2 2 1 1
Källa: Kriminalomsorgen, Nordisk statistikk for kriminalomsorgen i Danmark, Finland, Island, Norge og
Sverige 2002–2006, 2008
Figur 8.23 Avvikelser per 100 000 vårddygn, slutna anstalter och häkten i
Norden, åren 2002–2006
0
1
2
3
4
2002 2003 2004 2005 2006
Danmark Finland Norge Sverige
Antalet avvikelser i förhållande till antalet vårddygn från slutna
anstalter och häkten i Norden under åren 2002–2006 skiljer sig inte
på något anmärkningsvärt sätt.
227
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
8.9 Kostnaden för säkerhetsarbetet
Utredningen har i sitt första delbetänkande, SOU 2008:71, redovisat
de kostnader Kriminalvården har haft för uppgraderingen av
säkerhetsarbetet fram till år 2007.
Utredningen fann att den förhöjda säkerheten kostade 85–
112 mnkr per år. Enligt de uppgifter som då fanns att tillgå beräknade
utredningen att när säkerheten är fullt utbyggd kan kostnaden
komma att uppgå till minst 230–260 mnkr per år.
Tabell 8.2 Årliga merkostnader för förbättrad säkerhet år 2007 och fullt
genomförd
Åtgärd Årskostnad
2007 (mnkr)
Årskostnad fullt
genomförd (mnkr)
60 säkerhetsplatser investeringar, drift 0 150
Placering av intagna på anstalt i högre
säkerhetsklass
31 31
Yttre perimeterskydd 11 25
Ökat antal restriktioner i häkten 0 0
Transportverksamheten, ökad andel fängsel,
ökat antal transporter mellan fängelser
0 0
Säkerhetsgrupp och KV-KUT 7 7
OC-spray 7,5 4,5
Inpasseringskontroller 13 ?
Kontroll vid rekrytering 12 12
Säkerhetsansvariga på anstalter 2,5 ?
Övningar 1 2
Mobiltelefonstörning 0 ?
Nyckelskåp 0,1 0,8
Summa 85,1 232,3+?
Källa: SOU 2008:71, s. 72.
De sammanlagda kostnaderna på årsbasis för den förhöjda säkerheten
uppskattades av utredningen till 85 mnkr om en årsarbetskraft
kostar 500 tkr. Om kostnaden per årsarbetskraft istället
beräknas till 1 mnkr, dvs. om personalkostnader, lokaler och
overhead inräknas utöver lön och sociala avgifter beräknade
utredningen att kostnaden för uppgraderingen av säkerheten till
112 mnkr. Den största tillkommande kostnadsposten, 31 mnkr,
avser placering av intagna i anstalter med högre säkerhetsklass.
228
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Andra större kostnader är yttre perimeterskydd, inpasseringskontroller
och kontroller vid rekrytering.
Utredningen fann att kostnaderna kunde komma att öka
väsentligt jämfört med år 2007. Framför allt skulle årskostnader om
ca 150 mnkr tillkomma för de 60 säkerhetsplatser som regeringen
har beslutat ska inrättas. Fler anstalter kan behöva ges ett yttre
perimeterskydd och inpasseringskontrollerna kan behöva utvidgas.
En merkostnad utöver de redovisade kostnaderna om minst
150 mnkr föreföll därför inte som otrolig för utredningen.
I delbetänkandet ställde utredningen kostnaderna i relation till
antalet rymningar. År 2004 skedde 33 rymningar från slutna anstalter.
År 2007 hade antalet sjunkit till 10 rymningar. Minskningen med
23 rymningar beräknades ha kostat 3,7–4,8 mnkr per förhindrad
rymning.59
Utredningen har inför detta slutbetänkande bett Kriminalvården
att komplettera eller justera de tidigare av utredningen redovisade
kostnaderna. Kriminalvården har dock inte inkommit med något
svar. I Kriminalvårdens verksamhetsplaner för åren 2008 och 2009
har utredningen kunnat konstatera att ytterligare budgetmedel har
anslagits för bl.a. suicidpreventivt arbete och utbildning, för häkteskoordinator
, för en utökad underrättelsetjänst och för en utvidgad
hundverksamhet.
8.10 Analys och slutsatser
8.10.1 Utomstående styrning av säkerhetsarbetet
Bedömning: Kriminalvården har relativt självständigt kunnat
utforma säkerhetsarbetet.
Regeringen kräver återrapportering av resultatet av säkerhetsarbetet
bl.a. vad gäller antalet rymningar, men den utvecklingsinriktade
styrningen i dessa frågor är nu mindre uttalad än tidigare.
I samband med att rymningarna år 2004 tydliggjorde det bristande
säkerhetsarbetet inom kriminalvården markerade regeringen att det
fanns ett överhängande behov av att vidta åtgärder. På kort tid
tillsattes Rymningsutredningen, en ny generaldirektör utsågs och
justitieministern krävde kontinuerliga uppföljningar. Regeringen
59 SOU 2008:71, s. 72.
229
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
gav också Kriminalvårdsstyrelsen i uppdrag att utreda förutsättningarna
för ett nytt säkerhetsfängelse. Några formella uppdrag
inom säkerhetsområdet har dock därefter inte lämnats.
Kriminalvården ska självklart rätta sig efter regeringens intentioner
och de krav som Europarådets kommitté till förhindrande av
tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling har ställt bl.a. i
samband med sina inspektioner. Kriminalvården har dock därutöver
varit relativt fri att utforma sitt säkerhetsarbete och sin
säkerhetsfilosofi.60
Utredningen anser att det var riktigt att Kriminalvården inte
följde Rymningsutredningens bedömning att det krävs 150 platser i
den allra högsta säkerhetsnivån vid en säkerhetsanstalt. I dag inrättas
sammanlagt ca 60 platser vid de tre säkerhetsenheterna.
Den uppgradering som har skett vid sex anstalter och fyra
häkten innebär att behovet av mycket säkra platser bör kunna
uppfyllas. Om ett säkerhetsfängelse hade byggts eller ytterligare
säkerhetsplatser inrättats hade det lett till mycket stora merkostnader
. Internationella erfarenheter visar att säkerhetsfängelser är
mycket dyra och svåra att omvandla till något annat användningsområde.
Trots det blir de internationellt allt vanligare.61 I USA, där
de s.k. supermax-fängelserna inrättades under 1980-talet, har antalet
platser ökat framför allt på grund av att kriminalvårdsmyndigheterna
har utökat den tänkta målgruppen när inrättande av nya
säkerhetsfängelser har gett möjlighet till det.62
Rymningsutredningen fann att det fanns behov att strama upp
Regeringskansliets styrning av kriminalvårdens säkerhetsarbete genom
tydligare anvisningar i regleringsbreven. Frågor av särskild betydelse
borde också följas av krav på uppföljning.63 Utredningen kan konstatera
att regleringsbreven för budgetåren 2005 och 2006 innehöll
krav på förbättringar vad gällde säkerheten. Kraven på återrapportering
inom detta område har dock minskat därefter. Några
utvecklingsinriktade uppdrag avseende säkerheten har inte heller
riktats till Kriminalvården utan regeringen har sedan år 2007 framhållit
att satsningen på säkerhet måste följas av insatser inom det
kriminalvårdande området.
60 Säkerhetsarbetet inom Kriminalvården påverkas också av medias rapportering – se
Bäckman och Hansson.
61 Rhodes, L. , s. 561 f.
62 Ross, J. I., s. 61 f.
63 SOU 2005:6, s. 135 f.
230
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
8.10.2 Intern styrning av säkerhetsarbetet
Bedömning: Kriminalvården bör ta fram en uttalad säkerhetsstrategi
med preciserade mål för säkerhetsarbetet som kan
kommuniceras i organisationen. En bättre styrning av och mer
delaktighet i säkerhetsarbetet kan åstadkommas genom konkretiserade
mål.
Säkerhetsarbetet har hög status i organisationen. Styrningen
bör integreras i myndighetens ordinarie ledningsstruktur.
Rymningarna år 2004, som i flera fall möjliggjordes genom bistånd
av anställda inom kriminalvården, fick mycket negativ uppmärksamhet
i media och i samhället i övrigt. Det var därför inte svårt för den
nytillträdde generaldirektören att mobilisera en förändringsvilja för
en säkrare kriminalvård. Säkerhetsarbetet kunde samlas kring nyckelorden
”ordning och reda”, vilka den nuvarande generaldirektören
uttalade i media redan samma dag som han utsågs av regeringen.64
De olika åtgärder som Kriminalvården har vidtagit på säkerhetsområdet
visar att det har utvecklats och att det finns en sammanhållen
tanke kring dessa frågor vid myndigheten. Arbete för att
förbättra attityder och utbildning har varvats med tekniska säkerhetsåtgärder
och åtgärder för att placera de intagna på ett säkrare sätt.
Utredningen noterar att Kriminalvården i verksamhetsplanen
för år 2009 har angett att ett av myndighetens fokusområden är att
”vidmakthålla säkerheten”. Utredningen förstår detta så att Kriminalvården
anser att effekten av säkerhetsuppgraderingen har nått en
tillfredsställande nivå.
Samtidigt visar utredningens djupintervjuer att personalen inte
anser att säkerhetssatsningen är färdig. En stor andel, ca 40 procent, av
de tillfrågade i enkätundersökningen anser dessutom att de behöver
mera kompetens inom säkerhetsområdet. Skillnaden mellan myndighetens
och medarbetarnas uppfattningar om det framtida säkerhetsarbetet
belyser det faktum att det inte finns en gemensam strategi
eller enhetlig syn på hur säkerhetsarbetet nu ska utvecklas.
Säkerhetsarbetet leds i betydande utsträckning direkt av generaldirektören.
Generaldirektören har ansvaret för strategierna, för styrningen
av säkerhetsorganisationen och, i många fall, för de enskilda
åtgärder som har vidtagits efter det att han har upptäckt brister vid
sina besök vid anläggningarna. Generaldirektören har beskrivit att
64 Dagens Nyheter, ”Ordning och reda recept mot rymningar”
231
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
det finns en bristande medvetenhet i organisationen om säkerhetsfrågor
och gett detaljerade exempel härpå.
Säkerhetsarbetet förknippas inom organisationen alltså i hög
grad med generaldirektören personligen. Det har bidragit till att
säkerhetsarbetet har fått en hög status. Eftersom det operativa
säkerhetsarbetet först och främst bedrivs genom säkerhetsgruppen
finns det dock tendenser till att säkerhetsarbetet betraktas som
något av en ”specialfråga”, vid sidan av den ordinarie verksamheten,
även om det från de allra flesta håll uttalas att säkerheten är
grunden i arbetet. Att säkerheten är en specialfråga förstärks av att
säkerhetsgruppens tvingande direktiv ofta ställs direkt till säkerhetsexperterna
på regional eller lokal nivå, dvs. vid sidan om den
ordinarie ledningsstrukturen.65
Det är nödvändigt att säkerheten ständigt finns närvarande hos
alla inom Kriminalvården. Annars finns det en risk att personalen
brister i omdöme vilket ökar säkerhetsriskerna. Om inte säkerhetsmedvetandet
ständigt är högt kan vårdarna bli alltför otvungna med
de intagna, vilket gör det svårt att hålla isär personliga relationer
och ett professionellt yrkessätt. Flera sådana exempel finns från de
uppmärksammade rymningarna år 2004. Det krävs därför en uppsättning
fastställda regler som understödjer den grundläggande
säkerhetsmedvetenheten hos personalen. Det krävs dessutom ett
ledarskap som följer upp och bekräftar denna medvetenhet.66
Kriminalvården saknar dock en formaliserad strategi för säkerhetsarbetet
, varför det inte är möjligt att i organisationen på ett strukturerat
sätt kommunicera hur säkerhetsarbetet ska bedrivas på lång
sikt, vad som ska uppnås eller hur säkerhetsarbetet ska integreras med
Kriminalvårdens övriga verksamhet. De uttalade visionära målen
för säkerhetsarbetet har varit nollvisioner avseende rymningar, droger,
kriminella aktiviteter och våld, hot eller trakasserier. Några konkreta
mål därutöver finns inte, även om det i sammanhanget bör
nämnas att det omgående efter den sista rymningen i september
2004 togs fram en mycket omfattande åtgärdslista. Kriminalvården
insåg således att det fanns ett behov att möta bristerna med
åtgärder som snabbt kunde leda till ett positivt resultat.
Med utgångspunkt från säkerhetsarbetets speciella art är det självfallet
att en del av åtgärderna inte kan redovisas öppet för personalen
och de intagna. Kriminalvårdens styrning av säkerhetsarbetet har
därför riktats endast till en liten del av organisationen i form av ett
65 Se diskussion i avsnitt 5.10.1.
66 Presley, D., s. 33 f.
232
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
antal produktionsmål, t.ex. genom åtgärdslistor och ett mycket
stort antal tvingande direktiv från säkerhetsgruppen. Utredningen
har t.ex. erfarit att säkerhetsgruppen utkommit med 117 säkerhetsdirektiv
under år 2008, varav 20 var tvingande. Styrningen av
säkerhetsarbetet sker vid sidan av de sedvanliga ledningsformerna.
Det har t.o.m. någon gång lett till att tvingande direktiv från säkerhetsgruppen
har stått i strid med myndighetens egna föreskrifter.
Som nämndes i kapitel 5 uttrycks i utredningens intervjuundersökning
omfattande kritik mot framför allt säkerhetsgruppen
för att inte följa den beslutsväg som Kriminalvården i och med enmyndighetsreformen
har beslutat om. Säkerhetsfrågorna bör enligt
utredningens uppfattning styras på samma sätt som andra verksamhetsfrågor
genom Kriminalvårdens ordinarie ledningsstruktur, som
härigenom ges förutsättningar att uppnå en samlad effektivitet
inom samtliga verksamhetsområden. Kriminalvården bör därför
fastställa mätbara mål för den interna styrningen av säkerhetsarbetet.
Exempel på sådana mål skulle kunna vara ett minskat antal
incidenter, ett minskat våld mellan intagna eller en ökad upplevd
trygghet bland de anställda. En förutsättning härför är alltså att
Kriminalvården, på sätt som nu sker, inför och tillämpar ett
fungerande uppföljningssystem.
8.10.3 Kriminalvårdens uppföljning av säkerhetsarbetet
Bedömning: Kriminalvården har i dag en fungerande tillsynsorganisation
för säkerhetsarbetet.
Avrapportering av allvarliga incidenter sker i det nya ITbaserade
incidentrapporteringssystemet. Systemet bör dock utvecklas
ytterligare och användas under längre tid för att bli mer
tillförlitligt.
Förslag: Av rättssäkerhetsskäl bör det införas krav på att
ingripanden med våld mot intagna ska dokumenteras och skador
på intagna p.g.a. våldsanvändning ska anmälas. Frågan bör
behandlas inom ramen för en utredning om en framtida tillsynsmyndighet
för Kriminalvården.
Rymningsutredningen ansåg att kriminalvårdens tillsyn avseende
bl.a. säkerhetsfrågorna inte var tillräcklig. Rymningsutredningen
233
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
föreslog att tillsynen över verksamheten skulle förbättras och göras
fristående från den övriga verksamheten.67 I dag finns det en kontrollfunktion
, säkerhetsgruppen, som årligen genomför ett stort
antal säkerhetstillsyner enligt en fastställd plan. Under år 2008
genomförde säkerhetsgruppen 19 säkerhetstillsyner i häkten och 22
på anstalter. Det finns således en enhet inom Kriminalvården med
ett utpekat ansvar för tillsyn inom säkerhetsområdet. Utredningen
har inte underlag för någon annan bedömning än att arbetet fungerar
på ett effektivt sätt.
Utredningen har tidigare beskrivit att arbetet i synnerhet inom
säkerhetsområdet leds enligt vad som kan kallas en uppdrags- eller
åtgärdstaktik. Kriminalvårdens uppföljning inom säkerhetsområdet
har därför i första hand skett för att kontrollera att åtgärderna har
vidtagits.
Ett nytt IT-baserat incidentsystem har successivt införts inom
Kriminalvården de senaste två åren. Kriminalvårdens anställda har
sedan många år haft erfarenhet av att rapportera händelser till sina
skyddsombud. Händelserna har antecknats i SEKO:s s.k. incidentlista
sedan år 1993. Då Kriminalvården nu har fått i gång ett
fungerande system har SEKO upphört med sin rapportering.
Kriminalvårdens system behöver dock utvecklas. Kriminalvården
har uppgett att medarbetarna ”underrapporterar”, dvs. de rapporterar
inte alla relevanta händelser. För att bedömningarna ska bli
enhetliga, t.ex. av vad som är en så allvarlig incident att den ska
rapporteras i systemet, och för att säkra analyser och slutsatser ska
kunna dras avseende det inrapporterade resultatet krävs dessutom
att systemet används under en längre tid.
Ett grundläggande element i Kriminalvårdens verksamhet är att
tvång utövas på de intagna. Denna tvångsanvändning utgör en i
förväg beslutad åtgärd, t.ex. att en viss person ska placeras i avskildhet
eller att vissa telefonrestriktioner ska gälla. Beslutet får fattas av
någon med viss beslutsbehörighet och kan, som regel, om- eller
överprövas. Tvångsanvändningen kan ske till följd av en incident,
t.ex. om en intagen har utövat våld mot en vårdare, men är ett rent
administrativt förfarande.
På det sättet skiljer sig tvångsanvändning, enligt utredningens
definition från våldsanvändning. Våldsanvändning är en rätt som
tillkommer samtliga anställda för att betvinga en intagen, t.ex. för
att få ett bråk att upphöra, kunna genomföra en beslutad tvångs67
SOU 2005:6, s. 131 f.
234
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
åtgärd eller för att skydda andra intagna eller personal. Våldsanvändningen
är ett faktiskt handlande och kan inte omprövas.
Rättssäkerhetsskäl talar för att åtgärden och dess konsekvenser,
t.ex. skador, beskrivs. Dokumentation avseende våldsanvändning
bör, enligt utredningens uppfattning, granskas i efterhand av en
överordnad chef på en viss nivå.
En anställd ska omgående informera sin chef och berörda medarbetare
om viktiga händelser och förhållanden inom sitt ansvarsområde
eller om sådant som t.ex. kan påverka ordningen och säkerheten.
I praxis på enskilda verksamhetsställen har det sannolikt
utvecklats olika praxis om vad som ska betecknas som en ”viktig
händelse”. Det saknas dock en myndighetsgemensam definition.
Kriminalvården uppger att det finns rutiner för att hantera misstänkta
brott av anställda inom anstalterna.68 Samtidigt kan konstateras
att det saknas en författningsenlig skyldighet att anmäla det förhållandet
att en anställd vid Kriminalvården har använt våld, med
undantag av situationer då handfängsel eller OC-spray använts.69
Det finns således inte någon möjlighet att följa upp om våld har
använts mot en intagen eller om våldet använts inom ramen för s.k.
laga befogenhet enligt 24 kap. 2 § brottsbalken eller om den anställde
har tvingats använda nöd- eller nödvärnsvåld enligt 24 kap. 1 och
4 §§ brottsbalken. Det finns inte heller någon skyldighet enligt lag
att anmäla, t.ex. till en tillsynsmyndighet, om en intagen p.g.a. våldsanvändning
har drabbats av eller utsatts för risk att drabbas av
allvarlig skada eller sjukdom.
Frågorna om dokumentationsskyldighet och anmälningsplikt är
särskilt betydelsefulla för att följa upp om säkerhetsarbetet lett till
att de anställda inte har tvingats använda eller kunnat minska det
legitima våldet mot de intagna och för att säkerställa att de intagnas
grundläggande fri- och rättigheter iakttas.
Samma diskussion fördes avseende polisingripanden före det att
den nuvarande bestämmelsen i 28 § polislagen (1984:387) infördes
år 1988. Betydelsen av en fullständig dokumentationsskyldighet vid
polisingripanden har påtalats av Europarådets kommitté till förhindrande
av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling vid
en inspektion år 1991. De intagna i häkte och anstalt befinner sig i en
särskilt utlämnad situation förhållande till Kriminalvården, eftersom
deras kontakt med omvärlden är så begränsad. Utredningen
har i kapitel 5 behandlat frågan om rättslig tillsyn inom kriminal68
Bet. 2007/08:JuU14, Motion 2007/08:Ju365.
69 23 § KvaL resp. KVFS 2006:13.
235
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
vården. Utredningen har bedömt att det finns behov för en extern
tillsynsmyndighet för kriminalvården. Frågorna om en eventuell
dokumentationsskyldighet av våldsanvändning och en anmälningsplikt
om en intagen skadas p.g.a. våldsanvändning är av sådan
karaktär att den lämpligen bör diskuteras i det sammanhanget och
av en eventuell utredning med det specifika uppdraget.
8.10.4 Effekterna av säkerhetsuppgraderingen
Bedömning: Säkerhetsuppgraderingen inom Kriminalvården har
inneburit färre rymningar och mindre narkotika på kriminalvårdsanläggningarna,
vilket är Kriminalvårdens prioriterade mål.
Säkerhetsnivån har blivit högre inom kriminalvården. Det
saknas underlag som visar om våldet har minskat eller om antalet
allvarliga incidenter har blivit färre.
Efter det att säkerhetsuppgraderingen påbörjades år 2004 har ett
stort antal åtgärder av olika slag vidtagits för att förbättra säkerheten
inom kriminalvården. Kriminalvårdens uttalade mål för
säkerhetsuppgraderingen har varit nollvisioner avseende rymningar,
droger, kriminella aktiviteter och våld, hot eller trakasserier på
kriminalvårdsanläggningarna. Kriminalvårdens uppföljning visar en
positiv utveckling mot de uppställda målen.
Antalet rymningar var, som har framgått, mycket högt under
åren 2003–2004 jämfört med antalet rymningar både före och efter
dessa år. Rymningarna ägde rum under en tid då belastningen på
och beläggningsgraden vid anstalterna var hög. Den säkerhetsuppgradering
som har ägt rum sedan år 2004 utgick från vad som
kan betecknas som ett extraordinärt läge. Efter år 2004 har både
beläggningsgraden och antalet rymningar minskat. Med tanke på
att rymningarna nu nästan uteslutande sker från öppna anstalter, 68
rymningar år 2008, torde det inte vara realistiskt att minska dessa
ytterligare.
Kriminalvården har således uppnått ett gott resultat genom att
ha minskat antalet rymningar. Det kan dock konstateras att antalet
rymningar här visar samma utveckling och relativa nivå som i
Danmark och Norge, där det inte har satsats lika mycket på säkerheten
de senaste åren. Uppgraderingen av säkerheten torde således
i vart fall inte ensamt ha lett till att antalet rymningar minskat.
236
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Säkerhetsuppgraderingen har medfört betydande kostnader för
Kriminalvården, vilket utredningen har visat i det första delbetänkandet
(SOU 2008:71). Eftersom målen för uppgraderingen
av säkerheten inte har varit fullständiga går det inte att ställa
kostnaderna mot resultatet. Säkerhetsåtgärderna har haft ett vidare
syfte än att bara uppnå de av Kriminalvården formulerade nollvisionerna.
Det är inte möjligt att beräkna hur kostnaderna för
säkerhetssatsningarna bör fördelas då dessa också finansierat annat,
t.ex. bättre brandskydd, än åtgärder för att uppnå de nu nämnda
målen.
Rymningsutredningen iakttog att det särskilt på avdelningar
med hög säkerhet förekom att vårdare drog sig undan de intagna.
Rymningsutredningen bedömde företeelsen som en säkerhetsrisk,
eftersom personal varken hör eller ser vad som förekommer på
avdelningen. Vidare finns en risk att vissa intagna genom sina ledaregenskaper
eller genom hot och våld tillåts styra en avdelning eller
”ta över” en avdelning.70
Brottsförebyggande rådet har visat att av Kriminalvårdens anställda
har ca 40 procent av vårdarna i anstalt, häkte och transporttjänst
drabbats av våld, hot eller trakasserier.71 Enligt Brottsförebyggande
rådets undersökning hade flera av dem som hade utsatts för hot
blivit mer försiktiga, mindre personliga och mer byråkratiska i sitt
sätt att bemöta de intagna. Att många utsatta upplevde rädsla och
därigenom anlade en kyligare och försiktigare attityd mot de intagna
kunde enligt Brottsförebyggande rådet ha indirekta konsekvenser
på yrkesutövningen och på kriminalvården som system.72
Utredningen finner att under samma tid som säkerhetsuppgraderingen
har pågått har antalet JO-anmälningar avseende kriminalvården
ökat även om det kan vara svårt att visa något säkert missnöjessamband
mellan anmälningsfrekvensen och säkerhetsuppgraderingen.
I utredningens intervju- och enkätundersökning ger medarbetarna
säkerhetssatsningen ett gott betyg. En stor andel av
medarbetarna uppger också att de känner sig trygga på sitt arbetsställe.
I intervjuerna uttrycktes att den förbättrade säkerheten inte
har påverkat det kriminalvårdande arbetet. Kriminalvårdens ledning
är mycket tydlig med att säkerhetsuppgraderingen till mycket liten
70 SOU 2005:6, s. 159.
71 Brottsförebyggande rådet, Rapport 2006:5, s. 33 f.
72 Brottsförebyggande rådet, Rapport 2006:5, s. 46.
237
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
del handlar om tekniska lösningar, utan den stora förändringen
ligger i förändrade attityder.
Det går dock inte att belägga att det nu är ”säkrare” inom
Kriminalvården än tidigare. Antalet incidenter har t.ex. inte minskat,
enligt SEKO. Antalet självmord har inte heller minskat, enligt
Kriminalvårdens egen statistik. Kriminalvården har i övrigt inte
någon statistik avseende incidenter, våld mellan intagna eller hot
och våld mot personal förrän från år 2007. Införandet av det nya
incidentrapporteringssystemet är inte heller slutfört.
Att se till att de anställda inte utsätts för våld eller hot får, enligt
utredningens uppfattning, betraktas som en av de allra viktigaste
effektivitetsåtgärderna för att förbättra säkerheten vid kriminalvårdsanläggningarna
. Med dagens höga tekniska säkerhetsnivå är det
mycket svårt att från utsidan frita någon intagen eller häktad.
Möjligheten att rymma består i princip att angripa en anställd,
antingen direkt genom att ta den anställde som gisslan eller indirekt
genom att hota och utöva utpressning mot den anställde. Kriminalvården
har två år i rad, åren 2007 och 2008, gett sin personalenhet i
uppdrag att följa upp behovet av åtgärder för att motverka våld mot
de anställda. Frågan är av så stor betydelse att utredningen anser att
den kräver särskilt hög prioritet.
8.10.5 Kriminalvårdens säkerhetsarbete i ett
internationellt/nordiskt perspektiv
Bedömning: Den svenska kriminalvården har, i jämförelse med
andra nordiska länder, genomfört en mer långtgående säkerhetsuppgradering
och vidtagit fler åtgärder för att förbättra säkerheten.
Eftersom Sverige i högre grad än de andra länderna saknar
en uppföljande statistik om säkerhetsrelaterade frågor är det
svårt att dra säkra slutsatser om omfattningen av säkerhetsuppgraderingen
har varit motiverad. Det kan dock konstateras
att Danmark och Norge har färre säkerhetsrelaterade problem,
trots att de inte har satsat lika mycket på säkerhetsfrågor. De
närmare orsakerna till detta har utredningen inte haft tillfällighet
att utreda.
I Sverige är betydligt fler personer intagna i anstalt än i de övriga
nordiska länderna. I relation till folkmängden är dock antalet
238
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
intagna relativt lika, ca 75 intagna per 100 000 invånare. Kriminalvårdens
inriktning i de nordiska länderna skiljer sig åt i väsentliga
hänseenden. I Norge och Finland avtjänar en betydligt mindre andel
av de dömda sina straff genom frivårdspåföljder jämfört med
Danmark och Sverige. Norge avser nu att förändra detta. I Danmark
och Sverige avtjänar ungefär lika stora andelar av de dömda
frivårdspåföljder och fängelsestraff, men i Danmark är nästan två
tredjedelar av anstaltsplatserna öppna. I Sverige är motsvarande
andel öppna platser endast en fjärdedel. Förutsättningarna mellan
länderna är inte helt de samma, men de beskrivna skillnaderna
torde i första hand mer bero på kriminalvårdspolitiska ställningstaganden
än på att de intagna i väsentlig grad skulle skilja sig åt.
En tänkbar förklaring till skillnaderna i satsning på säkerhet kan
vara skillnaden i yttre tryck mot verksamheten i våra länder. I
Danmark och i Norge har företrädare för respektive kriminalvårdsmyndighet
uppgett att de har följt hur den svenska Kriminalvården
har satsat på säkerheten under de senaste åren och i flera hänseenden
också tagit efter Sverige. De har dock inte alltid valt att göra på
samma sätt som här. Vid en nordisk jämförelse av säkerhetsläget
vid anstalterna framstår antalet rymningar under åren 2003–2004 i
Sverige inte som anmärkningsvärt högt.73 Jämförelsen försvåras
dock av att det i Sverige endast finns knapphändig uppföljande
statistik avseende säkerhetsrelaterade frågor. I Danmark och Norge
finns det t.ex. statistik om incidenter, tvångs- och våldsanvändning,
vilket den svenska Kriminalvården till stor del saknar.
Från Danmarks och Norges sida är man noga med att påpeka att
man där inte har varit utsatta för ett så stort politiskt och medialt
tryck som det som fanns i Sverige under och efter år 2004. Företrädare
för kriminalvårdsmyndigheterna där har uppgett att de
därför inte behövt vidta åtgärder på det sätt som de har uppfattat
att den svenska myndigheten tvingats till. De har vidare poängterat
att de visserligen har haft ett antal rymningar från sina slutna
anstalter, men att rymlingarna inte varit samhällsfarliga. De har
därför respekt för att den svenska kriminalvårdsmyndigheten har
vidtagit fler mer långtgående åtgärder då flera av dem som rymde i
Sverige under år 2004 var farliga, däribland en man som hade
mördat två poliser. Det påpekas att de erfarenheter som Kriminalvården
har vunnit har varit till stora nytta även för de andra
nordiska kriminalvårdsmyndigheterna.
73 Se tabell 8.4 och figur 8.23.
239
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
I Norge är man tveksam till att införa så många säkerhetsklasser
som i Sverige, då de menar att det finns en risk för att de intagna
ska ”fastna för högt”. Med ett stort antal säkerhetsklasser, som ska
kombineras med olika behandlings- och påverkansprogram kan
man tvingas att kompromissa kring vilken vård som ska erbjudas.
Många säkerhetsklasser kan leda till att den intagne inte kan ges
den bästa tillgängliga vården.
Till utredningen har det också från nordiskt håll uttryckts viss
tveksamhet till att ”ordning och reda” är den bästa utgångspunkten
för en effektiv kriminalvård. Det har istället framhållits att en effektiv
kriminalvård bäst kan nås genom att erbjuda de intagna så stor
frihet som möjligt. Det har påpekats att det finns forskning som
visar att kontakter under verkställigheten mellan intagna och ickekriminella
personer utanför anstalten har en signifikant betydelse
för att minska återfallsrisken.74 Både i Norge och i Danmark är
närhetsprincipen levande, medan Kriminalvården i Sverige inte längre
tillämpar den på ett tydligt sätt. I Norge har man för avsikt att
stärka regionerna och se till att det i varje region finns anstalter av
olika slag så att de intagna kan genomgå klientresan i närheten av
hemmet.
Den norska Kriminalomsorgens ledning konstaterar att även
den som döms till så korta fängelsestraff som två månader riskerar
att förlora jobbet, bostaden och kanske familjen innan de har frigetts.
Den norska regeringen har därför föreslagit en s.k. tillbakeføringsgaranti
i syfte att minska återfallen i brott genom att skapa
ordnade förutsättningar för den intagne efter verkställigheten.
I Danmark finns en strategi för att minska möjligheterna för
vissa intagna att skapa sig status på anstalterna genom att klassas
som ”särskilt krävande” eller som en ”säkerhetsrisk”.
Utredningen har tidigare konstaterat att den svenska regeringen
år 2004 tydligt markerade att en säkerhetsuppgradering var nödvändig
inom kriminalvården. Motsvarande krav har inte ställts i
Danmark eller Norge, vilket alltså delvis kan förklaras av att de
personer som har rymt från anstalter i dessa länder inte har varit
samhällsfarliga.
Totalt sett förefaller problemet med rymningar inte ha varit
unikt stort i Sverige. I Danmark och Norge har säkerhetsarbetet
inte haft lika hög prioritet som i Sverige och säkerhetsförbättringar
74 Cooke, D.J., s. 110.
240
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
har genomförts på annat sätt än här. I Danmark och Norge har man
arbetat mer med dynamisk säkerhet och ökat personaltätheten.
Utredningen har uppfattat att kriminalvårdsledningarna i Danmark
och Norge mycket tydligt lyfter fram de intagna som enskilda
individer. Ledningen i Danmark uttrycker t.ex. att man vill att
personalen ska vara förebilder för de intagna. Störande individer,
bl.a. sådana personer som i Sverige kallas för ”negativa ledare”, får
inte heller ges onödig status genom myndighetens agerande. I Norge
värnas närhetsprincipen och den intagnes möjlighet att interagera
med det (icke-kriminella) samhället. En målsättning är där också
att samtliga som döms till mindre än fyra års fängelse ska placeras
direkt på en öppen anstalt. Ledningens syn på de intagna som
individer genomsyrar verksamheten och får således faktiska konsekvenser
i det klientnära arbetet.
8.10.6 Utveckling av säkerhetsarbetet
Bedömning: De övergripande målen för Kriminalvården är att
verkställa påföljder och minska återfallen i brott. Inom ramen
för de målen ska säkerheten anpassas efter verksamhetskraven
och de intagnas behov. En effektiv styrning av Kriminalvården
förutsätter att säkerheten ses som en del av en helhet.
Strikt säkerhet ska gälla för intagna som betecknas som
samhällsfarliga eller som utgör en fara för andra intagna eller
anställda inom Kriminalvården. Däremot kan det inte uteslutas
att det räcker med tre säkerhetsklasser, två klasser med slutna
och en klass med öppna anstaltsplatser, för att uppnå tillräcklig
säkerhet. Färre säkerhetsklasser leder till ett mer kostnadseffektivt
placeringsförfarande och kan ha betydelse för Kriminalvårdens
förmåga att minska återfall i brott.
Förslag: Kriminalvården bör utforma konkreta mål för säkerhetsarbetet.
En ambitionsnivå för säkerhetsarbetet, t.ex. avseende
personalens kompetens, bör läggas fast.
Kriminalvården bör analysera konsekvenserna av att minska
antalet säkerhetsklasser.
De övergripande målen för Kriminalvården är att verkställa påföljder
och verka för att återfallen i brott minskar.
241
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
En adekvat säkerhetsnivå är en förutsättning för fängelsestraffets,
och därmed Kriminalvårdens, trovärdighet. En hög säkerhetsnivå
bör däremot inte vara ett självständigt mål för Kriminalvården.
Säkerhetsnivån ska dimensioneras efter vad som krävs för
att garantera att påföljderna kan verkställas. Säkerheten ska även
anpassas för att minska återfallsrisken, vilken t.ex. bör beaktas vid
placering av de intagna, möjligheten till permissioner, rätt att ta
emot besök, rätt att på annat sätt kommunicera med personer
utanför häktet eller anstalten och möjlighet till utslussning. I
frånvaro av någon säkerhetsstrategi går det inte att bedöma hur
Kriminalvårdens säkerhetsarbete har anpassats till de övergripande
målen. Regeringen har dock upprepade gånger i budgetpropositioner
framhållit avseende Kriminalvården att en ”lång tids fokus på
säkerhet ställer krav på en vidare fokusering även på övrigt verksamhetsinnehåll.”75
En effektiv styrning av säkerhetsarbetet förutsätter att ledningen,
de anställda och de intagna kan förstå vilka de övergripande målen
är, hur de ska nås och hur de ska utgöra en del av all den
kriminalvård som ska bedrivas. Säkerhetsmedvetenheten kan höjas
genom att Kriminalvården utvecklar uppföljningsbara mål för säkerhetsarbetet
som utgår från målen att minska återfallen i brott och
att tryggheten för anställda och intagna i kriminalvården ska öka.
Det finns en inneboende effektiviseringspotential i en förbättrad
styrning av säkerhetsarbetet. Det har t.ex. redan konstaterats att
Kriminalvårdens ledning och de medarbetare som har deltagit i
utredningens djupintervju- och enkätundersökning har olika syn på
den framtida ambitionen för säkerhetsarbetet. Det bör klarläggas
vilken ambitionsnivå myndigheten ska ha.
Det mest betydelsefulla för det framtida säkerhetsarbetet är att
fortsätta att förstärka säkerhetsmedvetenheten och kunskapen hos
de anställda. All kriminalvårdande personal bör utbildas i säkerhetsfrågor.
Det ger möjlighet att både förmedla kunskap och värderingar
till de anställda. Kompetensutvecklingen avseende säkerhetsfrågorna
bör utformas så att det blir tydligt att säkerhetsarbetet är
en del av det kriminalvårdande uppdraget och bör också utgå från
de övergripande målen, t.ex. att minska de dömdas återfall i brott.
75 Se prop. 2006/07:1 Utgiftsområde 4, s. 62, prop. 2007/08:1 Utgiftsområde 4, s. 53 och
prop. 2008/09:1 Utgiftsområde 4, s. 41.
242
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Färre säkerhetsklasser ökar förutsättningarna för effektiv placering
Enligt 7 § lagen om kriminalvård i anstalt, KvaL, ska en intagen i
första hand placeras i öppen anstalt om inte placering på en sluten
anstalt är nödvändig, t.ex. av säkerhetsskäl. Inför varje anstaltsplacering
ska en risk- och behovsbedömning göras enligt 2 § Kriminalvårdens
föreskrifter och allmänna råd om placering av dömda i
kriminalvårdsanstalt, KVFS 2006:13. Vid bedömningen ska hänsyn
tas till individens behov av behandling, utbildning och till säkerhetsskäl
, bl.a. risken för att den intagne ska avvika, fortsätta med brottslig
verksamhet eller missbruka narkotika under verkställigheten.
Utredningen har tidigare i avsnitt 8.10.2 konstaterat att Kriminalvården
saknar en säkerhetsstrategi som vilar på en behovsinventering.
Trots det beslutade kriminalvården år 2004 att dela in
anstalterna i sex säkerhetsklasser (A-F). Förändringen tillkom för
att möjliggöra en större säkerhetsmässig differentiering av de
intagna. Kriminalvården har inte redovisat någon konsekvensanalys
av detta beslut och hur det t.ex. har inverkat på målet att hindra
återfall i brott.
Det finns onekligen ett behov av en viss indelning av
anstalterna/avdelningarna i olika säkerhetsklasser. Den främsta
orsaken till det är att det måste finnas anstalter eller anstaltsavdelningar
med tillräcklig säkerhetsnivå för de intagna som t.ex. är
farliga för samhället, andra intagna eller de anställda inom Kriminalvården
. En annan anledning att indela anstalterna i klasser kan vara
att hindra grovt kriminellt belastade intagna att på anstalterna
etablera ”brottsskolor” för yngre, påverkbara intagna. Sådana skyddsbehov
föreligger dock inte beträffande alla intagna. Många kan
placeras i öppna anstalter eller i anstalter med lägre säkerhet utan
större risker.
I Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om placering av
dömda i kriminalvårdsanstalt, KVFS 2006:13, har Kriminalvården
beslutat om förutsättningar och gett exempel för när en dömd ska
placeras i en viss säkerhetsnivå:
• En intagen bör placeras i en sluten anstalt/anstaltsavdelning E
om en helhetsbedömning har gett vid handen att kravet på
samhällsskydd inte kan tillgodoses vid vistelse i öppen anstalt.
Till denna grupp hör intagna som kan befaras missbruka eller
hantera narkotika under verkställigheten, som kan antas rymma
från en öppen anstalt/anstaltsavdelning eller som vid vistelse i
243
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
en öppen anstalt/anstaltsavdelning inte skulle kunna hindras
från att återfalla i brottslig verksamhet.
• En intagen bör placeras i en sluten anstalt/anstaltsavdelning
D/C om en helhetsbedömning har gett vid handen att kravet på
samhällsskydd inte kan tillgodoses vid vistelse i sluten anstalt/
anstaltsavdelning E. Till denna grupp hör intagna som befaras
missbruka eller hantera narkotika under verkställigheten, som
kan antas rymma från en anstalt/-anstaltsavdelning i grupp E
eller som vid vistelse i en anstalt/anstaltsavdelning i grupp E inte
skulle kunna hindras från att återfalla i brottslig verksamhet.
Den dömde kan vara svårbehandlad på grund av psykisk störning
eller ha benägenhet att ta till hot och våld. Han eller hon
kan ha kontakter i den kriminella världen som kräver resurser i
form av säkerhet och kontroll för att hindra att han organiserar
brottslig verksamhet inifrån anstalt. I de fall stor risk föreligger
och särskilda resurser fordras för att förhindra narkotikahantering,
rymning, hot/våld och/eller brottslig verksamhet bör
den intagne placeras i anstalt/anstaltsavdelning C.
• En intagen bör placeras i en sluten anstalt/anstaltsavdelning B/A
om en helhetsbedömning har gett vid handen att kravet på
samhällsskydd inte kan tillgodoses vid vistelse i sluten anstalt/
anstaltsavdelning D/C. Till denna grupp hör intagna för vilka
det föreligger risk för missbruk eller hantering av narkotika under
verkställigheten, som kan antas planera kvalificerade rymningsförsök
från en anstalt/anstaltsavdelning i grupp D/C eller som
vid vistelse i en anstalt/anstaltsavdelning i grupp D/C inte skulle
kunna hindras från att återfalla i allvarlig brottslig verksamhet.
Den dömde kan vara särskilt svårbehandlad på grund av psykisk
störning eller ha stor benägenhet att ta till hot och våld. Han
eller hon kan ha etablerade kontakter i den kriminella organiserade
världen varför särskilda resurser i form av säkerhet och
kontroll fordras för att hindra att han organiserar brottslig
verksamhet inifrån anstalt. I de fall avsevärd risk föreligger och
förstärkta resurser fordras för att förhindra narkotikahantering,
rymning, fritagning, hot/våld och/eller organiserad brottslig verksamhet
bör den intagne placeras i anstalt/anstaltsavdelning A.
Av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd framgår att det i
första hand är den säkerhetsmässiga bedömningen som ska vara
vägledande för vilken säkerhetsklass den intagne ska placeras i. Det
244
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
anges visserligen som en allmän förutsättning att den intagne ska
flyttas till öppnare förhållanden så snart hänsynen till säkerheten
inte längre lägger hinder för det, men några klarläggande riktlinjer
eller exempel anges inte för detta.
För utredningen framstår inte Kriminalvården beskrivning av
skillnaderna mellan intagna som ska placeras i olika säkerhetsnivåer
som särskilt stora. Som tidigare har nämnts kan Kriminalvården
inte svara på vad det kostar att bygga en likartad anstalt i var och en
av de olika säkerhetsklasserna eftersom det, enligt myndigheten,
inte går att sortera ut säkerhetskostnaderna för sig. Som utredningen
visat i sitt andra delbetänkande skiljer sig dock kostnaderna
för anstalter med olika säkerhetsnivå avsevärt. Utredningen fann bl.a.
att kostnaderna ökade för anstalter med högre säkerhetsklass.76
Eftersom alla behandlingsprogram inte ges på alla anstalter måste
vårdplaneringen ställas mot beslutad säkerhetsklassificering vid
placeringsbeslutet. Även om närhetsprincipen har tonats ned kan
det ur bl.a. utslussningsperspektiv innebära problem att verkställigheten
sker långt från bostadsorten, vilket också påverkar
förutsättningarna för placeringen. Utredningen konstaterar således
att säkerhetsklassificeringen av anstalterna utgör en svårighet vid
placeringen. Placeringsprocessen kompliceras med antalet säkerhetsklasser
. Färre säkerhetsklasser medför å andra sidan en högre kostnadseffektivitet
i placeringsprocessen och kan i större utsträckning
motverka formella hinder som kan innebära att kompromisser som
påverkar förutsättningarna för det återfallsförebyggande arbetet
eller säkerheten måste göras.
Utredningen bedömer att en utgångspunkt för det fortsatta övervägandet
kan vara att det är tillräckligt med tre säkerhetsklasser.
Den högsta säkerhetsklassen bör förbehållas dömda som kan
betecknas som samhällsfarliga. Därutöver ser utredningen egentligen
inte något behov av fler än en ytterligare säkerhetsklass för slutna
anstalter/anstaltsavdelningar. I denna säkerhetsnivå bör intagna
placeras som inte är lika farliga, men som ändå inte kan placeras i en
öppen anstalt, t.ex. p.g.a. brottets art eller svårhet, missbruksproblem
eller benägenhet att ta till våld eller hot. Övriga intagna,
som inte kan genomgå en frivårdspåföljd, bör placeras på en öppen
anstalt.
76 SOU 2009:13, s. 129.
245
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
Utredningen konstaterar dock att en djupare konsekvensanalys
måste företas innan det går att fastställa hur många säkerhetsklasser
som är effektivast ställt i relation till Kriminalvården övergripande mål.
Anpassad säkerhet medför lägre kostnader
Den säkerhetssituation som förelåg år 2004, då ett antal intagna från
de allra högsta säkerhetsklasserna kunde rymma, var inte acceptabel.
Intagna som utgör en fara för samhället ska verkställa straffet
under sådana förutsättningar att de inte får möjlighet att rymma.
Säkerhetsnivån på de anstalter/anstaltsavdelningar där de verkställer
straff ska också vara tillräckligt hög så att de inte ska kunna
orsaka andra intagna eller medarbetare i Kriminalvården skada eller
utsätta dem för fara.
Utredningen bedömer att det i dag finns ca 1 000 intagna som
inte får rymma. I dag avtjänar sammanlagt 810 intagna sitt straff i
de två högsta säkerhetsklasserna, A och B. En stor andel av dessa
ska avtjäna långa straff utan att de har begått eller kan förväntas
begå våldsbrott utanför anstalterna. Många av de intagna i dessa
säkerhetsklasser har dömts för narkotikabrott genom att vara
aktiva i kriminella nätverk. Ca 250 av de intagna är medlemmar av
grupper som kännetecknas av grov och organiserad brottslighet.
Återfallsrisken för dessa intagna torde vara hög, om de inte förmås
att bryta banden med de kriminella nätverken. Den som har dömts
till ett långt straff kan ha mindre motivation att genomgå behandling,
vilket i sin tur kan leda till en risk att de vill rymma. Den som
inte har genomgått någon behandling vid rymningen har förmodligen,
i den mån hon eller han inte omhändertas av polis eller
ger upp, en hög benägenhet att återfalla i brott. Kombinationen av
ett långt straff för ett allvarligt brott och obenägenheten att
genomgå behandling på ett seriöst sätt medför hög rymningsrisk
och hög risk för återfall i brott vilket gör att incitamentet är starkt
för att placera dessa i hög säkerhetsklass.77 Med den utgångspunkten
bedömer utredningen att den högsta säkerhetsnivån i
framtiden bör omfatta något fler platser i den högsta säkerhetsklassen
än som i dag finns inom säkerhetsklasserna A och B, dvs.
omkring 1 000 platser.
77 Se Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om placering av dömda i kriminalvårdsanstalt,
KVFS 2006:13.
246
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
Övriga intagna kan med Kriminalvårdens säkerhetsklassificering
som grund inte betecknas som farliga. Bland dessa finns de som ska
genomgå behandling, t.ex. missbruksvård, utbildning och social
färdighetsträning, de som avtjänar så korta straff att behandling
inte är meningsfull och de som inte vill delta i behandling. I dag
avtjänar hälften av de intagna straff som är kortare än fem månaders
fängelse. Hälften av de intagna har inte någon tidigare erfarenhet av
fängelsestraff. Utgångspunkten är att alla ska genomgå behandling
och vård.
Utredningens principiella inställning är att det knappast är någon
skillnad för säkerheten i samhället om någon som inte är farlig
avviker från en anstalt än om t.ex. en person som genomgår
intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) åsidosätter
villkoren för övervakningen. Därmed blir frågan om att hindra
dessa intagna från att avvika snarast en avvägning mellan trovärdigheten
för påföljdssystemet och kostnaderna för säkerheten.
Ett alltför stort fokus på att alla intagna ska hindras från att
avvika medför att kriminalvårdskostnaderna blir mycket höga.
Rimligen bör säkerhetsnivån för intagna som inte är farliga för
samhället vara väsentligt lägre än i den högsta säkerhetsklassen.
I frånvaro av någon tidigare konsekvensanalys av hur många
säkerhetsklasser som behövs föreslår utredningen att Kriminalvården
nu genomför en utredning med syftet att antalet säkerhetsklasser
ska bli färre. En minskning av antalet säkerhetsklasser möjliggör
för att placeringsförfarandet blir enklare. Om flexibiliteten i
kriminalvården kan öka ger det redan på kort sikt en kostnadsbesparing.
Utredningen poängterar att den som är en fara för samhället,
för andra intagna eller för medarbetarna i Kriminalvården
ska avtjäna straffet på ett sådant sätt att hon eller han inte ska
kunna rymma.
8.11 Sammanfattning
År 2004 var kriminalvården i ett mycket besvärligt säkerhetsläge.
De dåvarande kriminalvårdsmyndigheterna hade till viss del fortlöpande
anpassat sig efter förändringar i säkerhetsläget, men någon
beredskap för de fritagningar eller rymningar som då ägde rum
fanns inte. Rymningsutredningen, som tillsattes som en följd av
2004 års händelser, menade att säkerhetsområdet var nedprioriterat
och att styrningen inom kriminalvården var svag. Kriminalvården
247
Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80
har dock sedan år 2004 gjort en omfattande säkerhetsuppgradering.
Ett antal åtgärder av säkerhetskaraktär har vidtagits efter de uppmärksammade
rymningarna och de allvarliga händelser av upploppskaraktär
som ägde rum åren 2003–2005.
Kriminalvårdens säkerhetsnivå är, tack vare den ambitiösa uppgraderingen,
högre i dag än år 2004. Om resultatet av åtgärderna
har blivit att kriminalvården dessutom är säkrare och tryggare för
anställda och intagna går inte att säga, eftersom Kriminalvårdens
målbild och uppföljning inte är fullständig. Kriminalvårdens ledning
anför att säkerhetsfilosofin genomsyrar allt. Faktum är att under år
2008 ökade antalet fullföljda behandlingsprogram i anstalt med 30
procent jämfört med år 2007,78 men vilken påverkan säkerhetsarbetet
har haft för att nå denna effekt är inte klarlagd. Parallellt
med säkerhetsuppgraderingen har ett arbete pågått för att förbättra
behandlingsarbetet inom Kriminalvården. Samtidigt har ny lagstiftning
om t.ex. utslussning och intensivövervakning med
elektronisk kontroll (IÖV) påverkat kriminalvården. Det är således
omöjligt att fullt ut visa vilka effekter som säkerhetsarbetet fått eller
att göra en helhetsbedömning av nyttan av de stora ekonomiska
resurser som har tillskjutits härför.
Sedan år 2004 har antalet rymningar dock sjunkit dramatiskt.
Rymningar sker i dag endast från öppna anstalter, slutna anstalter
med den lägsta säkerhetsnivån, vid transporter eller i samband med
permissioner. Några direktavvikelser från de slutna anstalterna med
högre säkerhetsklass förekommer inte.
Samtidigt har säkerhetsuppgraderingen inneburit att narkotikamissbruket
inom kriminalvården har kunnat begränsas.
Säkerhetsuppgraderingen har dock inte inneburit att kriminalvården
som sådan har blivit säkrare, dvs. att våldet mellan intagna
eller mot personalen har minskat.
En övervägande majoritet av de anställda har uppgett att de upplever
sig trygga i arbetet med de intagna. Säkerhetsuppgraderingen
får goda omdömen från medarbetarna. Medarbetarna anger bl.a. att
samverkan är större än tidigare och kompetensen är högre, men det
finns samtidigt många som vill ha ytterligare säkerhetsutbildning.
Vid en nordisk jämförelse kan konstateras att den svenska
kriminalvården omfattar flest klienter. P.g.a. frånvaron av uppföljande
statistik från Sverige är det dock inte möjligt att jämföra
säkerhetsläget i den nordiska kriminalvården, annat än vad gäller
78 Kriminalvården, Årsredovisning 2008, s. 4.
248
SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete
249
avvikelser. Antalet avvikelser från svenska slutna anstalter och häkten
har inte varit anmärkningsvärt stort i jämförelse med de andra
länderna, men har till viss del omfattat farligare personer. Säkerhetsuppgraderingen
i Sverige har varit större än i t.ex. Danmark och
Norge, där fokus i mycket högre grad förefaller ha varit på det
kriminalvårdande arbetet och på att minska återfallen i brott.
Ett led i att effektivisera arbetet i kriminalvården bör vara att
säkerhetsarbetet i större grad utvecklas med fokus på Kriminalvårdens
övergripande mål att minska återfall i brott. En ambitionsnivå
för säkerhetsarbetet, t.ex. avseende personalens kompetens
bör läggas fast. Det är rimligt att säkerhetsarbetet koncentreras till
intagna som betecknas som samhällsfarliga eller som utgör en fara
för andra intagna eller anställda inom Kriminalvården.
Kriminalvården bör göra en analys av konsekvenserna av att
minska antalet säkerhetsklasser. Det kan inte uteslutas att tre
klasser, dvs. två slutna klasser och öppna anstalter är tillräckligt.
9 Effektivare extern styrning av
Kriminalvården
9.1 Inledning
Kriminalvården bedriver en omfattande verksamhet med många
anställda. Kostnaden för verksamheten är hög. Det finns ett mycket
stort allmänintresse för frågor om kriminalpolitik och frågor som
rör rättsväsendet. Verksamheten fyller en viktig samhällsfunktion
och riksdagens och regeringens politiska ambitioner måste genomsyra
verksamheten.
Utredningen har funnit att Kriminalvården kan effektiviseras
genom en förbättrad ledning och styrning av verksamheten. Det
innefattar också regeringens styrning av myndigheten. Utredningen
har i sitt andra delbetänkande bl.a. föreslagit att regeringens styrning
av Kriminalvårdens lokalförsörjning bör stärkas. Härigenom
kan regeringen på ett centralt område försäkra sig om en utveckling
som överensstämmer med de kriminalpolitiska intentionerna och få
en bättre kontroll på Kriminalvårdens kostnadsutveckling.1
I detta slutbetänkande gör utredningen bedömningar om och
lämnar förslag till hur Kriminalvårdens verksamhet kan effektiviseras i
olika hänseenden. Utgångspunkten måste vara riksdagens och regeringens
övergripande mål för kriminalvårdsverksamheten, främst att
den som fullgör ett straff inte ska återfalla i brott. Kriminalvården
bör formulera en övergripande strategi för hur de övergripande
målen ska uppnås och ange klara, tydliga och uppföljningsbara
verksamhetsmål så att den operativa verksamheten helt kan inriktas
för att uppfylla dessa krav. Kriminalvårdens strategier och mål måste
vara kända för alla som arbetar inom myndigheten så att alla förstår
att fullgörandet av samtliga arbetsuppgifter sammantaget ska syfta
till att uppfylla riksdagens och regeringens ambitioner. Kriminal1
SOU 2009:13.
251
Effektivare extern styrning av Kriminalvården SOU 2009:80
vårdsverksamheten måste kontrolleras, följas upp och återrapporteras
på ett effektivt och tillförlitligt sätt så att det säkerställs att denna
långsiktigt leder mot de uppställda målen.
9.2 Regeringens styrning av Kriminalvården
Bedömning: Regeringen kan bidra till att förutsättningarna för
Kriminalvårdens interna styrning förbättras.
Utredningen har i betänkandet pekat ut förbättringsområden där
verksamheten kan göras effektivare. I utredningens djupintervju- och
enkätundersökning framkommer en tydlig kritik mot ledningens
framförhållning. Den främsta förklaringen till kritiken synes vara
avsaknaden av en långsiktig strategisk inriktning för det verksamhetsnära
operativa arbetet. Utredningen har därför som sin uppfattning
framhållit att Kriminalvården kan utveckla sitt strategiska
ramverk och långsiktiga arbete.
Regeringen har beslutat att genomföra en effektivitetsöversyn
inom hela rättskedjan. Kriminalvården har därför, vid sidan om återrapporteringskraven
i regleringsbreven, fått ett antal enskilda uppdrag
som har redovisats till Justitiedepartementet. Enligt Kriminalvården
har redovisningstiderna inte sällan varit korta eller mycket
korta. Generaldirektören har uttalat att tidsbristen utgör ett hinder
för myndighetens utvecklingsarbete.2
Det är naturligtvis bra att regeringen söker säkerställa att Kriminalvårdens
verksamhet bedrivs effektivt. När myndighetens tid och
resurser läggs på att arbeta med sådana uppdrag kan det dock innebära
att tillräcklig kraft inte läggs på att utveckla och förbättra den
interna styrningen eller på andra viktiga utvecklingsfrågor.
Kriminalvården måste enligt utredningens uppfattning ges bättre
förutsättningar att koncentrera sitt utvecklingsarbete så att ledningen
och styrningen av verksamheten kan utvecklas. Kriminalvården
behöver regeringens stöd för att kunna effektivisera verksamheten.
2 Kriminalvårdens generaldirektör uppgav t.ex. i personaltidningen RuntiKrim i april 2009 att
”ibland känns det … som om besvarandet av frågor och remisser tar sån kraft att det kväver
utvecklingen”. (RuntiKrim, nummer 2, april 2009, s. 2).
252
SOU 2009:80 Effektivare extern styrning av Kriminalvården
9.3 Ordinarie styrning genom regleringsbrev m.m.
Bedömning: Regeringen bör stödja Kriminalvårdens långsiktiga
och strategiska styrning genom att tydliggöra målen för och i
högre grad efterfråga analyser av myndighetens verksamhet.
Förslag: Regeringen bör i Kriminalvårdens regleringsbrev tydligt
ange och prioritetsordna resultatmåtten för myndigheten med
utgångspunkt i de övergripande målen för verksamheten.
Regeringen bör överväga om ett flerårigt styrdokument ska
fastställas för Kriminalvården.
Regeringen bör i Kriminalvårdens instruktion formalisera
myndighetens skyldighet att samverka med Arbetsförmedlingen
och kommunerna.
Allmänt
Regeringen styr myndigheterna bl.a. genom författningar, regleringsbrev
, budgettilldelning och genom särskilda uppdrag. Regeringens
utnämningar, mål- och resultatdialoger och andra mer informella
kontakter innefattar också en styrning av myndigheterna.
Utredningen kan konstatera att återrapporteringskraven på
Kriminalvården har ökat i och med regleringsbrevet för år 2005.
Fr.o.m. regleringsbrevet för år 2007 har dessutom specificeringen
av den kvantitativa återrapporteringen ökat. I regleringsbrevet för
år 2007 och framåt har ett antal s.k. indikatorer, dvs. resultatmått
inom olika områden, angetts.
I budgetpropositionen för år 2009 angav regeringen att regleringsbreven
för år 2009 skulle förändras. Det har bl.a. inneburit att
regleringsbrevens tidigare indelning i politikområde, verksamhetsområde
och verksamhetsgren har tagits bort. Kriminalvården ska
istället med utgångspunkt i instruktionen och indikatorerna under
respektive verksamhetsområde ”redovisa vilka åtgärder som vidtagits
och i vilken mån Kriminalvården fullgjort sina uppgifter och uppnått
målen för hur verksamheten ska bedrivas”.
Enligt en granskning av Ekonomistyrningsverket har andra departement
än Justitiedepartementet i högre grad minskat rapporteringskraven
för sina myndigheter.
Utredningen konstaterar att det pågår ett arbete vid Regeringskansliet
för att förändra styrningen av förvaltningsmyndigheterna
253
Effektivare extern styrning av Kriminalvården SOU 2009:80
och att olika departement har hunnit olika långt i denna process.
Inom ramen för det pågående arbetet bör den externa styrningen av
Kriminalvården utvecklas. Utredningen bedömer att vissa förändringar
av regeringens styrning av Kriminalvården kan ske redan i
det kommande regleringsbrevet. I andra fall krävs ett målmedvetet,
långsiktigt utvecklingsarbete för att styrningen av Kriminalvården
ska ske samordnat med regeringens styrning av andra myndigheter.
Mål och återrapportering
Utredningen har visat att Kriminalvården kan utveckla den interna
styrningen mot verksamhetens mål. Regeringen kan understödja en
sådan utveckling genom att i sina styrdokument på ett tydligare
sätt ta sin utgångspunkt i de övergripande målen för kriminalvårdsverksamheten,
bl.a. att minska återfall i brott.
Det är t.ex. viktigt att regeringen klargör vilka resultatmått som
är centrala för hur Kriminalvårdens verksamhet bör utvecklas. Återrapporteringen
bör således framför allt ta sikte på de nyckeltal som
ger information om verksamhetsinriktningen. Regeringen bör även
i större utsträckning efterfråga analyser om verksamheten.
Vissa faktorer har särskild betydelse för Kriminalvårdens förmåga
att minska återfallen i brott, t.ex. att missbruksvården fungerar,
att påverkansprogrammen är effektiva, att de intagna når en viss
grundläggande utbildningsnivå och att de intagna genomgår en yrkesutbildning.
Även andra faktorer är viktiga för att brottspreventionen
ska fungera, t.ex. att verkställighetsplanerna är genomtänkta och
verkningsfulla och att utslussningen fungerar på ett bra sätt.
Kriminalvården bedriver en mycket diversifierad verksamhet.
Det är därför viktigt att bredden angrips med en fokuserad ansats.
Regeringen kan stödja Kriminalvården i prioriteringsarbetet genom
att tydligare lägga fast varför regeringen begär vissa uppgifter.
Regleringsbrevet bör i större utsträckning än i dag användas för att
förtydliga vilka förbättringar inom Kriminalvården som regeringen vill
åstadkomma. Regeringens styrning kan då utvecklas så att Kriminalvården
får bättre förutsättningar att inrikta och utveckla den
strategiska styrningen av verksamheten i den riktning som regeringen
önskar.
Regeringen kan således påverka Kriminalvårdens styrprocesser
så att fokus läggs mer på verksamhetens effekter än på myndighetens
prestationer i olika hänseenden.
254
SOU 2009:80 Effektivare extern styrning av Kriminalvården
Frivården, som har kontakt med klienter relativt lång tid efter
det att de har frigivits bör kunna svara på många frågor om effekterna
av kriminalvårdsarbetet, t.ex. vad gäller påverkan, behandling,
utbildning och träning i social färdighet.
Rättskedjeperspektiv
Det är nödvändigt att regeringens styrning av Kriminalvården
överensstämmer med styrningen av övriga berörda myndigheter,
framför allt inom rättskedjan. I Ekonomistyrningens granskning av
Åklagarmyndighetens interna styrning och kontroll förordades ett
rättskedjeperspektiv i både den externa och interna styrningen,
med syftet att skapa balans mellan kvantitet, kvalitet och kostnad
vilket skulle kunna bidra till ett mer effektivt resursutnyttjande.3
Detsamma gäller Kriminalvården.
När det talas om Kriminalvården uttrycks det ofta att myndigheten
är ”sist i rättskedjan”, dvs. är den myndighet som får hantera
resultatet av rättsväsendets produktionskedja. Med det perspektivet
är det lätt att Kriminalvården betraktas som en passiv mottagare av
andras arbete. Det är dock en förenklad syn på Kriminalvårdens
insats. Kriminalvården är t.ex. också en producent av arbetskraft,
dvs. personer som verkställer straff i anstalt eller i frivård ska genomgå
vård, utbildning och social träning som ska ge dem möjlighet att gå
ut i yrkesarbete eller i vidare studier.
Kriminalvårdens ansvarsområde sträcker sig alltså utanför rättskedjan
. En god samverkan mellan Kriminalvården och även myndigheter
och organisationer som inte ingår i rättsväsendet är därför
nödvändig. Ett exempel är samarbetet med Arbetsförmedlingen,
som har stärkts under de senaste åren.
Kravet på att Kriminalvården i försörjnings- och boendefrågor
ska samverka med Arbetsförmedlingen och kommunerna bör formaliseras
genom att föras in i myndighetens instruktion på samma
sätt som det i dag i instruktionen framgår att Kriminalvården i vissa
sakfrågor ska samråda med t.ex. Domstolsverket, Åklagarmyndigheten
och Rikspolisstyrelsen. Genom en sådan markering kan regeringen
bidra till att perspektivet på Kriminalvårdens arbete vidgas.
3 Ekonomistyrningsverket, Rapport 2009:7,s 51 ff.
255
Effektivare extern styrning av Kriminalvården SOU 2009:80
Långsiktighet
Det har förts en diskussion om regeringen bör utveckla strategiska,
fleråriga styrdokument som kan ligga till grund för den löpande,
årliga styrningen av myndigheternas verksamhet. Det har t.ex. föreslagits
att fleråriga strategier ska tas fram som instrument för en
mer långsiktig verksamhetsstyrning, t.ex. i budgetpropositionen för
år 2001.4 Utredningen har i sitt delbetänkande avseende lokalförsörjningsfrågorna
framhållit att det finns ett behov av att regeringen
uttalar sig mer långsiktigt om Kriminalvårdens inriktning.5
I Danmark tecknar regeringen och kriminalvårdsmyndigheten
ett fyraårigt ”avtal”, som anger förutsättningarna för verksamheten.
I avtalet fastställs både utvecklingsområden och inom vilka områden
besparingar ska ske under perioden. Det senaste avtalet gäller perioden
2008–2011. Före det att ett nytt flerårsavtal tecknas beslutar
den danska regeringen att en extern granskning ska genomföras av
Kriminalforsorgens verksamhet. Under den tid avtalet löper ansvarar
Kriminalforsorgen för att omvärldsbevakningar och prognoser
presenteras för hur verksamheten utvecklas. Vissa justeringar av
den beslutade inriktningen kan ske under perioden, men som regel
ligger avtalets huvudområden fast.
Även i Norge finns det en större långsiktighet i styrningen av
kriminalvården än i Sverige. Det kan bero på att den norska kriminalvårdsmyndigheten
är mer direkt knuten till regeringen, jämfört med
svenska förhållanden.
Utredningen bedömer att en mer långsiktig syrning, t.ex. genom
ett flerårigt styrdokument, är särskilt lämpligt att införa avseende
Kriminalvården. Ett sådant skulle på kort sikt ge myndigheten
bättre förutsättningar att inrätta ett nytt ledningssystem, vilket
enligt utredningens mening bör tas fram.6 Med en större möjlighet
till framförhållning får Kriminalvården möjlighet att sätta och arbeta
efter strategiska mål, istället för att ”fastna” i den operativa vardagen
där nya problem ständigt uppkommer. Kriminalvårdens uppdrag
kräver långsiktig planering, t.ex. vad gäller att kunna genomföra
insatser som leder till minskat återfall i brott och för att kunna
tillgodose behovet av lokaler. På längre sikt skulle ett flerårigt
styrdokument dessutom möjliggöra för regeringen att säkerställa att
4 Regeringskansliet, RK-Styr, Rapport, 2009-05-15, s. 12.
5 SOU 2009:13, s. 91 ff.
6 Se avsnitt 5.10.4.
256
SOU 2009:80 Effektivare extern styrning av Kriminalvården
Kriminalvårdens resurser används så effektivt som möjligt. Det gäller
inte minst lokalförsörjningen, som genererar mycket stora kostnader.
En mer långsiktig styrning skulle ge Kriminalvården bättre förutsättningar
att verka för de övergripande målen, bl.a. att förhindra återfall
i brott. Regeringen bör därför överväga att införa ett flerårigt
styrdokument för Kriminalvården.
Enligt utredningens uppfattning bör frågan särskilt bevakas i
arbetet inom Regeringskansliet med att förstärka regeringens styrning
av förvaltningsmyndigheterna.
9.4 Uppdrag till Kriminalvården
Förslag: Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att:
1. Redovisa en övergripande strategi med inriktning på hur
Kriminalvården ska uppnå målet att minska återfall i brott.
Denna strategi bör kompletteras med en strategi för verksamhetsutveckling,
en strategi för säkerhetsarbetet och en
IT-strategi.
2. Ta fram ett nytt ledningssystem och redovisa hur arbetet
med detta fortskrider.
3. Ta fram en plan för hur myndighetens systematiska egenkontroll
ska utvecklas.
4. Ta fram en utvecklad kompetensförsörjningsstrategi.
5. Redovisa en fördjupad grundutbildningsstrategi med en konsekvensanalys.
Kriminalvården står inför stora utmaningar. För att kunna möta
dessa är det nödvändigt att myndigheten arbetar målmedvetet och
uthålligt för att uppfylla riksdagens och regeringens mål för verksamheten.
I det arbetet kan regeringen ge riktat stöd genom att ge
Kriminalvården väl avpassade uppdrag. Uppdragen bör vara utformade
så att styrningen av Kriminalvården koncentreras till de utvecklingsområden
som utredningen har pekat ut.
Utredningen har konstaterat att Kriminalvården saknar ett heltäckande
strategiskt ramverk. Avsaknaden av ledande strategier gör
att det är svårt att utveckla den operativa verksamheten i enlighet
med den övergripande inriktningen för Kriminalvårdens verksamhet.
257
Effektivare extern styrning av Kriminalvården SOU 2009:80
Utredningen föreslår därför att regeringen ger Kriminalvården i
uppdrag att redovisa en övergripande strategi för sin verksamhet
där inriktningen ska vara hur Kriminalvården ska uppnå de övergripande
målen, bl.a. att minska återfall i brott.
Den övergripande strategin bör kompletteras med nedbrutna
strategier för verksamhetsutvecklingen, säkerhetsarbetet och ITinriktningen.
Kriminalvården bör presentera en plan för hur arbetet
bör läggas upp och hur det ska genomföras och redovisas. Redovisningen
bör ske till regeringen, eftersom resultatet av arbetet väntas få
stor betydelse för Kriminalvårdens framtida inriktning och utveckling.
Utredningen har visat att den mål- och resultatstyrningsmodell,
den s.k. Ebbemodellen, som Kriminalvården i dag använder inte
fungerar på ett tillfredställande sätt. Utredningen har därför föreslagit
att Kriminalvården bör utveckla ett nytt ledningssystem.
Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att ta fram ett sådant
system och redovisa hur arbetet med detta fortskrider.
Utredningen har framhållit att det är nödvändigt att Kriminalvården
utvecklar sin egenkontroll inte minst avseende tillämpningen
av det rättsliga regelverket. Regeringen bör ge Kriminalvården i
uppdrag att ta fram en plan för hur egenkontrollen kan utvecklas.
Uppdraget bör omfatta en redogörelse för hur denna är utformad i
dag, pågående utvecklingsinsatser och vad Kriminalvården anser
bör göras för att systematisera egenkontrollen.
Utredningen har funnit att kriminalvårdarrollen inte är klart definierad
. Det är alltså inte närmare preciserat vilka uppgifter som
kriminalvårdarna ska ha nu och i framtiden. Det innebär att det är
svårt att se vilken kompetens som måste krävas för att utföra de
olika kriminalvårdande uppgifterna. Regeringen bör därför ge
Kriminalvården i uppdrag att redovisa den kompetensförsörjningsstrategi
som myndigheten arbetar med.
Kriminalvården har under de senaste åren infört en obligatorisk
grundutbildning för personalen i det klientnära arbetet. Grundutbildningen
har haft en stor betydelse för att förbättra verksamheten
och att forma attityder och inställning till Kriminalvårdens
uppdrag hos medarbetarna. Den nuvarande grundutbildningen är
dock inte tillräcklig för att ge Kriminalvården de bästa förutsättningarna
för att nå myndighetens mål. I jämförelse med motsvarande
utbildningar i Norden är grundutbildningen i Sverige väsentligen
kortare. Utredningen har i i kapitel 6 föreslagit att Kriminalvården
ska utveckla en ny utbildningsstruktur. Regeringen bör ge Kriminalvården
i uppdrag att redovisa en ny fördjupad grundutbildnings258
SOU 2009:80 Effektivare extern styrning av Kriminalvården
strategi med en analys av konsekvenserna av om utbildningen förlängs
till ett år, t.ex. med avseende på ekonomi, personalomsättning
och behovet av ytterligare fortbildning.
9.5 Organisatoriska förutsättningar
Bedömning: Det strategiska arbetet vid Kriminalvården bör förstärkas
och förbättras. En möjlighet kan vara att tillsätta en överdirektör
med strategiska uppgifter vid myndigheten.
Utredningen har visat att Kriminalvården är i behov av mer strategisk
styrning. Kriminalvården har en organisation som, såvitt utredningen
kan se, i sig ger goda förutsättningar för effektiva styrprocesser
och för att en effektiv kriminalvårdsverksamhet ska kunna
bedrivas av myndighetens medarbetare. Under de senaste åren
har mycket kraft i organisationen gått till att genomföra enmyndighetsreformen
, den omfattande säkerhetsuppgraderingen och till
lokalförsörjningsfrågorna. Dessa frågor har varit av myndighetsövergripande
karaktär och krävt stort engagemang av Kriminalvårdens
högsta ledning.
Det har dock under utredningsarbetet framkommit att styrfunktionerna
kan fastna i detaljfrågor inte minst vad avser den klientnära
verksamheten. Det strategiska perspektivet blir lidande av för
hög grad av detaljstyrning.
Vissa frågor i en myndighet kan inte delegeras utan måste bedömas
och avgöras av generaldirektören. Samtidigt måste många övergripande
frågor, t.ex. visions- och strategiarbetet, samordnas av myndighetens
högsta ledning. Det måste finnas en gemensam syn på hur
det framtida arbetet ska formas. Utredningen finner att Kriminalvårdens
strategiska överbyggnad härför inte är tillräcklig. En möjlighet
att förstärka den strategiska nivån kan vara att regeringen
utnämner en överdirektör vid Kriminalvården.
259
Effektivare extern styrning av Kriminalvården SOU 2009:80
9.6 Utredning om frivården
Förslag: Regeringen bör besluta om att tillsätta en utredning
om frivårdens verksamhet.
Frivården har redan i dag huvudansvaret för den s.k. klientresan
även i de fall där den dömde ska verkställa sitt straff vid en anstalt.7
Frivården påbörjar ofta sitt arbete redan i samband med rättegången
då de ska genomföra en personutredning avseende den tilltalade.
Frivården har också ansvaret för dem som i slutet av verkställighetstiden
genomgår någon utslussningsåtgärd, t.ex. genom att intas
på s.k. halvvägshus eller erbjudas utökad frigång. Dessutom övervakar
Frivården varje dag ca 20 000 klienter som genomgår kriminalvård
utanför anstalterna. Utredningen kan konstatera att det i dag
finns kritik bland kriminalvårdarna mot att frivården inte i tillräcklig
utsträckning deltar i anstaltsklienternas behandling och
rehabilitering. Utredningen har dock inte haft möjlighet att utreda
saken närmare. Det står dock klart att frivårdens arbete försvåras av
att Kriminalvården endast i liten utsträckning tillämpar den s.k.
närhetsprincipen, vilket betyder att de geografiska avstånden mellan
klienten i anstalt och det ansvariga frivårdskontoret blir långt.
Behandling och påverkan bör, tillsammans med adekvata utslussningsåtgärder
, leda till större positiv påverkan på de intagna. Om
utredningens förslag ska kunna genomföras och resultatet bli lyckosamt
är frivårdens insatser oumbärliga. Det finns således anledning
att i särskild ordning granska innehållet i kriminalvården utanför
anstalterna och de förutsättningar som i dag finns i frivården. Möjligheterna
till övervakning av klienterna är en sådan fråga som bör
belysas särskilt.
En utredning om frivården skulle sammanfalla med syftet med
den översyn av påföljdssystemet som regeringen har beslutat ska
genomföras. Påföljdsutredningen (Ju 2009:11) ska bl.a. analysera
om det går att införa nya typer av straff för brottslingar, så att
7 Riksrevisionen granskar för närvarande bl.a. Kriminalvårdens effektivitet i arbetet för att
förebygga återfall i brott. I en förstudie har Riksrevisionen identifierat brister i verkställighetsplaneringen
och samverkan vid frigivning. Fokus i den pågående granskningen ligger på
verkställighetsplaneringen där frivården numera är samordningsansvariga. Granskningen kan
bl.a. ge viktiga synpunkter avseende hela processen – frivårdens nuvarande roll och även
framtida roll i verkställighetsplaneringen, samt hur samarbetet ser ut mellan frivården och
övriga delar inom Kriminalvården samt samverkan med andra aktörer. Granskningen förväntas
vara avslutad under hösten 2009.
260
SOU 2009:80 Effektivare extern styrning av Kriminalvården
261
systemet blir mer flexibelt. Förutsättningarna för en effektiv frivård
bör därvid ha en särskilt stor betydelse.
9.7 Sammanfattning
Regeringens styrning av Kriminalvården bör utvecklas för att ge
myndigheten förutsättningar att förbättra verksamhetens resultat i
förhållande till målet att minska återfallen i brott. Styrningen bör
t.ex. förstärkas genom att regleringsbrevet till Kriminalvården förtydligas.
Utredningen föreslår att ett flerårigt styrdokument bör
övervägas.
Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att redovisa en
övergripande strategi med fokus på hur Kriminalvården ska uppnå
målet att minska återfall i brott. Denna strategi bör kompletteras
med en strategi för verksamhetsutveckling, en strategi för säkerhetsarbetet
och en IT-strategi.
Kriminalvården bör till regeringen redovisa resultatet av arbetet
med ett nytt ledningssystem och med myndighetens egenkontroll.
Kriminalvården bör även redovisa en utvecklad kompetensförsörjningsstrategi.
Grundutbildningen för personal i den klientnära verksamheten
bör fördjupas och förlängas. Myndigheten bör därför redovisa
ett förslag och en konsekvensanalys avseende en ny grundutbildning
.
Utredningen konstaterar att ett sätt att förstärka Kriminalvårdens
strategiska överbyggnad kan vara att tillsätta en överdirektör.
Regeringen bör besluta om en särskild utredning om frivårdens
verksamhet.
10 Kostnads- och konsekvensanalys
10.1 Inledning
Kommittéer och särskilda utredare ska enligt kommittéförordningen
(1998:1474) göra en konsekvensanalys i där angivna hänseenden
beträffande de förslag som lämnas. I det följande redovisas därför
konsekvenserna av utredningens förslag.
10.2 Ekonomiska konsekvenser för staten
Kriminalvården
Bedömning: Utredningens förslag förväntas leda till att ett
omfattande arbete behöver vidtas inom Kriminalvården med
bl.a. lednings-, styrnings-, säkerhets- och utbildningsfrågor. Arbetet
kan förväntas leda till vissa övergångskostnader för myndigheten.
Dessa bör inte bli större än att de kan rymmas inom
Kriminalvårdens befintliga anslag.
I detta arbete bör det finnas förutsättningar att beräkna de
långsiktiga ekonomiska konsekvenserna av att Kriminalvårdens
effektivitet ska öka.
Kriminalvården beslutade år 2003 att genomföra ett effektiviseringsprogram
med fokus på att minska kostnaderna. Detta handlingsprogram
har utredningen utvärderat i det första delbetänkandet,
SOU 2008:71. Utredningen fann bl.a. att besparingspotentialen som
hade angetts i handlingsplanen i få fall överensstämde med det
verkliga utfallet. Handlingsplanen ledde dock i viss utsträckning till
kostnadsbesparingar.
Utredningen har under sitt arbete kunnat ana områden där det
möjligen finns ytterligare möjligheter att på kort sikt sänka kostna263
Kostnads- och konsekvensanalys SOU 2009:80
derna. I sitt sammanhang är sådana besparingar små. Utredningens
fokus har dock inte varit på att förbättra kostnadseffektiviteten på
kort sikt eller på att göra enstaka besparingsåtgärder. Från ett samhällsekonomiskt
perspektiv är det på lång sikt mer lönsamt att
Kriminalvårdens verksamhet effektiviseras och myndighetens förmåga
att nå de uppställda målen blir högre.
Utredningens förslag förutsätter i många fall att ett omfattande
arbete i Kriminalvården påbörjas. Konsekvensen av detta på kort
sikt kan bli ett högt tryck internt, bl.a. med att utveckla ett förbättrat
ledningssystem, nya uppföljningsverktyg och strategidokument.
Detta arbete kan erfordra att särskilda resurser sätts av. Kostnaderna
för detta bör inte bli större än att de ryms inom Kriminalvårdens
befintliga anslag.
Resultatet av Kriminalvårdens arbete bör på lång sikt i de flesta
fall leda till besparingar. Det gäller särskilt om antalet säkerhetsklasser
minskas, vilket bör leda till en större flexibilitet i kriminalvården.
Däremot kan t.ex. en längre grundutbildning för medarbetare
i den klientnära verksamheten leda till högre kostnader för
Kriminalvården. Till viss del kan dessa kompenseras genom att behovet
för fortbildning minskar. Det ligger i sakens natur att
Kriminalvården i det fortsatta arbetet beaktar de ekonomiska konsekvenserna.
På lång sikt ska Kriminalvårdens arbete leda till en minskad risk
för återfall i brott. För Kriminalvården bör en effekt av en sådan
minskning bli ett minskat behov av platser i häkten, anstalter och
frivård. Därigenom kan kostnadsbesparingar komma att göras.
Rättsväsendet i övrigt
Bedömning: Utredningens förslag torde inte medföra några ökade
kostnader för rättsväsendet.
Flera av utredningens förslag innebär att förutsättningarna för hela
rättsväsendet att minska brottsligheten på lång sikt kan förbättras.
Förslagen förväntas dock inte medföra några ökade kostnader för
rättsväsendets myndigheter.
På lång sikt kommer minskat återfall i brott att leda till mindre
kostnader även för rättsväsendet, t.ex. genom ett minskat ärendeinflöde.
264
SOU 2009:80 Kostnads- och konsekvensanalys
Andra statliga myndigheter
Bedömning: Andra statliga myndigheter bedöms inte i nuläget
komma att påverkas ekonomiskt av våra förslag.
Vissa av de förslag som har behandlats kan i förlängningen ha betydelse
även för andra statliga myndigheter. Genom ett ökat fokus på
att förebygga återfall i brott kan ett ökat krav på samverkan mellan
Kriminalvården och andra myndigheter att ställas. Redan i dag
finns det ett samarbete mellan t.ex. Kriminalvården och Arbetsförmedlingen.
Detta samarbete kan förväntas öka i framtiden, men
är avhängigt av hur Kriminalvården utformar det kriminalvårdande
arbetet.
Övrigt
Bedömning: Utredningens förslag att inrätta en ny myndighet
för tillsyn av Kriminalvården medför ökade kostnader. Dessa
kostnader bör inte finansieras genom att anslaget för Kriminalvården
minskas eftersom utredningen föreslår att Kriminalvårdens
egenkontroll samtidigt ska öka.
Ett genomförande av utredningens förslag om en ny tillsynsmyndighet
kräver en fördjupad analys, bl.a. avseende myndighetens
preciserade uppdrag, organisation och arbetssätt. Innan
denna analys har genomförts kan kostnaderna inte förutses.
Utredningen har föreslagit att regeringen bör besluta om en ny tillsynsmyndighet
över Kriminalvården. En förutsättning för att den
nya tillsynsmyndigheten ska kunna genomföra en effektiv och rättssäker
tillsyn är att Kriminalvårdens egenkontroll förbättras och förstärks.
De ökade kostnader för staten som inrättandet av en ny
tillsynsmyndighet innebär bör därför inte finansieras ur Kriminalvårdens
anslag.
Det är dessutom inte möjligt att i nuläget förutse kostnaderna
för den nya tillsynsmyndigheten eftersom dess uppdrag, organisation
och arbetssätt inte har fastställts. När detta har skett bör en ekonomisk
konsekvensanalys göras.
265
Kostnads- och konsekvensanalys SOU 2009:80
266
10.3 Konsekvenser för brottsligheten
Bedömning: Utredningens förslag kan på sikt minska återfall i
brott.
Utredningen har tagit som utgångspunkt att föreslå förändringar
som kan förbättra Kriminalvårdens förutsättningar att uppnå verksamhetsmålen.
Ett övergripande mål är att minska återfall i brott.
En konsekvens av om Kriminalvården bättre styr mot de uppställda
målen på det sätt som utredningen förslagit är att brottsligheten
kan minska.
Utredningens förslag ska ses i sin helhet. De kan inte förväntas
få någon effekt förrän på lång sikt. I dagsläget går det inte att förutse
när dessa effekter kan inträffa eller hur stora de kan bli.
10.4 Övriga konsekvenser
Bedömning: Utredningens förslag förväntas inte i övrigt få några
konsekvenser av de slag som anges i kommittéförordningen.
Det finns inte någon anledning att anta att utredningens förslag
kommer att påverka kostnaderna eller intäkterna för kommuner,
företag eller enskilda.
Förslagen kan inte heller förväntas få direkt betydelse för jämställdheten
mellan kvinnor och män, barn, den personliga integriteten,
det kommunala självstyret, för sysselsättning och offentlig
service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar,
konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags
eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.
Referenser
Offentligt tryck
Riksdagstryck
Bet. 2001/02:JuU6, Kriminalvårdsfrågor
Bet. 2004/05:KU20, Granskningsbetänkande
Propositioner
prop. 1973:1, Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående
statsverkets tillstånd och behov under budgetåret 1973/74
prop. 1989/90:154, Proposition om en ny regional statlig förvaltning
prop. 1996/97:1, Förslag till statsbudget för år 1997
prop. 2002/03:1, Förslag till statsbudget för år 2003
prop. 2002/03:99, Det nya Skatteverket
prop. 2003/04:69, En ny statlig myndighet för socialförsäkringens
administration
prop. 2004/05:1, Förslag till statsbudget för år 2005
prop. 2004/05:176, Kriminalvården – en myndighet
prop. 2005/06:1, Förslag till statsbudget för år 2006
prop. 2005/06:123, En modernare kriminalvård
prop. 2006/07:1, Förslag till statsbudget för år 2007
prop. 2006/07:127, Några ändringar i kriminalvårdslagstiftningen
prop. 2007/08:1, Förslag till statsbudget för år 2008
prop. 2008/09:1, Budgetpropositionen för år 2009
267
Referenser SOU 2009:80
Offentliga utredningar
SOU 2004:100, Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare
tillsyn, Tillsynsutredningen
SOU 2005:6, Säkert inlåst - En granskning av rymningarna från
Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004, Rymningsutredningen
SOU 2005:54, Framtidens kriminalvård, Kriminalvårdskommittén
SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning.
Styrutredningen
SOU 2008:71, Uppföljning av Kriminalvårdens effektiviseringsarbete,
Utredningen Kriminalvårdens effektivitet
SOU 2009:13, Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning,
Utredningen Kriminalvårdens effektivitet
Departementsskrivelser
Ds 1994:140, Upploppet på Tidaholmsanstalten den 22 juli 1994
Ds 2006:15, Intern styrning och kontroll i staten
Myndighetsbeslut m.m.
Brottsförebyggande rådet, Hot och våld mot kriminalvårdens personal,
Rapport 2006:5, 2006
Det Kongelige Justis- och Politidepartementet, St.meld.nr. 37 (20072008),
Norge
Ekonomistyrningsverket, Polisen – Styrning och uppföljning, EVS
2009:6, 2009
Ekonomistyrningsverket, Åklagarmyndighetens interna styrning och
kontroll – Förändringsbehov och möjligheter till utveckling, 2009:7,
2009
Ekonomistyrningsverket, Kartläggning av regleringsbrev - Förändring
av regleringsbreven mellan år 2008 och 2009, ESV 2009:16, 2009
Fångvårdsväsendet, Fångvårdsväsendets årsredovisning år 2007, Finland
Justitieombudsmannen, JO dnr. 1452-2001, beslut 2002-04-09
Kriminalforsorgen, Kriminalforsorgens principprogram, 1993, Danmark
Kriminalforsorgen, Statistik, 2007, Danmark
268
SOU 2009:80 Referenser
Kriminalomsorgen, Kriminalomsorgens sikkerhetsstrategi 2006-2010,
Trygghet for samfunnet, domfelte, innsatte och tillsatte, 2006,
Norge
Kriminalomsorgen, Fakta om kriminalomsorgen, 2007, Norge
Kriminalomsorgen, Årsmelding 2007, 2008, Norge
Kriminalomsorgen, KRUS, Vold og trusler mot tilsatte i kriminalomsorgen
2007, 2009, Norge
Kriminalomsorgen, Nordisk statistikk for kriminalomsorgen i Danmark,
Finland, Island, Norge og Sverige 2002-2006, 2008, Norge
Kriminalvårdsstyrelsen, Oro och upplopp på fängelser – ett förslag till
motverkan, 1995
Kriminalvårdsstyrelsen, RSS-rapporten, 1998
Kriminalvårdsstyrelsen, Handlingsplan för effektivisering 2004-2006,
2 december 2003
Kriminalvårdsstyrelsen, Kriminalvården – en myndighet, 2004
Kriminalvårdsstyrelsen, Säkerhetsanstalt (KVS 2004-10163), 2004
Kriminalvårdsstyrelsen, Säkert inlåst? – betänkande av Rymningsutredningen,
Skrivelse till Justitiedepartementet (KVS 05-20052477),
2005
Kriminalvårdsstyrelsen, 1M/Georg, Hanteringen av klientärenden i
den nya organisationen, 4 maj 2005
Kriminalvårdsstyrelsen, Kriminalvårdens organisation som en myndighet,
31 maj 2005
Kriminalvårdens forskningskommitté, Bärsärkarna, Rapport 13, 2005
Kriminalvården, Budgetunderlag 2003
Kriminalvården, Budgetunderlag 2010
Kriminalvården, ”Bättre ut”, Kriminalvårdens vision och värdegrund ,
2007
Kriminalvården, Faktablad Självmord (Suicid), 2009
Kriminalvården, Framtidens kriminalvårdsutbildning. Delrapport från
högskoleprojektet, 5 april 2006
Kriminalvården, Hur ska kriminalvården säkerställa rätt kompetens i
framtiden?, 20 oktober 2004
Kriminalvården, Internrevisionen, Baspersonalens informationsmiljö,
Rapport 2008:1, 2008
Kriminalvården, Kriminalvården i Sverige, 2008
269
Referenser SOU 2009:80
Kriminalvården, Kriminalvårdens lokalförsörjning 2009-2020, 31 mars
2009
Kriminalvården, Kriminalvårdens utbildning, 16 april 2009
Kriminalvården, Omvårdnadsinspektioner vid landets häkten 2008,
2009
Kriminalvården, Rapport över internrevisionens verksamhet under 2007,
2008
Kriminalvården, Rapport över internrevisionens verksamhet under 2008,
2009
Kriminalvården, Slutrapport – utvärdering av ny utbildningsstruktur,
2009
Kriminalvården, Specialiserade yrkesroller i klientnära arbete, 2008
Kriminalvården, Verksamhetsplan år 2006
Kriminalvården, Verksamhetsplan år 2007
Kriminalvården, Verksamhetsplan år 2008
Kriminalvården, Verksamhetsplan år 2009
Kriminalvården, Utvärdering av kriminalvårdens organisation som en
myndighet, 2006
Kriminalvården, Årsredovisning 2006
Kriminalvården, Årsredovisning, 2007
Kriminalvården, Årsredovisning, 2008
Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsernas tillsyn – dagsläge,
möjliga förbättringar, framtidsutsikter (Redovisning av ett regeringsuppdrag
Fi 2008/3093), Rapport 2009:2
Regeringskansliet, RK-Styr, Rapport, 2009-05-15
Riksrevisionsverket, Effektivare kriminalvård – en hinderanalys, RRV
1999:27, 1999
Riksrevisionsverket, Kriminalvården personal. Uppföljning av Riksrevisionsverkets
granskning av personalfrågor år 1998/99 – ett
regeringsuppdrag, RRV 2002:26, 2002
Statskontoret, Effektivitetsgranskning av kriminalvården, Rapport
2003:20, 2003
Statskontoret, Handlingsplaner och strategier mot diskriminering –
Ett verktyg för att stärka myndighetens arbete mot diskriminering,
Rapport 2009:4, 2009
270
SOU 2009:80 Referenser
Statskontoret, Sjukfrånvaron i staten 2008 – myndigheter och sektorer,
Rapport 2009:102, 2009
Verva, Analys av Kriminalvårdens arbete med strategisk kompetensförsörjning,
Rapport 2006:04, 2006
Litteratur, artiklar och uppsatser
Amaratunga, D. & Baldry, D., ”Performance measurement in facilities
management and its relationships with management theory
and motivation”. Facilities, 20, (10), 2002, s. 327-336,
Bruzelius, L. H. & Skärvad, P-H., Integrerad organisationslära. Lund.
Studentlitteratur, 1995
Bäckman, J. och Hansson, O., En kriminalvård i kris - En textanalys
av mediernas dagordning och den politiska dagordningen,
Linköpings universitet, 2007
Cooke, D.J., ”Prison Violence: A Scottish Perspective”, s. 110, i
Flanagan, T., Incarcerating Criminals, Prisons and Jails in Social
and Organizational Context, Oxford University Press, 1998
Dagens Nyheter, ”Ordning och reda recept mot rymningar”, 26
september 2006
Dagens nyheter, "Vi klarar inte längre att utreda självmorden", DN
Debatt, 12 november 2008
Dagens Nyheter, “Fångar överlistar spärrade telefoner”, 26 juni
2009
Elliott, L., Security, ”Without Care: Challenges for Restorative
Values in Prison”, Contemporary Justice Review, Vol. 10, 2007,
s. 193-208
Hjalmarsson, L., Metoder i forskning om produktivitet och effektivitet
med tillämpningar på offentlig sektor. Stockholm: Allmänna
Förlaget, 1991
Härenstam, A., Arbetsmiljö i anstalt, 1985-1989, 1985
Jacobsen, D. I. & Thorsvik, J., Hur moderna organisationer fungerar
. Lund: Studentlitteratur, 2002
Karlöf, B., Effektivitet, balansen mellan kundvärde och produktivitet.
Industrilitteratur, 1997
Kriminalvården, RuntiKrim, nummer 2, april 2009
271
Referenser SOU 2009:80
272
Ljungberg, A. & Larsson, E. Processbaserad verksamhetsutveckling.
Lund: Studentlitteratur, 2001
Molander, P., Nilsson, J-E. & Schick, A., Vem styr? Relationen
mellan Regeringskansliet och myndigheterna, 2002
Nylander, P., Bruhn, A. & Lindberg, O., ”Säkerhet eller rehabilitering?
Om subkulturell differentiering bland kriminalvårdare”,
Arbetsmarknad & Arbetsliv, årgång 14, nr 3, 2009
Presley, D., ”Security is Not Convenient”, Corrections Today,
October 2008
Rhodes, L., ”Supermax as a Technology of Punishment”, Social
Research, Vol. 74, No. 2, 2007
Riksdag och departement, ”Färre JO-inspektioner när klagomålen
ökar”, 19 oktober 2008
Ross, J. I., ”Supermax Prisons”, Society, Vol. 44, No. 3, 2007
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Ett effektivt resursutnyttjande inom Kriminalvården
Dir.
2008:19
Beslut vid regeringssammanträde den 14 februari 2008
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare får i uppdrag att följa upp och utvärdera effektiviseringsarbetet
inom Kriminalvården. Utredaren ska
- följa upp 2003 års effektiviseringsarbete,
- identifiera och analysera ytterligare möjligheter till effektiviseringsåtgärder
inom förvaltning, personal, IT, administration och
övrig verksamhet samt
- ange förutsättningar för olika effektiviseringsåtgärder och
konsekvenser av dessa.
Vidare ska utredaren granska effektiviteten i Kriminalvårdens
arbete med att tillgodose sitt lokalförsörjningsbehov. Utredaren
ska också redovisa förutsättningar för myndigheten att bygga nya
och avveckla gamla platser inom ramen för tilldelade anslag.
Utredaren ska utvärdera och analysera Kriminalvårdens genomförda
och planerade investeringar på säkerhetsområdet. I denna
delen ska en jämförelse göras med förhållanden i andra jämförbara
länder, i första hand övriga nordiska länder.
Uppdraget ska slutredovisas senast den 12 mars 2009. Utredaren
ska senast den 19 juni 2008 lämna ett delbetänkande avseende
uppföljning av 2003 års effektiviseringsarbete och eventuella förslag
som har aktualiserats.
273
Bilaga 1 SOU 2009:80
Bakgrund
Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av påföljder i fängelse
och frivård samt för verksamheten vid häktena. Inom ansvarsområdet
ingår även att utföra transporter, inte bara för Kriminalvården
utan också för andra myndigheter, exempelvis polisen och Migrationsverket.
Målet för verksamheten är att påföljder ska verkställas
på ett humant, säkert och effektivt sätt samt att återfallen i brott
ska minska.
Tidigare effektiviseringsarbete
Riksrevisionsverket (RRV) genomförde under 1999, på regeringens
uppdrag, en granskning av Kriminalvårdens effektivitet. I rapporten
Effektivare kriminalvård – en hinderanalys (RRV 1999:27) pekar
verket på ett antal hinder mot ett effektivt resursutnyttjande, bl.a.
brister i den centrala samordningen av styrningen och uppföljningen.
För att bedöma resultatet av vidtagna åtgärder och identifiera
eventuella kvarstående hinder fick Statskontoret 2003 i uppdrag
att följa upp RRV:s granskning bl.a. vad gäller styrningsfrågor,
resursutnyttjande av fängelseplatser och Transporttjänsten.
Statskontoret presenterade rapporten Effektivitetsgranskning av
kriminalvården (2003:20). Mot bakgrund av rapporten inledde
Kriminalvården 2003 ett omfattande effektiviseringsarbete (Bättre
men billigare). Som en del i detta arbete omorganiserades Kriminalvården
till en myndighet och omförhandlade sina hyresavtal.
Vidare fick Kriminalvården i uppdrag av regeringen att effektivisera
utnyttjande av personalresurser genom att vidta en verksamhetsanalys.
Särskilt om platsutbyggnaden
Genom ett särskilt uppdrag lade regeringen 2003 fast de riktlinjer
som skulle gälla för Kriminalvårdens långsiktiga lokalförsörjning.
Riktlinjerna innebar att arbetet med att skapa fler häktes- och
anstaltsplatser skulle genomföras så att anstaltsstrukturen i framtiden
består av färre och större enheter och att all nybyggnation av
platser skulle utformas så att en flexibel användning i fråga om
säkerhet och beläggning medges.
274
SOU 2009:80 Bilaga 1
I juni 2007 gav regeringen Kriminalvården ett nytt uppdrag för
den fortsatta utbyggnaden. I uppdraget anges att utgångspunkten
för anstaltsstrukturen även i fortsättningen ska vara färre och
större enheter som i största möjliga mån ger utrymme för en flexibel
användning i fråga om säkerhet och beläggning. En annan viktig
utgångspunkt för uppdraget är att utbyggnad ska ske vid redan
befintliga enheter där det anses lämpligt och ekonomiskt motiverat.
I de fall förutsättningar finns för samlokalisering med andra myndigheter
i rättsväsendet är detta att föredra framför andra lösningar.
Ekonomistyrningsverket fick samtidigt i uppdrag av regeringen
att analysera effektiviteten i Kriminalvårdens byggprocess, särskilt
med avseende på upphandling och projektering.
Resurstillskott och resursbehov
Utgångspunkten för uppdraget till Kriminalvården avseende den
långsiktiga lokalförsörjningen 2003 var en ökad klienttillströmning.
Den genomsnittliga beläggningen vid anstalter och häkten ökade
mellan 1999 och 2004 med 37 procent, eller med nära 1 800 intagna,
vilket ledde till brist på såväl anstalts- som häktesplatser. Högre krav
på differentiering av intagna innebar också ökat behov av platser.
Kriminalvården har under de senaste åren tillskapat ett antal nya
häktes- och anstaltsplatser i landet och det krävs en fortsatt analys
av det framtida behovet.
För att möta det växande platsbehovet har regeringen tillfört
Kriminalvårdens anslag extra resurser under flera år. Under åren
2002–2004 tillfördes Kriminalvården sammanlagt 1 230 miljoner
kronor i syfte att tillskapa fler platser. För att ge Kriminalvården
möjlighet att bl.a. fullfölja sin planerade platsutbyggnad har Kriminalvårdens
anslag för åren 2005–2007 tillförts ytterligare ramhöjning
med 430 miljoner, 650 miljoner respektive 350 miljoner kronor.
Kriminalvården har i budgetunderlaget för 2008 begärt ett
resurstillskott med ca en miljard kronor årligen fr.o.m. 2009, bl.a.
för att anpassa antalet platser till beräknad klientutveckling. Förstärkningen
behövs, enligt Kriminalvården, även för att förbättra
verksamhetsinnehållet, fortsätta satsningarna på säkerheten samt
för utbildning av personalen.
275
Bilaga 1 SOU 2009:80
Säkerheten har varit eftersatt
Säkerhetsarbetet inom Kriminalvården var från mitten av 1990-talet
lågt prioriterat både vad gäller innehåll och bemanning. Det saknades
central samordning, styrning och strategier i säkerhetsarbetet.
Det nedprioriterade säkerhetsarbetet är en förklaring till de uppmärksammade
rymningarna 2004.
Efter rymningarna 2004 har Kriminalvården satsat resurser på att
höja säkerheten. För att förstärka säkerheten har Kriminalvården
investerat i inpasseringshinder, förstärkta skalskydd, övervakningskameror,
inpasseringskontroller och mobilstörningsutrustning.
Uppgraderingen av säkerheten har skett på flertalet anstalter. På
regeringens uppdrag har Kriminalvården utrett och därefter påbörjat
arbetet med tre stycken s.k. säkerhetsanstalter. Dessutom har
Kriminalvården satsat på s.k. dynamisk säkerhet genom utbildning
av personal, förbättrat underrättelsearbete, aktiv klientplacering
och insatsberedskap för att uppnå god prevention. En viktig del i
säkerhetsarbetet är samarbetet med polisen både på lokal och på
central nivå.
Uppdraget
Utgångspunkt
Kriminalvården är sista länken i rättskedjan och är därmed beroende
av hur övriga myndigheter agerar inom rättskedjan. Att prognostisera
Kriminalvårdens behov av platser är förenat med svårigheter
på grund av att ett stort antal okända faktorer påverkar
utvecklingen. De rättspolitiska åtgärder som regeringen kommer
att vidta under mandatperioden innebär stora utmaningar för
svensk kriminalpolitik och kriminalvård framöver. Ett exempel på
sådana faktorer är de förslag som kommer att lämnas av den pågående
Straffnivåutredningen (Ju 2007:04). Utredningen har i uppdrag
att föreslå förändringar i syfte att åstadkomma en straffmätning
som markerar en skärpt syn på allvarliga våldsbrott, vilket
kommer att få konsekvenser för rättsväsendet. Ett väl fungerande
rättsväsende bygger på att det i alla delar är rätt dimensionerat för
sin uppgift. En fortsatt satsning inom rättsväsendets område förutsätter
en fortsatt effektivisering.
276
SOU 2009:80 Bilaga 1
Mot bakgrund av ovanstående ska utredaren följa upp och utvärdera
hur effektiviseringsarbetet bedrivs inom Kriminalvården samt
föreslå ytterligare möjliga områden för effektivisering
Finns det hinder för effektivt resursutnyttjande?
Såväl Riksrevisionsverkets som Statskontorets effektivitetsgranskningar
av kriminalvården visade att det fanns hinder för ett effektivt
resursutnyttjande inom Kriminalvården. De båda granskningarna
pekade på att hinder för en effektiv verksamhet fanns bl.a.
inom central styrning, personalanvändning, lokalanvändning, byggprocess
och upphandling, information och IT-användning samt
samverkan inom rättsväsendet. Mot bakgrund av rapporterna påbörjade
Kriminalvården 2003 en genomlysning av verksamheten i
syfte att säkerställa en effektiv organisation och med en budget i
balans vid utgången av 2006. Inom ramen för effektiviseringsarbetet
omorganiserades Kriminalvården till en myndighet, hyreskontrakt
omförhandlades och en verksamhetsanalys genomfördes i
syfte att uppnå ett effektivt personalutnyttjande.
Utredaren ska följa hur 2003 års effektiviseringsarbete har
genomförts. Om möjligt ska en beräkning göras av de kostnadsbesparingar
de genomförda åtgärderna har lett till.
Utredaren ska identifiera och analysera ytterligare möjliga områden
för effektivisering inom Kriminalvården vad gäller förvaltning,
personal, IT, administration och övrig verksamhet. I analysen ska
det ingå en bedömning av den ekonomiska effekten av möjliga
effektiviseringar samt en beskrivning av konsekvenser av olika
effektiviseringsåtgärder.
Utredaren ska granska effektiviteten i Kriminalvårdens arbete
med att tillgodose sitt lokalförsörjningsbehov i förhållande till de
riktlinjer regeringen beslutade om i juni 2007. Av granskningen ska
också framgå förutsättningar för Kriminalvården att bygga nya och
avveckla gamla enheter inom ramen för tilldelade anslag.
Upprustning av säkerheten sedan rymningarna 2004
Efter de uppmärksammade rymningarna 2004 har Kriminalvården
satsat på att förstärka säkerheten. Satsningar har gjorts för att uppgradera
säkerheten, utbilda personal och upprätthålla säkerheten.
277
Bilaga 1 SOU 2009:80
278
Utredaren ska utvärdera och analysera Kriminalvårdens genomförda
och planerade investeringar på säkerhetsområdet. Av redogörelsen
ska framgå vilka kostnader Kriminalvården har haft i säkerhetsinvesteringar
samt vilka kostnader myndigheten har för att
upprätthålla säkerheten. Utredaren ska göra en bedömning av
nuvarande säkerhetsnivå. Det ska också framgå i vilken utsträckning
och form samverkan och samråd sker med övriga berörda
myndigheter. Vidare ska en jämförelse göras med förhållanden i
andra jämförbara länder, i första hand övriga nordiska länder.
Redovisning av uppdraget
Uppdraget ska slutredovisas senast den 12 mars 2009. Utredaren
ska senast den 19 juni 2008 lämna ett delbetänkande avseende
uppföljning av 2003 års effektiviseringsarbete och eventuella förslag
som har aktualiserats.
(Justitiedepartementet)
Bilaga 2
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Utredningen
Kriminalvårdens effektivitet (Ju 2008:02)
Dir.
2008:113
Beslut vid regeringssammanträde den 18 september 2008
Förlängd tid för uppdraget m.m.
Med stöd av regeringens bemyndigande den 14 februari 2008 tillkallade
chefen för Justitiedepartementet en särskild utredare med
uppdrag att följa upp och utvärdera effektiviseringsarbetet inom
Kriminalvården (dir: 2008:19). Utredningen har antagit namnet
Utredningen Kriminalvårdens effektivitet (Ju 2008:02). I enlighet
med direktiven har ett delbetänkande avseende uppföljning av 2003
års effektiviseringsarbete lämnats den 19 juni 2008. Uppdraget ska
enligt direktiven slutredovisas den 12 mars 2009.
Utredningstiden förlängs. Utredaren ska slutredovisa uppdraget
senast den 1 oktober 2009.
Uppdraget ändras även på så sätt att granskningen avseende
effektiviteten i Kriminalvårdens arbete med att tillgodose sitt lokalförsörjningsbehov
i förhållande till de riktlinjer regeringen beslutade
om i juni 2007 ska lämnas i ett delbetänkande senast den 16
februari 2009. Av den granskningen ska också framgå förutsättningar
för Kriminalvården att bygga nya och avveckla gamla
enheter inom ramen för tilldelade anslag. Utredaren ska beakta
Ekonomistyrningsverkets rapport Effektiviteten i Kriminalvårdens
lokalförsörjning (ESV 2008:04).
(Justitiedepartementet)
279
Bilaga 3
281
Effektivitet i Kriminalvården
Undersökningar bland chefer och medarbetare
inom Kriminalvården för utredningen
Kriminalvårdens effektivitet
S-117279
Utredningen Kriminalvårdens effektivitet: Christina Sunderlöf,
Johan Sørensson
Synovate Sweden AB: Cecilia Svärd,
Anders Stenström
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
282
Effektivitet i Kriminalvården
Syfte
Utredningen Kriminalvårdens effektivitet ska senast den 1 oktober
2009 lämna sitt slutbetänkande till regeringen avseende ett antal
effektivitetsfrågor i kriminalvården. Utredningen har hittills följt
upp det effektiviseringsarbete som genomförts inom ramen för
Kriminalvårdens effektiviseringsplan från 2003. Vidare har utredningen
lämnat förslag till en effektivisering av Kriminalvårdens lokalförsörjning
. Till slutbetänkandet ska utredningen också identifiera
och analysera ytterligare möjligheter till effektiviseringsåtgärder.
Denna undersökning har genomförts som en del av detta arbete.
Undersökningen fokuserar på effektivitetsfrågor ur ett arbetsorganisatoriskt
perspektiv.
Undersökningen har genomförts i två steg:
• Djupintervjuer bland regionchefer, häktes- och anstaltschefer,
kriminalvårdsinspektörer (chefer i första ledet) och kriminalvårdare.
• En kvantitativ enkät bland kriminalvårdsinspektörer och kriminalvårdare.
Rapporten sammanfattar resultat och slutsatser från bägge undersökningarna.
Intervjuguide och frågeformulär
Intervjuguide för djupintervjuerna och frågeformulär för den
kvantitativa undersökningen har utarbetats i samråd mellan utredningen
och Synovate.
Insamlingsmetod och mätperiod
De 21 djupintervjuerna genomfördes under perioden 20 mars–17
april 2009. Intervjuerna gjordes av Synovates ansvariga konsulter,
Cecilia Svärd och Anders Stenström.
I den kvantitativa enkätundersökningen genomfördes datainsamlingen
genom postal enkät med två påminnelser till 2 530
intervjupersoner under perioden 16 april–19 maj 2009. Synovate
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
283
ansvarade för genomförandet. Totalt besvarade 1 510 intervjupersoner
formuläret. Svarsfrekvensen i den kvantitativa enkätundersökningen
är 61 procent efter bortsortering av ej målgruppsaktuella. För bortfallsredovisning,
se kapitel ”Metodbeskrivning” (sidan 57).
Endast statistiskt säkerställda skillnader kommenteras i
rapporten
Kommenterade skillnader i resultaten mellan olika grupper av svarande
i den kvantitativa enkät-undersökningen är statistiskt säkerställda.
Läsinstruktion till temperaturdiagrammen
I frågor i den kvantitativa undersökningen får kriminalvårdsinspektörer
och kriminalvårdare bedöma sin arbetsmiljö ur ett antal
olika synvinklar. Flera av dessa frågor är hämtade från Synovates
modell för medarbetarundersökningar. De diagram i vilka frågorna
redovisas kallas temperaturdiagram.
Temperaturdiagrammen har två staplar för varje delfråga, en röd
och en blå.
Den blå stapeln står för andelen positiva svar, (dvs. andelen som
angivit 4 eller 5 på den fem-gradiga skalan, 4 är ljusblå och 5 mörkblå).
De ”neutrala” dvs. de som angivit 3 ligger bredvid den blå stapeln
i form av en vit stapel. De ingår dock inte i summan av andel
positiva (de som svarat 4 och 5), som anges till höger om denna
stapel. Anledningen är att 3 eller ”neutral” inte kännetecknar en väl
fungerande organisation. För att en organisation ska definieras som
framgångsrik krävs en hög andel 4:or eller 5:or på den femgradiga
skalan.
Den röda stapeln står för andelen negativa svar (de som svarat 1
eller 2, där 1 är mörkröd och 2 ljusröd). Till vänster om denna stapel
står en siffra för den sammanlagda andelen 1 och 2.
Andelarna i temperaturdiagrammen är beräknade med dem som
tagit ställning i frågan som bas. Antalet som tagit ställning, den så
kallade basen för redovisning, anges inom parantes (t.ex. ”n=1495”).
Det interna bortfallet på varje fråga ligger normalt endast kring
några procent. Om andelen som inte tagit ställning i en fråga
överstiger fem procent kommenteras det i texten.
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
284
Jämförelser med andra undersökningar
I en större riksundersökning i Synovates webbpanel tillfrågades de
som var yrkesverksamma om sin arbetsmiljö. I de fall identiska frågor
använts i denna undersökning inom Kriminalvården jämförs
resultaten med riksundersökningen. För att en fråga ska få en
kommentar att resultaten avviker från riksundersökningen, så måste
andelen positiva eller negativa skilja minst 10 procentenheter mellan
de två undersökningarna.
Synovates analyser av hundratals genomförda medarbetarundersökningar
visar att en väl fungerande organisation får en andel positiva
i frågorna som överstiger 65 procent och en andel negativa som
inte är högre än 15 procent. Riksundersökningen som Synovate
genomfört har betydligt lägre resultat än så. Att ligga lägre i resultaten
än denna riksundersökning är med andra ord en tydlig signal
att verksamheten behöver utvecklas.
De viktigaste slutsatserna
1. Styrningen av Kriminalvården behöver utvecklas
Målstyrning
Kriminalvårdens mål att minska antalet återfall i brott är lätt att
förstå, men eftersom flera omvärldsfaktorer och aktörer påverkar
utfallet i detta mätetal är det svårt för medarbetarna att följa effekterna
av just Kriminalvårdens insatser. Det är kanske en av orsakerna
till att ”Bättre ut”, Kriminalvårdens vision, i första hand nämns som
Kriminalvårdens mål av både chefer och medarbetare. Med ”Bättre
ut” avses att de dömda ska vara bättre rustade att klara ett liv utan
kriminalitet och droger när de lämnar Kriminalvården än de var
tidigare. Visionen knyter nära an till det kriminalvårdande arbetet,
som är ett tydligt utvecklingsområde. Möjligen bör Kriminalvården
överväga att frångå målet att minska antal återfall i brott till ett mål
som chefer och medarbetare upplever att de kan påverka. Visionen
”Bättre ut” stämmer bättre in på den beskrivningen. Uppföljningen
av målen ligger på en lägre nivå än i arbetslivet i stort.
Viktigt för medarbetarnas engagemang är att förstå målen för
den egna verksamheten och det egna bidraget i det arbetet. Då krävs,
förutom påverkbara mål, att Kriminalvårdens mål bryts ned på en
operativ nivå i verksamheten och på individnivå. Resultaten visar
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
285
dock att Kriminalvårdens målstyrning är svag. Bara hälften upplever
att målen på verksamhets- och individnivå är tydliga och ännu
färre anser att de följs upp.
Styrning från Kriminalvårdens ledning
I undersökningen framkommer också en stark kritik mot toppstyrning
från Kriminalvårdens högsta ledning. Varken chefer på
olika nivåer eller kriminalvårdare anser att ledningen har en tilltro
till deras kompetens. Verksamheten upplevs som detaljstyrd, ledningen
styr inte bara vad utan också hur. Ett bristande lyssnande
inåt i organisationen resulterar i direktiv om genomförande av åtgärder
med alldeles för kort framförhållning. Bristfällig samordning inom
huvudkontoret å ena sidan och mellan huvudkontoret och regionerna
å andra sidan medför även att samma direktiv skickas ut från
flera aktörer, vilket bidrar till att skapa otydlighet längre ned i organisationen.
Resultatet blir att tid går från utveckling av verksamhet
och medarbetare till administration och möten, samt att de många
direktiven flyttar fokus från verksamheternas långsiktiga mål till att
lösa uppgifter av mer kortsiktig karaktär.
Ledarskap närmaste chef
Den styrning på ledningsnivå som beskrivs ovan är sannolikt en av
orsakerna till de mycket låga omdömen som medarbetarna ger sin
närmaste chef. Första ledets chefer (kriminalvårdsinspektörerna) är
inte närvarande i utvecklingen av verksamhet och medarbetare. Arbetet
med strukturer och uppföljning för att skapa effektivitet i arbetet
ute i arbetslagen lyser med sin frånvaro. När chefer på häkten
och anstalter får en hög arbetsbörda i uppdrag från Kriminalvårdens
ledning kan detta resultera i för svag styrning på lägre nivåer. Eftersom
det kriminalvårdande uppdraget ska ske ute bland klienterna
kan detta äventyra effektiviteten i organisationen.
Det är av stor vikt för Kriminalvården att ledarskapet ute i verksamheten
utvecklas. Chefer som tydliggör mål, återkopplar och förankrar
skapar förutsättningar för det engagemang från medarbetarna
som krävs för måluppfyllelse och effektivitet.
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
286
2. Medarbetarnas inflytande i arbetet behöver bli större
Generellt anses enmyndighetsreformen ha bidragit till större tydlighet
i organisationen när det gäller ansvar för beslut. Ansvar och befogenheter
upplevs också tydliga av kriminalvårdare och kriminalvårdsinspektörer
ute i verksamheten. Den ökande styrningen kan dock
ha en baksida. En hög andel chefer och medarbetare, har flera gånger
varit i situationer där de upplevt sina befogenheter i den egna
rollen som för små. En stor andel anser inte att de har möjlighet att
påverka den egna arbetssituationen genom till exempel prioriteringar.
Tidsanvändningen anses inte främja uppfyllandet av målen; för
mycket tid går till administration och möten, för lite tid till verksamhet
och klienter.
Kriminalvården behöver utveckla ett medarbetarskap där den
enskilde medarbetaren har möjlighet att fatta beslut i viktiga situationer
och påverka arbetets utformning. I nuläget upplever inte
kriminalvårdare och kriminalvårdsinspektörer att organisationen litar
på de anställdas kompetens. En sådan upplevelse tillsammans med
för litet inflytande i arbetssituationen kan bidra till ett passivt medarbetarskap,
där kvaliteten i arbetet gentemot klienterna blir lidande.
Om de övergripande och individuella målen blir tydliga och uppföljningen
av målen genomförs, bör medarbetarna kunna agera efter
denna kompass, utan att detaljstyrning är nödvändig i varje situation.
3. Kompetensen behöver både utvecklas och användas bättre
Trots en satsning på kompetensutveckling av medarbetarna är upplevelsen
av utvecklingsmöjligheter och karriärvägar låg, både bland dem
med lägre och bland dem med högre utbildning. Andelen som anser
att de får använda sin kompetens fullt ut respektive får nya utmaningar
i arbetet är lägre inom Kriminalvården än i arbetslivet i stort.
För att behålla kompetenta medarbetare som vill bidra till utvecklingen
av Kriminalvården är främjande av utvecklingsmöjligheter i
alla delar av organisationen och på alla nivåer en avgörande fråga.
Kriminalvårdens mål
Effektivitet kan definieras som måluppfyllelse i förhållande till resursanvändning
, dvs. att arbetsuppgifterna utförs så tids- och kostnadseffektivt
som möjligt och på ett sådant sätt att målen för
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
287
verksamheten uppfylls. Måluppfyllelse är således en grundläggande
del av begreppet. Det viktigaste målet för Kriminalvården är att
antalet återfall i brott ska minska. Utdömda påföljder ska verkställas
på ett humant och säkert sätt.
Kriminalvårdens vision är ”Bättre ut”, som innebär att de dömda
ska vara bättre rustade att klara ett liv utan kriminalitet och droger
när de lämnar Kriminalvården än de var tidigare.
Resultat från djupintervjuerna
Kriminalvårdens vision var mycket väl känd bland de 21 chefer och
medarbetare inom Kriminalvården som Synovate intervjuade inledningsvis
i projektet. På frågan om vilket det viktigaste målet för
Kriminalvårdens verksamhet är svarade en överväldigande majoritet
”Bättre ut”.
När Kriminalvårdens mål att minska återfall i brott diskuterades
i djupintervjuerna har flera av intervjupersonerna en oklar bild av
hur utvecklingen när det gäller återfall i brott ser ut. Flera vill tro att
målet uppfylls allt bättre, men det finns en osäkerhet kring hur det
förhåller sig. Många pekar på svårigheten att använda återfall i brott
som ett mått på Kriminalvårdens effektivitet, eftersom många aktörer,
konjunkturer m.fl. faktorer påverkar resultatet. Att studera den renodlade
effekten av det kriminalvårdande arbetet i relation till målet
anser flera är omöjligt. Samtidigt betonas att även om inte målet
uppfylls, så är varje klient som inte återfaller i brott en seger för
Kriminalvården.
Betydligt säkrare var intervjupersonerna när det gäller att utdömda
påföljder verkställs på ett humant och säkert sätt. Samtliga intervjupersoner
ansåg att dessa mål uppfylls väl. Ett undantag som nämns
när det gäller human verkställighet är isoleringen, samtidigt som den
betraktas som nödvändig. Även överbelastning nämns som en orsak
till inhuman kriminalvård, eftersom resurserna då måste användas
för att upprätthålla en basal säkerhetsnivå, vilket innebär att klienter
med restriktioner löper risken att bli än mer isolerade.
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
288
Resultat från enkätundersökningen
Resultaten i enkätundersökningen stämmer väl överens med djupintervjuerna.
Andelen som inte tar ställning i frågan om Kriminalvården
lever upp till målet att minska återfall i brott är sex procent.
Av dem som tar ställning instämmer endast 28 procent i att Kriminalvården
lever upp till målet. De allra flesta (cirka 85 procent) anser
dock att Kriminalvården lever upp till målen att utdömda påföljder
verkställs på ett humant respektive säkert sätt.
Diagram 1 Hur tycker du att Kriminalvården lever upp till följande mål?
Andelen som instämmer i att Kriminalvården lever upp till målet
att minska återfallen i brott är under 35 procent i alla målgrupper
förutom bland kriminalvårdsinspektörerna. Dessa och anställda vid
anstalter har en mer positiv syn på hur väl målet uppfylls än kriminalvårdare
och anställda vid häkten. Region Syd och Stockholm har en
lägre andel som instämmer i att målet uppfylls väl.
Bas: Besvarat 1-5
Instämmer Instämmer
inte
28 %
83 %
85 %
38 %
5 %
4 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
… att utdömda påföljder
verkställs på ett säkert
sätt (n=1455)
… att utdömda påföljder
verkställs på ett humant
sätt (n=1458)
… att minska återfallen i
brott (n=1424)
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
289
Diagram 2 Hur väl tycker du att Kriminalvården lever upp till följande mål:
Att minska återfallen i brott. Resultat efter region, häkte/anstalt
och befattning
Även i frågorna om att utdömda påföljder verkställs på ett humant
och säkert sätt har kriminalvårdsinspektörer och anställda vid anstalter
en något mer positiv syn än kriminalvårdare och anställda vid häkten.
Det finns också en del skillnader mellan regionerna. På frågan om
påföljderna verkställs på ett humant sätt är andelen positiva lägre i
regionerna Stockholm och Öst. Skillnaderna är dock inte dramatiska,
andelen positiva är 76 respektive 79 procent även i dessa regioner.
När det gäller att utdömda påföljder verkställs på ett säkert sätt är
andelen positiva högre i region Mitt (90 procent) än i övriga regioner.
Det kriminalvårdande arbetet
Både i djupintervjuer och i enkätundersökning ställdes frågor om
det kriminalvårdande arbetet på häkten och anstalter. En sammanfattning
är att synen på det kriminalvårdande arbetet är positiv, de
anställda upplever att arbetet utvecklas. Dock finns det mycket
kvar att göra.
38 %
Instämmer
Instämmer
inte
40 %
36 %
41 %
43 %
34 %
34 %
34 %
46 %
25 %
40 %
28 %
27 %
33 %
23 %
24 %
32 %
32 %
33 %
20 %
48 %
26 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1257)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=500)
Anstalt (n=924)
Nord (n=142)
Mitt (n=319)
Stockholm (n=329)
Syd (n=208)
Väst (n=254)
Öst (n=172)
Total (1 424)
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1257)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=500)
Anstalt (n=924)
Nord (n=142)
Mitt (n=319)
Stockholm (n=329)
Syd (n=208)
Väst (n=254)
Öst (n=172)
Total (1 424)
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=168)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
290
Resultat från djupintervjuerna
Det kriminalvårdande arbetet har förbättrats avsevärt anser intervjupersonerna
. Många beskriver utvecklingen från 1970-talet, då det
fanns en mycket stor flora av olika behandlingsprogram och sysselsättningar,
vars effekter inte utvärderades. I dag är behandlingsprogrammen
mycket mer kvalificerade och har vetenskapligt stöd.
Kriminalvården har ett gemensamt grepp i frågorna och programmen
utvärderas också kontinuerligt. Att man skulle vilja åstadkomma mer
är ändå tydligt. T.ex. pekar en av intervjupersonerna på hur svårt det
är att nå korttidsintagna med insatser. Arbetet med att motivera de
intagna att delta i behandlingsprogram behöver utvecklas. Fler programledare
efterfrågas och någon regionchef föreslår programteam
som reser runt till olika verksamheter, i stället för ett par programledare
på varje anstalt.
Resultat från enkätundersökningen
Det kriminalvårdande arbetet får ett högt betyg av de flesta anställda.
Vid en betygssättning av det kriminalvårdande arbetet på det egna
häktet/anstalten ger drygt tre av fyra positiva omdömen. Kriminalvårdsinspektörer
och anställda vid anstalter är oftare positiva än
kriminalvårdare och anställda vid häkten. Anställda inom regionerna
Mitt och Nord ger oftare positiva omdömen än anställda i övriga
regioner. Andelen negativa är högre i region Stockholm.
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
291
Diagram 3 Vilket betyg ger du det kriminalvårdande arbetet som helhet på
häktet/anstalten där du arbetar? Resultat efter region,
häkte/anstalt, befattning
Intervjupersonerna fick också bedöma olika aspekter av det kriminalvårdande
arbetet. Allra mest positiva omdömen får personalens förhållningssätt
till de häktade/intagna. I övrigt är det uppenbart att
en mängd områden skulle kunna förbättras, sett ur medarbetarnas
perspektiv. Det gäller sysselsättning, studier och programverksamhet
för de häktade/intagna och den tid personalen tillbringar tillsammans
med de häktade/intagna.
Instämmer
Instämmer
inte
77 %
74 %
76 %
75 %
68 %
86 %
87 %
80 %
72 %
94 %
75 %
Bas: Besvarat 1-5
11 %
11 %
12 %
11 %
19 %
6 %
4 %
9 %
16 %
2 %
12 %
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1311)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=529)
Anstalt (n=955)
Nord (n=148)
Mitt (n=330)
Stockholm (n=344)
Syd (n=220)
Väst (n=262)
Öst (n=180)
Total (n=1484)
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=173)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
292
Diagram 4 Vilket betyg ger du det kriminalvårdande arbetet på häktet/anstalten
där du arbetar när det gäller…
I samtliga delfrågor om det kriminalvårdande arbetet är andelen
positiva omdömen högre bland kriminalvårdsinspektörer och anställda
vid anstalter än bland kriminalvårdare och anställda vid häkten.
Undantaget är frågan om personalens förhållningssätt till de häktade/intagna,
där andelen positiva är något högre vid häkten än vid
anstalter.
Andelen positiva i frågorna om olika aspekter på det kriminalvårdande
arbetet är genomgående lägre i region Stockholm med
undantag för programverksamheten. Region Nord har en lägre andel
positiva i frågorna om studier och programverksamhet för de
häktade/intagna, men en högre andel positiva när det gäller tid tillsammans
med de häktade/intagna och personalens förhållningssätt.
Särskilt positiva i frågan om programverksamhet är region Väst.
Förslag till förbättringar av det kriminalvårdande arbetet
Respondenterna ombads att skriva ned sina egna svar på två frågor.
Den första öppna frågan i enkäten löd: ”Anser du att det kriminalvårdande
arbetet skulle kunna förbättras och i så fall hur?” De öppna
svaren visar på att svarsmönstren inte skiljer sig nämnvärt åt mellan
Kriminalvårdare och Kriminalvårdsinspektörer. Generellt koncen100
%
80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100
%
…programverksamhet för de häktade/intagna
(n=1444)
...studier för de häktade/intagna (n=1438)
...sysselsättning för de häktade/intagna (n=1484)
...personalens förhållningssätt till de häktade/intagna
(n=1491)
…att personalen tillbringar tillräcklig tid tillsammans
med de häktade/intagna (n=1482)
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
35 %
Instämmer
inte
33 %
32 %
48 %
4 %
48 %
89 %
36 %
55 %
52 %
Bas: Besvarat 1-5
… att personalen tillbringar tillräcklig
tid tillsammans med de
häktade/intagna (n=1482)
… personalens förhållningssätt till de
häktade/intagna (n=1491)
… sysselsättning för de
häktade/intagna (n=1484)
… studier för de häktade/intagna
(n=1438)
… programverksamhet för de
häktade/intagna (n=1444)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
293
trerade sig svaren kring följande kategorier, inom vilka respondenterna
har identifierat utvecklingsområden:
• Sysselsättning för de intagna/häktade
• Att få mer tid med de intagna/häktade och personaltäthet
• Ledarskap
Med sysselsättning för klienterna menas i första hand kompetenshöjande
insatser. Detta antas förbereda dem för ett liv utan kriminalitet
efter verkställigheten och det anses även överlag stärka individernas
självkänsla. Många menar att utbildningsinsatserna bör vara
av praktisk snarare än teoretisk karaktär. En meningsfull sysselsättning
bidrar även till stabilare relationer mellan intagna och personal:
[…] framför allt behöver klienterna meningsfullt arbete, det motverkar
mycket frustration och meningslösa hotsituationer. De skulle
också minska mortifikationsprocessen på klienterna, vilket skulle skapa
ett bättre arbetsklimat för samtliga och underlätta för olika påverkansprogram
[…] (Kriminalvårdare)
Att klienterna erbjuds en meningsfull sysselsättning kan bidra till
minskade spänningar mellan dem och personalen. I en fängelsemiljö
finns det mekanismer som bidrar till att klienterna blir till objekt.
Den interna övervakningen är hög och kontakterna med omvärlden
styrda och kringskurna. Samtidigt reglerar anstalten/häktet det mesta
av klienternas dagliga liv. Detta bidrar till en rollreduktion; den
intagne får bara en roll, klientrollen, med förväntningar om att vara
ganska overksam och beroende. Detta bidrar till att distansera klienterna
från fängelsets personal, och det kan leda till en stereotyp
indelning i ”vi” och ”dom” mellan de grupperna. Meningsfulla sysselsättningar
kan således vara en metod för att reducera effekten av
denna process. Vid sidan av ren yrkesutbildning föreslås även att de
intagna skall få träna på vardagliga sysselsättningar, som t.ex. att
laga mat och baka.
En förutsättning för att klienterna skall kunna erbjudas meningsfull
sysselsättning är tid – tid för kriminalvårdarna att arbeta ”nära”
de intagna. För att kunna göra detta krävs dels mer personal, dels
förändringar av arbetets struktur, t.ex. färre klienter per kontaktman
och att kontaktmannaskapet planeras in i schema. Somliga
menar att de förväntas genomföra uppgifter, som inte är ”riktigt”
kriminalvårdsarbete (t.ex. administration). Överlag efterfrågas mer
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
294
tid för behandlande/vårdande arbete. En kriminalvårdsinspektör
och en kriminalvårdare beskriver situationen på följande sätt:
Man har skurit ner så mycket på personal att man bara hinner med de
fasta rutinerna, urinprov, visitation med mera. Svårt att hinna med att
möta klienterna, bara sitta och tala med dem en stund. Arbetet med
verkställigheten och frigivning kräver ändå förtroende och att man
byggt upp någon form av relation. (Kriminalvårdsinspektör)
Mer tid för personal att tillbringa tid med de intagna. Bort med patrulleringen
. (Kriminalvårdare)
Denna situation, i kombination med en relativt hög personalomsättning
och många tillfälliga vikariat, skapar diskontinuitet och otrygghet
för klienterna och för personalen. Vid sidan av klienternas sysselsättning
och resursanvändningen efterfrågas verktyg för att kunna
ställa större krav på klienterna (”morötter för de intagna”). Här diskuteras
t.ex. incitament för att delta i programverksamhet och andra
belöningar till de klienter som visar sig motiverade att förändras:
Ett större ansvar borde läggas på den enskilde intagne exempelvis
aktivt söka jobb, bättre/utökad självförvaltning. Större möjlighet till
differentiering för att ge möjlighet att arbeta med de intagna som verkligen
vill ha förändring. Här borde flexibiliteten vara större och det
borde finnas mer att erbjuda dessa klienter. (Kriminalvårdsinspektör)
Vissa Kriminalvårdare pekar på att detta helt saknas i dag, vilket
resulterar i att det blir mer ”förvaring” än ”behandling”.
De som valde att skriva om ledarskapet inom Kriminalvården
framför kritik mot högsta ledningen, som upplevs vara för långt
ifrån verksamhet. Denna toppstyrning anses ge upphov till ett ledarskap
som präglas av kortsiktighet, inkonsekvens och bristande uppföljning.
Följande citat belyser dessa aspekter:
Chefer behöver lära sig att leda. Personal på huvudkontoret i regionkontoren
är så långt ifrån verksamheten att deras beslut om hur vi på
golvet ska arbeta ofta är helt ogenomförbara. (Kriminalvårdare)
Eftersom kriminalvården styrs odemokratiskt och toppstyrt med
svaga och rädda chefer finns otroligt mycket att arbeta med och förbättra.
Mindre toppstyrning, mer demokratiskt. Det mesta är tyvärr
situationsstyrt. Direktiv som spretar åt olika håll. Uppdrag och utredningar
ska helst vara klara igår. Ekonomin på regional och lokal nivå
handhas av amatörer. (Kriminalvårdsinspektör)
Det efterfrågas även ett tydligare ledarskap, där cheferna styr och
är närvarande i verksamheten. En förändrad balans mellan arbetsuppgifterna
skulle kunna frigöra resurser, som i sin tur kan skapa
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
295
förutsättningar för cheferna att mer aktivt leda sin personal.
Rekrytering och utbildning av chefer är ytterligare en aspekt, som i
synnerhet kriminalvårdare, valde att skriva om:
Personalen behöver utbildning i förhållningssätt – vardagssamtal. Vi
som arbetar närmare intagna behöver mer kunskap om psykiatri, samtalsterapi
, påverkansarbete. Dessutom behövs mer tid med intagna. Chefer
behöver lära sig att leda. Personal på huvudkontoret i regionkontoren
är så långt ifrån verksamheten att deras beslut om hur vi på golvet ska
arbeta ofta är helt ogenomförbara (Kriminalvårdare).
Var hittar kriminalvården alla konstiga och falska människor som
snabbt får chefspositioner. Klienthandläggare, kvinspar saknar ledarkunskaper
och ledarutbildningar. Se till att dessa genomgår en bättre
urvalsmetod och en bra ledarutbildning innan anställning (Kriminalvårdare).
Arbetet med säkerhet
Kriminalvården har under de senaste åren haft ett starkt fokus på
säkerheten vid häkten och anstalter. Resultaten från både djupintervjuer
och enkätundersökning speglar en stark uppslutning kring
säkerhetsfrågorna. Få upplever dock säkerhetsarbetet som ”färdigt”,
det finns mer att göra även här, framför allt i det direkta arbetet
gentemot klienterna.
Resultat från djupintervjuerna
Säkerhetsarbetet får goda omdömen från samtliga intervjuade.
Kompetensen i säkerhetsfrågor är högre än innan den stora säkerhetssatsningen
och utrustning och rutiner håller en högre kvalitet. Samverkan
mellan och likhet mellan regioner och verksamhetsområden
är större nu än tidigare. Överbeläggning kan fortfarande innebära
en risk, det blir svårt att hantera säkerheten när miljön är stressande
och störande för både personal och klienter. Kompetensen inom
säkerhet kan utvecklas ytterligare anser flera, t.ex. kunskap om lagar
samt information till klienterna. Vårdarna kan utvecklas vidare i det
dynamiska säkerhetsarbetet, dvs. att vara närvarande bland klienterna.
Ibland är vårdarna inte tillräckligt närvarande, utan ”sätter sig i
väntrummet”. Då finns alltid en större risk att klienterna tar över.
Endast någon av de 21 intervjuade anser att säkerhetsarbetet nu är
”tillräckligt bra”.
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
296
Ett mycket tydligt och enhälligt resultat från både regionchefer,
häktes- och anstaltschefer samt kriminalvårdsinspektörer och kriminalvårdare
är att säkerhetsarbetet är en förutsättning för det kriminalvårdande
arbetet, det finns ingen motsättning mellan de två. Rollen
har alltid varit dubbel; vård och bevakning. Att skalskyddet har förbättrats
påverkar inte klimatet ”innanför murarna” eller relationen
mellan vårdare och klient. Snarare, anser flera, är det bra för de
intagna att säkerheten är tydlig. Det måste vara lugnt på häktet
eller anstalten om ett vårdande arbete ska kunna bedrivas effektivt.
Resultat från enkätundersökningen
Vid en betygsättning av säkerhetsarbetet vid det häkte/den anstalt
där de tillfrågade arbetar är 80 procent positiva. Återigen ger kriminalvårdsinspektörer
och anställda vid anstalter i något större utsträckning
positiva omdömen än kriminalvårdare och anställda vid häkten.
Allra mest positiv till säkerhetsarbetet vid häktet/anstalten är personalen
i region Mitt.
Diagram 5 Vilket betyg ger du säkerhetsarbetet som helhet på häktet/anstalten
där du arbetar? Resultat efter region, anstalt/häkte
och befattning
Instämmer
80 %
82 %
77 %
78 %
74 %
92 %
77 %
83 %
76 %
95 %
78 %
Bas: Besvarat 1-5
Instämmer
inte
9 %
7 %
13 %
11 %
12 %
3 %
10 %
7 %
13 %
1 %
11 %
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1257)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=500)
Anstalt (n=924)
Nord (n=142)
Mitt (n=319)
Stockholm (n=329)
Syd (n=208)
Väst (n=254)
Öst (n=172)
Total (n=1497)
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=168)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
297
De olika aspekterna av säkerhetsarbetet får generellt högre omdömen
än det kriminalvårdande arbetet. Särskilt goda omdömen får åtgärder
för säkra transporter av häktade/intagna (i denna fråga har sju
procent avstått från att ta ställning) och riskbedömningar vid permissioner,
fysiskt/tekniskt skydd och insatser mot självmord. En
lägre andel positiva omdömen får personalens närvaro bland de
häktade/intagna för att kunna förutse incidenter. Uppenbarligen
upplever medarbetare att det fortfarande finns en förbättringspotential
i säkerhetsarbetet, om än inte lika stor som i det kriminalvårdande
arbetet.
Diagram 6 Vilket betyg ger du det säkerhetsarbetet på häktet/anstalten där
du arbetar när det gäller…
Även i dessa frågor ger kriminalvårdsinspektörer oftare positiva
omdömen än kriminalvårdare. Anställda vid anstalter är oftare positivare
än anställda vid häkten när det gäller fysiskt och tekniskt
skydd och rutiner för att hantera hot och våld gentemot personalen.
Häktesanställda är oftare positiva till insatser mot självmord.
Av regionerna får Mitt och Nord oftare positiva omdömen när
det gäller olika delar av säkerhetsarbetet, medan region Stockholm
genomgående får lägre resultat.
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Bas: Besvarat 1-5
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
77%
Instämmer
72%
62%
72%
75%
70%
71%
75%
85%
82%
… det fysiska och tekniska skyddet som t ex
larm, stängsel, kameror etc (n=1493)
… att regelverk, instruktioner och rutiner
upprätthålls och efterlevs (n=1491)
… kontrollåtgärder för att förhindra att narkotika
kommer in på häktet/anstalten (n=1470)
…att personalen är närvarande bland de
häktade/intagna och kan förutse incidenter
(n=1483)
…rutiner för att hantera hot och våld mellan
häktade/intagna (n=1458)
… rutiner för att hantera hot och våld gentemot
personalen (n=1462)
.. Insatser mot självmord bland häktade/intagna
(n=1436)
…åtgärder för säkra transporter av
häktade/intagna (n=1404)
… riskbedömningar vid permissioner (n=878)
7%
Instämmer
inte
13%
13%
21%
9%
12%
13%
10%
5%
5%
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
298
De allra flesta, 91 procent, upplever trygghet i arbetet med de
häktade intagna, fyra procent upplever otrygghet. Kriminalvårdsinspektörer,
anställda vid anstalter och medarbetare vid regionerna
Mitt och Nord upplever oftare trygghet än kriminalvårdare, anställda
vid anstalter och övriga regioner.
Diagram 7 Känner du dig trygg eller otrygg i arbetet med de häktade/intagna?
Resultat efter region, anstalt/häkte och befattning
Användning av arbetstid
Intervjupersonerna både i djupintervjuer och i enkätundersökningen
har fått ta ställning till användandet av sin arbetstid. Det finns önskemål
, framför allt bland chefer, om att få använda tiden mer till verksamhetsutveckling
och handledning och mindre till administration.
Resultat från djupintervjuerna
Den sammantagna bilden från djupintervjuerna är att framför allt
kriminalvårdsinspektörer och häktes-/anstaltschefer upplever en
ökande administration (e-postbevakning, möten), som tar kraft från
verksamhetsutveckling och handledning av medarbetare. Det är en
önskan hos dem och också hos regioncheferna att mer tid används
Instämmer
inte
Bas: Besvarat 1-5
4 %
4 %
4 %
6 %
5 %
2 %
2 %
3 %
5 %
1 %
4 %
Instämmer
91 %
88 %
89 %
87 %
89 %
97 %
94 %
92 %
88 %
98 %
90 %
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1328)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=534)
Anstalt (n=966)
Nord (n=150)
Mitt (n=335)
Stockholm (n=347)
Syd (n=221)
Väst (n=267)
Öst (n=181)
Total (n=1501)
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=173)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
299
för innehållet i verksamheten; programverksamhet, sysselsättning
etc. Man pekar på att arbete med verksamhetsanalyser pågår.
Kriminalvårdarna arbetar huvudsakligen i kontakt med intagna
eller med rent säkerhetsarbete. De flesta anser att detta är naturligt
och de ser tidsanvändningen som balanserad och så effektiv som
den kan bli.
Resultat från enkätundersökningen
Enkätundersökningen stödjer resultaten från djupintervjuerna väl.
Drygt hälften av kriminalvårdarnas tid ägnas åt säkerhets- och omvårdnadsarbete
. Klientadministration och påverkansarbete utgör cirka en
fjärdedel och resterande tid är administration, övrig tid och möten.
Tabell 1 Kriminalvårdares uppskattning av arbetstidens fördelning,
medelvärde. (Bas: Kriminalvårdare)
Arbetsuppgift kriminalvårdare Andel av arbetstiden
Säkerhetsarbete 27 %
Omvårdande arbete 25 %
Klientadministration 15 %
Påverkansarbete 10 %
Övrig administration 7 %
Övrig tid 7 %
Interna möten 6 %
Bas: 1 336. Andelarna är avrundade genomsnitt av grova skattningar och summerar därför inte till 100.
Drygt en tredjedel av kriminalvårdsinspektörernas tid ägnas åt
personaladministration, övrig administration och interna möten.
Tabell 2 Kriminalvårdsinspektörers uppskattning av arbetstidens fördelning,
medelvärde. (Bas: Kriminalvårdsinspektörer)
Arbetsuppgift kriminalvårdsinspektörer Andel av arbetstiden
Möten inom ramen för personalansvar 22 %
Arbetsledning 20 %
Personaladministration 17 %
Klientadministration 9 %
Övrig administration 9 %
Interna möten 8 %
Säkerhetsarbete 7 %
Övrig tid 3 %
Omvårdande arbete 2 %
Påverkansarbete 2 %
Bas: 174. Andelarna är avrundade genomsnitt av grova skattningar och summerar därför inte till 100.
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
300
Intressant är också hur kriminalvårdare respektive kriminalvårdsinspektörer
skattar vilka arbetsuppgifter som de ägnar sig för lite
respektive för mycket åt.
Med beaktande av målen för verksamheten vill kriminalvårdarna
ägna sig mer åt påverkansarbete och omvårdande arbete och arbeta
mindre med klientadministration.
Tabell 3 Anser du att du ägnar dig för lite, lagom eller för mycket åt de
olika arbetsuppgifterna utifrån vad som skulle vara bästa för att
nå målen för verksamheten? (Bas: Kriminalvårdare.)
Arbetsuppgift För lite Lagom För mycket
Påverkansarbete 51 % 40 % 1 %
Omvårdande arbete 34 % 55 % 6 %
Interna möten 25 % 55 % 7 %
Övrig tid 22 % 56 % 5 %
Säkerhetsarbete 21 % 64 % 10 %
Klientadministration 12 % 56 % 22 %
Övrig administration 12 % 60 % 13 %
Bas: 1 336
Kriminalvårdsinspektörerna vill ägna sig mer åt arbetsledning och
”övrig tid”. Det är för mycket av personaladministration, övrig administration
och möten inom ramen för personalansvar (till exempel
utvecklingssamtal, arbetsplatsträffar etc). Även interna möten upplevs
som en aktivitet som det finns för mycket av.
Tabell 4 Anser du att du ägnar dig för lite, lagom eller för mycket åt de
olika arbetsuppgifterna utifrån vad som skulle vara bästa för att
nå målen för verksamheten? (Bas: Kriminalvårdare.)
Arbetsuppgift För lite Lagom För mycket
Arbetsledning 46 % 45 % 7 %
Övrig tid 24 % 39 % 3 %
Påverkansarbete 16 % 49 % 1 %
Omvårdande arbete 15 % 50 % 1 %
Säkerhetsarbete 14 % 57 % 6 %
Interna möten 9 % 51 % 24 %
Möten inom ramen för
personalansvar 9 % 58 % 29 %
Personaladministration 7 % 56 % 33 %
Klientadministration 6 % 50 % 21 %
Övrig administration 3 % 50 % 29 %
Bas: 174
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
301
Cirka tre av tio medarbetare upplever att de har för mycket att
göra, det är aldrig lugnare perioder. Två av tre har periodvis för
mycket att göra, men däremellan är det lugnare perioder, vilket är
den arbetssituation som de flesta upplever mest positiv. Upplevelsen
av arbetsbelastning stämmer helt överens med värden från Synovates
riksundersökning. Arbetsbelastningen är dock betydligt högre bland
kriminalvårdsinspektörerna, en vanlig situation bland chefer. I denna
grupp upplever 60 procent att de alltid har för mycket att göra, det
är aldrig lugnare perioder.
Diagram 8 Arbetsbelastning. Resultat för kriminalvårdare respektive
kriminalvårdsinspektörer
Effektivitet och arbetsorganisation
Stora delar av undersökningen fokuserar arbetsorganisation, samarbete
och ledning och styrning ute på häkten och anstalter.
Resultat från djupintervjuerna
I djupintervjuerna ställdes en fråga om vilket stöd/vilka förändringar
som skulle behöva genomföras för att arbetet skulle kunna bedrivas
mer effektivt.
Bland de intervjuade cheferna var det en utbredd uppfattning att
besluten i arbetet behöver flyttas, så att de som arbetar med klienterna
får större ansvar och befogenheter. Bättre IT-stöd är ett vanligt
önskemål bland intervjuade i samtliga roller.
1%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Kriminalvårdare
(n=1336)
Kriminalvårdsinspektörer
(n=174)
Total (n=1510)
Bas: Samtliga
39%
25%
60%
29% 66%
69%
5%
1%
5%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Kriminalvårdare
(n=1336)
Kriminalvårdsinspektörer
(n=174)
Total (n=1510)
Jag har alltid för mycket att göra, det är aldrig lugnare perioder
Periodvis har jag för mycket att göra, men däremellan är det lugnare perioder
Bas: Samtliga Jag har sällan för mycket att göra
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
302
Andra, mindre vanliga önskemål är bättre administrativt stöd
(häktes-/anstaltschefer och kriminalvårdsinspektörer) med befogenheter
att anställa administrativ personal (häktes-/anstaltschefer).
Alla rollerna önskar bättre lokaler. Lokalerna gör arbetet ineffektivt
, t.ex. därför att verksamheten finns på flera våningar och i flera
byggnader, vilket försvårar bemanningen av arbetsplatsen. När det
gäller lokalerna kritiserar flera regionchefer byggprocessen, där de
upplever för litet inflytande. Transporterna får också kritik. På
grund av platsbrist sker transporter över hela landet, vilket inte
upplevs som vare sig säkert, humant eller effektivt.
Bland regioncheferna finns önskemål om färre underställda för
cheferna och bättre samverkan med andra aktörer (t.ex. arbetsförmedlingen,
psykiatrin, beroendevården och kommunerna).
Resultat från enkätundersökningen
I den kvantitativa undersökningen ställdes olika frågor om arbetsorganisation,
samarbete och ledarskap som kan vara av vikt för att
kunna bedriva arbetet effektivt. Flera frågor används i Synovates
modell för medarbetarundersökningar. I de fall resultaten avviker
anmärkningsvärt från de riksresultat Synovate har för denna medarbetarmodell,
så kommenteras detta.
Stöd för att arbeta effektivt
Inledningsvis ställdes en fråga om hur medarbetarna bedömer det
stöd de får för att kunna utföra sitt arbete effektivt. I denna subjektiva
skattning ger endast hälften betygen ”mycket bra” eller
”ganska bra”. Drygt en av fyra svarar ”mycket dåligt” eller ”dåligt”.
Andelen positiva är högre bland kriminalvårdsinspektörer och
anställda vid anstalter, jämfört med kriminalvårdare och anställda
vid häkten. Bland regionerna är andelen positiva högre vid regionerna
Nord, Mitt och Syd än vid Stockholm, Väst och Ost.
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
303
Diagram 9 Om du skulle ge ditt häkte/din anstalt ett betyg när det gäller
det stöd du har för att bedriva arbetet effektivt, vilket betyg ger
du då? Resultat efter region, häkte/anstalt och befattning
En annan skillnad i svarsmönster är att de e som arbetar dag är mer
positiva än de som arbetar natt.
50 %
Instämmer
41 %
44 %
54 %
43%
Bas: Besvarat 1-5
61 %
55 %
54 %
43 %
69 %
47 %
Instämmer
inte
28 %
33 %
32 %
23 %
38 %
15 %
24 %
26 %
30 %
16 %
29 %
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1 312)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=531)
Anstalt (n=951)
Nord (n=146)
Mitt (n=327)
Stockholm (n=347)
Syd (n=220)
Väst (n=260)
Öst (n=181)
Total (n=1 482)
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=170)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
304
Diagram 10 Om du skulle ge ditt häkte/din anstalt ett betyg när det gäller
det stöd du har för att bedriva arbetet effektivt, vilket betyg ger
du då? Resultat efter dag- eller nattjänstgöring
Mål
Att förstå målen för verksamheten och sin egen uppgift i det arbetet
är både viktigt för medarbetarengagemanget och därmed också effektiviteten
. Endast cirka hälften av medarbetarna upplever att de individuella
målen i arbetet respektive målen för arbetsgruppen/arbetslaget
är tydliga. Cirka två av tio tar avstånd från
påståendet och anser inte att målen är tydliga. Det gäller särskilt de
individuella målen.
När det gäller uppföljningen av målen är resultaten ännu lägre;
endast en av fyra anser att de individuella målen respektive målen för
arbetsgruppen/arbetslaget följs upp. Cirka fyra av tio anser inte det.
I frågan om tydlighet i målen är resultaten i ungefärlig nivå med
Synovates riksundersökning, men uppföljning av mål får betydligt
lägre resultat inom Kriminalvården. I riksundersökningen är andelen
som instämmer i att målen följs upp cirka 40 procent för individuella
mål och cirka 45 procent för målen för arbetsgruppen. Andelen
negativa i de respektive frågorna är också lägre i riksundersökningen,
cirka 25–30 procent.
50 %
Instämmer
Instämmer
inte
51 %
39 %
48 %
28 %
27 %
34 %
26 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Både natt och dag
(n=227)
Natt (n=96)
Dag (n=1 156)
Total (n=1 482)
Negativa (1-2) Positiva (4-5) Neutrala (3)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
305
Diagram 11 Hur väl stämmer påståendena? Områdena individuella mål och
verksamhetsmål
Vid en jämförelse är kriminalvårdsinspektörerna, som ju också är
ansvariga för verksamhets- och individuella mål i den egna arbetsgruppen/arbetslaget,
oftare positiva i frågorna än kriminalvårdarna.
Anställda vid anstalterna är också oftare positiva än anställda vid
häktena. Bland regionerna har Nord och Väst lägre resultat i frågorna
om mål och Mitt högre resultat.
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Hur vi når målen för
arbetsgruppen/arbetslaget
följs upp regelbundet.
(n=1485)
Målen för min
arbetsgrupp/mitt arbetslag
är tydliga. (n=1482)
Mina individuella mål följs
upp regelbundet. (n=1477)
Mina individuella mål i
arbetet är tydliga (n=1483)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Bas: Besvarat 1-5
51 %
26 %
49 %
27 %
Instämmer
Instämmer
inte
21 %
42 %
21 %
39 %
Mina individuella mål i
arbetet är tydliga (n=1483)
Mina individuella mål följs
upp regelbundet (n=1477)
Målen för min arbetsgrupp/
mitt arbetslag är tydliga
(n=1482)
Hur vi når målen för arbetsgruppen/arbetslaget
följs upp
regelbundet (n=1485)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
306
Diagram 12 Mina individuella mål i arbetet är tydliga. Resultat efter region,
häkte/anstalt och befattning
Information
Nästan sex av tio medarbetare anser att de får tillräcklig information
om vad som händer inom häktet/anstalten respektive inom
Kriminalvården.
Resultaten för information inom häktet/anstalten ligger i nivå
med Synovates riksundersökning, medan information inom Kriminalvården
får mycket goda resultat jämfört med Synovates riksundersökning.
I denna är endast knappt 50 procent är positiva till informationen
inom den egna organisationen och drygt 20 procent
negativa.
Instämmer
Instämmer
inte
Bas: Besvarat 1-5
50 %
43 %
53 %
47 %
64 %
49 %
56 %
52 %
51 %
25 %
22 %
24 %
19 %
13 %
23 %
16 %
24 %
21 %
24 %
20 %
49 %
52%
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1312)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=530)
Anstalt (n=953)
Nord (n=149)
Mitt (n=326)
Stockholm (n=346)
Syd (n=223)
Väst (n=258)
Öst (n=181)
Total (n=1483)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=171)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
307
Diagram 13 Hur väl stämmer påståendena? Område information
Inte helt överraskande har kriminalvårdsinspektörerna högre resultat
när det gäller informationsfrågorna än kriminalvårdarna. Det är
inga skillnader mellan häkten och anstalter. Särskilt positiva i informationsfrågorna
är medarbetarna inom regionerna Mitt och Syd.
Lägre resultat får Väst och Öst.
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Jag har tillgång till den
information jag behöver
om vad som händer inom
Kriminalvården (n=1489)
Jag har tillgång till den
information jag behöver
om vad som händer inom
häktet/anstalten (n=1489)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Bas: Besvarat 1-5
56 %
59 %
Instämmer
Instämmer
inte
18 %
11 %
Jag har tillgång till den
information jag behöver om
vad som händer inom
häktet/anstalten (n=1489)
Jag har tillgång till den
information jag behöver om
vad som händer inom
Kriminalvården (n=1489)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
308
Diagram 14 Jag har tillgång till den information jag behöver om vad som
händer inom häktet/anstalten. Resultat efter region och befattning
Arbetsrutiner
När det gäller förekomsten av rutiner i arbetet och att rutinerna
följs är drygt hälften av medarbetarna positiva. Mera tveksam är man
till om arbetsrutinerna är effektiva, här instämmer endast knappt
hälften. Både i frågan om huruvida rutinerna finns och om de är
effektiva är andelen negativa nästan tjugo procent.
Resultaten är inte jämförbara med Synovates riksundersökning
annat än i frågan om effektivitet i arbetsrutiner. I denna fråga ligger
resultaten för Kriminalvården i nivå med riksundersökningen.
49 %
Instämmer Instämmer
inte
51 %
53 %
60 %
85 %
52 %
64 %
58 %
56 %
Bas: Besvarat 1-5
23 %
22 %
19 %
16 %
4 %
20 %
14 %
14 %
18 %
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1317)
Kriminalvårdsinspektörer
Nord (n=149)
Mitt (n=330)
Stockholm (n=346)
Syd (n=222)
Väst (n=260)
Öst (n=182)
Total (n=1489)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=172)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
309
Diagram 15 Hur väl stämmer påståendena? Området arbetsrutiner
Kriminalvårdsinspektörerna anser i betydligt mindre utsträckning
(36 procent) än kriminalvårdarna att de själva har tydliga rutiner i
arbetet. Däremot är de oftare positiva till att rutiner följs i den egna
arbetsgruppen/arbetslaget samt till effektiviteten i arbetsrutinerna.
Återigen har Mitt ett mer positivt resultat än övriga regioner, cirka
två av tre medarbetare i denna region anser att arbetsrutinerna är
tydliga respektive följs. Även synen på effektiviteten i arbetsrutiner
är mer positiv här. Det är inga skillnader mellan häkten och anstalter
i frågorna om arbetsrutiner.
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
I min arbetsgrupp/mitt
arbetslag har vi effektiva
arbetsrutiner (n=1485)
I min
arbetsgrupp/arbetslag
följer vi de rutiner som
finns för arbetet (n=1489)
Det finns tydliga rutiner
för mitt arbete (n=1486)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Bas: Besvarat 1-5
18 %
14 %
Instämmer
Instämmer
inte
18 %
53 %
58 %
48 %
Det finns tydliga rutiner
för mitt arbete (n=1486)
I min arbetsgrupp/
arbetslag följer vi de
rutiner som finns för
arbetet (n=1489)
I min grupp/mitt arbetslag
har vi effektiva
arbetsrutiner (n=1485)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
310
Diagram 16 I min arbetsgrupp/mitt arbetslag har vi effektiva arbetsrutiner.
Resultat efter region och befattning
Arbetsuppgifter, ansvar och befogenheter
En rad frågor ställdes om arbetsuppgifter, ansvar och befogenheter.
Arbetsuppgifterna betraktas som tydliga av cirka hälften av medarbetarna.
Endast en av tre anser att de kan prioritera mellan sina
arbetsuppgifter. Knappt hälften anser att fördelningen av arbetsuppgifter
i arbetsgruppen/arbetslaget är bra.
När det gäller ansvar och befogenheter anser dock en klar majoritet
att dessa är tydliga.
I frågorna om fördelning av arbetsuppgifter och tydlighet i
ansvar och befogenheter ligger resultaten för Kriminalvården i nivå
med riksundersökningen. Möjligheten att prioritera mellan arbetsuppgifter
är dock betydligt lägre inom Kriminalvården. I riksundersökningen
är andelen positiva i denna fråga cirka 60 procent och
andelen negativa knappt 20 procent. Frågan om tydligt definierade
arbetsuppgifter kan inte jämföras med riksundersökningen.
49 %
Instämmer
Instämmer
inte
46 %
47 %
40 %
56 %
47 %
56 %
46 %
48 %
Bas: Besvarat 1-5
19 %
20 %
22 %
17 %
7 %
20 %
13 %
19 %
18 %
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1 314)
Kriminalvårdsinspektörer (n=171)
Nord (n=148)
Mitt (n=329)
Stockholm (n=346)
Syd (n=222)
Väst (n=259)
Öst (n=182)
Total (n=1 485)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
311
Diagram 17 Hur väl stämmer påståendena? Områdena arbetsuppgifter,
ansvar och befogenheter
Vid en jämförelse är kriminalvårdsinspektörerna genomgående mer
positiva än kriminalvårdare och av regionerna har Mitt ett mer positivt
resultat genomgående. Stockholm och Syd har lägre resultat i frågan
om fördelning av arbetsuppgifter och Stockholm även i frågan
om att kunna prioritera mellan arbetsuppgifter. Den enda skillnaden
mellan häkten och anstalter är att möjligheten att prioritera
mellan arbetsuppgifter upplevs vara större bland anställda vid anstalter.
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Det är klart och tydligt för
mig vilka befogenheter
Det är klart och tydligt för
mig vilket ansvar
Jag har möjlighet att
prioritera
Vi har en bra fördelning av
arbetsuppgifterna
Jag har tydligt
definierande
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Bas: Besvarat 1-5
Instämmer
Instämmer
inte
19 %
22 %
34 %
10 %
10 %
54 %
49 %
38 %
71 %
73 %
Jag har tydligt definierade
arbetsuppgifter (n=1490)
Vi har en bra fördelning av
arbetsuppgifterna i min
arbetsgrupp/mitt arbetslag
(n=1485)
Jag har möjlighet att prioritera
mellan mina arbetsuppgifter
(n=1488)
Det är klart och tydligt för mig
vilket ansvar jag har (n=1487)
Det är klart och tydligt för mig
vilka befogenheter jag har
(n=1488)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
312
Diagram 18 Jag har möjlighet att prioritera mellan mina arbetsuppgifter.
Resultat efter region, häkte/anstalt och befattning
På frågan om medarbetarna någon gång upplevt att de saknar befogenheter
, dvs. att besluten i arbetet borde fattas av dem själva/den roll
han/hon har, men i stället måste fattas av någon annan roll/befattning,
svarar nästan fyra av tio kriminalvårdare att det har hänt flera gånger.
Andelen bland kriminalvårdsinspektörerna är 25 procent. Det är
också skillnader mellan regionerna.
Bas: Besvarat 1-5
Instämmer
Instämmer
inte
34 %
34 %
30 %
31 %
41 %
32 %
33 %
30 %
41 %
22 %
35 %
38 %
35 %
36 %
43 %
37 %
40 %
35 %
41 %
32 %
55 %
36 %
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1318)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=530)
Anstalt (n=958)
Nord (n=148)
Mitt (n=329)
Stockholm (n=346)
Syd (n=223)
Väst (n=261)
Öst (n=182)
Total (n=1488)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=171)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
313
Diagram 19 Har du någon gång upplevt att du saknar befogenheter, dvs. att
besluten i ditt arbete borde fattas av dig/din roll, men i stället
måste fattas av någon annan roll/befattning? Resultat efter region
och befattning
Det motsatta förhållandet, att medarbetarna måste fatta beslut i
arbetet som de tycker borde fattas av någon annan roll/befattning,
är mera ovanligt.
56%
55%
53%
41%
48%
2%
3%
2%
4%
39%
25%
25%
31%
46%
30%
41%
46%
37%
46%
40%
47%
10%
10%
7%
10%
10%
11%
15%
15%
10% 4%
4%
4%
2%
6%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Kriminalvårdare (n=1336)
Kriminalvårdsinspektörer (n=174)
Nord (n=150)
Mitt (n=335)
Stockholm (n=351)
Syd (n=225)
Väst (n=268)
Öst (n=182)
Total (n=1510)
Ja, flera gånger Ja, någon gång Nej, aldrig Ingen uppfattning
Bas: Samtliga
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
314
Diagram 20 Har du någon gång upplevt att du har för stora befogenheter,
dvs. att du måste fatta beslut i ditt arbete som du tycker borde
fattas av någon annan roll/befattning? Resultat efter befattning
Fastän arbetsuppgifterna inte är så tydliga, förefaller ansvar och
befogenheter vara det. Samtidigt är inflytandet över arbetsuppgifterna
lågt, så lågt att få anser att de kan styra sitt arbete genom
prioriteringar. Flera har också upplevt för små befogenheter. Arbetsfördelningen
bedöms därmed inte heller som optimal. Möjligen kan
det formella ansvaret och befogenheterna vara begränsande och bidra
till att arbetet inte sker så effektivt som det borde. Varken kriminalvårdare
eller kriminalvårdsinspektörer är tillfreds med situationen.
Resultaten i frågorna om tydlighet i ansvar och befogenheter
följer Synovates riksundersökning. Däremot ligger resultatet i frågan
om att kunna prioritera mellan arbetsuppgifter betydligt lägre än i
riksundersökningen. Även upplevelsen av tillräckliga befogenheter
avviker negativt, även om resultaten inte är helt jämförbara i dessa
frågor.
Upplevelsen av för små befogenheter och brist på möjlighet att
prioritera mellan arbetsuppgifter finns generellt inom Kriminalvården,
det är inga skillnader mellan medarbetare med olika utbildningsnivåer
eller olika arbetsuppgifter på detaljnivå. Den enda grupp som
upplever större handlingsutrymme är kriminalvårdsinspektörerna,
men för en chefsgrupp är resultaten ändå låga.
44% 3%
6%
6%
6% 33%
31%
55%
45%
57% 5%
5%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Kriminalvårdare (n=1336)
Kriminalvårdsinspektörer
(n=174)
Total (n=1510)
Ja, flera gånger Ja, någon gång Nej, aldrig Ingen uppfattning
Bas: Samtliga
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
315
Lokaler
Utredningen har i delbetänkanden redan visat på brister i lokalförsörjningen
inom Kriminalvården. Bristande ändamålsenlighet i
lokaler kan i hög grad bidra till en ineffektiv verksamhet. Synovate
ställde därför frågan i undersökningen, för att få ett mätetal på hur
medarbetarna uppfattar lokalerna jämfört med andra möjliga effektivitetshinder.
Resultaten bekräftar utredningens tidigare slutsatser. Nästan
hälften av medarbetarna tar avstånd från påståendet att lokalerna de
arbetar i är ändamålsenliga. Kritiken är mer utbredd bland kriminalvårdare
och bland anställda vid häkten än bland kriminalvårdsinspektörer
och anställda vid anstalter. Av regionerna är andelen
negativa störst i Nord och Väst, men tillfredsställelsen med lokaler
är generellt mycket låg.
Frågan ställs inte i Synovates riksundersökning.
Diagram 21 Lokalerna jag arbetar i är ändamålsenliga. Resultat efter region,
häkte/anstalt och befattning
33 %
Instämmer
Instämmer
inte
18 %
32 %
20 %
32 %
24 %
36 %
32 %
29 %
Bas: Besvarat 1-5
44 %
61 %
43 %
60 %
43 %
50 %
34 %
40 %
46 %
32 %
47 %
48 %
27 %
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1320)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=531)
Anstalt (n=961)
Nord (n=149)
Mitt (n=330)
Stockholm (n=347)
Syd (n=223)
Väst (n=261)
Öst (n=182)
Total (n=1492)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=172)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
316
Arbetssituation; IT-system
Arbetsorganisationen har stor betydelse för effektiviteten, men bör
också stödjas av IT-system. Inom Kriminalvården används ITsystem
för exempelvis personal- och klientadministration (verkställighetsplanering),
statistik etc.
Resultat från djupintervjuerna
Djupintervjuerna ger en relativt entydig bild av en organisation som
arbetar i ineffektiva system. Exempel på ineffektivitet är att KLAS
och FRAS (systemen för klientadministration vid häkten/anstalter
respektive frivården) inte är synkroniserade och att samma uppgifter
behöver läggas in flera gånger i olika system. Vidare brister
IT-support stundtals. Arbetet med statistik stöds inte heller av
systemen fullt ut, även om det också finns kompetensbrist och brist i
kvalitetssäkringen som hindrar en effektiv rapportering och ett
effektivt användande av statistik.
En annan insikt från intervjuerna är att Kriminalvården är en
relativt ”IT-omogen” organisation, där IT ibland betraktas som något
”nytt” och där kraven på fungerande IT möjligen är lägre än vad de
borde vara i förhållande till hur det fungerar. Många har också
”vant sig” vid icke fungerande system.
Djupintervjuerna visade också på ett relativt lågt engagemang
för statistik och uppföljning med hjälp av statistik. Frågor om statistik
ställs inte i den kvantitativa undersökningen, men den brist på
målstyrning och uppföljning som undersökningen visar tyder snarare
på att statistiken är nödvändig att utveckla.
Resultat från enkätundersökningen
I enkätundersökningen uppger 87 procent att de arbetar i ITsystem
varje dag. Endast två procent uppger att de aldrig gör det.
Av samtliga medarbetare uppger hälften att de som tagit ställning
(det interna bortfallet på frågan är sju procent) att de har det
stöd från IT-system som de behöver för att kunna utföra arbetet
effektivt. I frågan om huruvida de som ansvarar för IT på Kriminalvårdens
huvudkontor lyssnar på användarna när ny funktionalitet
tas fram avstår 38 procent av medarbetarna från att ta ställning. Av
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
317
dem som tar ställning anser endast en av tre att huvudkontoret
lyssnar på användarna. Lika stor andel anser inte det.
De frågor om IT som ställs i Kriminalvårdens undersökning har
inte ställts i Synovates riksundersökning, så jämförelser är inte
möjliga. Frågan om man har det stöd från IT-system som man
behöver för att utföra arbetet effektivt möjligen kan dock möjligen
jämföras med frågan i Synovates riksundersökning om att ha tillräckliga
tekniska hjälpmedel för att kunna arbeta effektivt. I riksundersökningen
ger två av tre de tekniska hjälpmedlen godkänt i
detta avseende, ett mer positivt resultat än Kriminalvårdens bedömning
av IT-systemen.
Diagram 22 Hur väl stämmer påståendena? Område IT-system
Av dem som använder IT tycker bara hälften att IT-stödet är väl
anpassat till de egna arbetsuppgifterna. Användarvänligheten hos
IT-systemen får ännu svagare omdömen. De allra flesta vet dock
vart de ska vända sig med frågor om de får problem med IT.
15 % 54 %
Instämmer
Instämmer
inte
33 %
35 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
De som ansvarar för IT
på Kriminalvårdens
huvudkontor lyssnar på
användarna ute i
organisationen när ny
funktionalitet tas fram
(n=935)
Jag har det stöd från ITsystem
som jag behöver
för att kunna utföra mitt
arbete effektivt (n=1400)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
318
Diagram 23 Hur väl stämmer påståendena? Område IT-system
Drygt en av fyra uppger att de ofta behöver fylla i samma uppgift
flera gånger i de IT-system de använder.
Diagram 24 Förekommer det att du behöver fylla i samma uppgift flera
gånger i de IT-system du använder?
Instämmer Instämmer
inte
18 %
26 %
7 %
22 %
51 %
42 %
80 %
54 %
Bas: Använder IT i arbetet
100% 80% 60% 40% 20%100% 80% 0%60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Jag har tillräcklig
utbildning i de IT-system
jag använder.
Om jag får problem med
IT-systemen i mitt arbete
vet jag till vem jag ska
vända mig med frågor.
Det är enkelt att arbeta i
de IT-system vi har idag.
IT-stödet är väl anpassat
till mina arbetsuppgifter.
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=1454)
(n=1454)
(n=1454)
(n=1454)
28%
48%
17%
6%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ingen uppfattning/Minns ej
Nej, det händer sällan
eller aldrig
Ja, det händer ibland
Ja, det förekommer ofta
Bas: Använder IT i arbetet (n=1454)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
319
Kriminalvårdsinspektörerna anser i mindre utsträckning än kriminalvårdarna
att IT-systemen är anpassade till de egna arbetsuppgifterna. I
övrigt skiljer sig inte svaren åt mellan kriminalvårdare och kriminalvårdsinspektörer.
Anställda vid anstalterna är generellt mer positiva
till IT-systemen än anställda vid häkten. Det gäller också regionerna
Mitt och Syd jämfört med framför allt Stockholm.
Diagram 25 IT-stödet är väl anpassat till mina arbetsuppgifter. Resultat efter
region, häkte/anstalt och befattning
De som har en högskole-/universitetsutbildning använder IT något
oftare och uppger i större utsträckning att de har den utbildning i
systemen som de behöver respektive att de vet vart de kan vända
sig med frågor. Däremot är inte deras bedömning av systemen i sig
mer positiv än bland dem med lägre utbildning.
När det gäller frågan om tillräcklig utbildning i IT-systemen går
en tydlig skiljelinje mellan åldersgrupperna.
18 %
16 %
17 %
24 %
16 %
20 %
29 %
16 %
51 %
53 %
51 %
45 %
47 %
45 %
45 %
52 %
Instämmer
Instämmer
inte
55 %
55 %
19 %
14 %
57 %
16 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1283)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=515)
Anstalt (n=939)
Nord (n=148)
Mitt (n=324)
Stockholm (n=335)
Syd (n=215)
Väst (n=257)
Öst (n=176)
Total (n=1454)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=172)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
320
Diagram 26 Jag har tillräcklig utbildning i de IT-system jag använder. Resultat
efter ålder och utbildningsnivå
Slutligen ger de som använder IT varje dag positiva omdömen i frågorna
om IT i större utsträckning än de som använder IT mer sällan.
Resultaten är dock låga oavsett nyttjandegrad.
Diagram 27 Det är enkelt att arbeta i de IT-system vi har i dag. Resultat efter
IT-användning
Instämmer
Instämmer
inte
22 %
32 %
21 %
18 %
16 %
34 %
22 %
19 %
54 %
42 %
51 %
59 %
65 %
40 %
52 %
60 %
Bas: Använder IT i arbetet
100% 80% 60% 40% 20% 0%100% 80% 60% 40% 20% 20% 40% 60% 80%0% 20% 40% 60% 80% 100%
Högskola/universitet/
motsvarande (n=598)
Gymnasium/motsvarande
Grundskola/folkskola/
motsvarande (n=104)
-29 år (n=136)
30-44 år (n=406)
45-54 år (n=292)
55+ år (n=292)
Total (n=1454)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=743)
26 %
27 %
19 %
27 %
42 %
44 %
29 %
19 %
Använder IT i arbetet…
Instämmer
Instämmer
inte
Bas: Använder IT i arbetet
100% 80% 60% 40% 20%100% 80% 60% 40% 20% 0%0% 20% 40% 60% 80% 100%
Mer sällan (n=28)
Varje vecka (n=119)
Varje dag (n=1307)
Total (n=1454)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
321
Arbetssituation; kompetens och kompetensutveckling
Frågor om kompetensnivåer och kompetensutveckling har ställts i
bägge undersökningarna.
Resultat från djupintervjuerna
I djupintervjuerna kommer den förbättrade internutbildningen och
chefsutvecklingen upp spontant. En baksida av detta, som cheferna
påtalar, är att det ibland kan vara svårt att bedriva en god verksamhet
när många är borta på utbildningar.
Akademiseringen av vårdarrollen finns det delade meningar om.
Flera menar att alla arbetsuppgifter inte är lämpliga för akademiker
och att det därför inte är realistiskt att enbart anställa akademiker.
Akademiker har per automatik inte alltid rätt kompetens och det
kan vara svårt att motivera en akademiker som inte upplever sig få
tillräckligt utmanande arbetsuppgifter.
När det gäller karriärvägar anses chefsutvecklingen uppmuntras.
Däremot är karriärmöjligheterna för dem som inte vill bli chefer
otydliga. Karriärmöjligheterna för vårdarna anser cheferna är för
dåliga. Vårdarna kan få nya arbetsuppgifter, som t.ex. kontaktmannaskap
, men det finns ingen löneutveckling. Kriminalvårdarna själva
problematiserar dock inte detta i så stor utsträckning. Någon konstaterar
att det går att göra karriär, i synnerhet om personen i fråga
är intresserad av personal-, organisations- eller behandlingsfrågor.
Det är en fråga om individuell motivation snarare än att karriärvägarna
helt saknas.
Resultat från enkätundersökningen
Kriminalvården får låga resultat på frågan om huruvida medarbetarnas
yrkeskompetens används fullt ut. Andelen som instämmer är
endast 39 procent. Ännu lägre resultat får utvecklingsmöjligheter
genom svårare och mer utmanande arbetsuppgifter och karriärvägar.
Frågan om huruvida den egna yrkeskompetensen används fullt
ut får lägre resultat i Kriminalvården än i Synovates riksundersökning,
där andelen positiva är cirka 50 procent. Avvikelsen gentemot
riksundersökningen är ännu större i frågan om utveckling genom
att få svårare och mer utmanande arbetsuppgifter. I riksundersökningen
är cirka 45 procent positiva i denna fråga och endast cirka
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
322
25 procent negativa, dvs. skillnader mellan undersökningarna på
nästan 20 procentenheter. I frågan om utbildning för att utföra
nuvarande arbetsuppgifter på bästa möjliga sätt är resultaten inom
Kriminalvården i nivå med riksundersökningen. Frågan om karriärvägar
ställs inte i riksundersökningen.
Diagram 28 Hur väl stämmer påståendena? Områdena kompetens och
kompetensutveckling
Tillvaratagande av kompetens och utvecklingsmöjligheterna betraktas
allmänt mer positivt bland kriminalvårdsinspektörer och anställda
vid anstalter än bland kriminalvårdare och anställda vid häkten. Det
är också skillnader mellan regioner; region Mitt kommer bäst ut vid
en jämförelse, medan region Nord får lägre resultat.
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Inom Kriminalvården finns tydliga karriärvägar (n=1486)
Inom mitt häkte/min anstalt finns goda möjligheter att
utvecklas vidare i arbetet genom att få svårare och mer
utmanande arbetsuppgifter (n=1493)
Jag får den utbildning jag behöver för att utföra mina
nuvarande arbetsuppgifter på bästa möjliga sätt (n=1489)
I mitt arbete används min yrkeskompetens fullt ut
(n=1492)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
33 % 39 %
Instämmer
Instämmer
inte
44 %
44 %
28 %
24 %
27 %
49 %
Bas: Besvarat 1-5
I mitt arbete används min
yrkeskompetens fullt ut (n=1492)
Jag får den utbildning jag behöver
för att utföra mina nuvarande arbetsuppgifter
på bästa möjliga sätt
(n=1489)
Inom mitt häkte/min anstalt finns
goda möjligheter att utvecklas vidare
i arbetet genom att få svårare och
mer utmanande arbetsuppgifter
(n=1493)
Inom Kriminalvården finns tydliga
karriärvägar (n=1486)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
323
Diagram 29 Inom mitt häkte/min anstalt finns goda möjligheter att utvecklas
vidare i arbetet genom att få svårare och mer utmanande arbetsuppgifter.
Resultat efter region, häkte/anstalt och befattning
Andelen som inte anser att deras yrkeskompetens används fullt ut
är högre bland yngre och högskoleutbildade. Störst är dock skillnaden
mellan kriminalvårdare och kriminalvårdsinspektörer.
Instämmer
Instämmer
inte
28 %
30 %
24 %
28 %
28 %
36 %
19 %
31 %
23 %
49 %
26 %
44 %
43 %
44 %
43 %
48 %
40 %
47 %
40 %
51 %
21 %
47 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1 321)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=535)
Anstalt (nr=958)
Nord (n=148)
Mitt (n=335)
Stockholm (n=346)
Syd (n=223)
Väst (n=264)
Öst (n=177)
Total (n=1 493)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=172)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
324
Diagram 30 I mitt arbete används min kompetens fullt ut. Resultat efter
utbildningsnivå, ålder och befattning
Andra skillnader mellan utbildningsnivåerna är att högskole/universitetsutbildade
oftare tar avstånd från att de kan utvecklas
genom att få svårare och mer utmanande arbetsuppgifter. Det
bekräftar möjligen bilden av att arbetsuppgifterna i Kriminalvården
inte alltid anses tillräckligt utvecklande i denna grupp. Gymnasieutbildade
är allra mest negativa till Kriminalvårdens karriärvägar.
Möjligen kan detta ha ett samband med Kriminalvårdens ambition
att anställa fler högskoleutbildade. De gymnasieutbildade kan då få
känslan av att karriärvägarna är stängda om de inte utbildar sig
vidare på högskolan.
22 %
Instämmer
Instämmer
inte
39 %
34 %
41 %
56 %
33 %
38 %
38 %
47 %
70 %
35 %
33 %
40 %
30 %
41 %
35 %
33 %
26 %
9 %
37 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1320)
Kriminalvårdsinspektörer
55+ år (n=301)
45-54 år (n=413)
30-44 år (n=632)
-29 år (n=143)
Grundskola/folkskola/
motsvarande (n=107)
Gymnasium/motsvarande
Högskola/universitet
motsvarande (n=605)
Total (n=1492)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=172)
(n=771)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
325
Diagram 31 Inom Kriminalvården finns tydliga karriärvägar. Resultat efter
utbildning
Trots en stor satsning på utbildning finns fortfarande ett stort
behov av fler utvecklingsmöjligheter och karriärvägar i Kriminalvården.
Den högre utbildningsnivå som eftersträvas bland de anställda
måste också mötas av motsvarande arbetsuppgifter. Av de som
besvarat undersökningen har fyra av tio en universitets/högskoleutbildning,
i de allra flesta fall i beteende- eller samhällsvetenskap.
Cirka en av tre medarbetare anser att de har ett stort behov av
utbildning/fortbildning inom säkerhetsarbete respektive kriminalvårdsarbete.
Instämmer
Instämmer
inte
24 %
28 %
21 %
30 %
49 %
46 %
53 %
38 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Grundskola/folkskola/
motsvarande (n=108)
Gymnasium/motsvarande
Högskola/universitet/
motsvarande (n=601)
Total (n=1486)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=768)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
326
Diagram 32 Hur bedömer du ditt behov av utbildning/fortbildning inom följande
områden…
Behovet av utbildning inom säkerhet är större bland anställda vid
häkten än bland anställda vid anstalter. Män efterfrågar något oftare
än kvinnor utbildning i kriminalvårdande arbete.
Arbetssituation; samarbete
Samarbetet mellan medarbetare kan hindra eller bidra till effektivitet. I
dessa frågor, som främst ställdes i den kvantitativa undersökningen,
är andelen positiva hög.
Resultat från djupintervjuerna
I djupintervjuerna belystes samverkan främst ur ett chefsperspektiv.
Flera regionchefer ansåg att samverkan mellan Kriminalvårdens
olika delar behöver utvecklas, framför allt behöver frivårdens ansvar
för klientresan bli tydligare. Arbetet med detta pågår.
Samverkan mellan de olika nivåerna inom Kriminalvården (huvudkontor
, region, anstalt/häkte) behöver också bli bättre. Ibland finns
en bristande förståelse för varandras verksamheter. Detta är ett
återkommande tema i intervjuerna på samtliga chefsnivåer.
Stort
behov
Litet
behov
24 % 38 %
29 %
32 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
…kriminalvårdande
arbete (n=1440)
…säkerhetsarbete
(n=1460)
Litet behov (1-2) Stort behov (4-5) Varken litet eller stort behov (3)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
327
På anstalts-/häktesnivå pekar man på att det emellanåt kan finnas
revir mellan olika delar av verksamheten, t.ex. sysselsättning kontra
avdelning/säkerhet.
Resultat från enkätundersökningen
På häkten/anstalter upplever medarbetarna samverkan med de närmaste
kollegorna inom arbetsgrupp/arbetslag som mer väl fungerande
än samverkan mellan arbetsgrupper/arbetslag. Detta är ett
vanligt svarsmönster i undersökningar bland medarbetare.
Resultaten ligger över nivån i Synovates riksundersökning i frågan
om stöd från arbetskamrater för att lösa en arbetsuppgift, där
andelen positiva i riksundersökningen endast är knappt 70 procent.
Övriga frågor ställs inte i riksundersökningen.
Diagram 33 Hur väl stämmer påståendena? Området samarbete
Kriminalvårdarna är något mindre positiva i frågan om samverkan
mellan arbetsgrupper/arbetslag än kriminalvårdsinspektörer. Det finns
också skillnader mellan regionerna. Här har region Stockholm det
svagaste resultatet. Resultaten skiljer sig inte mellan häkten och
anstalter.
76%
Instämmer
Instämmer
inte
7 % 80 %
19 %
53%
6 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Inom mitt häkte/min anstalt
samverkar de olika
arbetsgrupperna/arbetslagen
för att göra det bästa för de
häktade/intagna (n=1490)
Inom min arbetsgrupp/mitt
arbetslag samverkar vi för att
göra det bästa för de
häktade/intagna (n=1491
När jag behöver mina
arbetskamraters kompetens
för att lösa en arbetsuppgift
ger de mig alltid det stöd jag
behöver (n=1497)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
328
Diagram 34 Inom mitt häkte/min anstalt samverkar de olika arbetsgrupperna/arbetslagen
för att göra det bästa för de häktade/intagna.
Resultat efter region och befattning
Arbetssituation; närmaste chef
I ledning och styrning av verksamheten har närmaste chef en viktig
roll. Chefen har ansvaret för att skapa förutsättningar för effektivitet
och delaktighet i organisationen.
Resultat från djupintervjuerna
I djupintervjuerna ställdes endast några få frågor om närmaste chef.
Svaren präglades av viss försiktighet från de intervjuades sida. Närmaste
chef upplevs ofta som relativt avlägsen. Kritiken som framkom
handlade ofta om bristande närvaro bland medarbetarna, att
chefernas tid i stället går åt till möten och administration. Detta är
något som även kriminalvårdsinspektörerna själva bekräftar; att
tiden till verksamhet och medarbetare har krympt.
Kriminalvårdsinspektörerna och även häktes- och anstaltscheferna
upplevde ofta stödet från sin närmaste chef positivt.
Instämmer
Instämmer
inte
53 %
53 %
56 %
53 %
43 %
58 %
55 %
58 %
52 %
20 %
16 %
19 %
22 %
29 %
14 %
13 %
12 %
20 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1320)
Kriminalvårdsinspektörer
Nord (n=149)
Mitt (n=335)
Stockholm (n=346)
Syd (n=221)
Väst (n=262)
Öst (n=177)
Total (n=1490)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=179)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
329
Resultat från enkätundersökningen
I bedömningen av närmaste chef i enkätundersökningen är resultaten
genomgående låga. Andelen positiva varierar mellan 25 och 40
procent.
Samtliga frågor om närmaste chef får lägre resultat i Kriminalvården
än i Synovates riksundersökning. Skillnaden är i de flesta fall
strax under 10 procentenheter. Ännu större skillnader är det i frågan
om att planera verksamheten med god framförhållning, där andelen
negativa ligger på knappt 35 procent i riksundersökningen.
Allra mest kritiska är medarbetarna när det gäller att planera
verksamheten med god framförhållning och utveckling av samarbetet
i arbetsgruppen/arbetslaget. Bäst betyg får cheferna när det
gäller att diskutera och förklara bakgrund till beslut och att ta aktiv
del i att utveckla verksamheten, men även i dessa frågor är andelen
positiva låg. Ledarskapet tycks lysa med sin frånvaro.
Diagram 35 Hur väl stämmer påståendena? Området närmaste chef
Genomgående är kriminalvårdsinspektörerna mer positiva till ledarskapet
hos närmaste chef, men för att vara chefer som bedömer en
chef på högre nivå är resultaten ändå låga. Häkten har lägre resultat
än anstalter och bland regionerna är andelen positiva särskilt låg vid
regionerna Nord och Öst.
100 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100
Följer upp att det vi beslutar genomförs (n=1492)
Ger oss stöd i prioriteringar mellan viktiga arbetsuppgifter (n=1489)
Skapar ordning och strukturer som gör att vi kan arbeta effektivt
(n=1491)
Planerar verksamheten med god framförhållning (n=1489)
Tar aktiv del i att utveckla verksamheten (n=1492)
Utvecklar samarbetet i min arbetsgrupp/mitt arbetslag (n=1487)
Ger stöd till medarbetare som vill förbättra verksamheten (n=1493)
Ger mig återkoppling på ett sätt som gör att jag kan utvecklas
(n=1492)
Diskuterar och förklarar bakgrund till beslut som kan beröra oss
(n=1493)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
Instämmer
Instämmer
inte
42 %
34 %
38 %
41 %
32 %
33 %
34 %
32 %
38 %
32 %
31 %
39 %
38 %
36 %
44 %
27 %
40 %
30 %
Bas:
Besvarat 1-5
Diskuterar och förklarar bakgrund till
beslut som kan beröra oss (n=1493)
Ger mig återkoppling på ett sätt som
gör att jag kan utvecklas (n=1492)
Ger stöd till medarbetare som vill
förbättra verksamheten (n=1493)
Utvecklar samarbetet i min arbetsgrupp/mitt
arbetslag (n=1487)
Tar aktiv del i att utveckla
verksamheten (n=1492)
Planerar verksamheten med god
framförhållning (n=1489)
Skapar ordning och strukturer som gör
att vi kan arbeta effektivt (n=1491)
Ger oss stöd i prioriteringar mellan
viktiga arbetsuppgifter (n=1489)
Följer upp att det vi beslutar
genomförs (n=1492)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
330
Diagram 36 Min närmaste chef skapar ordning och strukturer som gör att vi
kan arbeta effektivt. Resultat efter befattning, häkte/anstalt och
region
Kriminalvårdens ledning
I och med enmyndighetsreformen 2006 genomfördes en stor förändring
av ledning och styrning inom Kriminalvården, då alla verksamheter
inom Kriminalvården blev en enda myndighet. Denna
förändring belystes främst i djupintervjuerna. I den kvantitativa
enkätundersökningen ställdes frågor om hur kriminalvårdare och
kriminalvårdsinspektörer bedömer Kriminalvårdens ledning.
Resultat från djupintervjuerna
I djupintervjuerna intervjuades fem av de sex regioncheferna, samt
ytterligare en chef i Kriminalvårdens ledning, utvecklingschefen.
Dessa fick ge sin syn på ledning och styrning inom Kriminalvården
och förändringen sedan myndighetsreformen. Även häktes- och
anstaltscheferna fick kommentera detta ämne och fastän frågorna
inte ställdes lika explicit kom området upp även bland kriminalvårdsinspektörerna.
Instämmer
Instämmer
inte
32 %
24 %
32 %
30 %
37 %
38 %
19 %
33 %
30 %
48 %
30 %
Bas: Besvarat 1-5
39 %
45 %
39 %
45 %
40 %
27 %
49 %
38 %
42 %
22 %
42 %
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1320)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=535)
Anstalt (n=957)
Nord (n=148)
Mitt (n=334)
Stockholm (n=347)
Syd (n=222)
Väst (n=262)
Öst (n=178)
Total (n=1491)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=171)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
331
I alla chefsled uttalar man sig mycket positivt om enmyndighetsreformen
i bemärkelsen att det blivit mer ”ordning och reda”.
Ansvar och befogenheter har tydliggjorts. Ibland tar besluten längre
tid, men de blir också bättre, när synen på viktiga frågor samordnas.
Det går också betydligt bättre att kraftsamla och samla
kompetens i viktiga frågor som säkerhet, behandlingsprogram etc.
Avigsidan av detta goda är att flera upplever en topp- och detaljstyrning
från huvudkontoret. Regionchefer påpekar att de blir
informationsbärare ut till verksamheterna i stället för att vara en
strategisk samtalspartner i besluten. Huvudkontoret styr inte bara
vad, utan också hur. Regioners och anstalters/häktens möjlighet att
omprioritera eller att göra förändringar i själva genomförandet av
åtgärderna blir kraftigt kringskurna. Även om det är positivt med
tydligheten i organisationen, råder det ibland tveksamheter kring
om besluten verkligen fattas på rätt plats/av rätt roll. Förankringen
med verksamheterna bedöms som för svag.
Uppdragen från huvudkontoret kommer också med alldeles för
kort framförhållning, menar både häktes-/anstaltschefer och kriminalvårdsinspektörer
. Det finns ingen förståelse för verksamheten, utan
tiden rinner ut då häkten/anstalter utsätts för ”mailbombning” från
huvudkontoret. Allt är viktigt, det finns inga prioriteringar mellan
olika åtgärder. Många åtgärder ska genomföras på kort tid, vilket
genererar alltmer administration och möten, i stället för en långsiktig
utveckling av verksamhet och medarbetare i förhållande till
målen. Det finns en stark motsättning mellan verksamheter och
huvudkontor i detta avseende och den bekräftas också av flera
regionchefer.
Resultat från enkätundersökningen
Resultaten från djupintervjuerna bekräftas när kriminalvårdare och
kriminalvårdsinspektörer bedömer Kriminalvårdens ledning i enkätundersökningen
. I de olika frågorna avstår mellan 9 och 15 procent
att ta ställning. Bland dem som tar ställning är kritiken utbredd,
inte minst när det gäller Kriminalvårdens förmåga att planera förändringar
i verksamheten med god framförhållning och att visa förtroende
för medarbetarnas kompetens. I dessa frågor överstiger
andelen negativa hälften av de anställda.
Frågorna är inte helt jämförbara med Synovates riksundersökning
annat än i frågan om kommunikationen av Kriminalvårdens
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
332
mål. I denna fråga är resultaten endast strax under resultaten i
riksundersökningen. Det är normalt att bedömningen av en företagsledning/motsvarande
får lägre resultat än bedömningen av närmaste
chef. Resultaten för Kriminalvårdens ledning i frågorna om
planering med god framförhållning och förtroende för medarbetarnas
kompetens får dock vid en jämförelse med närbesläktade frågeställningar
som Synovate använder betraktas som exceptionellt låga.
Diagram 37 Hur väl stämmer påståendena? Området Kriminalvårdens
ledning
Genomgående är kriminalvårdsinspektörerna och anställda vid anstalter
något mer positiva till Kriminalvårdens ledning, men andelen
positiva är låga även i dessa grupper. I frågan om framförhållning i
planeringen av verksamheten är det inte några skillnader alls mellan
kriminalvårdare och kriminalvårdsinspektörer, andelen negativa är
cirka 60 procent i bägge grupperna.
Instämmer
Instämmer
inte
11 %
16 %
35 %
34 %
60 %
55 %
32 %
30 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20%100% 80% 60% 40% 20% 0%0% 20% 40% 60% 80% 100%
Agerar i enlighet med
Kriminalvårdens vision
(n=1288)
Är tydliga i sin
kommunikation av
Kriminalvårdens mål
(n=1376)
Visar förtroende för
medarbetarnas
kompetens (n=1314)
Planerar förändringar i
verksamheten med god
framförhållning (n=1300)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
333
Diagram 38 Kriminalvårdens högsta ledning planerar förändringar i verksamheten
med god framförhållning. Resultat efter befattning,
häkte/anstalt och region
Det är något större skillnad i frågan om huruvida ledningen visar
förtroende för medarbetarnas kompetens. Här är kriminalvårdsinspektörerna
negativa i något mindre utsträckning, men andelen
positiva är ändå mycket låg.
60 %
Instämmer
Instämmer
inte
8 %
8 %
11 %
13 %
15 %
13 %
8 %
11 %
12 %
11 %
64 %
64 %
59 %
55 %
57 %
64 %
55 %
68 %
62 %
59 %
11 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1131)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=465)
Anstalt (n=845)
Nord (n=128)
Mitt (n=292)
Stockholm (n=294)
Syd (n=190)
Väst (n=235)
Öst (n=161)
Total (n=1300)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=166)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
334
Diagram 39 Kriminalvårdens högsta ledning visar förtroende för medarbetarnas
kompetens. Resultat efter befattning, häkte/anstalt
och region
Allmänna synpunkter på Kriminalvården
Av den kvalitativa förstudien framgick, vilket även framgår ovan,
att utskick från huvudkontoret försvårar arbetet på häktena/
anstalterna, då de ordinarie målen för verksamheten får stå tillbaka
för andra beslut, som ofta skall genomföras med kort varsel. Denna
aspekt berörs även i de öppna svaren i undersökningen:
Som kvinsp. blir arbetsbördan ibland ohållbar på grund av utskick/
uppdrag från regionen. Det sker ingen samordning utan flera stora
uppdrag kan komma samtidigt från flera håll. Svårt att prioritera.
(Kriminalvårdsinspektör).
De olika enheterna på HK samarbetar inte vilket gör att vi får olika direktiv
om samma sak […] (Kriminalvårdsinspektör)
Detta bidrar till att skapa en osäkerhet i verksamheten kring vilka
mål den egentligen skall uppnå. Det råder även en viss förvirring
kring hur styrningen i organisationen fungerar, då enheter inom
huvudkontoret inte samarbetar, samtidigt som dessas relation till
regionerna är oklar. Det leder även till att ledarskapet tenderar att
kännetecknas av kortsiktighet och medarbetarna ser inte de lång55
%
Instämmer
Instämmer
inte
14 %
14 %
14 %
14 %
20 %
18 %
12 %
23 %
57 %
16 %
58 %
61 %
53 %
59 %
48 %
48 %
50 %
65 %
38 %
15 %
19 %
Bas: Besvarat 1-5
100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Kriminalvårdare (n=1 149)
Kriminalvårdsinspektörer
Häkte (n=465)
Anstalt (n=849)
Nord (n=122)
Mitt (n=292)
Stockholm (n=313)
Syd (n=191)
Väst (n=233)
Öst (n=163)
Total (n=1 314)
Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3)
(n=166)
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
335
siktiga målen för verksamheten. Sammantaget bidrar alla dessa processer
till att skapa en otrygg organisation.
Att medarbetarna upplever att förtroendet för deras kompetens
är bristande kan vara en kombination av att de känner att de har
svårt att påverka verksamheten och på den toppstyrning som
Kriminalvården och dess högsta ledning kritiseras för. Toppstyrningen
anses bl.a. medföra att kriminalvårdsinspektörernas roll
inskränks, att besluten inte har förankring i verksamheten och att
medarbetarna känner låg delaktighet. Nedan följer ett par citat från
personer som anser att Kriminalvården är för toppstyrd:
Tråkigt att kriminalvården blivit toppstyrd. Ingen chef får ta egna beslut.
Allt ska vidare uppåt för beslut. (Kriminalvårdare)
Mycket ordergivning. Svårt att vara med och bidra/utveckla verksamheten.
Få vågar eller har möjlighet att vara kreativa. Mycket göra, och
lite hur i högsta ledningsarbetet. (Kriminalvårdsinspektör)
Kriminalvårdarna är även kritiska till sina anställningsvillkor (främst
lönen), vilket kan få följande konsekvenser:
Det finns väldigt många kompetenta och duktiga vårdare och chefer,
men de kommer sällan till tjänsterna där man kan använda sig av deras
kunskaper och erfarenheter. Jag tycker att Kriminalvården är på väg åt
rätt håll, fast ett problem är att man tappar kunnig personal. Detta
beror på att det är svårt att göra karriär och att lönen inte är i nivå för
det arbete som man gör. (Kriminalvårdare)
Det är stor omsättning av personal i dag. Man känner sig inte värdesatt.
Om kriminalvården vill ha kompetent, välutbildad personal måste
man höja statusen genom utbildning. Lönen är viktig. Den visar hur
man värdesätts i sitt arbete. I dag hör man ofta: jag får bara betalt för
att låsa in och upp. Ju mera man satsar på människor som har ett
hjälpbehov, ju mindre kostar de i långa loppet. (Kriminalvårdare)
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
336
Metodbeskrivning
Djupintervjuer
Djupintervjuerna fördelades på följande sätt i olika målgrupper:
Tabell 5 Fördelning av djupintervjuer per målgrupp
Målgrupp Häkte Anstalt Totalt
Kriminalvårdare 2 3 5
Kriminalvårdsinspektörer 2 3 5
Häktes-/anstaltschefer 2 3 5
Regionchefer 5
Utvecklingschef 1
Totalt 21
Intervjuerna på häkten och anstalter spreds på olika säkerhetsklasser.
15 av de 21 djupintervjuerna genomfördes per telefon och resterande
6 var besöksintervjuer.
Intervjuerna var semistrukturerade. Tillsammans med Effektivitetsutredningen
arbetades en frågeguide fram, som sedan användes
i intervjuerna. Frågeområdena i djupintervjuerna var:
• Kriminalvårdens mål
• Säkerhetsarbetet
• Det kriminalvårdande arbetet
• Styrning och ledning
• Tidsanvändning
• IT och statistik
• Kompetensutveckling
Kvantitativ enkätundersökning
Målgrupp för undersökningen var kriminalvårdare och kriminalvårdsinspektörer
i samtliga regioner (sex regioner). I målgruppen kriminalvårdare
drogs ett slumpmässigt urval inom varje region (cirka 400 i
urvalet i varje region, förutom region Nord där samtliga kriminalvårdare
ingick i urvalet). I målgruppen kriminalvårdsinspektörer
genomfördes en totalundersökning. Undersökningsresultaten har
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
337
därför vägts så att varje region och yrkesgrupp (kriminalvårdare/
kriminalvårdsinspektörer) får den inverkan på resultaten som de
ska ha i förhållande till sin andel av hela målgruppen.
Datainsamlingen pågick från och med 16 april till och med 19
maj 2009. Två påminnelser gick ut under fältperioden. Totalt skickades
2 530 frågeformulär ut. Av dessa räknas 51 som så kallat ”Abortfall”,
där adressen varit felaktig, intervjupersonen har slutat
eller av något annat skäl inte har haft möjlighet att besvara formuläret.
Totalt har 1 510 intervjupersoner svarat.
Svarsfrekvensen efter justering för A-bortfall är därmed 61 procent.
Svarsfrekvenserna är lägre bland kriminalvårdare än bland kriminalvårdsinspektörer
. Region Stockholm har också en svarsfrekvens
under genomsnittet, medan region Öst hade en svarsfrekvens över
genomsnittet. Eftersom resultaten har vägts för befattning och
region har effekterna av denna snedvridning justerats.
Tabell 6 Svarsfrekvenser efter rensning för A-bortfall i olika delmålgrupper.
(Bas: Samtliga)
Målgrupp Svarsfrekvens %
Kriminalvårdare 59
Kriminalvårdsinspektörer 79
Region Nord 59
Region Mitt 59
Region Stockholm 54
Region Syd 58
Region Väst 59
Region Öst 65
Häkten 62
Anstalter 61
Totalt 61
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
338
Snr-117279 © Synovate Sweden AB 2009 58 (69)
Bilaga 1, formulär kvantitativ enkätundersökning
¡ ¤ ¤Ǩ
Regeringen har tillsatt en utredning som har till uppgift att se över Kriminalvårdens verksamhet. I
utredningens slutrapport är frågor som rör ledning och styrning, personal, säkerhet och IT centrala.
Utredningen har därför gett undersökningsföretaget Synovate (f.d. Temo) i uppdrag att genomföra
en undersökning av hur chefer och medarbetare ser på arbetet i Kriminalvården.
Under våren har djupintervjuer genomförts med chefer och medarbetare inom Kriminalvården. Nu
kommer ett slumpmässigt urval av kriminalvårdsinspektörer och kriminalvårdare att få möjlighet
att lämna synpunkter i denna enkät. Du ingår i detta urval.
Dina svar kommer naturligtvis att behandlas helt konfidentiellt. Efter samråd med Kriminalvården
har – av integritetsskäl – beslutats att enkäterna skickas till ditt arbetsställe. Synovates analys komǦ
mer endast att omfatta de viktigaste slutsatserna och rekommendationerna samt en sammanställǦ
ning av resultaten i diagramform. Det kommer inte att gå att utläsa vad just du har svarat. Den
sammanfattande analysen kommer att redovisas till utredningen.
Har du några frågor om syftet med eller innehållet i undersökningen så kan du kontakta utredningǦ
ens sekretariat:
Christina Sundelöf, telefon: 076Ǧ824 54 81, eǦpost christina.sundelof@justice.minstry.se eller Johan
Sørensson, telefon 076Ǧ765 00 57, eǦpost johan.sorensson@justice.ministry.se.
Har du tekniska frågor om ifyllandet eller genomförandet av undersökningen kan du kontakta:
Anders Stenström, Synovate, telefon 08Ǧ522 331 93, anders.stenstrom@synovate.com
Tack för din medverkan!
Mats Åhlund
Särskild utredare
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
339
Snr-117279 © Synovate Sweden AB 2009 59 (69)
LÄS DET HÄR INNAN DU BÖRJAR FYLLA I FORMULÄRET!
Vi vill göra dig uppmärksam på att formuläret kommer att läsas maskinellt. Vi ber dig därför att
tänka på följande när du fyller i formuläret:
Formuläret fylls i med en normal kulspetspenna (blå eller svart).
Vi ber dig besvara varje enskild fråga genom att sätta ett tydligt kryss för det svarsalternativ
som stämmer bäst överens med din personliga uppfattning eller erfarenhet, så här:
:
Om du vill ändra ett svar, fyll då i rutan med det felaktiga svaret helt, och sätt ett kryss
för det rätta svaret, så här:
:
När du besvarat hela frågeformuläret använder du dig av det frankerade svarskuvertet och
postar det till Synovate.
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
340
Snr-117279 © Synovate Sweden AB 2009 60 (69)
BAKGRUNDSFRÅGOR
1. Vilken är din KXYXGVDNOLarbetsuppgift? JD (Ange endast ett svarsalternativ.)
1
Programledare
2
Klienthandläggare
3
Produktionsledare
4
Kontaktman
5
Säkerhetsarbete
6
Samordnare
7
Annan
6. Ingick något av följande ämnen i dina
högskolestudier?
Ja Nej
1 Sociologi
2 Psykologi
3 Juridik
4 Annat samhällsvetenskapligt ämne
2. Arbetar du dag eller natt?
1
Dag
2
Natt
3
Både dag och natt
3. Hur gammal är du?
1
-29 år
2
30-44 år
3
45-54 år
4
55- år
4. Hur länge har du arbetat inom Kriminalvården?
1
Mindre än 1 år
2
1-2 år
3
3-4 år
4
5 år eller längre
5. Vilken var din högsta utbildning innan du började arbeta inom Kriminalvården?
(Markera endast ett svarsalternativ.)
1
Grundskola/folkskola eller annan jämförbar utbildning ĺ GÅ TILL FRÅGA 7
2
Gymnasium eller annan jämförbar utbildning ĺ GÅ TILL FRÅGA 7
3
Högskola, universitet eller annan jämförbar utbildning
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
341
Snr-117279 © Synovate Sweden AB 2009 61 (69)
KRIMINALVÅRDENS MÅL
7. Hur väl tycker du att Kriminalvården lever upp till följande mål?
Mycket
dåligt
Ganska
dåligt
Varken bra
eller dåligt
Ganska
bra
Mycket
bra
Ingen
uppfattning
Att minska återfallen i brott
Att utdömda påföljder verkställs på ett humant
sätt
Att utdömda påföljder verkställs på ett säkert
sätt
DET KRIMINALVÅRDANDE ARBETET
8. Nu får du bedöma det kriminalvårdande arbetet på det häkte/den anstalt där du arbetar. Gör en bedömning
även om du inte är direkt involverad med de häktade/intagna.
Vilket betyg ger du det kriminalvårdande arbetet som helhet på häktet/anstalten där du arbetar?
1
Mycket dåligt
2
Ganska dåligt
3
Varken bra eller dåligt
4
Ganska bra
5
Mycket bra
6
Ingen uppfattning
9. Vilket betyg ger du det kriminalvårdande arbetet på det häkte/den anstalt där du
arbetar när det gäller…
Mycket
dåligt
Ganska
dåligt
Varken
bra eller
dåligt
Ganska
bra
Mycket
bra
Ingen
uppfattning
…att personalen tillbringar tillräcklig
tid tillsammans med de häktade/intagna.
…personalens förhållningssätt till
de häktade/intagna
…sysselsättning för de häktade/intagna
…studier för de häktade/intagna
…programverksamhet för de häktade/intagna
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
342
Snr-117279 © Synovate Sweden AB 2009 62 (69)
10. Anser du att det kriminalvårdande arbetet skulle kunna förbättras och i så fall hur?
ARBETET MED SÄKERHET
11. Nu får du bedöma säkerhetsarbetet på det häkte/den anstalt där du arbetar. Bedöm om säkerheten är
tillfredsställande med utgångspunkt från den säkerhetsnivå häktet/anstalten har.
Vilket betyg ger du säkerhetsarbetet som helhet på häktet/anstalten där du arbetar?
1
Mycket dåligt
2
Ganska dåligt
3
Varken bra eller dåligt
4
Ganska bra
5
Mycket bra
6
Ingen uppfattning
12. Känner du dig otrygg eller trygg i arbetet med de häktade/intagna?
1
Mycket otrygg
2
Ganska otrygg
3
Varken trygg eller otrygg
4
Ganska trygg
5
Mycket trygg
6
Ingen erfarenhet/ingen uppfattning
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
343
Snr-117279 © Synovate Sweden AB 2009 63 (69)
13. Vilket betyg ger du säkerhetsarbetet på det häkte/den anstalt där du arbetar när det gäller…
Mycket
dåligt
Ganska
dåligt
Varken bra
eller dåligt
Ganska
bra
Mycket
bra
Ingen uppfattning
…det fysiska och tekniska skyddet som t
ex larm, stängsel, kameror etc
…att regelverk, instruktioner och rutiner
upprätthålls och efterlevs
…kontrollåtgärder för att förhindra att
narkotika kommer in på häktet/anstalten
…kontrollåtgärder för att förhindra brott
inifrån häktet/anstalten
…att personalen är närvarande bland de
häktade/intagna och kan förutse incidenter
… rutiner för att hantera hot och våld
mellan häktade/intagna
… rutiner för att hantera hot och våld
gentemot personalen
…insatser mot självmord bland häktade/intagna
…åtgärder för säkra transporter av häktade/intagna
TILL DIG SOM ARBETAR PÅ EN ANSTALT, ÖVRIGA GÅR VIDARE TILL FRÅGA 15.
14. Vilket betyg ger du säkerhetsarbetet på den anstalt där du arbetar när det gäller…
Mycket
dåligt
Ganska
dåligt
Varken bra
eller dåligt
Ganska
bra
Mycket
bra
Ingen uppfattning
…riskbedömningar vid permissioner.
DINA ARBETSUPPGIFTER
15. Vilket av alternativen nedan stämmer bäst in på hur det är för dig på arbetet?
1
Jag har sällan för mycket att göra
2
Periodvis har jag för mycket att göra, men däremellan är det lugnare perioder
3
Jag har alltid för mycket att göra, det är aldrig lugnare perioder
16. Hur är din arbetstid fördelad? Ange i procent. Summan ska bli 100 procent av den faktiska arbetstiden,
även om du arbetar deltid. Arbetsuppgifterna e, f och g gäller endast chefer.
% av hela arbetstiden
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
344
Snr-117279 © Synovate Sweden AB 2009 64 (69)
a. Omvårdande arbete (d v s vårdarbete som inte är säkerhetsrelaterat) ______%
b. Påverkansarbete (t ex motivations- och påverkansinsatser i form av samtal, bedrivande
av brotts- och missbruksrelaterade program) ______%
c. Säkerhetsarbete ______%
d. Klientadministration ______%
e. Chefsuppgifter: Personaladministration ______%
f. Chefsuppgifter: Möten inom ramen för personalansvar, t ex utvecklingssamtal,
leda APT-möten, möten i ledningsgrupp etc
______%
g. Chefsuppgifter: Arbetsledning, t ex instruktion till personal/handledning ______%
h. Interna möten ______%
i. Övrig administration ______%
j. Övrig tid ______%
Summa 100 %
17. Hur är balansen i dina arbetsuppgifter? Anser du att du ägnar dig för lite, lagom eller för mycket åt de
olika arbetsuppgifterna utifrån vad som skulle vara bäst för att nå målen för verksamheten? Arbetsuppgifterna
e, f och g gäller endast chefer.
För lite Lagom För
mycket
a. Omvårdande arbete (d v s vårdarbete som inte är säkerhetsrelaterat)
b. Påverkansarbete (t ex motivations- och påverkansinsatser i form av samtal,
bedrivande av brotts- och missbruksrelaterade program)
c. Säkerhetsarbete
d. Klientadministration
e. Chefsuppgifter: Personaladministration
f. Chefsuppgifter: Möten inom ramen för personalansvar, t ex utvecklingssamtal,
leda APT-möten, möten i ledningsgrupp etc
g. Chefsuppgifter: Arbetsledning, t ex instruktion till personal/handledning
h. Interna möten
i. Övrig administration
j. Övrig tid
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
345
Snr-117279 © Synovate Sweden AB 2009 65 (69)
18. Om du skulle ge ditt häkte/din anstalt ett betyg när det gäller det stöd du har för att bedriva
arbetet effektivt, vilket betyg ger du då?
1
Mycket dåligt
2
Ganska dåligt
3
Varken bra eller dåligt
4
Ganska bra
5
Mycket bra
6
Ingen uppfattning
DIN ARBETSSITUATION: MÅL, INFORMATION OCH ARBETSORGANISATION
19. Hur väl stämmer påståendena?
Stämmer
inte alls
(1)
2 3 4
Stämmer
helt
(5)
Mina individuella mål i arbetet är tydliga.
Mina individuella mål följs upp regelbundet.
Målen för min arbetsgrupp/mitt arbetslag är
tydliga.
Hur vi når målen för arbetsgruppen/arbetslaget
följs upp regelbundet.
Jag har tillgång till den information jag behöver
om vad som händer inom häktet/anstalten.
Jag har tillgång till den information jag behöver
om vad som händer inom Kriminalvården
Jag har tydligt definierade arbetsuppgifter.
Det finns tydliga rutiner för mitt arbete.
I min arbetsgrupp/mitt arbetslag följer vi de
rutiner som finns för arbetet.
I min arbetsgrupp/mitt arbetslag har vi effektiva
arbetsrutiner.
Vi har en bra fördelning av arbetsuppgifterna i
min arbetsgrupp/mitt arbetslag.
Jag har möjlighet att prioritera mellan mina
arbetsuppgifter.
Det är klart och tydligt för mig vilket ansvar
jag har.
Det är klart och tydligt för mig vilka befogenheter
jag har.
Lokalerna jag arbetar i är ändamålsenliga.
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
346
Snr-117279 © Synovate Sweden AB 2009 66 (69)
20. Har du någon gång upplevt att du saknar befogenheter, d v s att besluten i ditt arbete borde
fattas av dig/din roll, men i stället måste fattas av någon annan roll/befattning?
1
Ja, flera gånger
2
Ja, någon gång
3
Nej, aldrig
4
Ingen uppfattning
21. Har du någon gång upplevt att du har för stora befogenheter, d v s att du måste fatta beslut i
ditt arbete som du tycker borde fattas av någon annan roll/befattning?
1
Ja, flera gånger
2
Ja, någon gång
3
Nej, aldrig
4
Ingen uppfattning
DIN ARBETSSITUATION: IT-SYSTEM
22. Använder du någon form av IT-system i ditt arbete?
1
Ja, varje dag
2
Ja, inte varje dag men varje vecka
3
Ja, men mer sällan än varje vecka
4
Nej, aldrig ĺ GÅ TILL FRÅGA 25
23. Hur väl stämmer påståendena?
Stämmer
inte alls
(1)
2 3 4
Stämmer
helt
(5)
IT-stödet är väl anpassat till mina arbetsuppgifter.
Det är enkelt att arbeta i de IT-system vi har idag.
Om jag får problem med IT-systemen i mitt arbete vet jag
till vem jag ska vända mig med frågor.
Jag har tillräcklig utbildning i de IT-system jag använder.
24. Förekommer det att du behöver fylla i samma uppgift flera gånger i de IT-system du använder?
1
Ja, det förekommer ofta
2
Ja, det händer ibland
3
Nej, det händer sällan eller aldrig
4
Ingen uppfattning/Minns ej
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
347
Snr-117279 © Synovate Sweden AB 2009 67 (69)
25. Hur väl stämmer påståendena?
Stämmer
inte alls
(1)
2 3 4
Stämmer
helt
(5)
Ingen
uppfattning
(6)
Jag har det stöd från IT-system som jag behöver för att
kunna utföra mitt arbete effektivt.
De som ansvarar för IT på Kriminalvårdens huvudkontor
lyssnar på användarna ute i organisationen när ny funktionalitet
tas fram.
DIN ARBETSSITUATION: SAMVERKAN MED KOLLEGOR
26. Hur väl stämmer påståendena?
Stämmer
inte alls
(1)
2 3 4
Stämmer
helt
(5)
När jag behöver mina arbetskamraters kompetens för
att lösa en arbetsuppgift ger de mig alltid det stöd jag
behöver.
Inom min arbetsgrupp/mitt arbetslag samverkar vi för
att göra det bästa för de häktade/intagna.
Inom mitt häkte/min anstalt samverkar de olika arbetsgrupperna/arbetslagen
för att göra det bästa för de
häktade/intagna.
DIN ARBETSSITUATION: KOMPETENS OCH KOMPETENSUTVECKLING
27. Hur väl stämmer påståendena?
Stämmer
inte alls
(1)
2 3 4
Stämmer
helt
(5)
I mitt arbete används min yrkeskompetens fullt ut.
Jag får den utbildning jag behöver för att utföra mina
nuvarande arbetsuppgifter på bästa möjliga sätt.
Inom mitt häkte/min anstalt finns goda möjligheter att
utvecklas vidare i arbetet genom att få svårare och mer
utmanande arbetsuppgifter.
Inom Kriminalvården finns tydliga karriärvägar.
Effektivitet i Kriminalvården SOU 2009:80
348
Snr-117279 © Synovate Sweden AB 2009 68 (69)
28. Hur bedömer du ditt behov av utbildning/fortbildning inom följande
områden?
Mycket
litet behov
Ganska
litet behov
Varken stort
eller litet
behov
Ganska
stort behov
Mycket
stort behov
Ej aktuellt/ Ingen
uppfattning
…säkerhetsarbete
…kriminalvårdande
arbete
DIN ARBETSSITUATION: NÄRMASTE CHEF
29. Hur väl stämmer påståendena?
Min närmaste chef...
Stämmer
inte alls
(1)
2 3 4
Stämmer
helt
(5)
Diskuterar och förklarar bakgrund till
beslut som kan beröra oss.
Ger mig återkoppling på ett sätt som gör
att jag kan utvecklas.
Ger stöd till medarbetare som vill förbättra
verksamheten.
Utvecklar samarbetet i min arbetsgrupp/mitt
arbetslag.
Tar aktiv del i att utveckla verksamheten.
Planerar verksamheten med god framförhållning.
Skapar ordning och strukturer som gör att
vi kan arbeta effektivt.
Ger oss stöd i prioriteringar mellan viktiga
arbetsuppgifter.
Följer upp att det vi beslutar genomförs.
SOU 2009:80 Effektivitet i Kriminalvården
349
Snr-117279 © Synovate Sweden AB 2009 69 (69)
DIN ARBETSSITUATION: KRIMINALVÅRDENS LEDNING
30. Hur väl stämmer påståendena?
Kriminalvårdens högsta ledning...
Stämmer
inte alls
(1)
2 3 4
Stämmer
helt
(5)
Ingen
uppfattning
Planerar förändringar i verksamheten med god
framförhållning.
Visar förtroende för medarbetarnas kompetens.
Är tydliga i sin kommunikation av Kriminalvårdens
mål.
Agerar i enlighet med Kriminalvårdens vision.
31. Har du något annat du vill ta upp när det gäller hur arbetet fungerar inom Kriminalvården?
Skriv gärna ned det nedan.
TACK FÖR ATT DU TOG DIG TID ATT SVARA PÅ VÅRA FRÅGOR!
Granskning av Kriminalvårdens
IT-verksamhet
XLENT strategy 2009-09-01
351
Bilaga 4 SOU 2009:80
Sammanfattning
På uppdrag av Utredningen Kriminalvårdens effektivitet har XLENT
Strategy genomfört en granskning av Kriminalvårdens IT-verksamhet.
Granskningen har genomförts under senvåren 2009. Inhämtning
av uppgifter till analys och rapportering har huvudsakligen skett
genom dokumentgranskning samt intervjuer med verksamhetsansvariga
och nyckelpersoner inom IT. Granskningen har haft
fokus på identifierade kritiska frågor förenade med ledning och
styrning av IT-verksamheten. Djupare analyser av specifika utvecklingsprojekt
har inte genomförts.
De viktigaste observationer och bedömningar som XLENT
Strategy har gjort är:
• Styrning och ledning av Kriminalvårdens IT-verksamhet är
mycket svag. IT-frågorna ligger långt ner på ledningens agenda
och är till stor del marginaliserade inom organisationen. Under
större delen av 2000-talet har IT-verksamheten saknat en
fungerande ordinarie IT-chef. Att IT-funktionen på Kriminalvården
ändå fungerar någorlunda bra beror sannolikt på att
verksamheten är liten och beslutsvägarna korta. I nuläget finns
dock ingen uppenbar spårbarhet mot myndighetsmål inom IT
och verksamheten följs heller inte upp eller mäts i relation till
några sådana mål.
• Det saknas viktiga strategier och styrdokument, och de som
finns framtagna är ofta inaktuella. Samtidigt finns ett stort
behov av principiella ställningstaganden gällande exempelvis
operativsystem, sourcing- och driftslösningar, konsultanvändande,
internet, mobilitet och informationssäkerhet.
• Informationssäkerhetsområdet är centralt för Kriminalvårdens
arbete. Behovet av säkerhetsklassning av all information är stort
för att därmed kunna garantera lagenlig sekretess, riktighet,
tillgänglighet och spårbarhet. Detta kommer även få konsekvenser
för hur IT-stöden kan utformas och användas.
• En viktig förutsättning för att IT-stöd ska kunna tas fram och
implementeras framgångsrikt i en verksamhet är att verksamheten
i sig är välbeskriven och att det är tydligt vem som ska
göra vad. Det är också en nödvändig förutsättning för effektivt ITstöd
att först ha välfungerande, effektiva och tydliga processer för
352
SOU 2009:80 Bilaga 4
de områden som ska stödjas. Den situationen råder tyvärr inte
inom hela Kriminalvården i nuläget.
• Granskningen visar att verksamhetsnyttor sannolikt kan realiseras
med hjälp av IT. Det kan öka kostnadseffektiviteten och
frigöra resurser för annan verksamhet eller besparingar. En
förutsättning för det är dock att processarbeten och förstudier
först genomförs: det behövs såväl för att bedöma investeringar
riktigt, som för att säkerställa att insatser prioriteras och sätts in
där de ger bäst effekt.
Kritiska frågeställningar:
• Vad gör man inom IT på Kriminalvården?
Den pågående verksamheten inom IT är till största del av förvaltningskaraktär.
Viss nyutveckling och systemuppgradering pågår
dessutom.
Det pågår även övergripande samverkan inom det så kallade
RIF-samarbetet, där Kriminalvården deltar.
• Hur ser ledning och styrning av IT-verksamheten ut?
Ledning och styrning sker genom samverkan mellan systemförvaltningen
och IT-avdelningen. Inriktning av verksamheten inom
beslutade budgetramar är i hög grad upp till cheferna på mellannivå
i organisationen. Styrningen från Generaldirektören är mycket svag.
• Vilka styrdokument finns framtagna och hur är de implementerade
?
Det vanligaste svaret på frågan är att det inte finns några
styrdokument för verksamheten. Det man då avser är framför allt
strategier och långsiktiga planer. Inom systemförvaltning och utvecklingsverksamheten
finns arbetsmetoder och kortsiktiga utvecklingsplaner.
• Hur arbetar myndigheten med analyser och beslutsunderlag?
Analyser och beslutsunderlag för IT tas fram lokalt i organisationen
och hanteras företrädesvis på enhetsnivå. I samband med
budgetprocessen sker en prioritering och gallring av planerad verk353
Bilaga 4 SOU 2009:80
samhet i relation till hela finansieringsbehovet för myndig-heten.
Nyttokalkyler och beslutsunderlag för större förändringar är inte tillförlitliga
så länge verksamhetsprocesserna inte är definie-rade i ett
börläge med modernt IT-stöd.
• Används IT effektivt i dag och kan man på ett kostnadseffektivt
sätt utnyttja IT bättre?
IT kan användas effektivare och bedömningen är att orealiserade
nyttor finns i verksamheten och att dessa kan öka kostnadseffektiviteten
och frigöra resurser för Kriminalvården.
• Hur ser spårbarheten ut från de övergripande verksamhetsmålen
ner till specifika aktiviteter inom IT?
Det finns varken någon formaliserad eller på annat sätt tydlig
spårbarhet från övergripande mål ner i IT-verksamheten.
• Finns det hinder för effektivt resursutnyttjande inom IT-området?
Avsaknaden av processkartläggning mot börläge, IT-omogen organisation
och svagt intresse från Generaldirektören bedöms vara
främsta hindren för effektiv användning av IT.
Inledning
Bakgrund
Utredningen Kriminalvårdens effektivitet ska följa upp och utvärdera
effektiviseringsarbetet inom Kriminalvården. Utredningen
leds av överåklagare Mats Åhlund.
Utredaren ska bland annat följa upp 2003 års effektiviseringsarbete,
identifiera och analysera ytterligare möjligheter till effektivisering
inom förvaltning, personal, IT, administration och övrig
verksamhet samt ange förutsättningar för olika effektiviseringsåtgärder
och konsekvenser av dessa.
Utredningen har lämnat två delbetänkanden och ett slutbetänkande
ska lämnas senast den 1 oktober 2009.
354
SOU 2009:80 Bilaga 4
XLENT Strategys uppdrag
XLENT Strategys uppdrag är att genomföra en granskning av
Kriminalvårdens IT-verksamhet inom ramen för Utredningen
Kriminalvårdens effektivitets arbete. Det övergripande syftet är att
identifiera och analysera möjliga effektiviseringar inom IT-området
och dess styrning. Om möjligt ska en bedömning av ekonomiska
effekten av tänkbara effektiviseringar göras.
Kritiska frågeställningar som IT-granskningen ska besvara:
• Vad gör man inom IT på Kriminalvården?
• Hur ser ledning och styrning av IT-verksamheten ut?
• Vilka styrdokument finns framtagna och hur är de implementerade?
• Hur arbetar myndigheten med analyser och beslutsunderlag?
• Används IT effektivt i dag?
• Kan man på ett kostnadseffektivt sätt utnyttja IT bättre?
• Hur ser spårbarheten ut från de övergripande verksamhetsmålen
ner till specifika aktiviteter inom IT?
• Finns det hinder för effektivt resursutnyttjande inom IT-området?
Granskningen ska ge såväl en historisk tillbakablick på IT-området,
som en bild av nuläget.
Metod och avgränsningar
Inhämtning av uppgifter till analys och rapportering har huvudsakligen
genomförts genom inläsning av framtagna strategier och
planer, uppföljning av utvecklingen på Kriminalvården samt intervjuer
med verksamhetsansvariga och nyckelpersoner inom IT och
myndighetsledning. Dokumentationen har till övervägande del
valts ut av Kriminalvården själva, som svar på förfrågningar från
utredningen.
355
Bilaga 4 SOU 2009:80
Genomförda intervjuer:
Namn Roll Datum och plats
Lars Nylén GD 2009-06-05 Norrtälje
Jan Plars IT-chef (ny) 2009-06-01 Telefonintervju
Fredrik Wilhelmsson Chef Systemförvaltning 2009-04-22 Norrköping
Berit Främberg Systemutvecklingschef 2009-04-22 Norrköping
Lars-Åke Larsson Chef Kundcenter 2009-04-22 Norrköping
Ulf Jonsson Chef Klient- och säkerhetsenheten 2009-05-28 Telefonintervju
Linda Berglund Systemförvaltare Heroma 2009-06-24 Telefonintervju
Som komplement till intervjuerna har även förtydliganden inhämtats
och informationsutbyte skett via e-post med Jan Plars,
Fredrik Wilhelmsson och Lars-Åke Larsson.
Förutom den direkta datainsamlingen har även information
utbytts med analysgrupperna från Synovate och Riksrevisionen.
Avstämningar och samverkan med Utredningen Kriminalvårdens
effektivitet har skett löpande under granskningsuppdraget.
Informationsutbytet mellan de olika utredningsgrupperna har
bidragit mycket till den generella förståelsen för verksamheten och
ökat antalet observationer väsentligt. En nackdel skulle eventuellt
kunna vara att bedömningar normeras och likriktas av sådant
informationsutbyte. I det aktuella fallet är det emellertid inte troligt,
då observationerna genomgående varit mycket samstämmiga.
Granskningen har genomförts i enlighet med Utredningen
Kriminalvårdens effektivitets uppdrag, med fokus på identifierade
kritiska frågor. Genomgången omfattar inte djupare analyser av
enskilda utvecklingsprojekt.
Historisk tillbakablick över IT-verksamheten
Utvecklingen av IT-verksamheten på Kriminalvården har beskrivits
i många olika sammanhang. I fokus för befintliga historiebeskrivningar
ligger oftast det klientadministrativa stödet. Klientadministrationen
är central för verksamheten och den är dessutom mycket
informationstung. Dokumenteringen av hela klientresan görs dessutom
av många olika aktörer under lång tid. Övergripande har utvecklingen
för det klientadministrativa systemstödet sett ut som följer:
356
SOU 2009:80 Bilaga 4
1930-talet • Centralt kriminalvårdsregister införs 1938 med ”Stora kort” för varje klient
1950-talet • Klientakten införs 1954
1970-talet • Kumulativregistret (KUM) införs 1972. Detta var ett sekventiellt register som
höll reda på klienternas alla verkställigheter. Utskrifter från KUM kallades
verkställighetsdata (VD-sidor) och dessa bifogades in i klientakten.
• Sökregistret (SÖK) sattes i drift 1975. Detta system gjorde att man kunde se
en begränsad mängd informationen i KUM utan att göra utskrifter.
1990-talet • I början av 1990-talet infördes de klientadministrativa systemen (KLAS) som
fortfarande utgör grunden för dagens system. KLAS Häkte och KLAS Anstalt
skapades i två olika projekt och såg därför olika ut. KLAS-systemen var
fristående programinstallationer på alla anstalter och häkten.
• Frivårdens klientadministrativa system (FRAS) infördes i mitten av 1990talet.
• Under 1990-talet påbörjades ett omfattande IT-projekt som skulle leda fram
till ett helt nytt system för hela Kriminalvårdens behov: KLIS. På Skärtorsdagen
1999 kom pressmeddelande från Riksrevisionen som spådde att
KLIS inte skulle leverera i tid, till rätt kvalitet eller kostnad. Dagen efter lades
projektet ner.
2000-talet • En ny version av KLAS sattes i drift i början av 2001. Senare samma år
idriftsätts KLAS Frivård.
• Samma datagallringsprinciper som i KUM införs, med gallring fem år efter
sista prövotidens utgång, dvs 7 år efter muck. Sedan 2005 gallras data först
efter 10 år.
• KUM/SÖK ersätts påsken 2003 med Kriminalvårdsregistret (KVR). Detta
centraliserade system medgav möjlighet att läsa alla verkställigheter för en
klient, samt information om händelser kopplade till varje verkställighet.
• Bokningsfunktionen i KLAS idriftsätts 2003, som ersättning för det gamla
platsplaneringssystemet.
• Strafftidsberäkning införs 2004 som ny funktionalitet i KVR.
• Löpande underhåll och förvaltning, samt viss nyutveckling pågår
kontinuerligt.
• FRAS-avvecklingen pågår och ska vara klar oktober 2009.
• Kriminalvården deltar aktivt i RIF-samarbetet med övriga myndigheter inom
rättsväsendet, för ökad automatisering och digitalisering av all klientdokumentation.
Även andra delar än klientadministrationen har behov av ett
välfungerande IT-stöd för att kunna bedrivas effektivt. Speciellt
viktiga områden för Kriminalvården är ekonomi- och personaladministration.
Som ekonomiadministrativt stöd använder myndigheten det i
staten mycket vanliga systemet från Agresso. När det gäller personal357
Bilaga 4 SOU 2009:80
administration hade Kriminalvården tidigare ett stordator-system
(PIR/SLÖR). För att modernisera och effektivisera verk-samheten
avropades 2002 PA-systemet Palett via ramavtal upphandlat av ESV.
Palett-systemet såldes vid den tidpunkten av företaget Parere AB.
Det företaget har senare uppgått i WM-data som i sin tur har köpts
upp av Logica. Palett-systemet saluförs nu under namnet Heroma.
Systemet har visat sig ha ett antal fel som ännu inte rättats till och
viktiga leveranser har också uteblivit. Exempelvis är funktionerna för
rekrytering, kompetensmodulen och integrerad funktion för reseräkningar
ännu inte användbara. När det gäller statistikbearbetning så
är det problem med långa svarstider och felaktig behörighetsstyrning.
Den effektiviserings-potential som motiverade investeringen i systemet
är därför inte fullt ut realiserad.
Styrning och ledning
Observationer
IT-organisationen på Kriminalvården har följande organisation:
Under större delen av 2000-talet har IT-verksamheten saknat en
fungerande ordinarie IT-chef. Under kortare tid hade dock myndigheten
en externt rekryterad chef som enligt respondenterna inte
fungerade bra i Kriminalvårdens organisation. Övrig tid har rollen
hanterats genom tillförordnande av en enhetschef inom IT. Delvis
på grund av detta saknas viktiga strategier och styr-dokument, och
de som finns är ofta inaktuella. Prioriteringen av insatser på ITområdet
är otydlig och verksamhetsplaner tas inte alltid fram. Den
358
SOU 2009:80 Bilaga 4
långsiktiga planeringen av verksamheten är av förvaltningskaraktär
snarare än verksamhetsutvecklande. Under våren 2009 har en ny
IT-chef anställts. Vid granskningstillfället var detta så pass nytt att
eventuella effekter av den nya ledningen för verksamheten ännu
inte börjat märkas.
Verksamhetsprioriteringar
Prioritering mellan IT-insatser är viktig när resurserna är begränsade
och behoven stora. Inom Kriminalvården har det under flera
år funnits tankar om att prioriteringar ska ske i ett IT-råd, med
representation från verksledningen och de olika delarna av verksamheten.
IT-rådet ska enligt planen sammanträda 2–3 gånger per
år. På den stående agendan finns frågor som uppdatering och fastställande
av IT-strategin, samordning av IT-verksamheten, prioritering
mellan systemområden, samt fastställande av VP för ITområdet.
Detta arbetssätt är emellertid inte alls implementerat, och
i den mån prioriteringar mellan systemområden görs, så sker det i
samband med den årliga budgetprocessen.
Styrdokument
Styrdokument används för att skapa en plattform för verksamheten
att utgå ifrån. Utan styrdokument riskerar även små vägvalsfrågor
skapa motsättningar eller låsningar i verksamheten. Inom IT förekommer
många olika preferenser och ny teknologi utmanar
ständigt gamla föreställningar. Det gör att behovet av styrdokument är
betydligt större här än inom den övriga verksamheten.
Kriminalvården saknar såväl styrdokument som vision och ITstrategi.
Det finns heller ingen IT-verksamhetsplan för 2009, annat
än vad som står att finna i verksamhetsplanen för hela myndigheten,
vilket är en mycket begränsad information. Samtidigt finns
ett stort behov av principiella ställningstaganden gällande exempelvis
operativsystem, sourcing- och driftslösningar, konsultanvändande,
internet, mobilitet och informationssäkerhet.
359
Bilaga 4 SOU 2009:80
Målbild för IT
För förvaltningsobjekt (programvaror eller tjänsteområden) finns
tänkta utvecklingsplaner som är mer eller mindre detaljerade. Dessa
planer är med nuvarande styrformer inte beslutade utan det är
egentligen den årsvisa verksamhetsplaneringen som avgör om och
när de genomförs.
En helhetsbild av IT-stödet på lite längre sikt (3–10 år) saknas
och det finns heller ingen vision att sikta mot eller att anpassa
objektsplaner efter.
Arbetssätt
Arbetsmetod och förvaltningsmodell för utvecklingsarbetet för de
klientadministrativa systemen inom IT finns implementerade och
bygger på anpassningar av det vanligt förekommande Rational
Unified Process (RUP) (här kallat Kriminalvårdens Rational Unified
Process (KRUP)). KRUP används dock inte i alla delar av systemförvaltningen.
Systemledning
IT-systemens gemensamma styrgrupp består av IT-chefen, en
representant från utvecklingsenheten, en kriminalvårdschef och en
stabschef från region väst.
Styrgrupperna för förvaltningsobjekten får riktlinjer och krav
från respektive sakenhet. Det finns även en övergripande, operativ
förvaltningssamordning där resurser fördelas, prioriteringar sker
och problem löses. Alla releaser och förvaltningsobjekt lyder under
denna samordning.
Det saknas viktiga styrdokument för verksamheten t.ex. en ITstrategi
och tillhörande perativa planer. Verskamhetsmålen bryts
inte ner till särskilda IT-mål.
360
SOU 2009:80 Bilaga 4
Bedömningar
På den direkta frågan om hur ledningen för myndigheten styr ITverksamheten
är de vanligaste svaren: inte alls eller vet inte.
Styrningen och ledningen av Kriminalvårdens IT-verksamhet är
således mycket svag. IT-frågorna ligger långt ner på ledningens
agenda och är till stor del marginaliserade inom organisationen.
Orsakerna till det är troligen inte ointresse, utan snarare en
bristande förståelse för hur IT kan användas för att effektivisera
verksamheten.
Att IT-funktionen på Kriminalvården ändå fungerar någorlunda
bra beror antagligen på att verksamheten är så liten och beslutsvägarna
så korta: IT-enheten, systemägare och utvecklare arbetar
tätt ihop. IT-organisationen har helt enkelt anpassat sig till den
svaga styrningen från myndighetens ledning och hittat egna vägar
för att organisera verksamheten och lösa problem.
Målstyrning
Alla verksamheter som bedrivs inom ramen för en myndighet bör
ha god spårbarhet till uppdrag, styrdokument och mål för
verksamheten som helhet. Det gäller även IT-funktionen. I nuläget
finns ingen uppenbar spårbarhet mot myndighetsmål och ITverksamheten
följs heller inte upp eller mäts i relation till några
sådana mål. Sannolikt kan effektiviteten öka om relevansen för
kärnverksamheten tydliggörs.
IT-strategi
Den gamla strategin, som levde och utvecklades från 1999 till 2002,
var viktig då myndigheten gick från decentraliserade applikationer
och plattformar ute i landet, till centraliserade system. Den
strategin är inte längre ett stöd för verksamheten. Nu finns ett
antal mer eller mindre akuta frågor som kräver svar. För att få fram
en ny och hållbar IT-strategi krävs dessutom en hel del utredningsarbete
. Exempel på områden där en ny strategi behövs är:
• Informationssäkerhet – hur ska Kriminalvården arbeta med säkerhetsklassning,
sekretess, riktighet, tillgänglighet och spårbarhet?
361
Bilaga 4 SOU 2009:80
• Operativsystemsval – Microsoftprogram, open source eller annan
lösning?
• Internet – vilken grad av tillgänglighet ska anställda och klienter
ha?
• Mobilitet – hur hög mobilitet ska erbjudas och hur ska
exempelvis transporttjänsten stödjas med IT?
• Vilka metoder och standarder ska användas?
• Drift – utbyggnad av egna datorhallar eller satsning på outsourcing?
• Vilka tekniska plattformar ska användas?
Det finns även frågor av mer operativ karaktär som följer av
strategins inriktning, såsom:
• Vilka säkerhetslösningar (elektroniska signaturer etc) är lämpliga?
• Ska fler IT-tekniker anställas?
• Ska kriminalvårdare erbjudas egna arbetsplatser i lokalerna?
Vision och målbild för IT
Enheterna som arbetar med IT-frågor förefaller ha ett gott samarbete
och en fungerande samordning av verksamheten. Den dagliga
ledningen av IT sköts i former som liknar system-förvaltning, med
mindre modifieringar och viss ny funktionalitet som införs efterhand.
Avsaknaden av IT-strategi och målbild för olika tidsperspektiv gör
dock att prioriteringar blir otydliga och ambitionsnivån anpassas
efter vad man vill och förmår, snarare än vad verksamheten har
behov av.
Drömmen om hur det perfekta IT-stödet skulle kunna fungera
finns på flera håll i organisationen. Det scenariot består av sådant
som ökad automatisering, mindre dubbelarbete i IT-systemen,
papperslösa klientakter, effektivare administration och mer frigjord
tid som kan komma klienterna tillgodo. Dessa visioner borde relativt
enkelt kunna tecknas ned och tillsammans med lagkrav etc utgöra ett
första steg mot en långsiktig målbild för IT. Denna målbild kan sedan
utvecklas och förfinas systematiskt vartefter konsekvensanalyser
genomförs.
362
SOU 2009:80 Bilaga 4
Verksamhetsmålen bör brytas ner även till IT-funktionens arbete.
En målbild och strategi för IT bör formuleras så snart som möjligt.
Konsekvensutredningar bör finnas för de stra-tegiska vägvalen.
Verksamhetens stöd av IT
Observationer
IT-stödet som erbjuds de olika delarna av verksamheten har vuxit
fram över tid och har ofta skräddarsytts efter Kriminalvårdens
arbetssätt. Faktumet att personalen till stor del kommer från
kärnverksamheten, i kombination med att IT-utvecklingen gått i
makligt tempo, har erbjudit ett fungerande IT-stöd till relativt liten
kostnad. Stödsystemen är dock inte helt användarvänliga.
Informationssäkerhet
Informationssäkerhetsområdet är centralt för Kriminalvårdens
arbete. Säkerhetsklassning av information måste genomföras för att
garantera lagenlig sekretess samt riktighet, tillgänglighet och
spårbarhet. Granskningen visar att informationssäkerheten har
uppenbara brister. En sådan brist handlar om informationsklassning,
som utgör grunden för kravställan på såväl funktionalitet
i programvaran som teknik. Den enda information som i dag har
säkerhetsklassning är den som är kopplad till underrättelseverksamheten.
För sådan information finns interna domäner i
säkerhetsregistret. Övrig information, oavsett typ, är inte klassad.
Även tekniskt är merparten av informationen i systemen inte
speciellt svåråtkomlig, då näten hänger ihop fysiskt och databaser
är gemensamma för många olika datatyper. En annan brist är att
information kan läggas in och ändras av olika användare utan
tillräcklig spårbarhet. Det kan leda till att information i systemen
inte alltid ses som fullständigt tillförlitlig, vilket i sin tur kan leda
till osäkerheter, dubbelarbete eller felaktig myndighetsutövning.
363
Bilaga 4 SOU 2009:80
Målnedbrytning
Spårbarheten från de övergripande verksamhetsmålen ner till
specifika aktiviteter inom IT är otydlig. Nedbrytningen av målen är
inte formaliserad och eventuell koppling till kärnverksamhetens
mål är därmed slumpmässig eller indirekt uppkommen.
På det personaladministrativa området har (som nämndes i
historieavsnittet) leveranserna inte skett enligt specifikation. Resultatet
är att funktioner som bör ha IT-stöd för att fungera effektivt,
såsom reseräkningshantering och statistikbearbetning, fortfarande
till stor del sköts manuellt. Så har situationen sett ut under en
längre tid, men konsekvenserna är inte tillräckligt utredda. Kanske
är det mer kostnadseffektivt att helt byta spår än att fortsätta
resonera med en leverantör som har problem att leverera?
En viktig förutsättning för att IT-stöd ska kunna tas fram och
implementeras framgångsrikt i en verksamhet är att den i sig är
välbeskriven och att det är tydligt vem som ska göra vad. Det är
således en nödvändig förutsättning för effektivt IT-stöd att först ha
välfungerande, effektiva och tydliga processer för de områden som
ska stödjas. Den situationen råder tyvärr inte på Kriminalvården i
nuläget, utan arbetssätten skiljer sig åt mellan regionerna och alla
verksamhetsområdens arbetssätt är inte väldefinierade. Det är också
oklart hur de processer som faktiskt finns beskrivna efterlevs.
Stora delar av administrationen är fortfarande pappersbaserad
och dubbelarbete i systemen är vanligt förekommande.
Bedömningar
Säkerhetsklassning
Mycket av den information som hanteras i Kriminalvårdens system är
av känslig karaktär. Den innehåller såväl integritetskänslig information
för intagna klienter, som information med annat säkerhetsinnehåll. I
klientakterna finns en stor del sådan infor-mation tillgänglig för
många användare. En informationsklassning bör genomföras och
påföljande säkerhetslösningar implementeras. Det är antagligen nödvändigt
för att lagkrav ska uppfyllas.
364
SOU 2009:80 Bilaga 4
Verksamhetskrav
Generaldirektören ser av allt att döma på IT som en sidoverksamhet,
för framförallt IT-chefen att hantera efter bästa
förmåga. Generaldirektören förväntar sig uttryckligen att IT-funktionen
ska marknadsföra nya möjligheter och sälja in funktionalitet
och projekt till övriga organisationen. Samtidigt finns inte den
nödvändiga kommunikationen och kompetensen att identifiera
möjligheterna med IT och formulera önskemål för stödfunktionalitet
inom kärnverksamheten. Sammantaget skapar Kriminalvårdens synsätt
och kompetens en situation där verksamheten och dess behov
inte driver den interna IT-utvecklingen. Detta i sin tur gör att
prioriteringar riskerar att bli fel och att effektiviseringspotentialer
inte identifieras och realiseras.
Kriminalvårdens tillvägagångssätt för att motverka detta är att
till största del anställa personal från kärnverksamheten in i ITorganisationen.
Det förfarandet är dock inte långsiktigt hållbart
eftersom det riskerar att gå ut över behoven av IT-kompetens. Det
finns en risk att IT-utvecklare kravställer och tar fram system
utifrån egna idéer om vad som är bäst för verksamheten, snarare än
de stödfunktioner och lösningar som de aktiva i verksamheten
verkligen efterfrågar.
En del av den potential som finns inom IT beror naturligtvis på
hur den gemensamma informationshanteringen inom rättsväsendet,
det så kallade RIF-samarbetet, utvecklar sig. Ökad elektronisk
hantering av domar och andra dokument ökar möjligheterna till
automatisering. Det är dock inte en anledning att vänta och se, då
det kan dröja länge innan nya former för överlämning av
information och ärenden mellan myndigheter införs.
Verksamhetsprocesser
Ett kostnadseffektivt IT-stöd förutsätter att verksamhetsprocesserna i
sig är väldokumenterade, effektiva och implementerade i verksamheten
. Om så inte är fallet är såväl design som realistiska nyttovärderingar
av IT-investeringar ogenomförbara. Den rådande bristen
på tydlighet i processerna avspeglar sig i oklarheter rörande ITsystemens
funktionalitet och tillämpning. I Kriminalvårdens fall
räcker dock knappast att bara beskriva nuvarande processer på ett
tydligt sätt. För att se den fulla potentialen med ett modernt IT365
Bilaga 4 SOU 2009:80
stöd bör en processöversyn genomföras, där realistiska tekniska
möjligheter tas med i utformningen av nya effektivare verksamhetsprocesser.
I Synovates nyligen genomförda enkät på myndigheten uppger
endast cirka hälften av de tillfrågade att IT-stödet är väl anpassat till
de egna arbetsuppgifterna. Användarvänligheten i IT-systemen får
ännu lägre betyg. Även om detaljerade interna förordningar är
framtagna, så efterfrågas lathundar och manualer för systemen.
Användarvänligheten sjunker då det är oklart vem som ska fylla i
vad i systemen. Det är även svårt eller omöjligt att se vem som har
fyllt i uppgifter i ärenden och när de har gjort det. I en miljö där
många användare jobbar i samma system, som exempelvis i fallet
med KLAS, är det en stor brist. När flera system också behöver
startas parallellt och samma uppgifter fyllas i flera gånger ökar även
risken för fel.
Med rätt IT-stöd kan verksamheten effektiviseras. Alla förutsättningar
för effektivisering med hjälp av IT finns dock inte
på plats. Framförallt krävs effektiva och välbeskrivna processer.
Kompetenssituation och konsultberoende
Observationer
IT- organisationen består till stor del av personal som tidigare har
arbetat i andra delar av Kriminalvården. Det betyder att verksamhetskunskapen
här är ovanligt hög. Den formella IT-kompetensen
är däremot något lägre än normalt, med relativt få systemvetare och
civilingenjörer.
Just nu uppger några respondenter att man är underbemannade
och personberoende inom IT. Den bilden är dock inte entydig och
det är därför något oklart om det råder kompetensbrist inom IT,
förutom inom informationssäkerhetsområdet där kompetens till
stor del saknas. En rekrytering pågår för att förbättra den situationen.
Antalet användare i systemen, informationens känslighet och de
alltfler externa kontakterna talar för att en hel del arbete kopplat
till informationssäkerhet troligen behöver göras.
366
SOU 2009:80 Bilaga 4
Konsultberoende
Antalet anställda och mängden konsulter som används i verksamheten
är inte resultatet av strategiska beslut utan beror på historiska
och nuvarande utfall av budgetarbete och den årliga verksamhetsplaneringen.
Förhållandet mellan egen personal och konsulter
varierar med vad rådande ledarskap inom IT tycker passar bäst för
tillfället. Ambitionen just nu är att minska antalet konsulter inom
IT, då det anses för dyrt att hålla dagens nivå med konsulter.
Den tekniska förvaltningen av KLAS-systemet outsourcades till
Sirius IT för 10 år sedan och det fungerar enligt uppgift bra.
Med nuvarande ambitionsnivå är kompetenssituationen inom IT
acceptabel, med undantag för informationssäkerhetsområdet.
Bedömningar
Kompetenssammansättningen förefaller tämligen väl avpassad för
verksamheten i den omfattning den i dag bedrivs. Det område som
avviker från det är informationssäkerhet där mycket behöver göras.
Det medvetandet finns inom myndigheten och åtgärder är på gång.
Konsultberoende
Behovet av konsulter inom IT-verksamheten beror helt på ambitionsnivån
i relation till egen kompetens och egna resurser. Med
stor sannolikhet finns möjligheter att öka effektiviteten avsevärt
med hjälp av moderna IT-stöd. För att modernisera och lyfta ITverksamheten
till en nivå där kostnadseffektiviteten för hela
myndigheten förbättras och tid kan frigöras till klientarbete eller
besparingar, kommer troligen mer personal eller fler konsulter än i
dag behövas. Det är då även väsentligt att myndighetens beställarkompetens
och förmåga att utforma moderna arkitekturlösningar
stärks.
För att realisera hela potentialen i kärnverksamheten finns behov
av att tillföra myndigheten ytterligare IT-kompetens.
367
Bilaga 4 SOU 2009:80
Ekonomisk planering och IT-kostnader
Observationer
Kriminalvårdens IT-verksamhet är budgeterad till 107 miljoner
kronor för 2009, vilket givet myndighetens storlek är förhållandevis
lite. Detta har visats i jämförande studier som myndigheten själv
genomfört. Det är ju i sig något positivt och det är inte självklart
att högre kostnader skulle innebära bättre IT-stöd. IT-kostnaderna
måste därför ställas i relation till verksamhetens erhållna stöd och
sättet på vilket IT-verksamheten bedrivs.
Budgetering och planering
Den ekonomiska planeringshorisonten följer budgetprocessen.
Myndigheten vet alltså ungefär ett år i förväg vad IT kommer att
kosta, eller snarare omvänt, dvs vilket utrymme IT har till sitt
förfogande. Då IT-verksamheten i stort sett handlar om förvaltning
och uppgradering av befintliga system, fungerar det arbetssättet. Vid
större utvecklingsprogram eller andra förändringar behövs oftast
en längre planeringscykel.
Kriminalvårdens IT-stöd levereras till förhållandevis låg kostnad.
Den ekonomiska planeringshorisonten är cirka ett år och följer
budgetprocessen.
Bedömningar
Att jämföra IT-kostnader mellan myndigheter är vanskligt då
verksamheterna kan variera kraftigt dem emellan och därmed också
lagkrav och behov av IT-stöd. Dessutom är ju IT per definition en
stödfunktion som i de allra flesta fall inte har något egenvärde.
Skillnaderna i synsätt mellan myndigheterna är därför stor. De kan
vara allt från att IT är ett nödvändigt ont och en kostnadspost med
hög risk som helst ska hållas till ett minimum, till att IT ska lösa
alla upptänkliga problem, minska myndighetskostnaden kraftigt
och att det mesta kan automatiseras.
368
SOU 2009:80 Bilaga 4
Kriminalvårdens kostnadseffektivitet
Då det finns ett stort behov av administration, dokument- och
ärendehantering och stöd till kärnverksamheten, så finns det även
ett tydligt samband mellan IT-stöd och verksamheten, som vid rätt
grad av automatisering ger kostnadseffektivitet. I Kriminalvårdens
fall har IT-verksamheten hållits på en mycket sparsam nivå under
lång tid. Därmed har troligen ett utrymme för effektiviseringar
skapats. Detta kan exemplifieras med nedanstående figur där även
Kriminalvårdens nuläge har illustrerats.
Bedömningen är alltså att orealiserade verksamhetsnyttor sannolikt
finns och att dessa kan öka kostnadseffektiviteten och frigöra
resurser för Kriminalvården. Som tidigare beskrivits krävs dock att
processarbeten och förstudier först genomförs för att säkerställa
att insatser sätts in där de får bäst effekt.
Ekonomisk planering
Den ekonomiska planeringen för IT-verksamheten hanteras på
samma sätt som verksamheten i övrigt. Det gör att planeringshorisonten
blir mycket kort – som bäst ungefär ett och ett halvt år.
Det är önskvärt med ett längre perspektiv för att undvika
suboptimeringar och tillfälliga lösningar som på längre sikt skapar
kostnader eller problem.
369
Bilaga 4 SOU 2009:80
Konteringsstrukturen för IT behöver även ses över i de fall långsiktiga
större utvecklingsprogram ska genomföras. En konteringsstruktur
anpassat till IT-projekt behövs även för att planering, genomförande
och uppföljning ska bli effektiv och risker minimeras.
IT kan åstadkomma ökad kostnadseffektivitet. Den ekonomiska
planeringshorisonten för IT bör inte begränsas till den årliga
budgetplaneringen.
Rekommendationer för ökad effektivitet
Följande aktiviteter skulle ge en ökad effektivitet i verksamheten och
även ge ledningen ett gott beslutsunderlag för fortsatt utvecklingsarbete
.
1. Stärk styrning och ledning inom IT
• IT är ett viktigt redskap för generaldirektören att driva verksamheten
kostnadseffektivt och med hög kvalitet.
• IT-organisationen bör alltid hållas bemannad på chefsnivå.
• Bygg styrningen på de befintliga strukturer som redan fungerar.
• Skapa relevans i verksamheten genom att bryta ned myndighetsmål
till mål även för IT, och följ upp.
2. Ta fram styrdokument och strategier för verksamheten
• Genomför översyn och framtagande av i stort sett samtliga
styrdokument och strategier.
• Genomför konsekvensanalyser innan stora förändringar av inriktningar
beslutas.
370
SOU 2009:80 Bilaga 4
3. Genomför ett arbete inom informationssäkerhet
• Sammanställ lagkrav.
• Genomför säkerhetsklassning av all information.
• Säkerställ sekretess, riktighet, tillgänglighet och spårbarhet.
• Beskriv konsekvenser och krav på IT-systemen och användande.
4. Genomför en genomgripande processöversyn
• Genomför översyn av samtliga verksamhetsprocesser som stöds
av IT.
• Kontrollera efterlevnad i organisationen.
• Identifiera eventuella konsekvenser för IT-stöden.
5. Genomför IT- investeringsanalyser baserade på
kvalitetssäkrade processbeskrivningar
• Genomför investeringsstudier.
• Ta fram en utvecklingsplan baserad på identifierade verksamhetsnyttor.
• Klassificera verksamhetsnyttor och formulera hur de ska tillvaratas
vid realisering.
• Genomför prioriteringar.
6. Genomför effektiviseringsåtgärder baserat på
ovanstående punkter.
371
Bilaga 4 SOU 2009:80
372
Referenser
1. Diverse historiska styrdokument, arbetsmaterial och rapporter
från Kriminalvården
2. Delbetänkanden från Utredningen Kriminalvårdens effektivitet
3. Synovate rapporten Effektivitet i Kriminalvården – Undersökningar
bland chefer och medarbetare inom Kriminalvården
för utredningen Kriminalvårdens effektivitet
Kontaktuppgifter
Mats Feldtmann
Principal, Public Services
Tel +46 8 519 510 00
Fax +46 8 519 511 50
Mobil +46 736 88 96 63
E-post mats.feldtmann@xlent.se
XLENT Strategy
Regeringsgatan 67
111 56 Stockholm
373
Kriminalvårdens vision och
värdegrund ”Bättre ut”
Bilaga 5 SOU 2009:80
374
”Bättre ut”
,SJNJOBMWÌSEFOT
WJTJPOPDIWÊSEFHSVOE
SOU 2009:80 Bilaga 5
375
%NVISIONØRENPOSITIVTLADDADBILDAVENNSKVØRD
FRAMTID$ENGERMENINGOCHIDENTITETOCHFRMEDLAR
ENBØRANDEVØRDEGRUND3AMTIDIGTØRDENENM»LBILD
SOMGERVØGLEDNINGOCHINSPIRATION
Bilaga 5 SOU 2009:80
376
&ÚRORD
+RIMINALV»RDENUTVECKLASNUIHIVAGTREAKT!LLMØNHETOCHUPPDRAGSG
HARSTORAFRVØNTNINGARP»+RISSMIKNAYDLDV»RDEN"EAKTANDEAVSAMHØLL
OCHHØNSYNTILLBROTTSOFFERHAMHRBETENLIVITMERFRAMTRØDANDEIVERKS
"ROTTSLIGHETENØNDRARKARAKMINTØRELVLEARTIDØNGBILDNINGAROCHKRI
NØTVERKFRSV»RARKLIENTARBETTALLET!TmERLLAVERKSAMHETSGRENARHARF»T
KLIENTER%NTYDLIGPLANFRVGSERFKUSLLTØTLLIGHETENOCHBRAOCHMENIN
INNEH»LLIDENØRENGRUNDSTEAHNFUMRANTTVERKSTØLLIGHETENSKAVAR
OCH»TERFALLSFREBYGGANDE&ANDREØNDRADLAGSTIFTNINGKRØVERNYTØNK
OCHNYARUTINER
+RIMINALV»RDENØRFR»NOCHMED»BØRENMYNDIGHETVILKETINNE
KADEKRAVP»ENHETLIGHETEFEFNMEKY
TNIVITETOCHINRESAMVERKAN3OM
DIGHETFRVØNTASVIOCKS»KUNANASTPASYSARASSEFFEKTIVAREOCHSNABBARE
NØRBEHOVENFRØNDRAS
-EDVISIONENVISARVIVØGENFRARP»M»TFR+RIMINALV»RDEN$ENVILA
ETTARBETESOMGJORTSTILLSAMRMAEFNR»SMNEDETTSTORTANTALMEDARBETA
HELALANDETOCHFR»NALLAVERKFASARNMHEETSGRENAR$ENHJØLPERDENER
KRIMINALV»RDARENATTUTVECKALREASOCHUTT NDERLØTTARFRNYAMEDARBET
TATILLSIGDENVØRDEGRUNDOCHKNFULRTURSOMFRAMGENTUTGRGRUNDE
HURVITARANSVARFROCHUTFRV»RTSAMHØLLSUPPDRAG+RIMINALV
ETTMYCKETVIKTIGTOCHSV»RTATBRBETRAOCHESOMØRVØRTATTUTFRAP»E
FRTROENDEINGIVANDESØTT
.ORRKPINGSEPTEMBER
,ARS.YL£N
GENERALDIREKTR
SOU 2009:80 Bilaga 5
377
”Bättre ut”
+RIMINALV»RDENØRBROTTSFREBYGGANDEKARMØNNISKORS
TRYGGHETOCHBIDRARTILLETTTRYGGARESAMHØLLE
+RIMINALV»RDENINGERFRTROENDE
+RIMINALV»RDENSKLIENTERØRBØTTRERUSTADEATTLEVAETTLIVUTAN
KRIMINALITETOCHMISSBRUKEFTERVERKSTØLLDP»FLJD6»RTARBETE
INNEBØRENPOSITIVSKILLNADFRKLIENTERNA
6IP»VERKARAKTIVTUTVECKLINGENAV+RIMINALV»RDENSUPPDRAG
+RIMINALV»RDENSVISIONSAMMANFATTASIDEVISENv"ØTTREUTv
7* 4 * 0 /
Bilaga 5 SOU 2009:80
378
5PPGIFTER
+RIMINALV»RDENSUPPGIFTERØRKRASTTGEØLLNAOMFRIV»RDOCHFØNGELSERVE
DEP»FLJDERSOMDOMSTOLDMERUSPOTDRTERRIVAHØKTENOCHUTFRATRAN
SAMTGRAPERSONUTREDNINGARIBP»ETROTTM»L5PPGIFTERNASKAUTFRAS
SØKERTOCHHUMANTSØTTS»AT»TLAERGFALRILINGKANSKEEFFEKTIVTOCH
BROTTFREBYGGS
+RIMINALV»RDENSKASØRSKILBRTVOTIDTTSA»LITGGHEØRTDERSOMSYFTARTILLATT
UNDERVERKSTØLLIGHETFRHININNDRAE
SMH»LISSBRUKETAVDROGERBEKØMPAS
LETIVERKSTØLLIGHETENANPASTSATF
SEFRIGTIEVRVARJEINDIVIDSBEHOVOCH
NINGENFRBEREDS
SOU 2009:80 Bilaga 5
379
Bilaga 5 SOU 2009:80
380
6ËRDEGRUNDEN
)+RIMINALV»RDENSAMARBETARVHETOCHIFRKVALITETEFFEKTIVITETSØKE
POSITIVP»VERKAN
6»RTARBETEGERKLIENTERNAMNDJRLINGGHETERTILLUTVECKLINGOCHFRØ
6IØRTYDLIGAOCHKORREKTAOCHGODYGGERP»AFREBILDER+LIENTARBETETB
KUNSKAPSMIDIGHETOCHINLEVIELTESEUTENANAVKALLP»DENEGNAINTEGR
6IKØNNERANSVARFROCHØRSTOHØLTRAVERV»RTSAMHØLLSUPPDRAGOC
LOJALAMEDVERKSAMHETENSSYFTEOCHM»L
6IKØNNERENGAGEMANGOCHDELAEGNAKTIGHETIARBETETOCHFRST»RDEN
ARBETSINSATSENSBETYDELSEFRHELHETEN
6IUTFRV»RTARBETES»ATTFKSRTROENDETFR+RIMINALV»RDENSTØR
.YCKELORD
+LIENnPETNØRRSOA NLIGTMENINTEPRIVAT
0ROFESnKSIUONESKLAPOCHTLT YDLIGAVØRDERINGAR
2ØTTSSØnKOKER REKT TOCHFRUTSØGBART
0»LInSATSALIMGHØTØLLSSKY DOCHSØKERHET
SOU 2009:80 Bilaga 5
381
3ËKERHET
ORDNING
OCHREDA
Bilaga 5 SOU 2009:80
382
+RIMINALV»RDENBEDRIVSMEDGODSØKERHETOCHORDNINGOCHGØLLAND
REGLERFLJS$ETSKNDEFRV»APARVRFE RKATSMRATOEMIHDEITOCHØGTEN RS
FRUTSØTTNINGFRDET»TERFALLSFREBYGGANDEARBETET
0ERSONALENØRKOMPETENTMEDVES
ETENOCHP»LITLIGOCHHARGODPROF
SIONELLKONTAKTMEDKLIENTERNARSØ6K
EARRHJEMEDARBETARETARANSVARF
TEN$ETKLIENTNØRAARBETETFRBETREOCHETLITARSIGP»ETTGOTTSØKERHETSA
ANPASSATSKALSKYDD-ODERNTEKNIKUNDERLØTTARARBETET
ENOMGODKLIENTKUNSKAPPLACEERASOCHBEMTSKLIENTERNAVIDVARJ
TIDPUNKTRØTTUTIFR»NSØKERHETSKRAVOCHINDIVIDUELLABEHOV
6IANALYSERARKRITISKAFAKTDOERNSOEROCHAM GERARTIDIGTMOTFRH»LLAN
KANHOTAORDNINGENOCHSØKERHTETE
NRIA6IHN INDRARBROTTSLIGAAKTIVI
STALTEROCHHØKTEN"EREDSKAPSVØPGLAENDERSOMØRAKTUELLAOCHVADE
OSSVIDINCIDENTER
6IACCEPTERARINTEHOTTRAANKAHSSERIRGIAERELLERV»LDMOTANSTØLLDA
ELLERINTAGNA
3AMARBETEINOM+RIMINALV»RDENOCHNØRASAMVERKANMEDPOLISEN
OCHANDRAØRNDVØNDIGTFRETPATFSSADRUTSEENDESKYDDSARBETEOCHAN
KLIENTINSATSER
7 *4*0/&3½3
& .4 5 3 "5 &( * 4 , "0.3 ¯ %& /
SOU 2009:80 Bilaga 5
383
0ÍVERKAN
OCH
BEHANDLING
Bilaga 5 SOU 2009:80
384
5TREDANDEUPPSKANDEOCHMOTØIGFVATRIONSHJANDEINSATSERBEREDERV
RØTTP»FLJDANSTALTSPLACERINGOCHINSATSER
6ARJEKLIENTØRVØLMEDVETENOMVADSOL
MFRVØNTASUNDERVERKSTØ
LIGHETENOCHHARENPLANSOMUPLAPMTUTTNTRARTILLSKTSAMHETOCHTIL
ANSVARFREGNAHANDLINGAROCHUIN TAVGECKNE LING0LANENAKTIVERARDEN
IANSTALT$ENBYGGERP»RISKBNEDEH»MLNLINGGERETTMENINGSFULLTIN
VERKSTØLLIGHETENOCHØR»TERFALLSFREBYGGANDE
"ROTTS
OCHMISSBRUKSRELATERAD
EPROGRAMERBJUDSALLAMOTIVERADE
TERIFRIV»RDOCHANSTALT0ROKRGREA
DMIMTENØREVIDENSBASERADEOCHAC
RADE&RVARJEKLIENTIANSTGIFOALTOCHHØRMAV KTEORDNASSYSSELSØTTNIN
ARBETESTUDIERELLERANNANSTINRGEUKNØTURERADVERKSAMHET3YSSELSØTT
KVALITETSSØKRAD
)NOM+RIMINALV»RDENTOLERERNAESIRS
NGP»ADROGER4ESTEROCHVISITATIO
RARNARKOTIKA.ARKOTIKAHUNDNGARAVSKRØCKEROCHHINDRARINSMUGGLI
NARKOTIKAIHØKTENOCHANSTALTER
3ØKERHETS
OCHP»VERKANSARBETCHGOETSKAPARTILLSAMMANSETTSØKERTO
ANSTALTSKLIMATOCHMOTVERKARNEGATIVAINmUENSERMELLANINTAGNA
ªTERFALLIBROTTOCHMISSBRUKFRIG
REBIVYGGSGENOMEFFEKTIVAOCHBRA
NINGSFRBEREDELSEROCHGENOMSAH MARBETEMEDANDRAMYNDIGHETEROC
ORGANISATIONERIENSAMARBETANDEBEHANDLINGSKEDJA
"EHANDLINGS
OCHP»VERKANSAVØRBETRDERETFAS LJSUPPINDIVIDUELLTOCHUT
UTIFR»NETT»TERFALLSPERSPEKTIV
7 *4*0/&3½3
& .4 5 3 "5 &( * 4 , "0.3 ¯ %& /
SOU 2009:80 Bilaga 5
385
-EDARBETARE
OCH
LEDNING
Bilaga 5 SOU 2009:80
386
%TTETISKTFRH»LLNINGSSØTTGENOMSYRARVERKSAMHETEN
$EANSTØLLDAØRLØMPADEFRYRINAKETUTBILDADEOCHKOMPETENTAIS
YRKESROLLER$EØRINSATTAIKUPRIPDMRINAGLV»RDENSREGELVERKM»LOCH
6ITARANSVARFRV»RTSAMHØLLSUPPDRAG6IUTVECKLARKONTINUERLIGTV»RA
YRKESKUNSKAPEROCHDELTARFORHETLTPANDEISAMTALOMETIKOCHSØKE
6IHARGODKLIENTKONTAKTOCHØ6IØRGODAFREBILDERFRKLIENTERNA
UPPMØRKSAMMAP»OEGENTLIGHETEROCHAGERARSNABBTOMDESKULLE
INTRØFFA
%TTENGAGERATKUNNIGTREmEKR TERANDEOCHKLIENTNØRALEDARSKAPØ
GRUNDENFRENFRAMG»NGSRIKKRIOCMHINALV»RD6ILØRAVFRAMG»NGAR
MISSTAGOCHHARENGODVILJAOCHFTENRM»GAATTUTVECKLAVERKSAMHE
+VALIT£NBEVISARSIGIDETALJERNA
+RIMINALV»RDENHARRØTTBEMANNINØLLEGMEDRØTTKOMPETENSP»RØTTST
VIDVARJETIDPUNKT!RBETSFOLRTMIGERNAMHETOTVERKARTRISTESSOCHLIKGI
SOMFLJDAVRUTINARBETE
7 *4*0/&3½3
& .4 5 3 "5 &( * 4 , "0.3 ¯ %& /
SOU 2009:80 Bilaga 5
387
2ESURS
ANVËNDNING
Bilaga 5 SOU 2009:80
388
4ILLDELADERESURSERANVØNDSP»ETSØTT$ETTØNDAM»LSENLIGTOCHEFFEKTIVT
lNNSENHELHETSSYNP»VERKSAMOCHETEN6IFOKUSERARP»MJLIGHETER
FORTLPANDEUTVECKLING
$ETlNNSETTOMFATTANDEUTBUDARIVA»LRTDERNNATIVTILLFØNGELSESOMF
INITIERAROCHVERKSTØLLERMHMEDHEDRØGTTRTOVØRDIGHETEFFEKTIVITETOC
RESURSER
$ETR»DERBALANSMELLANEFTERAFR»GANOCHTILLG»NGP»PLATSER6»
HØKTENOCHFØNGELSERØRSØKRAOCHHDERNUAMANAINSTITUTIONER$EØRM
OCHLØTTARBETADE$EØRUTFONGOCHRMADEFRENGODINREDIFFERENTIERI
mEXIBELANVØNDNING$ENFYSISKOCHAMILJNBIDRARTILLBEHANDLINGS
P»VERKANSARBETESAMTENEFFEKTIVVERKSAMHET-ILJNØRRKFRI
6ØLUNDERH»LLNAHØKTENOCHAN»RSTDASL
TEROCHFRØMJARV»RTKRIMINALV
ARBETE3ØKERHETSTEKNIKENOCHICKOCHVRIGTEKNIKØRMODERNIGOTTSK
SKAPAREFFEKTIVITETIARBETET
+RIMINALV»RDENSUTBYGGNADSPROGRAMUTGRENUNIKMJLIGHETATT
FRNYAOCHHJAKVALIT£NIKRIMINALV»RDEN
6IARBETARFRENGODMILJ
7 *4*0/&3½3
& .4 5 3 "5 &( * 4 , "0.3 ¯ %& /
SOU 2009:80 Bilaga 5
389
5TVECKLING
Bilaga 5 SOU 2009:80
390
+RIMINALV»RDENSVERKSAMHETØRKUNSKAPSBASERAD"ROTTSLIGHETENS
UTVECKLINGFLJSNOGA+UNSKPRAPOOBLEMKLMIENTERNASKOMPLEXASOCIALA
BETEENDESTRNINGARMISSBRUIKKOCHKA RIMINALITETOCHOMFRAMG»NGSR
METODERUTGRUNDERLAGFR+RIMINALV»RDENSOLIKAINSATSER
3TØNDIGUTVECKLINGAVEVIDENSBASERADEPROGRAMOCHANDRA
KUNSKAPSBASERADEINSATSERSKBETETAPARKVALITETOCHEFFEKTIVITETIAR
&RM»GANATTGRARISKBEDMNIENROCHGARLIKSOMFRIGIVNINGSFRBEREDELS
UTSLUSSNINGURANSTALTUTVECKLASFORTLPANDE
+RIMINALV»RDENSUTVECKLINGSKERISAMVERKANMEDFORSKAREOCH
UNIVERSITETOCHGENOMINTERNATIONELLAKONTAKTER
)NFORMATIONSARBETETKOMMUNLIDACEVRARENSAKLIGOCHLØTTBEGRIPLIGBI
+RIMINALV»RDENSVERKSAMHET$ETGETARE RBRAUNDERLAGFRBESLUTSFAT
MEDIAOCHALLMØNHETOCHSKAPAOMRFRTAROENDEFRV»RTSØTTATTGEN
V»RTSAMHØLLSUPPDRAG
7 *4*0/&3½3
& .4 5 3 "5 &( * 4 , "0.3 ¯ %& /
SOU 2009:80 Bilaga 5
391
Bilaga 5 SOU 2009:80
392
.OLLVISIONER
)NGARYMNINGAR
)NGADROGER
)NGAKRIMINELLAAKTIVITETER
)NGETV»LDINGAHOTELLERTRAKASSERIER
SOU 2009:80 Bilaga 5
393
!NFANG2EKLAMBYRÍ.ORRKÚPING !NFANG2EKLAMBYRÍ.ORRKÚPING
+RIMINALV»RDENSLOGOTYP
)KRIMINALV»RDENSVAPENING»RTV»NYCKLAR$EØRTØNKTASOM
ENTIDSLINJEDØRSILVERNYCKELNL»SERINDETTIDIGARELIVETOCH
GULDNYCKELNPPNARFRDETNYA.YCKLARNASTRETAGGARKAN
SESSOMSYMBOLERFRV»RATREVERKSAMHETSGRENARSOMM»STE
SAMVERKAFRATTVISKAN»VERKSAMHETSM»LENv"ØTTREUTv
Statens offentliga utredningar 2009
Kronologisk förteckning
1. En mer rättssäker inhämtning av
elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen.
Ju.
2. Nya nät för förnybar el. N.
3. Ransonering och prisreglering i krig och
fred. Fö.
4. Sekretess vid anställning av myndighetschefer
. Fi.
5. Säkerhetskopiors rättsliga status. Ju.
6. Återkrav inom välfärdssystemen.
– Förslag till lagstiftning. Fi.
7. Den svenska administrationen av jordbruksstöd.
Jo.
8. Trygg med vad du äter – nya myndigheter
för säkra livsmedel och hållbar produktion.
Jo.
9. Säkerhetskontroller vid fullmäktigeoch
nämndsammanträden. Fi.
10. Miljöprocessen. M.
11. En nationell cancerstrategi för
framtiden. S.
12. Skatt i retur. Fi.
13. Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning.
Ju.
14. Grundlagsskydd för digital bio och andra
yttrandefrihetsrättsliga frågor. Ju.
15. Kraftsamling!
– museisamverkan ger resultat.
+ Bilagor. Ku.
16. Betänkande av Kulturutredningen.
Grundanalys
Förnyelseprogram
Kulturpolitikens arkitektur. Ku.
17. Kommunal kompetenskatalog.
En problemorientering. Ju.
18. Två rapporter till Grundlagsutredningen.
Ju.
19. Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. Ju.
20. Mer järnväg för pengarna. N.
21. Redovisning av kommunal medfinansiering.
Fi.
22. En ny alkohollag. S.
23. Olovlig tobaksförsäljning. S.
24. De statliga beställarfunktionerna och
anläggningsmarknaden. N.
25. Samordnad kommunstatistik för styrning
och uppföljning. Fi.
26. Det växande vattenbrukslandet. Jo.
27. Ta klass. U.
28. Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och
flexibelt. + Bilagor. U.
29. Fritid på egna villkor. IJ.
30. Skog utan gräns? Jo.
31. Effektiva transporter och samhällsbyggande
– en ny struktur för sjö, luft,
väg och järnväg. N.
32. Socialtjänsten. Integritet – Effektivitet. S.
33. Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar
. Fi.
34. Förenklingar i aktiebolagslagen m.m. Ju.
35. Moderna hyreslagar. Ju.
36. Främja, Skydda, Övervaka
– FN:s konvention om rättigheter för
personer med funktionsnedsättning. IJ.
37. Enklare beslutsfattande i ekonomiska
föreningar. Ju.
38. Ingen får vara Svarte Petter. Tydligare
ansvarsfördelning inom socialtjänsten. S.
39. En ny kollektivtrafiklag. + Bilagor. N.
40. En ny modell för arbetsmiljötillsyn. A.
41. Bättre och snabbare insättningsgaranti. Fi.
42. Vattenverksamhet. M.
43. Klinisk forskning – ett lyft för sjukvården.
U.
44. Integritetsskydd i arbetslivet. A.
45. Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar
. M.
46. Försenad årsredovisning och bokföringsbrott,
m.m. Ju.
47. God arbetsmiljö - en framgångsfaktor? A
48. Koncessioner för el- och gasnät. N.
49. Bättre samverkan. Några frågor kring
samspelet mellan sjukvård och socialförsäkring.
S.
50. Nytt pensionssystem för den statsunderstödda
scenkonsten. Fi.
51. Avskaffande av filmcensuren för vuxna
– men förstärkt skydd för barn och unga
mot skadlig mediepåverkan. Ku.
52. Staten och imamerna.
Religion, integration, autonomi. U.
53. Fiskevård i enskilt vatten. En översyn av
lagen om fiskevårdsområden. Jo.
54. Uthållig älgförvaltning i samverkan. Jo.
55. Ett effektivare smittskydd. S.
56. Den nya migrationsprocessen. Ju.
57. Myndighet för hållbart samhällsbyggande
– en granskning av Boverket. M.
58. Skatteförfarandet. Fi.
59. Skatteincitament för gåvor till forskning
och ideell verksamhet. Fi.
60. Återvändandedirektivet och svensk rätt.
Ju.
61. Modernare adoptionsregler. Ju.
62. Skatt på fluorerade växthusgaser. Fi.
63. Totalförsvarsplikt och frivillighet. Fö.
64. Flickor och pojkar i skolan – hur
jämställt är det? U.
65. Moderniserade skatteregler för ideell
sektor. Fi.
66. Signalspaning för polisiära behov. Ju.
67. Försvarsmaktens helikopter 4
– frågan om vidmakthållande eller avveckling.
Fö.
68.Lag om stöd och skydd för barn och unga
(LBU) + bilaga. S.
69. En ny ransonerings- och prisregleringslag.
Fö.
70. Utvärdering av buggning och preventiva
tvångsmedel. Ju.
71. EU, Sverige och den inre marknaden
– En översyn av horisontella bestämmelser
inom varu- och tjänsteområdet. UD.
72. Insyn och integritet i brottsbekämpningen
– några frågor. Ju.
73. Vägval för filmen. Ku.
74. Höghastighetsbanor
– ett samhällsbygge för stärkt utveckling
och konkurrenskraft. N.
75. Folkbokföringen. Fi.
76. Svenskt rättsväsende i internationella
uppdrag, m.m. Ju.
77. EU:s Viseringskodex. Ju.
78. Ökad säkerhet i domstol. Ju.
79. Några begravningsfrågor. Ku.
80. Kriminalvården – ledning och styrning.
Ju.
Statens offentliga utredningar 2009
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
En mer rättssäker inhämtning av elektronisk
kommunikation i brottsbekämpningen.[1]
Säkerhetskopiors rättsliga status. [5]
Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning.
[13]
Grundlagsskydd för digital bio och andra
yttrandefrihetsrättsliga frågor. [14]
Kommunal kompetenskatalog.
En problemorientering. [17]
Två rapporter till Grundlagsutredningen. [18]
Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. [19]
Förenklingar i aktiebolagslagen m.m. [34]
Moderna hyreslagar. [35]
Enklare beslutsfattande i ekonomiska
föreningar. [37]
Försenad årsredovisning och bokföringsbrott,
m.m. [46]
Den nya migrationsprocessen. [56]
Återvändandedirektivet och svensk rätt. [60]
Modernare adoptionsregler. [61]
Signalspaning för polisiära behov. [66]
Utvärdering av buggning och preventiva
tvångsmedel. [70]
Insyn och integritet i brottsbekämpningen
– några frågor. [72]
Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag,
m.m. [76]
EU:s Viseringskodex. [77]
Ökad säkerhet i domstol. [78]
Kriminalvården – ledning och styrning. [80]
Utrikesdepartementet
EU, Sverige och den inre marknaden
– En översyn av horisontella bestämmelser
inom varu- och tjänsteområdet. [71]
Försvarsdepartementet
Ransonering och prisreglering i krig och fred.
[3]
Totalförsvarsplikt och frivillighet. [63]
Försvarsmaktens helikopter 4
– frågan om vidmakthållande eller avveckling.
[67]
En ny ransonerings- och prisregleringslag.
[69]
Socialdepartementet
En nationell cancerstrategi för framtiden. [11]
En ny alkohollag. [22]
Olovlig tobaksförsäljning. [23]
Socialtjänsten. Integritet – Effektivitet. [32]
Ingen får vara Svarte Petter. Tydligare ansvarsfördelning
inom socialtjänsten. [38]
Bättre samverkan. Några frågor kring samspelet
mellan sjukvård och socialförsäkring.
[49]
Ett effektivare smittskydd. [55]
Lag om stöd och skydd för barn och unga
(LBU). + Bilaga. [68]
Finansdepartementet
Sekretess vid anställning av myndighetschefer
. [4]
Återkrav inom välfärdssystemen.
– Förslag till lagstiftning. [6]
Säkerhetskontroller vid fullmäktigeoch
nämndsammanträden. [9]
Skatt i retur. [12]
Redovisning av kommunal medfinansiering.
[21]
Samordnad kommunstatistik för styrning
och uppföljning. [25]
Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar
. [33]
Bättre och snabbare insättningsgaranti. [41]
Nytt pensionssystem för den statsunderstödda
scenkonsten. [50]
Skatteförfarandet. [58]
Skatteincitament för gåvor till forskning och
ideell verksamhet. [59]
Skatt på fluorerade växthusgaser. [62]
Moderniserade skatteregler för ideell sektor.
[65]
Folkbokföringen. [75]
Utbildningsdepartementet
Ta klass. [27]
Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och
flexibelt. + Bilagor. [28]
Klinisk forskning – ett lyft för sjukvården. [43]
Staten och imamerna. Religion, integration,
autonomi. [52]
Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är
det? [64]
Jordbruksdepartementet
Den svenska administrationen av jordbruksstöd.
[7]
Trygg med vad du äter – nya myndigheter
för säkra livsmedel och hållbar produktion.
[8]
Det växande vattenbrukslandet. [26]
Skog utan gräns? [30]
Fiskevård i enskilt vatten. En översyn av lagen
om fiskevårdsområden. [53]
Uthållig älgförvaltning i samverkan. [54]
Miljödepartementet
Miljöprocessen. [10]
Vattenverksamhet. [42]
Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar
. [45]
Myndighet för hållbart samhällsbyggande
– en granskning av Boverket. [57]
Näringsdepartementet
Nya nät för förnybar el. [2]
Mer järnväg för pengarna. [20]
De statliga beställarfunktionerna och
anläggningsmarknaden. [24]
Effektiva transporter och samhällsbyggande
– en ny struktur för sjö, luft, väg och
järnväg. [31]
En ny kollektivtrafiklag. + Bilagor. [39]
Koncessioner för el- och gasnät. [48]
Höghastighetsbanor.
Ett samhällsbygge för stärkt utveckling och
konkurrenskraft. [74]
Integrations- och jämställdhetsdepartementet
Fritid på egna villkor. [29]
Främja, Skydda, Övervaka
– FN:s konvention om rättigheter för
personer med funktionsnedsättning. [36]
Kulturdepartementet
Kraftsamling!
– museisamverkan ger resultat. + Bilagor.
[15]
Betänkande av Kulturutredningen.
Grundanalys
Förnyelseprogram
Kulturpolitikens arkitektur. [16]
Avskaffande av filmcensuren för vuxna
– men förstärkt skydd för barn och unga
mot skadlig mediepåverkan. [51]
Vägval för filmen. [73]
Några begravningsfrågor. [79]
Arbetsmarknadsdepartementet
En ny modell för arbetsmiljötillsyn. [40]
Integritetsskydd i arbetslivet. [44]
God arbetsmiljö - en framgångsfaktor? [47]