Trygg med vad du äter -nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion

Till statsrådet Eskil Erlandsson

Regeringen beslutade den 29 november 2007 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av Statens jordbruks- verk, Staten veterinärmedicinska anstalt (SVA), Livsmedelsverket samt Fiskeriverket. Syftet med översynen är att tydliggöra ansvars- fördelningen och effektivisera verksamheterna samt pröva omfatt- ningen av det offentliga åtagandet och konkurrensutsatt verksamhet vid dessa myndigheter (dir. 2007:166).

Genom tilläggsdirektiv den 18 juni 2008 (dir. 2008:83) utvid- gades uppdraget till att även omfatta analys av och förslag gällande hemvisten i myndighetsstrukturen för förvaltningsuppgifter inom det veterinära området och för en statlig veterinärorganisation. Genom tilläggsdirektiv den 13 november 2008 (dir. 2008:139) beslutades att slutredovisning av uppdraget skulle ske senast den 31 januari 2009.

Till särskild utredare förordnade regeringen den 11 december 2007 dåvarande landshövdingen Gerhard Larsson.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 14 januari 2008 kanslichef, fil. dr Hans Wiklund. Som sekre- terare (50 procent) i utredningen anställdes den 1 mars 2008 agro- nomen Annika Atterwall. Från och med september 2008 har departe- mentssekreteraren Catharina Rosqvist, Jordbruksdepartementet, bistått utredningen som juridisk sekreterare (50 procent). Fil. dr Hans Goine har biträtt i sekretariatet med en studie kring forskning och på liknande sätt har fil. lic P-G Hånell bistått med en internationell jämförelse.

Att som experter biträda utredaren förordnades den 14 mars 2008 handläggaren Nils Alesund, Sveriges kommuner och lands- ting, verkställande direktören Agneta Dreber, Livsmedelsföretagen, verksamhetsledaren Lasse Hellander, Sveriges konsumenter, ministern Pernilla Ivarsson, Sveriges permanenta representation i Bryssel, departementssekreteraren Johan Krabb, Jordbruksdepartementet, kanslirådet Camilla Lehorst, Jordbruksdepartementet, veterinär Jenny

Lundström, Lantbrukarnas riksförbund, docent Hans-Örjan Nohrstedt, FORMAS, verkställande direktören Thomas Svaton, Svensk dagligvaruhandel och förbundsordförande Henrik Svenberg, Sveriges fiskares riksförbund.

Utredningen har antagit namnet Ansvar inom livsmedelskedjan. Utredningen startade sitt arbete senvåren 2008 och har i prak-

tiken bedrivits under drygt nio månaders tid.

Utredaren får härmed överlämna betänkandet (SOU 2009:08)

Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion.

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i januari 2009

Gerhard Larsson

/Hans Wiklund

Annika Atterwall

Catharina Rosqvist

Innehåll

Förkortningar.....................................................................		15
Sammanfattning ................................................................		19
Författningsförslag .............................................................		33
Författningsförändringar .....................................................		43
1	Om uppdraget och dess genomförande .........................	49
1.1	Utredningsuppdraget...............................................................	49
1.2	Utredningsarbetets uppläggning.............................................	50
1.3	Betänkandets disposition.........................................................	52
2	Nuvarande myndighetsstruktur ....................................	55
2.1	Livsmedelsverket......................................................................	58
2.2	Statens veterinärmedicinska anstalt ........................................	59
2.3	Jordbruksverket .......................................................................	60
2.4	Fiskeriverket.............................................................................	62
2.5	Länsstyrelserna.........................................................................	63
2.6	Livsmedelskedjan och dess delar.............................................	64
3	Tre nya myndigheter ...................................................	67

3.1Tydligare nationell ansvarsfördelning genom EU-

anpassning ................................................................................	68
3.1.1 Ny övergripande livsmedelslagstiftning inom EU .....	69
3.2 Återspegling av nya politiska perspektiv inom EU ...............	72
	5

Innehåll SOU 2009:8

	3.2.1	Förstärkt landsbygdsutvecklingsperspektiv................	72
	3.2.2	Nytt maritimt perspektiv .............................................	73
3.3	Systematiserad riskhantering och riskvärdering.....................		74
3.4	Fokusering på statliga kärnuppgifter ......................................		75
3.5	Minskat statligt intrång på fungerande marknader ................		78
3.6	Forskning med hög relevans och kvalitet ...............................		81
3.7	Bättre styrning, samordning och kontroll ..............................		82
3.8	Färre och mer effektiva myndigheter......................................		86
	3.8.1	Regional indelning ........................................................	87

3.9Anpassning till nya produktions- och

	konsumtionsmönster ...............................................................		88
	3.9.1 Färre jordbrukare och fiskare, fler
		livsmedelsföretag...........................................................	88
	3.9.2 Ökad import av livsmedel ............................................		90
3.10	Reformmotiven i sammanfattning ..........................................		91
4	Livsmedelssäkerhets-myndigheten................................		93
5	Sammanhållet normeringsansvar ................................		101
5.1	Ny livsmedelslagstiftning inom EU......................................		101
	5.1.1	Livsmedelskriserna på 1990-talet ...............................	102
	5.1.2	Kommissionens vitbok ...............................................	102
	5.1.3	Allmänna livsmedelslagen...........................................	103
	5.1.4	Hygien- och kontrollpaketet......................................	103
	5.1.5 Konsekvenser på nationell nivå..................................		104
5.2	Myndigheternas EU-arbete ...................................................		105
	5.2.1 Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och
		djurhälsa.......................................................................	106
	5.2.2 Ständiga kommittén för fytosanitära frågor..............		107
5.3	Den nationella ansvarsfördelningen......................................		107
	5.3.1	Föreskrifter..................................................................	114
	5.3.2 Allmänna råd, vägledningar m.m................................		114
	5.3.3	Nationella branschriktlinjer .......................................	115
	5.3.4	Näringsrekommendationer och kostråd ...................	116
6

SOU 2009:8 Innehåll

	5.3.5	Utvärderingar av normeringsarbetet .........................	117
5.4	Överväganden och förslag.....................................................		119
	5.4.1	Ett sammanhållet normeringsansvar .........................	119
	5.4.2	Förstärkt EU-arbete...................................................	123
	5.4.3 Mer aktivt främjande av regelefterlevnad..................		123
	5.4.4	Ett regelråd inrättas ....................................................	124
	5.4.5 Tydligare ansvar för nutritionsfrågor........................		125
6	Sammanhållet kontrollansvar.....................................		127
6.1	Den fleråriga nationella kontrollplanen................................		127
6.2	Det svenska kontrollsystemet...............................................		128
	6.2.1	Livsmedel ....................................................................	129
	6.2.2 Foder och animaliska biprodukter.............................		131
	6.2.3	Djurhälsa .....................................................................	132
	6.2.4	Djurskydd ...................................................................	134
	6.2.5	Växtskydd och utsäde.................................................	134
	6.2.6	Gränskontroll..............................................................	135
6.3	Egenkontroll ..........................................................................		136
6.4	Enskilda kontrollorgan..........................................................		137
	6.4.1	Livsmedel ....................................................................	138
	6.4.2	Foder ...........................................................................	139
	6.4.3	Djurhälsa .....................................................................	140
	6.4.4	Djurskydd ...................................................................	142
	6.4.5	Växtskydd och utsäde.................................................	142
6.5	Brister i kontrollen.................................................................		143
	6.5.1	Livsmedel ....................................................................	144
	6.5.2 Foder och animaliska biprodukter.............................		146
	6.5.3	Djurskydd och djurhälsa ............................................	147
	6.5.4	Växtskydd ...................................................................	149
	6.5.5 Primärproduktion av livsmedel och foder.................		150
6.6	Överväganden och förslag.....................................................		151
	6.6.1 Ett sammanhållet nationellt kontrollansvar..............		151
	6.6.2 Fördjupad samverkan mellan central och regional
		nivå...............................................................................	154
	6.6.3 Operativ kontroll på central nivå...............................		155

Innehåll SOU 2009:8

	6.6.4 Ökad användning av enskilda kontrollorgan,
		m.m. .............................................................................	159
	6.6.5	Den kommunala livsmedelskontrollen......................	160
	6.6.6 Ny högskoleutbildning för att trygga
		myndigheternas långsiktiga
		kompetensförsörjning ................................................	160
7	Utvecklad laboratorieverksamhet ................................		163
7.1	Livsmedelsverket....................................................................		164
7.2	Statens veterinärmedicinska anstalt.......................................		166
7.3	Laboratorieresurser ................................................................		170
	7.3.1	Kapacitetsutnyttjande.................................................	174
	7.3.2 Investeringsbehov lokaler och utrustning.................		179
7.4	Referenslaboratorier, mm ......................................................		179
	7.4.1	Nationella referenslaboratorier..................................	179
	7.4.2	Gemenskapens referenslaboratorium för
		campylobakter.............................................................	181
	7.4.3	Referenslaboratorium för Världsorganisationen
		för djurhälsa.................................................................	181
	7.4.4 Collaborating centre för Världsorganisationen
		för djurhälsa.................................................................	182
7.5	Ackreditering..........................................................................		183
7.6	Den svenska laboratoriemarknaden ......................................		183
7.7	Överväganden och förslag .....................................................		185
	7.7.1	Nationellt centrallaboratorium för
		livsmedelskedjan..........................................................	185
	7.7.2	Internationell samverkan kring
		referenslaboratorier.....................................................	189
	7.7.3	Rutindiagnostiken begränsas......................................	190
	7.7.4 Försäljningen av laboratorieprodukter upphör.........		191
	7.7.5	Fortsatt kompetensprovning......................................	192
	7.7.6	Samarbete med Smittskyddsinstitutet .......................	193
8	Forskning med hög relevans.......................................		195
8.1	Forskningsverksamhetens inriktning....................................		195
	8.1.1	Livsmedelsverket.........................................................	195
8

SOU 2009:8 Innehåll

	8.1.2	Statens veterinärmedicinska anstalt...........................	197
	8.1.3	Jordbrukverket............................................................	199
8.2	Forskningssamverkan ............................................................		200
8.3	Organisation och resurser .....................................................		202
	8.3.1	Livsmedelsverket ........................................................	202
	8.3.2	Statens veterinärmedicinska anstalt...........................	203
	8.3.3	Jordbruksverket ..........................................................	203
8.4	Forskningens produktivitet och kvalitet..............................		205
8.5	Överväganden och förslag.....................................................		207
	8.5.1 Forskning med hög relevans ......................................		207
	8.5.2 Förstärkt forskning om fiskhälsa ..............................		210
9	Effektivare krisberedskap och smittskydd....................		213
9.1	De centrala myndigheternas ansvar ......................................		214
9.2	Nuvarande ansvarsfördelning................................................		214
9.3	Foderberedskap......................................................................		217
9.4	Epizootiberedskap .................................................................		218
	9.4.1	Jordbruksverket ..........................................................	219
	9.4.2	Statens veterinärmedicinska anstalt...........................	221
	9.4.3	Livsmedelsverket ........................................................	224
	9.4.4	Länsstyrelserna ...........................................................	225
9.5	Kärnenergiberedskap .............................................................		225
9.6	Zoonoser och myndighetssamverkan...................................		226
	9.6.1	Zoonoscenter..............................................................	226
	9.6.2	Zoonosrådet................................................................	227
	9.6.3	Zoonossamverkansgruppen .......................................	228
9.7	Register, informationssystem, m.m......................................		229
	9.7.1	Nationella register ......................................................	229
	9.7.2 Informations- och varningssystem inom EU ...........		230
9.8	Resurser och finansiering ......................................................		232
9.9	Funktionalitet och effektivitet..............................................		233
9.10	Överväganden och förslag.....................................................		236
			9

Innehåll SOU 2009:8

	9.10.1 Ett sammanhållet krisledningsansvar.........................	236
	9.10.2 Fortsatt statlig epizootibekämpning..........................	238
	9.10.3 Den diagnostiska beredskapen renodlas....................	239
	9.10.4 Vaccinberedskapen upphör ........................................	240
	9.10.5 Djurregistren tillgängliggörs ......................................	241
	9.10.6 Zoonosamverkan förstärks.........................................	242
10	Vetenskapligt råd för riskvärdering..............................	243
10.1	Krav på riskanalys...................................................................	243
10.2	Riskanalysbegreppet...............................................................	244
10.3	Modeller för riskanalysens organisering ...............................	247
10.4	Nuvarande ansvarsfördelning i Sverige.................................	248
	10.4.1 Livsmedel.....................................................................	249
	10.4.2 Foder och djurhälsa.....................................................	251
	10.4.3 Djurskydd....................................................................	253
	10.4.4 Fytosanitärt växtskydd ...............................................	253
	10.4.5 Resurser och kompetens.............................................	254
10.5	Riskanalys i EU och nationella system .................................	256
	10.5.1 Riskanalys i EU...........................................................	257
	10.5.2 Riskanalys i nationella system....................................	259
10.6	Överväganden och förslag .....................................................	261
	10.6.1 Vetenskapligt råd för riskvärdering ...........................	261
11	Myndigheten för havsresurser och fiske.......................	269
12	Från fiskeri till havsresurser.......................................	275
12.1	Nytt maritimt perspektiv.......................................................	275
12.2	Ansvarsfördelningen inom EU och nationellt .....................	276
12.3	Bevarandeåtgärder ..................................................................	278
	12.3.1 Kritik och brister.........................................................	280
12.4	Strukturstöd inom fiskeripolitiken .......................................	281
	12.4.1 Nationell strategisk plan 2007-2013 ..........................	281
	12.4.2 Operativt program 2007-2013....................................	282
	12.4.3 Administration av stöden ...........................................	284
10

SOU 2009:8		Innehåll
	12.4.4 Kontroll av stöden ......................................................	285
	12.4.5 Övriga strukturåtgärder .............................................	286
	12.4.6 Kritik och brister ........................................................	287
12.5	Fiskerikontroll .......................................................................	289
	12.5.1 Den svenska fiskerikontrollen ...................................	289
	12.5.2 Organisation och kostnader.......................................	292
	12.5.3 Kritik och brister ........................................................	293
12.6	Överväganden och förslag.....................................................	296
	12.6.1 Nationellt samordningsansvar för havsresurser .......	296
	12.6.2 Nationellt samordningsansvar för vattenbruk..........	299
	12.6.3 Effektivare administration av EG-stöd till fisket .....	301
	12.6.4 Effektivare kontroll av fisket .....................................	302
13	Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning....................	305
13.1	Verksamhetens inriktning .....................................................	305
	13.1.1 Vetenskaplig rådgivning .............................................	306
	13.1.2 Samverkan nationellt och internationellt ..................	307
13.2	Resurser och finansiering ......................................................	309
13.3	Organisation...........................................................................	310
	13.3.1 Havsfiskelaboratoriet .................................................	310
	13.3.2 Kustlaboratoriet..........................................................	310
	13.3.3 Sötvattenslaboratoriet ................................................	311
	13.3.4 Fiskeriförsöksstationerna...........................................	312
	13.3.5 Fartygsenheten ...........................................................	313
	13.3.6 Marknaden för forskningsfartyg................................	314
13.4	Forskningens produktivitet och kvalitet..............................	315
13.5	Förtroende för politik och förvaltning.................................	318
13.6	Överväganden och förslag.....................................................	320
	13.6.1 Forskningsverksamheten renodlas ............................	320
	13.6.2 Miljöövervakningen begränsas...................................	324
	13.6.3 Fiskeriförsöksstationerna avvecklas ..........................	325
	13.6.4 Redskapsutvecklingen prioriteras upp ......................	326
	13.6.5 Forskningsfartygen överförs till
	Kustbevakningen ........................................................	326
14	Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling.....	329
		11

Innehåll SOU 2009:8

15	Från jordbruk till landsbygdsutveckling .......................	335
15.1	Förstärkt landsbygdsutvecklingsperspektiv .........................	335
15.2	Ansvarsfördelning inom EU och på nationell nivå ..............	336
15.3	EU-arbetet ..............................................................................	337
	15.3.1 Kritik och brister.........................................................	338
15.4	Stödadministration.................................................................	338
	15.4.1 Gårdsstöd och andra direktstöd.................................	339
	15.4.2 Marknadsstöd, mm .....................................................	339
	15.4.3 Landsbygdsstöd och miljöersättningar......................	340
	15.4.4 Finansiering.................................................................	342
	15.4.5 Administration av stöden ...........................................	342
	15.4.6 Kontroll av stöd ..........................................................	345
	15.4.7 Kritik och brister.........................................................	346
15.5	Kompetensutveckling, mm....................................................	348
	15.5.1 Vattenverksamheten ...................................................	350
15.6	Överväganden och förslag .....................................................	351
	15.6.1 Förstärkt samordning för landsbygdsutveckling......	351
	15.6.2 Effektivare administration av jordbruksstöden ........	353
	15.6.3 Samordningen av tvärvillkorskontrollen utvecklas...	353
	15.6.4 Kompetensutvecklingen omstruktureras ..................	354
	15.6.5 Vattenverksamheten avvecklas...................................	356

16	Tydligare roller inom det veterinära området ................	357
16.1	Veterinär behörighet ..............................................................	357
16.2	Veterinära ansvarsnämnden ...................................................	359
16.3	Tillsyn över veterinär verksamhet .........................................	361
16.4	Djursjukdata ...........................................................................	365
16.5	Distriktsveterinärorganisationen...........................................	367
16.6	Jordbruksverkets dubbla roller..............................................	370
16.7	Överväganden och förslag .....................................................	372
17	De nya myndigheternas utformning och lokalisering .....	377
12


SOU 2009:8			Innehåll
17.1	Utgångspunkter .....................................................................		377
	17.1.1 Organisering och dimensionering .............................		377
	17.1.2 Lokalisering.................................................................		378
17.2	Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ........................................		380
	17.2.1 Lokalisering.................................................................		380
	17.2.2 Organisation ...............................................................		381
	17.2.3 Dimensionering ..........................................................		383
17.3	Myndigheten för havsresurser och fiske ..............................		386
	17.3.1 Lokalisering.................................................................		386
	17.3.2 Organisation ...............................................................		386
	17.3.3 Dimensionering ..........................................................		388
17.4	Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling ........		389
	17.4.1 Lokalisering.................................................................		389
	17.4.2 Organisation ...............................................................		390
	17.4.3 Dimensionering ..........................................................		392
17.5	Regional statlig organisation .................................................		393
	17.5.1 Regionala jordbruks- och fiskedelegationer .............		395
18	Förslagens konsekvenser ...........................................		401
18.1	Myndighetsstruktur...............................................................		401
18.2	Myndigheternas personal ......................................................		402
18.3	Sysselsättning och offentlig service ......................................		404
18.4	Företagens administrativa börda, mm ..................................		405
18.5	Statens intäkter och kostnader..............................................		406
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2007:166 ...........................................	409
Bilaga 2		Tilläggsdirektiv 2008:83..................................................	417
Bilaga 3		Tilläggsdirektiv 2008:139................................................	421
Bilaga 4		Internationell översikt....................................................	423
Bilaga 5		Bibliometrisk analys .......................................................	495

Förkortningar

CAC	The Codex Alimentarius
	Commission, Kommissionen
	för FN:s regelverk för livsmedel
	(Codex)
CITES	Convention on International
	Trade in Endangered Species of
	Wild Fauna and Flora, kon-
	ventionen om internationell
	handel med utrotningshotade
	arter
CPM	Commission on Phytosanitary
	Measures, Växtsskydds-
	kommissionen
DAFF	Department of Agriculture,
	Fisheries and Food, Jordbruks-,
	fiskeri- och livsmedels-
	departementet, Irland
Defra	Department for Environment,
	Food and Rural Affairs, Miljö-
	livsmedels- och landsbygdsde-
	partementet, Storbritannien
DG Agri	Directorate-General for Agri-
	culture and Rural Development,
	EU:s generaldirektorat för jord-
	bruk och landsbygdsutveckling
DGAL	La direction génerale de
	l’alimentation, General-
	direktorat för livsmedel,
	Frankrike
DG Fiske	EU:s generaldirektorat för
	havsfrågor och fiske, före-
	gångaren till DG Mare
	15

Förkortningar

SOU 2009:8

DG Mare	Directorate-General for Mari-
	time Affairs and Fisheries, EU:s
	generaldirektorat för havsfrågor
	och fiske
DG Sanco	Directorate-General for Health
	and Consumer Affairs, EU:s
	generaldirektorat för hälsa och
	konsumentskydd
Dir.	Kommittédirektiv
DoHC	Department of Health and
	Children, Hälso- och barn-
	departementet, Irland
EES	Europeiska ekonomiska sam-
	arbetsområdet
EG	Europeiska gemenskapen
EFSA	Europeiska livsmedelssäker-
	hetsmyndigheten inom EU
EU	Europeiska unionen
Evira	Elintarviketurvallisuusvirasto,
	Livsmedelssäkerhetsverket,
	Finland
FAO	Food and Agriculture
	Organization, FN:s livsmedels-
	och jordbruksorganisation
FASFC	Federal Agency for the Safety
	of the Food Chain, Federala
	myndigheten för livsmedels-
	säkerhet, Belgien
FORMAS	Forskningsrådet för miljö,
	areella näringar och samhälls-
	byggande
FPS	Federal Public Service for
	Health, Food Chain Safety and
	Environment, Federala
	tjänsten för folkhälsa, livs-
	medelssäkerhet och miljö,
	Belgien
FSA	Food and Standards Agency,
	Livsmedels- och standardi-
	seringsmyndigheten, Stor-
	britannien

SOU 2009:8 Förkortningar

FSAI	The Food Safety Authority of
	Ireland, Myndigheten för livs-
	medelssäkerhet, Irland
FV	Fiskeriverket
FVO	Food and Veterinary Office,
	Kontoret för livsmedels- och
	veterinärfrågor inom DG Sanco
GMO	Genetiskt modifierade orga-
	nismer
HELCOM	Helsinki Comission, Con-
	vention on the Protection of
	the Marine Environment of the
	Baltic Sea Area, Helsingfors-
	kommissionen, konventionen
	om skydd av Östersjöområdets
	marina miljö
ICES	International Council for the
	Exploration of the Sea,
	Internationella havsforsknings-
	rådet
MAF	Ministère de l’Agriculture et de
	la Pêche, Jordbruks- och
	fiskeriministeriet, Frankrike
Nifes	Nasjonalt institutt för
	ernaerings- og sjømatsforsk-
	ning, Norge
NUTEK	Verket för näringslivsutveckling
OIE	Organisation mondiale de la
	santé, världsorganisationen för
	djurhälsa
Prop.	Proposition
RASFF	Rapid Alert for Food and Feed,
	EU:s system för snabb varning
	för hälsovådliga livsmedel
RiR	Riksrevisionen
SJV	Statens Jordbruksverk
SLV	Livsmedelsverket
SLU	Sveriges lantbruksuniversitet
SMHI	Statens meterologiska och
	hydrologiska institut
	17

Förkortningar

SOU 2009:8

SOU	Statens offentliga utredningar
SPS	Sanitary och phytosanitary
	Measures Agreement, Avtal om
	Sanitära och fytosanitära frågor
STECF	The Scientific, Technical and
	Economic Committee for
	Fisheries, Vetenskapliga, tek-
	niska och ekonomiska kom-
	mittén för fiskerinäringen
SVA	Statens veterinärmedicinska
	anstalt
TSE	Transmissibel spongiform
	encephalopati
VAN	Veterinära ansvarsnämnden
WHO	World Health Organization,
	Världshälsoorganisationen
Vinnova	Verket för innovationssystem

Sammanfattning

Trygg med vad du äter

- nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion

Uppdraget

Den särskilde utredaren, Gerhard Larsson, har enligt regeringens direktiv haft i uppdrag att göra en översyn av myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan, utifrån en analys av Fiskeriverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicinska anstalt, samt föreslå en effektiv myndighetsstruktur som underlättar styrning, samordning, kontroll och uppföljning av såväl myndigheternas verksamhet inom livsmedelskedjan som myndigheternas andra uppgifter (främst genomförandet av jordbruks- och fiskeripolitiken).

Utredningen ska särskilt överväga omfattningen av det offentliga åtagandet och identifiera verksamheter som inte bör ingå i myndigheternas fortsatta verksamhet, analysera i vilken utsträckning myndigheterna bör bedriva forskningsverksamhet och kunskapsuppbyggande verksamhet samt föreslå hur sådan verksamhet kan effektiviseras och utvecklas eller i vilken omfattning den bör omstruktureras, beakta hur interaktionen mellan riskhanterande och riskvärderande verksamheter bör organiseras för att uppnå effektivaste resultat i förhållande till myndigheternas uppdrag, samt analysera och lämna förslag gällande hemvisten i myndighetsstrukturen för förvaltningsfrågor inom det veterinära området och för en statlig veterinärorganisation.

I uppdraget ingår även att föreslå hur myndigheten eller myndigheterna ska vara organiserade, dimensionerade och

Sammanfattning

SOU 2009:8

lokaliserade samt föreslå namn på nya myndigheter. Dagens fyra myndigheter har sammanlagt cirka 2300 årsarbetskrafter. Därutöver utför länsstyrelserna uppgifter inom de centrala myndigheternas ansvarsområden motsvarande totalt cirka 1060 årsarbetskrafter.

Nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion

Utredningen föreslår att det från och med den 1 januari 2010 inrättas en ny myndighetsstruktur för säkra livsmedel och hållbar produktion. Dagens fyra myndigheter ersätts enligt utredningens förslag av tre nya:

•Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska i samhällets och konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter i hela livsmedelskedjan.

•Myndigheten för havsresurser och fiske ska främja en hållbar förvaltning av havsresurserna och fisket.

•Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling ska främja ett efterfrågestyrt, konkurrenskraftigt och miljöanpassat jordbruk samt en hållbar landsbygdsutveckling i hela landet.

Motiv för den nya myndighetsstrukturen

Utredningens analys av de nuvarande myndigheterna visar att det föreligger ett reformbehov som motiverar en mer genomgripande myndighetsreform. Motiven för den ny myndighetsstrukturen är i huvudsak de följande.

•Den återskapar en tydlig nationell ansvarsfördelning genom en anpassning till den nya ansvarsfördelningen på EU-nivå och EU-kommissionens organisation av generaldirektoraten samt en tillämpning av principen en central lagstiftning, en central myndighet. Därigenom underlättas den nationella tillämpningen av de EU-gemensamma regelverken samtidigt som grunden läggs för ett mer effektivt svenskt EU-arbete.

•Den avspeglar det förstärkta landsbygdsperspektivet inom den gemensamma jordbrukspolitiken och det nya maritima

SOU 2009:8

Sammanfattning

perspektivet (havspolitiken) som utvecklats i anslutning till den gemensamma fiskeripolitiken.

•Den skapar ett heltäckande och enhetligt system för riskvärdering som tillgodoser riskhanterande myndigheters behov av vetenskapliga underlag.

•Den fokuserar normering och tillsyn i egenskap av statliga kärnuppgifter. Ansvaret för normering och tillsyn hålls samman för att främja en effektiv verksamhet medan tillsyn och främjande hålls åtskilda för att undvika förtroendeproblem för och rollkonflikter inom myndigheterna.

•Den innebär en renodling av det statliga åtagandet som tillgodoser samhälleliga behov och samtidigt minimerar statens intrång på fungerande privata marknader utifrån principen att myndigheter endast ska bedriva konkurrensutsatt verksamhet om särskilda skäl föreligger.

•Den fokuserar forskning med hög kvalitet och hög relevans för myndigheternas kärnuppgifter utifrån principen att forskning bör bedrivas vid universitet och högskolor om inte särskilda skäl föreligger.

•Den underlättar statens styrning genom att skapa ett mer sammanhållet ansvar som underlättar riksdagens och regeringens analys av kostnaderna för och effekterna av den förda politiken, genom att minska behovet av särskilda uppdrag utöver instruktion och regleringsbrev samt genom att tydliggöra myndigheternas uppdrag för konkurrensutsatt verksamhet och forskning.

•Den lägger grunden för en mer överskådlig statsförvaltning genom att minska antalet centrala myndigheter, reducera antalet regionala och lokala enheter och systematisera samarbetet mellan centrala myndigheter och länsstyrelser samt en effektivare statlig verksamhet genom att skapa stordriftsfördelar, större kritisk massa och eliminera parallella funktioner.

•Den innebär en resursmässig anpassning av de svenska myndigheternas dimensionering till det faktum att jordbrukarna och fiskarna påtagligt har minskat i antal medan antalet livsmedelsföretag har ökat i antal samt att importen av livsmedel har ökat kraftigt.

Sammanfattning

SOU 2009:8

Säkra livsmedel

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten inrättas för att i samhällets och konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter i hela livsmedelskedjan. Vid den nya myndigheten samlas normerings- och kontrollansvar samt expertfunktioner i form av laboratorie- och forskningsverksamhet för hela livsmedelskedjan – från jord till bord.

•Det innebär en harmonisering av den svenska myndighetsstrukturen till den ansvarsfördelning som sedan några år råder på EU-nivå och till EU-kommissionens organisation av generaldirektoraten. Det är även i linje med de myndighetsreformer som under senare år genomförts i flertalet av de länder som påverkas av EU:s nya övergripande livsmedelsslagstiftning, bland annat i Danmark, Finland och Norge.

•Det samlade normeringsansvaret lägger grunden för ett integrerat perspektiv för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter inom ramen för en fungerande marknad.

•Det samlade kontrollansansvaret inom livsmedelskedjan förstärker ledningen och samordningen av den offentliga kontrollen av att regler efterlevs genom hela livsmedelskedjan och underlättar en prioritering av åtgärder till de länkar av livsmedelskedjan där behovet av kontroll är störst för att säkerställa säkra livsmedel.

•Det samlade normerings- och kontrollansvaret underlättar relationen mellan EU-systemet och den svenska nationella förvaltningen, till exempel när det gäller EU-kommissionens återkommande inspektioner av de nationella kontrollsystemen för livsmedelskedjan.

•Den kommunala livsmedelskontrollen stärks. Genom att inrätta en högskoleutbildning med inriktning mot tillsyn och kontroll inom livsmedelskedjan underlättas kommunernas långsiktiga kompetensförsörjning.

•Ett nationellt centrallaboratorium för livsmedelskedjan skapas. Det möjliggör en effektivare användning av de totala statliga laboratorieresurserna genom stordrift och större kritisk massa samt främjar en vidareutveckling av personalens kompetens.

SOU 2009:8

Sammanfattning

Effektivare krishantering

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten kommer att ha ett sammanhållet nationellt krisledningsansvar inom livsmedelskedjan. I den nuvarande myndighetsstrukturen bygger krisledningen på en komplicerad samverkan horisontellt mellan olika nationella myndigheter på central nivå och vertikalt mellan olika myndigheter och organisationer på central, regional och lokal nivå.

•Det sammanhållna krisledningsansvar som skapas främjar en beredskapsplanering som utgår från de gemensamma behoven i hela livsmedelskedjan samt en effektiv bekämpning av allvarliga smittsamma djursjukdomar och hantering av andra kriser i livsmedelskedjan.

•Genom att sammanföra de epidemiologiska resurserna i form av expertis, djurregister, etc. i en myndighet läggs grunden för ett nationellt epidemiologiskt centrum inom djur- och livsmedelsområdet.

•Skapandet av ett tydligt sammanhållet myndighetsansvar inom djur- och livsmedelsområdet underlättar samverkan och samarbete mellan djurhälso- och folkhälsoområdet, till exempel när det gäller sjukdomar som smittar mellan djur och människor (zoonoser).

•Anpassningen av den svenska myndighetsstrukturen till ansvarsfördelningen inom EU och till EU-kommissionens organisation av generaldirektoraten underlättar det svenska deltagandet i hanteringen av gränsöverskridande kriser.

Vetenskapligt råd för riskvärdering

I den nya livsmedelslagsstiftningen lyfts riskvärdering fram som en metod för att ta fram vetenskapliga underlag för beslut om riskhanteringsåtgärder. I den nuvarande myndighetsstrukturen är relationen mellan riskhantering och riskvärdering osystematiskt organiserad och inom vissa segment av livsmedelskedjan saknas idag oberoende nationell riskvärderingskompetens. Den nya myndighetsstrukturen skapar en heltäckande modell för riskhantering och riskvärdering. I anslutning till Livsmedelssäkerhetsmyndigheten, i egenskap av riskhanterande myndighet, inrättas ett oberoende vetenskapligt råd för

Sammanfattning

SOU 2009:8

riskvärdering med ett motsvarande ansvarsområde som myndigheten. Det vetenskapliga rådet består av en majoritet av externa experter och leds av en vetenskapligt meriterad ordförande som är oberoende i förhållande till värdmyndigheten. Regeringen utser medlemmarna för att markera rådets oberoende. Till stöd för rådet inrättas vid Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ett sekretariat för riskvärdering med uppgift att bistå i beredningen av ärenden.

•Det vetenskapliga rådet tillgodoser den riskhanterande myndighetens behov av vetenskapliga underlag samtidigt som riskvärderingens oberoende i förhållande till riskhanteringen säkerställs.

•Sekretariatet för riskvärdering samlar det nationella metodstödet för riskvärdering och står därigenom för den kontinuitet och kompetens som krävs för att svenska riskvärderingar ska uppfylla internationella krav.

•Det samlade nationella riskvärderingsansvaret underlättar det svenska deltagandet i internationella riskvärderingsorgan, såsom Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten.

Djurens hälsa och välfärd

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten kommer att ha ett sammanhållet ansvar för normering och kontroll inom djurområdet. Samtidigt kommer Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling att ha ett ansvar för att främja produktionskvalitet inom jordbruket som värnar djurens hälsa och välfärd samt för den statliga veterinärorganisationen.

•Det integrerade livsmedelssäkerhetsperspektivet inkluderar bestämmelser om djurhälsa och djurskydd vilket motiverar att djurhälsa och djurskydd, inklusive smittskydd, är ett ansvar för Livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Integrationen av livsmedel samt djurhälsa och djurskydd innebär även en anpassning till ansvarsområdet för Generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd (DG Sanco) inom EU-kommissionen samt ligger i linje med de myndighetsreformer som nyligen genomförts i andra medlemsstater.

•Den föreslagna lösningen återupprättar den grundläggande förvaltningspolitiska principen att en och samma myndighet

SOU 2009:8

Sammanfattning

inte bör ansvara för både främjande och begränsande uppgifter. I den nya ordningen kommer olika myndigheter att ansvara för att främja en konkurrenskraftig produktion inom jordbruket respektive att utforma och kontrollera efterlevnaden av regler inom områdena djurhälsa och djurskydd. Då Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling kommer att ansvara för den statliga veterinärorganisationen är det, för att tydliggöra rollerna inom det veterinära området, lämpligt att Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ansvarar för de veterinära förvaltningsuppgifterna.

•Det samlade riskvärderingsansvaret inom livsmedelskedjan som skapas lägger grunden för ett nationellt kunskapscentrum för djurens hälsa och välfärd i Uppsala genom att den riskvärderingskompetens som samlas inom Livsmedelssäkerhetsmyndigheten lättare kan samordnas med den kompetens som finns vid Sveriges lantbruksuniversitet.

•Det sammanhållna ansvaret för djurfrågorna upprätthålls med den nya ordningen, fast inom ansvarsområdet för den nya Livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Det är en viktig förutsättning för ett effektivt smittskydd, då sjukdomar kan överföras såväl mellan livsmedelsproducerande djur och andra djur (sällskapsdjur och försöksdjur) som mellan djur och människor.

•Livsmedelssäkerhetsmyndigheten kommer att ansvara för djurregistren, som formellt hör till smittskyddet, men samtidigt ha en skyldighet att löpande förse Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling och länsstyrelserna med registeruppgifter.

Hållbar förvaltning av havet och dess resurser

Myndigheten för havsresurser och fiske inrättas för att främja en hållbar förvaltning av havsresurserna och fisket. Den nya myndigheten kommer att ha ansvar för genomförandet av fiskeripolitiken samt ett övergripande ansvar för förvaltningen av havet. Idag saknas i Sverige en myndighet med ett övergripande nationellt ansvar för förvaltningen av havet och dess resurser.

•Den nya uppgiften att ha ett övergripande nationellt samordningsansvar för förvaltningen av havet och dess resurser

Sammanfattning

SOU 2009:8

tydliggör ansvaret inom den nationella förvaltningen och innebär samtidigt en anpassning till det nya integrerade maritima perspektiv som har utvecklats inom EU i anslutning till den gemensamma fiskeripolitiken samt till den omorganisation som EU-kommissionen har gjort av generaldirektoraten genom att samla ansvaret för fiskeripolitiken och det maritima perspektivet vid det ombildade Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske.

•Den nya uppgiften att ha ett nationellt samordningsansvar för frågor rörande vattenbruket främjar utvecklingen av ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt svenskt vattenbruk.

•Genom effektiviseringar inom resursförvaltningen och fiskerikontrollen samt en renodling och omstrukturering av forsknings- och utvecklingsverksamheten läggs grunden för en mer hållbar förvaltning av fiskresursen.

Konkurrenskraftigt jordbruk och hållbar landsbygdsutveckling

Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling inrättas för att främja ett efterfrågestyrt, konkurrenskraftigt och miljöanpassat jordbruk samt en hållbar landsbygdsutveckling i hela landet. Den nya myndigheten kommer att ha ansvar för genomförandet av jordbrukspolitiken samt ett övergripande nationellt samordningsansvar för landsbygdsutveckling. Idag saknas i Sverige en myndighet med ett sådant ansvar. Den nya uppgiften att ha ett övergripande nationellt samordningsansvar för landsbygdsutveckling tydliggör ansvaret inom den nationella förvaltningen och innebär samtidigt en anpassning till det förstärkta landsbygdsperspektivet inom den gemensamma jordbrukspolitiken.

•Genom effektiviseringar av stödadministrationen, inklusive samordningen av tvärvillkorskontrollen, samt kompetensutvecklingsinsatserna främjas inom det svenska jordbruket en fortsatt hög produktionskvalitet som värnar djurens hälsa och välfärd, miljön och kulturlandskapet.

SOU 2009:8

Sammanfattning

Tydligare roller inom det veterinära området

Den nya myndighetsstrukturen tydliggör rollerna inom det veterinära området. Idag ansvarar en och samma myndighet för både förvaltningsuppgifter inom det veterinära området och för den statliga veterinärorganisationen. Det innebär att den myndighet som idag är Sveriges enskilt största arbetsgivare för kliniskt verksamma veterinärer även ansvarar för bland annat prövning av behörighet för samt tillsyn över samtliga veterinärer, såväl myndighetens egna anställda som konkurrerande veterinärer. Denna ordning är principiellt olämplig och riskerar urholka förtroendet för de veterinära förvaltningsuppgifterna.

•Den nya myndighetsstrukturen innebär att olika myndigheter kommer att ansvara för förvaltningsfrågorna inom det veterinära området respektive den statliga veterinärorganisationen.

•Veterinära ansvarsnämnden föreslås förstärkas resursmässigt och dess uppdrag regleras tydligare genom en särskild instruktion i syfte att tydliggöra dess oberoende vid prövning av ansvar i veterinär yrkesutövning.

Forskning med hög relevans

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten och Myndigheten för havsresurser och fiske kommer att bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet till stöd för respektive myndighets övriga uppgifter. Utredningen har prövat skälen för den forskningsverksamhet och kunskapsuppbyggande verksamhet som idag bedrivs vid myndigheterna utifrån principen att forskning ska bedrivas vid universitet och högskolor om inte särskilda skäl föreligger.

•Livsmedelssäkerhetsmyndigheten kommer att bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet, bland annat för att säkerställa tillgången på analysmetoder inom den offentliga kontrollen och strategier för hantering av kriser inom livsmedelskedjan.

•Den grundforskning som idag bedrivs främst inom djurhälsoområdet överförs successivt till universitet, i första hand till Sveriges lantbruksuniversitet. I anslutning till detta föreslås även en viss förstärkning genom att det inrättas en ny

Sammanfattning

SOU 2009:8

professur med inriktning på fiskhälsa och överförbara sjukdomar mellan odlad och vilt levande fisk.

•Myndigheten för havsresurser och fiske kommer att bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet till stöd för en hållbar förvaltning av fiskresursen, i första hand inom de områden som följer av de internationella åtaganden vilka Sverige som stat har ingått.

•Den forsknings- och undersökningsverksamhet som idag ligger till grund för den vetenskapliga rådgivningen inom den nationella fiskeförvaltningen överförs till universitet i syfte att öka kvaliteten och förtroendet.

Effektivare för staten

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur lägger grunden för en mer effektiv statlig verksamhet och därmed minskade kostnader för staten.

•Anpassningen av den nationella förvaltningen till ansvarsfördelningen inom EU och EU-kommissionens organisation av generaldirektoraten underlättar den nationella tillämpningen av gemensamma regelverk och det svenska deltagandet i EU-arbetet.

•De nya myndigheterna fokuserar statens kärnuppgifter i form av normering, kontroll och krisberedskap samt expertis inom samhällsviktiga områden.

•Mindre verksamheter läggs samman till större varigenom det skapas stordriftsfördelar och större kritisk massa samtidigt som parallella funktioner kan elimineras.

•Genom samverkan med andra länder, i första hand inom ramen för det nordiska samarbetet, kring särskilt kostsamma verksamheter, till exempel vissa nationella referenslaboratorier och riskvärdering, möjliggörs kostnadsdelning och därmed en mer effektiv användning av statens resurser.

•Konkurrensutsättningen ökar genom att verksamheter, som inte är statliga kärnverksamheter och för vilka det finns en fungerande marknad, överlåts till marknaden samt genom att

SOU 2009:8

Sammanfattning

användningen av alternativa utförare av statligt finansierad verksamhet uppmuntras.

•Myndigheternas EU-arbete stärks genom särskilda kompetensutvecklingsinsatser för personalen.

•Färre myndigheter på central nivå och ett mer systematiskt samarbete mellan centrala myndigheter och länsstyrelser på regional nivå bidrar till att skapa en mer överskådlig statlig organisation.

Enklare för företagen, nya affärsmöjligheter

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur innebär förenklingar för företagen samt nya affärsmöjligheter.

•De nya myndigheterna ska vid utformningen av regler nära samverka med branschorganisationer och andra intressenter för att främja utveckling av praktiska regler som främjar säkra livsmedel och hållbar produktion.

•Regelefterlevnad ska främjas mer proaktivt genom råd och stöd till företagen, till exempel genom att myndigheterna utbyter information om regelarbetet inom EU och bistår vid framtagande av branschriktlinjer.

•Utökad egenkontroll och användning av enskilda kontrollorgan inom den offentliga kontrollen skapar en större frihet för företag och andra verksamhetsutövare att organisera verksamheten på ett sätt som uppfyller regelverkens krav.

•Direktkontakterna med jordbruks-, landsbygds- och fiskeföretag samlas i möjligaste mån vid länsstyrelserna. Genom att skapa ”en dörr in” underlättas kontakten mellan myndigheter och företag.

•Statlig verksamhet som idag bedrivs i konkurrens på fungerande privata marknader överlåts till marknaden, till exempel produktion och försäljning av laboratorieprodukter, rutindiagnostik och konsulttjänster inom vattenområdet.

•Alternativa utförare av statlig verksamhet uppmuntras, till exempel genom att främja en ökad användning av ackrediterade enskilda kontrollorgan inom den offentliga kontrollen samt

Sammanfattning SOU 2009:8

alternativa leverantörer av kompetensutveckling för jordbruksföretag.

De nya myndigheternas utformning och lokalisering

Med utredningens förslag minskar antalet statliga myndigheter. Dagens fyra centrala myndigheter ersätts av tre nya samtidigt som antalet regionala och lokala enheter reduceras. Den tre nya myndigheterna beräknas, efter ett par år, ha en personalstyrka om totalt cirka 2100 årsarbetskrafter (att jämföra med de nuvarande myndigheternas cirka 2300). Livsmedelsäkerhetsmyndigheten och Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling blir jämstora mätt i antal anställda. Den nya myndighetsstrukturen kommer, utöver kvalitetsförstärkningar, att möjliggöra betydande effektiviseringar på längre sikt och därmed minskade statliga kostnader. Redan inom ett par år beräknas myndigheternas förvaltningsanslag kunna reduceras, trots att utredningen föreslagit vissa resursförstärkningar vid utformningen av myndigheterna. Myndigheterna föreslås lokaliseras och dimensioneras enligt följande.

•Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska ha ledning och huvudkontor samt huvuddelen av verksamheten i Uppsala. Myndigheten ska dock ha en enhet för djurskydd och djurhälsa i Jönköping och en registerenhet i Söderhamn samt en egen regional kontrollorganisation för bland annat vissa större foder- och livsmedelsanläggningar och gränskontroll. Myndigheten beräknas ha cirka 930 årsarbetskrafter.

•Myndigheten för havsresurser och fiske ska ha ledning och huvudkontor i Göteborg. Forskningslaboratorier ska finnas i Lysekil och Öregrund och utredningskontor i Luleå, Härnösand och Göteborg. Myndigheten beräknas ha cirka 255 årsarbetskrafter.

•Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling ska ha ledning och huvudkontor i Jönköping. Den ska även ha en regional organisation för bland annat kompetensutveckling, främst i södra och mellersta Sverige, vilken i möjligaste mån ska samlokaliseras med länsstyrelserna. Därtill ska den statliga veterinära fältverksamheten ha en rikstäckande organisation. Myndigheten beräknas ha cirka 970 årsarbetskrafter.

SOU 2009:8

Sammanfattning

•Länsstyrelserna ska mer samlat företräda de nya myndigheterna regionalt gentemot företagare och andra verksamhetsutövare. Det skapas en ny ledningsform för hanteringen av stöd till jordbruket och fisket genom att det vid länsstyrelserna i Skåne län, Västra Götalands län, Jönköpings län, Västmanlands län, Gävleborgs län, Västernorrlands län och Västerbottens län, inrättas särskilda delegationer med uppgift att samordna stödadministrationen inom respektive delegations distrikt som består av flera län.

Ikraftträdande

De nya myndigheterna föreslås inleda verksamheten den 1 januari 2010.

Författningsförslag

Förslag till förordning med instruktion för Livsmedelssäkerhetsmyndigheten;

utfärdad den XX XX 2009

Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter

1 § Livsmedelssäkerhetsmyndigheten har till uppgift att i samhällets och konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter i hela livsmedelskedjan.

2 § Myndigheten ska

1.utarbeta regler inom områdena för livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa, djurskydd samt fytosanitärt växtskydd. Vid utarbetandet av regler ska beaktas såväl samhälls- och konsumentintresset som näringslivets intresse av konkurrenskraft.

2.leda och samordna kontrollen samt utföra offentlig kontroll, inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa, djurskydd samt fytosanitärt växtskydd i enlighet med Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för

att säkerställa efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd1,

3.utföra de uppgifter som ankommer på en medlemsstat enligt artiklarna 41-44 i Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd,

4.vara veterinärmedicinskt expertorgan för myndigheter och enskilda,

5.ansvara för kost- och nutritionsfrågor och verka för goda matvanor och samordna statliga myndigheters information i näringsfrågor gentemot allmänheten,

6.informera konsumenter, företag och andra intressenter om gällande regler och andra viktiga förhållanden samt verka för att företagens myndighetskontakter underlättas,

7.ansvara för nationella register inom sitt verksamhetsområde och löpande ha registeruppgifterna tillgängliga för Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling och länsstyrelserna.

3 § Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska bedriva riskvärdering inom sitt verksamhetsområde till stöd för myndighetens riskhantering. Utlåtande av

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (EUT L 165, 30.4.2004, s. 1, Celex 32004R0882).

SFS 200X:00	det	vetenskapliga rådet enligt 19 §	ska	inhämtas	vid nya risker,	när
	värdering inte genomförts av Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten
	(EFSA) eller av annan medlemsstat samt när regeringen så begär.
	4 §	Livsmedelssäkerhetsmyndigheten	är	Sveriges	kontaktpunkt	till

Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Myndigheten ansvarar för samordningen med övriga berörda svenska myndigheter i kontakter med EFSA.

5 § Myndigheten ska verka för att exporterande livsmedels- och foderföretag uppfyller sådana särskilda krav som mottagarlandet kan ställa och på andra sätt värna om svenska företags konkurrenskraft.

6 § Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska vara centrallaboratorium och nationellt referenslaboratorium inom livsmedelskedjan.

7 § Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet till stöd för myndighetens övriga arbetsuppgifter.

8 § Myndigheten ska

1.leda och samordna tillsynen över veterinärer enligt förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion,

2.pröva frågor om veterinär behörighet enligt lag (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket,

9 § Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska till den Veterinära ansvars- nämnden tillhandahålla lokaler och administrativ service.

10 § Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska förebygga, utreda och leda bekämpningen av smittsamma djursjukdomar och hanteringen av andra risker inom livsmedelskedjan.

11 § Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska utföra de uppgifter som ankommer på en medlemsstat enligt artikel 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 882/2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd.

Myndighetens ledning

12 § Myndigheten leds av en myndighetschef.

13 § Vid myndigheten ska det finnas ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter.

Anställningar och uppdrag

14 § Generaldirektören är myndighetschef.

15 § Vid myndigheten finns även en överdirektör.

16 § Vid myndigheten ska det finnas en veterinärchef. Veterinärchefen ska vara Sveriges ombud vid internationella byrån för bekämpande av smittsamma husdjurssjukdomar (OIE) och vid den europeiska mul- och klövsjukekommissionen inom FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO). Veterinärchefen ska även vara Sveriges officiella chefsveterinär (CVO) inom EU.

17 § Vid myndigheten ska det finnas en statsepizootolog. Statsepizootologen ska ansvara för frågor som rör epizootiska och andra allvarliga infektionssjukdomar.

18 § Myndigheten får föreslå att regeringen beslutar om inrättande av sådana professurer vid myndigheten som bedöms relevanta för verksamheten.

Särskilda organ

19§ Vid Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska finnas ett vetenskapligt råd för riskvärdering. Rådet ska granska de vetenskapliga underlagen för Livsmedelssäkerhetsmyndighetens riskhantering, samt ta egna initiativ till riskvärderingar. Därutöver kan regeringen och andra myndigheter vända sig till rådet i riskvärderingsärenden.

Regeringen utser, efter förslag från myndigheten, oberoende experter som ledamöter i rådet. Myndigheten ska bistå rådet i beredningen av ärendena.

20§ Till stöd för myndighetens verksamhet ska det finnas

1.ett rådgivande organ för myndighetssamverkan i zoonosfrågor

2.ett rådgivande organ för informationsutbyte i regelarbetet med bransch- och konsumentorganisationer och andra berörda myndigheter.

Myndigheten beslutar vilka som ska ingå i råden.

Personalansvarsnämnd

21 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd.

SFS 200X:00

Tillämpligheten av vissa förordningar

22 § Personalföreträdarförordningen (1987:1101) ska tillämpas på myndigheten.

Avgifter

23 § Myndigheten får ta ut avgifter för kompetensprövning av laboratorium och för sådana undersökningar som givits i uppdrag av myndigheter och enskilda. Myndigheten får fastställa avgifternas storlek.

Denna förordning träder i kraft den XX 200X, då förordningen (2007:1042) med instruktion för Statens jordbruksverk, förordningen (2007:1043) med instruktion för Livsmedelsverket och förordningen (2007:1044) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt, ska upphöra att gälla.

På regeringens vägnar

ESKIL ERLANDSSON

NN (Jordbruksdepartementet)

Förslag till förordning med instruktion för Myndigheten för havsresurser och fiske;

utfärdad den XX 200X Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter

1 § Myndigheten ska främja en hållbar förvaltning av havsreurserna och fisket.

2 § Myndigheten ska

1.ha övergripande nationellt samordningsansvar för statliga insatser rörande havet och dess resurser,

2.verka för ett rikt och varierat fiskbestånd samt ett ekologiskt och ekonomiskt hållbart fiske och vattenbruk,

3.ha det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen,

4.ha övergripande nationellt samordningsansvar för frågor som rör vattenbruket,

5.stärka fisketurismen samt öka allmänhetens fiskemöjligheter,

6.bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet till stöd för myndigheternas övriga arbetsuppgifter,

7.medverka i genomförandet av politiken för regional tillväxt.

3 § Myndigheten får bedriva sådan tjänsteexport som är förenlig med myndighetens uppgifter inom fiskeområdet.

4 § Myndigheten får besluta att ett ärende som rör myndighetens ansvar inom fiskeområdet ska överlämnas av länsstyrelsen till myndigheten för avgörande, om ärendet berör flera länsstyrelsers områden.

5 § Myndigheten ska ha ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet.

6 § Myndigheten ska i fråga om sitt miljömålsarbete enligt 5 § rapportera till det miljömålsråd som finns inom Naturvårdsverket och samråda med rådet om vilken rapportering som krävs.

7 § Myndigheten ska som utbetalningsställe för EG-stöd

1. svara för utbetalningar från Europeiska fiskerifonden,

SFS 200X:00	2. bedriva internrevision av EG-stöden inom berörda myndigheter,
	3. samordna länsstyrelsernas och övriga myndigheters handläggning av
	EG-stöden till fisket.
	Myndighetens ledning
	8 § Myndigheten leds av en myndighetschef.
	9 § Vid myndigheten ska det finnas ett insynsråd som består av högst åtta
	ledamöter.
	Anställningar och uppdrag
	10 § Generaldirektören är myndighetschef.
	Särskilda organ
	11 § Vid myndigheten ska finnas ett rådgivande organ med representanter
	från andra statliga myndigheter som ansvarar för uppgifter som rör havet
	och dess resurser.
	Personalansvarsnämnd
	12 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd.
	Tillämpligheten av vissa förordningar
	13 § Personalföreträdarförordningen (1987:1101) ska tillämpas på
	myndigheten.
	14 § Myndigheten ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228).
	Avgifter
	15 § Myndigheten får ta ut avgifter för
	1. tjänster, material och publikationer som rör undersökningar och
	utveckling inom fiskets område,

2.planering av vattenvård och fiskevård, vattenbruksplanering, utredning och undersökning som rör vattenbyggnadsföretag,

3.utredning av miljökonsekvenser inom fiskets område.

Myndigheten får fastställa avgifternas storlek.

Denna förordning träder i kraft den XX 200X, då förordningen (2007:1042) med instruktion för Statens jordbruksverk och förordningen (2007:1045) med instruktion för Fiskeriverket ska upphöra att gälla.

På regeringens vägnar

ESKIL ERLANDSSON

N.N.

(Jordbruksdepartementet)

Förslag till förordning med instruktion för Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling;

utfärdad den XX 200X

Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter

1 § Myndigheten ska främja ett efterfrågestyrt, konkurrenskraftigt och miljöanpassat jordbruk samt en hållbar landsbygdsutveckling i hela landet.

2 § Myndigheten ska

1.ha det övergripande ansvaret för genomförandet av jordbrukspolitiken,

2.ha ett övergripande nationellt samordningsansvar för landsbygdsutveckling,

3.förvalta EG-stöden inom jordbrukspolitiken och för landsbygdsutvecklingen,

4.leda och samordna kontrollen av tvärvillkoren,

5.främja en helhetssyn hos jordbruks- och landsbygdsföretagen för att upprätthålla en god produktionskvalitet som värnar om djurens hälsa och välfärd, miljön och kulturlandskapet,

6.stödja och informera landets jordbruksföretag i regelfrågor,

7.medverka i genomförandet av politiken för regional tillväxt.

3 § Myndigheten ska ansvara för distriktsveterinärorganisationen.

4 § Myndigheten ska fastställa villkor för användningen inom jordbruksområdet av beviljade medel för utveckling, efter samråd med de myndigheter och andra organ som ska förvalta medlen.

Myndighetens beslut i ärenden om medel för utveckling får inte överklagas.

5 § Myndigheten ska

1.ha ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet,

2.ansvara för samordning, uppföljning och rapportering i fråga om miljökvalitetsarbetetsmålet Ett rikt odlingslandskap.

SFS 200X:00	6 § Myndigheten ska i fråga om sitt miljömålsarbete enligt 5 § rapportera
	till det miljömålsråd som finns inom Naturvårdsverket och samråda med
	rådet om vilken rapportering som krävs.

7 § Myndigheten ska som utbetalningsställe för EG-stöd

1.svara för utbetalningar från Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) genom centrala IT-system som myndigheten ansvarar för,

2.bedriva internrevision av EG-stöden inom berörda myndigheter,

3.samordna länsstyrelsernas och övriga myndigheters handläggning av EG-stöden till jordbruket, företag på landsbygden, rennäringen, och skogsbruket.

Myndighetens ledning

8 § Myndigheten leds av en myndighetschef.

9 § Vid myndigheten ska det finnas ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter.

Anställningar och uppdrag

10 § Generaldirektören är myndighetschef.

11 § Vid myndigheten finns en överdirektör.

Särskilda organ

12 § Vid myndigheten ska det finnas ett råd för samverkan, övergripande planering, styrning och andra frågor av strategisk betydelse för hanteringen av stöd till jordbruket och landsbygden. Rådet ska varje år lämna en skriftlig rapport till regeringen som beskriver vilka resultat som rådets arbete har lett till under året. Rådet består av generaldirektören och högst sju andra ledamöter samt sex ersättare. Generaldirektören är ordförande. Regeringen utser de andra ledamöterna för en bestämd tid.

13 § Vid myndigheten ska finnas ett rådgivande organ med representanter från andra statliga myndigheter med uppgift att utveckla landsbygden.

Myndigheten beslutar vilka som ska ingå i rådet.

Personalansvarsnämnd

14 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd.

Tillämpligheten av vissa förordningar

15 § Personalföreträdarförordningen (1987:1101) ska tillämpas på myndigheten.

16 § Myndigheten ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228).

Avgifter

17 § Myndigheten får ta ut avgifter som rör veterinär yrkesutövning. Myndigheten får fastställa avgifternas storlek.

På regeringens vägnar

ESKIL ERLANDSSON

N.N.

(Jordbruksdepartementet)

Författningsändringar

Till följd av utredningens förslag måste ändring av myndighetsnamn göras i följande författningar som nämner Statens jordbruksverk, Livsmedelsverket (Statens livsmedelsverk), Statens veterinärmedicinska anstalt och Fiskeriverket.

Förordning (2008:1050) om förbud mot utsläppande på marknaden av päls av katt och hund m.m.

Lag (2008:1049) om förbud mot utsläppande på marknaden av päls av katt och hund m.m.

Förordning (2008:437) om statligt stöd av mindre betydelse inom sektorn för produktion av jordbruksprodukter och fiskerisektorn Förordning (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer

Förordning (2008:80) om stöd till insatser på livsmedelsområdet Förordning (2007:1240) om tillsyn över hundar

Förordning (2007:1215) med instruktion för Smittskyddsinstitutet Lag (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter

Förordning (2007:972) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten Artskyddsförordning (2007:845)

Förordning (2007:630) om tävling med hästdjur

Förordning (2007:482) om diversifierings- och övergångsstöd till sockerproducenter

Förordning (2007:481) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder Förordning (2007:273) om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade grödor

Förordning (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel

Förordning (2006:1165) om avgifter för offentlig kontroll av foder och animaliska biprodukter

Författningsändringar SOU 2009:8

Förordning (2006:1024) om omstruktureringsstöd till sockerproducenter

Förordning (2006:1010) om växtskyddsmedel

Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap Förordning (2006:817) om växtskydd m.m.

Förordning (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m. Förordning (2006:815) om provtagning på djur, m.m. Förordning (2006:814) om foder och animaliska biprodukter Livsmedelsförordning (2006:813)

Förordning (2006:812) om offentlig kontroll av livsmedel som importeras från ett tredje land

Lag (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. Lag (2006:806) om provtagning på djur, m.m.

Lag (2006:805) om foder och animaliska biprodukter Livsmedelslag (2006:804)

Läkemedelsförordning (2006:272)

Förordning (2006:215) om fördelning av medel ur EU:s solidaritetsfond

Förordning (2005:626) om klimatrapportering Jordförvärvsförordning (2005:522)

Förordning (2005:422) om övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen hos djur och i livsmedel

Förordning (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar

Förordning (2004:1333) om administration av den svenska avgiften till Europeiska gemenskapens budget, m.m.

Förordning (2004:760) om EG:s direktstöd för jordbrukare, m.m. Förordning (2004:13) om EG-gödselmedel

Förordning (2003:305) om Nationellt centrum för främjande av god hälsa hos barn och ungdom

Förordning (2003:188) om behandling av personuppgifter inom Kustbevakningen

Förordning (2002:569) om utförsel av fisk från Östersjöområdet (tidsbegränsad till 20120101)

Förordning (2002:147) om EG:s stöd för informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder för jordbruksprodukter

Förordning (2002:120) om nationellt stöd för upprättande av växtodlingsplaner

Förordning (2002:7) om märkning och registrering av hundar Avfallsförordning (2001:1063)

SOU 2009:8 Författningsändringar

Förordning (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten

Förordning (2001:100) om den officiella statistiken Utsädesförordning (2000:1330)

Tullag (2000:1281)

Lag (2000:1219) om internationellt tullsamarbete Förordning (2000:338) om biocidprodukter Förordning (1999:1319) om mjölkkvoter

Förordning (1999:1148) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter

Zoonoslag (1999:658)

Epizootilag (1999:657)

Förordning (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. Förordning (1998:1355) om trafik med höghastighetsfartyg Förordning (1998:1345) om stöd till biodling

Förordning (1998:1343) om stöd till fiskevården

Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken

Förordning (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter Förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken

Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m.

Lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet Miljöbalk (1998:808)

Förordning (1998:8) om röjningsbidrag till äppel- och päronodlare Förordning (1997:969) om import- och exportreglering Växtförädlarrättsförordning (1997:383)

Växtförädlarrättslag (1997:306)

Förordning (1997:176) om underrättelse till Statens jordbruksverk om domar i vissa brottmål

Förordning (1996:1562) om stöd till avbytarverksamhet inom jordbruket

Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet Säkerhetsskyddsförordning (1996:633)

Förordning (1996:93) om nationellt stöd till jordbruket i norra Sverige

Vapenförordning (1996:70)

Författningsändringar SOU 2009:8

Förordning (1995:1345) om skydd för beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, m.m.

Förordning (1995:702) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter

Förordning (1995:238) om totalförsvarsplikt Alkoholförordning (1994:2046)

Förordning (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. Förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen

Förordning (1994:1313) om avgifter vid veterinär yrkesutövning Förordning (1994:1266) om förbud mot utförsel av snus Förordning (1994:845) om behörighet att utöva veterinäryrket, m.m.

Lag (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket Förordning (1994:542) om utförsel av levande djur m.m.

Förordning (1994:246) om ersättning för vissa merkostnader och förluster med anledning av Tjernobylolyckan

Ordningslag (1993:1617)

Förordning (1993:1486) om godkännande av hovslagare Fastighetstaxeringsförordning (1993:1199)

Förordning (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon Fiskelag (1993:787)

Rennäringsförordning (1993:384)

Förordning (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet Lag (1992:1684) om EG-gödselmedel

Förordning (1992:391) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov

Förordning (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen

Förordning (1991:659) om ändring av namnet på vissa myndigheter inom jordbrukets område

Minerallag (1991:45)

Totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) Förordning (1989:281) om jordfonden Djurskyddsförordning (1988:539)

Förordning (1987:1179) om statsbidrag till företag som utför funktionstest av lantbrukssprutor

Nationalparksförordning (1987:938) Jaktförordning (1987:905) Sjötrafikförordning (1986:300)

Lag (1985:658) om arrendatorers rätt att förvärva arrendestället

SOU 2009:8

Författningsändringar

Lag (1985:139) om ersättning för intrång i enskild fiskerätt Förordning (1983:790) om ersättning till vissa förrättningsmän Förordning (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen

Utsökningsförordning (1981:981)

Förordning (1981:967) om skyldighet för domstol och Kronofogdemyndigheten att lämna underrättelser om vissa beslut av exekutiv betydelse

Krigsveterinärförordning (1981:648)

Förordning (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg Sekretessförordning (1980:657)

Förordning (1980:402) om stöd till offentliga karantäner för djur Jordförvärvslag (1979:230)

Förordning (1978:250) om statligt stöd till jordbrukets rationalisering

Förordning (1977:945) om trädgårdsväxters sundhet, sortäkthet och kvalitet

Lag (1977:729) om Patentbesvärsrätten Författningssamlingsförordning (1976:725) Utsädeslag (1976:298) Fartygsregisterförordning (1975:927)

Kungörelse (1974:271) om kontroll vid utförsel av livsmedel Bisjukdomsförordning (1974:212)

Bisjukdomslag (1974:211)

Kungörelse (1972:115) med anledning av konventionen den 9 februari 1972 mellan Sverige och Norge om renbetning

Lag (1972:114) med anledning av konventionen den 9 februari 1972 mellan Sverige och Norge om renbetning

Vägkungörelse (1971:954)

Förordning (1971:810) med allmän veterinärinstruktion Förordning (1971:704) om synemän enligt 9 kap. jordabalken Förordning (1970:300) om skydd mot flyghavre

Lag (1970:299) om skydd mot flyghavre

Kungörelse (1964:811) om ersättning för intrång i fiske till följd av militär verksamhet

Förordning (1956:413) om klassificering av kött

Kungörelse (1951:321) om undanröjande av för sjöfarten eller fisket hinderliga vrak m.m.

Lag (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929

Författningsändringar

SOU 2009:8

Följande förordningar föreslås uppphävas med anledning av att det inrättas nya myndigheter

Förordning (2007:1045) med instruktion för Fiskeriverket Förordning (2007:1044) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt

Förordning (2007:1043) med instruktion för Livsmedelsverket Förordning (2007:1042) med instruktion för Statens jordbruksverk

1Om uppdraget och dess genomförande

1.1Utredningsuppdraget

Utredningen ska enligt regeringens direktiv göra en översyn av myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan, göra en översyn och analys av Fiskeriverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket samt Statens veterinärmedicinska anstalt.1

Utredningen ska föreslå en effektiv myndighetsstruktur som underlättar styrning, samordning, kontroll och uppföljning av såväl myndigheternas verksamhet inom livsmedelskedjan som andra upp- gifter som myndigheterna har. Möjligheten att skapa en sammanhållen myndighetsstruktur för livsmedelskedjan ska prövas, men även möj- ligheten att åstadkomma önskade resultat inom nuvarande myndig- hetsstruktur. Förslagen bör kunna leda till minskade statliga utgifter och ett minskat statligt åtagande.

I uppdraget ingår att föreslå hur myndigheten eller myndig- heterna ska vara organiserade, dimensionerade och lokaliserade samt, om detta blir aktuellt, föreslå namn på nya myndigheter.

Utredningen ska särskilt överväga omfattningen av det offentliga åtagandet och identifiera verksamheter som inte bör ingå i myn- digheternas fortsatta verksamhet, analysera i vilken utsträckning myn- digheterna bör bedriva forskningsverksamhet och kunskapsuppbyg- gande verksamhet samt föreslå hur sådan verksamhet kan effektiviseras och utvecklas eller i vilken omfattning den bör omstruktureras, beakta hur interaktionen mellan de riskhanterande och riskvärderande verksamheterna bör organiseras för att uppnå effektivast möjliga resultat i förhållande till myndigheternas upp- drag samt analysera och lämna förslag gällande hemvisten i myn-

1 Direktiven återfinns i bilaga 1 till 3.

Om uppdraget och dess genomförande

SOU 2009:8

dighetsstrukturen för förvaltningsfrågor inom det veterinära området och för en statlig veterinärorganisation.

Vidare ska utredningen beakta den betydelse som myndig- heterna har för Sveriges arbete i EU och hur detta arbete kan bedrivas på bästa sätt, förslagens effekter på myndigheternas sam- arbete med länsstyrelserna samt möjligheten att minska den admin- istrativa bördan för företag respektive andra myndigheter.

Utredningen ska dock inte beröra administrationen av jord- bruksstöden eftersom den utreds i särskild ordning och inte heller lämna förslag om förändringar av det kommunala ansvaret för livs- medelskontrollen. Däremot ska utredaren beakta kopplingen till pri- märproduktionen i form av tvärvillkor och register.

Utredningen ska utarbeta förslag till de författningstexter som behövs för att genomföra utredningens förslag samt redovisa perso- nal- och anslagsmässiga konsekvenser av de förslag som läggs fram.

1.2Utredningsarbetets uppläggning

Utredningsarbetet påbörjades i praktiken på senvåren 2008 och har effektivt omfattat drygt nio månader. Den särskilde utredaren har biträtts av en huvudsekreterare på heltid och ytterligare en utrednings- sekreterare på halvtid. Därtill har tjänster upphandlats för specifika, avgränsade studier. Totalt har den särskilde utredaren utnyttjat resurser motsvarande cirka två årsarbetskrafter.

Trots den begränsade tid som stått till förfogande har en relativt bred kartläggning genomförts för att ge underlag till den särskilde utredarens förslag. Basen har utgjorts av faktaanalyser av de berörda fyra myndigheterna och effekter av deras verksamhet. Därutöver har utredningen låtit göra en särskild undersökning av myndigheternas forskningsverksamhet inklusive en kartläggning av den forskning inom områdena livsmedel, jordbruk och fiske som bedrivs vid landets universitet och högskolor. Denna har kompletterats med en biblio- metrisk studie i samarbete med Vetenskapsrådet.

Utredningen saknade internationella jämförelser och har därför, i särskild ordning, låtit kartlägga hur motsvarande verksamheter organ- iserats i ett urval av medlemsstater inom EU och andra länder i när- området. Kartläggningen omfattar dels relevanta institutioner inom EU och internationella organ, dels de nationella myndighetsstruk- turerna i Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Neder- länderna, Norge och Storbritannien. Som ett led i detta arbete har

SOU 2009:8

Om uppdraget och dess genomförande

studiebesök gjorts vid EU-kommissionen och Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling (DG Agri), Generaldirek- toratet för havsfrågor och fiske (DG Mare) och General- direktoratet för hälsa och konsumentsäkerhet (DG Sanco), inklusive Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO) i Grange, Irland, samt Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA) i Parma, Italien. Därtill har relevanta ministerium och nat- ionella förvaltningsmyndigheter besökts av utredningen i Danmark, Finland, Irland och Norge.

Kunskap kring de berörda fyra myndigheterna har, utöver besök och dialog i anslutning till dessa, inhämtats genom instruktioner, reg- leringsbrev, särskilda regeringsuppdrag, årsredovisningar, tidigare offentliga utredningar, propositioner och annat riksdagstryck, offentlig statistik samt diverse nationella och internationella gransk- ningar, revisioner och utvärderingar av myndigheternas verksamhet.

I fokus för uppdraget att föreslå en framtida myndighetsstruktur står i första hand ansvarsmässiga och organisatoriska frågor om myn- digheternas uppgifter och hur deras verksamhet lämpligen organiseras. Inom ramen för utredningsuppdragets tids- och resursmässiga begränsningar har det inte varit möjligt att i detalj analysera och lämna förslag om samtliga uppgifter som myndigheterna utför. Utred- ningen har prioriterat verksamheter vid myndigheterna som är sär- skilt resurskrävande eller av särskild strategisk betydelse utifrån ett ansvarsmässigt och organisatoriskt perspektiv samt konkurrensutsatt verksamhet, forskningsverksamhet, riskanalys och veterinär verksam- het som särskilt framhålls i direktiven.

Under utredningstiden har utredningens expertgrupp samman- trätt sex gånger inklusive ett internat på två dagar. Därutöver har sekretariatet haft särskilda överläggningar och fördjupande kon- takter med flera av experterna.

Utredningen har hållit berörda myndigheter och intresse- organisationer informerade om arbetet och berett dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredningen har haft ett nära samarbete med de fyra direkt berörda myndigheterna när det gäller framtagande av information och diskussion om myndigheternas verksamhet. Detta utbyte har samordnats genom utredningens referensgrupp som bestått av en kontaktperson centralt placerad vid respektive myn- dighet. Utöver detta har utredningen haft kontakter med andra statliga myndigheter på central och regional nivå som berörs av utredningsuppdraget, bland annat Folkhälsoinstitutet, Kemikaliein-

Om uppdraget och dess genomförande

SOU 2009:8

spektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Natur- vårdsverket och Socialstyrelsen samt länsstyrelserna.

För att inhämta olika berörda intressentgruppers erfarenheter och synpunkter har utredningen anordnat tre hearingar med repre- sentanter för dagligvaruhandeln, konsumentorganisationer respek- tive producentorganisationer. Därutöver har utredningen kontaktats av ett antal olika intresseorganisationer.

Utredningen har även hållit de centrala arbetsgivar- organisationerna informerade och berett dem tillfälle att framföra synpunkter. Redan i samband med utredningens första besök vid myndigheterna träffade utredningen lokala företrädare för de fack- liga organisationerna vid respektive myndighet. Utöver möjlig- heten att på lämpligt sätt kontakta utredningen för att framföra synpunkter har utredningen inbjudit de centrala arbetsgivar- organisationerna och lokala fackliga företrädare vid de berörda myn- digheterna till möten för information och dialog, dels efter det att halva utredningstiden förlöpt och dels i januari i år inför fastställandet av utredningens slutliga förslag.

I enlighet med direktiven har utredningen haft samråd med Havs- miljöutredningen (dir. 2006:87), Förvaltningskommittén (dir. 2006:123) och Utredningen av administration, organisation och kont- roll av jordbruksstöden (dir. 2007:138). Därutöver har utredningen på eget initiativ samrått med Fiskelagsutredningen (dir. 2007:125), Vattenbruksutredningen (dir. 2007:170), Djursmittsutredningen (dir. 2007:175) och Smittskyddsutredningen (dir. 2008:60).

Utredningen har strävat efter ett öppet arbetssätt.

1.3Betänkandets disposition

I kapitel 2 beskrivs översiktligt den nuvarande myndighetsstruk- turen. Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur som helhet och motiven till denna presenteras i kapitel 3 medan utredningens förslag och skäl rörande specifika myndigheter presenteras i kapitel 4, 11 och 14. I kapitel 5 till 10, 12 och 13 samt 15 och 16 redovisas i detalj utredningens förslag rörande myndigheternas uppgifter och hur deras verksamhet kan vidareutvecklas. Myndigheternas organisation, dimensionering och lokalisering presenteras i kapitel 17. I kapitel 18 analyseras konsekvenserna av utredningens förslag till ny myndig- hetsstruktur.

SOU 2009:8

Om uppdraget och dess genomförande

I bilaga 1 till 3 återfinns utredningens direktiv. Bilaga 4 inne- håller utredningens kartläggning av relevanta institutioner inom EU, internationella organisationer och nationella myndighetsstruk- turer. I bilaga 5 redovisas den bibliometriska analys som utred- ningen låtit göra av myndigheternas forskningsverksamhet.

2 Nuvarande myndighetsstruktur

Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) grundades 1911. Livs- medelsverket bildades 1972 genom att Kungliga veterinärstyrelsen delades upp i Statens livsmedelsverk och Lantbruksstyrelsen. I sam- band med detta fördes även delar av verksamheten vid Statens institut för folkhälsan och Kommerskollegium till Statens livsmedelsverk. Fiskeriverket bildades 1991 genom en omorganisation av tidigare Fiskeristyrelsen och de länsvisa fiskenämnderna. Statens jordbruks- verk bildades 1991 och ersatte Lantbruksstyrelsen och Statens jord- bruksnämnd. År 2004 bildades Djurskyddsmyndigheten, vilken dock upphörde 2007, varvid verksamheten inordnades i Jordbruksverket.

Det innebär att det sedan 1991 inte har skett några större för- ändringar av de fyra myndigheterna. Inte heller har det skett någon samlad översyn av myndigheterna inom områdena livsmedel, jord- bruk och fiske som alla i större eller mindre omfattning ingår i den så kallade livsmedelskedjan. Samhället och politiken har dock för- ändrats i väsentliga avseenden, bland annat som en följd av Sveriges inträde i EU 1994. Under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet har det inom EU utvecklats ny gemensam politik och ny lagstiftning samt genomförts förändringar av kommissionens organisation av generaldirektoraten inom myndigheternas verksamhetsområden.

Nuvarande myndighetsstruktur SOU 2009:8

Tabell 2.1	De fyra myndigheterna

Myndighet	Startår		Antal anställda
		Kvinnor	Män	Totalt
Fiskeriverket	1991	169	190	359
Jordbruksverket	1991	722	433	1 155
Livsmedelsverket	1972	290	254	544
SVA	1911	294	112	406
Totalt		1 475	989	2 464

Källa: Myndigheternas årsredovisningar 2007.

De fyra myndigheterna har idag totalt knappt 2 500 anställda. Fiskeriverket har huvudkontor i Göteborg, Jordbruksverket i Jön- köping samt Livsmedelsverket och SVA i Uppsala. Inte obetydliga delar av verksamheten vid Fiskeriverket, Jordbruksverket och Livs- medelsverket bedrivs dock vid egna regionala och lokala enheter spridda över landet företrädesvis i landets södra och mellersta delar (se figur 2.1).

Figur 2.1 Myndighetsstrukturens geografi

Nuvarande myndighetsstruktur

SOU 2009:8

Därutöver utför länsstyrelserna omfattande uppgifter inom Jord- bruksverkets och Fiskeriverkets ansvarsområde samt vissa upp- gifter inom Livsmedelsverkets ansvarsområde.

Nedan följer en beskrivning av myndigheterna med avseende på uppgifter, organisation och resurser.1

2.1Livsmedelsverket

Livsmedelsverket är central förvaltningsmyndighet för livsmedels- frågor. Myndighetens främsta uppgifter är, enligt instruktionen, att utarbeta regler inom livsmedelsområdet, utöva kontroll enligt livs- medelslagen (2006:804) samt att leda och samordna livsmedels- kontrollen. Vidare utför myndigheten utredningar och praktiska vetenskapliga undersökningar om livsmedel och matvanor samt utvecklar metoder för livsmedelskontrollen, informerar konsu- menter och intressenter i livsmedelskedjan om gällande regelverk och om andra viktiga förhållanden inom livsmedelsområdet.

Livsmedelsverket är en enrådighetsmyndighet med insynsråd. Myndigheten leds av en generaldirektör som är myndighetschef. Till stöd för myndighetsledningen finns en stabsenhet. Kärnverk- samheten är organiserad i fyra avdelningar: Avdelningen för forsk- ning och utveckling, Regelavdelningen, Tillsynsavdelningen och Nutritionsavdelningen. Därtill finns Avdelning för verksamhets- stöd med ansvar för ekonomi, IT, personal och service samt en gemensam kommunikationsenhet.

Antalet anställda vid Livsmedelsverket uppgår till totalt 520 per- soner motsvarande 485 årsarbetskrafter. Av medarbetarna arbetar cirka 320 vid huvudkontoret i Uppsala medan cirka 200 arbetar med kontroll på slakterianläggningar i hela landet och gränskont- roll vid fem gränskontrollstationer. Köttkontrollen är indelad i sex regioner med regionkontor från Skellefteå i norr till Staffanstorp i söder.

1 För mer detaljerade beskrivningar av myndigheternas verksamhet hänvisas till de myndig- hetsprofiler som utredningen tagit fram i separata underlagsrapporter.

SOU 2009:8 Nuvarande myndighetsstruktur

Tabell 2.2	Personal vid avdelningar och regionala enheter

		Antal	Årsarbetare
Avdelningen för forskning och utveckling		127	116
Regelavdelningen		24	23
Tillsynsavdelningen		277	261
Region Södra Skåne, Staffanstorp		25	24
Region Norra Skåne, Staffanstorp		40	36
Region Västra Götaland, Lidköping		51	50
Region Östra Götaland, Linköping		32	28
Region Mitt, Uppsala		20	20
Region Norr, Skellefteå		20	19
Nutritionsavdelningen		17	16
Avdelningen för verksamhetsstöd		57	52

Källa: Livsmedelsverket.

Myndighetens intäkter uppgick 2007 till totalt 381 mkr. Av intäkt- erna utgjorde anslag 172 mkr (45 procent), avgifter och andra ersätt- ningar 174 mkr (46 procent), bidrag 33 mkr (9 procent) samt finansi- ella intäkter 1,3 mkr.

2.2Statens veterinärmedicinska anstalt

SVA är veterinärmedicinskt expert- och serviceorgan för myndig- heter och enskilda. Arbetet bedrivs genom förebyggande, diagnost- iserande och bekämpande av infektionssjukdomar hos husdjur. Vidare bidrar SVA:s forsknings- och utvecklingsarbete till ökade kunskaper om risker i livsmedelskedjan, bland annat om sjukdomar hos djur och smittämnen som kan överföras till människor.

SVA är en enrådighetsmyndighet med insynsråd. Myndigheten leds av en generaldirektör som är myndighetschef. Till stöd för myn- dighetsledningen finns vissa stabsfunktioner, bland annat för verksam- hetsstöd, marknad och information samt vetenskap och kvalitet. Verksamheten är organiserad i sju enheter och fyra processer. De sju enheterna är: Enheten för bakteriologi, Enheten för djurhälsa och antibiotikafrågor, Enheten för kemi, miljö och fodersäkerhet, Enheten för patologi och viltsjukdomar, Enheten för sjukdomskontroll och smittskydd, Enheten för vacciner och laboratorieprodukter samt Enheten för virologi, immunbiologi och parasitologi. De fyra pro- cesserna är: Diagnostik och analysverksamhet, Forskning och utveck- ling, Kunskapsförmedling samt Sjukdomsövervakning.

Nuvarande myndighetsstruktur

SOU 2009:8

Antalet anställda vid SVA uppgår till totalt 400 personer mot- svarande 350 årsarbetskrafter. Verksamheten bedrivs i Uppsala med undantag för en mindre filial mellan Uppsala och Stockholm med sex medarbetare.

Tabell 2.3	Personal vid enheter och filialer

		Antal	Årsarbetare
Enheten för bakteriologi		69	60
Enheten för djurhälsa och antibiotikafrågor		47	38
Enheten för kemi, miljö och fodersäkerhet		43	35
Enheten för patologi och viltsjukdomar		39	36
Enheten för sjukdomskontroll och smittskydd		15	13
Enheten för vacciner och laboratorieprodukter		29	24
Filial Håtunaholm		6	4
Enheten för virologi, immunbiologi och parasitologi		85	78

Källa: SVA.

Myndighetens intäkter uppgick 2007 till totalt 354 mkr. Av intäkt- erna utgjorde anslag 106 mkr (30 procent), avgifter och ersättningar 186 mkr (53 procent), bidrag 61 mkr (17 procent) samt finansiella intäkter 1,5 mkr.

2.3Jordbruksverket

Jordbruksverket har som förvaltningsmyndighet inom jordbrukets område till uppgift att arbeta aktivt för en konkurrenskraftig samt miljö- och djurskyddsanpassad livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna. Till myndighetens främsta uppgifter hör, enligt instruktionen, att ansvara för genomförandet av jordbruks- och lands- bygdspolitiken, inklusive att vara utbetalande myndighet för Euro- peiska garantifonden för jordbruket och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, säkerställa ett gott djurhälsotillstånd samt förebygga spridning av och bekämpning av smittsamma djursjuk- domar, säkerställande av ett gott djurskydd samt förebyggande av spridning av och bekämpning av växtskadegörare. Jordbruksverket är även chefsmyndighet för distriktsveterinärorganisationen och har tillsyn över veterinärerna.

Jordbruksverket är en enrådighetsmyndighet med insynsråd. Generaldirektören är myndighetschef. Vid myndigheten finns även en överdirektör. I myndighetsledningen ingår organisatoriskt för-

SOU 2009:8

Nuvarande myndighetsstruktur

utom generaldirektören och överdirektören även chefsveterinären och chefsekonomen. Till stöd för verksledningen finns stabsfunk- tioner i form av rättssekretariat, ledningskansli, internrevision och personalenhet. Den operativa verksamheten bedrivs inom nio avdel- ningar: Stödavdelningen, Landsbygdsavdelningen, Marknadsavdel- ningen, Avdelningen för djurskydd och hälsa, Distriktsveterinärav- delningen, Växtavdelningen, Kontrollavdelningen, IT-avdelningen och Kundavdelningen.

Jordbruksverket har idag totalt cirka 1 180 anställda (1 130 års- arbetskrafter), varav cirka 600 på huvudkontoret i Jönköping. Kont- rollavdelningen och Växtavdelningen har cirka 150 personer som är regionalt placerade vid tio regionala enheter i de södra och mellersta delarna av landet. Distriktsveterinärorganisationen har totalt cirka 430 medarbetare varav cirka 400 är verksamma vid ett åttiotal veterinär- stationer spridda över hela riket.

Tabell 2.4 Personal vid avdelningar och regionala enheter

	Antal	Årsarbeten
Stödavdelningen	87	82
Landsbygdsavdelningen	66	70
Marknadsavdelningen	98	61
Utsädesenheten, Svalöv	59	28
Avdelningen för djurskydd och hälsa	104	102
Distriktsveterinäravdelningen	436	434
Växtavdelningen	96	88
Regionkontor Alnarp	14	14
Regionkontor Linköping	7	8
Regionkontor Skara	5	5
Regionkontor Uppsala	5	5
Regionkontor Kalmar	1	1
Kontrollavdelningen	93	99
Centrala djurdatabasenheten, Söderhamn	18	22
Tillsynsenheten, regionkontor Helsingborg	10	11
Tillsynsenheten, regionkontor Göteborg	3	3
Tillsynsenheten, regionkontor Stockholm	6	6
IT-avdelningen	53	48
Kundavdelningen	75	70

Källa: Jordbruksverket.

Myndighetens intäkter uppgick 2007 till totalt 1109 mkr. Av intäkterna utgjorde anslag 616 mkr (56 procent), avgifter och andra

Nuvarande myndighetsstruktur

SOU 2009:8

ersättningar 483 mkr (43 procent), bidrag 13 mkr (1 procent) och finansiella intäkter -3 mkr.

2.4Fiskeriverket

Fiskeriverket är central förvaltningsmyndighet för såväl förvalt- ningen av fiskeresurserna som för främjandet av en livskraftig fiskerinäring inklusive vattenbruk och fritidsfiske. I uppdraget ingår ansvaret för den svenska fiskerikontrollen. Vidare ska myn- digheten bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet på fiske- området. Myndigheten är även utbetalande myndighet för Europeiska fiskerifonden.

Fiskeriverket är en enrådighetsmyndighet med insynsråd. Myn- digheten leds av en generaldirektör som är myndighetschef. Till stöd för myndighetsledningen finns stabsfunktioner för bland annat plan- ering, juridik, information och internrevision samt stödfunktioner för personal, ekonomi och IT. Den operativa verksamheten är organi- serad i tre avdelningar: Avdelningen för forskning och utveckling, Avdelningen för resursförvaltning och Avdelningen för fiskeri- kontroll.

Fiskeriverket har totalt 375 medarbetare motsvarande 337 årsar- betskrafter. Myndighetens huvudkontor är lokaliserat i Göteborg, men en betydande del av medarbetarna är verksamma på ett drygt tio- tal andra orter.

SOU 2009:8 Nuvarande myndighetsstruktur

Tabell 2.5	Personal vid avdelningar och regionala enheter

		Antal	Årsarbete
Avdelningen för forskning och utveckling		202	169
Havsfiskelaboratoriet, Lysekil		51	47
(varav lokalkontor i Karlskrona 5/5)
Kustlaboratoriet, Öregrund		57	44
(varav lokalkontor Simpevarp 5/5, Ringhals 3/3, Barsebäck 0/0)
Sötvattenslaboratoriet Drottningholm		52	39
(varav lokal	kontor Örebro 7/6)
Fiskeriförsöksstation Kälarne		6	5
Fiskeriförsöksstation Älvkarleby		10	10
Avdelningen för resursförvaltning		62	60
Utredningskontor Göteborg		6	6
Utredningskontor Härnösand		5	5
Utredningskontor Luleå		6	6
Avdelningen för fiskerikontroll		63	62

Källa: Fiskeriverket.

Myndighetens intäkter uppgick 2007 till totalt 266 mkr. Av intäkt- erna utgjorde anslag 161 mkr (61 procent), avgifter och andra ersätt- ningar 69 mkr (26 procent), bidrag 35 mkr (13 procent) och finansi- ella intäkter 0,1 mkr.

2.5Länsstyrelserna

Länsstyrelserna är regionala statliga myndigheter med ett brett ansvarsområde inom respektive län. Det finns totalt 21 läns- styrelser. Verksamheten omfattar bland annat naturvård och miljö- skydd, social omvårdnad, kommunikationer, livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor, lantbruk, rennäring, fiske, jämställdhet, kulturmiljö, regional utveckling, hållbar sam- hällsplanering och boende, civilt försvar, krishantering i fredstid och räddningstjänst.

Enligt uppgifter från Finansdepartementet avsätter länsstyr- elserna gemensamt totalt cirka 660 årsarbetskrafter inom lantbruks- området, 300 årsarbetskrafter inom livsmedels- och djurområdet, 40 årsarbetskrafter inom veterinär verksamhet och 60 årsarbets- krafter inom fiskeområdet.

Nuvarande myndighetsstruktur

SOU 2009:8

2.6Livsmedelskedjan och dess delar

Livsmedelskedjebegreppet är nära förknippat med den nya gemen- samma livsmedelspolitik och övergripande livsmedelslagstiftning som har utvecklats inom EU under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet. En grundläggande princip inom den nya lag- stiftningen är att den ska omfatta alla stadier av produktions-, bear- betnings- och distributionskedjan från producent till konsument, det vill säga hela livsmedelskedjan från ”jord till bord”. Den nya livs- medelslagstiftningen anlägger ett integrerat perspektiv på livsmedels- säkerhet i syfte att säkerställa en hög livsmedels- och fodersäkerhet, en god djurhälsa och ett gott djurskydd samt ett gott fytosanitärt växtskydd inom ramen för en effektivt fungerande inre marknad. Den nya livsmedelslagstiftningen integrerar regelverk inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa och djur- skydd, inklusive smittskydd, samt fytosanitärt växtskydd.2

Livsmedelskedjan kan även definieras i verksamhetsmässiga termer utifrån de nationella politikområden med vidhängande verk- samhetsområden och verksamhetsgrenar som till och med 2008 låg till grund för regeringens styrning av myndigheterna. Av regleringsbreven för 2008 framgår att de fyra myndigheterna skulle bedriva verksamhet inom tre nationella politikområden: Livsmedelspolitik, Djurpolitik och Landsbygdspolitik. Till livsmedelskedjan kan inom Livs- medelspolitiken föras verksamhetsområdet Säker och Bra mat samt verksamhetsgrenen Växters sundhet och kvalitet inom verksam- hetsområdet Jordbruk och livsmedel samt inom Djurpolitiken verksamhetsområdena Friska djur, trygga människor och Smittskydd och djurskydd. Det ska noteras att det inom nämnda verksam- hetsområden och verksamhetsgrenar ingår delar som inte direkt avser livsmedel och därmed kan sägas ligga utanför livsmedels- kedjan i snäv mening. Till exempel omfattar djurområdet djurhälsa och djurskydd för både livsmedelsproducerande och andra djur, såsom sällskapsdjur och försöksdjur, och växtområdet växter som inte används för produktion av foder eller livsmedel.

I organisatoriska termer innebär detta att livsmedelskedjan, om djur- och växtområdet räknas in som helhet, omfattar i princip hela verksamheten vid Livsmedelsverket och SVA samt hela verksamheten vid Avdelningen för djurskydd och hälsa, Distriktsveterinär- avdelningen, delar av verksamheten Marknadsavdelningen (Utsädes- enheten), Växtavdelningen (Växtinspektionen) och Kontrollavdel-

2 Se kapitel 5.

SOU 2009:8

Nuvarande myndighetsstruktur

ningen (Tillsynsenheten, Centrala djurdatabasenheten och Register- utvecklingsenheten) vid Jordbruksverket. Fiskeriverket utför mycket begränsade uppgifter inom livsmedelskedjan.

3 Tre nya myndigheter

Med regeringens direktiv för utredningen, gällande regelverk och förvaltningspolitiska principer, konstaterade brister och förtjänster med den nuvarande myndighetsstrukturen samt relevanta omvärldsförändringar som utgångspunkt redovisas nedan utred- ningens förslag till ny myndighetsstruktur.

Utredningens förslag: Det bör inrättas en ny myndighets- struktur från och med den 1 januari 2010. Dagens fyra myndig- heter ersätts av tre nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion. Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bildas genom en sammanläggning av Livsmedelsverket, Statens veteri- närmedicinska anstalt och mindre delar av Jordbruksverket. Myndigheten för havsresurser och fiske samt Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling bildas genom en utveckling av Fiskeriverket respektive Jordbruksverket.

Skälen för utredningens förslag: Utredningen ska enligt regering- ens direktiv göra en översyn av Fiskeriverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicin-ska anstalt samt föreslå en myndighetsstruktur för såväl de nuvarande myndighe- ternas uppgifter inom livsmedelskedjan som deras övriga uppgifter. Myndigheternas uppgifter inom livsmedelskedjan avser främst för- valtningen av livsmedelspolitiken och djurpolitiken medan deras uppgifter utanför livsmedelskedjan avser främst förvaltningen av jordbrukspolitiken (inklusive landsbygdspolitiken) samt fiskeripo- litiken. Utredningen har övervägt flera olika alternativa organisato- riska lösningar.

I utredningens uppdrag ingår explicit att pröva möjligheten att skapa en sammanhållen myndighetsstruktur inom livsmedelskedjan och värdera möjligheten att åstadkomma önskade resultat inom ramen för nuvarande ordning.

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

När det gäller myndigheternas uppgifter inom livsmedelskedjan, det vill säga huvuddelen av verksamheten vid Livsmedelsverket och SVA och vissa delar av verksamheten vid Jordbruksverket, har utredningen gentemot nuvarande ordning prövat två huvudalter- nativ. Det ena alternativet avser en kombinerad central tillsyns- myndighet och expertmyndighet med ansvar för såväl normering och kontroll som laboratorie- och forskningsverksamhet inom hela livsmedelskedjan. Det andra alternativet avser en sammanhållen central tillsynsmyndighet med normerings- och kontrollansvar inom hela livsmedelskedjan. Enligt detta alternativ skulle labora- torie- och forskningsverksamheten hanteras i en separat ordning inom en eller flera myndigheter och organisationer.

Även när det gäller myndigheternas uppgifter utanför livsme- delskedjan, det vill säga merparten av verksamheten vid Jordbruks- verket och Fiskeriverket, har utredningen gentemot nuvarande ordning prövat två huvudalternativ. Det ena alternativet avser en renodling av de två myndigheterna utifrån aktuella förvaltningspo- litiska principer samt en utveckling av Jordbruksverket i riktning mot en landbygdsutvecklingsmyndighet och av Fiskeriverket i riktning mot en havsresursmyndighet. Det andra alternativet avser en renodlad men sammanhållen jordbruks- och fiskemyndighet med ansvar för både jordbruks- och fiskeripolitikens förvaltning.

Nedan redogörs för utredningens överväganden och nio motiv för den förslagna nya myndighetsstrukturen som helhet. I de efterföljande kapitlen redogörs i detalj för utredningens specifika förslag till de framtida myndigheternas uppgifter, organisation, dimensionering och lokalisering.

3.1Tydligare nationell ansvarsfördelning genom EU- anpassning

Medlemskapet i EU har i väsentliga avseenden förändrat förutsätt- ningarna för den nationella förvaltningen i respektive medlemsstat. Livsmedels-, jordbruks- och fiskeripolitiken är fullt utvecklade gemensamma politikområden. De regleras i stor utsträckning genom EG-förordningar som är direkt tillämpliga i medlemssta- terna. Av detta följer att utvecklingen av ny lagstiftning i första hand sker på EU-nivå och att den nationella lagstiftningen i större eller mindre utsträckning endast utgör ett komplement till EG- förordningarna.

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

Det faller inom medlemsstaternas ansvar att utforma de natio- nella systemen för förvaltningen av den gemensamma politiken. Eftersom det rör sig om gemensamma regelverk som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna är de nationella systemen i praktiken nära integrerade med EU-systemet. Detta illustreras bland annat av att huvuddelen av de uppgifter Fiskeriverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket och SVA utför härrör från de inom EU gemen- samma regelverken för livsmedel, jordbruk och fiske, att de natio- nella myndigheterna deltar direkt i EU-arbetet som representanter för Sverige med instruktioner från regeringskansliet vid utarbe- tande av nya regler inom kommittologin i EU samt att kommissio- nen inspekterar de nationella förvaltningarnas tillämpning av de gemensamma regelverken.

Utredningen ser som en grundläggande, vägledande princip för den nya myndighetsstrukturen att centrala lagstiftningsområden ska hållas samman ansvarsmässigt och inte delas mellan flera olika nationella myndigheter. Om inte denna princip upprätthålls är ris- ken att fördelningen av ansvar blir komplicerad och oklar var- igenom en effektiv utveckling av ändamålsenliga regler och en enhetlig tillämpning försvåras.

3.1.1Ny övergripande livsmedelslagstiftning inom EU

Den nya livsmedelslagstiftning som utvecklats inom EU under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet har påtagligt förändrat ansvarsfördelningen på EU-nivå. Den nya livsmedelspolitikens tvärsektoriella natur innebär att lagstiftningen har integrerats med bestämmelser om djurskydd och djurhälsa samt fytosanitärt växt- skydd varigenom ansvaret har förskjutits mellan livsmedelspoliti- ken å ena sidan och jordbruks- och fiskeripolitiken å den andra.1

I samband med utvecklingen av den nya livsmedelspolitiken och livsmedelslagstiftningen har även den institutionella ansvarsfördel- ningen på EU-nivå anpassats genom organisatoriska förändringar. Inom kommissionen har ansvaret för livsmedelspolitiken samlats inom Generaldirektoratet för hälsa och konsumentsäkerhet (DG Sanco) medan Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsut- veckling (DG Agri) ansvarar för den gemensamma jordbrukspoli-

1 Se kapitel 5.

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

tiken och Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske (DG Mare) för den gemensamma fiskeripolitiken.2

På svensk nationell nivå ansvarar Jordbruksdepartementet för samtliga aktuella politikområden. Fiskeriverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket och SVA tillkom innan Sveriges inträde i EU 1994 och myndigheterna har inte reformerats efter inträdet. Den svenska myndighetsstrukturen är inte ändamålsenlig i förhållande till EU-organisationen och ansvarsfördelningen på nationell nivå framstår som komplicerad och delvis otydlig. Det nationella nor- meringsansvaret inom livsmedelskedjan är delat mellan Livsmedels- verket och Jordbruksverket. De två myndigheterna har också ansvaret för att samordna kontrollen inom livsmedelskedjan. Kon- trollansvaret är dock mer komplicerat eftersom operativ kontroll även utförs av regionala och lokala myndigheter. Riskvärdering med vidhängande laboratorie- och forskningsverksamhet är upp- gifter som främst utförs av Livsmedelsverket och SVA, men även Jordbruksverket utför viss riskvärdering. Den gemensamma jord- brukspolitiken förvaltas i huvudsak av Jordbruksverket och den gemensamma fiskeripolitiken förvaltas i huvudsak av Fiskeriver- ket.3

I efterdyningarna av förändringarna på EU-nivå har ett stort antal medlemsstater och andra länder som berörs av den nya livs- medelslagstiftningen genomfört institutionella reformer för att anpassa de nationella förvaltningssystemen till den nya ansvarssi- tuationen. Den minsta gemensamma nämnaren för dessa reformer är att ansvaret för normering och offentlig kontroll inom hela livs- medelskedjan samlas inom en sammanhållen central tillsynsmyn- dighet. Normeringsansvarets omfattning är beroende av ansvars- fördelningen mellan departement och förvaltningsmyndigheter inom det nationella systemet ifråga.4 I vissa fall har därutöver de nya livsmedelsmyndigheter som tillskapats även givits i uppgift att ansvara för laboratorie- och forskningsverksamhet samt riskvärde- ring.5

2Se kapitel 10 samt bilaga 4.

3Se kapitel 5 och 6.

4Ansvarsfördelningen mellan departement och förvaltningsmyndigheter varierar betydligt mellan olika nationella system. Det svenska systemet kännetecknas av att regeringen har delegerat ett jämförelsevis omfattande normeringsansvar.

5Se kapitel 10 och bilaga 4.

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

Sverige tillhör i dag en minoritet av medlemsstaterna och andra länder som påverkas av den nya livsmedelslagstiftningen men som inte har genomfört en myndighetsreform i syfte att anpassa den nationella förvaltningen till den nya ansvarssituationen.

Figur 3.1

Ansvarsfördelning inom EU och på nationell nivå

KOMMISSIONEN

DG Mare

DG Agri

DG Sanco

EU-

nivå

Jordbruk

Hav

Livsmedel

Landsbygd

Fiske

Djur

JORDBRUKSDEPARTEMENTET

Nationell

nivå

Myndighet för	Myndigheten	Livsmedels-
jordbruk och	för havs-	säkerhets-
landsbygds-	resurser	myndigheten
utveckling	och fiske

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur återskapar en tyd- lig ansvarsfördelning framförallt genom en anpassning av den svenska myndighetsstrukturen till organisationen inom EU-kom- missions generaldirektorat, men också en tillämpning av principen en central lagstiftning, en central myndighet. Den återskapar ett nationellt sammanhållet myndighetsansvar för den gemensamma livsmedelspolitiken, den gemensamma jordbrukspolitiken respek- tive den gemensamma fiskeripolitiken. Ett sammanhållet norme- ringsansvar underlättar den nationella förvaltningen av de gemen- samma regelverken. Förutsättningar skapas för en mer enhetlig tillämpning av reglerna samt en mer samordnad och effektiv kon- troll av att reglerna efterlevs. Därtill underlättas samspelet mellan den svenska nationella statsförvaltningen och relevanta EU-organ varigenom grunden läggs för ett mer effektivt EU-arbete.

Samtidigt som den nya myndighetsstrukturen tydliggör det nationella ansvaret genom en anpassning till ansvarsfördelningen på EU-nivå, innebär den att det samlade ansvar som Jordbruksverket i

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

dag har för primärproduktionen inom jordbruk delas upp i linje med den nya livsmedelslagstiftningens gränssnitt gentemot jord- brukspolitiken.

3.2Återspegling av nya politiska perspektiv inom EU

Förutom de ansvarsmässiga diskrepanserna mellan den nuvarande myndighetsstrukturen och EU, vilka i huvudsak är en följd av den nya gemensamma livsmedelspolitiken, har under 2000-talet bland annat landsbygdsutvecklingsperspektivet förstärkts inom den gemensamma jordbrukspolitiken och ett nytt maritimt perspektiv utvecklats i anslutning till den gemensamma fiskeripolitiken.

Förslaget till ny myndighetsstruktur avspelar de förstärkta befintliga och nya perspektiven inom jordbruks- och fiskeripoliti- ken genom att tydligare än i den nuvarande strukturen uppmärk- samma landsbygdsutvecklingen och det maritima perspektivet.

3.2.1Förstärkt landsbygdsutvecklingsperspektiv

Inom den gemensamma jordbrukspolitiken har landsbygdsutveck- lingsperspektivet successivt förstärkts. Från och med 2007 utgör landsbygdsutveckling ett eget politikområde inom EU. I lands- bygdsprogrammen för perioden 2007–2013 har politiken breddats i jämförelse med tidigare programperioder. Den syftar till att skydda miljön och kulturlandskapet samtidigt som den ska skapa tillväxt, arbetstillfällen och innovation på landsbygden. Inte bara jordbruket utan även landsbygdsutveckling i allmänhet och till viss del skogs- bruket framhålls. Politiken ska främja en hållbar utveckling på landsbygden på ett sätt som kompletterar den gemensamma jord- brukspolitiken, den gemensamma fiskeripolitiken och sammanhåll- ningspolitiken.6

I samband med den så kallade hälsokontrollen av jordbruks- politiken har kommission framhållit att landsbygdspolitiken bör stärkas ytterligare inom ramen för jordbrukspolitiken och föresla- git att ytterligare medel bör överföras från direktstöd till jordbru- ket till åtgärder för landsbygdsutveckling. Medlemsstaterna har nyligen också nått en politisk överenskommelse om en ytterligare överföring.

6 Se kapitel 15.

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

Den svenska ståndpunkten är att jordbruksbudgeten totalt sett bör minska och att det inom ramen för jordbrukspolitikens nuva- rande pelarstruktur och en minskad budget bör läggas ett ökat relativt fokus på landsbygdsåtgärder.

Den nuvarande svenska myndighetsstrukturen avspeglar inte på ett tydligt sätt det förstärkta landsbygdsutvecklingsperspektivet. En anpassning av den nationella förvaltningen skulle innebära att landsbygdsutveckling gavs en högre prioritet och eventuellt att ansvaret samlades vid en myndighet.

3.2.2Nytt maritimt perspektiv

Inom EU har det på senare tid utvecklats ett integrerat maritimt perspektiv. Avsikten är att utveckla ett holistiskt synsätt för havens förvaltning och bryta den rådande fragmentiseringen i form av separata strategier för fiske, sjötransport, industri, kustregioner, havsenergi, havsmiljö och andra relevanta områden. Det ska dock noteras att det maritima perspektivet är ett verktyg för tvärsekto- riell samordning och att det i dag inte finns några planer på att samla det formella ansvaret för de olika sektorerna inom ett gene- raldirektorat.7

I linje med den nya perspektivet beslutade kommissionen under 2008 att omorganisera det tidigare Generaldirektoratet för fiske (DG Fish) till Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske (DG Mare). Den huvudsakliga förändringen är att generaldirektoratet organiseras i tre geografiska direktorat som ansvarar för både den gemensamma fiskeripolitiken och den integrerade maritima strate- gin.

Flera medlemsstater tillämpar redan eller går i en riktning mot en integrerad strategi för maritima frågor, bland annat Frankrike, Tyskland, Portugal och Nederländerna. Vissa medlemsstater har samlat ansvaret för maritima frågor vid ett ministerium, såsom Grekland och Spanien, eller har börjat tillämpa ett holistiskt per- spektiv som kommer till uttryck i tematiska strategier för bland annat hållbarhet, såsom Storbritannien och Sverige.

7 Se kapitel 12.

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

Dagens svenska myndighetsstruktur reflekterar inte det nya maritima perspektivet. En anpassning av den nationella förvalt- ningen på detta område skulle innebära att ansvaret för fiskeripoli- tikens förvaltning integrerades med ett ansvar för att samordna förvaltningen av haven.

3.3Systematiserad riskhantering och riskvärdering

I utredningens uppdrag ingår att särskilt beakta hur funktionerna riskhantering och riskvärdering bör organiseras för att uppnå det effektivaste resultatet i förhållande till myndigheternas uppdrag och verksamhet.

En utgångspunkt är att politik och förvaltning ska vila på veten- skaplig grund. Inom livsmedelslagstiftningen lyfts riskanalys fram som en metod för att utarbeta vetenskapliga underlag för att vär- dera risker och identifiera lämpliga åtgärder för att hantera risker. Med riskhantering avses normering (inklusive vägledning och råd- givning) och kontroll. Med riskvärdering avses i snäv bemärkelse bedömning av rådande kunskapsläge. Forsknings- och laboratorie- verksamhet liksom annan kunskapsgenererande verksamhet bidrar med viktiga underlag till riskvärderingen. Riskvärderingen ska ligga till grund för riskhanteringen, men samtidigt ska den ske obero- ende av riskhanteringen.

Inom livsmedelskedjan är ansvaret för riskhantering delat mel- lan Livsmedelsverket och Jordbruksverket. De två myndigheterna, samt SVA och i vissa fall universitet, utför även riskvärdering.

Utredningens analys av den nuvarande svenska myndighets- strukturen med avseende på hur riskanalysens principer tillämpas organisatoriskt visar att relationen mellan riskhantering och risk- värdering inte är tydliggjord genom hela livsmedelskedjan och att det inom vissa segment i dag saknas oberoende vetenskaplig risk- värderingskompetens på nationell nivå.8

Utredningens förslag till nya myndighetsstruktur innebär en heltäckande och systematisk tillämpning av riskanalysens principer.

Även inom fiskeripolitiken framhålls att politiken och förvalt- ningen ska vila på vetenskaplig grund. När det gäller resursförvalt- ningen av de kommersiellt intressanta fiskbestånd som hanteras inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken finns i dag på internationell nivå formaliserade procedurer för utarbetande av

8 Se kapitel 10.

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

vetenskaplig rådgivning. När det gäller den nationella förvaltningen saknas dock sådana formaliserade procedurer. Utredningens analys visar vidare att EU:s fiskeripolitik har allvarliga förtroendeproblem, vilka till stor del är ett resultat av att förvaltningen i de olika med- lemsstaterna inte har följt den vetenskapliga rådgivningen.9

Förslaget till ny myndighetsstruktur tydliggör den vetenskap- liga rådgivningens oberoende i syfte att säkerställa att politiken och förvaltningen vilar på vetenskaplig grund och återskapa förtroendet för fiskeripolitiken och dess förvaltning.

3.4Fokusering på statliga kärnuppgifter

Utredningen ska enligt direktiven noga överväga omfattningen av det offentliga åtagandet och identifiera eventuella uppgifter som inte bör ingå i myndigheternas fortsatta verksamhet. Förslagen bör kunna leda till ett minskat offentligt åtagande.

Den offentliga sektorn kan indelas funktionellt i normering, tjänsteproduktion samt tillsyn och kontroll.10 Normering och till- syn är traditionella statliga funktioner, det vill säga staten beslutar om regler och kontrollerar att regler efterlevs.11

Utredningen har inte haft i uppdrag att utvärdera i vilken utsträckning myndigheterna uppfyller verksamhetsmålen. Likväl har utredningen tagit del av ett stort antal utvärderingar och granskningar av myndigheternas verksamhet. Resultaten visar på väsentliga brister i de statliga kärnuppgifterna.

Normeringsmakten är delad mellan riksdag och regering, men regeringen kan även delegera viss normering till myndigheter, i för-

9Se kapitel 13.

10Med normering förstås rätten att besluta om rättsregler bindande för enskilda och myn- digheter och som gäller generellt. Normeringsmakten är enligt regeringsformen delad mellan riksdag och regering. Regeringen kan delegera viss normeringsmakt till myndigheter. Detta gäller i första hand verkställighetsföreskrifter. Normering inkluderar även myndighets- utövning. Det är ett funktionellt begrepp som syftar på den situation då någon representant för det allmänna vidtar en åtgärd mot en enskild som innebär ”förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande”. Myndigheter utför också andra offentliga förvaltningsuppgifter, varav mycket är produktion av tjänster. Tillsyn och kontroll avser granskning av att krav och villkor som följer av lag, förordning eller annan föreskrift uppfylls. Se SOU (2004:23) Från verksförordning till myndighetsförordning, s.80, Marcusson, Lena (2008) Att organisera det offentliga åtagandet, rapport till Förvaltnings- kommittén, s.6–7.

11Myndighetsutövning och tillsyn utförs av både statliga och kommunala myndigheter. Det finns även vissa möjligheter att delegera myndighetsutövning och tillsyn till andra organ än statliga och kommunala myndigheter. Tjänsteproduktion har i allt större omfattning kommit att utföras av privata aktörer, även i de fall där huvudmannaskapet och finansieringen är offentlig. Se Molander, Per (2008) Den centrala förvaltningens struktur, s.30.

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

sta hand verkställighetsföreskrifter. Kännetecknande för den svenska modellen är att regeringen har delegerat ett jämförelsevis omfattande ansvar för normering till myndigheterna. Det innebär även att myndigheterna inom harmoniserade politikområden före- träder Sverige i regelarbetet inom EU.

Det saknas specifika utvärderingar av EU-arbetet inom områ- dena livsmedel, jordbruk och fiske. Utvärderingar av EU-arbetet generellt visar dock att den svenska förvaltningsmodellen med jämförelsevis små departement och stora myndigheter inte utgör något hinder och att det inte finns något behov att reformera ansvarsfördelningen mellan regeringskansliet och myndigheterna. Däremot anses det finnas ett behov att utveckla arbetsformerna inom ramen för nuvarande ordning i syfte att förbättra styrningen och samordningen.12 En av de få granskningar som gjorts av normeringsarbetet vid de fyra myndigheterna som omfattas av utredningens uppdrag visar att Fiskeriverket inte använder det nationella handlingsutrymmet tillräckligt aktivt för att uppnå målen med politiken. Utvärderingar av Livsmedelsverkets och Jordbruks- verkets föreskriftsarbete visar att myndigheternas regler inte är ensartade. Vidare visar utredningens analys att myndigheterna arbetar olika aktivt med att främja en enhetlig tillämpning och efterlevnad av regelverket genom allmänna råd, vägledningar och branschriktlinjer. Intressenter har till utredningen framfört önske- mål om att myndigheterna bör arbeta mer proaktivt för att främja regelefterlevnad samt utveckla nya former för samverkan mellan myndigheter och intressenter vid utformning av nya regler, främst inom ramen för EU-arbetet. Utredningen delar uppfattningen att myndigheternas normeringsarbete bör utvecklas i dessa avseen- den.13

Regeringen har uppmärksammat problemet att tillsynen inom många områden är svag och splittrad och sker utan tillräcklig sam- ordning. Regeringen slår fast att tillsynen inom olika verksamhets- områden behöver bli effektivare och tydligare samt att den statliga tillsynen är ett prioriterat område.14

Den av regeringen konstaterade problematiken med svag och splittrad tillsyn återkommer i utredningens analys. Livsmedelsver- kets kontroll av livsmedel, Jordbruksverkets kontroll av foder,

12För en översikt av utvärderingarna av det svenska EU-arbetet och förslag till förbättringar, se Förvaltningskommitténs slutbetänkande (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, s.80–110 samt bilaga 5.

13Se kapitel 5.

14Se proposition 2008/2009:1, utgiftsområde 2, s.29.

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

djurskydd, djurhälsa och växtskydd, kontroll av tvärvillkor samt tillsyn över veterinärer och Fiskeriverkets fiskerikontroll har åter- kommande kritiserats i nationella och internationella granskningar. Kritiken har bland annat gällt att tillämpningen av regelverket brister i enhetlighet mellan olika delar av landet, att målen för kontrollfrekvens i förekommande fall inte uppfylls, att kontroll- myndigheterna saknar resurser och kompetens, samt att de centrala kontrollmyndigheternas information till och samordning av andra kontrollmyndigheter på central, regional och lokal nivå är otill- räcklig.15

Det faktum att flera av bristerna har uppmärksammats under flera år i kombination med att de centrala myndigheterna i flera fall avsätter förhållandevis begränsade resurser för att samordna tillsy- nen och kontrollen föranleder utredningen att dra slutsatsen att tillsyn och kontroll har haft en allt för låg prioritet inom de nuva- rande myndigheterna.

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur fokuserar till- syn och kontroll som en statlig kärnuppgift i syfte att förbättra kvalitet och effektivitet.

Tillsynsutredningen föreslog i sitt slutbetänkandet (SOU 2004:100) Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn att tillsynsbegreppets innebörd bör avgränsas till kontroll av regelefterlevnad för att tydliggöra tillsynsorganets uppdrag samt att organet ska vara organisatoriskt fristående från de verksamhetsan- svariga inom tillsynsområdet och utföra tillsynen oberoende och självständigt. Detta innebär bland annat att den tillsynsansvariga myndigheten inte ska ha möjlighet att styra den tillsynspliktiga verksamheten genom andra medel, till exempel genom att tilldela resurser.

Inom den nuvarande myndighetsstrukturen uppfylls i dag inte detta krav när det gäller tillsyn över veterinärer. Jordbruksverket är central tillsynsmyndighet samtidigt som myndigheten genom distriktsveterinärorganisationen bedriver produktion och försälj- ning av veterinärtjänster på en konkurrensutsatt marknad. Denna problematik har uppmärksammats i ett antal tidigare utredningar inom det veterinära området.16

Utredningen delar tidigare utredningars bedömning att det är principiellt olämpligt att en och samma myndighet ansvarar för förvaltningsuppgifter inom det veterinära området och för

15Se kapitel 6 samt 12 och 15.

16Se kapitel 16.

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

distriktsveterinärorganisationen. Den nya myndighetsstrukturen löser det nuvarande problemet med Jordbruksverkets dubbla roller genom att de olika uppgifterna hanteras av olika myndigheter.

Tillsynsansvar förenas ofta med normeringsansvar. Tillsynsut- redningens genomgång av cirka 70 statliga tillsynsorgan visar att tillsynsmyndigheten i flertalet fall också har ett ansvarar för norme- ring. Normeringsansvaret består i att utfärda föreskrifter samt att ge tillstånd med därtill knutna villkor. Rådgivning i generella och enskilda fall kan ses som en mjukare form av normering.

I förslaget till ny myndighetsstruktur hålls ansvaret för norme- ring och tillsyn samman. Utredningen ser flera fördelar med att den myndighet som ansvarar för tillsyn också ansvarar för normering. Tillsynen kan tillföra normeringen värdefull information, och vice versa. I detta sammanhang vill utredningen särskilt betona vikten av att den kunskap som följer av regelarbetet används i tillsynen i syfte att främja en korrekt och enhetlig tillämpning av reglerna. Detta är särskilt viktigt inom harmoniserade politikområden där regelarbetet till stor del sker inom olika EU-organ med följden att de förarbeten som normalt ligger till grund för nationell lagstift- ning ofta saknas eller inte är offentliga.

3.5Minskat statligt intrång på fungerande marknader

I uppdraget att noga överväga det offentliga åtagandet uppmärk- sammas i utredningsdirektiven särskilt att samtliga fyra myndig- heter bedriver verksamhet som inte finansieras via anslag och att det i flera fall handlar om avgiftsfinansierad verksamhet som kon- kurrerar med aktörer på den öppna marknaden.

Med konkurrensutsatt verksamhet avses när statliga myndighe- ter säljer avgiftsfinansierade varor och tjänster på en konkurrensut- satt marknad.17

Av de förvaltningspolitiska principer som statsmakterna antog 1998 följer att konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform.18 I direktiven (2006:123) för Förvaltningskom-

17I enlighet med det tidigare Konkurrensrådets definition är det främsta kännetecknet för en konkurrensutsatt verksamhet att en konsument med avsikt att köpa en vara eller tjänst har ett tydligt val mellan varor och tjänster från flera olika säljare, och att de varor och tjänster som säljarna erbjuder ska vara tillräckligt homogena för att vara utbytbara sinsemellan samt tillhöra samma geografiska marknad.

18Se proposition (1997/98:136) Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, s.34–38.

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

mittén pekade regeringen på att omfattningen av det statliga åta- gandet inte har prövats tillräckligt grundligt och att myndigheter i allt för hög grad har fått verka i konkurrens på fungerande privata marknader varför kommittén skulle se över den statliga förvalt- ningens uppgifter och organisation samt lämna förslag rörande hur gränsdragningen ska göras mellan förvaltning och marknad och pröva vilka delar av statliga verksamheter som bör avvecklas eller förtydligas och avgränsas.

Förvaltningskommittén föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2008:188) Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning att statliga myndigheter inte ska få sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad eller en potentiellt konkurrensutsatt marknad om inte särskilda skäl föreligger.

Att myndigheter bedriver konkurrensutsatt verksamhet kan ha negativa konsekvenser för såväl myndigheternas förmåga att full- göra sina uppdrag och uppgifter som marknadens funktionssätt. Om en myndighet bedriver både myndighetsutövning och försälj- ning av tjänster på konkurrensutsatta marknader finns det risk för snedvridning av konkurrensen genom korssubventionering mellan anslagsfinansierade myndighetsuppgifter och avgiftsfinansierade uppdragsverksamheter. Vidare finns det en risk för att intresse- konflikter kan uppstå och att förtroendet för myndigheter kan påverkas negativt. Myndigheter kan även genom myndighetsupp- gifter ha tillgång till unik information, genom anslag ha finansierat kostsam infrastruktur och i egenskap av statliga organ ha särskilt fördelaktiga finansieringsmöjligheter som kan inverka negativt på andra marknadsaktörers konkurrenskraft. Därutöver behöver stat- liga myndigheter i dag inte tillämpa upphandlingslagstiftningen när de anskaffar en vara eller tjänst från en annan myndighet.19

Det finns ett antal principiella motiv för offentligt åtagande generellt och för konkurrensutsatt verksamhet specifikt, bland annat att en offentlig huvudman vill undvika att komma i allt för stort beroende av privata producenter eller tillföra konkurrens på en marknad, att det föreligger ett naturligt monopol, att det saknas privata initiativ, att verksamheten måste bedrivas mycket långsik- tigt, att det finns betydande samproduktionsfördelar med en myn-

19 För en genomgång av litteraturen, se Förvaltningskommitténs slutbetänkande (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, s.111-136 samt bilaga 6. Se även särskilt Statskontoret (2008) Konkurrensutsatt eller inte? En kartläggning av stat- liga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet, rapport 2008:1 samt Konkurrensverket (2008) Väl fungerande marknader för ett konkurrenskraftigt Sverige – om regelrefor- meringar och offentlig näringsverksamhet, rapport 2008:2.

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

dighets övriga arbetsuppgifter eller att det råder en temporär överskottskapacitet i verksamheten.20

Utredningen har prövat skälen för den konkurrensutsatta verk- samheten vid myndigheterna utifrån principen att myndigheter inte ska bedriva konkurrensutsatt verksamhet om inte särskilda skäl föreligger. I det fall det finns särskilda skäl som motiverar ett stat- ligt åtagande är det angeläget att finansiellt och redovisnings- mässigt hålla isär myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Detta för att säkerställa att den konkurrensutsatta verksamheten inte korssubventioneras med statliga anslag och bidrag, och därige- nom undvika en osund konkurrenssituation.

I den nuvarande myndighetsstrukturen bedriver samtliga fyra myndigheter konkurrensutsatt verksamhet i någon form. Mest omfattande är den konkurrensutsatta verksamheten vid Jordbruks- verket och SVA. Flera av de problem som kan vara förknippade med statliga myndigheter som bedriver konkurrensutsatt verksam- het har framkommit i utredningens analys. Nedan följer ett par exempel.

Distriktsveterinärorganisationen står för huvuddelen av den kommersiella verksamheten vid Jordbruksverket. Den har vid externa granskningar återkommande kritiserats för att snedvrida konkurrensen på veterinärmarknaden. Den har även påverkat för- troendet för Jordbruksverkets hantering av veterinära förvaltnings- uppgifter negativt. Privatpraktiserande veterinärer har i tidigare utredningar ifrågasatt om Jordbruksverket kan bedriva en opartisk tillsyn och framfört misstankar om att myndigheten använder informationen från förvaltningsuppgifterna för att stärka den egna verksamhetens konkurrenskraft på veterinärmarknaden.21

Den föreslagna nya myndighetsstrukturen hanterar denna pro- blematik genom att olika myndigheter ansvarar för kommersiell veterinär verksamhet respektive veterinära förvaltningsuppgifter.

SVA bedriver omfattande försäljning av diagnostik och labora- torieprodukter, i flera fall på fungerande privata marknader. SVA har av Riksrevisionen kritiserats för att inte redovisa verksamheten och prissätta tjänsterna på ett korrekt sätt vilket inneburit en risk för korssubventionering av avgiftsfinansierad verksamhet med anslag. SVA har även tillgång till en unik information och infra- struktur, bland annat i form av de prover som samlas in genom den offentliga kontrollen samt säkerhetslaboratorier för analys av

20Ibid.

21Se kapitel 16.

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

mycket smittsamma ämnen som finansierats genom anslag. Därtill har andra myndigheter under lång tid köpt analystjänster från SVA utan offentlig upphandling. De upphandlingar som numera i allt högre utsträckning görs har resulterat i att SVA har förlorat vissa uppdrag till konkurrerande laboratorier för vissa analyser.22

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur innebär en renodling av det statliga åtagandet som tillgodoser samhälleliga behov och samtidigt minimerar statens intrång på fungerande pri- vata marknader. Genom ökad konkurrensutsättning läggs också grunden för en mer kostnadseffektiv statlig verksamhet.

3.6Forskning med hög relevans och kvalitet

I utredningens uppdrag ingår att analysera i vilken utsträckning myndigheterna bör bedriva forskning, i vilken mån den överlappar med verksamhet vid andra myndigheter eller högskolor och univer- sitet, samt föreslå hur forskningsverksamheten kan utvecklas och i vilken omfattning den bör omstruktureras. I denna analys ska forskningens relevans och kvalitet beaktas.

Utredningens utgångspunkt är att forskning i första hand ska bedrivas vid universitet och högskolor. Detta är i linje med försla- get i Förvaltningskommitténs slutbetänkande (SOU 2008:118)

Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning om att regeringen bör pröva om argumenten för att olika myndigheter utanför universitets- och högskolesektorn ska bedriva forskning fortfarande är aktuella eller om sådan forskning bör överföras till universitet och högskolor.

Skäl som talar för att myndigheter utanför universitets- och högskolesektorn ska bedriva forskning är att regeringen vill vara säker på att relevant forskning bedrivs. Skäl som talar emot forsk- ning vid myndigheter utanför universitets- och högskolesektorn är att kvalitet och effektivitet riskerar att vara lägre när forsknings- verksamheten inte fullt ut omfattas av forskarsamhällets former för kritisk granskning och kvalitetssäkring.

Inom den nuvarande myndighetsstrukturen bedriver Fiskeri- verket, Livsmedelsverket och SVA betydande forskningsverksam- het i egen regi. Jordbruksverket bedriver ingen forskning i egen regi, men förfogar över väsentliga forskningsmedel som myndig- heten på olika sätt slussar vidare. Den analys utredningen har låtit

22 Se kapitel 7.

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

göra av forskningsverksamheternas visar att den forskning som bedrivs vid Livsmedelsverket och SVA har hög eller mycket hög kvalitet och acceptabel produktivitet. Forskningen som bedrivs vid Fiskeriverket uppvisar genomsnittlig kvalitet och låg produktivitet. Vidare indikerar analysen att forskningen generellt är relevant för myndighetsuppgifterna.23

I den föreslagna nya myndighetsstrukturen fokuseras forskning med hög relevans för myndigheternas kärnuppgifter.

3.7Bättre styrning, samordning och kontroll

Utredningen ska föreslå en effektiv myndighetsstruktur som underlättar styrning, samordning, och kontroll av såväl myndig- heternas uppgifter inom livsmedelskedjan som andra uppgifter myndigheterna har.

Livsmedelsverket bedriver enligt regleringsbrevet verksamhet inom livsmedelspolitiken, Jordbruksverket inom livsmedelspoliti- ken, djurpolitiken och landsbygdspolitiken, SVA inom djurpoliti- ken och Fiskeriverket inom livsmedelspolitiken. Finansieringen sker via utgiftsområdet Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar.

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur skapar ett mer sammanhållet ansvar för livsmedelspolitiken och djurpolitiken. Därigenom underlättas riksdagens och regeringens analys av kost- naderna för och effekterna av den förda politiken likväl som samar- betet mellan livsmedelspolitiken och djurpolitiken.

Myndighetsförordningen (2007:515), vilken trädde i kraft den 1 januari 2008, tydliggör myndigheternas ledningsformer: enråds- myndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet samt myn- dighetsledningarnas ansvar inför regeringen.

Den generella styrningen genom myndighetsförordningen kompletteras med styrning inom särskilda områden till exempel olika ekonomiadministrativa förordningar. Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll innehåller bestämmelser om tillämpningsområde, definitioner av styrning och kontroll samt innehållet i den process som syftar till att myndigheter med rimlig säkerhet ska fullgöra sitt verksamhetsansvar, det vill säga riskana- lys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. Internrevi- sion vid statliga myndigheter bedrivs i enlighet med internrevi-

23 Se kapitel 8 och 13.

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

sionsförordningen (2006:1228). Genom myndigheternas instruk- tioner reglerar regeringen vilka myndigheter som ska tillämpa bestämmelserna om internrevision. Utredningens förslag till nya myndighetsinstruktioner utgår från bestämmelserna i nämnda för- ordningar.

Dagens myndigheter är svåra att styra. Utredningens analys visar att utöver uppgifter i instruktioner och regleringsbrev, får myndigheterna ibland nya uppgifter i särskilda regeringsuppdrag, vilka ibland sträcker sig över lång tid. Myndigheternas årsredovis- ningar ger sällan en heltäckande bild av hur väl myndigheterna uppfyller sina mål. De ger inte heller tillfredsställande svar på frå- gor av den typ som bör ställas för att kunna värdera myndigheter- nas verksamhet.

Dessa slutsatser är i linje med de mer generella observationer som har redovisats av bland annat Styrutredningen i betänkandet (SOU 2007:75) Att styra staten – regeringens styrning av sin förvalt- ning och Förvaltningskommittén i slutbetänkandet (2008:118)

Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning.

Förslaget till ny myndighetsstruktur syftar till att underlätta regeringens styrning och minska behovet av särskilda regerings- uppdrag. Avsikten med den nya myndighetsmodell som nu föreslås är att myndigheternas långsiktiga uppgifter ska framgå av instruk- tioner och att uppgifterna på kort sikt ska framgå av regleringsbrev. Antalet särskilda regeringsuppdrag bör begränsas.

När det gäller konkurrensutsatt verksamhet visar analysen av myndigheternas instruktioner och regleringsbrev att de med något undantag inte begränsar omfattningen och inriktningen på myn- digheternas konkurrensutsatta verksamhet samt att myndigheter- nas årsredovisningar sällan särredovisar de konkurrensutsatta verk- samheterna.

Utöver otydlig styrning av konkurrensutsatt verksamhet vid enskilda myndigheter finns styrproblem mellan myndigheter. Ett exempel är den omfattande försäljning av analystjänster och labo- ratorieprodukter som SVA bedriver. Om verksamheten vid SVA betraktas isolerat framstår det som att verksamheten till stor del finansieras via avgifter. Detta har också av myndigheten framhållits som ett belägg för att den nuvarande ordningen är ekonomiskt för- delaktig för staten. Men om det tas i beaktande att de största kun- derna är andra statliga myndigheter förändras bilden. Avgiftsin- täkterna härrör i betydande utsträckning från andra myndigheters anslag. För staten som helhet är sålunda kostnaderna väsentligt

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

större än vad som framgår av anslagen till SVA. Denna typ av verk- samhetsmässiga relationer försvårar en överblick av de totala stat- liga kostnaderna för en verksamhet och därmed en effektiv styr- ning av verksamheten ifråga.

Den föreslagna nya myndighetsstrukturen underlättar den stat- liga styrningen genom att reducera handeln med tjänster mellan myndigheter.

När det gäller forskningsverksamhet visar utredningens analys att regeringens reglering av forskningsverksamheten genom instruktionerna är otydlig. SVA och Fiskeriverket ska uttryckligen bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet medan Livsmedels- verket endast ska bedriva undersökningsverksamhet. Högst forsk- ningskvalitet uppvisar paradoxalt nog Livsmedelsverket, myndig- heten med svagast forskningsmandat. Jordbrukverket saknar man- dat för att bedriva forskning i egen regi, men bedriver analysverk- samhet och statistikproduktion som påminner om den mer tilläm- pade forskningsverksamhet som bedrivs vid de andra myndighe- terna. Därtill förfogar Jordbruksverket över betydande forsk- ningsmedel som genom olika mekanismer slussas vidare till univer- sitetet och högskolor, andra myndigheter, etc. Utifrån Jordbruks- verkets instruktion och reg-leringsbrev är det svårt att få en över- blick av de medel för forskning och utveckling som Jordbruksver- ket förfogar över. Än svårare är det att utifrån årsredovisningen att bedöma resultaten av den forsknings- och utvecklingsverksamhet som myndigheten finansierar.24

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur förtydligar myndigheternas forskningsuppdrag och hantering av forsknings- medel.

När det gäller tillsyn är det utredningens utgångspunkt att till- synen ska organiseras på ett sätt som skapar en klar åtskillnad mel- lan en myndighets tillsynsroll och andra roller. Vidare kräver en oberoende och trovärdig tillsyn att en tillsynsmyndighet inte har andra uppgifter som kan ge upphov till misstankar om rollkonflik- ter. Framförallt gäller det att skilja tillsyn från främjande.

Principen att skilja tillsyn från främjande upprätthålls inte inom den nuvarande myndighetsstrukturen. Den tydligaste rollkonflik- ten finns, vilken också noterats i avsnitt 3.4 och 3.5 ovan, inom det veterinära området där Jordbrukverket både är chefsmyndighet för distriktsveterinärorganisationen samt ansvarar för tillsyn över vete-

24 Se kapitel 8 och 13.

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

rinärer och veterinära förvaltningsuppgifter. Jordbruksverket bedriver sålunda tillsyn över egen verksamhet. Den veterinära till- synen har också under lång tid uppvisat väsentliga brister, till exempel när det gäller målen om tillsynsfrekvens. Vidare finns det potentiella intressekonflikter mellan den kommersiella veterinär- verksamheten å ena sidan och tillsyn över veterinärer och veterinära förvaltningsuppgifter å den andra. Det finns också en dokumente- rad misstro mot att Jordbruksverket självständigt och opartiskt kan utföra tillsyn och veterinära förvaltningsuppgifter.25

Därtill har både Jordbruksverket och Fiskeriverket i uppgift att främja näringen bland annat genom hantering av strukturstöd och rådgivning samtidigt som de ansvarar för normering och kontroll. Jordbruksverket samordnar till exempel kontrollen av djurskydd och djurhälsa. Djurskyddshänsyn kan stå i konflikt med främjande av en konkurrenskraftig produktion, åtminstone i kortsiktig eko- nomisk mening. Fiskeriverket ansvarar för att förvalta fiskresursen. I denna uppgift ligger att bland annat genom regler på olika sätt begränsa fisket och därigenom främja en hållbar resursförvaltning.26

Att det är principiellt olämpligt att en och samma myndighet ansvarar för både tillsyn och främjande, utesluter inte att det kan finnas vissa praktiska fördelar med en sådan lösning. Exempelvis innebär det sektorsansvar Jordbruksverket i dag har för jordbruk och trädgård ett samlat ansvar för primärproduktionen. Det inne- bär att de delar av livsmedelspolitiken, djurpolitiken och lands- bygdspolitiken som berör primärproduktionen kan samordnas inom en myndighet. Omvänt innebär denna lösning dock att ansva- ret för den gemensamma livsmedelspolitiken delas mellan olika nationella myndigheter samt att den statliga verksamheten och förtroendet för denna kan påverkas negativt som en följd av roll- konflikter mellan olika myndighetsuppgifter.

Det faktum att myndigheternas nuvarande uppgifter innebär rollkonflikter, i kombination med att tillsyn och kontroll uppvisat allvarliga brister under längre tid samt att de centrala myndighe- terna inom flera områden avsätter begränsade resurser för att sam- ordna kontrollen, tolkar utredningen som att tillsynsuppgifterna har givits en allt för låg prioritet i relation till myndigheternas andra uppgifter.

Den tänkta nya myndighetsstrukturen effektiviserar den statliga styrningen genom att undvika att inom en och samma myndighet

25Se kapitel 16.

26Se kapitel 12, 15 och 16.

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

undvika att kombinera tillsyn och främjandeuppgifter. Därigenom läggs grunden för en trovärdig statlig tillsyn samtidigt som myn- digheternas interna prioritering underlättas.

3.8Färre och mer effektiva myndigheter

Enligt direktiven syftar utredningens översyn och analys till att lägga fram förslag för att förtydliga och effektivisera myndighets- strukturen. Förslagen bör kunna leda till minskade statliga utgifter.

Regeringen har konstaterat att den statliga myndighetsstruktu- ren har blivit komplicerad och svåröverskådlig och har i linje med detta initierat ett omfattande reformarbete. Utvecklingen mot färre och större myndigheter är en tydlig trend inom statsförvaltningen. Flertalet så kallade koncernmyndigheter bestående av en chefs- myndighet och ett antal självständiga regionala myndigheter har omvandlats till så kallade enmyndigheter, till exempel Arbetsför- medlingen och Försäkringskassan.27 Därtill har sektorsvisa översy- ner resulterat i sammanslagningar av myndigheter.28

I detta sammanhang ska dock noteras att det är naturligt att myndigheter varierar i storlek och organisation. Myndigheternas antal och storlek avgörs inte i första hand av administrativa över- väganden om effektivitet. Olika myndigheter har olika uppgifter att lösa som ställer olika organisatoriska krav. Exempelvis har myndig- heter med omfattande direktkontakter med medborgare ett större behov av regional närvaro än en specialmyndighet som i första hand förser regeringskansliet med lägesbedömningar och annat besluts- underlag. Vidare kan nya myndigheter tillskapas för att uppmärk- samma politiskt prioriterade frågor. En enhetlig storlek och form på myndigheterna är sålunda inte eftersträvansvärd.

27För en beskrivning av den statliga myndighetsstrukturens utveckling över tid, se Förvalt- ningskommitténs slutbetänkande (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effek- tivare förvaltning, bilaga 8.

28Exempelvis har Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen samt inspektionsverksamheterna vid Sjöfartsverket och Vägverket sammanförts i Trafikinspektionen, Krisberedskapsmyn- digheten, Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar sammanförts i Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, Kärnkraftsinspektionen och Strålskyddsinstitutet sammanfört i Strålsäkerhetsmyndigheten samt åtta tidigare skolmyndigheter inordnats i en ny myndighetsstruktur bestående av Skolverket, Skolinspektionen och Myndigheten för specialpedagogik. Se SOU (2007:4) Trafikinspektionen – en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet, SOU (2007:31) Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser, Ds (2007:16) Sammanläggning av Statens strålskyddsinstitut och Statens kärn- kraftsinspektion samt SOU (2007:7) Tre nya skolmyndigheter.

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

Mycket små myndigheter har dock ofta svårt att upprätthålla samma administrativa effektivitet som större myndigheter. Men även för små myndigheter finns möjlighet till stordriftsfördelar till exempel genom att köpa administrativa tjänster från Kammarkolle- giet. Ekonomistyrningsverket har pekat på möjligheter till rationa- lisering genom myndighetsövergripande hantering av ekonomi- och personaladministration.29

I dagens myndighetsstruktur används inte de ekonomiska resur- serna på ett optimalt sätt. Flera funktioner är uppdelade på olika myndigheter. Exempelvis är laboratorie- och forskningsverksam- heten inom livsmedelskedjan uppdelad mellan Livsmedelsverket och SVA.30 Både Jordbruksverket och Fiskeriverket administrerar EG-stöd.31 Därutöver finns parallella administrativa funktioner och andra stödfunktioner. Det är utredningens uppfattning att färre myndigheter lägger grunden till en mer kostnadseffektiv verksam- het.

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur lägger grunden till en mer överskådlig och effektiv verksamhet och därigenom minskade statliga utgifter genom att skapa stordriftsfördelar och större kritisk massa samt eliminera parallella funktioner.

3.8.1Regional indelning

Utredningen ska enligt direktiven vid utarbetandet av förslag beakta effekterna på myndigheternas samarbete med länsstyrel- serna.

Ansvarskommittén uppmärksammade i sitt slutbetänkande (SOU 2007:10) Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft problemet med statens fragmentisering på regional nivå. Utifrån ett statligt helhetsperspektiv är det inte rationellt att flera sektors- myndigheter har parallella regionala organisationer. Utifrån ett medborgarperspektiv är den statliga regionala organisationen svår- överskådlig.

Inom den nuvarande myndighetsstrukturen bedrivs verksamhet på ett stort antal orter. Varje myndighet har sin egen geografiska indelning. Fiskeriverket bedriver verksamhet på mer än tio orter, Livsmedelsverket i sex regioner och Jordbruksverket på cirka tio

29Ekonomistyrningsverket (2007) Gemensamma lösningar för effektivare administration, rapport 2007:33.

30Se kapitel 7.

31Se kapitel 12 och 15.

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

orter exklusive distriktsveterinärorganisationen med verksamhet på cirka åttio orter över hela landet. Parallellt med detta anlitas läns- styrelserna för att utföra olika uppdrag, främst administration av jordbruks- och fiskeristöd, kontroll inom livsmedelskedjan samt smittskydd. De parallella regionala organisationerna försvårar för- utom överskådlighet även effektivitet till följd av många små enhe- ter och stora krav på samordning inom respektive myndighet.

Den nya myndighetsstrukturen lägger grunden till en mer över- skådlig och effektiv statlig verksamhet genom att reducera antalet regionala och lokala enheter samt att mer systematiskt använda länsstyrelserna för regionala uppgifter. I första hand bör, i linje med förslaget, uppgifter som redan i dag utförs regionalt överföras till länsstyrelserna. Förvaltningskommitténs slutbetänkande (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning.

Den samordnade länsförvaltningen kan ses som en stor- driftslösning i jämförelse med att sektorsmyndigheterna har paral- lella regionala organisationer. I de fall ett län anses utgöra ett för litet underlag för en viss verksamhet kan, såsom föreslagits i utred- ningen (Ds 2007:28) Koncentration av länsstyrelseverksamhet, en länsstyrelse ges i uppdrag att svara för en verksamhet i flera län. Exempelvis har fem länsstyrelser utsetts till vattenmyndigheter. I de fall det inte alls är lämpligt att länsstyrelserna utför uppgifter innebär färre och större centrala myndigheter likväl bättre förut- sättningar för att samordna statens regionala uppträdande samtidigt som grunden läggs till en mer kostnadseffektiv användning av resurserna.

3.9Anpassning till nya produktions- och konsumtionsmönster

Utredningen ser det som naturligt att förslaget till ny myndighets- struktur anpassas till de förändringar av produktions- och kon- sumtionsmönstren för livsmedel som skett, företrädesvis efter Sveriges inträde i EU.

3.9.1Färre jordbrukare och fiskare, fler livsmedelsföretag

Antalet jordbruksföretag uppgick 2007 till totalt 72 609. Sedan 1970-talet har antalet jordbruksföretag mer än halverats. Mellan

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

2005 och 2007 minskade antalet med 4,2 procent. I detta samman- hang ska också noteras att en tredjedel av jordbruksföretagen är så kallade småbruk med en mycket liten areal, vilket indikerar att de inte utgör en bas för kommersiell verksamhet och försörjning.32

Samtidigt bedriver allt fler jordbruksföretagare kombinations- verksamhet. År 2007 bedrev totalt 16 800 eller 23 procent av före- tagen någon form av kombinationsverksamhet. Den vanligaste kombinationsverksamheten är entreprenadverksamhet och den näst vanligaste turism, uthyrning och fritidsaktiviteter. Andra före- kommande kombinationsverksamheter är förädling av gårdspro- dukter, förädling av trä, produktion av förnybar energi, hantverk och vattenbruk. Med undantag för vattenbruk har samtliga kombi- nationsverksamheter ökat över tid. Den verksamhet som de senaste åren ökat mest procentuellt sett är produktion av förnybar energi.33

För att bedriva yrkesmässigt fiske på allmänt vatten krävs yrkesfiskelicens. Antalet licenser har minskat påtagligt under lång tid. Mellan 2003 och 2007 minskade antalet från 2227 till 1865 stycken eller med 16,3 procent. Givet att licenser normalt utfärdas för fem år och att det inte finns något krav på att licensinnehavaren ska fiska är antalet aktiva yrkesfiskare sannolikt mindre än vad antalet licenser indikerar. Aktiva yrkesfiskare är normalt medlem- mar i arbetslöshetskassan. År 2007 utbetalades ersättning till 836 försäkringstagare.34

Vattenbruket är en verksamhet som det finns politiska förhopp- ningar om ska kunna öka i omfattning.35 I Sverige uppgick 2007 antalet odlingar till cirka 500 stycken, sysselsättningen till totalt 378 årsarbetskrafter och det totala värdet av matfiskproduktionen till 145 mkr. Antalet odlingar har minskat med cirka 10 procent under de fem senaste åren. Produktionen av matfisk minskade mellan 2006 och 2007 med 27 procent och det totala försäljnings- värdet med 30 procent.36

Medan antalet jordbrukare och fiskare har minskat har antalet livsmedelsanläggningar under senare år ökat påtagligt. År 2007 uppgick antalet anläggningar till totalt drygt 65 000 stycken varav 2

32Jordbruksverket (2008) Jordbruksföretag och företagare 2007, Statistiska meddelanden, JO 34 SM 0801.

33Jordbruksverket (2008) Jordbruksföretagens kombinationsmöjligheter 2007, Statistiska meddelanden, JO 47 SM 0801.

34Riksrevisionen (2008) Statens insatser för ett hållbart fiske, rapport 2008:23, s.39 och 59.

35Se direktiv (2007:170) Framtiden för ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt vatten- bruk.

36Se direktiv (2007:170) Framtiden för ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt vatten- bruk.

Tre nya myndigheter SOU 2009:8

841 tillverkare, producenter och förpackare, 1 191 partihandlare,

12 935 detaljhandlare utan bearbetning, 46 490 detaljhandlare med bearbetning och 702 producenter med egen butik.37 Därutöver finns uppskattningsvis mellan 70 000 och 80 000 primärprodu- center av livsmedel.

3.9.2Ökad import av livsmedel

Allt mer mat importeras. Den andel av livsmedelskonsumtionen som importeras har ökat kraftigt, särskilt efter Sveriges inträde i EU. Andelen importerade livsmedel i konsumentledet har nästan fördubblats, från 24 procent 1990 till 43 procent 2006. Betydande delar av importen avser varor som inte kan produceras i det svenska jordbruket, främst fisk, kaffe och te, frukt och ris. Men en ökande andel av importen avser andra varor såsom kött, ost och grönsa- ker.38

När det gäller köttkonsumtionen är i dag importandelen för nötkött 40 procent, griskött 20 procent och kyckling 30 procent. Importen sker främst från Irland, Tyskland och Danmark, men en allt större andel kommer även från Sydamerika. Andelen importerat kött har ökat snabbt. Sedan mitten på 1990-talet har exempelvis importandelen av griskött fördubblats och kyckling tiodubblats.39

Produktgrupper som värdemässigt står för stora delar av den svenska importen är fisk, kräft- och blötdjur (22 procent), frukt och grönsaker (20 procent) samt kött och köttvaror (11 procent).40 Förslaget till ny myndighetsstruktur innebär en anpassning till de förändringar av produktions- och konsumtionsmönstren för livsmedel som skett, främst efter det svenska EU-medlemskapet. Ett påtagligt minskat antal jordbrukare och fiskare i kombination med ett större antal livsmedelsföretag samt en kraftigt ökad import av livsmedel, främst efter Sveriges medlemskap i EU, återspeglas i en resursmässig anpassning av de svenska myndigheternas dimen-

sionering.

37Se direktiv (2007:170) Framtiden för ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt vatten- bruk.

38Lantbrukarnas riksförbund (2008) Lantbrukskonjunkturen, 2008:1.

39SOU (2005:51) Bilen, biffen, bostaden.

40Jordbruksverket (2008) Sveriges utrikeshandel med jordbruksvaror och livsmedel 2005– 2007, rapport 2008:20.

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

3.10Reformmotiven i sammanfattning

Utredningen anser sålunda att det föreligger ett reformbehov inom den nuvarande myndighetsstrukturen. Även om vissa reformbehov kan tillgodoses genom justeringar inom ramen för den befintliga ordningen anser utredningen att det krävs en mer genomgripande myndighetsreform. Motiven för den förslagna nya myndighets- strukturen kan summeras enligt följande:

•Den återskapar en tydlig nationell ansvarsfördelning genom en anpassning till den nya organisationen på EU-nivå enligt princi- pen en central lagstiftning, en central myndighet varigenom den nationella förvaltningen av de gemensamma regelverken under- lättas och grunden läggs till ett mer effektivt EU-arbete.

•Den avspeglar det förstärkta landsbygdsperspektivet inom den gemensamma jordbrukspolitiken och det nya maritima per- spektiv som utvecklats i anslutning till den gemensamma fiske- ripolitiken.

•Den skapar ett heltäckande och enhetligt system för riskvärde- ring som tillgodoser riskhanterande myndigheters behov av riskvärderingsunderlag.

•Den fokuserar normering och tillsyn i egenskap av statliga kärn- uppgifter. Ansvaret för normering och tillsyn hålls samman för att främja en effektiv verksamhet medan tillsyn och främjande hålls åtskilda för att undvika förtroendeproblem för och roll- konflikter inom myndigheterna.

•Den innebär en renodling av det statliga åtagandet som tillgodo- ser samhälleliga behov och samtidigt minimerar statens intrång på fungerande privata marknader utifrån principen att myndig- heter endast ska bedriva konkurrensutsatt verksamhet om sär- skilda skäl föreligger.

•Den fokuserar forskning med hög relevans och kvalitet för myndigheternas kärnuppgifter. Forskningsverksamhet med låg relevans, kvalitet eller produktivitet omstruktureras utifrån principen att forskning bör bedrivas vid universitet och hög- skolor om inte särskilda skäl föreligger.

•Den förbättrar statens styrning genom att skapa ett mer sammanhållet ansvar för berörda politikområden som under- lättar riksdagens och regeringens analys av kostnaderna för och

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

effekterna av den förda politiken, att minska behovet av sär- skilda uppdrag utöver instruktion och regleringsbrev samt att tydliggöra myndigheternas uppdrag för konkurrensutsatt verk- samhet och forskning.

•Den lägger grunden för en mer överskådlig statsförvaltning genom att minska antalet centrala myndigheter, reducera antalet regionala och lokala enheter och systematisera samarbetet mel- lan centrala myndigheter och länsstyrelser samt en effektivare statlig verksamhet genom att skapa stordriftsfördelar, större kritisk massa och eliminera parallella funktioner.

•Den innebär en resursmässig anpassning av de svenska myndig- heternas dimensionering till det faktum att jordbrukarna och fiskarna påtagligt har minskat i antal medan antalet livsmedels- företag har ökat i antal samt att importen av livsmedel har ökat kraftigt.

Utredningens specifika förslag och skälen för dessa utvecklas när- mare i de följande kapitlen.

4Livsmedelssäkerhets- myndigheten

Utredningens förlag: En ny sammanhållen myndighet för livs- medelskedjan bör inrättas från och med den 1 januari 2010. Till den nya myndigheten förs huvuddelen av verksamheten vid Livsmedelsverket och SVA samt de delar av verksamheten vid Jordbruksverket som rör foder och animaliska djurprodukter, djurhälsa och djurskydd, inklusive smittskydd, fytosanitärt växt- skydd samt veterinära förvaltningsfrågor. Den nya myndighetens namn bör vara Livsmedelssäkerhetsmyndigheten.

Myndigheten bör i samhällets och konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter i hela livs- medelskedjan.

Myndighetens huvudsakliga uppgifter bör vara: att utarbeta regler inom områdena livsmedel, foder och animaliska bipro- dukter, djurhälsa och djurskydd samt fytosanitärt växtskydd; att leda och samordna kontrollen inom livsmedelskedjan samt inom vissa områden utöva offentlig kontroll; att fungera som vet- erinärmedicinskt expertorgan för myndigheter och enskilda; att genom kostråd och annan information verka för goda matvanor hos befolkningen och samordna statliga myndigheters informa- tion i näringsfrågor gentemot allmänheten; att informera konsu- menter, företag och andra intressenter om gällande regler och andra viktiga förhållanden samt verka för att företagens myndig- hetskontakter underlättas; att ansvara för nationella register inom sitt verksamhetsområde; att bedriva riskvärdering inom sitt verk- samhetsområde till stöd för myndighetens riskhantering; att fungera som Sveriges kontaktpunkt till Europeiska myndig- heten för livsmedelssäkerhet (EFSA); att verka för att export- erande livsmedels- och foderföretag uppfyller sådana särskilda krav som mottagarlandet kan ställa och på andra sätt värna

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten

SOU 2009:8

svenska företags konkurrenskraft; att vara centrallaboratorium och nationellt referenslaboratorium inom livsmedelskedjan; att bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet till stöd för myndighetens övriga arbetsuppgifter; att leda och sam- ordna tillsynen över veterinärer samt pröva frågor om veterinär behörighet; att fungera som värdmyndighet för Veterinära ansvars- nämnden samt att förebygga, utreda och leda bekämpningen av smittsamma djursjukdomar samt hanteringen av andra risker inom livsmedelskedjan.

Skälen för utredningens förslag: I utredningens uppdrag ingår att pröva möjligheten att skapa en sammanhållen myndighetsstruktur för livsmedelskedjan och även värdera möjligheten att åstadkomma de önskade resultaten inom nuvarande myndighetsstruktur. I detta kapitel summeras motiven för att inrätta en ny livsmedelssäkerhets- myndighet. Utredningens specifika förslag om bland annat myn- dighetens uppgifter återfinns i kapitel 5 till 10 samt 16.

Utredningen har vid prövningen utgått från de statliga kärn- uppgifterna för att säkerställa att myndighetsstrukturen skapar goda organisatoriska förutsättningar för statens grundfunktioner. Till statens grundläggande funktioner hör normering och tillsyn. En myndighetsstruktur som främjar en effektiv riskhantering genom ett tydligt och sammanhållet ansvar för reglering, enhetlig tillämpning av regler och effektiv kontroll av reglers efterlevnad är sålunda önskvärda resultat.

För att myndigheterna ska kunna utföra kärnuppgifterna krävs även vissa stödfunktioner. De huvudsakliga stödfunktioner som staten idag utför inom livsmedelskedjan är laboratorie- och forsk- ningsverksamhet. Kännetecknande för stödfunktioner är att skälen för att bedriva dessa i myndighetsform generellt är svagare och att det följaktligen finns en större huvudmannamässig och organisa- torisk flexibilitet. I linje med detta tenderar stödfunktioner i högre grad att finansieras genom avgifter eller bidrag. Önskvärda resultat är att samhällets behov av laboratorie- och forskningsverksamhet inom livsmedelskedjan tillgodoses samt att verksamheten har hög relevans för myndigheternas kärnuppgifter, uppfyller internat- ionella kvalitetskrav och bedrivs effektivt.

Den nuvarande ordningen kan beskrivas som en fler- myndighetsstruktur inom vilken ansvaret för att utföra såväl kärn- uppgifter som stödfunktioner är uppdelat mellan flera olika myn-

SOU 2009:8

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten

digheter. Riskhanteringsansvaret, med tillhörande normerings- och kontrollansvar, är främst uppdelat mellan Livsmedelsverket och Jord- bruksverket. Riskvärderingsansvaret, med tillhörande laboratorie- och forskningsverksamhet, är uppdelat mellan Livsmedelsverket, SVA och Jordbruksverket.

Utredningen har gentemot den nuvarande ordningen prövat två huvudalternativ.

Det ena huvudalternativet skulle innebära ett sammanhållet risk- hanteringsansvar genom att tillskapa en central tillsynsmyndighet med ansvar för normering och kontroll inom livsmedelskedjan inom ramen för en flermyndighetsstruktur. Enligt detta alternativ skulle riskvärdering och därtill hörande laboratorie- och forskningsverk- samhet hanteras i en separat ordning inom en eller flera myndig- heter och organisationer. Denna lösning återfinns till exempel i Norge och flera medlemstater inom EU.

Det andra huvudalternativet skulle innebära att samla både ansvaret för riskhantering och riskvärdering i en kombinerad tillsynsmyndig- het och expertmyndighet för livsmedelskedjan. Denna lösning åter- finns till exempel i Finland.

Utredningen har identifierat en rad brister i den nuvarande stat- liga verksamheten inom livsmedelskedjan. Den nya livsmedelsslag- stiftningen har förändrat ansvarsfördelningen på EU-nivå vilket har resulterat i att det svenska nationella normerings- och kontroll- ansvaret inom livsmedelskedjan är komplicerat och delvis otydligt. Den nuvarande ansvarfördelningen försvårar den nationella förvalt- ningen av de gemensamma regelverken och det svenska deltagandet i regelarbetet i EU genom att flera nationella myndigheter måste sam- ordnas. Den offentliga kontrollen inom livsmedelskedjan brister i samordning, enhetlighet i tillämpningen och kvalitet igenom- förandet. Det delade ansvaret är en viktig orsak till bristerna i den offentliga kontrollen. Laboratorieresurserna används inte optimalt utifrån ett statligt helhetsperspektiv, vilket till stor del är en följd av att verksamheten är uppdelad på olika myndigheter. Forsknings- verksamhetens kritiska massa reduceras av samma skäl med följden att den samlade kompetensen inom livsmedelskedjan inte används optimalt. Vidare är myndigheternas forskningsverksamhet otydligt reglerad och verksamhetens resultat inte möjligt att bedöma utifrån årsredovisningar och annan rapportering. Verksamheten har även inslag av grundforskning som är mindre relevant för myndig- heternas kärnuppgifter. Det statliga åtagandet inom livsmedels- kedjan är otydligt. I flera fall bedriver myndigheterna konkurrens-

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten

SOU 2009:8

utsatt verksamhet på fungerande privata marknader. Den nuvar- ande ansvarsfördelningen gör också myndigheterna svårstyrda. Den långsiktiga styrningen av myndigheterna genom instruktioner och regleringsbrev kompletteras regelbundet med särskilda uppdrag. Det finns inbyggda rollkonflikter mellan myndigheternas olika uppgifter vilket inverkar negativt på förtroendet för myndigheterna och skapar interna målkonflikter och prioriteringsproblem. Krisbered- skaps- och smittskyddsarbetet hanteras inom en modell som bygger på en komplicerad horisontell och vertikal samverkan mellan olika myndigheter, vilken framstår som onödigt resurskrävande och kost- sam. Relationen mellan riskhantering och riskvärdering är osyste- matiskt organiserad och inom vissa segment av livsmedelskedjan saknas idag i det nationella systemet oberoende riskvärderings- kompetens.

Det finns även styrkor i den nuvarande ordningen som är viktiga att värna. Kompetensen hos myndigheternas medarbetare framstår som god i ett internationellt perspektiv och måste tas till- vara och vidareutvecklas, oberoende av organisatorisk lösning. Den forskning som myndigheterna bedriver inom livsmedelskedjan upp- visar generellt hög relevans och kvalitet, om än splittrad och otydligt reglerad. Krisberedskaps- och smittskyddarbetet förefaller av allt att döma vara funktionellt, om än onödigt resurskrävande och kostsamt. En styrka som återkommande har framhållits av lant- brukets organisationer är att ansvaret för de frågor som rör lant- bruket idag är samlat vid en myndighet genom Jordbruksverkets sektorsansvar, vilket bland annat anses främja ett miljöansvar inom produktionen. Utifrån ett förvaltningsteoretiskt perspektiv är dock denna ordning som innebär att en och samma myndighet ansvarar för både tillsyn och främjande av näringen principiellt olämplig. En styrka som framhållits från representanter för veterinärerna är det sammanhållna ansvaret för både livsmedelsproducerande och andra djur. De sammanhållna ansvaret inom djurområdet kan upprätthållas vid samtliga organisatoriska alternativ, vilket även är utredningens avsikt.

Utredningen bedömer att de konstaterade bristerna inte fram- gångsrikt kan hanteras inom ramen för nuvarande ordning, utan att det krävs en ny myndighetsstruktur. Det utesluter inte att vissa av bristerna är möjliga att hantera genom justeringar inom ramen för den nuvarande myndighetsstrukturen, bland annat kan forsknings- verksamheten regleras tydligare, det statliga åtagandet renodlas genom avknoppning av konkurrensutsatt verksamhet och sam-

SOU 2009:8

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten

verkan mellan myndigheterna effektiviseras. Modifieringar löser dock inte de underliggande ansvarsproblemen i form av bristande EU-anpassning och att en och samma myndighet ansvarar för både tillsyn och främjande samt utnyttjar inte fullt ut potentialen till rat- ionalisering som finns inom myndighetsstrukturen.

Utredningen ser flera och stora fördelar med en mer samman- hållen myndighetsstruktur för livsmedelskedjan. Genom att samla normerings- och kontrollansvaret inom livsmedelskedjan anpassas den nationella ansvarsfördelningen till den inom EU, vilket tydlig- gör ansvaret enligt principen en lagstiftning, en myndighet. Det underlättar en effektiv nationell förvaltning av gemensamma regel- verk och grunden läggs för ett mer effektivt svenskt EU-arbete. Genom att samla kontrollanssvaret främjas en enhetlig tillämpning. Vidare underlättas prioriteringar av resurser till de länkar av livs- medelskedjan där behovet av kontroll av att reglerna efterlevs är störst. Genom en sammanläggning av laboratorieverksamheterna skapas stordriftsfördelar som möjliggör en mer kostnadseffektiv verk- samhet. Vidare skapas en starkare bas för referenslaboratorie- funktioner och diagnostisk beredskap. Genom att koncentrera forsk- ningen skapas på motsvarande sätt en kompetens som täcker hela livs- medelskedjan. Det större antalet forskare skapar bättre förut- sättningar för att bedriva forskning av hög kvalitet. Genom ett sammanhållet krisledningsansvar främjas en heltäckande bered- skapsplanering inom livsmedelskedjan och en mer kostnadseffektiv krishantering. Genom att samla ansvaret för riskvärdering skapas en enhetlig och heltäckande modell för riskanalysens organisering som tillgodoser riskvärderande myndigheters behov av beslut- underlag. Vidare kan den procedurkompetens som idag är utspridd på flera olika myndigheter samlas i ett metodstöd som skapar kompetensmässiga förutsättningar för att nationella riskvärderingar ska uppfylla internationella krav. Ett samlat nationellt ansvar lägger även grunden för en effektivare arbetsfördelning mellan riksvärd- ering i nationella och internationella organ.

Det finns även starka kopplingar mellan de olika verksamheterna och uppgifterna. Normeringen förutsätter tillgång till riskvärderings- underlag och kontrollen ska vara riskbaserad. Laboratorieverksam- heten är en viktig stödfunktion för kontrollen främst när det gäller analys och hantering av prover samt utveckling av laboratorie- kompetens. Betydelsen av det senare framgår av kravet på att utse nationella referenslaboratorier. Diagnostiska undersökningar utgör i flera fall också centrala delar i riskvärderingsunderlag. Forsk-

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten

SOU 2009:8

ningsverksamheten är en viktig stödfunktion för normeringen genom kunskapsbidrag till riskvärderingsunderlag, till kontrollen genom utveckling och validering av nya analysmetoder samt till kris- beredskapen genom ökade kunskaper om smittvägar och strategier för bekämpning av smittsamma sjukdomar och hantering av andra risker.

När det gäller valet mellan de två huvudalternativen för en sam- manhållen myndighetsstruktur inom livsmedelskedjan handlar det i mångt och mycket om en bedömning av hur relationen mellan risk- hantering och riskvärdering lämpligen organiseras. Utredningen har i detta sammanhang övervägt flera olika alternativ: ett fristå- ende riskvärderingsinstitut med laboratorie- och forskningsverk- samhet, en fristående vetenskaplig kommitté bestående av externa experter, ett vetenskapligt råd bestående av externa experter men kopplat till den riskhanterande myndigheten samt en riskvärder- ingsenhet inom den riskhanterande myndigheten. Utredningen har vägt de för- och nackdelar som är förenade med samtliga alternativ.

Utredningens slutsats är att ett oberoende vetenskapligt råd för riskvärdering i kombination med ett sekretariat för riskvärdering vid den riskhanterande myndigheten är den bästa organisatoriska lös- ningen. Grundläggande är att tillgodose den riskhanterande myndig- hetens behov av riskvärderingsunderlag. Det talar för att riskvärder- ingsfunktionen ska vara knuten till den riskhanterande myndig- heten. Vidare är det svårt att inom en myndighet samla den veten- skapliga expertis som krävs, vilket talar för nätverkslösningar som bygger på användning av extern expertis. Inte minst gäller detta ett befolkningsmässigt litet land som Sverige med relativt få experter. Samtidigt är det dock angeläget att tillse riskvärderingens obero- ende för att säkerställa att politik och förvaltning vilar på veten- skaplig grund och därigenom skapa förtroende för myndigheten. Oberoendet tillgodoses genom användning av extern expertis.

Utredningen finner sålunda att en sammanhållen myndighet för livsmedelskedjan med ansvar för riskhantering, och tillhörande norm- erings- och kontrollansvar, liksom laboratorie- och forskningsverk- samhet samt sekretariat för ett oberoende vetenskapligt råd knutet till myndigheten, är den lösning som uppnår det effektivaste resul- tatet i förhållande till statens uppgifter inom livsmedelskedjan.

När det gäller den nya myndighetens namn har utredningen i huvudsak övervägt två olika alternativ: Livsmedelssäkerhetsmyn- digheten respektive Myndigheten för livsmedelssäkerhet och djur- hälsa. Livsmedelssäkerhet är det centrala begreppet inom EU:s nya

SOU 2009:8

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten

livsmedelslagstiftning, vilket motiverar att det bör ingå i myndig- hetens namn. Samtidigt kommer den nya myndigheten att ha omfattande uppgifter inom djurområdet, vilket skulle kunna moti- vera att även inkludera djurhälsa i myndighetens namn. Utred- ningen bedömer dock att Livsmedelssäkerhetsmyndigheten är det mest lämpliga namnet för myndigheten. Utöver att livsmedels- säkerhet är det centrala begreppet i livsmedelslagstiftningen har myndigheter med motsvarande uppgifter ofta ett liknande namn, till exempel Europiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA) inom EU, Livsmedelssäkerhetsverket i Finland och Livsmedels- säkerhetsmyndigheten på Irland. Det underlättar översättningen av namnet och utomståendes förståelse av vad myndigheten har för uppgift, vilket inte minst är viktigt mot bakgrund det omfattande internationella arbete som myndigheten har att utföra.

5 Sammanhållet normeringsansvar

Under EU:s första årtionden var livsmedelslagstiftningen och skyddet för folkhälsan i huvudsak en nationell angelägenhet för med- lemsstaterna. I gemenskapen låg fokus på livsmedelsförsörjning och att skapa en gemensam marknad med fri rörlighet för varor och tjänster. Det skapades förvisso lagstiftning inom livsmedelsområden redan i början av 1960-talet men den saknade helhetssyn och var inte heltäckande. Kommissionen konstaterade i början av 1960- talet att de nationella olikheterna när det gäller hälsostandarder för livsmedel utgjorde ett hinder för den fria handeln och att en harm- onisering av lagstiftningen därför vore önskvärd. År 1964 utfärdade rådet ett direktiv om hälsoproblem som påverkar handeln med färskt kött och hygienregler för hantering av färskt kött (direktiv 64/433/EEG)1. Därefter följde ett antal rättsakter för att harm- onisera hygienkontrollen och underlätta handel med livsmedel. Regelverken avsåg dock endast ett begränsat antal produkter och det förekom inte sällan motsägelser mellan olika regelverk. När gräns- kontrollen inom EU avskaffades i början av 1990-talet utfärdades för första gången ett hygiendirektiv för alla livsmedelsprodukter (direktiv 93/43/EEG)2. Livsmedelssäkerhet accepterades fortfarande dock endast undantagsvis som grund för nationell särreglering.

5.1Ny livsmedelslagstiftning inom EU

Inom EU har det under slutet av 1990-talet och början av 2000- talet utvecklats en ny gemensam övergripande livsmedelslagstift- ning. Den tidigare livsmedelslagstiftningen byggde huvudsakligen på direktiv som medlemsstaterna skulle införliva i de nationella

1Rådets direktiv 64/433/EEG av den 26 juni 1964 om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen. EGT nr 121, 29/07/1964 s. 2012-2032. Svensk special- utgåva område 3 volym 1 s. 0089.

2Rådets direktiv 93/43/EEG av den 14 juni 1993 om livsmedelshygien.

101

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

rättsordningarna. I Sverige har detta i huvudsak skett genom att den behöriga myndigheten utfärdat föreskrifter efter bemyndig- ande i nationell lag och förordning. Den nya livsmedelslagstift- ningen bygger på förordningar som är direkt tillämpliga i medlems- staterna. Den är sålunda en fullt utvecklad gemenskapslagstiftning.

5.1.1Livsmedelskriserna på 1990-talet

De livsmedelskriser som drabbade EU under 1990-talet skapade en allmän förtroendekris för livsmedelslagstiftningen. År 1996 skedde i Storbritannien ett utbrott av von Creutzfeldt-Jacobs sjukdom. Totalt insjuknade 166 personer varav 163 avled. Att sjukdomen troligen hade spridits genom konsumtion av livsmedel och att myndig- heterna hade valt att begränsa informationen om de potentiella hälsoriskerna med BSE chockerade allmänheten. Andra exempel på livsmedelsskandaler var upptäckten av dioxin i kyckling i Belgien samt föroreningar i läsk i Belgien och Frankrike samt i olja i Spanien.

5.1.2Kommissionens vitbok

Som ett led i utvecklingen av en ny livsmedelslagstiftning utfärdade kommissionen 1997 en grönbok om generella principer för lagstift- ningen och 2000 en vitbok om livsmedelssäkerhet.3 I vitboken presenterades tanken om ett nytt legalt ramverk för livsmedels- säkerhet samt åttio åtgärdsförslag. Livsmedelssäkerhet skulle vara det primära målet med lagstiftningen som skulle vara en övergrip- ande och heltäckande reglering från produktion, via bearbetning och distribution, till konsumtion – från jord till bord. Lagstiftningen skulle vara tydlig, transparent och sektorsövergripande. Den skulle vila på vetenskaplig grund och riskanalys skulle användas som metod för att säkerställa detta. Försiktighetsprincipen skulle tillämpas vid bedöm- ning av livsmedelssäkerhet. Därtill skulle rollerna för aktörerna i livs- medelskedjan definieras och livsmedelsföretagens ansvar för livs- medelssäkerheten tydliggöras. Slutligen framhölls vikten av processer som underlättar spårbarhet i livsmedelskedjan för livsmedel och foder och dess ingredienser.

3 Kommissionen (1997) Grönbok om generella principer om livsmedelslagstiftning inom EU (The General Principles of Food Law in the European Union) och (2000) Vitbok om livs- medelssäkerhet.

102

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

5.1.3Allmänna livsmedelslagen

I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/20024, vilken ofta benämns den allmänna livsmedelslagen, anges de grund- läggande principerna för den nya livsmedelslagstiftningen. Genom förordningen inrättades även den Europeiska myndigheten för livs- medelssäkerhet (EFSA) som riskvärderingsorgan för att bistå kom- missionen och medlemsstaterna med vetenskapliga underlag. För- faranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet reglerades, bland annat krav på spårbarhet. Därtill inrättades ett larmsystem för information och varning om farliga livsmedel för att snabbt nå alla medlemsstater (RAFFS).

Lagstiftningen är generellt tillämplig och ska täcka hela kedjan från primärproduktion till slutkonsumtion. Den nya lagstiftningens tvärsektionella natur innebär att den har integrerats med bestäm- melser om djurhälsa och djurskydd samt fytosanitärt växtskydd. Den syftar till att säkerställa hög livsmedels- och fodersäkerhet, god djurhälsa samt gott djurskydd och fytosanitärt växtskydd inom ramen för en effektivt fungerande inre marknad. Transparens ska genomsyra EU:s arbete inom området. Vetenskapliga underlag ska ligga till grund för lagstiftningen och försiktighetsprincipen ska tillämpas vid tillämp- ning av lagstiftningen.

5.1.4Hygien- och kontrollpaketet

År 2004 kompletterades den allmänna livsmedelslagen med tre för- ordningar som rör livsmedelshygien och kontroll av animaliska livs- medel, det så kallade hygien- och kontrollpaketet.5 Avsikten var att säkerställa en hög livsmedelssäkerhet för konsumenterna och ersätta den tidigare sektorsindelade lagstiftningen. Förordningarna, som har kommit att kallas hygienpaketet, omfattar alla typer av livsmedel och täcker in hela livsmedelskedjan. Livsmedelsföretagens ansvar för att livsmedlen är säkra klargörs och det är livsmedelsföretagen som har

4Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om all- männa principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndig- heten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. EGT L 31, 1.2.2002, s. 1-24.

5Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livs- medelshygien, 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung samt 854/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av sär- skilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel.

103

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

huvudansvaret för att spåra och återkalla varor som utgör en fara för konsumenterna.

År 2004 antogs, för att säkerställa efterlevnaden lagstiftningen, för- ordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll.6 Den så kallade kontrollförordningen innehåller, förutom bestämmelser om hur den officiella kontrollen ska utföras, bland annat krav på att medlems- staterna ska upprätta nationella kontrollplaner, redovisa dessa till kommissionen samt att genomföra årliga uppföljningar av den natio- nella kontrollen.

I den fleråriga nationella kontrollplanen ska redovisas kont- rollen inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurskydd, djurhälsa inklusive livsmedelsproducerande djur och enligt artikel 59 ska även kontroll inom området fytosanitärt växtskydd ingå som en del av planen. Vidare ska inom EU upprättas gemensamma referenslaboratorier. Medlemsstaterna ska utse minst ett nationellt referenslaboratorium för varje referenslaboratorium på gemen- skapsnivå.

5.1.5Konsekvenser på nationell nivå

Framtagandet av en fullt utvecklad gemenskapslagstiftning inom livsmedelsområdet har konsekvenser på nationell nivå för de behöriga myndigheterna. Medan den tidigare lagstiftningen byggde på direk- tiv så bygger den nya på förordningar som är direkt tillämpliga i medlemstaterna. Det innebär att den nationella lagstiftningen idag endast utgör ett komplement till EU:s lagstiftning. Nationella före- skrifter kan endast utfärdas när det lämnas utrymme för detta, till exempel när det uttryckligen föreligger ett behov av mer detalj- erade nationella bestämmelser. De behöriga myndigheternas regel- arbete består i allt högre grad av att delta i regelarbetet i EU samt att utarbeta vägledningar och handledningar till hur EU-lagstift- ningen ska tolkas och tillämpas. Det ställer nya krav på samarbete mellan regelutarbetnings- och kontrollarbetet.

Den nya lagstiftningens tvärsektoriella karaktär innebär att flera nationella myndigheter hanterar samma EU-lagstiftning. Detta ställer krav på att olika myndigheters föreskrifter är ensartade och att samma terminologi används. Detta gäller även vägledningar och riktlinjer

6 Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslag- stiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. EUT L 165, 30.4.2004, s. 1- 141.

104

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

för tolkning och tillämpning av den gemensamma lagstiftningen. De nya kraven har också uppmärksammats av de nationella myn- digheterna som har tagit fram riktlinjer för utarbetande av väg- ledande dokument och samarbete i regelfrågor. Behovet av regel- förenklingar framstår allt klarare.

Kontroll av regelefterlevnad ska ske genom hela livsmedelskedjan. Medlemsstaterna ska upprätta nationella kontrollplaner, vilka ska följas upp och resultaten redovisas till EU. De nationella kontroll- systemen inspekteras av kommissionen genom Kontoret för livs- medels- och veterinärfrågor (FVO). Detta ställer nya, högre krav på samarbete mellan myndigheterna i det nationella kontrollsystemet.

Den grundläggande principen att livsmedelslagstiftningen ska vila på vetenskaplig grund ställer nya krav på riskvärderingsunder- lag vid myndigheternas regelarbete och kontroll. Inom EU har Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA) inrättats som ett särskilt riskvärderingsorgan. Inrättandet av gemensamma och natio- nella referenslaboratorier innebär också ökad fokusering på samord- ning av analysarbetet.

5.2Myndigheternas EU-arbete

Livsmedelspolitiken är ett harmoniserat politikområde. Det inne- bär att regelarbetet till stor del sker på EU-nivå. I och med Sveriges EU-inträde 1995 har myndigheternas deltagande i EU-arbetet blivit allt mer omfattande och tidskrävande. Enligt regeringsformen ska regeringen representera Sverige internationellt. Men regeringen kan ge förvaltningsmyndigheter i uppdrag att representera Sverige. När förvaltningsmyndigheter företräder Sverige representerar de således regeringen.

Myndighetens roll anges i 7 § myndighetsförordningen (2007:515). Enligt förordningen ska myndigheten ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i EU-arbetet och i annat internationellt samarbete, ställa den personal till förfogande för deltagande som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet.

Den svenska förvaltningsmodellen kännetecknas av jämförelse- vis små departement och stora och självständiga förvaltningsmyn- digheter. Expertkunskapen finns i många fall vid myndigheterna. Uppgiften att representera Sverige har i relativt stor omfattning kommit att falla på de berörda förvaltningsmyndigheterna.

105

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

5.2.1Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa

Enligt artikel 202 i EG-fördraget ska Europeiska kommissionen genomföra EG-lagstiftningen.7 Kommissionen biträds av kom- mittéer (kommittologin) i detta arbete.8

I samband med antagandet av förordning (EG) nr 178/2002 ersat- tes ett antal tidigare kommittologikommittéerna med en ny kom- mitté: Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa (SKLD). SKLD har till uppgift att bistå kommissionen och den ska behandla alla relevanta frågor som uppkommer i den berörda lag- stiftningen. Inom kommissionen sorterar frågorna under General- direktoratet för hälsa och konsumentsäkerhet (DG Sanco). Kom- mittén är indelad i åtta sektioner.9 I kommittén sitter repre- sentanter från medlemsstaterna, vanligen från förvaltningsmyndig- heter. För 3 sektioner är Livsmedelsverket expertmyndighet, för 3 sektioner är Jordbruksverket expertmyndighet och för 2 sektioner är ansvaret delat mellan de två myndigheterna.

Myndigheterna har en viktig roll i kommittologin genom att de tar fram underlag till de instruktioner som Jordbruksdepartementet bereder inom Regeringskansliet. Myndigheterna bistår även i de flesta fallen med experter vid möten och representerar Sverige i enlighet med instruktion. Representanterna från myndigheterna deltar även vid SKLD och bidrar även här med underlag till besluts- punkterna på dagordningen och har därigenom en stor möjlighet att bidra till och påverka det svenska ställningstagandet i viktiga frågor på EU-nivå. Myndigheterna bidrar även med underlag till rådsarbetsgrupper och deltar även vid dessa möten som experter.

7Konkret innebär detta att de befogenheter som Europeiska unionens råd ger kommissionen ska anges i varje rättsakt.

8Kommittéerna är diskussionsforum som består av representanter från medlemsstaterna och som har en företrädare för kommissionen som ordförande. Genom kommittéerna kan kom- missionen föra diskussioner med de nationella myndigheterna innan den antar bestämmelser för att genomföra en rättsakt. Den kan då försäkra sig om att åtgärderna är väl avpassade till de konkreta förhållandena i varje land.

9Det är sektionen för allmän livsmedelslagstiftning (Livsmedelsverket), biologisk säkerhet i livsmedelskedjan (Livsmedelsverket), toxikologisk säkerhet i livsmedelskedjan (Livs- medelsverket), kontroll och importvillkor (Livsmedelsverket och Jordbruksverket), foder (Jordbruksverket), genetiskt modifierade organismer i foder och livsmedel (Jordbruksverket och Livsmedelsverket) djurhälsa och djurvälfärd (Jordbruksverket), växtskydd (Jordbruks- verket).

106

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

5.2.2Ständiga kommittén för fytosanitära frågor

De fytosanitära frågorna avhandlas däremot i en särskild kommitté i kommissionen, ständiga kommittén för fytosanitära frågor (Standing Committee on Plant Health). I den ständiga kommittén för fytosani- tära frågor diskuteras löpande frågor som behov av regeländringar på grund av nya förutsättningar och riskvärderingar, dispenser för handel med 3:e land m.m. Till kommittén rapporterar även med- lemsländerna och växtinspektoratets rutininventeringar samt under- sökningar med anledning av nya utbrott av skadegörare.

Under rådet finns dessutom en informell arbetsgrupp för växt- skyddscheferna vars uppgift är att diskutera generella problem och behov.

För översyn av direktiv samt förslag till nya direktiv används oftast arbetsgrupper. Även i dessa deltager myndigheterna, i detta fall Jord- bruksverket, ofta tillsammans med experter från Sveriges Lantbruks- universitet.

5.3Den nationella ansvarsfördelningen

På nationell nivå är ansvaret för lagstiftningen inom livsmedels- kedjan delat mellan flera myndigheter, främst mellan Livsmedels- verket och Jordbruksverket, men även Fiskeriverket har ett ansvar bland annat när det gäller smittskydd för vild fisk, livsmedelshygien på landad fisk och vattenlevande genmodifierade organismer (GMO). För vissa lagstiftningsområden finns tre ansvariga myndigheter inom vilka Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Fiskeriverket ansvarar för olika delar. Exempel på områden med komplex ansvarsfördel- ning är import och export av livsmedel och jordbruksprodukter, fisk och blötdjur, GMO samt ekologisk produktion.

107

Tabell 5.1 Myndigheter med övergripande ansvar för lagstiftning inom livsmedelskedjan

Lagstiftningskategori	SJV	SLV	Fiskeriverket	Övriga/anmärkning
Allmän livsmedelshygienlagstiftning		X
Officiell kontroll
Livsmedelhygien		X	X	FV har kvalitetskontroll vid landning
Djurskydd	X			SJV har övergripande ansvar, SLV har
				kontrollansvar på slakterierna enligt
				djurskyddslagen.
Djurhälsa	X
Foder	X
Växtskydd	X			Om det avser officiell kontroll av
				växtskadegörare.
Import och export
Livsmedel	X	X		SJV har ansvar för import av
				livsmedel för eget bruk.
Animaliska produkter, ej livsmedel	X
Levande djur	X		X	FV ansvar för vild fisk, smitt- och
				artskydd.
Foder	X
Växter	X			Gäller kontroll av växtskadegörare på
				växter samt regler för från vilka
				tredjeländer utsäde får importeras för
				saluföring i Sverige.
Alkoholhaltiga drycker		X
Animaliska biprodukter	X			SJV har det övergripande ansvaret.
				SLV kontrollen på
				livsmedelsanläggningar

Lagstiftningskategori	SJV	SLV	Fiskeriverket	Övriga/anmärkning
Aromer och tillsatser		X
Bekämpningsmedel	X			SJV ansvarar för behörighet att
				använda växtskyddsmedel,
				anteckningsskyldighet vid
				användning av farliga
				växtskyddsmedel för bin, märkning
				och utformning av emballage för
				betat utsäde.
Berikning		X
Bestrålning av livsmedel		X
Biodling och bihälsa	X
Djurhälsa	X		X	FV ansvar för fisksjukdomar i
				naturvatten.
Djurskydd	X		X	FV ansvar för vild fisk.
Dricksvatten		X		SJV har ansvar för nitratdirektivet
				som anger att åtgärder inom
				jordbruket måste införas om
				nitrathalten i vatten som ska
				användas som dricksvatten överstiger
				50 mg per liter.
EG-gödselmedel	X
Ekologiska jordbruksprod. och	X	X	X	SJV ansvarig för ekologisk
livsmedel				djurhållning och växtodling, SLV för
				ekologiska livsmedel
				Ny trolig uppgift för FV.
Fisk och blötdjur	X	X	X	SJV ansvarig för importen av fisk.
Foder	X
Främmande ämnen i livsmedel,		X
radioaktivitet
GMO	X	X	X	SLV ansvarig för GMO i livsmedel, SJV
				ansvarar för GMO avseende foder,
				växtodling och vissa djur.
				FV ansvarig för vattenlevande GMO.
Handel inom EU	X	X
Handelsbeteckningar på fisk		X
Handelsnormer	X	X		Främst märkningsaspekter. Ägg,
				fjäderfä, mjölk och mjölkprodukter,
				olivolja, bredbara fetter (SLV).

Lagstiftningskategori		SJN	SLV	Fiskeriverket	Övriga/anmärkning
Internationell transport (ATP)			X
Investeringsstöd		X			Åtgärd inom Landsbygdsprogrammet
					bl.a. till livsmedelsförädling och
					produktutveckling.
Kontroll av husdjur		X			Kontroll av hästpass på
					livsmedelsanläggningar (information
					i livsmedelskedjan) (SLV).
Kosttillskott			X
Marknadsordningar		X	X		Främst märkningsaspekter. Vin, sprit,
					olivolja o bordsoliver, fiskeri och
					vattenbruksprodukter, tonfisk o bonit,
					sardiner (SLV).
Material i kontakt m livsmedel			X
Miljöbalken		X	X	X	Material i kontakt med livsmedel,
					nappar och GMO (SLV). Betr. GMO
					gäller detta endast betr. utsläppande
					på marknaden av livsmedel (SJV:S
					kommentar). SJV har ansvar för
					uppgifter inom ramen för
					förordningen (1985:915) om
					miljöhänsyn i jordbruket, förordningen
					(1998:900) om tillsyn inom jordbruket
					och förordningen (1998:899) om
					mijöfarlig verksamhet och
					hälsoskydd.
					FV har centralt vägledningsansvar,
					kontroll av domar.
Mineralvatten			X
Modermjölksersättning	och	X	X		SJV ansvarar för import för personligt
spädbarnsnutrition					bruk.
Märkning		X	X		SLV: inte presentation och
					marknadsföring (Konsumentverket) :
					SJV ansvarar för reglerna för
					märkning av utsäde och plantor vid
					saluföring samt betr. märkning och
					identifiering av djur.
Nutritionsaspekter på märkning			X
Nya livsmedel			X
Nyckelhålet			X
Närings- och hälsopåståenden			X

Lagstiftningskategori	SJV	SLV	Fiskeriverket	Övriga/anmärkning
Primärproduktion	X		X	SJV har ett övergripande ansvar för
				primärproduktionen avseende
				djurhållning, foder och växtodling.
				SLV ansvarar för
				livsmedelsaspekterna inom ramen för
				livsmedelsdefinitionen.
				FV ansvar för fångst av vild fisk och
				fiskodling, betr. odling endast risk för
				spridning av sjukdom och olämpliga
				arter.
Projektstöd	X			Ex för främjande av samarbete mellan
				producenter inom de gröna
				näringarna, förädlingsledet och
				forskningen, för att utveckla nya
				produkter, tjänster och tekniker.
Provtagning på djur	X	X		SJV har övergripande ansvar, SLV
				ansvarar för restsubstanskontrollen
				enligt direktiv 962/23/EG.
Restsubstanser, biocider		X
Restsubstanser, pesticider	X	X		SJV har ansvar för restsubstanser i
				foder.
Restsubstanser, veterinära läkemedel	X	X
Salmonellagarantier	X	X		SJV ansvarar för levande djur.
Saluföringsregler för utsäde (inkl.	X			Gäller regelverket för certifiering av
utsädespotatis och trädgårdsväxter)				utsäde (vilket är en förutsättning för
				att utsädet ska få saluföras) som
				inkluderar produktion, fält- och
				kvalitetskontroll, märkning av utsädet
				samt sortgodkännande av växtsorten.
Skydd för geografiska beteckningar,		X
jordbruk och livsmedel
Smittspårning	X	X		SLV ansvarar för den epidemiologiska
				utredningen vid livsmedelsutbrott (jfr
				SFS 2005:422). SJV ansvarar för djur-
				och foderrelaterade utredningar. SJV
				ansvarar även för smittspårning av
				allvarliga skadegörare på växter.

Lagstiftningskategori		SJV	SLV	Fiskeriverket	Övriga/anmärkning
Snus och tuggtobak			X		Endast livsmedelssäkerhetsaspekter
Spårbarhet		X	X		SLV: spårbarhet avseende livsmedel
					(178/2002). SJV ansvarar för
					spårbarhet avseende allvarliga
					skadegörare på växter och
					djursmittor.
Stöd för kvalitetssäkring		X			Jordbrukare som är anslutna till
					kvalitetssäkringssystem, t.ex. inom
					livsmedelssäkerhet, kan erhålla detta
					stöd.
Stöd till insatser på		X			Anslag inom regeringens
Livsmedelsområdet					livsmedelsstrategi för innovation och
					kompetenshöjning inom
					livsmedelsbranschen samt mat med
					mervärden, såsom ekologiskt,
					närproducerat och småskaligt.
Stöd till mervärden i jordbruk		X			Stöd till primärproducenter för
					kvalitets- och marknadsåtgärder som
					syftar till att förhöja kvaliteten på
					livsmedel och jordbruksprodukter.
Särnär			X
Traditionella	specialiteter	av	X
jordbruksprod. och livsmedel
Trikiner		X	X		SJV ansvarar för den djurrelaterade
					utredningen.
Trädgårdsnäring		X			SJV kontrollerar trädgårdsväxters
					sundhet och ansvarar till viss del för
					regler för ekologisk
					trädgårdsproduktion.
TSE		X	X		SLV ansvarar för kontrollen avseende
					livsmedelssäkerhet på
					livsmedelsanläggningen. SRM. SJV
					har övergripande ansvar för den
					djurrelaterade övervakningen på
					levande djur, i slakt och på kadaver.

Tvärvillkor	X			SJV hanterar systemet för tvärvillkor,
				bl.a. om livsmedelssäkerhet, som är
				villkor för att få flertalet
				jordbrukarstöd.
Lagstiftningskategori	SJV	SLV	Fiskeriverket	Övrigt/anmärkning
Ursprungsmärkning nötkött/kalvkött		X
Utförsel av fisk	X	X		SJV ansvarar för export av levande
				fisk.
Varustandarder		X
Veterinärorganisation och veterinär-	X	X		SJV har det övergripande ansvaret för
yrket				området, inkl. distriktsveterinärerna.
				SLV ansvarar för
				besiktningsveterinärorganisationen.
Växtskydd och växthälsa	X			SJV ansvarar för officiell kontroll av
				förekomst av växtskadegörare.
Zoonoser	X	X		SLV ansvarar för utredningar av
				livsmedelsburna utbrott, SJV ansvarar
				för djurrelaterade utredningar.

Not: Tabellen bygger på uppgifter från Jordbruksverket (SJV), Livsmedelsverket (SLV) och Fiskeriverket (FV) och speglar myndigheternas egen uppfattning om fördelningen av ansvar.

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

Inom ramen för de 21 kontrollområden som Livsmedelsverket och Jordbruksverket identifierat har Jordbruksverket ansvar för 14 och Livsmedelsverket ansvar för 7 kontrollområden.

Merparten av lagstiftningen inom kontrollområdena är lagstift- ning som arbetats fram på EU-nivå. EG-förordningar är direkt tillämpliga och kräver därför ytterst begränsade nationella genom- förandeåtgärder medan direktiv och beslut oftast genomförs natio- nellt genom myndigheternas författningssamlingar.

Livsmedelsverket ansvarar för att tillämpa totalt 20 EG-rätts- akter varav 75 procent förordningar och 25 procent direktiv och beslut. Jordbruksverket ansvarar för att tillämpa 180 EG-rättsakter varav 68 procent direktiv och 32 procent förordningar.

5.3.1Föreskrifter

Livsmedelsverket har totalt 16 föreskriftsbemyndiganden som är kopplade till analys, generell livsmedelskontroll och dricksvatten. Myndighetens rätt att utfärda föreskrifter faller således inom de lag- stiftningsområden som framgår av tabell 5.1. För närvarande är nio föreskrifter utgivna inom ramen för Livsmedelsverkets för- fattningssamlingsserie (LIVSFS).

Jordbruksverket har totalt 48 föreskriftsbemyndiganden varav de flesta (42 stycken) är kopplade till djurskyddslagstiftningen. I övrigt finns föreskriftsbemyndigandena inom de lagstiftnings- områden som Jordbruksverket ansvarar för enligt tabell 5.1. Jord- bruksverket har utfärdat 107 stycken föreskrifter i sin författnings- samling (SJVFS).

5.3.2Allmänna råd, vägledningar m.m.

Jordbruksverket ger ut allmänna råd enligt författningssamlingsför- ordningen (1976:725)10. För närvarande har Jordbruksverket totalt 22 allmänna råd varav nio rör livsmedels-kedjan, främst djurskydds- lagstiftningen. Livsmedelsverket ger inte längre ut allmänna råd.

Både Jordbruksverket och Livsmedelsverket utfärdar vägled- ningar, det vill säga dokument som ska ge stöd och råd till de kontrollmyndigheter som ansvarar för den operativa kontrollen.

10 Ett allmänt råd innehåller generella rekommendationer om hur en författning kan eller bör tillämpas i olika hänseenden. Det är enligt författningssamlingsförordningen upp till varje myndighet att pröva om allmänna råd ska ges ut eller inte.

114

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

Vägledningarna är inte rättsligt bindande utan är myndigheternas tolk- ning av hur lagstiftningen bör tillämpas. Myndigheterna har utarbetat gemensamma riktlinjer för hur de vägledande dokumenten ska vara utformade. För närvarande har Livsmedelsverket publicerat 40 vägled- ningar på sin hemsida. Jordbruksverket tillhandahåller en samman- hållen vägledning för kontroll som inom livsmedelskedjan omfattar 16 olika vägledningar.

5.3.3Nationella branschriktlinjer

Enligt artikel 7 och 8 i förordning (EG) nr 852/2004 om livs- medelshygien11 ska medlemsstaterna uppmuntra utarbetande av natio- nella riktlinjer för god hygienpraxis och för tillämpning av HACCP- principerna (Hazard Analysis Critical Control Points). Det ska även utarbetas gemenskapsriktlinjer. Spridning och användning av både nationella riktlinjer och gemenskapsriktlinjer ska främjas. Det är dock frivilligt för livsmedelsföretagare att använda dessa riktlinjer. De nationella riktlinjerna för god praxis ska utarbetas och spridas av livsmedelsbranschen i samråd med företrädare för särskilt berörda parter såsom behöriga myndigheter och konsumentgrupper. Relevanta handlingsregler i bland annat FN:s standarder i Codex Alimentarius ska beaktas vid utarbetandet. Medlemsstaterna skall sedan bedöma de nationella riktlinjerna för att tillse att de utarbetats på rätt sätt och att innehållet i riktlinjerna är praktiskt genomförbart. Medlems- staten ska skicka de nationella branschriktlinjerna till kommissionen som registerför dem och gör dem tillgängliga för samtliga medlems- stater.

Livsmedelsverket har bedömt innehållet i 12 branschriktlinjer.12 I kommissionens register över nationella branschriktlinjer finns fyra svenska branschriktlinjer. Det är branschriktlinjerna för produktion av mjölkprodukter, äggpackerier, bageri och konditori och hantering och märkning för allergier och annan överkänslighet.

Motsvarande bestämmelser om nationella riktlinjer för god praxis för foder återfinns i artikel 21 i förordning (EG) nr 183/2005 om fast-

11Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livs- medelshygien. EUT L 139, 30.4.2004, s. 1-54.

12Det gäller branschriktlinjer inom områdena vin- och sprit, kontroll och transport av obe- handlad mjölk, mjölkproduktion, produktion av mjölkprodukter, räkfiske, tillverkning av fiskprodukter, äggpackerier, säker mat i butik, hantering och märkning för allergi och annan överkänslighet, bageri och konditori och temperaturdisciplin för djupfrysta livsmedel.

115

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

ställande av krav för foderhygien13. De ska utarbetas av branschen för att säkerställa att företagen lever upp till lagstiftningskraven. Rikt- linjer kan vara nationella eller gemensamma inom EU. Framtagan- det av riktlinjer ska uppmuntras av nationella myndigheter och kommissionen, vilka även ska bedöma kvaliteten i innehållet samt medverka i informationsspridningen.

För närvarande finns inga svenska nationella riktlinjer för god praxis inom foderområdet som berör foderleverantörerna.14 För primärproducenterna har Svensk Mjölk tagit fram branschriktlinjer för mjölknäringen.15

5.3.4Näringsrekommendationer och kostråd

I Livsmedelsverkets uppdrag ingår att informera konsumenter, företag och andra intressenter om gällande regelverk, kostråd och andra viktiga förhållanden på livsmedelsområdet, samordna frågor som rör spädbarnsnutrition inklusive amning, samt främja konsu- menters, särskilt barns och ungdomars, förutsättningar att göra med- vetna val avseende hälsosam och säker mat.

Inom ramen för detta ansvar tar Livsmedelsverket fram svenska näringsrekommendationer i syfte att ge näringsmässiga riktlinjer för en kost som lägger grunden för en generellt god hälsa. Kriteri- erna för att fastställa rekommendationer är definierade för varje enskilt näringsämne med utgångspunkt från det tillgängliga veten- skapliga underlaget.16

Livsmedelsverket utarbetar även råd om kost för att främja goda matvanor. Kostråden utgår från de senaste forskningsrönen inom nutritionsområdet samt kunskaper om hur svenska folket äter idag och om hur vi bör äta. Kostråden utformas för olika grupper och situationer.17

13Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av den 12 januari 2005 om fastställande av krav för foderhygien. EUT L 35, 8.2.2005, s. 1-22.

14Jordbruksverkets (2008) Foderkontrollen 2007, rapport 2008:6. Enligt uppgift ska det inom fodernäringen pågå ett arbete med nationella branschriktlinjer för salmonellakontroll inom foderindustrin samt transporter av foder.

15Svensk mjölk, Branschriktlinjer för hygienisk mjölkproduktion.

16De svenska näringsrekommendationerna baseras på de nordiska näringsrekommenda- tionerna som utgår från aktuell vetenskap och forskning och tar hänsyn till matvanor och hälsoförhållanden i de nordiska länderna. Näringsrekommendationerna är tänkta att användas som riktlinjer vid planering av kost för grupper, underlag för undervisning och upplysning om kost, underlag för livsmedelspolitik samt underlag vid värdering av kostintag.

17Under 2007 utarbetade Livsmedelsverket råd om bra mat i förskolan respektive skolan samt råd om bra mat på jobbet. Sedan tidigare finns bland annat råd för spädbarn, barn, vuxna, gravida och ammande, råd om fisk, råd om fysisk aktivitet och råd om salt. Råden till

116

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

I detta sammanhang bör också noteras att Livsmedelsverket har tagit fram symbolen nyckelhålet som ska hjälpa konsumenter att välja hälsosamma alternativ. Nyckelhålsmärkta livsmedel ska vara magrare samt innehålla mer fibrer och mindre socker och salt än andra livsmedel av samma typ. Livsmedelsverket har även tagit fram en vägledning till nyckelhålsmärkningen.

Det finns andra myndigheter som har ett i förhållande till Livs- medelsverket näraliggande ansvar inom folkhälsoområdet.

Socialstyrelsen ansvarar bland annat för verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, hälsoskydd och smitt- skydd i den utsträckning det inte är en uppgift för någon annan statlig myndighet. Myndigheten ska följa, analysera och rapportera om hälso- utvecklingen i landet samt belysa epidemiologiska konsekvenser av olika åtgärder.

Statens folkhälsoinstitut ska främja hälsa och förebygga sjuk- domar och skador. Särskild vikt ska fästas vid insatser för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Vidare ska myndigheten utföra sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser inom folkhälsoområdet samt vara nationellt kunskapscentrum för metoder och strategier på området och ansvara för övergripande till- syn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena. Myndigheten ska särskilt analysera utvecklingen av folkhälsan med utgångspunkt i de faktorer som påverkar denna, förse regeringen med information och underlag för beslut, beakta barns, ungas och äldres hälsa samt sam- manställa och sprida kunskap om metoder och strategier inom folk- hälsoområdet.

5.3.5Utvärderingar av normeringsarbetet

Det saknas specifika utvärderingar av EU-arbetet inom livsmedels- kedjan. I de utvärderingar av EU-arbetet som gjorts sedan EU- inträdet har den svenska modellen i stort sett ansetts vara ändamåls- enlig. Det har inte bedömts vara en nackdel för Sverige att i stor utsträckning överlåta till förvaltningsmyndigheter att bedriva förhand- lingsarbetet. Dock har vissa förbättringsbehov påtalats. I de fall en för- valtningsmyndighet företräder Sverige krävs att departement och myndighet har en nära kontakt rörande vad som ska vara Sveriges ståndpunkt vid förhandlingarna. Statskontorets utredning Fem år i

gravida och ammande reviderades våren 2008. Under 2008 pågår även ett arbete med att miljöanpassa kostråden.

117

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

EU18 visade att det under de första åren av svenskt medlemskap rådde en viss osäkerhet om hur samarbete mellan departement och myndighet skulle bedrivas. Statskontoret pekade på att departe- mentets instruktioner i vissa fall var för informella och otydliga. Regeringskansliet hade också svårt att få en samlad bild av myndig- heternas EU-arbete och underlag saknades ofta.

I utredningen som låg till grund för myndighetsförordningen (2007:515)19 underströks vikten av att regeringskansliet i god tid gav myndigheterna tydliga instruktioner samt att myndigheterna håller Regeringskansliet informerat om utvecklingen. Ansvarsfördelningen mellan Regeringskansliet och myndigheterna bedömdes dock var väl avvägd.

Livsmedelsverket och Jordbruksverket har gjort en gemensam översyn av föreskrifterna, vilken visar att det råder olika regelkulturer vid myndigheterna med följden att föreskrifterna inte är enhetliga bland annat med avseende på form, detaljeringsgrad och terminologi. För att komma till rätta med detta har myndigheterna tagit fram gemensamma riktlinjer för föreskrifter.

Vägledningar och branschriktlinjer används i olika utsträckning av Livsmedelsverket och Jordbruksverket. I utredningens expert- grupp samt i de samråd som utredningen haft med olika intres- senter har vikten av att myndigheterna aktivt arbetar med att främja efterlevnad av regelverket genom vägledningar och branschriktlinjer framhållits. I vissa andra länder, till exempel Irland, förefaller de centrala myndigheterna inta en mer aktiv roll vid utarbetandet av branschriktlinjer.

Det har förts en intensiv debatt i media från bland annat läkar- håll om Livsmedelsverkets kostråd och den vetenskapliga grunden för de råd som ges av verket har ifrågasatts. Frågan om Livsmedels- verkets expertpanels kopplingar till livsmedelsindustrin har även dykt upp bland debattinläggen. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna med uppdrag inom folkhälsoområdet uppfattas otydlig av såväl myn- digheterna som utomstående.

18Statskontoret (2000) Fem år i EU - en utvärdering av statsförvaltningens medverkan i EU-samarbetet. Statskontorets rapport 2000:20.

19Betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning, SOU 2004:23.

118

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

5.4Överväganden och förslag

5.4.1Ett sammanhållet normeringsansvar

Utredningens förslag: Normeringsansvaret inom livsmedels- kedjan (inom områdena livsmedel, foder och animaliska bipro- dukter, djurhälsa, djurskydd samt fytosanitärt växtskydd) bör samlas vid den tänkta Livsmedelssäkerhetsmyndigheten.

Skälen för utredningens förslag: Den nya livsmedelslagstiftningen är tvärsektoriell till sin karaktär och integrerar tidigare separata lag- stiftningsområden. Genom att man i lagstiftningen genomfört per- spektivet ”från jord till bord” kommer områden som inte tidigare inkluderats i livsmedelskedjan att tas med, främst gäller det primär- produktion av livsmedel. Den nya lagstiftningen skapar en helhets- syn där alla aspekter av livsmedelsproduktionen tas med: fyto- sanitärt växtskydd, djurhälsa och djurskydd, foder och animaliska biprodukter och livsmedel

Den nuvarande svenska myndighetsstrukturen inom livs- medelskedjan är i huvudsak organiserad utifrån den tidigare lag- stiftningssituationen. Den inventering av normeringsansvaret inom livsmedelskedjan som utredningen gjort visar på att ansvarsfördel- ningen är komplicerad och att det inom flera ansvarsområden finns två eller tre myndigheter inblandade. Det innebär till exempel att olika myndigheter kan ansvara för olika delar av en EG-förordning och att regeringen genom tillkännagivanden måsta tydliggöra vilka myndig- heter som ansvarar för olika specifika artiklar i en given förordning. Utredningens utgångspunkt är att normeringsansvaret helst ska bygga på principen en central lagstiftning, en central myndighet.

Den nya livsmedelslagstiftningen är en fullt utvecklad gemen- skapslagstiftning. Medan den tidigare lagstiftningen byggde på direk- tiv som medlemsstaterna införlivande i nationell lagstiftning så bygger den nya lagstiftningen på förordningar som är direkt tillämpbara i medlemsstaterna. Denna utveckling innebär att den nationella lag- stiftningen endast kompletterar EU-lagstiftningen samt att huvud- delen av regelarbetet sker inom EU. Myndigheterna spelar en central roll i det svenska EU-arbetet dels genom att bistå med expertis, dels genom att företräda Sverige i kommittologin. Det delade ansvaret för lagstiftningen återspeglas i deltagandet i EU-arbetet, exempelvis i Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa. Av kom- mitténs åtta sektioner har Livsmedelsverket ansvaret för tre, Jord-

119

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

bruksverket ansvaret för tre och myndigheterna gemensamt för två. Det uppdelade ansvaret försvårar en överblick av det svenska EU- arbetet och riskerar att medföra merkostnader i form av samord- ning mellan myndigheter, parallell kompetens och dubbel repre- sentation. Utredningen anser sålunda att ett sammanhållet normer- ingsansvar främjar ett effektivt EU-arbete.

Även inom ramen för den nya livsmedelslagstiftningen finns ett visst utrymme för nationella föreskrifter. Både Jordbruksverket och Livsmedelsverket utfärdar föreskrifter. Den översyn myndig- heterna har gjort av föreskriftsarbetet visar att de två myndigheterna arbetar enligt olika lagstiftningstraditioner. Det bör vidtas åtgärder för att öka enhetligheten. Utredningen anser att ett sammanhållet norm- eringsansvar underlättar enhetlig reglering.

Utredningen anser att normeringsansvaret inom livsmedels- kedjan bör samlas vid den föreslagna Livsmedelssäkerhetsmyndig- heten. Genom att samla ansvaret i en myndighet förenklas och för- tydligas den nationella ansvarsfördelningen enligt principen en central lagstiftning, en central myndighet. Förutsättningar skapas för mer enhetliga nationella regler inom livsmedelskedjan. Genom att på nationell nivå spegla ansvarsfördelningen på EU-nivå läggs grunden till ett effektivt EU-arbete. En nationell myndighet deltar i EU- arbetet i hela livsmedelskedjan varigenom merkostnader i form av samordning mellan myndigheter, parallell kompetens och dubbel representation undviks.

När det gäller normeringsansvaret inom områdena djurhälsa och djurskydd, inklusive smittskydd, har utredningen noga övervägt dels alternativet att bibehålla nuvarande ordning som innebär en inte- grerad hantering av djurfrågor och övriga frågor som rör primärpro- duktionen, dels alternativet att inkludera djurhälsa och djurskydd i ett sammanhållet normeringsansvar för livsmedelskedjan. I detta sam- manhang har utredningen även beaktat att djurskyddet nyligen inför- livats i Jordbruksverket.

Utredningens bedömning är att djurhälsan och djurskyddet, inklusive smittskyddet, bör inkluderas i ett sammanhållet norm- eringsansvar för livsmedelskedjan. Det finns som utredningen ser det två tungt vägande skäl för detta. För det första ingår bestäm- melser om djurhälsa och djurskydd i EU:s nya övergripande livs- medelslagstiftning. Den lösning utredningen föreslår innebär sålunda en ansvarsmässig anpassning till den nya lagstiftningssituationen samt till EU-kommissionens organisation av generaldirektoraten. Det underlättar såväl den nationella tillämpningen av gemensamma

120

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

regelverk som det svenska EU-arbetet. För det andra upprätthåller den föreslagna lösningen den grundläggande förvaltningspolitiska principen att en och samma myndighet inte bör utföra både främ- jande och begränsande uppgifter. Denna princip upprätthålls inte idag. Jordbruksverket har både i uppdrag att främja produktion och säkerställa god djurhälsa och gott djurskydd. Utifrån utredningens perspektiv är det uppenbart att det finns en potentiell konflikt mellan dessa uppgifter, till exempel mellan att främja konkurrens- kraftig produktion och de merkostnader som kan vara förknippade med att upprätthålla ett gott djurskydd, åtminstone utifrån ett kort- siktigt ekonomiskt perspektiv.

Samtidigt är det givetvis viktigt att regelverken inom området djurhälsa och djurskydd är anpassade till produktionens förut- sättningar i den mening att de är praktiskt tillämpbara och inte innebär onödiga merkostnader för producenterna. Detta understryker behovet av att den föreslagna Livsmedelssäkerhetsmyndigheten vid utform- ningen av regler inom detta område har ett nära samarbete med den myndighet som ansvarar för jordbrukspolitikens förvaltning samt med näringens organisationer.

Utredningen anser att det är viktigt att den tänkta Livsmedels- säkerhetsmyndigheten vid utformningen av nationella djurskyddsreg- ler beaktar de regler som utformats inom ramen för gemenskapslag- stiftningen. Vidare vill utredningen framhålla att det är angeläget att undvika tolkningar och tillämpningar av EG-regler som avviker från andra medlemsstaters tolkningar och som skapar större bördor och kostnader för företagen i Sverige jämfört med företag i andra länder. Myndigheten bör i sin egenskap av expertmyndighet bistå regeringen i dess strävan att djurskyddsfrågorna står högt på EU:s dagordning och därmed påverka EU:s djurskyddslagstiftning i positiv riktning.

När det gäller fytosanitärt växtskydd har utredningen resonerat på ett motsvarande sätt som när det gäller djurskydd och djurhälso- frågan. Den nya livsmedelslagstiftningen anknyter till regelverk inom växtområdet, då växters sundhet kan påverka livsmedelssäker- heten. Genom att inkludera området fytosanitärt växtskydd i ett sammanhållet normeringsansvar för livsmedelskedjan sker en ansvars- mässig anpassning till den nya lagstiftningssituationen inom EU. Det ska även noteras att normeringsarbetet inom djur- och växtområdet i betydande utsträckning rör frågor som inte direkt anknyter till livs- medel och livsmedelssäkerhet, till exempel djurhälsa och djurskydd för andra djur än livsmedelsproducerande djur och växtskydd för

121

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

växter som inte används inom produktionen av foder och livs- medel. Hypotetiskt sett skulle normeringsansvaret inom djur- och växtområdet kunna delas upp i en del som rör livsmedel och en övrig del. Utredningen ser dock påtagliga problem med en sådan lösning. Dels skulle den innebära att det nationella normeringsan- svaret splittrades. Flera olika centrala myndigheter skulle ansvara för normering av de olika delarna. För kontrollmyndigheterna som utför den operativa kontrollen, till exempel länsstyrelserna, skulle det innebära att de skulle ha två olika centrala myndigheter som utar- betade de regelverk som operativt hanteras integrerat vid kontroll- myndigheten. Mot ett uppdelat ansvar talar också att det finns starka kopplingar mellan de livsmedelsrelaterade och de andra delarna inom djur- och växtområdet, till exempel när det gäller smittskydd. Djursjukdomar kan spridas såväl mellan de olika grupperna av djur som mellan djur och människa varför ett effektivt smittskydd bör omfatta samtliga djur.

I detta sammanhang bör också noteras att de myndig- hetsreformer som genomförts i andra länder oftast har inkluderat ansvaret för djurområdet och växtområdet i de nya myndigheterna för livsmedelskedjan. Exempel på detta går bland annat att finna i Finland, Norge och Danmark.

Utredningen anser mot denna bakgrund att normeringsansvaret bör hållas samman inte bara mellan livsmedelskedjans olika områden utan också mellan delar som direkt rör livsmedelssäkerhet och övriga delar inom respektive område.

De lagstiftningsområden som avses är främst20 livsmedelsför- fattningarna (livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsförord- ningen (2006:813), lag (1995:551) om EG:s förordning om eko- logiskt framställda produkter, delar av miljöbalken m.fl.), författ- ningar inom området foder och animaliska biprodukter (lag (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, förordning (2006:814) om foder och animaliska biprodukter, förordning (2006:1165) om avgifter för offentlig kontroll av foder och ani- maliska biprodukter), området för djurhälsa (förordning (2006:815) om provtagning på djur, förordning (2005:422) om övervakning av zoonoser och zoonotiska ämnen hos djur och i livsmedel, zoonos- lagen (1999:658), zoonosförordningen (1999:660), epizootilagen (1999:657), epizootiförordningen (1999:659) lag (2006:807) om kontroll av husdjur, förordning (2006:816) om kontroll av husdjur

20 Se även översikt av lagstiftningsområdena i tabell 5.1. Det berör ett större antal författ- ningar som av utrymmesskäl inte återges här.

122

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

m.fl.), området för djurskydd (djurskyddslagen (1988:534), djur- skyddsförordningen (1988:539) m.fl.) och fytosanitära växt- skyddsområdet (förordning (2006:817) om växtskydd m.m., för- ordning (2006:1010) om växtskyddsmedel, utsädeslag (1976:298), utsädesförordning (2000:1330) m.fl.), kontroll av införsel och utförsel (förordningen (2006:812) om offentlig kontroll av livsmedel som importeras från ett tredje land, förordning (2006:814) om foder och animaliska biprodukter, förordning (1994:1830) om införsel av levande djur och förordning (2006:817) om växtskydd m.m.

Utredningens förslag innebär att följdändringar måste göras i de aktuella författningarna som överför normeringsansvaret från befint- liga ansvariga myndigheter till den föreslagna Livsmedelssäkerhets- myndigheten.

5.4.2Förstärkt EU-arbete

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör vidta särskilda åtgärder för att stärka förmågan för ett mer effektivt deltagande i EU-arbetet.

Skälen för utredningens förslag: EU:s livsmedelslagstiftning är en fullt utvecklad gemenskapslagstiftning med konsekvensen att tyngd- punkten i regelarbetet förskjuts från den nationella nivån till EU- nivån. För att fullgöra uppgiften att ha ett sammanhållet normeringsansvar inom livsmedelskedjan krävs att Livsmedelssäker- hetsmyndigheten har medarbetare med en gedigen kompetens om EU-arbetet. Utredningen anser mot denna bakgrund att Livs- medelssäkerhetsmyndigheten bör vidta särskilda kompetensutveck- lingsåtgärder för ett mer effektivt deltagande i EU-arbetet, till exempel erbjuda medarbetare möjlighet till utbildning och utbytes- tjänstgöring.

5.4.3Mer aktivt främjande av regelefterlevnad

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör mer aktivt använda vägledningar och branschriktlinjer för att främja enhetlig tillämpning och regelefterlevnad.

123

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

Skälen för utredningens förslag: Vägledningar är ett stöd från en central kontrollmyndighet för att främja enhetlig tillämpning av lag- stiftningen hos andra kontrollmyndigheter. Branschriktlinjer utar- betas av olika branscher i syfte att främja regelefterlevnad bland före- tagen inom respektive bransch. Livsmedelsverket har arbetat relativt aktivt med vägledningar medan Jordbruksverket arbetat mindre aktivt. Inom livsmedelsområdet har arbetet med att ta fram branschriktlinjer kommit jämförelsevis långt, men det saknas fortfarande riktlinjer inom flera områden. Inom foderområdet saknas idag nationella branschriktlinjer.

I utredningens expertgrupp och vid samråd med olika intressenter har vägledningar framhållits som ett bra verktyg för att främja en enhetlig tillämpning av lagstiftningen och önskemål har framförts om att vägledningar bör tas fram inom fler områden. Företag har efter- lyst mer hjälp och stöd från myndigheterna med att ta fram bra branschriktlinjer. Vid utredningens internationella besök har det fram- kommit exempel där den centrala kontrollmyndigheten arbetar mer aktivt för att främja regelefterlevnad, till exempel genom att i nära samverkan med näringen utarbeta branschriktlinjer.

Utredningen anser att Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör arbeta mer aktivt med att främja enhetlig tillämpning och regelefterlevnad genom att vidareutveckla vägledningarna samt att fördjupa samar- betet med näringen kring utveckling av branschriktlinjer.

5.4.4Ett regelråd inrättas

Utredningens förslag: Det bör inrättas ett rådgivande organ för utbyte av information inom regelarbetet mellan myndighet och intressenter vid den föreslagna Livsmedelssäkerhetsmyndigheten.

Skälen för utredningens förslag: Övergången från EG-direktiv som införlivas i nationell lagstiftning till förordningar som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna har förändrat förutsättningarna för myndigheternas normeringsarbete. Den nationella lagstiftningen kompletterar endast den gemensamma lagstiftningen och lag- stiftningsarbetets tyngdpunkt har förskjutits från den nationella nivån till EU-nivån.

I utredningens samråd med intressenter har framkommit syn- punkter på hur de nationella myndigheterna involverar intressenter

124

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

i normeringsarbetet. Kritik har riktats mot att formerna för norm- eringsarbetet inte har anpassats till den nya situationen och önske- mål har framförts om att myndigheterna på ett mer aktivt sätt bör underlätta för intressenterna att hålla sig informerade om utveck- lingen, till exempel om arbetet i Ständiga kommittén för livs- medelskedjan och djurhälsa.

Utredningen delar denna uppfattning och ser flera potentiella för- delar med ett närmare samarbete mellan myndigheter och intressenter. Intressenter kan tillföra värdefull kunskap om vilka regler som är praktiskt genomförbara. Vidare är det utifrån ett svenskt perspek- tiv positivt om myndigheter och intressenter agerar koordierat på EU-nivå i frågor där ståndpunkterna sammanfaller mellan myn- digheter och intressenter.

Utredningen anser mot denna bakgrund att det vid den föreslagna Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör inrättas ett särskilt regelråd för löpande informationsutbyte mellan myndighet och intressenter. Detta bör regleras i instruktionen som ett särskilt organ vid myndigheten. Den specifika utformningen av rådet bör vara upp till myndigheten att bestämma. Utredningen vill dock framhålla vikten av ett tydligt fokus på olika sakfrågor samt att utformningen är anpassad till de korta tidsintervall som ofta kännetecknar normeringsarbetet inom EU. Det talar för en nätverkslösning med sakfrågeinriktade under- grupper och löpande samråd.

5.4.5Tydligare ansvar för nutritionsfrågor

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör genom näringsrekommendationer, kostråd och annan informa- tion främja goda matvanor hos befolkningen och samordna stat- liga myndigheters information i näringsfrågor till allmänheten.

Skälen för utredningens förslag: Ohälsosamma matvanor är ett minst lika stort hot mot folkhälsan som brister i livsmedelssäker- heten. Livsmedelsverket har idag enligt instruktionen som uppgift att främja goda matvanor hos befolkningen. Denna uppgift utförs genom näringsrekommendationer, kostråd och annan information. Livsmedelsverkets hantering av dessa verktyg har under senare tid kritiserats för att inte vila på vetenskaplig grund och det har i debatten

125

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

rests krav på att ansvaret för dessa uppgifter bör överföras till en annan myndighet, till exempel Socialstyrelsen.

Utredningen har övervägt alternativet att överföra ansvaret för denna uppgift till Socialstyrelsen, men anser att den nya Livs- medelssäkerhetsmyndigheten bör ansvara för uppgiften. Huvud- skälet för detta är att nutritionsfrågor tenderar att hanteras integrerat med livsmedelsfrågor i internationella sammanhang, till exempel inom EU. Utredningen anser att det nationella ansvaret så långt möjligt bör avspegla ansvaret inom EU. Samtidigt är det emellertid angeläget att säkerställa att näringsrekommendationer, kostråd och annan information vilar på vetenskaplig grund. Detta förutsätter att veten- skapliga underlag tydligt åtskiljs från rekommendationer och råd. De vetenskapliga underlagen bör därför prövas av det särskilda råd för riskvärdering som enligt ett annat av utredningens föreslag bör inrät- tas vid Livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Uppdraget att tillhandahålla näringsrekommendationer, kostråd, etc. bör regleras genom myndig- hetens instruktion.

Utredningen anser att ansvarsfördelningen mellan Livsmedels- verket, Socialstyrelsen och Statens folkhälsoinstitut är otydlig inom nutritionsområdet. Detta är en uppfattning som även framförts av Livsmedelsverket till utredningen. Utredningen föreslår att Livs- medelssäkerhetsmyndigheten ska ges uppgiften att samordna statliga myndigheters information i näringsfrågor gentemot allmänheten. Detta ska regleras i myndighetens instruktion.

126

6 Sammanhållet kontrollansvar

Med den nya gemensamma livsmedelslagstiftningen följer nya krav på samordning av kontrollen inom livsmedelskedjan. Medlemsstaterna ska presentera en samordnad bild av hur kontrollen ser ut och hur väl den fungerar. Det finns inga direkta krav på hur de nationella kont- rollsystemen ska vara utformade, men systemen måste kunna han- tera de krav som anges i lagstiftningen. Medlemsstaterna ska även redovisa kontrollen i livsmedelskedjan till kommissionen.

6.1Den fleråriga nationella kontrollplanen

Medlemsstaternas ska enligt artikel 41 i Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 882/2004 utforma en flerårig nationell kontroll- plan. Livsmedelsverket har utpekats som ansvarig myndighet för att samordna kontrollplanen som myndigheten utarbetar i nära sam- verkan med Jordbruksverket, SVA, länsstyrelserna och Sveriges Kom- muner och Landsting. I mindre utsträckning medverkar även Kemi- kalieinspektionen och Naturvårdsverket. Den första kontrollplanen som beslutats gäller för perioden 2007 till 2009.

Planen är uppbyggd kring fem kontrollområden: livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa, djurskydd och växt- skydd. Planen ger en beskrivning av hur den offentliga kontrollen är organiserad, hur kontrollen genomförs och vilka strategiska inriktningar som finns för kontrollarbetet.

Inom kontrollområdena finns ett eller flera kontrollsystem. På livsmedelsområdet används ett riskbaserat system som innebär att kontroll sker utifrån vilka risker som är förknippade med hanteringen av specifika livsmedel. Vid gränskontroll av importerade varor används dokument- och, identitetskontroll samt fysisk kontroll. På foderområdet består kontrollen av grund- och säkerhetskontroll, särskild och normerande tillsyn, datainsamling och kvantitetsredo-

127

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

visning. När det gäller animaliska biprodukter sker en riskbaserad kontroll och importkontroll. På djurskydds- och djurhälsoområdet genomförs en riskbaserad kontroll. På det fytosanitära växt- skyddets område sker den officiella kontrollen i form av gräns- kontroll, produktionskontroll, inventering av de svenska skyddade zonerna och stickprovskontroller för att övervaka växtproduk- tionen.

6.2Det svenska kontrollsystemet

Sverige har en förvaltningstradition som skiljer sig från flertalet andra medlemsstaters. Det centrala ansvaret för den offentliga kont- rollen ligger inte på departementsnivå utan på underlydande förvalt- ningsmyndigheter vilka styrs genom instruktion och regleringsbrev. Offentlig kontroll kan även vara ett ansvar för regionala och lokala myndigheter. I de senare fallen samordnas kontrollen av centrala för- valtningsmyndigheter.

Inom livsmedelskedjan är ansvaret för den offentliga kontrollen delat mellan den centrala, regionala och lokala nivån. På nationell nivå är i första hand Jordbruksverket och Livsmedelsverket ansvariga myndigheter.1

De centrala myndigheterna har inom ramen för sina uppdrag både rollen som samordnare av andra kontrollmyndigheter och som direkt utförare av operativ kontroll. Samordningen avser främst opera- tiv kontroll som utförs av regionala eller lokala myndigheter eller enskilda kontrollorgan, men även i viss utsträckning av operativ kontroll som utförs av andra centrala myndigheter. Jordbruks- verket har till exempel samordningsansvaret för kontrollen av ani- maliska biprodukter medan Livsmedelsverket har ansvaret för att utföra operativ kontroll vid de anläggningar där myndigheten bedriver livsmedelskontroll. I samordningsansvaret ligger huvudsakligen att ge stöd till de andra kontrollmyndigheterna bland annat genom vägled- ningar, revision, normerande kontroll, information, rådgivning och utbildning samt uppföljning.

På regional nivå har länsstyrelserna på senare år fått allt fler upp- gifter inom livsmedelskedjan. Förutom att samordna och revidera livsmedelskontrollen på regional nivå så ska länsstyrelserna även

1 Även andra myndigheter har vissa, om än begränsade, kontrolluppgifter inom livsmedels- kedjan, bland annat Fiskeriverket, SVA, Läkemedelsverket, Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket.

128

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

utföra operativ kontroll av primärproduktion av livsmedel och foder (inklusive tvärvillkorskontrollen av primärproduktion) samt kontroll av djurskydd och vissa djursjukdomar.

På lokal nivå utför kommunerna operativ kontroll, främst inom livsmedelsområdet, men har även ansvar för kontroll av hanter- ingen av animaliska biprodukter.

Tabell 6.1	Ansvarsfördelning för offentlig kontroll inom livsmedelskedjan fr.om.
	1 januari 2009

	SJV	SLV	Kommunal	Länsstyrelsen	Anmärkning
			nämnd
Kontroll av		X	X
livsmedel
Kontroll av livs-				X
medel i primär-
produktionen
Kontroll av foder i	X			X
primärproduktionen
Kontroll av	X	X	X	X
animaliska
biprodukter
Kontroll av	X	X		X	äv Tullverket och
djurhälsa					kontroll av
(även fiskhälsa)					enskilda org.
Kontroll av	X	X		X
djurskydd
Kontroll av	X
växtskydd
Kontroll av	X	X		X	Lst delvis inom
tvärvillkor i					livsmedelskedjan
primärproduktion				X

6.2.1Livsmedel

Enligt livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsförordningen (2006:813) har Livsmedelsverket ett övergripande centralt ansvar för livsmedelskontrollen. Livsmedelsverket ansvarar även för operativ kontroll av ett antal, företrädesvis större, livsmedelsanläggningar. På regional nivå har länsstyrelserna ett ansvar för att samordna och revidera den operativa kontrollen på lokal nivå. Sedan den 1 januari 2009 ansvarar länsstyrelserna även för operativ kontroll av primär-

129

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

producenter av livsmedel. Kommunerna ansvarar för operativ kont- roll av merparten av livsmedelsanläggningarna.2

Kontroll av att märkningsbestämmelserna följs görs inom ramen för ordinarie kontroll av Livsmedelsverket och kommunerna. Livs- medelsverket ansvarar tillsammans med kommunerna för kontroll av garanterade traditionella specialiteter samt skydd av geografiska beteckningar och ursprungsbeteckningar för jordbruksprodukter och livsmedel. Livsmedelsverket genomför kontroll av genmodifierade organismer (GMO) i form av projekt där vissa kommuner ingår. Ansvaret för kontroll av företag som producerar material avsett att komma i kontakt med livsmedel är delat mellan Livsmedelsverket och den kommun där anläggningen är belägen. Exportcertifikat för dessa produkter utfärdas av Livsmedelsverket. Kontroll av att kraven i Livsmedelsverkets föreskrifter om naturligt mineralvatten och käll- vatten och förpackat dricksvatten följs ska utföras av den lokala kont- rollmyndigheten.

Länsstyrelserna och kommunerna ska följa de riktlinjer som Livs- medelsverket utfärdar, i egenskap av samordningsansvarig myndighet för livsmedelskontrollen, samt rapportera uppgifter om den operativa kontrollen.

Merparten av livsmedelskontrollen är avgiftsfinansierad. Avgifter fastställs utifrån en modell för riskklassificering av anläggningar. Länsstyrelsernas kontroll av primärproducenter av livsmedel finansi- eras genom anslag.

Livsmedelsverket avsatte år 2007 totalt 249 årsarbetskrafter för livsmedelskotroll varav 42 för samordning och 207 för operativ kontroll. Den operativa kontrollen utförs till stor del av regionalt

2 Från och med den 1 januari 2009 gäller enligt 23 § livsmedelsförordningen att kontrollan- svaret för livsmedelsanläggningar är uppdelat i enlighet med följande. Livsmedelsverket ansvarar för: slakteri, vilthanteringsanläggning, styckningsanläggning, malet köttanläggning över 5 ton per vecka, kyl, fryshus för köttvaror utom lagring för detaljhandeln, köttprodukt, köttberedningsanläggning mer än 7,5 ton per vecka, mjölk, mjölkproduktanläggning mer än 2 miljoner liter per år, fiskanläggningar mer än 250 ton per år, fiskgrossister mindre än 500 ton per år, äggpackerier som omfattas av artikel 116 och bilaga XIV i rådsförordning 1234/2007, äggproduktanläggningar, livsmedelsanläggningar i järnvägsvagnar, luftfartyg, fabriksfartyg samt kyltankbåtar för fisk, tillverkningsanläggningar för vin och sprit, anlägg- ningar som drivs av Systembolaget, exportkontrollerade anläggningar enligt kungörelsen om utförsel av livsmedel, anläggningar för behandling av livsmedel med joniserande strålning samt skeppshandelslager, tullager, frilager och anläggningar inom frizon för livsmedel som ej får omsättas fritt inom EU. Länsstyrelserna ansvarar för primärproducenter av livsmedel. Kommunerna ansvarar för: malet köttanläggning över 5 ton per vecka, köttberedningsan- läggning under 7,5 ton per vecka, mjölkproduktanläggning mindre än 2 miljoner liter per år, fiskanläggning mindre än 250 ton per år, fiskgrossister mindre än 500 ton per år, övriga ägg- packerier, anläggningar för dricksvatten, anläggningar för tillverkning av snus och tuggtobak, anläggningar för tillsatser, aromer och processhjälpmedel samt övriga livsmedelsanlägg- ningar.

130

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

utplacerad personal. Köttkontrollen är organiserad i sex regioner och gränskontrollen bedrivs vid fem gränskontrollstationer.

Livsmedelsverkets intäkter från kontrollen uppgick år 2007 till totalt 222 mkr.3 Kostnaderna fördelades på 171 mkr för operativ kontroll och 51 mkr för samordning.

Kommunerna avsatte år 2007 totalt 529 årsarbetskrafter för kont- roll. Enligt kommunernas resursbehovsbedömning, vilken ligger till grund för avgifterna skulle ytterligare 151 årsarbetskrafter ha avsatts för kontroll.

6.2.2Foder och animaliska biprodukter

Foder

Enligt förordning (2006:814) om foder och animaliska biprodukter har Jordbruksverket kontrollansvar för tillverkning, import och hantering av foder hos kommersiella fodertillverkare. Jordbruks- verket får överlämna kontrolluppgifter till länsstyrelserna och SVA. Den 1 januari 2009 övertog länsstyrelserna kontrollen av primär- produktionen av foder från kommunerna.

Kontrollen är avgiftsfinansierad enligt förordning (2006:1165) om avgifter om offentlig kontroll av foder och animaliska bipro- dukter. Kontrollavgift för foderleverantörer fastställs utifrån en risk- och erfarenhetsmodul där de olika leverantörerna har inpla- cerats i olika riskkategorier beroende på vilken typ verksamhet som företaget bedriver. Länsstyrelsernas kontroll av primärproducenter av foder är anslagsfinansierad.

Jordbruksverket avsätter 4 årsarbetskrafter för foderkontroll varav 2,7 för operativ kontroll. Den operativa kontrollen är placerad vid huvudkontoret och bedrivs över tillverkare och andra kommersiella foderföretagare. Importkontrollen utförs vid gränskontrollsta- tionerna. Jordbruksverket har även regionalt placerade foderinspek- törer vid länsstyrelsen.

Intäkterna från den operativa kontrollen var år 2007 915 tkr och utgifterna 1 750 tkr.

3 Intäkterna för 2007 var egentligen 164 000 tkr eftersom Livsmedelsverket utnyttjade acku- mulerat överskott från tidigare år.

131

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

Animaliska biprodukter

Jordbruksverket har enligt förordningen om foder och animaliska biprodukter även det centrala kontrollansvaret för hantering av ani- maliska biprodukter. Länsstyrelsen har ansvaret för kontroll av insamling, uppsamling, omlastning och transport av andra animal- iska biprodukter än matavfall. Kommunerna har ansvar för kontroll av nedgrävning av animaliska biprodukter, utlämnande och transport av matavfall, kompostering av matavfall när sådan kompostering genomförs på annat sätt än genom kompostering i av Jordbruks- verket godkända komposteringsanläggningar, förvaring av animal- iska biprodukter i primärproduktionen, förbränningsanläggningar som förbränner animaliska biprodukter i primärproduktionen och användningen av organiska gödningsmedel. Livsmedelsverket och kommunerna har ansvar för den offentliga kontrollen av animaliska biprodukter vid de anläggningar där de utför livsmedelskontroll.

Kontrollen av animaliska biprodukter är avgiftsfinansierad enligt förordningen om foder och animaliska biprodukter.

Jordbruksverket avsätter 1,7 årsarbetskrafter för kontroll av ani- maliska biprodukter varav 1,5 årsarbetskrafter för operativ kontroll. Den operativa kontrollen avser kontroll av godkända anläggningar och importkontroll sker vid gränskontrollstationerna.

Intäkterna från kontroll av animaliska biprodukter uppgick år 2007 till 380 tkr och utgifterna till 950 tkr.

6.2.3Djurhälsa

Kontroll av djurhälsa sker inom flera lagstiftningsområden. Enligt epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658) ansvarar Jord- bruksverket för kontroll av epizootier och zoonoser medan läns- styrelserna bedriver operativ kontroll. Jordbruksverkets huvuduppgift är att samordna kontrollen samt att ge råd och stöd, men myndig- heten utför även viss operativ kontroll genom distriktsveterinärorga- nisationen och andra veterinärer som utför officiella kontrolluppdrag. Den operativa kontrollen består av provtagning för övervakning av zoonoser och epizootier hos levande djur. Regelmässig provtagning vid slakt avseende salmonella och vissa andra smittsamma djursjuk- domar utförs av Livsmedelsverkets besiktningsveterinärer. Därut- över sker gränskontroll vid import av djur och djurprodukter.

132

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

Kontroll över andra smittsamma djursjukdomar än epizootier och zoonoser, bland annat obligatoriska hälsokontroller av husdjur, kontroll av animalieproduktionen, kontroll av djurs lämplighet i avel i näringsverksamhet samt kontroll av grisar med avseende på salmonella enligt EG:s kontrollprogram för Sverige utförs av branschorganisa- tioner (se avsnitt 6.4 om enskilda kontrollorgan). Jordbruksverket ansvarar för kontroll av och riktlinjer för detta arbete.

Kontroll av hanteringen av veterinärmedicinska läkemedel är ett ansvar för Livsmedelsverket.4 De officiella veterinärerna utför även officiella kontroller och provtagningar vars resultat rapporteras till berörd länsstyrelse (länsveterinär).

Länsstyrelsen ansvarar för offentlig kontroll av leukos och BVD- övervakning samt för hälsokontroll av tuberkulos hos hägnad hjort, maedi visna hos får, avelsfrågor anordnade av organisationer inom jordbruksnäringens område eller andra sammanslutningar samt semin- verksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och ägg för avelsändamål. Länsstyrelsen rapporterar sedan till Jordbruksverket.

Kontrollen av TSE vid slakterierna sköts av personer som fått särskild utbildning och det är livsmedelsföretaget som har ansvar för provtagningen, vilken övervakas av Livsmedelsverkets officiella veterinärer. Resultaten ska rapporteras till Jordbruksverket. För de producenter som inte är anslutna till det frivilliga kontrollprogram- met utförs kontroll av koccidos hos slaktkyckling av den officiella veterinären.

Officiell veterinär som är förordnad eller godkänd av Jordbruks- verket är ansvarig för kontroll över hälsoövervakningen av fjäderfä enligt rådets handelsdirektiv 1990/539/EEG och kontroll när det gäller tjurstationer och spermalagringsstationer. Den veterinär som är ansvarig för kontrollen av tjurstationer och spermalagrings- stationer ska rapportera till länsstyrelsen som, om det uppdagas all- varliga brister, ska rapportera till Jordbruksverket.

Tjänsteman vid fiskhälsokontrollen, förordnad av Jordbruks- verket, utövar kontroll över det obligatoriska fiskhälsoprogrammet inom vilket ett antal smittämnen och sjukdomar i odlad fisk kontrol- leras.

Kontrollen och kostnaderna för provtagning finansieras med avgift enligt förordning (2006:815) om provtagning på djur m.m.

Jordbruksverket avsätter 0,2 årsarbetskrafter för djurhälso- kontroll varav 0,1 årsarbetskrafter för operativ kontroll. Den kont-

4 Det vill säga kontroll av rester av otillåtna läkemedel eller otillåtna mängder av läkemedel i livsmedel.

133

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

roll som genomförs på central nivå rör provtagning av djur. Större delen av kontrollerna sköts av andra aktörer, främst Livsmedels- verkets personal och branschorganisationer.

Enligt Jordbruksverket renderade kontrollen inte några intäkter 2007 medan utgifterna uppgick till totalt 244 tkr.

6.2.4Djurskydd

Enligt djurskyddslagen (1988:660) och djurskyddsförordningen (1988:539) är Jordbruksverket central samordnande myndighet för djurskyddskontrollen. Jordbruksverket övertog den 1 juli 2007 ansvaret från Djurskyddsmyndigheten.5 Länsstyrelserna ansvarar från den 1 januari 2009 för den operativa djurskyddskontrollen som tidig- are utfördes av kommunerna. Livsmedelsverkets officiella veterinärer och assistenter utför djurskyddskontroll på slakterier och rap- porterar eventuella avvikelser till länsstyrelserna.

Den reguljära djurskyddskontroll som länsstyrelserna utför fin- ansieras via anslag. Avgifter utgår dock för uppföljande kontroll vid konstaterade brister.

Jordbruksverket avsatte år 2007 totalt 0,4 årsarbetskrafter för sam- ordningen av djurskyddskontrollen6. Den operativa kontrollen utförs främst av länsstyrelserna (tidigare kommunerna) och Livsmedels- verket.7

Jordbruksveket har inte redovisat några intäkter för 2007 medan utgifterna uppgick till 445 tkr.

6.2.5Växtskydd och utsäde

5Under tiden den 1 januari 2004 till den 30 juni 2007 var Djurskyddsmyndigheten centralt ansvarigt för kontrollen av djurskyddet. Myndigheten hade i uppdrag att utforma bindande föreskrifter på djurskyddsområdet och hade bl.a. till uppgift att vägleda lokala och regionala kontrollmyndigheter i deras arbete, stödja forskning och informera allmänhet, media och andra myndigheter om djurskydd

6Jordbruksverket tillämpar en snäv definition av samordning och avser endast samordning av sin egen verksamhet på området. Arbetet med tillsynsvägledning är inte inräknat.

7Nya förutsättningar gäller dock från den 1 juli 2007 i och med att Jordbruksverket över- tagit samordningsansvaret och personal från den nedlagda Djurskyddsmyndigheten

134

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

leden. Enligt växtskyddslagen (1972:318) kan kontrolluppgifter delegeras till enskilt kontrollorgan, vilket också delvis skett.

Jordbruksverket får ta ut växtskyddsavgift för kontrollen enligt 20 § växtskyddsförordningen.

Enligt utsädeslagen (1976:298) och utsädesförordningen (2000:1330) ska Jordbruksverket utöva kontroll över efterlevnaden av föreskrifter om certifiering, annan kvalitetskontroll samt saluföring av utsäde meddelade med stöd av utsädesförordningen. Certifiering av utsäde får utföras av Jordbruksverket eller, om det är fråga om annat utsäde än potatis, av juridisk person som Jordbruksverket har förklarat behörig att certifiera utsäde.8

Enligt utsädesförordningen får Jordbruksverket föreskriva om avgifter i ärenden enligt utsädeslagen eller enligt utsädesförord- ningen

Jordbruksverket avsatte år 2007 totalt 15,4 årsarbetskrafter för växtskyddskontroll varav 12,4 årsarbetskrafter för operativ kont- roll. Den operativa kontrollen utförs av regionalt placerad personal. Tillsynsenheten har kontor i Helsingborg, Göteborg och Stock- holm som främst ägnar sig åt importkontroll av växter medan Växt- avdelningen har regionkontor Uppsala, Linköping, Skara och Alnarp. Intäkterna för växtskyddskontrollen uppgick 2007 till 10,1 mkr och utgifterna till 14,2 mkr.

Jordbruksverket avsatte år 2007 totalt 0,8 årsarbetskrafter för utsädeskontroll varav 0,7 för operativ kontroll. Kontrollen bedrivs av utsädesenheten, men huvuddelen av den operativa kontrollen utförs av certifierade kontrollorgan. Intäkterna för utsädeskont- rollen uppgick år 2007 till 1 mkr och utgifterna till 0,5 mkr.

6.2.6Gränskontroll

Kontrollen av införsel från tredje land är uppdelad mellan Jord- bruksverket och Livsmedelsverket. Jordbruksverket ansvarar för gränskontroll av levande djur, animaliska produkter som inte är livs- medel, foder och animaliska biprodukter och animaliska livsmedel för personligt bruk. Jordbruksverket har fem gränskontrollstationer (Arlanda, Landvetter, Göteborg, Helsingborg och Norrköpings flygplats). Livsmedelsverket ansvarar för importkontroll av livs-

8 Utsädeskontrollen har varit föremål för utredning. I linje med förslagen i betänkandet (SOU 2004:72) Utsädeskontroll i förändring (SOU 2004:72) upphörde den 1 januari 2006 Statens utsädeskontroll och Statens växtsortsnämnd som självständiga myndigheter och deras uppgifter införlivades i Jordbruksverket.

135

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

medel av animaliskt ursprung från tredje land, men även vissa livs- medel av vegetabiliskt ursprung. Kontrollen sker vid någon av Livs- medelsverkets fem gränskontrollstationer (Göteborg, Landvetter, Stockholm, Arlanda och Helsingborg). Tullverket utför kontroll av djurhälsa, tullkontroll av växter, växtprodukter och jord, kompost, gödsel eller annat odlingssubstrat och växtskadegörare. Kontrollen finansieras genom avgifter.

6.3Egenkontroll

En av de grundläggande principerna i livsmedelslagstiftningen är att livsmedels- och foderföretagaren har det primära juridiska ansvaret för att garantera livsmedels- och fodersäkerheten. Enligt artikel 17 i Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 178/2002 ska livsmedels- och foderföretagare på alla stadier i produktions-, bear- betnings- och distributionskedjan i de företag de har ansvar för se till att livsmedel och foder uppfyller livsmedelslagstiftningens krav.

I artikel 18 i nämnda förordning ställs även krav på att livs- medel, foder, livsmedelsproducerande djur och alla andra ämnen som är avsedda för eller kan antas ingå i livsmedel eller foder ska kunna spåras i alla stadier av livsmedelskedjan. Företagen ska kunna ange varifrån livsmedel, foder, livsmedelsproducerande djur eller ämnen som är avsedda för eller som kan antas ingå i livsmedel eller foder kommer. De är skyldiga att återkalla varor som inte uppfyller säkerhetskraven och dylika situationer informera konsumenterna.

Livsmedels- och foderföretagarna ska ha ett kvalitetssystem för egenkontroll. Det är inte reglerat exakt hur systemet ska utformas men det ska bygga på principerna: god hygien och produktions- praxis (GHP) samt faroanalys och kritiska styrpunkter (HACCP). Till stöd för att bygga upp system för egenkontroll kan även finnas branschvisa riktlinjer för god hygien- och produktionspraxis.

Utvecklingen av system för egenkontroll har kommit olika långt inom olika delar av livsmedelskedjan.

Inom livsmedelsområdet har krav på egenkontrollprogram funnits sedan början av 1990-talet och för köttkontrollen finns detalj- erade krav på egenkontroll i förordning (EG) nr 853/2004. Vid Livs- medelsverkets revisioner av egenkontroll konstateras brister i 15– 40 procent av fallen, beroende på bransch.

Egenkontroll är även ett obligatoriskt krav för foderföretag. Jordbruksverket har inom foderkontrollen inte noterat några större

136

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

avvikelser när det gäller rutiner, dokumentation och de egen- kontrollsystem som foderföretagen utarbetat. Det brister dock hos många företag vad gäller rapportering till Jordbruksverket av för- modat skadligt foder.

Inom djurhälso- och djurskyddsområdet saknas krav på egen- kontroll. Enligt direktiven (dir. 2007:175) ska Utredningen om över- syn av lagstiftningen om smittsamma djursjukdomar m.m. bland annat pröva om det är möjligt och lämpligt att helt eller delvis ersätta dagens skattefinansiering av åtgärder inom djurhälsoområdet med en annan form av kostnadsdelning mellan stat och privat sektor, som ger ett tydligt incitament för djurägare och andra näringsid- kare att bedriva djurhållning och angränsande verksamheter på ett sådant sätt att risken för spridning av djursjukdomar minimeras.

Det finns inte heller några krav på egenkontroll inom växt- skyddsområdet eftersom växtskyddslagen inte medger detta. Jord- bruksverket har förslagit en ändring av växtskyddslagen på denna punkt. Arbete pågår med att revidera EU:s växtskyddsstrategi och i denna revidering kommer det finnas fokus på bland annat egenkont- roll.

6.4Enskilda kontrollorgan

Enligt artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 får den behöriga myndigheten delegera vissa uppgifter i den offentliga kontrollen till andra kontrollorgan. Med kontroll- organ avses enligt artikel 2 i nämnda förordning en oberoende tredje part till viken den behöriga myndigheten har delegerat vissa uppgifter.

Det anges inte specifikt i artikel 5 vilka uppgifter som får över- lämnas till kontrollorgan. Däremot anges vilka uppgifter som den behöriga myndigheten inte får delegera. Det är uppgifter som innebär ingripande verkställighetsåtgärder (sanktioner) mot den enskilde vid bristande efterlevnad av regelverket.

I övrigt gäller enligt artikel 5 att den behöriga myndigheten endast får delegera uppgifter om det finns en exakt beskrivning av de uppgifter som kontrollorganet får utföra och hur de får utföras. Kontrollorganet måste visa att det har den personal, sakkunskap, utrustning och uppbyggnad som krävs för att utföra uppgifterna. Vidare ska kontrollorganet vara opartiskt och fritt från intresse- konflikter när det gäller utövandet av de uppgifter som det till-

137

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

delats. Det ska även vara ackrediterat i enlighet med europeisk standard.

Möjligheten att använda enskilda kontrollorgan är olika stor inom olika normeringsområden och de behöriga myndigheterna har i varierande grad utnyttjat möjligheten att använda enskilda kontrollorgan.

Tabell 6.2	Egenkontroll och enskilda kontrollorgan

Kontrollområde		Krav/möjlighet till egenkontroll		Används enskilda kontrollorgan
Livsmedel		ja	krav	ja	4 st	ekologisk
Foder		ja	krav	ja	samma som ovan
Animaliska biprodukter		ja	krav	nej
Djurskydd		nej		nej
Djurhälsa		nej		ja	3 st
Växtskydd		nej		ja	1 st
Utsäde		ja	möjligt	ja	1 st

6.4.1Livsmedel

Inom livsmedelsområdet har uppgifter delegerats till enskilda kont- rollorgan när det gäller certifiering av ekologisk produktion enligt rådets förordning (EEG) nr 2092/91 av den 24 juni 1991 om eko- logisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel9. Lagstiftningsområdet är upp- delat mellan Livsmedelsverket och Jordbruksverket och myndig- heterna delar på ansvaret för att utse enskilda kontrollorgan och kont- rollera att de enskilda kontrollorganen sköter sina uppgifter.

För att få märka och marknadsföra produkter som ekologiska krävs enligt EG:s regler att produktionen kontrolleras av ett god- känt kontrollorgan. För närvarande finns i Sverige fyra godkända enskilda kontrollorgan för certifiering av ekologisk produktion: Aranea Certifiering, SMAK, HS Certifiering och Valiguard.

De behöriga myndigheterna överväger enligt uppgift om fler upp- gifter inom fler kontrollområden ska delegeras till enskilda kontroll- organ, bland annat kontrollen av skyddade geografiska beteckningar.

9 Förordning 2092/91 har fr.o.m. den 1 januari 2009 ersatts av EG-förordningarna nr 834/2007 och nr 889/2008.

138

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

Aranea Certifiering AB

Aranea Certifiering AB utför certifiering och kontroll enligt regl- erna för KRAV-certifierad ekologisk produktion och enligt EU:s regelverk för ekologisk produktion. Aranea är ett dotterbolag till KRAV ekonomisk förening och har tagit över all certifiering från KRAV. Företaget erbjuder certifiering inom hela livsmedelskedjan, från lantbruk, biodling och fiske till förädling, butik och storhus- håll.

Svensk Matpotatiskontroll AB

Svensk Matpotatiskontroll (SMAK) har funnits sedan 1953 och god- kändes 2006 som kontrollant av ekologisk produktion. Företaget har huvudsakligen två verksamhetsområden: provningskontroll som omfattar kvalitetskontroll och kvalitetssystem för potatis samt certifiering som omfattar all slags lantbruks- och trädgårdspro- duktion, samt livsmedelsberedning och import. Certifieringsverk- samheten för ekologisk produktion täcker in de flesta slags lantbruks- och trädgårdsproduktion, samt förädling och import av ekologiska livsmedel.

HS Certifiering AB

Hushållningssällskapet Kalmar-Kronoberg-Blekinge certifierar eko- logisk produktion enligt KRAV:s regler och EU:s regelverk.

Valiguard AB

Valiguard AB är skandinaviskt regionkontor för det internationella bolaget SAI Global/EFSIS och certifierar ekologisk produktion enligt KRAV:s regler och enligt EU:s regelverk. Valiguard kontrol- lerar dock endast beredda produkter och import.

6.4.2Foder

Av regeringen utsedda kontrollmyndigheter på foderområdet är Jord- bruksverket och länsstyrelserna. Certifiering av ekologiskt foder

139

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

erbjuds av de företag som godkänts av Jordbruksverket för certifi- ering av ekologisk produktion (se avsnittet om livsmedel). I övrigt finns det inga enskilda kontrollorgan på området.

6.4.3Djurhälsa

Inom djurhälsoområdet har tre enskilda kontrollorgan utsetts enligt lagen (2006:807) om kontroll av husdjur m.m. För att uppnå lagens syfte att främja animalieproduktion och djurs lämplighet för avel i näringsverksamhet främjas, förebygga sjukdomar hos djur samt att främja en långsiktig förvaltning av husdjursgenetiska resurser får Jordbruksverket enligt 3 § 2 förordning (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m. ge organisationer på jordbruksnäringens område eller andra sammanslutningar rätt att anordna kontroll. Jordbruksverket ska dock godkänna plan och riktlinjer för verksamheten. Vidare ställer Jordbruksverket krav på att kontrollen ska bedrivas konkurrens- neutralt och att ska hållas öppen för alla och att förvaltningslagen ska tillämpas.

Svenska Djurhälsovården AB

Svenska Djurhälsovården AB som ägs av Swedish Meats ekonomisk förening, Svenska Avelspoolen AB och KLS Livsmedel är på Jord- bruksverkets uppdrag huvudman för frivilliga kontrollprogram i enlig- het med lagen om kontroll av husdjur.10 Bolaget har även ansvar för tre övervakningsprogram.11 I huvudmannaskapet ingår att genom utredningar, utvecklingsverksamhet, rådgivning och information främja djurhälsan i besättningar anslutna till bolagets hälsoprogram. Vidare hör till uppgifterna att informera om hur spridning av infek- tionssjukdomar till lantbrukets djur kan förebyggas. Bland annat erbjuds djurägare utbildning för att få utföra läkemedelsbehandling på delegation av veterinär. Därtill bidrar Svenska Djurhälsovården till kontrollen av anmälningspliktiga och epizootiska sjukdomar genom den nationella obduktionsverksamheten.

10Det gäller kontrollprogrammen för maedi visna hos får, paratuberkulos hos nötkreatur och får, tuberkulos hos hägnad hjort, salmonella hos gris samt hälsokontroll av grisar, kött- producerande nötkreatur och får.

11Det gäller övervakning av frihet från AD (Aujeszkys sjukdom) och PRRS (Porcine Repro- ductive and Respiratory Syndrome) hos gris, resistensläget hos sjukdomsframkallande bakterier och övervakning av djurhälsan genom obduktionsverksamhet.

140

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

Fiskhälsan AB

Fiskhälsan AB ägs till lika delar av Laxforskningsinstitutet (LFI) och Vattenbrukarnas Riksförbund (VRF), vilka representerar mer- parten av fiskodlingsföretagen i Sverige. Intressenter i LFI är dels Fiskeriverket och dels vattenkraftsindustrin. Centrala Fiskhälso- nämnden fungerar som ett rådgivande organ till Fiskhälsan och SVA anlitas för analys av prover från både fisk och kräftor.

Fiskhälsan har ansvar för det frivilliga fiskhälsoprogrammet vars huvuduppgift är att genom förebyggande arbete förhindra uppkomst och motverka spridning av allvarliga smittsamma fisksjukdomar till fiskodlingar och vild fisk. Större delen av landets fiskodlingar och kräftodlingsföretag är anslutna till det frivilliga fiskhälsoprogram- met.12

På uppdrag av Jordbruksverket utför Fiskhälsan även samtliga besiktningar och provtagningar inom det obligatoriska programmet för fiskhälsoövervakning i enlighet med Jordbruksverkets före- skrifter om obligatorisk hälsoövervakning av odlad fisk. Program- met finansieras till 20 procent av näringen genom Fiskhälsan och till 80 procent av Jordbruksverket.13

I dagsläget finns inte något motsvarande fiskhälsoprogram för vild fisk.

Svensk Mjölk

Svensk Mjölk är en ekonomisk förening vars medlemmar utgörs av de sju största mejeriföretagen i Sverige, sju husdjursföreningar, två avelsföretag samt nio ras- och intresseföreningar. Svensk Mjölk är huvudman för den frivilliga kontrollen av BVD och salmonella hos nötkreatur och övervakning av leukos och IBR och rapporterar till Jordbruksverket vilka som inte är med i eller har uteslutits från de

12I det frivilliga fiskhälsoprogrammet ingår bl.a. avelsprogram på besättningsnivå för en god fiskhälsa, medverkan i bekämpningsprogram för virusinfektioner och renibakterios, vaccina- tionsprogram för att förebygga sjukdomarna furunkulos och vibrios, djuromsorgsprogram för att förbättra djurskyddet och fiskens välfärd under uppfödningen samt utbildningar, förebyggande arbete och rådgivning till anslutna fiskodlingsföretag kring säker och restriktiv användning av läkemedel, antibiotika och kemikalier och besättningsutredningar för vissa produktionssjukdomar.

13I fiskhälsoövervakningsprogrammet ingår övervakning av virusinfektionerna IHN-V (infektiös hematopoetisk nekros), VHS-V (viral hemmorhagisk septikemi), IPN-V (infek- tiös pankreasnekros), SVC-V (karpens vårviremi) och den bakteriella infektionen BKD (renibekterios) som tidigare var del av det frivilliga kontroll- och bekämpningsprogrammet.

141

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

frivilliga programmen för leukos och BVD14 Svensk Mjölks fri- villiga salmonellaprogram har pågått sedan 2001. Totalt är cirka 2 400 besättningar anslutna till det förebyggande programmet som ger möj- lighet till högre ersättning från staten vid behov av sanering pga. salmonellautbrott.

6.4.4Djurskydd

Inom djurskyddsområdet har Jordbruksverket inte delegerat offentlig kontroll till något enskilt kontrollorgan. I Jordbruks- verkets rapport (2008:24) Djurskydd i förändring behandlas bland annat frågan om hur kontrollprogram för djuromsorg kan utveck- las.15 Program finns idag för slaktkyckling och värphöns, men kontrollen inom dessa program är inte en del av den offentliga kontrollen. Jordbruksverket konstaterar att i enlighet med förord- ning (EG) nr 882/2004 kan offentlig kontroll av djurskyddslag- stiftning delegeras till ackrediterade organ. Detta skulle kunna ske inom ramen för kontrollprogram förutsatt att kontroll av program- mets efterlevnad genomförs av ett ackrediterat kontrollorgan anlitat av branschen.

6.4.5Växtskydd och utsäde

Växtskyddskontroll inom det fytosanitära området utförs av Jord- bruksverket och i mindre utsträckning av länsstyrelserna till den del det är angivet i Jordbruksverkets föreskrifter. Växtskyddslagen medger att vissa kontroller delegeras till enskilt kontrollorgan. Denna möjlighet har inte utnyttjas med undantag för den kont- rollen av träimport som har delegerats till Virkesmätarföreningen.

Utsäde för lantbruks- och köksväxter måste certifieras för att få släppas ut på marknaden. Certifieringskravet grundas på EG-direk- tiv och regleras i Sverige genom utsädeslagen (2000:1232), utsädes- förordningen (2000:1330) samt i Jordbruksverkets föreskrifter. Direktiven förutsätter officiell kontroll, men vissa kontrollupp- gifter kan delegeras till auktoriserade utsädesföretag eller fristående kontrollföretag. Certifiering omfattar kontroll av att miniminivåer

14För den offentliga kontrollen avseende övervakning av leukos och BVD ansvarar läns- styrelserna.

15Djuromsorgsprogram som innebär att särskild lagstiftning ska kunna följas för den som uppfyller vissa kriterier vad gäller skötsel eller miljö för djuren.

142

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

avseende sortrenhet, sortäkthet och frövare- och knölkvalitet upp- fylls. Kontrollen sker genom besiktning av utsädesodlingar, officiell provtagning, analys av frövare- och knölkvalitet, samt kontrollodling för att säkerställa sortkvalitet.

Kontroll av förädlarmaterial och stamutsäde av fröburna växt- slag, kontrollodling av fröburna växtslag, samt certifiering av pota- tis får endast utföras av Jordbruksverket.

Frökontrollen Mellansverige AB

Frökontrollen Mellansverige AB, som ägs av Hushållnings- sällskapet i Örebro, utför offentlig kontroll enligt utsädeslag- stiftningen. Företaget bedriver frökontroll- och analysverksamhet för växtodlingsprodukter, vatten, jord och avfallsprodukter. Av den totala certifieringen av fröburna växtslag svarar Jordbruksverket för cirka 85 procent och Frökontrollen för cirka 15 procent.

6.5Brister i kontrollen

Det har återkommande framförts kritik mot hur den offentliga kontrollen inom livsmedelskedjan fungerar vid olika granskningar och revisioner som genomförts av EU och nationella organ.

I egenskap av väktare av EG-fördragen ansvarar kommissionen för att EU:s lagstiftning verkställs. Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO) spelar en viktig roll i detta sammanhang. FVO ska säkerställa att EU-bestämmelserna om livsmedelssäkerhet och livsmedelskvalitet, veterinärlagstiftning och växtskyddsregler följs inom Europeiska unionen och i tredje land som exporterar till Europeiska unionen. FVO reviderar de nationella kontrollsystemen och utvärderar hur EU-lagstiftningen följs i Europeiska unionen och i tredje land med avseende på export till EU. FVO:s huvud- uppgift är att utföra inspektioner i medlemsstaterna och i tredje land som exporterar till Europeiska unionen. Resultaten redovisas i inspektionsrapporter. I inspektionsrapporterna ges även rekom- mendationer till de nationella behöriga myndigheterna för att kor- rigera de brister som upptäckts vid inspektionerna. FVO har för EU:s räkning genomfört ett antal inspektioner i Sverige inom livs- medelskedjan och riktat kritik mot hur kontrollen fungerar.

143

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

På nationell nivå är Riksrevisionen en del av riksdagens kont- rollmakt. Riksrevisionens uppdrag är att granska den statliga verk- samheten och därigenom medverka till god resursanvändning och en effektiv förvaltning i staten. Inom området jord, skogsbruk och fiske har Riksrevisionen under senare år genomfört granskningar av djurskyddskontrollen, tvärvillkorskontrollen av jordbruksstöden samt fiskeripolitikens förvaltning inklusive fiskerikontrollen.16 Av granskningsrapporterna framgår att det finns väsentliga brister i kontrollen.

Den kommunala kontrollen inom livsmedelskedjan ligger utan- för föreliggande utrednings uppdrag. Det kan dock konstateras att kritik framförts mot bland annat resurs- och kompetensbrist.

Ett viktigt mått för att få en uppfattning av hur effektiv den offentliga kontrollen är att mäta hur stor del av de planerade kont- rollerna som genomförts under det gångna året. Myndigheterna har fått uppskatta hur väl målen om offentlig kontroll har uppnåtts. En sammanställning av måluppfyllelsen för myndigheterna framgår av tabellen nedan.

Tabell 6.3	Måluppfyllelse inom kontrollen

Kontrollområde		Måluppföljelse av kontroll %
Livsmedel		100 %
Foder		63 %
Animaliska biprodukter		50 %
Djurskydd		100 %
Djurhälsa		100 %
Växtskydd		99 %
Utsäde		100 %

6.5.1Livsmedel

FVO genomförde i september 2007 en inspektion av den offentliga kontrollen av livsmedelssäkerheten för animaliska produkter, främst kött och mjölk.17 I inspektionsrapporten påpekades flera brister. Det konstaterade att Livsmedelsverkets sanktionsmöjlig- heter förstärkts gentemot mot kommunerna, men att de nya sank-

16Riksrevisionen (2003) Hur effektiv är djurskyddstillsynen?, rapport 2003:1, (2008) Tvär- villkorskontroller i EU:s jordbruksstöd samt (2008) Statens insatser för ett hållbart fiske, rapport 2008:23.

17DG (SANCO)/2007 – 7449 MR: Final Report of a Mission carried out in Sweden from 10 to 21 September 2007 with regard to official controls related to the safety of food of animal origin, in particular meat and milk.

144

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

tionsmöjligheterna ännu inte använts. Vidare konstaterades att det saknades resurser på lokal nivå och att det inte hade genomförts någon utvärdering av resursbehovet i enlighet med Livsmedelsverkets instruktioner. Hygienen på de besökta livsmedelsanläggningarna under kommunal kontroll var inte acceptabel och spårbarheten var inte heller tillfyllest. De lokala inspektörerna saknade i vissa fall tillräcklig kunskap och erfarenhet. Det förekom ingen prioritering av kontrollen av livsmedelsföretag på lokal nivå. Det saknades förfaranden för intern revision av kommunernas kontroll. Livsmedelsverket hade inte kännedom om personalsituationen och organisationen på lokal nivå.

FVO:s rekommendationer till Sverige var att se över personal- situationen och den tekniska kunskapen på lokal nivå för att upp- täcka risksituationer, att utveckla ett revisionssystem som täcker alla områden för vilka de behöriga myndigheterna är ansvariga samt att prioritera återgodkännandeprocessen av livsmedelsföretag enligt den nya livsmedelslagstiftningen så att det säkerställs att de som utför den officiella kontrollen har tillräcklig kunskap och erfaren- het. Den behöriga myndigheten ska se till att den kommunala kontrollen förbättras betydligt och se till att tillgången på personal med rätt erfarenhet är tillräcklig.

I Livsmedelsverkets uppföljning av livsmedelskontrollen år 2007 18 framgår att det råder brist på utbildad inspektörspersonal inom den kommunala kontrollen. Brister i den kommunala kont- rollen har uppmärksammats i Livsmedelsverkets årliga rapportering under ett antal år. Personalsituationen har dock förbättrats något som en följd av att kontrollen numera helt finansieras genom avgifter. Men utifrån kommunernas resursbehovsanalys saknas fortfarande totalt drygt 150 inspektörer. Kommunerna uppger att en anledning till per- sonalbristen är att det är svårt att rekrytera inspektörer. Många kont- rollmyndigheter har fortfarande för stor arbetsbelastning för att kunna utöva fullgod kontroll. I medeltal har varje heltidsarbetande inspektör kontrollansvar för 124 anläggningar (med variation mellan 6 och 328 anläggningar per inspektör). Antalet livsmedelsanläggningar har under 2007 ökat och uppgår till drygt 65 500 varav ca 500 anlägg- ningar under Livsmedelsverkets kontroll och resterande under kom- munal kontroll. Drygt 27 800 anläggningar fick minst ett besök under 2007.

18 Livsmedelsverket(2008): Rapportering av livsmedelskontrollen 2007. Kontrollmyndighet- ernas rapportering av livsmedelskontrollen. Rapport 6 – 2008.

145

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

Livsmedelsverket uppger att målen uppfyllts för kontrollen av de anläggningar som myndigheten har kontrollansvar för. Livs- medelsverkets personal har besiktigat alla djur före och efter slakt, utfört alla kontrolltimmar enligt riskklassificeringsmodellen, kont- rollerat alla sändningar från tredje land som passerat gränskontroll- stationerna samt genomfört alla årliga nationella kontrollprogram.

Tidigare hade Livsmedelsverket satt som mål att de lokala kont- rollmyndigheterna skulle inspektera varje livsmedelsföretag minst en gång per år. Detta krav har nu ersatts av mål om kontrolltid uti- från riskklassificeringsmodellen. Enligt Livsmedelsverket rapport om kontrollen 2007 har besöksfrekvensen på de anläggningar som kontrollerats ökat marginellt från 1,4 besök till 1,5. Flest kont- rollbesök fick ”tillverkare” (2,3 kontrollbesök per besökt anlägg- ning).

6.5.2Foder och animaliska biprodukter

Den senaste FVO-inspektionen inom området genomfördes 2004 och avsåg kontroll av animaliska biprodukter som inte är avsedda för humankonsumtion.19 Vid inspektionen noterades att informa- tionsutbytet var bristfälligt och det saknades samordning myndig- heterna emellan. Vidare noterades att kunskaperna ibland brast hos kontrollpersonalen inom distriktsveterinärorganisationen, Livs- medelsverket och kommunerna. Inte heller hade personalen tillräck- ligt med tid för att genomföra kontrollerna.

FVO genomförde en inspektion på foderområdet år 200320 vid vilken det bland annat konstaterades att samarbetet och samord- ningen mellan Jordbruksverket och SVA behövde förbättras och for- maliseras. En ny inspektion planeras under februari 2009

Foderkontrollen behandlades även av utredningen Avgifter för livsmedelstillsyn mm. I betänkandet Avgiftsfinansierad livsmedels-, djurskydds- och foderkontroll (SOU 2005:52)21 föreslogs att avgifts- systemet skulle anpassas för att främja god egenkontroll och att god regelefterlevnad skulle premieras med lägre avgifter. Ingen

19DG (SANCO)/7271/2004 – MR. Final Report of a Mission carried out in Sweden from 7 to 18 June 2004 in order to evaluate the implementation of health rules on animal by-pro- ducts not intended for human consumption.

20DG (SANCO)/7271/2004 – MR. Final Report of a Mission carried out in Sweden from 7 to 18 June 2004 in order to evaluate the implementation of health rules on animal by-pro- ducts not intended for human consumption.

21Avgiftsfinansierad livsmedels-, djurskydds- och foderkontroll – för en högre och jämnare kvalitet. Betänkande av kommittén Avgifter för livsmedelstillsyn m.m. SOU 2005:52.

146

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

avgift skulle tas ut på gårdsnivå, utan dessa kontroller skulle finansi- eras av Jordbruksverkets anslag. Detta förslag genomfördes dock inte.

Någon kritik mot hur kontrollerna har genomförts har inte fram- förts.

År 2007 uppnådde inte Jordbruksverket målen för kontrollen av foder och animaliska biprodukter. Endast 63 procent av de pla- nerade besöken på foderanläggningar genomfördes. Inte heller genomfördes det planerade antalet provtagningar. När det gäller animaliska biprodukter genomfördes cirka hälften av de planerade kontrollbesöken. Jordbruksverket har anfört omorganisation som en förklaring till att målen inte uppfyllts.

Enligt Jordbruksverket årsredovisning för 2007 sker kom- munernas kontroll enligt 12 § förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter framförallt på gårdsnivå.22 Jordbruks- verket anser utifrån den uppföljning myndigheten gjort av den kom- munala kontrollen att för få besök görs för att kunna bedöma om hanteringen av animaliska biprodukter på gårdsnivå sker på ett god- tagbart sätt. Däremot bedömer Jordbruksverket att kontrollen är godtagbar i de fall den utförs. Den samlade bedömningen är att han- teringen av animaliska biprodukter inte fullt ut sker enligt gällande lagstiftning men att hanteringen från ett smittskyddsperspektiv är godtagbar och att målet därmed i huvudsak är uppfyllt.

6.5.3Djurskydd och djurhälsa

FVO har vid inspektioner av djurskyddskontrollen riktat kritik mot att den svenska förvaltningen inte kunnat garantera en enhetlig tillämpning av regelverket i hela landet. Vidare har brister identi- fierats i samordningen och rapportering av kontrollen samt upp- följningen och återkopplingen mellan olika myndighetsnivåer.

Med anledning av de identifierade problemen beslutade riksdagen om ett antal förändringar i djurskyddslagen i syfte att förstärka den kommunala kontrollen och tydliggöra och stärka den centrala kont- rollmyndighetens ansvar (proposition 2004/05:72).23 Ändringarna, som trädde ikraft den 1 juli 2005, innebar bland annat att möjlig- heterna för samverkan mellan kommunerna förbättrades. Dess- utom förstärktes de statliga myndigheternas möjligheter att påverka den kommunala djurskyddskontrollen genom att länsstyrelserna fick

22Jordbruksverket(2008): Årsredovisning för räkenskapsåret 2007.

23Regeringens proposition 2004/05:72. Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn.

147

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

möjlighet att förelägga kommuner att rätta till brister i den kom- munala kontrollen samt att efter överenskommelse med en kommun överta ansvaret för viss kommunal kontrollverksamhet. Regeringen fick befogenhet att besluta om att överföra kontroll till en länsstyrelse om en kommun grovt eller under en längre tid åsidosatt sina kont- rollskyldigheter.

Djurskyddskontrollens funktion behandlades även i proposition 2007/08:63.24 Av propositionen framgår att djurskyddskontrollen varit behäftad med brister främst nä det gäller kvaliteten på kom- munernas kontroll. Även om vissa kommuner har en väl fungerande djurskyddskontroll så har kontrollens omfattning och utformning varierat kraftigt mellan olika kommuner. De resurser som har avsatts har i flera fall varit otillräckliga och kontrollavgifterna har varierat betydligt mellan olika kommuner. Andra brister avser kontrollens utförande, personalens kompetens, kommunernas register samt samarbetet mellan kommuner och veterinärer. Kritik har även riktats mot den centrala kontrollmyndigheten (Djurskyddsmyn- digheten), bland annat för brister i stöd till och uppföljning av andra kontrollmyndigheter samt samordningen av kontrollen. För att leva upp till de åtaganden som följer av EU-medlemskapet var slut- satsen att det nationella kontrollsystemet måste förändras och för- bättras.25

Regeringen förslog mot denna bakgrund att ansvaret för kont- rollen av djurskydd skulle överföras från kommunerna till läns- styrelserna den 1 januari 2009. Jordbruksverket ska även fortsätt- ningsvis ha det centrala samordningsansvaret.

Det har inte genomförts någon inspektion från FVO inom området djurhälsa.

Jordbruksverket bedömer att målen för kontrollen av djurskydd och djurhälsa uppfylldes år 2007. Enligt kommunernas årliga rap- portering om djurskyddskontrollen till Jordbruksverket har 87 pro- cent av kommunerna en kontrollplan. Målet är att samtliga kommuner ska ha en kontrollplan. Under perioden 2004 till 2006 utförde läns- styrelserna 147 kommunrevisioner av länsstyrelserna vilket motsvarar 51 % av kommunerna. Målet är att kommunerna ska revideras inom ramen för en treårsperiod.26

24Regeringens proposition 2007/08:63. Djurskyddskontroll m.m. i statlig regi.

25Ibid.

26Jordbruksverket(2008): Årsredovisning för räkenskapsåret 2007.

148

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

6.5.4Växtskydd

FVO har vid några tillfällen under 2000-talet genomfört inspek- tioner bland annat har importkontrollen av växter och hanteringen av växtpass granskats. Av rapporten från inspektionen i september 200727 framgår att kontrollen av importerade växter från tredje land har brister. Det konstaterades att Sveriges system för import- kontroll av växtskydd inte helt överensstämmer med EU:s lagstift- ning på området. Vissa produkter som ska kontrolleras genomgår inte kontroll och vissa kontroller genomförs efter att varan tull- klarerats, vilket strider mot regelverket. Bristerna förklaras huvud- sakligen av bristande personella resurser. Men även många andra aspekter av växtskyddskontrollen avviker från EU:s lagstiftning. FVO konstaterade att det endast fanns personal vid Arlanda kont- rollstation en gång i veckan med följden att endast hälften av de inkommande sändningarna kontrollerades. Att växtprodukter från tredje land via Sverige okontrollerat släpps ut på den gemensamma marknaden är en allvarlig brist. Det konstaterades dock att inspek- törerna var kompetenta och hade tillgång till adekvat utrustning och att Växtinspektionen vid Jordbruksverket visat stor villighet att komma till rätta med bristerna. FVO genomförde hösten 2008 en uppföljande inspektion med anledning av den allvarliga kritiken vid inspektionen året innan. Det konstaterade då att endast en 25 pro- cent av sändningarna kontrollerades, detta trots att samtliga sänd- ningar ska kontrolleras.

FVO har även framfört kritik mot hanteringen av växtpass vid en inspektion i januari 2004.28 I detta sammanhang kan dock noteras att systemet med växtpass har uppvisat brister inom hela EU och att kommissionen har aviserat en utvärdering av växtskydds- regelverket.

Jordbruksverket bedömer att 2007 års mål för kontrollen av växtskydd 2007 och för utsädeskontrollen uppfylldes.

27DG (SANCO)/2007/7433 – MR final. Report of a Mission carried out in Sweden from 10 to 14 September 2007 in order to evaluate the import controls for plant health.

28DG (SANCO)/7080/2004 – MR final. Final Report of a Mission carried out in Sweden from 19 to 23 January 2004 in order to evaluate implementation of the plant passport system

149

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

6.5.5Primärproduktion av livsmedel och foder

I proposition 2007/08:6329 föreslog regeringen att ansvaret för kontrollen av primärproduktion av livsmedel och foder skulle över- föras från kommunerna till länsstyrelserna den 1 januari 2009. De argument som framhölls för förändringen var bland annat vikten av att kontrollen av livsmedel och foder håller en hög och likvärdig kvalitet i hela landet samt att den är korrekt och effektiv. Reger- ingen ansåg att, även om det fanns fördelar med att de kommunala inspektörerna hade lokalkännedom, så skulle det vägas mot önskan att skapa en effektiv kontrollorganisation där varje kontrollmyndighet har ett tillräckligt stort antal kontrollobjekt för att kunna upprätthålla en god kompetens på livsmedels- och foderområdena. Med hänsyn till att kontrollen i primärproduktionen är mycket begränsad ansåg regeringen att det inte skulle vara ändamålsenligt med en orga- nisation där den samlade kunskapen om kontrollområdet kopplas till ett begränsat antal kontrollobjekt. Fördelarna med att samla kontrollansvaret på ett mer begränsat antal kontrollmyndigheter övervägde och bedömdes leda till bättre styrning, samordning och uppföljning av kontrollen och därmed ökad förutsägbarhet och större rättssäkerhet för den enskilde.

Jordbruksverket har utfört kontroll av det så kallade. hygien- paketet inom primärproduktionen under 2007. Av Jordbruksverkets rapport om Jordbruksverket foderkontroll 2007 (rapport 2008:6)30 framgår att det genomförts 943 så kallade fullständiga tvärvillkors- kontroller, varav foder var relevant på 884 av gårdarna. Kontrollfre- kvensen var strax över 1 procent, vilket innebär att det nationella målet om kontrollfrekvens uppfyllts.

Jordbruksverket och Livsmedelsverket har tillsammans utar- betat en riskklassificeringsmodell för kontroll av primärproduktion av foder och livsmedel. Modellen syftar till att underlätta urvalet kontrollobjekt bland de cirka 80 000 primärproducenterna.

29Regeringens proposition 2007/08:63. Djurskyddskontroll m.m. i statlig regi.

30Jordbruksverket(2008): Jordbruksverkets foderkontroll 2007. Rapport 2008:6.

150

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

6.6Överväganden och förslag

6.6.1Ett sammanhållet nationellt kontrollansvar

Utredningens förslag: Det centrala ansvaret för att leda och sam- ordna kontrollen inom livsmedelskedjan inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa och djurskydd samt fytosanitärt växtskydd bör samlas vid den tänkta Livsmedels- säkerhetsmyndigheten. Myndigheten bör även ansvara för den fleråriga nationella kontrollplan för livsmedelskedjan som med- lemsstater ska utforma enligt förordning (EG) nr 882/2004.

Skälen för utredningens förslag: EU:s nya livsmedelslagstiftning ställer nya krav på en samordnad kontroll genom hela livsmedels- kedjan. En grundläggande princip i livsmedelslagstiftningen är ett helhetsperspektiv som sträcker sig från primärproduktion via bear- betning och distribution till konsumtion. Det är dock upp till den enskilda medlemsstaten att utforma det nationella kontrollsystemet och utse behöriga myndigheter.

Inom EU har livsmedelslagstiftningen samlats inom DG Sanco och dess Kontor för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO) som ansvarar för att inspektera de nationella kontrollsystemen inom hela livsmedelskedjan. På nationell nivå har myndighetsstrukturre- former därefter genomförts i ett betydande antal länder som en respons på den nya gemensamma livsmedelslagstiftningen. Gemen- samt för dessa reformer är att ansvaret för att leda och samordna kontrollen i livsmedelskedjan samlas på central nivå. I vissa länder samlas även ansvaret för den operativa kontrollen. Norge är ett exempel på ett nationellt system där ansvaret för att leda och sam- ordna samt att operativt utföra kontrollen har samlats i en myndig- het. Irland är ett exempel på ett nationellt system där ansvaret för att leda och samordna kontrollen samlats i en myndighet medan ett antal olika myndigheter ansvarar för att operativt utföra kontrollen.

Det svenska kontrollsystemet inom livsmedelskedjan bygger på en komplicerad vertikal och horisontell ansvarsfördelning. Offent- lig kontroll utförs på central, regional och lokal nivå. På den cent- rala nivån är ansvaret i huvudsak delat mellan Livsmedelsverket som ansvarar för kontrollen av livsmedel och Jordbruksverket som ansvarar för kontrollen av foder och animaliska biprodukter, djur- hälsa, djurskydd och fytosanitärt växtskydd. De centrala myndig- heterna leder och samordnar kontrollen samt ansvarar inom vissa

151

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

områden även för operativ kontroll. På regional nivå samordnar länsstyrelserna den kommunala livsmedelskontrollen samt utför operativ kontroll av primärproduktionen av livsmedel och foder, djurskydd och vissa djursjukdomar samt viss kontroll av animaliska biprodukter. Länsstyrelsernas ansvar har under de senaste åren ökat. På lokal nivå utför kommunerna operativ kontroll, främst av livsmedel, men även viss kontroll av animaliska biprodukter.

Måluppfyllelsen för kontrollen varierar mellan olika områden. Enligt myndigheternas egen bedömning är måluppfyllelsen tillfredstäl- lande inom områdena livsmedel och fytosanitärt växtskydd medan den är otillfredsställande inom områdena foder och animaliska bipro- dukter samt djurskydd. När det gäller den kommunala kontrollen av livsmedel brister måluppfyllelsen i den mening att den faktiska kontrollen understiger det bedömda behovet av kontroll. Eftersom avgifterna beräknas utifrån det bedömda behovet innebär det att avgiftsuttaget överstiger vad som är motiverat av den kontroll som utförs.

Kontrollen inom livsmedelskedjan har vid nationella gransk- ningar och inspektioner inom EU återkommande kritiserats. I flera fall kan de brister som uppmärksammats härledas till den rådande ansvarsfördelningen. Exempelvis har det konstaterats att de centrala myndigheternas ledning och samordning av regionala och lokala kontrollmyndigheter har varit otillräcklig och att de inte haft tillräcklig kännedom om den operativa kontrollen, att informa- tionen mellan olika kontrollmyndigheter har varit bristfällig samt att kontrollen har brustit i enhetlighet. Det är givetvis inte så att samt- liga brister per automatik kan hänföras till brister i kontrollsystemet. Otillräckliga resurser och svag ledning är andra potentiella orsaker. Resursbrist är i princip en förklaring som saknar relevans inom de områden där kontrollen är avgiftsfinansierad, dock kan det vara ett problem att hitta kompetent personal. Det faktum att brister i flera fall varit kända under en längre tid indikerar att uppgiften att leda och samordna kontrollen inte har varit tillräckligt prioriterad inom de ansvariga centrala myndigheterna. De resurser som idag avsätts för att leda och samordna kontrollen framstår i flera fall som allt för begränsade.

Det horisontellt uppdelade ansvaret på central nivå förorsakar i vissa situationer vad som kan karaktäriseras som ett dubbelkom- mando mellan Jordbruksverket och Livsmedelsverket. Detta uppstår till exempel i kontrollen av animaliska biprodukter och djurskydd för vilken Jordbruksverket ska leda och samordna och Livsmedelsverket

152

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

operativt ska utföra kontroll vid vissa större livsmedels- anläggningar. I utförandet av kontrollen skapar detta ansvarsför- hållande oklarhet kring vilken myndighet som faktiskt leder den operativa kontrollen och följaktligen till vilken myndighet kont- rollpersonalen ska vända sig för vägledning.

Utredningen anser att ansvarsproblemen och bristerna talar för ett mer sammanhållet nationellt kontrollsystem inom livsmedels- kedjan. Ansvarsfördelningen inom kontrollsystemet bör förenklas och förtydligas. Genom att på central nivå samla ansvaret för att leda och samordna kontrollen i en myndighet skapas ett hori- sontellt mer sammanhållet nationellt kontrollsystem med enklare och tydligare ansvar. Grunden läggs för en mer enhetlig kontroll i hela landet och en tydligare prioritering av resurser till de delar av livsmedelskedjan inom vilka behovet av kontroll för stunden är störst. Vidare underlättar ett nationellt sammanhållet ansvar inter- aktionen med EU-systemet, till exempel vid de inspektioner av nationella kontrollsystem som FVO genomför. Utredningen anser att uppgiften att leda och samordna kontrollen bör ges högre prio- ritet på central nivå. Ett samlat ansvar skapar även en större kritisk massa för vissa nyckelfunktioner, till exempel inom juridik. Därtill skapas en tydligare kontaktyta gentemot företag och allmänhet och förbättrade möjligheter att reducera den administrativa bördan, till exempel genom att bättre samordna olika kontroller och uppgifts- lämnande.

Livsmedelsverkets och Jordbruksverkets ansvar för att leda och samordna kontrollen regleras främst i livsmedelsförordningen (2006:807), förordning (2006:814) om foder och animaliska bipro- dukter, epizootiförordningen (1999:659), zoonosförordningen (1999:600), lag (2006:807) om kontroll av husdjur, djurskyddsför- ordningen (1988:539) och förordning (2006:817) om växtskydd m.m. Dessa författningar bör ändras i enlighet med att ansvaret för att leda och samordna kontrollen överförs till Livsmedelssäkerhetsmyndig- heten.

I ansvaret att leda och samordna kontrollen bör ingå att till- handahålla vägledningar om regelverkets tillämpning, bedriva revi- sion och normerande kontroll, information och rådgivning, viss kom- petensutveckling för personal vid de olika kontrollmyndigheterna och uppföljning samt, där så är aktuellt, hålla nationella register över kontrollobjekt.

När det gäller revision är det angeläget att denna inom den nya myndigheten är organiserad på ett sätt som säkerställer dess obero-

153

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

ende. Detta måste hanteras omsorgsfullt eftersom revisionen ska omfatta såväl Livsmedelssäkerhetsmyndighetens som andra myn- digheters kontroll inom livsmedelskedjan.

Den nya lagstiftningen ställer även krav på att medlemsstaterna ska utforma en flerårig nationell kontrollplan för livsmedelskedjan. Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör som en del av uppdraget att leda och samordna kontrollen även ansvara för att upprätta den fleråriga nationella kontrollplanen enligt förordning (EG) nr 882/2004. Detta uppdrag regleras i myndighetens instruktion.

6.6.2Fördjupad samverkan mellan central och regional nivå

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör ges i uppdrag att vidareutveckla samverkansformerna mellan den cent- rala och regionala nivån i kontrollsystemet.

Skälen för utredningens förslag: På regional nivå har utvecklingen gått i riktning mot en horisontellt sammanhållen kontroll genom att ansvar överförts från kommunerna till länsstyrelserna. För kontroll- systemets funktion är det sålunda av avgörande betydelse att sam- verkan mellan den centrala och regionala nivån fungerar.

Frågan om ansvaret för kontroll och tillsyn behandlades av Ansvarskommittén. Enligt kommittén borde kontroll och tillsyn som princip vara ett statligt ansvar och huvudsakligen utövas genom läns- styrelserna. Utredningen delar denna bedömning.

Utredningens långsiktiga målbild är ett heltäckande och enhet- ligt nationellt kontrollsystem med sammanhållet ansvar på central nivå genom en livsmedelssäkerhetsmyndighet och på regional nivå genom länsstyrelser. Detta anknyter till den för svensk statsförvalt- ning grundläggande principen om sektorsmyndigheter på central nivå i kombination med en samordnad länsförvaltning. Den cent- rala myndighetens primära uppgift är att leda och samordna kont- rollen. Den operativa kontrollen utförs i första hand av läns- styrelser. För gränskontrollen och livsmedelskontrollen av vissa större anläggningar finns dock särskilda skäl för att den ska utföras av en central myndighet.

För det nationella kontrollsystemets funktion är det avgörande att samverkan mellan den centrala och regionala nivån fungerar.

154

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

Den nya myndigheten bör ges i särskilt uppdrag att utveckla sam- arbetsformerna med länsstyrelsen.

6.6.3Operativ kontroll på central nivå

Utredningens förslag: Förutom att leda och samordna kont- rollen bör Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ansvara för att utföra operativ (offentlig) kontroll när så framgår av författningar inom myndighetens verksamhetsområde. De möjligheter till delegation av kontrollen som framgår av författningsbestämmelserna bör även fortsättningsvis så långt möjligt utnyttjas.

Skälen för utredningens förslag: Utredningen anser att operativ kontroll i första hand bör utföras av länsstyrelser, men att det inom vissa kontrollområden föreligger särskilda skäl som motiverar att en central myndighet ansvarar för den operativa kontrollen.

För gränskontrollen samt livsmedels- och foderkontrollen av vissa, företrädesvis större, anläggningar finns särskilda skäl som talar för att den operativa kontrollen ska utföras av en central myndighet.

Den svenska gränskontrollen bedrivs idag i parallella system. Livs- medelsverket ansvarar för importkontroll av livsmedel av animaliskt ursprung samt vissa livsmedel av vegetabiliskt ursprung. Jordbruks- verket ansvarar för importkontroll av levande djur, animaliska pro- dukter som inte är livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djur- produkter samt av växter och animaliska livsmedel för personligt bruk. Både Livsmedelsverket och Jordbruksverket har fem stationer vardera för gränskontroll – i flertalet fall på samma platser. Förutom att kontrollen ställer särskilda krav på kompetens försvårar ordningen med parallella system ett rationellt bedrivande av verksamheten. Det sammanhållna nationella kontrollansvar som följer av utred- ningens förslag skapar förutsättningar för ett heltäckande, effektivt nationellt system för gränskontroll.

Frågan om gränskontroll regleras idag i flera olika författningar främst i förordningen (2006:812) om offentlig kontroll av livs- medel som importeras från ett tredje land, förordning (2006:814) om foder och animaliska biprodukter, förordning (1994:1830) om införsel av levande djur och förordning (2006:817) om växtskydd m.m. Utredningen föreslår att dessa hänvisningar ska ändras så att den tänkta Livsmedelssäkerhetsmyndigheten pekas ut som ansvarig

155

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

kontrollmyndighet och myndighet ansvarig för att utfärda föreskrifter för införsel och utförsel.

Kontrollen av livsmedel och foder vid vissa, företrädesvis större anläggningar utförs idag av Livsmedelsverket respektive Jordbruks- verket. Kontrollen ställer särskilda kompetenskrav som är svåra för mindre kontrollmyndigheter (kommuner) att upprätthålla, vilket motiverar att kontrollen utförs av en central myndighet.

Ansvaret för livsmedelsanläggningar regleras i livsmedelsförord- ningen (2006:813). Där framgår att ansvaret för godkännande och registrering, och därmed även kontroll, av vissa särskilt utpekade anläggningar, ska skötas av Livsmedelsverket. Godkännande, registr- ering och kontroll av primärproducenter ska skötas av länsstyrels- erna och för övriga livsmedelsanläggningar ansvarar landets kom- muner. Utredningen föreslår inte någon ändring av denna ordning förutom att den tänkta Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ersätter Livsmedelsverket som central myndighet. Enligt livsmedelsförord- ningen får Livsmedelsverket överta anläggningar under kommunal kontroll om kommunen ansöker om detta. Likaledes får Livs- medelsverket besluta att överlämna kontrollobjekt till kommunal kontroll. De möjligheter till överflyttning som stadgas i författningen ska även fortsättningsvis gälla för Livsmedelssäkerhetsmyndigheten i förhållande till kommunerna.

Enligt förordning (2006:814) om foder och animaliska bipro- dukter har Jordbruksverket kontrollansvar för tillverkning, import och hantering av foder hos kommersiella fodertillverkare. Jord- bruksverket får överlämna kontrolluppgifter till länsstyrelserna och SVA. Den 1 januari 2009 övertog länsstyrelserna kontrollen av pri- märproduktionen av foder från kommunerna. Utredningen föreslår att kontrollansvaret för kommersiella foderföretag initialt ska ligga hos den tänkta Livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Med utgångspunkt i att operativ kontroll lämpligen utförs av länsstyrelserna bör de möjligheter till delegation till länsstyrelserna som följer av för- ordningen om foder och animaliska biprodukter utnyttjas.

156

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

bruksverket godkända komposteringsanläggningar, förvaring av animaliska biprodukter i primärproduktionen, förbränningsan- läggningar som förbränner animaliska biprodukter i primärproduk- tionen och användningen av organiska gödningsmedel. Livs- medelsverket och kommunerna har ansvar för den offentliga kont- rollen av animaliska biprodukter vid de anläggningar där de utför livsmedelskontroll.

Kontrollen av animaliska biprodukter är uppdelad på flera olika aktörer, vilket onödigt komplicerar kontrollen och Sverige har även fått kritik från FVO för att det brister i samordning mellan de olika inblandade aktörerna. Utredningen anser att den tänkta Livsmedels- säkerhetsmyndigheten ska ha det centrala ansvaret för animaliska biprodukter och även ansvara för kontroll vid de anläggningar där myndigheten bedriver operativ livsmedelskontroll. Utredningen ser brister i den uppdelning som finns mellan aktörer på central, regio- nal och lokal nivå inom kontrollområdet och konstaterar att det skulle finnas vinster med att ha färre inblandade aktörer. Vidare anser utredningen att det ska prövas om kommunernas kontroll- ansvar bör överföras till länsstyrelserna. Utredningen föreslår dock att Livsmedelssäkerhetsmyndigheten övertar de uppdrag som idag åvilar Jordbruksverket och Livsmedelsverket enligt gällande för- fattningar.

Enligt epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658) har länsstyrelsen ansvar för den operativa kontrollen men Jordbruks- verket utför även viss operativ kontroll genom distriktsveterinär- organisationen och andra veterinärer som utför officiella kontroll- uppdrag.

Utredningen föreslår att ansvaret för distriktsveterinärorga- nisationen ska ligga på den myndighet som förvaltar jordbrukspoli- tiken. Det innebär att de begränsade operativa kontrolluppgifter som åligger den centrala myndigheten enligt epizooti- och zoonoslag- stiftningen kommer utföras av den föreslagna Myndigheten för jord- bruk och landsbygdsutveckling.

Kontrollen samordnas dock av den tänkta Livsmedelssäker- hetsmyndigheten inom ramen för myndighetens ansvar för att leda och samordna kontrollen av djurskydds- och djurhälsofrågorna.

157

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

branschorganisationer. Jordbruksverket ansvarar för kontroll av och riktlinjer för detta arbete. Utredningen anser att möjligheterna att delegera uppgifter till enskilda kontrollorgan även fortsättnings- vis bör utnyttjas där så är möjligt. Ansvaret för samordning av kontrollen kommer genom utredningens förslag att ligga på Livs- medelssäkerhetsmyndigheten varför följdändringar måste göras i lag (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m.

Kontroll av hanteringen av veterinärmedicinska läkemedel åligger idag Livsmedelsverkets officiella veterinärer enligt förord- ning (2006:815) om provtagning på djur, m.m.. De officiella veteri- närerna utför även offentliga kontroller och provtagningar vars resultat rapporteras till berörd länsstyrelse (länsveterinär). Kont- rollen över veterinärmedicinska läkemedel föreslås även framledes göras av de officiella veterinärerna som enligt utredningens förslag kommer arbeta för den tänkta Livsmedelssäkerhetsmyndigheten. De möjligheter att delegera offentlig kontroll till länsstyrelsen som ges i förordningen om provtagning av djur bör utnyttjas.

Det operativa kontrollansvaret för djurskyddet ligger på läns- styrelsen men Livsmedelsverkets officiella veterinärer och assistenter utför djurskyddskontroll på slakterier och rapporterar eventuella avvikelser till länsstyrelserna enligt djurskyddsförordningen (1988:534). Enligt utredningens förslag kommer djurskyddskontroll vid slakterier att vara en uppgift för Livsmedelssäkerhetsmyndighetens personal. Djurskyddsförordningen måste därmed följdändras så att hänvisningen till Livsmedelsverket ändras till Livsmedelssäkerhets- myndigheten.

Enligt förordning (2006:817) om växtskydd m.m. ansvarar Jord- bruksverket för den offentliga kontrollen av växtskadegörare vid handel med växter och växtprodukter. Kontrollen innefattar import- och exportkontroll samt kontroller i produktions- och handelsleden. Enligt växtskyddslagen (1972:318) kan kontrolluppgifter delegeras till enskilt kontrollorgan, vilket också delvis skett. I enlighet med utredningens förslag att ansvaret för fytosanitärt växtskydd ska överföras till Livsmedelssäkerhetsmyndigheten kommer den opera- tiva kontrollen av växtskadegörare ansvarsmässigt hamna där. Möj- ligheterna till att delegera kontrolluppgifter till enskilda kontroll- organ bör så långt möjligt utnyttjas.

Det är obligatoriskt med certifiering för att få släppa ut utsäde på marknaden. Certifieringskravet grundas på EG-direktiv och reg- leras nationellt i utsädeslagen (1976:298, omtryck 2000:1232) och utsädesförordningen (2000:1330). EG-direktiven förutsätter offentlig

158

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

kontroll men ger utrymme för att auktorisera utsädesföretag eller fri- stående kontrollföretag att utföra vissa moment inom kontroll- systemet under offentlig kontroll. De uppgifter som idag enligt utsädesförfattningarna åligger Jordbruksverket kommer enligt utred- ningens förslag att överföras till Livsmedelssäkerhetsmyndigheten, vilket kräver en ändring av utsädesförordningen vad avser behörig myndighet. Utredningen anser även inom detta område att möjlig- heterna till delegation bör användas.

6.6.4Ökad användning av enskilda kontrollorgan, m.m.

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör ges i uppdrag att främja vidareutveckling av egenkontroll och ökat utnyttjande av enskilda kontrollorgan inom ramen för gällande regelverk inom de olika kontrollområdena,

Skälen för utredningens förslag: Inom kontrollområdena finns bestämmelser om egenkontroll som ställer krav på att producenten ska ha kontroll över den egna produktionen. Systemen för egen- kontrollen har utvecklats olika långt inom olika områden. Det finns områden där egenkontroll ännu inte har införts. Det finns också områden där krav på egenkontroll har funnits under en längre tid, men där egenkontrollen kan fördjupas. Ökad egenkontroll ligger i linje med den grundläggande principen i livsmedelslagstiftningen att producenten har det primära ansvaret för livsmedels- och foder- säkerheten.

Inom regelverken finns även bestämmelser som gör det möjligt att överlåta vissa moment i den offentliga kontrollen till enskilda kontrollorgan. I dag finns ett fåtal enskilda kontrollorgan inom olika delar av livsmedelskedjan. Regelverket ger mer långtgående möj- ligheter till användning av enskilda kontrollorgan än vad som idag är fallet. Det finns medlemsstater i EU som i väsentligt högre grad utnyttjat möjligheten att använda enskilda kontrollorgan inom livs- medelskedjan, till exempel Belgien och Nederländerna. I Sverige är enskilda kontrollorgan vanligt förekommande inom vissa sektorer. De ackrediteras normalt av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac). Enskilda kontrollorgan skulle kunna vara en lös- ning på det problem som flera små kommuner idag har att upprätt- hålla kompetens inom livsmedelskontrollen. Genom användning av

159

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

enskilda kontrollorgan skapas även förutsättningar för en mer kostnadseffektiv kontroll genom konkurrensutsättning.

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör ges i särskilt uppdrag att vidta åtgärder för att stimulera egenkontroll och ökad användningen av enskilda kontrollorgan samt vid fastställda tidpunkter till regeringen rapportera resultatet av åtgärderna.

6.6.5Den kommunala livsmedelskontrollen

Utredningens förslag: Regeringen bör låta se över ansvaret för den livsmedelskontroll som kommunerna idag ansvarar för i syfte att säkerställa en högre kvalitet.

Skälen för utredningens förslag: Utredningens direktiv ger inte mandat att föreslå förändringar av det kommunala ansvaret för livs- medelskontrollen. De brister som återkommande konstaterats, i kom- bination med utvecklingen i riktning mot ett sammanhållet statligt ansvar för kontrollen på central och regional nivå, visar dock på ett behov av att utreda den kommunala livsmedelskontrollen. Livs- medelskontrollen är idag den enda kontroll av nämnvärd omfatt- ning som kommunerna utför inom livsmedelskedjan.

6.6.6Ny högskoleutbildning för att trygga myndigheternas långsiktiga kompetensförsörjning

Utredningens förslag: Regeringen bör ta initiativ till att det inrättas en särskild högskoleutbildning med inriktning mot kont- roll inom livsmedelskedjan i syfte att trygga kontrollmyndig- heternas långsiktiga kompetensförsörjning.

Skälen för utredningens förslag: Kontrollmyndigheterna har i flera fall problem att rekrytera personal med rätt kompetens. Detta är särskilt tydligt inom den kommunala livsmedelskontrollen där det för närvarande saknas cirka 150 årsarbetskrafter. Orsaken till denna brist är inte att det saknas finansiering, då den kommunala livs- medelskontrollen finansieras genom avgifter. Enligt representanter för kommunsektorn är den primära orsaken att det råder brist på arbets- kraft med den kompetens som krävs för att utföra arbetsupp-

160

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

gifterna ifråga. I praktiken innebär det att kontrollmyndigheterna i samband med rekrytering ofta måste avsätta väsentliga resurser för kompetensutveckling, till exempel inom områdena tillsynsmetodik och förvaltningsrätt, vilket dels innebär merkostnader för myndig- heterna och dels att det tar längre tid innan rekryterad personal blir operativ.

Den uppgift att erbjuda viss löpande kompetensutveckling för personalen vid kontrollmyndigheterna som föreslås följa med Livs- medelssäkerhetsmyndighetens ansvar att leda och samordna kont- rollen är viktig för att säkerställa att kontrollpersonalen har adekvat kompetens, till exempel aktuell kunskap om regelverken och deras tillämpning, men den bidrar dock inte direkt till myndigheternas lång- siktiga kompetensförsörjning. Mot bakgrund av kontrollmyndig- heternas kompetensförsörjningsproblem är det utredningens upp- fattning att staten bör vidta särskilda åtgärder för att underlätta kompetensförsörjningen. Närmare bestämt anser utredningen att det bör inrättas en särskild högskoleutbildning med inriktning mot kontroll inom livsmedelskedjan. En dylik utbildning skulle lämp- ligen kunna bedrivas gemensamt av Sveriges lantbruksuniversitet och Uppsala universitet som tillsammans har den breda kompetens inom området som krävs. Det skulle även underlätta ett samarbete med Livsmedelssäkerhetsmyndigheten och stärka Uppsala som ett nationellt centrum inom livsmedelssäkerhetsområdet.

161

7 Utvecklad laboratorieverksamhet

Laboratorieverksamhet är en viktig stödfunktion till riskvärdering och offentlig kontroll inom livsmedelskedjan. Enligt förordning (EG) nr 882/2004 ska den behöriga myndigheten utse laboratorier som får analysera prover som tagits vid offentlig kontroll. Den behöriga myndigheten får dock endast utse laboratorier som bedri- ver verksamhet och är bedömda och ackrediterade enligt särskilda internationella standarder.

I dag finns två centrallaboratorier i Sverige med ansvar inom livsmedelskedjan.

Livsmedelsverket har laboratorier för analys av kemiska och mikrobiologiska ämnen i livsmedel. Laboratorieverksamheten är i första hand ett stöd för myndighetens riskvärderingar och opera- tiva kontroll av livsmedel.

SVA har laboratorier för bakteriologiska, virologiska, parasit- ologiska och kemiska undersökningar samt obduktion av djur samt kemiska och mikrobiologiska undersökningar av foder. Huvud- delen av rutindiagnostiken sker på uppdrag av Jordbruksverket samt andra myndigheter och organisationer inom kontrollen av djurhälsa och foder.

Laboratorierna vid Livsmedelsverket och SVA används dels för rutindiagnostik eller serieanalys och dels för forskning och utveck- ling. Rutindiagnostik eller serieanalys avser analyser med etablerade metoder. Merparten av rutindiagnostiken och serieanalyserna pro- duceras i stora volymer i permanenta produktionslinjer. Men en inte obetydlig del produceras i små volymer utanför produktions- linjerna. Forskning och utveckling avser i första hand utveckling och validering av nya analysmetoder för användning inom kontrol- len samt framtagande av särskilda kunskapsunderlag, till exempel riskvärderingar. Utöver detta bedrivs i anslutning till laboratorie- verksamheten produktion och försäljning av vissa laboratoriepro- dukter och övriga laboratorietjänster.

163

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

7.1Livsmedelsverket

Livsmedelsverkets laboratorieverksamhet är koncentrerad till fyra enheter inom Forsknings- och utvecklingsavdelningen: Mikrobio- logiska enheten, Kemiska enheten 1, Kemiska enheten 2 och Toxi- kologiska enheten.

Mikrobiologiska enheten identifierar och värderar risker samt utvecklar och kvalitetssäkrar metoder för analys av bakterier, mögelsvampar och virus i livsmedel. Enheten utför nationella refe- renslaboratoriefunktioner inom sex områden: mjölk och mjölkpro- dukter, viral och bakteriell kontamination av musslor, Listeria monocytogenes, koagulapositiva stafylokocker inklusive Staphylo- coccus aureus, Escerichia coli inklusive verotoxinproducerande E.coli och campylobakter. Därtill utvecklas och standardiseras analysmetoder samt bedrivs kvalitetssäkring av laboratorier (kom- petensprovning) och kartläggande laborativt arbete.

Kemiska enheten 1 utför serieanalys av bekämpningsmedels- och läkemedelsrester, utvecklar analysmetoder bland annat inom områdena veterinärmedicinska läkemedel och bekämpningsmedel, naturliga gifter samt gifter som kan bildas vid tillverkning av livs- medel. Enheten ansvarar för nationella referenslaboratoriefunktio- ner inom tre områden: läkemedelsrester, bekämpningsmedelsrester och naturliga gifter i musslor.

Kemiska enheten 2 utvecklar och kvalitetssäkrar metoder samt utför undersökningar som stöd för riskvärderingar, kontroll, regel- arbete och näringsrekommendationer inom följande områden: mykotoxiner, metaller och spårelement, organiska miljöförore- ningar (såsom PCB och dioxiner), polycykliska aromatiska kolväten, fett- och vattenlösliga vitaminer, fettsyror, kolhydrater, artidentifiering, identifiering av specifika proteiner (till exempel allergener) samt av genmodifierade livsmedel. Enheten utför natio- nellt referenslaboratoriefunktioner inom sex områden: GMO, metaller, mykotoxiner, polycykliska aromatiska kolväten, dioxiner och PCB samt vattenhalt i fjäderfä. Vidare ansvarar enheten för allergiinformation. I samarbete med Toxikologiska enheten, Mik- robiologiska enheten samt Nutritionsavdelningen utförs tillämpade undersökningar som underlag för riskvärderingar eller risk-nytta- analyser.

Toxikologiska enheten identifierar och värderar risker samt utför tillämpade laboratorieförsök för framtagande av underlag till riskvärderingar av kemiska ämnen i livsmedel. Enhetens laborato-

164

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

rieverksamhet består av toxikologiska in vivo och in vitro experi- ment för att bedöma kemiska ämnens toxicitet, upptag, distribu- tion och effekt på olika organ och cellfunktioner. Den omfattar dels effektstudier (gentoxikologi, immunotoxikologi och metabo- lism) och dels studier av hur upptag och distribution av toxiska ämnen och näringsämnen påverkar kroppens funktioner. Flera projekt bedrivs i samarbete med Sveriges lantbruksuniversitet och Uppsala universitet. Enhetens laboratoriepersonal ansvarar även för planering av och provtagning inom så kallade matkorgsundersök- ningar samt för studier av befolkningens exponering för framförallt olika miljöföroreningar i livsmedel inklusive bröstmjölk. I sam- arbete med Kemiska enheten 1 och 2 samt Nutritionsavdelningen utförs tillämpade undersökningar som underlag för riskvärderingar och risk-nytta-analyser.

Serieanalysverksamheten vid Livsmedelsverket omfattar år 2008 totalt 5 600 prover i huvudsak inom restsubstanskontrollen, antibi- otikakontrollen och gränskontrollen. På proverna görs totalt drygt 77 000 analyser genom 25 olika analysmetoder.1

Serieanalyserna utförs i första hand vid Kemiska enheten 1 och utgör cirka 65 procent av enhetens verksamhet. Enhetens övriga verksamhet är inriktad på metodvalidering och standardisering samt uppgifter som nationellt referenslaboratorium. Mikrobiolo- giska enheten utför inte några serieanalyser medan Kemiska enhe- ten 2 analyserar ett begränsat antal prover i restsubstanskontrollen. De två enheternas verksamhet handlar i första hand om att ta fram underlag till riskvärderingar samt om metodutveckling. En uppgift för Kemiska enheten 2 är också att analysera livsmedels närings- innehåll. En uppgift vid Mikrobiologiska enheten är att stödja det avgiftsfinansierade arbetet med kompetensprovningar. En viktig del av verksamheten vid samtliga tre laborativa enheter är att stödja Livsmedelsverkets uppgifter som nationellt referenslaboratorium.

Serieanalysverksamheten finansieras via avgifter som härrör från den operativa kontroll för vilken Livsmedelsverket ansvarar. Forsknings- och utvecklingsverksamheten finansieras via fasta anslag och externa bidrag.

Därutöver bedriver Livsmedelsverket avgiftsfinansierad upp- dragsverksamhet i form av kompetensprovningar2, produktion och

1En analysmetod kan omfatta ett stort antal analyser.

2Kompetensprovningar är en metod för att värdera laboratoriers kompetens. Deltagande i kompetensprovningar är ett krav för at upprätthålla ackreditering. Livsmedelsverket tillhandahåller kompetensprovningar för mikrobiologiska analyser av livsmedel och

165

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

försäljning av viss laboratoriematerial3 samt uppdragsanalyser4 och toxikologiska exponeringsuppskattningar. År 2007 uppgick intäk- terna till 5,8 mkr.

Tabell 7.1 Uppdragsverksamhet

	Intäkter 2007 (tkr)

Kompetensprovningar	3 876
Referensmaterial	832
Uppdragsanalyser	1 109
Totalt	5 817

7.2Statens veterinärmedicinska anstalt

Laboratorieverksamhet bedrivs vid flertalet av enheterna vid SVA: Enheten för bakteriologi, Enheten för virologi, immunbiologi och parasitologi, Enheten för kemi, miljö och fodersäkerhet, Enheten för djurhälsa och antibiotikafrågor samt Enheten för patologi och viltsjukdomar.

Enheten för bakteriologi utför rutindiagnostik samt ansvarar för nationella referenslaboratoriefunktioner för sex olika agens, där- ibland salmonella. Därtill ansvarar enheten för gemenskapens refe- renslaboratorium för campylobakter samt Världsorganisationen för djurhälsas referenslaboratorium för elakartad lungsjuka hos get. Utveckling sker bland annat av nya metoder inom molekylär dia- gnostik.

Enheten för virologi, immunbiologi och parasitologi utför rutindiagnostik inom virologi och parasitologi och ansvarar för nationella referenslaboratoriefunktioner inom 20 områden, där- ibland fågelinfluensa, blåtunga, TSE och trikiner. Det bedrivs ett

dricksvatten samt kemiska analyser av makronäringsämnen, vitaminer och spårelement i livsmedel.

3Livsmedelsverket bedriver produktion och försäljning av frystorkade mikroorganismer som laboratorier i Sverige och andra länder använder för att kvalitetssäkra den egna mikrobiologiska analysverksamheten. Därtill bedriver myndigheten en mycket begränsad produktion och försäljning av antikroppar.

4Livsmedelsverket uppger att de utför uppdragsanalyser för externa kunder endast på sådana områden där privata laboratorier saknar kompetens. Det gäller till exempel analyser av vissa allergener och genmodifierade organismer (GMO) samt artidentitet. Om det finns privata laboratorier hänvisas i första hand kunderna dit. Uppdragsanalyser har betydelse för Livsmedelsverkets möjlighet att upprätthålla sin ackreditering, eftersom ackreditering ställer krav på att ett visst antal analyser utförs.

166

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

omfattande arbete inriktat på att tillämpa och utveckla nya analys- metoder.

Enheten för djurhälsa och antibiotikafrågor bedriver verksamhet inom fyra områden: animalieproduktionens djur, sport- och säll- skapsdjur, aquakultur samt antibiotika. Vid enheten finns särskilda laboratorier för frågeställningar rörande aquakultur och antibiotika samt ett utvecklingslaboratorium för kliniska frågeställningar. Dessutom finns nationella referenslaboratoriefunktioner för vissa sjukdomar hos fåglar, kräftdjur, musslor och fiskar samt antimi- krobiell resistens.

Enheten för kemi, miljö och fodersäkerhet utför analys av bland annat foder med avseende på näring, salmonella, mykotoxiner, främmande ämnen och metaller, livsmedel med avseende på näring, mykotoxiner, läkemedel och metaller samt dopingprover. Enheten ansvarar för nationella referenslaboratoriefunktioner för animaliska proteiner, mykotoxiner i foder, tungmetaller i foder samt godkän- nande av fodertillsatser. Utveckling bedrivs av analysmetoder inom enhetens ansvarsområde.

Enheten för patologi och viltsjukdomar utför obduktioner av och preparatundersökningar på djur. Enheten är nationellt refe- renslaboratorium för TSE-diagnostik. Utveckling bedrivs av nya analysmetoder.

Rutindiagnostik bedrivs vid flertalet av de laborativa enheterna vid SVA.5 Merparten av rutindiagnostiken sker inom ramen för kontrollen av djurhälsa och foder, men det finns också exempel på andra volymmässigt stora analyser.6 De volymmässigt stora under- sökningarna inom rutindiagnostiken uppgick år 2008 till knappt 600 000. Antalet analyser är betydligt större, då en undersökning ofta inkluderar flera analyser. Till de stora undersökningarna kom- mer ett inte obetydligt antal undersökningar som utförs i mindre volym inom ett antal olika områden, så kallade fåtalsanalyser. När- mare uppgifter om antalet fåtalsanalyser som utförs har inte varit tillgängliga. Inom rutindiagnostiken finns vissa beröringsytor gent- emot Akademiska sjukhuset i Uppsala som har kompetens bland annat inom bakteriologi och virologi.

5Flera undersökningar kan göras på ett prov och en undersökning kan omfatta flera analyser. Det innebär att det totala antalet analyser är avsevärt större än antalet undersökningar.

6Exempel på volymmässigt stora analyser utanför övervaknings- och kontrollprogram är antikroppskontroll för rabiesvaccinering av hund och katt, trikinundersökningar och serologisk analys av Borrelia och Erlichia.

167

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

Forskning och utveckling bedrivs integrerat vid samtliga labo- rativa enheter, men balansen mellan de två varierar. Det finns labo- rativa enheter som i princip endast utför rutindiagnostik, såsom patologi och aquakultur och enheter som endast bedriver forskning och utveckling, såsom immunologi och beredskapsdiagnostik. Forsknings- och utvecklingsarbetet bedrivs i nära samarbete med universitet, främst Sveriges lantbruksuniversitet. Till exempel kan nämnas att både SVA och Sveriges lantbruksuniversitet har perma- nent personal vid de virologiska laboratorierna.

En central del av verksamheten vid samtliga laborativa enheter är att stödja SVA:s uppgifter som referenslaboratorium.

Rutindiagnostik finansieras i huvudsak genom avgifter med undantag för vissa så kallade fåtalsanalyser som delvis subventione- ras genom anslag. Forskning och utveckling finansieras genom anslag och bidrag.

De totala intäkterna för diagnostik- och analysverksamhet upp- gick år 2007 till totalt 164,5 mkr. Av de totala intäkterna utgjorde anslag 38,4 mkr (23,3 procent), avgifter 121,8 mkr (74,0 procent) och bidrag 4,3 mkr (2,6 procent).7 Den enskilt största kunden när det gäller diagnostik- och analystjänster är Jordbruksverket. Övriga stora kunder och kundkategorier framgår av tabellen nedan.

7 Statens veterinärmedicinska anstalt, Årsredovisning 2007, s.6.

168

SOU 2009:8 Utvecklad laboratorieverksamhet

Tabell 7.2 Uppdragsdiagnostik år 2007, tkr

	Virologi	Bakteriologi	Patologi	Parasitologi	Totalt

Jordbruksverket	20 132	4 164	232	19	24 547
Djursjukhus, klinker	2 125	5 393	3 523	1 341	12 382
Branschorganisationer	7 086	2 993	1 021	117	11 217
Privat personer	3 483	4 265	1 479	1 616	10 843
Universitet	2 765	1 362	2 934	1 050	8 111
Foderföretag	1	2 926	-	-	2 927
Övriga företag	1 511	1 072	996	220	3 799
Övriga	3 949	6 154	1 637	3 255	14 995
Totalt	41 052	28 329	11 822	7 618	88 821

Källa: SVA

Därutöver bedriver SVA produktion och försäljning av vissa labo- ratorieprodukter, till exempel olika reagenser och medier för odling och transport.8 Denna produktion och försäljning bedrivs vid Enheten för vacciner och laboratorieprodukter. Intäkterna från 2007 års försäljning (exklusive vacciner) redovisas i tabellen nedan.

Tabell 7.3 Försäljning laboratorieprodukter

Produkt	Försäljning, tkr

Plasmaprodukter	6 998
Substrat och kemiska lösningar	3 464
Cellodlingsmedia	478
Antibiotika, mm.	1 657
Övriga produkter	1 160
Totalt:	13 757

Källa: SVA

Av produktionen av substrat, kemiska lösningar och cellodlings- media används cirka 50 procent inom den egna verksamheten medan 50 procent säljs till externa kunder.

8 Se Statens veterinärmedicinska anstalt Prislista 2008: Diagnostik och produkter, för en företeckning över samtliga diagnostika undersökningar och laboratorieprodukter.

169

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

Av produktionen av blodprodukter används cirka 10 procent internt medan 90 procent säljs till externa kunder. Kunder är bland annat veterinärer, laboratorier, sjukhus, universitet samt läkemedels- och livsmedelsindustri.

7.3Laboratorieresurser

De personalmässiga resurserna vid de laborativa enheterna uppgår till totalt cirka 360 årsarbetskrafter, varav drygt 110 vid Livsme- delsverket och knappt 250 vid SVA. Antalet laboranter, det vill säga antalet medarbetare som utför huvuddelen av sina arbetsuppgifter vid laboratorierna, uppgår till totalt 210, varav 50 vid Livsmedels- verket och 160 vid SVA. Därutöver finns ett betydande antal medarbetare som har tillgång till laboratorierna men som endast utför en mindre del av sina arbetsuppgifter i lokalerna.

170

SOU 2009:8 Utvecklad laboratorieverksamhet

Tabell 7.4 Personal och verksamhet vid laborativa enheter

	Personal, antal			Verksamhet, andel
	Årsarbetskrafter	Laboranter	Experter	Rutindiagnostik	Fou
Livsmedelsverket
Mikrobiologi	28,5	13	14	0	100
Kemi 1	27,7	16	11	65	35
Kemi 2	31,5	16	14	0	100
Toxikologi	25	5	18	0	100
	112,7	50	57
Statens veterinärmedicinska anstalt
Mikrobiologi
Bakteriologi	48,5	41	22	70	30
Virologi	52	30	16	75	25
Pararsitologi	19,2	11	12	60	40
Immunologi (exklusive	3,6	4	2	0	100
djurhus)
Antibiotika	10,4	5	7	70	30
Animalieproducerande	14,4	4	14	20	80
djur
Kemi
Kemi	15,3	11	5	60	40
Miljö och fodersäkerhet	21,4	9	15	80	20
Aquakultur	5,3	2	4	95	5
Patologi	34	14	22	90	10
Gemensamma laboratorier
Molekylärbiologi	inte relevant	0	0	15	85
Beredskapsdiagnostik	inte relevant	6	6	0	100
Övrigt
Substrattillverkning	9,0	10	Inte		Inte
			relevant		relevant
Håtunaholm	5,1	6
Disk	4	4	Inte		Inte
			relevant		relevant
Djurhus	3,6	4
	245,8	161	125

Antal årsarbetskrafter avser antalet årsarbetskrafter vid enheten

Antal laboranter avser antalet personer som har sin huvudsakliga sysselsättning i laboratoriet.

Inom de laborativa enheterna finns också många experter. Det totala antalet experter uppgår till drygt 180, varav knappt 60 vid Livsmedelsverket och drygt 120 vid SVA. Expertis finns inom många områden. Livsmedelsverket har mikrobiologer, kemister och toxikologer med expertkunskap inom ett stort antal områden som rör livsmedel.9 SVA har bland annat veterinärer, mikrobiologer,

9 Livsmedelsverket uppger att myndigheten har expertis inom följande områden: allergier, antibiotikaresistens, aromämnen, bakterier, djurslagsbestämning, dricksvatten, ekologiska livsmedel, genmodifierade organismer, hälsopåståenden, livsmedelstillsatser, kompetensprovningar, kosttillskott mm, makro- och mikronäringsämnen, material i kontakt med livsmedel, exponerings- och intagsberäkningar, mögel och mögelgifter, naturliga gifter, nya livsmedel, oorganiska kontaminanter, organiska kontaminanter, pesticider, processinducerande ämnen, processhjälpmedel, radioaktivitet och bestrålning, riskvärdering, veterinärmedicinska läkemedel samt virus

171

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

ingenjörer och kemister med expertis inom många områden i huvudsak relaterade till djurhälsa och foder, men även miljö.10 Både vid SVA och Livsmedelsverket finns expertis om tillämpning och utveckling av analysmetoder inom respektive ämnesområden.

Det finns beröringspunkter mellan de två myndigheternas kom- petens. På en övergripande metodmässig nivå finns vid båda myn- digheterna kompetens inom mikrobiologiska och kemiska analys- metoder. Vidare finns vid båda myndigheterna kompetens om vissa specifika smittämnen och kontaminanter. Livsmedelsverket ana- lyserar dem i livsmedel medan SVA analyser dem i djur och foder. De två myndigheterna hanterar dem sålunda i olika stadier i livs- medelkedjan. Exempel på smittämnen är livsmedelsburna och zoo- notiska smittämnen såsom salmonella och campylobakter. Exempel på kontaminanter är metaller, tillsatser och läkemedelsrester. Det finns även områden där de två myndigheterna kompetensmässigt kompletterar varandra. Exempelvis ansvarar Livsmedelsverket för analyser av genmodifierade organismer samt PCB och dioxin i både livsmedel och foder. Men det finns också områden där det i princip saknas kompetensmässiga band mellan myndigheterna. Det gäller bland annat SVA:s patologiska undersökningar och rådgivning om och laborativa undersökningar av djur samt Livsmedelsverkets exponeringsuppskattningar och toxikologiska experiment.

Laboratorielokalerna är generellt specialanpassade för verksam- heten. Nettoytan uppgår till totalt knappt 7 300 kvadratmeter, varav knappt 2 800 vid Livsmedelsverket och drygt 4 500 vid SVA. Därutöver finns vid SVA djurhus om totalt 620 kvadratmeter. Bruttoytan är cirka 30 procent större.

10 SVA uppger att myndigheten har expertis inom följande områden: allmän bakteriologi inklusive livsmedelsburna patogener (till exempel salmonella och EHEC), anaerober, patogener riskklass 3, tuberkulos och paratuberkulos, serologi, mykoplasma, mastit, mykologi, campylobakter, biosäkerhet och bioskydd, molekylär diagnostik, sekvensering, allmän virologi inklusive virusisolering, molekylär diagnostik inklusive sekvensering och automatisering, livsmedelsburna virus, cellodling, serologi, biosäkerhet och bioskydd, virusvalidering, vacciner och immunologi, laboratoriedjur, allmän parasitologi inklusive zoonoser, resistens mot antiparasitära medel, entomologi, immunbiologi, genmodifierade organismer, molekylär analys, analytisk kemi, masspektrometri, grundämnesanalyser, tungmetaller i foder, nutrition och toxikologi, metaller i miljön, läkemedelsanalys och läkemedelsmetabolism, toxinanalyser, mögel och mögelgifter, foderhygien, konventionellt och ekologiskt odlat foder, miljö inklusive smittor i kretsloppet, antibiotika och tillsatser, salmonella i foder och miljö, rådgivning rörande idisslare, svin, mink, fisk, fjäder, häst hund och katt, antibiotikaresistens samt patologi för laboratoriedjur, lantbrukets djur, häst, små sällskapsdjur, vilt, djurparksdjur, exotiska däggdjur, fåglar, reptiler och mink samt epidemiologi, sjukdomsbedömning och kontroll, riskvärdering samt validering av tester.

172

SOU 2009:8 Utvecklad laboratorieverksamhet

Tabell 7.5 lokaler vid laborativa enheter

	Laboratorier	Speciallaboratorier	Nyttjandegrad
	Nettoyta m2*	Nettoyta m2*	Procent

Livsmedelsverket
Mikrobiologi	520	66	100
Kemi 1	1020	0	95-100
Kemi 2	1053	150	95-100
Toxikologi	180	70	100

Statens veterinärmedicinska anstalt

Mikrobiologi
Bakteriologi	1130	108	70
Virologi	1000	200	90-100
Parasitologi	320	0	Oklar pga flytt
Immunologi	165	0	75
Antibiotika	72	0	75
Animalieproducerande djur	102	0	90
kemi
Kemi	522	0	90
Miljö och fodersäkerhet	258	0	90-100
Aquakultur	70	0	100
Patologi	800	50	50
Gemensam laboratorier
Molekylärbiologi	36	0	100
Beredskapsdiagnostik	45	0	80
	4520	358
Håtunaholm	2760
Djurhus	620	620	90

Nettoyta lokaler avser laboratorielokaler exklusive kontorslokaler, korridorer, fikarum, omklädnings- rum, och dylikt.

Nettoyta speciallaboratorer avser laboratorier i säkerhetsklass 3 eller högre. Nyttjandegrad avser den andel av lokalytan som utnyttjas i verksamheten.

Laboratorieverksamheten kan på övergripande nivå indelas i en mikrobiologisk och en kemisk del. Inom de olika delarna används olika analysmetoder som ställer olika krav på lokaler och utrust- ning. Kemisk analysverksamhet tenderar att kräva jämförelsevis mer kostsam apparatur. Förutom mikrobiologisk och kemisk labo- ratorieverksamhet ställer patologisk verksamhet särskilda krav på lokaler och utrustning. Därutöver kräver undersökningar av levande djur tillgång till djurhus.

Laboratorierna för mikrobiologi upptar cirka 20 procent och laboratorierna för kemi cirka 80 procent av lokalytan vid Livs- medelsverket. Motsvarande andelar vid SVA är drygt 60 procent

173

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

respektive knappt 20 procent. De resterande lokalerna vid SVA hyser patologisk verksamhet och motsvarar knappt 20 procent av lokalytan.

Utöver standardlaboratorer finns speciallaboratorier som upp- fyller särskilda krav, till exempel med avseende på renhet och smittskydd.

Livsmedelsverket har patogenlaboratorium i säkerhetsklass 3** samt speciallaboratorier för analys av spårämnen och metaller, GMO, mikroorganismer, mögelsvampar, frystorkning av mikro- organismer och cellodling. Därutöver finns isotoplaboratorium, centrifuglaboratorium, djurrum och scintillationsrum. Special- laboratoriernas nettoyta uppgår till totalt 286 kvadratmeter.

SVA har säkerhetslaboratorier för analys av mycket smittsamma virus och bakterier. Det finns två virologiska laboratorier i säker- hetsklass 3. Dessa laboratorier driftsattes under 2003 och 2004. För bakteriologiska agens finns tre laboratorier i säkerhetsklass 3. I dessa bedrivs rutindiagnostik samt forskning och utveckling. Den totala ytan uppgår till knappt 360 kvadratmeter. Därutöver har djurhuset vid SVA skyddsklass 3. Det är som helhet att betrakta som en specialutrustad lokal.

Produktionen av blodprodukter från häst, nöt, får och höns bedriver SVA vid Håtunaholms gård utanför Uppsala. Från höns erbjuds även ägg. Vidare produceras hästplasma för behandling av föl samt i samarbete med slakterier kycklingserum. Vid anlägg- ningen finns cirka 50 hästar, 15 kor, 100 får och 45 höns. SVA äger djuren och utrustningen medan lokaler i form av laboratorier och djurstallar inklusive skötsel och utfodring hyrs av Håntunaholm gård AB. Lokalerna om totalt 2 760 kvadratmeter omfattar stall, tappningshall inklusive laboratorium samt packrum och förråd.11 SVA har 6 medarbetare motsvarande 5,1 årsarbetskrafter vid anläggningen.

7.3.1Kapacitetsutnyttjande

Mot bakgrund av att laboratorieverksamheterna är resurskrävande i termer av såväl personal som lokaler och utrustning har Livs- medelsverket och SVA av utredningen ombetts bedöma kapacitets- utnyttjandet.

11 Se Avtal om djurhållning mm för produktion av normalblodprodukter, mellan SVA och Håtunaholms gård AB.

174

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

Livsmedelsverket uppger att samtliga laboratorielokaler för när- varande används, men att lokalytan är förhållandevis generöst till- tagen i jämförelse med andra laboratorier med liknade verksamhet. Inom de mikrobiologiska laboratorierna bedöms det inte vara möj- ligt att förtäta verksamheten. Inom de kemiska laboratorierna bedöms det vara möjligt att något förtäta verksamheten. Uppskatt- ningsvis kan lokalytan reduceras med några procentenheter utan särskilda insatser. Mer betydande förtätningar av verksamheten (10–20 procent) förutsätter en ombyggnad av lokalerna. Om helt nya laboratorielokaler byggs kan det med stor sannolikhet ske en ännu större förtätning av verksamheten. De nuvarande lokalerna byggdes på 1970-talet och är inte helt anpassade för dagens labo- ratorieverksamhet.

SVA redovisar att vissa laboratorieenheter har en hög nyttjan- degrad, men också att enheter med stora laboratorielokaler har en låg nyttjandegrad. Exempel på de senare är laboratorierna för bak- teriologi respektive patologi. De förra har en total yta om 1 130 kvadratmeter och en nyttjandegrad på 70 procent och de senare en total yta om 800 kvadratmeter och en nyttjandegrad på 75 procent.

Djurhusets har en nyttjandegrad på cirka 90 procent. SVA använder en mindre del av djurhusets kapacitet för egen del. Cirka 75 procent av nettokapaciteten används av Uppsala universitet och Karolinska sjukhuset för djurstudier och forskning i basal immu- nologi, tumörbiologi, infektionsbiologi och autoimmuna sjuk- domar.

Laboratorierna har också kostsam specialutrustning, ofta med kort livslängd.12 Livsmedelsverket har klassificerat 59 och SVA 101 objekt som specialutrustning.13

12Specialutrustning avser utrustning som kostar minst 100 tkr i inköp och/eller är ovanligt förekommande på laboratorier. Det förekommer exempel på utrustning som kostar mer än

100tkr, men som inte har klassificerats som specialutrustning, till exempel vissa laboratoriebänkar. Vidare ska det noteras att kostnaderna för olika utrustning varierar mycket, allt från 100 tkr till flera mkr.

13Exempel på specialutrustning vid de kemiska laboratorierna är gas- och vätskekromatografer, PCR-instrument, laboratorierobotar, spektrometrar och mikroskop. Exempel på specialutrustning vid de mikrobiologiska laboratorierna är PCR-instrument, extraktionsrobotar, centrifuger, sekvensatorer och mikroskop.

175

Utvecklad laboratorieverksamhet SOU 2009:8

Tabell 7.6 Specialutrustning vid laborativa enheter

	Antal			Nyttjandegrad, procent
		0-20	21-40	41-60	61-80	81-100

Livsmedelsverket
Mikrobiologi	11		5			6
Kemi 1	18	5	3	2	1	7
Kemi 2	28	2	7	5	2	12
Toxikologi	2	1				1
	59
Statens veterinärmedicinska anstalt
Mikrobiologi
Bakteriologi	14	2	3		7	2
Virologi	19	6	5		8
Parasitologi	6		6
Immunologi	1	1
Antibiotika	1			1
Animalieproducerande djur	0
Kemi
Kemi	20			5	4	11
Miljö och fodersäkerhet	4	2	1			1
Aquakultur	0
Patologi	6	3		1	2
Gemensamma laboratorier
Molekylärbiologi	6			6
Beredskapsdiagnostik	6	4	1	1
Substratillverkning	13	3	4	4	2
Håtunaholm	3	3
Disk	2			2
	101
Djurhus				Speciallokal i sin helhet

Av de 59 objekten specialutrustning vid Livsmedelsveket har 14 procent en nyttjandegrad på 0–20 procent, 25 procent en nytt-

jandegrad på 21–40	procent, 12 procent	en	nyttjandegrad	41–
60 procent, 5 procent	en nyttjandegrad	på	61–80 procent	och

44 procent en nyttjandegrad på 81–100 procent.

Av de 101 objekten specialutrustning vid SVA har 24 procent en nyttjandegrad på 0–20 procent, 20 procent en nyttjandegrad på 21- 40 procent, 20 procent en nyttjandegrad på 41–60 procent, 23 procent en nyttjandegrad på 61–80 procent samt 14 procent en nyttjandegrad på 81–100 procent.

176

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

Lokaler och utrustning är tillsammans med personal avgörande för analyskapaciteten vid laboratorierna. Kapaciteten har av Livs- medelsverket och SVA estimerats för serieanalyserna respektive de större undersökningarna. Bedömningen avser maximal kapacitet om befintliga resurser i form av personal, lokaler och utrustning används optimalt.

För serieanalyserna som Livsmedelsverket utför bedöms det totala antalet prov kunna öka med knappt 5 procent. Det är antalet analysinstrument som främst begränsar den maximala analyskapa- citeten. Den kapacitetsmässiga begränsningen är i dag störst för analyser som utförs med LC-MS/MS-instrument (vätskekromato- graf kopplad till en tandem masspektrometer). Instrumenten är det hastighetsbestämmande steget i analyskedjan. Vidare har de äldre instrumenten inte lika hög känslighet som de nyare, varför de förra inte kan användas i lika stor utsträckning. Det bedöms vara lättare att öka antalet serieanalyser som utförs med andra instrument.

Den möjliga kapacitetsökningen för de större undersökningarna som SVA utför har bedömts vara obefintlig för 4 procent av under- sökningarna, 1–20 procent för 37 procent av undersökningarna, 21–40 procent för 25 procent av undersökningarna, 41–60 procent för 6 procent av undersökningarna, 61–80 procent för 2 procent av undersökningarna och mer än 80 procent för 16 procent av under- sökningarna. Det bedöms dock inte vara möjligt att vid en och samma tidpunkt utöka kapaciteten för samtliga större under- sökningar.

177

Tabell 7.7 Serieanalys och större undersökningar per enhet/sektion

Analyser/undersökningar		Serieanalyser/större undersökningar
Antal per år		Antal	Möjliga kapacitetsökning
			Ingen	1-20	21-40	41-60	61-80	81-

Livsmedelverket
Mikrobiologi	0	Ingen serieanalys
Kemi 1	77 361	25	Antalet prov kan ökas med 5 procent
Kemi 2	0	Ingen serieanalys
Totalt	77 361
Statens veterinärmedicinska anstalt
Mikrobiologi
Bakteriologi	145 000	12		6	4			2
Virologi	300 900	9		4	5
Parasitologi	44 475	4	2	1				1
Immunologi	10 000	Inga större undersökningar
Antibiotika	2 500	1						1
Animalieproducerande	20 000	Inga större undersökningar
djur
Kemi
Kemi	5 000	3		2	1
Miljö och foder-	8 000	5		1	2		1	1
säkerhet
Aquakultur	44 475	6		3	1			2
Patologi	37 600	10		2		7		1
Gemensamma
Laboratorier
Molekylärbiologi	(8 000)	Preparation av prover för analys. Ökning möjlig med 50 procent
Beredskapsdiagnostik		Ingastörre undersökningar
Totalt	617 950

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

Kapacitetsutnyttjandet för den övriga analysverksamheten vid laboratorierna har inte varit möjlig att bedöma. Kännetecknande för denna verksamhet är att den bedrivs i mindre volymer och utanför de permanenta produktionslinjerna. Det indikerar att den är mer resurskrävande och personalintensiv.

7.3.2Investeringsbehov lokaler och utrustning

Livsmedelsverket bedömer att den nuvarande analysverksamheten inte ställer några krav på nya laboratorielokaler. Däremot finns ett ständigt behov av att förnya analysinstrument och annan laborativ utrustning. Av den investeringsplan som tagits fram för 2009 fram- går att det i första hand finns ett behov av att ersätta äldre instru- ment. Det totala investeringsbehovet har uppskattats till drygt 12 mkr.

SVA har uppskattat investeringsbehovet i befintliga labora- torielokaler till knappt 30 mkr. Därutöver projekteras två nya labo- ratorier i säkerhetsklass 3 för bakteriologisk diagnostik och forsk- ning till en kostnad om 50 mkr. De nya laboratorierna är tänkta att tas i drift 2011. De nuvarande bakteriologiska laboratorierna upp- fördes 1978 och uppfyller inte dagens krav på teknik och arbets- miljö. Det totala investeringsbehovet i lokaler uppgår sålunda till knappt 80 mkr.

7.4Referenslaboratorier, mm

Inom EU finns för undersökningar av djursjukdomar samt livsme- delssäkerhet ett system med referenslaboratorier för såväl gemen- skapen som medlemsstaterna. Den primära uppgiften för referens- laboratorium är att vägleda andra laboratorier i frågor om bland annat analysmetoder och kvalitetssäkring. Inom djurhälsoområdet finns ett internationellt system med centrum med särskild expertis.

7.4.1Nationella referenslaboratorier

I enlighet med förordning (EG) nr 882/2004 ska medlemsstaterna utse minst ett nationellt referenslaboratorium för varje referensla- boratorium på gemenskapsnivå. Det är möjligt att utse laboratorier i andra länder. I artikel 33 regleras de nationella referenslabora-

179

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

toriernas uppgifter. De ska bland annat samarbeta med gemen- skapens referenslaboratorium, samordna verksamheten på officiella laboratorier, organisera jämförande test, vidarebefordra informa- tion från gemenskapens referenslaboratorier till behöriga myndig- heter och officiella laboratorier samt tillhandahålla vetenskapligt och tekniskt stöd till den behöriga myndigheten för genomföran- det av kontrollplaner.

Livsmedelsverket har av regeringen utsetts till nationellt refe- renslaboratorium för 22 av referenslaboratorierna på gemenskaps- nivå för foder och livsmedel.14 SVA har av regeringen utsetts till nationellt referenslaboratorium inom 24 områden, såväl för djur- hälsa och levande djur som för foder och livsmedel.15

Inom sex områden är det nationella ansvaret delat.16 I dessa fall ansvarar Livsmedelsverket för livsmedel och SVA för foder samt övriga veterinärmedicinska matriser, till exempel träckprover. Det två myndigheterna har upprättat ett särskilt avtal för att reglera samarbetet rörande de gemensamma referenslaboratoriefunktioner- na.

Ansvaret är dock inte alltid delat när det gäller foder och livs- medel. Livsmedelsverket är nationellt referenslaboratorium för

14För följande av gemenskapens referenslaboratorier inom foder och livsmedel är Livsmedelsverket nationellt referenslaboratorium: mjölk och mjölkprodukter, kontroll av marina biotoxiner, kontroll av viral och bakteriell kontamination av musslor, listeria monocytogenes i livsmedel, koagulapositiva stafylokocker inklusive staphylococcus aureus i livsmedel, escherichia coli inklusive verotoxinproducerande e.coli i livsmedel, campylobakter i livsmedel, restsubstanser av veterinärmedicinska läkemedel och främmande ämnen i livs- medel av animaliskt ursprung (flera olika grupper), genetiskt modifierade organismer, material avsedda att komma i kontakt med livsmedel, restsubstanser av bekämpningsmedel i spannmål och foder, livsmedel av animalikst ursprung och varor med hög fetthalt, frukt och grönsaker inklusive varor med högt vatten- och syrainnehåll samt metoder för att påvisa enstaka restsubstanser, tungmetaller i livsmedel, mykotoxiner i livsmedel, polycykliska aromatiska kolväten (PAH), dioxiner och PCB i foder och livsmedel.

15För följande av gemenskapens referenslaboratorier inom foder och livsmedel är SVA nationellt referenslaboratorium: zoonoser (salmonella), listeria monocytogenes hos djur och i foder, staphylococcus aureus hos djur och i foder, escherichia coli (inklusive verotoxin- producerande E.coli) hos djur och i foder, campylobacter hos djur och i foder, parasiter (särskilt trichinella, echinococcus och anisakis), antimikrobiell resistens, animaliska proteiner i foder, transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE), fodertillsatser, tung- metaller i foder och mykotoxiner i foder. För följande av gemenskapens referens- laboratorier för djurhälsa och levande djur är SVA nationellt referenslaboratorium: klassisk svinpest, afrikansk hästpest, aviär influensa, vesikulär svinsjuka, fisksjukdomar, sjukdomar hos musslor, övervakning av rabiesvaccineringens effektivitet, blåtunga, afrikansk svinpest, mul- och klövsjuka och brucellos.

16För följande av gemenskapens referenslaboratorium är ansvaret för att vara nationellt referenslaboratorium delat mellan Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicinska anstalt: listeria monocytogenes, staphylococcus aureus, escherichia coli inklusive verotoxin- producerande E.coli, campylobacter, tungmetaller och mykotoxiner. Livsmedelsverket ansvarar för livsmedel medan SVA ansvar rör djur och foder inom dessa områden.

180

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

både livsmedel och foder inom två områden: PCB och dioxiner respektive genmodifierade organismer.

För ett av gemenskapens referenslaboratorium inom djurhälsa och levande djur har Sverige, enligt uppgifterna i den fleråriga nationella kontrollplanen för livsmedelskedjan, ännu inte utsett ett nationellt referenslaboratorium, nämligen för gemenskapens refe- renslaboratorium för husdjursavel.17

Nationella referenslaboratorier kan även utses enligt mark- nadsordningen som reglerar den gemensamma organisationen av marknaderna för olika jordbruks- och fiskeriprodukter. Livs- medelsverket har utsetts till nationellt referenslaboratorium för vattenhalt i fjäderfä och för vinsektorn.

7.4.2Gemenskapens referenslaboratorium för campylobakter

I enlighet med förordning (EG) nr 882/2004 utser kommissionen referenslaboratorier för gemenskapen (Community Reference Laboratory). SVA utsågs 2006 till referenslaboratorium för cam- pylobacter för en period om fem år.

Ansvaret för gemenskapens referenslaboratorium regleras i arti- kel 32 av nämnda förordning.

I ansvaret ingår bland annat för att förse nationella referens- laboratorier med analysmetoder, samordna nationella referens- laboratoriers tillämpning av metoderna, samordna praktiska arrangemang som krävs för att tillämpa nya analysmetoder, informera nationella referenslaboratorier om framsteg inom området, anordna utbildning för personal vid nationella refe- renslaboratorier och experter från utvecklingsländer och tillhanda- hålla vetenskapligt och tekniskt stöd till kommissionen.

7.4.3Referenslaboratorium för Världsorganisationen för djurhälsa

Världsorganisationen för djurhälsa (OIE) utser referenslabora- torier med uppdrag att hantera vetenskapliga och praktiska fråge-

17 Det specifika rättsliga stödet för ansvaret som nationellt referenslaboratorium varierar mellan olika områden. Se Sveriges fleråriga kontrollplan för livsmedelskedjan 2007-2009, uppdaterad inför 2008, s.134-140. För en beskrivning av hur de nationella referenslaboratorierna uppfyller kontrollförordningens krav hänvisas till uppföljningen av Sveriges fleråriga kontrollplan för livsmedelskedjan 2007–2009. Livsmedelsverket, Rapport om Sveriges kontroll i livsmedelskedjan 2007, s. 113-119.

181

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

ställningar rörande en namngiven sjukdom på världsorganisa-tio- nens lista över sjukdomar. SVA har utsetts till referens-laborato- rium för två sjukdomar: elakartad lungsjuka hos get och harpest.18

I rollen som referenslaboratorium ligger att för en specifik sjuk- dom fungera som ett centrum för expertis och standardisering av diagnostiska metoder, att lagra och till nationella laboratorier dis- tribuera biologiskt referensmaterial och andra reagenser som används vid diagnos och kontroll, att utveckla nya analysmetoder, att insamla, sammanställa, analysera och sprida epizootiska data samt att tillhanda hålla experter för konsultation. Därtill kan refe- renslaboratorium bidra genom att erbjuda utbildning av personal från andra laboratorier, tillhandahålla utrustning för diagnostiska test, organisera vetenskapliga möten, koordinera vetenskapliga och tekniska studier samt publicera och sprida information inom sitt ansvarsområde.19

7.4.4Collaborating centre för Världsorganisationen för djurhälsa

Världsorganisationen för djurhälsa utnämner collaborating centres med uppdrag att fungera som centrum med expertkunskap inom ett specifikt ämne. SVA har av Världsorganisationen för djurhälsa utsetts till collaborating centre för bioteknologibaserad diagnostik av veterinärmedicinska infektionssjukdomar.20

I egenskap av collaborating centre ska SVA inom sitt ansvars- område bland annat fungera som ett centrum för forskning och expertkunskap om samt standardisering och spridning av diagnos- tiska metoder, föreslå och utveckla procedurer som underlättar en harmonisering av internationella regler rörande övervakning och kontroll av djursjukdomar samt tillhandahålla experter för konsul- tation.21 Därtill kan det i uppdraget som collaborating centre ingå att tillhandahålla teoretisk och praktisk utbildning, att organisera vetenskapliga möten, koordinera vetenskapliga och tekniska studier samt att publicera och sprida information inom sitt ansvarsområde.

18www.oie.int, under OIE Expertise, Reference Laboratories, List of Laboratories.

19www.oie.int, under OIE Expertise, Reference Laboratories, Mandate.

20www.oie.int, under OIE Expertise, Reference Laboratories, List of Centres.

21www.oie.int, under OIE Expertise, Collaborating Centres, Mandate.

182

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

7.5Ackreditering

Förordning (EG) nr 882/2004 föreskriver bland annat att de labo- ratorier medlemsstaterna använder för analyser i den offentliga kontrollen ska uppfylla vissa kvalitetskrav och vara ackrediterade. Alla officiella laboratorier ska enligt förordningen bedriva verk- samhet samt uppfylla särskilda europeiska och internationella stan- darder.

Ackreditering utfärdas i Sverige oftast av Styrelsen för ackre- ditering och teknisk kontroll (Swedac) som också bedriver tillsyn av de ackrediterade verksamheterna. Swedac prövar fortlöpande att organisationen ifråga är kompetent att utföra de provningar, ana- lyser, kalibreringar, certifieringar och kontroller som den är ackre- diterad för. Laboratorier ackrediteras enligt standarden ISO/IEC 17025.22

Livsmedelsverkets laboratorieverksamhet är i dag ackrediterad inom samtliga områden. Inom vissa områden har Livsmedelsverket flexibel ackreditering. Den totala ackrediterings-kostnaden uppgick år 2008 till knappt 290 tkr och omfattar dels årsavgift och dels kostnader för tekniska bedömare.

SVA är ett ackrediterat laboratorium med ett hundratal ackre- diterade undersökningar.23 Delar av Enheten för virologi, immun- biologi och parasitologi respektive Enheten för kemi, miljö och fodersäkerhet är även godkända av Läkemedelsverket för att utföra läkemedelsstudier i enlighet med den internationella standarden Good Laboratory Practice.24 Underlag har enligt uppgift tagits fram för att certifiera all verksamhet enligt ISO 9001. Ackredi- teringskostnaden uppgår 2008 till totalt 258 tkr och omfattar dels årsavgift och dels kostnader för tekniska bedömare

7.6Den svenska laboratoriemarknaden

Laboratoriemarknaden i Sverige har under senare år genomgått en strukturomvandling som inneburit att mindre laboratorier endera har avvecklats eller köpts upp av internationella företag med resul- tatet att marknaden i dag domineras av ett fåtal stora företag. Detta

22www.swedac.se, Ackreditering.

23en komplett förteckning över ackrediterade analyser, se Statens veterinärmedicinska anstalt (2008) Prislista 2008: Diagnostik och produkter.

24Ibid. Se även www.lakemedelsverket.se

183

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

gäller för såväl laboratoriemarknaden för veterinärmedicinsk dia- gnostik som livsmedelsanalys.

Enligt en marknadsanalys som SVA låtit göra omslöt den svenska marknaden för veterinär-medicinsk diagnostik totalt 215 mkr år 2006. Den totala omslutningen har varit i princip oföränd- rad de senaste åren. På marknaden finns i dag tre huvudaktörer varav SVA är en. Marknaden är uppdelad på olika segment och direkt konkurrens inom landet finns i dag endast när det gäller analyser med stora volymer inom bakteriologi, serologi, parasito- logi, foder och till viss del patologi.25

Enligt en kartläggning av utbudet av ackrediterade laboratorier inom livsmedelsområdet i Sverige, som Livsmedelsverket låt göra, saknas det i dag kompetens inom vissa analytiska områden. Denna brist gäller såväl det kemiska som det mikrobiologiska området. Det minskade antalet laboratorier medför också problem i andra led av analyskedjan, till exempel riskerar långa transportavstånd att försämra kvaliteten på proverna och öka sårbarheten vid kris.

Det råder olika konkurrensförhållanden inom olika segment. Rutindiagnostik och serieanalys samt försäljning av laboratorie- produkter bedrivs i konkurrens med privata laboratorier på funge- rande marknader. De privata laboratorierna erbjuder dock i första hand analystjänster inom områden med stora volymer. Analyser med små volymer förefaller inte vara kommersiellt intressanta och det saknas i princip privata initiativ. Inte heller utveckling och vali- dering av nya analysmetoder är kommersiellt intressant.26 När det gäller kompetensprovningar är Livsmedelsverket den enda leve- rantören på livsmedels- och dricksvattenområdet i Sverige, men det finns flera utländska organisationer med liknande program.

Rutindiagnostikens och serieanalysens betydelse varierar mellan de två myndigheterna. Generellt gäller att rutindiagnostiken är en betydande del av verksamheten vid SVA medan serieanalysen är en mindre del av verksamheten vid Livsmedelsverket. De två myndig- heterna har också olika förhållningssätt till marknaden. Livs- medelsverket hänvisar i första hand till andra laboratorier om pri- vata initiativ finns. SVA har en ambition att konkurrera med andra laboratorier.

25BioReach AB (2008) Veterinärmedicinsk diagnostik i Sverige.

26Exempel på situationer när privata initiativ saknats är införandet av TSE-kontroll i Sverige när endast SVA hade de laboratorieresurser som krävdes för att utveckla de nödvändiga analysmetoderna samt ett nyligt livsmedelsutbrott av shigella när Livsmedelsverket analyserade proverna.

184

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

Den produktion av blodprodukter som SVA bedriver vid Håtunaholm har under perioden 2005–2008 omsatt mellan 6 och 7 mkr per år och uppvisat ett överskott på mellan 0,5 och 1 mkr per år. Cirka 90 procent av produkterna säljs till externa kunder medan resterande 10 procent används internt vid SVA. De största kund- grupperna är landsting samt läkemedels-, livsmedels- och bio- teknikföretag. Betydande delar av produktionen exporteras till Danmark, Norge och Finland samt mindre delar till Schweiz och Tyskland.

7.7Överväganden och förslag

7.7.1Nationellt centrallaboratorium för livsmedelskedjan

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör vara centrallaboratorium och nationellt referenslaboratorium inom livsmedelskedjan.

Skälen för utredningens förslag: Förordning (EG) nr 882/2004 förskriver att laboratorier för den offentliga kontrollen ska uppfylla vissa kvalitetskrav och vara ackrediterade. Vidare föreskrivs att medlemsstaterna ska utse nationella referenslaboratorier med upp- gift att bland annat handleda andra laboratorier, genomföra jäm- förande undersökningar och utveckla nya analysmetoder.

Livsmedelsverket och SVA har i dag ansvaret för de nationella referenslaboratoriefunktionerna inom livsmedelskedjan. Förutom de områden som respektive myndighet ensamt ansvarar för är ansvaret delat mellan de två myndigheterna inom sex områden. Uppgiften som referenslaboratorium är reglerad genom ett antal regeringsbeslut samt i några fall genom förordningar. Samarbetet mellan Livsmedelsverket och SVA kring gemensamma referens- laboratorier regleras genom ett avtal och hanteras praktiskt genom ett antal olika arbetsgrupper.

Utveckling och validering av nya analysmetoder som kan användas inom kontrollen är en central uppgift för både Livs- medelsverket och SVA. Existerande metoder förfinas, metoder utvecklas till multimetoder för att reducera analyskostnader och nya analysmetoder utvecklas för att hantera nya frågeställningar. Denna verksamhet är nära knuten till funktionen som referens- laboratorium och är av relevans för den offentliga kontrollen.

185

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

Metodutveckling förefaller även vara av begränsat kommersiellt intresse och enligt uppgift saknas i dag i princip privata initiativ. Inte heller förefaller svenska universitet i någon större omfattning bedriva utveckling av metoder som är anpassade för kontrollen. Den metodutveckling som bedrivs vid universiteten tenderar att vara fokuserad på andra tekniker, men den utgör likväl ett viktigt komplement till den utveckling som bedrivs vid Livsmedelsverket och SVA. Det är förvisso möjligt att hämta analysmetoder från andra laboratorier i andra länder, men dessa metoder måste likväl valideras innan de används. Det är sålunda i huvudsak endast staten genom Livsmedelsverket och SVA som tar ansvar för utveckling och validering av analysmetoder för den offentliga kontrollen inom livsmedelskedjan.

SVA har ett ansvar för att upprätthålla diagnostisk beredskap för epizootier enligt epizootilagstiftningen. Livsmedelsverket har inget uttalat motsvarande ansvar för diagnostisk beredskap. För- ordning (EG) nr 882/2004 ställer dock krav på att kontrollmyndig- heten ska säkerställa tillgången på laboratoriekapacitet för den offentliga kontrollen. Detta kan ske i egen regi eller via marknaden. Vidare följer av den så kallade ansvarsprincipen (se kapitel 10) att den myndighet som normalt ansvarar för att utföra vissa uppgifter även ansvarar för att utföra dessa vid kris. I linje mede detta har Livsmedelsverket under senare år betydligt stärkt beredskapskapa- citeten. Utredningen bedömer att vissa delar av den nuvarande statliga laboratorieverksamheten är en förutsättning för att upp- rätthålla en god diagnostisk beredskap inom livsmedelskedjan.

Att uteslutande förlita sig på privata initiativ för att tillgodose det för kontrollen fundamentala behovet av att utveckla och vali- dera analysmetoder samt beredskap är förknippat med risker i form av beroende av marknaden och bristande långsiktighet. Detta är skäl som motiverar att det statliga åtagandet ska omfatta viss labo- ratorieverksamhet. Utredningen anser att statens primära uppgift när det gäller laboratorieverksamhet inom livsmedelskedjan ska vara att ta utveckla och validera analysmetoder för den offentliga kontrollen och att utföra andra uppgifter förknippade med funk- tionen som nationellt referenslaboratorium samt för att säkerställa diagnostisk beredskap.

Personalen vid laboratorierna utgör en stor och värdefull resurs. De laborativa enheterna har totalt cirka 360 årsarbetskrafter, varav drygt 110 vid Livsmedelsverket och knappt 250 vid SVA. Det är angeläget att använda denna resurs effektivt. Det står klart att det

186

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

finns delvis parallell och kompletterande kompetens. Vid båda myndigheterna finns laboranter i betydande mängd. De har kun- skaper om ett stort antal mikrobiologiska och kemiska analys- metoder och i flera fall omfattande erfarenhet. Det totala antalet uppgår till cirka 210, varav cirka 50 vid Livsmedelsverket och 160 vid SVA. Därtill finns många experter. Det totala antalet uppgår till drygt 180, varav knappt 60 vid Livsmedelsverket och drygt 120 vid SVA. Inom flera områden finns parallell kompetens, till exempel inom de områden där ansvaret för nationella referenslaboratorier är delat mellan de två myndigheterna. Inom dessa områden är normalt arbetsfördelningen att Livsmedelsverket har kompetens om livs- medel och SVA om foder. Konkreta exempel på parallell kom- petens finns när det gäller zoonotiska smittämnen, till exempel salmonella och campylobakter. Vidare finns områden med kom- pletterande kompetens, till exempel genmodifierade organismer, dioxiner och PCB. Inom nämnda områden är Livsmedelsverket nationellt referenslaboratorium för både livsmedel och foder. Det finns även områden där beröringsytorna mellan de två myndig- heterna är begränsade, till exempel sjukdomar hos djur som inte använd för produktion av livsmedel.

Utredningen anser att personalens kompetens kan användas mer effektivt och vidareutvecklas genom att laboratorieverksamheterna samordnas. Den samlade kompetensen blir bredare och den kritiska massan inom olika sakområden större. Därtill lägger en större per- sonalstyrka grunden för en mer uthållig diagnostisk beredskap vid kris.

Laboratorieverksamhet ställer särskilda krav på lokaler och utrustning. De två myndigheternas laboratorielokalerna är väl till- tagna. På SVA finns ett överskott av lokaler i relation till den egna verksamheten. Det finns enheter med hög nyttjandegrad, men också laboratorietunga enheter med en nyttjandegrad på mellan 50 och 70 procent. Lokaler upplåts också för andra myndigheters verksamhet. Djurhuset nyttjas till exempel till 75 procent av Uppsala universitet och Karolinska sjukhuset. I lokalerna finns också gemensamma laboratorier för SVA och Sveriges lantbruks- universitet (virologi) respektive för SVA och Livsmedelsverket (beredskapsdiagnostik). Möjligheten att förtäta verksamheten har uppmärksammats av SVA. Myndigheten planerar för närvarande en ombyggnad av laboratorielokalerna som kommer att förtäta verk- samheten betydligt. På Livsmedelsverket finns vissa möjligheter att

187

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

förtäta verksamheten, främst vid de kemiska laboratorierna. En mer betydande förtätning förutsätter en ombyggnation av lokalerna.

Säkerhetslaboratorier är särskilt resurskrävande. I dag har både Livsmedelsverket och SVA säkerhetslaboratorier. Myndigheterna har bland annat bakteriologiska säkerhetslaboratorier med delvis överlappande funktion, till exempel när det gäller EHEC. Därtill har de två myndigheterna ett gemensamt säkerhetslaboratorium i SVA:s lokaler.

Utrustningen vid laboratorierna har en inte obetydlig outnyttjad kapacitet. Nyttjandegraden understiger 60 procent för mer än 50 procent av specialutrustningen. Det finns flera tänkbara för- klaringar till den låga nyttjandegraden. En förklaring är att små flö- den leder till överkapacitet. En annan är att kapacitetsmässiga begränsningar på viss utrustning kan skapa flaskhalsar som begrän- sar möjligheten att fullt ut använda annan utrustning. En tredje förklaring är att en viss överkapacitet kan vara motiverad av bered- skapsskäl. Det finns även en inte obetydlig outnyttjad analyskapa- citet.

I detta sammanhang bör noteras att bedömningarna av resurs- utnyttjandet utgår från förutsättningarna att personalstyrkan är lika stor och att verksamheten bedrivs på samma sätt som i dag. Det innebär till exempel att det finns en möjlighet att mer intensivt använda befintliga lokaler och utrustning genom att bedriva arbetet i skift. Enligt uppgift ska skiftgång vara vanligt förekommande vid privatägda laboratorier. Utredningen anser att resurserna i form personal, lokaler och utrustning kan användas mer effektivt genom att laboratorieverksamheterna samordnas.

Det är utredningens uppfattning att resurserna i form av perso- nal, lokaler och utrustning både kan användas mer effektivt. Detta är även en uppfattning som ledningarna för Livsmedelsverket och SVA har framfört till utredningen.

Utredningen har övervägt två organisatoriska alternativ: ett för- djupat samarbete mellan befintliga myndigheter eller en fusion av verksamheterna i en myndighet. Genom att inom en myndighet samla verksamheterna skapas en tydlig beslutsordning för personal, lokaler och utrustning. På sikt möjliggör en fusion vinster genom att reducera parallell kompetens och kapacitet, att skapa större flö- den och därmed underlag för högre kapacitetsutnyttjande av loka- ler och utrustning samt att minska overheadkostnader för admi- nistration, tekniskt stöd, ackreditering, etc. Vidare reduceras beho- vet av vad som framstår som en resurskrävande samverkan mellan

188

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

myndigheterna, exempelvis kring referenslaboratorier. Samtidigt medför givetvis en fusion omedelbara kostnader i form av ombyggnad och tillbyggnad av lokaler, flyttkostnader och drifts- störningar. Sammantaget bedömer utredningen att en fusion av laboratorieverksamheterna i en myndighet är det organisatoriska alternativ som skapar bäst förutsättningar för att realisera den potential till effektivisering som utredningen identifierat.

Sammanfattningsvis anser utredningen att utveckling och vali- dering av nya analysmetoder och andra uppgifter förknippade med funktionen som nationellt referenslaboratorium bör vara statliga uppgifter. Vidare anser utredningen att en fusion av laboratorie- verksamheterna vid Livsmedelsverket och SVA möjliggör bety- dande effektiviseringar. Personalens kompetens kan tas till vara bättre och lokalernas och utrustningens nyttjandegrad kan öka. Därtill följer med en större personalstyrka en större kritisk massa för nationella referenslaboratorier och större uthållighet vid bered- skap.

Utredningen föreslår sålunda att laboratorieverksamheterna vid Livsmedelsverket och SVA överförs till Livsmedelssäkerhets- myndigheten och att den nya myndigheten har som uppgift att vara centrallaboratorium och nationellt referenslaboratorium inom livsmedelskedjan i Sverige. Detta kräver ändringar av de regerings- beslut och förordningar som ligger till grund för de uppdrag som Livsmedelsverket och SVA i dag har som nationellt referens- laboratorium. Därtill bör uppgiften som centrallaboratorium och nationellt referenslaboratorium inom livsmedelskedjan regleras som en uppgift i instruktionen för Livsmedelssäkerhets- myndigheten.

7.7.2Internationell samverkan kring referenslaboratorier

Utredningens förslag: Sverige bör aktivt söka samarbete med andra länder kring nationella referenslaboratorium.

Skälen för utredningens förslag: Enligt förordning (EG) nr 882/2004 kan en medlemsstat utse nationella referenslaboratorier i andra medlemsstater och ett enskilt laboratorium vara referens- laboratorium för mer än en medlemsstat.

Inom ramen för det nordiska samarbetet undersöks enligt upp- gift för närvarande möjligheterna att samarbeta kring nationella

189

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

referenslaboratorier. I fokus står områden med liten verksamhet, där det är särskilt svårt och kostsamt för mindre länder att upprätt- hålla nödvändig kompetens och kapacitet.

Både Livsmedelsverket och SVA har till utredningen framfört uppfattningen att myndighetens uppgift att på många områden vara nationellt referenslaboratorium kräver stora resurser och att det, eftersom inga ytterligare anslag har tillförts för denna uppgift, är svårt att utföra den på ett tillfredställande sätt.

Utredningen anser att Sverige aktivt bör söka samarbete med andra länder, i ett första steg inom Norden, kring nationella refe- renslaboratorium. I linje med detta anser utredningen att reger- ingen bör ge Livsmedelssäkerhetsmyndigheten i särskilt uppdrag att närmare utreda inom vilka områden Sverige kan axla ett ansvar som referenslaboratorium även för andra länder respektive inom vilka områden det kan vara lämpligt att för Sverige utse referensla- boratorium i andra länder.

7.7.3Rutindiagnostiken begränsas

Utredningens förslag: Den produktion av rutindiagnostik som i dag bedrivs i konkurrens på en fungerande privat marknad bör successivt begränsas till områden där särskilda skäl motiverar ett statligt åtagande.

Skälen för utredningens förslag: SVA bedriver i dag en omfattande produktion av rutindiagnostik i meningen valigt före- kommande analyser i företrädesvis stora volymer. År 2007 uppgick SVA:s intäkter från diagnostik till knappt 90 mkr. Detta ska ställas i relation till att den svenska marknaden för veterinärmedicinsk diagnostik bedöms omsätta cirka 215 mkr. Försäljningen av rutin- diagnostik sker i huvudsak i konkurrens på fungerande marknader. De privata laboratorierna erbjuder dock i första hand analystjänster inom områden med stora volymer. Analyser med små volymer förefaller inte vara kommersiellt intressanta och det saknas i prin- cip privata initiativ.

Både Livsmedelsverket och SVA framhåller rutindiagnostikens betydelse för att upprätthålla nödvändig ackreditering. Vidare framhåller SVA att försäljning av analystjänster är ett för staten

190

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

ekonomiskt fördelaktigt sätt att upprätthålla nödvändig kapacitet för diagnostisk beredskap.

När det gäller det senare ska dock noteras att Jordbruksverket är den enskilt största köparen av diagnostiska tjänster. Därtill finansierar Jordbrukverket i vissa fall andra organisationers inköp. Även andra myndigheter är betydande köpare av diagnostiska tjänster från SVA. Betydande delar av SVA:s avgiftsintäkter härrör sålunda från anslag som tilldelats andra myndigheter, vilket för staten som helhet innebär att avgifter från privata köpare endast utgör en mindre del av finansieringen av den diagnostiska bered- skapen.

Det är utredningens generella bedömning att den statliga pro- duktionen av rutindiagnostik kan och bör minska i omfattning. Den definitiva avgränsningen av det statliga åtagandet med avse- ende på rutindiagnostik kräver dock en mer detaljerad analys som ligger bortom uppdraget för föreliggande utredning. Utredningens uppfattning är att den statliga produktionen av rutindiagnostik bör prövas restriktivt i de fall privata initiativ finns i syfte att i möjli- gaste mån undvika statligt intrång på fungerande marknader. Vid denna prövning bör hänsyn dock även tas till rutindiagnostikens betydelse för att upprätthålla nödvändig ackreditering och tillfred- ställande diagnostisk beredskap på ett samhällsekonomiskt försvar- bart sätt. Det kan innebära att det i vissa fall kan vara motiverat att i statlig regi bedriva rutinanalys i konkurrens med privata laborato- rier.

Utredningen anser att regeringen bör ge ett särskilt uppdrag till Livsmedelssäkerhetsmyndigheten att pröva möjligheten och lämp- ligheten att begränsa rutindiagnostik för att undvika statligt intrång på fungerande marknader. I denna prövning bör hänsyn tas till rutindiagnostikens betydelse för upprätthållande av nödvändig ackreditering och diagnostisk beredskap.

7.7.4Försäljningen av laboratorieprodukter upphör

Utredningens förslag: Den försäljning av laboratorieprodukter som i dag bedrivs vid SVA ska upphöra i statlig regi.

Skälen för utredningens förslag: SVA och i mindre utsträckning Livsmedelsverket bedriver produktion och försäljning av vissa labo-

191

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

ratorieprodukter. År 2007 uppgick intäkterna från försäljningen till cirka 2 mkr vid Livsmedelsverket och 14 mkr vid SVA. Denna verksamhet bedrivs ofta i konkurrens med privata aktörer. Det argument som bland annat SVA använder för att motivera försälj- ningen av laboratorieprodukter är att det finns samproduktions- fördelar med annan verksamhet, vilket indikerar att det i första hand bör röra sig om försäljning av överskott. Av den produktion av blodprodukter från häst, nöt, får och höns som SVA i dag bedri- ver säljs cirka 90 procent till externa kunder. Verksamheten har under de senaste åren genererat inte obetydliga överskott. Av den övriga produktionen av laboratorieprodukter säljs cirka 50 procent till externa kunder. Utredningen anser att detta inte kan betraktas som försäljning av överskottsproduktion. Vidare bedömer utred- ningen att försäljningen sker i konkurrens på en fungerande privat marknad.

Utredningen anser mot denna bakgrund att den produktionen och försäljningen av laboratorieprodukter som i dag bedrivs vid SVA bör upphöra i statlig regi. Detta regleras lämpligen genom att i instruktionen för Livsmedelssäkerhetsmyndigheten i enlighet med detta begränsa de varor och tjänster för vilka myndigheten får ta ut avgift.

7.7.5Fortsatt kompetensprovning

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör bedriva kompetensprovning inom områdena livsmedel och dricksvatten.

Skälen för utredningens förslag: Livsmedelsverket är i dag den enda leverantören i Sverige av kompetensprovning inom områdena livsmedel och dricksvatten. Det finns dock flera utländska organisationer med liknande program. År 2007 uppgick intäkterna från denna verksamhet till cirka 4 mkr. Utredningen anser att kompetensprovning är en verksamhet som ligger i linje med ett uppdrag som referenslaboratorium och att den följaktligen är en uppgift som bör ingå i det statliga åtagandet. Det ska dock beaktas att kombinationen av att bedriva egen analysverksamhet och kom- petensprovning av andra laboratorier rymmer ett potentiellt kon-

192

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

kurrensproblem, då den senare verksamheten ger insyn i verksam- heten vid konkurrerande laboratorier.

Av livsmedelssäkerhetens instruktion bör sålunda framgå att myndigheten får ta ut avgifter för kompetensprovning.

7.7.6Samarbete med Smittskyddsinstitutet

Utredningens förslag: Möjligheterna till samarbete mellan Livsmedelssäkerhetsmyndigheten och Smittskyddsinstitutet kring laboratorieresurser bör undersökas.

Skälen för utredningens förslag: I dag förfogar både SVA och Smittskyddsinstitutet över betydande laboratorieresurser. Utifrån ett statligt helhetsperspektiv är det angeläget att statens olika labo- ratorieverksamheter samordnas för att resurserna ska användas optimalt. Utredningen bedömer att det finns möjligheter att effek- tivare utnyttja de statliga laboratorieresurserna genom ett närmare samarbete mellan Livsmedelssäkerhetsmyndigheten och Smitt- skyddsinstitutet. I detta sammanhang bör noteras att det pågår ett samarbete mellan Livsmedelsverket och SVA samt Totalförsvarets forskningsinstitut och Smittskyddsinstitutet som syftar till att stärka den svenska nationella diagnostiska beredskapen genom att samordna och mer effektivt använda den kompetens och de resur- ser som finns vid myndigheterna. Utredningen anser att detta sam- arbete kan och bör utvecklas.

Utredningen förordar att regeringen ger ett särskilt uppdrag till Livsmedelssäkerhetsmyndigheten och Smittskyddsinstitutet att föreslå åtgärder för att optimera användningen av de två myndig- heternas laboratorieresurser.

193

8 Forskning med hög relevans

I utredningens uppdrag ingår att analysera i vilken utsträckning myn- digheterna bör bedriva forskningsverksamhet, i vilken utsträckning den överlappar med verksamhet vid andra myndigheter eller hög- skolor och universitet samt föreslå hur den kan utvecklas och effektiviseras och i vilken omfattning den bör omstruktureras. I denna analys ska forskningens relevans och kvalitet beaktas.

I kapitlet behandlas i första hand den mer akademiskt orien- terade forskningsverksamheten vid myndigheterna. Laboratorie- verksamhet och riskvärdering hanteras i särskilda kapitel (se kapitel 7och 10).

8.1Forskningsverksamhetens inriktning

8.1.1Livsmedelsverket

Livsmedelsverket ska enligt instruktionen bedriva undersökningar om livsmedel och matvanor samt utföra analyser, utveckla metoder och utföra riskvärderingar på livsmedelsområdet.

I linje med detta uppger Livsmedelsverket att forsknings- och utvecklingsverksamheten primärt är inriktad mot att identifiera nya risker med livsmedel, analys av kemiska och mikrobiologiska ämnen samt utveckling av nya analysmetoder, kostvaneundersökningar, nationella exponeringsanalyser och riskvärderingar samt utveckling av nya metoder för riskvärdering och exponeringsanalys.

Myndigheten anser sig ha vetenskaplig kompetens om livs- medelskvalitet och livsmedelsäkerhet inom följande områden: allergier, antibiotikaresistens, aromämnen, bakterier, drickvatten, eko- logiska livsmedel, genmodifierade organismer, hälsopåståenden, livs- medelstillsatser, kost- och hälsotillskott, makro- och mikronärings- ämnen, material i kontakt med livsmedel, exponering, mögel och mögelgifter, naturliga gifter, nya livsmedel, organiska och oorganiska

195

Forskning med hög leverans

SOU 2009:8

kontaminanter, pesticider, processinducerande ämnen, process- hjälpmedel, radioaktivitet och bestrålning, riskvärderingsmetodik, veterinärmedicinska läkemedel, virus samt nutrition och kostvanor.

Enligt den bibliometriska undersökning som utredningen låtit göra återfinns Livsmedelsverkets vetenskapliga publikationer inom totalt 30 ämnesområden, men med relativt få publikationer i respek- tive område1. Det enda området med fler än tio publikationer under perioden 2003 till 2006 är Food Science and Technology.

Merparten av forsknings- och utvecklingsverksamheten utgörs av undersökningar och tillämpad forskning. Den förteckning över pågående forsknings- och utvecklingsprojekt som Livsmedelsverket ingivit till utredningen innehåller totalt 28 projekt varav myndigheten klassificerar 20 som tillämpad forskning och 8 som utvecklings- arbete. Grundforskning förekommer enligt myndigheten inte och den tillämpade forskningen sker alltid i samarbete med universitet och högskolor.

Livsmedelsverket har när det gäller myndighetens forsknings- och utvecklingsverksamhet i vid bemärkelse framfört att den gör det möjligt att ta fram kunskapsunderlag oberoende av företag och enskilda. Andra skäl som myndigheten framfört är att den krävs för att lösa flera av myndighetsuppgifterna, initiera forskning inom livsmedelsområdet, möjliggöra ett meningsfullt utbyte med forsk- ningsorgan nationellt och internationellt, samt delta i det inter- nationella arbetet, till exempel i riskvärderingsarbetet vid Euro- peiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA).

Livsmedelsverket framhåller som en styrka att myndigheten nationellt har den bredaste kompetensen om livsmedelsrelaterade konsumentsäkerhetsfrågor. För att möta framtida behov utarbetar myndigheten för närvarande en kunskapsstrategi. Exempel på fram- tida prioriterade områden är säkerhetsproblem relaterade till värme-

1 Se Vetenskapsrådet (2008) Bibliometrisk analys av vetenskapliga publikationer vid fem myndigheter med anknytning till livsmedelskedjan. Ämnesområdena är i fallande ordning: Food Science and Technology (10,2), Toxicology (6,8), Analytical Chemistry (5,1), Environmental Sciences (3,6), Biotechnology and Applied Microbiology (3,3), Applied Chemistry (2,7), Endocrinology and Metabolism (2,2), Biochemistry and Molecular Biology (2,1), Microbiology (1,8), Nutrition and Dietetics (1,8), Veterinary Sciences (1,5), Public, Environmental and Occupational Health (1,4), Research and Experimental Medicine (1,3), Biochemical Research Methods (1,2), Pharmacology and Pharmacy (1,0), Genetics and Heredity (0,9), Instruments and Instrumentation (0,8), Biophysics (0,7), Agriculture (0,7), Immunology (0,5), Physiology (0,5), Agronomy (0,5), Gastroenterology and Hepatology (0,3), Cell Biology (0,3), Allergy (0,3), Dentistry (0,2), Infectious Diseases (0,1), Computer Science (0,1), Mathematics (0,1) samt Statistics and Probability (0,1). Den tidskriftsdatabas som Vetenskapsrådet använder (Thomson Reuters) är indelad i totalt 255 ämnesområden.

196

SOU 2009:8

Forskning med hög leverans

inducerade ämnen, naturliga gifter, virus, dricksvatten samt klimat- påverkan.

Myndigheten ser ett behov av att förstärka kompetensen inom bland annat bioinformatik, metaanalyser, matematik, statistik och modellering samt och beteendevetenskap.

8.1.2Statens veterinärmedicinska anstalt

Enligt instruktionen ska SVA bedriva forsknings- och utveck- lingsarbete inom sitt verksamhetsområde. I första hand ska SVA utföra de undersökningar och utredningar som Jordbruksverket begär. Enligt regleringsbrevet är målet att forsknings- och utveck- lingsarbetet ska vara målinriktat, av hög kvalitet och bidra till att uppfylla målen för myndighetens övriga uppgifter och verksam- heter. Det innebär att det i första hand ska lägga grunden till en effektiv diagnostik och beredskap för bekämpning av smittsamma djursjukdomar.

För närvarande bedrivs enligt uppgift forskning och utveckling i första hand om diagnostikutveckling, epidemiologi och övervak- ning av sjukdomar, infektionsbiologi och patogenes, zoonotiska och epizootiska agens, antibiotikaresistens, smittor i kretsloppet, smittor och kontaminanter i foder- och livsmedelskedjan, miljö och vilda djur, djurhälsa, vaccinutveckling samt riskvärdering.

Myndigheterna anser sig ha vetenskaplig kompetens i huvudsak inom följande områden: traditionell mikrobiologi såsom parasito- logi, virologi, bakteriologi inklusive antibiotikaresistens, molekylär mikrobiologi inklusive bioinformatik, patologi, immunologi och pato- genes, smittskydd för specifika djurslag, epizootier och zoonoser, sjukdomar hos vilda djur, foderframställning och foderhygien, epi- zootologi (sanering och kontroll av smittsamma djursjukdomar) samt epidemiologi (sjukdomsövervakning).

Enligt den bibliometriska undersökning som utredningen låtit göra återfinns SVA:s vetenskapliga publikationer inom totalt 45 ämnesområden2. Veterinary science står för knappt hälften

2 Se Vetenskapsrådet (2008) Bibliometrisk analys av vetenskapliga publikationer vid fem myndigheter med anknytning till livsmedelskedjan. Ämnesområdena är i fallande ordning: Veterinary Sciences (58,6), Parasitology (15,1), Microbiology (11,4), Immunology (3,8), Diary and Animal Science Agriculture (3,8), Biotechnology and Applied Microbiology (3,3), Pharmacology and Pharmacy (3,1), Infectious diseases (2,7), Food Science and Technology (2,3), Virology (2,0), Biochemistry and Molecular Biology (2,0), Biochemical Research Methods (2,0), Analytical Chemistry (1,6), Genetics and Heredity (1,6), Zoology (1,3), Environmental Sciences (1,2), Water Resources (0,8), Agricultural Engineering (0,8),

197

Forskning med hög leverans

SOU 2009:8

(46 procent) av publikationerna. Inom Veterinary sciences och Parasitology står SVA för en relativt stor andel av den totala svenska vetenskapliga produktionen, 17 respektive 25 procent.

Forsknings- och utvecklingsverksamheten vid SVA är svår att klassificera. Den förteckning över pågående forsknings- och utveck- lingsprojekt som SVA ingivit till utredningen myndigheten klassifi- cerar innehåller totalt 97 projekt varav mydnigheten klassificerar 2 som grundforskning, 75 som tillämpad forskning, 16 som utveck- lingsarbete, 3 som försöksverksamhet och 1 som utbildning, informa- tion och rådgivning. Enligt de uppgifter som finns registrerade i SVA:s forskningsdatabas avser fler projekt grundforskning jämfört med ingivna förteckningen.

Myndigheten framför flera skäl för att bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet. Nya analysmetoder måste valideras för svenska djurpopulationer och lämpligheten av befintlig och ny meto- dik behöver utvärderas. Nya kunskaper behövs om risker för smitt- spridning och metoder för bekämpning.

De styrkor SVA framhåller är bred kompetens och tillgång till ändamålsenliga laboratorier, integrerad forskning och verksamhet med tillgång till unika undersökningsmaterial3, välutvecklad sam- verkan med universitet och expertmyndigheter kring specialist- kompetens samt tydlig behovsorientering och flexibilitet att snabbt omprioritera verksamhet vid behov. Svagheter är brist på kompe- tens inom vissa ämnesområden såsom bioinformatik, matematik, statistik och modellering, otillräcklig kritisk massa inom vissa områden, brist på basresurser för forskningen samt otillräckligt tvärvetenskapligt perspektiv, till exempel när det gäller djurhälso- problems relevans för livsmedelssäkerhet eller djurskydd samt sam- hällsekonomiska konsekvenser.

I visionen och strategin för 2007–2010 framhåller SVA resistens mot antimikrobiella medel, molekylärbiologisk analys och diag- nostik samt livsmedelsburna zoonoser som prioriterade forsk-

Environmental Engineering (0,8), Energy and Fuels (0,8), Research and Experimental Medicine (0,7), Public, Environmental and Occupational Health (0,7), Ecology (0,5), Tropical Medicine (0,5), Plant Science (0,5), Reproductive Biology (0,5), Spectroscopy (0,5), Soil Science (0,5), Marine and Fresh Water Biology (0,3), Fisheries (0,3), Agronomy (0,3), Toxicology (0,3), Cell Biology (0,3), Entomology (0,3), Pathology (0,3), Evolutionary Biology (0,3), Developmental Biology (0,3), Oncology (0,2), Biodiversity Conservation (0,2), Medical Laboratory Technology (0,2), Urology and Nephrology (0,2), Applied Chemistry (0,1), Respiratory System (0,1), Multidisciplinary Agriculture (0,1) och Multidisciplinary Chemistry (0,1). Den tidskriftsdatabas som Vetenskapsrådet använder (Thomson Reuters) är indelad i totalt 253 ämnesområden.

3 Vid SVA finns bland annat ett antal biobanker.

198

SOU 2009:8

Forskning med hög leverans

ningsområden. Vidare framhålls i forskningsstrategin för myndig- heten, mot bakgrund av globalisering och klimatförändringar, behovet av en ökad samverkan mellan human- och veterinär- medicin4.

8.1.3Jordbrukverket

Instruktionen ger inte något stöd för Jordbruksverket att i egen regi bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet. Vid myndig- heten bedrivs dock viss analysverksamhet, vilken bland annat omfattar statistik om och analyser av produktionen inom jordbruks- och träd- gårdsnäringen samt landsbygdens utveckling.

Däremot ska Jordbruksverket enligt instruktionen finansiera forsk- nings- och utvecklingsverksamhet inom vissa områden. Myndigheten ska lämna stöd till utveckling av djurskyddsfrämjande åtgärder samt stöd till alternativa metoder till djurförsök. Vidare förfogar myndig- heten över medel för försöks- och utvecklingsverksamhet inom miljöområdet samt till uppföljning och utvärdering av åtgärder för landsbygdsutveckling.

Tyngdpunkten på den forsknings- och utvecklingsverksamhet som Jordbruksverket idag finansierar ligger på utvecklingsarbete samt försöks- och rådgivningsverksamhet. Av totalt 202 redovisade projekt klassificerar myndigheten 4 som grundforskning 20 som tillämpad forskning, 27 som utvecklingsarbete, 43 som försöks- verksamhet och 104 som information, utbildning och rådgivning. Projekten omsluter totalt 65 mkr varav cirka tre fjärdedelar avser för- söksverksamhet och rådgivning. Forskningsprojekten följs av Jord- bruksverket men bedrivs av forskare vid universitet och andra forsk- ningsorgan. Nät det gäller andra typer av projekt bedriver Jordbruks- verket dessa i vissa fall i egen regi.

Jordbruksverket har till utredningen framfört att myndigheten ser ett behov av mer tillämpad forskning samt utvecklings- och för- söksverksamhet eftersom den anser att det råder en generell brist på praktisk kunskap. Enligt myndigheten behövs det ständigt ny kunskap om praktiskt genomförbara åtgärder, deras resultat och ekonomiska för- och nackdelar för att inspirera lantbrukare att genomföra förbättringsåtgärder, till exempel inom miljö- och djur- skyddsområdet. För att möta de ökade kraven på utvärdering av poli- tiken framhåller Jordbruksverket särskilt behovet av samhällseko-

4 Statens veterinärmedicinska anstalt (2008) Forsknings- och utvecklingsstrategi 2009–2012.

199

Forskning med hög leverans SOU 2009:8

nomiska analyser inklusive avancerade analys- och prognos- modeller.

8.2Forskningssamverkan

Forsknings- och utvecklingsverksamhet sker ofta i samverkan med forskningsorgan i Sverige och andra länder. Livsmedelverket och SVA har ett regelbundet samarbete med nationella och internat- ionella forskningsorgan.

Livsmedelsverket uppger sig ha ett löpande utbyte med olika universitet och högskolor. Myndighetens experter är opponenter eller medlemmar av betygsnämnder vid examination för doktors- grad, föreläser inom olika kurser om livsmedelssäkerhet samt deltar i forskningsprojekt. Med de vetenskapliga publikationerna under perioden 2003–2006 som utgångspunkt samarbetar Livsmedels- verket med totalt 20 olika forskningsorgan i Sverige. Mest frekvent publikationsmässigt samarbete har Livsmedelsverket med Uppsala universitet (52 procent), Sveriges lantbruksuniversitet (32 pro- cent), Karolinska institutet (17 procent) och Uppsala universitets- sjukhus (17 procent).

Livsmedelsverket har även internationellt forskningssamarbete. Under senare år har arbetet med livsmedelssäkerhet blivit allt mer integrerat inom EU. Ett tiotal av myndighetens medarbetare deltar i arbetet i EFSA:s vetenskapliga paneler och arbetsgrupper. Andra internationella sammanhang där Livsmedelsverket deltar är bland annat Codex Alimentarius och det nordiska samarbetet. Av de vetenskapliga publikationerna är 31 procent publicerade tillsam- mans med forskare verksamma vid organisationer i andra länder. Motsvarande andel för publikationer i Sverige generellt är 49 pro- cent. Mest frekvent är det publikationsmässiga samarbetet med Stor- britannien (12 procent), Danmark (10 procent), Finland (7 procent) och Nederländerna (7 procent).

SVA samverkar regelbundet med andra forskningsorgan. Natio- nellt är Sveriges lantbruksuniversitet, Fakulteten för veterinärmedi- cin och husdjursvetenskap den enskilt viktigaste samarbets- partnern. Även samarbetet med Uppsala universitet uppges vara väl utvecklat, till exempel med Linneaus Center for Bioinformatics som drivs gemensamt av Sveriges lantbruksuniversitet och Uppsala universitet. Samarbetet med universiteten sker enligt SVA inom såväl forskning och forskarutbildning som grundutbildning. Myn-

200

SOU 2009:8

Forskning med hög leverans

dighetens experter är medsökande i forskningsansökningar, hand- ledare för forskarstuderande och deltar som opponenter och med- lemmar i betygsnämnder vid examination för doktorsgrad samt föreläser inom grundutbildningen för läkare och veterinärer. SVA har även vissa gemensamma forskningslaboratorier med Sveriges lant- bruksuniversitet samt en delad forskningstjänst inom bioinformatik med Uppsala universitetet. Andra viktiga nationella samarbets- partners som SVA framhåller är Smittskyddsinstitutet, Stockholms universitet och Kungliga tekniska högskolan samt branschorga- nisationer såsom Svenska Djurhälsovården och Svensk Mjölk. Där- utöver sker samarbete med läkemedelsföretag och bioteknikföre- tag.

Med de gemensamt författade vetenskapliga publikationerna som utgångspunkt samarbetar SVA med totalt 19 olika forsknings- organ i Sverige. Mest frekvent är samarbetet med Sveriges lant- bruksuniversitet och Uppsala universitet med vilka 89 respektive 19 procent av de vetenskapliga artiklarna är samproducerade.

SVA har även internationellt forskningssamarbete. SVA deltar i flera nätverk, varav Club 5 där SVA ingår tillsammans med fyra andra veterinärinstitut, framhålls särskilt. SVA deltar också i inter- nationella forskningsprojekt. År 2007 medverkade SVA i ett tiotal projekt som finansieras via EU. Av de vetenskapliga publikation- erna är drygt 40 procent publicerade tillsammans med forskare verk- samma vid organisationer i andra länder, vilket är i nivå med genom- snittet för svensk forskning. De länder som SVA publikations- mässigt samarbetar mest frekvent med är Storbritannien (8 pro- cent), Danmark (7 procent), Norge (5 procent) och USA (5 pro- cent).

Utifrån den bibliometriska studie som utredningen låtit göra kan konstateras att de fyra studerade myndigheternas bidrag till den totala forskningen i Sverige inom respektive discipliner och ämnesområden, med några få undantag, är begränsat. De undantag som finns är i första hand områdena veterinärvetenskap och para- sitologi inom vilka SVA står för cirka 20 procent av den totala natio- nella vetenskapliga produktionen samt området fiskeri inom vilket Fiskeriverket står för en motsvarande andel. Inom övriga områden är myndigheternas andel begränsad till någon eller några procenten- heter.

Utredningen har genom en skrivelse till relevanta universitet och högskolor kartlagt den svenska forskning som bedrivs inom myndigheternas ansvarsområden. Utredningens analys visar på ett

201

Forskning med hög leverans

SOU 2009:8

antal områden inom vilka forskningen idag är begränsad. Det gäller bland annat livsmedelsforskning utifrån ett konsumentsäkerhets- perspektiv samt djurhälsa när det gäller fisk, särskilt vilt levande fisk och överföring av sjukdomar mellan odlad och vilt levande fisk.5

8.3Organisation och resurser

8.3.1Livsmedelsverket

Forsknings- och utvecklingsverksamheten är organiserad i en sär- skild avdelning. Forskningsavdelningen och utveckling består av en stab och fyra enheter och har cirka 130 medarbetare, varav en tredjedel har doktorsexamen. Avdelningen anser sin viktigaste upp- gift vara att ta fram och bedöma kunskapsunderlag om mikrobio- logiska och kemiska hälsorisker förknippade med livsmedel och dricksvatten. Viss forsknings- och utvecklingsverksamhet bedrivs också vid Nutritionsavdelningen. Den är inriktad mot undersök- ningar och sammanställningar av konsumtionsdata om livsmedel och näringsämnen samt kunskap i frågor om kost och hälsa. Livs- medelsverket har totalt 64 medarbetare med doktorsexamen varav 2 professor och 19 docenter. År 2007 avsatte Livsmedelsverket totalt

10årsarbetskrafter för forskning och utveckling6.

Till stöd i vetenskapliga frågor får myndigheten enligt instruk-

tionen utse externa experter som rådgivare, så kallade vetenskapliga råd. Därtill finns expertgrupper för kost- och hälsofrågor och för pediatrisk nutrition samt en nationell amningskommitté med upp- gift att ge vetenskapligt stöd som underlag för utformning av närings- och kostrekommendationer och vid utarbetande av vägled- ningar.

Forsknings- och utvecklingsverksamhetens grundbemanning finansieras via anslag. Flera av de tillämpade forskningsprojekten finansieras dock genom externa medel. År 2007 uppgick de totala kostnaderna för forskning och utveckling till totalt 5 mkr.7 Under nämnda år erhölls forskningsbidrag om bland annat 0,7 mkr från forskningsrådet Formas, 0,5 mkr från Vinnova och 2,4 mkr från EU.

5Goine, H. (2008) Kartläggning av forsknings- och utvecklingsverksamheten vid Fiskeri- verket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicinska anstalt.

6Statistiska centralbyrån (2008) Forskning och utveckling inom offentlig sektor 2007.

7Ibid.

202

SOU 2009:8

Forskning med hög leverans

8.3.2Statens veterinärmedicinska anstalt

Vid SVA är forskning och utveckling en av fyra huvudprocesser medan den operativa verksamheten är integrerad i linjeorganisa- tionen. Inom myndigheten finns 79 personer med doktorsexamen, vilket motsvarar en femtedel av myndighetens anställda. Av dem med doktorsexamen är 11 professorer och 30 docenter. År 2007 avsattes vid myndigheten totalt 44 årsarbetskrafter för forskning och utveck- ling.8

Utgifterna för forsknings- och utvecklingsverksamheten upp- gick år 2007 totalt till 41 mkr varav 19 mkr finansierades genom anslag och 22 mkr genom externa forskningsbidrag. När forsk- ningsfrågor uppkommer inom verksamheten är enligt uppgift strategin att utifrån pilotstudier och litteraturgenomgångar ansöka om externa forskningsanslag. Trenden under den senaste femårsperioden är att bidragen har ökat i omfattning.

Variationerna mellan olika år är dock betydande. Av bidragen härrör ungefär hälften från svenska statliga myndigheter och hälften från företag och organisationer nationellt och interna- tionellt. Betydande bidragsgivare år 2007 var bland annat forsk- ningsrådet Formas (4,7 mkr), Krisberedskapsmyndigheten (2,0 mkr), Stiftelsen Lantbruksforskning (2,4 mkr), Stiftelsen Svensk Hästforsk- ning (1,3 mkr), EU (3,2 mkr) och The Welcome Trust (1,5 mkr). SVA ger i sin vision uttryck för målsättningen att de externa forsk- ningsanslagen ska fördubblas till år 2010.

8.3.3Jordbruksverket

Jordbruksverket bedriver ingen egen forskningsverksamhet, med reservation för viss analysverksamhet. Likväl har cirka 50 medar- betare doktorsexamen, varav merparten ska vara verksamma inom djur- och växtområdet. Enligt statistiken avsätter Jordbruksverket inte heller några resurser i form av årsarbetskrafter för forskning och utveckling.9

Myndigheten finansierar däremot forsknings- och utvecklings- verksamhet som utförs av olika forskningsorgan. År 2007 uppgick de totala utgifterna för forskning och utveckling till totalt 19 mkr.10 Till detta kommer betydande medel för forskning och

8Statistiska centralbyrån (2008) Forskning och utveckling inom offentlig sektor 2007.

9Ibid.

10Ibid.

203

Forskning med hög leverans

SOU 2009:8

utveckling som myndigheten slussar vidare till andra organisationer. En genomgång av 2007 års regleringsbrev ger vid handen att Jordbruksverket totalt förfogar över medel motsvarande cirka 170 mkr för forskning och utveckling i vid bemärkelse.

De medel för forskning och utveckling som avser livsmedels- kedjan är i första hand de som avsätts för djurskyddsbefrämjande åtgärder, alternativa metoder till djurförsök samt för att jordbruket lättare ska kunna uppfylla miljökvalitetsmålen. År 2008 avsattes 5 mkr för respektive ändamål, det vill säga totalt 10 mkr.

Det finns ingen särskild avdelning eller enhet i organisationen med ansvar för att hantera forsknings- och utvecklingsfrågorna utan han- teringen är en integrerad del av verksamheten inom linjeorganisa- tionen.

Avdelning för djurskydd och hälsa fördelar forskningsmedel till projekt inom områdena djurskyddsbefrämjande åtgärder och alterna- tiva metoder till djurförsök. När det gäller alternativa metoder till djurförsök samarbetar Jordbruksverket med forskningsrådet Formas. Utlysningen av forskningsmedlen och beredningen av ansök- ningarna sker gemensamt. Ansökningarna granskas av Jordbruks- verkets Försöksdjursråd varefter Jordbruksverket respektive Formas fattar beslut om vilka projekt som ska finansieras.11 När det gäller djurskyddsbefrämjande åtgärder bereds ansökningar endera internt av forskningskompetenta handläggare eller av ledamöter i Djur- skyddsrådet varefter Jordbruksverket självständigt fattar tilldel- ningsbeslut.12

Växtavdelningen fördelar medel för försöks- och utvecklings- projekt inom ekologisk produktion inklusive djurhälsa. Efter en intern beredning av ansökningarna sker samråd med en referens- grupp.13 Jordbruksverket fattar sedan beslut om tilldelning av medel.

11Försöksrådet ska bestå av representanter från bl.a. Vetenskapsrådet, Karolinska institutet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Sveriges lantbruksuniversitet, Läkemedelsindustri- föreningen, Etniska nämnderna, Patientorganisationen HSO, Djurskyddet Sverige, Djurens rätt, Veterinärförbundet, Kemikalieinspektionen och Jordbruksverket.

12Djurskyddsrådet ska bland annat bestå av representanter för Sveriges lantbruksuniversitet, Djurens rätt, Djurskydden Sverige, Lantbrukarnas Riksförbund, länsstyrelserna, Sveriges veterinärförbund och Jordbruksverket.

13I referensgruppen ingår representanter för Hushållningssällskapens förbund, Ekologiska lantbrukarna, Lantbrukarnas Riksförbund, Lantbruksuniversitetet, Länsstyrelserna och Gröna Näringens Riksorganisation diskuterar prioriteringar av ansökningar.

204

SOU 2009:8

Forskning med hög leverans

8.4Forskningens produktivitet och kvalitet

För att mäta forskningens produktivitet och kvalitet används bibliometriska mått.14 Enligt den bibliometriska studie som utred- ningen låtit göra publicerade forskarna vid Livsmedelsverket och SVA totalt 102 respektive 321 artiklar (hela publikationer) i inter- nationella vetenskapliga tidskrifter under perioden 2003 till 2006. Det vägda antalet publikationer uppgår till 51,9 respektive 126,9.15

Tabell 8.1 Resurser och produktivitet forskning och utveckling

	Livsmedelsverket	SVA
Disputerade, antal 2008	64	79
Årsarbetskrafter, mkr 2007	10	44
Utgifter, mkr 2007		41
varav: Egen	5	41
Utlagd	0	0
Publikationer, antal hela 2003-2006 (fyra år)	102	321
Publikationer per disputerad och år	0,4	1,0
Publikationer per årsarbetskraft och år	2,6	1,0
Publikationer per mkr och år	5,1	2,0
Publikationer, antal vägda 2003-2006 (fyra år)	51,9	126,9
Publikationer per disputerad och år	0,2	0,4
Publikationer per årsarbetskraft och år	1,3	0,4
Publikationer per mkr och år	2,6	0,8

Källa: Statistiska centralbyrån och Vetenskapsrådet.

Livsmedelsverket har 64 medarbetare med doktorsexamen varav 2 professorer och 19 docenter. Produktiviteten uppgår till 0,4 hela publikationer per disputerad och år respektive 2,6 per årsarbetskraft och år. Per årsarbetskraft är produktiviteten högre än vid de övriga myndigheterna som omfattas av utredningsuppdraget och väl i nivå med vad som normalt betraktas som rimliga kvantitativa mål för produktivitet i forskning vid universitet och andra forsknings- organ.

SVA har 79 medarbetare med doktorsexamen varav 11 pro- fessorer och 30 docenter. Produktiviteten uppgår till en hel pub- likation per disputerad respektive årsarbetskraft och år. Det är i underkant av vad som normalt betraktas som rimliga kvantitativa

14Vetenskapsrådet (2008) Bibliometrisk analys av vetenskapliga publikationer vid fem myn- digheter med anknytning till livsmedelskedjan.

15Vetenskapsrådet (2008) Bibliometrisk analys av vetenskapliga publikationer vid fem myn- digheter med anknytning till livsmedelskedjan.

205

Forskning med hög leverans

SOU 2009:8

mål för produktivitet i forskning vid universitet och andra forsk- ningsorgan.

Vetenskaplig kvalitet kan bedömas utifrån vilken utsträckning vetenskapliga publikationer citeras av andra forskare.16 Nedan redo- visas citeringsgraden för Livsmedelsverket och SVA samt för Sverige och EU.17

Tabell 8.2	Forskningens kvalitet

	Antal vägda	Citeringsgrad	Topp 10	Topp 1
	publikationer		(Andel)	(Andel)
Livsmedelsverket	51,9	2,24	19,5	7,3
SVA	126,9	1,39	8,4	0,4
Sverige	28 069	1,14	8,7	0,7
EU15	604 417	1,03	7,8	0,7
EU27	653 617	0,99	7,5	0,6

Källa: Vetenskapsrådet.

Citeringsgraden för Livsmedelsverket är dubbelt så hög och för SVA 25 till 35 procentenheter högre än genomsnittet i Sverige och EU. Livsmedelsverket har också en mycket hög andel publikationer med en mycket hög citeringsgrad. Detta indikerar att myndigheternas forskning är av högre kvalitet än genomsnittet i Sverige och EU. (Det globala genomsnittet är 1.)

I detta sammanhang bör det noteras att det råder olika pub- liceringstraditioner inom olika vetenskapliga discipliner, vilket gör att det ibland kan vara missvisande att jämföra den vetenskapliga pro- duktionen inom en disciplin eller vid ett forskningsorgan med ett genomsnitt för forskningen generellt. För att minimera denna risk jämförs myndigheternas största ämnesområden med Sverige och EU.18

16Citeringsgrad korrelerar med kvalitet bedömd med kollegial granskning (peer review). Vetenskapsrådet (2008) Bibliometrisk analys av vetenskapliga publikationer vid fem myndig- heter med anknytning till livsmedelskedjan.

17EU15 avser de stater som var medlemmar i unionen innan anslutningen av tio nya länder den 1 maj 2004. EU27 avser de stater som idag är medlemmar.

18Endast de områden inom vilka myndigheterna under perioden 2003–2006 har publicerat minst 10 vägda publikationer presenteras. Detta är den undre gräns som bedöms vara rimlig för att en jämförelse ska vara trovärdig.

206

SOU 2009:8 Forskning med hög leverans

Tabell 8.3	Forskningens kvalitet, specifika ämnesområden

	Antal	Citeringsgrad	Topp 10	Topp 1
	vägda	(Index)	(Andel)	(Andel)
	publikationer
Livsmedelsverket
Technology
Food Science	10,2	3,10	21,4	11,84
SVA
Veterinary Sciences	58,6	1,79	10,8	0,68
Parasitology	15,1	1,27	6,7	0
Microbiology	11,4	0,73	0	0

Källa: Vetenskapsrådet.

Av tabellen framgår att Livsmedelsverket inom området Food Sciences and Technology har en citeringsgrad som är tre gånger högre än genomsnittet inom EU. Andelen mycket frekvent citerade artiklar är mycket hög. Inom området Veterinary Sciences, vilket står för inte mindre än 46 procent av den totala vetenskapliga produktionen vid myndigheten, har SVA en klart högre citeringsgrad än genom- snittet i EU och Sverige. Inom Parasitology är citeringsgraden något högre och inom Microbiology något lägre än nämnda genomsnitt. Däremot är andelen publikationer med mycket hög citeringsgrad inom dess områden i flertalet fall lägre än i Sverige och EU.

8.5Överväganden och förslag

8.5.1Forskning med hög relevans

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet till stöd för myndighetsuppgifterna. Det inbegriper huvuddelen av den forsknings- och utvecklingsverksamhet som idag bedrivs vid Livsmedelsverket och SVA samt de medel för forskning om djurskyddsbefrämjande åtgärder och alternativa metoder till djurförsök som Jordbruksverket fördelar. Utifrån principen att grundforskning lämpligen bedrivs vid universitet bör Livs- medelssäkerhetsmyndigheten ges i uppdrag att tydliggöra gräns- snittet gentemot Sveriges lantbruksuniversitet.

207

Forskning med hög leverans

SOU 2009:8

Skälen för utredningens förslag: Forsknings- och utvecklings- verksamheten regleras i myndigheternas instruktioner. Av dessa framgår att SVA ska bedriva forskning och att Livsmedelsverket ska bedriva undersökningsverksamhet. Jordbruksverket ska inte bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet i egen regi, men ska förmedla medel för forskning och utveckling. Utredningen anser att forsk- nings- och utvecklingsverksamheterna idag är otydligt reglerade och att myndigheternas uppgifter inom detta område bör tydlig- göras inom den nya myndighetsstrukturen.

Livsmedelsverket och SVA bedriver en förhållandevis omfat- tande forsknings- och utvecklingsverksamhet. Livsmedelsverket har 64 medarbetare med doktorsexamen och avsätter totalt 10 års- arbetskrafter för forskning. SVA har 79 medarbetare med doktors- examen och avsätter 44 årsarbetskrafter för forskning. Jordbruks- verket bedriver ingen egen forskning men förmedlar medel för forsk- ning om djurskyddsbefrämjande åtgärder samt alternativa metoder till djurförsök. Likväl har Jordbruksverket cirka 50 medarbetare med doktorsexamen, varav flertalet återfinns inom djur- och växt- området och verksamheter som anknyter till livsmedelskedjan.

Enligt direktiven ska utredningen pröva i vilken utsträckning myndigheterna bör bedriva forskningsverksamhet. Vid denna pröv- ning bör forskningens relevans och kvalitet beaktas. Utredningens utgångspunkt är att forskning i första hand bör bedrivas vid uni- versitet och högskolor samt att forskning bör bedrivas vid förvalt- ningsmyndigheter endast om särskilda skäl föreligger. Detta är också i linje med förslaget i Förvaltningskommitténs betänkande (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effektivare stats- förvaltning om att regeringen bör pröva om argumenten för att olika förvaltningsmyndigheter utanför universitets- och högskole- sektorn ska bedriva forskning fortfarande är aktuella eller om sådan verksamhet bör överföras till universitet och högskolor.

Skäl som talar för att förvaltningsmyndigheter ska bedriva forsk- ning är att regeringen vill vara säker på att relevant forskning bedrivs, till exempel för att för att säkerställa myndigheters tillgång på nöd- vändiga beslutsunderlag eller för att uppfylla internationella åtaganden som Sverige som stat har ingått. Skäl som talar emot forskning vid för- valtningsmyndigheter är att kvalitet och effektivitet riskerar vara lägre när forskningsverksamheten inte omfattas av forskningssam- hällets former för kritisk granskning och kvalitetssäkring. Vid en prövning av forskningsverksamhet handlar sålunda om att balan- sera kravet på relevans mot kravet på kvalitet och effektivitet.

208

SOU 2009:8

Forskning med hög leverans

Livsmedelsverket och SVA har som skäl för att bedriva forsk- ning framfört bland annat att den är nödvändig för att utföra övriga myndighetsuppgifter, att den är en förutsättning för att delta i EU- arbetet och annat internationellt arbete samt att det inom vissa områden idag saknas alternativa producenter av forskning inom uni- versitets- och högskolesektorn. Därtill kan läggas att möjlighet att bedriva forskning av allt att döma är en viktig förutsättning för att expertmyndigheter av detta slag ska kunna rekrytera och behålla personal med rätt kompetens.

Den kartläggning som utredningen låtit göra av myndigheternas forskningsverksamhet visar att Livsmedelsverket och SVA i huvud- sak bedriver undersökningsverksamhet och tillämpad forskning. Vidare förefaller huvuddelen av forsknings- och utvecklingsverk- samheten vara relevant i den mening att den utgör ett stöd för myndigheternas övriga uppgifter, till exempel i form av kunskaps- underlag för beslut eller utveckling av nya analysmetoder för använd- ning inom den offentliga kontrollen. Det finns dock vissa inslag av grundforskning som per definition är mindre relevant för utförandet av myndigheternas övriga uppgifter. Inslagen av grundforskning framträder tydligast inom den forskning som SVA bedriver om bland annat djursjukdomar.

Den bibliometriska undersökning som undersökningen låtit göra av myndigheternas forskning visar att kvaliteten på forsk- ningen vid Livsmedelsverket och SVA är mycket hög eller hög. Myndigheternas vetenskapliga publikationer citeras inom flertalet ämnesområden i påtagligt högre grad än genomsnittet i Sverige och EU. Produktiviteten mätt i termer av publikation per årsarbetskraft är väl i nivå med vad som vanligen betraktas som ett rimligt kvantita- tivt mål för produktivitet inom det etablerade forskarsamhället.

Analysen visar sålunda på att den forskning som bedrivs vid Livs- medelsverket och SVA uppfyller såväl kraven på relevans som kvalitet och produktivitet. Relevans, kvalitet och produktivitet utgör sålunda inte skäl som motiverar en överföring av forskningen från myndig- heter till universitet och högskolor. Utredningen anser mot denna bakgrund, i kombination med att forskningen är en viktig förut- sättning för övriga myndighetsuppgifter, att huvuddelen av den forsk- ning som idag bedrivs vid Livsmedelsverket och SVA bör överföras till den nya Livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Därigenom skapas också en större kritisk massa och en sammanhållen kompetens genom hela livsmedelskedjan.

209

Forskning med hög leverans

SOU 2009:8

Mot bakgrund av att Livsmedelssäkerhetsmyndigheten är tänkt att ha övergripande ansvar för frågor om djurskydd och försöks- djur anser utredningen att det ansvar Jordbruksverket idag har för att fördela medel för forskning om djurskyddsbefrämjande åtgärder samt alternativa metoder till djurförsök bör överföras till den nya myndigheten.

Förutom att beakta forskningens relevans och kvalitet ska utred- ningen enligt direktiven vid prövningen av myndigheternas forsk- ningsverksamhet analysera i vilken utsträckning den överlappar med verksamhet som bedrivs vid universitet och högskolor och andra myn- digheter. Utredningens analys visar att forskningen vid Livsmedels- verket och SVA bedrivs i nära samverkan med universitet, högskolor och andra forskningsorgan nationellt och internationellt. Livs- medelsverket har ett omfattande samarbete bland annat med Upp- sala universitet och Sveriges lantbruksuniversitet med vilka 52 res- pektive 32 procent av de vetenskapliga artiklarna är sampublicerade. SVA har ett mycket omfattande samarbete med Sveriges lantbruks- universitet med vilket hela 89 procent av de vetenskapliga artiklarna är samproducerade. Utredningen anser mot bakgrund av det nära samarbetet, i kombination med inslagen av grundforskning, att gräns- snittet mellan Livsmedelssäkerhetsmyndigheten och Sveriges lant- bruksuniversitet bör tydliggöras utifrån principen att grundforskning bör bedrivas vid universitet.

Forsknings- och utvecklingsverksamhetens inriktning vid den nya Livsmedelssäkerhetsmyndigheten mot tillämpad forskning och undersökningsverksamhet med hög relevans för myn- dighetsuppgifterna bör regleras i myndighetens instruktion.

8.5.2Förstärkt forskning om fiskhälsa

Utredningens förslag: Forskningen om fiskhälsa, särskilt om vilt levande fisk och överföring av sjukdomar mellan odlad och vilt levande fisk, bör förstärkas genom inrättande av en särskild professur i ämnet vid Sveriges lantbruksuniversitet.

Skälen för utredningens förslag: Utredningen har kartlagt den forskning som idag bedrivs vid svenska universitet och högskolor inom myndigheternas ansvarsområden. Kartläggningen visar på ett antal områden inom vilka forskningen idag är begränsad. Utred-

210

SOU 2009:8

Forskning med hög leverans

ningen vill särskilt uppmärksamma behovet av svensk forskning om fiskhälsa generellt och om överföring av sjukdomar mellan odlad och vilt levande fisk specifikt. Forskningen förstärks lämpligen genom inrättande av en särskild professur med denna inriktning vid ett svenskt universitet. Utredningen anser att denna forskning passar väl in med befintlig forskning om odlad fisk, djursjukdomar, animalisk livsmedelsproduktion, etc. vid Sveriges lantbruksuni- versitet.

Detta bör kunna finansieras genom en omdisponering av de anslag för forskning som Fiskeriverket och Jordbruksverket i dag förfogar över.

211

9Effektivare krisberedskap och smittskydd

Samhällets krishanteringssystem bygger på tre grundläggande prin- ciper.1 Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en viss verksamhet under normala, fredstida förhållanden också har mot- svarande ansvar för verksamheten under en krissituation. Likhets- principen innebär att en verksamhets lokalisering och organisation så långt möjligt ska vara densamma såväl under normala förhållan- den som under en krissituation. Närhetsprincipen innebär att en kris ska hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga.2

Systemet bygger på ett sektorsansvar och ett geografiskt områ- desansvar. Sektorsansvaret innebär att en myndighet har samma ansvar vid en kris som normalt i enlighet med instruktion och regleringsbrev. Det geografiska områdesansvaret är den grund- läggande principen för tvärsektoriell samordning. Områdesansva- rigt organ ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder inför, under och efter en kris. Ansvaret på lokal nivå vilar på kommunen, på regional nivå på länsstyrelsen och på central nivå på regeringen. De centrala myndigheternas ansvar för krisberedskap regleras i förordning (2006:942) om krisbered- skap och höjd beredskap.

De centrala myndigheternas ansvar, organisation för krisbered- skap och samverkan står i fokus för föreliggande utredning, men även deras samverkan med regionala och lokala myndigheter och organisationer.

1Se proposition 2001/02:158 samt proposition 2007/08:92, s. 7.

2Kris avser en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funktioner. Krishantering avser förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationen.

213

Effektivare krisberedskap och smittskydd

SOU 2009:8

9.1De centrala myndigheternas ansvar

Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap anger att varje myndighet som berörs av en krissituation har ett ansvar att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att hantera denna. En myndighet har samma ansvar vid en kris som normalt anges i instruktion och regleringsbrev. Enligt 9 och 10 §§ krisbe- redskapsförordningen ska myndigheterna dels årligen göra en risk- och sårbarhetsanalys som ska lämnas till regeringen, dels ansvara för att personalen vid myndigheten får den utbildning som behövs för att kunna lösa sina uppgifter i en krissituation.

Därutöver har ett antal myndigheter ett mer långtgående ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris och för att förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Dessa myndigheter ingår i så kallade samverkansområ- den.

Jordbruksverket, Livsmedelsverket och SVA är samtliga myn- digheter med särskilt ansvar och ingår följaktligen i samverkansom- råden. Samtliga tre myndigheter ingår i samverkansområdet Farliga ämnen.3 Livsmedelsverket ingår därtill i samverkansområdet Tek- nisk infrastruktur.4

Jordbruksverket, Livsmedelsverket och SVA har också jourbe- redskap i form av tjänsteman i beredskap (TIB).

9.2Nuvarande ansvarsfördelning

EU-kommissionen ska i nära samarbete med medlemsstaterna utarbeta en allmän plan för krishantering inom livsmedels- och foderområdet. Planen ska innehålla uppgifter om de situationer som medför direkta eller indirekta risker för människors hälsa samt praktiska förfaranden för att hantera dessa krissituationer. Om en situation innebär en allvarlig risk ska kommissionen inrätta en kris- enhet bestående av krissamordnare och andra företrädare för kommissionen, Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA) och direkt berörda medlemsstater. Inrättande av nationella

3I Samverkansområdet Farliga ämnen ingår, förutom Livsmedelsverket, Jordbruksverket och SVA, Kustbevakningen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Rikspolisstyrelsen, Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen, Strålsäkerhetsmyndigheten och Tullverket.

4I Samverkansområdet Teknisk infrastruktur ingår, förutom Livsmedelsverket, Svenska kraftnät, Energimyndigheten, Elsäkerhetsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Post- och telestyrelsen.

214

SOU 2009:8

Effektivare krisberedskap och smittskydd

krissamordnare är en del av planen. Regeringen har utsett en natio- nell krissamordnare från Livsmedelsverket och en biträdande från Jordbruksverket.5

Den fleråriga nationella kontrollplanen ska innehålla informa- tion om beredskapsplaner för krissituationer i samband med djur- och livsmedelsburna sjukdomar, incidenter med förorening av foder och livsmedel och andra risker för människors hälsa.

I linje med ansvarsprincipen har Jordbruksverket krishanter- ingsansvar för områdena foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd medan Livsmedelsverket har krishanteringsansvar för livsmedel inklusive dricksvatten.6 För en summering av ansvarsfördelningen för krisberedskap inom livsmedelskedjan, se tabell 9.1.

Tabell 9.1	Ansvar för krisberedskap

Område	Ansvar
Livsmedel	Livsmedelsverket ska samordna livsmedelskontrollen samt kontrollera vissa
	anläggningar och vid dessa övervaka att det inte produceras livsmedel som
	inte är säkra. Vidare ska myndigheten medverka till att livsmedel som inte
	uppfyller kraven på säkerhet spåras och återtas från marknaden samt att
	orsaken till spridningen utreds. Myndigheten ska även säkerställa att det
	finns diagnostisk beredskap för mikrobiologisk och kemisk analys. Den
	diagnostiska beredskapen innebär dock inte att det diagnostiska arbetet
	behöver utföras i egen regi.
	Länsstyrelserna ansvarar för kontroll av primärproduktion av livsmedel sedan
	den 1 januari 2009. Därtill ska länsstyrelserna stödja kommunerna i kontrol-
	len av de objekt för vilka kommunerna ansvarar samt medverka i utredningen
	av livsmedelsburen smitta.
	Kommunerna ska genom kontroll av anläggningar och verksamheter övervaka
	att de livsmedel som produceras är säkra samt medverka till att livsmedel
	som inte uppfyller kraven på säkerhet spåras, återtas från marknaden och
	oskadliggörs samt att orsaken till spridningen utreds.

5Se kommissionens beslut 2004/478/EG av den 29 april 2004 om antagandet av en allmän plan för krishantering på området för livsmedel och foder.

6Se Sveriges fleråriga kontrollplan för livsmedelskedjan, s. 106-109.

215

Effektivare krisberedskap och smittskydd		SOU 2009:8
	Foder	Jordbruksverket ska genom kontroll säkerställa att skadligt foder inte
		produceras samt, i det fall skadligt foder spridits, att detta spåras, återtas
		från marknaden och oskadliggörs samt att orsaken till det skadliga fodret
		utreds.
		SVA ska bistå med diagnostiska undersökningar och epidemiologiska
		utredningar av foder samt medverka vid sanering.
		Länsstyrelserna ansvarar för kontrollen av primärproduktion av foder från
		den 1 januari 2009.
	Djurhälsa	Jordbruksverket ansvarar för att övervaka, förebygga och bekämpa allvarliga
		smittsamma djursjukdomar. Förutom att leda och samordna smittskydds-
		arbetet utför myndigheten genom distriktsveterinärorganisationen mycket av
		det operativa arbetet med bekämpning och sanering.
		Livsmedelsverket bistår Jordbruksverket vid utbrott av epizooti och zoonos i
		frågor som rör slakt och smittspårning av livsmedel samt ansvarar, genom
		de officiella veterinärerna för att genomföra de åtgärder Jordbruksverket
		beslutar, till exempel anslå varningsmeddelanden, uppföra avspärrningar,
		utföra provtagning vid slakt och avlivning, planera och övervaka sanering
		samt svara för smittspårning. Myndigheten bidrar till djurhälsoövervak-
		ningen genom besiktning av levande djur vid slakterierna.
		SVA ska utföra diagnostiska och epidemiologiska undersökningar, bistå med
		expertis samt medverka i saneringsarbetet vid utbrott av allvarliga smitt-
		samma djursjukdomar. Därutöver ska SVA upprätthålla vaccinberedskap.
		Länsstyrelserna ansvar för den fortlöpande tillsynen av epizootilagstift-
		ningen samt deltar i bekämpningen av smittsamma djursjukdomar.
	Djurskydd	Jordbruksverket samordnar djurskyddskontrollen och ansvarar för att
		begränsa de djurskyddsmässiga konsekvenserna vid kriser som drabbar
		levande djur.
		Livsmedelsverket deltar i djurskyddskontrollen genom de officiella veterinär-
		ernas besiktning av levande djur vid slakterierna.
		Länsstyrelserna ansvarar för den offentliga djurskyddskontrollen sedan den
		1 januari 2009 samt prövar tillstånd och utreder ärenden enligt djurskydds-
		lagstiftningen.
	Växtskydd	Jordbruksverket ansvarar för kontroll samt för att förebygga och bekämpa
		skadegörare som omfattas av växtskyddslagstiftningen.

I enlighet med närhetsprincipen bör den operativa krishanteringen i första hand utföras av berörda regionala och lokala organ medan den centrala nivån lämnar expert- och resursstöd till de regionala och lokala organen. I vissa fall ligger dock ansvaret för operativa uppgifter på central myndighetsnivå. Inom livsmedelskedjan har till exempel Jordbruksverket ett operativt ansvar för bekämpning av allvarliga smittsamma djursjukdomar och växtskadegörare samt hantering av foderkriser och Statens veterinärmedicinska anstalt ett operativt ansvar för att upprätthålla vaccinberedskap och diagnos- tisk beredskap.

216

SOU 2009:8

Effektivare krisberedskap och smittskydd

Myndigheterna ska ha planer för krisledning i den egna organi- sationen. Dessa planer bygger vidare på de instruktioner som finns för myndigheternas verksamhet och tydliggör krisorganisationen vid respektive myndighet. Utöver myndigheternas planer för den egna krisledningsorganisationen finns för vissa typer av kriser sär- skilda beredskapsplaner:

•Beredskapsplan för foderkriser (Jordbruksverket)

•Epizootihandboken (Jordbruksverket)

•Epizootiberedskapsplan (Livsmedelsverket, länsstyrelserna)

•Epizootiberedskapsplan (SVA)

•Vaccinberedskap (SVA)

•Kärnenergiberedskap (Jordbruksverket, Livsmedelsverket)

Det finns även ett antal särskilda epizootiberedskapsplaner för olika enskilda allvarliga smittsamma djursjukdomar.7

Därutöver finns också särskilda beredskapsplaner för samverkan mellan myndigheter, till exempel Strategi för myndighetssamver- kan vid utbrott av zoonotisk sjukdom, Handlingsplan för myndig- hetssamarbete vid zoonosutbrott samt Nationell plan för myndig- hetssamverkan vid Aviär influensa. Dessa planer för myndighets- samverkan vid utbrott av zoonotisk sjukdom samordnas av Social- styrelsen.

Nedan beskrivs de områden för vilka det finns särskilda bered- skapsplaner: foderberedskap epizootiberedskap, kärnenergi-bered- skap och zoonossamverkan.

9.3Foderberedskap

Enligt artikel 13 och 41 i förordning (EG) nr 882/2004 ska samtliga medlemsstater upprätta beredskapsplaner för foderkriser. Planerna ska klargöra myndigheters ansvarsområden och befogenheter samt former för samverkan och informationsutbyte.

Jordbruksverket har sektorsansvar för fodersäkerhet och ska leda och samordna arbetet vid foderkriser. Om misstanke om skadligt foder (patogen eller annan kontamination) uppkommer

7 Beredskapsplan för afrikansk hästpest, Beredskapsplan för bluetongue, Beredskapsplan för infektiös laxanemi, Beredskapsplan för klassisk svinpest, Beredskapsplan för mul- och klövsjuka, Beredskapsplan för newcastlesjuka, Beredskapsplan för aviär influensa, Beredskapsplan för rinderpest, peste des petits ruminants, epizootic haemorrhagic disease of deer, får- och getkoppor, vesikulär stomatit, lumpy skin disease och rift valley fever samt Beredskapsplan för swine vesicular disease.

217

Effektivare krisberedskap och smittskydd

SOU 2009:8

ska Jordbruksverket bland annat utreda misstanke och spåra kon- taminerade partier, besluta om restriktioner, vidta åtgärder för att destruera skadligt fodret samt kontrollera lokaler och utrustning innan en anläggning friförklaras från smitta.

Organisatoriskt hanteras foderkriser initialt inom Jordbruks- verket av Enheten för foder och djurprodukter, Avdelningen för djurskydd och hälsa. Om foderkrisen utgör en del i utbrottet av en allvarlig smittsam djursjukdom hanteras foderkrisen inom ramen för smittskyddsorganisationen för epizootier.

Vid en kris ska Jordbruksverket samverka med andra myndig- heter och organisationer för att inhämta den expertkompetens som finns eller hantera de praktiska uppgifter som lämpligen utförs av andra myndigheter och organisationer. Beredskapsplanen för foderkriser listar ett betydande antal myndigheter och organisatio- ner, men SVA och Livsmedelsverket framhålls som särskilt viktiga samverkansparter.8

SVA bistår Jordbruksverket bland annat med expertkunskap om smittspårning i och sanering av foderanläggningar samt analys av foderprover.

Livsmedelsverket bistår Jordbruksverket bland annat med expertkunskap rörande hur skadligt foder påverkar livsmedelssä- kerheten. Vidare kan Livsmedelsverket om kontaminerat fodret bedöms innebära en risk för livsmedelssäkerheten besluta om att stoppa produktion och leveranser av livsmedel.

9.4Epizootiberedskap

Grundläggande regler för hantering av epizootiutbrott, det vill säga utbrott av allvarliga smittsamma djursjukdomar, finns bland annat i epizootilagen, epizootiförordningen samt i Jordbruksverkets olika föreskrifter utfärdade med stöd av dessa. Det finns ett omfattande EG-regelverk som har betydelse för smittskyddsorganisationen. Dessa regler avser i huvudsak kontroller och andra åtgärder som

8 De övriga myndigheter och organisationer som listas i beredskapsplanen för foderkriser är: Fiskeriverket, fodertillverkare, frivilliga organisationer såsom Blå stjärnan, Försvarsmakten (Hemvärnet), Karolinska institutet (Institutet för miljömedicin), Kemikalieinspektioner, kommuner, Krisberedskapsmyndigheten (numera Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) Kustbevakningen, Läkemedelsverket, länsstyrelser, Naturvårdsverket, Polisen, Smittskyddsinstitutet, Sveriges lantbruksuniversitet, Totalförsvarets forskningsinstitut, Tullverket och Umeå universitet (Institutionen för miljökemi).

218

SOU 2009:8

Effektivare krisberedskap och smittskydd

ska vidtas på nationell nivå och på gemenskapsnivå vid utbrott av specifika sjukdomar.9

Epizootilagen gäller sjukdomar för vilka EG har utfärdat tving- ande bekämpningslagstiftning. Sverige har valt att i epizootilagen reglera ytterligare några sjukdomar. Zoonoslagen gäller för närva- rande endast salmonella. För bekämpning av övriga smittsamma djursjukdomar, oavsett om de är anmälningspliktiga eller inte, har staten inte någon lagstadgat ansvar. Bekämpningen av dessa sjuk- domar är sålunda i första hand en angelägenhet för näringen. Staten kan dock, vilket också förekommer, välja att bidra ekonomiskt.10

I den epizootihandbok som Jordbruksverket utarbetat i samver- kan med Livsmedelsverket och SVA beskrivs gällande bestämmel- ser samt olika myndigheters ansvar och uppgifter när det gäller förebyggande och bekämpande av epizootier.11

9.4.1Jordbruksverket

Jordbruksverket har enligt epizootiförordningen ansvaret för att leda och samordna det förebyggande arbetet och bekämpningen av smittsamma djursjukdomar. Det reguljära smittskyddsarbetet hanteras integrerat med andra frågor vid de olika enheterna vid Avdelningen för djurskydd och hälsa. Enligt uppgifter från Jord- bruksverket avsätts totalt 52 årsarbetskrafter för smittskyddsar- betet.

Basorganisationen i fält utgörs av Jordbruksverkets distriktsve- terinärorganisation. Samtliga veterinärer är dock enligt epizootila- gen skyldiga att anmäla misstänkta fall av epizootisk sjukdom och vidta de första skyddsåtgärderna på plats.

Flera olika myndigheter med en expertroll, eller med samver- kande och samrådande uppgifter, är knutna till Jordbruksverkets smittskyddsorganisation, bland annat SVA, Livsmedelsverket och länsstyrelserna. Företrädarna för de samverkande organisationerna representerar den egna organisationen och är inte anställda av Jord- bruksverket. Smittskyddsorganisationens storlek och geografiska utformning anpassas utifrån sjukdomsläget.

9Ibid., s. 175.

10SOU (2007:24) Veterinär fältverksamhet i nya former, s. 167-168.

11Jordbruksverket, Epizootihandbok 2006.

219

Effektivare krisberedskap och smittskydd

SOU 2009:8

Den centrala ledningsfunktionen

Vid misstanke om sjukdom alternativt om några få fall av sjukdom konstaterats hanteras ärendet i detta första skede i regel inom Jordbruksverkets avdelning för djurskydd och hälsa. Avdelningen ansvarar för ledning och samordning. Andra viktiga uppgifter är att pröva enskild veterinärs beslut om spärrförklaring, etc. Samverkan och samråd sker i den utsträckning det behövs med andra myndig- heter och organisationer.

Om utbrottet ökar i omfattning eller när en allvarlig epizootisk sjukdom konstaterats inrättas en nationell ledningscentral (NLC). Den leds av en särskild ledningsgrupp som i sin tur leds av Jord- bruksverkets ledning genom chefsveterinären tillika Sveriges offici- ella veterinärchef (CVO). I uppgiften att leda och samordna arbe- tet ingår att besluta om strategier och riktlinjer för bekämpning, samråda och samverka med myndigheter och organisationer, han- tera informations-, ekonomi-, och personalfrågor, fortlöpande utvärdera åtgärder och sammanställa information till EU och andra internationella organ.

Till ledningsgruppens förfogande står så kallade kontaktgrupper för löpande samordning av olika delar av smittskyddsarbetet, bland annat för övervakning och smittspårning respektive för restriktio- ner och bekämpningsåtgärder. Flera av kontaktgruppernas uppgif- ter avser samordning av arbetet i fältgrupper som är knutna till de regionala operativa ledningscentralerna. Vidare ingår i den natio- nella ledningscentralen flera administrativa stödfunktioner, bland för dokumentation och nationell rapportering, information, eko- nomi, personal och IT.

Om det rör sig om ett större epizootiutbrott inrättas även regi- onala operativa ledningscentraler (OLC) för bekämpningsåtgärder i fält. Antalet operativa ledningscentraler som upprättas beror på utbrottets omfattning och geografiska utbredning. De operativa ledningscentralernas ansvar är att leda och samordna verksamheten regionalt och lokalt, att tillse att centrala beslut och riktlinjer efterlevs samt att besluta i vissa enskilda frågor, till exempel om besöks- eller transportförbud. De operativa ledningscentralerna består av en ledningsgrupp och en stab samt fältgrupper som utför praktiska uppgifter, såsom provtagning, smittspårning och sane- ring. Till ledningsgruppen knyts representanter för samverkande myndigheter och organisationer, bland annat Livsmedelsverket,

220

SOU 2009:8

Effektivare krisberedskap och smittskydd

SVA och länsstyrelser. SVA:s kompetens inom epizootologi och epidemiologi framhålls som särskilt viktig.

Stabschefen och cheferna för fältgrupperna utgörs normalt av distriktsveterinärer från Jordbruksverket. I fältgrupperna kan det ingå flera olika personalkategorier, bland annat husdjurstekniker, veterinärassistenter samt medlemmar i Blå stjärnan och Hemvärnet. Denna personal arvoderas av Jordbruksverket.

Fältarbetet utförs i samtliga sjukdomssituationer i första hand av Jordbruksverket genom distriktsveterinärerna.

I Veterinärutredningens betänkande (SOU 2007:24) Veterinär fältverksamhet i nya former beräknades smittskyddsorganisationens personalbehov. Det bedömdes att det vid en operativ ledningscen- tral behövs totalt 200 till 300 personer varav 35 till 60 veterinärer. Vid epizootiutbrott av mindre omfattning behövs normalt en eller två operativa ledningscentraler, det vill säga 35 till 120 veterinärer, och vid större utbrott tre till fyra operativa ledningscentraler, det vill säga 100 till 240 veterinärer. Av landets drygt 300 distriktsvete- rinärer bedömer Jordbruksverket att drygt hälften samtidigt kan tas i anspråk för bekämpning av epizootiutbrott.

9.4.2Statens veterinärmedicinska anstalt

SVA:s ansvar och uppgifter när det gäller hanteringen av epizoo- tiska sjukdomar framgår av myndighetsinstruktionen och epi- zootiförordningen (1999:659). Ansvaret och uppgifterna förtydli- gas i den beredskapsplan som SVA i enlighet med 3 § epizootiför- ordningen ska upprätta i samråd med Jordbruksverket.

I SVA:s beredskapsplan redovisas vilka åtgärder myndigheten ska vidta för att bekämpa epizootiutbrott. Jordbruksverket och SVA har gemensamt utarbetat riktlinjer för vad beredskapsplanen ska omfatta. Den ska vara överskådlig och praktiskt användbar i en krissituation, omfatta uppgifter om ansvarsfördelning och besluts- vägar inom SVA, samt innehålla en förteckning med kontaktupp- gifter till relevanta myndigheter, organisationer och enskilda befattningshavare. Planen ska formellt fastställas av SVA och en kopia på den fastställda planen ska skickas till Jordbruksverket. Den ska uppdateras vid behov, dock minst en gång per år.12

Av beredskapsplanen framgår att SVA ska ha en god beredskap för epizootiska och andra allvarliga smittsamma djursjukdomar och

12 Se Jordbruksverkets Epizootihandbok 2006, kapitel 4.

221

Effektivare krisberedskap och smittskydd

SOU 2009:8

att myndigheten konkret ska ha förmåga att: snabbt och effektivt initiera diagnostiskt arbete samt ställa och förmedla korrekt dia- gnos; bistå Jordbruksverket, andra myndigheter och veterinärer med korrekt rådgivning vid misstanke om eller konstaterande av sjukdom och sjukdomens vidare bekämpande; upprätthålla en effektiv vaccinberedskap och leverera tillgängliga vacciner; lämna adekvat information till särskilda målgrupper och till allmänheten, genom tjänsteman i beredskap initiera och samordna det inledande arbetet vid en allvarlig kris samt omgående upprätta en krisled- ningsfunktion. Planen tydliggör beslutsordningen inom SVA samt innehåller kontaktuppgifter till relevanta befattningshavare.13

SVA har sålunda ett huvudansvar för diagnostik av epizooti- sjukdomar. Det diagnostiska arbetet ska kunna påbörjas senast inom sex timmar. Centralt i beredskapen är även ständig veterinär beredskap. Under kontorstid finns en jour för omedelbar rådgiv- ning och bedömning. Utanför kontorstid är tjänsteman i beredskap ansvarig för rådgivning och bedömning, att vid behov kalla in dia- gnostisk personal samt informera Jordbruksverket och eventuellt andra myndigheter. Förutom att bedriva veterinär jourverksamhet omfattar beredskapen att utse veterinärer som kan bistå Jordbruks- verket med epizootisk och epidemiologisk kompetens, att utse befattningshavare för tjänstgöring vid krisledningscentral, att till- handahålla personal för undersökning, provtagning och smittrening i fält samt lokaler för obduktioner, diagnostiska undersökningar, smittrening, lagerhållning, packning och distribution av material, registrering och annat kansliarbete.

Vid utbrott av epizootisjukdom leder och samordnar statsepi- zootologen i egenskap av krisledningschef bekämpningsarbetet inom SVA. Processägaren för sjukdomsövervakning och beredskap är involverad i detta arbete. Enheten för sjukdomskontroll och smittskydd ansvarar för epizootiologisk och epidemiologisk kom- petens och rådgivning. För den operativa diagnostiska beredskapen ansvarar de olika laborativa enheterna.

Vaccinberedskap

Enligt regleringsbrevet ska SVA upprätthålla en effektiv vaccin- beredskap och ha möjlighet att leverera tillgängliga vacciner mot i landet förekommande sjukdomar hos djur. Detta ansvar gäller alla

13 Statens veterinärmedicinska anstalt, Beredskapsplan 2008.

222

SOU 2009:8

Effektivare krisberedskap och smittskydd

krissituationer. För den operativa vaccinberedskapen ansvarar Enheten för vacciner och laboratorieprodukter.

Enligt bestämmelserna i epizootilagen (1999:657) är det i Sverige normalt inte tillåtet att vaccinera djur mot de smittsamma sjukdomar som omfattas av epizootilagens bestämmelser. Jord- bruksverket kan dock besluta om att vaccinering ska ske om en sjukdom har konstaterats och bedömts få stor utbredning. När Jordbruksverket har fattat beslut om vaccinering ska SVA inför- skaffa, lagra och distribuera vaccin. I vaccinberedskapen ingår också att upphandla vaccin, i förekommande fall att ansöka om licens samt delta i utformningen av vaccinationsplaner.

Sedan början av 2000-talet har SVA inte bedrivit någon egen produktion av vaccin, utan endast försäljning av importerade vacci- ner.

SVA har tillstånd för partihandel med veterinära vacciner och serum enligt 5 § lagen (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. och Läkemedelsverkets föreskrifter (LVFS 1997:3) om tillstånd för partihandel med läkemedel. SVA tillhandahåller samtliga i Sverige godkända vacciner.

SVA har enligt Läkemedelsverkets föreskrifter (LVFS 2008:1) om tillstånd att idka försäljning av icke godkänt läkemedel tilldelats ett ansvar för beredskapsvacciner. En beredskapslicens är enligt 1 kap. 2 § licensföreskrifterna en licens som tillgodoser hela Sveriges behov av ett licensläkemedel.14 Av 2 kap. 4 § framgår att en ansökan om beredskapslicens som avser ett veterinärmedicinskt läkemedel ska åtföljas av en motivering från en föreskivare verksam vid SVA. Licens för vacciner söks endast när djurskyddsskäl eller produktionstekniska skäl för vaccinanvändning föreligger. Ansökan om licens för icke godkända vacciner inlämnas till Läkemedelsverket.

Vaccinerna förordnas av en veterinär och distribueras till veteri- närer och djursjukhus, samt när det gäller lantbruksdjur i vissa fall direkt till djurägare.

Av tabellen nedan framgår SVA:s marknadsandel av försälj- ningen av godkända vacciner i Sverige. För den övriga försäljningen står Apoteket AB. SVA är den enda myndighet som har rätt att ansöka om licensvacciner.

14 Med licens avses ett tillstånd att lämna ut ett läkemedel som inte är godkänt i Sverige men som är godkänt i ett annat land. Bestämmelser om licensföreskrivning finns i Läkemedelsverkets författningssamling LVFS 1995:7. Se även www.lakemedelsverket.se, Allmänhet, Så godkänns ett läkemedel.

223

Effektivare krisberedskap och smittskydd SOU 2009:8

Tabell 9.2	Vaccinförsäljning 2007

Vaccin		Kategori	SVA:s försäljning,	SVA:s
			tkr	marknadsandel
Hästvaccin		Godkända	8 718,0	39%
Hästvaccin		Licens	756,7
Hund- och kattvac-		Godkända	11 684,7	29%
cin			1 096,1
Hund- och kattvac-		Licens	1 096,1
cin
Kanin- och illervac-		Licens	167,7
cin			3 587,4
Minkvaccin		Licens	3 587,4
Svinvaccin		Godkända	861,0	5%
Svinvaccin		Licens	84,3
Nöt- och fårvaccin		Licens	399,8
Fjäderfävaccin		Godkända	8 320,6	100%
Fjäderfävaccin		Licens	3 672,9
Brevduvevaccin		Licens	421,7
Fiskvaccin		Licens	890,1

Källa: Statens veterinärmedicinska anstalt

Godkända vacciner prissätts enligt Apoteket AB:s regler för beräk- ning av utförsäljningspris på receptföreskrivna läkemedel.15 Prissättning görs separat per produkt och hänsyn tas bland annat till nedlagt arbete i samband med licensansökan och inköp, samt kassationsrisk.

9.4.3Livsmedelsverket

Livsmedelsverket ska enligt epizootiförordningen utarbeta en beredskapsplan i samråd med Jordbruksverket.16 De officiella veterinärerna (besiktningsveterinärerna) vid Livsmedelsverket har särskilda uppgifter enligt planen. De ansvarar för att vid slakterian- läggningar utföra de åtgärder som Jordbruksverket beslutar, bland annat att anslå varningsmeddelande, upprätta avspärrningar, utföra provtagning vid slakt och avlivning samt planera och övervaka sanering.

15För mer information om Apoteket AB:s prissättning, se www.apoteket.se, Vad vi gör, Prissättning.

16För Livsmedelsverkets epizootiplan gäller i princip motsvarande krav som för SVA:s beredskapsplan.

224

SOU 2009:8

Effektivare krisberedskap och smittskydd

Vidare ska Livsmedelsverket på begäran av Jordbruksverkets utföra smittspårning om det finns risk för att produkter från en anläggning som står under Livsmedelsverkets kontroll sprider smitta.

9.4.4Länsstyrelserna

Länsstyrelserna har enligt 4 § förordningen (2007:825) med läns- styrelseinstruktion ett särskilt regionalt ansvar för att leda och samordna åtgärder mot djursjukdomar. När det gäller epizootier ska länsstyrelserna, i likhet med SVA och Livsmedelsverket, upp- rätta särskilda beredskapsplaner i samråd med Jordbruksverket. Länsstyrelserna får enligt delegation från Jordbruksverket fatta beslut om vissa åtgärder.

Länsstyrelserna ska vid behov upprätta en epizootiorganisation bestående av en epizootigrupp och ett epizootikansli. Epizooti- gruppen har ett övergripande ansvar för kansliets verksamhet. Den samverkar med berörda myndigheter på regional och lokal nivå, ser till att centrala beslut och riktlinjer genomförs och informerar fortlöpande Jordbruksverket om utvecklingen i länet. I epizooti- gruppen ingår länsveterinär, företrädare för länsledningen, jurist samt företrädare för informations- och beredskapsfunktioner. Länsstyrelsen ska även upprätthålla förteckningar över myndighe- ter, företag, djuranläggningar och enskilda personer som kan berö- ras av smittskyddsarbetet.

9.5Kärnenergiberedskap

Strålsäkerhetsmyndigheten har till uppgift att samordna de bered- skapsåtgärder som krävs för att förebygga, identifiera och upptäcka nukleära eller radiologiska händelser som kan leda till skador på människor och miljö. Denna uppgift omfattar att ge råd och rekommendationer till de myndigheter som ansvarar för rädd- ningstjänst och sanering av radioaktiva ämnen samt övriga berörda aktörer, främst i frågor om beredskapsplanering, strålningsmätning samt strålskydd och sanering.

Jordbruksverket och Livsmedelsverket har ett övergripande ansvar för lantbrukssektorn och livsmedelssektorn som gäller både under normala förhållanden och vid en krissituation. De ska med-

225

Effektivare krisberedskap och smittskydd

SOU 2009:8

verka som expertmyndigheter. Jordbruksverket ska bland annat ge råd om skötsel och sanering av jordbruksmark. Livsmedelsverket ska bland annat verka för att minimera individdosen vid intag av föda.

9.6Zoonoser och myndighetssamverkan

Zoonoser är sjukdomar eller smittämnen som på ett naturligt sätt kan spridas mellan djur och människor. Smittspridning av zoonoser kan antingen ske vid direktkontakt mellan djur och människor eller indirekt, till exempel genom kontaminerade livsmedel. Smittämnen kan också spridas med vektorer, till exempel fästingar och myggor.

Enligt förordning (2005:422) om övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen hos levande djur och i livsmedel är Jord- bruksverket, Livsmedelsverket, SVA och kommunerna behöriga myndigheter. Jordbruksverket, Livsmedelsverket och SVA har ett ansvar för att de zoonoser som anges i zoonosdirektivet övervakas. Jordbruksverket har ett övergripande ansvar för utredning, före- byggande kontroll och åtgärder enligt epizooti- och zoonoslag- stiftningen. Livsmedelsverket har ett övergripande ansvar för utredning vid livsmedelsburna utbrott, men Jordbruksverket ansva- rar för utredningar i primärproduktionen. SVA utför diagnostiska undersökningar, ansvarar för att sammanställa den årliga zoonos- rapporten samt följer och analyserar det epidemiologiska läget nationellt och internationellt.

Bestämmelser om åtgärder för att förebygga spridning mellan djur och människor, livsmedel och andra objekt finns även bland annat i smittskyddslagen (2004:168) och livsmedelslagen (2006:804). Socialstyrelsen ansvarar för samordning av smittskyd- det på nationell nivå och ska ta de initiativ som krävs för att upp- rätthålla ett effektivt smittskydd. Smittskyddsinstitutet ska i egen- skap av expertmyndighet följa och analysera det epidemiologiska läget nationellt och internationellt och föreslå åtgärder för att lan- dets smittskydd ska fungera effektivt.

9.6.1Zoonoscenter

Zoonoscenter finns vid SVA. Det inrättades 1997 med anledning av Sveriges inträde i EU och införandet av EU:s zoonosdirektiv och

226

SOU 2009:8

Effektivare krisberedskap och smittskydd

har som övergripande syfte att verka för att förebygga spridning av zoonotiska agens genom att beakta foder-, husdjurs-, livsmedels- och konsumentaspekter. En central uppgift är att sammanställa den årliga zoonosrapporten till EU-kommissionen.17 Andra uppgifter är att initiera eller medverka i epidemiologiska och andra vetenskapliga studier med målet att öka kunskapen om zoonoser, följa antibiotikaresistensläget, informera om zoonoser samt initiera eller medverka till kontroll och bekämpning av zoonoser.18 Zoonoscenter ansvarar för att samordna det interna arbetet vid SVA om zoonoser. Till stöd för detta arbete finns en zoonoskommitté med representanter för de olika enheterna vid SVA. Det sker även en betydande internationell samverkan, dels med andra zoonoscentra i Norden, dels med olika EU-organ, bland annat Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA).

9.6.2Zoonosrådet

I samband med inrättandet av Zoonoscenter etablerades ett Zoo- nosråd som ett rådgivande organ till Zoonoscenter. Enligt rådets instruktion ska det, förutom att vara ett rådgivande organ, vara ett forum för diskussioner med syfte att nå en ömsesidig förståelse och gemensam bas för myndighetsutövning. Zoonosrådet ska verka för att aktuella frågeställningar rörande zoonoser uppmärksammas, att samordningen av olika myndigheters och organisationers insatser underlättas samt att relevant information sprids. Det ska även identifiera viktiga forskningsområden när det gäller zoonoser.

Zoonosrådet samlar representanter för Arbetsmiljöverket, Jord- bruksverket, Livsmedelsverket, Smittskyddsinstitutet, Socialstyrel- sen, Smittskyddsläkarföreningen, Länsveterinärföreningen, Yrkes- föreningen för miljö och hälsa och SVA. Ordförandeskapet för rådet roterar mellan de i rådet representerade myndigheterna medan sekretariatet ständigt är vid SVA. Zoonosrådet sammanträ- der fyra gånger per år. Om behov föreligger kan rådet samman- kallas oftare eller samråda per telefon.

17Se Sweden - Trends and Sources of Zoonoses and Zoonotic agents in foodstuffs, animals and feedingstuffs - including information on foodborne outbreaks and antimicrobial resistence in zoonotic agents.

18Se www.sva.se, zoonosrådet

227

Effektivare krisberedskap och smittskydd

SOU 2009:8

9.6.3Zoonossamverkansgruppen

Flera myndigheters ansvar kan beröras vid utbrott av en zoonotisk sjukdom. Socialstyrelsen har mot denna bakgrund utarbetat en strategi för myndighetssamverkan kring zoonoser. Enligt smitt- skyddslagen (2004:168) är Socialstyrelsen nationellt samordnade myndighet när det gäller smittskyddsarbete inom folkhälsan. Jord- bruksverket har enligt epizooti- och zoonoslagstiftningen en lik- nande roll när det gäller djurhälsan. Därutöver finns ett antal myn- digheter vars ansvarsområden kan beröras vid zoonosutbrott, där- ibland SVA och Livsmedelsverket.

I strategin beskrivs deltagande myndigheters ansvarsområden, samverkansgruppens uppdrag samt kriterier för hur och när grup- pen ska sammankallas. I samverkansgruppen ingår Arbetsmiljöver- ket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen och Statens veterinärmedicinska anstalt.

Samverkansgruppens huvuduppgifter är att samordna informa- tion till andra myndigheter, media och allmänhet, att i samband med utbrott av en zoonotisk sjukdom analysera och bedöma till- gänglig information, informera om vidtagna och planerade åtgärder och att föreslå ytterligare åtgärder och strategier när behov före- ligger, samt att utbyta erfarenheter och information.

Zoonossamverkansgruppens uppgifter skiljer sig sålunda från Zoonosrådets i det avseende att det senare till skillnad från det förra inte är en operativ grupp vid utbrott utan ägnar sig åt lång- siktigt arbete inom zoonosområdet.

Kriterierna för att upprätta kontakt mellan myndigheterna är att en sjukdom riskerar att leda till konsekvenser för mer än en myn- dighet i beredskapsgruppen och att det bedöms finnas ett behov av konkreta åtgärder och samordnad information från myndigheterna eller ett behov av att samråda med eller informera sig om läget inom andra myndigheters ansvarsområden. Beroende på angelä- genhetsgrad kan samverkansgruppen sammankallas omedelbart oberoende av veckodag, sammankallas nästkommande vardag eller endast information spridas till deltagarna.

I andra dokument kopplade till strategin finns detaljerade planer för myndigheternas arbete när det gäller vissa sjukdomar med stort behov av planering. Till exempel finns en nationell plan för myn- dighetssamverkan vid utbrott av fågelinfluensa.

228

SOU 2009:8

Effektivare krisberedskap och smittskydd

9.7Register, informationssystem, m.m.

9.7.1Nationella register

Registren utgör en viktig resurs i smittskyddsarbetet, bland annat för smittspårning och för att förhindra smittspridning. Jordbruks- verket utvecklar och administrerar att antal nationella djurregister. Registeruppgifterna används av Jordbruksverket i smittskyddsar- betet, men även av andra myndigheter, främst SVA. Därtill använ- der Jordbruksverket vissa registeruppgifter inom administrationen av jordbruksstöd.

Det finns en central databas (CDB) för registrering av lantbru- karnas djurinnehav. Registret innehåller samtliga nötkreatur inom lantbruket. För varje enskilt djur finns uppgifter om födelsedatum, kön, ras och moderdjur. Djurhållaren ska registrera förändringar i djurinnehav, till exempel födslar och förflyttningar av djur. En enskild händelse ska rapporteras inom sju dagar.

Det finns ett centralt register över produktionsplatser (Regina) där det hålls nötkreatur, får, getter och grisar, större värphöns- anläggningar samt slakteriernas slaktkroppsrapportering. Upp- gifterna om produktionsplatserna varierar något beroende på vilka djurslag som hålls, men omfattar i samtliga fall produktionsplatsens adress och uppgifter om djurhållare. Produktionsplatser för får, getter, grisar och värphöns är även koordinatsatta. Förflyttningar av grisar rapporteras till registret. Det är djurhållaren på den plats som tar emot djuret som ansvarar för att inom sju dagar rapportera djurens ankomst.19

SVA har till utredningen framfört att myndigheten i dag inte har tillgång till registeruppgifter i den utsträckning som är önskvärd för smittskyddsarbetet, främst det epidemiologiska arbetet, och att det är angeläget att olika myndigheters behov av tillgång till regis- teruppgifter säkerställs.

19 Därutöver administrerar Jordbruksverket register över tranportörer av djur, foderanläggningar samt hovslagare. Livsmedelsverket för register över de livsmedelsanläggningar som myndigheten har kontroll över. Kommunerna ska föra register över de anläggningar de ansvarar för. Det innebär att det i dag saknas ett nationellt register över livsmedelsanläggningar.

229

Effektivare krisberedskap och smittskydd

SOU 2009:8

9.7.2Informations- och varningssystem inom EU

Inom EU finns ett antal system för information, övervakning och varning kring allvarliga händelser som kan ha konsekvenser även för andra medlemsstater. Nedan beskrivs ett antal system inom livsmedelskedjan med avseende på systemens syfte samt ansvarigt organ i EU och Sverige.20 Inom EU är ansvaret för registren samlat vid Generaldirektoratet för hälsa och konsumentsäkerhet (DG Sanco) medan ansvaret nationellt är delat mellan olika myndighe- ter.

Tabell 9.3	Informations- och varningssystem inom EU

System	Ansvarig	Nationell kontaktpunkt
RASFF	DG Sanco	Livsmedelsverket
		(Jordbruksverket)
ADNS	DG Sanco	Jordbruksverket
		(SVA)
EUROPYTH	DG Sanco	Jordbruksverket
TRACES	DG Sanco	Jordbruksverket
		Livsmedelsverket

Rapid Alert System for Feed and Food (RASFF)

RASSF är ett informations- och varningssystem mellan EU:s med- lemsstater, Norge, Island, Liechtenstein, kommissionen och EFSA. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 anger att aktörer knutna till RASSF är skyldiga att omedelbart rapportera till kommissionen om foder- eller livsmedelsprodukter som kan medföra allvarliga hälsorisker har upptäckts på den nationella marknaden. Eftersom RASFF grundas i en förordning är bestäm- melserna bindande och rapporteringsskyldighet råder.

Ansvaret för RASFF vid kommissionen vilar på DG Sanco, enheten för Hygien och kontrollåtgärder.

20 Krisberedskapsmyndigheten (2007) Redovisning av EU:s varningssystem.

230

SOU 2009:8

Effektivare krisberedskap och smittskydd

Livsmedelsverket är officiell svensk kontaktpunkt för RASFF. I praktiken är ansvaret delat mellan Livsmedelsverket och Jord- bruksverket genom att Livsmedelsverket ansvarar för rapportering om livsmedel och Jordbruksverket om foder. Kommissionens utskick innehåller uppgifter både om foder och livsmedel, vilket innebär att Livsmedelsverket och Jordbruksverket har åtkomst till det som berör den andra myndigheten. Merparten av meddelandena i RASFF rör endast livsmedel.

Animal Disease Notification System (ADNS)

ADNS är ett gemensamt övervakningssystem för anmälan av epi- zootisjukdomar som EU har listat. Inom kommissionen ansvarar DG Sanco genom enheten Djurhälsa och ständiga kommittéer för systemet.

Jordbruksverket är svensk kontaktpunkt för ADNS. Den huvudansvarige för systemet finns vid Avdelningen för djurskydd och hälsa, Enheten för internationella frågor och beredskap. Även SVA har tillgång till systemet.

European Network for Plant Health Information Systems (EUROPHYT)

EUROPYTH är ett system för rapportering av sjukdomar och skadedjur inom jordbruk, trädgårdsnäring och skogsbruk som omfattas av växtskyddslagstiftningen Den rättsliga grunden för systemet är rådets direktiv (2000/29/EG). Inom kommissionen ansvarar DG Sanco genom direktoraten Säkerhet i livsmedelsked- jan samt Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor.

Jordbruksverket är svensk kontaktpunkt för EUROPHYT. Ansvarig handläggare tillhör Växtinspektionen vid Växtavdel- ningen.

Trade Control and Expert System (TRACES)

TRACES är EU:s gemensamma datasystem (register och kontroll- system) för veterinärkontroller och spårbarhet. I systemet registre- ras förflyttningar av levande djur och vissa djurprodukter mellan

231

Effektivare krisberedskap och smittskydd

SOU 2009:8

medlemsstaterna samt import av djur, livsmedel och andra djurpro- dukter utanför EU.

Inom kommissionen ansvarar DG Sanco, enheten för Djurhälsa och ständiga kommittéer för utveckling drift och visst underhåll av systemet. Medlemsstaterna ansvarar för inhemsk support, utbild- ning och administration.

Jordbruksverket och Livsmedelsverket är svenska kontakt- punkter för systemet. Även länsstyrelserna har behörighet att gå in i systemet. Distriktsveterinärerna har behörighet att se information rörande deras egna områden. Gränskontrollstationernas har behö- righet avgränsad till den egna stationen. Enskilda företag kan endast se sina egna intyg samt söka adresser till anläggningar.

9.8Resurser och finansiering

Det saknas säkra uppgifter om de resurser som avsätts för krisbe- redskap. Orsaken till detta är bland annat att det ofta är svårt att dra en skarp gräns mellan krisberedskap och ordinarie verksamhet. Det står dock klart att det vid varje myndighet avsätts några års- arbetskrafter för beredskapsplanering, till exempel för att utforma den interna krisledningsorganisationen, genomföra risk- och sår- barhetsanalyser samt planera åtgärder för att stärka beredskapen. Därutöver tillkommer i en krissituation de personalresurser och övriga resurser som en myndighet avsätter för krisledning, sam- verkan med andra aktörer, bistånd med expertis samt i före- kommande fall operativa insatser.

I linje med att myndigheter har samma ansvar enligt instruktion och regleringsbrev i en krissituation som under normala förhållan- den finansieras krisberedskap normalt genom myndigheternas ordinarie förvaltningsanslag.

För bekämpningen av allvarliga smittsamma djursjukdomar gäller dock särskilda finansiella förutsättningar. Jordbruksverket uppger att myndigheten avsätter totalt 52 årsarbetskrafter för det reguljära smittskyddsarbetet. För statens utgifter för att bekämpa smittsamma djursjukdomar finns ett särskilt anslag. År 2007 upp- gick anslaget 42.4 Bekämpande av smittsamma husdjursjukdomar till totalt 174 mkr. Anslaget har fyra poster: Bekämpande av smitt- samma husdjurssjukdomar, Bidrag till att bekämpande av djursjuk- domar, Bidrag till obduktionsverksamhet och Bidrag till utveckling och genomförande av sjukdomskontroller.

232

SOU 2009:8

Effektivare krisberedskap och smittskydd

Därutöver finns vissa särskilda medel för att utveckla myndig- heters krisberedskap. Myndigheten för samhällskydd och bered- skap (tidigare Krisberedskapsmyndigheten) fördelar medel från anslag 7:5 Krisberedskap till myndigheter med särkilt beredskaps- ansvar.21 För 2009 har föreslagits att Livsmedelsverket tilldelas 27,5 mkr, Jordbruksverket 6 mkr och SVA 15 mkr. Flera av de aktivite- ter som genomförs under 2009 är samverkansprojekt mellan de tre myndigheterna.22

9.9Funktionalitet och effektivitet

De granskningar som gjorts av krisberedskapen inom livsme- delskedjan begränsar sig i första hand till myndigheternas obligato- riska risk- och sårbarhetsanalyser. Externa utvärderingar är säll- synta och bedömningar av krisberedskapens kostnadseffek-tivitet förefaller saknas. Det senare är särskilt relevant för smittskyddet mot allvarliga smittsamma djursjukdomar som omsätter betydande resurser.

Livsmedelsverkets risk- och sårbarhetsanalys beskriver och bedömer beredskapen för att hantera kriser inom livsmedelsom- rådet. Hot och risker som särskilt uppmärksammas är elavbrott, haverier i infrastruktur, olyckor, livsmedelsburna smittsamma sjukdomar, antagonistisk verksamhet samt brister i analyskedjan. Myndighetens förmåga att hantera extraordinära händelser bedöms vara i huvudsak god med vissa brister. De brister som identifieras är bland annat att krisorganisationen är sårbar eftersom det saknas ersättare för vissa centrala funktioner samt att informationssystem för sjukdomsutbrott eller förgiftningar relaterade till livsmedel saknas vilket försvårar tidig upptäckt och effektiv hantering av kri- ser.23

Inom livsmedelsområdet har dricksvattenberedskapen nyligen granskats av Riksrevisionen.24 I granskningen konstaterar Riksre-

21Anslaget omfattar ett antal anslagsposter varav Myndigheten för samhällskydd och beredskap disponerar posterna Svåra påfrestningar på samhället i fred och Civilt försvar. Merparten av medlen avsätts till åtgärder för att stärka krisledningsförmågan medan mindre delar används till åtgärder för att stärka den operativa förmågan respektive förmågan i samhällsviktig verksamhet.

22Krisberedskapsmyndigheten (2008) Samhällets krisberedskap. Planerad verksamhet 2009- 2011 samt (2008) Hemställan om underlag till överenskommelse 2009.

23Livsmedelsverket (2008) Risk- och sårbarhetsanalys 2008.

24När det gäller dricksvattenfrågor har Socialstyrelsen ansvaret för hälsoskydd och små vattentäkter och Livsmedelsverket för kvaliteten på vatten som livsmedel för större

anläggningar. Det saknas en formellt ansvarig instans på central nivå för

233

Effektivare krisberedskap och smittskydd

SOU 2009:8

visionen att Livsmedelsverkets insatser är en starkt bidragande orsak till att krishanteringen och krismedvetandet inom detta område har utvecklats positivt på lokal nivå. Vidare rekommen- deras att Livsmedelsverket bör tillse att lämpliga beredskapsaspek- ter aktualiseras i ordinarie kontroll av dricksvatten, normerande kontroller och föreskrifter samt att myndigheten bör ta initiativ till att upprätta en nationell databas för incidentuppföljning.25

Jordbruksverkets risk- och sårbarhetsanalys beskriver och bedömer krisberedskapen för epizootier, zoonoser, allvarliga växt- skadegörare, förorenat och smittat foder, spridning av radioaktiva ämnen, bioterrorism samt beroende av el, tele och IT. Krisbered- skapen bedöms vara i huvudsak god med vissa brister.26

För hantering av allvarliga smittsamma djursjukdomar finns sedan 2005 en formaliserad krisledningsgrupp och förmågan att hantera kriser bedöms i huvudsak vara god. Enligt en utvärdering av en samverkansövning rörande fågelinfluensa som genomfördes år 2007 bedöms Jordbruksverket ha en god förmåga att hantera utbrott av allvarliga smittsamma djursjukdomar, men det identifie- ras även brister. Krisledningsorganisationen är otillräckligt förank- rad inom myndigheten och rutinerna för att sprida information internt och externt är otydliga.27 När det gäller den operativa kris- hanteringsförmågan dokumenterade distrikts-veterinärorganisatio- nen i samband med hanteringen av ett misstänkt utbrott av PRRS år 2007 ett antal brister. De brister som dokumenterats är bland annat att arbetsbeskrivningar som tydliggör personalens befogen- heter och skyldigheter och beslutsgången saknas, att det administ- rativa stödet är otillräckligt och att utredande veterinärer behöver utbildas.28 För hantering av allvarliga foderkriser har Jordbruks- verket nyligen kompletterat krisorganisationen med en gren. För- mågan att hantera foderkriser bedöms vara i huvudsak god, men med vissa briser. Det bedöms finnas ett behov av att se över led- ningsfunktioner och beredskapsplaner för foderkriser. För hanter- ing utbrott av allvarliga växtskadegörare saknas beredskapsplaner. I dag hanteras sådana utbrott inom linjeorganisationen. Målsätt- ningen är att komplettera krisledningsorganisationen med en gren ansvarig för växtskydd samt upprätta särskilda beredskapsplaner

dricksvattenförsörjning, men Livsmedelsverket har i praktiken tagit på sig uppgiften i fråga om krisberedskap.

25Riksrevisionen (2008), Dricksvattenförsörjning – beredskap för stora kriser, RiR 2008:8.

26Jordbruksverket (2008) Risk- och sårbarhetsanalys 2008.

27Crismart (2007) Utvärdering av samverkansövning Övning Fågel vid Jordbruksverket.

28Jordbruksverket (2008) Risk- och sårbarhetsanalys 2008, s. 42.

234

SOU 2009:8

Effektivare krisberedskap och smittskydd

för ett antal allvarliga skadegörare.29 Enligt en utvärdering av en fodersäkerhetsövning som genomfördes 2007 behöver en tydlig stabsmetodik utvecklas på Jordbruksverket, beredskapsplanen utvecklas och förankras, en krisledningscentral med erforderlig teknisk utrustning inrättas, ansvarförhållanden mellan involverade myndigheter och näringen tydliggöras samt uthålligheten för kris- beredskapen ses över och beroendet av enskilda personer reduce- ras.30 I Jordbruksverkets krisorganisation finns en särskild gren för kärnenergiberedskap. Jordbruksverket har ingen operativ roll var- för denna hanteringsförmåga inte har bedömts.31

SVA:s risk- och sårbarhetsanalys beskriver och bedömer bered- skapen för epizootier och zoonoser, fodersäkerhet, antibiotikare- sistens, klimathot, informationssäkerhet, driftsäkerhet och skal- skydd, biosäkerhet samt antagonistiska hot.32 Krisberedskapen bedöms vara i huvudsak god, med undantag för driftssäkerhet och skalskydd där beredskapen under flera år uppvisat brister. Därtill finns vissa delområden med bristfällig beredskap när det gäller fodersäkerhet och biosäkerhet.33

SVA har också nyligen låtit göra en utvärdering av den över- gripande strukturen och organisationen för krisberedskap. Av denna framgår att det saknas en samordnande funktion vid SVA med ansvar för hela det krisförberedande arbetet. I jämförelse med andra myndigheter anses SVA ha en otydlig beredskapsorganisa- tion.34 Det ska noteras att kritiken avser den allmänna beredskapen, inte den epidemiologiska och diagnostiska beredskapen. SVA har i linje med utredningens förslag beslutat om att inrätta en ny bered- skapsorganisation för andra kriser än epizootiutbrott.

Samverkan inom epizootiberedskapen har nyligen utvärderats. Resultaten indikerar att beredskapen är funktionell men att den är resurskrävande. I utvärderingen framhålls behovet av att tydliggöra ansvarsfördelningen och förbättra utbytet av information mellan berörda myndigheter och organisationer samt att effektivisera resursanvändningen bland annat genom att undvika dubbelarbete.35

29Ibid., s. 49-52.

30Crismart (2007) Utvärdering av fodersäkerheten vid Jordbruksverket.

31Ibid.

32Statens veterinärmedicinska anstalt, Risk- och sårbarhetsanalys 2007/08.

33Ibid., s.40-43.

34Statens veterinärmedicinska anstalt (2008) Övergripande struktur och organisation – kris och beredskap.

35Krisberedskapsmyndigheten (2008) Samverkan och samordning vid epizootier.

235

Effektivare krisberedskap och smittskydd

SOU 2009:8

9.10Överväganden och förslag

9.10.1Ett sammanhållet krisledningsansvar

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör ha det centrala ansvaret för att leda bekämpningen av allvarliga smittsamma djursjukdomar samt för att hantera andra kriser inom livsmedelskedjan.

Myndigheten bör även ansvara för de beredskapsplaner som medlemsstaterna ska utarbeta enligt artikel 13 i förordning (EG) 882/2004.

Skälen för utredningens förslag: Enligt krisberedskapsförord- ningen har samtliga statliga myndigheter ett allmänt ansvar för att upprätthålla beredskap för krishantering och vidta de åtgärder som krävs för att hantera en kris inom myndighetens ansvarsområde. Av utredningens förslag att inrätta en Livsmedelssäkerhetsmyndig- het med ett sammanhållet ansvar för normering och kontroll inom livsmedelskedjan följer således indirekt att det centrala ansvaret för att leda hanteringen av olika kriser inom livsmedelskedjan samlas vid denna myndighet.

Utredningen ser flera fördelar med ett sammanhållet centralt krisledningsansvar inom livsmedelskedjan. I dag förefaller plane- ringen av åtgärder för att stärka beredskapen i första hand ske utifrån myndighetsspecifika prioriteringar. Ett sammanhållet kris- ledningsansvar lägger grunden för en mer samordnad beredskaps- planering som utgår från behoven i hela livsmedelskedjan och en prioritering av de åtgärder som bäst möter behoven som helhet.

Epizootiberedskapen och smittskyddet bygger i dag på en kom- plicerad samverkan horisontellt mellan olika myndigheter på cen- tral nivå och vertikalt mellan olika myndigheter och organisationer på central, regional och lokal nivå. Ett sammanhållet centralt kris- ledningsansvar reducerar behovet av samverkan mellan de centrala myndigheterna inom livsmedelskedjan. Det bör skapa snabbare beslutsvägar och leda till minskade kostnader. Exempelvis minskar behovet av myndighetssamverkan och myndighetsspecifika epi- zootiberedskapsplaner. När det gäller smittskyddet kan också noteras att både Jordbruksverket och SVA har framhållit vikten av ett centralt statligt ledningsansvar. Utredningens förslag innebär inte bara att det centrala statliga ledningsansvaret bibehålls, utan även att det förstärks genom att utökas till att omfatta hela livs-

236

SOU 2009:8

Effektivare krisberedskap och smittskydd

medelskedjan. Därutöver innebär förslaget att de epidemiologiska resurser i form av expertis, djurregister, etc. som i dag är uppdelade främst mellan Jordbruksverket och SVA sammanförs i Livsmedels- säkerhetsmyndigheten varigenom grunden läggs för ett nationellt epidemiologiskt centrum.

Beredskapen mot och hantering av zoonoser bygger i dag på samverkan mellan flera olika myndigheter inom folkhälsoområdet samt djur- och livsmedelsområdet. Genom att samla det centrala krisledningsansvaret inom djur- och livsmedelsområdet inom Livsmedelssäkerhetsmyndigheten skapas en tydlig samverkanspart som underlättar myndighetssamverkan kring zoonoser.

Medan det nationella krisledningsansvaret inom livsmedelsked- jan i dag är delat mellan flera olika myndigheter är motsvarande ansvar inom EU samlat vid DG Sanco. Detta förhållande illustreras bland annat av att det nationella ansvaret för olika gemensamma informations- och varningssystem, formellt eller informellt, är delat mellan flera olika myndigheter. Genom ett sammanhållet krisledningsansvar skapas sålunda även ett tydligt svenskt myndig- hetsgränssnitt gentemot EU. Därigenom underlättas det svenska EU-arbetet och deltagandet i hanteringen av gränsöverskridande kriser inom livsmedelskedjan.

Utredningen anser sålunda att Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör ha det centrala krisledningsansvaret inom livsmedelskedjan. Detta ansvar följer i huvudsak av ansvarsprincipen i krisbered- skapsförordningen. För att tydliggöra myndighetens centrala kris- ledningsansvar inom specifika områden kan det även krävas följd- ändringar i vissa regelverk, till exempel inom epizootiområdet. Vidare anser utredningen att Livsmedelssäkerhetsmyndighetens ansvar för att leda bekämpningen av allvarliga smittsamma djur- sjukdomar samt hanteringen av andra kriser i livsmedelskedjan bör tydliggöras i myndighetens instruktion.

I denna egenskap bör Livsmedelssäkerhetsmyndigheten även ansvara för de beredskapsplaner som medlemsstaterna ska utarbeta enligt artikel 13 i förordning (EG) 882/2004. Denna uppgift bör regleras i myndighetens instruktion.

237

Effektivare krisberedskap och smittskydd

SOU 2009:8

9.10.2Fortsatt statlig epizootibekämpning

Utredningens förslag: Myndigheten för jordbruk och lands- bygdsutveckling bör i egenskap av chefsmyndighet för distrikts- veterinärorganisationen ha ett ansvar för den operativa bekämp- ningen av allvarliga smittsamma djursjukdomar.

Skälen för utredningens förslag: Stora delar av lagstiftningen som rör djurhälsa är harmoniserad på gemenskapsnivå. Inom EU finns bland annat ett antal rättsakter om nödåtgärder som ska vidtas vid utbrott av olika epizootier. Bestämmelserna i rättsakterna syftar till att utrota smittämnet ifråga. Staten har ett tydligt ansvar för bekämpning av sjukdomar som omfattas av bestämmelserna i epi- zootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658). För bekämp- ning av övriga djursjukdomar, oavsett om de är anmälningspliktig eller inte, har staten inte något lagstadgat ansvar. Bekämpningen av dessa sjukdomar är i första hand ett ansvar för näringen. Staten kan dock, vilket förekommer, välja att bidra ekonomiskt.

Djursmittsutredningen (dir. 2007:175) har i uppdrag att när- mare utreda det statliga åtagandet när det gäller bekämpning av all- varliga smittsamma djursjukdomar och lämna förslag på kriterier för i vilka fall samhället ska vidta åtgärder för att bekämpa djur- sjukdomar och zoonoser samt lämna förslag på sjukdomar som bör omfattas av sådana åtgärder. I Djursmittsutredningens uppdrag ingår att utreda om det är möjligt att helt eller delvis ersätta dagens skattefinansiering av åtgärder inom djurhälsoområdet med en annan form av kostnadsdelning mellan stat och privat sektor.

Den operativa bekämpningen av smittsamma djursjukdomar genom distriktsveterinärerna har nyligen utretts av Veterinärutred- ningen. Om förslaget att privatisera den statliga veterinära fältor- ganisationen skulle genomföras innebär det att basen för en statlig operativ beredskap inom epizootiområdet raseras.

Enligt tilläggsdirektiven ska den föreliggande utredningen före- slå hur de veterinära förvaltningsfrågorna och den statliga veteri- nära fältorganisationen ska inplaceras i myndighetsstrukturen. Utredningen avstår mot denna bakgrund att ta ställning till om det är lämpligt eller olämpligt att privatisera den statliga veterinära fält- organisationen och vidhängande förändringar av den operativa beredskapen.

238

SOU 2009:8

Effektivare krisberedskap och smittskydd

När det gäller inplaceringen i myndighetsstrukturen har utred- ningen föreslagit att Myndigheten för jordbruk och landsbygds- utveckling bör ansvara för distriktsveterinärorganisationen. I linje med detta anser utredningen att myndigheten, i egenskap av chefsmyndighet för distriktsveterinärorganisationen, bör ha det huvudsakliga ansvaret för den operativa bekämpningen av smitt- samma djursjukdomar.

9.10.3Den diagnostiska beredskapen renodlas

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör ha ett övergripande, men inte nödvändigtvis operativt, ansvar för diagnostisk beredskap.

Skälen för utredningens förslag: I förordning (EG) nr 178/2002 föreskrivs att behöriga myndigheter ska säkerställa tillgången på laboratorieanalyser för den offentliga kontrollen. Detta kan ske endera genom att bedriva laboratorieverksamhet i egen regi eller genom att förlita sig på marknaden. SVA upprätthåller i dag dia- gnostisk beredskap genom egen kapacitet för analys av prover vid utbrott av allvarliga smittsamma djursjukdomar och foderkriser. Livsmedelsverket uppfyller ansvaret för diagnostisk beredskap i första hand genom att komplettera marknaden. Utredningen har när det gäller laboratorieverksamhet föreslagit att statens åtagande successivt ska begränsas när det gäller rutindiagnostik (se avsnitt 7.7.3). Därmed begränsas även möjligheten att upprätthålla opera- tiv diagnostisk beredskap i egen regi.

Det är utredningens utgångspunkt att staten, som grundregel, inte ska bedriva konkurrensutsatt verksamhet på fungerande mark- nader genom sina myndigheter. Av detta följer att den diagnostiska beredskapen som eventuellt bedrivs i egen regi bör inriktas på områden där det saknas kapacitet på laboratoriemarknaden.

Utredningen anser att Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör närmare analysera laboratoriemarknaden i syfte att identifiera de eventuella områden inom vilka staten bör upprättahålla beredskap i egen regi. Detta bör regleras i ett särskilt uppdrag till myndigheten.

239

Effektivare krisberedskap och smittskydd

SOU 2009:8

9.10.4Vaccinberedskapen upphör

Utredningens förslag: Vaccinberedskapen upphör i sin nuva- rande form. Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör ges i uppgift att bedöma behovet av vacciner och upphandla tjänsten på apo- teksmarknaden.

Skälen för utredningens förslag: I dag ska SVA upprätthålla vac- cinberedskap genom att upphandla, lagra och distribuera vaccin för bekämpning av allvarliga smittsamma djursjukdomar. Samtidigt har Apoteket AB, enligt verksamhetsavtalet med staten, ett ansvar för vaccinförsörjningen. År 2007 inbringade SVA:s vaccinförsäljningen totalt cirka 35 mkr. Intäkterna från vacciner som säljs i direkt kon- kurrens med Apoteket uppgick till knappt 20 mkr. Intäkterna från licensvacciner för vilka SVA har monopol uppgick till drygt 15 mkr. Vaccinförsäljningen bedrivs sålunda i betydande utsträckning i konkurrens med andra aktörer.

I detta sammanhang bör också noteras att den svenska apo- teksmarknaden håller på att avregleras. Apoteksmarknadsutred- ningen (dir. 2006:08) hade bland annat i uppdrag att lämna förslag om hur vaccinförsörjningen på en omreglerad apoteksmarknad lämpligen kan ordnas. I betänkandet Omreglering av apoteksmark- naden (SOU 2008:4) föreslog utredningen när det gäller vacciner för användning inom humanmedicin att Socialstyrelsen i framtiden ska bestämma omfattningen på tjänsten och upphandla den.

Utredningen anser att vaccinförsäljningen är en konkurrensut- satt verksamhet som inte bör bedrivas i myndighetsform om inte särskilda skäl föreligger. Det finns redan i dag en alternativ leve- rantör i form av Apoteket. Vidare kommer sannolikt den stun- dande omregleringen av apoteksmarknaden att innebära att fler aktörer etablerar sig på den svenska marknaden.

Utredningen har inte heller funnit skäl som motiverar att staten bör ha ett mer omfattande ansvar för vacciner mot djursjukdomar än mot sjukdomar som drabbar människor. Det är utredningens uppfattning att vaccinberedskapen inom det veterinärmedicinska området framgent lämpligen hanteras i en motsvarande ordning som den som föreslagit ska gälla inom humanmedicinens område.

240

SOU 2009:8

Effektivare krisberedskap och smittskydd

Utredningen föreslår att SVA:s vaccinberedskap upphör i sin nuva- rande form och att Livsmedelssäkerhetsmyndigheten istället bör ges i uppgift att bedöma behovet av vacciner och upphandla tjäns- ten på marknaden. Denna uppgift omfattar inte lagring och distri- bution.

9.10.5Djurregistren tillgängliggörs

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör ansvara för utveckling och administration av djurregistren. Myndigheten ska tillhandahålla registeruppgifter för Myndig- heten för jordbruk och landsbygdsutveckling samt länsstyrel- serna.

Skälen för utredningens förslag: De djurregister som jordbruks- verket i dag förvaltar är formellt en del av smittskyddet och används bland annat för smittspårning. Utredningen anser att det är naturligt att den myndighet som ansvarar för smittskyddet även ansvarar för djurregistren. Registren bör således vara ett ansvar för Livsmedelssäkerhetsmyndigheten.

Vidare innebär den nuvarande ordningen att olika funktioner inom smittskyddet är uppdelade mellan olika myndigheter. Jord- bruksverket samordnar smittskyddet och utför den operativa bekämpningen samt administrerar djurregistren. SVA ansvarar för epidemiologisk expertkompetens samt diagnostisk beredskap och vaccinberedskap. SVA har till utredningen framfört uppfattningen att myndigheten inte anser sig ha tillräcklig access till de register som Jordbruksverket i dag förvaltar för att på bästa sätt kunna utföra de epidemiologiska uppgifterna. Genom utredningens för- slag samlas de olika funktionera inom smittskyddet vid Livsmedels- säkerhetsmyndigheten. Därigenom underlättas en samordning av de olika resurserna inom smittskyddet generellt och användningen av djurregistren specifikt.

I detta sammanhang ska det dock noteras att djurregistren även används inom administrationen av jordbruksstöden. Det är sålunda angeläget att säkerställa att registeruppgifterna även tillgängliggörs för de myndigheter som administrerar jordbruksstöden.

Utredningen föreslår sålunda att Livsmedelssäkerhetsmyndig- heten bör ansvara för utveckling och administration av djurregist-

241

Effektivare krisberedskap och smittskydd

SOU 2009:8

ren. Vidare föreslås att myndigheten ska ha en skyldighet att till- handahålla registeruppgifter för Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling samt länsstyrelserna. Livsmedelssäkerhets- myndighetens uppgifter när det gäller djurregister bör regleras i instruktionen.

9.10.6Zoonosamverkan förstärks

Utredningens förslag: Det bör vid Livsmedelssäkerhetsmyn- digheten inrättas ett särskilt organ för myndighetssamverkan kring zoonoser.

Skälen för utredningens förslag: Zoonoser är smittämnen som naturligt kan överföras mellan djur och människor till exempel via livsmedel. Bekämpning av zoonotisk sjukdom kräver samverkan mellan djurhälso- och folkhälsoområdet.

I dag finns vid SVA ett Zoonoscenter som samordnar det interna arbetet och till detta knutet ett Zoonosråd för myndighets- samverkan. Enligt vad utredningen förstår är inte detta formellt reglerat. Vidare uhar Socialstyrelsen utarbetat beredskapsplaner för myndighetssamverkan för specifika krissituationer.

Utredningen anser att det finns ett behov av att stärka samver- kan mellan djurhälso- och folkhälsoområdet generellt och zoonos- samverkan specifikt. Inrättandet av en sammanhållen myndighet för livsmedelskedjan underlättar samarbetet genom att skapa en tydligt ansvarig myndighet inom djurhälsoområdet. För att ytterli- gare förstärka samverkan anser utredningen att det vid Livsmedels- säkerhetsmyndigheten formellt genom instruktionen bör inrättas ett särskilt organ för zoonossamverkan. Organet bör bland annat ha till uppgift att samordna den årliga zoonosrapporteringen till EU-kommissionen samt fungera som sekretariat för samverkan mellan myndigheter inom djurhälso- och folkhälsoområdet.

242

10Vetenskapligt råd för riskvärdering

I utredningens uppdrag ingår särskilt att beakta hur funktionerna riskvärdering och riskhantering bör organiseras inom livsmedels- kedjan för att uppnå det effektivaste resultatet i förhållande till myndigheternas uppdrag och verksamhet.

Med riskhantering avses normering (inklusive vägledning och rådgivning) och kontroll. Med riskvärdering avses bedömning av kunskapsläget. Forskning, laboratorieundersökningar och annan kunskapsgenererande verksamhet utgör underlag till dessa bedöm- ningar och ingår sålunda inte i riskvärderingsbegreppet i snäv bemärkelse.

10.1Krav på riskanalys

En av de grundläggande principerna i den gemensamma livsme- delslagstiftningen som läggs fast i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 är att politik och förvaltning ska vila på vetenskaplig grund. I anslutning till detta lyfts riskanalysen fram som en systematisk metod för att utarbeta vetenskapliga underlag och bestämma effektiva åtgärder för att begränsa, undvika eller undanröja hälsorisker.1

Riskanalys är också en central komponent i arbetet med att utveckla internationella regler för handel inom ramen för Världs- handelsorganisationen (WTO). Avtalet om tillämpning av sanitära och fytosanitära åtgärder (SPS), vilket trädde i kraft 1995, inne- håller regler om hur skyddsnormer bör utformas för att undvika handelshinder och samtidigt skydda människors, djurs och växters

1 Definitionen av riskanalys i EU:s allmänna livsmedelslag bygger på definitionen i Codex Alimentarius för livsmedelsområdet. Inom andra områden, till exempel djurhälsa och växtskydd, används delvis andra definitioner.

243

Vetenskapligt råd för riskvärdering

SOU 2009:8

liv och hälsa. Åtgärder ska inte vara mer handelsstörande än vad som är nödvändigt för att uppnå avsedda syften och ska så långt det är möjligt vara baserade på internationella standarder. Beslut om skyddsåtgärder ska fattas på vetenskaplig grund. Alla åtgärder som en stat vidtar och som går längre än någon av de internationella standarder som finns måste bygga på riskvärderingar. Det enda undantaget från kravet på riskvärdering gäller situationer när det inte finns tillräckligt vetenskapligt underlag. I en sådan situation kan en stat i enlighet med försiktighetsprincipen tillfälligt vidta åtgärder.

10.2Riskanalysbegreppet

Riskanalys kan generiskt definieras som ett förfarande bestående av tre sammanhängande komponenter: riskvärdering, riskhantering och riskkommunikation. Riskvärdering avser att genom ett veten- skapligt förfarande bedöma hur farlig en företeelse är. Riskhanter- ing innebär att med riskvärderingen och andra relevanta faktorer som grund, och i samråd med berörda parter, väga olika åtgärdsal- ternativ och besluta om åtgärder för att hantera en risk. Riskkom- munikation avser ett interaktivt utbyte under hela riskanalyspro- cessen av information och synpunkter om faror och risker mellan riskvärderare, riskhanterare, allmänhet och andra berörda parter.

Tre standardiseringsorgan har en särställning enligt SPS-avtalet: Codex Alimentarius2, Världsorganisationen för djurhälsa (OIE)3 och Internationella växtskyddskonventionen (IPPC)4. De tre stan- dardiseringsorganen har samtliga utarbetat riktlinjer för hur risk-

2Codex Alimentarius är en samling livsmedelsstandarder som hanteras av Codex Alimentarius Commission. Det övergripande syftet är att skydda konsumenters hälsa och verka för redlighet i handeln och samtidigt underlätta handel. Dessutom är ett syfte att verka för samordning av allt standardiseringsarbete som avser livsmedel. Codex Alimentarius inrättades 1963 gemensamt av FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) och FN:s världshälsoorganisation (WHO).

3Världsorganisationen för djurhälsa (OIE) inrättades 1924. Organisationen har bland annat till syfte att tillse att länder öppet redovisar djursjukdomar, att bistå med teknisk kompetens, att sprida vetenskapliga rön samt att publicera standarder för att underlätta handel. Den samlar standarder och rekommendationer i två koder för landlevande respektive vattenlevande djur. Den publicerar också manualer för diagnostiska tester för de två djurkategorierna.

4Internationella växtskyddskonventionen (IPPC) syftar till att hindra spridningen av växtskadegörare och sjukdomar. Den hanteras av Kommissionen för fytosanitära frågor (CPM) inom ramen för FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO). Konventionen trädde ikraft 1952 och ett mer omfattande standardiseringsarbete har bedrivits sedan 1990- talet.

244

SOU 2009:8

Vetenskapligt råd för riskvärdering

analysens principer ska tillämpas inom respektive område. De olika riktlinjerna varierar något med avseende på hur riskanalys definie- ras, vilka steg i riskanalysprocessen som urskiljs samt hur relatio- nen mellan de olika stegen beskrivs. Se tabell 10.1.

Tabell 10.1	Riskanalysdefinitioner

		Codex	OIE	IPPC
Identifiering			Faroidentifiering	Faroidentifiering
Riskvärdering		Faroidentifiering	Introduktionsanalys	Kartläggning före-
		Farokaratärisering	Exponeringsanalys	komst
		Exponeringsanalys	Konsekvensanalys	Spridningsriskanalys
		Riskkarakärisering	Riskestimering	Konsekvensanalys
Riskhantering		Identifiering alter-	Utvärdering risk	Identifiering alter-
		nativ	Utvärdering alter-	nativ
		Implementering	nativ	Utvärdering alterna-
		Beslut	Implementering	tiv
		Uppföljning	Beslut
			Uppföljning
Riskkommunikation		Information	Information	Dokumentation
		Samråd	Samråd

Inom livsmedelsområdet definieras riskanalys som en process bestående av tre huvudsakliga komponenter: riskvärdering, risk- hantering och riskkommunikation.5 Riskvärdering omfattar fyra delar. Faroidentifiering avser identifiering av biologiska, kemiska och fysiska ämnen med potentiellt skadliga hälsoeffekter. Faro- karaktärisering avser utvärdering av potentiellt skadliga hälso- effekter. Exponeringsanalys avser beräkning av det sannolika inta- get av biologiska, kemiska och fysiska ämnen genom livsmedel (och foder). Riskkaraktärisering avser en estimering av risken för potentiellt skadliga hälsoeffekter för en given population baserat på faroidentifiering, farokaraktärisering och exponeringsanalys. Risk- hantering omfattar de tre stegen identifiering och val av alternativ, beslut om och implementering av åtgärder, samt uppföljning av åtgärderna. Riskkommunikation omfattar information och samråd med berörda parter.6

Inom djurområdet definieras riskanalys som en process bestå- ende av fyra steg: faroidentifiering, riskvärdering, riskhantering och riskkommunikation. Det inledande steget omfattar identifiering av

5Livsmedels- och foderområdet hanteras gemensamt i lagstiftningen.

6FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation, (2007) Food safety risk analysis: A guide for national food safety authorities. Se också Codex Alimentarius Commission, Working Principles for Risk Analysis and Risk Analysis Principles Applied by the Codex Committee on Food Additives and Contaminants, Procedural Manual, Sixteenth edition.

245

Vetenskapligt råd för riskvärdering

SOU 2009:8

faror i form av patogena ämnen som har potentiellt skadliga effek- ter. Riskvärderingssteget omfattar fyra delar. Introduktionsanalys avser kartläggning av ett smittämnes biologiska spridningsvägar i en specifik miljö samt bedömning av risken för att smittspridning ska ske. Exponeringsanalys avser beskrivning av spridningsvägar för att människor och djur ska exponeras för smitta samt bedöm- ning av risken för att smittspridning ska ske. Konsekvensanalys avser beskrivning av de hälsomässiga, ekonomiska och miljö- mässiga konsekvenserna av en exponering. Riskestimering avser sammanvägning av resultaten från identifierings-, exponerings- och konsekvensanalysen till en riskbedömning. Riskhanteringssteget består av fyra delar. Riskutvärdering innebär att jämföra estimerad risk med lämplig skyddsnivå. Utvärdering av alternativ avser iden- tifiering av tänkbara åtgärder samt utvärdering av åtgärdernas effektivitet och genomförbarhet. Implementering avser säker- ställande av att åtgärderna genomförs. Uppföljning avser kontroll av åtgärders effektivitet. I riskkommunikationssteget framhålls vikten av ett löpande utbyte av information mellan riskhanterare och riskvärderare likväl som allmänhet och andra berörda parter.7

Inom växtområdet definieras riskanalys som en process för att utvärdera biologiska eller andra vetenskapliga samt ekonomiska konsekvenser i syfte att avgöra om en smitta eller skadegörare ska regleras samt omfattningen av eventuella fytosanitära åtgärder. Riskanalysprocessen består av fyra steg. Faroidentifieringssteget omfattar identifiering av organismer samt spridningsvägar som kan komma ifråga för riskvärdering. Riskvärderingssteget inbegriper bland annat kategorisering av skadegörare, utredning av förekomst och utbredning av skadegörare, bedömning av risken (sannolik- heten) för spridning av skadegörare samt utvärdering av ekono- miska, miljömässiga, politiska, sociala och andra konsekvenser vid en eventuell spridning. Riskhanteringssteget omfattar identifiering av åtgärdsalternativ för hantering av skadegörare samt utvärdering av alternativens effektivitet, genomförbarhet och konsekvenser. Riskkommunikationssteget fokuserar dokumentation och transpa- rens.8

7Världsorganisationen för djur (2008), International Animal Health Code, Risk analysis.

8FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (2007), Guidelines for pest risk analysis respektive Pest risk analysis for quarantine pests including analysis of environmental risks and living modified organisms. International standards for phytosanitary measures, No. 2 och 11.

246

SOU 2009:8

Vetenskapligt råd för riskvärdering

10.3Modeller för riskanalysens organisering

En gemensam princip i de olika internationellt erkända riktlinjerna för riskanalys är att det ska råda en funktionell separation mellan riskvärdering och riskhantering.9 Principen syftar till att säkerställa att riskvärderingen baseras på vetenskaplig information och sker oberoende varigenom en kunskapsmässig grund läggs till en ratio- nell och därmed trovärdig politik och förvaltning.10

Funktionell separation kan organiseras på olika sätt. Principiellt kan det ske genom en fördelning av ansvaret för riskvärdering och riskhantering mellan två (eller fler) separata myndigheter och orga- nisationer eller genom att organisatoriskt fördela ansvaret för de två funktionerna internt inom en myndighet. Hur den funktionella separationen lämpligen organiseras måste avgöras i det enskilda fallet.11

Oberoende av hur den funktionella separationen mellan risk- hantering och riskvärdering organiseras, kan den vetenskapliga expertis som krävs för riskvärdering organiseras på olika sätt. Den kan organiseras internt i form av experter anställda vid det formellt ansvariga riskvärderingsorganet eller externt i form av experter verksamma vid olika vetenskapliga organ som anlitas av det ansva- riga riskhanterings- eller riskvärderingsorganet för specifika upp- drag.

Utifrån de alternativa sätten att organisera funktionell separa- tion respektive vetenskaplig expertis kan fyra modeller för risk- analysens organisering identifieras (se figur).

9Gränsdragningen mellan riskvärdering och riskhantering varierar dock något mellan olika standarder beroende på hur riskvärdering respektive riskhantering definieras. Exempelvis ingår analys av ekonomiska, politiska och andra konsekvenser som en del av riskvärderingen i standarderna för riksanalys inom djur- och växtområdet medan motsvarande konsekvensanalys ingår som en del av riskhanteringen i den internationella standarden för riskanalys inom livsmedelsområdet.

10FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (2007), Food safety risk analysis: A guide for national food safety authorities, s.49.

11Ibid.

247

Vetenskapligt råd för riskvärdering SOU 2009:8

Figur 10.1			Modeller för riskanalysens organisering

			Funktionell separation

			Organisatorisk	Institutionell
	Vetenskaplig expertis
		Intern Extern	Vetenskapligt	Vetenskapliga
			råd	kommittén
			(Irland)	(Norge)

			Riskvärderings-	Riskvärderings-
			enheten	institut
			(Finland)	(Frankrike)

Med ett vetenskapligt råd avses en grupp experter, normalt verk- samma vid olika självständiga forskningsorgan, men knutna till en myndighet med formellt ansvar för riskhantering för att bistå med riskvärdering. Med en vetenskaplig kommitté avses en grupp externa experter knutna till ett självständigt organ med formellt ansvar för riskvärdering. Med en riskvärderingsenhet avses en sär- skild enhet inom en myndighet som har ansvar för både riskhan- tering och riskvärdering. Med ett riskvärderingsinstitut avses ett självständigt organ med egen expertis och formellt ansvar för risk- värdering.

10.4Nuvarande ansvarsfördelning i Sverige

Den svenska ansvarsfördelningen med avseende på riskanalysens olika delar varierar mellan olika delar av livsmedelskedjan. Inom livsmedelsområdet har Livsmedelsverket det formella ansvaret för både riskvärdering och riskhantering samt för riskkommunika- tion.12 Inom områdena foder och djurhälsa har Jordbruksverket ansvaret för riskhantering medan Statens veterinärmedicinska

12 Riskvärdering om utsättande av GMO i miljön utförs av Livsmedelsverket efter remiss från Jordbruksverket.

248

SOU 2009:8

Vetenskapligt råd för riskvärdering

anstalt har ansvaret för riskvärdering.13 Riskkommunikationsan- svaret är delat mellan de två myndigheterna. Inom områdena djur- skydd och växtskydd (fytosanitära aspekter) har Jordbruksverket ansvar för riskhantering och riskkommunikation medan det inte finns någon formellt ansvarig för riskvärdering.14

Tabell 10.2 Nuvarande ansvarsfördelning

Område	Riskvärdering	Riskhantering	Riskkommunikation
Livsmedel	Livsmedelsverket	Livsmedelsverket	Livsmedelsverket
Foder	SVA	Jordbruksverket	Jordbruksverket,
			SVA
Djurhälsa	SVA	Jordbruksverket	Jordbruksverket,
			SVA
Djurskydd	Ingen utsedd	Jordbruksverket	Jordbruksverket
Växtskydd	Ingen utsedd	Jordbruksverket	Jordbruksverket

10.4.1Livsmedel

Inom livsmedelsområdet är ambitionen att upprätthålla en funktio- nell separation inom en myndighet genom en uppdelning av ansvar mellan olika avdelningar vid Livsmedelsverket. Regelavdelningen och Tillsynsavdelningen ansvarar för riskhantering medan Forsk- nings- och utvecklingsavdelningen ansvarar för riskvärdering. Avdelningschefen för Forsknings- och utvecklingsavdelningen ska självständigt kunna fatta beslut om att genomföra riskvärderingar och kommunicera resultat. Alla avdelningschefer är dock givetvis underställda myndighetsledningen och beroende av denna, till exempel när det gäller beslut om resurser och befordran. Livsme- delsverket ansvarar även för riskkommunikation.

Livsmedelsverket har tagit fram en instruktion för hur risk- analysens principer ska tillämpas vid myndigheten.15 När ett pro- blem identifierats ska en kortfattad beskrivning av problemet utformas och med denna som grund ska beslut fattas om den fort- satta hanteringen, enligt något av följande alternativ:

a.Problemet är så allvarligt att det måste hanteras enligt instruktionen för krisledning.

13Inom foderområdet är bilden mer komplicerad. SVA utför normalt riskvärderingar av smittämnen och mykotoxiner. När det gäller andra kontaminanter hanterar Jordbruksverket riskvärderingar, ofta utifrån EFSA:s rekommendationer.

14Se till exempel Generaldirektoratet för hälsa och konsumentsäkerhet, Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO), Country Profile Sweden.

15Livsmedelsverket, instruktion av den 1 maj 2008 avseende tillämpning av riskanalysens principer vid Livsmedelsverket. (Ersätter instruktion av den 15 augusti 2005.)

249

Vetenskapligt råd för riskvärdering

SOU 2009:8

b.Problemet är så allvarigt och akut och att det kräver omedelbar åtgärd. Beslut fattas om omedelbar, tillfällig riskhanteringsåtgärd utifrån försiktighetsprincipen. Samtidigt ges mandat för utformning av en riskprofil. Den omedelbara åtgärden följs upp och effekten utvär- deras.

c.Regelverk finns som ger underlag för den fortsatta han- teringen.

d.Ingen omedelbar åtgärd vidtas, men uppdrag ges att utforma en riskprofil.

e.Problemet anses inte vara allvarligt och ingen åtgärd vid- tas.

En riskprofil är en beskrivning av ett säkerhetsproblem kopplat till ett livsmedel. I en riskprofil dokumenteras tillgänglig kunskap och identifieras ytterligare kunskap som kan krävas för att antingen åtgärda problemet eller för att kunna precisera frågeställningar i en eventuell riskvärdering. Riskprofiler utarbetas i samverkan mellan riskvärderare och riskhanterare. När en riskprofil har utarbetats ligger den till grund för beslut om fortsatta åtgärder enligt något av följande alternativ:

a.Riskprofilen ger ett tillräckligt bra underlag för riskhan- tering utan att en riskvärdering behöver göras.

b.Riskprofilen visar att tillräcklig kunskap finns för att göra en riskvärdering innan beslut om åtgärder fattas. Uppdrag om riskvärdering utformas.

c.Riskprofilen identifierar kunskapsluckor som motiverar en vetenskaplig bearbetning av problemområdet innan en riskvärdering kan göras och beslut om eventuella åtgärder kan fattas. Uppdrag om vetenskaplig bearbet- ning utformas.

Riskvärdering definieras i enlighet med Codex Alimentarius. I vissa fall kan beslut om åtgärder fattas utan att en fullständig riskvärde- ring genomförts. När det gäller riskvärderingens bestämning och beskrivning av faror är Livsmedelsverkets ambition att i första hand använda resultat från relevanta arbetsgrupper i EFSA och andra

250

SOU 2009:8

Vetenskapligt råd för riskvärdering

internationella riskvärderingsorgan. Bedömning av exponering bör emellertid baseras på svenska förhållanden.

Riskhantering är ett förfarande skilt från riskvärdering där alla strategiska initiativ värderas i samråd med berörda parter med beaktande av riskvärdering och andra relevanta faktorer. Vid val av riskhanteringsåtgärd ska hänsyn tas till nyttoaspekten, det vill säga risken och nyttan ska vägas samman. Åtgärden ska stå i proportion till den risk som ska hanteras.

Riskkommunikation är ett interaktivt utbyte av information och synpunkter om faror och risker, riskrelaterade faktorer och riskuppfattningar mellan riskvärderare och riskhanterare, konsu- menter, foder- och livsmedelsföretag, universitet och andra berörda parter, inbegripet en redogörelse av resultatet av riskvärderingen och grundvalen för riskhanteringsbeslutet.

I beslut om åtgärder ska även anges hur dessa ska följas upp. Uppföljningar bör omfatta huruvida beslutade åtgärder har genomförts och om önskade effekter har uppnåtts. Resultaten ska ligga till grund för framtida beslut om åtgärder.

Alla vetenskapliga underlag, andra beslutsunderlag och beslut i riskanalysens alla led ska dokumenteras och när arbetet avslutats arkiveras.

Livsmedelsverket har till utredningen framfört uppfattningen att en funktionell separation mellan riskvärdering och riskhantering lämpligen ordnas inom en myndighet i enlighet med instruktionen för tillämpningen av riskanalysens principer. De fördelar som Livsmedelsverket ser med denna lösning är att samarbetet mellan riskvärderare och riskhanterare underlättas samt att grunden läggs till en snabb och effektiv riskanalysprocess och en samordnad risk- kommunikation. Dessutom kan riskvärderings- och riskhanter- ingsaktiviteter planeras integrerat.

10.4.2Foder och djurhälsa

Inom områdena djurhälsa och foder råder en formell funktionell och institutionell separation av ansvar mellan två myndigheter. Jordbruksverket ansvarar för riskhantering. SVA ansvarar för risk- värdering. De två myndigheterna ansvarar gemensamt för risk-

251

Vetenskapligt råd för riskvärdering

SOU 2009:8

kommunikation. Den närmare rollfördelningen finns beskriven i ett särskilt dokument.16

SVA ansvarar för riskvärdering och är rådgivare åt Jordbruks- verket, främst i frågor som rör smittskydd, utifrån expertkunskap om veterinärmedicinsk diagnostik, epidemiologi samt epizootier och zoonoser. Jordbruksverket ansvarar för riskhantering och fattar beslut om åtgärder för att förebygga och bekämpa utbrott av allvarliga smittsamma sjukdomar. Till grund för besluten om åtgär- der ligger riskvärderingar, men också andra kunskapsunderlag.17

SVA riskbedömer endast ur smittskyddssynpunkt och för kva- litetssäkringen ges ofta skriftliga utlåtanden, men innan så sker ska underhandskontakter alltid tas med berörd handläggare på Jord- bruksverket. Jordbruksverket kan av olika skäl välja en annan han- tering än den SVA har föreslagit.

SVA har identifierat tre typer av riskvärderande verksamhet i sin expertroll: expertutlåtanden, riskprofiler och riskvärderingar. Expertutlåtanden är direkta svar på konkreta frågor. De bygger på den befintliga kompetens som finns vid SVA och levereras normalt av enskilda experter per telefon eller e-post. Riskprofiler är kun- skapsöversikter inom specifika områden. SVA sammanställer den kunskap som finns internt och externt. De levereras normalt i form av en promemoria inom en till två veckor. Riskvärderingar är veten- skapliga produkter som kan omfatta såväl sammanställning av aktuell forskning som genomförande av nya studier. De tas fram enligt en standardiserad arbetsgång. De kräver normalt flera veck- ors eller månaders arbete och levereras som formella rapporter.

Formella riskvärderingsuppdrag ska alltid vara preciserade av uppdragsgivaren. I det fall Jordbruksverket är uppdragsgivare ska de alltid hanteras av berörda avdelningschefer vid de två myndig- heterna. Innan uppdrag formuleras ska berörda chefer först ha dis- kuterat lämpliga uppdragsformuleringar, tidsaspekter, finansiella villkor, etc. Innan svar meddelas offentligt ska underhandskontakt ske. SVA ska som självständig myndighet kunna diarieföra sina ytt- randen. En gång per månad har berörda chefer telefonmöte för att stämma av aktuella riskanalysfrågor.

Jordbruksverket och SVA har till utredningen framfört uppfatt- ningen att en funktionell separation mellan riskbedömning och

16Statens veterinärmedicinska anstalt, dnr. 2008/286, Samarbetet mellan Statens veterinära anstalt, Avdelningen för sjukdomskontroll och Jordbruksverket, Avdelningen för djurskydd och hälsa.

17Ibid.

252

SOU 2009:8

Vetenskapligt råd för riskvärdering

riskhantering lämpligen organiseras genom att ansvaret delas mellan två myndigheter. Oberoende riskvärdering anses bidra till en hög trovärdighet och kvalitet.

10.4.3Djurskydd

Inom djurskyddsområdet råder en informell funktionell och insti- tutionell separation av ansvar mellan riskhantering och riskvärde- ring. Jordbruksverket ansvarar för riskhantering. Det finns inte något organ som har formellt ansvar för riskvärdering. I praktiken tillgodoses behovet av riksvärdering genom att Jordbruksverket genom Avdelningen för djurskydd och hälsa i olika ärenden beställer riskvärdering från Sveriges lantbruksuniversitet. Det kan till exempel gälla vetenskapliga underlag vid framtagande av regler inom djurskyddsområdet. Det finns inte vid Jordbruksverket något dokument som tydliggör hur riskanalysens principer ska tillämpas inom djurskyddsområdet motsvarande de dokument som finns inom livsmedels- respektive foder- och djurhälsoområdena.

10.4.4Fytosanitärt växtskydd

Inom det fytosanitära området råder ingen funktionell separation. Jordbruksverket ansvarar för riskhantering.18 För riskvärdering finns inget formellt ansvarigt organ. Riskvärdering utförs i princip inte i Sverige, åtminstone inte i en form som uppfyller internatio- nella krav. I den mån riskvärdering förekommer utförs den internt vid Växtavdelningen på Jordbruksverket som också hanterar åtgär- der för att förebygga och bekämpa växtskadegörare. Underlag hämtas från forskare i Sverige och andra länder samt riskvärde- ringsarbetet i den Europeiska växtskyddsorganisationen (EPPO).

Jordbruksverket har till utredningen framfört uppfattningen att en alltför strikt uppdelning mellan riskhantering och riskvärdering riskerar att försvåra en effektiv hantering. Myndigheten anser dock att det skulle finnas fördelar med att ett organ i Sverige tilldelas ett formellt ansvar för riskvärdering. Detta förutsätter emellertid en satsning på fytosanitär forskning i Sverige eftersom sådan forsk- ning i princip saknas i dag. I detta sammanhang kan även noteras att Sverige inte medverkar i det europiska nätverket för fytosanitär

18 Det gäller för såväl det fåtal växter som utgör livsmedel som det betydligt större antal växter och växtskadegörare som till skogbruk, samt miljö- och prydnadsväxtsektorn.

253

Vetenskapligt råd för riskvärdering

SOU 2009:8

forskning (Euphresco). Även med en förstärkt forskningskapacitet är det, mot bakgrund av att det rör som ett mycket stort antal arter för reglering, viktigt med internationellt samarbete och en väl avvägd arbetsfördelning mellan riskvärdering i enskilda länder och internationella organ. Förväntade konsekvenser av klimatföränd- ringar ökar ytterligare behovet av riskvärdering.

10.4.5Resurser och kompetens

De resurser som avsätts för riskvärdering varierar mellan livs- medelskedjans olika segment. I avsaknad av uppgifter om hur stora resurser myndigheterna avsätter för riskvärdering, återges nedan antalet riskvärderingar som ett indirekt mått på resurser (se tabell).19 Det finns olika typer av riskvärderingar.20 Utöver formella riskvärderingar och riskprofiler levererar Livsmedelsverket och SVA ett stort antal expertutlåtanden i form av vetenskaplig råd- givning i konkreta frågor rörande livsmedel, foder och djurhälsa.

19Myndigheterna har av utredningen ombetts specificera hur mycket resurser de i personalmässiga och monetära termer avsätter för riskvärdering. Dessa uppgifter har inte varit möjliga att leverera. En förklaring till detta är att definitionerna av riskvärdering varierar mellan olika myndigheter. En annan förklaring är att riskvärderingar inte alltid diarieförs eller registreras på annat sätt.

20Enkelt uttryckt kan det sägas finnas två typer av riskvärderingar: de som endast bygger på sammanställning av befintlig forskning samt de som kräver ny forskning och nya undersökningar. Terminologin varierar mellan de olika myndigheterna när det gäller benämningen av olika typer av riskvärderingar. Här avses med formella riskvärderingar omfattande vetenskapliga produkter som kan omfatta såväl sammanställningar av aktuell forskning som genomförande av vetenskapliga studier respektive med riskprofiler mer begränsade kunskapsöversikter inom specifika områden.

254

SOU 2009:8 Vetenskapligt råd för riskvärdering

Tabell 10.3	Riskvärderingar år 2007

		Riskvärderingar	Riskprofiler
Livsmedel (inkl. nutrition)		5	191
Foder		2	29
Djurhälsa		3	133
Djurskydd		Oklart	Oklart
Växtskydd		0	Oklart

Inom livsmedelsområdet utförde Livsmedelsverket 2007 totalt knappt 200 riskvärderingar. Av dessa var fem stycken större risk- värderingsuppdrag som även omfattade kartläggande undersök- ningar. Inom foderområdet utförde SVA 2007 drygt 30 riskvärde- ringar, varav två av större omfattning. Riskvärderingar utförs ofta i samarbeten där foder utgör en del av en större helhet. Inom djur- området utförde SVA 2007 knappt 140 riskvärderingar varav tre formella riskvärderingar av större omfattning.21 Antalet riskvärde- ringar inom områdena livsmedel, foder och djurhälsa har inte nämnvärt förändrats under den senaste treårsperioden.

Inom djurskyddsområdet saknas uppgifter om antalet riskvärde- ringar. Jordbruksverket uppger att riskvärderingar beställs från Sveriges lantbruksuniversitet i olika ärenden, till exempel vid framtagande av regelverk i form av föreskrifter och allmänna råd. Dessa uppdrag vare sig diarieförs eller registreras på annat sätt varför det för Jordbruksverket inte har varit möjligt att redovisa antalet. Under hösten 2008 pågick enligt uppgift sex riskvärde- ringar. Antalet riskvärderingar ska enligt uppgift varit påtagligt större under översynen av djurskyddslagstiftningen.

Inom växtskyddsområdet saknas enligt Jordbruksverket i dag resurser för riskvärdering av växtskadegörare. Jordbruksverket (eller Sverige) har inte genomfört någon riskvärdering i enlighet med den internationella standarden (IPPC) för riskvärdering. I praktiken innebär det att svenska fytosanitära ställningstaganden baseras på viss tidigare forskning samt egen kunskap och erfaren- het.

Kompetens om riskvärdering som procedur är nödvändig för att uppfylla de krav som riskvärderingar ska uppfylla för att ligga till grund för internationella standarder och regler i övrigt. Utred- ningen har ombett myndigheterna att redovisa hur många medar-

21 Inom området primärproduktion av livsmedel och foder har Livsmedelsverket, Jordbruksverket och SVA under 2007 gjort en gemensam riskvärdering.

255

Vetenskapligt råd för riskvärdering

SOU 2009:8

betare som finns vid myndigheterna som har kompetens att leda formella riskvärderingar i enlighet med gällande internationella riktlinjer.

Livsmedelsverket uppger att de har cirka 20 medarbetare med kompetens att leda formella riskvärderingsprocesser. SVA uppger att de har cirka fem medarbetare med sådan kompetens. Jordbruk- verket saknar i princip kompetens inom detta område.

Inom livsmedels-, foder- och djurhälsoområdet är den veten- skapliga expertisen i första hand organiserad internt i form av per- sonal vid Livsmedelsverket respektive SVA. Knutet till Livsmedels- verket finns även två rådgivande expertgrupper samt ett antal enskilda externa experter, så kallade vetenskapliga råd.22 Därutöver anlitas enskilda experter vid universitet och andra myndigheter. Inom djurskyddsområdet anlitar Jordbruksverket normalt experter vid Sveriges lantbruksuniversitet för enskilda riskvärderingar. Inom växtskyddsområdet saknas i princip vetenskaplig expertis med undantag för växtskadegörare på skog. I den mån riskvärdering överhuvudtaget förekommer utförs de av medarbetare vid Jord- bruksverket och ibland i samråd med externa experter.

10.5Riskanalys i EU och nationella system

Under det senaste decenniet, i efterdyningarna av livsmedelskri- serna på 1990-talet och införandet av den nya livsmedelslagstift- ningen, har riskanalysens organisering reformerats inom EU och i många nationella system. I en rapport från Europaparlamentets utredningstjänst år 2000 konstateras att det inte i någon medlems- stat råder institutionell stabilitet inom de nationella livsmedelsför- valtningarna.23 Myndighetsstrukturreformer med bäring på riskanalysens organisering har bland annat genomförts i Belgien, Danmark, Frankrike, Irland, Italien, Litauen, Luxemburg, Malta, Norge, Nederländerna, Portugal, Spanien, Storbritannien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Österrike.24

Den allmänna trenden är att skapa en tydligare funktionell sepa- ration av riskhantering och riskvärdering. I många länder var tidi- gare de två funktionerna integrerade inom de ansvariga myndighe-

22De två expertgrupperna är: Expertgruppen för pediatrisk nutrition och Expertgruppen för kost och hälsofrågor.

23Trichopoulou et (2000)European Policy on Food Safety. rapport till Europaparlamentet.

24För en beskrivning av EU-systemet och ett urval av nationella system, se bilaga 3.

256

SOU 2009:8

Vetenskapligt råd för riskvärdering

terna och de länder som i dag har integrerade lösningar är normalt länder som av olika skäl inte har genomfört någon strukturre- form.25

10.5.1Riskanalys i EU

Inom EU råder i dag en strikt funktionell och institutionell separa- tion. För riskhantering ansvarar kommissionen genom Generaldi- rektoratet för hälsa och konsumentskydd (DG Sanco). För risk- värdering ansvarar Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA). Riskkommunikationsansvaret är delat. DG Sanco kom- municerar åtgärder och EFSA vetenskapliga bedömningar.

DG Sanco bildades år 1999 varigenom ansvaret för riskhantering inom hela livsmedelskedjan samlades i ett generaldirektorat. Till DG Sanco överfördes konsumentfrågor, Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO) och de vetenskapliga kommittéerna från tidigare generaldirektorat XXIV samt ärenden om livsmedels- hygien för animaliska livsmedel, veterinärmedicin, foder, växthälsa, växtskyddsmedel och förökningsmaterial i fråga om växtproduk- tion från generaldirektoratet VI. Från generaldirektorat V överför- des folkhälsofrågor och utvecklingsuppgifter inom livsmedelslag- stiftningen från generaldirektoratet för näringsliv.

EFSA inrättades år 2002 genom förordning (EG) nr 178/2002 och är en självständig myndighet under kommissionen med ansvar för att tillhandahålla vetenskaplig rådgivning och vetenskapligt och tekniskt stöd för gemenskapens lagstiftning och politik inom alla områden som har direkt eller indirekt relevans för livsmedels- och fodersäkerheten. Myndigheten ska samla in och analysera uppgifter för att göra det möjligt att karaktärisera och övervaka risker som har direkta eller indirekta effekter på livsmedels- och fodersäker- heten inklusive djurhälsa, djurskydd och växtskydd. Myndighetens uppgifter ska även inbegripa vetenskaplig rådgivning och tekniskt stöd i fråga om nutrition samt andra produkter än livsmedel och foder som rör genetiskt modifierade organismer. EFSA har följakt- ligen det huvudsakliga ansvaret för riskvärdering inom EU.

EFSA:s organisation består av en styrelse, en verkställande direktör med ett sekretariat, en rådgivande grupp (Advisory Forum) samt en vetenskaplig kommitté och vetenskapliga paneler med vidhängande arbetsgrupper. Riskvärderingen utförs i myndig- hetens vetenskapliga kommitté och paneler som består av drygt 500

25 Vos, E. och Wendler, F. (2006.) Food Safety Regulation in Europe, Oxford: Intersentia.

257

Vetenskapligt råd för riskvärdering

SOU 2009:8

oberoende experter från hela världen.26 EFSA tillhandahåller sekretariat för den vetenskapliga kommittén och panelerna. Myn- digheten har i dag cirka 320 anställda.

I den vetenskapliga kommittén och de vetenskapliga panelerna finns för närvarande totalt 9 svenska experter. De är verksamma vid Livsmedelsverket (3), Naturvårdsverket (1), SVA (2) Sveriges lant- bruksuniversitet (2) och Universitetssjukhuset i Lund (1). Perso- nerna deltar som enskilda experter, inte som representanter för de myndigheter och organisationer vid vilka de normalt är verksamma.

EFSA har initierat ett system med nationella kontaktpunkter (Focal Points) i medlemsstaterna som en länk mellan EFSA och de nationella livsmedelssäkerhetsmyndigheterna. Det primära uppdra- get för kontaktpunkterna är att vara ett stöd för medlemsstaternas representanter i EFSA:s Advisory Forum. Det omfattar bland annat att utbyta information om viktiga riskvärderingar i EFSA och medlemsstaten, resultat av relevanta forskningsprojekt, pågående riskvärderingar och vetenskapliga yttranden samt upprätthålla en databas över experter inom livsmedelssäkerhetsområdet i medlems- staten. Livsmedelsverket är EFSA:s kontaktpunkt i Sverige.27

Kommissionen har genom DG Sanco det fulla ansvaret för att meddela riskhanteringsåtgärder. Riskhanteringsbesluten grundas på de vetenskapliga riskvärderingarna men också på andra relevanta faktorer. Beslut fattas i konsultation med Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa (SKLD). Kommittén är indelad i åtta sektioner med ansvar för olika områden.28 Kommissionen är ordförande för kommittén som består av representanter för med- lemsstaterna.29

26För närvarande finns en vetenskaplig kommitté och 10 vetenskapliga paneler: Panel on animal health and welfare, Panel on food additives and nutrient sources added to food, Panel on biological hazards, Panel on food contact materials, enzymes, flavourings and processing aids, Panel on contaminants in the food chain, Panel on additives and products or substances used in animal feed, Panel on genetically modified organisms, Panel on dietetic products, nutrition and allergies, Panel on plant protection products and their residues och Panel on plant health.

27När det gäller riskvärdering av växtskadegörare har även arbetet inom EPPO stor betydelse. Inom EU, under rådsarbetsgruppen för växtskyddschefer pågår ett arbete med att kartlägga de olika organ som arbetar med riskanalys samt definiera riskanalysens olika steg.

28Denna kommitté inrättades genom den allmänna livsmedelslagen och ersatte ett antal tidigare vetenskapliga kommittéer. De åtta sektionerna är: General food law, Biological safety of the food chain, Toxicological safety of the food chain, Controls and import conditions, Animal nutrition, Genetically modified food and feed and environmental risk, Animal health and animal welfare, and Phytopharmaceuticals.

29Beslut om riskhanteringsåtgärder för växter och växtskadegörare fattas i ständiga kommittén för fytosanitära frågor (SCPH).

258

SOU 2009:8

Vetenskapligt råd för riskvärdering

Både Kommissionen och EFSA har ett ansvar för riskkommu- nikation, det vill säga för att kommunicerar sina slutsatser, åtgärder och andra erfarenheter sinsemellan och till allmänheten.

10.5.2Riskanalys i nationella system

Myndighetsstrukturreformerna på nationell nivå har, i likhet med reformerna inom EU, primärt syftat till att skapa en funktionell separation mellan riskhantering och riskvärdering och därigenom ett ökat förtroende för livsmedelspolitiken och förvaltningen av densamma. Sverige tillhör i dag en minoritet av medlemsstaterna i EU (och andra länder i närområdet) som inte har genomfört någon reform av myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan generellt och av riskanalysens organisering specifikt.30

Det faktum att reformerna har haft ett gemensamt syfte innebär dock inte att de nationella systemen i dag är identiskt uppbyggda. Olika länder har valt olika modeller för riskanalysens organisering: friliggande riksvärderingsinstitut bland annat i Danmark, Frankrike, Tyskland och Österrike, vetenskapligt råd bland annat i Irland och Storbritannien, riskvärderingsenhet i bland annat Finland samt vetenskaplig kommitté bland annat i Norge.31 Nedan illustreras med exempel från de nationella systemen de olika modellerna för riskanalysens organisering.

Vetenskapligt råd, Irland

Food Safety Authority of Ireland (FSAI) är en självständig myn- dighet under Department of Agriculture, Fisheries and Food. FSAI. Den bildades år 1998 och ska enligt lag bedriva sin verksam- het på vetenskaplig grund och utveckla livsmedelsstandarder på grundval av den bästa vetenskapliga rådgivningen. Myndigheten har både ett ansvar för riskhantering (samordna kontroll) och ett risk- värderingsansvar. Vid FSAI finns sedan år 2000 ett vetenskapligt råd med uppdrag att bistå myndigheten med vetenskapligt baserad rådgivning och riskvärdering, bland annat rörande säkerhet och

30Det ska dock framhållas att Livsmedelsverket gjort vissa interna organisatoriska förändringar som delvis kan ses som en anpassning till principen om att upprätthålla en funktionell separation mellan riskvärdering och riskhantering. Livsmedelsverket införde år 2000 en ny avdelningsstruktur där bland annat riskhantering (normering och kontroll) och riskvärdering hanteras inom separata avdelningar, men alltjämnt inom samma myndighet.

31Se Generaldirektoratet för hälsa och konsumentsäkerhet, Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor, landprofiler.

259

Vetenskapligt råd för riskvärdering

SOU 2009:8

hygien och nutrition. Det vetenskapliga rådet består av 15 externa experter från olika discipliner. Till rådet finns också knutna ett antal tematiska undergrupper, vilka för närvarande är fem till anta- let. För att belysa specifika frågeställningar som kräver särskild expertis tillsätter rådet också temporära arbetsgrupper. FSAI är EFSA:s kontaktpunkt på Irland.

Vetenskaplig kommitté, Norge

Vitenskapskomiteen for mattrygghet i Norge är en självständig myndighet under Helse- och omsorgsdepartementet. Den bildades år 2004 som en del i en genomgripande omstrukturering av livsme- delsförvaltningen i Norge. Kommitténs huvuduppgift är att för den riskhanterande myndigheten Mattilsynet utföra riskvärderingar om förhållanden som har direkt eller indirekt betydelse för hälsomäs- sigt säker mat inom hela livsmedelskedjan. För att säkerställa risk- värderingens oberoende är dels kommittén en självständig myndig- het och dels ansvaret för kommittén som riskvärderare och Mattil- synet som riskhanterare fördelat mellan två olika departement. Vetenskapskommittén består av en huvudkommitté med 15 med- lemmar samt nio permanenta undergrupper för specifika områden med vardera cirka 10 medlemmar.32 Medlemmarna i huvudkommit- tén och dess undergrupper är externa experter normalt verksamma vid universitet och expertmyndigheter. Experterna förväntas i för- sta hand utföra riskvärderingsuppdragen inom ramen för sina ordi- narie uppdrag, det vill säga utan särskild ersättning från kommittén. Sekretariatet vid kommittén består av 12 medarbetare och bistår huvudkommittén och undergrupperna med tekniskt och administ- rativt stöd. Vetenskapskommittén är EFSA:s kontaktpunkt i Norge.

Riskvärderingsenhet, Finland

Livsmedelssäkerhetsverket i Finland (Evira) bildades år 2006 och är en självständig myndighet under Jord- och skogsbruksministeriet. Myndigheten ansvarar både för riskhantering (samordna och till

32 De nio panelerna är: Hygien och smittämnen, Växtskyddsmedel, Genmodifierade organismer, Tillsatser, aromer, förpackningar och kosmetika, Föroreningar, naturliga gifter och medicinrester, Foder till terrestiska och aqvatiska djur, Näringsämnen, dietiska produkter, nya livsmedel och allergi, Djurhälsa och djurskydd samt Växtskydd.

260

SOU 2009:8

Vetenskapligt råd för riskvärdering

viss del utföra operativ kontroll) och riskvärdering. Därtill bedriver myndigheten laboratorieverksamhet och viss tillämpad forskning. Vid myndigheten finns en särskild enhet för riskvärdering med 25 medarbetare, varav 18 finansieras via anslag och 7 genom externa tidsbegränsade medel. Enheten utför dels riskvärderingar på upp- drag av Jord- och skogsbruksministeriet, dels de riskvärderingar som myndigheten själv initierar. För att skapa en funktionell sepa- ration av riskvärdering och riskhantering inom Evira är riskvärde- ringsenheten organisatoriskt underställd överdirektören medan verksamhet i övrigt (exklusive köttkontrollen) är underställd gene- raldirektören. Det finns inga särskilt anslagna medel för riskvärde- ring, utan verksamheten finansierar inom ramen för det totala anslaget för Evira, vilket generaldirektören ytterst beslutar om. I riskanalysen sker fortlöpande kontakter mellan riskvärderare och riskhanterare inom myndigheten. Evira är EFSA:s kontaktpunkt i Finland.

Riskvärderingsinstitut, Frankrike

Agence Française de Sécurité Sanitaire des Aliments (AFSSA) bil- dades 1998 och är en självständig myndighet under Jordbruksmini- steriet, Finansministeriet och Hälsoministeriet. AFSSA ansvarar för riskvärdering inom hela livsmedelskedjan. Därtill bedriver myndigheten laboratorieverksamhet och tillämpad forskning. Risk- värderingen sker i första hand på uppdrag av de tre ministerierna som gemensamt ansvarar för AFSSA, men myndigheten kan också på eget initiativ göra riskvärderingar. AFSSA har cirka 1 100 medarbetare och därtill omkring 600 externa experter knutna till myndigheten i olika rådgivande grupper. AFSSA är EFSA:s kon- taktpunkt i Frankrike.

10.6Överväganden och förslag

10.6.1Vetenskapligt råd för riskvärdering

Utredningens förslag: För riskvärdering bör det inrättas ett vetenskapligt råd för riskvärdering inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa, djurskydd och fytosanitärt växtskydd samt nutrition. Det vetenskapliga rådet bör vara ett särskilt organ knutet till Livsmedelsäkerhetsmyn-

261

Vetenskapligt råd för riskvärdering

SOU 2009:8

digheten och i första hand utföra de riskvärderingar som myn- digheten begär, men rådet bör även ha initiativrätt till riskvärde- ringar.

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör i egenskap av värd- myndighet för det vetenskapliga rådet vara EFSA:s nationella kontaktpunkt i Sverige.

Till stöd för det vetenskapliga rådet bör det vid myndigheten finnas ett sekretariat som bistår i beredningen av ärendena.

Skälen för utredningens förslag: Utredningen har tidigare föresla- git att ansvaret för riskhantering i form av regelarbete och kontroll inom livsmedelskedjan ska samlas vid den tänkta Livsmedelssäker- hetsmyndigheten varför fokus här ligger på riskvärdering och rela- tionen mellan riskhantering och riskvärdering.

Den gemensamma livsmedelslagstiftningen och andra interna- tionella regelverk ställer krav på att regler och andra beslut om åtgärder ska vila på vetenskaplig grund. I anslutning till detta lyfts riskanalys fram som en systematisk metod för framtagande och hantering av vetenskapliga underlag. Kraven på riskanalys innebär att riskvärderingskapacitet i någon form är nödvändig. Vidare inne- bär de procedurkrav som gäller vid framtagande av internationella regler att riskvärderingskapacitet är en förutsättning för att kunna ta initiativ till reglering och fatta beslut om åtgärder. Utredningen anser att det är en uppgift för staten som riskhanterare att säker- ställa att reglering och andra åtgärder vilar på vetenskaplig grund. Det innebär dock inte att staten nödvändigtvis måste utföra alla riskvärderingsmoment i egen regi eller genom statliga myndigheter.

Riskvärdering avser en formaliserad vetenskaplig process för att utarbeta vetenskapliga bedömningar av risker mot människors, djurs och växters hälsa kopplade till livsmedel, foder, djursjuk- domar och växtskadegörare. Processens specifika utformning varie- rar något mellan olika sakområden. Till grund för de vetenskapliga bedömningarna ligger i normalfallet befintlig forskning. Grund- forskning är i första hand en uppgift för universitet och högskolor. Tillämpad forskning och undersökningar utförs inte sällan vid expert- och förvaltningsmyndigheter. De nationella lösningarna varierar med avseende på i vad mån riskvärderingsorganen utför egen forsknings- och undersökningsverksamhet. Utredningen anser att den primära uppgiften för ett riskvärderingsorgan är att bedöma det befintliga kunskapsläget, inte att bedriva forsknings-

262

SOU 2009:8

Vetenskapligt råd för riskvärdering

och undersökningsverksamhet. EFSA är ett exempel på ett speciali- serat riskvärderingsorgan som inte bedriver egen forsknings- och undersökningsverksamhet.

Riskanalysansvaret är inte tydliggjort genom hela den svenska livsmedelskedjan. Det formella ansvaret för riskhantering och risk- värdering är tydliggjort när det gäller livsmedel, foder och djur- hälsa, men när det gäller djurskydd och växtskydd saknas formellt ansvariga för riskvärdering. Vidare kan konstateras att det i dag finns två (eller tre) parallella modeller för riskanalysens organise- ring. Inom livsmedelsområdet har en myndighet (Livsmedelsver- ket) ansvar för både riskvärdering och riskhantering. Inom områ- dena foder och djurhälsa har en myndighet (SVA) ansvar för risk- värdering och en annan myndighet (Jordbruksverket) ansvar för riskhantering. Det senare gäller i praktiken också inom djur- skyddsområdet genom att Jordbrukverket i egenskap av riskhante- rare normalt anlitar Sveriges lantbruksuniversitet för att utföra riskvärderingar. Inom växtskyddsområdet är Jordbruksverket risk- hanterare medan det formellt saknas riskvärderare. I den mån risk- värdering överhuvudtaget förekommer utförs denna av Jordbruks- verket. Riskvärderingens oberoende varierar sålunda mellan olika områden. Inom foder- och djurområdet råder funktionell separa- tion mellan myndigheter och inom livsmedelsområdet funktionell separation inom en myndighet medan det inom växtområdet inte råder någon funktionell separation.

Med antalet riskvärderingar som utgångspunkt avsätts mest resurser för riskvärderingar av livsmedel och djurhälsa. Inom foder- och djurskyddsområdet är resurserna mindre medan de inom växt- skyddsområdet är i princip obefintliga. Myndigheterna har fram- fört uppfattningen att behovet av riskvärderingar överstiger resur- serna.

Att inga riskvärderingar som uppfyller internationella riktlinjer utförs, som till exempel är fallet inom växtskyddsområdet, är pro- blematiskt eftersom sanitära och fytosanitära åtgärder enligt det internationella regelverket måste grundas på riskvärderingar. Det innebär att Sverige när det gäller ny reglering är helt beroende av de riskvärderingar som tas fram av internationella organ eller av enskilda medlemsstater. För att dessa riskvärderingar ska vara användbara krävs att de är tillämpbara även på de förhållanden som råder i Sverige. Utan egen riskvärderingskapacitet är det inte heller möjligt att ta initiativ till reglering.

Kompetensen att bedriva riskvärderingsprocesser i enlighet med de internationella riktlinjer som gäller för olika områden uppgår till

263

Vetenskapligt råd för riskvärdering

SOU 2009:8

totalt 25 till 30 personer, varav merparten finns vid Livsmedelsver- ket och SVA. Inom djurskyddsområdet saknar myndigheterna i princip egen kompetens medan det inom växtskyddsområdet före- faller saknas nationell kompetens. Myndigheterna har framfört uppfattningen att det finns ett behov av att bygga upp och stärka denna kompetens.

Utredningen anser att nuvarande ordning med delat och delvis otydligt ansvar samt olika parallella modeller för riskanalysens organisering bör ersättas med en för livsmedelskedjan heltäckande och enhetlig modell som samlar resurserna och kompetensen för riskvärdering. Med heltäckande avses att den nya modellen bör omfatta hela livsmedelskedjan, det vill säga riskvärdering inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa, djurskydd och fytosanitärt växtskydd samt nutrition. Med enhetlig avses att riskvärderingsorganets ansvar bör avspegla den föreslagna Livsmedelssäkerhetsmyndighetens ansvar för riskhantering.

Till följd av den gemensamma livsmedelslagstiftningen inom EU och internationella regler om handel och skyddsåtgärder kan inte det svenska systemet för riskanalys betraktas isolerat från det internationella systemet.

Inom EU och i många länder som berörs av den gemensamma livsmedelslagstiftningen har det under senare år genomförts refor- mer av livsmedelsförvaltningen generellt och riskanalysens organi- sering specifikt. Reformerna har genomgående syftat till att skapa en funktionell separation mellan riskvärdering och riskhantering och därigenom ett ökat förtroende för livsmedelspolitiken och för- valtningen av densamma. Sverige tillhör i dag en minoritet av med- lemsstaterna i EU (och andra länder i närområdet) som inte har genomfört någon reform av myndighetsstrukturen inom livsme- delskedjan

Riskvärdering utförs i dag i stor utsträckning i internationella fora och ligger till grund för internationella regler. Globalt är arbe- tet i Codex Alimentarius, Världsorganisationen för djurhälsa och Internationella växtskyddskonventionen med tillhörande riskvärde- ringsorgan viktigt. Regionalt inom EU är de riskvärderingar som EFSA gör viktiga för utvecklingen av gemenskapens regelverk.

EFSA har initierat ett system med nationella kontaktpunkter (Focal Points) i medlemsstaterna. Kontaktpunkterna ska bland annat förmedla information om viktiga riskvärderingar i EFSA och medlemsstaten och relevanta forskningsprojekt. Utredningen anser att Livsmedelssäkerhetsmyndigheten i egenskap av värd för det

264

SOU 2009:8

Vetenskapligt råd för riskvärdering

vetenskapliga rådet för riskvärdering bör vara nationell kontakt- punkt för EFSA.

Utredningen har i detta sammanhang övervägt flera olika alter- nativ: ett fristående riskvärderingsinstitut med laboratorie- och forskningsverksamhet, en fristående vetenskaplig kommitté bestå- ende av externa experter, ett vetenskapligt råd bestående av externa experter men kopplat till den riskhanterande myndigheten samt en riskvärderingsenhet inom den riskhanterande myndigheten.

De olika modellerna har både för- och nackdelar. Samverkan mellan riskvärderare och riskhanterare underlättas om en myndig- het har ansvaret för både riskvärdering och riskhantering. Obero- endet är större om ansvaret för riskvärdering och riskhantering är uppdelat mellan myndigheter. Flexibiliteten är större med extern expertis. Kontinuiteten är större med intern expertis. Kostnaderna bör vara lägre med extern expertis jämfört med intern expertis.

265

Vetenskapligt råd för riskvärdering SOU 2009:8

Figur 10.2	Olika riskanalysmodellers för och nackdelar

Vetenskapligt råd		Vetenskaplig kommitté
+Samarbete riskvärderare och riskhanterare.		+Oberoende/trovärdighet
+Flexibilitet		+Flexibilitet
+Kostnad		+Kostnad
- Oberoende/trovärdighet		- Samarbete riskvärderare och riskhanterare
- Kontinuitet		- Kontinuitet
Riskvärderingsenhet		Riskvärderingsinstitut
+Samarbete riskvärderare och riskhanterare.		+Oberoende/trovärdighet
+Kontinuitet		+Kontinuitet
- Kostnad		- Kostnad
- Oberoende/trovärdighet		- Samarbete riskvärderare och riskhanterare
- Kontinuitet		- Flexibilitet

Utredningen anser att det primära är att säkerställa tillgång på risk- värderingar som möter riskhanteringens behov. Det talar för orga- nisatoriska modeller som underlättar samarbete mellan riskvärde- rare och riskhanterare, det vill säga vetenskapligt råd respektive riskvärderingsenhet. För att möta riskhanteringens behov bör risk- värderingsorganets primära uppgift vara att utföra de riskvärde- ringar som den riskhanterande myndigheten begär. Detta utesluter dock inte att riskvärderingsorganet även har initiativrätt till risk- värderingar.

Samtidigt är det givetvis viktigt säkerställa riskvärderingens obe- roende och därigenom lägga grunden för ett förtroende för politik och förvaltning. Utredningen bedömer att det i Sverige i dag finns ett grundläggande förtroende för politiken och förvaltningen inklusive de vetenskapliga underlagen. Detta gäller generellt för de olika delarna av livsmedelskedjan, möjligen med undantag för nutritionsområdet inom vilket rådgivningens vetenskaplig grund har ifrågasatts. Samtliga modeller för funktionell separation mellan riskvärdering och riskhantering förfaller sålunda kunna skapa för- troende.

Riskvärdering kräver ofta specifik vetenskaplig expertis. Att inom en myndighet upprätthålla kompetens inom hela livsmedels- kedjan är mycket svårt och resurskrävande och sannolikt särskilt svårt i befolkningsmässigt små länder, såsom Sverige, med ett jämförelsevis litet antal experter. Det bör vara mindre kostsamt att anlita externa experter för riskvärderingsuppdrag, vilka utförs som

266

SOU 2009:8

Vetenskapligt råd för riskvärdering

en deluppgift inom ramen för tjänster vid universitet, expertmyn- digheter och andra forskningsorgan. Det internationella mönstret är att storskaliga riskvärderingsinstitut främst återfinns i befolk- ningsmässigt stora länder medan olika typer av nätverkslösningar främst återfinns i mindre länder. Mindre länder förefaller också i högre grad förlita sig på det internationella samarbetet kring risk- värderingar. I detta sammanhang kan också noteras att nät- verkslösningar även tillämpas inom internationella riskvärderings- organ, såsom EFSA. Utredningen anser att det faktum att Sverige är ett litet land befolkningsmässigt talar för nätverksbaserade lös- ningar som använder extern expertis i kombination med ett aktivt deltagande i det internationella samarbetet.

Samtidigt är det givetvis viktigt att upprätthålla kontinuitet med avseende på kompetens, bland annat för att snabbt kunna göra riskvärderingar i akuta situationer. Detta behov ska dock inte över- skattas. Merparten av riskvärderingarna bör utgöra underlag för regelarbete som bedrivs mer långsiktigt. Möjligen varierar logiken något mellan olika segment, exempelvis kan det vara så att utbrott av allvarliga smittsamma djursjukdomar ställer särskilda krav på snabb hantering. Utredningen anser att behovet av kontinuitet lämpligen tillgodoses genom att ett särskilt riskvärderingssekreta- riat inrättas vid Livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Sekretariatet bör ha till uppgift att bistå det vetenskapliga rådet som föreslås med beredning av riksvärderingsärenden.

Utredningen anser sålunda att det vid Livsmedelssäkerhetsmyn- digheten bör inrättas ett vetenskapligt råd i kombination med ett sekretariat för riskvärdering.

Det vetenskapliga rådet bör inrättas som ett särskilt organ vid Livsmedelssäkerhetsmyndigheten och regleras genom myndighe- tens instruktion. Rådet bör ledas av en vetenskapligt meriterad ordförande, som är oberoende i förhållande till myndigheten, och i övrigt bestå av en majoritet av externa experter. Regeringen bör utse rådets medlemmar för att markera rådets oberoende. De granskningar som rådet ska göra kan antingen ske på initiativ av Livsmedelssäkerhetsmyndigheten eller regeringen eller på eget ini- tiativ.

För att främja ett effektivt deltagande i det internationella arbetet anser utredningen att de vägledande principerna för det nationella arbetet inom det vetenskapliga rådet bör vara att identifi- era problemställningar som EFSA bör hantera, följa och göra inspel, särskilt gällande specifikt svenska förhållanden, till pågående processer i EFSA samt endast undantagsvis efterpröva av EFSA:s

267

Vetenskapligt råd för riskvärdering

SOU 2009:8

riskvärderingar. Av detta följer vidare att särskilt viktiga uppgifter för det vetenskapliga rådet bör vara att analysera specifikt svenska förhållanden som inte hanteras inom EFSA samt förhållanden som inte är harmoniserade inom EU.

I egenskap av värdmyndighet för det vetenskapliga rådet bör Livsmedelssäkerhetsmyndigheten vara EFSA:s kontaktpunkt i Sverige. Detta bör regleras som en uppgift i myndighetens instruk- tion.

Sekretariatet för riskvärdering består av personal anställd vid Livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Det bör utgöra en särskild orga- nisatorisk enhet som är självständig i förhållande till myndighetens riskhanteringsfunktioner.

268

11Myndigheten för havsresurser och fiske

Utredningens förslag: Fiskeriverket bör utvecklas till en myn- dighet för havsresurser och fiske genom att ges ett övergripande nationellt samordningsansvar för förvaltningen av havet och dess resurser. Den ombildade myndigheten bör benämnas Myn- digheten för havsresurser och fiske.

Myndigheten ska främja en hållbar förvaltning av havsresur- serna och fisket.

Myndighetens huvudsakliga uppgifter bör vara; att ha över- gripande nationellt samordningsansvar för statliga insatser rörande havet och dess resurser; att verka för ett rikt och varie- rat fiskbestånd samt ett ekologiskt och ekonomiskt hållbart fiske och vattenbruk; att ha det övergripande ansvaret för fiske- rikontrollen; att ha övergripande nationellt samordningsansvar för frågor som rör vattenbruket; att stärka fisketurismen samt öka allmänhetens fiskemöjligheter; att bedriva tillämpad forsk- ning och undersökningsverksamhet för myndighetens övriga arbetsuppgifter, samt; att medverka i genomförandet av politi- ken för regional tillväxt.

Skälen för utredningens förslag: I utredningens uppdrag ingår explicit att pröva möjligheten att skapa en sammanhållen myndig- hetsstruktur för livsmedelskedjan och värdera möjligheten att åstadkomma önskade resultat inom ramen för nuvarande ordning.

När det gäller myndigheternas uppgifter inom livsmedelskedjan har utredningen föreslagit att det bör inrättas en livsmedelssäker- hetsmyndighet med ett sammanhållet ansvar för såväl normering och offentlig kontroll som laboratorie- och forskningsverksamhet inom hela livsmedelskedjan. Detta förslag har inte några påtagliga,

269

Myndigheten för havsresurser och fiske

SOU 2009:8

direkta konsekvenser för den verksamhet som idag bedrivs vid Fis- keriverket.

För att göra detta har utredningen när det gäller myndigheternas uppgifter utanför livsmedelskedjan, det vill säga merparten av verksamheten vid Jordbruksverket och Fiskeriverket, gentemot nuvarande ordning prövat två huvudalternativ. Det ena alternativet avser en utveckling utifrån nya politiska perspektiv inom EU av Jordbruksverket i riktning mot en landsbygdsutvecklingsmyn- dighet och av Fiskeriverket i riktning mot en havsresursmyndighet. Det andra alternativet avser en sammanhållen jordbruks- och fiske- myndighet med ansvar för både jordbruks- och fiskeripolitikens förvaltning.

Båda dessa organisatoriska alternativ innebär en renodling av verksamheten utifrån grundläggande förvaltningspolitiska principer samt en omprövning av skälen för konkurrensutsatt verksamhet respektive forskningsverksamhet.

Utredningens analys visar på väsentliga brister i den nuvarande förvaltningen av fiskeripolitiken för vilken Fiskeriverket i huvudsak ansvarar på nationell nivå. Det nationella handlingsutrymmet för bevarandeåtgärder (nationell reglering) används inte tillräckligt aktivt för en hållbar förvaltning av fiskresurserna. Administratio- nen av strukturstöden till fisket brister i kvalitet och effektivitet, vilket riskerar leda till att kommissionen riktar återbetalningskrav mot Sverige. Fiskerikontrollen uppfyller inte den gemensamma fis- keripolitikens krav enligt lagstiftningen. Vidare anser utredningen att Fiskeriverket inte tillräckligt har prioriterat uppgifterna att verka för ett hållbart vattenbruk samt att medverka till att stärka fisketurismen och öka allmänhetens fiskemöjligheter. Forsknings- och utvecklingsverksamheten uppvisar genomsnittlig kvalitet och låg produktivitet.

Därutöver lider fiskeripolitiken och dess förvaltning av förtro- endeproblem, vilka till stor del är en följd av att politiken och för- valtningen inte har följt den vetenskapliga rådgivningen och där- igenom inte har lagt grunden för en hållbar förvaltning av fiskre- surserna.

En ombildning av Fiskeriverket till en myndighet för havsresur- ser och fiske skulle återspegla det faktum att det inom EU har utvecklats ett nytt integrerat maritimt perspektiv i syfte att främja en hållbar förvaltning av havet och dess resurser. Med anledning av detta ombildades under 2008 det tidigare Generaldirektoratet för fiskeri (DG Fish) till Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske

270

SOU 2009:8

Myndigheten för havsresurser och fiske

(DG Mare). På svensk nationell nivå finns idag inte någon myndig- het som har ett övergripande samordningsansvar för havet och dess resurser, utan ansvaret är delat mellan flera olika myndigheter. För vissa frågor förefaller det saknas ett tydligt nationellt myndighets- ansvar. Det delade och otydliga ansvaret för förvaltningen av havet och dess resurser är en brist och samtidigt ett hinder för en effektiv förvaltning. Utredningen anser mot denna bakgrund att det är angeläget att den nationella förvaltningen av havet och dess resur- ser förstärks. Detta sker lämpligen i ett första steg genom att en central myndighet tilldelas ett övergripande nationellt samord- ningsansvar för havet och dess resurser.

En av utredningens grundläggande vägledande principer vid utformningen av den nya myndighetsstrukturen är att den natio- nella ansvarsfördelningen mellan myndigheter bör anpassas till den ansvarsfördelning som råder inom EU och till EU-kommissionens organisation av generaldirektoraten. Det skapar en tydlig nationell ansvarsfördelning som underlättar såväl den nationella tillämp- ningen av gemensamma regelverk som det svenska EU-arbetet. Givet att DG Mare ansvarar för förvaltningen av både den gemen- samma fiskeripolitiken och det integrerade maritima perspektivet bör enligt denna logik den nationella myndighet som ansvarar för förvaltningen av fiskeripolitiken även ges ett ansvar för förvalt- ningen av havet och dess resurser.

Utredningen har även övervägt möjligheten att inrätta en gemensam jordbruks- och fiskemyndighet. Denna lösning skulle som utredningen ser det medföra flera fördelar. Den skulle möjlig- göra en mer samlad förvaltning av två av de traditionella primär- näringarna och främja en hållbar produktion. Inom både jordbruks- och fiskeripolitiken finns en tydlig miljödimension. Det idag upp- delade myndighetsansvaret för jordbruk och fiske försvårar en integrerad hantering av miljöproblem på land och i vatten. Det för Sverige prioriterade Östersjöarbetet illustrerar vikten av en integre- rad hantering genom att övergödning orsakad bland annat av jord- bruksverksamhet är ett av de största miljöproblemen i havet. Den miljömässiga kopplingen mellan fiske och jordbruk är dock kanske allra tydligast när det gäller insjöar och vattendrag. Det före- kommer också att vattenbruk och jordbruk bedrivs i anslutning till varandra. En gemensam jordbruks- och fiskemyndighet skulle skapa ett mer sammanhållet ansvar för vilt levande fisk och odlad fisk generellt samt för vattenbruk specifikt. Vidare finns inom både jordbrukspolitiken och fiskeripolitiken åtgärder i form av stöd som

271

Myndigheten för havsresurser och fiske

SOU 2009:8

syftar till att främja landsbygdsutveckling. En gemensam jord- bruks- och fiskemyndighet skulle underlätta ett mer sammanhållet perspektiv på primärnäringarna och hur dessa kan bidra till en håll- bar utveckling på landsbygden.

Inrättandet av en jordbruks- och fiskemyndighet skulle även möjliggöra effektiviseringar genom att samla kompetensen inom regelarbetet och EU-arbetet i vidare bemärkelse samt möjliggöra utveckling och användning av gemensamma IT-system och admi- nistrativa rutiner inom stödadministrationen. Den senare vinsten gäller främst administrationen av fiskestöden, vilka i jämförelse med jordbruksstöden är av mycket liten omfattning. En integrerad administration av fiske- och jordbruksstöd på nationell nivå skulle även skapa förutsättningar för effektivare samarbete mellan central och regional nivå genom att antalet centrala myndigheter som läns- styrelserna ska samordna sin verksamhet med skulle minska. Vidare skulle det inom stödadministrationen skapa förutsättningar för en jämnare arbetsbelastning över året och därigenom en effektivare resursanvändning.

Sammantaget anser utredningen att Fiskeriverket bör ombildas till en myndighet för havsresurser och fiske. Utredningen bedömer att den långsiktiga ansvarsmässiga anpassning till det nya maritima perspektivet inom EU, som den föreslagna lösningen innebär, överväger de i huvudsak kortsiktiga administrativa effektiviserings- vinster som skulle möjliggöras med en gemensam jordbruks- och fiskemyndighet.

Utredningen vill dock samtidigt understryka vikten av att de konstaterade bristerna i den verksamhet som idag bedrivs vid Fis- keriverket åtgärdas. Detta bör enligt utredningens bedömning i flertalet fall vara möjligt genom interna förändringar. Bevarandeåt- gärderna kan användas mer aktivt genom att en större del av det nationella handlingsutrymmet för normering används av regeringen och den myndighet som ansvarar för fiskeripolitikens förvaltning. Administrationen av stöd till fisket kan effektiviseras bland annat genom förbättrade rutiner och ett utvecklat samarbete med länssty- relserna. Fiskerikontrollen kan stärkas bland annat genom utveck- lade riskanalyser, omprioritering mellan olika kontrollåtgärder utifrån analyser av vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva samt genom en förbättrad samordning med Kustbevakningen som ansvarar för sjökontrollen. Inom vissa områden har även interna förändringsprocesser initierats.

272

SOU 2009:8

Myndigheten för havsresurser och fiske

När det gäller forsknings- och utvecklingsverksamheten bedö- mer utredningen dock att bristerna i kvalitet och produktivitet samt framförallt i förtroende för den vetenskapliga rådgivningen inte helt kan hanteras genom interna förändringar. Merparten av forskningen bör drivas vidare för att tillgodose behovet av veten- skaplig rådgivning, men verksamheten bör delvis omstruktureras i syfte att uppnå en fullgod kvalitet och produktivitet samt återskapa förtroende för fiskeripolitiken och dess förvaltning.

Utredningens förslag att utveckla Fiskeriverket till en myndig- het för havsresurser och fiske innebär att huvuddelen av de upp- gifter som Fiskeriverket idag utför även ska utföras av den ombil- dade myndigheten. I de två följande kapitlen redovisas därför endast förslag och bedömningar som innebär att den ombildade myndigheten tillförs nya eller fråntas befintliga uppgifter samt för- slag och bedömningar som syftar till att vidareutveckla uppgifter som Fiskeriverket i dag utför.

273

12 Från fiskeri till havsresurser

Fiskeripolitiken är en fullt utvecklad gemensam politik inom EU.1 Utöver de internationella fiskeavtalen kan politiken indelas i tre insatsområden. Bevarandeåtgärder syftar till att förhindra att fisk- resursen överutnyttjas. Strukturåtgärder och andra stöd till fisket syftar till att omstrukturera och utveckla fiskerinäringen. Kon- trollåtgärder syftar till att säkerställa att fiskeripolitikens regelverk efterlevs.

Fiskeripolitikens inriktning har över tid förskjutits från när- ingsfrämjande i riktning mot en hållbar förvaltning av fiskresur- serna.2

12.1Nytt maritimt perspektiv

Inom EU har det på senare tid utvecklats ett integrerat maritimt perspektiv – en havspolitik. Avsikten är att utveckla ett holistiskt synsätt för havens förvaltning och bryta den rådande fragmente- ringen i form av separata strategier för fiske, sjötransport, industri, kustregioner, havsenergi, havsmiljö och andra relevanta områden. Det maritima perspektivet är ett verktyg för tvärsektoriell samord- ning. Det finns i dag inte några planer på att samla det formella ansvaret för de olika sektorerna inom ett generaldirektorat.3

1Grunden för den gemensamma fiskepolitiken följer av rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.

2År 1983 tillkom den gemensamma fiskeripolitiken i EU som en gemensam lagstiftning direkt tillämpbar i medlemsstaterna. År 2002 genomfördes en omfattande reform i syfte att göra fisket mer miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart. Reformen skulle bland annat förbättra underlaget för beslutsfattandet genom en öppen vetenskaplig rådgivning och ett ökat deltagande från övriga intressenter, öka samstämmigheten med andra åtgärder exempelvis på miljö- och utvecklingsområdet och tydliggöra ansvarsfördelningen, tillämpa försiktighetsprincipen samt införa ett ekosystemperspektiv med förvaltnings- och återhämtningsplaner.

3Se Kommissionen (2006) EU:s framtida havspolitik: En europeisk vision för haven och oceanerna.

275

Från fiskeri till havsresurser

SOU 2009:8

Bakgrunden till utvecklingen av det integrerade maritima per- spektivet (havspolitiken) är att haven utnyttjas för en stor mängd aktiviteter varav många ökar i omfattning. Det finns ett behov av att utveckla ett holistiskt perspektiv på havet som resurs samt utveckla en förvaltning som balanserar nyttjandet och bevarandet av havets resurser.

I linje med det nya perspektivet beslutade kommissionen under 2008 att omorganisera det tidigare Generaldirektoratet för fiskeri (DG Fish) till Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske (DG Mare). Den huvudsakliga förändringen är att generaldirektoratet organiseras i tre geografiska direktorat som ansvarar för både den gemensamma fiskeripolitiken och den integrerade maritima strate- gin.

12.2Ansvarsfördelningen inom EU och nationellt

Inom kommissionen ansvarar Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske (DG Mare) dels för förvaltningen av den gemensamma fiskeripolitiken, dels för förvaltningen av det nya maritima per- spektivet. Generaldirektoratet för miljö (DG Envirnment) har det generella ansvaret för miljöfrågor, både på land och till havs.

Uppgiften är att främja hållbar utveckling av de maritima akti- viteterna och hållbart utnyttjande av fiskresurserna inom och utom gemenskapens vatten. Inom ramen för den integrerade maritima policyn ska EU försöka förverkliga den ekonomiska potentialen i haven i harmoni med den marina miljön och kustbefolkningens behov.5 DG Mare består av tre avdelningar indelade efter geogra-

4Kommissionen (2008) Riktlinjer för en integrerad strategi för havspolitiken: mot en bästa praxis för integrerade styrelseformer för havet och samråd med intressenter.

5Inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken ska DG Mare ansvara för bevarande och skötsel av fiskresurserna i unionens och internationella vatten, inklusive hållbart utnyttjande samt för organisationen av den gemensamma marknaden för fiske och akvakulturprodukter genom marknadsanpassade åtgärder som gynnar hållbart och konkurrensmässigt fiske. DG

276

SOU 2009:8

Från fiskeri till havsresurser

fiska områden samt en horisontell avdelning som ska samordna politiken mellan de olika geografiska områdena. Östersjön ingår i samma område som Ishavet och EU:s landinbundna vattenområ- den.

I samband med bland annat beslut om de årliga tillåtna fångs- terna och fiskekvoterna konsulterar EU-kommissionen den Veten- skapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringen (STECF). I kommittén är Sverige representerat genom Fiskeriver- ket. Till kommittén finns knutna ett drygt 20 arbetsgrupper. Del- tagarna i arbetsgrupperna utses på grundval av sin kompetens och ska inte representera medlemsstaterna.

På nationell nivå är Fiskeriverket den myndighet som har det övergripande ansvaret för att förvalta fiskeripolitiken samt huvud- ansvaret för politikens tre insatsområden. För vissa, företrädesvis mindre delar ansvarar dock andra myndigheter. Kustbevakningen ansvarar för fiskerikontrollen till sjöss. Livsmedelsverket ansvarar för kontroll av hygien vid hantering av fisk ombord på fartyg, vid landning, import och transport av fisk samt för att tillse att regler om konsumentinformation efterlevs. Tullverket ansvarar, utöver sedvanliga uppgifter vid import av fisk och fiskprodukter, för kon- troll av transportdokument vid import av fisk Länsstyrelserna utför flera uppgifter inom det fiskeripolitiska området, bland annat administration av stöd som finansieras via Europeiska fiskerifon- den.

Det finns i dag ingen nationell myndighet som har ett över- gripande ansvar för förvaltningen av havet och dess resurser. Utöver Fiskeriverkets ansvar för att förvalta fiskresurserna är ansvaret delat mellan flera olika myndigheter. Energimyndigheten ansvarar för energiproduktion, energidistribution samt vind- och vågkraft. Försvarsmakten ansvarar för vissa konstruktioner, far- leder och övervakningsområden i havet. Kammarkollegiet företrä- der statens rådighet över allmänt vatten. Kustbevakningen genomför maritim miljöövervakning och miljöskyddande insatser till havs samt ansvarar för gränskontroller. Naturvårdverket över- vakar den nationella miljöpolitiken och lagstiftningen, utvärderar miljömål samt ansvarar för övervakning och rapportering av miljö-

Mare ska främja en hållbar balans mellan tillgängliga fiskresurser och deras utnyttjande, stärka konkurrenskraften i strukturer och hos företag, förbättra marknaden för och bidra till att revitalisera de områden som är beroende av fiske och akvakultur samt att se till att det rättsliga ramverket inom den gemensamma fiskeripolitiken följs och det genomförs effektiva kontroller inom EU. Att främja bättre styrning av den gemensamma fiskepolitiken.

277

Från fiskeri till havsresurser

SOU 2009:8

tillståndet i havet. Riksantikvarieämbetet ansvarar för marin arke- ologi och marint kulturarv. Sjöfartsverket bedriver hydrografi, sjö- säkerhetsinspektion, underhåller viss infrastruktur, kontrollerar att farvägar för skepp är säkra. Statens geologiska undersökning ansva- rar för maringeologisk kartläggning och andra undersökningar rörande den marina geologin och mineralutvinning samt för till- ståndsgivning för utvinning av sand, grus och sten. Statens geotek- niska institut ansvarar för geotekniska frågor. Statens meterolo- giska och hydrologiska institut ansvarar för meteorologi och ocea- nografi, tillämpad forskning, planering och datainsamling om kli- mat, väder och vatten. För vissa frågor finns ingen tydligt utpekad myndighet.

Den särskilda utredarens tidigare erfarenhet som ordförande för en av landets fem vattenmyndighet och som landshövding i ett län med landets längsta kuststräckor bekräftar bilden av det splittrade nationella ansvaret för havet och dess resurser.

12.3Bevarandeåtgärder

Fiskeripolitiken är ett harmoniserat politikområde. Den gemen- samma fiskeripolitiken är huvudsakligen reglerad i EG-förord- ningar som bygger på artiklarna 32 till 38 i EG-fördraget och lag- stiftningen ingår som en del av den gemensamma jordbrukspoliti- ken. Liksom för den gemensamma jordbrukspolitiken delar EU och medlemsstaterna på behörigheten. Det innebär att regelarbetet till stor del sker på EU-nivå.

De fiskefrågor som ska tas upp inom ministerrådet för jord- bruks- och fiskefrågor förbereds i de permanenta representanternas kommitté, Coreper I.6 Fiskeriverket bidrar med expertis i de frågor som ambassadörerna diskuterar i detta forum. Inom kommittolo- gin finns det tre kommittéer inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken: kommittén för fiskets och vattenbrukets struktur,

6 Det är en kommitté som består av medlemsstaternas EU-ambassadörer. Corepers uppgift är att bistå rådet genom att förbereda dess möten. Ordförande är den ambassadör vars land är ordförandeland i rådet. Coreper har en central ställning i EU:s beslutsprocess eftersom den samtidigt är ett forum för dialog, samt en instans för politisk kontroll, eftersom den fastställer riktlinjer för och bevakar arbetet i expertgrupperna. Coreper har till uppgift att bereda de ärenden som står på rådets dagordning (förslag till rättsakter från kommissionen). Coreper försöker nå enighet om varje ärende, men om det inte går kan man också lämna underlag till rådet. Dessutom sätts rådets dagordning efter hur arbetet i Coreper fortskrider. Dagordningen består av A-punkter som godkänns utan debatt eftersom man redan enats i Coreper och av B-punkter som ska debatteras.

278

SOU 2009:8

Från fiskeri till havsresurser

kommittén för fiske och vattenbruk samt kommittén för fiskeri- produkter.

Den svenska fiskeripolitiken är en del av den gemensamma fiskeripolitiken. En stor del av de fiskeripolitiska insatserna i Sverige görs inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken, men det finns även delar som är nationellt reglerade. Den gemen- samma fiskeripolitiken är inriktad på att sätta ramar för uttag av de kvoterade fiskarterna i haven medan kust- och inlandsfisket, fri- tidsfisket och fiskevården i huvudsak regleras nationellt. I linje med detta ankommer det på medlemsstaterna att utfärda de resursregle- rande föreskrifter som behövs i sötvattenområdena och avseende fritidsverksamhet.

I den svenska fiskelagstiftningen finns föreskrifter dels för komplettering och verkställighet av den gemensamma fiskepoliti- ken, dels föreskrifter av helt nationell karaktär. I Sverige regleras det nationella fisket främst genom fiskelagen (1993:787). Fiskela- gen reglerar rätten till fiske samt fisket inom Sveriges sjöterrito- rium och inom Sveriges ekonomiska zon. Enligt fiskelagen får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, utfärda föreskrifter dels för fiskevården vilka innebär förbud och begränsningar av fiske i vissa avseenden, dels om vilken hänsyn fis- ket ska ta till naturvårdens intressen. Regeringen har i huvudsak lämnat föreskriftsrätten vidare till Fiskeriverket. Merparten av de nationella detaljföreskrifterna finns därför samlade i Fiskeriverkets författningssamling (FIFS).

Även miljöbalken ger i vissa fall möjlighet att reglera fisket. Huvuddelen av fisket längs kusterna samt allt fiske inom sötvat- tenområdena regleras inte genom kvoter utan beståndsvården sker istället genom nationella föreskrifter om begränsningar av fiskets omfattning. För fritidsfisket finns också generella begränsningar av redskapsanvändningen. Fiskeriverket har för närvarande ett 20-tal olika föreskrifter.

Det regelarbete som Fiskeriverket bedriver, såväl utvecklingen av gemensamma regler inom EU som av nationella regler, hanteras vid Avdelningen för resursförvaltning, främst av EU-enheten och Tillträdesenheten.

Till Avdelningen för resursförvaltning hör även Fiskeriverkets utredningskontor. De bistår landets fem miljödomstolar med utredningar rörande byggande i vatten och miljöfarlig verksamhet i sjöar, vattendrag och hav. I utredningskontorens verksamhet ingår en omfattande fältverksamhet och kontoren har utrustning för

279

Från fiskeri till havsresurser

SOU 2009:8

provfiske och andra fiskundersökningar i strömvatten, sjöar och kustvatten. Som en del av den externa uppdragsverksamheten bedriver utredningskontoren fiskundersökningar (recipientkon- troller) i syfte att kontrollera effekterna på fisk av utsläpp från industrier. Dessa undersökningar sker normalt på uppdrag av före- tag och i enlighet med ålägganden i vattendomar. Ibland sker undersökningarna inom ramen för olika kontrollprogram och ofta i samarbete med universitet eller konsultföretag. Vidare utför utred- ningskontoren årliga referensprovfisken inom ramen för den mil- jöövervakning som finansieras av Naturvårdsverket.

12.3.1Kritik och brister

Det saknas specifika granskningar av det svenska regelarbetet inom fiskeriområdet inom EU. I de utvärderingar som gjorts av det svenska EU-arbetet generellt har det konstaterats att den svenska förvaltningsmodellen i stort sett är ändamålsenlig. De brister som konstaterats är att departementens instruktioner till myndigheterna ibland är otydliga, att myndigheterna inte alltid håller departemen- tet informerat om arbetet och att det i vissa fall är svårt för depar- tementet att få en samlad bild av myndigheternas EU-arbete.

I en nylig granskning som Riksrevisionen utfört av fiskeripoliti- ken riktas kritik mot att regeringen och Fiskeriverket, utifrån målen och intentionerna med lagstiftningen, inte genomfört någon övergripande rättslig analys av kraven från EU eller vilka möjlig- heter det finns för regeringen och Fiskeriverket att använda olika styrmedel. Avsaknaden av rättslig analys medför att det saknas överblick över vad som är möjligt för regeringen eller Fiskeriverket att styra på svensk nationell nivå och vad som endast kan påverkas via förhandlingar i EU. Den medför också en brist på transparens för yrkesfiskarna i fråga om vilka regler som följer av EU:s regel- verk respektive vilka regler som riksdagen, regeringen och Fiskeri- verket har beslutat. Enligt Riksrevisionens bedömning finns det ett betydande nationellt handlingsutrymme inom den gemensamma fiskeripolitiken som regeringen och Fiskeriverket inte har använt på ett effektivt sätt för att nå målen. Sverige har möjlighet att införa egna, mer långtgående regler för svenska yrkesfiskare, vilket dock sällan har gjorts. Ett exempel på styrmedel som hade kunnat användas mer effektivt för att nå målen om en miljömässigt hållbar utveckling är minimimått på fisk och maskstorlekar i nät. De flesta

280

SOU 2009:8

Från fiskeri till havsresurser

av de svenska reglerna på detta område överensstämmer exakt med EU:s. Fiskeriverket har vidare möjlighet att mer aktivt och i större utsträckning utnyttja sin föreskriftsrätt och sin tillståndsgivning.7

12.4Strukturstöd inom fiskeripolitiken

Europeiska fiskerifonden (EFF) är gemenskapens finansiella instrument för att uppnå målen för den gemensamma fiskeripoliti- ken. Stöd som beviljas genom fonden bör sålunda stimulera utvecklingen av en ekonomiskt lönsam fiskesektor som respekterar miljön och bidrar till välstånd för den befolkning som har sin för- sörjning inom fiskesektorn. Projekt som finansieras ska bidra till att upprätta en jämvikt mellan fiskresurser och fiskekapacitet, skydda och uppvärdera miljön och vattens naturresurser, stärka konkurrenskraften och lönsamheten inom sektorn, förbättra livs- kvaliteten inom fiskeområdena samt främja jämställdhet inom sektorn. Genom fonden kan projekt finansieras som bedrivs av företag, offentliga myndigheter eller representativa organ inom fis- kesektorns alla ekonomiska verksamheter, till exempel fångst, odling, hamnverksamhet, beredning, handel, omställning av när- ingen, förvaltning av fiskresurserna och lokal utveckling.8

Det är medlemsstaterna som väljer vilka projekt som ska med- finansieras. Inom ramen för den nationella budgeten fastställer varje medlemsstat prioriteringar. I den nationella strategiska planen för programperioden gör medlemsstaten en lägesbeskrivning av sektorn och beskriver nationella mål och prioriteringar. Den strate- giska planen ligger till grund för det operativa programmet i vilket medlemsstaten konkret beskriver vilka åtgärder som ska medfinan- sieras.

12.4.1Nationell strategisk plan 2007-2013

Medlemsstaterna ska ta fram en nationell strategisk plan för fiske- rinäringen för åren 2007-2013. Planen ska återspegla medlemssta- ternas övergripande ambitioner och prioriteringar.

7Riksrevisionen (2008) Statens insatser för ett hållbart fiske, rapport 2008:23.

8Europeiska fiskerifonden (EFF) har ersatt Fonden för fiskets utveckling (FFU), vilken omfattade perioden 2000-2006. Under några år har EFF och FFU löpt parallellt. Utbetalningar från FFU kan göras fram till slutet av 2008.

281

Från fiskeri till havsresurser

SOU 2009:8

Den svenska nationella strategiska planen anger målen för den svenska fiskerinäringens utveckling och därmed också målsättning- arna för de åtgärder som kommer att genomföras i Sverige under perioden inom ramen för Europeiska fiskerifonden. Det över- gripande målet är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar fis- kerinäring som speglar konsumenternas efterfrågan. Fiskresursen ska brukas, utan att förbrukas, för att bidra till landets utveckling. Målen och riktlinjerna i den strategiska planen ska vara vägledande för det operativa programmet.9

12.4.2Operativt program 2007-2013

Medlemsstaterna ska utarbeta ett nationellt operativt program för fiskerinäringen. Syftet med det operativa programmet är att genomföra de åtgärder som prioriterats och som kan medfinansie- ras av Europeiska fiskerifonden.

Strukturfondsprogrammet för fiskerinäringen finansieras dels med EU-medel, dels med nationella medel. Sverige har för hela programperioden 2007-2013 möjlighet att utbetala totalt cirka 490 mkr eller 70 mkr årligen finansierat av EU. Den nationella finansie- ringen skiftar mellan åren. År 2008 uppgår den till 98 mkr.

De faktiska utbetalningarna har historiskt dock understigit anslagna medel. Under den föregående programperioden uppgick de utbetalade strukturstöden till totalt cirka 150 mkr per år. År 2007 utbetalades totalt 96 mkr av de 199 mkr som anslagits.10

Det operativa programmet för fiskerinäringen i Sverige 2007- 2013 har fem övergripande programmål:

•Kapaciteten i den svenska fiskeflottan ska minska så att fiskean- strängningen anpassas till en långsiktigt hållbar beståndssitua- tion.

•Lönsamheten i fiskerinäringen ska öka.

•Sysselsättningen på landsbygden i anslutning till fiskerinäringen ska främjas.

•De negativa miljöeffekterna orsakade av svensk fiskerinäring ska minska.

•Hållbar miljö och naturliga fiskbestånd.

9Nationell strategisk plan för Sverige 2007-2013. Kravet på en strategisk plan fanns inte under föregående programperiod.

10Riksrevisionen (2008) Statens insatser för ett hållbart fiske, rapport 2008:23.

282

SOU 2009:8

Från fiskeri till havsresurser

Programmet är uppbyggt kring fem prioriterade områden inom vilka de olika åtgärder som är stödberättigade preciseras.

Område 1: Anpassning av gemenskapens fiskeflotta innehåller åtgärder som syftar till att trygga fiskbeståndens fortlevnad och möjliggöra ett långsiktigt resursutnyttjande genom anpassningar av fiskeflottan. Stöd kan beviljas för: definitivt upphörande av fiskeri- verksamhet, tillfälligt upphörande av fiskeriverksamhet (fiske- stopp), investeringar ombord på fartyg bland annat för att förbättra säkerheten, arbetsvillkoren, hygien- och, produktkvaliteten, ener- gieffektiviteten och selektiviteten utan att öka fartygens fångst- kapacitet, småskaligt kustfiske, socioekonomisk kompensation bland annat i form av utbildning och omskolning samt unga fiska- res förvärv av fartyg.

Område 2: Vattenbruk, insjöfiske, beredning och saluförande innehåller åtgärder som ska bidra till en miljövänlig utveckling av fiskerinäringen. Stöd kan utgå till: produktiva investeringar i vat- tenbruk för ökad lönsamhet och sysselsättning, miljövårdande åtgärder inom vattenbruket, folkhälso- och djurhälsoåtgärder, inlandsfiske samt beredning och saluföring av fiskeri- och vatten- bruksprodukter.

Område 3: Gemensamt intresse innehåller åtgärder som inte endast berör ett enskilt företag och som bidrar till att den gemen- samma fiskeripolitikens mål uppnås. Stöd kan utgå till: gemen- samma insatser såsom att utarbeta lokala förvaltningsplaner och förbättra spårbarhet och produktmärkning, skydd och utveckling av den akvatiska faunan till exempel genom att skapa vandringsvä- gar för fisk, förbättringar av fiskehamnar, landningsplatser och skyddshamnar, utveckling av nya marknader, reklamkampanjer, nyskapande åtgärder samt omställning av fiskefartyg.

Område 4: Hållbar utveckling av fiskeregioner innehåller åtgär- der som ska främja en hållbar utveckling och förbättrad livskvalitet i fiskeområden. Med fiskeområden avses geografiskt, ekonomiskt och socialt enhetliga områden av begränsad storlek. Det ska i första hand vara glesbefolkade områden med en sektor på tillbakagång eller med små fiskesamhällen. De lokala aktörerna ska i samför- stånd med den förvaltande myndigheten utarbeta en lokal utveck- lingsstrategi. Stöd kan utgå bland annat till att skapa eller återuppta ekonomisk verksamhet, utveckla centrum för ekoturism samt upp- värdera natur- och kulturarv på ett sätt som lockar besökare samt finansiera yrkesutbildning.

283

Från fiskeri till havsresurser

SOU 2009:8

Område 5: Tekniskt stöd ska möjliggöra finansiering av verk- samheten vid offentliga myndigheter som förvaltar medel från Europeiska fiskerifonden.

12.4.3Administration av stöden

Medlemsstaterna ansvarar för utformningen av de nationella för- valtnings- och kontrollsystemen för strukturstöden. Den nationella förvaltande myndigheten ansvarar för genomförande av struktur- stödsprogrammen. Den utbetalande myndigheten ansvarar för ansökningar om utbetalningar från strukturfondsprogrammen skickas in till kommissionen och är mottagare av utbetalningarna från kommissionen.

Fiskeriverket är enligt förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen både förvaltande myndighet och attesterande myndighet för Europeiska fiskerifonden. Båda upp- gifterna har tidigare utförts vid Resursavdelningen.

Förvaltningsmyndigheten har dock under 2008 reviderat för- valtnings- och kontrollsystem och uppdaterat gällande handlägg- ningsrutiner. Det som föranlett ändringarna är främst ökade krav på uppföljning och kontroll, men har även haft som syfte att anpassa förvaltningen för ett bra nyttjande av programmet. Den attesterande myndigheten har fått en ny organisatorisk hemvist vid Kontrollavdelningen.

Ansökningar om stöd prövas av Fiskeriverket och länsstyrel- serna. Ansvaret för de olika specifika stöden är uppdelat mellan myndigheterna (se tabell 12.1). Oavsett vilken myndighet som är ansvarig ska ansökan normalt skickas till länsstyrelsen i det län som projektet ifråga avses genomföras.11 I de fall länsstyrelsen ansvarar för att pröva ansökan skickas ansökan för kännedom till Fiskeri- verket. I de fall Fiskeriverket ansvarar för att pröva ansökan skickar länsstyrelsen ansökan tillsammans med yttrande över densamma till Fiskeriverket.

11 I de fall ansökan gäller ett länsövergripande projekt ska ansökan skickas till Fiskeriverket för vidare befordran till berörda länsstyrelser.

284

SOU 2009:8 Från fiskeri till havsresurser

Tabell 12.1	Ansvarsfördelning mellan Fiskeriverket och länsstyrelserna

Fiskeriverket		Länsstyrelserna
Fondkoordinator, utbetalning		Småskaligt kustfiske (exklusive investeringar
		ombord)
Offentligt stöd för definitivt upphörande		Åtgärder för produktiva investeringar i vatten-
		bruket
Stöd för tillfälligt upphörande av fiskeri-		Miljövårdande åtgärder inom vattenbruket
verksamheten
Investeringar ombord på fiskefartyg och selek-		Insjöfiske
tivitet inom småskaligt kustfiske
Socioekonomisk kompensation för förvaltning
av flottan
Åtgärder för folkhälsa		Investeringar i beredning och saluföring
Åtgärder för djurhälsa		Åtgärder avsedda att skydda och utveckla den
		akvatiska faunan och floran
Gemensamma insatser		Fiskehamnar
Utveckling av nya avsättningsmöjligheter och		Hållbar utveckling i fiskeområden (utsedda
reklamkampanjer		grupper inom fiskeområdena förbereder
		beslutsförslag)

Pilotprojekt

Ändring för omställning av fiskefartyg Tekniskt stöd

Källa: Fiskeriverket

Under föregående stödperiod hanterades totalt 8 424 struktur- stödsärenden, varav 2 688 ärenden handlades av Fiskeriverket (2 653 beviljades) medan de övriga handlades av länsstyrelserna. Totalt handlades årligen cirka 1 200 ärenden av Fiskeriverket och länsstyrelserna under föregående stödperiod.

Fiskeriverket avsätter cirka 8 årsarbetskrafter och länsstyrel- serna cirka 10 årsarbetskrafter för administration av struktur- stöden.

Sveriges Fiskares Arbetslöshetskassa administrerar utbetal- ningar av ekonomiskt stöd i form av fartygsbidrag på uppdrag av Fiskeriverket. Ersättningen avser de kostnader som kvarstår när fartyget ligger i hamn under perioder av fiskestopp.

12.4.4Kontroll av stöden

Medlemsstaterna ansvarar även för den finansiella kontrollen av utbetalade stöd, bland annat för att kontrollera att förvaltnings- och kontrollsystemen är effektiva. I Sverige är det Ekonomistyr-

285

Från fiskeri till havsresurser

SOU 2009:8

ningsverket som ansvarar för den finansiella kontrollen under pro- gramperioden 2007-2013.12 För den finansiella kontrollen åtgår 1,6 årsarbetskrafter, vilka finansieras till hälften via tekniskt stöd och till hälften via anslag. Ekonomistyrningsverket ansvarar även för internrevisionen.

För den administrativa kontrollen av strukturstöden ansvarar Fiskeriverket genom Ekonomi- och personalenheten. För den administrativa kontrollen åtgår cirka 2,5 årsarbetskrafter varav 2 finansieras med tekniskt stöd och resterande 0,5 via anslag.

Den fysiska kontrollen av stöden utförs i första hand av länssty- relserna. Kontroll utförs normalt vid stödbelopp över 200 tkr, men ibland även vid lägre stödbelopp. Personalkostnaderna för kon- trollen finansieras genom länsstyrelsernas förvaltningsanslag medan reskostnader finansieras genom tekniskt stöd. Även Fiskeriverket utför viss fysisk kontroll genom Ekonomi- och personalenheten.

För Europeiska fiskerifonden finns även en särskild övervak- ningskommitté, vilken utses av regeringen.13

12.4.5Övriga strukturåtgärder

Utöver strukturåtgärder inom ramen för Europiska Fiskerifonden finns vissa övriga åtgärder, bland annat befrielse från energi- och koldioxidskatt och särskilda regler för arbetslöshetskassa.

Medlemsstaterna har möjlighet att befria yrkesfiske i hav och insjöar från energi- och koldioxidskatt.14 I Sverige gäller sådan befrielse. Statens kostnad för skattebefrielsen uppgår till cirka 200 mkr per år. Detta kan ställas i relation till att nettovinsten inom fiskerinäringen 2006 uppgick till totalt 68 mkr.15

Utöver de generella reglerna för arbetslöshetskassa kan fiskare erhålla ytterligare ersättning när de inte kan fiska på grund av ovä- der eller om myndigheterna beslutat om fiskestopp.16 Sveriges Fiskares Arbetslöshetskassa administrerar arbetslöshetskassan till yrkesfiskare. År 2007 utbetalades 17,4 mkr till 836 försäkringsta-

12Internrevisionen vid Länsstyrelsen i Gävleborgs län har tidigare ansvarat för EU- revisionen.

13Övervakningskommittén utses av medlemsstaten (regeringen) och ska säkerställa kvaliteten på genomförandet av programmet. Ordförande är Jordbruksdepartementets representant. Fiskeriverket står för sekretariatet. Såväl företrädare för länsstyrelser, Nutek, kommissionen och branschföreträdare ingår i kommittén.

14Detta är inte en åtgärd inom Europeiska fiskerifonden.

15Riksrevisionen (2008) Statens insatser för ett hållbart fiske, rapport 2008:23.

16Detta är inte en åtgärd inom Europeiska fiskerifonden.

286

SOU 2009:8

Från fiskeri till havsresurser

gare. Den enskilt största orsaken till arbetslöshet var beslut om fis- kestopp.

12.4.6Kritik och brister

EU-kommissionen gjorde under 2006 en revision av hur förvalt- nings- och kontrollsystemen fungerade i Sverige. Den kritik som framförts har främst gällt en svag övervakning av genomförandet av strukturprogrammen, svårigheter i de administrativa rutinerna och i ekonomistyrningen samt en alltför hög arbetsbelastning och begränsade personella resurser för att kunna säkerställa en korrekt och ändamålsenlig finansiell övervakning, rapportering och styr- ning av programmet. Andelen felaktiga utbetalningar i Sverige är betydligt högre än de två procent som kommissionen accepterar, vilket kan innebära att kommissionen beslutar om återkrav. De medel som beviljats på svensk nationell nivå, men som ännu inte ersatts av kommissionen, uppgick i mitten av juni 2008 till totalt cirka 48 mkr. Kommissionen kommer vid en senare tidpunkt att avgöra storleken på slutbetalningen från förgående programperiod. Riksrevisionen granskade år 2008 de statliga insatserna inom fiske- riområdet inklusive strukturstöd och andra stöd till fisket. I granskningen konstateras att det finns allvarliga brister när det gäller Fiskeriverkets förvaltning av strukturstöden. Andelen felak- tiga utbetalningar är betydligt högre än vad kommissionen accepte- rar. Vidare konstaterar Riksrevisionen att de svenska ansökning- arna om strukturstöd inte har nått upp till den anslagna ramen varför stöden inte använts fullt ut. I princip alla som har sökt stöd och uppfyllt de formella kraven har fått stöd vilket innebär att för- delningen av stöden snarare har varit efterfrågestyrd än styrd av de mål de syftar till att uppnå. När det gäller den innevarande pro- gramperioden konstaterar Riksrevisionen att Sverige i programmet inte tydligt prioriterat, utan valt att sprida stöden på en stor mängd insatsområden och åtgärder. Därtill anser revisionen att vissa strukturåtgärder motverkar uppfyllelse av målen för fiskeripoliti- ken, till exempel att skrotningsbidraget inte används tillräckligt aktivt. Utöver de åtgärder som finansieras genom Europeiska fiske- rifonden motverkar befrielsen från energi- och koldioxidskatt målen om att minska fiskeansträngningen och att främja det kust- nära fisket. I detta sammanhang kan noteras att fiskerinäringen har relativt sett mycket höga koldioxidutsläpp, vilket utifrån ett miljö-

287

Från fiskeri till havsresurser

SOU 2009:8

perspektiv borde tala för beskattning som ett ekonomiskt incita- ment för minskad miljöbelastning. Fiskeriverket rekommenderas att åtgärda bristerna i administrationen och kontrollen av struktur- stöd.

Riksdagen har vid flera tillfällen uttalat sig för en mer effektiv styrning och uppföljning av stöden. Skrotningsbidragen bör kunna göras mer träffsäkra för anpassningen av fiskeflottan genom att inriktas på de delar som har överkapacitet.17 Enligt miljö- och jord- bruksutskottet bör kraven på in- och utförsel av fartyg i fiskeflot- tan användas mer aktivt som ett förvaltningsinstrument.18

Internrevisionen för EU:s strukturfonder, har vid flera tillfällen riktat stark kritik mot hanteringen av strukturstöden. I en revision år 2006 anmärks på att rutinerna för genomgång och uppföljning av resultaten av de finansiella kontrollerna har påtagliga brister samt att kontrollen av att beslutade åtgärder faktiskt blir vidtagna inte har fungerat tillfredsställande. Vidare rekommenderas Fiskeriverket att göra en översyn av de nationella föreskrifterna eftersom intern- revisionens och kontrollenhetens rapportering indikerar att Fiske- riverket inte anser att de nationella föreskrifterna behöver följas. I revisionsrapporten för 2007 konstateras att den finansiella kon- trollen för programperioden genomgående har identifierat en för hög felprocent. Mot bakgrund av att flera av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer återkommit under flera år kon- stateras i ett svar till kommissionen att Fiskeriverket i egenskap av förvaltningsmyndighet inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att åtgärda bristerna i förvaltnings- och kontrollsystemen.

Fiskeriverket uppdrog våren 2007 åt ett konsultföretag att göra en översyn samt föreslå förenklingar och förbättringar av hanter- ingen av EU-stöd. Bakgrunden var att det fanns önskemål om att förkorta handläggningstiden samt att kritik hade riktats mot den låga utnyttjandegraden av strukturstöden. I processöversynen identifierades drygt hundra problem och åtgärder. Den utmynnade i ett fyrpunktsprogram som ska genomföras under innevarande programperiod: (i) förbättra informationen till länsstyrelserna och sökanden, (ii) förenkla förfarandet, (iii) tydliggöra rutinerna för handläggning samt (iv) utveckla systemen för kvalitetssäkring.19

17Bet. 2006/07:MJU 2, s.35, rskr. 2006/07:67-68, 2007/08:MJU, s.39, rskr. 2007/08:93.

18Bet. 2003/04:MJU 13, s.21, rskr. 2003/04:186.

19Professional Management AB (2007) Översyn av hanteringen av EU-stöd.

288

SOU 2009:8

Från fiskeri till havsresurser

12.5Fiskerikontroll

Medlemsstaterna i EU är skyldiga att ha en effektiv fiskerikontroll för att säkerställa den gemensamma fiskeripolitiken. Fiskerikon- trollen utgör ett viktigt led i en ansvarsfull hushållning med fiskre- surserna. Den ska motverka överfiske, att övriga fångstbegräns- ningar respekteras samt att bestämmelserna om minimimått, fis- kemetoder och fiskeredskap följs. Den ska även medverka till att den gemensamma marknadsorganisationen och strukturåtgärderna på fiskeriområdet respekteras.

Kommissionen presenterade i november ett förslag (KOM (2008) 721) till ny kontrollförordning. Förslaget innebär i korthet: harmoniserade inspektionsförfaranden och högre standarder, bättre efterlevnadskultur genom åtgärder i hela kedjan, effektiv tillämp- ning genom övergång från makro- till mikroförvaltning och mer handelskontroll. Den nya kontrollförordningen innebär enligt för- slaget inte någon utökad livsmedelskontroll. Den svenska reger- ingen ställer sig positiv till en harmoniserad fiskerikontroll. Fiske- riverket har till utredningen uppgivit att myndighetens preliminära bedömning är att förslaget inte kommer att innebära den administ- rativa förenkling som utlovats, utan att det i själva verket riskerar att bli mer kostsamt än dagens system.

12.5.1Den svenska fiskerikontrollen

Fiskeriverket har i samråd med Kustbevakningen, på uppdrag av regeringen, utarbetat en nationell handlingsplan för fiskerikontrol- len för perioden 2008 till 2011. Handlingsplanen behandlar aktuella förändringar i kontrollverksamheten, innehåller kontrollpriori- teringar, lyfter fram skyldigheter och åtaganden om samverkan samt redovisar Fiskeriverkets och Kustbevakningens samlade verk- samhet inom fiskerikontrollen. Vidare ingår i handlingsplanen åtgärder föranledda av den formella underrättelse om fördragsbrott som meddelats Sverige för brister i genomförande av fiskerikon- trollen under 2000-2006 och som inte åtgärdats i tillräcklig utsträckning. Därtill behandlar handlingsplanen relevanta delar i i betänkandet (SOU 2005:27) Den svenska fiskerikontrollen - en utvärdering och regeringens skrivelse 2006/07:85. I den nationella handlingsplanen betonas arbetet med att skapa en effektorienterad kontroll med fokus på hela kedjan från hav till konsument. Vidare

289

Från fiskeri till havsresurser

SOU 2009:8

konstateras att fiskerikontrollen i framtiden ska vara grundad på ett riskbaserat kontrollurval där riskerna främst är värderade utifrån ett biologiskt perspektiv. Fiskeriverket har under 2007 initierat ett projekt för införande av ett riskbaserat kontrollurval. I detta pro- jekt deltar även Kustbevakningen.

Övervakning av fisket bedrivs i dag på flera olika sätt och kan delas in i tre huvudgrupper; kontroller på land, kontroller till sjöss samt administrativa kontroller. Inom såväl landkontrollen som sjö- kontrollen finns ett utbrett internationellt samarbete under EU vilket i Sverige koordineras genom Fiskekompetenscentrum.20

Den fiskerikontroll som Fiskeriverket utför (vid sidan av finan- siell kontroll) har tre huvudsyften: att dokumentera fisket samt sammanställa och rapportera fiskestatistik, att följa upp fisket inom givna ramar för kvoter och fiskeansträngningsbegränsningar m.m. för optimalt resursnyttjande samt att kontrollera efterlevnaden av bestämmelser om fiskets bedrivande och efterföljande led samt beivra överträdelser.

Fiskerikontrollen är en stegvis process (se figur 12.1). Flödet av information börjar med registrering av uppgifter om fisket. Dessa kvalitetssäkras och korskontrolleras. Kontrollernas resultat regi- streras och följs upp. Uppföljningen bygger på näringens rapporte- ring via loggboksblad, kustfiskejournaler, avräkningsnotor, land- ningsdeklarationer och omlastningsdeklarationer. Det är dessa uppgifter som Fiskeriverket använder vid beslut om eventuella fis- kestopp.

20 Fiskerikompetenscentrum är en gemensam resurs för Fiskeriverket och Kustbevakningen med huvudskalig uppgift att följa, granska och kontrollera pågående och förväntade fiskeansträngningar, landningar och transporter av fisk.

290

SOU 2009:8

Från fiskeri till havsresurser

Figur 12.1 Fiskerikontrollens huvudprocesser

Källa: Fiskeriverket, Nationell handlingsplan för fiskerikontroll 2008-2011

Landningskontrollen syftar till att säkerställa att rätt kvantiteter inrapporteras till Fiskeriverket samt att inga otillåtna arter eller undermålig fångst landas. Kontroller sker även av redskap och till- stånd. Fiskeriverket övertog ansvaret för den fysiska kontrollen av landningar från Kustbevakningen den 1 januari 2007. Kustbevak- ningen kan dock fortfarande vid behov genomföra landningskon- troller.

Transportkontrollen sker i dag huvudsakligen vid lastning av fordon eller av fordon i nära anslutning till hamnområden. Kon- troller av transporter av fisk är i dag inte särskilt omfattande. I den nationella handlingsplanen anges att transportkontroll på allmän väg bör genomföras, vilket inte sker i dag.

Handelskontroll är ett sätt att minska möjligheterna att få avsättning för det olagliga, oreglerade och orapporterade fisket. Kontrollen är en metod att säkerställa att uppgifter om fångst- mängd och art i landning vid det första försäljningsstället även stämmer med uppgifter i senare led. Handelskontrollen är även till för att säkerställa spårbarhet samt är den metod som möjliggör att

291

Från fiskeri till havsresurser

SOU 2009:8

upptäcka samverkan mellan fiskare och fiskhandel i syfte att undanhålla fångster.

Kontroll sker även av gemenskapens handelsstandard för vissa arter och för beredningar av dessa.21 Standarden baseras på storleksklasser och färskhetsklasser. Vid bedömningen av färskhet granskas fiskens utseende, lukt och textur genom s.k. organoleptisk kontroll (syn, lukt, känsel). Kontrollen sker endast i samband med landning av fisk och vid försäljning vid auktion. Detta är enbart en kontroll av en handelsstandard vilken har införts för att underlätta handel mellan länderna inom gemenskapen. Denna kontrollåtgärd är det närmaste livsmedelskontroll som fiskerikontrollen kommer. Inga kontroller görs för att undersöka om fisken är kontaminerad med okända, farliga ämnen som kan vara hälsovådliga vid humankonsumtion. I Sverige förekommer det, enligt Fiskeriverkets uppgifter till utredningen, mycket sällan problem med kvaliteten i samband med förstaförsäljning vilket främst bedöms bero på att fisket bedrivs kustnära och att landningar oftast sker dagligen samt på en god beredning och förvaring ombord.

Sjökontroll bedrivs av Kustbevakningen med fartyg och flygplan både inom svenskt territorium och den svenska ekonomiska zonen. Kustbevakningens sjökontroll består av dels övervakning och dels inspektion, det vill säga bordningar av fartyg för att kontrollera att bestämmelser om fångst, loggbok, redskap, etc. efterlevs. Fiskeri- verket tillhandahåller diverse databaser samt VMS-system i detta arbete.

Gränskontroll sker vid import av fisk från tredje land. Det cen- trala ansvaret för importkontroll har Livsmedelsverket, men den operativa kontrollen utförs av Tullverket.

12.5.2Organisation och kostnader

Avdelningen för fiskerikontroll har huvudansvaret för Fiskeriver- kets arbete med fiskerikontroll och är, med sina cirka 65 anställda motsvarande 58 årsarbetskrafter, den minsta av Fiskeriverkets tre avdelningar. Avdelningen är uppdelad på tre enheter: Dokumenta- tionsenheten med 16,5 årsarbetskrafter, Övervakningsenheten med 29,6 årsarbetskrafter, Uppföljnings- och statistikenheten med 7,9

21 Rådets förordning (EG) Nr 2406/9 av den 26 november 1996 om fastställande av gemensamma marknadsnormer för saluföring av vissa fiskeriprodukter.

292

SOU 2009:8

Från fiskeri till havsresurser

årsarbetskrafter samt en gemensam funktion med 4 årsarbetskraf- ter.

Av de totala kostnaderna för den svenska fiskerikontrollen om totalt 143 mkr avsåg 101 mkr sjökontroll, 23 mkr administrativ kontroll och 19 mkr landningskontroll (se tabell 12.2).

Tabell 12.2 Kostnaderna för den svenska fiskerikontrollen, fördelning

Verksamhet	Mkr	Andel av total kostnad (%)
Administrativ kontroll	23	16
Sjö- och flygövervakning	101	72
Kontroll på land	19	12
Total	143	100

Källa: Fiskeriverket, Årsredovisning 2007

I samband med att Fiskeriverket den 1 januari 2007 övertog ansva- ret för den fysiska kontrollen av landningar från Kustbevakningen övertog verket även tio av Kustbevakningens inspektörer. Därefter har ytterligare inspektörer rekryterats och för närvarande finns det totalt 26 inspektörer varav 10 på västkusten och 16 på syd- och ostkusten. För fiskerikontrollen på Gotland så har Fiskeriverket tecknat avtal med länsstyrelsen för genomförande av landnings- kontroll.

I syfte att främja en ökad samverkan mellan Fiskeriverket och Kustbevakningen samt skapa en ökad samsyn kring fiskerikon- trollens genomförande bildades en särskild samverkansgrupp 2007. Fiskeriverket och Kustbevakningen driver även Fiskerikompetens- center i Göteborg tillsammans.

För att effektivisera och stärka fisketillsynen i Vänern, Vättern och på västkusten bildade Fiskeriverket, Kustbevakningen och länsstyrelsen i Västra Götaland, Värmlands respektive Jönköpings län en samarbetsgrupp under 2007. Under 2008 har ett liknande samarbetet initierats med länsstyrelserna i Kalmar, Blekinge respektive Skåne län och Kustbevakningens södra region.

12.5.3Kritik och brister

Gemenskapens fiskerikontroll har under senare år kritiserats från flera håll, bland annat från revisionsrätten och kommissionen. Kri- tiken riktas mot såväl kontrollens utformning som dess genom-

293

Från fiskeri till havsresurser

SOU 2009:8

förande i medlemsstaterna. Kontrollen inom EU lever inte upp till den kvalitet som krävs för att säkerställa ett uthålligt nyttjande av fiskresursen.

En rapport beställd av den europeiska revisionsrätten och base- rad på en revision av fiskerikontrollen i sex medlemsstater visar på ett tydligt behov av en förändrad prioritering mellan olika kontroll- resurser. Ett område som särskilt uppmärksammas av revisions- rätten är den goda effekten av kontroll i handelsledet, särskilt om den görs i samverkan med skattemyndigheter.22 Kommissionen har gjort beräkningar som styrker att kontroll i handelsledet är den mest kostnadseffektiva typen av kontroll. Detta stöds också av den strategiska riskanalys som Fiskeriverket och Kustbevakningen genomfört under 2007, vilken även drar den tydliga slutsatsen att underrapportering av fångster är det största hotet mot den biolo- giska resursen.

Även den svenska fiskerikontrollen har vid flera tillfällen under perioden 1996–2007 kritiserats av kommissionen för att, i flera viktiga avseenden, inte leva upp till EU:s regler.23 Detta ledde under hösten 2007 fram till en överenskommelse mellan Sverige och kommissionen om genomförande av en rad förbättringar inom den svenska fiskerikontrollen.

För att effektivisera fiskerikontrollen tillkallade regeringen 2004 en särskild utredare (dir. 2004:45) med uppdrag att analysera den svenska fiskerikontrollen samt överväga förslag till eventuella för- ändringar och ge förslag till förbättringar. Utredningen om fiskeri- kontrollen föreslog i betänkandet Den svenska fiskerikontrollen - en utvärdering att den dåvarande kontrollorganisationen i huvudsak skulle bibehållas med Fiskeriverket som övergripande ansvarig myndighet för fiskerikontrollen och med Kustbevakningen som ansvarig myndighet för kontrollen till sjöss och vid landning. Utredningen föreslog dock att kvalitetskontrollen helt skulle överföras till Fiskeriverket. Denna kontroll skulle enligt utred- ningen bli effektivare om den bedrevs av Fiskeriverket. Utred- ningen innehöll även ett förslag till nytt egenkontrollsystem. Infö- randet av detta skulle, enligt utredningen underlättas om kvalitets- kontrollen överfördes till Fiskeriverket genom att samarbetet med näringen skulle underlättas. Regeringen valde, till skillnad från

22Se särskild rapport nr. 7/2007 om kontroll-, inspektions-, och sanktionssystemen när det gäller bestämmelserna för bevarande av gemenskapens fiskresurser samt kommissionens svar.

23Fiskeriverket (2008) Nationell handlingsplan för fiskerikontroll 2008-2011.

294

SOU 2009:8

Från fiskeri till havsresurser

utredningens förslag, att överföra ansvaret för landningskontrollen från Kustbevakningen till Fiskeriverket, vilket skedde från och med den 1 januari 2007. Skälet för detta var bland annat att förbättra möjligheten att följa fisken i samtliga led från att den landas till att den säljs till konsument. Regeringen ansåg det även mest ändamåls- enligt samt effektivt att en och samma organisation svarar för all landbaserad fiskerikontroll.

Utredningen om Kustbevakningens befogenheter ifrågasatte emellertid i betänkandet (SOU SOU 2008:55) Kustbevakningens rättsliga befogenheter om landningskontrollen bör vara ett ansvar för Fiskeriverket. Utredningen konstaterade att det är en klar brist att Fiskeriverket inte är en brottsbekämpande myndighet och att myndighetens tjänstemän därmed inte har möjlighet att ingripa straffrättsligt om det vid landningskontrollen uppstår misstanke om brott. Under alla omständigheter, menar utredningen, krävs att tjänstemän vid den myndighet som ansvarar för landningskontrol- len har en uttrycklig rätt att ta egendom i beslag. Utredaren föror- dade dock att frågan om ansvar för landningskontroller bör över- vägas först på viss sikt när den nya regleringen på fiskeområdet kan överblickas.

Effektiviteten i den svenska fiskerikontrollen har även ifråga- satts av Riksrevisionen som i sin granskning pekar på ett antal brister i genomförandet av fiskerikontrollen. Det är till exempel möjligt att i efterhand upprätta dokumentation om en fiskare märker att en bordnings- eller landningskontroll är på väg att genomföras. Riksrevisionen noterar även att de kontrollmetoder som bedömts vara de mest effektiva, exempelvis handels- och transportkontroll, sällan genomförs av Fiskeriverket. I gransk- ningsrapporten noteras även brister i samordningen mellan Kust- bevakningen och Fiskeriverket. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att åtgärda brister i kedjan av kontroller, utredningar och sanktioner för att överträdelser ska upptäckas, utredas och beivras. Regeringen bör även följa upp och säkerställa att administ- rativa och straffrättsliga sanktioner utgör önskvärda ekonomiska incitament och har tillräckligt avskräckande effekter. För detta bör regeringen föreslå riksdagen de lagändringar som krävs. Riksrevi- sionen rekommenderar även regeringen att se till att Fiskeriverket och Kustbevakningen samordnar sina rutiner och IT-system så att kontrollen blir effektiv samt att utreda om det finns rättsliga hinder för samarbetet mellan myndigheterna. Riksrevisionen rekommen- derar Fiskeriverket fortsätta att utveckla och genomföra de projekt

295

Från fiskeri till havsresurser

SOU 2009:8

som är inriktade på att åtgärda brister i kontrollsystemet så att det effektivt avskräcker från och upptäcker överträdelser.24

12.6Överväganden och förslag

Utredningens förslag att Fiskeriverket ombildas till en myndighet för havsresurser och fiske innebär att den nya myndigheten övertar huvuddelen av de uppgifter som Fiskeriverket har i dag. Vidare innebär utredningens förslag att den ombildade myndigheten till- delas vissa nya uppgifter samt att den ges i uppdrag att utveckla vissa av dess nuvarande uppgifter. Nedan redovisas utredningens förslag rörande nya uppgifter samt vissa förslag rörande utveckling av befintliga uppgifter.

12.6.1Nationellt samordningsansvar för havsresurser

Utredningens förslag: Myndigheten för havsresurser och fiske bör i egenskap av ansvarig myndighet för fiskeripolitikens för- valtning ha ett övergripande nationellt ansvar för förvaltningen av havet och dess resurser. I ett första steg bör myndigheten ges ett övergripande nationellt samordningsansvar. I ett andra steg bör det i särskild ordning prövas om det till den samordnande myndigheten bör överföras vissa uppgifter som andra myndig- heter i dag utför och om det bör utvecklas ett sammanhållet nationellt planeringssystem inom havsområdet.

Skälen för utredningens förslag: Inom EU har det utvecklats en ny havspolitik. Bakgrunden är att haven utnyttjas för en stor mängd aktiviteter varav många ökar i omfattning. Det finns ett behov av att utveckla ett holistiskt perspektiv havet som resurs och utveckla en förvaltning som balanserar nyttjandet och bevarandet av havets resurser.

I samband med utvecklingen av det nya perspektivet beslutade kommissionen under 2008 att omorganisera det tidigare Generaldi- rektoratet för fiskeri (DG Fish) till Generaldirektoratet för havs- frågor och fiske (DG Mare). Den huvudsakliga förändringen är att generaldirektoratet organiseras i tre geografiska direktorat som

24 Riksrevisionen (2008) Statens insatser för ett hållbart fiske, rapport 2008:23.

296

SOU 2009:8

Från fiskeri till havsresurser

ansvarar för både den gemensamma fiskeripolitiken och den integ- rerade maritima strategin.

På nationell nivå finns i dag ingen myndighet med ett över- gripande nationellt ansvar för förvaltningen av havet och dess resurser, utan ansvaret är delat mellan flera olika myndigheter, bland annat Fiskeriverket, Energimyndigheten, Försvarsmakten, Kammarkollegiet, Kustbevakningen, Naturvårdsverket, Riksantik- varieämbetet, Sjöfartsverket, Statens geologiska undersökning, Statens geotekniska institut samt Statens meteorologiska och hyd- rologiska institut.

Det delade ansvaret för förvaltningen av havet och dess resurser ställer stora krav på samordning av statens insatser. För att möta dessa krav anser utredningen att det nationella förvaltningsansvaret bör tydliggöras.

I detta sammanhang ska det noteras att Havsmiljöutredningen i sitt slutbetänkande (SOU 2008:48) En utvecklad havsmiljöförvalt- ning behandlade frågan om det nationella ansvaret för förvaltningen av havet. Detta skedde dock utifrån det maritima direktivet som är ett initiativ inom miljöområdet. Utredningen övervägde olika alternativ: att utse en befintlig myndighet som ansvarig, att utse flera befintliga myndigheter som gemensamt ansvariga eller att inrätta en helt ny havsmyndighet för uppgiften. Havsmiljöutred- ningen föreslog att en specifik myndighet borde utses. De skäl som utredningen anförde för denna lösning är att det är viktigt att arbetet ska kunna bedrivas kraftfullt, tydligt och transparent, att verksamheten kan samordnas med vattenmyndigheterna samt att det ska vara tydligt vilken myndighet som är ansvarig när det gäller internationellt samarbete. Utredningen delar Havsmiljöutredning- ens slutsats att det bör utses en specifik, befintlig myndighet med ansvar för förvaltningen av havet och dess resurser.

Havsmiljöutredningen identifierade tre tänkbara befintliga myndigheter: Naturvårdsverket, Statens meterologiska och hyd- rologiska institut och Fiskeriverket. Statens meterologiska och hydrologiska institut (SMHI) bedömdes vara olämpligt på grund av att myndigheten inte har ett miljöpolitiskt huvuduppdrag. Fis- keriverket bedömdes vara ett olämpligt alternativ på grund av att myndigheten inte hade någon erfarenhet av att tidigare hysa funk- tioner för förvaltning av havet vid sidan av fiskresurserna. Vidare bedömdes en omorganisation av Fiskeriverket för att skapa förut- sättningar för denna uppgift vara en allt för omfattande uppgift. Naturvårdsverket bedömdes dock av Havsmiljöutredningen vara

297

Från fiskeri till havsresurser

SOU 2009:8

lämpligt för uppgiften eftersom uppdraget skulle ligga väl i linje med myndighetens ordinarie verksamhet. Naturvårdsverket bedömdes vidare ha den struktur, organisation och position som skulle krävas för att kunna axla ansvaret som havsmyndighet. Av remissvaren framgår att det finns olika uppfattningar om lämplig- heten i detta och regeringen har inte tagit ställning till förslaget.

Utredningen delar inte på denna punkt Havsmiljöutredningens slutsats. Utgångspunkten för Havsmiljöutredningens analys är det maritima direktivet som är ett initiativ inom miljöområdet. Det integrerade maritima perspektivet har ett betydligt bredare anslag, inom vilket miljöperspektivet endast utgår en delmängd. Mot denna bakgrund anser utredningen att det är det integrerade mari- tima perspektivet (havspolitiken) som helhet som bör utgöra utgångspunkten för en prövning av vilken myndighet som bör ha ett övergripande nationellt ansvar för att förvalta havet och dess resurser.

Det är vidare utredningens utgångspunkt att den nationella ansvarsfördelningen för genomförandet av gemensam politik och gemensamma regelverk bör utgå från den ansvarsfördelning som råder inom EU och kommissionens organisation av generaldirekto- raten. Det underlättar den nationella tillämpningen av gemen- samma regelverk och det svenska EU-arbetet. Inom EU-kommis- sionen ansvarar Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske (DG Mare) för det integrerade maritima perspektivet. Under 2008 ombildades generaldirektoratet för att kunna axla detta ansvar. Förvaltningen på EU-nivå är geografiskt indelad och avsikten är att möjliggöra en integrerad förvaltning av den gemensamma fiskeri- politiken och det nya maritima perspektivet och därigenom åstad- komma en hållbar förvaltning av havet och dess resurser - en för- valtning som balanserar nyttjande och bevarande. Utredningen anser att detta bör vara vägledande vid utformningen av den natio- nella myndighetsorganisationen.

Utredningen anser sålunda att den nationella myndigheten som ansvarar för fiskeripolitikens förvaltning även bör ha ett över- gripande samordningsansvar för havet och dess resurser. I detta samordningsansvar bör ingå bland annat att bistå regeringen i havs- politiska frågor och uppmärksamma regeringen på frågor inom havsområdet för vilka det nationella myndighetsansvaret är otyd- ligt, att vidareutveckla de nationella samverkansstrukturerna för förvaltningen av havet och dess resurser, att samordna datainsam-

298

SOU 2009:8

Från fiskeri till havsresurser

lingen inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken samt samordna nationell och internationell marin miljöövervakning.

Det nya övergripande nationella samordningsansvaret för för- valtningen av havet och dess resurser bör regleras som en uppgift i instruktionen för den ombildade myndigheten för havsresurser och fiske. Vidare bör i instruktionerna för andra myndigheter med ansvar inom havsområdet regleras att de ska bistå den samordnande myndigheten.

Utredningens förslag innebär att det ansvar som olika myndig- heter i dag har inom havsområdet kommer att vara i princip oför- ändrat. Förändringen består främst i att myndigheternas verksam- heter samordnas bättre under ledning av myndigheten med natio- nellt övergripande samordningsansvar.

12.6.2Nationellt samordningsansvar för vattenbruk

Utredningens förslag: Myndigheten för havsresurser och fiske bör i egenskap av ansvarig myndighet för fiskeripolitikens för- valtning ha ett nationellt samordningsansvar för frågor som rör vattenbruket.

Skälen för utredningens förslag: Det finns en politisk ambition att utveckla vattenbruket i Sverige. Den anses finnas en outnyttjad potential för att bedriva ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt vattenbruk i Sverige.

Vattenbruket regleras genom flera olika lagstiftningar, bland annat miljö- och livsmedelslagstiftningen. De olika lagstiftningarna hanteras av flera olika centrala myndigheter och länsstyrelserna. Fiskeriverket ska enligt instruktionen verka för ett rikt och varierat fiskbestånd, en ekologiskt hållbar förvaltning av fiskresurserna samt ett ekologiskt hållbart och miljöanpassat vattenbruk. Därtill är Fiskeriverket förvaltande och utbetalande myndighet för Euro- peiska fiskerifonden, vilken bland annat innehåller åtgärder som syftar till att främja vattenbruk. Jordbruksverket ansvarar bland annat för fiskhälsofrågor och djurskydd rörande odlad fisk samt transport av odlad och import av levande fisk. Länsstyrelserna prö- var bland annat ansökningar om tillstånd till fiskodling samt ansökningar om stöd inom ramen för Europeiska fiskerifonden.

299

Från fiskeri till havsresurser

SOU 2009:8

Det faktum att regelverket för vattenbruket är en fråga för många parter utgör ett hinder för vattenbrukets utveckling.

Utredningen anser att samordningen av de frågor som rör vat- tenbruket bör stärkas. Dagens delade ansvar innebär risker i form av att det saknas ett helhetsperspektiv på vattenbrukets utveckling och att de olika ansvariga myndigheterna inte samordnar de olika frågor som rör vattenbruket. Utredningens förslag att inrätta Livsmedelssäkerhetsmyndigheten innebär att ansvaret för fiskhälsa och djurskydd överförs från Jordbruksverket till den nya myndig- heten. Det innebär att ansvaret även framgent kommer att vara splittrat. Utredningen anser att det inte heller vore lämpligt att en och samma myndighet skulle ansvara för djurhälsa och djurskydd samt stöd till vattenbruket. Det skulle stå i konflikt med den grundläggande förvaltningsteoretiska principen om att en myndig- het inte bör ansvara för både tillsyn och främjande. Ett samman- hållet ansvar för vattenbrukets frågor inom en myndighet är sålunda vare sig praktiskt möjligt (utifrån utredningens förslag) eller lämpligt av principiella skäl.

I praktiken innebär det att det enda alternativ som återstår är att stärka samordningen av de frågor som rör vattenbruket, dels mellan olika myndigheter och dels mellan myndigheter och näring. Det bör ske genom att en myndighet tilldelas ett nationellt samord- ningsansvar. På EU-nivå är vattenbruket en del av den gemen- samma fiskeripolitiken. Utredningen föreslår i linje med detta att den nationella myndighet som ansvarar för fiskeripolitikens för- valtning även bör ansvara för samordningen av vattenbruksfrå- gorna.

I egenskap av nationell myndighet med ansvar för den gemen- samma fiskeripolitiken ska Fiskeriverket enligt instruktionen bland annat verka för ett hållbart och miljöanpassat vattenbruk. Vidare hanterar Fiskeriverket i egenskap av utbetalande myndighet för Europeiska fiskerifonden finansiella medel som kan användas för att främja vattenbrukets utveckling. I utredningens förslag till nytt nationellt samordningsansvar för vattenbruk bör ingå bland annat att verka för ett helhetsperspektiv på vattenbruket, till exempel genom att vattenbrukets intressen beaktas vid olika myndigheters utformning av regelverk och andra åtgärder, samt att förmedla kun- skap om vattenbruk. Vid den samordnande myndigheten bör det även inrättas ett särskilt vattenbruksråd för samverkan mellan berörda myndigheter och näringen. Det bör vara upp till myndig- heten själv att besluta om rådets utformning.

300

SOU 2009:8

Från fiskeri till havsresurser

Utredningen har vid utformningen av detta förslag samrått med Vattenbruksutredningen (dir. 2007:170).

Det nya nationella samordningsansvaret för vattenbruk bör regleras som en uppgift i instruktionen för den ombildade myndig- heten för havsresurser och fiske.

12.6.3Effektivare administration av EG-stöd till fisket

Utredningens förslag: Möjligheterna till att rationalisera admi- nistrationen av stöd till fisket genom att samordna den med administrationen av andra EG-stöd, främst administrationen av jordbruksstöd, bör närmare undersökas av ansvariga myndighe- ter.

Skälen för utredningens förslag: Fiskeriverket är i dag förvaltande och utbetalande myndighet för EG-stöd till fisket. Detta är reglerat genom myndighetens instruktion. Administrationen av stöden regleras genom EG-förordningar inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.

Ansvaret för de olika specifika stöden är uppdelat mellan myn- digheterna Fiskeriverket och länsstyrelserna. Ansvarsuppdelningen myndigheterna emellan och informationsflödet, även gentemot stödmottagarna, har kritiserats för att vara otydligt samtidigt som handläggningstiderna har varit alltför långa. Fördelningen av stöden har kritiserats för att vara ineffektiv och har resulterat i en låg utnyttjandegrad av strukturstöden. Kommissionen har i sin kritik bland annat pekat på alltför hög arbetsbelastning. Kritik har även riktats mot den finansiella kontrollen av stöden. Internrevisionen har funnit att felprocenten i utbetalningen är betydligt högre än vad kommissionen tillåter. Fiskeriverket har inte heller i tillräcklig omfattning åtgärdat de brister som påpekats av internrevisionen. Myndigheten har inlett genomförandet av ett åtgärdsprogram för att komma tillrätta med de allvarliga brister som har konstaterats i stödadministrationen.

Det är utredningens uppfattning att det inte är rationellt att ha en särskild stödadministration för fiskeristöden mot bakgrund av fiskeristödens jämförelsevis begränsade finansiella omfattning. Det har konstaterats att den långa handläggningstiden för fiskeristöden bland annat beror på bristande personella resurser. En samordning

301

Från fiskeri till havsresurser

SOU 2009:8

med annan verksamhet skulle kunna frigöra de resurser som erfordras. Utredningen bedömer att betydande rationaliserings- vinster kan göras genom att samla hanteringen av olika EG-stöd vid en myndighet alternativt genom att olika myndigheter använder gemensamma system för IT, administration, revision, etc. Det skulle också underlätta för länsstyrelserna om ansvaret för de stöd som länsstyrelserna handlägger samlas vid en central myndighet. Vidare bör en närmare samordning av till exempel jordbruksstöd och fiskeristöd underlätta för länsstyrelserna genom att skapa en jämnare arbetsbelastning över året. Administrationen av jordbruks- stöden har en påtaglig tyngdpunkt under odlingssäsongen. Utifrån ett landsbygdsutvecklingsperspektiv finns det också skäl att söka en ökad samordning av fiske- och jordbruksstöd och andra EG- stöd då det inom flera nationella program finns åtgärder som syftar till landsbygdsutveckling.

Utredningen anser att en särskild arbetsgrupp med företrädare för dagens Fiskeriverk, Jordbruksverk och länsstyrelser bör ges i uppdrag att inför ombildandet av myndigheterna undersöka och föreslå om och i så fall hur administrationen av fiske- och jord- bruksstöd kan effektiviseras genom att samordnas. Detta regleras lämpligen genom ett särskilt regeringsuppdrag.

12.6.4Effektivare kontroll av fisket

Utredningens förslag: Regeringen bör aktivt följa upp hur kva- liteten och effektiviteten utvecklas i den svenska fiskerikon- trollen.

Skälen för utredningens förslag: Fiskerikontrollen är en central del i förvaltningen av fiskeripolitiken. Kontrollen har under lång tid uppvisat allvarliga brister, vilka delvis kvarstår. Utredningen anser att det inte är acceptabelt att bristerna kvarstår och att kraftfulla åtgärder krävs.

Under senare år har ansvaret för kontrollen förändrats och ytterligare resurser tillförts. Fiskeriverket har övertagit ansvaret för landningskontrollen från Kustbevakningen. Det har skapat en mer sammanhållen kontrollkedja vilket är en viktig förutsättning för en effektiv fiskerikontroll. Lämpligheten i att överföra ansvaret för landningskontrollen till Fiskeriverket har dock ifrågasatts både av

302

SOU 2009:8

Från fiskeri till havsresurser

Utredningen om fiskerikontrollen i betänkandet (SOU 2005:27)

Den svenska fiskerikontrollen - en utvärdering och av Utredningen om kustbevakningens befogenheter i betänkandet (SOU 2008:55)

Kustbevakningens rättsliga befogenheter. Gemenskapens fiskerikon- troll är för närvarande föremål för ett omfattande förändringsar- bete inom EU. Regeringen har i budgetpropositionen tillfört ytter- ligare medel i syfte att stärka fiskerikontrollen.

Utredningen är av den uppfattningen att frågan om eventuella ansvarsförändringar för fiskekontrollen bör övervägas först när den nya regleringen på fiskeområdet kan överblickas. Samtidigt har Fiskeriverket inlett ett utvecklingsarbete och en handlingsplan har tagits fram för att förbättra kontrollen. Det är således angeläget att förutsättningar skapas för att det påbörjade utvecklingsarbetet kan genomföras med framgång. Mot denna bakgrund bör mer genom- gripande organisatoriska och ansvarsmässiga förändringar av kon- trollorganisationen undvikas.

Utredningen anser att regeringen aktivt bör följa upp hur kvali- teten och effektiviteten i den svenska fiskerikontrollen utvecklas som ett led i att stärka verksamheten. Detta sker lämpligen genom ett särskilt uppdrag till Myndigheten för havsresurser och fiske om att vid bestämda tidpunkter avrapportera förbättringsåtgärder och effekterna av dessa.

303

13Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

Målsättningen för både Sveriges nationella och EU:s gemensamma fiskeripolitik är att fiskresursen ska förvaltas på ett långsiktigt håll- bart sätt samt att förvaltningen ska vila på vetenskapliga bedöm- ningar av resursens storlek och utveckling. Den gemensamma fiskeri- politiken reglerar och förvaltar fiske och vattenbruk utanför medlems- staternas kustzoner. Den vetenskapliga biologiska rådgivningen utar- betas genom samarbete inom det Internationella havsforsknings- rådet (ICES). Medlemsstaterna ansvarar för att reglera och förvalta huvuddelen av fisket längs kusten och i sötvatten. Den veten- skapliga rådgivningen är en nationell angelägenhet för den enskilda medlemsstaten.

13.1 Verksamhetens inriktning

Inriktningen på Fiskeriverkets kunskapsuppbyggande verksamhet styrs av myndighetens instruktion och regleringsbrev. Enligt instruk- tionen ska Fiskeriverket följa, utvärdera och hålla regeringen infor- merad om fiskresursens tillstånd samt bedriva forskning och utveck- lingsverksamhet inom fiskets område. Enligt regleringsbrevet är målet för den kunskapsuppbyggande verksamheten att med utgångs- punkt i ekosystemansatsen öka och sprida kunskap till gagn för ett långsiktigt hållbart yrkesfiske, fritidsfiske, fisketurism och vatten- bruk.

Förvaltningen av fiskresursen ska vila på ekosystemansatsen, vilken utgör en central del i Konventionen om biologisk mångfald. Ekosystemansatsen syftar till ett hållbart nyttjande av enskilda natur- resurser samtidigt som ekosystemens struktur och funktion bevaras. För förvaltningen av fiskresursen innebär det att förvaltningen inte kan begränsas till fiskets inverkan på ett enskilt fiskbestånd, utan

305

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

SOU 2009:8

att den även måste ta hänsyn till fiskets inverkan på systemet, till exempel inverkan på andra arter och bestånd, fisksamhällens struk- tur och genetiska mångfald samt miljön.

Fiskeriverkets forsknings- och utvecklingsverksamhet är pri- märt inriktad mot att förbättra kunskapen om fiskbestånd, fiskeri- teknik och fiskets miljöeffekter.

Merparten av verksamheten består av tillämpade undersökningar inom ramen för det kontinuerliga nationella och internationella arbetet med datainsamling om fiskbestånd samt miljöövervakning.1 Därtill bedrivs visst utvecklingsarbete, bland annat utveckling av selek- tiva fiskeriredskap och fiskavel för vattenbruk.2 Forskning i mindre tillämpad och mer akademisk mening utgör en mindre del. Ett aktuellt exempel på det senare är det så kallade skarpsillsprojektet, vilket syftar till att ge grundläggande kunskaper om hur olika fiskbestånd samspelar i ett marint ekosystem.

Fiskeriverket uppger att myndigheten har vetenskaplig kompe- tens främst inom följande områden: marinbiologi, akvatisk ekologi, zooekologi, evolutionsbiologi, beteendeekologi, fiskbiologi, popula- tionsgenetik och ekonomi.

Den bibliometriska undersökning som utredningen låtit göra visar att Fiskeriverkets vetenskapliga publikationer finns inom totalt 19 olika ämnesområden varav de tre största står för två tredjedelar (68 procent) av det totala antalet publikationer: Fisheries (37 pro- cent), Fresh Water Biology (17 procent) och Ecology (13 pro- cent).3

13.1.1Vetenskaplig rådgivning

Tillförlitlig vetenskaplig rådgivning om fiskbeståndens storlek och utveckling är en av förutsättningarna för att uppnå en hållbar för- valtning av fiskresursen. Fiskeriverket har valt att särskilt inrikta den vetenskapliga rådgivningen mot följande sex vatten- och sak-

1Fiskeriverket (2008) Miljömålen och fisket.

2Exempel på selektiva redskap är den så kallade BACOMA-trålen för torskfiske i Östersjön, risten för kräftfiske i Västerhavet och sälsäkra fiskeredskap för ostkustfisket.

3Se Vetenskapsrådet (2008) Bibliometrisk analys av vetenskapliga publikationer vid fem myndigheter med anknytning till livsmedelskedjan. Ämnesområdena är i fallande ordning: Fisheries (15,2), Marine and Fresh Water Biology (7,1), Ecology (5,4), Oceanography (3,2), Environmental Science (2,1), Zoology, Environmental Engineering (1,2), Biology (1,1), Entomology (0,8), Evolutionary Biology (0,5), Limnology (0,4), Biodiversity Conservation (0,4), Behavioural Science (0,4), Genetics and Heredity (0,3), Ornithology (0,3), Water Resources (0,2), Veterinary Sciences (0,1) samt Acoustics (0,1). Den tidskriftsdatabas som Vetenskapsrådet använder (Thomson Reuters) är indelad i totalt 253 ämnesområden.

306

SOU 2009:8

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

områden: Västerhavet, Östersjön, Stora sjöarna, Diadroma arter, Redskapsutveckling samt Fiskevård, utsättning och vattenbruk.

Den vetenskapliga rådgivning som ligger till grund för den gemensamma fiskeripolitiken (förvaltningen av de kommersiellt intressanta bestånden i havet) utarbetas inom ramen för Interna- tionella havsforskningsrådet (ICES).4

Den vetenskapliga rådgivningen som ICES tillhandahåller baseras i huvudsak på de data som samlas in enligt rådets förord- ning (EG) nr 1543/2000 om upprättande av en gemenskapsram för insamling och förvaltning av uppgifter av grundläggande betydelse för den gemensamma fiskeripolitiken. Enligt förordningen ska natio- nella myndigheter upprätta program för att samla in relevanta data av biologisk och ekonomisk natur, beskriva förfaranden samt göra data tillgängliga för vetenskaplig analys. I Sverige ansvarar Fiskeriverket för datainsamlingen enligt förordningen. Insamlingen består dels av fiskeriberoende data insamlade genom prov på landad fisk i hamnar samt provtagning ombord på fartyg (utkast), dels i form av fiskeri- oberoende data insamlade genom trålningsundersökning (prov- fiske) med forskningsfartyg.

Flera arter som är viktiga för det yrkesmässiga kust- och insjö- fisket hanteras inte av ICES och för dessa arter saknas det följ- aktligen internationell vetenskaplig rådgivning.5 Istället är det Fiskeri- verket som ansvarar för den vetenskapliga rådgivningen, bland annat baserat på den datainsamling som sker inom ramen för det svenska miljömålsarbetet.

13.1.2Samverkan nationellt och internationellt

Forsknings- och utvecklingsverksamheten sker ofta i samverkan med forskningsorgan i Sverige och andra länder. Fiskeriverket har etablerad samverkan med flera svenska universitet, till exempel i form av gemensamma forskningsprojekt samt att myndighetens forskare är verksamma som adjungerade professorer vid Göteborgs universitet och Stockholms universitet.

4ICES är en mellanstatlig organisation med uppdrag att koordinera marin forskning i norra Atlanten, Nordsjön och Östersjön. Beståndsuppskattningarna utförs inom olika arbets- grupper bestående av nationella experter. Dessa uppskattningar ligger sedan till grund för de vetenskapliga råd om biologiskt hållbara uttag ur bestånden som den rådgivande kommittén (ACOM) för ICES årligen meddelar. Se www.ices.dk

5För svenskt vidkommande gäller det till exempel abborre, gädda, gös, hummer, krabba, sik, siklöja, ål och öring.

307

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

SOU 2009:8

Vetenskaplig publicering sker ofta i samarbete mellan olika orga- nisationer, ofta från flera olika länder. Detta gäller också i betydande utsträckning Fiskeriverkets forskning. Med de vetenskapliga publika- tionerna under perioden 2003–2006 som utgångspunkt samarbetar Fiskeriverket med totalt 27 olika forskningsorgan i Sverige.

Tabell 13.1	Mest frekventa svenska samarbetsorganisationer

		Andel
Uppsala universitet		29
Stockholms universitet		24
Göteborgs universitet		16
Umeå universitet		14
Sveriges lantbruksuniversitet		9
Naturhistoriska riksmuseet		4
Mistra		3
Naturvårdsverket		3

Källa: Vetenskapsrådet.

Mest frekvent samarbete har Fiskeriverket med Uppsala universitet och Stockholms universitet med vilka 29 respektive 24 procent av de vetenskapliga publikationerna är gemensamt författade. Andra betydande samarbetspartners är främst Göteborg universitet och Umeå universitet. Vid universiteten i Göteborg, Stockholm och Umeå finns för övrigt så kallade marina forskningscentra. De tre universiteten ingår också tillsammans med Högskolan i Kalmar som noder i det Havsforskningsinstitut som genom regeringsbeslut nyligen har inrättats och vilket koordineras av Göteborgs uni- versitet.

Fiskeriverket samarbetar också internationellt. Myndighetens experter deltar i ett 50-tal av arbetsgrupperna inom Internationella havsforskningsrådet (ICES). Vidare deltar Fiskeriverket i det arbete som bedrivs i anslutning till Konventionen om skydd av östersjö- områdets marina miljö (HELCOM) och myndigheten leder arbetet inom delområdet HELCOM Fish. Därutöver deltar Fiskeriverket i ett antal internationella forskningsprojekt som finansieras av EU genom ramprogrammet för forskning eller av Nordiska Minister- rådet.

Av de vetenskapliga publikationerna är 56 procent författade tillsammans med forskare verksamma vid organisationer i andra länder. Motsvarande andel för vetenskapliga publikationer i Sverige generellt är 49 procent. I jämförelse med de övriga myndigheter

308

SOU 2009:8

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

som omfattas av utredningens uppdrag har Fiskeriverket ett mer fre- kvent internationellt samarbete. De länder som Fiskeriverket sam- arbetar mest med är Finland (20 procent), Norge (10 procent), USA (10 procent) och Danmark (7 procent).

13.2Resurser och finansiering

Den kunskapsuppbyggande verksamheten vid Fiskeriverket bedrivs vid Avdelningen för forskning och utveckling. Vid avdelningen uppgår bemanningen till totalt 176 årsarbetskrafter. De resurser som avsätts för forskning och utveckling i snäv bemärkelse uppgår till totalt knappt 40 årsarbetskrafter. I monetära termer uppgår resurserna till totalt 41 mkr, varav 39 mkr för egen forskning och 2 mkr för utlagd forskning. I jämförelse med andra civila förvaltningsmyndig- heter förfogar Fiskeriverket över betydande resurser för forskning och utveckling.6

Forsknings- och utvecklingsverksamhetens budget för år 2008 uppgår till totalt 161 mkr. Finansieringen bygger på en kombina- tion av statliga anslag, medel från EU, avgifter från andra myndig- heter och företag samt medel från vattendomar7 och villkorsmedel8. Olika enheter har olika kombinationer av finansieringskällor.

6Statistiska centralbyrån (2007), Forskning och utveckling inom offentlig sektor 2007.

7Miljödomstolarna kan döma ut fiskeavgift som kompensation för skada på fisket. Av bestämmelserna i 11 kap 8 § miljöbalken följer att den som vill få tillstånd att bedriva någon form av vattenverksamhet som kan komma att skada fisket i princip är skyldig att utan ersättning se till att möjligheterna till fiske finns kvar trots olägenheterna från vattenverk- samheten. Skyldigheten kan fullgöras genom exempelvis utsättning av fisk, byggande av rän- nor eller trappor samt iordningställande av lekplatser för fisk. Enligt 6 kap 5 § lagen (1998:812) om vattenverksamhet får miljödomstolen, länsstyrelsen eller tillsynsmyndighet, om det är lämpligare meddela villkor om fiskeavgift i stället för villkor eller förelägganden enligt 11 kap 8 § miljöbalken. Det betyder att tillståndshavaren åläggs att betala en särskild avgift för främjandet av fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten. I 6 kap 6 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet anges att om vattenverksamhet kan antas skada fisket eller kommer att orsaka en inte obetydlig ändring i det naturliga vatten- förhållandena, ska den som har tillstånd till verksamhet betala en årlig allmän fiskeavgift för främjande av fisket inom landet.

8Enligt 17 kap 1 § miljöbalken ska regeringen pröva tillåtligheten av ett antal olika slags anläggningar, tidigare däribland större vattenkraftverk. I 17 kap 7 § anges att regeringen, om den meddelar tillstånd, får besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. Vid flera beslut om vattenverksamhet har regeringen under åren föreskrivit medel för att främja fisket.

309

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

SOU 2009:8

13.3Organisation

Forsknings- och utvecklingsverksamheten bedrivs i en matrisorga- nisation. Rådgivningsprogrammen utgör horisontella teman i en operativ linjeorganisation med tre laboratorier, två fiskeriförsöks- stationer samt en fartygsenhet med två forskningsfartyg. De opera- tiva enheterna ansvarar för olika delar i de olika programmen.

13.3.1Havsfiskelaboratoriet

Havsfiskelaboratoriet är beläget i Lysekil. År 1929 inleddes verk- samheten då Statens havsfiskelaboratorium invigdes under den Hydrografisk-Biologiska kommissionen. Arbetsuppgifterna omfat- tade redan från början fiskeribiologiska och fiskeritekniska under- sökningar. Laboratoriet införlivades 1948 i den nyinrättade Fiskeri- styrelsen. År 1991 tillkom en lokal enhet i Karlskrona. Enheten utför främst provtagning och undersökning i Östersjön. Vid Havsfiske- laboratoriet arbetar totalt 53 personer motsvarande 42 årsarbets- krafter.

Laboratoriet samordnar rådgivningsprogrammen Västerhavet och Redskapsutveckling samt medverkar i Östersjöprogrammet. En central del av verksamheten är datainsamling om samt uppskatt- ningar av fisk- och skaldjursbestånden i havet. Detta arbete sker inom ramen för datainsamlingsförordningen (EG) 1543/2000 och ligger till grund för den veteskapliga rådgivningen i ICES. En annan central del av verksamheten är att övervaka fiskets effekter på den omgivande miljön samt miljöns inverkan på fiskresursen. Detta arbete anknyter till de nationella miljökvalitetsmålen. Därutöver bedrivs utveckling av redskap och fiskemetoder för att minska mängden oönskad bifångst.

Intäktsbudgeten för 2008 uppgår till totalt 44 mkr, varav 24,1 mkr förvaltningsanslag, 5,0 mkr strukturstöd till fisket, 1,0 mkr ersätt- ningar från vattendomar, 12,7 mkr EU-finansiering, 0,7 mkr ersätt- ningar för interna uppdrag samt 0,3 mkr medel från andra statliga myndigheter.

13.3.2Kustlaboratoriet

Kustlaboratoriet är beläget i Öregrund. Verksamheten har sitt ursprung i de av industrin finansierade kustundersökningarna som

310

SOU 2009:8 Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

inleddes på 1960-talet och som sedan utökades i samband med kärnkraftens utbyggnad. År 1974 införlivades kustundersökningarna i Naturvårdsverket. År 1991 överfördes laboratoriet från Naturvårds- verket till Fiskeriverket. Laboratoriet har lokalkontor i Simpevarp och Ringhals samt en fältstation i Barsebäck. Vid Kustlaboratoriet arbetar totalt 40 personer motsvarande 32 årsarbetskrafter.

Laboratoriet samordnar rådgivningsprogrammet Östersjön samt medverkar i programmen Västerhavet, Redskapsutveckling och Diadroma arter. I laboratoriets uppgifter ingår att genomföra data- insamling om och beståndsuppskattningar av fiskbestånd i kust- zonen. Detta arbete sker delvis inom ramen för datainsamlingsför- ordningen (EG) nr 1543/200 och den så kallade Helsingforskom- missionen (Helcom). Andra uppgifter är att utveckla modeller för lokal och regional förvaltning av fisk, att bedriva miljöövervakning inklusive recipientkontroll utanför vissa industrianläggningar (kärnkraftverken samt två skogsindustrier) samt att utveckla red- skap och metoder för selektivt fiske, speciellt med avseende på fiskets interaktion med säl.

Intäktsbudgeten för 2008 uppgår till totalt 34 mkr, varav 12,0 mkr förvaltningsanslag, 8,8 mkr medel från andra statliga myndigheter, 5,9 mkr avgifter, 2,7 mkr medel från vattendomar, 2,4 mkr EU-fin- ansiering, 1,2 mkr strukturstöd, 1,0 mkr anslag för fiskevård samt 0,5 mkr ersättningar för interna uppdrag.

13.3.3Sötvattenslaboratoriet

Sötvattenslaboratoriet är beläget i Drottningholm. Laboratoriet etablerades 1932 som en nationell undersöknings- och försöksan- läggning för sötvattensfisk. När fiskerifrågorna år 1948 överfördes från Lantbruksstyrelsen till den nybildade Fiskeristyrelsen ingick Sötvattenslaboratoriet. Laboratoriet har lokalkontor i Örebro och Älvkarleby. I Drottningholm finns experimentanläggningar i form av akvarier och utomhusdammar samt i Älvkarleby finns en ström- vattenekologisk anläggning. Vid Sötvattenslaboratoriet arbetar totalt 40 personer motsvarande 32 årsarbetskrafter.

Laboratoriet samordnar rådgivningsprogrammen Stora sjöarna, Diadroma arter samt Fiskevård, utsättning och vattenbruk. Verk- samheten är inriktad mot datainsamling, analys och vetenskaplig rådgivning rörande sötvattensfisk och vandringsfisk. En betydande

311

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

SOU 2009:8

del av verksamheten rör de nationella miljökvalitetsmålen för söt- vatten samt miljöövervakning i samarbete med Naturvårdsverket.

Intäktsbudgeten för 2008 uppgår till totalt 37 mkr, varav 10,3 mkr medel från vattendomar, 8,7 mkr medel från andra statliga myndigheter, 5,0 mkr anslag för fiskevård, 4,7 mkr förvaltnings- anslag, 3,4 strukturstöd, 2 mkr avgifter, 1,4 mkr EU-medel, 0,8 mkr villkorsmedel och 0,4 mkr ersättningar för interna uppdrag.

13.3.4Fiskeriförsöksstationerna

Fiskeriverket har två försöksstationer för uppfödning av fisk samt viss forsknings- och utvecklingsverksamhet. Den fisk som föds upp används i huvudsak för utsättning i sjöar och vattendrag som kom- pensation för miljöstörningar (vattenkraftsutbyggnad) eller för fiskodling. Vid fiskeriförsöksstationerna arbetar totalt 15 personer motsvarande 11 årsarbetskrafter. De två stationerna är i princip jämnstora i personalmässiga termer. Intäktsbudgeten för 2008 upp- går till totalt 15,9 mkr.

Älvkarleby

Fiskeriförsöksstationen har sitt ursprung i en kläckerianläggning för fisk som år 1871 anlades i anslutning till kronans laxfiske i Älv- karleby. I samband med utbyggnaden av Älvkarlebyfallen 1911– 1915 anlades en ny och större fiskodlingsanläggning. Denna anläggning har sedan utvecklats till en försöksstation med anlägg- ningar samt utrustning för ekologisk och etologisk fiskforskning.

Försöksstationens huvudsakliga uppgift är att producera lax och öring för utsättning enligt vattendom i Dalälven. I anslutning till uppfödningen bedrivs viss forsknings- och utvecklingsverksamhet. Försöksstationen övervakar också vandrande fisk (lax, öring och ål) genom särskilda fångstanordningar.

Intäktsbudgeten för 2008 uppgår till totalt 8,1 mkr, varav 5,3 mkr villkorsmedel, 1,7 mkr medel från vattendomar, 0,8 mkr avgifter, 0,2 mkr anslag för fiskevård samt 0,1 mkr ersättningar för interna upp- drag.

312

SOU 2009:8

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

Kälarne

Fiskeriförsöksstationen i Kälarne etablerades år 1909 av Jämtlands Fiskodlings AB med en verksamhet inriktad mot kläckning samt uppfödning av öring, bäckröding, regnbåge och röding. År 1931 övertog staten verksamheten som sedan successivt utvecklades till en forsknings- och undersökningsanläggning. I överföringen av fiskerifrågorna år 1948 från Lantbruksstyrelsen till den nybildade Fiskeristyrelsen ingick fiskeriförsöksstationen i Kälarne.

Försöksstationens huvudsakliga uppgift är att bedriva avels- arbete med främst röding i samarbete med Sveriges lantbruksuni- versitet samt producera fisk för utsättning och odling i naturvatten. I anslutning till detta bedrivs viss forsknings- och utvecklingsverk- samhet om fiskodling samt fiskevård och bevarande av fiskarter och fiskstammar.

Intäktsbudgeten för 2008 uppgår till totalt 7,8 mkr, varav 6,2 mkr medel från vattendomar, 1,1 mkr avgifter, 0,5 mkr förvaltningsanslag och 0,1 mkr ersättningar för interna uppdrag.

13.3.5Fartygsenheten

För att kunna bedriva forsknings- och undersökningsverksamhet i kust och utsjöområden krävs specialutrustade fartyg som kan ope- rera i dessa vatten. Fiskeriverket förfogar idag över två forsknings- fartyg U/F Argos och U/F Ancylus. Fartygsenheten har 18 anställda motsvarande 18 årsarbetskrafter.

Fiskeriverket bedriver uthyrning av forskningsfartygen till en taxa som är fastställd i samråd med Ekonomistyrningsverket. Hyresintäkterna täcker inte fullt ut kostnaderna för investeringar, drift, underhåll och personal.

Intäktsbudgeten för 2008 uppgår till totalt 22 mkr, varav 6,1 mkr förvaltningsanslag, 5,7 mkr ersättningar från andra statliga myn- digheter samt 9,8 mkr ersättningar från interna uppdrag.

U/F Argos

Fartyget byggdes 1974. Det är 61 meter långt, har 30 kojplatser och en besättning på 15 personer. Det har utrustning för trålning samt

313

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

SOU 2009:8

vatten- och sedimentprovtagningar, kranar och vinschar för tunga lyft samt laboratorer.9

Fartyget är i dåligt skick. I en utredning som gjordes år 2006 av fartygets status konstaterades att det råder stor risk för haverier eller driftstörningar på centrala fartygssystem inom ett till fem år. Skrovet har allvarliga korrosionsskador som kräver omfattande och kostsam reparation. Fartygets dåliga skick gör att det försäkrings- och klassningsföretag som Fiskeriverket anlitar endast accepterar certifiering för ett år i taget. Certifiering gäller normalt för fem år. Fartyget används idag främst av Fiskeriverket och Statens metero- logiska och hydrologiska institut (SMHI).

U/F Ancylus

Fartyget byggdes 1971. Det är 24 meter långt, har 10 kojplatser och en besättning på 3 personer. Det har utrustning bland annat för trålning och vattenprovtagning samt laboratorier.10

Fartyget är omodernt. Huvudmaskineriet och elsystemet behöver bytas ut. Fartyget har korrosionsskador och uppfyller inte dagens arbetsmiljökrav. Det dåliga skicket gör att fartyget under långa perioder inte är tillgängligt på grund av reparationer. Fartyget används endast av Fiskeriverket. Fiskeriverket har ingått avtal om köp av ett ersättningfartyg.

13.3.6Marknaden för forskningsfartyg

Behovet och tillhandahållandet av fartyg för forskning och under- sökningar för marin miljöövervakning, kartläggning och forskning i Sverige, inklusive fiskeriområdet, har nyligen utretts av Havsmiljö- utredningen i betänkandet En utvecklad havsmiljö-förvaltning

(SOU 2008:48).

Det finns några större fartygsaktörer i Sverige. Sjöfartsverket har knappt 30 fartyg och mindre båtar för farledsunderhåll och sjömät- ning, fem isbrytare samt cirka 80 lotsbåtar. Kustbevakningen har ett 40-tal fartyg med inmönstrad besättning och ett 30-tal mindre båtar. Försvarsmakten har ett stort antal fartyg och båtar som är

9För en teknisk beskrivning av Argos, se www.fiskeriverket.se, Organisation, Avdelningen för forskning och utveckling, Forskningsfartyg.

10För en teknisk beskrivning av Ancylus, se www.fiskeriverket.se, Organisation, Avdel- ningen för forskning och utveckling, Forskningsfartyg.

314

SOU 2009:8

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

anpassade för försvarets verksamhet. Den privata marknaden för forsknings- och undersökningsfartyg är begränsad.

Det finns 18 forskningsfartyg i de närmaste grannländerna (ryska forskningsfartyg undantagna) med uppgift att stödja marin forskning och undersökning i Östersjön samt Nordsjön. Därut- över finns ett antal forskningsfartyg som främst används i expedi- tioner på oceanerna och i polarområden. De senare fartygen är dock dimensionerade samt utrustade för att även kunna operera i Östersjön och Nordsjön. Fartygen i grannländerna är betydligt modernare än de svenska. Genomgående gäller för de moderna far- tygen att de genom en mindre besättning samt nya tekniska lös- ningar har mindre personal- och underhållskostnader än äldre far- tyg.

Havsmiljöutredningen föreslog att staten fortsatt ska till- handahålla fartyg för forskning och undersökningar, men att far- tygen ska samlas inom en organisation. Av de två tänkbara värdmyndigheterna som utredningen identifierade, Kustbevakningen och Sjöfartsverket, förordade utredningen Kustbevakningen.

I remissbehandlingen av betänkandet har samtliga instanser som kommenterat förslaget tillstyrkt att de statliga forsknings- och undersökningsfartygen samlas i en organisation. Merparten av instanserna är positiva till Kustbevakningen som ansvarig myndig- het. Sjöfartsverket och Sjöfartsinspektionen framhåller dock att det redan finns en fungerande rederifunktion i staten i form av Sjö- fartsverkets rederi och att det vore irrationellt att tillskapa en paral- lell statlig rederifunktion. Sveriges fiskares riksförbund anser att det för undersöknings- och forskningsverksamhet inom fiskeriom- rådet vore mer rationellt att genom avtal med näringen tillskapa referensflottor av privata fiskefartyg. Nutek anser att förslaget inskränker näringslivets exploaterings- och utvecklingsmöjligheter samt att det bör kompletteras för att möjliggöra en ökad konkur- rensutsättning av fartygstjänster för undersökning och forskning.

13.4Forskningens produktivitet och kvalitet

För att mäta forskningens produktivitet och kvalitet används bibliometriska mått. Under perioden 2003–2006 publicerade Fiskeriverket totalt 94 artiklar (hela publikationer) i internationella

315

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning SOU 2009:8

vetenskapliga tidskrifter. Det vägda antalet publikationer uppgår till 40,8.11

Tabell 13.2	Resurser och produktivitet, forskning och utveckling

Medarbetare, antal 2007		176
Disputerade, antal 2007		47
Årsarbetskrafter, antal 2005		40
Utgifter, mkr 2005		41
varav: Egen, mkr 2005		39
Utlagd, mkr 2005		2
Publikationer, antal hela 2003-2006 (fyra år)		94
Publikationer per disputerad och år		0,50
Publikationer per årsarbetskraft och år		0,59
Publikation per mkr och år		0,57
Publikationer, antal vägda 2003-2006 (fyra år)		40,8
Publikationer per disputerad och år		0,22
Publikationer per årsarbetskraft och år		0,26
Publikationer per mkr och år		0,25

Källa: Fiskeriverket, Statistiska centralbyrån och Vetenskapsrådet.

Vid Fiskeriverket finns totalt 47 personer med doktorsexamen varav 37 vid Avdelningen för forskning och utveckling. Av dem med dok- torsexamen är 10 personer docenter eller adjungerade professorer.

Produktiviteten i forskningen uppgår till 0,5 hela publikationer per disputerad och år respektive 0,6 per årsarbetskraft och år. Om hänsyn tas till Fiskeriverkets andel av de enskilda publikationerna (vägda publikationer) är produktiviteten per disputerad och årsar- betskraft ungefär hälften så hög. Med reservation för svårigheten att jämföra forskning inom olika områden kan noteras att produk- tiviteten är lägre än vid de andra myndigheter som omfattas av utred- ningens uppdrag. Den är även lägre än vad som normalt betraktas som rimliga kvantitativa mål för produktivitet i forskning vid universitet och andra forskningsorgan.

Vetenskaplig kvalitet kan bedömas utifrån hur mycket veten- skapliga publikationer citeras av andra forskare.12 Nedan redovisas

11Med hela publikationer avses antalet publikationer som medarbetare vid Fiskeriverket ensamma eller tillsammans med andra forskare författat. Med vägda publikationer avses endast den andel av artikeln som medarbetare vid Fiskeriverket författat. Det vill säga om det är två författare varav en är verksam vid en annan organisation räknas det som en halv publikation.

12Citeringsgrad korrelerar med kvalitet bedömd med kollegial granskning (peer review). Se Vetenskapsrådet 2008.

316

SOU 2009:8

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

citeringsgraden för Fiskeriverkets vetenskapliga publikationer samt genomsnittet för Sverige, EU15 och EU27.13

Tabell 13.3	Forskningens kvalitet

	Vägt antal	Medelcitering	Andel topp 10	Andel topp 1
	publikationer
Fiskeriverket	40,8	1,17	5,4	0,2
Sverige	28 069	1,14	8,7	0,7
EU15	604 417	1,03	7,8	0,7
EU27	653 617	0,99	7,5	0,6

Källa: Vetenskapsrådet.

Medelciteringsgraden för Fiskeriverkets vetenskapliga publika- tioner är i nivå med den genomsnittliga citeringsgraden för Sverige. Den är något högre än genomsnittet för EU15 respektive EU27. Det indikerar att forskningen vid Fiskeriverket är av motsvarande kvalitet som genomsnittet i Sverige men av något högre kvalitet än genomsnittet i EU15 och EU27. (Det globala genomsnittet är 1.) Fiskeriverket har dock en lägre andel vetenskapliga publikationer med en mycket hög citeringsgrad.

I detta sammanhang bör det noteras att olika publicerings- traditioner råder inom olika vetenskapliga discipliner, vilket gör att det ibland kan vara missvisande att jämföra den vetenskapliga pro- duktionen inom en disciplin eller vid ett forskningsorgan med ett genomsnitt för forskningen generellt.

För att minimera denna risk jämförs citeringsgraden inom Fiskeri- verkets enskilt största ämnesområde, Fisheries, med Sverige, EU15 och EU27. Området står för 37 procent av Fiskeriverkets totala antal vetenskapliga publikationer.14

Tabell 13.4	Kvalitet ämnesområdet Fisheries

	Vägt antal	Medelcitering	Andel topp 10	Andel topp 1
	publikationer
Fiskeriverket	15,2	1,29	7,7	0,7
Sverige	71,2	1,24	7,6	0,6
EU15	2 167	1,18	8,2	1,0
EU27	2 347	1.14	7,8	0,9

Källa: Vetenskapsrådet.

13EU15 avser de stater som var medlemmar i unionen före anslutningen av tio nya länder den 1 maj 2004. EU27 avser de stater som idag är medlemmar.

14Det är endast inom detta område som Fiskeriverket under perioden 2003–2006 har publi- cerat minst 10 vägda publikationer. Detta är den undre gräns som bedöms vara rimlig för att en jämförelse ska vara trovärdig.

317

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

SOU 2009:8

Av tabellen framgår att Fiskeriverket har en medelciteringsgrad som är i nivå med genomsnittet för Sverige och något högre än genomsnittet för EU15 och EU27. Andelen mycket frekvent citerade artiklar är dock lägre i Sverige än den är inom EU15 och EU27.

13.5Förtroende för politik och förvaltning

Kritik har återkommande riktats mot den gemensamma fiskeri- politiken. I den halvtidsutvärdering som kommissionen nyligen gjort av den gemensamma fiskeripolitiken konstateras att mer- parten av fiskbestånden idag är överutnyttjade medan lönsamheten i yrkesfisket är otillfredsställande och miljöpåverkan oacceptabelt stor. Det konstateras också att förvaltningsbesluten inte har följt den biologiska vetenskapliga rådgivningen, utan att det regel- mässigt har beslutats om högre kvoter än vad som ansetts vara bio- logiskt hållbart.15 Det pågår också en jämförelsevis livlig offentlig debatt om fiskeripolitiken och dess tillkortakommanden. Detta reser frågor om förtroendet för fiskeripolitiken och dess förvalt- ning.

Förtroendet för olika kunskapskällor, upplevelsen av hot mot havsmiljön, etc. har varit föremål en nyligen genomförd opinions- undersökning vid Institutet för samhälle, opinion och massmedia, Göteborgs universitet.16

I tabellen nedan redovisas hur allmänheten upplever olika hot mot havsmiljön. De hot som flest upplever som mycket allvarliga är industriella giftutsläpp samt utfiskning. Algblomning, giftiga båt- bottenfärger samt spridning av främmande växter och djur är de hot som minst andel av allmänheten upplever som mycket all- varliga. I linje med detta mönster är de hot som störst andel upp- lever som mycket farliga också de hot som minst andel upplever som inte alls farliga.

15Europeiska kommissionen (2008) Commission Working Document, Reflections on Further Reform on the Common Fisheries Policy.

16Berlin, D. (2008) Forskare och fiskare i skilda världar i Holmberg, S. och Weibull, L. Skilda världar, SOM-institutet, Göteborgs universitet.

318

SOU 2009:8 Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

Tabell 13.5	Allmänhetens upplevelse av hot mot havsmiljön

		Mycket allvarligt	Inte alls allvarligt	Ingen uppfattning
Industriella giftutsläpp		44	1	7
Utfiskning		40	1	8
Övergödning		34	1	9
Läkemedelrester i avlopp		34	2	10
Algblomning		23	2	10
Giftiga båtbottenfärger		21	4	14
Spridning av främmande		20	3	17
växter och djur

Källa: Jagers och Martinsson 2008.

Allmänhet och yrkesfiskare ser olika på olika hot mot havsmiljön. Industriella utsläpp och utfiskning är de hot som störst andel av all- mänheten ser som mycket allvarliga hot. Utfiskning är det hot som mest direkt berör fiskeripolitiken och dess förvaltning. Andelen som ser utfiskning som ett mycket allvarligt hot uppgår till 40 pro- cent bland allmänheten. Den motsvarande andelen bland yrkes- fiskare uppgår till 18 procent.

Tabell 13.6 Allmänhetens och yrkesfiskarnas upplevelse av hot mot havsmiljön

	Mycket allvarligt hot
	Allmänhet	Yrkesfiskare
Övergödning	24	70
Industriella giftutsläpp	44	68
Utfiskning	40	18
Läkemedelsrester i avlopp	34	46
Algblomning	23	35
Giftiga båtbottenfärger	21	13

Källa: Jagers och Martinsson 2008.

Förtroendet för olika aktörers information om havsmiljön varierar generellt. Vidare värderas olika enskilda källor olika av allmänheten respektive yrkesfiskarna. Andelen som har mycket högt förtroende för EU-kommissionen och regeringen är mycket liten. Detta gäller både allmänheten och yrkesfiskarna. Andelen som har mycket högt förtroende för Fiskeriverket är 12 procent bland allmänheten och 3 procent bland yrkesfiskarna. Andelen som har mycket högt för- troende för forskare, journalister och miljöorganisationer är mellan

319

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

SOU 2009:8

17 och 19 procent bland allmänheten medan den är 2 procent eller mindre bland yrkesfiskarna.

Tabell 13.7	Förtroende för information om havsmiljön

		Mycket högt förtroende
		Allmänhet	Yrkesfiskare
EU-kommissionen		4	1
Regeringen		2	1
Fiskeriverket		12	3
Forskare		19	2
Journalister		17	0
Miljöorganisationer		19	2
Sveriges Fiskares Riksförbund		8	17

Källa: Jagers och Martinsson 2008.

13.6Överväganden och förslag

13.6.1Forskningsverksamheten renodlas

Utredningens förlag: Forskningen vid Myndigheten för havs- resurser och fiske bör vara inriktad på datainsamling om och uppskattningar av fisk- och skaldjursbestånd, utveckling av model- ler för resursförvaltning och fiskevård samt viss tillämpad forsk- ning till direkt stöd för resursförvaltningen. Den verksamhet som idag bedrivs vid Havsfiskelaboratoriet och Kustlaboratoriet bör i huvudsak överföras till den nya myndigheten medan den verk- samhet som bedrivs vid Sötvattenslaboratoriet bör överföras till universitet.

Skälen för utredningens förslag: Fiskeriverket bedriver en jäm- förelsevis omfattande forsknings- och utvecklingsverksamhet och är idag en av de civila myndigheter som avsätter mest resurser för detta ändamål. Vid forsknings- och utvecklingsavdelningen arbetar cirka 200 personer motsvarande 170 årsarbetskrafter. Av dessa arbetar cirka 40 årsarbetskrafter med forskning i mer akademisk mening. De resterande arbetar bland annat med praktiska under- sökningar och utvecklingsverksamhet. Avdelningen för forskning och utveckling ansvarar även för driften av myndighetens forsk- ningsfartyg. Forskningsverksamheten är inriktad mot att öka kun- skapen om fiskbestånd, fiskeriteknik och fiskets miljöeffekter. Myndigheten samlar in data om fiskbestånd och miljö, beräknar

320

SOU 2009:8

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

fiskbeståndens storlek och hur de påverkas av fiske, samt bedriver utvecklingsarbete inom vattenbruk, fiskevård och fiskeriteknik.

Utredningens utgångspunkt är att forskning i första hand ska bedrivas vid universitet och högskolor. Ett skäl som talar för att forskning ska bedrivas vid myndigheter är att regeringen vill vara säker på att relevant forskning bedrivs, till exempel om Sverige som stat genom internationella åtagandet förbundit sig att utarbeta vissa kunskapsunderlag.

Fiskeriverket utför datainsamling och övervakning av fisk- och skaldjursbestånd i haven och andra vatten. Enligt den så kallade datainsamlingsförordningen (EG) nr 1543/2000 har Sverige för- bundit sig att samla in och tillgängliggöra information om bestånd i haven och om fiskerinäringen. Fiskeriverkets kostnader förenade med datainsamlingsförordningen uppgick 2007 till totalt 37 mkr varav 23 mkr belastade myndighetens anslag och 13 mkr utgjorde bidrag från EU. Vidare följer av FAO:s uppförandekod för ansvars- fullt fiske generellt för samtliga bestånd att resursförvaltningen ska vila på vetenskaplig grund. Datainsamling och beståndsövervakning följer sålunda till stor del direkt av internationella åtaganden vilka Sverige som stat har ingått.

Utredningen anser mot denna bakgrund att den myndighet som har i uppdrag att förvalta fiskeripolitiken även ska ha som uppgift att samordna datainsamling och beståndsuppskattning. Det innebär dock inte nödvändigtvis att denna myndighet ska utföra denna uppgift i egen regi eller att den behöver utföras av en statlig myndighet.

I anslutning till datainsamling och beståndsövervakning bedriver Fiskeriverket även viss forskning i mer akademisk mening. Huvud- delen av denna förefaller vara av tillämpad natur och utgöra ett stöd för myndighetsuppgifterna. Den forskningsverksamhet som bedrivs bedömer utredningen sålunda i huvudsak vara relevant för myndig- hetens förvaltningsuppgifter. Men det finns även inslag av grund- forskningsliknande verksamhet, till exempel det så kallade skarp- sillsprojektet som syftar till att generera grundläggande kunskaper om hur olika fiskbestånd samspelar i ett marint ekosystem. Fiskeri- verket har anfört att det för myndigheten är viktigt att bedriva viss tillämpad forskning, dels för att kunna utveckla förvaltningsupp- gifterna och dels för att ha det anseende som krävs för att effektivt kunna delta i det internationella arbetet. Utredningen delar denna uppfattning.

Den bibliometriska studie som utredningen låtit göra visar att produktiviteten inom forskningen idag är lägre vid Fiskeriverket än

321

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

SOU 2009:8

vad som normalt brukar anses vara en rimlig produktivitet vid uni- versitet och högskolor. Detta kan givetvis bero på att forskare vid en förvaltningsmyndighet förutom forskning har andra uppgifter att utföra eller att resultaten publiceras i andra former än artiklar i vetenskapliga tidskrifter. Det kan dock även konstateras att forsk- ningsproduktiviteten är lägre än vid de andra myndigheter som utredningen analyserat. Vidare kan konstateras att forskningen vid Fiskeriverket, mätt i termer av citeringsgrad, har en kvalitet som är i nivå med genomsnittet i Sverige. Andel vetenskapliga publika- tioner av mycket hög kvalitet är lägre än genomsnittet i EU respek- tive världen.

Undersökningar visar att förtroendet för EU:s fiskeripolitik är lågt. Allmänhetens förtroende för informationen från EU-kom- missionen, regeringen och Fiskeriverket är lågt. Yrkesfiskarnas för- troende är mycket lågt. En viktig förklaring till detta förtroende- problem är att politiken och förvaltningen inte har följt den veten- skapliga rådgivningen, med överfiske som följd. Samtidigt framstår procedurerna för framtagande av vetenskaplig rådgivning inom fiske- området som systematiserade jämfört med angränsande områden, såsom jord- och skogsbruket. Detta gäller dock i första hand den internationella rådgivning som tas fram inom Internationella havs- forskningsrådet (ICES). När det gäller den vetenskapliga råd- givningen för den nationella fiskeripolitiken saknas idag i Sverige ett system för framtagande av oberoende vetenskapliga underlag. Fiskeriverket ansvarar både för att förvalta bestånden och för att utarbeta de vetenskapliga råden.

Sammanfattningsvis kan konstateras att huvuddelen av den forsk- ningsverksamhet i vid bemärkelse som Fiskeriverket idag bedriver framstår som relevant, att kvaliteten när det gäller den mer akade- miskt orienterade forskningen är genomsnittlig, att produktiviteten framstår som låg samt att fiskeripolitiken lider av ett förtroende- problem som är ett resultat av att den vetenskapliga rådgivningen inte har följts.

Utredningen bedömer att bristerna i produktivitet bör kunna åtgärdas genom en förbättrad intern styrning av verksamheten mot de framtida huvuduppgifterna inom forskningsområdet. För att åtgärda de konstaterade kvalitets- och förtroendeproblemen kan det vara nödvändigt att verksamheten omorganiseras, till exempel att den vetenskapliga rådgivningens tydligare separeras från resurs- förvaltningen.

322

SOU 2009:8

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

Utredningen har i detta sammanhang övervägt dels alternativet att överföra forskningsverksamheten till ett oberoende organ i form av ett befintligt universitet eller till ett nybildat fiskeriforsk- ningsinstitut, dels alternativet att behålla en integrerad lösning med förvaltning och forskning inom en och samma myndighet men med en tydligare åtskillnad mellan vetenskaplig rådgivning och för- valtning. Båda alternativen har både för- och nackdelar. Genom att överföra forskningen till universitet eller institut ökar dess obero- ende vilket bör bidra till ett ökat förtroende, men samtidigt finns det en risk för att relevansen minskar. Omvänt gäller att en inte- grerad lösning tydligare utgår från myndighetens behov vilket bör bidra till en hög relevans, men samtidigt innebär finns en risk för förtroendeproblem.

Utredningen har kommit till slutsatsen att en kombination av de två alternativen är att föredra. I första hand när det gäller Havs- fiskelaboratoriet men också när det gäller Kustlaboratoriet anser utredningen att den vetenskapliga rådgivningens oberoende kan tillgodoses genom de internationella procedurerna för framtagande av vetenskapliga råd rörande de kommersiellt intressanta bestå- enden i haven. När det gäller den nationella vetenskapliga rådgiv- ningen som i första hand är ett ansvar för Sötvattenslaboratoriet saknas motsvarande procedurer. För att lägga grunden för en vetenskaplig rådgivning med högt förtroende anser utredningen att den verksamhet som idag bedrivs vid Sötvattenslaboratoriet bör över- föras till universitet. Utredningen har i detta sammanhang även över- vägt alternativet att inrätta ett vetenskapligt råd vid myndigheten med uppgift att granska den vetenskapliga rådgivningen. Utredningen bedömer dock att detta inte är tillräckligt för att stärka förtroendet för fiskeripolitiken och dess förvaltning.

Den verksamhet som idag bedrivs vid Sötvattenslaboratoriet överförs lämpligen till det universitet som laboratoriet idag har mest samröre med, det vill säga Uppsala universitet eller Stock- holms universitet. I detta sammanhang bör noteras att nämnda uni- versitet står för väsentliga delar av den svenska forskningen inom området samt att Stockholms universitet är ett nationellt marint centrum och ingår som en nod i det Havsforskningsinstitut som regeringen nyligen låtit inrätta vid Göteborgs universitet.

I instruktionen för Myndigheten för havsresurser och fiske bör det regleras att myndigheten ska bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet till stöd för myndighetens övriga upp- gifter. Vidare bör regeringen uppdra åt myndigheten att inleda samtal

323

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

SOU 2009:8

med berörda universitet om en överföring av verksamheten vid Söt- vattenslaboratoriet.

Vidare föreslår utredningen att det vid Myndigheten för havs- resurser och fiske för att skapa en tydligare åtskillnad mellan resurs- förvaltning och vetenskaplig rådgivning inrättas en särskild funktion med ansvar för att beställa vetenskaplig rådgivning dels från myndig- hetens egen forskningsverksamhet, dels från externa kunskapspro- ducenter. Beställarfunktionen bör också ha ett övergripande ansvar att samordna myndighetens datainsamling och beståndsövervak- ning.

13.6.2Miljöövervakningen begränsas

Utredningens förslag: De kontrollprogram vid industrier och andra anläggningar som bland annat utförs av Kustlaboratoriet bör upphöra i statlig regi för att istället utföras av privata ini- tiativ. I samband med detta bör verksamheterna i Forsmark, Simpevarp och Barsebäck avvecklas.

Skälen för utredningens förslag: Fiskeriverket utför miljö- övervakning dels i form av miljöprogram med provfiske på uppdrag av Naturvårdsverket, dels i form av kontrollprogram med provfiske på uppdrag av företag och vissa andra uppdragsgivare.

Miljövervakningen anknyter till förvaltningsuppgifterna inom det fiskeripolitiska området genom att resursförvaltningen ska utgå från ekosystemansatsen, vilken innebär att förvaltningen inklusive den vetenskapliga rådgivningen inte kan begränsas till fiskets inverkan på ett enskilt fiskbestånd. Den måste även ta hänsyn till fiskets inverkan på andra arter och bestånd samt miljön i vidare mening. Vidare anknyter miljöövervakningen till Fiskeriverkets sektorsansvar för miljön. En anledning till att Fiskeriverket utför miljöövervakning på uppdrag av Naturvårdsverket är att det finns samproduk- tionsfördelar med annan datainsamling om fiskbestånd, bland annat ställer provfisken särskilda krav på tillgång till fiskefartyg med till- hörande utrustning.

Utredningen anser att miljöövervakning inte är ett primärt ansvar för en central förvaltningsmyndighet inom det fiskeripoli- tiska området. Det kan dock finnas praktiska skäl som motiverar

324

SOU 2009:8

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

att viss miljöövervakning kombinerar med datainsamling om fisk- bestånd i övrigt.

År 2007 uppgick intäkterna från de kontrollprogram som bedriver på uppdrag av företag och andra till totalt 5,8 mkr. Exempel på sådan miljöövervakning är recipientkontroll vid kärnkraftverken och vissa andra industrier. Kontrollprogrammen anknyter inte direkt till för- valtningsuppgifterna inom det fiskeripolitiska området. Fiskeri- verket har i linje med detta till utredningen uppgett att myndig- heten inte åtar sig ytterligare uppdrag av detta slag. Samtidigt fram- håller Fiskeriverket att det finns vissa samproduktionsfördelar mellan kontrollprogrammen och den reguljära beståndsövervak- ningen. Genom kontrollstationerna vid till exempel kärnkrafts- verken underlättas datainsamling och beståndsövervakning främst längs den svenska ostkusten

Utredningen anser att den miljöövervakning som Fiskeriverket i form av kontrollprogram utför på uppdrag att företag och vissa andra externa uppdragsgivare verksamhet bör upphöra i statlig regi och överlåtas till andra utförare.

13.6.3Fiskeriförsöksstationerna avvecklas

Utredningens förslag: Den uppfödning och avel av fisk för utsättning som Fiskeriverket bedriver vid fiskeriförsökssta- tionerna bör upphöra i statlig regi.

Skälen för utredningens förslag: Fiskeriverket bedriver vid fiskeri- försöksstationerna i Kälarne och Älvkarleby uppfödning och avel av fisk för utsättning. Vid de två stationerna arbetar idag totalt 16 per- soner motsvarande 14 årsarbetskrafter. Intäktsbudgeten för de verk- samheterna uppgick för 2008 till knappt 16 mkr. Finansieringen utgörs främst av medel från vattendomar och så kallade villkors- medel.

Utredningen anser att verksamheten har en svag koppling till myndighetsuppgifterna inom det fiskeripolitiska området. Vidare kan konstateras att dylik verksamhet inom andra, närliggande sek- torer, till exempel jordbrukssektorn och skogssektorn, vanligtvis utförs av enskilda företag eller branschorganisationer. Det illust- rerar att det vare sig är nödvändigt eller särskilt vanligt förekom- mande att verksamhet av detta slag utförs av en statlig myndighet. I

325

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

SOU 2009:8

detta sammanhang kan noteras att Fiskeriverket har inlett förhand- lingar med regionala aktörer om att överlåta fiskeriförsöksstationen i Kälarne.

Utredningen föreslår sålunda att fiskeriförsöksstationerna avvecklas. Regeringen bör uppdra åt Myndigheten för havsresurser och fiske att snarast avveckla verksamheterna ifråga. I första hand bör verksamheterna överlåtas till annan huvudman. Vidare bör i instruktionen för Myndigheten för havsresurser och fiske de upp- drag för vilka myndigheten får ta ut avgifter begränsas i enlighet med utredningens förslag.

13.6.4Redskapsutvecklingen prioriteras upp

Utredningens förslag: Mer resurser bör avsättas för utveckling av selektiva redskap.

Skälen för utredningens förslag: Utveckling och användning av selektiva redskap är ett viktigt medel för att främja en hållbar resurs- förvaltning. Den redskapsutveckling som Fiskeriverket idag bedriver är av blygsam omfattning. År 2007 avsattes vid Havsfiskelaboratoriet totat drygt 300 tkr varav cirka två tredjedelar finansierades via EU- medel. Sedan 2005 har trenden varit att de resurser som avsatts för redskapsutveckling har minskat i omfattning. För näringen är incita- menten, åtminstone på kort sikt, begränsade när det gäller utveckling av selektiva redskap, varför utredningen anser det vara rimligt att staten tar ett ansvar inom detta område. Detta bör ske genom att staten förmedlar finansiella medel till andra utförare.

Utredningen anser sålunda utveckling av selektiva redskap bör ges en högre prioritet inom forskningsverksamheten vid Myndig- heten för havsresurser och fiske som ett led i arbetet att främja en hållbar förvaltning av fiskresursen.

13.6.5Forskningsfartygen överförs till Kustbevakningen

Utredningens förslag: De forsknings- och undersökningsfartyg som Fiskeriverket idag förfogar över bör även fortsatt drivas i statlig regi, men snarast överföras till en statlig rederimyndighet, lämpligen Kustbevakningen.

326

SOU 2009:8

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

Skälen för utredningens förslag: Fiskeriverket förfogar över två forsknings- och undersökningsfartyg. Vid fartygsenheten på Fiskeriverket arbetar totalt 21 personer motsvarande 21 årsarbets- krafter. Den totala intäktsbudgeten för fartygen uppgick 2008 till totalt 22 mkr, varav 5,7 mkr är avgifter för uthyrning av fartyg.

Frågan om hur behovet av forsknings- och undersökningsfartyg för marin miljöövervakning, kartläggning och forskning lämpligen tillgodoses har nyligen analyserats inom ramen för Havsmiljö- utredningen. I betänkandet (SOU 2008:48) En utvecklad havs- miljöförvaltning konstaterade utredningen att det i Sverige totalt sett finns en överkapacitet när det gäller forsknings- och undersök- ningsfartyg samt att flera av fartygen inte används fullt ut, däri- bland Fiskeriverkets fartyg, Argos. Vidare konstaterade utred- ningen att de privata initiativen är få och konkurrensen är begränsad varför det är svårt att tillgodose behovet av forsknings- och under- sökningsfartyg via marknaden.

I linje med denna analys ansåg Havsmiljöutredningen att staten bör ta ett fortsatt ansvar för att tillhandahålla forsknings- och under- sökningsfartyg, men att fartygen bör samlas i en statlig rederimyndig- het. Havsmiljöutredningen identifierade två tänkbara värdmyndig- heter: Sjöfartsverket och Kustbevakningen, varav utredningen för- ordade den sistnämna myndigheten med hänvisning till att miljö- övervakning, kartläggning och forskning ligger närmare Kust- bevakningens övriga verksamhet.

I sitt remissyttrande över Havsmiljöutredningens betänkande tillstyrkte Fiskeriverket förslaget att forsknings- och under- sökningsfartygen bör samlas i en statlig rederimyndighet. Fiskeriverket tog dock inte ställning till vilken myndighet som bör vara värdmyndighet.

Utredningen delar Havsmiljöutredningens bedömning att det finns betydande fördelar med att samla statens forsknings- och undersökningsfartygen i en rederimyndighet. När det gäller frågan om lämplig värdmyndighet har utredningen noterat att det rests vissa invändningar mot Kustbevakningen som värdmyndighet. Från forskarhåll har det utryckts oro för att Kustbevakningens polisiära framtoning ska utgöra ett hinder. Från andra myndigheter har det påtalats att det vid Sjöfartsverket redan idag finns en statlig rederi- funktion, vilket skulle tala emot att etablera ytterligare en sådan funktion. Utredningen finner dock ingen anledning att ifrågasätta Havsmiljöutredningens slutsats rörande lämplig värdmyndighet.

327

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning

SOU 2009:8

Utredningen föreslår sålunda att Fiskeriverkets forskningsfartyg snarast överförs till Kustbevakningen. I instruktionen för Myndig- heten för havsresurser och fiske bör de uppdrag för vilka myndig- heten får ta ut avgifter begränsas i enlighet med utredningens för- slag.

328

14Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling

Utredningens förslag: Jordbruksverket bör utvecklas till en myndighet för jordbruk och landsbygdsutveckling genom att ges ett övergripande nationellt samordningsansvar för lands- bygdsutveckling. Den ombildade myndigheten bör benämnas Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling.

Myndigheten ska främja ett efterfrågestyrt, konkurrenskraf- tigt och miljöanpassat jordbruk samt en hållbar landsbygdsut- veckling i hela landet.

Myndighetens huvudsakliga uppgifter bör vara: att ha det övergripande ansvaret för genomförandet av jordbrukspolitiken; att ha ett övergripande nationellt samordningsansvar för lands- bygdsutveckling; att förvalta EG-stöden inom jordbrukspoli- tiken; att leda och samordna kontrollen av tvärvillkoren; att främja en helhetssyn hos jordbruks- och landsbygdsföretagen för att upprätthålla en god produktionskvalitet som värnar dju- rens hälsa och välfärd, miljön och kulturlandskapet; att stödja och informera jordbruksföretagen i regelfrågor, samt; att ansvara för distriktsveterinärorganisationen.

Skälen för utredningens förslag: I utredningens uppdrag ingår explicit att pröva möjligheten att skapa en sammanhållen myndig- hetsstruktur inom livsmedelskedjan och värdera möjligheten att åstadkomma önskade resultat inom ramen för nuvarande ordning.

När det gäller myndigheternas uppgifter inom livsmedelskedjan har utredningen föreslagit att det inrättas en livsmedelssäkerhets- myndighet med ansvar för såväl normering och kontroll som labo- ratorie- och forskningsverksamhet inom hela livsmedelskedjan. Detta förslag påverkar direkt den verksamhet som i dag bedrivs vid Jordbruksverket. Enligt förslaget överförs uppgifter inom områ-

329

Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling

SOU 2009:8

dena foder och animaliska biprodukter, djurhälsa och djurskydd, inklusive smittskydd, fytosanitärt växtskydd samt veterinära för- valtningsfrågor från dagens Jordbruksverk till den nya livsmedels- säkerhetsmyndigheten.

När det gäller myndigheternas uppgifter utanför livsmedels- kedjan, det vill säga merparten av verksamheten vid Jordbruksver- ket och Fiskeriverket, har utredningen gentemot nuvarande ord- ning prövat två huvudalternativ. Det ena alternativet avser en utveckling av Jordbruksverket i riktning mot en landsbygdsutveck- lingsmyndighet och av Fiskeriverket i riktning mot en havsresurs- myndighet. Det andra alternativet avser en sammanhållen myndig- het för jordbruk och fiske med ansvar för både jordbruks- och fiskeripolitikens förvaltning.

Båda dessa organisatoriska alternativ innebär en renodling av verksamheten utifrån grundläggande förvaltningspolitiska principer samt en prövning av skälen för konkurrensutsatt verksamhet och forskningsverksamhet.

Utredningen har anfört flera skäl för att överföra Jordbruksver- kets uppgifter inom livsmedelskedjan till den föreslagna livsmedels- säkerhetsmyndigheten. Ett huvudskäl är att anpassa den svenska nationella myndighetsstrukturen till den livsmedelslagstiftning som utvecklats inom EU under slutet av 1990-talet och början av 2000- talet samt till EU-kommissionens organisation av generaldirekto- raten. Därigenom underlättas en enhetlig nationell tillämpning av gemensamma regelverk och grunden läggs för ett effektivt svenskt EU-arbete. Ett annat huvudskäl är att det enligt etablerade förvalt- ningspolitiska principer är olämpligt att en myndighet både utför främjande och begränsade uppgifter, till exempel att Jordbruksver- ket både ska främja jordbrukets konkurrenskraft och utforma reg- ler om djurhälsa och djurskydd och kontrollera att dessa efterlevs inom produktionen. Av samma anledning är det principiellt olämp- ligt att Jordbruksverket både konkurrerar på veterinärmarknaden genom distriktsveterinärorganisationen och utför veterinära för- valtningsuppgifter. Den senare problematiken hanterar utred- ningen genom att överföra ansvaret för de veterinära förvaltnings- uppgifterna till den tänkta livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Där- utöver bedömer utredningen att ett samlat ansvaret för uppgifterna inom livsmedelskedjan vid en myndighet medför betydande effek- tiviseringsvinster.

När det gäller distriktsveterinärorganisationen anser dock utredningen att den bör vara ett ansvar för Myndigheten för jord-

330

SOU 2009:8

Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling

bruk och landsbygdsutveckling. Utredningen anser att de uppgifter som innebär direktkontakt med jordbrukare bör samlas vid Myn- digheten för jordbruk och landsbygdsutveckling samt vid länssty- relserna. Distriktsveterinärorganisationen och en rikstäckande djurhälsovård kan vidare betraktas som ett viktigt instrument för en levande landsbygd med livskraftiga jordbruksföretag i hela lan- det. Därutöver innebär denna lösning att de organisatoriska föränd- ringarna inom den veterinära verksamheten minimeras samtidigt som målsättningen om att tydligt åtskilja den statliga veterinära fältorganisationen och de veterinära förvaltningsuppgifterna upp- nås.

En ombildning av Jordbruksverket till en myndighet för jord- bruk och landsbygdsutveckling skulle återspegla den successiva förstärkning av landsbygdsutvecklingsperspektivet som skett inom den gemensamma jordbrukspolitiken samt kommissionens indel- ning i generaldirektorat. Inom kommissionen ansvarar Generaldi- rektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling (DG Agri) för den gemensamma jordbrukspolitiken inklusive landsbygdsutveckling. Även Generaldirektoratet för regionalpolitik (DG Regio) har en central roll i främjandet av en hållbar landsbygdsutveckling genom ansvaret för politiken för regional utveckling. På svensk nationell nivå är ansvaret för den nationella landsbygdspolitiken delat mellan olika departement och olika myndigheter samt i vissa delar otyd- ligt. Det delade och delvis otydliga ansvaret utgör ett hinder för ett effektivt främjande av en hållbar landsbygdsutveckling i Sverige. Utredningen anser mot denna bakgrund att den nationella samord- ningen av statens landsbygdsutvecklingsinsatser bör förstärkas.

En utgångspunkt för utredningen är att den nationella ansvars- fördelningen bör anpassas till den som råder inom EU och kom- missionens indelning i generaldirektorat. Enligt denna logik bör den nationella myndighet som ansvarar för jordbrukspolitikens förvaltning även ha ett övergripande nationellt ansvar för lands- bygdsutveckling.

Utredningens analys visar även på vissa brister inom den verk- samhet som Jordbruksverket i dag bedriver utanför livsmedels- kedjan, det vill säga främst administration av jordbruksstöd samt kompetensutveckling för jordbruksföretag bland annat inom områdena miljö och djurens välfärd. Tvärvillkorskontrollen har vid granskningar uppvisat allvarliga brister, vilka bland annat orsakats av att Jordbruksverket brustit i samordningen av regionala och lokala kontrollmyndigheter. Allvarliga kvalitetsbrister har upp-

331

Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling

SOU 2009:8

märksammats i administrationen av jordbruksstöden, vilka föran- lett kommissionen att rikta återbetalningskrav mot Sverige. Det är vidare utredningens bedömning att administrationen av jordbruks- stöd kan effektiviseras, dels genom att utveckla ansvarsfördel- ningen och samarbetet mellan den centrala förvaltande myndig- heten och länsstyrelserna och dels genom att koncentrera administ- rationen till färre länsstyrelser.

Utredningen har även övervägt möjligheten att inrätta en gemensam jordbruks- och fiskemyndighet. Denna lösning skulle, som utredningen redogjort för i motiven till att inrätta en en myn- dighet för havsresurser och fiske, innebära flera fördelar. Den skulle möjliggöra en samlad förvaltning av två av de traditionella primärnäringarna och främja en hållbar produktion. Inom både jordbruks- och fiskeripolitiken finns en tydlig miljödimension. Det i dag uppdelade myndighetsansvaret för jordbruk och fiske försvå- rar en integrerad hantering av miljöproblem på land och i vatten. Det för Sverige prioriterade Östersjöarbetet illustrerar vikten av en integrerad hantering genom att övergödning orsakad bland annat av jordbruksverksamhet är ett av de största miljöproblemen i havet. Den miljömässiga kopplingen mellan fiske och jordbruk är dock kanske allra tydligast när det gäller insjöar och vattendrag. Det förekommer också att vattenbruk och jordbruk bedrivs i anslutning till varandra. En gemensam myndighet för jordbruk och fiske skulle skapa ett mer sammanhållet ansvar för vilt levande och odlad fisk generellt och för vattenbruk specifikt. Vidare finns inom både jordbrukspolitiken och fiskeripolitiken åtgärder som syftar till att främja landsbygdsutveckling. En gemensam myndighet för jord- bruk och fiske skulle främja ett mer sammanhållet perspektiv på primärnäringarna och hur dessa kan bidra till en hållbar utveckling på landsbygden.

Inrättandet av en jordbruks- och fiskemyndighet skulle även möjliggöra effektiviseringar genom att samla kompetensen inom regelarbetet och EU-arbetet i vidare mening samt underlätta utveckling och användning av gemensamma IT-system och admi- nistrativa rutiner inom administrationen av stöd. Den senare vinsten gäller främst administrationen av stöden till fisket, vilka i jämförelse med jordbruksstöden är av liten omfattning. En integre- rad stödadministration på nationell nivå skulle även skapa förut- sättningar för effektivare samarbete mellan central och regional nivå genom att antalet centrala myndigheter som länsstyrelserna ska samordna verksamheten med skulle minska. Vidare skulle det

332

SOU 2009:8

Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling

inom hanteringen av stöden skapa förutsättningar för en jämnare arbetsbelastning över året och därigenom en effektivare resursan- vändning.

Sammantaget anser utredningen att Jordbruksverket bör utvecklas till en myndighet för jordbruk och landsbygdsutveckling. Utredningen bedömer att den långsiktiga ansvarsmässiga anpass- ning till det förstärkta landsbygdsutvecklingsperspektivet inom EU och till kommissionens indelning i generaldirektorat som denna lösning innebär överväger de effektiviseringsvinster som på kort sikt skulle möjliggöras genom inrättandet av en gemensam myn- dighet för jordbruk och fiske.

Utredningen vill dock betona vikten av att de konstaterade bristerna i den verksamhet som Jordbruksverket bedriver i dag åtgärdas. Det är utredningens bedömning att bristerna kan åtgärdas genom förbättrad styrning av verksamheten och interna föränd- ringar. I detta sammanhang vill utredningen framhålla att den före- slagna myndighetsstrukturen innebär en betydande renodling av den verksamhet som i dag bedrivs vid Jordbruksverket vilket vid den tänkta myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling bör underlätta en fokusering på statliga kärnuppgifter och reducera risken för interna målkonflikter och vidhängande interna priorite- ringsproblem.

Utredningens förslag att ombilda Jordbruksverket till en myn- dighet för jordbruk och landsbygdsutveckling innebär med något undantag att de uppgifter som inte överförs till den föreslagna Livsmedelssäkerhetsmyndigheten kommer att utföras av den tänkta Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling. I de två efterföljande kapitlen redovisar utredningen därför endast förslag och bedömningar som innebär att den ombildade myndigheten tillförs nya eller fråntas uppgifter samt förslag och bedömningar som syftar till att vidareutveckla myndighetens verksamhet.

333

15Från jordbruk till landsbygdsutveckling

Jordbrukspolitiken är ett harmoniserat politikområde. Enligt arti- kel 33 i EG-fördraget är politikens syfte att ge konsumenterna rimliga priser och jordbrukarna skäliga inkomster, framför allt genom en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna som innebär enhetliga priser, ekonomisk solidaritet och gemenskaps- preferens. Jordbrukspolitiken står för cirka 45 procent av EU:s budget.

Den senaste reformen inom jordbruksområdet skedde 2003 och innebar en genomgripande förändring av jordbrukspolitiken.1 I dag består jordbrukspolitiken av två pelare. Den första pelaren inne- håller marknadsåtgärder och direktstöd, till exempel gårdsstödet. Den andra pelaren innehåller miljö- och landsbygdsåtgärder.

15.1Förstärkt landsbygdsutvecklingsperspektiv

1 Enligt reformen skulle det ske en enda utbetalning per jordbruksföretag i EU, oberoende av produktionen (s.k. frikoppling av stödet). För att få stöd måste man uppfylla krav på miljö, livsmedelssäkerhet, djurskydd och växtskydd (tvärvillkorskontrollen). Landsbygdsutvecklingen får ökad betydelse genom att de direkta utbetalningarna till storjordbruk minskas för att finansiera den nya politiken för landsbygdsutveckling. Strängare budgetdisciplin med ett utgiftstak för marknadsstöd och direktstöd 2007-2013 ska gälla.

335

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

SOU 2009:8

innovation på landsbygden. Den ska samspela med den gemen- samma fiskeripolitiken och sammanhållningspolitiken samt främja en hållbar utveckling på landsbygden.2

EU-kommissionen har 2008 i samband med den så kallade hälsokontrollen av jordbrukspolitiken framhållit att landsbygds- politiken bör stärkas ytterligare inom ramen för jordbrukspolitiken och föreslagit att ytterligare medel bör överföras från direktstöd till jordbruket till åtgärder för landsbygdsutveckling.3 Medlemssta- terna har nyligen också nått en politisk överenskommelse om en ytterligare överföring. Även om denna överföring måste betraktas som förhållandevis marginell, visar den på den successiva förstärk- ningen av landsbygdsutvecklingsperspektivet inom jordbrukspoli- tiken.

15.2Ansvarsfördelning inom EU och på nationell nivå

Inom kommissionen är det Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling (DG Agri) som ansvarar för jordbrukspoliti- ken. Generaldirektoratets ansvarsområde innefattar i huvudsak att förvalta och utveckla den gemensamma jordbrukspolitiken, stärka landsbygdsutvecklingen inom ramen för jordbrukspolitiken, värna om den europeiska jordbruksmodellen samt ansvara för utvidg- ningsprocessen. (Tidigare ingick även bland annat ansvar för djur- hälsa och djurskydd somnumera är ett ansvar för DG Sanco.)

På nationell nivå är ansvaret för den svenska landsbygdspoliti- ken inom regeringskansliet delat mellan Jordbruksdepartementet som bland annat ansvarar för jordbruks- och fiskeripolitiken samt Näringsdepartementet som ansvar för den regionala tillväxtpoliti- ken och näringspolitiken.

Jordbruksverket är den förvaltningsmyndighet som har det övergripande ansvaret för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige. Enligt instruktionen ska Jordbruks- verket bland annat medverka i Sveriges strävan att uppnå en från

2Se till exempel Landsbygdskommitténs slutbetänkande SOU (2006:101) Se landsbygden! Myter, sanningar och framtidsstrategier.

3Kommissionens förslag (KOM 2008 306/4).

336

SOU 2009:8

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

samhällsekonomisk synpunkt mer effektiv och miljöanpassad jord- brukspolitik inom EU samt ha det övergripande ansvaret för genomförandet av landsbygdspolitiken (inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken). Vidare ska Jordbruksverket i egenskap av utbetalningsställe för EG-stöd ansvara för utbetal- ningar från Europeiska garantifonden för jordbruket och Europe- iska jordbruksfonden för landsbygdsutvecklingen genom de cen- trala IT-system som myndigheten ansvarar för, bedriva internrevi- sion av EG-stöden inom berörda myndigheter, verka för enhetlig- het och likabehandling samt samordna länsstyrelsernas, Sameting- ets och Skogsstyrelsens handläggning av EG-stöden till jordbruket, företag på landsbygden, rennäringen och skogsbruket.

Den svenska landsbygdspolitiken är tvärsektoriell till sin natur. Flera nationella myndigheter, utöver Jordbruksverket, ansvarar för uppgifter som är av betydelse för landsbygdens utveckling, till exempel har Fiskeriverket ett ansvar för att förvalta Europeiska fis- kerifonden som innehåller åtgärder för landsbygdsutveckling, Väg- verket ett ansvar för att utveckla vägtransportsystemet, Banverket ett sektorsansvar för järnvägssektorn samt Tillväxtverket, som övertar uppgifter från Nutek, Glesbygdsverket och Konsument- verket, ett ansvar för till exempel regionala företagsstöd, genomfö- randet av EG:s strukturfonder i Sverige samt utveckling av kom- mersiell och offentlig service på landsbygden. I dag saknas en myn- dighet med nationellt samordningsansvar för landsbygdsutveckling.

15.3EU-arbetet

Jordbrukspolitiken är ett harmoniserat politikområde. Den är huvudsakligen reglerad genom EG-förordningar som bygger på artiklarna 32–38 i EG-fördraget vilka är direkt tillämpliga i med- lemsstaterna. Det innebär att regelarbetet i huvudsak sker inom EU.

Inom jordbruksområdet fattas besluten med kvalificerad majo- ritet i rådet sedan Europaparlamentet lämnat ett yttrande. Den sär- skilda jordbrukskommittén inom Europeiska unionens råd förbe- reder frågor om den gemensamma jordbrukspolitiken för rådet för jordbruk och fiske. I den särskilda kommittén deltar representanter för medlemsstaterna och kommissionen.4 Jordbruksverket deltar

4 Den särskilda jordbrukskommittén har en särställning bland rådets olika kommittéer då den förbereder rådsmöten och därmed motsvarar Coreper i sin behandlingsnivå. Ofta har

337

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

SOU 2009:8

aktivt i EU-arbetet genom experter inom kommissionens arbets- grupper samt inom rådsarbetsgrupper och förvaltningskommittéer. Det finns i princip en förvaltningskommitté för varje större jord- bruksprodukt eller produktgrupp.5

Jordbruksverket deltar även i grupper som hanterar EU:s inter- nationella frågor inom detta område, FN:s jordbruks- och livsme- delsorgan (FAO), Världsorganisationen för djurhälsa (OIE), Con- vention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES), med flera.

15.3.1Kritik och brister

Det saknas specifika granskningar av det svenska EU-arbetet inom jordbruksområdet. Den nationella tillämpningen av reglerna har dock ansetts vara onödigt komplicerad. Som en del av regeringens regelförenklingsuppdrag har Jordbruksdepartementet försökt identifiera områden inom EG-rätten där tolkningen eller tillämp- ningen av EG-regler skiljer sig åt inom unionen och där de skilda tolkningarna kan skapa större bördor och kostnader för företag i Sverige jämfört med företag i andra länder. Jordbruksverket har givits i uppdrag att gå igenom befintliga regelverk för att därige- nom identifiera möjliga regelförenklingar.6 Myndigheten har nyli- gen till regeringen redovisat förenklingsförslag som skulle minska kostnaderna för lantbruket med 90 mkr vilket motsvarar mellan 20 och 25 procent av företagens administrativa börda.7

15.4Stödadministration

Olika typer av stöd är ett centralt instrument för att uppnå målen för den gemensamma jordbrukspolitiken

frågorna först diskuterats på lägre nivå i en arbetsgrupp. Syftet med kommittébehandlingen är att lösa omtvistade frågor så att endast de politiskt viktiga frågorna går vidare till rådet som B-punkter. De frågor som kommittén beslutar är så kallade A-punkter som inte kräver någon överläggning i rådet.

5Dessa kommittéer bistår EU-kommissionen i dess arbete med att utarbeta detaljerade bestämmelser för produktområdet och att förvalta den marknad som omger det.

6Totalt har 12 departement och 52 myndigheter haft regeringens uppdrag att ta fram underlag för regeringens handlingsplan för regelförenklingsarbetet.

7Jordbruksverket (2008) Jordbruksverkets regelförenklingsarbete 2008.

338

SOU 2009:8

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

15.4.1Gårdsstöd och andra direktstöd

I samband med 2003 års reform av den gemensamma jordbrukspo- litiken infördes nya direktstöd. Det viktigaste av dessa direktstöd är det så kallade gårdsstödet. Kännetecknande för gårdsstödet är att det till skillnad från de tidigare stöden är frikopplat8 från produktionen. Även tidigare direktstöd har tagits bort och kom- penseras via gårdsstödet.9

Utöver gårdsstödet finns vissa särskilda direktstöd kopplade till odlade arealer eller djurproduktion. Det är de enskilda medlems- staterna som avgör om sådana stöd ska behållas eller inte inom ramen för den nationella tilldelningen. Dessa stöd har jämförelsevis begränsade effekter på jordbruksutgifterna.

För att erhålla direktstöd krävs numera att jordbrukaren, för- utom att hålla marken i gott jordbruks- och miljöskick, uppfyller vissa verksamhetskrav avseende folkhälsa, djurskydd, växtskydd och miljö, så kallade tvärvillkor. Om verksamhetskraven inte upp- fylls kan stöden reduceras eller helt utebli under året ifråga.

Direktstöden omfattar förutom gårdsstöd bland annat han- djursbidrag, stöd för odling av grödor för industri- och energi- ändamål, proteingrödor, kontrakterad stärkelsepotatis, produk- tionsstöd för torkat foder, stöd för kvalitetscertifiering samt stöd till mervärden i jordbruket.

15.4.2Marknadsstöd, mm

Inom den gemensamma jordbrukspolitiken finns åtgärder som syftar till att påverka utbud och efterfrågan på animalie- och vege- tabilieprodukter samt frukt och grönt, bland annat exportbidrag, tullskydd, stöd till marknadsföring, offentlig lagring, stöd till privat lagring samt stöd och bidrag till produktion och konsumtion.

Exportbidragen syftar till att utjämna skillnaden mellan priset på EU-marknaden och världsmarknaden så att producenten försäkras om samma pris oavsett vilken marknad varan avsätts på.

8Under 2005 och åren därefter fördes några av de tidigare stöden till de olika sektorerna över från de gemensamma organisationerna av marknaden till direktstöd. I Sverige fanns det arealersättning för spannmål, oljeväxter, oljelin, proteingrödor, arealuttag, gräsensilage, trindsäd, stärkelsepotatis, torkat foder och vallfröutsäde samt djurbidrag för nötkött, får och mjölk. Se Jordbruksdepartementet (Ds 2004:9), Genomförande av EU:s jordbruksstödsreform.

9För en utvärdering av gårdsstödet, se Livsmedelsekonomiska institutet (2007) Några aspekter på en reformering av EU:s jordbrukspolitik, rapport 2007:4.

339

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

SOU 2009:8

Tullskyddet syftar till att höja priset på konkurrerande importpro- dukter till den prisnivå som eftersträvas inom EU. Offentlig lag- ring avses när myndigheterna agerar på marknaden då utbudet överstiger efterfrågan på vissa varor genom att köpa upp och lagra överskott. Privat lagring avses när myndigheterna agerar på mark- naden, då priset sjunkit under en viss nivå, genom att istället för uppköp lämna stöd till privat lagring för att temporärt eliminera överskott på marknaden. Marknadsföringsstöd kan lämnas för att finansiera vissa säljfrämjande åtgärder för vissa produkter eller pro- duktionsmetoder inom gemenskapen eller i tredje land. Stöd till producentorganisationer för frukt och grönt kan lämnas för att uppmuntra samordning och stärka producenternas ställning på marknaden. Stöd kan även lämnas för viss produktion och till vissa produkter. Konsumtionsstöd lämnas främst i form av subventione- rad mjölk till skolbarn.

15.4.3Landsbygdsstöd och miljöersättningar

Det är EU som anger landsbygdspolitikens inriktning. Under perioden 2007–2013 är politiken inriktad på tre centrala teman: förbättra jord- och skogsbrukssektorernas konkurrenskraft, för- bättra miljön och landsbygden samt förbättra livskvaliteten i lands- bygdsområden och främja en diversifiering av landsbygdens eko- nomi. Politikens mål och åtgärder utformas i sjuåriga program.

Medlemsstaterna ska ta fram en nationell strategi för lands- bygdsutveckling. Strategin ska återspegla medlemsstatens över- gripande ambitioner och prioriteringar.10 Med utgångspunkt i strategin ska medlemsstaterna utarbeta ett nationellt program för landsbygdsutveckling. Syftet med programmet är att genomföra de åtgärder som prioriterats inom ramen för politikens gemensamma ramverk.11

Det svenska landsbygdsprogrammet för perioden 2007-2013 har som övergripande mål en ekonomiskt, ekologiskt och socialt håll- bar utveckling på landsbygden. Programmet är uppbyggt kring tre axlar inom vilka prioriterade åtgärder definieras. Åtgärder inom axel 1 ska syfta till att stärka konkurrens- och utvecklingskraften hos företag inom jord- och skogsbruk, rennäring, livsmedelspro- duktion och förädling på grundval av en hållbar naturresursanvänd-

10Jordbruksdepartementet (2006) Nationell strategi för landsbygdsutveckling.

11Jordbruksdepartementet (2007) Landsbygdsprogram för Sverige 2007–2013.

340

SOU 2009:8

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

ning. Åtgärder inom axel 2 ska bidra till att bevara och utveckla ett attraktivt och levande landskap, samt stimulera omställningen till en resurseffektiv och hållbar produktion med minskad miljöpåver- kan för att bidra till att gemensamma och nationella miljömål upp- nås på ett effektivt sätt. Åtgärder inom axel 3 ska främja en ökad diversifiering av landsbygdens näringsliv i syfte att främja syssel- sättning, högre livskvalitet för dem som bor på landsbygden samt ett hållbart nyttjande av landsbygdens samlade resurser.

Medlemsstaterna kan inom ramen för programmen prioritera de åtgärder och stödformer som de anser passar dem bäst. I Sverige har merparten av medlen, cirka 75 procent, avsatts för olika miljö- ersättningar inom axel 2 för ett attraktivt och levande landskap samt omställning till en miljöanpassad produktion. Av de reste- rande medlen har cirka 15 procent reserverats för åtgärder inom axel 1 för ökad konkurrens- och utvecklingskraft hos företag samt cirka 10 procent för åtgärder inom axel 3 för diversifiering av när- ingslivet och ökad livskvalitet på landsbygden.

Miljöersättningarna avser bland annat vallodling, miljöskyddsåt- gärder, minskat kväveläckage, ekologiska produktionsformer, skyddszoner, våtmarker, betes- och slåtterängar, natur- och kul- turmiljöer i odlingslandskapet samt hotade husdjursarter. För att erhålla miljöersättning krävs att jordbrukaren ingår ett femårigt åtagande att sköta till exempel marken på ett sätt som innebär att stödvillkoren uppfylls. Dessutom ska jordbrukaren leva upp till samma tvärvillkor som krävs för direktstöd samt ytterligare några tvärvillkor som gäller specifikt för miljöersättning.

Landsbygdsstöd omfattar i hela landet företagsstöd i form av startstöd, investeringsstöd, köp av tjänster och stöd för kompe- tensutveckling. Därtill finns ett antal regionala stöd, bland annat kompensationsbidrag. Stöden inom axel 1 och 3 är indelade i före- tagsstöd och projektstöd. Inom axel 2 dominerar miljöersättning- arna och stöd till jordbruk i mindre gynnade områden.

Länsstyrelserna och Sametinget upprättar för sina områden genomförandestrategier, i första hand avseende axel 1 och 3, med prioriteringar anpassade för regionala förhållanden. Därför kan genomförandet se lite olika ut mellan länen.

Landsbygdsprogrammet har även som ett centralt mål att det regionala och lokala inflytandet ska öka. För att möjliggöra detta ska den så kallade leadermetoden tillämpas i genomförandet av landsbygdsprogrammet, särskilt inom ramen för axel 3. Metoden ska främja ett effektivt genomförande av programmet genom det

341

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

SOU 2009:8

mervärde som följer av lokal förankring, inflytande och samarbete. Leader redovisas särskilt i en egen axel i programmet, axel 4, men är budgetmässigt integrerad i axlarna 1 till 3.

15.4.4Finansiering

Jordbrukspolitikens åtgärder finansieras genom två fonder som ingår i EU:s allmänna budget. Europeiska garantifonden för jord- bruket finansierar direktstöd samt marknadsåtgärder och vissa andra åtgärder. Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveck- ling finansierar de nationella programmen för landsbygdsutveck- ling.

Tabell 15.1	Jordbruksstödsutbetalningar år 2007

		Mkr	EU-finansiering	Antal ansökningar
			(procent)
Gårdsstöd mfl direkt-		6 102	100	85 264
stöd		2 100		205 362
Miljöersättningar		2 100	46	205 362
Djurbidrag		302	100	24 726
Kompensationsbidrag		680	47	39 452
Nationellt stöd		258	-	16 024
Marknadsstöd*		337	100	3 319
Övriga bidrag		2 531	56	107 914
Totalt		12 310	77	482 061

Källa: Jordbruksverket

Not: Marknadsstöd inkluderar exportbidrag och interventionsstöd. Övriga stöd inkluderar företags- stöd, projektstöd, prisstillägg ren, energigrödor, potatisstärkelse, nationellt kuvert och proteingrö- dor. Dessutom ingår ersättningar till länsstyrelserna för deltagande i landsbygdsprogrammet, leaderprojekt, bidrag till organisationer för medverkan i olika program inom djurområdet. Beloppsmässigt dominerar gårdsstödet. Budgeten för det svenska landsbygdsprogrammet 2007– 2013 uppgår till totalt 35 miljarder kronor för hela programperioden. Programmet finansieras ungefär till hälften av EU-medel och till hälften av nationella medel.

15.4.5Administration av stöden

Den operativa jordbruksstödsprocessen består av fem steg: ansö- kan eller registrering, handläggning, kontroll, beslut och utbetal- ning. Därutöver kan det bli aktuellt med överklaganden och åter- krav.

342

SOU 2009:8

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

Jordbruksverket är utbetalande myndighet för samtliga stöd inom Europeiska garantifonden för jordbruket och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling. Dessutom är Jord- bruksverket beslutande myndighet för åtgärder inom områdena intervention, exportbidrag, djurbidrag, stödrätter för gårdsstödet, nationella kompetensutvecklingsprojekt samt ersättning för utrot- ningshotade husdjursraser.

Länsstyrelserna ansvarar för beredning och beslut i ärenden om stöd med anknytning till jordbruksproduktionen och strukturut- veckling samt miljöersättningar och olika åtgärder med syfte att främja landsbygdens utveckling. Till vissa delar ansvarar även Jord- bruksverket, Skogsstyrelsen och Sametinget för delar av beredning och beslut.

I tabellen nedan summeras Jordbruksverkets och länsstyrelser- nas respektive uppgifter för de stöd som länsstyrelserna hanterar.

Tabell 15.2 Ansvarsfördelning mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna

Jordbruksverket	Länsstyrelserna
Planering, samordning	Information till sökanden
Utbildning, information till länsstyrelser	Handläggning, kommunicering
Informationsmaterial, blanketter	Kontroller (administrativa, fysiska)
Föreskrifter, administration	Beslut
IT-system
Utbetalning
Fondkoordinator
Överklaganden
Rapportering till EU
Utvärdering, uppföljning
Källa: Jordbruksverket

Jordbruksverket avsätter totalt cirka 250 årsarbetskrafter för han- tering av jordbruksstöd och landsbygdsstöd. Därtill kommer vissa resurser för konstruktion och drift av IT-systemen för stödadmi- nistrationen.

Den centrala delen av jordbruksstödens administration hanteras vid Stödavdelningen vilken har totalt 82 årsarbetskrafter. Myndig- hetens kostnader för stödadministrationen uppgick till totalt 185 mkr år 2007 varav 52 mkr avsåg marknadsstöd och 133 mkr avsåg övriga stöd. IT-systemen för stödhanteringen kräver betydande resurser.

343

Från jordbruk till landsbygdsutveckling SOU 2009:8

Tabell 15.3	Jordbruksverkets stödavdelning, årsarbetskrafter per enhet

		Personer	Årsarbetskrafter
Avdelningsledning		5	3
Direktstödsenheten		19	17
Marknadsstödsenheten		11	11
IT-förvaltningsenheten		20	19
Process-och planeringsenheten		12	11
Regelutvecklingsenheten		5	5
Utbetalningsenheten		16	10
Utvecklingsenheten		5	6
Totalt		87	82

Källa: Jordbruksverket

Stöden inom landsbygdsprogrammet hanteras vid Landsbygdsav- delningen vid vilken det arbetar 70 personer motsvarande 66 årsar- betskrafter. Landsbygdsavdelningen är förvaltningsmyndighet för landsbygdsprogrammet. Likaså har programmets nationella lands- bygdsnätverk sitt kansli på landsbygdsavdelningen. Kontrollen och granskningen av stöden hanteras av Kontrollavdelningen vilken har 99 medarbetare motsvarande 93 årsarbetskrafter.

Länsstyrelserna avsatte år 2007 totalt 660 årsarbetskrafter för hanteringen av jordbruksstöd. Av dessa avsåg 474 direkt hantering av stöd, 73 allmänt och övergripande hantering av stöd samt 113 myndighetsövergripande samt administration och intern service rörande hantering av stöd. Länsstyrelsernas totala kostnader för hanteringen av jordbruksstöden uppgick till totalt 368 mkr.12

Tabell 15.4 Hanteringskostnader jordbruksstöd 2005-2007, per myndighet 2007

	2007	SJV	LST	ST	GBV	FV	SKS
Marknadsstöd	52	52				0,7
Övriga stöd	520	133	368	1,5	2,4		14,8
Summa	572	185	368	1,5	2,4	0,7	14,8

Källa: Jordbruksverket (2008) Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EG-stöd 2007.

Not: Jordbruksverket (SJV), länsstyrelserna (LST), Sametinget (ST), Glesbygdsverket (GBV), Fiskeri- verket (FV) och Skogsstyrelsen (SKS) I Jordbruksverkets kostnader ingår 10,4 mkr för Tullverkets arbete med exportbidragskontroller.

12 Jordbruksverket (2008) Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EG-stöd 2007, rapport 2008:4.

344

SOU 2009:8

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

Skogsstyrelsen ansvarar för att pröva ansökningar om stöd till skogliga åtgärder inom ramen för landsbygdsprogrammet 2007– 2013. År 2007 uppgick myndighetens kostnader för att hantera stöden till totalt 14,8 mkr.

Sametinget ansvarar för att pröva ansökningar om stöd för att bevara natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet. År 2007 upp- gick Sametingets kostnader för att hantera stöden till totalt 1,5 mkr.

De indexerade kostnaderna för hanteringen av stöden har sedan 2000 minskat för Jordbruksverket med undantag för de år som belastades med kostnaderna förknippade med den nya jordbruks- reformen. Länsstyrelsernas kostnader har ökat under motsvarande period. År 2007 ökade kostnaderna markant i samband med infö- randet av landsbygdsprogrammet, bland annat som en följd av engångskostnader.13

Dessutom varierar kostnaderna för administrationen per ansö- kan om stöd väsentligt mellan olika länsstyrelser. Kostnaderna är lägre vid de länsstyrelser som hanterar ett stort antal ansökningar.14

15.4.6Kontroll av stöd

Jordbruksverket har det centrala ansvaret för kontrollen av stöden. Inom myndigheten är det Kontrollavdelningen som ansvarar för att hantera denna uppgift. Totalt avsätts 39 årsarbetskrafter för kon- trollen av stöden. Vid granskningsenheten avsätts 14 årsarbets- krafter för revision av stöd. Kontrollen omfattar marknads- regleringarna, till exempel exportbidrag och intervention, samt åtgärder för landsbygdsutveckling. Enheten ansvarar också för fysisk kontroll av exportbidrag samt samordnar de kontroller som Tullverket utför på uppdrag av Jordbruksverket.15 Vid kontrollen- heten avsätts 10 årsarbetskrafter för att samordna länsstyrelsernas

13Ibid., s.12

14Ibid., s.13.

15Jordbruksverket har överlåtit stora delar av kontrollen av exportbidrag till Tullverket. Jordbruksverket ansvarar genom Granskningsenheten för samordning i form av upprättande av riktlinjer för kontrollarbetet och kontrollprogram, det elektroniska rapporteringssystem som används vid kontrollen samt för utbildning och uppföljning. Jordbruksverket utför dessutom genom Kontrollenheten de produktionskontroller som sker mot bearbetade varor. Tullverket utför kontroll i samband med inlastning och klarering av exportbidragsvaror och exportbidragssändningar från EU samt kontroll och övervakning av lager som används för proviantering av exportbidragsvaror. Tullverket är dessutom den myndighet dit företagen lämnar sin exportbidragsansökan varför myndigheten utför administrativa kontroller av exportbidragsansökan innan ansökan skickas till Jordbruksverket.

345

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

SOU 2009:8

kontroll av arealersättning, djurbidrag, miljöstöd och regionala stöd samt 4 årsarbetskrafter för kontroll av marknadsstöd. Därtill kommer de resurser som avsätts vid Centrala djurdatabasenheten och registerenheten för administrationen av de register som används inom administrationen av jordbruksstöden.

Länsstyrelserna ansvarar för den operativa kontrollen i fält av jordbruks- och landsbygdsstöd. Kontrollfrekvenserna fastställs av Jordbruksverket. År 2007 avsatte länsstyrelserna totalt 144 årsar- betskrafter för fältkontroll varav 124 för kontroll av SAM-ansök- ningar och 20 för kontroll av djurbidrag.16

Med direktstöden följer krav om att jordbrukaren, förutom att hålla marken i gott jordbruks- och miljöskick, ska uppfylla vissa verksamhetskrav avseende folkhälsa, djurskydd, växtskydd och miljö. Om ett eller flera av tvärvillkoren inte uppfylls, ska avdrag göras på stödet. Avdraget ska stå i relation till avvikelsens allvar, varaktighet och omfattning.

I Sverige har Jordbruksverket utsetts till samordnande myndig- het för administrationen av den så kallade tvärvillkorskontrollen. För merparten av den operativa kontrollen i fält ansvarar länsstyrel- serna. Men när det gäller vissa verksamhetskrav ansvarar även andra myndigheter för vissa uppgifter, bland annat kommuner, Natur- vårdsverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket.

15.4.7Kritik och brister

EU-kommissionen påvisade vid en revision i Sverige 2007 en rad brister i kontrollen av tvärvillkoren. Den konstaterade att bestäm- melserna om kontrollfrekvens inte hade följts. Inga kontroller hade gjorts av 5 av 19 verksamhetskrav. För ytterligare tre verksamhets- krav hade kontrollen varit mycket begränsad. Kritik framfördes även mot länsstyrelsernas och kommunernas riskanalyser, vilka inte ansågs vara tillräckligt specifika. Dessutom påtalades att Jordbruks- verket betalade ut stöd, vilka länsstyrelserna beslutat att bevilja, trots att det ibland saknades underlag. Kommissionen konstaterade att avsaknaden av kontroll är en allvarlig brist som kan leda till att bestämmelserna om avdrag på stöd inte tillämpas eller tillämpas

16 Jordbruksverket (2008) Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EG-stöd 2007, rapport 2008:4, bilaga 1.3.

346

SOU 2009:8

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

felaktigt och uppmanade de svenska myndigheterna att snarast vidta åtgärder för att avhjälpa bristerna.17

Vid ytterligare tillfällen under senare år har kommissionen riktat kritik mot kontrollen inom den svenska administrationen av jord- bruksstöden. I det ena fallet gällde det främst arealbaserade kon- troller under perioden 2002–2004. Hanteringen av olika djurbidrag har också kritiserats.

De brister som konstaterats vid revisionerna har i vissa fall för- anlett kommissionen att resa anspråk på återkrav mot Sverige. Återkrav har beslutats för arealersättning om 34,1 mkr, tackbidrag om 3,8 mkr, djurbidrag för nötkreatur om 126,6 mkr och miljöstöd om 0,2 mkr.

Riksrevisionen granskade 2008 hanteringen av tvärvillkorskon- trollen av jordbruksstödet i syfte att bedöma om regeringen och ansvariga myndigheter säkerställt en korrekt tillämpning av bestämmelserna om tvärvillkorskontroll. Riksrevisionen konstate- rade att tillämpningen varit bristfällig. Regeringen ansågs inte ha tydliggjort ansvar och roller för berörda myndigheter samt Jord- bruksverket ha brustit i sitt ansvar som samordnande myndighet med betydande samordningsproblem som följd.18 Den 1 januari 2008 överfördes kommunernas ansvar för tvärvillkorskontrollen till länsstyrelserna. Riksrevisionen bedömde att det även efter att denna förändring genomförts behövs förtydliganden av ansvar och uppgifter för berörda myndigheter samt rekommenderade reger- ingen att tydligare precisera ansvar och roller för berörda myndig- heter samtidigt som man regelbundet följer upp hur kontrollsy- stemet fungerar. Vidare rekommenderade Riksrevisionen Jord- bruksverket, i egenskap av ansvarig samordnande myndighet, att säkerställa att bestämmelserna uppfylls särskilt avseende systema- tisk kontroll av samtliga tvärvillkor, kontrollfrekvens, riskanalyser och underlag för beslut om stöd samt tillse att de myndigheter som ska utföra tvärvillkorskontrollen får tillräcklig information, vägled- ning och utbildning.

Utredningen om administration, organisering och kontroll av jordbruksstöden (dir. 2007:138) har i uppdrag att analysera den svenska administrationen av jordbruksstöden och lämna förslag om en framtida administration som är kostnadseffektiv, skapar goda förutsättningar för styrning av resurser och som kan fungera vid en

17Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling (2007), Meddelande om granskning, AGR 015475.

18Riksrevisionen (2008) Tvärvillkorskontroller i EU:s jordbruksstöd, rapport 2008:11.

347

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

SOU 2009:8

eventuell förändrad regional indelning. Utredningen presenterade sommaren 2008 en promemoria med vissa förslag om hur bristerna i administrationen kan hanteras. I promemorian konstaterades att en orsak till de observerade bristerna är de otillräckliga styrnings- möjligheter som följer av den komplexa nationella myndighets- strukturen och vidhängande splittrade finansieringsbild. Vidare konstaterades att kontrollen av tvärvillkor ställer särskilda krav i och med att kontrollen omfattar ett stort antal ansvarsområden och lagstiftningar. Problemets lösning kräver enligt promemorian för- ändringar av organisationen för stödadministration, sannolikt med inslag av centralisering inom vissa områden. Inom ramen för den nuvarande ordningen bör ansvarsfördelningen mellan Jordbruks- verket och länsstyrelserna tydliggöras, de länsstyrelser som är ansvariga för att organisera samarbetet i samverkansregionerna ges ett tydligare samordningsuppdrag samtidigt som Jordbruksverket och länsstyrelserna ges i uppdrag att analysera och effektivisera kontrollen. Därtill bör Sverige i förhandlingarna om reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken agera för en möjlighet för medlemsländerna att besluta om en högre gräns för storleken på företag som kan erhålla stöd. Utredningen ska rapportera sitt upp- drag senast den 31 januari 2009.

15.5Kompetensutveckling, mm

Jordbruksverket bedriver kompetensutvecklingsverksamhet inom bland annat miljöområdet, djurens välfärd och landsbygdsutveck- ling. Verksamheten bedrivs vid Växavdelningen, Djuravdelningen och Landsbygdsavdelningen.

Växtavdelningen kommer under perioden 2009 till 2011 att förfoga över cirka 63 mkr per år för kompetensutveckling. Av dessa medel avsätts 42 mkr till myndighetens egna projekt medan 21 mkr fördelas efter utlysning. Den kompetensutveckling som Växtavdelningen bedriver fokuserar på miljöområdet och inom detta ett antal målområden: (i) ett rikt odlingslandskap (Miljöen- heten), (ii) ingen övergödning (Växtnäringsenheten), (iii) giftfri miljö (Växtskyddsenheten), (iv) ekologisk produktion (Växtod- lingsenheten) samt (v) tvärvillkor och jordbruksrådgivning (Miljö- enheten). Verksamheten syftar till att främja ett hållbart resursut- nyttjande.

348

SOU 2009:8

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

Under 2009 kommer även kompetensutveckling som rör olycksfall att administreras av Jordbruksverket genom Växtavdel- ningen. De konkreta kompetensutvecklingsinsatserna inom detta område kommer dock att genomföras av externa aktörer i form av utbildning, rådgivning m.m.

Växtavdelningens kompetensutvecklingsverksamhet omfattar totalt 35 årsarbetskrafter varav knappt 7 vid huvudkontoret i Jönköping. Merparten av verksamheten bedrivs vid regionala kon- tor i Alnarp, Kalmar, Linköping, Skara och Uppsala.19

Landsbygdsavdelningen kommer under perioden 2009 till 2011 att förfoga över cirka 52 mkr per år för kompetensutveckling. Av dessa medel fördelas 44 mkr efter utlysning. Av resterande medel används 4,5 mkr till myndighetens egna projekt och 3,5 mkr till åtgärder inom axel 3 inom landsbygdsprogrammet.

Djuravdelningen kommer under samma period att förfoga över totalt 4,9 mkr per år för kompetensutveckling varav 3,1 mkr förde- las efter utlysning och 1,8 mkr används för insatser inom området djurens välfärd. Jordbruksverket har för närvarande även ett natio- nellt ansvar för stödet till kompetensutveckling inom fjäderfänär- ingen samt för diskussioner med grisnäringen om ett motsvarande ansvar.20

Jordbruksverket beskriver sitt uppdrag, inom området kompe- tensutveckling, som att fungera som en länk mellan forskning och rådgivning i syfte att omsätta ny kunskap inom praktiskt lantbruk (se figur 15.1). Detta kräver att ny och befintlig kunskap samman- ställs och tillgängliggörs. Jordbruksverket fokuserar i första hand på steg 2 och 3, men även till viss del på steg 4. Inom steg 1 är uni- versitet och andra forskningsorgan de primära aktörerna samt i steg 4 organisationer och företag som bedriver rådgivning direkt till företag.

19I Skara, Uppsala och Alnarp bedrivs verksamhet inom samtliga målområden medan det i Linköping endast bedrivs verksamhet inom områdena giftfri miljö och ingen övergödning samt i Kalmar endast inom området giftfri miljö.

20Jordbruksverket (2008) En livskraftig landsbygd: Jordbruksverkets strategi för landsbygdsprogrammets nationella projektstöd, rapport 2008:34.

349

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

SOU 2009:8

Tabell 15.5 Från forskning till praktisk användning

Steg 1

Framtagande av ny kunskap

Forskning

Försök

Utvecklingsprojekt

Steg 2

Syntes av ny och befintlig kunskap

Syntes

Forma och anpassa råd till den praktiska produktionen

Steg 3

Verktyg för kompetensutveckling

Framtagande av utbildnings- och informationsmaterial

Fortbildning rådgivare m.fl.

Källa: Jordbruksverket

Den kompetensutvecklingsverksamhet som Jordbruksverket bedri- ver ska enligt myndigheten inte konkurrera med den rådgivning som bedrivs av organisationer och företag direkt till företag, utan ska vara inriktad på åtgärder som ligger utanför den ordinarie råd- givningens intresseområde och intäktsmöjligheter.

De primära målgrupperna för kompetensutvecklingsinsatserna är: rådgivare som är verksamma inom de områden som omfattas av landsbygdsprogrammet; tjänstemän och informatörer med verk- samhet som vänder sig till den yrkesmässiga jordbruks- och träd- gårdsodlingen; lantbrukare, i första hand indirekt genom informa- tion till rådgivare och andra tjänstemän men även i viss mån direkt, samt; andra personer som i sin verksamhet har möjlighet att bidra till att uppfylla målen för verksamheten.

15.5.1Vattenverksamheten

Jordbruksverket bedriver avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet inom vattenområdet, bland annat uppdrag om juridiska och hyd- rologiska frågeställningar om markavvattning och bevattning. Verksamheten bedrivs i konkurrens med de privata aktörer som finns inom vattenområdet.

350

SOU 2009:8

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

Inom Jordbruksverket utförs uppgifterna ifråga av Vattenenhe- ten vid Växtavdelningen som arbetar med vattnets utnyttjande, hantering och vård i odlingslandskapet. Vattenenheten har totalt 15 medarbetare motsvarande 12 årsarbetskrafter och är lokaliserad till fem orter: Jönköping, Uppsala, Skara, Linköping och Alnarp.

Vattenenhetens verksamhet finansieras till cirka 80 procent genom avgifter från externa uppdrag och 20 procent genom anslag. För 2009 uppgår de budgeterade intäkterna till totalt 15,4 mkr varav 9,5 mkr avser avgiftsintäkter från externa uppdrag.

Vattenverksamheten har kritiserats för att inte bedrivas konkur- rensneutralt. Vid granskningar har Riksrevisionen anmärkt bland annat på det balanserade underskottet, faktureringen av uppdrag och värderingen av pågående uppdrag. År 2007 uppvisade verksam- heten ett underskott på 1,8 mkr och ett ackumulerat underskott på 3,6 mkr.21 Den genomgång som Jordbruksverket under 2008 låtit göra av samtliga pågående uppdrag indikerar ett ytterligare förvän- tat underskott på 2,3 mkr. Det ger ett totalt ackumulerat under- skott på knappt 6 mkr. Då det konstaterats att de tidigare avgif- terna inte gav full kostnadstäckning har det genomförts en höjning av avgifterna. Det ackumulerade underskottet avser Jordbruksver- ket finansiera genom att tillföra anslag till verksamheten. Detta visar att den avgiftsfinansierade verksamheten under en längre tid i praktiken har korssubventionerats med anslag, vilket följaktligen har inneburit en snedvridning av konkurrensen på marknaden.

15.6Överväganden och förslag

15.6.1Förstärkt samordning för landsbygdsutveckling

Utredningens förslag: Myndigheten för jordbruk och lands- bygdsutveckling bör i egenskap av ansvarig myndighet för jord- brukspolitikens förvaltning ha ett övergripande ansvar för landsbygdsutveckling. I ett första steg bör myndigheten tilldelas ett övergripande nationellt samordningsansvar. I ett andra steg bör det i särskild ordning prövas om det till den samordnande myndigheten bör överföras vissa uppgifter som andra myndig- heter utför i dag.

21 Jordbruksverket (dnr 07-8947/08) Skrivelse till Jordbrukdepartementet med hemställan om ytterligare anslag räkenskapsåret 2008 m.m.

351

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

SOU 2009:8

Skälen för utredningens förslag: Den svenska landsbygdspolitiken har en tvärsektoriell natur. På den nationella nivån, inom reger- ingskansliet, är det framförallt Jordbruksdepartementet och När- ingsdepartementet som har ansvar för frågor som rör landsbygds- utveckling. Flera myndigheter inom nämnda departements ansvarsområden har uppgifter som är av betydelse för landsbygdens utveckling, däribland Jordbruksverket, Fiskeriverket, Tillväxtver- ket, Vägverket och Banverket. I dag saknas en myndighet med ett övergripande nationellt samordningssvar för landsbygdspolitiken.

Landsbygdskommittén konstaterade i sitt slutbetänkande (SOU 2006:101) Se landsbygden! Myter, sanningar och framtidsstrategier att samordningen av de olika statliga insatserna för landsbygdsutveck- ling inte koordineras och att den bristande samordningen är ett hinder för landsbygdsutveckling. I linje med detta föreslog utred- ningen att åtgärder bör vidtas för att förbättra samordningen, bland annat att samordningen inom regeringskansliet mellan departe- menten stärks, att regeringens styrning av myndigheterna utvecklas för att stimulera landsbygdsutveckling samt att landsbygdsper- spektivet tydliggörs i myndigheternas uppdrag och att fullgörandet av uppdragen mer aktivt följs upp.

Utredningen anser i linje med detta att en myndighet bör till- delas ett övergripande nationellt samordningsansvar för lands- bygdsutveckling. Jordbruksverket har i dag ett övergripande ansvar för att genomföra landsbygdspolitiken inom ramen för jordbruks- politiken. Utredningen föreslår att detta uppdrag utvidgas till att omfatta hela den nationella landsbygdspolitiken. I ett första steg bör den föreslagna myndigheten för jordbruk och landsbygdsut- veckling tilldelas ett övergripande nationellt samordningsuppdrag för landsbygdsutveckling. I detta uppdrag bör bland annat ingå att bistå regeringen i landsbygdsfrågor, att uppmärksamma regeringen på frågor av betydelse för landsbygdens utveckling för vilka det nationella myndighetsansvaret är otydligt, samt utveckla de natio- nella samverkansstrukturerna för landsbygdsutveckling. Vid myn- digheten bör det även finnas ett rådgivande organ med represen- tanter för andra statliga myndigheter med uppgift att utveckla landsbygden.

I ett andra steg bör det i särskild ordning prövas om det till den samordnande myndigheten bör överföras vissa uppgifter som andra myndigheter utför i dag. Utredningen vill i detta sammanhang sär- skilt uppmärksamma relationen mellan Jordbruksverket och Skogs- styrelsen samt de två myndigheternas ansvarsområden. Både jord-

352

SOU 2009:8

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

och skogsbruket är mycket viktiga näringar på landsbygden. Många jordbrukare är också skogsbrukare, och vice versa. Ytterligare en koppling är det allt större intresset för att utvinna bioenergi från jordbruks- och skogsmark. Det talar för en mer integrerad hanter- ing av jordbruks- och skogsbruksfrågor. Till förmån för att utreda en eventuell sammanläggning av de två myndigheterna talar också den praktiska omständigheten att båda myndigheternas huvud- kontor finns i Jönköping. Dessutom reser Skogsstyrelsens nuva- rande regionala verksamhet frågor. Utredningen ser en möjlighet att på regional nivå fördjupa samarbetet mellan de två myndighe- terna endera genom en inordning av verksamheten i länsstyrelserna eller genom en parallell regional organisation för hantering av jord- och skogsbruksfrågor.

15.6.2Effektivare administration av jordbruksstöden

Utredningens bedömning: Administrationen av jordbruksstö- den kan effektiviseras genom att tydliggöra samarbetet mellan den ansvariga myndigheten på central nivå och länsstyrelserna samt genom att koncentrera handläggningen till färre länsstyrel- ser. Vidare kan effektiviseringar vinnas genom att samordna hanteringen av olika EG-stöd, till exempel jordbruks- och fiske- ristöd samt strukturstöd inom Europeiska fonden för regional utveckling och Europeiska socialfonden som förvaltas av Nutek (som under 2009 kommer att inlemmas i Tillväxtverket) respektive Svenska ESF-rådet.

Skälen för utredningens bedömning: Utredningen ska enligt direktiven inte lämna förslag rörande administrationen av jord- bruksstöden.

Utredningen har i denna del samrått med Utredningen (dir. 2007:138) av administration, organisering och kontroll av jord- bruksstöden.

15.6.3Samordningen av tvärvillkorskontrollen utvecklas

Utredningens förslag: Myndigheten för jordbruk och lands- bygdsutveckling bör ges i uppdrag att vidareutveckla formerna

353

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

SOU 2009:8

för ledning och samordning av olika kontrollmyndigheters verk- samhet.

Skälen för utredningens förslag: I dag ansvarar Jordbruksverket för att samordna tvärvillkorskontrollen, vilken operativt främst utförs av länsstyrelserna. Med utredningens förslag kommer sam- ordningen av tvärvillkorskontrollen framgent att vara ett ansvar för Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling.

Tvärvillkorskontrollen har återkommande kritiserats för allvar- liga brister, vilka till viss del kvarstår trots att ansvaret för kommu- nernas operativa kontroll den 1 januari 2008 överfördes till länssty- relserna. Av Riksrevisionens granskning framgår att det finns ett behov av att förtydliga ansvar och uppgifter för berörda myndig- heter. Det är sålunda angeläget att åtgärder vidtas för att förbättra kontrollen.

Utredningen anser att regeringen bör precisera ansvar och roller för berörda myndigheter samt regelbundet följa upp hur kontroll- systemet fungerar samt att den samordnande myndigheten säker- ställer att de myndigheter som ska utföra tvärvillkorskontrollen får tillräcklig information, vägledning och utbildning. Det senare regleras lämpligen genom ett särskilt uppdrag till Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling att utveckla formerna för led- ning och samordning av olika kontrollmyndigheters verksamhet.

15.6.4Kompetensutvecklingen omstruktureras

Utredningens förslag: Möjligheterna att samlokalisera kompe- tensutvecklingsverksamheten med länsstyrelsernas verksamhet i de aktuella länen samt att på sikt i högre grad konkurrensutsätta utförandet bör närmare undersökas av Myndigheten för jord- bruk och landsbygdsutveckling.

Skälen för utredningens förslag: I dag bedriver Jordbruksverket kompetensutvecklingsverksamhet bland annat för att förbättra miljökompetensen inom jordbruket. Verksamheten finansieras genom medel från landsbygdsprogrammet. Under perioden 2009 till 2011 kommer Jordbruksverket att avsätta totalt knappt 50 mkr per år för egna kompetensutvecklingsprojekt, vilket motsvarar

354

SOU 2009:8

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

cirka 40 procent av de medel för kompetensutveckling inom lands- bygdsprogrammet som myndigheten förfogar över.

Utredningen ser inte kompetensutveckling för en näring som en primär statlig uppgift. I de fall staten likväl bidrar finansiellt till kompetensutvecklingsinsatser, behöver inte dessa utföras av stat- liga myndigheter. Det är inte heller lika viktigt som vid myndig- hetsutövning att kompetensutvecklingsverksamhet utförs på ett enhetligt sätt. Vidare kan rimligheten i att Jordbruksverket i egen- skap av förvaltande myndighet för landsbygdsprogrammet avsätter projektmedel för egen verksamhet ifrågasättas. Den princip som normalt kännetecknar projektmedel är att de utlyses och söks i konkurrens varefter medel fördelas till de mest relevanta projekten. Genom att konkurrensutsätta utförandet bör det vara möjligt att reducera kostnaderna. Det kan dock finnas skäl som motiverar att staten i egen regi bedriver kompetensutveckling, till exempel att den bedöms vara av särskild betydelse eller att den inte tillhanda- hålls av andra aktörer. Alternativa utförare skulle till exempel kunna vara lantbrukets organisationer.

Utredningen har funnit det svårt att avgöra i vilken omfattning den kompetensutveckling som Jordbruksverket i dag bedriver i egen regi kan och bör utföras av andra aktörer. Mot bakgrund av att kompetensutveckling för en näring inte bedöms vara en primär statlig uppgift anser utredningen att det bör undersökas i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att på sikt i högre grad konkurrensutsätta utförandet.

I det fall verksamheten bedrivs i statlig regi är det viktigt att den koordineras med annan regional statlig verksamhet för att främja en mer överskådlig statlig regional geografi. Utredningen anser det inte vara rationellt att Jordbruksverket i landets södra och mellersta delar dels anlitar länsstyrelserna för administration av jordbruks- stöden och dels parallellt har en egen regional organisation för kompetensutveckling. Det gör den statliga organisationen mer svåröverskådlig. Utredningen anser att det i de fall det bedöms lämpligt att verksamheten även framgent ska bedrivas i statlig regi att den i första hand bör samlokaliseras med länsstyrelsernas verk- samhet i de aktuella länen.

Detta regleras lämpligen genom att regeringen i ett särskilt upp- drag ger Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutredning i uppgift att undersöka frågan.

355

Från jordbruk till landsbygdsutveckling

SOU 2009:8

15.6.5Vattenverksamheten avvecklas

Utredningens förslag: Den vattenverksamhet som Jordbruks- verket bedriver i dag bör inte längre bedrivas i statlig regi. Verk- samheten ifråga bör vara avvecklad senast den 31 december 2009.

Skälen för utredningens förslag: Jordbruksverket bedriver i dag avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet inom vattenområdet. Myn- dighetens redovisning av verksamheten visar att den under flera år bedrivits med underskott, vilket innebär att den i praktiken har korssubventionerats med anslag. Det har inneburit att konkurren- sen på marknaden har snedvridits. Under utredningstiden har utredningen kontaktats av företag med liknande verksamhet. De har hävdat att det finns privata leverantörer för merparten av de tjänster som Jordbruksverket i dag erbjuder inom ramen för upp- dragsverksamheten, men att de privata aktörernas position på marknaden skadas av att Jordbruksverket inte prissätter tjänsterna på ett marknadsmässigt sätt. Utredningen har inte funnit något som motsäger denna beskrivning av marknadssituationen och anser följaktligen att verksamheten ifråga inte längre bör bedrivas i statlig regi.

Detta hanteras lämpligen genom att regeringen i ett särskilt uppdrag ger myndigheten i uppgift att avveckla verksamheten. Vidare bör den uppdragsverksamhet som myndigheten får ta ut avgifter för enligt instruktionen begränsas i enlighet med utred- ningens förslag.

356

16Tydligare roller inom det veterinära området

Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen analysera och lämna för- slag gällande hemvisten i myndighetsstrukturen för förvaltnings- uppgifter inom det veterinära området samt en statlig veterinär fältorganisation.

Med förvaltningsuppgifter inom det veterinära området avses i huvudsak prövning av behörighet och ansvar vid veterinär yrkesut- övning, tillsyn över veterinär verksamhet samt insamling och registerhållande av djursjukdata.1 Med statlig veterinär fältorganisa- tion avses distriktsveterinärorganisationen.

16.1Veterinär behörighet

För att vara behörig att arbeta som veterinär i Sverige krävs svensk veterinärlegitimation eller så kallad begränsad behörighet. Jord- bruksverket utfärdar svensk veterinärlegitimation och ger begrän- sad behörighet i enlighet med lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket samt myndighetens föreskrifter.

För dem som genomgått veterinärutbildning i Sverige ska ansö- kan kompletteras med en kopia på utbildningsbeviset. För dem som genomgått veterinärutbildning i annat EES-land ska ansökan kompletteras med en kopia på utbildningsbeviset samt om de tidi- gare har varit verksamma som veterinär en referens i form av ett ”letter of good standing”. För sökanden från tredje land krävs en kompletterande veterinärutbildning i Sverige. I bedömningen av ansökningar om kompletterande utbildning prövas om den aktuella grundutbildningen i tredje land uppfyller ställda krav.

1 Till kategorin veterinära förvaltningsuppgifter kan även föras förordnande av officiella veterinärer och beslut om veterinär specialistkompetens.

357

Tydligare roller inom det veterinära området

SOU 2009:8

Ärenden om veterinär behörighet handläggs inom Jordbruks- verket vid Avdelningen för djurskydd och hälsa, Enheten för vete- rinära frågor. År 2007 inkom enligt Jordbruksverkets diarium totalt 181 behörighetsärenden, varav 157 ansökningar om legitimation och 24 ansökningar om kompletterande utbildning för veterinärer från tredje land. Ansökningarna om legitimation avslogs i 4 fall och ansökningarna om kompletterande utbildning i 9 fall. Enligt det datoriserade system där samtliga behörigheter ska registreras med- delades 142 legitimationer och 552 begränsade behörigheter (en person kan ha flera behörigheter). Enligt det manuella systemet över legitimationer fick 61 veterinärer legitimation efter grundut- bildning i Sverige, 58 veterinärer legitimation efter grundutbildning utanför Sverige och 10 veterinärer legitimation efter komplette- rande utbildning i Sverige. De resurser Jordbruksverket avsatte för dessa uppgifter uppgick år 2007 till totalt 1,1 årsarbetskraft.

Det har riktats kritik mot prövningen av veterinär behörighet. I en utvärdering av grund- och forskarutbildningen i veterinärmedi- cin vid Sveriges lantbruksuniversitet som Högskoleverket låtit göra konstateras att Jordbruksverket i dag inte utför någon självständig prövning, utan att myndigheten litar på att Sveriges lantbruksuni- versitet tar ansvar för att kriterierna för legitimation uppfylls. Detta gäller dels för veterinärer som utbildas inom ramen för den ordinarie svenska veterinärutbildningen, dels för veterinärer från tredje land som genomgår den svenska kompletterande veterinär- utbildningen. Högskoleverket konstaterar att det sätt som utfär- dandet av legitimation i dag sker på inte uppfyller kraven på en rimlig kvalitetssäkring, vare sig för utbildningsanordnaren eller för den enskilde.2 Bilden av att Jordbruksverket utfärdar legitimation utan självständig prövning har styrkts vid utredningens kontakter med myndigheten. I respons till denna kritik har Jordbruksverket anfört att myndigheten är representerad genom en adjungerad ledamot i den berörda fakultetsnämnden vid Sveriges lantbruksuni- versitet samt att det under åren förekommit informella kontakter på ledningsnivå mellan Jordbruksverket och Sveriges lantbruksuni- versitet i enskilda legitimationsärenden om en student ansetts vara uppenbart olämplig.

2 Högskoleverket (2008) Utvärdering av veterinärprogrammet och forskarutbildningen i veterinärmedicin, rapport 2008:3, s.21 och 42.

358

SOU 2009:8

Tydligare roller inom det veterinära området

16.2Veterinära ansvarsnämnden

Frågor om disciplinansvar i veterinär yrkesutövning prövas av Veterinära ansvarsnämnden. Fram till den 1 juli 1994 var ansvars- nämnden en del av Jordbruksverket. i dag är nämnden en självstän- dig myndighet med Jordbruksverket som värdmyndighet. Ansvars- nämndens verksamhet administreras och finansieras av Jordbruks- verket. Organisatoriskt hör nämndens kansli till Kundavdelningen, Serviceenheten. Enligt arbetsordningen är den enda kontakten med Jordbruksverket att samtliga ärenden remitteras till Jordbruksver- ket i egenskap av central tillsynsmyndighet inom det veterinära området. Finansieringen sker genom Jordbruksverkets förvalt- ningsanslag, men kostnaderna ska särredovisas.

Bestämmelser om ansvarsnämndens sammansättning och upp- gifter finns i lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinär- yrket, huvudsakligen i 18–35 §§. Nämnden ska bestå av en ordfö- rande som ska vara eller ha varit ordinarie domare samt ytterligare fem ledamöter, varav två ska vara veterinärer. De övriga ledamö- terna ska utses bland personer som har insikt i djurhållningen och som kan anses företräda allmänna intressen. Nämndens kansli- funktion som ansvarar för att samordna handläggningen av ärenden och att administrera verksamheten består av en sekreterare på hel- tid och en administratör på deltid, totalt motsvarande 1,25 årsar- betskrafter. Budgeten för år 2007 uppgick till totalt 1 025 000 kr.

De frågor nämnden ska pröva specificeras i 13–17 §§ av nämnda lag. Rätt att initiera ärenden har den myndighet som har tillsyn över den yrkesutövning som föranleder anmälan, veterinärens arbetsgivare eller den som har lidit skada till följd av veterinärens yrkesutövning. Begreppet den som lidit skada har av nämnden givits tolkningen den som direkt berörts, det vill säga djurägaren eller den som har djuret i sin vård. Nämnden kan besluta om påföljder i form av erinran och varning.

Nämnden ska även pröva frågor om återkallelse och begränsning av legitimation. Ärenden om återkallelse eller begränsning av legi- timation kan tas upp på begäran av Jordbruksverket eller av veteri- nären själv. Ansvarsnämndens beslut kan överklagas till länsrätten.

Antalet inkomna ärenden till nämnden har under den senaste femårsperioden varierat mellan 100 och 120 per år. År 2007 inkom totalt 101 ärenden medan totalt 151 ärenden avgjordes. Det jämfö- relsevis stora antalet avgjorda ärenden ska ställas i relation till att antalet inkomna ärenden under de fem föregående åren översteg

359

Tydligare roller inom det veterinära området

SOU 2009:8

antalet avgjorda ärenden. Av de 151 ärenden som nämnden avgjorde renderade 71 procent inte i någon påföljd, 9 procent i erinran och 7 procent i varning. Därtill avvisades eller avskrevs 15 procent av ärendena, vilket innebär att de inte prövats i sak. Anledning till avskrivning kan vara att anmälan återtagits och till att ett ärende avvisas att anmälan är för ofullständig för att prövas i sak, anmälan är gjord efter preskriptionstidens utgång eller att anmälan inte avser en veterinärmedicinsk fråga.

Ärenden om återkallelse av legitimation är mycket ovanliga. De förekommer ungefär en gång vart tredje år. Under de 14 år nämn- den varit verksam har den enligt uppgift endast en gång beslutat om att återkalla legitimation.

Tabell 16.1	Disciplinärenden och påföljder 2007

Påföljd		Antal	Andel, procent
Ingen påföljd		108	71
Erinran		14	9
Varning		7	5
Avvisning/Avskrivning		22 (18/4)	15
Summa:		151	100

Källa: Veterinära ansvarsnämnden.

De ärenden ansvarsnämnden har att hantera avser olika djurslag. Av de 151 ärenden som nämnden avgjorde år 2007 avsåg 38 procent hund, 30 procent häst, 15 procent katt, 2 procent nöt och 3 procent övriga djur (tre gällde kanin och ett kaja). För 12 procent av ären- dena saknas uppgift om djurslag.

360

SOU 2009:8 Tydligare roller inom det veterinära området

Tabell 16.2	Disciplinärenden per djurslag 2007

Djurslag	Antal	Andel, procent
Nöt	3	2
Häst	45	30
Hund	58	38
Katt	23	15
Övriga djur	4	3
Uppgift saknas	18	12
Summa	151	100

Källa: Veterinära ansvarsnämnden.

Djursjukvårdsutredningen hade i uppdrag att göra en översyn av behörighets- och ansvarsfrågor inom djursjukvården. I uppdraget ingick även att analysera Veterinära ansvarsnämndens arbete.3 I betänkandet (SOU 2005:98) Behörighet och ansvar inom djurens hälso- och sjukvård föreslog utredningen att ansvarsnämndens upp- drag skulle utvidgas till att gälla disciplinärenden rörande all djur- hälsopersonal, inte bara som i dag veterinärer. Vidare föreslog utredningen vissa ändringar rörande vem som kan anmäla en fråga till nämnden. Utredningen utvärderade inte Veterinära ansvars- nämndens funktion.

16.3Tillsyn över veterinär verksamhet

Den veterinära verksamheten bedrivs under tillsyn av Jordbruks- verket och länsstyrelserna samt beträffande besiktningsveterinä- rerna av Livsmedelsverket.

Av 3 § förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruk- tion framgår att Jordbruksverket har tillsyn över all veterinär yrkesutövning förutom den veterinära yrkesutövningen inom besiktningsveterinärorganisationen. Tillsyn över den senare veteri- nära yrkesutövningen, det vill säga kontrollåtgärder vid slakt och hantering av animaliska livsmedel, står under Livsmedelsverket.4

3Kommittédirektiv (2003:90) Behörighet m.m. inom djursjukvården.

4Livsmedelsverket har till utredningen framfört att bestämmelserna i 3 § förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion är föråldrade och inte återspeglar de förändringar som skett inom den veterinära kontrollorganisationen. När förordningen tillkom bestod besiktningsveterinärorganisationen till stor del av veterinärer som var kliniskt verksamma och som utförde köttbesiktning på deltid. Besiktningsveterinärerna var då, liksom distriktsveterinärerna i dag, självständiga gentemot sin arbetsgivare på ett helt annat sätt än i dag. Numera utgör besiktningsveterinärorganisationen en integrerad del av

361

Tydligare roller inom det veterinära området

SOU 2009:8

Av 4 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion framgår att länsstyrelsernas uppgifter omfattar tillsyn över veteri- närers verksamhet samt ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar.

Jordbruksverket har det huvudsakliga ansvaret på central nivå för tillsyn över veterinär verksamhet. I detta uppdrag ingår att samordna och följa upp den operativa tillsyn som länsstyrelserna utför. Jordbruksverket har bland annat utfärdat anvisningar och vägledningar för hur tillsynen ska ske, anordnat samverkansträffar med länsstyrelserna samt tagit fram en gemensam mall för länssty- relsernas rapportering. Därtill uppger Jordbruksverket att det inom myndigheten har tillsats en processansvarig för tillsyn i syfte att öka fokuseringen på bland annat den veterinära tillsynen. Den ope- rativa tillsynen sker i regel genom att länsveterinären gör tillsyns- besök vid veterinärinrättningarna i länet.

Den veterinära tillsynen hanteras inom Jordbruksverket vid Avdelningen för djurskydd och hälsa, Enheten för veterinära frå- gor. Enligt Jordbruksverkets tidsredovisningsystem avsattes år 2007 totalt 0,8 årsarbetskrafter för ansvar och tillsyn. Förutom samordningen av den veterinära tillsynen ingår i denna post Jord- bruksverkets arbete med veterinära ansvarsärenden. Veterinära ansvarsnämnden remitterar samtliga ärenden, cirka 100 per år, till Jordbruksverket för yttrande. Jordbruksverket hävdar dock att tidsredovisningen inte ger en rättvisande bild av de resurser som myndigheten avsätter för veterinär tillsyn, utan bedömer att det år 2007 avsattes totalt cirka 2 årsarbetskrafter

Enligt regleringsbrevet ska Jordbruksverket redovisa hur for- merna och metoderna för tillsynen över den veterinära verksamhe- ten har genomförts, i vilken omfattningen tillsynen skett samt vilka eventuella skillnader som finns i landet.

Livsmedelsverket. Vidare anser Livsmedelsverket att tillkomsten av de så kallade kontrollförordningarna (EG) nr 882/2004 och (EG) nr 884/2004 ytterligare har bidragit till att förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion blivit föråldrad. I den senare förordningen anges vilka skyldigheter officiella veterinärer har vid kontroller samt detaljerade bestämmelser om besiktning före och efter slakt. I den förstnämnda förordningen anges bland annat att behöriga myndigheter ska utföra interna revisioner bland annat av officiella veterinärers verksamhet. Denna internrevision kan anses ha ersatt den tillsyn som ska bedrivas enligt förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion. Internrevision är dock inte att beakta som tillsyn. I den mån tillsyn ska bedrivas över besiktningsveterinärerna anser Livsmedelsverket att den bör bedrivas av en annan myndighet.

362

SOU 2009:8

Tydligare roller inom det veterinära området

Redovisningen för år 2007 visar att länsstyrelsernas tillsyn av veterinär verksamhet inte når upp till målen för verksamheten.5 År 2001 tog Jordbruksverket i samarbete med länsstyrelserna fram riktlinjer för den veterinära tillsynen. Enligt dessa riktlinjer ska varje objekt kontrolleras minst en gång vart tredje år. För att uppnå målet för verksamheten måste sålunda i genomsnitt en tredjedel av objekten kontrolleras per år. Under 2007 kontrollerades 15 procent av det totala antalet objekt i riket.

Figur 16.1 Veterinär tillsyn, frekvens per län

100%

90% 2004

2005 80% 2006 70% 2007

60%

50%

40%

30%

20%

10%

holm

ala

land

rna

ämtland

Tot

ån

tla

leki

rml

gö

ÖrebroD

ter

ron

Halland

Vä

rrb

Stoc

Västmanland

rnorrlandJ

JönköpinK

tra

Gävlebot

Söde

Ös

Väs

Vä

Källa: Jordbruksverket och länsstyrelserna.

Vidare visar redovisningen på stora regionala variationer. I två län har nästan samtliga objekt besökts. I åtta län bedrevs ingen tillsyn över veterinär verksamhet under 2007 och i tre län har ingen tillsyn bedrivits de fyra senaste åren. Tillsynsfrekvenserna inom enskilda län tenderar också att variera betydligt från år till år.

Jordbruksverket konstaterar att det finns allvarliga brister i den veterinära tillsynen. Den förklaring som myndigheten anför är i första hand att regelverket är otydligt när det gäller länsstyrelsernas

5 Jordbruksverket, Redovisning av kontrollen över den veterinära verksamheten, m.m. för år 2007, dnr. 32-502/08.

363

Tydligare roller inom det veterinära området

SOU 2009:8

tillsynsansvar. Vidare framhåller Jordbruksverket vikten av att läns- styrelserna avsätter tillräckligt med resurser för verksamheten ifråga.

Det saknas i dag säkra uppgifter om hur mycket resurser läns- styrelserna avsätter för den operativa kontrollen. År 2007 fanns vid länsstyrelserna totalt cirka 40 länsveterinärer. Kontroll av veterinär verksamhet utgör dock endast en mindre del av länsveterinärernas arbetsuppgifter, vilket inte minst illustreras av att det i vissa län inte förekommer någon kontroll överhuvudtaget. Uppskattningvis är de resurser som avsätts för operativ kontroll begränsad till några få årsarbetskrafter per år.

Bristerna i den veterinära tillsynen har också uppmärksammats i tidigare utredningar. Djursjukvårdsutredningen konstaterade i betänkandet (SOU 2005:98) Behörighet och ansvar inom djurens hälso- och sjukvård att tillsynsfrekvensen är låg. Vidare noterade utredningen bland annat att det särskilt bland privatpraktiserande veterinärer finns en misstro mot Jordbruksverkets möjlighet att utöva en opartisk tillsyn samtidigt som myndigheten har i uppdrag att tillhandahålla klinisk veterinär service samt att många veterinä- rer upplever att någon tillsyn från Jordbruksverket inte förekom- mer.6 Utredningen ansåg att brister i regelverket är en viktig orsak till bristerna i tillsynen. I regelverket definieras inte tillsynsmyn- digheternas ansvar eller de aspekter av den veterinära yrkesutöv- ningen som tillsynen ska omfatta på ett tydligt sätt och sanktions- möjligheterna är begränsade. När det gäller den operativa tillsynen rapporterade utredningen att länsstyrelserna anfört resursbrist som en orsak till de låga tillsynsfrekvenserna.

Veterinärutredningen presenterade en i huvudsak parallell analys av bristerna i den veterinära tillsynen och orsakerna till dessa i betänkandet (SOU 2007:24) Veterinär fältverksamhet i nya former. När det gäller det centrala tillsynsansvaret framhöll utredningen vikten av att hålla samman ansvaret för veterinär tillsyn med ansva- ret för övriga förvaltningsuppgifter inom det veterinära området, bland annat prövningen av disciplinansvar i veterinär yrkesutöv- ning. När det gäller den operativa kontrollen konstaterade utred- ningen att den behöver förstärkas när det gäller metoder och för- fattningsmässig reglering. I linje med detta föreslog utredningen att det införs förstärkta regler om tillsyn över veterinär verksamhet bland annat avseende tillgång till handlingar, tillträde till lokaler

6 I detta sammanhang ska noteras att det är länsstyrelserna, inte Jordbruksverket, som ansvarar för att utföra den operativa tillsynen.

364

SOU 2009:8

Tydligare roller inom det veterinära området

och sanktionsmöjligheter, att det tas fram anvisningar för hantering av intressekonflikter i veterinär myndighetsutövning samt att det utvecklas planer och verktyg för tillsynsuppgifterna.

16.4Djursjukdata

Med djursjukdata avses de uppgifter som Jordbruksverket insamlar och registerhåller från kliniskt verksamma veterinärer.7 Alla kli- niskt verksamma veterinärer ska enligt Jordbruksverkets föreskrift (SJVFS 1998:38) om journalföring och uppgiftslämnanden, rap- portera djursjukdata m.m.

De uppgifter om behandling som veterinärer ska lämna in varie- rar i omfattning beroende på vilket djurslag som behandlingen avser. För livsmedelsproducerande djur ska detaljerade och fre- kventa uppgifter om behandlingar och läkemedelsanvändning rap- porteras. För hästar ska vissa läkemedelsbehandlingar samt det totala antalet behandlingar per år rapporteras. För sällskapsdjur är rapporteringen begränsad till antalet behandlade djur per år.

De syften och användningsområden som djursjukdata har i dag är bland annat övervakning av läkemedelsanvändning, övervakning av smittsamma djursjukdomar, djurhälsoarbete med nötkreatur, näringsutveckling i form av avel etc., forskning kring djurhållning av nötkreatur samt utredningsarbete.

Djursjukdata hanteras ansvarsmässigt vid Avdelningen för djur- skydd och hälsa, Enheten för veterinära frågor, som är systemför- valtare, beställer data och sammanställer statistik. Data rapporteras till Centrala djurdatabasenheten i Söderhamn, vilken ansvarar för att administrera och utveckla databasen samt manuellt mata in data i de fall rapportering inte sker via webben. De resurser som avsätts för djursjukdata uppgick år 2007 till 4,5 årsarbetskrafter varav 1,1 årsarbetskraft för det arbete som utförs vid Enheten för veterinära frågor.

Utredningen om översyn av djursjukdata hade i uppdrag att redovisa eventuella brister i djursjukdata, deras bakomliggande orsaker och följder för registrets användbarhet.8 Bakgrunden till utredningen var uppgifter bland annat från Riksdagens revisorer om att systemet inte fungerade tillfredställande när det gäller kva-

7Se SOU (2005:74) Nytt djurhälsoregister – bättre nytta och ökad säkerhet, s. 205–210. Det finns också andra register för djursjukdomar.

8Kommittédirektiv (2004:82) Översyn av djursjukdata.

365

Tydligare roller inom det veterinära området

SOU 2009:8

liteten på rapporterade data samt att vissa veterinärer inte rapporte- rade data till systemet.9 I betänkandet (SOU 2005:74) Nytt djur- hälsoregister – bättre nytta och ökad säkerhet bekräftade utredningen de tidigare observerade bristerna och identifierade ett antal orsaker. Enligt utredningen finns det vissa veterinärer som saknar förtro- ende för Jordbruksverket som värd för systemet och som miss- tänker att Jordbruksverket använder uppgifterna för att stärka konkurrenskraften för distriktsveterinärorganisationen. Det finns även många veterinärer som ifrågasätter nyttan med statistiken. Vidare ansåg utredningen att Jordbruksverkets datahantering har brister, att inrapporteringssystemet inte är tillräckligt användarvän- ligt samt att rapporteringen är allt för tidskrävande. Därutöver konstaterade utredningen att sanktionsmöjligheterna är begränsade när veterinärer inte uppfyller rapporteringsplikten.

Bristerna föranledde utredningen att föreslå vissa organisato- riska förändringar för hanteringen av djursjukdata. Idealt vore det enligt utredningen om olika myndigheter har ansvar för allmänna veterinära förvaltningsuppgifter såsom djursjukdata respektive kli- nisk veterinär service. Detta för att skapa förtroende för förvalt- ningsuppgifterna och för att undvika statliga intrång på fungerande marknader. Av de befintliga myndigheterna ansåg utredningen att Statens veterinärmedicinska anstalt är den mest lämpliga värdmyn- digheten. Förutom att lösa problemet med Jordbruksverkets dubbla roller skulle, enligt utredningen, en överföring av djursjuk- data till Statens veterinärmedicinska anstalt sammanföra den epi- demiologiska kompetensen vid SVA med de för smittskyddet mycket viktiga djurregistren vid Jordbruksverket. Emellertid ansåg utredningen att frågan om vilken myndighet som ska ansvar för djursjukdata bör hanteras i ett större sammanhang där även den statliga veterinära fältorganisationen utreds. I väntan på en större översyn, samt med hänvisning till ökade kostnader och kvalitets- mässiga risker förknippade med en överföring av systemet till Sta- tens veterinärmedicinska anstalt, föreslog utredningen en temporär lösning. Denna innebar vissa organisatoriska förändringar inom Jordbruksverket i syfte att skapa en tydligare rågång mellan han- teringen av djursjukdata som en förvaltningsuppgift respektive produktionen av klinisk veterinär service. I linje med förslagen utgör distriktsveterinärverksamheten numera en särskild verksam- hetsgren i regleringsbrevet och verksamheten bedrivs i enlighet

9 Riksdagens revisorer (2002/03:4) Villkoren i veterinär verksamhet.

366

SOU 2009:8

Tydligare roller inom det veterinära området

med bestämmelserna i 1 kap 3 § sekretesslagen (1980:100). Jord- bruksverket har enligt uppgift på motsvarande sätt genomfört för- slagen som rör myndighetens interna organisation och bedriver för närvarande ett projekt för att öka användarvänligheten och till- gängligheten samt förenkla rapporteringen till djursjukdata.

16.5Distriktsveterinärorganisationen

Distriktsveterinärorganisationen ska enligt sitt uppdrag tillhanda- hålla kostnadseffektiv, rikstäckande akut djursjukvård, epizootibe- redskap och förebyggande djurhälsovård. Den ska upprätthålla jour i första hand för jord- och skogsbrukets djur. Om det finns djur- skyddsskäl, eller om annan djursjukvård inte kan anvisas, ska alla djur, det vill säga även sällskapsdjur och häst, erbjudas djursjuk- vård.

Distriktsveterinärorganisationen omsatte år 2007 cirka 450 mkr, varav 100 mkr är statliga anslag och 350 mkr avgifter. Anslaget ska säkerställa att det finns djursjukvård dygnet runt i hela landet samt vissa andra angelägna samhällsuppgifter, såsom djurskydd och ope- rativ beredskap i fält för smittsamma djursjukdomar. Anslaget ska inte användas för administration, lokaler, utrustning och dylikt. Distriktsveterinärorganisationen omfattar totalt 440 årsarbetskrafter, varav cirka 330 veterinärer, 80 assistenter och

30administratörer.

De uppgifter som distriktsveterinärerna utför är bland annat

förebyggande djurhälsovård, planering av epizootiinsatser, rutiner vid utbrott smittsamma sjukdomar, operativt arbete vid sjukdoms- utbrott, av smittskyddsutredningar, officiella veterinära uppdrag vid införsel och utförsel, gränskontroll samt tillsyn av animaliska biprodukter. Vidare utför distriktsveterinärer kontroller vid slakte- rier och vissa andra livsmedelsanläggningar under Livsmedelsver- kets operativa kontrollansvar.10

Distriktsveterinärorganisationen är en del av Jordbruksverket. Den centrala ledningen finns vid Jordbruksverkets huvudkontor. Distriktsveterinärenheten har cirka 30 medarbetare. Enhetsled- ningen består av en enhetschef, ställföreträdande enhetschef samt en sekreterare. Enheten består av en personalfunktion med ansvar för rekrytering, förhandlingar, avtal samt övriga personalfrågor, en

10 Det finns samarbetsavtal mellan distriktsveterinärorganisationen och Livsmedelsverket respektive Statens veterinärmedicinska anstalt.

367

Tydligare roller inom det veterinära området

SOU 2009:8

ekonomifunktion med ansvar för budget, uppföljning och eko- nomiadministration, en IT-funktion med ansvar för samordning och utveckling av IT-stöd, en informationsfunktion med ansvar för intern och extern kommunikation, en kompetensutvecklingsfunk- tion med ansvar för att kartlägga kompetensbehov och anordna utbildningsinsatser, samt en inköpsfunktion med ansvar för att upphandla lokaler och utrustning. Den operativa verksamheten bedrivs vid 68 stationer, 20 satelliter, 14 filialer runt om i landet.

Distriktsveterinärorganisationen har vid ett antal olika tillfällen utretts och granskats utifrån ett konkurrensperspektiv. Kon- kurrensrådet konstaterade i en rapport år 2000 att det förhållande att Jordbruksverket utför förvaltningsuppgifter inom det veterinära området och samtidigt tillhandahåller veterinära tjänster skapar ett konkurrensneutralitetsproblem mellan privata och statliga veterinä- rer.11 Statskontoret konstaterade i en rapport år 2000 att särredovisning och organisatoriska lösningar inom Jordbruksverket inte är någon garanti för att undvika en sammanblandning av myn- dighetsutövning och kommersiell verksamhet inom det veterinära området.12 Riksdagens revisorer konstaterade i en rapport år 2002 att det inte finns några särskilda skäl för att distriktsveterinärernas uppgifter ska bedrivas i myndighetsform eller under statligt huvudmannaskap.13

Det är mot denna bakgrund som regeringens beslut år 2005 att tillsätta en utredning med uppdrag utreda och vid behov föreslå förändringar i den statliga veterinära fältverksamheten och tillsynen och viss veterinär myndighetsutövning ska förstås.14

Veterinärutredningen konstaterade i betänkandet (SOU 2007:24) Veterinär fältverksamhet i nya former, i linje med tidigare undersökningar och utredningar, att det statliga åtagandet skapar konkurrensneutralitetsproblem på veterinärmarkanden. Utred- ningens huvudförslag var en privatisering av den statliga distrikts- veterinärorganisationen. Närmare bestämt föreslog utredningen att en privatisering sker i landets södra och djurtäta delar, att ett stat- ligt jourbidrag införs, att investeringsbidrag och driftsbidrag för veterinärer som bedriver veterinär fältverksamhet i lantbrukssek-

11Konkurrensrådet (2000) Ifrågasatt konkurrensneutralitet inom området veterinära tjänster, dnr. 16/99 och 38/99.

12Statskontoret (2000) Staten som kommersiell aktör – omfattning och konkurrenseffekter, rapport 2000:16.

13Riksdagens revisorer (2002/03:4) Villkoren i veterinär verksamhet.

14Kommittédirektiv 2005:71 Veterinär fältverksamhet och viss veterinär myndighetsutövning.

368

SOU 2009:8

Tydligare roller inom det veterinära området

torn i djurglesa områden införs, att de legala skyldigheter för kli- niskt verksamma veterinärer skärps, att reglerna för veterinär till- syn ändras, att lagregler införs som underlättar för myndigheter att anlita privatpraktiker för officiella uppgifter, att centrala riktlinjer tas fram för hantering av intressekonflikter mellan myndighetsut- övning och kommersiell klinisk veterinärverksamhet samt att distriktsveterinärorganisationen interna redovisningsprinciper för- ändras.

I remissbehandlingen framkom emellertid väsentlig kritik mot förslaget att privatisera distriktsveterinärorganisationen. Kritiken gällde framförallt de risker förslaget ansågs innebära för djursjuk- vården i glesbygd samt för smitt- och djurskyddet i hela landet. Flera instanser tillstyrkte dock utredningens övriga förslag för att skapa en tydligare ansvarsfördelning mellan Jordbruksverkets för- valtningsuppgifter och myndighetsutövning å ena sidan och pro- duktion av konkurrensutsatta veterinärtjänster å den andra.

Jordbruksverket och Livsmedelsverket gavs av regeringen i upp- drag, mot bakgrund av betänkandet och remissbehandlingen av detsamma, närmare analysera olika organisatoriska alternativ.15 I en skrivelse av den 1 september 2008 föreslog Jordbruksverket anpassningar av den befintliga ordningen med statlig veterinärorga- nisation i form av: en ny uppdelning mellan beställar- och utförar- rollerna inom myndigheten, ett nytt system för ekonomiredovis- ning som tydligare visar hur de statliga anslagen till distriktsveteri- närorganisationen används, ett avtal med privata veterinärer avse- ende utförande av olika offentliga uppgifter såsom officiella veteri- näruppgifter, utredningar och beredskap inom smittskyddet och deltagande i klinisk jourverksamhet för att upprätthålla djur- skyddet, samt ett externt intressentråd med uppdrag att följa utvecklingen på veterinärmarknaden, bredda rekryteringen och säkerställa transparensen i det nya systemet för ekonomiredovis- ning.16

15Uppdraget riktade sig i huvudsak till Jordbruksverket, men när det gäller frågan om officiella veterinärer var det ett gemensamt uppdrag för Jordbruksverket och Livsmedelsverket.

16Jordbruksverket, Redovisning av uppdrag att vidare utreda den veterinära organisationen, dnr 39-7165/2008.

369

Tydligare roller inom det veterinära området

SOU 2009:8

16.6Jordbruksverkets dubbla roller

Jordbruksverket ansvarar dels för förvaltningsuppgifter inom det veterinära området, dels för att tillhandahålla klinisk veterinär ser- vice genom den statliga distriktsveterinärorganisationen. Denna kombination av förvaltningsuppgifter och kommersiell verksamhet brukar beskrivas som att Jordbrukverket har dubbla roller inom det veterinära området.

Tabell 16.3 Uppgifter och resurser inom det veterinära området

Uppgifter	Årsarbetskrafter
Jordbruksverket
Behörighet	1,1
Ansvar och tillsyn	2 (0,8)
Djursjukdata	4,5
Distriktsveterinärorganisationen	440
Veterinära ansvarsnämnden
Ansvar	1,25

Källa: Jordbruksverket och Veterinära ansvarsnämnden.

I detta sammanhang ska det noteras att de olika uppgifterna är organisatoriskt åtskilda inom Jordbruksverket. Veterinär behörig- het och veterinär tillsyn hanteras vid Avdelningen för djurskydd och hälsa, Enheten för veterinära frågor. Även djursjukdata hante- ras ansvarsmässigt av Enheten för veterinära frågor men den löpande administrationen av registret hanteras av Kontrollavdel- ningen, Centrala djurdatabasenheten. Distriktsveterinärorganisa- tionen utgör en egen avdelning, Distriktsveterinäravdelningen, och är dessutom numera en särskild verksamhetsgren med särskilda sekretessregler. Den centrala ledningen finns vid Jordbruksverkets huvudkontor i form av Distriktsveterinärenheten medan den ope- rativa verksamheten bedrivs vid ett 90-tal lokala enheter runt om i landet.

Veterinära ansvarsnämnden ansvarar för att pröva disciplinan- svar i veterinär yrkesutövning. Den är formellt en självständig nämndmyndighet, men den administreras och finansieras via för- valtningsanslaget av Jordbruksverket.

Jordbruksverkets dubbla roller har uppmärksammats i tidigare utredningar. Olika utredningar har analyserat relationen mellan olika förvaltningsuppgifter och uppgiften att tillhandahålla veteri- när service genom distriktsveterinärorganisationen.

370

SOU 2009:8

Tydligare roller inom det veterinära området

Djursjukvårdsutredningen konstaterade att det bland privat- praktiserande veterinärer finns en misstro mot Jordbruksverkets möjlighet att utöva opartisk veterinär tillsyn samtidigt som myn- digheten har i uppdrag att tillhandahålla kliniska veterinärtjänster. Den ansåg vidare att det principiellt är olämpligt att samma myn- dighet ansvarar för att utöva tillsyn och att tillhandahålla konkur- rensutsatta tjänster inom det veterinära området och att det inte genom organisatoriska lösningar inom en myndighet kan säker- ställas att förvaltningsuppgifter inte används på ett sätt som föran- leder konkurrensneutralitetsproblem. Dock konstaterade utred- ningen att problemet med Jordbruksverket dubbla roller inte var möjligt att lösa inom ramen för utredningens uppdrag.

Utredningen om översyn av djursjukdata konstaterade att det finns kvalitets- och ansvarsproblem med djursjukdata. Kvalitets- problemet består i att registret inte är komplett som en följd av att vissa veterinärer inte rapporterar data. Ansvarsproblemet består i att Jordbruksverket både utför förvaltningsuppgifter inom det veterinära området och produktion av tjänster på veterinärmarkna- den genom distriktsveterinärorganisationen. Ansvarsproblemet är en orsak till kvalitetsproblemet. Bland de företrädesvis privatprak- tiserande veterinärer som i dag inte rapporterar data finns en miss- tanke om att Jordbruksverket använder informationen för att stärka distriktsveterinärorganisationens konkurrenskraft på veteri- närmarknaden.

Utredningen ansåg att det principiellt är olämpligt att samma myndighet ansvarar för både förvaltningsuppgifter och kommersi- ell verksamhet inom det veterinära området. Emellertid ansåg utredningen att den organisatoriska hemvisten för djurhälsodata bör hanteras i en större översyn av den statliga myndighetsorgani- sationen inom det veterinära området.

Veterinärutredningen menade att tillsyn över veterinär verk- samhet inte ska bedrivas av en myndighet som samtidigt är en aktör på veterinärmarknaden. Vidare konstaterade utredningen att mycket av den information som Jordbruksverket samlar in om marknaden inom ramen för förvaltningsuppgifterna potentiellt kan användas för att skapa konkurrensfördelar för distriktsveterinä- rerna gentemot privatpraktiserande veterinärer. Utredningens huvudförslag att den statliga distriktsveterinärorganisationen pri- vatiseras skulle om det genomförs i sin helhet också indirekt lösa problemet med Jordbruksverkets dubbla roller. Om den statliga veterinära fältorganisationen privatiseras är staten inte längre en

371

Tydligare roller inom det veterinära området

SOU 2009:8

aktör på veterinärmarknaden. Emellertid ansåg utredningen att frå- gan om Jordbruksverkets dubbla roller bör behandlas inom ramen för en större översyn av de statliga myndigheterna inom det veteri- nära området.

16.7Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör ansvara för förvaltningsuppgifterna inom det veterinära området. Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling bör ansvara för den statliga veterinära fältorganisationen.

Skälen för utredningens förslag: Inom det veterinära området ansvarar Jordbruksverket i dag dels för förvaltningsuppgifter i form av prövning av behörighet för veterinärer, tillsyn över veterinärer samt för insamling och registerhållning av djursjukdata, dels för att tillhandahålla tjänster på veterinärmarknaden. Därutöver är Jord- bruksverket värdmyndighet för Veterinära ansvarsnämnden vars uppgift är att pröva disciplinansvar i veterinär yrkesutövning. Detta förhållande brukar benämnas som Jordbruksverkets dubbla roller.

Det står klart att det finns inbyggda intressekonflikter i att samma myndighet ansvarar för både förvaltningsuppgifter och statlig fältorganisation. Att utöva tillsyn över egen operativ verk- samhet reser frågor kring tillsynens oberoende och objektivitet. Tillsyn ger även insyn i konkurrerande verksamheter. Prövning av behörighet rymmer en intressekonflikt om myndigheten samtidigt har ett behov av att rekrytera veterinärer. Register för djursjukdata kan om informationen missbrukas ge insyn i konkurrerande verk- samheter. Prövning av disciplinansvar är ett domstolsliknande för- farande som ska hanteras av ett oavhängigt organ. Ansvarsnämnden är i dag formellt en egen myndighet, men den erhåller administra- tivt stöd och finansieras via förvaltningsanslaget av Jordbruksver- ket. Det finns inte heller någon instruktion för nämnden. Detta skapar en oklarhet kring nämndens faktiska oberoende.

Problematiken med Jordbruksverkets dubbla roller har även analyserats i tidigare utredningar. Utredningen om översyn av djur- sjukdata uppmärksammade problemet att samma myndighet ansva- rar för att administrera djursjukdata och tillhandahålla tjänster på veterinärmarknaden. Djursjukvårdsutredningen och Veterinärut-

372

SOU 2009:8

Tydligare roller inom det veterinära området

redningen uppmärksammade problematiken med att samma myn- dighet har ansvar för tillsyn över veterinärer och för den statliga veterinära fältorganisationen.

Utredningens anser i likhet med tidigare utredningar, att det är principiellt olämpligt att samma myndighet utför förvaltningsupp- gifter samt tillhandahåller konkurrensutsatta tjänster inom det veterinära området.

Utöver det principiellt olämpliga att en myndighet ansvarar för både förvaltningsuppgifter samt kommersiell verksamhet har utredningen observerat allvarliga kvalitetsbrister i de veterinära för- valtningsuppgifterna. Prövningen av veterinär behörighet har kriti- serats för att den ansvariga myndigheten inte gör en självständig bedömning utan litar på utbildningsinstitutionen. Den veterinära tillsynen når inte upp till målen avseende frekvens. I flera län före- kommer i praktiken ingen tillsyn över veterinärer. Handläggnings- tiderna vid prövning av disciplinansvar är förhållandevis långa, vilket innebär en risk för att brister i veterinär yrkesutövning kan fortgå. Djursjukdata har kritiserats för att inte uppfylla de krav som kan ställas på statistisk datainsamling. Flera av dessa brister har varit kända under lång tid.

Orsaker till bristerna har främst identifierats när det gäller djur- sjukdata samt den veterinära tillsynen. När det gäller djursjukdata har den främsta orsaken till kvalitetsbristerna ansetts vara det för- troendeproblem som följer av att en myndighet utför både förvalt- ningsuppgifter och tjänsteproduktion inom det veterinära området. När det gäller den veterinära tillsynen har kritik riktats mot att regelverket inte tydliggör tillsynsmyndigheternas ansvar och till- synens omfattning samt att sanktionsmöjligheterna är begränsade. Kritik har också riktats mot att länsstyrelserna inte prioriterar den veterinära tillsynen samt att Jordbruksverket som central tillsyns- myndighet inte samordnar tillsynen på ett tillfredställande sätt.

Utredningens uppdrag fokuserar de centrala myndigheternas roll. I detta sammanhang kan konstateras att Jordbruksverket i dag avsätter vad som måste betraktas som begränsade resurser för de veterinära förvaltningsuppgifterna, till exempel 2 (0,8) årsarbets- krafter för ansvar och tillsyn 1,1 årsarbetskrafter för prövning av behörighet och 4,5 årsarbetskrafter för djursjukdata.

Utredningen tolkar de begränsade resurserna i kombination med de observerade bristerna, vilka i flera fall varit kända under lång tid, som att de veterinära förvaltningsuppgifterna har haft en låg prioritet inom den ansvariga myndigheten.

373

Tydligare roller inom det veterinära området

SOU 2009:8

Tidigare utredningar har betonat behovet av att organisatoriskt lösa problemet med Jordbruksverkets dubbla roller. Av praktiska skäl har dock ingen av utredningarna föreslagit en helhetslösning för förvaltningsfrågor respektive statlig fältorganisation nom det veterinära området. I samtliga fall efterlyses en större översyn av myndighetsstrukturen inom det veterinära området.

Djursjukvårdsutredningen ansåg att en lösning på problemet med Jordbruksverket dubbla roller kräver organisatoriska föränd- ringar, men att dylika förslag låg utanför utredningens uppdrag, och att de borde hanteras inom ramen för en större översyn av myndighetsstrukturen inom det veterinära området. Utredningen om översyn av djursjukdata ansåg att SVA vore den mest lämpliga värden för djursjukdata, men föreslog i väntan på en större översyn av myndighetsstrukturen, och med hänvisning till vissa praktiska skäl, en temporär lösning som bygger på vissa organisatoriska för- ändringar inom Jordbruksverket i syfte att tydliggöra rågången mellan förvaltningsuppgifter och kommersiell verksamhet. Veteri- närutredningens huvudförslag att privatisera den statliga veterinära fältorganisationen innebär, genom att staten utträder från veteri- närmarknaden, indirekt också en lösning på problemet med Jord- bruksverkets dubbla roller. Om den statliga fältverksamheten inte privatiseras ansåg utredningen att den centrala tillsynsfunktionen måste flyttas från Jordbruksverket till en annan myndighet.

Veterinärutredningen identifierade två organisatoriska modeller för den veterinära tillsynen vid en bibehållen statlig fältverksamhet. Modell 1 innebär att länsstyrelserna alltjämt bedriver operativ till- syn och att den centrala tillsynsmyndigheten får i uppdrag att ta fram strategier och verktyg för en effektivare tillsyn. Modell 2 innebär att den operativa tillsynen flyttas från länsstyrelserna till en ny central tillsynsmyndighet som också har till uppgift att hand- lägga anmälningsärenden. Den nya myndigheten samordnas lämp- ligen med Veterinära ansvarsnämnden. Eventuellt kan den nya centrala myndigheten ha en regional organisation som utför till- synsbesök. Inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur bedömde utredningen att det inte finns något realistiskt organisa- toriskt alternativ till länsstyrelserna som utförare av den operativa tillsynen.

Uppdraget för föreliggande utredning gör det möjligt att han- tera frågan om Jordbruksverkets dubbla roller inom ramen för en större översyn av myndighetsstrukturen inom det veterinära områ- det. Utredningens utgångspunkter för den framtida myndighets-

374

SOU 2009:8

Tydligare roller inom det veterinära området

strukturen är att hålla samman ansvaret för förvaltningsuppgifterna inom det veterinära området men att åtskilja dem från den kom- mersiella veterinära verksamheten.

Den nya myndighetsstrukturen som utredningen förslår föränd- rar förutsättningarna för den organisatoriska hanteringen av de veterinära uppgifterna. I tidigare utredningar har SVA och Livsme- delsverket bedömts vara tänkbara värdmyndigheter för förvalt- ningsuppgifter inom det veterinära området. Utredningen delar denna bedömning. Nämnda myndigheter uppgår emellertid genom utredningens förslag i Livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Det inne- bär att det enligt utredningens förslag endast finns en realistisk befintlig värdmyndighet. En alternativ organisatorisk lösning vore att bilda en ny särskild myndighet för de veterinära förvaltnings- uppgifterna. År 2007 avsattes totalt cirka tio årsarbetskrafter för dessa uppgifter vid Jordbruksverket, Veterinära ansvarsnämnden och länsstyrelserna. Utredningen finner mot bakgrund av de begränsade resurser som krävs för uppgifterna det inte motiverat att skapa en särskild myndighet.

Utredningen föreslår sålunda att Livsmedelssäkerhetsmyndig- heten bör ansvara för de veterinära förvaltningsuppgifterna. Det kräver att hänvisningarna till den ansvariga myndigheten uppdate- ras i lagen om behörighet att utöva veterinäryrket samt förord- ningen med allmän veterinärinstruktion. Myndighetens ansvar inom detta område bör även regleras som en uppgift i instruktio- nen.

Mot bakgrund av de konstaterade bristerna i den veterinära till- synen anser utredningen att den nya ansvariga myndigheten, Livs- medelssäkerhetsmyndigheten, bör ge uppgiften en högre prioritet och bättre stödja länsstyrelserna i den operativa tillsynen, till exempel genom att utveckla vägledningar och mer aktivt följa upp länsstyrelsernas insatser.

När det gäller Veterinära ansvarsnämnden anser utredningen att det bör upprättas en särskild instruktion för myndigheten. Det bör även i Livsmedelssäkerhetsmyndighetens instruktion framgå att myndigheten för nämnden ska tillhandahålla lokaler och administ- rativ service. Vidare bedömer utredningen att nämndens kansli behöver en mindre resursmässig förstärkning, lämpligen från 1,5 till 2,5 årsarbetskrafter (vilket utredningen beaktat i beräkningen av den nya myndighetens dimensionering i kapitel 17).

Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling bör ansvara för distriktsveterinärorganisationen. En rikstäckande djur-

375

Tydligare roller inom det veterinära området

SOU 2009:8

hälsovård kan även betraktas som en viktig förutsättning för en levande landsbygd med ett aktivt lantbruk i hela landet, vilket är väl i linje med myndighetens uppgifter när det gäller landsbygds- utveckling. Myndighetens ansvar för distriktsveterinärorganisatio- nen bör regleras som en uppgift i instruktionen.

Utredningens förslag till inplacering i myndighetsstrukturen av de veterinära förvaltningsuppgifterna samt den statliga veterinära fältorganisationen löser sålunda det principiella ansvarsproblemet med dubbla roller. För förslaget talar också praktiska skäl. Den föreslagna inplaceringen innebär att den resursmässiga omflytt- ningen begränsas till de veterinära förvaltningsuppgifterna som omfattar mindre än tio årsarbetskrafter vid de berörda centrala myndigheterna. Detta ska ställas i relation till att verksamheten inom distriktsveterinärorganisationen i dag omfattar totalt cirka 430 årsarbetskrafter.

376

17De nya myndigheternas utformning och lokalisering

Utredningen ska enligt direktiven föreslå de nya myndigheternas lokalisering, organisering och dimensionering.

17.1Utgångspunkter

17.1.1Organisering och dimensionering

Utredningen har vid utformningen av myndigheternas organisation utgått från de uppgifter som myndigheterna ska utföra. Det hand- lar på en övergripande nivå om val av lämplig myndighets- och led- ningsform samt på en mer operativ nivå om att skissa på en lämplig struktur för verksamhetens organisatoriska indelning. I detta har bland annat beaktats om det ska finnas särskilda organ vid myndig- heten och om det ska finnas funktioner som ställer särskilda krav på oberoende. Målsättningen har varit att lämna organisationsför- slag som lägger grunden för en effektiv verksamhet.

När utredningen har övervägt dimensioneringen av de nya myn- digheterna har i flertalet fall nuvarande uppgifter tagits som utgångspunkt. Med dagens verksamhet och resurser som referens har de nya myndigheternas dimensionering beräknats.

Utredningen menar att det inte i förväg är önskvärt att i detalj specificera hur många medarbetare som behövs för olika specifika uppgifter. Dimensioneringen måste bygga på strategiska beslut från ledningen för de nya myndigheterna. Däremot redovisas i det föl- jande de resursmässiga ramarna för de nya myndigheterna.

Utredningen har haft som utgångspunkt att samtliga förslag ska vara kostnadsneutrala för staten som helhet på kort sikt och finan- sieras inom de ekonomiska ramar som gäller för dagens myndig- heter. I de fall utredningen föreslår att de nya myndigheterna ska

377

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

SOU 2009:8

utföra nya uppgifter finansieras dessa genom en omdisponering inom nuvarande ekonomiska ramar. Den nya myndighetsstruktu- ren förväntas efter något års omställning leda till en mer kostnads- effektiv användning av de statliga resurserna, bland annat genom en tydligare styrning, skapande av stordriftsfördelar samt konkur- rensutsättning.

Utredningen anser att de resurser som står till förfogande inom dagens myndighetsstruktur ska överföras till de nya myndighe- terna. De medel som, enligt utredningens samlade förslag, kommer att frigöras genom effektiviseringar bör i första hand finansiera kvalitetshöjande insatser i syfte att åtgärda de brister utredningen konstaterat.

Förslaget till ny myndighetsstruktur innebär att statens uppgif- ter kommer att omfördelas mellan de nya myndigheterna. Utred- ningens utgångspunkt är att resurserna ska följa uppgifterna och fördelas i enlighet med utredningens förslag om nya myndigheter och deras uppgifter.

Förutom den verksamhet som finansieras via förvaltningsansla- get bedriver myndigheterna verksamhet som finansieras via sak- anslag. Utredningen anser att dessa i likhet med övriga resurser bör följa uppgifterna och fördelas i enlighet med utredningens förslag om nya myndigheter och deras uppgifter.

17.1.2Lokalisering

Riksdagen har uttalat att varje beslut om lokalisering av statlig verksamhet ska föregås av noggranna överväganden om möjlighe- ten att i första hand välja länscentrum eller vissa andra orter i eller i anslutning till nationella regionalpolitiska stödområden. Alternativ lokalisering kan vara orter eller regioner där statlig verksamhet läggs ner eller som i övrigt är mindre väl försörjda med sådan verk- samhet. I varje fall bör annan lokaliseringsort än Stockholm över- vägas. Huvudregeln är att varken Stockholm eller andra storstäder ska väljas vid lokalisering. Vid lokalisering av nya myndigheter och verksamheter ska det finnas bärande skäl för att Stockholmsregio- nen ska föreslås som lokaliseringsort. Riksdagen har vidare uttalat att frågor om lokalisering av statlig verksamhet som är av större vikt eller på annat sätt av principiell betydelse bör underställas riks- dagen.1

1 Bet. 1996/97:AU2, rskr. 1996/97:106.

378

SOU 2009:8

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

I detta sammanhang ska noteras att utredningsuppdraget avser en omstrukturering av befintliga statliga verksamheter samt att inte någon av myndigheterna är lokaliserad till Stockholmsregionen. Utredningens har vid lokaliseringen av de nya myndigheterna som grundregel valt att utgå från de nuvarande lokaliseringsorterna.

Tabell 17.1	Arbetsmarknaden i berörda län

	Statlig anställda	Arbetslöshet	Varsel
	(procent)	(procent)	(per 1000 inv.)
Uppsala	11,6	3,0	8,7
Västra Götaland	4,0	4,0	21,6
Jönköping	3,5	3,3	23,2
Riket	5,3	4,1	16,2

Källa: Statistiska centralbyrån och Arbetsförmedlingen.

Det saknas regionalpolitiska motiv för att premiera någon av de nuvarande myndigheternas huvudorter. En genomgång av arbets- marknaden i de arbetsmarknadsregioner som dagens myndigheter är lokaliserade visar på betydande skillnader. Uppsala län har en mycket hög andel statligt anställda. Arbetsmarknadssituationen är mycket god med en låg arbetslöshet och få varsel om uppsägning. Även i Västra Götalands län och Jönköpings län är arbetslösheten låg. I dessa regioner är dock andelen statliga jobb lägre än riks- genomsnittet och varslen om uppsägning många. Utredningen anser mot denna bakgrund att statliga verksamheter i Göteborg och Jönköping i möjligaste mån bör värnas, då de bidrar till att diversifiera arbetsmarknaden och lindra effekterna av den rådande lågkonjunkturen som har drabbat dessa regioner förhållandevis hårt.

Ansvarskommittén pekade i sitt slutbetänkande (SOU 2007:10)

Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft på problemet med statens fragmentering. För staten som helhet är det inte ratio- nellt att flera sektorsmyndigheter har parallella regionala organisa- tioner. Utifrån ett medborgarperspektiv är den statliga regionala organisationen svåröverskådlig. En utgångspunkt för utredningen har varit att samordna den statliga regionala verksamheten och därigenom lägga grunden för en mer kostnadseffektiv verksamhet och en mer överskådlig statlig organisation.

379

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

SOU 2009:8

17.2Livsmedelssäkerhetsmyndigheten

17.2.1Lokalisering

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör ha ledning och huvudkontor i Uppsala. Myndigheten bör ha en enhet för djurskydd och djurhälsa i Jönköping och en registerenhet i Söderhamn. För den operativa kontroll som myndigheten enligt förslagen ska utföra bör myndigheten utforma en ändamålsenlig organisation utifrån de nya förutsättningar som följer med den nya myndighetsstrukturen.

Skälen för utredningens förslag: Livsmedelsverket och SVA har i dag ledning och huvudkontor samt merparten av verksamheten i Uppsala. Utredningen har inte funnit skäl som motiverar att frångå Uppsala som huvudsaklig lokaliseringsort. Tvärtom har Uppsala flera styrkor. I Uppsala finns det genom Sveriges lantbruksuniver- sitet och Uppsala universitet en för myndigheterna värdefull kom- petens. Vidare ger en lokalisering till Uppsala tillgång till effektiva kommunikationer, vilket inte minst är viktigt mot bakgrund av att den nya myndigheten kommer att ha en omfattande internationell verksamhet, främst inom ramen för EU.

Den verksamhet som i dag bedrivs i Söderhamn tillkom som en regionalpolitisk åtgärd och bör av denna anledning värnas.

Den verksamhet inom djurområdet som förs över från Jord- bruksverket bör i huvudsak även framgent vara lokaliserad till Jönköping. På kort sikt skulle en omlokalisering till Uppsala inne- bära en risk för att verksamheten förlorar kompetens. Erfarenhe- terna från tidigare omlokaliseringar av statlig verksamhet är att få medarbetare väljer att följa med till nya lokaliseringsorter. På lång sikt skulle en omlokalisering till Uppsala lägga grunden för ett nationellt kompetenscentrum inom djurområdet. I dag finns i Uppsala genom bland annat Sveriges lantbruksuniversitet och SVA en betydande kompetens inom djurområdet. Utredningen anser dock med hänvisning dels till risken för förlust av kompetens på kort sikt och dels med hänvisning till situationen på arbetsmark- naden att verksamheten i Jönköping bör värnas. De statliga arbets- tillfällen som berörs är viktiga för att skapa en differentierad regio- nal arbetsmarknad och viktiga för sysselsättningen i en region som drabbats jämförelsevis hårt av lågkonjunkturen. Utredningen har även beaktat att djurskyddet med ett knappt trettiotal anställda

380

SOU 2009:8

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

nyligen återfördes till Jordbruksverket och införlivades i Avdel- ningen för djurskydd och hälsa i samband med att Djurskydds- myndigheten avvecklades 2007. Det är sålunda utredningens upp- fattning att huvuddelen av den verksamhet som i dag bedrivs inom djurområdet även när Livsmedelssäkerhetsmyndigheten har inrät- tats bör vara lokaliserad till Jönköping. Detta utesluter dock inte att vissa strategiska funktioner såsom chefsveterinären, ledningen för smittskyddsorganisationen samt Veterinära ansvarsnämnden överförs till den nya myndighetens huvudkontor i Uppsala. När det gäller de olika verksamheterna i Uppsala framstår det som naturligt att samla laboratorieverksamheten i SVA:s nuvarande lokaler.

När det gäller organisationen för den operativa kontroll som myndigheten enligt förslagen ska utföra har utredningen inte när- mare prövat de nuvarande enheternas lokaliseringsorter. Utred- ningen anser att Livsmedelssäkerhetsmyndigheten för denna verk- samhet bör utforma en ändamålsenlig organisation utifrån de nya förutsättningar som den nya myndighetsstrukturen innebär.

17.2.2Organisation

Utredningen har övervägt olika alternativ för myndighetens orga- nisation utifrån de uppgifter myndigheten ska utföra. Utredningen förordar att myndighetens verksamhet organiseras i enlighet med följande.

381

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

SOU 2009:8

Figur 17.1 Organisation

	Myndighetsledning
Vetenskapligt råd för		Ledningskansli
riskvärdering
Zoonosråd		Verksamhetsstöd
Regelråd		Internrevision
Veterinära ansvarsnämnden
Regelavdelning	Kontrollavdelning	Forskningsavdelning

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör vara en enrådighetsmyndig- het med insynsråd. Myndigheten bör ledas av en generaldirektör. Vid myndigheten bör även finnas en överdirektör, en veterinärchef och en statsepizootolog.

Till myndigheten knyts ett oberoende, beslutande vetenskapligt råd för riskvärdering.

Särskilda organ bör vidare finnas i form av ett rådgivande organ för myndighetssamverkan i zoonosfrågor samt ett rådgivande organ för informationsutbyte i regelarbetet med bransch- och kon- sumentorganisationer och andra berörda myndigheter. Därtill ska myndigheten för Veterinära ansvarsnämnden tillhandahålla lokaler och administrativ service.

Därutöver är det angeläget att organisatoriskt säkerställa en obe- roende revisionsfunktion samt ett oberoende sekretariat för risk- värdering inom myndigheten.

382

SOU 2009:8

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

Den forskning som ska bedrivas vid myndigheten motiverar egna forskartjänster på professorsnivå.

När det gäller den operativa verksamheten förordar utredningen en matrisorganisation bestående av tre funktionellt indelade avdel- ningar och tre huvudprocesser. Det bör finnas en regelavdelning med ansvar för utformning och tolkning av regler, en kontrollav- delning med ansvar för att leda och samordna kontrollen inom hela livsmedelskedjan (livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa, djurskydd och fytosanitärt växtskydd), utveckla kon- trollen och inom vissa områden utföra operativ kontroll samt en forskningsavdelning med ansvar för diagnostik, utveckling och validering av nya analysmetoder, tillämpad forskning samt refe- renslaboratoriefunktioner. Regelavdelningen och kontrollavdel- ningen kommer sannolikt att bedriva verksamhet i både Uppsala och Jönköping.

Den verksamhet som bedrivs inom de tre avdelningarna bör även organiseras kring tre huvudprocesser som följer av myndig- hetens verksamhetsområde: säkra livsmedel, friska djur och sunda växter.

Därtill bör finnas ett ledningskansli med administrativt stöd till myndighetsledning och insynsråd, lämplig strategisk kompetens och kommunikationsfunktion samt en avdelning för verksamhets- stöd med ansvar för personal- och ekonomiadministration, IT och övrig intern service.

När det gäller den regionala kontrollorganisationen har utred- ningen inte funnit anledning att närmare pröva de olika enheternas lokalisering.

17.2.3Dimensionering

Till Livsmedelssäkerhetsmyndigheten överförs verksamheten vid Livsmedelsverket i sin helhet, verksamheten vid SVA, exklusive de konkurrensutsatta verksamheter som upphör i statlig regi, samt verksamheterna vid Jordbruksverket inom områdena foder och animaliska biprodukter, djurhälsa och djurskydd, inklusive smitt- skydd, fytosanitärt växtskydd samt veterinära förvaltningsfrågor.

Livsmedelsverket hade vid ingången av 2009 cirka 520 anställda eller 485 årsarbetskrafter och SVA cirka 400 anställda eller 350 års- arbetskrafter. De verksamheter som överförs från Jordbruksverket omfattar cirka 150 årsarbetskrafter (jfr avsnitt 17.2.4).

383

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

SOU 2009:8

Den konkurrensutsatta verksamhet som direkt upphör vid SVA är försäljningen av vacciner och laboratorieprodukter. I denna verksamhet arbetar i dag cirka 30 personer eller 25 årsarbetskrafter.

Vidare möjliggörs genom sammanläggningen av myndigheterna omedelbara besparingar inom verksamhetsstöd. I dag arbetar vid Livsmedelsverket och SVA totalt cirka 110 personer eller 100 års- arbetskrafter inom verksamhetsstöd med personal- och ekonomi- administration, IT och intern service. En sammanläggning möjlig- gör besparingar genom stordriftslösningar och ett minskat behov av parallella administrativa funktioner. Samtidigt uppstår dock ett visst ökat behov av verksamhetsstöd genom att myndighetens totala personal ökar som en följd av införlivandet av verksamheter från Jordbruksverket. Utredningen uppskattar likväl att det är möjligt att göra omedelbara rationaliseringar inom verksamhets- stöd som motsvarar cirka 25 årsarbetskrafter.

På motsvarande sätt är det möjligt att göra besparingar inom parallella lednings-, stabs- och kommunikationsfunktioner. I dag uppgår dessa vid Livsmedelsverket och SVA till totalt cirka 30 års- arbetskrafter. Utredningen bedömer att en myndighetssamman- läggning omedelbart möjliggör effektivisering. Samtidigt sker en viss förstärkning av Veterinära ansvarsnämnden. Nettominsk- ningen bör uppgå till 7 årsarbetskrafter inom nämnda verksamhe- ter.

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör vid det tänkta inrättandet 2010 kunna dimensioneras till cirka 930 årsarbetskrafter (att jäm- föra med dagens 985).

Enligt utredningens förslag ska det därefter ske en successiv avknoppning av den konkurrensutsatta diagnostiska verksamheten samt av den grundforskning som i dag bedrivs vid SVA. Omfatt- ningen av denna avknoppning är svår att på förhand avgöra i detalj. Utredningen anser att regeringen ska ge den nya myndigheten i uppdrag att under sitt första tänkta verksamhetsår närmare utreda i vilken omfattning och takt det är möjligt och lämpligt att företag tar över eller marknaden på annat sätt ersätter dagens verksamhet. På motsvarande sätt bör förslag lämnas om universitet som lämpli- gen kan överta verksamhet av grundforskningskaraktär. Detta bör inom ett par års tid minska omfattningen vid nya myndigheten med ett fyrtiotal årsarbetskrafter.

Därutöver tillkommer de dynamiska effekter som följer av effektiviseringar och synergier inom de nya organisationerna, till

384

SOU 2009:8

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

exempel inom laboratorieverksamheten, beräknat till storleksord- ningen 10 årsarbetskrafter.

Det bör inte vara en orimlig målsättning att myndighetens dimensionering ett par år efter att den inrättats kan uppgå till cirka 880 årsarbetskrafter.

Livsmedelsverkets totala intäkter uppgick 2007 till 381 mkr. Av intäkterna utgjorde anslag 172 mkr (45 procent), avgifter och andra ersättningar 174 mkr (46 procent), bidrag 33 mkr (9 procent) och finansiella intäkter 1,3 mkr. SVA:s totala intäkter uppgick nämnda år till totalt 354 mkr. Av dessa utgjorde anslag 106 mkr (30 procent), avgifter och ersättningar 186 mkr (53 procent), bidrag 61 mkr (17 procent) samt finansiella intäkter 1,5 mkr. Den verksamhet som överförs från Jordbruksverket till den tänkta Livsmedelssäkerhetsmyndigheten finansieras i huvudsak genom anslag vilka enligt en grov uppskattning uppgår till cirka 90 mkr.

Den konkurrensutsatta verksamhet som upphör i statlig regi finansieras i dag genom avgifter och ska inte belasta myndighetens förvaltningsanslag. Staten är genom andra myndigheter den enskilt största köparen av tjänster. Det innebär att en avknoppning av verksamheten endast leder till minskade kostnader i den mån kon- kurrensutsättningen leder till lägre priser på de tjänster staten köper. Vidare bör noteras att den forskningsverksamhet som överförs till universitet allt jämt torde kräva viss statlig finansiering.

De besparingar som, under de två första åren möjliggörs genom rationaliseringar inom verksamhetsstöd respektive lednings-, stabs- och kommunikationsfunktioner m.m. beskrivna ovan, bör enligt en grov uppskattning uppgå till cirka 25 mkr. Härtill kommer avknoppningen av konkurrensutsatta verksamheter och viss forsk- ning, som när den genomförs avlastar den nya myndighetens anslag till mindre del genom sin avgiftsfinansiering men ändå beräknas kvarstå under Jordbruksdepartementets anslagsposter.

Det innebär att förvaltningsanslaget för den tänkta Livsmedels- säkerhetsmyndigheten bör uppgå till cirka 345 mkr.

Utöver detta bedömer utredningen att en sammanläggning av myndigheterna möjliggör rationaliseringar inom laboratorieverk- samheterna, bland annat genom effektivare utnyttjande av personal, lokaler och kostsam utrustning. Effekterna av dessa rationaliser- ingar bör inom ett par år synligt reducera behovet av resurser.

385

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

SOU 2009:8

17.3Myndigheten för havsresurser och fiske

17.3.1Lokalisering

Utredningens förslag: Myndigheten för havsresurser och fiske bör ha ledning och huvudkontor i Göteborg. Havsfiskelaboratoriet och Kustlaboratoriet bör tillhöra den nya myndigheten och finnas kvar i Lysekil respektive Öregrund. Myndigheten bör även ha utred- ningskontor i Härnösand, Luleå och Göteborg.

Skälen för utredningens förslag: Fiskeriverkets huvudkontor är i dag lokaliserat till Göteborg, Havsfiskelaboratoriet till Lysekil, Kustlaboratoriet till Öregrund samt utredningskontoren till Härnösand, Luleå och Göteborg. Utredningen har inte funnit skäl att frångå de nuvarande lokaliseringsorterna.

Den verksamhet som bedrivs vid Havsfiskelaboratoriet i Lysekil och Kustlaboratoriet i Öregrund ställer särskilda krav på lokaler och lokalisering. Utredningen har inte funnit skäl att ifrågasätta Lysekil eller Öregrund som lokaliseringsort för verksamheterna ifråga.

Utredningskontorens nuvarande lokalisering följer en geogra- fisk logik som utgår från de vattenområden för vilka respektive kontor ansvarar. Vidare är kontoren i dag lokaliserade på orter till vilka vattenmyndigheter har lokaliserats, vilket bör underlätta ett framtida fördjupat samarbete kring vattenresursfrågor. Utred- ningen har inte funnit skäl att ifrågasätta utredningskontorens lokalisering.

17.3.2Organisation

386

SOU 2009:8

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

Figur 17.2 Organisation

	Myndighetsledning
Havsresurssamordning		Ledningskansli
Havsresursråd		Verksamhetsstöd
Forskningssekretariat		Internrevision
Resursförvaltningsavdelning	Fiskerikontrollavdelning	Forskningsavdelning

Myndigheten för havsresurser och fiske bör vara en enrådsmyndig- het med insynsråd. Myndigheten bör ledas av en generaldirektör. Särskilda organ bör finnas i form av dels ett rådgivande organ med representanter från andra statliga myndigheter som ansvarar för uppgifter som rör havet och dess resurser, exempelvis Naturvårds- verket, Kustbevakningen, Riksantikvarieämbetet och vattenmyn- digheterna samt dels ett rådgivande organ med representanter för myndigheter och organisationer inom vattenbruket.

Därutöver är det angeläget att organisatoriskt säkerställa en obe- roende funktion för internrevision inom myndigheten.

När det gäller den operativa verksamheten förordar utredningen en funktionell indelning i tre avdelningar. Det bör finnas en resurs- avdelning med ansvar för förvaltning av fiskresursen, en kon- trollavdelning med ansvar för fiskerikontrollen samt en forsknings- avdelning med ansvar för verksamheten i Lysekil och Öregrund.

387

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

SOU 2009:8

Vidare bör särskilda strategiska funktioner inrättas. För myn- dighetens nya uppgift att ha det övergripande nationella samord- ningsansvaret för havet och dess resurser bör inrättas en samord- ningsfunktion. Denna bör vara organisatoriskt avskild från förvalt- ningen av fiskresursen för att tydliggöra att uppdraget är vidare. Vidare bör ett forskningssekretariat inrättas med ansvar för att beställa vetenskapliga underlag för resursförvaltningen samt sam- ordna datainsamling och resursövervakning. Denna funktion bör vara organisatoriskt avskild från de andra avdelningarna för att tyd- liggöra den vetenskapliga rådgivningens oberoende.

17.3.3Dimensionering

Till Myndigheten för havsresurser och fiske överförs den verksam- het som i dag bedrivs vid Fiskeriverket exklusive de delar som överförs till andra statliga huvudmän eller upphör i statlig regi.

Fiskeriverket hade vid ingången av 2009 totalt 375 anställda eller 337 årsarbetskrafter. Den forsknings- och utvecklingsverksamhet vid Sötvattenslaboratoriet som överförs till universitet omfattar cirka 50 personer eller 40 årsarbetskrafter. Överföringen av forsk- nings- och undersökningsfartygen till Kustbevakningen omfattar cirka 20 personer och årsarbetskrafter. Den verksamhet som upp- hör i statlig regi genom att verksamheten vid fiskeriforskningssta- tionerna i Älvkarleby och Kälarne samt Kustlaboratoriets lokal- kontor i Barsebäck, Forsmark och Simpevarp avvecklas bedöms motsvara cirka 25 personer eller 15 årsarbetskrafter.

Genom att det totala antalet anställda vid myndigheten minskar och antalet verksamhetsorter reduceras krävs även mindre resurser för ekonomi- och personaladministration, IT och annan intern ser- vice. I dag omfattar den centrala administrationen vid myndigheten totalt 48 personer motsvarande 46 årsarbetskrafter. Utredningen bedömer den nya myndighetens resursbehov för dessa uppgifter till cirka 30 årsarbetskrafter. Mot bakgrund av att antalet yrkesfiskare minskar samt att det i närtid inom kontrollen bland annat ska vara

388

SOU 2009:8

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

möjligt att övergå till så kallade årskvoter bedömer utredningen att myndighetens resurser för fiskerikontrollen bör kunna minska.

Den nya uppgiften att ha ett övergripande nationellt samord- ningsansvar för förvaltningen av havet och dess resurser samt för vattenbruket bedömer utredningen kräva totalt fem årsarbets- krafter. Vidare anser utredningen att uppgiften att stärka fiske- turismen och öka allmänhetens fiskemöjligheter bör ges en högre prioritet. För dessa uppgifter bör ytterligare ett par årsarbetskrafter tillkomma.

Myndigheten för havsresurser och fiske bedöms sålunda vid inrättandet ha cirka 255 årsarbetskrafter (att jämföra med dagens 337 årsarbetskrafter).

Fiskeriverkets totala intäkter uppgick 2007 till totalt 266 mkr. Av intäkterna utgjorde anslag 161 mkr (61 procent), avgifter och andra ersättningar 69 mkr (26 procent), bidrag 35 mkr (13 procent) och finansiella intäkter 0,1 mkr. De verksamheter som enligt utredningens förslag överförs till andra statliga huvudmän eller upphör i statlig regi finansieras delvis genom anslag och delvis genom avgifter och bidrag. En uppskattning utifrån intäktsbud- geten för 2008 ger vid handen att de anslag som används för att finansiera de aktuella verksamheterna uppgår till drygt 10 mkr.

Det innebär att förvaltningsanslaget för Myndigheten för havs- resurser och fiske med beaktande också av viss effektivisering enligt ovan, bör uppgå till knappt 145 mkr.

17.4Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling

17.4.1Lokalisering

Utredningens förslag: Den nya myndighetens ledning och huvud- kontor bör lokaliseras till Jönköping. Myndighetens regionala organisation bör i möjligaste mån samlokaliseras med länsstyrel- serna.

Skälen för utredningens förslag: Jordbruksverkets ledning och huvudkontor är i dag lokaliserat till Jönköping. Utredningen har inte funnit skäl som motiverar att frångå Jönköping som lokalise- ringsort.

389

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

SOU 2009:8

I dag har Jordbruksverket regional verksamhet på ett tiotal orter varav vissa överförs till Livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Utred- ningen anser att den nya myndighetens regionala verksamhet i möjligaste mån bör samlokaliseras med länsstyrelserna för att främja en mer överskådlig statlig regional organisation.

När det gäller distriktsveterinärorganisationen har utredningen inte funnit anledning att närmare pröva de olika enheternas lokali- seringsorter.

17.4.2Organisation

Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling bör vara en enrådighetsmyndighet med insynsråd. Den bör ledas av en gene- raldirektör. Vid myndigheten bör även finnas en överdirektör.

Särskilda organ bör finnas i form av ett råd för samverkan, över- gripande planering, styrning och andra frågor av strategisk bety- delse för hanteringen av stöd till jordbruket och landsbygden samt ett råd för samordning av statliga insatser för landsbygdsutveck- ling. Andra myndigheter som bör ingå i rådet är bland annat Skogs- styrelsen och länsstyrelserna.

Därutöver är det angeläget att organisatoriskt säkerställa en oberoende funktion för internrevision.

390

SOU 2009:8

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

Figur 17.3 Organisation

	Myndighetsledning
Landsbygdssamordning		Ledningskansli
Råd för stödsamverkan		Verksamhetsstöd
Internrevision
Stödavdelning	Landsbygdsavdelning	Marknadsavdelning
Distriktsveterinäravdelning	Växtavdelning	Kontrollavdelning

När det gäller myndighetens operativa verksamhet förordar utred- ningen en funktionell indelning med sex avdelningar. Det bör fin- nas en stödavdelning med ansvar för bland annat jordbruks- och marknadsstöd, en landsbygdsavdelning med ansvar för bland annat landsbygdsstöd, en marknadsavdelning med ansvar för bland annat internationellt jordbrukspolitiskt samarbete, utredning, statistik och främjande av företagens export en distriktsveterinäravdelning med ansvar för distriktsveterinärorganisationen, en växtavdelning med ansvar för bland annat kompetensutveckling inom miljöom- rådet samt en kontrollavdelning med ansvar för bland annat att samordna länsstyrelsernas kontrollverksamhet och bedriva revision av förmedlade stöd.

391

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

SOU 2009:8

Vidare bör vissa strategiska funktioner inrättas. En samord- ningsfunktion bör finnas för den nya uppgiften att ha ett över- gripande nationellt samordningsansvar för landsbygdsutveckling. Denna funktion bör vara organisatoriskt avskild från förvaltningen av jordbrukspolitiken eftersom samordningsuppdraget omfattar även andra åtgärder för landsbygdsutveckling som utförs av andra myndigheter.

17.4.3Dimensionering

Till Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling överförs den verksamhet som i dag bedrivs vid Jordbruksverket exklusive de delar som överförs till Livsmedelssäkerhetsmyndigheten.

Jordbruksverket hade vid ingången av 2009 totalt 1180 anställda motsvarande 1130 årsarbetskrafter. Utredningen uppskattar att de verksamheter inom områdena foder och animaliska biprodukter, djurhälsa och djurskydd, inklusive smittskydd, fytosanitärt växt- skydd samt veterinära förvaltningsfrågor som föreslås överföras till Livsmedelssäkerhetsmyndigheten motsvarar cirka 150 årsarbets- krafter. Denna beräkning bygger på att Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling behåller vissa resurser inom nämnda områden, i första hand resurser för att genom kompetensut- veckling och annan rådgivning främja en helhetssyn hos jord- bruksföretagen för att upprätthålla en god produktionskvalitet som värnar djurens hälsa och välfärd, miljön och kulturlandskapet.

Den konkurrensutsatta verksamhet som i dag bedrivs vid Jord- bruksverkets vattenenhet föreslås upphöra. Vid ingången av 2009 hade enheten 15 medarbetare motsvarande 12 årsarbetskrafter. Cirka 80 procent av verksamheten finansieras med avgifter. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att den konkurrensutsatta verksamhet som bör upphöra i statlig regi motsvarar cirka 12 per- soner eller 10 årsarbetskrafter.

Genom att det totala antalet anställda vid myndigheten minskar och antalet verksamhetsorter reduceras krävs även mindre resurser för ekonomi- och personal, IT och annan intern service. I dag

392

SOU 2009:8 De nya myndigheternas lokalisering och utformning

omfattar den centrala administrationen vid myndigheten totalt 48 personer eller 46 årsarbetskrafter. Utredningen bedömer att den nya myndighetens resursbehov för dessa uppgifter uppgår till högst 40 årsarbetskrafter.

Myndighetens nya uppgift att ha ett övergripande nationellt samordningsansvar för landsbygdsutveckling bedömer utredningen kräver cirka fem årsarbetskrafter. Denna uppgift bör finansieras delvis genom resursförstärkning och delvis genom en omdispone- ring av resurser inom verksamhetens befintliga ekonomiska ramar. Den föreslagna professuren med inriktning mot fiskhälsa, förlagd vid Sveriges lantbruksuniversitet, uppskattas kräva cirka fem mkr per år. Den bör finansieras genom en omdisponering av de olika sakanslag för forskning och utveckling som den nya myndigheten övertar från Jordbruksverket.

Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling bedöms

sålunda vid inrättandet ha cirka 970 årsarbetskrafter.
Jordbruksverkets		totala	intäkter	uppgick år 2007 till		totalt
1 109 mkr. Av	intäkterna		utgjorde	anslag	616 mkr (56 procent),
avgifter och	andra	ersättningar 483 mkr			(43 procent),	bidrag

13 mkr (1 procent) och finansiella intäkter -3 mkr. De verksam- heter som enligt utredningens förslag överförs till Livsmedels- säkerhetsmyndigheten finansieras i huvudsak genom anslag. En grov uppskattning är att de resurser som krävs för att finansiera den aktuella verksamheten uppgår till cirka 90 mkr.

Det innebär att förvaltningsanslaget för Myndigheten för jord- bruk och landsbygdsutveckling bör uppgå till cirka 520 mkr.

Därutöver förfogar Jordbruksverket i dag över betydande sak- anslag, vilka främst inom djurområdet bör överföras till Livs- medelssäkerhetsmyndigheten och i flertalet övriga fall till Myndig- heten för jordbruk och landsbygdsutveckling.

17.5Regional statlig organisation

Tre av de fyra myndigheter som omfattas av utredningens översyn har för att utföra sina uppgifter behov av regional verksamhet i hela landet. För vissa uppgifter har myndigheterna etablerat egna regio- nala organisationer, såsom Jordbruksverkets regionala organisation för veterinär fältverksamhet respektive kompetensutveckling och Livsmedelsverkets regionala organisation för kontroll. Därutöver

393

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

SOU 2009:8

har Fiskeriverket ett antal regionala och lokala enheter för diverse uppgifter.

För andra uppgifter använder myndigheterna i enlighet med regeringens beslut landets 21 länsstyrelser som utförare. År 2009 avsatte länsstyrelserna gemensamt totalt cirka 1060 årsarbetskrafter för uppgifter som direkt anknyter till de aktuella centrala myndig- heternas ansvarsområden. Det motsvarar nästan en fjärdedel av personalen vid länsstyrelserna. Den resursmässiga fördelningen är cirka 300 årsarbetskrafter inom området djur och livsmedel, 40 års- arbetskrafter inom det veterinära området, 660 årsarbetskrafter inom området lantbruk och 60 årsarbetskrafter inom området fiske. Utöver detta uppgår kommunernas personal inom livsme- delskontrollen till cirka 600 årsarbetskrafter. Länsstyrelserna har ett ansvar för att samordna och revidera den kommunala livsme- delskontrollen i länet. Föreliggande utredning ska dock inte pröva ansvaret eller organisationen för den kommunala livsmedelskon- trollen (se kapitel 5).

Utredningens uppdrag fokuserar de centrala myndigheternas uppgifter och utformning. Men länsstyrelserna har som visats ovan en mycket central roll inom myndighetsstrukturen i egenskap av utförare på regional nivå av operativa uppgifter inom livsmedels- kedjan samt inom områdena jordbruk och fiske. Det innebär, som utredningen ser det, att den nya myndighetsstrukturen även bör omfatta en organisatorisk lösning för de regionala uppgifter som i dag utförs via länsstyrelserna inom nämnda områden. Vidare anser utredningen att den regionala organisationen är avgörande för hur kontakterna fungerar mellan myndigheter samt enskilda företag och verksamhetsutövare. En prövning av den regionala organisa- tionen är således även motiverad utifrån målsättningen att förenkla och minska den administrativa bördan för företagen.

Utredningen har när det gäller den regionala organisationen sär- skilt fokuserat hanteringen av EG-stöden till jordbruket och fisket.

394

SOU 2009:8

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

17.5.1Regionala jordbruks- och fiskedelegationer

Utredningens förslag: Det bör vid länsstyrelserna i Skåne län, Västra Götalands län, Jönköpings län, Västmanlands län, Gävleborgs län, Västernorrlands län och Västerbottens län inrättas delegationer med ansvar för att leda och samordna administrationen av EG-stöden till jordbruket och fisket inom distrikt som omfattar flera län och länsstyrelser.

Skälen för utredningens förslag: Jordbruksverket och Fiskeriver- ket har i dag det övergripande nationella ansvaret för EG-stöden till jordbruket och fisket. Länsstyrelserna utför i egenskap av själv- ständiga myndigheter mycket av det operativa arbetet inom stöd- administrationen. Var och en av de 21 länsstyrelserna har egna handläggare och specialister för uppgifterna. Detta ansvarsför- hållande med självständiga länsstyrelser förändras inte i sak av de frivilliga samverkansregioner som i dag finns för administrationen av jordbruksstöden.

Utredningen har när det gäller frågan om regional organisation för stödadministrationen samrått med utredningen av administra- tion, organisering och kontroll av jordbruksstöden (dir. 2007:138) vars huvuduppdrag är att föreslå en svensk organisation för jord- bruksadministrationen. Av de resurser som länsstyrelserna avsätter totalt inom området kan cirka 500 årsarbetskrafter hänföras till jordbruksstödsadministrationen. Nämnda utredning har konsta- terat en rad brister i dagens stödadministration som motiverar en annan organisatorisk modell än dagens. Den lösning utredaren för- ordar innebär enligt vad utredningen erfar en formell koncentration av ansvaret för jordbruksstödsadministrationen till ett mindre antal länsstyrelser. Det skulle innebära att de formellt ansvariga länssty- relserna tar över hela budget- och personalansvaret för de cirka 500 medarbetare som berörs. Enligt utredaren tydliggörs därigenom ansvaret i kedjan från EU, via den ansvariga nationella myndig- heten, till länsstyrelserna samtidigt som kostnadseffektiviseringar möjliggörs genom minskad personal.

Utredningen delar bedömningen att det föreligger ett reform- behov av organisationen för stödadministration på regional nivå. Utifrån utredningens perspektiv är det dock otillräckligt att skapa en regional lösning som endast hanterar de uppgifter som länssty- relserna i dag utför för en av de centrala myndigheterna. Det är

395

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

SOU 2009:8

sålunda utredningens ambition att finna en regional helhetslösning för såväl stödet till jordbruket som fisket. Utöver den lösning som utredningen av administration, organisering och kontroll av jord- bruksstöden föreslaget har utredningen därför även övervägt andra organisatoriska alternativ.

I avvaktan på ett eventuellt genomförande av förslagen i Ansvarskommitténs slutbetänkande (SOU 2007:10) Hållbar sam- hällsorganisation med utvecklingskraft om förändrad länsindelning och inom vissa områden förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun på regional nivå har vissa andra initiativ tagits för att utveckla länsstyrelsernas verksamhet. Länsstyrelserna har, på eget initiativ, bland annat skapat en gemensam organisation för IT och visst annat verksamhetsstöd. Detta har skett utan att inskränka de 21 länsstyrelsernas självständighet. Koncentrationsutredningen (Ds 2007:28) föreslog i betänkandet Koncentration av länsstyrelseverk- samhet att handläggningen av vissa volymmässigt små ärenden skulle koncentreras till sju länsstyrelser. Detta förslag, vilket skulle innebära att det formella ansvaret för vissa frågor samlades vid ett mindre antal länsstyrelser, har ännu inte realiserats.

Ytterligare en annan modell som bygger vidare på länsstyrelse- organisationen utvecklades för några år sedan i samband med att EU:s vattendirektiv införlivades i svensk rätt. Genom ändring i Miljöbalken och länsstyrelseinstruktionen skapades fem självstän- diga vattenmyndigheter som placerades vid fem länsstyrelser men med ansvar för ett större vattendistrikt. I relevanta författningar regleras vilka beslut som skall fattas av den vattendelegation som finns vid respektive myndighet och som utses av regeringen. Vattenmyndigheterna har möjlighet att låta de olika länsstyrelserna inom vattendistriktet utföra olika uppgifter. Länsstyrelserna har egen personal finansierad via förvaltningsanslaget som arbetar med vattenfrågor och som är skyldiga att biträda vattenmyndigheten.

En utgångspunkt för utredningen är att de uppgifter som inne- bär direktkontakt med företag och verksamhetsutövare bör samlas vid länsstyrelserna i syfte att skapa ett heltäckande stöd och för- enkla för företagen. Mot denna bakgrund ogillar utredningen modeller som innebär en koncentration av personal till färre läns- styrelser. Istället bör den framtida organisationen bygga på att den personal som i dag utför uppgifter inom områdena jordbruk och fiske finns kvar vid länsstyrelserna, men att samordningen av de olika länsstyrelserna förstärks. Utredningen anser att den frivilliga samverkan som i dag utvecklas mellan länsstyrelser inom olika

396

SOU 2009:8

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

områden är berömvärd, men att den är otillräcklig, inte minst utifrån behovet att tydliggöra ansvarskedjan från EU, via ansvariga nationella myndigheter, till länsstyrelserna.

Den modell som utredningen förordar motsvarar den som sedan några år tillämpas för genomförandet av EU:s vattendirektiv. Utredningen föreslår att landet delas in i sju distrikt och att det inom respektive distrikt bildas en jordbruks- och fiskedelegation med ansvar för att leda och samordna administrationen av EG-stö- den till jordbruket (inklusive samordna kontrollen av tvärvillkor) och fisket inom respektive distrikt. Delegationen knyts till en läns- styrelse inom distriktet, vilken blir värdmyndighet. Delegationens huvudsakliga uppgifter bör vara att fungera som en ansvarsmässig länk mellan de centrala myndigheterna och länsstyrelseorganisa- tionen, att prioritera resurser till de kompetensmässiga och geo- grafiska områden där behovet av insatser är störst samt att planera och följa upp verksamheten i distriktet.

Jordbruks- och fiskedelegationen bör som ordförande ha lands- hövdingen vid värdlänsstyrelsen. I övrigt bör den bestå av en repre- sentant för var och en av övriga länsstyrelser inom distriktet. Vidare bör en yrkesutövare eller representant för jordbruks- respektive fiskenäringen ingå i delegationen. Delegationen ska bistås av länsstyrelserna inom distriktet. Alla 21 länsstyrelserna ska behålla fullt budget- och personalansvar och därmed erhålla finan- siering via förvaltningsanslaget för uppgifterna i fråga. Alla länssty- relser inom distriktet ska även vara skyldiga att funktionellt bistå jordbruks- och fiskedelegationen i stödadministrationen, inklusive kontrollen av tvärvillkoren. Berörd personal inom dessa verksam- hetsområden vid de 21 länsstyrelserna ska vara beredd att göra arbetsinsatser för kortare perioder inom annat läns gränser. Här- igenom kan en viss flexibilitet nås över länsgränser vid arbetstoppar eller när delegationen annars bedömer att insatser bör prioriteras i visst län, exempelvis vid utökade kontroller.

Vid värdlänsstyrelsen bör finnas ett mindre kansli. Inledningsvis bör kansliet bestå av en kvalificerad chef och ytterligare en medar- betare. Delegationerna bör placeras vid de sju länsstyrelser som i dag har samordningsansvar inom jordbruksadministrationen, det vill säga länsstyrelserna i Skåne län, Västra Götalands län, Jönköpings län, Västmanlands län, Gävleborgs län, Västernorrlands län och Västerbottens län.

Genom delegationslösningen kan ansvarskedjan tydliggöras mellan de i Sverige, nationellt, två ansvariga myndigheterna Myn-

397

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

SOU 2009:8

digheten för jordbruk och landsbygdsutveckling respektive Myn- digheten för havsresurser och fiske gentemot EU-kommissionen, (DG Agri och DG Mare), och de sju operativt ansvariga jordbruks- och fiskedelegationerna. De två ansvariga nationella myndigheter- nas styrning och kontroll, enligt EU:s krav, bör avsevärt under- lättas med sju kontaktpunkter (delegationerna) istället för 21 läns- styrelser. Det bör även skapa stordriftsfördelar samt främja kvali- tetsutveckling inom administrationen. Samtidigt upprätthålls när- heten mellan myndighet och företagare genom att den personal som vanligtvis besöker en gård eller ett företag, till exempel för kontroll, är stationerad vid hemlänets länsstyrelse. I detta samman- hang bör noteras, vilket utredningen tidigare framhållit vikten av, att strävan bör vara att en tjänsteman på fältet företräder myndig- heten i flera frågor med uppbackning av specialister på hemlänssty- relsen.

Sammantaget bör denna nya organisation lägga grunden för en mer samordnad och kostnadseffektiv verksamhet.

Inom jordbruksområdet bör rationaliseringar kunna göras genom arbete över länsgränser och de rådande skillnaderna i admi- nistrationskostnader mellan länen minska. Uppskattningsvis bör handläggningsresurserna kunna reduceras med cirka tio procent av 2009 års resurser för stödadministrationen (cirka 500 årsarbets- krafter). Samtidigt krävs ett resurstillskott för de sju nya delegatio- nerna. Likväl bör en rationalisering i storleksordningen 35 årsar- betskrafter vara möjlig inom ett år. Även inom fiskeområdet bör vissa effektiviseringar kunna göras inom länsstyrelsernas ansvars- område och antalet årsarbetskrafter minska något. Med den nya Myndigheten för havsresurser och fiske följer ökat fokus på utveckling av vattenbruk och sportfiske, vilket även bör innebära förstärkta insatser på regional nivå. Med den nya Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling följer en starkare betoning på landsbygdsutveckling. Utredningen anser att länsstyrelserna bör ha ett motsvarande regionalt samordningsansvar för landsbygdsut- veckling som den nya myndigheten föreslås ha på central nivå. För detta talar, utöver uppgifterna inom jordbruksområdet, att länssty- relserna ansvarar för flera andra frågor som rör landsbygdens utveckling, till exempel företagsstöd, projektstöd, kommersiell service och transportplanering. Mot denna bakgrund bör de resur- ser som frigörs genom de beräknade effektiviseringarna kvarstå i länsstyrelseorganisationen för att möta ökade anspråk inom områ- dena fiske och landsbygdsutveckling.

398

SOU 2009:8

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

Förslaget att bilda särskilda jordbruks- och fiskedelegationer med ansvar för stödadministration på regional nivå enligt samma modell som Sverige i dag tillämpar för att genomföra EU:s vatten- direktiv (vattendelegationer) innebär att vissa författningar måste ses över. Utredningens preliminära bedömning är dock att det inte skulle behövas några ändringar i lag.

Enligt 4 § förordning (2004:760) om EG:s direktstöd för jord- brukare är Jordbruksverket centralt ansvarig myndighet för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare. Landets 21 länsstyrelser är enligt 5 § samma förordning ansvariga för frågor om stöd. Enligt 11 § förordning (2004:760) utövar Jordbruksverket tillsyn och annan kontroll över efterlevanden av rådets förordning om stöd till jordbruket. Den närmare tillsynen inom länet utövas av länsstyrelsen.

Enligt förordning (2007:481) om stöd för landsbygdsutveck- lingen ska Statens jordbruksverk vara förvaltande och utbetalande myndighet för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveck- ling (EJFLU) och fullgöra de uppgifter som framgår av rådets för- ordning (EG) nr 1290/2005. Enligt 10 § nämnda förordning ska länsstyrelsen pröva frågor om stöd enligt förordningen för de fall inte Skogsstyrelsen eller Sametinget är prövningsmyndigheter. Ansvaret för kontrollen över efterlevnaden åligger Jordbruksver- ket.

Enligt 4 kapitlet 14 § förordning (1994:1716) om fisket, vatten- bruket och fiskerinäringen ska ansökan om stöd enligt rådets för- ordning (EG) nr 1198/2006 om Europeiska fiskerifonden lämnas in till länsstyrelsen i det län där åtgärden är avsedd att genomföras. I de fall Fiskeriverket är beslutande myndighet ska länsstyrelsen med eget yttrande överlämna ansökan till verket. En ansökan om stöd som avser ett länsöverskridande projekt ska lämnas in till Fiskeri- verket. Enligt 16 § samma förordning ska länsstyrelsen pröva om stöd enligt denna förordning i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1198/2006 för småskaligt kustfiske, åtgärder för produk- tiva investeringar i vattenbruket, miljövårdande åtgärder inom vat- tenbruket, insjöfiske, investeringar i beredning och saluföring, åtgärder avseende att skydda och utveckla den akvatiska faunan och floran och hållbar utveckling i fiskeområden. Enligt 18 § ska ansö- kan om utbetalning av stöd lämnas in till länsstyrelsen i det län som

399

De nya myndigheternas lokalisering och utformning

SOU 2009:8

följer av 14 §. Enligt 5 kapitlet ska Fiskeriverket bedriva tillsyn över efterlevnaden av EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken.

Enligt utredningens förslag skulle det centrala ansvaret för stöd inom ramen för EG-stöden till jordbruket och fisket ligga på Myn- digheten för Jordbruk och landsbygdsutveckling respektive Myn- digheten för havsresurser och fiske. De hänvisningar som görs till Jordbruksverket respektive Fiskeriverket som stödansvarig myn- dighet måste följaktligen ändras så att de två nya myndigheterna övertar respektive ansvar. Vidare bör regleras delegationens sär- skilda samordningsansvar för stöd till jordbruk och fiske inom sitt distrikt.

Länsstyrelsernas ansvar som värdmyndigheter bör regleras i för- ordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion genom att det införs en ny paragraf som tydliggör att länsstyrelserna i Skåne, Västra Götaland, Jönköping, Västmanlands, Gävleborgs, Västernorrlands och Västerbottens län är värdmyndigheter. I instruktionen bör även reglas att delegationen i dess uppdrag ska biträdas av samtliga länsstyrelser i distriktet inom områdena admi- nistration av stöd till fisket samt jordbruket och landsbygdsut- veckling inkluderande kontrollen av så kallade tvärvillkor.

I likhet med vad som angivits gällande jordbruksstödet måste en översyn av hänvisningarna göras till länsstyrelsen och Jordbruks- verket enligt förordning (2007:481) om stöd för landsbygdsut- veckling så att Jordbruksverket ersätts av Myndigheten för Jord- bruk- och landsbygdsutveckling och att vissa länsstyrelser med samordningsansvar pekas ut särskilt i författningstext. Motsva- rande ändringar måste även göras i förordning (1994:1716) om fis- ket, vattenbruket och fiskerinäringen där hänvisningar till Fiskeri- verket ska ersättas av Myndigheten för havsresurser och fiske.

400

18 Förslagens konsekvenser

Utredningen ska enligt direktiven redovisa personal- och anslags- mässiga konsekvenser av förslagen. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska konsekvenserna av förslagen i ett betänkande ana- lyseras. Utredningens förslag bedöms inte ha några särskilda kon- sekvenser för det kommunala självstyret, för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet, jämställdheten mellan kvinnor och män, för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen eller för den personliga integriteten. Nedan redovisas konsekvenserna för myndigheternas personal, sysselsättning och offentlig service, företagen samt för statens intäkter och kostnader.

18.1Myndighetsstruktur

Utredningens förslag skapar en mer sammanhållen myndighets- struktur, med tydligare ansvarsförhållanden, för säkra livsmedel och hållbar livsmedelsproduktion. Livsmedelssäkerhetsmyndighe- ten ska i samhällets och konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter i hela livsmedelskedjan – från jord till bord. Myndigheten för jordbruk och landsbygdsut- veckling ska främja ett efterfrågestyrt, konkurrenskraftigt och miljöanpassat jordbruk samt en hållbar landsbygdsutveckling i hela landet. Myndigheten för havsresurser och fiske ska främja en håll- bar förvaltning av havsresurserna och fisket.

Antalet statliga myndigheter minskar. Dagens fyra myndigheter ersätts av tre nya, varav Livsmedelssäkerhetsmyndigheten och Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling blir jämnstora mätt i antal anställda. Antalet regionala och lokala enheter vid de centrala myndigheterna reduceras medan delar av den kvarvarande verksamheten samordnas med länsstyrelserna. De nya myndighe- terna fokuserar statens kärnuppgifter i form av normering, kontroll

401

Förslagens konsekvenser

SOU 2009:8

och beredskap samt expertis inom samhällsviktiga områden, medan konkurrensutsatt verksamhet överlåts till den privata marknaden och grundforskning överförs till universitet och högskolor.

18.2Myndigheternas personal

Utredningens förslag berör samtliga anställda vid Livsmedelsver- ket, SVA, Jordbruksverket och Fiskeriverket genom att dagens fyra myndigheter ersätts av tre nya myndigheter. Personalen vid de fyra myndigheterna uppgick vid ingången av 2008 till totalt cirka 2300 årsarbetskrafter. Utredningen uppskattar att de nya myndigheterna kommer att behöva en personalstyrka om drygt 2100 årsarbets- krafter efter ett par år. Av de 200 årsarbetskrafter som inte kom- mer att ingå i den nya myndighetsstrukturen överförs i ett första steg cirka 60 till myndigheter utanför den förslagna myndighets- strukturen medan 50 överförs till annan huvudman. Den övertalig- het som uppstår på grund av effektiviseringar och rollbyten uppgår initialt till cirka 45 årsarbetskrafter och därefter ytterligare cirka 10 årsarbetskrafter. Inom ett par år förväntas verksamheter motsva- rande ytterligare cirka 40 årsarbetskrafter överföras till annan huvudman.

402

SOU 2009:8 Förslagens konsekvenser

Tabell 18.1 Myndigheternas personal

	Personal, årsarbetskrafter
Nuvarande myndighetsstruktur
Livsmedelsverket	485
SVA	350
Jordbruksverket	1 130
Fiskeriverket	337
Totalt	2 300
Ny myndighetsstruktur
Livsmedelssäkerhetsmyndigheten	930/880*
Myndigheten för havsresurser och fiske	255
Myndigheten för jordbruk och landsbygdsut-	970
veckling
Totalt:	2155/2105*
Överförs till annan myndighet	60 + 40*
Överförs till annan huvudman	50
Reducering genom effektivisering	45 + 10*

Not: Uppgift avseende situationen ett par år efter det att de nya myndigheterna har inrättats.

Inom ramen för den nuvarande myndighetsstrukturen finns det vissa verksamheter som berörs särskilt av utredningens förslag. Det gäller vid Jordbruksverket de cirka 150 årsarbetskrafter som arbetar inom de verksamheter som överförs till Livsmedelssäkerhetsmyn- digheten. Det gäller vid Fiskeriverket de cirka 40 årsarbetskrafter vid Sötvattenslaboratoriet som överförs till universitet samt de cirka 20 årsarbetskrafter vid fartygsenheten som överförs till Kust- bevakningen. Dessa personer bör omfattas av de arbetsrättsliga reglerna om övergång av personal.

Utredningen har strävat efter att begränsa de geografiska omlo- kaliseringarna av verksamhet. Det gäller framförallt Jordbruksver- kets verksamhet inom djurområdet som föreslås överföras till Livsmedelssäkerhetsmyndigheten, men vara fortsatt lokaliserad till Jönköping. Erfarenheter från tidigare omlokaliseringar visar att det ofta är relativt få medarbetare som väljer att följa med till den nya verksamhetsorten. Genom att i möjligaste mån bibehålla verksam- heten på de nuvarande myndigheternas verksamhetsorter lindras de eventuella negativa effekter för personalen som kan följa vid en omlokalisering.

Större blir konsekvenserna för de verksamheter för vilka det statliga åtagandet upphör. Det gäller vid SVA cirka 25 årsarbets-

403

Förslagens konsekvenser

SOU 2009:8

krafter inom verksamheterna laboratorieprodukter och vacciner, vid Jordbruksverket cirka 10 årsarbetskrafter inom vattenverksam- heten samt vid Fiskeriverket cirka 15 årsarbetskrafter inom forsk- nings- och utvecklingsverksamheten genom att fiskeriförsökssta- tionerna samt lokalkontoren för recipientkontroll avvecklas. Den verksamhet som upphör i statlig regi omfattar cirka 50 årsarbets- krafter. Utredningen anser att alternativ som möjliggör att verk- samheten övertas av annan huvudman i första hand bör sökas. Vidare är det utredningens bedömning att de aktuella verksamhe- terna i flera fall är kommersiellt intressanta varför det bör finnas möjligheter för den berörda personalen att erbjudas anställning hos den nya huvudmannen.

Till detta kommer de personalmässiga konsekvenserna av de effektiviseringar och rollbyten som möjliggörs av utredningens för- slag, främst inom verksamhetsstöd samt lednings-, stabs- och kommunikationsfunktioner. Utredningen bedömer att det inom dessa verksamheter kommer att bli en övertalighet om initialt cirka 45 och därefter ytterligare 10 årsarbetskrafter.

18.3Sysselsättning och offentlig service

Utredningen har vid lokaliseringen av de nya myndigheterna haft som grundläggande princip att utgå från myndigheternas nuvarande verksamhetsorter. Livsmedelsverket och SVA har huvudkontor i Uppsala, Jordbruksverket i Jönköping och Fiskeriverket i Göteborg. Därutöver har de nuvarande myndigheterna oftast mindre regionala och lokala enheter på ett inte obetydligt antal orter, företrädesvis i de mellersta och södra delarna av landet.

Utredningen anser att det saknas regionalpolitiska motiv för att premiera någon av de nuvarande myndigheternas huvudorter. Arbetsmarknadssituationen i de regioner som dagens myndigheter är lokaliserade varierar dock i väsentliga avseenden. Uppsala län har en mycket hög andel statligt anställda. Arbetsmarknadssituationen är mycket god med en låg arbetslöshet och få varsel om uppsäg- ning. Även i Västra Götalands län och Jönköpings län är arbetslös- heten låg, men andelen statliga jobb är lägre än riksgenomsnittet och varslen om uppsägning många. Mot denna bakgrund har utred- ningen strävat efter att värna de statliga verksamheterna i Göteborg och Jönköping, då de bidrar till att diversifiera arbetsmarknaden

404

SOU 2009:8

Förslagens konsekvenser

och lindra effekterna av den rådande lågkonjunkturen som har drabbat dessa regioner förhållandevis hårt.

Den registerenhet som Jordbruksverket i dag har i Söderhamn, vilken enligt utredningens förslag överförs till Livsmedelssäker- hetsmyndigheten, tillkom som en regionalpolitisk åtgärd, varför dess lokalisering bör värnas.

Vid de lokala enheter som genom utredningens förslag kommer att upphöra i statlig regi vid Fiskeriverket och SVA är verksamhe- tens omfattning begränsad till några få årsarbetskrafter. Vidare finns möjligheter att verksamheten övertas av annan huvudman. Den eventuella påverkan denna förändring kan ha på sysselsätt- ningen och den offentliga servicen är sålunda mycket marginell.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att förslagen inte har någon nämnvärd negativ påverkan på sysselsättningen eller den offentliga servicen på de orter som de nuvarande myndigheterna bedriver verksamhet.

18.4Företagens administrativa börda, mm

Utredningens utgångspunkt har varit att förenkla och minska den administrativa bördan för företagen. Genom att normerings- och kontrollansvaret för alla produkter inom livsmedelskedjan samlas vid en central myndighet underlättas livsmedelsföretagens myndig- hetskontakter och risken för motstridiga besked reduceras. Kon- kreta exempel på detta är förslagen om att Livsmedelssäkerhets- myndigheten mer aktivt ska främja regelefterlevnad genom branschriktlinjer och annan information och att det vid myndig- heten ska inrättas ett rådgivande organ med branschföreträdare för utbyte av kunskap för utveckling av effektiva regler. Ett annat exempel är att Myndigheten för havsresurser och fiske tilldelas ett övergripande nationellt ansvar för att samordna de frågor som rör vattenbruket i syfte att främja ett ekonomiskt och ekologiskt bär- kraftigt vattenbruk och ge ett samlat myndighetsstöd till vatten- bruksföretag. Ytterligare ett exempel är att det vid Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling ska finnas ett råd för sam- verkan kring hanteringen av stöd till jordbruksföretag och lands- bygdens utveckling inklusive landsbygdsföretag i dess olika former.

Vidare har det varit utredningens ambition att i möjligaste mån samla de uppgifter som innebär direktkontakter med jordbruks- och vattenbruksföretag och andra företag vid länsstyrelserna. Detta

405

Förslagens konsekvenser

SOU 2009:8

för att det ska vara lätt för företagen att veta vart de ska vända sig i olika frågor samt för att stärka samordningen av olika statliga insat- ser i syfte att förenkla för företagen. Det bör leda till färre kon- trollbesök vid till exempel jordbruksföretag eftersom ett samlat ansvar vid länsstyrelserna gör det möjligt att koordinera kontrollen bättre. Vidare ska myndigheternas information till och inhämtande av information från företagen samordnas bättre vilket underlättar för företagen och leder till minskade kostnader.

Därtill har utredningen lagt förslag som syftar till utökad egen- kontroll och användning av enskilda kontrollorgan. Det ger det enskilda företaget en större frihet att inom ramen för egenkon- trollprogram organisera arbetet för att uppfylla kraven i lagstift- ningen. Genom att öppna upp för alternativa utförare i form av ackrediterade kontrollorgan inom den offentliga kontrollen även inom denna sektor skapas nya affärsmöjligheter. Ytterligare affärsmöjligheter följer av förslagen att knoppa av viss laboratorie- verksamhet, vaccinförsäljning och konsultverksamhet.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att förslagen kommer att leda till förenklingar för företagen och reduceras deras admi- nistrativa börda.

18.5Statens intäkter och kostnader

Utgångspunkten för utredningens förslag är att de ska rymmas inom de ekonomiska ramar som gäller för den nuvarande myndig- hetsstrukturen samt att de över tid ska leda till minskade statliga kostnader för Jordbruksdepartementets myndigheter.

Enligt utredningens beräkningar kommer myndighetsstruktur- reformen att inom ett par år minska behovet av förvaltningsanslag till myndigheterna från totalt cirka 1 055 mkr till drygt 1 000 mkr. Denna minskning är en nettosiffra viken även inkluderar vissa resursförstärkningar (se kapitel 17). Eftersom de uppgifter som överförs till andra myndigheter eller avknoppas till stor del finansi- eras via avgifter och andra ersättningar blir den omedelbara minsk- ningen av anslaget jämförelsevis begränsad. De härrör i huvudsak från rationaliseringar som den nya myndighetsstrukturen möjlig- gör, dels i ett första steg omedelbart i samband med inrättandet av de nya myndigheterna till exempel genom minskat behov av paral- lella funktioner, dels i ett andra steg på ett par års sikt genom dynamiska effekter till exempel genom stordrift och ökad kritisk

406

SOU 2009:8

Förslagens konsekvenser

massa. Vidare är avsikten att under perioden närmast efter inrät- tandet av de nya myndigheterna överföra viss grundforskning till universitet och avknoppa ytterligare verksamhet till andra huvud- män.

Tabell 18.2 Myndigheternas förvaltningsanslag

	Anslag,
	mkr
Nuvarande myndighetsstruktur
Livsmedelsverket	172
SVA	106
Jordbruksverket	616
Fiskeriverket	161
Totalt	1 055
Ny myndighetsstruktur
Livsmedelssäkerhetsmyndigheten	345
Myndigheten för havsresurser och fiske	145
Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling	520
Totalt:	1 010

Den nya myndighetsstrukturen kommer att möjliggöra betydande effektiviseringar på längre sikt och därmed minskade statliga kost- nader såväl i form av förvaltningsanslag som andra anslag till myn- digheterna. Utredningen har systematiskt försökt lägga grunden till en mer kostnadseffektiv statlig verksamhet genom att tydligare fokusera statliga kärnuppgifter, genom att skapa stordriftsfördelar genom sammanläggning av mindre verksamheter till större samt genom att konkurrensutsätta statlig verksamhet, till exempel genom att främja en ökad användning av enskilda kontrollorgan inom den offentliga kontrollen och avknoppning av statliga kon- kurrensutsatta verksamheter.

407

Förslagens konsekvenser

SOU 2009:8

Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att den nya myndighetsstrukturen leder till att de samlade statliga resurserna används mer kostnadseffektivt. Utredningens förslag skapar strukturella förutsättningar för en mer kostnadseffektiv verksam- het. Det är emellertid mycket svårt att i detalj beräkna hur stora de totala kostnadsbesparingarna kommer att bli. I vilken grad rationa- liseringspotentialen verkligen tas till vara är till stor del beroende på ledningarna för de nya myndigheterna.

408

Kommittédirektiv

Myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan Dir. 2007:166

Beslut vid regeringssammanträde den 29 november 2007

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska göra en översyn av Statens jordbruksverk, Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA), Livsmedelsverket samt Fiskeriverket. Syftet är att tydliggöra ansvarsfördelningen och effektivisera verksamheterna samt pröva omfattningen av det offentliga åtagandet och konkurrensutsatt verksamhet vid dessa myndigheter.

Utredaren ska föreslå hur myndigheterna ska vara organiserade, dimensionerade och lokaliserade. Utredaren ska utarbeta de för- fattningstexter som behövs för att genomföra de förslag som läggs fram. Förslagen bör kunna leda till effektiviseringar, minskade statliga utgifter och ett minskat offentligt åtagande.

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 oktober 2008.

Bakgrund

SVA grundades 1911. Livsmedelsverket bildades 1972, då Kungliga veterinärstyrelsen delades upp i Statens livsmedelsverk och Lant- bruksstyrelsen. Delar av verksamheten vid Statens institut för folk- hälsan och Kommerskollegium fördes då också till Statens livsme- delsverk. Fiskeriverket bildades 1991, då den tidigare Fiskeristyrel- sen och de länsvisa fiskenämnderna omorganiserades. Statens jord- bruksverk bildades 1991 och ersatte då Lantbruksstyrelsen och Statens jordbruksnämnd. År 2004 bildades Djurskyddsmyndighe- ten, denna upphörde 2007 varvid uppgifterna inordnades i Jord- bruksverket. SVA och Livsmedelsverket är lokaliserade till Upp-

409

Bilaga 1

SOU 2009:8

sala. Jordbruksverkets huvudkontor finns i Jönköping och Fiskeri- verkets i Göteborg.

Sedan 1991 har det inte skett några större förändringar i myn- dighetsstrukturen såvitt avser här aktuellt område. Det har dock skett många förändringar i samhället. En av de förändringar som haft störst betydelse för myndigheterna är Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Mot bakgrund av EU-medlemskapet gjordes 1998 en översyn av fiskeriadministrationen, särskilt i fråga om Fis- keriverket (Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv, SOU 1998:24).

Regeringen angav i budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1, finansplan) att det med tanke på den omfattning den statliga myndighetsorganisationen nu fått finns anledning att se över hela verksamheten. Regeringen anser det viktigt att genom en översyn ta ett samlat grepp på hela den statliga myndighetsstruktu- ren. En viktig princip för översynen är att framtidens myndigheter ska fokusera på statens kärnuppgifter. Antalet myndigheter bör också minska.

I budgetpropositionen 2007 angav regeringen också att organise- ringen av den statliga förvaltningen är ett viktigt styrinstrument men att den statliga myndighetsstrukturen blivit komplicerad och svåröverskådlig.

Mot bakgrund av bl.a. ovanstående beslutade regeringen den 21 december 2006 att tillkalla en utredning för översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006: 123). Utred- ningen har antagit namnet Förvaltningskommittén.

Behovet av en utredning

Otydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna

Större delen av den lagstiftning som berör Jordbruksverket, SVA, Livsmedelsverket och Fiskeriverket är harmoniserad inom EU. Alla myndigheterna har stor betydelse för Sveriges arbete inom EU och är de myndigheter som tillämpar lagstiftningen nationellt inom respektive ansvarsområde.

Fram till ikraftträdandet av de hygien- och kontrollförordningar (Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 178/2002, (EG) nr 852/2004, (EG) nr 853/2004, (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004) som beslutats i EU har uppdelningen av ansvarsom-

410

SOU 2009:8

Bilaga 1

råden inom den s.k. livsmedelskedjan varit någorlunda tydlig och enkel.

Livsmedelslagstiftningen är tillämplig på alla stadier av produk- tions-, bearbetnings- och distributionskedjan, från jord till bord. Detta innebär att kontroll enligt livsmedelslagstiftningen ska ske även i primärproduktionen, vilken tidigare i princip inte omfatta- des. Det har ibland varit svårt att avgöra vilken myndighet som ska vara ansvarig central kontrollmyndighet eftersom en och samma produktion kan omfattas av flera olika lagstiftningsområden. Likaså har denna oklarhet i ansvarsfördelningen lett till att resurserna i vissa delar utnyttjats på ett ineffektivt sätt.

Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Fiskeriverket har samt- liga i uppgift att antingen utföra operativ kontroll inom livsmedels- kedjan eller att lämna stöd till och samordna de myndigheter som utför kontrollen. Samma företag kan i många fall vara föremål för kontroll inom flera myndigheters ansvarsområden. Dessa kontrol- ler är inte i samtliga fall samordnade och vissa skillnader i hur kon- trollen utförs finns mellan områdena. Detta kan orsaka såväl osä- kerhet som onödigt stora kostnader för de berörda företagen.

Vidare finns risk att likartade verksamheter vid olika myndighe- ter överlappar varandra eller bedrivs på ett ineffektivt och för skattebetalarna onödigt dyrt sätt. Gränsdragningsproblem kan även finnas gentemot andra myndigheter än de ovan nämnda, exempelvis Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen och Naturvårdsverket. Även gränsdragningen gentemot dessa bör klargöras.

Olika modeller för att värdera och hantera risker

En viktig del av myndigheternas arbete är att värdera, hantera och kommunicera de risker som kan finnas inom områdena växtskydd, foder, djurhälsa och livsmedel. Riskanalysen brukar delas in i de tre momenten riskvärdering, riskhantering och riskkommunikation. Vid riskvärderingen bedömer man genom en vetenskapligt baserad analys hur farlig en företeelse är, exempelvis baserat på hur skadligt ett ämne eller en mikroorganism är och i vilken utsträckning som människor eller djur exponeras. För detta krävs vetenskaplig kom- petens under kontinuerlig utveckling för att kunna göra samman- fattande bedömningar av kunskapsfältet. I nästa steg vägs andra aspekter in än de rent vetenskapliga för att hantera riskerna. Risk- hanteringen innebär att man fattar beslut om, och i så fall på vilket

411

Bilaga 1

SOU 2009:8

sätt, risken ska hanteras. Riskhanteringen omfattar även kontroll av effekten av de fattade besluten.

Arbetet med riskanalys kan organiseras på olika sätt, exempelvis har Livsmedelsverket ansvar för att såväl värdera risker som att hantera dessa. Inom området för foder och djurhälsa är ansvaret för riskanalysen delat mellan SVA, som är den riskvärderande myndig- heten, och Jordbruksverket, som är den riskhanterande myndighe- ten. Alla myndigheter som är involverade i arbetet med riskanaly- sens två första steg är aktiva i arbetet med riskkommunikation.

Såväl Livsmedelsverket som SVA har egna laboratorier till sitt förfogande för bl.a. riskvärdering och kontroll. Även Smitt- skyddsinstitutet gör bl.a. riskanalyser inom angränsande områden. Eftersom riskanalys är en viktig del av arbetet i livsmedelskedjan bör det utvärderas hur analysen sker på ett för samhället så bra sätt som möjligt.

Verksamhet utanför livsmedelskedjan

En stor del av Fiskeriverkets och Jordbruksverkets verksamheter avser frågor som ligger utanför det som brukar benämnas livsme- delskedjan. Båda myndigheterna är t.ex. ansvariga för genomföran- det av olika utvecklingsprogram för att diversifiera fiskerinäringen respektive landsbygdens näringsliv. Jordbruksverket ansvarar även för utbetalning och kontroll av ett antal EG- stöd till jordbruket samt för samordning av länsstyrelsernas stödutbetalningar. I syfte att effektivisera denna verksamhet beslutade regeringen den 4 oktober 2007 att tillkalla en utredare för att se över administratio- nen, organiseringen och kontrollen av jordbruksstöden (dir. 2007:138). Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Fiskeriverket har ett sektorsansvar för miljön. Jordbruksverket och Fiskeriverket ansvarar även för delar av fast ställda miljömål. Dessa frågor berörs för Fiskeriverkets del av Havsmiljöutredningen (dir. 2006:87).

Forskningsverksamhet vid myndigheterna

De berörda myndigheterna bedriver forskningsverksamhet som kan vara av olika karaktär. Denna verksamhet är i några fall tämli- gen omfattande och spänner från akademisk forskning till att ta fram underlag för lagstiftningsarbete och myndighetens riskvärde-

412

SOU 2009:8

Bilaga 1

ringar. Huvuddelen av denna verksamhet har dock karaktären av kunskapsuppbyggnad och kunskapsförmedling som inte skulle vara aktuell att bedriva vid universitet och högskolor. Användning av begreppet forskning för att beskriva denna verksamhet kan därför delvis vara vilseledande.

Konkurrensutsatt verksamhet

Samtliga de berörda myndigheterna bedriver även verksamhet som inte finansieras med statliga anslag. I många fall handlar detta om avgiftsfinansierad offentlig kontroll där myndigheterna tar ut en avgift för att genomföra kontrollen. Dessa avgifter ska beräknas utifrån principen om full kostnadstäckning.

Flera myndigheter bedriver dessutom verksamhet där man sna- rast konkurrerar med aktörer på den öppna marknaden. Det bör ifrågasättas i vilken utsträckning staten ska ägna sig åt verksamhet som i vissa fall sannolikt faller utanför ramen för det offentliga åta- gandet. Om staten bedriver sådan verksamhet kan det lätt upp- komma tveksamheter om s.k. korssubventionering mellan de olika delarna. Risken är stor att denna typ av verksamhet snedvrider konkurrensen och leder till en sämre fungerande marknad.

Enklare för företag

Ett av regeringens mål är att det ska vara enklare att starta och driva företag i Sverige. Som ett led i detta ska företagens administrativa börda minska med 25 procent till 2010. Detta innebär såväl att de regelverk som riksdag, regering och myndigheter utfärdar ska vara så enkla som möjligt som att företagens kontakter med myndighe- ter bör kunna ske på enklast möjliga sätt.

Uppdraget till utredaren

Utredaren ska göra en översyn av myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan och göra en analys och översyn av Jordbruksver- ket, SVA, Livsmedelsverket samt Fiskeriverket och deras respek- tive verksamheter. Översynen syftar till att lägga fram förslag för att förtydliga och effektivisera myndighetsorganisationen samt pröva omfattningen av det offentliga åtagandet och konkurrensut-

413

Bilaga 1

SOU 2009:8

satt verksamhet vid dessa myndigheter. Förslagen bör kunna leda till minskade statliga utgifter och ett minskat offentligt åtagande.

Utredaren ska föreslå en effektiv myndighetsstruktur som underlättar styrning, samordning, kontroll och uppföljning av såväl myndigheternas verksamhet inom livsmedelskedjan som andra uppgifter som myndigheterna har. Utredaren ska vidare beakta hur interaktionen mellan de riskvärderande och riskhanterande verk- samheterna bör organiseras för att uppnå effektivast möjliga resul- tat i förhållande till myndigheternas uppdrag. Utredaren ska pröva möjligheten att skapa en sammanhållen myndighetsstruktur för livsmedelskedjan och även värdera möjligheten att åstadkomma de önskade resultaten inom befintlig organisation. Utredaren ska före- slå hur myndigheten eller myndigheterna ska vara organiserade, dimensionerade och lokaliserade. I övervägandena om lokalisering bör nuvarande verksamhetsorter beaktas. Utredaren ska, om detta blir aktuellt, föreslå namn på eventuella nya myndigheter.

Utredaren ska noga överväga omfattningen av det offentliga åta- gandet och identifiera eventuella uppgifter som inte bör ingå i myndigheternas fortsatta verksamhet samt föreslå hur och vid vil- ken tidpunkt en omstrukturering av sådan verksamhet ska ske.

Utredaren ska analysera i vilken utsträckning myndigheterna bör bedriva forskningsverksamhet och kunskapsuppbyggande verk- samhet, i vilken omfattning denna överlappar verksamhet vid andra myndigheter eller annan forskning som bedrivs vid universitet och högskolor samt föreslå hur sådan verksamhet kan effektiviseras och utvecklas eller i vilken omfattning den bör omstruktureras. Utreda- ren bör i detta beakta forskningens relevans och kvalitet.

Utredaren ska i sitt arbete inte beröra administrationen av jord- bruksstöd då denna är föremål för annan utredning (dir. 2007:138). Utredaren ska dock beakta de kopplingar som finns för primärpro- duktionen i form av tvärvillkor och register. Utredaren ska inte heller lämna förslag kring förändring av det kommunala ansvaret för livsmedelskontroll.

I arbetet ska utredaren beakta den betydelse som myndigheterna har för Sveriges arbete i EU och hur detta arbete kan bedrivas på bästa sätt. Vidare ska utredaren vid utarbetandet av förslag beakta effekterna på myndigheternas samarbete med länsstyrelserna.

Utredaren ska i sina förslag beakta möjligheten att minska den administrativa bördan för företagen respektive andra myndigheter.

414

SOU 2009:8

Bilaga 1

Utredaren ska utarbeta förslag till de författningstexter som behövs för att genomföra utredarens förslag.

Utredaren ska redovisa personal- och anslagsmässiga konsekven- ser av de förslag som läggs fram.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Utredaren ska samråda med Havsmiljöutredningen (dir. 2006: 87), Förvaltningskommittén (dir. 2006:123) och Utredningen av admi- nistration, organisering och kontroll av jordbruksstöden (dir. 2007: 138).

Utredaren ska i arbetet göra jämförelser med hur motsvarande verksamheter har organiserats i ett urval av andra länder inom EU och i närområdet.

Utredaren ska hålla berörda myndigheter och intresseorganisa- tioner informerade om arbetet och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorga- nisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 1 oktober 2008.

(Jordbruksdepartementet)

415

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till utredningen Ansvar inom	Dir.
livsmedelskedjan (Jo 2007:04)	2008:83

Beslut vid regeringssammanträde den 18 juni 2008

Sammanfattning av uppdraget

Utredningen Ansvar inom livsmedelskedjan (Jo 2007:04) ska i tillägg till det ursprungliga direktivet analysera och lämna förslag gällande hemvisten i myndighetsstrukturen för förvaltningsupp- gifter inom det veterinära området och för en statlig veterinärorga- nisation.

Utredningen ska ha slutfört sitt arbete den 1 december 2008.

Behovet av utredning

I april 2007 redovisade Veterinärutredningen (Jo 2005:04) sitt betänkande, Veterinär fältverksamhet i nya former (SOU 2007: 24). Utredningen skulle utreda och vid behov föreslå förändringar av organisationen av den veterinära fältverksamheten och viss vete- rinär myndighetsutövning. Utredningen tillsattes bl.a. mot bak- grund av kritiken mot att Statens jordbruksverk har dubbla roller genom att myndigheten har allmänna förvaltningsuppgifter och uppgifter som innefattar myndighetsutövning inom det veterinära området och samtidigt genom den statliga distriktsveterinärorgani- sationen är aktör på veterinärmarknaden. Främst riktas kritiken mot att Jordbruksverket är centralt ansvarig för tillsyn över veteri- när verksamhet, vilket innebär att verket är ansvarigt för tillsynen över den egna distriktsveterinärorganisationen. Dessutom, menar kritikerna, leder organisationen till att privatpraktiserande veterinä- rer inte rapporterar in djursjukdata – journaluppgifter om djurens sjukdomar och behandlingar – till Jordbruksverket i tillräcklig utsträckning.

417

Bilaga 2

SOU 2009:8

Veterinärutredningen anser att frågan om Jordbruksverkets dubbla roller bör behandlas i ett större sammanhang inom ramen för den pågående översynen av den statliga förvaltningen. Emeller- tid menar utredningen att tillsyn över veterinär verksamhet inte ska bedrivas i en myndighet som samtidigt är aktör på veterinärmark- naden. Vidare konstaterar utredningen att mycket av den informa- tion som Jordbruksverket samlar in om marknaden inom ramen för förvaltningsverksamheten skulle kunna användas för att skapa konkurrensfördelar för distriktsveterinärerna i förhållande till kon- kurrerande privatpraktiserande veterinärer.

Utredningen (Jo 2004:03) om översyn av djursjukdata redovi- sade sitt betänkande (SOU 2005:74) i september 2005. Denna utredning, som också den var ett resultat av den kritik som finns mot Jordbruksverkets dubbla roller, anser att djursjukdata i princip inte ska hanteras av en myndighet som bedriver klinisk veterinär- verksamhet.

Veterinärutredningens huvudförslag är att distriktsveterinäror- ganisationen ska privatiseras, först i landets södra delar och i övrigt i den mån marknadssituationen och nya styrmedel medger. I remissvaren framkommer emellertid väsentlig kritik mot detta för- slag, vilket innebär att regeringen för sitt ställningstagande har behov dels av ett alternativ till Veterinärutredningens förslag där statligt anställda veterinärer är en del i den veterinära organisatio- nen, dels av ytterligare analys av utredningens förslag. Jordbruks- verket och Livsmedelsverket har därför fått i uppdrag att analysera och lämna två alternativa förslag till veterinär organisation. Om alternativet med en statlig veterinärorganisation ska genomföras finns, mot bakgrund av slutsatserna i Veterinärutredningen och Utredningen om översyn av djursjukdata, behov att analysera och ta ställning till hemvisten i myndighetsstrukturen för förvaltnings- uppgifter inom det veterinära området och för en statlig veterinär- organisation för att undvika bl.a. de konkurrensproblem som varit orsak till tidigare utredningar.

Utvidgning av uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 29 november 2007 gav ansvarigt statsråd en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av Statens jordbruksverk, Statens veterinärmedicinska anstalt, Livsmedelsverket samt Fiskeriverket (dir. 2007:166).

418

SOU 2009:8

Bilaga 2

Regeringen ger nu utredaren i uppdrag att, utöver det som omfattas av de ursprungliga direktiven, analysera och lämna förslag gällande hemvisten i myndighetsstrukturen för förvaltningsupp- gifter inom det veterinära området och för en statlig veterinärorga- nisation. Veterinära ansvarsnämnden, som prövar frågor om disci- plinansvar för veterinärer enligt lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket, bör ingå i analysen.

Utredningsarbetet

Utöver vad som sägs i de ursprungliga direktiven ska utredaren beakta betänkandet från Veterinärutredningen (SOU 2007:24), betänkandet från Utredningen om översyn av djursjukdata (SOU 2005:74) och betänkandet från utredningen Behörighet och ansvar inom djurens hälso- och sjukvård (SOU 2005:98) Utredaren ska även beakta redovisningen av uppdrag lämnat till Statens jord- bruksverk och Livsmedelsverket den 5 juni 2008.

Redovisning av uppdraget

Utredningstiden förlängs och ett samlat betänkande ska lämnas till regeringen senast den 1 december 2008.

(Jordbruksdepartementet)

419

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till utredningen Ansvar inom	Dir.
livsmedelskedjan (Jo 1007:04)	2008:139

Beslut vid regeringssammanträde den 13 november 2008

Förlängd tid för uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 29 november 2007 till- kallade chefen för Jordbruksdepartementet en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av Statens jordbruksverk, Statens veterinärmedicinska anstalt, Livsmedelsverket samt Fiskeriverket (dir. 2007:166). Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredaren ha slutfört sitt arbete senast den 1 oktober 2008.

Den 18 juni 2008 utökade regeringen uppdraget till att även omfatta bl.a. analys och förslag gällande hemvisten i myndighets- strukturen för förvaltningsuppgifter inom det veterinära området och för en statlig veterinärorganisation (dir. 2008:83). Samtidigt förlängdes utredningstiden till den 1 december 2008.

Utredningstiden förlängs. Utredaren ska slutredovisa uppdraget senast den 31 januari 2009.

(Jordbruksdepartementet)

421

Kontroll inom livsmedelskedjan i ett internationellt perspektiv

1.Inledning

Lagstiftningen inom och administrationen av livsmedelskedjan har genomgått betydande förändringar under de senaste åren. EU har från början av 2000-talet antagit flera nya förordningar inom ramen för en sammanhållen livsmedelslagstiftning. Den nya lagstiftningen anlägger ett horisontellt livsmedelssäkerhetsperspektiv som för- utom livsmedel omfattar foder, djurhälsa, djurskydd och växt- skydd. Vidare har en ny livsmedelssäkerhetsmyndighet etablerats, Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA). Inom gene- raldirektoratet för Hälsa och konsumentfrågor, DG Sanco, har kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor, Food and Veterinary Office, sedan slutet av 1990-talet bedrivit revision av de enskilda medlemstaternas kontrollsystem inom livsmedelskedjan, och ställt konkreta krav på förbättringsåtgärder när nivå och eller kvalitet på kontrollerna i något avseende har bedömts vara för låg eller otill- fredsställande. Utvecklingen inom EU har i sin tur bidragit även till att organisatoriska och verksamhetsmässiga förändringar har ge- nomförts eller är på väg att genomföras i ett stort antal medlems- stater. Livsmedelskedjans administration har med andra ord anpas- sats eller är på väg att anpassas till nya förhållanden.

Föreliggande bilaga avser ge en internationell orientering inom livsmedelssäkerhetsområdet inklusive foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd.

Först beskrivs ett antal internationella organisationer med upp- drag inom livsmedelssäkerhetsområdet.

Därefter redovisas ett urval nationella system för livsmedels- kedjans administration. Urvalet är begränsat till sju EU-länder samt Norge.

423

Bilaga 4

SOU 2009:8

2.Internationella organisationer

2.1.Food and Agriculture Organization

Food and Agriculture Organization, FAO, är FN:s expertorgan för globala livsmedels-, jordbruks-, skogsbruks- och fiskefrågor. FAO utgör ett forum för utbyte inom världssamfundet genom dialog, erfarenhetsutbyte och kunskapsöverföring i fråga om naturresur- serna jord, skog och fiske.

Efter att från starten 1945 ha haft säker tillgång till mat som hu- vudsaklig prioritering, införlivades från 1962 i samarbete med Världshälsoorganisationen, WHO, även livsmedelssäkerhet i FAO:s verksamhet. Organisationen har därmed två framträdande uppgifter: Food security i betydelsen av tillfredsställande livsme- delsförsörjning för världens befolkning, och food safety i betydel- sen av tillgång till livsmedel av sådan kvalitet att inte människors hälsa hotas. I sitt strategiska ramverk (handlingsprogram) för tiden fram till 2015 betonas dessa två inriktningar i hög grad.

Codex-kommissionen är ett globalt standardiseringsorgan för livsmedel som etablerats under FAO och Världhälsoorganisationen (WHO) gemensamt 1961/1962. Codex har tillsammans med de två andra standardiseringsorganen; djurhälsoorganisationen (OIE) och Växtskyddskommissionen (CPM) viktiga funktioner inom det in- ternationella handelsystemet och särskilt SPS-avtalet. Medlems- staterna arbetar inom ramen för dessa organisationer fram veten- skapligt underbyggda standarder och riktlinjer som syftar till att underlätta en fungerande världshandel med livsmedel och jord- bruksprodukter.

Uppgifterna för FAO inom livsmedelssäkerhet kan närmare specificeras enligt följande:

•Etablera och förbättra nationella regelverk för livsmedelskon- troll i överensstämmelse med internationella krav.

•Tillhandahålla tekniskt stöd och experthjälp för utveckling av ett integrerat kontrollsystem för livsmedel, för att därigenom öka säkerhet och kvalitet genom hela livsmedelskedjan.

424

SOU 2009:8

Bilaga 4

•Tillhandahålla oberoende vetenskaplig rådgivning, riskbedöm- ning och tillhörande riktlinjer beträffande livsmedelssäkerhet i enlighet med Codex Alimentarius (se nedan), inklusive värde- ring av livsmedelstillsatser, kemiska och mikrobiologiska för- oreningar, naturligt förekommande gifter samt livsmedel fram- tagna genom modern bioteknologi.

•Utveckla riktlinjer och metoder för riskbedömning av livsmedel och tillhörande riskhantering, samt främja kapaciteten rörande olika aspekter beträffande säkerhet och kvalitet hos livsmedel.

•Bistå i nöd- eller krissituationer genom att medverka med råd och riktlinjer kring livsmedelssäkerhet.

2.2.Codex Alimentarius

År 1963 etablerades The Codex Alimentarius Commission (CAC) i syfte att skydda människors hälsa men även underlätta internatio- nell handel genom att utveckla standards för livsmedel. Det är ett för FAO och WHO gemensamt organ, men där tyngdpunkten lig- ger hos FAO, som också utgör sekretariat för CAC. Kommissio- nen består av representanter från de för närvarande (januari 2008) 172 medlemsstaterna. Codex Alimentarius, latin för boken om livsmedel, är beteckningen på det regelverk för livsmedel som löpande tas fram inom ramen för FAO:s och WHO:s standardpro- gram för livsmedel.

Kommissionen har till sitt förfogande drygt 40 kommittéer och insatsgrupper. Kommittéerna har tre olika inriktningar:

Generella eller övergripande kommittéer som utarbetar regler för alla typer av livsmedel, exempelvis märkning, hygien, bekämpningsme- del, livsmedelstillsatser och främmande ämnen. Det finns åtta gene- rella kommittéer. Dessa anses de viktigaste av Codexkommitté- erna.

Varukommittéer, 17 till antalet, som tar fram standarder för varu- grupper, såsom fisk och fiskprodukter, mjölk och mjölkprodukter, spannmål, choklad, etc. Varukommittéerna har skiftande betydelse för den internationella handeln.

Samordningskommittéer för olika världsdelar arbetar med frågor av särskild betydelse för respektive region. Det finns fem sådana kommittéer.

425

Bilaga 4

SOU 2009:8

Kommittéerna är lokaliserade till olika platser globalt. Flera av kommittéerna är inte längre verksamma då de har slutfört sina uppdrag. Exempelvis gäller det den kommitté som har utarbetat standard för glass, en kommitté som hade sitt säte i Stockholm.

Verksamheten inom FAO omfattar vitt skilda områden inom livsmedelskedjan. Varustandarder omfattar cirka 200 olika pro- dukter, allt från konserverade tomater till olivoljor och snabbfrusen spenat. Vidare regleras användningen av cirka 1 500 olika livsme- delstillsatser genom The Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives (JECFA), med angivande av totalt mer än 2 500 gränsvärden i olika livsmedel. Kommittén administreras gemensamt av FAO och WHO.

Efter att FAO från början har behandlat livsmedelssäkerheten med utgångspunkt i enbart tillsatser, har arbetsområdet successivt vidgats till att omfatta förekomst av föroreningar, bekämpnings- medel, naturligt förekommande gifter och rester av veterinärmedi- cin.

FAO framhåller i sin verksamhet betydelsen av ett väl funge- rande arbete med de risker som kan förekomma i livsmedelskedjan, och tillämpar principerna i det egna arbetet med exempelvis stan- darder för livsmedel. I korthet är dessa följande: Så långt möjligt skall riskanalyser skall vara ett integrerat moment i alla livsmedels- sammanhang. Riskanalyserna vidare tillämpas konsekvent, vara öppna och dokumenterade och utförda enligt senaste vetenskapliga rön. Uppläggningen skall vara strukturerad i stegen riskvärdering, riskhantering och riskkommunikation. Så långt det är praktiskt möjligt bör det vidare finnas en funktionell åtskillnad mellan risk- bedömning och riskhantering, för att därigenom garantera veten- skaplig integritet och förebygga intressekonflikter.

2.3.The World Organisation for Animal Health (OIE)

Nödvändigheten av att förebygga och bekämpa epozootier ledde till att Office Internationale des Epizooties (OIE) bildades år 1924 i Paris. Sedan 2003 benämns organisationen the World Organisa- tion for Animal Health, men bibehåller sin förkortning OIE. Den är en mellanstatlig organisation med 172 medlemsländer i januari 2008, och erkänns av Världshandelsorganisationen, WTO, som referensorgan för djursjukdomar, särskilt epizootier. Organisatio-

426

SOU 2009:8

Bilaga 4

nen leds av en internationell kommitté med representanter från signatärländerna.

Förutom djurhälsa har OIE sedan några år också lagt fast nor- mer för djurskydd, exempelvis för transport av djur till lands och sjöss och i luften, slakt av djur för konsumtion och för kontrollän- damål vid sjukdomar.

Under de senaste åren har OIE också aktiverat sig inom zoono- ser samt andra sjukdomar som kan överföras till människan genom livsmedel, oberoende av om de förorsakar sjukdomar hos djur. Syftet är att förbättra livsmedelssäkerheten internationellt.

Andra frågor inom OIE:s verksamhet omfattar exempelvis djuridentifiering och spårbarhet, veterinärcertifiering, mikrobiolo- gisk resistens, riskhantering vid zoonoser, tillsammans med FAO god jordbrukspraxis samt djurfoder. I OIE:s policy ingår också att stärka samverkan med CAC.

2.4.The Commission on Phytosanitary Measures

The Commission on Phytosanitary Measures (CPM, Kommissio- nen för växtskyddsåtgärder) är en organisation, knuten till FAO, som till syfte har att förhindra förekomst och spridning av sjuk- domar hos växter och växtprodukter. Till grund för Kommissio- nens arbete ligger Internationella växtskyddskonventionen,1 ett dokument som våren 2008 hade antagits av 169 stater, som således biträder konventionens stadgar. I konventionen föreskrivs bland annat vilka åtaganden som ligger på respektive stats växtskyddsor- ganisation. Exempelvis skall certifiering ske i enlighet med gällande växtskyddsföreskrifter, kontroll skall göras av åkrar, plantskolor, trädgårdar, växthus och laboratorier, av växter och växtprodukter under lagring eller transport, kontroll och bekämpning av sjuk- domsutbrott, med mera. Bland övriga uppgifter kan nämnas att företa riskanalyser, utbilda personal, samt informera om förekomst av växtsjukdomar.

Sverige tillhörde de allra första signatärländerna och ratificerade växtskyddskonventionen i maj 1952.

1 International Plant Protection Convention, reviderad november 1997.

427

Bilaga 4

SOU 2009:8

3.Livsmedelssäkerheten i Europeiska Unionen

Europeiska Unionen har successivt stärkt och utvecklat sin kon- troll beträffande livsmedelssäkerhet. En markant förändringsperiod var under åren 2000–2004, med bland annat inrättande av European Food Safety Authority, (Europeiska myndigheten för livsmedels- säkerhet, EFSA), som etablerades 2004. Under samma period be- slutades om ett antal förordningar. Inom Kommissionen har gene- raldirektoratet för Hälsa och konsumentfrågor (Directorate Gene- ral for Health and Consumer Affairs, SANCO) det övergripande ansvaret för livsmedelsfrågorna.

En betydande förändring av EU:s hantering av livsmedelsfrå- gorna i vid mening ägde rum i och med beslutet om Europaparla- mentets och Rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av den nämnde Europeiska myndigheten för livsmedels- säkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäker- het. I sin tur har detta beslut påverkat de enskilda medlemsländer- nas organisering av och arbete med livsmedelssäkerheten generellt.

Ett grundläggande angreppssätt för den reviderade livsmedels- säkerheten blev att se hela livsmedelsproduktionskedjan som en sammanhängande enhet, från primär- och foderproduktion via beredning och förädling till och med försäljning eller tillhandahål- lande av livsmedel till konsumenten, då alla moment kan ha bety- delse för livsmedelssäkerheten.

3.1.Generaldirektoratet för Hälsa och konsumentfrågor, DG SANCO

EU:s verksamhet inom området för livsmedelssäkerhet har till syfte att säkerställa en hög och integrerad nivå på livsmedelssäker- het, djurhälsa, djurskydd och växtskydd inom EU genom samman- hängande från jord till bordåtgärder och avpassad samlad kontroll, samtidigt som den inre marknaden skall fungera effektivt. För att uppnå detta syfte erfordras lagstiftnings- och andra åtgärder som omfattar följande moment: att säkerställa effektiva kontrollsystem och bedöma överensstämmelse med EU-standarder inom livsme- delssäkerhet och livsmedelskvalitet, djurhälsa, djurskydd, djurens näringsprocess och växtskydd, inom EU och hos tredje land med export till EU, att samverka med tredje land och internationella

428

SOU 2009:8

Bilaga 4

organisationer inom samma områden, samt att samverka med Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet, EFSA.

DG SANCO i Bryssel är organiserat i sex konton, varav tre har direkt samband med frågor som rör livsmedelssäkerhet. Uppgif- terna är i översikt följande:

•Direktoratet för djurhälsa och djurskydd svarar för djurhälsa, djurskydd, foderfrågor samt internationella frågor i samband härmed.

•Direktoratet för säker livsmedelskedja arbetar med bioteknik, växtskydd, livsmedelshygien, kemikalier, föroreningar, bekämp- ningsmedel, lagstiftning, nutrition, märkning samt med syste- met för snabb varning.

•Livsmedels- och veterinärkontoret, (Food and Veterinary Office, FVO) hanterar frågor om animaliska livsmedel, vegeta- bilier, växtskydd, djurens näringsprocess, importkontroll, rester av bekämpningsmedel, djurhälsa, djurskydd samt svarar för uppföljning av medlemsländernas organisering av och arbete med livsmedelssäkerheten, vilket resulterar i så kallade lands- profiler.

Sistnämnda uppgift, att upprätta landsprofiler, innebär ett omfat- tande arbete, med återkommande inspektioner av respektive land (även tredje land med export till EU), notering av iakttagelser, utfärdande av rekommendationer, uppföljningar vid efterföljande inspektioner, etc. Under en period på några år kan antalet besök i ett enskilt land uppgå till ett tiotal. Det kan nämnas att FVO sedan 1999 har genomfört 31 inspektioner i Sverige.

Syftet med FVO:s inspektioner är att att säkerställa ett effektivt kontrollsystem och att detta överensstämmer med EU:s lagstift- ning inom livsmedelsområdet och med standarder för livsmedels- kedjan. I samband med FVO:s rapportering anmodas ansvarig myndighet i respektive land att kommentera gjorda iakttagelser samt att upprätta en åtgärdsplan för hur man skall komma tillrätta med eventuella tillkortakommanden. Emellanåt leder påträffade brister till ytterligare klargöranden eller lagstiftningsåtgärder från Kommissionen.

Härutöver genomför FVO ett stort antal inspektioner med åtföljande dokumentation inom en rad områden, exempelvis olaglig import av animalier och levande djur, regeltillämpning vad avser

429

Bilaga 4

SOU 2009:8

animala biprodukter, veterinär gränskontroll, standarder för värp- höns, tillämpning av kontrollåtgärder avseende föroreningar av polyaromatiska kolväten i matolja, etc.

FVO har mer än fördubblat sin personella kapacitet på tio år. År 1997, då verksamheten utökades till att omfatta hela livsmedels- kedjan, var antalet anställda 74 för att i dag uppgå till drygt 160. Av dessa är cirka 80 inspektörer som svarar för kontrollverksamheten inom EU och tredje land. FVO är sedan 1995 utlokaliserat från Bryssel till Grange CO Meath på sydöstra Irland.

Till DG SANCO finns sedan 2004 en rådgivande grupp för livsmedelskedjan knuten. Kommissionen skall samråda med denna grupp i frågor som rör livsmedels- och fodersäkerhet, märkning och presentation av livsmedel och foder, nutrition i förhållande till livsmedelslagstiftning, djurhälsa och djurskydd samt frågor som rör växtskydd, växtskyddsmedel och rester av dessa samt villkor för saluföring av utsäde och förökningsmaterial, däribland biologisk mångfald och industriell äganderätt och tillhörande frågor.

Vidare inrättades i samband med den nya lagstiftningen en kontrollkommitté för att kunna garantera ett effektivare och över- gripande synsätt på livsmedelskedjan och djurhälsan. Denna kom- mitté ersatte flera tidigare kommittéer. Kommitténs uppgifter omfattar bland annat områdena allmän livsmedelslagstiftning, bio- logisk och toxikologisk säkerhet i livsmedelskedjan, kontroll- och importvillkor, djurnutrition, genetiskt modifierade organismer och miljörisker, djurhälsa, djurskydd och fytopharmaceutika.

Systemet för snabb varning för att anmäla livsmedels eller foders direkta eller indirekta risker för människors hälsa inrättades också år 2002, med Kommissionen som ansvarigt organ. Systemet omfattar medlemsstaterna, Kommissionen och Europeiska myn- digheten för livsmedelssäkerhet. Medlemsstaterna, Kommissionen och myndigheten skall utse varsin kontaktpunkt för detta nätverk. Påträffas en allvarlig risk för människors hälsa hos ett livsmedel eller foder skall detta snarast anmälas till Kommissionen, som i sin tur omedelbart skall vidarebefordra informationen till övriga parter.

3.2.Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet, EFSA

Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet lokaliserad till Parma, Italien, bildades i samband med beslut om Europaparla-

430

SOU 2009:8

Bilaga 4

mentets och Rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning,

Den övergripande uppgiften för myndigheten är att tillhanda- hålla vetenskaplig rådgivning och vetenskapligt och tekniskt stöd för gemenskapens lagstiftning och politik inom alla områden som har direkt eller indirekt inverkan på livsmedels- och fodersäkerhet. Den skall tillhandahålla opartisk information om alla frågor inom dessa områden och informera om risker. Vidare ingår att bidra till hög skyddsnivå för människors liv och hälsa och då beakta djur- hälsa och djurskydd, växtskydd och miljön inom ramen för den inre marknadens funktion.

Som särskilt profilområde framstår vetenskaplig riskanalys och riskbedömning. I förordning 178/2002, artikel 22, föreskrivs bland annat följande.

5. Myndighetens uppgifter skall även inbegripa

a)vetenskaplig rådgivning och vetenskapligt och tekniskt stöd i fråga om nutrition för människor i samband med gemenskapslagstift- ningen och, på kommissionens begäran, stöd när det gäller infor- mation om nutritionsfrågor inom ramen för gemenskapens hälso- program,

b)vetenskapliga yttranden i andra frågor om djurs hälsa och välbefin- nande samt växtskydd,

c)vetenskapliga yttranden om andra produkter än livsmedel och foder som rör genetiskt modifierade organismer enligt definitionen i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/18/EG och utan att de förfaranden som fastställs i detta åsidosätts.

6.Myndigheten skall avge vetenskapliga yttranden som skall utgöra den vetenskapliga grunden för utformande och antagande av gemenskapsåtgärder på de områden som uppdraget omfattar.

7.Myndigheten skall utföra sina uppgifter på ett sådant sätt att den kan fungera som ett referenscentrum genom sitt oberoende, den vetenskapliga och tekniska kvaliteten i dess yttranden och infor- mation, öppenheten i dess förfaranden och arbetsmetoder, samt den omsorg med vilken den utför sina arbetsuppgifter.

EFSA stöds i detta arbete av en vetenskaplig kommitté med veten- skapliga paneler, vars sammansättningar är noga reglerade.

431

Bilaga 4

SOU 2009:8

Den vetenskapliga kommittén och de permanenta vetenskapliga panelerna ansvarar för att avge EFSA:s vetenskapliga yttranden, var och en inom sitt eget kompetensområde. Kommittén består av ordförandena för de vetenskapliga panelerna samt sex oberoende vetenskapliga experter som inte ingår i någon av panelerna. Likaså skall panelerna bestå av oberoende vetenskapliga experter. Pane- lerna är uppdelade efter ett antal kompetensområden:

•Livsmedelstillsatser, smakämnen, processhjälpmedel och mate- rial som kommer i kontakt med livsmedel.

•Tillsatser och produkter eller ämnen som används i foder.

•Växtskydd, växtskyddsmedel och restsubstanser av dem.

•Genetiskt modifierade organismer.

•Dietprodukter, nutrition och allergier.

•Biologiska faror.

•Främmande ämnen i livsmedelskedjan.

•Djurhälsa och djurskydd.

Antalet paneler och tillhörande uppgifter kan ändras av Kommis- sionen.

I samband med att förordning 178/2002 antogs konstaterades också att insamling och analys av uppgifter om livsmedelskedjan på gemenskapsnivå hade allvarliga brister. EFSA tilldelades därför ansvar för att se över och utveckla ett nätverk som omfattar samt- liga medlemsstater. Syftet med nätverket är särskilt att underlätta ett vetenskapligt samarbete genom att samordna verksamheten, utbyta information, utveckla och genomföra gemensamma projekt samt att utbyta expertkunskaper och bästa metoder på områden som omfattas av myndighetens uppdrag.

3.3.Riskanalys i livsmedelskedjan

Riskhanteringen sköts på EU-nivå av Kommissionen, medlems- staterna och Europaparlamentet.

Riskanalysen delas vanligen upp i tre steg: riskbedömning, risk- hantering och riskkommunikation. EFSA svarar för riskbedömning genom sin vetenskapliga kommitté och vetenskapliga paneler.

432

SOU 2009:8

Bilaga 4

Kommissionen genom DG SANCO ansvarar för att besluta om riskhanteringsåtgärder, och stödjer sig därvid bland annat på EFSA:s slutsatser. Påträffas vad som bedöms vara en risk för människors hälsa, är första steget att vidta åtgärder inom ordinarie organisation. Kommissionen kan dock, om man bedömer att detta inte räcker till, inrätta en så kallad krisenhet. Denna enhet får då ansvaret för att inhämta och utvärdera all relevant information och identifiera vilka möjligheter det finns att så effektivt och snabbt som möjligt förhindra eller undanröja risken för människors hälsa eller minska den till en godtagbar nivå, det vill säga samma uppgif- ter som åvilar Kommissionen i övriga fall. Krisenheten kan begära hjälp från någon offentlig eller privat person vars sakkunskaper den anser nödvändiga för att effektivt hantera krisen i fråga.

Såväl DG SANCO som EFSA kommunicerar sina slutsatser, åtgärder och andra erfarenheter, det vill säga utför riskkommuni- kation, sinsemellan och till allmänheten. Öppenhet skall i alla sammanhang prägla arbetet med livsmedelssäkerhet.

4.Livsmedelskontrollen i ett antal olika länder

Livsmedelskontrollen är organiserad på olika sätt inom EU och i ett antal länder i närområdet. Med ledning av utredningsdirektiven redovisas i det följande hur kontrollen är organiserad med utgångs- punkt i följande förhållanden:

•De myndigheter och organisationer som medverkar i kontrol- len.

•De huvudsakliga uppgifterna för respektive myndighet.

•Hur den operativa kontrollen är organiserad för hela livsmedels- kedjan, det vill säga från produktion över beredning, bearbet- ning och distribution.

•I det fall att flera organ medverkar i livsmedelskontrollen redovisas i vad mån gränsdragningen mellan dessa myndigheter är tydlig.

•I vad mån är uppgifter som avser riskvärdering, riskhantering och kommunikation av riskerna fördelade på olika myndigheter.

•Är den samlade riskanalysen uppdelad med utgångspunkt i växt- skydd, foder, djurhälsa och livsmedel.

433

Bilaga 4

SOU 2009:8

•Bedriver de myndigheter som ansvarar för livsmedelskontrollen konkurrensutsatt verksamhet.

•I vilken omfattning bedriver myndigheterna forskning, och är denna forskning uppdelad på olika myndigheter efter några slags principer. Förekommer samarbete med reguljära FoU-institu- tioner.

•Bedrivs kontrollen gentemot företag av flera myndigheter eller sker en samordning i syfte att minimera kontakterna med före- tag och företagens rapporterings- och redovisningsskyldighet.

Utgångspunkterna för analysen är den landsprofil för respektive land som har upprättats av Kommissionens generaldirektorat för Hälso- och konsumentskydd, DG SANCO, och dess kontor för livsmedel och veterinärfrågor (FVO). FVO har i sin redovisning utgått från dokument och skrivelser från berört land samt företagit genomgångar på plats hos berörda myndigheter. En landsprofil består av tre delar:

Del 1 redovisar den övergripande myndighetsorganisationen och ansvarsfördelningen mellan departement i förhållande till de olika momenten i kontrollsystemet.

1.Del 2 innehåller en mer detaljerad redovisning och bedömning av i vad mån utfärdade rekommendationer har föranlett åtgär- der.

Del 3 omfattar en översikt av de inspektioner som FVO genomfört i respektive land sedan 1999 och innehåller för vart och ett av de elva kontrollsystemen en bedömning av de framsteg som gjorts på basis av lämnade rekommendationer, framsteg som slutligen har granskats vid en heltäckande inspektion.

5.Finland

5.1.Myndigheter och övergripande ansvarsfördelning

Finland har fyra administrativa nivåer för livsmedels- och veteri- närkontroll. Dessa är regeringsministerier, central kontrollmyndig- het, länsstyrelserna samt kommuner.

På regeringsnivå har Jord- och skogsbruksministeriet den centrala rollen, med bland annat en avdelning för livsmedel och

434

SOU 2009:8

Bilaga 4

hälsa inklusive central veterinärservice. Avdelningen bereder lag- stiftning inom ett stort antal områden, såsom livsmedel och livs- medelssäkerhet, djurhälsa, medicinering och djurskydd, försöks- djur, veterinär gränskontroll, veterinärverksamhet, djurfoder, pesti- cider, växtskydd, utsädeskontroll, marknadsföring av utsäde, konstgödsel, rättigheter för växtframtagare, växtmaterial och lag om främjande av växtframtagning. Jord- och skogsbruksministeri- ets dominerande roll framgår av att i juni 2007 cirka 50 personer arbetade med livsmedelsfrågorna i vid mening, medan de övriga ministerierna tillsammans har knappt tio. Vissa frågor hanteras av Social- och hälsoministeriet, Handels- och industriministeriet samt Finansministeriet.

Livsmedelssäkerhetsverket, (Elintarviketurvallisuusvirasto, Evira) är den centrala myndigheten för livsmedelskedjans administ- ration. Men uppgifter utförs också av Tullverket, Social- och hälso- vårdens produkttillsynscentral, Folkhälsoinstitutet och Läkeme- delsverket.

På regional nivå utför länsstyrelser och Arbetskrafts- och näringscentraler vissa uppgifter och på lokal nivå kommuner.

5.2.Livsmedelssäkerhetsverket, Evira

Den direkt under regeringen underställda myndigheten för livsme- delskontroll, Livsmedelssäkerhetsverket, Evira, bildades den 1 maj 2006. I samband med att Evira bildades upphörde Livsmedelsver- ket, Forskningsanstalten för veterinärmedicin och livsmedel och Kontrollcentralen för växtproduktion. De uppgifter som dessa svarade för övertogs av Evira. Dessutom överfördes vissa uppgifter inklusive personal från Jord- och skogsbruksministeriet till den nya myndigheten. Inklusive de regionala verksamheterna har Evira cirka 750 anställda.

Myndigheten ansvarar för det nationella programmet för livs- medelskontroll som täcker hela kedjan från jord till bord. (from farm to fork) Genomförandet av programmet åvilar ett antal myndigheter och inkluderar på nationell nivå även finska tullmyn- digheten. Evira är organiserat i tre avdelningar2:

•Förvaltningsavdelningen, som i huvudsak svarar för intern administrativ service.

2 Eviras organisations- och verksamhetsbeskrivning.

435

Bilaga 4

SOU 2009:8

•Kontrollavdelningen, med uppgift att svara för i stort sett all kontrollverksamhet avseende såväl primärproduktion som livs- medelsberedning och veterinära frågor.

•Forsknings- och analysavdelningen, som täcker djursjukdomar, djurhälsa, fiskhälsa, växtskydd, växtanalyser, mikrobiologi, patologi, etc.

Dessa avdelningar leds av generaldirektören.

Riskvärdering och köttkontroll med övervakning är placerade i separata funktioner direkt under överdirektörens ledning.

Härutöver finns ett zoonoscentrum, samt funktioner för Djur- hälsa och djurskydd, Livsmedelssäkerhet samt för Förutsättningar för växtproduktion och växtskydd.

Enligt den finska livsmedelslagen (Livsmedelslag 13.1.2006/23) har Evira bland annat följande uppgifter:

•Övergripande uppgift är att planera, styra, utveckla och verk- ställa livsmedelskontrollen nationellt. Dessutom skall Evira

•leda länsstyrelserna vid utvärderingen av kommunernas livsme- delskontroll,

•sörja för livsmedelskontrollen i stora slakterier3 och livsmedelslokaler för hantering av kött och fisk i anslutning till slakterier,

•ansvara för planering och genomförande av den nationella över- vakningen av främmande ämnen i livsmedel av animaliskt ursprung,

•på riksnivå ansvara för andra sådana uppgifter i anslutning till livsmedelskontrollen som kräver särskild sakkunskap,

•utvärdera riktlinjer för god praxis om livsmedelshygien,

•verka som den nationella kontaktpunkten i systemet för snabb varning4,

•svara för den riksomfattande informationen, riskkommunikatio- nen och konsumentupplysningen.

3Stora slakterier slaktar mer än 1 000 djurenheter per år. Ett nötkreatur eller ett hovdjur är 1,0 djurenhet, svin 0,2 och får och getter 0,1 djurenhet. Renslakterier står under läns- styrelsernas tillsyn, små slakterier under kommunal tillsyn.

4RASFF, Rapid Alert System for Food and Feed.

436

SOU 2009:8

Bilaga 4

Inom foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd har Evira motsva- rande uppgifter.

Till Evira hör som nyss nämnts också en omfattande laborato- rie- och forskningsverksamhet, som delvis är utlokaliserad (Kuopio, Uleåborg och Seinäjoki). Vid sidan härav har Tullverket ett eget laboratorium.

5.3.Tullverket

Finska tullverket, som sorterar under Finansministeriet, svarar för importkontroll av livsmedel och växter. Kontroller genomförs i huvudsak i importföretagets lagerlokaler, innan varan har nått ut på marknaden, och i enlighet med tullens kontrollplan, som är framta- gen i samarbete med Evira. Analyser sker i egna laboratorier. Vad gäller växtskydd granskas dokument avseende ryskt virke, samt frukt, grönsaker och förpackningsmaterial av trä från tredje land. Likaså kontrolleras import av bekämpningsmedel, foder, tillväxt- främjande ämnen och gödselmedel.

5.4.Social- och hälsovårdens produkttillsynscentral

Social- och hälsovårdens produkttillsynscentral sorterar under Social- och hälsoministeriet. Verksamheten omfattar kontroll över alkohollagen, kemikalielagen, tobakslagen, hälsoskyddslagen och gentekniklagen. Myndigheten för ett produktregister över kemika- lier. Inom ramen för hälsoskyddslagen är produkttillsynscentralen sakkunnigmyndighet och utvecklar bedömningsmetoder för hälso- risker med anknytning till livsmiljön och svarar för riskhantering. Myndigheten lämnar anvisningar om exempelvis kvalitetskrav för dricksvatten, badvatten, avfallshantering samt om andra hygienkrav som rör livsmiljön. Vidare lämnar myndigheten anvisningar till länsstyrelserna i dessas arbete inom ramen för hälsoskyddslagen. Produkttillsynscentralen är även kontrollmyndighet för genmodifi- erade organismer.

5.5.Folkhälsoinstitutet

Med anknytning till de områden som har anknytning till livsme- delssäkerhet, särskilt smittsamma sjukdomar, svarar Folkhälso-

437

Bilaga 4

SOU 2009:8

institutet för uppgifter inom området infektionsepidemiologi och smittskydd, vari ingår att kartlägga förekomst av smittsamma sjuk- domar, epidemier och epidemimisstankar, samt göra riskbedöm- ningar. Man är nationell koordinator för uppföljningssamarbetet för smittsamma sjukdomar inom EU. Inom avdelningen för bakte- rie- och inflammationssjukdomar bedrivs bland annat verksamhet med syfte att befrämja hälsa och förhindra sjukdomar genom att klarlägga och påverka de faktorer som påverkar spridning av mikrober och interaktion mellan mikrober och människa. Avdel- ningen för virussjukdomar bedriver forskning om bakterier och virus, särskilt om hur sjukdomar och epidemier orsakas hos männi- skan och befolkningsgrupper.

5.6.Läkemedelsverket

Läkemedelsverket svarar för att kontrollera och godkänna nya mediciner och läkemedel, däribland veterinärmedicin, liksom för löpande kontroll av tidigare godkända mediciner.

5.7.Länsstyrelserna

På regional nivå har länsstyrelserna det övergripande ansvaret. I stort sett motsvarar länsstyrelsernas uppgifter på regional nivå de som Evira svarar för nationellt. Bland länsstyrelsernas uppgifter ingår livsmedelskontroll, djurhälsa, säkerställande av tillgång till veterinärvården inom respektive län, övervakning av medicinsk behandling av djur, kontroll av behandling av animaliska bipro- dukter, med mera. Länsstyrelserna för också djurförmedlarregister.

Bedömning och uppföljning av livsmedelskontrollen i kommu- nerna intar en central plats i länsstyrelsernas uppgifter med omfat- tande och detaljerade genomgångar av hur kontrollen organiseras, genomförs och dokumenteras, liksom att förslag till utveckling och förbättringar lämnas.

Totala antalet som arbetar med livsmedelskontroll vid länssty- relserna uppgick i juni 2007 till 42 personer.

438

SOU 2009:8

Bilaga 4

5.8.Arbetskrafts- och näringscentralerna

Arbetskrafts- och näringscentralerna (TE-centralerna) är statliga, regionala tjänste- och utvecklingscentra med uppgift att stödja och handleda företag i alla utvecklingsskeden, svara för regional arbets- kraftspolitik samt främja landsbygdens utveckling. TE-centralerna svarar på uppdrag av Evira för regional kontroll avseende ekologisk produktion, växtskydd, ursprung och plantmaterial, handelsnormer för frukt och grönsaker, användning av och handel med bekämp- ningsmedel, foderkvalitet, -beredning och –import, gödselmedel i enlighet med gödselmedellagen, samt spannmålskvalitet och spannmålsintervention. Härtill för TE-centralerna register för nöt- kreatur, svin, får och getter, samt över vattenbruk. Vid centralerna avser 33 befattningar frågor som rör livsmedelskontroll.

5.9.Kommunerna

En kommun svarar för tillsyn och kontroll inom sitt område, lämnar råd och anvisningar till livsmedelsföretagare och konsu- menter samt informerar i frågor som hänför sig till tillämpnings- området för livsmedelslagen. Vidare rapporterar kommunerna om sin verksamhet och sina iakttagelser till länsstyrelsen och Evira, samt bistår de statliga myndigheterna i verkställandet av det natio- nella programmet för kontroll och tillsyn.

Två eller flera kommuner kan samordna sin kontroll i en gemen- sam kontrollmyndighet. Motivet är naturligtvis att ett område skall bli tillräckligt stort för att kontrollen skall kunna ordnas på ett ändamålsenligt sätt. Emellertid noteras att de kommunala myndig- heterna inte alltid kan tillhandahålla de resurser som erfordras för att nå målen för en tillfredsställande kontroll.

Vad gäller livsmedelskontrollens fältarbete har kommunerna en betydande uppgift, då nästan 300 personer arbetar med frågorna.

Kontrollen är sålunda ordnad i en sammanhållen kedja med en tydlig hierarki där Evira har det övergripande verkställighetsansva- ret, men där det samtidigt finns en förhållandevis omfattande dele- gering till regional och lokal nivå. Det finns dock smärre undantag i den samlade tillsynen och kontrollen. Tullverket svarar bland annat för import- och exportkontroll av ursprung och överensstämmelser med livsmedelsbestämmelserna vad gäller livsmedel av icke-anima- liskt ursprung. Dessa uppgifter skiljer sig principiellt inte från an-

439

Bilaga 4

SOU 2009:8

nan gränskontroll. Gränsveterinärerna svarar för gränskontroll av livsmedel av animaliskt ursprung.

5.10. Finsk summering

Evira, Livsmedelssäkerhetsverket, har en mycket framträdande roll i att leda, samordna och utforma den samlade kontrollen. Med ett enda undantag – godkännande av veterinärmedicin – svarar Evira för eller deltar tillsammans med annan myndighet för samordning och genomförande av kontrollen. Länsstyrelserna har också en förhållandevis aktiv roll i att dra upp riktlinjerna regionalt för kon- trollen.

Vad gäller den operativa kontrollen svarar tre parter för de flesta uppgifterna: Evira, länsstyrelserna och kommunerna, på central, regional respektive lokal nivå. Vissa undantag finns i form av Tull- verket i samband med gränspassager, Läkemedelsverket vid god- kännande av medicin, samt TE-centralerna inom främst växt- skyddsområdet.

Evira svarar också för en dominerande del vad gäller laborato- rieundersökningar och analyser, förutom att Tullverket upprätt- håller ”gränslaboratorier” och att Folkhälsoinstitutet kan gå in i samband med foderanalyser och medicinrester.

Vad gäller riskvärdering, riskhantering och kommunikation av riskerna kan vidare konstateras att Evira har ett i det närmaste komplett ansvar, även om ministeriet också har ett visst ansvar. Till Evira rapporterar exempelvis kommuner och länsstyrelser sina iakttagelser. Evira analyserar riskerna, bland annat med hjälp av en över landet lokaliserad laboratorieverksamhet, beslutar om och vidtar nödvändiga åtgärder, och kommunicerar dessa med allmän- het och andra myndigheter. Kontrollavdelningen och Forsknings- och analysavdelningen hos Evira, som svarar för att ta fram sakun- derlaget beträffande förekomsten av risker, sorterar som nämnts under generaldirektören, medan riskvärderingen sorterar direkt under överdirektören. Den efterföljande riskhanteringen sker därefter under generaldirektören. På så sätt uppnås att riskvärde- ringen är skild från den efterföljande riskhanteringen.

Evira är också, som framgått av livsmedelslagen, nationell kontaktpunkt för systemet med snabb varning, en uppgift som fullgörs av kommunikationsfunktionen.

440

SOU 2009:8

Bilaga 4

Instruktionen för Evira5 föreskriver att myndigheten skall svara för vetenskaplig forskning samt övriga undersökningar och utred- ningar. Enligt livsmedelslagen skall Evira också svara för den riks- omfattande informationen, riskkommunikationen och konsument- upplysningen.

Evira får enligt sin instruktion6 ingå avtal om uppgifter som anknyter till verksamheten och om undersökningar som gäller ansvarsområdet samt om samarbete för genomförandet av forsk- ningsprogram. Myndigheten kan också på beställning utföra utred- ningar och undersökningar samt svara för andra sakkunnigtjänster inom sitt ansvarsområde.

Det kontrollinriktade forsknings- och utvecklingsarbetet bedrivs i huvudsak av Evira, i dess forsknings- och analysavdelning. Inom avdelningen finns enheter för djursjukdomsbakteriologi, djursjukdomsvirologi, fisk- och vilthälsa, växtanalyser, kemi, toxi- kologi, mikrobiologi, patologi och djurhälsa. Som tidigare har nämnts finns också tre forskningsenheter utlokaliserade till Kuopio, Uleåborg och Seinäjoki. Evira svarar för det nationella referenslaboratoriet avseende djursjukdomar, livsmedel och foder med undantag för de uppgifter som genomförs av Tullverket och Folkhälsoinstitutet. Härtill ansvarar Evira för vetenskaplig riskbe- dömning, riskkommunikation och vetenskaplig forskning kring djurhälsa, djurskydd och livsmedelssäkerhet.

5Lag om Livsmedelssäkerhetsverket 13.1.2006/25.

6Lag om Livsmedelssäkerhetsverket 13.1.2006/25, § 6.

441

Bilaga 4

SOU 2009:8

6.Danmark

6.1Myndigheter och övergripande ansvarsfördelning

På regeringsnivå har Ministeriet för livsmedel, jordbruk och fiskeri det huvudsakliga och övergripande ansvaret för livsmedelssäkerhet. Livsmedelsstyrelsen (Fødevarestyrelsen) har det huvudsakliga ansvaret för kontrollen, av alla delar i livsmedelskedjan.

6.2Livsmedelsstyrelsen

Livsmedelsstyrelsen består av ett huvudkontor och tre regionala veterinär- och livsmedelskontrollmyndigheter. Huvudkontoret svarar för utveckling av policy och samordning. I samråd med de regionala myndigheterna utarbetas föreskrifter och tillhörande riktlinjer, fastställs övergripande prioriteringar, utarbetas riktlinjer för kontroll, samordnas kontrollförfarandet, samt vidmakthålls ett gemensamt register som förser såväl den centrala administrationen som de regionala myndigheterna med nödvändig samlad informa- tion samt organiseras slutligen landsomfattande insatser.

Livsmedelsstyrelsens huvudkontor består av tolv avdelningar varav åtta har uppgifter som direkt omfattar frågor om livsmedel, livsmedelssäkerhet, djurhälsa och djurskydd. Totala antalet anställda vid huvudkontoret uppgick i början av 2007 till cirka 330 personer, varav nedan nämnda avdelningar hade mellan 20 och 40 anställda vardera.

Avdelningen för djurhälsa

Övervakar och bekämpar allvarliga djursjukdomar såsom mul- och klövsjuka, newcastlesjuka och en rad andra sjukdomar inklusive zoonoser, samt för besättnings- och djurregister. Härtill svarar enheten för veterinärberedskap i händelse av misstänkta eller inträffade utbrott av sjukdomar. Till stöd för denna verksamhet finns ett datorbaserat informationssystem som också betjänar han- deln med djur. Vidare ingår bland uppgifterna att godkänna djur- parker och jordbruk öppna för allmänheten.

Avdelningen för samordning av tillsyn

Här fastläggs bland annat kontrollprinciper och kontrollstrategier med avseende på veterinär- och livsmedelskontroll generellt, inklu- sive utveckling av metoder för de regionala centra för att garantera enhetlighet i kontrollen, anvisningar rörande allmänna kontrollfrå-

442

SOU 2009:8

Bilaga 4

gor samt överinseende av de regionala veterinär- och livsmedelsen- heterna. Man följer vidare upp kontroll utförd i regionerna, sam- ordnar de regionala laboratorierna och gemensamma laboratorie- projekt, publicerar resultat från genomförd kontroll, samt insamlar och bearbetar data från den kontroll som gjorts av de regionala enheterna.

Avdelningen för internationell handel

Uppgifterna består bland annat av kontroll av handel inklusive import och export av levande djur, sperma, ägg, embryon, födoämnen och resande med sällskapsdjur. Man utfärdar vidare exportcertifikat och listar företag certifierade för export till tredje- länder. Man planlägger och organiserar inspektioner från andra länder och samordnar myndighetens uppgifter på Grönland.

Avdelningen för mikrobiologisk livsmedelssäkerhet, hygien och zoonoskontroll.

Här ingår strategisk och åtgärdsinriktad planering för att bekämpa patogener såsom campolybakter och salmonella i livsmedel och besättningar, förekomst av mikrobiologiska föroreningar, spårning av infektionskedjor i händelse av livsmedelsburna sjukdomar, etc. Vidare omfattar verksamheter uppgifter om hygien hos livsmedels- beredande företag, utbildning i hygien, godkännande och registre- ring av livsmedelsföretag, BSE och TSE, uppföljning av zoonoser och register härför.

Ett omfattande område för avdelningen är den varningsfunktion som träder i kraft i samband med livsmedelskriser. Man samordnar insatserna, drar igång eller avblåser systemet för snabba varningar för livsmedel och foder (Rapid Alert System for Food and Feed), samordnar det nationella arbetet med livsmedelsberedskap inklu- sive tillhörande planering, svarar för en fortlöpande bedömning av sårbarhet samt varnar allmänheten. Avdelningen är också nationell och internationell kontaktpunkt för systemet för snabba varningar.

Avdelningen för livsmedelsäkerhet avseende kemikalier, djurskydd och veterinärmedicin

Uppgifterna omfattar bland annat kontroll av hur veterinärmedicin används inklusive besättningshälsa och här finns en särskild grupp för övervakning av otillåten användning av mediciner. Vidare licen- sieras veterinärer. Inom kemikalieområdet ingår att klarlägga före- komst av olika livsmedelsföroreningar såsom tungmetaller, bekämpningsmedel, medicinrester och organiska och andra miljö-

443

Bilaga 4

SOU 2009:8

föroreningar, påverkan av material, rengörnings- och desinfek- tionsmedel som kommer i kontakt med livsmedel, med mera, samt spårning när icke önskvärda substanser förekommer.

Avdelningen för livsmedelskvalitet och livsmedelsteknik samt mark- nadsföring av livsmedel

Kontrollen omfattar organiska livsmedel och andra produkter, standarder och normer, genetisk modifiering och bestrålning av födoämnen. Vidare övervakas tillsatsämnen inklusive aromer och enzymer, marknadsföring av livsmedel inklusive missvisande information, märkning av livsmedel, geografiskt ursprung och upp- gifter om härkomst och specifikationer.

Avdelningen för näringsupplysning

Avdelningen skall främja goda matvanor hos barn och vuxna, verka förebyggande vad gäller fetma hos barn och vuxna, i samarbete med Hälsovårdsstyrelsen verka förebyggande vad gäller fetma hos barn och vuxna, samt tillhandahålla särskilt utformad information till befolkningsgrupper med speciella kostbehov.

Avdelningen för juridik och internationell samordning

Avdelningen samordnar samtliga frågor som rör internationella och överstatliga organisationer såsom EU, nordiskt samarbete och Codex Alimentarius. Man svarar för juridisk service till myndigheten inklusive de regionala kontoren, med mera, liksom för frågor som behandlas av EU-domstolen och annan information i anslutning härtill.

Härutöver finns avdelningar för ekonomi, personal, IT, infor- mation och ett ledningssekretariat.

På regionala nivå svarar tre regionala självständiga myndigheter för den operativa kontrollen. De står i direkt kontakt med konsu- menter, företag, veterinärer och djurägare inom respektive region. De fungerar också som nav i händelse av utbrott av smittosamma djursjukdomar. Varje regional myndighet består av en enhet för djurhälsa, 2–4 kontor för kontroll och verkställighet, ett laborato- rium samt ett sekretariat. Totalt har regionerna cirka 1 400 anställda, vilket innebär att hela Livsmedelsstyrelsen har drygt 1 700 anställda.

Sambandet och samarbetet mellan Fødevarestyrelsen och de regionala myndigheterna och mellan dessa omfattande och varia-

444

SOU 2009:8

Bilaga 4

tionsrikt7. Aktiviteter samordnas av expertgrupper, bilaterala möten, telefonkonferenser, Intranet och ett stort antal informella kontakter. Tyngdpunkten personellt ligger också ute i regionerna, som tillsammans har cirka 1 400 årsarbetare, i jämförelse med den centrala myndighetens cirka 330 årsarbetare.

6.3Livsmedelsinstitutet

Det danska Livsmedelsinstitutet (Fødevareinstitutet) med avdel- ningar för Livsmedelskemi, Toxikologi och riskbedömning, Mikro- iologi och riskbedömning samt Näringslära bedriver forskning inom bland annat näringslära, något som i sin tur ligger till grund för Livsmedelsstyrelsens rekommendationer och råd till allmänhe- ten. Livsmedelsinstitutet svarar också för Zoonoscentrumet och ingår i den nationella beredskapsplaneringen för livsmedelsburna sjukdomar. Detta centrum är också danskt referenslaboratorium i samband med zoonoser inom EU, samverkar inom området med EFSA, är EU:s referenslaboratorium för mikrobiologisk resistens och bekämpningsmedel i spannmål samt WHO:s samordningscentrum för mikrobiologisk resistens och livsmedels- burna patogener. Institutets uppgifter som nationellt referenslabo- ratorium omfattar ett stort antal områden från mjölk och mjölk- produkter, förekomst av salmonella till rester av bekämpningsmedel i spannmål, tungmetaller, mykotoxiner och förekomst av dioxiner och PCB i livsmedel och foder.

6.4Veterinärinstitutet

Veterinärinstitutets verksamhet omfattar avdelningarna Veterinär- diagnostik och forskning, Virologi samt Höns, fisk och pälsdjur. Avdelningarna ingår i den danska beredskapsplaneringen för djur- sjukdomar. Institutet är också samordningscentrum för forskning och utbildning inom djurhälsodiagnostik och kontrollsystem, och bedriver forskning inom bland annat epidemiska djursjukdomar. Myndigheten svarar vidare för nationellt referenslaboratorium för en rad smittsamma djursjukdomar såsom klassisk svinpest, fågel-

7 Contry profile of Denmark. On food and feed safety, animal health, animal welfare and plant health. Health & Consumer Protection Directorate General, Directorate F – Food and Veterinary Office, januari 2007.

445

Bilaga 4

SOU 2009:8

influensa, bluetongue, mul- och klövsjuka samt fisksjukdomar och parasiter.

6.5Dianova

Dianova är en affärsdrivande verksamhet med bland annat försälj- ning av analystjänster från Livsmedelsinstitutet och Veterinär- institutet samt serum och vacciner.

6.6Växtdirektoratet

Växtdirektoratets (Plantedirektoratet) uppgifter är att granska utsäde, foder, växter, potatis och i samband därmed kontrollera kvalitet och sundhet hos växter, frukt och andra vegetabilier liksom användning av konstgödsel, tillämpningen av EU:s jordbrukspolitik, ekologisk odling, med mera. Uppgifterna genomförs på delegation av Livsmedelsstyrelsen. Direktoratet fungerar också som kunskapscentrum inom sina områden gentemot andra myndigheter, näringsliv och organisationer, och erbjuder utbildning inom utsädes- certifiering och utsädesanalys. Genom ett antal rådgivande kommittéer bedrivs samarbete med andra myndigheter. Till sitt förfogande har man vidare ett laboratorium.

I myndigheten ingår sex distrikt som genomför kontroller hos företag och jordbrukare med ledning av anvisningar och priorite- ringar från huvudkontoret.

6.7Fiskeridirektoratet

Fiskeridirektoratet sorterar under Ministeriet för livsmedel, jord- bruk och fiske. Direktoratet övervakar och kontrollerar havsfiske, landning av fisk och sötvattensfiske, något som omfattar såväl kommersiellt som fritidsfiske. På uppdrag av Livsmedelsstyrelsen genomförs bland annat hygienisk granskning av fiskefartyg, kontroll av kvalitet och hygien vid landning av färsk fisk från EU och tredje land, samt vid fiskeauktioner. Till organisationen hör två inspektorat med sju regionala kontor, samt fyra övervakningsfartyg. Riskbedömning görs vid ett av de lokala kontoren.

446

SOU 2009:8

Bilaga 4

6.8 Några andra organisationer med anknytning till livsmedelsområdet

Universitetet i Århus, fakulteten för jordbruksvetenskap, som i januari 2007 införlivade institutionen för jordbruksvetenskap vid Danska institutet för jordbruksvetenskap, bedriver en omfattande forskning med anknytning till livsmedelsområdet.

Miljöstyrelsen svarar för bland annat verksamhet till skydd för vatten, jord och luft. Med anslutning till livsmedelsområdet svarar myndigheten för kontroll av marknadsföring och användning av bekämpningsmedel, och granskar och godkänner pesticider och biocider. I uppgifterna ingår även att bedriva forskning på området samt att svara för riskbedömning av nya och befintliga kemiska substanser.

Danmarks Miljöundersökningar bedriver bland annat tillämpad forskning inom miljöområdet och bygger upp en vetenskaplig databas som underlag för beslut inom området.

Läkemedelsstyrelsen godkänner och utövar kontroll av läkemedel, läkemedelsföretag och apotek. Häri ingår läkemedel för veterinärt bruk.

6.9Dansk summering

Livsmedelsstyrelsen har det samlade ansvaret för kontrollen. Inom foder- och växtskyddsområdet svarar Växtdirektoratet på delega- tion från Livsmedelsstyrelsen för kontroll.

Genmodifierade organismer (GMO) kontrolleras, beroende på om det är fråga om växter eller djur, av Växtdirektoratet eller Livs- medelsstyrelsen.

Läkemedelsstyrelsen och Miljöstyrelsen har uppgifter vad gäller att godkänna läkemedel och bekämpningsmedel.

Det kan vidare konstateras att riskvärderingen genomgående ligger skild från de myndigheter som svarar för kontrollen. I huvudsak är det Livsmedelsinstitutet och Veterinärinstitutet som värderar förekommande risker, den är alltså tydligt skild från själva kontrollverksamheten. Om riskvärderingen leder till slutsatsen att åtgärder måste vidtas, återgår frågan så att säga till den organisation som i första skedet väckt den. Sålunda har Livsmedelsstyrelsen och de till den hörande regionala enheterna i uppgift att hantera och kommunicera riskerna. Livsmedelsstyrelsen kan snabbt mobilisera

447

Bilaga 4

SOU 2009:8

insatsgrupper för att på gårdsnivå eller annan plats vidta nödvän- diga åtgärder, exempelvis isolering av besättningar där smittsamma djursjukdomar påträffats. Vidare svarar Livsmedelsstyrelsen för systemet för snabb varning avseende livsmedel och foder. Hanter- ingen av riskanalysen, förutom själva riskvärderingen, är i övrigt uppdelad enligt den fördelning som gäller för kontrollen.

Förekomsten av konkurrensutsatt verksamhet är begränsad. Som framgått ovan har ett särskilt aktiebolag, Dianova, bildats för försäljning av bland annat analystjänster, sera och vaccin.

Forskningen inom livsmedelsområdet bedrivs hos flera organ, varav följande kan nämnas:

•Veterinärinstitutet bedriver forskning inom området för djursjukdomar, särskilt smittsamma sjukdomar.

•Livsmedelsinstitutet forskar inom livsmedelssäkerhet och nutri- tion, vilket i sin tur ligger till grund för Livsmedelsstyrelsens rekommendationer.

•Universitet i Århus bedriver en omfattande forskning inom de agrara näringarna och har fem forskningsstationer och fyra försöksanläggningar lokaliserade till olika platser i Danmark.

•Miljöstyrelsen bedriver forskning inom kemikalie- och pesticid- området i syfte att kunna bedöma riskerna med nya och befint- liga kemikalier.

•Danmarks Miljöundersökningar bedriver som nämnts tillämpad och strategisk forskning i syfte att skapa underlag för bedöm- ningar på miljöområdet. De vetenskapliga insatserna är uppde- lade på åtta avdelningar.

7.Belgien

7.1Övergripande ansvarsfördelning

Belgien är en federal statsbildning med den federala staten, de tre språkgrupperna och regionerna på den högsta nivån, jämbördiga från konstitutionell utgångspunkt, men har makt och ansvar på skilda områden. Generellt utövar staten sin kompetens på alla områden av allmänt intresse, bland annat inom folkhälsoområdet

448

SOU 2009:8

Bilaga 4

inklusive livsmedel, livsmedelssäkerhet, djurhälsa, djurskydd, växt- skydd, med mera.

Provinserna utgör den andra nivån med ansvar för vad som inte täcks av den federala staten, språkgrupperna, regionerna eller kommunerna. Antalet provinser är elva, men i huvudstadsregionen Bryssel fullgörs i stort sett alla provinsåtaganden av regioninstitu- tionerna.

Närmare 600 kommuner utgör den tredje nivån. Beroende på vilka sakområden det gäller, utövas deras befogenheter under överinseende av staten, språkgruppen eller regionen.

De avgörande organen inom områdena för livsmedels- och fodersäkerhet, djurhälsa, djurskydd och växthälsa är Federala tjänsten för folkhälsa, livsmedelssäkerhet och miljö (Federal Public Service för Health, Food Chain Safety and Environment, FPS) och Federala myndigheten för livsmedelssäkerhet (Federal Agency for the Safety of the Food Chain, FASFC). FPS har i huvudsak bered- ningsansvar för lagstiftning och standarder. FASFC kontrollerar att lagstiftning och normer efterlevs av samtliga aktörer i hela livs- medelskedjan. Formella konsultationer mellan FPS och FASFC sker månatligen eller oftare om så erfordras.

7.2Närmare om FPS:s uppgifter

FPS sorterar formellt under departementet för sociala frågor, folk- hälsa och miljö och jordbruksdepartementet. Två vetenskapliga organ knutna till FPS svarar för forskning i politikstödjande frågor, Veterinär och jordbrukskemikaliska forskningscentrumet och Vetenskapsinstitutet för folkhälsa. Höga hälsorådet är ett veten- skapligt rådgivande organ.

FPS är organiserat i fyra avdelningar, varav två är av särskilt intresse i sammanhanget. Avdelning fyra (djur, växter och livsme- del) svarar för politikutformning och kvalitetsfrågor avseende alla produkter i olika skeden av livsmedelskedjan. Avdelningen ansvarar också för djurskydds-, tobaks- och kosmetikafrågor. Dess fem divisioner svarar i sin tur för bekämpningsmedel och konstgödsel, hälsofrågor avseende djur och växter, födoämnen, foderråvaror och andra konsumtionsvaror, djurskydd och CITES, samt kontroll avseende andra konsumtionsvaror, djurskydd och animala bipro- dukter.

449

Bilaga 4

SOU 2009:8

Avdelning fem svarar för policy, auktorisation och särskilda kontroller i samband med att kemikalier introduceras på markna- den.

Höga Hälsorådet är en till FPS rådgivande instans. Det svarar för oberoende rådgivning och fungerar som förbindelse mellan regeringen och vetenskapen vad gäller folkhälsa. Inom livsmedels- området arbetar rådet med frågor som rör

•Kemikaliska miljöfaktorer som kemikalier, föroreningar, bioci- der, och pesticider.

•Näringsprocessen inklusive hälsosam mat, tillsatser, förpack- ningar, nya livsmedel, föroreningar, mikrobiologi, etc.

•Biologiska problemställningar avseende infektionssjukdomar, vacciner och hygienfrågor.

Hälsorådet består av en styrelse med upp till 90 experter, utsedda av kungen, och stöds av en vetenskaplig och administrativ stab och externa specialister. Styrelsen tar ställning till råd och rekommen- dationer från specialistgrupperna.

Till FPS är också knutet Vetenskapliga folkhälsoinstitutet (Scientific Institute of Public Health), med forskning om och övervakning av smittsamma och icke smittsamma sjukdomar. Institutet bekräftar federala produktnormer för livsmedel, farma- ceutika, och vacciner samt utför riskbedömningar avseende kemi- kalier och genmodifierade organismer. Verksamheten är organise- rad i fyra avdelningar: (mikrobiologi, farmabromatologi8, epidemiologi, och toxikologi) samt inrymmer Pasteurinstitutet. Institutets personalstyrka är drygt 500 personer, varav en tredjedel är forskare.

Veterinär- och jordbrukskemikaliska forskningscentrumet är likaså knutet till FPS, och medverkar till politikutformningen genom forskning, expertråd samt genom att tillhandahålla tjänster inom relevanta områden, såväl nationellt som internationellt. Cent- rumets kärnverksamheter är inom epidemier, endemiska och uppkommande smittsamma djursjukdomar, zoonoser och uppkommande smittsamma sjukdomar som hotar folkhälsan, rester, föroreningar, GMO och miljöfrågor med avseende på säkra livsmedel, samt molekylär epidemiologi.

8 Medicinsk näringslära.

450

SOU 2009:8

Bilaga 4

Centrumet utvecklar också diagnostiska och profylaktiska metoder för bekämpning av djursjukdomar, bedriver forskning inom veterinärmedicin och jordbrukskemi, fungerar som referenslaboratorium för djursjukdomar, samordnar och godkänner diagnosteknik som används av andra certifierade laboratorier i samarbete med FASFC, med mera. Personalstyrkan uppgår till cirka 100 forskare och tekniker.

7.3Federala myndigheten för säker livsmedelskedja

FASFC bildades år 2000 och sorterar under hälsodepartementet. Myndigheten svarar för kontrollen inom hela livsmedelsområdet, från råvaror via produktion, beredning, förvaring, transporter, försäljning samt import och export av livsmedel och råvaror härtill. Vidare utfärdar FASFC certifikat, godkännanden och tillstånd för verksamhet som omfattar livsmedel, utvecklar spårnings- och identifieringssystem för livsmedel och råvaror samt ansvarar för djurhälsa och växthälsa. Förutom sina kontroll- och tillståndsupp- gifter tillhandahåller FASFC vetenskaplig rådgivning beträffande risker om livsmedel, informerar om säker mat och hur man före- bygger problem i livsmedelshanteringen. Man svarar också för information till allmänheten.

FASFC är organiserat i fyra avdelningar (DG) varav kontrollav- delningens uppgifter är policy avseende kontrollmetoder och kontrollprogram för hälsoskydd i vid mening. Avdelningen utvecklar metoder för spårbarhet och identifiering. Den tar fram förslag till föreskrifter som omfattar bland annat hygien och djur- hälsa. Avdelningen leds av en chef som till sitt ledningsstöd har två samordnare, en för den flamländska regionen och en för den vallonska.

Den offentliga kontrollen är organiserad genom provinsernas 13 kontrollenheter, som sorterar under och rapporterar till den centrala myndighetens kontrollavdelning. Inom provinsernas kontrollenheter ingår inspektörer och kontrollanter inom någon av tre sektioner:

Primärproduktion Beredning och förädling Distribution

451

Bilaga 4

SOU 2009:8

En ledningsgrupp bestående av chefen för kontrollavdelningen, de två samordnarna och de elva cheferna för provinskontoren träffas månatligen för att säkerställa enhetlighet, erfarenhetsutbyte, etc.

Till kontrollavdelningen hör också en nationell enhet för att undersöka bedrägerier, exempelvis falsk varubeteckning, olaglig handel med kött, och felaktigheter beträffande identifiering, regi- strering och hormoner. Denna undersökningsgrupp består bland annat av sex veterinärer, två jordbrukstekniker och tre andra tekniska experter.

Laboratorieavdelningen består av ett centralt kontor som sam- ordnar alla analysaktiviteter som utförs av egna och externa laboratorier. Inom FASFC finns fem federala laboratorier, vart och ett med viss specialisering. Härutöver utnyttjas ett stort nätverk av externa, godkända, laboratorier. I sin tur stöds detta nätverk av referenslaboratorier tekniskt och vetenskapligt som är specialise- rade inom väl definierade områden.

Till stöd för FASFC finns vidare en vetenskaplig kommitté som bland annat har en viktig uppgift vid riskvärdering. Kommittén består av 20 ledamöter och svarar för oberoende bedömningar antingen på eget initiativ eller på begäran av FASFC eller hälsoministern. Dess primära uppgift är att definiera problemom- råden och lämna råd om hur dessa kan lösas. Kommittén har till- gång till all information inom FASFC och måste konsulteras om alla legala förslag som hänför sig till riskbedömning och riskhan- tering.

Den rådgivande kommittén består av intressenter från hela livs- medelskedjan. Ledamöterna representerar konsumentorganisa- tioner, jordbrukssektorn, ekologisk produktion, foderproducenter, livsmedelsindustrin, handeln, den federala regeringen och regionala regeringar.

Den belgiska kontrollmyndigheten hade under år 2006 totalt drygt 1 300 anställda, motsvarande nära 1 170 årsarbetare.

7.4Tullverket

Tullverket består av en central myndighet och sex regionala kontor. Uppgiften inom livsmedelsområdet är att granska och undersöka varor innan de godkänns för införsel från tredje land. Om hälsorisk bedöms finnas skall Tullverket kontakta och informera närmaste provinskontor hos FASFC.

452

SOU 2009:8

Bilaga 4

7.5 Den federala myndigheten för mediciner och hälsoprodukter

Den federala myndigheten för mediciner och hälsoprodukter (”Medicinalverket”) inledde sin verksamhet i januari 2007. Upp- draget består i att garantera kvalitet, säkerhet och effektivitet hos mediciner, från design till användning och i samtliga sammanhang som inbegriper, blod, vävnader och celler. Myndigheten svarar således för kontroll med avseende på medikamenter för humant och veterinärt bruk, inklusive råvaror för sådana. Vidare godkänner man, utövar kontroll av, följer upp och värderar kliniska studier. Myndigheten sorterar under hälsodepartementet.

7.6Belgien i summering

FPS, den federala myndigheten, har huvudansvaret för politik och övergripande riktlinjer för den samlade livsmedelssäkerheten. I flera fall är dock FASFC medverkande, vilket tar sig uttryck i gemensamma överläggningar mellan de två organen. FASFC har i vissa fall ett självständigt ansvar för det första steget i kontrollked- jan. Det enda tillfälle då ingen av dessa två instanser medverkar är vid godkännande av veterinärmedicin, medicinalverket svarar då för uppgiften.

I nästa moment, samordning av och regler för kontroll, är så gott som undantagslöst FASFC den myndighet som har ansvaret.

Den operativa kontrollen sköts med enstaka undantag (import av vegetabilier och växtskyddsfrågor) av FASFC:s provinskontor.

Laboratorieresurserna är dels FASFC:s egna, dels externa god- kända laboratorier, som är i stort sett de enda förekommande privata aktörerna i livsmedelskontrollen.

Riskvärdering, riskhantering och riskkommunikation är inte entydigt delade på olika myndigheter. Den till FPS knutna Veten- skapliga kommittén har som framgått som främsta uppgift att värdera risker, men samtidigt medverkar den operativa myndighe- ten, FASFC, i stort sett genomgående i uppgiften. FASFC är också det organ som hanterar riskerna och kommunicerar dem till allmänheten. Det innebär att myndigheten har omfattande uppgif- ter när det gäller livsmedelskontrollen, man hämtar in underlag på fältet genom sina provinskontor, när skäl finns för att närmare

453

Bilaga 4

SOU 2009:8

analysera vad som påträffats görs bedömningar av eventuella risker, och man vidtar åtgärder om bedömningen leder till denna slutsats.

I konsekvens med den dominerande ställning som FASFC har, ligger också det mesta av hanteringen av riskfrågorna för växt- skydd, foder, djurhälsa och livsmedel hos denna myndighet. Endast i fråga om djurskydd står FASFC vid sidan om. I stället svarar FPS för riskbedömningen.

FASFC har fem egna laboratorier. Man anlitar i hög grad externa godkända laboratorier. Under år 2006 fanns 52 externa, godkända, laboratorier Det kan noteras att FASFC stödjer de externa laboratorierna i deras kvalitetsarbete, kompetensutveckling, med mera. Inom forskningsfältet tar de aktörer som här nämnts också emot uppdrag vid sidan av de anslag som kommer dem till del, något som kan innebära konkurrens med kommersiella aktörer.

Kontrollmyndigheterna bedriver inte någon egen forskning, utan stället stöder man sig på externa FoU-institutioner. Det gäller exempelvis Vetenskapliga folkhälsoinstitutet, som är en fristående verksamhet under Federala folkhälsodepartementet.

Genom att FASFC har en så genomgripande uppgift inom hela kontrollkedjan, minimeras antalet olika kontakter gentemot kontrollobjekten. Primärt är det provinskontoren som svarar för alla kontakter. Vidare kan nämnas att FASFC har ett nära samar- bete med Banque Carrefour des Entreprises (BCE) och när det är möjligt också med andra databasinnehavare9. När ett företag kontaktar BCE i ett affärsärende och det visar sig att verksamheten omfattas av livsmedelskontroll informeras företaget om förutsätt- ningar, villkor och skyldigheter gentemot FASFC.

Slutligen kan nämnas att FASFC under 2007 har infört Smiley- begreppet i belgiska livsmedelsnäringar. Systemet, som bygger på frivillighet och kräver en godkänd egenkontroll hos den enskilde företagaren, innebär att resultatet av extern kontroll skall tydliggö- ras hos företaget, så att konsumenten kan ta del av dekaler eller an- nan skyltning som visar hur företagaren sköter sin livsmedelshan- tering. Hög kvalitet och säkra livsmedel resulterar i en glad gubbe, och tvärtom.

9 Facts and Figures. The Belgian Food Safety Agency in 2006.

454

SOU 2009:8

Bilaga 4

8.Norge

8.1Övergripande ansvarsfördelning

8.2Mattilsynet

Norge sammanförde den 1 januari 2004 i stort sett hela sin nomi- nering och kontroll inom livsmedelskedjan till en enda myndighet, Statens tillsyn for planter, fisk, dyr og nœringsmidler, i fortsätt- ningen den norska kortformen Mattilsynet. Den nya myndigheten för livsmedelsäkerhet har skapats genom att till Mattilsynet föra Lantbrukstilsynet, Statens Nœringsmiddeltilsyn, Nœrings- middeltilsynet for Midt-Rogaland IKS inklusive 89 kommunala kontrollmyndigheter, Statens Dyrehelsetilsyn samt Fiske- direktoratets tillsynsavdelning för fisk- och skaldjurslivsmedel.

Den nya ordningen omfattade, förutom bildandet av Mattilsynet, reorganiserat vetenskapligt stöd till den del det berör livs-medelskedjan genom bildandet av en oberoende risk- värderingsfunktion, en ny livsmedelslag – Lov om matproduksjon og mattrygghet, matloven – genom att föra samman 13 tidigare lagar och ett förtydligande av berörda departements ansvar. Matloven är den viktigaste lagen vad gäller Mattilsynets verk- samhet, samtidigt som lagar om djurskydd, djurhälsopersonal, växtförädlingsrätt, kosmetika och husdjursavel också bildar grund för kontrollverksamheten.

På regeringsnivå är ansvaret delat på Hälso- och sjukvårdsde- partementet, Jordbruksdepartementet och Fiskeridepartementet, vart och ett med ansvar för kontroll och säkerhet inom sina respektive sakområden. Mattilsynet har därför inom regeringen tre olika departement som huvudmän.

Processen att föra samman de olika myndigheterna till en enda innebar att man kunde komma ifrån flera varandra överlappande och kompletterande verksamheter. Förändringen motiverades vidare av behovet av tydliga uppgifts- och ansvarsförhållanden för hela livsmedelskedjan från primärproduktion till konsument, beho- vet av att föra myndigheterna närmare allmänhet och företag verk- samma inom livsmedelsbranschen, samt generellt av att man önskade en förenkling och överskådlighet av föreskrifterna för kontrollen inom livsmedelskedjan. Ett viktigt element var också att man genom denna omorganisation fick en klar åtskillnad mellan riskvärdering och riskhantering.

455

Bilaga 4

SOU 2009:8

Mattilsynet är under den administrative direktören (generaldi- rektör) organiserat i tre avdelningar och åtta regionala kontor. Avdelningarna är följande:

•Avdelningen för föreskrifter och anvisningar: Inom avdelningen läggs regler och riktlinjer fast för hela livsmedelskedjan. Verk- samheten är uppdelad på konsumentfrågor, säker mat, djurhälsa och foder, djurskydd och fiskhälsa, växter, ekologi och genmo- difierade produkter samt regelverksutveckling och internationell samarbete.

•Avdelningen för tillsyn arbetar med kontrollfrågor inom områ- dena försäljning till konsument, djur och djurhälsopersonal, animalier, fisk- och skaldjurslivsmedel, växter och vegetabilier, samt har slutligen en funktion för utveckling av den egna kontrollverksamheten.

•Härutöver finns en administrationsavdelning med sedvanliga uppgifter inom ekonomi, personal, IT, med mera. Till ledningens förfogande finns vidare en stab för kommunikation och en ledningsstab.

Det skall noteras att den centrala funktionen inte svarar för opera- tiv kontroll, utan samordnar kontrollen och utgör ett stöd för region- och distriktskontorens fältarbete.

De åtta regionkontoren med distriktskontor är väl fördelade över Norge.

Under de åtta regionkontoren lyder således drygt 60 distrikts- kontor.

Bland de åtta regionala kontoren har fem tilldelats behörighet som nationella centra för specifik produktion längs hela livsme- delskedjan (animalier, fisk och vegetabilier) och stöder den samlade organisationen inom sina särskilda kompetensområden. Motivet för denna uppläggning är delvis baserat på historiska förhållanden och önskemålet att bibehålla kompetens inom verksamheten.

De tidigare organisationerna hade tillsammans cirka 1 600 anställda, i jämförelse med Mattilsynets cirka 1 370 anställda. Bemanningen inom Mattilsynets tre nivåer innebär att den centrala ledningsfunktionen har cirka 130 anställda, de regionala kontoren cirka 240 och distriktskontoren cirka 1 000 anställda. Den geogra- fiska spridningen av såväl arbetsställen som personal är påtaglig

456

SOU 2009:8

Bilaga 4

med den personella tyngdpunkten på distriktskontoren. De flesta förstainstansbesluten har delegerats till dessa.

Mattilsynet bedriver verksamheten med utgångspunkt i syste- matiska kontrollprogram. Så omfattar exempelvis övervaknings och kartläggningsprogrammet för djur och animalier en heltäckande redovisning av dels alla förekommande husdjur, dels vilka sjukdo- mar som omfattas av programmet, med angivande av antal prover, tidsperioder när undersökningarna skall ske, etc. Även vilt ingår i övervakningen, exempelvis förekomst av tuberkulos hos hjort. Tagna prover inom djurområdet analyseras till en del av Veterinæ- rinstituttets laboratorier, med vilket man för övrigt har ett omfat- tande samarbete.

Norge har varit förskonat från förekomst av de vanligaste djur- sjukdomarna, vilket i sin tur har lett till att man kan ställa hårda krav i samband med import av djur, något som gäller exempelvis svininfluensa och BSE.

Mattilsynet är kontaktorgan för systemet för snabb varning, det vill säga samma system som tillämpas i EU vid befarad eller inträf- fad förekomst av hälsofara i livsmedel. Distriktskontoren rapporte- rar till regionkontoren som i sin tur rapporterar till huvudkontoret. Vidare skall distriktskontoren ha ett nära samarbete med kommunläkare alternativt smittskyddsläkare inom sitt område, när man träffar på mat- eller vattenburen sjukdom. Läkaren har normalt ett ansvar enligt smittskyddslagen att agera vid sjukdoms- utbrott. Till en del kan erforderliga insatser vara delegerade till Mattilsynet. Vidare har Nasjonalt Folkehelseinstitutt i samarbete med Mattilsynet tagit fram ett Internetbaserat system där varnings- och rapporteringsrutinerna för mat- och vattenburna sjukdomar samordnas. Systemet har gjort det enklare att nationellt uppdatera sjukdomsutbrott, utesluter dubbelrapportering och uppges förenkla Mattilsynets vidare rapportering till departement, WHO, EFSA, med flera.

Mattilsynet har en administrativ beredskapsplan som träder i kraft när oönskade händelser inträffar, som inte kan hanteras inom den ordinarie linjeorganisationen eller inträffar utanför ordinarie arbetstid. Med oönskade händelser avses sådana som har inträffat, är under utveckling eller kan befaras uppstå av vitt skilda slag, och avse förekomst av fysikaliska, kemiska eller biologiska ämnen i livsmedel, vatten eller miljö och som kan förorsaka sjukdom, skada eller allvarliga djursjukdomar i Norge eller annat land. Exempel är bland annat zoonoser i Norge eller annat land, förekomst av smitta

457

Bilaga 4

SOU 2009:8

i foder, pesticider i vegetabilier, giftiga eller skadliga alger i närhe- ten av fiskodlingar, manetinvasioner, oljeutsläpp eller annan akut förorening samt situationer med stor medial uppmärksamhet men utan saklig grund.

Förutom en snabb intern och extern rapportering kännetecknas beredskapsplanen av att man skall bedriva en öppen, aktiv och snabb kommunikation med allmänheten och media. I princip skall information om allt av betydelse lämnas. Koncentrationen ligger på fakta och vilka åtgärder som vidtas liksom vilka riskvärderingar som görs. Samordning med övriga myndigheter prioriteras.

Förutom en generell beredskapsplan finns specifika beredskaps- planer för djursjukdomar (mul- och klövsjuka, klassisk svinpest, fågelinfluensa, newcastlesjuka, och bluetongue), fisksjukdomar (infektiös laxanemi) och växtskadegörare (tallvedsnematod och potatisbladmögel).

8.3Vetenskaplig kommitté

Behovet av att ha en tydlig gräns mellan riskvärdering och risk- hantering har resulterat i att Norge har en oberoende vetenskaplig kommitté, vars uppgifter är att svara för riskvärderingen. Kommittén skall bistå Mattilsynet, men har också behörighet att, oberoende av riskhanteringen, kommunicera sina vetenskapliga slutsatser och bedömningar. Kommittén rymmer inom sig åtta vetenskapliga paneler. Panelerna sätts samman med utgångspunkt i deltagarnas vetenskapliga meriter inom respektive panels område. Panelerna agerar utifrån såväl vad som rapporteras från nationella referenslaboratorier, som vad man inom respektive panel finner motiverat att ta upp.

8.4Forskningsverksamhet

Mattilsynet bedriver ingen egen forskningsverksamhet med undantag av vad som möjligen kan beskrivas som en begränsad forskning vid region- och distriktskontorens laboratorier. I stället stöder sig Mattilsynet på Veterinærinstituttet, Nasjonalt institutt för ernærings- og sjømatforskning (Nifes), Bioforsk och Norges Veterinærhøgskole.

458

SOU 2009:8

Bilaga 4

8.5Veterinærinstituttet

Veterinærinstituttet är ett biomedicinskt forskningsinstitut med djurhälsa, fiskhälsa och säker mat som kärnområden. Grund- läggande uppgifter är forskning, kunskapsutveckling och kunskapsöverföring till andra myndigheter. Institutet övervakar hälsosituationen generellt bland djur och fisk, analyserar och ställer diagnoser, har hög beredskap inför eventuella utbrott av smitt- samma sjukdomar, utför riskvärderingar samt bistår med anvis- ningar och rådgivning till myndigheter och företag. De viktigaste avnämarna av Veterinærinstituttets tjänster är Mattilsynet, olika departement samt till dessa knutna myndigheter. Huvudkontor och centralt laboratorium finns i Oslo. Härutöver bedrivs verk- samhet på fem orter, från Sandnes till Tromsö.

I översikt är verksamheten organiserad i fyra avdelningar:

•Djurhälsa med funktioner för patologi, bakteriologi, virologi och serologi, immunprofylax, produktionsdjur, vilthälsa och djurstall.

•Fisk- och skaldjurshälsa med funktioner för fiskhälsa, parasiter, miljö- och smittohändelser samt laboratorier på fem orter.

•Foder- och livsmedelshygien med inriktning på kemi, toxiko- logi, mikrobiologi inom foder och livsmedel och mykologi.

•Hälsoövervakning med funktioner för epidemiologi och zoono- ser inklusive det norska zoonoscentrumet.

En betydande del av verksamheten omfattar riskvärdering av eventuella djursjukdomar. Man uppdaterar fortlöpande metoder och angreppssätt för att hålla så hög kvalitet som möjligt i riskvär- deringen. Det gäller BSE (galna kosjukan), laxanemi, rabies, fiskpa- rasiter, med flera.

Inom djur- och fiskhälsoområdena sker fortlöpande kontroll inom ramen för övervakningsprogram avseende sjukdomar hos kreatur, svin, fjäderfä, får, getter, fisk och skaldjur, och det är inom dessa områden som ett fortlöpande samarbete sker med Mattilsy- net.

Verksamheten är dels anslagsfinansierad, dels finansierad med uppdragsintäkter. Anslagen kommer från Jordbruksdepartementet, Fiskeridepartementet och Norges forskningsråd. Under år 2006 uppgick institutets totala intäkter till 243 miljoner norska kronor,

459

Bilaga 4 SOU 2009:8

varav uppdragsintäkterna utgjorde 110 miljoner kronor, eller 46 procent. Antalet anställda uppgick till 328 personer motsvarande 287 årsarbetare, varav disputerade forskare 115 årsarbetare.

8.5Nasjonalt institutt för ernærings- og sjømatforskning (Nifes)

Nifes är ett mindre forskningsinstitut knutet till Fiskerideparte- mentet och lokaliserat till Bergen. Inriktningen är i allt väsentligt på odlad fisk och skaldjur, med sikte på hela näringskedjan från fiskfoder till livsmedel beredda av fisk och skaldjur. Man bedriver långtidsövervakning av eventuella förekomster av föroreningar samt näringsinnehåll i vild och odlad fisk, skaldjur, foder och färdiga livsmedel genom egna initiativ eller på uppdrag av Mattilsy- net. Vidare genomförs ett program för säkra livsmedel från fisk och skaldjur med tre forskningsprofiler: fiskhälsa och toxikologi, näringstoxikologi och mikrobiologiska risker med livsmedel. Utgångspunkten är att säkra hela livsmedelskedjan, från djurfoder till bord. Här ingår även att svara för riskvärderingar.

Nifes samverkar med Mattilsynet vad gäller främmande ämnen i fiskfoder och kontroll av skaldjursproduktion.

Antalet anställda är cirka 25, varav hälften är forskare och övriga masterstuderande. Nifes bedriver således också utbildning på universitetsnivå.

8.6Bioforsk

Bioforsk är ett forsknings- och utvecklingsinstitut helt inriktat på växtodling och sorterar under Jordbruksdepartementet, är lokalise- rat till Ås utanför Oslo med verksamhet decentraliserad över hela Norge. Den geografiska och verksamhetsmässiga uppdelningen är i översikt följande:

•Inom verksamheten Växthälsa uppmärksammas växthälsa, miljöeffekter av biocider, analys av växtskyddsmedel, skadegö- rare och matkvalitet.

•Jord og miljø har ett nationellt ansvar för jord-, miljö- och resursforskning med syfte att bidra till långsiktig och differenti- erad förvaltning av mark, avfall, vatten och landskap.

460

SOU 2009:8

Bilaga 4

•Bioforsk Øst svarar för forskning och utveckling med avseende på bland annat jordbruksgrödor och grönsaker.

•Bioforsk Vest Særheim arbetar bland annat med forskning och utveckling avseende växter för betesmarker, jordbruk och träd- gårdsodling, liksom med foderväxter för husdjur.

•Bioforsk Midt Norges verksamhet är till en del inriktad på forskning och utveckling och leder landets främsta grupper inom grovfoderväxter.

Bioforsk samverkar med Mattilsynet vad avser rester av växt- skyddsmedel, sharkavirus och tallvedsnematoder.

8.7Norge i summering

Regelarbete och kontroll inom livsmedelskedjan är samlat inom Mattilsynet. Mattilsynet har i allt väsentligt det samlade operativa kontrollansvaret för att säkerställa säkra livsmedel. Genom en över ytan väl spridd organisation har man dessutom närhet till sannolikt de allra flesta kontrollobjekt. Forsknings- och utvecklingsuppgif- terna ligger på ett antal institut, som har ett långtgående samarbete med Mattilsynet.

Riskvärderingen är skild från riskhanteringen genom att en särskild vetenskaplig kommitté med åtta paneler svarar för värde- ringen. Mattilsynet svarar för riskhanteringen, bland annat genom att vid behov kunna tillämpa förberedda beredskapsplaner. Kommunikationen av riskerna är i huvudsak också en fråga för Mattilsynet, men den vetenskapliga kommittén är oförhindrad att gå ut med information.

Mattilsynet bedriver ingen konkurrensutsatt verksamhet. Däremot har Veterinærinstituttet en ganska omfattande uppdrags- verksamhet, som i viss mån bedöms kunna konkurrera med aktörer på en kommersiell marknad.

Forskningen inom livsmedelsområdet bedrivs vad gäller livsme- delssäkerhet av tre organ, Veterinærinstituttet inom området för djur och djurhälsa, Nasjonalt institutt för ernærings- og sjømat- forskning (Nifes) inom fiskområdet och Bioforsk inom växtområ- det. Samtliga samarbetar med Mattilsynet inom sina respektive kompetensområden.

461

Bilaga 4

SOU 2009:8

9.Irland

9.1Övergripande ansvarsfördelning

Två regeringsdepartement svarar för i huvudsak den irländska poli- tiken och lagstiftningen inom livsmedels- och fodersäkerhet, djur- hälsa, djurskydd och växtskydd, nämligen Jordbruks-, fiskeri- och livsmedelsdepartementet (Department of Agriculture, Fisheries och Food, DAFF, i fortsättningen Jordbruksdepartementet) och Hälso- och barndepartementet (Department of Health and Children, DoHC, i fortsättningen Hälsodepartementet). Irlands myndighet för livsmedelssäkerhet (The Food Safety Authority of Ireland, FSAI) lyder under DoHC och stöder regeringsdeparte- menten i deras politikutveckling och lagstiftningsarbete.

Jordbruksdepartementet svarar för politikutformning förhand- lingar med EU, nationell tilllämpning av EU:s lagstiftning samt offentlig kontroll inom följande områden:

•Primärproduktion av livsmedel.

•Slakt, styckning och beredning av livsmedel med animaliskt ursprung fram till detaljhandelsledet.

•Djurhälsa, djurskydd, fodersäkerhet och växtskydd.

•Fiske.

•Gränskontroll vid import av levande djur och animalieprodukter från tredje land.

Inom departementet finns ett antal funktioner med ansvar för offentlig kontroll:

Jordbruksinspektionen med en avdelning för foder, konstgöd- sel, spannmål, svin och höns. Avdelningen svarar för att lagstift- ningen rörande fodervaror efterlevs, något som omfattar all kontroll inklusive inspektion, provtagning och analyser på samtliga nivåer i foderkedjan. Avdelningen för kontroll av bekämpningsme- del svarar för kontroll som sammanhänger med godkännande, marknadsföring och användning av växtskyddsprodukter. Avdel- ningen för trädgårdsodling och växtskydd tillser att lagstiftning på området efterlevs. Mejeri- och laboratorieavdelningen svarar för offentlig kontroll gällande mjölkhantering, uppsamlingsställen och förvaring, liksom att kvalitetsnormer för ägg och fjäderfä från primärproduktion till butik efterlevs.

462

SOU 2009:8

Bilaga 4

Statens veterinärtjänst bistår departementet i frågor som rör djurhälsa, djursjukdomar, zoonoser och folkhälsofrågor med samband med livsmedel och produkter av animaliskt ursprung. Vidare fullgörs uppgifter avseende beredning, tillämpning och ikraftträdande av EU- och nationell lagstiftning, kontrollåtgärder avseende djurhälsa och allmänhetens skydd, samt tillhandahåller certifiering vid export av djur och djurprodukter. Veterinärtjänsten är organiserad i fyra regionala djurhälso- och djurskyddsinspektio- ner, samt 28 distriksveterinärkontor. I sistnämnda, som bland annat svarar för djurhälsa och djurskydd, kontroll av TSE (trans- missibla spongiforma encephalopatier) på enskilda gårdar, häst- slakterier, veterinärmediciner och rester därav i levande djur. Inom veterinärtjänsten ingår vidare Veterinära folkhälsoinspektionen (Veterinary Public Health Inspectorate) med sex regionala kontor, vars uppgifter omfattar kontroll av slakterier, charkuterier, mejerier och anläggningar för beredning av äggprodukter.

Slutligen kan nämnas att under Departementet för miljö, kultur- arv och lokalstyre (Department of the Environment, Heritage and Local Government, i fortsättningen Miljödepartementet) sorterar lokala myndigheter. Departementet svarar för lagstiftningsfrågor rörande småskalig slakt och köttberedning. De 33 lokala myndig- heterna svarar för ett brett utbud av tjänster inklusive veterinär- tjänster.

Departementets tyngd i den irländska kontrollen inom livsme- delskedjan framgår bland annat av att personalstyrkan är drygt 450.

9.2Irländska myndigheten för livsmedelssäkerhet

•Irländska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Food Safety Authority of Ireland), som bildades 1998, svarar för att produ- cerade, distribuerade och marknadsförda livsmedel når högsta möjliga standard med avseende på säkerhet och hygien. Uppdraget omfattar hela livsmedelskedjan från jord till bord. Myndigheten är organiserad med en styrelse, en vetenskaplig kommitté, ett konsultativt råd samt en myndighetschef med ansvar för fem operativa avdelningar:

•Avdelningen för livsmedelskunskap och standarder som tillhandahåller vetenskapligt underlag till stöd för ingripanden och normerande insatser.

463

Bilaga 4

SOU 2009:8

•Avdelningen för uppdragsavtal som svarar för att upprätta avtal med de myndigheter som arbetar med livsmedelssäkerhet.

•Avdelningen för konsumentskydd svarar för tekniskt stöd inom områden miljöskydd, nutrition, allmän veterinärtjänst och jord- bruk, utbildning och riktlinjer.

•Granskningsavdelningen svarar för myndighetens revision.

•Administrativa avdelningen svarar för ekonomi, personal och informationsteknik.

Myndigheten för livsmedelssäkerhet har sålunda ansvar i princip endast för att samordna kontrollen inom livsmedelskedjan mellan de behöriga myndigheterna, fastställa de olika medverkande myndigheternas övervakning för att minimera luckor och över- lappningar samt garantera ett konsekvent genomförande av kontrollinsatserna.

Detta uppnås genom att

•leda den offentliga kontrollen genom uppdragsavtal med andra myndigheter,

•utföra riskbedömning för att stödja beslut och åtgärder, samt

•tillhandahålla vetenskapligt och tekniskt stöd till behöriga myndigheter genom publikationer och utbildning.

Myndigheten medverkar i regelbundna samverkansmöten med berörda behöriga myndigheter, i syfte att försäkra sig om att den nationella politikens mål beaktas i de behöriga myndigheternas verksamhetsplaner. Livsmedelssäkerhetsmyndigheten har vidare utvecklat riktlinjer och anvisningar för såväl för de egna som för de behöriga myndigheternas kontroller.

Som har framgått genomförs kontrollverksamheten genom att uppdrag läggs ut på olika myndigheter. Uppdragsavtalen är fler- åriga och specificerar de krav som ställs på den livsmedelskontroll och de analyser som skall utföras av behöriga myndigheter. I detalj regleras i avtalen generella förutsättningar, uppföljning, vilka kontroller som skall utföras och hur ofta, laboratorietjänster, åtgärder för märkning och spårbarhet, personalresurser, utbildning, datainsamling och datarapportering, samt information om hur myndigheten för livsmedelssäkerhet kommer att säkerställa att uppdragsavtalen fullföljs.

464

SOU 2009:8

Bilaga 4

Uppdragsavtal har tecknats med bland andra följande samarbets- parter:

Jordbruksdepartementet, Folkhälsostyrelsen (Health Service Executive), 31 lokala myndigheter, Myndigheten för skydd av havsfiske, Nationella konsumentrådet och Nationella standard- myndigheten (National Standards Authority of Ireland).

Härutöver tecknar Myndigheten för livsmedelssäkerhet samar- betsavtal med ett antal myndigheter. Koncentration på samord- ningsuppgiften utan egen fältkontroll innebär att myndigheten är förhållandevis liten, med endast drygt 80 befattningar.

9.3Folkhälsostyrelsen

Folkhälsostyrelsen (Health Service Executive) har till uppgift att effektivt främja och skydda allmänhetens hälsa och välfärd. På uppdrag av Myndigheten för livsmedelssäkerhet skall den svara för kontrolltjänster avseende:

•Miljöbetingade tjänster för hälsoskydd, som omfattar kontroll av livsmedelsföretag, provtagning för att säkerställa överens- stämmelse med gällande lagstiftning samt ledningsfunktion vid fara för eller utbrott av sjukdomar spridda genom livsmedel. Verksamheten är uppdelad i fyra regioner, med totalt 33 geo- grafiska sektioner.

•Laboratorietjänster rörande livsmedelssäkerhet: Verksamheten omfattar ett nätverk av totalt tio laboratorier med uppgift att svara för kemiska och mikrobiologiska analyser av livsmedel. Tre av laboratorierna är nationella referenslaboratorier.

•Medicinska folkhälsotjänster: Flerdisciplinära lag medverkar i att undersöka, hantera och kontrollera utbrott av livsmedels- burna sjukdomar tillsammans med övriga funktioner inom Folkhälsostyrelsen.

Vidare kan nämnas att ett antal centrala laboratorier sorterar under Jordbruksdepartementet. Dessa har olika specialiteter eller inrikt- ningar: veterinärmedicinsk forskning, köttkontroll, kontroll av bekämpningsmedel, växter samt mejeriprodukter.

465

Bilaga 4

SOU 2009:8

Myndigheten har också nationellt ansvar för att bevaka före- komst av smittsamma sjukdomar, samt förser andra myndigheter med uppgifter om livsmedelsburna sjukdomar.

Folkhälsostyrelsen har cirka 400 anställda.

9.4Distriktsveterinärer

Distriktsveterinärer (Local Authority Veterinary Services) och andra veterinärer utför kontroll av småskaliga slakterier och styckningsanläggningar, med mera. Standardförfaranden fastställs i de uppdragsavtal som tecknas med Myndigheten för livsmedelssä- kerhet. Veterinärerna är inte fast anställda för uppgifterna utan utför sina inspektioner när så erfordras. Ett stort antal veterinärer är på liknande sätt knutna direkt till Jordbruksdepartementet. Det centrala veterinärforskningslaboratoriet har drygt 70 anställda.

9.5Nationella konsumentrådet

Nationella konsumentrådet (National Consumer Agency) kontrollerar överensstämmelse med livsmedelslagstiftningen genom inspektion och verifiering av innehållsdeklarationer för livsmedel. Rådet hanterar i detta sammanhang också allmänhetens klagomål och frågor.

9.6Fiskerimyndigheten

Fiskerimyndigheten (Sea-Fisheries Protection Authority) etablera- des i januari 2007 och har till uppgift att svara för efterlevnaden av nationell och EU-lagstiftning till skydd av fisktillgångar samt för säkerheten hos tillhörande livsmedel. Uppgifterna omfattar samt- liga nivåer från primärproduktion och beredning på godkända fiskefartyg och anläggningar på land. Myndigheten fullgör uppgif- terna i enlighet med ett avtal med Irländska myndigheten för livsmedelssäkerhet. Den omfattar en inspektion som bedriver nära samverkan med andra myndigheter vid tillämpning av program för fiskerikontroll och livsmedelssäkerhet. Fiskerimyndigheten stöds vidare av fyra regionala fiskerikontroller, sex hamnkontroller och 48 tjänstemän.

466

SOU 2009:8

Bilaga 4

9.7Tullmyndigheten

Tullmyndigheten (Customs Division of the Revenue Commissioners) svarar för import- och exportkontroll. Man har ett samarbetsavtal med Myndigheten för livsmedelssäkerhet vad avser icke animaliska livsmedel och ett uppdragsavtal med Jord- bruksdepartementet avseende animalieprodukter.

9.8Irländska medicinalstyrelsen

Irländska medicinalstyrelsen (Irish Medicines Board) har bland annat till uppgift att godkänna veterinärmedicin.

9.9Irlands radiologiska institut

Irlands radiologiska institut (Radiological Protection Institute of Ireland) har till uppgift att lämna råd och anvisningar beträffande joniserande strålning. Institutet bedriver vidare omfattande uppföljning av förekomst av radioaktivitet i hela livsmedelskedjan och i miljön. I samarbete med Myndigheten för livsmedelssäkerhet lämnas tillstånd till bestrålning av livsmedel.

9.10 Irland i summering

Jordbruksdepartementet har det huvudsakliga ansvaret för politi- ken rörande livsmedelssäkerhet, med medverkan i några fall av andra departement. Det kan också noteras att Jordbruksdeparte- mentet också är påtagligt involverat i såväl själva regelutformningen som i den direkta kontrollverksamheten, vilket tar sig uttryck i att det på departementet finns verkställande funktioner inom området.

Myndigheten för livsmedelssäkerhet (MLMS) har en samord- nande roll. Den operativa kontrollen är märkbart delegerad till ett antal myndigheter, däribland distriktsveterinärer.

Myndigheten för livsmedelssäkerhet har samtidigt till uppgift att svara för såväl riskvärdering som riskhantering och riskkommu- nikation. Sakmässigt är riskvärderingen uppdelad på flera olika myndigheter. Exempelvis svarar veterinära laboratorier för riskvär- dering beträffande djur och därmed sammanhängande frågor,

467

Bilaga 4

SOU 2009:8

medan särskilda laboratorier tar hand om frågor som rör växter och växtskydd.

I den irländska kontrollen inom livsmedelskedjan finns ett substantiellt inslag av privata aktörer, det gäller i huvudsak labora- torier. Även de statliga laboratorierna kan åta sig uppdrag mot ersättning, det vill säga rent kommersiella uppdrag. Forskning förekommer i första hand på statliga veterinärlaboratorier.

10.Nederländerna

10.1Övergripande ansvarsfördelning

Ministeriet för jordbruk, natur och livsmedelskvalitet (Jordbruks- ministeriet) och ministeriet för hälsa, välfärd och sport (Hälsoministeriet) svarar tillsammans för den övergripande politi- ken avseende Nederländernas kontroll inom livsmedelskedjan.

Jordbruksministern stöds av en verkställande styrelse som ansvarar för långsiktig politik, tilllämpning och ledning. Inom ministeriet handhas frågor rörande livsmedels- och foderkvalitet, djurskydd, djurhälsa och växtskydd av avdelningen för livsmedels- kvalitet och djurhälsa respektive lagstiftning. Följande fem organ under ministerierna svarar tillsammans för att verkställa politiken.

•Allmänna inspektionsfunktionen, som har ett särskilt ansvar för tillämpning av politik och lagar.

•Tjänsten för mark- och vattenfrågor

•Växtskyddstjänsten

•Myndigheten för säkra livsmedel och konsumentprodukter (Livsmedelsmyndigheten)

•Nationella lagbyrån.

Hälsoministeriet, under vilket Myndigheten för säkra livsmedel delvis sorterar, svarar för större delen av den lagstiftning som rör livsmedelssäkerhet, vid behov i samverkan med Jordbruksministe- riet och Livsmedelsmyndigheten. Större delen av myndighetsbud- geten kommer via Hälsoministeriet.

Finansministeriet har under sig Tullverket.

468

SOU 2009:8

Bilaga 4

10.2Livsmedelsmyndigheten

Livsmedelsmyndighetens uppdrag är att skydda människors och djurs hälsa. Den övervakar kvalitet på livsmedel och konsument- produkter och kontrollerar hela produktionskedjan fram till slutlig konsument. Myndighetens tre huvuduppgifter är kontroll, riskvär- dering och riskkommunikation med avseende på livsmedels- och produktsäkerhet. Incident- och krishantering, inklusive djurhälsa och frågor som rör sjukdomar, liksom åtgärdsförslag till Jord- bruksministeriet ingår likaså bland uppgifterna. En väsentlig del av arbetet utgörs av informera berörda ministerier och upprätthålla internationella kontakter. Myndigheten har fyra avdelningar eller direktorat:

•Direktoratet för tillämpning, genomförande och kontroll, som samordnar kontrollinsatserna genom sina fem regionala kontor, där varje region har ett särskilt kompetens- och ansvarsområde samt ett laboratorium.

•Kontoret för riskvärdering.

•Direktoratet för särskilda insatser.

•Direktoratet för kontrollstrategier och kommunikation.

Myndigheten har sålunda ansvar för att lagstiftningen efterlevs, samt samordnar specifika kontrollåtgärder för hela landet. De regionala kontoren svarar för huvuddelen av analysverksamheten genom sina laboratorier. Den nyss nämnda regionala kompetens- fördelningen är inom kontoret uppdelad på

•primärproduktion inom jordbruk, trädgård, levande djur och djurskydd,

•kemikalier icke avsedda för livsmedel,

•veterinära produkter,

•sammansatta livsmedel, samt

•säkerhet för andra produkter än livsmedel.

Varje region upprättar förslag till årsvisa inspektionsplaner i samverkan med övriga regioner, och bistår därvid med sin särskilda analys- och forskningskapacitet. Inom regionerna finns i sin tur lokala inspektionsenheter. Verksamheten inom hela Livsmedels-

469

Bilaga 4

SOU 2009:8

myndigheten stöds av ett Intranet som omfattar register på alla livsmedelsföretag, inspektionsinsatser, inspektionsplaner och protokoll, rekommendationer avseende provtagning samt ny eller utökad lagstiftning.

Den centrala myndigheten fastställer vidare nationella kontroll- planer med specifikation av vilka särskilda åtgärder som skall vidtas. Häri kan även ingå olika forskningsprojekt inom särskilda intresse- områden. Myndigheten har härutöver tagit i bruk ett mer effektivt övervakningssystem, vars syfte är att reducera kontrollbördan för näringslivet. Genom att kontrollinsatser inriktas på områden med bedömda större risker och företag som inte tillämpar godkända kvalitetsprogram eller systematiskt underpresterar kan den totala kontrollinsatsen gentemot näringslivet reduceras.

Förändringen stämmer överens med ett parlamentsförslag som träder i kraft den 1 januari 2009. Ambitionen är ökad fokusering och minskat antal kontroller. Vidare kan nämnas att man strävar efter att minska komplexiteten i kontrollsystemet genom att olika myndigheter skall samverka genom en ”en dörr in”-lösning, varvid det enskilda företaget kommer att ha en enda kontaktpunkt för sina frågor.

Arbetsstyrkan vid hela myndigheten uppgick i mars 2007 till 1 680 personer.

10.3Allmänna inspektionstjänsten

Allmänna inspektionstjänsten är en kontroll- och undersöknings- funktion inom Jordbruksministeriet. Verksamheten omfattar djur- skydd, djurhälsa, foder, med mera. Som undersökande myndighet kan inspektionstjänsten engageras av Livsmedelsmyndigheten när missförhållanden upptäcks. Tjänstemännen kan fastställa att ett brott har blivit begånget och utfärda en stämning. Härutöver har Allmänna inspektionstjänsten i samband med storskaliga under- sökningar en enhet för brottsutredningar. Denna har längre gående befogenheter och utför mer komplicerade utredningar efter överenskommelse mellan Livsmedelsmyndigheten och allmän åkla- gare. Regelbundna samverkansmöten hålls mellan Livsmedelsmyn- digheten och Allmänna inspektionstjänsten på central och regional nivå.

470

SOU 2009:8

Bilaga 4

Inspektionstjänstens planerings- och arbetssätt motsvarar på det hela taget Livsmedelsmyndighetens. Val av företag och områden som skall kontrolleras baseras på ett antal riskfaktorer.

Myndigheten är förhållandevis stor med cirka 550 anställda.

10.4Växtskyddstjänsten

Växtskyddstjänsten är ett centralt organ som sorterar under Jordbruksministeriet. Myndighetens verksamhet omfattar interna- tionell samverkan, överföring av Gemenskapens lagstiftning till nationella lagar, utfärdande av instruktioner beträffande växtskydd, kontroll av växter och växtprodukter i samband med import och export samt växtcertifiering. Växtskyddstjänsten omfattar bland annat följande avdelningar:

•Internationella phytosanitära frågor med ansvar för internatio- nell policy och representation, samt förhandlingar med tredje land.

•Fytosanitär riskhantering med ansvar för att utveckla nationell policy, riskanalys kring växtsjukdomar, samt granskning av den nationella växtkontrollen.

•Enheten till stöd för fälttjänster, som upprättar kontrollmanua- ler, kungör ingripanden och åtgärder för odlare, importörer, med flera vid bristande överensstämmelse medlagstiftningen. Fälttjänsten omfattar fyra distrikt med totalt tolv kontor. Dessa är belägna i anslutning till för jordbruks- och trädgårdsproduk- ter större handelsplatser.

•Diagnostisk avdelning med centralt laboratorium med ansvar för att diagnoser, forskning och rådgivning.

10.5Oberoende administrativa organ

Viss kontrollverksamhet fullgörs av semiautonoma offentligrätts- liga/privata organ såsom Hollands inspektionstjänst, Hollands inspektionstjänst för trädgårdsodling och Inspektionstjänsten för frukt och grönsaker. Dessa organ kan utföra uppföljningskontrol- ler, exportkontroll av frukt och grönsaker, med mera.

471

Bilaga 4

SOU 2009:8

Det lagreglerade förhållandet mellan exempelvis Livsmedels- myndigheten och ett administrativt organ innebär bland annat att Livsmedelsmyndigheten skall godkänna organets verksamhetsplan och tillsändas dess kontrollrapporter. Förutom ovan nämnda semi- autonoma organ finns sådana för mejeriprodukter, ägg och äggpro- dukter, utsäde och sättpotatis, samt blommor. Enbart organet för mejeriprodukter sysselsätter cirka 140 personer, varav 60 arbetar med inspektioner.

10.6Produktstyrelser

Inom ramen för enligt lag godkända handelsorganisationer verkar ett antal produktstyrelser, mandat att formulera regler för en viss sektor. Styrelserna är normalt vertikalt organiserade och täcker all verksamhet ”från jord till bord”. Även om de har behörighet att fastställa regler, är de inte myndigheter. Produktstyrelser finns för kött och ägg, fisk och fiskprodukter, djurfoder, mejeriprodukter samt för trädgårdsodling. Några av produktstyrelserna medverkar i direkt kontrollverksamhet avseende livsmedel och foder.

10.7Djurhälsotjänsten

Djurhälsotjänsten är en privat icke vinstdrivande stiftelse bildad av jordbrukare med syfte att utrota vissa djursjukdomar. Den arbetar på kontraktsbasis för Jordbruksdepartementet, och svarar för över- vakning av djursjukdomar, genomför kontrollprogram samt dia- gnostiserar sjukdomar genom ett eget laboratorium. Djur- hälsotjänstens undersökningar ligger till grund för Livsmedels- myndighetens certifiering rörande djurhälsa och enskilda gårdar. Man förfogar över en nationell databas med uppgifter om besätt- ningars djurhälsa och stöder Livsmedelsmyndigheten bland annat genom att delta i expertgrupper, medverka med ytterligare expert- stöd i händelse av sjukdomsutbrott eller misstanke därom samt utför obduktioner.

472

SOU 2009:8

Bilaga 4

10.8Laboratorier

Ett antal laboratorier deltar i kontrollen.

Rikilt institutet för livsmedelssäkerhet, som ingår i ett universitet och forskningscentrum, är ett privat forskningsinstitut. Det utför lagstadgade uppgifter på uppdrag av regeringen, och finansieras huvudsakligen genom Jordbruksdepartementet. Rikilt är referens- laboratorium för rester av bekämpningsmedel och veterinärmedicin samt analyserar fodervaror och GMO-produkter.

Centrala institutet för kontroll av djursjukdomar är nationellt referenslaboratorium för av OIE10 listade djursjukdomar och förser Jordbruksministeriet med specialdiagnoser. Avsikten är att man dygnet runt skall ha veterinärer och diagnoskompetens.

Laboratoriet för djurhälsa svarar för provtagning enligt ett av Jordbruksministeriet fastställt program. Cirka fyra miljoner analy- ser utförs årligen, för såväl offentlig som privat sektor.

Nationella institutet för folkhälsa och miljö sorterar under Hälsoministeriet, och har som viktig uppgift att se till att lagar om livsmedelssäkerhet efterlevs, bland annat genom anvisningar och rådgivning kring nya risker för folkhälsan. Institutet är nationellt referenslaboratorium för salmonella, för bakteriologiska och virala föroreningar i musslor, samt analyserar fiskprodukter.

Livsmedelsmyndigheten har eget laboratorium för mikrobiolo- giska och kemiska analyser.

Västskyddstjänsten centrala laboratorium utför analyser med avseende på bakteriologi, insekter, nematoder, svampar, molekylär biologi.

10.9Nederländerna i summering

Lagstiftningsfrågorna är samlade på de berörda ministerierna, men vad sedan gäller den operativa kontrollen är den spridd på flera parter. Myndigheten för säkra livsmedel och konsumentprodukter har visserligen tillsammans med Allmänna inspektionstjänsten ett huvudsakligt ansvar.

Värt att notera är också att de branschinriktade privata kontrollorganen resulterar i att företag med diversifierad produk- tion får möta flera olika kontrollinstanser. Förhållandet har dock observerats och strävan är att gentemot kontrollobjekten förenkla

10 OIE: Office Internationale des Èpizooties.

473

Bilaga 4

SOU 2009:8

och rationalisera kontrollen genom att det skall räcka med en enda kontaktpunkt.

Riskvärderingen ligger i många fall på Livsmedelsmyndigheten, den är en av de prioriterade uppgifterna. Samtidigt ligger riskhan- tering och riskkommunikation på samma myndighet. Även det nationella forskningsinstitutet Rikilt medverkar i riskvärderingen. I någon grad är riskvärderingen dock uppdelad med utgångspunkt i växtskydd (Växtskyddstjänsten), foder (Livsmedelsmyndigheten), djurhälsa (Livsmedelsmyndigheten), TSE (Institutet för kontroll av djursjukdomar), animaliska livsmedel (Livsmedelsmyndigheten, Centralorganet för mejeriprodukter och Institutet för folkhälsa och miljö).

Konkurrensutsatt verksamhet förekommer på laboratorieområ- det. Rikilt, som till stor del finansieras med offentliga medel, bedri- ver också kommersiell verksamhet.

Vissa av laboratorierna finns hos kvalificerade forskningsinsti- tut, exempelvis Rikilt, som bedriver reguljär forskning. Andra forskningsinstitut av myndighetskaraktär är Växtskyddstjänsten, Institutet för djursjukdomar och Djurhälsotjänsten. En klar specialisering på olika sakområden föreligger således.

11.Storbritannien

11.1. Övergripande ansvarsfördelning

Storbritannien, det vill säga England, Wales, Skottland och Nord- irland, har ett mellan de olika länderna något varierande tillsynssy- stem avseende foder, livsmedel, djurhälsa, djurskydd och växt- skydd. Den offentliga kontrollen inom England och Wales är cent- raliserad men i praktiken är den löpande kontrollen uppdelad mellan den centrala och den lokala regeringen. De centrala myndigheterna är Livsmedels- och standardiseringsmyndigheten (Food and Standard Agency FSA), Miljö-, livsmedels- och lands- bygdsdepartementet (Department for Environment, Food and Rural Affairs, Defra) samt motsvarande myndigheter i administra- tionerna i Skottland, Wales och Nordirland. På lokal nivå utförs betydande delar av uppföljning och kontroll av lokala myndigheter. De två viktiga myndigheterna inom foder- och livsmedelskontroll, med mera är FSA och Defra.

474

SOU 2009:8

Bilaga 4

Den så kallade Hamptonrapporten, ”Minskade administrativa bördor: effektivare inspektion och tillämpning”, som togs fram på uppdrag av Finansdepartementet, har resulterat i rationalisering av den offentliga kontrollen genom att främja effektivare och mer regelstyrda kontroll- och tillämpningsåtgärder utan att ge avkall på standarder och föreskrifter. Vidare har ett viktigt moment med rapporten varit att åstadkomma en ändamålsenlig åtskillnad mellan politikutformning och verkställighet på samtliga myndighetsområden. Såväl FSA och Defra har hörsammat rappor- tens rekommendationer.

11.2. Livsmedels- och Standardiseringsmyndigheten, FSA

Livsmedels- och standardiseringsmyndigheten, FSA, är en fristå- ende myndighet, etablerad år 2000, med uppgift att värna folkhälsa och konsumentintressen med avseende på livsmedel och djurfoder. FSA är Storbritanniens centrala behöriga myndighet för lagstift- ning vad avser kontroll av livsmedel och fodervaror. Till grund för FSA ligger dels en hälsoskyddslag, dels lagen om livsmedelsstan- darder från 1999, varigenom FSA erhöll formell makt att fastställa standarder för samt leda och granska lokala myndigheters tillämp- ning av livsmedelslagstiftningen. Jordbruksdepartementet svarar dock för några områden.

Huvudkontoret är i London, nationella kontor finns i Skott- land, Wales och Nordirland. FSA är ansvarig inför dels Storbritan- niens parlament genom Hälsodepartementet, dels de nationella parlamenten (församlingarna) i Skottland, Wales och Nordirland genom respektive hälsominister eller motsvarande. Verksamheten leds av en styrelse, som har att verka i det allmänna intresset genom att i femårsplaner lägga fast övergripande strategi och priorite- ringar, utan att företräda särskilda sektorer. I sin tur bryts strategin ner i årliga verksamhetsplaner. Strategin för perioden 2005–2010 har bland annat följande huvudmål:

•Fortsatta åtgärder för att minska livsmedelsburna sjukdomar.

•Ytterligare reducering av riskerna för att konsumenter drabbas av kemikalieförgiftning, inklusive radiologisk kontaminering av livsmedel.

475

Bilaga 4

SOU 2009:8

•Underlätta för konsumenter att välja hälsosamma diet och därigenom förbättra livskvaliteten genom att minska dietrelaterad sjukdom.

•Genom konsumentinformation underlätta konsumenternas val.

Normeringsarbetet sker i samråd med bland annat lokala myndig- heter. FSA erhåller vidare oberoende expertråd från sina veten- skapliga kommittéer och svarar för rådgivning och information till allmänheten och regeringen med avseende på säkerhet genom hela livsmedelskedjan, samt lämnar råd beträffande näring och diet. För att underlätta samordning och samarbete har FSA till sig knutit ett antal grupper:

•Samverkansgruppen för tillämpning: Gruppen, med representanter för hela Storbritannien, har bildats för att stärka och utveckla samband mellan FSA och lokala livsmedelsmyndig- heter.

•Samverkansgruppen för tillämpning av lagstiftning rörande anima- lier: Gruppen, som bildades på inrådan av den rådgivande kommittén för animaliska livsmedel, diskuterar frågor som rör lagstiftning om animalier och därmed sammanhängande spör- mål, identifierar gemensamma problem samt utformar samord- nad tillämpning av livsmedelslagstiftningen.

•Forum för medverkande myndigheter: Forumet omfattar representanter från kontrollmyndigheterna, och har etablerats i syfte att ge myndigheterna möjlighet att informellt diskutera aktuella frågor. Här söks också möjligheter att utveckla direkt samarbete mellan de berörda myndigheterna.

•Skotska samverkanskommittén för tillämpning av livsmedelslagstiftning: Kommittén har till uppgift att för FSA vidmakthålla och utveckla ett nätverk med viktiga aktörer, som kan bistå med nödvändig expertis för att bidra till utveckling, tillämpning och vidmakthållande av myndighetens politik.

•Nordirländska samverkanskommittén för tillämpning av livsme- delslagstiftning: Motsvarande uppgifter som för skotska kommittén.

•FSA Wales och arbetsgrupp för lokala myndigheter: Gruppen diskuterar alla aspekter kring livsmedelslagstiftningen.

476

SOU 2009:8

Bilaga 4

Tjänsten för kötthygien (The Meat Hygiene Service, MHS)

Tjänsten för kötthygien är en verkställande funktion inom FSA, och har till uppgift att främja folkhälsa, djurhälsa och djurskydd i Storbritannien genom kontroll av anläggningar godkända för hantering av färskt kött. I Nordirland svarar en veterinärfunktion inom Jordbruks- och landsbygdsdepartementet på uppdrag av FSA för motsvarande uppgifter. MSA leds av en särskild styrelse inom ramen för FSA:s övergripande strategi. Huvudkontoret finns i York. Härtill finns fem regionala kontor.

11.3.Miljö-, livsmedels- och landsbygdsdepartementet (Department for Environment, Food and Rural Affairs, Defra)

Miljö-, livsmedels- och landsbygdsdepartementet (Department for Environment, Food and Rural Affairs, Defra) är Storbritanniens centrala myndighet avseende djurhälsa, djurskydd och växtskydd. Defra svarar också för den livsmedelslagstiftning och dess tillämp- ning som inte hänskjutits till FSA. Det avser föreskrifter för köttmärkning, standarder för organiska produkter, varumärkes- skydd, animaliska biprodukter i samband med livsmedel, transmis- sibel spongiform encephalopati (TSE,), import av animalier från tredje land, foder med medicinska tillsatser, fodertillsatser, samt rester av bekämpningsmedel och veterinärmedicin. I Skottland, Wales och Nordirland är respektive parlament ansvarigt för uppgifterna.

Den tidigare statliga veterinärtjänsten utgörs i dag av Defra:s verkställande avdelning för djurhälsa, och täcker geografiskt England, Skottland och Wales. Vidare inrymmer Defra en avdel- ning för samordning av tillsynsmyndigheter. Uppgiften är bland annat att utveckla samarbetet med avdelningen för djurhälsa och lokala myndigheter i enlighet med Defras strategi för effektiv tillämpning av djurhälso- och djurskyddskontroll.

Ett förhållandevis stort antal organ bistår Defra i dess strate- giska prioriteringar. Många av dessa organ sorterar under eller finansieras av Defra, andra har ett nära samarbete. De som under Defra har uppgifter inom livsmedelssäkerhet är följande/svarar för följande områden:

Djurhälsa Havsfiskemyndigheten

477

Bilaga 4

SOU 2009:8

Myndigheten för utbetalning av jordbruksstöd

Myndigheten för veterinärlaboratorier

Centrala vetenskapslaboratoriet

Centrum för miljö, fiske och vattenbruk

Direktoratet för säker användning av bekämpningsmedel

Veterinärmedicinska direktoratet

Myndigheter i samarbete med Defra är följande:

Lokala myndigheter

Tjänsten för kötthygien, MHS

Institutet för djurhälsa

Miljömyndigheten

Livsmedel från Storbritannien (Food from Britain)

Natural England

Livsmedels- och standardiseringsmyndigheten

11.4. Djurhälsan (Animal Health, AH)

Djurhälsa är som nämnts verkställande organ inom Defra för vete- rinärkontroller på områdena för djurhälsa, djurskydd och interna- tionell handel. Man svarar också för tillämpning av Defras politik i England, samt motsvarande för parlamentet i Wales och Skottlands Miljö- och landsbygdsdepartement. Sedan april 2005 är Djurhälsan formellt skilt från Defra, men är fortfarande ansvarigt inför Defras departementschef.

478

SOU 2009:8

Bilaga 4

Mer specifikt svarar Djurhälsan för följande uppgifter:

•Vidmakthålla och säkerställa beredskap inför utbrott av djursjukdomar.

•Kontrollera och bekämpa djursjukdomar, rådgivning för att förebygga sjukdomar.

•Kontroll av att nationell och EU-lagstiftning rörande djurskydd efterlevs.

•Rådgivning beträffande villkor för export och import av djur.

Djurhälsan har 24 lokala kontor, varav 16 i England, tre i Wales och fem i Skottland.

11.5. Havsfiskemyndigheten (Marine Fisheries Agency, MFA)

Havsfiskemyndigheten skall under Defra följa upp, kontrollera efterlevnaden av och i övrigt tillämpa lagstiftning om havsfiske.

11.6.Myndigheten för utbetalning av jordbruksstöd (Rural Payments Agency, RPA)

Myndigheten svarar under Defra för bland annat en rad kontroller och inspektioner på jordbruk och inom handel med avseende på djuridentitet, överensstämmelse med nationell och EU-lagstiftning inom England och Wales. Vidare svarar myndigheten för kontroll av användningen av växtskyddsprodukter, efterlevnad av foder- och livsmedelslagstiftning inklusive mejerihygien samt vissa miljöfrå- gor.

11.7.Myndigheten för veterinärlaboratorier (Veterinary Laboratories Agency, VLA)

Myndigheten bistår Defra, liksom övriga organ med verksamhet inom djurhälsa, med undersökningar, konsultationer, sjukdoms- övervakning och diagnoser. Totalt finns 16 laboratorier, varav ett i Skottland och två I Wales. Myndigheten är också Gemenskapens referenslaboratorium för fågelinfluensa, Newcastlesjuka och transmissibel spongiform encephalopati, TES. Härtill är man refe-

479

Bilaga 4

SOU 2009:8

renslaboratorium för OIE avseende närmare 15 olika djursjukdo- mar, förutom nyss nämnda bland annat tuberkulos, klassisk svin- pest och salmonella.

11.8.Centrala vetenskapslaboratoriet (Central Science Laboratory, SCL)

Laboratoriet är en verkställande myndighet under Defra med en bred kundkrets som inkluderar andra departement, Kommissionen och näringslivet. Uppgiften är främst att bistå med en effektiv och konkurrenskraftig service baserad på vetenskap, forskning och rådgivning för att möta såväl lagstadgade och policymål.

11.9.Centrum för miljö, fiske och vattenbruk (Centre for Environment, Fisheries and Aquaculture Science, CEFAS)

Centrumet är ett verkställande organ inom Defra och svarar för vetenskaplig uppföljning och sammanhängande forskning och utveckling för förvaltning av fisketillgångar, havsmiljö fisk- och skaldjurshygien samt fiskodling. Myndigheten betjänar Defra, andra departement och den privata sektorn, samt är nationellt refe- renslaboratorium för bakterie- och virusinfektioner hos musslor.

11.10.Direktoratet för säker användning av bekämpningsmedel (Pesticides Safety Directorate, PSD)

Direktoratet är övergripande organ inom Defra med avseende på bekämpningsmedel och har bland annat till uppgift granska och godkänna pesticider samt kontroll av marknadsföring, försäljning, lagring och användning av desamma inom i jordbruk och träd- gårdsodling. Vidare övervakas eventuell förekomst av rester i livs- medel. Direktoratet är rådgivande organ till departementschefen, samt lämnar stöd nationellt och till EU vid granskning av säkerhe- ten hos på marknaden förekommande bekämpningsmedel.

480

SOU 2009:8

Bilaga 4

11.11.Veterinärmedicinska direktoratet (Veterinary Medicines Directorate, VMD)

Direktoratet har ett i stort sett heltäckande ansvar vad gäller granskning, bedömning och godkännande av veterinärmediciner. Vidare övervakar man eventuell förekomster av medicinrester i livsmedel, icke godkända substanser hos djur och animaliska produkter förekomst av mikrobiologisk resistens.

11.12. Skotska regeringen

Skottland har sedan 1999 ett visst självstyre med en försteminister i sin ledning.

Skottlands departement för miljö och landsbygdsutveckling (Scottish Executive Environment and Rural Affairs Department, (SEERAD)

Departementet svarar för frågor som rör jordbruk, landsbygdsut- veckling, livsmedel, miljö och fiske. Under departementet sorterar flera myndigheter och offentliga organ. Ett avtal mellan SEERAD och Defra reglerar samarbetet mellan de två myndigheterna. Under SEERAD sorterar tre verkställande myndigheter:

•Skotska myndigheten för jordbruksvetenskap, ansvarig för forskning inom jordbrukets område.

•Myndigheten för fiskeriforskning, som bedriver forskning inom fiske och vattenbruk

•Skotska fiskeskyddsmyndigheten, ansvarig för kontroll av att fiskelagstiftning som reglerar fisket efterlevs.

11.13. Wales nationalförsamling

På likartat sätt som för Skottland har viss delegation skett till Wales. Uppgifter som delegerats omfattar bland annat hälsofrågor, utbildning, ekonomisk utveckling och planering samt kultur.

Departementet för miljö, planering och landsbygdsutveckling (The Welsh Assembly Government Environment, Planning och Countryside Department, EPCD)

481

Bilaga 4

SOU 2009:8

Departementet omfattar sju avdelningar, varav chefsveterinär- kontoret svarar för frågor om djurhälsa och djurskydd, djuridenti- fiering och utbrott av anmälningspliktiga djursjukdomar.

11.14. Nordirland

Även Nordirland har ett visst självstyre i förhållande till centralre- geringen i London.

Jordbruks- och landsbygdsutvecklingsdepartementet (Department of Agriculture and Rural Development, DARD)

Departementet ansvarar för livsmedels-, jordbruks- och miljöfrågor samt Nordirlands landsbygdsutveckling. Vidare ingår veterinär- uppgifter rörande djurhälsa och djurskydd. Dard Svarar i Nordirland gentemot Defra för kontrollprogram som avser hela Storbritannien.

11.15. Lokala myndigheter

Totalt finns 468 lokala myndigheter med ansvar för livsmedels- kontroll i Storbritannien, vars verksamhet samordnas genom Samordningsorganet för lokala myndigheters föreskriven tillsyn (The Local Authorities Coordinators of Regulatory Services, LACORS). Uppgiften är att verka för samordning, kommunika- tion och konsultation mellan lokala kontrollmyndigheter och Livsmedels- och standardiseringsmyndigheten, FSA. LACORS tillhandahåller vidare verksamhetshandledningar och uppdateringar av lagstiftning till de lokala myndigheterna ge-nom sin webbtjänst, samt har direkta kontakter med enskilda myndigheter när särskilda frågor aktualiseras. LACORS omfattar 47 samordningsgrupper, som undersöker och diskuterar lokala och nationella tillämpnings- frågor av betydelse. Härtill finns 11 regionala samordningsgrupper med uppgift att bland annat penetrera problematik kring livsmedel och djurfoder.

482

SOU 2009:8

Bilaga 4

Hamnmyndigheter (Port Health Authority, PHA) är lokala myndig- heter med ansvar för kontroll i samband med livsmedelsimport. Saknas hamnmyndighet svarar annan lokal myndighet för kontrol- len.

11.16. Övriga organ med ansvar för livsmedelskontroll

Institutet för djurhälsa (Institute for Animal Health, IAH)

Institutet är det viktiga centrumet för forskning kring djursjukdo- mar i besättningar. Med tre verksamhetsorter har specialisering skett med inriktning på inhemska sjukdomar, speciella virusarter respektive neuropatogener (exempelvis BSE och scrapie). Ett av laboratorierna utgör referenslaboratorium gentemot FAO, EU, OIE och Storbritannien avseende ett antal djursjukdomar. Som nationellt referenslaboratorium finansieras det av Defra, och svarar därmed även för diagnostisk service, konsultationer, utbildning samt olika tillfälliga insatser.

Miljömyndigheten (Environment Agency, EA)

Miljömyndigheten svarar för miljöskydd och hållbar utveckling i England och Wales. Chefen för Miljö-, livsmedels- och lands- bygdsdepartementet (Defra) anger målsättning för myndighetens verksamhet i England, motsvarande i Wales sker genom dess regering. Defra och delegationsmyndigheterna bedriver en nära samverkan med miljömyndigheten i samband med sjukdomsut- brott, bland annat för att säkerställa att de åtgärder som vidtas inte har negativ inverkan på miljön.

Laboratorietjänster

Officiella livsmedelslaboratorier utses av Livsmedels- och standar- diseringsmyndigheten, FSA. Laboratorierna har till uppgift att analysera prover tagna av kontrollmyndigheterna. Laboratorierna utgörs offentliga analyslaboratorier, Hälsoskyddsmyndighetens laboratorier och sjukhuslaboratorier, vilka samtliga anlitas av lokala myndigheter. FSA samverkar med The Association of Public Analysts, som representerar de flesta kontrollaboratorierna i Storbritannien, Hälsoskyddsmyndigheten och Auktoriserings- myndigheten i syfte att definiera vad en viss auktorisering och kontroll omfattar för de offentliga laboratorierna. Förutom att svara mot ställda auktoriseringskrav skall utsedda laboratorier

483

Bilaga 4

SOU 2009:8

förklara sig beredda att svara för kontrolluppgifter på uppdrag av lokala livsmedelsmyndigheter.

11.17 Storbritannien i summering

I Storbritannien medverkar ett stort antal myndigheter i livsme- delskontrollen. Det är inte heller fråga om enbart ett stort antal myndigheter. På en förhållandevis liten areal är också antalet enhe- ter inom vissa myndigheter stort. Sålunda är antalet lokala myndig- heterna drygt 450, hamnarna, som också är lokala myndigheter i samband med livsmedelskontroll, oräknade. Att Storbritannien omfattar fyra ”länder” med en förhållandevis omfattande delege- ring sätter naturligtvis en särskild prägel på hur verksamheten har organiserats.

Den operativa kontrollen är i flera fall vertikalt organiserad. En och samma myndighet svarar för kontroll från ax till limpa. Det gäller exempelvis djurhälsa och djurskydd, där Miljö-, livsmedels- och landsbygdsdepartementet har ett nästintill totalt ansvar. Till en del förklaras det av att det inom departementet finns avdelningar som har det operativa ansvaret för verksamheten. Andra exempel rör djurfoder och veterinärmedicin.

Det stora antalet medverkande aktörer och en omfattande dele- gering på ställer i sin tur krav på samverkan och samordning, vilket bland annat har resulterat i flera samordningsfunktioner, dels gentemot de olika länderna, dels vad avser de lokala myndighe- terna.

I flera fall är flera myndigheter involverade i ett och samma kontrollområde. Således svarar Tjänsten för kötthygien (Meat Hygiene Service), Livsmedels- och standardiseringsmyndigheten samt lokala myndigheter för operativ kontroll av animaliska livs- medel.

Riskvärdering, riskhantering och kommunikation av riskerna är inte entydigt uppdelade på olika aktörer. Det tydligaste exemplet torde vara Miljö-, livsmedels- och landsbygdsdepartementet, som i flera fall tillsammans med egna organ svarar för riskvärdering, samtidigt som man också beslutar om åtgärder. På flera områden förekommer dock åtskillnad genom att fristående laboratorier engageras i riskvärderingen. Sammantaget kan man dock konstatera att det inte förekommer en entydig uppdelning.

484

SOU 2009:8

Bilaga 4

Riskanalysen är inte entydigt uppdelad på olika organ vad gäller växtskydd, foder, djurhälsa och livsmedel. Myndigheten för veteri- närlaboratorier svarar för riskanalyser avseende djurhälsa, import av djur, animalier och foder, Livsmedels- och standardiseringsmyn- digheten för inhemska animaliska livsmedel, livsmedelshygien, genmodifierade organismer, rester av bekämpningsmedel och import av vegetabilier.

Forskningen ligger delvis på olika organ, där främst kvalifice- rade laboratorier intar en framträdande roll, bland annat tydliggjort genom uppgifter som internationella referenslaboratorier. Forsk- ningen bedrivs i flera fall av offentliga myndigheter, exempelvis hos Miljö-, livsmedels- och landsbygdsdepartementet, Veterinärmedi- cinska direktoratet och Myndigheten för veterinärlaboratorier.

Det stora antalet medverkande organ med varierande inriktning har framför allt tidigare inneburit att kontroll av ett och samma organ har bedrivits av flera myndigheter. Som nämnts är man medveten om förhållande och har sedan ett par år tillbaka vidtagit åtgärder för att minska företagens administrativa bördor.

12.Frankrike

12.1. Övergripande ansvarsfördelning

Frankrike består av 22 regioner och 100 departement, som vardera leds av en prefekt. Prefektens uppgifter är bland annat är att svara för att regeringens politik tillämpas, kontrolleras och samordnas inom respektive region och departement. Regionprefektens uppgift är i första hand att samordna i regionen ingående departement.

Jordbruks- och fiskeriministeriet (MAF), Hälso- och solidari- tetsministeriet (MHS) och Ekonomi-, finans- och industriministe- riet (MEFI) är de övergripande kontrollmyndigheterna inom livs- medelskontrollen i Frankrike, och verkar på nationell, regional och departementsnivå. Ministerierna är hierarkiskt överordnade i förhållande till region och departement.

Miljöministeriet (ME) och Arbetsmarknadsministeriet (ML) har också uppgifter inom systemet för livsmedelskontroll.

485

Bilaga 4

SOU 2009:8

12.2.Övergripande mål och samordning mellan ministerier och sektorer

Jordbruks- och fiskeriministeriets program för livsmedelssäkerhet och kvalitet och Hälso- och solidaritetsministeriets program för hälsouppföljning anger de överordnade målen för livsmedelskon- trollen. Ekonomi-, finans- och industriministeriets program för reglering och säkerhet av handel med varor och tjänster täcker också vissa frågor om livsmedelssäkerhet.

I en överenskommelse från 1999 mellan Generaldirektoraten11 Livsmedel (DGAL), DG Fiske och vattenbruk (DGMA), DG Konkurrens, konsumentfrågor och bedrägeribekämpning (DGCCRF) och DG Hälsovård (DGS) har följande ansvarsfördel- ning fastställts vad gäller kontroll av livsmedel:

DG Livsmedel, DG Fiske och	DG Livsmedel, DG Konkurrens,	DG Konkurrens, konsumentfrå-
vattenbruk	konsumentfrågor och bedräge-	gor och bedrägeribekämpning
	ribekämpning, DG Hälsovård
Primärproduktion anima-	Beredning	Beredning, icke animaliskt
lier och vegetabilier	Restauranger	ursprung
Djurskydd	Direktförsäljning	Andra produkter än livsmedel
Slakterier	Biprodukter
	Djurfoder
	Transport och lagring

I februari 2006 påbörjade en kommitté arbetet med den första fler- årsplanen, perioden 2007–2009, med DG Livsmedel som koordi- nator. På region- och departementsnivå samordnas verksamheten under prefektens ledning, ett samarbete som kan formaliseras och förutom ovan nämnda sektorer också inbegripa departementets veterinärfunktion, alternativ uppdra till någon av myndigheterna att svara för samordningen genom ett särskilt upprättat kompe- tenscentrum. Dessa flersektorsgrupper upprättar gemensamt kontrollplaner, varvid nationella program och lokala prioriteringar integreras. Utöver det svarar man också för kommunikationen med företag och allmänhet.

11 Generaldirektorat, Directorate General, förkortas i löpande text DG.

486

SOU 2009:8

Bilaga 4

12.3. Jordbruks- och fiskeministeriet (MAF)

Jordbruks- och fiskeministeriet ansvarar för att utforma det natio- nella programmet för livsmedelssäkerhet och kvalitet, ett program som ligger till grund för säkra livsmedel, djurskydd och växtskydd. Enligt fransk budgetlag skall programmet innehålla resultat- och målindikatorer, vilka är följande:

•Förekomst av avvikelser från god praxis avseende användning växtskyddsprodukter.

•BSE-incidenter.

•Kostnad för kvittblivning av kött- och benmjöl.

•Antal regioner med utvärderade beredskapsplaner avseende viktigare sjukdomar.

•Andel anläggningar som inte möter kraven avseende boskapsidentifiering och -spårbarhet; Rester av tillväxtfräm- jande tillsatser hos ung boskap; Rester av antibiotika hos svin; Grad av salmonellainfektion i besättningar för värphöns.

•Andelen från DG Livsmedel decentraliserade tjänster som har utvärderats positivt enligt ISO 17020,

Indikatorerna följs årligen upp och resultaten ligger till grund för insatser som skall förbättra verksamheten.

12.4. DG Livsmedel (DGAL)

DG Livsmedel, med en personalstyrka på cirka 200 anställda, är organiserat i fyra direktorat:

•Växtskydd och -kvalitet

•Livsmedelssäkerhet. Generaldirektoratet är också nationell kontaktpunkt för systemet för snabba varningar för livsmedel och foder (Rapid Alert System for Food and Feed)

•Djurhälsa och djurskydd

•Föreskrifter, forskning och samordning av kontroller

487

Bilaga 4

SOU 2009:8

Härutöver finns fem särskilda funktioner:

Administration av hälsokontrolltjänster

Internationell samordning avseende livsmedelssäkerhet Kommunikation och information Informationssystem

Nationell styrka för veterinär- och växtskyddsundersökningar.

Kvalitetssystem

Jordbruks- och fiskeministeriet har fastställt som mål för DG Livsmedel att all decentraliserad verksamhet skall uppnå ackredite- ring, vilket också är ett av målen i det nationella livsmedels- och kvalitetsprogrammet. Målsättningen är att samtliga 126 verksam- hetsplatser hos myndigheten skall ha ackrediterats enligt ISO 17020 vid utgången av 2009. Ett grunddrag är utveckling av en inspektionshandledning med ett antal handböcker att användas vid kontroll av olika anläggningar. Kvalitetssystemet omfattar fem planer som täcker kompetens, skötsel av inspektionsinstruktioner, planering av kontroller, kontrollmetoder samt rapportering och tillsyn.

Kvalitetssystemet stöds av ett informationssystem. I detta finns bland en databas med förordningar och kontrollanvisningar, förteckning över samtliga uppgifter som åvilar DG Livsmedel, möjlighet att registrera uppgifter rörande växtskydd, livsmedelssä- kerhet, djurhälsa, djurskydd, miljöskydd och laboratorieresultat.

Nationella styrkan för veterinär- och växtskyddsundersökningar Detta organ har till uppgift att undersöka överträdelser av djur- skydds- och växtskyddsförordningar samt vidta åtgärder och samverkar med ansvariga för djur- och växtskydd i berörd region.

Avvikelser rapporteras till polis och åklagare.

I de 22 regionerna samordnas vidare veterinärservicen med avse- ende bland annat på insatser, kvalitetsfrågor, information och verksamhetsbudgetar. På departementsnivå omfattar veterinärser- vicen uppgifter beträffande folkhälsa, djurhälsa och miljöskydd. I regionerna finns härtill funktioner för växtskydd, med uppgift att kontrollera användning av växtskyddsmedel, rester av växtskydds- medel, odling av genmodifierade grödor samt uppsikt över för växtodlingen skadliga organismer.

I huvudsak fyra kategorier tjänstemän medverkar i de officiella kontrollerna:

488

SOU 2009:8

Bilaga 4

•Veterinärinspektörer med inriktning på folkhälsa är veterinärer som erhållit speciell utbildning på nationella veterinärhögskolan i Lyon. Godkända veterinärer benämns officiella veterinärer.

•Kontrakterade veterinärinspektörer är godkända veterinärer som dock inte är offentligt anställda tjänstemän. Med viss utbildning erhåller de ansvar motsvarande officiella veterinärer.

•Jordbruks- och miljötekniker är tjänstemän som utför kontrolluppgifter där inte veterinärkompetens erfordras.

•Tekniker som svarar för kontroller under överinseende av offici- ella eller kontrakterade veterinärer eller jordbruks- och miljö- tekniker, med avseende på djurhälsa, djurskydd, livsmedels- och fodersäkerhet och –kvalitet.

Samtliga kategorier har polismans befogenhet, och kan föra ett ärende vidare till statsåklagare, anmoda en person att rätta till brister samt kan även föreslå att prefekturen eller ministeriet vidtar mer långtgående åtgärder.

Direktoratet för havsfiske och vattenbruk

Direktoratets övergripande ansvar omfattar tillståndsfrågor beträffande havsfiske, säkerhet i skaldjursodlingar inklusive vatten- kvalitet och fastställande av produktionszoner. De maritima frågorna är i övrigt delegerade till 14 regioner och 26 departement.

Laboratorier

Departementens veterinärservice stöder sig på auktoriserade labo- ratorier, varav de flesta är departementens egna laboratorier för offentliga kontrolluppgifter. Härtill finns ett nätverk av nationella referenslaboratorier som till större delen är knutna till Myndighe- ten för livsmedelssäkerhet. Samtliga laboratorier skall vara godkända av Jordbruks- och fiskeministeriet. En prefekt kan dock godkänna laboratorier för den egna kontrollen av livsmedel och foder. Vad gäller växtskydd svara det nationella referenslaboratoriet för all analysverksamhet. På skaldjursområdet har Nationella institutets för havsfiskeforskning laboratorier motsvarande uppgifter.

489

Bilaga 4

SOU 2009:8

12.5. Ekonomi-, finans- och industriministeriet (MEFI)

DG Konkurrens, konsumentfrågor och bedrägeribekämpning och DG Tull och indirekt beskattning fullgör vissa uppgifter rörande livsmedelskontroll inom ramen för ministeriets verksamhetsom- råde.

DG Konkurrens, konsumentfrågor och bedrägeribekämpning

Generaldirektoratet har som uppgift att garantera en välfungerande och öppen marknad, skydda konsumentintresset samt värna konsumentsäkerhet och –hälsa. Myndigheten är organiserad i 23 regionala direktorat som leder och samordnar 101 departementsdi- rektorat.

Till stöd för kontrollverksamheten har en kontrollhandledning utarbetats.

DG insatser i livsmedelskedjan avser i första hand säkra livsme- del och fodervaror, inklusive medverkan vid kontroll av i dessa förekommande substanser. Det avser såväl avsiktligt som oavsikt- ligt tillförda tillsatser.

Två av myndighetens direktorat, Konsument- och säkerhetsdi- rektoratet och Jordbruks- och livsmedelsdirektoratet ansvarar för kontroll av livsmedelssäkerhet. Konsument- och säkerhetsdirekto- ratet är också nationell kontaktpunkt för systemet för snabba varningar för livsmedel och foder.

Generaldirektoratet har polisfullmakt och kan ålägga företag och enskilda att vidta åtgärder vid påträffande brister samt anmäla påträffade brott till statsåklagare.

De kontroller som företas av DG Konkurrens, konsumentfrågor och bedrägeribekämpning görs vanligtvis i samverkan med DG Livsmedel och DG Tull och indirekt beskatt- ning.

Generaldirektoratet har som generellt stöd för verksamheten en databas med lagtexter, interna instruktioner och beskrivning av standardförfaranden. I ett informationssystem redovisas kontroll och uppföljningsinsatser med uppdelning på nationella och regio- nala åtgärder. Databasen och -systemen är tillgängliga i hela myndigheten.

490

SOU 2009:8

Bilaga 4

12.6. Hälso- och solidaritetsministeriet (MHS)

Inom ministeriets ram bedriver DG Hälsa (DGS) hälsopolitik enligt folkhälsolagen och medverkar i dess tillämpning i samarbete med såväl andra direktorat och funktioner inom ministeriet som andra myndigheter. Generaldirektoratet svarar för att samordna insatser när hälsofaror uppkommer, inklusive livsmedelsburna sådana. I ett direktiv från ministeriet till sektorsmyndigheten i regioner respektive departementen har dessa anmodats att tillgo- dose två specifika mål med avseende på livsmedel, nämligen dels att skydda folkhälsan genom varaktiga förbättringar av vattenkvalitet och buteljerat vatten, dels att bidra till förbättrad livsmedelssäker- het och hantering av kriser som beror på livsmedel och att följa upp livsmedelsburna sjukdomar. Båda dessa mål följs upp genom indi- katorer avseende antalet besökta anläggningar och förekomster av livsmedelsburna sjukdomsfall.

Regional service

För hälso- och sociala frågor i vid mening finns 26 regionala direktorat, som samverkar med direktoraten i departementen. Varje regional direktorat har till sitt förfogande en inspektionsfunktion med inriktning på veterinärmedicin.

Lokal service

Totalt finns cirka 100 departementala direktorat för folkhälso- och sociala frågor, vilka lyder under respektive prefekt. Ett direktoraten är uppdelat i två avdelningar med uppgifter som omfattar folkhälsa inklusive dricksvatten och utbrott av infektionssjukdomar respek- tive socialpolitik. Avdelningen för folkhälsa inkluderar miljöbe- tingad hälsoservice med samordning av veterinärtjänsten och konkurrens-, konsument- och bedrägeribekämpningstjänsten vid kontroll av specifika livsmedelsanläggningar. Direktoratet svarar också för kontroll av cateringföretag, charkuterier, vattenprodu- center, med flera.

491

Bilaga 4

SOU 2009:8

12.7. Övriga myndigheter

Miljöministeriet (ME)

Miljöministeriet har tagit fram instruktioner och anvisningar beträffande kontroll av avloppsvatten och material från avlopps- vatten vid anläggningar som arbetar med animaliska biprodukter.

Arbetsmarknadsministeriet (ML)

Arbetsmarknadsministeriet har lagstiftningsuppgifter vad avser klassificering, förpackning och märkning av växtskyddsprodukter.

Franska myndigheten för livsmedelssäkerhet (AFSSA) Myndighetens uppgift är att svara för riskbedömning i frågor som rör livsmedelssäkerhet, på eget initiativ eller på uppdrag av myndigheter verksamma inom området för livsmedelskontroll. Man svarar också för utvärdering av växtskyddsprodukter och konstgödsel innan dessa får godkännas. Myndigheten skall alltid konsulteras av ministerierna när förslag till lagar inom livsmedels och växtskyddsområdena utarbetas. Till myndigheten hör 12 labo- ratorier varav några är nationella referenslaboratorier.

Nationella myndigheten för veterinärmedicin (ANMV)

Myndigheten är ett vetenskapligt organ som ingår i Myndigheten för livsmedelssäkerhet. Uppgiften är att utvärdera och godkänna veterinärmedicinska produkter, kontrollera företag som producerar och marknadsför veterinärmedicin liksom kvaliteten på produk- terna. Myndigheten ansvarar även för certifiering av tillverknings- metoder, god laboratoriepraxis och export.

12.8Frankrike i summering

Ett förhållandevis stort antal myndigheter och organisationer är som framgått medverkande i den franska livsmedelskontrollen, vilket bland annat förklaras av att verksamheten i stor utsträckning är decentraliserad till regioner och departement, vilket kan liknas vid en regional och lokal decentralisering. Samtidigt skall man dock lägga märke till att den centrala nivån utövar ett direkt inflytande över de lägre nivåerna, något som bedöms borga för enhetlig kontroll. Vad som skiljer Frankrike från övriga studerade länder är de befogenheter som är förknippade med tillsynen. Enskilda tjäns- temän har de facto makt att kräva omedelbara åtgärder när de träffar på brister, och åklagare kan snabbt kopplas in.

492

SOU 2009:8

Bilaga 4

Med det hierarkiska systemet bedöms en tydlig gränsdragning ha uppnåtts. Ofta förekommer att flera organ medverkar i kontrollen, exempelvis på området livsmedelshygien, där regional veterinärservice, DG Konkurrens, konsumentfrågor och bekämp- ning av bedrägerier, departementsdirektorat för hälso- och sociala frågor och departementsdirektorat för maritima frågor medverkar. Departementsdirektoraten har här ett förstahandsansvar i den operativa kontrollen, och kan vid behov koppla in övriga organ. Decentraliseringen är tydlig, men det är samtidigt en decentralise- ring under strikta former.

En myndighet som framträder med en mer framträdande roll än övriga vad gäller hur livsmedelskontrollen fastställs politiskt och hur olika myndigheter samordnas är DG Livsmedel, som sorterar direkt under Jordbruks- och fiskeministeriet. I ministeriet ingår också generaldirektoratet för fiske och vattenbruk. Det direkta kopplingar mellan generaldirektoraten och ministeriet innebär således att Jordbruks- och fiskeministeriet har en framskjuten ställning i livsmedelskontrollen. På central nivå har vidare Hälso- och solidaritetsministeriet och Ekonomi-, finans- och industrimini- steriet uppgifter avseende livsmedelskontroll.

Riskvärdering, riskhantering och kommunikation av riskerna är fördelade på olika myndigheter. Vad gäller riskvärdering har myndigheten för livsmedelssäkerhet en mycket framträdande roll. Med något enstaka undantag, exempelvis vid import av livsmedel av animaliskt ursprung, svarar myndigheten för värderingen. Åtgär- der, det vill säga riskhantering, har också en dominerande part i den nationella styrkan för veterinär- och växtskyddsundersökningar. När sådana åtgärder vidtas kopplas regionala och lokala myndig- heter in. Vad gäller information och kommunikation har DG Livsmedel en framträdande roll. En särskild funktion inom myndigheten har till uppgift att informera om eventuella risker och dylikt.

I riskanalyserna medverkar myndigheten för livsmedelssäkerhet till viss del, djurhälsa och veterinärmedicin, men det är främst DG Konkurrens, konsumentfrågor och bekämpning av bedrägerier som med sina laboratorieresurser svarar för analyser avseende såväl ani- malier, foder, livsmedelshygien som växtskydd och bekämpnings- medel.

De franska myndigheterna bedriver, såvitt har framkommit av landsprofilen, inte någon konkurrensutsatt verksamhet. Däremot kan på uppdrag av ansvariga myndigheter exempelvis kommersiella

493

Bilaga 4

SOU 2009:8

laboratorier liksom privatpraktiserande veterinärer genomföra analyser respektive operativa kontroller.

Ett av DG Livsmedels direktorat bedriver forskning på livsme- delsområdet, främst vad gäller animalier. De till DG Livsmedel knutna laboratorierna bedriver också viss forskningsverksamhet, liksom Myndigheten för livsmedelssäkerhet. Nationella institutet för havsfiskeforskning bedriver som namnet säger forskning med avseende på fisk och skaldjur, och är också nationellt referenslabo- ratorium på området. Ytterligare ett antal myndigheter med forsk- ningsverksamhet är de regionala direktoraten för industri, forsk- ning och miljö, där särskilt växtforskning bedrivs. Forskningen är således fördelad på ett förhållandevis stort antal organ med viss specialisering.

Kontrollen gentemot företag bedöms, genom att direktoraten har ett brett förstahandsansvar, rationellt upplagd. Rapportering och redovisning sker i första hand till den lokala nivån.

494

Bibliometrisk analys av publikationerna från fem myndigheter med anknytning till livsmedelskedjan

Staffan Karlsson

Avd. för forskningspolitisk analys

Vetenskapsrådet

Sammanfattning

•Denna rapport redovisar en bibliometrisk analys av fem myn- digheters vetenskapliga publikationer från åren 2003 till 2006: Fiskeriverket, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, Smittskydds- institutet och Statens veterinärmedicinska anstalt. Antalet publika- tioner varierade mellan 59 (Läkemedelsverket) och 497 (Smitt- skyddsinstitutet), totalt baseras studien på 1 086 publikationer.

•När publikationerna delas upp på ämnesområde visar det sig att de studerade myndigheterna bidrar med mer än 20 procent av den svenska produktionen inom två ämnen; Fiskeriverket står för 21 procent av de svenska publikationerna inom ”Fisheries” och Statens veterinärmedicinska anstalt står för 23 procent av de svenska publikationerna inom ”Parasitology” (och dessutom 17 procent inom ”Veterinary Sciences”).

•Alla myndigheternas publikationer citerades i genomsnitt högre än både världsgenomsnittet och det svenska genomsnittet för samma period. Två av myndigheterna utmärker sig genom ett högt citeringsmedelvärde (Livsmedelsverket 2,24 och Läke- medelsverket 1,50) och med höga andelar högt citerade publika- tioner (båda hade nästan 20 procent av publikationerna bland topp 10 procent av världsproduktionen).

495

Bilaga 5

2009:8

Inledning

På uppdrag av utredningen ”Ansvar inom livsmedelkedjan” har fem myndigheters vetenskapliga publikationer från åren 2003–2006 ana- lyserats. Studien syftar till att belysa ett antal kvantitativa och kvali- tativa egenskaper hos respektive myndighets publikationer:

•Antal publikationer.

•Hur mycket myndigheternas publikationer uppmärksammas av andra forskare i form av citeringar och andelen av publika- tionerna som är högt citerade.

•Samarbetsmönster bakom publikationerna, samt

•Myndigheternas publiceringsmässiga ämnesprofil.

I flera fall presenteras också statistik för några större svenska läro- säten och/eller Sverige totalt som referensvärden till de studerade myndigheterna.

Identifiering av publikationer och totalt antal publikationer

Publikationer från åren 2003–2006 identifierades med hjälp av listor från några av myndigheterna samt med hjälp av de författaradresser som finns i Vetenskapsrådets publikationsdatabas (se nedan). Listor erhölls från Fiskeriverket, Livsmedelsverket och Statens Veterinär- medicinska anstalt medan publikationerna från Läkemedelsverket och Smittskyddsinstitutet identifierades enbart med hjälp av de författar- adresser som finns i databasen. Från myndigheternas listor identi- fierades några publikationer där inte myndighetens namn inte fanns med bland författarnas adresser, men även dessa publikationer finns med i denna studie. Några publikationer som inte fanns med på myn- digheternas listor men där myndighetens namn fanns bland författar- adresserna i databasen inkluderas också.

Jordbruksverket ingick bland de myndigheter som skulle stud- eras, men enbart en publikation från jordbruksverket hittades. Jord- bruksverket behandlas därför inte i denna rapport.

Den bibliometriska analys som redovisas i denna rapport baseras på publikationer av typerna ”article” och ”review”1. Typen ”article”

1 Publikationstyperna definieras av Thomson Reuters. Article är originalartiklar medan reviews är översiktsartiklar baserade på tidigare publicerat material. Publikationstypen Letter definieras som ”contributions or correspondence from the readers to the journal concerning

496

SOU 2009:8

Bilaga 5

är här utökad till att inkludera också publikationer av typen ”letter”. Andra typer (framförallt av typerna ”meeting abstract” och ”editorial material”) exkluderades. Den bibliometriska analysen baseras på totalt 1 086 publikationer fördelade på respektive myndighet enligt tabell 1.

Tabell 1	Totalt antal identifierade (hela) publikationer av typerna ”Article” och
	”Review”

Organisation		Article A	Review	Totalt
Fiskeriverket		92	2	94
Livsmedelsverket		102	2	104
Läkemedelsverket		55	4	59
Smittskyddsinstitutet		478	19	497
Statens		321	11	332
veterinärmedicinska
anstalt
Totalt		1048	38	1086

A Publikationstypen ”Letter” inkluderas i ”Article” gruppen.

Som referensvärden till de analyserade myndigheterna redovisas också i vissa fall medelvärden för Sverige och EU15 och EU27- grupperna.2

Bibliometrisk metodik

Studien baseras på Vetenskapsrådets publikationsdatabas som i sin tur är baserad på de publikationer som indexeras i Science Citation Index Expanded, Thomson Reuters.3 När statistiken samman- ställdes inkluderade databasen publikationer som indexerats till och med första kvartalet 2008. Citeringar av de analyserade publika- tionerna är också summerade fram till och med 1a kvartalet 2008, dvs ett så kallat öppet citeringsfönster har använts. Vid summer- ingen av citeringar har självcitat inte räknats med. Självciteringar

previously published material”. Totalt sett utgör Letter ca 4 % av den utökade definitionen av artikel.

2EU15 är de länder som var medlemmar i Europeiska unionen före anslutningen av tio nya länder den 1 maj 2004. Med EU27 avses alla de nuvarande (2008) medlemsländerna i uni- onen.

497

Bilaga 5

2009:8

definierade som att det finns ett eller flera författarnamn förekom- mer både på citerade och citerande publikationerna.

Medelciteringen av respektive myndighets publikationer har beräknats dels baserat (a) hela publikationer (”whole counts”), dvs alla publikationer får samma vikt (vikten 1) vid medelvärdesberäk- ningen eller (2) på adress-vägda publikationer (”fractional counts”) där respektive publikation givits en vikt som är proportionerlig till myndighetens andel av alla angivna författaradresser. Om till exempel, en publikation har fem adresser varav en är till Fiskeri- verket krediteras Fiskeriverket 0,2 publikationer och denna publika- tion får vikten 0,2 vid beräkningen av verkets adress-vägda citerings- medelvärde etc. I några fall (30 publikationer) förekom två adresser till samma myndighet, i dessa fall tillgodoräknas myndigheten båda adresserna (tex om två av fem adresser är till Fiskeriverket tillgodo- räknas myndigheten 0,4 publikationer).

Eftersom det finns betydande skillnader i citeringstraditioner mellan olika ämnesfält har en så kallad fältnormalisering gjorts av citeringsstatistiken. Fältnormaliseringen baseras på att (i det när- maste) alla tidskrifter i databasen tilldelats ett eller flera av 255 ämnes- områden. För varje ämnesområde, typ av publikation (article eller review) och år beräknas ett världsgenomsnitt för antalet citeringar (kallat Field Citation Score, FCS). Fältnormaliseringen görs genom att antalet citeringar till en publikation (CPP) divideras med fält- medelvärdet (FCS); dvs CPP/FCS. Om en publikation som citeras lika mycket som världsgenomsnittet är CPP=FCS och CPP/FCS = 1.

Eftersom en tidskrift kan tilldelas flera ämnen görs även en ämnes- vägning när statistiken bryts på ämnesområden. Om en publikation (med en adress) i tidskrift som tilldelats två ämnen tilldelas vardera ämnet 0,5 ämnesvägd publikation. Om publikationen har två för- fattaradresser och två ämnen blir vikten 0,25 per adress-ämnes kombination. Summeras antalet vägda publikationer för alla ämnen som en organisation publicerat inom stämmer denna summa där- med överens med den adress-vägda summan för organisationen.

Flertalet (ca 90 procent) av publikationerna i multidisciplinära tidskrifter4 har klassats om till andra ämnesområden baserat på ämnes-

4 Till exempel Nature och Science, är normalt klassade till ämnesområdet ”multidisciplinary sciences”.

498

SOU 2009:8

Bilaga 5

områdena hos de publikationer som citeras av respektive publikation samt de publikationer som citerar dessa publikationer.5

Högt citerade publikationer redovisas baserat på två olika defini- tioner; (a) topp 10 procent är publikationer som citeras högre än den 90:e percentilen inom ett visst ämnesområde, år och typ av publikation (article eller review) och (b) topp 1 procent är publika- tioner som citeras högre än den 99:e percentilen. Dessa två grupper av högt citerade publikationer innehåller därför något mindre än 10 respektive 1 procent av publikationerna; i genomsnitt ingår 7 pro- cent respektive 0,7 procent av de högst citerade i värden i dessa grupper. Den exakta andelen varierar mellan ämnesområden, typ av publikation och år. Med baspublikationer avses alla publikationer som citeras lika mycket som eller lägre än den 90:e percentien, dvs baspublikationerna är alla publikationer som inte ingår i topp

10procent-gruppen.

Statistiskt sett finns en ofta god korrelation mellan citeringsgrad

och kvalitet bedömt med peer review.6 Det finns emellertid många olika skäl att citera vetenskapliga publikationer varav flera inte är tecken på hög kvalitet hos det citerade verket. För enskilda pub- likationer eller medelvärden för små material, som i denna rapport, är det viktigt att komma ihåg att sambandet mellan citeringsgrad och kvalitet är osäker. Citeringsmåtten som redovisas här bör därför tolkas med försiktighet, särskilt när statistiken bryts ner på ämnes- områden. Inga citeringsmedelvärden har därför redovisats för enheter med mindre än 20 hela eller 10 vägda publikationer, men även tolk- ningen av dessa låga volymer kan vara problematisk.

En mer detaljerad beskrivning av den bibliometriska metodiken finns i Vetenskapsrådets rapport 13:2006.

Samarbete

Vetenskaplig publicering sker allt oftare i samarbete mellan olika organisationer, ofta från flera olika länder7. I tabell 2 redovisas några mått på graden av samarbete bakom publikationerna från de studerade myndigheterna jämfört med motsvarande statistik för alla svenska publikationer under samma period. Som framgår av

5En detaljerad redogörelse för metodiken kan erhållas från enheten för statistik och analys vid Vetenskapsrådet.

6Se till exempel Aksnes 2005 och Wallin 2005 (sid 266 i den senare för en kritisk diskussion om detta).

7Wuchy m.fl. 2007.

499

Bilaga 5

2009:8

tabellen är publikationerna från två av myndigheterna (Fiskeri- verket och Smittskyddsinstitutet) något mer internationaliserade än Sverige totalt; 56 procent av båda myndigheternas publikationer var internationella, dvs författarnas adresser representerar minst ett annan land. Livsmedelsverket och Läkemedelsverket har en låg andel internationellt producerade publikationer (31 procent för båda).

Tabell 2	Grad av samarbete bakom publikationerna mätt som andel av publikationerna
	som baserats på internationellt samarbete (dvs minst ett land förutom
	Sverige finns representerat bland författarnas adresser) och antalet svenska
	och utländska författaradresser per publikation. Baserat på publikationer av
	typerna ”Article” och ”Review”

Organisation		Antal	Andel	Antal	Totalt	Antal	Antal
		hela	internat.	länderA	antal	svenska	utländska
		publ.	publ.		adresser	adresser	adresser
Fiskeriverket		94	56 %	1,01	3,36	1,85	1,51
Livsmedelsverket		104	31 %	0,83	3,24	2,12	1,13
Läkemedelsverket		59	31 %	0,63	4,71	3,90	0,81
Smittskyddsinstitutet		497	56 %	1,17	4,53	2,82	1,70
Statens veterinär-		332	43 %	0,73	3,37	2,40	0,97
medicinska anstalt			49 %
Sverige totalt alla			49 %	0,91	3,22	1,66	1,55
ämnen
A Förutom Sverige.

De länder som myndigheterna oftast samarbetar med redovisas i tabell 3 och de svenska organisationer som publiceringen oftast sker i samar- bete med redovisas i tabell 4. Mest frekventa samarbetsländer är Stor- britannien och USA men även våra nordiska grannländer (framför- allt Norge) finns med hos flera myndigheter.

500

SOU 2009:8 Bilaga 5

Tabell 3	De analyserade myndigheternas mest frekventa samarbetsländer och
	andelen av myndighetens publikationer som producerats med respektive land

Myndighet	Land	Antal hela	Andel A
		publikationer
Fiskeriverket (total 24 länder)
	Finland	19	20 %
	Norge	9	10 %
	USA	9	10 %
	Danmark	7	7 %
Livsmedelsverket (total 21 länder)
	Storbritannien	12	12 %
	Danmark	10	10 %
	Finland	7	7 %
	Nederländerna	7	7 %
Läkemedelsverket
((total 14 länder)
	Norge	7	12 %
	Frankrike	6	10 %
	USA	5	8 %
	Italien	4	7 %
Smittskyddsinstitutet
(total 65 länder)
	USA	74	15 %
	Tyskland	52	10 %
	Frankrike	46	9 %
	Storbritannien	40	8 %
Statens veterinärmedicinska anstalt (total 39 länder)
	Storbritannien	28	8 %
	Danmark	23	7 %
	Norge	18	5 %
	USA	16	5 %

A Eftersom flera länder kan förekomma på samma publikation kan summan av andelarna blir större än 100 procent.

De viktigaste svenska samarbetsorganisationerna till de studerade myndigheterna påverkas av en kombination av myndighetens ämnes- inriktning och geografiska placering. I två fall, Smittskyddsinstitutet och Statens veterinärmedicinska anstalt, är andel publikationer i samarbete med Karolinska institutet respektive Sveriges lantbruks- universitet extremt högt (90 procent eller mera). Troligen beror detta på gemensam personal som anger båda organisationernas adresser och/eller på gemensamma laboratorier.

501

Bilaga 5

2009:8

Tabell 4	De analyserade myndigheternas mest frekventa svenska
	samarbetsorganisationer uppskattat via de författaradresser som finns
	angivna på respektive myndighets publikationer. Alla organisationer med
	vilka samarbetet resulterat i tre eller fler publikationer redovisas, dock
	maximalt 10 organisationer

Myndighet	Organisation	Antal hela	Andel A
		publikationer
Fiskeriverket (totalt 17 samarbetsorganisationer)
	Uppsala universitet	27	29 %
	Stockholms universitet	23	24 %
	Göteborgs universitet	15	16 %
	Umeå universitet	13	14 %
	Sveriges	8	9 %
	lantbruksuniversitet
	Naturhistoriska	4	4 %
	riksmuseet
	Mistra	3	3 %
	Naturvårdsverket	3	3 %
Livsmedelsverket (totalt 28 samarbetsorganisationer)
	Uppsala universitet	54	52 %
	Sveriges	33	32 %
	lantbruksuniversitet
	Karolinska institutet	18	17 %
	Uppsala	18	17 %
	universitetssjukhus
	Linköpings universitet	5	5 %
	Lunds universitet	5	5 %
	ACT Biotech AB	3	3 %
	ASTRA	3	3 %
	Göteborgs universitet	3	3 %
Läkemedelsverket (totalt 35 samarbetsorganisationer)
	Karolinska institutet	29	49 %
	Uppsala universitet	21	36 %
	Karolinska sjukhuset	15	25 %
	Uppsala	11	19 %
	universitetssjukhus
	Lund	8	14 %
	universitetssjukhus
	Göteborgs	6	10 %
	universitetssjukhus
	Faluns sjukhus	5	8 %
	Sveriges	5	8 %
	lantbruksuniversitet
	Umeå universitet	5	8 %
	Lunds universitet	4	7 %

502

SOU 2009:8 Bilaga 5

Smittskyddsinstitutet (totalt 117 samarbetsorganisationer)
Karolinska institutet	466	94 %
Karolinska sjukhuset	110	22 %
Uppsala universitet	52	10 %
Linköpings universitet	43	9 %
Uppsala	40	8 %
universitetssjukhus
Umeå universitet	32	6 %
Sveriges	29	6 %
lantbruksuniversitet
Stockholms universitet	26	5 %
Lunds universitet	24	5 %
Statens veterinärmed.	20	4 %
anstalt
Statens veterinärmedicinska anstalt (totalt 19 samarbetsorganisationer)
Sveriges	296	89 %
lantbruksuniversitet
Uppsala universitet	63	19 %
Karolinska institutet	21	6 %
Smittskyddsinstitutet	20	6 %
Kungl tekniska	15	5 %
högskolan
Göteborgs universitet	11	3 %
Lunds universitet	9	3 %
Iscanova AB	8	2 %
Vidilab AB	8	2 %
Karolinska sjukhuset	7	2 %

Notera: universitet och motsvarande universitetssjukhus behandlas som separata enheter i tabellen.

A Eftersom flera organisationer kan förekomma på samma publikation kan summan av andelarna blir större än 100 procent.

Bland annat på grund av att många publikationer är producerade i mer eller mindre omfattande samarbetskonstellationer är det vanligt att basera bibliometrisk statistik på vägda (fraktionaliserade) publika- tioner; detta innebär att en publikation delas upp bland alla del- tagande författare eller organisationer (och i eventuellt på ämnes- område). Fortsättningsvis i denna rapport kommer merparten av all statistik att baseras på de olika organisationernas andel av respek- tive publikation.

503

Bilaga 5

2009:8

Citering

Publikationer som baseras på omfattande samarbeten citeras ofta högt8. När citeringsstatistik beräknas på vägda publikationer påverkar publikationer baserade på omfattande samarbeten medelvärdet mindre än publikationer som producerats internt. Det är därför vanligt att citeringsmedelvärden som baserat på hela publikationer är högre än medelvärden som baserats vägda publikationer. I tabell 5 redovisas citeringsstatistik baserat på hela publikationer medan motsvarande medelvärden baserat på vägda data redovisas i tabell 6. Som framgår av dessa tabeller erhålls inte alltid det högsta citeringsvärden i tabell 5 (se till exempel Livsmedelsverket). Detta betyder att Livsmedels- verkets publikationer som producerats huvudsakligen internt inom myndigheten tenderar att citeras högre än publikationer baserade på samarbeten.

Tabell 5	Medelcitering och andel högt citerade publikationer baserat på hela
	publikationer (”whole counts”)

Organisation		Antal hela	Medelcitering	Andel	Andel
		publikationer	CPP/FCS	topp 10% A	Topp 1% A
Fiskeriverket		94	1,25	7,4	0,0
Livsmedelsverket		104	1,79	17,3	4,8
Läkemedelsverket		59	1,58	15,3	3,4
Smittskyddsinstitutet		497	1,19	7,6	1,4
Statens		332	1,40	9,0	0,6
veterinärmedicinska
anstalt
Sverige B		43 906	1,24	9,8	1.0
EU15 B		776 430	1,03	8,0	0.7
EU27 B		829 788	1,00	7,7	0.6

AAndelen av världsproduktionen som citeras mer än den 90:e och den 99:e percentilen.

BInom 84 ämnesområden där de analyserade myndigheterna har publikationer, jämför avsnittet

om ämnesprofiler nedan.

Alla de studerade myndigheterna citeras över världsgenomsnittet

(1) och över det svenska genomsnittet (1,10 baserat på fraktionali- serade publikationer, tabell 6). Den högsta medelciteringen erhåll publikationerna från Livsmedelsverket; 2,24 dvs. mer än dubbelt så högt citerade som världsgenomsnittet. Både Livsmedelsverket och Läkemedelsverket hade också en hög andel högt citerade publika- tioner (både bland topp 10 % och topp 1 procent). Fiskeriverket

8 Tex Glänzel, m.fl. 1999, Aksnes 2003.

504

SOU 2009:8

Bilaga 5

och Statens veterinärmedicinska anstalt hade färre högt citerade än världsgenomsnittet samtidigt som deras citeringsmedelvärden ligger klart över världsgenomsnittet. Detta innebär att dessa myn- digheters baspublikationer9 citeras relativt högt.

Tabell 6	Medelcitering och andel högt citerade publikationer baserat på adress-vägda
	(fraktionaliserade) publikationer

Organisation		Vägt antal	Medelcitering	Andel	Andel
			CPP/FCS	Topp 10%	topp 1 %
Fiskeriverket		40,8	1,17	5,4	0,2
Livsmedelsverket		51,9	2,24	19,5	7,3
Läkemedelsverket		21,5	1,50	17,5	5,6
Smittskyddsinstitutet		157,8	1,26	8,3	1,2
Statens		126,9	1,39	8,4	0,4
veterinärmedicinska
anstalt
SverigeB		28 069	1,14	8,7	0,7
EU15B		604 417	1,03	7,8	0,7
EU27B		653 617	0,99	7,5	0,6

AAndelen av världsproduktionen som citeras mer än den 90:e och den 99:e percentilen.

BInom de 84 ämnesområden där de analyserade myndigheterna har publikationer, jämför

avsnittet om ämnesprofiler nedan.

Ämnesprofiler

Totalt hade de studerade myndigheterna publikationer inom 84 av databasens 255 ämnesområden. Inom 8 av dessa fanns 10 eller fler publikationer (adress- och ämnesvägt). Alla ämnesområden med 5 eller fler publikationer redovisas i tabell 7. En komplett lista med alla ämnesområden redovisas i bilaga 1. Medelcitering redovisas också i tabell 7 men endast i de fall det vägda antalet publikationer överstiger 10. Man bör dock hålla i minnet att citeringsmedelvärden är svår- tolkade när de baseras på så låga volymer som är fallet för flertalet ämnen i tabell 7.

I bilaga 2 redovisas referensvärden i form av volym och medel- citering för Sverige och de fem största universiteten samt Sveriges lantbruksuniversitet för de ämnesområden där de studerade myn- digheterna hade störst volym.

9 Dvs. de publikationer som citeras lika mycket som eller lägre än den 90:e percentilen, se metodik avsnittet.

505

Bilaga 5

2009:8

Fiskeriverkets publikationer återfanns inom totalt 19 ämnen varav de 3 största står för två tredjedelar (68 procent, tabell 7). Det största ämnet ”Fisheries” stod för 37 procent av verkets publikationer. Dessa citeras 29 procent över världsgenomsnittet, dvs. ungefär i samma nivå som alla svenska publikationer inom detta område (1,24). Fiskeriverket står för 21 procent av alla svenska publikationer inom ämnesområdet ”Fisheries”; 15 av total 71 svenska publikationer inom detta område.

Livsmedelsverkets publikationer representerade totalt 30 ämnen men med relativt få publikationer per ämne. Endast ett ämne (Food Science and Technology) var större än fem publikationer (vägt antal).

Läkemedelsverkets publikationer fanns inom totalt 28 ämnen. Endast 1 av dessa (Pharmacology & Pharmacy) hade en volym över 5 publikationer. För alla övriga ämnen var volymen 2 publikationer eller mindre.

Smittskyddsinstitutet visade den största ämnesbredden med publika- tioner inom totalt 53 ämnen. Inom 4 ämnen fanns mer än 10 pub- likationer. Smittskyddsinstitutet står för 9 procent av alla svenska publikationer inom ”Infectious Diseases” (jfr bilaga 2).

Publikationerna från Statens veterinärmedicinska anstalt åter- fanns inom 45 ämnesområden. Ett av dessa ”Veterinary sciences” stod för nästan hälften (46 procent) och citerades relativt högt, 79 procent över världsgenomsnittet. För 2 områden, ”Veterinary sciences” och ”Parasitology”, står veterinärmedicinska anstalten för en relativt stor andel av alla svenska publikationer inom respektive fält (17 procent respektive 23 procent).

506

SOU 2009:8 Bilaga 5

Tabell 7	Ämnesområden med 5 publikationer eller mer från respektive myndighet.
	Medelciteringen anges också i de fall volymen är större än 10 vägda
	publikationer

Myndighet/		Vägt	Andel av	Andel av de	Medel-	Andel	Andel
Ämnesområde		antal	myndigh.	svenska	citering	topp	topp
		Publika-	publ.	publ.	CPP/FCS	10%	1%
		tioner A				B
A. Fiskeriverket
Fisheries		15,2	37 %	21 %	1,29	7,7	0,66
Marine & Freshwater		7,1	17 %	2 %
Biology
Ecology		5,4	13 %	1 %
B. Livsmedelsverket
Food Science &		10,2	20 %	4 %	3,10	21,4	11,84
Technology
Toxicology		6,8	13 %	3 %
Chemistry, Analytical		5,1	10 %	1 %
C. Läkemedelsverket
Pharmacology &		8,1	38 %	1 %
Pharmacy
D. Smittskyddsinstitutet
Infectious Diseases		31,0	20 %	9 %	0,74	2,2	0,10
Microbiology		28,4	19 %	5 %	1,29	7,8	1,45
Virology		19,8	13 %	9 %	0,82	4,4	0,56
Immunology		16,5	11 %	2 %	0,96	6,7	1,21
E. Statens
veterinärmedicinska
anstalt
Veterinary Sciences		58,6	46 %	17 %	1,79	10,8	0,68
Parasitiology		15,1	12 %	23 %	1,27	6,7	0,00
Microbiology		11,4	9 %	2 %	0,73	0,0	0,00

AAdress- och ämnesvägt antal.

BAndelen av världsproduktionen som citeras mer än den 90:e och den 99:e percentilen.

507

Bilaga 5

2009:8

Citerad litteratur

Aksnes DW 2003. Characteristics of highly cited papers. Research Evaluation 12: 159–170.

Aksnes D.W. 2005. Citation rates and perceptions of scientific contribution. – J. American Soc for Information Sci and Thechnol. 57: 169–185.

Glänzel W, Schubert A & Czerwon HJ 1999. A bibliometric analysis of international scientific cooperation of the European union (1985-1995). Scientometrics 45: 185–202.

Vetenskapsrådet 2006. Hur mycket citeras svenska publikationer? Vetenskapsrådets rapportserie 13:2006 (www.vr.se).

Wallin J.A. 2005. Bibliometric methods: pitfalls and possibilities. – Basic & Clinical Pharamacaology and Toxicology 97: 261–275.

Wuchty S, Jones BF & Uzzi B 2007. The increasing dominance of teams in production of knowledge. Science 316: 1036–1039.

508

SOU 2009:8

Bilaga 5

Bilaga 1. Antal adress- och ämnesvägda publikationer per organisa- tion och ämne. Förkortningar: FiV = Fiskeriverket, LiV = Livs- medelsverket, LäV = Läkemedelsverket, SMI= Smittskyddsinsti- tutet och SVA = Statens veterinärmedicinska anstalt, EU15 de 15 länder som var medlemmar i EU före den 1 maj 2004. EU27 de 27 länder som för närvarande (2008) är medlemmar i unionen.

Vägt antal publikationer

Ämne	FiV	LiV	LäV	SMI	SVA	Summa	Sverige	EU 15	EU 27
						alla	totalt
						myndigh.
Veterinary	0,1	1,5	0,6	3,1	58,6	63,9	343,3	12 794	15 624
Sciences
Microbiology	0,0	1,8	0,1	28,4	11,4	41,6	580,6	14 145	15 005
Infectious	0,0	0,1	0,9	31,0	2,7	34,6	358,8	7 538	7 729
Diseases
Virology	0,0	0,0	0,0	19,8	2,0	21,8	209,6	4 628	4 854
Immunology	0,0	0,5	0,3	16,5	3,8	21,1	911,9	13 745	14 552
Parasitiology	0,0	0,0	0,0	2,3	15,1	17,3	66,5	2 329	2 714
Fisheries	15,2	0,0	0,0	0,0	0,3	15,6	71,2	2 167	2 347
Pharmacology	0,0	1,0	8,1	3,2	3,1	15,4	921,0	20 515	22 155
& Pharmacy
Food Science &	0,0	10,2	0,0	0,1	2,3	12,6	242,0	9 060	9 858
Technology	0,0	3,3	0,0	4,7	3,3	11,2	457,6	9 765	10 530
Biotechnology	0,0	3,3	0,0	4,7	3,3	11,2	457,6	9 765	10 530
& Applied
Microbiology
Environmental	2,1	3,6	2,0	1,9	1,2	10,7	830,1	12 062	13 569
Sciences	0,2	2,1	0,0	6,0	2,0	10,3	1986,4	34 736	37 486
Biochemistry &	0,2	2,1	0,0	6,0	2,0	10,3	1986,4	34 736	37 486
Molecular
Biology	7,1	0,0	0,1	0,0	0,3	7,5	284,6	6 195	6 607
Marine &	7,1	0,0	0,1	0,0	0,3	7,5	284,6	6 195	6 607
Freshwater
Biology
Toxicology	0,0	6,8	0,3	0,2	0,3	7,5	262,0	4 073	4 527
Chemistry,	0,0	5,1	0,3	0,3	1,6	7,2	558,5	11 087	13 642
Analytical
Genetics &	0,3	0,9	0,2	4,0	1,6	7,0	537,1	11 632	12 211
Heredity	0,0	1,3	0,3	4,3	0,7	6,7	363,9	7 088	7 668
Medicine,	0,0	1,3	0,3	4,3	0,7	6,7	363,9	7 088	7 668
Research &
Experimental	0,0	1,4	0,6	4,0	0,7	6,7	1036,7	9 892	10 240
Public,	0,0	1,4	0,6	4,0	0,7	6,7	1036,7	9 892	10 240
Environmental
& Occupational
Health
Ecology	5,4	0,0	0,0	0,0	0,5	5,9	599,8	7 308	8 054
Medicine,	0,0	0,0	1,7	3,4	0,0	5,1	591,7	24 593	24 963
General &
Internal	0,0	1,2	0,3	1,5	2,0	4,9	418,3	6 385	7 038
Biochemical	0,0	1,2	0,3	1,5	2,0	4,9	418,3	6 385	7 038
Research
Methods

509

Bilaga 5								2009:8
Agriculture, Dairy	0,0	0,0	0,0	0,0	3,8	3,8	173,1	4 131	5 027
& Animal Science
Engineering,	1,2	0,0	0,0	1,6	0,8	3,6	274,2	2 558	2 769
Environmental
Gastroenterology &	0,0	0,3	0,8	2,2	0,0	3,3	454,3	12 183	12 551
Hepatology
Zoology	2,0	0,0	0,0	0,0	1,3	3,3	229,9	5 486	6 301
Oceanography	3,2	0,0	0,0	0,0	0,0	3,2	135,7	2 850	3 013
Oncology	0,0	0,0	1,4	1,6	0,2	3,1	1303,8	24 422	25 637
Chemistry, Applied	0,0	2,7	0,0	0,0	0,1	2,9	127,1	3 717	4 131
Cell Biology	0,0	0,3	0,0	2,3	0,3	2,9	644,9	14 022	14 985
Water Resources	0,2	0,0	0,0	1,8	0,8	2,8	156,6	3 480	3 748
Endocrinology &	0,0	2,2	0,2	0,0	0,0	2,4	1026,5	15 495	16 325
Metabolism
Nutrition &	0,0	1,8	0,0	0,0	0,0	1,8	294,7	5 754	5 983
Dietetics
Respiratory System	0,0	0,0	0,0	1,7	0,1	1,8	261,6	6 902	7 052
Hematology	0,0	0,0	0,2	1,5	0,0	1,7	518,5	11 729	12 142
Tropical Medicine	0,0	0,0	0,0	0,9	0,5	1,4	21,8	577	583
Biophysics	0,0	0,7	0,0	0,5	0,0	1,2	381,8	6 067	6 770
Physiology	0,0	0,5	0,0	0,7	0,0	1,2	426,4	5 667	6 408
Rheumatology	0,0	0,0	1,0	0,1	0,0	1,1	365,0	6 897	7 130
Biology	1,1	0,0	0,0	0,0	0,0	1,1	213,6	4 612	5 563
Entomology	0,8	0,0	0,0	0,0	0,3	1,0	128,8	2 816	3 215
Pathology	0,0	0,0	0,0	0,6	0,3	0,8	158,9	6 184	6 555
Agronomy	0,0	0,5	0,0	0,0	0,3	0,8	90,1	2 531	3 168
Plant Sciences	0,0	0,0	0,3	0,0	0,5	0,8	495,4	11 747	13 552
Agricultural	0,0	0,0	0,0	0,0	0,8	0,8	45,7	553	586
Engineering
Energy & Fuels	0,0	0,0	0,0	0,0	0,8	0,8	218,4	2 984	3 313
Instruments &	0,0	0,8	0,0	0,0	0,0	0,8	131,0	4 484	4 936
Instrumentation
Agriculture,	0,0	0,7	0,0	0,0	0,1	0,7	55,5	2 202	2 303
Multidisciplinary
Evolutionary	0,5	0,0	0,0	0,0	0,3	0,7	155,4	2 017	2 124
Biology
Pediatrics	0,0	0,0	0,0	0,7	0,0	0,7	492,7	9 633	9 972
Limnology	0,4	0,0	0,0	0,3	0,0	0,6	43,8	698	758
Reproductive	0,0	0,0	0,0	0,0	0,5	0,5	142,3	2 943	3 148
Biology
Biodiversity	0,4	0,0	0,0	0,0	0,2	0,5	47,5	865	910
Conservation
Medical Laboratory	0,0	0,0	0,3	0,1	0,2	0,5	102,5	3 057	3 241
Technology
Spectroscopy	0,0	0,0	0,0	0,0	0,5	0,5	193,8	4 324	4 975
Chemistry,	0,0	0,0	0,3	0,2	0,0	0,5	132,8	4 126	4 519
Medicinal
Paleontology	0,0	0,0	0,0	0,5	0,0	0,5	114,9	2 202	2 438
Soil Science	0,0	0,0	0,0	0,0	0,5	0,5	126,6	2 618	2 770
Chemistry,	0,0	0,0	0,3	0,0	0,1	0,5	532,7	17 576	21 890
Multidisciplinary
Behavioral	0,4	0,0	0,0	0,0	0,0	0,4	105,8	2 046	2 147
Sciences
Urology &	0,0	0,0	0,0	0,3	0,2	0,4	489,1	11 630	12 026
Nephrology
Dermatology	0,0	0,0	0,1	0,3	0,0	0,4	249,2	4 682	4 831
Otorhino-	0,0	0,0	0,3	0,1	0,0	0,4	208,6	8 120	8 396
laryngology

510

SOU 2009:8									Bilaga 5
Allergy	0,0	0,3	0,0	0,1	0,0	0,4	132,0	2 097	2 158
Developmental	0,0	0,0	0,0	0,1	0,3	0,4	107,1	2 694	2 787
Biology
Obstetrics &	0,0	0,0	0,3	0,0	0,0	0,3	517,1	7 821	8 177
Gynecology
Ornithology	0,3	0,0	0,0	0,0	0,0	0,3	57,6	1 210	1 402
Health Care	0,0	0,0	0,0	0,2	0,0	0,2	149,2	2 349	2 381
Sciences &
Services
Psychiatry	0,0	0,0	0,2	0,0	0,0	0,2	470,2	9 920	10 123
Chemistry,	0,0	0,0	0,0	0,2	0,0	0,2	467,0	3 656	3 721
Organic
Critical Care	0,0	0,0	0,0	0,2	0,0	0,2	121,6	5 245	5 531
Medicine
Dentistry, Oral	0,0	0,2	0,0	0,0	0,0	0,2	592,4	17 180	19 138
Surgery &
Medicine
Meteorology &	0,0	0,0	0,0	0,2	0,0	0,2	214,6	5 797	5 923
Atmospheric
Sciences
Cardiac &	0,0	0,0	0,2	0,0	0,0	0,2	540,6	14 409	15 008
Cardiovascular
System
Clinical Neurology	0,0	0,0	0,0	0,1	0,0	0,1	617,1	17 029	17 524
Physics, Fluids &	0,0	0,0	0,0	0,1	0,0	0,1	185,7	4 474	4	805
Plasmas
Physics,	0,0	0,0	0,0	0,1	0,0	0,1	206,4	6 627	7	464
Mathematical
Anatomy &	0,0	0,0	0,0	0,1	0,0	0,1	24,2	1 298	1 417
Morphology
Rehabilitation	0,0	0,0	0,0	0,1	0,0	0,1	243,3	2 040	2 084
Computer Science,	0,0	0,1	0,0	0,0	0,0	0,1	119,3	2 178	2 382
Interdisciplinary
Applications	0,0	0,1	0,0	0,0	0,0	0,1	80,8	3 552	3 936
Mathematics,	0,0	0,1	0,0	0,0	0,0	0,1	80,8	3 552	3 936
Interdisciplinary
Applications
Statistics &	0,0	0,1	0,0	0,0	0,0	0,1	195,9	5 097	5 478
Probability
Acoustics	0,1	0,0	0,0	0,0	0,0	0,1	160,4	2 619	2 778
Crystallography	0,0	0,0	0,0	0,1	0,0	0,1	187,3	5 899	7 019
Transplantation	0,0	0,0	0,0	0,03	0,0	0,03	130,2	2 905	3 114

511

Bilaga 5

2009:8

Bilaga 2. Antal publikationer (adress- och ämnesvägda), fältnorma- liserad medelcitering och andel högt citerade publikationer för Sverige totalt och några större lärosäten som referens till statistiken för myndigheterna. Citeringsstatistik redovisas endast i de fall det finns 10 eller fler publikationer i ämnet vid lärosätet. Förkortningar: EU15: de 15 länder som var medlemmar i EU före den 1 maj 2004, EU27: de 27 länder som för närvarande (2008) är medlemmar i uni- onen, GU = Göteborgs universitet, KI = Karolinska institutet, LU = Lunds universitet, SU = Stockholms universitet, SLU = Sveriges lantbruksuniversitet, UU= Uppsala universitet.

Vägt antal publikationer

Ämne	EU15	EU27	Sverige	GU	KI	LU	SU	SLU	UU
Fisheries	2 167	2 347	71,2	8,7	0,0	6,4	11,5	11,1	6,7
Food Science	9 060	9 858	242,0	3,4	3,7	59,7	3,1	71,3	7,9
& Techn.	13 745	14 552
Immunology	13 745	14 552	911,9	150,0	215,7	151,0	20,2	10,1	80,8
Infectious	7 538	7 729	358,7	44,4	65,6	38,3	5,8	3,2	26,4
Diseases
Microbiology	14 145	15 005	580,6	74,8	60,3	82,6	25,2	57,2	56,1
Parasitiology	2 329	2 714	66,5	0,5	9,1	5,3	2,6	17,4	5,0
Veterinary	12 794	15 624	343,3	4,7	20,1	5,5	4,1	160,5	19,8
Sciences
Virology	4 628	4 854	209,6	21,8	61,8	13,9	2,5	8,5	26,7

Medelcitering

Ämne	EU15	EU27	Sverige	GU	KI	LU	SU	SLU	UU
Fisheries	1,18	1,14	1,24				0,94	0,90
Food Science	1,14	1,11	1,41			1,53		1,41
& Techn,
Immunology	0,91	0,89	0,74	0,86	0,52	0,68	0,64	0,78	0,60
Infectious	0,86	0,86	0,82	0,93	0,68	0,84			0,59
Diseases
Microbiology	1,02	1,00	1,02	1,24	0,81	0,94	0,79	0,88	1,19
Parasitiology	1,12	1,04	1,50					1,25
Veterinary	1,05	0,93	1,66		2,49			1,50	1,72
Sciences
Virology	0,94	0,92	0,85	0,75	1,16	0,79			0,67

512

SOU 2009:8 Bilaga 5

Andel topp 10 procent

Ämne	EU15	EU27	Sverige	GU	KI	LU	SU	SLU	UU
Fisheries	8,2	7,8	7,6				6,4	7,9
Food	8,7	8,4	10,9			10,8		11,9
Science &
Techn.
Immunology	8,8	8,4	5,7	6,7	2,0	4,7	5,3	8,3	4,8
Infectious	5,8	5,7	4,2	7,3	1,2	5,8			3,6
Diseases
Microbiology	7,7	7,4	7,6	12,0	7,7	5,9	2,6	5,1	10,6
Parasitio-	9,4	8,4	14,1					10,5
logy
Veterinary	5,7	4,8	9,0		4,8			7,4	6,7
Sciences
Virology	7,4	7,2	6,3	5,7	9,1	6,9			1,9

Andel topp 1 procent

Ämne	EU15	EU27	Sverige	GU	KI	LU	SU	SLU	UU
Fisheries	1,0	0,9	0,6				0,0	0,0
Food	0,8	0,8	1,8			2,5		0,9
Science &
Techn.
Immunolo	0,7	0,7	0,5	1,0	0,0	0,2	0,0	0,0	0,0
gy
Infectious	0,3	0,3	0,2	0,0	0,0	0,0			0,0
Diseases
Microbiolo	0,4	0,4	0,2	1,3	0,0	0,0	0,0	0,0	0,1
gy
Parasitio-	0,8	0,7	0,5					0,0
logy
Veterinary	0,5	0,4	0,7		4,8			0,6	0,0
Sciences
Virology	0,7	0,7	0,9	0,0	4,5	1,2			0,0

513