Till statsrådet Eskil Erlandsson

Regeringen beslutade den 29 november 2007 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av Statens jordbruks- verk, Staten veterinärmedicinska anstalt (SVA), Livsmedelsverket samt Fiskeriverket. Syftet med översynen är att tydliggöra ansvars- fördelningen och effektivisera verksamheterna samt pröva omfatt- ningen av det offentliga åtagandet och konkurrensutsatt verksamhet vid dessa myndigheter (dir. 2007:166).

Genom tilläggsdirektiv den 18 juni 2008 (dir. 2008:83) utvid- gades uppdraget till att även omfatta analys av och förslag gällande hemvisten i myndighetsstrukturen för förvaltningsuppgifter inom det veterinära området och för en statlig veterinärorganisation. Genom tilläggsdirektiv den 13 november 2008 (dir. 2008:139) beslutades att slutredovisning av uppdraget skulle ske senast den 31 januari 2009.

Till särskild utredare förordnade regeringen den 11 december 2007 dåvarande landshövdingen Gerhard Larsson.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 14 januari 2008 kanslichef, fil. dr Hans Wiklund. Som sekre- terare (50 procent) i utredningen anställdes den 1 mars 2008 agro- nomen Annika Atterwall. Från och med september 2008 har departe- mentssekreteraren Catharina Rosqvist, Jordbruksdepartementet, bistått utredningen som juridisk sekreterare (50 procent). Fil. dr Hans Goine har biträtt i sekretariatet med en studie kring forskning och på liknande sätt har fil. lic P-G Hånell bistått med en internationell jämförelse.

Att som experter biträda utredaren förordnades den 14 mars 2008 handläggaren Nils Alesund, Sveriges kommuner och lands- ting, verkställande direktören Agneta Dreber, Livsmedelsföretagen, verksamhetsledaren Lasse Hellander, Sveriges konsumenter, ministern Pernilla Ivarsson, Sveriges permanenta representation i Bryssel, departementssekreteraren Johan Krabb, Jordbruksdepartementet, kanslirådet Camilla Lehorst, Jordbruksdepartementet, veterinär Jenny

Lundström, Lantbrukarnas riksförbund, docent Hans-Örjan Nohrstedt, FORMAS, verkställande direktören Thomas Svaton, Svensk dagligvaruhandel och förbundsordförande Henrik Svenberg, Sveriges fiskares riksförbund.

Utredningen har antagit namnet Ansvar inom livsmedelskedjan. Utredningen startade sitt arbete senvåren 2008 och har i prak-

tiken bedrivits under drygt nio månaders tid.

Utredaren får härmed överlämna betänkandet (SOU 2009:08)

Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion.

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i januari 2009

Gerhard Larsson

/Hans Wiklund

Annika Atterwall

Catharina Rosqvist

Innehåll

Förkortningar.....................................................................

15

Sammanfattning ................................................................

19

Författningsförslag .............................................................

33

Författningsförändringar .....................................................

43

1

Om uppdraget och dess genomförande .........................

49

1.1

Utredningsuppdraget...............................................................

49

1.2

Utredningsarbetets uppläggning.............................................

50

1.3

Betänkandets disposition.........................................................

52

2

Nuvarande myndighetsstruktur ....................................

55

2.1

Livsmedelsverket......................................................................

58

2.2

Statens veterinärmedicinska anstalt ........................................

59

2.3

Jordbruksverket .......................................................................

60

2.4

Fiskeriverket.............................................................................

62

2.5

Länsstyrelserna.........................................................................

63

2.6

Livsmedelskedjan och dess delar.............................................

64

3

Tre nya myndigheter ...................................................

67

3.1Tydligare nationell ansvarsfördelning genom EU-

anpassning ................................................................................

68

3.1.1 Ny övergripande livsmedelslagstiftning inom EU .....

69

3.2 Återspegling av nya politiska perspektiv inom EU ...............

72

 

5

Innehåll SOU 2009:8

 

3.2.1

Förstärkt landsbygdsutvecklingsperspektiv................

72

 

3.2.2

Nytt maritimt perspektiv .............................................

73

3.3

Systematiserad riskhantering och riskvärdering.....................

74

3.4

Fokusering på statliga kärnuppgifter ......................................

75

3.5

Minskat statligt intrång på fungerande marknader ................

78

3.6

Forskning med hög relevans och kvalitet ...............................

81

3.7

Bättre styrning, samordning och kontroll ..............................

82

3.8

Färre och mer effektiva myndigheter......................................

86

 

3.8.1

Regional indelning ........................................................

87

3.9Anpassning till nya produktions- och

 

konsumtionsmönster ...............................................................

88

 

3.9.1 Färre jordbrukare och fiskare, fler

 

 

 

livsmedelsföretag...........................................................

88

 

3.9.2 Ökad import av livsmedel ............................................

90

3.10

Reformmotiven i sammanfattning ..........................................

91

4

Livsmedelssäkerhets-myndigheten................................

93

5

Sammanhållet normeringsansvar ................................

101

5.1

Ny livsmedelslagstiftning inom EU......................................

101

 

5.1.1

Livsmedelskriserna på 1990-talet ...............................

102

 

5.1.2

Kommissionens vitbok ...............................................

102

 

5.1.3

Allmänna livsmedelslagen...........................................

103

 

5.1.4

Hygien- och kontrollpaketet......................................

103

 

5.1.5 Konsekvenser på nationell nivå..................................

104

5.2

Myndigheternas EU-arbete ...................................................

105

 

5.2.1 Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och

 

 

 

djurhälsa.......................................................................

106

 

5.2.2 Ständiga kommittén för fytosanitära frågor..............

107

5.3

Den nationella ansvarsfördelningen......................................

107

 

5.3.1

Föreskrifter..................................................................

114

 

5.3.2 Allmänna råd, vägledningar m.m................................

114

 

5.3.3

Nationella branschriktlinjer .......................................

115

 

5.3.4

Näringsrekommendationer och kostråd ...................

116

6

 

 

 

SOU 2009:8 Innehåll

 

5.3.5

Utvärderingar av normeringsarbetet .........................

117

5.4

Överväganden och förslag.....................................................

119

 

5.4.1

Ett sammanhållet normeringsansvar .........................

119

 

5.4.2

Förstärkt EU-arbete...................................................

123

 

5.4.3 Mer aktivt främjande av regelefterlevnad..................

123

 

5.4.4

Ett regelråd inrättas ....................................................

124

 

5.4.5 Tydligare ansvar för nutritionsfrågor........................

125

6

Sammanhållet kontrollansvar.....................................

127

6.1

Den fleråriga nationella kontrollplanen................................

127

6.2

Det svenska kontrollsystemet...............................................

128

 

6.2.1

Livsmedel ....................................................................

129

 

6.2.2 Foder och animaliska biprodukter.............................

131

 

6.2.3

Djurhälsa .....................................................................

132

 

6.2.4

Djurskydd ...................................................................

134

 

6.2.5

Växtskydd och utsäde.................................................

134

 

6.2.6

Gränskontroll..............................................................

135

6.3

Egenkontroll ..........................................................................

136

6.4

Enskilda kontrollorgan..........................................................

137

 

6.4.1

Livsmedel ....................................................................

138

 

6.4.2

Foder ...........................................................................

139

 

6.4.3

Djurhälsa .....................................................................

140

 

6.4.4

Djurskydd ...................................................................

142

 

6.4.5

Växtskydd och utsäde.................................................

142

6.5

Brister i kontrollen.................................................................

143

 

6.5.1

Livsmedel ....................................................................

144

 

6.5.2 Foder och animaliska biprodukter.............................

146

 

6.5.3

Djurskydd och djurhälsa ............................................

147

 

6.5.4

Växtskydd ...................................................................

149

 

6.5.5 Primärproduktion av livsmedel och foder.................

150

6.6

Överväganden och förslag.....................................................

151

 

6.6.1 Ett sammanhållet nationellt kontrollansvar..............

151

 

6.6.2 Fördjupad samverkan mellan central och regional

 

 

 

nivå...............................................................................

154

 

6.6.3 Operativ kontroll på central nivå...............................

155

7

Innehåll SOU 2009:8

 

6.6.4 Ökad användning av enskilda kontrollorgan,

 

 

 

m.m. .............................................................................

159

 

6.6.5

Den kommunala livsmedelskontrollen......................

160

 

6.6.6 Ny högskoleutbildning för att trygga

 

 

 

myndigheternas långsiktiga

 

 

 

kompetensförsörjning ................................................

160

7

Utvecklad laboratorieverksamhet ................................

163

7.1

Livsmedelsverket....................................................................

164

7.2

Statens veterinärmedicinska anstalt.......................................

166

7.3

Laboratorieresurser ................................................................

170

 

7.3.1

Kapacitetsutnyttjande.................................................

174

 

7.3.2 Investeringsbehov lokaler och utrustning.................

179

7.4

Referenslaboratorier, mm ......................................................

179

 

7.4.1

Nationella referenslaboratorier..................................

179

 

7.4.2

Gemenskapens referenslaboratorium för

 

 

 

campylobakter.............................................................

181

 

7.4.3

Referenslaboratorium för Världsorganisationen

 

 

 

för djurhälsa.................................................................

181

 

7.4.4 Collaborating centre för Världsorganisationen

 

 

 

för djurhälsa.................................................................

182

7.5

Ackreditering..........................................................................

183

7.6

Den svenska laboratoriemarknaden ......................................

183

7.7

Överväganden och förslag .....................................................

185

 

7.7.1

Nationellt centrallaboratorium för

 

 

 

livsmedelskedjan..........................................................

185

 

7.7.2

Internationell samverkan kring

 

 

 

referenslaboratorier.....................................................

189

 

7.7.3

Rutindiagnostiken begränsas......................................

190

 

7.7.4 Försäljningen av laboratorieprodukter upphör.........

191

 

7.7.5

Fortsatt kompetensprovning......................................

192

 

7.7.6

Samarbete med Smittskyddsinstitutet .......................

193

8

Forskning med hög relevans.......................................

195

8.1

Forskningsverksamhetens inriktning....................................

195

 

8.1.1

Livsmedelsverket.........................................................

195

8

 

 

 

SOU 2009:8 Innehåll

 

8.1.2

Statens veterinärmedicinska anstalt...........................

197

 

8.1.3

Jordbrukverket............................................................

199

8.2

Forskningssamverkan ............................................................

200

8.3

Organisation och resurser .....................................................

202

 

8.3.1

Livsmedelsverket ........................................................

202

 

8.3.2

Statens veterinärmedicinska anstalt...........................

203

 

8.3.3

Jordbruksverket ..........................................................

203

8.4

Forskningens produktivitet och kvalitet..............................

205

8.5

Överväganden och förslag.....................................................

207

 

8.5.1 Forskning med hög relevans ......................................

207

 

8.5.2 Förstärkt forskning om fiskhälsa ..............................

210

9

Effektivare krisberedskap och smittskydd....................

213

9.1

De centrala myndigheternas ansvar ......................................

214

9.2

Nuvarande ansvarsfördelning................................................

214

9.3

Foderberedskap......................................................................

217

9.4

Epizootiberedskap .................................................................

218

 

9.4.1

Jordbruksverket ..........................................................

219

 

9.4.2

Statens veterinärmedicinska anstalt...........................

221

 

9.4.3

Livsmedelsverket ........................................................

224

 

9.4.4

Länsstyrelserna ...........................................................

225

9.5

Kärnenergiberedskap .............................................................

225

9.6

Zoonoser och myndighetssamverkan...................................

226

 

9.6.1

Zoonoscenter..............................................................

226

 

9.6.2

Zoonosrådet................................................................

227

 

9.6.3

Zoonossamverkansgruppen .......................................

228

9.7

Register, informationssystem, m.m......................................

229

 

9.7.1

Nationella register ......................................................

229

 

9.7.2 Informations- och varningssystem inom EU ...........

230

9.8

Resurser och finansiering ......................................................

232

9.9

Funktionalitet och effektivitet..............................................

233

9.10

Överväganden och förslag.....................................................

236

 

 

 

9

Innehåll SOU 2009:8

 

9.10.1 Ett sammanhållet krisledningsansvar.........................

236

 

9.10.2 Fortsatt statlig epizootibekämpning..........................

238

 

9.10.3 Den diagnostiska beredskapen renodlas....................

239

 

9.10.4 Vaccinberedskapen upphör ........................................

240

 

9.10.5 Djurregistren tillgängliggörs ......................................

241

 

9.10.6 Zoonosamverkan förstärks.........................................

242

10

Vetenskapligt råd för riskvärdering..............................

243

10.1

Krav på riskanalys...................................................................

243

10.2

Riskanalysbegreppet...............................................................

244

10.3

Modeller för riskanalysens organisering ...............................

247

10.4

Nuvarande ansvarsfördelning i Sverige.................................

248

 

10.4.1 Livsmedel.....................................................................

249

 

10.4.2 Foder och djurhälsa.....................................................

251

 

10.4.3 Djurskydd....................................................................

253

 

10.4.4 Fytosanitärt växtskydd ...............................................

253

 

10.4.5 Resurser och kompetens.............................................

254

10.5

Riskanalys i EU och nationella system .................................

256

 

10.5.1 Riskanalys i EU...........................................................

257

 

10.5.2 Riskanalys i nationella system....................................

259

10.6

Överväganden och förslag .....................................................

261

 

10.6.1 Vetenskapligt råd för riskvärdering ...........................

261

11

Myndigheten för havsresurser och fiske.......................

269

12

Från fiskeri till havsresurser.......................................

275

12.1

Nytt maritimt perspektiv.......................................................

275

12.2

Ansvarsfördelningen inom EU och nationellt .....................

276

12.3

Bevarandeåtgärder ..................................................................

278

 

12.3.1 Kritik och brister.........................................................

280

12.4

Strukturstöd inom fiskeripolitiken .......................................

281

 

12.4.1 Nationell strategisk plan 2007-2013 ..........................

281

 

12.4.2 Operativt program 2007-2013....................................

282

 

12.4.3 Administration av stöden ...........................................

284

10

 

 

SOU 2009:8

Innehåll

 

12.4.4 Kontroll av stöden ......................................................

285

 

12.4.5 Övriga strukturåtgärder .............................................

286

 

12.4.6 Kritik och brister ........................................................

287

12.5

Fiskerikontroll .......................................................................

289

 

12.5.1 Den svenska fiskerikontrollen ...................................

289

 

12.5.2 Organisation och kostnader.......................................

292

 

12.5.3 Kritik och brister ........................................................

293

12.6

Överväganden och förslag.....................................................

296

 

12.6.1 Nationellt samordningsansvar för havsresurser .......

296

 

12.6.2 Nationellt samordningsansvar för vattenbruk..........

299

 

12.6.3 Effektivare administration av EG-stöd till fisket .....

301

 

12.6.4 Effektivare kontroll av fisket .....................................

302

13

Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning....................

305

13.1

Verksamhetens inriktning .....................................................

305

 

13.1.1 Vetenskaplig rådgivning .............................................

306

 

13.1.2 Samverkan nationellt och internationellt ..................

307

13.2

Resurser och finansiering ......................................................

309

13.3

Organisation...........................................................................

310

 

13.3.1 Havsfiskelaboratoriet .................................................

310

 

13.3.2 Kustlaboratoriet..........................................................

310

 

13.3.3 Sötvattenslaboratoriet ................................................

311

 

13.3.4 Fiskeriförsöksstationerna...........................................

312

 

13.3.5 Fartygsenheten ...........................................................

313

 

13.3.6 Marknaden för forskningsfartyg................................

314

13.4

Forskningens produktivitet och kvalitet..............................

315

13.5

Förtroende för politik och förvaltning.................................

318

13.6

Överväganden och förslag.....................................................

320

 

13.6.1 Forskningsverksamheten renodlas ............................

320

 

13.6.2 Miljöövervakningen begränsas...................................

324

 

13.6.3 Fiskeriförsöksstationerna avvecklas ..........................

325

 

13.6.4 Redskapsutvecklingen prioriteras upp ......................

326

 

13.6.5 Forskningsfartygen överförs till

 

 

Kustbevakningen ........................................................

326

14

Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling.....

329

 

 

11

Innehåll SOU 2009:8

15

Från jordbruk till landsbygdsutveckling .......................

335

15.1

Förstärkt landsbygdsutvecklingsperspektiv .........................

335

15.2

Ansvarsfördelning inom EU och på nationell nivå ..............

336

15.3

EU-arbetet ..............................................................................

337

 

15.3.1 Kritik och brister.........................................................

338

15.4

Stödadministration.................................................................

338

 

15.4.1 Gårdsstöd och andra direktstöd.................................

339

 

15.4.2 Marknadsstöd, mm .....................................................

339

 

15.4.3 Landsbygdsstöd och miljöersättningar......................

340

 

15.4.4 Finansiering.................................................................

342

 

15.4.5 Administration av stöden ...........................................

342

 

15.4.6 Kontroll av stöd ..........................................................

345

 

15.4.7 Kritik och brister.........................................................

346

15.5

Kompetensutveckling, mm....................................................

348

 

15.5.1 Vattenverksamheten ...................................................

350

15.6

Överväganden och förslag .....................................................

351

 

15.6.1 Förstärkt samordning för landsbygdsutveckling......

351

 

15.6.2 Effektivare administration av jordbruksstöden ........

353

 

15.6.3 Samordningen av tvärvillkorskontrollen utvecklas...

353

 

15.6.4 Kompetensutvecklingen omstruktureras ..................

354

 

15.6.5 Vattenverksamheten avvecklas...................................

356

16

Tydligare roller inom det veterinära området ................

357

16.1

Veterinär behörighet ..............................................................

357

16.2

Veterinära ansvarsnämnden ...................................................

359

16.3

Tillsyn över veterinär verksamhet .........................................

361

16.4

Djursjukdata ...........................................................................

365

16.5

Distriktsveterinärorganisationen...........................................

367

16.6

Jordbruksverkets dubbla roller..............................................

370

16.7

Överväganden och förslag .....................................................

372

17

De nya myndigheternas utformning och lokalisering .....

377

12

 

 

SOU 2009:8

 

Innehåll

17.1

Utgångspunkter .....................................................................

377

 

17.1.1 Organisering och dimensionering .............................

377

 

17.1.2 Lokalisering.................................................................

378

17.2

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ........................................

380

 

17.2.1 Lokalisering.................................................................

380

 

17.2.2 Organisation ...............................................................

381

 

17.2.3 Dimensionering ..........................................................

383

17.3

Myndigheten för havsresurser och fiske ..............................

386

 

17.3.1 Lokalisering.................................................................

386

 

17.3.2 Organisation ...............................................................

386

 

17.3.3 Dimensionering ..........................................................

388

17.4

Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling ........

389

 

17.4.1 Lokalisering.................................................................

389

 

17.4.2 Organisation ...............................................................

390

 

17.4.3 Dimensionering ..........................................................

392

17.5

Regional statlig organisation .................................................

393

 

17.5.1 Regionala jordbruks- och fiskedelegationer .............

395

18

Förslagens konsekvenser ...........................................

401

18.1

Myndighetsstruktur...............................................................

401

18.2

Myndigheternas personal ......................................................

402

18.3

Sysselsättning och offentlig service ......................................

404

18.4

Företagens administrativa börda, mm ..................................

405

18.5

Statens intäkter och kostnader..............................................

406

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2007:166 ...........................................

409

Bilaga 2

Tilläggsdirektiv 2008:83..................................................

417

Bilaga 3

Tilläggsdirektiv 2008:139................................................

421

Bilaga 4

Internationell översikt....................................................

423

Bilaga 5

Bibliometrisk analys .......................................................

495

13

Förkortningar

CAC

The Codex Alimentarius

 

Commission, Kommissionen

 

för FN:s regelverk för livsmedel

 

(Codex)

CITES

Convention on International

 

Trade in Endangered Species of

 

Wild Fauna and Flora, kon-

 

ventionen om internationell

 

handel med utrotningshotade

 

arter

CPM

Commission on Phytosanitary

 

Measures, Växtsskydds-

 

kommissionen

DAFF

Department of Agriculture,

 

Fisheries and Food, Jordbruks-,

 

fiskeri- och livsmedels-

 

departementet, Irland

Defra

Department for Environment,

 

Food and Rural Affairs, Miljö-

 

livsmedels- och landsbygdsde-

 

partementet, Storbritannien

DG Agri

Directorate-General for Agri-

 

culture and Rural Development,

 

EU:s generaldirektorat för jord-

 

bruk och landsbygdsutveckling

DGAL

La direction génerale de

 

l’alimentation, General-

 

direktorat för livsmedel,

 

Frankrike

DG Fiske

EU:s generaldirektorat för

 

havsfrågor och fiske, före-

 

gångaren till DG Mare

 

15

Förkortningar

SOU 2009:8

DG Mare

Directorate-General for Mari-

 

time Affairs and Fisheries, EU:s

 

generaldirektorat för havsfrågor

 

och fiske

DG Sanco

Directorate-General for Health

 

and Consumer Affairs, EU:s

 

generaldirektorat för hälsa och

 

konsumentskydd

Dir.

Kommittédirektiv

DoHC

Department of Health and

 

Children, Hälso- och barn-

 

departementet, Irland

EES

Europeiska ekonomiska sam-

 

arbetsområdet

EG

Europeiska gemenskapen

EFSA

Europeiska livsmedelssäker-

 

hetsmyndigheten inom EU

EU

Europeiska unionen

Evira

Elintarviketurvallisuusvirasto,

 

Livsmedelssäkerhetsverket,

 

Finland

FAO

Food and Agriculture

 

Organization, FN:s livsmedels-

 

och jordbruksorganisation

FASFC

Federal Agency for the Safety

 

of the Food Chain, Federala

 

myndigheten för livsmedels-

 

säkerhet, Belgien

FORMAS

Forskningsrådet för miljö,

 

areella näringar och samhälls-

 

byggande

FPS

Federal Public Service for

 

Health, Food Chain Safety and

 

Environment, Federala

 

tjänsten för folkhälsa, livs-

 

medelssäkerhet och miljö,

 

Belgien

FSA

Food and Standards Agency,

 

Livsmedels- och standardi-

 

seringsmyndigheten, Stor-

 

britannien

16

SOU 2009:8 Förkortningar

FSAI

The Food Safety Authority of

 

Ireland, Myndigheten för livs-

 

medelssäkerhet, Irland

FV

Fiskeriverket

FVO

Food and Veterinary Office,

 

Kontoret för livsmedels- och

 

veterinärfrågor inom DG Sanco

GMO

Genetiskt modifierade orga-

 

nismer

HELCOM

Helsinki Comission, Con-

 

vention on the Protection of

 

the Marine Environment of the

 

Baltic Sea Area, Helsingfors-

 

kommissionen, konventionen

 

om skydd av Östersjöområdets

 

marina miljö

ICES

International Council for the

 

Exploration of the Sea,

 

Internationella havsforsknings-

 

rådet

MAF

Ministère de l’Agriculture et de

 

la Pêche, Jordbruks- och

 

fiskeriministeriet, Frankrike

Nifes

Nasjonalt institutt för

 

ernaerings- og sjømatsforsk-

 

ning, Norge

NUTEK

Verket för näringslivsutveckling

OIE

Organisation mondiale de la

 

santé, världsorganisationen för

 

djurhälsa

Prop.

Proposition

RASFF

Rapid Alert for Food and Feed,

 

EU:s system för snabb varning

 

för hälsovådliga livsmedel

RiR

Riksrevisionen

SJV

Statens Jordbruksverk

SLV

Livsmedelsverket

SLU

Sveriges lantbruksuniversitet

SMHI

Statens meterologiska och

 

hydrologiska institut

 

17

Förkortningar

SOU 2009:8

SOU

Statens offentliga utredningar

SPS

Sanitary och phytosanitary

 

Measures Agreement, Avtal om

 

Sanitära och fytosanitära frågor

STECF

The Scientific, Technical and

 

Economic Committee for

 

Fisheries, Vetenskapliga, tek-

 

niska och ekonomiska kom-

 

mittén för fiskerinäringen

SVA

Statens veterinärmedicinska

 

anstalt

TSE

Transmissibel spongiform

 

encephalopati

VAN

Veterinära ansvarsnämnden

WHO

World Health Organization,

 

Världshälsoorganisationen

Vinnova

Verket för innovationssystem

18

Sammanfattning

Trygg med vad du äter

- nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion

Uppdraget

Den särskilde utredaren, Gerhard Larsson, har enligt regeringens direktiv haft i uppdrag att göra en översyn av myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan, utifrån en analys av Fiskeriverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicinska anstalt, samt föreslå en effektiv myndighetsstruktur som underlättar styrning, samordning, kontroll och uppföljning av såväl myndigheternas verksamhet inom livsmedelskedjan som myndigheternas andra uppgifter (främst genomförandet av jordbruks- och fiskeripolitiken).

Utredningen ska särskilt överväga omfattningen av det offentliga åtagandet och identifiera verksamheter som inte bör ingå i myndigheternas fortsatta verksamhet, analysera i vilken utsträckning myndigheterna bör bedriva forskningsverksamhet och kunskapsuppbyggande verksamhet samt föreslå hur sådan verksamhet kan effektiviseras och utvecklas eller i vilken omfattning den bör omstruktureras, beakta hur interaktionen mellan riskhanterande och riskvärderande verksamheter bör organiseras för att uppnå effektivaste resultat i förhållande till myndigheternas uppdrag, samt analysera och lämna förslag gällande hemvisten i myndighetsstrukturen för förvaltningsfrågor inom det veterinära området och för en statlig veterinärorganisation.

I uppdraget ingår även att föreslå hur myndigheten eller myndigheterna ska vara organiserade, dimensionerade och

19

Sammanfattning

SOU 2009:8

lokaliserade samt föreslå namn på nya myndigheter. Dagens fyra myndigheter har sammanlagt cirka 2300 årsarbetskrafter. Därutöver utför länsstyrelserna uppgifter inom de centrala myndigheternas ansvarsområden motsvarande totalt cirka 1060 årsarbetskrafter.

Nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion

Utredningen föreslår att det från och med den 1 januari 2010 inrättas en ny myndighetsstruktur för säkra livsmedel och hållbar produktion. Dagens fyra myndigheter ersätts enligt utredningens förslag av tre nya:

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska i samhällets och konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter i hela livsmedelskedjan.

Myndigheten för havsresurser och fiske ska främja en hållbar förvaltning av havsresurserna och fisket.

Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling ska främja ett efterfrågestyrt, konkurrenskraftigt och miljöanpassat jordbruk samt en hållbar landsbygdsutveckling i hela landet.

Motiv för den nya myndighetsstrukturen

Utredningens analys av de nuvarande myndigheterna visar att det föreligger ett reformbehov som motiverar en mer genomgripande myndighetsreform. Motiven för den ny myndighetsstrukturen är i huvudsak de följande.

Den återskapar en tydlig nationell ansvarsfördelning genom en anpassning till den nya ansvarsfördelningen på EU-nivå och EU-kommissionens organisation av generaldirektoraten samt en tillämpning av principen en central lagstiftning, en central myndighet. Därigenom underlättas den nationella tillämpningen av de EU-gemensamma regelverken samtidigt som grunden läggs för ett mer effektivt svenskt EU-arbete.

Den avspeglar det förstärkta landsbygdsperspektivet inom den gemensamma jordbrukspolitiken och det nya maritima

20

SOU 2009:8

Sammanfattning

perspektivet (havspolitiken) som utvecklats i anslutning till den gemensamma fiskeripolitiken.

Den skapar ett heltäckande och enhetligt system för riskvärdering som tillgodoser riskhanterande myndigheters behov av vetenskapliga underlag.

Den fokuserar normering och tillsyn i egenskap av statliga kärnuppgifter. Ansvaret för normering och tillsyn hålls samman för att främja en effektiv verksamhet medan tillsyn och främjande hålls åtskilda för att undvika förtroendeproblem för och rollkonflikter inom myndigheterna.

Den innebär en renodling av det statliga åtagandet som tillgodoser samhälleliga behov och samtidigt minimerar statens intrång på fungerande privata marknader utifrån principen att myndigheter endast ska bedriva konkurrensutsatt verksamhet om särskilda skäl föreligger.

Den fokuserar forskning med hög kvalitet och hög relevans för myndigheternas kärnuppgifter utifrån principen att forskning bör bedrivas vid universitet och högskolor om inte särskilda skäl föreligger.

Den underlättar statens styrning genom att skapa ett mer sammanhållet ansvar som underlättar riksdagens och regeringens analys av kostnaderna för och effekterna av den förda politiken, genom att minska behovet av särskilda uppdrag utöver instruktion och regleringsbrev samt genom att tydliggöra myndigheternas uppdrag för konkurrensutsatt verksamhet och forskning.

Den lägger grunden för en mer överskådlig statsförvaltning genom att minska antalet centrala myndigheter, reducera antalet regionala och lokala enheter och systematisera samarbetet mellan centrala myndigheter och länsstyrelser samt en effektivare statlig verksamhet genom att skapa stordriftsfördelar, större kritisk massa och eliminera parallella funktioner.

Den innebär en resursmässig anpassning av de svenska myndigheternas dimensionering till det faktum att jordbrukarna och fiskarna påtagligt har minskat i antal medan antalet livsmedelsföretag har ökat i antal samt att importen av livsmedel har ökat kraftigt.

21

Sammanfattning

SOU 2009:8

Säkra livsmedel

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten inrättas för att i samhällets och konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter i hela livsmedelskedjan. Vid den nya myndigheten samlas normerings- och kontrollansvar samt expertfunktioner i form av laboratorie- och forskningsverksamhet för hela livsmedelskedjan – från jord till bord.

Det innebär en harmonisering av den svenska myndighetsstrukturen till den ansvarsfördelning som sedan några år råder på EU-nivå och till EU-kommissionens organisation av generaldirektoraten. Det är även i linje med de myndighetsreformer som under senare år genomförts i flertalet av de länder som påverkas av EU:s nya övergripande livsmedelsslagstiftning, bland annat i Danmark, Finland och Norge.

Det samlade normeringsansvaret lägger grunden för ett integrerat perspektiv för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter inom ramen för en fungerande marknad.

Det samlade kontrollansansvaret inom livsmedelskedjan förstärker ledningen och samordningen av den offentliga kontrollen av att regler efterlevs genom hela livsmedelskedjan och underlättar en prioritering av åtgärder till de länkar av livsmedelskedjan där behovet av kontroll är störst för att säkerställa säkra livsmedel.

Det samlade normerings- och kontrollansvaret underlättar relationen mellan EU-systemet och den svenska nationella förvaltningen, till exempel när det gäller EU-kommissionens återkommande inspektioner av de nationella kontrollsystemen för livsmedelskedjan.

Den kommunala livsmedelskontrollen stärks. Genom att inrätta en högskoleutbildning med inriktning mot tillsyn och kontroll inom livsmedelskedjan underlättas kommunernas långsiktiga kompetensförsörjning.

Ett nationellt centrallaboratorium för livsmedelskedjan skapas. Det möjliggör en effektivare användning av de totala statliga laboratorieresurserna genom stordrift och större kritisk massa samt främjar en vidareutveckling av personalens kompetens.

22

SOU 2009:8

Sammanfattning

Effektivare krishantering

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten kommer att ha ett sammanhållet nationellt krisledningsansvar inom livsmedelskedjan. I den nuvarande myndighetsstrukturen bygger krisledningen på en komplicerad samverkan horisontellt mellan olika nationella myndigheter på central nivå och vertikalt mellan olika myndigheter och organisationer på central, regional och lokal nivå.

Det sammanhållna krisledningsansvar som skapas främjar en beredskapsplanering som utgår från de gemensamma behoven i hela livsmedelskedjan samt en effektiv bekämpning av allvarliga smittsamma djursjukdomar och hantering av andra kriser i livsmedelskedjan.

Genom att sammanföra de epidemiologiska resurserna i form av expertis, djurregister, etc. i en myndighet läggs grunden för ett nationellt epidemiologiskt centrum inom djur- och livsmedelsområdet.

Skapandet av ett tydligt sammanhållet myndighetsansvar inom djur- och livsmedelsområdet underlättar samverkan och samarbete mellan djurhälso- och folkhälsoområdet, till exempel när det gäller sjukdomar som smittar mellan djur och människor (zoonoser).

Anpassningen av den svenska myndighetsstrukturen till ansvarsfördelningen inom EU och till EU-kommissionens organisation av generaldirektoraten underlättar det svenska deltagandet i hanteringen av gränsöverskridande kriser.

Vetenskapligt råd för riskvärdering

I den nya livsmedelslagsstiftningen lyfts riskvärdering fram som en metod för att ta fram vetenskapliga underlag för beslut om riskhanteringsåtgärder. I den nuvarande myndighetsstrukturen är relationen mellan riskhantering och riskvärdering osystematiskt organiserad och inom vissa segment av livsmedelskedjan saknas idag oberoende nationell riskvärderingskompetens. Den nya myndighetsstrukturen skapar en heltäckande modell för riskhantering och riskvärdering. I anslutning till Livsmedelssäkerhetsmyndigheten, i egenskap av riskhanterande myndighet, inrättas ett oberoende vetenskapligt råd för

23

Sammanfattning

SOU 2009:8

riskvärdering med ett motsvarande ansvarsområde som myndigheten. Det vetenskapliga rådet består av en majoritet av externa experter och leds av en vetenskapligt meriterad ordförande som är oberoende i förhållande till värdmyndigheten. Regeringen utser medlemmarna för att markera rådets oberoende. Till stöd för rådet inrättas vid Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ett sekretariat för riskvärdering med uppgift att bistå i beredningen av ärenden.

Det vetenskapliga rådet tillgodoser den riskhanterande myndighetens behov av vetenskapliga underlag samtidigt som riskvärderingens oberoende i förhållande till riskhanteringen säkerställs.

Sekretariatet för riskvärdering samlar det nationella metodstödet för riskvärdering och står därigenom för den kontinuitet och kompetens som krävs för att svenska riskvärderingar ska uppfylla internationella krav.

Det samlade nationella riskvärderingsansvaret underlättar det svenska deltagandet i internationella riskvärderingsorgan, såsom Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten.

Djurens hälsa och välfärd

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten kommer att ha ett sammanhållet ansvar för normering och kontroll inom djurområdet. Samtidigt kommer Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling att ha ett ansvar för att främja produktionskvalitet inom jordbruket som värnar djurens hälsa och välfärd samt för den statliga veterinärorganisationen.

Det integrerade livsmedelssäkerhetsperspektivet inkluderar bestämmelser om djurhälsa och djurskydd vilket motiverar att djurhälsa och djurskydd, inklusive smittskydd, är ett ansvar för Livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Integrationen av livsmedel samt djurhälsa och djurskydd innebär även en anpassning till ansvarsområdet för Generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd (DG Sanco) inom EU-kommissionen samt ligger i linje med de myndighetsreformer som nyligen genomförts i andra medlemsstater.

Den föreslagna lösningen återupprättar den grundläggande förvaltningspolitiska principen att en och samma myndighet

24

SOU 2009:8

Sammanfattning

inte bör ansvara för både främjande och begränsande uppgifter. I den nya ordningen kommer olika myndigheter att ansvara för att främja en konkurrenskraftig produktion inom jordbruket respektive att utforma och kontrollera efterlevnaden av regler inom områdena djurhälsa och djurskydd. Då Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling kommer att ansvara för den statliga veterinärorganisationen är det, för att tydliggöra rollerna inom det veterinära området, lämpligt att Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ansvarar för de veterinära förvaltningsuppgifterna.

Det samlade riskvärderingsansvaret inom livsmedelskedjan som skapas lägger grunden för ett nationellt kunskapscentrum för djurens hälsa och välfärd i Uppsala genom att den riskvärderingskompetens som samlas inom Livsmedelssäkerhetsmyndigheten lättare kan samordnas med den kompetens som finns vid Sveriges lantbruksuniversitet.

Det sammanhållna ansvaret för djurfrågorna upprätthålls med den nya ordningen, fast inom ansvarsområdet för den nya Livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Det är en viktig förutsättning för ett effektivt smittskydd, då sjukdomar kan överföras såväl mellan livsmedelsproducerande djur och andra djur (sällskapsdjur och försöksdjur) som mellan djur och människor.

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten kommer att ansvara för djurregistren, som formellt hör till smittskyddet, men samtidigt ha en skyldighet att löpande förse Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling och länsstyrelserna med registeruppgifter.

Hållbar förvaltning av havet och dess resurser

Myndigheten för havsresurser och fiske inrättas för att främja en hållbar förvaltning av havsresurserna och fisket. Den nya myndigheten kommer att ha ansvar för genomförandet av fiskeripolitiken samt ett övergripande ansvar för förvaltningen av havet. Idag saknas i Sverige en myndighet med ett övergripande nationellt ansvar för förvaltningen av havet och dess resurser.

Den nya uppgiften att ha ett övergripande nationellt samordningsansvar för förvaltningen av havet och dess resurser

25

Sammanfattning

SOU 2009:8

tydliggör ansvaret inom den nationella förvaltningen och innebär samtidigt en anpassning till det nya integrerade maritima perspektiv som har utvecklats inom EU i anslutning till den gemensamma fiskeripolitiken samt till den omorganisation som EU-kommissionen har gjort av generaldirektoraten genom att samla ansvaret för fiskeripolitiken och det maritima perspektivet vid det ombildade Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske.

Den nya uppgiften att ha ett nationellt samordningsansvar för frågor rörande vattenbruket främjar utvecklingen av ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt svenskt vattenbruk.

Genom effektiviseringar inom resursförvaltningen och fiskerikontrollen samt en renodling och omstrukturering av forsknings- och utvecklingsverksamheten läggs grunden för en mer hållbar förvaltning av fiskresursen.

Konkurrenskraftigt jordbruk och hållbar landsbygdsutveckling

Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling inrättas för att främja ett efterfrågestyrt, konkurrenskraftigt och miljöanpassat jordbruk samt en hållbar landsbygdsutveckling i hela landet. Den nya myndigheten kommer att ha ansvar för genomförandet av jordbrukspolitiken samt ett övergripande nationellt samordningsansvar för landsbygdsutveckling. Idag saknas i Sverige en myndighet med ett sådant ansvar. Den nya uppgiften att ha ett övergripande nationellt samordningsansvar för landsbygdsutveckling tydliggör ansvaret inom den nationella förvaltningen och innebär samtidigt en anpassning till det förstärkta landsbygdsperspektivet inom den gemensamma jordbrukspolitiken.

Genom effektiviseringar av stödadministrationen, inklusive samordningen av tvärvillkorskontrollen, samt kompetensutvecklingsinsatserna främjas inom det svenska jordbruket en fortsatt hög produktionskvalitet som värnar djurens hälsa och välfärd, miljön och kulturlandskapet.

26

SOU 2009:8

Sammanfattning

Tydligare roller inom det veterinära området

Den nya myndighetsstrukturen tydliggör rollerna inom det veterinära området. Idag ansvarar en och samma myndighet för både förvaltningsuppgifter inom det veterinära området och för den statliga veterinärorganisationen. Det innebär att den myndighet som idag är Sveriges enskilt största arbetsgivare för kliniskt verksamma veterinärer även ansvarar för bland annat prövning av behörighet för samt tillsyn över samtliga veterinärer, såväl myndighetens egna anställda som konkurrerande veterinärer. Denna ordning är principiellt olämplig och riskerar urholka förtroendet för de veterinära förvaltningsuppgifterna.

Den nya myndighetsstrukturen innebär att olika myndigheter kommer att ansvara för förvaltningsfrågorna inom det veterinära området respektive den statliga veterinärorganisationen.

Veterinära ansvarsnämnden föreslås förstärkas resursmässigt och dess uppdrag regleras tydligare genom en särskild instruktion i syfte att tydliggöra dess oberoende vid prövning av ansvar i veterinär yrkesutövning.

Forskning med hög relevans

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten och Myndigheten för havsresurser och fiske kommer att bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet till stöd för respektive myndighets övriga uppgifter. Utredningen har prövat skälen för den forskningsverksamhet och kunskapsuppbyggande verksamhet som idag bedrivs vid myndigheterna utifrån principen att forskning ska bedrivas vid universitet och högskolor om inte särskilda skäl föreligger.

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten kommer att bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet, bland annat för att säkerställa tillgången på analysmetoder inom den offentliga kontrollen och strategier för hantering av kriser inom livsmedelskedjan.

Den grundforskning som idag bedrivs främst inom djurhälsoområdet överförs successivt till universitet, i första hand till Sveriges lantbruksuniversitet. I anslutning till detta föreslås även en viss förstärkning genom att det inrättas en ny

27

Sammanfattning

SOU 2009:8

professur med inriktning på fiskhälsa och överförbara sjukdomar mellan odlad och vilt levande fisk.

Myndigheten för havsresurser och fiske kommer att bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet till stöd för en hållbar förvaltning av fiskresursen, i första hand inom de områden som följer av de internationella åtaganden vilka Sverige som stat har ingått.

Den forsknings- och undersökningsverksamhet som idag ligger till grund för den vetenskapliga rådgivningen inom den nationella fiskeförvaltningen överförs till universitet i syfte att öka kvaliteten och förtroendet.

Effektivare för staten

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur lägger grunden för en mer effektiv statlig verksamhet och därmed minskade kostnader för staten.

Anpassningen av den nationella förvaltningen till ansvarsfördelningen inom EU och EU-kommissionens organisation av generaldirektoraten underlättar den nationella tillämpningen av gemensamma regelverk och det svenska deltagandet i EU-arbetet.

De nya myndigheterna fokuserar statens kärnuppgifter i form av normering, kontroll och krisberedskap samt expertis inom samhällsviktiga områden.

Mindre verksamheter läggs samman till större varigenom det skapas stordriftsfördelar och större kritisk massa samtidigt som parallella funktioner kan elimineras.

Genom samverkan med andra länder, i första hand inom ramen för det nordiska samarbetet, kring särskilt kostsamma verksamheter, till exempel vissa nationella referenslaboratorier och riskvärdering, möjliggörs kostnadsdelning och därmed en mer effektiv användning av statens resurser.

Konkurrensutsättningen ökar genom att verksamheter, som inte är statliga kärnverksamheter och för vilka det finns en fungerande marknad, överlåts till marknaden samt genom att

28

SOU 2009:8

Sammanfattning

användningen av alternativa utförare av statligt finansierad verksamhet uppmuntras.

Myndigheternas EU-arbete stärks genom särskilda kompetensutvecklingsinsatser för personalen.

Färre myndigheter på central nivå och ett mer systematiskt samarbete mellan centrala myndigheter och länsstyrelser på regional nivå bidrar till att skapa en mer överskådlig statlig organisation.

Enklare för företagen, nya affärsmöjligheter

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur innebär förenklingar för företagen samt nya affärsmöjligheter.

De nya myndigheterna ska vid utformningen av regler nära samverka med branschorganisationer och andra intressenter för att främja utveckling av praktiska regler som främjar säkra livsmedel och hållbar produktion.

Regelefterlevnad ska främjas mer proaktivt genom råd och stöd till företagen, till exempel genom att myndigheterna utbyter information om regelarbetet inom EU och bistår vid framtagande av branschriktlinjer.

Utökad egenkontroll och användning av enskilda kontrollorgan inom den offentliga kontrollen skapar en större frihet för företag och andra verksamhetsutövare att organisera verksamheten på ett sätt som uppfyller regelverkens krav.

Direktkontakterna med jordbruks-, landsbygds- och fiskeföretag samlas i möjligaste mån vid länsstyrelserna. Genom att skapa ”en dörr in” underlättas kontakten mellan myndigheter och företag.

Statlig verksamhet som idag bedrivs i konkurrens på fungerande privata marknader överlåts till marknaden, till exempel produktion och försäljning av laboratorieprodukter, rutindiagnostik och konsulttjänster inom vattenområdet.

Alternativa utförare av statlig verksamhet uppmuntras, till exempel genom att främja en ökad användning av ackrediterade enskilda kontrollorgan inom den offentliga kontrollen samt

29

Sammanfattning SOU 2009:8

alternativa leverantörer av kompetensutveckling för jordbruksföretag.

De nya myndigheternas utformning och lokalisering

Med utredningens förslag minskar antalet statliga myndigheter. Dagens fyra centrala myndigheter ersätts av tre nya samtidigt som antalet regionala och lokala enheter reduceras. Den tre nya myndigheterna beräknas, efter ett par år, ha en personalstyrka om totalt cirka 2100 årsarbetskrafter (att jämföra med de nuvarande myndigheternas cirka 2300). Livsmedelsäkerhetsmyndigheten och Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling blir jämstora mätt i antal anställda. Den nya myndighetsstrukturen kommer, utöver kvalitetsförstärkningar, att möjliggöra betydande effektiviseringar på längre sikt och därmed minskade statliga kostnader. Redan inom ett par år beräknas myndigheternas förvaltningsanslag kunna reduceras, trots att utredningen föreslagit vissa resursförstärkningar vid utformningen av myndigheterna. Myndigheterna föreslås lokaliseras och dimensioneras enligt följande.

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska ha ledning och huvudkontor samt huvuddelen av verksamheten i Uppsala. Myndigheten ska dock ha en enhet för djurskydd och djurhälsa i Jönköping och en registerenhet i Söderhamn samt en egen regional kontrollorganisation för bland annat vissa större foder- och livsmedelsanläggningar och gränskontroll. Myndigheten beräknas ha cirka 930 årsarbetskrafter.

Myndigheten för havsresurser och fiske ska ha ledning och huvudkontor i Göteborg. Forskningslaboratorier ska finnas i Lysekil och Öregrund och utredningskontor i Luleå, Härnösand och Göteborg. Myndigheten beräknas ha cirka 255 årsarbetskrafter.

Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling ska ha ledning och huvudkontor i Jönköping. Den ska även ha en regional organisation för bland annat kompetensutveckling, främst i södra och mellersta Sverige, vilken i möjligaste mån ska samlokaliseras med länsstyrelserna. Därtill ska den statliga veterinära fältverksamheten ha en rikstäckande organisation. Myndigheten beräknas ha cirka 970 årsarbetskrafter.

30

SOU 2009:8

Sammanfattning

Länsstyrelserna ska mer samlat företräda de nya myndigheterna regionalt gentemot företagare och andra verksamhetsutövare. Det skapas en ny ledningsform för hanteringen av stöd till jordbruket och fisket genom att det vid länsstyrelserna i Skåne län, Västra Götalands län, Jönköpings län, Västmanlands län, Gävleborgs län, Västernorrlands län och Västerbottens län, inrättas särskilda delegationer med uppgift att samordna stödadministrationen inom respektive delegations distrikt som består av flera län.

Ikraftträdande

De nya myndigheterna föreslås inleda verksamheten den 1 januari 2010.

31

Författningsförslag

33

Förslag till förordning med instruktion för Livsmedelssäkerhetsmyndigheten;

utfärdad den XX XX 2009

Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter

1 § Livsmedelssäkerhetsmyndigheten har till uppgift att i samhällets och konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter i hela livsmedelskedjan.

2 § Myndigheten ska

1.utarbeta regler inom områdena för livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa, djurskydd samt fytosanitärt växtskydd. Vid utarbetandet av regler ska beaktas såväl samhälls- och konsumentintresset som näringslivets intresse av konkurrenskraft.

2.leda och samordna kontrollen samt utföra offentlig kontroll, inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa, djurskydd samt fytosanitärt växtskydd i enlighet med Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för

att säkerställa efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd1,

3.utföra de uppgifter som ankommer på en medlemsstat enligt artiklarna 41-44 i Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd,

4.vara veterinärmedicinskt expertorgan för myndigheter och enskilda,

5.ansvara för kost- och nutritionsfrågor och verka för goda matvanor och samordna statliga myndigheters information i näringsfrågor gentemot allmänheten,

6.informera konsumenter, företag och andra intressenter om gällande regler och andra viktiga förhållanden samt verka för att företagens myndighetskontakter underlättas,

7.ansvara för nationella register inom sitt verksamhetsområde och löpande ha registeruppgifterna tillgängliga för Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling och länsstyrelserna.

3 § Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska bedriva riskvärdering inom sitt verksamhetsområde till stöd för myndighetens riskhantering. Utlåtande av

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (EUT L 165, 30.4.2004, s. 1, Celex 32004R0882).

SFS 200X:00

det

vetenskapliga rådet enligt 19 §

ska

inhämtas

vid nya risker,

när

 

värdering inte genomförts av Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten

 

(EFSA) eller av annan medlemsstat samt när regeringen så begär.

 

 

4 §

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten

är

Sveriges

kontaktpunkt

till

Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Myndigheten ansvarar för samordningen med övriga berörda svenska myndigheter i kontakter med EFSA.

5 § Myndigheten ska verka för att exporterande livsmedels- och foderföretag uppfyller sådana särskilda krav som mottagarlandet kan ställa och på andra sätt värna om svenska företags konkurrenskraft.

6 § Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska vara centrallaboratorium och nationellt referenslaboratorium inom livsmedelskedjan.

7 § Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet till stöd för myndighetens övriga arbetsuppgifter.

8 § Myndigheten ska

1.leda och samordna tillsynen över veterinärer enligt förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion,

2.pröva frågor om veterinär behörighet enligt lag (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket,

9 § Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska till den Veterinära ansvars- nämnden tillhandahålla lokaler och administrativ service.

10 § Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska förebygga, utreda och leda bekämpningen av smittsamma djursjukdomar och hanteringen av andra risker inom livsmedelskedjan.

11 § Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska utföra de uppgifter som ankommer på en medlemsstat enligt artikel 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 882/2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd.

Myndighetens ledning

12 § Myndigheten leds av en myndighetschef.

13 § Vid myndigheten ska det finnas ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter.

Anställningar och uppdrag

14 § Generaldirektören är myndighetschef.

15 § Vid myndigheten finns även en överdirektör.

16 § Vid myndigheten ska det finnas en veterinärchef. Veterinärchefen ska vara Sveriges ombud vid internationella byrån för bekämpande av smittsamma husdjurssjukdomar (OIE) och vid den europeiska mul- och klövsjukekommissionen inom FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO). Veterinärchefen ska även vara Sveriges officiella chefsveterinär (CVO) inom EU.

17 § Vid myndigheten ska det finnas en statsepizootolog. Statsepizootologen ska ansvara för frågor som rör epizootiska och andra allvarliga infektionssjukdomar.

18 § Myndigheten får föreslå att regeringen beslutar om inrättande av sådana professurer vid myndigheten som bedöms relevanta för verksamheten.

Särskilda organ

19§ Vid Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska finnas ett vetenskapligt råd för riskvärdering. Rådet ska granska de vetenskapliga underlagen för Livsmedelssäkerhetsmyndighetens riskhantering, samt ta egna initiativ till riskvärderingar. Därutöver kan regeringen och andra myndigheter vända sig till rådet i riskvärderingsärenden.

Regeringen utser, efter förslag från myndigheten, oberoende experter som ledamöter i rådet. Myndigheten ska bistå rådet i beredningen av ärendena.

20§ Till stöd för myndighetens verksamhet ska det finnas

1.ett rådgivande organ för myndighetssamverkan i zoonosfrågor

2.ett rådgivande organ för informationsutbyte i regelarbetet med bransch- och konsumentorganisationer och andra berörda myndigheter.

Myndigheten beslutar vilka som ska ingå i råden.

Personalansvarsnämnd

21 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd.

SFS 200X:00

Tillämpligheten av vissa förordningar

22 § Personalföreträdarförordningen (1987:1101) ska tillämpas på myndigheten.

Avgifter

23 § Myndigheten får ta ut avgifter för kompetensprövning av laboratorium och för sådana undersökningar som givits i uppdrag av myndigheter och enskilda. Myndigheten får fastställa avgifternas storlek.

Denna förordning träder i kraft den XX 200X, då förordningen (2007:1042) med instruktion för Statens jordbruksverk, förordningen (2007:1043) med instruktion för Livsmedelsverket och förordningen (2007:1044) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt, ska upphöra att gälla.

På regeringens vägnar

ESKIL ERLANDSSON

NN (Jordbruksdepartementet)

Förslag till förordning med instruktion för Myndigheten för havsresurser och fiske;

utfärdad den XX 200X Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter

1 § Myndigheten ska främja en hållbar förvaltning av havsreurserna och fisket.

2 § Myndigheten ska

1.ha övergripande nationellt samordningsansvar för statliga insatser rörande havet och dess resurser,

2.verka för ett rikt och varierat fiskbestånd samt ett ekologiskt och ekonomiskt hållbart fiske och vattenbruk,

3.ha det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen,

4.ha övergripande nationellt samordningsansvar för frågor som rör vattenbruket,

5.stärka fisketurismen samt öka allmänhetens fiskemöjligheter,

6.bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet till stöd för myndigheternas övriga arbetsuppgifter,

7.medverka i genomförandet av politiken för regional tillväxt.

3 § Myndigheten får bedriva sådan tjänsteexport som är förenlig med myndighetens uppgifter inom fiskeområdet.

4 § Myndigheten får besluta att ett ärende som rör myndighetens ansvar inom fiskeområdet ska överlämnas av länsstyrelsen till myndigheten för avgörande, om ärendet berör flera länsstyrelsers områden.

5 § Myndigheten ska ha ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet.

6 § Myndigheten ska i fråga om sitt miljömålsarbete enligt 5 § rapportera till det miljömålsråd som finns inom Naturvårdsverket och samråda med rådet om vilken rapportering som krävs.

7 § Myndigheten ska som utbetalningsställe för EG-stöd

1. svara för utbetalningar från Europeiska fiskerifonden,

SFS 200X:00

2. bedriva internrevision av EG-stöden inom berörda myndigheter,

 

3. samordna länsstyrelsernas och övriga myndigheters handläggning av

 

EG-stöden till fisket.

 

Myndighetens ledning

 

8 § Myndigheten leds av en myndighetschef.

 

9 § Vid myndigheten ska det finnas ett insynsråd som består av högst åtta

 

ledamöter.

 

Anställningar och uppdrag

 

10 § Generaldirektören är myndighetschef.

 

Särskilda organ

 

11 § Vid myndigheten ska finnas ett rådgivande organ med representanter

 

från andra statliga myndigheter som ansvarar för uppgifter som rör havet

 

och dess resurser.

 

Personalansvarsnämnd

 

12 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd.

 

Tillämpligheten av vissa förordningar

 

13 § Personalföreträdarförordningen (1987:1101) ska tillämpas på

 

myndigheten.

 

14 § Myndigheten ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228).

 

Avgifter

 

15 § Myndigheten får ta ut avgifter för

 

1. tjänster, material och publikationer som rör undersökningar och

 

utveckling inom fiskets område,

2.planering av vattenvård och fiskevård, vattenbruksplanering, utredning och undersökning som rör vattenbyggnadsföretag,

3.utredning av miljökonsekvenser inom fiskets område.

Myndigheten får fastställa avgifternas storlek.

Denna förordning träder i kraft den XX 200X, då förordningen (2007:1042) med instruktion för Statens jordbruksverk och förordningen (2007:1045) med instruktion för Fiskeriverket ska upphöra att gälla.

På regeringens vägnar

ESKIL ERLANDSSON

N.N.

(Jordbruksdepartementet)

Förslag till förordning med instruktion för Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling;

utfärdad den XX 200X

Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter

1 § Myndigheten ska främja ett efterfrågestyrt, konkurrenskraftigt och miljöanpassat jordbruk samt en hållbar landsbygdsutveckling i hela landet.

2 § Myndigheten ska

1.ha det övergripande ansvaret för genomförandet av jordbrukspolitiken,

2.ha ett övergripande nationellt samordningsansvar för landsbygdsutveckling,

3.förvalta EG-stöden inom jordbrukspolitiken och för landsbygdsutvecklingen,

4.leda och samordna kontrollen av tvärvillkoren,

5.främja en helhetssyn hos jordbruks- och landsbygdsföretagen för att upprätthålla en god produktionskvalitet som värnar om djurens hälsa och välfärd, miljön och kulturlandskapet,

6.stödja och informera landets jordbruksföretag i regelfrågor,

7.medverka i genomförandet av politiken för regional tillväxt.

3 § Myndigheten ska ansvara för distriktsveterinärorganisationen.

4 § Myndigheten ska fastställa villkor för användningen inom jordbruksområdet av beviljade medel för utveckling, efter samråd med de myndigheter och andra organ som ska förvalta medlen.

Myndighetens beslut i ärenden om medel för utveckling får inte överklagas.

5 § Myndigheten ska

1.ha ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet,

2.ansvara för samordning, uppföljning och rapportering i fråga om miljökvalitetsarbetetsmålet Ett rikt odlingslandskap.

SFS 200X:00

6 § Myndigheten ska i fråga om sitt miljömålsarbete enligt 5 § rapportera

 

till det miljömålsråd som finns inom Naturvårdsverket och samråda med

 

rådet om vilken rapportering som krävs.

7 § Myndigheten ska som utbetalningsställe för EG-stöd

1.svara för utbetalningar från Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) genom centrala IT-system som myndigheten ansvarar för,

2.bedriva internrevision av EG-stöden inom berörda myndigheter,

3.samordna länsstyrelsernas och övriga myndigheters handläggning av EG-stöden till jordbruket, företag på landsbygden, rennäringen, och skogsbruket.

Myndighetens ledning

8 § Myndigheten leds av en myndighetschef.

9 § Vid myndigheten ska det finnas ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter.

Anställningar och uppdrag

10 § Generaldirektören är myndighetschef.

11 § Vid myndigheten finns en överdirektör.

Särskilda organ

12 § Vid myndigheten ska det finnas ett råd för samverkan, övergripande planering, styrning och andra frågor av strategisk betydelse för hanteringen av stöd till jordbruket och landsbygden. Rådet ska varje år lämna en skriftlig rapport till regeringen som beskriver vilka resultat som rådets arbete har lett till under året. Rådet består av generaldirektören och högst sju andra ledamöter samt sex ersättare. Generaldirektören är ordförande. Regeringen utser de andra ledamöterna för en bestämd tid.

13 § Vid myndigheten ska finnas ett rådgivande organ med representanter från andra statliga myndigheter med uppgift att utveckla landsbygden.

Myndigheten beslutar vilka som ska ingå i rådet.

Personalansvarsnämnd

14 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd.

Tillämpligheten av vissa förordningar

15 § Personalföreträdarförordningen (1987:1101) ska tillämpas på myndigheten.

16 § Myndigheten ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228).

Avgifter

17 § Myndigheten får ta ut avgifter som rör veterinär yrkesutövning. Myndigheten får fastställa avgifternas storlek.

Denna förordning träder i kraft den XX 200X, då förordningen (2007:1042) med instruktion för Statens jordbruksverk och förordningen (2007:1045) med instruktion för Fiskeriverket ska upphöra att gälla.

På regeringens vägnar

ESKIL ERLANDSSON

N.N.

(Jordbruksdepartementet)

Författningsändringar

Till följd av utredningens förslag måste ändring av myndighetsnamn göras i följande författningar som nämner Statens jordbruksverk, Livsmedelsverket (Statens livsmedelsverk), Statens veterinärmedicinska anstalt och Fiskeriverket.

Förordning (2008:1050) om förbud mot utsläppande på marknaden av päls av katt och hund m.m.

Lag (2008:1049) om förbud mot utsläppande på marknaden av päls av katt och hund m.m.

Förordning (2008:437) om statligt stöd av mindre betydelse inom sektorn för produktion av jordbruksprodukter och fiskerisektorn Förordning (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer

Förordning (2008:80) om stöd till insatser på livsmedelsområdet Förordning (2007:1240) om tillsyn över hundar

Förordning (2007:1215) med instruktion för Smittskyddsinstitutet Lag (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter

Förordning (2007:972) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten Artskyddsförordning (2007:845)

Förordning (2007:630) om tävling med hästdjur

Förordning (2007:482) om diversifierings- och övergångsstöd till sockerproducenter

Förordning (2007:481) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder Förordning (2007:273) om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade grödor

Förordning (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel

Förordning (2006:1165) om avgifter för offentlig kontroll av foder och animaliska biprodukter

43

Författningsändringar SOU 2009:8

Förordning (2006:1024) om omstruktureringsstöd till sockerproducenter

Förordning (2006:1010) om växtskyddsmedel

Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap Förordning (2006:817) om växtskydd m.m.

Förordning (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m. Förordning (2006:815) om provtagning på djur, m.m. Förordning (2006:814) om foder och animaliska biprodukter Livsmedelsförordning (2006:813)

Förordning (2006:812) om offentlig kontroll av livsmedel som importeras från ett tredje land

Lag (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. Lag (2006:806) om provtagning på djur, m.m.

Lag (2006:805) om foder och animaliska biprodukter Livsmedelslag (2006:804)

Läkemedelsförordning (2006:272)

Förordning (2006:215) om fördelning av medel ur EU:s solidaritetsfond

Förordning (2005:626) om klimatrapportering Jordförvärvsförordning (2005:522)

Förordning (2005:422) om övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen hos djur och i livsmedel

Förordning (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar

Förordning (2004:1333) om administration av den svenska avgiften till Europeiska gemenskapens budget, m.m.

Förordning (2004:760) om EG:s direktstöd för jordbrukare, m.m. Förordning (2004:13) om EG-gödselmedel

Förordning (2003:305) om Nationellt centrum för främjande av god hälsa hos barn och ungdom

Förordning (2003:188) om behandling av personuppgifter inom Kustbevakningen

Förordning (2002:569) om utförsel av fisk från Östersjöområdet (tidsbegränsad till 20120101)

Förordning (2002:147) om EG:s stöd för informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder för jordbruksprodukter

Förordning (2002:120) om nationellt stöd för upprättande av växtodlingsplaner

Förordning (2002:7) om märkning och registrering av hundar Avfallsförordning (2001:1063)

44

SOU 2009:8 Författningsändringar

Förordning (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten

Förordning (2001:100) om den officiella statistiken Utsädesförordning (2000:1330)

Tullag (2000:1281)

Lag (2000:1219) om internationellt tullsamarbete Förordning (2000:338) om biocidprodukter Förordning (1999:1319) om mjölkkvoter

Förordning (1999:1148) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter

Zoonoslag (1999:658)

Epizootilag (1999:657)

Förordning (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. Förordning (1998:1355) om trafik med höghastighetsfartyg Förordning (1998:1345) om stöd till biodling

Förordning (1998:1343) om stöd till fiskevården

Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken

Förordning (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter Förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken

Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m.

Lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet Miljöbalk (1998:808)

Förordning (1998:8) om röjningsbidrag till äppel- och päronodlare Förordning (1997:969) om import- och exportreglering Växtförädlarrättsförordning (1997:383)

Växtförädlarrättslag (1997:306)

Förordning (1997:176) om underrättelse till Statens jordbruksverk om domar i vissa brottmål

Förordning (1996:1562) om stöd till avbytarverksamhet inom jordbruket

Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet Säkerhetsskyddsförordning (1996:633)

Förordning (1996:93) om nationellt stöd till jordbruket i norra Sverige

Vapenförordning (1996:70)

45

Författningsändringar SOU 2009:8

Förordning (1995:1345) om skydd för beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, m.m.

Förordning (1995:702) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter

Förordning (1995:238) om totalförsvarsplikt Alkoholförordning (1994:2046)

Förordning (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. Förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen

Förordning (1994:1313) om avgifter vid veterinär yrkesutövning Förordning (1994:1266) om förbud mot utförsel av snus Förordning (1994:845) om behörighet att utöva veterinäryrket, m.m.

Lag (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket Förordning (1994:542) om utförsel av levande djur m.m.

Förordning (1994:246) om ersättning för vissa merkostnader och förluster med anledning av Tjernobylolyckan

Ordningslag (1993:1617)

Förordning (1993:1486) om godkännande av hovslagare Fastighetstaxeringsförordning (1993:1199)

Förordning (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon Fiskelag (1993:787)

Rennäringsförordning (1993:384)

Förordning (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet Lag (1992:1684) om EG-gödselmedel

Förordning (1992:391) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov

Förordning (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen

Förordning (1991:659) om ändring av namnet på vissa myndigheter inom jordbrukets område

Minerallag (1991:45)

Totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) Förordning (1989:281) om jordfonden Djurskyddsförordning (1988:539)

Förordning (1987:1179) om statsbidrag till företag som utför funktionstest av lantbrukssprutor

Nationalparksförordning (1987:938) Jaktförordning (1987:905) Sjötrafikförordning (1986:300)

Lag (1985:658) om arrendatorers rätt att förvärva arrendestället

46

SOU 2009:8

Författningsändringar

Lag (1985:139) om ersättning för intrång i enskild fiskerätt Förordning (1983:790) om ersättning till vissa förrättningsmän Förordning (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen

Utsökningsförordning (1981:981)

Förordning (1981:967) om skyldighet för domstol och Kronofogdemyndigheten att lämna underrättelser om vissa beslut av exekutiv betydelse

Krigsveterinärförordning (1981:648)

Förordning (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg Sekretessförordning (1980:657)

Förordning (1980:402) om stöd till offentliga karantäner för djur Jordförvärvslag (1979:230)

Förordning (1978:250) om statligt stöd till jordbrukets rationalisering

Förordning (1977:945) om trädgårdsväxters sundhet, sortäkthet och kvalitet

Lag (1977:729) om Patentbesvärsrätten Författningssamlingsförordning (1976:725) Utsädeslag (1976:298) Fartygsregisterförordning (1975:927)

Kungörelse (1974:271) om kontroll vid utförsel av livsmedel Bisjukdomsförordning (1974:212)

Bisjukdomslag (1974:211)

Kungörelse (1972:115) med anledning av konventionen den 9 februari 1972 mellan Sverige och Norge om renbetning

Lag (1972:114) med anledning av konventionen den 9 februari 1972 mellan Sverige och Norge om renbetning

Vägkungörelse (1971:954)

Förordning (1971:810) med allmän veterinärinstruktion Förordning (1971:704) om synemän enligt 9 kap. jordabalken Förordning (1970:300) om skydd mot flyghavre

Lag (1970:299) om skydd mot flyghavre

Kungörelse (1964:811) om ersättning för intrång i fiske till följd av militär verksamhet

Förordning (1956:413) om klassificering av kött

Kungörelse (1951:321) om undanröjande av för sjöfarten eller fisket hinderliga vrak m.m.

Lag (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929

47

Författningsändringar

SOU 2009:8

Följande förordningar föreslås uppphävas med anledning av att det inrättas nya myndigheter

Förordning (2007:1045) med instruktion för Fiskeriverket Förordning (2007:1044) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt

Förordning (2007:1043) med instruktion för Livsmedelsverket Förordning (2007:1042) med instruktion för Statens jordbruksverk

48

1Om uppdraget och dess genomförande

1.1Utredningsuppdraget

Utredningen ska enligt regeringens direktiv göra en översyn av myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan, göra en översyn och analys av Fiskeriverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket samt Statens veterinärmedicinska anstalt.1

Utredningen ska föreslå en effektiv myndighetsstruktur som underlättar styrning, samordning, kontroll och uppföljning av såväl myndigheternas verksamhet inom livsmedelskedjan som andra upp- gifter som myndigheterna har. Möjligheten att skapa en sammanhållen myndighetsstruktur för livsmedelskedjan ska prövas, men även möj- ligheten att åstadkomma önskade resultat inom nuvarande myndig- hetsstruktur. Förslagen bör kunna leda till minskade statliga utgifter och ett minskat statligt åtagande.

I uppdraget ingår att föreslå hur myndigheten eller myndig- heterna ska vara organiserade, dimensionerade och lokaliserade samt, om detta blir aktuellt, föreslå namn på nya myndigheter.

Utredningen ska särskilt överväga omfattningen av det offentliga åtagandet och identifiera verksamheter som inte bör ingå i myn- digheternas fortsatta verksamhet, analysera i vilken utsträckning myn- digheterna bör bedriva forskningsverksamhet och kunskapsuppbyg- gande verksamhet samt föreslå hur sådan verksamhet kan effektiviseras och utvecklas eller i vilken omfattning den bör omstruktureras, beakta hur interaktionen mellan de riskhanterande och riskvärderande verksamheterna bör organiseras för att uppnå effektivast möjliga resultat i förhållande till myndigheternas upp- drag samt analysera och lämna förslag gällande hemvisten i myn-

1 Direktiven återfinns i bilaga 1 till 3.

49

Om uppdraget och dess genomförande

SOU 2009:8

dighetsstrukturen för förvaltningsfrågor inom det veterinära området och för en statlig veterinärorganisation.

Vidare ska utredningen beakta den betydelse som myndig- heterna har för Sveriges arbete i EU och hur detta arbete kan bedrivas på bästa sätt, förslagens effekter på myndigheternas sam- arbete med länsstyrelserna samt möjligheten att minska den admin- istrativa bördan för företag respektive andra myndigheter.

Utredningen ska dock inte beröra administrationen av jord- bruksstöden eftersom den utreds i särskild ordning och inte heller lämna förslag om förändringar av det kommunala ansvaret för livs- medelskontrollen. Däremot ska utredaren beakta kopplingen till pri- märproduktionen i form av tvärvillkor och register.

Utredningen ska utarbeta förslag till de författningstexter som behövs för att genomföra utredningens förslag samt redovisa perso- nal- och anslagsmässiga konsekvenser av de förslag som läggs fram.

1.2Utredningsarbetets uppläggning

Utredningsarbetet påbörjades i praktiken på senvåren 2008 och har effektivt omfattat drygt nio månader. Den särskilde utredaren har biträtts av en huvudsekreterare på heltid och ytterligare en utrednings- sekreterare på halvtid. Därtill har tjänster upphandlats för specifika, avgränsade studier. Totalt har den särskilde utredaren utnyttjat resurser motsvarande cirka två årsarbetskrafter.

Trots den begränsade tid som stått till förfogande har en relativt bred kartläggning genomförts för att ge underlag till den särskilde utredarens förslag. Basen har utgjorts av faktaanalyser av de berörda fyra myndigheterna och effekter av deras verksamhet. Därutöver har utredningen låtit göra en särskild undersökning av myndigheternas forskningsverksamhet inklusive en kartläggning av den forskning inom områdena livsmedel, jordbruk och fiske som bedrivs vid landets universitet och högskolor. Denna har kompletterats med en biblio- metrisk studie i samarbete med Vetenskapsrådet.

Utredningen saknade internationella jämförelser och har därför, i särskild ordning, låtit kartlägga hur motsvarande verksamheter organ- iserats i ett urval av medlemsstater inom EU och andra länder i när- området. Kartläggningen omfattar dels relevanta institutioner inom EU och internationella organ, dels de nationella myndighetsstruk- turerna i Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Neder- länderna, Norge och Storbritannien. Som ett led i detta arbete har

50

SOU 2009:8

Om uppdraget och dess genomförande

studiebesök gjorts vid EU-kommissionen och Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling (DG Agri), Generaldirek- toratet för havsfrågor och fiske (DG Mare) och General- direktoratet för hälsa och konsumentsäkerhet (DG Sanco), inklusive Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO) i Grange, Irland, samt Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA) i Parma, Italien. Därtill har relevanta ministerium och nat- ionella förvaltningsmyndigheter besökts av utredningen i Danmark, Finland, Irland och Norge.

Kunskap kring de berörda fyra myndigheterna har, utöver besök och dialog i anslutning till dessa, inhämtats genom instruktioner, reg- leringsbrev, särskilda regeringsuppdrag, årsredovisningar, tidigare offentliga utredningar, propositioner och annat riksdagstryck, offentlig statistik samt diverse nationella och internationella gransk- ningar, revisioner och utvärderingar av myndigheternas verksamhet.

I fokus för uppdraget att föreslå en framtida myndighetsstruktur står i första hand ansvarsmässiga och organisatoriska frågor om myn- digheternas uppgifter och hur deras verksamhet lämpligen organiseras. Inom ramen för utredningsuppdragets tids- och resursmässiga begränsningar har det inte varit möjligt att i detalj analysera och lämna förslag om samtliga uppgifter som myndigheterna utför. Utred- ningen har prioriterat verksamheter vid myndigheterna som är sär- skilt resurskrävande eller av särskild strategisk betydelse utifrån ett ansvarsmässigt och organisatoriskt perspektiv samt konkurrensutsatt verksamhet, forskningsverksamhet, riskanalys och veterinär verksam- het som särskilt framhålls i direktiven.

Under utredningstiden har utredningens expertgrupp samman- trätt sex gånger inklusive ett internat på två dagar. Därutöver har sekretariatet haft särskilda överläggningar och fördjupande kon- takter med flera av experterna.

Utredningen har hållit berörda myndigheter och intresse- organisationer informerade om arbetet och berett dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredningen har haft ett nära samarbete med de fyra direkt berörda myndigheterna när det gäller framtagande av information och diskussion om myndigheternas verksamhet. Detta utbyte har samordnats genom utredningens referensgrupp som bestått av en kontaktperson centralt placerad vid respektive myn- dighet. Utöver detta har utredningen haft kontakter med andra statliga myndigheter på central och regional nivå som berörs av utredningsuppdraget, bland annat Folkhälsoinstitutet, Kemikaliein-

51

Om uppdraget och dess genomförande

SOU 2009:8

spektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Natur- vårdsverket och Socialstyrelsen samt länsstyrelserna.

För att inhämta olika berörda intressentgruppers erfarenheter och synpunkter har utredningen anordnat tre hearingar med repre- sentanter för dagligvaruhandeln, konsumentorganisationer respek- tive producentorganisationer. Därutöver har utredningen kontaktats av ett antal olika intresseorganisationer.

Utredningen har även hållit de centrala arbetsgivar- organisationerna informerade och berett dem tillfälle att framföra synpunkter. Redan i samband med utredningens första besök vid myndigheterna träffade utredningen lokala företrädare för de fack- liga organisationerna vid respektive myndighet. Utöver möjlig- heten att på lämpligt sätt kontakta utredningen för att framföra synpunkter har utredningen inbjudit de centrala arbetsgivar- organisationerna och lokala fackliga företrädare vid de berörda myn- digheterna till möten för information och dialog, dels efter det att halva utredningstiden förlöpt och dels i januari i år inför fastställandet av utredningens slutliga förslag.

I enlighet med direktiven har utredningen haft samråd med Havs- miljöutredningen (dir. 2006:87), Förvaltningskommittén (dir. 2006:123) och Utredningen av administration, organisation och kont- roll av jordbruksstöden (dir. 2007:138). Därutöver har utredningen på eget initiativ samrått med Fiskelagsutredningen (dir. 2007:125), Vattenbruksutredningen (dir. 2007:170), Djursmittsutredningen (dir. 2007:175) och Smittskyddsutredningen (dir. 2008:60).

Utredningen har strävat efter ett öppet arbetssätt.

1.3Betänkandets disposition

I kapitel 2 beskrivs översiktligt den nuvarande myndighetsstruk- turen. Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur som helhet och motiven till denna presenteras i kapitel 3 medan utredningens förslag och skäl rörande specifika myndigheter presenteras i kapitel 4, 11 och 14. I kapitel 5 till 10, 12 och 13 samt 15 och 16 redovisas i detalj utredningens förslag rörande myndigheternas uppgifter och hur deras verksamhet kan vidareutvecklas. Myndigheternas organisation, dimensionering och lokalisering presenteras i kapitel 17. I kapitel 18 analyseras konsekvenserna av utredningens förslag till ny myndig- hetsstruktur.

52

SOU 2009:8

Om uppdraget och dess genomförande

I bilaga 1 till 3 återfinns utredningens direktiv. Bilaga 4 inne- håller utredningens kartläggning av relevanta institutioner inom EU, internationella organisationer och nationella myndighetsstruk- turer. I bilaga 5 redovisas den bibliometriska analys som utred- ningen låtit göra av myndigheternas forskningsverksamhet.

53

2 Nuvarande myndighetsstruktur

Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) grundades 1911. Livs- medelsverket bildades 1972 genom att Kungliga veterinärstyrelsen delades upp i Statens livsmedelsverk och Lantbruksstyrelsen. I sam- band med detta fördes även delar av verksamheten vid Statens institut för folkhälsan och Kommerskollegium till Statens livsmedelsverk. Fiskeriverket bildades 1991 genom en omorganisation av tidigare Fiskeristyrelsen och de länsvisa fiskenämnderna. Statens jordbruks- verk bildades 1991 och ersatte Lantbruksstyrelsen och Statens jord- bruksnämnd. År 2004 bildades Djurskyddsmyndigheten, vilken dock upphörde 2007, varvid verksamheten inordnades i Jordbruksverket.

Det innebär att det sedan 1991 inte har skett några större för- ändringar av de fyra myndigheterna. Inte heller har det skett någon samlad översyn av myndigheterna inom områdena livsmedel, jord- bruk och fiske som alla i större eller mindre omfattning ingår i den så kallade livsmedelskedjan. Samhället och politiken har dock för- ändrats i väsentliga avseenden, bland annat som en följd av Sveriges inträde i EU 1994. Under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet har det inom EU utvecklats ny gemensam politik och ny lagstiftning samt genomförts förändringar av kommissionens organisation av generaldirektoraten inom myndigheternas verksamhetsområden.

55

Nuvarande myndighetsstruktur SOU 2009:8

Tabell 2.1

De fyra myndigheterna

 

 

 

 

 

 

 

 

Myndighet

Startår

 

Antal anställda

 

 

 

Kvinnor

Män

Totalt

Fiskeriverket

1991

169

190

359

Jordbruksverket

1991

722

433

1 155

Livsmedelsverket

1972

290

254

544

SVA

1911

294

112

406

Totalt

 

1 475

989

2 464

Källa: Myndigheternas årsredovisningar 2007.

De fyra myndigheterna har idag totalt knappt 2 500 anställda. Fiskeriverket har huvudkontor i Göteborg, Jordbruksverket i Jön- köping samt Livsmedelsverket och SVA i Uppsala. Inte obetydliga delar av verksamheten vid Fiskeriverket, Jordbruksverket och Livs- medelsverket bedrivs dock vid egna regionala och lokala enheter spridda över landet företrädesvis i landets södra och mellersta delar (se figur 2.1).

56

Figur 2.1 Myndighetsstrukturens geografi

Nuvarande myndighetsstruktur

SOU 2009:8

Därutöver utför länsstyrelserna omfattande uppgifter inom Jord- bruksverkets och Fiskeriverkets ansvarsområde samt vissa upp- gifter inom Livsmedelsverkets ansvarsområde.

Nedan följer en beskrivning av myndigheterna med avseende på uppgifter, organisation och resurser.1

2.1Livsmedelsverket

Livsmedelsverket är central förvaltningsmyndighet för livsmedels- frågor. Myndighetens främsta uppgifter är, enligt instruktionen, att utarbeta regler inom livsmedelsområdet, utöva kontroll enligt livs- medelslagen (2006:804) samt att leda och samordna livsmedels- kontrollen. Vidare utför myndigheten utredningar och praktiska vetenskapliga undersökningar om livsmedel och matvanor samt utvecklar metoder för livsmedelskontrollen, informerar konsu- menter och intressenter i livsmedelskedjan om gällande regelverk och om andra viktiga förhållanden inom livsmedelsområdet.

Livsmedelsverket är en enrådighetsmyndighet med insynsråd. Myndigheten leds av en generaldirektör som är myndighetschef. Till stöd för myndighetsledningen finns en stabsenhet. Kärnverk- samheten är organiserad i fyra avdelningar: Avdelningen för forsk- ning och utveckling, Regelavdelningen, Tillsynsavdelningen och Nutritionsavdelningen. Därtill finns Avdelning för verksamhets- stöd med ansvar för ekonomi, IT, personal och service samt en gemensam kommunikationsenhet.

Antalet anställda vid Livsmedelsverket uppgår till totalt 520 per- soner motsvarande 485 årsarbetskrafter. Av medarbetarna arbetar cirka 320 vid huvudkontoret i Uppsala medan cirka 200 arbetar med kontroll på slakterianläggningar i hela landet och gränskont- roll vid fem gränskontrollstationer. Köttkontrollen är indelad i sex regioner med regionkontor från Skellefteå i norr till Staffanstorp i söder.

1 För mer detaljerade beskrivningar av myndigheternas verksamhet hänvisas till de myndig- hetsprofiler som utredningen tagit fram i separata underlagsrapporter.

58

SOU 2009:8 Nuvarande myndighetsstruktur

Tabell 2.2

Personal vid avdelningar och regionala enheter

 

 

 

 

 

 

 

Antal

Årsarbetare

Avdelningen för forskning och utveckling

127

116

Regelavdelningen

 

24

23

Tillsynsavdelningen

277

261

Region Södra Skåne, Staffanstorp

25

24

Region Norra Skåne, Staffanstorp

40

36

Region Västra Götaland, Lidköping

51

50

Region Östra Götaland, Linköping

32

28

Region Mitt, Uppsala

20

20

Region Norr, Skellefteå

20

19

Nutritionsavdelningen

17

16

Avdelningen för verksamhetsstöd

57

52

Källa: Livsmedelsverket.

Myndighetens intäkter uppgick 2007 till totalt 381 mkr. Av intäkt- erna utgjorde anslag 172 mkr (45 procent), avgifter och andra ersätt- ningar 174 mkr (46 procent), bidrag 33 mkr (9 procent) samt finansi- ella intäkter 1,3 mkr.

2.2Statens veterinärmedicinska anstalt

SVA är veterinärmedicinskt expert- och serviceorgan för myndig- heter och enskilda. Arbetet bedrivs genom förebyggande, diagnost- iserande och bekämpande av infektionssjukdomar hos husdjur. Vidare bidrar SVA:s forsknings- och utvecklingsarbete till ökade kunskaper om risker i livsmedelskedjan, bland annat om sjukdomar hos djur och smittämnen som kan överföras till människor.

SVA är en enrådighetsmyndighet med insynsråd. Myndigheten leds av en generaldirektör som är myndighetschef. Till stöd för myn- dighetsledningen finns vissa stabsfunktioner, bland annat för verksam- hetsstöd, marknad och information samt vetenskap och kvalitet. Verksamheten är organiserad i sju enheter och fyra processer. De sju enheterna är: Enheten för bakteriologi, Enheten för djurhälsa och antibiotikafrågor, Enheten för kemi, miljö och fodersäkerhet, Enheten för patologi och viltsjukdomar, Enheten för sjukdomskontroll och smittskydd, Enheten för vacciner och laboratorieprodukter samt Enheten för virologi, immunbiologi och parasitologi. De fyra pro- cesserna är: Diagnostik och analysverksamhet, Forskning och utveck- ling, Kunskapsförmedling samt Sjukdomsövervakning.

59

Nuvarande myndighetsstruktur

SOU 2009:8

Antalet anställda vid SVA uppgår till totalt 400 personer mot- svarande 350 årsarbetskrafter. Verksamheten bedrivs i Uppsala med undantag för en mindre filial mellan Uppsala och Stockholm med sex medarbetare.

Tabell 2.3

Personal vid enheter och filialer

 

 

 

 

 

 

 

 

Antal

Årsarbetare

Enheten för bakteriologi

69

60

Enheten för djurhälsa och antibiotikafrågor

47

38

Enheten för kemi, miljö och fodersäkerhet

43

35

Enheten för patologi och viltsjukdomar

39

36

Enheten för sjukdomskontroll och smittskydd

15

13

Enheten för vacciner och laboratorieprodukter

29

24

Filial Håtunaholm

6

4

Enheten för virologi, immunbiologi och parasitologi

85

78

Källa: SVA.

Myndighetens intäkter uppgick 2007 till totalt 354 mkr. Av intäkt- erna utgjorde anslag 106 mkr (30 procent), avgifter och ersättningar 186 mkr (53 procent), bidrag 61 mkr (17 procent) samt finansiella intäkter 1,5 mkr.

2.3Jordbruksverket

Jordbruksverket har som förvaltningsmyndighet inom jordbrukets område till uppgift att arbeta aktivt för en konkurrenskraftig samt miljö- och djurskyddsanpassad livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna. Till myndighetens främsta uppgifter hör, enligt instruktionen, att ansvara för genomförandet av jordbruks- och lands- bygdspolitiken, inklusive att vara utbetalande myndighet för Euro- peiska garantifonden för jordbruket och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, säkerställa ett gott djurhälsotillstånd samt förebygga spridning av och bekämpning av smittsamma djursjuk- domar, säkerställande av ett gott djurskydd samt förebyggande av spridning av och bekämpning av växtskadegörare. Jordbruksverket är även chefsmyndighet för distriktsveterinärorganisationen och har tillsyn över veterinärerna.

Jordbruksverket är en enrådighetsmyndighet med insynsråd. Generaldirektören är myndighetschef. Vid myndigheten finns även en överdirektör. I myndighetsledningen ingår organisatoriskt för-

60

SOU 2009:8

Nuvarande myndighetsstruktur

utom generaldirektören och överdirektören även chefsveterinären och chefsekonomen. Till stöd för verksledningen finns stabsfunk- tioner i form av rättssekretariat, ledningskansli, internrevision och personalenhet. Den operativa verksamheten bedrivs inom nio avdel- ningar: Stödavdelningen, Landsbygdsavdelningen, Marknadsavdel- ningen, Avdelningen för djurskydd och hälsa, Distriktsveterinärav- delningen, Växtavdelningen, Kontrollavdelningen, IT-avdelningen och Kundavdelningen.

Jordbruksverket har idag totalt cirka 1 180 anställda (1 130 års- arbetskrafter), varav cirka 600 på huvudkontoret i Jönköping. Kont- rollavdelningen och Växtavdelningen har cirka 150 personer som är regionalt placerade vid tio regionala enheter i de södra och mellersta delarna av landet. Distriktsveterinärorganisationen har totalt cirka 430 medarbetare varav cirka 400 är verksamma vid ett åttiotal veterinär- stationer spridda över hela riket.

Tabell 2.4 Personal vid avdelningar och regionala enheter

 

Antal

Årsarbeten

Stödavdelningen

87

82

Landsbygdsavdelningen

66

70

Marknadsavdelningen

98

61

Utsädesenheten, Svalöv

59

28

Avdelningen för djurskydd och hälsa

104

102

Distriktsveterinäravdelningen

436

434

Växtavdelningen

96

88

Regionkontor Alnarp

14

14

Regionkontor Linköping

7

8

Regionkontor Skara

5

5

Regionkontor Uppsala

5

5

Regionkontor Kalmar

1

1

Kontrollavdelningen

93

99

Centrala djurdatabasenheten, Söderhamn

18

22

Tillsynsenheten, regionkontor Helsingborg

10

11

Tillsynsenheten, regionkontor Göteborg

3

3

Tillsynsenheten, regionkontor Stockholm

6

6

IT-avdelningen

53

48

Kundavdelningen

75

70

Källa: Jordbruksverket.

Myndighetens intäkter uppgick 2007 till totalt 1109 mkr. Av intäkterna utgjorde anslag 616 mkr (56 procent), avgifter och andra

61

Nuvarande myndighetsstruktur

SOU 2009:8

ersättningar 483 mkr (43 procent), bidrag 13 mkr (1 procent) och finansiella intäkter -3 mkr.

2.4Fiskeriverket

Fiskeriverket är central förvaltningsmyndighet för såväl förvalt- ningen av fiskeresurserna som för främjandet av en livskraftig fiskerinäring inklusive vattenbruk och fritidsfiske. I uppdraget ingår ansvaret för den svenska fiskerikontrollen. Vidare ska myn- digheten bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet på fiske- området. Myndigheten är även utbetalande myndighet för Europeiska fiskerifonden.

Fiskeriverket är en enrådighetsmyndighet med insynsråd. Myn- digheten leds av en generaldirektör som är myndighetschef. Till stöd för myndighetsledningen finns stabsfunktioner för bland annat plan- ering, juridik, information och internrevision samt stödfunktioner för personal, ekonomi och IT. Den operativa verksamheten är organi- serad i tre avdelningar: Avdelningen för forskning och utveckling, Avdelningen för resursförvaltning och Avdelningen för fiskeri- kontroll.

Fiskeriverket har totalt 375 medarbetare motsvarande 337 årsar- betskrafter. Myndighetens huvudkontor är lokaliserat i Göteborg, men en betydande del av medarbetarna är verksamma på ett drygt tio- tal andra orter.

62

SOU 2009:8 Nuvarande myndighetsstruktur

Tabell 2.5

Personal vid avdelningar och regionala enheter

 

 

 

 

 

 

 

 

Antal

Årsarbete

Avdelningen för forskning och utveckling

202

169

Havsfiskelaboratoriet, Lysekil

51

47

(varav lokalkontor i Karlskrona 5/5)

 

 

Kustlaboratoriet, Öregrund

57

44

(varav lokalkontor Simpevarp 5/5, Ringhals 3/3, Barsebäck 0/0)

 

 

Sötvattenslaboratoriet Drottningholm

52

39

(varav lokal

kontor Örebro 7/6)

 

 

Fiskeriförsöksstation Kälarne

6

5

Fiskeriförsöksstation Älvkarleby

10

10

Avdelningen för resursförvaltning

62

60

Utredningskontor Göteborg

6

6

Utredningskontor Härnösand

5

5

Utredningskontor Luleå

6

6

Avdelningen för fiskerikontroll

63

62

Källa: Fiskeriverket.

Myndighetens intäkter uppgick 2007 till totalt 266 mkr. Av intäkt- erna utgjorde anslag 161 mkr (61 procent), avgifter och andra ersätt- ningar 69 mkr (26 procent), bidrag 35 mkr (13 procent) och finansi- ella intäkter 0,1 mkr.

2.5Länsstyrelserna

Länsstyrelserna är regionala statliga myndigheter med ett brett ansvarsområde inom respektive län. Det finns totalt 21 läns- styrelser. Verksamheten omfattar bland annat naturvård och miljö- skydd, social omvårdnad, kommunikationer, livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor, lantbruk, rennäring, fiske, jämställdhet, kulturmiljö, regional utveckling, hållbar sam- hällsplanering och boende, civilt försvar, krishantering i fredstid och räddningstjänst.

Enligt uppgifter från Finansdepartementet avsätter länsstyr- elserna gemensamt totalt cirka 660 årsarbetskrafter inom lantbruks- området, 300 årsarbetskrafter inom livsmedels- och djurområdet, 40 årsarbetskrafter inom veterinär verksamhet och 60 årsarbets- krafter inom fiskeområdet.

63

Nuvarande myndighetsstruktur

SOU 2009:8

2.6Livsmedelskedjan och dess delar

Livsmedelskedjebegreppet är nära förknippat med den nya gemen- samma livsmedelspolitik och övergripande livsmedelslagstiftning som har utvecklats inom EU under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet. En grundläggande princip inom den nya lag- stiftningen är att den ska omfatta alla stadier av produktions-, bear- betnings- och distributionskedjan från producent till konsument, det vill säga hela livsmedelskedjan från ”jord till bord”. Den nya livs- medelslagstiftningen anlägger ett integrerat perspektiv på livsmedels- säkerhet i syfte att säkerställa en hög livsmedels- och fodersäkerhet, en god djurhälsa och ett gott djurskydd samt ett gott fytosanitärt växtskydd inom ramen för en effektivt fungerande inre marknad. Den nya livsmedelslagstiftningen integrerar regelverk inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa och djur- skydd, inklusive smittskydd, samt fytosanitärt växtskydd.2

Livsmedelskedjan kan även definieras i verksamhetsmässiga termer utifrån de nationella politikområden med vidhängande verk- samhetsområden och verksamhetsgrenar som till och med 2008 låg till grund för regeringens styrning av myndigheterna. Av regleringsbreven för 2008 framgår att de fyra myndigheterna skulle bedriva verksamhet inom tre nationella politikområden: Livsmedelspolitik, Djurpolitik och Landsbygdspolitik. Till livsmedelskedjan kan inom Livs- medelspolitiken föras verksamhetsområdet Säker och Bra mat samt verksamhetsgrenen Växters sundhet och kvalitet inom verksam- hetsområdet Jordbruk och livsmedel samt inom Djurpolitiken verksamhetsområdena Friska djur, trygga människor och Smittskydd och djurskydd. Det ska noteras att det inom nämnda verksam- hetsområden och verksamhetsgrenar ingår delar som inte direkt avser livsmedel och därmed kan sägas ligga utanför livsmedels- kedjan i snäv mening. Till exempel omfattar djurområdet djurhälsa och djurskydd för både livsmedelsproducerande och andra djur, såsom sällskapsdjur och försöksdjur, och växtområdet växter som inte används för produktion av foder eller livsmedel.

I organisatoriska termer innebär detta att livsmedelskedjan, om djur- och växtområdet räknas in som helhet, omfattar i princip hela verksamheten vid Livsmedelsverket och SVA samt hela verksamheten vid Avdelningen för djurskydd och hälsa, Distriktsveterinär- avdelningen, delar av verksamheten Marknadsavdelningen (Utsädes- enheten), Växtavdelningen (Växtinspektionen) och Kontrollavdel-

2 Se kapitel 5.

64

SOU 2009:8

Nuvarande myndighetsstruktur

ningen (Tillsynsenheten, Centrala djurdatabasenheten och Register- utvecklingsenheten) vid Jordbruksverket. Fiskeriverket utför mycket begränsade uppgifter inom livsmedelskedjan.

65

3 Tre nya myndigheter

Med regeringens direktiv för utredningen, gällande regelverk och förvaltningspolitiska principer, konstaterade brister och förtjänster med den nuvarande myndighetsstrukturen samt relevanta omvärldsförändringar som utgångspunkt redovisas nedan utred- ningens förslag till ny myndighetsstruktur.

Utredningens förslag: Det bör inrättas en ny myndighets- struktur från och med den 1 januari 2010. Dagens fyra myndig- heter ersätts av tre nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion. Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bildas genom en sammanläggning av Livsmedelsverket, Statens veteri- närmedicinska anstalt och mindre delar av Jordbruksverket. Myndigheten för havsresurser och fiske samt Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling bildas genom en utveckling av Fiskeriverket respektive Jordbruksverket.

Skälen för utredningens förslag: Utredningen ska enligt regering- ens direktiv göra en översyn av Fiskeriverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicin-ska anstalt samt föreslå en myndighetsstruktur för såväl de nuvarande myndighe- ternas uppgifter inom livsmedelskedjan som deras övriga uppgifter. Myndigheternas uppgifter inom livsmedelskedjan avser främst för- valtningen av livsmedelspolitiken och djurpolitiken medan deras uppgifter utanför livsmedelskedjan avser främst förvaltningen av jordbrukspolitiken (inklusive landsbygdspolitiken) samt fiskeripo- litiken. Utredningen har övervägt flera olika alternativa organisato- riska lösningar.

I utredningens uppdrag ingår explicit att pröva möjligheten att skapa en sammanhållen myndighetsstruktur inom livsmedelskedjan och värdera möjligheten att åstadkomma önskade resultat inom ramen för nuvarande ordning.

67

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

När det gäller myndigheternas uppgifter inom livsmedelskedjan, det vill säga huvuddelen av verksamheten vid Livsmedelsverket och SVA och vissa delar av verksamheten vid Jordbruksverket, har utredningen gentemot nuvarande ordning prövat två huvudalter- nativ. Det ena alternativet avser en kombinerad central tillsyns- myndighet och expertmyndighet med ansvar för såväl normering och kontroll som laboratorie- och forskningsverksamhet inom hela livsmedelskedjan. Det andra alternativet avser en sammanhållen central tillsynsmyndighet med normerings- och kontrollansvar inom hela livsmedelskedjan. Enligt detta alternativ skulle labora- torie- och forskningsverksamheten hanteras i en separat ordning inom en eller flera myndigheter och organisationer.

Även när det gäller myndigheternas uppgifter utanför livsme- delskedjan, det vill säga merparten av verksamheten vid Jordbruks- verket och Fiskeriverket, har utredningen gentemot nuvarande ordning prövat två huvudalternativ. Det ena alternativet avser en renodling av de två myndigheterna utifrån aktuella förvaltningspo- litiska principer samt en utveckling av Jordbruksverket i riktning mot en landbygdsutvecklingsmyndighet och av Fiskeriverket i riktning mot en havsresursmyndighet. Det andra alternativet avser en renodlad men sammanhållen jordbruks- och fiskemyndighet med ansvar för både jordbruks- och fiskeripolitikens förvaltning.

Nedan redogörs för utredningens överväganden och nio motiv för den förslagna nya myndighetsstrukturen som helhet. I de efterföljande kapitlen redogörs i detalj för utredningens specifika förslag till de framtida myndigheternas uppgifter, organisation, dimensionering och lokalisering.

3.1Tydligare nationell ansvarsfördelning genom EU- anpassning

Medlemskapet i EU har i väsentliga avseenden förändrat förutsätt- ningarna för den nationella förvaltningen i respektive medlemsstat. Livsmedels-, jordbruks- och fiskeripolitiken är fullt utvecklade gemensamma politikområden. De regleras i stor utsträckning genom EG-förordningar som är direkt tillämpliga i medlemssta- terna. Av detta följer att utvecklingen av ny lagstiftning i första hand sker på EU-nivå och att den nationella lagstiftningen i större eller mindre utsträckning endast utgör ett komplement till EG- förordningarna.

68

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

Det faller inom medlemsstaternas ansvar att utforma de natio- nella systemen för förvaltningen av den gemensamma politiken. Eftersom det rör sig om gemensamma regelverk som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna är de nationella systemen i praktiken nära integrerade med EU-systemet. Detta illustreras bland annat av att huvuddelen av de uppgifter Fiskeriverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket och SVA utför härrör från de inom EU gemen- samma regelverken för livsmedel, jordbruk och fiske, att de natio- nella myndigheterna deltar direkt i EU-arbetet som representanter för Sverige med instruktioner från regeringskansliet vid utarbe- tande av nya regler inom kommittologin i EU samt att kommissio- nen inspekterar de nationella förvaltningarnas tillämpning av de gemensamma regelverken.

Utredningen ser som en grundläggande, vägledande princip för den nya myndighetsstrukturen att centrala lagstiftningsområden ska hållas samman ansvarsmässigt och inte delas mellan flera olika nationella myndigheter. Om inte denna princip upprätthålls är ris- ken att fördelningen av ansvar blir komplicerad och oklar var- igenom en effektiv utveckling av ändamålsenliga regler och en enhetlig tillämpning försvåras.

3.1.1Ny övergripande livsmedelslagstiftning inom EU

Den nya livsmedelslagstiftning som utvecklats inom EU under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet har påtagligt förändrat ansvarsfördelningen på EU-nivå. Den nya livsmedelspolitikens tvärsektoriella natur innebär att lagstiftningen har integrerats med bestämmelser om djurskydd och djurhälsa samt fytosanitärt växt- skydd varigenom ansvaret har förskjutits mellan livsmedelspoliti- ken å ena sidan och jordbruks- och fiskeripolitiken å den andra.1

I samband med utvecklingen av den nya livsmedelspolitiken och livsmedelslagstiftningen har även den institutionella ansvarsfördel- ningen på EU-nivå anpassats genom organisatoriska förändringar. Inom kommissionen har ansvaret för livsmedelspolitiken samlats inom Generaldirektoratet för hälsa och konsumentsäkerhet (DG Sanco) medan Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsut- veckling (DG Agri) ansvarar för den gemensamma jordbrukspoli-

1 Se kapitel 5.

69

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

tiken och Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske (DG Mare) för den gemensamma fiskeripolitiken.2

På svensk nationell nivå ansvarar Jordbruksdepartementet för samtliga aktuella politikområden. Fiskeriverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket och SVA tillkom innan Sveriges inträde i EU 1994 och myndigheterna har inte reformerats efter inträdet. Den svenska myndighetsstrukturen är inte ändamålsenlig i förhållande till EU-organisationen och ansvarsfördelningen på nationell nivå framstår som komplicerad och delvis otydlig. Det nationella nor- meringsansvaret inom livsmedelskedjan är delat mellan Livsmedels- verket och Jordbruksverket. De två myndigheterna har också ansvaret för att samordna kontrollen inom livsmedelskedjan. Kon- trollansvaret är dock mer komplicerat eftersom operativ kontroll även utförs av regionala och lokala myndigheter. Riskvärdering med vidhängande laboratorie- och forskningsverksamhet är upp- gifter som främst utförs av Livsmedelsverket och SVA, men även Jordbruksverket utför viss riskvärdering. Den gemensamma jord- brukspolitiken förvaltas i huvudsak av Jordbruksverket och den gemensamma fiskeripolitiken förvaltas i huvudsak av Fiskeriver- ket.3

I efterdyningarna av förändringarna på EU-nivå har ett stort antal medlemsstater och andra länder som berörs av den nya livs- medelslagstiftningen genomfört institutionella reformer för att anpassa de nationella förvaltningssystemen till den nya ansvarssi- tuationen. Den minsta gemensamma nämnaren för dessa reformer är att ansvaret för normering och offentlig kontroll inom hela livs- medelskedjan samlas inom en sammanhållen central tillsynsmyn- dighet. Normeringsansvarets omfattning är beroende av ansvars- fördelningen mellan departement och förvaltningsmyndigheter inom det nationella systemet ifråga.4 I vissa fall har därutöver de nya livsmedelsmyndigheter som tillskapats även givits i uppgift att ansvara för laboratorie- och forskningsverksamhet samt riskvärde- ring.5

2Se kapitel 10 samt bilaga 4.

3Se kapitel 5 och 6.

4Ansvarsfördelningen mellan departement och förvaltningsmyndigheter varierar betydligt mellan olika nationella system. Det svenska systemet kännetecknas av att regeringen har delegerat ett jämförelsevis omfattande normeringsansvar.

5Se kapitel 10 och bilaga 4.

70

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

Sverige tillhör i dag en minoritet av medlemsstaterna och andra länder som påverkas av den nya livsmedelslagstiftningen men som inte har genomfört en myndighetsreform i syfte att anpassa den nationella förvaltningen till den nya ansvarssituationen.

Figur 3.1

Ansvarsfördelning inom EU och på nationell nivå

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

KOMMISSIONEN

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

DG Mare

 

 

DG Agri

 

 

DG Sanco

 

 

 

EU-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

nivå

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Jordbruk

 

Hav

 

Livsmedel

 

 

 

 

 

Landsbygd

 

Fiske

 

Djur

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

JORDBRUKSDEPARTEMENTET

Nationell

nivå

Myndighet för

 

Myndigheten

 

Livsmedels-

jordbruk och

 

för havs-

 

säkerhets-

landsbygds-

 

resurser

 

myndigheten

utveckling

 

och fiske

 

 

 

 

 

 

 

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur återskapar en tyd- lig ansvarsfördelning framförallt genom en anpassning av den svenska myndighetsstrukturen till organisationen inom EU-kom- missions generaldirektorat, men också en tillämpning av principen en central lagstiftning, en central myndighet. Den återskapar ett nationellt sammanhållet myndighetsansvar för den gemensamma livsmedelspolitiken, den gemensamma jordbrukspolitiken respek- tive den gemensamma fiskeripolitiken. Ett sammanhållet norme- ringsansvar underlättar den nationella förvaltningen av de gemen- samma regelverken. Förutsättningar skapas för en mer enhetlig tillämpning av reglerna samt en mer samordnad och effektiv kon- troll av att reglerna efterlevs. Därtill underlättas samspelet mellan den svenska nationella statsförvaltningen och relevanta EU-organ varigenom grunden läggs för ett mer effektivt EU-arbete.

Samtidigt som den nya myndighetsstrukturen tydliggör det nationella ansvaret genom en anpassning till ansvarsfördelningen på EU-nivå, innebär den att det samlade ansvar som Jordbruksverket i

71

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

dag har för primärproduktionen inom jordbruk delas upp i linje med den nya livsmedelslagstiftningens gränssnitt gentemot jord- brukspolitiken.

3.2Återspegling av nya politiska perspektiv inom EU

Förutom de ansvarsmässiga diskrepanserna mellan den nuvarande myndighetsstrukturen och EU, vilka i huvudsak är en följd av den nya gemensamma livsmedelspolitiken, har under 2000-talet bland annat landsbygdsutvecklingsperspektivet förstärkts inom den gemensamma jordbrukspolitiken och ett nytt maritimt perspektiv utvecklats i anslutning till den gemensamma fiskeripolitiken.

Förslaget till ny myndighetsstruktur avspelar de förstärkta befintliga och nya perspektiven inom jordbruks- och fiskeripoliti- ken genom att tydligare än i den nuvarande strukturen uppmärk- samma landsbygdsutvecklingen och det maritima perspektivet.

3.2.1Förstärkt landsbygdsutvecklingsperspektiv

Inom den gemensamma jordbrukspolitiken har landsbygdsutveck- lingsperspektivet successivt förstärkts. Från och med 2007 utgör landsbygdsutveckling ett eget politikområde inom EU. I lands- bygdsprogrammen för perioden 2007–2013 har politiken breddats i jämförelse med tidigare programperioder. Den syftar till att skydda miljön och kulturlandskapet samtidigt som den ska skapa tillväxt, arbetstillfällen och innovation på landsbygden. Inte bara jordbruket utan även landsbygdsutveckling i allmänhet och till viss del skogs- bruket framhålls. Politiken ska främja en hållbar utveckling på landsbygden på ett sätt som kompletterar den gemensamma jord- brukspolitiken, den gemensamma fiskeripolitiken och sammanhåll- ningspolitiken.6

I samband med den så kallade hälsokontrollen av jordbruks- politiken har kommission framhållit att landsbygdspolitiken bör stärkas ytterligare inom ramen för jordbrukspolitiken och föresla- git att ytterligare medel bör överföras från direktstöd till jordbru- ket till åtgärder för landsbygdsutveckling. Medlemsstaterna har nyligen också nått en politisk överenskommelse om en ytterligare överföring.

6 Se kapitel 15.

72

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

Den svenska ståndpunkten är att jordbruksbudgeten totalt sett bör minska och att det inom ramen för jordbrukspolitikens nuva- rande pelarstruktur och en minskad budget bör läggas ett ökat relativt fokus på landsbygdsåtgärder.

Den nuvarande svenska myndighetsstrukturen avspeglar inte på ett tydligt sätt det förstärkta landsbygdsutvecklingsperspektivet. En anpassning av den nationella förvaltningen skulle innebära att landsbygdsutveckling gavs en högre prioritet och eventuellt att ansvaret samlades vid en myndighet.

3.2.2Nytt maritimt perspektiv

Inom EU har det på senare tid utvecklats ett integrerat maritimt perspektiv. Avsikten är att utveckla ett holistiskt synsätt för havens förvaltning och bryta den rådande fragmentiseringen i form av separata strategier för fiske, sjötransport, industri, kustregioner, havsenergi, havsmiljö och andra relevanta områden. Det ska dock noteras att det maritima perspektivet är ett verktyg för tvärsekto- riell samordning och att det i dag inte finns några planer på att samla det formella ansvaret för de olika sektorerna inom ett gene- raldirektorat.7

I linje med den nya perspektivet beslutade kommissionen under 2008 att omorganisera det tidigare Generaldirektoratet för fiske (DG Fish) till Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske (DG Mare). Den huvudsakliga förändringen är att generaldirektoratet organiseras i tre geografiska direktorat som ansvarar för både den gemensamma fiskeripolitiken och den integrerade maritima strate- gin.

Flera medlemsstater tillämpar redan eller går i en riktning mot en integrerad strategi för maritima frågor, bland annat Frankrike, Tyskland, Portugal och Nederländerna. Vissa medlemsstater har samlat ansvaret för maritima frågor vid ett ministerium, såsom Grekland och Spanien, eller har börjat tillämpa ett holistiskt per- spektiv som kommer till uttryck i tematiska strategier för bland annat hållbarhet, såsom Storbritannien och Sverige.

7 Se kapitel 12.

73

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

Dagens svenska myndighetsstruktur reflekterar inte det nya maritima perspektivet. En anpassning av den nationella förvalt- ningen på detta område skulle innebära att ansvaret för fiskeripoli- tikens förvaltning integrerades med ett ansvar för att samordna förvaltningen av haven.

3.3Systematiserad riskhantering och riskvärdering

I utredningens uppdrag ingår att särskilt beakta hur funktionerna riskhantering och riskvärdering bör organiseras för att uppnå det effektivaste resultatet i förhållande till myndigheternas uppdrag och verksamhet.

En utgångspunkt är att politik och förvaltning ska vila på veten- skaplig grund. Inom livsmedelslagstiftningen lyfts riskanalys fram som en metod för att utarbeta vetenskapliga underlag för att vär- dera risker och identifiera lämpliga åtgärder för att hantera risker. Med riskhantering avses normering (inklusive vägledning och råd- givning) och kontroll. Med riskvärdering avses i snäv bemärkelse bedömning av rådande kunskapsläge. Forsknings- och laboratorie- verksamhet liksom annan kunskapsgenererande verksamhet bidrar med viktiga underlag till riskvärderingen. Riskvärderingen ska ligga till grund för riskhanteringen, men samtidigt ska den ske obero- ende av riskhanteringen.

Inom livsmedelskedjan är ansvaret för riskhantering delat mel- lan Livsmedelsverket och Jordbruksverket. De två myndigheterna, samt SVA och i vissa fall universitet, utför även riskvärdering.

Utredningens analys av den nuvarande svenska myndighets- strukturen med avseende på hur riskanalysens principer tillämpas organisatoriskt visar att relationen mellan riskhantering och risk- värdering inte är tydliggjord genom hela livsmedelskedjan och att det inom vissa segment i dag saknas oberoende vetenskaplig risk- värderingskompetens på nationell nivå.8

Utredningens förslag till nya myndighetsstruktur innebär en heltäckande och systematisk tillämpning av riskanalysens principer.

Även inom fiskeripolitiken framhålls att politiken och förvalt- ningen ska vila på vetenskaplig grund. När det gäller resursförvalt- ningen av de kommersiellt intressanta fiskbestånd som hanteras inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken finns i dag på internationell nivå formaliserade procedurer för utarbetande av

8 Se kapitel 10.

74

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

vetenskaplig rådgivning. När det gäller den nationella förvaltningen saknas dock sådana formaliserade procedurer. Utredningens analys visar vidare att EU:s fiskeripolitik har allvarliga förtroendeproblem, vilka till stor del är ett resultat av att förvaltningen i de olika med- lemsstaterna inte har följt den vetenskapliga rådgivningen.9

Förslaget till ny myndighetsstruktur tydliggör den vetenskap- liga rådgivningens oberoende i syfte att säkerställa att politiken och förvaltningen vilar på vetenskaplig grund och återskapa förtroendet för fiskeripolitiken och dess förvaltning.

3.4Fokusering på statliga kärnuppgifter

Utredningen ska enligt direktiven noga överväga omfattningen av det offentliga åtagandet och identifiera eventuella uppgifter som inte bör ingå i myndigheternas fortsatta verksamhet. Förslagen bör kunna leda till ett minskat offentligt åtagande.

Den offentliga sektorn kan indelas funktionellt i normering, tjänsteproduktion samt tillsyn och kontroll.10 Normering och till- syn är traditionella statliga funktioner, det vill säga staten beslutar om regler och kontrollerar att regler efterlevs.11

Utredningen har inte haft i uppdrag att utvärdera i vilken utsträckning myndigheterna uppfyller verksamhetsmålen. Likväl har utredningen tagit del av ett stort antal utvärderingar och granskningar av myndigheternas verksamhet. Resultaten visar på väsentliga brister i de statliga kärnuppgifterna.

Normeringsmakten är delad mellan riksdag och regering, men regeringen kan även delegera viss normering till myndigheter, i för-

9Se kapitel 13.

10Med normering förstås rätten att besluta om rättsregler bindande för enskilda och myn- digheter och som gäller generellt. Normeringsmakten är enligt regeringsformen delad mellan riksdag och regering. Regeringen kan delegera viss normeringsmakt till myndigheter. Detta gäller i första hand verkställighetsföreskrifter. Normering inkluderar även myndighets- utövning. Det är ett funktionellt begrepp som syftar på den situation då någon representant för det allmänna vidtar en åtgärd mot en enskild som innebär ”förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande”. Myndigheter utför också andra offentliga förvaltningsuppgifter, varav mycket är produktion av tjänster. Tillsyn och kontroll avser granskning av att krav och villkor som följer av lag, förordning eller annan föreskrift uppfylls. Se SOU (2004:23) Från verksförordning till myndighetsförordning, s.80, Marcusson, Lena (2008) Att organisera det offentliga åtagandet, rapport till Förvaltnings- kommittén, s.6–7.

11Myndighetsutövning och tillsyn utförs av både statliga och kommunala myndigheter. Det finns även vissa möjligheter att delegera myndighetsutövning och tillsyn till andra organ än statliga och kommunala myndigheter. Tjänsteproduktion har i allt större omfattning kommit att utföras av privata aktörer, även i de fall där huvudmannaskapet och finansieringen är offentlig. Se Molander, Per (2008) Den centrala förvaltningens struktur, s.30.

75

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

sta hand verkställighetsföreskrifter. Kännetecknande för den svenska modellen är att regeringen har delegerat ett jämförelsevis omfattande ansvar för normering till myndigheterna. Det innebär även att myndigheterna inom harmoniserade politikområden före- träder Sverige i regelarbetet inom EU.

Det saknas specifika utvärderingar av EU-arbetet inom områ- dena livsmedel, jordbruk och fiske. Utvärderingar av EU-arbetet generellt visar dock att den svenska förvaltningsmodellen med jämförelsevis små departement och stora myndigheter inte utgör något hinder och att det inte finns något behov att reformera ansvarsfördelningen mellan regeringskansliet och myndigheterna. Däremot anses det finnas ett behov att utveckla arbetsformerna inom ramen för nuvarande ordning i syfte att förbättra styrningen och samordningen.12 En av de få granskningar som gjorts av normeringsarbetet vid de fyra myndigheterna som omfattas av utredningens uppdrag visar att Fiskeriverket inte använder det nationella handlingsutrymmet tillräckligt aktivt för att uppnå målen med politiken. Utvärderingar av Livsmedelsverkets och Jordbruks- verkets föreskriftsarbete visar att myndigheternas regler inte är ensartade. Vidare visar utredningens analys att myndigheterna arbetar olika aktivt med att främja en enhetlig tillämpning och efterlevnad av regelverket genom allmänna råd, vägledningar och branschriktlinjer. Intressenter har till utredningen framfört önske- mål om att myndigheterna bör arbeta mer proaktivt för att främja regelefterlevnad samt utveckla nya former för samverkan mellan myndigheter och intressenter vid utformning av nya regler, främst inom ramen för EU-arbetet. Utredningen delar uppfattningen att myndigheternas normeringsarbete bör utvecklas i dessa avseen- den.13

Regeringen har uppmärksammat problemet att tillsynen inom många områden är svag och splittrad och sker utan tillräcklig sam- ordning. Regeringen slår fast att tillsynen inom olika verksamhets- områden behöver bli effektivare och tydligare samt att den statliga tillsynen är ett prioriterat område.14

Den av regeringen konstaterade problematiken med svag och splittrad tillsyn återkommer i utredningens analys. Livsmedelsver- kets kontroll av livsmedel, Jordbruksverkets kontroll av foder,

12För en översikt av utvärderingarna av det svenska EU-arbetet och förslag till förbättringar, se Förvaltningskommitténs slutbetänkande (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, s.80–110 samt bilaga 5.

13Se kapitel 5.

14Se proposition 2008/2009:1, utgiftsområde 2, s.29.

76

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

djurskydd, djurhälsa och växtskydd, kontroll av tvärvillkor samt tillsyn över veterinärer och Fiskeriverkets fiskerikontroll har åter- kommande kritiserats i nationella och internationella granskningar. Kritiken har bland annat gällt att tillämpningen av regelverket brister i enhetlighet mellan olika delar av landet, att målen för kontrollfrekvens i förekommande fall inte uppfylls, att kontroll- myndigheterna saknar resurser och kompetens, samt att de centrala kontrollmyndigheternas information till och samordning av andra kontrollmyndigheter på central, regional och lokal nivå är otill- räcklig.15

Det faktum att flera av bristerna har uppmärksammats under flera år i kombination med att de centrala myndigheterna i flera fall avsätter förhållandevis begränsade resurser för att samordna tillsy- nen och kontrollen föranleder utredningen att dra slutsatsen att tillsyn och kontroll har haft en allt för låg prioritet inom de nuva- rande myndigheterna.

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur fokuserar till- syn och kontroll som en statlig kärnuppgift i syfte att förbättra kvalitet och effektivitet.

Tillsynsutredningen föreslog i sitt slutbetänkandet (SOU 2004:100) Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn att tillsynsbegreppets innebörd bör avgränsas till kontroll av regelefterlevnad för att tydliggöra tillsynsorganets uppdrag samt att organet ska vara organisatoriskt fristående från de verksamhetsan- svariga inom tillsynsområdet och utföra tillsynen oberoende och självständigt. Detta innebär bland annat att den tillsynsansvariga myndigheten inte ska ha möjlighet att styra den tillsynspliktiga verksamheten genom andra medel, till exempel genom att tilldela resurser.

Inom den nuvarande myndighetsstrukturen uppfylls i dag inte detta krav när det gäller tillsyn över veterinärer. Jordbruksverket är central tillsynsmyndighet samtidigt som myndigheten genom distriktsveterinärorganisationen bedriver produktion och försälj- ning av veterinärtjänster på en konkurrensutsatt marknad. Denna problematik har uppmärksammats i ett antal tidigare utredningar inom det veterinära området.16

Utredningen delar tidigare utredningars bedömning att det är principiellt olämpligt att en och samma myndighet ansvarar för förvaltningsuppgifter inom det veterinära området och för

15Se kapitel 6 samt 12 och 15.

16Se kapitel 16.

77

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

distriktsveterinärorganisationen. Den nya myndighetsstrukturen löser det nuvarande problemet med Jordbruksverkets dubbla roller genom att de olika uppgifterna hanteras av olika myndigheter.

Tillsynsansvar förenas ofta med normeringsansvar. Tillsynsut- redningens genomgång av cirka 70 statliga tillsynsorgan visar att tillsynsmyndigheten i flertalet fall också har ett ansvarar för norme- ring. Normeringsansvaret består i att utfärda föreskrifter samt att ge tillstånd med därtill knutna villkor. Rådgivning i generella och enskilda fall kan ses som en mjukare form av normering.

I förslaget till ny myndighetsstruktur hålls ansvaret för norme- ring och tillsyn samman. Utredningen ser flera fördelar med att den myndighet som ansvarar för tillsyn också ansvarar för normering. Tillsynen kan tillföra normeringen värdefull information, och vice versa. I detta sammanhang vill utredningen särskilt betona vikten av att den kunskap som följer av regelarbetet används i tillsynen i syfte att främja en korrekt och enhetlig tillämpning av reglerna. Detta är särskilt viktigt inom harmoniserade politikområden där regelarbetet till stor del sker inom olika EU-organ med följden att de förarbeten som normalt ligger till grund för nationell lagstift- ning ofta saknas eller inte är offentliga.

3.5Minskat statligt intrång på fungerande marknader

I uppdraget att noga överväga det offentliga åtagandet uppmärk- sammas i utredningsdirektiven särskilt att samtliga fyra myndig- heter bedriver verksamhet som inte finansieras via anslag och att det i flera fall handlar om avgiftsfinansierad verksamhet som kon- kurrerar med aktörer på den öppna marknaden.

Med konkurrensutsatt verksamhet avses när statliga myndighe- ter säljer avgiftsfinansierade varor och tjänster på en konkurrensut- satt marknad.17

Av de förvaltningspolitiska principer som statsmakterna antog 1998 följer att konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform.18 I direktiven (2006:123) för Förvaltningskom-

17I enlighet med det tidigare Konkurrensrådets definition är det främsta kännetecknet för en konkurrensutsatt verksamhet att en konsument med avsikt att köpa en vara eller tjänst har ett tydligt val mellan varor och tjänster från flera olika säljare, och att de varor och tjänster som säljarna erbjuder ska vara tillräckligt homogena för att vara utbytbara sinsemellan samt tillhöra samma geografiska marknad.

18Se proposition (1997/98:136) Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, s.34–38.

78

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

mittén pekade regeringen på att omfattningen av det statliga åta- gandet inte har prövats tillräckligt grundligt och att myndigheter i allt för hög grad har fått verka i konkurrens på fungerande privata marknader varför kommittén skulle se över den statliga förvalt- ningens uppgifter och organisation samt lämna förslag rörande hur gränsdragningen ska göras mellan förvaltning och marknad och pröva vilka delar av statliga verksamheter som bör avvecklas eller förtydligas och avgränsas.

Förvaltningskommittén föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2008:188) Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning att statliga myndigheter inte ska få sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad eller en potentiellt konkurrensutsatt marknad om inte särskilda skäl föreligger.

Att myndigheter bedriver konkurrensutsatt verksamhet kan ha negativa konsekvenser för såväl myndigheternas förmåga att full- göra sina uppdrag och uppgifter som marknadens funktionssätt. Om en myndighet bedriver både myndighetsutövning och försälj- ning av tjänster på konkurrensutsatta marknader finns det risk för snedvridning av konkurrensen genom korssubventionering mellan anslagsfinansierade myndighetsuppgifter och avgiftsfinansierade uppdragsverksamheter. Vidare finns det en risk för att intresse- konflikter kan uppstå och att förtroendet för myndigheter kan påverkas negativt. Myndigheter kan även genom myndighetsupp- gifter ha tillgång till unik information, genom anslag ha finansierat kostsam infrastruktur och i egenskap av statliga organ ha särskilt fördelaktiga finansieringsmöjligheter som kan inverka negativt på andra marknadsaktörers konkurrenskraft. Därutöver behöver stat- liga myndigheter i dag inte tillämpa upphandlingslagstiftningen när de anskaffar en vara eller tjänst från en annan myndighet.19

Det finns ett antal principiella motiv för offentligt åtagande generellt och för konkurrensutsatt verksamhet specifikt, bland annat att en offentlig huvudman vill undvika att komma i allt för stort beroende av privata producenter eller tillföra konkurrens på en marknad, att det föreligger ett naturligt monopol, att det saknas privata initiativ, att verksamheten måste bedrivas mycket långsik- tigt, att det finns betydande samproduktionsfördelar med en myn-

19 För en genomgång av litteraturen, se Förvaltningskommitténs slutbetänkande (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, s.111-136 samt bilaga 6. Se även särskilt Statskontoret (2008) Konkurrensutsatt eller inte? En kartläggning av stat- liga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet, rapport 2008:1 samt Konkurrensverket (2008) Väl fungerande marknader för ett konkurrenskraftigt Sverige – om regelrefor- meringar och offentlig näringsverksamhet, rapport 2008:2.

79

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

dighets övriga arbetsuppgifter eller att det råder en temporär överskottskapacitet i verksamheten.20

Utredningen har prövat skälen för den konkurrensutsatta verk- samheten vid myndigheterna utifrån principen att myndigheter inte ska bedriva konkurrensutsatt verksamhet om inte särskilda skäl föreligger. I det fall det finns särskilda skäl som motiverar ett stat- ligt åtagande är det angeläget att finansiellt och redovisnings- mässigt hålla isär myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Detta för att säkerställa att den konkurrensutsatta verksamheten inte korssubventioneras med statliga anslag och bidrag, och därige- nom undvika en osund konkurrenssituation.

I den nuvarande myndighetsstrukturen bedriver samtliga fyra myndigheter konkurrensutsatt verksamhet i någon form. Mest omfattande är den konkurrensutsatta verksamheten vid Jordbruks- verket och SVA. Flera av de problem som kan vara förknippade med statliga myndigheter som bedriver konkurrensutsatt verksam- het har framkommit i utredningens analys. Nedan följer ett par exempel.

Distriktsveterinärorganisationen står för huvuddelen av den kommersiella verksamheten vid Jordbruksverket. Den har vid externa granskningar återkommande kritiserats för att snedvrida konkurrensen på veterinärmarknaden. Den har även påverkat för- troendet för Jordbruksverkets hantering av veterinära förvaltnings- uppgifter negativt. Privatpraktiserande veterinärer har i tidigare utredningar ifrågasatt om Jordbruksverket kan bedriva en opartisk tillsyn och framfört misstankar om att myndigheten använder informationen från förvaltningsuppgifterna för att stärka den egna verksamhetens konkurrenskraft på veterinärmarknaden.21

Den föreslagna nya myndighetsstrukturen hanterar denna pro- blematik genom att olika myndigheter ansvarar för kommersiell veterinär verksamhet respektive veterinära förvaltningsuppgifter.

SVA bedriver omfattande försäljning av diagnostik och labora- torieprodukter, i flera fall på fungerande privata marknader. SVA har av Riksrevisionen kritiserats för att inte redovisa verksamheten och prissätta tjänsterna på ett korrekt sätt vilket inneburit en risk för korssubventionering av avgiftsfinansierad verksamhet med anslag. SVA har även tillgång till en unik information och infra- struktur, bland annat i form av de prover som samlas in genom den offentliga kontrollen samt säkerhetslaboratorier för analys av

20Ibid.

21Se kapitel 16.

80

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

mycket smittsamma ämnen som finansierats genom anslag. Därtill har andra myndigheter under lång tid köpt analystjänster från SVA utan offentlig upphandling. De upphandlingar som numera i allt högre utsträckning görs har resulterat i att SVA har förlorat vissa uppdrag till konkurrerande laboratorier för vissa analyser.22

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur innebär en renodling av det statliga åtagandet som tillgodoser samhälleliga behov och samtidigt minimerar statens intrång på fungerande pri- vata marknader. Genom ökad konkurrensutsättning läggs också grunden för en mer kostnadseffektiv statlig verksamhet.

3.6Forskning med hög relevans och kvalitet

I utredningens uppdrag ingår att analysera i vilken utsträckning myndigheterna bör bedriva forskning, i vilken mån den överlappar med verksamhet vid andra myndigheter eller högskolor och univer- sitet, samt föreslå hur forskningsverksamheten kan utvecklas och i vilken omfattning den bör omstruktureras. I denna analys ska forskningens relevans och kvalitet beaktas.

Utredningens utgångspunkt är att forskning i första hand ska bedrivas vid universitet och högskolor. Detta är i linje med försla- get i Förvaltningskommitténs slutbetänkande (SOU 2008:118)

Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning om att regeringen bör pröva om argumenten för att olika myndigheter utanför universitets- och högskolesektorn ska bedriva forskning fortfarande är aktuella eller om sådan forskning bör överföras till universitet och högskolor.

Skäl som talar för att myndigheter utanför universitets- och högskolesektorn ska bedriva forskning är att regeringen vill vara säker på att relevant forskning bedrivs. Skäl som talar emot forsk- ning vid myndigheter utanför universitets- och högskolesektorn är att kvalitet och effektivitet riskerar att vara lägre när forsknings- verksamheten inte fullt ut omfattas av forskarsamhällets former för kritisk granskning och kvalitetssäkring.

Inom den nuvarande myndighetsstrukturen bedriver Fiskeri- verket, Livsmedelsverket och SVA betydande forskningsverksam- het i egen regi. Jordbruksverket bedriver ingen forskning i egen regi, men förfogar över väsentliga forskningsmedel som myndig- heten på olika sätt slussar vidare. Den analys utredningen har låtit

22 Se kapitel 7.

81

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

göra av forskningsverksamheternas visar att den forskning som bedrivs vid Livsmedelsverket och SVA har hög eller mycket hög kvalitet och acceptabel produktivitet. Forskningen som bedrivs vid Fiskeriverket uppvisar genomsnittlig kvalitet och låg produktivitet. Vidare indikerar analysen att forskningen generellt är relevant för myndighetsuppgifterna.23

I den föreslagna nya myndighetsstrukturen fokuseras forskning med hög relevans för myndigheternas kärnuppgifter.

3.7Bättre styrning, samordning och kontroll

Utredningen ska föreslå en effektiv myndighetsstruktur som underlättar styrning, samordning, och kontroll av såväl myndig- heternas uppgifter inom livsmedelskedjan som andra uppgifter myndigheterna har.

Livsmedelsverket bedriver enligt regleringsbrevet verksamhet inom livsmedelspolitiken, Jordbruksverket inom livsmedelspoliti- ken, djurpolitiken och landsbygdspolitiken, SVA inom djurpoliti- ken och Fiskeriverket inom livsmedelspolitiken. Finansieringen sker via utgiftsområdet Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar.

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur skapar ett mer sammanhållet ansvar för livsmedelspolitiken och djurpolitiken. Därigenom underlättas riksdagens och regeringens analys av kost- naderna för och effekterna av den förda politiken likväl som samar- betet mellan livsmedelspolitiken och djurpolitiken.

Myndighetsförordningen (2007:515), vilken trädde i kraft den 1 januari 2008, tydliggör myndigheternas ledningsformer: enråds- myndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet samt myn- dighetsledningarnas ansvar inför regeringen.

Den generella styrningen genom myndighetsförordningen kompletteras med styrning inom särskilda områden till exempel olika ekonomiadministrativa förordningar. Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll innehåller bestämmelser om tillämpningsområde, definitioner av styrning och kontroll samt innehållet i den process som syftar till att myndigheter med rimlig säkerhet ska fullgöra sitt verksamhetsansvar, det vill säga riskana- lys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. Internrevi- sion vid statliga myndigheter bedrivs i enlighet med internrevi-

23 Se kapitel 8 och 13.

82

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

sionsförordningen (2006:1228). Genom myndigheternas instruk- tioner reglerar regeringen vilka myndigheter som ska tillämpa bestämmelserna om internrevision. Utredningens förslag till nya myndighetsinstruktioner utgår från bestämmelserna i nämnda för- ordningar.

Dagens myndigheter är svåra att styra. Utredningens analys visar att utöver uppgifter i instruktioner och regleringsbrev, får myndigheterna ibland nya uppgifter i särskilda regeringsuppdrag, vilka ibland sträcker sig över lång tid. Myndigheternas årsredovis- ningar ger sällan en heltäckande bild av hur väl myndigheterna uppfyller sina mål. De ger inte heller tillfredsställande svar på frå- gor av den typ som bör ställas för att kunna värdera myndigheter- nas verksamhet.

Dessa slutsatser är i linje med de mer generella observationer som har redovisats av bland annat Styrutredningen i betänkandet (SOU 2007:75) Att styra staten – regeringens styrning av sin förvalt- ning och Förvaltningskommittén i slutbetänkandet (2008:118)

Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning.

Förslaget till ny myndighetsstruktur syftar till att underlätta regeringens styrning och minska behovet av särskilda regerings- uppdrag. Avsikten med den nya myndighetsmodell som nu föreslås är att myndigheternas långsiktiga uppgifter ska framgå av instruk- tioner och att uppgifterna på kort sikt ska framgå av regleringsbrev. Antalet särskilda regeringsuppdrag bör begränsas.

När det gäller konkurrensutsatt verksamhet visar analysen av myndigheternas instruktioner och regleringsbrev att de med något undantag inte begränsar omfattningen och inriktningen på myn- digheternas konkurrensutsatta verksamhet samt att myndigheter- nas årsredovisningar sällan särredovisar de konkurrensutsatta verk- samheterna.

Utöver otydlig styrning av konkurrensutsatt verksamhet vid enskilda myndigheter finns styrproblem mellan myndigheter. Ett exempel är den omfattande försäljning av analystjänster och labo- ratorieprodukter som SVA bedriver. Om verksamheten vid SVA betraktas isolerat framstår det som att verksamheten till stor del finansieras via avgifter. Detta har också av myndigheten framhållits som ett belägg för att den nuvarande ordningen är ekonomiskt för- delaktig för staten. Men om det tas i beaktande att de största kun- derna är andra statliga myndigheter förändras bilden. Avgiftsin- täkterna härrör i betydande utsträckning från andra myndigheters anslag. För staten som helhet är sålunda kostnaderna väsentligt

83

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

större än vad som framgår av anslagen till SVA. Denna typ av verk- samhetsmässiga relationer försvårar en överblick av de totala stat- liga kostnaderna för en verksamhet och därmed en effektiv styr- ning av verksamheten ifråga.

Den föreslagna nya myndighetsstrukturen underlättar den stat- liga styrningen genom att reducera handeln med tjänster mellan myndigheter.

När det gäller forskningsverksamhet visar utredningens analys att regeringens reglering av forskningsverksamheten genom instruktionerna är otydlig. SVA och Fiskeriverket ska uttryckligen bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet medan Livsmedels- verket endast ska bedriva undersökningsverksamhet. Högst forsk- ningskvalitet uppvisar paradoxalt nog Livsmedelsverket, myndig- heten med svagast forskningsmandat. Jordbrukverket saknar man- dat för att bedriva forskning i egen regi, men bedriver analysverk- samhet och statistikproduktion som påminner om den mer tilläm- pade forskningsverksamhet som bedrivs vid de andra myndighe- terna. Därtill förfogar Jordbruksverket över betydande forsk- ningsmedel som genom olika mekanismer slussas vidare till univer- sitetet och högskolor, andra myndigheter, etc. Utifrån Jordbruks- verkets instruktion och reg-leringsbrev är det svårt att få en över- blick av de medel för forskning och utveckling som Jordbruksver- ket förfogar över. Än svårare är det att utifrån årsredovisningen att bedöma resultaten av den forsknings- och utvecklingsverksamhet som myndigheten finansierar.24

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur förtydligar myndigheternas forskningsuppdrag och hantering av forsknings- medel.

När det gäller tillsyn är det utredningens utgångspunkt att till- synen ska organiseras på ett sätt som skapar en klar åtskillnad mel- lan en myndighets tillsynsroll och andra roller. Vidare kräver en oberoende och trovärdig tillsyn att en tillsynsmyndighet inte har andra uppgifter som kan ge upphov till misstankar om rollkonflik- ter. Framförallt gäller det att skilja tillsyn från främjande.

Principen att skilja tillsyn från främjande upprätthålls inte inom den nuvarande myndighetsstrukturen. Den tydligaste rollkonflik- ten finns, vilken också noterats i avsnitt 3.4 och 3.5 ovan, inom det veterinära området där Jordbrukverket både är chefsmyndighet för distriktsveterinärorganisationen samt ansvarar för tillsyn över vete-

24 Se kapitel 8 och 13.

84

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

rinärer och veterinära förvaltningsuppgifter. Jordbruksverket bedriver sålunda tillsyn över egen verksamhet. Den veterinära till- synen har också under lång tid uppvisat väsentliga brister, till exempel när det gäller målen om tillsynsfrekvens. Vidare finns det potentiella intressekonflikter mellan den kommersiella veterinär- verksamheten å ena sidan och tillsyn över veterinärer och veterinära förvaltningsuppgifter å den andra. Det finns också en dokumente- rad misstro mot att Jordbruksverket självständigt och opartiskt kan utföra tillsyn och veterinära förvaltningsuppgifter.25

Därtill har både Jordbruksverket och Fiskeriverket i uppgift att främja näringen bland annat genom hantering av strukturstöd och rådgivning samtidigt som de ansvarar för normering och kontroll. Jordbruksverket samordnar till exempel kontrollen av djurskydd och djurhälsa. Djurskyddshänsyn kan stå i konflikt med främjande av en konkurrenskraftig produktion, åtminstone i kortsiktig eko- nomisk mening. Fiskeriverket ansvarar för att förvalta fiskresursen. I denna uppgift ligger att bland annat genom regler på olika sätt begränsa fisket och därigenom främja en hållbar resursförvaltning.26

Att det är principiellt olämpligt att en och samma myndighet ansvarar för både tillsyn och främjande, utesluter inte att det kan finnas vissa praktiska fördelar med en sådan lösning. Exempelvis innebär det sektorsansvar Jordbruksverket i dag har för jordbruk och trädgård ett samlat ansvar för primärproduktionen. Det inne- bär att de delar av livsmedelspolitiken, djurpolitiken och lands- bygdspolitiken som berör primärproduktionen kan samordnas inom en myndighet. Omvänt innebär denna lösning dock att ansva- ret för den gemensamma livsmedelspolitiken delas mellan olika nationella myndigheter samt att den statliga verksamheten och förtroendet för denna kan påverkas negativt som en följd av roll- konflikter mellan olika myndighetsuppgifter.

Det faktum att myndigheternas nuvarande uppgifter innebär rollkonflikter, i kombination med att tillsyn och kontroll uppvisat allvarliga brister under längre tid samt att de centrala myndighe- terna inom flera områden avsätter begränsade resurser för att sam- ordna kontrollen, tolkar utredningen som att tillsynsuppgifterna har givits en allt för låg prioritet i relation till myndigheternas andra uppgifter.

Den tänkta nya myndighetsstrukturen effektiviserar den statliga styrningen genom att undvika att inom en och samma myndighet

25Se kapitel 16.

26Se kapitel 12, 15 och 16.

85

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

undvika att kombinera tillsyn och främjandeuppgifter. Därigenom läggs grunden för en trovärdig statlig tillsyn samtidigt som myn- digheternas interna prioritering underlättas.

3.8Färre och mer effektiva myndigheter

Enligt direktiven syftar utredningens översyn och analys till att lägga fram förslag för att förtydliga och effektivisera myndighets- strukturen. Förslagen bör kunna leda till minskade statliga utgifter.

Regeringen har konstaterat att den statliga myndighetsstruktu- ren har blivit komplicerad och svåröverskådlig och har i linje med detta initierat ett omfattande reformarbete. Utvecklingen mot färre och större myndigheter är en tydlig trend inom statsförvaltningen. Flertalet så kallade koncernmyndigheter bestående av en chefs- myndighet och ett antal självständiga regionala myndigheter har omvandlats till så kallade enmyndigheter, till exempel Arbetsför- medlingen och Försäkringskassan.27 Därtill har sektorsvisa översy- ner resulterat i sammanslagningar av myndigheter.28

I detta sammanhang ska dock noteras att det är naturligt att myndigheter varierar i storlek och organisation. Myndigheternas antal och storlek avgörs inte i första hand av administrativa över- väganden om effektivitet. Olika myndigheter har olika uppgifter att lösa som ställer olika organisatoriska krav. Exempelvis har myndig- heter med omfattande direktkontakter med medborgare ett större behov av regional närvaro än en specialmyndighet som i första hand förser regeringskansliet med lägesbedömningar och annat besluts- underlag. Vidare kan nya myndigheter tillskapas för att uppmärk- samma politiskt prioriterade frågor. En enhetlig storlek och form på myndigheterna är sålunda inte eftersträvansvärd.

27För en beskrivning av den statliga myndighetsstrukturens utveckling över tid, se Förvalt- ningskommitténs slutbetänkande (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effek- tivare förvaltning, bilaga 8.

28Exempelvis har Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen samt inspektionsverksamheterna vid Sjöfartsverket och Vägverket sammanförts i Trafikinspektionen, Krisberedskapsmyn- digheten, Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar sammanförts i Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, Kärnkraftsinspektionen och Strålskyddsinstitutet sammanfört i Strålsäkerhetsmyndigheten samt åtta tidigare skolmyndigheter inordnats i en ny myndighetsstruktur bestående av Skolverket, Skolinspektionen och Myndigheten för specialpedagogik. Se SOU (2007:4) Trafikinspektionen – en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet, SOU (2007:31) Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser, Ds (2007:16) Sammanläggning av Statens strålskyddsinstitut och Statens kärn- kraftsinspektion samt SOU (2007:7) Tre nya skolmyndigheter.

86

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

Mycket små myndigheter har dock ofta svårt att upprätthålla samma administrativa effektivitet som större myndigheter. Men även för små myndigheter finns möjlighet till stordriftsfördelar till exempel genom att köpa administrativa tjänster från Kammarkolle- giet. Ekonomistyrningsverket har pekat på möjligheter till rationa- lisering genom myndighetsövergripande hantering av ekonomi- och personaladministration.29

I dagens myndighetsstruktur används inte de ekonomiska resur- serna på ett optimalt sätt. Flera funktioner är uppdelade på olika myndigheter. Exempelvis är laboratorie- och forskningsverksam- heten inom livsmedelskedjan uppdelad mellan Livsmedelsverket och SVA.30 Både Jordbruksverket och Fiskeriverket administrerar EG-stöd.31 Därutöver finns parallella administrativa funktioner och andra stödfunktioner. Det är utredningens uppfattning att färre myndigheter lägger grunden till en mer kostnadseffektiv verksam- het.

Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur lägger grunden till en mer överskådlig och effektiv verksamhet och därigenom minskade statliga utgifter genom att skapa stordriftsfördelar och större kritisk massa samt eliminera parallella funktioner.

3.8.1Regional indelning

Utredningen ska enligt direktiven vid utarbetandet av förslag beakta effekterna på myndigheternas samarbete med länsstyrel- serna.

Ansvarskommittén uppmärksammade i sitt slutbetänkande (SOU 2007:10) Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft problemet med statens fragmentisering på regional nivå. Utifrån ett statligt helhetsperspektiv är det inte rationellt att flera sektors- myndigheter har parallella regionala organisationer. Utifrån ett medborgarperspektiv är den statliga regionala organisationen svår- överskådlig.

Inom den nuvarande myndighetsstrukturen bedrivs verksamhet på ett stort antal orter. Varje myndighet har sin egen geografiska indelning. Fiskeriverket bedriver verksamhet på mer än tio orter, Livsmedelsverket i sex regioner och Jordbruksverket på cirka tio

29Ekonomistyrningsverket (2007) Gemensamma lösningar för effektivare administration, rapport 2007:33.

30Se kapitel 7.

31Se kapitel 12 och 15.

87

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

orter exklusive distriktsveterinärorganisationen med verksamhet på cirka åttio orter över hela landet. Parallellt med detta anlitas läns- styrelserna för att utföra olika uppdrag, främst administration av jordbruks- och fiskeristöd, kontroll inom livsmedelskedjan samt smittskydd. De parallella regionala organisationerna försvårar för- utom överskådlighet även effektivitet till följd av många små enhe- ter och stora krav på samordning inom respektive myndighet.

Den nya myndighetsstrukturen lägger grunden till en mer över- skådlig och effektiv statlig verksamhet genom att reducera antalet regionala och lokala enheter samt att mer systematiskt använda länsstyrelserna för regionala uppgifter. I första hand bör, i linje med förslaget, uppgifter som redan i dag utförs regionalt överföras till länsstyrelserna. Förvaltningskommitténs slutbetänkande (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning.

Den samordnade länsförvaltningen kan ses som en stor- driftslösning i jämförelse med att sektorsmyndigheterna har paral- lella regionala organisationer. I de fall ett län anses utgöra ett för litet underlag för en viss verksamhet kan, såsom föreslagits i utred- ningen (Ds 2007:28) Koncentration av länsstyrelseverksamhet, en länsstyrelse ges i uppdrag att svara för en verksamhet i flera län. Exempelvis har fem länsstyrelser utsetts till vattenmyndigheter. I de fall det inte alls är lämpligt att länsstyrelserna utför uppgifter innebär färre och större centrala myndigheter likväl bättre förut- sättningar för att samordna statens regionala uppträdande samtidigt som grunden läggs till en mer kostnadseffektiv användning av resurserna.

3.9Anpassning till nya produktions- och konsumtionsmönster

Utredningen ser det som naturligt att förslaget till ny myndighets- struktur anpassas till de förändringar av produktions- och kon- sumtionsmönstren för livsmedel som skett, företrädesvis efter Sveriges inträde i EU.

3.9.1Färre jordbrukare och fiskare, fler livsmedelsföretag

Antalet jordbruksföretag uppgick 2007 till totalt 72 609. Sedan 1970-talet har antalet jordbruksföretag mer än halverats. Mellan

88

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

2005 och 2007 minskade antalet med 4,2 procent. I detta samman- hang ska också noteras att en tredjedel av jordbruksföretagen är så kallade småbruk med en mycket liten areal, vilket indikerar att de inte utgör en bas för kommersiell verksamhet och försörjning.32

Samtidigt bedriver allt fler jordbruksföretagare kombinations- verksamhet. År 2007 bedrev totalt 16 800 eller 23 procent av före- tagen någon form av kombinationsverksamhet. Den vanligaste kombinationsverksamheten är entreprenadverksamhet och den näst vanligaste turism, uthyrning och fritidsaktiviteter. Andra före- kommande kombinationsverksamheter är förädling av gårdspro- dukter, förädling av trä, produktion av förnybar energi, hantverk och vattenbruk. Med undantag för vattenbruk har samtliga kombi- nationsverksamheter ökat över tid. Den verksamhet som de senaste åren ökat mest procentuellt sett är produktion av förnybar energi.33

För att bedriva yrkesmässigt fiske på allmänt vatten krävs yrkesfiskelicens. Antalet licenser har minskat påtagligt under lång tid. Mellan 2003 och 2007 minskade antalet från 2227 till 1865 stycken eller med 16,3 procent. Givet att licenser normalt utfärdas för fem år och att det inte finns något krav på att licensinnehavaren ska fiska är antalet aktiva yrkesfiskare sannolikt mindre än vad antalet licenser indikerar. Aktiva yrkesfiskare är normalt medlem- mar i arbetslöshetskassan. År 2007 utbetalades ersättning till 836 försäkringstagare.34

Vattenbruket är en verksamhet som det finns politiska förhopp- ningar om ska kunna öka i omfattning.35 I Sverige uppgick 2007 antalet odlingar till cirka 500 stycken, sysselsättningen till totalt 378 årsarbetskrafter och det totala värdet av matfiskproduktionen till 145 mkr. Antalet odlingar har minskat med cirka 10 procent under de fem senaste åren. Produktionen av matfisk minskade mellan 2006 och 2007 med 27 procent och det totala försäljnings- värdet med 30 procent.36

Medan antalet jordbrukare och fiskare har minskat har antalet livsmedelsanläggningar under senare år ökat påtagligt. År 2007 uppgick antalet anläggningar till totalt drygt 65 000 stycken varav 2

32Jordbruksverket (2008) Jordbruksföretag och företagare 2007, Statistiska meddelanden, JO 34 SM 0801.

33Jordbruksverket (2008) Jordbruksföretagens kombinationsmöjligheter 2007, Statistiska meddelanden, JO 47 SM 0801.

34Riksrevisionen (2008) Statens insatser för ett hållbart fiske, rapport 2008:23, s.39 och 59.

35Se direktiv (2007:170) Framtiden för ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt vatten- bruk.

36Se direktiv (2007:170) Framtiden för ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt vatten- bruk.

89

Tre nya myndigheter SOU 2009:8

841 tillverkare, producenter och förpackare, 1 191 partihandlare,

12 935 detaljhandlare utan bearbetning, 46 490 detaljhandlare med bearbetning och 702 producenter med egen butik.37 Därutöver finns uppskattningsvis mellan 70 000 och 80 000 primärprodu- center av livsmedel.

3.9.2Ökad import av livsmedel

Allt mer mat importeras. Den andel av livsmedelskonsumtionen som importeras har ökat kraftigt, särskilt efter Sveriges inträde i EU. Andelen importerade livsmedel i konsumentledet har nästan fördubblats, från 24 procent 1990 till 43 procent 2006. Betydande delar av importen avser varor som inte kan produceras i det svenska jordbruket, främst fisk, kaffe och te, frukt och ris. Men en ökande andel av importen avser andra varor såsom kött, ost och grönsa- ker.38

När det gäller köttkonsumtionen är i dag importandelen för nötkött 40 procent, griskött 20 procent och kyckling 30 procent. Importen sker främst från Irland, Tyskland och Danmark, men en allt större andel kommer även från Sydamerika. Andelen importerat kött har ökat snabbt. Sedan mitten på 1990-talet har exempelvis importandelen av griskött fördubblats och kyckling tiodubblats.39

Produktgrupper som värdemässigt står för stora delar av den svenska importen är fisk, kräft- och blötdjur (22 procent), frukt och grönsaker (20 procent) samt kött och köttvaror (11 procent).40 Förslaget till ny myndighetsstruktur innebär en anpassning till de förändringar av produktions- och konsumtionsmönstren för livsmedel som skett, främst efter det svenska EU-medlemskapet. Ett påtagligt minskat antal jordbrukare och fiskare i kombination med ett större antal livsmedelsföretag samt en kraftigt ökad import av livsmedel, främst efter Sveriges medlemskap i EU, återspeglas i en resursmässig anpassning av de svenska myndigheternas dimen-

sionering.

37Se direktiv (2007:170) Framtiden för ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt vatten- bruk.

38Lantbrukarnas riksförbund (2008) Lantbrukskonjunkturen, 2008:1.

39SOU (2005:51) Bilen, biffen, bostaden.

40Jordbruksverket (2008) Sveriges utrikeshandel med jordbruksvaror och livsmedel 2005– 2007, rapport 2008:20.

90

SOU 2009:8

Tre nya myndigheter

3.10Reformmotiven i sammanfattning

Utredningen anser sålunda att det föreligger ett reformbehov inom den nuvarande myndighetsstrukturen. Även om vissa reformbehov kan tillgodoses genom justeringar inom ramen för den befintliga ordningen anser utredningen att det krävs en mer genomgripande myndighetsreform. Motiven för den förslagna nya myndighets- strukturen kan summeras enligt följande:

Den återskapar en tydlig nationell ansvarsfördelning genom en anpassning till den nya organisationen på EU-nivå enligt princi- pen en central lagstiftning, en central myndighet varigenom den nationella förvaltningen av de gemensamma regelverken under- lättas och grunden läggs till ett mer effektivt EU-arbete.

Den avspeglar det förstärkta landsbygdsperspektivet inom den gemensamma jordbrukspolitiken och det nya maritima per- spektiv som utvecklats i anslutning till den gemensamma fiske- ripolitiken.

Den skapar ett heltäckande och enhetligt system för riskvärde- ring som tillgodoser riskhanterande myndigheters behov av riskvärderingsunderlag.

Den fokuserar normering och tillsyn i egenskap av statliga kärn- uppgifter. Ansvaret för normering och tillsyn hålls samman för att främja en effektiv verksamhet medan tillsyn och främjande hålls åtskilda för att undvika förtroendeproblem för och roll- konflikter inom myndigheterna.

Den innebär en renodling av det statliga åtagandet som tillgodo- ser samhälleliga behov och samtidigt minimerar statens intrång på fungerande privata marknader utifrån principen att myndig- heter endast ska bedriva konkurrensutsatt verksamhet om sär- skilda skäl föreligger.

Den fokuserar forskning med hög relevans och kvalitet för myndigheternas kärnuppgifter. Forskningsverksamhet med låg relevans, kvalitet eller produktivitet omstruktureras utifrån principen att forskning bör bedrivas vid universitet och hög- skolor om inte särskilda skäl föreligger.

Den förbättrar statens styrning genom att skapa ett mer sammanhållet ansvar för berörda politikområden som under- lättar riksdagens och regeringens analys av kostnaderna för och

91

Tre nya myndigheter

SOU 2009:8

effekterna av den förda politiken, att minska behovet av sär- skilda uppdrag utöver instruktion och regleringsbrev samt att tydliggöra myndigheternas uppdrag för konkurrensutsatt verk- samhet och forskning.

Den lägger grunden för en mer överskådlig statsförvaltning genom att minska antalet centrala myndigheter, reducera antalet regionala och lokala enheter och systematisera samarbetet mel- lan centrala myndigheter och länsstyrelser samt en effektivare statlig verksamhet genom att skapa stordriftsfördelar, större kritisk massa och eliminera parallella funktioner.

Den innebär en resursmässig anpassning av de svenska myndig- heternas dimensionering till det faktum att jordbrukarna och fiskarna påtagligt har minskat i antal medan antalet livsmedels- företag har ökat i antal samt att importen av livsmedel har ökat kraftigt.

Utredningens specifika förslag och skälen för dessa utvecklas när- mare i de följande kapitlen.

92

4Livsmedelssäkerhets- myndigheten

Utredningens förlag: En ny sammanhållen myndighet för livs- medelskedjan bör inrättas från och med den 1 januari 2010. Till den nya myndigheten förs huvuddelen av verksamheten vid Livsmedelsverket och SVA samt de delar av verksamheten vid Jordbruksverket som rör foder och animaliska djurprodukter, djurhälsa och djurskydd, inklusive smittskydd, fytosanitärt växt- skydd samt veterinära förvaltningsfrågor. Den nya myndighetens namn bör vara Livsmedelssäkerhetsmyndigheten.

Myndigheten bör i samhällets och konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter i hela livs- medelskedjan.

Myndighetens huvudsakliga uppgifter bör vara: att utarbeta regler inom områdena livsmedel, foder och animaliska bipro- dukter, djurhälsa och djurskydd samt fytosanitärt växtskydd; att leda och samordna kontrollen inom livsmedelskedjan samt inom vissa områden utöva offentlig kontroll; att fungera som vet- erinärmedicinskt expertorgan för myndigheter och enskilda; att genom kostråd och annan information verka för goda matvanor hos befolkningen och samordna statliga myndigheters informa- tion i näringsfrågor gentemot allmänheten; att informera konsu- menter, företag och andra intressenter om gällande regler och andra viktiga förhållanden samt verka för att företagens myndig- hetskontakter underlättas; att ansvara för nationella register inom sitt verksamhetsområde; att bedriva riskvärdering inom sitt verk- samhetsområde till stöd för myndighetens riskhantering; att fungera som Sveriges kontaktpunkt till Europeiska myndig- heten för livsmedelssäkerhet (EFSA); att verka för att export- erande livsmedels- och foderföretag uppfyller sådana särskilda krav som mottagarlandet kan ställa och på andra sätt värna

93

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten

SOU 2009:8

svenska företags konkurrenskraft; att vara centrallaboratorium och nationellt referenslaboratorium inom livsmedelskedjan; att bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet till stöd för myndighetens övriga arbetsuppgifter; att leda och sam- ordna tillsynen över veterinärer samt pröva frågor om veterinär behörighet; att fungera som värdmyndighet för Veterinära ansvars- nämnden samt att förebygga, utreda och leda bekämpningen av smittsamma djursjukdomar samt hanteringen av andra risker inom livsmedelskedjan.

Skälen för utredningens förslag: I utredningens uppdrag ingår att pröva möjligheten att skapa en sammanhållen myndighetsstruktur för livsmedelskedjan och även värdera möjligheten att åstadkomma de önskade resultaten inom nuvarande myndighetsstruktur. I detta kapitel summeras motiven för att inrätta en ny livsmedelssäkerhets- myndighet. Utredningens specifika förslag om bland annat myn- dighetens uppgifter återfinns i kapitel 5 till 10 samt 16.

Utredningen har vid prövningen utgått från de statliga kärn- uppgifterna för att säkerställa att myndighetsstrukturen skapar goda organisatoriska förutsättningar för statens grundfunktioner. Till statens grundläggande funktioner hör normering och tillsyn. En myndighetsstruktur som främjar en effektiv riskhantering genom ett tydligt och sammanhållet ansvar för reglering, enhetlig tillämpning av regler och effektiv kontroll av reglers efterlevnad är sålunda önskvärda resultat.

För att myndigheterna ska kunna utföra kärnuppgifterna krävs även vissa stödfunktioner. De huvudsakliga stödfunktioner som staten idag utför inom livsmedelskedjan är laboratorie- och forsk- ningsverksamhet. Kännetecknande för stödfunktioner är att skälen för att bedriva dessa i myndighetsform generellt är svagare och att det följaktligen finns en större huvudmannamässig och organisa- torisk flexibilitet. I linje med detta tenderar stödfunktioner i högre grad att finansieras genom avgifter eller bidrag. Önskvärda resultat är att samhällets behov av laboratorie- och forskningsverksamhet inom livsmedelskedjan tillgodoses samt att verksamheten har hög relevans för myndigheternas kärnuppgifter, uppfyller internat- ionella kvalitetskrav och bedrivs effektivt.

Den nuvarande ordningen kan beskrivas som en fler- myndighetsstruktur inom vilken ansvaret för att utföra såväl kärn- uppgifter som stödfunktioner är uppdelat mellan flera olika myn-

94

SOU 2009:8

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten

digheter. Riskhanteringsansvaret, med tillhörande normerings- och kontrollansvar, är främst uppdelat mellan Livsmedelsverket och Jord- bruksverket. Riskvärderingsansvaret, med tillhörande laboratorie- och forskningsverksamhet, är uppdelat mellan Livsmedelsverket, SVA och Jordbruksverket.

Utredningen har gentemot den nuvarande ordningen prövat två huvudalternativ.

Det ena huvudalternativet skulle innebära ett sammanhållet risk- hanteringsansvar genom att tillskapa en central tillsynsmyndighet med ansvar för normering och kontroll inom livsmedelskedjan inom ramen för en flermyndighetsstruktur. Enligt detta alternativ skulle riskvärdering och därtill hörande laboratorie- och forskningsverk- samhet hanteras i en separat ordning inom en eller flera myndig- heter och organisationer. Denna lösning återfinns till exempel i Norge och flera medlemstater inom EU.

Det andra huvudalternativet skulle innebära att samla både ansvaret för riskhantering och riskvärdering i en kombinerad tillsynsmyndig- het och expertmyndighet för livsmedelskedjan. Denna lösning åter- finns till exempel i Finland.

Utredningen har identifierat en rad brister i den nuvarande stat- liga verksamheten inom livsmedelskedjan. Den nya livsmedelsslag- stiftningen har förändrat ansvarsfördelningen på EU-nivå vilket har resulterat i att det svenska nationella normerings- och kontroll- ansvaret inom livsmedelskedjan är komplicerat och delvis otydligt. Den nuvarande ansvarfördelningen försvårar den nationella förvalt- ningen av de gemensamma regelverken och det svenska deltagandet i regelarbetet i EU genom att flera nationella myndigheter måste sam- ordnas. Den offentliga kontrollen inom livsmedelskedjan brister i samordning, enhetlighet i tillämpningen och kvalitet igenom- förandet. Det delade ansvaret är en viktig orsak till bristerna i den offentliga kontrollen. Laboratorieresurserna används inte optimalt utifrån ett statligt helhetsperspektiv, vilket till stor del är en följd av att verksamheten är uppdelad på olika myndigheter. Forsknings- verksamhetens kritiska massa reduceras av samma skäl med följden att den samlade kompetensen inom livsmedelskedjan inte används optimalt. Vidare är myndigheternas forskningsverksamhet otydligt reglerad och verksamhetens resultat inte möjligt att bedöma utifrån årsredovisningar och annan rapportering. Verksamheten har även inslag av grundforskning som är mindre relevant för myndig- heternas kärnuppgifter. Det statliga åtagandet inom livsmedels- kedjan är otydligt. I flera fall bedriver myndigheterna konkurrens-

95

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten

SOU 2009:8

utsatt verksamhet på fungerande privata marknader. Den nuvar- ande ansvarsfördelningen gör också myndigheterna svårstyrda. Den långsiktiga styrningen av myndigheterna genom instruktioner och regleringsbrev kompletteras regelbundet med särskilda uppdrag. Det finns inbyggda rollkonflikter mellan myndigheternas olika uppgifter vilket inverkar negativt på förtroendet för myndigheterna och skapar interna målkonflikter och prioriteringsproblem. Krisbered- skaps- och smittskyddsarbetet hanteras inom en modell som bygger på en komplicerad horisontell och vertikal samverkan mellan olika myndigheter, vilken framstår som onödigt resurskrävande och kost- sam. Relationen mellan riskhantering och riskvärdering är osyste- matiskt organiserad och inom vissa segment av livsmedelskedjan saknas idag i det nationella systemet oberoende riskvärderings- kompetens.

Det finns även styrkor i den nuvarande ordningen som är viktiga att värna. Kompetensen hos myndigheternas medarbetare framstår som god i ett internationellt perspektiv och måste tas till- vara och vidareutvecklas, oberoende av organisatorisk lösning. Den forskning som myndigheterna bedriver inom livsmedelskedjan upp- visar generellt hög relevans och kvalitet, om än splittrad och otydligt reglerad. Krisberedskaps- och smittskyddarbetet förefaller av allt att döma vara funktionellt, om än onödigt resurskrävande och kostsamt. En styrka som återkommande har framhållits av lant- brukets organisationer är att ansvaret för de frågor som rör lant- bruket idag är samlat vid en myndighet genom Jordbruksverkets sektorsansvar, vilket bland annat anses främja ett miljöansvar inom produktionen. Utifrån ett förvaltningsteoretiskt perspektiv är dock denna ordning som innebär att en och samma myndighet ansvarar för både tillsyn och främjande av näringen principiellt olämplig. En styrka som framhållits från representanter för veterinärerna är det sammanhållna ansvaret för både livsmedelsproducerande och andra djur. De sammanhållna ansvaret inom djurområdet kan upprätthållas vid samtliga organisatoriska alternativ, vilket även är utredningens avsikt.

Utredningen bedömer att de konstaterade bristerna inte fram- gångsrikt kan hanteras inom ramen för nuvarande ordning, utan att det krävs en ny myndighetsstruktur. Det utesluter inte att vissa av bristerna är möjliga att hantera genom justeringar inom ramen för den nuvarande myndighetsstrukturen, bland annat kan forsknings- verksamheten regleras tydligare, det statliga åtagandet renodlas genom avknoppning av konkurrensutsatt verksamhet och sam-

96

SOU 2009:8

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten

verkan mellan myndigheterna effektiviseras. Modifieringar löser dock inte de underliggande ansvarsproblemen i form av bristande EU-anpassning och att en och samma myndighet ansvarar för både tillsyn och främjande samt utnyttjar inte fullt ut potentialen till rat- ionalisering som finns inom myndighetsstrukturen.

Utredningen ser flera och stora fördelar med en mer samman- hållen myndighetsstruktur för livsmedelskedjan. Genom att samla normerings- och kontrollansvaret inom livsmedelskedjan anpassas den nationella ansvarsfördelningen till den inom EU, vilket tydlig- gör ansvaret enligt principen en lagstiftning, en myndighet. Det underlättar en effektiv nationell förvaltning av gemensamma regel- verk och grunden läggs för ett mer effektivt svenskt EU-arbete. Genom att samla kontrollanssvaret främjas en enhetlig tillämpning. Vidare underlättas prioriteringar av resurser till de länkar av livs- medelskedjan där behovet av kontroll av att reglerna efterlevs är störst. Genom en sammanläggning av laboratorieverksamheterna skapas stordriftsfördelar som möjliggör en mer kostnadseffektiv verk- samhet. Vidare skapas en starkare bas för referenslaboratorie- funktioner och diagnostisk beredskap. Genom att koncentrera forsk- ningen skapas på motsvarande sätt en kompetens som täcker hela livs- medelskedjan. Det större antalet forskare skapar bättre förut- sättningar för att bedriva forskning av hög kvalitet. Genom ett sammanhållet krisledningsansvar främjas en heltäckande bered- skapsplanering inom livsmedelskedjan och en mer kostnadseffektiv krishantering. Genom att samla ansvaret för riskvärdering skapas en enhetlig och heltäckande modell för riskanalysens organisering som tillgodoser riskvärderande myndigheters behov av beslut- underlag. Vidare kan den procedurkompetens som idag är utspridd på flera olika myndigheter samlas i ett metodstöd som skapar kompetensmässiga förutsättningar för att nationella riskvärderingar ska uppfylla internationella krav. Ett samlat nationellt ansvar lägger även grunden för en effektivare arbetsfördelning mellan riksvärd- ering i nationella och internationella organ.

Det finns även starka kopplingar mellan de olika verksamheterna och uppgifterna. Normeringen förutsätter tillgång till riskvärderings- underlag och kontrollen ska vara riskbaserad. Laboratorieverksam- heten är en viktig stödfunktion för kontrollen främst när det gäller analys och hantering av prover samt utveckling av laboratorie- kompetens. Betydelsen av det senare framgår av kravet på att utse nationella referenslaboratorier. Diagnostiska undersökningar utgör i flera fall också centrala delar i riskvärderingsunderlag. Forsk-

97

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten

SOU 2009:8

ningsverksamheten är en viktig stödfunktion för normeringen genom kunskapsbidrag till riskvärderingsunderlag, till kontrollen genom utveckling och validering av nya analysmetoder samt till kris- beredskapen genom ökade kunskaper om smittvägar och strategier för bekämpning av smittsamma sjukdomar och hantering av andra risker.

När det gäller valet mellan de två huvudalternativen för en sam- manhållen myndighetsstruktur inom livsmedelskedjan handlar det i mångt och mycket om en bedömning av hur relationen mellan risk- hantering och riskvärdering lämpligen organiseras. Utredningen har i detta sammanhang övervägt flera olika alternativ: ett fristå- ende riskvärderingsinstitut med laboratorie- och forskningsverk- samhet, en fristående vetenskaplig kommitté bestående av externa experter, ett vetenskapligt råd bestående av externa experter men kopplat till den riskhanterande myndigheten samt en riskvärder- ingsenhet inom den riskhanterande myndigheten. Utredningen har vägt de för- och nackdelar som är förenade med samtliga alternativ.

Utredningens slutsats är att ett oberoende vetenskapligt råd för riskvärdering i kombination med ett sekretariat för riskvärdering vid den riskhanterande myndigheten är den bästa organisatoriska lös- ningen. Grundläggande är att tillgodose den riskhanterande myndig- hetens behov av riskvärderingsunderlag. Det talar för att riskvärder- ingsfunktionen ska vara knuten till den riskhanterande myndig- heten. Vidare är det svårt att inom en myndighet samla den veten- skapliga expertis som krävs, vilket talar för nätverkslösningar som bygger på användning av extern expertis. Inte minst gäller detta ett befolkningsmässigt litet land som Sverige med relativt få experter. Samtidigt är det dock angeläget att tillse riskvärderingens obero- ende för att säkerställa att politik och förvaltning vilar på veten- skaplig grund och därigenom skapa förtroende för myndigheten. Oberoendet tillgodoses genom användning av extern expertis.

Utredningen finner sålunda att en sammanhållen myndighet för livsmedelskedjan med ansvar för riskhantering, och tillhörande norm- erings- och kontrollansvar, liksom laboratorie- och forskningsverk- samhet samt sekretariat för ett oberoende vetenskapligt råd knutet till myndigheten, är den lösning som uppnår det effektivaste resul- tatet i förhållande till statens uppgifter inom livsmedelskedjan.

När det gäller den nya myndighetens namn har utredningen i huvudsak övervägt två olika alternativ: Livsmedelssäkerhetsmyn- digheten respektive Myndigheten för livsmedelssäkerhet och djur- hälsa. Livsmedelssäkerhet är det centrala begreppet inom EU:s nya

98

SOU 2009:8

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten

livsmedelslagstiftning, vilket motiverar att det bör ingå i myndig- hetens namn. Samtidigt kommer den nya myndigheten att ha omfattande uppgifter inom djurområdet, vilket skulle kunna moti- vera att även inkludera djurhälsa i myndighetens namn. Utred- ningen bedömer dock att Livsmedelssäkerhetsmyndigheten är det mest lämpliga namnet för myndigheten. Utöver att livsmedels- säkerhet är det centrala begreppet i livsmedelslagstiftningen har myndigheter med motsvarande uppgifter ofta ett liknande namn, till exempel Europiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA) inom EU, Livsmedelssäkerhetsverket i Finland och Livsmedels- säkerhetsmyndigheten på Irland. Det underlättar översättningen av namnet och utomståendes förståelse av vad myndigheten har för uppgift, vilket inte minst är viktigt mot bakgrund det omfattande internationella arbete som myndigheten har att utföra.

99

5 Sammanhållet normeringsansvar

Under EU:s första årtionden var livsmedelslagstiftningen och skyddet för folkhälsan i huvudsak en nationell angelägenhet för med- lemsstaterna. I gemenskapen låg fokus på livsmedelsförsörjning och att skapa en gemensam marknad med fri rörlighet för varor och tjänster. Det skapades förvisso lagstiftning inom livsmedelsområden redan i början av 1960-talet men den saknade helhetssyn och var inte heltäckande. Kommissionen konstaterade i början av 1960- talet att de nationella olikheterna när det gäller hälsostandarder för livsmedel utgjorde ett hinder för den fria handeln och att en harm- onisering av lagstiftningen därför vore önskvärd. År 1964 utfärdade rådet ett direktiv om hälsoproblem som påverkar handeln med färskt kött och hygienregler för hantering av färskt kött (direktiv 64/433/EEG)1. Därefter följde ett antal rättsakter för att harm- onisera hygienkontrollen och underlätta handel med livsmedel. Regelverken avsåg dock endast ett begränsat antal produkter och det förekom inte sällan motsägelser mellan olika regelverk. När gräns- kontrollen inom EU avskaffades i början av 1990-talet utfärdades för första gången ett hygiendirektiv för alla livsmedelsprodukter (direktiv 93/43/EEG)2. Livsmedelssäkerhet accepterades fortfarande dock endast undantagsvis som grund för nationell särreglering.

5.1Ny livsmedelslagstiftning inom EU

Inom EU har det under slutet av 1990-talet och början av 2000- talet utvecklats en ny gemensam övergripande livsmedelslagstift- ning. Den tidigare livsmedelslagstiftningen byggde huvudsakligen på direktiv som medlemsstaterna skulle införliva i de nationella

1Rådets direktiv 64/433/EEG av den 26 juni 1964 om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen. EGT nr 121, 29/07/1964 s. 2012-2032. Svensk special- utgåva område 3 volym 1 s. 0089.

2Rådets direktiv 93/43/EEG av den 14 juni 1993 om livsmedelshygien.

101

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

rättsordningarna. I Sverige har detta i huvudsak skett genom att den behöriga myndigheten utfärdat föreskrifter efter bemyndig- ande i nationell lag och förordning. Den nya livsmedelslagstift- ningen bygger på förordningar som är direkt tillämpliga i medlems- staterna. Den är sålunda en fullt utvecklad gemenskapslagstiftning.

5.1.1Livsmedelskriserna på 1990-talet

De livsmedelskriser som drabbade EU under 1990-talet skapade en allmän förtroendekris för livsmedelslagstiftningen. År 1996 skedde i Storbritannien ett utbrott av von Creutzfeldt-Jacobs sjukdom. Totalt insjuknade 166 personer varav 163 avled. Att sjukdomen troligen hade spridits genom konsumtion av livsmedel och att myndig- heterna hade valt att begränsa informationen om de potentiella hälsoriskerna med BSE chockerade allmänheten. Andra exempel på livsmedelsskandaler var upptäckten av dioxin i kyckling i Belgien samt föroreningar i läsk i Belgien och Frankrike samt i olja i Spanien.

5.1.2Kommissionens vitbok

Som ett led i utvecklingen av en ny livsmedelslagstiftning utfärdade kommissionen 1997 en grönbok om generella principer för lagstift- ningen och 2000 en vitbok om livsmedelssäkerhet.3 I vitboken presenterades tanken om ett nytt legalt ramverk för livsmedels- säkerhet samt åttio åtgärdsförslag. Livsmedelssäkerhet skulle vara det primära målet med lagstiftningen som skulle vara en övergrip- ande och heltäckande reglering från produktion, via bearbetning och distribution, till konsumtion – från jord till bord. Lagstiftningen skulle vara tydlig, transparent och sektorsövergripande. Den skulle vila på vetenskaplig grund och riskanalys skulle användas som metod för att säkerställa detta. Försiktighetsprincipen skulle tillämpas vid bedöm- ning av livsmedelssäkerhet. Därtill skulle rollerna för aktörerna i livs- medelskedjan definieras och livsmedelsföretagens ansvar för livs- medelssäkerheten tydliggöras. Slutligen framhölls vikten av processer som underlättar spårbarhet i livsmedelskedjan för livsmedel och foder och dess ingredienser.

3 Kommissionen (1997) Grönbok om generella principer om livsmedelslagstiftning inom EU (The General Principles of Food Law in the European Union) och (2000) Vitbok om livs- medelssäkerhet.

102

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

5.1.3Allmänna livsmedelslagen

I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/20024, vilken ofta benämns den allmänna livsmedelslagen, anges de grund- läggande principerna för den nya livsmedelslagstiftningen. Genom förordningen inrättades även den Europeiska myndigheten för livs- medelssäkerhet (EFSA) som riskvärderingsorgan för att bistå kom- missionen och medlemsstaterna med vetenskapliga underlag. För- faranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet reglerades, bland annat krav på spårbarhet. Därtill inrättades ett larmsystem för information och varning om farliga livsmedel för att snabbt nå alla medlemsstater (RAFFS).

Lagstiftningen är generellt tillämplig och ska täcka hela kedjan från primärproduktion till slutkonsumtion. Den nya lagstiftningens tvärsektionella natur innebär att den har integrerats med bestäm- melser om djurhälsa och djurskydd samt fytosanitärt växtskydd. Den syftar till att säkerställa hög livsmedels- och fodersäkerhet, god djurhälsa samt gott djurskydd och fytosanitärt växtskydd inom ramen för en effektivt fungerande inre marknad. Transparens ska genomsyra EU:s arbete inom området. Vetenskapliga underlag ska ligga till grund för lagstiftningen och försiktighetsprincipen ska tillämpas vid tillämp- ning av lagstiftningen.

5.1.4Hygien- och kontrollpaketet

År 2004 kompletterades den allmänna livsmedelslagen med tre för- ordningar som rör livsmedelshygien och kontroll av animaliska livs- medel, det så kallade hygien- och kontrollpaketet.5 Avsikten var att säkerställa en hög livsmedelssäkerhet för konsumenterna och ersätta den tidigare sektorsindelade lagstiftningen. Förordningarna, som har kommit att kallas hygienpaketet, omfattar alla typer av livsmedel och täcker in hela livsmedelskedjan. Livsmedelsföretagens ansvar för att livsmedlen är säkra klargörs och det är livsmedelsföretagen som har

4Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om all- männa principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndig- heten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. EGT L 31, 1.2.2002, s. 1-24.

5Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livs- medelshygien, 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung samt 854/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av sär- skilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel.

103

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

huvudansvaret för att spåra och återkalla varor som utgör en fara för konsumenterna.

År 2004 antogs, för att säkerställa efterlevnaden lagstiftningen, för- ordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll.6 Den så kallade kontrollförordningen innehåller, förutom bestämmelser om hur den officiella kontrollen ska utföras, bland annat krav på att medlems- staterna ska upprätta nationella kontrollplaner, redovisa dessa till kommissionen samt att genomföra årliga uppföljningar av den natio- nella kontrollen.

I den fleråriga nationella kontrollplanen ska redovisas kont- rollen inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurskydd, djurhälsa inklusive livsmedelsproducerande djur och enligt artikel 59 ska även kontroll inom området fytosanitärt växtskydd ingå som en del av planen. Vidare ska inom EU upprättas gemensamma referenslaboratorier. Medlemsstaterna ska utse minst ett nationellt referenslaboratorium för varje referenslaboratorium på gemen- skapsnivå.

5.1.5Konsekvenser på nationell nivå

Framtagandet av en fullt utvecklad gemenskapslagstiftning inom livsmedelsområdet har konsekvenser på nationell nivå för de behöriga myndigheterna. Medan den tidigare lagstiftningen byggde på direk- tiv så bygger den nya på förordningar som är direkt tillämpliga i medlemstaterna. Det innebär att den nationella lagstiftningen idag endast utgör ett komplement till EU:s lagstiftning. Nationella före- skrifter kan endast utfärdas när det lämnas utrymme för detta, till exempel när det uttryckligen föreligger ett behov av mer detalj- erade nationella bestämmelser. De behöriga myndigheternas regel- arbete består i allt högre grad av att delta i regelarbetet i EU samt att utarbeta vägledningar och handledningar till hur EU-lagstift- ningen ska tolkas och tillämpas. Det ställer nya krav på samarbete mellan regelutarbetnings- och kontrollarbetet.

Den nya lagstiftningens tvärsektoriella karaktär innebär att flera nationella myndigheter hanterar samma EU-lagstiftning. Detta ställer krav på att olika myndigheters föreskrifter är ensartade och att samma terminologi används. Detta gäller även vägledningar och riktlinjer

6 Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslag- stiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. EUT L 165, 30.4.2004, s. 1- 141.

104

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

för tolkning och tillämpning av den gemensamma lagstiftningen. De nya kraven har också uppmärksammats av de nationella myn- digheterna som har tagit fram riktlinjer för utarbetande av väg- ledande dokument och samarbete i regelfrågor. Behovet av regel- förenklingar framstår allt klarare.

Kontroll av regelefterlevnad ska ske genom hela livsmedelskedjan. Medlemsstaterna ska upprätta nationella kontrollplaner, vilka ska följas upp och resultaten redovisas till EU. De nationella kontroll- systemen inspekteras av kommissionen genom Kontoret för livs- medels- och veterinärfrågor (FVO). Detta ställer nya, högre krav på samarbete mellan myndigheterna i det nationella kontrollsystemet.

Den grundläggande principen att livsmedelslagstiftningen ska vila på vetenskaplig grund ställer nya krav på riskvärderingsunder- lag vid myndigheternas regelarbete och kontroll. Inom EU har Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA) inrättats som ett särskilt riskvärderingsorgan. Inrättandet av gemensamma och natio- nella referenslaboratorier innebär också ökad fokusering på samord- ning av analysarbetet.

5.2Myndigheternas EU-arbete

Livsmedelspolitiken är ett harmoniserat politikområde. Det inne- bär att regelarbetet till stor del sker på EU-nivå. I och med Sveriges EU-inträde 1995 har myndigheternas deltagande i EU-arbetet blivit allt mer omfattande och tidskrävande. Enligt regeringsformen ska regeringen representera Sverige internationellt. Men regeringen kan ge förvaltningsmyndigheter i uppdrag att representera Sverige. När förvaltningsmyndigheter företräder Sverige representerar de således regeringen.

Myndighetens roll anges i 7 § myndighetsförordningen (2007:515). Enligt förordningen ska myndigheten ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i EU-arbetet och i annat internationellt samarbete, ställa den personal till förfogande för deltagande som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet.

Den svenska förvaltningsmodellen kännetecknas av jämförelse- vis små departement och stora och självständiga förvaltningsmyn- digheter. Expertkunskapen finns i många fall vid myndigheterna. Uppgiften att representera Sverige har i relativt stor omfattning kommit att falla på de berörda förvaltningsmyndigheterna.

105

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

5.2.1Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa

Enligt artikel 202 i EG-fördraget ska Europeiska kommissionen genomföra EG-lagstiftningen.7 Kommissionen biträds av kom- mittéer (kommittologin) i detta arbete.8

I samband med antagandet av förordning (EG) nr 178/2002 ersat- tes ett antal tidigare kommittologikommittéerna med en ny kom- mitté: Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa (SKLD). SKLD har till uppgift att bistå kommissionen och den ska behandla alla relevanta frågor som uppkommer i den berörda lag- stiftningen. Inom kommissionen sorterar frågorna under General- direktoratet för hälsa och konsumentsäkerhet (DG Sanco). Kom- mittén är indelad i åtta sektioner.9 I kommittén sitter repre- sentanter från medlemsstaterna, vanligen från förvaltningsmyndig- heter. För 3 sektioner är Livsmedelsverket expertmyndighet, för 3 sektioner är Jordbruksverket expertmyndighet och för 2 sektioner är ansvaret delat mellan de två myndigheterna.

Myndigheterna har en viktig roll i kommittologin genom att de tar fram underlag till de instruktioner som Jordbruksdepartementet bereder inom Regeringskansliet. Myndigheterna bistår även i de flesta fallen med experter vid möten och representerar Sverige i enlighet med instruktion. Representanterna från myndigheterna deltar även vid SKLD och bidrar även här med underlag till besluts- punkterna på dagordningen och har därigenom en stor möjlighet att bidra till och påverka det svenska ställningstagandet i viktiga frågor på EU-nivå. Myndigheterna bidrar även med underlag till rådsarbetsgrupper och deltar även vid dessa möten som experter.

7Konkret innebär detta att de befogenheter som Europeiska unionens råd ger kommissionen ska anges i varje rättsakt.

8Kommittéerna är diskussionsforum som består av representanter från medlemsstaterna och som har en företrädare för kommissionen som ordförande. Genom kommittéerna kan kom- missionen föra diskussioner med de nationella myndigheterna innan den antar bestämmelser för att genomföra en rättsakt. Den kan då försäkra sig om att åtgärderna är väl avpassade till de konkreta förhållandena i varje land.

9Det är sektionen för allmän livsmedelslagstiftning (Livsmedelsverket), biologisk säkerhet i livsmedelskedjan (Livsmedelsverket), toxikologisk säkerhet i livsmedelskedjan (Livs- medelsverket), kontroll och importvillkor (Livsmedelsverket och Jordbruksverket), foder (Jordbruksverket), genetiskt modifierade organismer i foder och livsmedel (Jordbruksverket och Livsmedelsverket) djurhälsa och djurvälfärd (Jordbruksverket), växtskydd (Jordbruks- verket).

106

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

5.2.2Ständiga kommittén för fytosanitära frågor

De fytosanitära frågorna avhandlas däremot i en särskild kommitté i kommissionen, ständiga kommittén för fytosanitära frågor (Standing Committee on Plant Health). I den ständiga kommittén för fytosani- tära frågor diskuteras löpande frågor som behov av regeländringar på grund av nya förutsättningar och riskvärderingar, dispenser för handel med 3:e land m.m. Till kommittén rapporterar även med- lemsländerna och växtinspektoratets rutininventeringar samt under- sökningar med anledning av nya utbrott av skadegörare.

Under rådet finns dessutom en informell arbetsgrupp för växt- skyddscheferna vars uppgift är att diskutera generella problem och behov.

För översyn av direktiv samt förslag till nya direktiv används oftast arbetsgrupper. Även i dessa deltager myndigheterna, i detta fall Jord- bruksverket, ofta tillsammans med experter från Sveriges Lantbruks- universitet.

5.3Den nationella ansvarsfördelningen

På nationell nivå är ansvaret för lagstiftningen inom livsmedels- kedjan delat mellan flera myndigheter, främst mellan Livsmedels- verket och Jordbruksverket, men även Fiskeriverket har ett ansvar bland annat när det gäller smittskydd för vild fisk, livsmedelshygien på landad fisk och vattenlevande genmodifierade organismer (GMO). För vissa lagstiftningsområden finns tre ansvariga myndigheter inom vilka Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Fiskeriverket ansvarar för olika delar. Exempel på områden med komplex ansvarsfördel- ning är import och export av livsmedel och jordbruksprodukter, fisk och blötdjur, GMO samt ekologisk produktion.

107

Tabell 5.1 Myndigheter med övergripande ansvar för lagstiftning inom livsmedelskedjan

Lagstiftningskategori

SJV

SLV

Fiskeriverket

Övriga/anmärkning

Allmän livsmedelshygienlagstiftning

 

X

 

 

Officiell kontroll

 

 

 

 

Livsmedelhygien

 

X

X

FV har kvalitetskontroll vid landning

Djurskydd

X

 

 

SJV har övergripande ansvar, SLV har

 

 

 

 

kontrollansvar på slakterierna enligt

 

 

 

 

djurskyddslagen.

Djurhälsa

X

 

 

 

Foder

X

 

 

 

Växtskydd

X

 

 

Om det avser officiell kontroll av

 

 

 

 

växtskadegörare.

Import och export

 

 

 

 

Livsmedel

X

X

 

SJV har ansvar för import av

 

 

 

 

livsmedel för eget bruk.

Animaliska produkter, ej livsmedel

X

 

 

 

Levande djur

X

 

X

FV ansvar för vild fisk, smitt- och

 

 

 

 

artskydd.

Foder

X

 

 

 

Växter

X

 

 

Gäller kontroll av växtskadegörare på

 

 

 

 

växter samt regler för från vilka

 

 

 

 

tredjeländer utsäde får importeras för

 

 

 

 

saluföring i Sverige.

Alkoholhaltiga drycker

 

X

 

 

Animaliska biprodukter

X

 

 

SJV har det övergripande ansvaret.

 

 

 

 

SLV kontrollen på

 

 

 

 

livsmedelsanläggningar

1

Lagstiftningskategori

SJV

SLV

Fiskeriverket

Övriga/anmärkning

Aromer och tillsatser

 

X

 

 

Bekämpningsmedel

X

 

 

SJV ansvarar för behörighet att

 

 

 

 

använda växtskyddsmedel,

 

 

 

 

anteckningsskyldighet vid

 

 

 

 

användning av farliga

 

 

 

 

växtskyddsmedel för bin, märkning

 

 

 

 

och utformning av emballage för

 

 

 

 

betat utsäde.

Berikning

 

X

 

 

Bestrålning av livsmedel

 

X

 

 

Biodling och bihälsa

X

 

 

 

Djurhälsa

X

 

X

FV ansvar för fisksjukdomar i

 

 

 

 

naturvatten.

Djurskydd

X

 

X

FV ansvar för vild fisk.

Dricksvatten

 

X

 

SJV har ansvar för nitratdirektivet

 

 

 

 

som anger att åtgärder inom

 

 

 

 

jordbruket måste införas om

 

 

 

 

nitrathalten i vatten som ska

 

 

 

 

användas som dricksvatten överstiger

 

 

 

 

50 mg per liter.

EG-gödselmedel

X

 

 

 

Ekologiska jordbruksprod. och

X

X

X

SJV ansvarig för ekologisk

livsmedel

 

 

 

djurhållning och växtodling, SLV för

 

 

 

 

ekologiska livsmedel

 

 

 

 

Ny trolig uppgift för FV.

Fisk och blötdjur

X

X

X

SJV ansvarig för importen av fisk.

Foder

X

 

 

 

Främmande ämnen i livsmedel,

 

X

 

 

radioaktivitet

 

 

 

 

GMO

X

X

X

SLV ansvarig för GMO i livsmedel, SJV

 

 

 

 

ansvarar för GMO avseende foder,

 

 

 

 

växtodling och vissa djur.

 

 

 

 

FV ansvarig för vattenlevande GMO.

Handel inom EU

X

X

 

 

Handelsbeteckningar på fisk

 

X

 

 

Handelsnormer

X

X

 

Främst märkningsaspekter. Ägg,

 

 

 

 

fjäderfä, mjölk och mjölkprodukter,

 

 

 

 

olivolja, bredbara fetter (SLV).

2

Lagstiftningskategori

 

SJN

SLV

Fiskeriverket

Övriga/anmärkning

Internationell transport (ATP)

 

 

X

 

 

Investeringsstöd

 

X

 

 

Åtgärd inom Landsbygdsprogrammet

 

 

 

 

 

bl.a. till livsmedelsförädling och

 

 

 

 

 

produktutveckling.

Kontroll av husdjur

 

X

 

 

Kontroll av hästpass på

 

 

 

 

 

livsmedelsanläggningar (information

 

 

 

 

 

i livsmedelskedjan) (SLV).

Kosttillskott

 

 

X

 

 

Marknadsordningar

 

X

X

 

Främst märkningsaspekter. Vin, sprit,

 

 

 

 

 

olivolja o bordsoliver, fiskeri och

 

 

 

 

 

vattenbruksprodukter, tonfisk o bonit,

 

 

 

 

 

sardiner (SLV).

Material i kontakt m livsmedel

 

 

X

 

 

Miljöbalken

 

X

X

X

Material i kontakt med livsmedel,

 

 

 

 

 

nappar och GMO (SLV). Betr. GMO

 

 

 

 

 

gäller detta endast betr. utsläppande

 

 

 

 

 

på marknaden av livsmedel (SJV:S

 

 

 

 

 

kommentar). SJV har ansvar för

 

 

 

 

 

uppgifter inom ramen för

 

 

 

 

 

förordningen (1985:915) om

 

 

 

 

 

miljöhänsyn i jordbruket, förordningen

 

 

 

 

 

(1998:900) om tillsyn inom jordbruket

 

 

 

 

 

och förordningen (1998:899) om

 

 

 

 

 

mijöfarlig verksamhet och

 

 

 

 

 

hälsoskydd.

 

 

 

 

 

FV har centralt vägledningsansvar,

 

 

 

 

 

kontroll av domar.

Mineralvatten

 

 

X

 

 

Modermjölksersättning

och

X

X

 

SJV ansvarar för import för personligt

spädbarnsnutrition

 

 

 

 

bruk.

Märkning

 

X

X

 

SLV: inte presentation och

 

 

 

 

 

marknadsföring (Konsumentverket) :

 

 

 

 

 

SJV ansvarar för reglerna för

 

 

 

 

 

märkning av utsäde och plantor vid

 

 

 

 

 

saluföring samt betr. märkning och

 

 

 

 

 

identifiering av djur.

Nutritionsaspekter på märkning

 

 

X

 

 

Nya livsmedel

 

 

X

 

 

Nyckelhålet

 

 

X

 

 

Närings- och hälsopåståenden

 

 

X

 

 

3

Lagstiftningskategori

SJV

SLV

Fiskeriverket

Övriga/anmärkning

Primärproduktion

X

 

X

SJV har ett övergripande ansvar för

 

 

 

 

primärproduktionen avseende

 

 

 

 

djurhållning, foder och växtodling.

 

 

 

 

SLV ansvarar för

 

 

 

 

livsmedelsaspekterna inom ramen för

 

 

 

 

livsmedelsdefinitionen.

 

 

 

 

FV ansvar för fångst av vild fisk och

 

 

 

 

fiskodling, betr. odling endast risk för

 

 

 

 

spridning av sjukdom och olämpliga

 

 

 

 

arter.

Projektstöd

X

 

 

Ex för främjande av samarbete mellan

 

 

 

 

producenter inom de gröna

 

 

 

 

näringarna, förädlingsledet och

 

 

 

 

forskningen, för att utveckla nya

 

 

 

 

produkter, tjänster och tekniker.

Provtagning på djur

X

X

 

SJV har övergripande ansvar, SLV

 

 

 

 

ansvarar för restsubstanskontrollen

 

 

 

 

enligt direktiv 962/23/EG.

Restsubstanser, biocider

 

X

 

 

Restsubstanser, pesticider

X

X

 

SJV har ansvar för restsubstanser i

 

 

 

 

foder.

Restsubstanser, veterinära läkemedel

X

X

 

 

Salmonellagarantier

X

X

 

SJV ansvarar för levande djur.

Saluföringsregler för utsäde (inkl.

X

 

 

Gäller regelverket för certifiering av

utsädespotatis och trädgårdsväxter)

 

 

 

utsäde (vilket är en förutsättning för

 

 

 

 

att utsädet ska få saluföras) som

 

 

 

 

inkluderar produktion, fält- och

 

 

 

 

kvalitetskontroll, märkning av utsädet

 

 

 

 

samt sortgodkännande av växtsorten.

Skydd för geografiska beteckningar,

 

X

 

 

jordbruk och livsmedel

 

 

 

 

Smittspårning

X

X

 

SLV ansvarar för den epidemiologiska

 

 

 

 

utredningen vid livsmedelsutbrott (jfr

 

 

 

 

SFS 2005:422). SJV ansvarar för djur-

 

 

 

 

och foderrelaterade utredningar. SJV

 

 

 

 

ansvarar även för smittspårning av

 

 

 

 

allvarliga skadegörare på växter.

4

Lagstiftningskategori

SJV

SLV

Fiskeriverket

Övriga/anmärkning

Snus och tuggtobak

 

X

 

Endast livsmedelssäkerhetsaspekter

Spårbarhet

 

X

X

 

SLV: spårbarhet avseende livsmedel

 

 

 

 

 

(178/2002). SJV ansvarar för

 

 

 

 

 

spårbarhet avseende allvarliga

 

 

 

 

 

skadegörare på växter och

 

 

 

 

 

djursmittor.

Stöd för kvalitetssäkring

X

 

 

Jordbrukare som är anslutna till

 

 

 

 

 

kvalitetssäkringssystem, t.ex. inom

 

 

 

 

 

livsmedelssäkerhet, kan erhålla detta

 

 

 

 

 

stöd.

Stöd till insatser på

X

 

 

Anslag inom regeringens

Livsmedelsområdet

 

 

 

livsmedelsstrategi för innovation och

 

 

 

 

 

kompetenshöjning inom

 

 

 

 

 

livsmedelsbranschen samt mat med

 

 

 

 

 

mervärden, såsom ekologiskt,

 

 

 

 

 

närproducerat och småskaligt.

Stöd till mervärden i jordbruk

X

 

 

Stöd till primärproducenter för

 

 

 

 

 

kvalitets- och marknadsåtgärder som

 

 

 

 

 

syftar till att förhöja kvaliteten på

 

 

 

 

 

livsmedel och jordbruksprodukter.

Särnär

 

 

X

 

 

Traditionella

specialiteter

av

X

 

 

jordbruksprod. och livsmedel

 

 

 

 

Trikiner

 

X

X

 

SJV ansvarar för den djurrelaterade

 

 

 

 

 

utredningen.

Trädgårdsnäring

 

X

 

 

SJV kontrollerar trädgårdsväxters

 

 

 

 

 

sundhet och ansvarar till viss del för

 

 

 

 

 

regler för ekologisk

 

 

 

 

 

trädgårdsproduktion.

TSE

 

X

X

 

SLV ansvarar för kontrollen avseende

 

 

 

 

 

livsmedelssäkerhet på

 

 

 

 

 

livsmedelsanläggningen. SRM. SJV

 

 

 

 

 

har övergripande ansvar för den

 

 

 

 

 

djurrelaterade övervakningen på

 

 

 

 

 

levande djur, i slakt och på kadaver.

5

Tvärvillkor

X

 

 

SJV hanterar systemet för tvärvillkor,

 

 

 

 

bl.a. om livsmedelssäkerhet, som är

 

 

 

 

villkor för att få flertalet

 

 

 

 

jordbrukarstöd.

Lagstiftningskategori

SJV

SLV

Fiskeriverket

Övrigt/anmärkning

Ursprungsmärkning nötkött/kalvkött

 

X

 

 

Utförsel av fisk

X

X

 

SJV ansvarar för export av levande

 

 

 

 

fisk.

Varustandarder

 

X

 

 

Veterinärorganisation och veterinär-

X

X

 

SJV har det övergripande ansvaret för

yrket

 

 

 

området, inkl. distriktsveterinärerna.

 

 

 

 

SLV ansvarar för

 

 

 

 

besiktningsveterinärorganisationen.

Växtskydd och växthälsa

X

 

 

SJV ansvarar för officiell kontroll av

 

 

 

 

förekomst av växtskadegörare.

Zoonoser

X

X

 

SLV ansvarar för utredningar av

 

 

 

 

livsmedelsburna utbrott, SJV ansvarar

 

 

 

 

för djurrelaterade utredningar.

Not: Tabellen bygger på uppgifter från Jordbruksverket (SJV), Livsmedelsverket (SLV) och Fiskeriverket (FV) och speglar myndigheternas egen uppfattning om fördelningen av ansvar.

6

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

Inom ramen för de 21 kontrollområden som Livsmedelsverket och Jordbruksverket identifierat har Jordbruksverket ansvar för 14 och Livsmedelsverket ansvar för 7 kontrollområden.

Merparten av lagstiftningen inom kontrollområdena är lagstift- ning som arbetats fram på EU-nivå. EG-förordningar är direkt tillämpliga och kräver därför ytterst begränsade nationella genom- förandeåtgärder medan direktiv och beslut oftast genomförs natio- nellt genom myndigheternas författningssamlingar.

Livsmedelsverket ansvarar för att tillämpa totalt 20 EG-rätts- akter varav 75 procent förordningar och 25 procent direktiv och beslut. Jordbruksverket ansvarar för att tillämpa 180 EG-rättsakter varav 68 procent direktiv och 32 procent förordningar.

5.3.1Föreskrifter

Livsmedelsverket har totalt 16 föreskriftsbemyndiganden som är kopplade till analys, generell livsmedelskontroll och dricksvatten. Myndighetens rätt att utfärda föreskrifter faller således inom de lag- stiftningsområden som framgår av tabell 5.1. För närvarande är nio föreskrifter utgivna inom ramen för Livsmedelsverkets för- fattningssamlingsserie (LIVSFS).

Jordbruksverket har totalt 48 föreskriftsbemyndiganden varav de flesta (42 stycken) är kopplade till djurskyddslagstiftningen. I övrigt finns föreskriftsbemyndigandena inom de lagstiftnings- områden som Jordbruksverket ansvarar för enligt tabell 5.1. Jord- bruksverket har utfärdat 107 stycken föreskrifter i sin författnings- samling (SJVFS).

5.3.2Allmänna råd, vägledningar m.m.

Jordbruksverket ger ut allmänna råd enligt författningssamlingsför- ordningen (1976:725)10. För närvarande har Jordbruksverket totalt 22 allmänna råd varav nio rör livsmedels-kedjan, främst djurskydds- lagstiftningen. Livsmedelsverket ger inte längre ut allmänna råd.

Både Jordbruksverket och Livsmedelsverket utfärdar vägled- ningar, det vill säga dokument som ska ge stöd och råd till de kontrollmyndigheter som ansvarar för den operativa kontrollen.

10 Ett allmänt råd innehåller generella rekommendationer om hur en författning kan eller bör tillämpas i olika hänseenden. Det är enligt författningssamlingsförordningen upp till varje myndighet att pröva om allmänna råd ska ges ut eller inte.

114

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

Vägledningarna är inte rättsligt bindande utan är myndigheternas tolk- ning av hur lagstiftningen bör tillämpas. Myndigheterna har utarbetat gemensamma riktlinjer för hur de vägledande dokumenten ska vara utformade. För närvarande har Livsmedelsverket publicerat 40 vägled- ningar på sin hemsida. Jordbruksverket tillhandahåller en samman- hållen vägledning för kontroll som inom livsmedelskedjan omfattar 16 olika vägledningar.

5.3.3Nationella branschriktlinjer

Enligt artikel 7 och 8 i förordning (EG) nr 852/2004 om livs- medelshygien11 ska medlemsstaterna uppmuntra utarbetande av natio- nella riktlinjer för god hygienpraxis och för tillämpning av HACCP- principerna (Hazard Analysis Critical Control Points). Det ska även utarbetas gemenskapsriktlinjer. Spridning och användning av både nationella riktlinjer och gemenskapsriktlinjer ska främjas. Det är dock frivilligt för livsmedelsföretagare att använda dessa riktlinjer. De nationella riktlinjerna för god praxis ska utarbetas och spridas av livsmedelsbranschen i samråd med företrädare för särskilt berörda parter såsom behöriga myndigheter och konsumentgrupper. Relevanta handlingsregler i bland annat FN:s standarder i Codex Alimentarius ska beaktas vid utarbetandet. Medlemsstaterna skall sedan bedöma de nationella riktlinjerna för att tillse att de utarbetats på rätt sätt och att innehållet i riktlinjerna är praktiskt genomförbart. Medlems- staten ska skicka de nationella branschriktlinjerna till kommissionen som registerför dem och gör dem tillgängliga för samtliga medlems- stater.

Livsmedelsverket har bedömt innehållet i 12 branschriktlinjer.12 I kommissionens register över nationella branschriktlinjer finns fyra svenska branschriktlinjer. Det är branschriktlinjerna för produktion av mjölkprodukter, äggpackerier, bageri och konditori och hantering och märkning för allergier och annan överkänslighet.

Motsvarande bestämmelser om nationella riktlinjer för god praxis för foder återfinns i artikel 21 i förordning (EG) nr 183/2005 om fast-

11Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livs- medelshygien. EUT L 139, 30.4.2004, s. 1-54.

12Det gäller branschriktlinjer inom områdena vin- och sprit, kontroll och transport av obe- handlad mjölk, mjölkproduktion, produktion av mjölkprodukter, räkfiske, tillverkning av fiskprodukter, äggpackerier, säker mat i butik, hantering och märkning för allergi och annan överkänslighet, bageri och konditori och temperaturdisciplin för djupfrysta livsmedel.

115

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

ställande av krav för foderhygien13. De ska utarbetas av branschen för att säkerställa att företagen lever upp till lagstiftningskraven. Rikt- linjer kan vara nationella eller gemensamma inom EU. Framtagan- det av riktlinjer ska uppmuntras av nationella myndigheter och kommissionen, vilka även ska bedöma kvaliteten i innehållet samt medverka i informationsspridningen.

För närvarande finns inga svenska nationella riktlinjer för god praxis inom foderområdet som berör foderleverantörerna.14 För primärproducenterna har Svensk Mjölk tagit fram branschriktlinjer för mjölknäringen.15

5.3.4Näringsrekommendationer och kostråd

I Livsmedelsverkets uppdrag ingår att informera konsumenter, företag och andra intressenter om gällande regelverk, kostråd och andra viktiga förhållanden på livsmedelsområdet, samordna frågor som rör spädbarnsnutrition inklusive amning, samt främja konsu- menters, särskilt barns och ungdomars, förutsättningar att göra med- vetna val avseende hälsosam och säker mat.

Inom ramen för detta ansvar tar Livsmedelsverket fram svenska näringsrekommendationer i syfte att ge näringsmässiga riktlinjer för en kost som lägger grunden för en generellt god hälsa. Kriteri- erna för att fastställa rekommendationer är definierade för varje enskilt näringsämne med utgångspunkt från det tillgängliga veten- skapliga underlaget.16

Livsmedelsverket utarbetar även råd om kost för att främja goda matvanor. Kostråden utgår från de senaste forskningsrönen inom nutritionsområdet samt kunskaper om hur svenska folket äter idag och om hur vi bör äta. Kostråden utformas för olika grupper och situationer.17

13Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av den 12 januari 2005 om fastställande av krav för foderhygien. EUT L 35, 8.2.2005, s. 1-22.

14Jordbruksverkets (2008) Foderkontrollen 2007, rapport 2008:6. Enligt uppgift ska det inom fodernäringen pågå ett arbete med nationella branschriktlinjer för salmonellakontroll inom foderindustrin samt transporter av foder.

15Svensk mjölk, Branschriktlinjer för hygienisk mjölkproduktion.

16De svenska näringsrekommendationerna baseras på de nordiska näringsrekommenda- tionerna som utgår från aktuell vetenskap och forskning och tar hänsyn till matvanor och hälsoförhållanden i de nordiska länderna. Näringsrekommendationerna är tänkta att användas som riktlinjer vid planering av kost för grupper, underlag för undervisning och upplysning om kost, underlag för livsmedelspolitik samt underlag vid värdering av kostintag.

17Under 2007 utarbetade Livsmedelsverket råd om bra mat i förskolan respektive skolan samt råd om bra mat på jobbet. Sedan tidigare finns bland annat råd för spädbarn, barn, vuxna, gravida och ammande, råd om fisk, råd om fysisk aktivitet och råd om salt. Råden till

116

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

I detta sammanhang bör också noteras att Livsmedelsverket har tagit fram symbolen nyckelhålet som ska hjälpa konsumenter att välja hälsosamma alternativ. Nyckelhålsmärkta livsmedel ska vara magrare samt innehålla mer fibrer och mindre socker och salt än andra livsmedel av samma typ. Livsmedelsverket har även tagit fram en vägledning till nyckelhålsmärkningen.

Det finns andra myndigheter som har ett i förhållande till Livs- medelsverket näraliggande ansvar inom folkhälsoområdet.

Socialstyrelsen ansvarar bland annat för verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, hälsoskydd och smitt- skydd i den utsträckning det inte är en uppgift för någon annan statlig myndighet. Myndigheten ska följa, analysera och rapportera om hälso- utvecklingen i landet samt belysa epidemiologiska konsekvenser av olika åtgärder.

Statens folkhälsoinstitut ska främja hälsa och förebygga sjuk- domar och skador. Särskild vikt ska fästas vid insatser för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Vidare ska myndigheten utföra sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser inom folkhälsoområdet samt vara nationellt kunskapscentrum för metoder och strategier på området och ansvara för övergripande till- syn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena. Myndigheten ska särskilt analysera utvecklingen av folkhälsan med utgångspunkt i de faktorer som påverkar denna, förse regeringen med information och underlag för beslut, beakta barns, ungas och äldres hälsa samt sam- manställa och sprida kunskap om metoder och strategier inom folk- hälsoområdet.

5.3.5Utvärderingar av normeringsarbetet

Det saknas specifika utvärderingar av EU-arbetet inom livsmedels- kedjan. I de utvärderingar av EU-arbetet som gjorts sedan EU- inträdet har den svenska modellen i stort sett ansetts vara ändamåls- enlig. Det har inte bedömts vara en nackdel för Sverige att i stor utsträckning överlåta till förvaltningsmyndigheter att bedriva förhand- lingsarbetet. Dock har vissa förbättringsbehov påtalats. I de fall en för- valtningsmyndighet företräder Sverige krävs att departement och myndighet har en nära kontakt rörande vad som ska vara Sveriges ståndpunkt vid förhandlingarna. Statskontorets utredning Fem år i

gravida och ammande reviderades våren 2008. Under 2008 pågår även ett arbete med att miljöanpassa kostråden.

117

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

EU18 visade att det under de första åren av svenskt medlemskap rådde en viss osäkerhet om hur samarbete mellan departement och myndighet skulle bedrivas. Statskontoret pekade på att departe- mentets instruktioner i vissa fall var för informella och otydliga. Regeringskansliet hade också svårt att få en samlad bild av myndig- heternas EU-arbete och underlag saknades ofta.

I utredningen som låg till grund för myndighetsförordningen (2007:515)19 underströks vikten av att regeringskansliet i god tid gav myndigheterna tydliga instruktioner samt att myndigheterna håller Regeringskansliet informerat om utvecklingen. Ansvarsfördelningen mellan Regeringskansliet och myndigheterna bedömdes dock var väl avvägd.

Livsmedelsverket och Jordbruksverket har gjort en gemensam översyn av föreskrifterna, vilken visar att det råder olika regelkulturer vid myndigheterna med följden att föreskrifterna inte är enhetliga bland annat med avseende på form, detaljeringsgrad och terminologi. För att komma till rätta med detta har myndigheterna tagit fram gemensamma riktlinjer för föreskrifter.

Vägledningar och branschriktlinjer används i olika utsträckning av Livsmedelsverket och Jordbruksverket. I utredningens expert- grupp samt i de samråd som utredningen haft med olika intres- senter har vikten av att myndigheterna aktivt arbetar med att främja efterlevnad av regelverket genom vägledningar och branschriktlinjer framhållits. I vissa andra länder, till exempel Irland, förefaller de centrala myndigheterna inta en mer aktiv roll vid utarbetandet av branschriktlinjer.

Det har förts en intensiv debatt i media från bland annat läkar- håll om Livsmedelsverkets kostråd och den vetenskapliga grunden för de råd som ges av verket har ifrågasatts. Frågan om Livsmedels- verkets expertpanels kopplingar till livsmedelsindustrin har även dykt upp bland debattinläggen. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna med uppdrag inom folkhälsoområdet uppfattas otydlig av såväl myn- digheterna som utomstående.

18Statskontoret (2000) Fem år i EU - en utvärdering av statsförvaltningens medverkan i EU-samarbetet. Statskontorets rapport 2000:20.

19Betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning, SOU 2004:23.

118

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

5.4Överväganden och förslag

5.4.1Ett sammanhållet normeringsansvar

Utredningens förslag: Normeringsansvaret inom livsmedels- kedjan (inom områdena livsmedel, foder och animaliska bipro- dukter, djurhälsa, djurskydd samt fytosanitärt växtskydd) bör samlas vid den tänkta Livsmedelssäkerhetsmyndigheten.

Skälen för utredningens förslag: Den nya livsmedelslagstiftningen är tvärsektoriell till sin karaktär och integrerar tidigare separata lag- stiftningsområden. Genom att man i lagstiftningen genomfört per- spektivet ”från jord till bord” kommer områden som inte tidigare inkluderats i livsmedelskedjan att tas med, främst gäller det primär- produktion av livsmedel. Den nya lagstiftningen skapar en helhets- syn där alla aspekter av livsmedelsproduktionen tas med: fyto- sanitärt växtskydd, djurhälsa och djurskydd, foder och animaliska biprodukter och livsmedel

Den nuvarande svenska myndighetsstrukturen inom livs- medelskedjan är i huvudsak organiserad utifrån den tidigare lag- stiftningssituationen. Den inventering av normeringsansvaret inom livsmedelskedjan som utredningen gjort visar på att ansvarsfördel- ningen är komplicerad och att det inom flera ansvarsområden finns två eller tre myndigheter inblandade. Det innebär till exempel att olika myndigheter kan ansvara för olika delar av en EG-förordning och att regeringen genom tillkännagivanden måsta tydliggöra vilka myndig- heter som ansvarar för olika specifika artiklar i en given förordning. Utredningens utgångspunkt är att normeringsansvaret helst ska bygga på principen en central lagstiftning, en central myndighet.

Den nya livsmedelslagstiftningen är en fullt utvecklad gemen- skapslagstiftning. Medan den tidigare lagstiftningen byggde på direk- tiv som medlemsstaterna införlivande i nationell lagstiftning så bygger den nya lagstiftningen på förordningar som är direkt tillämpbara i medlemsstaterna. Denna utveckling innebär att den nationella lag- stiftningen endast kompletterar EU-lagstiftningen samt att huvud- delen av regelarbetet sker inom EU. Myndigheterna spelar en central roll i det svenska EU-arbetet dels genom att bistå med expertis, dels genom att företräda Sverige i kommittologin. Det delade ansvaret för lagstiftningen återspeglas i deltagandet i EU-arbetet, exempelvis i Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa. Av kom- mitténs åtta sektioner har Livsmedelsverket ansvaret för tre, Jord-

119

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

bruksverket ansvaret för tre och myndigheterna gemensamt för två. Det uppdelade ansvaret försvårar en överblick av det svenska EU- arbetet och riskerar att medföra merkostnader i form av samord- ning mellan myndigheter, parallell kompetens och dubbel repre- sentation. Utredningen anser sålunda att ett sammanhållet normer- ingsansvar främjar ett effektivt EU-arbete.

Även inom ramen för den nya livsmedelslagstiftningen finns ett visst utrymme för nationella föreskrifter. Både Jordbruksverket och Livsmedelsverket utfärdar föreskrifter. Den översyn myndig- heterna har gjort av föreskriftsarbetet visar att de två myndigheterna arbetar enligt olika lagstiftningstraditioner. Det bör vidtas åtgärder för att öka enhetligheten. Utredningen anser att ett sammanhållet norm- eringsansvar underlättar enhetlig reglering.

Utredningen anser att normeringsansvaret inom livsmedels- kedjan bör samlas vid den föreslagna Livsmedelssäkerhetsmyndig- heten. Genom att samla ansvaret i en myndighet förenklas och för- tydligas den nationella ansvarsfördelningen enligt principen en central lagstiftning, en central myndighet. Förutsättningar skapas för mer enhetliga nationella regler inom livsmedelskedjan. Genom att på nationell nivå spegla ansvarsfördelningen på EU-nivå läggs grunden till ett effektivt EU-arbete. En nationell myndighet deltar i EU- arbetet i hela livsmedelskedjan varigenom merkostnader i form av samordning mellan myndigheter, parallell kompetens och dubbel representation undviks.

När det gäller normeringsansvaret inom områdena djurhälsa och djurskydd, inklusive smittskydd, har utredningen noga övervägt dels alternativet att bibehålla nuvarande ordning som innebär en inte- grerad hantering av djurfrågor och övriga frågor som rör primärpro- duktionen, dels alternativet att inkludera djurhälsa och djurskydd i ett sammanhållet normeringsansvar för livsmedelskedjan. I detta sam- manhang har utredningen även beaktat att djurskyddet nyligen inför- livats i Jordbruksverket.

Utredningens bedömning är att djurhälsan och djurskyddet, inklusive smittskyddet, bör inkluderas i ett sammanhållet norm- eringsansvar för livsmedelskedjan. Det finns som utredningen ser det två tungt vägande skäl för detta. För det första ingår bestäm- melser om djurhälsa och djurskydd i EU:s nya övergripande livs- medelslagstiftning. Den lösning utredningen föreslår innebär sålunda en ansvarsmässig anpassning till den nya lagstiftningssituationen samt till EU-kommissionens organisation av generaldirektoraten. Det underlättar såväl den nationella tillämpningen av gemensamma

120

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

regelverk som det svenska EU-arbetet. För det andra upprätthåller den föreslagna lösningen den grundläggande förvaltningspolitiska principen att en och samma myndighet inte bör utföra både främ- jande och begränsande uppgifter. Denna princip upprätthålls inte idag. Jordbruksverket har både i uppdrag att främja produktion och säkerställa god djurhälsa och gott djurskydd. Utifrån utredningens perspektiv är det uppenbart att det finns en potentiell konflikt mellan dessa uppgifter, till exempel mellan att främja konkurrens- kraftig produktion och de merkostnader som kan vara förknippade med att upprätthålla ett gott djurskydd, åtminstone utifrån ett kort- siktigt ekonomiskt perspektiv.

Samtidigt är det givetvis viktigt att regelverken inom området djurhälsa och djurskydd är anpassade till produktionens förut- sättningar i den mening att de är praktiskt tillämpbara och inte innebär onödiga merkostnader för producenterna. Detta understryker behovet av att den föreslagna Livsmedelssäkerhetsmyndigheten vid utform- ningen av regler inom detta område har ett nära samarbete med den myndighet som ansvarar för jordbrukspolitikens förvaltning samt med näringens organisationer.

Utredningen anser att det är viktigt att den tänkta Livsmedels- säkerhetsmyndigheten vid utformningen av nationella djurskyddsreg- ler beaktar de regler som utformats inom ramen för gemenskapslag- stiftningen. Vidare vill utredningen framhålla att det är angeläget att undvika tolkningar och tillämpningar av EG-regler som avviker från andra medlemsstaters tolkningar och som skapar större bördor och kostnader för företagen i Sverige jämfört med företag i andra länder. Myndigheten bör i sin egenskap av expertmyndighet bistå regeringen i dess strävan att djurskyddsfrågorna står högt på EU:s dagordning och därmed påverka EU:s djurskyddslagstiftning i positiv riktning.

När det gäller fytosanitärt växtskydd har utredningen resonerat på ett motsvarande sätt som när det gäller djurskydd och djurhälso- frågan. Den nya livsmedelslagstiftningen anknyter till regelverk inom växtområdet, då växters sundhet kan påverka livsmedelssäker- heten. Genom att inkludera området fytosanitärt växtskydd i ett sammanhållet normeringsansvar för livsmedelskedjan sker en ansvars- mässig anpassning till den nya lagstiftningssituationen inom EU. Det ska även noteras att normeringsarbetet inom djur- och växtområdet i betydande utsträckning rör frågor som inte direkt anknyter till livs- medel och livsmedelssäkerhet, till exempel djurhälsa och djurskydd för andra djur än livsmedelsproducerande djur och växtskydd för

121

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

växter som inte används inom produktionen av foder och livs- medel. Hypotetiskt sett skulle normeringsansvaret inom djur- och växtområdet kunna delas upp i en del som rör livsmedel och en övrig del. Utredningen ser dock påtagliga problem med en sådan lösning. Dels skulle den innebära att det nationella normeringsan- svaret splittrades. Flera olika centrala myndigheter skulle ansvara för normering av de olika delarna. För kontrollmyndigheterna som utför den operativa kontrollen, till exempel länsstyrelserna, skulle det innebära att de skulle ha två olika centrala myndigheter som utar- betade de regelverk som operativt hanteras integrerat vid kontroll- myndigheten. Mot ett uppdelat ansvar talar också att det finns starka kopplingar mellan de livsmedelsrelaterade och de andra delarna inom djur- och växtområdet, till exempel när det gäller smittskydd. Djursjukdomar kan spridas såväl mellan de olika grupperna av djur som mellan djur och människa varför ett effektivt smittskydd bör omfatta samtliga djur.

I detta sammanhang bör också noteras att de myndig- hetsreformer som genomförts i andra länder oftast har inkluderat ansvaret för djurområdet och växtområdet i de nya myndigheterna för livsmedelskedjan. Exempel på detta går bland annat att finna i Finland, Norge och Danmark.

Utredningen anser mot denna bakgrund att normeringsansvaret bör hållas samman inte bara mellan livsmedelskedjans olika områden utan också mellan delar som direkt rör livsmedelssäkerhet och övriga delar inom respektive område.

De lagstiftningsområden som avses är främst20 livsmedelsför- fattningarna (livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsförord- ningen (2006:813), lag (1995:551) om EG:s förordning om eko- logiskt framställda produkter, delar av miljöbalken m.fl.), författ- ningar inom området foder och animaliska biprodukter (lag (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, förordning (2006:814) om foder och animaliska biprodukter, förordning (2006:1165) om avgifter för offentlig kontroll av foder och ani- maliska biprodukter), området för djurhälsa (förordning (2006:815) om provtagning på djur, förordning (2005:422) om övervakning av zoonoser och zoonotiska ämnen hos djur och i livsmedel, zoonos- lagen (1999:658), zoonosförordningen (1999:660), epizootilagen (1999:657), epizootiförordningen (1999:659) lag (2006:807) om kontroll av husdjur, förordning (2006:816) om kontroll av husdjur

20 Se även översikt av lagstiftningsområdena i tabell 5.1. Det berör ett större antal författ- ningar som av utrymmesskäl inte återges här.

122

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

m.fl.), området för djurskydd (djurskyddslagen (1988:534), djur- skyddsförordningen (1988:539) m.fl.) och fytosanitära växt- skyddsområdet (förordning (2006:817) om växtskydd m.m., för- ordning (2006:1010) om växtskyddsmedel, utsädeslag (1976:298), utsädesförordning (2000:1330) m.fl.), kontroll av införsel och utförsel (förordningen (2006:812) om offentlig kontroll av livsmedel som importeras från ett tredje land, förordning (2006:814) om foder och animaliska biprodukter, förordning (1994:1830) om införsel av levande djur och förordning (2006:817) om växtskydd m.m.

Utredningens förslag innebär att följdändringar måste göras i de aktuella författningarna som överför normeringsansvaret från befint- liga ansvariga myndigheter till den föreslagna Livsmedelssäkerhets- myndigheten.

5.4.2Förstärkt EU-arbete

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör vidta särskilda åtgärder för att stärka förmågan för ett mer effektivt deltagande i EU-arbetet.

Skälen för utredningens förslag: EU:s livsmedelslagstiftning är en fullt utvecklad gemenskapslagstiftning med konsekvensen att tyngd- punkten i regelarbetet förskjuts från den nationella nivån till EU- nivån. För att fullgöra uppgiften att ha ett sammanhållet normeringsansvar inom livsmedelskedjan krävs att Livsmedelssäker- hetsmyndigheten har medarbetare med en gedigen kompetens om EU-arbetet. Utredningen anser mot denna bakgrund att Livs- medelssäkerhetsmyndigheten bör vidta särskilda kompetensutveck- lingsåtgärder för ett mer effektivt deltagande i EU-arbetet, till exempel erbjuda medarbetare möjlighet till utbildning och utbytes- tjänstgöring.

5.4.3Mer aktivt främjande av regelefterlevnad

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör mer aktivt använda vägledningar och branschriktlinjer för att främja enhetlig tillämpning och regelefterlevnad.

123

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

Skälen för utredningens förslag: Vägledningar är ett stöd från en central kontrollmyndighet för att främja enhetlig tillämpning av lag- stiftningen hos andra kontrollmyndigheter. Branschriktlinjer utar- betas av olika branscher i syfte att främja regelefterlevnad bland före- tagen inom respektive bransch. Livsmedelsverket har arbetat relativt aktivt med vägledningar medan Jordbruksverket arbetat mindre aktivt. Inom livsmedelsområdet har arbetet med att ta fram branschriktlinjer kommit jämförelsevis långt, men det saknas fortfarande riktlinjer inom flera områden. Inom foderområdet saknas idag nationella branschriktlinjer.

I utredningens expertgrupp och vid samråd med olika intressenter har vägledningar framhållits som ett bra verktyg för att främja en enhetlig tillämpning av lagstiftningen och önskemål har framförts om att vägledningar bör tas fram inom fler områden. Företag har efter- lyst mer hjälp och stöd från myndigheterna med att ta fram bra branschriktlinjer. Vid utredningens internationella besök har det fram- kommit exempel där den centrala kontrollmyndigheten arbetar mer aktivt för att främja regelefterlevnad, till exempel genom att i nära samverkan med näringen utarbeta branschriktlinjer.

Utredningen anser att Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör arbeta mer aktivt med att främja enhetlig tillämpning och regelefterlevnad genom att vidareutveckla vägledningarna samt att fördjupa samar- betet med näringen kring utveckling av branschriktlinjer.

5.4.4Ett regelråd inrättas

Utredningens förslag: Det bör inrättas ett rådgivande organ för utbyte av information inom regelarbetet mellan myndighet och intressenter vid den föreslagna Livsmedelssäkerhetsmyndigheten.

Skälen för utredningens förslag: Övergången från EG-direktiv som införlivas i nationell lagstiftning till förordningar som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna har förändrat förutsättningarna för myndigheternas normeringsarbete. Den nationella lagstiftningen kompletterar endast den gemensamma lagstiftningen och lag- stiftningsarbetets tyngdpunkt har förskjutits från den nationella nivån till EU-nivån.

I utredningens samråd med intressenter har framkommit syn- punkter på hur de nationella myndigheterna involverar intressenter

124

SOU 2009:8

Sammanhållet normeringsansvar

i normeringsarbetet. Kritik har riktats mot att formerna för norm- eringsarbetet inte har anpassats till den nya situationen och önske- mål har framförts om att myndigheterna på ett mer aktivt sätt bör underlätta för intressenterna att hålla sig informerade om utveck- lingen, till exempel om arbetet i Ständiga kommittén för livs- medelskedjan och djurhälsa.

Utredningen delar denna uppfattning och ser flera potentiella för- delar med ett närmare samarbete mellan myndigheter och intressenter. Intressenter kan tillföra värdefull kunskap om vilka regler som är praktiskt genomförbara. Vidare är det utifrån ett svenskt perspek- tiv positivt om myndigheter och intressenter agerar koordierat på EU-nivå i frågor där ståndpunkterna sammanfaller mellan myn- digheter och intressenter.

Utredningen anser mot denna bakgrund att det vid den föreslagna Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör inrättas ett särskilt regelråd för löpande informationsutbyte mellan myndighet och intressenter. Detta bör regleras i instruktionen som ett särskilt organ vid myndigheten. Den specifika utformningen av rådet bör vara upp till myndigheten att bestämma. Utredningen vill dock framhålla vikten av ett tydligt fokus på olika sakfrågor samt att utformningen är anpassad till de korta tidsintervall som ofta kännetecknar normeringsarbetet inom EU. Det talar för en nätverkslösning med sakfrågeinriktade under- grupper och löpande samråd.

5.4.5Tydligare ansvar för nutritionsfrågor

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör genom näringsrekommendationer, kostråd och annan informa- tion främja goda matvanor hos befolkningen och samordna stat- liga myndigheters information i näringsfrågor till allmänheten.

Skälen för utredningens förslag: Ohälsosamma matvanor är ett minst lika stort hot mot folkhälsan som brister i livsmedelssäker- heten. Livsmedelsverket har idag enligt instruktionen som uppgift att främja goda matvanor hos befolkningen. Denna uppgift utförs genom näringsrekommendationer, kostråd och annan information. Livsmedelsverkets hantering av dessa verktyg har under senare tid kritiserats för att inte vila på vetenskaplig grund och det har i debatten

125

Sammanhållet normeringsansvar

SOU 2009:8

rests krav på att ansvaret för dessa uppgifter bör överföras till en annan myndighet, till exempel Socialstyrelsen.

Utredningen har övervägt alternativet att överföra ansvaret för denna uppgift till Socialstyrelsen, men anser att den nya Livs- medelssäkerhetsmyndigheten bör ansvara för uppgiften. Huvud- skälet för detta är att nutritionsfrågor tenderar att hanteras integrerat med livsmedelsfrågor i internationella sammanhang, till exempel inom EU. Utredningen anser att det nationella ansvaret så långt möjligt bör avspegla ansvaret inom EU. Samtidigt är det emellertid angeläget att säkerställa att näringsrekommendationer, kostråd och annan information vilar på vetenskaplig grund. Detta förutsätter att veten- skapliga underlag tydligt åtskiljs från rekommendationer och råd. De vetenskapliga underlagen bör därför prövas av det särskilda råd för riskvärdering som enligt ett annat av utredningens föreslag bör inrät- tas vid Livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Uppdraget att tillhandahålla näringsrekommendationer, kostråd, etc. bör regleras genom myndig- hetens instruktion.

Utredningen anser att ansvarsfördelningen mellan Livsmedels- verket, Socialstyrelsen och Statens folkhälsoinstitut är otydlig inom nutritionsområdet. Detta är en uppfattning som även framförts av Livsmedelsverket till utredningen. Utredningen föreslår att Livs- medelssäkerhetsmyndigheten ska ges uppgiften att samordna statliga myndigheters information i näringsfrågor gentemot allmänheten. Detta ska regleras i myndighetens instruktion.

126

6 Sammanhållet kontrollansvar

Med den nya gemensamma livsmedelslagstiftningen följer nya krav på samordning av kontrollen inom livsmedelskedjan. Medlemsstaterna ska presentera en samordnad bild av hur kontrollen ser ut och hur väl den fungerar. Det finns inga direkta krav på hur de nationella kont- rollsystemen ska vara utformade, men systemen måste kunna han- tera de krav som anges i lagstiftningen. Medlemsstaterna ska även redovisa kontrollen i livsmedelskedjan till kommissionen.

6.1Den fleråriga nationella kontrollplanen

Medlemsstaternas ska enligt artikel 41 i Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 882/2004 utforma en flerårig nationell kontroll- plan. Livsmedelsverket har utpekats som ansvarig myndighet för att samordna kontrollplanen som myndigheten utarbetar i nära sam- verkan med Jordbruksverket, SVA, länsstyrelserna och Sveriges Kom- muner och Landsting. I mindre utsträckning medverkar även Kemi- kalieinspektionen och Naturvårdsverket. Den första kontrollplanen som beslutats gäller för perioden 2007 till 2009.

Planen är uppbyggd kring fem kontrollområden: livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa, djurskydd och växt- skydd. Planen ger en beskrivning av hur den offentliga kontrollen är organiserad, hur kontrollen genomförs och vilka strategiska inriktningar som finns för kontrollarbetet.

Inom kontrollområdena finns ett eller flera kontrollsystem. På livsmedelsområdet används ett riskbaserat system som innebär att kontroll sker utifrån vilka risker som är förknippade med hanteringen av specifika livsmedel. Vid gränskontroll av importerade varor används dokument- och, identitetskontroll samt fysisk kontroll. På foderområdet består kontrollen av grund- och säkerhetskontroll, särskild och normerande tillsyn, datainsamling och kvantitetsredo-

127

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

visning. När det gäller animaliska biprodukter sker en riskbaserad kontroll och importkontroll. På djurskydds- och djurhälsoområdet genomförs en riskbaserad kontroll. På det fytosanitära växt- skyddets område sker den officiella kontrollen i form av gräns- kontroll, produktionskontroll, inventering av de svenska skyddade zonerna och stickprovskontroller för att övervaka växtproduk- tionen.

6.2Det svenska kontrollsystemet

Sverige har en förvaltningstradition som skiljer sig från flertalet andra medlemsstaters. Det centrala ansvaret för den offentliga kont- rollen ligger inte på departementsnivå utan på underlydande förvalt- ningsmyndigheter vilka styrs genom instruktion och regleringsbrev. Offentlig kontroll kan även vara ett ansvar för regionala och lokala myndigheter. I de senare fallen samordnas kontrollen av centrala för- valtningsmyndigheter.

Inom livsmedelskedjan är ansvaret för den offentliga kontrollen delat mellan den centrala, regionala och lokala nivån. På nationell nivå är i första hand Jordbruksverket och Livsmedelsverket ansvariga myndigheter.1

De centrala myndigheterna har inom ramen för sina uppdrag både rollen som samordnare av andra kontrollmyndigheter och som direkt utförare av operativ kontroll. Samordningen avser främst opera- tiv kontroll som utförs av regionala eller lokala myndigheter eller enskilda kontrollorgan, men även i viss utsträckning av operativ kontroll som utförs av andra centrala myndigheter. Jordbruks- verket har till exempel samordningsansvaret för kontrollen av ani- maliska biprodukter medan Livsmedelsverket har ansvaret för att utföra operativ kontroll vid de anläggningar där myndigheten bedriver livsmedelskontroll. I samordningsansvaret ligger huvudsakligen att ge stöd till de andra kontrollmyndigheterna bland annat genom vägled- ningar, revision, normerande kontroll, information, rådgivning och utbildning samt uppföljning.

På regional nivå har länsstyrelserna på senare år fått allt fler upp- gifter inom livsmedelskedjan. Förutom att samordna och revidera livsmedelskontrollen på regional nivå så ska länsstyrelserna även

1 Även andra myndigheter har vissa, om än begränsade, kontrolluppgifter inom livsmedels- kedjan, bland annat Fiskeriverket, SVA, Läkemedelsverket, Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket.

128

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

utföra operativ kontroll av primärproduktion av livsmedel och foder (inklusive tvärvillkorskontrollen av primärproduktion) samt kontroll av djurskydd och vissa djursjukdomar.

På lokal nivå utför kommunerna operativ kontroll, främst inom livsmedelsområdet, men har även ansvar för kontroll av hanter- ingen av animaliska biprodukter.

Tabell 6.1

Ansvarsfördelning för offentlig kontroll inom livsmedelskedjan fr.om.

 

1 januari 2009

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SJV

SLV

Kommunal

Länsstyrelsen

Anmärkning

 

 

 

nämnd

 

 

Kontroll av

 

X

X

 

 

livsmedel

 

 

 

 

 

Kontroll av livs-

 

 

 

X

 

medel i primär-

 

 

 

 

 

produktionen

 

 

 

 

 

Kontroll av foder i

X

 

 

X

 

primärproduktionen

 

 

 

 

Kontroll av

X

X

X

X

 

animaliska

 

 

 

 

 

biprodukter

 

 

 

 

 

Kontroll av

X

X

 

X

äv Tullverket och

djurhälsa

 

 

 

 

kontroll av

(även fiskhälsa)

 

 

 

 

enskilda org.

Kontroll av

X

X

 

X

 

djurskydd

 

 

 

 

 

Kontroll av

X

 

 

 

 

växtskydd

 

 

 

 

 

Kontroll av

X

X

 

X

Lst delvis inom

tvärvillkor i

 

 

 

 

livsmedelskedjan

primärproduktion

 

 

 

X

 

6.2.1Livsmedel

Enligt livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsförordningen (2006:813) har Livsmedelsverket ett övergripande centralt ansvar för livsmedelskontrollen. Livsmedelsverket ansvarar även för operativ kontroll av ett antal, företrädesvis större, livsmedelsanläggningar. På regional nivå har länsstyrelserna ett ansvar för att samordna och revidera den operativa kontrollen på lokal nivå. Sedan den 1 januari 2009 ansvarar länsstyrelserna även för operativ kontroll av primär-

129

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

producenter av livsmedel. Kommunerna ansvarar för operativ kont- roll av merparten av livsmedelsanläggningarna.2

Kontroll av att märkningsbestämmelserna följs görs inom ramen för ordinarie kontroll av Livsmedelsverket och kommunerna. Livs- medelsverket ansvarar tillsammans med kommunerna för kontroll av garanterade traditionella specialiteter samt skydd av geografiska beteckningar och ursprungsbeteckningar för jordbruksprodukter och livsmedel. Livsmedelsverket genomför kontroll av genmodifierade organismer (GMO) i form av projekt där vissa kommuner ingår. Ansvaret för kontroll av företag som producerar material avsett att komma i kontakt med livsmedel är delat mellan Livsmedelsverket och den kommun där anläggningen är belägen. Exportcertifikat för dessa produkter utfärdas av Livsmedelsverket. Kontroll av att kraven i Livsmedelsverkets föreskrifter om naturligt mineralvatten och käll- vatten och förpackat dricksvatten följs ska utföras av den lokala kont- rollmyndigheten.

Länsstyrelserna och kommunerna ska följa de riktlinjer som Livs- medelsverket utfärdar, i egenskap av samordningsansvarig myndighet för livsmedelskontrollen, samt rapportera uppgifter om den operativa kontrollen.

Merparten av livsmedelskontrollen är avgiftsfinansierad. Avgifter fastställs utifrån en modell för riskklassificering av anläggningar. Länsstyrelsernas kontroll av primärproducenter av livsmedel finansi- eras genom anslag.

Livsmedelsverket avsatte år 2007 totalt 249 årsarbetskrafter för livsmedelskotroll varav 42 för samordning och 207 för operativ kontroll. Den operativa kontrollen utförs till stor del av regionalt

2 Från och med den 1 januari 2009 gäller enligt 23 § livsmedelsförordningen att kontrollan- svaret för livsmedelsanläggningar är uppdelat i enlighet med följande. Livsmedelsverket ansvarar för: slakteri, vilthanteringsanläggning, styckningsanläggning, malet köttanläggning över 5 ton per vecka, kyl, fryshus för köttvaror utom lagring för detaljhandeln, köttprodukt, köttberedningsanläggning mer än 7,5 ton per vecka, mjölk, mjölkproduktanläggning mer än 2 miljoner liter per år, fiskanläggningar mer än 250 ton per år, fiskgrossister mindre än 500 ton per år, äggpackerier som omfattas av artikel 116 och bilaga XIV i rådsförordning 1234/2007, äggproduktanläggningar, livsmedelsanläggningar i järnvägsvagnar, luftfartyg, fabriksfartyg samt kyltankbåtar för fisk, tillverkningsanläggningar för vin och sprit, anlägg- ningar som drivs av Systembolaget, exportkontrollerade anläggningar enligt kungörelsen om utförsel av livsmedel, anläggningar för behandling av livsmedel med joniserande strålning samt skeppshandelslager, tullager, frilager och anläggningar inom frizon för livsmedel som ej får omsättas fritt inom EU. Länsstyrelserna ansvarar för primärproducenter av livsmedel. Kommunerna ansvarar för: malet köttanläggning över 5 ton per vecka, köttberedningsan- läggning under 7,5 ton per vecka, mjölkproduktanläggning mindre än 2 miljoner liter per år, fiskanläggning mindre än 250 ton per år, fiskgrossister mindre än 500 ton per år, övriga ägg- packerier, anläggningar för dricksvatten, anläggningar för tillverkning av snus och tuggtobak, anläggningar för tillsatser, aromer och processhjälpmedel samt övriga livsmedelsanlägg- ningar.

130

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

utplacerad personal. Köttkontrollen är organiserad i sex regioner och gränskontrollen bedrivs vid fem gränskontrollstationer.

Livsmedelsverkets intäkter från kontrollen uppgick år 2007 till totalt 222 mkr.3 Kostnaderna fördelades på 171 mkr för operativ kontroll och 51 mkr för samordning.

Kommunerna avsatte år 2007 totalt 529 årsarbetskrafter för kont- roll. Enligt kommunernas resursbehovsbedömning, vilken ligger till grund för avgifterna skulle ytterligare 151 årsarbetskrafter ha avsatts för kontroll.

6.2.2Foder och animaliska biprodukter

Foder

Enligt förordning (2006:814) om foder och animaliska biprodukter har Jordbruksverket kontrollansvar för tillverkning, import och hantering av foder hos kommersiella fodertillverkare. Jordbruks- verket får överlämna kontrolluppgifter till länsstyrelserna och SVA. Den 1 januari 2009 övertog länsstyrelserna kontrollen av primär- produktionen av foder från kommunerna.

Kontrollen är avgiftsfinansierad enligt förordning (2006:1165) om avgifter om offentlig kontroll av foder och animaliska bipro- dukter. Kontrollavgift för foderleverantörer fastställs utifrån en risk- och erfarenhetsmodul där de olika leverantörerna har inpla- cerats i olika riskkategorier beroende på vilken typ verksamhet som företaget bedriver. Länsstyrelsernas kontroll av primärproducenter av foder är anslagsfinansierad.

Jordbruksverket avsätter 4 årsarbetskrafter för foderkontroll varav 2,7 för operativ kontroll. Den operativa kontrollen är placerad vid huvudkontoret och bedrivs över tillverkare och andra kommersiella foderföretagare. Importkontrollen utförs vid gränskontrollsta- tionerna. Jordbruksverket har även regionalt placerade foderinspek- törer vid länsstyrelsen.

Intäkterna från den operativa kontrollen var år 2007 915 tkr och utgifterna 1 750 tkr.

3 Intäkterna för 2007 var egentligen 164 000 tkr eftersom Livsmedelsverket utnyttjade acku- mulerat överskott från tidigare år.

131

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

Animaliska biprodukter

Jordbruksverket har enligt förordningen om foder och animaliska biprodukter även det centrala kontrollansvaret för hantering av ani- maliska biprodukter. Länsstyrelsen har ansvaret för kontroll av insamling, uppsamling, omlastning och transport av andra animal- iska biprodukter än matavfall. Kommunerna har ansvar för kontroll av nedgrävning av animaliska biprodukter, utlämnande och transport av matavfall, kompostering av matavfall när sådan kompostering genomförs på annat sätt än genom kompostering i av Jordbruks- verket godkända komposteringsanläggningar, förvaring av animal- iska biprodukter i primärproduktionen, förbränningsanläggningar som förbränner animaliska biprodukter i primärproduktionen och användningen av organiska gödningsmedel. Livsmedelsverket och kommunerna har ansvar för den offentliga kontrollen av animaliska biprodukter vid de anläggningar där de utför livsmedelskontroll.

Kontrollen av animaliska biprodukter är avgiftsfinansierad enligt förordningen om foder och animaliska biprodukter.

Jordbruksverket avsätter 1,7 årsarbetskrafter för kontroll av ani- maliska biprodukter varav 1,5 årsarbetskrafter för operativ kontroll. Den operativa kontrollen avser kontroll av godkända anläggningar och importkontroll sker vid gränskontrollstationerna.

Intäkterna från kontroll av animaliska biprodukter uppgick år 2007 till 380 tkr och utgifterna till 950 tkr.

6.2.3Djurhälsa

Kontroll av djurhälsa sker inom flera lagstiftningsområden. Enligt epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658) ansvarar Jord- bruksverket för kontroll av epizootier och zoonoser medan läns- styrelserna bedriver operativ kontroll. Jordbruksverkets huvuduppgift är att samordna kontrollen samt att ge råd och stöd, men myndig- heten utför även viss operativ kontroll genom distriktsveterinärorga- nisationen och andra veterinärer som utför officiella kontrolluppdrag. Den operativa kontrollen består av provtagning för övervakning av zoonoser och epizootier hos levande djur. Regelmässig provtagning vid slakt avseende salmonella och vissa andra smittsamma djursjuk- domar utförs av Livsmedelsverkets besiktningsveterinärer. Därut- över sker gränskontroll vid import av djur och djurprodukter.

132

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

Kontroll över andra smittsamma djursjukdomar än epizootier och zoonoser, bland annat obligatoriska hälsokontroller av husdjur, kontroll av animalieproduktionen, kontroll av djurs lämplighet i avel i näringsverksamhet samt kontroll av grisar med avseende på salmonella enligt EG:s kontrollprogram för Sverige utförs av branschorganisa- tioner (se avsnitt 6.4 om enskilda kontrollorgan). Jordbruksverket ansvarar för kontroll av och riktlinjer för detta arbete.

Kontroll av hanteringen av veterinärmedicinska läkemedel är ett ansvar för Livsmedelsverket.4 De officiella veterinärerna utför även officiella kontroller och provtagningar vars resultat rapporteras till berörd länsstyrelse (länsveterinär).

Länsstyrelsen ansvarar för offentlig kontroll av leukos och BVD- övervakning samt för hälsokontroll av tuberkulos hos hägnad hjort, maedi visna hos får, avelsfrågor anordnade av organisationer inom jordbruksnäringens område eller andra sammanslutningar samt semin- verksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och ägg för avelsändamål. Länsstyrelsen rapporterar sedan till Jordbruksverket.

Kontrollen av TSE vid slakterierna sköts av personer som fått särskild utbildning och det är livsmedelsföretaget som har ansvar för provtagningen, vilken övervakas av Livsmedelsverkets officiella veterinärer. Resultaten ska rapporteras till Jordbruksverket. För de producenter som inte är anslutna till det frivilliga kontrollprogram- met utförs kontroll av koccidos hos slaktkyckling av den officiella veterinären.

Officiell veterinär som är förordnad eller godkänd av Jordbruks- verket är ansvarig för kontroll över hälsoövervakningen av fjäderfä enligt rådets handelsdirektiv 1990/539/EEG och kontroll när det gäller tjurstationer och spermalagringsstationer. Den veterinär som är ansvarig för kontrollen av tjurstationer och spermalagrings- stationer ska rapportera till länsstyrelsen som, om det uppdagas all- varliga brister, ska rapportera till Jordbruksverket.

Tjänsteman vid fiskhälsokontrollen, förordnad av Jordbruks- verket, utövar kontroll över det obligatoriska fiskhälsoprogrammet inom vilket ett antal smittämnen och sjukdomar i odlad fisk kontrol- leras.

Kontrollen och kostnaderna för provtagning finansieras med avgift enligt förordning (2006:815) om provtagning på djur m.m.

Jordbruksverket avsätter 0,2 årsarbetskrafter för djurhälso- kontroll varav 0,1 årsarbetskrafter för operativ kontroll. Den kont-

4 Det vill säga kontroll av rester av otillåtna läkemedel eller otillåtna mängder av läkemedel i livsmedel.

133

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

roll som genomförs på central nivå rör provtagning av djur. Större delen av kontrollerna sköts av andra aktörer, främst Livsmedels- verkets personal och branschorganisationer.

Enligt Jordbruksverket renderade kontrollen inte några intäkter 2007 medan utgifterna uppgick till totalt 244 tkr.

6.2.4Djurskydd

Enligt djurskyddslagen (1988:660) och djurskyddsförordningen (1988:539) är Jordbruksverket central samordnande myndighet för djurskyddskontrollen. Jordbruksverket övertog den 1 juli 2007 ansvaret från Djurskyddsmyndigheten.5 Länsstyrelserna ansvarar från den 1 januari 2009 för den operativa djurskyddskontrollen som tidig- are utfördes av kommunerna. Livsmedelsverkets officiella veterinärer och assistenter utför djurskyddskontroll på slakterier och rap- porterar eventuella avvikelser till länsstyrelserna.

Den reguljära djurskyddskontroll som länsstyrelserna utför fin- ansieras via anslag. Avgifter utgår dock för uppföljande kontroll vid konstaterade brister.

Jordbruksverket avsatte år 2007 totalt 0,4 årsarbetskrafter för sam- ordningen av djurskyddskontrollen6. Den operativa kontrollen utförs främst av länsstyrelserna (tidigare kommunerna) och Livsmedels- verket.7

Jordbruksveket har inte redovisat några intäkter för 2007 medan utgifterna uppgick till 445 tkr.

6.2.5Växtskydd och utsäde

Enligt förordning (2006:817) om växtskydd m.m. ansvarar Jord- bruksverket för den offentliga kontrollen av växtskadegörare vid handel med växter och växtprodukter. Kontrollen innefattar import- och exportkontroll samt kontroller i produktions- och handels-

5Under tiden den 1 januari 2004 till den 30 juni 2007 var Djurskyddsmyndigheten centralt ansvarigt för kontrollen av djurskyddet. Myndigheten hade i uppdrag att utforma bindande föreskrifter på djurskyddsområdet och hade bl.a. till uppgift att vägleda lokala och regionala kontrollmyndigheter i deras arbete, stödja forskning och informera allmänhet, media och andra myndigheter om djurskydd

6Jordbruksverket tillämpar en snäv definition av samordning och avser endast samordning av sin egen verksamhet på området. Arbetet med tillsynsvägledning är inte inräknat.

7Nya förutsättningar gäller dock från den 1 juli 2007 i och med att Jordbruksverket över- tagit samordningsansvaret och personal från den nedlagda Djurskyddsmyndigheten

134

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

leden. Enligt växtskyddslagen (1972:318) kan kontrolluppgifter delegeras till enskilt kontrollorgan, vilket också delvis skett.

Jordbruksverket får ta ut växtskyddsavgift för kontrollen enligt 20 § växtskyddsförordningen.

Enligt utsädeslagen (1976:298) och utsädesförordningen (2000:1330) ska Jordbruksverket utöva kontroll över efterlevnaden av föreskrifter om certifiering, annan kvalitetskontroll samt saluföring av utsäde meddelade med stöd av utsädesförordningen. Certifiering av utsäde får utföras av Jordbruksverket eller, om det är fråga om annat utsäde än potatis, av juridisk person som Jordbruksverket har förklarat behörig att certifiera utsäde.8

Enligt utsädesförordningen får Jordbruksverket föreskriva om avgifter i ärenden enligt utsädeslagen eller enligt utsädesförord- ningen

Jordbruksverket avsatte år 2007 totalt 15,4 årsarbetskrafter för växtskyddskontroll varav 12,4 årsarbetskrafter för operativ kont- roll. Den operativa kontrollen utförs av regionalt placerad personal. Tillsynsenheten har kontor i Helsingborg, Göteborg och Stock- holm som främst ägnar sig åt importkontroll av växter medan Växt- avdelningen har regionkontor Uppsala, Linköping, Skara och Alnarp. Intäkterna för växtskyddskontrollen uppgick 2007 till 10,1 mkr och utgifterna till 14,2 mkr.

Jordbruksverket avsatte år 2007 totalt 0,8 årsarbetskrafter för utsädeskontroll varav 0,7 för operativ kontroll. Kontrollen bedrivs av utsädesenheten, men huvuddelen av den operativa kontrollen utförs av certifierade kontrollorgan. Intäkterna för utsädeskont- rollen uppgick år 2007 till 1 mkr och utgifterna till 0,5 mkr.

6.2.6Gränskontroll

Kontrollen av införsel från tredje land är uppdelad mellan Jord- bruksverket och Livsmedelsverket. Jordbruksverket ansvarar för gränskontroll av levande djur, animaliska produkter som inte är livs- medel, foder och animaliska biprodukter och animaliska livsmedel för personligt bruk. Jordbruksverket har fem gränskontrollstationer (Arlanda, Landvetter, Göteborg, Helsingborg och Norrköpings flygplats). Livsmedelsverket ansvarar för importkontroll av livs-

8 Utsädeskontrollen har varit föremål för utredning. I linje med förslagen i betänkandet (SOU 2004:72) Utsädeskontroll i förändring (SOU 2004:72) upphörde den 1 januari 2006 Statens utsädeskontroll och Statens växtsortsnämnd som självständiga myndigheter och deras uppgifter införlivades i Jordbruksverket.

135

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

medel av animaliskt ursprung från tredje land, men även vissa livs- medel av vegetabiliskt ursprung. Kontrollen sker vid någon av Livs- medelsverkets fem gränskontrollstationer (Göteborg, Landvetter, Stockholm, Arlanda och Helsingborg). Tullverket utför kontroll av djurhälsa, tullkontroll av växter, växtprodukter och jord, kompost, gödsel eller annat odlingssubstrat och växtskadegörare. Kontrollen finansieras genom avgifter.

6.3Egenkontroll

En av de grundläggande principerna i livsmedelslagstiftningen är att livsmedels- och foderföretagaren har det primära juridiska ansvaret för att garantera livsmedels- och fodersäkerheten. Enligt artikel 17 i Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 178/2002 ska livsmedels- och foderföretagare på alla stadier i produktions-, bear- betnings- och distributionskedjan i de företag de har ansvar för se till att livsmedel och foder uppfyller livsmedelslagstiftningens krav.

I artikel 18 i nämnda förordning ställs även krav på att livs- medel, foder, livsmedelsproducerande djur och alla andra ämnen som är avsedda för eller kan antas ingå i livsmedel eller foder ska kunna spåras i alla stadier av livsmedelskedjan. Företagen ska kunna ange varifrån livsmedel, foder, livsmedelsproducerande djur eller ämnen som är avsedda för eller som kan antas ingå i livsmedel eller foder kommer. De är skyldiga att återkalla varor som inte uppfyller säkerhetskraven och dylika situationer informera konsumenterna.

Livsmedels- och foderföretagarna ska ha ett kvalitetssystem för egenkontroll. Det är inte reglerat exakt hur systemet ska utformas men det ska bygga på principerna: god hygien och produktions- praxis (GHP) samt faroanalys och kritiska styrpunkter (HACCP). Till stöd för att bygga upp system för egenkontroll kan även finnas branschvisa riktlinjer för god hygien- och produktionspraxis.

Utvecklingen av system för egenkontroll har kommit olika långt inom olika delar av livsmedelskedjan.

Inom livsmedelsområdet har krav på egenkontrollprogram funnits sedan början av 1990-talet och för köttkontrollen finns detalj- erade krav på egenkontroll i förordning (EG) nr 853/2004. Vid Livs- medelsverkets revisioner av egenkontroll konstateras brister i 15– 40 procent av fallen, beroende på bransch.

Egenkontroll är även ett obligatoriskt krav för foderföretag. Jordbruksverket har inom foderkontrollen inte noterat några större

136

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

avvikelser när det gäller rutiner, dokumentation och de egen- kontrollsystem som foderföretagen utarbetat. Det brister dock hos många företag vad gäller rapportering till Jordbruksverket av för- modat skadligt foder.

Inom djurhälso- och djurskyddsområdet saknas krav på egen- kontroll. Enligt direktiven (dir. 2007:175) ska Utredningen om över- syn av lagstiftningen om smittsamma djursjukdomar m.m. bland annat pröva om det är möjligt och lämpligt att helt eller delvis ersätta dagens skattefinansiering av åtgärder inom djurhälsoområdet med en annan form av kostnadsdelning mellan stat och privat sektor, som ger ett tydligt incitament för djurägare och andra näringsid- kare att bedriva djurhållning och angränsande verksamheter på ett sådant sätt att risken för spridning av djursjukdomar minimeras.

Det finns inte heller några krav på egenkontroll inom växt- skyddsområdet eftersom växtskyddslagen inte medger detta. Jord- bruksverket har förslagit en ändring av växtskyddslagen på denna punkt. Arbete pågår med att revidera EU:s växtskyddsstrategi och i denna revidering kommer det finnas fokus på bland annat egenkont- roll.

6.4Enskilda kontrollorgan

Enligt artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 får den behöriga myndigheten delegera vissa uppgifter i den offentliga kontrollen till andra kontrollorgan. Med kontroll- organ avses enligt artikel 2 i nämnda förordning en oberoende tredje part till viken den behöriga myndigheten har delegerat vissa uppgifter.

Det anges inte specifikt i artikel 5 vilka uppgifter som får över- lämnas till kontrollorgan. Däremot anges vilka uppgifter som den behöriga myndigheten inte får delegera. Det är uppgifter som innebär ingripande verkställighetsåtgärder (sanktioner) mot den enskilde vid bristande efterlevnad av regelverket.

I övrigt gäller enligt artikel 5 att den behöriga myndigheten endast får delegera uppgifter om det finns en exakt beskrivning av de uppgifter som kontrollorganet får utföra och hur de får utföras. Kontrollorganet måste visa att det har den personal, sakkunskap, utrustning och uppbyggnad som krävs för att utföra uppgifterna. Vidare ska kontrollorganet vara opartiskt och fritt från intresse- konflikter när det gäller utövandet av de uppgifter som det till-

137

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

delats. Det ska även vara ackrediterat i enlighet med europeisk standard.

Möjligheten att använda enskilda kontrollorgan är olika stor inom olika normeringsområden och de behöriga myndigheterna har i varierande grad utnyttjat möjligheten att använda enskilda kontrollorgan.

Tabell 6.2

Egenkontroll och enskilda kontrollorgan

 

 

 

 

 

 

 

Kontrollområde

 

Krav/möjlighet till egenkontroll

Används enskilda kontrollorgan

Livsmedel

 

ja

krav

ja

4 st

ekologisk

Foder

 

ja

krav

ja

samma som ovan

Animaliska biprodukter

ja

krav

nej

 

 

Djurskydd

 

nej

 

nej

 

 

Djurhälsa

 

nej

 

ja

3 st

 

Växtskydd

 

nej

 

ja

1 st

 

Utsäde

 

ja

möjligt

ja

1 st

 

6.4.1Livsmedel

Inom livsmedelsområdet har uppgifter delegerats till enskilda kont- rollorgan när det gäller certifiering av ekologisk produktion enligt rådets förordning (EEG) nr 2092/91 av den 24 juni 1991 om eko- logisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel9. Lagstiftningsområdet är upp- delat mellan Livsmedelsverket och Jordbruksverket och myndig- heterna delar på ansvaret för att utse enskilda kontrollorgan och kont- rollera att de enskilda kontrollorganen sköter sina uppgifter.

För att få märka och marknadsföra produkter som ekologiska krävs enligt EG:s regler att produktionen kontrolleras av ett god- känt kontrollorgan. För närvarande finns i Sverige fyra godkända enskilda kontrollorgan för certifiering av ekologisk produktion: Aranea Certifiering, SMAK, HS Certifiering och Valiguard.

De behöriga myndigheterna överväger enligt uppgift om fler upp- gifter inom fler kontrollområden ska delegeras till enskilda kontroll- organ, bland annat kontrollen av skyddade geografiska beteckningar.

9 Förordning 2092/91 har fr.o.m. den 1 januari 2009 ersatts av EG-förordningarna nr 834/2007 och nr 889/2008.

138

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

Aranea Certifiering AB

Aranea Certifiering AB utför certifiering och kontroll enligt regl- erna för KRAV-certifierad ekologisk produktion och enligt EU:s regelverk för ekologisk produktion. Aranea är ett dotterbolag till KRAV ekonomisk förening och har tagit över all certifiering från KRAV. Företaget erbjuder certifiering inom hela livsmedelskedjan, från lantbruk, biodling och fiske till förädling, butik och storhus- håll.

Svensk Matpotatiskontroll AB

Svensk Matpotatiskontroll (SMAK) har funnits sedan 1953 och god- kändes 2006 som kontrollant av ekologisk produktion. Företaget har huvudsakligen två verksamhetsområden: provningskontroll som omfattar kvalitetskontroll och kvalitetssystem för potatis samt certifiering som omfattar all slags lantbruks- och trädgårdspro- duktion, samt livsmedelsberedning och import. Certifieringsverk- samheten för ekologisk produktion täcker in de flesta slags lantbruks- och trädgårdsproduktion, samt förädling och import av ekologiska livsmedel.

HS Certifiering AB

Hushållningssällskapet Kalmar-Kronoberg-Blekinge certifierar eko- logisk produktion enligt KRAV:s regler och EU:s regelverk.

Valiguard AB

Valiguard AB är skandinaviskt regionkontor för det internationella bolaget SAI Global/EFSIS och certifierar ekologisk produktion enligt KRAV:s regler och enligt EU:s regelverk. Valiguard kontrol- lerar dock endast beredda produkter och import.

6.4.2Foder

Av regeringen utsedda kontrollmyndigheter på foderområdet är Jord- bruksverket och länsstyrelserna. Certifiering av ekologiskt foder

139

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

erbjuds av de företag som godkänts av Jordbruksverket för certifi- ering av ekologisk produktion (se avsnittet om livsmedel). I övrigt finns det inga enskilda kontrollorgan på området.

6.4.3Djurhälsa

Inom djurhälsoområdet har tre enskilda kontrollorgan utsetts enligt lagen (2006:807) om kontroll av husdjur m.m. För att uppnå lagens syfte att främja animalieproduktion och djurs lämplighet för avel i näringsverksamhet främjas, förebygga sjukdomar hos djur samt att främja en långsiktig förvaltning av husdjursgenetiska resurser får Jordbruksverket enligt 3 § 2 förordning (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m. ge organisationer på jordbruksnäringens område eller andra sammanslutningar rätt att anordna kontroll. Jordbruksverket ska dock godkänna plan och riktlinjer för verksamheten. Vidare ställer Jordbruksverket krav på att kontrollen ska bedrivas konkurrens- neutralt och att ska hållas öppen för alla och att förvaltningslagen ska tillämpas.

Svenska Djurhälsovården AB

Svenska Djurhälsovården AB som ägs av Swedish Meats ekonomisk förening, Svenska Avelspoolen AB och KLS Livsmedel är på Jord- bruksverkets uppdrag huvudman för frivilliga kontrollprogram i enlig- het med lagen om kontroll av husdjur.10 Bolaget har även ansvar för tre övervakningsprogram.11 I huvudmannaskapet ingår att genom utredningar, utvecklingsverksamhet, rådgivning och information främja djurhälsan i besättningar anslutna till bolagets hälsoprogram. Vidare hör till uppgifterna att informera om hur spridning av infek- tionssjukdomar till lantbrukets djur kan förebyggas. Bland annat erbjuds djurägare utbildning för att få utföra läkemedelsbehandling på delegation av veterinär. Därtill bidrar Svenska Djurhälsovården till kontrollen av anmälningspliktiga och epizootiska sjukdomar genom den nationella obduktionsverksamheten.

10Det gäller kontrollprogrammen för maedi visna hos får, paratuberkulos hos nötkreatur och får, tuberkulos hos hägnad hjort, salmonella hos gris samt hälsokontroll av grisar, kött- producerande nötkreatur och får.

11Det gäller övervakning av frihet från AD (Aujeszkys sjukdom) och PRRS (Porcine Repro- ductive and Respiratory Syndrome) hos gris, resistensläget hos sjukdomsframkallande bakterier och övervakning av djurhälsan genom obduktionsverksamhet.

140

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

Fiskhälsan AB

Fiskhälsan AB ägs till lika delar av Laxforskningsinstitutet (LFI) och Vattenbrukarnas Riksförbund (VRF), vilka representerar mer- parten av fiskodlingsföretagen i Sverige. Intressenter i LFI är dels Fiskeriverket och dels vattenkraftsindustrin. Centrala Fiskhälso- nämnden fungerar som ett rådgivande organ till Fiskhälsan och SVA anlitas för analys av prover från både fisk och kräftor.

Fiskhälsan har ansvar för det frivilliga fiskhälsoprogrammet vars huvuduppgift är att genom förebyggande arbete förhindra uppkomst och motverka spridning av allvarliga smittsamma fisksjukdomar till fiskodlingar och vild fisk. Större delen av landets fiskodlingar och kräftodlingsföretag är anslutna till det frivilliga fiskhälsoprogram- met.12

På uppdrag av Jordbruksverket utför Fiskhälsan även samtliga besiktningar och provtagningar inom det obligatoriska programmet för fiskhälsoövervakning i enlighet med Jordbruksverkets före- skrifter om obligatorisk hälsoövervakning av odlad fisk. Program- met finansieras till 20 procent av näringen genom Fiskhälsan och till 80 procent av Jordbruksverket.13

I dagsläget finns inte något motsvarande fiskhälsoprogram för vild fisk.

Svensk Mjölk

Svensk Mjölk är en ekonomisk förening vars medlemmar utgörs av de sju största mejeriföretagen i Sverige, sju husdjursföreningar, två avelsföretag samt nio ras- och intresseföreningar. Svensk Mjölk är huvudman för den frivilliga kontrollen av BVD och salmonella hos nötkreatur och övervakning av leukos och IBR och rapporterar till Jordbruksverket vilka som inte är med i eller har uteslutits från de

12I det frivilliga fiskhälsoprogrammet ingår bl.a. avelsprogram på besättningsnivå för en god fiskhälsa, medverkan i bekämpningsprogram för virusinfektioner och renibakterios, vaccina- tionsprogram för att förebygga sjukdomarna furunkulos och vibrios, djuromsorgsprogram för att förbättra djurskyddet och fiskens välfärd under uppfödningen samt utbildningar, förebyggande arbete och rådgivning till anslutna fiskodlingsföretag kring säker och restriktiv användning av läkemedel, antibiotika och kemikalier och besättningsutredningar för vissa produktionssjukdomar.

13I fiskhälsoövervakningsprogrammet ingår övervakning av virusinfektionerna IHN-V (infektiös hematopoetisk nekros), VHS-V (viral hemmorhagisk septikemi), IPN-V (infek- tiös pankreasnekros), SVC-V (karpens vårviremi) och den bakteriella infektionen BKD (renibekterios) som tidigare var del av det frivilliga kontroll- och bekämpningsprogrammet.

141

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

frivilliga programmen för leukos och BVD14 Svensk Mjölks fri- villiga salmonellaprogram har pågått sedan 2001. Totalt är cirka 2 400 besättningar anslutna till det förebyggande programmet som ger möj- lighet till högre ersättning från staten vid behov av sanering pga. salmonellautbrott.

6.4.4Djurskydd

Inom djurskyddsområdet har Jordbruksverket inte delegerat offentlig kontroll till något enskilt kontrollorgan. I Jordbruks- verkets rapport (2008:24) Djurskydd i förändring behandlas bland annat frågan om hur kontrollprogram för djuromsorg kan utveck- las.15 Program finns idag för slaktkyckling och värphöns, men kontrollen inom dessa program är inte en del av den offentliga kontrollen. Jordbruksverket konstaterar att i enlighet med förord- ning (EG) nr 882/2004 kan offentlig kontroll av djurskyddslag- stiftning delegeras till ackrediterade organ. Detta skulle kunna ske inom ramen för kontrollprogram förutsatt att kontroll av program- mets efterlevnad genomförs av ett ackrediterat kontrollorgan anlitat av branschen.

6.4.5Växtskydd och utsäde

Växtskyddskontroll inom det fytosanitära området utförs av Jord- bruksverket och i mindre utsträckning av länsstyrelserna till den del det är angivet i Jordbruksverkets föreskrifter. Växtskyddslagen medger att vissa kontroller delegeras till enskilt kontrollorgan. Denna möjlighet har inte utnyttjas med undantag för den kont- rollen av träimport som har delegerats till Virkesmätarföreningen.

Utsäde för lantbruks- och köksväxter måste certifieras för att få släppas ut på marknaden. Certifieringskravet grundas på EG-direk- tiv och regleras i Sverige genom utsädeslagen (2000:1232), utsädes- förordningen (2000:1330) samt i Jordbruksverkets föreskrifter. Direktiven förutsätter officiell kontroll, men vissa kontrollupp- gifter kan delegeras till auktoriserade utsädesföretag eller fristående kontrollföretag. Certifiering omfattar kontroll av att miniminivåer

14För den offentliga kontrollen avseende övervakning av leukos och BVD ansvarar läns- styrelserna.

15Djuromsorgsprogram som innebär att särskild lagstiftning ska kunna följas för den som uppfyller vissa kriterier vad gäller skötsel eller miljö för djuren.

142

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

avseende sortrenhet, sortäkthet och frövare- och knölkvalitet upp- fylls. Kontrollen sker genom besiktning av utsädesodlingar, officiell provtagning, analys av frövare- och knölkvalitet, samt kontrollodling för att säkerställa sortkvalitet.

Kontroll av förädlarmaterial och stamutsäde av fröburna växt- slag, kontrollodling av fröburna växtslag, samt certifiering av pota- tis får endast utföras av Jordbruksverket.

Frökontrollen Mellansverige AB

Frökontrollen Mellansverige AB, som ägs av Hushållnings- sällskapet i Örebro, utför offentlig kontroll enligt utsädeslag- stiftningen. Företaget bedriver frökontroll- och analysverksamhet för växtodlingsprodukter, vatten, jord och avfallsprodukter. Av den totala certifieringen av fröburna växtslag svarar Jordbruksverket för cirka 85 procent och Frökontrollen för cirka 15 procent.

6.5Brister i kontrollen

Det har återkommande framförts kritik mot hur den offentliga kontrollen inom livsmedelskedjan fungerar vid olika granskningar och revisioner som genomförts av EU och nationella organ.

I egenskap av väktare av EG-fördragen ansvarar kommissionen för att EU:s lagstiftning verkställs. Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO) spelar en viktig roll i detta sammanhang. FVO ska säkerställa att EU-bestämmelserna om livsmedelssäkerhet och livsmedelskvalitet, veterinärlagstiftning och växtskyddsregler följs inom Europeiska unionen och i tredje land som exporterar till Europeiska unionen. FVO reviderar de nationella kontrollsystemen och utvärderar hur EU-lagstiftningen följs i Europeiska unionen och i tredje land med avseende på export till EU. FVO:s huvud- uppgift är att utföra inspektioner i medlemsstaterna och i tredje land som exporterar till Europeiska unionen. Resultaten redovisas i inspektionsrapporter. I inspektionsrapporterna ges även rekom- mendationer till de nationella behöriga myndigheterna för att kor- rigera de brister som upptäckts vid inspektionerna. FVO har för EU:s räkning genomfört ett antal inspektioner i Sverige inom livs- medelskedjan och riktat kritik mot hur kontrollen fungerar.

143

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

På nationell nivå är Riksrevisionen en del av riksdagens kont- rollmakt. Riksrevisionens uppdrag är att granska den statliga verk- samheten och därigenom medverka till god resursanvändning och en effektiv förvaltning i staten. Inom området jord, skogsbruk och fiske har Riksrevisionen under senare år genomfört granskningar av djurskyddskontrollen, tvärvillkorskontrollen av jordbruksstöden samt fiskeripolitikens förvaltning inklusive fiskerikontrollen.16 Av granskningsrapporterna framgår att det finns väsentliga brister i kontrollen.

Den kommunala kontrollen inom livsmedelskedjan ligger utan- för föreliggande utrednings uppdrag. Det kan dock konstateras att kritik framförts mot bland annat resurs- och kompetensbrist.

Ett viktigt mått för att få en uppfattning av hur effektiv den offentliga kontrollen är att mäta hur stor del av de planerade kont- rollerna som genomförts under det gångna året. Myndigheterna har fått uppskatta hur väl målen om offentlig kontroll har uppnåtts. En sammanställning av måluppfyllelsen för myndigheterna framgår av tabellen nedan.

Tabell 6.3

Måluppfyllelse inom kontrollen

 

 

 

 

Kontrollområde

 

Måluppföljelse av kontroll %

Livsmedel

 

100 %

Foder

 

63 %

Animaliska biprodukter

50 %

Djurskydd

 

100 %

Djurhälsa

 

100 %

Växtskydd

 

99 %

Utsäde

 

100 %

6.5.1Livsmedel

FVO genomförde i september 2007 en inspektion av den offentliga kontrollen av livsmedelssäkerheten för animaliska produkter, främst kött och mjölk.17 I inspektionsrapporten påpekades flera brister. Det konstaterade att Livsmedelsverkets sanktionsmöjlig- heter förstärkts gentemot mot kommunerna, men att de nya sank-

16Riksrevisionen (2003) Hur effektiv är djurskyddstillsynen?, rapport 2003:1, (2008) Tvär- villkorskontroller i EU:s jordbruksstöd samt (2008) Statens insatser för ett hållbart fiske, rapport 2008:23.

17DG (SANCO)/2007 – 7449 MR: Final Report of a Mission carried out in Sweden from 10 to 21 September 2007 with regard to official controls related to the safety of food of animal origin, in particular meat and milk.

144

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

tionsmöjligheterna ännu inte använts. Vidare konstaterades att det saknades resurser på lokal nivå och att det inte hade genomförts någon utvärdering av resursbehovet i enlighet med Livsmedelsverkets instruktioner. Hygienen på de besökta livsmedelsanläggningarna under kommunal kontroll var inte acceptabel och spårbarheten var inte heller tillfyllest. De lokala inspektörerna saknade i vissa fall tillräcklig kunskap och erfarenhet. Det förekom ingen prioritering av kontrollen av livsmedelsföretag på lokal nivå. Det saknades förfaranden för intern revision av kommunernas kontroll. Livsmedelsverket hade inte kännedom om personalsituationen och organisationen på lokal nivå.

FVO:s rekommendationer till Sverige var att se över personal- situationen och den tekniska kunskapen på lokal nivå för att upp- täcka risksituationer, att utveckla ett revisionssystem som täcker alla områden för vilka de behöriga myndigheterna är ansvariga samt att prioritera återgodkännandeprocessen av livsmedelsföretag enligt den nya livsmedelslagstiftningen så att det säkerställs att de som utför den officiella kontrollen har tillräcklig kunskap och erfaren- het. Den behöriga myndigheten ska se till att den kommunala kontrollen förbättras betydligt och se till att tillgången på personal med rätt erfarenhet är tillräcklig.

I Livsmedelsverkets uppföljning av livsmedelskontrollen år 2007 18 framgår att det råder brist på utbildad inspektörspersonal inom den kommunala kontrollen. Brister i den kommunala kont- rollen har uppmärksammats i Livsmedelsverkets årliga rapportering under ett antal år. Personalsituationen har dock förbättrats något som en följd av att kontrollen numera helt finansieras genom avgifter. Men utifrån kommunernas resursbehovsanalys saknas fortfarande totalt drygt 150 inspektörer. Kommunerna uppger att en anledning till per- sonalbristen är att det är svårt att rekrytera inspektörer. Många kont- rollmyndigheter har fortfarande för stor arbetsbelastning för att kunna utöva fullgod kontroll. I medeltal har varje heltidsarbetande inspektör kontrollansvar för 124 anläggningar (med variation mellan 6 och 328 anläggningar per inspektör). Antalet livsmedelsanläggningar har under 2007 ökat och uppgår till drygt 65 500 varav ca 500 anlägg- ningar under Livsmedelsverkets kontroll och resterande under kom- munal kontroll. Drygt 27 800 anläggningar fick minst ett besök under 2007.

18 Livsmedelsverket(2008): Rapportering av livsmedelskontrollen 2007. Kontrollmyndighet- ernas rapportering av livsmedelskontrollen. Rapport 6 – 2008.

145

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

Livsmedelsverket uppger att målen uppfyllts för kontrollen av de anläggningar som myndigheten har kontrollansvar för. Livs- medelsverkets personal har besiktigat alla djur före och efter slakt, utfört alla kontrolltimmar enligt riskklassificeringsmodellen, kont- rollerat alla sändningar från tredje land som passerat gränskontroll- stationerna samt genomfört alla årliga nationella kontrollprogram.

Tidigare hade Livsmedelsverket satt som mål att de lokala kont- rollmyndigheterna skulle inspektera varje livsmedelsföretag minst en gång per år. Detta krav har nu ersatts av mål om kontrolltid uti- från riskklassificeringsmodellen. Enligt Livsmedelsverket rapport om kontrollen 2007 har besöksfrekvensen på de anläggningar som kontrollerats ökat marginellt från 1,4 besök till 1,5. Flest kont- rollbesök fick ”tillverkare” (2,3 kontrollbesök per besökt anlägg- ning).

6.5.2Foder och animaliska biprodukter

Den senaste FVO-inspektionen inom området genomfördes 2004 och avsåg kontroll av animaliska biprodukter som inte är avsedda för humankonsumtion.19 Vid inspektionen noterades att informa- tionsutbytet var bristfälligt och det saknades samordning myndig- heterna emellan. Vidare noterades att kunskaperna ibland brast hos kontrollpersonalen inom distriktsveterinärorganisationen, Livs- medelsverket och kommunerna. Inte heller hade personalen tillräck- ligt med tid för att genomföra kontrollerna.

FVO genomförde en inspektion på foderområdet år 200320 vid vilken det bland annat konstaterades att samarbetet och samord- ningen mellan Jordbruksverket och SVA behövde förbättras och for- maliseras. En ny inspektion planeras under februari 2009

Foderkontrollen behandlades även av utredningen Avgifter för livsmedelstillsyn mm. I betänkandet Avgiftsfinansierad livsmedels-, djurskydds- och foderkontroll (SOU 2005:52)21 föreslogs att avgifts- systemet skulle anpassas för att främja god egenkontroll och att god regelefterlevnad skulle premieras med lägre avgifter. Ingen

19DG (SANCO)/7271/2004 – MR. Final Report of a Mission carried out in Sweden from 7 to 18 June 2004 in order to evaluate the implementation of health rules on animal by-pro- ducts not intended for human consumption.

20DG (SANCO)/7271/2004 – MR. Final Report of a Mission carried out in Sweden from 7 to 18 June 2004 in order to evaluate the implementation of health rules on animal by-pro- ducts not intended for human consumption.

21Avgiftsfinansierad livsmedels-, djurskydds- och foderkontroll – för en högre och jämnare kvalitet. Betänkande av kommittén Avgifter för livsmedelstillsyn m.m. SOU 2005:52.

146

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

avgift skulle tas ut på gårdsnivå, utan dessa kontroller skulle finansi- eras av Jordbruksverkets anslag. Detta förslag genomfördes dock inte.

Någon kritik mot hur kontrollerna har genomförts har inte fram- förts.

År 2007 uppnådde inte Jordbruksverket målen för kontrollen av foder och animaliska biprodukter. Endast 63 procent av de pla- nerade besöken på foderanläggningar genomfördes. Inte heller genomfördes det planerade antalet provtagningar. När det gäller animaliska biprodukter genomfördes cirka hälften av de planerade kontrollbesöken. Jordbruksverket har anfört omorganisation som en förklaring till att målen inte uppfyllts.

Enligt Jordbruksverket årsredovisning för 2007 sker kom- munernas kontroll enligt 12 § förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter framförallt på gårdsnivå.22 Jordbruks- verket anser utifrån den uppföljning myndigheten gjort av den kom- munala kontrollen att för få besök görs för att kunna bedöma om hanteringen av animaliska biprodukter på gårdsnivå sker på ett god- tagbart sätt. Däremot bedömer Jordbruksverket att kontrollen är godtagbar i de fall den utförs. Den samlade bedömningen är att han- teringen av animaliska biprodukter inte fullt ut sker enligt gällande lagstiftning men att hanteringen från ett smittskyddsperspektiv är godtagbar och att målet därmed i huvudsak är uppfyllt.

6.5.3Djurskydd och djurhälsa

FVO har vid inspektioner av djurskyddskontrollen riktat kritik mot att den svenska förvaltningen inte kunnat garantera en enhetlig tillämpning av regelverket i hela landet. Vidare har brister identi- fierats i samordningen och rapportering av kontrollen samt upp- följningen och återkopplingen mellan olika myndighetsnivåer.

Med anledning av de identifierade problemen beslutade riksdagen om ett antal förändringar i djurskyddslagen i syfte att förstärka den kommunala kontrollen och tydliggöra och stärka den centrala kont- rollmyndighetens ansvar (proposition 2004/05:72).23 Ändringarna, som trädde ikraft den 1 juli 2005, innebar bland annat att möjlig- heterna för samverkan mellan kommunerna förbättrades. Dess- utom förstärktes de statliga myndigheternas möjligheter att påverka den kommunala djurskyddskontrollen genom att länsstyrelserna fick

22Jordbruksverket(2008): Årsredovisning för räkenskapsåret 2007.

23Regeringens proposition 2004/05:72. Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn.

147

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

möjlighet att förelägga kommuner att rätta till brister i den kom- munala kontrollen samt att efter överenskommelse med en kommun överta ansvaret för viss kommunal kontrollverksamhet. Regeringen fick befogenhet att besluta om att överföra kontroll till en länsstyrelse om en kommun grovt eller under en längre tid åsidosatt sina kont- rollskyldigheter.

Djurskyddskontrollens funktion behandlades även i proposition 2007/08:63.24 Av propositionen framgår att djurskyddskontrollen varit behäftad med brister främst nä det gäller kvaliteten på kom- munernas kontroll. Även om vissa kommuner har en väl fungerande djurskyddskontroll så har kontrollens omfattning och utformning varierat kraftigt mellan olika kommuner. De resurser som har avsatts har i flera fall varit otillräckliga och kontrollavgifterna har varierat betydligt mellan olika kommuner. Andra brister avser kontrollens utförande, personalens kompetens, kommunernas register samt samarbetet mellan kommuner och veterinärer. Kritik har även riktats mot den centrala kontrollmyndigheten (Djurskyddsmyn- digheten), bland annat för brister i stöd till och uppföljning av andra kontrollmyndigheter samt samordningen av kontrollen. För att leva upp till de åtaganden som följer av EU-medlemskapet var slut- satsen att det nationella kontrollsystemet måste förändras och för- bättras.25

Regeringen förslog mot denna bakgrund att ansvaret för kont- rollen av djurskydd skulle överföras från kommunerna till läns- styrelserna den 1 januari 2009. Jordbruksverket ska även fortsätt- ningsvis ha det centrala samordningsansvaret.

Det har inte genomförts någon inspektion från FVO inom området djurhälsa.

Jordbruksverket bedömer att målen för kontrollen av djurskydd och djurhälsa uppfylldes år 2007. Enligt kommunernas årliga rap- portering om djurskyddskontrollen till Jordbruksverket har 87 pro- cent av kommunerna en kontrollplan. Målet är att samtliga kommuner ska ha en kontrollplan. Under perioden 2004 till 2006 utförde läns- styrelserna 147 kommunrevisioner av länsstyrelserna vilket motsvarar 51 % av kommunerna. Målet är att kommunerna ska revideras inom ramen för en treårsperiod.26

24Regeringens proposition 2007/08:63. Djurskyddskontroll m.m. i statlig regi.

25Ibid.

26Jordbruksverket(2008): Årsredovisning för räkenskapsåret 2007.

148

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

6.5.4Växtskydd

FVO har vid några tillfällen under 2000-talet genomfört inspek- tioner bland annat har importkontrollen av växter och hanteringen av växtpass granskats. Av rapporten från inspektionen i september 200727 framgår att kontrollen av importerade växter från tredje land har brister. Det konstaterades att Sveriges system för import- kontroll av växtskydd inte helt överensstämmer med EU:s lagstift- ning på området. Vissa produkter som ska kontrolleras genomgår inte kontroll och vissa kontroller genomförs efter att varan tull- klarerats, vilket strider mot regelverket. Bristerna förklaras huvud- sakligen av bristande personella resurser. Men även många andra aspekter av växtskyddskontrollen avviker från EU:s lagstiftning. FVO konstaterade att det endast fanns personal vid Arlanda kont- rollstation en gång i veckan med följden att endast hälften av de inkommande sändningarna kontrollerades. Att växtprodukter från tredje land via Sverige okontrollerat släpps ut på den gemensamma marknaden är en allvarlig brist. Det konstaterades dock att inspek- törerna var kompetenta och hade tillgång till adekvat utrustning och att Växtinspektionen vid Jordbruksverket visat stor villighet att komma till rätta med bristerna. FVO genomförde hösten 2008 en uppföljande inspektion med anledning av den allvarliga kritiken vid inspektionen året innan. Det konstaterade då att endast en 25 pro- cent av sändningarna kontrollerades, detta trots att samtliga sänd- ningar ska kontrolleras.

FVO har även framfört kritik mot hanteringen av växtpass vid en inspektion i januari 2004.28 I detta sammanhang kan dock noteras att systemet med växtpass har uppvisat brister inom hela EU och att kommissionen har aviserat en utvärdering av växtskydds- regelverket.

Jordbruksverket bedömer att 2007 års mål för kontrollen av växtskydd 2007 och för utsädeskontrollen uppfylldes.

27DG (SANCO)/2007/7433 – MR final. Report of a Mission carried out in Sweden from 10 to 14 September 2007 in order to evaluate the import controls for plant health.

28DG (SANCO)/7080/2004 – MR final. Final Report of a Mission carried out in Sweden from 19 to 23 January 2004 in order to evaluate implementation of the plant passport system

149

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

6.5.5Primärproduktion av livsmedel och foder

I proposition 2007/08:6329 föreslog regeringen att ansvaret för kontrollen av primärproduktion av livsmedel och foder skulle över- föras från kommunerna till länsstyrelserna den 1 januari 2009. De argument som framhölls för förändringen var bland annat vikten av att kontrollen av livsmedel och foder håller en hög och likvärdig kvalitet i hela landet samt att den är korrekt och effektiv. Reger- ingen ansåg att, även om det fanns fördelar med att de kommunala inspektörerna hade lokalkännedom, så skulle det vägas mot önskan att skapa en effektiv kontrollorganisation där varje kontrollmyndighet har ett tillräckligt stort antal kontrollobjekt för att kunna upprätthålla en god kompetens på livsmedels- och foderområdena. Med hänsyn till att kontrollen i primärproduktionen är mycket begränsad ansåg regeringen att det inte skulle vara ändamålsenligt med en orga- nisation där den samlade kunskapen om kontrollområdet kopplas till ett begränsat antal kontrollobjekt. Fördelarna med att samla kontrollansvaret på ett mer begränsat antal kontrollmyndigheter övervägde och bedömdes leda till bättre styrning, samordning och uppföljning av kontrollen och därmed ökad förutsägbarhet och större rättssäkerhet för den enskilde.

Jordbruksverket har utfört kontroll av det så kallade. hygien- paketet inom primärproduktionen under 2007. Av Jordbruksverkets rapport om Jordbruksverket foderkontroll 2007 (rapport 2008:6)30 framgår att det genomförts 943 så kallade fullständiga tvärvillkors- kontroller, varav foder var relevant på 884 av gårdarna. Kontrollfre- kvensen var strax över 1 procent, vilket innebär att det nationella målet om kontrollfrekvens uppfyllts.

Jordbruksverket och Livsmedelsverket har tillsammans utar- betat en riskklassificeringsmodell för kontroll av primärproduktion av foder och livsmedel. Modellen syftar till att underlätta urvalet kontrollobjekt bland de cirka 80 000 primärproducenterna.

29Regeringens proposition 2007/08:63. Djurskyddskontroll m.m. i statlig regi.

30Jordbruksverket(2008): Jordbruksverkets foderkontroll 2007. Rapport 2008:6.

150

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

6.6Överväganden och förslag

6.6.1Ett sammanhållet nationellt kontrollansvar

Utredningens förslag: Det centrala ansvaret för att leda och sam- ordna kontrollen inom livsmedelskedjan inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa och djurskydd samt fytosanitärt växtskydd bör samlas vid den tänkta Livsmedels- säkerhetsmyndigheten. Myndigheten bör även ansvara för den fleråriga nationella kontrollplan för livsmedelskedjan som med- lemsstater ska utforma enligt förordning (EG) nr 882/2004.

Skälen för utredningens förslag: EU:s nya livsmedelslagstiftning ställer nya krav på en samordnad kontroll genom hela livsmedels- kedjan. En grundläggande princip i livsmedelslagstiftningen är ett helhetsperspektiv som sträcker sig från primärproduktion via bear- betning och distribution till konsumtion. Det är dock upp till den enskilda medlemsstaten att utforma det nationella kontrollsystemet och utse behöriga myndigheter.

Inom EU har livsmedelslagstiftningen samlats inom DG Sanco och dess Kontor för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO) som ansvarar för att inspektera de nationella kontrollsystemen inom hela livsmedelskedjan. På nationell nivå har myndighetsstrukturre- former därefter genomförts i ett betydande antal länder som en respons på den nya gemensamma livsmedelslagstiftningen. Gemen- samt för dessa reformer är att ansvaret för att leda och samordna kontrollen i livsmedelskedjan samlas på central nivå. I vissa länder samlas även ansvaret för den operativa kontrollen. Norge är ett exempel på ett nationellt system där ansvaret för att leda och sam- ordna samt att operativt utföra kontrollen har samlats i en myndig- het. Irland är ett exempel på ett nationellt system där ansvaret för att leda och samordna kontrollen samlats i en myndighet medan ett antal olika myndigheter ansvarar för att operativt utföra kontrollen.

Det svenska kontrollsystemet inom livsmedelskedjan bygger på en komplicerad vertikal och horisontell ansvarsfördelning. Offent- lig kontroll utförs på central, regional och lokal nivå. På den cent- rala nivån är ansvaret i huvudsak delat mellan Livsmedelsverket som ansvarar för kontrollen av livsmedel och Jordbruksverket som ansvarar för kontrollen av foder och animaliska biprodukter, djur- hälsa, djurskydd och fytosanitärt växtskydd. De centrala myndig- heterna leder och samordnar kontrollen samt ansvarar inom vissa

151

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

områden även för operativ kontroll. På regional nivå samordnar länsstyrelserna den kommunala livsmedelskontrollen samt utför operativ kontroll av primärproduktionen av livsmedel och foder, djurskydd och vissa djursjukdomar samt viss kontroll av animaliska biprodukter. Länsstyrelsernas ansvar har under de senaste åren ökat. På lokal nivå utför kommunerna operativ kontroll, främst av livsmedel, men även viss kontroll av animaliska biprodukter.

Måluppfyllelsen för kontrollen varierar mellan olika områden. Enligt myndigheternas egen bedömning är måluppfyllelsen tillfredstäl- lande inom områdena livsmedel och fytosanitärt växtskydd medan den är otillfredsställande inom områdena foder och animaliska bipro- dukter samt djurskydd. När det gäller den kommunala kontrollen av livsmedel brister måluppfyllelsen i den mening att den faktiska kontrollen understiger det bedömda behovet av kontroll. Eftersom avgifterna beräknas utifrån det bedömda behovet innebär det att avgiftsuttaget överstiger vad som är motiverat av den kontroll som utförs.

Kontrollen inom livsmedelskedjan har vid nationella gransk- ningar och inspektioner inom EU återkommande kritiserats. I flera fall kan de brister som uppmärksammats härledas till den rådande ansvarsfördelningen. Exempelvis har det konstaterats att de centrala myndigheternas ledning och samordning av regionala och lokala kontrollmyndigheter har varit otillräcklig och att de inte haft tillräcklig kännedom om den operativa kontrollen, att informa- tionen mellan olika kontrollmyndigheter har varit bristfällig samt att kontrollen har brustit i enhetlighet. Det är givetvis inte så att samt- liga brister per automatik kan hänföras till brister i kontrollsystemet. Otillräckliga resurser och svag ledning är andra potentiella orsaker. Resursbrist är i princip en förklaring som saknar relevans inom de områden där kontrollen är avgiftsfinansierad, dock kan det vara ett problem att hitta kompetent personal. Det faktum att brister i flera fall varit kända under en längre tid indikerar att uppgiften att leda och samordna kontrollen inte har varit tillräckligt prioriterad inom de ansvariga centrala myndigheterna. De resurser som idag avsätts för att leda och samordna kontrollen framstår i flera fall som allt för begränsade.

Det horisontellt uppdelade ansvaret på central nivå förorsakar i vissa situationer vad som kan karaktäriseras som ett dubbelkom- mando mellan Jordbruksverket och Livsmedelsverket. Detta uppstår till exempel i kontrollen av animaliska biprodukter och djurskydd för vilken Jordbruksverket ska leda och samordna och Livsmedelsverket

152

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

operativt ska utföra kontroll vid vissa större livsmedels- anläggningar. I utförandet av kontrollen skapar detta ansvarsför- hållande oklarhet kring vilken myndighet som faktiskt leder den operativa kontrollen och följaktligen till vilken myndighet kont- rollpersonalen ska vända sig för vägledning.

Utredningen anser att ansvarsproblemen och bristerna talar för ett mer sammanhållet nationellt kontrollsystem inom livsmedels- kedjan. Ansvarsfördelningen inom kontrollsystemet bör förenklas och förtydligas. Genom att på central nivå samla ansvaret för att leda och samordna kontrollen i en myndighet skapas ett hori- sontellt mer sammanhållet nationellt kontrollsystem med enklare och tydligare ansvar. Grunden läggs för en mer enhetlig kontroll i hela landet och en tydligare prioritering av resurser till de delar av livsmedelskedjan inom vilka behovet av kontroll för stunden är störst. Vidare underlättar ett nationellt sammanhållet ansvar inter- aktionen med EU-systemet, till exempel vid de inspektioner av nationella kontrollsystem som FVO genomför. Utredningen anser att uppgiften att leda och samordna kontrollen bör ges högre prio- ritet på central nivå. Ett samlat ansvar skapar även en större kritisk massa för vissa nyckelfunktioner, till exempel inom juridik. Därtill skapas en tydligare kontaktyta gentemot företag och allmänhet och förbättrade möjligheter att reducera den administrativa bördan, till exempel genom att bättre samordna olika kontroller och uppgifts- lämnande.

Livsmedelsverkets och Jordbruksverkets ansvar för att leda och samordna kontrollen regleras främst i livsmedelsförordningen (2006:807), förordning (2006:814) om foder och animaliska bipro- dukter, epizootiförordningen (1999:659), zoonosförordningen (1999:600), lag (2006:807) om kontroll av husdjur, djurskyddsför- ordningen (1988:539) och förordning (2006:817) om växtskydd m.m. Dessa författningar bör ändras i enlighet med att ansvaret för att leda och samordna kontrollen överförs till Livsmedelssäkerhetsmyndig- heten.

I ansvaret att leda och samordna kontrollen bör ingå att till- handahålla vägledningar om regelverkets tillämpning, bedriva revi- sion och normerande kontroll, information och rådgivning, viss kom- petensutveckling för personal vid de olika kontrollmyndigheterna och uppföljning samt, där så är aktuellt, hålla nationella register över kontrollobjekt.

När det gäller revision är det angeläget att denna inom den nya myndigheten är organiserad på ett sätt som säkerställer dess obero-

153

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

ende. Detta måste hanteras omsorgsfullt eftersom revisionen ska omfatta såväl Livsmedelssäkerhetsmyndighetens som andra myn- digheters kontroll inom livsmedelskedjan.

Den nya lagstiftningen ställer även krav på att medlemsstaterna ska utforma en flerårig nationell kontrollplan för livsmedelskedjan. Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör som en del av uppdraget att leda och samordna kontrollen även ansvara för att upprätta den fleråriga nationella kontrollplanen enligt förordning (EG) nr 882/2004. Detta uppdrag regleras i myndighetens instruktion.

6.6.2Fördjupad samverkan mellan central och regional nivå

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör ges i uppdrag att vidareutveckla samverkansformerna mellan den cent- rala och regionala nivån i kontrollsystemet.

Skälen för utredningens förslag: På regional nivå har utvecklingen gått i riktning mot en horisontellt sammanhållen kontroll genom att ansvar överförts från kommunerna till länsstyrelserna. För kontroll- systemets funktion är det sålunda av avgörande betydelse att sam- verkan mellan den centrala och regionala nivån fungerar.

Frågan om ansvaret för kontroll och tillsyn behandlades av Ansvarskommittén. Enligt kommittén borde kontroll och tillsyn som princip vara ett statligt ansvar och huvudsakligen utövas genom läns- styrelserna. Utredningen delar denna bedömning.

Utredningens långsiktiga målbild är ett heltäckande och enhet- ligt nationellt kontrollsystem med sammanhållet ansvar på central nivå genom en livsmedelssäkerhetsmyndighet och på regional nivå genom länsstyrelser. Detta anknyter till den för svensk statsförvalt- ning grundläggande principen om sektorsmyndigheter på central nivå i kombination med en samordnad länsförvaltning. Den cent- rala myndighetens primära uppgift är att leda och samordna kont- rollen. Den operativa kontrollen utförs i första hand av läns- styrelser. För gränskontrollen och livsmedelskontrollen av vissa större anläggningar finns dock särskilda skäl för att den ska utföras av en central myndighet.

För det nationella kontrollsystemets funktion är det avgörande att samverkan mellan den centrala och regionala nivån fungerar.

154

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

Den nya myndigheten bör ges i särskilt uppdrag att utveckla sam- arbetsformerna med länsstyrelsen.

6.6.3Operativ kontroll på central nivå

Utredningens förslag: Förutom att leda och samordna kont- rollen bör Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ansvara för att utföra operativ (offentlig) kontroll när så framgår av författningar inom myndighetens verksamhetsområde. De möjligheter till delegation av kontrollen som framgår av författningsbestämmelserna bör även fortsättningsvis så långt möjligt utnyttjas.

Skälen för utredningens förslag: Utredningen anser att operativ kontroll i första hand bör utföras av länsstyrelser, men att det inom vissa kontrollområden föreligger särskilda skäl som motiverar att en central myndighet ansvarar för den operativa kontrollen.

För gränskontrollen samt livsmedels- och foderkontrollen av vissa, företrädesvis större, anläggningar finns särskilda skäl som talar för att den operativa kontrollen ska utföras av en central myndighet.

Den svenska gränskontrollen bedrivs idag i parallella system. Livs- medelsverket ansvarar för importkontroll av livsmedel av animaliskt ursprung samt vissa livsmedel av vegetabiliskt ursprung. Jordbruks- verket ansvarar för importkontroll av levande djur, animaliska pro- dukter som inte är livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djur- produkter samt av växter och animaliska livsmedel för personligt bruk. Både Livsmedelsverket och Jordbruksverket har fem stationer vardera för gränskontroll – i flertalet fall på samma platser. Förutom att kontrollen ställer särskilda krav på kompetens försvårar ordningen med parallella system ett rationellt bedrivande av verksamheten. Det sammanhållna nationella kontrollansvar som följer av utred- ningens förslag skapar förutsättningar för ett heltäckande, effektivt nationellt system för gränskontroll.

Frågan om gränskontroll regleras idag i flera olika författningar främst i förordningen (2006:812) om offentlig kontroll av livs- medel som importeras från ett tredje land, förordning (2006:814) om foder och animaliska biprodukter, förordning (1994:1830) om införsel av levande djur och förordning (2006:817) om växtskydd m.m. Utredningen föreslår att dessa hänvisningar ska ändras så att den tänkta Livsmedelssäkerhetsmyndigheten pekas ut som ansvarig

155

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

kontrollmyndighet och myndighet ansvarig för att utfärda föreskrifter för införsel och utförsel.

Kontrollen av livsmedel och foder vid vissa, företrädesvis större anläggningar utförs idag av Livsmedelsverket respektive Jordbruks- verket. Kontrollen ställer särskilda kompetenskrav som är svåra för mindre kontrollmyndigheter (kommuner) att upprätthålla, vilket motiverar att kontrollen utförs av en central myndighet.

Ansvaret för livsmedelsanläggningar regleras i livsmedelsförord- ningen (2006:813). Där framgår att ansvaret för godkännande och registrering, och därmed även kontroll, av vissa särskilt utpekade anläggningar, ska skötas av Livsmedelsverket. Godkännande, registr- ering och kontroll av primärproducenter ska skötas av länsstyrels- erna och för övriga livsmedelsanläggningar ansvarar landets kom- muner. Utredningen föreslår inte någon ändring av denna ordning förutom att den tänkta Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ersätter Livsmedelsverket som central myndighet. Enligt livsmedelsförord- ningen får Livsmedelsverket överta anläggningar under kommunal kontroll om kommunen ansöker om detta. Likaledes får Livs- medelsverket besluta att överlämna kontrollobjekt till kommunal kontroll. De möjligheter till överflyttning som stadgas i författningen ska även fortsättningsvis gälla för Livsmedelssäkerhetsmyndigheten i förhållande till kommunerna.

Enligt förordning (2006:814) om foder och animaliska bipro- dukter har Jordbruksverket kontrollansvar för tillverkning, import och hantering av foder hos kommersiella fodertillverkare. Jord- bruksverket får överlämna kontrolluppgifter till länsstyrelserna och SVA. Den 1 januari 2009 övertog länsstyrelserna kontrollen av pri- märproduktionen av foder från kommunerna. Utredningen föreslår att kontrollansvaret för kommersiella foderföretag initialt ska ligga hos den tänkta Livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Med utgångspunkt i att operativ kontroll lämpligen utförs av länsstyrelserna bör de möjligheter till delegation till länsstyrelserna som följer av för- ordningen om foder och animaliska biprodukter utnyttjas.

Jordbruksverket har enligt förordningen om foder och animaliska biprodukter även det centrala kontrollansvaret för hantering av ani- maliska biprodukter. Länsstyrelsen har ansvaret för kontroll av insamling, uppsamling, omlastning och transport av andra animal- iska biprodukter än matavfall. Kommunerna har ansvar för kontroll av nedgrävning av animaliska biprodukter, utlämnande och trans- port av matavfall, kompostering av matavfall när sådan komposter- ing genomförs på annat sätt än genom kompostering i av Jord-

156

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

bruksverket godkända komposteringsanläggningar, förvaring av animaliska biprodukter i primärproduktionen, förbränningsan- läggningar som förbränner animaliska biprodukter i primärproduk- tionen och användningen av organiska gödningsmedel. Livs- medelsverket och kommunerna har ansvar för den offentliga kont- rollen av animaliska biprodukter vid de anläggningar där de utför livsmedelskontroll.

Kontrollen av animaliska biprodukter är uppdelad på flera olika aktörer, vilket onödigt komplicerar kontrollen och Sverige har även fått kritik från FVO för att det brister i samordning mellan de olika inblandade aktörerna. Utredningen anser att den tänkta Livsmedels- säkerhetsmyndigheten ska ha det centrala ansvaret för animaliska biprodukter och även ansvara för kontroll vid de anläggningar där myndigheten bedriver operativ livsmedelskontroll. Utredningen ser brister i den uppdelning som finns mellan aktörer på central, regio- nal och lokal nivå inom kontrollområdet och konstaterar att det skulle finnas vinster med att ha färre inblandade aktörer. Vidare anser utredningen att det ska prövas om kommunernas kontroll- ansvar bör överföras till länsstyrelserna. Utredningen föreslår dock att Livsmedelssäkerhetsmyndigheten övertar de uppdrag som idag åvilar Jordbruksverket och Livsmedelsverket enligt gällande för- fattningar.

Enligt epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658) har länsstyrelsen ansvar för den operativa kontrollen men Jordbruks- verket utför även viss operativ kontroll genom distriktsveterinär- organisationen och andra veterinärer som utför officiella kontroll- uppdrag.

Utredningen föreslår att ansvaret för distriktsveterinärorga- nisationen ska ligga på den myndighet som förvaltar jordbrukspoli- tiken. Det innebär att de begränsade operativa kontrolluppgifter som åligger den centrala myndigheten enligt epizooti- och zoonoslag- stiftningen kommer utföras av den föreslagna Myndigheten för jord- bruk och landsbygdsutveckling.

Kontrollen samordnas dock av den tänkta Livsmedelssäker- hetsmyndigheten inom ramen för myndighetens ansvar för att leda och samordna kontrollen av djurskydds- och djurhälsofrågorna.

Kontroll över andra smittsamma djursjukdomar än epizootier och zoonoser, bland annat obligatoriska hälsokontroller av husdjur, kontroll av animalieproduktionen, kontroll av djurs lämplighet i avel i näringsverksamhet samt kontroll av grisar med avseende på salmonella enligt EG:s kontrollprogram för Sverige utförs av

157

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

branschorganisationer. Jordbruksverket ansvarar för kontroll av och riktlinjer för detta arbete. Utredningen anser att möjligheterna att delegera uppgifter till enskilda kontrollorgan även fortsättnings- vis bör utnyttjas där så är möjligt. Ansvaret för samordning av kontrollen kommer genom utredningens förslag att ligga på Livs- medelssäkerhetsmyndigheten varför följdändringar måste göras i lag (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m.

Kontroll av hanteringen av veterinärmedicinska läkemedel åligger idag Livsmedelsverkets officiella veterinärer enligt förord- ning (2006:815) om provtagning på djur, m.m.. De officiella veteri- närerna utför även offentliga kontroller och provtagningar vars resultat rapporteras till berörd länsstyrelse (länsveterinär). Kont- rollen över veterinärmedicinska läkemedel föreslås även framledes göras av de officiella veterinärerna som enligt utredningens förslag kommer arbeta för den tänkta Livsmedelssäkerhetsmyndigheten. De möjligheter att delegera offentlig kontroll till länsstyrelsen som ges i förordningen om provtagning av djur bör utnyttjas.

Det operativa kontrollansvaret för djurskyddet ligger på läns- styrelsen men Livsmedelsverkets officiella veterinärer och assistenter utför djurskyddskontroll på slakterier och rapporterar eventuella avvikelser till länsstyrelserna enligt djurskyddsförordningen (1988:534). Enligt utredningens förslag kommer djurskyddskontroll vid slakterier att vara en uppgift för Livsmedelssäkerhetsmyndighetens personal. Djurskyddsförordningen måste därmed följdändras så att hänvisningen till Livsmedelsverket ändras till Livsmedelssäkerhets- myndigheten.

Enligt förordning (2006:817) om växtskydd m.m. ansvarar Jord- bruksverket för den offentliga kontrollen av växtskadegörare vid handel med växter och växtprodukter. Kontrollen innefattar import- och exportkontroll samt kontroller i produktions- och handelsleden. Enligt växtskyddslagen (1972:318) kan kontrolluppgifter delegeras till enskilt kontrollorgan, vilket också delvis skett. I enlighet med utredningens förslag att ansvaret för fytosanitärt växtskydd ska överföras till Livsmedelssäkerhetsmyndigheten kommer den opera- tiva kontrollen av växtskadegörare ansvarsmässigt hamna där. Möj- ligheterna till att delegera kontrolluppgifter till enskilda kontroll- organ bör så långt möjligt utnyttjas.

Det är obligatoriskt med certifiering för att få släppa ut utsäde på marknaden. Certifieringskravet grundas på EG-direktiv och reg- leras nationellt i utsädeslagen (1976:298, omtryck 2000:1232) och utsädesförordningen (2000:1330). EG-direktiven förutsätter offentlig

158

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

kontroll men ger utrymme för att auktorisera utsädesföretag eller fri- stående kontrollföretag att utföra vissa moment inom kontroll- systemet under offentlig kontroll. De uppgifter som idag enligt utsädesförfattningarna åligger Jordbruksverket kommer enligt utred- ningens förslag att överföras till Livsmedelssäkerhetsmyndigheten, vilket kräver en ändring av utsädesförordningen vad avser behörig myndighet. Utredningen anser även inom detta område att möjlig- heterna till delegation bör användas.

6.6.4Ökad användning av enskilda kontrollorgan, m.m.

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör ges i uppdrag att främja vidareutveckling av egenkontroll och ökat utnyttjande av enskilda kontrollorgan inom ramen för gällande regelverk inom de olika kontrollområdena,

Skälen för utredningens förslag: Inom kontrollområdena finns bestämmelser om egenkontroll som ställer krav på att producenten ska ha kontroll över den egna produktionen. Systemen för egen- kontrollen har utvecklats olika långt inom olika områden. Det finns områden där egenkontroll ännu inte har införts. Det finns också områden där krav på egenkontroll har funnits under en längre tid, men där egenkontrollen kan fördjupas. Ökad egenkontroll ligger i linje med den grundläggande principen i livsmedelslagstiftningen att producenten har det primära ansvaret för livsmedels- och foder- säkerheten.

Inom regelverken finns även bestämmelser som gör det möjligt att överlåta vissa moment i den offentliga kontrollen till enskilda kontrollorgan. I dag finns ett fåtal enskilda kontrollorgan inom olika delar av livsmedelskedjan. Regelverket ger mer långtgående möj- ligheter till användning av enskilda kontrollorgan än vad som idag är fallet. Det finns medlemsstater i EU som i väsentligt högre grad utnyttjat möjligheten att använda enskilda kontrollorgan inom livs- medelskedjan, till exempel Belgien och Nederländerna. I Sverige är enskilda kontrollorgan vanligt förekommande inom vissa sektorer. De ackrediteras normalt av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac). Enskilda kontrollorgan skulle kunna vara en lös- ning på det problem som flera små kommuner idag har att upprätt- hålla kompetens inom livsmedelskontrollen. Genom användning av

159

Sammanhållet kontrollansvar

SOU 2009:8

enskilda kontrollorgan skapas även förutsättningar för en mer kostnadseffektiv kontroll genom konkurrensutsättning.

Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör ges i särskilt uppdrag att vidta åtgärder för att stimulera egenkontroll och ökad användningen av enskilda kontrollorgan samt vid fastställda tidpunkter till regeringen rapportera resultatet av åtgärderna.

6.6.5Den kommunala livsmedelskontrollen

Utredningens förslag: Regeringen bör låta se över ansvaret för den livsmedelskontroll som kommunerna idag ansvarar för i syfte att säkerställa en högre kvalitet.

Skälen för utredningens förslag: Utredningens direktiv ger inte mandat att föreslå förändringar av det kommunala ansvaret för livs- medelskontrollen. De brister som återkommande konstaterats, i kom- bination med utvecklingen i riktning mot ett sammanhållet statligt ansvar för kontrollen på central och regional nivå, visar dock på ett behov av att utreda den kommunala livsmedelskontrollen. Livs- medelskontrollen är idag den enda kontroll av nämnvärd omfatt- ning som kommunerna utför inom livsmedelskedjan.

6.6.6Ny högskoleutbildning för att trygga myndigheternas långsiktiga kompetensförsörjning

Utredningens förslag: Regeringen bör ta initiativ till att det inrättas en särskild högskoleutbildning med inriktning mot kont- roll inom livsmedelskedjan i syfte att trygga kontrollmyndig- heternas långsiktiga kompetensförsörjning.

Skälen för utredningens förslag: Kontrollmyndigheterna har i flera fall problem att rekrytera personal med rätt kompetens. Detta är särskilt tydligt inom den kommunala livsmedelskontrollen där det för närvarande saknas cirka 150 årsarbetskrafter. Orsaken till denna brist är inte att det saknas finansiering, då den kommunala livs- medelskontrollen finansieras genom avgifter. Enligt representanter för kommunsektorn är den primära orsaken att det råder brist på arbets- kraft med den kompetens som krävs för att utföra arbetsupp-

160

SOU 2009:8

Sammanhållet kontrollansvar

gifterna ifråga. I praktiken innebär det att kontrollmyndigheterna i samband med rekrytering ofta måste avsätta väsentliga resurser för kompetensutveckling, till exempel inom områdena tillsynsmetodik och förvaltningsrätt, vilket dels innebär merkostnader för myndig- heterna och dels att det tar längre tid innan rekryterad personal blir operativ.

Den uppgift att erbjuda viss löpande kompetensutveckling för personalen vid kontrollmyndigheterna som föreslås följa med Livs- medelssäkerhetsmyndighetens ansvar att leda och samordna kont- rollen är viktig för att säkerställa att kontrollpersonalen har adekvat kompetens, till exempel aktuell kunskap om regelverken och deras tillämpning, men den bidrar dock inte direkt till myndigheternas lång- siktiga kompetensförsörjning. Mot bakgrund av kontrollmyndig- heternas kompetensförsörjningsproblem är det utredningens upp- fattning att staten bör vidta särskilda åtgärder för att underlätta kompetensförsörjningen. Närmare bestämt anser utredningen att det bör inrättas en särskild högskoleutbildning med inriktning mot kontroll inom livsmedelskedjan. En dylik utbildning skulle lämp- ligen kunna bedrivas gemensamt av Sveriges lantbruksuniversitet och Uppsala universitet som tillsammans har den breda kompetens inom området som krävs. Det skulle även underlätta ett samarbete med Livsmedelssäkerhetsmyndigheten och stärka Uppsala som ett nationellt centrum inom livsmedelssäkerhetsområdet.

161

7 Utvecklad laboratorieverksamhet

Laboratorieverksamhet är en viktig stödfunktion till riskvärdering och offentlig kontroll inom livsmedelskedjan. Enligt förordning (EG) nr 882/2004 ska den behöriga myndigheten utse laboratorier som får analysera prover som tagits vid offentlig kontroll. Den behöriga myndigheten får dock endast utse laboratorier som bedri- ver verksamhet och är bedömda och ackrediterade enligt särskilda internationella standarder.

I dag finns två centrallaboratorier i Sverige med ansvar inom livsmedelskedjan.

Livsmedelsverket har laboratorier för analys av kemiska och mikrobiologiska ämnen i livsmedel. Laboratorieverksamheten är i första hand ett stöd för myndighetens riskvärderingar och opera- tiva kontroll av livsmedel.

SVA har laboratorier för bakteriologiska, virologiska, parasit- ologiska och kemiska undersökningar samt obduktion av djur samt kemiska och mikrobiologiska undersökningar av foder. Huvud- delen av rutindiagnostiken sker på uppdrag av Jordbruksverket samt andra myndigheter och organisationer inom kontrollen av djurhälsa och foder.

Laboratorierna vid Livsmedelsverket och SVA används dels för rutindiagnostik eller serieanalys och dels för forskning och utveck- ling. Rutindiagnostik eller serieanalys avser analyser med etablerade metoder. Merparten av rutindiagnostiken och serieanalyserna pro- duceras i stora volymer i permanenta produktionslinjer. Men en inte obetydlig del produceras i små volymer utanför produktions- linjerna. Forskning och utveckling avser i första hand utveckling och validering av nya analysmetoder för användning inom kontrol- len samt framtagande av särskilda kunskapsunderlag, till exempel riskvärderingar. Utöver detta bedrivs i anslutning till laboratorie- verksamheten produktion och försäljning av vissa laboratoriepro- dukter och övriga laboratorietjänster.

163

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

7.1Livsmedelsverket

Livsmedelsverkets laboratorieverksamhet är koncentrerad till fyra enheter inom Forsknings- och utvecklingsavdelningen: Mikrobio- logiska enheten, Kemiska enheten 1, Kemiska enheten 2 och Toxi- kologiska enheten.

Mikrobiologiska enheten identifierar och värderar risker samt utvecklar och kvalitetssäkrar metoder för analys av bakterier, mögelsvampar och virus i livsmedel. Enheten utför nationella refe- renslaboratoriefunktioner inom sex områden: mjölk och mjölkpro- dukter, viral och bakteriell kontamination av musslor, Listeria monocytogenes, koagulapositiva stafylokocker inklusive Staphylo- coccus aureus, Escerichia coli inklusive verotoxinproducerande E.coli och campylobakter. Därtill utvecklas och standardiseras analysmetoder samt bedrivs kvalitetssäkring av laboratorier (kom- petensprovning) och kartläggande laborativt arbete.

Kemiska enheten 1 utför serieanalys av bekämpningsmedels- och läkemedelsrester, utvecklar analysmetoder bland annat inom områdena veterinärmedicinska läkemedel och bekämpningsmedel, naturliga gifter samt gifter som kan bildas vid tillverkning av livs- medel. Enheten ansvarar för nationella referenslaboratoriefunktio- ner inom tre områden: läkemedelsrester, bekämpningsmedelsrester och naturliga gifter i musslor.

Kemiska enheten 2 utvecklar och kvalitetssäkrar metoder samt utför undersökningar som stöd för riskvärderingar, kontroll, regel- arbete och näringsrekommendationer inom följande områden: mykotoxiner, metaller och spårelement, organiska miljöförore- ningar (såsom PCB och dioxiner), polycykliska aromatiska kolväten, fett- och vattenlösliga vitaminer, fettsyror, kolhydrater, artidentifiering, identifiering av specifika proteiner (till exempel allergener) samt av genmodifierade livsmedel. Enheten utför natio- nellt referenslaboratoriefunktioner inom sex områden: GMO, metaller, mykotoxiner, polycykliska aromatiska kolväten, dioxiner och PCB samt vattenhalt i fjäderfä. Vidare ansvarar enheten för allergiinformation. I samarbete med Toxikologiska enheten, Mik- robiologiska enheten samt Nutritionsavdelningen utförs tillämpade undersökningar som underlag för riskvärderingar eller risk-nytta- analyser.

Toxikologiska enheten identifierar och värderar risker samt utför tillämpade laboratorieförsök för framtagande av underlag till riskvärderingar av kemiska ämnen i livsmedel. Enhetens laborato-

164

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

rieverksamhet består av toxikologiska in vivo och in vitro experi- ment för att bedöma kemiska ämnens toxicitet, upptag, distribu- tion och effekt på olika organ och cellfunktioner. Den omfattar dels effektstudier (gentoxikologi, immunotoxikologi och metabo- lism) och dels studier av hur upptag och distribution av toxiska ämnen och näringsämnen påverkar kroppens funktioner. Flera projekt bedrivs i samarbete med Sveriges lantbruksuniversitet och Uppsala universitet. Enhetens laboratoriepersonal ansvarar även för planering av och provtagning inom så kallade matkorgsundersök- ningar samt för studier av befolkningens exponering för framförallt olika miljöföroreningar i livsmedel inklusive bröstmjölk. I sam- arbete med Kemiska enheten 1 och 2 samt Nutritionsavdelningen utförs tillämpade undersökningar som underlag för riskvärderingar och risk-nytta-analyser.

Serieanalysverksamheten vid Livsmedelsverket omfattar år 2008 totalt 5 600 prover i huvudsak inom restsubstanskontrollen, antibi- otikakontrollen och gränskontrollen. På proverna görs totalt drygt 77 000 analyser genom 25 olika analysmetoder.1

Serieanalyserna utförs i första hand vid Kemiska enheten 1 och utgör cirka 65 procent av enhetens verksamhet. Enhetens övriga verksamhet är inriktad på metodvalidering och standardisering samt uppgifter som nationellt referenslaboratorium. Mikrobiolo- giska enheten utför inte några serieanalyser medan Kemiska enhe- ten 2 analyserar ett begränsat antal prover i restsubstanskontrollen. De två enheternas verksamhet handlar i första hand om att ta fram underlag till riskvärderingar samt om metodutveckling. En uppgift för Kemiska enheten 2 är också att analysera livsmedels närings- innehåll. En uppgift vid Mikrobiologiska enheten är att stödja det avgiftsfinansierade arbetet med kompetensprovningar. En viktig del av verksamheten vid samtliga tre laborativa enheter är att stödja Livsmedelsverkets uppgifter som nationellt referenslaboratorium.

Serieanalysverksamheten finansieras via avgifter som härrör från den operativa kontroll för vilken Livsmedelsverket ansvarar. Forsknings- och utvecklingsverksamheten finansieras via fasta anslag och externa bidrag.

Därutöver bedriver Livsmedelsverket avgiftsfinansierad upp- dragsverksamhet i form av kompetensprovningar2, produktion och

1En analysmetod kan omfatta ett stort antal analyser.

2Kompetensprovningar är en metod för att värdera laboratoriers kompetens. Deltagande i kompetensprovningar är ett krav för at upprätthålla ackreditering. Livsmedelsverket tillhandahåller kompetensprovningar för mikrobiologiska analyser av livsmedel och

165

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

försäljning av viss laboratoriematerial3 samt uppdragsanalyser4 och toxikologiska exponeringsuppskattningar. År 2007 uppgick intäk- terna till 5,8 mkr.

Tabell 7.1 Uppdragsverksamhet

 

Intäkter 2007 (tkr)

 

 

Kompetensprovningar

3 876

Referensmaterial

832

Uppdragsanalyser

1 109

Totalt

5 817

 

 

7.2Statens veterinärmedicinska anstalt

Laboratorieverksamhet bedrivs vid flertalet av enheterna vid SVA: Enheten för bakteriologi, Enheten för virologi, immunbiologi och parasitologi, Enheten för kemi, miljö och fodersäkerhet, Enheten för djurhälsa och antibiotikafrågor samt Enheten för patologi och viltsjukdomar.

Enheten för bakteriologi utför rutindiagnostik samt ansvarar för nationella referenslaboratoriefunktioner för sex olika agens, där- ibland salmonella. Därtill ansvarar enheten för gemenskapens refe- renslaboratorium för campylobakter samt Världsorganisationen för djurhälsas referenslaboratorium för elakartad lungsjuka hos get. Utveckling sker bland annat av nya metoder inom molekylär dia- gnostik.

Enheten för virologi, immunbiologi och parasitologi utför rutindiagnostik inom virologi och parasitologi och ansvarar för nationella referenslaboratoriefunktioner inom 20 områden, där- ibland fågelinfluensa, blåtunga, TSE och trikiner. Det bedrivs ett

dricksvatten samt kemiska analyser av makronäringsämnen, vitaminer och spårelement i livsmedel.

3Livsmedelsverket bedriver produktion och försäljning av frystorkade mikroorganismer som laboratorier i Sverige och andra länder använder för att kvalitetssäkra den egna mikrobiologiska analysverksamheten. Därtill bedriver myndigheten en mycket begränsad produktion och försäljning av antikroppar.

4Livsmedelsverket uppger att de utför uppdragsanalyser för externa kunder endast på sådana områden där privata laboratorier saknar kompetens. Det gäller till exempel analyser av vissa allergener och genmodifierade organismer (GMO) samt artidentitet. Om det finns privata laboratorier hänvisas i första hand kunderna dit. Uppdragsanalyser har betydelse för Livsmedelsverkets möjlighet att upprätthålla sin ackreditering, eftersom ackreditering ställer krav på att ett visst antal analyser utförs.

166

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

omfattande arbete inriktat på att tillämpa och utveckla nya analys- metoder.

Enheten för djurhälsa och antibiotikafrågor bedriver verksamhet inom fyra områden: animalieproduktionens djur, sport- och säll- skapsdjur, aquakultur samt antibiotika. Vid enheten finns särskilda laboratorier för frågeställningar rörande aquakultur och antibiotika samt ett utvecklingslaboratorium för kliniska frågeställningar. Dessutom finns nationella referenslaboratoriefunktioner för vissa sjukdomar hos fåglar, kräftdjur, musslor och fiskar samt antimi- krobiell resistens.

Enheten för kemi, miljö och fodersäkerhet utför analys av bland annat foder med avseende på näring, salmonella, mykotoxiner, främmande ämnen och metaller, livsmedel med avseende på näring, mykotoxiner, läkemedel och metaller samt dopingprover. Enheten ansvarar för nationella referenslaboratoriefunktioner för animaliska proteiner, mykotoxiner i foder, tungmetaller i foder samt godkän- nande av fodertillsatser. Utveckling bedrivs av analysmetoder inom enhetens ansvarsområde.

Enheten för patologi och viltsjukdomar utför obduktioner av och preparatundersökningar på djur. Enheten är nationellt refe- renslaboratorium för TSE-diagnostik. Utveckling bedrivs av nya analysmetoder.

Rutindiagnostik bedrivs vid flertalet av de laborativa enheterna vid SVA.5 Merparten av rutindiagnostiken sker inom ramen för kontrollen av djurhälsa och foder, men det finns också exempel på andra volymmässigt stora analyser.6 De volymmässigt stora under- sökningarna inom rutindiagnostiken uppgick år 2008 till knappt 600 000. Antalet analyser är betydligt större, då en undersökning ofta inkluderar flera analyser. Till de stora undersökningarna kom- mer ett inte obetydligt antal undersökningar som utförs i mindre volym inom ett antal olika områden, så kallade fåtalsanalyser. När- mare uppgifter om antalet fåtalsanalyser som utförs har inte varit tillgängliga. Inom rutindiagnostiken finns vissa beröringsytor gent- emot Akademiska sjukhuset i Uppsala som har kompetens bland annat inom bakteriologi och virologi.

5Flera undersökningar kan göras på ett prov och en undersökning kan omfatta flera analyser. Det innebär att det totala antalet analyser är avsevärt större än antalet undersökningar.

6Exempel på volymmässigt stora analyser utanför övervaknings- och kontrollprogram är antikroppskontroll för rabiesvaccinering av hund och katt, trikinundersökningar och serologisk analys av Borrelia och Erlichia.

167

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

Forskning och utveckling bedrivs integrerat vid samtliga labo- rativa enheter, men balansen mellan de två varierar. Det finns labo- rativa enheter som i princip endast utför rutindiagnostik, såsom patologi och aquakultur och enheter som endast bedriver forskning och utveckling, såsom immunologi och beredskapsdiagnostik. Forsknings- och utvecklingsarbetet bedrivs i nära samarbete med universitet, främst Sveriges lantbruksuniversitet. Till exempel kan nämnas att både SVA och Sveriges lantbruksuniversitet har perma- nent personal vid de virologiska laboratorierna.

En central del av verksamheten vid samtliga laborativa enheter är att stödja SVA:s uppgifter som referenslaboratorium.

Rutindiagnostik finansieras i huvudsak genom avgifter med undantag för vissa så kallade fåtalsanalyser som delvis subventione- ras genom anslag. Forskning och utveckling finansieras genom anslag och bidrag.

De totala intäkterna för diagnostik- och analysverksamhet upp- gick år 2007 till totalt 164,5 mkr. Av de totala intäkterna utgjorde anslag 38,4 mkr (23,3 procent), avgifter 121,8 mkr (74,0 procent) och bidrag 4,3 mkr (2,6 procent).7 Den enskilt största kunden när det gäller diagnostik- och analystjänster är Jordbruksverket. Övriga stora kunder och kundkategorier framgår av tabellen nedan.

7 Statens veterinärmedicinska anstalt, Årsredovisning 2007, s.6.

168

SOU 2009:8 Utvecklad laboratorieverksamhet

Tabell 7.2 Uppdragsdiagnostik år 2007, tkr

 

Virologi

Bakteriologi

Patologi

Parasitologi

Totalt

 

 

 

 

 

 

Jordbruksverket

20 132

4 164

232

19

24 547

Djursjukhus, klinker

2 125

5 393

3 523

1 341

12 382

Branschorganisationer

7 086

2 993

1 021

117

11 217

Privat personer

3 483

4 265

1 479

1 616

10 843

Universitet

2 765

1 362

2 934

1 050

8 111

Foderföretag

1

2 926

-

-

2 927

Övriga företag

1 511

1 072

996

220

3 799

Övriga

3 949

6 154

1 637

3 255

14 995

Totalt

41 052

28 329

11 822

7 618

88 821

Källa: SVA

Därutöver bedriver SVA produktion och försäljning av vissa labo- ratorieprodukter, till exempel olika reagenser och medier för odling och transport.8 Denna produktion och försäljning bedrivs vid Enheten för vacciner och laboratorieprodukter. Intäkterna från 2007 års försäljning (exklusive vacciner) redovisas i tabellen nedan.

Tabell 7.3 Försäljning laboratorieprodukter

Produkt

Försäljning, tkr

 

 

Plasmaprodukter

6 998

Substrat och kemiska lösningar

3 464

Cellodlingsmedia

478

Antibiotika, mm.

1 657

Övriga produkter

1 160

Totalt:

13 757

 

 

Källa: SVA

 

Av produktionen av substrat, kemiska lösningar och cellodlings- media används cirka 50 procent inom den egna verksamheten medan 50 procent säljs till externa kunder.

8 Se Statens veterinärmedicinska anstalt Prislista 2008: Diagnostik och produkter, för en företeckning över samtliga diagnostika undersökningar och laboratorieprodukter.

169

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

Av produktionen av blodprodukter används cirka 10 procent internt medan 90 procent säljs till externa kunder. Kunder är bland annat veterinärer, laboratorier, sjukhus, universitet samt läkemedels- och livsmedelsindustri.

7.3Laboratorieresurser

De personalmässiga resurserna vid de laborativa enheterna uppgår till totalt cirka 360 årsarbetskrafter, varav drygt 110 vid Livsme- delsverket och knappt 250 vid SVA. Antalet laboranter, det vill säga antalet medarbetare som utför huvuddelen av sina arbetsuppgifter vid laboratorierna, uppgår till totalt 210, varav 50 vid Livsmedels- verket och 160 vid SVA. Därutöver finns ett betydande antal medarbetare som har tillgång till laboratorierna men som endast utför en mindre del av sina arbetsuppgifter i lokalerna.

170

SOU 2009:8 Utvecklad laboratorieverksamhet

Tabell 7.4 Personal och verksamhet vid laborativa enheter

 

Personal, antal

 

Verksamhet, andel

 

Årsarbetskrafter

Laboranter

Experter

Rutindiagnostik

Fou

Livsmedelsverket

 

 

 

 

 

Mikrobiologi

28,5

13

14

0

100

Kemi 1

27,7

16

11

65

35

Kemi 2

31,5

16

14

0

100

Toxikologi

25

5

18

0

100

 

112,7

50

57

 

 

Statens veterinärmedicinska anstalt

 

 

 

 

Mikrobiologi

 

 

 

 

 

Bakteriologi

48,5

41

22

70

30

Virologi

52

30

16

75

25

Pararsitologi

19,2

11

12

60

40

Immunologi (exklusive

3,6

4

2

0

100

djurhus)

 

 

 

 

 

Antibiotika

10,4

5

7

70

30

Animalieproducerande

14,4

4

14

20

80

djur

 

 

 

 

 

Kemi

 

 

 

 

 

Kemi

15,3

11

5

60

40

Miljö och fodersäkerhet

21,4

9

15

80

20

Aquakultur

5,3

2

4

95

5

Patologi

34

14

22

90

10

Gemensamma laboratorier

 

 

 

 

 

Molekylärbiologi

inte relevant

0

0

15

85

Beredskapsdiagnostik

inte relevant

6

6

0

100

Övrigt

 

 

 

 

 

Substrattillverkning

9,0

10

Inte

 

Inte

 

 

 

relevant

 

relevant

Håtunaholm

5,1

6

 

 

 

Disk

4

4

Inte

 

Inte

 

 

 

relevant

 

relevant

Djurhus

3,6

4

 

 

 

 

245,8

161

125

 

 

Antal årsarbetskrafter avser antalet årsarbetskrafter vid enheten

Antal laboranter avser antalet personer som har sin huvudsakliga sysselsättning i laboratoriet.

Inom de laborativa enheterna finns också många experter. Det totala antalet experter uppgår till drygt 180, varav knappt 60 vid Livsmedelsverket och drygt 120 vid SVA. Expertis finns inom många områden. Livsmedelsverket har mikrobiologer, kemister och toxikologer med expertkunskap inom ett stort antal områden som rör livsmedel.9 SVA har bland annat veterinärer, mikrobiologer,

9 Livsmedelsverket uppger att myndigheten har expertis inom följande områden: allergier, antibiotikaresistens, aromämnen, bakterier, djurslagsbestämning, dricksvatten, ekologiska livsmedel, genmodifierade organismer, hälsopåståenden, livsmedelstillsatser, kompetensprovningar, kosttillskott mm, makro- och mikronäringsämnen, material i kontakt med livsmedel, exponerings- och intagsberäkningar, mögel och mögelgifter, naturliga gifter, nya livsmedel, oorganiska kontaminanter, organiska kontaminanter, pesticider, processinducerande ämnen, processhjälpmedel, radioaktivitet och bestrålning, riskvärdering, veterinärmedicinska läkemedel samt virus

171

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

ingenjörer och kemister med expertis inom många områden i huvudsak relaterade till djurhälsa och foder, men även miljö.10 Både vid SVA och Livsmedelsverket finns expertis om tillämpning och utveckling av analysmetoder inom respektive ämnesområden.

Det finns beröringspunkter mellan de två myndigheternas kom- petens. På en övergripande metodmässig nivå finns vid båda myn- digheterna kompetens inom mikrobiologiska och kemiska analys- metoder. Vidare finns vid båda myndigheterna kompetens om vissa specifika smittämnen och kontaminanter. Livsmedelsverket ana- lyserar dem i livsmedel medan SVA analyser dem i djur och foder. De två myndigheterna hanterar dem sålunda i olika stadier i livs- medelkedjan. Exempel på smittämnen är livsmedelsburna och zoo- notiska smittämnen såsom salmonella och campylobakter. Exempel på kontaminanter är metaller, tillsatser och läkemedelsrester. Det finns även områden där de två myndigheterna kompetensmässigt kompletterar varandra. Exempelvis ansvarar Livsmedelsverket för analyser av genmodifierade organismer samt PCB och dioxin i både livsmedel och foder. Men det finns också områden där det i princip saknas kompetensmässiga band mellan myndigheterna. Det gäller bland annat SVA:s patologiska undersökningar och rådgivning om och laborativa undersökningar av djur samt Livsmedelsverkets exponeringsuppskattningar och toxikologiska experiment.

Laboratorielokalerna är generellt specialanpassade för verksam- heten. Nettoytan uppgår till totalt knappt 7 300 kvadratmeter, varav knappt 2 800 vid Livsmedelsverket och drygt 4 500 vid SVA. Därutöver finns vid SVA djurhus om totalt 620 kvadratmeter. Bruttoytan är cirka 30 procent större.

10 SVA uppger att myndigheten har expertis inom följande områden: allmän bakteriologi inklusive livsmedelsburna patogener (till exempel salmonella och EHEC), anaerober, patogener riskklass 3, tuberkulos och paratuberkulos, serologi, mykoplasma, mastit, mykologi, campylobakter, biosäkerhet och bioskydd, molekylär diagnostik, sekvensering, allmän virologi inklusive virusisolering, molekylär diagnostik inklusive sekvensering och automatisering, livsmedelsburna virus, cellodling, serologi, biosäkerhet och bioskydd, virusvalidering, vacciner och immunologi, laboratoriedjur, allmän parasitologi inklusive zoonoser, resistens mot antiparasitära medel, entomologi, immunbiologi, genmodifierade organismer, molekylär analys, analytisk kemi, masspektrometri, grundämnesanalyser, tungmetaller i foder, nutrition och toxikologi, metaller i miljön, läkemedelsanalys och läkemedelsmetabolism, toxinanalyser, mögel och mögelgifter, foderhygien, konventionellt och ekologiskt odlat foder, miljö inklusive smittor i kretsloppet, antibiotika och tillsatser, salmonella i foder och miljö, rådgivning rörande idisslare, svin, mink, fisk, fjäder, häst hund och katt, antibiotikaresistens samt patologi för laboratoriedjur, lantbrukets djur, häst, små sällskapsdjur, vilt, djurparksdjur, exotiska däggdjur, fåglar, reptiler och mink samt epidemiologi, sjukdomsbedömning och kontroll, riskvärdering samt validering av tester.

172

SOU 2009:8 Utvecklad laboratorieverksamhet

Tabell 7.5 lokaler vid laborativa enheter

 

Laboratorier

Speciallaboratorier

Nyttjandegrad

 

Nettoyta m2*

Nettoyta m2*

Procent

 

 

 

 

Livsmedelsverket

 

 

 

Mikrobiologi

520

66

100

Kemi 1

1020

0

95-100

Kemi 2

1053

150

95-100

Toxikologi

180

70

100

 

 

 

 

Statens veterinärmedicinska anstalt

 

 

 

 

 

 

 

Mikrobiologi

 

 

 

Bakteriologi

1130

108

70

Virologi

1000

200

90-100

Parasitologi

320

0

Oklar pga flytt

Immunologi

165

0

75

Antibiotika

72

0

75

Animalieproducerande djur

102

0

90

kemi

 

 

 

Kemi

522

0

90

Miljö och fodersäkerhet

258

0

90-100

Aquakultur

70

0

100

Patologi

800

50

50

Gemensam laboratorier

 

 

 

Molekylärbiologi

36

0

100

Beredskapsdiagnostik

45

0

80

 

4520

358

 

Håtunaholm

2760

 

 

Djurhus

620

620

90

Nettoyta lokaler avser laboratorielokaler exklusive kontorslokaler, korridorer, fikarum, omklädnings- rum, och dylikt.

Nettoyta speciallaboratorer avser laboratorier i säkerhetsklass 3 eller högre. Nyttjandegrad avser den andel av lokalytan som utnyttjas i verksamheten.

Laboratorieverksamheten kan på övergripande nivå indelas i en mikrobiologisk och en kemisk del. Inom de olika delarna används olika analysmetoder som ställer olika krav på lokaler och utrust- ning. Kemisk analysverksamhet tenderar att kräva jämförelsevis mer kostsam apparatur. Förutom mikrobiologisk och kemisk labo- ratorieverksamhet ställer patologisk verksamhet särskilda krav på lokaler och utrustning. Därutöver kräver undersökningar av levande djur tillgång till djurhus.

Laboratorierna för mikrobiologi upptar cirka 20 procent och laboratorierna för kemi cirka 80 procent av lokalytan vid Livs- medelsverket. Motsvarande andelar vid SVA är drygt 60 procent

173

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

respektive knappt 20 procent. De resterande lokalerna vid SVA hyser patologisk verksamhet och motsvarar knappt 20 procent av lokalytan.

Utöver standardlaboratorer finns speciallaboratorier som upp- fyller särskilda krav, till exempel med avseende på renhet och smittskydd.

Livsmedelsverket har patogenlaboratorium i säkerhetsklass 3** samt speciallaboratorier för analys av spårämnen och metaller, GMO, mikroorganismer, mögelsvampar, frystorkning av mikro- organismer och cellodling. Därutöver finns isotoplaboratorium, centrifuglaboratorium, djurrum och scintillationsrum. Special- laboratoriernas nettoyta uppgår till totalt 286 kvadratmeter.

SVA har säkerhetslaboratorier för analys av mycket smittsamma virus och bakterier. Det finns två virologiska laboratorier i säker- hetsklass 3. Dessa laboratorier driftsattes under 2003 och 2004. För bakteriologiska agens finns tre laboratorier i säkerhetsklass 3. I dessa bedrivs rutindiagnostik samt forskning och utveckling. Den totala ytan uppgår till knappt 360 kvadratmeter. Därutöver har djurhuset vid SVA skyddsklass 3. Det är som helhet att betrakta som en specialutrustad lokal.

Produktionen av blodprodukter från häst, nöt, får och höns bedriver SVA vid Håtunaholms gård utanför Uppsala. Från höns erbjuds även ägg. Vidare produceras hästplasma för behandling av föl samt i samarbete med slakterier kycklingserum. Vid anlägg- ningen finns cirka 50 hästar, 15 kor, 100 får och 45 höns. SVA äger djuren och utrustningen medan lokaler i form av laboratorier och djurstallar inklusive skötsel och utfodring hyrs av Håntunaholm gård AB. Lokalerna om totalt 2 760 kvadratmeter omfattar stall, tappningshall inklusive laboratorium samt packrum och förråd.11 SVA har 6 medarbetare motsvarande 5,1 årsarbetskrafter vid anläggningen.

7.3.1Kapacitetsutnyttjande

Mot bakgrund av att laboratorieverksamheterna är resurskrävande i termer av såväl personal som lokaler och utrustning har Livs- medelsverket och SVA av utredningen ombetts bedöma kapacitets- utnyttjandet.

11 Se Avtal om djurhållning mm för produktion av normalblodprodukter, mellan SVA och Håtunaholms gård AB.

174

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

Livsmedelsverket uppger att samtliga laboratorielokaler för när- varande används, men att lokalytan är förhållandevis generöst till- tagen i jämförelse med andra laboratorier med liknade verksamhet. Inom de mikrobiologiska laboratorierna bedöms det inte vara möj- ligt att förtäta verksamheten. Inom de kemiska laboratorierna bedöms det vara möjligt att något förtäta verksamheten. Uppskatt- ningsvis kan lokalytan reduceras med några procentenheter utan särskilda insatser. Mer betydande förtätningar av verksamheten (10–20 procent) förutsätter en ombyggnad av lokalerna. Om helt nya laboratorielokaler byggs kan det med stor sannolikhet ske en ännu större förtätning av verksamheten. De nuvarande lokalerna byggdes på 1970-talet och är inte helt anpassade för dagens labo- ratorieverksamhet.

SVA redovisar att vissa laboratorieenheter har en hög nyttjan- degrad, men också att enheter med stora laboratorielokaler har en låg nyttjandegrad. Exempel på de senare är laboratorierna för bak- teriologi respektive patologi. De förra har en total yta om 1 130 kvadratmeter och en nyttjandegrad på 70 procent och de senare en total yta om 800 kvadratmeter och en nyttjandegrad på 75 procent.

Djurhusets har en nyttjandegrad på cirka 90 procent. SVA använder en mindre del av djurhusets kapacitet för egen del. Cirka 75 procent av nettokapaciteten används av Uppsala universitet och Karolinska sjukhuset för djurstudier och forskning i basal immu- nologi, tumörbiologi, infektionsbiologi och autoimmuna sjuk- domar.

Laboratorierna har också kostsam specialutrustning, ofta med kort livslängd.12 Livsmedelsverket har klassificerat 59 och SVA 101 objekt som specialutrustning.13

12Specialutrustning avser utrustning som kostar minst 100 tkr i inköp och/eller är ovanligt förekommande på laboratorier. Det förekommer exempel på utrustning som kostar mer än

100tkr, men som inte har klassificerats som specialutrustning, till exempel vissa laboratoriebänkar. Vidare ska det noteras att kostnaderna för olika utrustning varierar mycket, allt från 100 tkr till flera mkr.

13Exempel på specialutrustning vid de kemiska laboratorierna är gas- och vätskekromatografer, PCR-instrument, laboratorierobotar, spektrometrar och mikroskop. Exempel på specialutrustning vid de mikrobiologiska laboratorierna är PCR-instrument, extraktionsrobotar, centrifuger, sekvensatorer och mikroskop.

175

Utvecklad laboratorieverksamhet SOU 2009:8

Tabell 7.6 Specialutrustning vid laborativa enheter

 

Antal

 

 

Nyttjandegrad, procent

 

 

 

0-20

21-40

41-60

61-80

81-100

 

 

 

 

 

 

 

Livsmedelsverket

 

 

 

 

 

 

Mikrobiologi

11

 

5

 

 

6

Kemi 1

18

5

3

2

1

7

Kemi 2

28

2

7

5

2

12

Toxikologi

2

1

 

 

 

1

 

59

 

 

 

 

 

Statens veterinärmedicinska anstalt

 

 

 

 

 

 

Mikrobiologi

 

 

 

 

 

 

Bakteriologi

14

2

3

 

7

2

Virologi

19

6

5

 

8

 

Parasitologi

6

 

6

 

 

 

Immunologi

1

1

 

 

 

 

Antibiotika

1

 

 

1

 

 

Animalieproducerande djur

0

 

 

 

 

 

Kemi

 

 

 

 

 

 

Kemi

20

 

 

5

4

11

Miljö och fodersäkerhet

4

2

1

 

 

1

Aquakultur

0

 

 

 

 

 

Patologi

6

3

 

1

2

 

Gemensamma laboratorier

 

 

 

 

 

 

Molekylärbiologi

6

 

 

6

 

 

Beredskapsdiagnostik

6

4

1

1

 

 

Substratillverkning

13

3

4

4

2

 

Håtunaholm

3

3

 

 

 

 

Disk

2

 

 

2

 

 

 

101

 

 

 

 

 

Djurhus

 

 

 

Speciallokal i sin helhet

 

 

 

 

 

 

 

 

Av de 59 objekten specialutrustning vid Livsmedelsveket har 14 procent en nyttjandegrad på 0–20 procent, 25 procent en nytt-

jandegrad på 21–40

procent, 12 procent

en

nyttjandegrad

41–

60 procent, 5 procent

en nyttjandegrad

61–80 procent

och

44 procent en nyttjandegrad på 81–100 procent.

Av de 101 objekten specialutrustning vid SVA har 24 procent en nyttjandegrad på 0–20 procent, 20 procent en nyttjandegrad på 21- 40 procent, 20 procent en nyttjandegrad på 41–60 procent, 23 procent en nyttjandegrad på 61–80 procent samt 14 procent en nyttjandegrad på 81–100 procent.

176

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

Lokaler och utrustning är tillsammans med personal avgörande för analyskapaciteten vid laboratorierna. Kapaciteten har av Livs- medelsverket och SVA estimerats för serieanalyserna respektive de större undersökningarna. Bedömningen avser maximal kapacitet om befintliga resurser i form av personal, lokaler och utrustning används optimalt.

För serieanalyserna som Livsmedelsverket utför bedöms det totala antalet prov kunna öka med knappt 5 procent. Det är antalet analysinstrument som främst begränsar den maximala analyskapa- citeten. Den kapacitetsmässiga begränsningen är i dag störst för analyser som utförs med LC-MS/MS-instrument (vätskekromato- graf kopplad till en tandem masspektrometer). Instrumenten är det hastighetsbestämmande steget i analyskedjan. Vidare har de äldre instrumenten inte lika hög känslighet som de nyare, varför de förra inte kan användas i lika stor utsträckning. Det bedöms vara lättare att öka antalet serieanalyser som utförs med andra instrument.

Den möjliga kapacitetsökningen för de större undersökningarna som SVA utför har bedömts vara obefintlig för 4 procent av under- sökningarna, 1–20 procent för 37 procent av undersökningarna, 21–40 procent för 25 procent av undersökningarna, 41–60 procent för 6 procent av undersökningarna, 61–80 procent för 2 procent av undersökningarna och mer än 80 procent för 16 procent av under- sökningarna. Det bedöms dock inte vara möjligt att vid en och samma tidpunkt utöka kapaciteten för samtliga större under- sökningar.

177

Tabell 7.7 Serieanalys och större undersökningar per enhet/sektion

Analyser/undersökningar

Serieanalyser/större undersökningar

 

 

 

 

 

Antal per år

 

Antal

Möjliga kapacitetsökning

 

 

 

 

 

 

 

 

Ingen

1-20

21-40

41-60

61-80

81-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Livsmedelverket

 

 

 

 

 

 

 

 

Mikrobiologi

0

Ingen serieanalys

 

 

 

 

 

 

Kemi 1

77 361

25

Antalet prov kan ökas med 5 procent

 

 

 

 

 

Kemi 2

0

Ingen serieanalys

 

 

 

 

 

 

Totalt

77 361

 

 

 

 

 

 

 

Statens veterinärmedicinska anstalt

 

 

 

 

 

 

 

 

Mikrobiologi

 

 

 

 

 

 

 

 

Bakteriologi

145 000

12

 

6

4

 

 

2

Virologi

300 900

9

 

4

5

 

 

 

Parasitologi

44 475

4

2

1

 

 

 

1

Immunologi

10 000

Inga större undersökningar

 

 

 

 

 

Antibiotika

2 500

1

 

 

 

 

 

1

Animalieproducerande

20 000

Inga större undersökningar

 

 

 

 

 

djur

 

 

 

 

 

 

 

 

Kemi

 

 

 

 

 

 

 

 

Kemi

5 000

3

 

2

1

 

 

 

Miljö och foder-

8 000

5

 

1

2

 

1

1

säkerhet

 

 

 

 

 

 

 

 

Aquakultur

44 475

6

 

3

1

 

 

2

Patologi

37 600

10

 

2

 

7

 

1

Gemensamma

 

 

 

 

 

 

 

 

Laboratorier

 

 

 

 

 

 

 

 

Molekylärbiologi

(8 000)

Preparation av prover för analys. Ökning möjlig med 50 procent

 

 

 

 

Beredskapsdiagnostik

 

Ingastörre undersökningar

 

 

 

 

 

Totalt

617 950

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

Kapacitetsutnyttjandet för den övriga analysverksamheten vid laboratorierna har inte varit möjlig att bedöma. Kännetecknande för denna verksamhet är att den bedrivs i mindre volymer och utanför de permanenta produktionslinjerna. Det indikerar att den är mer resurskrävande och personalintensiv.

7.3.2Investeringsbehov lokaler och utrustning

Livsmedelsverket bedömer att den nuvarande analysverksamheten inte ställer några krav på nya laboratorielokaler. Däremot finns ett ständigt behov av att förnya analysinstrument och annan laborativ utrustning. Av den investeringsplan som tagits fram för 2009 fram- går att det i första hand finns ett behov av att ersätta äldre instru- ment. Det totala investeringsbehovet har uppskattats till drygt 12 mkr.

SVA har uppskattat investeringsbehovet i befintliga labora- torielokaler till knappt 30 mkr. Därutöver projekteras två nya labo- ratorier i säkerhetsklass 3 för bakteriologisk diagnostik och forsk- ning till en kostnad om 50 mkr. De nya laboratorierna är tänkta att tas i drift 2011. De nuvarande bakteriologiska laboratorierna upp- fördes 1978 och uppfyller inte dagens krav på teknik och arbets- miljö. Det totala investeringsbehovet i lokaler uppgår sålunda till knappt 80 mkr.

7.4Referenslaboratorier, mm

Inom EU finns för undersökningar av djursjukdomar samt livsme- delssäkerhet ett system med referenslaboratorier för såväl gemen- skapen som medlemsstaterna. Den primära uppgiften för referens- laboratorium är att vägleda andra laboratorier i frågor om bland annat analysmetoder och kvalitetssäkring. Inom djurhälsoområdet finns ett internationellt system med centrum med särskild expertis.

7.4.1Nationella referenslaboratorier

I enlighet med förordning (EG) nr 882/2004 ska medlemsstaterna utse minst ett nationellt referenslaboratorium för varje referensla- boratorium på gemenskapsnivå. Det är möjligt att utse laboratorier i andra länder. I artikel 33 regleras de nationella referenslabora-

179

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

toriernas uppgifter. De ska bland annat samarbeta med gemen- skapens referenslaboratorium, samordna verksamheten på officiella laboratorier, organisera jämförande test, vidarebefordra informa- tion från gemenskapens referenslaboratorier till behöriga myndig- heter och officiella laboratorier samt tillhandahålla vetenskapligt och tekniskt stöd till den behöriga myndigheten för genomföran- det av kontrollplaner.

Livsmedelsverket har av regeringen utsetts till nationellt refe- renslaboratorium för 22 av referenslaboratorierna på gemenskaps- nivå för foder och livsmedel.14 SVA har av regeringen utsetts till nationellt referenslaboratorium inom 24 områden, såväl för djur- hälsa och levande djur som för foder och livsmedel.15

Inom sex områden är det nationella ansvaret delat.16 I dessa fall ansvarar Livsmedelsverket för livsmedel och SVA för foder samt övriga veterinärmedicinska matriser, till exempel träckprover. Det två myndigheterna har upprättat ett särskilt avtal för att reglera samarbetet rörande de gemensamma referenslaboratoriefunktioner- na.

Ansvaret är dock inte alltid delat när det gäller foder och livs- medel. Livsmedelsverket är nationellt referenslaboratorium för

14För följande av gemenskapens referenslaboratorier inom foder och livsmedel är Livsmedelsverket nationellt referenslaboratorium: mjölk och mjölkprodukter, kontroll av marina biotoxiner, kontroll av viral och bakteriell kontamination av musslor, listeria monocytogenes i livsmedel, koagulapositiva stafylokocker inklusive staphylococcus aureus i livsmedel, escherichia coli inklusive verotoxinproducerande e.coli i livsmedel, campylobakter i livsmedel, restsubstanser av veterinärmedicinska läkemedel och främmande ämnen i livs- medel av animaliskt ursprung (flera olika grupper), genetiskt modifierade organismer, material avsedda att komma i kontakt med livsmedel, restsubstanser av bekämpningsmedel i spannmål och foder, livsmedel av animalikst ursprung och varor med hög fetthalt, frukt och grönsaker inklusive varor med högt vatten- och syrainnehåll samt metoder för att påvisa enstaka restsubstanser, tungmetaller i livsmedel, mykotoxiner i livsmedel, polycykliska aromatiska kolväten (PAH), dioxiner och PCB i foder och livsmedel.

15För följande av gemenskapens referenslaboratorier inom foder och livsmedel är SVA nationellt referenslaboratorium: zoonoser (salmonella), listeria monocytogenes hos djur och i foder, staphylococcus aureus hos djur och i foder, escherichia coli (inklusive verotoxin- producerande E.coli) hos djur och i foder, campylobacter hos djur och i foder, parasiter (särskilt trichinella, echinococcus och anisakis), antimikrobiell resistens, animaliska proteiner i foder, transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE), fodertillsatser, tung- metaller i foder och mykotoxiner i foder. För följande av gemenskapens referens- laboratorier för djurhälsa och levande djur är SVA nationellt referenslaboratorium: klassisk svinpest, afrikansk hästpest, aviär influensa, vesikulär svinsjuka, fisksjukdomar, sjukdomar hos musslor, övervakning av rabiesvaccineringens effektivitet, blåtunga, afrikansk svinpest, mul- och klövsjuka och brucellos.

16För följande av gemenskapens referenslaboratorium är ansvaret för att vara nationellt referenslaboratorium delat mellan Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicinska anstalt: listeria monocytogenes, staphylococcus aureus, escherichia coli inklusive verotoxin- producerande E.coli, campylobacter, tungmetaller och mykotoxiner. Livsmedelsverket ansvarar för livsmedel medan SVA ansvar rör djur och foder inom dessa områden.

180

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

både livsmedel och foder inom två områden: PCB och dioxiner respektive genmodifierade organismer.

För ett av gemenskapens referenslaboratorium inom djurhälsa och levande djur har Sverige, enligt uppgifterna i den fleråriga nationella kontrollplanen för livsmedelskedjan, ännu inte utsett ett nationellt referenslaboratorium, nämligen för gemenskapens refe- renslaboratorium för husdjursavel.17

Nationella referenslaboratorier kan även utses enligt mark- nadsordningen som reglerar den gemensamma organisationen av marknaderna för olika jordbruks- och fiskeriprodukter. Livs- medelsverket har utsetts till nationellt referenslaboratorium för vattenhalt i fjäderfä och för vinsektorn.

7.4.2Gemenskapens referenslaboratorium för campylobakter

I enlighet med förordning (EG) nr 882/2004 utser kommissionen referenslaboratorier för gemenskapen (Community Reference Laboratory). SVA utsågs 2006 till referenslaboratorium för cam- pylobacter för en period om fem år.

Ansvaret för gemenskapens referenslaboratorium regleras i arti- kel 32 av nämnda förordning.

I ansvaret ingår bland annat för att förse nationella referens- laboratorier med analysmetoder, samordna nationella referens- laboratoriers tillämpning av metoderna, samordna praktiska arrangemang som krävs för att tillämpa nya analysmetoder, informera nationella referenslaboratorier om framsteg inom området, anordna utbildning för personal vid nationella refe- renslaboratorier och experter från utvecklingsländer och tillhanda- hålla vetenskapligt och tekniskt stöd till kommissionen.

7.4.3Referenslaboratorium för Världsorganisationen för djurhälsa

Världsorganisationen för djurhälsa (OIE) utser referenslabora- torier med uppdrag att hantera vetenskapliga och praktiska fråge-

17 Det specifika rättsliga stödet för ansvaret som nationellt referenslaboratorium varierar mellan olika områden. Se Sveriges fleråriga kontrollplan för livsmedelskedjan 2007-2009, uppdaterad inför 2008, s.134-140. För en beskrivning av hur de nationella referenslaboratorierna uppfyller kontrollförordningens krav hänvisas till uppföljningen av Sveriges fleråriga kontrollplan för livsmedelskedjan 2007–2009. Livsmedelsverket, Rapport om Sveriges kontroll i livsmedelskedjan 2007, s. 113-119.

181

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

ställningar rörande en namngiven sjukdom på världsorganisa-tio- nens lista över sjukdomar. SVA har utsetts till referens-laborato- rium för två sjukdomar: elakartad lungsjuka hos get och harpest.18

I rollen som referenslaboratorium ligger att för en specifik sjuk- dom fungera som ett centrum för expertis och standardisering av diagnostiska metoder, att lagra och till nationella laboratorier dis- tribuera biologiskt referensmaterial och andra reagenser som används vid diagnos och kontroll, att utveckla nya analysmetoder, att insamla, sammanställa, analysera och sprida epizootiska data samt att tillhanda hålla experter för konsultation. Därtill kan refe- renslaboratorium bidra genom att erbjuda utbildning av personal från andra laboratorier, tillhandahålla utrustning för diagnostiska test, organisera vetenskapliga möten, koordinera vetenskapliga och tekniska studier samt publicera och sprida information inom sitt ansvarsområde.19

7.4.4Collaborating centre för Världsorganisationen för djurhälsa

Världsorganisationen för djurhälsa utnämner collaborating centres med uppdrag att fungera som centrum med expertkunskap inom ett specifikt ämne. SVA har av Världsorganisationen för djurhälsa utsetts till collaborating centre för bioteknologibaserad diagnostik av veterinärmedicinska infektionssjukdomar.20

I egenskap av collaborating centre ska SVA inom sitt ansvars- område bland annat fungera som ett centrum för forskning och expertkunskap om samt standardisering och spridning av diagnos- tiska metoder, föreslå och utveckla procedurer som underlättar en harmonisering av internationella regler rörande övervakning och kontroll av djursjukdomar samt tillhandahålla experter för konsul- tation.21 Därtill kan det i uppdraget som collaborating centre ingå att tillhandahålla teoretisk och praktisk utbildning, att organisera vetenskapliga möten, koordinera vetenskapliga och tekniska studier samt att publicera och sprida information inom sitt ansvarsområde.

18www.oie.int, under OIE Expertise, Reference Laboratories, List of Laboratories.

19www.oie.int, under OIE Expertise, Reference Laboratories, Mandate.

20www.oie.int, under OIE Expertise, Reference Laboratories, List of Centres.

21www.oie.int, under OIE Expertise, Collaborating Centres, Mandate.

182

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

7.5Ackreditering

Förordning (EG) nr 882/2004 föreskriver bland annat att de labo- ratorier medlemsstaterna använder för analyser i den offentliga kontrollen ska uppfylla vissa kvalitetskrav och vara ackrediterade. Alla officiella laboratorier ska enligt förordningen bedriva verk- samhet samt uppfylla särskilda europeiska och internationella stan- darder.

Ackreditering utfärdas i Sverige oftast av Styrelsen för ackre- ditering och teknisk kontroll (Swedac) som också bedriver tillsyn av de ackrediterade verksamheterna. Swedac prövar fortlöpande att organisationen ifråga är kompetent att utföra de provningar, ana- lyser, kalibreringar, certifieringar och kontroller som den är ackre- diterad för. Laboratorier ackrediteras enligt standarden ISO/IEC 17025.22

Livsmedelsverkets laboratorieverksamhet är i dag ackrediterad inom samtliga områden. Inom vissa områden har Livsmedelsverket flexibel ackreditering. Den totala ackrediterings-kostnaden uppgick år 2008 till knappt 290 tkr och omfattar dels årsavgift och dels kostnader för tekniska bedömare.

SVA är ett ackrediterat laboratorium med ett hundratal ackre- diterade undersökningar.23 Delar av Enheten för virologi, immun- biologi och parasitologi respektive Enheten för kemi, miljö och fodersäkerhet är även godkända av Läkemedelsverket för att utföra läkemedelsstudier i enlighet med den internationella standarden Good Laboratory Practice.24 Underlag har enligt uppgift tagits fram för att certifiera all verksamhet enligt ISO 9001. Ackredi- teringskostnaden uppgår 2008 till totalt 258 tkr och omfattar dels årsavgift och dels kostnader för tekniska bedömare

7.6Den svenska laboratoriemarknaden

Laboratoriemarknaden i Sverige har under senare år genomgått en strukturomvandling som inneburit att mindre laboratorier endera har avvecklats eller köpts upp av internationella företag med resul- tatet att marknaden i dag domineras av ett fåtal stora företag. Detta

22www.swedac.se, Ackreditering.

23en komplett förteckning över ackrediterade analyser, se Statens veterinärmedicinska anstalt (2008) Prislista 2008: Diagnostik och produkter.

24Ibid. Se även www.lakemedelsverket.se

183

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

gäller för såväl laboratoriemarknaden för veterinärmedicinsk dia- gnostik som livsmedelsanalys.

Enligt en marknadsanalys som SVA låtit göra omslöt den svenska marknaden för veterinär-medicinsk diagnostik totalt 215 mkr år 2006. Den totala omslutningen har varit i princip oföränd- rad de senaste åren. På marknaden finns i dag tre huvudaktörer varav SVA är en. Marknaden är uppdelad på olika segment och direkt konkurrens inom landet finns i dag endast när det gäller analyser med stora volymer inom bakteriologi, serologi, parasito- logi, foder och till viss del patologi.25

Enligt en kartläggning av utbudet av ackrediterade laboratorier inom livsmedelsområdet i Sverige, som Livsmedelsverket låt göra, saknas det i dag kompetens inom vissa analytiska områden. Denna brist gäller såväl det kemiska som det mikrobiologiska området. Det minskade antalet laboratorier medför också problem i andra led av analyskedjan, till exempel riskerar långa transportavstånd att försämra kvaliteten på proverna och öka sårbarheten vid kris.

Det råder olika konkurrensförhållanden inom olika segment. Rutindiagnostik och serieanalys samt försäljning av laboratorie- produkter bedrivs i konkurrens med privata laboratorier på funge- rande marknader. De privata laboratorierna erbjuder dock i första hand analystjänster inom områden med stora volymer. Analyser med små volymer förefaller inte vara kommersiellt intressanta och det saknas i princip privata initiativ. Inte heller utveckling och vali- dering av nya analysmetoder är kommersiellt intressant.26 När det gäller kompetensprovningar är Livsmedelsverket den enda leve- rantören på livsmedels- och dricksvattenområdet i Sverige, men det finns flera utländska organisationer med liknande program.

Rutindiagnostikens och serieanalysens betydelse varierar mellan de två myndigheterna. Generellt gäller att rutindiagnostiken är en betydande del av verksamheten vid SVA medan serieanalysen är en mindre del av verksamheten vid Livsmedelsverket. De två myndig- heterna har också olika förhållningssätt till marknaden. Livs- medelsverket hänvisar i första hand till andra laboratorier om pri- vata initiativ finns. SVA har en ambition att konkurrera med andra laboratorier.

25BioReach AB (2008) Veterinärmedicinsk diagnostik i Sverige.

26Exempel på situationer när privata initiativ saknats är införandet av TSE-kontroll i Sverige när endast SVA hade de laboratorieresurser som krävdes för att utveckla de nödvändiga analysmetoderna samt ett nyligt livsmedelsutbrott av shigella när Livsmedelsverket analyserade proverna.

184

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

Den produktion av blodprodukter som SVA bedriver vid Håtunaholm har under perioden 2005–2008 omsatt mellan 6 och 7 mkr per år och uppvisat ett överskott på mellan 0,5 och 1 mkr per år. Cirka 90 procent av produkterna säljs till externa kunder medan resterande 10 procent används internt vid SVA. De största kund- grupperna är landsting samt läkemedels-, livsmedels- och bio- teknikföretag. Betydande delar av produktionen exporteras till Danmark, Norge och Finland samt mindre delar till Schweiz och Tyskland.

7.7Överväganden och förslag

7.7.1Nationellt centrallaboratorium för livsmedelskedjan

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör vara centrallaboratorium och nationellt referenslaboratorium inom livsmedelskedjan.

Skälen för utredningens förslag: Förordning (EG) nr 882/2004 förskriver att laboratorier för den offentliga kontrollen ska uppfylla vissa kvalitetskrav och vara ackrediterade. Vidare föreskrivs att medlemsstaterna ska utse nationella referenslaboratorier med upp- gift att bland annat handleda andra laboratorier, genomföra jäm- förande undersökningar och utveckla nya analysmetoder.

Livsmedelsverket och SVA har i dag ansvaret för de nationella referenslaboratoriefunktionerna inom livsmedelskedjan. Förutom de områden som respektive myndighet ensamt ansvarar för är ansvaret delat mellan de två myndigheterna inom sex områden. Uppgiften som referenslaboratorium är reglerad genom ett antal regeringsbeslut samt i några fall genom förordningar. Samarbetet mellan Livsmedelsverket och SVA kring gemensamma referens- laboratorier regleras genom ett avtal och hanteras praktiskt genom ett antal olika arbetsgrupper.

Utveckling och validering av nya analysmetoder som kan användas inom kontrollen är en central uppgift för både Livs- medelsverket och SVA. Existerande metoder förfinas, metoder utvecklas till multimetoder för att reducera analyskostnader och nya analysmetoder utvecklas för att hantera nya frågeställningar. Denna verksamhet är nära knuten till funktionen som referens- laboratorium och är av relevans för den offentliga kontrollen.

185

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

Metodutveckling förefaller även vara av begränsat kommersiellt intresse och enligt uppgift saknas i dag i princip privata initiativ. Inte heller förefaller svenska universitet i någon större omfattning bedriva utveckling av metoder som är anpassade för kontrollen. Den metodutveckling som bedrivs vid universiteten tenderar att vara fokuserad på andra tekniker, men den utgör likväl ett viktigt komplement till den utveckling som bedrivs vid Livsmedelsverket och SVA. Det är förvisso möjligt att hämta analysmetoder från andra laboratorier i andra länder, men dessa metoder måste likväl valideras innan de används. Det är sålunda i huvudsak endast staten genom Livsmedelsverket och SVA som tar ansvar för utveckling och validering av analysmetoder för den offentliga kontrollen inom livsmedelskedjan.

SVA har ett ansvar för att upprätthålla diagnostisk beredskap för epizootier enligt epizootilagstiftningen. Livsmedelsverket har inget uttalat motsvarande ansvar för diagnostisk beredskap. För- ordning (EG) nr 882/2004 ställer dock krav på att kontrollmyndig- heten ska säkerställa tillgången på laboratoriekapacitet för den offentliga kontrollen. Detta kan ske i egen regi eller via marknaden. Vidare följer av den så kallade ansvarsprincipen (se kapitel 10) att den myndighet som normalt ansvarar för att utföra vissa uppgifter även ansvarar för att utföra dessa vid kris. I linje mede detta har Livsmedelsverket under senare år betydligt stärkt beredskapskapa- citeten. Utredningen bedömer att vissa delar av den nuvarande statliga laboratorieverksamheten är en förutsättning för att upp- rätthålla en god diagnostisk beredskap inom livsmedelskedjan.

Att uteslutande förlita sig på privata initiativ för att tillgodose det för kontrollen fundamentala behovet av att utveckla och vali- dera analysmetoder samt beredskap är förknippat med risker i form av beroende av marknaden och bristande långsiktighet. Detta är skäl som motiverar att det statliga åtagandet ska omfatta viss labo- ratorieverksamhet. Utredningen anser att statens primära uppgift när det gäller laboratorieverksamhet inom livsmedelskedjan ska vara att ta utveckla och validera analysmetoder för den offentliga kontrollen och att utföra andra uppgifter förknippade med funk- tionen som nationellt referenslaboratorium samt för att säkerställa diagnostisk beredskap.

Personalen vid laboratorierna utgör en stor och värdefull resurs. De laborativa enheterna har totalt cirka 360 årsarbetskrafter, varav drygt 110 vid Livsmedelsverket och knappt 250 vid SVA. Det är angeläget att använda denna resurs effektivt. Det står klart att det

186

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

finns delvis parallell och kompletterande kompetens. Vid båda myndigheterna finns laboranter i betydande mängd. De har kun- skaper om ett stort antal mikrobiologiska och kemiska analys- metoder och i flera fall omfattande erfarenhet. Det totala antalet uppgår till cirka 210, varav cirka 50 vid Livsmedelsverket och 160 vid SVA. Därtill finns många experter. Det totala antalet uppgår till drygt 180, varav knappt 60 vid Livsmedelsverket och drygt 120 vid SVA. Inom flera områden finns parallell kompetens, till exempel inom de områden där ansvaret för nationella referenslaboratorier är delat mellan de två myndigheterna. Inom dessa områden är normalt arbetsfördelningen att Livsmedelsverket har kompetens om livs- medel och SVA om foder. Konkreta exempel på parallell kom- petens finns när det gäller zoonotiska smittämnen, till exempel salmonella och campylobakter. Vidare finns områden med kom- pletterande kompetens, till exempel genmodifierade organismer, dioxiner och PCB. Inom nämnda områden är Livsmedelsverket nationellt referenslaboratorium för både livsmedel och foder. Det finns även områden där beröringsytorna mellan de två myndig- heterna är begränsade, till exempel sjukdomar hos djur som inte använd för produktion av livsmedel.

Utredningen anser att personalens kompetens kan användas mer effektivt och vidareutvecklas genom att laboratorieverksamheterna samordnas. Den samlade kompetensen blir bredare och den kritiska massan inom olika sakområden större. Därtill lägger en större per- sonalstyrka grunden för en mer uthållig diagnostisk beredskap vid kris.

Laboratorieverksamhet ställer särskilda krav på lokaler och utrustning. De två myndigheternas laboratorielokalerna är väl till- tagna. På SVA finns ett överskott av lokaler i relation till den egna verksamheten. Det finns enheter med hög nyttjandegrad, men också laboratorietunga enheter med en nyttjandegrad på mellan 50 och 70 procent. Lokaler upplåts också för andra myndigheters verksamhet. Djurhuset nyttjas till exempel till 75 procent av Uppsala universitet och Karolinska sjukhuset. I lokalerna finns också gemensamma laboratorier för SVA och Sveriges lantbruks- universitet (virologi) respektive för SVA och Livsmedelsverket (beredskapsdiagnostik). Möjligheten att förtäta verksamheten har uppmärksammats av SVA. Myndigheten planerar för närvarande en ombyggnad av laboratorielokalerna som kommer att förtäta verk- samheten betydligt. På Livsmedelsverket finns vissa möjligheter att

187

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

förtäta verksamheten, främst vid de kemiska laboratorierna. En mer betydande förtätning förutsätter en ombyggnation av lokalerna.

Säkerhetslaboratorier är särskilt resurskrävande. I dag har både Livsmedelsverket och SVA säkerhetslaboratorier. Myndigheterna har bland annat bakteriologiska säkerhetslaboratorier med delvis överlappande funktion, till exempel när det gäller EHEC. Därtill har de två myndigheterna ett gemensamt säkerhetslaboratorium i SVA:s lokaler.

Utrustningen vid laboratorierna har en inte obetydlig outnyttjad kapacitet. Nyttjandegraden understiger 60 procent för mer än 50 procent av specialutrustningen. Det finns flera tänkbara för- klaringar till den låga nyttjandegraden. En förklaring är att små flö- den leder till överkapacitet. En annan är att kapacitetsmässiga begränsningar på viss utrustning kan skapa flaskhalsar som begrän- sar möjligheten att fullt ut använda annan utrustning. En tredje förklaring är att en viss överkapacitet kan vara motiverad av bered- skapsskäl. Det finns även en inte obetydlig outnyttjad analyskapa- citet.

I detta sammanhang bör noteras att bedömningarna av resurs- utnyttjandet utgår från förutsättningarna att personalstyrkan är lika stor och att verksamheten bedrivs på samma sätt som i dag. Det innebär till exempel att det finns en möjlighet att mer intensivt använda befintliga lokaler och utrustning genom att bedriva arbetet i skift. Enligt uppgift ska skiftgång vara vanligt förekommande vid privatägda laboratorier. Utredningen anser att resurserna i form personal, lokaler och utrustning kan användas mer effektivt genom att laboratorieverksamheterna samordnas.

Det är utredningens uppfattning att resurserna i form av perso- nal, lokaler och utrustning både kan användas mer effektivt. Detta är även en uppfattning som ledningarna för Livsmedelsverket och SVA har framfört till utredningen.

Utredningen har övervägt två organisatoriska alternativ: ett för- djupat samarbete mellan befintliga myndigheter eller en fusion av verksamheterna i en myndighet. Genom att inom en myndighet samla verksamheterna skapas en tydlig beslutsordning för personal, lokaler och utrustning. På sikt möjliggör en fusion vinster genom att reducera parallell kompetens och kapacitet, att skapa större flö- den och därmed underlag för högre kapacitetsutnyttjande av loka- ler och utrustning samt att minska overheadkostnader för admi- nistration, tekniskt stöd, ackreditering, etc. Vidare reduceras beho- vet av vad som framstår som en resurskrävande samverkan mellan

188

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

myndigheterna, exempelvis kring referenslaboratorier. Samtidigt medför givetvis en fusion omedelbara kostnader i form av ombyggnad och tillbyggnad av lokaler, flyttkostnader och drifts- störningar. Sammantaget bedömer utredningen att en fusion av laboratorieverksamheterna i en myndighet är det organisatoriska alternativ som skapar bäst förutsättningar för att realisera den potential till effektivisering som utredningen identifierat.

Sammanfattningsvis anser utredningen att utveckling och vali- dering av nya analysmetoder och andra uppgifter förknippade med funktionen som nationellt referenslaboratorium bör vara statliga uppgifter. Vidare anser utredningen att en fusion av laboratorie- verksamheterna vid Livsmedelsverket och SVA möjliggör bety- dande effektiviseringar. Personalens kompetens kan tas till vara bättre och lokalernas och utrustningens nyttjandegrad kan öka. Därtill följer med en större personalstyrka en större kritisk massa för nationella referenslaboratorier och större uthållighet vid bered- skap.

Utredningen föreslår sålunda att laboratorieverksamheterna vid Livsmedelsverket och SVA överförs till Livsmedelssäkerhets- myndigheten och att den nya myndigheten har som uppgift att vara centrallaboratorium och nationellt referenslaboratorium inom livsmedelskedjan i Sverige. Detta kräver ändringar av de regerings- beslut och förordningar som ligger till grund för de uppdrag som Livsmedelsverket och SVA i dag har som nationellt referens- laboratorium. Därtill bör uppgiften som centrallaboratorium och nationellt referenslaboratorium inom livsmedelskedjan regleras som en uppgift i instruktionen för Livsmedelssäkerhets- myndigheten.

7.7.2Internationell samverkan kring referenslaboratorier

Utredningens förslag: Sverige bör aktivt söka samarbete med andra länder kring nationella referenslaboratorium.

Skälen för utredningens förslag: Enligt förordning (EG) nr 882/2004 kan en medlemsstat utse nationella referenslaboratorier i andra medlemsstater och ett enskilt laboratorium vara referens- laboratorium för mer än en medlemsstat.

Inom ramen för det nordiska samarbetet undersöks enligt upp- gift för närvarande möjligheterna att samarbeta kring nationella

189

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

referenslaboratorier. I fokus står områden med liten verksamhet, där det är särskilt svårt och kostsamt för mindre länder att upprätt- hålla nödvändig kompetens och kapacitet.

Både Livsmedelsverket och SVA har till utredningen framfört uppfattningen att myndighetens uppgift att på många områden vara nationellt referenslaboratorium kräver stora resurser och att det, eftersom inga ytterligare anslag har tillförts för denna uppgift, är svårt att utföra den på ett tillfredställande sätt.

Utredningen anser att Sverige aktivt bör söka samarbete med andra länder, i ett första steg inom Norden, kring nationella refe- renslaboratorium. I linje med detta anser utredningen att reger- ingen bör ge Livsmedelssäkerhetsmyndigheten i särskilt uppdrag att närmare utreda inom vilka områden Sverige kan axla ett ansvar som referenslaboratorium även för andra länder respektive inom vilka områden det kan vara lämpligt att för Sverige utse referensla- boratorium i andra länder.

7.7.3Rutindiagnostiken begränsas

Utredningens förslag: Den produktion av rutindiagnostik som i dag bedrivs i konkurrens på en fungerande privat marknad bör successivt begränsas till områden där särskilda skäl motiverar ett statligt åtagande.

Skälen för utredningens förslag: SVA bedriver i dag en omfattande produktion av rutindiagnostik i meningen valigt före- kommande analyser i företrädesvis stora volymer. År 2007 uppgick SVA:s intäkter från diagnostik till knappt 90 mkr. Detta ska ställas i relation till att den svenska marknaden för veterinärmedicinsk diagnostik bedöms omsätta cirka 215 mkr. Försäljningen av rutin- diagnostik sker i huvudsak i konkurrens på fungerande marknader. De privata laboratorierna erbjuder dock i första hand analystjänster inom områden med stora volymer. Analyser med små volymer förefaller inte vara kommersiellt intressanta och det saknas i prin- cip privata initiativ.

Både Livsmedelsverket och SVA framhåller rutindiagnostikens betydelse för att upprätthålla nödvändig ackreditering. Vidare framhåller SVA att försäljning av analystjänster är ett för staten

190

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

ekonomiskt fördelaktigt sätt att upprätthålla nödvändig kapacitet för diagnostisk beredskap.

När det gäller det senare ska dock noteras att Jordbruksverket är den enskilt största köparen av diagnostiska tjänster. Därtill finansierar Jordbrukverket i vissa fall andra organisationers inköp. Även andra myndigheter är betydande köpare av diagnostiska tjänster från SVA. Betydande delar av SVA:s avgiftsintäkter härrör sålunda från anslag som tilldelats andra myndigheter, vilket för staten som helhet innebär att avgifter från privata köpare endast utgör en mindre del av finansieringen av den diagnostiska bered- skapen.

Det är utredningens generella bedömning att den statliga pro- duktionen av rutindiagnostik kan och bör minska i omfattning. Den definitiva avgränsningen av det statliga åtagandet med avse- ende på rutindiagnostik kräver dock en mer detaljerad analys som ligger bortom uppdraget för föreliggande utredning. Utredningens uppfattning är att den statliga produktionen av rutindiagnostik bör prövas restriktivt i de fall privata initiativ finns i syfte att i möjli- gaste mån undvika statligt intrång på fungerande marknader. Vid denna prövning bör hänsyn dock även tas till rutindiagnostikens betydelse för att upprätthålla nödvändig ackreditering och tillfred- ställande diagnostisk beredskap på ett samhällsekonomiskt försvar- bart sätt. Det kan innebära att det i vissa fall kan vara motiverat att i statlig regi bedriva rutinanalys i konkurrens med privata laborato- rier.

Utredningen anser att regeringen bör ge ett särskilt uppdrag till Livsmedelssäkerhetsmyndigheten att pröva möjligheten och lämp- ligheten att begränsa rutindiagnostik för att undvika statligt intrång på fungerande marknader. I denna prövning bör hänsyn tas till rutindiagnostikens betydelse för upprätthållande av nödvändig ackreditering och diagnostisk beredskap.

7.7.4Försäljningen av laboratorieprodukter upphör

Utredningens förslag: Den försäljning av laboratorieprodukter som i dag bedrivs vid SVA ska upphöra i statlig regi.

Skälen för utredningens förslag: SVA och i mindre utsträckning Livsmedelsverket bedriver produktion och försäljning av vissa labo-

191

Utvecklad laboratorieverksamhet

SOU 2009:8

ratorieprodukter. År 2007 uppgick intäkterna från försäljningen till cirka 2 mkr vid Livsmedelsverket och 14 mkr vid SVA. Denna verksamhet bedrivs ofta i konkurrens med privata aktörer. Det argument som bland annat SVA använder för att motivera försälj- ningen av laboratorieprodukter är att det finns samproduktions- fördelar med annan verksamhet, vilket indikerar att det i första hand bör röra sig om försäljning av överskott. Av den produktion av blodprodukter från häst, nöt, får och höns som SVA i dag bedri- ver säljs cirka 90 procent till externa kunder. Verksamheten har under de senaste åren genererat inte obetydliga överskott. Av den övriga produktionen av laboratorieprodukter säljs cirka 50 procent till externa kunder. Utredningen anser att detta inte kan betraktas som försäljning av överskottsproduktion. Vidare bedömer utred- ningen att försäljningen sker i konkurrens på en fungerande privat marknad.

Utredningen anser mot denna bakgrund att den produktionen och försäljningen av laboratorieprodukter som i dag bedrivs vid SVA bör upphöra i statlig regi. Detta regleras lämpligen genom att i instruktionen för Livsmedelssäkerhetsmyndigheten i enlighet med detta begränsa de varor och tjänster för vilka myndigheten får ta ut avgift.

7.7.5Fortsatt kompetensprovning

Utredningens förslag: Livsmedelssäkerhetsmyndigheten bör bedriva kompetensprovning inom områdena livsmedel och dricksvatten.

Skälen för utredningens förslag: Livsmedelsverket är i dag den enda leverantören i Sverige av kompetensprovning inom områdena livsmedel och dricksvatten. Det finns dock flera utländska organisationer med liknande program. År 2007 uppgick intäkterna från denna verksamhet till cirka 4 mkr. Utredningen anser att kompetensprovning är en verksamhet som ligger i linje med ett uppdrag som referenslaboratorium och att den följaktligen är en uppgift som bör ingå i det statliga åtagandet. Det ska dock beaktas att kombinationen av att bedriva egen analysverksamhet och kom- petensprovning av andra laboratorier rymmer ett potentiellt kon-

192

SOU 2009:8

Utvecklad laboratorieverksamhet

kurrensproblem, då den senare verksamheten ger insyn i verksam- heten vid konkurrerande laboratorier.

Av livsmedelssäkerhetens instruktion bör sålunda framgå att myndigheten får ta ut avgifter för kompetensprovning.

7.7.6Samarbete med Smittskyddsinstitutet

Utredningens förslag: Möjligheterna till samarbete mellan Livsmedelssäkerhetsmyndigheten och Smittskyddsinstitutet kring laboratorieresurser bör undersökas.

Skälen för utredningens förslag: I dag förfogar både SVA och Smittskyddsinstitutet över betydande laboratorieresurser. Utifrån ett statligt helhetsperspektiv är det angeläget att statens olika labo- ratorieverksamheter samordnas för att resurserna ska användas optimalt. Utredningen bedömer att det finns möjligheter att effek- tivare utnyttja de statliga laboratorieresurserna genom ett närmare samarbete mellan Livsmedelssäkerhetsmyndigheten och Smitt- skyddsinstitutet. I detta sammanhang bör noteras att det pågår ett samarbete mellan Livsmedelsverket och SVA samt Totalförsvarets forskningsinstitut och Smittskyddsinstitutet som syftar till att stärka den svenska nationella diagnostiska beredskapen genom att samordna och mer effektivt använda den kompetens och de resur- ser som finns vid myndigheterna. Utredningen anser att detta sam- arbete kan och bör utvecklas.

Utredningen förordar att regeringen ger ett särskilt uppdrag till Livsmedelssäkerhetsmyndigheten och Smittskyddsinstitutet att föreslå åtgärder för att optimera användningen av de två myndig- heternas laboratorieresurser.

193

8 Forskning med hög relevans

I utredningens uppdrag ingår att analysera i vilken utsträckning myn- digheterna bör bedriva forskningsverksamhet, i vilken utsträckning den överlappar med verksamhet vid andra myndigheter eller hög- skolor och universitet samt föreslå hur den kan utvecklas och effektiviseras och i vilken omfattning den bör omstruktureras. I denna analys ska forskningens relevans och kvalitet beaktas.

I kapitlet behandlas i första hand den mer akademiskt orien- terade forskningsverksamheten vid myndigheterna. Laboratorie- verksamhet och riskvärdering hanteras i särskilda kapitel (se kapitel 7och 10).

8.1Forskningsverksamhetens inriktning

8.1.1Livsmedelsverket

Livsmedelsverket ska enligt instruktionen bedriva undersökningar om livsmedel och matvanor samt utföra analyser, utveckla metoder och utföra riskvärderingar på livsmedelsområdet.

I linje med detta uppger Livsmedelsverket att forsknings- och utvecklingsverksamheten primärt är inriktad mot att identifiera nya risker med livsmedel, analys av kemiska och mikrobiologiska ämnen samt utveckling av nya analysmetoder, kostvaneundersökningar, nationella exponeringsanalyser och riskvärderingar samt utveckling av nya metoder för riskvärdering och exponeringsanalys.

Myndigheten anser sig ha vetenskaplig kompetens om livs- medelskvalitet och livsmedelsäkerhet inom följande områden: allergier, antibiotikaresistens, aromämnen, bakterier, drickvatten, eko- logiska livsmedel, genmodifierade organismer, hälsopåståenden, livs- medelstillsatser, kost- och hälsotillskott, makro- och mikronärings- ämnen, material i kontakt med livsmedel, exponering, mögel och mögelgifter, naturliga gifter, nya livsmedel, organiska och oorganiska

195

Forskning med hög leverans

SOU 2009:8

kontaminanter, pesticider, processinducerande ämnen, process- hjälpmedel, radioaktivitet och bestrålning, riskvärderingsmetodik, veterinärmedicinska läkemedel, virus samt nutrition och kostvanor.

Enligt den bibliometriska undersökning som utredningen låtit göra återfinns Livsmedelsverkets vetenskapliga publikationer inom totalt 30 ämnesområden, men med relativt få publikationer i respek- tive område1. Det enda området med fler än tio publikationer under perioden 2003 till 2006 är Food Science and Technology.

Merparten av forsknings- och utvecklingsverksamheten utgörs av undersökningar och tillämpad forskning. Den förteckning över pågående forsknings- och utvecklingsprojekt som Livsmedelsverket ingivit till utredningen innehåller totalt 28 projekt varav myndigheten klassificerar 20 som tillämpad forskning och 8 som utvecklings- arbete. Grundforskning förekommer enligt myndigheten inte och den tillämpade forskningen sker alltid i samarbete med universitet och högskolor.

Livsmedelsverket har när det gäller myndighetens forsknings- och utvecklingsverksamhet i vid bemärkelse framfört att den gör det möjligt att ta fram kunskapsunderlag oberoende av företag och enskilda. Andra skäl som myndigheten framfört är att den krävs för att lösa flera av myndighetsuppgifterna, initiera forskning inom livsmedelsområdet, möjliggöra ett meningsfullt utbyte med forsk- ningsorgan nationellt och internationellt, samt delta i det inter- nationella arbetet, till exempel i riskvärderingsarbetet vid Euro- peiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA).

Livsmedelsverket framhåller som en styrka att myndigheten nationellt har den bredaste kompetensen om livsmedelsrelaterade konsumentsäkerhetsfrågor. För att möta framtida behov utarbetar myndigheten för närvarande en kunskapsstrategi. Exempel på fram- tida prioriterade områden är säkerhetsproblem relaterade till värme-

1 Se Vetenskapsrådet (2008) Bibliometrisk analys av vetenskapliga publikationer vid fem myndigheter med anknytning till livsmedelskedjan. Ämnesområdena är i fallande ordning: Food Science and Technology (10,2), Toxicology (6,8), Analytical Chemistry (5,1), Environmental Sciences (3,6), Biotechnology and Applied Microbiology (3,3), Applied Chemistry (2,7), Endocrinology and Metabolism (2,2), Biochemistry and Molecular Biology (2,1), Microbiology (1,8), Nutrition and Dietetics (1,8), Veterinary Sciences (1,5), Public, Environmental and Occupational Health (1,4), Research and Experimental Medicine (1,3), Biochemical Research Methods (1,2), Pharmacology and Pharmacy (1,0), Genetics and Heredity (0,9), Instruments and Instrumentation (0,8), Biophysics (0,7), Agriculture (0,7), Immunology (0,5), Physiology (0,5), Agronomy (0,5), Gastroenterology and Hepatology (0,3), Cell Biology (0,3), Allergy (0,3), Dentistry (0,2), Infectious Diseases (0,1), Computer Science (0,1), Mathematics (0,1) samt Statistics and Probability (0,1). Den tidskriftsdatabas som Vetenskapsrådet använder (Thomson Reuters) är indelad i totalt 255 ämnesområden.

196

SOU 2009:8

Forskning med hög leverans

inducerade ämnen, naturliga gifter, virus, dricksvatten samt klimat- påverkan.

Myndigheten ser ett behov av att förstärka kompetensen inom bland annat bioinformatik, metaanalyser, matematik, statistik och modellering samt och beteendevetenskap.

8.1.2Statens veterinärmedicinska anstalt

Enligt instruktionen ska SVA bedriva forsknings- och utveck- lingsarbete inom sitt verksamhetsområde. I första hand ska SVA utföra de undersökningar och utredningar som Jordbruksverket begär. Enligt regleringsbrevet är målet att forsknings- och utveck- lingsarbetet ska vara målinriktat, av hög kvalitet och bidra till att uppfylla målen för myndighetens övriga uppgifter och verksam- heter. Det innebär att det i första hand ska lägga grunden till en effektiv diagnostik och beredskap för bekämpning av smittsamma djursjukdomar.

För närvarande bedrivs enligt uppgift forskning och utveckling i första hand om diagnostikutveckling, epidemiologi och övervak- ning av sjukdomar, infektionsbiologi och patogenes, zoonotiska och epizootiska agens, antibiotikaresistens, smittor i kretsloppet, smittor och kontaminanter i foder- och livsmedelskedjan, miljö och vilda djur, djurhälsa, vaccinutveckling samt riskvärdering.

Myndigheterna anser sig ha vetenskaplig kompetens i huvudsak inom följande områden: traditionell mikrobiologi såsom parasito- logi, virologi, bakteriologi inklusive antibiotikaresistens, molekylär mikrobiologi inklusive bioinformatik, patologi, immunologi och pato- genes, smittskydd för specifika djurslag, epizootier och zoonoser, sjukdomar hos vilda djur, foderframställning och foderhygien, epi- zootologi (sanering och kontroll av smittsamma djursjukdomar) samt epidemiologi (sjukdomsövervakning).

Enligt den bibliometriska undersökning som utredningen låtit göra återfinns SVA:s vetenskapliga publikationer inom totalt 45 ämnesområden2. Veterinary science står för knappt hälften

2 Se Vetenskapsrådet (2008) Bibliometrisk analys av vetenskapliga publikationer vid fem myndigheter med anknytning till livsmedelskedjan. Ämnesområdena är i fallande ordning: Veterinary Sciences (58,6), Parasitology (15,1), Microbiology (11,4), Immunology (3,8), Diary and Animal Science Agriculture (3,8), Biotechnology and Applied Microbiology (3,3), Pharmacology and Pharmacy (3,1), Infectious diseases (2,7), Food Science and Technology (2,3), Virology (2,0), Biochemistry and Molecular Biology (2,0), Biochemical Research Methods (2,0), Analytical Chemistry (1,6), Genetics and Heredity (1,6), Zoology (1,3), Environmental Sciences (1,2), Water Resources (0,8), Agricultural Engineering (0,8),

197

Forskning med hög leverans

SOU 2009:8

(46 procent) av publikationerna. Inom Veterinary sciences och Parasitology står SVA för en relativt stor andel av den totala svenska vetenskapliga produktionen, 17 respektive 25 procent.

Forsknings- och utvecklingsverksamheten vid SVA är svår att klassificera. Den förteckning över pågående forsknings- och utveck- lingsprojekt som SVA ingivit till utredningen myndigheten klassifi- cerar innehåller totalt 97 projekt varav mydnigheten klassificerar 2 som grundforskning, 75 som tillämpad forskning, 16 som utveck- lingsarbete, 3 som försöksverksamhet och 1 som utbildning, informa- tion och rådgivning. Enligt de uppgifter som finns registrerade i SVA:s forskningsdatabas avser fler projekt grundforskning jämfört med ingivna förteckningen.

Myndigheten framför flera skäl för att bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet. Nya analysmetoder måste valideras för svenska djurpopulationer och lämpligheten av befintlig och ny meto- dik behöver utvärderas. Nya kunskaper behövs om risker för smitt- spridning och metoder för bekämpning.

De styrkor SVA framhåller är bred kompetens och tillgång till ändamålsenliga laboratorier, integrerad forskning och verksamhet med tillgång till unika undersökningsmaterial3, välutvecklad sam- verkan med universitet och expertmyndigheter kring specialist- kompetens samt tydlig behovsorientering och flexibilitet att snabbt omprioritera verksamhet vid behov. Svagheter är brist på kompe- tens inom vissa ämnesområden såsom bioinformatik, matematik, statistik och modellering, otillräcklig kritisk massa inom vissa områden, brist på basresurser för forskningen samt otillräckligt tvärvetenskapligt perspektiv, till exempel när det gäller djurhälso- problems relevans för livsmedelssäkerhet eller djurskydd samt sam- hällsekonomiska konsekvenser.

I visionen och strategin för 2007–2010 framhåller SVA resistens mot antimikrobiella medel, molekylärbiologisk analys och diag- nostik samt livsmedelsburna zoonoser som prioriterade forsk-

Environmental Engineering (0,8), Energy and Fuels (0,8), Research and Experimental Medicine (0,7), Public, Environmental and Occupational Health (0,7), Ecology (0,5), Tropical Medicine (0,5), Plant Science (0,5), Reproductive Biology (0,5), Spectroscopy (0,5), Soil Science (0,5), Marine and Fresh Water Biology (0,3), Fisheries (0,3), Agronomy (0,3), Toxicology (0,3), Cell Biology (0,3), Entomology (0,3), Pathology (0,3), Evolutionary Biology (0,3), Developmental Biology (0,3), Oncology (0,2), Biodiversity Conservation (0,2), Medical Laboratory Technology (0,2), Urology and Nephrology (0,2), Applied Chemistry (0,1), Respiratory System (0,1), Multidisciplinary Agriculture (0,1) och Multidisciplinary Chemistry (0,1). Den tidskriftsdatabas som Vetenskapsrådet använder (Thomson Reuters) är indelad i totalt 253 ämnesområden.

3 Vid SVA finns bland annat ett antal biobanker.

198

SOU 2009:8

Forskning med hög leverans

ningsområden. Vidare framhålls i forskningsstrategin för myndig- heten, mot bakgrund av globalisering och klimatförändringar, behovet av en ökad samverkan mellan human- och veterinär- medicin4.

8.1.3Jordbrukverket

Instruktionen ger inte något stöd för Jordbruksverket att i egen regi bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet. Vid myndig- heten bedrivs dock viss analysverksamhet, vilken bland annat omfattar statistik om och analyser av produktionen inom jordbruks- och träd- gårdsnäringen samt landsbygdens utveckling.

Däremot ska Jordbruksverket enligt instruktionen finansiera forsk- nings- och utvecklingsverksamhet inom vissa områden. Myndigheten ska lämna stöd till utveckling av djurskyddsfrämjande åtgärder samt stöd till alternativa metoder till djurförsök. Vidare förfogar myndig- heten över medel för försöks- och utvecklingsverksamhet inom miljöområdet samt till uppföljning och utvärdering av åtgärder för landsbygdsutveckling.

Tyngdpunkten på den forsknings- och utvecklingsverksamhet som Jordbruksverket idag finansierar ligger på utvecklingsarbete samt försöks- och rådgivningsverksamhet. Av totalt 202 redovisade projekt klassificerar myndigheten 4 som grundforskning 20 som tillämpad forskning, 27 som utvecklingsarbete, 43 som försöks- verksamhet och 104 som information, utbildning och rådgivning. Projekten omsluter totalt 65 mkr varav cirka tre fjärdedelar avser för- söksverksamhet och rådgivning. Forskningsprojekten följs av Jord- bruksverket men bedrivs av forskare vid universitet och andra forsk- ningsorgan. Nät det gäller andra typer av projekt bedriver Jordbruks- verket dessa i vissa fall i egen regi.

Jordbruksverket har till utredningen framfört att myndigheten ser ett behov av mer tillämpad forskning samt utvecklings- och för- söksverksamhet eftersom den anser att det råder en generell brist på praktisk kunskap. Enligt myndigheten behövs det ständigt ny kunskap om praktiskt genomförbara åtgärder, deras resultat och ekonomiska för- och nackdelar för att inspirera lantbrukare att genomföra förbättringsåtgärder, till exempel inom miljö- och djur- skyddsområdet. För att möta de ökade kraven på utvärdering av poli- tiken framhåller Jordbruksverket särskilt behovet av samhällseko-

4 Statens veterinärmedicinska anstalt (2008) Forsknings- och utvecklingsstrategi 2009–2012.

199

Forskning med hög leverans SOU 2009:8

nomiska analyser inklusive avancerade analys- och prognos- modeller.

8.2Forskningssamverkan

Forsknings- och utvecklingsverksamhet sker ofta i samverkan med forskningsorgan i Sverige och andra länder. Livsmedelverket och SVA har ett regelbundet samarbete med nationella och internat- ionella forskningsorgan.

Livsmedelsverket uppger sig ha ett löpande utbyte med olika universitet och högskolor. Myndighetens experter är opponenter eller medlemmar av betygsnämnder vid examination för doktors- grad, föreläser inom olika kurser om livsmedelssäkerhet samt deltar i forskningsprojekt. Med de vetenskapliga publikationerna under perioden 2003–2006 som utgångspunkt samarbetar Livsmedels- verket med totalt 20 olika forskningsorgan i Sverige. Mest frekvent publikationsmässigt samarbete har Livsmedelsverket med Uppsala universitet (52 procent), Sveriges lantbruksuniversitet (32 pro- cent), Karolinska institutet (17 procent) och Uppsala universitets- sjukhus (17 procent).

Livsmedelsverket har även internationellt forskningssamarbete. Under senare år har arbetet med livsmedelssäkerhet blivit allt mer integrerat inom EU. Ett tiotal av myndighetens medarbetare deltar i arbetet i EFSA:s vetenskapliga paneler och arbetsgrupper. Andra internationella sammanhang där Livsmedelsverket deltar är bland annat Codex Alimentarius och det nordiska samarbetet. Av de vetenskapliga publikationerna är 31 procent publicerade tillsam- mans med forskare verksamma vid organisationer i andra länder. Motsvarande andel för publikationer i Sverige generellt är 49 pro- cent. Mest frekvent är det publikationsmässiga samarbetet med Stor- britannien (12 procent), Danmark (10 procent), Finland (7 procent) och Nederländerna (7 procent).

SVA samverkar regelbundet med andra forskningsorgan. Natio- nellt är Sveriges lantbruksuniversitet, Fakulteten för veterinärmedi- cin och husdjursvetenskap den enskilt viktigaste samarbets- partnern. Även samarbetet med Uppsala universitet uppges vara väl utvecklat, till exempel med Linneaus Center for Bioinformatics som drivs gemensamt av Sveriges lantbruksuniversitet och Uppsala universitet. Samarbetet med universiteten sker enligt SVA inom såväl forskning och forskarutbildning som grundutbildning. Myn-

200

SOU 2009:8

Forskning med hög leverans

dighetens experter är medsökande i forskningsansökningar, hand- ledare för forskarstuderande och deltar som opponenter och med- lemmar i betygsnämnder vid examination för doktorsgrad samt föreläser inom grundutbildningen för läkare och veterinärer. SVA har även vissa gemensamma forskningslaboratorier med Sveriges lant- bruksuniversitet samt en delad forskningstjänst inom bioinformatik med Uppsala universitetet. Andra viktiga nationella samarbets- partners som SVA framhåller är Smittskyddsinstitutet, Stockholms universitet och Kungliga tekniska högskolan samt branschorga- nisationer såsom Svenska Djurhälsovården och Svensk Mjölk. Där- utöver sker samarbete med läkemedelsföretag och bioteknikföre- tag.

Med de gemensamt författade vetenskapliga publikationerna som utgångspunkt samarbetar SVA med totalt 19 olika forsknings- organ i Sverige. Mest frekvent är samarbetet med Sveriges lant- bruksuniversitet och Uppsala universitet med vilka 89 respektive 19 procent av de vetenskapliga artiklarna är samproducerade.

SVA har även internationellt forskningssamarbete. SVA deltar i flera nätverk, varav Club 5 där SVA ingår tillsammans med fyra andra veterinärinstitut, framhålls särskilt. SVA deltar också i inter- nationella forskningsprojekt. År 2007 medverkade SVA i ett tiotal projekt som finansieras via EU. Av de vetenskapliga publikation- erna är drygt 40 procent publicerade tillsammans med forskare verk- samma vid organisationer i andra länder, vilket är i nivå med genom- snittet för svensk forskning. De länder som SVA publikations- mässigt samarbetar mest frekvent med är Storbritannien (8 pro- cent), Danmark (7 procent), Norge (5 procent) och USA (5 pro- cent).

Utifrån den bibliometriska studie som utredningen låtit göra kan konstateras att de fyra studerade myndigheternas bidrag till den totala forskningen i Sverige inom respektive discipliner och ämnesområden, med några få undantag, är begränsat. De undantag som finns är i första hand områdena veterinärvetenskap och para- sitologi inom vilka SVA står för cirka 20 procent av den totala natio- nella vetenskapliga produktionen samt området fiskeri inom vilket Fiskeriverket står för en motsvarande andel. Inom övriga områden är myndigheternas andel begränsad till någon eller några procenten- heter.

Utredningen har genom en skrivelse till relevanta universitet och högskolor kartlagt den svenska forskning som bedrivs inom myndigheternas ansvarsområden. Utredningens analys visar på ett

201

Forskning med hög leverans

SOU 2009:8

antal områden inom vilka forskningen idag är begränsad. Det gäller bland annat livsmedelsforskning utifrån ett konsumentsäkerhets- perspektiv samt djurhälsa när det gäller fisk, särskilt vilt levande fisk och överföring av sjukdomar mellan odlad och vilt levande fisk.5

8.3Organisation och resurser

8.3.1Livsmedelsverket

Forsknings- och utvecklingsverksamheten är organiserad i en sär- skild avdelning. Forskningsavdelningen och utveckling består av en stab och fyra enheter och har cirka 130 medarbetare, varav en tredjedel har doktorsexamen. Avdelningen anser sin viktigaste upp- gift vara att ta fram och bedöma kunskapsunderlag om mikrobio- logiska och kemiska hälsorisker förknippade med livsmedel och dricksvatten. Viss forsknings- och utvecklingsverksamhet bedrivs också vid Nutritionsavdelningen. Den är inriktad mot undersök- ningar och sammanställningar av konsumtionsdata om livsmedel och näringsämnen samt kunskap i frågor om kost och hälsa. Livs- medelsverket har totalt 64 medarbetare med doktorsexamen varav 2 professor och 19 docenter. År 2007 avsatte Livsmedelsverket totalt

10årsarbetskrafter för forskning och utveckling6.

Till stöd i vetenskapliga frågor får myndigheten enligt instruk-

tionen utse externa experter som rådgivare, så kallade vetenskapliga råd. Därtill finns expertgrupper för kost- och hälsofrågor och för pediatrisk nutrition samt en nationell amningskommitté med upp- gift att ge vetenskapligt stöd som underlag för utformning av närings- och kostrekommendationer och vid utarbetande av vägled- ningar.

Forsknings- och utvecklingsverksamhetens grundbemanning finansieras via anslag. Flera av de tillämpade forskningsprojekten finansieras dock genom externa medel. År 2007 uppgick de totala kostnaderna för forskning och utveckling till totalt 5 mkr.7 Under nämnda år erhölls forskningsbidrag om bland annat 0,7 mkr från forskningsrådet Formas, 0,5 mkr från Vinnova och 2,4 mkr från EU.

5Goine, H. (2008) Kartläggning av forsknings- och utvecklingsverksamheten vid Fiskeri- verket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicinska anstalt.

6Statistiska centralbyrån (2008) Forskning och utveckling inom offentlig sektor 2007.

7Ibid.

202

SOU 2009:8

Forskning med hög leverans

8.3.2Statens veterinärmedicinska anstalt

Vid SVA är forskning och utveckling en av fyra huvudprocesser medan den operativa verksamheten är integrerad i linjeorganisa- tionen. Inom myndigheten finns 79 personer med doktorsexamen, vilket motsvarar en femtedel av myndighetens anställda. Av dem med doktorsexamen är 11 professorer och 30 docenter. År 2007 avsattes vid myndigheten totalt 44 årsarbetskrafter för forskning och utveck- ling.8

Utgifterna för forsknings- och utvecklingsverksamheten upp- gick år 2007 totalt till 41 mkr varav 19 mkr finansierades genom anslag och 22 mkr genom externa forskningsbidrag. När forsk- ningsfrågor uppkommer inom verksamheten är enligt uppgift strategin att utifrån pilotstudier och litteraturgenomgångar ansöka om externa forskningsanslag. Trenden under den senaste femårsperioden är att bidragen har ökat i omfattning.

Variationerna mellan olika år är dock betydande. Av bidragen härrör ungefär hälften från svenska statliga myndigheter och hälften från företag och organisationer nationellt och interna- tionellt. Betydande bidragsgivare år 2007 var bland annat forsk- ningsrådet Formas (4,7 mkr), Krisberedskapsmyndigheten (2,0 mkr), Stiftelsen Lantbruksforskning (2,4 mkr), Stiftelsen Svensk Hästforsk- ning (1,3 mkr), EU (3,2 mkr) och The Welcome Trust (1,5 mkr). SVA ger i sin vision uttryck för målsättningen att de externa forsk- ningsanslagen ska fördubblas till år 2010.

8.3.3Jordbruksverket

Jordbruksverket bedriver ingen egen forskningsverksamhet, med reservation för viss analysverksamhet. Likväl har cirka 50 medar- betare doktorsexamen, varav merparten ska vara verksamma inom djur- och växtområdet. Enligt statistiken avsätter Jordbruksverket inte heller några resurser i form av årsarbetskrafter för forskning och utveckling.9

Myndigheten finansierar däremot forsknings- och utvecklings- verksamhet som utförs av olika forskningsorgan. År 2007 uppgick de totala utgifterna för forskning och utveckling till totalt 19 mkr.10 Till detta kommer betydande medel för forskning och

8Statistiska centralbyrån (2008) Forskning och utveckling inom offentlig sektor 2007.

9Ibid.

10Ibid.

203

Forskning med hög leverans

SOU 2009:8

utveckling som myndigheten slussar vidare till andra organisationer. En genomgång av 2007 års regleringsbrev ger vid handen att Jordbruksverket totalt förfogar över medel motsvarande cirka 170 mkr för forskning och utveckling i vid bemärkelse.

De medel för forskning och utveckling som avser livsmedels- kedjan är i första hand de som avsätts för djurskyddsbefrämjande åtgärder, alternativa metoder till djurförsök samt för att jordbruket lättare ska kunna uppfylla miljökvalitetsmålen. År 2008 avsattes 5 mkr för respektive ändamål, det vill säga totalt 10 mkr.

Det finns ingen särskild avdelning eller enhet i organisationen med ansvar för att hantera forsknings- och utvecklingsfrågorna utan han- teringen är en integrerad del av verksamheten inom linjeorganisa- tionen.

Avdelning för djurskydd och hälsa fördelar forskningsmedel till projekt inom områdena djurskyddsbefrämjande åtgärder och alterna- tiva metoder till djurförsök. När det gäller alternativa metoder till djurförsök samarbetar Jordbruksverket med forskningsrådet Formas. Utlysningen av forskningsmedlen och beredningen av ansök- ningarna sker gemensamt. Ansökningarna granskas av Jordbruks- verkets Försöksdjursråd varefter Jordbruksverket respektive Formas fattar beslut om vilka projekt som ska finansieras.11 När det gäller djurskyddsbefrämjande åtgärder bereds ansökningar endera internt av forskningskompetenta handläggare eller av ledamöter i Djur- skyddsrådet varefter Jordbruksverket självständigt fattar tilldel- ningsbeslut.12

Växtavdelningen fördelar medel för försöks- och utvecklings- projekt inom ekologisk produktion inklusive djurhälsa. Efter en intern beredning av ansökningarna sker samråd med en referens- grupp.13 Jordbruksverket fattar sedan beslut om tilldelning av medel.

11Försöksrådet ska bestå av representanter från bl.a. Vetenskapsrådet, Karolinska institutet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Sveriges lantbruksuniversitet, Läkemedelsindustri- föreningen, Etniska nämnderna, Patientorganisationen HSO, Djurskyddet Sverige, Djurens rätt, Veterinärförbundet, Kemikalieinspektionen och Jordbruksverket.

12Djurskyddsrådet ska bland annat bestå av representanter för Sveriges lantbruksuniversitet, Djurens rätt, Djurskydden Sverige, Lantbrukarnas Riksförbund, länsstyrelserna, Sveriges veterinärförbund och Jordbruksverket.

13I referensgruppen ingår representanter för Hushållningssällskapens förbund, Ekologiska lantbrukarna, Lantbrukarnas Riksförbund, Lantbruksuniversitetet, Länsstyrelserna och Gröna Näringens Riksorganisation diskuterar prioriteringar av ansökningar.

204

SOU 2009:8

Forskning med hög leverans

8.4Forskningens produktivitet och kvalitet

För att mäta forskningens produktivitet och kvalitet används bibliometriska mått.14 Enligt den bibliometriska studie som utred- ningen låtit göra publicerade forskarna vid Livsmedelsverket och SVA totalt 102 respektive 321 artiklar (hela publikationer) i inter- nationella vetenskapliga tidskrifter under perioden 2003 till 2006. Det vägda antalet publikationer uppgår till 51,9 respektive 126,9.15

Tabell 8.1 Resurser och produktivitet forskning och utveckling

 

Livsmedelsverket

SVA

Disputerade, antal 2008

64

79

Årsarbetskrafter, mkr 2007

10

44

Utgifter, mkr 2007

 

41

varav: Egen

5

41

Utlagd

0

0

Publikationer, antal hela 2003-2006 (fyra år)

102

321

Publikationer per disputerad och år

0,4

1,0

Publikationer per årsarbetskraft och år

2,6

1,0

Publikationer per mkr och år

5,1

2,0

Publikationer, antal vägda 2003-2006 (fyra år)

51,9

126,9

Publikationer per disputerad och år

0,2

0,4

Publikationer per årsarbetskraft och år

1,3

0,4

Publikationer per mkr och år

2,6

0,8

Källa: Statistiska centralbyrån och Vetenskapsrådet.

Livsmedelsverket har 64 medarbetare med doktorsexamen varav 2 professorer och 19 docenter. Produktiviteten uppgår till 0,4 hela publikationer per disputerad och år respektive 2,6 per årsarbetskraft och år. Per årsarbetskraft är produktiviteten högre än vid de övriga myndigheterna som omfattas av utredningsuppdraget och väl i nivå med vad som normalt betraktas som rimliga kvantitativa mål för produktivitet i forskning vid universitet och andra forsknings- organ.

SVA har 79 medarbetare med doktorsexamen varav 11 pro- fessorer och 30 docenter. Produktiviteten uppgår till en hel pub- likation per disputerad respektive årsarbetskraft och år. Det är i underkant av vad som normalt betraktas som rimliga kvantitativa

14Vetenskapsrådet (2008) Bibliometrisk analys av vetenskapliga publikationer vid fem myn- digheter med anknytning till livsmedelskedjan.

15Vetenskapsrådet (2008) Bibliometrisk analys av vetenskapliga publikationer vid fem myn- digheter med anknytning till livsmedelskedjan.

205

Forskning med hög leverans

SOU 2009:8

mål för produktivitet i forskning vid universitet och andra forsk- ningsorgan.

Vetenskaplig kvalitet kan bedömas utifrån vilken utsträckning vetenskapliga publikationer citeras av andra forskare.16 Nedan redo- visas citeringsgraden för Livsmedelsverket och SVA samt för Sverige och EU.17

Tabell 8.2

Forskningens kvalitet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antal vägda

Citeringsgrad

Topp 10

Topp 1

 

publikationer

 

(Andel)

(Andel)

Livsmedelsverket

51,9

2,24

19,5

7,3

SVA

126,9

1,39

8,4

0,4

Sverige

28 069

1,14

8,7

0,7

EU15

604 417

1,03

7,8

0,7

EU27

653 617

0,99

7,5

0,6

Källa: Vetenskapsrådet.

Citeringsgraden för Livsmedelsverket är dubbelt så hög och för SVA 25 till 35 procentenheter högre än genomsnittet i Sverige och EU. Livsmedelsverket har också en mycket hög andel publikationer med en mycket hög citeringsgrad. Detta indikerar att myndigheternas forskning är av högre kvalitet än genomsnittet i Sverige och EU. (Det globala genomsnittet är 1.)

I detta sammanhang bör det noteras att det råder olika pub- liceringstraditioner inom olika vetenskapliga discipliner, vilket gör att det ibland kan vara missvisande att jämföra den vetenskapliga pro- duktionen inom en disciplin eller vid ett forskningsorgan med ett genomsnitt för forskningen generellt. För att minimera denna risk jämförs myndigheternas största ämnesområden med Sverige och EU.18

16Citeringsgrad korrelerar med kvalitet bedömd med kollegial granskning (peer review). Vetenskapsrådet (2008) Bibliometrisk analys av vetenskapliga publikationer vid fem myndig- heter med anknytning till livsmedelskedjan.

17EU15 avser de stater som var medlemmar i unionen innan anslutningen av tio nya länder den 1 maj 2004. EU27 avser de stater som idag är medlemmar.

18Endast de områden inom vilka myndigheterna under perioden 2003–2006 har publicerat minst 10 vägda publikationer presenteras. Detta är den undre gräns som bedöms vara rimlig för att en jämförelse ska vara trovärdig.

206

SOU 2009:8 Forskning med hög leverans

Tabell 8.3

Forskningens kvalitet, specifika ämnesområden

 

 

 

 

 

 

 

 

Antal

Citeringsgrad

Topp 10

Topp 1

 

vägda

(Index)

(Andel)

(Andel)

 

publikationer

 

 

 

Livsmedelsverket

 

 

 

 

Technology

 

 

 

 

Food Science

10,2

3,10

21,4

11,84

SVA

 

 

 

 

Veterinary Sciences