SOU 2009:76<br>
Betänkande av Utredningen om svenskt rättsväsende<br>
i internationella uppdrag<br>
Stockholm 2009<br>
Svenskt rättsväsende<br>
i internationella uppdrag, <br>
m.m.<br>
<br>
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar <br>
av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av <br>
Regeringskansliets förvaltningsavdelning.<br>
Beställningsadress: <br>
Fritzes kundtjänst<br>
106 47 Stockholm<br>
Orderfax: 08-598 191 91<br>
Ordertel: 08-598 191 90<br>
E-post: order.fritzes@nj.se<br>
Internet: www.fritzes.se<br>
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)<br>
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss.<br>
Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på <br>
http://www.regeringen.se/remiss<br>
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice<br>
Tryckt av Edita Sverige AB<br>
Stockholm 2009<br>
ISBN 978-91-38-23273-6<br>
ISSN 0375-250X<br>
Till statsrådet och chefen för <br>
Justitiedepartementet <br>
Regeringen beslutade den 18 december 2008 att tillkalla en särskild <br>
utredare med uppdrag att utreda dels organisatoriska frågor beträffande <br>
det svenska rättsväsendets deltagande i internationella <br>
uppdrag och insatser, dels jurisdiktionsfrågor relaterade till svensk <br>
civil personals deltagande i sådana sammanhang (dir. 2008:155). <br>
Till särskild utredare förordnades hovrättslagmannen Krister <br>
Thelin. <br>
Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. den <br>
18 december 2008 numera juristen vid Försvarets radioanstalt Ylva <br>
Eriksson (tidigare departementssekreterare i Justitiedepartementet), <br>
polisöverintendenten Jörgen Holmlund, RPS, och folkrättsrådgivaren <br>
Erik Wennerström, UD. Den 9 januari 2009 förordnades experten <br>
vid Domstolsverket Annika Sehlstedt och den 12 januari 2009 chefsåklagaren <br>
Annette von Sydow som experter i utredningen. <br>
Som sekreterare anställdes fr.o.m. den 1 januari 2009 hovrättsassessorn <br>
Karin Kjellgren. <br>
Utredningen har antagit namnet Utredningen om svenskt rättsväsende <br>
i internationella uppdrag. Utredningen överlämnar härmed <br>
betänkandet Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m. <br>
(SOU 2009:76). <br>
Utredningens uppdrag är därmed slutfört. <br>
Arild i augusti 2009 <br>
Krister Thelin <br>
/Karin Kjellgren<br>
<br>
Innehåll <br>
Förkortningar m.m. ............................................................ 13 <br>
Sammanfattning ................................................................ 21 <br>
Summary .......................................................................... 31 <br>
Författningsförslag ............................................................. 43 <br>
1 Förslag till lag (0000:00) om personal i internationella <br>
civila krishanteringsinsatser..................................................... 43 <br>
2 Förslag till lag om ändring i brottsbalken (1962:700) ........... 48 <br>
3 Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen <br>
(1977:1160)............................................................................... 51 <br>
4 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen <br>
(1999:1229)............................................................................... 52 <br>
5 Förslag till förordning (0000:00) om personal i <br>
internationella civila krishanteringsinsatser ........................... 53 <br>
1 Inledning................................................................... 59 <br>
1.1 Uppdraget................................................................................. 59 <br>
1.2 Utredningens arbete ................................................................ 60 <br>
1.3 Disposition av betänkandet..................................................... 61 <br>
5<br>
<br>
Innehåll SOU 2009:76 <br>
Del A Allmänt om internationell verksamhet <br>
2 Internationella insatser på rättsområdet ........................65 <br>
2.1 Den utrikespolitiska bakgrunden ............................................65 <br>
2.2 Allmänt om rättsväsendets internationella uppdrag ..............66 <br>
2.3 Förenta nationerna ...................................................................68 <br>
2.3.1 Civil krishantering ........................................................69 <br>
2.3.2 Utvecklingssamarbete...................................................74 <br>
2.4 Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa............75 <br>
2.4.1 Civil krishantering ........................................................75 <br>
2.5 Europeiska unionen..................................................................78 <br>
2.5.1 Civil krishantering ........................................................78 <br>
2.5.2 Utvecklingssamarbete...................................................84 <br>
2.6 TIPH – en civil krishanteringsinsats.......................................87 <br>
2.7 Internationella tribunaler och domstolar................................88 <br>
2.8 Samverkan mellan internationella aktörer ..............................92 <br>
2.8.1 Allmänt ..........................................................................92 <br>
2.8.2 Särskilt om ILAC..........................................................95 <br>
3 Svenska insatser på rättsområdet .................................97 <br>
3.1 Den inrikespolitiska bakgrunden ............................................97 <br>
3.2 Aktörer med övergripande uppgifter ....................................100 <br>
3.2.1 Regeringskansliet ........................................................100 <br>
3.2.2 Folke Bernadotteakademin.........................................105 <br>
3.2.3 Sida...............................................................................110 <br>
3.2.4 Institutet för utvärdering av internationellt <br>
utvecklingssamarbete..................................................115 <br>
3.2.5 Svenska institutet ........................................................116 <br>
3.3 Myndigheter med verksamhetsinriktade uppgifter..............116 <br>
3.3.1 Domstolsväsendet.......................................................116 <br>
3.3.2 Åklagarväsendet ..........................................................120 <br>
3.3.3 Polisväsendet ...............................................................122 <br>
3.3.4 Kriminalvården............................................................128 <br>
3.3.5 Andra myndigheter.....................................................131 <br>
6<br>
<br>
SOU 2009:76 Innehåll <br>
3.4 Övriga aktörer........................................................................ 132 <br>
3.4.1 Advokatkåren.............................................................. 132 <br>
3.4.2 Akademiska institutioner samt icke-statliga <br>
organisationer ............................................................. 135 <br>
3.5 Samverkan............................................................................... 141 <br>
4 Andra myndigheter med internationell verksamhet....... 143 <br>
4.1 Inledning................................................................................. 143 <br>
4.2 Försvarsmakten...................................................................... 143 <br>
4.3 Sida.......................................................................................... 144 <br>
4.4 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap .................. 145 <br>
4.5 Kustbevakningen.................................................................... 146 <br>
4.6 Lantmäteriet ........................................................................... 147 <br>
4.7 Migrationsverket.................................................................... 147 <br>
4.8 Skatteverket............................................................................ 147 <br>
4.9 Tullverket ............................................................................... 148 <br>
4.10 Övriga ..................................................................................... 148 <br>
5 Andra länder............................................................ 149 <br>
5.1 Inledning................................................................................. 149 <br>
5.2 Danmark................................................................................. 150 <br>
5.3 Finland.................................................................................... 152 <br>
5.4 Norge...................................................................................... 154 <br>
5.5 Tyskland ................................................................................. 156 <br>
5.6 Kanada .................................................................................... 157 <br>
5.7 USA ........................................................................................ 158 <br>
7<br>
<br>
Innehåll SOU 2009:76 <br>
Del B Överväganden och förslag <br>
6 Svenskar i internationella organisationer .....................161 <br>
6.1 Inledning.................................................................................161 <br>
6.2 Nuvarande ordning ................................................................161 <br>
6.2.1 Rekrytering till befattningar inom FN och OSSE....161 <br>
6.2.2 Rekrytering till befattningar inom EU ......................162 <br>
6.3 Överväganden och förslag .....................................................164 <br>
6.3.1 Principiella frågor........................................................164 <br>
6.3.2 Behov av nationella strategier.....................................166 <br>
6.3.3 Prioriterade befattningar ............................................167 <br>
6.3.4 Hanteringen inom Regeringskansliet ........................168 <br>
6.3.5 Praktiska frågor...........................................................169 <br>
7 Organisatoriska frågor ...............................................173 <br>
7.1 Inledning.................................................................................173 <br>
7.2 Tidigare utredningar m.m. .....................................................174 <br>
7.2.1 Civil krishantering ......................................................174 <br>
7.2.2 Utvecklingssamarbete.................................................175 <br>
7.2.3 Särskilt om departementspromemorian Domare <br>
och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1)...176 <br>
7.2.4 Särskilt om Veteransoldatutredningens <br>
betänkanden En svensk veteranpolitik, del 1 <br>
och 2 (SOU 2007:77 och 2008:91) ............................178 <br>
7.3 Överväganden och förslag .....................................................179 <br>
7.3.1 En nationell helhetssyn...............................................179 <br>
7.3.2 Styrning .......................................................................183 <br>
7.3.3 Prioriterade uppdrag ...................................................186 <br>
7.3.4 Samspel mellan internationella uppdragsformer .......189 <br>
7.3.5 Centrala stödfunktioner .............................................191 <br>
7.3.6 Ett nationellt råd .........................................................194 <br>
7.3.7 Samverkan med andra aktörer ....................................195 <br>
7.3.8 Ett nationellt nätverk..................................................198 <br>
7.3.9 Nordisk samverkan.....................................................200 <br>
7.3.10 Anställningsmyndighet...............................................201 <br>
7.3.11 Rekrytering..................................................................204 <br>
8<br>
<br>
SOU 2009:76 Innehåll <br>
7.3.12 Rekryteringsunderlag ................................................. 206 <br>
7.3.13 Rekryteringsförfarande vid domar- och <br>
åklagartjänster ............................................................. 210 <br>
7.3.14 Särskilt om rekrytering till EU:s civila <br>
krishanteringsinsatser................................................. 212 <br>
7.3.15 Anhörigfrågor ............................................................. 213 <br>
7.3.16 Jämställdhetsfrågor..................................................... 215 <br>
7.3.17 Insatsfrekvens ............................................................. 218 <br>
7.3.18 Ledighet....................................................................... 221 <br>
7.3.19 Ersättare – domare och åklagare ................................ 222 <br>
7.3.20 Kvalitetssäkring .......................................................... 224 <br>
7.3.21 Meritvärdering m.m.................................................... 226 <br>
7.3.22 Information................................................................. 231 <br>
7.3.23 Utbildning................................................................... 233 <br>
7.3.24 Utrustning och logistik .............................................. 238 <br>
7.3.25 Jour .............................................................................. 240 <br>
7.3.26 Uppföljning................................................................. 241 <br>
8 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m........................ 245 <br>
8.1 Inledning................................................................................. 245 <br>
8.2 Risk för ohälsa........................................................................ 246 <br>
8.3 Nuvarande ordning ................................................................ 248 <br>
8.3.1 Allmänt........................................................................ 248 <br>
8.3.2 Allmänna regler........................................................... 249 <br>
8.3.3 Särskilda regler ............................................................ 251 <br>
8.3.4 Avtalslösningar ........................................................... 255 <br>
8.4 Tidigare lagstiftningsärenden ................................................ 259 <br>
8.4.1 Bakgrund ..................................................................... 259 <br>
8.4.2 Departementspromemorian Domare och åklagare <br>
i internationella insatser (Ds 2002:1) ........................ 260 <br>
8.4.3 Veteransoldatutredningens betänkanden <br>
En svensk veteranpolitik, del 1 och 2 <br>
(SOU 2007:77 och 2008:91) ...................................... 262 <br>
8.5 Överväganden och förslag..................................................... 265 <br>
8.5.1 Behovet av en författningsreglering .......................... 265 <br>
8.5.2 Formerna för författningsreglering........................... 267 <br>
8.5.3 Personalkategorier som primärt bör omfattas av <br>
författningsregleringen............................................... 269 <br>
9<br>
<br>
Innehåll SOU 2009:76 <br>
8.5.4 Andra personalkategorier ...........................................272 <br>
8.5.5 Övrigt ..........................................................................274 <br>
8.5.6 Ikraftträdande m.m. ....................................................275 <br>
9 Straffrättslig jurisdiktion............................................277 <br>
9.1 Inledning.................................................................................277 <br>
9.2 Den folkrättsliga bakgrunden................................................278 <br>
9.2.1 Allmänt ........................................................................278 <br>
9.2.2 Jurisdiktionsprinciper .................................................279 <br>
9.2.3 Dubbel straffbarhet.....................................................281 <br>
9.2.4 Immunitet....................................................................282 <br>
9.2.5 Statusavtal....................................................................283 <br>
9.2.6 FN:s hantering av frågor om straffrättsligt ansvar <br>
för personal i FN:s fredsbevarande insatser ..............287 <br>
9.3 Gällande rätt ...........................................................................290 <br>
9.3.1 Undantag från kravet på dubbel straffbarhet ............290 <br>
9.3.2 Krav på åtalsförordnande............................................295 <br>
9.3.3 Immunitet....................................................................296 <br>
9.4 Tidigare lagstiftningsärenden ................................................296 <br>
9.4.1 Departementspromemorian Domare och åklagare <br>
i internationella insatser (Ds 2002:1).........................297 <br>
9.4.2 Internationella straffrättsutredningens <br>
betänkande Internationella brott och svensk <br>
jurisdiktion (SOU 2002:98) .......................................297 <br>
9.5 Överväganden och förslag .....................................................299 <br>
9.5.1 Behovet av en utvidgning av svensk straffrättslig <br>
jurisdiktion ..................................................................299 <br>
9.5.2 Personalkategorier ......................................................302 <br>
9.5.3 Brott som avses ...........................................................306 <br>
9.5.4 Krav på åtalsförordnande............................................307 <br>
9.5.5 Behov av förändring av materiell straffrättslig <br>
lagstiftning...................................................................308 <br>
10<br>
<br>
SOU 2009:76 Innehåll <br>
10 Kostnads- och konsekvensanalys................................ 313 <br>
10.1 Ekonomiska konsekvenser .................................................... 313 <br>
10.1.1 Allmänt........................................................................ 313 <br>
10.1.2 Kostnader för förstärkt kapacitet i Sverige – <br>
”plattformskostnader”................................................ 314 <br>
10.1.3 Kostnader för deltagande i internationella civila <br>
krishanteringsinsatser................................................. 314 <br>
10.2 Konsekvenser i övrigt ............................................................ 315 <br>
Del C Författningskommentarer <br>
11 Författningskommentarer .......................................... 319 <br>
11.1 Förslaget till lag (0000:00) om personal i internationella <br>
civila krishanteringsinsatser................................................... 319 <br>
11.2 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken ......................... 331 <br>
11.3 Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen <br>
(1977:1160)............................................................................. 334 <br>
11.4 Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen <br>
(1999:1229)............................................................................. 334 <br>
Bilaga <br>
Kommittédirektiv 2008:155............................................................ 335 <br>
11<br>
<br>
Innehåll SOU 2009:76 <br>
12<br>
<br>
Förkortningar m.m. <br>
AFDEM The African Civilian Standby Roster for <br>
Humanitarian and Peace-building Missions <br>
AFL Lag (1962:381) om allmän försäkring <br>
AFS Arbetsmiljöverkets författningssamling <br>
AIDCO EuropeAid Co-Operation Office <br>
ALA Asia and Latin America <br>
ALFA Allmänt löne- och förmånsavtal <br>
art. artikel <br>
AU Afrikanska Unionen <br>
AuG Advokater utan gränser <br>
AVA Affärsverksavtalet <br>
BBE Bilaterala Biträdande Experter <br>
CARDS Community Assistance to Reconstruction, <br>
Development and Stabilisation <br>
CCBE Council of the Bars and Law Societies of the <br>
European Union <br>
CDI Commitment to Development Index <br>
CEEBA Chief Executives of European Bar Associations <br>
CIJL Centre for the Independence of Judges and <br>
Lawyers <br>
CIVCOM The Committee for Civilian Aspects of Crisis <br>
Management <br>
CPCC Civilian Planning and Conduct Capability <br>
13<br>
<br>
Förkortningar m.m. SOU 2009:76 <br>
CRC Civilian Response Corps <br>
CRT Civilian Response Teams <br>
CV Curriculum Vitae <br>
Danida Danish International Development Assistance <br>
DCI Development Cooperation Instrument <br>
DIIS Danish Institute for International Studies <br>
DPKO Department of Peacekeeping Operations <br>
Ds Departementsserien <br>
DV Domstolsverket <br>
EBM Ekobrottsmyndigheten <br>
ECCC Extraordinary Chambers in the Courts of <br>
Cambodia <br>
EES Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet <br>
EG Europeiska gemenskapen <br>
ENPI European Neighbourhood Partnership <br>
Instrument <br>
ESFP Europeisk säkerhets- och försvarspolitik <br>
ESK Europeiska säkerhetskonferensen <br>
ESS Europeiska säkerhetsstrategin <br>
EU Europeiska unionen <br>
EUF Europeiska Utvecklingsfonden <br>
Eurojust European Judical Cooperation Unit <br>
EuropeAid EuropeAid Co-Operation Office <br>
Europol European Police Office <br>
FBA Folke Bernadotteakademin <br>
FN Förenta Nationerna <br>
FoP Förordning (1999:1155) om Polisens <br>
utlandsstyrka <br>
14<br>
<br>
SOU 2009:76 Förkortningar m.m. <br>
Frontex European Agency for the Management of <br>
Operational Cooperation at the External <br>
Borders of the Member States of the European <br>
Union <br>
Fö Försvarsdepartementet <br>
GOB Grov Organiserad Brottslighet <br>
GUSP Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik <br>
IBA International Bar Association <br>
ICC International Criminal Court <br>
ICJ International Commission of Jurists <br>
ICJ International Court of Justice <br>
ICJ-S Svenska avdelningen av Internationella <br>
juristkommissionen <br>
ICTR International Criminal Tribunal for Rwanda <br>
ICTY International Criminal Tribunal for the former <br>
Yugoslavia <br>
IHB Internationale Humanitaere Beredskab <br>
IHF Internationella Helsingforsfederationen <br>
IKFF Internationella Kvinnoförbundet för Fred och <br>
Frihet <br>
ILAC The International Legal Assistance Consortium <br>
IPA Instrument for Pre-accession Assistance <br>
IPDC International Police Development Course <br>
ISAM Enheten för internationell samordning <br>
(enhet inom Rikspolisstyrelsen) <br>
Ispa Instrument for Structural Policy for <br>
Pre- Accession <br>
IT informationsteknologi <br>
JPO Junior Professional Officer <br>
Krus Kompetensrådet för utveckling i staten <br>
15<br>
<br>
Förkortningar m.m. SOU 2009:76 <br>
KUR Kommittén för utvecklingssamarbete på <br>
rättsområdet <br>
KUSP Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik <br>
LAF Lag (1976:380) om arbetsskadeförsäkring <br>
LAS Lag (1982:80) om anställningsskydd <br>
LBK lovbekendtgörelse <br>
LSP Lag (1977:265) om statligt personskadeskydd <br>
LuF Lag (1999:568) om utlandsstyrkan inom <br>
Försvarsmakten <br>
Meda Euro-Mediterranean Partnership <br>
MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap <br>
NATO North Atlantic Treaty Organization <br>
NGO Non-Governmental Organization <br>
NORDEM The Norwegian Resource Bank for Democracy <br>
and Human Rights <br>
NRC The Norwegian Refugee Council <br>
ODIHR Office for Democratic Institutions and Human <br>
Rights <br>
OHR Office of High Representative <br>
OROLSI Office of Rule of Law and Security Institutions <br>
OSS Oberoende Staters Samvälde <br>
OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i <br>
Europa <br>
par. paragraph <br>
PCA Permanent Court of Arbitration <br>
PFF Partnerskap för fred <br>
PGU Sveriges politik för global utveckling <br>
Phare Pologne-Hongrie: Actions pour la <br>
Reconversion Économique <br>
PLO Palestine Liberation Organization <br>
16<br>
<br>
SOU 2009:76 Förkortningar m.m. <br>
Prop. Proposition <br>
PSA Avtal om ersättning vid personskada <br>
PTE Potentiellt traumatisk händelse (Potentially <br>
traumatic event) <br>
REACT Rapid Expert Assistance and Cooperation <br>
Teams <br>
RedR-IHE Registered Engineers for Disaster Relief and <br>
the International Health Exchange <br>
RIF Rådet för rättsväsendets <br>
informationsförsörjning <br>
RiR Riksrevisionen <br>
RKC Rikskommunikationscentralen <br>
RP-rd Regeringens proposition till riksdagen (Finland) <br>
RPS Rikspolisstyrelsen <br>
RWI Raoul Wallenberg Institute of Human Rights <br>
and Humanitarian Law <br>
RÅ Riksåklagaren <br>
R2P Responsibility to protect <br>
Saco Sveriges akademikers centralorganisation <br>
SADEV Swedish Agency for Development Evaluation <br>
(Institutet för utvärdering av internationellt <br>
utvecklingssamarbete) <br>
SAFDEM Southern African civilian standby roster for <br>
Humanitarian Relief and Peacekeeping Missions <br>
Sapard Special Accession Programme for Agriculture <br>
and Rural Development <br>
SARC Special Assistant to the Resident Coordinator <br>
SEKO Facket för Service och Kommunikation <br>
SHK Svenska Helsingforskommittén för Mänskliga <br>
rättigheter <br>
17<br>
<br>
Förkortningar m.m. SOU 2009:76 <br>
Sida Styrelsen för internationellt <br>
utvecklingssamarbete <br>
SILD Swedish Institute for Legal Development <br>
Skr. Skrivelse <br>
SMR Norsk Senter for menneskerettigheter <br>
SPG Sida Procurement Guidelines <br>
SPV Statens pensionsverk <br>
SSR Säkerhetssektorreform <br>
St.meld. Stortingsmelding (Norge) <br>
Swedint Swedish Armed Forces International Centre <br>
SWERA Swedish Refugee Aid <br>
SÄPO Säkerhetspolisen <br>
Tacis Technical Assistance to the Commonwealth of <br>
Independant States <br>
TAIEX Technical Assistance Information Exchange <br>
Unit <br>
TCO Tjänstemännens Centralorganisation <br>
TGL-S Avtal om statens tjänstegrupplivförsäkring <br>
TIPH Temporary International Presence in Hebron <br>
UD Utrikesdepartementet <br>
UN United Nations <br>
UNFICYP United Nations Forces In Cyprus <br>
UNHCR United Nations High Commissioner for <br>
Refugees <br>
UNIFEM United Nations Development Fund for Women <br>
UNMIK United Nations Interim Administration <br>
Mission in Kosovo <br>
UNMIL United Nations Mission in Liberia <br>
UNPCC United Nations Police Commanders Course <br>
18<br>
<br>
SOU 2009:76 Förkortningar m.m. <br>
19 <br>
UNPOC United Nations Police Officers Course <br>
UNPriPOC United Nations Prison and Probation Officer <br>
Course <br>
UNTSO United Nations Truce Supervision Organization<br>
URA Avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för <br>
anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands <br>
USAID United States Agency for International <br>
Development <br>
UVA Avtal om utlandstjänstgöring <br>
WCO World Customs Organization <br>
ZIF Zentrum für Internationale Friedenseinsätze <br>
(Tyskland)<br>
<br>
Sammanfattning <br>
Utredningen har haft i uppdrag att förbättra förutsättningarna för <br>
svenskt rättsväsende att delta i internationella uppdrag, för att på <br>
det sättet bidra till Sveriges dokumenterade engagemang när det <br>
gäller civil krishantering och internationellt utvecklingssamarbete. <br>
Civil krishantering, inom framför allt FN:s och EU:s ram, syftar till <br>
att bygga upp eller återställa civila samhällsfunktioner i olika kris och <br>
konfliktsituationer, en verksamhet som blivit allt viktigare efter <br>
kalla krigets slut och mot bakgrund av erfarenheterna från bl.a. konflikterna <br>
på Balkan. Internationellt utvecklingssamarbete sker inom <br>
de olika länderprogram och efter prioriteringar som Sida på regeringens <br>
uppdrag sedan länge svarar för. Utvecklingssamarbetet kan även <br>
finansieras genom EU. <br>
En uppbyggnad av ett i alla hänseenden fungerande rättsväsende <br>
är nödvändig för att krisdrabbade samhällen ska kunna utvecklas i <br>
positiv riktning. Efterfrågan från bl.a. FN och EU på personal inom <br>
rättsområdet till internationella fredsfrämjande insatser och internationellt <br>
utvecklingssamarbete har under senare år ökat markant. <br>
Ett deltagande i internationell verksamhet ger rättsväsendet, dvs. <br>
framför allt domstolsväsendet, åklagare och polis samt kriminalvården<br>
, en möjlighet att också förvärva kunskap och erfarenhet som <br>
kan nyttiggöras i den egna nationella verksamheten. <br>
Regeringens ambitioner vad gäller insatser på rättsområdet <br>
kommer till uttryck i olika strategi- och måldokument. Utredningen <br>
lämnar i betänkandet förslag på hur rättsväsendets olika delar ska <br>
kunna stärkas var för sig men även inbördes i sitt internationella deltagande<br>
. Rättsväsendet sätts också in i ett vidare sammanhang, där <br>
samverkan med övriga svenska och internationella aktörer inom <br>
rättsområdet, det övriga civila samhället men även militär verksamhet <br>
framhålls. <br>
Vid utvecklande av formerna för det internationella deltagandet <br>
föreslås att särskild hänsyn tas till behovet av enhetlighet och effektivi21<br>
<br>
Sammanfattning SOU 2009:76 <br>
tet, liksom till önskvärda synergieffekter. Samordning inom Regeringskansliet <br>
och mellan rättsväsendets olika delar, liksom Folke <br>
Bernadotteakademins sammanhållande roll, betonas. Enligt utredningen <br>
bör även Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, med <br>
sin välrenommerade internationella erfarenhet, ges en viktig roll i sammanhanget. <br>
Utredningen lyfter i sina överväganden och förslag särskilt fram <br>
fyra områden, nämligen <br>
• hur antalet svenskar på relevanta befattningar i internationella <br>
organisationer allmänt ska kunna öka, <br>
• organisatoriska frågor, <br>
• arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. samt <br>
• frågor rörande straffrättslig jurisdiktion över internationellt <br>
verksam personal. <br>
I det organisatoriska sammanhanget behandlas domare och åklagare <br>
särskilt. Anledningen härtill är dels den speciella ställning som dessa <br>
yrkesgrupper har, framför allt domarnas konstitutionella särställning<br>
, dels att utredningen finner att många av frågorna redan hanteras <br>
på ett tillfredsställande sätt för polisers och kriminalvårdares del. Inte <br>
minst polisen har en mångårig erfarenhet av internationella insatser <br>
vilka för det mesta speglas i en väl utbyggd organisation. <br>
Utredningens överväganden och förslag bör ses mot bakgrund <br>
av Sveriges politik för global utveckling och andra gällande nationella <br>
och internationella styrdokument på området. <br>
Svenskar i internationella organisationer <br>
För att Sverige ska kunna påverka utformningen och uppföljningen <br>
av internationell verksamhet, men också för att Sverige ska nå <br>
framgång vid rekrytering till internationella uppdrag, krävs svensk <br>
närvaro på relevanta befattningar i internationella organisationer. <br>
I dag är Sverige, enligt utredningens mening, inte tillräckligt <br>
representerat på ledande befattningar inom sådana organisationer i <br>
förhållande till de relativt stora svenska ekonomiska, personella och <br>
materiella bidragen till främst internationell freds- och säkerhetsfrämjande <br>
verksamhet. Sverige bör därför sträva efter att få fler <br>
svenskar på relevanta befattningar inom bl.a. FN och EU. För att <br>
22<br>
<br>
SOU 2009:76 Sammanfattning <br>
åstadkomma en god närvaro på lång sikt bör denna strävan avse <br>
tjänster på alla nivåer. Ett sätt att uppnå detta mål kan vara att i <br>
större utsträckning än för närvarande villkora de ekonomiska, <br>
personella och materiella bidragen. <br>
Sverige bör i nationella strategier på regerings- respektive <br>
myndighetsnivå tydliggöra vilka områden som Sverige vill prioritera <br>
och inom vilka vi har bäst kompetens. Satsningar bör koncentreras <br>
till de enskilda kandidater som har reella förutsättningar <br>
att nå framgång. Sverige bör därvid särskilt satsa på att öka antalet <br>
svenskar inom de internationella organisationernas institutioner <br>
samt EU:s tillsynsmyndigheter. Satsningar bör inte endast avse <br>
traditionella sakområden utan även exempelvis administrativa <br>
befattningar. Inom EU bör ett stort antal nationella experter eftersträvas, <br>
däribland inom Rådssekretariatet. <br>
En framgångsrik internationell rekrytering förutsätter dels en <br>
förbättrad koordination inom Regeringskansliet, dels att personalresurser <br>
avdelas inom Regeringskansliet för arbetet med rekryteringsfrågor. <br>
Dessutom krävs ofta omfattande aktivitet, framsynthet <br>
och lobbyverksamhet. Kandidaterna måste också uppmuntras att <br>
tillåta sig att ”ta plats”. Intervjuträning samt ämnes- och landskunskap <br>
bör därför erbjudas av exempelvis den nyinrättade myndigheten <br>
Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus) eller av UD. <br>
En förutsättning för att lämpliga kandidater ska intressera sig för <br>
internationella uppdrag är vidare att sådan erfarenhet tillmäts ett <br>
betydande nationellt meritvärde, vilket bör avspeglas i karriärmöjligheter <br>
och lönesättning. <br>
Organisatoriska frågor <br>
I Sverige är ett relativt stort antal aktörer för närvarande involverade <br>
i administrationen och genomförandet av internationella uppdrag. <br>
Deltagande i civila krishanteringsinsatser berör exempelvis i <br>
betydande utsträckning såväl Justitie- och Utrikesdepartementet <br>
som Försvarsdepartementet. En förutsättning för att ett stort antal <br>
svenska aktörer ska kunna vara delaktiga i internationella uppdrag <br>
på rättsområdet är emellertid att det finns en välgrundad helhetssyn <br>
på verksamheten. Detta kräver en nära samordning mellan berörda <br>
fackdepartement – främst Justitie- och Utrikesdepartementet – och <br>
övriga aktörer samt en tydlig styrning av den internationella verksamheten <br>
inom domstolsväsendet och rättsväsendets myndigheter. <br>
23<br>
<br>
Sammanfattning SOU 2009:76 <br>
I den mån ordningen med gemensamberedning inom Regeringskansliet <br>
inte visar sig fullgod, bör det enligt utredningen övervägas, <br>
att inom Statsrådsberedningen inrätta en funktion med uppgift att <br>
säkerställa att styrningen inom Regeringskansliet på detta område <br>
blir enhetlig och konsekvent. <br>
Åklagarmyndigheten, som i dag endast sporadiskt deltar i internationell <br>
verksamhet utöver kärnverksamheten, dvs. brottsutredningar <br>
på skilda nivåer, bör i ökad utsträckning delta i civila krishanteringsinsatser <br>
och utvecklingssamarbete. Regeringen bör i <br>
större utsträckning än i dag utnyttja instruktioner, regleringsbrev <br>
och andra styrinstrument för att leda rättsväsendets internationella <br>
verksamhet. Styrdokumenten avseende Sveriges Domstolar (Domstolsverket), <br>
Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen och Kriminalvården <br>
bör i tillämpliga delar vara likalydande. Det bör tydligt framgå <br>
vilka internationella uppdrag myndigheterna förväntas ha beredskap <br>
att arbeta med. Rättsväsendets olika delar bör, å sin sida, själva <br>
formulera strategier och inriktningsdokument där verksamheten <br>
ytterligare konkretiseras. <br>
All svensk internationell verksamhet sker mot bakgrund av <br>
Sveriges internationella åtaganden och utifrån behov och efterfrågan <br>
som från tid till annan gör sig gällande. För att största <br>
möjliga synergieffekter ska uppnås bör de svenska ansträngningarna, <br>
där det är möjligt, dock koncentreras till mer sammanhållna <br>
insatser. Inom dessa ramar bör uppdrag prioriteras som också kan <br>
tillföra de svenska myndigheternas kärnverksamheter erfarenhet <br>
och information. Detsamma gäller kunskapsområden där Sverige <br>
kan anses ha särskilda försteg. Regioner som ligger geografiskt och <br>
rättskulturellt nära bör också, om möjligt, ges prioritet. Fokus bör <br>
inte endast ligga på straffrättsligt samarbete utan också i hög grad <br>
på konstitutionell rätt samt civil- och förvaltningsrätt. Ett ökat <br>
samspel mellan krishantering och utvecklingssamarbete – liksom <br>
med andra internationella uppdragsformer – bör eftersträvas. Det <br>
är önskvärt att det inom rättsväsendets olika delar finns en <br>
kompetens och beredskap inom såväl civil krishantering som utvecklingssamarbete. <br>
I dag finns centrala stödfunktioner vid Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen <br>
och Kriminalvården för administration av internationella <br>
uppdrag. En liknande stödfunktion bör inrättas också vid <br>
Åklagarmyndigheten. Till Domstolsverkets centrala stödfunktion <br>
finns knuten en särskild referensgrupp. Det är lämpligt att även de <br>
centrala stödfunktionerna vid Åklagarmyndigheten och Kriminal24<br>
<br>
SOU 2009:76 Sammanfattning <br>
vården i sin tur kan stödjas av referensgrupper eller motsvarande <br>
funktioner. <br>
För att tillgodose samordning inom rättsväsendet och med <br>
andra internationella aktörer bör ett rättsväsendets råd för internationella <br>
uppdrag inrättas med företrädare för rättsväsendets <br>
olika delar, Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet, Folke <br>
Bernadotteakademin och Sida. Justitiedepartementet bör leda rådets <br>
arbete. Rådet bör – mot bakgrund av Sveriges nationella strategi – <br>
utforma en helhetssyn angående rättsväsendets deltagande i internationella <br>
uppdrag, ange prioriterade områden samt beakta det nödvändiga <br>
samspelet mellan civil krishantering och utvecklingssamarbete. <br>
Rättsväsendet bör eftersträva en ökad samverkan med andra <br>
svenska internationella aktörer, däribland Sida, advokatkåren, ickestatliga <br>
organisationer och Försvarsmakten. Myndigheter och organisationer <br>
som deltar i civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete <br>
bör vidare bilda ett nationellt nätverk. Mot bakgrund av <br>
Folke Bernadotteakademins sammanhållande roll inom sitt verksamhetsområde, <br>
bör akademin ges i uppdrag att vara sammanhållande och <br>
ledande för nätverket och dess verksamhet. Folke Bernadotteakademin <br>
bör dessutom kunna utgöra en samordnande och företrädande <br>
funktion för svensk del vid en framtida ökad och önskvärd <br>
nordisk samverkan. <br>
I fråga om civila krishanteringsinsatser bör utsändande myndighet <br>
också vara anställningsmyndighet. Vid deltagande i utvecklingssamarbete <br>
bör i regel ingen ändring göras i anställningsförhållandet. <br>
På grund av risken för förtroendeskadlighet är det inte lämpligt att <br>
personer inom rättsväsendet bildar egna bolag för att delta i <br>
utvecklingssamarbete. Personal som sekonderas (i motsats till att få <br>
sitt uppdrag direkt från exempelvis FN eller EU) till internationella <br>
tribunaler och domstolar bör genomgående vara utsänd av Domstolsverket <br>
som anställande myndighet. <br>
Domstolsväsendet och rättsväsendets myndigheter är mest <br>
lämpade att sköta rekryteringen till internationella uppdrag för <br>
rättsväsendets del. Sådan rekrytering förutsätter att det vid varje <br>
myndighet finns ett väl utvecklat expertregister. Kvalitetssäkring av <br>
personer bör ske innan kandidatens namn vidarebefordras till <br>
Regeringskansliet. Endast de personer som har de bästa förutsättningarna <br>
att nå framgång med sina kandidaturer bör nomineras. <br>
Rättsväsendet bör samordna sig i policyfrågor rörande rekrytering. <br>
Det är viktigt att det sker en tydlig renodling av de internationella <br>
25<br>
<br>
Sammanfattning SOU 2009:76 <br>
yrkesfunktionerna. Varje anställningsmyndighet bör svara för <br>
rekrytering av den personal som faller inom den egna myndighetens <br>
område. <br>
För att bredda rekryteringsunderlaget till internationella uppdrag <br>
bör rättsväsendet söka underlätta för personer med intresse <br>
att sändas ut, att kunna frigöras från pågående arbetsuppgifter samt <br>
sprida information om uppdragen till personal och chefer. Särskilda <br>
insatser bör göras för att attrahera personer lämpade för ledande <br>
befattningar. Detsamma gäller kvinnor i alla positioner. Myndigheterna <br>
bör på olika sätt underlätta för kandidaterna att nå framgång <br>
i internationella uttagningsförfaranden. <br>
För att rekrytering av personal från domstols- och åklagarväsendena <br>
ska tillförsäkra kvalitet och samtidigt vara så praktisk som <br>
möjligt, bör beredning ske inom Domstolsverkets internationella <br>
kansli respektive den centrala stödfunktion som bör byggas upp <br>
hos Åklagarmyndigheten. Domarnämnden och Domstolsverkets <br>
internationella råd respektive Tjänsteförslagsnämnden för åklagarväsendet <br>
och den referensgrupp som bör inrättas för Åklagarmyndigheten <br>
bör bistå vid utformandet av kravprofiler men inte i <br>
övrigt delta i beredningen. <br>
Sverige bör inom EU aktivt verka för ett förenklat och mer <br>
transparent rekryteringssystem. De svenska aktörerna bör samarbeta <br>
och utbyta erfarenheter kring detta system. <br>
Rättsväsendet bör på olika sätt uppmärksamma den s.k. medföljandeproblematiken <br>
och andra anhörigfrågor, bl.a. genom <br>
information till anhöriga, goda kontaktmöjligheter mellan utsända <br>
och anhöriga samt – i den mån det är säkerhetsmässigt och i övrigt <br>
lämpligt – ett bestämt antal hem- eller besöksresor. <br>
Rättsväsendet ska verka för att FN:s säkerhetsråds resolution <br>
1325 (2000) Kvinnor, fred och säkerhet implementeras i den <br>
internationella verksamheten. Implementeringen av denna har <br>
följts upp av ett antal myndigheter och organisationer i projektet <br>
GenderForce. Utredningen ställer sig bakom de förslag som presenterats <br>
inom detta projekt. Genderutbildning och information om <br>
resolutionen bör vara en del av utbildningen, såväl för rekryterande <br>
personal som för den personal som ska sändas ut i internationella <br>
civila krishanteringsinsatser. En viktig del av denna utbildning är <br>
information om tillämplig uppförandekod. Även internationellt <br>
utvecklingssamarbete bör planeras utifrån resolutionens mål. <br>
Genom seminarier och nätverk kan resolutionens implementering <br>
följas upp. <br>
26<br>
<br>
SOU 2009:76 Sammanfattning <br>
Hur lång tjänstgöringstiden utomlands bör vara, bör – liksom <br>
insatsfrekvensen – bestämmas av varje utsändande myndighet. Det <br>
bör dock existera en viss samsyn mellan olika aktörer i dessa frågor. <br>
Anställda inom rättsväsendet som deltar i civila krishanteringsinsatser <br>
bör under den tid tjänstgöring pågår utomlands utan särskilt <br>
beslut vara tjänstlediga från annan statlig anställning. Utgångspunkten <br>
bör vara en generös hållning från arbetsgivarnas sida när det <br>
gäller anställdas internationella uppdrag. <br>
För att skapa reella möjligheter för domare och åklagare att <br>
delta i internationella uppdrag måste det finnas ersättare för dessa, i <br>
första hand genom gängse ersättarsystem, främst särskilda förstärkningsinsatser <br>
samt utlysning av vikariat. Frågan om ersättare bör <br>
lösas i dialog med respektive chef på ett så tidigt stadium som <br>
möjligt. <br>
Att personal som sänds ut på internationella uppdrag är skicklig <br>
och även i övrigt lämplig för uppdraget är avgörande för förtroendet <br>
för det internationella arbetet. Kvalitetssäkring bör därför ske <br>
såväl före som under och efter uppdraget och genomföras av den <br>
utsändande myndigheten. <br>
De personer inom rättsväsendet som deltar i internationella <br>
uppdrag utvecklar sin kompetens i olika avseenden, vilket bör tillmätas <br>
särskilt meritvärde i karriär- och lönehänseende. Under <br>
utlandsuppdraget bör personalen i så stor utsträckning som möjligt <br>
beredas möjlighet att hålla sig informerad om vad som sker på <br>
personalområdet hemma. Personer som deltagit i utlandsuppdrag <br>
bör ges möjlighet till särskilda utvecklingssamtal med berörd chef <br>
eller annan lämplig person samt att informera om sina erfarenheter <br>
på den egna arbetsplatsen. För att tydliggöra vari utlandsuppdraget <br>
bestått bör särskilda uppdragsbeskrivningar upprättas. Frågan om <br>
meritvärdering bör vidare diskuteras i samråd mellan Arbetsgivarverket <br>
och dess medlemmar. Det är lämpligt att rättsväsendets olika <br>
delar också utvecklar former för att visa hemkommen personal sin <br>
erkänsla för den internationella insatsen. <br>
Rättsväsendet bör hålla intressenter till internationella uppdrag <br>
löpande informerade om deras ansökningar samt om utsändandeprocessens <br>
olika steg. Det är därför viktigt att också Regeringskansliet <br>
förser respektive myndighet med all tillgänglig information <br>
om nomineringar etc. Folke Bernadotteakademin bör ges i uppdrag <br>
att utforma en handbok med allmängiltig information om deltagande <br>
i internationell civil krishantering. <br>
27<br>
<br>
Sammanfattning SOU 2009:76 <br>
Domare och åklagare bör inför deltagande i civila krishanteringsinsatser <br>
erbjudas utbildning anordnad av Folke Bernadotteakademin. <br>
Utbildningen bör utformas i samråd med Domstolsverket och <br>
Åklagarmyndigheten. Vidare bör multifunktionella utbildningar med <br>
såväl civil som militär personal vidareutvecklas. Förutom grundutbildning <br>
och missionsföreberedande utbildning bör möjligheter <br>
finnas till kompletterande utbildning, bl.a. språkutbildning och <br>
utbildning i länderkunskap. Även deltagare i internationellt utvecklingssamarbete <br>
bör ges möjlighet till utbildning. För att medvetandegöra <br>
den internationella verksamheten hos de myndigheter <br>
som kan komma i fråga för att sända ut personal, är det vidare <br>
angeläget att personer på ledningsnivå inom dessa myndigheter får <br>
utbildning och information om denna verksamhet. <br>
Polisen bör få en samordnande roll beträffande utrustning och <br>
logistik. Det är också lämpligt att Polisen, genom Rikskommunikationscentralen, <br>
får i uppgift att ansvara för jour för all personal <br>
inom rättsväsendet. <br>
De utsändande myndigheterna har ett ansvar för att följa upp hemvändande <br>
personal. Hemvändandet kan underlättas av avrapportering <br>
(debriefing) och annan rapportering från utlandstjänstgöringen. Folke <br>
Bernadotteakademin bör ges i uppgift att sondera intresset för nätverk <br>
och hemvändarträffar för hemvändande personal. <br>
Arbets- och socialrättsliga frågor <br>
Det är angeläget att all personal, som sänds ut av svenska myndigheter <br>
och som arbetar under likvärdiga förhållanden omfattas av <br>
enhetliga arbets- och socialrättsliga villkor. På samma sätt som <br>
beträffande anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och <br>
Polisens utlandsstyrka bör därför anställningsförhållandena för <br>
statligt anställda i vissa internationella civila uppdrag författningsregleras <br>
och inte enbart bestämmas genom avtal. <br>
En författningsreglering av anställningsförhållandena för statligt <br>
anställda i vissa internationella civila uppdrag bör enligt utredningen <br>
ta sin utgångspunkt i motsvarande reglering för Försvarsmaktens <br>
personal i internationella militära insatser, närmast i Veteransoldatutredningens <br>
förslag till sådan reglering (SOU 2008:91). De nya <br>
bestämmelserna, om vilka utredningen lämnar förslag, bör omfatta <br>
former för anställningen, arbetsmiljö, särskilt uppföljningsansvar, <br>
28<br>
<br>
SOU 2009:76 Sammanfattning <br>
stödåtgärder vid skador och sjukdomar samt stöd och ersättningar <br>
till anhöriga. <br>
Bestämmelserna bör gälla all personal som sänds ut av rättsväsendet <br>
för arbete i internationella krishanteringsinsatser. De bör <br>
även, enligt utredningens förslag, vara tillämpliga på övrig civil <br>
personal som sänds ut av statliga myndigheter i internationella <br>
civila krishanteringsinsatser. Det innebär att de bl.a. kommer att <br>
omfatta personal som Folke Bernadotteakademin och Myndigheten <br>
för samhällsskydd och beredskap sänder ut i sådana insatser. <br>
Straffrättslig jurisdiktion <br>
Personal som sänds ut för att delta i internationella missioner <br>
omfattas vanligen av s.k. statusavtal. Dessa undantar regelmässigt <br>
brott som begåtts av utsända personer från mottagarlandets straffrättsliga <br>
jurisdiktion. Detta bygger på förutsättningen att någon <br>
annan stat har straffrättslig jurisdiktion över sådana brott. Svensk <br>
domstols behörighet att döma över brott som begåtts utomlands <br>
förutsätter som huvudregel att gärningen också är straffbar på <br>
gärningsorten, s.k. dubbel straffbarhet. Brott begångna vid tjänstgöring <br>
av någon som är anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten <br>
eller tillhör Polisens utlandsstyrka är dock undantagna från <br>
kravet på dubbel straffbarhet. Något motsvarande undantag för <br>
annan personal som sänds ut på internationella uppdrag finns <br>
emellertid inte. Detta innebär att det finns en risk att brott som <br>
begåtts av sådan personal inte kan lagföras i Sverige, och att Sverige <br>
därmed brister i sina internationella åtaganden att upprätthålla full <br>
straffrättslig jurisdiktion över civil personal utsänd på internationella <br>
uppdrag. Den svenska jurisdiktionen bör därför utvidgas <br>
genom att ytterligare undantag görs från kravet på dubbel straffbarhet <br>
för lagföring i Sverige. <br>
Det nya undantaget från kravet på dubbel straffbarhet bör enligt <br>
utredningens förslag införas i 2 kap. 3 § brottsbalken. Det bör vara <br>
generellt utformat och omfatta svensk medborgare eller utlänning <br>
med hemvist i Sverige som deltar i ett internationellt uppdrag, vari <br>
Sverige tar del. Regeln kompletterar de undantag som redan finns <br>
från kravet på dubbel straffbarhet beträffande vissa yrkesgrupper. <br>
Begreppet internationellt uppdrag avser främst civila krishanteringsinsatser, <br>
utvecklingssamarbete samt arbete vid internationella <br>
tribunaler och domstolar. De internationella uppdrag som kan <br>
29<br>
<br>
Sammanfattning SOU 2009:76 <br>
30 <br>
komma i fråga torde vanligen vara initierade av FN, OSSE eller EU. <br>
För att regeln ska bli tillämplig krävs att det är fråga om ett <br>
uppdrag, vari Sverige tar del. Uttrycket anknyter till den s.k. statsskyddsprincipen, <br>
dvs. att Sverige ska ha ett berättigat intresse av att <br>
lagföring sker i Sverige. <br>
Det nya undantaget från kravet på dubbel straffbarhet bör inte <br>
begränsas till brott begångna i tjänsten, utan omfatta samtliga brott <br>
som har begåtts vid tjänstgöring utom riket. Åtal för brott som <br>
omfattas av det nya undantaget bör få väckas utan s.k. åtalsförordnande. <br>
För att den utvidgade jurisdiktionsbestämmelsen ska få avsedd <br>
effekt krävs en utvidgning av svensk materiell straffrättslig lagstiftning <br>
avseende brottet tjänstefel. Med hänsyn till pågående <br>
beredningsarbete i denna del lämnar utredningen dock inget formligt <br>
förslag avseende en sådan utvidgning men anger en möjlig <br>
lösning. <br>
Utredningen föreslår att dess lagförslag träder i kraft <br>
den 1 januari 2011.<br>
Summary <br>
The Commission’s remit has been to improve the conditions for <br>
the Swedish legal system to take part in international missions, so <br>
as to be able to contribute to Sweden’s documented commitment <br>
with regard to civilian crisis management and international development <br>
cooperation. Civilian crisis management, mainly within the <br>
framework of the UN and the EU, aims at building up or restoring <br>
civil society functions in various situations of crisis and conflict, an <br>
activity that has become increasingly important after the end of the <br>
cold war and in the light of experiences from the conflicts in the <br>
Balkans and other places. International development cooperation <br>
takes place within the different country programmes and according <br>
to the priorities that Sida has long been responsible for on the instructions <br>
of the Government. Development cooperation can also <br>
be financed via the EU. <br>
Building up a legal system that is effective in all respects is <br>
necessary to enable societies affected by crises to develop in a positive <br>
direction. The demand from the UN, the EU and other organisations <br>
for legal staff in international peace support operations and <br>
international development cooperation has markedly increased in <br>
recent years. Participation in international activities provides the <br>
legal system, i.e. primarily court authorities, prosecutors, police services <br>
and prison and probation services, with the opportunity to gain <br>
knowledge and experience that can be made use of in their own <br>
national activities as well. <br>
The Government’s ambitions concerning initiatives in the legal <br>
sphere are expressed in various strategies and statements of objectives. <br>
In its report, the Commission presents proposals on how the <br>
various parts of the legal system could be strengthened in their international <br>
participation, both separately and in conjunction with each <br>
other. The legal system is also placed in a broader context, which <br>
emphasises the importance of collaboration with other Swedish and <br>
31<br>
<br>
Summary SOU 2009:76 <br>
international actors in the field of justice, with the rest of civil society <br>
and with military activities. <br>
When developing the forms for international participation, it is <br>
proposed that special consideration be given to the need for consistency <br>
and efficiency and to the desirability of synergy effects. <br>
Coordination within the Government Offices and between the <br>
various parts of the legal system is stressed, as is the coordinating <br>
role of the Folke Bernadotte Academy. According to the Commission, <br>
the Swedish Civil Contingencies Agency, with its wellreputed <br>
international experience, should also be given an important <br>
role in this connection. <br>
In its deliberations and proposals, the Commission particularly <br>
focuses on four areas, which are: <br>
• how the number of Swedes in relevant posts at international <br>
organisations could be generally increased, <br>
• organisational issues, <br>
• labour and social law issues, etc, and <br>
• issues concerning criminal jurisdiction over staff working in <br>
the international arena. <br>
In connection with organisational issues, judges and prosecutors are <br>
dealt with separately. The reason for this is partly the special status <br>
enjoyed by these professions and particularly the special constitutional <br>
position of judges, and partly that the Commission finds <br>
that many of the issues are already being dealt with satisfactorily on <br>
the part of the police and prison and probation services. Particularly <br>
the police have had many years experience of international missions <br>
which is largely reflected in a well-developed organisation. <br>
The Commission’s deliberations and proposals should be viewed <br>
in the light of Sweden’s policy for global development and other <br>
national and international policy documents applying to this area. <br>
Swedes in international organisations <br>
For Sweden to be able to influence the organisation and follow up <br>
of international activities, and for it to be successful in recruitment <br>
to international missions, a Swedish presence is necessary in relevant <br>
posts at international organisations. In the opinion of the <br>
32<br>
<br>
SOU 2009:76 Summary <br>
Commission, Sweden is not at present sufficiently represented in <br>
leading posts of such organisations in proportion to the relatively <br>
large Swedish contributions of funds, staff and equipment that are <br>
mainly being sent to international peace-support and securitybuilding <br>
missions. Sweden should therefore strive to increase the <br>
number of Swedes in relevant posts in the UN, the EU and other <br>
organisations. To achieve a good presence in the long term, this <br>
endeavour should apply to posts at all levels. One way of achieving <br>
this goal could be to lay down conditions for financial, staff and <br>
material contributions more extensively than is done today. <br>
In national strategies at government and agency level, Sweden <br>
should clarify the areas to which it wishes to give priority and <br>
where we are best qualified. Initiatives should be concentrated to <br>
the individual candidates who have real chances of achieving success. <br>
In this connection, Sweden should make special efforts to increase <br>
the number of Swedes in the institutions of international organisations <br>
and EU supervisory authorities. These efforts should not <br>
only concern traditional policy areas, but also, for example, administrative <br>
posts. The goal should be a large number of national experts <br>
within the EU, including the Council Secretariat. <br>
Successful international recruitment requires both improved coordination <br>
at the Government Offices and for human resources to <br>
be set aside in the Government Offices for work on recruitment <br>
issues. Considerable energy, foresight and lobbying are often also <br>
required. Candidates must also be encouraged to feel free to show <br>
their worth. Training in interview techniques and subject and country <br>
knowledge should therefore be offered by, for example, the newly <br>
established Swedish Council for Strategic Human Resources Development, <br>
or by the Ministry for Foreign Affairs. Another prerequisite <br>
for encouraging suitable candidates to be interested in international <br>
assignments is ensuring that such experience is awarded <br>
significant credit nationally, which should be reflected in career <br>
opportunities and salaries. <br>
Organisational issues <br>
In Sweden a relatively large number of actors are currently involved <br>
in the administration and implementation of international assignments. <br>
For example, the Ministries of Justice, Foreign Affairs and <br>
Defence are all considerably involved in participation in civilian <br>
33<br>
<br>
Summary SOU 2009:76 <br>
crisis management missions. However, to enable a large number of <br>
Swedish actors to participate in international missions in the legal <br>
sphere, there must be a well-founded holistic approach to these <br>
activities. This requires close cooperation between the ministries <br>
involved – mainly the Ministry of Justice and the Ministry for Foreign <br>
Affairs – and other actors, and clear governance of international <br>
activities in the courts and agencies of the legal system. According <br>
to the Commission, where the joint preparation systems of the <br>
Government Offices do not prove satisfactory, consideration should <br>
be given to setting up a function at the Prime Minister’s Office <br>
tasked with ensuring that governance at the Government Offices in <br>
this area is uniform and consistent. <br>
The Swedish Prosecution Authority, which currently only sporadically <br>
takes part in international activities other than its core <br>
activities, i.e. criminal investigations at different levels, should participate <br>
more extensively in civilian crisis management initiatives and <br>
development cooperation. The Government should make more extensive <br>
use than at present of instructions, appropriation directions <br>
and other policy instruments to steer the international activities of <br>
the legal system. The wording of the relevant sections of the policy <br>
documents concerning the Swedish courts (the National Courts <br>
Administration), the Swedish Prosecution Authority, the National <br>
Police Board and the Swedish Prison and Probation Service should <br>
be identical. The international assignments that these agencies are <br>
expected to be prepared to work on should be clearly defined. The <br>
various parts of the legal system should likewise formulate strategies <br>
and policy documents providing more concrete definitions <br>
of these activities. <br>
All Swedish international activities take place in the context of <br>
Sweden’s international commitments and are based on needs and <br>
demands that vary with time. However, to achieve the greatest <br>
possible synergy effects, Swedish efforts should be concentrated to <br>
more concerted initiatives where possible. Within these frameworks, <br>
assignments should be prioritised that can provide Swedish <br>
agencies’ core activities with experience and information. The same <br>
applies to areas of knowledge where Sweden can be regarded as <br>
having a particular advantage. If possible, regions that are close to <br>
Sweden geographically and in terms of their legal cultures should <br>
also be given priority. The focus should not only lie on criminal law <br>
cooperation but also to a high degree on constitutional law and <br>
civil and administrative law. Greater interaction between crisis <br>
34<br>
<br>
SOU 2009:76 Summary <br>
management and development cooperation – and with other types <br>
of international missions –should be striven for. Skills and preparedness <br>
in both civilian crisis management and development cooperation <br>
are desirable within the various parts of the legal system. <br>
At present there are central support functions for the administration <br>
of international assignments at the National Courts Administration<br>
, the National Police Board and the Swedish Prison and <br>
Probation Service. A similar support function should also be set up <br>
at the Swedish Prosecution Authority. A special reference group is <br>
linked to the central support function at the National Courts Administration. <br>
It would be appropriate for the central support functions <br>
at the Swedish Prosecution Authority and the Swedish Prison <br>
and Probation Service to be supported in turn by reference groups <br>
or similar functions. <br>
To provide coordination between the legal system and other international <br>
actors, a council for coordinating international assignments <br>
should be set up, consisting of representatives from the <br>
different parts of the legal system, the Ministry for Foreign Affairs, <br>
the Ministry of Defence, the Folke Bernadotte Academy and Sida. <br>
The Ministry of Justice should lead the council’s work. The council <br>
should – in the light of Sweden’s national strategy – formulate a <br>
holistic approach concerning the legal system’s participation in <br>
international assignments, identify priority areas and take account <br>
of the necessary interplay between civilian crisis management and <br>
development cooperation. <br>
The legal system should strive to increase collaboration with <br>
other Swedish international actors, including Sida, the legal profession, <br>
non-governmental organisations and the Swedish Armed <br>
Forces. Agencies and organisations taking part in civilian crisis <br>
management initiatives and development cooperation should also <br>
form a national network. In view of the Folke Bernadotte Academy’s <br>
coordinating role within its field, the Academy should be <br>
tasked with coordinating and managing this network and its activities<br>
. The Folke Bernadotte Academy should also play a coordinating <br>
and representative role for Sweden when Nordic cooperation increases <br>
in the future, as is hoped. <br>
As regards civilian crisis management initiatives, the agency <br>
posting staff abroad should also be the employing agency. For staff <br>
participating in development cooperation, no change should normally <br>
be made in employment conditions. Because of the risk of <br>
damaging confidence, it is not advisable for people in the legal sys35<br>
<br>
Summary SOU 2009:76 <br>
tem to form their own companies for the purpose of taking part in <br>
development cooperation. Staff who are seconded (as opposed to <br>
receiving their assignments directly from the UN or the EU, for <br>
example) to international tribunals and courts should always be <br>
posted abroad by the National Courts Administration as the employing <br>
agency. <br>
The judiciary and the legal system agencies are best suited to <br>
manage recruitment for the legal system’s international assignments. <br>
Such recruitment requires there to be a well developed register of <br>
experts at every agency. Candidates should undergo quality assurance <br>
checks before their name is forwarded to the Government Offices. <br>
Only those people who have the best chances of achieving success <br>
in their candidature should be nominated. The legal system should <br>
come together on policy issues concerning recruitment. It is important <br>
that international professional functions are defined and <br>
given a clear focus. Each employing agency should be responsible <br>
for recruiting staff falling within its own sphere of activities. <br>
To broaden the recruitment base for international missions, the <br>
legal system should seek to make it easier for people interested in <br>
being posted abroad to obtain leave from their ongoing tasks and <br>
should spread information on missions to staff and management. <br>
Special initiatives should be taken to attract people suitable for leading <br>
positions and to attract women to posts at all levels. In different <br>
ways, the agencies should make it easier for candidates to achieve <br>
success in international selection procedures. <br>
To ensure that recruitment of staff from the court and prosecution <br>
systems guarantees quality while being as practical as possible, <br>
preparation should take place within the international office of the <br>
National Courts Administration and the central support function <br>
that should be built up at the Swedish Prosecution Authority. The <br>
Committee on Judges and the international council at the National <br>
Courts Administration, the prosecution system’s Appointment Review <br>
Committee and the reference group that should be set up for <br>
the Swedish Prosecution Authority should provide assistance when <br>
formulating candidates’ specifications but not otherwise take part <br>
in preparation. <br>
Sweden should actively work in the EU to promote a simplified <br>
and more transparent recruitment system. Swedish actors should <br>
cooperate and exchange experiences on this system. <br>
The legal system should pay attention in different ways to the <br>
problems of accompanying partners and other issues related to the <br>
36<br>
<br>
SOU 2009:76 Summary <br>
families of posted staff, via information to relatives, good opportunities <br>
for contact between people posted abroad and their relatives<br>
, and – to the extent appropriate in terms of security and otherwise <br>
– a pre-determined number of trips home or visits. <br>
The legal system should work towards implementation of UN <br>
Security Council Resolution 1325 (2000) Women, Peace and Security <br>
in international activities. Implementation of this Resolution has <br>
been followed up by a number of agencies and organisations in the <br>
GenderForce project. The Commission supports the proposals presented <br>
within this project. Courses on gender and information <br>
about the Resolution should be part of the training, both for recruiting <br>
staff and for the staff who are to be posted abroad to <br>
international civilian crisis management missions. An important part <br>
of this training is information on the code of conduct that applies. <br>
The planning of international development cooperation should also <br>
be based on the Resolution’s objectives. Implementation of the Resolution <br>
can be followed up via seminars and networks. <br>
The length of overseas service, and how frequent these postings <br>
should be, should be determined by each agency sending staff abroad. <br>
Some agreement should however exist between the various actors <br>
on these issues. Employees from the legal system taking part in <br>
civilian crisis management missions should have leave of absence <br>
from their other civil service employment during their overseas <br>
service without requiring a special decision. The starting point <br>
should be a generous approach concerning employees’ international <br>
assignments on the part of employers. <br>
To create real opportunities for judges and prosecutors to take <br>
part in international assignments, there must be replacements for <br>
them, primarily through established replacement systems, reinforcement <br>
initiatives and advertisements for substitutes. The issue of <br>
replacements should be solved in dialogue with the respective <br>
manager at the earliest stage possible. <br>
Posting staff who are skilled and otherwise suitable for the job <br>
to international assignments is crucial for confidence in international <br>
efforts. Quality assurance should therefore take place both before, <br>
during and after the assignment and be conducted by the agency <br>
responsible for the posting. <br>
Those within the legal system taking part in international assignments <br>
develop their skills in various respects, which should be <br>
given special credit as regards their careers and salaries. During <br>
overseas service, staff should as far as possible be given the oppor37<br>
<br>
Summary SOU 2009:76 <br>
tunity to keep themselves informed on developments at home in <br>
the area of human resources. People who have taken part in missions <br>
abroad should be given the opportunity for a special performance <br>
review interview with the senior manager involved or other suitable <br>
person, and provide information about their experiences at their <br>
own workplace. To clarify the purpose and contents of the overseas <br>
mission, special assignment descriptions should be drawn up. The <br>
issue of credit assessment should also be discussed in consultation <br>
between the Swedish Agency for Government Employers and its <br>
members. It would also be appropriate for the various parts of the <br>
legal system to develop forms for awarding recognition for international <br>
contributions to members of staff who have returned. <br>
The legal system should keep people who are interested in international <br>
assignments regularly informed about their applications <br>
and about the various stages of posting procedures. It is therefore <br>
important that the Government Offices also provides each agency <br>
with all the information available about nominations, etc. The Folke <br>
Bernadotte Academy should be tasked with producing a manual <br>
with general information on participation in international civilian <br>
crisis management. <br>
Before participating in civilian crisis management missions, judges <br>
and prosecutors should be offered training organised by the Folke <br>
Bernadotte Academy. This training should be designed in consultation <br>
with the National Courts Administration and the Swedish <br>
Prosecution Authority. Multifunctional courses with both civilian <br>
and military staff should also be further developed. Apart from <br>
basic training and pre-mission training, there should also be an <br>
opportunity for supplementary training such as language training <br>
and training in country knowledge. Participants in international <br>
development cooperation should also be given the opportunity for <br>
training. To increase awareness of international missions in the <br>
agencies that may be relevant for posting staff abroad, it is also <br>
essential for the management of these agencies to be given training <br>
and information about these international activities. <br>
The Swedish Police Service should be given a coordinating role <br>
with regard to equipment and logistics. It would also be appropriate <br>
for the Swedish Police Service to be tasked with duty desk <br>
services for all staff in the legal system, via Rikskommunikationscentralen <br>
(the National Communications Centre). <br>
The agencies posting staff abroad are responsible for following <br>
up staff returning home. The return home can be facilitated by <br>
38<br>
<br>
SOU 2009:76 Summary <br>
debriefing and other reporting from the overseas posting. The Folke <br>
Bernadotte Academy should be tasked with sounding out whether <br>
there is interest in a network and reunions for staff returning to <br>
Sweden. <br>
Labour and social law issues <br>
It is important that all staff who are sent abroad by Swedish agencies <br>
and working under equivalent conditions are covered by uniform <br>
labour and social law terms. For this reason, as is the case regarding <br>
employees in the overseas staff of the Swedish Armed Forces and <br>
those of the Swedish Police Service, employment conditions for civil <br>
servants in certain international civilian assignments should be <br>
legally regulated and not be determined solely through contracts. <br>
Legal regulation of employment conditions for civil servants in <br>
certain international civilian assignments should, according to the <br>
Commission, be based on the corresponding regulations for staff <br>
of the Swedish Armed Forces in international military operations, <br>
primarily the regulations proposed by the government commission <br>
concerning veteran soldiers (SOU 2008:91). The new provisions, <br>
for which the Commission presents proposals, should cover forms <br>
of employment, the working environment, special follow-up responsibility, <br>
support measures in the event of injury and illness and <br>
support and compensation to close relatives. <br>
These provisions should apply to all staff posted abroad by the <br>
legal system for work in international crisis management missions. <br>
Under the Commission’s proposals, they should also apply to other <br>
civilian staff posted abroad by government agencies to international <br>
civilian crisis management missions. This means that they will include <br>
staff that the Folke Bernadotte Academy and the Swedish <br>
Civil Contingencies Agency post abroad to such missions. <br>
Criminal jurisdiction <br>
Staff posted abroad to take part in international missions are usually <br>
covered by what are termed ‘status of mission agreements’. These <br>
regularly exempt crimes committed by staff posted abroad from <br>
the host country’s criminal jurisdiction. This is based on the assumption <br>
that another state has criminal jurisdiction over such crimes. <br>
39<br>
<br>
Summary SOU 2009:76 <br>
The authority of a Swedish court to pass judgment on crimes committed <br>
abroad is normally conditional on the crime also being <br>
punishable in the country where it is committed – dual criminality. <br>
Crimes committed while in service by someone employed in the <br>
overseas staff of the Swedish Armed Forces and the Swedish Police <br>
Service are, however, exempted from the requirement of dual criminality<br>
. There is however, no corresponding exemption for other <br>
staff posted abroad to international missions. This means that there <br>
is a risk that crimes committed by such staff cannot be prosecuted <br>
in Sweden, and that Sweden thus fails to comply with its international <br>
commitments to maintain full criminal jurisdiction over <br>
civilian staff posted to international assignments. Swedish jurisdiction <br>
should therefore be extended by further exemptions being made <br>
from the requirement of dual criminality for prosecution in Sweden. <br>
Under the Commission’s proposal, the new exemption from the <br>
requirement of dual criminality should be incorporated into Chapter <br>
2, Section 3 of the Swedish Penal Code. It should be generally <br>
formulated and include Swedish citizens or aliens resident in Sweden <br>
taking part in an international assignment in which Sweden participates. <br>
This regulation supplements the existing exemptions from <br>
the requirement of dual criminality regarding certain professional <br>
groups. The concept of international assignments primarily refers to <br>
civilian crisis management missions, development cooperation and <br>
work at international tribunals and courts. The international assignments <br>
to which this may apply will probably usually be initiated by <br>
the UN, the OSCE or the EU. For the regulation to be applicable, <br>
it must be a question of an assignment in which Sweden participates. <br>
This expression pertains to the principle of state protection, i.e. <br>
that Sweden should have a justified interest in prosecution taking <br>
place in Sweden. <br>
The new exemption from the requirement of dual criminality <br>
should not be limited to crimes committed in the course of one’s <br>
duties, but should also include all crimes committed during service <br>
abroad. It should be possible to prosecute crimes covered by the <br>
new exemption without special authorisation to prosecute. <br>
For the extended provision on jurisdiction to have the desired <br>
effect, an extension of Swedish substantive criminal legislation regarding <br>
the crime of breach of duty is required. In view of ongoing <br>
preparatory work on this subject, the Commission does not present <br>
any concrete proposal regarding such an extension, but indicates <br>
a possible solution. <br>
40<br>
<br>
SOU 2009:76 Summary <br>
41 <br>
The Commission proposes that its proposed legislative amendments <br>
enter into force on 1 January 2011.<br>
Författningsförslag <br>
1 Förslag till lag (0000:00) om personal i <br>
internationella civila krishanteringsinsatser <br>
Härigenom föreskrivs följande. <br>
Lagens tillämpningsområde <br>
1 § Denna lag ska tillämpas då en statlig myndighet organiserar anställda <br>
att delta i internationella civila krishanteringsinsatser. Sådan <br>
myndighet kallas här anställningsmyndighet. Lagen ska dock inte <br>
tillämpas på den som är lokalt anställd av anställningsmyndigheten <br>
utomlands. <br>
Med internationell civil krishanteringsinsats avses ett icke-militärt <br>
internationellt uppdrag, vari Sverige tar del. Insatserna beslutas av <br>
regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. <br>
För anställda i Försvarsmakten finns särskilda bestämmelser. <br>
Anställning <br>
2 § Den som ska tjänstgöra i en internationell civil krishanteringsinsats <br>
och inte redan har en anställning hos anställningsmyndigheten <br>
ska anställas särskilt hos denna för tjänstgöring i en sådan insats. <br>
3 § En anställning enligt 2 § ska vara tidsbegränsad och avse tiden <br>
för både utbildning och tjänstgöring. Anställningen får dock tidsbegränsas <br>
till att avse endast utbildningstiden eller tjänstgöringstiden. <br>
För den som anställs enligt första stycket ska bestämmelserna i <br>
15–17 §§ lagen (1982:80) om anställningsskydd inte gälla. <br>
43<br>
<br>
Författningsförslag SOU 2009:76 <br>
4 § För den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats <br>
ska följande bestämmelser inte gälla: <br>
1. 12 § semesterlagen (1977:480) och <br>
2. arbetstidslagen (1982:673). <br>
Arbetsmiljö <br>
5 § För den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats <br>
ska följande bestämmelser i arbetsmiljölagen (1977:1160) gälla <br>
utomlands, om inte tjänstgöringsförhållandena hindrar detta: <br>
1. 2 kap. 1–8 §§, <br>
2. 3 kap. 1–4 §§, 7 g § första och andra styckena samt 12 §, <br>
3. 6 kap. 1–6 §§, 6 a § första stycket första och andra meningarna <br>
och andra stycket samt 8 och 9 §§. <br>
Särskilt uppföljningsansvar <br>
6 § Anställningsmyndigheten ska följa upp och utreda om den som <br>
tjänstgjort i en internationell civil krishanteringsinsats drabbats av <br>
skada till följd av tjänstgöringen utomlands. <br>
Uppföljningen och utredningen ska ha den form och den omfattning <br>
som motiveras av förhållandena under tjänstgöringen utomlands. <br>
Åtgärderna ska innefatta personlig kontakt, om detta inte kan <br>
anses uppenbart obehövligt eller är omöjligt att genomföra. <br>
Anställningsmyndighetens ansvar enligt första och andra styckena <br>
kvarstår under fem år efter det att tjänstgöringen avslutats. <br>
7 § Anställningsmyndigheten ska lämna information och råd i <br>
olika frågor till den som tidigare tjänstgjort i en internationell civil <br>
krishanteringsinsats även efter den tid som anges i 6 §. <br>
Stödåtgärder <br>
8 § Om någon drabbas av skada under resa till eller från tjänstgöringsplatsen <br>
utomlands eller under tjänstgöringen där, ska anställningsmyndigheten <br>
i samråd med den skadade och andra berörda <br>
myndigheter utreda och vid behov lämna stöd för att underlätta för <br>
denne att <br>
44<br>
<br>
SOU 2009:76 Författningsförslag <br>
1. återgå till tidigare livssituation, <br>
2. återfå full arbetsförmåga eller <br>
3. kunna försörja sig genom förvärvsarbete. <br>
9 § I fall som avses i 8 § ska anställningsmyndigheten ge ekonomiskt <br>
stöd som främjar den skadades återgång till tidigare livssituation <br>
och arbetslivet samt till anskaffande av hjälpmedel som denne <br>
behöver. <br>
10 § Stöd enligt 8 och 9 §§ ska ges endast om det inte ska tillhandahållas <br>
av någon annan till följd av andra bestämmelser och i den <br>
utsträckning som det framstår som skäligt med hänsyn till skadan <br>
samt omständigheterna i övrigt. <br>
11 § Vid fullgörandet av de uppgifter som avses i 8 och 9 §§ ska <br>
anställningsmyndigheten samarbeta med andra berörda myndigheter <br>
och organisationer. <br>
12 § Anställningsmyndighetens ansvar enligt 8 och 9 §§ innebär <br>
ingen inskränkning i det ansvar som den skadades arbetsgivare har <br>
enligt 2 kap. och 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen (1977:1160) samt <br>
22 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring. <br>
Anställningsmyndighetens stödåtgärder enligt 8 och 9 §§ ska samordnas <br>
med en eventuell annan arbetsgivares åtgärder. <br>
Arbetsskada <br>
13 § Vid tjänstgöring utomlands i en internationell civil krishanteringsinsats <br>
gäller lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring från <br>
det att den första färden till tjänstgöringsplatsen påbörjas till det <br>
att återresan från tjänstgöringsplatsen avslutas. Skada som inträffar <br>
under denna tid ska anses som arbetsskada, om övervägande skäl <br>
talar för det. Skador som inträffar under semester eller motsvarande <br>
ledighet utom tjänstgöringslandet ska omfattas av lagens skydd endast <br>
om det finns särskilda skäl. <br>
Vid prövning av om den som tjänstgör i en internationell civil <br>
krishanteringsinsats drabbats av en arbetsskada ska bevisreglerna i 7 <br>
och 8 §§ lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd tillämpas <br>
för den tid som avses i första stycket, om det är förmånligare för den <br>
45<br>
<br>
Författningsförslag SOU 2009:76 <br>
enskilde än en tillämpning av motsvarande regler i lagen om arbetsskadeförsäkring. <br>
14 § Vid tillämpning av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring <br>
utgör livränteunderlaget minst sju prisbasbelopp. <br>
15 § Bestämmelserna i 8 kap. 3 § andra stycket lagen (1976:380) <br>
om arbetsskadeförsäkring gäller inte i ärende enligt denna lag. <br>
Stöd till anhöriga <br>
16 § Anställningsmyndigheten ska sörja för att en anhörig till den <br>
som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats får det <br>
stöd och den rådgivning som är påkallat med anledning av tjänstgöringen. <br>
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får <br>
meddela ytterligare föreskrifter om omfattning och utformning av <br>
stöd och rådgivning enligt första stycket. <br>
Ersättning till anhöriga <br>
17 § Om den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats <br>
förolyckas eller skadas så att sjukhusvård krävs, ska anställningsmyndigheten <br>
efter ansökan av den anhörige ersätta denne för <br>
skäligt antal resor till den förolyckade eller skadade samt uppehälle <br>
och tidsspillan vid sådan resa efter samma grunder som gäller i <br>
fråga om ersättning av allmänna medel till vittnen. <br>
I fall som avses i första stycket eller när det i övrigt föreligger <br>
särskilda skäl, ska anställningsmyndigheten efter ansökan ge skäligt <br>
bidrag till kostnader för psykosocialt stöd till anhöriga som är i <br>
behov av det och om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna <br>
i övrigt. <br>
Om en anhörigs medverkan är av särskild betydelse för den skadades <br>
rehabilitering, ska anställningsmyndigheten efter ansökan ge <br>
den anhörige skälig ersättning för kostnader som en sådan insats <br>
orsakar. <br>
46<br>
<br>
SOU 2009:76 Författningsförslag <br>
Överklagande <br>
18 § Beslut enligt 8, 9, 16 och 17 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. <br>
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. <br>
1. Denna lag träder i kraft den <br>
2. Bestämmelserna ska tillämpas även i fråga om tidigare anställda i <br>
civila krishanteringsinsatser som skadats efter utgången av år <br>
1999. <br>
3. Bestämmelserna i 16 § ska dock tillämpas från lagens ikraftträdande<br>
. Ersättning enligt 17 § andra stycket för kostnader, som uppkommit <br>
av annan anledning än i samband med att en närstående <br>
förolyckats eller skadats så svårt att sjukhusvård krävts, ska utges <br>
endast om kostnaderna uppkommit efter lagens ikraftträdande. <br>
47<br>
<br>
Författningsförslag SOU 2009:76 <br>
2 Förslag till lag om ändring i brottsbalken <br>
(1962:700) <br>
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 och 5 §§ brottsbalken ska ha <br>
följande lydelse. <br>
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse <br>
2 kap. <br>
3 §1 <br>
För brott som begåtts utom riket döms även i annat fall än som <br>
avses i 2 § efter svensk lag och vid svensk domstol, <br>
1. om brottet förövats på svenskt fartyg eller luftfartyg, eller om <br>
det begåtts i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde <br>
besättningen på sådant fartyg, <br>
2. om brottet begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett <br>
område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig eller om det <br>
begåtts av någon annan på ett sådant område och avdelningen befann <br>
sig där för annat ändamål än övning, <br>
3. om brottet begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som <br>
är anställd i [utlandsstyrkan inom Försvarsmakten]2 eller som tillhör <br>
Polisens utlandsstyrka, <br>
3 a. om brottet har begåtts i tjänsten utom riket av en polisman, <br>
tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakningen, som utför gränsöverskridande <br>
arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse <br>
som Sverige har tillträtt, <br>
3 b. om brottet har begåtts vid <br>
tjänstgöring utom riket av svensk <br>
medborgare eller utlänning med <br>
hemvist i Sverige som, i annat fall <br>
än som avses i förevarande paragraf <br>
2–3 a, deltar i ett internationellt <br>
uppdrag, vari Sverige tar del, <br>
4. om brottet förövats mot Sverige, svensk kommun eller annan <br>
menighet eller svensk allmän inrättning, <br>
1 Senaste lydelse 2003:149. <br>
2 Hakparenteserna markerar text som kan komma att ändras till följd av Veteransoldatutredningens <br>
författningsförslag (SOU 2008:91). <br>
48<br>
<br>
SOU 2009:76 Författningsförslag <br>
5. om brottet begåtts inom område som ej tillhör någon stat och <br>
förövats mot svensk medborgare, svensk sammanslutning eller enskild <br>
inrättning eller mot utlänning med hemvist i Sverige, <br>
6. om brottet är kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, <br>
penningförfalskning, försök till sådana brott, folkrättsbrott, <br>
olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig befattning med minor, <br>
osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol, terroristbrott <br>
enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller <br>
försök till sådant brott samt brott som avses i 5 § samma lag, eller <br>
7. om det lindrigaste straff som i svensk lag är stadgat för brottet <br>
är fängelse i fyra år eller däröver. <br>
5 §3 <br>
Åtal för brott, som inom riket begåtts å utländskt fartyg eller <br>
luftfartyg av utlänning som var befälhavare eller tillhörde besättningen <br>
å fartyget eller eljest medföljde detsamma mot sådan utlänning eller <br>
mot utländskt intresse, må ej väckas utan att förordnande därom <br>
meddelas av regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill. <br>
Åtal för brott, som förövats utom riket, får väckas endast efter <br>
förordnande enligt första stycket. Åtal för brott, som förövats utom <br>
riket, får väckas endast efter förordnande enligt första stycket. Åtal <br>
får dock väckas utan ett sådant förordnande, om brottet är osann <br>
eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol eller om brottet <br>
begåtts <br>
1. å svenskt fartyg eller luftfartyg eller i tjänsten av befälhavaren <br>
eller någon som tillhörde besättningen å sådant fartyg, <br>
2. av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en <br>
avdelning av Försvarsmakten befann sig, <br>
3. vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i [utlandsstyrkan <br>
inom Försvarsmakten] eller som tillhör Polisens utlandsstyrka, <br>
4. i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman <br>
vid Kustbevakningen som utför gränsöverskridande arbetsuppgifter <br>
enligt en internationell överenskommelse som Sverige har <br>
tillträtt, <br>
4 a. vid tjänstgöring utom riket <br>
av svensk medborgare eller utlänning <br>
med hemvist i Sverige som, i <br>
annat fall än som avses i föreva3 <br>
Senaste lydelse 2000:646. <br>
49<br>
<br>
Författningsförslag SOU 2009:76 <br>
rande stycke 2–4, deltar i ett internationellt <br>
uppdrag, vari Sverige <br>
tar del, <br>
5. i Danmark, Finland, Island eller Norge eller på fartyg eller <br>
luftfartyg i reguljär trafik mellan orter belägna i Sverige eller någon <br>
av nämnda stater, eller <br>
6. av svensk, dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare mot <br>
svenskt intresse. <br>
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011. <br>
50<br>
<br>
SOU 2009:76 Författningsförslag <br>
3 Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen <br>
(1977:1160) <br>
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § arbetsmiljölagen ska ha följande <br>
lydelse. <br>
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse <br>
1 kap. <br>
4 §4 <br>
För deltagare i arbetsmarknadspolitiska program är denna lag <br>
tillämplig i den utsträckning som framgår av 7 § lagen (2000:625) <br>
om arbetsmarknadspolitiska program. <br>
För deltagare i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet <br>
som har anvisats av socialnämnd är denna lag tillämplig i den utsträckning <br>
som framgår av 4 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453). <br>
För dem som Migrationsverket ger sysselsättning enligt 4 § <br>
lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. är denna lag <br>
tillämplig i den utsträckning som framgår av 5 § lagen om mottagande <br>
av asylsökande m.fl. <br>
Att denna lag i vissa fall, <br>
utöver vad som framgår av 2 § <br>
första stycket andra meningen, <br>
gäller även utomlands framgår av <br>
1 a och 2 §§ lagen (1999:568) om <br>
utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. <br>
Att denna lag i vissa fall, <br>
utöver vad som framgår av 2 § <br>
första stycket andra meningen, <br>
gäller även utomlands framgår av <br>
[1 a och 2 §§ lagen (1999:568) <br>
om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten] <br>
samt 5 § lagen <br>
(0000:00) om personal i internationella <br>
civila krishanteringsinsatser. <br>
Denna lag träder i kraft den <br>
4 Senaste lydelse 2008:295. <br>
51<br>
<br>
Författningsförslag SOU 2009:76 <br>
4 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen <br>
(1999:1229) <br>
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 20 § inkomstskattelagen ska ha <br>
följande lydelse. <br>
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse <br>
8 kap. <br>
20 §5 <br>
Ersättningar vid dödsfall eller <br>
invaliditet genom statens riskgarantier <br>
för totalförsvarspliktiga <br>
samt de som tjänstgör i Polisens <br>
utlandsstyrka och utlandsstyrkan <br>
inom Försvarsmakten är skattefria. <br>
Ersättningar vid dödsfall eller <br>
invaliditet genom statens riskgarantier <br>
för totalförsvarspliktiga <br>
och dem som tjänstgör [i utlandsstyrkan <br>
inom Försvarsmakten] <br>
är skattefria. Detsamma gäller sådana <br>
ersättningar för personer som <br>
omfattas av lagen (0000:00) om <br>
personal i internationella civila <br>
krishanteringsinsatser. <br>
Denna lag träder i kraft den <br>
5 Senaste lydelse 2002:1006. <br>
52<br>
<br>
SOU 2009:76 Författningsförslag <br>
5 Förslag till förordning (0000:00) om personal i <br>
internationella civila krishanteringsinsatser <br>
Härigenom föreskrivs följande. <br>
Förordningens tillämpningsområde <br>
1 § Förordningen ansluter till vad som föreskrivs i lagen (0000:00) <br>
om personal i internationella civila krishanteringsinsatser. <br>
Bestämmelserna i förordningen tillämpas på den som anställs särskilt <br>
för tjänstgöring i en internationell civil krishanteringsinsats. <br>
2 § Vad som i denna förordning sägs om den som är anställd särskilt <br>
av anställningsmyndigheten för internationell civil krishanteringsinsats <br>
ska i tillämpliga delar även gälla den som redan är anställd tills <br>
vidare eller har en tidsbegränsad anställning hos anställningsmyndigheten <br>
och tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats. <br>
Myndigheternas beredskap <br>
3 § Vid statliga myndigheter som regeringen bestämmer ska det <br>
finnas en beredskap för internationella civila krishanteringsinsatser <br>
som beslutats av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. <br>
Anställning, m.m. <br>
4 § Anställningsavtalet ska vara skriftligt. I avtalet ska den anställde <br>
förbinda sig att följa bestämmelserna i denna förordning och övriga <br>
föreskrifter som gäller för den internationella civila krishanteringsinsatsen. <br>
Tjänstgöringens omfattning ska framgå av anställningsavtalet. <br>
Av avtalet ska även framgå att den anställde är skyldig att tjänstgöra <br>
utomlands. <br>
5 § Den som anställs särskilt av anställningsmyndigheten för tjänstgöring <br>
i internationell civil krishanteringsinsats får samtidigt inneha <br>
en annan statlig anställning, från vilken han eller hon är tjänstledig <br>
utan särskilt beslut om tjänstledighet. <br>
53<br>
<br>
Författningsförslag SOU 2009:76 <br>
6 § Den som anställs särskilt för tjänstgöring i en internationell <br>
civil krishanteringsinsats får lön under tjänstgöringen enligt de grunder <br>
som anställningsmyndigheten bestämmer. Dessa grunder ska <br>
bestämmas efter hörande av Arbetsgivarverket och berörda centrala <br>
arbetstagarorganisationer. <br>
7 § Den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats <br>
omfattas även under sin tjänstgöring utomlands av statens tjänstegrupplivförsäkring<br>
, avtalet om ersättning vid personskada (PSA) och <br>
statliga pensionsbestämmelser. <br>
Reseförmåner och förmåner till följd av ökade levnadskostnader <br>
8 § Under tjänstgöring i Sverige betalas ersättning för ökade levnadskostnader <br>
motsvarande vad som gäller för andra anställda inom <br>
anställningsmyndigheten. <br>
Anställningsmyndigheten får besluta att ersättning ska betalas för <br>
resa i Sverige till och från tjänstgöring här i samband med en internationell <br>
civil krishanteringsinsats. <br>
9 § Under tjänstgöring utomlands betalas ersättning enligt de bestämmelser <br>
som enligt kollektivavtal gäller för andra anställda vid <br>
anställningsmyndigheten. Detsamma gäller vid resa från Sverige till <br>
tjänstgöringsplatsen utomlands och åter samt under annan ledighet <br>
än semester. <br>
Anställningsmyndigheten får även besluta om ersättning för andra <br>
merkostnader än dem som avses i första stycket om de föranleds av <br>
tjänstgöringen utomlands. <br>
10 § Den som tjänstgör utomlands i en internationell civil krishanteringsinsats <br>
har för varje hel sexmånadersperiod rätt till en fri <br>
resa hem från tjänstgöringsplatsen och åter. <br>
Anställningsmyndigheten får även besluta om ytterligare fria <br>
resor hem från tjänstgöringsplatsen och åter, samt att sådana resor <br>
ska medges även för kortare tjänstgöringsperioder. <br>
11 § Om förhållandena för den internationella civila krishanteringsinsatsen <br>
medger att den anställde tar med anhöriga till tjänstgöringsplatsen, <br>
betalas ersättning enligt 9 och 10 §§ för kostnader <br>
54<br>
<br>
SOU 2009:76 Författningsförslag <br>
med anledning av att anhöriga medföljer. Anställningsmyndigheten <br>
bestämmer ersättningens storlek. <br>
Ledighet <br>
12 § Semesterledighet och annan ledighet beviljas av anställningsmyndigheten<br>
. Anställningsmyndigheten ska därvid beakta de grunder <br>
som gäller för den internationella civila krishanteringsinsatsen. <br>
Förmåner vid skada <br>
13 § Under tjänstgöring i Sverige har den anställde rätt till sjukvårdsförmåner <br>
motsvarande vad som gäller för andra anställda inom <br>
anställningsmyndigheten. <br>
Under tjänstgöring utomlands har den anställde rätt till fri sjukvård <br>
och akut tandvård i den mån motsvarande förmån inte bereds <br>
honom eller henne i annan ordning. <br>
14 § Vid skada som medför nedsatt arbetsförmåga under tjänstgöringstiden <br>
utomlands har den skadade under denna tid rätt till <br>
bibehållna tjänstgöringsförmåner. Den skadade har därvid inte rätt <br>
till sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. <br>
Vid sådan skada som avses i 13 § lagen (0000:00) om personal i <br>
internationella civila krishanteringsinsatser och som medför nedsatt <br>
arbetsförmåga efter tjänstgöringstidens slut ska anställningsmyndigheten<br>
, under tiden från tjänstgöringstidens slut och så länge skadan <br>
varar, som tillägg till sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring <br>
eller lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring betala en andel av <br>
den grundlön den skadade hade under den sista hela tjänstgöringsmånaden <br>
i den internationella civila krishanteringsinsatsen. Tillägget <br>
ska utgöra tio procent av lönen till den del denna motsvarar en årslön <br>
som inte överstiger den högsta sjukpenninggrundande inkomst <br>
som kan beräknas enligt 3 kap. 2 § lagen om allmän försäkring, och <br>
högst nittio procent av lönen till den del den motsvarar en årslön <br>
som överstiger samma belopp. <br>
Andra stycket tillämpas på motsvarande sätt, om den som tjänstgjort <br>
i en internationell civil krishanteringsinsats till följd av skadan <br>
uppbär ersättning enligt 3 kap. 7 b § eller 22 kap. 7 § lagen om allmän <br>
försäkring. <br>
55<br>
<br>
Författningsförslag SOU 2009:76 <br>
15 § Den som skadats under tjänstgöring utomlands i en internationell <br>
civil krishanteringsinsats har efter det att tjänstgöringen <br>
upphört rätt till skälig ersättning för de av skadan orsakade sjukvårdskostnaderna. <br>
Till anställd som efter anställningstidens utgång genomgår läkarundersökning<br>
, för utredning av om skada uppkommit under tjänstgöringen <br>
utomlands eller läkarundersökning för att erhålla invaliditetsintyg <br>
på grund av skada som uppkommit under tjänstgöringen <br>
utomlands, betalas ersättning för kostnader för undersökningen samt <br>
för resa, uppehälle och tidsspillan efter samma grunder som gäller i <br>
fråga om ersättning av allmänna medel till vittnen. <br>
Ersättning för kostnader enligt första och andra styckena ges <br>
endast om ersättningen inte ska utges av någon annan till följd av <br>
andra bestämmelser och i den utsträckning som det framstår som <br>
skäligt med hänsyn till skadan samt omständigheterna i övrigt. <br>
Statens riskgaranti <br>
16 § Staten lämnar en riskgaranti, som är ett dödsfalls- och invaliditetskapital, <br>
för den som fått en arbetsskada enligt 13 § lagen <br>
(0000:00) om personal i internationella civila krishanteringsinsatser <br>
under tjänstgöring utomlands. <br>
17 § Vid fullständig invaliditet betalas ersättning enligt riskgarantin <br>
ut med tjugotvå prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän <br>
försäkring. Vid annan invaliditet betalas ersättning ut med det lägre <br>
belopp som svarar mot invaliditetsgraden. <br>
18 § Vid dödsfall betalas ersättning enligt riskgarantin ut med <br>
tjugotvå prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring <br>
till dödsboet, om den avlidne efterlämnar arvingar som nämns <br>
i 2 kap. 1 och 2 §§ ärvdabalken. Dessutom betalas tre prisbasbelopp <br>
till varje efterlevande barn som vid dödsfallet är under tjugoett år. <br>
Har ersättning tidigare betalats ut som ersättning vid invaliditet, <br>
ska ersättningen till dödsboet minskas med motsvarande belopp. <br>
56<br>
<br>
SOU 2009:76 Författningsförslag <br>
Uppföljande verksamhet <br>
19 § Anställningsmyndigheten ska ha en på lämpligt sätt organiserad <br>
verksamhet för att fullgöra det rehabiliteringsansvar som följer <br>
av 6 § lagen (0000:00) om personal i internationella civila krishanteringsinsatser. <br>
En kontaktperson ska utses inom rehabiliteringsorganisationen <br>
för den som drabbats av skada under tjänstgöring utomlands i en <br>
internationell civil krishanteringsinsats. Kontaktpersonen ska stödja <br>
och vägleda den skadade. <br>
Stöd till anhöriga <br>
20 § Anställningsmyndigheten ska ha en på lämpligt sätt organiserad <br>
verksamhet för att fullgöra det ansvar för stöd till anhöriga <br>
som följer av 16 § lagen (0000:00) om personal i internationella civila <br>
krishanteringsinsatser. <br>
En kontaktperson ska utses inom myndigheten för en anhörig <br>
till den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats. <br>
Administration av personal <br>
21 § Anställningsmyndigheten ska ha en på lämpligt sätt organiserad <br>
verksamhet med övergripande och sammanhållande ansvar för <br>
personal som tjänstgjort i en internationell civil krishanteringsinsats. <br>
Handläggning och överklagande <br>
22 § Ersättning enligt 13–18 §§ bestäms av anställningsmyndigheten. <br>
23 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om <br>
överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut <br>
enligt 8 § första stycket, 10 § första stycket samt 13–18 §§ får dock <br>
inte överklagas. <br>
57<br>
<br>
Författningsförslag SOU 2009:76 <br>
58 <br>
Tillämpningsföreskrifter <br>
24 § Anställningsmyndigheten får meddela föreskrifter om tillämpningen <br>
av denna förordning. <br>
1. Denna förordning träder i kraft den <br>
2. Genom förordningen upphävs förordningen (1999:1155) om <br>
Polisens utlandsstyrka. <br>
3. Bestämmelserna i 13–19 §§ i den nya förordningen ska tillämpas <br>
även i fråga om tidigare anställda i civila krishanteringsinsatser <br>
som skadats efter utgången av år 1999.<br>
<br>
1 Inledning <br>
1.1 Uppdraget <br>
Utredningens uppdrag är att utreda dels organisatoriska frågor beträffande <br>
det svenska rättsväsendets deltagande i internationella uppdrag <br>
och insatser, dels jurisdiktionsfrågor relaterade till svensk civil personals <br>
deltagande i sådana sammanhang. <br>
Utredningens direktiv (2008:155) framgår av bilaga. <br>
I den första delen har utredningen haft att kartlägga om det finns <br>
behov av att förändra rättsväsendets organisation och struktur för <br>
rekrytering av experter till freds- och säkerhetsfrämjande insatser, till <br>
det internationella utvecklingssamarbetet samt till övriga internationella <br>
uppdrag. Utredningen ska särskilt beakta hur rättsväsendet kan <br>
stärka sin förmåga att rekrytera personal. I detta sammanhang ska utredningen <br>
också se över hur rättsväsendet kan samarbeta med andra <br>
rekryterande myndigheter och i synnerhet med Folke Bernadotteakademin. <br>
I uppdraget ingår att inom utredningstiden beakta andra <br>
eventuella pågående projekt och initiativ gällande angränsande myndigheter <br>
och frågor som berör personalförsörjningen till internationella <br>
insatser. <br>
Utredningen har även i uppdrag att vid behov lämna förslag till <br>
den författningsreglering för deltagande i internationella insatser, <br>
som i förekommande fall även kan vara tillämplig på civila experter <br>
från andra berörda myndigheter, utöver rättsväsendet. Därvid ska <br>
särskilt behovet av enhetlighet, samordning, effektivitet och synergieffekter <br>
beaktas liksom de rekryterande myndigheternas erfarenheter <br>
och perspektiv i detta hänseende. <br>
I uppdragets andra del ska utredningen föreslå nödvändig reglering <br>
avseende svensk straffrättslig jurisdiktion över utsända deltagare <br>
i internationella uppdrag. <br>
Utredningen har därutöver i uppdrag att lämna förslag till andra <br>
nödvändiga författningsändringar eller organisatoriska förändringar <br>
59<br>
<br>
Inledning SOU 2009:76 <br>
som förbättrar möjligheterna för rättsväsendet att rekrytera personal <br>
till befattningar i internationella organisationer respektive internationella <br>
uppdrag. I uppdraget ingår slutligen att redovisa vilka konsekvenser, <br>
inklusive ekonomiska, som förslagen kan medföra. <br>
1.2 Utredningens arbete <br>
Utredningen har haft ett förberedande möte och därefter fem sammanträden <br>
med expertkretsen. Vidare har i juni 2009 hållits en s.k. <br>
hearing med främst myndigheter och andra internationellt verksamma <br>
aktörer som inte varit företrädda av experter i utredningen. Vid <br>
hearingen har informerats om utredningen och inhämtats synpunkter <br>
på dess uppdrag och tänkbara förslag till förändringar.1 <br>
Sekreteraren har vid möten med Danmarks Utrikesministerium, <br>
Finlands Justitie-, Utrikes- och Inrikesministerier samt i kontakter <br>
med Norges Justitiedepartement inhämtat information om dessa länders <br>
deltagande i internationella uppdrag. Den tid som stått till buds2 <br>
har inte medgett några fördjupningar eller möjlighet att därutöver <br>
göra ytterligare komparativa studier. <br>
I anledning av frågan om hur Sverige kan förstärka rekryteringen <br>
till relevanta befattningar i internationella organisationer har utredningen <br>
haft kontakt med de svenska representationerna i FN, OSSE <br>
och EU, liksom med UD:s sekretariat för internationell rekrytering, <br>
samt deltagit i möten med Statsrådsberedningens EU-kansli och <br>
Justitiedepartementets EU-enhet. <br>
När det gäller frågan om reglering av arbets- och socialrättsliga <br>
villkor samt organisatoriska frågor har sekreteraren deltagit i möten <br>
med Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen (inklusive <br>
Rikskriminalpolisen och ISAM), Kriminalvården, Folke <br>
Bernadotteakademin, Sida, Myndigheten för samhällsskydd och <br>
beredskap, Arbetsgivarverket, ILAC, Juridiska fakulteten vid Lunds <br>
Universitet, Raoul Wallenberginstitutet och Domstolsverkets internationella <br>
råd. Sekreteraren har även besökt Försvarets internationella <br>
centrum Swedint och där deltagit i möten med företrädare för de <br>
1 Vid hearingen var följande myndigheter och organisationer företrädda: Domstolsverket, <br>
Rikspolisstyrelsen, Kriminalvården, Brottsoffermyndigheten, Folke Bernadotteakademin, Sida, <br>
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Skatteverket, Arbetsgivarverket, Juridiska <br>
fakulteten vid Lunds universitet, Juridiska institutionen vid Umeå universitet, Svenska <br>
avdelningen av Internationella Juristkommissionen, Jusek, Polisförbundet, Seko och Sveriges <br>
advokatsamfund. <br>
2 Formellt har utredningstiden inte uppgått till mer än åtta månader. <br>
60<br>
<br>
SOU 2009:76 Inledning <br>
61 <br>
militära och polisiära utbildningsfunktionerna samt med företrädare <br>
för Kriminalvården. Utredningen har också haft kontakter med <br>
Ekonomistyrningsverket, Försvarsmakten, Försvarshögskolan och <br>
Sveriges advokatsamfund samt genomfört intervjuer med ett antal <br>
domare, åklagare och akademiker med erfarenheter av deltagande i <br>
internationella uppdrag. <br>
I frågan om reglering av arbets- och socialrättsliga villkor har <br>
utredningen även haft kontakt med Kammarkollegiet, de centrala <br>
arbetstagarorganisationerna Saco, SEKO och TCO samt Jusek och <br>
Polisförbundet. <br>
Utredningen har därutöver genom främst sekreteraren haft omfattande <br>
kontakter med vissa andra myndigheter och ett antal svenska <br>
och internationella aktörer. <br>
1.3 Disposition av betänkandet <br>
Betänkandet består av tre delar. Del A innehåller beskrivning av <br>
internationella insatser på rättsområdet (kapitel 2), svenska insatser <br>
på rättsområdet (kapitel 3), andra myndigheter med internationell <br>
verksamhet (kapitel 4) samt en redogörelse för andra länders internationella <br>
verksamhet (kapitel 5). <br>
I del B finns utredningens överväganden och förslag. Utredningen <br>
behandlar här särskilt fyra områden, nämligen hur antalet <br>
svenskar på relevanta befattningar i internationella organisationer allmänt <br>
ska kunna öka (kapitel 6), organisatoriska frågor (kapitel 7), <br>
arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. (kapitel 8) samt frågor rörande <br>
straffrättslig jurisdiktion över internationellt verksam personal <br>
(kapitel 9). Dessa kapitel inleds med redogörelser för bakgrunden <br>
till utredningens överväganden och förslag, jämte kort beskrivning <br>
av gällande ordning och tidigare utredningsarbete m.m. I del B finns <br>
även avslutningsvis utredningens kostnads- och konsekvensanalys <br>
(kapitel 10). <br>
Del C innehåller kommentarer till utredningens författningsförslag.<br>
<br>
Del A <br>
Allmänt om internationell <br>
verksamhet<br>
<br>
2 Internationella insatser på <br>
rättsområdet <br>
2.1 Den utrikespolitiska bakgrunden <br>
Dagens internationella konflikter kännetecknas ofta av svaga eller <br>
kollapsade statsbildningar, kränkningar av mänskliga rättigheter och <br>
politisk mobilisering mot en etnisk och religiös bakgrund. I takt <br>
med att säkerhetsbegreppet har blivit allt vidare har det internationella <br>
samfundets uppgifter också ändrats från enbart fredsbevarande <br>
insatser till storskaliga civila operationer som syftar till att stärka <br>
statsbildningar och bygga upp hela samhällsstrukturer. Krigen på <br>
Balkan i början på 1990-talet och återuppbyggnadsarbetet där är ett <br>
tydligt exempel. <br>
Medan traditionella internationella insatser tidigare kunde begränsa <br>
sig till upprättande av buffertzoner som skilde de stridande parterna <br>
åt, är dagens insatser för att bemöta hot om krig och konflikter <br>
mångdimensionella och spänner över ett vitt spektrum av <br>
samhällsfunktioner. Förutom traditionella fredsbevarande uppgifter <br>
kan freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet innefatta exempelvis <br>
återvändande och reintegrering av flyktingar och internflyktingar, <br>
upp- eller återuppbyggnad av rättsväsendet, skydd av mänskliga <br>
rättigheter samt hjälp att stärka olika andra politiska, ekonomiska <br>
och sociala strukturer. Insatserna sätts också in i olika skeden av ett <br>
händelseförlopp och kan vara såväl konfliktförebyggande som konflikthanterande <br>
och återuppbyggande. Utvecklingssamarbete har <br>
blivit en viktig del av arbetet att främja en stabil utveckling på längre <br>
sikt. <br>
Stärkandet av rättsstaten är av grundläggande betydelse för att <br>
förekomma och hantera konflikter. Snabba internationella insatser <br>
för att bygga upp och stödja obefintliga eller svaga lokala institutioner <br>
är ofta en förutsättning för en demokratisk utveckling i <br>
krisdrabbade områden och kan förhindra att illegitima strukturer <br>
65<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
byggs upp. Rättsstatligt uppbyggnadsarbete bör i olika grad omfatta <br>
såväl domare, åklagare och poliser som personal inom kriminalvården. <br>
Dagens mångdimensionella fredsbevarande verksamhet ställer nya <br>
kvantitativa och kvalitativa krav på tillgången till civil personal. <br>
Därtill kommer kravet på tillgänglighet, eftersom den första tiden <br>
efter ett eldupphör eller en fred ofta är den mest kritiska när det <br>
gäller att etablera en fungerande verksamhet. Förlorade möjligheter <br>
under det mest kritiska skedet är ofta svåra att kompensera senare. <br>
Dessa krav gör att rekryteringen till internationella uppdrag måste <br>
vara ytterst välplanerad och samordnad samt bygga på omfattande <br>
utbildningsinsatser. <br>
Nedan följer en redogörelse för internationella aktörers insatser <br>
på rättsområdet. Redogörelsen inleds med en beskrivning av de <br>
olika internationella uppdragsformerna (avsnitt 2.2). Därefter följer <br>
en beskrivning av de viktigaste internationella aktörernas internationella <br>
uppdrag inom civil krishantering och, i förekommande <br>
fall, utvecklingssamarbete samt en kortfattad beskrivning av vissa <br>
internationella tribunaler och domstolar (avsnitt 2.3–2.7). Kapitlet <br>
avslutas med en redogörelse för samverkan mellan internationella <br>
aktörer (avsnitt 2.8). <br>
2.2 Allmänt om rättsväsendets internationella <br>
uppdrag <br>
Utredningens uppdrag rör frågor kring rekrytering av experter från <br>
rättsväsendet till freds- och säkerhetsfrämjande insatser, det internationella <br>
utvecklingssamarbetet samt till övriga internationella uppdrag<br>
. <br>
Internationella uppdrag med syfte att främja fred- och säkerhet <br>
kan aktualiseras under olika skeden av ett händelseförlopp. Inom <br>
FN delas fredsoperationer vanligen in i tre typer: fredsskapande verksamhet <br>
under pågående konflikter, fredsbevarande verksamhet i konfliktdrabbade <br>
områden samt fredsuppbyggande verksamhet som inriktas <br>
på att skapa mer än bara frånvaro av krig. Andra internationella <br>
aktörer klassificerar i stället verksamheten som exempelvis <br>
konfliktförebyggande, konflikthanterande eller återuppbyggande. <br>
Då utredningen tar sikte på internationella insatser från rättsväsendets <br>
sida – och därmed inte direkt omfattar militära insatser – <br>
används här och i fortsättningen det snävare begreppet civila kris66<br>
<br>
SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet <br>
hanteringsinsatser i stället för benämningen freds- och säkerhetsfrämjande <br>
insatser.1 Begreppet civil krishantering är etablerat i internationella <br>
sammanhang och används inom bl.a. EU. Innebörden av <br>
begreppet kan växla beroende på sammanhang och organisation.2 <br>
Typiska krishanteringsinsatser skiljer sig från andra internationella <br>
insatser på så sätt, att de kan innebära särskilda krav i fråga om bl.a. <br>
beredskap, snabbhet och säkerhet. Civil krishantering kan i vissa <br>
sammanhang, förutom insatser i samband med säkerhetspolitiska <br>
konflikter, exempelvis omfatta insatser vid större olyckor och naturkatastrofer. <br>
Medverkan av experter från rättsväsendet i krishantering <br>
kommer dock i första hand att avse insatser i samband med säkerhetspolitiska <br>
konflikter. Begreppet används därför här med denna <br>
innebörd. <br>
Begreppet internationellt utvecklingssamarbete betecknar vanligen <br>
stöd till fattiga länder från andra länder, det som oftast kallas internationellt <br>
bistånd, utvecklingsbistånd eller u-hjälp. Det internationella <br>
utvecklingssamarbetet har det övergripande målet att höja de <br>
fattiga ländernas levnadsnivå och omfattar verksamheter inom olika <br>
områden och i olika situationer, exempelvis stöd för humanitära <br>
ändamål och i katastrofsituationer. Sådant stöd avser då att avhjälpa <br>
kortsiktiga problem, med en dominerande insats av den givande <br>
parten. Det internationella utvecklingssamarbete, i vilket experter <br>
från rättsväsendet kan komma att medverka, innebär däremot främst <br>
kunskapsöverföring som stöd till långsiktig uppbyggnad av rättsstaten <br>
med en betydande insats från mottagarlandet. Det är också i <br>
denna betydelse begreppet här används. <br>
Frågan om ett uppdrag ska klassificeras som internationell civil <br>
krishantering eller som internationellt utvecklingssamarbete är av <br>
betydelse, eftersom politiska ramverk och beslutsprocesser kan se <br>
olika ut för olika insatser. I EU-sammanhang hänförs exempelvis <br>
det internationella utvecklingssamarbetet till det humanitära biståndet <br>
och därmed till samarbetet inom den första pelaren, dvs. det <br>
egentliga gemenskapssamarbetet. Internationella civila krishanteringsinsatser <br>
hänförs däremot till utrikes- och säkerhetspolitiken som är en <br>
del av den andra pelaren. Medan beslut inom den första pelaren kan <br>
1 I regleringen av Polisens utlandsstyrkas verksamhet används i stället begreppet internationell <br>
fredsfrämjande verksamhet, jfr 2 § förordningen (1999:1155) om Polisens utlandsstyrka <br>
samt definitioner i SOU 1998:30 s. 30 och prop. 1998/99 s. 9 f. <br>
2 Inom FN görs ofta en distinktion mellan uniformerad och icke-uniformerad personal. <br>
Detta gör att indelningen snarare görs i militär och polisiär personal (ibland även kriminalvårdare), <br>
å ena sidan, och civil personal, å andra sidan. <br>
67<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
fattas med majoritetsbeslut, kräver beslut inom den andra pelaren i <br>
princip enhällighet. <br>
De övriga internationella uppdrag som berörs i utredningen är <br>
främst tjänstgöring vid internationella tribunaler och domstolar. Därtill <br>
kommer relevanta befattningar inom vissa övriga internationella <br>
organisationer, vari Sverige tar del. <br>
Slutligen bör i sammanhanget nämnas det arbete som genomförs <br>
av Europarådet på områdena mänskliga rättigheter, demokrati <br>
och rättsstatens principer. Rådets arbete har bäring på såväl civila <br>
krishanteringsinsatser som utvecklingssamarbete. Personer från det <br>
svenska rättsväsendet deltar även i detta arbete.3 Europarådet berörs <br>
dock inte närmare i den fortsatta redovisningen. <br>
2.3 Förenta nationerna <br>
FN:s generalförsamling och säkerhetsråd utgör navet i ett slags <br>
internationell rättsordning. Enligt FN-stadgan bär säkerhetsrådet <br>
huvudansvaret för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet<br>
. Insatser för att bemöta hotande krig och konflikter bör därför <br>
i första hand ske inom ramen för FN:s verksamhet. Till följd av <br>
bl.a. bristande politisk vilja, låsningar i säkerhetsrådet och begränsade <br>
ekonomiska resurser samt byråkratisk tröghet har emellertid FN <br>
tidvis inte kunnat bedriva sin verksamhet på önskvärt sätt. <br>
I mars 2009 presenterade FN:s generalsekreterare en omfattande <br>
rapport om rättsstatsuppbyggande verksamhet på nationella och <br>
internationella nivåer.4 Rapporten är en inventering av de aktiviteter <br>
som FN genomför för att främja rättsstatsuppbyggnad och <br>
ska ge praktisk information om dessa. Den bygger på uppgifter som <br>
hämtats in från 40 olika FN-funktioner. Aktiviteterna är i rapporten <br>
indelade utifrån om de har till syfte att främja utvecklingen på <br>
internationell eller nationell nivå. En ytterligare indelning görs <br>
utifrån vilka aspekter av rättsstatsuppbyggnad som aktiviteterna <br>
syftar till. Som framgår av kapitel 3 deltar svenskt rättsväsende i <br>
snäv mening för närvarande i ett tiotal projekt i form av utvecklingssamarbete <br>
som helt eller delvis rör rättsstatsuppbyggnad. I <br>
övrigt är antalet projekt med anknytning till rättsområdet givetvis <br>
3 Se bl.a. http://www.coe.int/t/se/com/about, med särskilt länk till Europarådets kommissionär <br>
för mänskliga rättigheter, svensken Thomas Hammarberg. <br>
4 The rule of law at the national and international levels, UN doc. A/63/64. <br>
68<br>
<br>
SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet <br>
betydligt fler. Därtill kommer även deltagande i civila krishanteringsinsatser. <br>
2.3.1 Civil krishantering <br>
Organisation <br>
I slutet av 1900-talet ändrade världens väpnade konflikter till stor <br>
del karaktär. Interna konflikter kom att ersätta mellanstatliga konflikter. <br>
Följden blev att civila drabbades i allt större utsträckning. <br>
Folkmorden i Kambodja, Rwanda och Bosnien-Hercegovina, liksom <br>
brotten mot mänskligheten i Kosovo, Östtimor och Darfur, <br>
tydliggjorde det internationella samfundets misslyckanden. Dessa <br>
misslyckanden visade på behovet av att genom humanitär intervention <br>
kunna prioritera individens och samhällets säkerhet på bekostnad <br>
av nationalstatens suveränitet. Samtidigt hade kommunismens <br>
kollaps och det kalla krigets slut undanröjt de låsningar <br>
som funnits mellan väst och det kommunistiska öst och öppnat nya <br>
möjligheter. Den diskussion som följde ledde till att ett stort antal <br>
stats- och regeringschefer vid toppmötet i New York år 2005 <br>
enades om ett antal principer innebärande att varje stat bär ansvar <br>
för att skydda sin befolkning och att det internationella samfundet <br>
har ett ansvar att ytterst ingripa med militära medel enligt FNstadgans <br>
kapitel VII om staten inte tar detta ansvar, the responsibility <br>
to protect (R2P).5 R2P-principen har senare befästs av FN:s <br>
säkerhetsråd.6 <br>
För att förbättra FN:s förutsättningar att genomföra fredsbevarande <br>
operationer tillsatte generalsekreteraren år 2000 en panel att <br>
under ledning av Lakhdar Brahimi från Algeriet utreda systemets <br>
brister samt föreslå förändringar. Arbetet resulterade i den s.k. <br>
Brahimirapporten som lades fram samma år och som ses som en <br>
milstolpe när det gäller FN:s fredsoperationer.7 <br>
Rapporten betonade behovet av att öka FN:s snabbinsatskapacitet, <br>
vikten av tydliga mandat samt av regelbundna konsultationer <br>
mellan säkerhetsrådet och deltagande stater. I rapporten framhölls <br>
betydelsen av att redan på ett tidigt stadium involvera alla berörda <br>
delar av FN för att få ett helhetsgrepp om operationens alla aspekter<br>
. Rapporten uppmärksammade också behovet av säkrare finan5 <br>
2005 World Summit Outcome, UN doc. A/60/L.1, par. 138–140. <br>
6 Resolution 1674 (2006)on the Protection of Civilians in Armed Conflict. <br>
7 UN doc. A/55/305-S/200/809. <br>
69<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
siering av operationerna samt av personella förstärkningar av FNsekretariatet. <br>
Enligt rapporten borde FN:s fredsuppbyggande verksamhet <br>
ha tydligare fokus på stärkandet av rättsstaten och dess <br>
institutioner samt på respekten för mänskliga rättigheter. <br>
Arbetet pågår med att utvärdera och implementera rapporten. <br>
År 2005 presenterade FN:s generalsekreterare en reformstrategi <br>
benämnd Peace operations 2010 med syfte att stärka och professionalisera <br>
den fredsbevarande verksamhetens planering och utförande.8 <br>
Rapporten lyfte fram fem prioritetsområden inom FN:s <br>
fredsbevarande verksamhet: personal, doktrin, partnerskap, resurser <br>
och organisation. När det gäller utvecklandet av doktrin för verksamheten <br>
publicerade organisationen år 2008 skriften United Nations <br>
Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines, även kallad <br>
Capstone-doktrinen.9 Dokumentet hör till den högsta nivån av det <br>
doktrinära ramverket för FN:s fredsbevarande verksamhet och är <br>
en kartläggning av verksamhetens utveckling samt av planering och <br>
implementering av operationerna. <br>
Uppföljningen av Brahimirapporten har varit en anledning till <br>
att sekretariatets avdelning för fredsbevarande operationer (Department <br>
of Peace Keeping Operations, DPKO), har fått en ordentlig <br>
personalförstärkning och därmed en bättre förmåga att planera och <br>
leda de fredsbevarande operationerna. DPKO:s uppgift är att planera, <br>
förbereda och styra FN:s fredsbevarande operationer. Avdelningen <br>
är en samordnande länk mellan säkerhetsrådet, insatsstyrkan, finansiella <br>
bidragsgivare och parterna i konflikten för att integrera FN:s, <br>
enskilda staters och icke-statliga aktörers agerande i operationen. <br>
Inom DPKO inrättades år 2007 en avdelning för frågor rörande <br>
rättsstatliga institutioner och institutioner med inriktning på <br>
säkerhet (The Office of the Rule of Law and Security Institutions, <br>
OROLSI). Därigenom har rättsstatligt arbete och säkerhetsfrågor <br>
lyfts fram som allt viktigare komponenter i FN:s fredsbevarande <br>
arbete. Inom avdelningens ansvarsområde faller exempelvis frågor <br>
som rör polis, dömande verksamhet samt kriminalvård. OROLSI:s <br>
uppgift är att inom sina områden vara rådgivande och vägledande i <br>
förhållande till operationerna och dess högkvarter. Detta stöd består <br>
i bl.a. planering av fältarbete, utarbetande av doktrin, rekrytering <br>
av personal samt utvärdering. OROLSI är i sin tur indelat i <br>
fem enheter, varav polisenheten och enheten för straffrätt och <br>
juridisk rådgivning arbetar med rättsstatliga frågor. De andra en8 <br>
UN doc. A/60/696. <br>
9 United Nations Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines, UN, 2008. <br>
70<br>
<br>
SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet <br>
heterna är inriktade på avväpning och demobilisering, minröjning <br>
respektive säkerhetssektorreform. <br>
FN håller på att bygga upp en standing police capacity, dvs. en <br>
egen stående polisstyrka. I ett inledande skede består denna av <br>
25 poliser och är utformad som en snabbinsatsstyrka med uppgift <br>
att snabbt vara på plats för att kunna etablera polisverksamhet vid <br>
nya missioner samt bistå polisen i redan etablerade missioner. <br>
Brahimirapportens mål om 5 000 poliser är för länge sedan passerat. <br>
I dag har FN drygt 10 000 poliser i fält men mandat som omfattar <br>
över 15 000 poliser. En tredjedel av tjänsterna är således vakanta. <br>
Flertalet poliser är sekonderade, dvs. utsända, av medlemsstaterna. <br>
Organisationens föresats är sedan att kunna sätta upp en traditionell <br>
fredsbevarande insats inom 30 dagar och en multidimensionell <br>
insats inom 90 dagar efter det att säkerhetsrådet har antagit <br>
en resolution. I verkligheten finns det inte någon given ordning för <br>
hur FN sätter upp en fredsbevarande operation. Den tid som behövs <br>
för en specifik operation varierar utifrån ett antal faktorer, <br>
särskilt medlemsstaternas vilja att bidra med personal samt tillgängliga <br>
ekonomiska resurser. Vid komplexa insatser med besvärliga <br>
logistiska förhållanden eller i situationer där utsänd personal <br>
kan komma att utsättas för stora säkerhetsrisker, är 90-dagarsgränsen <br>
närmast en teoretisk målsättning. <br>
Rekrytering10 <br>
Uniformerad personal, dvs. militärer, poliser och kriminalvårdare, <br>
sekonderas (i motsats till att få sitt uppdrag direkt av exempelvis <br>
FN) vanligen av medlemsstaterna till FN. Medlemsstaterna kan <br>
därmed vara med och påverka urvalet. Icke-uniformerad (civil) personal <br>
kontrakteras däremot i flertalet fall direkt av FN. <br>
DPKO har sökt efterkomma den nya tidens krav genom att <br>
bredda och förbättra mekanismerna för rekrytering av icke-uniformerad <br>
personal, bl.a. genom att utveckla register över sådana <br>
experter. Rekryteringen sker utan statlig mellanhand. Organisationens <br>
viktigaste rekryteringsinstrument är databasen Galaxy. Databasen <br>
är indelad i ett stort antal yrkeskategorier och grader. DPKO <br>
använder sig i allt större utsträckning av annonsering på sin hemsida. <br>
Ansökningar görs då direkt via Internet. Alla sökande förs <br>
10 Se t.ex. Gourlay, Lessons Learned Study: Rosters for the Deployment of Civilian Experts <br>
in Peace Operations, Peacekeeping Best Practices, 2006. <br>
71<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
automatiskt in i databasen. Urvalet sker därefter i två steg. En inledande <br>
utsållning utförs av organisationens professionella rekryteringshandläggare. <br>
När specifika vakanser uppstår genomgår sedan <br>
kandidater som uppfyller minimikraven på yrkeskategori och gradering <br>
en andra kontroll. Denna inkluderar vanligen intervjuer och <br>
utförs, beroende på uppdrag, av personer inom FN eller av självständiga <br>
partners. Medlemsstaternas möjlighet att påverka urvalsprocessen <br>
är främst informell genom bl.a. referenstagning. <br>
En brist med detta rekryteringsförfarande är den kvantitativa <br>
skillnaden mellan det stora antalet sökande (över 150 000 personer <br>
per år) och det begränsade antal som sedan upptas i Galaxy. För att <br>
problemet ska vara hanterbart krävs en minskning av antalet olämpliga <br>
ansökningar i kombination med förbättrade utsållningsförfaranden. <br>
Hittills har rekryteringen till FN:s snabbinsatsstyrkor varit <br>
problematisk. Av naturliga skäl ställer rekryteringen till sådana <br>
uppdrag stora krav på flexibilitet och effektivitet. Inom FN arbetar <br>
man därför med att utveckla speciella register för just sådana uppdrag. <br>
Förutom databasen Galaxy har det inom FN utvecklats en rad <br>
parallella rekryteringsregister, främst för att kunna tillgodose mer <br>
kortfristiga rekryteringsbehov av specialkompetenser, såsom valobservation <br>
och flyktingskydd. <br>
Rekryteringen till FN sker mot bakgrund av säkerhetsrådets <br>
resolution 1325, Kvinnor, fred och säkerhet, som antogs år 2000.11 <br>
Resolutionen fokuserar på kvinnans roll som aktör i fredsarbete <br>
och på den oproportionerliga påverkan väpnade konflikter har på <br>
civilbefolkningen, inklusive kvinnor. Enligt resolutionen bör FN <br>
därför sträva efter att utveckla kvinnornas roll och bidrag till FN:s <br>
insatser på fältet, särskilt som militära observatörer, civila poliser <br>
samt experter i fråga om mänskliga rättigheter och humanitära insatser. <br>
Pågående insatser <br>
Fredsbevarande insatser upprättas vanligen av säkerhetsrådet, det <br>
FN-organ som har det primära ansvaret för internationell fred och <br>
säkerhet. Rådet bestämmer insatsens storlek, huvudmål och tidsramar. <br>
Eftersom FN inte har någon egen militär eller civil polis11 <br>
Resolution 1325 (2000) on Women and peace and security. <br>
72<br>
<br>
SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet <br>
on. <br>
styrka bestämmer medlemsländerna om de ska delta i en insats och, <br>
i så fall, vilken personal och utrustning de är villiga att erbjuda. <br>
Enligt FN-stadgan ankommer det på alla organisationens medlemmar <br>
att ställa de väpnade styrkor och den utrustning till rådets förfogande <br>
som är nödvändiga för upprätthållande av internationell <br>
fred och säkerhet.12 Som den nuvarande strukturen ser ut kan det <br>
ta lång tid för de aktuella styrkorna att auktoriseras och nå sin <br>
destinati<br>
FN:s första fredsbevarande insats påbörjades år 1948. Sedan <br>
dess har den fredsbevarande verksamheten utvecklats snabbt både <br>
kvalitativt och kvantitativt, särskilt under de senaste 15 åren. Sedan <br>
1948 har över 130 länder bidragit med militär och polisiär personal <br>
till sammanlagt 63 fredsoperationer. Omkring en miljon soldater <br>
och civila, varav huvuddelen poliser, har deltagit i dessa operationer. <br>
Trots det stora och växande antalet medverkande länder är <br>
det ett mindre antal utvecklingsländer som bidrar med huvuddelen <br>
av den militära och polisiära personalen. Pakistan, Bangladesh, <br>
Indien, Jordanien, Nepal, Ghana, Uruguay, Etiopien, Nigeria och <br>
Sydafrika står tillsammans för omkring 60 procent av all uniformerad <br>
personal, omkring 12,9 procent kommer från EU-länder och <br>
0,37 procent från USA. Sveriges andel varierar men uppgår vanligen <br>
till ungefär 0,1 procent. Sverige deltar för närvarande med 44 poliser, <br>
25 militärobservatörer och fyra truppdeltagare.13 <br>
I dag pågår 15 fredsbevarande FN-operationer, varav två i Europa <br>
(Kosovo och Cypern), tre i Mellanöstern (Golan, Libanon och <br>
UNTSO, en övervakningsorganisation), två i Asien (Indien/Pakistan <br>
och Östtimor), sju i Afrika (Elfenbenskusten, Demokratiska Republiken <br>
Kongo, Liberia, Sudan (två stycken), Tchad/Centralafrikanska <br>
republiken och Västsahara) samt en i Centralamerika <br>
(Haiti). Sverige deltar för närvarande med personal i tio av dessa <br>
missioner.14 Därtill kommer tolv politiska och fredsuppbyggande <br>
insatser, varav tre i Mellanöstern (Palestina, Irak och Libanon), tre <br>
i Asien (Afghanistan, Nepal och Centralasien) och sex i Afrika <br>
(Somalia, Guinea-Bissau, Centralafrikanska Republiken, Västafrika, <br>
Sierra Leone och Burundi). <br>
12 Se art. 43 i FN-stadgan. <br>
13 Pakistan är för närvarande det land som bidrar med störst andel uniformerad personal <br>
(10 618 av totalt 93 813 personer). Norge placerar sig på 48:e plats, Finland på 71:a plats, <br>
Sverige på 73:e och Danmark på 83:e plats. <br>
14 Det svenska deltagandet är störst i Demokratiska Republiken Kongo (17 personer) samt i <br>
Liberia (16 personer). <br>
73<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
I de fredsbevarande insatserna dominerar den uniformerade personalen, <br>
dvs. militär och polis. I de politiska och fredsuppbyggande <br>
insatserna är huvuddelen av personalen civil. I FN:s fredsoperationer <br>
tjänstgör i dag sammanlagt omkring 110 000 personer. Av <br>
dessa är ca 88 500 uniformerad personal (75 000 militärer, 11 000 poliser <br>
och 2 500 militärobservatörer). Av övrig personal är ca 5 500 internationellt <br>
anställd civilpersonal, 13 000 lokalanställd civilpersonal <br>
och 2 000 volontärer. <br>
2.3.2 Utvecklingssamarbete <br>
Internationellt utvecklingssamarbete sker mot bakgrund av den s.k. <br>
Millenniedeklaration som världens stats- och regeringschefer antog <br>
år 2000. I denna slås åtta millenniemål fast, med det övergripande <br>
målet att halvera den extrema fattigdomen till år 2015. Det åttonde <br>
millenniemålet riktar sig särskilt till de rika länderna i världen och <br>
innebär globalt samarbete genom ökat bistånd, rättvisa handelsregler <br>
och lättade skuldbördor i utvecklingsländerna. FN samordnar <br>
arbetet med millenniemålen. Alla länder är skyldiga att rapportera <br>
till FN om hur arbetet med måluppfyllelsen framskrider.15 <br>
För att uppnå FN:s millenniemål antog ett stort antal biståndsgivare <br>
och deras samarbetsländer vid ett möte på ministernivå i <br>
Paris år 2005 den s.k. Parisdeklarationen. Denna syftar till ett effektivare <br>
bistånd med tydligare resultat. Genom deklarationen åtog sig <br>
mottagarländerna ett större ansvar för sin egen utveckling genom <br>
ekonomiska och politiska reformer, samtidigt som givarländerna <br>
förband sig att förändra attityder och metoder för att anpassa sitt <br>
bistånd bättre till varje enskilt samarbetsland.16 <br>
15 Se t.ex. Tillsammans mot 2015 – Sveriges rapport om milleniemålet 2006. <br>
16 Beträffande Sveriges implementering av FN:s millenniemål och Parisdeklarationen, se kapitel <br>
3. I enlighet med Sveriges politik för global utveckling ska milleniemålen genomsyra <br>
samtliga politiska områden och samtliga myndigheters arbete. Det ingår inte i utredningens <br>
uppdrag att utvärdera hur det svenska utvecklingssamarbetet genomförs. <br>
74<br>
<br>
SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet <br>
2.4 Organisationen för säkerhet och samarbete <br>
i Europa <br>
2.4.1 Civil krishantering <br>
Organisation <br>
OSSE har sitt ursprung i det s.k. Helsingforsavtalet, dvs. det dokument <br>
som år 1975 undertecknades under den europeiska säkerhetskonferensen <br>
(ESK) i Helsingfors. Genom detta dokument anses <br>
Europas gränser efter andra världskriget ha fastställts. Organisationen <br>
fick sitt nuvarande namn år 1995 och har i dag 56 deltagande <br>
stater. <br>
Organisationens arbete spänner över en lång rad områden med <br>
säkerhet som gemensam nämnare. Verksamheten utgår från ett allomfattande <br>
säkerhetsbegrepp som omfattar den militärpolitiska <br>
dimensionen, den mänskliga dimensionen (demokrati och mänskliga <br>
rättigheter) samt dimensionen för ekonomi och miljö. Under <br>
1990-talet flyttades tyngdpunkten av organisationens verksamhet <br>
från långsiktiga förhandlingar rörande normbyggande och militärt <br>
förtroendeskapande till konfliktförebyggande, krishantering och återuppbyggnad <br>
med omfattande fältnärvaro. Verksamheten bedrivs <br>
ofta i nära samarbete med andra internationella organ. Beslut om <br>
insatser förutsätter enighet mellan de deltagande staterna, vilka ansvarar <br>
för ett roterande ordförandeskap . <br>
OSSE:s verksamhet bygger på principen att varaktig säkerhet <br>
förutsätter demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och en <br>
fungerande rättsstat. Respekten för mänskliga rättigheter ses som <br>
en integrerad del av politiska skeenden, inte som en fristående <br>
fråga. Kränkningar av mänskliga rättigheter uppfattas som politiska <br>
fenomen som kan utgöra säkerhetshot. OSSE:s kontor för demokratiska <br>
institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) har till <br>
uppgift att främja medlemsländernas förutsättningar för demokratiska <br>
val, uppbyggande och stärkande av demokratiska institutioner samt <br>
att följa hur medlemsländerna efterlever sina åtaganden rörande <br>
demokrati och mänskliga rättigheter. <br>
Vid OSSE:s toppmöte i Istanbul i november 1999 antogs den <br>
s.k. Säkerhetsstadgan, en stadga för europeisk säkerhet för det tjugoförsta <br>
århundradet.17 Genom stadgan befäste de deltagande staterna <br>
sin strävan att stärka organisationens operativa förmåga. Avsikten <br>
17 Istanbul Document (1999), Charter for European Security. <br>
75<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
med stadgan är att öka organisationens förmåga att utföra polisrelaterade <br>
insatser för att bidra till att upprätthålla lag och ordning <br>
samt att främja utvecklingen av oberoende rättskipning. I december <br>
2001 deklarerade de deltagande staterna sin avsikt att stärka <br>
organisationens polisrelaterade aktiviteter ytterligare genom att <br>
inrätta en särskild enhet för polisfrågor vid organisationens sekretariat. <br>
För att öka förmågan till snabba insatser av civila poliser och <br>
expertis inom konfliktförebyggande, krishantering och återuppbyggnad <br>
i konfliktdrabbade områden inrättades genom säkerhetsstadgan <br>
särskilda snabbinsatsgrupper att stå till organisationens <br>
förfogande, på engelska Rapid Expert Assistance and Cooperation <br>
Teams (REACT). REACT har emellertid hittills inte fått den framträdande <br>
roll som det var tänkt, främst på grund av att rekryteringsprocessen <br>
inte visat sig så snabb som förutsatts. <br>
Rekrytering18 <br>
Genom säkerhetsstadgan inrättades inom OSSE:s enhet för konflikthantering <br>
en särskild funktion med uppgift att planera organisationens <br>
insatser inklusive snabbinsatsstyrkorna samt för samordning <br>
med andra internationella organisationer och institutioner. <br>
Intressenter till uppdrag inom snabbinsatsstyrkorna ska anmäla sig <br>
till de enskilda medlemsstaternas kontaktpunkter. Medlemsstaterna <br>
gör därefter ett första urval. OSSE har inget centraliserat register <br>
för att identifiera lämpliga personer till olika uppdrag men meddelar <br>
medlemsstaterna när en vakans uppstår. Medlemsstaterna är <br>
då skyldiga att snabbt, om möjligt inom några dagar, nominera <br>
lämpliga kandidater. OSSE mottar vanligen allt mellan fyra och <br>
30 nomineringar per vakans. Organisationens sekretariat i Wien är <br>
ansvarigt för rekryteringen tillsammans med den person som ska <br>
leda respektive uppdrag. Tillsättningen bereds inom sekretariatets <br>
rekryteringsavdelning i samråd med denne person. Utsållningen <br>
sker i två steg. En första bedömning görs vid rekryteringsavdelningen <br>
som avgör vilka ansökningar som uppfyller de minimikrav <br>
som ställs på de sökande. De ansökningar som uppfyller dessa krav <br>
går sedan vidare till en expert som klassificerar ansökningarna såsom <br>
lämpliga, tänkbara eller inte lämpliga. Därefter fattar den person <br>
som ska leda respektive uppdrag beslut i samråd med orga18 <br>
Se t.ex. Gourlay, a.a., s. 21 ff. <br>
76<br>
<br>
SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet <br>
nisationens sekretariat. Utsedda personer kommer att vara sekonderade <br>
från respektive medlemsstat. Därutöver kontrakterar OSSE <br>
direkt personal för administrativa och stödjande funktioner. Kandidater <br>
till dessa ansöker individuellt till de anställningar som utannonseras <br>
på organisationens hemsida och väljs ut samt intervjuas <br>
på sekretariatet. <br>
För att tillgodose behovet av snabbhet vid rekrytering har OSSE <br>
utvecklat en schematisk modell för indelning i expertområden, bl.a. <br>
administration och stöd, civil polis, mänskliga rättigheter och rättsväsende <br>
i övrigt, samt fyra nivåer avseende yrkesmässig kompetens <br>
indelade utifrån längden på tjänsgöringserfarenhet. Därtill kan <br>
komma specifika rekryteringskrav till enskilda insatser rörande <br>
exempelvis relevanta språk- eller länderkunskaper. Modellen ska <br>
underlätta medlemsstaternas arbete att klassificera sina kandidater <br>
och snabbt kunna svara på organisationens förfrågningar om personal. <br>
OSSE:s nomineringssystem har fördelen att organisationen behåller <br>
kontrollen över det slutliga urvalet av lämpliga kandidater. <br>
Därigenom kan organisationen motverka att stater nominerar personer <br>
utifrån politiska överväganden. Nomineringssystemet är också <br>
ett incitament för medlemsstaterna att förbättra kvaliteten på och <br>
lämpligheten hos sina kandidater. <br>
Även rekryteringen till OSSE ska – enligt ett särskilt ministerbeslut <br>
antaget på svenskt initiativ – ske mot bakgrund av FN:s <br>
resolution 1325 (2000) Kvinnor, fred och säkerhet (se avsnitt 2.3.1). <br>
Pågående insatser <br>
OSSE:s fältmissioner upptar för närvarande två tredjedelar av <br>
organisationens budget. Organisationens fältverksamhet finns på <br>
18 platser, varav sju på västra Balkan. Verksamheten är inriktad på <br>
demokratisering, mänskliga rättigheter, institutionsbyggande och <br>
utvecklande av massmedia. Den största insatsen är i Kosovo där <br>
OSSE har närmare tusen anställda, varav fem svenskar. I Östeuropa <br>
bedriver organisationen verksamhet i Ukraina, Vitryssland och <br>
Moldavien med inriktning på valobservation, rättsstatligt arbete, <br>
konfliktlösning och bekämpning av trafficking. I Kaukasus ger <br>
OSSE stöd till Azerbajdzjan, Georgien och Armenien inom områdena <br>
ekonomi och miljö, konfliktlösning och demokratisering. <br>
Insatsen i Georgien har upphört under 2009. I Centralasien bistår <br>
77<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
OSSE fem tidigare sovjetrepubliker vid politiska och ekonomiska <br>
reformer. Våren 2009 deltog 17 svenskar sekonderade av svenska <br>
myndigheter i OSSE:s olika missioner. Ca sju svenskar var direktkontrakterade <br>
av organisationen. En svensk innehade en chefsposition. <br>
2.5 Europeiska unionen <br>
2.5.1 Civil krishantering <br>
Organisation <br>
Under senare år har EU anlagt en allt bredare syn på konflikt- och <br>
säkerhetsfrågor.19 Fokus ligger på både förebyggande av konflikter <br>
och civil- och militär krishantering. Dessa frågor omfattas av den <br>
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). En integrerad <br>
del av GUSP är den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken <br>
(ESFP). Krishantering är i sin tur en del av ESFP. <br>
Unionens krishanteringsinsatser, även benämnda Petersberguppdragen, <br>
nämns uttryckligen i artikel 17 i EU-fördraget och omfattar <br>
humanitära insatser, räddningsinsatser, fredsbevarande insatser <br>
samt insatser av väpnade styrkor för krishantering, inklusive <br>
fredskapande åtgärder.20 <br>
Petersberguppdragen stod i fokus vid Europeiska rådet i Köln i <br>
juni 1999. För att skapa förutsättningar för snabba och effektiva <br>
krishanteringsinsatser enades deltagarna om att utveckla de enskilda <br>
medlemsländernas förmåga att delta i internationell krishantering <br>
samtidigt som deras gemensamma insatser skulle bli så ändamålsenliga <br>
som möjligt. <br>
Vid de följande Europeiska råden i Helsingfors, Feira, Nice, <br>
Göteborg och Laeken har EU successivt konkretiserat målsättningen <br>
att öka unionens civila krishanteringsförmåga. <br>
Vid Europeiska rådet i Helsingfors i december 1999 lades grunden <br>
till ett särskilt institutionellt ramverk för bl.a. krishanteringsfrågor. <br>
Ett steg i detta arbete var inrättandet av en kommitté för utrikes och <br>
säkerhetspolitik (KUSP). Kommittén svarar under rådet för <br>
den politiska kontrollen över och den strategiska ledningen av krishanteringsinsatser. <br>
Den har under sig dels en civil, dels en militär <br>
19 Även EU:s politik rörande fredsfrämjande insatser har påverkats av diskussionen kring statssuveränitet <br>
kontra humanitära interventioner, se avsnitt 2.3.1. <br>
20 Petersberg Declaration, Western European Union Council of Ministers, Bonn in June 1992. <br>
78<br>
<br>
SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet <br>
kommitté. Civilkommittén (CIVCOM) består av representanter <br>
för medlemsländerna och ansvarar för information och rekommendationer <br>
rörande civila aspekter på krishantering. <br>
Vid Europeiska rådet i Feira år 2000 definierades fyra prioritetsområden <br>
för att utveckla unionens civila krishanteringsförmåga: polis, <br>
stärkande av rättsstaten och förvaltningen samt räddningstjänst.21 <br>
Inom dessa områden har numerära kapacitetsmål uppställts och <br>
stegvis reviderats i takt med att unionens civila krishanteringsförmåga <br>
har utvecklats. <br>
Unionens målsättning inom kapacitetsområdet polis är att kunna <br>
sända polisinsatser till uppdrag som kan omfatta allt från återupprättande <br>
av ordning i samarbete med en militär styrka till att träna <br>
lokala poliser. Medlemsstaterna har åtagit sig att för dessa syften <br>
ställa upp till 5 700 poliser till förfogande. Av dessa ska upp till <br>
1 400 kunna sättas in inom 30 dagar. Sverige har anmält 177 poliser <br>
till denna typ av insatser. <br>
Ansträngningar att i internationella sammanhang förstärka och, <br>
om så är nödvändigt, återinsätta lokal polis kan bara vara framgångsrika <br>
om polisväsendet kompletteras av ett fungerande rättsväsende <br>
i övrigt. Medlemsstaterna har därför åtagit sig att bidra <br>
med 200 tjänstemän inom sådana civila krishanteringsinsatser, främst <br>
domare, åklagare och kriminalvårdstjänstemän. Medlemsländerna <br>
har anmält 631 personer till sådana insatser, varav Sverige 55 personer. <br>
För att även kunna stärka den offentliga förvaltningen i drabbade <br>
länder har medlemsstaterna gjort åtaganden att tillhandahålla <br>
565 experter som ska kunna sändas ut inom krishanteringsinsatser, <br>
om så behövs med kort varsel. Denna funktion har emellertid <br>
hittills aldrig utnyttjats. Sverige har anmält nio personer till denna <br>
funktion. Även för räddningstjänsten har EU fastställt numerära <br>
kapacitetsmål. <br>
Under senare år har utvecklandet av EU:s civila krishantering <br>
gått från fokusering på kvantitativa till kvalitativa aspekter. År 2003 <br>
antog Europeiska rådet Den europeiska säkerhetsstrategin (ESS). <br>
Strategin pekar ut tre skäl till varför civila instrument krävs för att <br>
hantera dagens konflikter: För det första innebär angripande av <br>
konflikter att man måste gå på djupet för att komma åt skälen till <br>
instabilitet. För det andra leder konflikter alltid till att den civila <br>
administrationen kollapsar. Tiden efter en konflikt präglas av kaos i <br>
21 Enligt denna indelning räknas således polisen inte till det rättsstatliga arbetet. <br>
79<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
detta avseende. Breda civila åtgärder behövs därför för att komma <br>
tillrätta med detta tillstånd. Slutligen kräver en preventiv infallsvinkel <br>
att man engagerar sig i alla faser i en konflikt, inklusive <br>
sammanhang där militära medel inte passar eller är önskvärda. Strategin <br>
betonar vidare vikten av att EU är globalt aktiv och samordning <br>
mellan civil och militär verksamhet. <br>
Ansvaret för frågor om civil krishantering är sedan juli 2007 <br>
inom rådssekretariatet fördelat på Civilian Planning and Conduct <br>
Capability (CPCC) och generaldirektorat E IX.22 Syftet härmed <br>
var att tydliggöra en strategisk och operationell fördelning av <br>
behov och ansvarsfrågor samt att förstärka förmågan att hantera <br>
alltmer komplexa och resurskrävande insatser med förbättrad planerings- <br>
och ledningsstruktur. Totalt arbetar drygt 80 personer vid <br>
CPCC och 20 personer vid generaldirektorat E IX. <br>
För att möta det ökade behovet av internationella krishanteringsinsatser <br>
har EU antagit handlingsprogrammet Civilian Headline <br>
Goal 2008,23 som kompletterar de fyra prioriterade områdena och <br>
även innefattar observatörsuppgifter samt stödfunktioner till EU:s <br>
representanter. Unionens krishanteringsförmåga ska därmed omfatta <br>
hela spektrumet av civil krishantering. Det kan exempelvis <br>
röra sig om reformation av ett lands säkerhetssektor eller hjälp att <br>
integrera stridande grupper i samhället. <br>
Inom ramen för detta handlingsprogram har Sverige lanserat <br>
idén om civila snabbinsatsgrupper, på engelska Civilian Response <br>
Teams (CRT). De kan sägas vara en civil motsvarighet till unionens <br>
Battlegroups och ska ha samma ambitionsnivå som dessa, dvs. i <br>
vissa situationer kunna sättas in inom fem dagar från begäran. <br>
Rådssekretariatet ska i regel utse gruppledare för insatserna. Snabbinsatsgrupperna <br>
ska kunna agera både före, under och efter en <br>
konflikt. De ska bestå av expertis främst från de fyra prioriterade <br>
områdena, men sammansättningen avgörs utifrån varje given krissituation. <br>
Därutöver kan även andra experter ingå på initiativ av <br>
medlemsstater eller kommissionen. CRT-poolen ska inledningsvis <br>
bestå av omkring 120 experter. I denna ingår 24 poliser fördelade <br>
på områdena lag och ordning, undersökning samt gränspolis, 24 experter <br>
inom det övriga rättsväsendet, såsom domare, åklagare och <br>
kriminalvårdstjänstemän, 16 experter inom civil förvaltning, sex <br>
experter inom räddningstjänst, 14 experter med inriktning på politiska <br>
22 I början av år 2009 beslutade rådssekretariatet om en omstrukturering innebärande att <br>
generaldirektorat VIII (militär verksamhet) och IX (civil verksamhet) ska slås samman. <br>
23 Council of the European Union, Brussels, December 2004, doc. 15863/04. <br>
80<br>
<br>
SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet <br>
uppgifter samt 16 experter med stödjande funktioner inom administration <br>
och logistik. Sverige nominerade efter samberedning mellan <br>
Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet, <br>
ett tjugotal personer från rättsväsendets myndigheter, Sida, <br>
Folke Bernadotteakademin och Statens räddningsverk till CRT. Av <br>
dessa kom ett tiotal personer – från myndigheter under Justitiedepartementet, <br>
Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet – <br>
att ingå i funktionen. Personalen är färdigutbildad för kommande <br>
uppdrag. Funktionen har hittills endast använts i begränsad omfattning. <br>
Genom Civilian Headline Goal 2010 ska unionens internationella <br>
civila krishanteringsförmåga fördjupas och breddas ytterligare.24 <br>
Detta ska ske genom ökade personella resurser till krishanteringsinsatserna <br>
samt utveckling av planerings- och ledningsfunktioner. <br>
Målsättningen är att EU ska använda alla sina tillgängliga medel, <br>
inklusive de civila och militära delarna av ESFP, europeiska gemenskapsinstrument <br>
samt samverka med aktörer som omfattas av den <br>
s.k. tredje pelaren. Inom denna pelare hanteras frågor rörande <br>
polisiärt och straffrättsligt samarbete. Bland de aktörer som därmed <br>
kan bli aktuella för samverkan finns Europol (polisiär samverkan) <br>
och Eurojust (åklagarsamverkan). På motsvarande sätt ska <br>
unionen samverka med andra aktörer inom civil krishantering såsom <br>
internationella och lokala organisationer, länder som inte är <br>
medlemmar i EU samt icke-statliga organisationer, s.k. NGO:s. <br>
Bidrag från utomstående aktörer ska dock ses just som komplement <br>
till EU:s egen krishanteringsförmåga, inte som en integrerad <br>
del av denna. En ytterligare målsättning är att öka fokus på unionens <br>
krishanteringsuppgifter på unions- och medlemsnivå. <br>
Rekrytering25 <br>
EU:s internationella civila krishanteringsförmåga måste vara rustad <br>
att sätta in personal från olika expertområden med kort varsel. Det <br>
säkerhetspolitiska läget förutsätter ofta att unionen kan genomföra <br>
flera insatser samtidigt. Detta ställer stora krav på samordning och <br>
rekrytering. Vid Europeiska rådet i Bryssel i december 2008 åtog <br>
sig medlemsstaterna att skapa nationella strategier för hur rekry24 <br>
Approved by the ministerial Civilian Capabilities Improvement Conference and noted by <br>
the General Affairs and External Relations Council, November 2007, doc. 14823/07. <br>
25 Se t.ex. Gourlay, a.a., s. 24 ff. <br>
81<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
teringen ska gå till. Förevarande utredning ska ses som ett uttryck <br>
för detta beslut för svensk del. <br>
Unionens rekryteringsförmåga har utvecklats i takt med det <br>
ökade antalet civila krishanteringsinsatser. Insatserna planeras och <br>
administreras främst av CPCC. Sekretariatet har inget centraliserat <br>
register för att identifiera lämpliga personer för olika uppdrag, utan <br>
identifierar de individuella krav som ställs på varje insats, såsom <br>
antal deltagande och jobbeskrivningar. Medlemsstaterna uppmuntras <br>
sedan att nominera experter till dessa uppdrag. Det är inte ovanligt <br>
att det antal kandidater som ett land nominerar är större än det <br>
antal som landet är berett att sekondera (och därmed betala för). <br>
Generaldirektoratet utför en första utsållning av de nominerade. <br>
Vid mindre insatser med upp till 30 deltagare får ett begränsat antal <br>
kandidater därefter genomgå intervjuer och tester i Bryssel. Vid <br>
större insatser genomförs intervjuer med kandidater till nyckelplaceringar, <br>
medan övriga intervjuas per telefon. Den person som <br>
ska leda insatsen bestämmer vem som slutligen ska utses. Insatschef <br>
godkänns av rådet efter nominering av den höge representanten. <br>
Utöver nämnda förfarande anställer EU viss svårrekryterad personal <br>
direkt till vissa kärnfunktioner inom bl.a. administrativ och <br>
finansiell kontroll. Unionen anställer dessutom lokal personal, <br>
främst för olika stödfunktioner. Sådan direktkontrakterad personal <br>
finansieras genom GUSP:s budget. Standardförfaranden har utformats <br>
även för dessa rekryteringar, men förutsättningarna för insatserna <br>
är så varierande att förfarandena ofta skiljer sig åt från uppdrag <br>
till uppdrag. <br>
För att underlätta rekryteringen har över 100 allmänna uppdragsbeskrivningar <br>
upprättats inom prioritetsområdena civil polis, <br>
övrigt rättsväsende, förvaltning samt övervaknings- och stödfunktioner. <br>
Därutöver finns en indelning i tre nivåer utifrån längden på <br>
tjänstgöringserfarenhet. <br>
Rekryteringssystemet bygger på medlemsstaternas förmåga att <br>
möta rekryteringsbehoven på nationell nivå. Detta har ökat viljan <br>
hos medlemsstaterna att utveckla nationella resursbanker. Den yrkesmässiga <br>
kvaliteten på den nominerade personalen är emellertid <br>
varierande och kvinnor är underrepresenterade vid nomineringen. <br>
De krav som svenska myndigheter uppställer på sekonderad personal <br>
varierar (se kapitel 3). Anställningstiden är vanligen ett år. <br>
82<br>
<br>
SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet <br>
i Moldavien och Ukraina. <br>
Enligt en särskild handlingsplan ska FN:s resolution 1325 (2000) <br>
Kvinnor, fred och säkerhet även prägla rekrytering inom ESFP (se <br>
avsnitt 2.3.1). <br>
Pågående insatser <br>
Sedan år 2003 har EU slutfört ett tiotal operationer.26 För <br>
närvarande pågår 12 operationer, varav tre på västra Balkan (två i <br>
Bosnien-Hercegovina och en i Kosovo), en i Georgien, tre i <br>
Mellanöstern (två i Palestina och en i Irak), en i Afghanistan samt <br>
fyra i Afrika (utanför Somalia, i Guinea-Bissau och två i <br>
Demokratiska republiken Kongo). Därtill kommer ett <br>
gränsövervakningsuppdrag <br>
Operationerna har olika inriktning, såsom militär eller övervakande <br>
verksamhet. Insatser med polisiär inriktning finns i BosnienHercegovina, <br>
Palestina, Afghanistan och Demokratiska Republiken <br>
Kongo. Insatser med särskild inriktning på rättsstatligt arbete finns <br>
i Kosovo och Irak. Svenskt rättsväsende deltar i dag med drygt <br>
70 personer i EU-insatser, varav 63 poliser, sju kriminalvårdare, två <br>
personer utsända av Domstolsverket och en person utsänd av <br>
Åklagarmyndigheten. <br>
EU:s polisinsats i Bosnien-Hercegovina, EUPM, påbörjades <br>
år 2003 och är den första insatsen inom den europeiska säkerhets och <br>
försvarspolitiken. Insatsen tog över efter FN:s internationella <br>
polisinsats i området och verkar i enlighet med de målsättningar <br>
som sattes upp i Dayton-fredsavtalet år 1995. Av de ca 400 personer <br>
som deltar i insatsen är drygt hälften internationell personal. <br>
Sverige deltar för närvarande med tre poliser i denna insats. EUPM <br>
är en del av EU:s och andra aktörers ansträngningar att bygga upp <br>
ett fungerande rättssamhälle. Insatsens uppgift är främst att stödja <br>
den lokala polisens kamp mot den organiserade brottsligheten, att <br>
övervaka laglydnaden inom den lokala poliskåren samt att ge rättsligt <br>
och tekniskt stöd vid reformering av polisväsendet. <br>
EU:s insats i Kosovo, EULEX Kosovo, är den största civila <br>
insatsen hittills inom den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. <br>
EULEX Kosovo har i praktiken tagit över efter FN:s fredsbevarande <br>
styrka UNMIK, som har övervakat Kosovo sedan år 1999. <br>
Av insatsens ca 3 000 personer kommer 1 900 från andra länder, <br>
medan övriga är lokalanställda. Sverige deltar för närvarande med ca <br>
26 Den exakta siffran växlar beroende på klassificering. <br>
83<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
80 personer i denna insats, varav 42 poliser, 21 personer utsända av <br>
MSB, nio personer utsända av FBA, sju kriminalvårdare, två personer <br>
utsända av Domstolsverket och en person utsänd av Tullverket. <br>
Missionens huvudsyfte är att hjälpa och stödja myndigheterna <br>
i Kosovo med rättsstatligt arbete, särskilt inom polis-, <br>
domstols- och tullväsende. Parallellt med det övervakande och rådgivande <br>
arbetet har insatspersonalen dock vissa begränsade exekutiva <br>
uppgifter. <br>
2.5.2 Utvecklingssamarbete <br>
EU är världens största finansiär av utvecklingssamarbete. EG, eller <br>
den Europeiska gemenskapen – vilket betecknar gemensamma frågor <br>
inom unionen – står tillsammans med medlemsstaterna för 55 procent <br>
av det globala utvecklingssamarbetet. Utvecklingssamarbetet <br>
styrs av en gemensam policydeklaration som antogs år 2005, Europeiskt <br>
samförstånd för utveckling.27 I dokumentet anges för första <br>
gången de gemensamma principer som ska utgöra ramen för EU:s <br>
och dess medlemsstaters utvecklingspolitik. Det övergripande målet <br>
är att minska fattigdomen i världen samt att åstadkomma en hållbar <br>
utveckling. Till de prioriterade områdena hör bl.a. stöd till institutionella <br>
reformer samt till utveckling av demokrati och mänskliga <br>
rättigheter. <br>
Utvecklingssamarbete hör i huvudsak till vad som benämns den <br>
första pelaren, dvs. de gemensamma EG-frågorna. Inom denna <br>
pelare har EU-kommissionen ensam initiativrätt och beslut fattas <br>
med kvalificerad majoritet. Utvecklingssamarbetets utrikespolitiska <br>
aspekter omfattas däremot av den andra pelaren. Inom denna har <br>
medlemsländerna likvärdigt inflytande över initiativen och beslut <br>
förutsätter i princip enhällighet.28 <br>
Det är EU-kommissionen som ansvarar för att genomföra utvecklingssamarbetet<br>
. Kommissionen eftersträvar en bättre samordning <br>
av insatserna. Inom kommissionen har en särskild byrå inrättats <br>
med uppgift att verkställa genomförandet av olika biståndsprogram, <br>
Byrån för samarbete (EuropeAid), även kallad AIDCO. <br>
27 European Consensus on Development, doc. 14820/05. <br>
28 Det s.k. Lissabonfördraget innebär ingen direkt förändring av beslutandeprocesserna avseende <br>
fredsfrämjande insatser eller internationellt utvecklingssamarbete även om den s.k. <br>
pelarstrukturen i princip faller. Genom fördraget inrättas emellertid en ”hög representant för <br>
utrikespolitik och säkerhetsfrågor”. En sådan funktion kan komma att påverka utformningen <br>
av EU:s politik på här aktuella områden. Vilken exakt status den nya funktionen ska <br>
få är emellertid ännu inte klart. <br>
84<br>
<br>
SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet <br>
Utvecklingssamarbetet finansieras dels via EG:s reguljära budget, <br>
dels genom bidrag från medlemsländerna till Europeiska utvecklingsfonden <br>
(EUF). Beslut om utvecklingssamarbete fattas i s.k. <br>
genomförandekommittéer där medlemsstaterna är representerade. <br>
EU:s finansieringsprogram för yttre bistånd samordnades i början <br>
av 2007. Inom ramen för den reguljära budgeten åren 2007–2013 <br>
har sju nya finansieringsinstrument/kommittéer för bistånd förhandlats <br>
fram. Detta innebär en förenkling i förhållande till de ca <br>
30 program och 90 budgetlinjer som tidigare användes. <br>
Förutom att EU finansierar utvecklingssamarbete mellan länder <br>
som redan är medlemmar i unionen, ger unionen stöd till kandidatländer <br>
samt länder som i dagsläget inte uppfyller kraven för <br>
att bli kandidatländer, de s.k. ansökarländerna. Sådant föranslutningsstöd <br>
ges inom ramen för Instrument for Pre-accession Assistance <br>
(IPA). Stödet ska finansiera institutionsuppbyggnad och regional <br>
utveckling. Genom sådan strukturomvandling ska länderna förberedas <br>
på kommande medlemskap.29 <br>
Utvecklingssamarbete med grannländer utanför unionen sker <br>
vanligen genom finansiella stödprogram, på engelska European Neighbourhood <br>
Partnership Instrument (ENPI). Målet med detta stödinstrument <br>
är utvecklingssamarbete inriktat på bl.a. fattigdomsbekämpning, <br>
demokratiarbete, mänskliga rättigheter, hälsa och utbildning <br>
samt infrastruktur. Syftet är att undvika att nya gränsdragningar <br>
och skiljelinjer dras mellan unionen och dess grannländer.30 <br>
EU:s stöd för utvecklingssamarbete mellan EU och Asien, Latinamerika<br>
, Mellanöstern och Sydafrika sker genom stödinstrumentet <br>
Development Cooperation Instrument (DCI). Stödet syftar till att <br>
minska fattigdomen i mottagarländerna samt att stödja utvecklingen <br>
av bl. a. demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter, god <br>
samhällsstyrning och jämlikhet. Målet är att på så sätt underlätta <br>
ländernas integrering i världsekonomin.31 <br>
Utvecklingssamarbetet med de 77 s.k. AVS-länderna (Afrika <br>
söder om Sahara, Västindien och Stilla havsområdet) styrs av <br>
Cotonouavtalet som ingicks år 2000.32 Avtalet löper på 20 år och <br>
omfattar en politisk dimension samt handels- och utvecklingssamarbete. <br>
29 IPA ersätter de tidigare anslutningsstöden Phare, Ispa, Sapard, CARDS samt en särskild förordning <br>
om stöd till Turkiet. <br>
30 ENPI ersätter de tidigare programmen Tacis och Meda. <br>
31 DCI ersätter det tidigare ALA-programmet, delar av Tacis-programmet samt ett särskilt <br>
utvecklingsstöd som tidigare gällt för Sydafrika. <br>
32 The Cotonou Agreement, Benin, June 2000. <br>
85<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
EU:s utvecklingssamarbete sker till stora delar genom partnersamverkan, <br>
s.k. twinning. Denna samarbetsform bygger på samarbete <br>
myndigheter emellan för att stärka förvaltningen i mottagarländerna. <br>
Tanken är att tjänstemän inom offentlig verksamhet ska <br>
kunna arbeta under längre perioder i partnerlandet och på så sätt <br>
bidra till långsiktigt institutionsuppbyggande på ett effektivare sätt <br>
än genom klassiska konsultprojekt. Twinning infördes år 1998 då <br>
kommissionen erbjöd EU:s dåvarande medlemsländer att delta i <br>
föreberedelsearbete inför kandidatländernas anslutning till unionen. <br>
Samarbetet i twinningprojekt skapade nätverk och kontakter mellan <br>
myndigheter i medlems- och kandidatländerna redan i ett tidigt <br>
skede. Twinning visade sig vara ett effektivt sätt att utveckla lagstiftningen <br>
och förvaltningen. Samarbetet utökades därför till att <br>
omfatta även utvecklingssamarbete med andra grannländer i Östeuropa <br>
samt i Nordafrika och Mellanöstern. Twinningprojekten <br>
finansieras i dag av IPA- och ENPI-medel, men det finns fortfarande <br>
också medel kvar i de gamla programmen CARDS, Meda, <br>
Phare och Tacis. <br>
Ramarna för twinningverksamhet är standardiserade. Sedan kommissionen <br>
och medlemsländerna har fastställt unionens stödprogram <br>
för respektive mottagarland identifierar kommissionen <br>
tillsammans med mottagarlandet insatser som lämpar sig för <br>
twinning. Kommissionen presenterar projektbeskrivningar, s.k. <br>
twinning-fiches, för de nationella kontaktpunkterna. Endast företrädare <br>
för medlemsländernas offentliga sektor har rätt att delta i <br>
twinningveksamhet. Intresserade aktörer måste därför ansöka hos <br>
kommissionen om att bli godkända. Myndigheten tar därefter fram <br>
förslag till hur den avser kunna uppfylla projektets mål, eventuellt i <br>
konsortium med andra medlemsländer. Förslagen presenteras i <br>
mottagarlandet av tilltänkta projektledare och rådgivare. Mottagarlandet <br>
kan antingen välja ett av förslagen eller föreslå ett konsortium <br>
av flera länder. Projektgenomförandet pågår sedan under <br>
minst ett år. En heltidsarbetande rådgivare från myndigheten i medlemslandet <br>
ska under projektets gång vara stationerad i mottagarlandet. <br>
Projektledaren förväntas lägga ned ca 20 procent av sin <br>
arbetstid på projektet. Såväl rådgivaren och projektledaren ska vara <br>
erfarna experter anställda av myndigheten. Därutöver bidrar andra <br>
experter från myndigheten vid kortare insatser. <br>
Förutom twinningprojekten finns s.k. twinning light-projekt. <br>
De har en kortare projekttid än vanliga twinningprojekt, högst <br>
åtta månader. En annan skillnad är att långtidsrådgivare inte engageras. <br>
86<br>
<br>
SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet <br>
Twinning light kan därför vara ett bra sätt för myndigheter inom <br>
offentlig sektor att delta i twinningprojekt utan att behöva avvara <br>
experter till projektet under längre tid. En ytterligare skillnad i <br>
förhållande till vanliga twinningprojekt är att projekt inom twinning <br>
light inte kan genomföras i konsortium med andra medlemsländer. <br>
Ett annat program för tekniskt bistånd är TAIEX. TAIEXverksamhet <br>
utgör ett komplement till twinning och har bedrivits <br>
sedan ett antal år. Årligen deltar omkring 6 000 experter i över <br>
1 000 olika TAIEX-insatser. Syftet är att erbjuda mottagarländerna <br>
kortsiktiga målinriktade expertinsatser för att utveckla lagstiftning <br>
och förvaltning. Exempel på TAIEX-insatser är korta utbildningar <br>
som hålls av experter från medlemsländerna, seminarier och workshops, <br>
studieresor för representanter från mottagarländerna och <br>
kollegiegranskningar. Begäran om experthjälp görs av mottagarlandet. <br>
Till skillnad från twinningprojekten sänds denna vanligen <br>
inte till samtliga medlemsstater utan kan vara anpassad till ett särskilt <br>
medlemsland. TAIEX-programmen finansieras av EU-kommissionen <br>
och bekostar experternas resekostnader, dagtraktamenten <br>
samt ersättning för antal arbetsdagar. <br>
Även om det inom det svenska rättsväsendet finns erfarenhet av <br>
EU-finansierat utvecklingssamarbete, är det utvecklingssamarbete <br>
rättsväsendet bedriver för närvarande till övervägande del finansierat <br>
av Sida (se kapitel 3). <br>
Utvecklingssamarbete kan även bedrivas genom upphandlade <br>
konsulttjänster (se avsnitt 3.2.3). <br>
2.6 TIPH – en civil krishanteringsinsats <br>
Temporary International Presence in Hebron (TIPH), är en civil <br>
observationsinstats i Hebron, Västbanken. Den första TIPHinsatsen <br>
inleddes år 1994 sedan FN påkallat en tillfällig internationell <br>
närvaro i Hebron33 och representanter för Israel och PLO <br>
hade kommit överens om att be Italien, Danmark och Norge om <br>
personal som stöd i arbetet att normalisera situationen i Hebron. <br>
Den nuvarande insatsen påbörjades år 1997 sedan Israel och PLO <br>
hade undertecknat ett avtal som uppmanade tidigare bidragande <br>
länder och därtill Sverige, Schweiz och Turkiet att bidra med per33 <br>
Resolution 904 (1994) on measures to guarantee the safety and protection of the Palestinian <br>
civilians in territories occupied by Israel. <br>
87<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
sonal till en insats.34 Norge fick därvid en samordnande roll. Var <br>
sjätte månad bestämmer Israel och den Palestinska myndigheten <br>
om de vill förnya insatsens mandat genom en förlängning av avtalet. <br>
TIPH samarbetar med lokala organisationer och institutioner <br>
för att genomföra projekt som bidrar till att uppfylla organisationens <br>
uppdrag, som sammanfattningsvis innebär att främja en <br>
känsla av säkerhet för palestinierna i Hebron samt att stödja den <br>
ekonomiska utvecklingen i området. <br>
I insatsen ingår deltagare från Norge, Sverige, Danmark, Schweiz, <br>
Italien och Turkiet. Endast medborgare i dessa länder kan delta <br>
som observatörer. Deltagarna har varierande bakgrund. En del är <br>
poliser eller militärer, andra är akademiker eller specialister inom <br>
olika områden. Tjänstgöringstiden varierar från sex till 18 månader. <br>
Deltagarna sänds till Hebron på uppdrag av sina respektive utrikesdepartement <br>
på förfrågan av Israel och den Palestinska myndigheten. <br>
Under tjänstgöringen är deltagarna uniformerade, åtnjuter <br>
immunitet och kan inte utsättas för tvångsmedel. <br>
2.7 Internationella tribunaler och domstolar <br>
De internationella tribunalerna och domstolarna spelar en viktig <br>
roll för folkrättens efterlevnad, både för att förebygga och beivra <br>
folkrättsstridiga handlingar. Det finns främst två typer av domstolar <br>
i det internationella systemet. Den första typen syftar till att <br>
bidra till fredlig lösning av tvister mellan stater. Bland sådana <br>
domstolar kan nämnas Internationella domstolen och Permanenta <br>
skiljedomstolen. Den andra typen av internationella domstolar <br>
syftar till att ställa enskilda individer inför rätta för grova brott mot <br>
den internationella rätten. De kan både vara tillfälliga och för en <br>
särskild situation, såsom Jugoslavientribunalen och Rwandatribunalen, <br>
eller permanenta som Internationella brottmålsdomstolen. De personer <br>
som kan komma i fråga för nominering till domartjänster vid <br>
de internationella domstolarna är samma personer som är mest <br>
lämpade för att inneha högre nationella domartjänster. Övrig personal <br>
vid de internationella domstolarna anställs i regel direkt av <br>
34 Agreement on the Temporary International Presence in the City of Hebron och Memorandum <br>
of Understanding on the Establishment of a Temporary International Presence in <br>
Hebron. <br>
88<br>
<br>
SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet <br>
domstolen i fråga. Nedan följer en kort presentation av vissa internationella <br>
tribunaler och domstolar. <br>
Internationella domstolen (International Court of Justice, ICJ) är <br>
FN:s främsta rättsliga organ. Domstolen, vars föregångare var äldre <br>
än Nationernas Förbund, etablerades i juni 1945 genom att FNstadgan <br>
antogs. Den påbörjade sitt arbete i april 1946. ICJ har sitt <br>
säte i Fredspalatset i Haag, Nederländerna, och är det enda av FN:s <br>
sex huvudsakliga organ som inte har sitt säte i New York. Domstolens <br>
uppgift är att i överensstämmelse med internationell rätt <br>
reglera tvister som stater hänfört till domstolen samt att ge rådgivande <br>
yttranden i juridiska frågor som begärts av FN:s organ och <br>
institutioner. Domarna väljs av FN:s generalförsamling och FN:s <br>
säkerhetsråd på nioåriga mandat. Alla stater som är medlemmar i <br>
FN har rätt att föreslå kandidater till ICJ. Det är inte regeringsorganen <br>
i staterna som nominerar, utan normalt sett en grupp som <br>
består av den nominerande statens medlemmar i den permanenta <br>
skiljedomstolen.35 <br>
Permanenta skiljedomstolen (Permanent Court of Arbitration, <br>
PCA) är egentligen inte en permanent domstol utan består av en <br>
panel av jurister bland vilka stater kan välja skiljedomare vid lösandet <br>
av en tvist. Den permanenta skiljedomstolen inrättades år 1900 och <br>
började verka år 1902. Den har sitt säte i Fredspalatset i Haag. <br>
Domstolen har jurisdiktion över alla ärenden som hänförs till den <br>
genom ett avtal mellan de berörda staterna. Juristerna som finns i <br>
panelen i permanenta skiljedomstolen utses av de stater som medverkar <br>
i domstolen. Varje stat får utnämna fyra jurister som då blir <br>
ledamöter av domstolen.36 <br>
Jugoslavientribunalen (International Criminal Tribunal for the <br>
former Yugoslavia, ICTY) inrättades av FN:s säkerhetsråd år 1993 <br>
och är en tillfällig tribunal för lagföring av personer som är ansvariga <br>
för allvarliga brott mot internationell humanitär rätt begångna <br>
i före detta Jugoslavien från och med den 1 januari 1991. <br>
Tribunalen, som har sitt säte i Haag, har jurisdiktion över fyra <br>
typer av brott: allvarliga överträdelser av 1949 års Genèvekonventioner, <br>
kränkningar av krigets lagar eller sedvanerätt, folkmord <br>
samt brott mot mänskligheten. Domarna utses av generalförsamlingen <br>
35 Se art. 2 ff. i stadgan för Internationella domstolen. Endast en svensk domare, hovrättspresidenten <br>
m.m. Sture Petrén, har suttit i ICJ (1967–1976). <br>
36 Se art. 23 respektive art. 44 i 1899 och 1907 års konventioner om fredligt lösande av internationella <br>
tvister. Svenska jurister i PCA är för närvarande f.d. justitierådet Hans Danelius, <br>
ambassadörerna Carl-Henrik Ehrenkrona och Hans Corell samt professorn Ove Bring. <br>
89<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
efter nominering av enskilda stater.37 Enligt den avslutningsstrategi <br>
som upprättats för tribunalen ska samtliga utredningar vara avslutade <br>
år 2004, samtliga rättegångar i första instans vara avslutade <br>
år 2010 och allt arbete vara avslutat år 2012. <br>
Rwandatribunalen (International Criminal Tribunal for Rwanda, <br>
ICTR) inrättades år 1994 av FN:s säkerhetsråd för att åtala och <br>
döma personer ansvariga för allvarliga kränkningar av internationell <br>
humanitär rätt begångna under folkmordet i Rwanda 1994. Rwandatribunalen<br>
, som har sitt säte i Arusha, Tanzania, har jurisdiktion <br>
över tre typer av brott: folkmord, brott mot mänskligheten och <br>
överträdelser av den gemensamma artikel 3 i 1949 års Genèvekonventioner. <br>
Domarna utses av generalförsamlingen efter nominering <br>
av enskilda stater.38 Enligt den avslutningsstrategi som upprättats <br>
för tribunalen ska samtliga utredningar vara avslutade år 2004, <br>
samtliga rättegångar i första instans vara avslutade år 2010 och allt <br>
arbete vara avslutat år 2012. <br>
Internationella brottmålsdomstolen (International Criminal <br>
Court, ICC) är till skillnad från hittills nämnda domstolar ingen <br>
FN-domstol utan inrättades genom en multilateral överenskommelse, <br>
den s.k. Romstadgan, som trädde i kraft år 2002. Viss anknytning <br>
till FN finns dock, eftersom FN:s säkerhetsråd kan besluta att <br>
hänskjuta ett fall till domstolen. Domstolen ska pröva särskilt <br>
allvarliga brott, såsom folkmord, krigsförbrytelser och brott mot <br>
mänskligheten. Domarna utses av en församling av de fördragsslutande <br>
staterna, den s.k. stadgepartsförsamlingen, efter nominering <br>
av medlemsländerna.39 <br>
Specialdomstolen för Sierra Leone (Special Court for Sierra Leone) <br>
skapades år 2002 genom ett avtal mellan FN och Sierra Leones <br>
regering. Avsikten är att domstolen ska kunna döma de främst <br>
ansvariga för brott mot den humanitära rätten samt för brott mot <br>
viss nationell rätt begångna i Sierra Leone sedan den 30 november <br>
1996. Specialdomstolen, som har sitt säte i Freetown, Sierra <br>
Leone, är den första blandade internationella/inhemska domstol <br>
som har skapats för att pröva brott mot den humanitära rätten. Till <br>
skillnad från tribunalerna för före detta Jugoslavien och Rwanda <br>
har specialdomstolen för Sierra Leone åklagare och domare både <br>
37 Se art. 12 ff. i stadgan för Krigsförbrytartribunalen för f.d. Jugoslavien. Den ende svenske <br>
domaren i ICTY har varit hovrättslagmannen Krister Thelin som tjänstgjorde där under <br>
åren 2003–2008. <br>
38 Se art. 11 ff. i Rwandatribunalens stadga. Två svenska domare, hovrättsråden Lennart Aspegren <br>
och Karin Hökborg, har suttit som domare i ICTR. <br>
39 Se art. 36 i Romstadgan. Ende nordiske domare är Erkki Kourula från Finland. <br>
90<br>
<br>
SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet <br>
från landet där brotten begicks, utsedda av Sierra Leones regering, <br>
samt från det internationella samfundet, utsedda av FN:s generalsekreterare <br>
efter nomineringar av enskilda stater.40 <br>
Kambodjatribunalen (Extraordinary Chambers in the Courts of <br>
Cambodia, ECCC) ska pröva de brott som begicks under Röda <br>
khmerernas styre i Kampuchea (nuvarande Kambodja) mellan <br>
år 1975 och 1979. Rättegångarna är resultatet av många års <br>
förhandlande mellan FN och Kambodja. Ett avtalsutkast blev <br>
färdigt år 2003. FN:s generalförsamling godkände avtalet samma år. <br>
Kambodjas parlament ratificerade avtalet i oktober 2004. Liksom <br>
specialdomstolen för Sierra Leone är rättegångarna mot Röda <br>
khmererna en nationell process med både nationella och internationella <br>
domare och åklagare. De internationella domarna utses <br>
efter nominering av FN:s generalsekreterare.41 <br>
Hariri-tribunalen (Special Tribunal for Lebanon) inrättades av <br>
FN:s säkerhetsråd år 2007 och har sitt säte i Haag. Tribunalens <br>
uppgift är att ställa de skyldiga till svars för mordet på Libanons <br>
tidigare premiärminister Rafiq Hariri. Den ska döma enligt libanesisk <br>
lag. Identiteten på de elva domarna, av vilka fyra är libaneser, <br>
hålls hemlig av säkerhetsskäl.42 <br>
Utöver nämnda domstolar, som har en direkt eller indirekt <br>
anknytning till FN, kan nämnas Europadomstolen. Domstolen, <br>
som har sitt säte i Strasbourg, tillskapades ursprungligen år 1959 <br>
genom den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga <br>
rättigheterna och de grundläggande friheterna. Genom ett <br>
tilläggsprotokoll (protokoll nummer 11) har domstolen sedan år 1998 <br>
en ny organisation. Antalet domare i domstolen motsvarar antalet <br>
medlemmar i Europarådet och domarna utses av Europarådets <br>
parlamentariska församling.43 <br>
EG-domstolen, som har sitt säte i Luxemburg, inrättades år 1952. <br>
Domstolen har bl.a. till uppgift att övervaka efterlevnaden av <br>
unionens olika fördrag och säkerställa en enhetlig tolkning av EGrätten. <br>
Domstolen lämnar även förhandsbesked till nationella <br>
domstolar om hur EG-rätten ska tolkas samt dömer i tvister mellan <br>
EU och medlemsstaterna, mellan medlemsstaterna och mellan EU <br>
och medborgarna. Antalet domare motsvarar antalet medlemsstater <br>
och utses av medlemsstaternas regeringar i samförstånd. Detsamma <br>
40 Se art. 2 i avtalet mellan FN och Sierra Leone om etablerandet av en specialdomstol. <br>
41 Se art. 3 i avtalet mellan FN och Kambodja om rättegångarna mot Röda khmererna. <br>
42 Resolution 1757 (2007) The situation in the Middle East. <br>
43 Svensk domare i Europadomstolen är för närvarande Elisabet Fura-Sandström. <br>
91<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
gäller domarna i underinstansen till EG-domstolen, den s.k. Förstainstansrätten<br>
.44 <br>
Internationellt förordnade domare återfinns även vid vissa andra <br>
domstolar. Ett sådant exempel är den domstol som tillkom i <br>
Bosnien-Hercegovina på initiativ av OHR (den Höga Representationen, <br>
dvs. den myndighet som leder den civila fredsprocessen i <br>
området på grundval av Daytonavtalet). Domstolen prövar bl.a. <br>
mål rörande krigsförbrytelser, organiserad brottslighet, ekonomisk <br>
brottslighet, korruption och allmänna brottmål. Ungefär hälften av <br>
de omkring fyrtio domarna är internationella.45 Det internationella <br>
inslaget kommer dock helt att upphöra under år 2009. <br>
2.8 Samverkan mellan internationella aktörer <br>
2.8.1 Allmänt <br>
I takt med att konflikterna i världen har blivit mer komplexa och <br>
det internationella säkerhetsbegreppet därmed har vidgats har antalet <br>
internationella aktörer inom civil krishantering ökat. Krishanteringens <br>
många olika områden förutsätter ett brett spektrum av aktörer <br>
såsom regeringar, internationella organisationer, privata företag, <br>
föreningar och enskilda. <br>
Det ökade behovet och framväxten av aktörer inom internationell <br>
krishantering ställer stora krav på samverkan dem emellan <br>
både vad gäller planering och genomförande. Ett isolerat synsätt <br>
där varje aktör endast verkar för den egna insatsen i snäv bemärkelse <br>
innebär ofta att dubbelt eller mångdubbelt arbete omedvetet <br>
läggs ner på samma sak. Genom gemensam planering och informationsutbyte <br>
kan arbetet däremot bedrivas så effektivt och ekonomiskt <br>
som möjligt. Samverkan kan också bidra till att minimera <br>
de säkerhetsrisker som personalen utsätts för. <br>
FN och EU har under senare tid samarbetat inom civil krishantering, <br>
särskilt på Balkan och i Afrika. I en gemensam deklaration <br>
befäste de år 2003 sin avsikt att fördjupa detta samarbete.46 Som <br>
framhålls i deklarationen bär FN i enlighet med FN-stadgan det <br>
44 Svensk domare i EG-domstolen är för närvarande Pernilla Lindh samt i Förstainstansrätten <br>
Nils Wahl. <br>
45 Den svenska åklagaren Marie Tuma tjänstgör för närvarande som domare vid den av OHR <br>
inrättade domstolen i Bosnien-Hercegovina, efter att tidigare varit anställd som åklagare i <br>
Jugoslavientribunalen. <br>
46 Joint Declaration on UN-EU Co-operation in Crisis Management, New York, september <br>
2003. <br>
92<br>
<br>
SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet <br>
primära ansvaret för internationell fred och säkerhet. EU:s målsättning <br>
är att genom civila krishanteringsinsatser bidra till de mål <br>
som FN har satt upp. Genom deklarationen inrättades mekanismer <br>
för att utöka samarbetet och främja enhetlighet inom fyra områden: <br>
planering, utbildning, kommunikation och utbyte av information <br>
mellan organisationerna samt utvärdering. <br>
Även OSSE bedriver sin verksamhet i nära samarbete med andra <br>
internationella organ. EU:s medlemsländer samordnar sitt agerande <br>
inom OSSE. Unionen har därför fått ett tydligt genomslag i organisationen. <br>
Hösten 2003 antog EU:s utrikesministrar riktlinjer för <br>
samarbetet mellan EU och OSSE inom områdena konfliktförebyggande, <br>
krishantering och återuppbyggnad. <br>
De senaste årens komplexa freds- och säkerhetsfrämjande insatser <br>
har även gjort behovet av ökad samordning mellan civila och <br>
militära insatser alltmer påtagligt. Frågor om säkerhet och utveckling <br>
kan inte ses som isolerade företeelser utan går hand i hand. <br>
Militära insatser kan ofta möjliggöra återuppbyggnadsinsatser. Även <br>
om ett visst mått av samarbete mellan civila och militära aktörer <br>
alltid har förekommit, har omfattningen av och intensiteten på <br>
samverkan ökat under senare år i takt med att världssamfundet har <br>
höjt ambitionsnivån för den fredsfrämjande verksamheten och visat <br>
en vilja att integrera civil och militär verksamhet. Som en följd <br>
härav har olika principer och riktlinjer för sådan samverkan utvecklats. <br>
För att utbyta erfarenheter och information samt utnyttja befintliga <br>
strukturer samordnar FN och EU i allt större utsträckning sin <br>
civila krishanteringsförmåga med militära insatser. Sådan samverkan <br>
kan ske genom bl.a. koordinationscentra samt civila sambandsofficerare <br>
som fyller dialogfunktioner. <br>
Det civila samhället, däribland s.k. NGO:s, dvs. icke-statliga <br>
organisationer, och privata företag, kan bidra vid internationella <br>
insatser, särskilt inom områden som rekrytering och utbildning. <br>
Ett växande antal NGO:s erbjuder tjänster som är utformade för <br>
att kunna bistå internationella organisationer att identifiera civila <br>
experter. Medan nationella regeringskontrollerade resursbanker i <br>
enlighet med nationella politiska preferenser ofta begränsar sig till <br>
landets offentlighetsanställda tjänstemän, är register som förs av <br>
fristående NGO:s många gånger öppna för en vidare krets av <br>
personer med varierande bakgrund, såsom från privat verksamhet <br>
och icke-statliga organisationer. I takt med att behovet av experter <br>
inom internationell civil krishantering har ökat, har organisationer <br>
93<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
som ursprungligen utformade sina register för att kunna bistå med <br>
humanitära insatser utökat dessa register till att även omfatta <br>
exempelvis rättsområdet. <br>
Vissa nationella och internationella NGO:s har utformat sina <br>
resursbanker utifrån målsättningen att tillgodose de internationella <br>
organisationernas skräddarsydda behov och tar ut en avgift för <br>
identifieringen av tänkbara kandidater. Vanligen är dock de avgifter <br>
som NGO:s tar för sina tjänster lägre än kommersiella rekryteringsfirmors <br>
och tillför sällan ekonomiska medel i sådan utsträckning <br>
att organisationerna kan överleva endast genom att ta betalt <br>
för sina rekryteringstjänster. De är i stället beroende av donationer <br>
eller bidrag från regeringar alternativt bedriver en annan form av <br>
kärnverksamhet. <br>
Svenska NGO:s hämtar ofta experter från den egna styrelsen <br>
och medlemskretsen. Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen <br>
har exempelvis en mindre databas bestående av medlemmarna<br>
. Dessa uppmanas att profilera sig och att anmäla speciella <br>
intresseområden. Medlemmarna kan sedan kontaktas via e-post för <br>
engagemang i olika uppdrag. Svenska Helsingforskommittén för <br>
Mänskliga rättigheter engagerar vanligen personer som har anmält <br>
intresse för uppdrag utifrån informella nätverk. <br>
Bland NGO:s med inriktning på att bistå internationella organisationer <br>
med rekrytering kan nämnas AFDEM47, en NGO som <br>
bildades år 2000 med kanadensiska och norska medel för att möta <br>
efterfrågan på kvalificerad afrikansk personal. Urvalet till organisationens <br>
register sker på grundval av ansökningshandlingar och <br>
intervjuer. Registret innehåller namn på kvalificerade experter inom <br>
en rad områden, bl.a. mänskliga rättigheter. <br>
En annan organisation med omfattande rekryteringsverksamhet <br>
är RedR-IHE (Registered Engineers for Disaster Relief and the International <br>
Health Exchange), ett globalt internationellt förbund med <br>
säte i Genève. RedR-IHE grundades år 1980 och rekryterar experter <br>
inom ett stort antal områden för olika humanitära organisationers <br>
räkning. <br>
Utöver AFDEM och RedR-IHE bör särskilt nämnas den globala <br>
organisationen ILAC (se avsnitt nedan). <br>
47 Tidigare SAFDEM. <br>
94<br>
<br>
SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet <br>
2.8.2 Särskilt om ILAC <br>
ILAC (The International Legal Assistance Consortium) är ett globalt <br>
konsortium som består av över 40 NGO:s, däribland Sveriges <br>
Advokatsamfund och Raoul Wallenberginstitutet. Medlemsorganisationerna <br>
representerar över tre miljoner domare, åklagare, advokater <br>
och rättsvetenskapsmän över hela världen. ILAC:s huvudkontor <br>
ligger i Stockholm. Konsortiet har bedrivit verksamhet <br>
sedan år 2002. Denna består i att ställa upp med juridisk expertis <br>
som bidrar till att återuppbygga rättsväsendet i länder där detta har <br>
brutit samman till följd av konflikter. Fokus har hittills legat på <br>
straffrätt och mänskliga rättigheter. Målet är dock att utöka verksamheten <br>
inom andra rättsområden samt till stöd till utvecklande <br>
av branschorganisationer, exempelvis advokatsamfund. <br>
ILAC används inte som ett egentligt rekryteringsinstrument <br>
och förfogar inte över någon databas eller register över kvalificerade <br>
experter. I stället har konsortiet ofta möjligheten att genom <br>
sitt nätverk sätta samman lämpliga grupper av experter till specifika <br>
hjälpprojekt. Vilka namn som aktualiseras varierar från uppdrag till <br>
uppdrag. Vid behov kan förfrågningar om personal sändas ut till <br>
medlemsorganisationerna omedelbart. Urvalet sker på så sätt att <br>
medlemsorganisationerna nominerar experter genom att förse <br>
ILAC med kortare listor över lämpliga kandidater. ILAC väljer <br>
därefter ut personer från dessa listor. En målsättning är att i första <br>
hand engagera personal från konfliktområdets närområde. Vanligen <br>
rör det sig om mycket kvalificerad personal med tidigare erfarenheter <br>
från motsvarande uppgifter. Nämnda omständigheter gör att <br>
insatserna kan sättas in snabbt. Med omkring fyra veckors varsel <br>
kan ILAC sedan sända ut en grupp med uppgift att utvärdera <br>
hjälpbehovet. Insatschef är ofta en person från ILAC:s sekretariat. <br>
Gruppernas sammansättning sker utifrån yrkesbakgrund- och <br>
skicklighet, könsfördelning samt språkliga och kulturella förutsättningar. <br>
Ett annat krav är absolut opartiskhet. För att öka den utsända <br>
gruppens legitimitet sker arbetet i samråd med värdlandets <br>
regering och med lokala organisationer. Både Advokatsamfundet <br>
och Raoul Wallenberginstitutet har medverkat konkret i projekt. <br>
Utöver ILAC:s egen personal kan således deras personal och medlemmar <br>
aktualiseras för att sändas ut. <br>
Personalen utför arbetet utan lön. ILAC bekostar däremot resor <br>
och traktamenten. All personal omfattas under uppdraget av en <br>
95<br>
<br>
Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
96 <br>
stående försäkring som ILAC har i ett amerikanskt försäkringsbolag. <br>
ILAC syftar till att, såsom opartisk auktoritet, komplettera det <br>
internationella samfundets insatser. Konsortiets utsända experter <br>
ska göra inledande bedömningar av rättsväsendet i krisdrabbade <br>
länder, rapportera vilka resurser som finns tillgängliga i landet i <br>
fråga samt vilka hjälpinsatser som behövs från det internationella <br>
samfundets sida. Utifrån dessa rapporter lämnar ILAC:s utsända <br>
experter rekommendationer till internationella organisationer, givarländer <br>
samt konsortiets medlemmar om hur återuppbyggnadsarbetet <br>
bör ske. ILAC hjälper därefter värdlandets regering och FN <br>
att koordinera genomförandet av rekommendationerna. <br>
Sedan verksamhetens start har ILAC sänt ut personal i samverkan <br>
med FN och FN:s lokala fredsbevarande insatser till bl.a. <br>
Afghanistan, Irak, Liberia, Haiti och Östtimor. Sådana insatser varar <br>
vanligen i omkring två veckor.<br>
3 Svenska insatser på rättsområdet <br>
3.1 Den inrikespolitiska bakgrunden <br>
Den ökade globaliseringen innebär nya villkor för svensk politik. <br>
När staternas samverkan blir tätare löses den nationella identiteten <br>
gradvis upp. En omedelbar konsekvens av globaliseringens tendens <br>
att sudda ut gränserna är att det tidigare kravet på närvaro för att <br>
bevaka sina intressen övergår i ett krav på deltagande i utvecklingen <br>
för att bevara sin ställning som en aktör att räkna med.1 <br>
Som framhålls i utredningens direktiv har Sverige som målsättning <br>
att vara en aktiv internationell aktör som tar ett stort ansvar för internationell <br>
fred och säkerhet. Internationellt samarbete på rättsområdet <br>
(rättsbistånd) sker genom fredsfrämjande verksamhet, internationellt <br>
utvecklingssamarbete samt exempelvis genom internationella tribunaler <br>
och domstolar. <br>
Sedan år 2004 styrs den svenska utrikes- och biståndspolitiken <br>
av Sveriges politik för global utveckling (PGU).2 Målet är att Sverige <br>
ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling inom samtliga <br>
politikområden och bidra till att skapa förutsättningar för fattiga <br>
människor att förbättra sina levnadsvillkor. Politiken ska främjas <br>
och präglas av respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och god <br>
samhällsstyrning, jämställdhet mellan män och kvinnor, hållbart <br>
nyttjande av naturresurserna och omsorg om miljö, ekonomisk tillväxt <br>
och social utveckling samt konflikthantering och säkerhet. Den <br>
svenska politiken för global utveckling ska ses som Sveriges bidrag <br>
till uppfyllandet av FN:s milleniemål (se avsnitt 2.3.2). <br>
I regeringens skrivelse, skr. 2007/2008:89 (Sveriges politik för <br>
global utveckling), aviserade regeringen en nystart för politiken för <br>
global utveckling genom att konkretisera hur samstämmighet och <br>
samverkan kan stärka det samlade svenska bidraget till en rättvis <br>
1 Sverige i världen – Rapport från Globaliseringsrådet (Ds 2008:82). <br>
2 Prop. 2002/2003:122. <br>
97<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
och hållbar global utveckling. Syftet härmed var att understryka det <br>
gemensamma ansvaret för utvecklingspolitikens genomförande. <br>
I budgetpropositionen för år 2008 framhöll regeringen rättsstatens <br>
principer som en förutsättning för investeringar, ekonomisk <br>
tillväxt, skapande av fler arbetstillfällen och välstånd.3 Regeringen <br>
ansåg emellertid att området inte hade fått tillräcklig uppmärksamhet i <br>
det svenska utvecklingssamarbetet och att man därför skulle stärka <br>
Sveriges arbete framöver med uppbyggnaden av rättsväsendet i samarbetsländerna. <br>
Även i budgetpropositionen för år 2009 betonades <br>
vikten av att internationellt freds- och säkerhetsfrämjande arbete <br>
präglas av ett brett säkerhetstänkande och respekt för mänskliga <br>
rättigheter och rättsstatens principer. I propositionen framhölls <br>
särskilt Folke Bernadotteakademins (FBA) sammanhållande funktion <br>
när det gäller Sveriges strävan att kunna bidra med civil kompetens till <br>
internationella insatser.4 <br>
Ambitionen att öka Sveriges deltagande i internationella insatser <br>
kom till uttryck i regeringens skrivelse, skr. 2007/08:51(Nationell <br>
strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande <br>
verksamhet). I skrivelsen framhölls att Sveriges förmåga <br>
till internationella insatser skulle förbättras. Det militära deltagandet <br>
i insatser borde bli större, så att en dubblering av utlandsstyrkans <br>
förmåga skulle åstadkommas. Vidare skulle effekten av <br>
svenskt deltagande i internationella insatser öka, bl.a. genom mer <br>
sammanhållna insatser. I skrivelsen konstaterades att efterfrågan på <br>
civilt deltagande i internationella insatser ökade samt att Sverige <br>
borde bidra till att möta denna efterfrågan genom att delta med <br>
domare, åklagare, polis och annan personal från rättsväsendet, samtidigt <br>
som vår ledande ställning inom området insatsstöd skulle <br>
bibehållas. Målet skulle vara att i internationella polis- och/eller rättsstatsuppbyggande <br>
insatser integrera alla delar av rättsväsendet. Uppbyggnad <br>
av polisväsendet i en post-konfliktsituation måste ske parallellt <br>
med uppbyggnad av rättsväsendet i övrigt. I möjligaste mån borde <br>
svenskt deltagande med poliser omfatta minst två personer till varje <br>
insats. I prioriterade insatser borde strävan vara att delta med större <br>
bidrag. Sverige skulle också bidra med en bredd av andra efterfrågade <br>
personalkategorier, t.ex. politiska rådgivare, rådgivare i utvecklingsfrågor <br>
samt experter på mänskliga rättigheter och genderfrågor. I <br>
skrivelsen slogs vidare fast att utvecklingssamarbete utgjorde en <br>
viktig del av den samlade svenska förmågan. Möjliga och genom3 <br>
Prop. 2007/2008:1, s. 49 f. <br>
4 Prop. 2008/2009:1, s. 17 ff. <br>
98<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
förbara synergier med utvecklingssamarbetet skulle därför alltid <br>
eftersträvas. Skrivelsen betonade vidare vikten av ett nära samarbete <br>
med EU, internationella organisationer, regioner samt övriga <br>
nordiska länder. <br>
I regeringens skrivelse, skr. 2007/2008:109 (Mänskliga rättigheter i <br>
svensk utrikespolitik), redogjordes för regeringens ambitioner och <br>
prioriteringar vad gäller mänskliga rättigheter och rättsstatens <br>
principer i svensk utrikespolitik. Regeringen betonade vikten av en <br>
ökad samverkan mellan olika politikområden och ett samstämmigt <br>
agerande, nationellt och internationellt, för en resultatinriktad politik. <br>
I skrivelsen lämnades vidare en kortfattad beskrivning av situationen <br>
vad gäller mänskliga rättigheter i olika delar av världen, samt av den <br>
utveckling som skett institutionellt och av normer, instrument och <br>
verktyg för arbetet med mänskliga rättigheter inom FN, EU och <br>
andra internationella organ de senaste åren. <br>
Regeringens skrivelse, skr. 2008/2009:11 (Frihet från förtryck – <br>
skrivelse om Sveriges demokratibistånd), behandlade bl.a. frågor <br>
om Sveriges deltagande i internationellt utvecklingssamarbete. <br>
Skrivelsen fokuserade på demokratins och rättsstatens institutioner <br>
och procedurer. Demokratibiståndet borde stärka staters respekt <br>
för de mänskliga rättigheterna. Förutom politisk dialog skulle <br>
bistånd utgå till initiativ som stärker staternas egna ansträngningar <br>
eller till organisationer som verkar för staternas efterlevnad av sina <br>
åtaganden. I det långsiktiga utvecklingssamarbetet borde kapacitetsutveckling <br>
av institutioner som verktyg för lagstiftningsarbete och <br>
utveckling av förvaltningen användas. Skrivelsen betonade därvid <br>
vikten av att utveckla kontrollfunktioner samt att stärka samspelet <br>
mellan de verkställande organen och de ansvarsutkrävande institutionerna. <br>
Dessutom framhölls ett livskraftigt civilt samhälle och <br>
oberoende media som nödvändiga förutsättningar för ansvarsutkrävande <br>
och för bekämpande av maktmissbruk och korruption. <br>
Skrivelsen betonade vidare betydelsen av kunskaper och insikter <br>
om formella och informella maktstrukturer i samhället liksom en <br>
lyhördhet för hur samarbetet uppfattas av mottagarlandet. Samordningen <br>
mellan svenska aktörer liksom med andra bidragsländer <br>
borde förbättras. <br>
Regeringen har i två handlingsplaner – för perioderna 2006–2008 <br>
och 2009–2012 – slagit fast hur FN:s säkerhetsråds resolution 1325 <br>
(2000) Kvinnor, fred och säkerhet ska implementeras regionalt, <br>
nationellt och globalt (se avsnitt 2.3.1). Handlingsplanerna tar sikte <br>
99<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
på såväl deltagande i internationella krishanteringsinsatser som i <br>
internationellt utvecklingssamarbete. <br>
Folke Bernadotteakademin (se avsnitt 3.2.2) publicerade år 2008 <br>
en rapport om rättsstatsprinciper inom offentlig förvaltning i postkonfliktländer.5 <br>
I rapporten analyserades hur bristande rättsstatsprinciper <br>
påverkar individer och grupper. Rapporten innehöll också <br>
en diskussion kring hur rättsstatsprinciper i framtiden borde integreras <br>
i reformation av offentlig förvaltning. <br>
Washingtonbaserade Center for Global Development genomför <br>
varje år en mätning av hur 22 rika länder främjar global utveckling. <br>
I Commitment to Development Index (CDI) vägs bl.a. bistånds-, <br>
handels-, immigrations- och säkerhetspolitik in. År 2008 placerade <br>
sig Nederländerna för fjärde året i rad på första plats. Sverige kom <br>
på andra plats. Sett till enskilda politikområden placerade sig <br>
Sverige på första plats när det gäller biståndspolitik, både i mängd <br>
och kvalitet. När det gäller säkerhetspolitik kom Sverige däremot <br>
på trettonde plats, vilket berodde på ett för litet bidrag till FN:s <br>
fredsbevarande uppdrag. <br>
Nedan följer en redogörelse för svenska myndigheters och <br>
andra nationella aktörers insatser på rättsområdet. Redogörelsen <br>
inleds med en beskrivning av den verksamhet som aktörer med <br>
övergripande uppgifter bedriver (avsnitt 3.2). Därefter följer en <br>
motsvarande beskrivning av myndigheter med inriktning på särskilda <br>
verksamheter (avsnitt 3.3) samt av ett antal övriga aktörer <br>
(avsnitt 3.4). Kapitlet avslutas med en redogörelse för samverkan <br>
mellan svenska aktörer (avsnitt 3.5). <br>
3.2 Aktörer med övergripande uppgifter <br>
3.2.1 Regeringskansliet <br>
Allmänt <br>
Utrikesdepartementet (UD) utgör tillsammans med de svenska <br>
utlandsmyndigheterna utrikesförvaltningen och ansvarar för Sveriges <br>
förbindelser med andra länder. Utrikesförvaltningens uppdrag är att <br>
bidra till att förverkliga regeringens övergripande mål i utrikespolitiska <br>
frågor. Till UD:s uppdrag hör också att inom Regerings5 <br>
Rule of Law in Public Administration: Problems and Ways Ahead in Peace Building and <br>
Development, Folke Bernadotte Academy Publications 2008. Rapporten var ett led i ett <br>
projekt och har bl.a. följts upp vid ett seminarium våren 2009. <br>
100<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
kansliet samordna den svenska utrikespolitiken. Till ansvarsområdena <br>
hör utrikes- och säkerhetspolitik (däribland freds- och <br>
säkerhetsfrämjande insatser), bistånd och utveckling (däribland <br>
internationellt utvecklingssamarbete), folkrätt och mänskliga rättigheter <br>
(däribland internationella tribunaler och domstolar) samt <br>
annat samarbete med andra länder, regioner och organisationer. <br>
Frågor om svenskt deltagande i internationella uppdrag samordnas <br>
med bl.a. Justitiedepartementet och Försvarsdepartementet. Rättsväsendet <br>
faller under Justitiedepartementets ansvarsområde, medan <br>
Försvarsdepartementet ansvarar för Myndigheten för samhällsskydd <br>
och beredskap (MSB). <br>
Av UD:s andel om totalt ca 32 miljarder kronor i 2009 års statsbudget <br>
uppgår kostnaderna för internationell samverkan till drygt <br>
1,6 miljarder kronor och kostnaderna för internationellt utvecklingssamarbete <br>
till 30 miljarder kronor, varav 1,5 miljarder kronor <br>
avser reformsamarbete i Östeuropa. Av kostnaderna för internationell <br>
samverkan uppgår bidrag till vissa internationella organisationer <br>
till drygt 1,1 miljarder kronor och freds- och säkerhetsfrämjande <br>
verksamhet till 130 miljoner kronor.6 <br>
Civil krishantering <br>
Frågor om svenskt deltagande i civila och militära krishanteringsinsatser <br>
bereds huvudsakligen inom UD:s enhet för säkerhetspolitik. <br>
Beredningen sker dock till stora delar gemensamt med <br>
övriga berörda departement, främst de departement som svarar för <br>
de personalkategorier som är tänkta att ingå i insatsen. Insatser <br>
med personal från rättsväsendet förutsätter därvid främst gemensam <br>
beredning med Justitiedepartementet, medan personal från <br>
MSB innebär medverkan från Försvarsdepartementet. <br>
FN:s förfrågningar till Sverige och andra medlemsstater om deltagande <br>
i internationella insatser rör ofta behov av personal som ska <br>
fylla enskilda funktioner. Förfrågningarna innebär därför vanligen <br>
konkreta tjänstebeskrivningar. Hanteringen av dessa frågor underlättas <br>
av att UD inför varje regleringsbrev avseende Polisens utlandsstyrka <br>
diskuterar kommande tillgång till och behov av insatspersonal <br>
i en dialog med Justitiedepartementet och Rikspolisstyrelsens (RPS) <br>
utlandssektion. Därmed skapas en förutsebarhet som medför att <br>
beredningen blir snabb och effektiv när konkreta förfrågningar <br>
6 Prop. 2008/2009:1. <br>
101<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
görs. Frågan om svensk personals medverkan behöver inte beredas <br>
för regeringsbeslut, utan beslutet fattas inom departementet. Den <br>
civila icke-uniformerade personal som deltar i insatserna är, till <br>
skillnad från vad som är fallet inom OSSE:s och EU:s insatser, <br>
vanligen direktkontrakterad av FN efter förslag från Regeringskansliet <br>
eller annan. <br>
Även behovet av personal till OSSE:s insatser är i regel förutsebart <br>
och begränsar sig vanligen till ett tiotal personer per år. <br>
Frågor rörande svenskt deltagande i EU:s civila krishanteringsinsatser <br>
präglas däremot vanligen inte av samma förutsebarhet som <br>
medverkan i FN:s och OSSE:s insatser. Sverige har som målsättning <br>
att UD eller i vissa fall Försvarsdepartementet ska vara <br>
representerat när EU gör s.k. fact-finding missions, dvs. förberedande <br>
sonderingsinsatser, i områden som kan komma i fråga för <br>
kommande insatser. Dessa förberedande insatser syftar till att <br>
undersöka de praktiska förutsättningarna för en mission och leds <br>
vanligen av personer från Rådssekretariatet. Genom att ha svenska <br>
representanter på plats ökar möjligheterna att kunna påverka <br>
insatsernas utformning. Ett svenskt riktmärke är att Sverige ska <br>
svara för ungefär 14 procent av personalen i EU:s civila insatser. <br>
Förutsättningarna för ett svenskt deltagande brukar vanligen <br>
undersökas redan innan Sverige får en konkret förfrågan från EU <br>
om deltagande. UD gör därvid en uppskattning av tillgängliga <br>
ekonomiska och personella resurser och gör utifrån detta underlag <br>
en bedömning av svensk förmåga att bidra. Då Sverige inte har <br>
någon stående insatspersonal till förfogande krävs en inventering <br>
från gång till gång. När en formell förfrågan från EU sedan <br>
kommer är denna i regel preciserad med konkreta tjänstebeskrivningar. <br>
UD sammanställer då efter gemensam beredning med andra <br>
berörda departement en lista över kandidater, som förklarat sig <br>
villiga, samt lämnar ett förslag till rangordning av dessa utifrån <br>
bifogade CV. Kvalitetssäkring ska däremot redan ha gjorts av de <br>
myndigheter som ställer kandidater till förfogande. I de fall EU:s <br>
förfrågningar undantagsvis endast rör kandidater till enskilda <br>
tjänster, såsom chefstjänster, kan beredningen emellertid även <br>
inkludera exempelvis intervjuer med tänkbara kandidater. EU tar <br>
sedan ställning till vilka personer från listan som ska komma i fråga. <br>
Vanligen är tillgången på personal med generella funktioner större <br>
än vad som efterfrågas, medan det kan råda brist på personal med <br>
speciella funktioner. Insatspersonalen förutsätts vara sekonderad av <br>
102<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
sina respektive svenska myndigheter och bibehålla sina svenska <br>
löner. EU bekostar däremot merkostnader, såsom traktamenten. <br>
Beslut om svenska civila krishanteringsinsatser fattas av regeringen. <br>
Svensk medverkan till ett beslut i EU:s ministerråd om en <br>
insats föregås alltid av ett samråd mellan regeringen och riksdagen i <br>
EU-nämnden. Om det rör sig om ett bidrag med svenska militära <br>
styrkor krävs riksdagsbeslut, eftersom 10 kap. 9 § regeringsformen <br>
anger att regeringen inte får sända svensk väpnad styrka utomlands <br>
utan riksdagens medgivande. Regeringen lämnar därför en propositionen <br>
till riksdagen inför varje militär insats som Sverige deltar i. <br>
Utvecklingssamarbete <br>
Frågor rörande Sveriges internationella utvecklingssamarbete hanteras <br>
främst inom UD:s enhet för styrning och metoder i utvecklingssamarbetet <br>
samt departementets olika geografiska enheter. Arbetet <br>
planeras och genomförs i dialog med svenska och utländska aktörer <br>
och utifrån de prioriteringar som regeringen har slagit fast. <br>
Regeringen har identifierat ett antal tematiska prioriteringar för <br>
utvecklingssamarbetet, däribland demokrati och mänskliga rättigheter.7 <br>
Prioriteringen demokrati och mänskliga rättigheter ska inriktas <br>
på de medborgerliga och politiska rättigheterna, demokratins och <br>
rättsstatens institutioner och procedurer samt demokratiseringens <br>
aktörer.8 <br>
Det svenska deltagandet i internationellt utvecklingssamarbete <br>
utformas också utifrån regeringens s.k. landfokuseringspolitik, dvs. <br>
den inriktning som regeringen hösten 2007 antog för vilka länder <br>
som fortsättningsvis ska få del av svenskt bistånd.9 I den nya landfokuseringen <br>
delas samarbetsländerna upp i tre kategorier som ska <br>
tydliggöra skälen till den svenska närvaron. Landfokuseringen inne7 <br>
Prop. 2008/09:1, s. 54 ff. <br>
8 Skr. 2007/2008:89, Sveriges politik för global utveckling. <br>
9 Fokusering av det svenska utvecklingssamarbetet – tidplan för strategiprocesser för åren <br>
2007–2009, riktlinjer för utfasningsstrategier/planer, samt förlängningar av gällande samarbetsstrategier<br>
, regeringsbeslut 2007-10-18. Enligt landfokuseringspolitiken ska Sverige <br>
bedriva långsiktigt utvecklingssamarbete med tolv länder (Burkina Faso, Etiopien, Kenya, <br>
Mali, Moçambique, Rwanda, Tanzania, Uganda, Zambia, Bangladesh, Kambodja och <br>
Bolivia), utvecklingssamarbete med tolv länder (Burundi, Demokratiska Republiken Kongo, <br>
Liberia, Sierra Leone, Somalia, Sudan, Afghanistan, Östtimor, Irak, Västbanken-Gaza, <br>
Colombia och Guatemala) samt reformsamarbete med nio länder (Albanien, BosnienHercegovina, <br>
Georgien, Kosovo, Makedonien, Moldavien, Serbien, Turkiet och Ukraina). <br>
Reformsamarbetet syftar till att underlätta EU-integrationen och därmed stärka fattigdomsbekämpningen <br>
och reformansträngningarna i vårt närområde. <br>
103<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
bär att Sverige ska bedriva ett långsiktigt utvecklingssamarbete med <br>
tolv länder, utvecklingssamarbete med ytterligare tolv länder i konflikt <br>
och/eller postkonfliktsituation samt reformsamarbete med nio <br>
länder i Östeuropa. Genom landfokuseringen ska Sverige ta sitt <br>
ansvar för att Parisdeklarationens målsättningar uppfylls (se avsnitt <br>
2.3.2). <br>
Regeringens styrinstrument för utvecklingssamarbetet är de s.k. <br>
samarbetsstrategierna. UD ger Sida eller i sällsynta fall annan myndighet <br>
i uppdrag att utarbeta förslag till samarbetsstrategi avseende <br>
enskilda länder. Förslaget bereds sedan inom departementet. Regeringen <br>
fattar därefter beslut om samarbetsstrategi avseende landet i <br>
fråga. Strategierna omfattar i normalfallet tre-femårsperioder.10 <br>
Nomineringar till internationella tribunaler och domstolar <br>
UD ansvarar för beredningen inför nominering av domarkandidater <br>
till flertalet internationella tribunaler och domstolar.11 Sedan en <br>
vakans uppstått tas namn på tänkbara kandidater fram och deras <br>
referenser inhämtas. Därefter sker gemensam beredning med Statsrådsberedningen <br>
och samtliga berörda departementsenheter. Beslut <br>
om nomineringen fattas sedan vid ett regeringssammanträde. <br>
Nomineringsförfarandet avseende domartjänster vid Internationella <br>
domstolen utgör ett undantag från nämnda förfarande på så vis <br>
att det är Sveriges s.k. nationella grupp, bestående av de svenska <br>
medlemmarna i permanenta skiljedomstolen, som nominerar kandidater. <br>
Regeringen fattar därefter ett beslut om svensk kandidatur i <br>
enlighet härmed. <br>
Som ovan nämnts är Sverige vid vissa internationella domstolar <br>
garanterat en eller flera domartjänster, medan andra internationella <br>
domartjänster förutsätter att Sverige särskilt för fram sina kandidater <br>
(se avsnitt 2.7). Att föra fram svenska kandidater innebär både <br>
en politisk och ekonomisk investering från Sveriges sida. Vid <br>
bedömningen av om en svensk kandidat ska föras fram eller inte tas <br>
hänsyn till i vilken utsträckning nordisk eller västeuropeisk rättstradition <br>
redan är representerad i domstolen. För att nordisk rättstradition <br>
ska vara representerad och för att inte nordiska kandidater <br>
ska konkurrera ut varandra föregås nomineringarna vanligen av <br>
10 Riktlinjer för samarbetsstrategier, UD2005/24624/GU, jämte kompletterande promemoria. <br>
11 Rekrytering av en domare till den av OHR inrättade domstolen i Bosnien-Hercegovina har <br>
emellertid, enligt uppgift, handhafts av Sida helt på egen hand utan kontakt med Regeringskansliet<br>
. <br>
104<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
, OSSE, EU och NATO. <br>
diskussioner med övriga nordiska länder, varvid länderna enas om <br>
att föra fram en gemensam kandidat. Endast ett fåtal personer från <br>
Sverige och övriga Norden innehar eller har innehaft domartjänster <br>
vid de internationella tribunalerna och domstolarna.12 <br>
När det gäller domare i EG-domstolen, Förstainstansrätten samt <br>
generaladvokater ansvarar Justitiedepartementet för beredningen <br>
inför nomineringar. Sedan kandidater har tagits fram och referenser <br>
inhämtats sker beredning med Stadsrådsberedningen, UD samt med <br>
övriga statsråd. Justitieutskottet informeras. Regeringen fattar sedan <br>
beslut om nomineringen vid ett regeringssammanträde. Även <br>
nomineringar till Europadomstolen föregås av beredning inom <br>
Justitiedepartementet. <br>
Övrig personal vid internationella tribunaler och domstolar <br>
anställs, som nämnts, vanligen direkt av domstolen i fråga.13 <br>
3.2.2 Folke Bernadotteakademin <br>
Folke Bernadotteakademin (FBA) inrättades år 2002 och är en statlig <br>
myndighet under UD med den övergripande uppgiften att <br>
stärka och utveckla den svenska och internationella förmågan inom <br>
området konflikt- och krishantering, med en särskild inriktning på <br>
fredsinsatser.14 Akademin ska fungera som plattform för <br>
samverkan mellan svenska myndigheter och organisationer samt <br>
deras utländska partners. Myndigheten är inom sitt <br>
verksamhetsområde svensk kontaktpunkt gentemot organisationer <br>
såsom FN<br>
Till akademins verksamhetsgrenar hör nationell samverkan och <br>
samordning, utbildning och samträning, forskning, utvärdering och <br>
12 Endast en svensk domare, hovrättspresidenten m.m. Sture Petrén, har suttit i ICJ (1967–<br>
1976). Norge har haft två domare i ICJ, Jens Evensen (1985–1994) och Helge Klaestad <br>
(1946–61, varav som domstolens president 1958–1961). Svenska jurister i PCA är f.d. <br>
justitierådet Hans Danelius, ambassadörerna Carl-Henrik Ehrenkrona och Hans Corell samt <br>
professorn Ove Bring. Den ende svenske domaren i ICTY har varit hovrättslagmannen <br>
Krister Thelin som tjänstgjorde där under åren 2003–2008. Två svenska domare, hovrättsråden <br>
Lennart Aspegren och Karin Hökborg, har suttit i ICTR. En av domarna i ICC, Erkki <br>
Kourula, är från Finland. Svensk domare i Europadomstolen är för närvarande Elisabet FuraSandström, <br>
i EG-domstolen Pernilla Lindh samt i Förstainstansrätten Nils Wahl. Den <br>
svenska åklagaren Marie Tuma tjänstgör för närvarande vid den av OHR inrättade domstolen <br>
i Bosnien-Hercegovina, efter att tidigare ha varit anställd som åklagare i Jugoslavientribunalen <br>
(se avsnitt 2.7). <br>
13 I slutet av år 2008 arbetade exempelvis omkring fem svenska jurister i olika funktioner vid <br>
ICTY, ett par vid ICTR samt ett tiotal vid EG-domstolen. <br>
14 Se t.ex. förordning (2009:25) om ändring i förordningen (2007:1218) med instruktion för <br>
Folke Bernadotteakademin samt Folke Bernadotteakademins rapport angående ny personalförsörjningsfunktion<br>
, Dnr 011-169-2007. <br>
105<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
metodutveckling samt freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande <br>
verksamhet. <br>
Ett femtiotal heltidsanställda arbetar inom myndigheten. En <br>
särskild Rule of Law-koordinator ska bl.a. samordna utbildningsfrågor <br>
inom rättsområdet samt representera FBA inom olika samverkansnätverk <br>
(se avsnitt 3.5). Akademin har bl.a genom ett projekt <br>
fokuserat särskilt på frågor kring rättsstatsprinciper i offentlig förvaltning <br>
i post-konfliktländer (se avsnitt 3.1). <br>
Särskilt om rekryteringsansvaret <br>
FBA:s rekryteringsansvar består enligt myndighetens instruktion <br>
främst i att akademin ska rekrytera den civila personal som regeringen <br>
beslutar att ställa till förfogande för internationella insatser <br>
samt genomföra sådana insatser och administrera sådant svenskt <br>
deltagande. Uppgiften innefattar ett nationellt samordningsansvar <br>
för personalförsörjning av civil personal till internationella insatser <br>
som omfattar personal från fler än en myndighet. I syfte att stärka <br>
den svenska förmågan att tillgodose internationell efterfrågan på <br>
personal till freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande <br>
insatser ska FBA också utveckla och förbättra formerna för bidrag <br>
med personal, policy, kompetens, utbildning, övning, forskning <br>
och erfarenheter inom området. Vidare ingår att, på grundval av <br>
kvalitetssäkrad information från de berörda myndigheterna, upprätthålla <br>
en överblick över de samlade nationella civila kompetenserna <br>
och personalkategorierna som respektive myndighet kan <br>
bidra med och redan bidrar med till pågående insatser. FBA ska <br>
även svara för en nationell resurspool för rekrytering av personal till <br>
internationella insatser bestående av personalkategorier, för vilka det <br>
inte finns någon naturlig eller definierad huvudman bland svenska <br>
utsändande myndigheter eller om det inte faller inom utsändande <br>
myndigheters ordinarie arbetsgivaransvar (se 2 § punkterna 10–13 förordningen <br>
om ändring i förordningen (2007:1218) med instruktion <br>
för Folke Bernadotteakademin). <br>
Den 1 januari 2008 flyttades rekryteringsansvaret för tjänster <br>
inom FN, OSSE, EU och TIPH från Sida till FBA:s personalförsörjningsfunktion. <br>
Denna består av nio personer. Det ansvar som <br>
överfördes från Sida omfattar freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande <br>
insatser. Överföringen innebar däremot inte <br>
någon ansvarsförflyttning från andra myndigheter än Sida. <br>
106<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
För rekryteringsverksamheten har akademin upprättat en <br>
nationell databaserad resurspool. Denna är alltjämt under uppbyggnad <br>
och består för närvarande av ca 200 personer. Ett fåtal av <br>
dessa har anknytning till rättsväsendet. Därtill kommer de personer <br>
som akademin bidrar med i pågående internationella insatser. Innan <br>
personer läggs in i resurspoolen har FBA kvalitetssäkrat dessa. <br>
Kvalitetssäkring sker genom intervjuer inriktade på personlighet, <br>
fackkunskap och referenstagning. Värdering sker även under deltagande <br>
i s.k. poolkurser (se nedan). I resurspoolen får endast personer <br>
med sådan erfarenhet och kompetens som krävs för internationella <br>
insatser upptas. Lämplig personal ska kunna ställas till <br>
förfogande med kort varsel. <br>
Att resurspoolen ska bestå av personalkategorier, för vilka det <br>
inte finns någon naturlig eller definierad huvudman bland svenska <br>
utsändande myndigheter, innebär också att det är möjligt att engagera <br>
t.ex. personer som nyligen har gått i pension, är anställda inom <br>
den privata sektorn eller inom enskilda organisationer. Kvalifikationer <br>
och kompetens som återfinns i det civila samhället ska <br>
särskilt beaktas. FBA har kommit överens med Domstolsverket <br>
och Polisen om att myndigheten ska underrätta respektive myndighet <br>
om en person anställd av någon av dessa myndigheter söker <br>
utlandsuppdrag inom FBA. Under år 2008 var uppdraget särskilt att <br>
fokusera på personer med kompetens inom förvaltning och samhällsstyrning<br>
, rättsstatsuppbyggnad, ledning och samverkan, säkerhetssektorreform <br>
och demobilisering, återanpassning och reintegrering, <br>
konfliktförebyggande, medling, mänskliga rättigheter samt genderfrågor. <br>
Personer som antas till internationella insatser är i regel tjänstlediga <br>
från sina ordinarie anställningar och skickas ut av FBA som <br>
anställningsmyndighet. Det är därmed FBA som betalar personalens <br>
löner. FBA tillämpar ett lönesystem som bygger på de lönegrader <br>
som tillämpas inom FN. Traktamenten tillkommer enligt <br>
respektive organisations regler. Personalen omfattas av ett URAavtal <br>
samt Kammarkollegiets försäkring (se avsnitt 8.3.4). För <br>
tjänstgöringen gäller en uppförandekod som ungefärligen motsvarar <br>
den som gäller för den personal som MSB sänder ut. Uppföljning <br>
sker genom skriftlig och muntlig avrapportering till FBA <br>
och UD. FBA arbetar för närvarande med att utarbeta ett särskilt <br>
hemkomstprogram som ska omfatta all personal. <br>
För närvarande är ett sjuttiotal personer utsända av FBA, varav <br>
13 inom OSSE, tio inom TIPH, sju inom FN och övriga inom EU. <br>
107<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
49 personer är sända till länder i Europa, 13 till Mellanöstern och <br>
tio till Afrika. Ett tiotal av de utsända arbetar med frågor med <br>
anknytning till mänskliga rättigheter eller rättsområdet i övrigt. <br>
Tjänstgöringstiden är vanligen sex månader med möjlighet till förlängning <br>
i upp till tre år. <br>
FBA ansvarar för att i nära samverkan med andra berörda myndigheter <br>
månadsvis sammanställa en rapport till UD över det totala civila <br>
nationella deltagandet i internationell freds-, säkerhetsfrämjande och <br>
konfliktförebyggande verksamhet. Formerna för rapportering utformas <br>
i nära samarbete med UD. Andra berörda myndigheter ska samverka <br>
med akademin för att säkerställa att rapporten blir ändamålsenlig. <br>
Särskilt om utbildningsansvaret <br>
FBA:s utbildningsansvar består enligt myndighetens instruktion <br>
främst i att akademin ska utbilda den civila personal som regeringen <br>
beslutar att ställa till förfogande för internationella insatser. <br>
Akademin har också till uppgift att genomföra sådan utbildning, <br>
samträning och övning som tillsammans med andra myndigheters <br>
insatser krävs för att förbereda svensk och utländsk personal för <br>
deltagande i internationella insatser. FBA ska även bidra till en <br>
effektiv samordning av och samstämmighet mellan svenska utbildnings-<br>
, samtränings- och övningsinsatser inom verksamhetsområdet, <br>
inklusive insatsförberedande utbildning för civil personal (se 2 § <br>
punkterna 5, 6 och 11 förordningen om ändring i förordningen <br>
(2007:1218) med instruktion för Folke Bernadotteakademin). <br>
Etableringen av FBA:s personalförsörjningsfunktion har inneburit <br>
ökade krav på dess utbildningsverksamhet. För närvarande <br>
arbetar ett tjugotal anställda med utbildningsrelaterade frågor. <br>
Bland dessa finns lärare med ansvar för olika kursområden. <br>
Akademins uppgift är att utveckla och genomföra kurser, ofta i <br>
samarbete med andra myndigheter. FBA arbetar med ett brett nätverk <br>
av resurspersoner och experter inom olika kompetensområden <br>
och från internationella organisationer och samarbetspartners. <br>
Samarbete sker ofta med experter från exempelvis MSB, Försvarsmakten, <br>
Polisen och UD. <br>
Vid FBA finns grundutbildning för personal som ska göra sin <br>
första utlandstjänst, en missionsförberedande utbildning för all <br>
personal i anslutning till genomförandet av en bestämd insats samt <br>
108<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
vissa specialist- och befattningsutbildningar. Till den missionsförberedande <br>
utbildningen ska delvis kopplas ett avslutande hemkomstprogram <br>
som syftar till att bearbeta starka upplevelser och <br>
tillvarata erfarenheter och insikter som kan ligga till grund för <br>
utveckling av såväl utbildning som arbetssätt och metoder. <br>
Grundutbildningen (s.k. poolkurser) omfattar ca tio kursdagar <br>
och syftar främst till att göra deltagarna allmänt förtrogna med <br>
uppgifter, arbetssätt och villkor för deras verksamhet ute i missioner <br>
samt att ge dem god förmåga att skydda sig mot hot och risker. <br>
Ett viktigt inslag i utbildningen är genomgång av uppförandekod <br>
och etiska regler. Under år 2009 kommer omkring fyra–sex poolkurser <br>
att genomföras. Varje kurs består av omkring 20 deltagare. <br>
FBA har, i samarbete med andra myndigheter, utarbetat ett <br>
koncept för missionsförberedande utbildning. Detta kan snabbt <br>
omvandlas till missionsspecifika kurser skräddarsydda för dem som <br>
ska sändas ut. Syftet är att härigenom snabbt och med kort framförhållning <br>
kunna ställa personal till förfogande. Konceptet är <br>
flexibelt och medger utbildningar från allt från ett par dagar till upp <br>
till en vecka. I några fall kan samordning ske med övriga nordiska <br>
länder eller med andra EU-länder. I missionsförberedande utbildning <br>
inför redan pågående missioner bör personal med färsk <br>
erfarenhet från missionen delta. Vid nya missioner är målsättningen <br>
att engagera personer som har deltagit i förberedande arbete på <br>
plats i konfliktområdet. Andra viktiga inslag är säkerhetsförhållanden, <br>
uppförandekod och styrinstrument för insatsen, t.ex. sådana <br>
som klarlägger de utsändas folkrättsliga status. Under år 2009 kommer <br>
ca 13 missionsförberedande kurser att genomföras. I genomsnitt <br>
deltar ca åtta personer i varje kurs. <br>
Utöver grundutbildning och missionsförberedande utbildning <br>
finns behov av vidareutbildning. Denna sker i första hand inom <br>
ramen för det kursutbud som akademin och dess nationella och <br>
internationella samarbetspartners erbjuder. Detta utbud genomgår <br>
en ständig utveckling för att det ska motsvara de krav som insatserna <br>
ställer. Exempel på inriktning på allmänna vidareutbildningar <br>
är ledarskap och insatsplanering. Expert- och specialistutbildningar <br>
kan vara inriktade på exempelvis demokratiutveckling, civil administration <br>
och förvaltning samt säkerhetssektorreformer. Utbildningarnas <br>
längd kan variera mellan tre och 14 dagar. Samtliga utbildningar <br>
genomförs på engelska. Akademin strävar efter att utbildningen <br>
ska reflektera den internationella verkligheten med multi109<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
funktionellt internationellt deltagande så långt det är möjligt med <br>
hänsyn till kursens mål. <br>
I kurserna deltar dels personer som kommer att sändas ut på uppdrag <br>
av FBA, dels personer från andra myndigheter eller organisationer<br>
. Akademin får ta ut avgifter för utbildningsverksamheten (9 § <br>
nämnda förordning). Dagskostnad för en deltagare i FBA:s grundutbildning <br>
uppgår till ca 3 000 kr och för en deltagare i vidareutbildning <br>
till ca 3 500 kr. <br>
Inom FBA håller man på att utarbeta en särskild kurs med <br>
inriktning på rättsstatligt arbete inom offentlig förvaltning. Ett <br>
koncept till kursen förväntas vara färdigt under år 2009. <br>
3.2.3 Sida <br>
Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) är förvaltningsmyndighet <br>
för Sveriges bilaterala utvecklingssamarbete och <br>
lyder under UD. Liksom andra svenska myndigheter arbetar Sida <br>
självständigt inom de ramar som satts upp av regering och riksdag. <br>
Sidas arbete vägleds av Sveriges politik för global utveckling (se <br>
avsnitt 3.1), av myndighetsinstruktionen, det årliga regleringsbrevet <br>
samt av två interna dokument, Perspektiv på fattigdom och <br>
Så arbetar Sida. Dessa två dokument uttrycker Sidas grundläggande <br>
principer och har hela Sida som målgrupp. Verksamheten styrs <br>
vidare bl.a. av regeringens s.k. landfokuseringspolitik och de samarbetsstrategier <br>
som upprättas för olika länder (se avsnitt 3.2.1). <br>
Under det senaste decenniet har förutsättningarna för internationellt <br>
utvecklingssamarbete förändrats radikalt. Globaliseringen har <br>
inneburit nya, högre krav på Sida. För att anpassa Sidas organisation <br>
och arbetsmetoder till omvärldsutvecklingen har myndigheten <br>
genomgått en genomgripande organisatorisk förändring, som <br>
avslutades hösten 2008. Den nya organisationen är sammansatt av tre <br>
s.k. pelare: Policy, Operations och Management. Operations ansvarar för <br>
genomförandet av utvecklingssamarbetet, medan Policy och Management <br>
ansvarar för att verksamheten ska kunna genomföras på bästa <br>
sätt. <br>
110<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
Rekryteringsfrågor <br>
Vid Sida bär Operations, Teamet för resursbasutveckling, ansvaret <br>
för att rekrytera, utbilda och främja anställning av svensk personal i <br>
internationella organisationer. <br>
Den 1 januari 2008 flyttades, som nämnts, rekryteringsansvaret <br>
för tjänster inom FN:s, OSSE:s och EU:s freds-, säkerhetsfrämjande <br>
och konfliktförebyggande insatser samt TIPH över till FBA. <br>
Sida har dock fortfarande hand om tjänster som är biståndsrelaterade, <br>
inklusive rekrytering till OSSE:s och EU:s valobservationsinsatser. <br>
För att öka den svenska närvaron vid internationella organisationer <br>
har Sida fått i uppdrag av UD att rekrytera till s.k. JPOtjänster. <br>
JPO står för Junior Professional Officer. Syftet är att <br>
bredda resursbasen av personer med erfarenhet av internationellt <br>
arbete och arbete med utvecklingsfrågor genom att ge yngre välutbildade <br>
personer möjlighet att tjänstgöra inom FN och andra <br>
internationella organisationer. Därmed ökar även antalet personer <br>
med förutsättningar att på sikt inneha högre befattningar inom <br>
organisationerna. JPO-programmet är för många det första steget <br>
in i FN. I dag har Sida drygt 100 JPO:s i tjänst, varav ca 40 procent <br>
vid huvudkontor och 60 procent vid olika fältkontor runt om i <br>
världen. <br>
Under 2009 finansierar Sida även tio nya tjänster som s.k. Special <br>
Assistant to the Resident Coordinator (SARC-programmet). Programmet <br>
syftar till arbete med FN-reform i vissa av Sida särskilt utvalda <br>
länder. Sida rekryterar även personal till det bilaterala biträdande <br>
expertprogrammet (BBE-programmet). Programmet omfattar ett <br>
trettiotal tjänster och är ett utbildningsprogram för yngre personer <br>
som vill meritera sig för uppdrag inom internationellt utvecklingssamarbete. <br>
Sida samarbetar även i övrigt med UD för att öka antalet svenskar <br>
i internationella organisationer. Organisationerna bjuds också in till <br>
Sverige på rekryteringsmissioner. Samarbete sker inom de nätverk <br>
inom de kompetensområden som är intressanta för Sida och som <br>
efterfrågas av FN och andra internationella organisationer. Dessa <br>
nätverk hålls kontinuerligt informerade och kontaktas då Sida aktivt <br>
letar kandidater. Sida letar däremot inte tjänster åt eller stödjer <br>
enskilda personer. <br>
111<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
Utvecklingssamarbete <br>
Arbetet rörande rättsområdet sker inom Policy, Avdelningen för <br>
demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet, i nära samarbete <br>
med Operations där all operativ verksamhet bedrivs gentemot <br>
fältet. <br>
Det övergripande målet för Sidas arbete med demokrati är att <br>
bidra till god samhällsstyrning genom att på central, regional och <br>
lokal nivå stödja framväxten av offentlig förvaltning. En viktig del <br>
av stödet till demokratisk samhällsstyrning är stärkandet av rättssamhället. <br>
Sidas arbete för mänskliga rättigheter kan ske på två sätt. Det <br>
första innebär att Sida arbetar i ett land, antingen med landets <br>
regering eller det civila samhället. Samarbete med ett lands regering <br>
kan omfatta stöd till lagstiftningsarbete eller utbildning av domare, <br>
åklagare och advokater. Ett annat exempel är stöd till övervakningsmekanismer, <br>
såsom ombudsmannainstitutioner. Samarbete <br>
med det civila samhället består ofta i stöd till dokumentation av <br>
kränkningar, rättshjälp samt medvetandegörande av medborgarnas <br>
rättigheter och skyldigheter. Det andra sättet att främja mänskliga <br>
rättigheter är Sidas arbete på internationell nivå, exempelvis för att <br>
främja demokrati och mänskliga rättigheter inom internationella <br>
organisationer eller för att utveckla och stärka särskilda sakfrågor. <br>
Stödet sker ofta i samarbete med svenska och internationella <br>
organisationer. Organisationerna har utarbetat egna mandat. <br>
Bland de organisationer som Sida ger stöd till och som arbetar <br>
med att stärka rättsstaten kan nämnas Svenska avdelningen av Internationella <br>
juristkommissionen, Svenska Helsingforskommittén för <br>
Mänskliga rättigheter och Raoul Wallenberginstitutet (se avsnitt <br>
3.4). <br>
Sidas samarbete med den offentlig sektorn och organisationer <br>
sker till stor del genom s.k. twinning (se avsnitt 2.5.2). Twinning är <br>
ett begrepp som har använts inom Sidas utvecklingssamarbete <br>
sedan mitten av 1980-talet. Grundtanken är att bidra till att förstärka <br>
myndigheter och organisationer i samarbetsländerna genom <br>
att skapa ett samarbete med dess motsvarighet i Sverige. Myndigheterna <br>
och organisationerna i samarbetsländerna har jämförbara <br>
mandat från sina respektive regeringar, ett likartat ansvar i samhället <br>
och personal med samma typ av utbildning, erfarenhet och <br>
arbetsuppgifter. Twinning kan användas på flera olika nivåer. En <br>
stor del av Sidas stöd förmedlas inom områden som revision, statistik <br>
112<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
och skatteuppbörd. På senare år har metoden även tillämpats på andra <br>
områden, t.ex. inom rättsområdet där RPS är en av Sidas främsta <br>
myndighetspartners. SADEV (Institutet för utvärdering av internationellt <br>
utvecklingssamarbete) arbetar för närvarande med att förbereda <br>
en utvärdering av twinningprojekt och andra projekt inom <br>
rättssektorn. Syftet härmed är bl.a. att få en överblick av antalet <br>
aktörer och projekt (se avsnitt 3.2.4). <br>
Målet med ett twinningsamarbete är att hjälpa organisationen i <br>
samarbetslandet att utvecklas på egna villkor, utifrån sina egna kulturella, <br>
politiska, ekonomiska och sociala förutsättningar. Samtidigt <br>
måste samarbetet underordnas de mål och förutsättningar som gäller <br>
för svenskt utvecklingssamarbete, särskilt när det gäller demokrati och <br>
mänskliga rättigheter. Ramen för samarbetet definieras därför mellan <br>
Sida och samarbetslandet, medan de specifika projektmålen i hög grad <br>
konkretiseras av de inblandade organisationerna eller myndigheterna. <br>
Twinningsamarbetet är vanligen långsiktigt, ofta upp till sju eller tio <br>
år. Målet är att myndigheterna eller organisationerna ska samarbeta <br>
tills de önskade resultaten har uppnåtts och att arbetet därefter kan <br>
fortsätta i mer begränsad utsträckning. <br>
Sida är också av regeringen utsedd till nationell kontaktpunkt <br>
för twinning-projekt och TAIEX-insatser som EU finansierar för <br>
att stödja unionens utvidgning samt för att utveckla samarbetet <br>
med grannländerna. Inom twinning och TAIEX samarbetar aktörer <br>
inom offentlig sektor i EU:s gamla medlemsländer med sina motsvarigheter <br>
i de nya medlemsländerna. Aktörer från alla EU:s <br>
medlemsländer kan samarbeta med sina motsvarigheter i kandidatländerna <br>
och grannländerna i Östeuropa, Nordafrika och Mellanöstern. <br>
Sida svarar för information om de senaste s.k. ficherna, dvs. <br>
twinning-projektbeskrivningarna, som tas fram inom de nya <br>
finansieringsintrumenten IPA och ENPI, om EU-kommissionens <br>
strategier och policies, administrativa nyheter, riktlinjer, manualer <br>
och mallar, liksom för förfinansiering av projekten (se avsnitt 2.5.2). <br>
De internationella projekten kan också ske genom upphandlade <br>
konsulttjänster. Sida har även slutit ramavtal med en rad svenska <br>
konsultföretag, som har möjlighet att delta i särskilda avropsförfaranden. <br>
Svenska företagare kan delta i upphandlingen av varor <br>
och tjänster inom EU-finansierade projekt såväl i EU:s nya <br>
medlemsländer som i de regioner utanför EU som erhåller stöd och <br>
bistånd från unionen. Det är då privata konsultbolag som anlitar de <br>
experter av olika nationaliteter som ska utföra arbetet med kun113<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
skapsöverföring, exempelvis som experter och föredragshållare.15 <br>
Sida ansvarar för upphandlingen och har för detta förfarande <br>
utarbetat en ordning utifrån Världsbankens och EU:s regelverk, Sida <br>
Procurement Guidelines (SPG). Information om EU-finansierade <br>
upphandlingar publiceras som supplement till unionens officiella <br>
tidning, Official Journal, samt på bl.a. EuropeAid:s och Sidas hemsidor. <br>
Tilldelningsbeslut fattas av Sida. Avtal mellan Sida och den <br>
eller de anbudsgivare som har tilldelats kontrakt sluts genom upphandlingskontrakt. <br>
Länderna saknar direkt inflytande över verksamheten. Kvalitetssäkring <br>
sker emellertid genom att Sida följer upp verksamheten <br>
samt genom mottagarlandets uppföljningar. De företag som vill <br>
lämna anbud måste också kunna visa att de inte är satta i konkurs <br>
samt att de saknar skatteskulder. Intresserade företag ska vidare <br>
visa att de uppfyller de kompetens- och kapacitetskrav som regelmässigt <br>
uppställs. Sådana krav kan omfatta en minsta omsättning, <br>
ett visst antal experter på sakområdet, tidigare erfarenhet inom <br>
sektorn och landet eller regionen samt tidigare erfarenhet av att <br>
sköta liknande projekt vad avser storlek och komplexitet. <br>
Sidas upphandlade tjänster uppgår årligen till över en miljard <br>
kronor16 och innebär goda affärsmöjligheter för enskilda företagare <br>
men också stora tidsmässiga investeringar. Ett framgångsrikt upphandlingsförfarande <br>
förutsätter vanligen omfattande projektbevakning <br>
samt kontakter med lokala ambassader, exportrådskontor och <br>
mottagare av projekten. <br>
Det finns inte något register över de personer som står till förfogande <br>
att anlitas av de konsultföretag som genomför de upphandlade <br>
projekten. Det saknas därför statistiskt underlag beträffande antalet <br>
experter knutna till denna typ av internationella uppdrag. Många av de <br>
personer som kan bli aktuella för denna typ av uppdrag återfinns <br>
dock i andra personalbanker, exempelvis MSB:s. Kontakterna sker <br>
ofta på informell väg. De personer som kommer i fråga är vanligen <br>
antingen anställda av konsultföretaget eller egenföretagare med <br>
egna konsultverksamheter. Ofta rör det sig om offentliganställda <br>
personer som har möjlighet att utöva egen verksamhet under tjänstledighet<br>
. Med hänsyn till att det inte finns något krav på att de <br>
personer som anlitas som experter ska ha anknytning till Sverige, är <br>
det vanligt att även utländska experter anlitas. Detta torde särskilt <br>
15 Arbetet sker då på samma sätt som exempelvis Världsbankens expertarbete eller USA:s <br>
biståndsarbete genom USAID. <br>
16 År 2007 uppgick dessa till omkring 1,2 miljarder kronor. <br>
114<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
vara fallet inom rättsområdet, eftersom rättsstatligt uppbyggnadsarbete <br>
ofta tar sin utgångspunkt i angloamerikansk eller fransk rättstradition. <br>
Export av kunskap inom rättsområdet utgör dock inte <br>
någon stor andel av konsultföretagens tjänster. <br>
Utvärderingar <br>
Utvärdering av bistånd utförs på tre nivåer. Varje avdelning och team <br>
på Sida utvärderar sina biståndsinsatser inom sitt eget ansvarsområde. <br>
Nästa nivå utgörs av Sidas sekretariat för utvärdering som tar ett <br>
bredare och större ansvar, fokuserar på kvalitetssäkring av utvärderingarna <br>
samt genomför mer tematiska och strategiska utvärderingar, <br>
ofta i samarbete med andra internationella utvärderingsorganisationer. <br>
Utvärderingarna ska vara oberoende och bedöma relevans, bärkraft, <br>
kostnadseffektivitet och resultat av det utvecklingssamarbete som <br>
finansieras av Sida. De används sedan av Sida som verktyg för beslutsfattande <br>
och lärande. Alla utvärderingar publiceras och ger den svenska <br>
allmänheten en inblick i svenskt utvecklingssamarbete. Den tredje <br>
nivån utgörs av SADEV som är den övergripande myndigheten för <br>
utvärdering av allt svenskt biståndsarbete.17 <br>
3.2.4 Institutet för utvärdering av internationellt <br>
utvecklingssamarbete <br>
Institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete, <br>
SADEV (Swedish Agency for Development Evaluation) inrättades <br>
den 1 januari 2006 och är placerat i Karlstad. SADEV är en statlig <br>
myndighet som initierar, genomför och sprider analyser och <br>
utvärderingar av internationellt utvecklingssamarbete.18 Myndighetens <br>
övergripande mål är att bidra till att öka effektiviteten i <br>
svenskt utvecklingssamarbete. Målsättningen är att med hjälp av <br>
vetenskapliga metoder analysera relevanta och aktuella biståndsfrågor <br>
i syfte att förse regeringen och andra intressenter med <br>
17 Även Riksrevisionen, vars uppgift är att granska hela statsförvaltningen genom årliga <br>
revisioner och effektivitetsrevisioner, fyller en utvärderande funktion som delvis överlappar <br>
SADEV:s. Riksrevisionen har vid flera tillfällen riktat kritik mot Sidas verksamhet, bl.a. mot <br>
genomförandet av biståndsprojekt i Afrika, se bl.a. granskningsrapporten Oegentligheter <br>
inom bistånd, RiR 2007:20. <br>
18 Förordning (2007:1300) om instruktion för Institutet för utvärdering av internationellt <br>
utvecklingssamarbete och regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Institutet för utvärdering <br>
av internationellt utvecklingssamarbete. <br>
115<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
beslutsunderlag i form av relevanta och begripliga analyser som rör <br>
organiseringen, strukturen och resultatet av det internationella <br>
utvecklingssamarbetet. SADEV arbetar också med att främja <br>
analys- och utvärderingskapaciteten i samarbetsländerna. Myndigheten <br>
håller för närvarande på att förbereda en särskild utvärdering <br>
av stödet till rättssektorn. Bakgrunden till utvärderingen är dels <br>
behovet av en kartläggning av vilka aktörer som är verksamma <br>
inom området, dels bristen på resultatinformation. <br>
3.2.5 Svenska institutet <br>
Svenska institutet (SI) är en statlig myndighet med uppgift att öka <br>
omvärldens intresse för Sverige och svara för utbyte med andra <br>
länder inom kultur, forskning och samhällsliv i övrigt.19 SI har därutöver <br>
uppgifter inom ramen för det internationella utvecklingssamarbetet <br>
samt inom reformsamarbetet med Östeuropa. Uppdraget <br>
är att främja öppenhet och en demokratisk, ekonomisk och <br>
social utveckling i samarbetsländerna genom att stödja erfarenhets och <br>
kunskapsöverföring till forskare och studerande på högre <br>
nivåer samt genom expertutbyte och studiebesök inom områden <br>
där Sverige har ett särskilt kunnande. SI får dels verksamhetsmedel <br>
direkt från UD, dels uppdragsmedel från Sida. <br>
3.3 Myndigheter med verksamhetsinriktade <br>
uppgifter <br>
3.3.1 Domstolsväsendet <br>
Allmänt <br>
Domstolsverket (DV) är en statlig förvaltningsmyndighet som <br>
lyder under regeringen och som fungerar som en serviceorganisation <br>
till domstolarna i landet.20 Myndigheten har en samordnande <br>
roll vid alla internationella uppdrag som domstolsväsendets personal <br>
deltar i. Utgångspunkten är därför att administrationen av sådana <br>
uppdrag ska vara centraliserad till DV. <br>
19 Förordning (2007:1224) med instruktion för Svenska institutet och regleringsbrev för <br>
budgetåret 2009 avseende Svenska institutet. <br>
20 ”Sveriges Domstolar” är numera samlingsnamnet för domstolarnas verksamhet. Sveriges <br>
Domstolar omfattar de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres och <br>
arrendenämnderna, Rättshjälpsmyndigheten och DV. <br>
116<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
Enligt regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Sveriges <br>
Domstolar bör DV delta i utvecklingssamarbete med andra länder <br>
och i fredsfrämjande verksamhet, under förutsättning att extern <br>
finansiering finns. DV får dessutom delta i utvecklingssamarbete <br>
som inte klassificeras som bistånd. Vidare anges att DV ska initiera <br>
och samordna Sveriges Domstolars internationella verksamhet. <br>
Frågor rörande civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete <br>
hanteras inom DV av personalavdelningens internationella <br>
kansli. 2,75 tjänster är avsatta att arbeta särskilt med dessa frågor. <br>
DV tar också in hjälp utifrån i specifika frågor, bl.a. från domare <br>
som medverkar i internationell verksamhet. <br>
Som stöd för det internationella arbetet, bl.a. för att avgöra vilka <br>
prioriteringar som ska göras, har DV inrättat ett särskilt råd. Rådet <br>
för internationell verksamhet består av sex företrädare för olika <br>
domstolar samt två tjänstemän vid DV och sammanträder tre <br>
gånger per år. <br>
Det internationella kansliet för sedan tidigare en förteckning <br>
över ett fyrtiotal personer som har anmält sitt intresse att delta i <br>
civil krishantering och utvecklingssamarbete. För närvarande håller <br>
kansliet emellertid på att bygga upp en ny expertdatabas. Denna <br>
ska omfatta omkring 50–60 personer, varav ca 20 med inriktning på <br>
civil krishantering och övriga på utvecklingssamarbete. Personerna <br>
som införs i registret ska bl.a. ha intervjuats och kvalitetssäkrats. <br>
Personer som deltar i civila krishanteringsinsatser eller internationellt <br>
utvecklingssamarbete omfattas av etiska riktlinjer som <br>
har tagits fram av DV och måste skriva under att de har tagit del av <br>
dessa. <br>
Civil krishantering <br>
På senare tid har DV fått ett flertal förfrågningar om domstolspersonal <br>
för olika civila fredsfrämjande uppdrag. Ett exempel på detta <br>
är rättsstats- och polismissionen i Kosovo, EULEX. Våren 2009 <br>
tjänstgjorde två personer sekonderade av DV som legal officers, dvs. en <br>
form av beredningsjurist, inom EULEX (se avsnitt 2.5.1). <br>
DV har vidare nominerat fyra kandidater till EU:s civila snabbinsatskapacitet<br>
, CRT (se avsnitt 2.5.1). Av dessa har en person antagits. <br>
Hur rekryteringen till expertdatabasen ska ske beträffande <br>
personal till civila krishanteringsinsatser är ännu inte fastslaget. Det <br>
är troligt att rekryteringen kommer att koncentreras till ett tillfälle <br>
117<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
årligen. Då kommer bl.a. en kravprofil att läggas ut på myndighetens <br>
intranät. <br>
Eftersom det ställs särskilda krav på experter inom fredsfrämjande <br>
verksamhet krävs specialutbildning i betydande omfattning. <br>
Den personal som sekonderas av DV genomgår därför dels generell <br>
utbildning, såsom FBA:s förberedande kurser, dels specialanpassad <br>
utbildning skräddarsydd för den enskilde individen. Under utlandstjänstgöringen <br>
behåller personalen sin svenska lön och får därtill <br>
vissa tillägg, organisationens traktamenten samt ett antal fria hemresor. <br>
Personalen har under utlandstjänstgöringen ett omfattande <br>
försäkringsskydd genom en s.k. URA-försäkring (se avsnitt 8.3.4). <br>
Tanken är att en utlandstjänstgöring inte ska pågå under mer än <br>
ett par år. Uppföljning och utvärdering sker på flera sätt. Personer <br>
som deltar i internationella insatser får i uppgift att kontinuerligt <br>
rapportera om tjänstgöringen. DV gör också besök på plats. Därtill <br>
kommer bl.a. utvecklingssamtal. <br>
Utvecklingssamarbete <br>
DV har bedrivit internationellt utvecklingssamarbete sedan början <br>
av 1990-talet. I det internationella utvecklingssamarbetet arbetar <br>
DV främst med förtroendet för domstolarna (bl.a. massmediefrågor), <br>
renodling av chefs- och domarroller, ledarskapsutbildning <br>
och kommunikation, förvaltningsprocessen, domstolsadministration <br>
samt domarutbildning, främst avseende mänskliga rättigheter. <br>
DV fokuserar sina insatser till EU:s kandidatländer och Sveriges <br>
närområde. I övrigt är det utrikespolitiska prioriteringar och <br>
Sveriges samarbetsstrategier som utgör grund för DV:s urval av <br>
länder. <br>
Genomförandet sker alltid i DV:s regi och delegeras inte till någon <br>
specifik domstol i Sverige. Utvecklingssamarbetet administreras av <br>
DV:s internationella kansli. Personal från domstolarna och DV deltar <br>
som experter i de olika projekten. DV samverkar med andra EUländer <br>
i åtskilliga projekt i tredje land. <br>
Projekten inom ramen för Sveriges Domstolars internationella <br>
utvecklingssamarbete finansieras antingen av Sida (bilateralt) eller <br>
av något av EU:s finansieringsprogram (multilateralt). Andelen <br>
EU-finansiering har ökat betydligt på senare tid. DV har sökt medel <br>
från EU i ett CARDS- och fem Phare-projekt och fått beviljat ett <br>
CARDS-projekt och fyra Phare-projekt (se avsnitt 2.5.2). <br>
118<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
Expertdatabasen är, som nämnts, under uppbyggnad. Troligen <br>
kommer en kravprofil för intressenter till internationellt utvecklingssamarbete <br>
att vara stadigvarande utlagd på DV:s dataintranät. <br>
Den personal som ska delta i utvecklingssamarbete får bl.a. <br>
omfattande landinformation som en förberedelse inför uppdraget. <br>
DV ersätter den enskilda domstolen, vars personal tas i anspråk för <br>
utvecklingssamarbete för förlorad arbetskraft. <br>
Utvecklingssamarbete har tidigare bedrivits med domstolsväsendena <br>
i bl.a. Estland, Lettland, Litauen och Bulgarien. I december <br>
2008 avslutades ett fyraårigt omfattande Sida-finansierat samarbete <br>
mellan Sveriges Domstolar och det ryska domstolsväsendet. Inom <br>
programmet har bl.a. seminarier genomförts som behandlat relationerna <br>
mellan domstolar och massmedia, rehabilitering av ungdomsbrottslingar, <br>
processkartläggning och delegation, ledarskapsseminarier <br>
för chefsdomare samt utbildning för ryska domare i mänskliga rättigheter. <br>
Därutöver har ett tvillingsamarbete skett mellan svenska och <br>
ryska tingsrätter. Samarbetet pågår alltjämt, främst i form av grannlandssamarbete. <br>
I konkurrens med andra länder fick Sverige och därmed DV <br>
under våren 2007 ansvaret för ett EU-finansierat s.k. twinning lightprojekt <br>
avseende Bosnien-Hercegovina. Projektet slutredovisades <br>
sommaren 2008. Projektet syftade till att stärka det relativt nyinrättade <br>
High Judicial and Prosecutorial Council i Sarajevo samt att <br>
förbättra målhantering med betoning på brottmål. Projektarbetet <br>
inleddes i september 2007 med Sverige som ensam genomförare. I <br>
projektet deltog domare och chefsadministratörer samt tjänstemän <br>
från DV. Samarbetet fortgår i begränsad utsträckning inom ramen <br>
för främst annan EU-finansiering. <br>
Tillsammans med Nederländerna har DV vidare deltagit i ett EUprojekt <br>
som har stöttat Turkiets arbete att förbereda inrättandet av <br>
hovrätter. Projektet avslutades sommaren 2007. Under år 2007 <br>
genomfördes utbildning av fler än 2 000 domstolsanställda och <br>
åklagare. Tre omfattande handböcker har tagits fram. <br>
Under senhösten 2007 inleddes ett Sida-finansierat samarbetsprogram <br>
med det turkiska domstolsväsendet. Programmet sträcker <br>
sig åtminstone fram till den 31 december 2009 och är delvis en uppföljning <br>
av arbetet med nämnda hovrättsreform. Syftet med <br>
programmet är bl.a. att genom olika åtgärder minska balansen i den <br>
turkiska motsvarigheten till Regeringsrätten, Danishtay, samt att <br>
stärka dess ställning som prejudikatinstans. Inom ramen för <br>
programmet ska möjligheterna att införa delegation i de turkiska <br>
119<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
domstolarna undersökas. Samarbetet omfattar också arbete med att <br>
förstärka förtroendet för domstolarna samt en mängd utbildningsinsatser. <br>
Totalt är ett tjugotal personer från Sverige engagerade i <br>
programmet i större eller mindre omfattning. <br>
3.3.2 Åklagarväsendet <br>
Åklagarmyndigheten <br>
Enligt regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Åklagarmyndigheten <br>
har myndigheten ett återrapporteringskrav beträffande sina <br>
insatser i fråga om internationellt samarbete och internationellt rättsligt <br>
utvecklingssamarbete. <br>
Efter Sveriges EU-inträde år 1995 och då den gränsöverskridande <br>
brottsligheten sedan länge varit stadigt ökande, har åklagarna i sitt <br>
dagliga arbete allt oftare kontakt med utländska kollegor. Åklagararbetet <br>
har därför i dag ett ganska omfattande internationellt inslag. <br>
Ärenden med dessa inslag är koncentrerade till de tre s.k. internationella <br>
åklagarkamrarna. Sverige har dessutom en nationell medlem <br>
och en vice nationell medlem i Eurojust (se avsnitt 2.5.1). Från och <br>
med den 1 maj 2009 lyder den svenska byrån vid Eurojust under en ny <br>
enhet inom Riksåklagarens kansli, Grov Organiserad Brottslighet <br>
(GOB). Avsikten är att såväl åklagare från riksåklagarens rättsavdelning, <br>
internationella enheten, som åklagare från landets åklagarkammare <br>
ska erbjudas en kort utbildningstjänstgöring vid den svenska <br>
byrån i Eurojust. <br>
Det ska dock understrykas att den internationella verksamhet <br>
som åklagarna på de tre internationella kamrarna och de nationella <br>
medlemmarna i Eurojust utför i sitt dagliga arbete i huvudsak sker i <br>
samband med handläggning av konkreta ärenden, såsom utlämning, <br>
rättslig hjälp, överförande av lagföring, m.m. Åklagarmyndigheten <br>
har däremot inte bidragit till multilaterala missioner eller bedrivit <br>
något internationellt utvecklingssamarbete. Sådant internationellt <br>
arbete skiljer sig helt från åklagarnas vanliga brottsbekämpande <br>
verksamhet och skulle kräva en helt annan inriktning från Åklagarmyndighetens <br>
sida. <br>
Ett par undantag har dock skett under senare år. En svensk <br>
åklagare har sålunda deltagit i EU:s rättsstatsuppbyggande insats i <br>
Georgien. Detta deltagande finansierades av Sida. En annan svensk <br>
120<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
åklagare deltar i EU:s polisinsats i Palestina. Åklagarmyndigheten <br>
har därutöver nominerat flera personer till EULEX Kosovo.21 <br>
Utvecklingen inom EU och andra internationella organisationer <br>
har under senare år gått därhän att dessa aktörer önskat ta bl.a. <br>
svenska åklagare i anspråk för deltagande i olika typer av rättsstatsuppbyggande <br>
missioner. Många länder, framför allt forna sovjetstater, <br>
har i dag ambitionen att utveckla ett fungerande rättsstatligt <br>
system, då detta är en förutsättning för att bygga en demokrati och <br>
i förlängningen en förutsättning att förhoppningsvis i framtiden <br>
kunna bli medlem i EU. De organisationer som bistår dessa länder <br>
med denna utveckling efterfrågar i dag i ganska omfattande <br>
utsträckning biträde av åklagare och domare från EU-länder. Detta <br>
är ett helt nytt och oprövat område för Åklagarmyndigheten. <br>
Myndigheten har i dag varken personella eller ekonomiska resurser <br>
som är avpassade för att avstå från operativa åklagare för att de ska <br>
delta i missioner utomlands. <br>
Som nämnts ovan är Åklagarmyndighetens verksamhet i dag inte <br>
anpassad för att möta dessa behov. Samtidigt har naturligtvis Åklagarmyndigheten <br>
insikt i att det för framtiden kan komma att krävas att <br>
Åklagarmyndigheten kan efterkomma krav på att åklagare ska kunna <br>
tas i anspråk också för denna typ av missioner. Enligt riksåklagaren <br>
kräver en anpassning till detta helt nya område analyser, utredningar <br>
och eftertanke. Först därefter kan någon konkret plan presenteras från <br>
Åklagarmyndigheten. <br>
Ekobrottsmyndigheten <br>
Ekobrottsmyndigheten (EBM) var tidigare involverad i EU- och <br>
Sida-finansierat utvecklingssamarbete med flera olika länder. Detta <br>
upphörde dock omkring år 2006. Under de senaste åren har myndigheten <br>
av ekonomiska och personella skäl fokuserat på kärnverksamheten. <br>
Denna är dock påtagligt internationaliserad. Inom ramen <br>
för den löpande verksamheten deltar myndighetens personal i <br>
konferenser, utbildning och viss utbytesverksamhet. <br>
21 Under åren har också svenska åklagare varit verksamma vid OHR i Bosnien-Hercegovina <br>
och bl.a. deltagit i förundersökningar angående grov organiserad brottslighet. <br>
121<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
3.3.3 Polisväsendet <br>
Allmänt <br>
Polisens internationella verksamhet styrs av förordningen <br>
(1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen. Enligt 2009 års <br>
regleringsbrev ska RPS utnyttja det internationella samarbetet för <br>
att bl.a. förbättra egen och andras förmåga att effektivt bekämpa <br>
brott. <br>
RPS antog år 2007 en strategi för Polisens internationella verksamhet.22 <br>
Målet med denna är att Polisen senast år 2010 ska bedriva <br>
en enhetlig och effektiv internationell verksamhet som bidrar till <br>
att brottsligheten minskar och att tryggheten ökar i Sverige och <br>
utomlands. Det internationella arbetet medför positiva effekter för <br>
den nationella polisverksamheten i berörda länder. Det kan innebära <br>
direkt operativ nytta genom de polisiära kontakter som skapas. <br>
Arbetet kan bidra till en mer professionell polis och överensstämmande <br>
arbetsmetoder. <br>
Enheten för internationell samordning (ISAM) vid RPS leder <br>
och samordnar den internationella strategiska polisverksamheten <br>
och dess integrering i den nationella polisverksamheten. Vid ISAM <br>
arbetar ett tjugotal personer. ISAM företräder Polisen gentemot <br>
externa intressenter, t.ex. Regeringskansliet och Sida, i internationella <br>
strategiska frågor. <br>
Civil krishantering <br>
Polisens utlandsstyrka bildades den 1 januari 2000 när RPS genom <br>
Rikskriminalpolisen tog över ansvaret för svensk polis medverkan i <br>
internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser från Försvarsmakten.23 <br>
Inom polisen är det utlandssektionen vid Rikskriminalpolisens <br>
ordningspolisenhet som ansvarar för verksamheten, dvs. rekrytering, <br>
utbildning, utrustning samt att anordna hemkomstprogram för <br>
svensk polis som tjänstgör i Polisens utlandsstyrka. Utlandssektionen <br>
arbetar även med doktrinutveckling samt med genderfrågor enligt <br>
FN:s resolution 1325 (se avsnitt 2.3.1). Verksamheten finansieras av <br>
UD genom ett särskilt anslag som år 2008 uppgick till 185 miljoner <br>
kronor. <br>
22 Strategi för den internationella verksamheten och hur den ska integreras i kärnverksamheten, <br>
2007-05-09. <br>
23 Se t.ex. Rikskriminalpolisens informationsbroschyr om Polisens utlandsstyrka. <br>
122<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
Trots att Polisens utlandsstyrka endast funnits några få år har <br>
svensk polis mer än fyrtio års erfarenhet av deltagande i internationella <br>
freds- och säkerhetsfrämjande insatser ledda av FN, <br>
OSSE och EU. Den första missionen som svensk polis deltog i var <br>
UNFICYP (United Nations Forces In Cyprus), som när den startade <br>
på Cypern år 1964 var den första missionen med en särskild, civil del <br>
där internationella poliser arbetade med övervakande arbetsuppgifter. <br>
Svensk polis bidrar med drygt 100 poliser i omkring 20 fredsfrämjande <br>
missioner ledda av FN, OSSE och EU. Årligen tjänstgör <br>
cirka 250 poliser i polisens utlandsstyrka. För närvarande tjänstgör <br>
41 poliser inom FN i Georgien, Liberia24, Sudan, Tchad, Demokratiska <br>
Republiken Kongo, Östtimor och Guatemala. Fem poliser deltar <br>
i OSSE:s missioner i Serbien och Montenegro. 63 poliser är verksamma <br>
inom EU:s missioner i Afghanistan, Georgien, BosnienHercegovina<br>
, Kosovo (42 poliser), Palestina och Rafah. Dessutom <br>
tjänstgör en svensk polisrådgivare vid Sveriges ständiga representation <br>
vid FN i New York respektive EU i Bryssel. En person är placerad vid <br>
DPKO:s polisenhet.25 Polisrådgivarnas uppgift är att vara förbindelselänkar <br>
mellan Sverige och FN respektive EU i frågor som bl.a. rör <br>
svensk polis deltagande i internationella insatser. <br>
Svenska poliser tjänstgör också i andra positioner inom FN och <br>
EU. I dessa fall nomineras poliserna av Sverige till den sökta <br>
tjänsten men är anställda av den internationella organisationen och <br>
ingår därför inte i Polisens utlandsstyrka. <br>
Arbetsuppgifterna under utlandstjänstgöringen kan vara av <br>
mycket skiftande karaktär. Det är mandatet för respektive mission, <br>
verkställande eller övervakande mandat, som styr inriktningen på <br>
missionens arbete. Det verkställande mandatet innebär att de <br>
internationella poliserna i missionen utgör poliskåren i området <br>
och alltså utför sedvanliga polisuppgifter. Verkställande mandat är <br>
ovanliga och har hittills bara förekommit i FN:s och EU:s missioner <br>
i Kosovo och Östtimor. Arbetsuppgifterna i en mission med <br>
övervakande mandat består främst i att övervaka hur den nationella <br>
polisen respekterar mänskliga rättigheter. <br>
Tidsperioden för tjänstgöring i Polisens utlandsstyrka är i <br>
allmänhet sex månader. Ofta finns möjligheten till sex månaders <br>
24 Polisintendenten Henrik Stiernblad har under 2008 och 2009 som Police Commissioner <br>
haft ansvar för drygt 1 100 poliser i UNMIL (United Nations Mission in Liberia). <br>
25 Ann-Marie Orler är ställföreträdande chef för DPKO:s polisenhet, en enhet som omfattar <br>
drygt 17 000 poliser. <br>
123<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
förlängning. För att varje polis ska få tid för eftertanke och <br>
reflexion efter utlandstjänstgöringen och kunna bygga upp en stabil <br>
tillvaro hemma och i sin nationella tjänstgöring, tillämpar Polisens <br>
utlandsstyrka en s.k. treårspolicy. Denna innebär att polisen i regel <br>
inte blir uttagen till förnyad missionstjänstgöring inom tre år från <br>
att den senaste avslutades. Under utlandstjänstgöringen får poliserna <br>
förutom sin ordinarie lön ett tillägg om 15 000 kronor per <br>
månad, s.k. utlandstillägg. Vidare utgår ett missionstillägg om <br>
3 500–10 500 kronor per månad. Utlandstillägget är detsamma för <br>
alla missioner, medan missionstillägget varierar beroende på arbetsuppgifter <br>
och förhållanden i respektive mission. <br>
Samtliga rekryterare vid utlandssektionen, tillika missionshandläggare, <br>
har personlig erfarenhet av missionstjänstgöring. Rekrytering <br>
sker främst i samband med ett större uttagningsförfarande årligen. <br>
Detta föregås av annonsering på polisens dataintranät, i tidskrifter <br>
riktade till poliser samt broschyrer. Uttagningen sker utifrån <br>
ansökningshandlingar, intervjuer och referenstagning. För att <br>
komma i fråga för utlandstjänstgöring ska polisen ha minst åtta års <br>
yrkeserfarenhet, inklusive polisutbildning. <br>
Utbildningen sker bl.a. vid Försvarsmaktens internationella <br>
centrum, Swedint. De som ska göra sin första missionstjänstgöring <br>
genomgår två veckors grundutbildning, UNPOC (United Nations <br>
Police Officers Course), eller annan grundutbildning anpassad efter <br>
den internationella organisation som svarar för den aktuella insatsen. <br>
Under grundutbildningen består deltagarna ofta av poliser som <br>
ska tjänstgöra i flera olika missioner. Efter grundutbildningen men <br>
innan utlandstjänstgöringen påbörjas genomgår de svenska poliserna <br>
en särskild missionsutbildning under tre till fyra dagar. I samband <br>
med missionsutbildningen genomgår deltagarna även medicinsk <br>
undersökning och vaccineras vid behov. Utlandssektionen genomför <br>
varje år också vidareutbildningar. <br>
Personal i Polisens utlandsstyrka omfattas av en särskild uppförandekod<br>
.26 Denna hänvisar i sin tur till 4 kap. 1 § polisförordningen <br>
(1998:1558). Enligt denna bestämmelse ska anställda i <br>
arbetet uppträda på ett sätt som inger förtroende och aktning. Ett <br>
antal punkter i uppförandekoden anger vad personalen har att förhålla <br>
sig till, däribland otillbörligt utnyttjande av maktställning, <br>
korruption, organiserad brottslighet, köp av sexuella tjänster samt <br>
26 Uppförandekod för Polisens utlandsstyrka i internationella uppdrag, utarbetad av Nätverket <br>
för Etiska regler och Uppförandekoder den 15 januari 2004, reviderad av Polisens <br>
utlandsstyrka i november 2004. <br>
124<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
alkohol och narkotikaklassade preparat. Överträdelser medför i <br>
regel att personen får avbryta utlandstjänstgöringen. <br>
Det är viktigt att poliserna i utlandsstyrkan omfattas av ett heltäckande <br>
trygghetssystem. Detta innebär att de ska omfattas av ett <br>
bra försäkringsskydd och att det finns fungerande system för <br>
evakuering, sjuk- och läkarvård samt rehabilitering. Vissa av de här <br>
uppräknade områdena, t.ex. evakuering, ligger inom missionens <br>
ansvar, medan ansvaret för sjuk- och läkarvård varierar mellan <br>
missionerna. I FN:s missioner finns ofta FN-sjukhus dit missionens <br>
personal kan vända sig. I OSSE:s och EU:s missioner är poliserna <br>
däremot vanligen hänvisade till den privata sjuk- och läkarvård <br>
som finns i området. Kostnaderna ersätts genom den försäkring <br>
utlandssektionen tillhandahåller för alla svenska poliser under <br>
utlandstjänstgöringen. <br>
För att förebygga posttraumatiska stressreaktioner genomgår <br>
alla poliser som kommer hem ett s.k. hemkomstsamtal. De genomgår <br>
också en medicinsk undersökning och får lämna prover för att <br>
säkerställa att de inte har ådragit sig någon fysisk skada, sjukdom <br>
eller smitta under utlandstjänstgöringen. Alla svenska poliser som <br>
gjort missionstjänstgöring genomgår dessutom ett två dagar långt <br>
s.k. hemkomstprogram. Tillsammans med missionshandläggaren <br>
utvärderas missionen och de hemkomna poliserna ges möjlighet att <br>
lämna feedback på hur utlandstjänstgöringen fungerat och komma <br>
med förslag till förbättringar. Hemkomstprogrammet avslutas med <br>
medaljceremoni och en festligare middag. Vid medaljceremonin <br>
tilldelas alla poliser som fullgjort sin utlandstjänstgöring Rikspolischefens <br>
medalj I Fredens Tjänst. <br>
Utvecklingssamarbete <br>
Svensk polis bedriver internationellt utvecklingssamarbete sedan <br>
1990-talet.27 Utvecklingssamarbete är en av verksamhetsgrenarna <br>
inom ISAM. Åtta personer inom ISAM arbetar med dessa frågor. <br>
En central uppgift för ISAM är att omsätta Polisens kunskaper och <br>
erfarenheter samt internationella riktlinjer för demokratisk polisreform <br>
och säkerhetssektorreform till inriktning och metod för <br>
Polisens utvecklingssamarbete. Inom utvecklingssamarbetet ägnar <br>
sig ISAM huvudsakligen åt sammansättningen av Polisens projektportfölj <br>
genom framtagande av utvecklingsinsatser och utveckling <br>
27 Se t.ex. RPS Handlingsplan år 2008 – Polisens internationella utvecklingssamarbete. <br>
125<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
av arbetsmetoder. Vidare ansvarar ISAM för kvalitetssäkring <br>
genom bl.a. uppföljning, utvärdering och deltagande i styrgrupper. <br>
ISAM ansvarar också för ekonomisk redovisning och budgetuppföljningar <br>
av program och projekt. <br>
För att öka hela polisorganisationens delaktighet i det internationella <br>
utvecklingssamarbetet anförtros projektledning och det <br>
praktiska genomförandet av utvecklingssamarbetet i stor utsträckning <br>
Sveriges olika polismyndigheter (Sverige har 21 polismyndigheter). <br>
Även polishögskolorna är engagerade i olika projekt. ISAM <br>
rekryterar därvid projektledare i dialog med polismyndigheterna. <br>
Projektledaren utser därefter experter från hela Sverige. Fördelarna <br>
med en decentralisad lösning bedöms vara flera. För det första känner <br>
polismyndigheterna ett ansvar för genomförandet av utvecklingsinsatserna. <br>
För det andra underlättar en sådan administrativ lösning ett <br>
tillvaratagande av de kunskaper och erfarenheter som deltagande i det <br>
internationella utvecklingssamarbetet medför för såväl individen som <br>
organisationen. <br>
ISAM har tagit fram ett introduktions- och utbildningsprogram <br>
för projektledare, korttidsexperter och styrgruppsledamöter. Dessa <br>
tre målgrupper erbjuds kurser som presenteras i en särskild kurskatalog<br>
. Utbildningen är inriktad på de riktlinjer som gäller för <br>
utvecklingssamarbete samt på roll- och ansvarsfördelning i projekten. <br>
ISAM erbjuder även personalen landsspecifika utbildningar. <br>
Genomförande av utvecklingsinsatser kräver extern finansiering <br>
från exempelvis Sida eller EU. Rikspolisstyrelsen har en ramöverenskommelse <br>
med Sida, FÖLJSAM, som reglerar svensk polis <br>
utvecklingsinsatser finansierade av Sida. Arbetet bedrivs i huvudsak <br>
i enlighet med en av ISAM framtagen metodhandbok. Sida har <br>
beretts tillfälle att framföra synpunkter på denna. Metodhandboken <br>
är ett levande dokument som genomgår kontinuerlig revidering. <br>
De strategiska utgångspunkterna för deltagandet i internationellt <br>
utvecklingssamarbete bygger på Sveriges politik för global <br>
utveckling och andra nationella och internationella styrdokument. <br>
Vid val av ämnesområden för utvecklingssamarbete beaktas särskilt <br>
de områden där svensk polis har komparativa fördelar, exempelvis <br>
polisens förhållningssätt till allmänheten, mänskliga rättigheter, <br>
kriminalteknik, jämställdhetsfrågor, ledarskap och organisationsfrågor. <br>
Politiskt prioriterade områden är en annan parameter för <br>
urval. Till sådana områden hör människohandel, narkotika och <br>
organiserad brottslighet. Ytterligare ett kriterium som beaktas vid <br>
126<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
urval av insatser är om utvecklingsinsatserna i förlängningen bidrar <br>
till att stärka tryggheten och minska brottsligheten även i Sverige. <br>
Utvecklingssamarbetet leder också till operativt mervärde för <br>
svensk polis genom att Polisen knyter kontakter i andra länder, <br>
vilket underlättar arbetet med brottsutredningar med internationell <br>
anknytning. Viktiga grundprinciper för svensk polis vid medverkan <br>
i internationella utvecklingsinsatser är att främja institutionell <br>
kapacitetsutveckling utifrån ett helhetsperspektiv på rättsväsendet, <br>
ett starkt ägarskap hos samarbetslandet, samordning av insatser <br>
mellan olika givare i syfte att undvika onödig duplicering samt <br>
långsiktighet i insatserna. <br>
I dag pågår åtta bilaterala utvecklingsprogram i sex länder: Montenegro <br>
(två projekt), Nicaragua, Rwanda, Serbien (två projekt), Sri <br>
Lanka och Sydafrika. I Sydafrika har det tidigare utvecklingssamarbetet <br>
nu övergått i aktörssamverkan. Vanligen löper projekten över <br>
flera år. I dagsläget är samtliga program finansierade av Sida. År 2008 <br>
uppgick finansieringen till 35 miljoner kronor från Sveriges biståndsbudget<br>
. Framöver eftersträvas även EU-finansiering. I och med <br>
Sveriges landfokusering (se avsnitt 3.2.1) pågår en geografisk ominriktning <br>
där fortsatta projekt eftersträvas i Rwanda och Serbien, <br>
medan övriga länder fasas ut under de närmaste åren. RPS:s ambition <br>
är att ersätta dessa program med samverkan med nya länder, i första <br>
hand i EU:s närområde, bl.a. Ukraina, samt i Afrika. <br>
Under år 2008 tog ISAM fram en särskild strategi för Polisens <br>
internationella utvecklingssamarbete.28 Strategin innebär att ISAM <br>
bedriver sin verksamhet utifrån tydliga mål. Polisens internationella <br>
utvecklingssamarbete har som mål att bidra till en demokratisk och <br>
effektiv polisverksamhet i samarbetslandet och att landets säkerhetssektor <br>
i större utsträckning verkar i enlighet med demokratins <br>
och rättsstatens principer. Polisen har också som mål att uppnå <br>
individuell och organisatorisk kunskap inom svensk polis i syfte att <br>
förbättra brottsbekämpningen i Sverige. För att säkerhetssektorreformerna <br>
ska effektiviseras bör insatserna sättas in i ett bredare <br>
demokratiskt, politiskt och förvaltningsrättsligt sammanhang där <br>
kapaciteten på flera områden stärks samtidigt utifrån gemensamma <br>
mål. Polisen eftersträvar därför en utvecklad samordning med andra <br>
svenska myndigheter och multilaterala organisationer, liksom att <br>
ingå i mer övergripande program som involverar flera aktörer i rättssystemet<br>
. En ytterligare ambition är att på sikt öka antalet polis28 <br>
Polisens internationella utvecklingssamarbete – Vision, mål och arbetssätt. <br>
127<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
myndigheter som deltar i Polisens internationella utvecklingssamarbete. <br>
En annan målsättning är att öka antalet kvinnliga deltagare i <br>
det internationella utvecklingssamarbetet. Vidare prioriteras att ta <br>
tillvara svensk polis erfarenheter från internationella uppdrag. <br>
3.3.4 Kriminalvården <br>
Allmänt <br>
Kriminalvården har enligt 2009 års regleringsbrev ett återrapporteringskrav <br>
avseende deltagande i internationella civila krishanteringsinsatser <br>
och internationellt utvecklingssamarbete. Myndigheten <br>
ska även rapportera hur det internationella arbetet bedrivs i <br>
samarbete med andra svenska myndigheter samt hur det internationella <br>
arbetet bidrar till myndighetens kompetensförsörjning <br>
och hur erfarenheterna tas om hand i organisationen. Enligt ett <br>
särskilt regleringsbrev med ett anslag på tio miljoner kronor ska <br>
Kriminalvården med bred geografisk representation ställa svensk <br>
personal till förfogande för freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande <br>
verksamhet, främst inom ramen för FN, OSSE <br>
och EU, för att bidra till internationell krishantering, konfliktlösning <br>
och konfliktförebyggande verksamhet. <br>
Kriminalvårdens deltagande i civil krishantering och utvecklingssamarbete <br>
hanteras av utlandsgruppen som lyder under <br>
utvecklingsenheten vid huvudkontoret. Utlandsgruppen påbörjade <br>
sitt arbete den 1 januari 2008 och består av fyra personer. Syftet <br>
med gruppen är att stärka Kriminalvårdens roll i fredsfrämjande <br>
och kapacitetsuppbyggande verksamhet. Den internationella verksamheten <br>
är helt finansierad med externa medel. <br>
Civil krishantering <br>
För att snabbt kunna bistå FN och EU-missioner med personalresurser <br>
har Kriminalvården utvecklat en resursbas, även kallad <br>
utlandsstyrkan, bestående av ett sextiotal kriminalvårdare från <br>
häkten, anstalter och frivård. Till utlandsstyrkan kan kriminalvårdare <br>
söka som uppfyller vissa kriterier. Personen ska bl.a. vara tillsvidareanställd, <br>
ha flera års yrkeserfarenhet inom Kriminalvården <br>
samt ha genomgått Kriminalvårdens grundutbildning. Kvalitetssäkring <br>
sker genom bl.a. referenstagning, intervjuer samt en bedöm128<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
ning av personlig lämplighet. FN och EU ställer slutligen som krav <br>
att den nominerade ska genomgå en grundläggande hälsoundersökning <br>
för att få åka ut i mission. <br>
Inför internationella uppdrag utrustas personalen med lämplig <br>
utrustning och får träffa personer från Kriminalvårdens utlandsgrupp <br>
för genomgång av bl.a. anställningsvillkor och uppförandekod. <br>
Uppförandekoden motsvarar den som gäller för Polisens <br>
utlandsstyrka.29 Utlandstjänstgöringens längd varierar men är <br>
vanligen ett år eller längre. Under tjänstgöringen får personen lön <br>
utifrån ett system som är baserat på de villkor som tillämpas för <br>
personal inom Polisens utlandsstyrka (se avsnitt 3.3.3). Mellan <br>
Kriminalvården och personalen ingås ett kontrakt som baserar sig <br>
på URA-avtalet. Till detta avtal är knuten Kammarkollegiets försäkring <br>
inklusive extra egendomsförsäkring (se avsnitt 8.3.4). <br>
En internationell tjänstgöring föregås även av en missionsförberedande <br>
utbildning. I samband med att Kriminalvårdens utlandsstyrka <br>
inrättades år 2005 byggde Kriminalvården tillsammans med <br>
FN upp en kriminalvårdsspecifik utbildning i syfte att utveckla en <br>
resursbas och förbereda personal inför internationella uppdrag. <br>
Denna utbildning kallas UNPriPOC (United Nations Prison and <br>
Probation Officers Course) och är även öppen för internationella <br>
deltagare. Deltagare i utbildningen utses från resursbasen. Hittills <br>
har utbildningen normalt skett innan personen har fått ett konkret <br>
uppdrag, men i framtiden är målsättningen att personalen ska vara <br>
klar för uppdrag innan den utbildas. Utbildningen fokuserar bl.a. på <br>
FN:s mandat och struktur, internationella konventioner, mänskliga <br>
rättigheter och genderfrågor samt på etiska och kulturella aspekter i <br>
internationella uppdrag. Kursen, som omfattar två veckor, är förlagd <br>
till Försvarets utbildningsanläggning Swedint och genomförs tillsammans <br>
med polisens UNPOC-utbildning (United Nations Police <br>
Officers Course). <br>
Utöver UNPriPOC erbjuds utsända, när det är möjligt, i samverkan <br>
med andra myndigheter missionsspecifik utbildning. Kriminalvården <br>
har även deltagit i den civil-militära samverkansövningen <br>
Viking-08. Under denna övning fick deltagarna interagera med andra <br>
aktörer för att lösa gemensamma problem och utmaningar. <br>
Den utsände ska efter avslutad utlandstjänst återgå i ordinarie <br>
tjänst. Efter hemkomsten har kriminalvårdarna, i större eller <br>
mindre omfattning, bidragit till utlandsgruppens verksamhet, bl.a. <br>
29 Rekommenderad uppförandekod för Kriminalvårdens utlandsstyrka i internationella uppdrag<br>
. <br>
129<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
genom personliga möten med gruppen samt deltagande som <br>
instruktörer eller föreläsare vid utbildning. Personalen ska uppmuntras <br>
att söka utlandstjänstgöring och sådan ska ses som <br>
meriterande efter hemkomst. <br>
Sammanlagt har hittills 16 personer sänts ut av Kriminalvården <br>
på olika missioner, främst inom FN men på senare tid även inom <br>
ramen för EU:s insats EULEX Kosovo. För närvarande finns sju <br>
utsända i Kosovo, en i Kongo och en i Liberia Utöver detta har <br>
ytterligare personer nominerats av Kriminalvården för tjänstgöring <br>
i Elfenbenskusten, Haiti, Kongo och Kosovo. Exempel på arbetsuppgifter <br>
för kriminalvårdspersonal under utlandstjänstgöring kan <br>
vara att ge råd och stöd i återuppbyggandet av ett fängelsesystem, <br>
ta ansvar för ett enskilt fängelse eller del av fängelse, ge råd och <br>
stöd i utvecklandet av en modern lagstiftning och införa alternativa <br>
påföljder. <br>
Kriminalvården upplever ett växande internationellt intresse för <br>
kriminalvårdsfrågor inom civil krishantering. Eftersom UNPriPOCutbildningen <br>
är både unik och framgångsrik har Kriminalvården blivit <br>
ombedd av FN att utveckla en standardiserad internationell utbildningsmodul <br>
för kriminalvård. Denna utbildningsmodul kommer <br>
under 2010 med Kriminalvårdens stöd att genomföras regionalt i <br>
Afrika. Kriminalvården har även en ledande ställning inom andra <br>
internationella utvecklingsområden. Myndigheten har exempelvis, <br>
tillsammans med FBA och FN-sekretariatets avdelning för fredsbevarande <br>
operationer, DPKO (Department of Peace Keeping Operations), <br>
i maj 2009 arrangerat en första FN-konferens kring kriminalvårdens <br>
roll och bidrag i rättsstatsuppbyggnad och freds- och <br>
säkerhetsfrämjande insatser. I konferensen deltog ca 60 personer <br>
från 24 länder som bidrar, eller kan tänkas bidra, med kriminalvårdsresurser <br>
i fredsbevarande operationer. Konferensen var ett första <br>
steg i att utveckla återkommande mötesplatser och nätverk för <br>
kriminalvård i freds- och säkerhetsfrämjande arbete. <br>
Utvecklingssamarbete <br>
Kriminalvården har haft en lång tradition av internationellt utvecklingssamarbete, <br>
främst i Sidas regi. Utvecklingssamarbetet har skett <br>
med bl.a. Kazakstan, Ukraina, Kosovo, Kirgizistan, Ryssland och <br>
de baltiska länderna. Det har främst rört alternativ till fängelsestraff. <br>
130<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
Under 2008 avslutade Kriminalvården två utvecklingssamarbeten <br>
i Georgien, varav ett Sida-finansierat och ett EU-finansierat. I det <br>
EU-finansierade projektet var Kriminalvården projektansvarig och <br>
huvudsaklig genomförare. Projektet var inriktat på reformering av <br>
fängelse- och frivårdspåföljderna. Uppgiften var att utveckla en <br>
modern standard i tre av landets 16 fängelser samt att hjälpa till med <br>
uppbyggnaden av en frivårdsverksamhet. Projektet genomfördes <br>
bl.a. i form av utbildningar. En person arbetade heltid på plats som <br>
projektledare. Projektet hade en budget på två miljoner euro. Samarbetsländer <br>
var Estland, Litauen och Tjeckien. <br>
För närvarande pågår inget bilateralt utvecklingssamarbete. Den <br>
internationella verksamheten är i stället helt inriktad på freds- och <br>
säkerhetsfrämjande multilaterala insatser. I och med denna inriktning <br>
befinner sig verksamheten i en uppbyggnadsfas som, enligt <br>
uppgift från Kriminalvården, kommer att kräva ytterligare externa <br>
resurser för att kunna utöka antalet sekonderade i FN- och EU missioner. <br>
Inom ramen för svenska samarbetsstrategier pågår förutsättningslösa <br>
diskussioner om eventuellt bilateralt utvecklingssamarbete <br>
i Liberia, Georgien och Kongo där kriminalvård identifierats <br>
som ett möjligt svensk samarbetsområde. Diskussioner förs <br>
även med Namibia om aktörssamverkan. Kriminalvården tar årligen <br>
emot delegationer från länder som håller på att reformera fängelser <br>
och frivård. Besöken leder ofta till förfrågningar om fortsatt samarbete. <br>
Internationellt sett ökar intresset för kriminalvårdsfrågor <br>
inom civil krishantering och säkerhetssektorreformer. Efterfrågan <br>
på svensk kriminalvård bedöms därför öka i framtiden både när det <br>
gäller multilateralt- och bilateralt utvecklingssamarbete. <br>
3.3.5 Andra myndigheter <br>
Brottsförebyggande rådet <br>
Brottsförebyggande rådet har tidigare deltagit i bl.a. ett Sida-finansierat <br>
samarbetsprojekt med Estland. För närvarande bedrivs inget <br>
utvecklingssamarbete, men inom ramen för den löpande utredningsverksamheten <br>
knyts ofta kontakter med andra länder. <br>
131<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
Brottsoffermyndigheten <br>
Brottsoffermyndigheten har tidigare deltagit utvecklingssamarbete <br>
finansierat av EU. Myndigheten arbetar aktivt för att kunna delta i <br>
utvecklingssamarbete även i framtiden. Under senare år har företrädare <br>
för Brottsoffermyndigheten deltagit i olika former av internationellt <br>
samarbete, bl.a. i arbetsgrupper inom Europarådet och <br>
FN. Myndigheten är också medlem i internationella organisationer <br>
som arbetar med att främja brottsoffers intressen och rättigheter. <br>
3.4 Övriga aktörer <br>
3.4.1 Advokatkåren <br>
Allmänt <br>
Arbetet med att stärka rättsstaten i andra länder involverar inte <br>
endast rättsväsendet. Även advokater har en viktig roll i detta <br>
arbete. Utan advokaternas medverkan saknas ett viktigt element i <br>
rättsstatsbyggandet. Denna balans i insatserna är central i ett rättsstatligt <br>
synsätt. <br>
Den omständigheten att advokater ska stå fria och oberoende <br>
från staten kan föranleda behov av en diskussion om hur formerna <br>
för advokaternas medverkan närmare ska se ut. Att advokater medverkar <br>
i offentligt finansierade insatser inom utvecklingssamarbete <br>
eller civil krishantering är emellertid inte mer främmande än t.ex. <br>
systemet med offentliga försvarare. Ett stort antal advokater är <br>
verksamma inom bl.a. ILAC och Svenska avdelningen av Internationella <br>
juristkommissionen. <br>
I vissa fall kan det ligga ett särskilt värde i att just lyfta bort <br>
arbetet från myndighetsstrukturen. Detta har också uppmärksammats <br>
inom utvecklingssamarbetet. Advokaternas medverkan kan <br>
ske inom ramen för myndigheters institutionsuppbyggnad. Den <br>
kan också, som i dag, ske i helt självständiga former i t.ex. Sveriges <br>
advokatsamfunds regi eller inom ramen för olika frivilligorganisationer. <br>
Det fordras goda kontakter och en ömsesidig respekt <br>
mellan staterna och dessa sammanslutningar för att de ska kunna <br>
medverka på ett bra sätt i det internationella arbetet. <br>
Inom den svenska advokatkåren finns ett internationellt engagemang <br>
som utvecklats i omfattning under senare år. I det följande <br>
redogörs för några viktiga svenska aktörer i det internationella <br>
132<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
arbetet på rättsområdet, däribland ett antal sammanslutningar som <br>
initierats av eller i huvudsak består av svenska advokater. <br>
Sveriges advokatsamfund <br>
Internationellt arbete och samarbete med internationella advokatorganisationer <br>
är en allt större del av Advokatsamfundets dagliga <br>
arbete och prioriteras av dess ledning.30 I det internationella arbetet <br>
verkar Advokatsamfundet dels som självständig aktör, dels genom <br>
andra internationella sammanslutningar av advokater. <br>
Sveriges advokatsamfund medverkar i olika projekt avseende <br>
uppbyggnaden av oberoende advokatsamfund i andra länder, bl.a. <br>
tillsammans med det danska advokatsamfundet i ett projekt i <br>
Vietnam. Projektet finansieras genom Sida samt med danska <br>
biståndsmedel. Samfundets bidrag avser bl.a. råd och hjälp med att <br>
arbeta fram stadgar och lagstiftning för ett oberoende och modernt <br>
advokatsamfund samt att hjälpa detta advokatsamfund att rusta <br>
upp sitt kansli och förbättra sina administrativa rutiner. <br>
Under senare år har Sveriges advokatsamfund, såväl på egen <br>
hand som genom internationella advokatorganisationer, även agerat <br>
för att värna om advokaternas självständighet i andra länder. Ett <br>
exempel härpå är skrivelser och rundabordssamtal till stöd för de <br>
polska advokaternas situation i samband med lagförslag år 2007 <br>
innebärande en försvagad ställning för den polska advokatkåren till <br>
förmån för statlig kontroll. <br>
Det internationella arbetet sker till stor del genom internationella <br>
advokatsammanslutningar. Chief Executives of European Bar <br>
Associations (CEEBA) är en sammanslutning bestående av generalsekreterarna <br>
i de europeiska advokatorganisationerna. Inom CEEBA <br>
samlas generalsekreterarna årligen för att diskutera frågor som är av <br>
betydelse för samtliga advokatorganisationer. Därutöver träffas <br>
generalsekreterarna för de nordiska advokatsamfunden regelbundet <br>
för att diskutera gemensamma problem och utmaningar. Målsättningen <br>
är att på sikt inkludera även de baltiska advokatsamfunden i <br>
denna nordiska krets. <br>
Sveriges advokatsamfund är vidare medlem i International Bar <br>
Association (IBA), en världsomspännande organisation för såväl <br>
enskilda advokater och jurister som advokatorganisationer och <br>
andra juridiska sammanslutningar. IBA arbetar exempelvis med <br>
30 Se t.ex. Sveriges advokatsamfunds verksamhetsberättelse 2008. <br>
133<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
frågor om rättssäkerhet, mänskliga rättigheter, rättsväsendets och <br>
advokaternas självständiga ställning samt utbildningsfrågor. Inom <br>
ramen för IBA har Sveriges advokatsamfund bl.a. bedrivit utvecklingssamarbete <br>
med Afghanistan i syfte att bygga upp ett advokatsamfund <br>
där. <br>
Det svenska advokatsamfundet är även aktivt inom Rådet för <br>
Advokatsamfunden i den Europeiska unionen (CCBE), en samarbetsorganisation <br>
mellan advokatsamfunden i EU och det <br>
Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES). Under senare <br>
tid har verksamheten i hög grad präglats av frågor rörande rättssäkerhet <br>
och mänskliga rättigheter i bl.a. EU:s nya medlemsstater. <br>
Advokatsamfund i ett antal östeuropeiska stater, däribland flera <br>
forna sovjetrepubliker, har observationsstatus i CCBE, vilket har <br>
inneburit utbyte med dessa länder genom bl.a. föreläsningar och <br>
andra aktiviteter inriktade på rättsstatligt uppbyggnadsarbete. <br>
Sveriges advokatsamfund har vidare, tillsammans med bl.a. IBA, <br>
genom tioåriga styrelsemandat en särställning inom ILAC (se avsnitt <br>
2.8.2). <br>
Advokater utan gränser <br>
Advokater utan gränser (AuG) i Sverige bildades år 1998 och är en <br>
ideell politiskt och religiöst obunden organisation. Organisationen <br>
är ansluten till den internationella organisationen Avocats sans <br>
Frontières-World vars sekretariat finns i Bryssel. Syftet med AuG:s <br>
arbete är att säkerställa varje individs rätt till en rättvis rättegång <br>
och rätt att företrädas av oberoende ombud inför domstol samt att <br>
stärka rättsstatens principer och skyddet av de mest utsatta gruppernas <br>
och individernas rättigheter. På internationell nivå arbetar <br>
organisationen för att förebygga och lösa konflikter i enlighet med <br>
rättsstatens principer och bistår advokater vars självständighet <br>
ifrågasätts eller utsätts för påtryckningar. Organisationen verkar <br>
även för ökad kunskap om advokatens roll i det juridiska systemet <br>
och deltar i att bygga upp och utveckla fristående advokatorganisationer. <br>
Projekten har bestått av uppdrag i bl.a. Turkiet, Kina, <br>
dåvarande Serbien-Montenegro och Vietnam. Uppdragens syfte är <br>
bl.a. att stödja advokater och övervaka rättegångar. Organisationen <br>
deltar i rundabordskonferenser, seminarier och andra forum för att <br>
förbättra kontakten med enskilda organisationer, opinionsgrupper <br>
och frivilliga organisationer inom projektländerna. Uppdragen <br>
134<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
rymmer även utbildning för advokater och jurister samt seminarieverksamhet <br>
i olika rättsfrågor, exempelvis kring frågan om dödsstraff. <br>
3.4.2 Akademiska institutioner samt icke-statliga <br>
organisationer <br>
I det följande redogörs för några övriga svenska aktörer i det internationella <br>
arbetet på rättsområdet. Beskrivningen inleds med <br>
aktörer av institutions- eller föreningskaraktär, vilkas internationella <br>
arbete är särskilt inriktat på juridiska frågor. Därefter följer <br>
några NGO:s med allmän inriktning på mänskliga rättigheter. <br>
Utöver de organisationer som beskrivs särskilt nedan finns ett stort <br>
antal svenska organisationer och nätverk som helt eller delvis är <br>
inriktade på arbete med mänskliga rättigheter, däribland Centralafrikagruppen, <br>
DemokratiAkademin, Diakonia, Föreningen Fjärde <br>
Världen, OSSE-nätverket och Rädda Barnen. Organisationernas <br>
verksamhet är till stora delar överlappande och de organisatoriska <br>
nätverken hänger samman. Flertalet organisationer, Amnesty <br>
International undantaget, får sin huvudsakliga finansiering genom <br>
Sida. <br>
Universiteten <br>
De svenska universiteten har viktiga funktioner att fylla i arbetet <br>
med kunskapsöverföring och utbildning också i internationella <br>
sammanhang. Utöver utbildning av den svenska resursbasen deltar <br>
universiteten direkt i olika utvecklingssamarbetsprojekt. Den <br>
juridiska fakulteten och rättsvetenskapliga institutionen vid Lunds <br>
respektive Umeå universitet har sedan flera år tillbaka medverkat i <br>
sådana projekt, bl.a. i Vietnam. <br>
Raoul Wallenberg Institute <br>
Raoul Wallenberginstitutet för mänskliga rättigheter och humanitär <br>
rätt (RWI) har hittills svarat för en stor del av de svenska insatserna <br>
på rättsområdet i utvecklingsländerna. Institutet, som bildades <br>
år 1984, har till syfte att främja forskningen om mänskliga <br>
rättigheter och humanitär rätt genom att initiera, utveckla och <br>
135<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
stödja forskning och undervisning på området. Institutet har ett <br>
nära samarbete med Lunds universitet. Verksamheten är i huvudsak <br>
inriktad på utbildning. Institutets lärare och forskare publicerar <br>
årligen ett antal artiklar och andra arbeten. RWI ger också ut egna <br>
skriftserier inom området mänskliga rättigheter och humanitär rätt <br>
samt förvaltar ett omfattande folkrättsligt bibliotek. <br>
Institutet bedriver inom området mänskliga rättigheter utvecklingssamarbete <br>
med en rad länder genom främst Sida-finansierade <br>
program. Programmen innebär vanligen långsiktigt samarbete. De <br>
genomförs i Afrika, Mellanöstern, Asien, Latinamerika och Europa. <br>
I vissa samarbetsländer har institutet inrättat fältkontor för att <br>
underlätta samordningen av olika aktiviteter. Institutet riktar till <br>
stor del in sig på utbildning av och kunskapsöverföring till <br>
personer och institutioner med nyckelroller. Målgrupper kan vara <br>
lärare vid akademiska lärosäten, olika yrkesgrupper inom rättsväsendet, <br>
advokater, representanter för nationella människorättsorganisationer <br>
och ombudsmannainstitutioner samt politiker och <br>
journalister. Utbildningen sker antingen genom multilaterala <br>
program, som inkluderar deltagare från flera länder, eller på <br>
bilateral basis. De multilaterala programmen organiseras främst i <br>
Lund, medan de regionala och bilaterala programmen huvudsakligen <br>
genomförs i respektive region eller land. Utbildningen kompletteras <br>
av stöd i exempelvis organisatoriska frågor. <br>
Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen <br>
Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen (ICJ-S), är <br>
en självständig stödorganisation till Internationella juristkommissionen<br>
, the International Commission of Jurists (ICJ), som är en internationell <br>
organisation med sekretariat i Genève. Organisationen <br>
övervakar och rapporterar om kränkningar av de mänskliga rättigheterna <br>
över hela världen. Observatörer sänds till rättegångar där <br>
rättssäkerheten står på spel. ICJ ger även ut tidskrifter och <br>
publicerar pressmeddelanden samt medverkar i utvecklingen av det <br>
internationella regelverket om mänskliga rättigheter. År 1978 <br>
bildade ICJ ett särskilt organ, Centre for the Independence of Judges <br>
and Lawyers (CIJL), med uppgift att verka för domares och <br>
advokatkårers oberoende samt stödja domare och åklagare som <br>
trakasseras eller förföljs. <br>
136<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
Den svenska avdelningen, ICJ-S, bildades kort efter ICJ:s tillkomst <br>
år 1952. Avdelningens arbete innefattar både att främja de <br>
mänskliga rättigheterna och rättsstatens principer i Sverige samt att <br>
verka för dessa målsättningar genom samarbeten med organisationer <br>
i andra länder. Det internationella arbetet bedrivs för närvarande <br>
i Sida-finansierade projekt i Kenya och Ryssland. I <br>
biståndsprojekten samarbetar organisationen med människorättsorganisationer <br>
och utbildar bl.a. jurister och statstjänstemän i <br>
mänskliga rättigheter. <br>
Svenska Helsingforskommittén31 för Mänskliga rättigheter <br>
Svenska Helsingforskommittén för Mänskliga rättigheter (SHK) <br>
bildades år 1982 och är en politiskt och religiöst oberoende icke-statlig <br>
organisation. Alltsedan undertecknandet av det s.k. Helsingforsavtalet <br>
år 1975 har oberoende Helsingforskommittéer bildats på olika håll <br>
med syfte att övervaka efterlevnaden av avtalets åtaganden om <br>
mänskliga fri- och rättigheter och att medverka till en demokratisk <br>
utveckling i alla stater som har skrivit under Helsingforsavtalet <br>
(nuvarande OSSE-området). Helsingforsavtalet var den Europeiska <br>
Säkerhetskonferensens slutdokument. Säkerhetssamarbetet innebar <br>
att mänskliga rättigheter kopplades till internationell fred och <br>
säkerhet. Idén att bilda nationella, oberoende och icke-statliga <br>
Helsingforskommittéer har spridits framgångsrikt och det finns för <br>
närvarande 42 kommittéer och samarbetsorganisationer. Samtliga <br>
kommittéer ingår i Internationella Helsingforsfederationen (IHF) <br>
med säte i Wien. <br>
Kommittéernas arbete utmynnar varje år i en rapport, som sammanställs <br>
och utges av IHF. I rapporten redovisas, land för land, <br>
kränkningar av mänskliga rättigheter. Svenska Helsingforskommitténs <br>
arbete syftar till att öka respekten för de mänskliga fri- och <br>
rättigheterna. SHK bevakar och förespråkar efterlevnaden av de <br>
mänskliga rättigheterna och samarbetar med lokala organisationer <br>
som stödjer uppfattningen att mänskliga rättigheter är en förutsättning <br>
för att skapa demokratier. Kommittén gör s.k. fact-finding <br>
missions för att på plats samla in information om efterlevnaden av <br>
mänskliga rättigheter i olika länder. Den rapporterar till parlament <br>
och regeringar samt till berörda myndigheter och organisationer. <br>
31 Kommittén har, av mindre lätt insedda skäl, under våren 2009 beslutat ändra sin firma till <br>
”Civil Rights Defenders”. <br>
137<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
Kommittén arrangerar också seminarier och möten för att sprida <br>
kunskap om mänskliga rättigheter och förutsättningar för demokrati. <br>
Svenska Helsingforskommitténs styrelse och medlemmar består <br>
av namnkunniga experter inom olika fält och bidrar ideellt med <br>
kunskap och engagemang. SHK har också tillgång till ett nätverk av <br>
externa experter som bidrar ideellt med sitt yrkeskunnande. Kommitténs <br>
sekretariat ligger i Stockholm. Fältkontor finns i Belgrad i <br>
Serbien, i Sarajevo i Bosnien-Hercegovina och i Skopje i Makedonien. <br>
Svenska Helsingforskommittén är verksam i Albanien, BosnienHercegovina<br>
, Kroatien, Kosovo, Makedonien, Moldavien, Serbien, <br>
Montenegro, Vitryssland, Tjetjenien och Sverige. Arbetet finansieras <br>
bl.a. av Sida och Svenska institutet. <br>
Swedish Institute for Legal Development <br>
Swedish Institute for Legal Development (SILD) bildades år 1992 <br>
och är en ideell förening som enligt sin stadga ska främja kunskapsöverföring <br>
inom skilda rättsområden till utvecklingsländer och till <br>
Central- och Östeuropa i syfte att stödja framväxten av en på <br>
marknadsekonomiska strukturer grundad rättsstat och främja <br>
respekten för mänskliga rättigheter. SILD är en av få organisationer <br>
i Sverige som har varit verksam inom utvecklingssamarbetet på <br>
rättsområdet sedan det på allvar tog fart i början av 1990-talet. <br>
Verksamheten bygger på ett nätverk bestående av ett hundratal <br>
kvalificerade och erfarna jurister från rättssamhällets olika områden <br>
som hittills anlitats av SILD i olika projekt inom utvecklingssamarbetet<br>
. Projekten finansieras av biståndsmedel och drivs under <br>
konsultkontrakt mellan SILD och Sida. Administration och anbudsarbete <br>
finansieras genom det begränsade överskott som genereras i <br>
projektverksamheten. SILD har tidigare varit organisatör och värd för <br>
en årlig fyraveckorskurs för u-landsjurister i Stockholm. Organisationen <br>
har också tillsammans med bl.a. IBA deltagit i samarbetsprojekt <br>
i Öst- och Centraleuropa. Under år 2007 var samtliga sådana <br>
projekt avslutade. <br>
138<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
Amnesty International <br>
Amnesty International är en världsomfattande frivilligorganisation <br>
som arbetar för främjandet av mänskliga rättigheter. Detta innefattar <br>
även rätten för marginaliserade grupper att få sina ekonomiska, <br>
sociala och kulturella rättigheter tillgodosedda. En av <br>
organisationens sektioner finns i Sverige. Amnesty arbetar bl.a. <br>
mot grova kränkningar av åsikts- och yttrandefrihet samt för frihet <br>
från diskriminering och rätten till fysisk och psykisk integritet. <br>
Arbetet grundas på utredningar om brott mot mänskliga rättigheter <br>
och består i att anordna föreläsningar och seminarier, bedriva <br>
kampanjer, skriva debattartiklar etc. Dessutom bedriver den <br>
svenska sektionen av Amnesty viss utbildning på Swedint i <br>
Södertälje för civil och militär personal från Sverige och andra <br>
länder inför utrikestjänstgöring. En representant från sektionen har <br>
även deltagit i samövningen Viking-08. <br>
Inom den svenska sektionen, liksom i flera andra Amnestysektioner <br>
runt om i världen, har särskilda juristgrupper bildats. Den <br>
svenska juristgruppen bildades på 1980-talet. Medlemmarna är både <br>
yrkesverksamma jurister med olika specialisering och studerande <br>
vid de juridiska fakulteterna. Juristgruppen arbetar med att stärka <br>
skyddet för mänskliga rättigheter i olika nationella lagstiftningar och <br>
rättstillämpningar, bl.a. genom att verka för att stater ratificerar <br>
internationella dokument om mänskliga rättigheter. En särskild <br>
ICC-grupp verkar för att fler länder ska ratificera Romstadgan som <br>
ligger till grund för den Internationella brottmålsdomstolen. En <br>
annan del av Juristgruppens arbete avser arrangerandet av utbildningar <br>
och seminarier för att dels utbilda de egna medlemmarna i <br>
folkrätt och mänskliga rättigheter, dels för att öka intresset för <br>
dessa frågor inom den svenska juristkåren och bredda allmänhetens <br>
kunskaper på området. Amnesty tar, till skillnad från andra <br>
organisationer, inte emot bidrag från staten. <br>
Röda Korset <br>
Röda Korset är en politisk och religiöst obunden världsomspännande <br>
organisation som arbetar med humanitärt hjälparbete. Syftet <br>
är att förhindra och lindra mänskligt lidande. Röda Korset finns i <br>
nästan hela världen och består av 185 föreningar i lika många <br>
139<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
länder. I muslimska länder är motsvarigheten Röda Halvmånen.32 <br>
Totalt är 97 miljoner människor medlemmar och frivilliga i Röda <br>
Korset eller Röda Halvmånen. Svenska Röda Korset har cirka <br>
280 000 medlemmar. <br>
Alla rödakorsföreningar arbetar inom fyra områden: att främja <br>
rörelsens grundprinciper och humanitära värderingar, att bistå vid <br>
katastrofer, att bygga upp beredskap inför katastrofer samt att arbeta <br>
med hälsa och social omsorg i lokalsamhället. En viktig uppgift för <br>
Röda Korset är att sprida kunskap om internationell humanitär rätt <br>
samt att verka för att respekten för mänskliga rättigheter ökar. <br>
Finansiering sker genom olika former av frivilligbidrag samt <br>
medel från bl.a. Sida. <br>
Forum Syd <br>
Forum Syd är en samarbetsorganisation mellan 205 olika svenska folkrörelser <br>
med engagemang inom internationellt utvecklingssamarbete. <br>
Organisationen bildades år 1995 och arbetar med samverkansfrågor, <br>
nätverksbyggande och kompetensutveckling. Det övergripande målet <br>
för organisationens arbete är att stärka de svenska folkrörelserna <br>
och deras samarbetspartners i andra länder i arbetet för global rättvisa <br>
och ett stärkt civilt samhälle. Demokratisering och mänskliga <br>
rättigheter står i fokus för allt utvecklingssamarbete. Forum Syd <br>
handlägger på Sidas uppdrag ansökningar och rapporter när det <br>
gäller utvecklingssamarbetsprojekt som utförs av organisationer <br>
som saknar egna ramavtal med Sida. I slutet av år 2008 bedrevs elva <br>
olika program runtom i världen. Omkring 500 projekt genomförs <br>
med stöd av organisationen. Från och med år 2009 bedrivs <br>
biståndsarbetet på plats i olika länder främst av lokalanställd <br>
personal. <br>
Kvinna till kvinna <br>
Kvinna till kvinna är en organisation instiftad av Internationella <br>
Kvinnoförbundet för Fred och Frihet (IKFF). Huvudmän är IKFF <br>
och Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen. Organisationen <br>
växte fram som en reaktion på rapporter om övergrepp mot <br>
kvinnor under kriget i Bosnien-Hercegovina i början av 1990-talet. <br>
32 I Israel används i stället davidsstjärnan. <br>
140<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet <br>
Nu finns organisationen etablerad i tre konfliktdrabbade regioner, <br>
varav sex länder på Balkan, sex länder i Mellanöstern och tre länder <br>
i södra Kaukasus. Arbetet fokuseras på långsiktigt utvecklingssamarbete <br>
med kvinnoorganisationer i alla tre regionerna. Aktiviteterna <br>
som bedrivs skiljer sig åt beroende på hur behoven ser ut i deras <br>
närmiljö. Det kan bl.a. handla om att erbjuda psykosocialt stöd, <br>
juridisk rådgivning, stödja kvinnliga politiker och att påverka lagstiftning. <br>
Swedish Refugee Aid <br>
Swedish Refugee Aid (SWERA) bildades år 2004 och har utvecklats ur <br>
Svenska flyktingrådet. Organisationen verkar för en solidarisk och <br>
human flyktingpolitik. Arbetet består i bl.a. utbildning, information <br>
och lobbying i Sverige och utomlands. Sedan många år tillbaka bedrivs <br>
utbildningsverksamhet för såväl inhemska som utländska advokater <br>
och andra jurister. Organisationen bedriver biståndsverksamhet i olika <br>
länder och arbetar för att stärka befintliga insatser och utöka biståndet <br>
till ytterligare länder. Tidigare har insatser i form av rättsbiståndsprojekt <br>
genomförs i Turkiet och Lettland med stöd av medel från UD. <br>
En mindre insats har också gjorts i Albanien med stöd av Sida-medel. <br>
Swera är samarbetspartner till FN:s Flyktingkommissarie, UNHCR. <br>
Organisationen deltar i ett flertal internationella nätverk. <br>
3.5 Samverkan <br>
Den ökade efterfrågan på svenskt deltagande i internationell civil <br>
krishantering och internationellt utvecklingssamarbete har skapat <br>
ett behov av ökad samordning av svenska aktörer på området. <br>
På initiativ av Regeringskansliet har skapats en nationell kontaktgrupp <br>
för SSR-frågor, dvs. frågor rörande säkerhetssektorreform. <br>
Gruppen träffas en gång per månad och är sammansatt av <br>
representanter från Polisen, FBA, Försvarsmakten, Sida och <br>
Försvarshögskolan. RPS, som är den myndighet inom rättsväsendet <br>
som har längst erfarenhet av internationellt arbete, representerar <br>
vid dessa möten även rättsväsendet i övrigt. Syftet med mötena är <br>
att öka samverkan mellan myndigheterna och att göra myndighetsöverskridande <br>
analyser, bl.a. gemensamma förstudier inför kommande <br>
utvecklingssamarbetsprojekt. Till kontaktgruppen är knuten <br>
141<br>
<br>
Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 <br>
142 <br>
en styrgrupp bestående av representanter från Justitiedepartementet, <br>
UD och Försvarsdepartementet. <br>
På mer informell basis träffas även representanter från rättsväsendets <br>
olika delar, dvs. DV, Åklagarmyndigheten, Polisen och <br>
Kriminalvården, ungefär fyra gånger per år för att utbyta information. <br>
Vid dessa möten informerar bl.a. RPS övriga myndigheter om <br>
arbetet inom den nationella kontaktgruppen för SSR-frågor. <br>
Inom Samverkansforum för utbildningsfrågor träffas representanter <br>
från ett flertal departement, myndigheter och institutioner <br>
två gånger årligen. Sammankallande är FBA. Därutöver deltar bl.a. <br>
Justitiedepartementet, UD, Försvarsmakten, Sida, DV, RPS, <br>
Kriminalvården, MSB samt Swedint. Gruppen arbetar dels med <br>
långsiktiga utbildningsbeskrivningar, dels med att på mycket kort <br>
tid kunna ta fram relevanta utbildningar. <br>
FBA:s nationella referensgrupp för konflikt- och krishanteringsfrågor <br>
ska användas som ett forum för samverkan och samordning <br>
mellan myndigheterna inom verksamhetområdet. Representation <br>
i gruppen baseras på erfarenhet inom området och på mandat <br>
för myndighetssamverkan. Gruppens sammansättning motsvarar <br>
ungefärligen den sammansättning som den nationella kontaktgruppen <br>
för SSR-frågor har. <br>
Försvarsmakten har tagit initiativ till projektet GenderForce, <br>
som i dag bedrivs i nätverksform mellan bl.a. Försvarsmakten, <br>
Polisen, FBA och MSB (se avsnitt 7.3.16). <br>
Utöver regelbunden samverkan inom nämnda grupper sker samverkan <br>
även vid bl.a. tillfälliga samövningar. Exempelvis deltog <br>
under 2008 vissa myndigheter från rättsväsendet i den civil-militära <br>
samövningen Viking-08, en krishanteringsövning inom ramen för <br>
NATO-samarbetet Partnerskap för Fred. Övningen simulerade en <br>
fredsfrämjande insats där samarbete mellan militära, polisiära och <br>
humanitära organisationer övades.<br>
4 Andra myndigheter med <br>
internationell verksamhet <br>
4.1 Inledning <br>
Till följd av den ökade internationaliseringen bedriver i dag flertalet <br>
svenska myndigheter internationell verksamhet eller deltar i sådant <br>
samarbete i någon utsträckning. I utredningens uppdrag ligger bl.a. <br>
att överväga behovet av en författningsreglering innefattande arbets och <br>
socialrättsliga förhållanden avseende rättsväsendets personal, men <br>
även att överväga huruvida en sådan reglering kan vara tillämplig på <br>
övrig civil personal. Nedan följer därför en kort beskrivning av några <br>
myndigheters internationella verksamhet utanför rättsområdet. <br>
Beskrivningen gör inte anspråk på att vara fullständig. <br>
4.2 Försvarsmakten <br>
Försvarsmakten ska bidra till fred och säkerhet i omvärlden genom <br>
att kunna genomföra och lämna stöd till fredsfrämjande operationer <br>
och säkerhetsfrämjande samarbete samt kunna lämna stöd till <br>
humanitär verksamhet (2 § tredje stycket förordningen (2007:1266) <br>
med instruktion för Försvarsmakten).1 Inom Försvarsmakten finns <br>
en utlandsstyrka. Utlandsstyrkan ska genomföra de internationella <br>
fredsfrämjande insatser som beslutas av riksdag och regering. <br>
Försvarsmaktens internationella verksamhet har ökat i betydelse <br>
i takt med att samarbetsformerna länder emellan har förbättrats. <br>
Försvarsmakten skickar såväl enskilda individer som förband på <br>
fredsfrämjande uppdrag. Utlandsstyrkan består i dag av omkring <br>
700 personer. Uppgifterna varierar från att övervaka att fredsavtal <br>
1 Organisatoriska, arbets- och socialrättsliga frågor rörande Försvarsmaktens utlandsstyrka <br>
behandlas utförligt i Veteransoldatutredningens betänkanden En svensk veteranpolitik, del 1 <br>
och 2 (SOU 2007:77 och SOU 2008:91) (se avsnitt 7.2.4 och 8.4.3). <br>
143<br>
<br>
Andra myndigheter med internationell verksamhet SOU 2009:76 <br>
efterlevs till minröjning och hjälparbete. I utlandsstyrkan ingår <br>
soldater med både militär och civil kompetens. Som en del av <br>
implementeringen av FN:s säkerhetsråds resolution 1325, Kvinnor, <br>
fred och säkerhet (se avsnitt 2.3.1), eftersträvar Försvarsmakten att <br>
en större andel kvinnor ska delta i den internationella verksamheten. <br>
Utlandsstyrkan är uppdelad i ett antal missioner på olika platser <br>
i världen. I missionerna deltar också personal från andra länder. De <br>
största förbandsinsatserna finns i Afghanistan och Kosovo där <br>
Sverige har ett långsiktigt engagemang. I övriga länder har Sverige <br>
enskilda observatörer som ofta är officerare. Deras uppgift är att <br>
bevaka läget och exempelvis rapportera om gränstvister. Svenska <br>
förband finns endast representerade i konflikter där insatsen vilar <br>
på ett FN-mandat. Styrkorna kan stå under ledning av FN, EU <br>
eller NATO. <br>
Försvarsmakten har ett nära samarbete med Försvarshögskolan.2 <br>
Även Försvarshögskolan bedriver internationell verksamhet, främst <br>
på forskningsområdet. Arbetet rör till stor del internationell krishantering. <br>
Försvarshögskolan har även personal stationerad i Liberia <br>
för arbete med säkerhetssektorreform. <br>
4.3 Sida <br>
Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) och dess <br>
arbete till den del det har med anknytning till rättsområdet beskrivs <br>
ovan, se avsnitt 3.2.3. <br>
Omkring 180 personer är utsända av Sida för att arbeta med <br>
humanitärt bistånd. Beslut om deltagande fattas av Sida som också <br>
finansierar verksamheten. Arbetet bedrivs i ett fyrtiotal länder. <br>
Personalen är i huvudsak fast anställd hos Sida. Därutöver sker viss <br>
externrekrytering av personer som anställs tidsbegränsat. Personerna <br>
arbetar vanligen som programhandläggare inom myndigheten och <br>
ansöker om utlandsstationering i Sidas regi. Flertalet av de utsända är <br>
placerade vid Sveriges utländska beskickningar och arbetar som <br>
handläggare med att förvalta biståndet i mottagarländerna. Ett tiotal <br>
utsända arbetar i fält, vilket innebär placering vid universitet eller <br>
organisationer etc. Ungefär lika många är placerade vid Världsbanken <br>
eller andra internationella banker och organisationer. <br>
2 Jfr Rapport från Stödutredningen, Fö 2009:A. <br>
144<br>
<br>
SOU 2009:76 Andra myndigheter med internationell verksamhet <br>
Utlandsstationeringen varar i två år med möjlig förlängning i <br>
upp till tre år. Under denna tid omfattas personalen av Sidas etik och <br>
moralpolicy. I fråga om anställningsvillkor omfattas den fast <br>
anställda personalen av ett s.k. UVA-avtal. Det är samma kollektivavtal <br>
som reglerar anställningsvillkoren för svensk beskickningspersonal. <br>
Den personal som är tidsbegränsat anställd omfattas <br>
däremot av det s.k. URA-avtalet med tillhörande försäkringar (se <br>
avsnitt 8.3.4). <br>
4.4 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap <br>
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har bl.a. till <br>
uppgift att medverka med insatser i Sveriges internationella humanitära <br>
verksamhet. MSB får delta i räddnings- och katastrofinsatser <br>
vid katastrofer i andra länder som fordrar omedelbara åtgärder och <br>
ska kunna stödja biståndsinsatser som avser humanitär minhantering, <br>
stärkande av katastrofberedskap och tidig återuppbyggnad <br>
efter katastrofer. På regeringens uppdrag ska myndigheten <br>
kunna stödja internationella insatser inom civil konflikthantering <br>
(8 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten <br>
för samhällsskydd och beredskap).3 <br>
Insatsverksamheten omfattar varje vecka normalt ca 100 utsända <br>
i 20-30 länder, såsom Demokratiska Republiken Kongo, Sudan, <br>
Somalia och Afghanistan. Tjänstgöringstiden varierar vanligen från <br>
några veckor till ett halvår. Vid mer långsiktiga insatser kan insatstiden <br>
bli upp till ett år. Utvecklingen har också gått från att skicka <br>
helsvenska grupper till att skicka en eller några personer som <br>
ansluter till befintliga internationella hjälporganisationers grupper. <br>
Myndighetens personalpool omfattar ca 1 700 personer. Ungefär <br>
hälften av dessa deltar kontinuerligt i olika uppdrag. Personalen <br>
kom tidigare främst från räddningstjänsten. I dagsläget är det en <br>
stor mängd olika kompetensprofiler som efterfrågas. En majoritet <br>
kommer från yrken med mindre vana från liknande internationella <br>
miljöer, bl.a. personal med inriktning mot logistik, IT, vatten och <br>
sanitet samt mekaniker. <br>
Myndigheten är sammanhållande aktör för en stödstyrka med <br>
uppgift att kunna bistå svenskar som drabbas av en allvarlig <br>
händelse utomlands. Den ska med kort varsel kunna stödja utlands3 <br>
Myndigheten ersatte den 1 januari 2009 Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten <br>
och Styrelsen för psykologiskt försvar. <br>
145<br>
<br>
Andra myndigheter med internationell verksamhet SOU 2009:76 <br>
myndigheter och drabbade. Styrkan är flexibel och sätts samman <br>
utifrån de behov som finns. Omkring tvåhundra personer är utbildade <br>
för att kunna delta i stödstyrkan. I denna ingår, förutom MSB, <br>
Socialstyrelsen, Rikskriminalpolisen, Svenska kyrkan, Röda Korset <br>
och Rädda barnen. Personalen från Svenska kyrkan och Rädda <br>
barnen är vid insats anställd av MSB och rekryteras utifrån sin <br>
särskilda kompetens. Röda Korsets personal är ansluten till stödstyrkan <br>
genom ett särskilt samarbetsavtal med MSB. Inom ramen <br>
för det egna myndighetsansvaret bemannar och leder varje myndighet <br>
sin egen insatspersonal och ansvarar för sitt eget sektorsområde. <br>
Samordningen i fält sköts av MSB:s insatschef. Beslut om <br>
att stödstyrkan ska sättas in fattas av generaldirektören efter <br>
anmodan av UD. I stödstyrkan ingår en bedömningsenhet på åtta <br>
personer som kan lämna Sverige inom sex timmar efter beslut. <br>
Inför utlandstjänstgöring genomgår MSB:s personal obligatorisk <br>
introduktionskurs omfattande bl.a. stress- och krishantering, <br>
konflikthantering, risk- och säkerhetsaspekter, förebyggande hälsovård <br>
samt grundläggande akut omhändertagande. Chefer och gruppledare <br>
genomgår därutöver fördjupningskurser i gruppdynamik och <br>
stresshantering. Inför en insats genomförs även en två dagars <br>
informationsträff med inriktning på landspecifik information och <br>
utrustning. Stöd under insatsen omfattar stresshantering, förtroliga <br>
samtal och krishantering. Ett stödnätverk av professionella stress och <br>
krishanterare aktiveras då behov uppstår. All personal genomför <br>
ett hemkomstsamtal. MSB:s arbetsgivaransvar sträcker sig inte <br>
längre än kontraktstiden, men vid fall som kräver behandling <br>
betalar myndigheten kostnaden för exempelvis terapi. <br>
Vid anställningar som innebär utlandsstationering tecknas s.k. <br>
URA-kontrakt med därtill hörande försäkringar (se avsnitt 8.3.4). <br>
Vid kortare anställningar används ett särskilt s.k. MSB-avtal. <br>
4.5 Kustbevakningen <br>
Kustbevakningen deltar i internationella miljöräddningsinsatser i <br>
enlighet med internationella avtal samt genom EU-samarbetet. <br>
Myndigheten deltar också bl.a. i gränskontrolloperationer inom <br>
ramen för den verksamhet som den europeiska gränsbyrån Frontex <br>
bedriver. Frontex samordnar det operativa samarbetet mellan EU:s <br>
medlemsstater när det gäller förvaltningen av de yttre gränserna. <br>
Arbetet syftar bl.a. till brottsbekämpning samt att motverka illegal <br>
146<br>
<br>
SOU 2009:76 Andra myndigheter med internationell verksamhet <br>
migration. Samarbete sker med polis, tull och migrationsmyndigheter. <br>
Kustbevakningens personal kommer ofta i fråga för uppdrag <br>
inom civil krishantering. Deltagandet sker dock med annan <br>
myndighet – exempelvis MSB – som anställningsmyndighet. <br>
Inom Kustbevakningen pågår ett arbete med att se över vilka <br>
arbetsrättsliga villkor som ska gälla för personal som deltar i internationell <br>
verksamhet. <br>
4.6 Lantmäteriet <br>
Lantmäteriet deltar i ett stort antal internationella arbetsgrupper <br>
och kommittéer. Det internationella arbetet rör bl.a. standardisering <br>
och harmonisering för att underlätta information mellan <br>
länder, uppbyggnad och tillhandahållande av enhetligt <br>
strukturerade geografiska data samt insatser inriktade på <br>
utvecklingsländer inom ramen för FN:s arbete. Till detta kommer <br>
att Lantmäteriet via statsägda Swedesurvey AB bedriver en <br>
omfattande tjänsteexport inom lantmäteriområdet. Sådan <br>
verksamhet bedrivs i över 30 länder. <br>
4.7 Migrationsverket <br>
Migrationsverkets verksamhet är i hög grad internationaliserad. <br>
Under de senaste åren har verket bl.a. drivit eller på annat sätt medverkat <br>
i en rad utvecklingsprojekt, vanligen finansierade av EU eller <br>
Sida. Dessa har främst rört kapacitetsuppbyggnad inom asyl-, viserings- <br>
och andra migrationsfrågor. För närvarande sker samarbete <br>
främst med länder vid EU:s östra gräns. Migrationsverkets personal <br>
sänds även ut för att bl.a. delta i uttagning av s.k. kvotflyktingar, <br>
för uppdrag inom landinformationsverksamheten samt för att följa <br>
upp viseringsverksamhet på svenska ambassader. <br>
4.8 Skatteverket <br>
Skatteverket deltar i ett flertal utvecklingsprojekt utomlands, bl.a. i <br>
flera länder i Afrika och Asien. Projekten är vanligen finansierade <br>
av Sida eller EU och rör i huvudsak kunskapsöverföring till institu147<br>
<br>
Andra myndigheter med internationell verksamhet SOU 2009:76 <br>
148 <br>
tioner i frågor rörande skatteadministration, skattelagstiftning och <br>
skatterevision. Personal som sänds ut gör det vanligen inom ramen <br>
för sin ordinarie tjänst, men det förekommer också att personer <br>
utlandsstationeras under längre perioder. <br>
4.9 Tullverket <br>
Tullverket deltar i internationella insatser som samordnas av <br>
Världstullorganisationen (WCO). Insatserna riktar sig främst till <br>
länder söder om Sahara och har som främsta syfte att förbättra <br>
ländernas möjligheter att få in tullinkomster. Det handlar ofta om <br>
korta missioner under vilka experterna arbetar med att genomlysa <br>
mottagarländernas tullorganisation. Tullverket deltar även på förfrågan <br>
av UD i andra internationella uppdrag, däribland civila krishanteringsinsatser. <br>
4.10 Övriga <br>
Luftfartsverket bedriver viss internationell verksamhet genom sitt <br>
helägda dotterbolag Swedavia. Bolaget utvecklar, producerar och <br>
säljer luftfartskompetens till andra länder och institutioner. Vissa <br>
projekt är biståndsfinansierade. Bolaget har bl.a. deltagit i ett flygplatsprojekt <br>
i Kosovo. <br>
Sjöfartsverket deltar i stor utsträckning i utvecklingssamarbete, <br>
främst inom Sida-finansierade projekt. Arbetet består till stor del i <br>
att bistå med institutionellt stöd och uppbyggnad av sjösäkerhetsfunktioner. <br>
I dag bedrivs arbete främst i Afrika och Asien.<br>
<br>
5 Andra länder <br>
5.1 Inledning <br>
I utredningens uppdrag ingår att kartlägga relevanta delar av de <br>
nordiska ländernas regler och strukturer för internationell tjänstgöring. <br>
Nedan följer en redogörelse för Danmarks, Finlands och <br>
Norges internationella verksamhet i dessa delar (avsnitt 5.2–5.4). <br>
Island deltar inte i nämnvärd utsträckning i internationell civil krishantering <br>
eller internationellt utvecklingssamarbete. <br>
När det gäller de nordiska länderna finns det anledning att beakta <br>
den s.k. Stoltenbergrapporten, Nordisk Samarbeid om utenriks- og <br>
sikkerhetspolitikk. Rapporten presenterades vid ett nordiskt utrikesministermöte <br>
i februari 2009 och innehåller förslag rörande det <br>
nordiska utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet. De områden som <br>
berörs är fredsfrämjande arbete, luft- och havsövervakning, civil säkerhet, <br>
utrikestjänsten, militärt samarbete samt nordisk solidaritet. I fråga <br>
om fredsfrämjande arbete föreslås att en nordisk insatsenhet för <br>
militär och civil stabilisering inrättas. Enligt rapporten är bakgrunden <br>
till förslaget önskemål inom FN om en nordisk militär-civil stabiliseringsenhet. <br>
De nordiska länderna anses hantera samspelet mellan <br>
militära och civila komponenter bättre än de flesta andra länder och <br>
har dessutom lång erfarenhet av internationella insatser i FN:s regi.1 <br>
Behovet av nordisk samverkan behandlas i avsnitt 7.3.9. <br>
1 Enheten föreslås bestå av både militär och civil personal och vara uppbyggd av fyra komponenter<br>
: en militär komponent, en humanitär komponent, en statsbyggande komponent <br>
och en biståndskomponent. Den statsbyggande komponenten skulle utgöras av bl.a. poliser, <br>
domare, kriminalvårdstjänstemän och valobservatörer. Insatsenheten skulle bidra till större <br>
FN-insatser samt till insatser som sker i EU:s, NATO:s, AU:s eller OSSE:s regi. De civila <br>
komponenterna skulle bl.a. bygga på listor över personer med nödvändig kompetens och <br>
som kan sändas ut med kort varsel. Rapporten betonar att den stora utmaningen vid <br>
etablerandet av en nordisk insatsenhet är att säkra ett gott samspel mellan de militära och <br>
civila komponenterna. En rad institutioner i Norden anses kunna bidra med erfarenheter <br>
inom detta arbete. Rapporten diskuterades vid ett nordiskt ministermöte i Reykjavik i <br>
juni 2009. I en gemensam deklaration betonade ministrarna bl.a. vikten av samverkan inom <br>
konflikthantering, särskilt i fråga om övningsverksamhet. <br>
149<br>
<br>
Andra länder SOU 2009:76 <br>
I fråga om icke-nordiska länder är de utbildningscenter som <br>
finns i Tyskland och Kanada, liksom den snabbinsatsstyrka som är <br>
under uppbyggnad i USA, av särskilt intresse (avsnitt 5.5–5.7). <br>
5.2 Danmark <br>
Danmarks deltagande i internationell civil krishantering hanteras <br>
främst av den enhet inom Utrikesministeriet som arbetar med <br>
polis- och säkerhetsfrågor. Enheten har en koordinerande roll i förhållande <br>
till ministeriets humanitära enhet, geografiska enheter <br>
samt andra ministerier, däribland Justitieministeriet. Den danska <br>
polisens centrala förvaltningsmyndighet har en relativt självständig <br>
ställning och rekryterar, utbildar och sänder själv ut sin personal. <br>
När det gäller personal från det övriga rättsväsendet är det däremot <br>
Utrikesministeriets humanitära enhet som bär huvudansvaret. För <br>
närvarande deltar omkring 120–130 personer från det danska rättsväsendet <br>
i civila krishanteringsinsatser, varav ungefär hälften är <br>
poliser. Den näst största gruppen utgörs av kriminalvårdstjänstemän. <br>
År 1994 beslutade Folketinget att vid Utrikesministeriet inrätta <br>
personalpoolen Internationale Humanitaere Beredskab (IHB). <br>
Detta skedde som en del av antagandet av den danska biståndsstrategin, <br>
En verden i Udvikling, vars främsta mål är att bidra till att <br>
förebygga konflikter och att medverka till att säkra fred och stabilitet. <br>
Omkring 375 personer finns i IHB-databasen. Varje år sänds <br>
omkring 125–150 av dessa ut på internationella uppdrag. Huvuduppgifterna <br>
är bl.a. observatörsmissioner, demokratiutveckling, <br>
rättsstatsuppbyggnad, mänskliga rättigheter, civil krishantering <br>
samt utvecklingssamarbete i länder som befinner sig i krigstillstånd. <br>
IHB-poolen kompletteras av de beredskapslistor som finns hos <br>
organisationerna Danska Röda Korset, Dansk Flyktinghjälp och <br>
Läkare utan gränser. Även dessa register finansieras av Utrikesministeriet. <br>
Ministeriet har också avtal med Beredskapsstyrelsen <br>
(avseende räddningsinsatser) och Rikspolisen. Även dessa myndigheter <br>
har pooler med personal som kan sändas ut med kort varsel. <br>
Sedan den 1 september 2008 administreras IHB av det danska <br>
konsultföretaget NIRAS som – å Utrikesministeriets vägnar – står <br>
för de personliga kontakterna med personalen i poolen och dem <br>
som sänds ut. NIRAS svarar också för bl.a. utbildning och utrustning <br>
av personalen. Utrikesministeriet bär emellertid fortfarande <br>
150<br>
<br>
SOU 2009:76 Andra länder <br>
det politiska och koordinerande ansvaret för verksamheten. För att <br>
antalet danskar på nyckelbefattningar ska öka sker lobbyverksamhet <br>
genom såväl danska som utländska politiska civila och militära <br>
kanaler. <br>
Våren 2009 presenterade Danish Institute for International <br>
Studies (DIIS) en omfattande rapport rörande civil-militära relationer <br>
i internationella operationer.2 Det danska regeringskansliet <br>
förväntas, bl.a. utifrån nämnda rapport, utarbeta en strategi rörande <br>
deltagandet i civila krishanteringsinsatser. Det förs även diskussioner <br>
kring skapandet av en tvärministeriell arbetsgrupp med uppgift <br>
att stärka den civila personalförsörjningen vid internationella <br>
operationer. Bakgrunden är de svårigheter som finns med att <br>
rekrytera personal till sådana uppdrag. Om Danmark ska kunna <br>
spela en framträdande roll i dessa sammanhang anses det därför <br>
krävas att regeringskansliets relevanta resurser tas i anspråk för <br>
ändamålet. För att förbättra förutsättningarna för en politisk, civil och <br>
militär samsyn i dessa frågor skulle arbetsgruppen – enligt preliminära <br>
diskussioner – bestå av representanter från bl.a. Statsrådsberedningen <br>
samt Utrikes-, Justitie- och Försvarsministerierna. Övriga relevanta <br>
ministerier skulle knytas till arbetet genom kontaktpersoner. <br>
I anledning av nämnda rekryteringssvårigheter har Danmark tillsammans <br>
med Nederländerna inom EU påtalat ett antal brister samt <br>
framställt förslag till lösningar, däribland höjd dagslön och höjt risktillägg <br>
vid särskilt farliga insatser. Andra förslag har bl.a. rört förhållandet <br>
mellan, å ena sidan, EU:s förfrågningar om personal till <br>
insatser och, å andra sidan, den nationella planeringen av resurser. <br>
Internationellt utvecklingssamarbete regleras i Danmark genom lov <br>
om internationalt udviklingssamarbejde (LBK nr. 541 af 10/07/1998). <br>
Ramarna för utvecklingssamarbetet anges i Regeringens udviklingspolitiske <br>
prioriteter 2009–2013. Prioriteringarna ansluter till FN:s s.k. <br>
milleniemål (se avsnitt 2.3.2). Det åligger Utrikesministeriet att samordna <br>
den statliga danska biståndsinsatsen, såväl den som sker i <br>
direkt samarbete med utvecklingsländerna, som den som sker genom <br>
internationella organisationer. Organisatoriskt hanteras frågor om <br>
utvecklingssamarbete inom Danida (Danish International Development <br>
Assistance), som är den samlade beteckningen på den del av <br>
Utrikesministeriets verksamhet som rör utvecklingspolitik. <br>
2 Synthesis Report: Civil-Military Relations in International Operations, DIIS <br>
report 2009:16. <br>
151<br>
<br>
Andra länder SOU 2009:76 <br>
5.3 Finland <br>
Finland har ambitionen att gå i spetsen när det gäller utveckling av <br>
internationella civila krishanteringsinsatser. I Finland ansvarar två <br>
ministerier för civila krishanteringuppgifter. Utrikesministeriet <br>
beslutar vilka insatser civilpersonal ska delta i samt om antal <br>
personer som skickas ut. Inrikesministeriet ansvarar för den <br>
nationella beredskapen men kan också, på begäran av en stat eller <br>
en internationell organisation, besluta om att ge bistånd genom <br>
räddningsväsendet till utlandet. Den nationella beredskapen innefattar <br>
bl.a. beredskap att rekrytera personal som kan skickas utomlands, <br>
materiell och logistisk beredskap, krishanteringsutbildning <br>
samt samordning härav. Arbetsfördelningen grundar sig på lagen <br>
om civilpersonals deltagande i krishantering (30.12.2004/1287) <br>
som trädde i kraft den 1 januari 2005.3 <br>
Lagens första kapitel innehåller allmänna bestämmelser. I 1 § <br>
anges att lagen syftar till att stödja Finlands deltagande i internationell <br>
krishantering såväl i samband med konflikter som för att <br>
lindra skadeverkningar av större olyckor och naturkatastrofer. <br>
Inom lagens tillämpningsområde faller civilpersonals deltagande i <br>
krishantering utomlands. Även internationellt humanitärt bistånd <br>
genom räddningsväsendet omfattas. Annat humanitärt bistånd, <br>
utvecklingssamarbete och militär krishantering utesluts däremot <br>
uttryckligen från lagens tillämpningsområde. Det andra kapitlet <br>
reglerar den anställdes rättigheter och skyldigheter. Enligt 5 § står <br>
den som deltar i krishantering utomlands i ett offentligrättsligt <br>
anställningsförhållande för viss tid till staten, som i egenskap av <br>
arbetsgivare företräds av Räddningsinstitutet. Staten som arbetsgivare <br>
företräds dock av Utrikesministeriet om det är ändamålsenligt <br>
med tanke på utrikes- och säkerhetspolitiken och av Inrikesministeriet <br>
i ärenden som är av betydelse för den nationella beredskapen<br>
. Av 6 § framgår att den anställde medan anställningsförhållandet <br>
varar i operativt hänseende är underställd EU, en internationell <br>
organisation eller den som annars föranstaltar krishanteringsoperationen. <br>
I kapitlet finns även särskilda bestämmelser <br>
om bl.a. ledighet, ersättningar, försäkringar och pensionsrätt. Lagens <br>
tredje kapitel reglerar ett webbaserat expertregister över civila sakkunniga <br>
som söker sig till krishanteringsuppgifter. Registret ska <br>
användas som ett rekryteringsinstrument, men rekrytering kan även <br>
ske på annat sätt. <br>
3 RP 206/2004 rd. <br>
152<br>
<br>
SOU 2009:76 Andra länder <br>
De operativa uppgifterna i samband med den nationella beredskapen <br>
inom civil krishantering är koncentrerade till Krishanteringscentret <br>
vid Räddningsinstitutet i Kuopio. Räddningsinstitutets <br>
verksamhet regleras i lagen om Räddningsinstitutet <br>
(21.7.2006/607). Centret lyder under Inrikesministeriet och <br>
ansvarar för rekrytering av experter som kan skickas ut för att delta <br>
i operationer samt administration kring dessa. Därtill kommer <br>
ansvar för den materiella och logistiska beredskapen samt för <br>
utbildning och forskning inom civil krishantering. Räddningsinstitutet <br>
företräder, som nämnts, även staten i egenskap av arbetsgivare <br>
i förhållande till den personal som sänds ut på uppdrag enligt <br>
lagen om civilpersonals deltagande i krishantering. <br>
Finland deltar med ett hundratal personer i civila krishanteringsinsatser. <br>
Ungefär hälften av dessa är poliser. Ett tiotal personer <br>
kommer från det övriga rättsväsendet. Därtill kommer fem-sex <br>
experter med inriktning på mänskliga rättigheter. Finland arbetar <br>
aktivt för att öka antalet finska medborgare på relevanta befattningar <br>
inom de internationella organisationerna och använder sig <br>
därvid även av militära lobby- och informationskanaler. Inom EU <br>
har landet dessutom nationella experter på de för civil krishantering <br>
strategiskt viktiga positionerna. <br>
I januari 2008 tillsatte Inrikesministeriet en arbetsgrupp med <br>
uppgift att utarbeta en nationell strategi för civil krishantering. <br>
Syftet härmed var att stärka den civila krishanteringen och Finlands <br>
deltagande i sådan verksamhet. Arbetsgruppens förslag, som antogs <br>
av den finska regeringen i augusti 2008, syftar till att effektivisera <br>
och förbättra samarbetet och samordningen mellan olika aktörer.4 <br>
Målet är att skapa förutsättningar för att öka antalet finländska <br>
experter som sänds ut på civila krishanteringsuppdrag till minst 150. <br>
Denna nivå förutsätter dock att den nationella beredskapen utvecklas i <br>
motsvarande grad. <br>
Finlands regeringskansli håller dessutom på att utarbeta en övergripande <br>
strategi för landets deltagande i internationell krishantering. <br>
Arbetet med denna strategi ska enligt planen vara färdigt <br>
under 2009. Huvudinriktning på arbetet är att stärka samspelet <br>
mellan militär och civil krishantering samt utvecklingsbistånd. <br>
I Finland regleras internationellt utvecklingssamarbete genom <br>
lagen om statliga ämbetsverks och inrättningars deltagande i utvecklingssamarbete <br>
(28.4.1989/382). Enligt denna lag kan statliga <br>
4 Nationell strategi för civil krishantering, Inrikesministeriets publikation 6/2008. <br>
153<br>
<br>
Andra länder SOU 2009:76 <br>
ämbetsverk och inrättningar i samråd med Utrikesministeriet och <br>
inom de anslag som i statsbudgeten reserverats för utvecklingssamarbete <br>
delta i sådana uppgifter i landet och utomlands. Enligt <br>
statsrådets principbeslut om ett utvecklingspolitiskt program 2007 <br>
ska utvecklingssamarbetet bl.a. utgå från värderingarna i FN:s <br>
Milleniedeklaration (se avsnitt 2.3.2), principen om hållbar utveckling <br>
samt ett rättighetsperspektiv. Utrikesministeriets twinningteam <br>
fungerar som nationell samordnare för twinning och TAIEX <br>
(se avsnitt 2.5.2). Twinningteamet bistår myndigheter med råd och <br>
information i utarbetandet av projektförslag och i projektgenomförandet. <br>
Då Finland inte har någon central administrativ myndighet <br>
för domstolsväsendet, står Justitieministeriet för en stor del av <br>
samordningen av domstolsväsendets deltagande i internationellt <br>
utvecklingssamarbete. <br>
5.4 Norge <br>
Det norska Utrikesdepartementet har en koordinerande och rådgivande <br>
funktion i förhållande till andra departement och svarar för <br>
samordning och verkställande av norsk utrikespolitik. Justitie- och <br>
polisdepartementet svarar för rättsväsendet men har även det sektorsövergripande <br>
samordningsansvaret på central nivå för räddnings- och <br>
beredskapsverksamhet. Till departementets uppgifter hör internationell <br>
civil krishantering samt att bidra till internationell demokratiutveckling <br>
och institutionsuppbyggnad. <br>
Norskt deltagande i internationella civila krishanteringsinsatser <br>
behandlas i stortingsskrivelsen Samfunnssikkerhet og sivilt-militaert <br>
samarbeid.5 Norge kan delta i sådana insatser i FN:s, OSSE:s, EU:s <br>
och NATO:s regi. Då Norge inte är medlem i EU deltar landet inte <br>
i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Det finns <br>
emellertid etablerade mekanismer för dialog mellan EU och Norge <br>
samt andra länder som inte är medlemmar. Norsk medverkan i <br>
civila krishanteringsinsatser kräver emellertid en särskild inbjudan <br>
från Rådet. <br>
Norge har deltagit med polispersonal i internationella civila krishanteringsinsatser <br>
sedan år 1989, främst under ledning av FN. För <br>
att även det övriga rättsväsendet ska delta i civila krishanteringsinsatser <br>
och för att resurserna ska kunna överblickas inledde Justitiedepartementet <br>
på Utrikedepartementets initiativ hösten 2003 ett <br>
5 St.meld. nr. 39 (2003–2004). <br>
154<br>
<br>
SOU 2009:76 Andra länder <br>
projekt med namnet ”Styrkebrönn”. Det är en beredskapsstyrka <br>
bestående av ett 80-tal domare, åklagare, ”politijurister” och kriminalvårdstjänstemän <br>
finansierad av Utrikesdepartementet. Även ett antal <br>
advokater deltar i denna enligt ett särskilt samarbetsavtal med det <br>
norska advokatsamfundet. Polisen har en egen personalpool som <br>
administreras av polisens centrala förvaltningsmyndighet. <br>
Beredskapsstyrkan ska kunna bistå med rådgivning vid uppbyggandet <br>
av rättsväsendets institutioner, kunskap inom mänskliga <br>
rättigheter samt delta i operativa uppgifter inom rättsväsendet i <br>
länder eller områden som är under det internationella samfundets <br>
förvaltning. Advokaterna deltar särskilt vid uppbyggnaden av advokatsamfund <br>
samt i utbildningsverksamhet. Såväl enskilda personer som <br>
hela grupper kan sändas ut. Av beredskapsstyrkans personal är <br>
omkring 30 personer ute i fält. Uppdragen grundar sig i dag främst <br>
på bilaterala avtal eller sker i OSSE:s regi. Målsättningen är dock att <br>
medverka i såväl FN:s som OSSE:s och EU:s insatser. Det <br>
förekommer också att enskilda personer från rättsväsendet direktkontrakteras <br>
av de internationella organisationerna. Även Norge <br>
arbetar aktivt, framförallt genom lobbyverksamhet, för att öka <br>
antalet egna medborgare på internationella nyckelpositioner. <br>
Styrkebrönnen är inte begränsad till civila krishanteringsinsatser. <br>
Dess personal används även för deltagande i internationellt <br>
utvecklingssamarbete. Deltagande i sådant arbete sker på grundval <br>
av avtal mellan Utrikesdepartementet och respektive samarbetsland. <br>
Den Norska resursbanken för demokrati och mänskliga rättigheter <br>
(NORDEM) inrättades år 1993 för att kunna tillgodose <br>
behovet av kvalificerad personal som med kort varsel kan sändas ut <br>
för uppdrag inriktade på främjande av demokrati och mänskliga <br>
rättigheter. NORDEM är ett projekt vid Norska centret för <br>
mänskliga rättigheter (SMR) och sköts i samarbete med Norska <br>
flyktingrådet (NRC). Samarbete sker även med Justitiedepartementets <br>
Styrkebrönn. Dess främsta uppgift är att rekrytera och <br>
träna personal för uppgifter i FN:s, OSSE:s och EU:s regi. <br>
Initiativen kommer från det norska Utrikesdepartementet, den <br>
mottagande organisationen eller från NORDEM själv. NORDEM <br>
har två komponenter, en beredskapsstyrka och en resursbas. Totalt <br>
omfattar de ca 400 personer. Beredskapsstyrkan består av personer <br>
med expertkunskaper inom områdena mänskliga rättigheter eller <br>
demokratisering och som kan sändas ut med kort varsel. Resursbasen <br>
består av experter som inte behöver ha sådan beredskap men <br>
155<br>
<br>
Andra länder SOU 2009:76 <br>
som kan komma i fråga för speciella uppdrag. I början av år 2009 <br>
var ett tjugotal personer sekonderade av NORDEM på längre uppdrag. <br>
Norskt utvecklingssamarbete sker mot bakgrund av <br>
stortingsskrivelsen Felles kamp mot fattigdom. En helhetlig utviklingspolitikk<br>
.6 Samarbetet ska ske utifrån FN:s milleniemål (se avsnitt <br>
2.3.2) och ett rättighetsperspektiv. Till de områden som ska <br>
prioriteras inom norskt internationellt utvecklingssamarbete hör <br>
området demokrati och förvaltning. En viktig del av detta område <br>
är utveckling av rättssektorn med fokusering på rättssäkerhet och <br>
arbete mot korruption. <br>
5.5 Tyskland <br>
År 2002 grundades på initiativ av den tyska regeringen och förbundsdagen <br>
Centret för internationella fredsinsatser (Zentrum für <br>
Internationale Friedenseinsätze, ZIF). Centret är placerat i Berlin <br>
och organiserat som ett allmännyttigt bolag. Det har till syfte att <br>
stärka den internationella civila förmågan inom områdena krisprevention, <br>
konfliktlösning och fredskonsolidering. Verksamheten <br>
bedrivs huvudsakligen inom områdena utbildning, arbete med en <br>
expertpool, rekrytering och omhändertagande av personal, samt <br>
forskning, studier och utvärdering. <br>
ZIF:s utbildningsprogram har två syften, dels att förbereda den <br>
civila personalen inför arbetet i internationella insatser, dels att <br>
förse den tyska expertpoolen med utvald och förberedd personal. <br>
De insatsförberedande grund-, valobservatörs- och specialiseringskurserna <br>
riktar sig till personer som svarar mot de krav som FN, <br>
OSSE och EU uppställer på sin personal. Säkerhetsutbildning sker i <br>
nära samarbete med polis och militär. <br>
Kandidater till internationella insatser väljs ut från ZIF:s <br>
expertpool. ZIF nominerar sedan tillsammans med Utrikesdepartementet <br>
kandidater till uppdrag i internationella insatser eller stödjer <br>
dem i deras kandidatur. ZIF:s personalreserv består av omkring <br>
tusen personer som står till förfogande för freds- och valobservatörsuppdrag. <br>
20 procent av personerna har en inriktning på rättsområdet <br>
och åtta procent på polis och säkerhet. ZIF rekryterar <br>
aktivt yrkeserfarna specialister inom rättsstats- och förvaltnings6 <br>
St.meld. nr. 35 (2003–2004). <br>
156<br>
<br>
SOU 2009:76 Andra länder <br>
området och riktar sig i detta arbete direkt till rättsväsendet och <br>
professionella nätverk. <br>
ZIF svarar för omhändertagande av den utsända personalen, <br>
både under utlandstjänstgöringen och efter hemkomsten. En särskild <br>
analysenhet följer utvecklingen inom områdena krisprevention, <br>
konfliktlösning och fredskonsolidering. Utvecklingen inom <br>
Rule of Law är därvid ett område som bevakas särskilt. <br>
5.6 Kanada <br>
År 1994 uppmuntrade FN:s generalförsamling inrättandet av <br>
utbildningscenter för militär och civil personal med inriktning på <br>
fredsbevarande insatser.7 Samma år grundades på förslag av den <br>
kanadensiska regeringen Pearson Peacekeeping Centre (PPC) som <br>
en icke-vinstdrivande institution.8 Centret ska vara en del av <br>
Kanadas bidrag till global fred och säkerhet. Målsättningen är att <br>
höra till de ledande nationerna på området. Det bistår också den <br>
kanadensiska regeringen genom sin forskning, sitt internationella <br>
expertnät och erfarenheter från arbetet på fältet. <br>
Vid centret utbildas såväl civil som militär personal inför arbete i <br>
konfliktområden. Utbildningen riktar sig även till personal från <br>
andra länder. Tanken är att deltagare med olika yrkesbakgrund och <br>
kulturell bakgrund ska spegla den bredd som i dag präglar fredsbevarande <br>
insatser. <br>
Utbildningen bygger på aktivitetsbaserad inlärning och består <br>
till stor del i praktiska övningar utifrån realistiska scenarier. Tanken <br>
är att deltagarna ska lära, öva och repetera inför de kommande uppdragen <br>
i en säker miljö. Ett nätverk bestående av bl.a. högre poliser, <br>
militärer, akademiker och diplomater är delaktigt i utformandet av <br>
kurserna. Gender- och säkerhetsfrågor samt etik och förståelse för <br>
andra kulturer ska genomsyra all undervisning. Vid PCC bedrivs <br>
även omfattande forskning inom fredsbevarande arbete för att <br>
identifiera, analysera och inkorporera tendenser på området. <br>
7 Res. 49/37. <br>
8 Centret har fått sitt namn efter Lester B. Pearson (1897–1972), mottagare av Nobels fredspris <br>
och kanadensisk premiärminister. <br>
157<br>
<br>
Andra länder SOU 2009:76 <br>
158 <br>
5.7 USA <br>
Som en följd av bl.a. erfarenheterna från Afghanistan och Irak har <br>
USA urskiljt ett stort behov av viss i förväg rekryterad och utbildad <br>
civil personal, beredd att sändas ut till krisdrabbade områden. Det <br>
amerikanska utrikesdepartementet leder arbetet med att bygga upp <br>
en civil snabbinsatsförmåga för krishantering, Civilian Response <br>
Corps (CRC). Kåren ska innebära en nystart för ansträngningar <br>
som dittills uteslutande bedrivits med militära medel och ska utföra <br>
planering och operationer för att rekonstruera och stabilisera samhällen <br>
i kris, främst med inriktning på rättsväsendet. <br>
Arbetet pågår för närvarande med att identifiera bl.a. ingenjörer, <br>
poliser, domare, åklagare, advokater, kriminalvårdspersonal, vårdpersonal <br>
och förvaltningstjänstemän. Experterna behöver inte ha <br>
internationell erfarenhet, utan kommer att ges utbildning i regionala <br>
studier, språk och kunskap om arbete i utmanande miljöer. Kåren <br>
kommer att inkludera viss heltidsanställd personal. Denna ska stå i <br>
ständig beredskap att sändas ut tillsammans med militära förband i <br>
händelse av kris. Den större delen av kårens personal kommer att <br>
bestå av personer som bibehåller sina civila befattningar, men med <br>
beredskap att rycka in med några veckors varsel. Utsänd personal <br>
ska, beroende på de lokala behoven, kunna bistå med eller utföra förvaltningsuppgifter, <br>
såsom att sköta polisstationer, domstolar och <br>
offentliga serviceinrättningar. <br>
I uppbyggnadsarbetet har USA sökt erfarenhetsutbyte med bl.a. <br>
Sverige.<br>
<br>
Del B <br>
Överväganden och förslag<br>
6 Svenskar i internationella <br>
organisationer <br>
6.1 Inledning <br>
I utredningens uppdrag ingår att undersöka om Sverige mer aktivt <br>
kan förstärka rekryteringen till relevanta befattningar i internationella <br>
organisationer, då dessa tjänster är av betydelse också för de <br>
svenska internationella freds- och säkerhetsfrämjande uppdragen. <br>
Nedan följer en redogörelse för nuvarande rekryteringsformer <br>
(avsnitt 6.2) samt utredningens överväganden och förslag i denna <br>
del (avsnitt 6.3). Framställningen fokuserar främst på tjänster som <br>
– direkt eller indirekt – är relevanta för civila krishanteringsinsatser, <br>
dvs. verksamhet som i första hand styrs av utrikes- och säkerhetspolitiska <br>
intressen. Utredningens överväganden och förslag ska ses <br>
som en vidareutveckling inom ramen för Sveriges politik för global <br>
utveckling och andra gällande nationella och internationella styrdokument. <br>
6.2 Nuvarande ordning <br>
6.2.1 Rekrytering till befattningar inom FN och OSSE <br>
UD:s personalenhet arbetar för att öka andelen svenskar i internationella <br>
organisationer som FN och OSSE (31 § Föreskrifter för <br>
utrikesförvaltningen). Arbetet bedrivs i samarbete med Sida. Sida <br>
svarar därvid för rekrytering till tjänster på främst handläggarnivå. <br>
För att på sikt öka antalet svenskar på högre befattningar inom de <br>
internationella organisationerna är det viktigt att även öka antalet <br>
yngre svenskar inom organisationerna. En satsning för att yngre <br>
personer ska komma in i de internationella organisationernas verk161<br>
<br>
Svenskar i internationella organisationer SOU 2009:76 <br>
samhet är det s.k. JPO-programmet som sker i Sidas regi (se avsnitt <br>
3.2.3). Denna satsning har fallit mycket väl ut. <br>
UD ansvarar för rekrytering och nominering av personal till <br>
kontrakterade högre internationella tjänster och har för detta ändamål <br>
tillgång till ett nätverk av potentiella kandidater. Rekrytering <br>
till de högsta befattningarna hanteras dessutom inom det övriga <br>
Regeringskansliet. Personalenheten arbetar tillsammans med sakenheterna <br>
med att identifiera tjänster som bör prioriteras samt för <br>
att identifiera personer som kan komma i fråga för dessa. Annonsering <br>
sker därvid bl.a. på Regeringskansliets hemsida samt indirekt <br>
via länkar till de internationella organisationerna. Sedan början av <br>
år 2008 använder sig personalenheten av en databaserad kandidatbank <br>
som omfattar ca 600 personer. Intressenter kan lägga in CV <br>
och kort information om sig själva i databasen. När specifika tjänster <br>
som regeringen önskar prioritera aktualiseras kan personer i registret <br>
informeras härom. Personalenheten kan också hjälpa till att stötta <br>
kandidater genom att ge råd och tips beträffande CV och intervjuer <br>
samt instruera utlandsmyndigheter. Nomineringar till tjänster på <br>
högre nivåer måste i många fall understödjas på politisk väg och <br>
kräver därför ett stort engagemang från departementets sida. <br>
Sökande till tjänster inom FN-organisationerna kallas ibland till <br>
intervju med representanter för FN, antingen i Stockholm eller till <br>
organisationens huvud- eller regionkontor. Tidigare brukade UD:s <br>
och Sidas avdelningar för internationell rekrytering i viss utsträckning <br>
bjuda in FN-organen till Stockholm för att träffa större grupper <br>
med svenska kandidater. Den slutliga överenskommelsen om anställning <br>
träffas mellan den sökande och organisationen direkt. <br>
Under de senaste åren har antalet svenska intressenter till uppdrag <br>
inom OSSE minskat. Anledningen härtill torde dels vara att <br>
EU:s internationella krishanteringsinsatser har ökat, dels att OSSE <br>
har förändrat sitt ersättningssystem vad gäller medföljande familjemedlemmar. <br>
6.2.2 Rekrytering till befattningar inom EU <br>
För tjänster på alla nivåer inom EU svarar Statsrådsberedningens <br>
EU-kansli. Rekrytering sker i nära samarbete med Sveriges EUrepresentation <br>
i Bryssel. Kansliet samlar in och sprider information <br>
om lediga tjänster, bl.a. genom seminarier samt besök vid universitet, <br>
162<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenskar i internationella organisationer <br>
högskolor, myndigheter och mässor. Lediga tjänster annonseras ofta <br>
på regeringens hemsida. <br>
I fråga om basrekrytering finns inom kansliet en särskild ”rekryteringsbrevlåda”, <br>
som fyller en service- och marknadsföringsfunktion <br>
riktad till personer som har frågor rörande anställning <br>
inom EU. Kansliet har möjlighet att påverka vilka uttagningskriterier <br>
som ska finnas vid antagningsprov till EU och har verkat <br>
för att dessa ska utvecklas från att vara faktarelaterade till att ta <br>
sikte på skicklighet, praktiskt kunnande och social kompetens. <br>
Inom kansliet förs även en s.k. svensklista, som upptar alla svenskar <br>
inom EU. Syftet med denna är att personer som kan tänkas få anställning <br>
inom organisationen ska kunna kontakta relevanta personer <br>
och enheter för att på så sätt ”få in en fot”. <br>
Kansliets uppdrag omfattar även att följa upp de svenskar som <br>
kan komma i fråga för karriärutveckling och tjänster på senior nivå. <br>
Uppföljning sker bl.a. genom kontakter med administrativa enheter <br>
samt bevakning av statistik. I enskilda fall kan kansliet intervenera <br>
för att duktiga personer ska befordras. <br>
De högsta tjänsterna, dvs. tjänster på direktörs- och generaldirektörsnivå<br>
, tillsätts vanligen utifrån informella kvoter. Rekrytering till <br>
sådana tjänster sker i samråd med Regeringskansliets sakenheter. <br>
Lobbyverksamhet är en naturlig del av nomineringsförfarandet. <br>
Den 1 januari 2009 inrättades Kompetensrådet för utveckling i <br>
staten (Krus). Krus ska inledningsvis delvis fortsätta att bedriva den <br>
verksamhet som tidigare hanterades av Verket för förvaltningsutveckling<br>
. Myndighetens övergripande uppgift är att bistå regeringen <br>
i frågor som rör den strategiska kompetensförsörjningen i staten. <br>
En särskild uppgift är att upphandla och tillhandahålla utbildningar <br>
i ämnen som rör EU, att anordna utbildning inför deltagande i EUinstitutionernas <br>
uttagningsprov, s.k. concours, samt att administrera <br>
och informera om europeisk utbytestjänstgöring (2 § förordningen <br>
(2008:1085) med instruktion för Kompetensrådet för utveckling i <br>
staten). Inom ramen för verksamheten kommer Krus bl.a. att kunna <br>
erbjuda personer som tagits ut för intervjuer inom EU-institutioner <br>
intervjuträning. <br>
163<br>
<br>
Svenskar i internationella organisationer SOU 2009:76 <br>
6.3 Överväganden och förslag <br>
6.3.1 Principiella frågor <br>
Överväganden och förslag: Sverige bör sträva efter fler svenskar <br>
på relevanta befattningar i internationella organisationer. För att <br>
åstadkomma en god närvaro på lång sikt bör denna strävan avse <br>
tjänster på alla nivåer. Ett sätt att uppnå detta mål kan vara att – <br>
inom ramen för befintliga bidragsformer – villkora de ekonomiska, <br>
personella och materiella bidragen. <br>
Sverige är en av de större bidragsgivarna till FN. Antalet svenskar <br>
inom FN står däremot ofta inte i proportion till de svenska bidragen. <br>
Liksom inom OSSE fördelas tjänsterna inte enligt något <br>
kvoteringssystem även om en geografisk balans eftersträvas.1 I fråga <br>
om chefstjänster är Sverige underrepresenterat även inom OSSE. <br>
Tjänster på högre positioner inom EU fördelas ofta enligt informella <br>
kvoter utifrån respektive medlemslands folkmängd. Sveriges <br>
representation på sådana befattningar motsvarar för närvarande i <br>
stort sett de platser som Sverige kan förvänta sig utifrån denna <br>
kvotering. I fråga om ledande positioner inom civil krishantering är <br>
Sverige dock underrepresenterat i förhållande till de relativt stora <br>
mängder personal som sänds ut inom främst polis och räddningstjänst <br>
samt bidrag inom logistik och materiel. <br>
När det gäller FN finns det främst ett par faktorer som inverkar <br>
negativt på Sveriges möjligheter att öka antalet svenskar i organisationen. <br>
Många av FN:s organisationer genomgår för närvarande en <br>
omstrukturering. Detta innebär nedskärningar av tjänster och personal <br>
och lämnar endast ett begränsat utrymme för extern rekrytering. <br>
Därtill kommer att det inom FN i dag finns en strävan att <br>
försöka få in fler personer från länder i tredje världen på högre <br>
befattningar. Många sådana länder står för betydande bidrag vad <br>
gäller militär och polisiär personal i organisationens insatser. <br>
Den allmänna uppfattningen bland personer som utredningen <br>
har talat med är att svenskar är eftertraktade på internationella befattningar <br>
och har ett generellt gott rykte. Även om många svenskar är <br>
kompetenta inom sina sakområden saknar flertalet emellertid internationell <br>
erfarenhet och därmed ”tyngd”. <br>
1 Ett antal tjänster inom sekretariatet betecknas som ”geografiska”, vilket innebär att en kandidat <br>
från ett mindre välrepresenterat land ska få företräde vid i övrigt likvärdiga meriter. <br>
164<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenskar i internationella organisationer <br>
Att svenskar innehar högre befattningar i internationella organisationer <br>
har betydelse för svenskt civilt internationellt deltagande <br>
i flera hänseenden: dels kan de rikta den svenska uppmärksamheten <br>
på det internationella arbetet och därmed inspirera personer att <br>
söka internationella uppdrag, dels kan de genom sina kontaktnät <br>
skapa vägar in i organisationerna för fler svenskar. Detta gäller <br>
tjänster på alla nivåer. Fler svenskar i internationella organisationer <br>
i allmänhet bör på sikt öka möjligheterna att få in fler svenskar i <br>
bl.a. civila krishanteringsinsatser. Bl.a. Domstolsverket (DV) har <br>
hittills upplevt att det lägger ner stora resurser på rekryterings- och <br>
beredningsförfaranden för att nominera lämpliga kandidater, men <br>
att dessa förhållandevis sällan har framgång vid tjänstetillsättningen. <br>
Att svenskar innehar relevanta befattningar är dessutom av betydelse <br>
för att Sverige ska kunna följa upp att svenska ekonomiska, <br>
personella och materiella bidrag används på sätt som motsvarar <br>
Sveriges internationella målsättningar. Innehav av nyckelpositioner <br>
ger insyn och därmed inflytande över organisationens utveckling. <br>
Det reflekterar även ett lands politiska intressen och ambitioner. <br>
För att säkerställa ett gott rekryteringsunderlag även på lång sikt <br>
är även basrekryteringen viktig, särskilt inom EU som i princip endast <br>
internrekryterar till högre befattningar och då EU-karriären <br>
ofta är livslång. <br>
De överenskommelser som enskilda länder träffar med internationella <br>
organisationer om bidrag är vanligen inte offentliga. Många <br>
länder synes dock ha utvecklat framgångsrika förhandlingsstrategier <br>
när det gäller att relevanta tjänster ska besättas av det egna landets <br>
personal. Sverige har hittills valt att inte villkora sina bidrag, utan i <br>
stället försökt uppnå samma mål genom dialog. En sådan försiktighet <br>
motverkar dock på sikt Sveriges målsättning att vara en aktiv internationell <br>
aktör som tar ett stort ansvar för bl.a. civila krishanteringsinsatser<br>
. Sverige bör därför på politisk nivå överväga att – inom <br>
ramen för befintliga bidragsformer – villkora de svenska bidragen. <br>
Under alla omständigheter bör Sverige i tjänstetillsättningssammanhang <br>
på olika politiska nivåer på ett mer aktivt sätt framhålla <br>
de svenska ekonomiska, personella och materiella bidragen och <br>
vara tydligt med att Sverige förväntar sig fler svenskar på relevanta <br>
positioner. Även i dag är det tydligt att de internationella personella, <br>
materiella och logistiska insatser som bl.a. Myndigheten för <br>
samhällsskydd och beredskap (MSB) bidrar med – och som är <br>
internationellt mycket uppskattade – också generellt ”öppnar upp” <br>
möjligheterna för svenskar vid tillsättning av befattningar. En fort165<br>
<br>
Svenskar i internationella organisationer SOU 2009:76 <br>
satt försiktighet kan möjligen vara lämplig i situationer när det <br>
svenska intresset att bidra överskuggar det mer långsiktiga strategiska <br>
målet att Sverige ska spela en aktiv utrikespolitisk roll eller <br>
när andra länder har mer befogade intressen att göra anspråk på <br>
samma befattningar. <br>
6.3.2 Behov av nationella strategier <br>
Överväganden och förslag: Sverige bör i nationella strategier på <br>
regerings- respektive myndighetsnivå tydliggöra inom vilka områden <br>
Sverige vill prioritera och har bäst kompetens. Satsningar <br>
bör koncentreras till de enskilda kandidater som har de reella <br>
förutsättningarna att nå framgång. <br>
För att Sverige ska kunna leva upp till rollen som aktiv internationell <br>
aktör krävs nationella strategier som – inom ramen för <br>
gällande nationella och internationella styrdokument – i ord och <br>
handling tydliggör vad Sverige vill uppnå och vilka områden som <br>
ska prioriteras. I fråga om internationell civil krishantering finns en <br>
övergripande sådan strategi, skr. 2007/08:51 (Nationell strategi för <br>
svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande <br>
verksamhet). Strategier bör utformas på såväl regeringsnivå som på <br>
myndighetsnivå. Därigenom definieras de frågor som är utrikes och <br>
säkerhetspolitiskt mest intressanta samt där Sverige har särskilt <br>
goda förutsättningar att kunna profilera sig och därmed har förutsättningar <br>
att föra fram kandidater. Ett område där så har skett är <br>
jämställdhetsområdet.2 När ett område har definierats och en tjänst <br>
aktualiseras bör inte flera kandidater föras fram utan satsningar <br>
koncentreras till den person som har de absolut bästa förutsättningarna <br>
att nå framgång. Såväl urvalet av områden som av personer <br>
bör således göras med omsorg. <br>
Vid val av områden som bör prioriteras bör – utöver utrikes och <br>
säkerhetspolitiska hänsyn – utgångspunkten vara att den internationella <br>
satsningen ska komma Sverige till nytta nationellt. När <br>
det gäller rättsområdet innebär detta att det internationella arbetet <br>
bör tillföra den nationella kärnverksamheten något. För EU:s del <br>
innebär detta ett samarbete mellan, å ena sidan, det utrikes- och <br>
2 Bl.a. har svenskan Virginija Lanngbakk blivit chef för det Jämställdhetsinstitut som EU inrättade <br>
år 2007. <br>
166<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenskar i internationella organisationer <br>
säkerhetspolitiska området (den andra pelaren) och, å andra sidan, <br>
polis- och straffrättsligt samarbete (den tredje pelaren). Genom bl.a. <br>
utbyte av strategisk information åstadkoms en koppling mellan <br>
missioner och nationell verksamhet. Därigenom åstadkoms inte <br>
bara synergieffekter i organisatoriska och ekonomiska hänseenden. <br>
Att polisiärt- och straffrättsligt samarbete kan dra nytta av det <br>
utrikes- och säkerhetspolitiska området bör på sikt även innebära <br>
att rättsväsendets intresse för internationellt arbete ökar och att <br>
rekryteringsunderlaget därmed vidgas. <br>
Prioriteringar bör vidare göras utifrån Sveriges intressen på <br>
nationell nivå oberoende av om området eller kandidaten i fråga <br>
organisatoriskt faller inom den rättsliga, utrikespolitiska eller försvarspolitiska <br>
sfären. Det skilda nationella ”ägarskapen” måste således <br>
sträva åt samma håll (se avsnitt 7.3.1). <br>
6.3.3 Prioriterade befattningar <br>
Överväganden och förslag: Sverige bör satsa på att öka antalet <br>
svenskar inom de internationella organisationernas institutioner <br>
samt EU:s tillsynsmyndigheter. Satsningar bör inte endast avse <br>
traditionella sakområden utan även exempelvis administrativa <br>
befattningar. Inom EU bör ett stort antal nationella experter <br>
eftersträvas, däribland inom Rådssekretariatet. <br>
En ökad svensk närvaro vid de internationella organisationernas <br>
institutioner liksom vid EU:s tillsynsmyndigheter, däribland åklagarorganet <br>
Eurojust och polisorganet Europol, innebär förutom ökade <br>
kunskaper om EU goda möjligheter att bygga upp en konkurrenskraft <br>
inför högre tjänster inom organisationerna. Satsningar bör inte <br>
endast avse traditionella sakområden utan även exempelvis administrativa <br>
befattningar. <br>
När det gäller EU bör möjligheterna till tjänster som nationella <br>
experter tillvaratas. Nationella experter finns främst i Kommissionen. <br>
Även Rådssekretariatet har numera ett antal nationella experter på <br>
de områden som rör den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken <br>
(ESFP) samt polis- och straffrättsligt samarbete. Huvuddelen <br>
av experterna kommer från departement och myndigheter. <br>
Tjänstgöringstiden varierar mellan sex månader och två år men kan <br>
förlängas upp till fyra år. När experterna återvänder till hemländerna <br>
167<br>
<br>
Svenskar i internationella organisationer SOU 2009:76 <br>
har de med sig kunskaper om EU som de tillägnat sig inom organisationen. <br>
Därmed ökar sakkunskapen betydligt när det gäller att <br>
vidareutveckla den nationella beredskapen. För att Sverige ska kunna <br>
leva upp till målsättningen att vara en aktiv aktör inom internationell <br>
civil krishantering är det önskvärt med svensk närvaro <br>
genom nationella experter inom Rådssekretariatet. Ett sätt att få till <br>
stånd nationella expertarrangemang är att medlemslandet tillskriver <br>
Kommissionen eller Rådssekretariatet med erbjudande om en viss <br>
nationell expert. I vissa fall kan direkta kontakter mellan, å ena sidan, <br>
experter eller deras nationella arbetsgivare och, å andra sidan, EUinstitutionen <br>
leda till intresse och möjlighet till en tjänst som nationell <br>
expert utan att denna har utlysts formellt. <br>
6.3.4 Hanteringen inom Regeringskansliet <br>
Överväganden och förslag: För att Sveriges höga internationella <br>
ambitionsnivå ska avspegla sig i praktiken krävs dels en <br>
förbättrad koordination inom Regeringskansliet, dels att personalresurser <br>
avdelas inom Regeringskansliet för arbete med rekryteringsfrågor<br>
. <br>
Som framgår av utredningens direktiv har Sverige som målsättning <br>
att vara en aktiv internationell aktör. Den höga ambitionsnivån <br>
kommer bl.a. till uttryck i regeringens skrivelse skr. 2007/08:51 <br>
(Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds och <br>
säkerhetsfrämjande verksamhet). De krav som internationell <br>
rekrytering ställer på aktivitet, framsynthet och snabbhet förutsätter <br>
en välfungerande hantering inom Regeringskansliet. När befattningar <br>
inom internationella organisationer aktualiseras är det i dag många <br>
gånger oklart vilken enhet inom Regeringskansliet som bär ansvaret <br>
för rekrytering. Hanteringen får därför ofta lösas mer improviserat. <br>
En sådan ordning är olämplig, dels med tanke på att rekryteringen <br>
till vissa tjänster riskerar att hamna ”mellan stolarna”, dels för att <br>
ett framgångsrikt rekryteringsförfarandet förutsätter väletablerade <br>
kanaler för information och lobbyverksamhet. Mot bakgrund härav <br>
är det angeläget att ansvarsfördelningen mellan främst Statsrådsberedningen, <br>
UD:s personalenhet och de övriga fackdepartementens <br>
sakenheter ses över och klargörs. För att rekryteringsfrågorna ska <br>
168<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenskar i internationella organisationer <br>
hanteras på ett så enhetligt sätt som möjligt är det också lämpligt <br>
att manualer för handläggningen utarbetas. <br>
Under senare tid har de personella resurserna till bl.a. UD:s personalenhet, <br>
som arbetar med rekrytering till FN och OSSE, minskats. <br>
En sådan utveckling är inte förenlig med Sveriges höjda internationella <br>
ambitionsnivå. För att den svenska målsättningen ska avspegla <br>
sig i praktiken krävs i stället att rekryteringsfrågorna prioriteras internt, <br>
dvs. att tillräckliga personalresurser avdelas för dessa frågor. <br>
6.3.5 Praktiska frågor <br>
Överväganden och förslag: Framgångsrik internationell rekrytering <br>
förutsätter ofta omfattande aktivitet, framsynthet och <br>
lobbyverksamhet. Kandidaterna måste också uppmuntras att tillåta <br>
sig att ”ta plats”. Intervjuträning samt ämnes- och landskunskap <br>
bör erbjudas av exempelvis Krus respektive UD. En förutsättning <br>
för att lämpliga kandidater ska intressera sig för internationella <br>
uppdrag är att sådan erfarenhet tillmäts meritvärde. <br>
Många länder arbetar mycket aktivt och långsiktigt för att öka det <br>
egna landets närvaro inom internationella organisationer. Storbritannien <br>
och Frankrike, men även Finland, är exempel på länder <br>
som har utvecklat framgångsrika strategier för att tidigt identifiera <br>
de kandidater som är bäst lämpade för internationella uppdrag och <br>
sedan satsar på och för fram dessa. Till stor del handlar det om att <br>
lämpliga kandidater kan följa en mer planmässig karriärväg. <br>
För att även öka antalet svenskar på särskilt högre befattningar i <br>
internationella organisationer krävs en betydande aktivitet och <br>
framsynthet från främst Regeringskansliets och de utländska representationernas <br>
sida. En svensk kandidat kan i många fall behöva <br>
föras fram långt innan tjänsten formellt ledigförklarats eller utlysts. <br>
Det är därför lämpligt att, såsom Sverige gör inom bl.a. OSSE, löpande <br>
kartlägga vilka chefspositioner som förväntas ledigförklaras <br>
och redan på förhand avgöra vilka av dessa som bör prioriteras <br>
politiskt. Att i efterhand kritisera att en tjänst tillsatts av ett annats <br>
lands kandidat är ingen framkomlig väg. Trots tillsättningsförfarandenas <br>
ofta bristande transparens är det dock lämpligt att i sådana <br>
situationer ställa sig frågan hur detta land gått tillväga med sin <br>
kandidatur och vad Sverige borde ha gjort annorlunda. <br>
169<br>
<br>
Svenskar i internationella organisationer SOU 2009:76 <br>
Framgångsrik rekrytering i internationella sammanhang kan i vissa <br>
avseenden förutsätta lobbyverksamhet i en utsträckning, som inte <br>
skulle anses lämplig vid nationella svenska tillsättningar. Särskilt <br>
inom svensk förvaltning anses traditionellt sett en god sökande kunna <br>
hävda sig enbart genom goda skriftliga vitsord. Utnyttjande av <br>
kontakter och nätverk kan under sådana omständigheter uppfattas <br>
som otillåtna genvägar. Även om detta synsätt håller på att luckras <br>
upp är det viktigt att Sverige, inte minst genom sina utrikesbeskickningar<br>
, medvetet utnyttjar de lobbyverktyg som andra länder <br>
använder sig av. Det kan handla om att sprida informationsmaterial <br>
om en kandidat till en panel som ska fråga ut denne i samband med <br>
en tjänstetillsättning, men också om att utnyttja nätverk och låta <br>
kandidatens namn synas och nämnas i så många sammanhang som <br>
möjligt. Lobbyverksamheten ska företrädelsevis ske på hög, främst <br>
politisk, nivå och skräddarsys utifrån varje enskild kandidat. Det är <br>
därvid viktigt att det verkligen är rätt personer som förs fram och <br>
att man från svensk sida har ställt sig frågan varför just en viss person <br>
befinns vara lämplig. <br>
Ett framgångsrikt internationellt rekryteringsförfarande förutsätter <br>
– liksom arbete i en internationell miljö – många gånger att <br>
man som person måste framhålla sig själv och sina kvalifikationer <br>
på ett sätt som också kan te sig främmande i ett mer svenskt <br>
sammanhang. En sådan blyghet eller allmän återhållsamhet kan innebära <br>
att en sökande, som förväntas framhäva sina kvaliteter, konkurreras <br>
ut av en annars lika eller mindre kvalificerad sökande som <br>
tillåter sig själva att ”ta plats”. <br>
Uttagnings- och intervjuförfaranden kan underlättas av möjlighet <br>
till intervjuträning i exempelvis Krus regi. För att personen i fråga <br>
ska ha möjlighet att hävda sig inom relevant område, men också för <br>
att han eller hon ska känna sig så bekväm som möjligt i en intervju eller <br>
testsituation är det viktigt att få råd av personer som genomgått <br>
uttagningen tidigare och att ha bästa möjliga ämnes- och landkunskap. <br>
Personen måste också vara väl insatt i vad som förväntas <br>
av honom eller henne. Kandidater till högre befattningar bör därvid <br>
ges möjlighet att av UD få information om uppdragets innebörd, <br>
eventuell relevant kunskap om landet och Sveriges förhållningssätt <br>
till detta. Även språkutbildning är viktig i sammanhanget, inte bara <br>
för att kunna utföra ett gott arbete utan även för individens självförtroende. <br>
<br>
En förutsättning för att lämpliga kandidater ska intressera sig för <br>
internationella uppdrag är att sådan erfarenhet tillmäts meritvärde i <br>
170<br>
<br>
SOU 2009:76 Svenskar i internationella organisationer <br>
171 <br>
betydligt större utsträckning än i dag. En annan förutsättning är att <br>
anhörigfrågor, särskilt den s.k. medföljandeproblematiken, uppmärksammas<br>
. Betydelsen härav diskuteras närmare i avsnitt 7.3.15 och <br>
7.3.21.<br>
7 Organisatoriska frågor <br>
7.1 Inledning <br>
Organisatoriska frågor rörande svenska myndigheters deltagande i <br>
internationella krishanteringsinsatser och internationellt utvecklingssamarbete <br>
har under de senaste tio åren varit föremål för ett omfattande <br>
utredningsarbete. Nedan följer en översiktlig redogörelse <br>
för detta samt en utförligare beskrivning av två i sammanhanget <br>
särskilt intressanta utredningar, nämligen departementspromemorian <br>
Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) och <br>
Veteransoldatutredningens betänkanden En svensk veteranpolitik, <br>
del 1 och 2 (SOU 2007:77 och 2008:91) (avsnitt 7.2). Även om det <br>
finns stora skillnader mellan de internationella civila och militära <br>
verksamheterna gör sig flera gemensamma frågeställningar gällande. <br>
Därefter följer en kartläggning av behovet att förändra rättsväsendets <br>
organisation och struktur för att rekrytera och ansvara för <br>
experter till internationella uppdrag. Framställningen tar i huvudsak <br>
sikte på rättsväsendets större aktörer, dvs. domstols-, åklagar och <br>
polisväsendena samt Kriminalvården. I den utsträckning andra <br>
aktörer, såsom Ekobrottsmyndigheten och Brottsoffermyndigheten, <br>
kommer att delta i internationella uppdrag, kan de dock komma i <br>
fråga för samverkan. <br>
När det gäller vissa frågor, bl.a. om nominering och ersättare, <br>
väljer utredningen att särskilt uppmärksamma domare och åklagare. <br>
Anledningen härtill är dels den speciella funktion som dessa yrkesgrupper <br>
har jämte domarnas konstitutionella särställning, dels att <br>
utredningen finner att motsvarande frågor redan hanteras på ett <br>
tillfredsställande sätt för polisers och kriminalvårdares del. Särskilt <br>
Polisens deltagande i internationella uppdrag är väl beprövat. Utredningens <br>
utgångspunkt är därför att organisationen kring detta i <br>
huvudsak fungerar väl och därför inte behöver genomgå några större <br>
förändringar (se dock avsnitt 7.3.10). <br>
173<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
Övervägandena görs vidare mot bakgrund av direktivens betonande <br>
av Folke Bernadotteakademins (FBA) samordnande roll inom <br>
freds- och säkerhetsfrämjande, konfliktbyggande, krishanteringsinsatser <br>
och andra liknande uppdrag. FBA har också till uppgift att <br>
rekrytera sådan personal inom rättsområdet som inte ska sändas ut <br>
inom ramen för den ordinarie arbetsgivarens verksamhet. Utredningen <br>
vill emellertid framhålla att även Myndigheten för samhällsskydd <br>
och beredskap (MSB) är och bör vara en viktig och tung aktör i sammanhanget. <br>
Myndighetens internationellt mycket uppskattade arbete <br>
banar också vägen för andra svenska aktörer (se t.ex. avsnitt 6.3.1). <br>
Det bör vidare påpekas att utredningens överväganden görs mot <br>
bakgrund av de övergripande inriktnings- och styrdokument som <br>
finns på området och inom vars ramar Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik <br>
utformas (se kapitel 2 och avsnitt 3.1). <br>
Utredningens överväganden och förslag i denna del inleds med <br>
övergripande frågor (avsnitt 7.3.1–7.3.4). Därefter följer frågor rörande <br>
stödfunktioner och samverkan på olika nivåer (avsnitt 7.3.5–7.3.9), <br>
frågor rörande anställningsmyndighet, rekrytering, kvalitetssäkring <br>
och meritvärdering (avsnitt 7.3.10–7.3.21) samt en redogörelse för <br>
de områden, inom vilka rättsväsendets olika delar bör samverka på <br>
ett allmänt plan (avsnitt 7.3.22–7.3.26). <br>
7.2 Tidigare utredningar m.m. <br>
7.2.1 Civil krishantering <br>
Med undantag av polisers erfarenheter från krishantering inom ramen <br>
för Försvarsmaktens verksamhet, är rättsväsendets deltagande i civila <br>
krishanteringsinsatser en relativt sen företeelse. Behovet av sådant <br>
deltagande har vuxit fram i takt med att säkerhetsbegreppet inom <br>
bl.a. FN och EU har vidgats och att det civila inslaget i de freds och <br>
säkerhetsfrämjande insatserna har ökat (se avsnitt 2.1). <br>
I betänkandet Internationell konflikthantering – att förbereda sig <br>
tillsammans (SOU 1999:29) gjordes bedömningen att det var angeläget <br>
att skapa institutionella förutsättningar för en tvärsektoriell <br>
kompetensutveckling i Sverige. Utredningen föreslog inrättandet av <br>
ett kompetenscentrum med uppgift att genomföra utbildning samt <br>
stimulera utvecklingsarbete, samordning och samarbete inom detta <br>
område. Efter remissbehandling fastslog Försvarsdepartementet, <br>
174<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
som ansvarigt i Regeringskansliet, att förslaget inte vunnit allmän <br>
acceptans och att etablerandet av ett institut inte var realistiskt. <br>
I betänkandet Att verka för fred – ett gemensamt fredscentrum i <br>
Sverige (SOU 2000:74) föreslogs att alla berörda myndigheters rekryteringsverksamhet<br>
, civil som militär, borde samlokaliseras och om <br>
möjligt samlas under ett tak för att bilda ett gemensamt svenskt <br>
fredscentrum. En sådan myndighet skulle också administrera gemensam <br>
utbildning inför internationella insatser, särskilt den integrerade <br>
och gränsöverskridande utbildningen och övningsverksamheten. Vid <br>
remissbehandlingen ställde sig många remissinstanser tveksamma till <br>
att en ny myndighet skulle ta över rekryteringsansvaret, något som <br>
allmänt ansågs böra ligga kvar på respektive ansvarig myndighet. Däremot <br>
fanns en större förståelse och acceptans för utbildningssamordning. <br>
I betänkandet Samverkanscenter i Kramfors för katastrof- och fredsinsatser <br>
(SOU 2001:104) föreslogs inrättandet av vad som senare <br>
kom att bli FBA. En beskrivning av akademins verksamhet finns i <br>
avsnitt 3.2.2. <br>
Central för det svenska deltagandet i internationell civil krishantering <br>
är regeringens skrivelse skr. 2007/08:51 (Nationell strategi för <br>
svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande <br>
verksamhet) (se avsnitt 3.1). <br>
7.2.2 Utvecklingssamarbete <br>
Utvecklingssamarbete inom rättsväsendet startade på allvar först omkring <br>
år 1992. Bakgrunden var kommunismens kollaps och behovet <br>
av att ge stöd till de forna folkdemokratierna i Östeuropa, särskilt <br>
de nya baltiska staterna. Till en början bestod insatserna främst i att <br>
förse samarbetsländerna med modernare utrustning. Endast ett fåtal <br>
människor var engagerade och arbetet framstod ofta som avgränsade <br>
projekt utan direkt anknytning till myndigheternas ordinarie <br>
verksamhet. Verksamheten var dessutom splittrad i ett antal insatser <br>
utan inbördes koppling och med olika finansieringslösningar. För <br>
att bedöma om verksamheten var ändamålsenligt utformad tillsattes <br>
år 1996 en särskild utredare. Anledningen var att arbetet hade fått <br>
en sådan omfattning att det tydligt påverkade myndigheternas planering <br>
och resursanvändning. I rapporten Bistånd inom rättsväsendet <br>
(Ds 1996:45) föreslog utredaren att en rättsväsendets biståndskommitté <br>
skulle inrättas samt att Justitiedepartementet på ett tydligare <br>
175<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
sätt skulle delta i verksamheten och ge myndigheterna bättre vägledning <br>
i arbetet. <br>
Utredarens förslag ledde till att regeringen bemyndigade chefen <br>
för Justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att <br>
samråda i frågor om utvecklingssamarbete inom rättsområdet. Denna <br>
skulle bl.a. fungera som forum för samråd och informationsutbyte i <br>
fråga om rättsbistånd samt kartlägga svenskt rättsbistånd och lämna <br>
förslag till förändringar. Kommittén, som antog namnet Kommittén <br>
för utvecklingssamarbete på rättsområdet (KUR) lämnade år 1998 <br>
delbetänkandet Utvecklingssamarbete på rättsområdet – Östeuropa <br>
(SOU 1998:86). Betänkandet innehöll bl.a. förslaget att en informell <br>
styrgrupp bestående av generaldirektörer eller motsvarande för rättsväsendets <br>
myndigheter och Sida skulle inrättas för utvecklingssamarbetet <br>
inom rättsväsendet för perioden 1999–2000. År 1999 lämnade <br>
KUR slutbetänkandet Utvecklingssamarbete på rättsområdet <br>
(SOU 1999:32). I detta fastslogs att arbetsformerna för utvecklingssamarbetet <br>
inom rättsområdet behövde ses över. <br>
I enlighet med KUR:s förslag presenterade Sida år 2002 en policyrapport <br>
om rättsbistånd, Legal Sector. Rapporten innehåller bl.a. en <br>
sammanställning av erfarenheter och riktlinjer för framtida rättsbistånd. <br>
7.2.3 Särskilt om departementspromemorian Domare och <br>
åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) <br>
I promemorian diskuterades hur domstols- och åklagarväsendenas <br>
myndigheter skulle kunna ta ett ökat ansvar för internationella uppdrag<br>
. Övervägandena och förslagen var i huvudsak inriktade på förhållandena <br>
inom domstols- och åklagarväsendena och på internationella <br>
uppdrag för domare, åklagare och andra anställda inom domstols och <br>
åklagarväsendena. I vissa delar ansågs dock övervägandena ha <br>
allmän giltighet och borde därmed kunna tjäna till ledning för andra <br>
myndigheters internationella verksamhet. <br>
Promemorian behandlade behoven av tydlig och långsiktig styrning <br>
från riksdag och regering, full finansiering för myndigheterna <br>
samt finansieringslösningar som möjliggör myndigheternas planering <br>
på lång sikt. Det konstaterades att de svenska domstols- och åklagarväsendena <br>
har en dimensionering anpassad för nuvarande verksamhetsuppgifter <br>
inom rättskipning och lagföring. Vidare framhölls <br>
att om domstols- och åklagarväsendenas myndigheter skulle kunna <br>
176<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
ta sig an de internationella uppgifterna utan att den nationella kärnverksamheten <br>
blev lidande, krävdes en dimensionering som även är <br>
anpassad för internationella insatser, dvs. resurstillskott. <br>
Enligt promemorian borde Domstolsverket (DV) och Riksåklagaren <br>
(RÅ) fungera som centrala stödfunktioner för de internationella <br>
uppgifterna. Samtidigt betonades att rättsväsendet tillsammans <br>
med företrädare för advokatkåren och andra inhemska aktörer borde <br>
skapa former för samarbete. En annan fråga som fokuserades på i <br>
utredningen var rekryteringen till internationella uppdrag och hur <br>
det kunde skapas förutsättningar för att rekrytera kvalificerade personer. <br>
Det konstaterades därvid att de internationella uppgifterna <br>
kan kräva viss senioritet även om också mindre erfarna personer <br>
borde få tillfälle att arbeta tillsammans med äldre i internationella <br>
uppdrag. <br>
I promemorian framhölls att god rekrytering till internationella <br>
uppdrag förutsätter att det finns system för att fånga upp, vidareutbilda <br>
och löpande informera intresserade personer. Vidare betonades <br>
vikten av att det skapas bra villkor, dvs. ersättning, anställningsförhållanden, <br>
stöd m.m., för dem som deltar i internationella insatser <br>
samt att de internationella erfarenheterna måste beaktas vid meritvärdering <br>
i karriärhänseende. Ändamålsenliga resursbanker med <br>
kandidater för dessa uppdrag borde byggas upp inom domstols och <br>
åklagarväsendena. I promemorian föreslogs en ordning för hur <br>
ett rekryteringsförfarande till internationella uppdrag borde se ut på <br>
myndighetsnivå. Denna ordning omfattade välordnade resursbanker, <br>
möjlighet till ett kvalificerat beredningsförfarande i en tjänsteförslagsnämnd <br>
– domstolsväsendets eller åklagarväsendets – efter ett <br>
öppet ansökningsförfarande samt beslut av Tjänsteförslagsnämnden <br>
för domstolsväsendet vad gäller ordinarie domare i vissa fall, av DV <br>
vad gäller övrig personal inom domstolsväsendet samt av RÅ för <br>
åklagarväsendets del. <br>
Anställda inom domstols- och åklagarväsendena som medverkar <br>
i en insats inom internationell civil krishantering borde enligt promemorian <br>
under den tid tjänstgöring pågår utomlands vara lediga <br>
från sina ordinarie anställningar och vara anställda av DV och RÅ. I <br>
sammanhanget erinrades om behovet av försiktighet i fråga om uppdrag <br>
som kan påverka förtroendet för de anställda inom domstols och <br>
åklagarväsendena. Eftersom krishantering kan ställa särskilda <br>
krav på bl.a. snabbhet och beredskap, diskuterades särskilt frågor <br>
om rekrytering och ersättare vid dessa uppdrag. <br>
177<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
7.2.4 Särskilt om Veteransoldatutredningens betänkanden <br>
En svensk veteranpolitik, del 1 och 2 (SOU 2007:77 <br>
och 2008:91) <br>
Veteransoldatutredningen hade i uppdrag att utforma förslag till hur <br>
en samlad och trovärdig svensk veteranpolitik, dvs. hur ansvaret för <br>
personalen före, under och efter internationella militära insatser, <br>
borde vara utformad. Den framtida veteranpolitiken bör enligt utredningen <br>
grundas på en helhetssyn innefattande rekrytering av <br>
personalen, utbildning och förberedelser inför insatsen, stöd och <br>
åtgärder under insatsen, omhändertagande samt stöd och eventuell <br>
rehabilitering efter insatsen. Också stödet till de anhöriga, särskilt <br>
barnen, är en viktig del i denna helhetssyn. En annan utgångspunkt <br>
var att bedöma hur samhället som helhet kan medverka i genomförandet <br>
av den framtida veteranpolitiken. Enligt Veteransoldatutredningen <br>
bör den myndighet eller organisation som från ett samlat <br>
samhällsperspektiv är mest lämpad också ansvara för åtgärden. Utredningen <br>
identifierar vissa särskilda behov. Före insats är behovet <br>
av information stort både för soldaten och dennes anhöriga, inte <br>
minst bland dem som åker ut för första gången. Under insatsen har <br>
soldaten ett behov av att kunna ha kontakt med anhöriga. Efter <br>
insats är uppföljningen av soldaten av stor betydelse. Kedjan av information, <br>
kontakt och uppföljning bör vara avgörande vid bedömningen <br>
av vilka åtgärder i omhändertagandet som ska prioriteras <br>
före, under och efter insatsen. <br>
I utredningen konstateras att de internationella militära insatserna <br>
har genomgått stora förändringar under de senaste decennierna. Den <br>
snabba utvecklingen ställer stora krav på en flexibel organisation i <br>
hemlandet. Utredningen lyfter fram ett antal områden inom veteranpolitiken <br>
inom vilka särskilda satsningar anses behövas. Bland dem <br>
kan nämnas en förbättrad rekrytering, en policy innebärande att <br>
samtliga anställda i Försvarsmakten i framtiden ska ha en skyldighet <br>
att delta i den fredsfrämjande verksamheten, en policy angående <br>
den enskildes insatsfrekvens, ett förstärkt uppföljningsansvar <br>
och stöd till tidigare tjänstgörande, utökat stöd till anhöriga, ett <br>
ökat erkännande och meritvärde, stöd till veteranorganisationerna <br>
samt införande av en veteranadministrativ enhet inom Försvarsmaktens <br>
högkvarter. <br>
178<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
7.3 Överväganden och förslag <br>
7.3.1 En nationell helhetssyn <br>
Överväganden och förslag: En förutsättning för att ett stort <br>
antal svenska aktörer ska kunna vara delaktiga i internationella <br>
uppdrag på rättsområdet är att det finns en välgrundad helhetssyn <br>
på verksamheten. Detta kräver en nära samordning mellan <br>
berörda departement – främst Justitiedepartementet och UD – <br>
och övriga aktörer samt en tydlig styrning av den internationella <br>
verksamheten inom domstolsväsendet och rättsväsendets myndigheter<br>
. I den mån nuvarande ordning med gemensam beredning <br>
inte visar sig fullgod, bör övervägas att inom Statsrådsberedningen <br>
inrätta en funktion med uppgift att säkerställa att styrningen <br>
inom Regeringskansliet blir enhetlig och konsekvent. <br>
Grundläggande strukturer <br>
Som framgått ovan tar i dag ett stort antal svenska aktörer del i den <br>
internationella verksamheten på rättsområdet eller verkar i nära anslutning <br>
till denna. Utredningen vill i detta sammanhang fästa uppmärksamheten <br>
på den grundläggande svenska myndighetsstrukturen. <br>
Denna kan tyckas självklar men bör likväl belysas för att <br>
villkoren för det internationella arbetet ska framgå och styrkor och <br>
svagheter tydliggöras. <br>
I Danmark, Norge och Finland hanteras deltagandet i civila krishanteringsinsatser <br>
till stor del av ett departement (ministerium) (se <br>
avsnitt 5.2–5.4). Vilket detta är varierar dock. I Danmark handhas <br>
frågorna således främst av Utrikesministeriet, i Finland av Inrikesministeriet <br>
och i Norge av Justitiedepartementet. Också när det <br>
gäller administrationen av deltagande på det praktiska planet har <br>
dessa länder valt olika lösningar. I Danmark sköts sådana uppgifter <br>
av ett privat konsultföretag, i Norge hanteras uppgifterna inom <br>
Justitiedepartementet och i Finland – som i likhet med övriga nordiska <br>
länder saknar en motsvarighet till det svenska Domstolsverket <br>
– sköts dessa av en statlig myndighet under Inrikesministeriet. Även <br>
om polisväsendena i Danmark och Norge spelar en relativt självständig <br>
roll i sammanhanget är emellertid gemensamt för dessa tre <br>
länder, att verksamheten på såväl politisk som operativ nivå är <br>
centrerad till få huvudaktörer. <br>
179<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
Denna enhetlighet ska jämföras med det stora antal aktörer som <br>
verkar inom området internationell civil krishantering i Sverige. De <br>
främsta aktörerna är domstolsväsendet och rättsväsendets myndigheter, <br>
FBA och MSB. Medan rättsväsendet hör till Justitiedepartementet, <br>
är FBA en myndighet under UD och MSB en myndighet <br>
under Försvarsdepartementet. Liksom i övriga länder har den civila <br>
krishanteringen dessutom många beröringspunkter med de internationella <br>
militära krishanteringsinsatser som Försvarsmakten deltar i. <br>
När det gäller utvecklingssamarbete tillkommer – liksom i de <br>
övriga nordiska länderna – ytterligare aktörer. Bland dessa kan nämnas <br>
advokatkåren, icke-statliga organisationer samt universitet och <br>
andra akademiska institutioner. Utvecklingssamarbetet förutsätter i <br>
det alldeles övervägande antalet fall ett nära samarbete med UD och <br>
Sida, som är en myndighet under UD. <br>
I fråga om övriga internationella uppdrag på rättsområdet – däribland <br>
nominering till internationella tribunaler och domstolar samt <br>
nationella domstolar med internationella domare – sker arbetet i <br>
huvudsak inom Regeringskansliet. Det har dock förekommit att <br>
Sida helt på egen hand har agerat i samband med sådant arbete.1 <br>
Överväganden och förslag <br>
I Sverige är i allmänhet ett stort antal departement, myndigheter <br>
och andra aktörer delaktiga i administrationen och genomförandet <br>
av den internationella verksamheten. Många aktörer inom samma <br>
arbetsområde förutsätter en nära samverkan mellan berörda departement<br>
, främst Justitiedepartementet och UD, för att Sveriges strategi <br>
rörande verksamheten tydligt ska framgå och myndigheterna som <br>
ligger under olika departement ska få entydiga signaler. En enhetlig <br>
utveckling förutsätter också en tydlig styrning från regeringens sida <br>
genom styrdokument såsom instruktioner och regleringsbrev. För <br>
närvarande saknas en tydlig samordnande funktion för att säkerställa <br>
att beredningen i alla frågor blir enhetlig och konsekvent. I <br>
den mån ordningen med gemensamberedning inte visar sig fullgod <br>
1 Det gäller exempelvis tillsättning av svensk domare i den internationellt sammansatta och av <br>
OHR inrättade domstolen i Bosnien-Hercegovina, där Sida, som framgått, utan några kontakter <br>
med Regeringskansliet beredde och beslutade avseende en kvalificerad befattning, något <br>
som får betraktas som olyckligt. Med en beredning inom Regeringskansliet (närmast Justitiedepartementet <br>
och UD) hade ett bredare beslutsunderlag säkert kunnat nås, även om slutresultatet <br>
måhända blivit detsamma. <br>
180<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
bör därför övervägas att inrätta en sådan central styr- och samverkansfunktion <br>
inom Statsrådsberedningen. <br>
Det stora antalet aktörer innebär också att ett förhållandevis stort <br>
antal arbetsgivare (anställningsmyndigheter) sänder ut personal på <br>
internationella uppdrag. Som anförs i avsnitt 8.5 och 9.5 medför <br>
detta ett ökat behov av lagstiftning rörande anställningsvillkor och <br>
straffrättslig jurisdiktion för att utsänd personal i allt väsentligt ska <br>
omfattas av enhetliga och överskådliga regler. Även om regeringen <br>
har ett inflytande över olika myndigheters deltagande i internationella <br>
uppdrag, måste emellertid myndigheterna genom samverkan <br>
själva ta ansvar för att åstadkomma enhetlighet på en rad områden, <br>
däribland lönesättning. <br>
Den omständigheten att ansvaret för uppdragen i allt väsentligt <br>
ligger hos respektive myndighet kan också leda till en splittrad bild <br>
av det svenska deltagandet, inte minst ur utländska och internationella <br>
aktörers perspektiv. Detta är en nackdel, eftersom det i många <br>
sammanhang finns ett behov av att Sverige ”talar med en röst”, dels <br>
för att det klart ska framgå vilken den svenska linjen är, dels då det <br>
av praktiska skäl är viktigt att andra aktörer ska veta vem de ska <br>
vända sig till. Det är därför viktigt att sådan samordning sker vid de <br>
svenska representationerna vid de internationella organisationerna. <br>
Också ute i enskilda sammansatta missioner är det eftersträvansvärt <br>
att samordning sker, även om de principiella frågorna då ofta måste <br>
stå tillbaka för frågor av mer praktisk karaktär. Vid utseende av s.k. <br>
kontaktpunkter (en i huvudsak administrativ funktion, på engelska <br>
national contact points) är det därför lämpligt att inriktningen på <br>
missionerna avgör ur vilken yrkeskategori dessa väljs. <br>
I fråga om internationellt utvecklingssamarbete har Sverige, på <br>
grund av sin relativt långa erfarenhet på området, ofta blivit särskilt <br>
tillfrågat i samband med utformningen av FN:s utvecklingssamarbete<br>
. Under senare år har emellertid Sida märkt tendensen att <br>
Sverige – på grund av att landet inte kan visa upp någon samlad bild <br>
av den verksamhet som ett stort antal aktörer bedriver – inte längre <br>
intar någon självklar sådan ställning. (Vad som kan ha bidragit till <br>
denna ändring är att Sveriges självvalda profil under kalla kriget, särskilt <br>
i FN-sammanhang, sedan kommunismens kollaps och Sveriges <br>
inträde i EU kommit att ändras och inte längre automatiskt ger <br>
några fördelar.) <br>
En annan uppenbar nackdel med att flera myndigheter parallellt <br>
ansvarar för samma eller likartade uppgifter är risken för merarbete, <br>
dvs. att samma arbete utförs av flera samtidigt. Detta är inte kost181<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
nadsmässigt försvarbart, särskilt inte i ett land av Sveriges begränsade <br>
internationella storlek. Att samla det huvudsakliga ansvaret för den <br>
internationella verksamheten hos en aktör med särskild inriktning <br>
just på sådant arbete innebär också en koncentration av expertis på <br>
områden som rekrytering och utbildning, vilket kan medföra att <br>
kvalitén på arbetet höjs. <br>
Det finns emellertid även fördelar med ett stort antal aktörer. <br>
Veteransoldatutredningen har i fråga om militär krishantering i sitt <br>
slutbetänkande framhållit vikten av att reformer genomförs av flera <br>
departement tillsammans. Enligt Veteransoldatutredningen ökar <br>
detta genomslaget för förändringarna och blir ett exempel för de olika <br>
myndigheter som har det närmare ansvaret för verksamheten. Motsvarande <br>
breda engagemang i Sverige anses krävas för ett fullgott <br>
och sammanhållet omhändertagande. <br>
Det stora antalet aktörer ligger i linje med den ökande internationaliseringen <br>
i allmänhet samt att utvecklingen under senare år <br>
alltmer har gått emot ett vidgat säkerhetsbegrepp där det civila samhällets <br>
många delar framhålls som viktiga komponenter. De främsta <br>
fördelarna med ett stort antal nationella aktörer är att verksamheten <br>
bedrivs av dem som får antas ha den största sakkunskapen inom varje <br>
delområde, och att det internationella arbetet kommer de olika kärnverksamheterna <br>
till gagn. Den omständigheten att verksamheten fördelas <br>
bland ett flertal olika myndigheter bör också främja enskilda <br>
individers personliga engagemang och intresse för internationella <br>
uppdrag, eftersom dessa då framstår som en mer naturlig del av den <br>
egna verksamheten än om den bedrivs av en fristående aktör. Det <br>
danska initiativet att bilda en tvärministeriell arbetsgrupp för att <br>
förbättra rekryteringen till civila krishanteringsinsatser (se avsnitt <br>
5.2) är ett annat exempel på utveckling mot en ökad integrering av <br>
verksamheten. Genom att engagera olika slags verksamheter är förhoppningen <br>
att rekryteringsunderlaget ska breddas. <br>
Vad gäller rekrytering, utbildning, utrustning etc. av personal till <br>
uppdrag inom civil krishantering framträder i Sverige Polisen, FBA <br>
och MSB – som alltså alla ligger under olika departement – som <br>
ledande aktörer. Polisen har dessutom den fördelen att höra till rättsväsendet. <br>
Domstolsväsendet, åklagarväsendet och Kriminalvården är däremot <br>
i sammanhanget kvantitativt små aktörer. Det är viktigt att <br>
upprätthålla respekten för varje yrkesgrupps särskilda funktion, ställning <br>
och behov. Domare, men även åklagare, måste inta en självständig <br>
ställning, medan poliser i det internationella arbetet ofta också <br>
182<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
kan ha en anknytning till den militära verksamheten. Särskilt angeläget <br>
är det att den utvecklade rättsstatens uppdelning i olika yrkesfunktioner <br>
bevaras när verksamheten bedrivs i länder med en svag <br>
rättstradition. Samtidigt är det lämpligt att ta tillvara det som de <br>
olika yrkesgrupperna har gemensamt. För att nämnda aktörer ska <br>
kunna delta i internationella uppdrag på ett ändamålsenligt och inte <br>
minst kostnadseffektivt sätt krävs därför dels en omfattande samordning, <br>
dels ett omfattande samarbete med någon eller några av de <br>
större aktörerna. – Alla kan inte göra allting. Det bör dock understrykas <br>
att samarbetet endast ska ske på ett allmänt plan. Det får <br>
däremot inte ske på bekostnad av de enskilda yrkesfunktionerna. <br>
Nuvarande samarbetsformer visar en rad olika konstellationer, <br>
vilka synes bero på historiska, personella eller tillfälliga omständligheter. <br>
Utgångspunkten bör vara att den myndighet eller organisation <br>
som utifrån ett samlat samhällsperspektiv är mest lämpad också bör <br>
ansvara för åtgärden på ett allmänt plan. De mindre aktörerna kan <br>
därmed dra nytta av de större. Det omhändertagande som den utsända <br>
personalen behöver är i många avseenden gemensamt för alla <br>
yrkeskategorier. Därtill kommer att de svenska yrkestillhörigheterna <br>
inte alltid har direkta internationella motsvarigheter. Exempelvis <br>
kan de funktioner som domare och åklagare respektive polis- och <br>
fängelsepersonal har sammanfalla i vissa länder. <br>
7.3.2 Styrning <br>
Överväganden och förslag: Åklagarmyndigheten bör i ökad utsträckning <br>
delta i civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete<br>
. Regeringen bör i större utsträckning än i dag utnyttja <br>
instruktioner, regleringsbrev och andra styrinstrument för att <br>
leda rättsväsendets internationella verksamhet. Styrdokumenten <br>
avseende Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen <br>
och Kriminalvården bör i tillämpliga delar vara likalydande. <br>
Det bör tydligt framgå vilka internationella uppdrag myndigheterna <br>
förväntas ha beredskap att arbeta med. Rättsväsendets olika <br>
delar bör, å sin sida, formulera strategier och inriktningsdokument <br>
där verksamheten konkretiseras. <br>
183<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
Styrinstrument <br>
Svensk utrikes- och säkerhetspolitik styrs, som nämnts, ytterst av <br>
ett antal internationella dokument, däribland Millieniedeklarationen, <br>
Parisdeklarationen, Civilian Headline Goal och FN:s säkerhetsresolution <br>
1325 (2000) (se kapitel 2). <br>
På inomstatlig nivå styrs den internationella verksamheten genom <br>
att allmänna grunder för Sveriges förhållande till mellanstatliga organisationer <br>
och andra stater slås fast i riksdagsbeslut genom lagstiftning <br>
samt budget- och organisatoriska ramar. Regeringen utövar <br>
sin styrning genom instruktioner, regleringsbrev, propositioner, <br>
regeringsskrivelser, särskilda regeringsbeslut eller genom informella <br>
kontakter med myndigheterna. Bland regeringsskrivelser på senare <br>
tid på området kan nämnas skr. 2007/2008:89 (Sveriges politik för <br>
global utveckling), skr. 2007/2008:51 (Nationell strategi för svenskt <br>
deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet) <br>
och skr. 2008/2009:11 (Frihet från förtryck – skrivelse om <br>
Sveriges demokratibistånd) (se avsnitt 3.1). <br>
Rättsväsendets internationella verksamhet styrs av 7 § myndighetsförordningen <br>
(2007:515). Enligt denna bestämmelse ska myndigheterna <br>
ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i verksamheten <br>
inom EU och i annat internationellt arbete, ställa den personal till <br>
förfogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande <br>
hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet. <br>
Polisens utlandsstyrkas deltagande i fredsfrämjande verksamhet <br>
regleras i 2 § förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen. <br>
Rättsväsendets övriga myndigheters instruktioner <br>
innehåller inte några bestämmelser om internationellt deltagande <br>
utanför kärnverksamheten. I regleringsbrevet för Sveriges Domstolar <br>
anges särskilt att DV, under förutsättning att extern finansiering <br>
finns, bör delta i utvecklingssamarbete med andra länder och i fredfrämjande <br>
verksamhet. Det anges också att DV får delta i utvecklingssamarbete <br>
som inte klassificeras som bistånd. Såväl ”Sveriges <br>
Domstolar/DV” som Rikspolisstyrelsen (RPS) och Kriminalvården <br>
har i sina regleringsbrev återrapporteringskrav i fråga om internationellt <br>
utvecklingssamarbete och fredsfrämjande verksamhet. Åklagarmyndighetens <br>
återrapporteringsskyldighet är mer allmänt hållen <br>
och rör ”internationellt samarbete och internationellt rättsligt utvecklingssamarbete”. <br>
184<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
Överväganden och förslag <br>
I departementspromemorian Domare och åklagare i internationella <br>
insatser (Ds 2002:1) konstaterades att åklagarväsendet hade kommit <br>
längre med det internationella arbetet, än vad domstolsväsendet gjort. <br>
Under de sju år som gått sedan promemorian presenterades har <br>
emellertid förhållandena ändrats. Inom DV har ett internationellt <br>
kansli etablerats, som kontinuerligt administrerar domstolsväsendets <br>
deltagande i såväl civil krishantering som utvecklingssamarbete. <br>
Åklagarmyndighetens deltagande i internationella uppdrag sker däremot <br>
endast ad hoc. En anledning till detta kan vara att svenska <br>
åklagare kan ha svårt att definiera sina samarbetspartner i ett land <br>
beroende på åklagarnas skiftande roller i olika länder. Den svenske <br>
åklagaren har i många avseenden större befogenheter än åklagare i <br>
andra länder. I vissa fall är den svenske åklagarens utländske samarbetspartner <br>
polisen, i andra fall ”magistrat” eller domare. <br>
Även om regleringsbreven för ”Sveriges Domstolar/DV” och <br>
Kriminalvården lämnar myndigheterna stort spelrum när det gäller <br>
omfattningen av det internationella verksamheten, är det tydligt att <br>
denna styrning återspeglas i dessa myndigheters praktiska verksamhet. <br>
Åklagarmyndigheten, som saknar mer konkreta skrivningar i <br>
regleringsbrevet, deltar däremot i mycket begränsad omfattning i <br>
internationell verksamhet utanför kärnverksamheten. <br>
Den omfattning som Polisens internationella verksamhet har i dag <br>
motiverar att styrningen av RPS är mer omfattande och utförlig än <br>
andra myndigheters. Utredningen ser heller inte skäl att styrdokumenten <br>
rörande RPS skulle behöva ändras. Det saknas däremot <br>
anledning att göra någon åtskillnad beträffande ”Sveriges Domstolar/DV”, <br>
Åklagarmyndigheten och Kriminalvården. <br>
Flertalet myndighetsinstruktioner är relativt kortfattade, samtidigt <br>
som regleringsbreven är omfattande och detaljerade. Inom Regeringskansliet <br>
pågår emellertid ett översynsarbete som ska resultera i <br>
utförligare instruktioner och kortare regleringsbrev. Utredningen <br>
anser att det är lämpligt att i samband med denna översyn införa <br>
bestämmelser rörande internationell verksamhet i instruktionerna för <br>
rättsväsendets olika delar. Styrdokumenten avseende DV:s, Åklagarmyndighetens<br>
, RPS:s och Kriminalvårdens internationella verksamhet <br>
bör, med de avvikelser som omständigheterna kräver, utformas <br>
enhetligt och i dialog med respektive myndighet. I den utsträckning <br>
en sådan styrning innebär att Åklagarmyndigheten tillförs nya upp185<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
giftsområden förutsätter detta givetvis också att myndigheten tillförs <br>
nödvändiga ekonomiska resurser (se kapitel 10). <br>
Rättsväsendet tillställs en mängd förfrågningar från olika håll om <br>
deltagande i internationella uppdrag. Dessa uppdrag kommer ofta från <br>
de internationella organisationerna, men ibland också från mindre <br>
kända och även mindre seriösa initiativtagare, exempelvis utländska <br>
privata konsultföretag. För att de enskilda myndigheterna inte ska <br>
behöva ägna alltför mycket tid åt att pröva alla förfrågningar, är det <br>
viktigt att man från Regeringskansliets sida är tydlig med att ange <br>
vilken typ av uppdrag som rättsväsendet typiskt sett förväntas ta del i. <br>
Det är lämpligt att rättsväsendet i strategier och andra inriktningsdokument <br>
för sin egen del löpande formulerar sina ambitioner <br>
för den internationella verksamheten. Sådana dokument har upprättats <br>
inom Polisen och håller på att upprättas inom DV. Dokumenten <br>
ska avspegla och konkretisera Sveriges prioriteringar och <br>
ambitioner, såsom de kommer till uttryck i styrdokumenten. <br>
7.3.3 Prioriterade uppdrag <br>
Överväganden och förslag: All internationell verksamhet sker <br>
mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden, inom ramen <br>
för nationella och internationella styr- och inriktningsdokument <br>
samt utifrån behov och efterfrågan. För att största möjliga synergieffekter <br>
ska uppnås bör dock de svenska ansträngningarna koncentreras <br>
till mer sammanhållna insatser. Inom dessa ramar bör <br>
uppdrag prioriteras som kan tillföra de svenska myndigheternas <br>
kärnverksamheter erfarenhet och information. Detsamma gäller <br>
kunskapsområden där Sverige anses ha särskilda försteg. Regioner <br>
som ligger geografiskt och rättskulturellt nära bör också ha <br>
prioritet. Fokus bör inte endast ligga på straffrättsligt samarbete, <br>
utan också i hög grad på konstitutionell rätt samt civil- och <br>
förvaltningsrätt. <br>
Det finns flera skäl till att Sverige bör vara en aktiv internationell <br>
aktör i de sammanhang som här diskuteras. En anledning är att <br>
Sverige genom internationellt deltagande har en möjlighet att bidra <br>
till att utrikespolitiska strävanden, däribland FN:s milleniemål, uppnås<br>
. Deltagandet kan också bidra till att Sveriges egen säkerhet ökas <br>
genom att risken för att internationella konflikter sprider sig minskas. <br>
186<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
Sverige har vidare ekonomiska intressen av att stabila förhållanden <br>
råder i länder som är viktiga för svenskt näringsliv. Därtill finns en <br>
önskan att upprätthålla och om möjligt stärka Sveriges ställning i <br>
internationella organisationer som FN, OSSE och EU. Internationellt <br>
deltagande kan också motiveras av att Sverige på så sätt kan <br>
vinna erfarenheter som stärker den nationella säkerheten, inte minst <br>
i fråga om den gränsöverskridande organiserade brottsligheten. <br>
Utöver nämnda syften för internationellt deltagande med sig andra <br>
positiva effekter, såsom att internationella kontaktnät bildas och att <br>
de personer som deltar får rikare erfarenheter som gör dem skickligare <br>
i sin yrkesutövning. Möjlighet till utlandstjänstgöring på rättsområdet <br>
bör också innebära att yrkenas attraktionskraft ökar, vilket <br>
i sin tur höjer kvalitén på sökande till tjänsterna i allmänhet. <br>
All internationell verksamhet sker mot bakgrund av Sveriges internationella <br>
åtaganden, inom ramen för internationella och nationella <br>
styr- och inriktningsdokument samt utifrån behov och efterfrågan. <br>
Sveriges begränsade ekonomiska och personella resurser gör emellertid <br>
att endast de uppdrag som kan förväntas leda till störst positiva <br>
effekter enligt vad som ovan beskrivits bör prioriteras. För att största <br>
möjliga synergieffekter ska uppnås bör de svenska ansträngningarna <br>
koncentreras till mer sammanhållna insatser. För rättsväsendets del <br>
är det extra viktigt att satsningar görs inom områden som kan komma <br>
kärnverksamheten till nytta, exempelvis genom kunskaper om <br>
internationell organiserad brottslighet eller förbättrade kontaktnät. <br>
Detta innebär att gränserna mellan vad som inom EU faller inom <br>
den andra pelaren, dvs. utrikes- och säkerhetspolitik, och den tredje <br>
pelaren, dvs. polissamarbete och straffrättsligt samarbete, måste luckras <br>
upp när det gäller svenskt deltagande i internationellt arbete. <br>
Samordning mellan dessa områden möter inte något hinder inom <br>
nuvarande ordning i EU och kommer att lyftas fram under det <br>
svenska ordförandeskapet under 2009. Att använda fredsfrämjande <br>
insatser som ”underrättelsetjänst” är emellertid inte alltid okontroversiellt. <br>
Särskilt inom FN har det av tradition ansetts viktigt att <br>
verksamheten endast kommer mottagarlandet direkt till godo. Därtill <br>
kommer problemet att olika bidragarländer inte alltid litar på <br>
varandra. <br>
Effekterna kan också indirekt komma det svenska näringslivet <br>
till gagn. Så torde exempelvis vara fallet när det gäller Turkiet, där <br>
omfattande utvecklingssamarbete i bl.a. DV:s regi har lett till kontakter <br>
och ”marknadsföring” för Sverige, vilket kan bana vägen för <br>
viktigt samarbete också inom näringslivet. Sverige bör också priori187<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
tera områden inom vilka Sverige anses ha särskilt goda förutsättningar, <br>
bl.a. jämställdhetsfrågor. Av ekonomiska skäl bör deltagandet <br>
vidare i första hand avse länder som ligger geografiskt nära. Det bör <br>
också beaktas att arbetets genomslagskraft – typiskt sett – är större <br>
i länder som ligger Sverige nära i kulturellt avseende. När det gäller <br>
lagstiftningsarbete och uppdrag som innefattar utövande av exekutiva <br>
uppgifter bör Sverige därför i första hand koncentrera sig på <br>
länder, vars rättskultur inte är alltför avlägsen vår egen. <br>
Diskussioner kring rättsväsendets deltagande i civil krishantering <br>
och utvecklingssamarbete kretsar ofta kring vad som brukar benämnas <br>
”brottmålskedjan”. Såsom påpekats vid remissbehandlingen <br>
av departementspromemorian Domare och åklagare i internationella <br>
insatser (Ds 2002:1) är emellertid den civila rättskipningen inte <br>
mindre viktig. För att främja en demokratisk och marknadsekonomisk <br>
utveckling i en region är det angeläget med en utvecklad civil <br>
statsförvaltning, omfattande bl.a. tull och skatt, inom ramen för <br>
s.k. good governance, dvs. närmast god förvaltning och lagstyre. Av <br>
särskilt intresse är ett fungerande bankväsende och oberoende domstolar <br>
som kan hantera tvister på bl.a. handelns område. Alltför ofta <br>
försummas denna del av den rättsliga uppbyggnaden. Följden blir <br>
en rättsosäkerhet som i sin tur leder till att utländska investerare <br>
tvekar att etablera sig i regionen. I fråga om arbete med domstolsuppbyggnad <br>
bör också påpekas vikten av att detta inte begränsar <br>
sig till frågor som i Sverige hanteras av allmänna domstolar, utan <br>
även omfattar förvaltningsrättsliga områden. Domstolarnas särskilda <br>
funktion i brottmål och konstitutionella roll i allmänhet bör också <br>
lyftas fram. <br>
Vid val av rättsområden som bör prioriteras när ett samhälle befinner <br>
sig i kris kan det tyckas naturligt att fokusera på straffrätten. <br>
Även om just detta område kan vara i särskilt behov av förändringar <br>
är det emellertid inte alltid givet att det är där förändringsarbetet <br>
bör ta sin början. En förutsättning för att mottagarlandet ska kunna <br>
tillgodogöra sig den utländska hjälpen är att denna inger förtroende. <br>
Mottagarlandet bör därför få definiera inom vilket rättsområde det <br>
behöver hjälp. Samarbetet måste grundas på insikten att rättsstatliga <br>
reformer leder till bättre relationer med övriga världen. Att i ett <br>
inledande skede av samarbetet fokusera på okontroversiella områden, <br>
som kanske inte är de mest centrala, kan innebära att förtroendet <br>
byggs upp, vilket successivt kan leda till samarbete rörande exempelvis <br>
konstitutionella eller straffrättsliga frågor. <br>
<br>
Det bör också framhållas <br>
att även stora delar av rättssystem som byggts upp under <br>
188<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
eller påverkats av odemokratiskt styre många gånger kan användas <br>
även efter en övergång till demokrati, exempelvis stora delar av <br>
civilrätten. <br>
I det enskilda fallet är det dock möjligt att de svenska prioriteringarna <br>
kan behöva stå tillbaka på grund av politiska och praktiska <br>
hänsyn. <br>
7.3.4 Samspel mellan internationella uppdragsformer <br>
Överväganden och förslag: Ett ökat samspel mellan krishantering <br>
och utvecklingssamarbete – liksom med andra internationella <br>
uppdragsformer – bör eftersträvas. Det är önskvärt att det <br>
inom rättsväsendets olika delar finns kompetens och beredskap <br>
inom såväl civil krishantering som utvecklingssamarbete. <br>
Beslut om svenskt deltagande i internationella uppdrag måste ofta <br>
fattas snabbt. Valet av uppdrag styrs dessutom många gånger av <br>
faktorer som ligger utanför Sveriges kontroll. I möjligaste mån är <br>
det emellertid eftersträvansvärt att prioriteringar görs utifrån ett <br>
helhetsperspektiv där också sambandet mellan civila krishanteringsinsatser <br>
och utvecklingssamarbete beaktas. Dessa båda uppdragstyper <br>
uppfattas i dag ofta som väsensskilda från varandra, vilket är <br>
naturligt eftersom de skiljer sig åt såväl organisatoriskt som finansiellt. <br>
Det handlar dock om uppdrag som kompletterar varandra. <br>
Det är således vanligt att en civil krishanteringsinsats behöver åtföljas <br>
av mer långsiktigt utvecklingssamarbete eller att civila krishanteringsinsatser <br>
genomförs i länder där utvecklingssamarbete tidigare <br>
skett. <br>
Utvecklingssamarbetet har till följd av den svenska landfokuseringen <br>
koncentrerats till ett begränsat antal länder (se avsnitt 3.2.1). <br>
Syftet härmed har varit att effektivisera biståndet. Bakgrunden är <br>
att det inte anses effektivt att sprida små insatser i ett stort antal <br>
länder och att många givarländer är aktiva i varje land. På samma sätt <br>
bör det svenska deltagandet i civila krishanteringsinsatser fokuseras <br>
till ett begränsat antal länder, varvid länder där Sverige bedrivit utvecklingssamarbete <br>
eller kan komma att göra det bör komma i <br>
fråga i första hand. Djup bör alltså eftersträvas före bredd. Ett ökat <br>
samspel mellan civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete <br>
innebär att de kunskaper som finns om länderna, liksom be189<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
fintliga kontaktnät, bättre kan tillvaratas. Genom sådana synergieffekter <br>
görs arbetet också mer kostnadseffektivt. Detta utökade <br>
samspel bör vara högt prioriterat, också med beaktande av andra <br>
relevanta gällande styrdokument. <br>
Med hänsyn till det samspel som bör finnas mellan civil krishantering <br>
och utvecklingssamarbete bör det inom rättsväsendets olika <br>
delar finnas kompetens och beredskap för deltagande i båda dessa <br>
uppdragsformer. Så är fallet inom DV och Polisen. Åklagarmyndigheten <br>
bör bygga upp en sådan kompetens och beredskap (se avsnitt <br>
7.3.2). I fråga om Kriminalvården kan konstateras att myndigheten <br>
har en tradition av deltagande i utvecklingssamarbete, men <br>
att sådant arbete under senare tid har stått tillbaka till förmån för <br>
civila krishanteringsinsatser. Efterfrågan på kunskapsöverföring inom <br>
kriminalvård synes emellertid öka. Kriminalvård pekas också ut som <br>
ett viktigt område i UD:s samarbetsstrategi beträffande bl.a. Liberia. <br>
Med hänsyn härtill och då Kriminalvårdens utlandsgrupp, som under <br>
det senaste året genomgått stor personalomsättning, även förstärkts <br>
med kompetens inom utvecklingssamarbete, får Kriminalvården bedömas <br>
ha goda förutsättningar att i framtiden ta del även i utvecklingssamarbete. <br>
Samordningen mellan olika uppdragsformer bör emellertid inte <br>
begränsas till civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete. <br>
Sveriges internationella engagemang bör även i ett vidare perspektiv <br>
koncentreras till vissa regioner. Det är således önskvärt att också <br>
Sidas biståndsarbete och Försvarsmaktens internationella verksamhet <br>
i så stor utsträckning som möjligt riktas till dessa regioner. <br>
Sådan koncentration är inte bara kostnadseffektiv, utan bör även ge <br>
den svenska närvaron allmän ”goodwill”, vilket i sin tur ökar arbetets <br>
genomslagskraft i mottagarlandet. Det är exempelvis viktigt att det <br>
mervärde som biståndsinsatser ger kommer övriga svenska verksamheter <br>
på plats till gagn. <br>
190<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
7.3.5 Centrala stödfunktioner <br>
Överväganden och förslag: En central stödfunktion för administration <br>
av internationella uppdrag, liknande stödfunktionerna <br>
vid Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen och Kriminalvården, bör <br>
inrättas vid Åklagarmyndigheten. De centrala stödfunktionerna <br>
vid Åklagarmyndigheten och Kriminalvården bör, på samma sätt <br>
som Domstolsverkets stödfunktion, i sin tur stödjas av referensgrupper <br>
eller motsvarande funktioner. <br>
Grundläggande struktur <br>
Rättsväsendets delar skiljer sig åt i fråga om grundläggande organisation. <br>
Domstolsväsendet intar en konstitutionell särställning, <br>
eftersom domstolarna inte lyder under regeringen. DV och RPS är <br>
centrala förvaltningsmyndigheter för domstolsväsendet respektive <br>
polisväsendet. Enskilda domstolar och polismyndigheter utgör egna <br>
myndigheter. Åklagarväsendet består däremot endast av två myndigheter, <br>
Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Åklagarmyndigheten <br>
är indelad i ett antal åklagarkammare och utvecklingscentrum. <br>
På riksåklagarens kansli hanteras bl.a. centrala internationella <br>
frågor samt centrala funktioner för ekonomi och personal. Kriminalvården <br>
är en myndighet indelad i ett antal regioner, ett huvudkontor <br>
och en transporttjänst. Huvudkontoret består av verksledning och <br>
ett antal enheter som svarar för centrala frågor, däribland personal och <br>
utvecklingsenheterna. <br>
Överväganden och förslag <br>
Rättsväsendets delar har valt olika organisatoriska lösningar för hantering <br>
av internationella uppdrag. Vid DV har en särskild funktion, <br>
benämnd det internationella kansliet, inrättats för att sköta domstolsväsendets <br>
medverkan i internationella uppdrag. Funktionen <br>
omfattar två–tre tjänster. DV har hittills låtit FBA utbilda det fåtal <br>
personer som sänts ut på civila krishanteringsinsatser. Vidare har <br>
DV överlåtit jourverksamhet samt utrustning beträffande deltagare <br>
i civila krishanteringsinsatser till MSB. I övrigt administrerar det <br>
internationella kansliet i princip hela utsändandeprocessen beträffande <br>
personal i civila krishanteringsinsatser men också myndig191<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
hetens deltagande i utvecklingssamarbete. Vid Kriminalvårdens <br>
huvudkontor finns en liknande funktion, utlandsgruppen. Gruppen <br>
består av fyra tjänster. Utbildningen av kriminalvårdare sker genom <br>
Swedints försorg. I övrigt svarar också utlandsgruppen för administrationen <br>
av såväl deltagandet i civila krishanteringsinsatser som <br>
i utvecklingssamarbete. Då det är ett relativt fåtal personer som sänds <br>
ut på civila krishanteringsuppdrag och det därmed ofta blir fråga <br>
om att hitta lösningar från fall till fall, är det arbete som DV och <br>
Kriminalvården lägger ner på utsändandet tämligen resurskrävande. <br>
Vid Rikskriminalpolisens utlandssektion finns en omfattande <br>
organisation kring utsändandet och omhändertagande av personal i <br>
Polisens utlandsstyrka. Organisationen omfattar såväl bl.a. rekrytering <br>
som utbildningsfrågor, utrustning, logistik, jour och uppföljning, <br>
och omfattar därmed i princip den internationella verksamhetens <br>
alla delar. Vid Rikspolisstyrelsens enhet för internationell <br>
samordning (ISAM) administreras polisens deltagande i internationellt <br>
utvecklingssamarbete. De enskilda projekten sköts dock i <br>
huvudsak av polismyndigheterna ute i landet (se avsnitt 3.3.3). <br>
För Åklagarmyndighetens del saknas en särskild stödfunktion för <br>
medverkan i internationella uppdrag. Den organisation som hittills <br>
har skett i samband med åklagares deltagande i civila krishanteringsinsatser <br>
har skett utifrån ad hoc-lösningar inom ramen för den befintliga <br>
administrationen men har till största delen utgått från den enskilde <br>
åklagarens egna initiativ. Det är således i huvudsak den enskilde <br>
åklagaren som själv har sett till att exempelvis förse sig med erforderlig <br>
utrustning och anmäla sig till utbildning, som sedan bekostats <br>
av Åklagarmyndigheten. En sådan ordning är enligt utredningens <br>
mening olämplig av flera skäl. För det första innebär den att den <br>
utsändande myndigheten överlåter till den enskilde att tillse att hon <br>
eller han har fullgod utrustning, utbildning etc., vilket kan innebära <br>
att personer sänds i väg med brister i dessa avseenden. Detta är <br>
olämpligt i säkerhetshänseende, eftersom den utsändande myndigheten <br>
bär ett ansvar för personen i fråga. För det andra ställer en <br>
sådan ordning orimligt höga krav på den enskildes initiativförmåga. <br>
Även om just sådan förmåga är önskvärd hos den personal som <br>
sänds ut är det viktigt att inte det praktiska arrangemanget kring <br>
deltagandet tar så mycket tid att det avskräcker från att delta. Man <br>
bör komma ihåg att ett deltagande i sig kräver en hel del förberedelser <br>
av den enskilde som ska avsluta pågående arbeten vid hemmaarbetsplatsen<br>
, genomgå utbildning och läkarundersökning, kanske <br>
hyra ut sin bostad etc. För det tredje är det i längden inte tids- och <br>
192<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
kostnadseffektivt att flera personer var för sig ska lägga ner möda <br>
på praktiska frågor som i första hand bör hanteras centralt. Det är <br>
dessutom angeläget att myndigheternas personal i allt väsentligt <br>
sänds ut på samma villkor. <br>
Det sagda innebär att en central stödfunktion för internationella <br>
uppdrag bör inrättas vid Åklagarmyndigheten, företrädelsevis vid <br>
den internationella enheten i riksåklagarens kansli. Denna enhet <br>
svarar även i dag för internationella frågor, däribland studiebesök <br>
och konferenser. Funktionen kan inledningsvis bestå av någon enstaka <br>
tjänst för att så småningom utvecklas i den riktning som DV:s <br>
respektive Kriminalvårdens internationella centrala stödfunktioner <br>
har gjort. <br>
Inom Polisen finns, som framgått, en etablerad organisation kring <br>
det internationella deltagandet i civila krishanteringsinsatser och <br>
utvecklingssamarbete. De centrala stödfunktionerna vid övriga myndigheter <br>
kan emellertid i sin tur behöva stöd, främst i övergripande <br>
och principiella frågor. Vid DV har en särskild referensgrupp, benämnd <br>
rådet för internationell verksamhet, inrättats. Denna referensgrupp <br>
kan härvid utgöra en alternativ modell för Åklagarmyndigheten <br>
och Kriminalvården (se avsnitt 3.3.1). <br>
En referensgrupp kan vara den centrala funktionens diskussionspartner <br>
rörande myndighetens internationella verksamhet. Den kan <br>
– på samma sätt som ett rättsväsendets råd för internationella uppdrag <br>
(se avsnitt 7.3.6) – ge stöd i policy- och strategifrågor samt <br>
medverka till att frågorna blir allsidigt belysta. Referensgruppen kan <br>
också medverka till ett större engagemang och ökad lokal förståelse <br>
för frågorna. Den bör bestå av representanter från såväl lokala enheter <br>
som den centrala funktionen. Därutöver bör representanter <br>
från Justitiedepartementet och Sida ingå. Ledamöterna bör vara <br>
personer som kan engagera sig och entusiasmera. De bör också ha <br>
internationell erfarenhet från civil krishantering eller utvecklingssamarbete. <br>
Referensgruppen kan lämpligen sammanträda tre eller <br>
fyra gånger per år. Den centrala funktionen bör svara för sekreterarfunktionen <br>
och för att ledamöterna fortlöpande informeras om <br>
aktuella frågor.2 <br>
2 Jfr Domstolsverkets generaldirektörs protokoll, diarienr. 688-2001. <br>
193<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
7.3.6 Ett nationellt råd <br>
Överväganden och förslag: För att tillgodose samordning inom <br>
rättsväsendet och med andra internationella aktörer bör ett rättsväsendets <br>
råd för internationella uppdrag inrättas. Rådet bör – <br>
mot bakgrund av Sveriges nationella strategi – utforma en helhetssyn <br>
angående rättsväsendets deltagande i internationella <br>
uppdrag, ange prioriterade områden samt beakta det nödvändiga <br>
samspelet mellan civil krishantering och utvecklingssamarbete. <br>
Ett stort antal internationella aktörer och många internationella <br>
uppdrag förutsätter omfattande samordning, dels för att Sveriges <br>
nationella strategi i dessa frågor ska kunna upprätthållas, dels av <br>
kostnadseffektiva skäl. <br>
Rättsväsendet deltar, som nämnts, i dag i mycket varierande utsträckning <br>
i internationella uppdrag. Störst är klyftan mellan polisväsendets <br>
omfattande deltagande och åklagarväsendet som deltar i <br>
mycket begränsad utsträckning. Det innebär att polisväsendet har <br>
mycket att tillföra rättsväsendets övriga delar på ett allmänt plan, <br>
bl.a. när det gäller organisation och administration av internationella <br>
uppdrag. För rättsväsendet är det viktigt att det som helhet är aktivt i <br>
det internationella arbetet. När det gäller genomförande av det <br>
enskilda internationella uppdraget är det dock inte nödvändigt – <br>
och många gånger inte heller eftersträvansvärt – att personal från <br>
just det svenska rättsväsendets alla delar deltar. För att Sverige ska <br>
kunna spela en aktiv internationell roll bör en sådan kompetens och <br>
beredskap dock finnas. Även om de olika yrkeskategorierna inte får <br>
sammanblandas funktionellt, innebär det internationella arbetet ofta <br>
en samverkan på ett allmänt plan mellan yrkesrollerna, främst i praktiska <br>
frågor. Det är därför viktigt att redan på hemmaplan etablera <br>
ett synsätt som bygger just på sådan samverkan. Därtill kommer att <br>
mottagarlandets indelning i yrkeskategorier sällan direkt motsvarar <br>
de indelningar som finns i Sverige. <br>
I dag finns ett flertal mer eller mindre formella referensgrupper <br>
som hanterar samordningsfrågor rörande internationell verksamhet <br>
(några sådana nämns i avsnitt 3.5). Konstellationerna varierar beroende <br>
på vilka frågor referensgruppen i fråga arbetar med. Därutöver <br>
sker samordning genom informella kontaktnät på individuell nivå. <br>
Ett sätt att formalisera samordningen är att på nationell nivå inrätta <br>
ett rättsväsendets råd för internationella uppdrag. Vid etablerandet av <br>
194<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
ett sådant råd kan i någon mån Rådet om rättsväsendets informationsförsörjning <br>
(RIF) utgöra en förebild. RIF är sammansatt av <br>
olika representanter från rättsväsendet med ett sekretariat inom <br>
Justitiedepartementet som sammankallande aktör. Rådet kan – på <br>
samma sätt som de referensgrupper som föreslås inrättas för rättsväsendets <br>
enskilda centrala myndigheter (se avsnitt 7.3.5) – utgöra <br>
ett stöd i policy- och strategifrågor samt medverka till att frågorna <br>
blir allsidigt belysta. Rådet bör – mot bakgrund av Sveriges nationella <br>
strategi – utveckla en helhetssyn angående rättsväsendets deltagande <br>
i internationella uppdrag, ange prioriterade områden samt beakta <br>
samspelet mellan främst civil krishantering och utvecklingssamarbete, <br>
bl.a. genom gemensamma förstudier inför utvecklingssamarbete. <br>
Det bör i vissa sammanhang också fylla funktionen av att <br>
vara ett rättsväsendets ”ansikte utåt” i förhållande till andra internationella <br>
aktörer. Det bör dock framhållas, att rådets verksamhet <br>
inte ersätter den normala beredningen av beslut, varken inom Regeringskansliet <br>
eller inom rättsväsendets olika delar. Rådsfunktionen <br>
får inte heller rubba den naturliga balansen mellan Regeringskansliet, <br>
å ena sidan, och rättsväsendets olika delar, å den andra. <br>
Rådet får inte vara tungadministrerat utan bestå av en företrädare <br>
för ledningen för respektive myndighet samt företrädare för respektive <br>
myndighets internationella centrala stödfunktion. Därmed tillförs <br>
rådet såväl myndigheternas helhetsperspektiv som deras praktiska <br>
erfarenheter från internationell verksamhet. Även representanter <br>
för UD, Försvarsdepartementet, FBA och Sida bör ingå. För att <br>
nationella prioriteringar och verksamhetsinriktningar ska få genomslag <br>
i arbetet är det lämpligt att Justitiedepartementet leder rådets <br>
arbete. Inom Justitiedepartementet bör ansvaret vila på den chefstjänsteman <br>
som svarar för internationella frågor. Rådet bör ha ett <br>
nära samarbete med den samordnande funktion som eventuellt kan <br>
komma att inrättas inom Statsrådsberedningen (se avsnitt 7.3.1). <br>
7.3.7 Samverkan med andra aktörer <br>
Överväganden och förslag: Rättsväsendet bör eftersträva en <br>
ökad samverkan med andra svenska internationella aktörer, däribland <br>
Sida, advokatkåren, akademiska institutioner, icke-statliga <br>
organisationer och Försvarsmakten. <br>
195<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
Med undantag av polisers deltagande i krishanteringsinsatser inom <br>
ramen för Försvarsmaktens utlandsstyrkas verksamhet, begränsar <br>
sig rättsväsendets deltagande i internationella uppdrag främst till de <br>
senaste tio–femton åren. Utvecklingen inom främst civil krishantering <br>
går emellertid snabbt i riktning mot ett allt bredare civilt deltagande <br>
som inkluderar allt fler yrkeskategorier. FBA:s samordnande <br>
roll över sektorsgränserna blir därför allt viktigare. I ett litet land <br>
som Sverige är det inte ändamålsenligt att bygga upp parallella organisationer <br>
för de olika yrkeskategorier som avses. <br>
I departementspromemorian Domare och åklagare i internationella <br>
insatser (Ds 2002:1) påpekades brister i samarbetet mellan <br>
Sida, å ena sidan, och DV och Riksåklagaren, å andra sidan.3 Enligt <br>
promemorian skulle samarbetet främjas genom bl.a. generella programavtal <br>
för dessa myndigheter samt att det inom Sida fanns en koordinatör <br>
för kontakterna med myndigheterna inom rättssamarbetet. <br>
Sida har i dag ramavtal respektive programavtal med Polisen och <br>
DV. Som ett led i Åklagarmyndighetens och Kriminalvårdens ökade <br>
deltagande i internationella uppdrag är det angeläget att även dessa <br>
myndigheter omfattas av avtal med Sida. Sida har, som nämnts, <br>
nyligen genomgått en genomgripande organisatorisk omstrukturering. <br>
Inom Sidas avdelning Demokrati, mänskliga rättigheter och <br>
jämställdhet finns numera kontaktpersoner med inriktning på bl.a. <br>
rättsväsendet. Det är angeläget att denna funktion genom personliga <br>
kontakter tydliggörs för rättsväsendets olika delar. <br>
Även om advokater inte tillhör det offentliga rättsväsendet är <br>
advokaterna en viktig yrkesgrupp inom rättsområdet, och förekomsten <br>
av en oberoende advokatkår är en nödvändig förutsättning <br>
för en rättsstat. Advokater kan dessutom – liksom andra juristgrupper <br>
– i det internationella arbetet agera i andra yrkesroller, <br>
exempelvis som legal advisors. Det svenska advokatsamfundets internationella <br>
engagemang är, som nämnts, omfattande. Det sker emellertid <br>
till stor del inom ramen för den egna yrkesgruppens internationella <br>
nätverk. I dag sker samarbete mellan Sveriges advokatsamfund <br>
och rättsväsendet i internationella frågor endast på ad hoc-basis, <br>
och det förekommer i princip inget samarbete mellan ILAC (International <br>
Legal Assistance Consortium) (se avsnitt 2.8.2) och rättsväsendet. <br>
En anledning till att bidragande länders advokatkårer ofta <br>
inte tar den del i det internationella rättsstatliga uppbyggnadsarbetet <br>
som borde vara fallet är att rättsbistånd ofta förmedlas från en stat <br>
3 Vissa av Sidas dåvarande uppgifter har emellertid flyttats över till FBA. <br>
196<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
till en annan. Detta gör att arbetet i första hand omfattar just statlig <br>
verksamhet från institution till institution, medan advokatväsendet <br>
som saknar naturliga kanaler till statsapparaten hamnar vid sidan <br>
om samarbetet. Den svenska advokatkårens oberoende från främst <br>
statsmakten innebär att de styrinstrument som regeringen kan använda <br>
för att påverka rättsväsendet inte kan utnyttjas på samma sätt <br>
i förhållande till advokatkåren. Oberoendet utgör dock inget <br>
hinder för omfattande samverkan i form av informations- och erfarenhetsutbyte. <br>
Detta kan ske genom att advokater, företrädelsevis <br>
genom Advokatsamfundet, knyts till de nätverk som finns på området<br>
. Utredningen erinrar här om den norska s.k. Störkebrönnen <br>
som genom en överenskommelse mellan Justitieministeriet och det <br>
norska advokatsamfundet även omfattar advokater (se avsnitt 5.4). <br>
Inom flera svenska akademiska institutioner, inte minst universiteten <br>
i Lund och Umeå samt Raoul Wallenberginstitutet, finns – <br>
förutom betydande sakkunskap – omfattande erfarenhet av utvecklingssamarbete <br>
i olika former. Det är angeläget att denna kunskap <br>
genom samverkan tas tillvara som en del av det samlade svenska bidraget. <br>
En viktig fråga för samverkan är informationsutbyte rörande <br>
insatsområden. Sådana kunskaper kan vara nödvändiga inte minst för <br>
att minimera säkerhetsrisker. I fråga om sådan information försummas <br>
ofta den kunskap som finns inom olika icke-statliga organisationer<br>
. En anledning härtill är just sådana organisationers oberoende <br>
i förhållande till statens institutioner, liksom institutionernas behov <br>
att förhålla sig neutrala till organisationerna. Samverkan bör därför <br>
endast ske på ett allmänt plan. Även med beaktande av respektive <br>
aktörers särställning och oberoende, ligger det emellertid i allas <br>
intresse att säkerhetsnivån kan hållas så hög som möjligt. <br>
Civil-militär samverkan är en del av regeringens politik och har <br>
under senare tid betonats i allt fler sammanhang, bl.a. i regeringsskrivelsen <br>
skr. 2007/08:51 (Nationell strategi för svenskt deltagande <br>
i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet) och av <br>
Veteransoldatutredningen men även i Stoltenbergrapporten (se avsnitt <br>
3.1, 5.1 och 7.2.4). En förklaring till att Finland har varit relativt <br>
framgångsrikt när det gäller att föra fram kandidater till positioner <br>
inom civil krishantering kan, enligt företrädare för det finska regeringskansliet, <br>
vara att landet använder de militära nätverk, kanaler <br>
och erfarenheter som finns. I Sverige sker samverkan med Försvarsmakten <br>
i dag i flera sammanhang, främst i fråga om utbildning av <br>
poliser och kriminalvårdare, men också genom ett stort antal referens197<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
grupper samt nätverket GenderForce (se avsnitt 3.5 och 7.3.16). Det <br>
bör finnas ett stort utrymme för vidare samordning och erfarenhetsutbyte. <br>
Bland de frågor som bör vara föremål för löpande samverkan <br>
kan nämnas utbyte av information kring olika insatsområden men <br>
även utbildning, uppföljning och genderfrågor. Frågor som är direktrelaterade <br>
till förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare bör <br>
också hanteras i samråd med Arbetsgivarverket. Ett sådant område <br>
är lönesättning. I dag använder sig FBA och MSB av FN:s lönesystem, <br>
vilket innebär relativt höga lönenivåer. I fråga om utvecklingssamarbete <br>
är myndigheter däremot ofta bundna av EU:s system, <br>
som inte medger samma nivåer. För att undvika att det utvecklas <br>
ett överbudssystem mellan olika myndigheter är det viktigt att så <br>
långt det är möjligt utarbeta enhetliga grunder för lönesättningen. <br>
Ett annat område som bör diskuteras med Arbetsgivarverket är <br>
frågan om meritvärdering (se avsnitt 7.3.21). <br>
7.3.8 Ett nationellt nätverk <br>
Överväganden och förslag: Myndigheter och organisationer som <br>
deltar i civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete <br>
bör bilda ett nationellt nätverk. Folke Bernadotteakademin bör <br>
vara sammanhållande och ledande för nätverket och dess verksamhet. <br>
Veteransoldatutredningen har i sitt slutbetänkande föreslagit att ett <br>
sammanhållet nationellt nätverk bestående av myndigheter och organisationer <br>
som bedriver internationell verksamhet i kris- och konfliktområden <br>
bildas. <br>
Det kan konstateras att Försvarsmakten och andra myndigheter <br>
i stora drag har samma former för omhändertagande av personalen <br>
före, under och efter internationella uppdrag. Myndigheterna har <br>
var för sig en stor och bred erfarenhet av verksamhet i olika kris och <br>
konfliktområden. Som tidigare nämnts samverkar svenska <br>
aktörer inom internationella uppdrag i dag i olika konstellationer <br>
inom flera mer eller mindre formaliserade samverkansgrupper (se <br>
avsnitt 3.5). Även om det redan i dag förekommer kontakter och <br>
erfarenhetsutbyte mellan myndigheter och organisationer finns det <br>
skäl att ett mer formaliserat samarbete mellan berörda myndigheter <br>
198<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
och organisationer kommer till stånd i syfte att på ett mer effektivt <br>
och strukturerat sätt ta tillvara erfarenheter och kunskap i frågor <br>
som rör omhändertagandet av personal. Erfarenheter och kunskap <br>
bör också i större utsträckning göras tillgängliga för myndigheter <br>
och organisationer som bedriver motsvarande internationell verksamhet. <br>
Mot bakgrund av vad som nu sagts ansluter sig utredningen till <br>
Veteransoldatutredningens bedömning när det gäller behovet av ett <br>
nationellt nätverk. Inom nätverket bör särskilt beaktas den nära <br>
koppling som bör finnas mellan civila krishanteringsinsatser och <br>
utvecklingssamarbete. Som framgår av det följande delar utredningen <br>
emellertid inte Veteransoldatutredningens uppfattning när det gäller <br>
vilken aktör som bör samordna ett sådant nätverk. <br>
Enligt Veteransoldatutredningens förslag bör Försvarsmakten – <br>
i egenskap av den avgjort största arbetsgivaren i sammanhanget – <br>
ges i uppdrag att vara sammanhållande för nätverket och dess verksamhet. <br>
Även om Försvarsmakten bedriver den mest omfattande <br>
verksamheten och därtill har stor erfarenhet på området, bör det <br>
övervägas om det inte är lämpligare att en civil myndighet tilldelas <br>
denna uppgift. En anledning härtill är att flertalet av de internationella <br>
aktörerna på området trots allt är civila. Under utredningens <br>
gång har det från civilt håll framförts uppfattningen att de civila <br>
krishanteringsinsatserna i alltför stor utsträckning präglas av militärt <br>
tänkande och militära strukturer och att verksamheten därför kan <br>
te sig främmande för flera civila yrkesgrupper. Följden kan bli att <br>
intresset för internationella uppdrag minskar. Det sagda talar alltså <br>
för att låta en civil myndighet vara sammanhållande i det nationella <br>
nätverket. Flera civila myndigheter kan vara lämpade att fylla en <br>
sådan samordnande funktion. FBA har redan i uppgift att, i samverkan <br>
med berörda myndigheter och andra organisationer, utveckla <br>
arbetssätt och metoder för samordnade och effektiva internationella <br>
insatser inklusive former för multifunktionell och civil-militär samverkan <br>
(1 § andra stycket förordningen om ändring i förordningen <br>
(2007:1218) med instruktion för Folke Bernadotteakademin). Mot <br>
bakgrund härav och då FBA enligt förslagen även i övrigt ges en <br>
viss koordinerande funktion, anser utredningen att akademin lämpligen <br>
bör ha denna sammanhållande roll i ett nationellt nätverk. I <br>
sitt remissyttrande över Veteransoldatutredningens förslag förordade <br>
också akademin själv en sådan ordning. För att undvika en alltför <br>
tungrodd administration är det angeläget att nämnda nätverk innebär <br>
199<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
en formalisering och inte en duplicering av de nätverk som redan <br>
finns (se avsnitt 3.5). <br>
7.3.9 Nordisk samverkan <br>
Överväganden och förslag: Vid en framtida ökad nordisk samverkan <br>
bör Folke Bernadotteakademin kunna fylla en samordnande <br>
och företrädande funktion för svensk del. <br>
De nordiska länderna delar i många avseenden utrikes- och säkerhetspolitiska <br>
värderingar, bygger på samma rättskultur och är relativt <br>
små som internationella aktörer. På samma sätt som nationell samverkan <br>
kan vara kostnadseffektiv och ge synergieffekter, kan nordiskt <br>
samarbete inom området därför vara gynnsamt för de inblandade. <br>
Nordisk samordning förekommer, som nämnts, beträffande bl.a. <br>
nominering av kandidater till internationella tribunaler och domstolar <br>
samt vissa FN-uppdrag. I fråga om kandidaturer till uppdrag <br>
inom exempelvis civil krishantering synes de nordiska länderna, <br>
enligt vad som framkommit, däremot inte ha några gemensamma <br>
agendor utan snarast vara konkurrenter. Även beträffande sådana <br>
uppdrag bör man dock kunna tänka sig exempelvis gemensamma <br>
informationskampanjer, rekryteringsresor, nätverk och mentorprogram. <br>
Som påpekas i Stoltenbergrapporten är det viktigt att de samnordiska <br>
erfarenheterna inom bl.a. krishantering tillvaratas (se avsnitt <br>
5.1). Oavsett om rapportens förslag angående en samnordisk <br>
militär-civil stabiliseringsenhet kommer att realiseras eller inte, är <br>
det enligt utredningens mening angeläget att utöka den nordiska <br>
samverkan på området, främst i fråga om erfarenhetsutbyte. Såvitt <br>
kan förutses bör FBA kunna spela en samordnande och företrädande <br>
roll för svensk del i ett framtida nordiskt samarbete. <br>
Även om de nordiska länderna har mycket att tillföra varandra <br>
erfarenhetsmässigt, bör det dock påpekas att länderna än så länge <br>
skiljer sig åt i fråga om medlemskap i såväl EU som NATO. För att <br>
nordisk samverkan ska vara effektiv krävs därför att samordningsmekanismerna <br>
anpassas härtill. <br>
Det bör påpekas, att en ökad samverkan mellan nordiska experter, <br>
liksom med experter från andra länder, också kan behövas i fråga <br>
om internationellt utvecklingssamarbete, bl.a. för att vidga resurs200<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
ngränsande frågor. <br>
basen.4 Sådant samarbete har, som nämnts, bl.a. skett mellan <br>
Sveriges advokatsamfund och dess danska motsvarighet. FBA bör i <br>
sin roll utveckla och bibehålla en nära kontakt med <br>
Regeringskansliet i dessa och a<br>
7.3.10 Anställningsmyndighet <br>
Överväganden och förslag: I fråga om civila krishanteringsinsatser <br>
bör utsändande myndighet också vara anställningsmyndighet. <br>
Vid deltagande i utvecklingssamarbete bör i regel ingen <br>
ändring göras i anställningsförhållandet. På grund av risken för <br>
förtroendeskadlighet är det inte lämpligt att personer inom rättsväsendet <br>
bildar egna bolag för att delta i utvecklingssamarbete. <br>
Personal som sekonderas (i motsats till att få sitt uppdrag direkt <br>
från exempelvis FN eller EU) till internationella tribunaler och <br>
domstolar bör vara utsänd av Domstolsverket som anställande <br>
myndighet. <br>
Som framhållits är i Sverige ett relativt stort antal aktörer delaktiga <br>
i utsändandet av personal. För att en sådan ordning ska vara kostnadseffektiv <br>
och i övrigt försvarbar krävs omfattande samordning <br>
mellan aktörerna. Den samlade kompetensen i frågor som rör utsändandet <br>
måste tillvaratas. Dessutom bör personer som sänds ut <br>
av statliga myndigheter för att tjänstgöra under likartade förhållanden <br>
utomlands i allt väsentligt omfattas av enhetliga villkor. Antalet <br>
aktörer får därför inte bli alltför stort. Det är angeläget att varje <br>
yrkesgrupp i huvudsak hanteras av en central utsändande myndighet <br>
som också är anställningsmyndighet. Att det föreligger identitet <br>
mellan den utsändande myndigheten och anställningsmyndigheten <br>
är särskilt viktigt, eftersom det beträffande civil krishantering i det <br>
internationella perspektivet tillkommer ytterligare en viktig aktör <br>
med inflytande över viktiga frågor rörande den enskilde arbetstagaren, <br>
nämligen den internationella organisationen som bakomliggande <br>
uppdragsgivare. <br>
Personal från domstolsväsendet som sänds ut på internationella <br>
uppdrag är i Sverige vanligen anställd i en enskild domstol. Vid deltagande <br>
i internationellt utvecklingssamarbete görs normalt ingen <br>
4 Se t.ex. De nordiska ländernas bidrag till utveckling av förvaltnings- och rättssystem i <br>
tredje land, referat från Nordiskt Juristmöte, korreferent professor Claes Sandgren, 2002. <br>
201<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
förändring i anställningsförhållandena. I några fall har emellertid DV <br>
som central förvaltningsmyndighet inom domstolsväsendet tagit <br>
över arbetsgivaransvaret för personer som har långtidsstationerats <br>
utomlands. De har under utlandstjänstgöringen varit tjänstlediga från <br>
sina ordinarie arbeten. Vid deltagande i civila krishanteringsinsatser <br>
anställs i normalfallet personalen av DV särskilt för uppdraget. I <br>
dessa fall är därmed DV – såsom central administratör av domstolsväsendets <br>
internationella engagemang – och inte den enskilda domstolen <br>
anställningsmyndighet. Enligt utredningens mening kan detta <br>
även fortsättningsvis vara en lämplig ordning. I sitt internationella <br>
uppdrag representerar personalen inte sin svenska domstol utan <br>
domstolsväsendet som sådant. Därtill kommer praktiska skäl, bl.a. <br>
att verket som central administrativ myndighet är bättre lämpat än <br>
enskilda domstolar att svara för lönesättning samt andra arrangemang <br>
kring utsändandet. Denna tekniska administrativa lösning får <br>
dock inte utomlands ge intryck av att exempelvis en svensk domare <br>
i konstitutionell mening skulle stå mindre fri och oberoende än vad <br>
grundläggande maktdelningsprinciper förutsätter; DV är, som bekant, <br>
en under regeringen lydande förvaltningsmyndighet och en del av <br>
den verkställande makten, medan domarna och domstolarna konstitutionellt <br>
tillhör den dömande (”tredje”) statsmakten. Som framgått <br>
ovan är också DV:s roll särpräglad i förhållande till exempelvis domstolsadministrationen <br>
i våra nordiska grannländer. <br>
I fråga om personal från Åklagarmyndigheten och Kriminalvården <br>
uppkommer inte motsvarande frågeställning, eftersom verksamheten <br>
inte är uppdelad på olika myndigheter. Personal från dessa grupper <br>
behöver därför inte formellt vara tjänstledig för internationell tjänstgöring<br>
. Åklagare som sänds ut är under den tid utlandstjänstgöringen <br>
varar organisatoriskt tidsbegränsat placerade vid den internationella <br>
enheten vid riksåklagarens kansli. Även Kriminalvården använder sig <br>
av omplacering inom myndigheten, varvid huvudkontoret ansvarar <br>
för alla arbetsgivarfrågor. <br>
Personal i Polisens utlandsstyrka är under utlandstjänstgöringen <br>
avdelad (”inkommenderad”) till RPS men fortsätter att vara anställd <br>
av respektive polismyndighet som också står för lönesättning. Det <br>
är också Rikskriminalpolisen som med stöd av 15 § första stycket <br>
polisförordningen (1998:158) fattar beslut om inkommenderingen. <br>
Rikskriminalpolisen och den enskilde sluter en överenskommelse <br>
om utrikes tjänstgöring. Under utlandstjänstgöringen tillämpas Avtal <br>
om ersättning m.m. vid tjänsteresa och förrättning utomlands <br>
(se avsnitt 8.3.4). <br>
202<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
Nämnda ordning innebär att respektive polismyndighet är anställningsmyndighet<br>
, medan RPS är utsändande myndighet. Ordningen <br>
har varit föremål för diskussioner med Arbetsgivarverket. I fråga <br>
om arbetsledning innebär den inte några komplikationer, eftersom <br>
chefskapet för inkommenderad personal enligt 15 § andra stycket <br>
polisförordningen utövas av RPS. När det gäller utlandsstyrkan sker <br>
denna arbetsledning genom Rikskriminalpolisen. Enligt utredningens <br>
mening finns det emellertid skäl som talar för att utsändande myndighet <br>
även i detta fall ska vara anställningsmyndighet. Som framhålls <br>
i direktiven bör den utsändande myndigheten få ett samlat arbetsgivaransvar <br>
för bl.a. tjänstgöringsvillkor under utlandsstationeringen <br>
samt personalvård och liknande frågor. I direktiven betonas också <br>
vikten av enhetlighet. Nuvarande ordning medför att det kan uppkomma <br>
oklarheter i fråga om tillämpliga regler för bl.a. semesterledighet <br>
och föräldraledighet. Därtill kommer att Avtal om ersättning <br>
m.m. vid tjänsteresa och förrättning utomlands är avsett att <br>
användas i fall då arbetstagaren har kvar sitt tjänsteställe på sin vanliga <br>
arbetsort i Sverige och alltså inte är stationerad utomlands, vilket <br>
personal i Polisens utlandsstyrka bedöms vara. Mot bakgrund av vad <br>
som nu sagts förordar utredningen att personal i Polisens utlandsstyrka <br>
under utlandstjänstgöringen också erhåller tidsbegränsade <br>
anställningar vid RPS. <br>
Som framhålls i departementspromemorian Domare och åklagare <br>
i internationella insatser (Ds 2002:1) är det på grund av risken för <br>
förtroendeskadlighet inte lämpligt att domare och andra anställda <br>
inom domstols- och åklagarväsendena bildar egna bolag för att <br>
delta i internationellt utvecklingssamarbete. Detsamma bör gälla <br>
personal inom Polisen och Kriminalvården. Sådan medverkan bör i <br>
stället ordnas via respektive myndighet. <br>
Domare vid internationella tribunaler och domstolar är i regel <br>
direktkontrakterade av den internationella organisation som står <br>
bakom verksamheten. Det har emellertid även förekommit att <br>
domare har sänts ut av Sida. Med hänsyn till domares konstitutionella <br>
särställning och behovet av enhetlighet är en sådan ordning <br>
enligt utredningens mening inte lämplig. I den mån domarna inte <br>
direktkontrakteras av exempelvis FN eller EU bör de i stället sekonderas, <br>
dvs. sändas ut, av DV efter beredning inom Regeringskansliet <br>
(Justitiedepartementet och UD). <br>
203<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
7.3.11 Rekrytering <br>
Överväganden och förslag: Domstolsväsendet och rättsväsendets <br>
myndigheter är mest lämpade att sköta rekryteringen till <br>
internationella uppdrag för rättsväsendets del. Sådan rekrytering <br>
förutsätter att det vid varje myndighet finns ett väl utvecklat <br>
expertregister. Kvalitetssäkring av personer bör ske innan kandidatens <br>
namn vidarebefordras till Regeringskansliet. Endast de <br>
personer som har de bästa förutsättningarna att nå framgång med <br>
sina kandidaturer bör nomineras. Rättsväsendet bör samordna <br>
sig i policyfrågor rörande rekrytering. Det är viktigt att det sker <br>
en tydlig renodling av de internationella yrkesfunktionerna. Varje <br>
anställningsmyndighet bör svara för rekrytering av den personal <br>
som faller inom den egna myndighetens område. <br>
Bland aktuella myndigheter synes enighet råda om att rättsväsendet <br>
är mest lämpat när det gäller rekrytering inklusive kvalitetssäkring <br>
av den egna personalen. Att denna funktion ligger på de enskilda <br>
myndigheterna innebär också en närhet till de olika yrkeskårerna. <br>
Detta medför att de internationella uppdragen blir en naturlig del <br>
av den egna verksamheten, vilket också befrämjar rekryteringsunderlaget. <br>
Behovet av samordning mellan myndigheterna tillgodoses genom <br>
att FBA har i uppgift att, på basis av information från berörda myndigheter<br>
, upprätthålla en sammanhållen överblick över de nationella <br>
civila kompetenser och personalkategorier som respektive myndighet <br>
kan bidra med eller bidrar med till internationella insatser (se <br>
2 § punkten 12 förordningen om ändring i förordningen (2007:1218) <br>
med instruktion för Folke Bernadotteakademin). Det kan vara lämpligt <br>
att upprätta särskilda tvärsektoriella listor över specialkompetens. <br>
Väl fungerade resursbanker skapar goda förutsättningar för snabb <br>
och kvalitativ rekrytering men är också väsentliga för informationsspridning <br>
och utbildningsplanering. Personuppgifter i expertregister <br>
omfattas i regel av bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204). <br>
Uppgifter i en resursbank förutsätter den enskildes samtycke och <br>
är i normalfallet offentliga.5 <br>
5 En utförlig genomgång av resursbankens rättsliga status finns i departementspromemorian <br>
Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1). Utredningen ansluter sig till den <br>
analysen. <br>
204<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
Inom Polisen och Kriminalvården finns, liksom vid FBA och MSB, <br>
särskilda expertregister. Inom DV är ett sådant register under uppbyggnad. <br>
Registret är tänkt att omfatta 50–60 personer. <br>
Åklagarväsendet saknar däremot ett sådant register. Ett framtida <br>
deltagande i internationella uppdrag förutsätter dock att myndigheten <br>
upprättar ett register – avpassat utifrån deltagandets omfattning <br>
– redan i ett inledande skede. Ett sådant kan lämpligen i olika <br>
kategorier uppta personer som endast anmält intresse, personer som <br>
också kvalitetssäkrats, dvs. granskats och bedömts, respektive personer <br>
som även genomgått utbildning. Annan information av <br>
intresse kan vara uppgifter om kandidatens bakgrund, utbildning, <br>
erfarenheter och relevanta meriter i övrigt samt vilka typer av uppdrag <br>
personen är intresserad av. Expertbasen bör lämpligen omfatta <br>
omkring 30–40 kvalitetssäkrade personer med olika lång yrkeserfarenhet. <br>
För att Regeringskansliet ska kunna förlita sig på att de kandidater <br>
som myndigheterna anmäler är lämpliga för uppdragen, ska kvalitetssäkring <br>
alltså ha skett inom myndigheterna, innan kandidaternas <br>
namn vidarebefordras dit (se avsnitt 7.3.20). Svenska myndigheter <br>
har – i jämförelse med exempelvis Finland – i många sammanhang <br>
haft för vana att nominera ett relativt stort antal personer i förhållande <br>
till antalet tjänster i civila krishanteringsinsatser. I förhållande <br>
till Finland har emellertid färre svenskar haft framgång med <br>
sina kandidaturer. Det synes därför viktigt att prioritera kvalitet <br>
före kvantitet och endast föra fram de svenska kandidater som <br>
förutsätts ha reella chanser till framgång vid tjänstetillsättningen. <br>
Sådan urskillning innebär också att svenska kandidater får ett allmänt <br>
sett högre anseende, vilket på sikt bör öka möjligheterna för <br>
svenskar att få framgång med sina kandidaturer. Urvalet på såväl <br>
nationell som internationell nivå ska ske mot bakgrund av FN:s <br>
säkerhetsråds resolution 1325 (2000) om vikten av att jämställdhetsaspekter <br>
beaktas (se avsnitt 2.3.1). <br>
Det är lämpligt att utsändande myndigheter samordnar sig i <br>
policyfrågor kring rekrytering. Det är exempelvis inte alltid lämpligt <br>
att personer med en viss etnisk och kulturell bakgrund återvänder <br>
till sina hemländer som deltagare i civila krishanteringsinsatser. <br>
Beträffande dem är det också viktigt att genomgående vara lyhörd <br>
för vilka placeringar som kan vara politiskt känsliga. Det bör dessutom <br>
allmänt eftersträvas, att personer som sänds ut har nått en <br>
viss personlig mognad och har en längre tids erfarenhet inom yrket <br>
för att på bästa sätt kunna representera Sverige och yrket. Notarier <br>
205<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
och annan korttidsanställd personal bör därför inte läggas in i resursbaserna. <br>
Med hänsyn till det stora antalet utsändande myndigheter och att <br>
det internationellt förekommer ett antal yrkesfunktioner som saknar <br>
direkta nationella motsvarigheter är det viktigt att utsändande myndigheter <br>
noga renodlar befattningarna och avgränsar yrkesrollerna. <br>
Ett exempel härpå är s.k. legal advisors, en kategori som närmast <br>
bör hänföras till domstolsväsendet. Det måste således klart framgå i <br>
vilken funktion en person sänds ut. Varje anställningsmyndighet <br>
bör svara för rekrytering av den personal som faller inom den egna <br>
myndighetens område. Den myndighet ur vars sektor personen i <br>
fråga kommer bör därvid svara för kvalitetssäkring och också ha <br>
”sista ordet” när det gäller ledighet och liknande frågor. Att så måste <br>
vara fallet följer redan av det krav som finns att anmäla bisysslor (se <br>
avsnitt 7.3.18). <br>
I kapitel 6 har behandlats frågan om hur antalet svenskar på relevanta <br>
befattningar i internationella organisationer kan öka. De sätt <br>
som där beskrivs rörande befattningar i allmänhet bör också ha <br>
bäring på tjänster inom civila krishanteringsinsatser. <br>
Beträffande kvalitetssäkring, se avsnitt 7.3.20. <br>
7.3.12 Rekryteringsunderlag <br>
Överväganden och förslag: För att bredda rekryteringsunderlaget <br>
till internationella uppdrag bör rättsväsendet söka underlätta <br>
för personer med intresse att sändas ut, att frigöras från pågående <br>
arbetsuppgifter samt sprida information om uppdragen till <br>
personal och chefer. Särskilda insatser bör göras för att attrahera <br>
personer lämpade för ledande befattningar. Detsamma gäller <br>
kvinnor i alla positioner. Myndigheterna bör på olika sätt underlätta <br>
för kandidaterna att nå framgång i internationella uttagningsförfaranden. <br>
Svenskar i internationella uppdrag är generellt sett eftertraktad <br>
arbetskraft. Inom rättsväsendet, liksom i övrigt, är det dock endast <br>
ett fåtal personer som har större internationell erfarenhet och <br>
”tyngd”. En förutsättning för att Sverige ska kunna delta med ett <br>
stort antal personer i internationella civila uppdrag är att rekryteringsunderlaget <br>
breddas. <br>
206<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
När det gäller domstolsväsendet har ett stort antal domare och <br>
annan domstolspersonal anmält sitt intresse för att delta i internationellt <br>
utvecklingssamarbete. Detta gör det möjligt att sätta <br>
samman grupper utifrån en blandad ålders- och könsstruktur. Personer <br>
som självständigt kan driva olika projekt kan blandas med de <br>
yngre, som fasas in i uppgifterna och säkrar återväxten. I fråga om <br>
längre internationella uppdrag, främst civila krishanteringsinsatser, <br>
är det däremot svårt att rekrytera personal. De personer som visar <br>
intresse är främst personer som befinner sig i början av domarbanan <br>
samt pensionärer. <br>
Den främsta anledningen till det svala intresset för denna typ av <br>
uppdrag torde vara att domaryrket av tradition har varit mycket <br>
nationellt inriktat. Jurister som har önskat en internationell inriktning <br>
har därför valt andra arbetsområden. Arbete som domare innebär <br>
däremot vanligen att man inrättar sitt liv efter att enbart verka i <br>
Sverige. <br>
Situationen bedöms vara ungefär densamma inom åklagarväsendet. <br>
För många åklagare tillkommer dessutom komplikationen att <br>
deras arbete i Sverige ofta innebär arbete med omfattande mål, som <br>
från förundersökning till lagakraftvunnen dom i överrätt kan spänna <br>
över flera år. Denna omständighet kan avhålla många åklagare – <br>
som varken vill skapa merarbete eller lämna kvarvarande kollegor ”i <br>
sticket” – från att söka andra uppdrag. Ett sätt att underlätta för fler <br>
åklagare att söka utlandstjänst kan vara att de personer som anmält <br>
intresse för sådana uppdrag och som bedömts lämpliga för sådana i <br>
görligaste mån tillfördelas mindre tidsomfattande mål. Sådan arbetsfördelning <br>
bör vara möjlig inom de internationella åklagarkamrarna, <br>
inom vars ansvarsområde det utöver stora mål även finns ett stort <br>
antal ärenden. <br>
Också Raoul Wallenberginstitutet i Lund (se avsnitt 3.4.2) har <br>
haft svårigheter att rekrytera domare och åklagare till sina internationella <br>
uppdrag. Institutet har därför bl.a. i stället valt att sända <br>
ut danska åklagare. Problemen bedöms dels bero på chefernas motvilja <br>
att avvara arbetskraft, dels bristande språkkunskaper bland de <br>
personer som i och för sig intresserar sig för uppdragen. Beträffande <br>
rekryteringskrav, se bl.a. avsnitt 7.3.13 och 7.3.20. <br>
Rekryteringsunderlaget för rekrytering till Polisens utlandsstyrka <br>
och ISAM är generellt sett gott. Till skillnad från vad som är fallet i <br>
exempelvis Danmark är det inte heller några problem att rekrytera <br>
poliser för tjänstgöring i farligare länder såsom Afghanistan, (låt vara <br>
att svenskt deltagande främst är förlagt till de mindre riskfyllda norra <br>
207<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
delarna, medan danskarna för närvarande tjänstgör i de farligare södra <br>
delarna av Afghanistan). För att förbättra rekryteringsunderlaget <br>
beträffande personer lämpade för ledningsbefattningar samt kvinnor <br>
i alla positioner har Polisen gått ut med särskilda förfrågningar till <br>
dessa grupper. Vad gäller personer som kan komma i fråga för ledningsbefattningar <br>
inom utlandsstyrkan, ligger ett problem i att utlandstjänstgöring <br>
tillmäts för lågt meritvärde. Detta medför att dessa <br>
personer kan känna en befogad rädsla för att lämna den befattning de <br>
innehar i Sverige. För att öka svensk kompetens för ledningsuppdrag <br>
i Polisens utlandsstyrka kommer Polisen med början hösten 2009 <br>
att erbjuda ett tiotal personer särskild utbildning. Denna kommer <br>
att genomföras på Försvarshögskolan och berättiga till högskolepoäng. <br>
Även rekryteringsunderlaget beträffande kriminalvårdare är gott. <br>
Särskilt värdefullt är det att en stor del av kriminalvårdarna även har <br>
en annan yrkesbakgrund. Det är viktigt att även sådan specialkompetens <br>
tas till vara i det internationella arbetet. De grupper som det <br>
råder brist på är även här personer lämpade för ledningsbefattningar. <br>
Detsamma gäller kvinnor i alla positioner samt fransktalande personal. <br>
Det bör åligga rättsväsendet att inventera och prioritera vilka internationella <br>
uppdrag som bedöms ha relevans. Information om dessa <br>
bör, liksom regelmässigt sker, göras tillgänglig via främst intranät. <br>
Enligt utredningens bedömning är det i dag tämligen enkelt för en <br>
person som är intresserad av ett internationellt uppdrag att hålla sig <br>
informerad om möjligheterna härtill. När det gäller domare och åklagare <br>
är problemet snarare att de internationella uppdragen alltjämt <br>
ter sig främmande och att man helt enkelt inte kommer på idén att <br>
söka. När utredningen har frågat domare och åklagare med internationell <br>
erfarenhet hur de fick kännedom om uppdraget har ett <br>
vanligt svar varit att de inspirerats av en nära kollega som deltagit i <br>
sådant arbete och som de har kunnat identifiera sig med. Mot denna <br>
bakgrund synes det angeläget att det inom rättsväsendets olika delar <br>
inte bara sprids information om vilka internationella uppdrag som <br>
finns, utan även informeras om vad sådant arbete innebär. Sådana <br>
upplysningar är mest verkningsfulla om de förmedlas av de personer <br>
som har deltagit i internationella uppdrag genom exempelvis artiklar <br>
i personaltidningar samt seminarier. Den internationella verksamheten <br>
bör överhuvudtaget synliggöras så mycket som möjligt. <br>
Information om de internationella uppdragen måste också riktas <br>
särskilt till chefer ute i landet. Det är angeläget att väcka deras intresse, <br>
208<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
för att de i sin tur ska ha en positiv inställning till dessa uppdrag i <br>
allmänhet, men också entusiasmera medarbetarna till att söka sig till <br>
dessa. En positiv inställning från chefernas sida innebär ett vidgat <br>
rekryteringsunderlag. Särskilt viktigt är det att betona att möjligheten <br>
till utlandsuppdrag i längden ökar arbetsplatsens attraktionskraft <br>
och därmed lockar till sig mer kvalificerade sökande. För <br>
Kriminalvården har den ökade internationaliseringen redan inneburit <br>
ett ”lyft” genom att ge förbättrade möjligheter till personlig <br>
kompetensutveckling inom yrket. Dessa möjligheter gör exempelvis <br>
att fler personer med akademisk bakgrund intresserar sig för <br>
verksamheten. Beträffande vikten av utbildningsinsatser riktade till <br>
chefer, se avsnitt 7.3.23. <br>
Andra omständigheter som begränsar intresset respektive rekryteringsunderlaget <br>
kan vara bristande språkkunskaper, u-landskunskaper, <br>
kunskaper i komparativ rätt och ”transitionsrätt”, dvs. övergången <br>
från ett samhällssystem till ett annat. Sådana brister leder ofta till att <br>
personerna företrädelsevis förmedlar enbart det egna landets rättssystem <br>
och förespråkar de egna organisatoriska och administrativa <br>
lösningarna.6 För att minska nämnda problem och därmed vidga <br>
rekryteringsunderlaget är det lämpligt att rättsväsendet verkar för <br>
att förmedla de erfarenheter som samlats på andra biståndsområden. <br>
Sida bör därvid kunna spela en förmedlande roll (se avsnitt 3.2.3). <br>
När det gäller språkkunskaper bedöms problemet minska väsentligt <br>
under de närmaste tio–tjugo åren, eftersom det särskilt bland <br>
dagens yngre jurister är mer regel än undantag att en del av utbildningen <br>
har skett utomlands. Sådana erfarenheter kan i sig medföra ett <br>
ökat intresse för internationella uppdrag senare i livet. Det rekryteringssystem <br>
som är under uppbyggnad inom DV innebär att intressenter <br>
som bedömts lämpliga för internationella uppdrag förs in i <br>
expertpoolen innan ett konkret uppdrag aktualiserats. Under den <br>
tid som därefter löper före uppdraget finns ofta goda möjligheter att <br>
hinna förbättra bl.a. språkkunskaper genom intensivkurser i exempelvis <br>
juridisk engelska eller franska. <br>
Som konstaterades i departementspromemorian Domare och åklagare <br>
i internationella insatser (Ds 2002:1) avhåller sig vidare många <br>
svenskar av rädsla eller blyghet från att söka internationella uppdrag. <br>
Under de intervjuer som genomförts under nämnda utredning liksom <br>
under nuvarande utredning har emellertid framförts att denna <br>
rädsla är obefogad. Rättsväsendet har i detta avseende en viktig upp6 <br>
Se t.ex. De nordiska ländernas bidrag till utveckling av förvaltnings- och rättssystem i tredje <br>
land, referat från Nordiskt Juristmöte, korreferent professor Claes Sandgren, 2002. <br>
209<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
gift i att uppmuntra och stimulera dessa personer att söka sig till <br>
internationella uppdrag. Det kan exempelvis röra sig om hjälp med <br>
att formulera CV:n samt rådgivning inför intervjuer och andra delar <br>
av uttagningsförfarandet. <br>
En avgörande omständighet för rekrytering av kvalificerade personer <br>
är att det internationella uppdraget i större utsträckning än i dag <br>
tillmäts meritvärde (se avsnitt 7.3.21). Även anhörig- och jämställdhetsfrågor <br>
är viktiga för rekryteringsunderlaget (se avsnitt 7.3.15 <br>
och 7.3.16). <br>
7.3.13 Rekryteringsförfarande vid domar- och åklagartjänster <br>
Överväganden och förslag: För att rekrytering av personal från <br>
domstols- och åklagarväsendena ska säkerställa kvalitet och <br>
samtidigt vara så praktisk som möjligt bör beredning ske inom <br>
Domstolsverkets internationella kansli respektive den centrala <br>
stödfunktion som bör byggas upp hos Åklagarmyndigheten. <br>
Domarnämnden och Domstolsverkets internationella råd respektive <br>
Tjänsteförslagsnämnden för åklagarväsendet och den referensgrupp <br>
som bör inrättas för Åklagarmyndigheten bör bistå <br>
vid utformandet av kravprofiler men inte i övrigt delta i beredningen. <br>
Rekrytering till Polisens och Kriminalvårdens internationella uppdrag <br>
synes i allt väsentligt fungera tillfredsställande. Utredningen <br>
finner därför inte skäl att lämna särskilda förslag rörande rekrytering <br>
av dessa yrkesgrupper. Med hänsyn till domares konstitutionella <br>
särställning och till den omständigheten att tillsättning av nationella <br>
tjänster som ordinarie domare samt åklagare vanligen föregås av <br>
beredning av särskilda nämnder, Domarnämnden7 respektive <br>
Tjänsteförslagsnämnden för Åklagarmyndigheten, finns det <br>
emellertid anledning att särskilt beröra rekryteringsförfarandet vid <br>
internationella uppdrag för dessa yrkesgrupper. <br>
I departementspromemorian Domare och åklagare i internationella <br>
insatser (Ds 2002:1) föreslogs att beredning av rekryteringar <br>
till internationella uppdrag skulle göras av tjänsteförslagsnämnderna <br>
7 Fram till den 1 juli 2008 Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Grundlagsutredningen <br>
har i sitt slutbetänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125) föreslagit att <br>
samtliga ärenden om utnämning av ordinarie domare ska beredas i en förslagsnämnd. Denna <br>
föreslås ersätta Domarnämnden. <br>
210<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
för domstols- och åklagarväsendena. Beslut på myndighetsnivå borde <br>
vid vissa rekryteringar av ordinarie domare fattas av Tjänsteförslagsnämnden <br>
för domstolsväsendet, vid övriga rekryteringar inom <br>
domstolsväsendet av DV samt vid rekryteringar inom åklagarväsendet <br>
av RÅ. Den föreslagna ordningen ansågs vara den lämpligaste <br>
utifrån de kvalitativa krav som beredningen måste uppställa i kombination <br>
med behovet av snabbhet och flexibilitet. <br>
Enligt utredningens uppfattning finns det flera skäl som talar <br>
mot att låta Domarnämnden respektive Tjänsteförslagsnämnden <br>
för åklagarväsendet vara beredande och beslutande organ vid rekryteringar <br>
till utlandsuppdrag. För det första är Sveriges roll vid tjänstetillsättningar <br>
inom civila krishanteringsinsatser i huvudsak begränsad <br>
till att nominera kandidater. Tjänstetillsättningen avgörs sedan <br>
– ofta först efter fortsatt beredningsförfarande med bl.a. intervjuer <br>
– av den internationella organisation som genomför insatsen. Sverige <br>
bör därför nominera de personer som har störst chans i den internationella <br>
konkurrensen. Det behöver inte nödvändigtvis vara de <br>
personer som anses mest lämpade i ett svenskt tjänstetillsättningsärende<br>
. Beträffande ordinarie domare som söker sig till denna typ av <br>
uppdrag kan dessutom konstateras att dessa redan genom sina respektive <br>
utnämningar av regeringen (och dessförinnan vanligen av Tjänsteförslagsnämnden/Domarnämnden) <br>
har ansetts uppfylla de krav som <br>
ställs på svenska domare. <br>
För det andra är rekryteringen inte – såsom vid tillsättning av <br>
nationella tjänster – en arbetsrättslig rättighet för den enskilde att i <br>
konkurrens med andra få en viss tjänst. Rekryteringen är i stället en <br>
fråga om Sveriges uppfyllande av internationella förpliktelser. När <br>
det gäller val av personer till utvecklingssamarbete uppkommer inte <br>
detta problem. Vid sådant samarbete bestämmer Sverige ensidigt <br>
vilka personer som ska delta. <br>
Utöver nämnda invändningar kan anföras det krav på mycket <br>
stor skyndsamhet som vanligtvis finns i dessa ärenden. Det är inte <br>
realistiskt att Domarnämnden respektive Tjänsteförslagsnämnden <br>
för åklagarväsendet skulle kunna möta detta krav. Mot bakgrund av <br>
vad som nu sagts anser utredningen att dessa nämnder inte bör vara <br>
beredande och beslutande organ vid rekryteringar till internationella <br>
uppdrag. Utredningens ståndpunkt i denna del ansluter därför <br>
närmast till vad som framfördes under remissbehandlingen av nämnda <br>
departementspromemoria. <br>
I samband med att DV bygger upp en expertpool kommer sökande <br>
till civila krishanteringsinsatser att genomgå kvalitetssäkring genom <br>
211<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
referenstagning och intervjuförfarande. Vid intervjuerna, som i vissa <br>
fall också helt eller delvis bör ske på engelska, kommer företrädare <br>
från DV:s internationella kansli liksom praktiker med internationell <br>
erfarenhet att delta. Förfarandet bör innebära att man inom DV:s <br>
internationella kansli bygger upp en kunskap om vilka tjänster som <br>
Sverige bör prioritera samt vilken typ av kandidater som efterfrågas <br>
internationellt och som därmed har en chans till internationella <br>
tjänster. Domarnämnden kan dock även vid detta förfarande fylla <br>
en viktig funktion genom att formulera kravprofiler. Även DV:s <br>
internationella råd bör i det avseendet kunna lämna värdefulla <br>
synpunkter. Genom att på detta sätt skapa enhetliga riktlinjer och <br>
en fast struktur för rekryteringen tillförsäkrar denna ordning enligt <br>
utredningens mening kvaliteten i rekryteringen och är den praktiskt <br>
mest lämpliga. <br>
Inom åklagarväsendet finns för närvarande inte några väl utarbetade <br>
former för rekryteringar till internationella uppdrag. För att <br>
rekryteringen inte ska missa intresserade kandidater samt uppfylla <br>
de krav som bör uppfyllas beträffande kvalitetssäkring, är det emellertid <br>
angeläget att etablera en ordning för rekryteringsförfarandet. <br>
Åklagarväsendet bör härvid kunna dra nytta av de erfarenheter som <br>
finns inom DV:s internationella kansli samt det rekryteringsförfarande <br>
som håller på att utvecklas där. <br>
Beträffande vikten av kvalitetssäkring, se avsnitt 7.3.20. <br>
7.3.14 Särskilt om rekrytering till EU:s civila <br>
krishanteringsinsatser <br>
Överväganden och förslag: Sverige bör inom EU aktivt verka <br>
för de förslag som framställts angående ett förenklat och mer <br>
transparent rekryteringssystem. De svenska aktörerna bör samarbeta <br>
och utbyta erfarenheter kring detta system. <br>
DV och Kriminalvården har under utredningen pekat på brister i <br>
EU:s rekryteringssystem. Problemen består dels i att nomineringsförfarandena <br>
är alltför resurskrävande i förhållande till chanserna <br>
att få nominerade kandidater antagna, dels i att de kravprofiler som <br>
EU sänder ut inför nomineringarna och som kandidaterna förutsätts <br>
uppfylla inte motsvarar de – högre – krav som i realiteten uppställs. <br>
DV har exempelvis haft problem med att få kandidater antagna till <br>
tjänster som legal officers, trots att det anses råda brist på denna grupp. <br>
212<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
Problemen har, som nämnts, även uppmärksammats av bl.a. <br>
Danmark och Nederländerna, som inom EU har påtalat att de nationella <br>
administrativa processer som föregår nomineringar av kandidater <br>
innebär ett resursslöseri, eftersom endast ett fåtal av kandidaterna <br>
väljs ut av EU. Bland medlemsstaterna finns bred uppslutning <br>
bakom denna ståndpunkt. <br>
När det gäller diskussionen inom EU om rekryteringsproblem <br>
har Frankrike framfört förslaget att göra det möjligt för kandidater <br>
att i samma ansökan söka flera tjänster inom samma eller andra <br>
missioner. Processen är i dag decentraliserad till de enskilda missionerna<br>
, vilket gör det svårt att utnyttja avvisade kandidater i andra <br>
missioner. Frankrike har även påtalat behovet av samordning mellan <br>
EU:s framställningar om att medlemsstaterna ska ställa personal till <br>
förfogande och den nationella verksamhetsplaneringen, samt föreslagit <br>
en analys för att ge en bättre samlad överblick av personalbehoven, <br>
exempelvis i början av varje år. På så sätt skulle medlemsstaterna <br>
på förhand kunna flagga för vilka personella resurser de har <br>
och EU:s framställningar om personal skulle kunna anpassas utifrån <br>
denna information. Andra förslag gäller förbättrad information till <br>
medlemsstaterna om varför deras kandidater inte har antagits samt <br>
standardisering av uppdragsbeskrivningar. <br>
Det sagda ger vid handen att de av DV och Kriminalvården påtalade <br>
problemen är generella. Sverige bör därför på politisk nivå inom <br>
EU stödja de initiativ som här nämnts för att förenkla rekryteringssystemet <br>
samt verka för att systemets transparens ska öka. Justitiedepartementet <br>
och övriga svenska aktörer bör informera varandra <br>
om sina erfarenheter av rekryteringssystemet och arbeta för att få <br>
ökade kunskaper om detta. Ett exempel på ett sådant initiativ är att, <br>
såsom Rikskriminalpolisen gjort, bjuda in representanter från EU <br>
och berörda myndigheter för information om rekryteringsförfarandet. <br>
7.3.15 Anhörigfrågor <br>
Överväganden och förslag: Rättsväsendet bör på olika sätt <br>
uppmärksamma den s.k. medföljandeproblematiken och andra <br>
anhörigfrågor, bl.a. genom information till anhöriga, goda kontaktmöjligheter <br>
mellan utsända och anhöriga samt – i den mån <br>
det är säkerhetsmässigt och i övrigt lämpligt – ett bestämt antal <br>
hem- eller besöksresor. <br>
213<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
När det gäller civil krishantering avgör den internationella organisation <br>
som genomför insatsen utifrån bl.a. säkerhetsaspekter om <br>
denna ska vara en familjemission eller om familjer inte ska tillåtas <br>
följa med. Polisens utlandsstyrka och Kriminalvården deltar inte i <br>
några familjemissioner, vilket begränsar rekryteringsunderlaget. MSB <br>
har som generell policy att inte tillåta medföljande. <br>
Även i de fall då familjemedlemmar kan följa med är det inte <br>
alltid genomförbart, eftersom det i normalfallet är svårt att hitta ett <br>
arbete eller annan meningsfull sysselsättning för den medföljande. <br>
Den omständigheten att svenska kvinnor är yrkesverksamma i högre <br>
utsträckning än i många andra – främst utomeuropeiska – länder <br>
gör ofta en utlandsvistelse omöjlig för många familjer. Även om <br>
nämnda omständighet är ytterst viktig ur jämställdhetsperspektiv, <br>
innebär den de facto en nackdel i förhållande till många andra länder <br>
när det gäller rekryteringsunderlaget. Därtill kommer att internationella <br>
uppdrag långt ifrån alltid ger de ekonomiska möjligheterna <br>
för en familj att leva på en lön. Att medföljandeproblematiken gör <br>
sig gällande visas inte minst av den omständigheten att de personer <br>
inom domstolsväsendet som visar intresse för längre utlandsuppdrag <br>
främst är personer som befinner sig i början av domarbanan samt <br>
pensionärer, dvs. personer som typiskt sett inte har dessa familjebegränsningar. <br>
En familjemedlems bortovaro kan vara påfrestande för de inblandade <br>
på flera sätt. Utöver den saknad och oro som bortovaron ofta <br>
föranleder kan den medföra praktiska problem i vardagen för de <br>
hemmavarande. Att nämnda påfrestningar inte blir för stora är viktigt <br>
med hänsyn till de enskildas välbefinnande, men också för att den <br>
utsände ska kunna göra ett gott arbete utomlands samt för att <br>
utlandstjänstgöring ska vara attraktivt och rekryteringsunderlaget <br>
därmed brett. <br>
Veteransoldatutredningen har i sitt slutbetänkande En svensk <br>
veteranpolitik analyserat de anhörigas situation och hur denna kan <br>
förbättras. Det är lämpligt att utsändande myndigheter inom ramen <br>
för sin samverkan utbyter erfarenheter i dessa frågor och så långt <br>
det är möjligt söker skapa enhetliga villkor. <br>
Polisen har utvecklat metoder för att underlätta utlandstjänstgöringen <br>
för de enskilda. Ett sådant sätt är att missionshandläggarna <br>
inför utlandstjänstgöringen skriver brev till de anhöriga där de presenterar <br>
sig, informerar om uppdraget och om hur kontakt kan ske <br>
under utlandstjänstgöringen. Detta är enligt utredningens mening <br>
en lämplig ordning som innebär ett personligt bemötande och inger <br>
214<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
förtroende. Även i övrigt är det viktigt att de anhöriga både inför <br>
och under uppdraget får information om detta (jfr avsnitt 7.3.22). <br>
Under utlandstjänstgöringen måste anhöriga kunna komma i <br>
kontakt med den utsände och vice versa. Rikskommunikationscentralen <br>
kan därvid fylla en jourfunktion (se avsnitt 7.3.25). Det <br>
är emellertid också angeläget att den löpande kontakten fungerar. <br>
De utsändande myndigheterna bör därför se till att personalen får <br>
bästa möjliga tillgång till bl.a. mobiltelefoni och e-post. <br>
För att minska problemen är det, när den organisation som anordnar <br>
missionen så medger, också viktigt att utsänd personal ges <br>
möjlighet till ett bestämt antal fria hemresor. De myndigheter som <br>
anser det säkerhetsmässigt och i övrigt lämpligt bör dock ge personalen <br>
möjlighet att ersätta hemresorna med familjemedlemmars <br>
besök på tjänstgöringsorten eller i dess närområde. Att anhöriga besöker <br>
tjänstgöringsorten gör det inte endast lättare att upprätthålla <br>
kontakten, utan innebär även att familjen får gemensamma referensramar <br>
och upplevelser som kan vara viktiga inför hemkomsten. <br>
Därmed minskar avståndet mellan ”borta” och ”hemma”. <br>
Ett sätt att på det symboliska planet involvera anhöriga kan vara <br>
att, såsom exempelvis Kriminalvården planerar, inbjuda dessa till de <br>
hemkomstceremonier som myndigheten anordnar. Detta innebär <br>
ett erkännande av deras medverkan för uppdragens genomförande. <br>
7.3.16 Jämställdhetsfrågor <br>
Överväganden och förslag: Rättsväsendet ska verka för att FN:s <br>
säkerhetsråds resolution 1325 (2000) implementeras i den internationella <br>
verksamheten. Utredningen ställer sig bakom de förslag <br>
som presenterats inom ramen för projektet GenderForce. För <br>
att rekryteringsunderlaget ska breddas bör bl.a. särskilda rekryteringsinsatser <br>
riktade till kvinnor genomföras. Genderutbildning <br>
och information om resolutionen bör vara en del av utbildningen <br>
såväl för rekryterande personal som för den personal som ska <br>
sändas ut i internationella insatser. En viktig del av denna utbildning <br>
är information om tillämplig uppförandekod. Även internationellt <br>
utvecklingssamarbete bör planeras utifrån resolutionens <br>
mål. Genom seminarier och nätverket GenderForce kan resolutionens <br>
implementering följas upp. <br>
215<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
Kvinnor och män har i regel olika roller i ett samhälle och därmed <br>
olika behov. De påverkas därför inte på samma sätt av kris och konflikt<br>
. Konsekvenserna härav är dessutom många gånger värre för <br>
kvinnor. Såväl kvinnor som män måste delta i återuppbyggnaden av <br>
drabbade samhällen. För att bl.a. krishanteringsinsatser ska kunna <br>
planeras, genomföras och utvärderas med hänsyn till kvinnors situation <br>
krävs att kvinnor deltar i insatserna. De fungerar också som <br>
förebilder för kvinnorna inom de områden där de arbetar. Nämnda <br>
tankegångar ligger bakom FN:s säkerhetsråds resolution 1325 (2000), <br>
Kvinnor, fred och säkerhet. Även OSSE och EU ställer sig bakom <br>
denna (se kapitel 2). <br>
Svenska myndigheters deltagande i internationella uppdrag ska ske <br>
mot bakgrund av resolution 1325. För att öka resolutionens genomslagskraft <br>
har såväl RPS som FBA, MSB och Försvarsmakten i sina <br>
regleringsbrev ålagts en återrapporteringsskyldighet när det gäller <br>
vilka åtgärder som vidtagits för att följa intentionerna i resolutionen. <br>
I andra myndigheters regleringsbrev pekas allmänt på jämställdhetsaspekter <br>
i samband med exempelvis rekrytering. <br>
Som konstateras i de handlingsplaner som regeringen slagit fast <br>
på området (se avsnitt 3.1), finns det ett flertal olika sätt att verka <br>
för att resolutionen implementeras i verksamheten. Rättsväsendets <br>
olika delar och andra internationella aktörer har centrala roller inom <br>
detta område, inte bara i egenskap av arbetsgivare för utsänd personal, <br>
utan också på grund av den sakkunskap om mänskliga fri och <br>
rättigheter som verksamheten bygger på. Jämställdhetsområdet <br>
är vidare ett område inom vilket Sverige – internationellt sett – har <br>
kommit långt, och genom vilket Sverige därför bör välja att profilera <br>
sig särskilt. <br>
Försvarsmakten har, som nämnts, tagit initiativ till projektet <br>
GenderForce, som i dag bedrivs i nätverksform mellan bl.a. Försvarsmakten, <br>
Polisen, FBA och MSB. Projektet syftade bl.a till att <br>
synliggöra hinder i rekryteringen av kvinnor till utlandstjänst, att <br>
genom nya rekryteringsmetoder öka antalet kvinnor i utlandstjänst, <br>
även i ledande positioner, att påverka insatsernas mandat så att de <br>
innehåller tydliga direktiv om jämställdhet, att ta fram verktyg för att <br>
underlätta för svensk personal att i utlandstjänst respektera kvinnors <br>
behov och rättigheter, samt att öka kunskapen om människohandel <br>
och vad personal inom insatser kan göra för att motverka den. Projektet <br>
slutredovisades i december 2007.8 För att öka andelen kvinnor <br>
8 GenderForce: Sammanfattning, slutredovisning och rekommendationer. <br>
216<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
i civila krishanteringsinsatser föreslogs bl.a. åtgärder i form av erbjudande <br>
om fler fria hemresor, riktad information till kvinnor samt <br>
fastställande av mål för minsta procentsats rekryterade kvinnor. <br>
Inom ramen för projektet genomfördes en rad utbildningar, bl.a. <br>
särskild utbildning för jämställdhetsrådgivare. Målet är att bygga upp <br>
en pool av sådana experter som sedan både ska kunna genomföra <br>
utbildningar och åka på utlandstjänst. Andra utbildningar rörde <br>
bl.a. resolution 1325, mänskliga rättigheter, mäns våld mot kvinnor <br>
samt människohandel. För att förbättra kunskap om styrdokument <br>
och tolkningar av dessa genomfördes också särskild utbildning i <br>
genusanalys. Även särskild utbildning riktad till chefer genomfördes. <br>
GenderForce arbete har redan fått visst genomslag inom Polisen, <br>
vars utlandsstyrka har en internationellt sett hög, men ändå inte <br>
tillfredsställande andel kvinnor (omkring 28 %). Åtgärderna har <br>
bl.a. bestått i riktad information till kvinnliga poliser, ändrade formuleringar <br>
i annonstexter samt ett arbete med att ta fram lokala <br>
kvinnliga kontaktpersoner som kan utgöra förebilder och informera <br>
lokalt i organisationerna. <br>
Utredningen ställer sig bakom de förslag som GenderForce presenterat<br>
. GenderForce är enligt utredningens mening dessutom ett lämpligt <br>
forum att hålla frågorna kring resolutionens implementering <br>
levande i myndighetsarbetet. De myndigheter som inte aktivt deltar i <br>
samarbetet bör ändå fortlöpande hålla sig informerade. <br>
All rekrytering till internationella uppdrag bör ske mot bakgrund <br>
av resolution 1325. För att denna ska få genomslag vid rekryteringen <br>
krävs att rekryteringsunderlaget är tillräckligt stort. Ett sätt att öka <br>
andelen kvinnliga sökande kan, som nämnts, vara att rikta särskilda <br>
rekryteringsinsatser till kvinnor. Sådana åtgärder lämpar sig särskilt <br>
för de myndigheter som sänder ut ett större antal personer, främst <br>
Polisen men även Kriminalvården. DV och Åklagarmyndigheten, <br>
som enbart sänder ut enskilda befattningshavare till internationella <br>
insatser, ska sträva efter en jämn könsbalans i rekrytering och nominering <br>
av personal. De rekryterande myndigheterna bör särskilt <br>
eftersträva att identifiera och nominera fler kvinnliga kandidater till <br>
högre befattningar. <br>
Myndigheterna bör även på det rent praktiska planet underlätta <br>
för kvinnor att delta. Det ska exempelvis vara en självklarhet att <br>
skyddsutrustning, kläder etc. ska finnas även i damstorlekar. Den <br>
handbok i jämställdhet som Räddningsverket (numera MSB) har gett <br>
ut innehåller handfast vägledning om hur resolutionen kan implementeras <br>
i det internationella arbetet. <br>
217<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
Genderfrågor i allmänhet och i resolution 1325 i synnerhet ska <br>
vara en del av den obligatoriska utbildningen som deltagare ska <br>
genomgå inför deltagande i civila krishanteringsinsatser. Utbildningen <br>
bör i detta hänseende särskilt uppmärksamma vikten av att <br>
uppförandekoden följs (se avsnitt 9.5.1). Även rekryterande personal <br>
bör få särskild utbildning i genderfrågor. <br>
I det bilaterala biståndet har regeringen genom landfokuseringen <br>
(se avsnitt 3.2.1) gett särskild prioritet till länder i konflikt och <br>
postkonflikt. Det gör att resolutionen även ska integreras i det internationella <br>
utvecklingssamarbetet. Det innebär att också rekryteringen <br>
till sådana uppdrag ska ske mot bakgrund av resolutionen. <br>
Domstols- och åklagarväsendena, där intresset för deltagande i utvecklingssamarbete <br>
får anses vara större än för deltagande i civila <br>
krishanteringsinsatser, bör ha ett gott rekryteringsunderlag. När utvecklingssamarbetet <br>
planeras bör beaktas att program för svenska <br>
delegationer som besöker konfliktområden ska inkludera samtal <br>
med kvinnor. Delegationerna ska bestå av både kvinnor och män. <br>
Vidare ska samtal med relevanta företrädare för regeringar, konfliktparter <br>
samt internationella, nationella och regionala aktörer också <br>
omfatta frågor rörande kvinnors deltagande, mänskliga rättigheter, <br>
humanitär rätt, säkerhet, förebyggande av övergrepp samt straffrättsliga <br>
åtgärder mot förövare. <br>
För att resolution 1325 ska bli en självklar del av verksamheten <br>
bör den belysas i så många sammanhang som möjligt, däribland i <br>
samband med seminarier och andra utbildningstillfällen. Exempel på <br>
sådana initiativ är de internationella konferenser om gender justice som <br>
ILAC har anordnat i samarbete med regeringen och FN:s kvinnofond <br>
UNIFEM (United Nations Development Fund for Women). <br>
Syftet med dessa har bl.a. varit att belysa praktiska metoder grundande <br>
på tidigare erfarenheter. <br>
Beträffande frågor rörande rekryteringsunderlag i övrigt, se avsnitt <br>
7.3.12. <br>
7.3.17 Insatsfrekvens <br>
Överväganden och förslag: Hur lång tjänstgöringstiden utomlands <br>
och hur hög insatsfrekvensen bör vara bör bestämmas av <br>
varje utsändande myndighet. Det bör dock existera en viss samsyn <br>
mellan olika aktörer i dessa frågor. <br>
218<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
Tjänstgöring i civila krishanteringsinsatser innebär i många fall stora <br>
psykiska påfrestningar, dels på grund av den anspänning det kan <br>
innebära att arbeta i ett samhälle i kris, dels på grund av bortovaron <br>
från familj och övrigt socialt nätverk hemma. <br>
I internationella sammanhang talar man ibland – nedsättande – <br>
om mission junkies (”missionsrävar” eller ”missionsmissbrukare”). <br>
Uttrycket syftar på personer som, ofta på frilansbasis, ständigt alternerar <br>
mellan insatser, dragna till den spänning, frihet och – i många <br>
fall – goda ekonomiska villkor som utlandstjänstgöringen erbjuder. <br>
På samma sätt som utlandstillvaron attraherar, kan en tillvaro i <br>
hemlandet så småningom te sig främmande och de uppgifter man <br>
skulle ha hemma meningslösa i förhållande till den funktion man <br>
fyllt internationellt. <br>
Nämnda omständigheter aktualiserar frågan om lämplig insatsfrekvens. <br>
Polisens utlandsstyrka tillämpar, som nämnts, en treårsregel <br>
som innebär att en person bör vara hemma under minst tre år <br>
mellan insatser. Inom Försvarsmakten tillämpas för närvarande en <br>
policy som innebär att den enskilde mellan insatserna ska vara hemma <br>
minst ett år eller, i fråga om yrkesofficerare, minst sex månader <br>
mellan insatserna. Veteransoldatutredningen ansåg i sitt slutbetänkande <br>
att detta var en för hög insatsfrekvens och förordade i stället <br>
att målsättningen bör vara att anställda i Försvarsmakten ska göra <br>
en insats vart tredje år. För soldater och officerare med placering i <br>
insatsförbanden kunde enligt Veteransoldatutredningen en högre <br>
insatsfrekvens accepteras. <br>
Regler av denna typ är enligt utredningens mening av flera anledningar <br>
ytterst viktiga. För det första är det för den enskilde viktigt <br>
att återhämta sig i hemlandet under en längre sammanhängande tid <br>
och under denna tid normalisera tillvaron och relationer till anhöriga, <br>
vänner och arbetskollegor. En längre period i hemlandet innebär <br>
också att personen får nödvändig tid att åter förankra sig i det <br>
svenska arbetslivet, vilket är viktigt för att möjligheterna till en <br>
framtida karriär ska kunna tillvaratas (se avsnitt 7.3.21). <br>
En annan viktig aspekt är att den som sänds ut på internationella <br>
uppdrag informellt är en representant för Sverige och svenska värderingar. <br>
Det är just personens förankring i ett rättssamhälle som <br>
gör honom eller henne intressant för uppdraget. Även om en utlandsvistelse <br>
i dag inte innebär några hinder mot att fortlöpande <br>
uppdatera sig i fråga om utvecklingen inom svensk rätt när det <br>
gäller lagändringar, rättspraxis etc. går sådan information inte att <br>
jämföra med den känsla för rättsutvecklingen som erhålls genom <br>
219<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
att under långa tider förkovra sig inom den verksamhet som den enskilde <br>
indirekt företräder utomlands. Det finns därför skäl att med <br>
återkommande mellanrum under längre tider tillägna sig det tänkande <br>
som man indirekt företräder utomlands. Motsvarande tanke ligger <br>
bakom den personalomsättningspolicy som tillämpas inom svensk <br>
utrikesrepresentation, nämligen att personal ska vara verksam i <br>
Sverige mellan utlandsstationeringarna. Inom näringslivet ses utlandstjänstgöring <br>
däremot ofta som en mer eller mindre livslång alternativ <br>
karriärväg. Det anses då inte vara en nackdel att flytta från <br>
uppdrag till uppdrag utomlands. <br>
Ett ytterligare skäl till att utlandsuppdrag bör följas av längre <br>
vistelser i Sverige är det verksamhetsinterna, nämligen att de erfarenheter <br>
som den utsände har fått utomlands ska komma anställningsmyndigheten <br>
och hemmaarbetsplatsen, dvs. dess kärnverksamhet, <br>
till godo. Detta argument gör sig gällande inom hela rättsväsendet, <br>
men saknar betydelse för myndigheter som anställer personal tidsbegränsat <br>
enbart för utlandsuppdraget. <br>
För personalkategorier med brett rekryteringsunderlag till internationella <br>
uppdrag kan regler om insatsfrekvens slutligen även innebära <br>
att fler personer ges tillfälle att delta i sådana uppdrag. <br>
Hur lång tjänstgöringstiden utomlands och hur hög insatsfrekvensen <br>
bör vara bör bestämmas av varje utsändande myndighet. <br>
Med hänsyn till det stora antalet aktörer på området är det viktigt <br>
att det existerar en viss samsyn mellan myndigheter och andra <br>
aktörer beträffande denna fråga och att det synsätt som gäller för <br>
varje yrkesgrupp respekteras. Polisen och Kriminalvården kan vara <br>
betjänta av generella policies. Även beträffande dessa personalkategorier <br>
måste det emellertid finnas utrymme för individuella bedömningar<br>
, inte minst beträffande uppgifter som kräver omfattande <br>
inläsning. Flera av de åklagare som utredningen har talat med har <br>
understrukit vikten av att utlandsuppdraget inte är alltför kort. Anledningen <br>
är att arbetsuppgifterna utomlands ofta är teoretiskt tidskrävande <br>
och förutsätter omfattande inläsning, inte minst på andra <br>
rättssystem. Sker arbetet genom tolk blir det extra tidsödande. <br>
Detta innebär att det kan gå lång tid innan personen är ”produktiv” <br>
på plats och därmed kan tillföra verksamheten något. Korta uppdrag <br>
är därför inte alltid meningsfulla. <br>
220<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
7.3.18 Ledighet <br>
Överväganden och förslag: Anställda inom rättsväsendet som <br>
deltar i civila krishanteringsinsatser bör under den tid tjänstgöring <br>
pågår utomlands utan särskilt beslut vara tjänstlediga från <br>
annan statlig anställning. Utgångspunkten bör vara en generös <br>
hållning från arbetsgivarnas sida när det gäller anställdas internationella <br>
uppdrag. <br>
Anställda inom rättsväsendet som deltar i civila krishanteringsinsatser <br>
bör under den tid tjänstgöring pågår utomlands utan särskilt <br>
beslut vara tjänstlediga från annan statlig anställning. Ett aktivt <br>
deltagande i det internationella arbetet från det svenska rättsväsendets <br>
sida förutsätter en generös hållning när det gäller att bevilja <br>
ledigheter för sådana uppdrag. <br>
En anställds utlandstjänstgöring kan av olika skäl te sig mindre <br>
önskvärd från arbetsgivarens sida. Deltagande i civila krishanteringsinsatser <br>
aktualiseras ofta med kort varsel och kan därför medföra en <br>
störning i verksamhetens organisation och planering, särskilt inom <br>
domstolarna där ordinarie domare innehar fullmaktställning. För att <br>
hemmaarbetsplatsernas planering av verksamheten inte ska bli lidande <br>
förutsätts en långtgående dialog mellan de utsändande centrala <br>
funktionerna och hemmaarbetsplatserna samt att tillfredsställande <br>
lösningar beträffande ersättare finns (se avsnitt 7.3.19). En generös <br>
hållning kräver också att bl.a. de regler som respektive myndighet <br>
uppställer beträffande insatsfrekvens respekteras. <br>
Det kan emellertid även finnas andra skäl till att en arbetsgivare <br>
motsätter sig tjänstledigheten. För alla offentliganställda tillkommer <br>
aspekten att det internationella uppdraget inte får innebära att förtroendet <br>
rubbas för de anställda. Särskilt viktigt är detta för domare <br>
och åklagare. I prövningen av tillåtligheten av bisysslor anses uppdrag <br>
som lämnas av statlig myndighet tillåtna för domare och åklagare. <br>
Samma sak gäller internationella uppdrag av offentligrättslig natur. <br>
Bisyssleutredningen, som hade till uppgift att genomföra en översyn <br>
av bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn, anförde när <br>
det gäller offentliga uppdrag i allmänhet för domare att det för den <br>
enskilde domaren finns anledning att beakta hur styrt uppdraget är <br>
och vilken bundenhet det kan leda till.9 <br>
9 Offentligt anställdas bisysslor (SOU 2000:80). <br>
221<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
Internationella uppdrag inom civil krishantering, utvecklingssamarbete <br>
etc. bör normalt anses förenliga med domares och åklagares <br>
ställning. Avgörande är hur styrt uppdraget är och vilken bundenhet <br>
det kan leda till. I departementspromemorian Domare och <br>
åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) refererades ett par <br>
ärenden i vilka Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet prövat <br>
frågor om tillåtligheten av domares internationella uppdrag. Sedan <br>
nämnda promemoria presenterades visar en genomgång av de anmälningar <br>
som domare gjort av bisysslor till Tjänsteförslagsnämnden/Domarnämnden <br>
att domare i två fall anmält internationella <br>
uppdrag av de typer som här är i fråga som bisysslor. Den ena anmälan <br>
rörde uppdrag som föreläsare vid ett brottmålsseminarium på Kuba <br>
anordnat av ett privat företag. Den andra anmälan rörde deltagande <br>
i en delegation för bildande av en domarskola i Mellanöstern inom <br>
ramen för ett Sida-finansierat biståndsprojekt. Inget av dessa uppdrag <br>
ansågs vara förtroendeskadligt. <br>
7.3.19 Ersättare – domare och åklagare <br>
Överväganden och förslag: För att skapa reella möjligheter för <br>
domare och åklagare att delta i internationella uppdrag måste det <br>
finnas ersättare för dessa, i första hand genom gängse ersättarsystem, <br>
främst särskilda förstärkningsinsatser samt utlysning av <br>
vikariat. Frågan om ersättare bör lösas i dialog med respektive <br>
chef på ett så tidigt stadium som möjligt. <br>
Ersättare för poliser och kriminalvårdare kan vanligen ordnas relativt <br>
smidigt inom respektive arbetsplats, exempelvis genom vikariepooler. <br>
Utvecklingen går emellertid mot fler expertfunktioner i <br>
missionerna. En hög svensk ambition att också tillsätta sådana tjänster <br>
innebär därför att även Polisen och Kriminalvården kommer att <br>
behöva hantera frågor om lämpliga ersättare. I fråga om domare <br>
och åklagare, som oftare har mer kvalificerade funktioner och uppgifter, <br>
uppkommer emellertid särskilda svårigheter när personal sänds <br>
ut på internationella uppdrag. Det finns därför anledning att särskilt <br>
beröra ersättarfrågan beträffande dessa yrkesgrupper. <br>
För att rekryteringsbasen ska bli så bred som möjligt är det viktigt <br>
att domstolspersonal från samtliga domstolar och åklagarkammare <br>
kan komma i fråga för internationella uppdrag. I praktiken är dock <br>
222<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
mindre arbetsplatser särskilt känsliga för snabba personalomsättningar <br>
och kan ha svårt att frigöra personal. <br>
Inom domstolsväsendet finns olika sätt att lösa vakanser och <br>
arbetsanhopningar. En vanlig lösning är inhopp av fiskaler, assessorer <br>
och pensionärer. Samtidigt är målsättningen att dömandet i huvudsak <br>
ska utföras av ordinarie domare.10 DV arbetar därför med flera <br>
typer av förstärkningsinsatser. En sådan utgörs av de för närvarande <br>
sex–åtta lagmän som inte längre upprätthåller sina tjänster som domstolschefer. <br>
En annan typ av förstärkningsmodell som nu används <br>
på försök är de fyra extratjänster som har inrättats vid fyra av <br>
landets större tingsrätter. Verksamheten innebär ett åtagande från <br>
domstolens sida att ställa domare motsvarande en halv domartjänst <br>
till förfogande. Modellen bygger på frivillighet och är inte knuten <br>
till viss person utan till domstolen. Extratjänsterna är tänkta att <br>
täcka upp för det vikariebehov som uppkommer på grund av den <br>
omfattande utbildning som nyutnämnda domare erbjuds. En tredje <br>
modell utgörs av den egentliga s.k. förstärkningsstyrkan. Denna <br>
består av åtta–tio ordinarie domare och är avsedd att täcka ersättningsbehov <br>
i samband med domares deltagande i utbildning, vid <br>
speciella mål samt vid domares deltagande i internationella uppdrag. <br>
Förstärkningsdomarens hemmadomstol kan tillsätta en ny tjänst. <br>
Respektive överrätt styr hur förstärkningskapaciteten ska fördelas. <br>
Inhoppen är tänkta att avse perioder upp till en eller en och en halv <br>
månad. Det är däremot inte tänkt att förstärkningsdomarna ska <br>
upprätthålla långa vikariat. <br>
Hittills har svenska domare främst varit aktiva inom internationellt <br>
utvecklingssamarbete. Sådana uppdrag sker vanligen inom ramen <br>
för den ordinarie anställningen. Under sådan bortovaro från domstolen <br>
är det – vilket även förutsätts ske enligt nuvarande ordning – <br>
lämpligt att personen ersätts av en domare ur den s.k. förstärkningsstyrkan. <br>
Alternativt kan inhopp göras av icke-ordinarie domare eller <br>
pensionärer. Vid vissa domstolar anses det även finnas ett – relativt <br>
– domaröverskott och behovet av extern förstärkning är då mindre. <br>
I framtiden bör ordinarie domare även komma att delta i internationella <br>
civila krishanteringsinsatser. Sådant deltagande innebär <br>
vanligen utlandsstationering och därmed en längre tids bortovaro <br>
från hemmadomstolen. Med hänsyn till att DV:s förstärkningsinsatser <br>
inte är tänkta att tas i anspråk vid längre vikariat bör i stället <br>
vikariatstjänster utlysas i dessa fall. Deltagande i civila krishanterings10 <br>
Jfr t.ex. regeringens direktiv till utredningen om rekrytering av domare m.m., dir. 2001:57, <br>
och SOU 1994:99. <br>
223<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
insatser aktualiseras ofta med mycket kort framförhållning. I det glapp <br>
som då kan uppkomma innan en vikarie tillträtt bör förstärkningsstyrkan <br>
kunna fylla en funktion. Mot bakgrund av vad som nu sagts <br>
är det viktigt att förstärkningsstyrkan fortlever och vidareutvecklas. <br>
Inom Åklagarmyndigheten finns inte några egentliga förstärkningsstyrkor. <br>
Det är dock vanligt att pensionärer tas in för att särskilt <br>
arbeta med balansavverkning. Vanliga lösningar vid åklagarnas <br>
bortovaro är att befintlig personal omfördelas, att assessorer tas in <br>
som extra åklagare eller att vikariat utlyses. För att deltagande i <br>
längre internationella uppdrag ska framstå som en realistisk möjlighet <br>
för åklagare är det viktigt att ersättare tillsätts i varje enskilt <br>
fall, lämpligen genom utlysta vikariat. <br>
Frågan om ersättare bör lösas i dialog med respektive chef, gärna <br>
redan, såsom sker beträffande kriminalvårdare, i samband med referenstagning <br>
eller i vart fall när personen i fråga upptas i respektive <br>
resursbas. <br>
7.3.20 Kvalitetssäkring <br>
Överväganden och förslag: Att personal som sänds ut på internationella <br>
uppdrag är skicklig och även i övrigt lämplig för uppdraget <br>
är avgörande för förtroendet för det internationella arbetet. <br>
Kvalitetssäkring bör därför ske såväl före som under och efter <br>
uppdraget och genomföras av den utsändande myndigheten. <br>
Den som deltar i rättsväsendets internationella uppdrag representerar <br>
formellt sett inte den utsändande myndigheten och har inte <br>
till uppgift att i alla lägen föra fram just svenska lösningar (se avsnitt <br>
9.5.2). Uppdragen är per definition inte heller befattningar som <br>
ger diplomatisk status. I realiteten uppfattas emellertid de utsända <br>
som representanter för Sverige och de yrkesgrupper som de tillhör. <br>
Den personal som sänds ut på internationella uppdrag måste därför <br>
hålla en hög professionell nivå. Arbete i en internationell miljö <br>
ställer dessutom höga krav på social kompetens, lämplighet och oklanderlig <br>
livsföring. Risken att någon ska hamna i lojalitetskonflikt, <br>
frestas till brottslig gärning eller annat klandervärt beteende är ofta <br>
förhöjd i den internationella miljö det är fråga om. En anledning <br>
härtill är att de utsända inte står under samma sociala kontroll som <br>
de gör hemma. Tjänsteställningen som sådan kan också locka till <br>
224<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
utnyttjande av förmåner som erbjuds, liksom de annorlunda kulturella <br>
och sociala omständigheter som tjänstgöringen innehåller. <br>
För den absoluta majoriteten av dem som kommer i fråga för <br>
utlandsuppdrag är dessa potentiella risker ingen betydande fara. <br>
Undantagsvis kan det dock hända att personer som är olämpliga blir <br>
ianspråkstagna. I värsta fall kan de orsaka skador som inte bara belastar <br>
dem själva utan också Sverige och eventuella uppdragsgivande <br>
internationella organisationer. Sådana exempel finns dessvärre. Att <br>
utsänd personal uppträder på ett sätt som inger förtroende är av <br>
avgörande betydelse för det enskilda uppdragets genomförande men <br>
också för mottagarländernas syn på utländsk närvaro i allmänhet. <br>
Särskilt viktigt är detta när det gäller personal som har i uppdrag att <br>
förmedla bilden av ett fungerande rättssamhälle. Förtroende byggs <br>
upp under mycket lång tid men kan raseras i ett ögonblick. <br>
Den utsändande myndigheten bär ett ansvar för att kvalitén på <br>
arbetet säkras såväl före som under och efter dess genomförande. <br>
Kvalitetssäkringen före uppdraget bör ske i samband med rekryteringen. <br>
Beredningen bör innefatta intervjuförfarande samt referenstagning. <br>
Det är viktigt att anställningsmyndigheten skapar sig en <br>
uppfattning om varför personen i fråga söker sig till det internationella <br>
uppdraget. Drivkraften måste ligga i ett genuint intresse för <br>
uppdraget som sådant. En strävan efter att söka sig från trassliga <br>
familjeförhållanden eller problem på arbetsplatsen innebär däremot <br>
inte en tillräcklig motivation för uppdraget. Referenstagningen bör <br>
ske med den sökandes hemmaarbetsplats. För det fall personen <br>
tidigare har deltagit i internationella uppdrag bör den även omfatta <br>
den tidigare utsändande myndigheten. Detta bör gälla oavsett i <br>
vilken egenskap personen är tänkt att sändas ut i det nya uppdraget. <br>
Vikten av förtroendeingivande livsföring under utlandsuppdraget <br>
kan framhållas på flera sätt. Ett sådant sätt är information om <br>
gällande uppförandekod. I framtiden kan information även behöva <br>
ges om innebörden av den straffrättsliga jurisdiktionsregel som här <br>
föreslås införas (se avsnitt 9.5). Personalen bör då vara medveten <br>
om att den inte omfattas av något krav på dubbel straffbarhet och <br>
att villkoren i detta hänseende inte är desamma som under exempelvis <br>
en semesterresa. <br>
Polistjänster i Polisens utlandsstyrka är generellt säkerhetsklassade<br>
. Inom Rikskriminalpolisen har också särskild uppmärksamhet <br>
riktats på kvalitetssäkring. För att i görligaste mån undvika olämpliga <br>
händelser medverkar SÄPO vid missionsutbildningen för att <br>
belysa riskerna ur ett säkerhetsperspektiv. SÄPO medverkar också <br>
225<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
vid hemkomstsamtalen. Via SÄPO sker också en spontanuppföljning <br>
av personer som är anställda i säkerhetsklassade tjänster. I den <br>
utsträckning regler om registerkontroll tillåter kontroll i belastnings och <br>
misstankeregister ska så ske. Detta är enligt utredningens mening <br>
en lämplig ordning. Dessutom kräver EU regelmässigt att all personal <br>
som ska anställas inom organisationens krishanteringsinsatser <br>
säkerhetskontrolleras, att intyg om sådan kontroll utfärdas samt att <br>
detta ska medföras av den anställde.11 <br>
Kvalitetssäkringen under och efter uppdraget bör ske genom den <br>
utsändande myndighetens besök på plats och andra kontakter med <br>
företrädare för den verksamhet där den utsände är eller har varit verksam, <br>
lämpligen med både över- och underordnade. I de fall uppdraget <br>
genomförs i en internationell organisations regi bör en återkoppling <br>
även ske med denna. Kontakterna ger även anställningsmyndigheten <br>
en möjlighet att bilda sig en uppfattning om arbetsförhållandena på <br>
plats, vilket kan ha betydelse för utformandet av framtida uppdrag. <br>
Tillfredsställande kvalitetssäkring i det enskilda fallet är vidare <br>
en förutsättning för att de internationella uppdragen i allmänhet <br>
ska kunna tillmätas särskilt meritvärde i karriärhänseende, se nedan. <br>
Beträffande rekrytering, se avsnitt 7.3.11. <br>
7.3.21 Meritvärdering m.m. <br>
Överväganden och förslag: De personer inom rättsväsendet <br>
som deltar i internationella uppdrag utvecklar sin kompetens i <br>
olika avseenden vilket bör tillmätas särskilt meritvärde i karriärhänseende. <br>
Under utlandsuppdraget bör personalen i så stor utsträckning <br>
som möjligt beredas möjlighet att hålla sig informerad <br>
om vad som sker på personalområdet hemma. Personer som deltagit <br>
i utlandsuppdrag bör ges möjlighet till särskilda utvecklingssamtal <br>
med berörd chef eller annan lämplig person samt att <br>
informera om sina erfarenheter på den egna arbetsplatsen. För att <br>
tydliggöra vari utlandsuppdraget bestått bör särskilda uppdragsbeskrivningar <br>
upprättas. Frågan om meritvärdering bör diskuteras <br>
i samråd mellan Arbetsgivarverket och dess medlemmar. Rättsväsendets <br>
olika delar bör utveckla former för att visa hemkommen <br>
personal sin erkänsla. <br>
11 Vissa frågor om säkerhetsprövning har utretts i departementspromemorian Några frågor <br>
om säkerhetsprövning inför utlandsverksamhet m.m. (Ds 2006:20). Promemorian är föremål <br>
för beredning inom Justitiedepartementet. <br>
226<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
Bakgrund <br>
Vikten av att internationellt arbete ses som meriterande har under <br>
senare år framhållits i olika sammanhang. I Riksdagens revisorers rapport <br>
Internationella freds- och hjälpinsatser (2001/02:9) framhölls att <br>
rekryteringen är en väsentlig förutsättning för att Sverige ska kunna <br>
fullgöra sina internationella åtaganden samt att frågor om meritvärdering <br>
i samband med internationella insatser därför måste uppmärksammas <br>
och utvecklas vidare. Det gällde enligt rapporten inte bara <br>
för personal inom Försvarsmakten utan också för personal inom <br>
exempelvis rättsväsendet. Ju viktigare inslag i verksamheten de internationella <br>
insatserna är, desto mer väsentligt är det att de blir en <br>
integrerad del av myndighetsverksamheten. Under senare år har <br>
frågan uppmärksammats bl.a. i regeringens skrivelse skr. 2007/08:51 <br>
(Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och <br>
säkerhetsfrämjande verksamhet). Vidare har Veteransoldatutredningens <br>
i sitt slutbetänkandet En svensk veteranpolitik föreslagit bl.a. att <br>
utlandstjänst ska vara en förutsättning för viss befordran och för <br>
att komma i fråga för högre befattningar för Försvarsmaktens egen <br>
tillsvidareanställda personal. I RPS:s regleringsbrev för år 2009 <br>
åläggs myndigheten ett återrapporteringskrav rörande frågan hur <br>
polisanställda ska uppmuntras till internationell tjänstgöring samt <br>
hur erfarenheter av internationellt arbete tas tillvara och värderas i <br>
merithänseende. Problemet att utlandstjänstgöring inte anses karriärfrämjande <br>
är inte endast svenskt, utan har uppmärksammats även <br>
av andra länder, bl.a. under det tjeckiska ordförandeskapet i EU. <br>
Frågan om meritvärdering står även på dagordningen vid det svenska <br>
ordförandeskapet under 2009. <br>
Överväganden och förslag <br>
Många av de personer från rättsväsendet som utredningen har varit <br>
i kontakt med har upplevt att deras internationella erfarenhet inte <br>
har tillmätts nämnvärd betydelse i merithänseende när de har sökt <br>
andra tjänster i Sverige. Flera personer har dessutom upplevt att utlandsuppdraget <br>
har inverkat direkt negativt på deras framtida yrkesbana<br>
. Ett återkommande uttryck har, bl.a. inom åklagar- och polisväsendena, <br>
varit att de, väl tillbaka vid den svenska arbetsplatsen, <br>
har haft känslan av att ”få gå in källaringången”. <br>
227<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
Uppfattningen är densamma när det gäller lön och löneutveckling. <br>
Flera personer har berättat att de efter avslutade utlandsuppdrag <br>
har stått kvar på samma lönenivå som när de åkte, medan <br>
kollegorna har ”sprungit ifrån” lönemässigt. <br>
En förklaring till varför internationell tjänstgöring ofta inte har <br>
en positiv verkan i karriärhänseende kan vara den mer eller mindre <br>
informella delen av meritering och tjänstetillsättning. Personer som <br>
är aktiva i yrkeslivet hemma i Sverige har en naturlig möjlighet att <br>
”visa framfötterna” och att knyta kontakter (”nätverka”) på hemmaplan, <br>
medan de personer som befinner sig utomlands under längre <br>
perioder lätt blir osynliggjorda. <br>
Personer som arbetar i Sverige har också bättre möjligheter att <br>
hålla sig à jour i fråga om exempelvis kommande nya tjänster. Även <br>
om exempelvis Internet erbjuder goda formella möjligheter att få <br>
information om utlysta tjänster, är det naturligt att en stor del av <br>
den informella informationen förmedlas i arbetsplatsens lunchrum, <br>
korridorer och andra kollegiala och sociala mötesplatser på hemmaplan. <br>
Många av de personer som har deltagit i internationella uppdrag <br>
har upplevt det som att de har uppfattats med skepsis från den <br>
svenska arbetsplatsens sida. Utlandsuppdraget har inte setts som en <br>
naturlig del av verksamheten utan snarare som något främmande och <br>
märkligt. Detta bemötande har av vissa personer uppfattats som ett <br>
uttryck för avundsjuka (”jantelagen”) och av andra som en känsla <br>
av att den frånvarande genom utlandsuppdraget ”smitit” från en tung <br>
arbetsbörda, vilket lämnat mer arbete till övriga kollegor. <br>
De som deltar i internationella uppdrag på rättsområdet fördjupar <br>
sina kunskaper inom respektive sakområde. Att arbeta i ett <br>
främmande land, ofta i internationellt sammansatta arbetsgrupper, <br>
innebär ett perspektiv på den egna rättskulturen och yrkesrollen <br>
men även en inblick i andra rättsordningar. Arbetet ger bl.a. erfarenhet <br>
av att använda främmande språk som arbetsspråk, vana vid att <br>
utveckla personliga kontakter i en internationell miljö och ett utvecklande <br>
av social kompetens. Det internationella arbetet kan också <br>
fungera som forum för ledarkompetens. <br>
I många fall innefattar de internationella uppdragen synnerligen <br>
kvalificerade och ansvarsfulla uppgifter. Uppgifterna ställer också ofta <br>
höga krav på personlig lämplighet och psykisk balans, eftersom personalen <br>
kan komma i kontakt med människor som utsatts för stora <br>
lidanden. Utlandsvistelsen innebär inte sällan även praktiska umbäranden<br>
, vilket ställer stora krav på företagsamhet och kreativitet. <br>
228<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
Till detta kommer den direkta nytta som internationell erfarenhet <br>
kan tillföra den nationella operativa kärnverksamheten, främst <br>
inom åklagar- och polisväsendena. Ett exempel på detta är kunskaper <br>
och kontakter för bekämpande av internationell brottslighet. <br>
Att internationell erfarenhet tillmäts meritvärde är också en förutsättning <br>
för att rekryteringsunderlaget ska vara gott, inte minst <br>
beträffande ledande positioner. <br>
Mot bakgrund av vad som nu sagts, men också till följd av den <br>
internationalisering som framförallt åklagar- och polisväsendenas <br>
verksamhet genomgått under senare tid, framstår det som naturligt <br>
att erfarenheter av internationellt arbete ska tillmätas ett särskilt <br>
meritvärde i karriärhänseende. <br>
Betydelsen av internationell erfarenhet vid anställning och befordran <br>
måste naturligtvis bedömas från fall till fall mot bakgrund <br>
av de grundläggande kriterier som uppställs beträffande förtjänst <br>
och skicklighet. Detta innebär dock inte något hinder att på ett <br>
allmänt plan lyfta fram värdet av internationell erfarenhet. Det <br>
ligger i samtliga arbetsgivares intresse att få eller befordra den mest <br>
lämpade personen. <br>
Det kan vara särskilt viktigt att framhålla meritvärdet av internationellt <br>
arbete och internationella erfarenheter i organisationer <br>
som domstols- och åklagarväsendena som av tradition har varit starkt <br>
nationellt präglade. I synnerhet gäller detta domstolsväsendet. Att <br>
tillmäta internationella erfarenheter ett särskilt meritvärde ligger <br>
emellertid i linje med vad som gäller vid meritvärdering i samband <br>
med utnämning av domare, där värdet av erfarenhet av juridisk <br>
verksamhet utanför domstolarna på olika sätt framhållits de senaste <br>
20 åren.12 <br>
Frågan om värdering av utlandserfarenheterna har inte bara betydelse <br>
för meritvärdering i karriärhänseende utan även beträffande <br>
löneutveckling och tilldelning av arbetsuppgifter. Utsänd personal <br>
måste omfattas av samma lönerevisioner som yrkeskåren i övrigt och <br>
utlandserfarenheter tillmätas betydelse även vid den individuella lönesättningen<br>
. Det sagda innebär att det kan finnas ett behov av att se <br>
över relevanta kollektivavtal i detta hänseende. Lika självklart ska <br>
det vara att hemkommen personal inte förfördelas genom att tilldelas <br>
sämre eller mindre attraktiva arbetsuppgifter. Utlandserfarenheterna <br>
bör snarare i många fall kunna användas för mer stimulerande <br>
arbetsuppgifter. <br>
12 SOU 1988:53, prop. 1989/90:79. <br>
229<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
Veteransoldatutredningens slutbetänkande innehåller förslaget att <br>
Försvarsmakten ska uppmärksamma Arbetsgivarverket på frågan <br>
om meritvärdering. Arbetsgivarverket bör överväga att bland sina <br>
medlemmar uppmärksamma frågan om internationell erfarenhet, däribland <br>
fredsfrämjande arbete, kan vara meriterande vid anställningar <br>
och befordran hos de arbetsgivare som verket företräder. Det skulle, <br>
enligt Veteransoldatutredningen, medföra att frågan uppmärksammas <br>
inom andra delar av den offentliga sektorn liksom inom den <br>
privata. Enligt utredningens mening är det lämpligt att även rättsväsendet <br>
tar aktiv del i en sådan diskussion. <br>
Veteransoldatutredningen har även föreslagit att deltagande i det <br>
internationella fredsfrämjande arbetet ska vara en förutsättning för <br>
viss befordran och ett krav för att inneha höga befattningar inom <br>
Försvarsmakten. Även om det skulle föra för långt att införa motsvarande <br>
formella krav också för civil personal, bör enligt utredningens <br>
mening utrymmet för personer utan internationell erfarenhet <br>
att erhålla högre befattningar inom i vart fall de internationellt <br>
inriktade åklagar- och polisverksamheterna i framtiden vara litet. <br>
Det internationella deltagandet bör därför uppmuntras genom att det <br>
generellt tillmäts ökat meritvärde och att det i övrigt görs attraktivt. <br>
I sitt slutbetänkande framhöll Veteransoldatutredningen vidare <br>
vikten av att utlandstjänstgöring – utöver ökat meritvärde – ska få <br>
ett ökat statligt erkännande, bl.a. genom att nya medaljer införs. <br>
Medaljer utdelas i dag till personer som deltagit i internationellt <br>
fredsfrämjande insatser i Försvarsmaktens, Polisens eller Kriminalvårdens <br>
respektive utlandsstyrkor. Också FBA kommer att införa <br>
en medalj för utlandstjänst. Medaljer, vid sidan av andra bevis på uppskattning, <br>
bör kunna övervägas även för andra delar av rättsväsendet. <br>
Att en bortovaro innebär att man får svårare att följa med i vad <br>
som händer och sker i arbetslivet hemma är till stora delar ofrånkomligt. <br>
Genom att tjänster och information om dessa finns tillgängligt <br>
på Internet kan detta problem minskas till en del. Det bör <br>
också eftersträvas att personer under utlandsuppdraget ska beredas <br>
tillgång till anställningsmyndighetens eventuella intranät. För att på <br>
ett naturligt sätt upprätthålla kontakten med anställningsmyndigheten <br>
bör personalen i den mån det är tekniskt möjligt även ha möjlighet <br>
att behålla en e-postadress inom myndigheten eller stå med <br>
på myndighetens sändlistor för viktig information. Det är också <br>
angeläget att den utsände upprätthåller regelbunden kontakt med <br>
hemmaarbetsplatsen, lämpligen med sin närmaste chef eller personalansvarig <br>
person. <br>
230<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
Hemkommen personal bör, i nära anslutning till återkomsten till <br>
arbetsplatsen, få möjlighet att genomföra utvecklingssamtal med <br>
ansvarig chef eller annan med överblick. Vid utvecklingssamtalet <br>
ska särskilt belysas hur personens nyvunna erfarenheter ska kunna <br>
utnyttjas i dennes karriärplanering. Samtalet kan också vara ett tillfälle <br>
för den enskilde att informera om vad utlandsuppdraget har <br>
inneburit. Vid samtalet kan också klargöras på vilka sätt erfarenheterna <br>
kan komma hemmaverksamheten till godo. <br>
Den skepsis som kan finnas mot utlandsuppdrag kan motverkas <br>
genom att den som deltagit i detta ges möjlighet att dela med sig av <br>
sina erfarenheter, exempelvis i samband med någon sammankomst <br>
på arbetsplatsen. På det formella planet är det viktigt att utlandsuppdraget <br>
finns väl dokumenterat. Det är därför lämpligt att den <br>
utsändande myndigheten eller den som annars har organiserat utlandsverksamheten <br>
utformar tydliga, utförliga och lättillgängliga uppdragsbeskrivningar <br>
som kan vara till hjälp vid tjänstetillsättning. <br>
I takt med att fler personer deltar i internationella uppdrag bör <br>
sådant deltagande komma att ses som en allt naturligare del av den <br>
egna verksamheten, vilket också bör leda till att deltagandet inte <br>
uppfattas som något främmande utan tvärtom kompetenshöjande. <br>
Att deltagande i internationella uppdrag tillmäts särskilt meritvärde <br>
i karriärhänseende bör i sin tur innebära att fler personer – i allt högre <br>
konkurrens – söker sig till sådana uppdrag. <br>
7.3.22 Information <br>
Överväganden och förslag: Rättsväsendet bör hålla intressenter <br>
till internationella uppdrag löpande informerade om deras ansökningar <br>
samt om utsändandeprocessens olika steg. Det är därför <br>
viktigt att också Regeringskansliet förser respektive myndighet <br>
med all tillgänglig information om nomineringar etc. Folke <br>
Bernadotteakademin bör ges i uppdrag att utforma en handbok <br>
med allmängiltig information om deltagande i internationell civil <br>
krishantering. <br>
Inför insatsen är behovet av information stort både för den som ska <br>
sändas ut och för de anhöriga (se avsnitt 7.3.15), inte minst bland <br>
dem som åker ut för första gången. Tyngdpunkten av informationen <br>
ska ges vid utbildningen. <br>
231<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
Flera av de tidigare utsända personer som utredningen har varit i <br>
kontakt med har därutöver pekat på behovet av information i praktiska <br>
frågor. Detta behov kan till stor del tillgodoses vid löpande <br>
kontakter med respektive utsändande myndighet, framför allt i samband <br>
med rekryteringsprocessen. Personer som anmält sitt intresse <br>
för att delta bör få information av respektive myndighet om hur <br>
deras ansökan kommer att behandlas. De som har antagits att ingå i <br>
en expertbas eller motsvarande bör få regelbunden återkoppling och <br>
uppföljning på individuell nivå. Sådan information är nödvändig för <br>
att den enskilde ska kunna planera såväl sitt privatliv som sitt yrkesliv<br>
. Det kan också vara lämpligt att – såsom DV planerar – kvartalsvis <br>
sända ut nyhetsbrev till personer i basen. Breven kan innehålla <br>
information om pågående projekt, reseberättelser och administrativ <br>
information. <br>
För att rättsväsendet ska kunna förse de sökande med kontinuerlig <br>
information, krävs att myndigheterna hålls uppdaterade av <br>
Regeringskansliet om hur kontakterna med de internationella organisationerna <br>
fortlöper. Bl.a. Kriminalvården har upplevt att myndigheten <br>
efter att ha nominerat personal inte får information från <br>
Regeringskansliet om vad som händer med kandidaturerna. Detta <br>
har inneburit att myndigheten inte har kunnat hålla kandidaterna <br>
informerade härom, men medför även problem när det gäller att <br>
disponera tillgängliga anslag över åren. Det är därför angeläget att <br>
rutinerna för sådan information ses över inom Regeringskansliet. I <br>
de fall Regeringskansliet inte har nåtts av relevant information från <br>
respektive internationell organisation, bör uppgifterna efterfrågas <br>
alternativt bör myndigheten underrättas om att beslut inte fattats. <br>
Det ovan föreslagna nationella rådet bör här kunna utgöra ett forum <br>
för informationsutbyte. <br>
Inför utsändandet är det viktigt att få möjlighet att tala med någon <br>
som själv har deltagit i motsvarande uppdrag. Vid utbildningen deltar <br>
regelmässigt personer med färska erfarenheter från sådana uppdrag. <br>
För att personer som ska sändas ut ska kunna få sådan information <br>
på individuell nivå är det därutöver lämpligt att respektive <br>
myndighet hjälper till att etablera kontakt med personer – mentorer <br>
– som nyligen deltagit i liknande uppdrag, om möjligt ur samma <br>
yrkesgrupp. <br>
En stor del av informationsbehovet rör råd och tips i praktiska <br>
frågor, exempelvis rörande läkarundersökning och vaccinationer, <br>
internationella körkort, tjänstepass, kontaktuppgifter, försäkringar, <br>
beskattningsregler, arbets- och socialförsäkringsvillkor samt anställ232<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
ningsmyndighetens uppföljningsansvar. Sådana frågor är till stor del <br>
gemensamma för all personal som sänds ut i civila krishanteringsinsatser. <br>
Det är därför lämpligt att allmängiltig information, låt vara <br>
med variationer utifrån olika missioner, ställs samman i en handbok <br>
eller manual. Denna kan innehålla checklistor men också information <br>
om bl.a. uppförandekoder samt regler om straffrättslig jurisdiktion <br>
(se avsnitt 9.5). Manualen kan i ett inledande skede också tjäna <br>
som handledning till personer som arbetar med att rekrytera och <br>
sända ut personal. <br>
I FBA:s uppdrag ingår att bidra till utvecklingen av arbetssätt och <br>
metoder för genomförandet av internationella insatser (2 § punkten <br>
9 förordningen om ändring i förordningen (2007:1218) med instruktion <br>
för Folke Bernadotteakademin) och myndigheten har en <br>
samordnande roll inom sitt verksamhetsområde. Med hänsyn härtill <br>
och då den information som bör sammanställas till stora delar är allmängiltig <br>
och inte bara av intresse för personal inom rättsväsendet, <br>
är det lämpligt att FBA tilldelas uppgiften att utforma en sådan <br>
handledning. Att all personal oavsett yrkestillhörighet får samma <br>
grundläggande information medför också en ökad enhetlighet på <br>
området. <br>
7.3.23 Utbildning <br>
Överväganden och förslag: Domare och åklagare bör inför <br>
tjänstgöring i civila krishanteringsinsatser genomgå den utbildning <br>
som Folke Bernadotteakademin anordnar. Utbildningen <br>
bör utformas i samråd med Domstolsverket och Åklagarmyndigheten<br>
. Multifunktionella utbildningar med såväl civil som militär <br>
personal bör vidareutvecklas. Grundutbildning och missionsförberedande <br>
utbildning bör kompletteras med bl.a. språkutbildning <br>
och utbildning i länderkunskap. Även deltagare i internationellt <br>
utvecklingssamarbete bör ges möjlighet till utbildning. För att <br>
medvetandegöra den internationella verksamheten hos de myndigheter <br>
som kan komma i fråga för att sända ut personal, är det <br>
vidare angeläget att personer på ledningsnivå inom dessa myndigheter <br>
får utbildning och information om denna verksamhet. <br>
233<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
Grundutbildning liksom missionsförberedande utbildning är en förutsättning <br>
för att deltagande i civila krishanteringsinsatser ska kunna <br>
vara fruktbart och tillföra insatsen vederbörlig kompetens. Utbildning <br>
i säkerhetsfrågor är dessutom en förutsättning för att deltagaren <br>
ska kunna hantera de farliga situationer som kan uppstå och inte <br>
utsätta sig för onödiga risker. Utbildningen innebär också en mental <br>
förberedelse och beredskap inför uppdraget. Det kan således hända <br>
att personer under utbildningen omprövar sitt beslut att delta i <br>
uppdraget. På motsvarande sätt kan arrangören av utbildningen se <br>
hur deltagarna fungerar under denna och därmed få ytterligare en <br>
möjlighet till lämplighetsbedömning. <br>
Som tidigare nämnts utbildas poliser i dag inför utlandstjänstgöring <br>
på Försvarsmaktens utbildningsanstalt Swedint. Utbildningen <br>
är emellertid specialanpassad för poliser. I samband med att RPS <br>
övertog huvudmannaskapet för poliser i krishanteringsinsatser (se <br>
avsnitt 3.3.3) ansågs det angeläget att bibehålla fördelarna med det <br>
dittillsvarande systemet, främst utbildningen vid Swedint (I fredens <br>
tjänst SOU 1997:104). Utredningen betonade att missionsarbetet i <br>
många fall förutsätter ett nära och frekvent samarbete mellan militär <br>
och polis. Enligt utredningen är en samordning med Försvarsmakten <br>
i denna del alltjämt en lämplig ordning. Därtill kommer att Polisens <br>
utlandsstyrka använder Swedints anläggning även i andra sammanhang, <br>
såsom vid utrustning, logistik, läkarundersökningar och hemkomstsammankomster <br>
(se avsnitt 7.3.24–7.3.26). Utöver nämnda <br>
utbildning kommer från och med hösten 2009 en särskild ledarskapsutbildning <br>
riktad till poliser inför utlandstjänstgöring att genomföras <br>
i Försvarshögskolans regi. På sikt är det tänkbart att utveckla <br>
denna utbildning till att även rikta sig till andra yrkeskategorier inom <br>
rättsväsendet. <br>
Också kriminalvårdspersonal genomgår inför deltagande i civila <br>
krishanteringsinsatser en särskild yrkesanpassad utbildning på <br>
Swedint. Även detta samarbete förefaller lämpligt ur flera aspekter. <br>
För det första är anknytningen till polisens utbildning viktig utifrån <br>
perspektivet att poliser och fängelsepersonal i många länder inte utgörs <br>
av två olika utan av en och samma yrkesgrupp. För det andra <br>
omfattar den befälskultur som finns inom Försvarsmakten i många <br>
avseenden såväl Polisen som Kriminalvården. Deltagare i såväl <br>
Polisens som Kriminalvårdens kurser har också betonat vikten av <br>
att utbildningen och dess interaktion mellan olika yrkesgrupper ger <br>
en förståelse för rättssystemets olika komponenter och därmed för <br>
dess helhet. Det bör vidare nämnas att kriminalvårdare i vissa mis234<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
sioner ska vara beväpnade och att deltagarna då även får sin vapenutbildning <br>
av Polishögskolans instruktörer. <br>
Utbildningen av kriminalvårdare har dessutom fått internationellt <br>
erkännande genom att FN har vänt sig till Sverige med förfrågan om <br>
utbildningen av kriminalvårdare inför utlandstjänstgöringen kan bilda <br>
mönster för en kriminalvårdsspecifik utbildningsmodell. Detta bör <br>
innebära att allt fler kriminalvårdare från andra länder kommer att <br>
utbildas på Swedint. I förlängningen bör det också leda till att utbildningsmodellen <br>
kommer att användas även i andra länder. Enligt <br>
utredningens mening är det viktigt att Kriminalvårdens framtida samarbete <br>
med FN på området uppmuntras och understöds på politisk <br>
nivå. <br>
Domstols- och åklagarväsendena har hittills inte utarbetat någon <br>
enhetlig ordning för utbildning av personal inför utlandstjänstgöring. <br>
Utbildningsfrågan har i stället lösts från fall till fall. Flera domstolsanställda <br>
och åklagare har utbildats inom ramen för FBA, vilket synes <br>
ha fallit väl ut. <br>
För att domare och åklagare ska få en så adekvat utbildning som <br>
möjligt är det viktigt att formerna för denna blir enhetliga. De omständigheter <br>
som domare och åklagare i normalfallet verkar under <br>
vid utlandstjänstgöringen är på ett allmänt plan så pass lika att det är <br>
lämpligt att de genomgår samma grundläggande utbildning. Därtill <br>
kommer att dessa yrkesgrupper bör samordnas utbildningsmässigt <br>
för att utbildningsunderlaget ska komma upp i viss numerär. <br>
Det antal domare och åklagare som kan förväntas att delta i civila <br>
krishanteringsinsatser under överskådlig tid är så pass begränsat att <br>
det inte är kostnadseffektivt eller i övrigt ändamålsenligt att särskild <br>
grundutbildning och missionsförberedande utbildning anordnas för <br>
dessa grupper. Utbildningen bör i stället samordnas med den utbildning <br>
som någon av de större aktörerna Polisen, FBA eller MSB <br>
anordnar. Den omständigheten att Polisens och Kriminalvårdens <br>
utbildning redan är samordnad talar för att låta Polisen utveckla den <br>
utbildning som bedrivs på Swedint för att även kunna omfatta det <br>
övriga rättsväsendet, vilket man inom Polisen ställer sig positiv till. <br>
Även om personal från rättsväsendets andra delar har samma behov <br>
av utbildning inom vissa områden, såsom säkerhet, bör det emellertid <br>
påpekas att de olika yrkesgrupperna ofta kommer att få förhålla <br>
sig till den lokala rätten i varierande omfattning; medan domare och <br>
åklagare typiskt sett antingen kommer att tilldelas exekutiva eller <br>
konsultativa uppgifter och därmed direkt få arbeta med det lokala <br>
rättssystemet, har poliser och kriminalvårdare oftast endast över235<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
vakande uppdrag. Deras kontakt med det lokala rättssystemet kommer <br>
då att inskränka sig till främst ingripanden vid klara överträdelser <br>
av de mänskliga fri- och rättigheterna. Nämnda skillnad innebär att <br>
utbildningen också delvis behöver utformas ur skilda infallsvinklar <br>
(jfr avsnitt 3.3.3). <br>
Även FBA har uttalat sitt intresse för att utveckla utbildningar <br>
för domare och åklagare. FBA:s utbildningar riktar sig redan nu till <br>
ett flertal olika yrkeskategorier. Mot bakgrund av vad som nu sagts <br>
och FBA:s sammanhållande roll inom sitt verkningsområde, finner <br>
utredningen det lämpligt att domare och åklagare inför tjänstgöring <br>
i civila krishanteringsinsatser genomgår den utbildning som FBA <br>
anordnar. För att respektive yrkesgrupps behov ska tillgodoses bör <br>
utbildningen utformas i samråd med DV och Åklagarmyndigheten. <br>
Även om FBA bör bära huvudansvaret för utbildningen för <br>
domare och åklagare bör påpekas att Polisen och FBA sedan tidigare <br>
har erfarenheter av att samordna utbildning, vilket skett främst i samband <br>
med utbildning av personal inför EU:s mission i Kosovo. Mellan <br>
Polisen, FBA och Försvarsmakten pågår dessutom ett samarbete <br>
för att utveckla multifunktionella civil-militära utbildningsformer. <br>
Sådana gemensamma utbildningsinitiativ framstår som mycket lämpliga, <br>
eftersom de tillvaratar den samlade yrkeskunskapen på området. <br>
Domare och åklagare bör också få del av detta samarbete. Särskilt <br>
viktigt är det att i undervisningen tillvarata den kompetens som nyligen <br>
hemkommen personal inom olika yrkeskategorier besitter. <br>
Att personalen genomgått utbildning inför utlandstjänstgöringen, <br>
däribland säkerhetsutbildning, är inte bara viktigt ur den enskilde <br>
individens perspektiv, utan även för att den utsändande myndigheten <br>
ska kunna ta ett helhetsansvar för den utsände. Utbildningen <br>
bör därför vara i princip obligatorisk med möjlighet till undantag i <br>
fall då personen i fråga under den senaste tiden har genomgått motsvarande <br>
utbildning i annat sammanhang. <br>
Utöver nämnda utbildning bör det – utifrån personens förutsättningar <br>
och den befattning som hon eller han ska inneha under <br>
utlandstjänstgöringen – finnas ett utrymme för den utsändande myndigheten <br>
att skräddarsy kompletterande utbildning inom bl.a. språk, <br>
exempelvis juridisk engelska. Även utbildning i det lokala språket <br>
kan vara viktigt. Även om detta inte behärskas tillräckligt för att <br>
användas som arbetsspråk, inger sådana kunskaper förtroende och <br>
underlättar i vardagen. I många fall kan det även vara lämpligt att <br>
erbjuda den person som ska sändas ut särskild information om det <br>
land som tjänstgöringen ska ske i. Sådan information bör kunna ges <br>
236<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
av exempelvis UD:s respektive geografiska enheter. Flera av de personer <br>
med erfarenheter från internationella uppdrag som utredningen <br>
har varit i kontakt med har vidare påtalat behovet av kunskaper om <br>
Sveriges förhållningssätt till uppdraget, dvs. vilka svenska utrikes och <br>
säkerhetspolitiska avväganden som ligger bakom det internationella <br>
deltagandet, liksom vad som förväntas av den enskilda personen. <br>
Även i detta avseende bör UD kunna förmedla viktig kunskap. <br>
Därutöver bör de kurser som initiativtagande organisationer ofta <br>
anordnar på plats utnyttjas. <br>
Sida har under utredningen framhållit behovet av utbildningsinsatser <br>
riktade till personer som ska delta i internationellt utvecklingssamarbete. <br>
Även om svenska deltagare i sådant arbete besitter <br>
goda kunskaper inom sina respektive sakområden anses det föreligga <br>
brister beträffande mänskliga rättigheter, u-landskunskaper och <br>
”transitionsrätt”, dvs. övergången från ett rättssystem till ett annat. <br>
Som framhållits ovan leder sådana brister ofta till att personerna <br>
företrädelsevis förmedlar det egna landets rättssystem och förespråkar <br>
de egna organisatoriska och administrativa lösningarna, vilket inte <br>
alltid är det mest ändamålsenliga (se avsnitt 9.5.2). Sida har betonat <br>
vikten av att de svenska deltagarna tillägnar sig de erfarenheter som <br>
samlats inom andra biståndsområden och därmed pekat på möjligheten <br>
att myndigheten får i uppgift att utforma och förmedla särskilda <br>
utvecklingsinsatser till rättsväsendets personal med erfaren personal <br>
från exempelvis universitet, högskolor och Raoul Wallenberginstitutet <br>
som lärare. <br>
Utredningen delar uppfattningen om behovet av utbildningsinsatser <br>
på nämnda områden. En förutsättning för ett meningsfullt <br>
utvecklingssamarbete är att de svenska deltagarna inte bara behärskar <br>
sina respektive sakområden utan också kan se denna kunskap i ett <br>
större perspektiv. För att undvika onödig administration synes det <br>
emellertid lämpligt att sådana utbildningsinsatser sker inom ramen <br>
för befintliga strukturer. I Sidas uppgifter ingår bl.a. att vid myndighetens <br>
utbildningscentrum i Härnösand anordna utbildning och <br>
kompetensutveckling för myndighetens samarbetspartner inom utvecklingssamarbetet <br>
(se 4 § punkten 9 förordningen om ändring i <br>
förordningen (2007:1371) med instruktion för Styrelsen för internationellt <br>
utvecklingssamarbete). Det kan vara lämpligt att personal <br>
som ska sändas ut från rättsväsendet i internationellt utvecklingssamarbete <br>
också deltar i sådan eller motsvarande utbildning. Det kan <br>
också vara lämpligt att låta Raoul Wallenberginstitutet genomföra <br>
utbildningen. Institutet, som bl.a. står för undervisning i mänskliga <br>
237<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
rättigheter, internationell straffrätt m.m. vid polisutbildningen i <br>
Växjö, har redan en utarbetad utbildningsmodul som i anpassad form <br>
skulle kunna användas. Vilken lösning som väljs bör vara en fråga <br>
för det ovan föreslagna nationella rådet att ta ställning till. <br>
För att medvetandegöra den internationella verksamheten hos <br>
de myndigheter som kan komma i fråga för att sända ut personal, är <br>
det angeläget att personer på ledningsnivå inom dessa myndigheter <br>
får utbildning och information om denna verksamhet. Såväl FN <br>
som EU genomför i dag s.k. senior mission leader-kurser riktade till <br>
personer som förväntas komma i kontakt med missionsverksamhet, <br>
antingen indirekt genom att medverka till utsändandet av personal <br>
eller direkt genom att själva sändas ut på ledande befattningar. Utredningen <br>
anser att det finns behov av sådan utbildning även på <br>
svensk nationell nivå. Utbildningen bör rikta sig till personer på <br>
generaldirektörsnivå eller motsvarande samt till personer på nivån <br>
strax under denna. Kurserna bör anknyta till motsvarande FN- och <br>
EU-kurser genom att bl.a. föreläsare från dessa organisationer engageras. <br>
Utbildningen bör syfta till att sätta in den internationella verksamheten <br>
i ett vidare utrikes- och säkerhetspolitiskt sammanhang, <br>
tydliggöra betydelsen av svenskt deltagande och den nationella strategiska <br>
nyttan härav. Kurserna bör även ge insikt om vilka krav som <br>
ställs på utsändande myndigheter samt vilka kompetenser som efterfrågas<br>
. FBA har erfarenhet av att arrangera denna typ av utbildning. <br>
Andra goda modeller är de högre kurser som Försvarshögskolan anordnar, <br>
bl.a. för poliser som ska sändas ut på ledande befattningar <br>
(se avsnitt 7.3.12). Utredningen vill i sammanhanget framhålla vikten <br>
av att utbildningen också kommer dem till del som är villiga att <br>
själva bidra till det svenska internationella arbetet. <br>
7.3.24 Utrustning och logistik <br>
Förslag: Polisen bör få en samordnande roll beträffande utrustning <br>
och logistik. <br>
Vilken utrustning som deltagare i civila krishanteringsinsatser behöver <br>
varierar utifrån mission och uppgift. Utrustningen är ofta omfattande<br>
. FN tillåter exempelvis hundra kilo utrustning. Vanligen ingår <br>
bl.a. skyddsväst, skyddshjälm, kängor, skor, regnställ, förstärkningsplagg, <br>
multiverktyg, ficklampor, gasmasker och sjukvårdsutrustning. <br>
238<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
För polisers och kriminalvårdares del ingår även uniform. Uniformerna <br>
är de samma som bärs i svensk tjänst. Tillkommer gör missionens <br>
armbindel eller annan märkning. Vissa deltagare utrustas med laptop <br>
och mobiltelefon. Det får anses att behovet av utrustning är lägre <br>
för domare och åklagare än för poliser och kriminalvårdare. <br>
Polisens utlandsstyrkas utrustning förvaras i en avskild del av <br>
Försvarsmaktens förråd i anslutning till Swedint. Polisen kan också <br>
utnyttja den godsmottagning som finns där och arrangera transport <br>
av utrustning. Även deltagarnas resor anordnas av särskild personal <br>
vid Polisen. Ofta krävs särskilda arrangemang beträffande bl.a. <br>
vapenklarering. Ammunition skickas genom Försvarsmakten. Sjukvårdsväskor <br>
köps in från Försvarsmakten och personalen utbildas <br>
på dessa. Även enstaka åklagare har utrustats genom Polisen. <br>
Kriminalvården gör egna inköp av utrustning och använder samma <br>
vapenhandlare som Polisen. Myndigheten anordnar själv deltagarnas <br>
resor. Det gör även DV som dock utrustar personalen genom en <br>
särskild överenskommelse med MSB. <br>
Enligt utredningen är utrustning och logistik områden som administrativt <br>
utgör tidsödande moment. Särskilt transportarrangemang <br>
kräver många gånger kontakter och väletablerade kanaler för att kunna <br>
ske smidigt. En samordning inom rättsväsendet av dessa områden <br>
bedöms därför vara resursbesparande. Med hänsyn till den koppling <br>
som finns mellan utrustning och transport av denna är det också <br>
angeläget att utrustning och logistik hanteras av samma myndighet. <br>
Polisens utlandsstyrka kan använda sig av Polisens ramavtal och <br>
har väletablerade kanaler för att administrera inköp och transporter. <br>
Inköp samordnas med övrig polisverksamhet och kan därmed göras <br>
mer förmånliga. Utredningen förordar därför att Polisen får en samordnande <br>
roll beträffande utrustning och logistik också för övriga <br>
delar av rättsväsendet. Polisens tekniker torde också kunna besiktiga <br>
de vapen som Kriminalvårdens personal i vissa fall utrustats med. <br>
Verksamhetsspecifik utrustning, såsom profileringsprodukter samt <br>
Kriminalvårdens uniformer och eventuella vapen, bör dock även fortsättningsvis <br>
köpas in av respektive myndighet. Liksom beträffande <br>
jour (se avsnitt 7.3.25) finns det ingen anledning att omedelbart <br>
förändra den välfungerande ordning som etablerats mellan DV och <br>
MSB beträffande utrustning. <br>
239<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
7.3.25 Jour <br>
Förslag: Polisen, genom Rikskommunikationscentralen, bör ges <br>
i uppgift att ansvara för jour för all personal inom rättsväsendet. <br>
Varje mission har i egenskap av huvudman ett ansvar för deltagarna. <br>
Ett sådant ansvar åvilar även svenska beskickningar i insatsregionerna. <br>
Svenskt deltagande i framför allt civila krishanteringsinsatser förutsätter <br>
emellertid att utsänd personal kan komma i kontakt med <br>
anhöriga och svenska myndigheter – företrädelsevis den egna utsändande <br>
myndigheten – dygnet runt. På samma sätt ska det vara <br>
möjligt för anhöriga och den utsändande myndigheten att komma i <br>
kontakt med den utsände. Svenska myndigheter som sänder ut personal <br>
har delvis valt olika lösningar för sådan s.k. 24-timmars jour. <br>
Under tider då Polisens missionshandläggare inte finns på plats <br>
använder sig Polisens utlandsstyrka av Rikskommunikationscentralen <br>
(RKC) vid RPS. RKC ansvarar för krisledning och bevakar läget i <br>
Sverige och övriga världen. Personalen tjänstgör på plats dygnet runt. <br>
Centralen är nationell kontaktpunkt för svensk polis men också för <br>
andra myndigheter och exempelvis Statsrådsberedningens krishanteringscentral<br>
. Arbetet sker också i nära samverkan med svenska <br>
utlandsbeskickningar. På RKC finns också kompletta listor över <br>
personalen i Polisens utlandsstyrka samt anhöriga. <br>
Såväl FBA som MSB har joursystem som baserar sig på en <br>
tjänsteman i beredskap, vilket innebär att en tjänsteman inom den <br>
egna myndigheten är tillgänglig per telefon dygnet runt. DV, som <br>
endast har ett fåtal personer utsända på civila krishanteringsuppdrag, <br>
har valt att använda sig av MSB:s joursystem. Den överenskommelse <br>
som finns mellan MSB och DV omfattar även utrustning <br>
av utsänd personal. <br>
För utsända inom åklagarväsendet har inget fast joursystem etablerats<br>
. Det har dock förekommit att utsända åklagare har omfattats av <br>
FBA:s joursystem. <br>
Kriminalvårdens utsända omfattas av myndighetens nationella <br>
jourfunktion. Funktionen innebär att kontakt tas med säkerhetsberedskapen <br>
vid Kriminalvårdens huvudkontor som slussar informationen <br>
vidare till ansvariga vid Kriminalvårdens utlandsgrupp. <br>
DV, Åklagarmyndigheten och Kriminalvården sänder var för sig <br>
ut ett relativt litet antal personer på civila krishanteringsuppdrag. <br>
Det ter sig inte ändamålsenligt att inom dessa myndigheter etablera <br>
240<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
joursystem enkom för denna personal. Jourverksamheten bör i <br>
stället skötas av en större aktör. Såväl Polisens RKC som FBA och <br>
MSB har sagt sig kunna ta ett ökat ansvar för andra myndigheters <br>
personal även i denna del och skulle, enligt utredningens mening, <br>
också kunna göra detta på ett fullgott sätt. Med hänsyn till RKC:s <br>
omfattande system för omvärldsbevakning och den omständigheten <br>
att detta system – till skillnad från system med en tjänsteman i <br>
beredskap – innebär att personal finns på plats dygnet runt, anser <br>
utredningen emellertid att detta system har försteg, både vad gäller <br>
information och snabbhet. Därtill kommer att det, enligt vad som <br>
uppgetts från ansvariga för RKC, inte skulle innebära mer än en <br>
marginell belastning att låta övriga delar av rättsväsendets jourverksamhet <br>
gå genom centralen, som ju under alla omständigheter <br>
gör lägesuppföljningar. Det sagda innebär att det är lämpligt att låta <br>
RKC sköta jourverksamheten även för DV:s, Åklagarmyndighetens <br>
och Kriminalvårdens räkning. RKC bör därmed regelbundet <br>
förses med information om utsänd personal samt uppgifter om <br>
anhöriga. Det finns ingen anledning att omedelbart förändra den i <br>
och för sig välfungerande ordning som etablerats mellan DV och <br>
MSB. I samband med att nu utsända personer kommer hem och ny <br>
personal sänds ut kan det dock vara lämpligt att låta RKC överta <br>
detta ansvar. <br>
7.3.26 Uppföljning <br>
Överväganden och förslag: Den utsändande myndigheten har <br>
ett ansvar för att följa upp hemvändande personal. Hemvändandet <br>
kan underlättas av avrapportering (debriefing) och annan <br>
rapportering från utlandstjänstgöringen. Folke Bernadotteakademin <br>
bör ges i uppgift att sondera intresset för nätverk och <br>
hemvändarträffar för hemvändande personal. <br>
Väl tillbaka i Sverige kan den mentala ”vägen hem” i många fall <br>
uppfattas som lång. Erfarenheter från utlandstjänstgöringen vidgar <br>
individens vyer och vardagen hemma kan te sig innehållslös i förhållande <br>
till de frågor som har fyllt tillvaron utomlands. Det kan <br>
också hända att de utsända under utlandstiden varit med om särskilt <br>
traumatiska händelser som måste bearbetas. Det är därför inte <br>
alla gånger lätt att fortsätta tillvaron hemma från den punkt där <br>
241<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
man befann sig när man åkte i väg. Om man inte upprätthåller kontakten <br>
med de personer som man delat erfarenheter med utomlands <br>
och därmed har gemensamma referensramar med, kan avståndet <br>
mellan ”borta” och ”hemma” kännas långt. <br>
Flertalet utsändande myndigheter anordnar hemkomstsamtal, dvs. <br>
avrapportering (debriefing), för hemvändande personal i anslutning <br>
till hemkomsten (se t.ex. avsnitt 3.3.3). Genom sådana tidiga insatser <br>
kan i många fall förhindras att post-traumatiska stressreaktioner uppkommer <br>
senare. Det är utredningens uppfattning att all personal <br>
som deltagit i civila krishanteringsinsatser bör genomgå sådana samtal. <br>
Samtalen bör genomföras av särskilt utbildad personal. De bör <br>
vara konfidentiella och ska inte dokumenteras. När så anses påkallat <br>
bör dock uppföljande samtal ske och ytterligare åtgärder i form av <br>
professionell hjälp initieras. Vid samtalet bör personalen också <br>
informeras om hur skadehanteringssystemet fungerar. <br>
Genom att låta den hemvändande personalen exempelvis hålla <br>
presentationer om utlandsuppdraget på hemmaarbetsplatsen kan <br>
förståelsen för detta öka. På så sätt kan också kollegor få upp ögonen <br>
för möjligheten att kunna åka ut på internationellt uppdrag. Det kan <br>
också vara lämpligt att den enskilde får sätta ord på vad han eller <br>
hon varit med om. Ett annat sätt kan vara att låta personen – utöver <br>
den muntliga återkoppling som bör ske i form av debriefing och <br>
utvecklingssamtal (se avsnitt 7.3.21) – skriva en rapport om uppdraget. <br>
Sådana rapporter innebär också att den utsändande myndigheten <br>
får välbehövliga synpunkter på hur den internationella verksamheten <br>
fortsättningsvis bör utformas. <br>
Att låta hemkommen personal delta i rekryteringsförfaranden <br>
eller som lärare i utbildning av personal som ska sändas ut är andra <br>
åtgärder som inte bara tillför verksamheten kunnande utan också <br>
ger den hemkomne möjlighet till återkoppling. <br>
Flera av de personer som utredningen har intervjuat i anledning <br>
av deras deltagande i civila krishanteringsinsatser har pekat på behovet <br>
av fortsatta kontakter med andra personer som har varit utsända på <br>
liknande uppdrag. För personer som deltagit i militära krishanteringsinsatser, <br>
s.k. veteransoldater, finns ett flertal organisationer och <br>
nätverk med kamratstödjande verksamhet. Bland sådan verksamhet <br>
kan nämnas anordnande av träffar samt diskussionsforum på Internet. <br>
Paraplyorganisationen Fredsbaskrarna är en sådan organisation. <br>
Den omfattar även poliser som tjänstgjort internationellt. För <br>
poliser finns på vissa orter i Sverige även civilpolisföreningar som <br>
242<br>
<br>
SOU 2009:76 Organisatoriska frågor <br>
kontaktpunkter. För övrig personal som sänds ut saknas motsvarande <br>
nätverk. <br>
I Danmark finns sedan år 2001 en särskild förening för personer <br>
som upptas på Utrikesministeriets lista för Internationale Humanitaere <br>
Beredskab (IHB), IHB-föreningen (se avsnitt 5.2). Föreningen <br>
ska fungera som en social mötesplats. Den har omkring 110 medlemmar <br>
från olika yrkeskategorier som logistiker och jurister. Syftet med <br>
föreningen är att tillvarata medlemmarnas arbetsrättsliga intressen, <br>
att upprätthålla kontakten mellan medlemmarna, samt att medverka <br>
till informations- och erfarenhetsutbyte mellan medlemmar <br>
och mellan medlemmar och berörd enhet vid Utrikesministeriet. <br>
I Tyskland anordnar Zentrum für Internationale Friedenseinsätze <br>
(ZIF) välbesökta hemvändarträffar för den personal som sänts ut <br>
(se avsnitt 5.5). Dessa kan rikta sig till personal som verkat inom <br>
ett område eller behandla särskilda ämnen. <br>
Även om hemkommen personal skiljer sig åt i fråga om bl.a. <br>
yrkesbakgrund, tjänstgöringsland och geografisk hemvist i Sverige, <br>
delar de också många erfarenheter. I takt med att Sverige sänder ut <br>
allt fler civila för deltagande i krishanteringsinsatser bör behovet av <br>
och intresset för ett nätverk uppkomma även i Sverige. Ett exempel <br>
på en större grupp svenskar som kommer att dela många erfarenheter <br>
är de personer som kommer att återvända från missionen EULEX <br>
Kosovo. <br>
Mot bakgrund av vad som nu sagts är det lämpligt att undersöka <br>
intresset för initiativ till nätverk och/eller hemvändarträffar även <br>
för svensk personal. Den omständigheten att personalen skiljer sig <br>
åt beträffande bl.a. tjänstgöringsland, geografisk hemvist i Sverige <br>
och att hemvändandet sker vid olika tidpunkter, gör att det inte är <br>
troligt att motsvarande initiativ – annat än på mer privat nivå – kommer <br>
att tas av enskilda deltagare. Det kan därför vara lämpligt att <br>
någon av de större internationella aktörerna tar ett sådant initiativ. <br>
I FBA:s uppdrag ingår att hantera erfarenheter från internationella <br>
insatser och vara sammanhållande för erfarenhetshanteringen som <br>
rör det svenska bidraget till internationella insatser (2 § punkten 8 <br>
förordningen om ändring i förordningen (2007:1218) med instruktion <br>
för Folke Bernadotteakademin). Med hänsyn till den samordnande <br>
roll som FBA har inom civil krishantering är det lämpligt <br>
att akademin får denna uppgift. Denna kan inledningsvis bestå i <br>
sondering av intresset, exempelvis i samband med hemkomst, eller <br>
genom anordnande av någon sammankomst. För det fall intresse <br>
243<br>
<br>
Organisatoriska frågor SOU 2009:76 <br>
244 <br>
finns, kan såväl den danska föreningen som de aktiviteter som ZIF <br>
anordnar tjäna som modell för det vidare arbetet.<br>
8 Arbets- och socialrättsliga frågor, <br>
m.m. <br>
8.1 Inledning <br>
För den som deltar i internationella uppdrag, främst internationell <br>
freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet, är risken att skadas och <br>
invalidiseras ofta högre än i många andra uppdrag. I Veteransoldatutredningens <br>
slutbetänkande En svensk veteranpolitik, del 2 (SOU <br>
2008:91), redogörs för de risker som personal i internationella militära <br>
insatser kan utsättas för. Även civil personal kan emellertid <br>
komma att arbeta under riskfyllda förhållanden. Exempel på sådan <br>
verksamhet är svensk polis arbete i Afghanistan. <br>
Som framhålls i betänkandet verkar personalen under många <br>
internationella uppdrag i en främmande och påfrestande miljö, ofta <br>
under kaotiska förhållanden. Sådan verksamhet innebär förhöjda <br>
risker för att personalen ska ådra sig fysisk eller psykisk ohälsa. Risken <br>
för att den enskilde ska drabbas av fysisk eller psykisk ohälsa påverkas <br>
t.ex. av omständigheter som att uppdraget utförs under <br>
pågående väpnad konflikt eller kort efter en vapenvila. Vidare har <br>
faktorer som den enskildes specifika uppgifter, hotbild och miljöförhållanden <br>
betydelse. Information om vilka risker personalen kan <br>
komma att utsättas för under uppdraget kan höja en säkerhetsmässig <br>
och mental beredskap inför kommande påfrestningar, vilket <br>
kan minska risken för skador. För den som drabbats av fysisk eller <br>
psykisk ohälsa är såväl hjälp på plats som hemma i Sverige viktig för <br>
återhämtningen. <br>
Nedan följer en redogörelse för vilka risker personal i internationella <br>
civila uppdrag kan komma att utsättas för (avsnitt 8.2), <br>
nuvarande regleringar av arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
(avsnitt 8.3), tidigare lagstiftningsärenden (avsnitt 8.4) samt utredningens <br>
överväganden och förslag (avsnitt 8.5). <br>
245<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
8.2 Risk för ohälsa <br>
De risker för fysiska skador som personalen kan ådra sig är av många <br>
olika slag. Risken att bli utsatt för våld eller hot om våld av personer <br>
och grupper som motsätter sig personalens närvaro är en <br>
sådan. En annan är risken för andra kriminella handlingar, exempelvis <br>
att bli tagen som gisslan. I vissa områden kan personalen löpa <br>
risk att skadas på grund av förekomsten av minor. Brist på rent <br>
vatten och förnödenheter kan, liksom förekomsten av farliga djur <br>
och insekter, leda till ökade risker att drabbas av smittsamma sjukdomar. <br>
I många områden är dessutom trafiksituationen sådan att <br>
personalen löper en ökad risk att drabbas av trafikolyckor. <br>
Risken för psykiska skador hänger ofta samman med svåra traumatiska <br>
upplevelser, främst i samband med att man själv eller någon <br>
annan utsätts för skada eller fara. Att i sitt arbete ständigt påminnas <br>
om övergrepp som begåtts mot civilbefolkningen kan sätta allvarliga <br>
spår. Tjänstgöringen präglas dessutom många gånger av beredskapstjänst <br>
och sömnbrist i förening med väntan och tristess. Härtill <br>
kommer långvarig bortovaro från familj och vänner. Detta medför <br>
ökad utsatthet för stressframkallande faktorer. <br>
Vad gäller den största civila yrkesgruppen i internationella civila <br>
krisinsatser, dvs. deltagare i Polisens utlandsstyrka, har sammanlagt <br>
omkring 100 fall av arbetsskador rapporterats till Rikspolisstyrelsen <br>
(RPS) sedan myndigheten tog över arbertsgivaransvaret den 1 januari <br>
2000. Det innebär en rapporterad skadefrekvens om ca tolv fall <br>
per år, vilket motsvarar omkring 5 procent av dem som sänds ut. <br>
Inga dödsfall har förekommit. Flertalet skadefall har rört insjuknande <br>
i tropiska sjukdomar, främst malaria. Enstaka fall har rört <br>
skador i samband med trafikolyckor. Beträffande övriga yrkesgrupper <br>
inom rättsväsendet har inga skador rapporterats. <br>
Våren 2008 genomfördes vid Umeå universitet på uppdrag av <br>
Rikskriminalpolisens utlandssektion en studie av posttraumatiska <br>
stressreaktioner hos poliser som gjort utlandstjänstgöring.1 Studien <br>
genomfördes som ett led i utlandssektionens utvärderings- och utvecklingsarbete <br>
och hade till syfte att förbättra omhändertagandet <br>
vid hemkomst. 90 poliser – 13 kvinnor och 77 män – medverkade i <br>
studien. Medelåldern bland deltagarna var 49,7 år och medelvärdet <br>
för antalet år i polisyrket var 26,8. Antalet utlandstjänstgöringar <br>
varierade mellan 1 och 10. Medelvärdet för antalet rapporterade <br>
1 Hillgren och Stenwall, Posttraumatiska stressreaktioner hos poliser som gjort utlandstjänstgöring <br>
i Rikskriminalpolisens regi, Institutionen för psykologi, Umeå universitet, 2008. <br>
246<br>
<br>
SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
potentiella traumatiska händelser (PTE) under missionen var 2,84. <br>
Nära 70 procent uppgav att de under utlandstjänstgöringen inte <br>
hade upplevt någon sådan händelse som var riktad mot dem själva. <br>
Omkring 30 procent hade inte bevittnat att någon annan utsattes. <br>
Drygt 70 procent av de deltagare som rapporterade en eller flera <br>
händelser uppgav att de hade sett någon annan person skadas allvarligt<br>
, utsättas för fysiskt hot eller utsättas för livsfara och/eller <br>
dödshot. En av fyra hade själv känt sig hotad till livet och en av fem <br>
hade utsatts för fysiskt hot. Varannan deltagare hade varit med om <br>
en händelse som innebar konfrontation med ett dödsfall under utlandstjänstgöringen. <br>
Tjugofem av deltagarna hade inte upplevt någon <br>
potentiellt traumatisk händelse under insatsen. <br>
År 2007 genomförde Statens räddningsverk en studie rörande <br>
medicinsk hälsa hos internationell insatspersonal.2 Studien baserade <br>
sig bl.a. på Räddningsverkets statistik förd under tre olika utlandsinsatser, <br>
nämligen i Darfur åren 2004–2005, i Thailand år 2005 efter <br>
flodvågskatastrofen samt i Darfur år 2006. Statistiken omfattade <br>
sjukvårdsbesök som internationell insatspersonal – inte bara svensk <br>
personal utan även personal från andra länder – gjorde under utlandstjänstgöringen<br>
. Rapporten visade att internationell hjälppersonal <br>
löper en ökad risk för ohälsa och dödsfall. Riskernas storlek beror <br>
på vilken typ av insats och arbete det är frågan om, land, insatstid, <br>
den information personalen får före insatsen, tidigare hälsa samt <br>
umgänge med lokalbefolkningen. De vanligaste orsakerna till ohälsa <br>
är infektionssjukdomar, främst mag- och tarmsjukdomar samt <br>
malaria. Även olycksfall och psykisk ohälsa är vanligt förekommande. <br>
I rapporten sammanställdes även litteratur på området. I <br>
litteraturen bekräftades de resultat som Räddningsverkets statistik <br>
gett vid handen och beskrevs därutöver en ökad dödlighet bland <br>
hjälppersonal. Den vanligaste orsaken härtill är hot och våld riktat <br>
mot internationell insatspersonal. <br>
2 Hugelius och Jildenhed, Medicinsk hälsa hos internationell insatspersonal, Räddningsverket<br>
, 2007. Se även Jakobsson, Internationell insatspersonals hälsa, Institutionen för folkhälso- <br>
och vårdvetenskap, Uppsala universitet, 2009. <br>
247<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
8.3 Nuvarande ordning <br>
8.3.1 Allmänt <br>
Arbets- och socialrättsliga bestämmelser för anställda inom Försvarsmaktens <br>
utlandsstyrka finns i lagen (1999:568) om utlandsstyrkan <br>
inom Försvarsmakten (LuF) som trädde i kraft den 1 juli 1999. Lagen <br>
avsåg att förbättra det socialrättsliga skyddet för den som tjänstgör <br>
i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Till lagen finns knuten förordningen <br>
(1999:569) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. <br>
Försvarsmaktens organisation regleras närmare i förordningen <br>
(2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. <br>
Särregleringen i LuF gjordes till en början tillämplig även på den <br>
polisiära personalen i Försvarsmaktens utlandsstyrka. I samband <br>
med att RPS fick ett samlat nationellt ansvar för all polisiär verksamhet <br>
inrättades från och med den 1 januari 2000 ”Polisens utlandsstyrka” <br>
(se avsnitt 3.3.3). Utgångspunkten för reformen var att de <br>
poliser som skulle tjänstgöra i Polisens utlandsstyrka i princip <br>
skulle vara underkastade samma reglering som gäller för dem som <br>
är anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. När det gäller <br>
arbetsrättslig ställning och ersättningsfrågor infördes, som en övergångslösning <br>
i avvaktan på en utvärdering med sikte på särskild <br>
lagstiftning, en ny bestämmelse, 1a §, i LuF. Genom bestämmelsen <br>
gjordes flertalet bestämmelser i den lagen tillämpliga även på den <br>
som tjänstgör i Polisens utlandsstyrka. <br>
Hela den särreglering på arbetsrättens område som gäller för <br>
utlandsstyrkan inom Försvarsmakten ansågs emellertid inte motiverad <br>
för Polisens utlandsstyrka. Som skäl härför anfördes att den verksamhet <br>
som Polisens utlandsstyrka bedriver är begränsad till fredsfrämjande <br>
uppdrag i FN:s eller någon annan internationell organisations <br>
regi. Vidare anfördes att det i princip endast kommer att <br>
vara redan anställd polispersonal med lång erfarenhet som kommer <br>
i fråga för tjänstgöring i Polisens utlandsstyrka.3 Deras grundläggande <br>
anställningsförhållanden m.m. är reglerade genom anställningen <br>
i polisväsendet. Det förstärkta socialrättsliga skyddet gäller <br>
därför endast vid tjänstgöring utomlands och inte även under den <br>
tid som förberedelser och efterarbete pågår i Sverige. Det förstärkta <br>
skyddet gäller dock vid rehabilitering m.m. efter en skada som uppstått <br>
under utlandstjänstgöring. En närmare reglering av Polisens <br>
3 Prop. 1999/2000:1 uo 4, s. 73. <br>
248<br>
<br>
SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
utlandsstyrka finns i förordningen (1999:1155) om Polisens utlandsstyrka. <br>
Beträffande personal från rättsväsendet i övrigt saknas motsvarande <br>
arbets- och socialrättsliga författningsreglering. Detsamma <br>
gäller övrig civil personal. Sådana frågor har i stället regelmässigt <br>
reglerats av arbetsmarknadens parter genom avtal och försäkringar. <br>
8.3.2 Allmänna regler <br>
Arbetsmiljölagen <br>
Grundläggande regler om arbetsmiljöns utformning finns i Arbetsmiljölagen <br>
(1977:1160) (AML). Denna lag är en ramlag som kompletteras <br>
och konkretiseras i arbetsmiljöförordningen (1977:1166) <br>
samt genom Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd om <br>
tillämpningen av bestämmelserna. Arbetsmiljöbestämmelserna i AML <br>
och anslutande bestämmelser ska bidra till att minska ohälsa och <br>
olycksfall i arbetet. <br>
AML omfattar i princip allt yrkesmässigt arbete. I förarbetena <br>
till lagen anges att denna i princip inte är tillämplig utanför landets <br>
gränser men att den – i den utsträckning det är möjligt – bör <br>
tillämpas vid svenska beskickningar utomlands.4 <br>
I 2 § LuF finns en särskild bestämmelse om AML:s tillämplighet <br>
utomlands. Denna regel är tillämplig även på Polisens utlandsstyrka. <br>
I förarbetena till LuF uttalas att de ambitioner som finns på <br>
arbetsmiljöområdet om möjligt även bör beaktas hos svenska myndigheter <br>
utomlands.5 I förarbetena uttalas vidare att det av <br>
allmänna principer följer att Försvarsmakten även ska tillämpa de <br>
föreskrifter som utfärdats med stöd av de bestämmelser i <br>
arbetsmiljölagen som gäller för utlandsstyrkan. De <br>
skadeförebyggande åtgärderna får dock inte innebära att Sverige <br>
som nation inte kan uppfylla sina åtaganden i den internationella <br>
verksamheten. Förhållandena kan nämligen vara sådana att det i <br>
vissa fall inte är möjligt att fullt ut följa bestämmelserna, t.ex. då en <br>
tillämpning hindrar verksamheten. Enligt förarbetena ska <br>
möjligheten att frångå bestämmelserna dock tillämpas restriktivt. <br>
Det betonas att det bör krävas att varje enskilt undantag från <br>
4 Prop. 1976/77:149, s. 213 ff. Se även 1 kap. 4 § fjärde stycket AML. <br>
5 Prop. 1998/99:68, s. 13 f. <br>
249<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
mstår som rimligt med hänsyn <br>
till den rådande situationen. <br>
tillämpning av arbetsmiljölagen fra<br>
250<br>
<br>
SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
m är statligt <br>
ade <br>
i Sverige eller i annat land. I 3 kap. 9 § inkomstskattelagen finns två <br>
Lagen om arbetsskadeförsäkring <br>
Sedan lång tid har man ansett att en förvärvsarbetande som skadas i <br>
sitt arbete bör ha ett starkare skydd än den som skadar sig utanför <br>
arbetet. Detta bygger på uppfattningen att den som förvärvsarbetar <br>
löper större risk än andra att skadas.6 Arbetsskadeförsäkringen utgör <br>
ett särskilt skydd för den som drabbas av arbetsskador. Bestämmelser <br>
om denna försäkring finns i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring <br>
(LAF). <br>
LAF har ett vidsträckt tillämpningsområde. Arbetsskadeskyddet <br>
enligt LAF gäller för alla som förvärvsarbetar i Sverige. Den som är <br>
statligt anställd och som blir utsänd av sin arbetsgivare till ett annat <br>
land omfattas av LAF under hela utsändningstiden. <br>
Förutsättningen för att få ersättning enligt LAF är att skadan <br>
godkänns som arbetsskada. En person som är arbetsskadad och <br>
sjukförsäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) <br>
har rätt till samma förmåner från den allmänna sjukförsäkringen som <br>
vid annan sjukdom. <br>
Socialförsäkringslagen <br>
Enligt 2 kap. 2 § socialförsäkringslagen (1999:799) ska den som sänds <br>
ut av en statlig arbetsgivare till ett annat land för arbete för arbetsgivarens <br>
räkning anses vara bosatt i Sverige under hela utsändningstiden <br>
om han eller hon tidigare någon gång varit bosatt i <br>
Sverige. <br>
Folkbokföringslagen <br>
Enligt 14 § folkbokföringslagen (1991:481) är den so<br>
utsänd fortsatt folkbokförd (bosatt) i Sverige under hela utlandsstationeringen<br>
. <br>
Beskattning <br>
Enligt 3 kap. 3 § 1 inkomstskattelagen (1999:1229) är den som är <br>
bosatt i Sverige obegränsat skattskyldig för alla inkomster intjän<br>
6 Se t.ex. Arbetsskador 2008, Arbetsmiljöstatistik Rapport 2009:1. <br>
251<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
allm<br>
ko<br>
invaliditet genom statens riskgar<br>
till<br>
stskattelagen får den skattskyldige inte dra av för sådana <br>
ko<br>
as verksamhetens syften. <br>
änna undantag från denna regel, den s.k. sexmånadersregeln <br>
och den s.k. ettårsregeln. Sexmånadersregeln innebär att den som <br>
vistas utomlands i minst sex månader inte är skattskyldig för inmst <br>
av sådan anställning till den del inkomsten beskattas i verksamhetslandet. <br>
Regeln är emellertid inte tillämplig på statligt anställda, <br>
eftersom de enligt OECD:s modell för skatteavtal inte <br>
betalar skatt lokalt. Enligt denna modell beskattas statligt anställda <br>
i stället i det land där lönen utbetalas. Ettårsregeln innebär att den <br>
som är utomlands under minst ett år i samma land inte behöver <br>
betala skatt i Sverige, oavsett om personen betalar skatt i tjänstgöringslandet <br>
eller inte. Regeln gäller dock i princip inte statligt <br>
anställda. <br>
Ersättningar vid dödsfall eller <br>
antier för den som tjänstgör i Polisens utlandsstyrka och utlandsstyrkan <br>
inom Försvarsmakten är enligt 8 kap. 20 § inkomstskattelagen <br>
skattefria. Vidare görs i 11 kap. inkomstskattelagen särskilda <br>
undantag från beskattning vid utlandstjänstgöring beträffande <br>
sjukvård och läkemedel (18 §), bostad, förskoleverksamhet/skolbarnomsorg, <br>
skolgång, resor, medföljandetillägg och merkostnadsägg <br>
(21 §) samt flyttning (27 §). <br>
I 12 kap. 24 § inkomstskattelagen finns regler om möjlighet för <br>
en arbetstagare att, förutom de resor som i förekommande fall <br>
erhållits som skattefria enligt URA-kontraktet (se avsnitt 8.3.4), <br>
yrka avdrag hos Skatteverket för vissa reskostnader. Enligt 12 kap. <br>
3 § inkom<br>
stnader som ersättning är avsedd att täcka. <br>
8.3.3 Särskilda regler <br>
Lagen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten <br>
Särregleringen i lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom försvarsmakten <br>
(LuF) motiverades av de risker som tjänstgöring i utlandsstyrkan <br>
ansågs medföra.7 <br>
I 1 § LuF regleras lagens tillämpningsområde. I första stycket <br>
anges att det inom Försvarsmakten ska finnas en utlandsstyrka för <br>
internationell verksamhet utomlands. Andra stycket reglerar anställningsformer<br>
. I tredje stycket preciser<br>
7 För en närmare redogörelse av lagen, se prop. 1998/99:68. <br>
252<br>
<br>
SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
allmänna skyldigheter angående arbetsmiljön, <br>
reg<br>
ådan tjänstgö<br>
rmånligast tillämpas för den <br>
en<br>
I 1 a § LuF stadgas att 2 och 5–12 §§ LuF ska tillämpas även för <br>
den som tjänstgör utomlands i Polisens utlandsstyrka. Vad som <br>
sägs om Försvarsmakten ska då i stället gälla för Rikspolisstyrelsen. <br>
2–5 §§ LuF innehåller särregleringar. Enligt 2 § LuF ska vissa <br>
bestämmelser i arbetsmiljölagen (1977:1160) gälla även för dem <br>
som tjänstgör i utlandsstyrkan. De bestämmelser i arbetsmiljölagen <br>
som ska tillämpas rör arbetsmiljöns beskaffenhet, arbetsgivarens <br>
och arbetstagarens <br>
ler om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare samt om <br>
skyddsombud. Tillämpligheten av dessa regler förutsätter dock att <br>
inte tjänstgöringsförhållandena hindrar det. De skadeförebyggande <br>
åtgärderna får inte förhindra att Sverige uppfyller sina åtaganden i <br>
den internationella verksamheten. <br>
I 3 § LuF anges att 12 § semesterlagen (1977:480) inte ska gälla <br>
för dem som tjänstgör i utlandsstyrkan. Denna bestämmelse reglerar <br>
arbetstagarens rätt att ta ut semester under viss tid av året. <br>
Inte heller arbetstidslagen (1982:673) ska gälla under s<br>
ring. Försvarsmakten har dock enligt lagens förarbeten ett generellt <br>
ansvar för att de anställda inte utsätts för orimliga arbetsvillkor.8 <br>
4 § LuF reglerar vad som gäller i de fall då en person anställs <br>
särskilt för tjänstgöring i utlandsstyrkan. I sådana fall ska anställningen <br>
vara tidsbegränsad. Särskilt anställd personal undantas från <br>
reglerna i 15–17 §§ lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) <br>
rörande besked om att tidsbegränsad anställning inte kommer att <br>
fortsätta. <br>
I 5 § LuF regleras vad som gäller vid prövning av arbetsskador <br>
under tjänstgöring utomlands i utlandsstyrkan. Lagen (1976:380) <br>
om arbetsskadeförsäkring (LAF) gäller särskilt från det att den <br>
första färden till tjänstgöringsplatsen påbörjas till det att den sista <br>
färden från tjänstgöringsplatsen avslutas. Skada som inträffar under <br>
denna tid ska anses som arbetsskada, om övervägande skäl talar för <br>
det. Prövningen av om en skada ådragits i arbetet ska ske enligt <br>
antingen LAF eller lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd <br>
(LSP). Den lags bevisregler som är fö<br>
skilde. Skador som inträffar under ledighet utanför tjänstgöringslandet <br>
omfattas av skyddet enligt LuF endast om det finns särskilda <br>
skäl. Vidare anges att livränteunderlaget vid tillämpning av LAF ska <br>
utgöras av minst sju prisbasbelopp. <br>
8 Prop 1998/99:68, s. 14 f. <br>
253<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
Av <br>
förarbetena till dessa bestämmelser framgår att målet med arbetslivsinriktad <br>
rehabilitering bör vara att den skadades kompetens höjs <br>
e arbete på den öppna <br>
arbetsmarknaden.9 <br>
såtgärderna kan inledas. Enligt 9 § LuF har <br>
Fö<br>
arsma<br>
rin<br>
Bestämmelserna i 6–10 §§ LuF reglerar Försvarsmaktens skyldighet <br>
att vidta åtgärder för rehabilitering av den som skadas under <br>
tjänstgöringstiden i utlandsstyrkan. I 6 och 7 §§ LuF regleras de <br>
initiala förutsättningarna för arbetslivsinriktad rehabilitering. <br>
så att han eller hon kan få ett tillfredsställand<br>
I 8–10 §§ LuF regleras begränsningar i ansvaret avseende tidsförhållanden, <br>
samarbetspartners m.m. Av 8 § LuF följer att rehabiliteringsansvaret <br>
gäller i tre år med möjlig förlängning i ytterligare <br>
två år, om det finns särskilda skäl. Tiden börjar löpa vid tillfället då <br>
de faktiska rehabilitering<br>
rsvarsmakten att samarbeta med Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen <br>
och andra myndigheter, vilka också har ett ansvar i samband <br>
med rehabiliteringen. Försvarsmaktens åtgärder bör även samordnas <br>
med en eventuell annan arbetsgivares åtgärder. <br>
Om rehabiliteringen till följd av andra bestämmelser ska tillhandahållas <br>
av någon annan, är enligt 7 § tredje stycket LuF Försv<br>
ktens ansvar delvis endast subsidiärt. Utöver de särskilda reglerna <br>
om rehabilitering i LuF finns allmänna regler om arbetsgivares <br>
rehabiliteringsansvar i 2 kap. och 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen <br>
(1077:1160) (AML) samt i 22 kap. lagen (1962:381) om <br>
allmän försäkring (AFL). Enligt 10 § LuF innebär Försvarsmaktens <br>
ansvar ingen begränsning i det ansvar som den skadades eventuella <br>
ordinarie arbetsgivare har enligt dessa regler. 2 kap. AML innehåller <br>
regler om arbetsmiljöns beskaffenhet. Av 3 kap. 2 a § AML framgår <br>
att arbetsmiljön och utredning av arbetsskador är arbetsgivarens <br>
ansvar. Arbetsgivaren ska systematiskt planera, leda och kontrollera <br>
verksamheten så att det leder till en godtagbar arbetsmiljö. I verksamheten <br>
ska finnas en på lämpligt sätt organiserad arbets-, <br>
anpassnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande av uppgifter <br>
enligt AML och 22 kap. AFL. 22 kap. AFL reglerar Försäkgskassans <br>
ansvar för rehabilitering. <br>
Om en anhörigs medverkan är av särskild betydelse för den <br>
skadades rehabilitering ska Försvarsmakten enligt 11 § LuF, efter <br>
ansökan, ge den anhörige skälig ersättning för sådana kostnader <br>
som en sådan insats orsakar. Om den som tjänstgör i utlandsstyrkan <br>
förolyckas eller skadas så svårt att sjukhusvård krävs, ska <br>
9 Prop. 1998/99:68, s. 20. <br>
254<br>
<br>
SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
Fö<br>
varaktig fred och säkerhet (2 § FoP). <br>
I Polisens utlandsstyrka får endast den tjänstgöra som behövs <br>
denna styrka ska fullgöra och som hos <br>
tjänstgöring (3 § FoP). Det ställs <br>
ha lämnat uppdraget för styrkan (5 § FoP). <br>
Även under sin tjänstgöring utomlands omfattas den som tjänstgör <br>
i Polisens utlandsstyrka av statens tjänstegrupplivförsäkring, avtalet <br>
onskada (PSA) och statliga pensionsbestämmelser <br>
(6 § FoP). <br>
rsvarsmakten även ersätta de anhöriga för skäligt antal resor till <br>
den förolyckade eller skadade samt uppehälle och tidsspillan vid <br>
sådan resa. Försvarsmakten ska även utge skäligt bidrag till kostnader <br>
för psykosocialt stöd till anhöriga som är i behov av det. <br>
Förordningen om Polisens utlandsstyrka10 <br>
Förordningen (1999:1155) om Polisens utlandsstyrka (FoP) ansluter <br>
till vad som föreskrivs i LuF för den som tjänstgör i Polisens <br>
utlandsstyrka (1 § FoP). Såväl dess struktur som dess innehåll liknar <br>
i tillämpliga delar förordningen (1999:569) om utlandsstyrkan <br>
inom Försvarsmakten. <br>
Vid RPS ska det enligt förordningen finnas en utlandsstyrka <br>
med uppgift att utföra internationell fredsfrämjande verksamhet <br>
utomlands i den omfattning regeringen bestämmer, Polisens utlandsstyrka<br>
. Insatser av Polisens utlandsstyrka får utföras på uppdrag av <br>
FN, OSSE eller någon annan internationell organisation i syfte att <br>
skapa förutsättningar för <br>
för sådan verksamhet som<br>
RPS begärt att få fullgöra sådan <br>
dock inget krav på att vederbörande ska vara anställd inom polisväsendet. <br>
Den som tjänstgör i Polisens utlandsstyrka får lön enligt <br>
de grunder som RPS efter hörande av berörda arbetstagarorganisationer <br>
bestämmer (4 § FoP). När den som tjänstgör i Polisens <br>
utlandsstyrka beviljas ledighet ska RPS beakta de föreskrifter och <br>
rekommendationer som kan ha fastställts av den internationella <br>
organisation som kan<br>
om ersättning vid pers<br>
Utöver lön utgår reseförmåner och förmåner till följd av ökade <br>
levnadskostnader (7 § FoP). Den som tjänstgör i Polisens utlandsstyrka <br>
har rätt till minst en fri hemresa per halvår (8 § FoP). Om <br>
anhöriga har rätt att följa med enligt riktlinjer från den internationella <br>
organisation som lämnat uppdraget för styrkan, betalas <br>
även ersättning för kostnader med anledning av att anhöriga medföljer <br>
av RPS (9 § FoP). <br>
10 Polisens utlandsstyrka beskrivs vidare i avsnitt 3.3.3. <br>
255<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
ter tjänstgöringstid<br>
8.3<br>
I likhet med vad som gäller för Försvarsmaktens utlandsstyrka <br>
har den som tjänstgör i Polisens utlandsstyrka rätt till fri sjukvård <br>
och akut tandvård i den mån motsvarande förmån inte bereds <br>
honom eller henne i annan ordning (10 § FoP). Även den som <br>
tjänstgör i Polisens utlandsstyrka har rätt till bibehållna tjänstgöringsförmåner <br>
– dock inte sjukpenning – vid skada som medför <br>
nedsatt arbetsförmåga under tjänstgöringstiden utomlands. Vid <br>
arbetsskada som medför nedsatt arbetsförmåga ef<br>
ens slut ska RPS betala tillägg till sjukpenningen så att den <br>
sammanlagda ersättningen huvudsakligen uppgår till nittio procent <br>
av lönen (11 § FoP). Vidare har den skadade rätt till ersättning för <br>
sjukvårdskostnader m.m. som föranletts av skadan (12 § FoP). <br>
Motsvarande regler som gäller för utlandsstyrkan inom Försvarsmakten <br>
om riskgaranti från staten och dödsfalls- och invaliditetsersättning <br>
gäller även för Polisens utlandsstyrka (13–15 §§ FoP). <br>
Vidare gäller samma regler om krav på organisation av rehabilitering <br>
(16 § FoP), social rehabilitering (17 § FoP) och uppföljande <br>
verksamhet (18 § FoP). <br>
.4 Avtalslösningar <br>
Utlandstjänstgöring innebär att en arbetsgivare utlandsstationerar <br>
redan anställd personal eller rekryterar personal speciellt för utlandsuppdrag<br>
. Ett alternativ är att arbetsgivaren skickar ut personal på <br>
utrikes tjänsteresa och förrättning. Arbetsgivaren bedömer utifrån <br>
utlandsuppdragets karaktär om detta ska betraktas som utlandsstationering <br>
eller om det ska genomföras under en utrikes tjänsteresa <br>
och förrättning. <br>
Utlandsstationering <br>
Under utlandstjänstgöring har arbetstagaren sitt tjänsteställe på en <br>
angiven stationeringsort utomlands. Under utlandsperioden gäller <br>
inte de generella anställningsvillkor som finns i de annars vanligen <br>
tillämpliga kollektivavtalen för arbetstagare hos myndigheter under <br>
regeringen, ALFA (Allmänt löne- och förmånsavtal) och AVA <br>
(Affärsverksavtalet). Anställningsvillkoren regleras i stället i en enskild <br>
överenskommelse – ett s.k. URA-kontrakt. <br>
256<br>
<br>
SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
pdragets karaktär och arbetstagarens situation. Arbetsgiv<br>
r för anställnin<br>
”Avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor” <br>
(URA)11 är det centrala ramavtalet för statligt anställda arbetstagare <br>
med utlandsstationering som inte omfattas av andra avtal <br>
eller annan reglering, exempelvis LuF (1 § andra stycket URA). <br>
Avtalstexterna i URA är anpassade för normalfallet när en arbetstagare <br>
utlandsstationeras från Sverige av en statlig myndighet och <br>
omfattas av svensk socialförsäkring, svenskt pensionssystem m.m. <br>
samt är obegränsat skattskyldig i Sverige. <br>
Avtalet är flexibelt och anger riktlinjer för anställningsvillkor. <br>
Arbetsgivaren har därigenom en möjlighet till individuellt anpassade <br>
lösningar av anställningsvillkoren utifrån verksamhetens <br>
krav, up<br>
aren kan med stöd av URA även anställa medarbetare tidsbegränsat <br>
enbart för utlandstjänstgöring. Anställningsvillkoren i URA <br>
är av tre olika slag, nämligen sådana villkor som ska regleras och för <br>
vilka det också anges hur det ska ske (t.ex. pension och försäkringar), <br>
sådana villkor som ska regleras utan att det närmare anges <br>
hur det ska regleras (t.ex. lön) samt sådana villkor som kan regleras <br>
(t.ex. ersättning för kostnader för bostad, flyttning och semesterhemresor) <br>
och för vilka avtalet har riktlinjer för hur detta kan ske. <br>
Tvingande för arbetsgivaren är att betala en lön med pensionsförmån <br>
samt att teckna en s.k. URA-försäkring hos Kammarkollegiet <br>
(12 § URA). I övrigt innehåller URA riktlinje<br>
gsvillkor som t.ex. arbetstid och kostnadsersättningar. <br>
En utlandsstationering ska alltid tidsbegränsas. En arbetstagare <br>
får för utlandsstationering – utöver vad som följer av LAS eller <br>
annan författning – anställas för en bestämd tid eller tills vidare <br>
längst till en viss tidpunkt. Har arbetstagaren en anställning tills <br>
vidare vid myndigheten ska han eller hon utan särskilt beslut vara <br>
ledig från denna anställning (3 § URA). En skriftlig överenskommelse <br>
om anställning – ett s.k. utlandskontrakt – upprättas mellan <br>
anställningsmyndigheten och arbetstagaren. Av utlandskontraktet <br>
ska framgå vilka villkor som gäller för utlandsstationeringen (4 § <br>
URA). Villkor rörande semester, kontraktets uppsägningstider samt <br>
vissa särskilda anställningsvillkor kan påverkas av tjänstgöringsperiodens <br>
längd (5 § URA). <br>
7–12 §§ i URA anger vissa allmänna anställningsvillkor. Lönen <br>
består av individuell lön och i förekommande fall lönetillägg (7 § <br>
URA). Om inte annat har angetts i utlandskontraktet ska arbets11 <br>
Arbetsgivarverket, Centrala avtal 2007:1. <br>
257<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
gifterna och <br>
för<br>
tjä<br>
ska arbetstagaren beviljas ledighet med lön i <br>
sam<br>
stgrupplivförsäkring (TGL-S). Arbetsgivaren svarar <br>
för<br>
r som <br>
fra<br>
inns behov av att enhetligt reglera vissa anställningsvillkor <br>
för grupper av arbetstagare med likartad tjänstetsgivaren <br>
och lokal arbetstagartagaren <br>
ha förtroendearbetstid vid arbetsplatsen utomlands. Arbetstidens <br>
förläggning bör dock anpassas till arbetsupp<br>
hållandena i tjänstgöringslandet (8 § URA). Om inte något <br>
annat överenskommits i utlandskontraktet gäller i fråga om semester <br>
och semesterersättning att antalet semesterdagar som tjänas in under<br>
nstgöringsperioden också ska förläggas under denna period. <br>
Semesterns längd kan bestämmas med hänsyn till speciella förhållanden <br>
i tjänstgöringslandet. Antalet semesterdagar motsvarar, <br>
om inte annat överenskommits, det antal som anges i ALFA eller <br>
AVA. Utöver semester<br>
band med nära anhörigs svårare sjukdom eller dödsfall (9 § <br>
URA). <br>
Om inte något annat överenskommits i utlandskontraktet får <br>
arbetstagaren vid frånvaro på grund av sjukdom under utlandstjänstgöringen <br>
behålla sin lön enligt utlandskontraktet (10 § URA). <br>
Arbetstagaren omfattas under utlandsstationeringen i normalfallet <br>
av pensionsvillkoren i pensionsavtal för arbetstagare hos staten <br>
m.fl. (11 § URA). När det gäller försäkringar omfattas arbetstagaren <br>
av avtalet om ersättning vid personskada (PSA) och avtalet <br>
om statens tjän<br>
att anmälan sker till Kammarkollegiet så att ”URA-försäkringen” <br>
gäller för arbetstagaren och medföljande familjemedlemmar <br>
vid utlandsstationering (12 § URA, se nedan). <br>
Utöver nämnda allmänna anställningsvillkor som ska regleras i <br>
utlandskontraktet kan arbetsgivaren och arbetstagaren i utlandskontraktet <br>
komma överens om anställningsvillkor som på grund av <br>
utlandsstationeringen och särskilda förhållanden i tjänstgöringslandet <br>
ska gälla för arbetstagaren (13 § URA). Parterna bör då <br>
beakta de riktlinjer för sådana särskilda anställningsvillko<br>
mgår i en bilaga till URA. De villkor som avses i bilagan avser <br>
ersättning för merkostnader och ökade levnadsomkostnader på <br>
grund av utlandsstationeringen och särskilda förhållanden i tjänstgöringslandet. <br>
Bland sådana kostnadsersättningar kan nämnas ersättning <br>
för boendekostnader, flyttningskostnader, kostnader för barnomsorg<br>
, skolkostnader, reskostnader, hälso- och sjukvårdskostnader <br>
samt övriga merkostnader. Om det under kontraktstiden finns <br>
särskilda skäl kan även andra villkor överenskommas än de som <br>
reglerats i utlandskontraktet (14 § URA). Inom sådana verksamhetsområden <br>
där det f<br>
göring utomlands får vidare arb<br>
258<br>
<br>
SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
ågor om sådana anställningsvillkor <br>
som behandlas i 7–10 §§ och 13 § (23 § URA). <br>
ko<br>
sn<br>
ehåller <br>
bl.a. bestämmelser om förmåner för efterlevande till statligt anställda, <br>
erna ska beräknas. Vid <br>
, utbetalas ett engångsgare. <br>
Försäkringen gäller således <br>
nder tjänstgöringen och tjänstledighet. <br>
egendomsförsäkring. <br>
organisation sluta kollektivavtal i fr<br>
Utöver här nämnda bestämmelser innehåller URA även regler <br>
om arbetstagarens uppgiftsskyldighet (15 §), avslutande av utlandskontrakt <br>
(16–22 §§), tvistlösning (24 §) samt giltighetstid m.m. (25 §). <br>
URA kompletteras av Arbetsgivarverkets allmänna råd för tillämpningen <br>
av avtalet. Dessa råd innehåller kommentarer till vissa <br>
bestämmelser i URA i fråga om bl.a. rekrytering, förberedelser <br>
inför utlandsstationeringen , förberedelser inför hemkomsten samt <br>
mpetensutveckling. <br>
Arbetstagare som omfattas av URA omfattas också av det statliga <br>
Avtalet om ersättning vid personskada (PSA) som är ett kompletterande <br>
ersättningssystem vid arbetsskada.12 Avtalet reglerar ersättning <br>
vid bl.a. arbetsolycksfall, arbetssjukdom, olycksfall på väg <br>
till eller från arbetet samt vålds- eller misshandelsskador (jfr avitt <br>
8.5.5). PSA kan ge ideell ersättning vid bestående medicinsk <br>
invaliditet, men även ersättning för inkomstförlust utöver de 7,5 basbelopp <br>
som är taket i arbetsskadeförsäkringen. Ersättning kan också <br>
utges för skäliga kostnader som en arbetstagare har i samband med <br>
rehabilitering. <br>
Arbetstagaren omfattas även av Avtal om statens tjänstegrupplivförsäkring <br>
(TGL-S).13 Avtalet slöts år 1988 mellan dåvarande <br>
Statens arbetsgivarverk och vissa arbetstagarorganisationer. Försäkringen <br>
regleras via Statens pensionsverk (SPV). Avtalet inn<br>
begravningshjälp samt regler om hur förmån<br>
dödsfall under anställningstiden, oavsett orsak<br>
belopp till efterlevande förmånsta<br>
även under ledighet u<br>
För att ge försäkringsskydd för arbetstagaren och medföljande <br>
familjemedlemmar vid utlandsstationering ska arbetsgivaren enligt <br>
URA (12 §) teckna en URA-försäkring hos Kammarkollegiet. <br>
URA-försäkringen kan tecknas som en samlingsförsäkring eller <br>
som enskilda försäkringar. Försäkringen kan också tecknas för medföljande <br>
familjemedlemmar och omfattar dels ett personskadeskydd <br>
på skadeståndsrättslig grund, dels ett försäkringsskydd som motsvarar <br>
skyddet i en reseförsäkring. Den innehåller däremot inte något <br>
egendomsskydd, men arbetsgivaren kan teckna en kompletterande <br>
l 1999:A 6. <br>
12 Arbetsgivarverket, Centrala avtal 2006:1. <br>
13 Arbetsgivarverket, Centrala avta<br>
259<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
8.4.1<br>
med att huvudmannaskapet för poliser i internationell <br>
Försvarsmakten (LuF). Bestämmelsen <br>
Utrikes tjänsteresa och förrättning <br>
Under en utrikes tjänsteresa och förrättning har arbetstagaren kvar <br>
sitt tjänsteställe på sin vanliga arbetsort i Sverige. ALFA respektive <br>
AVA:s bestämmelser, som är anpassade för arbete i Sverige, fortsätter <br>
att gälla under förrättningen utomlands. Tjänsteresa och förrättning <br>
utomlands för arbetstagare vid myndigheter under regeringen <br>
regleras i kollektivavtalet Avtal om ersättning m.m. vid tjänsteresa <br>
och förrättning utomlands.14 <br>
Avtalet reglerar endast de förmåner och kostnadsersättningar <br>
som en arbetsgivare har möjlighet att erbjuda arbetstagaren skattefritt. <br>
Inga familjeförmåner kan erbjudas skattefritt. Beloppen för<br>
normalbelopp – traktamente – räknas i huvudsak fram från utgångspunkten <br>
att en arbetstagare bor på hotell och speglar kostnaden för <br>
att äta lunch och middag på restaurang i en storstad. <br>
Under tjänsteresan och förrättningen omfattas statligt anställda <br>
av Statens tjänstereseförsäkring. Denna grundar sig på förordningen <br>
(1993:674) om försäkringsskydd m.m. vid statliga resor. <br>
Statliga myndigheter är enligt förordningen skyldiga att vid tjänsteresor <br>
avtala med Kammarkollegiet om försäkring. Försäkringen <br>
gäller under hela tjänstgöringstiden i hela världen, således även under <br>
ledighet i tredje land eller i Sverige. För det fall ersättning inte kan <br>
utges via statens riskgaranti kan försäkringen vid olycksfall ge ett <br>
invaliditets- och dödsfallsskydd om maximalt 22 basbelopp. <br>
8.4 Tidigare lagstiftningsärenden <br>
Bakgrund <br>
I samband<br>
fredsfrämjande verksamhet den 1 januari 2000 flyttades över från <br>
Försvarsmakten till RPS bildades, som nämnts, Polisens utlandsstyrka. <br>
Utgångspunkten var att skyddet för poliserna inte skulle <br>
försämras genom reformen.15 Regleringen för Polisens utlandsstyrka <br>
skulle därför även fortsättningsvis i huvudsak motsvara den <br>
som gäller för utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. För att åstadkomma <br>
detta infördes bl.a. en ny paragraf, 1a §, i lagen (1999:568) <br>
om utlandsstyrkan inom <br>
14 Arbetsgivarverket, Centrala avtal 2005:5. <br>
15 Prop. 1999/2000:1 uo 4, s. 68 f. <br>
260<br>
<br>
SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
inn<br>
ng. <br>
2007:77 och SOU 2008:91). Förslaget har <br>
rem<br>
slog utredaren att en gemensam lagstiftning <br>
för all civil krishantering borde införas samt lämnade författs <br>
en lag om internationell civil krishantering, <br>
. Enligt utredaren borde en ny reglering <br>
ebär att vissa regler i den lagen är tillämpliga även på den som <br>
tjänstgör utomlands i Polisens utlandsstyrka (se avsnitt 8.3.3). <br>
I propositionen som låg till grund för regleringen av Polisens <br>
utlandsstyrka påpekades att utlandsstyrkan inom Försvarsmakten <br>
och Polisens utlandsstyrka består av olika personalkategorier med <br>
olika arbetsgivare och att detta talade för att det socialrättsliga <br>
skyddet för Polisens utlandsstyrka borde regleras särskilt.16 Det <br>
ansågs emellertid angeläget att förändringen av huvudmannaskapet <br>
inte fördröjdes varför angiven författningslösning valdes. Det framhölls <br>
emellertid att förslaget skulle ses som en övergångslösning <br>
och att en utvärdering borde göras med sikte på en särskild lagstiftni<br>
LuF och tillhörande förordning trädde i kraft den 1 juli 1999. <br>
Vid riksdagsbehandlingen gav riksdagen regeringen tillkänna att en <br>
utvärdering borde göras senast inom fem år.17 <br>
Frågor rörande särskild författningsreglering av arbets- och <br>
socialrättsliga frågor rörande personal i internationella civila uppdrag <br>
har därefter varit föremål för behandling i promemorian Domare <br>
och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1). Förslaget remissbehandlades <br>
men ledde inte till lagstiftning. Motsvarande frågor har <br>
för militär personal behandlats i betänkandena En svensk veteranpolitik<br>
, del 1 och 2 (SOU<br>
issbehandlats och hanteras för närvarande inom Försvarsdepartementet. <br>
En lagrådsremiss förväntas under hösten 2009. <br>
8.4.2 Departementspromemorian Domare och åklagare <br>
i internationella insatser (Ds 2002:1) <br>
Förslaget <br>
I departementspromemorian Domare och åklagare i internationella <br>
insatser (Ds 2002:1) före<br>
ningsförslag till del<br>
dels en förordning härom<br>
för den civila krishanteringen dock avvakta den kommande utvärderingen <br>
av författningsregleringen för utlandsstyrkan inom Försvarsmakten <br>
(jfr avsnitt 8.4.3). <br>
16 Prop. 1999/2000:1 uo 4, s. 72. <br>
17 Bet. 1998/99:FöU8 och rskr. 1998/99:225, jfr även bet. 2000/01:FöU6, s. 17. <br>
261<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
tyd<br>
ering <br>
för insatser inom internationell civil krishantering också borde <br>
föregås av en samlad översyn där förhållandet till andra gällande <br>
gen <br>
avseend t till kollekt <br>
rsäkringslösningar för andra internationella <br>
uppdrag, bl.a. URA. <br>
t till förordning om internationell civil krishantering var <br>
ingsverket delade utredarens uppfattning att <br>
samma socialrättsliga skydd borde gälla vid uppdrag för civil krishantering <br>
som för utlandsstyrkorna. <br>
Förslaget till lag om internationell krishantering var i huvudsak <br>
utformat utifrån lagen om (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten<br>
. Lagen skulle även omfatta verksamheten inom Polisens <br>
utlandsstyrka. Till följd härav skulle 1 a § i lagen om utlandsstyrkan <br>
inom Försvarsmakten upphöra att gälla. I 3 § första stycket i den <br>
föreslagna lagen angavs att 12 § semesterlagen (1977:480) samt <br>
arbetstidslagen (1982:673) inte skulle gälla för dem som tjänstgör i <br>
en insats inom internationell krishantering. En sådan reglering <br>
ligger i linje med vad som gäller för anställda i utlandsstyrkan inom <br>
Försvarsmakten men skulle, såvitt avser verksamheten inom Polisens <br>
utlandsstyrka, medföra en förändring i förhållande till gällande ordning. <br>
Lagen om internationell civil krishantering skulle tillämpas då en <br>
statlig myndighet (anställningsmyndighet) organiserar anställda att <br>
delta i insatser inom civil krishantering (1 §). Utredaren konstaterade <br>
emellertid att begreppet civil krishantering inte är helt enigt <br>
(jfr avsnitt 2.2) och att en författningsreglering skulle kunna <br>
kräva en definition. En sådan definition skulle kräva ett ställningstagande <br>
till om krishanteringsbegreppet ska anses omfatta alla kriser <br>
oberoende av deras orsak, dvs. inte endast kriser orsakade av säkerhetspolitiska <br>
konflikter utan även sådana som föranletts av exempelvis <br>
naturkatastrofer. <br>
Vidare påpekade utredaren att en generell författningsregl<br>
regleringar övervägs. Detta gällde dels förhållandet till reglerin<br>
e militära krishanteringsinsatser, dels förhållande<br>
ivavtalsregleringar och fö<br>
Förslage<br>
i väsentliga delar utformat utifrån förordningen (1999:1155) om <br>
Polisens utlandsstyrka. <br>
Remissinstanserna <br>
Flertalet av de 17 remissinstanserna tillstyrkte promemorians förslag i <br>
allmänhet liksom förslaget rörande arbets- och socialrättslig reglering. <br>
Bl.a. Ekonomistyrn<br>
262<br>
<br>
SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
tningsregler<br>
bilitering, då en <br>
my<br>
och poliser, som alla normalt har en <br>
arb<br>
Arbetsgivarverket var den remissinstans som främst behandlade <br>
den föreslagna författningsregleringen om internationell civil krishantering <br>
och som var mest kritisk till detta. Även om Arbetsgivarverket <br>
delade utredarens uppfattning att en förfat<br>
ing borde omfatta samtliga statliga (civila) myndigheter, menade <br>
verket att författningsregleringen borde begränsas till att gälla det <br>
socialrättsliga skyddet och inte omfatta övriga anställningsvillkor. <br>
Övriga anställningsvillkor lämpade sig enligt verket bäst för reglering <br>
mellan arbetsmarknadens parter.18 Arbetsgivarverket var vidare <br>
kritiskt bl.a. till förslaget till den del det avsåg reha<br>
ndighet kan komma att rekrytera personal specifikt för viss <br>
utlandstjänstgöring och då svårligen kan fullgöra rehabiliteringsinsatser <br>
sedan visstidsanställningen upphört. Enligt Arbetsgivarverket <br>
borde vidare en författningsreglering av det socialrättsliga <br>
skyddet ske skyndsamt och inte vara avhängig en utvärdering av <br>
motsvarande bestämmelser för Försvarsmaktens utlandsstyrka. <br>
Försvarsmakten tillstyrkte förslaget men framhöll beträffande <br>
förslaget till lag om civil krishantering bl.a. att det är tveksamt om <br>
man för domare, åklagare <br>
etsgivare, ska införa regler som ger det primära ansvaret för <br>
rehabilitering till en särskild statlig myndighet som organiserar den <br>
internationella verksamheten. <br>
Förslaget har, som nämnts, inte lett till någon lagstiftning. <br>
8.4.3 Veteransoldatutredningens betänkanden En svensk <br>
veteranpolitik, del 1 och 2 (SOU 2007:77 <br>
och 2008:91) <br>
Förslaget <br>
I Veteransoldatutredningens betänkanden En svensk veteranpolitik, <br>
del 1 och 2 (SOU 2007:77 och 2008:91), behandlas frågan hur en <br>
svensk veteranpolitik, dvs. hur ansvaret för personalen före, under <br>
och efter internationella militära insatser bör vara utformat. I <br>
slutbetänkandet lämnar utredningen ett antal förslag avseende omhändertagandet <br>
av veteransoldater och deras anhöriga. Andra förslag, <br>
av mer indirekt betydelse, tar sikte på Försvarsmaktens struktur <br>
och arbetssätt. <br>
18 Verket har vid hearingen i juni 2009 vidhållit sin inställning i denna del. <br>
263<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
drag innefattade att göra en allmän översyn av <br>
lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom försvarsmakten (LuF), <br>
. <br>
bes<br>
tureringen innebär bl.a. <br>
h Stödåtgärder <br>
Utredningens upp<br>
att analysera om lagen är ändamålsenligt utformad samt att eventuellt <br>
lämna förslag till nödvändig författningsreglering<br>
De olika förslagen till lagstiftningsåtgärder innebär att lagens <br>
tillämpningsområde ändras och att vissa grundläggande bestämmelser <br>
får ett delvis annat innehåll. Vidare föreslås att Försvarsmaktens <br>
utlandsstyrka avvecklas som en organisatorisk enhet. Myndighetens <br>
internationella verksamhet ska i stället betraktas som en <br>
naturlig del av den samlade försvarsverksamheten. <br>
Mot bakgrund av de författningsändringar som föreslås och <br>
behovet av att omstrukturera den nuvarande lagen är enligt Veteransoldatutredningen <br>
den mest lämpliga lagtekniska lösningen att <br>
införa en ny lag med bestämmelser för Försvarsmaktens personal <br>
vid internationella militära insatser och att LuF upphävs. Utredningen <br>
föreslår även att den nuvarande förordningen (1999:569) <br>
om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten upphävs och ersätts av en <br>
förordning med bestämmelser för Försvarsmaktens personal i internationella <br>
militära insatser. <br>
Lagförslaget innebär att vissa bestämmelser som finns i nuvarande <br>
LuF ska gälla för personalen också i framtiden, exempelvis <br>
tämmelserna om anställning, arbetstid, semester, arbetsmiljö <br>
och arbetsskador. Bestämmelserna förs över till den nya lagen med <br>
de ändringar som är påkallade till följd av att begreppet utlandsstyrkan <br>
avvecklas och att det i stället är verksamhetens art som <br>
anger lagens tillämpningsområde. Omstruk<br>
att bestämmelserna i LuF under rubriken Rehabilitering (6–10 §§) <br>
delas upp för att i den föreslagna lagen i stället införas under rubrikerna <br>
Särskilt uppföljningsansvar (6 och 7 §§) oc<br>
(8–12 §§). Lagförslaget innebär vidare att arbetsgivarens uppföljningsansvar <br>
förtydligas och lyfts fram från förordningen (1999:569) <br>
om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten (18 §) till den nya lagen <br>
(6 §). <br>
Förslaget till ny förordning motsvarar i stora delar nu gällande <br>
förordning med de ändringar som avskaffandet av utlandsstyrkan <br>
medför. En skillnad är dock att förslaget innehåller särskilda bestämmelser <br>
avseende Försvarsmaktens organisation för att kunna <br>
fullgöra ansvaret i fråga om stöd till anhöriga samt ansvaret för <br>
personal som tjänstgjort i internationella militära insatser (19 och <br>
20 §§). <br>
264<br>
<br>
SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
utvecklingen liksom en <br>
grundlig problemorientering. Försvarsmakten ansåg också att ett <br>
utredningen, däribland en <br>
förslag att ersätta nuvakan, <br>
eftersom upphävandet <br>
av författningarna innebär att man rycker undan grunden <br>
fs<br>
t <br>
f<br>
n övriga paragrafer är enligt Försvarsmakten <br>
sådana att de i nuvarande utformning inte kan läggas <br>
utlandstjänstgöring i kris- och konfliktområden. För statliga myndigRemissinstanserna <br>
Flertalet av de omkring 30 remissinstanserna som yttrade sig angående <br>
slutbetänkandet var positiva till förslaget i allmänhet. <br>
Försvarsmakten ställde sig i sitt remissyttrande positiv till ett <br>
förstärkt skydd för veteransoldaterna men riktade i övrigt stark <br>
kritik mot utredningens förslag. Enligt Försvarsmakten saknas i utredningen <br>
en beskrivning av den framtida <br>
stort antal frågeställningar inte berörs i <br>
konsekvensbeskrivning av utredningens<br>
rande författningar som gäller för utlandsstyr<br>
ör Polisens utlandsstyrka. I fråga om förslaget till lag med be<br>
tämmelser för Försvarsmaktens personal vid internationella mili<br>
ära insatser framförde Försvarsmakten att flertalet paragrafer i<br>
örslaget är direkt överflyttade från LuF och motsvarande förording <br>
utan ändringar. Förslagen i <br>
till grund för lagstiftning. Försvarsmakten pekade vidare på ett <br>
antal bestämmelser med sådana brister. <br>
Kammarrätten i Stockholm och Länsrätten i Skåne län framförde <br>
synpunkter på den närmare utformningen av lagbestämmelserna. <br>
Kritiken bestod främst i att lagförslaget enligt domstolarnas mening <br>
innehåller otydliga gränsdragningar och skälighetsbedömningar som <br>
kan innebära tillämpningssvårigheter. <br>
FBA betonade i sitt remissvar vikten av att även civil personal <br>
inkluderas i en samlad svensk veteranpolitik, såväl vad avser allmänt <br>
synsätt som lagstiftnings- och verksamhetsmässigt. <br>
Arbetsgivarverket framhöll i sitt remissyttrande att även civil <br>
personal ofta ingår i insatser där den utsätts för en riskbild liknande <br>
den som gäller för militär personal. Vad gäller förslaget till lag med <br>
bestämmelser för Försvarsmaktens personal vid internationella militära <br>
insatser betonade Arbetsgivarverket, liksom Kammarkollegiet i <br>
sitt remissyttrande, att de båda myndigheterna samverkar för att <br>
utveckla den s.k. URA-försäkringen genom bl.a. en kompletterande <br>
del anpassad till de förutsättningar som råder i kris- och konfliktområden. <br>
Enligt dessa myndigheters mening är övergripande frågor <br>
som försäkrings- och rehabiliteringsfrågor inte enbart av vikt för <br>
Försvarsmakten utan gäller alla myndigheter som är involverade i <br>
265<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
heter krävs ingen författningsreglering. Reglering bör i stället ske i <br>
kollektivavtal mellan de centrala avtalsslutande parterna på det <br>
statliga området.19 Kammarkollegiet påpekade även att alla statligt <br>
anställda som utlandsstationeras genom exempelvis kollektivavtalet <br>
URA har ett omfattande personskadeskydd vid olycksfall under <br>
hela utlandsstationeringen genom de försäkringar hos Kammarkollegiet <br>
som överenskommits i avtalet. <br>
8.5 Överväganden och förslag <br>
8.5.1 Behovet av en författningsreglering <br>
Överväganden och förslag: På samma sätt som beträffande anställda <br>
i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och Polisens utlandsstyrka <br>
bör anställningsförhållandena för statligt anställda i <br>
vissa internationella civila uppdrag författningsregleras och inte <br>
enbart bestämmas genom avtal. <br>
Som framhålls i utredningens direktiv har Sverige som målsättning <br>
att ta ett stort ansvar i bl.a. freds- och säkerhetsfrämjande insatser <br>
och att förstärka och bredda det civila inslaget i sådana insatser. <br>
Det finns därför anledning att anta att antalet personer som deltar i <br>
internationella civila krishanteringsinsatser, liksom i internationella <br>
civila uppdrag i övrigt, kommer att öka. <br>
Medan personer som är anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten <br>
eller som tillhör Polisens utlandsstyrka omfattas av de arbets och<br>
utande parterna på det <br>
sta<br>
tänkandet En svensk veteranpolitik (SOU 2008:91). Till stöd för <br>
socialrättsliga regler som finns i lagen (1999:568) om utlandsstyrkan <br>
inom försvarsmakten (LuF), saknas motsvarande författningsreglering <br>
beträffande annan personal som deltar i internationella <br>
uppdrag. Sådana frågor regleras i stället regelmässigt genom <br>
avtal (se avsnitt 8.3.4). <br>
Arbetsgivarverket har till utredningen framfört uppfattningen <br>
att någon författningsreglering inte bör ske. Reglering bör i stället <br>
ske i kollektivavtal mellan de centrala avtalssl<br>
tliga området. Denna uppfattning överensstämmer med vad verket <br>
framförde i remissyttranden avseende departementspromemorian <br>
Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) och be19 <br>
Se fotnot 18. <br>
266<br>
<br>
SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
sät<br>
liktområden. Därtill kommer att kollektivavtal kan <br>
ko<br>
fattningsreglering. Den reglering som därvid främst blir <br>
aktuell avser i huvudsak frågor om arbetsrättslig ställning och <br>
socialrättsliga villkor. I samband med att LuF infördes konstasådant <br>
som redan var <br>
reglerat i lag eller inskränker lags tillämplighet. Det ansågs därför att <br>
be <br>
b <br>
e<br>
le al <br>
därför författningsregleras framgent. <br>
denna uppfattning kan anföras att arbetsmarknadens parter är de <br>
som är mest lämpade att avgöra frågor rörande den egna verksamheten <br>
och de anställda. De centrala avtalsslutande parterna har <br>
också i förhandlingsprotokoll uttalat att de är överens om att fortta <br>
arbetet med att finna ändamålsenliga lösningar på försäkringsfrågorna <br>
i samband med utlandstjänstgöring. Reglering genom <br>
kollektivavtal, såsom URA, är en flexibel lösning som kan anpassas <br>
till respektive yrkesgrupp och form av internationellt uppdrag. <br>
Arbetsgivarverket och ett antal statliga myndigheter arbetar med <br>
att komplettera URA med speciella villkor avseende personal i snabba <br>
insatser. Vidare håller Arbetsgivarverket och Kammarkollegiet på <br>
att utveckla den i kollektivavtal reglerade URA-försäkringen med <br>
en kompletterande del anpassad till de förutsättningar som råder i <br>
kris- och konf<br>
mma till stånd snabbare än lagstiftning och att man med kollektivavtalslösningen <br>
därför kan undvika onödig tröghet i processen. <br>
Enligt utredningens mening kan emellertid vägande skäl anföras <br>
för en för<br>
terades att vissa bestämmelser delvis reglerar <br>
estämmelserna lämpligen borde ges i lagform.20 Kompletterand<br>
estämmelser som inte bedömdes kräva lagform samlades i stället i<br>
n förordning. Dessa skäl bör enligt utredningen alltjämt vara vägdande, <br>
och arbets- och socialrättsliga villkor för all civil person<br>
En annan anledning till att anställningsförhållandena för personer <br>
inom Försvarsmaktens respektive Polisens utlandsstyrka i stora <br>
delar har författningsreglerats och inte överlämnats till avtalsförhandlingar <br>
är att utlandsstyrkornas verksamhet grundas på svenska <br>
åtaganden och att Sverige därför bär ett särskilt ansvar för denna <br>
verksamhet.21 Denna utgångspunkt bör vara vägledande också för <br>
en författningsreglering avseende övrig civil personals medverkan i <br>
internationella civila krishanteringsinsatser. <br>
Därtill kommer att arbets- och socialrättsliga frågor i grundläggande <br>
delar rör viktiga rättighetsfrågor vilka inte bör överlämnas <br>
till reglering i avtal. Regleringen ställer särskilda krav på förutse20 <br>
SOU 1998:30, s. 160 och prop. 1998/99:68, s. 12 f. <br>
21 Jfr direktiven till översyn av reglerna för Försvarsmaktens fredsfrämjande verksamhet utomlands<br>
, dir. 1997:21. <br>
267<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
ra att gälla. Flertal<br>
nställda i vissa internationella <br>
up<br>
barhet för den enskilde som har ett berättigat krav på att få en klar <br>
och tydlig bild av vilka förutsättningar som gäller under utlandsuppdraget, <br>
inte minst vilka rättigheter och skyldigheter som följer <br>
med tjänstgöringen. En författningsreglering är därför att föredra. <br>
Det bör också påpekas att Veteransoldatutredningens förslag till <br>
lag med bestämmelser för Försvarsmaktens personal vid internationella <br>
militära insatser innebär att LuF ska upphö<br>
et av LuF:s bestämmelser tillämpas på den som tjänstgör i Polisens <br>
utlandsstyrka (1 a §). Det nya lagförslaget innehåller däremot inte <br>
någon regel som gör lagen tillämplig även på anställda inom Polisens <br>
utlandsstyrka. Detta innebär att Polisens utlandsstyrka skulle komma <br>
att sakna lagreglering för det fall Veteransoldatutredningens förslag <br>
genomförs, vilket i vart fall förutsätter någon form av övergångsbestämmelse<br>
. <br>
Mot bakgrund av vad som nu sagts finner utredningen alltså att <br>
det finns ett behov av en författningsreglering av arbets- och socialrättsliga <br>
frågor avseende statligt a<br>
pdrag. <br>
8.5.2 Formerna för författningsreglering <br>
Överväganden och förslag: En författningsreglering av anställningsförhållandena <br>
för statligt anställda i vissa internationella <br>
civila uppdrag bör ta sin utgångspunkt i motsvarande reglering <br>
för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser. <br>
En lagreglering för statligt anställdas medverkan i internationella <br>
civila uppdrag skulle kunna ske genom ändringar i lagen (1982:80) <br>
om offentlig anställning. För domares del skulle regleringen kunna <br>
ske i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Ett alternativ är att <br>
stifta särskilda lagar för varje yrkesgrupp eller inom varje verksamhet, <br>
t.ex. en särskild lag om domares eller domstolsanställdas <br>
deltagande i internationell civil krishantering. Ytterligare ett alternativ <br>
är en gemensam lag för hela rättsväsendet, dvs. för domare, <br>
åklagare, poliser, kriminalvårdstjänstemän och andra anställda inom <br>
rättsväsendet. <br>
Skäl föreligger dock inte att göra någon innehållsmässig skillnad <br>
i regleringen för olika verksamheter eller yrkesgrupper i förevarande <br>
hänseende. Personer som tjänstgör under likartade riskfyllda beting268<br>
<br>
SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
arbetar under likartade förhållanden utomlands<br>
. Vilka personalkategorier och uppdrag som bör omfattas av <br>
regleringen redogörs för i avsnitt 8.5.3 och 8.5.4. <br>
rhållande <br>
t skvärt att svensk militär och <br>
civil personal som tjänstgör i samma insats i stor utsträckning omf<br>
r <br>
f berörda. En ny författningsreglering <br>
av anställningsförhållanden för civil personal i <br>
elser, oavsett skillnader i yrkesmässig tillhörighet i Sverige, bör <br>
enligt utredningen ha samma arbets- och socialrättsliga skydd <br>
under utlandsuppdragen. Utredningen förordar därför som en principiell <br>
lösning en gemensam reglering för alla anställda vid civila <br>
statliga myndigheter som<br>
Detta synsätt gör sig till stora delar också gällande i fö<br>
ill militär personal. Det är således ön<br>
attas av likvärdiga anställningsförhållanden. Bortsett från en allmän <br>
ättviseaspekt innebär ett i stora delar enhetligt regelsystem också<br>
örutsebarhet och pedagogiska fördelar för de<br>
internationella uppdrag bör därför, med de skillnader som är påkallade <br>
av omständigheterna, lämpligen bygga på motsvarande lagstiftning <br>
avseende militär personal. <br>
En författningsreglering rörande civil personal skulle – såsom <br>
föreslogs i departementspromemorian Domare och åklagare i internationella <br>
insatser (Ds 2002:1) – därför kunna ta sin utgångspunkt i <br>
den nuvarande lagstiftningen rörande personal i internationella <br>
militära insatser, dvs. i LuF. Som framgått ovan har emellertid <br>
Veteransoldatutredningen i betänkandet En svensk veteranpolitik <br>
(SOU 2008:91) föreslagit att denna lag ska upphävas och ersättas <br>
av lagen om Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser <br>
(se avsnitt 8.4.3). <br>
Förslaget härom lämnades i oktober 2008 och har i huvudsak <br>
mottagits väl, även om bl.a. Försvarsmakten i sitt remissyttrande <br>
riktat kritik mot delar av förslaget (se avsnitt 8.4.3.) Under hand <br>
har från Regeringskansliet inhämtats att det finns anledning att <br>
utgå från att lagförslaget kommer att ligga till grund för den fortsatta <br>
beredningen. <br>
Mot bakgrund av vad som nu sagts har utredningen ansett det <br>
mest ändamålsenligt, att utgångspunkten för en ny författningsreglering <br>
om anställningsförhållanden för civil personal vid internationella <br>
uppdrag bör vara Veteransoldatutredningens förslag till <br>
författningsreglering för Försvarsmaktens personal i internationella<br>
militära insatser. Hänsyn måste dock givetvis tas till de skillnader <br>
som är betingade av olikheter i verksamhetens karaktär. <br>
Med hänsyn emellertid till de stora likheter som föreligger <br>
mellan Veteransoldatutredningens förslag till lag avseende militär <br>
269<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
mening anledning <br>
att<br>
personal och det förslag till lag avseende civil personal som utredningen <br>
här lämnar, finns det enligt utredningens <br>
i det fortsatta lagstiftningsarbetet också överväga möjligheten <br>
till en gemensam författningsreglering för såväl militär som civil <br>
personal i utlandstjänst. <br>
8.5.3 Personalkategorier som primärt bör omfattas <br>
av författningsregleringen <br>
Överväganden och förslag: Den nya författningsregleringen <br>
bör omfatta all personal som sänds ut av rättsväsendet för arbete <br>
i internationella civila krishanteringsinsatser. <br>
I utredningens uppdrag ingår att överväga behovet av och – för det <br>
fall det anses nödvändigt – lämna förslag på författningsreglering av <br>
utlandstjänstgöringen för rättsväsendets personal innefattande bl.a. <br>
arbets- och socialrättsliga frågor. <br>
Begreppet rättsväsende omfattar i första hand domstolsväsende, <br>
åklagarväsende, polis och kriminalvård. Även Brottsförebyggande <br>
rådets och Brottsoffermyndighetens verksamhet kan hänföras till <br>
detta begrepp. Avgränsningen är dock inte självklar. Man kan således <br>
tänka sig att personer som i Sverige är verksamma som <br>
exempelvis domare eller åklagare inte direkt verkar i sina respektive <br>
yrkesroller i det internationella uppdraget, utan t.ex. arbetar med <br>
allmän uppbyggnad av förvaltningsstrukturer. Det är också tveksamt <br>
om exempelvis rådgivare inom det vidsträckta området <br>
mänskliga rättigheter omfattas av begreppet. Det förekommer också <br>
att personer som är eller har varit verksamma inom rättsväsendet <br>
deltar i internationella uppdrag utsända av någon annan myndighet, <br>
exempelvis Folke Bernadotteakademin (FBA) eller Sida. För att <br>
undvika oklarheter i detta avseende bör en författningsreglering <br>
avseende personal från rättsområdet knytas till anställning vid någon <br>
av rättsväsendets delar och således inte till den funktion eller de <br>
arbetsuppgifter som personen innehar utomlands. <br>
Frågor rörande vilken myndighet som är att anse som anställningsmyndighet <br>
behandlas närmare i avsnitt 7.3.10. <br>
Lagens tillämpningsområde bör vidare begränsas utifrån verksamhetens <br>
natur. Begreppet internationella uppdrag kan i sammanhanget <br>
omfatta såväl civila krishanteringsinsatser och utvecklings270<br>
<br>
SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
tande och mångfasetterat begrepp. Området är <br>
des<br>
det gäller tidsfak<br>
tillfälliga åtgärder. Medan personal <br>
i civila krishanteringsinsatser i normalfallet är stationerad <br>
utomlands i längre perioder, bedrivs emellertid utvecklingssamarbetet <br>
vanligen under kortare vistelser i mottagarlandet. Vidare <br>
genomförs utvecklingssamarbete – typiskt sett – i miljöer där det <br>
säkerhetspolitiska läget inte är inne i akuta skeden utan i faser av <br>
samarbete som övriga internationella uppdrag, däribland arbete vid <br>
de internationella tribunalerna och domstolarna. <br>
Internationella civila krishanteringsinsatser betecknas ibland som <br>
freds- och säkerhetsfrämjande insatser och är vanligen beslutade av <br>
FN, OSSE eller EU. I Sverige är det regeringen som fattar beslut <br>
om deltagande i internationella civila krishanteringsinsatser. Regeringen <br>
beslutar också om det anslag som står till förfogande för <br>
deltagandet. Personalens medverkan sker inte sällan under riskfyllda <br>
betingelser. Vanligen rör det sig om längre tjänstgöring utomlands<br>
. Mot bakgrund härav är det lämpligt att personer som deltar i <br>
civila krishanteringsinsatser, vilket också konstaterades i departementspromemorian <br>
Domare och åklagare i internationella insatser <br>
(Ds 2002:1), omfattas av regleringen. <br>
Som framgått är emellertid begreppet internationell civil krishantering <br>
ett omfat<br>
sutom dynamiskt och det är mycket svårt att förutsäga i vilken <br>
riktning verksamheten kommer att förändras. Det är också av betydelse <br>
hur den militära krishanteringen utvecklas.22 För närvarande <br>
är i synnerhet EU:s krishanteringsberedskap under kraftig förändring. <br>
Mot denna bakgrund är det varken ändamålsenligt eller möjligt <br>
att nationellt definiera begreppet på ett uttömmande sätt i <br>
lagtexten. Det bör dock klargöras att med internationell civil krishantering <br>
avses ett icke-militärt internationellt uppdrag, vari Sverige <br>
tar del. <br>
Deltagande i internationellt utvecklingssamarbete beslutas och <br>
finansieras i regel av respektive myndighet. Utvecklingssamarbete <br>
skiljer sig också från civila krishanteringsinsatser när <br>
torn. Civilpersonals deltagande i krishantering kan beroende på <br>
situationen pågå i flera år. Jämfört med utvecklingssamarbetets <br>
långsiktighet är det ändå fråga om<br>
22 Syftet med den svenska internationella militära verksamheten är enligt 1 § tredje stycket <br>
lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten att avvärja risk för en väpnad <br>
konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd<br>
, eller skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i <br>
samband med en väpnad konflikt. Bestämmelsen återfinns i 1 § andra stycket i Veteransoldatutredningens <br>
förslag till lag med bestämmelser för Försvarsmaktens personal vid internationella <br>
militära insatser. <br>
271<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
gssamarbete är därför ofta inte <br>
i lika stor utsträckning som civila krishanteringsinsatser bundet till <br>
d <br>
in <br>
s er sig <br>
utvecklingssamarbete i många avseenden från civila krishanteringsuppbyggnad. <br>
Deltagandet i utvecklin<br>
en konflikt eller det konflikthot som ligger i bakgrunden. Detta<br>
nebär att arbetsförhållandena i normalfallet inte är lika riskfyllda<br>
om under civila krishanteringsinsatser. Sammantaget skilj<br>
insatser och bör därför inte omfattas av författningsregleringen. <br>
Reglering bör för denna grupp i stället även fortsättningsvis ske <br>
genom kollektivavtal. Utredningens förslag motsvarar i detta avseende <br>
det förslag som lämnades i departementspromemorian <br>
Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) samt den <br>
finska regleringen på området. Den finska lagstiftningen undantar <br>
uttryckligen utvecklingssamarbete från tillämpningsområdet (se 2 § <br>
andra stycket lagen om civilpersonals deltagande i krishantering <br>
30.12.2004/1287). <br>
När det gäller övriga internationella uppdrag kan särskilt nämnas <br>
arbete i internationella tribunaler och domstolar. Vid sådant arbete <br>
är personalen vanligen anställd direkt av den som står bakom <br>
tribunalen eller domstolen i fråga, exempelvis FN. Då en lag rörande <br>
civil personal bör begränsas till personer anställda av svenska myndigheter <br>
– i första hand rättsväsendet – faller personal vid sådana <br>
tribunaler utanför lagens tillämpningsområde redan av denna anledning. <br>
I enstaka fall kan det dock förekomma att svensk personal vid <br>
internationellt sammansatta domstolar sänds ut på uppdrag av exempelvis <br>
Sida. Av samma skäl som anförts beträffande deltagare i <br>
utvecklingssamarbete bör enligt utredningens mening inte heller <br>
sådan personal omfattas av författningsregleringen. <br>
Utredningen föreslår alltså att författningsregleringen ska omfatta <br>
personal inom rättsväsendet som tjänstgör inom ramen för en internationell <br>
civil krishanteringsinsats. <br>
272<br>
<br>
SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
8.5.4 Andra personalkategorier <br>
Överväganden och förslag: En författningsreglering bör vara <br>
tillämplig även på övrig civil personal som sänds ut av statliga <br>
myndigheter i internationella civila krishanteringsinsatser. <br>
I utredningens uppdrag ingår att överväga om en eventuell författningsreglering <br>
kan vara tillämplig på civil personal utöver dem som <br>
är anställda inom rättsväsendet. <br>
Det kan undantagsvis förekomma att statligt anställda jurister <br>
verksamma inom skilda områden inte är anställda inom någon av <br>
rättsväsendets delar men likväl bör och kan komma ifråga för internationella <br>
uppdrag på rättsområdet. För att undvika behov av särreglering <br>
för dessa fall eller risk för att vissa personkategorier inte <br>
omfattas av det avsedda arbets- eller socialrättsliga skyddet, bör <br>
någon hänvisning i lag redan av denna anledning inte göras till rättsväsendet <br>
utan lagen omfatta all statlig personal, oavsett yrkesbakgrund<br>
, utanför Försvarsmakten. Någon anledning att utsträcka lagens <br>
tillämpningsområde härutöver, exempelvis till privat- eller kommunalanställda, <br>
finns dock inte. <br>
Som framhållits ovan bör personer som tjänstgör under likartade <br>
riskfyllda betingelser ha samma arbets- och socialrättsliga <br>
skydd. Utöver rättviseaspekter kan, som framgått, pedagogiska skäl <br>
anföras för att en författningsreglering av anställningsförhållandena <br>
för statligt anställda i internationella civila uppdrag bör vara enhetligt <br>
utformad. Regleringen bör således omfatta alla civila personalkategorier <br>
och inte vara begränsad till dem som är anställda <br>
inom rättsväsendet. Detta innebär att även personal som sänds ut <br>
av exempelvis FBA och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap <br>
(MBS) för att delta i civila krishanteringsinsatser bör omfattas. <br>
Civil krishantering bör i detta sammanhang åtskiljas från humanitära <br>
biståndsinsatser, även om gränsdragningen innebär vissa svårigheter.23 <br>
Till humanitärt bistånd kan hänföras bl.a. det internationella <br>
arbete som Sidas personal bedriver (se avsnitt 4.3). Ett av de <br>
gemensamma målen för krishanteringen och det humanitära biståndet <br>
23 Humanitärt bistånd definieras bl.a. i rådets förordning (EG) nr 1257/96 om humanitärt <br>
bistånd som icke-diskriminerande biståndsinsatser, hjälp- och skyddsinsatser till förmån för <br>
befolkningsgrupper i tredje länder, särskilt de mest utsatta befolkningsgrupperna och i första <br>
hand befolkningen i utvecklingsländer, offer för naturkatastrofer, händelser med mänskligt <br>
ursprung såsom krig och konflikter eller extraordinära situationer och omständigheter jämförbara <br>
med naturkatastrofer eller katastrofer orsakade av människan. <br>
273<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
ånd är dock direkt nödhjälp, där den <br>
utr<br>
het. Det är oundvikligt att civil krishantering <br>
och<br>
a krishanteringsinsatser <br>
bör omfattas av en gemensam författningsreglering. <br>
Utredningen, som noterar att vad som betecknas som militär verki <br>
utredningsuppdraget, lämnar följaktligen inget <br>
förslag i denna del utan nöjer sig med detta påpekande. <br>
e <br>
oe <br>
S pet civil krishantering enligt <br>
verkets uppfattning inte omfattar all internationell verksamhet som <br>
tillämpningsområde på det sätt som görs i den finska lagstiftningen. <br>
En hänvisning bör dock göras till de särskilda bestämär <br>
att rädda och skydda människoliv under och efter katastrofsituationer. <br>
Humanitärt bist<br>
ikes- och säkerhetspolitiska prövningen inte är lika betydelsefull. <br>
Civil personal som deltar i krishantering utför delvis humanitärt <br>
arbete, men målet för krishanteringsverksamheten är aldrig enbart <br>
humanitärt. <br>
Krishantering i samband med konfliktsituationer är en helhet <br>
som omfattar olika både civila och militära funktioner. Ofta är de <br>
samtidiga och beroende av varandra, även om det är fråga om olika <br>
organisatörers verksam<br>
annan verksamhet i samband med krissituationer, också av <br>
militärt slag, delvis överlappar varandra. Vid bestämmandet av den <br>
framtida lagens tillämpningsområde finns det anledning att överväga <br>
om också insatser som inte betecknas som civil<br>
samhet inte ingår<br>
I sitt remissyttrande över departementspromemorian Domar<br>
ch åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) påtalade dåvarand<br>
tatens räddningsverk att begrep<br>
myndigheten bedriver. I dag är det MSB som bedriver motsvarande <br>
internationella arbete. Myndighetens internationella insatser består <br>
dels av civila krishanteringsinsatser, dels olika former av humanitära <br>
insatser, kapacitetsutvecklingsinsatser och humanitära minröjningsinsatser. <br>
Medan de civila krishanteringsinsatserna är beslutade <br>
och särskilt finansierade av regeringen, är övriga internationella <br>
insatser beslutade av myndigheten efter kontakter med Regeringskansliet <br>
och bekostade av myndighetens medel. Med hänsyn dels <br>
till att myndighetens deltagande i civila krishanteringsinsatser därmed <br>
skiljer sig från övriga internationella insatser, dels till den stora <br>
variation som finns i fråga om myndighetens övriga internationella <br>
insatser, är det enligt utredningens mening lämpligt att endast myndighetens <br>
civila krishanteringsinsatser omfattas av lagens tillämpningsområde<br>
. <br>
Det torde inte finnas något behov av att i lagtexten uttryckligen <br>
undanta de internationella uppdrag som inte omfattas av lagens <br>
274<br>
<br>
SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. <br>
itär insats. <br>
Det bör påpekas att det är krishanteringsinsatsens inriktning – på <br>
militär eller civil verksamhet – som avgör vilken särlagstiftning som <br>
ör denna fråga saknar det däremot <br>
betydelse om personalen är civil eller militär. Civil personal som är <br>
ata <br>
la -<br>
n<br>
äa <br>
krishanteringsinsatser. En sådan lag kan lämpligen benämnas lag <br>
om personal i internationella civila krishanteringsinsatser. <br>
melser som finns för anställda i Försvarsmakten som tjänstgör i en <br>
internationell mil<br>
dess personal ska omfattas av. F<br>
nställd av Försvarsmakten och som tjänstgör i internationella mili<br>
ära insatser kan således komma att omfattas av den föreslagn<br>
gen med bestämmelser för Försvarsmaktens personal i internatio<br>
ella militära insatser <br>
Det sagda innebär att en författningsreglering kan vara tillämplig<br>
ven på övrig personal som sänds ut av statliga myndigheter i civil<br>
8.5.5 Övrigt <br>
Överväganden och förslag: Även med föreslagen författningsreglering <br>
kvarstår ett behov av vissa kollektiv- och försäkringsavtalslösningar <br>
på området. <br>
Även med en föreslagen författningsreglering kvarstår dock ett <br>
behov av kollektiv- och försäkringsavtalslösningar på området. Det <br>
gäller såväl behovet av mer detaljerade villkor som frågor som lämnats <br>
utanför författningsregleringen, exempelvis avseende statens skadeståndsansvar <br>
för skador vållade av utsänd personal. <br>
Brottsoffermyndigheten har uppmärksammat utredningen på den <br>
osäkerhet som för närvarande råder i fråga om rätt till brottsskadeersättning <br>
när utsänd personal utsätts för brott utomlands, främst <br>
nä<br>
säkring. Utredningen delar denna uppfattning. <br>
Utredningen har vidare uppmärksammats på vikten av enhetliga <br>
regler i fråga om beskattning av traktamenten inom EU-missioner. <br>
Utredningen utgår från att svenskar, genom exempelvis Skatteverkets <br>
tillämpning av bestämmelserna, inte särbehandlas negativt i <br>
r det gäller rätten till ersättning för kränkning.24 Myndigheten <br>
har därvid framhållit behovet av att frågan löses genom arbetsgivarens <br>
för<br>
24 Jfr Brottsoffermyndighetens beslut den 1 november 1999, diarienr 02817/1998, samt den <br>
20 april 2009, diarienr 10400/2008 och 11344/2008. <br>
275<br>
<br>
Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 <br>
276 <br>
detta hänseende, då en sådan tolkning vore mycket olycklig ur rekryteringssynvinkel. <br>
8.5.6 Ikraftträdande m.m. <br>
Förslag: Lagens ikraftträdande bör samordnas med Veteransoldatutredningens <br>
motsvarande lagförslag. De föreslagna bestämmelserna <br>
bör gälla från lagens ikraftträdande. Dock bör det uppföljnings- <br>
och stödsystem som anställningsmyndigheterna <br>
tillämpar på dem som tidigare varit utsända och dem som är <br>
utsända vid tiden för lagens ikraftträdande i huvudsak vara enhetligt. <br>
Lagens ikraftträdande bör samordnas med Veteransoldatutredningens <br>
motsvarande lagförslag (se avsnitt 8.4.3). <br>
De föreslagna bestämmelserna bör gälla från lagens ikraftträdande. <br>
Dock bör det uppföljnings- och stödsystem som anställningsmyndigheterna <br>
tillämpar på dem som tidigare varit utsända och <br>
dem som är utsända vid tiden för lagens ikraftträdande vara enhetligt. <br>
De nya bestämmelserna bör därför tillämpas även på tidigare <br>
utsänd personal som skadats efter utgången av år 1999, dvs. den <br>
tidpunkt då Polisens utlandsstyrka inrättades. Utredningen har vid <br>
valet av denna tidpunkt hämtat viss ledning av Veteransoldatutredningens <br>
förslag i denna del. Bestämmelserna i 16 § bör dock <br>
tillämpas från lagens ikraftträdande. Ersättning för kostnader enligt <br>
17 § andra stycket, som uppstått av annan anledning än den <br>
närståendes dödsfall eller sjukdom som medfört sjukhusvård, bör <br>
lämnas endast om kostnaderna uppkommit efter lagens ikraftträdande. <br>
Övergångsbestämmelsen innebär en viss retroaktivitet, så till <br>
vida att även viss redan hemkommen personal kommer att behöva <br>
följas upp.<br>
9 Straffrättslig jurisdiktion <br>
9.1 Inledning <br>
I samband med att FN eller EU fattar beslut om en mission beslutas <br>
också om mandatet för insatsen där uppgifter och befogenheter <br>
fastslås. Mellan ansvarig organisation och mottagarlandet ingås <br>
vanligen en särskild överenskommelse, i engelsk akronym en <br>
s.k. SOMA (Status of Mission Agreement). Avtalet undantar regelmässigt <br>
brott som begåtts av utsända personer från mottagarlandets <br>
straffrättsliga jurisdiktion. Detta bygger på förutsättningen att <br>
någon annan stat har straffrättslig jurisdiktion över de brott som de <br>
utsända personerna kan begå. Bestämmelser om svensk straffrättslig <br>
jurisdiktion finns framför allt i 2 kap. brottsbalken. Svensk domstol <br>
har en vidsträckt behörighet att döma över brott som begåtts <br>
utomlands. Behörigheten förutsätter dock som huvudregel att <br>
gärningen också är straffbar på gärningsorten, s.k. dubbel straffbarhet <br>
(2 kap. 2 § andra stycket brottsbalken). Om brott har begåtts <br>
vid tjänstgöring av någon som är anställd i utlandsstyrkan <br>
inom Försvarsmakten eller tillhör Polisens utlandsstyrka har svensk <br>
domstol behörighet utan att kravet på dubbel straffbarhet behöver <br>
vara uppfyllt (2 kap. 3 § 3 brottsbalken). Någon motsvarande bestämmelse <br>
för rättsväsendets personal som deltar i internationell <br>
civil krishantering finns inte. I dessa fall krävs därför som huvudregel <br>
att kravet på dubbel straffbarhet är uppfyllt för att svensk <br>
straffrättslig jurisdiktion ska föreligga. Det finns således en risk att <br>
brott som begåtts i tjänsten av personal från rättsväsendet som deltar <br>
i internationell civil krishantering inte kan lagföras i Sverige. FN <br>
har flera gånger påpekat detta och uppmanat Sverige och andra <br>
bidragande stater att vidta åtgärder. I sammanhanget bör uppmärksammas <br>
att problemet är generellt för all civil personal som sänds <br>
ut på internationella uppdrag och inte bara avseende personal från <br>
rättsväsendets myndigheter. <br>
277<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
I följande avsnitt beskrivs den folkrättsliga bakgrunden (avsnitt <br>
9.2), nuvarande svenska regler (avsnitt 9.3) och tidigare utredningar <br>
på området (avsnitt 9.4). I avsnitt 9.5 redovisas utredningens <br>
överväganden och förslag. <br>
9.2 Den folkrättsliga bakgrunden <br>
9.2.1 Allmänt <br>
I folkrättsliga sammanhang kan termen jurisdiktion omfatta olika <br>
aspekter av myndighetsutövning. Ofta görs en indelning i legislativ <br>
jurisdiktion (lagstiftningsmakten), judiciell jurisdiktion (rättskipning <br>
genom domstolar samt beslut av administrativa myndigheter) och <br>
exekutiv jurisdiktion (verkställighet).1 Medan exekutiv jurisdiktion <br>
i princip alltid är territoriellt begränsad, föreligger vid legislativ och <br>
judiciell jurisdiktion en viss rätt till extraterritoriell tillämpning. I <br>
vissa länder – såsom inom anglosaxisk rättstradition (common law) – <br>
sammanfaller i princip den legislativa och judiciella jurisdiktionen. <br>
Det innebär att det vid brott inom nationell rätt också föreligger <br>
domsrätt och tvärtom. I andra länder – däribland Sverige – är däremot <br>
det materiella brottsbegreppet i princip vidare än domsrätten eller <br>
den judiciella jurisdiktionen. Nedan kommer frågor kring domsrätt <br>
och avgränsningen av nationell domstols behörighet att döma över <br>
gärningar som utgör brott enligt den nationella lagen att behandlas. <br>
Begreppet jurisdiktion kommer därför att användas i denna betydelse. <br>
En svensk domstol ska, om den är behörig, alltid tillämpa svensk <br>
straffrätt. Innehållet i utländsk rätt måste emellertid beaktas exempelvis <br>
vid tillämpning av regler om dubbel straffbarhet. Utländsk <br>
rätt kan också vägas in vid prövning av s.k. åtalsförordnande. <br>
Jurisdiktionsfrågor har intimt samband med frågor om immunitet, <br>
eftersom immunitet för utomlands begångna handlingar ofta grundar <br>
sig på ett åtagande för den sändande staten att samtidigt upprätthålla <br>
full jurisdiktion över de utsända. Utformningen av domsrättsreglerna <br>
måste också ske med beaktande av de bestämmelser som <br>
staterna tillämpar för utlämning. Enligt principen aut dedere, aut <br>
judicare ska en stat, inom vars område en person misstänkt för <br>
brott i en annan stat befinner sig, vid begäran antingen utlämna den <br>
misstänkte eller själv inleda lagföring. Det innebär att omfattande <br>
utlämningsregler tillåter begränsade domsrättsregler och vice versa. <br>
1 Se t.ex. Eek, Bring, Hjerner, Folkrätten, 4:e uppl. s. 405. <br>
278<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
9.2.2 Jurisdiktionsprinciper <br>
Nationell domsrätt förutsätter i princip att den konkreta gärningen <br>
har någon form av anknytning till domstolsstaten. De anknytningsgrunder <br>
som folkrättsligt anses ge en nation domsrätt brukar sammanfattas <br>
i ett antal principer.2 <br>
Den grundläggande territorialitetsprincipen innebär att en stat <br>
har jurisdiktion över brott begångna på det egna territoriet. Anknytningen <br>
till staten utgörs således av gärningsorten. Principen <br>
anses gälla oinskränkt även om den kan begränsas genom främst <br>
regler om immunitet. <br>
Enligt flaggstatsprincipen har en stat dessutom domsrätt över <br>
brott som har begåtts på fartyg eller luftfartyg som är registrerade i <br>
den staten. Anknytningen till staten grundar sig alltså på registreringen. <br>
Principen härrör ursprungligen från tanken att ett fartyg <br>
är ett ”flytande territorium” och ansågs tidigare i viss mån vara <br>
ett specialfall av territorialitetsprincipen. <br>
Den s.k. aktiva personalitetsprincipen tillerkänner även en stat <br>
jurisdiktion över brott begångna av dess egna medborgare, oavsett <br>
var de begås. Vanligen omfattas även brott som har begåtts av <br>
personer med enbart hemvist i staten. Enligt denna princip har således <br>
brottet anknytning till staten genom gärningsmannen. Vissa <br>
stater – däribland Sverige – utlämnar aldrig eller sällan sina egna <br>
medborgare men tillerkänner i gengäld sina domstolar i det närmaste <br>
total domsrätt över brott som dess medborgare eller personer <br>
med hemvist i staten har begått utomlands. <br>
2 I de flesta internationella konventioner som reglerar jurisdiktionsfrågor finns inledningsvis <br>
en bestämmelse om skyldighet att etablera domsrätt i överensstämmelse med folkrättsliga <br>
anknytningsprinciper. Normalt föreskrivs en skyldighet för de fördragsslutande staterna att <br>
se till att de kan utöva domsrätt över brott som omfattas av överenskommelsen och som begås <br>
på det egna territoriet (territorialitetsprincipen). Skyldigheten omfattar vanligen även brott <br>
begångna på egna fartyg eller luftfartyg (flaggprincipen). Ofta innehåller konventionerna <br>
därutöver även uttryckliga förpliktelser att kunna utöva domsrätt även över brott begångna <br>
av statens medborgare utanför dess territorium (den s.k. aktiva personalitetsprincipen). Så är <br>
t.ex. fallet enligt FN:s narkotikakonvention och de inom EU ingångna avtalen om ekonomiska <br>
brott och annan organiserad brottslighet, bl.a. EU:s bedrägerikonvention. I många <br>
överenskommelser, bl.a. den europeiska konventionen om bekämpande av terrorism, finns <br>
härutöver en skyldighet att säkerställa domsrätt över brott i de fall den misstänkte befinner <br>
sig på statens territorium och staten inte utelämnar denne till någon som har jurisdiktion på <br>
annan grund (principen om ställföreträdande straffrättskipning). Enligt Romstadgan åligger det <br>
varje stat att döma över de mest allvarliga brotten som angår hela det internationella samfundet <br>
(universalitetsprincipen). Universalitetsprincipen återfinns också i bl.a. Genèvekonventionerna <br>
och folkmordskonventionen. Denna jurisdiktionsrätt torde dock följa redan av <br>
allmän folkrätt, dvs. <br>
<br>
jus cogens. Vid sidan av förpliktelser som ålägger jurisdiktion finns det i <br>
konventioner ofta stadganden om tillåten jurisdiktion. Sådan reglering avser ofta en rätt för <br>
staten att lagföra brott mot statens egna eller till staten knutna personers intressen (statsskyddsprincipen <br>
och den s.k. passiva personalitetsprincipen). <br>
279<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
När domsrätten utövas med stöd av den s.k. passiva personalitetsprincipen <br>
grundar sig denna på att brottet riktar sig mot ett <br>
enskilt intresse i den aktuella staten. I dessa fall är det därmed <br>
brottsoffret eller angreppsobjektet som utgör anknytningen till <br>
staten. Ett land som tillämpar denna princip kan således utöva <br>
domsrätt när en person som har anknytning till staten genom exempelvis <br>
medborgarskap har utsatts för ett brott utomlands. <br>
Statsskyddsprincipen ger vidare en stat jurisdiktion över brott <br>
riktade mot staten själv eller annat offentligt intresse i staten. <br>
Anknytningspunkten är därmed staten själv. Principen anses numera <br>
vara allmänt accepterad, åtminstone beträffande allvarliga brott <br>
riktade mot statens egen säkerhet. Dess förenlighet med folkrätten <br>
har emellertid ifrågasatts, och det kan anföras skäl för att den ska <br>
användas restriktivt. Ett sådant skäl är att det vid tillämpning av <br>
denna princip inte kan uppställas något krav på dubbel straffbarhet, <br>
då brott riktade mot en viss stats inre säkerhet vanligen inte utgör <br>
brott i andra stater. Principen inkräktar därmed på andra staters <br>
suveränitet över det egna territoriet. Avsteg från kravet på dubbel <br>
straffbarhet kan också drabba den enskilde, som kan komma att <br>
dömas för en gärning som inte är kriminaliserad på gärningsorten. <br>
Gärningsmannen kan helt sakna anknytning till domstolsstaten och <br>
kan vara omedveten om att gärningen där utgör ett brott. Dessutom <br>
riskerar gärningsmannen att dömas för samma gärning mer <br>
än en gång, eftersom utländska domar vanligen inte hindrar ny <br>
lagföring för samma gärning (jfr förbudet mot ne bis in idem nedan) <br>
i fall då den kränkta staten utövar domsrätt med stöd av statsskyddsprincipen.3 <br>
Vilka brottstyper som kan omfattas av principen <br>
är omtvistat. Den brukar tillämpas åtminstone vid brott som hotar <br>
landets militära och politiska säkerhet. Vanligen anses även brott <br>
såsom penningförfalskning, människosmuggling och allvarligare fall <br>
av narkotikasmuggling omfattas av principen. Också brott begångna <br>
mot och av statstjänstemän brukar anses motivera jurisdiktion på <br>
denna grund.4 <br>
Tillämpning av universalitetsprincipen innebär att domsrätten <br>
grundar sig på brottets karaktär oberoende av vem som har begått <br>
detta och var detta har skett. Principen bygger på tanken att vissa <br>
brott (bl.a. folkmord) är sådana att det ligger i hela världssam3 <br>
Se Cameron, The Protective Principle of International Criminal Jurisdiction, 1994, s. 32 ff. <br>
4 Se Jareborg, Allmän kriminalrätt, s. 247, samt Cameron i NTfK 1993, s. 229. <br>
280<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
fundets intresse att de lagförs. Detta intresse gör att de anses ha <br>
anknytning till varje stat.5 <br>
Principen om ställföreträdande straffrättskipning innebär att jurisdiktionen <br>
inte utövas i domstatens omedelbara intresse. Utövandet <br>
sker i stället i ett annat lands intresse såsom ett led i det internationella <br>
samarbetet mot brott. Anknytningen till domstaten är <br>
därmed inte självständig utan härledd från en traktatförpliktelse <br>
eller en begäran från annan stat i vilken brottet är begånget eller en <br>
stat som grundar jurisdiktion över brottet på någon anknytningsprincip. <br>
9.2.3 Dubbel straffbarhet <br>
Enligt svenska straffrättsliga jurisdiktionsregler är huvudregeln att <br>
svensk domstol inte är behörig att döma över brott som har begåtts <br>
utanför Sverige, om gärningen är fri från ansvar enligt lagen på <br>
gärningsorten, se 2 kap. 2 § andra stycket brottsbalken. Regeln <br>
tillkom år 1972 i anledning av Sveriges tillträde till 1970 års Europeiska <br>
konventionen om brottmålsdoms internationella rättsverkningar<br>
, den s.k. brottmålskonventionen. I denna finns regler som <br>
bygger på principen ne bis in idem (”inte två gånger i samma sak”), <br>
dvs. regler som anger i vilken utsträckning en stat ska vara förhindrad <br>
att lagföra en person för en gärning som varit föremål för <br>
rättslig prövning i en annan konventionsstat. En frikännande dom <br>
ska i princip accepteras även om den misstänkte har blivit frikänd <br>
därför att gärningen inte var straffbar enligt det dömande landets <br>
lag. I konsekvens härmed ansågs det orimligt att en person i en <br>
sådan situation skulle kunna åtalas i Sverige endast av det skäl att <br>
gärningen ännu inte hade prövats materiellt i utlandet. <br>
Den ordning som gällde före reformen byggde på tanken att <br>
svenska medborgare borde lyda under svensk lag även när de befann <br>
sig utomlands. Denna uppfattning motiverades av ”socialetiska” <br>
skäl men även av rent praktiska överväganden, eftersom det var <br>
besvärligt för domstolen att skaffa sig kunskap om innehållet i <br>
främmande rätt.6 <br>
Som skäl för att kravet på dubbel straffbarhet ska upprätthållas <br>
kan anföras att ett sådant överensstämmer med den folkrättsliga <br>
5 Många stater – däribland Belgien – tillämpar vid folkmord och andra allvarliga brott en vittomfattande <br>
jurisdiktion. Universalitetsprincipen kommer till uttryck även i svensk rätt, se <br>
2 kap. 3 § 6 brottsbalken. <br>
6 SOU 2002:98, s. 103. <br>
281<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
non-interventionsprincipen, dvs. att stater inte ska lägga sig i varandras <br>
angelägenheter. Principen ter sig också viktig ur den enskildes <br>
perspektiv, eftersom den innebär rättssäkerhet och respekt för <br>
individens frihet att kunna nyttja de friheter som ges i det land han <br>
eller hon befinner sig. Det kan också ifrågasättas om det står i <br>
överensstämmelse med den allmänt accepterade straffrättsliga legalitetsprincipen <br>
att bestraffa en gärning som är straffri enligt den lag <br>
som gäller där gärningen begicks. <br>
9.2.4 Immunitet <br>
Begreppet immunitet brukar definieras som ”oåtkomlighet för maktutövning” <br>
och innebär ett undantag från den suveränitet som varje <br>
stat annars har över sitt eget territorium. En annan definition är <br>
”exterritorialitet”, en term som tydliggör betydelsen att ett rättssubjekt <br>
behandlas som om det befann sig utanför den statens <br>
territorium där det faktiskt uppehåller sig. Straffrättslig immunitet <br>
innebär att domstol inte är behörig att pröva frågor om straffrättsligt <br>
ansvar. Regler om immunitet återfinns i allmän folkrätt <br>
och i traktaträtten. <br>
Medan immunitet för stater, statsöverhuvuden, diplomater och <br>
konsuler härrör från det traditionella suveränitetstänkandet7, har <br>
immunitet för internationella organisationer utvecklats utifrån det <br>
nödvändiga i att dessa kan fungera (på engelska functional necessity) <br>
och är en relativt sen företeelse. Syftet med denna form av immunitet <br>
är att möjliggöra fritt och självständigt arbete i internationella <br>
sammanhang. Immuniteten ska inte sträcka sig längre än vad som <br>
är nödvändigt för fullgörandet av organisationens uppgifter. Enligt <br>
artikel 105 i FN-stadgan ska således FN, medlemsstaternas ombud <br>
och organisationens tjänstemän åtnjuta den immunitet som är nödvändig <br>
för fullgörandet av respektive uppgifter. I anledning härav <br>
slöts år 1946 en konvention, Konvention rörande Förenta nationernas <br>
privilegier och immuniteter. Liknande överenskommelser har därefter <br>
träffats om immunitet för ett antal andra internationella organisationer <br>
och deras funktionärer. Immuniteten är alltså i dessa fall <br>
helt grundad på traktater. I lagen (1976:661) om immunitet och <br>
privilegier i vissa fall finns bestämmelser som ger dessa överenskommelser <br>
inomstatlig giltighet i Sverige. <br>
7 Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser, 1961, SÖ 1967:1. <br>
282<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
Att kunna verka fritt och självständigt i förhållande till olika <br>
stater är av extra stor vikt för de personer som har i uppdrag att <br>
utföra judiciella uppgifter. I stadgarna för de internationella domstolarna <br>
och tribunalerna återfinns därför vanligen olika former av <br>
immunitet för de anställda domarna och åklagarna. Immuniteten <br>
gäller i de anslutna staterna i den utsträckning som krävs för att <br>
domstolen eller tribunalen ska kunna fullgöra sina uppgifter.8 <br>
Avsaknaden av möjlighet för de anslutande staterna att utkräva <br>
ansvar kompenseras emellertid ofta av interna regler om entledigande <br>
samt disciplinära åtgärder.9 <br>
En särskild typ av överenskommelser rörande immunitet för <br>
internationella organisationer är s.k. högkvartersöverenskommelser. <br>
Dessa är traktater mellan en internationell organisation och den <br>
stat vari organisationen har sitt högkvarter eller sin fasta representation. <br>
Genom sådana överenskommelser kommer personalens <br>
immunitet att likställas med diplomatisk immunitet. <br>
Även en stats militära styrkor, som med vederbörligt tillstånd <br>
uppehåller sig i en annan stat, anses enligt allmän folkrätt berättigade <br>
till viss immunitet. Immunitetens omfattning är dock omtvistad.10 <br>
9.2.5 Statusavtal11 <br>
När FN eller EU fattar beslut om en internationell insats ingår, <br>
som nämnts, organisationen och mottagarstaten vanligen en särskild <br>
överenskommelse om mandatet för insatsen, i engelsk akronym <br>
en SOFA (Status of Forces Agreement) eller SOMA (Status of <br>
Mission Agreement). Medan en SOFA i huvudsak reglerar militära <br>
insatser, reglerar en SOMA vanligen civila insatser. <br>
SOFAs och SOMAs är bilaterala eller multilaterala avtal som <br>
definierar de militära styrkornas respektive den civila insatsens och <br>
personalens rättsliga status. I ett avtalslöst tillstånd är de inblandade <br>
8 Se t.ex. art. 19 i stadgan för Internationella domstolen, art. 30 i stadgan för Krigsförbrytartribunalen <br>
för f.d. Jugoslavien, art. 29 i Rwandatribunalens stadga samt art. 48 i Romstadgan <br>
för Internationella brottmålsdomstolen. Jfr även lagen (1976:661) om immunitet <br>
och privilegier i vissa fall. <br>
9 Se t.ex. art. 18 i stadgan för Internationella domstolen samt art. 46 och 47 i Romstadgan för <br>
Internationella brottmålsdomstolen. <br>
10 Se t.ex. Strömberg och Melander, Folkrätt, 6:e uppl. s. 86. <br>
11 Avsnittet baseras i huvudsak på Aurel Sari, Status of Forces and Status of Mission Agreements <br>
under the ESDP: The EU´s Evolving Practice, The European Journal of International <br>
Law, vol 19, 2008, s. 80 och 82. <br>
283<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
staterna hänvisade att lösa eventuella tvister med stöd av internationell <br>
sedvanerätt. Dessa regler är inte entydiga och ger ett betydande <br>
utrymme för olika uppfattningar. Statusavtalen gör emellertid <br>
att de deltagande parterna redan på förhand vet vad som gäller. I <br>
avtalen fördelas skyldigheter och rättigheter mellan de deltagande <br>
länderna. Avtalen tar vanligen upp frågor om personalens ankomst <br>
och avresa, uniformering och beväpning, informationsutbyte, säkerhet <br>
och konfliktlösning samt privilegier, immuniteter och jurisdiktion. <br>
Såväl militära som civila krishanteringsinsatser innefattar med <br>
nödvändighet farliga och riskabla inslag. En anledning till att personalen <br>
är i behov av immunitet och privilegier är att den deltar i <br>
verksamhet som ställer särskilda krav och som kan vara förknippad <br>
med inte obetydliga risker. Det kan också vara så att aktiviteten kan <br>
vara förlagd till ett land som inte har samma rättsordning och syn i <br>
frågor om mänskliga rättigheter som den egna staten. Det blir därför <br>
en viktig uppgift för den sändande staten att skydda den egna <br>
personalen. Regleringen av bl.a. jurisdiktion och immunitet har sin <br>
utgångspunkt i detta synsätt. <br>
Även om bruket av SOFAs och SOMAs har varit omfattande <br>
under 1900-talet, har en kombination av tre olika faktorer hindrat <br>
utvecklandet av en enhetlig utformning motsvarande exempelvis de <br>
regler som finns rörande diplomatiska relationer. För det första har <br>
fredliga militära och civila insatser utomlands vitt skilda syften, det <br>
kan sålunda vara fråga om övning, rådgivande insatser eller storskaliga <br>
fredsbevarande insatser. För det andra kan de operativa omständigheter <br>
som personalen ska verka under skilja sig drastiskt <br>
från en insats till en annan. Juridiska arrangemang som passar en <br>
stabil och säker operativ miljö är knappast lämpliga i postkonfliktsituationer <br>
eller i fall när mottagarstaten saknar effektiv styrning. <br>
För det tredje tenderar inflytelserika länder att förlita sig på <br>
sin dominanta position för att tillförsäkra sin personal mer förmånliga <br>
villkor än de är villiga att tillerkänna utländsk personal som <br>
befinner sig på deras eget territorium. <br>
Även om ingen enhetlig ordning har utvecklats för att reglera <br>
militära och civila insatsers status i internationell rätt, kan ett antal <br>
regelsystem urskiljas. SOFAs rörande militärt samarbete brukar <br>
mellan politiskt jämbördiga parter baseras på 1951 års NATO-avtal.12 <br>
Internationella aktörer har också utvecklat särskilda ordningar som <br>
reglerar fredsbevarande insatsers immuniteter och privilegier. <br>
12 Agreement between the Parties of the North Atlantic Treaty Regarding the Status of Their <br>
Forces, 19 June 1951, 199 UNTS 67. <br>
284<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
År 1990 presenterade FN:s sekretariat en ”modell-SOFA” för <br>
organisationens fredsbevarande insatser. Modellavtalet är emellertid <br>
också tänkt att i tillämpliga delar tjäna som mall för avtal med <br>
mottagarstater vid insatser som FN:s militära personal inte deltar i. <br>
I avtalet regleras såväl den militära som den civila personalens juridiska <br>
status. Insatsen och dess medlemmar är enligt avtalet skyldiga <br>
att respektera alla lokala lagar och föreskrifter. Enligt avtalet ska <br>
samtliga medlemmar i FN:s fredsbevarande insatser, inklusive lokalanställd <br>
personal, åtnjuta immunitet i fråga om rättsliga åtgärder <br>
beträffande i sin officiella egenskap gjorda muntliga eller skriftliga <br>
uttalanden och sina i denna egenskap vidtagna åtgärder. Om mottagarlandets <br>
regering misstänker att någon medlem av insatsen <br>
skulle ha begått brottslig gärning, ska den omedelbart informera <br>
FN:s representanter härom och i förekommande fall presentera <br>
bevis. För det fall den anklagade personen är civil ska FN:s representant <br>
genomföra nödvändiga förhör och sedan komma överens <br>
med mottagarstatens regering om huruvida lagföring ska ske. Kan <br>
en överenskommelse inte träffas ska frågan, om inte annat beslutats, <br>
avgöras av en skiljedomstol bestående av tre domare. Domstolens <br>
beslut är slutligt och bindande för båda parter. Militär <br>
personal står under respektive sändarstats exklusiva jurisdiktion beträffande <br>
varje straffbar gärning begången i mottagarstaten. I avtalet <br>
stadgas vidare att FN:s generalsekreterare ska utverka försäkringar <br>
från de deltagande sändarstaterna att de är beredda att <br>
utöva straffrättslig jurisdiktion över medlemmarna i sin nationella <br>
kontingent.13 <br>
FN:s modell-SOFA kompletteras av ett medverkansavtal (Contribution <br>
Agreement) som är tänkt att ligga till grund för avtal <br>
mellan FN och de respektive medlemsstater som bidrar med personal <br>
och utrustning till FN:s fredsbevarande insatser. Medverkansavtalet <br>
ska i tillämpliga delar också kunna tjäna som mall för avtal <br>
mellan FN och icke-medlemsstater som deltar i sådana insatser. I <br>
avtalet regleras bl.a. sändarstaternas administrativa och ekonomiska <br>
åtaganden samt frågor om utrustning. Under den tid personalen <br>
deltar i FN-insatsen förblir den i nationell tjänst men verkar under <br>
FN:s befäl och operativa kontroll. När det gäller jurisdiktion hänvisar <br>
medverkansavtalet till FN:s modell-SOFA. Avtalet ålägger <br>
13 Art. 6, 24–28, 46–48 samt 53, UN doc. A/45/594, Model-status-of-forces agreement for <br>
peacekeeping operations: Report of the Secretary-General, 9 Oct. 1990. <br>
285<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
rstaten eller berörd EU-institution.16 <br>
vidare sändarstaten att utöva straffrättslig jurisdiktion över sin militära <br>
personal.14 <br>
EU:s medlemsstater antog år 2003 en ”modell-SOFA” som <br>
inom EU:s territorium reglerar den juridiska statusen för unionens <br>
militära och civila personal med uppgifter inom den Europeiska <br>
säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP).15 År 2005 antog <br>
medlemsstaterna en ”modell-SOFA” i fråga om EU:s övriga <br>
militära insatsers juridiska status. Liksom FN:s modell-SOFA <br>
ålägger EU:s modell-SOFA personalen att respektera <br>
mottagarstatens lagar och förordningar samt att avstå från varje <br>
handling eller aktivitet som är oförenlig med insatsens syften. I <br>
likhet med FN:s modell-SOFA tillerkänner EU:s modell-SOFA <br>
också den militära personalen full straffrättslig immunitet från <br>
mottagarstatens jurisdiktion. Denna immunitet kan emellertid <br>
hävas av sända<br>
År 2005 antog EU:s medlemsstater även en ”modell-SOMA” i <br>
fråga om de civila insatsernas juridiska status. Majoriteten av <br>
bestämmelserna i detta avtal är identiska med EU:s modell-SOFA. <br>
Även EU:s modell-SOMA upptar sålunda en bestämmelse om att <br>
personalen ska respektera mottagarstatens lagar och förordningar. <br>
Också i fråga straffrättslig immunitet och jurisdiktion överensstämmer <br>
EU:s modell-SOMA med dess militära motsvarighet.17 <br>
Avtalet skiljer sig härvid från vad som är brukligt inom internationell <br>
rätt och från vad som kommer till uttryck i FN:s modellSOFA<br>
. Att straffrättsligt fullständigt undanta civil personal från <br>
mottagarstatens jurisdiktion, och i konsekvens härmed berättiga <br>
sändarstaten att utöva sådan jurisdiktion över dessa personer i <br>
enlighet med sin egen lagstiftning, innebär att den civila personalen <br>
i detta hänseende har samma ställning som annars endast brukar <br>
tillerkännas militär personal. Det anses oklart om EU:s modell14 <br>
Art. 24 och 25, UN doc. A/46/185, Model agreement between the United Nations and <br>
Member States contributing personnel and equipment to United Nations peace-keeping <br>
operations. <br>
15 Agreement between the Member States of The European Union concerning the status of <br>
military and civilian staff seconded to the institutions of the European Union, of the headquarters <br>
and forces which may be made available to the European Union in the context of <br>
the preparation and execution of the tasks referred to in Art. 17(2) of the Treaty on European <br>
Union, including exercises, and of the military and civilian staff of the Member States <br>
put at the disposal of the European Union to act in this context (EU SOFA), 17 Nov. 2003 <br>
[2003] OJ C321/6. <br>
16 Art 2.1, 6.7 och 8, Council doc. 8720/05, Draft Model Agreement on the status of the <br>
European Union-led forces between the European Union and a Host State, 19 May 2005. <br>
17 Art. 2, 6.3, 6.7 och 8, Council doc. <br>
<br>
10564/05, Draft Model Agreement on the status of the <br>
European Union Civilian Crisis Management Mission in a Host state (SOMA), 27 June 2005. <br>
286<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
SOFA eller dess modell-SOMA ska tillämpas vid blandade civilmilitära <br>
insatser.18 <br>
9.2.6 FN:s hantering av frågor om straffrättsligt ansvar för <br>
personal i FN:s fredsbevarande insatser <br>
Frågan om straffrättsligt ansvar för personal i FN:s fredsbevarande <br>
insatser är föremål för ett pågående arbete inom FN. Arbetet med <br>
att förbättra lagföringsmöjligheterna innebär en avvägning mellan, <br>
å ena sidan, mottagarstatens och, å andra sidan, sändarstaternas <br>
eller organisationens intressen, särskilt när det gäller utövandet av <br>
jurisdiktion över främmande militär och civil personal inom mottagarstatens <br>
territorium. Samtidigt som man från FN:s sida i flera <br>
sammanhang har framhållit vikten av att insatspersonalens immunitet <br>
inte ska gå längre än vad som krävs för att uppdraget ska <br>
kunna utföras, har man även framhållit att tillfredsställande nationella <br>
jurisdiktionsregler är av grundläggande betydelse för arbetet <br>
med att få till stånd tillfredsställande lagföring. <br>
År 2004 framkom uppgifter om att personal i FN:s fredsbevarande <br>
insats i Demokratiska Republiken Kongo hade gjort sig <br>
skyldig till bl.a. sexuellt utnyttjande av lokalbefolkningen. I anledning <br>
härav tillsatte FN:s generalsekreterare samma år en utredning <br>
under ledning av prins Zeid av Jordanien. Den skulle undersöka <br>
problemet med bl.a. sexualbrott begångna av personal i FN:s fredsbevarande <br>
insatser. I en rapport till FN:s generalsekreterare, den <br>
s.k. Zeid-rapporten, analyserade utredaren nämnda problem och <br>
konstaterade att lagföring av FN-personal var problematisk. I <br>
rapporten föreslogs att frågan skulle utredas vidare och att en <br>
expertgrupp borde tillsättas i detta syfte.19 <br>
År 2005 tillsatte generalförsamlingen också en expertgrupp med <br>
uppgift att studera frågan om FN-personals ansvar för brott begångna <br>
under fredsbevarande insatser.20 Expertgruppens arbete resulterade <br>
år 2006 i en rapport.21 Denna innehåller en rad rekommendationer <br>
som syftar till att övervinna de hinder som finns när det <br>
gäller möjligheten att lagföra FN-personal för brott begångna under <br>
fredsbevarande insatser. I rapporten betonade expertgruppen att <br>
FN bör främja mottagarstaternas egna möjligheter att utöva juris18 <br>
Se Aurel Sari, a.a. s. 86. <br>
19 UN doc. A/59/710. <br>
20 Resolution 59/300. <br>
21 UN doc. A/60/980. <br>
287<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
diktion och inte utgå från att mottagarstaten är ur stånd att utöva <br>
jurisdiktion redan på grund av den omständigheten att en fredsbevarande <br>
insats äger rum inom ett postkonfliktområde. Om mottagarstaten, <br>
trots hjälp från FN, är ur stånd att utöva jurisdiktion, <br>
krävs däremot assistans från andra stater. Även i ett sådant fall är <br>
det, enligt rapporten, inte uteslutet att mottagarstaten kan vara <br>
behjälplig under någon del av lagföringen, exempelvis genom att ta <br>
upp bevis och att använda tvångsmedel, eftersom jurisdiktion inte <br>
är en odelbar enhet och mottagarstaten och andra stater således kan <br>
bistå varandra. Expertgruppen rekommenderade vidare att varje <br>
stat – som ett minimum – bör etablera jurisdiktion över allvarliga <br>
brott mot person, inklusive sexualbrott, som utgör brott enligt <br>
sändarstatens egen straffrätt och som begåtts av fredsbevarande <br>
personal som är medborgare i sändarstaten, förutsatt att gärningen <br>
också är ett brott enligt mottagarstatens lag. Rekommendationen <br>
ska bara ses som ett minimikrav som stater förväntas uppfylla. <br>
Staterna är inte förhindrade att i enlighet med internationell rätt <br>
etablera en vidare jurisdiktion. Expertgruppen framhöll också att <br>
lagföring i ett annat land än mottagarstaten innebär en rad svårigheter <br>
som inte är unika för fredsbevarande verksamhet, däribland <br>
bevisupptagning och frågor kring utlämning. I syfte att åstadkomma <br>
en rättslig bas för utövandet av jurisdiktion borde därför en <br>
ny internationell konvention utarbetas. <br>
I december 2006 beslutade FN:s generalförsamling vid sin 61:a <br>
session att hänskjuta frågan om FN-personals och FN-experters <br>
ansvar för brott begångna under fredsbevarande insatser till det <br>
sjätte utskottet.22 FN:s sjätte utskott behandlade frågan i oktober <br>
2007. I jurisdiktionsfrågan framfördes, å ena sidan, uppfattningen <br>
att utgångspunkten borde vara att värna om mottagarstatens jurisdiktion <br>
i enlighet med territorialitetsprincipen. Mottagarstaten ansågs <br>
enligt detta synsätt i allmänhet ha de bästa förutsättningarna <br>
att bedriva förundersökning på plats. Å andra sidan framfördes <br>
uppfattningen att utgångspunkten i stället borde vara att slå vakt <br>
om gärningsmannens hemlands jurisdiktion. Härvid betonades vikten <br>
av att personer med internationella funktioner tillförsäkras tillräckligt <br>
rättsstatligt skydd samt att mottagarstaterna ofta saknar <br>
förmåga att utöva jurisdiktion på ett effektivt sätt.23 <br>
I december 2007 uppmanade generalförsamlingen vid sin 62:a <br>
session i en resolution stater att, i den utsträckning de inte redan <br>
22 Resolution 61/29. <br>
23 UN doc. A/C.6/62/SR.17. <br>
288<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
hade gjort det, etablera jurisdiktion över brott begångna av deras <br>
medborgare under FN-insatser. Detta gäller särskilt brott som, <br>
enligt sändarstatens egen nationella straffrätt, är av allvarligt slag <br>
och framför allt i fall då gärningen, såsom den definieras i sändarstatens <br>
lag, även konstituerar ett brott enligt mottagarstatens lag.24 <br>
Av hänsyn till mottagarstaten läggs således tyngdpunkten på dubbel <br>
kriminalisering. Generalförsamlingen uppmanade även generalsekreteraren <br>
att se till att välgrundade anklagelser om att FN-personal <br>
har begått brott kommer till sändarstaternas kännedom. Generalsekreteraren <br>
ombads även att förhöra sig hos dessa länder om deras <br>
ansträngningar att genomföra förundersökning och eventuellt åtala <br>
för dessa brott samt att förhöra sig om vilken typ av hjälp sändarstaterna <br>
efterfrågade från FN för att kunna genomföra förundersökning <br>
samt åtal. Generalförsamlingen uppmanade också generalsekreteraren <br>
att vid dess 63:e session rapportera hur implementeringen <br>
av resolutionen framskred utifrån den information som <br>
regeringarna hade lämnat angående vilka åtgärder de vidtagit för att <br>
etablera tillfredsställande jurisdiktion samt vilka ansträngningar de <br>
gjorde för att genomföra förundersökning och eventuellt åtala för <br>
aktuella brott. <br>
I enlighet med generalförsamlingens begäran härom lämnade <br>
generalsekreteraren i augusti 2008 en rapport. Rapporten innehåller <br>
bl.a. en sammanställning av regeringars svar på generalförsamlingens <br>
uppmaning att tillhandahålla information om i vilken mån respektive <br>
land etablerat tillräcklig jurisdiktion samt vilka ansträngningar <br>
som gjorts i respektive land för att kunna genomföra förundersökning <br>
och eventuellt åtala för aktuella brott. Vid rapportens <br>
upprättande hade 28 länder – däribland Finland och Norge, men <br>
inte Sverige, Danmark och Island – inkommit med svar på frågan <br>
om i vad mån de levde upp till kraven på jurisdiktion.25 Sverige har <br>
hittills endast kunnat hänvisa till förevarande utredning som svar på <br>
frågan. <br>
Frågan om straffansvar för personal i FN:s fredsbevarande <br>
insatser har därefter hösten 2008 varit föremål för behandling i <br>
24 Resolution 62/63, ”The General Assembly […] Convinced of the need for the United Nations <br>
and its Member States to urgently take strong and effective steps to ensure criminal accountability <br>
of United Nations officials and experts on mission […] Strongly urges all States to consider <br>
establishing to the extent that they have not yet done so jurisdiction, particularly over crimes of a <br>
serious nature, as known in their existing domestic criminal laws, committed by their nationals <br>
while serving as United Nations officials or experts on mission, at least where the conduct as <br>
defined in the law of the State establishing jurisdiction also constitutes a crime under the laws of <br>
the host State.” <br>
25 UN doc. A/63/260. <br>
289<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
FN:s sjätte utskott. Utskottet enades om ett utkast till resolution. <br>
Detta bygger på generalförsamlingens resolution från år 2007 men <br>
innehåller tillägg syftande till att förbättra det internationella samarbetet <br>
för att kunna garantera att FN-personal kan lagföras för <br>
brott. Generalsekreteraren uppmanas att följa upp implementeringen <br>
av resolutionen på grundval av den information som erhålls från <br>
bl.a. olika regeringar samt att rapportera härom till generalförsamlingen.26 <br>
9.3 Gällande rätt <br>
9.3.1 Undantag från kravet på dubbel straffbarhet <br>
Allmänt <br>
Enligt 2 kap. 2 § första stycket brottsbalken utsträcks den svenska <br>
straffrättsliga jurisdiktionen till vissa brott begångna utomlands. <br>
Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. aktiva personalitetsprincipen. <br>
Den anknytning som finns mellan Sverige och brottet utgörs av <br>
den anklagades anknytning till Sverige på grund av medborgarskap, <br>
hemvist eller annat i bestämmelsen närmare angivet förhållande. <br>
Som framgått ovan inskränks behörigheten enligt nämnda bestämmelse <br>
genom den huvudregel om krav på dubbel straffbarhet <br>
som återfinns i 2 kap. 2 § andra stycket. Enligt paragrafens tredje <br>
stycke är även möjligheten att utmäta straff och välja påföljd begränsad <br>
genom att strängare påföljd än den strängaste möjliga <br>
enligt lagen i staten där brottet har begåtts inte får ådömas. <br>
I 2 kap. 3 § brottsbalken finns en uppräkning av de fall som <br>
undantas från de begränsningar i den svenska kompetensen som <br>
anges i 2 kap. 2 § brottsbalken. I dessa fall uppställs därmed inget <br>
krav på dubbel straffbarhet för lagföring i Sverige. Undantagen i <br>
2 kap. 3 § brottsbalken är hänförliga till skilda jurisdiktionsprinciper. <br>
Redogörelsen nedan begränsar sig till vad som är aktuellt i <br>
förevarande fall. <br>
26 UN doc. A/C.6/63/L.10. <br>
290<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
Försvarsmakten <br>
I 2 kap. 3 § 2 brottsbalken undantas från kravet på dubbel straffbarhet <br>
brott som har begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten <br>
på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig. Om <br>
brottet har begåtts av någon annan, faller det under den svenska <br>
kompetensen endast om avdelningen befann sig på området för <br>
annat ändamål än övning. Regeln torde främst bli tillämplig under <br>
krigsförhållanden. <br>
Bestämmelsen grundar sig på hänsyn som kan hänföras till såväl <br>
den aktiva personalitetsprincipen och statsskyddsprincipen som principen <br>
om ställföreträdande straffrättskipning. Enligt 2 kap. 5 § andra <br>
stycket 2 brottsbalken uppställs inte något krav på åtalsförordnande <br>
om brottet har begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten <br>
på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig. <br>
Utlandsstyrkan inom Försvarsmakten <br>
Enligt 2 kap. 3 § 3 brottsbalken undantas från kravet på dubbel straffbarhet <br>
brott begångna vid tjänstgöring utom riket av någon som är <br>
anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten eller som tillhör <br>
Polisens utlandsstyrka. Bestämmelsen har ändrats flera gånger. Enligt <br>
en tidigare lydelse gällde den brott begångna vid tjänstgöring <br>
utomlands av någon som var anställd i svensk beredskapsstyrka för <br>
FN-tjänst. Sådana anställningar reglerades i lagen (1974:614) om <br>
beredskapsstyrka för FN-tjänst. Denna lag ersattes år 1992 av lagen <br>
(1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. År 2003 <br>
ersattes denna lag i sin tur av lagen (2003:169) om väpnad styrka <br>
för tjänstgöring utomlands. Enligt denna lag får regeringen på begäran <br>
av FN eller enligt beslut som har fattats av Organisationen <br>
för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) ställa en väpnad styrka <br>
till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. En sådan <br>
styrka utgör den s.k. utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. I lagen <br>
(1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten finns regler <br>
avsedda att förbättra det socialrättsliga skyddet för anställda inom <br>
Försvarsmaktens utlandsstyrka samt vissa arbetsrättsliga regler (se <br>
avsnitt 8.3.3). <br>
Som framgått ovan har militär FN-personal på grund av överenskommelser <br>
mellan FN och mottagarstaterna inte blivit underkastad <br>
någon annan domsrätt i brottmål än sitt hemlands. Sådana <br>
291<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
avtal för militär personal kallas, som nämnts, i engelskt akronym, <br>
vanligen SOFA (Status of Forces Agreement) och är alltså en militär <br>
motsvarighet till SOMA för civilanställda. Genom sådana överenskommelser <br>
har de stater som har ställt personal till FN:s förfogande i <br>
allmänhet förbundit sig att upprätthålla en bestämd och effektiv <br>
domsrätt över alla brott såväl i som utom tjänsten. Bestämmelsen <br>
har utformats för att svara mot sådana åtaganden. Därutöver är de <br>
som är anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten under tjänstgöringstiden <br>
underkastade disciplinansvar enligt lagen (1994:1811) <br>
om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m. <br>
Bestämmelsen kan, liksom 2 kap. 3 § 2 brottsbalken, sägas anknyta <br>
till såväl den aktiva personalitetsprincipen och statsskyddsprincipen <br>
som principen om ställföreträdande straffrättskipning. Enligt 2 kap. <br>
5 § andra stycket 3 brottsbalken finns inte något krav på åtalsförordnande, <br>
om brottet begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon <br>
som är anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. <br>
Polisens utlandsstyrka <br>
Enligt 2 kap. 3 § 3 brottsbalken undantas från kravet på dubbel straffbarhet <br>
även brott som begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon <br>
som tillhör Polisens utlandsstyrka. <br>
I samband med att Rikspolisstyrelsen den 1 januari 2000 tog över <br>
huvudmannaskapet för polispersonal som tjänstgör i internationella <br>
fredsfrämjande insatser från Försvarsmakten inrättades genom förordningen <br>
(1999:1155) (FoP) en Polisens utlandsstyrka. Samtidigt <br>
ändrades lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten <br>
på så sätt att dess regler delvis kom att gälla även personal inom <br>
Polisens utlandsstyrka. <br>
Insatser av Polisens utlandsstyrka får efter beslut av regeringen <br>
utföras på uppdrag av FN, OSSE eller någon annan internationell <br>
organisation i syfte att skapa förutsättningar för varaktig fred och <br>
säkerhet (2 § FoP). I denna utlandsstyrka får endast den tjänstgöra <br>
som behövs för sådan verksamhet som denna styrka ska fullgöra <br>
och som hos RPS begärt att få fullgöra sådan tjänstgöring (3 § <br>
FoP). Det ställs dock inget krav på att vederbörande i övrigt ska <br>
vara anställd inom polisväsendet. Således har i Polisens utlandsstyrka <br>
anställts även personer från annat håll, bl.a. ekonomer och <br>
osteologer. <br>
292<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
I samband med 1999 års lagändringar utvidgades 2 kap. 3 § 3 <br>
brottsbalken till att omfatta även brott som begåtts vid tjänstgöring <br>
utomlands av någon som tillhör Polisens utlandsstyrka. <br>
Som redan nämnts kan bestämmelsen, liksom 2 kap. 3 § 2 brottsbalken, <br>
sägas anknyta till såväl den aktiva personalitetsprincipen och <br>
statsskyddsprincipen som principen om ställföreträdande straffrättskipning. <br>
Enligt 2 kap. 5 § andra stycket 3 brottsbalken uppställs <br>
inte något krav på åtalsförordnande, om brottet begåtts vid <br>
tjänstgöring utom riket av någon som tillhör Polisens utlandsstyrka. <br>
Polismän, tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen <br>
Enligt 2 kap. 3 § 3 a brottsbalken27 undantas från kravet på dubbel <br>
straffbarhet brott som har begåtts i tjänsten utom riket av en polisman, <br>
tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakningen, som utför <br>
gränsöverskridande arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse <br>
som Sverige har tillträtt. <br>
Denna jurisdiktionsbestämmelse infördes år 2000. Bakgrunden <br>
till ändringen var bl.a. det nya internationella polissamarbete som <br>
har sin grund i den s.k. Schengenkonventionen och Sveriges anslutning <br>
till denna.28 Ett annat skäl var det dansk-svenska polissamarbetsavtal <br>
som träffades i anledning av att den fasta förbindelsen över <br>
Öresund mellan Danmark och Sverige öppnades den 1 juli 2000. <br>
Till skillnad från reglerna i 2 kap. 3 § 2 och 3 brottsbalken är behörigheten <br>
i dessa fall begränsad till brott begångna i tjänsten. De <br>
internationella överenskommelser som åsyftas i bestämmelsen är <br>
hittills främst Schengenkonventionen och nämnda avtal med Danmark. <br>
De gränsöverskridande arbetsuppgifter som kan komma i <br>
fråga är framför allt övervakning och förföljande. Dessa former av <br>
gränsöverskridande polissamarbete regleras närmare i lagen (2000:343) <br>
27 Bestämmelsens numrering kan tyckas märklig men har sin förklaring i att den nuvarande <br>
bestämmelsen i 2 kap. 3 § 7 brottsbalken, som gäller svensk domstols jurisdiktion över gärning <br>
som begåtts utomlands och för vilken svensk lag anger ett straff med fängelse i minst <br>
fyra år, genom ett förbiseende i samband med lagändringen 2000:345 kom att få en annan <br>
numrering än avsett. Bestämmelsen intogs genom misstaget som punkt 8. Detta påverkade i <br>
sin tur tillämpningen av ne bis in idem-regeln i 2 kap. 5 a § brottsbalken. Sedan misstaget <br>
uppdagats ändrades numreringen i 2 kap. 3 § brottsbalken utan några ändringar i sak. <br>
<br>
För att <br>
bestämmelsen om svensk domstols jurisdiktion över gärning, som begåtts utomlands och för <br>
vilken svensk lag anger ett straff med fängelse i minst fyra år, skulle kunna återinföras i <br>
punkten 7 fick bestämmelsen om brott utom riket begångna av en polisman, tulltjänsteman <br>
eller tjänsteman vid Kustbevakningen alltså numreringen ”3 a” i stället för den tidigare numreringen <br>
”4”. Detta påverkade sedan numreringen av punkterna 4–7. Bestämmelsen som <br>
ursprungligen avsetts finnas i punkt 7 fick därmed sin riktiga placering. <br>
28 Om bakgrund m.m., se SOU 2004:110. <br>
293<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
om internationellt polisiärt samarbete. Sådant arbete förutsätter att <br>
den mottagande staten i straffrättsligt hänseende jämställer den <br>
sändande statens tjänstemän med sina egna poliser (12 § lagen <br>
(2000:343) om internationellt polisiärt samarbete). Sverige har i <br>
och för sig inte åtagit sig att oinskränkt kunna lagföra och döma <br>
egna tjänstemän för gärningar begångna i samband med att de utför <br>
arbetsuppgifter utomlands. En reglering ansågs likväl nödvändig <br>
mot bakgrund av att Sverige i princip inte utlämnar egna medborgare <br>
samt då 1972 års konvention om överförande av lagföring i <br>
brottmål endast gäller i förhållande till ett fåtal Schengenstater.29 <br>
Bestämmelsen grundar sig närmast på statsskyddsprincipen. Enligt <br>
2 kap 5 § andra stycket 4 brottsbalken krävs i dessa fall inte <br>
åtalsförordnande. <br>
Brott mot offentliga svenska intressen <br>
2 kap. 3 § 4 undantar från kravet på dubbel straffbarhet brott förövade <br>
mot Sverige, svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän <br>
inrättning. <br>
Bestämmelsen är ett tydligt uttryck för den s.k. statsskyddsprincipen. <br>
Till denna princip kan även brott begångna i tjänsten av <br>
en stats egna tjänstemän hänföras. Sådan lagstiftning finns i flera <br>
länder, däribland Danmark och Finland. Vilka typer av brott som <br>
omfattas av den svenska bestämmelsen är emellertid omtvistat.30 I <br>
regeln talas endast om brott förövade mot Sverige eller mot vissa <br>
sammanslutningar av offentligrättslig karaktär. Även tjänstefel har <br>
dock ansetts kunna vara sådant brott. Huruvida en gärning är <br>
riktad mot Sverige eller svenskt intresse är emellertid en fråga som <br>
föregår frågan om gärningen är ett brott enligt svensk lag. Gärningen <br>
kan alltså i denna mening vara brott mot Sverige även om <br>
den inte är ett brott enligt svensk lag. <br>
Till skillnad från tidigare beskrivna undantag från kravet på <br>
dubbel straffbarhet saknar bestämmelsen en direkt motsvarighet i <br>
den uppräkning som görs i 2 kap. 5 § andra stycket av brott som <br>
undantas från kravet på åtalsförordnande. I 2 kap. 5 § andra stycket 6 <br>
görs emellertid ett praktiskt viktigt sådant undantag vid brott som <br>
förövats av svensk, dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare <br>
mot svenskt intresse. Här krävs alltså inte åtalsförordnande. <br>
29 Prop. 1999/2000:64. <br>
30 Jfr NJA II 1962 s. 59 f., NJA 1963 s. 237, NJA 1983 s. 425 och Strahl i SvJT 1967 s. 402 f. <br>
294<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
9.3.2 Krav på åtalsförordnande <br>
Enligt de grundläggande behörighetsreglerna i 2 kap. brottsbalken <br>
har svenska domstolar formellt en mycket vidsträckt behörighet att <br>
döma över brott begångna utanför Sverige. För att väcka åtal för <br>
sådana brott bör det emellertid finnas ett påtagligt och berättigat <br>
intresse av att lagföring ska ske i Sverige. Huvudregeln är därför att <br>
åtal endast får väckas efter förordnande av regeringen eller myndighet <br>
som regeringen bestämmer, s.k. åtalsförordnande. Regeringen <br>
har delvis utnyttjat denna delegationsrätt genom förordningen <br>
(1993:1467) med bemyndigande för Riksåklagaren att förordna om <br>
väckande av åtal i vissa fall. <br>
Ett åtalsförordnande innebär en diskretionär lämplighetsavvägning <br>
i det enskilda fallet. Det finns härutöver ingen lagreglering som styr <br>
vad som ska beaktas vid denna prövning. Faktorer som kan vara av <br>
betydelse är emellertid gärningens allvar, anknytningen till Sverige <br>
och gärningslandets intresse. Även rättsliga överväganden, såsom <br>
en lagförings förenlighet med folkrättsliga jurisdiktionsprinciper, <br>
kan vara av betydelse. Skulle åtal likväl väckas i ett fall där åtalsförordnande <br>
krävs men sådant inte har lämnats, ska åtalet avvisas av <br>
domstolen. <br>
Enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § andra stycket brottsbalken förutsätter <br>
åtal för brott begångna utanför Sverige åtalsförordnade. Från <br>
denna huvudregel görs emellertid undantag i ett antal situationer. <br>
I 2 kap. 5 § andra stycket 2 brottsbalken görs undantag från kravet <br>
på åtalsförordnande om brottet har begåtts av någon som tillhör <br>
Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten <br>
befann sig. Svensk domstol har enligt 2 kap. 3 § punkten 2 behörighet <br>
att döma över sådana brott. Av den bestämmelsen framgår <br>
dock att svensk domstol är behörig att döma även för andra brott <br>
som begås på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann <br>
sig om avdelningen befann sig där för annat ändamål än <br>
övning. Som framgått torde den i praktiken bli tillämpligt endast <br>
vid krigstillstånd. I de fallen krävs emellertid alltid åtalsförordnande. <br>
Enligt punkterna 2 kap. 5 § andra stycket 3 och 4 brottsbalken <br>
krävs inget åtalsförordnande vid brott som svensk domstol har <br>
behörighet att döma över enligt 2 kap. 2 § punkterna 3 och 3 a. Det <br>
handlar således om brott som har begåtts vid tjänstgöring utom <br>
riket av någon som är anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten <br>
eller som tillhör Polisens utlandsstyrka samt brott som har <br>
295<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
begåtts i tjänsten utom riket av en annan polisman, tulltjänsteman <br>
eller tjänsteman vid Kustbevakningen, som utför gränsöverskridande <br>
arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som Sverige <br>
har tillträtt.31 <br>
9.3.3 Immunitet <br>
Bestämmelser om immunitet har inlemmats i den nationella rätten <br>
genom 2 kap. 7 § brottsbalken. Enligt denna regel ska, i fråga om <br>
svensk lags tillämplighet och svensk domstolsbehörighet, utöver <br>
vad som annars gäller enligt 2 kap. brottsbalken, de begränsningar <br>
iakttas som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser eller, <br>
enligt vad som är särskilt stadgat, av överenskommelse med främmande <br>
makt (jfr avsnitt 9.2.4).32 <br>
9.4 Tidigare lagstiftningsärenden <br>
Frågan om svensk jurisdiktion avseende andra än anställda i utlandsstyrkan <br>
inom Försvarsmakten eller som tillhör Polisens utlandsstyrka <br>
har varit föremål för behandling under senare år i dels promemorian <br>
Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1), <br>
dels betänkandet Internationella brott och svensk jurisdiktion <br>
(SOU 2002:98). Trots remissbehandling har inget av utredningsförslagen <br>
lett till lagstiftning. I det följande ges en kort redovisning <br>
av förslagen i aktuella delar. <br>
31 Utöver nämnda undantag finns ytterligare undantag som dock saknar betydelse i förevarande <br>
sammanhang. <br>
32 Av bestämmelsen framgår således att internationella överenskommelser inte utan förmedling <br>
av lagstiftning blir gällande svensk rätt. Frågan om Sverige tillämpar den dualistiska <br>
eller monistiska principen var tidigare föremål för olika uppfattningar i litteraturen, se t.ex. <br>
Vogel, Om införlivande av internationella överenskommelser och annan folkrätt med svensk <br>
rätt, Festskrift tillägnad Håkan Strömberg, Lund 1992, s. 345 ff., jfr Eek, Folkrätten, 1968, <br>
s. 264 ff., se även Jacob W F Sundberg, i bl.a. The European Convention as Jurisprudence, <br>
Essays on Tort, Insurance, Law and Society, 2006, vol. II, s. 1135 ff. Att Sverige numera <br>
tillämpar det dualistiska synsättet på internationella överenskommelser får anses klart, <br>
SOU 1993:40, del B, s. 15 f., AD 1972 nr 5, NJA 1973 s. 423, RÅ 1974 ref. 61, NJA 1981 <br>
s. 1205 och NJA 1984 s. 903. <br>
296<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
9.4.1 Departementspromemorian Domare och åklagare <br>
i internationella insatser (Ds 2002:1) <br>
I departementspromemorian Domare och åklagare i internationella <br>
insatser (Ds 2002:1) konstaterades att det är naturligt att personer <br>
som deltar i internationella krishanteringsinsatser, däribland domare <br>
och åklagare, står under svensk straffrättslig domsrätt på samma <br>
sätt som de som tjänstgör i utlandsstyrkorna. Detta kunde enligt <br>
vad som framhölls i promemorian föranleda behov av ändring i <br>
brottsbalkens regler om tillämpligheten av svensk lag på så sätt att <br>
dessa regler utvidgas till att även omfatta dessa personer. Enligt <br>
promemorian skulle detta enkelt kunna göras genom ett tillägg i <br>
2 kap. 3 § 3 brottsbalken. Frågan borde, framhölls det, lämpligen <br>
övervägas inom Internationella straffrättsutredningens pågående översyn <br>
av bestämmelserna i 2 kap. brottsbalken. Remissinstanserna <br>
ställde sig i huvudsak bakom förslaget i stort. Av dessa var det <br>
emellertid endast Justitieombudsmannen som uttalade sig särskilt i <br>
denna fråga, se avsnitt 9.5.5. <br>
9.4.2 Internationella straffrättsutredningens betänkande <br>
Internationella brott och svensk jurisdiktion <br>
(SOU 2002:98) <br>
I Internationella straffrättsutredningens betänkande, Internationella <br>
brott och svensk jurisdiktion (SOU 2002:98), föreslog den särskilde <br>
utredaren att 2 kap. brottsbalken skulle få en helt ny lydelse. <br>
De svenska behörighetsreglerna skulle utformas med utgångspunkt <br>
i de anknytningsprinciper som enligt folkrätten kan grunda rätt till <br>
nationell domsrätt. <br>
I förtydligande och förenklande syfte föreslog utredaren att det <br>
i den nya lydelsen av 2 kap. brottsbalken skulle införas en generell <br>
regel som angav att svensk domstol var behörig att döma över brott <br>
som svenska offentliga tjänstemän begår i tjänsten. Regeln skulle <br>
systematiskt sorteras in under statsskyddsprincipen och de aktuella <br>
brotten skulle betraktas som brott mot svenskt allmänt intresse. <br>
Den generella regeln borde utformas efter mönster av bestämmelsen <br>
i nuvarande 2 kap. 7 a § brottsbalken och därmed avse brott <br>
som har begåtts i utövningen av tjänst eller uppdrag som innefattar <br>
allmän ställning. Vad som avsågs var således brott som begåtts i en <br>
funktion som är av officiell karaktär och typiskt sett ett uttryck för <br>
297<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
statlig maktutövning. Bestämmelsen skulle däremot inte omfatta <br>
offentliga arbetstagare vars ställning i princip inte skiljer sig från <br>
privata arbetstagare i allmänhet eller åtgärder av privaträttslig karaktär. <br>
Utredaren föreslog vidare att bestämmelser om dubbel straffbarhet <br>
som förutsättning för svensk domstols behörighet skulle <br>
samlas i en paragraf. I den föreslagna bestämmelsen fastslogs huvudregeln <br>
att svensk domstol är behörig att döma över brott begånget <br>
på en främmande stats område endast om gärningen är straffbar <br>
enligt lagen på gärningsorten (dubbel straffbarhet). Ett antal situationer <br>
skulle emellertid undantas från kravet på dubbel straffbarhet. <br>
Dessa motsvarades dels av de nu gällande bestämmelserna i 2 kap. <br>
3 § punkterna 2, 3 och 7 brottsbalken, dels av viss specialstraffrättslig <br>
lagstiftning. Nuvarande regler är emellertid inte alltid uttryckta <br>
som undantag från kravet på dubbel straffbarhet utan som <br>
särskilda behörighetsregler som ger svensk domstol universell jurisdiktion <br>
över de aktuella brotten. Enligt den föreslagna bestämmelsen <br>
krävdes – till skillnad från vad som är fallet enligt nuvarande <br>
lagstiftning – att det i vart fall fanns någon anknytning till Sverige, <br>
dvs. att villkoren enligt någon av de grundläggande behörighetsreglerna <br>
måste vara uppfyllda. <br>
Vad gäller undantag från kravet på dubbel straffbarhet fann <br>
utredningen – såvitt här är av intresse – att det inte fanns någon <br>
anledning att i sak ändra på det undantag som enligt 2 kap. 3 § 3 <br>
gäller för tjänstgöring vid utlandsstyrkan inom Försvarsmakten eller <br>
Polisens utlandsstyrka. Dessa undantag tar sikte på deltagande i <br>
internationella fredsfrämjande insatser och internationella civila <br>
krishanteringsinsatser. I sådana insatser kan emellertid även andra <br>
än de som tillhör Försvarsmakten och Polisens utlandsstyrkor delta. <br>
Även sådana deltagare är regelmässigt undantagna från vistelsestatens <br>
jurisdiktion enligt avtal. Med hänvisning till promemorian <br>
Ds 2002:1 föreslog utredaren att det inte heller för dessa personer <br>
borde uppställas något krav på dubbel straffbarhet. Enligt förslaget <br>
skulle därför brott som någon som är anställd av svensk myndighet <br>
för att delta i en internationell fredsfrämjande insats eller i internationell <br>
civil krishantering har begått vid tjänstgöringen vara undantagna <br>
från kravet på dubbel straffbarhet. Med en sådan formulering <br>
skulle även anställda vid Försvarsmaktens och Polisens utlandsstyrka <br>
omfattas. De insatser som avsågs var främst sådana som beslutades <br>
av FN, OSSE eller EU. <br>
Enligt den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 3 § 3 a brottsbalken <br>
är, som framgått, vissa brott i tjänsten begångna av polismän m.fl. <br>
298<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
undantagna från kravet på dubbel straffbarhet. Då brott som begåtts <br>
i utövningen av tjänst eller uppdrag som innefattar allmän <br>
ställning enligt förslaget skulle hänföras till statsskyddsprincipen <br>
och vara generellt undantagna från kravet på dubbel straffbarhet, <br>
upptog förslaget inte någon särskild motsvarighet till nämnda bestämmelse. <br>
Såväl brott som begåtts i utövningen av tjänst eller uppdrag som <br>
innefattar allmän ställning som brott som begåtts vid tjänstgöring <br>
av någon som är anställd av en svensk myndighet för att delta i en <br>
internationell fredsfrämjande insats eller i internationell krishantering, <br>
skulle enligt förslaget undantas från kravet på åtalsförordnande. <br>
En del av de synpunkter som framfördes i remissomgången redovisas <br>
i följande avsnitt under utredningens överväganden. <br>
De förslag som lämnades i betänkandet har, som nämnts, inte <br>
lett till någon ändring av 2 kap. brottsbalken. <br>
9.5 Överväganden och förslag <br>
9.5.1 Behovet av en utvidgning av svensk straffrättslig <br>
jurisdiktion <br>
Överväganden och förslag: Sverige brister i sina internationella <br>
åtaganden att upprätthålla full straffrättslig jurisdiktion över civil <br>
personal utsänd på internationella uppdrag. Den svenska jurisdiktionen <br>
bör därför utvidgas genom att ytterligare undantag <br>
görs från kravet på dubbel straffbarhet för lagföring i Sverige <br>
enligt svensk lag. <br>
I och med att det internationella säkerhetsbegreppet har vidgats har <br>
de internationella insatserna blivit fler och större samtidigt som allt <br>
fler personalkategorier har kommit att ingå i insatserna.33 I motsvarande <br>
mån ökar det praktiska behovet av konsekventa jurisdiktionsregler <br>
som reglerar den sändande statens domsrätt över sin <br>
personal. <br>
Den lokala immunitet som internationellt utsänd personal vanligen <br>
åtnjuter enligt särskilda överenskommelser innebär åtaganden <br>
för den sändande staten att upprätthålla full jurisdiktion över per33 <br>
Se t.ex. regeringens skrivelse 2007/08:51. <br>
299<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
sonalen. Som anförts ovan går EU:s modell-SOMA härvid längre <br>
än FN:s modell-SOFA (som också omfattar civil personal) genom <br>
att tillerkänna sändarstaten exklusiv jurisdiktion också över civil <br>
personal. <br>
Medan personer som tillhör Polisens utlandsstyrka samt andra <br>
poliser, tulltjänstemän eller tjänstemän vid Kustbevakningen, som <br>
utför gränsöverskridande arbetsuppgifter, enligt uttryckliga regler <br>
undantas från kravet på dubbel straffbarhet, saknas motsvarande <br>
reglering för annan civil personal som deltar i internationella uppdrag. <br>
I den mån begångna gärningar inte utgör brott på gärningsorten <br>
kan därmed förutsättningarna för lagföring i svensk domstol <br>
saknas. Bestämmelserna medger dock inte lagföring i de fall en <br>
gärning faller under ett lokalt straffbud men inte är brott enligt <br>
svensk rätt. <br>
I olika sammanhang har från FN:s sida påtalats att det åligger <br>
Sverige och andra sändarstater att upprätthålla jurisdiktionen över <br>
den utsända insatspersonalen. De nuvarande förhållandena innebär <br>
att Sverige i jurisdiktionshänseende inte helt lever upp till sina <br>
internationella åtaganden att straffa brott som begås av svensk <br>
personal som deltar i internationella uppdrag inom FN:s ram. <br>
Detta är allvarligt eftersom Sverige – vilket framhålls i direktiven – <br>
har ambitionen att vara en aktiv internationell aktör som tar ett <br>
stort ansvar i bl.a. freds- och säkerhetsfrämjande insatser. <br>
Som angetts tidigare har det i samband med FN:s hantering av <br>
frågan om straffrättsligt ansvar för personal i FN:s fredsbevarande <br>
insatser förts en diskussion om avvägningen mellan, å ena sidan, <br>
mottagarstaternas och, å andra sidan, sändarstaternas eller organisationens <br>
intressen när det gäller utövandet av jurisdiktion över <br>
främmande militär och civil personal inom mottagarstatens territorium. <br>
Ytterst vilar villkoren för immunitet och jurisdiktion på <br>
frågan om förtroende. En stat som tar emot exempelvis en FNinsats <br>
måste kunna förlita sig på att insatspersonalen agerar på ett <br>
för mottagarstaten acceptabelt sätt. På samma sätt måste insatspersonalen <br>
kunna förutse vad som gäller för uppdraget på ett rättssäkert <br>
sätt. <br>
Att låta svensk domstol tillämpa mottagarstatens materiella straffrätt <br>
skulle i och för sig folkrättsligt kunna motiveras enligt principen <br>
om ställföreträdande straffrättskipning och välkomnas av mottagarstaten <br>
i de flesta fall, därigenom uppvägs ju effekten av de <br>
immunitetsbestämmelser som finns intagna som villkor för insatsen <br>
(se exempel på SOMA ovan). En sådan tillämpning skulle emeller300<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
tid föra för långt och kunna leda till stötande resultat i de fall <br>
mottagarstatens materiella straffrätt är alltför olik vår egen. I den <br>
mån mottagarstatens lag ska ges större utrymme bör detta i stället <br>
åstadkommas genom förhandlingar på internationell nivå varigenom <br>
den immunitet som statusavtalen tillerkänner insatspersonalen inskränks. <br>
FN:s uppmaningar till sändarstaterna att utöka sin jurisdiktion <br>
rör, så som de formulerats, främst gärningar som utgör brott inte <br>
bara enligt sändarstatens rättsordning, utan även enligt mottagarstatens. <br>
Detta innebär att det inte är självklart att lösningen på <br>
problemet för svensk del ligger i ett slopat krav på dubbel straffbarhet <br>
också beträffande andra personalkategorier än personal från <br>
Försvarsmaktens och Polisens utlandsstyrkor m.fl. Ett slopat krav <br>
på dubbel straffbarhet innebär i viss mån att man från sändarstatens <br>
sida bortser från rättsuppfattningen i mottagarstaten. Det kan <br>
också leda till oönskade resultat i fall då exempelvis deltagarna i en <br>
multinationell insats begår samma gärning och denna utgör brott <br>
enligt vissa sändarstaters rättsordning men inte enligt andras. Å <br>
andra sidan innebär ett slopat krav på dubbel straffbarhet enligt <br>
svensk lag en utökad möjlighet till lagföring, särskilt i fall då mottagarstatens <br>
materiella rättsordning har stora brister. Därtill kommer <br>
att det är önskvärt att all svensk insatspersonal omfattas av enhetliga <br>
regler. <br>
Det bör också framhållas, att även om Sverige inte har möjlighet <br>
att lagföra gärningar som utgör brott enligt mottagarstatens lag <br>
men som inte är kriminaliserade enligt svensk rätt, innebär detta <br>
vanligen inte att sådana gärningar helt nonchaleras. Flertalet statusavtal <br>
innehåller regler om att insatspersonalen ska respektera mottagarstatens <br>
lagar och förordningar och i det avseendet ”ta seden <br>
dit den kommer”. Därtill kommer särskilda ”uppförandekoder” <br>
med motsvarande innebörd. För att denna typ av regler inte ska <br>
vara verkningslösa är det ofta möjligt att med tillämpning av disciplinära <br>
åtgärder inom ramen för uppdraget beivra visst olämpligt <br>
beteende, även om det – på grund av immunitet eller då beteendet <br>
är straffbart enbart i mottagarstaten – varken går att lagföra i mottagarstaten <br>
eller i Sverige. <br>
Påpekas bör dock att det råder viss tveksamhet om i vilken <br>
utsträckning de nuvarande svenska jurisdiktionsreglerna verkligen <br>
brister i påtalat avseende beträffande brott begångna av statstjänstemän<br>
. Som framkommit ovan anses sådana brott kunna grunda <br>
domsrätt enligt statsskyddsprincipen. I enlighet med denna princip <br>
301<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
har i vart fall tjänstefel i vissa fall ansetts omfattas av bestämmelsen <br>
i 2 kap. 3 § 4 brottsbalken.34 Den praxis som finns och de diskussioner <br>
som har förts härom är emellertid av äldre datum. Därtill <br>
kommer att nämnda regel i vart fall inte med önskvärd tydlighet <br>
anger vad som gäller i dessa fall, vilket således i sig utgör ett avsteg <br>
från den i straffrättsliga sammanhang viktiga legalitetsprincipen, <br>
nulla poena sine lege. Den tveksamhet som råder bör därför under <br>
alla omständigheter undanröjas genom ett tydligt undantag från <br>
kravet på dubbel straffbarhet också när det gäller brott begångna av <br>
andra civila än personer som tillhör Polisens utlandsstyrka samt andra <br>
polismän, tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen, som <br>
utför gränsöverskridande arbetsuppgifter enligt en internationell <br>
överenskommelse. En sådan utvidgning innebär därmed inte endast <br>
att de svenska jurisdiktionsbestämmelserna uppfyller de internationella <br>
åtaganden som Sverige har gjort. Den fyller också en pedagogisk <br>
och klargörande funktion, inte minst för de berörda utsända <br>
personerna. I utredningens uppdrag ingår däremot inte att göra en <br>
allmän översyn av 2 kap. brottsbalken. <br>
Den föreslagna ändringen bör därför – åtminstone i avvaktan på <br>
en allmän översyn av 2 kap. brottsbalken – göras genom ett tillägg <br>
till bestämmelsen i 2 kap. 3 § brottsbalken. <br>
Utöver själva jurisdiktionsbestämmelsen bör behovet övervägas <br>
av kompletterande svenska materiella straffbestämmelser för att lagföra <br>
dessa tjänstemän i vissa fall (se avsnitt 9.5.5). <br>
9.5.2 Personalkategorier <br>
Överväganden och förslag: Det nya undantaget från kravet på <br>
dubbel straffbarhet bör vara generellt utformat och omfatta svensk <br>
medborgare eller utlänning med hemvist i Sverige som, i annat <br>
fall än som avses i 2 kap. 3 § 2–3 a brottsbalken, deltar i ett internationellt <br>
uppdrag, vari Sverige tar del. <br>
En utvidgning av undantaget från kravet på dubbel straffbarhet kan <br>
göras mer eller mindre omfattande beroende på vilka personalkategorier <br>
som upptas i bestämmelsen. <br>
De tjänstemän som främst torde vara aktuella för uppgifter som <br>
innefattar myndighetsutövning utomlands är domare och åklagare. <br>
34 Jfr NJA II 1962 s. 59 f., NJA 1963 s. 237, NJA 1983 s. 425 och Strahl i SvJT 1967 s. 402 f. <br>
302<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
En försiktig utvidgning skulle därför kunna begränsas till dessa <br>
personalkategorier eller – såsom föreslogs i Ds 2002:1 – allmänt till <br>
personal inom hela rättsväsendet. Det senare skulle innebära att <br>
även personal från kriminalvården omfattades. En sådan bestämmelse <br>
skulle emellertid inte innebära en heltäckande lösning på <br>
problemet, eftersom det finns andra myndigheter utanför rättsväsendet, <br>
vars personal deltar i internationella insatser och andra <br>
uppdrag, t.ex. personal från Myndigheten för samhällsskydd och <br>
beredskap (MSB). <br>
En annan variant av utvidgning skulle – såsom föreslogs i <br>
SOU 2002:98 – kunna vara att personer som är anställda av en <br>
svensk myndighet för att delta i en internationell fredsfrämjande <br>
insats eller i internationell civil krishantering undantas från kravet <br>
på dubbel straffbarhet. Mot en sådan lösning kan anföras den kritik <br>
som Statens räddningsverk framförde i sitt remissvar till nämnda <br>
betänkande. Enligt verkets uppfattning var det oklart vad som är <br>
fredsfrämjande insatser respektive civil krishantering. Utredningen <br>
anser att Räddningsverkets kritik är väl grundad.35 Som framgår <br>
nedan bör undantaget enligt utredningens mening dessutom omfatta <br>
fler personalkategorier än endast deltagare i insatser (missioner), <br>
exempelvis deltagare i internationellt utvecklingssamarbete. <br>
Ett alternativ är att i stället låta ett nytt undantag från kravet på <br>
dubbel straffbarhet omfatta personer som innehar allmän ställning i <br>
Sverige. Även en sådan lösning föreslogs av Internationella straffrättsutredningen <br>
i SOU 2002:98. Som framhölls i nämnda betänkande36 <br>
är uttrycket hämtat från den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. <br>
7 a § brottsbalken. Att fråga skulle vara om svensk allmän ställning <br>
ansågs inte uttryckligen behöva anges. Vad som avses är brott som <br>
begåtts i en funktion som är av officiell karaktär och typiskt sett ett <br>
uttryck för statlig maktutövning. Bestämmelsen skulle däremot inte <br>
omfatta offentliga arbetstagare vars ställning i princip inte skiljer <br>
sig från privata arbetstagare i allmänhet eller åtgärder av privaträttslig <br>
karaktär. I sitt remissyttrande till SOU 2002:98 ifrågasatte <br>
Räddningsverket även om uttrycket allmän ställning var tillräckligt <br>
klargörande beträffande verkets insatspersonal. Uttrycket kan således <br>
ge upphov till vissa gränsdragningsproblem framhöll Räddningsverket. <br>
Utöver det skäl som Räddningsverket anförde i sitt remissvar <br>
mot uttrycket allmän ställning kan ytterligare argument anföras mot <br>
35 Beträffande begreppet civil krishantering, se avsnitt 2.2 och 8.5.3. <br>
36 SOU 2002:98, s. 407 f. <br>
303<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
en sådan lösning. I det internationella arbetet handlar det inte om <br>
att exportera det nationella rättssystemet och nationella lösningar. <br>
En internationell domare har en självständig ställning och utföra <br>
sitt arbete oberoende i förhållande till den sändande staten. Det är <br>
domaren som person som deltar, inte i första hand som representant <br>
för ett visst land. Även om domare och, i mindre utsträckning<br>
, åklagare har en särställning just avseende självständighet, gäller <br>
detta i huvudsak även andra tjänstemän som är utsända på internationella <br>
uppdrag av svenska myndigheter. I sin egenskap av deltagare <br>
i ett internationellt uppdrag agerar de i den internationella <br>
organisationens namn och utövar därmed inte sina tjänster i egenskap <br>
av innehavare av (svensk) allmän ställning.37 <br>
Mot den nu angivna bakgrunden föreslår utredningen att det <br>
nya undantaget från kravet på dubbel straffbarhet ska vara generellt <br>
utformat. För att det föreslagna undantaget inte ska bli alltför <br>
omfattande bör dock uppställas krav på viss anknytning till Sverige. <br>
Internationella straffrättsutredningen förordade, som nämnts, ”anställning” <br>
som anknytningsfaktum. Som framgår av det följande <br>
skulle det dock leda till mindre tillfredsställande resultat. Utredningen <br>
föreslår i stället att medborgarskap eller hemvist ska utgöra <br>
anknytningsfaktum. Undantaget bör därför omfatta svensk medborgare <br>
eller utlänning med hemvist i Sverige som, i annat fall än <br>
som avses i 2 kap. 3 § 2–3 a brottsbalken, deltar i ett internationellt <br>
uppdrag, vari Sverige tar del. <br>
Reglerna i 2 kap. brottsbalken begränsar sig generellt sett inte <br>
till svenska medborgare. En annan sak är att det för vissa personalkategorier <br>
kan uppställas krav på svenskt medborgarskap och <br>
att det ligger i sakens natur att personer som deltar i ett internationellt <br>
uppdrag, vari Sverige tar del, vanligen är medborgare i <br>
Sverige eller i vart fall har hemvist här. Något formellt krav på att <br>
den som deltar i ett internationellt uppdrag, vari Sverige tar del, ska <br>
vara svensk medborgare eller utlänning med hemvist här bör dock <br>
inte ställas upp.38 <br>
Genom att begränsa undantaget från dubbel straffbarhet till <br>
svenska medborgare eller personer med hemvist i Sverige uppnås en <br>
enhetlighet i förhållande till andra bestämmelser i 2 kap. brotts37 <br>
Se t.ex. avsnitt V, punkten 7 i FN:s medverkansavtal, doc. A/46/185, 23 May 1991. <br>
38 Denna uppfattning ligger i linje med bl.a. de förslag som presenterades i Grundlagsutredningens <br>
betänkande, En reformerad grundlag (SOU 2008:125), s. 581 ff. Utredningen <br>
föreslog bl.a. att kravet på svenskt medborgarskap beträffande vissa statliga anställningar och <br>
andra uppdrag skulle tas bort ur regeringsformen för andra än justitiekanslern, riksdagens <br>
ombudsmän och riksrevisorerna samt ordinarie domare. <br>
304<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
balken (se t.ex. 2 kap. 7 b § andra stycket). Avgränsningen kan också <br>
motiveras av den s.k. aktiva personalitetsprincipen. Personer som <br>
är medborgare i Sverige eller som har hemvist här har typiskt sett <br>
en sådan anknytning till landet att de kan förväntas följa de normer <br>
som följer av den svenska rättsordningen även när gärningen inte är <br>
kriminaliserad där den begås. Det vore däremot orimligt om personer <br>
som saknar sådan anknytning till Sverige skulle kunna lagföras <br>
här för gärningar som inte är kriminaliserade där de begås. <br>
Med begreppet internationella uppdrag avses främst civila krishanteringsinsatser. <br>
Begreppet bör som regel också omfatta den övriga <br>
internationella verksamhet som MSB bedriver. Även svenska <br>
tjänstemän som befinner sig i ett annat land för att bedriva <br>
utvecklingssamarbete omfattas vanligen av begreppet. Detsamma <br>
gäller personer verksamma vid exempelvis de internationella tribunalerna <br>
och domstolarna. De internationella uppdrag som kan komma <br>
i fråga torde vanligen vara initierade av FN, OSSE eller EU. <br>
Även av exempelvis FN direktkontrakterad och lokalanställd personal <br>
som deltar i uppdraget bör omfattas av bestämmelsen om förutsättningarna, <br>
om anknytning i övrigt är uppfyllda.39 För dess <br>
tillämplighet bör därför inte uppställas något krav på att personen <br>
ska vara anställd av eller på annat sätt ha anknytning till svensk <br>
myndighet. Kommersiellt anlitade uppdragstagare (commercial contractors) <br>
deltar däremot vanligen inte i uppdraget på ett sådant sätt <br>
att de omfattas av bestämmelsen. <br>
För att bestämmelsen ska bli tillämplig krävs att Sverige tar del i <br>
uppdraget. Uttrycket anknyter till statsskyddsprincipen. Sverige <br>
kan anses ta del i ett uppdrag exempelvis genom att framförhandla <br>
immunitetsavtal, genom att sända ut personal sekonderad av svenska <br>
myndigheter, genom att nominera personal eller genom att öronmärka <br>
pengar till uppdraget. För att bestämmelsen ska bli tillämplig <br>
krävs emellertid att statsskyddsintresset inte är alltför svagt. Enbart <br>
den omständigheten att Sverige indirekt bidrar till finansiering av <br>
exempelvis EU-projekt genom anslag till EU innebär inte att Sverige <br>
ska anses delta i projekten. Att personer som deltar i uppdraget är <br>
svenska medborgare eller annars har anknytning till Sverige är inte <br>
heller en omständighet som ensam innebär att bestämmelsen blir <br>
tillämplig. Huvudregeln innebär således att av Sverige direkt utsänd <br>
39 Tekniskt sett är lokalanställd personal enligt FN:s modell-SOFA medlemmar i FN:s fredsbevarande <br>
insats, medan sådan personal enligt EU:s modell-SOFA och modell-SOMA inte <br>
är insatspersonal, se art. 22 och 28, UN doc. A/45/594, art. 1 punkten 3 (f), Council doc. 8720/05 <br>
samt art. 1 punkten 3 (c) Council doc. 10564/05. <br>
305<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
eller sekonderad personal alltid omfattas av regelns tillämpning, <br>
medan av internationella organisationer kontrakterade och på annat <br>
sätt direkt rekryterade svenska medborgare som regel faller utanför<br>
, såvitt ej andra anknytningsfakta (såsom direktfinansiering, framförhandlande <br>
av statusavtal för uppdrag som personerna ingår i, etc.) <br>
gör Sveriges del i uppdraget så stark att statsskyddsintresset ändå är <br>
uppenbart och för den enskilde förutsebart. <br>
Ett slopat krav på dubbel straffbarhet avseende personal som <br>
deltar i internationella uppdrag innebär att sådan personal under <br>
tjänstgöringen står under strängare jurisdiktionsregler än svenska <br>
medborgare i allmänhet gör under utlandsvistelser. Personalen kan <br>
således komma att lagföras i Sverige för exempelvis rattonykterhetsbrott <br>
begångna i ett land som inte kriminaliserar sådana gärningar. <br>
Det är dock i linje med övriga jurisdiktionsregler att svensk <br>
personal så långt möjligt också vid tjänstgöring utomlands ska avstå <br>
från gärningar som är straffbara i Sverige. <br>
Den nu föreslagna bestämmelsen kan, som nämnts, sägas anknyta <br>
till den aktiva personalitetsprincipen och statsskyddsprincipen. <br>
Den kan även motiveras av principen om ställföreträdande straffrättskipning. <br>
9.5.3 Brott som avses <br>
Överväganden och förslag: Det nya undantaget från kravet på <br>
dubbel straffbarhet bör inte begränsas till brott begångna i <br>
tjänsten utan omfatta samtliga brott som har begåtts vid tjänstgöring <br>
utom riket. <br>
På grund av överenskommelser mellan internationella organisationer <br>
och mottagarstaterna är den utsända personalen normalt inte underkastad <br>
någon annan domsrätt än hemlandets i straffrättsligt hänseende. <br>
Detta innebär i allmänhet att den sändande staten har förbundit <br>
sig att upprätthålla en bestämd och effektiv domsrätt beträffande <br>
alla brott och förseelser såväl i som utom tjänsten. Ett <br>
undantag från kravet på dubbel straffbarhet i nu aktuellt hänseende <br>
bör därför omfatta samtliga brott som en person har begått vid <br>
tjänstgöring utom riket. Bestämmelsen ges därmed samma omfattning <br>
som bestämmelsen beträffande personer som tillhör Polisens utlandsstyrka <br>
i 2 kap. 3 § 3 brottsbalken. Detta är lämpligt, eftersom de <br>
306<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
personer som omfattas av den nu föreslagna bestämmelsen vanligen <br>
är placerade i den främmande staten under en längre tid och i <br>
enlighet med internationella åtaganden åtnjuter immunitet där. <br>
Bestämmelsen kommer däremot att få ett vidare tillämpningsområde <br>
än 2 kap. 3 § 3 a brottsbalken avseende polismän, tulltjänstemän <br>
och tjänstemän vid Kustbevakningen, eftersom den senare bestämmelsen <br>
är begränsad till just brott begångna i tjänsten. Den <br>
senare begränsningen motiverades med att svenska tjänstemän som <br>
utför gränsöverskridande uppgifter enligt Schengenkonventionen <br>
eller det svensk-danska polissamarbetsavtalet i andra stater endast <br>
kommer att göra det under kortare tid i samband med ett konkret <br>
uppdrag för att därefter återvända till Sverige.40 <br>
9.5.4 Krav på åtalsförordnande <br>
Överväganden och förslag: Åtal för brott, som förövats utom <br>
riket och som omfattas av här föreslaget undantag från kravet på <br>
dubbel straffbarhet, bör få väckas utan förordnande enligt 2 kap. <br>
5 § brottsbalken. <br>
Som framgår ovan tillerkänner de svenska jurisdiktionsreglerna de <br>
egna domstolarna en i ett folkrättsligt perspektiv tämligen vid behörighet. <br>
Kravet på åtalsförordnande är emellertid tänkt att reducera <br>
reglernas tillämning till de fall där Sverige har ett påtagligt och <br>
berättigat intresse att lagföra. Regeln om åtalsförordnande innebär <br>
därmed en möjlighet till mera diskretionära överväganden inom en <br>
godtagbar folkrättslig ram. <br>
En utvidgning av den svenska domsrätten enligt vad som här <br>
föreslås är generell såtillvida att den omfattar dels samtliga svenska <br>
medborgare och utlänningar med hemvist i Sverige som, i annat fall <br>
än som redan framgår av 2 kap. 3 § 2–3 a brottsbalken, deltar i internationella <br>
uppdrag, vari Sverige tar del, dels inte bara gärningar <br>
begångna i tjänsten utan överhuvudtaget vid tjänstgöringen och <br>
dessutom omfattar samtliga gärningar oavsett svårighetsgrad. Det <br>
finns därför skäl att överväga om dessa brott ska omfattas av huvudregeln <br>
om krav på åtalsförordnande i 2 kap. 5 § brottsbalken eller <br>
om de – helt eller delvis – ska undantas från detta krav. <br>
40 Prop. 1999/2000:64, s. 121. <br>
307<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
Om inget undantag görs, omfattas dessa gärningar lagtekniskt <br>
automatiskt av kravet på åtalsförordnande. Ett alternativ kan vara <br>
att införa undantag från detta krav avseende vissa personalkategorier <br>
eller avseende vissa brott. Det senare kan ske utifrån huruvida <br>
brottet skett i tjänsten, dvs. det snävare begreppet, eller inte. <br>
Det kan också ske utifrån brottets svårighetsgrad. <br>
Utredningens uppdrag är att överväga möjligheten att utvidga <br>
den svenska jurisdiktion till personer som är utsända av svenska <br>
myndigheter på internationella uppdrag för att dessa ska omfattas <br>
av svensk domsrätt på samma sätt som personer som tillhör Försvarsmaktens <br>
och Polisens utlandsstyrka. Häri ligger ett sakligt väl <br>
motiverat krav på enhetlighet. Brott begångna av personer som <br>
tillhör Försvarsmaktens och Polisens utlandsstyrka undantas för <br>
närvarande i 2 kap. 5 § andra stycket 3 brottsbalken från kravet på <br>
åtalsförordnande. Även de övriga brott som faller inom 2 kap. <br>
3 § 2–3 a brottsbalken har i allt väsentligt sin motsvarighet bland <br>
undantagen från kravet på åtalsförordnande i 2 kap. 5 § andra <br>
stycket brottsbalken. Också brott enligt 2 kap. 3 § 4 brottsbalken, <br>
dvs. brott förövade mot offentliga svenska intressen, omfattas delvis <br>
härav. <br>
Mot bakgrund av vad som nu sagts om enhetlighet finns det <br>
enligt utredningen inte tillräckliga skäl att avvika från den bedömning <br>
som lagstiftaren redan har gjort beträffande brott begångna av <br>
personal som tillhör Försvarsmaktens och Polisens utlandsstyrka. <br>
Även brott begångna av andra personalkategorier bör därför, vid <br>
den utvidgning som utredningen föreslår, undantas från kravet på <br>
åtalsförordnande. Detta bör ske genom ett tillägg till de undantag <br>
som görs i 2 kap. 5 § andra stycket brottsbalken. <br>
9.5.5 Behov av förändring av materiell straffrättslig <br>
lagstiftning <br>
Övervägande: För att den utvidgade jurisdiktionsbestämmelsen <br>
i 2 kap. 3 § brottsbalken ska få avsedd effekt krävs en utvidgning <br>
av svensk materiell straffrättslig lagstiftning avseende brottet <br>
tjänstefel och brott mot tystnadsplikt. <br>
308<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
Ett utvidgat undantag för brott som begås i utövandet av tjänsten <br>
eller uppdraget kan ge upphov till komplikationer. Vid remissbehandlingen <br>
av departementspromemorian Domare och åklagare i <br>
internationella insatser (Ds 2002:1) kritiserade Justitieombudsmannen <br>
förslaget att låta undantaget från dubbel straffbarhet omfatta även <br>
personal från rättsväsendet. Justitieombudsmannen anförde att situationen <br>
– till skillnad från fall då det är fråga om brott som i sin <br>
helhet beskrivs i en straffregel – kan bli problematisk när det gäller <br>
sådana straffregler som för sin tillämpning är beroende av vad som <br>
gäller i andra föreskrifter. När exempelvis domare och åklagare ska <br>
fullgöra uppgifter som innefattar myndighetsutövning kommer <br>
denna uppenbarligen att bestå i tillämpningen av rättsregler som <br>
gäller i tjänstgöringslandet. Verksamheten kommer vidare i åtskilliga <br>
hänseenden att omfattas av de i tjänstgöringslandet gällande sekretessreglerna. <br>
Den viktigaste straffregeln i svensk rätt avseende fel <br>
vid myndighetsutövning är bestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § <br>
brottsbalken. Med myndighetsutövning avses emellertid i denna <br>
regel i princip endast utövande av svensk myndighet. De fåtaliga <br>
undantag som förekommer görs genom särskilda regler i svensk lag <br>
som har sin grund i olika internationella överenskommelser. Ansvar <br>
för tjänstefel kan således inte utkrävas annat än med stöd av <br>
uttryckliga regler i frågan i svensk lag. Att utvidga svensk domsrätt <br>
på det sätt som förordades i promemorian är därför inte en tillräcklig <br>
åtgärd, om man vill göra det möjligt att utkräva straffansvar <br>
för tjänstefel med anledning av fel som begås i utövande av tjänst <br>
eller uppdrag vid internationell krishantering. Justitieombudsmannen <br>
påpekade vidare att också tillämpningen av sådana regler som straffbestämmelserna <br>
om olaga frihetsberövande, olaga tvång och misshandel <br>
kunde komma att vålla problem, eftersom den närmare <br>
innebörden av dessa regler skulle komma att bestämmas av vad som <br>
gäller i tjänstgöringslandet om domares, åklagares och polismäns <br>
möjligheter att vidta frihetsberövanden och om rätten för polismän <br>
att använda våld och andra former av tvång. På motsvarande sätt <br>
gäller att ansvar för brott mot tystnadsplikt kan utkrävas endast för <br>
åsidosättande av tystnadsplikter som är grundade på lag eller bemyndigande <br>
av riksdagen som har tillkommit enligt vad som föreskrivs <br>
i 2 kap. 12 § regeringsformen. Inte heller i sådana fall är det <br>
således möjligt att göra den svenska straffregeln tillämplig enbart <br>
genom att utvidga omfattningen av svensk domsrätt framhöll Justitieombudsmannen. <br>
309<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
De frågor Justitieombudsmannen väcker har, såvitt framkommit, <br>
inte berörts i anslutning till tidigare lagstiftningsärenden på området. <br>
Justitieombudsmannens synpunkter reser emellertid en rad <br>
principiellt viktiga frågor om grunderna för straffbarhet. En svensk <br>
tjänsteman som deltar i internationellt arbete bidrar huvudsakligen, <br>
som nämnts, i sin personliga kapacitet under personligt ansvar. <br>
Tjänstemannen lyder under och verkar med hjälp av vissa inom det <br>
internationella samfundet erkända grundläggande rättsstatliga principer. <br>
Uppgiften är därmed alltså inte att genomgående föra fram <br>
just svenska lösningar (även om dessa i de flesta fall får förutsättas <br>
spegla dessa principer) på institutionella och materiella problem. <br>
Liksom en person i sitt arbete utomlands inte innehar en svensk <br>
allmän ställning, kan han eller hon inte heller anses utöva svensk <br>
myndighet. Som Justitieombudsmannen anfört i sitt remissyttrande <br>
innebär detta att bl.a. det principiellt viktiga straffstadgandet om <br>
tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalken inte kommer att bli tillämpligt <br>
enbart genom utvidgning av den svenska jurisdiktionen. <br>
Begreppet myndighetsutövning avser inte en myndighets utövande <br>
av sina uppgifter, utan utövning av offentlig makt, dvs. utövning av <br>
befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet <br>
eller annat jämförbart förhållande.41 Bestämmelsen om tjänstefel <br>
i 20 kap. 1 § brottsbalken ska enligt dess fjärde stycke inte <br>
tillämpas om gärningen är belagd med straff enligt någon annan <br>
bestämmelse och är således subsidiär till andra straffstadganden. <br>
Som exempel på fall där den oriktiga myndighetsutövningen kan <br>
vara att hänföra under annan straffbestämmelse än 20 kap. 1 § brottsbalken <br>
kan nämnas situationen då en polisman utan laga skäl omhändertar <br>
en person (olaga frihetsberövande) eller företar husrannsakan <br>
(hemfridsbrott) och tar egendom i beslag (egenmäktigt förfarande). <br>
Dessa straffbud är i regel inte begränsade till gärningar <br>
begångna i Sverige. Brottet obefogat åtal avser emellertid endast <br>
åtal väckt vid svensk domstol. <br>
I de fall då svenska tjänstemän inom ramen för ett internationellt <br>
uppdrag begår klara felaktigheter som inte omfattas av <br>
något primärt straffbud utan lämpligen lagförs som tjänstefel är det <br>
dock otillfredsställande att så inte kan ske. Som tjänstefel bedöms <br>
exempelvis i många fall felaktig tillämpning av bestämmelser om <br>
tvångsmedel, såsom polismäns, åklagares och domares beslut i <br>
41 Se t.ex. Wennergren, I statens tjänst, 1990, s 100 f. <br>
310<br>
<br>
SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion <br>
frågor om frihetsberövanden.42 Den omständigheten att motsvarande <br>
gärning har begåtts inom ramen för ett internationellt uppdrag bör <br>
inte utesluta att den kan föranleda ansvar för tjänstefel. <br>
I fråga om militär personal i fredstid finns i brottsbalken särskilda <br>
bestämmelser endast i 16 kap. 5 § (uppvigling) och 16 kap. 6 <br>
och 17 §§ (myteri) samt i 20 kap. 2 § andra stycket 3 (mutbrott). <br>
Brottsbalkens övriga bestämmelser för krigsmän gäller i övrigt endast <br>
när riket är i krig eller i krigsfara eller under vissa andra <br>
utomordentliga förhållanden. Det är svårt att göra en jämförelse <br>
mellan de fredstida förhållanden som militär arbetar under i Sverige <br>
och de förhållanden som råder under internationella uppdrag. I de <br>
senare fallen kan man tänka sig fler situationer där den militära <br>
personalen vidtar åtgärder mot civila. Överträdelser i samband med <br>
sådana åtgärder bör ofta vara att hänföra till något primärt straffbud. <br>
Felaktiga åtgärder i samband med exempelvis deportationer, <br>
evakueringar, beslagtagande av egendom och beslut som påverkar <br>
enskildas rätt till en rättvis rättegång bör emellertid kunna medföra <br>
straffrättsligt ansvar för tjänstefel även om det sker inom ramen för <br>
ett internationellt uppdrag. <br>
Det sagda innebär att det enligt utredningens mening finns ett <br>
behov av en utvidgning av svensk materiell lagstiftning avseende <br>
tjänstefel. <br>
Som Justitieombudsmannen har påtalat i nämnda remissyttrande <br>
kan ansvar för brott mot tystnadsplikt utkrävas endast för åsidosättande <br>
av tystnadsplikter som är grundade på lag eller bemyndigande <br>
av riksdagen som har tillkommit enligt vad som föreskrivs i <br>
2 kap. 12 § regeringsformen. Den svenska straffregeln i 20 kap. 3 § <br>
brottsbalken blir därmed inte tillämplig enbart genom att omfattningen <br>
av svensk domsrätt utvidgas. Detta innebär att det föreligger <br>
ett visst behov av förändringar av materiell lagstiftning även <br>
beträffande detta brott. Det bör påpekas att tryckfrihetsförordningen <br>
och yttrandefrihetsgrundlagen har begränsad territoriell räckvidd <br>
och att den grundlagsskyddade meddelarfriheten i många fall <br>
därför inte kan åberopas utomlands.43 <br>
Enligt uppgifter är frågan om bl.a. tjänstefel för närvarande under <br>
övervägande i Regeringskansliet i särskild ordning. Med hänsyn <br>
härtill begränsar sig utredningen därför endast till att ange huvud42 <br>
Under 1990-talet prövades således exempelvis i en rad fall frågor om tjänstefel för bl.a. <br>
domare i Sverige , se t.ex. NJA 1996 s. 237, NJA 1996 s. 307 och NJA 1996 s. 806. <br>
43 SOU 2004:114, s. 14 ff. och 140 ff. <br>
311<br>
<br>
Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 <br>
312 <br>
dragen i en möjlig lösning men lägger således inte fram något formligt <br>
förslag i denna del.<br>
10 Kostnads- och konsekvensanalys <br>
10.1 Ekonomiska konsekvenser <br>
10.1.1 Allmänt <br>
Utredningens överväganden och förslag är i flera fall av principiell <br>
karaktär och innefattar åtgärder som utredningen bedömer inte påverkar <br>
kostnaderna för staten. Andra förslag är sådana att de initialt <br>
kan medföra merkostnader men i ett senare skede bör leda till att <br>
kostnaderna blir lägre än de är i dag. <br>
I flera avseenden, bl.a. när det gäller information, utbildning, utrustning, <br>
logistik och jour, föreslår utredningen att en ökad samordning <br>
mellan utsändande myndigheter ska ske på ett allmänt plan. <br>
Samordningen innebär en ökad kostnadseffektivitet. Framför allt <br>
bör de samordnande förslagen leda till att det inom de centrala stödfunktionerna <br>
frigörs kapacitet som kan användas för att hantera den <br>
ökning som kan förväntas av antalet personer som sänds ut på internationella <br>
uppdrag. <br>
Det är naturligt att en höjd svensk ambitionsnivå och ett ökat <br>
engagemang inom de områden som här behandlas medför kostnadskonsekvenser <br>
för staten. Deltagandet i internationell civil krishantering <br>
och internationellt utvecklingssamarbete finansieras i huvudsak <br>
genom externa medel. Vid civila krishanteringsinsatser kommer <br>
finansieringen direkt från UD, medan utvecklingssamarbete främst <br>
finansieras genom medel från Sida och EU. Omfattningen av de uppdrag <br>
varom nu är fråga får därför anpassas till de anslag som från tid <br>
till annan beviljas från dessa finansiärer. <br>
Som framhölls i departementspromemorian Domare och åklagare <br>
i internationella insatser är det lämpligt att i allt större utsträckning <br>
utnyttja EU:s finansieringsinstrument i det internationella utvecklingssamarbetet <br>
(se avsnitt 2.5.2). En förstärkt kapacitet, resurs och <br>
kompetensmässigt, inom rättsväsendet ökar möjligheterna att <br>
utnyttja dessa och andra externa finansieringskällor. <br>
313<br>
<br>
Kostnads- och konsekvensanalys SOU 2009:76 <br>
I vissa delar medför de förslag som lämnas ekonomiska konsekvenser<br>
. I det följande anges ungefärliga uppskattningar av dessa kostnader. <br>
Det är viktigt att framhålla att övervägandena och förslagen <br>
bygger på att myndigheterna får full finansiering för sitt deltagande <br>
och att formen för finansiering möjliggör myndigheternas planering <br>
också på lång sikt. <br>
10.1.2 Kostnader för förstärkt kapacitet i Sverige – <br>
”plattformskostnader” <br>
Mot bakgrund av den externa finansieringen innefattar utredningens <br>
förslag inte inrättande av några särskilda extra (”överkapacitets-”) <br>
tjänster. Ersättare bör i stället, liksom i dag, tillsättas genom befintliga <br>
ersättar- och vikariesystem (se avsnitt 7.3.19). <br>
Utredningen föreslår att en central stödfunktion inrättas vid <br>
Åklagarmyndighetens internationella enhet. Det är rimligt att en <br>
sådan funktion, fullt utbyggd, omfattar ett par heltidstjänster. Den <br>
föreslagna funktionen bör även svara för exempelvis internationella <br>
besök. Kostnaden för erforderligt resurstillskott beräknas inklusive <br>
sociala avgifter m.m. uppgå till ca 2 miljoner kronor årligen. <br>
Ökade satsningar har föreslagits på utbildning. Det är svårt att <br>
uppskatta kostnaden för detta. Under de närmaste åren bör det i vart <br>
fall lämpligen avsättas ca 2 miljoner kronor per år för detta ändamål. <br>
Utredningen har även föreslagit att Folke Bernadotteakademin <br>
(FBA) dels bör ges i uppgift att utforma en särskild handbok om <br>
deltagande i civil krishantering, dels ta initiativ till uppföljande verksamhet. <br>
Denna kan bestå i anordnandet av hemkomstaktiviteter. <br>
Akademin har även föreslagits få i uppgift att sondera intresset för <br>
uppstartandet av föreningsverksamhet för hemkommen personal. <br>
I ett inledande skede bör ca 0,5 miljoner kronor avsättas för detta <br>
ändamål. <br>
10.1.3 Kostnader för deltagande i internationella civila <br>
krishanteringsinsatser <br>
Utredningen lämnar ett författningsförslag som reglerar arbets- och <br>
socialrättsliga villkor för deltagare i internationella civila krishanteringsinsatser. <br>
Genom regleringen ges ett förstärkt arbets- och social314<br>
<br>
SOU 2009:76 Kostnads- och konsekvensanalys <br>
rättsligt skydd för dem som deltar i dessa insatser på samma sätt <br>
som gäller för personer anställda i Försvarsmaktens utlandsstyrka. <br>
De svenska myndigheter som sänder flest deltagare till civila krishanteringsinsatser <br>
är Rikspolisstyrelsen, FBA och Myndigheten för <br>
samhällsskydd och beredskap (MSB). För Polisens utlandsstyrka, <br>
liksom för rättsväsendets övriga delar, är förslaget i huvudsak inte <br>
avsett att innebära någon ändring i sak i förhållande till dagens författningsreglering. <br>
FBA och MSB har enligt uppgift genom försäkringslösningar <br>
via Kammarkollegiet redan i dag uppnått motsvarande <br>
socialrättsliga skydd för den personal som deltar i internationella <br>
insatser. Bedömningen är därför att föreslagen författningsreglering <br>
till stora delar bör vara kostnadsneutral för staten. <br>
Till den del förslaget avser en mer aktiv uppföljning av hemkommen <br>
personal kan det emellertid medföra högre kostnader för <br>
främst FBA och MSB. Som konstaterats innefattar utredningens <br>
förslag i denna del även en viss retroaktivitet så till vida att även <br>
viss redan hemkommen personal kommer att behöva följas upp (se <br>
avsnitt 8.5.6). Detta kan under en upparbetningsperiod innebära visst <br>
merarbete. Även stödet till anhöriga innebär merkostnader såvitt <br>
avser bl.a. särskilda kontaktpersoner och förbättrade kommunikationer <br>
med den utsände. Det är svårt att närmare uppskatta dessa <br>
kostnadsökningar. Utredningen bedömer att det sammantaget rör <br>
sig om högst ca 2 miljoner kronor per år. <br>
10.2 Konsekvenser i övrigt <br>
Genom föreslagna åtgärder för att stärka rättsväsendets förmåga att <br>
delta i internationella uppdrag ökar Sveriges möjlighet att också i <br>
praktiken bidra till uppbyggnaden av rättsstaten i vårt närområde <br>
och i andra delar av världen. Deltagandet ska, som tidigare framhållits, <br>
vara efterfrågestyrt. Det får positiva återverkningar också på <br>
ett nationellt plan, bl.a. genom ökade möjligheter att bekämpa den <br>
organiserade och gränsöverskridande brottsligheten. <br>
I utredningen framhålls vikten av enhetliga riktlinjer och en fast <br>
struktur för beredning och beslutsfattande vid rekryteringar och <br>
nomineringar eller rekommendationer till internationella uppdrag. <br>
Detta skapar förutsättningar för en god rekrytering även sett ur ett <br>
jämställdhetsperspektiv. Även organiserade och strukturerade utbildningssatsningar <br>
kan bidra till bredd i rekryteringen. Också anhörigprogram, <br>
ersättningsnivåer och övriga villkor bör vara sådana <br>
315<br>
<br>
Kostnads- och konsekvensanalys SOU 2009:76 <br>
316 <br>
att de skapar förutsättningar för både män och kvinnor att delta i <br>
internationella uppdrag. <br>
De förslag som lämnas bedöms inte medföra några konsekvenser <br>
i övrigt som här särskilt bör omnämnas.<br>
Del C <br>
Författningskommentarer<br>
<br>
11 Författningskommentarer <br>
11.1 Förslaget till lag (0000:00) om personal i <br>
internationella civila krishanteringsinsatser <br>
Lagens tillämpningsområde <br>
1 § Denna lag ska tillämpas då en statlig myndighet organiserar anställda <br>
att delta i internationella civila krishanteringsinsatser. Sådan myndighet <br>
kallas här anställningsmyndighet. Lagen ska dock inte tillämpas på den som <br>
är lokalt anställd av anställningsmyndigheten utomlands. <br>
Med internationell civil krishanteringsinsats avses ett icke-militärt internationellt <br>
uppdrag, vari Sverige tar del. Insatserna beslutas av regeringen <br>
eller av myndighet som regeringen bestämmer. <br>
För anställda i Försvarsmakten finns särskilda bestämmelser. <br>
I paragrafen regleras lagens tillämpningsområde. <br>
En förutsättning för att lagen ska vara tillämplig på den enskilde <br>
är enligt första stycket att denne har ett anställningsförhållande med <br>
en statlig myndighet och att det således föreligger ett arbetsgivaransvar <br>
för myndigheten i förhållande till den anställde. Den som <br>
ska tjänstgöra i en internationell civil krishanteringsinsats ska enligt <br>
2 § också vara anställd hos den myndighet som genomför insatsen. <br>
Av andra stycket framgår att begreppet internationell civil krishanteringsinsats <br>
avser ett icke-militärt uppdrag, vari Sverige tar del. <br>
Sådana insatser är i regel initierade av FN, OSSE eller EU och beslutas <br>
av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. <br>
Begreppet omfattar däremot inte internationellt utvecklingssamarbete, <br>
arbete vid internationella tribunaler och domstolar, valövervakningsuppdrag <br>
eller humanitärt biståndsarbete. <br>
319<br>
<br>
Författningskommentarer SOU 2009:76 <br>
Anställning <br>
2 § Den som ska tjänstgöra i en internationell civil krishanteringsinsats <br>
och inte redan har en anställning hos anställningsmyndigheten ska anställas <br>
särskilt hos denna för tjänstgöring i en sådan insats. <br>
Paragrafen motsvarar 1 § andra stycket lagen (1999:568) om utlandsstyrkan <br>
inom Försvarsmakten (LuF). <br>
Bestämmelsen är tillämplig när myndigheter anställer personal <br>
särskilt för deltagande i en insats. Exempel på myndigheter som regelmässigt <br>
anställer personal på detta sätt är Folke Bernadotteakademin <br>
och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Även Domstolsverket <br>
övertar vanligen arbetsgivaransvaret från respektive <br>
hemmamyndighet för den personal som sänds ut. <br>
3 § En anställning enligt 2 § ska vara tidsbegränsad och avse tiden för både <br>
utbildning och tjänstgöring. Anställningen får dock tidsbegränsas till att <br>
avse endast utbildningstiden eller tjänstgöringstiden. <br>
För den som anställs enligt första stycket ska bestämmelserna i 15–<br>
17 §§ lagen (1982:80) om anställningsskydd inte gälla. <br>
Paragrafen motsvarar delvis 4 § LuF. <br>
Bestämmelsen i andra stycket om undantag från 15–17 §§ lagen <br>
om anställningsskydd har endast betydelse för den som har en särskild <br>
anställning för tjänstgöring i en internationell civil krishanteringsinsats <br>
och innebär bl.a. att besked inte behöver lämnas om att <br>
tidsbegränsad anställning inte kommer att fortsätta. <br>
4 § För den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats <br>
ska följande bestämmelser inte gälla: <br>
1. 12 § semesterlagen (1977:480) och <br>
2. arbetstidslagen (1982:673). <br>
Paragrafen motsvarar 3 § LuF. <br>
Bestämmelsen i första punkten innebär att 12 § semesterlagen, som <br>
anger att arbetstagaren har rätt att ta ut sin semester under viss tid <br>
på året, inte gäller. <br>
Av andra punkten följer att inte heller arbetstidslagen ska tillämpas <br>
på den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats. <br>
För att exempelvis kunna organisera skyndsamma transporter till <br>
tjänstgöringsplatsen är anställningsmyndigheten inte heller bunden <br>
av arbetstidslagen vid tjänstgöring och utbildning i Sverige. <br>
320<br>
<br>
SOU 2009:76 Författningskommentarer <br>
Avsikten är att parterna på arbetsmarknaden vid behov ska kunna <br>
avtala om andra anställningsvillkor än vad som framgår av bestämmelserna. <br>
Tillämpning av vissa lagar <br>
5 § För den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats ska <br>
följande bestämmelser i arbetsmiljölagen (1977:1160) gälla utomlands, om <br>
inte tjänstgöringsförhållandena hindrar detta: <br>
1. 2 kap. 1–8 §§, <br>
2. 3 kap. 1–4 §§, 7 g § första och andra styckena samt 12 §, <br>
3. 6 kap. 1–6 §§, 6 a § första stycket första och andra meningarna och <br>
andra stycket samt 8 och 9 §§. <br>
Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 2 § LuF. <br>
I bestämmelsen anges vilka delar av arbetsmiljölagen som ska <br>
tillämpas på den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats<br>
. Regeln innebär att vissa delar av kapitlen om bestämmelserna <br>
om arbetsmiljöns beskaffenhet och om allmänna skyldigheter blir <br>
tillämpliga. Arbetsmiljöåtgärderna måste dock anpassas till arbetets <br>
särskilda karaktär. Detta innebär inte att högre skaderisker än vid <br>
en arbetsplats i Sverige normalt ska accepteras. <br>
Vidare ska vissa av bestämmelserna om skyddsombud och skyddskommittéer <br>
tillämpas. Deras befogenhet är dock begränsad med hänsyn <br>
till att det är fråga om arbete utomlands. I fråga om förfarande <br>
m.m. kan ledning sökas i arbetsmiljölagens regler även om de inte är <br>
direkt tillämpliga i denna del. <br>
Avsteg från arbetsmiljölagens regler får göras om en tillämpning <br>
hindras av tjänstgöringsförhållandena. Varje avsteg måste dock framstå <br>
som motiverat med hänsyn till den rådande situationen. <br>
Särskilt uppföljningsansvar <br>
6 § Anställningsmyndigheten ska följa upp och utreda om den som tjänstgjort <br>
i en internationell civil krishanteringsinsats drabbats av skada till följd <br>
av tjänstgöringen utomlands. <br>
Uppföljningen och utredningen ska ha den form och den omfattning <br>
som motiveras av förhållandena under tjänstgöringen utomlands. Åtgärderna <br>
ska innefatta personlig kontakt, om detta inte kan anses uppenbart <br>
obehövligt eller är omöjligt att genomföra. <br>
Anställningsmyndighetens ansvar enligt första och andra styckena kvarstår <br>
under fem år efter det att tjänstgöringen avslutats. <br>
321<br>
<br>
Författningskommentarer SOU 2009:76 <br>
Paragrafen motsvarar delvis 18 § förordningen (1999:569) om utlandsstyrkan <br>
inom Försvarsmakten och 18 § förordningen (1999:1155) <br>
om Polisens utlandsstyrka. <br>
Uppföljningsansvaret enligt bestämmelsens första stycke omfattar <br>
inte bara skador som orsakats av t.ex. en olyckshändelse. Stöd bör <br>
även aktualiseras vid fall som enligt praxis skulle anses vara arbetssjukdom. <br>
Detta gäller exempelvis vissa sjukdomar som finns på <br>
tjänstgöringsplatsen utomlands och som är svåra att skydda sig mot <br>
på grund av tjänstgöringsförhållandena. Dessutom bör vissa skador <br>
som inte definieras som arbetsskador, t.ex. olika former av psykiska <br>
besvär, innefattas om orsaken till besvären kan hänföras till tjänstgöringen <br>
utomlands. Avsikten är att det endast är i de fall då de <br>
psykiska besvären tydligt har sin orsak i händelser efter det att anställningen <br>
upphört eller i andra faktorer som uppenbart saknar samband <br>
med tjänstgöringen som myndigheten inte bör ha något ansvar <br>
för stöd till den enskilde. <br>
I bestämmelsens andra stycke anges att anställningsmyndighetens <br>
uppföljning och utredning ska ha den form och den omfattning som <br>
motiveras av förhållandena under tjänstgöringen utomlands. Det <br>
innebär att formen och omfattningen av de åtgärder som myndigheten <br>
ska vidta bl.a. påverkas av om insatsen bedöms vara en högrisk- <br>
eller en lågriskinsats, arbets- och miljöförhållandena på tjänstgöringsplatsen <br>
samt om personalen har varit utsatt för våldsangrepp <br>
eller andra allvarliga händelser. Det är lämpligt att personalen <br>
genomgår hemkomstsamtal, s.k. debriefing (avrapportering), i samband <br>
med hemkomsten. Om sådana inledande uppföljningsåtgärder <br>
ger anledning till ytterligare utredningsinsatser ska myndigheten i <br>
samråd med den enskilde och andra berörda myndigheter, t.ex. <br>
hälso- och sjukvården, klarlägga om den enskilde har drabbats av <br>
någon skada. <br>
Det särskilda uppföljningsansvaret innefattar personlig kontakt <br>
med den anställde, om detta inte kan anses uppenbart obehövligt <br>
eller är omöjligt att genomföra. Med personlig kontakt avses att en <br>
kontaktperson inom myndigheten exempelvis erbjuder att arrangera <br>
ett möte mellan t.ex. kontaktpersonen och den enskilde eller erbjuder <br>
någon annan form av personlig kontakt, såsom telefonsamtal. <br>
Det är viktigt att den enskildes önskemål i frågan om personlig kontakt <br>
respekteras och att myndigheten inom rimliga gränser försöker <br>
tillmötesgå den enskildes önskemål i detta avseende. Det är endast <br>
om det framstår som uppenbart obehövligt med en personlig kontakt <br>
som detta bör underlåtas, t.ex. om den enskilde är anställd hos <br>
322<br>
<br>
SOU 2009:76 Författningskommentarer <br>
anställningsmyndigheten och har sådana arbetsförhållanden att <br>
syftet med en personlig kontakt kan tillgodoses på annat sätt. En <br>
personlig kontakt kan även vara omöjlig att genomföra, exempelvis <br>
till följd av att det inte går att få kontakt med den tidigare anställde <br>
eller för att denne uttryckligen har avböjt vidare kontakt. <br>
7 § Anställningsmyndigheten ska lämna information och råd i olika frågor <br>
till den som tidigare tjänstgjort i en internationell civil krishanteringsinsats <br>
även efter den tid som anges i 6 §. <br>
Bestämmelsen innebär att anställningsmyndigheten har ett begränsat <br>
uppföljningsansvar även efter fem år för att vägleda och ge råd i <br>
frågor som uppkommer med anledning av tjänstgöringen i den internationella <br>
civila krishanteringsinsatsen. Det kan t.ex. handla om att <br>
lämna råd och vägledning i försäkrings- eller vårdfrågor som har <br>
anknytning till den internationella tjänstgöringen. <br>
Stödåtgärder <br>
8 § Om någon drabbas av skada under resa till eller från tjänstgöringsplatsen <br>
utomlands eller under tjänstgöringen där, ska anställningsmyndigheten <br>
i samråd med den skadade och andra berörda myndigheter utreda <br>
och vid behov lämna stöd för att underlätta för denne att <br>
1. återgå till tidigare livssituation, <br>
2. återfå full arbetsförmåga eller <br>
3. kunna försörja sig genom förvärvsarbete. <br>
Paragrafen motsvarar delvis 6 § LuF och 20 § förordningen (1999:569) <br>
om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. <br>
Ansvaret enligt bestämmelsen omfattar både fysiska och psykiska <br>
skador som den enskilde drabbats av till följd av sin tjänstgöring i <br>
en internationell civil krishanteringsinsats. Avsikten är att anställningsmyndigheten <br>
inledningsvis – i samråd med den skadade och <br>
andra berörda myndigheter – ska utreda behovet av åtgärder för att <br>
denne ska kunna återgå till tidigare livssituation, återfå full arbetsförmåga <br>
eller ges möjligheter att försörja sig genom förvärvsarbete. <br>
Anställningsmyndigheten ska därvid klarlägga om den skadade har <br>
behov av olika stöd- och rehabiliteringsinsatser. Detta innebär att <br>
myndigheten – när det föreligger tillräckliga skäl att anta att en anställd <br>
eller tidigare anställd drabbats av en skada till följd av tjänstgöringen <br>
– ska utreda behovet av åtgärder och i samråd med den <br>
skadade och andra ansvariga myndigheter föreslå åtgärder i syfte att <br>
323<br>
<br>
Författningskommentarer SOU 2009:76 <br>
den enskilde ska kunna återgå till tidigare livssituation eller, om en <br>
sådan återgång inte är möjligt, föreslå åtgärder som kan bidra till att <br>
den skadade erhåller en så god livskvalitet som möjligt. Motsvarande <br>
gäller i fråga om åtgärder som syftar till att denne kan återfå <br>
full arbetsförmåga eller försörja sig genom förvärvsarbete. <br>
Försäkringskassan har det övergripande ansvaret för att utreda <br>
behovet av rehabiliteringsinsatser och tillse att eventuella rehabiliteringsåtgärder, <br>
t.ex. i form av arbetsträning eller utbildning, kommer <br>
till stånd inom skälig tid. Om det genom anställningsmyndighetens <br>
utredning uppkommer fråga om rehabiliteringsåtgärder enligt 22 kap. <br>
lagen om allmän försäkring ska myndigheten uppmärksamma Försäkringskassan <br>
på behovet av eventuella rehabiliteringsinsatser. Anställningsmyndigheten <br>
ska aktivt samarbeta med och vid behov stödja <br>
Försäkringskassan och andra berörda myndigheter, t.ex. hälso- och <br>
sjukvården, samt eventuell annan arbetsgivare i syfte att säkerställa <br>
att den enskilde erhåller stöd och rehabilitering inom skälig tid. <br>
Om den skadade alltjämt är anställd hos anställningsmyndigheten <br>
har myndigheten ett arbetsgivaransvar för rehabiliteringen enligt <br>
22 kap. lagen om allmän försäkring. <br>
Om den skadade däremot har en annan arbetsgivare ska denne <br>
enligt 22 kap. lagen om allmän försäkring ansvara för att rehabiliteringsåtgärder <br>
genomförs för att den skadade ska kunna återgå i <br>
arbete hos arbetsgivaren. Försäkringskassan och arbetsgivaren har i <br>
dessa fall i första hand ansvaret för att den skadade får en adekvat <br>
rehabilitering. Om den andra arbetsgivaren inte har resurser eller på <br>
annat sätt inte förmår fullgöra sin rehabiliteringsskyldighet, ska anställningsmyndigheten <br>
erbjuda stödåtgärder i form av arbetsträning <br>
om detta framstår som den lämpligaste åtgärden. Arbetsträning <br>
innebär normalt att den skadade övar upp sin förmåga att klara ett <br>
arbete som han eller hon redan före skadan hade kompetens för. <br>
Anställningsmyndigheten kan tillhandhålla arbetsträning inom myndigheten <br>
eller, om detta är lämpligare, förmedla kontakt med andra <br>
myndigheter eller andra där träningen kan genomföras. <br>
Den skadade kan även vara i behov av fortbildning eller kompletterande <br>
utbildning som syftar till att höja kompetensen till en <br>
sådan nivå att denne – trots eventuellt kvarstående funktionshinder <br>
– ska kunna återgå till arbetslivet. I vissa fall kan det dock krävas att <br>
den skadade får en utbildning inom ett annat yrkesområde för att <br>
vara attraktiv på arbetsmarknaden. Anställningsmyndigheten ska i <br>
dessa fall – i samarbete med Försäkringskassan och andra rehabili324<br>
<br>
SOU 2009:76 Författningskommentarer <br>
teringsaktörer – aktivt stödja den skadade och medverka till att denne <br>
får de utbildningsinsatser som behövs för återgång till förvärvslivet. <br>
Av 10 § följer att anställningsmyndighetens stöd enligt denna paragraf <br>
ska ges endast om det inte ska tillhandahållas av någon annan <br>
till följd av andra bestämmelser och i den utsträckning som det framstår <br>
som skäligt med hänsyn till skadan samt omständigheterna i <br>
övrigt. <br>
9 § I fall som avses i 8 § ska anställningsmyndigheten ge ekonomiskt stöd <br>
som främjar den skadades återgång till tidigare livssituation och arbetslivet <br>
samt till anskaffande av hjälpmedel som denne behöver. <br>
Paragrafen motsvarar delvis 6 § och 7 § LuF. <br>
I bestämmelsen regleras anställningsmyndighetens åliggande att <br>
ge ekonomiskt stöd. <br>
Den skadades sociala och arbetslivsinriktade rehabilitering kan i <br>
vissa fall gynnas av att den allmänna sjukvården kompletteras. Det <br>
kan avse sådana åtgärder som inte omfattas av den allmänna vården, <br>
t.ex. vissa former av psykosocialt stöd. Anställningsmyndigheten <br>
bör ha möjlighet att vid behov kunna bekosta sådana åtgärder när <br>
de bidrar till att den skadade fortare kan återfå sin tidigare livssituation <br>
och återgå till arbetslivet. <br>
Anställningsmyndigheten bör även kunna bekosta vårdinsatser i <br>
fall när den allmänna sjukvårdens resurser är begränsade och behandling <br>
där innebär oskäligt lång väntan för den skadade. I dessa fall kan <br>
särskilda insatser behövas för att påskynda den medicinska rehabiliteringen <br>
även om lämplig behandling i och för sig skulle ha kunnat <br>
fås inom den allmänna vården, t.ex. sjukgymnastik. <br>
I de fall skadan lett till ett fysiskt handikapp kan den skadade vara <br>
i behov av hjälpmedel för att kunna leva ett aktivt och självständigt <br>
liv eller återgå till att försörja sig själv genom förvärvsarbete. Det <br>
kan i dessa fall t.ex. vara fråga om ekonomiskt bidrag till en handikappanpassad <br>
bostad eller bil. Anställningsmyndigheten bör i dessa <br>
fall inte ensam bekosta hjälpmedlen i den mån sådana erbjuds på <br>
annat sätt, t.ex. genom kommunen. Däremot kan det finnas anledning <br>
för myndigheten att förbättra den skadades situation genom <br>
att bistå med medel så att hjälpmedel av särskild art kan anskaffas. <br>
Anställningsmyndigheten bör i vissa fall kunna ge den skadade <br>
ekonomiskt stöd till utbildning. Sådant stöd bör ges utifrån den <br>
skadades kvarstående funktionshinder och andra konsekvenser av <br>
skadan. Det kan t.ex. vara frågan om att den skadade erbjuds eko325<br>
<br>
Författningskommentarer SOU 2009:76 <br>
nomiskt stöd för att kunna omskola sig till ett annat yrke. Anställningsmyndigheten <br>
ska dock inte ge ekonomiskt stöd till kostnaderna <br>
när dessa normalt ska utgå från andra myndigheter för omskolning <br>
eller utbildning. I många fall torde det bli fråga om att komplettera <br>
andra förmåner så att den skadade får en reell ekonomisk möjlighet <br>
att fullgöra den avsedda utbildningen. <br>
Av 10 § följer att ekonomiskt stöd endast bör ges om det inte <br>
tillhandahålls av annan till följd av andra bestämmelser och i den utsträckning <br>
som det framstår som skäligt med hänsyn till skadan samt <br>
omständigheterna i övrigt. <br>
10 § Stöd enligt 8 och 9 §§ ska ges endast om det inte ska tillhandahållas <br>
av någon annan till följd av andra bestämmelser och i den utsträckning som <br>
det framstår som skäligt med hänsyn till skadan samt omständigheterna i <br>
övrigt. <br>
Syftet med bestämmelsen är att anställningsmyndigheten och andra <br>
ansvariga myndigheter samt eventuell annan arbetsgivare i första hand <br>
ska fullgöra sina skyldigheter att erbjuda stöd och adekvata rehabiliteringsåtgärder <br>
inom skälig tid. Anställningsmyndighetens skyldighet <br>
att stödja den skadade ska utgöra ett komplement till de andra <br>
åtgärderna. Anställningsmyndigheten ska pröva varje enskilt fall <br>
utifrån den skadades individuella förutsättningar och behov. <br>
11 § Vid fullgörandet av de uppgifter som avses i 8 och 9 §§ ska anställningsmyndigheten <br>
samarbeta med andra berörda myndigheter och organisationer. <br>
Paragrafen motsvarar 9 § LuF. <br>
Syftet med bestämmelsen är att anställningsmyndigheten ska samarbeta <br>
med andra myndigheter och organisationer så att samtliga resurser <br>
som finns tillgängliga i samhället kommer till användning på <br>
ett för den skadade adekvat sätt. <br>
12 § Anställningsmyndighetens ansvar enligt 8 och 9 §§ innebär ingen <br>
inskränkning i det ansvar som den skadades arbetsgivare har enligt 2 kap. <br>
och 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen (1977:1160) samt 22 kap. lagen (1962:381) <br>
om allmän försäkring. <br>
Anställningsmyndighetens stödåtgärder enligt 8 och 9 §§ ska samordnas <br>
med en eventuell annan arbetsgivares åtgärder. <br>
326<br>
<br>
SOU 2009:76 Författningskommentarer <br>
Paragrafens första stycke motsvarar 10 § LuF. Andra stycket motsvarar <br>
9 § andra stycket LuF. <br>
Den samordning av stödåtgärder som ska ske enligt andra stycket <br>
innebär att myndighetens åtgärder, i de fall en eventuell arbetsgivare <br>
tar ett stort ansvar för rehabiliteringen, i de flesta fall bör kunna inskränkas <br>
till enbart avstämning av hur rehabiliteringen förlöper. I <br>
särskilt svåra fall som kräver omfattande åtgärder och resurser kan <br>
det dock finnas skäl för myndigheten att mer aktivt stödja arbetsgivaren <br>
och bidra med ytterligare stödåtgärder utöver vad arbetsgivaren <br>
kan erbjuda. <br>
Arbetsskada <br>
13 § Vid tjänstgöring utomlands i en internationell civil krishanteringsinsats <br>
gäller lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring från det att den <br>
första färden till tjänstgöringsplatsen påbörjas till det att återresan från <br>
tjänstgöringsplatsen avslutas. Skada som inträffar under denna tid ska anses <br>
som arbetsskada, om övervägande skäl talar för det. Skador som inträffar <br>
under semester eller motsvarande ledighet utom tjänstgöringslandet ska <br>
omfattas av lagens skydd endast om det finns särskilda skäl. <br>
Vid prövning av om den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats <br>
drabbats av en arbetsskada ska bevisreglerna i 7 och 8 §§ <br>
lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd tillämpas för den tid som <br>
avses i första stycket, om det är förmånligare för den enskilde än en tillämpning <br>
av motsvarande regler i lagen om arbetsskadeförsäkring. <br>
Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 5 § LuF. <br>
I bestämmelsen regleras prövning av arbetsskada. När någon har <br>
skadats prövas först om det har inträffat under den tid som försäkringen <br>
avser. Därefter prövas om det är en sådan skada som omfattas <br>
av försäkringen. Vid denna sistnämnda prövning ska, enligt andra <br>
stycket, de bevisregler som är förmånligast för den enskilde tillämpas. <br>
Bestämmelsen i första stycket innebär bl.a. att även skador som <br>
inträffar under fritid kan berättiga till ersättning enligt lagen om <br>
arbetsskadeförsäkring. Endast om det finns särskilda skäl omfattar <br>
skyddet skador som den enskilde drabbas av under ledighet som <br>
tillbringas i annat område än tjänstgöringslandet. Särskilda skäl kan <br>
föreligga när den enskilde under sin ledighet vistas i ett område där <br>
hotbilden är densamma som i tjänstgöringslandet. Detta innebär att <br>
skyddet normalt sett även omfattar ledighet i sådana områden, även <br>
om den anställde inte har sin tjänstgöring förlagd där. Ett exempel <br>
327<br>
<br>
Författningskommentarer SOU 2009:76 <br>
på en s.k. fritidsskada som omfattas av undantaget är om den anställde <br>
under ledig tid i ett angränsande geografiskt område utsätts <br>
för misshandel eller annat våld med anledning av sin tjänstgöring i <br>
den internationella civila krishanteringsinsatsen. <br>
Bestämmelsen i andra stycket innebär att prövningen av om en <br>
skada är en arbetsskada ska ske enligt regler om samband och skadekriterier <br>
i den av de båda lagarna som ger det förmånligaste resultatet <br>
för den enskilde. Ersättning betalas dock alltid ut enligt lagen om <br>
arbetsskadeförsäkring. <br>
14 § Vid tillämpning av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring utgör <br>
livränteunderlaget minst sju prisbasbelopp. <br>
Paragrafen motsvarar 5 § tredje stycket LuF. <br>
15 § Bestämmelserna i 8 kap. 3 § andra stycket lagen (1976:380) om <br>
arbetsskadeförsäkring gäller inte i ärende enligt denna lag. <br>
En liknande reglering finns i 16 § andra stycket lagen (1977:265) <br>
om statligt personskadeskydd. <br>
Bestämmelsen innebär att Försäkringskassan åläggs en skyldighet <br>
att fatta s.k. servicebeslut. Ett sådant beslut innebär att den skadade, <br>
liksom anställningsmyndigheten, snabbt får en bekräftelse på <br>
att skadan omfattas av anställningsmyndighetens rehabiliteringsansvar. <br>
Vid sjukdomar krävs ett beslut om godkänd skada från Försäkringskassan <br>
för att PSA-nämnden ska pröva rätten till ersättning <br>
enligt kollektivavtalet. <br>
Stöd till anhöriga <br>
16 § Anställningsmyndigheten ska sörja för att en anhörig till den som <br>
tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats får det stöd och den <br>
rådgivning som är påkallat med anledning av tjänstgöringen. <br>
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela <br>
ytterligare föreskrifter om omfattning och utformning av stöd och rådgivning <br>
enligt första stycket. <br>
I bestämmelsen regleras anställningsmyndighetens stöd till anhöriga. <br>
Begreppet anhörig har samma betydelse som enligt LuF. Med anhörig <br>
avses således person som har en mycket nära social relation till den <br>
som tjänstgör i insatsen. Anställningsmyndigheten har en skyldighet <br>
att informera anhöriga i olika frågor som har anknytning till insatsen <br>
328<br>
<br>
SOU 2009:76 Författningskommentarer <br>
och den närståendes tjänstgöring i denna, t.ex. vid allvarligare händelser <br>
på tjänstgöringsplatsen. Särskilt barnens behov av information <br>
och stöd ska uppmärksammas. Inom myndigheten ska en kontaktperson <br>
finnas tillgänglig som den anhörige ska kunna vända sig till <br>
för att få råd och vägledning i frågor kring den närståendes tjänstgöring <br>
i insatsen. <br>
Anställningsmyndigheten ska även stödja en anhörig med t.ex. <br>
krisstöd eller psykosocialt stöd vid dödsfall och andra allvarligare <br>
skador som drabbat den närstående under tjänstgöring i den internationella <br>
civila krishanteringsinsatsen. Även i andra fall kan en anhörig <br>
vara i behov av t.ex. psykosocialt stöd. Avsikten är dock att <br>
sådana insatser i första hand ska lämnas av andra vårdgivare, t.ex. <br>
den allmänna hälso- och sjukvården, och att myndigheten endast i <br>
undantagsfall ska lämna stöd, t.ex. när en närstående befinner sig på <br>
tjänstgöringsplatsen och den anhörige har akut behov av sådant stöd <br>
som inte går att få på annat håll. Av 17 § framgår att myndigheten i <br>
vissa undantagsfall även ska ersätta den anhörige för kostnader som <br>
uppstått när denne erhållit psykosocialt stöd av annan vårdgivare. <br>
Ersättning till anhöriga <br>
17 § Om den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats <br>
förolyckas eller skadas så att sjukhusvård krävs, ska anställningsmyndigheten <br>
efter ansökan av den anhörige ersätta denne för skäligt antal resor till <br>
den förolyckade eller skadade samt uppehälle och tidsspillan vid sådan resa <br>
efter samma grunder som gäller i fråga om ersättning av allmänna medel <br>
till vittnen. <br>
I fall som avses i första stycket eller när det i övrigt föreligger särskilda <br>
skäl, ska anställningsmyndigheten efter ansökan ge skäligt bidrag till kostnader <br>
för psykosocialt stöd till anhöriga som är i behov av det och om det <br>
framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i övrigt. <br>
Om en anhörigs medverkan är av särskild betydelse för den skadades <br>
rehabilitering, ska anställningsmyndigheten efter ansökan ge den anhörige <br>
skälig ersättning för kostnader som en sådan insats orsakar. <br>
Paragrafen motsvarar 11 § LuF. <br>
I bestämmelsens första stycke regleras anhörigs rätt till ersättning <br>
för resor och kostnader. Ingen begränsning har angetts för antalet <br>
resor. <br>
Andra stycket reglerar anhörigs rätt till bidrag till kostnader för <br>
psykosocialt stöd. Särskilda skäl att utge sådant bidrag kan föreligga <br>
t.ex. när en närstående befinner sig på tjänstgöringsplatsen och den <br>
329<br>
<br>
Författningskommentarer SOU 2009:76 <br>
anhörige har akut behov av sådant stöd som inte går att få på annat <br>
håll. Anställningsmyndigheten bör även i dessa fall kunna ersätta <br>
den anhörige för kostnader som uppstått när denne erhållit psykosocialt <br>
stöd av annan vårdgivare. Avsikten är dock även här att det <br>
ekonomiska stödet endast ska ges i undantagsfall och att andra myndigheter <br>
eller vårdgivare, t.ex. den allmänna hälso- och sjukvården, i <br>
första hand ska svara för kostnaderna. <br>
I vissa särskilda fall kan det finnas ett behov av att någon anhörig <br>
till den skadade medverkar vid rehabiliteringen. Av tredje stycket följer <br>
att anställningsmyndigheten i dessa fall ska ge skälig ersättning för <br>
de kostnader medverkan i rehabiliteringen medför för den anhörige. <br>
I vilka fall en anhörig bör medverka i rehabiliteringen bör bestämmas <br>
utifrån den skadades behov. Som exempel på kostnader som kan <br>
ersättas kan nämnas ökade boendekostnader, kostnader för resor och <br>
kostnader för barntillsyn. Ersättning för förlorad arbetsinkomst <br>
eller ersättning för utfört arbete räknas inte hit. Ersättningen ska endast <br>
betalas ut så länge det står klart att den anhöriges medverkan <br>
är av betydelse för den skadades rehabilitering. <br>
Stödet enligt denna paragraf ska alltid föregås av en skälighetsprövning <br>
i det enskilda fallet. Alla omständigheter av betydelse bör <br>
vägas in, t.ex. den anhöriges relation till den skadade, behovet av <br>
stöd, skadans art och möjligheten att erhålla professionell hjälp från <br>
annat håll. <br>
Överklagande <br>
18 § Beslut enligt 8, 9, 16 och 17 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. <br>
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. <br>
Paragrafen motsvarar delvis 12 § LuF. <br>
Övergångsbestämmelser <br>
De nya bestämmelserna ska tillämpas även på tidigare anställda i <br>
civila krishanteringsinsatser som skadats efter utgången av år 1999, <br>
dvs. den tidpunkt då Polisens utlandsstyrka inrättades. 16 § ska dock <br>
tillämpas från lagens ikraftträdande. Ersättning enligt 17 § andra <br>
stycket för kostnader, som uppkommit av annan anledning än den <br>
330<br>
<br>
SOU 2009:76 Författningskommentarer <br>
sstyrka, <br>
närståendes dödsfall eller skada som medfört sjukshusvård, lämnas <br>
dock endast om kostnaderna uppkommit efter lagens ikraftträdande. <br>
Övergångsbestämmelsen innebär en viss retroaktivitet, så till vida <br>
att även viss redan hemkommen personal kommer att behöva följas <br>
upp. <br>
11.2 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken <br>
2 kap. Om tillämpligheten av svensk lag <br>
3 § För brott som begåtts utom riket döms även i annat fall än som avses <br>
i 2 § efter svensk lag och vid svensk domstol, <br>
1. om brottet förövats på svenskt fartyg eller luftfartyg, eller om det <br>
begåtts i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besättningen <br>
på sådant fartyg, <br>
2. om brottet begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område <br>
där en avdelning av Försvarsmakten befann sig eller om det begåtts <br>
av någon annan på ett sådant område och avdelningen befann sig där för <br>
annat ändamål än övning, <br>
3. om brottet begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd <br>
i [utlandsstyrkan inom Försvarsmakten]1 eller som tillhör <br>
Polisens utland<br>
3 a. om brottet har begåtts i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman <br>
eller tjänsteman vid Kustbevakningen, som utför gränsöverskridande <br>
arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som Sverige <br>
har tillträtt, <br>
3 b. om brottet har begåtts vid tjänstgöring utom riket av svensk medborgare <br>
eller utlänning med hemvist i Sverige som, i annat fall än som avses i <br>
förevarande paragraf 2–3 a, deltar i ett internationellt uppdrag, vari Sverige <br>
tar del, <br>
4. om brottet förövats mot Sverige, svensk kommun eller annan menighet <br>
eller annan svensk inrättning, <br>
5. om brottet begåtts inom område som ej tillhör någon stat och förövats <br>
mot svensk medborgare, svensk sammanslutning eller enskild inrättning <br>
eller mot utlänning med hemvist i Sverige, <br>
6. om brottet är kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, <br>
penningförfalskning, försök till sådana brott, folkrättsbrott, olovlig befattning <br>
med kemiska vapen, olovlig befattning med minor, osann eller ovarsam <br>
utsaga inför en internationell domstol, terroristbrott enligt 2 § lagen <br>
(2003:148) om straff för terroristbrott eller försök till sådant brott samt <br>
brott som avses i 5 § samma lag, eller <br>
7. om det lindrigaste straff som i svensk lag är stadgat för brottet är <br>
fängelse i fyra år eller däröver. <br>
1 Hakparenteserna markerar text som kan komma att ändras till följd av Veteransoldatutredningens <br>
författningsförslag (SOU 2008:91). <br>
331<br>
<br>
Författningskommentarer SOU 2009:76 <br>
I paragrafen regleras undantag från det krav på dubbel straffbarhet <br>
som ställs upp i 2 kap. 2 § andra stycket brottsbalken. <br>
I bestämmelsen har införts en ny punkt, punkten 3 b, som innebär <br>
en utökning av undantaget från kravet på dubbel straffbarhet. <br>
Överväganden finns i avsnitt 9.5.1–9.5.3. <br>
Det nya undantaget är föranlett av behovet att kunna lagföra all <br>
personal inom internationella uppdrag, även i fall då gärningen inte <br>
är straffbelagd i gärningslandet. <br>
För att den nya bestämmelsen ska vara tillämplig krävs att gärningsmannen <br>
är svensk medborgare eller har hemvist här. Vidare krävs <br>
att personen deltar i ett internationellt uppdrag. Bland sådana uppdrag <br>
kan nämnas fredsbevarande insatser och civila krishanteringsinsatser. <br>
Exempel på civilpersoner som kan delta i sådana insatser är <br>
domare, åklagare och kriminalvårdstjänstemän. Även den verksamhet <br>
som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bedriver utomlands <br>
omfattas i regel av begreppet. Detsamma gäller tjänstemän <br>
som deltar i internationellt utvecklingssamarbete. Ett exempel på <br>
sådan verksamhet är domaren som inom ramen för ett EU-projekt <br>
arbetar i ett annat land för att förmedla kunskap om dömande verksamhet. <br>
Också andra internationella uppdrag, såsom arbete vid de <br>
internationella tribunalerna och domstolarna, omfattas. De internationella <br>
uppdrag som torde komma i fråga är främst uppdrag som <br>
är initierade av FN, OSSE eller EU. <br>
I bestämmelsen uppställs inte något krav på att personen ska vara <br>
anställd av eller på annat sätt ha anknytning till svensk myndighet. <br>
Även av exempelvis FN direktkontrakterad och lokalanställd personal <br>
som deltar i uppdraget omfattas därmed av bestämmelsen om förutsättningarna <br>
om anknytning i övrigt är uppfyllda. Kommersiellt <br>
anlitade uppdragstagare, såsom ett flygbolags personal som anlitats <br>
för transportuppdrag, deltar däremot vanligen inte i uppdraget på <br>
ett sådant sätt att de omfattas av bestämmelsen. <br>
För bestämmelsens tillämplighet krävs vidare att fråga är om ett <br>
internationellt uppdrag, vari Sverige tar del. Uttrycket anknyter till <br>
statsskyddsprincipen. Sverige kan anses ta del i ett uppdrag exempelvis <br>
genom att framförhandla immunitetsavtal, genom att sända ut <br>
personal sekonderad av svenska myndigheter, genom att nominera <br>
personal eller genom att öronmärka pengar till uppdraget. Uttrycket <br>
omfattar således exempelvis personer vars anställning finansieras av <br>
Sida. För att bestämmelsen ska bli tillämplig krävs emellertid att statsskyddsintresset <br>
inte är alltför svagt. Enbart den omständigheten att <br>
Sverige indirekt bidrar till finansiering av exempelvis EU-projekt <br>
332<br>
<br>
SOU 2009:76 Författningskommentarer <br>
genom anslag till EU innebär inte att Sverige ska anses delta i det <br>
aktuella projektet. Personer som medverkar i sådana projekt på uppdrag <br>
av utländska konsultbolag utan att uppdraget har annan anknytning <br>
till Sverige än personens svenska medborgarskap eller hemvist <br>
omfattas inte heller av bestämmelsen. Huvudregeln innebär således <br>
att av Sverige direkt utsänd eller sekonderad personal alltid omfattas <br>
av regelns tillämpning, medan av internationella organisationer kontrakterade <br>
och på annat sätt direkt rekryterade svenska medborgare <br>
som regel faller utanför, såvitt ej andra anknytningsfakta (såsom <br>
direktfinansiering, framförhandlande av statusavtal för uppdrag som <br>
personerna ingår i, etc.) gör Sveriges del i uppdraget så starkt att <br>
statsskyddsintresset ändå är uppenbart och för den enskilde förutsebart. <br>
För att bestämmelsen ska bli tillämplig räcker det att brottet har <br>
begåtts vid tjänstgöring. Därmed omfattas inte bara brott begångna <br>
i tjänsten utan även brott begångna under exempelvis insatstiden i <br>
övrigt och under tid då personalen genomför förberedelser och <br>
kompletterande utbildning inför transport till insatsområdet samt <br>
under tid för avslutande åtgärder efter genomförd insats. <br>
Bestämmelser om krav på tillstånd för att väcka åtal för brott <br>
begångna utom riket finns i 5 §. <br>
5 § Åtal för brott, som inom riket begåtts å utländskt fartyg eller luftfartyg <br>
av utlänning som var befälhavare eller tillhörde besättningen å fartyget eller <br>
eljest medföljde detsamma mot sådan utlänning eller mot utländskt intresse, <br>
må ej väckas utan att förordnande därom meddelas av regeringen eller den <br>
regeringen bemyndigat därtill. <br>
Åtal för brott, som förövats utom riket, får väckas endast efter förordnande <br>
enligt första stycket. Åtal får dock väckas utan ett sådant förordnande, <br>
om brottet är osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol <br>
eller om brottet begåtts <br>
1. å svenskt fartyg eller luftfartyg eller i tjänsten av befälhavaren eller <br>
någon som tillhörde besättningen å sådant fartyg, <br>
2. av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning <br>
av Försvarsmakten befann sig, <br>
3. vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i [utlandsstyrkan <br>
inom Försvarsmakten] eller som tillhör Polisens utlandsstyrka, <br>
4. i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman <br>
vid Kustbevakningen som utför gränsöverskridande arbetsuppgifter enligt <br>
en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt, <br>
4 a. vid tjänstgöring utom riket av svensk medborgare eller utlänning med <br>
hemvist i Sverige som, i annat fall än som avses i förevarande stycke 2–4, <br>
deltar i ett internationellt uppdrag, vari Sverige tar del, <br>
333<br>
<br>
Författningskommentarer SOU 2009:76 <br>
334 <br>
5. i Danmark, Finland, Island eller Norge eller på fartyg eller luftfartyg <br>
i reguljär trafik mellan orter belägna i Sverige eller någon av nämnda stater, <br>
eller <br>
6. av svensk, dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare mot svenskt <br>
intresse. <br>
I paragrafen regleras kravet på tillstånd för att väcka åtal för brott <br>
begångna utom riket, s.k. åtalsförordnande, samt i vilka fall sådant <br>
förordnande inte krävs. <br>
I bestämmelsen har införts en ny punkt, punkten 4 a, som innebär <br>
en utökning av undantaget från kravet på åtalsförordnande. Överväganden <br>
finns i avsnitt 9.5.4. <br>
Bestämmelsens räckvidd motsvarar det föreslagna tillägget till <br>
2 kap. 3 § brottsbalken. <br>
11.3 Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen <br>
(1977:1160) <br>
Ändringen är föranledd av att vissa delar av arbetsmiljölagen enligt <br>
5 § i den föreslagna lagen om personal i internationella civila krishanteringsinsatser <br>
även gäller utomlands. <br>
11.4 Förslaget till lag om ändring i <br>
inkomstskattelagen (1999:1229) <br>
Ändringen är föranledd av den föreslagna lagen om personal i internationella <br>
civila krishanteringsinsatser.<br>
Bilaga <br>
Kommittédirektiv <br>
Rekrytering från rättsväsendet till <br>
internationella uppdrag <br>
Dir. <br>
2008:155 <br>
Beslut vid regeringssammanträde den 18 december 2008. <br>
Sammanfattning av uppdraget <br>
Sverige har som målsättning att vara en aktiv internationell aktör <br>
som tar ett stort ansvar i bl.a. freds- och säkerhetsfrämjande insatser. <br>
Detta uttrycks tydligt i regeringens skrivelse skr. 2007/08:51 (Nationell <br>
strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande <br>
verksamhet). Regeringen har därför vidtagit åtgärder <br>
för att stärka det fredsfrämjande arbetet bl.a. genom att öka <br>
Sveriges förmåga att bidra med civil personal till internationella <br>
freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Inrättandet av Folke <br>
Bernadotteakademiens personalförsörjningsfunktion är ett exempel <br>
på detta. Regeringens övergripande målsättning är att säkerställa <br>
största möjliga effektivitet, samordning och enhetlighet i personalförsörjningen <br>
till insatserna. <br>
Såväl i FN som i EU har Sverige argumenterat för att förstärka <br>
och bredda det civila inslaget i sådana insatser. Att utveckla EU:s <br>
förmåga att genomföra insatser för att stärka rättsväsendet i krisdrabbade <br>
områden är en viktig uppgift i detta sammanhang. Rättsväsendet <br>
i Sverige bör kunna bidra till att uppfylla den ökade <br>
efterfrågan på civilt deltagande i sådana insatser. <br>
En särskild utredare tillkallas för att utreda dels organisatoriska <br>
frågor beträffande det svenska rättsväsendets deltagande i internationella <br>
uppdrag och insatser, dels jurisdiktionsfrågor relaterade <br>
till svensk civil personals deltagande i sådana sammanhang. <br>
I den första delen ska utredaren kartlägga om det finns behov att <br>
förändra rättsväsendets myndigheters organisation och struktur för <br>
rekrytering av experter till freds- och säkerhetsfrämjande insatser, <br>
till det internationella utvecklingssamarbetet samt till övriga internationella <br>
uppdrag. Utredaren ska särskilt beakta hur myndig335<br>
<br>
Bilaga SOU 2009:76 <br>
heterna kan stärka sin förmåga att rekrytera personal. I detta <br>
sammanhang ska utredaren också se över hur myndigheterna kan <br>
samarbeta med andra rekryterande myndigheter och i synnerhet <br>
med Folke Bernadotteakademin, som har en samordnande roll inom <br>
freds- och säkerhetsfrämjande, konfliktförebyggande, krishanteringsinsatser <br>
eller andra liknande uppdrag. Utredaren ska inom utredningstiden <br>
beakta andra eventuella pågående projekt och initiativ <br>
gällande angränsande myndigheter och frågor som berör personalförsörjningen <br>
till internationella insatser. <br>
Utredaren har i uppdrag att vid behov lämna förslag till den <br>
författningsreglering för deltagande i internationella insatser, som i <br>
förekommande fall även kan vara tillämplig på civila experter ifrån <br>
andra berörda myndigheter, utöver myndigheterna inom rättsväsendet. <br>
Behovet av enhetlighet, samordning och effektivitet och <br>
synergieffekter ska särskilt beaktas liksom de rekryterande myndigheternas <br>
erfarenheter och perspektiv i detta hänseende. <br>
I uppdragets andra del ska utredaren föreslå nödvändig reglering <br>
avseende svensk straffrättslig jurisdiktion över utsända deltagare i <br>
internationella uppdrag. <br>
Utredaren ska även lämna förslag till andra nödvändiga författningsändringar <br>
eller organisatoriska förändringar som förbättrar <br>
möjligheterna för rättsväsendets myndigheter att rekrytera personal <br>
till befattningar i internationella organisationer respektive internationella <br>
uppdrag. Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser, inklusive <br>
ekonomiska, som förslagen kan medföra. <br>
Utredningsarbetet ska redovisas senast den 31 augusti 2009. <br>
Bakgrund <br>
Efterfrågan på civil personal till internationella fredsfrämjande <br>
insatser har under senare år ökat markant, inte minst i takt med att <br>
FN antagit allt bredare mandat och då EU inom ramen för den <br>
europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP) utvecklat sin <br>
civila förmåga att hantera kriser. Sverige har varit drivande för att <br>
förstärka och bredda den civila kapaciteten inom krishanteringen <br>
bl.a. genom lanseringen av EU:s civila snabbinsatskapacitet Civilian <br>
Response Team (CRT) samt genom försök att lansera nya civila <br>
instrument inom FN-systemet. <br>
Det svenska engagemanget inom krishanteringen på rättsstatsområdet <br>
har hittills främst bestått av polisiära insatser. När det gäller <br>
336<br>
<br>
SOU 2009:76 Bilaga <br>
uppbyggnad av rättsväsendet i krisdrabbade samhällen är det emellertid <br>
viktigt att polisiära insatser följs av motsvarande uppbyggnad <br>
inom hela rättsstatsområdet. Om inte övriga delar av rättskedjan <br>
byggs upp på motsvarande sätt riskerar polisens insatser att få <br>
mindre genomslag. Sverige har därför aktivt drivit frågan om ett <br>
tydligare stöd till hela rättsväsendet inom krishanteringsinsatserna <br>
och utvecklingen inom EU går nu också i den riktningen. <br>
Regeringens avsikt vad gäller insatser på rättsstatsområdet, framför <br>
allt på EU-nivå, är att förbättra och ytterligare utveckla den <br>
civila förmågan i syfte att gemomföra snabbare och effektivare insatser <br>
med inriktning mot hela rättsväsendet. <br>
Utöver de styrande utrikes- och säkerhetspolitiska intressena att <br>
delta i internationell verksamhet finns även verksamhetsmässiga <br>
intressen. Deltagande i internationell verksamhet ger rättsväsendets <br>
myndigheter en möjlighet att inhämta information och kunskap <br>
som kan omsättas i den nationella verksamheten. Av denna anledning <br>
ska rättsväsendets prioriteringar beaktas i frågor som rör svenskt <br>
deltagande i internationella insatser. <br>
Det är viktigt att förbättra rättsväsendets myndigheters förutsättningar <br>
att rekrytera personal till dessa insatser. Bortsett från <br>
Polisen, och i viss mån Kriminalvården, har rättsväsendet i övrigt <br>
begränsad erfarenhet av deltagande med personal i internationella <br>
freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Däremot har rättsväsendet i <br>
större utsträckning bidragit till insatser inom ramen för det bilaterala <br>
utvecklingssamarbetet samt till övrig internationell verksamhet <br>
såsom t.ex. internationella tribunaler. Såväl Domstolverket, <br>
Åklagarmyndigheten som Kriminalvården har medverkat i olika <br>
projekt, bl.a. i Baltikum och på Västra Balkan, för att reformera och <br>
stärka rättsväsendet i dessa regioner. <br>
Regeringen tillkallade i mars 2001 en särskild utredare med uppgift <br>
att lämna förslag om förutsättningarna för svenska domares <br>
och åklagares deltagande i internationella insatser. I uppdraget låg <br>
bl.a. att analysera de krav som förutsågs ställas på rättsväsendets <br>
deltagande i civil krishantering samt lämna förslag till hur personal i <br>
rättsväsendet med kort varsel kunde ställas till förfogande för sådan <br>
internationell tjänst. Domare och åklagare ansågs stå i centrum för <br>
dessa förslag. <br>
Uppdraget redovisades i januari 2002 i promemorian Domare <br>
och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1). I promemorian <br>
lämnades förslag på författningsreglering för deltagande i internationell <br>
civil krishantering. Lagförslaget omfattade emellertid inte <br>
337<br>
<br>
Bilaga SOU 2009:76 <br>
rättsväsendets medverkan i insatser inom ramen för utvecklingssamarbetet <br>
eller övrig internationell verksamhet. Sedan utredningen <br>
presenterades har den internationella utvecklingen gått mot bredare, <br>
mer komplexa statsbyggnadsinsatser samt snabbinriktade insatser. <br>
Dessutom är den berörda målgruppen vidare än domare och åklagare. <br>
Den successiva utvecklingen av de svenska strukturerna återspeglar <br>
väl dessa förändrade behov. Folke Bernadotteakademiens <br>
uppdrag att sedan den 1 januari 2008 bygga upp en nationell resurspool <br>
inom sitt verksamhetsområde, upprätthålla överblick över <br>
svenska insatser och resurser, utbildning, erfarenhetshantering och <br>
metodutveckling, har bidragit till att den samlade svenska kapaciteten <br>
på området har utvecklats och stärkts. Det aktuella utredningsuppdraget <br>
utgör ett naturligt steg i den riktningen vad avser utvecklingen <br>
på rättsområdet. <br>
Under senare år har bl.a. Finland infört lagstiftning på området <br>
som avser alla civila personalkategorier som rekryteras till internationell <br>
civil krishantering och till humanitärt biståndsarbete inom <br>
räddningstjänsten. I Norge pågår sedan länge ett arbete av mer <br>
organisatoriskt slag avseende rekryteringsfrågor. Andra internationella <br>
modeller värda att studera finns i Tyskland och Kanada. <br>
Behov av en ny utredning <br>
Det finns en internationell efterfrågan på svenskt deltagande i <br>
freds- säkerhetsfrämjande, konfliktförebyggande och krishanteringsinsatser <br>
samt i utvecklingssamarbetet. Med tanke på Sveriges internationella <br>
åtaganden och engagemang inom rättsstatsområdet finns <br>
nu ett behov av att skapa en tydligare organisatorisk reglering för <br>
rättsväsendet avseende rekrytering av experter till internationella <br>
uppdrag. <br>
Rekrytering av poliser till internationella insatser sker av Rikskriminalpolisen/Utlandsstyrkan. <br>
Utsändande av poliser i internationell <br>
verksamhet regleras i förordningen (1999:1155) om Polisens <br>
utlandsstyrka. Motsvarande reglering saknas för övriga delar av <br>
rättsväsendet. Detta innebär en viss osäkerhet vad gäller organisatoriska <br>
frågor för den utsändande myndigheten och dess personal. <br>
Det uppstår också frågor om bestämmelserna om straffrättslig <br>
jurisdiktion är utformade i enlighet med vad som förutsätts i det <br>
aktuella samarbetet, men också om andra förhållanden som upp338<br>
<br>
SOU 2009:76 Bilaga <br>
dragen för med sig har den rättsliga reglering som krävs. (Se respektive <br>
avsnitt nedan.) <br>
Organisatoriska frågor <br>
Det bör vara en uppgift för respektive myndighet att rekrytera och <br>
ansvara för personalen från det egna verksamhetsområdet. Deltagande <br>
i internationella insatser har ofta positiva effekter för rättsväsendets <br>
myndigheter. Internationellt arbete ger fördjupade kunskaper <br>
och erfarenheter som kan användas i det dagliga nationella <br>
arbetet. Det är därför nödvändigt att myndigheterna bygger upp en <br>
förmåga att ta om hand den erfarenhet och de kunskaper som dess <br>
personal förvärvar under den internationella tjänstgöringen. En <br>
effektivare administrativ förmåga kan öka den nationella kompetensen <br>
och därmed även möjligheten att tillmötesgå internationella <br>
förfrågningar. Deltagande i internationell verksamhet bör kunna <br>
värderas nationellt och kunna utgöra en merit i den nationella yrkeskarriären. <br>
När personal ska rekryteras till internationell tjänstgöring bör <br>
den utsändande myndigheten få ett samlat arbetsgivaransvar för <br>
rekrytering, utbildning, eventuell utrustning, tjänstgöringsvillkor <br>
under utlandsstationeringen samt personalvård och andra liknande <br>
frågor (t.ex. karriärplanering) i samband med hemkomsten. En <br>
rättslig reglering av dessa frågor skulle kunna förenkla arbetet och <br>
reda ut de oklarheter som i dag finns för rättsväsendets myndigheter. <br>
Då formerna för ett sådant samlat ansvar utvecklas ska <br>
hänsyn tas till behovet av enhetlighet, synergieffekter och effektivitet, <br>
i synnerhet Folke Bernadotteakademins sammanhållande roll inom <br>
sitt verksamhetsområde, behovet av en för myndigheterna gemensam <br>
utbildning och övning, värdet i att samordna tjänstgöringsvillkor <br>
samt det svenska förhållningssättet till internationella freds och <br>
säkerhetsfrämjande insatser som bl.a. betonar helhetstänkande <br>
och nära samverkan mellan de ingående civila och militära komponenterna. <br>
339<br>
<br>
Bilaga SOU 2009:76 <br>
Straffrättslig jurisdiktion <br>
I samband med att FN eller EU fattar beslut om en mission beslutas <br>
också om mandatet för insatsen där uppgifter och befogenheter <br>
fastslås. Mellan ansvarig organisation och mottagarlandet <br>
ingås vanligen en särskild överenskommelse, en s.k. SOMA (Status <br>
of Mission Agreement). Avtalet undantar regelmässigt brott som <br>
begåtts av utsända personer från mottagarlandets straffrättsliga <br>
jurisdiktion. Detta bygger på förutsättningen att någon annan stat <br>
har straffrättslig jurisdiktion över de brott som de utsända personerna <br>
kan begå. Bestämmelser om svensk straffrättslig jurisdiktion <br>
finns framför allt i 2 kap. brottsbalken. Svensk domstol har en <br>
vidsträckt behörighet att döma över brott som begåtts utomlands. <br>
Behörigheten förutsätter dock som huvudregel att gärningen också <br>
är straffbar på gärningsorten, s.k. dubbel straffbarhet (2 kap. 2 § <br>
andra stycket brottsbalken). Om brott har begåtts vid tjänstgöring <br>
av någon som är anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten <br>
eller tillhör Polisens utlandsstyrka har svensk domstol behörighet <br>
utan att kravet på dubbel straffbarhet behöver vara uppfyllt (2 kap. <br>
3 § 3 brottsbalken). Någon motsvarande bestämmelse för rättsväsendets <br>
personal som deltar i internationell civil krishantering <br>
finns inte. I dessa fall krävs därför som huvudregel att kravet på <br>
dubbel straffbarhet är uppfyllt för att svensk straffrättslig jurisdiktion <br>
ska föreligga. Det finns således en risk att brott som begåtts i <br>
tjänsten av personal från rättsväsendet som deltar i internationell <br>
civil krishantering inte kan lagföras i Sverige. FN har flera gånger <br>
påpekat detta och uppmanat Sverige och andra bidragande stater att <br>
vidta åtgärder. I sammanhanget bör uppmärksammas att problemet <br>
är generellt för all civil personal som sänds ut på internationella <br>
uppdrag och inte bara avseende personal från rättsväsendets myndigheter. <br>
Frågeställningen behandlades av Internationella straffrättsutredningen <br>
i betänkandet Internationella brott och svensk jurisdiktion, <br>
SOU 2002:98. Det lagförslag som utredningen lämnade i detta avseende <br>
var emellertid inordnat i en ny, föreslagen systematisk uppbyggnad <br>
av 2 kap. brottsbalken. <br>
340<br>
<br>
SOU 2009:76 Bilaga <br>
Uppdraget <br>
Utredaren ska kartlägga rättsväsendets behov avseende organisation <br>
och struktur för rekrytering av experter till internationella uppdrag <br>
inom ramen för freds- och säkerhetsfrämjande uppdrag, internationellt <br>
utvecklingssamarbete samt övrig internationell verksamhet, <br>
och lämna förslag hur myndigheterna kan organisera sig för dessa <br>
uppgifter. Myndigheternas behov av beredskap och planering för <br>
att på både kort och lång sikt kunna skicka ut experter ska beaktas. <br>
Utredaren ska beakta befintlig myndighetsstruktur och fördelning <br>
av ansvarsområden samt behovet av enhetlighet, samordning och <br>
effektivitet. I detta sammanhang ska utredaren ta i beaktande hur <br>
rättsväsendet kan bidra till att möta den ökade efterfrågan på civilt <br>
deltagande i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser <br>
samt hur myndigheterna kan öka sin förmåga att rekrytera kvinnor <br>
till sådana uppdrag. En förbättrad struktur för rekrytering hos <br>
myndigheterna bör leda till att det nationella samarbetet kan utvecklas <br>
och breddas. Promemorian Domare och åklagare i internationell <br>
tjänst (Ds 2002:1) och remissinstansernas yttranden utgör <br>
en viktig utgångspunkt för denna del av uppdraget. <br>
Utredaren ska lämna förslag på hur myndigheterna bäst kan <br>
organisera sig för att ta om hand den kunskap och de erfarenheter <br>
som deltagande i internationell verksamhet ger i den nationella <br>
verksamheten. I detta sammanhang ska utredaren beakta frågan om <br>
meritvärdering av internationell tjänstgöring. <br>
Utredaren ska även överväga behov av och – för det fall det anses <br>
nödvändigt – lämna förslag på författningsreglering av utlandstjänstgöringen <br>
för rättsväsendets personal innefattande bl.a. arbetsrättsliga <br>
frågor, grundläggande tjänstgöringsvillkor och rätten till <br>
tjänstledighet, utbildning och utrustning. Utredaren ska i förekommande <br>
fall se huruvida detta kan vara tillämpligt för övrig civil <br>
personal utöver dem som är anställda inom rättsväsendet och i <br>
detta sammanhang beakta andra eventuella projekt och initiativ som <br>
bedrivs inom andra myndigheter och på angränsande områden. <br>
Utredaren kan i detta arbete ta vägledning av lagen (1999:568) och <br>
förordningen (1999:569) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten <br>
samt förordningen (1999:1155) om Polisens utlandsstyrka. Utredaren <br>
erinras om Veteransoldatutredningen som redovisade sitt arbete för <br>
regeringen i oktober 2008 i En svensk veteranpolitik, SOU 2008:91. <br>
Utredaren ska också undersöka om Sverige mera aktivt kan <br>
förstärka rekryteringen till relevanta befattningar i internationella <br>
341<br>
<br>
Bilaga SOU 2009:76 <br>
organisationer, då dessa tjänster är av betydelse också för de svenska <br>
internationella freds- och säkerhetsfrämjande uppdragen. <br>
Utredaren ska vidare kartlägga relevanta delar av de nordiska <br>
ländernas regler och strukturer för internationell tjänstgöring. <br>
I uppdraget ligger också att föreslå reglering avseende svensk <br>
straffrättslig jurisdiktion över av Sverige utsända deltagare i internationella <br>
uppdrag så att regleringen möjliggör sådan lagföring som <br>
förutsätts då svensk civil personal i krishanteringsoperationer underställs <br>
internationella och regionala organisationer. I det sammanhanget <br>
ska särskilt beaktas de avtal om lokal befrielse från lagföring <br>
och annat ansvarsutkrävande som i regel framförhandlas av sådana <br>
organisationer med värdlandet. <br>
Utredaren ska därutöver klargöra huruvida det vore möjligt att <br>
reglera civil personals deltagande i krishanteringsoperationer på sätt <br>
som motsvarar regleringen av Försvarsmaktens och Polisens utlandsverksamhet<br>
. Detta inbegriper formerna för dessa experters offentligrättsliga <br>
anställningsförhållanden, dvs. rättigheterna och skyldigheterna, <br>
liksom de övergripande formerna för ersättningssystemet, <br>
inklusive beskattningen därav. Relevanta delar av de nordiska <br>
ländernas regler och strukturer för internationell tjänstgöring och <br>
framför allt den finska lagstiftningen (Lag om civilpersonals deltagande <br>
i krishantering 30.12.2004/1287) kan erbjuda viss vägledning. <br>
Utredaren ska redovisa konsekvenserna av förslagen för myndigheterna <br>
inom rättsväsendet samt hur de kan bidra till regeringens <br>
strävan efter en sammanhållen hantering på området och det redan <br>
etablerade samarbetet. De nationella kostnaderna och finansieringen <br>
av rättsväsendets insatser ska analyseras liksom konsekvenserna för <br>
rättsväsendets nationella kärnverksamheter. Om förslagen leder till <br>
merkostnader ska utredaren redovisa hur genomförandet av förslagen <br>
ska finansieras. <br>
Uppdragets genomförande <br>
Utredaren ska beakta relevanta utländska erfarenheter, särskilt inom <br>
EU, samt samråda med Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen<br>
, Kriminalvården, Folke Bernadotteakademin, Statens <br>
räddningsverk, Sida, Ekonomistyrningsverket, Arbetsgivarverket, <br>
Försvarsmakten och de övriga myndigheter som kan beröras av <br>
uppdraget. Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorgani342<br>
<br>
SOU 2009:76 Bilaga <br>
343 <br>
sationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra <br>
synpunkter. <br>
Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2009. <br>
(Justitiedepartementet)<br>
<br>
Statens offentliga utredningar 2009<br>
Kronologisk förteckning<br>
1. En mer rättssäker inhämtning av<br>
elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen. <br>
Ju.<br>
2. Nya nät för förnybar el. N.<br>
3. Ransonering och prisreglering i krig och<br>
fred. Fö.<br>
4. Sekretess vid anställning av myndighetschefer<br>
. Fi.<br>
5. Säkerhetskopiors rättsliga status. Ju.<br>
6. Återkrav inom välfärdssystemen.<br>
– Förslag till lagstiftning. Fi.<br>
7. Den svenska administrationen av jordbruksstöd. <br>
Jo.<br>
8. Trygg med vad du äter – nya myndigheter<br>
för säkra livsmedel och hållbar produktion. <br>
Jo.<br>
9. Säkerhetskontroller vid fullmäktigeoch <br>
nämndsammanträden. Fi.<br>
10. Miljöprocessen. M.<br>
11. En nationell cancerstrategi för <br>
framtiden. S.<br>
12. Skatt i retur. Fi.<br>
13. Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning. <br>
Ju.<br>
14. Grundlagsskydd för digital bio och andra<br>
yttrandefrihetsrättsliga frågor. Ju.<br>
15. Kraftsamling!<br>
– museisamverkan ger resultat. <br>
+ Bilagor. Ku.<br>
16. Betänkande av Kulturutredningen.<br>
Grundanalys<br>
Förnyelseprogram<br>
Kulturpolitikens arkitektur. Ku.<br>
17. Kommunal kompetenskatalog.<br>
En problemorientering. Ju.<br>
18. Två rapporter till Grundlagsutredningen.<br>
Ju.<br>
19. Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. Ju.<br>
20. Mer järnväg för pengarna. N.<br>
21. Redovisning av kommunal medfinansiering. <br>
Fi.<br>
22. En ny alkohollag. S.<br>
23. Olovlig tobaksförsäljning. S.<br>
24. De statliga beställarfunktionerna och <br>
anläggningsmarknaden. N.<br>
25. Samordnad kommunstatistik för styrning<br>
och uppföljning. Fi.<br>
26. Det växande vattenbrukslandet. Jo.<br>
27. Ta klass. U.<br>
28. Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och<br>
flexibelt. + Bilagor. U.<br>
29. Fritid på egna villkor. IJ.<br>
30. Skog utan gräns? Jo.<br>
31. Effektiva transporter och samhällsbyggande <br>
– en ny struktur för sjö, luft,<br>
väg och järnväg. N.<br>
32. Socialtjänsten. Integritet – Effektivitet. S.<br>
33. Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar<br>
. Fi.<br>
34. Förenklingar i aktiebolagslagen m.m. Ju.<br>
35. Moderna hyreslagar. Ju.<br>
36. Främja, Skydda, Övervaka <br>
– FN:s konvention om rättigheter för <br>
personer med funktionsnedsättning. IJ.<br>
37. Enklare beslutsfattande i ekonomiska<br>
föreningar. Ju.<br>
38. Ingen får vara Svarte Petter. Tydligare <br>
ansvarsfördelning inom socialtjänsten. S. <br>
39. En ny kollektivtrafiklag. + Bilagor. N.<br>
40. En ny modell för arbetsmiljötillsyn. A.<br>
41. Bättre och snabbare insättningsgaranti. Fi.<br>
42. Vattenverksamhet. M.<br>
43. Klinisk forskning – ett lyft för sjukvården.<br>
U.<br>
44. Integritetsskydd i arbetslivet. A.<br>
45. Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar<br>
. M.<br>
46. Försenad årsredovisning och bokföringsbrott, <br>
m.m. Ju.<br>
47. God arbetsmiljö - en framgångsfaktor? A<br>
48. Koncessioner för el- och gasnät. N.<br>
<br>
49. Bättre samverkan. Några frågor kring <br>
samspelet mellan sjukvård och socialförsäkring. <br>
S.<br>
50. Nytt pensionssystem för den statsunderstödda <br>
scenkonsten. Fi.<br>
51. Avskaffande av filmcensuren för vuxna<br>
– men förstärkt skydd för barn och unga<br>
mot skadlig mediepåverkan. Ku.<br>
52. Staten och imamerna. <br>
Religion, integration, autonomi. U.<br>
53. Fiskevård i enskilt vatten. En översyn av<br>
lagen om fiskevårdsområden. Jo.<br>
54. Uthållig älgförvaltning i samverkan. Jo.<br>
55. Ett effektivare smittskydd. S.<br>
56. Den nya migrationsprocessen. Ju.<br>
57. Myndighet för hållbart samhällsbyggande<br>
– en granskning av Boverket. M.<br>
58. Skatteförfarandet. Fi.<br>
59. Skatteincitament för gåvor till forskning<br>
och ideell verksamhet. Fi.<br>
60. Återvändandedirektivet och svensk rätt. <br>
Ju.<br>
61. Modernare adoptionsregler. Ju.<br>
62. Skatt på fluorerade växthusgaser. Fi.<br>
63. Totalförsvarsplikt och frivillighet. Fö.<br>
64. Flickor och pojkar i skolan – hur<br>
jämställt är det? U.<br>
65. Moderniserade skatteregler för ideell<br>
sektor. Fi.<br>
66. Signalspaning för polisiära behov. Ju.<br>
67. Försvarsmaktens helikopter 4 <br>
– frågan om vidmakthållande eller avveckling. <br>
Fö.<br>
68.Lag om stöd och skydd för barn och unga<br>
(LBU) + bilaga. S.<br>
69. En ny ransonerings- och prisregleringslag.<br>
Fö.<br>
70. Utvärdering av buggning och preventiva<br>
tvångsmedel. Ju. <br>
71. EU, Sverige och den inre marknaden <br>
– En översyn av horisontella bestämmelser <br>
inom varu- och tjänsteområdet. UD.<br>
72. Insyn och integritet i brottsbekämpningen <br>
– några frågor. Ju.<br>
73. Vägval för filmen. Ku.<br>
74. Höghastighetsbanor <br>
– ett samhällsbygge för stärkt utveckling<br>
och konkurrenskraft. N.<br>
75. Folkbokföringen. Fi.<br>
76. Svenskt rättsväsende i internationella<br>
uppdrag, m.m. Ju.<br>
Statens offentliga utredningar 2009<br>
Systematisk förteckning<br>
Justitiedepartementet<br>
En mer rättssäker inhämtning av elektronisk <br>
kommunikation i brottsbekämpningen.[1]<br>
Säkerhetskopiors rättsliga status. [5]<br>
Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning. <br>
[13]<br>
Grundlagsskydd för digital bio och andra<br>
yttrandefrihetsrättsliga frågor. [14]<br>
Kommunal kompetenskatalog.<br>
En problemorientering. [17]<br>
Två rapporter till Grundlagsutredningen. [18]<br>
Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. [19]<br>
Förenklingar i aktiebolagslagen m.m. [34]<br>
Moderna hyreslagar. [35]<br>
Enklare beslutsfattande i ekonomiska<br>
föreningar. [37]<br>
Försenad årsredovisning och bokföringsbrott,<br>
m.m. [46]<br>
Den nya migrationsprocessen. [56]<br>
Återvändandedirektivet och svensk rätt. [60]<br>
Modernare adoptionsregler. [61]<br>
Signalspaning för polisiära behov. [66]<br>
Utvärdering av buggning och preventiva<br>
tvångsmedel. [70]<br>
Insyn och integritet i brottsbekämpningen<br>
– några frågor. [72]<br>
Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag,<br>
m.m. [76]<br>
Utrikesdepartementet<br>
EU, Sverige och den inre marknaden<br>
– En översyn av horisontella bestämmelser<br>
inom varu- och tjänsteområdet. [71]<br>
Försvarsdepartementet<br>
Ransonering och prisreglering i krig och fred.<br>
[3]<br>
Totalförsvarsplikt och frivillighet. [63]<br>
Försvarsmaktens helikopter 4 <br>
– frågan om vidmakthållande eller avveckling. <br>
[67]<br>
En ny ransonerings- och prisregleringslag.<br>
[69]<br>
Socialdepartementet<br>
En nationell cancerstrategi för framtiden. [11]<br>
En ny alkohollag. [22]<br>
Olovlig tobaksförsäljning. [23]<br>
Socialtjänsten. Integritet – Effektivitet. [32]<br>
Ingen får vara Svarte Petter. Tydligare ansvarsfördelning <br>
inom socialtjänsten. [38]<br>
Bättre samverkan. Några frågor kring samspelet <br>
mellan sjukvård och socialförsäkring. <br>
[49]<br>
Ett effektivare smittskydd. [55]<br>
Lag om stöd och skydd för barn och unga<br>
(LBU). + Bilaga. [68] <br>
Finansdepartementet<br>
Sekretess vid anställning av myndighetschefer<br>
. [4]<br>
Återkrav inom välfärdssystemen.<br>
– Förslag till lagstiftning. [6]<br>
Säkerhetskontroller vid fullmäktigeoch <br>
nämndsammanträden. [9]<br>
Skatt i retur. [12]<br>
Redovisning av kommunal medfinansiering.<br>
[21]<br>
Samordnad kommunstatistik för styrning<br>
och uppföljning. [25]<br>
Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar<br>
. [33]<br>
Bättre och snabbare insättningsgaranti. [41]<br>
Nytt pensionssystem för den statsunderstödda <br>
scenkonsten. [50]<br>
Skatteförfarandet. [58]<br>
Skatteincitament för gåvor till forskning och <br>
ideell verksamhet. [59]<br>
Skatt på fluorerade växthusgaser. [62]<br>
Moderniserade skatteregler för ideell sektor.<br>
[65]<br>
Folkbokföringen. [75]<br>
<br>
Utbildningsdepartementet<br>
Ta klass. [27]<br>
Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och<br>
flexibelt. + Bilagor. [28]<br>
Klinisk forskning – ett lyft för sjukvården. [43]<br>
Staten och imamerna. Religion, integration,<br>
autonomi. [52]<br>
Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är <br>
det? [64]<br>
Jordbruksdepartementet<br>
Den svenska administrationen av jordbruksstöd. <br>
[7]<br>
Trygg med vad du äter – nya myndigheter<br>
för säkra livsmedel och hållbar produktion. <br>
[8]<br>
Det växande vattenbrukslandet. [26]<br>
Skog utan gräns? [30]<br>
Fiskevård i enskilt vatten. En översyn av lagen<br>
om fiskevårdsområden. [53]<br>
Uthållig älgförvaltning i samverkan. [54]<br>
Miljödepartementet<br>
Miljöprocessen. [10]<br>
Vattenverksamhet. [42]<br>
Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar<br>
. [45]<br>
Myndighet för hållbart samhällsbyggande<br>
– en granskning av Boverket. [57]<br>
Näringsdepartementet<br>
Nya nät för förnybar el. [2]<br>
Mer järnväg för pengarna. [20]<br>
De statliga beställarfunktionerna och<br>
anläggningsmarknaden. [24]<br>
Effektiva transporter och samhällsbyggande<br>
– en ny struktur för sjö, luft, väg och <br>
järnväg. [31]<br>
En ny kollektivtrafiklag. + Bilagor. [39]<br>
Koncessioner för el- och gasnät. [48]<br>
Höghastighetsbanor.<br>
Ett samhällsbygge för stärkt utveckling och<br>
konkurrenskraft. [74]<br>
Integrations- och jämställdhetsdepartementet<br>
Fritid på egna villkor. [29]<br>
Främja, Skydda, Övervaka <br>
– FN:s konvention om rättigheter för<br>
personer med funktionsnedsättning. [36]<br>
Kulturdepartementet<br>
Kraftsamling!<br>
– museisamverkan ger resultat. + Bilagor.<br>
[15]<br>
Betänkande av Kulturutredningen.<br>
Grundanalys<br>
Förnyelseprogram<br>
Kulturpolitikens arkitektur. [16]<br>
Avskaffande av filmcensuren för vuxna<br>
– men förstärkt skydd för barn och unga<br>
mot skadlig mediepåverkan. [51]<br>
Vägval för filmen. [73]<br>
Arbetsmarknadsdepartementet<br>
En ny modell för arbetsmiljötillsyn. [40]<br>
Integritetsskydd i arbetslivet. [44]<br>
God arbetsmiljö - en framgångsfaktor? [47] <br>
<br>