Folkbokföringen, del 1

Folkbokföringen

Slutbetänkande av Folkbokföringsutredningen

Stockholm 2009

SOU 2009:75

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2009

ISBN 978-91-38-23272-9

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och

chefen för Finansdepartementet

Regeringen bemyndigade den 6 september 2007 chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en allmän översyn av folkbokföringslagen (1991:481). Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2007:123). Den 15 maj 2008 beslutade regeringen om tilläggs- direktiv för utredningen (dir. 2008:56).

Med stöd av ovan nämnda bemyndigande förordnades från och med den 6 september 2007 enhetschefen Birgitta Pettersson som särskild utredare.

Som experter förordnades från och med den 26 november 2007 Ann Sofi Agnevik, förbundsjurist vid Sveriges Kommuner och Landsting, Ann Aurén, ämnesråd vid Kulturdepartementet, Tomas Blomqvist, avdelningsdirektör vid Statistiska centralbyrån, Marie Ahlqvist Bresle, rättslig expert vid Skatteverket, Jaan Entson, stabsjurist vid Försäkringskassan, Thomas Gäfvert, förste arkivarie vid Riksarkivet, Anita Janelm, ämnesråd vid Socialdepartementet,

Margareta Lindquist, senior advisor	vid	Lantmäteriet,
Jessica Löfvenholm, departementssekreterare	vid	Socialdeparte-

mentet, Johan Modin, rättssakkunnig vid Justitiedepartementet, Ulrik Tideström, kansliråd vid Utrikesdepartementet, och Maria Åhrling, departementssekreterare, numera kansliråd, vid Finans- departementet. Ulrik Tideström entledigades från uppdraget från och med den 4 september 2008. Som experter förordnades från och med denna dag Sven Bergqvist, expert vid Migrationsverket, Magnus Forsberg, rättssakkunnig vid Justitiedepartementet, och Tommy Lindberg, kansliråd vid Utrikesdepartementet.

Som sekreterare anställdes från och med den 29 oktober 2007 verksjuristen Anna Sjöstrand och från och med den 15 februari 2008 universitetsjuristen Sonja Huldén.

Ämnessakkunniga Annika Jonsson samt kanslisekreterarna Caisa Ekberg och Christina Oscarsson, Regeringskansliet, FA/kommittéservice, Stockholm och Göteborg, har lämnat stöd till utredningen.

Utredningen, som har tagit namnet Folkbokföringsutredningen, överlämnar slutbetänkandet Folkbokföringen (SOU 2009:75).

Stockholm och Göteborg i september 2009

Birgitta Pettersson

/ Sonja Huldén

Anna Sjöstrand

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		19
Summary ..........................................................................		35
Förkortningar.....................................................................		53
Författningsförslag .............................................................		57
1	Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen
	(1991:481) ................................................................................	57

2Förslag till lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets

	folkbokföringsverksamhet ......................................................	77
3	Förslag till lag om ändring i
	offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).........................	82
4	Förslag till lag om ändring i lagen (1979:411) om
	ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting ....	85
5	Förslag till lag om ändring i
	fastighetsbildningslagen (1970:988) .......................................	87

6Förslag till lag om ändring i lagen (1970:991) om ändring i kommunal indelning i samband med

	fastighetsbildning.....................................................................	89
7	Förslag till lag om ändring i begravningslagen
	(1990:1144)...............................................................................	90
8	Förslag till lag om ändring i lagen (1998:527) om det
	statliga personadressregistret ..................................................	92
		5

Innehåll	SOU 2009:75
9	Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).......	94
10	Förslag till lag om ändring i namnlagen (1982:670)...............	95
11	Förslag till förordning om ändring i
	folkbokföringsförordningen (1991:749) ................................	96

12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i

	Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ...............................	98
13	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2000:308) om fastighetsregister...........................................	101
14	Förslag till förordning om ändring i
	fastighetsbildningskungörelsen (1971:762)..........................	106
15	Förslag till förordning om ändring i
	utlänningsförordningen (2006:97)........................................	107

16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:720) om behandling av

	personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och
	medborgarskapslagstiftningen...............................................	109
17	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1998:1234) om det statliga personadressregistret...............	110
18	Förslag till förordning om ändring i
	förmynderskapsförordningen (1995:379) ............................	111
1	Utredningsuppdraget och dess genomförande..............	113
1.1	Uppdraget...............................................................................	113
1.2	Utredningsarbetet ..................................................................	114
	Del A – Allmänna utgångspunkter
2	Folkbokföringens syfte och uppgift .............................	119
2.1	Historik...................................................................................	119
2.2	Folkbokföringens syfte och uppgift .....................................	120
6

SOU 2009:75 Innehåll

2.3	Folkbokföring i andra länder ................................................		122
	2.3.1	Danmark......................................................................	122
	2.3.2	Finland.........................................................................	123
	2.3.3	Norge...........................................................................	123
	2.3.4	Andra länder ...............................................................	123
2.4	Överväganden ........................................................................		124
	2.4.1	Folkbokföringens syfte..............................................	124
	2.4.2	Folkbokföringens uppgift..........................................	125
	2.4.3	Principer för folkbokföringen ...................................	126
3	Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten............		129

3.1Folkbokföringslagen får inte strida mot EG-rättsliga

	bestämmelser..........................................................................		129
3.2	EG-rättsliga bestämmelser ....................................................		129
	3.2.1 Allmänt om den fria rörligheten och
		rörlighetsdirektivet.....................................................	129
	3.2.2 Rätt till utresa och inresa............................................		131
	3.2.3	Uppehållsrätt ..............................................................	133
	3.2.4	Permanent uppehållsrätt ............................................	137
	3.2.5 Uppehållsrättens och handlingarnas betydelse.........		138
	3.2.6 Övriga bestämmelser i rörlighetsdirektivet ..............		139
	3.2.7	Bestämmelser om statistik .........................................	140
3.3	Genomförandet av rörlighetsdirektivet i Sverige.................		141
	3.3.1 Utresa, inresa och uppehållsrätt ................................		141
	3.3.2	Administrativa förfaranden........................................	141
	3.3.3 Översyn av bestämmelserna om
		registrering i utlänningslagen.....................................	143
3.4	Folkbokföringslagen..............................................................		144
3.5	Norden ...................................................................................		146
3.6	Överväganden ........................................................................		147

Innehåll SOU 2009:75

	Del B – Personer som ska vara folkbokförda
4	Folkbokföring efter inflyttning ....................................		155
4.1	Gällande bestämmelser ..........................................................		155
	4.1.1	Bosättning som anknytningskriterium......................	155
	4.1.2	Folkbokföring efter inflyttning .................................	156
4.2	Norden....................................................................................		162
	4.2.1	Danmark......................................................................	162
	4.2.2	Finland.........................................................................	162
	4.2.3	Norge...........................................................................	163
	4.2.4 Särskilda regler för personer
		som flyttar inom Norden ...........................................	164
4.3	Statistik ...................................................................................		164
4.4	Överväganden och förslag .....................................................		165
	4.4.1 Bosättning som anknytningskriterium kvarstår........		165
	4.4.2 När en person ska anses bosatt i landet.....................		169
	4.4.3	Krav på uppehållstillstånd...........................................	178
	4.4.4	Krav på uppehållsrätt ..................................................	180
	4.4.5 Behandling av personuppgifter och sekretess ...........		185
5	Folkbokföring av personer med immunitet och
	privilegier ................................................................		191
5.1	Gällande bestämmelser ..........................................................		191
	5.1.1	Historik .......................................................................	191
	5.1.2	Folkbokföringslagen...................................................	192
5.2	Personer med immunitet och privilegier i Sverige ...............		193
	5.2.1 Immunitet och privilegier i svensk rätt......................		193
	5.2.2 Personer med immunitet och privilegier i Sverige ....		194
	5.2.3	Immunitet och privilegier
		för personal vid beskickningar ...................................	195
	5.2.4	Immunitet och privilegier
		för personal vid karriärkonsulat .................................	196
	5.2.5	Immunitet och privilegier
		för personal vid honorärkonsulat...............................	197
	5.2.6	Immunitet och privilegier
		för personer med uppdrag av EU...............................	197

SOU 2009:75 Innehåll

	5.2.7	Tjänsteföreskrifter och
		anställningsvillkor för anställda av EU......................	200
	5.2.8 Internationella organisationer med säte i Sverige.....		201
5.3	Norden ...................................................................................		201
5.4	Överväganden och förslag.....................................................		202
	5.4.1 Personer som omfattas av
		immunitet och privilegier...........................................	202
	5.4.2	Andra statligt utsända ................................................	205
6	Folkbokföring av barn vid födelse och adoption ...........		207
6.1	Gällande bestämmelser ..........................................................		207
	6.1.1	Föräldrar och vårdnadshavare....................................	207
	6.1.2	Adoption .....................................................................	208
	6.1.3	Folkbokföring.............................................................	209
6.2	Norden ...................................................................................		210
6.3	Överväganden och förslag.....................................................		211
	6.3.1 Barn som föds i landet................................................		211
	6.3.2 Barn som föds utom landet........................................		213
	6.3.3 Barn som adopteras i utlandet ...................................		216
	6.3.4 Barn som inte folkbokförs från födelsen ..................		217
7	Avregistrering från folkbokföringen .............................		219
7.1	Gällande bestämmelser ..........................................................		219
	7.1.1	Avregistrering från folkbokföringen.........................	219
	7.1.2	Uppehållstillstånd.......................................................	220
7.2	Norden ...................................................................................		222
	7.2.1	Danmark......................................................................	222
	7.2.2	Finland.........................................................................	223
	7.2.3	Norge...........................................................................	224
	7.2.4 Särskilda regler för personer som flyttar inom
		Norden ........................................................................	224
7.3	Överväganden och förslag.....................................................		225
	7.3.1 Allmänt om avregistrering i förhållande till
		EG-rätten ....................................................................	225
	7.3.2	Utflyttning..................................................................	227
	7.3.3	Förlust av uppehållstillstånd ......................................	233
			9

Innehåll SOU 2009:75

	7.3.4	Avlidna och dödförklarade.........................................	236
	7.3.5	Försvunna....................................................................	237
8	Folkbokföring av utsända och europaparlamentariker....		239
8.1	Gällande bestämmelser ..........................................................		239
	8.1.1 Utsända i svenska statens tjänst.................................		239
	8.1.2	Europaparlamentariker ...............................................	241
8.2	Norden....................................................................................		243
8.3	Överväganden och förslag .....................................................		243
	8.3.1 Anställda i svenska statens tjänst utom landet..........		243
	8.3.2 Medföljande familjemedlemmar till utsända .............		245
	8.3.3 Familj som bildas under utsändningstiden................		248
	8.3.4	Europaparlamentariker ...............................................	251
	8.3.5	Familjemedlemmar till europaparlamentariker .........	252
	8.3.6	Europaparlamentarikernas politiska assistenter........	253
		Del C – Rätt folkbokföringsort
9	Församling ersätts av distrikt .....................................		259
9.1	Gällande bestämmelser ..........................................................		259
	9.1.1	Historik .......................................................................	259
	9.1.2	Folkbokföringslagen...................................................	259
9.2	Fastighetsinformation............................................................		261
	9.2.1 Fastighetsinformation som finns i
		folkbokföringsdatabasen ............................................	261
	9.2.2 Fastighetsinformation som inte finns i
		folkbokföringsdatabasen ............................................	267
9.3	Användningen av Svenska kyrkans församlingsindelning ...		269
	9.3.1 Begravning, begravningsavgift och kyrkoavgift........		269
	9.3.2	Andra verksamheter....................................................	271

9.4Tidigare behandling av frågan om

folkbokföring i församling.....................................................		273
9.4.1	Utredningen om folkbokföring i församling 1998 ...	273
9.4.2	Behandlingen av frågan därefter.................................	274

SOU 2009:75 Innehåll

9.5	Överväganden och förslag.....................................................		275
	9.5.1	Folkbokföring i Svenska kyrkans församlingar
		upphör .........................................................................	275
	9.5.2	En ny indelning – distrikt – ska införas ....................	280
	9.5.3	Distrikten ska utgå från församlingsindelningen
		1999/2000....................................................................	284
	9.5.4	Närmare om utformningen av distrikten..................	286
	9.5.5	Folkbokföring ska ske på fastighet och i
		kommun ......................................................................	293
	9.5.6	Folkbokföringsort och födelsehemort......................	295
	9.5.7	Svenska kyrkan ska ansvara för församlingarna........	296
	9.5.8	Rätten till gravplats.....................................................	299
	9.5.9	Hanteringen av begravningsavgiften och
		kyrkoavgiften..............................................................	300
	9.5.10 Andra verksamheter som använder Svenska
		kyrkans församlingsindelning....................................	304
10	Rätt folkbokföringsort ...............................................		307
10.1	Gällande bestämmelser ..........................................................		307
	10.1.1 Huvudregeln – dygnsvilan, 7 § ..................................		307
	10.1.2 Dubbel bosättning ......................................................		308
	10.1.3 Växlande vistelseort, 12 §...........................................		312
	10.1.4 Saknar fast bostad, 13 §, och utan känt hemvist.......		313
	10.1.5 Tillfällig vistelse av allmänna skäl, 8 och 9 §§ ...........		315
	10.1.6 Tillfällig vistelse på grund av vissa uppdrag, 10 § .....		316
	10.1.7 Studerande barn, 11 § .................................................		320
	10.1.8 Utsända i svenska statens tjänst, 14 §........................		321
	10.1.9 Personer som bor i äldreboenden, 15 § .....................		322
	10.1.10 Kvarskrivna, 16 §......................................................		323
10.2	Statistik...................................................................................		323
	10.2.1 Flyttningar ..................................................................		323
	10.2.2 Folkbokföring.............................................................		325
	10.2.3 Dubbel bosättning i skatterättsligt hänseende..........		326
	10.2.4 Befolkningen...............................................................		327
10.3	Överväganden och förslag.....................................................		328
	10.3.1 Allmänna utgångspunkter..........................................		328
	10.3.2 Nyfödda barns födelsehemort ...................................		328
	10.3.3 Enkel bosättning.........................................................		330
	10.3.4 Dubbel bosättning ......................................................		331
			11

Innehåll SOU 2009:75

	10.3.5 Växlande vistelseort ....................................................		338
	10.3.6 Saknar fast bostad .......................................................		339
	10.3.7 Utan känt hemvist.......................................................		340
	10.3.8 Tillfällig vistelse...........................................................		342
	10.3.9 Riksdagsledamöter och statsråd.................................		344
	10.3.10	Statsministerns familjemedlemmar .........................	345
	10.3.11 Kommittéledamöter med flera ................................		345
	10.3.12	Heltidsarvoderade förtroendevalda i landsting ......	346
	10.3.13	Personer som tjänstgör enligt
		lagen om totalförsvarsplikt......................................	348
	10.3.14	Personer som vårdas vid en institution...................	349
	10.3.15 Funktionshindrade ...................................................		351
	10.3.16 Personer som bor i äldreboenden............................		353
	10.3.17 Studerande barn........................................................		357
	10.3.18	Utsända i svenska statens tjänst ..............................	360
	10.3.19	Kvarskrivna ...............................................................	361
11	Folkbokföring av barn................................................		363
11.1	Gällande bestämmelser ..........................................................		363
	11.1.1 Barns vårdnadshavare..................................................		363
	11.1.2 Barns folkbokföring....................................................		364
11.2	Statistik	...................................................................................	369
11.3	Barns folkbokföring i andra nordiska länder........................		370
	11.3.1 Danmark......................................................................		370
	11.3.2 Norge...........................................................................		372
	11.3.3 Finland.........................................................................		374
11.4	Överväganden och förslag .....................................................		377
	11.4.1 En dom eller ett avtal
	kan ligga till grund för folkbokföringen....................		378
	11.4.2 Barn som bor lika mycket hos båda sina föräldrar....		381
	11.4.3 Vem ska göra flyttningsanmälan för barn?................		384
	11.4.4 Från när ska ett folkbokföringsbeslut
	avseende ett barn gälla?...............................................		387
	11.4.5 En vårdnadshavare ska ha rätt att ensam
	överklaga ett beslut om barnets folkbokföring.........		389

SOU 2009:75		Innehåll
	Del D – Skydd av person
12	Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen .....	395
12.1	Vårt uppdrag...........................................................................	395
12.2	Allmänt om skyddade personuppgifter................................	396
	12.2.1 Sekretessmarkering.....................................................	396
	12.2.2 Kvarskrivning..............................................................	403
	12.2.3 Fingerade personuppgifter.........................................	404
	12.2.4 Generell sekretessbestämmelse för
	personuppgifter vid förföljelse ..................................	404
	12.2.5 Tidigare utredningar...................................................	405
	12.2.6 Problemen i dag ..........................................................	407
12.3	Överväganden och förslag.....................................................	409
	12.3.1 Finns det ett behov av författningsreglering?...........	409
	12.3.2 Kvalificerad sekretessmarkering ................................	411
	12.3.3 Uppgift om skyddsbehov...........................................	413
	12.3.4 Ett avslagsbeslut avseende en uppgift om
	skyddsbehov ska kunna överklagas ...........................	416
	12.3.5 Vilket underlag ska finnas för bedömningen? ..........	419
	12.3.6 Interimistiskt beslut om uppgift om skyddsbehov ..	421
	12.3.7 Sekretess i ärenden om uppgift om skyddsbehov
	och om kvarskrivning.................................................	422
	12.3.8 Vem får för ett barns räkning ansöka
	om en uppgift om skyddsbehov som är avsedd att
	skydda mot en vårdnadshavare?.................................	425
	12.3.9 Underrättelse till socialnämnden när
	beslut om skyddsbehov avser ett barn ......................	427
	12.3.10 Vem ska göra flyttningsanmälan för barn
	med uppgift om skyddsbehov?..............................	428
13	Avisering av sekretessmarkeringar ..............................	431
13.1	Allmänt om hur avisering går till ..........................................	431
13.2	Skatteverkets uppdrag............................................................	433
13.3	Finns det brister i hanteringen av sekretessmarkerade
	uppgifter? ...............................................................................	434
	13.3.1 Inledning .....................................................................	434
	13.3.2 Datainspektionens rapporter .....................................	435
		13

Innehåll SOU 2009:75

	13.3.3 Skatteverkets postförmedling ....................................	437
	13.3.4 Försäkringskassan.......................................................	440
	13.3.5 Kommuner...................................................................	442
	13.3.6 Landstingen .................................................................	443
	13.3.7 Domstolarna................................................................	445
	13.3.8 Transportstyrelsen ......................................................	446
	13.3.9 Universitet och högskolor..........................................	448
	13.3.10 Posten........................................................................	449
	13.3.11 Övriga kontakter......................................................	450
13.4	Våra intryck och vår bedömning ...........................................	450
	13.4.1 Allmänna intryck ........................................................	451
	13.4.2 Bruket av fiktiva
	personnummer och reservnummer............................	454
	13.4.3 Övriga problem ...........................................................	456
	13.4.4 Sammanfattande bedömning......................................	457
	Del E – Övriga bestämmelser
14	Registrering av uppgifter om andra än folkbokförda
	personer ..................................................................	461
14.1	Gällande bestämmelser ..........................................................	461
	14.1.1 Registrering av uppgifter om personer som
	varken är eller har varit folkbokförda ........................	461
	14.1.2 Registrering av uppgifter om personer som har
	varit folkbokförda .......................................................	463
14.2	Norden....................................................................................	463
14.3	Överväganden och förslag .....................................................	465
	14.3.1 Registrering av personer med uppehållsrätt..............	465
	14.3.2 SPAR ska få innehålla uppgifter om personer
	som har varit folkbokförda.........................................	470
15	Anmälningar ............................................................	471
15.1	Gällande bestämmelser ..........................................................	471
	15.1.1 Vem som kan ta emot anmälningar............................	471
	15.1.2 Personlig inställelse.....................................................	474
	15.1.3 Anmälan om flyttning ................................................	474
	15.1.4 Anmälan av barns födelse ...........................................	477
14

SOU 2009:75		Innehåll
	15.1.5 Anmälan av vissa andra barn ......................................	477
	15.1.6 Anmälan om dödsfall..................................................	478
15.2	Överväganden och förslag.....................................................	478
	15.2.1 Endast Skatteverket ska kunna ta emot
	anmälningar.................................................................	478
	15.2.2 Personlig inställelse ....................................................	480
	15.2.3 Anmälan om flyttning ................................................	481
	15.2.4 Anmälan av barn som ska folkbokföras
	vid födelsen eller efter adoption ................................	486
	15.2.5 Anmälan av vissa andra barn ......................................	487
	15.2.6 Anmälan av förvaltare och god man..........................	488
	15.2.7 Anmälan av postadress till dödsbo ............................	492
	15.2.8 Andra uppgifter som får föras in i
	folkbokföringsdatabasen............................................	493
16	Föreläggande, vite, straff och överklagande .................	495
16.1	Gällande bestämmelser ..........................................................	495
	16.1.1 Föreläggande...............................................................	495
	16.1.2 Vite ..............................................................................	496
	16.1.3 Straff ............................................................................	497
16.2	Europakonventionen .............................................................	499
16.3	Regeringens uttalanden om avkriminalisering .....................	500
16.4	Överväganden och förslag.....................................................	501
	16.4.1 Allmänna utgångspunkter..........................................	501
	16.4.2 Den särskilda straffbestämmelsen bör tas bort.........	502
	16.4.3 Bestämmelser om föreläggande och vite ...................	504
	16.4.4 Anmälan om förnamn enligt namnlagen...................	505
	16.4.5 Ändring av beslut efter omprövning eller
	överklagande ...............................................................	506
	Del F – Gemensamma frågor
17	Konsekvenser...........................................................	511
17.1	Personer som ska vara folkbokförda ....................................	511
	17.1.1 Folkbokföring efter inflyttning.................................	511
	17.1.2 Folkbokföring av barn vid födelse och adoption .....	512

Innehåll	SOU 2009:75
	17.1.3 Avregistrering från folkbokföringen .........................	513
	17.1.4 Folkbokföring av utsända och
	europaparlamentariker................................................	513
17.2	Rätt folkbokföringsort...........................................................	514
	17.2.1 Församling ersätts av distrikt.....................................	514
	17.2.2 Rätt folkbokföringsort ...............................................	517
	17.2.3 Folkbokföring av barn................................................	517
17.3	Skydd av personer ..................................................................	519
	17.3.1 Uppgift om skyddsbehov i
	folkbokföringsdatabasen ............................................	519
	17.3.2 Avisering av sekretessmarkeringar.............................	520
17.4	Övriga bestämmelser..............................................................	520
	17.4.1 Registrering av uppgifter
	om andra än folkbokförda personer ..........................	520
	17.4.2 Anmälningar................................................................	521
	17.4.3 Föreläggande, vite, straff och överklagande ..............	521
18	Genomförande av våra förslag ....................................	523
18.1	Församling ersätts av distrikt ................................................	523
18.2	Bestämmelserna i övrigt.........................................................	524
19	Författningskommentar .............................................	527
19.1	Folkbokföringslagen (1991:481)...........................................	527
19.2	Lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i
	Skatteverkets folkbokföringsverksamhet .............................	541
19.3	Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)......................	545
19.4	Lagen (1979:411) om ändring
	i Sveriges indelning i kommuner och landsting....................	547
19.5	Fastighetsbildningslagen (1970:988).....................................	547
19.6	Lagen (1970:991) om ändring
	i kommunal indelning i samband med fastighetsbildning ...	548
19.7	Begravningslagen (1990:1144)...............................................	548

SOU 2009:75		Innehåll
19.8	Lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret .....	549
19.9	Utlänningslagen (2005:716)..................................................	549
19.10	Namnlagen (1982:670) ........................................................	550
19.11	Folkbokföringsförordningen (1991:749)...........................	550

19.12Förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets

	folkbokföringsverksamhet.................................................	552
19.13	Förordningen (2000:308) om fastighetsregister ................	553
19.14	Utlänningsförordningen (2006:97).....................................	553

19.15Förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och

medborgarskapslagstiftningen ...........................................		554
19.16 Förordningen (1998:1234) om det statliga
personadressregistret ..........................................................		554
19.17 Förmynderskapsförordningen (1995:379) .........................		555
	Del G – Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2007:123. ...........................................	559
Bilaga 2	Tilläggsdirektiv 2008:56 ..................................................	573
Bilaga 3	Enkät om behovet av en geografisk indelning ...............	579
Bilaga 4	Enkätsammanställning.....................................................	589
Bilaga 5	Församlingar och socknar – en historik .........................	629
Bilaga 6	Exempel på policy om hantering av
	skyddade personuppgifter..............................................	633

Sammanfattning

Uppdraget

Vi har i uppdrag att göra en allmän översyn av folkbokföringslagen (1991:481). Vi ska bedöma om bestämmelserna i lagen är ändamåls- enliga med beaktande av folkbokföringens uppgifter. Enligt direktiven ingår i översynen att särskilt utreda följande frågor.

•Hur personnumrets nuvarande uppbyggnad kan ändras så att behovet av ett större antal nummer tillgodoses.

•Hur systemet med samordningsnummer fungerar i praktiken.

•Om folkbokföringen även i fortsättningen ska knytas till de kyrkliga församlingarna eller om någon annan lösning ska väljas.

•Om det är lämpligt att införa en författningsreglering av så kallad sekretessmarkering av uppgifter i folkbokföringsdata- basen, och hur uppgifter som försetts med sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen hanteras vid överföringen till andra myndigheter.

•Om reglerna för folkbokföring av barn med dubbel bosättning är ändamålsenliga och i överensstämmelse med barnets bästa.

Enligt tilläggsdirektiv har vi i uppdrag att utreda om det finns behov av särskilda bestämmelser vid folkbokföring av unionsmed- borgare och deras familjemedlemmar.

I vårt delbetänkande, som vi överlämnade i juni 2008, SOU 2008:60 Personnummer och samordningsnummer, presente- rade vi vår utredning av de två första frågorna ovan. I detta slutbetänkande redovisar vi resultatet av den allmänna översynen och övriga frågor.

Sammanfattning

SOU 2009:75

Allmänna utgångspunkter

Ett viktigt syfte med folkbokföringen är att olika samhällsfunk- tioner ska få ett korrekt underlag för sina beslut och andra åtgärder. Uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens verkliga bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Detta syfte måste ha mycket stor betydelse vid utform- ningen av regelverket. Det gäller bland annat i frågan om vilka personer som ska omfattas av folkbokföringen och var i landet en person ska anses bosatt.

Ett antal principer har varit styrande när vi bedömt om det finns skäl att ändra bestämmelserna i folkbokföringslagen om vilka personer som ska folkbokföras och om rätt folkbokföringsort för dem. Bestämmelserna ska så långt möjligt vara symmetriska. Personer som i stor utsträckning omfattas av svenska bestämmelser ska folkbokföras. Vidare ska den enskildes önskemål inte ha någon betydelse för folkbokföringen. Slutligen ska samma bestämmelser gälla för såväl unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som andra personer.

Sverige är skyldigt att i svensk rätt tillämpa de EG-rättsliga regler som finns, bland annat rörlighetsdirektivet1. Rörlighets- direktivet innehåller de villkor som får ställas på unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de flyttar mellan och uppehåller sig i medlemsstater. Någon översyn av om folkbokföringslagens bestämmelser är förenliga med EG-rättsliga bestämmelser har inte gjorts sedan Sverige blev medlem i EU. Vi har därför analyserat om rörlighetsdirektivet innehåller bestämmelser som kan påverka folkbokföringen och om det finns bestämmelser i folkbokförings- lagen som strider mot rörlighetsdirektivet.

Vi bedömer att det inte strider mot rörlighetsdirektivet att folkbokföra endast personer som i folkbokföringslagens mening ska anses bosatta i landet. Bestämmelserna om fastställande av var i landet en person ska anses bosatt, registrering av födelser, vigslar och dödsfall samt tilldelning av samordningsnummer och person- nummer omfattas enligt vår mening inte av rörlighetsdirektivet.

1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG.

SOU 2009:75

Sammanfattning

Bestämmelser i folkbokföringslagen som innebär administrativa åligganden för den enskilde i samband med uppehåll i landet omfattas av rörlighetsdirektivets bestämmelser. Enligt rörlighets- direktivets bestämmelser får fristen för registrering av vistelse i landet inte understiga tre månader. Vi föreslår därför att en anmälan om inflyttning ska göras senast tre månader efter inflytt- ningen. I övrigt anser vi inte att det behövs några ändringar i det administrativa förfarandet med anledning av rörelsedirektivet.

Det strider enligt vår mening inte heller mot rörlighetsdirektivet att folkbokföringen kan ligga till grund för rättigheter och skyldig- heter, under förutsättning att det är möjligt för den enskilde att styrka sin rätt till en förmån på annat sätt än genom att vara folkbokförd.

Personer som ska vara folkbokförda

Vi har bedömt att de nuvarande reglerna om folkbokföring vid inflyttning in i landet i stort sett är ändamålsenliga och att några större ändringar inte behövs. Den praxis som innebär att en person ska anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i ett land där han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång i veckan eller i samma omfattning men med en annan förläggning i tiden, ska författningsregleras. Vi föreslår därutöver vissa ändringar för att bestämmelserna bättre ska tillgodose syftet med folkbokföringen.

En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd ska inte folkbokföras om han eller hon saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå folkbokförs. Kravet på uppehållstillstånd har motiverats av att en utlänning som vistas i Sverige utan nödvändigt uppehållstillstånd inte borde få tillgång till sådana förmåner som följde av att han eller hon var folkbokförd. En person som omfattas av bestämmelserna om uppehållsrätt i 3 a kap. 3 eller 4 § utlänningslagen (2005:716) ska folkbokföras om han eller hon har uppehållsrätt. Det kan med dagens tillämpning av bestämmelserna folkbokföras personer som varken har uppehålls- rätt eller uppehållstillstånd och som således inte har rätt att vistas i landet i mer än tre månader. Om en person som folkbokförs inte har uppehållsrätt har han eller hon inte heller rätt till likabehand- ling med svenska medborgare efter de inledande tre månaderna i landet. När dessa personer folkbokförs blir de sannolikt lika-

Sammanfattning

SOU 2009:75

behandlade i stor utsträckning eftersom flera regelverk har folkbokföring som kvalificeringsgrund för rätt till exempelvis olika ersättningar. Vi föreslår därför att en person som omfattas av bestämmelserna om uppehållsrätt i 3 a kap. 3 eller 4 § utlännings- lagen ska folkbokföras om han eller hon har uppehållsrätt. Om personen saknar uppehållsrätt ska denne folkbokföras om det finns synnerliga skäl eller – om personen är skyldig att ha uppehålls- tillstånd – om han eller hon har ett sådant tillstånd. Skatteverket ska för bedömningen av uppehållsrätten kunna hämta in yttrande från Migrationsverket. Skatteverket ska också ha direktåtkomst till uppgift om namn, personnummer och i förekommande fall samordningsnummer, bevis om uppehållsrätt samt datum för ansökan om registrering eller ansökan om uppehållskort. Sekretess ska gälla hos Skatteverket i verksamhet som avser folkbokföring för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som myndig- heten fått från Migrationsverket, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Barn som föds utom landet inte ska folkbokföras från födelsen. Barn som föds utom landet ska dock folkbokföras om modern eller fadern är folkbokförd som utsänd i svenska statens tjänst. Om endast fadern är folkbokförd gäller att han dessutom ska vara vårdnadshavare för barnet.

Ett barn som adopteras av en person som är utsänd i svenska statens tjänst ska folkbokföras om adoptionen är giltig i Sverige och barnet är under tolv år. Om fadern eller en förälder enligt 1 kap. 9 § föräldrabalken är utsänd i svenska statens tjänst, men inte är vårdnadshavare för barnet från födelsen eller adoptionen, ska ett barn till honom eller henne som föds utom landet folkbokföras om barnet kan anses ha en tillräcklig anknytning till landet. Ett barn som avses i förslagen ovan behöver inte ha uppehållstillstånd eller uppehållsrätt för att folkbokföras.

Vid bedömningen av om en utlänning som behöver ha uppehållstillstånd för att vistas i landet inte längre kan anses ha sitt egentliga hemvist i landet ska beaktas om han eller hon saknar sådant tillstånd.

SOU 2009:75

Sammanfattning

Rätt folkbokföringsort

Församling ersätts av kommundistrikt

Folkbokföringen har under mycket lång tid skett i en territoriell församling inom Svenska kyrkan. Så länge Svenska kyrkan admini- strerade folkbokföringen var det naturligt att folkbokföringen skedde med kyrkans territoriella församlingar som indelningsenhet. Svenska kyrkan beslutar sedan den 1 januari 2000 om ändringar i de territoriella församlingarna. Staten har således inte längre något inflytande över indelningen.

Om folkbokföring i församling upphör får det konsekvenser på en rad områden. Uppgiften om församling används i dag bland annat som underlag för administrativa indelningar, statistik och forskning. Svenska kyrkans verksamhet är vidare uppbyggd efter församlingsindelningen och en ändring får därför stora konsekven- ser för verksamheter med anknytning till kyrkan. Det gäller främst frågor om begravning och begravningsavgift som staten ytterst ansvarar för, men även uppbörden av kyrkoavgiften. För att få kunskaper bland annat om i vilken utsträckning församlingsindel- ningen i dag faktiskt används och vilka konsekvenser olika ändringar kan få har vi genomfört en enkätundersökning.

Resultatet av enkäten visar att behovet av Svenska kyrkans vid varje tidpunkt gällande församlingsindelning numera måste anses vara förhållandevis begränsat sett ur ett brett samhällsperspektiv. Behovet kommer sannolikt också att minska än mer i takt med att sammanläggningarna av församlingarna sannolikt fortsätter. Resultatet av enkäten visar dock att det finns ett behov av att det i folkbokföringen finns en annan motsvarande indelning som är stabil.

Det är enligt vår mening utifrån principiella utgångspunkter olämpligt att bygga upp landets civila befolkningsregistrering utifrån ett trossamfunds interna indelning i organisatoriska enheter. Indelningen har dessutom blivit mycket instabil och fler sammanläggningar av församlingar är sannolikt att vänta. Det finns också exempel på att indelningen inte längre är lämplig för civila förhållanden, exempelvis när en församling ligger i flera kommuner. Behovet av uppgift om församlingsindelningen är också begränsat. Vi föreslår mot denna bakgrund att folkbokföring inte längre ska ske i territoriell församling inom Svenska kyrkan. Folkbokföring ska förutom på fastighet och lägenhet ske även i

Sammanfattning

SOU 2009:75

kommun. Med folkbokföringsort ska avses den kommun där den enskilde är folkbokförd och med födelsehemort ska avses den kommun där ett nyfött barn ska folkbokföras.

Vi föreslår vidare att Lantmäteriet inte längre ska föra uppgift om Svenska kyrkans församlingar i fastighetsregistret med register- kartan utan att Svenska kyrkan ska ansvara för redovisningen av församlingsindelningen.

För att tillgodose behovet av en stabil indelning som är större än en fastighet men mindre än en kommun föreslår vi att en ny indelning ska införas som ska benämnas distrikt. Distriktens geografiska utformning ska utgå från församlingsindelningen 1999/2000. Distriktens namn ska utredas särskilt av Lantmäteriet i samråd med andra myndigheter och organisationer. Regeringen ska besluta om distriktens namn och om eventuella ändringar av deras namn. Beslut om att införa distrikt och ändra distriktens geografiska utbredning ska fattas av regeringen. Distriktens exakta geografiska utbredning ska utredas särskilt av Lantmäteriet. Distrikten behöver inte följa fastighetsgränserna, men ska alltid följa kommungränserna. Lantmäterimyndigheterna ska besluta om ändring av distriktens gränser vid fastighetsbildning över kommun- gräns. Lantmäteriet ska upprätta skiktet med distrikt i register- kartan. Den statliga och de kommunala lantmäterimyndigheterna ska vid ändringar i distrikten uppdatera registerkartan. Uppgift om distrikt ska föras in i adressdelen i fastighetsregistret och kopplas till belägenhetsadress. Distrikten ska kodsättas. SCB ska tillsam- mans med Skatteverket och Lantmäteriet utreda hur det ska ske. Koden för distrikt ska göras tillgänglig i samhället.

Folkbokföring ska inte ske i distrikt. Uppgiften om distrikt ska dock registreras i och kunna aviseras från folkbokföringsdatabasen.

Den som är folkbokförd i kommun eller under rubriken utan känt hemvist, och som inte ska beredas gravplats på en allmän begravningsplats som en kommun är huvudman för, ska beredas gravplats på en allmän begravningsplats i den församling där den fastighet han eller hon senast var folkbokförd på ligger. Den som är folkbokförd i kommun eller under rubriken utan känt hemvist ska betala begravningsavgiften till den huvudman, om det inte är fråga om en kommun, inom vars förvaltningsområde den avgiftsskyldige senast var folkbokförd.

Om enskilda inte längre folkbokförs i församling innebär det att Svenska kyrkan måste förse staten med information om försam- lingsindelningen på ett sådant sätt att informationen kan knytas till

SOU 2009:75

Sammanfattning

enskilda personer. Skatteverket och Svenska kyrkan ska få i uppdrag att närmare utreda vilken information som behövs för att hantera begravningsavgiften och kyrkoavgiften och hur utbytet av information ska ske för att uppbörden av avgifterna ska fungera.

Hur andra verksamheter som i dag på olika sätt tar sin utgångs- punkt i Svenska kyrkans församlingar ska hanteras i framtiden bör enligt vår mening utredas i särskild ordning.

Rätt folkbokföringsort

Nuvarande grundstruktur ska vara kvar, nämligen att

•en person ska folkbokföras på den fastighet och i den kommun där han eller hon är att anse som bosatt,

•en person som är bosatt på en fastighet som innehåller flera bostadslägenheter ska folkbokföras också på lägenhet,

•en person anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon regelmässigt tillbringar eller, när byte av bostad har skett, kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila, och

•man anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila på en fastighet där man tillbringar dygnsvilan minst en gång i veckan eller i samma omfattning men med annan förläggning i tiden.

Dock föreslår vi när det gäller bedömningen för en person med dubbel bosättning att han eller hon ska anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist. Bedömningen ska alltså mjukas upp och göras mer flexibel, så att inte, som i dag, i stort sett endast var familjen är bosatt, respektive var arbetsorten är för dem som saknar familj, har betydelse. Familjen ska dock fortfarande ha stor betydelse för var en person ska anses vara bosatt.

En ny bestämmelse om folkbokföring av personer som saknar känt hemvist ska införas i folkbokföringslagen. Av bestämmelsen ska framgå att folkbokföring utan känt hemvist får ske endast om personens bosättning med tillämpning av övriga bestämmelser inte kan hänföras till en kommun och personen kan antas inte vara utflyttad till utlandet.

I dag ska en vistelse om sex månader inte föranleda ändrad bosättning. Bestämmelsen har betydelse framför allt för ensam- stående personer. För personer som har familj kan längre vistelser

Sammanfattning

SOU 2009:75

innebära oförändrad bosättning. Dagens bestämmelser om undan- tag från ändrad folkbokföring vid tillfälliga vistelser på annan ort innebär en avvikelse från principen att folkbokföringen ska utvisa var en person faktiskt vistas. För den som har familj kan det dessutom förekomma att folkbokföringsuppgifterna under en lång tid inte stämmer med de faktiska förhållandena. Detta är något som vi så långt möjligt försöker undvika, för att göra folkbokföringen ändamålsenlig. Det är dock rimligt att folkbokföringen inte ändras vid kortare vistelser. En tillfällig vistelse om sex månader kan många gånger upplevas som alltför kort. Vi föreslår att en på förhand tidsbestämd vistelse om högst ett år inte ska anses leda till ändrad folkbokföring, oavsett om personen har familj eller inte. Vi anser vidare att bestämmelserna i folkbokföringslagen, om det inte finns starka skäl för något annat, bör vara lika för ensamstående och gifta. Det särskilda undantaget för tidsbestämda vistelser för personer med familj ska därför tas bort.

Bestämmelsen avseende riksdagsledamöter och statsråd ska vara kvar oförändrad. Däremot ska undantagen för vistelser som föranleds enbart av förordnande till ledamot i kommitté eller kommission och särskilt uppdrag av riksdagen tas bort.

En helt ny bestämmelse ska införas, som gäller heltids- arvoderade förtroendevalda i landsting. En vistelse som föranleds av ett sådant uppdrag ska inte anses leda till ändrad bosättning.

Bestämmelsen, att en vistelse som föranleds enbart av tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt inte anses leda till ändrad bosättning, ska tas bort.

Bestämmelsen, att en vistelse som föranleds enbart av vård vid en institution för sjukvård och kriminalvård ska vara kvar. Vistelser som föranleds av vård vid en institution för vård av unga eller missbrukare ska dock utökas till att gälla alla vistelser som föranleds av beslut om vård vid en sådan institution för vård och boende som beviljats tillstånd av länsstyrelsen eller Statens institutionsstyrelse. Undantagsbestämmelsen i 10 § andra stycket ska inte längre gälla för vistelser som föranleds av vård vid institutioner.

För barn som har ett boende med särskild service enligt LSS ska en sådan vistelse inte leda till ändrad bosättning.

De som bor i ett äldreboende ska som huvudregel vara folkbokförda där. Som undantag ska dock gälla att en vistelse i ett äldreboende i en annan kommun än den där den enskilde är

SOU 2009:75

Sammanfattning

folkbokförd, vilken beslutas av folkbokföringskommunen, inte ska leda till ändrad folkbokföring.

Folkbokföring av barn

För att underlätta Skatteverkets utredning i de fall föräldrarna lämnat motstridiga uppgifter om var barnet vistas ska vid bestäm- mande av var ett barn med dubbel bosättning ska anses bosatt särskilt beaktas om en dom som har vunnit laga kraft eller ett avtal som godkänts av socialnämnden reglerar frågan om ett barns vårdnad, boende eller umgänge. Om barnets boende i betydande omfattning avviker från innehållet i domen eller avtalet ska domen eller avtalet inte beaktas.

Ett annat förslag som vi lämnar för att underlätta Skatteverkets utredning är att ett barn som bor lika mycket hos båda sina föräldrar ska när byte av bostad har skett anses bosatt hos den av föräldrarna som dessa kommer överens om.

Beslut om folkbokföring utan föregående flyttningsanmälan gäller från och med beslutets dag. När en flyttningsanmälan avseende ett barn avvisas för att båda vårdnadshavarna inte under- tecknat den och Skatteverket beslutar om barnets folkbokföring efter en bosättningsutredning resulterar det i att barnet kan komma att folkbokföras långt efter att själva flyttningen skedde. Detta kan vara till nackdel för den förälder som barnet bor tillsammans med, som under mellantiden går miste om vissa bidrag. För att undvika dessa nackdelar ska även i de fall beslutet om folkbokföring har meddelats utan föregående anmälan, samma regler gälla som vid folkbokföring efter anmälan, det vill säga att beslutet ska gälla från flyttningsdagen eller från anmälningsdagen.

En vårdnadshavare ska ha rätt att ensam överklaga ett beslut om barnets folkbokföring.

Skydd av personer

Skatteverket ska i folkbokföringsdatabasen efter ansökan registrera en personuppgift om att en enskild eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men, det vill säga har ett skyddsbehov. Ett avslag på en sådan begäran ska kunna överklagas av den enskilde. Behovet av

Sammanfattning

SOU 2009:75

uppgiften om skyddsbehov ska omprövas senast inom tre år från dagen för registreringen. Även ett beslut att ta bort en sådan uppgift ska kunna överklagas.

Skatteverket bör i sin utredning om skyddsbehov hämta in yttrande från polismyndighet eller från annan som kan antas ha uppgifter att lämna. Någon lagreglering av vad en ansökan om skyddsbehov ska innehålla föreslås dock inte.

Skatteverket ska i ärenden om uppgift om skyddsbehov, om det behövs, kunna besluta att föra in en uppgift om skyddsbehov för tiden till dess att ett avgörande i frågan har meddelats och vunnit laga kraft.

En ny sekretessbestämmelse ska införas, som ska gälla i ärende om uppgift om skyddsbehov och om kvarskrivning för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

För ett barn får en ansökan om uppgift om skyddsbehov göras av en vårdnadshavare ensam, om syftet med ansökningen är att skydda mot den andre vårdnadshavaren.

Skatteverket ska underrätta socialnämnden när ett beslut om skyddsbehov avser ett barn under 18 år.

Myndigheterna har i stort bra rutiner för att hantera uppgifter om personer som är utsatta för hot och som därför fått sekretessmarkering. Vi har dock från flera håll fått besked om att det alltjämt föreligger brister. Det synes inte finnas några större brister i de författningar som finns, utan det är tillämpningen som brister. Det behövs därför inte några författningsändringar för att åtgärda de problem som finns. Alla myndigheter bör dock se över sina rutiner för hanteringen av dessa uppgifter.

Övriga bestämmelser

Registrering av uppgifter om andra än folkbokförda personer

Ett problem för många myndigheter i dag är att det inte finns något centralt register som innehåller uppgifter om unionsmedborgare som kan ha rätt till olika förmåner och som är tillgängligt för alla myndigheter på ett enkelt sätt. Varje myndighet kan därför behöva begära in personuppgifter som exempelvis kan styrka vem personen är. Rätten till likabehandling av unionsmedborgare och deras

SOU 2009:75

Sammanfattning

familjemedlemmar skulle underlättas, även i de fall personerna vistas kortare tid än ett år i landet, om personerna är registrerade i folkbokföringsdatabasen. En registrering i folkbokföringsdata- basen skulle bland annat innebära att andra myndigheter på ett enkelt sätt kan få information om att personen stadigvarande ska vistas i landet längre tid än tre månader och att personen vid registreringen hade uppehållsrätt. Detta torde innebära att det blir enklare för personen i kontakterna med andra myndigheter. Vi föreslår därför att en person som inte är folkbokförd men som har uppehållsrätt ska, om vistelsen i landet avses pågå under längre tid än tre månader men kortare tid än ett år, få anmäla sin vistelse i landet till Skatteverket. Skatteverket ska få begära att anmälan om registrering ska lämnas vid personlig inställelse. Ett beslut i ett ärende om registrering får överklagas hos Länsrätten i Stockholms län. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammar- rätten. Den person som registreras ska tilldelas ett samordnings- nummer av Skatteverket om han eller hon inte tidigare har ett sådant nummer eller ett personnummer. Den som anmält sin vistelse ska vara skyldig att till Skatteverket lämna uppgift om ändrad adress, även i samband med flyttning från landet.

SPAR ska få innehålla uppgifter om personer som har varit folkbokförda.

Anmälningar

Endast Skatteverket ska kunna ta emot anmälningar i folkbok- föringsärenden.

En anmälan om flyttning in i landet ska, utöver uppgifter enligt nuvarande bestämmelser, innehålla uppgift om eventuellt samordningsnummer eller personbeteckning som personen har tilldelats i ett annat nordiskt land.

Ett barn som föds utom landet ska anmälas för folkbokföring endast om barnet ska folkbokföras med stöd av de särskilda bestämmelserna som gäller för barn till personer som är folkbokförda enligt 14 § folkbokföringslagen. Det gäller såväl födda som adopterade barn. Ett barn till en person som är folkbokförd med stöd av 14 § folkbokföringslagen som inte ska folkbokföras från födelsen, ska anmälas för folkbokföring när barnet har fått en tillräcklig anknytning till landet.

Sammanfattning

SOU 2009:75

Överförmyndaren ska åläggas att till Skatteverket lämna uppgift när ett förvaltarskap anordnas, jämkas eller upphör. Den sekretess som i dag gäller för överförmyndaren ska också gälla i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

Ett dödsbo får till Skatteverket anmäla en särskild postadress till vilken post rörande den avlidne kan skickas, om den är en annan än den tidigare registrerade adressen.

Skyldigheten för den enskilde att till Skatteverket lämna uppgifter utökas till att avse även vissa uppgifter som enligt databaslagen får föras in i folkbokföringsdatabasen. Även ändringar av tidigare införda uppgifter ska lämnas.

Föreläggande, vite, straff och överklagande

Den särskilda straffbestämmelsen i folkbokföringslagen ska upphävas. Bestämmelserna om föreläggande och vite i ärenden enligt namnlagen ska flyttas till namnlagen.

Det ska förtydligas att om det finns skäl att efter omprövning eller överklagande ändra en persons folkbokföring ska det ske, även om ett nytt beslut om folkbokföring har fattats efter det först fattade beslutet.

Konsekvenser

Personer som ska vara folkbokförda

Kravet på uppehållsrätt för folkbokföring innebär att kvaliteten på uppgifterna i folkbokföringsdatabasen höjs och utflödet av allmänna medel kan antas minska. Förslaget att uppgifter om uppehållsrätt ska kunna överföras elektroniskt mellan Skatteverket och Migrationsverket medför kostnader. Enligt vår mening bör kostnaderna för en vidareutveckling av systemet kunna tas inom myndigheternas befintliga resurser.

Även förslaget att barn som föds utom landet inte längre ska folkbokföras från födelsen innebär att kvaliteten i uppgifterna i folkbokföringsdatabasen höjs. Förslaget underlättar såväl Skatte- verkets som Försäkringskassan arbete och bör öka tilltron till folkbokföringen. Vi bedömer vidare att förslaget innebär en kostnadsbesparing för staten eftersom det felaktiga utflödet av

SOU 2009:75

Sammanfattning

förmåner kommer att minska. För barnens och föräldrarnas del bedömer vi att förslaget får små konsekvenser.

Förslaget att det vid bedömningen av om en utlänning, som behöver ha uppehållstillstånd för att vistas i landet, inte längre kan anses ha sitt egentliga hemvist i landet ska beaktas om han eller hon saknar sådant tillstånd innebär att det kommer att vara möjligt att avregistrera fler personer från folkbokföringen än i dag som rimligen inte bör vara folkbokförda. Det medför främst besparingar för staten i form av minskade utgifter för bidrag och andra förmåner. För Skatteverket blir konsekvenserna begränsade.

Förslaget att Migrationsverkets skyldighet att lämna uppgifter till Skatteverket ska utökas kommer att innebära att uppgifterna i folkbokföringsdatabasen kommer att hålla en högre kvalitet. De nya rutiner för överföring av information mellan myndigheterna som måste tas fram kan samordnas med det arbete som redan pågår mellan myndigheterna. Det utökade uppgiftslämnandet torde endast föranleda begränsade kostnader.

Förslagen om folkbokföring av barn som föds eller adopteras av utsända innebär att män och kvinnor behandlas lika vilket innebär en ökad jämställdhet mellan män och kvinnor samt en likabehandling av alla barn till dessa personer. Förslagen får inga konsekvenser för Skatteverket eller Försäkringskassan.

Rätt folkbokföringsort

Förslagen att folkbokföring i Svenska kyrkans församlingar ska upphöra och att staten inte längre ska administrera församlings- indelningen innebär sammantaget inga ökade kostnader för staten. De negativa konsekvenserna av att församlingsindelningen inte längre tillhandahålls av det civila samhället bedömer vi bli små, särskilt mot bakgrund av att vi föreslår en ny, mer användbar indelning, se mer nedan. Vårt förslag får dock naturligtvis stora konsekvenser för Svenska kyrkan, vars hela verksamhet är uppbyggd kring församlingsindelningen, och för sådan statlig verksamhet som är knuten till Svenska kyrkans församlingar nämligen begravningar samt uppbörd av begravningsavgift och kyrkoavgift. Kyrkan bedömer att förslagen medför omställ- ningskostnader och därefter årliga kostnader. För Skatteverket kommer förslaget att innebära kostnader för systemförändringar. Vi anser att konsekvenserna för såväl Skatteverket som kyrkan kan

Sammanfattning

SOU 2009:75

lindras av de mycket generösa ikraftträdandebestämmelser som vi föreslår.

Att folkbokföringsorten och födelsehemorten i dag utgörs av en församling innebär vissa problem, främst att orterna kan ha kristna namn, vilket undanröjs. Förslagen om begravning och begravnings- avgift för personer som är folkbokförda i kommun respektive saknar känt hemvist får små konsekvenser.

Distrikten som ska ersätta församlingarna kommer med den utformning vi föreslår att bli betydligt billigare att administrera för staten. Initialt innebär införandet av distrikten emellertid en omställningskostnad, bland annat för Skatteverket samt för Lantmäteriet för att justera de gamla församlingsgränserna efter ändringar i kommungränserna. Förslagen får också andra positiva konsekvenser, framför allt ett bevarande av det viktiga kulturarv som socknarna och de tidigare församlingarna utgör. Vi bedömer att många verksamheter som använder församlingsindelningen i dag kan övergå till att använda indelningen i distrikt. Det kan uppstå kostnader initialt men kommer på sikt att innebära besparingar även för dessa användare.

Sammantaget torde förslaget att folkbokföring i Svenska kyrkans församlingar ska upphöra och införandet av distrikt medföra stora besparingar för Lantmäteriet och de regionala lant- mäterimyndigheterna. För Skatteverket innebär förslaget bespa- ringar för folkbokföringen genom att förändringar i församlings- indelningen inte behöver åtgärdas. Det kommer dock att föranleda systemändringar inom folkbokföringsverksamheten samt för att fullgöra uppdraget att ta hand om uppbörden av avgifterna till Svenska kyrkan. Kostnaderna för uppbördshjälpen varierar dock beroende på vilken information som verket kan få från Svenska kyrkan. Om Begravningsutredningen föreslår förändringar när det gäller begravningsavgiften kan även det komma att påverka kostnaderna, så att dessa blir lägre.

Våra förslag när det gäller folkbokföring av barn kommer att underlätta handläggningen för Skatteverket. Vidare kommer rätts- läget att bättre anpassas till den allmänna rättsuppfattningen. De förbättrade överklagandemöjligheterna medför fler ärenden för domstolarna, men vi bedömer inte att det kommer att vara fråga om någon betydande ökning. När det gäller våra förslag i övrigt om ändringar i bestämmelserna om folkbokföringsort berör dessa endast mindre grupper av personer och konsekvenserna blir därför begränsade.

SOU 2009:75

Sammanfattning

Skydd av personer

Införandet av uppgift om skyddsbehov innebär kostnader för att registrera en ny uppgift i folkbokföringsdatabasen. Även andra myndigheter som vill kunna ta emot och registrera denna uppgift åsamkas kostnader.

Möjligheten att överklaga ett avslagsbeslut kommer att medföra en ökad måltillströmning till länsrätterna. Det är troligen inte särskilt många ärenden som kommer att överklagas, så kostnaderna är därmed försumbara. Det är en viktig förändring, som leder till ökad rättssäkerhet för den enskilde individen.

Övriga bestämmelser

Vårt förslag att införa särskilda bestämmelser om registrering av personer som omfattas av rörlighetsdirektivet, men som inte ska folkbokföras innebär att dessa personers tillvaro i landet kommer att underlättas vilket i sin tur innebär att Sverige fullgör sina EG-rättsliga förpliktelser på ett bättre sätt än i dag. Förslaget innebär inte i sig några kostnader i denna del. Däremot måste Skatteverket registrera uppgiften om uppehållsrätt vilket medför kostnader för ändringar av IT-systemen.

Förslaget att endast Skatteverket ska kunna ta emot flyttnings- anmälningar medför inga kostnadsökningar.

Förslaget att överförmyndaren ska underrätta Skatteverket när ett förvaltarskap anordnas, jämkas eller upphör medför vissa kostnader för överförmyndaren och för Skatteverket. Skatteverket får en kostnad för att göra om IT-systemen så att det blir möjligt att registrera en ny uppgift.

Vi föreslår också att ett dödsbo till Skatteverket får anmäla en särskild postadress till en avliden. Förslaget medför inga kostnadsökningar.

Förslaget att upphäva den särskilda straffbestämmelsen innebär att det blir möjligt att använda sig av vitesinstitutet som påtryck- ningsmedel på den som inte fullgör sina skyldigheter enligt folkbokföringslagen och en anpassning till Europakonventionens bestämmelser.

Sammanfattning

SOU 2009:75

Genomförande

Vi föreslår att huvuddelen av bestämmelserna som innebär att församling ersätts av distrikt och kommun ska träda i kraft den 1 januari 2015. Förslagen rörande uppgift om skyddsbehov ska träda i kraft den 1 januari 2013. Våra övriga författningsförslag ska träda i kraft den 1 januari 2012.

Summary

Remit

We have been tasked with conducting a general review of the Population Registration Act (1991:481). We shall consider whether the provisions of the Act serve their purpose taking into consideration the information in the population register. According to the terms of reference, the review is to especially examine the following issues.

•How the current construction of personal identity numbers can be changed so that the need for more numbers can be met.

•How the system of coordination numbers works in practice.

•Whether the population register should continue to be connected to church parishes or whether a different solution should be chosen.

•Whether it would be appropriate to introduce legislation concerning ‘security marking’ of information in the population register database, and how security-marked information should be treated in transfers to other agencies.

•Whether regulations concerning entering children with double residence in the population register are appropriate and compatible with the best interests of the child.

According to the supplementary terms of reference, we have been instructed to examine whether there is a need for special regulations, when entering EU citizens and their family members in the population register.

Our examination of the first two issues listed above was presented in our interim report in June 2008, SOU 2008:60

Personal Identity Numbers and Coordination Numbers. In this final report, we report the results of the general review and other issues.

Summary

SOU 2009:75

General starting points

One important purpose of population registration is that various functions in society should have a correct basis for their decisions and other measures. The information in the population register should reflect the actual place of residence, identity and family law circumstances in order to provide functions in society with a correct basis for decisions and measures. A great deal of importance must be attached to this purpose in the design of the regulatory framework. This concerns, for instance, the issue of which persons should be registered in the population register and where in Sweden a person should be considered to be resident.

We have applied a number of controlling principles when assessing whether reasons exist to change the provisions of the Population Registration Act concerning the persons to be registered in the population register and on their correct place of residence. These provisions should be symmetrical as far as possible. Those covered by Swedish regulations to a great extent should be registered in the population register. Moreover, no importance should be attached to the wishes of the individual for population registration. Finally, the same regulations should apply for EU citizens and their family members as for other people.

Sweden has an obligation to apply the EC acquis communautaire including the Free Movement Directive1. The Free Movement Directive contains the conditions that may be applied to EU citizens and their family members when they move between and stay in Member States. No review has been made of whether the provisions of the Population Registration Act are compatible with EC legal provisions since Sweden became a member of the EU. We have therefore analysed whether the Free Movement Directive contains provisions which may affect population registration and whether there are provisions in the Population Registration Act that conflict with the Free Movement Directive.

We consider that registration in the population register only of people who should be considered as being resident in Sweden in the sense intended in the Population Registration Act does not conflict with the Free Movement Directive. The provisions on

1 Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC, 68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC.

SOU 2009:75

Summary

establishing where in Sweden an individual should be considered as being resident, registration of births, marriages and deaths and the allocation of coordination numbers are, in our view, not covered by the Free Movement Directive.

The provisions of the Population Registration Act that entail administrative duties for the individual in connection with residence in Sweden are covered by the provisions of the Free Movement Directive. According to the provisions of the Free Movement Directive, the period of respite for registration of residence in Sweden should not be less than three months. We therefore propose that notification of moving to Sweden should be made at the latest three months after moving here. Otherwise, we do not consider that any changes are needed in the administrative procedure due to the Free Movement Directive.

In our view, it is not either in conflict with the Free Movement Directive that population registration serves as the basis for rights and obligations, provided that it is possible for the individual to confirm his or her entitlement to a benefit in another way than by being registered in the population register.

Persons who are to be

registered in the population register

We have considered that the current rules on population registration when moving to Sweden largely serve their purpose and that no major changes are required. The praxis that a person shall be considered as regularly spending the night in a country where he or she in the normal course of life spends the night at least once a week or another organisation of time of the same extent should be covered by the legislation. We are also proposing certain changes in order for the provisions to better serve the purpose of population registration.

An alien who is obliged to have a residence permit shall not be registered in the population register if he or she does not have such a permit unless there are exceptional reasons for his or her none the less being registered in the population register. The requirement for a residence permit has been justified by the fact that an alien who is staying in Sweden without the necessary residence permit should not have access to those benefits that would ensue if he or she were registered in the population register.

Summary

SOU 2009:75

A person who is covered by the regulations on the right to reside under Chapter 3 a, section 3 or 4 of the Aliens Act (2005:716) should be registered in the population register if he or she has such a right.This means that people at present may be registered in the population register who neither have a right to reside nor a residence permit and who accordingly are not entitled to stay in Sweden for more than three months. If a person who is registered in the population register does not have a right to reside, he or she does not either have a right to equal treatment with Swedish citizens after the initial three months in Sweden. When these individuals are registered in the population register, they will probably be given equal treatment to a great extent since a number of regulatory frameworks use population registration as a basis for qualification for entitlement to, for example, various benefits. We therefore propose that a person who is covered by the regulations on the right to reside under Chapter 3 a, section 3 or 4 of the Aliens Act should be registered in the population register if he or she has a right to reside. If the person does not have a right to reside he or she should be registered in the population register if there are exceptional reasons or if the person is required to have a residence permit and has one. It shall be possible for the Tax Agency to obtain a statement from the Migration Board on the right to reside. The Tax Agency shall also have direct access to information about the name, Swedish personal identity number and, when relevant, the coordination number, a certificate on the right to reside and the date of registration or application for a residence card. The information at the Tax Agency relating to population registration concerning the personal circumstances of an individual, which the agency has obtained from the Migration Board, shall be regarded as confidential if disclosure can be assumed to be detrimental to the individual or his or her next-of- kin.

Children born outside Sweden shall not be registered in the population register from birth. However, children born outside Sweden shall be registered in the population register if the child’s mother or father is registered in the population register as being stationed abroad on Swedish government service. If only the father is registered in the population register, he shall moreover have custody of the child.

A child which is adopted by a person who is stationed abroad on government service shall be registered in the population register if

SOU 2009:75

Summary

the adoption is valid in Sweden and the child is under 12 years of age. If the father or a parent under Chapter 1, section 9, of the Children and Parents Code, has been stationed abroad on government service, but does not have custody of the child from birth or by adoption, his or her child, which is born abroad, should be registered in the population register if the child can be considered as having sufficient links to Sweden. A child referred to in the above proposals need not have a residence permit or a right to reside to be registered in the population register.

In the assessment of whether an alien who needs a residence permit to stay in Sweden can no longer be considered as having his or her normal residence in Sweden, it shall be taken into account whether he or she lacks such a permit.

The correct place of residence in the population register

Parish replaced by municipal district

Population registration has taken place for a long time in a territorial parish within the Church of Sweden. As long as the Church of Sweden administered the population register, it was natural for population registration to take place on the basis of the church’s territorial parishes. Since 1 January 2000, the Church of Sweden has decided on changes in the territorial parishes. Accordingly, the state no longer has any influence over the territorial division into parishes.

If population registration in a parish ceases, this has consequences in a number of areas. Information about the parish is currently used, inter alia, as a basis for administrative divisions, statistics and research. The activities of the Church of Sweden are furthermore based on the division into parishes and a change will therefore have major consequences for activities related to the Church. This applies, in particular to burials and burial fees, which the state is ultimately responsible for, but also collection of church fees. We have carried out a questionnaire survey to obtain knowledge, inter alia, about the extent to which division into parishes is actually used today and the consequences that may ensue from various changes.

The responses to this survey show that the need of the division into parishes applied by the Church of Sweden from time to time

Summary

SOU 2009:75

must now be considered as being relatively limited in a wider societal perspective. This need will also probably decrease apace with continuing mergers of parishes. However the result of the survey shows that there is a need of another corresponding division in the population registration, which is stable.

We consider that it is inappropriate on grounds of principle to base the country’s civil population registration on the internal division into organisational units of a religious denomination. This division has moreover become very unstable and more mergers of parishes can probably be anticipated. There are examples of divisions which are no longer suitable for civil conditions, for example when a parish extends over several municipalities. There is also a limited need of a division into parishes. In the light of this, we are therefore proposing that population registration should no longer take place in a territorial parish within the Church of Sweden. Population registration should take place according to the municipality as well as by building and apartment. The place of population registration shall be the municipality where the individual is registered in the population registration and the place of residence at birth shall be the municipality where the new-born child is to be registered in the population register.

We further propose that the National Land Survey should no longer include information about the Church of Sweden’s parishes in the property register with the register map but that the Church of Sweden should be responsible for reporting the division into parishes.

To meet the need of a stable division between properties and municipalities, we propose that a new division be introduced between property and municipality called a district. The geographic form of the district should be based on the division into parishes that applied in 1999/2000. The name of the districts shall be specially investigated by the National Land Survey in consultation with other agencies and organisations. The Government shall decide on the name of districts and on any changes in their names. Decisions on introducing districts and changing the geographic extent of districts shall be made by the Government. The exact geographic extent of the districts shall be specially investigated by the National Land Survey. The districts need not comply with property boundaries but they shall always comply with municipal boundaries. The national land surveys shall decide on changes of the district’s boundaries in the event of registration of properties

SOU 2009:75

Summary

over municipal boundaries. The National Land Survey shall draw up the layer of districts in the register map. The national and municipal land survey agencies shall update the register map in the event of changes in the districts. Information about districts shall be included in the address part of the property register and linked to the address of the site. Codes shall be allocated to the districts. Statistics Sweden shall, together with the Tax Agency and the National Land Survey, investigate how this is to take place. The codes for districts shall be available to the public.

Population registration should not be made according to districts. However, information about districts shall be registered in and be able to be notified from the population register database.

A person who is registered in the population register in a municipality or under the heading without known place of residence shall be provided with a burial plot at a public cemetery in the parish where the property at which he or she was last registered in the population register is located. A person who is registered in the population register in a municipality or under the heading without known place of residence shall pay the burial fee to the principal, unless it is a municipality, in whose administrative area, the person liable to pay the fee was last registered in the population register.

If individuals are no longer registered in the population register in a parish, the Church of Sweden must then provide the state with information about the division into parishes in such a way that this information can be linked to particular persons. The Tax Agency and the Church of Sweden shall be instructed to investigate in more detail the information needed to administer the burial fee and the church fee and how exchange of information is to take place to enable efficient collection of fees.

We consider that there should be a separate inquiry into the issue of how other activities currently based on the parishes of the Church of Sweden should be dealt with in future.

Summary

SOU 2009:75

The correct place of residence in the population registration

The present basic structure shall be retained, namely that

•a person should be registered in the population register at the property and in the municipality where he or she is considered to live,

•a person who lives at a property which contains a number of apartments shall also be registered in the population register at the apartment,

•a person is considered to be resident at the property when he or she regular spends, or when a move to another apartment has taken place, can be assumed to regularly spend the night there, and

•a person is considered to regularly spend the night at a property where he or she spends the night at least once a week or another organisation of time of the same extent .

However, we propose that, with regard to the assessment for a person with double residence, that he or she be considered to be resident at the property where he or she, taking into consideration all circumstances, may be considered as having his or her normal residence. This assessment shall accordingly be made less stringent, and more flexible, so that it is not the case, as today, that it is largely only the place of residence of the family or the place of work for a person without a family, which is important. However, great importance shall still be attached to the family in considering where a person is regarded as being resident.

A new provision on population registration of persons who lack a known place of residence shall be included in the Population Registration Act. This provision shall make clear that population registration without a known place of residence may only be made if the person’s residence, applying other provisions, cannot be attributed to a municipality and the person cannot be assumed as having moved abroad.

Today, a stay of six months shall not lead to changed place of residence. This provision is important, in particular for single persons. For persons with a family, longer stays may entail an unchanged place of residence. The current provisions on exceptions from change of population registration in the event of temporary stays at another place entail a deviation from the

SOU 2009:75

Summary

principle that population registration shall show where a person is actually residing. For a person with a family, it may furthermore be the case that the information in the population register does not comply with the actual circumstances for a longer period of time. We have attempted to avoid this as far as possible, in order for the population register to serve its purpose. However it is reasonable that population registration is not changed during short periods of stay. A temporary stay of six months may in many cases be experienced as far too short. We propose that a period of residence decided in advance of at most a year shall not be considered to lead to changed population registration, regardless of whether a person has a family or not. We further consider that the provisions in the Population Registration Act, in the absence of strong reasons to do otherwise, should be the same for single and married persons. The special exception for time-defined periods of residence for people with families should therefore be removed.

The provision relating to members of parliament and government ministers should remain unchanged. However, exceptions for periods of residence due to appointment as a member of a committee or commission and for special appointments by the Riksdag should be removed.

A wholly new provision should be introduced concerning full- time paid elected representatives in county councils. A period of residence due to an appointment of this kind shall not lead to a change of residence in the population register.

The provision that a period of residence solely due to service under the Total Defence Duty Act shall not be considered as leading to changed place of residence shall be removed.

The provisions concerning stays due to care at an institution for young people or for addicts have been slightly changed.

For a child living with special services under the Act concerning Support and Service for Persons with Certain Disabilities (LSS), this stay should not lead to a change of residence.

Persons living in residential facilities for the aged shall, as a main rule, be considered as being registered in the population register there. However, as exception no change shall be made in population registration if stay in a residential facility for the aged in another municipality than that where the individual is registered has been decided upon by the municipality where the person is registered.

Summary

SOU 2009:75

Population registration for children

To facilitate the Tax Agency’s investigation in cases where the parents provide contradictory information on where a child is resident, special consideration is to be given, when determining where a child with double residence is considered to be resident, to whether there is a judgment with legal force or an agreement approved by the social welfare committee, which regulates the issue of a child’s custody, residence or access. If the child’s residence differs to a considerable extent from the content of the judgment or agreement, the judgment or agreement shall be disregarded.

Another proposal that we are making to facilitate investigation by the Tax Agency is that a child which lives equal amounts of time with both parents shall, when moving house, be considered to be resident at the parent whom the parents have reached agreement on.

A decision on population registration without prior notification of a change of address applies from and including the date of the decision. When notification of change of address for a child is rejected because it has not been signed by both parents and the Tax Agency decides on the child’s population registration after investigation of residence, this may lead to the child being registered in the population register a long time after move, which may be to the disadvantage of the parent with whom the child lives, who, during the intervening period, is deprived of certain allowances. To avoid these disadvantages, the same rules shall apply as in population registration after notification of a change of address in those cases where the decision on population registration has been notified without prior notification of change of address, i.e. the decision shall apply from the date of the move or from the date of notification.

A person with custody of a child shall have the right to appeal alone against a decision on the child’s population registration.

Protection of persons

On application, the Tax Agency shall make a notation in the population register that an individual or a next-of-kin of the individual may be exposed to threats or violence or suffer serious injury, i.e. that they have a need of protection. The individual may

SOU 2009:75

Summary

appeal against a refusal of such a request. The need for information on the need of protection shall be reviewed at the latest within three years of the date of registration. It shall be possible to appeal also against a decision to remove such information.

The Tax Agency should in its investigation on protection requirements obtain a statement from the police authority or another body that may be assumed to be able to provide information. However, no statutory regulation is proposed of what an application for a need of protection is to contain.

The Tax Agency shall, in cases concerning information on a need of protection, be able to decide to make a notation on a need of protection for the period until a decision has been notified on the matter, which has attained legal force.

A new secrecy provision is to be introduced, which is to apply to cases concerning information on a need of protection for information about an individual’s personal circumstances, if it is not clear that the information can be disclosed without the individual or a next-of-kin suffering injury.

An application for a child for information on a need of protection may be made by one custodian alone, if the purpose of the application is to protect against the other custodian.

The Tax Agency shall notify the social welfare committee when a decision on need of protection concerns a child under the age of 18.

The agencies by and large have good procedures for dealing with information on persons exposed to threats and who have therefore received a secrecy marking. However, from a number of quarters, we have been informed that deficiencies still occur. There do not seem to be any major deficiencies in the current statutory regulations, although deficiencies occur in application. No statutory changes are required to deal with the existing problems. All agencies should, however, review their procedures for dealing with this information.

Summary

SOU 2009:75

Other regulations

Registration of information on others than persons in the population register

One problem for many agencies today is that there is no central register which contains information about EU citizens who may be entitled to various benefits and which is available for all agencies in a simple way. Every agency may therefore need to request personal particulars which, for example, can confirm a person’s identity. The right to equal treatment of union citizens and their family members would be facilitated, also in cases when these persons stay in Sweden for less than a year, if the persons were registered in the population register database. Registration in the population register database would, among other things, mean that other authorities could obtain information in a simple way about whether the person was permanently resident in Sweden for a longer period than three months and that the person had the right of residence at the time of registration. This should mean that it would be simpler for the person in contacts with other agencies. We are therefore proposing that a person who is not registered in the population register but who has a right of residence stay shall, if the period of residence in Sweden is intended to be for a longer period than three months but for less than a year, notify his or her stay in Sweden to the Tax Agency. The Tax Agency shall be able to request that notification of registration is made in person. A decision on a registration case may be appealed against to the County Administrative Court in the County of Stockholm. Leave to appeal should be required for appeal to the Administrative Court of Appeal. The person registered shall be given a coordination number by the Tax Agency if he or she does not already have such a number or a personal identity number. A person who has notified his residence shall be obliged to provide the Tax Agency with information about change of address, also in connection with moving away from Sweden.

SPAR shall be able to contain information on persons who have been registered in the population register.

SOU 2009:75

Summary

Notifications

Only the Tax Agency shall be able to accept notifications in population register matters.

A notification of a move to Sweden shall, in addition to the current provisions, contain information about any coordination number or personal designation which the person has received in another Nordic country.

A child born outside Sweden shall be notified for population registration only if the child is to be registered in the population registration by virtue of the special provisions that apply for children of people who are registered in the population register under section 14 of the Population Registration Act. This applies both to birth children and to adopted children. A child of a person registered in the population register under section 14 of the Population Registration Act which is not registered in the population register from birth, shall be notified to the population register when the child has a sufficient link with Sweden.

The Chief Guardian shall be instructed to provide information to the Tax Agency about when guardianship is arranged, altered or ceases. The secrecy that applies today for the Chief Guardian shall also apply to the Tax Agency’s population registration activity.

The estate of a deceased person may notify the Tax Agency of a special postal address to which post concerning the deceased can be sent if it differs from the previously registered address.

The obligation for the individual to leave information to the Tax Agency is expanded to also include certain information which under the Database Act may be included in the population register database. Changes of information previously registered shall be notified.

Orders, conditional fines, punishments and appeal

The special provision on sanctions in the Population Registration Act shall be repealed. The provisions on instructions and conditional fines in cases under the Names Act shall be transferred to the Names Act.

It should be clarified that if there are reasons to change a person’s population registration after reconsideration or appeal this

Summary

SOU 2009:75

shall be done, even if a new decision on population registration has been made after the decision first made.

Consequences

Persons who are to be registered in the population register

The requirement on the right of residence for population registration means that it can be assumed that the quality of the information in the population register will be improved and the outflow of public funds decrease. The proposal that it shall be possible to transfer information on the right of residence electronically between the Tax Agency and the Migration Board entails costs. In our view, it should be possible for the costs for a further development of the system to be met by the agency’s existing resources.

The proposal that a child born outside Sweden shall no longer be registered in the population register from birth means that the quality of the information in the population register is improved. This proposal facilitates the work of both the Tax Agency and the National Social Insurance Agency and should increase confidence in the population registration. We further consider that this proposal will entail cost savings for the state since the incorrect outflow of benefits will decrease. We consider that the proposal will have few consequences for the children and parents.

The proposal, that when considering whether an alien, who is required to have a residence permit to stay in Sweden, no longer can be considered as having his or her normal residence in Sweden, it shall be taken into account whether the alien has a residence permit or not, means that it will be possible to deregister more people from the population register than at present, who should not reasonably be registered in the population register. This primarily means savings for the state in the form of reduced expense for grants and other benefits. The consequences will be limited for the Tax Agency.

The proposal that the Migration Board’s obligation to provide information to the Tax Agency shall be expanded will mean an improvement in the quality of the information in the population register database. The new routines for transfer of information between agencies which must be produced can be co-ordinated

SOU 2009:75

Summary

with the work already in process between the agencies. The expanded provision of information should only lead to limited costs.

The proposals on population registration of children who are born or adopted by those stationed abroad mean that men and women will be treated equally which entails increased gender equality and equal treatment of all children of these persons. These proposals have no consequences for the Tax Agency or the National Social Insurance Agency.

The correct place of residence in the population registration

The proposals that population registration in the Church of Sweden’s parishes shall cease and that the state shall no longer administer division into parishes entails no extra costs for the state. The negative consequences of division into parishes no longer being provided by the civil society will be small, in particular in the light of our proposing a new more useful division, see more below. Our proposal will, of course, have major consequences for the Church of Sweden, whose entire activity is based on division into parishes, and for government activity linked to the Church of Sweden’s parishes, namely burials and collection of burial and church fees. The church estimates that the proposals would entail adjustment costs and subsequent annual costs. For the Tax Agency, the proposal will entail costs for systemic changes. We consider that the consequences of both the Tax Agency and the church can be alleviated by the very generous implementation provisions that we propose.

The fact that the place of population registration and the place of residence at birth currently consist of a parish entails certain problems, mainly that the places may have Christian names, which is removed. The proposals on burials and burial fees for persons who are registered in the population register in a municipality and those who lack a known place of residence have small consequences.

The districts which will replace the parishes will, with the design we propose, be considerably cheaper to administer for the state. Initially, the introduction of the districts will, however, entail an adjustment cost, in particular for the Tax Agency but also for the National Land Survey, to adjust the old parish boundaries after

Summary

SOU 2009:75

changes in municipal boundaries. The proposals may also have other positive consequences, in particular preservation of the important cultural heritage represented by the parishes and former parishes. We consider that many activities which use the division into parishes today can change to using a division into districts. There may be costs initially although it will in time entail savings for these users.

All in all, the proposal that population registration in the Church of Sweden’s parishes should cease and the introduction of districts will entail major savings for the National Land Survey and the regional land survey agencies. For the Tax Agency, the proposal will mean savings for the population registration through it not being necessary to respond to changes in division into parishes. However, it will necessitate systemic changes in the operation of the population register as well as in performing the task of collecting fees for the Church of Sweden. The costs of collecting fees vary, however, depending on the information which can be obtained from the Church of Sweden. If the Burials Commission proposes changes with regard to the burial fee, this may also affect the costs, so that these will be lower.

Our proposals with regard to population registration of children will facilitate processing by the Tax Agency. Furthermore, the legal situation will be better adapted to the general conception of justice. The improved opportunities for appeal will mean more cases for the courts, although we do not believe that this will entail a more substantial increase. As regards our proposals otherwise on changes in the provisions on place of residence in the population register, these only affect small groups of people and the consequences will therefore be limited.

Protection of persons

The introduction of information on the need of protection entails costs to register a new item of information in the population register database. Costs will also be incurred by other authorities who wish to be able to receive and register this information.

The possibility of appealing against a refusal will entail an increased flow of cases to the county administrative courts. However, it is not probable that a large number of cases will be appealed against, and the costs will thereby be negligible. This is an

SOU 2009:75

Summary

important change which will lead to increased legal security for the individual.

Other regulations

Our proposal to introduce special provisions on registration of persons covered by the Free Movement Directive, but who are not registered in the population register, means that the situation of these people in Sweden will be made easier which in turn will mean that Sweden will better comply with its undertakings under EC law than is currently the case. This proposal does not mean any costs in this part. However, the Tax Agency must register information on the right to reside which entails costs for changes in the IT systems.

The proposal that only the Tax Agency should be able to receive notifications of moves does not entail any cost increases.

The proposal that the Chief Guardians shall notify the Tax Agency when guardianship is arranged, altered or ceases , entails certain costs for the Chief Guardian and for the Tax Agency. The Tax Agency’s cost will consist of adjusting its IT system to make it possible to register new information.

We also propose that an estate of a deceased person may notify a special postal address for the deceased to the Tax Agency. This proposal means no extra costs.

The proposal to repeal the special provision on sanctions means that it will be possible to use the conditional fine as a means of applying pressure on those who do not comply with their obligations under the Population Register Act and an adaptation to the provisions of the European Convention on Human Rights.

Implementation

We propose that the main part of the provisions entailing that a parish is replaced by a district and municipality come into force on 1 January 2015. The proposal concerning information on the need of protection will come into force on 1 January 2013. Our other legislative proposals will come into force on 1 January 2012.

Förkortningar

CPR	Det Centrale Personregister (Danmarks
	motsvarighet till folkbokförings-
	databasen)
CPR-lagen	Den danska lagen lov om Det Centrale
	Personregister (LBK nr 1134 af
	20/11/2006)
CSN	Centrala studiestödsnämnden
dir.	direktiv
ECDC	European Centre for Disease Prevention
	and Control (det Europeiska centrumet
	för förebyggande och kontroll av
	sjukdomar)
ECDC-förordningen	Europaparlamentets och rådets
	förordning (EG) nr 851/2004 av den
	21 april 2004 om inrättande av ett
	europeiskt centrum för förebyggande och
	kontroll av sjukdomar
EES	Europeiska ekonomiska
	samarbetsområdet
EG	Europeiska gemenskaperna
EG-fördraget	Fördraget om upprättandet av
	Europeiska gemenskapen
EU	Europeiska unionen
Europakonventionen	Den europeiska konventionen den
	4 november 1950 angående skydd för de
	mänskliga rättigheterna och de
	grundläggande friheterna
GIS	Geografiskt informationssystem

Förkortningar

SOU 2009:75

JT	Juridisk Tidskrift
lagen om immunitet och	lagen (1976:661) om immunitet och
privilegier	privilegier i vissa fall
LKF	län, kommun, församling
prop.	proposition
protokollet om	Protokollet den 8 april 1965 om
immunitet och	Europeiska gemenskapernas immunitet
privilegier	och privilegier
RFFS	Riksförsäkringsverkets
	författningssamling
rådets förordning	rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av
(EEG) nr 1408/71	den 14 juni 1971 om tillämpningen av
	systemen för social trygghet när
	anställda, egenföretagare eller deras
	familjer flyttar inom gemenskapen
rörlighetsdirektivet	Europaparlamentets och rådets direktiv
	2004/38/EG av den 29 april 2004 om
	unionsmedborgares och deras familje-
	medlemmars rätt att fritt röra sig och
	uppehålla sig inom medlemsstaternas
	territorier och om ändring av
	förordning (EEG) nr 1612/68 och om
	upphävande av direktiven 64/221/EEG,
	68/360/EEG, 72/194/EEG,
	73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG,
	90/364/EEG, 90/365/EEG och
	93/96/EEG
SCB	Statistiska centralbyrån
SOSFS	Socialstyrelsens författningssamling
SOU	Statens offentliga utredningar
SPAR	det statliga personadressregistret
SÖ	Sveriges internationella
	överenskommelser

SOU 2009:75

Förkortningar

Tjänsteföreskrifterna	Rådets förordning (EG, Euratom,
och anställnings-	EKSG) nr 259/68 av den 29 februari
villkoren	1968 om fastställande av tjänste-
	föreskrifter för tjänstemännen i
	Europeiska gemenskaperna och
	anställningsvillkor för övriga anställda i
	dessa gemenskaper
Wienkonventionerna	Wienkonventionen om diplomatiska
	förbindelser, Wien den 18 april 1961
	(SÖ 1967:1) och Wienkonventionen
	om konsulära förbindelser, Wien den
	24 april 1963 (SÖ 1974:10–12)

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)

Härigenom föreskrivs i fråga om folkbokföringslagen (1991:481)

dels att 9 och 431 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmaste före 43 § ska upphöra att gälla,

dels att 2–4, 6–8, 10–15, 18 a, 20, 21, 24–28, 30, 31, 35 och 40 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tio nya paragrafer, 2 a, 7 a, 9, 10 a, 13 a, 17 a, 28 a, 28 b, 29 a och 29 b §§, samt närmast före 17 a § en

ny rubrik, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

Ett barn som föds levande här i landet skall folkbokföras om modern är folkbokförd eller om fadern är folkbokförd och vårdnadshavare. Även ett barn som föds utom landet av en kvinna som är folkbokförd skall folkbokföras.

2 §2

Ett barn som föds levande här i landet ska folkbokföras om modern är folkbokförd eller om fadern är folkbokförd och vård- nadshavare.

Ett barn som föds levande utom landet ska folkbokföras om modern är folkbokförd med stöd av 14 § eller om fadern är folk-

1Senaste lydelse av 43 § 1997:989.

2Senaste lydelse 1997:989.

Författningsförslag

SOU 2009:75

bokförd med stöd av 14 § och vårdnadshavare.

2 a §

Ett barn under tolv år, som adopteras av en person som är folkbokförd med stöd av 14 §, ska folkbokföras när adoptionen blir giltig i Sverige.

Den som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regel- mässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygns- vilan) i landet under minst ett år skall folkbokföras. Även den som kan antas komma att regel- mässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet skall folkbokföras om han med hänsyn till samtliga omständig- heter får anses ha sitt egentliga hemvist här.

Ett barn som har vistats i lan- det sedan födelsen utan att vara folkbokfört skall folkbokföras om det har sådan anknytning till

3 §3

Den som efter inflyttning kan anses vara bosatt i Sverige ska folkbokföras. En person anses bosatt här i landet om han eller hon kan antas komma att regel- mässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygns- vilan) i landet under minst ett år. Även den som kan antas komma att regelmässigt till- bringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska folk- bokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständig- heter får anses ha sitt egentliga hemvist här.

En person ska anses regel- mässigt tillbringa sin dygnsvila i ett land där han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång i veckan eller i samma omfattning men med en annan förläggning i tiden.

Ett barn som har vistats i lan- det sedan födelsen utan att vara folkbokfört ska folkbokföras om det har en sådan anknytning

3 Senaste lydelse 1997:989.

SOU 2009:75

Författningsförslag

landet som sägs i första stycket.

Undantag från första och andra styckena finns i 4 och 5 §§.

En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd skall inte folkbokföras om han saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han ändå folkbokförs.

En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, eller uppehålls- tillstånd efter tillfälligt skydd, enligt 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716) skall inte folkbokföras, om utlännin- gen kan antas komma att vistas i landet med stöd av det beviljade tillståndet under kortare tid än tre år. Detta gäller dock inte, om utlänningen fått en flykting- förklaring enligt 4 kap. 3 § utlänningslagen eller ett rese- dokument enligt 4 kap. 4 §

till landet som sägs i första stycket.

Ett barn som avses i 2 § andra stycket och som har vistats utom landet sedan födelsen utan att vara folkbokfört ska folkbokföras om fadern eller en förälder enligt 1 kap. 9 § föräldrabalken som var folkbokförd vid barnets födelse blir vårdnadshavare eller om barnet av annan anledning kan anses ha en tillräcklig anknytning till landet.

Undantag från första–tredje styckena finns i 4 och 5 §§.

4 §4

En utlänning som inte uppfyller villkoren för att vistas i Sverige ska inte folkbokföras, om det inte finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå folk- bokförs.

En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, eller uppehålls- tillstånd efter tillfälligt skydd, enligt 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716) ska inte folkbokföras, om utlännin- gen kan antas komma att vistas i landet med stöd av det beviljade tillståndet under kortare tid än tre år. Detta gäller dock inte, om utlänningen fått en flykting- förklaring enligt 4 kap. 3 § utlänningslagen eller ett rese- dokument enligt 4 kap. 4 §

4 Senaste lydelse 2005:724.

Författningsförslag

SOU 2009:75

utlänningslagen eller om det i

övrigt föreligger

synnerliga

skäl

övrigt finns synnerliga skäl för

för folkbokföring.

folkbokföring.

6 §5

En person skall folkbokföras

person

ska

folkbokföras

på den fastighet och i den

territoriella

församling där

han

kommun där han eller hon enligt

enligt 7–13 §§ är att anse som

7–13 §§ är att anse som bosatt.

bosatt.

Med folkbokföringsort

avses den

kommun där en person är

folkbokförd.

En person som är bosatt på

En person som är folkbokförd

en fastighet som innehåller flera

på en fastighet som innehåller

bostadslägenheter skall folkbok-

flera bostadslägenheter ska folk-

föras också på lägenhet. Med

bokföras

också

på

lägenhet.

bostadslägenhet

avses lägenhet

Med

bostadslägenhet

avses

som är registrerad i lägenhets-

lägenhet som är registrerad i

registret enligt lagen (2006:378)

lägenhetsregistret

enligt

lagen

om lägenhetsregister.

(2006:378)

lägenhetsregis-

ter.

Ett nyfött barn folkbokförs i

Ett nyfött

barn folkbokförs

den församling där modern är

där modern är folkbokförd eller,

folkbokförd eller,

om modern

om modern inte är folkbokförd,

inte är folkbokförd, i den

där fadern är folkbokförd. Med

församling

där

fadern

eller

födelsehemort

avses

den

barnets förälder enligt 1 kap. 9 §

kommun där ett nyfött barn

föräldrabalken

är

folkbokförd

folkbokförs.

(födelsehemort).

Undantag från första stycket

anges i 14–16 §§.

finns i 14 och 16 §§.

7 §

En person anses vara bosatt

på den fastighet där han

på den fastighet där han eller

regelmässigt tillbringar eller, när

hon

regelmässigt

tillbringar

byte av bostad har skett, kan

eller, när byte av bostad har

antas komma att

regelmässigt

skett, kan antas komma att

tillbringa

sin

dygnsvila.

Den

regelmässigt

tillbringa

sin

5 Senaste lydelse 2006:379.

SOU 2009:75 Författningsförslag

som därigenom kan anses vara

dygnsvila. Den som därigenom

bosatt på fler än en fastighet

kan anses vara bosatt på fler än

anses vara bosatt på den

en fastighet anses vara bosatt på

fastighet där han

sammanlever

den fastighet där han eller hon

med sin familj eller med hänsyn

med

hänsyn

till

samtliga

till övriga

omständigheter

får

omständigheter får anses ha sitt

anses ha sitt egentliga hemvist.

egentliga hemvist.

Om ett barn under 18 år kan

anses vara bosatt på fler än en

fastighet

ska

vid

bestämmandet

av var det ska anses vara bosatt

särskilt beaktas om en dom som

har vunnit laga kraft eller ett

avtal som har godkänts av

socialnämnden

reglerar

frågan

om barnets vårdnad, boende eller

umgänge. Om barnets boende i

betydande

omfattning

avviker

från innehållet i domen eller

avtalet

gäller

stället

bestämmelserna i första stycket.

person

skall

anses

person

ska

anses

regelmässigt

tillbringa

sin

regelmässigt

tillbringa

sin

dygnsvila på en fastighet där han

under

sin

normala

livsföring

eller hon under sin normala

tillbringar dygnsvilan

minst

livsföring

tillbringar

dygnsvilan

gång i veckan eller i samma

minst en gång i veckan eller i

omfattning

men

med

annan

samma

omfattning

men

med

förläggning i tiden.

annan förläggning i tiden.

Undantag från första stycket

anges i 8–11 §§.

finns i 7 a–11 och 15 §§.

7 a §

Ett barn under 18 år som

regelmässigt

tillbringar

dygns-

vilan lika mycket hos var och en

av föräldrarna

ska, när

byte av

bostad har skett, anses vara bosatt hos den av föräldrarna som dessa kommer överens om.

Författningsförslag

SOU 2009:75

Om en person under en på förhand bestämd tid av högst sex månader regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på en annan fastighet än den där han har sitt egentliga hemvist, anses detta inte leda till ändrad bosättning.

8 §

Om en person under en på förhand bestämd tid av högst ett år regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på en annan fastighet än den där han eller hon har sitt egentliga hemvist, anses detta inte leda till ändrad bosättning.

9 §

En vistelse anses inte leda till ändrad bosättning om den föranleds enbart av

1.befattning som politiskt tillsatt tjänsteman eller uppdrag att biträda som politiskt sakkun- nig inom Regeringskansliet,

2.vård vid en institution för sjukvård eller kriminalvård,

3.beslut om vård vid en sådan institution för vård och boende som beviljats tillstånd av läns- styrelsen eller Statens institu- tionsstyrelse,

4.beslut om boende med särskild service enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade för barn som är under 18 år, eller som är äldre och som går i grundskola, gymnasieskola eller annan jämförlig grundutbildning, dock längst till dess barnet fyller 21 år.

SOU 2009:75

Författningsförslag

En vistelse anses inte leda till ändrad bosättning om den föranleds enbart av

1.uppdrag som riksdagsleda-

mot,

2.uppdrag som statsråd,

3.förordnande till ledamot i kommitté eller kommission, befattning som politiskt tillsatt tjänsteman eller uppdrag att biträda som politiskt sakkunnig i statsdepartement eller särskilt uppdrag av riksdagen,

4.tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvars- plikt,

5.vård vid en institution för sjukvård, vård av unga, krimi- nalvård eller vård av miss- brukare.

En vistelse på viss fastighet som föranleds av förhållande som avses i första stycket 1–5 anses inte heller leda till ändrad bosättning om personen har anknytning till en annan fastighet genom att disponera en bostad där. Sammanlever personen med sin familj på en fastighet där han enligt 7 § skulle anses vara bosatt, får Skatteverket dock på ansökan besluta att han skall folkbokföras på den fastigheten.

En vistelse av statsministerns familjemedlemmar i statsmini- sterns tjänstebostad anses inte leda till ändrad bosättning. Skatteverket får dock på ansökan

10 §6

En vistelse som föranleds av uppdrag som riksdagsledamot, statsråd eller heltidsarvoderad förtroendevald i landsting anses inte leda till ändrad bosättning, om

1.den föranleds enbart av uppdraget som riksdagsledamot, statsråd eller heltidsarvoderad förtroendevald i landsting, eller

2.riksdagsledamoten, stats- rådet eller den heltidsarvoderade förtroendevalde i ett landsting på den tidigare bosättningsorten har anknytning till en annan fastighet genom att disponera en bostad där.

Sammanlever riksdagsledamo- ten, statsrådet eller den heltids- arvoderade förtroendevalde i landsting med sin familj på en fastighet där han eller hon enligt 7 § skulle anses vara bosatt, får Skatteverket dock på ansökan besluta att han eller hon ska folkbokföras på den fastigheten.

6 Senaste lydelse 2007:283.

Författningsförslag

SOU 2009:75

besluta att en sådan person skall folkbokföras på den fastighet som inrymmer tjänstebostaden.

10 a §

En vistelse av statsministerns familjemedlemmar i statsmini- sterns tjänstebostad anses inte leda till ändrad bosättning. Skatteverket får dock på ansökan besluta att en sådan person ska folkbokföras på den fastighet som inrymmer tjänstebostaden.

En elev under 18 år som har sitt egentliga hemvist tillsam- mans med föräldrar eller andra anhöriga anses bosatt där även om han till följd av skolgången regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på en annan fastighet.

Första stycket tillämpas även efter det att eleven fyllt 18 år så länge han genomgår grund- eller gymnasieskola eller motsvarande utbildning.

11 §

En elev under 18 år som har sitt egentliga hemvist tillsam- mans med föräldrar eller andra anhöriga anses bosatt där även om han eller hon till följd av skolgången regelmässigt tillbrin- gar sin dygnsvila på en annan fastighet.

Första stycket tillämpas även efter det att eleven fyllt 18 år så länge han eller hon går i grundskola, gymnasieskola eller annan jämförlig grundutbildning, dock längst till dess eleven fyller 21 år.

Den som inte regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på någon viss fastighet eller regel- mässigt tillbringar dygnsvilan endast på en fastighet där han med tillämpning av 10 § inte skall anses bosatt, anses bosatt på den fastighet till vilken han med hänsyn till sina familje- och

12 §

Den som inte regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på någon viss fastighet eller regel- mässigt tillbringar dygnsvilan endast på en fastighet där han eller hon med tillämpning av 9–10 a §§ inte ska anses bosatt, anses bosatt på den fastighet till vilken han eller hon med hänsyn

SOU 2009:75 Författningsförslag

arbetsförhållanden

och

övriga

till samtliga omständigheter kan

omständigheter kan anses ha sin

anses ha sin starkaste anknyt-

starkaste anknytning.

ning.

Kan

persons bosättning

13 §

Kan

persons

bosättning

med

tillämpning

7–12 §§

med

tillämpning

7–12 §§

hänföras till en församling men

hänföras till en kommun men

inte till viss fastighet inom

inte till en viss fastighet inom

denna skall han anses bosatt i

denna ska han eller hon anses

församlingen.

bosatt i kommunen.

13 a §

Kan

persons

bosättning

med tillämpning av 7–13 §§ inte

hänföras till en kommun och kan

personen inte antas vara utflyttad

till utlandet anses han eller hon

sakna känt hemvist.

Den som är utsänd för

14 §

Den som är utsänd för

anställning på utländsk ort i

svenska statens tjänst folkbok-

förs

under

denna

tjänstgöring

förs

under

denna

tjänstgöring

tillsammans med sin medföl-

jande familj på den fastighet och

i den församling där den utsände

i den kommun där den utsände

senast var eller borde ha varit

folkbokförd

eller,

ändrade

folkbokförd

eller,

ändrade

förhållanden

föranleder

det,

förhållanden

föranleder

det,

endast i församlingen.

endast i kommunen.

Den

utsände

får

efter

Den

utsände

får

efter

ansökan medges att tillsammans

med

sin

medföljande

familj

med

sin medföljande

familj

folkbokföras på en fastighet i en

församling där han eller någon

kommun där han eller hon

annan i familjen äger eller inne-

disponerar en bostad.

har fast egendom eller innehar en

bostad med bostadsrätt.

Vad

som

sägs

i 11 §

skall

Vad

som sägs

11 §

ska

Författningsförslag

SOU 2009:75

tillämpas på medföljande barn som för skolgång vistas i utlandet på annan ort än den där den utsände är stationerad.

Den som för service och omvårdnad har en sådan bostad för äldre människor som avses i 5 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) i en annan församling än den, där han var eller borde ha varit folkbokförd när han flyttade till den aktuella bostaden, får folkbokföras i sistnämnda församling. Han folkbokförs då på den fastighet där han förut var eller borde ha varit folkbokförd eller endast i församlingen eller, om det finns särskilda skäl, på en annan fastighet.

Den som för service och omvårdnad har en sådan bostad som anges i första stycket och är folkbokförd i den församling där bostaden ligger får folkbokföras på en annan fastighet i församlin- gen om det finns särskilda skäl.

Första och andra styckena skall även tillämpas på den som vistas i ett hem för äldre som drivs av någon annan än kommunen, om boendet med hänsyn till upplåtelseform och tillgång till vård kan anses

15 §7

En vistelse i en sådan bostad för äldre människor som avses i 5 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) i en annan kommun än den där personen var eller borde ha varit folkbokförd när han eller hon flyttade till den aktuella bostaden ska inte anses leda till ändrad bosättning om vistelsen har beslutats av den kommun där han eller hon var folkbokförd. Om personen inte längre disponerar en bostad på den fastighet där han eller hon tidigare var folkbokförd anses han eller hon bosatt endast i kommunen eller, om ändrade förhållanden föranleder det, på en annan fastighet.

Första stycket ska även tillämpas på den som vistas i ett hem för äldre som drivs av någon annan än kommunen, om boendet med hänsyn till upplåtelseformen och tillgången till vård kan anses motsvara en vistelse som avses i

7 Senaste lydelse 2001:470.

SOU 2009:75

Författningsförslag

motsvara vistelse som avses i första stycket.

första stycket.

Registrering av EES- medborgare och deras familje- medlemmar

17 a §

En medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samar- betsområdet (EES) och dennes familjemedlemmar som har uppe- hållsrätt och som har för avsikt att vistas i landet under längre tid än tre månader utan att anses bosatta här enligt 3 § får efter anmälan registreras i folkbok- föringsdatabasen.

18 a §8

En person som inte är eller har varit folkbokförd får efter begäran från en myndighet eller ett annat organ som regeringen bestämmer tilldelas ett särskilt nummer (samordningsnummer).

Samordningsnumret ska utgå	Samordningsnumret ska utgå
från den födelsetid som det	från den födelsetid som det
rekvirerande organet uppger.	rekvirerande	organet	eller
Numret ska anges med två	personen uppger. Numret		ska
siffror för vardera år, månad och	anges med två siffror för vardera
dag i nu nämnd ordning.	år, månad och dag i nu nämnd
Siffrorna för dag ska adderas	ordning. Siffrorna för dag ska
med 60. Därefter anges ett	adderas med 60. Därefter anges
tresiffrigt individnummer, som	ett tresiffrigt	individnummer,
är udda för män och jämnt för	som är udda för män och jämnt
kvinnor, samt en kontrollsiffra.	för kvinnor, samt en kontroll-
	siffra.

Vad som sägs i 18 § fjärde stycket gäller även samordnings- nummer.

8 Senaste lydelse 2009:272.

Författningsförslag

SOU 2009:75

Den som kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år ska avregistreras från folkbokföringen som ut- flyttad om inte annat följer av andra stycket eller 14 §. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska avregistreras om han med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist utom landet.

En vistelse utom landet som föranleds av uppdrag som ledamot av Europaparlamentet ska inte leda till avregistrering enligt första stycket om ledamoten har anknytning till landet genom att disponera en bostad här. På ansökan av

20 §9

Den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år ska avregistreras från folkbokföringen som ut- flyttad om inte annat följer av fjärde stycket eller 14 §. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska avregistreras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist utom landet.

En vistelse utom landet som föranleds av uppdrag som leda- mot av Europaparlamentet efter val i Sverige ska inte leda till avregistrering enligt första styc- ket om ledamoten har anknyt- ning till landet genom att dispo- nera en bostad här. På ansökan

9 Senaste lydelse 2009:678.

SOU 2009:75 Författningsförslag

ledamoten får dock Skatteverket			av ledamoten får dock Skatte-
besluta om avregistrering under			verket besluta om avregistrering
de förutsättningar som anges i			under	de förutsättningar		som
första stycket.			anges i första stycket.
			21 §
Den som oavbrutet under två			Den som oavbrutet under två
år saknat känt hemvist avregi-			år saknat känt hemvist avregi-
streras	från folkbokföringen		streras	från	folkbokföringen
som obefintlig. Den som folk-			som försvunnen. Den som folk-
bokförs med fingerade person-			bokförs med fingerade person-
uppgifter skall		avregistreras	uppgifter ska avregistreras såvitt
såvitt avser de tidigare uppgif-			avser de tidigare uppgifterna.
terna.
		24 §10
Ett barns födelse ska anmälas			Ett barns födelse ska anmälas
till Skatteverket om barnet föds			till Skatteverket om barnet föds
inom landet eller om det föds			inom landet.
utom landet av en kvinna som är
folkbokförd här.			Anmälan till Skatteverket ska

			även göras när ett barn ska
			folkbokföras här i landet			enligt
			2 § andra stycket eller 2 a §.
Föds barnet på ett sjukhus			Föds barnet på ett sjukhus
eller	enskilt	sjukhem ska	eller	enskilt	sjukhem	ska
inrättningen göra anmälan. Om			inrättningen göra anmälan. Om
en barnmorska hjälper till vid			en barnmorska hjälper till vid
födelsen i annat fall, ska hon			födelsen i annat fall, ska han
göra födelseanmälan. Anmälan			eller hon göra		födelseanmälan.
ska göras så snart som möjligt.			Anmälan ska göras så snart som
			möjligt.

I andra fall ska barnets vårdnadshavare göra anmälan inom en

månad från födelsen.		Anmälan enligt första och
Anmälan enligt första stycket
ska göras för en nyfödd, som		andra styckena ska göras för en
efter födelsen	andats eller visat	nyfödd,	som efter födelsen
något annat	livstecken, samt	andats	eller visat något annat

10 Senaste lydelse 2008:207.

Författningsförslag

SOU 2009:75

dödfödd som avlidit efter ut-

livstecken, samt

dödfödd

som

gången av tjugoandra havande-

avlidit

efter

utgången

skapsveckan.

tjugoandra havandeskapsveckan.

25 §11

Den som flyttat skall inom

Den som är folkbokförd och

en vecka anmäla flyttningen till

som har flyttat ska inom en

Skatteverket,

Försäkringskassan

vecka

anmäla

flyttningen

till

eller

ett postbefordringsföretag

Skatteverket.

som regeringen bestämmer.

Den

som

ändrar

postadress

Den som är folkbokförd och

utan att flyttning skett skall

ändrar

postadress

utan

att

göra

anmälan

enligt

första

flyttning skett ska göra anmälan

stycket

om postadressen

skall

enligt

första

stycket

gälla för minst sex månader.

postadressen ska gälla för minst

sex månader.

26 §12

Den som flyttat in från

utlandet skall anmäla inflytt-

utlandet och som ska folkbokföras

ningen

till

Skatteverket

eller

ska inom tre månader anmäla

Försäkringskassan.

Detsamma

inflyttningen

till

Skatteverket.

gäller den som är registrerad som

Detsamma gäller den som är

obefintlig och skall folkbokföras.

avregistrerad

som

försvunnen

och ska folkbokföras.

Anmälan skall även göras när

Anmälan ska även göras när

ett barn skall folkbokföras här i

ett barn ska folkbokföras här i

landet enligt 3 § andra stycket.

landet

enligt

3 §

tredje

eller

fjärde stycket.

27 §13

Den som är folkbokförd och

avser att flytta till utlandet skall

avser att flytta till utlandet ska

anmäla

detta

till

Skatteverket

anmäla

detta

till

Skatteverket.

eller Försäkringskassan. Anmälan

Anmälan ska göras senast en

skall göras senast en vecka före

vecka före utresan och ska

utresan

och

skall

innehålla

innehålla uppgift om utrese-

uppgift

utresedagen.

dagen. Om utresan ställs in eller

11Senaste lydelse 2004:822.

12Senaste lydelse 2004:822.

13Senaste lydelse 2004:822.

SOU 2009:75 Författningsförslag

utresan ställs in eller skjuts upp	skjuts upp ska detta anmälas
skall detta anmälas senast den	senast den tidigare uppgivna
tidigare uppgivna utresedagen.	utresedagen.
28 §14
Anmälan enligt 25 eller 26 §	Anmälan enligt 25 eller 26 §
skall innehålla följande uppgif-	ska innehålla följande uppgifter:
ter:

1.namn och personnummer,

2.datum för ändring av bostads- eller postadress,

3.ny bostads- och postadress samt beräknad giltighetstid,

4.registerbeteckning för den fastighet som den nya bostads- adressen avser och, om fastigheten innehåller flera bostadslägen- heter med samma belägenhetsadress, lägenhetsnummer som avses i lagen (2006:378) om lägenhetsregister,

5.vem som upplåtit den fastighet eller bostadslägenhet som den nya bostadsadressen avser.

Anmälan enligt 26 § skall dessutom innehålla uppgift om inflyttningsdag till landet, avsik- ten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet samt de uppgifter som får föras in i folkbokföringsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skattever- kets folkbokföringsverksamhet.

Anmälan enligt 26 § ska dessutom innehålla uppgift om inflyttningsdag till landet, avsik- ten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet, eventuellt samordningsnummer eller per- sonbeteckning som personen har tilldelats i ett annat nordiskt land samt de uppgifter som får föras in i folkbokföringsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokförings- verksamhet.

28 a §

I samband med en anmälan enligt 26 § av en medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) som har uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 § utlänningslagen (2005:716)

14 Senaste lydelse 2006:379.

Författningsförslag

SOU 2009:75

får Skatteverket begära att han eller hon visar upp ett giltigt pass eller ett giltigt identitetskort samt 1. handlingar som styrker att han eller hon har en anställning eller bedriver verksamhet som

egen företagare i Sverige,

2. handlingar som styrker att han eller hon är inskriven som studerande vid en erkänd utbild- ningsanstalt i Sverige och har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige samt en försäkran om att han eller hon har tillräck- liga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning, eller

3. handlingar som styrker att han eller hon har tillräckliga till- gångar för sin och sina familje- medlemmars försörjning samt har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige

Vad som sägs i första stycket gäller inte om Migrationsverket registrerat uppehållsrätten.

28 b §

I samband med en anmälan enligt 26 § av en familjemedlem till en medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samar- betsområdet (EES) (EES- medborgare) som har uppehålls- rätt enligt 3 a kap. 4 § utlän- ningslagen (2005:716) får Skatte- verket begära att han eller hon visar upp ett giltigt pass eller, om det är fråga om en unions-

SOU 2009:75

Författningsförslag

medborgare, ett giltigt identitets- kort och handlingar som styrker familjeanknytningen till den EES-medborgare från vilken uppehållsrätten härleds, registre- ringsbevis eller andra handlingar som styrker att den EES-medbor- gare från vilken uppehållsrätten härleds har uppehållsrätt i Sverige samt, i den mån detta är en förut- sättning för sökandens uppehålls- rätt, handlingar som stryker att han eller hon är beroende av EES-medborgaren eller hans eller hennes make eller sambo för sin försörjning.

Vad som sägs i första stycket gäller inte om personen har ett av Migrationsverket utfärdat uppe- hållskort.

29 a §

Den som är folkbokförd ska utöver vad som anges i 28–28 b §§ på begäran av Skatte- verket lämna uppgifter som får föras in i folkbokföringsdatabasen enligt 2 kap. 3 § första stycket 2, 3 och 8–11 lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokförings- verksamhet om uppgifterna inte kan hämtas in på annat sätt.

29 b §

En anmälan enligt 17 a § ska innehålla uppgift om namn, kön, födelsetid, födelseort och adress i Sverige samt de handlingar som anges i 28 a eller 28 b §.

För barn under 18 år skall anmälan enligt 25, 26 eller 27 § göras av barnets vårdnadshavare. Barn som har fyllt 16 år har dock rätt att själv göra sådan anmälan.

Författningsförslag

SOU 2009:75

Den som är registrerad enligt 17 a § och som ändrar adress ska anmäla detta till Skatteverket.

30 §

För barn under 18 år ska anmälan enligt denna lag göras och uppgifter enligt 29 a § lämnas av barnets vårdnadshavare, om inte annat särskilt angivits. Barn som har fyllt 16 år har dock rätt att själv göra sådan anmälan.

För barn under 18 år får ansökan enligt 16 § göras av endast en vårdnadshavare, om syftet med ansökningen är att skydda mot den andre vårdnadshavaren.

				31 §15
Om det kan antas att en per-					Om det kan antas att en per-
son är skyldig att göra anmälan					son är skyldig att göra anmälan
enligt denna lag, får Skattever-					enligt denna lag, får Skattever-
ket	förelägga		personen	att	ket	förelägga	personen	att
antingen göra en sådan anmälan					antingen göra en sådan anmälan
eller	skriftligen		eller muntligen		eller	skriftligen eller muntligen
lämna de uppgifter som behövs					lämna de uppgifter som behövs
för bedömningen av personens					för bedömningen av personens
folkbokföring. Skatteverket				får	folkbokföring. Skatteverket			får
även i annat fall förelägga en					även i annat fall förelägga en
person att lämna uppgifter som					person att lämna uppgifter som
behövs		för	kontroll	av	behövs för kontroll av bosätt-
bosättningen enligt denna lag. I					ningen enligt denna lag eller som
föreläggandet skall anges vilka					annars ska lämnas enligt 29 a §. I
uppgifter som skall lämnas.					föreläggandet		ska anges vilka
					uppgifter som ska lämnas.

Skatteverket får förelägga en person att lämna uppgift om lägenhetsnummer, även om skyldighet att göra anmälan enligt första stycket inte föreligger.

Om ett barns vårdnadshavare inte anmält barnets förnamn inom föreskriven tid enligt 30 §

15 Senaste lydelse 2006:379.

Har beslut om folkbokföring meddelats utan föregående anmälan, gäller folkbokföringen från och med beslutets dag. Vid ändrad folkbokföring av barn under 18 år gäller dock vad som sägs i första stycket om beslutet föranleds av att endast den ena vårdnadshavaren har anmält flyttning.

Finns det skäl att efter omprövning eller överklagande ändra ett beslut om folkbokföring ska det ske, även om ett nytt beslut om folkbokföring har fattats efter det först fattade beslutet.

SOU 2009:75

Författningsförslag

namnlagen (1982:670), får Skatteverket förelägga barnets vårdnadshavare att inom viss tid fullgöra denna skyldighet.

35 §

Vid flyttning gäller den nya folkbokföringen från och med flyttningsdagen om anmälan görs enligt 25 eller 26 §. Kommer anmälan in senare gäller folkbokföringen från och med den dag då anmälan kom in.

Har beslut om folkbokföring meddelats utan föregående anmälan, gäller folkbokföringen från och med beslutets dag.

40 §16

Andra beslut av Skatteverket	Andra beslut av Skatteverket
än som anges i 39 § får överkla-	än som anges i 39 § får överkla-
gas av den person vars folkbok-	gas av den person beslutet gäller
föring beslutet gäller och av det	och av det allmänna ombudet
allmänna ombudet hos Skatte-	hos Skatteverket. Ett beslut om
verket. Ett beslut om en persons	en persons bosättning får även
bosättning får även överklagas	överklagas av en kommun som
av en kommun som berörs av	berörs av beslutet.
beslutet.

16 Senaste lydelse 2005:267.
	75

Författningsförslag

SOU 2009:75

Ett överklagande av enskild om folkbokföring enligt 3–17, 20 och 21 §§ skall ha kommit in till Skatteverket inom tre veckor från den dag den klagande fick del av beslutet. Beslut i annan fråga får överklagas av enskild utan begränsning till viss tid.

Ett överklagande av det allmänna ombudet eller en kom- mun skall ha kommit in till Skatteverket inom tre veckor från den dag beslutet meddela- des.

Ett beslut om folkbokföring av barn under 18 år får överklagas även av en av vårdnadshavarna.

Ett överklagande av enskild om folkbokföring enligt 3–17, 20 och 21 §§ eller registrering enligt 17 a § ska ha kommit in till Skatteverket inom tre veckor från den dag den klagande fick del av beslutet. Beslut i annan fråga får överklagas av enskild utan begränsning till viss tid.

Ett överklagande av det allmänna ombudet eller en kom- mun ska ha kommit in till Skatteverket inom tre veckor från den dag beslutet meddela- des.

1.Denna lag träder i kraft, såvitt avser 6 §, den 1 januari 2015 och i övrigt den 1 januari 2012.

2.Vad som sägs i 13, 13 a, 14 och 15 §§ om kommun ska till och med den 31 december 2014 i stället gälla församling.

3.De tidigare lydelserna av 2, 4, 6, 15, 20, 24, 26 och 28 §§ gäller fortfarande för förhållanden som avser tid före ikraftträdandet.

SOU 2009:75

Författningsförslag

2Förslag till

lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet

dels att 2 kap. 3, 8 och 10 §§ samt 3 kap. 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 3 kap. 2 a, 2 b och 2 c §§, samt närmast före 3 kap. 2 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §17

För de ändamål som anges i 1 kap. 4 § får följande uppgifter behandlas i databasen:

1.person- eller samordningsnummer,

2.namn,

3.födelsetid,

4.födelsehemort,

5.födelseort,

6.adress,

7. folkbokföringsfastighet,		7. folkbokföringsfastighet,
lägenhetsnummer,	folkbokfö-	lägenhetsnummer, folkbokfö-
ringsort och	folkbokföring	ringsort, distrikt och folkbok-
under särskild rubrik,		föring under särskild rubrik,

8.medborgarskap,

9.civilstånd,

10.make, barn, föräldrar, vårdnadshavare och annan person som den registrerade har samband med inom folkbokföringen,

11.samband enligt 10 som är grundat på adoption,

12.inflyttning från utlandet,

13.avregistrering enligt 19–21 §§ folkbokföringslagen (1991:481),

17 Senaste lydelse 2009:274.

Författningsförslag

SOU 2009:75

14. anmälan enligt 5 kap. 2 §	14. anmälan enligt 5 kap. 2 §
vallagen (2005:837), och	vallagen (2005:837),
15. gravsättning.	15. gravsättning,
	16. uppgift om skyddsbehov,
	17. samordningsnummer eller
	personbeteckning	som personen
	har tilldelats i ett annat nordiskt
	land,
	18. uppgift om	uppehållsrätt
	enligt 3 a kap. 3 eller 4 § utlän-

ningslagen (2005:716), och

19. namn och personnummer för förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.

I databasen får uppgifter behandlas som den 30 juni 1991 enligt särskilda bestämmelser var antecknade i sådan personakt som avses i 16 § i den upphävda folkbokföringskungörelsen (1967:495), oavsett om uppgifterna är sådana som avses i 1 kap. 6 §.

I ärenden om tilldelning av personnummer enligt 18 b § folk- bokföringslagen eller samordningsnummer får även anges grunden för tilldelningen och de handlingar som har legat till grund för identifiering. I ärenden om tilldelning av samordningsnummer får även anges uppgift om att det råder osäkerhet om personens

identitet.
				8 §18
En myndighet		får	ha	En myndighet	får	ha
direktåtkomst	till	uppgift	om	direktåtkomst till	uppgift	om
person- eller samordningsnum-				person- eller samordningsnum-
mer, namn, adress, folkbokfö-				mer, skyddsbehov, namn, adress,
ringsfastighet,	lägenhetsnum-			folkbokföringsfastighet, lägen-
mer och folkbokföringsort samt				hetsnummer, folkbokföringsort
avregistrering	från	folkbokfö-		och distrikt samt avregistrering
ringen. En myndighet får även				från folkbokföringen. En myn-
ha direktåtkomst till andra upp-				dighet får även ha direktåtkomst
gifter som avses i 3 § första och				till andra uppgifter som avses i
tredje styckena om myndig-				3 § första och tredje styckena
heten enligt lag eller förordning				om myndigheten enligt lag eller
får behandla dem.				förordning får behandla dem.

18 Senaste lydelse 2006:380.

SOU 2009:75 Författningsförslag

	10 §
Vid sökning i databasen får	Vid sökning i databasen får
uppgifter som avses i 3 § första	uppgifter som avses i 3 § första
stycket 5, 11 och 12 inte	stycket 5, 11, 12 och 18 inte
användas som sökbegrepp.	användas som sökbegrepp.

Uppgifter som avses i 3 § första stycket 8 får användas som sökbegrepp endast i fråga om medborgarskap i Sverige, Danmark, Norge, Finland eller Island samt om medborgarskap inom eller utom Europeiska unionen (unionsmedborgarskap eller icke unionsmedborgarskap).

3 kap.

Ärenden om registrering av uppgift om skyddsbehov

2 a §

Om det av särskild anledning kan antas att en person kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men får uppgift om skyddsbehov föras in i databasen. En sådan uppgift får föras in efter ansökan från den enskilde. För ett barn under 18 år får en sådan ansökan göras av endast en vårdnads- havare, om syftet med ansök- ningen är att skydda mot den andre vårdnadshavaren.

Uppgiften får avse även den utsatte personens familjemedlem- mar som han eller hon bor tillsammans med.

I ärenden om uppgift om skyddsbehov får Skatteverket, om det behövs, besluta att föra in en uppgift om skyddsbehov för tiden till dess att ett avgörande i frågan har vunnit laga kraft.

Författningsförslag

SOU 2009:75

2 b §

I ärende om uppgift om skyddsbehov bör ett yttrande hämtas in från en polismyndighet eller annan som kan antas ha uppgifter att lämna.

2 c §

Har uppgift om skyddsbehov enligt 2 a § förts in ska behovet av uppgiften omprövas senast inom tre år från dagen för införandet. När det inte längre finns behov av uppgiften ska den gallras. Ett beslut att gallra uppgiften gäller först när beslutet har vunnit laga kraft.

		4 §19
Skatteverkets beslut om rät-		Skatteverkets		beslut	om
telse och om information som		rättelse och om		information
skall lämnas enligt 26 § person-		som	ska lämnas	enligt	26 §
uppgiftslagen	(1998:204) får	personuppgiftslagen (1998:204)
överklagas hos allmän förvalt-		får	överklagas	hos allmän
ningsdomstol.	Andra beslut	förvaltningsdomstol.
enligt denna lag får inte över-
klagas.

Skatteverkets beslut att inte föra in uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen eller att gallra en sådan uppgift får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol av den som uppgiften gäller.

Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

19 Senaste lydelse 2003:671.

SOU 2009:75

Författningsförslag

Denna lag träder i kraft, såvitt avser 3 kap. 2 a–2 c och 4 §§, den 1 januari 2013 och i övrigt den 1 januari 2012.

Författningsförslag

SOU 2009:75

3Förslag till

lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

dels att 22 kap. 1, 3 och 6 §§ samt 32 kap. 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 22 kap. 2 a §, av

följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

22 kap.

1 §

Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållan- den, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet som avser

1.folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolk- ningen och, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen, eller

2.förande av eller uttag ur sjömansregistret.

Sekretess gäller i verksamhet som avses i första stycket 1 för uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

Sekretess gäller hos Skattever- ket i verksamhet som avser folk- bokföring för uppgift om en en- skilds personliga förhållanden som myndigheten fått från Migra- tionsverket, om det kan antas att den enskilde eller någon närstå- ende till denne lider men om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

SOU 2009:75

Författningsförslag

2 a §

Sekretess gäller i ärende om skyddsbehov och om kvarskriv- ning för uppgift om enskilds per- sonliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Får en myndighet en uppgift som är sekretessreglerad i 2 § från en myndighet som hand- lägger ärenden som avses där, blir 2 § tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myn- digheten.

Den tystnadsplikt som följer av 1 § första stycket och 2 § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrande- frihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.

3 §

Får en myndighet en uppgift som är sekretessreglerad i 2 eller 2 a § från en myndighet som handlägger ärenden som avses där, blir 2 eller 2 a § tillämplig på uppgiften även hos den motta- gande myndigheten.

6 §

Den tystnadsplikt som följer

av 1 §	första stycket,	2 och
2 a §§	inskränker rätten	enligt

1 kap. 1 § tryckfrihetsförordnin- gen och 1 kap. 1 och 2 §§ ytt- randefrihetsgrundlagen att med- dela och offentliggöra uppgifter.

32 kap.

4 §

Sekretess gäller hos överförmyndare eller överförmyndarnämnd i ärende enligt föräldrabalken för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men.

Sekretess enligt första stycket gäller även i Skatteverkets folk- bokföringsverksamhet.

Författningsförslag

SOU 2009:75

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo

år.

Denna lag träder i kraft, såvitt avser 22 kap. 2 a, 3 och 6 §§, den 1 januari 2013 och i övrigt den 1 januari 2012.

SOU 2009:75

Författningsförslag

4Förslag till

lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting

dels att rubriken till lagen ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas ett nytt kapitel, 4 kap., av följande lydelse.

Lag om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting

Lag om ändring i Sveriges indelning i kommuner, land- sting och distrikt

4 kap

1 §

Regeringen får besluta om ändring i rikets indelning i distrikt, om ändringen kan antas medföra bestående fördelar från allmän synpunkt. Regeringen får meddela de föreskrifter som behövs för att genomföra ändringen.

2 §

Råder osäkerhet om gränsen för ett distrikts område får regeringen förordna om gränsens rätta sträckning.

3 §

En indelningsändring träder i kraft den 1 januari det år som bestäms i beslutet om ändringen.

Ett beslut om indelnings- ändring enligt 1 § ska meddelas senast ett år innan ändringen ska träda i kraft. Om det finns synnerliga skäl, får beslutet

Författningsförslag

SOU 2009:75

meddelas vid en senare tidpunkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdandet.

4 §

En fråga om ändring i indelningen i distrikt kan väckas av den kommun inom vilken distriktet finns. Ansökan om en sådan ändring ska ges in till Kammarkollegiet.

Regeringen kan ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ.

5 §

I fråga om utredning i ett ärende om indelningsändring tillämpas 1 kap. 21–26 §§ på motsvarande sätt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

Till fastighetsbildning som avses i första stycket ska inhäm- tas regeringens eller länsstyrel- sens medgivande, om lantmäte- rimyndigheten finner gränsänd- ringen kunna medföra olämplig indelning i förvaltningsområ- den. Medgivande ska alltid in- hämtas, om kommun begär det eller åtgärden innebär att hel fastighet överförs till annan domkrets för allmän underrätt.

Är fastighetsbildning bero- ende av medgivande enligt andra stycket, ska lantmäterimyndig- heten anmäla förhållandet till länsstyrelsen.

SOU 2009:75

Författningsförslag

5Förslag till

lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 11 § och 4 kap. 41 § fastighets- bildningslagen (1970:988) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

11 §20

Fastighetsbildning som medför ändring av gräns för kommun får ske endast om åtgärden är av väsentlig betydelse för en ändamålsenlig fastighetsindelning eller om den kommunala indel- ningen blir lämpligare.

Till fastighetsbildning som avses i första stycket skall in- hämtas regeringens eller länssty- relsens medgivande, om lantmä- terimyndigheten finner gräns- ändringen kunna medföra olämplig indelning i förvalt- ningsområden. Medgivande skall alltid inhämtas, om kommun eller församling begär det eller åtgärden innebär att hel fastig- het överföres till annan domkrets för allmän underrätt.

Är fastighetsbildning bero- ende av medgivande enligt andra stycket, skall lantmäterimyndig- heten anmäla förhållandet till länsstyrelsen.

4 kap.

41 §21

Föranleder fastighetsbildning	Föranleder fastighetsbildning
som avses i 3 kap. 11 § ändring	som avses i 3 kap. 11 § ändring

20Senaste lydelse 1995:1394.

21Senaste lydelse 1995:1394.

Författningsförslag

SOU 2009:75

av gräns för kommun eller för- samling, skall lantmäterimyndig- heten underrätta kommunen el- ler församlingen om fastighets- bildningen och dess inverkan på indelningen i förvaltningsområ- den. Kommunen eller församlin- gen skall beredas tillfälle att be- gära inhämtande av medgivande som avses i 3 kap 11 §, om ej sådant medgivande ändå skall inhämtas.

av gräns för kommun, ska lant- mäterimyndigheten underrätta kommunen om fastighetsbild- ningen och dess inverkan på indelningen i förvaltningsområ- den. Kommunen ska beredas tillfälle att begära inhämtande av medgivande som avses i 3 kap 11 §, om inte sådant medgivande ändå ska inhämtas.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som avser tid före ikraftträdandet.

SOU 2009:75

Författningsförslag

6Förslag till

lag om ändring i lagen (1970:991) om ändring i kommunal indelning i samband med fastighetsbildning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1970:991) om ändring i kommunal indelning i samband med fastighetsbildning

dels att 6 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Om en gräns mellan distrikt sammanfaller med en kommun- gräns som ändras enligt 1 eller 2 § ändras gränsen mellan distrikten på samma sätt.

Indelningsändring enligt 1 eller 2 § träder i kraft den dag uppgift om fastighetsbildningen införts i fastighetsregistrets allmänna del, om ej annat bestämts i beslut om medgi- vande till fastighetsbildningen.

6 §22

Indelningsändring enligt 1, 2 eller 3 § träder i kraft den dag uppgift om fastighetsbildningen införts i fastighetsregistrets all- männa del, om inte annat be- stämts i beslut om medgivande till fastighetsbildningen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

22 Senaste lydelse 2001:162.

Författningsförslag

SOU 2009:75

7Förslag till

lag om ändring i begravningslagen (1990:1144)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § och 9 kap. 2 § begravnings- lagen (1990:1144) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 kap.
På en allmän begravnings-	3 §23
	På en allmän begravnings-
plats ska gravplats beredas dem	plats ska gravplats beredas dem
som vid dödsfallet var folkbok-	som vid dödsfallet var folkbok-
förda inom församlingen eller	förda	inom församlingen				eller
kommunen. Där ska gravplats	kommunen. Den som är folk-
också beredas en dödfödd som	bokförd i en kommun eller under
avlidit efter utgången av tjugo-	rubriken utan känt hemvist och
andra havandeskapsveckan, om	som inte ska beredas gravplats på
kvinnan är folkbokförd inom	en begravningsplats i en kommun
huvudmannens förvaltningsom-	där kommunen		är	huvudman
råde. Detsamma gäller i fråga	enligt	första	meningen,			ska
om en dödfödd som avlidit före	beredas gravplats på en allmän
utgången av tjugoandra havan-	begravningsplats i den församling
deskapsveckan, om kvinnan be-	där den fastighet han eller hon
gär det och ett läkarintyg om	senast var folkbokförd på ligger.
dödsfallet lämnas till huvud-	På en allmän gravplats ska grav-
mannen.	plats också beredas en dödfödd
	som avlidit efter utgången av
	tjugoandra havandeskapsveckan,
	om kvinnan är folkbokförd in-
	om huvudmannens förvaltnings-
	område. Detsamma gäller i fråga
	om en dödfödd som avlidit före
	utgången av tjugoandra havan-
	deskapsveckan,		om		kvinnan
	begär det och ett läkarintyg om
	dödsfallet lämnas			till	huvud-

23 Senaste lydelse 2008:208.

SOU 2009:75

Författningsförslag

mannen.

Om tillgången på gravplatsmark medger det, får också andra beredas gravplats där.

		9 kap.
			2 §24
Begravningsavgiften		skall	Begravningsavgiften			ska	be-
betalas till den huvudman inom			talas till den huvudman inom
vars	förvaltningsområde	den	vars	förvaltningsområde			den
avgiftsskyldige är folkbokförd.			avgiftsskyldige		är folkbokförd.
			Den som är folkbokförd i en
			kommun eller		under	rubriken
			utan känt hemvist ska, om
			huvudmannen		inte	är	en
			kommun, betala avgiften till den
			huvudman inom vars förvalt-
			ningsområde han eller hon senast
			var folkbokförd.
Om församlingen är huvud-			Om församlingen är huvud-
man skall avgiften för den som			man ska avgiften för den som
tillhör	Svenska kyrkan	enligt	tillhör	Svenska	kyrkan enligt
lagen (1999:291) om avgift till			lagen (1999:291) om avgift till
registrerat trossamfund räknas			registrerat trossamfund räknas
in i kyrkoavgiften.			in i kyrkoavgiften.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

24 Senaste lydelse 1999:306.

Författningsförslag

SOU 2009:75

8Förslag till

lag om ändring i lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

SPAR får innehålla uppgifter om personer som är folkbok- förda i landet och personer som har tilldelats personnummer en- ligt 18 b § folkbokföringslagen (1991:481). SPAR får även inne- hålla uppgifter om personer som har tilldelats samordningsnum- mer, om det inte råder osäker- het om personernas identitet. Följande uppgifter får anges:

4 §

SPAR får innehålla uppgifter om personer som är eller har varit folkbokförda i landet och personer som har tilldelats per- sonnummer enligt 18 b § folk- bokföringslagen (1991:481). SPAR får även innehålla uppgif- ter om personer som har till de- lats samordningsnummer, om det inte råder osäkerhet om personernas identitet. Följande uppgifter får anges:

1.namn,

2.person- eller samordningsnummer,

3.födelsetid,

4.adress,

5. folkbokföringsort,				5. folkbokföringsort och
6. födelsehemort,				distrikt,
6. födelsehemort,
7. svenskt medborgarskap,
8. make eller vårdnadshavare,
9. avregistrering		från folk-		9. avregistrering		från folk-
bokföringen	på	grund	av	bokföringen	på	grund	av
dödsfall, med	angivande		av	dödsfall, med	angivande		av
tidpunkt, eller avregistrering av				tidpunkt, eller avregistrering av
annan anledning,				annan anledning samt dödsfall i
				fråga om andra än folkbokförda
				personer,

10. summan av taxerad förvärvsinkomst och inkomst av kapital, dock lägst noll kronor,

SOU 2009:75

Författningsförslag

11.ägare av småhusenhet eller lantbruksenhet med småhus på tomtmark samt uppgift om kommun (belägenhet), och

12.taxeringsvärde för småhusenhet.

På begäran av en registrerad ska det i SPAR också anges att uppgifter om denne inte får behandlas vid urvalsdragningar enligt 3 § 2 för direktreklam.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

Författningsförslag

SOU 2009:75

9Förslag till

lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs att det i utlänningslagen (2005:716) ska införas en ny paragraf, 17 kap. 4 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

17kap.

4 §

Skatteverket har rätt att ta del av uppgifter om enskilda hos Migrationsverket om uppgifterna behövs i ett ärende om folkbok- föring.

Regeringen meddelar ytterli- gare föreskrifter om vilka uppgif- ter som ska lämnas ut enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

SOU 2009:75

Författningsförslag

10Förslag till

lag om ändring i namnlagen (1982:670)

Härigenom föreskrivs i fråga om namnlagen (1982:670) dels att 37 §25 ska betecknas 38 §,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 37 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

37§

Om ett barns vårdnadshavare

inte anmält barnets förnamn inom föreskriven tid enligt 30 §, får Skatteverket förelägga barnets vårdnadshavare att inom viss tid fullgöra denna skyldighet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

25 Senaste lydelse 2003:652.

Författningsförslag

SOU 2009:75

11Förslag till

förordning om ändring i folkbokföringsförordningen (1991:749)

Härigenom föreskrivs i fråga om folkbokföringsförordningen (1991:749)

dels att 126 och 727 §§ ska upphöra att gälla, dels att 4 och 5 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer 2 a och 7 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	2 a §
	Om ändring sker av den
	adress till vilken post rörande den
	som avregistrerats från folkbok-
	föringen som avliden kan skickas,
	får dödsboet anmäla detta till
	Skatteverket.

Den som skall vara folkbok- förd i en församling men inte på en viss fastighet folkbokförs under rubriken på församlingen skrivna. Den som saknar känt hemvist folkbokförs under rubriken utan känt hemvist.

4 §

Den som ska vara folkbok- förd i en kommun men inte på en viss fastighet folkbokförs under rubriken på kommunen skrivna. Den som saknar känt hemvist folkbokförs under rubriken utan känt hemvist.

5 §28

Skatteverket får tilldela samordningsnummer enligt 18 a § folk- bokföringslagen (1991:481) på begäran av en statlig myndighet eller en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda vissa examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda examina, och som i sin verksamhet behöver ett samordnings- nummer för en person för att undvika personförväxling eller för att

26Senaste lydelse 2004:933.

27Senaste lydelse 2003:952.

28Senaste lydelse 2009:275.

utbyta information om personen med andra myndigheter eller organisationer.

Personnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen eller samord- ningsnummer för en person som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall får tilldelas endast på begäran av Regeringskansliet.

Skatteverket får på eget Skatteverket får på eget initiativ tilldela samordnings- initiativ tilldela samordnings- nummer för registrering i nummer för registrering i beskattningsdatabasen. beskattningsdatabasen samt efter anmälan enligt 17 a § folkbok- föringslagen för registrering i folk-

bokföringsdatabasen.

7 §

I ärenden om folkbokföring efter inflyttning ska Skatteverket, om det inte är obehövligt, hämta in ett yttrande från Migrations- verket i frågan om en person har uppehållsrätt. Detsamma gäller vid registrering enligt 17 a § folkbokföringslagen (1991:481). Har yttrande inte hämtats in ska Skatteverket underrätta Migra- tionsverket om beslutet om folkbokföring.

Förslag under förutsättning att bestämmelser om registrering av uppehållsrätt hos Migrationsverket upphävs

8 §

Skatteverket utfärdar registre- ringsbevis till en medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) med uppehållsrätt. Registreringsbevis ska utfärdas omedelbart.

Denna förordning träder i kraft, såvitt avser 4 §, den 1 januari 2015 och i övrigt den 1 januari 2012.

Författningsförslag

SOU 2009:75

Författningsförslag

SOU 2009:75

12Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet

Härigenom föreskrivs att 2, 6, 7 och 12 §§ förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
				2 §29
När en person		folkbokförs		När en	person folkbokförs,
eller när ändring sker av någon				registreras	i	folkbokföringsdata-
uppgift som får behandlas enligt				basen med stöd av särskilda
2 kap. 3 § lagen (2001:182) om				bestämmelser		eller när ändring
behandling av personuppgifter i				sker av någon uppgift som får
Skatteverkets	folkbokförings-			behandlas enligt 2 kap. 3 § lagen
verksamhet	skall	uppgift	om	(2001:182)	om		behandling	av
detta registreras i databasen.				personuppgifter			i Skatteverkets
				folkbokföringsverksamhet				ska
				uppgift om detta registreras i
				databasen.
				6 §
Statistiska	centralbyrån		skall	Statistiska		centralbyrån		ska
underrättas när registrering har				underrättas när registrering har
skett beträffande				skett beträffande
1. födelse av dödfött barn,
2. adoption,
3. avregistrering		vid obefint-		3. avregistrering som försvun-
lighet,				nen,

4.invandring eller utvandring, eller

5.annan person än förälder eller vårdnadshavare som barn under 18 år är bosatt hos.

Underrättelse enligt första stycket 1 skall lämnas snarast. I övrigt skall underrättelse lämnas

Underrättelse enligt första stycket 1 ska lämnas snarast. I övrigt ska underrättelse lämnas

29 Senaste lydelse 2003:1024.

SOU 2009:75

Författningsförslag

vid tidpunkt som Skatteverket bestämmer efter samråd med Statistiska centralbyrån.

	7 §
Socialnämnden skall snarast	Socialnämnden ska snarast
underrättas när	underrättas när

1. ett barn har folkbokförts eller registrerats enligt 1 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481) och faderskapet till barnet

inte följer av 1 kap. 1 § föräldrabalken eller annan lag,
2. gemensam	vårdnad	om	2. gemensam	vårdnad	om
barn har registrerats efter en			barn har registrerats efter en
anmälan enligt 6 kap. 4 § andra			anmälan enligt 6 kap. 4 § andra
stycket 2 föräldrabalken, eller			stycket 2 föräldrabalken,
3. ett barn saknar registrerad			3. ett barn saknar registrerad
vårdnadshavare.			vårdnadshavare, eller
			4. en uppgift om skyddsbehov
			avseende ett barn har förts in i
			databasen.
Underrättelse	enligt	första	Underrättelse	enligt	första
stycket skall lämnas till social-			stycket ska lämnas till social-
nämnden i den kommun där			nämnden i den kommun där
barnet är folkbokfört eller, om			barnet är folkbokfört eller, om
barnet inte är folkbokfört, till			barnet inte är folkbokfört, till
socialnämnden i	den kommun		socialnämnden i	den kommun
där barnet har fötts.			där barnet har fötts.
		12 §30

För ändamål som avses i 1 kap. 4 § 5 och 6 lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet får uppgifter som avses i 2 kap. 3 § nämnda lag lämnas ut till en myndighet. Endast de senast registrerade uppgifterna om en person får lämnas ut.

En tidigare registrerad uppgift får lämnas ut om den avser 1. person- eller samordningsnummer,

2. folkbokföringsfastighet,		2. folkbokföringsfastighet,
lägenhetsbeteckning, folkbok-		lägenhetsbeteckning, folkbok-
föringsort och	folkbokföring	föringsort, distrikt och folkbok-
under särskild	rubrik som	föring under särskild rubrik som

30 Senaste lydelse 2003:1024.

Författningsförslag

SOU 2009:75

ersatts av en ny uppgift, om utlämnandet sker inom två år efter utgången av det år då ändringen registrerades, och

3.datum för inflyttning från utlandet om utlämnandet sker inom fyra år efter utgången av det år då uppgiften registrerades.

För ändamål som anges i första stycket får inte lämnas ut uppgift

1.om annan person än make, barn, föräldrar och vårdnadshavare som den registrerade har samband med inom folkbokföringen,

2.om samband som är grundat på adoption,

3.om gravsättning,

4.om land från vilket inflyttning skett, eller

5.som avses i 2 kap. 3 § andra stycket lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

Uppgifter som lämnas ut med stöd av första och andra stycket och som den mottagan- de myndigheten inte får be- handla skall omedelbart gallras.

Uppgifter som lämnas ut med stöd av första och andra stycket och som den mot- tagande myndigheten inte får behandla ska omedelbart gallras.

Denna förordning träder i kraft, såvitt avser 7 §, den 1 januari 2013 och i övrigt den 1 januari 2012.

100

SOU 2009:75

Författningsförslag

13Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2000:308) om fastighetsregister

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2000:308) om fastighetsregister

dels att 5, 21, 37, 57 och 77 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 78 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	5 §

Varje kommun utgör ett registerområde med samma namn som

kommunen.
Om en ändring beslutas i	Om en ändring beslutas i
indelningen av församlingar	indelningen av distrikt, kommu-
inom Svenska kyrkan, kommu-	ner eller län, ska redovisningen i
ner eller län, skall redovisningen	allmänna delen anpassas till den
i allmänna delen anpassas till	nya indelningen när ändringen
den nya indelningen när ändrin-	träder i kraft eller, om detta inte
gen träder i kraft eller, om detta	är möjligt, snarast därefter.
inte är möjligt, snarast därefter.

101

Författningsförslag

SOU 2009:75

Nuvarande lydelse

21 §31

Redovisningen av uppgifter om fastigheter och samfälligheter ska göras enligt följande.

Fastigheter och samfälligheter	Uppgift redovisas beträffande
	(anges med x)
	fastighet	samfällighet
Registerbeteckning
Registerbeteckning
/– – –/
Administrativ tillhörighet m.m.
län	x	x
församling inom Svenska kyrkan	x	x
socken	x	x
särskilt namn på fastighet	x
Tidigare registerbeteckning
/– – –/

31 Senaste lydelse 2009:207.

102

SOU 2009:75

Författningsförslag

Föreslagen lydelse

21 §

Redovisningen av uppgifter om fastigheter och samfälligheter ska göras enligt följande.

Fastigheter och samfälligheter	Uppgift redovisas beträffande
	(anges med x)
	fastighet	samfällighet
Registerbeteckning
Registerbeteckning
/– – –/
Administrativ tillhörighet m.m.
län	x	x
socken	x	x
särskilt namn på fastighet	x
Tidigare registerbeteckning
/– – –/

103

Författningsförslag

SOU 2009:75

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	37 §
På registerkartan skall redo-	På registerkartan ska redo-
visas	visas

1.gränser och beteckningar för bestående fastigheter och samfälligheter,

2.områden för servitut som avses i 22 § första stycket 1,

3.områden för nyttjanderätt som avses i 22 § första stycket 3,

4.områden och beteckningar för bestående enheter beträffande gemensamhetsanläggningar m.m.,

5.områden för ledningsrätt enligt ledningsrättslagen (1973:1144),

6.områden för vägrätt enligt väglagen (1971:948),

7.planer m.m. enligt 27 § första stycket 2–8 och andra stycket,

8.kvartersindelningen och kvartersnamnen enligt 12 §,

9. indelningen	i	län,	9. indelningen	i	län,
kommuner och	församlingar		kommuner och distrikt, samt

inom Svenska kyrkan, samt

10. indelningen i socknar vid den tidpunkt då register över fastigheter och samfälligheter började föras med hjälp av automatiserad behandling.

Utöver vad som anges i första stycket får på registerkartan redovisas detaljer som krävs för orienteringen samt övriga uppgifter med anknytning till fastigheter och samfälligheter.

	57 §
För varje enhet skall redo-	För varje enhet ska redovisas
visas
1. redovisningsenhetens beteckning,
2. fastighet eller samfällighet	2. fastighet	eller samfällighet
som är belägen på adressen, samt	som är belägen på adressen,
	3. i vilket	distrikt redovis-
	ningsenheten är belägen, och
3. i förekommande fall att	4. i förekommande fall att
adressen inte utnyttjas.	adressen inte utnyttjas.

Dessutom får redovisas uppgifter om postnummer och postort.

104

SOU 2009:75 Författningsförslag

77 §32

Underrättelser till Skatteverket enligt 75 § första stycket ska lämnas på upptagning för automatiserad behandling senast 14 dagar efter dagen för registrering. Underrättelserna ska innehålla

1. uppgift om vidtagen åtgärd och datum för registrering,

2. uppgift om den kommun		2. uppgift om den kommun
och församling	inom Svenska	som fastigheten är belägen i,
kyrkan som	fastigheten är
belägen i,

3.fastighetens registerbeteckning och uppgift om att fastig- heten är ny, befintlig, omregistrerad eller avregistrerad,

4.fastighetens tidigare registerbeteckning, om fastigheten är omregistrerad,

5.uppgift om befintlig fastighets arealändring,

6.uppgift om fastighets areal,

7.uppgift om typ av taxeringsenhet,

8.annan än lagfaren ägares person- eller organisationsnummer, om sådant finns, samt namn och adress,

9.uppgift om förordnande enligt 10 kap. 9 § andra stycket fastighetsbildningslagen (1970:988), samt

10.uppgift som lantmäterimyndigheten enligt särskilda bestämmelser ska lämna till Skatteverket.

Uppgifter om samfällighet eller gemensamhetsanläggning lämnas till Skatteverket i den utsträckning Lantmäteriet efter samråd med Skatteverket föreskriver.

78 a §

Lantmäteriet ska på upptag- ning för automatiserad behand- ling underrätta Skatteverket om i vilket distrikt en belägenhets- adress ligger.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

32 Senaste lydelse 2008:687.

105

Författningsförslag

SOU 2009:75

14Förslag till

förordning om ändring i fastighetsbildningskungörelsen (1971:762)

Härigenom föreskrivs att 28 §33 fastighetsbildningskungörelsen (1971:762) ska upphöra att gälla.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som avser tid före ikraftträdandet.

33 Senaste lydelse 2001:827.

106

SOU 2009:75

Författningsförslag

15Förslag till

förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen (2006:97)

dels att 7 kap. 3 och 4 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 7 kap. 15 b §, samt närmast före 7 kap. 15 b § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	7 kap.

När en polismyndighet har verkställt ett beslut om avvis- ning eller om utvisning enligt

8 kap.	7 §	utlänningslagen
(2005:716),		skall	Migrations-
verket	omedelbart		underrättas

om det. Om beslutet var förenat med förbud för utlänningen att återvända till Sverige, skall polismyndigheten även under- rätta Rikspolisstyrelsen och, om beslutet gäller en i Sverige folkbokförd person, Skatteverket.

När en polismyndighet har verkställt ett beslut om utvis- ning enligt 8 kap. 8 § utlän- ningslagen, skall polismyndig- heten underrätta Rikspolissty- relsen, Migrationsverket och, om beslutet gäller en i Sverige folkbokförd person, Skattever- ket.

3 §

När en polismyndighet har


verkställt	ett beslut om		avvis-
ning eller om utvisning			enligt
8 kap.	7 §	utlänningslagen
(2005:716),		ska Migrations-

verket och, om beslutet gäller en i Sverige folkbokförd person, Skatteverket omedelbart under- rättas om det. Om beslutet var förenat med förbud för utlän- ningen att återvända till Sverige, ska polismyndigheten även underrätta Rikspolisstyrelsen.

När en polismyndighet har verkställt ett beslut om utvis- ning enligt 8 kap. 8 § utlän- ningslagen, ska polismyndig- heten underrätta Rikspolissty- relsen, Migrationsverket och, om beslutet gäller en i Sverige folkbokförd person, Skattever- ket.

107

Författningsförslag

SOU 2009:75

Om Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migra- tionsöverdomstolen fattar ett beslut om avvisning eller utvis- ning med återreseförbud skall Rikspolisstyrelsen underrättas. Rikspolisstyrelsen skall även underrättas när Migrationsver- kets eller en migrationsdomstols beslut har vunnit laga kraft.

När Migrationsverket har verkställt ett beslut om avvis- ning eller utvisning som är förenat med återreseförbud, skall verket underrätta Rikspo- lisstyrelsen och, om utlänningen är folkbokförd i Sverige, Skatteverket.

4 §

Om Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migra- tionsöverdomstolen fattar ett beslut om avvisning eller utvis- ning med återreseförbud ska Rikspolisstyrelsen underrättas. Rikspolisstyrelsen och, om beslutet gäller en i Sverige folk- bokförd person, Skatteverket ska

även underrättas när Migra- tionsverkets eller en migrations- domstols beslut har vunnit laga kraft.

När Migrationsverket har verkställt ett beslut om avvis- ning eller utvisning som är förenat med återreseförbud, ska verket underrätta Rikspo- lisstyrelsen och, om utlänningen är folkbokförd i Sverige, Skatteverket.

Övrig uppgiftsskyldighet i förhållande till Skatteverket

15 b §

Skatteverket har rätt att hos Migrationsverket ta del av följande uppgifter om enskilda:

1. namn, personnummer och i förekommande fall samord- ningsnummer,

2. bevis om uppehållsrätt, och

3. ansökan om registrering eller ansökan om uppehållskort.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

108

SOU 2009:75

Författningsförslag

16Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter

i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen ska införas en ny paragraf, 6 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 b §

Skatteverket får ha direkt- åtkomst till uppgifter i Migra- tionsverkets verksamhetsregister.

Direktåtkomsten får endast avse uppgift om

1.namn, personnummer och i förekommande fall samordnings- nummer,

2.bevis om uppehållsrätt, och

3.ansökan om registrering eller ansökan om uppehållskort.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

109

Författningsförslag

SOU 2009:75

17Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret

Härigenom föreskrivs att 16 § förordningen(1998:1234) om det statliga personadressregistret ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
				16 §
Om	en	person avregistreras		Om en		person	avregistreras
från folkbokföringen, skall upp-				från	folkbokföringen enligt			19
gifter enligt 4 § lagen (1998:527)				eller	21 §	folkbokföringslagen
om det statliga personadress-				(1991:481), ska uppgifter enligt
registret gallras när de inte				4 §	lagen	(1998:527) om		det
längre	är	nödvändiga för		statliga		personadressregistret
ändamålen		med	behandlingen,	gallras när de inte längre är
dock senast tre år efter det att				nödvändiga för ändamålen med
uppgiften om avregistrering från				behandlingen, dock senast tre år
folkbokföringen			registrerades i	efter det att uppgiften om
SPAR.				avregistrering från			folkbokfö-
				ringen registrerades i SPAR.
				Om en		person	avregistreras
				från	folkbokföringen enligt 20 §
				folkbokföringslagen			ska uppgifter
				enligt 4 § lagen om det statliga
				personadressregistret			gallras	när
				de inte längre är nödvändiga för
				ändamålen med behandlingen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

110

SOU 2009:75

Författningsförslag

18Förslag till

förordning om ändring i förmynderskapsförordningen (1995:379)

Härigenom föreskrivs att det i förmynderskapsförordningen (1995:379) ska införas en ny paragraf, 8 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	8 a §
	Överförmyndaren ska till
	Skatteverket lämna uppgift när ett
	förvaltarskap anordnas, jämkas
	eller upphör. Uppgift ska lämnas
	om vem förvaltarskapet gäller och
	vem förvaltaren är.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

111

1Utredningsuppdraget och dess genomförande

1.1Uppdraget

Vi har haft i uppdrag att göra en allmän översyn av folkbok- föringslagen (1991:481). Enligt direktiven har vi haft att särskilt utreda följande frågor.

•Hur personnumrets nuvarande uppbyggnad kan ändras så att behovet av ett större antal nummer tillgodoses.

•Hur systemet med samordningsnummer fungerar i praktiken, om det ska finnas kvar och hur det i så fall kan förbättras. Vi ska också se över den krets myndigheter som har rätt att begära ett samordningsnummer för en person och för vilka ändamål det får ske. Vidare ska vi se över situationen för personer som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (lagen om immunitet och privilegier) och som vistas i Sverige.

•Om folkbokföringen även i fortsättningen ska knytas till de kyrkliga församlingarna eller om någon annan lösning ska väljas.

•Om det är lämpligt att införa en författningsreglering av så kallad sekretessmarkering av uppgifter i folkbokföringsdata- basen.

•Om reglerna för folkbokföring av barn med dubbel bosättning är ändamålsenliga och i överensstämmelse med barnets bästa.

Vi har haft att redovisa vilka ekonomiska konsekvenser som eventuella förslag kan medföra och lämna förslag på hur dessa kostnader kan finansieras.

113

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2009:75

Enligt tilläggsdirektiv har vi fått i uppdrag att utreda om det finns behov av särskilda bestämmelser vid folkbokföring av unions- medborgare och deras familjemedlemmar, mot bakgrund av bestämmelserna i rörlighetsdirektivet1, samt vissa närliggande frågor.

I vårt tidigare lämnade delbetänkande, SOU 2008:60 Person- nummer och samordningsnummer, presenterade vi vår utredning av de två första frågorna ovan.

Resultatet av den allmänna översynen och övriga frågor redovisar vi i detta slutbetänkande.

Direktiven för vårt uppdrag finns i bilaga 1 och bilaga 2.

1.2Utredningsarbetet

Arbetet har bedrivits i nära samråd med de förordnade experterna. I arbetet med slutbetänkandet hölls det första sammanträdet den 4 september 2008. Vi har därefter haft sju sammanträden med experterna, varav sex endagssammanträden och ett tvådagars- sammanträde. Ett av sammanträdena hölls på Riksarkivet där vi fick möjlighet att se äldre arkivmaterial.

Vi har samrått med bland annat Stalkningsutredningen (Ju 2006:09), Begravningsutredningen (Ku 2008:01) och Förvalt- ningslagsutredningen (Ju 2008:08). Vi har besökt eller på annat sätt haft möten med European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC, Europeiskt centrum för förebyggande och kontroll av sjukdomar), Lantmäteriet, Skatteverket, Sveriges Kommuner och Landsting tillsammans med två landsting/regioner, Svenska kyrkan och Sveriges Hembygdsförbund. Vidare har vi närvarat vid en konferens, anordnad av Stiftelsen Allmänna Barnhuset, om barn och ungdomar som lever med skyddade personuppgifter.

Vi har haft mycket kontakt med de myndigheter och organisa- tioner som experterna är anställda vid. Vidare har vi hämtat in uppgifter från flera andra myndigheter och organ. Vi har bland annat varit i kontakt med några landsting och regioner, Domstols- verket, Riksantikvarieämbetet, Transportstyrelsen, Valmyndig-

1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG.

114

SOU 2009:75

Utredningsuppdraget och dess genomförande

heten, Svenska kyrkan samt några kvinnojourer. Vi har också varit i kontakt med folkbokföringsmyndigheterna i Danmark, Finland och Norge.

Vi har hämtat in uppgifter från ett hundratal myndigheter och andra organisationer via en enkät.

115

Del A Allmänna utgångspunkter

2Folkbokföringens syfte och uppgift

2.1Historik

Folkbokföringen har sitt ursprung i 1500-talet och sin grund i två äldre former av befolkningsregistrering, kyrkobokföring och man- talsskrivning. Ursprungligen hade kyrkobokföringen rent kyrkliga ändamål. Även det borgerliga samhället hade emellertid behov av uppgifter om befolkningen. Detta behov tillgodosågs genom en mantalsskrivning. De ursprungliga skälen för att föra böcker över befolkningens familjeförhållanden och bosättning var de kyrkliga behoven av dessa uppgifter för församlingsvården och för de omfattande borgerliga verksamheter som kyrkan under 1600–1800- talen ansvarade för (fattigvård, skolor med mera) samt statens behov av underlag för beskattning och utskrivning av krigsfolk. De första riksomfattande bestämmelserna om registrering av befolk- ningen infördes genom 1686 års kyrkolag. Prästerna blev då skyl- diga att föra husförhörslängder och registrera vissa uppgifter om befolkningen, exempelvis födelser, namn, familjerelationer, döds- fall, inflyttningar och utflyttningar. Genom folkbokföringsförord- ningen (1946:469) fastlades att det huvudsakliga syftet med folk- bokföringen var att för samhällets behov, skatteindrivning, deklarationskontroll med mera, registrera medborgarna.1

I äldre tid bedömdes de flesta samhälleliga rättigheter och skyl- digheter som var beroende av en persons bosättning med utgångs- punkt i mantalsskrivningen. Exempel på detta var rösträtt, medlem- skap i kommun, rätt till fattigvård och skattskyldigheter av olika slag. Mantalsskrivningen och kyrkobokföringen hade från början olika materiella bosättningsregler som reglerades i olika lagar och förordningar. Skillnaden upphörde först i och med 1946 års folk-

1 Se SOU 2000:17 Folkbokföring efter stat- kyrkareformen m.m. s. 53 f. och SOU 1994:44 Folkbokföringsuppgifterna i samhället s. 23 ff.

119

Folkbokföringens syfte och uppgift

SOU 2009:75

bokföringsförordning. Folkbokföringen kom då att bestå av tre delar: den tidigare löpande registreringen genom kyrkobokförin- gen, den tidigare periodiska registreringen genom mantalsskriv- ningen och den nyinrättade centrala registreringen vid länsbyråer och Riksbyrån för folkbokföring. Samtidigt introducerades bland annat födelsenumret och personakterna, som vi behandlat mer utförligt i vårt delbetänkande.2

Rättigheter och skyldigheter knöts efter hand alltmer till den löpande folkbokföringen, kyrkobokföringen, till dess att mantals- skrivningen som Skatteverket ansvarade för helt avskaffades 1991. Samtidigt övertog Skatteverket kyrkobokföringen, som vid samma tidpunkt bytte namn till folkbokföring, från Svenska kyrkan och begreppet folkbokföring blev ett enhetligt begrepp för den registrering av befolkningen som utförs i det civila samhällets regi.

En allmän utgångspunkt i de utredningar som gjordes under 1900-talet har varit att folkbokföringsändamålen utgörs av de hänvisningar till folkbokföringen som vid varje tid finns i lagar och förordningar.3

2.2Folkbokföringens syfte och uppgift

Folkbokföringen ingår som en verksamhetsgren i utgiftsområdet skatt, tull och exekution. Målet för folkbokföringen är att uppgif- terna i folkbokföringen ska spegla befolkningens verkliga bosätt- ning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika sam- hällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder.4

I 1 § folkbokföringslagen (1991:481) anges att folkbokföring innebär fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet får förekomma i folkbokföringsdata- basen. Folkbokföring sker genom Skatteverkets försorg.

Av förarbetena till bestämmelsen framgår att folkbokföringen – förutom fastställande av var en person ska anses bosatt – även innefattar beslut om att vissa identitetsuppgifter ska registreras för

2Se SOU 2008:60 Personnummer och samordningsnummer s. 55 f.

3Se prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 84 och SOU 1994:44 Folkbokförings- uppgifterna i samhället s. 23 f.

4Se regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Skatteverket, 2008-12-19, dnr Fi2007/9652, 2008/1061, 2008/1818 m.fl.

120

SOU 2009:75

Folkbokföringens syfte och uppgift

personen.5 En sammanfattning av folkbokföringslagens bestämmelser finns i avsnitt 3.4.

Utöver bestämmelserna i 1 § folkbokföringslagen anges inte något syfte med folkbokföringen i folkbokföringslagen. När syftet med folkbokföringen diskuteras kan man dock ofta utgå från den reglering som finns i lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. I 1 kap. 4 § denna lag regleras ändamålen med behandlingen av personuppgifter i folk- bokföringsverksamheten. Flera av ändamålen syftar till att tillgodo- se samhällets behov av uppgifter om enskilda och knyter an till det primära målet med folkbokföringen att bistå samhället i stort med uppgifter om fysiska personer i Sverige. Detta primära mål har framhållits i ett stort antal utredningar, lagstiftningsarbeten och liknande. Det har i dessa sammanhang också framhållits att folk- bokföringsuppgifterna ligger till grund för ett stort antal rättig- heter och skyldigheter som kan vara avhängiga av såväl att en person är folkbokförd som var en person är folkbokförd.6

Det första ändamålet är samordnad behandling, kontroll och analys av identifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter. Denna samordnande funktion innebär att syftet är att för ett flertal samhällsområden kunna tillhandahålla basuppgifter som förutsätter att databasen förses med uppgifter där det bakomliggande beslutet har meddelats av någon annan myndig- het.7 Uppgifter får härutöver behandlas för tillhandahållande av information som behövs för handläggning av folkbokföringsären- den, fullgörande av underrättelseskyldighet enligt lag eller förord- ning, framställning av personbevis och andra registerutdrag, aktua- lisering, komplettering och kontroll av personuppgifter, uttag av urval av personuppgifter samt tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av folkbokföringsverksamheten Det anges inte särskilt att databasen får användas för framställning av statistik då detta följer av personuppgiftslagens regler.8

5Se prop. 1994/95:94 Ändringar i folkbokföringslagen, m.m. s. 14.

6Se prop. 1990/91:53 om lag om folkbokföringsregister m.m. s. 17, prop. 1994/95:201

Avisering av folkbokföringsuppgifter s. 27, prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst s. 60, prop. 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution s. 140 f., SOU 1988:10 Rätt adress s. 45 f., SOU 1994:44 Folkbokföringsuppgifterna i samhället s. 23 ff., SOU1997:146 Grunddata – i samhällets tjänst s. 51 f., SOU 1999:105 Skatt Tull Exekution Normer för behandling av personuppgifter s. 156 f. och 313, SOU 2005:61 Personuppgifter för samhällets behov s. 51 och 114 ff. och dir. 2007:123 Folkbokföringen i framtiden (bilaga 1).

7Se prop. 1990/91:53 om lag om folkbokföringsregister m.m. s. 17 f.

8Se prop. 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution s. 140 f.

121

Folkbokföringens syfte och uppgift

SOU 2009:75

Att en person är folkbokförd är i många författningar ett av flera kriterier för att författningen ska kunna tillämpas i förhållande till personen. Någon självständig bedömning av om en person ska anses bosatt i landet görs då inte av myndigheten som tillämpar författningen. Sådana bestämmelser finns exempelvis i förord- ningen (2009:284) om identitetskort för folkbokförda i Sverige och i lagen (2008:307) om kommunalt vårdnadsbidrag. En person som inte är folkbokförd kan omfattas av en författning som kräver folkbokföring för att en person ska omfattas av dess tillämpnings- område endast om kravet på folkbokföring skulle strida mot EG-rättsliga bestämmelser eller andra överordnade bestämmelser. I andra författningar finns en egen definition av bosättning som, för att den specifika författningens syfte ska kunna uppfyllas, inte är identisk med den i folkbokföringslagen. Den omständigheten att en person är folkbokförd kan ändå ha betydelse vid bedömningen av bosättningen. Det gäller exempelvis vid tillämpning av socialförsäkringslagen (1999:799).

2.3Folkbokföring i andra länder

2.3.1Danmark

Danska bestämmelser som motsvarar Sveriges bestämmelser om folkbokföring finns i Bekendtgörelse av lov om Det Centrala Personregister (LBK nr 1134 af 20/11/2006) (CPR-lagen). Syftet med lagen är att se till att alla som har rätt till ett personnummer har det, att det centrala personregistret (CPR) innehåller grund- läggande information om alla som har ett personnummer, att var och en folkbokförs (folkeregistreres) på den adress där han eller hon faktiskt bor eller uppehåller sig och att uppgifterna i CPR under vissa förutsättningar kan lämnas ut till andra, såväl myndigheter som privata aktörer.

CPR är ett centralt, landstäckande grundregister. Denna funk- tion som ett grundregister för de offentliga myndigheterna innebär att upplysningarna i CPR ofta används i den dagliga administra- tionen utan att uppgifterna först prövas av myndigheten. Det är på några områden så att upplysningar i CPR har fått rättsverkningar i annan lagstiftning.9

9 Se Vejledning om folkeregistrering (VEJ nr 85 af 23/11/2006) kapitel 1.

122

SOU 2009:75

Folkbokföringens syfte och uppgift

2.3.2Finland

Finska bestämmelser som motsvarar Sveriges bestämmelser om folkbokföring finns i lagen om hemkommun 11.3.1994/201. I denna lag finns bestämmelser om hur en persons hemkommun och hans bostad där samt folkbokföringskommunen för en finsk med- borgare som är stadigvarande bosatt i utlandet ska bestämmas. Om inte annat stadgas i någon annan lag, ska denna lag iakttas också när en statlig eller kommunal myndighet eller folkpensionsanstalten fattar beslut som påverkas av en persons hemkommun och hans eller hennes bostad där eller en tillfällig bostad.

Det centrala syftet med lagen om hemkommun är att en persons hemkommun bestäms så att den så exakt som möjligt motsvarar personens faktiska boende i en viss kommun i Finland.10

Lagen om hemkommun är en allmän lag som tillämpas förutom av magistraterna (folkbokföringsmyndigheterna) även självständigt av den övriga förvaltningen. Det beslut om hemkommun som en magistrat fattat binder inte juridiskt myndigheterna inom övriga förvaltningsområden. I praktiken har dock magistratens beslut en avsevärd betydelse.11

2.3.3Norge

Bestämmelser som motsvarar Sveriges bestämmelser om folk-

bokföring	finns i Lov	om	folkeregistrering	(LOV	1970-01-16
nr 019 och	i Forskrift	om	folkeregistrering	(LOV	2007-11-09

nr 1268). Något syfte med författningarna anges inte i dem.

2.3.4Andra länder

Ett folkbokföringsförfarande finns även i Island. Det finns däremot, utöver i Danmark och Finland, inte något folkbokfö- ringsförfarande i några EU-länder. Många länder för inte några register över bosatta personer. Några av EU:s nya medlemsstater arbetar dock med att införa befolkningsregister och personnum- mer. Många länder för också separata register över olika händelser exempelvis födelser och vigslar. Registren kan omfatta hela landets befolkning eller vara regionala eller lokala.

10Se den finska propositionen RP 67/2004 rd s. 3.

11Se den finska propositionen RP 206/2006 rd. s. 1 och 3.

123

Folkbokföringens syfte och uppgift

SOU 2009:75

2.4Överväganden

2.4.1Folkbokföringens syfte

Uppgifterna i folkbokföringsdatabasen används av funktioner i samhället i framför allt två sammanhang, dels som ett underlag för korrekta beslut, dels som ett underlag för andra åtgärder. Denna del av målet med folkbokföringen kallar vi folkbokföringens syfte. Det första sammanhanget tar enligt vår mening främst sikte på att en stor del av den svenska lagstiftningen bygger på att en enskild måste vara folkbokförd för att han eller hon ska omfattas av vissa skyldigheter eller kunna få tillgång till vissa rättigheter. Folkbokfö- ringen kan vara en självständig och tillräcklig grund för olika rättigheter och skyldigheter. Som framgår ovan kan det dock följa av EG-rättsliga bestämmelser att en person ska omfattas av en viss lagstiftning även om han eller hon inte är folkbokförd. Det andra sammanhanget avser, enligt vår mening, alla typer av åtgärder inom privat och offentlig sektor som är beroende av korrekta person- uppgifter, exempelvis inom så vitt skilda områden som statistik och reklamutskick. Att registrera uppgifter om personer kan inte heller enligt vår mening ha något självändamål. Anledningen till att upp- gifter registreras om personer i landet är i stället att det finns ett behov av dessa uppgifter i samhället i stort. Uppgifterna behöver också registreras för att folkbokföringsverksamheten i vid bemär- kelse, exempelvis prövningen av äktenskapshinder, ska fungera.

Syftet med folkbokföringen måste vara generellt utformat för att innesluta all väsentlig verksamhet i samhället. Syftet med folk- bokföringen innebär i sin tur att denna verksamhet inte finns till för den enskilde individens behov utan syftar till att tillgodose samhällets behov av uppgifter om enskilda. För att det ska vara aktuellt att registrera en viss uppgift inom folkbokföringen ska det enligt vår mening finnas ett allmänt intresse av att uppgiften registreras.

Uppgifterna i folkbokföringen har mycket stor användning och betydelse i samhället. De som använder uppgifterna förväntar sig också att uppgifterna är korrekta och tilliten till uppgifterna är ofta stor. Det ställer stora krav på att målet med verksamheten kan uppfyllas och att regleringen av verksamheten är ändamålsenlig och tillgodoser de behov som finns.

Folkbokföringen har så stor betydelse i samhället att vi har övervägt att lagreglera syftet med den för att underlätta framtida

124

SOU 2009:75

Folkbokföringens syfte och uppgift

tolkningar av folkbokföringslagen. Vi bedömer emellertid mot bak- grund av att verksamheten är mycket komplex att det finns en risk att syftet blir för snävt och att väsentliga delar av verksamheten därmed faller utanför regleringen. Enligt vår mening är det därför inte lämpligt att ange folkbokföringens syfte i lagen.

2.4.2Folkbokföringens uppgift

Folkbokföringen har, som framgår av 1 § folkbokföringslagen och målet med folkbokföringen som vi redovisar ovan, fått till uppgift att spegla befolkningens verkliga bosättning, identitet och familje- rättsliga förhållanden. Denna del av målet med verksamheten kallar vi folkbokföringens uppgift.

Bestämmelser om folkbokföringen och dess uppgift i samhället finns huvudsakligen i två lagar med anslutande förordningar: folk- bokföringslagen och lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. I lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet finns bestämmelser om bland annat under vilka förutsättningar och på vilka sätt uppgifter från folkbokföringsdatabasen kan tillhanda- hållas andra aktörer i samhället.

Vårt uppdrag omfattar endast uppgifter som registreras i folk- bokföringsdatabasen på grund av bestämmelser i folkbokförings- lagen. De uppgifter som ska registreras i folkbokföringsdatabasen på grund av bestämmelser i folkbokföringslagen avser främst den enskildes bosättning. Härutöver registreras en mängd uppgifter i folkbokföringsdatabasen med stöd av bestämmelser i lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet, exempelvis civilstånd och familjeförhållanden. Eftersom vårt uppdrag således är begränsat till bestämmelserna i folkbokfö- ringslagen finns det inte skäl för oss att överväga om folkbok- föringens uppgift i samhället är lämpligt utformad när det gäller annat än prövningen av en persons bosättning.

125

Folkbokföringens syfte och uppgift

SOU 2009:75

2.4.3Principer för folkbokföringen

Bedömning: Ett antal principer ska vara styrande när vi bedö- mer om bestämmelserna i folkbokföringslagen om vilka perso- ner som ska folkbokföras och rätt folkbokföringsort för dem är ändamålsenliga. Vi ska endast frångå dessa principer när det finns skäl för det. Dessa principer är:

•Bestämmelserna ska vara symmetriska.

•Personer som i stor utsträckning omfattas av svenska bestämmelser ska folkbokföras.

•Den enskildes önskemål ska inte ha någon betydelse för folk- bokföringen.

•Samma bestämmelser ska gälla för såväl unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som andra personer.

Bestämmelserna ska vara symmetriska

Bestämmelserna ska som huvudregel vara symmetriska. Med symmetriska bestämmelser avser vi exempelvis att om en viss omständighet ger rätt till folkbokföring ska frånvaron av denna omständighet föranleda avregistrering från folkbokföringen. Ett exempel på symmetriska bestämmelser gäller personer som arbetar på beskickningar och konsulat. En person med anknytning till en utländsk beskickning i Sverige ska som huvudregel inte folkbok- föras samtidigt som en person med anknytning till en svensk beskickning i utlandet inte ska avregistreras från folkbokföringen. Personerna anses alltså bosatta i respektive sändande stat.

Personer som i stor utsträckning

omfattas av svenska bestämmelser ska folkbokföras

Syftet med folkbokföringen, att olika samhällsfunktioner ska få ett korrekt underlag för sina beslut, måste enligt vår mening ha stor betydelse vid bedömningen av utformningen av regelverket. Det gäller bland annat frågan om vilka personer som ska omfattas av folkbokföringen. En bedömning av lämpligheten att folkbokföra personer som endast delvis omfattas av svensk lagstiftning måste göras från fall till fall. Avgörande för om en viss personkategori ska folkbokföras ska främst vara i vilken utsträckning personkategorin

126

SOU 2009:75

Folkbokföringens syfte och uppgift

omfattas av svenska rättigheter och skyldigheter. Även vid utform- ningen av reglerna om var i landet en person ska vara folkbokförd har syftet med folkbokföringen stor betydelse.

Det finns också personer som inte uppfyller dagens krav för folkbokföring, men som trots det kan ha rättigheter och skyldig- heter i det svenska samhället. Det gäller framför allt personer med uppehållsrätt som inte avser att vistas i landet under minst ett år och personer som arbetar i landet och omfattas av rådets förord- ning (EEG) nr 1408/7112, men som bor i ett annat land.

Den enskildes önskemål ska inte

ha någon betydelse för folkbokföringen

Eftersom syftet med folkbokföringen är att den ska tillgodose sam- hällets behov av vissa grundläggande personuppgifter och folkbok- föringen ligger till grund för såväl rättigheter som skyldigheter som tar sin utgångspunkt i en persons folkbokföring kan det som huvudregel inte finnas någon valmöjlighet för den enskilde. Det skulle kunna få till följd att enskilda folkbokför sig eller underlåter att folkbokföra sig enbart i syfte att ekonomiskt eller på annat sätt tjäna på det. Det ska som huvudregel inte heller vara möjligt för den enskilde att välja folkbokföringsort. Principen gör sig emeller- tid inte lika starkt gällande som principen att en enskild inte får välja om han eller hon över huvud taget ska vara folkbokförd.

Det finns i dag några bestämmelser som medger att den enskilde får välja om respektive var han eller hon ska vara folkbokförd. Det gäller exempelvis europaparlamentariker och personer som bor på äldreboenden.

Samma bestämmelser ska gälla för alla

Det ingår i vårt uppdrag att utreda om det finns behov av särskilda bestämmelser om folkbokföring av unionsmedborgare. Dock ska enligt våra utredningsdirektiv, se bilaga 1, bosättningsbegreppet vara gemensamt för alla, såväl unionsmedborgare som andra som ska folkbokföras. Vi anser att så långt möjligt bör samma bestämmelser gälla för alla personkategorier. Det gör

12 Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemen- skapen.

127

Folkbokföringens syfte och uppgift

SOU 2009:75

folkbokföringen enklare att förstå för allmänheten vilket enligt vår mening är en förutsättning för att folkbokföringen ska ha en legitimitet. Det underlättar också Skatteverkets administration av folkbokföringen. Särskilda bestämmelser för unionsmedborgare ska således undvikas i möjligaste mån.

128

3Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

3.1Folkbokföringslagen får inte

strida mot EG-rättsliga bestämmelser

Sverige är skyldigt att i svensk rätt tillämpa de EG-rättsliga regler som finns, bland annat i rörlighetsdirektivet. Rörlighetsdirektivet reglerar de villkor som får ställas på unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de flyttar mellan och uppehåller sig i med- lemsstater. Någon översyn av om folkbokföringslagens (1991:481) bestämmelser är förenliga med EG-rättsliga bestämmelser har inte gjorts sedan Sverige blev medlem i EU. Det är därför viktigt att klargöra om rörlighetsdirektivet innehåller bestämmelser som kan påverka folkbokföringen och om det finns bestämmelser i folk- bokföringslagen som strider mot rörlighetsdirektivet.

3.2EG-rättsliga bestämmelser

3.2.1Allmänt om den fria rörligheten och rörlighetsdirektivet

EG:s verksamhet ska enligt artikel 3 i EG-fördraget1 bland annat innefatta en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för personer avskaffas mellan medlemsstaterna. Varje per- son som är medborgare i en medlemsstat ska enligt artikel 17 i EG- fördraget vara unionsmedborgare. Varje unionsmedborgare ska en- ligt artikel 18 i EG-fördraget ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördraget och i bestäm- melserna om genomförande av fördraget. I rörlighetsdirektivet

1 Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

129

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

SOU 2009:75

finns sådana genomförandebestämmelser som nämns i artikel 18 i EG-fördraget.

I rörlighetsdirektivet åberopas bland annat artikel 12 och 40 i EG-fördraget som grund för direktivet. Av artikel 12 framgår att inom fördragets tillämpningsområde och utan att det påverkar till- lämpningen av någon särskild bestämmelse i fördraget, ska all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden. Förbudet mot diskriminering gäller både ursprungsstaten och den stat man reser till.2 Enligt artikel 40 ska rådet avveckla bland annat sådana administrativa förfaranden och sådan administrativ praxis som skulle kunna hindra den fria rörligheten för arbetstagare om den behölls.

Rörlighetsdirektivet fastställer enligt artikel 1 villkor som gäller för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, rätten att permanent uppehålla sig inom medlemsstater- nas territorier och begränsningar i dessa rättigheter av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.

Med familjemedlem avses enligt artikel 2 make eller maka samt – under vissa förutsättningar – registrerad partner, släktingar i ned- stigande led och andra underhållsberättigade släktingar.

Direktivet ska enligt artikel 3 tillämpas på alla unionsmedbor- gare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på de familjemedlemmar som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren. Medlemssta- terna ska också underlätta inresa och uppehåll för vissa andra per- soner.

Kommissionen anförde följande i sitt första förslag till rörlig- hetsdirektiv.

Grundprincipen är följande: unionsmedborgarna skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma villkor som när med- lemsstaters medborgare förflyttar sig och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna. Ytterligare skyldigheter av administrativ eller rätts- lig natur skall begränsas till vad som är absolut nödvändigt på grund av att personen i fråga inte är medborgare.

---

[M]ålsättningar[na] … kan inte uppnås om myndigheternas arbets- metoder är så omständliga och onödiga att de börjar utgöra ett hinder för medborgarnas fria rörlighet inom unionen. Ett syfte med detta

2 Se EG-domstolens dom den 13 november 2003 i mål C-209/01 Theodor Schilling och Angelica Fleck-Schilling mot Finanzamt Nürnberg-Süd.

130

SOU 2009:75

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

direktivförslag är således att se till att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar omfattas av garantier och formella krav som ligger i linje med vad som gäller för medborgare.3

3.2.2Rätt till utresa och inresa

Rätten till utresa regleras i artikel 4 i rörlighetsdirektivet. Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna för kontroll av rese- handlingar vid de nationella gränserna ska alla unionsmedborgare med giltigt identitetskort eller pass och deras familjemedlemmar, som inte är medborgare i en medlemsstat, och som har giltigt pass, ha rätt att lämna en medlemsstats territorium för att resa till en annan medlemsstat. Dessa personer får inte åläggas en skyldighet att inneha utresevisering eller någon motsvarande formalitet.

Rätten till inresa regleras i artikel 5 i rörlighetsdirektivet. Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna för kontroll av resehandlingar vid de nationella gränserna ska medlemsstaterna till- låta unionsmedborgare att resa in på deras territorium med ett gil- tigt identitetskort eller pass och tillåta familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat att resa in på deras territorium med ett giltigt pass. Unionsmedborgare får inte åläggas en skyldig- het att inneha inresevisering eller någon motsvarande formalitet. Familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat får endast under vissa förutsättningar åläggas en skyldighet att ha visering.

Medlemsstaten får begära att den berörda personen rapporterar sin närvaro inom dess territorium inom rimlig och icke-diskrimine- rande tid. Om den berörda personen underlåter att uppfylla detta krav får denne åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner. EG-domstolen har i ett mål som handlade om skyldig- heten att anmäla närvaro efter inresa till ett annat medlemsland konstaterat att gemenskapsrätten inte har fråntagit medlemssta- terna deras behörighet att vidta åtgärder som gör det möjligt för de nationella myndigheterna att skaffa sig exakta uppgifter om befolkningens rörelser inom deras territorium. Domstolen anförde följande.

3 Se KOM (2001) 257 slutlig. Se också SOU 2005:49 Unionsmedborgares rörlighet inom EU s. 68 och prop. 2005/06:77 Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning s. 35.

131

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

SOU 2009:75

Genom att skapa principen om fri rörlighet för personer och genom att ge varje person som omfattas av dess tillämpningsområde rätt att resa in till medlemsstaternas territorium i de syften som föreskrivs i fördraget, har gemenskapsrätten dock inte fråntagit medlemsstaternas deras behörighet att vidta åtgärder som gör det möjligt för de natio- nella myndigheterna att skaffa sig exakta uppgifter om befolkningens rörelser inom deras territorium.

I enlighet med [bestämmelser som ersatts av rörlighetsdirektivet] får nämligen de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna förplikta medborgare från andra medlemsstater att anmäla sin närvaro till myndigheterna i den ifrågavarande staten.

En sådan förpliktelse kan inte i sig betraktas som en överträdelse av bestämmelserna om fri rörlighet för personer.

En sådan överträdelse kan däremot uppstå utifrån de ifrågavarande juridiska formaliteterna om de kontrollförfaranden till vilka de hänvisar skulle vara sådana att de begränsar den fria rörlighet för personer som följer av fördraget eller den rätt som följer av fördraget för medborgarna i en medlemsstat att resa in till en annan medlemsstats territorium och att uppehålla sig där i de syften som anges i gemenskapsrätten.4

Kommissionen anförde bland annat följande i sitt förslag till rörlighetsdirektiv:

Å andra sidan går det inte att helt bortse ifrån att medlemsstaterna har en laglig och av EG-domstolen erkänd rätt att kontrollera flyttningar inom sina respektive territorier.

---

I [artikel 5.5] tillerkänns den mottagande medlemsstaten en rätt att kräva att de berörda personerna tillkännager sin närvaro inom territo- riet (en skyldighet som redan föreskrivs i gällande rätt). Det är fråga om en enkel anmälan hos behöriga myndigheter. Systemet finns redan i vissa medlemsstaters nationella rätt, och anmälan görs på samma vill- kor som gäller för landets egna medborgare. Kravet överensstämmer med medlemsstaternas behörighet att vidta åtgärder för att se till att de nationella myndigheterna har exakta kunskaper om hur befolkningen rör sig inom deras territorier.5

Europaparlamentet och rådet föreslog inte någon ändring i denna bestämmelse och kommenterar den inte heller i övrigt.6

4 Se EG-domstolens dom den 7 juli 1976 i mål 118/75 Lynne Watson och Alessandro Belmann. Se också EG-domstolens dom den 12 december 1989 i mål C-265/88 Brottmål mot Lothar Messner.

5Se KOM(2001) 257 slutlig.

6Europaparlamentets betänkande A5-0009/2003 och Gemensam ståndpunkt (EG) nr 6/2004 antagen av rådet den 5 december 2003.

132

SOU 2009:75

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

3.2.3Uppehållsrätt

Rätt att vistas i högst tre månader

Bestämmelser om rätt att efter inresa vistas i den mottagande medlemsstaten finns i artikel 6. Unionsmedborgare ska ha rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium i högst tre månader utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass. Bestämmelsen ska också tillämpas på familjemedlemmar som inte är medborgare i en med- lemsstat och som följer med eller ansluter sig till unionsmedbor- gare och som har ett giltigt pass.

Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ska enligt arti- kel 14.1 ha uppehållsrätt enligt artikel 6 så länge de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala bistånds- system. En utvisningsåtgärd ska enligt artikel 14.3 inte vara den automatiska följden av att unionsmedborgare eller deras familje- medlemmar har anlitat det sociala biståndssystemet i den motta- gande medlemsstaten. En utvisningsåtgärd får, enligt artikel 14.4, under inga förhållanden, dock med undantag för bestämmelserna om begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till all- män ordning, säkerhet eller hälsa, vidtas mot unionsmedborgare och deras familjemedlemmar om unionsmedborgarna är anställda eller egenföretagare. Detsamma gäller om unionsmedborgarna har kommit till den mottagande medlemsstatens territorium för att söka arbete. I detta fall kan unionsmedborgarna och deras familje- medlemmar inte utvisas så länge unionsmedborgarna kan styrka att de fortfarande söker arbete och att de verkligen har möjlighet att få anställning.

Uppehållsrätt för längre tid än tre månader

Bestämmelser i rörlighetsdirektivet

Bestämmelser om uppehållsrätt för längre tid än tre månader finns i artiklarna 7, 8 och 12–14. Varje unionsmedborgare har rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader om den berörda personen uppfyller någon av följande förutsättningar: är anställd eller egenföretagare i den mot- tagande medlemsstaten; för egen och sina familjemedlemmars räk- ningar har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den

133

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

SOU 2009:75

mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den motta- gande medlemsstaten; är inskriven vid en utbildningsinstitution som uppfyller vissa förutsättning samt har en heltäckande sjukför- säkring som gäller i den mottagande medlemsstaten samt avger en försäkran till den behöriga nationella myndigheten om att han eller hon har tillräckliga tillgångar för att kunna försörja sig själv och familjen så att de inte blir en belastning för den mottagande med- lemsstatens sociala biståndssystem under deras vistelseperiod eller är familjemedlem som följer med eller ansluter sig till en person som uppfyller något av kraven ovan.

Uppehållsrätten ska även omfatta familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat när de följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten.

Medlemsstaterna får inte fastställa något fast belopp som de anser vara tillräckliga tillgångar, utan de måste ta hänsyn till den berörda personens personliga omständigheter. Detta belopp får i varje fall inte överstiga den beloppsgräns under vilken medborgare i den mottagande medlemsstaten är berättigade till socialt bistånd eller minimipensionen i den mottagande medlemsstaten.

En unionsmedborgare som inte längre är arbetstagare eller egenföretagare ska behålla sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare i vissa situationer, exempelvis vid ofrivillig arbets- löshet. Familjemedlemmar kan, under vissa förutsättningar, behålla sin uppehållsrätt (bibehållen uppehållsrätt) även om huvudmannen dör eller lämnar landet eller vid äktenskapsskillnad och liknande.

Bestämmelser om administrativa formaliteter för personer som har uppehållsrätt för längre tid än tre månader finns i artiklarna 8–10. Den mottagande medlemsstaten får ålägga unionsmedborgare att registrera sig hos behöriga myndigheter vid uppehåll som över- stiger tre månader. Fristen för registrering får aldrig understiga tre månader räknat från ankomstdagen. Ett bevis om registrering ska utfärdas omedelbart, med uppgift om den registrerade personens namn och adress samt registreringsdatum. Om den berörda perso- nen underlåter att uppfylla registreringskravet får denne åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner.

De enda krav medlemsstaterna får ställa för att utfärda bevis om registrering är att unionsmedborgaren dels kan visa upp ett giltigt identitetskort eller pass, dels kan visa upp handlingar som visar att han eller hon uppfyller kraven för uppehållsrätt. För att utfärda ett bevis om registrering till en unionsmedborgares familjemedlemmar

134

SOU 2009:75

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

som själva är unionsmedborgare får medlemsstaterna begära att vissa handlingar visas upp, bland annat en handling som styrker familjeanknytning eller ett registrerat partnerskap.

Uppehållsrätten för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat ska intygas genom att med- lemsstaterna ska utfärda ett ”uppehållskort för unionsmedborgares familjemedlem”, om det planerade uppehållet överstiger tre måna- der. Fristen för att ansöka om uppehållskort får inte understiga tre månader från ankomstdagen. Ett intyg om inlämnad ansökan om uppehållskort ska utfärdas omedelbart. Uppehållskortet ska utfär- das senast sex månader efter det att ansökan lämnades in. Om den berörde personen underlåter att ansöka om uppehållskort får denne åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner. För utfärdande av ett uppehållskort ska medlemsstaterna begära att vissa handlingar visas upp, bland annat en handling som styrker familjeanknytning eller registrerat partnerskap.

Uppehållskortet ska gälla i fem år från dagen för utfärdandet eller under den beräknade tiden för unionsmedborgarens vistelse om denna inte överstiger fem år. Uppehållskortets giltighet ska inte påverkas av tillfällig frånvaro som inte överstiger sex månader per år eller av längre frånvaro på grund av obligatorisk militärtjänst eller av en frånvaro på högst tolv på varandra följande månader av viktiga skäl, exempelvis graviditet och förlossning, allvarlig sjuk- dom, studier eller yrkesutbildning eller utstationering på grund av arbete i en annan medlemsstat eller i tredje land.

Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ska enligt arti- kel 14.2 ha uppehållsrätt enligt artiklarna 7, 12 och 13 så länge de uppfyller villkoren i dessa artiklar. I särskilda fall då det finns rim- liga tvivel på om en unionsmedborgare eller dennes familjemed- lemmar uppfyller kraven i artiklarna 7, 12 och 13 får medlemssta- terna kontrollera att dessa krav är uppfyllda. Denna kontroll ska inte genomföras systematiskt. Artiklarna 14.3 och 14.4 gäller även för denna grupp.

135

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

SOU 2009:75

Kommissionens, Europaparlamentets och rådets uttalanden om bestämmelserna

Kommissionen uttalade bland annat följande i den allmänna moti- veringen i sitt första förslag till rörlighetsdirektiv:

Enligt EG-domstolens praxis … är unionsmedborgarnas rätt att resa in och vistas på en annan medlemsstats territorium för de syften som avses i fördraget en rättighet som följer direkt av EG-fördraget eller, i vissa fall, av bestämmelser om genomförandet av fördraget. … Å andra sidan går det inte att helt bortse ifrån att medlemsstaterna har en laglig och av EG-domstolen erkänd rätt att kontrollera flyttningar inom sina respektive territorier. Detta krav kan dock uppfyllas genom registre- ring vid behöriga myndigheter på bostadsorten i kombination med innehav av ett identitetskort eller ett giltigt pass.

---

Genom den uttömmande uppräkningen av vilka handlingar som skall uppvisas för den mottagande medlemsstatens behöriga myndigheter, beskrivningen av vilka förfaranden som skall följas och fastställandet av tidsfrister, innebär detta förslag största möjliga förenkling, eftersom de formella krav som unionsmedborgare och deras familjemedlemmar måste uppfylla för att komma i åtnjutande av [uppehållsrätt] begränsas till vad som är absolut nödvändigt.7

I sin kommentar till förslag till bestämmelse som ger medlems- staterna en möjlighet att införa ett registreringsförfarande för per- soner som har uppehållsrätt för längre tid än tre månader skriver kommissionen vidare bland annat följande:

EG-domstolen har bekräftat att en uppehållstillståndshandlingen inte skall ses som ett tillstånd i egentlig mening, utan endast som ett formellt bevis på en redan existerande rättighet… Upprätthållande av krav på och användning av ett sådant dokument måste vara till någon nytta för unionsmedborgaren och får inte medföra onödiga administrativa kostnader ens för medlemsstaterna själva.

Kommissionen anser att det inte är nödvändigt med ett krav på att faktiskt utfärda en tillståndshandling. Tvärtom skulle det vara fullt godtagbart att unionsmedborgaren, utan hänsyn till dennes nationella medborgarskap, omfattas av samma villkor när han byter bostadsort, dvs. kravet på att låta skriva in sig i folkbokföringsregistret (eller de andra system som gäller för landets egna medborgare). Därmed kan myndigheterna konstatera dennes närvaro, t.ex. genom att skriva in honom i ett särskilt register för unionsmedborgare, som inte är medborgare i landet. Detta är redan fallet i ett flertal medlemsstater när det gäller röstlängder för valen till Europaparlamentet och i lokalval.

7 Se KOM (2001) 257 slutlig.

136

SOU 2009:75

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

Det är mot denna bakgrund man skall förstå [bestämmelsen] där det föreskrivs att medlemsstaterna får ålägga unionsmedborgare och de familjemedlemmar som är medborgare i en medlemsstat att registrera sig hos behöriga myndigheter på bostadsorten.

---

Registreringsbeviset skall fungera som ett sorts kvitto för unionsmed- borgaren och ett bevis för myndigheterna på att formaliteterna är avklarade. … Det skall inte innehålla uppgifter om giltighetstid och endast ange registreringsdagen. Handlingen fungerar egentligen bara som ett bevis på att ett visst administrativt förfarande har genomförts.8

3.2.4Permanent uppehållsrätt

Bestämmelser om permanent uppehållsrätt finns i artiklarna 16–18 och 21. Unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten ska ha permanent uppehållsrätt. Denna rätt ska inte vara underkastad villkoren för uppehållsrätt i högst tre månader eller för uppehålls- rätt för längre tid än tre månader. Bestämmelsen ska också tilläm- pas på familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlems- stat, men som lagligt har uppehållit sig tillsammans med unions- medborgaren i den mottagande medlemsstaten under en period av fem på varandra följande år.

Stadigvarande uppehåll ska inte påverkas av tillfällig frånvaro som inte överstiger sammanlagt sex månader per år eller av längre frånvaro på grund av obligatorisk militärtjänst eller av en frånvaro på högst tolv på varandra följande månader av viktiga skäl, exem- pelvis graviditet och förlossning, allvarlig sjukdom, studier eller yrkesutbildning, eller utstationering på grund av arbete i en annan medlemsstat eller i tredje land.

När permanent uppehållsrätt väl har förvärvats ska den endast kunna gå förlorad genom bortovaro från den mottagande medlems- staten i mer än två på varandra följande år.

Genom undantag från dessa bestämmelser ska vissa personer ges permanent uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten, även om de inte har varit bosatta där under en fortlöpande period av fem år. Det gäller exempelvis för anställda eller egenföretagare som har uppnått den ålder som enligt den mottagande medlemsstatens lag krävs för rätt till ålderspension under vissa förutsättningar, för anställda eller egenföretagare som efter tre års fortlöpande anställ-

8 Se KOM (2001) 257 slutlig.

137

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

SOU 2009:75

ning och uppehåll i den mottagande medlemsstaten arbetar som anställda eller egenföretagare i en annan medlemsstat men behåller sin bostad i den mottagande medlemsstaten och återvänder dit i regel varje dag eller åtminstone en gång i veckan.

Utan att det påverkar tillämpningen av ovan nämnda bestäm- melser ska unionsmedborgares familjemedlemmar som har bibe- hållen uppehållsrätt på grund av unionsmedborgarens dödsfall och liknande, se avsnitt 3.2.3, och som uppfyller ovan nämnda bestäm- melser förvärva permanent uppehållsrätt efter att lagligt ha uppe- hållit sig under fem på varandra följande år i den mottagande med- lemsstaten.

Vid tillämpningen av rörlighetsdirektivet får stadigvarande uppehåll styrkas med varje bevismedel som godtas i den motta- gande medlemsstaten. Varje verkställt utvisningsbeslut mot den berörda personen som verkställts i vederbörlig ordning ska med- föra att det stadigvarande uppehållet anses avbrutet.

Bestämmelser om administrativa formaliteter för personer som har permanent uppehållsrätt finns i artiklarna 19–20. Medlemssta- terna ska, efter att ha kontrollerat uppehållets varaktighet, efter ansökan utfärda ett intyg om permanent uppehållsrätt för unions- medborgare som uppfyller villkoren. Intyget om permanent uppe- hållsrätt ska utfärdas snarast möjligt.

Medlemsstaterna ska för familjemedlemmar som inte är med- borgare i en medlemsstat men som uppfyller villkoren för perma- nent uppehållsrätt utfärda ett permanent uppehållskort senast sex månader efter det att ansökan lämnades in. Det permanenta uppe- hållskortet ska förnyas automatiskt vart tionde år. Ansökan om permanent uppehållskort ska lämnas in innan det tidigare uppe- hållskortet löper ut. Om den berörde personen underlåter att ansöka om permanent uppehållskort får denne åläggas proportio- nerliga och icke-diskriminerande sanktioner. Avbrott i uppehållet som inte överstiger två på varandra följande år ska inte påverka uppehållskortets giltighet.

3.2.5Uppehållsrättens och handlingarnas betydelse

Bestämmelser om innebörden av rätten att vistas i landet i högst tre månader, uppehållsrätten för längre tid än tre månader och den permanenta uppehållsrätten finns i artiklarna 23 och 24.

138

SOU 2009:75

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

Unionsmedborgarnas familjemedlemmar som har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt i en medlemsstat ska, oavsett med- borgarskap, ha rätt att ta anställning eller inleda verksamhet som egenföretagare.

Om inte annat följer av sådana specifika bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget och sekundärlagstiftningen ska alla unionsmedborgare som enligt rörlighetsdirektivet uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget. Även familjemedlemmar som har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt ska åtnjuta denna rättighet. Genom undantag från denna bestämmelse ska den mottagande medlems- staten inte vara skyldig att bevilja socialt bistånd under uppehållets första tre månader, eller i förekommande fall den längre period som gäller för arbetssökande och inte heller innan permanent uppehålls- rätt beviljats vara skyldig att bevilja bistånd till uppehälle för stu- dier inklusive yrkesutbildning i form av studiebidrag eller studielån till andra personer än anställda och egenföretagare, personer som behåller sådan ställning och deras familjemedlemmar.

Bestämmelser om betydelsen av de olika handlingar som ska utfärdas finns i artikel 25. Innehav av ett bevis om registrering, av ett intyg om permanent uppehållsrätt, av ett intyg om att ansökan om uppehållskort för familjemedlemmar har lämnats in, av ett uppehållskort eller av ett permanent uppehållskort, får under inga förhållanden göras till ett villkor för att utöva en rättighet eller för att administrativa formaliteter ska utföras, då innehav av rättigheter kan styrkas genom andra bevismedel.

3.2.6Övriga bestämmelser i rörlighetsdirektivet

I rörlighetsdirektivet finns bestämmelser i artiklarna 27–29 och 33 med begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.

I artiklarna 30 och 31 finns bestämmelser om delgivning av beslut och om rättssäkerhetsgarantier. Av artikel 15 i rörlighets- direktivet följer att förfarandena i artiklarna 30 och 31 på motsva- rande sätt ska tillämpas på alla beslut som på andra grunder än all- män ordning, säkerhet eller hälsa begränsar unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rörlighet.

139

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

SOU 2009:75

Medlemsstaterna får vidare vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt direktivet i hän- delse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri, till exempel sken- äktenskap. En sådan åtgärd ska vara proportionerlig och i enlighet med de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i artiklarna 30 och 31.

Medlemsstaterna ska fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som antas i enlighet med detta direktiv och vidta de åtgärder som krävs för att de ska tilläm- pas. Sanktionerna ska vara effektiva och proportionerliga. Bestäm- melserna i rörlighetsdirektivet ska inte påverka lagar eller andra författningar i medlemsstaterna som är mer förmånliga för de per- soner som omfattas av detta direktiv.

3.2.7Bestämmelser om statistik

Sverige är bundet av de statistikbestämmelser som beslutats av EU, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 862/20079. Statistik ska bland annat tas fram om antalet invandrare och utvandrare. Med invandring avses när en person stadigvarande bosätter sig på en medlemsstats territorium under en period som är, eller förväntas vara, minst tolv månader, och tidigare har varit stadigvarande bosatt i en annan medlemsstat eller tredjeland. Med utvandring avses när en person, som tidigare varit stadigvarande bosatt på en medlemsstats territorium, upphör att ha sin stadig- varande bosättning i den medlemsstaten under en period som är, eller förväntas vara, minst tolv månader. Med stadigvarande bosätt- ning avses en plats där en person normalt har sin dygnsvila, bort- sett från tillfällig frånvaro för rekreation, semester, besök hos vän- ner och släktingar, affärer, läkarbehandling eller religiös pilgrims- färd eller, om uppgift om en sådan plats saknas, platsen för lagenlig eller registrerad bosättning. Statistiken ska grundas på datakällor i enlighet med tillgängligheten i medlemsstaten och i enlighet med nationell lagstiftning och praxis, exempelvis register över personer eller över en särskild undergrupp av den befolkningen.

9 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 862/2007 av den 11 juli 2007 om gemenskapsstatistik över migration och internationellt skydd och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 311/76 om utarbetande av statistik beträffande utländska arbetstagare.

140

SOU 2009:75

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

3.3Genomförandet av rörlighetsdirektivet i Sverige

3.3.1Utresa, inresa och uppehållsrätt

Sverige har genomfört rörlighetsdirektivet genom bestämmelser i 3 a kap. utlänningslagen (2005:716) och 3 a kap. utlänningsförord- ningen (2006:97). Bestämmelserna gäller inte enbart för unions- medborgare utan för samtliga EES-medborgare och deras familje- medlemmar. Rätten att vistas i landet i högst tre månader kallas i den svenska språkversionen av rörlighetsdirektivet uppehållsrätt, men regeringen har valt att reservera begreppet uppehållsrätt för rätten att vistas i Sverige under längre tid än tre månader. I författ- ningarna har införts bland annat bestämmelser om kriterierna för uppehållsrätt. Regeringen bedömde att svensk rätt redan uppfyllde kraven på rätt till vistelse i högst tre månader. Regeringen konstate- rade vidare att en ny tillståndsfri tremånadersperiod börjar löpa varje gång en utlänning som har rätt att vistas här enligt artikel 6 i rörlighetsdirektivet reser in i Sverige, även om den tidigare vistelsen utanför Sverige har varit mycket kortvarig.

Rörlighetsdirektivets bestämmelser om utresa föranledde, utöver en bestämmelse om att en EES-medborgares identitetskort ska godtas som pass vid utresa, inte några ändringar. Regeringen bedömde att kraven för rätt till inresa i rörlighetsdirektivet redan var uppfyllda i den svenska lagstiftningen. I frågan om möjligheten att införa en anmälningsskyldighet vid inresa till landet anförde regeringen att någon generell skyldighet för en utlänning att efter gränspasseringen rapportera sin närvaro i Sverige inte förekom och inte heller borde införas.10

3.3.2Administrativa förfaranden

Som framgår av avsnitt 3.2.3 är det frivilligt för medlemsstaterna att införa ett registreringsförfarande för unionsmedborgare, medan det är obligatoriskt att utfärda uppehållskort, permanent uppehålls- kort, intyg om att ansökan om uppehållskort för familjemedlem- mar har lämnats in och intyg om permanent uppehållsrätt. Sverige har valt att införa ett registreringsförfarande för unionsmedbor- gare. Bestämmelserna om registrering gäller inte för medborgare i

10 Se prop. 2005/06:77 Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning s. 58 ff. och 67.

141

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

SOU 2009:75

Danmark, Finland, Island och Norge eftersom det skulle innebära en skärpning av kravet på nordiska medborgare i Sverige, vilket inte var önskvärt.11 Det är Migrationsverket som ansvarar för registre- ring och utfärdande av uppehållskort. Regeringen anförde följande skäl för att införa ett registreringsförfarande.

Förfarandet är … det gemenskapsrättsligt godtagbara hjälpmedel för medlemsstaterna som möjliggör en kontroll av unionsmedborgare som vistas i landet. … All annan kontroll av unionsmedborgare måste med beaktande av likabehandlingsprincipen omfatta även de egna medbor- garna.

Detta innebär att en unionsmedborgare får tillfrågas om han eller hon registrerat sig och att svaret får kontrolleras mot registret, dock får man inte begära att får se registreringsbeviset och inte heller, utan närmare anledning, undersöka om den uppehållsrätt som föranlett registreringen fortfarande gäller. … Utöver registreringsförfarandet är möjligheterna till kontroll … begränsade.

---

Förfarandet med registrering innebär … en möjlighet att utöva en individuell utlänningskontroll, medför att intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet kan tillgodoses och underlättar den gemenskapsrättsliga skyldigheten att utfärda andra bevishand- lingar, t.ex. uppehållskort. Det bör vara en målsättning för registre- ringsförfarandet att skapa ett rättssäkert och effektivt system som fastslår dels unionsmedborgares identitet och medborgarskap, dels grunden för deras uppehållsrätt. Om något system med registrering inte skulle finnas är risken att olika myndigheter, var för sig, skulle bli tvungna att utan annan vägledning göra svåra avväganden som myn- digheterna egentligen saknar kompetens för. Detta framstår som både rättsosäkert, tidskrävande och ineffektivt. Ett registreringssystem med en centralt ansvarig registreringsmyndighet minskar risken för att olika myndigheter gör olika bedömningar. … Registreringen bör vara en åtgärd som normalt sett underlättar för unionsmedborgaren att komma i åtnjutande av de rättigheter och förmåner som följer av uppe- hållsrätten. Det är rimligt att utgå från att andra myndigheter i första hand kommer att göra en mer noggrann bedömning beträffande uppe- hållsrätten och dess följder i de fall sökanden saknar registrerings- bevis.12

Regeringen gjorde följande bedömning i frågan om avregistrering.

Rörlighetsdirektivet innehåller inte några egentliga regler om avregi- strering. Artikel 35 anger att medlemsstaterna under vissa förutsätt-

11Se prop. 2005/06:77 Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning s. 109 f.

12Se prop. 2005/06:77 Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning s. 102 ff.

142

SOU 2009:75

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

ningar får vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra till- baka en rättighet enligt rörlighetsdirektivet. Något hinder mot att registreringsmyndigheten vidtar avregistreringsåtgärder bör därför knappast föreligga. Direktivet förbjuder systematiska kontroller av om unionsmedborgaren alltjämt har uppehållsrätt. Det kan således inte bli fråga om att införa rutiner för att systematiskt uppdatera registret. Endast i de fall då det framkommit en särskild anledning att ifrågasätta en EES-medborgares uppehållsrätt kan det blir fråga om att undersöka om han eller hon fortfarande skall vara registrerad. Framkommer det då att EES-medborgaren inte längre har uppehållsrätt bör han eller hon avregistreras. Det kan dock finnas skäl att låta uppgifterna kvarstå i registret som historiska uppgifter. Regeringen bedömer det således inte som nödvändigt att införa särskilda bestämmelser om att EES- medborgare får avregistreras. En sådan åtgärd får anses följa av registreringsmyndighetens allmänna behörighet att föra register över de utlänningar som har uppehållsrätt i Sverige.13

3.3.3Översyn av bestämmelserna

om registrering i utlänningslagen

Migrationsverket har haft i uppdrag att följa upp om det vid till- lämpningen av rörlighetsdirektivet finns några kvarstående admi- nistrativa problem eller hinder för inflyttande unionsmedborgare. Av rapporten14 framgår att Migrationsverket föreslår att registre- ringsförfarandet tas bort, bland annat eftersom det enligt verket har en begränsad betydelse. I samband därmed bör enligt verket även utredas hur och av vilken myndighet övriga administrativa förfaranden ska hanteras.

Betydelsen av registrering och uppehållskort minskar enligt ver- ket genom att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som uppfyller kraven för folkbokföring har möjlighet att folkbokföra sig oavsett om de registrerat sig eller beviljats uppehållskort. Enligt statistik som Migrationsverket tagit fram fanns när rapporten skrevs cirka 7 000 unionsmedborgare som var folkbokförda men som inte registrerat sig och inte heller hade uppehållstillstånd sedan tidigare. Under 2006 avgjorde Migrationsverket drygt 25 000 ären- den som rörde uppehållstillstånd eller uppehållsrätt för unions- medborgare och deras familjemedlemmar.

13Se prop. 2005/06:77 Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning s. 122 f.

14Se Migrationsverkets rapport Tillämpningen av EG-direktivet 2004/38 (rörlighets- direktivet), Migrationsverkets diarienummer NRK 111-2007-13631.

143

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

SOU 2009:75

Såvitt var känt utnyttjades registreringen inte i någon större omfattning av andra myndigheter som hjälp för att avgöra om en unionsmedborgare har uppehållsrätt. Migrationsverkets beslut att registrera och utfärda uppehållskort visar enbart vad som gällde vid tidpunkten för beslutet men säger däremot inget om vad som gäller vid en senare tidpunkt.

Den statistik som tas fram på grundval av registreringarna ger ingen rättvisande bild av hur många unionsmedborgare med uppe- hållsrätt som vistas i landet. Någon kontinuerlig avregistrering av dem som lämnar landet sker inte heller eftersom detta förutsätter att personerna antingen avregistrerar sig hos folkbokföringen eller att Migrationsverket på annat sätt får kännedom om utflyttningen.

Verkets uppfattning var att samma villkor borde gälla för unionsmedborgare från övriga medlemsländer som för medborgare i de nordiska länderna.

3.4Folkbokföringslagen

Som vi tidigare nämnt innebär folkbokföring enligt 1 § folkbok- föringslagen fastställande av en persons bosättning samt registre- ring av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatte- verkets folkbokföringsdatabas får förekomma i folkbokförings- databasen.

I 2–5 §§ folkbokföringslagen finns bestämmelser om när folk- bokföring ska ske. Dessa bestämmelser innehåller regler om att nyfödda barn och personer som flyttar in i landet ska folkbokföras om vissa förutsättningar är uppfyllda. Den som flyttar in i landet ska folkbokföras om han eller hon dels kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller mot- svarande vila (dygnsvilan) i landet under minst ett år, dels har uppehållstillstånd om sådant tillstånd krävs och det inte finns syn- nerliga skäl. Det finns särskilda bestämmelser om den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet, så kallad dubbel bosättning. Vissa grupper av per- soner som flyttar in i landet ska, trots att de uppfyller kraven ovan, inte folkbokföras.

En person ska enligt 6 § folkbokföringslagen folkbokföras på den fastighet och i den territoriella församling där han eller hon är att anse som bosatt. En person som är bosatt på en fastighet som

144

SOU 2009:75

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

innehåller flera bostadslägenheter ska folkbokföras också på lägen- het. En person anses enligt 7 § folkbokföringslagen som huvudre- gel bosatt på den fastighet där han eller hon kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila. Det finns särskilda bestäm- melser i 7, 12 och 13 §§ om personer som tillbringar sin dygnsvila på flera fastigheter eller vars bosättning inte kan hänföras till en viss fastighet. Det finns också undantagsbestämmelser i 8–11 §§ och 14–17 §§ som innebär att vissa grupper av personer inte ska eller måste folkbokföras på den fastighet där de regelmässigt tillbringar sin dygnsvila. För varje folkbokförd person fastställs enligt 18 § ett personnummer som identitetsbeteckning.

I 19–21 §§ finns bestämmelser om avregistrering från folkbok- föringen. Den som avlider, dödförklaras eller som oavbrutet under två år saknat känt hemvist ska avregistreras från folkbokföringen. Även den som kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år ska som huvudregel avregistreras från folkbokföringen som ut- flyttad. Det finns även särskilda bestämmelser om den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet, så kallad dubbel bosättning. Vissa grupper av per- soner som flyttar ut ur landet ska, trots att de uppfyller kraven ovan, inte avregistreras.

I 23–36 §§ finns bestämmelser om enskildas anmälningar och ansökningar i folkbokföringsärenden, om förelägganden och om Skatteverkets beslut. Bland annat är den som flyttar in i eller ut ur landet eller som flyttar inom landet skyldig att anmäla det till Skatteverket eller annan behörig mottagare av en flyttanmälan. Vid flyttning från landet gäller att anmälan om flyttning ska göras senast en vecka före utresa. Vid flyttning inom landet gäller att anmälan ska göras inom en vecka efter flyttningen. Det finns ingen särskild frist vid flyttning till landet, men i praxis tillämpas en frist om en vecka från det att personen flyttade in.15 Härutöver finns bestämmelser om vite i 37 §, överklagande i 38–41 §§ och straff i 43 §.

I folkbokföringsförordningen finns bland annat bestämmelser om andra myndigheters skyldighet att lämna uppgifter av betydelse för folkbokföringen till Skatteverket.

I folkbokföringslagen finns också bestämmelser om registrering av uppgifter om personer som inte är eller har varit folkbokförda. I

15 Se Skatteverkets folkbokföringshandbok avsnitt 18.3, s. 8.

145

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

SOU 2009:75

1 § folkbokföringslagen anges att vigslar, födelser och dödsfall i landet ska registreras. Enligt 18 a och 18 b §§ folkbokföringslagen och anslutande bestämmelser i folkbokföringsförordningen kan vissa personer tilldelas ett särskilt nummer, samordningsnummer, eller personnummer.

3.5Norden

Danmark och Finland har genomfört rörlighetsdirektivet på i prin- cip motsvarande sätt som Sverige genom bestämmelser i Bekendt- görelse om ophold i Danmark for udlaendinge, der er omfattet av Den Europaeiske Unions regler (EU-opholdsbekendtgörelsen) (BEK nr 300 af 29/04/2008) respektive utlänningslagen 30.4.2004/301. Rörlighetsdirektivet är en text av betydelse för EES och ska således genomföras även av Norge. Norska bestämmelser om utlänningars rätt att vistas i landet finns i Utlendingsloven (LOV-1988-06-24-64) och Utlendingsforskriften (FOR-1990-12- 21-1028). Bestämmelserna har inte anpassats efter rörlighetsdirek- tivet utan tar sin utgångspunkt i rådets förordning (EEG) nr 1612/6816 och de direktiv som upphävts genom rörlighets- direktivet.

I den danska CPR-lagen finns särskilda bestämmelser om folk- bokföring av EES-medborgare och medborgare i Schweiz samt deras familjemedlemmar. Dessa personer är skyldiga att anmäla inflyttning om uppehållet i landet ska vara i över sex månader. Det- samma gäller personer som flyttar in från ett annat nordiskt land. Det är dock möjligt för samtliga dessa personer att anmäla inflytt- ning om deras uppehåll i landet ska vara i över tre månader. Andra personer är skyldiga att anmäla inflyttning om uppehållet i landet ska vara i över tre månader. Icke nordiska medborgare måste ha uppehållstillstånd eller uppehållsrätt för att kunna folkbokföras.

Även i den finska lagen om hemkommun finns särskilda bestämmelser om bestämmande av hemkommun för EES-medbor- gare och medborgare i Schweiz samt deras familjemedlemmar. Hemkommunen och bostaden för en person som har kommit till Finland och som bor där ska bestämmas om han eller hon har regi- strerat sin uppehållsrätt i enlighet med utlänningslagen, om sådan registrering krävs. Registrering krävs inte av nordiska medborgare.

16 Rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen.

146

SOU 2009:75

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

Det finns inga särskilda bestämmelser för EES-medborgare eller medborgare i Schweiz och deras familjemedlemmar i den norska folkbokföringslagstiftningen.

3.6Överväganden

Bedömning: Det strider inte mot rörlighetsdirektivet att folk- bokföra endast personer som i folkbokföringslagens mening ska anses bosatta i landet. Bestämmelserna om fastställande av var i landet en person ska anses bosatt, registrering av födelser, vigslar och dödsfall samt tilldelning av samordningsnummer och personnummer omfattas inte av rörlighetsdirektivet.

Bestämmelser i folkbokföringslagen som innebär administ- rativa åligganden för den enskilde i samband med uppehåll i landet ska anpassas till rörlighetsdirektivets bestämmelser.

Det strider inte mot rörlighetsdirektivet att folkbokföringen kan ligga till grund för rättigheter och skyldigheter, under för- utsättning att det är möjligt för den enskilde att styrka sin rätt till en förmån på annat sätt än genom att vara folkbokförd.

Folkbokföring innebär i första hand fastställande av om en person ska anses bosatt i landet och i så fall av var personen ska anses bosatt. Rörlighetsdirektivet innehåller, som framgår ovan, bestäm- melser om rätten att uppehålla sig i en medlemsstat och administ- rativa förfaranden i samband med uppehållet. Bestämmelserna om registrering och utfärdande av uppehållskort förutsätter att perso- nen uppehåller sig i landet. En medlemsstat torde därför för att utfärda ett bevis om registrering eller ett uppehållskort få kräva att den enskilde faktiskt uppehåller sig i landet. Rörlighetsdirektivet innehåller däremot inte några bestämmelser om när en person ska anses bosatt i ett land eller bestämmelser om fastställande av bosättning. Det torde, när det gäller registrering av personer som vistas i landet, vara upp till medlemsstaterna att avgöra om en per- son ska anses bosatt i landet. Dessa regler får dock inte begränsa möjligheten att uppehålla sig i landet eller vara en förutsättning för att få tillgång till rättigheter som kan följa av EG-rättsliga bestäm- melser, exempelvis förmåner som följer av de sociala trygghets- systemen. Förutsättningarna för folkbokföring får inte heller strida mot likabehandlingsprincipen. Förutsättningarna för att folk-

147

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

SOU 2009:75

bokföras gäller i dag oavsett vilket medborgarskap en person har. En svensk medborgare som efter en tids utlandsvistelse flyttar hem till Sverige igen folkbokförs efter samma regler som en inflyttande utlänning.

Rörlighetsdirektivet innebär vidare en möjlighet för medlemssta- terna att registrera unionsmedborgare som har uppehållsrätt för längre tid än tre månader i landet. Någon skyldighet att registrera dessa personer finns däremot inte. Vi bedömer att det inte strider mot rörlighetsdirektivet att välja att registrera vissa grupper av de personer som omfattas av rörlighetsdirektivet och att underlåta att registrera andra grupper som omfattas av rörlighetsdirektivet. Det innebär att Sverige kan välja att folkbokföra endast personer som anses bosatta i landet och underlåta att folkbokföra andra personer som omfattas av rörlighetsdirektivet. Det skulle också innebära ett minimum av administrativa hinder för dessa personer, då skyldig- heten att anmäla inflyttning till landet endast gäller personer som ska folkbokföras.

Dagens bestämmelser om folkbokföring, som innebär att den som kan anses bosatt i landet registreras i folkbokföringsdatabasen, kan mot bakgrund av det angivna enligt vår mening inte anses oförenliga med rörlighetsdirektivet. Vi återkommer i avsnitt 4.4.1 till om bosättning även fortsättningen ska vara grunden för folkbokföring och om det i så fall finns skäl att ändra dagens regler för när en person ska anses bosatt i landet.

Det kan emellertid mot bakgrund av den spridning uppgifterna i folkbokföringen har i samhället finnas skäl att överväga om det, i likhet med vad som gäller i Danmark och Finland, bör införas en möjlighet för unionsmedborgare som inte uppfyller kraven för folkbokföring att ändå anmäla till Skatteverket att de stadigvarande kommer att vistas i landet och få detta registrerat i folkbokförings- databasen. Sådana bestämmelser kan enligt vår mening underlätta för såväl de enskilda som för de myndigheter som handlägger ärenden som rör unionsmedborgare. En möjlighet till registrering i folkbokföringsdatabasen innebär också att alla EES-medborgare och deras familjemedlemmar kan registreras i samma register oavsett om de anses bosatta i landet enligt 3 § folkbokföringslagen. Samma registreringsförfarande kommer alltså att gälla för alla som omfattas av rörlighetsdirektivet. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 14.3.1.

En annan fråga är om det kan anses strida mot några EG-rätts- liga bestämmelser att folkbokföringen används som underlag för

148

SOU 2009:75

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

bedömningar av en persons rättigheter och skyldigheter i annan lag. Folkbokföringen innebär inte i sig några rättigheter. Folkbokfö- ringslagens regler innebär i stället en skyldighet att anmäla inflytt- ning till landet och flyttning inom landet. De EG-rättsliga bestäm- melserna om likabehandling och icke diskriminering torde enligt vår mening endast innebära att det inte är möjligt att kräva att en person ska vara folkbokförd för att anses ha exempelvis uppehålls- rätt eller rätt till exempelvis sociala förmåner. Det följer därför av dessa EG-rättsliga bestämmelser att det alltid ska vara möjligt för en enskild som omfattas av dem att styrka sin rätt på andra sätt än genom registrering i form av exempelvis folkbokföring. Den omständigheten att uppgifterna som registreras i folkbokföringen kan användas som bedömningsgrund för rättigheter och skyldig- heter kan dock enligt vår mening inte i sig anses strida mot EG- rätten. Det ingår inte i vårt uppdrag att överväga om annan lagstift- ning kan strida mot EG-rättsliga bestämmelser på grund av att folkbokföringen används för att bedöma om en person omfattas av bestämmelser som innebär rättigheter eller skyldigheter. Det kan dock framhållas att det skulle få mycket stora konsekvenser för samhället om folkbokföringen inte längre på samma sätt som i dag skulle kunna användas som underlag för beslut och andra åtgärder.

Enligt vår mening omfattas bestämmelserna i folkbokföringsla- gen om fastställande av en persons bosättning i landet inte av bestämmelserna i rörlighetsdirektivet. Det framgår av EG-domsto- lens praxis, se avsnitt 3.2.2 ovan, att det faller inom ramen för medlemsstaternas befogenheter att kontrollera rörligheten inom ett land. Inte heller när det gäller utformningen av de bestämmelser som avser enskildas flyttningar inom landet behöver således någon hänsyn tas till rörlighetsdirektivet.

Folkbokföring innebär också registrering av uppgifter om iden- titet, familj och andra förhållanden. Härutöver registrerar Skatte- verket uppgifter om vissa personer som inte är eller har varit folk- bokförda. Det gäller uppgifter om vigslar, födelser, och dödsfall i landet samt uppgifter om personer som tilldelats samordnings- nummer eller personnummer utan samtidig folkbokföring. Rörlig- hetsdirektivet innehåller inte några motsvarande bestämmelser. Uppgifter om vigslar, födelser och dödsfall registreras normalt också i andra europeiska länder även om det inte som i Sverige regi- streras i ett enda register. Någon hänsyn till rörlighetsdirektivet vid utformningen av dessa bestämmelser i folkbokföringslagen behöver därmed inte tas. Detsamma gäller bestämmelserna om tilldelning av

149

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

SOU 2009:75

samordningsnummer eller personnummer till personer som inte samtidigt ska folkbokföras, särskilt mot bakgrund av att sådan till- delning inte är knuten till att personen uppehåller sig i landet. Regeringen har också i samband med införande av rörlighetsdirek- tivet bedömt att de uppgifter som registreras i folkbokföringen får registreras. Om inte annat bör detta vara tillåtet eftersom samma uppgifter får registreras om svenska medborgare och registrering av sådana uppgifter därför inte strider mot likabehandlingsprincipen.17

En annan fråga är utformningen av folkbokföringens bestäm- melser om administrativa förfaranden i samband med flyttning till landet. Grundprincipen i EG-fördraget och rörlighetsdirektivet är att unionsmedborgarna ska kunna röra sig mellan medlemsstaterna på ungefär samma villkor som när en medlemsstats medborgare flyttar inom det egna landet. Undantagen från den fria rörligheten är begränsade. En utgångspunkt för rörlighetsdirektivet är att ytterligare skyldigheter för unionsmedborgare som utnyttjar sin rätt till fri rörlighet, utöver dem som gäller för landets egna med- borgare, ska begränsas till vad som är absolut nödvändigt. Uppehållsrätten innebär således att möjligheterna att kräva att unionsmedborgarna uppfyller formella krav i samband med uppe- håll begränsas. Förfarandet ska likna det registreringsförfarande som gäller för landets egna medborgare, om en sådan registrering finns. Det är godtagbart att unionsmedborgarna när de byter bostadsort omfattas av samma villkor som gäller för landets egna medborgare. Registreringen enligt rörlighetsdirektivet jämförs av kommissionen med nationella krav på att låta skriva in sig i ett nationellt folkbokföringsregister. Folkbokföringslagen innehåller bestämmelser om administrativa förfaranden som ska tillämpas när en person flyttar till Sverige.

Enligt vår mening ska vid utformningen av folkbokföringens bestämmelser om administrativa förfaranden i samband med flytt- ning till landet beaktas de begränsningar som finns i rörlighets- direktivet. Vi återkommer i följande kapitel till vad detta innebär mer konkret.

Vi gör samma bedömning när det gäller unionsmedborgarnas familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare. Såväl registre- ringsförfarandet som förfarandet med uppehållskort kallas i rubri- kerna till dessa artiklar för administrativa formaliteter. Förfarandet med uppehållskort kallas i rörlighetsdirektivet inte för ett registre-

17 Se prop. 2005/06:77 Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning s. 115 f.

150

SOU 2009:75

Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten

ringsförfarande. Förfarandet är emellertid i princip identiskt med registreringsförfarandet för unionsmedborgare. Det är visserligen endast unionsmedborgarna som har ett skydd i EG-fördraget mot administrativa formaliteter. Utgångspunkten för rörlighetsdirekti- vet är, som tidigare nämnts, att några andra formaliteter än de som nämns i EG-rättsliga bestämmelser inte får förekomma med anled- ning av ett uppehåll i en annan medlemsstat. Av övervägande 5 till rörlighetsdirektivet framgår att för att varje unionsmedborgare ska kunna utöva sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom med- lemsstaternas territorier bör även familjemedlemmar, oavsett med- borgarskap, beviljas denna rätt. Uppenbarligen är tanken den att unionsmedborgarens fria rörlighet skulle kunna begränsas om hans eller hennes familjemedlemmar inte skulle kunna utöva en fri rör- lighet på liknande eller motsvarande sätt. Det innebär enligt vår mening att unionsmedborgarnas familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare inte får åläggas administrativa formaliteter i samband med uppehåll i en annan medlemsstat i vidare utsträck- ning än vad som framgår av rörlighetsdirektivet.

Bestämmelserna i EG-fördraget, rörlighetsdirektivet och de uttalanden kommissionen, Europaparlamentet och rådet gjorde i anslutning till dessa bestämmelser talar för att det endast bör finnas ett administrativt förfarande för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare och att det kan vara det förfarande som landet redan har för egna medborgare. Att för de unionsmedborgare med familjemedlemmar som utnyttjar sin rätt till fri rörlighet genom att flytta till Sverige ha två administra- tiva förfaranden, folkbokföring och registrering respektive utfär- dande av uppehållskort hos Migrationsverket, som båda tar sin utgångspunkt i enskildas rörlighet förefaller därför strida mot de EG-rättsliga bestämmelserna. Vårt uppdrag omfattar emellertid inte att utreda eller föreslå ändringar i utlänningslagstiftningen. Inom Regeringskansliet pågår parallellt med vårt arbete en översyn av utlänningslagens bestämmelser om registrering av uppehållsrätt.

151

Del B

Personer som ska vara folkbokförda

4 Folkbokföring efter inflyttning

4.1Gällande bestämmelser

4.1.1Bosättning som anknytningskriterium

Folkbokföringens uppgift har, sedan den tillkom, varit att anteckna vilka personer som är bosatta i en församling, se exempelvis 2 § förordningen (1894:62) angående kyrkoböckers förande. Motsva- rande bestämmelser har härefter förts över till senare författningar på området.

Frågan om bosättningen skulle kvarstå som anknytningskrite- rium behandlades av 1983 års folkbokföringskommitté. Det hade från olika håll framförts kritik mot huvudprincipen att befolk- ningens redovisning i folkbokföringen utgick från den fysiska vistelsen såsom denna beskrevs i dygnsviloregeln. Folkbokföringen skulle enligt kommittén i vart fall innehålla korrekta och aktuella personuppgifter. Detta krav innebar enligt kommittén att det måste finnas rimliga möjligheter att kontrollera de uppgifter som fördes in och att de hölls aktuella. En förutsättning för att få korrekta uppgifter vid den första folkbokföringen var att personen befann sig i landet. En förutsättning för att uppgifterna hölls aktuella därefter var att personen vistades i landet regelbundet. Kommittén prövade om några andra anknytningskriterier kunde ersätta bosättningskriteriet, nämligen innehav av bostad, närings- verksamhet inklusive anställning, annat ekonomiskt engagemang i landet eller svenskt medborgarskap, men bedömde att det inte fanns något realistiskt alternativ till att använda den faktiska vistelsen som anknytningsfaktum.1

Vilka anknytningsmoment som borde utgöra grund för folk- bokföringen var, enligt regeringen i förarbetena till folkbok- föringslagen, självfallet beroende av vilka funktioner folkbokför-

1 Se SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 68 ff.

155

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

ingen skulle ha. Om folkbokföringen skulle utgöra en självständig och tillräcklig grund för olika rättigheter ställdes andra krav på anknytningsfakta än om folkbokföringen enbart skulle vara en dokumentation av de personer som var eller kunde bli berörda av svensk myndighetsutövning. Regeringen ställde sig bakom de grundläggande krav på folkbokföringen som 1983 års folkbok- föringskommitté redovisade i sitt betänkande. Mot den här bak- grunden fanns det inte heller enligt regeringen något realistiskt alternativ till att använda den faktiska vistelsen som grundläggande anknytningsfaktum för folkbokföringen.2

4.1.2Folkbokföring efter inflyttning

Krav på bosättning

Allmänt

Av 3 § första stycket folkbokföringslagen (1991:481) följer att den som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under minst ett år ska folkbokföras. Den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet, det vill säga har dubbel bosättning, ska folk- bokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist här.

Undantag från denna bestämmelse finns i 5 § som anger att vissa personer som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, ska folkbokföras vid inflyttning endast om de är svenska medborgare. Denna bestämmelse behandlar vi i kapitel 5.

Kravet på dygnsvila

1983 års folkbokföringskommitté resonerade kring om den faktiska vistelsen borde bedömas efter en annan princip än den dit- tills gällande dygnsviloregeln. Kommittén ansåg att den alternativa princip som då närmast stod till buds var att vistelsen skulle bedömas efter var en person tillbringade den längsta tiden i stället för efter var han eller hon tillbringade dygnsvilan. För att kunna

2 Se prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 87 f.

156

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

bedöma lämpligheten av en sådan ändring borde man enligt kommittén först analysera hur en person normalt tillbringar sin tid. I vissa fall var platsen för dygnsvilan enligt kommittén den samma som den plats där en person tillbringar sin mesta tid. Ett exempel kunde dock se ut så här: En person tillbringar under en normal vecka 45 timmar på sin arbetsplats, 35 timmar i sin ordinarie bostad, 70 timmar i sin fritidsbostad och återstående 18 timmar på skiftande ställen. Redan detta exempel visade att tidsfaktorn knappast utgjorde en rimlig grund att bygga bosättningsbedöm- ningen på.

Ett antal faktorer talade enligt kommittén för att behålla dygns- vilan som grundläggande anknytningsbegrepp vid bosättnings- bedömningen inom folkbokföringen. Platsen för en persons regel- mässiga dygnsvila var vad som kunde betraktas som en persons hem. Ett bosättningsbegrepp för folkbokföringen som inte grundade sig på dygnsvilan skulle med all säkerhet uppfattas som konstlat och därför bli mycket svårt för människor att acceptera. Om ett nytt bosättningsbegrepp infördes, som medförde en ändrad bedömning av många människors bosättning, kunde detta få konse- kvenser som var mycket svåra att överblicka eftersom folkbok- föringen var grunden för så många olika rättigheter och skyldig- heter. Det nordiska samarbetet på folkbokföringsområdet kunde inte fortsätta i nuvarande form om grundprincipen i de svenska bosättningsreglerna blev en annan än den som tillämpades i de övriga nordiska länderna.3

I förslaget till 1991 års folkbokföringslag ansåg regeringen att platsen för en persons regelmässiga dygnsvila var vad som normalt betraktades som en persons hem. Dygnsvilan skulle således fort- farande användas som grundläggande kriterium för folkbok- föringen. Regeringen föreslog vidare att förutsättningarna för att folkbokföras vid inflyttning till Sverige skulle anges uttryckligen i den nya lagen. Det grundläggande momentet för bedömningen är att nattvilan eller motsvarande vila (dygnsvilan) regelmässigt till- bringas i landet under den för den inflyttandes förhållanden normala livsföringen. Till vistelser som inte bör anses ingå i normal livsföring hör i första hand sådana vistelser som föranleds eller för- längs av akut sjukdom eller frihetsberövande.4

3Se SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 70 f.

4Se prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 87 ff. och 133 f.

157

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

Kravet på en avsikt att vistas i landet under ett års tid

1983 års folkbokföringskommitté föreslog att en avsikt att vistas i Sverige under sex månader skulle vara tillräckligt för folkbokföring och anförde följande skäl. I beskattningssammanhang gällde en sexmånadersregel för skattefrihet för inkomster från utlands- anställningar. Bland de nordiska länderna föredrog flertalet att en sexmånadersgräns skulle tillämpas för folkbokföring. Detta hade resulterat i att den nordiska folkbokföringsöverenskommelsen, se avsnitt 4.2.4, innehöll en uttrycklig regel om att flyttning i överens- kommelsens mening inte skulle föreligga om en vistelse understeg sex månader. En sexmånadersregel skulle öka folkbokföringens aktualitet och förbättra samordningen inom Norden. Det fanns otvivelaktigt ett samhälleligt behov av att ha en person som vistades här legalt under en tid som översteg sex månader registre- rad i folkbokföringen.5

Riksförsäkringsverket (numera Försäkringskassan) fann i sitt remissvar över kommitténs förslag att det var otillfredsställande med två helt olika bosättningsbegrepp inom folkbokföringen och socialförsäkrings- och bidragsområdet. Statens invandrarverk (numera Migrationsverket) pekade på att den föreslagna regeln kunde leda till att utlänningar med uppehållstillstånd endast för besök här skulle kunna komma att folkbokföras. Statistiska centralbyrån (SCB) angav att ettårspraxisen överensstämde med FN:s rekommendation för statistiken och att det inte var bra när definitioner ändrades på så sätt att man frångick internationella rekommendationer. Kammarrätten i Stockholm anförde att en sex- månadersvistelse enligt allmän rättsuppfattning inte kunde anses utgöra bosättning. Vidare ansåg kammarrätten att de föreslagna reglerna skulle komma att medföra kostnadsökningar och olägen- heter när folkbokföringen användes på andra rättsområden där ett annat bosättningsbegrepp gällde.

Regeringen ansåg att minst ett års vistelse i landet skulle krävas för folkbokföring. Folkbokföringen fyllde många olika funktioner. En utgångspunkt vid utformningen av bosättningsbegreppet i folkbokföringen var att den bosättningsbedömning som gjordes av folkbokföringsmyndigheterna, utan behov av ytterligare prövning, kunde användas på så många samhällsområden som möjligt. Kommitténs förslag om en sexmånadersregel skulle innebära att bosättningsbegreppet inom folkbokföringen blev ett helt annat än

5 Se SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 72 f.

158

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

det för socialförsäkringen. En sådan utveckling var enligt rege- ringen inte önskvärd.6 När vistelsen i landet är avsedd att vara tidsbegränsad ska folkbokföring ske när vistelsen är avsedd att uppgå till minst ett år. När en vistelse, som från början varit avsedd att vara kortare tid, förlängs bör folkbokföring ske så snart den inflyttades avsikt att vistas här minst ett år står klar eller senast när vistelsen varat i ett år.

Dubbel bosättning

1983 års folkbokföringskommitté föreslog att den som hade en dubbel bosättning i Sverige och utomlands skulle folkbokföras om han eller hon här sammanbodde med sin familj eller hade anställ- ning här eller med hänsyn till övriga omständigheter fick anses ha sitt egentliga hemvist här. I fall av bosättning både inom och utom Sverige (dubbel bosättning) skulle för att folkbokföring skulle ske enligt kommittén krävas att anknytningen till Sverige var närmare än anknytningen till det andra landet. En person som hade familj skulle anses bosatt hos denna även under en på förhand tids- begränsad bortovaro. Anknytningsmomenten skulle tillämpas i den ordning de angavs i den av kommittén föreslagna bestämmelsen.7

Kommitténs förslag till bedömningskriterier vid dubbel bosätt- ning gav enligt regeringen i stort sett en rimlig avvägning. Det ansågs dock vara mindre lämpligt att binda rättstillämpningen genom att direkt i lagtexten ange i vilken ordning anknytnings- momenten skulle tillämpas.8 Den som hade sin regelmässiga dygns- vila både utom och inom landet skulle enligt regeringen folk- bokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter fick anses ha sitt egentliga hemvist här. Vid denna bedömning borde familjeförhållandena normalt tillmätas störst vikt. Den som vid vistelsen i Sverige bodde hos sin familj borde således normalt anses ha sitt egentliga hemvist här. Med familj skulle normalt avses makar och sambor (även homosexuella sambor) eller hemma- varande barn. För den som saknade familj borde i första hand anknytning på grund av arbetsförhållandena få väga tyngst. När det gällde personer som inte hade anställning eller familj eller då familjen gemensamt hade en dubbel bosättning, exempelvis pensio-

6Se prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 89 f.

7Se SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 72 och 113.

8Se prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 91.

159

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

närer som vintertid bodde i ett annat land och sommartid i Sverige, fick det egentliga hemvistet bestämmas bland annat med ledning av vistelsens omfattning och bostädernas art. Genom att samtliga omständigheter skulle beaktas vid bedömningen av det egentliga hemvistet fanns möjlighet att ta hänsyn till de speciella omständig- heter som i det enskilda fallet borde få väga tyngst.9

Skatteverket tillämpar bestämmelserna på så sätt att dubbel bo- sättning anses föreligga så snart dygnsvilan under den normala livs- föringen tillbringas minst en gång i veckan (eller i samma omfatt- ning, men med annan förläggning i tiden) i två eller flera bostäder. Anknytningen till familjen ska beaktas även i situationer när familjen fortfarande är bosatt i utlandet. Personen kan då anses ha sitt egentliga hemvist där och ska således inte folkbokföras. Med familj avses även barn över 18 år så länge de delar bostad med en förälder. Med begreppet sambor avses två personer som stadig- varande bor tillsammans i ett parförhållande och har gemensamt hushåll.10

Krav på uppehållstillstånd

I 4 § första stycket folkbokföringslagen anges att en utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd inte ska folkbokföras om han eller hon saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå folkbokförs. En utlänning som beviljats ett uppehållstillstånd som gäller för minst ett år bör enligt Skatte- verket normalt kunna folkbokföras. Den som har beviljats uppe- hållstillstånd för kortare tid än ett år kan som regel folkbokföras först vid en eventuell förlängning av uppehållstillståndet.11

Av förarbetena framgår att det ansågs råda en allmän enighet om att en utlänning som vistades i Sverige utan nödvändigt uppehålls- tillstånd inte borde få tillgång till sådana förmåner som följde av att han eller hon var kyrkobokförd. Det förekom att utlänningar vistades här under så lång tid utan tillstånd att de uppfyllde normala kriterier för att anses vara bosatta här. Många skäl talade mot att en utlänning vars rätt att stanna i landet ännu inte avgjorts blev registrerad som bosatt här. Exempelvis kunde det faktum att en person folkbokfördes komma att uppfattas, både av honom själv

9Se prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 134.

10Skatteverkets folkbokföringshandbok avsnitt 18.3, s. 7.

11Skatteverkets folkbokföringshandbok avsnitt 18.4, s. 11.

160

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

och av andra, som ett bevis på att han eller hon godkänts som invandrare. Vidare utfärdades skattsedel automatiskt för en folk- bokförd person. Detta tolkades inte sällan av arbetsgivare som att personen hade arbetstillstånd. Att upptagande i folkbokföringen förutsatte uppehållstillstånd när sådant behövdes för vistelse här var enligt regeringens mening ett sådant grundläggande krav att detta borde komma till uttryck direkt i lagtexten. Hittills tilläm- pades i praxis undantag från kravet på uppehållstillstånd i två fall. Den ena gruppen avsåg sådana personer för vilka uppehålls- tillståndsprövningen endast var av formell natur, exempelvis för inflyttande utländska adoptivbarn till här bosatta personer eller minderåriga barn som återförenades med här bosatta föräldrar som hade uppehållstillstånd. Den andra gruppen utgjordes av sådana personer som utvisats men vars vistelse i landet kunde förutses fortvara för längre tid på grund av att något avlägsnande ändå inte skulle ske. I det senare fallet borde folkbokföring inte ske förrän det förelåg ett beslut om att utvisningsbeslutet inte skulle verk- ställas. Dessa möjligheter till undantag motsvarade ett rimligt krav på flexibilitet. En möjlighet att även i fortsättningen göra undantag för sådana fall borde därför tas med i den nya folkbok- föringslagen.12

Undantag från huvudregeln i 4 § första stycket folkbokförings- lagen finns i 4 § andra stycket. En utlänning som har beviljats uppe- hållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd enligt 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716) ska inte folkbokföras, om utlänningen kan antas komma att vistas i landet med stöd av det beviljade tillståndet under kortare tid än tre år. Detta gäller dock inte, om utlänningen fått en flyktingförklaring enligt 4 kap. 3 § utlänningslagen eller ett resedokument enligt 4 kap. 4 § utlänningslagen eller om det i övrigt finns synnerliga skäl för folkbokföring. Bakgrunden till denna bestämmelse, som aldrig tillämpats, är att det den 1 juli 1994 in- fördes bestämmelser i utlänningslagen som innebar att utlänningar från tredje land, det vill säga länder utanför EU, som hade ett till- fälligt behov av skydd här i landet, så kallade massflyktingar, skulle beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för ett perma- nent uppehållstillstånd. Bestämmelserna tar numera sin utgångs-

12 Se prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 91 och 134.

161

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

punkt i ett EG-direktiv13, som innebär att det är rådet som avgör om det råder en massflyktsituation.

4.2Norden

4.2.1Danmark

Kommunalbestyrelsen ska enligt CPR-lagen i CPR registrera var och en på den plats i kommunen där personen är bosatt, om personen enligt särskilda bestämmelser ska vara registrerad i landet. Med plats där personen är bosatt förstås den plats (bostad) där personen regelmässigt sover, när han eller hon inte är tillfälligt frånvarande på grund semester, tjänsteresa, sjukdom eller liknande, och där han eller hon har sina ägodelar. Registrering i CPR av en inflyttning från utlandet förutsätter dessutom för icke nordiska medborgare att dessa antingen har uppehållstillstånd, uppehålls- bevis eller bekräftelse på att sådant inte krävs. Övriga förut- sättningar för när registrering i CPR ska ske framgår av avsnitt 3.5.

4.2.2Finland

En persons hemkommun är enligt lagen om hemkommun som huvudregel den kommun där han eller hon bor. Hemkommunen och bostaden för en person som har kommit till Finland och som bor där ska bestämmas enligt denna lag om någon av följande förutsättningar är uppfylld: han eller hon är finsk medborgare; han eller hon har ett i utlänningslagen (301/2004) avsett giltigt uppehållstillstånd som ger rätt till kontinuerlig eller permanent vistelse; han eller hon är medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen, Island, Liechtenstein, Norge eller Schweiz och har registrerat sin uppehållsrätt i enlighet med utlänningslagen om sådan registrering krävs av honom eller henne; han eller hon är familjemedlem till en sådan person som har i denna lag avsedd hemkommun i Finland eller han eller hon har ett i utlänningslagen avsett giltigt uppehållstillstånd som ger rätt till minst ett års tillfällig vistelse och dessutom med beaktande av förhållandena som

13 Se rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta.

162

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

helhet har för avsikt att stadigvarande bosätta sig i Finland. Som första fråga då det gäller hemkommun ska alltid avgöras om vill- koren för permanent inflyttning uppfyllts eller om personens vistelse i Finland bör anses vara av tillfällig karaktär.14

Som faktorer som visar att en person som har ett i utlännings- lagen avsett giltigt uppehållstillstånd som ger rätt till minst ett års tillfällig vistelse är stadigvarande bosatt i Finland beaktas bland annat att han eller hon är av finländsk härkomst, har tidigare haft i denna lag avsedd hemkommun i Finland, har ett giltigt arbetsavtal eller annan därmed jämförbar utredning om minst två års arbete eller studier i Finland eller har haft tillfällig bostad i Finland i minst ett års tid utan avbrott efter inflyttningen.

Folkbokföringskommunen för en finsk medborgare som är stadigvarande bosatt i utlandet är den kommun som senast var hans hemkommun i Finland.

4.2.3Norge

I folkeregistret registreras enligt lov och forskrift om folke- registrering bland annat alla personer som är bosatta i Norge. Den som kommer från utlandet för att bosätta sig i Norge ska anmäla sig till Skattekontoret. Detsamma gäller personer som kommer från utlandet för att uppehålla sig i Norge i minst sex månader. Personer som uppehåller sig i norska kommuner i minst sex månader räknas som bosatta i Norge, om inte annat följer av nedanstående undantagsbestämmelser.

Personer som kommer från utlandet räknas som bosatta i Norge när de har tagit hemvist i norska kommuner och har för avsikt att stanna mer än tillfälligt. Uppehåll av minst sex månaders varaktig- het räknas som bosättning, även om uppehållet är tillfälligt. Personer som behöver uppehållstillstånd kan dock inte räknas som bosatta om de inte kan visa ett sådant tillstånd som gäller i minst sex månader. För asylsökande gäller särskilda bestämmelser. Som huvudregel anses en person bosatt där han eller hon regelmässigt tillbringar sin dygnsvila.

14 Se den finska propositionen RP 206/2006 rd s. 3 ff.

163

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

4.2.4Särskilda regler för personer som flyttar inom Norden

I lagen (2005:268) om överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om folkbokföring finns bestämmelser som innebär att överenskommelsen ska gälla som lag här i landet. Syftet med överenskommelsen är huvudsakligen att den som flyttar mellan de nordiska länderna inte ska kunna undvika registrering eller bli dubbelregistrerad.15

Överenskommelsen utgår från att folkbokföringen i respektive land tar sin utgångspunkt i ett bosättningskriterium. Överenskom- melsen gäller personer som är registrerade som bosatta i en av de avtalsslutande staterna, oberoende av medborgarskap, och som har för avsikt att flytta eller som har flyttat till en annan av dessa stater. Tidsbegränsade vistelser som varar kortare tid än sex månader räknas normalt inte som flyttning.

Det är den lokala registreringsmyndigheten i inflyttningsstaten som avgör om en person ska registreras som bosatt i inflyttnings- staten, enligt lagstiftningen i den staten. Först när underrättelse om registrering i inflyttningsstaten har tagits emot ska den lokala registreringsmyndigheten i utflyttningsstaten avregistrera den som har flyttat.

4.3Statistik

SCB för statistik över antalet invandrare till Sverige. Informationen nedan är hämtad från Demografiska rapporter 2009:1 Sveriges framtida befolkning 2009–2060 och från SCB:s webbplats16. Med invandrare avser SCB en folkbokförd person som har för avsikt att stanna i Sverige i minst tolv månader och – när det gäller andra än nordiska medborgare – som har uppehållstillstånd eller uppehålls- rätt.

Ända sedan 1930-talet har Sverige, med undantag för några år i början på 1970-talet, haft ett invandringsöverskott, det vill säga fler invandrare än utvandrare. Andelen av den svenska befolkningen som var födda i ett annat land uppgick under 2008 till 13,8 procent. Den andelen har fördubblats sedan början av 1970-talet och antas under 2060 uppgå till drygt 18 procent.

15Skatteverkets folkbokföringshandbok avsnitt 18.7, s. 23.

16Se .

164

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

Antalet invandrare under 2008 var cirka 101 000 personer. Så många personer har aldrig tidigare invandrat till Sverige under ett enda år. Invandringen har sedan 1980-talet och fram till och med 2005 varierat mellan cirka 27 000 och 65 000 personer per år, dock med undantag för 1994 när cirka 84 000 personer invandrade till Sverige. Under både 2006 och 2007 ökade invandringen till cirka 96 000 respektive 99 000 personer. Invandringen beräknas inom några år uppgå till mellan 70 000 och 80 000 personer per år fram till 2060.

Den största invandrargruppen under 2008, cirka 18 000 per- soner, utgjordes precis som tidigare år av svenska medborgare. Till Sverige invandrade under samma år totalt till cirka 30 000 personer som var medborgare i ett EU-land, samtliga EU-länder var repre- senterade. Flest antal personer var medborgare i Polen, cirka 7 000 personer, och minst antal personer var medborgare i Luxemburg, 6 personer. Bland de tio vanligaste länderna som invandrarna är medborgare i finns fem av EU-länderna (Polen, Danmark, Tysk- land, Rumänien och Finland). Cirka 19 000 personer var med- borgare i dessa länder. Andra länder som många invandrare är medborgare i är Irak, Thailand och Kina. Cirka 22 000 personer var medborgare i dessa länder.

4.4Överväganden och förslag

4.4.1Bosättning som anknytningskriterium kvarstår

Bedömning: Folkbokföringen ska även i framtiden utgå från ett bosättningskriterium och således innehålla uppgifter om de personer som i folkbokföringslagens mening kan anses bosatta i landet.

Bostad, ekonomiskt engagemang och medborgarskap bör inte ersätta bosättningen

1983 års folkbokföringskommitté resonerade bland annat om inne- hav av bostad, annat ekonomiskt engagemang i landet och medbor- garskap som anknytningskriterium, men avfärdade dessa kriterier.

Sedan 1983 års folkbokföringskommitté lämnade sitt betänk- ande har antalet personer som har en bostad i landet eller har ett

165

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

ekonomiskt engagemang i landet, utan att vara bosatta här, ökat. Utifrån folkbokföringens syfte att bland annat kunna utgöra grund för en stor mängd rättigheter och skyldigheter i samhället är det enligt vår mening inte lämpligt att folkbokföra alla de personer som har denna jämförelsevis svaga anknytning till landet och som i stor utsträckning inte ska omfattas av svensk lagstiftning.

Att i stället för bosättning utgå från medborgarskap måste nödvändigtvis, liksom i Finland, kompletteras med ytterligare ett kriterium för personer som inte är svenska medborgare. Svenska medborgare som inte är bosatta i landet måste vidare på något sätt särbehandlas eftersom de inte ska omfattas av stora delar av den svenska lagstiftningen. Så görs också i den finska lagstiftningen. I praktiken blir det alltså ändå fråga om ett bosättningskriterium för såväl svenska som icke svenska medborgare. Även den omständig- heten att EU inte tillåter diskriminering på grund av nationalitet såvitt avser unionsmedborgare talar också mot att nu, sedan Sverige blivit medlem i EU, införa ett medborgarskapskriterium i folkbok- föringen. Något skäl att utgå från det svenska medborgarskapet som anknytningskriterium finns således enligt vår mening inte.

Arbetslandet bör inte ersätta bosättningen

Det anknytningskriterium som, sedan Sverige blev medlem i EU, ligger närmast till hands att ersätta bosättningen som anknytnings- kriterium är arbetslandet, det vill säga att enskilda ska folkbokföras i Sverige om de arbetar här. Även 1983 års folkbokföringskommitté diskuterade om detta anknytningskriterium borde ersätta bosätt- ningen, men fann att så inte borde ske. Skälet till att vi bör överväga detta anknytningskriterium särskilt är att Sveriges inträde i EU har inneburit att arbetslandet med stöd av den EG-rättsliga lagstiftningen blivit ett allt viktigare anknytningskriterium på bekostnad av bosättningslandet. Socialförsäkringen styrs numera av bland annat rådets förordning (EEG) nr 1408/71. Denna förord- ning syftar generellt till att dels garantera att den som rör sig mellan medlemsländerna är försäkrad i något land, dels undvika uppkomsten av dubbelförsäkring. En grundläggande princip är därför att en person på vilken förordningen är tillämplig ska omfat- tas av lagstiftningen i endast ett land. Som huvudregel ska en person omfattas av arbetslandets lagstiftning, det vill säga lagstift- ningen i det land där arbetet faktiskt utförs. Det har föranlett

166

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

Sverige att i socialförsäkringslagen (1999:799) från den 1 januari 2001 dela in den svenska socialförsäkringen i en bosättningsbaserad och en arbetsbaserad försäkring, det vill säga förmåner som en person som är bosatt här kan ha rätt till respektive förmåner som en person som arbetar här, oberoende av bostadsort, kan ha rätt till. Socialförsäkringslagen ger även medborgare i länder utanför EES som vistas här under kortare tid än ett år rätt till arbets- baserade förmåner.17

Det finns mycket som talar mot att låta arbetslandet bli det nya anknytningskriteriet i folkbokföringen. Det finns stora grupper i samhället som inte arbetar, exempelvis barn, studerande, arbetslösa och pensionärer. För dessa personer skulle det behövas ett alter- nativt anknytningskriterium. Folkbokföringen skulle kompliceras och bli svårare för allmänheten att ta till sig om det fanns två anknytningskriterier i folkbokföringen. Arbetslandet är dessutom främst av betydelse vid tillämpning av lagstiftning som rör social trygghet för medborgare i EES-länder och deras familjemedlem- mar. Den lagstiftningen rör främst Försäkringskassan, men även CSN med flera. Socialförsäkringslagstiftningen har justerats för att i stor utsträckning tillgodose EG-rättens krav. Det förekommer också att personer arbetar i flera länder.

Att en person som är medborgare i ett EES-land arbetar i Sverige behöver inte innebära att han eller hon har rätt till alla förmåner som följer av det sociala trygghetssystemet. Inom social- försäkringen kvarstår, som framgår ovan, också ett stort antal förmåner som är bosättningsbaserade. Att ändra anknytnings- kriterium i folkbokföringen till arbetslandet skulle mot denna bakgrund inte förenkla administrationen av socialförsäkringen. Som framgår ovan skulle ett sådant anknytningskriterium dess- utom försvåra tillämpningen av annan lagstiftning. Det saknas således skäl att införa ett anknytningskriterium i folkbokföringen som tar sin utgångspunkt i var personen arbetar.

Bosättningen bör kvarstå

Den kritik som riktades mot bosättningsbegreppet som anknyt- ningskriterium i 1967 års lag tog sikte på den större rörligheten i världen och till möjligheterna för enskilda att ha en förhållandevis stark anknytning till flera länder. Under de knappa 20 år som för-

17 Se prop. 1998/99:119 Socialförsäkringens personkrets s. 72 och 78 ff.

167

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

flutit sedan 1983 års folkbokföringskommitté lämnade sitt betänk- ande har såväl rörligheten som möjligheterna att ha en stark anknytning till flera länder ökat. Till detta kommer att Sverige har blivit medlem i EU. Att den än mer ökade rörligheten skulle innebära sådana problem att bosättningen bör överges som anknyt- ningskriterium har inte framkommit. Vår uppfattning är att den ökade rörligheten tvärtom talar mot att ersätta bosättningen som anknytningskriterium i folkbokföringen eftersom personer med en förhållandevis svag anknytning till landet annars kan komma folk- bokföras.

Folkbokföringen ska naturligtvis ha en utformning som är ända- målsenlig utifrån dess syfte. Som vi tidigare nämnt är syftet med folkbokföringen att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens verkliga bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och andra åtgärder. Folkbokföringen ska där- med bland annat kunna vara den omständighet, som tillsammans med andra faktorer, utgör grunden för rättigheter och skyldigheter för enskilda. Det är viktigt att uppgifterna i folkbokförings- databasen är korrekta och aktuella. Det är väsentligt enklare att hålla uppgifter korrekta och aktuella om personerna finns i landet. Den tekniska utvecklingen har emellertid också inneburit att det i dag finns möjligheter att på ett enklare sätt hålla kontakten även med personer som inte vistas i landet.

Samtliga nordiska länder har en folkbokföring som har bosätt- ning som grundläggande anknytningskriterium. Den nordiska överenskommelsen om folkbokföring gäller i enlighet därmed personer som är registrerade som bosatta i respektive land. Det är ett stort antal personer som varje år utnyttjar sin rätt till fri rörlig- het inom Norden.

De omständigheter vi nämner ovan talar för en folkbokföring som grundar sig på enskildas bosättning. Den viktigaste av dessa omständigheter är att folkbokföringen måste ha ett anknytnings- kriterium som innebär att folkbokföringen kan uppnå sitt syfte. Som framgår av avsnitt 3.6 anser vi att det inte heller strider mot rörlighetsdirektivet att ha bosättning som kriterium för folkbok- föringen. I Sverige finns en lång tradition av att endast personer som anses bosatta i landet ska folkbokföras. Annan lagstiftning som reglerar rättigheter och skyldigheter har därför kunnat ha folkbokföringen som grund. Enskildas bosättning används fort- farande i ett stort antal författningar. Det faller inte inom ramen

168

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

för vår utredning att ifrågasätta kriterierna i annan lagstiftning än folkbokföringslagen. För att myndigheter och andra aktörer ska kunna använda sig av folkbokföringen på det sätt som den syftar till är det nödvändigt att folkbokföringen även i fortsättningen har bosättning som anknytningskriterium.

Sammantaget anser vi således att det finns starka skäl att behålla bosättningen som anknytningskriterium i folkbokföringen. Det innebär att folkbokföringen ska innehålla uppgifter om de personer som kan anses bosatta i landet i folkbokföringslagens mening.

En annan fråga är om den närmare utformningen av bosätt- ningskriteriet behöver justeras på något sätt jämfört med i dag, exempelvis på grund av rörlighetsdirektivet. Den frågan diskuterar vi nedan.

4.4.2När en person ska anses bosatt i landet

Förslag: Att en person ska anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i ett land där han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång i veckan eller i samma omfattning men med en annan förläggning i tiden, ska författningsregleras.

Bedömning: Den tid som en person ska anses bosatt i landet för att folkbokföras ska inte ändras utan även fortsättningsvis vara minst ett år. Även i framtiden ska platsen där en person regelmässigt tillbringar sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) och vistelsens avsedda längd ligga till grund vid prövningen av om en person är bosatt i landet.

Bestämmelserna om folkbokföring vid dubbel bosättning ska inte ändras.

Kravet på dygnsvila kvarstår

Folkbokföringen ska även i framtiden ha bosättningen som anknytningskriterium. Det är alltså personer som är bosatta i landet som ska folkbokföras och det är bosättningen som ska fast- ställas. I dag anses en person som regelmässigt tillbringar sin dygnsvila i landet som bosatt här. Vid införandet av 1991 års folk- bokföringslag övervägdes om andra kriterier än dygnsvilan skulle

169

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

användas. Förhållandena har ändrats sedan dess och det finns anledning att på nytt överväga om det finns skäl att ersätta dagens definition av bosättning (dygnsvilan) med någon annan definition.

Dygnsvilan skulle för det första kunna ersättas av den plats där en person har en bostad som ägs, hyrs eller innehas med bostads- rätt. Fördelen med detta alternativ är att platsen objektivt kan konstateras med hjälp av avtal. Innehavet av en bostad säger emellertid inte någonting om var en person är bosatt eller vilken anknytning personen har till landet. Det är dessutom en stor del av befolkningen som inte själva har något skriftligt avtal om bostad, det kan exempelvis gälla barn och makar. Slutligen kan en person ha flera bostäder. Detta alternativ är alltså inte möjligt att genomföra.

För det andra skulle dygnsvilan kunna ersättas av den plats där en person tillbringar sin mesta tid. Ett sådant kriterium kan inne- bära att en person ska folkbokföras i en fritidsbostad, som normalt inte är att betrakta som den plats där personen är bosatt, på sin arbetsplats, eller på den plats där en person utövar en fritids- sysselsättning. Detta kriterium är därför av detta skäl inte lämpligt att införa. För de flesta personer innebär emellertid detta kriterium samma resultat som en bedömning av dygnsvilan. Eftersom detta alternativ är mer komplicerat finns det inte heller mot denna bakgrund skäl att införa det.

Det är för det tredje möjligt att ersätta dygnsvilan med den plats där den enskilde personen anser sig vara bosatt. Det skulle innebära att den som rent subjektivt anser sig vara bosatt i Sverige skulle folkbokföras. Detta alternativ strider mot den princip vi redovisar i avsnitt 2.4.3 som innebär att enskildas önskemål om sin folkbok- föring inte ska beaktas. Det är uppenbart att ett sådant kriterium skulle kunna inbjuda till fusk och i många fall över huvud taget inte motsvaras av någon faktisk bosättning i landet. Något skäl att frångå den princip vi redovisar ovan finns inte. Detta alternativ är alltså inte möjligt att införa.

För det fjärde är det möjligt att ersätta dygnsvilan med den plats där personen förvarar huvuddelen av sina personliga ägodelar. Detta alternativ har den fördelen att det motsvarar den plats som normalt är att betrakta som en persons bostad eller hem. Om en person har dubbel bosättning inom och utom landet synes det dock ogörligt att med denna definition utreda vilken bostad som är personens verkliga hem. Det förekommer sannolikt också att stora delar av de personliga ägodelarna förvaras hos exempelvis föräldrar

170

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

i brist på utrymme i den egna bostaden. Inte heller detta alternativ är alltså lämpligt att genomföra.

Vi menar att det som ska avgöras vid fastställande av bosätt- ningen är var en person har sin bostad eller sitt hem. Det är också viktigt att bosättningskriteriet kan accepteras av allmänheten. Vi bedömer att en persons hem typiskt sett motsvaras av den plats där personen normalt sett tillbringar sin dygnsvila. Såvitt vi kan bedöma är någon annan definition av bosättning än den plats där personen tillbringar sin dygnsvila inte tänkbar. Att ha dygnsvilan som utgångspunkt för bedömningen av bosättningen kan inte heller anses strida mot rörlighetsdirektivet. En mottagande med- lemsstat får, som tidigare nämnts, ålägga unionsmedborgare att registrera sig hos behöriga myndigheter vid uppehåll som över- stiger tre månader. Liknande bestämmelser gäller för familjemed- lemmar till unionsmedborgare som är tredjelandsmedborgare. För att en person ska anses ha uppehållit sig i landet under en period som överstiger tre månader och därmed är skyldig att registrera sig krävs att personen vistats här utan avbrott. Med uppehåll i landet kan enligt vår mening därför inte avses något annat än att en person tillbringar sin dygnsvila här.

Det saknas vidare skäl att ifrågasätta att det är den regelmässiga dygnsvilan under en persons normala livsföring som ska bedömas. Med regelmässig dygnsvila avses, som framgår ovan, att personen tillbringar sin dygnsvila i landet minst en gång i veckan eller i samma omfattning men med annan förläggning i tiden. Som fram- går av avsnitt 3.2 innehåller rörlighetsdirektivet inte några bestäm- melser om fastställande av bosättning. Kravet på regelmässig dygnsvila strider därför inte mot rörlighetsdirektivet.

Det har vidare till oss inte förts fram någon kritik mot dygns- vilan som definition av bosättning, utan definitionen synes vara accepterad av allmänheten och några större problem finns inte i Skatteverkets handläggning. Vi bedömer inte heller att det av integritetsskäl finns anledning att ifrågasätta att den huvudsakliga dygnsvilan används som kriterium för att bedöma var en person är att anse som bosatt. Vi anser mot denna bakgrund att folkbok- föring även i framtiden ska ske av personer som efter inflyttning under sin normala livsföring regelmässigt tillbringar sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet.

171

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

Avsikt att vistas i landet under minst ett år

Vistelsens avsedda längd ska prövas

Folkbokföringslagen innebär att hur länge en enskild har för avsikt att vistas i landet är avgörande för frågan om folkbokföring ska ske. I och med att folkbokföringens bosättningsbegrepp används i många delar av samhället skulle det få stora konsekvenser om det i framtiden inte var avsikten att vistas i landet som skulle vara styrande för folkbokföringen. Det är därför inte lämpligt att ändra bestämmelserna i denna del. Inte heller kan de EG-rättsliga bestämmelserna anses innebära att det krävs en ändring av bestäm- melserna. Rörlighetsdirektivets regler tar sikte på vilka krav som kan ställas på den enskilde efter olika långa faktiska vistelsetider i ett medlemsland. Exempelvis gäller att vissa villkor ska vara upp- fyllda för att en unionsmedborgare med familjemedlemmar ska ha rätt att vistas i en annan medlemsstat under längre tid än tre månader. Rätten att vistas i landet gäller då så länge villkoren är uppfyllda och oberoende av hur länge personen har för avsikt att vistas i landet.

Av bestämmelsen om uppehållskort i rörlighetsdirektivet för familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare framgår emeller- tid att ett sådant kort ska utfärdas om det planerade uppehållet överstiger tre månader samtidigt som fristen för att ansöka om uppehållskort inte får understiga tre månader från ankomstdagen. Det finns inte något som hindrar att en familjemedlem, som uppfyller villkoren, frivilligt ansöker om uppehållskort innan han eller hon har vistats i landet under tre månader, så länge någon skyldighet att ansöka om uppehållskort innan denna tidsfrist löpt ut inte införs. Bestämmelserna måste i sådant fall innebära att medlemsstaten ska pröva om personen planerar (avser) att vistas i landet i mer än tre månader.

När det gäller unionsmedborgare anger bestämmelserna att skyldigheten att registrera sig får åläggas vid uppehåll som överstiger tre månader samtidigt som fristen för registrering aldrig får under- stiga tre månader från ankomstdagen. Här talas alltså inte uttryck- ligen om planerat uppehåll. Även unionsmedborgare får emellertid registrera sig innan fristen för skyldigheten att registrera sig har löpt ut. Att uppehållet ska överstiga tre månader för registrering talar då för att det är det planerade uppehållet som avses. Vi kan inte heller finna något skäl för att bestämmelserna om registrering

172

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

och uppehållskort skulle ha olika innebörd i denna del. Till detta kommer att för en av de kategorier som har uppehållsrätt är en förutsättning att personen har tillräckliga tillgångar. Vid en bedöm- ning av om en person har tillräckliga tillgångar ska hänsyn tas till den berörda personens personliga omständigheter. Gränsen för till- räckliga tillgångar får i vart fall inte understiga vissa beloppsgränser i medlemsstaten, socialt bistånd eller minimipension. Detta talar för att frågan om en person har tillräckliga tillgångar kan bedömas månadsvis. Det talar i sin tur för att vistelsens planerade längd kan ha betydelse vid bedömningen. Vi bedömer mot denna bakgrund att formuleringen vid uppehåll som överstiger tre månader måste innebära planerat uppehåll. Det innebär att det inom ramen för folkbokföringsförfarandet är möjligt att pröva vistelsens planerade längd även för unionsmedborgare utan att det strider mot rörlighetsdirektivet.

En ettårsfrist är mest lämplig

1983 års folkbokföringskommitté föreslog att det för folkbok- föring skulle räcka med en avsikt att vistas i landet under sex månader. Liksom kommittén anser vi att det finns skäl att överväga att ändra den avsedda vistelsetiden.

En princip för vårt arbete är att samma regler ska gälla för alla, såväl unionsmedborgare med familjemedlemmar som andra personer. Rörlighetsdirektivet innehåller inte några bestämmelser om när en person ska anses bosatt i ett land. Ettårsfristen kan därför inte strida mot rörlighetsdirektivet.

Kommissionen föreslog att uppehållsrätt skulle medges efter sex månaders vistelse och anförde att en person i princip ansågs bosatt i ett land om han eller hon vistades där i mer än sex månader per år. Detta skulle kunna tala för att ändra tiden till sex månader. Det finns dock inom EG-rätten inte något enhetligt bosättnings- begrepp. Inom exempelvis statistikområdet anses en person invandrad i ett land om vistelsen är avsedd att vara minst tolv månader. Något skäl att utifrån EG-rätten införa en sexmånaders- frist finns således inte. En sexmånadersfrist skulle dock innebära en anpassning till bestämmelserna i flera av de andra nordiska länderna. I den nordiska överenskommelsen om folkbokföring anges att tidsbegränsade vistelser som varar kortare tid än sex månader normalt inte räknas som flyttning. En samsyn mellan de

173

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

nordiska länderna är visserligen av värde eftersom en stor del av rörligheten till Sverige är just från dessa länder. Värdet av en sådan anpassning till övriga nordiska länder är emellertid begränsat, med tanke på att den nordiska folkbokföringsöverenskommelsen är uppbyggd på ett sådant sätt att samarbetet fungerar även om de olika länderna har olika tidsfrister.

En utgångspunkt, som framfördes av regeringen inför 1991 års folkbokföringslag, är att den bosättningsbedömning som görs av Skatteverket inom ramen för folkbokföringen utan behov av ytter- ligare prövning ska kunna användas på så många rättsområden som möjligt. Vi delar denna bedömning. En ändrad avsedd vistelsetid skulle innebära problem inom de olika rättsområden där folk- bokföringen ligger till grund för rättigheter och skyldigheter. Det kan vara så att ettårsgränsen inom folkbokföringen är väl anpassad efter de behov som finns i den materiella lagstiftningen. Det kan också uppstå problem i förhållande till rättsområden med ett eget bosättningsbegrepp som endast delvis knyter an till folkbokför- ingen, exempelvis bosättningsbegreppet inom socialförsäkringen, och försvåra prövningen av bosättningen. Folkbokföringen är i dag den viktigaste indikationen för att bedöma om en person är bosatt i landet enligt socialförsäkringslagens bestämmelser. En ändrad tids- gräns till sex månader skulle ställa krav på betydligt fler bedöm- ningar av om en person ska anses bosatt i landet enligt social- försäkringslagen, något som skulle kräva stora resurser inom Försäkringskassan. Till detta kommer att såväl EU:s statistikregler som FN:s rekommendationer på statistikområdet innebär att invandring definieras som en person som avser att vistas i ett land under minst tolv månader. Om tidsgränsen ändrades till sex månader skulle folkbokföringen inte längre kunna användas för sådan statistik.

Vi bedömer mot denna bakgrund att en ändring av tidsgränsen till sex månader skulle få mycket stora konsekvenser för det svenska samhället. Fristen bör därför enligt vår mening inte kortas till sex månader. Det saknas skäl att överväga om fristen bör förlängas. Dagens frist om ett år bör således inte ändras.

174

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

Ettårsfristen ska beräknas på samma sätt som i dag

En ettårsfrist kan utformas på olika sätt. Folkbokföring ska i dag ske om en person avser att vistas i landet under minst ett år. Socialförsäkringens bosättningsbegrepp innebär att en person som kan antas komma att vistas i landet under längre tid än ett år ska anses bosatt i landet. Utlänningslagen innebär att uppehållstillstånd i vissa fall ska beviljas för minst ett år i taget. I praktiken meddelar Migrationsverket ofta uppehållstillstånd för exakt ett år. En person som kan antas komma att vistas i landet under exakt ett år och som har ett uppehållstillstånd för den tiden ska alltså folkbokföras men omfattas inte av socialförsäkringens bosättningsbaserade förmåner.

Ettårsfristen i socialförsäkringslagen har samma utformning som den tidigare bestämmelsen i 3 § andra stycket RFFS 1985:1618. I förarbetena till socialförsäkringslagen ställdes frågan om det socialförsäkringsrättsliga bosättningsbegreppet skulle anpassas helt till folkbokföringen genom att tidsgränsen för dem som kommer till Sverige ändrades från mer än ett år till minst ett år. Tanken bakom fristen om mer än ett år var att den som arbetade utomlands på grund av ett avtal om utlandstjänstgöring som gällde ett år skulle omfattas av svensk socialförsäkring. På motsvarande sätt skulle den som kom hit för att arbeta här på grund av ett ettårigt avtal inte omfattas av svensk socialförsäkring. Som jämförelse nämnde rege- ringen att EG-rättens utsändningsregler i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 (artikel 14.1a) gäller under förutsättning att arbetet inte väntas vara längre än tolv månader. Enligt regeringens förslag skulle de tidigare gällande tidsfristerna behållas inom den arbetsbaserade försäkringen, bland annat för att försäkringstillhörigheten inte skulle ändras i fall med ettåriga avtal. Motsvarande borde då enligt regeringen gälla även den bosättningsbaserade försäkringen. Diskrepansen mellan folkbokföringens och socialförsäkringens bosättningsbegrepp torde enligt regeringen inte vålla några större problem i praktiken.19

Folkbokföringen har, som tidigare nämnts, stor betydelse vid tillämpningen av andra författningar. Det är uppenbart att en gemensam fristberäkning skulle underlätta Försäkringskassans arbete och innebära att fler beslut blir korrekta utan särskild utred- ning. Folkbokföringens syfte är att kunna tjäna som underlag för

18Kungörelse med föreskrifter (RFFS 1985:16) om inskrivning och avregistrering enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.

19Se prop. 1998/99:119 Socialförsäkringens personkrets s. 90 f.

175

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

beslut och andra åtgärder. En viktig användare av uppgifterna i folkbokföringen är Försäkringskassan. Det talar för att det kan finnas skäl att utforma ettårsfristen i folkbokföringslagen på samma sätt som i socialförsäkringslagen, det vill säga att det ska krävas att personen bosätter sig här under längre tid än ett år.

En sådan ändring skulle dock få även andra konsekvenser. Stati- stiken över invandring ska, som framgår ovan, omfatta personer som vistas här i exakt ett år. Om ettårsfristen anpassas efter fristen i socialförsäkringslagen kommer det inte att via folkbokföringen vara möjligt att ta fram statistik över dem som vistas här exakt ett år. Enligt SCB är det emellertid ett mindre problem. De som får uppehållstillstånd i exakt ett år folkbokförs i dag, under förut- sättning att de avser att vistas här i minst ett år, men skulle med en sådan ändring inte längre folkbokföras. En studerande får ofta uppehållstillstånd under ett år i taget. Om han eller hon får förlängt uppehållstillstånd på grund av ytterligare studier eller annan anledning innebär en sådan ändring att personen under ett år inte varit folkbokförd trots att avsikten hela tiden kanske varit att för- länga vistelsen i landet. Det kan också finnas risk för att den studerande över huvud taget inte kommer att folkbokföras om det nya tillståndet exempelvis är kortare än ett år. Det kan också enligt andra författningar vara av betydelse om en person avser att vistas i landet under minst ett år eller under längre tid. Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna utredning utreda vilka konse- kvenser en anpassning av ettårsfristen till den frist som gäller enligt socialförsäkringslagen skulle få i samhället i stort. Vi föreslår därför inte någon ändring av bestämmelsen.

Dubbel bosättning

Det finns personer som regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på två eller fler platser. Det brukar kallas för dubbel bosättning. Frågan om dubbel bosättning kan uppkomma både vid en bedömning av om en person ska anses vara bosatt i landet och vid en bedömning av var i landet en person – som anses bosatt i landet – ska anses bosatt. I avsnitt 10.3.4 finns våra överväganden om hur bestäm- melserna om dubbel bosättning inom landet ska utformas och tillämpas.

Vid bedömningen av om en person ska anses ha dubbel bosätt- ning bör samma kriterier som i dagens praxis gälla även i framtiden.

176

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

Det innebär att en person ska anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i ett land där han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång i veckan eller i samma om- fattning men med en annan förläggning i tiden. Det sistnämnda framgår inte av folkbokföringslagen. Som framgår ovan har invandringen ökat sedan 1980-talet för att under 2008 ha varit större än någonsin. De särskilda bestämmelserna om folkbokföring efter inflyttning – som infördes först genom 1991 års folkbok- föringslag – tillämpas därmed på allt större grupper av personer varje år. Det har stor betydelse för den enskilde om han eller hon blir folkbokförd efter en flyttning till landet. Det är mot denna bakgrund viktigt att det är tydligt vilka bestämmelser som gäller, såväl för den enskilde som för Skatteverket. I förtydligande syfte bör därför en definition av dubbel bosättning inom och utom landet införas. Den innebär emellertid ingen ändring i sak.

Bestämmelserna om var en person med dubbel bosättning inom och utom landet ska anses bosatt är utformade på så sätt att samtliga omständigheter ska vägas in i bedömningen. Avsikten är alltså att en nyanserad bedömning ska göras i dessa ärenden. Det är också enligt vår mening väsentligt att en nyanserad bedömning kan göras. Vid bedömningen av vilka omständigheter som ska vägas in borde enligt förarbetena till lagen familjeförhållandena normalt tillmätas störst vikt. För den som saknade familj borde i första hand anknytning på grund av arbetsförhållandena få väga tyngst. Arbetsförhållandena är dock inte ensamt utslagsgivande. Som exempel kan nämnas att Regeringsrätten i ett mål som gällde en man som hade en bostad i Stockholmsområdet men under veckorna arbetade i Bryssel, där han också disponerade en bostad, ansett att mannen hade sin starkaste anknytning till Sverige. Han tillbringade all ledig tid i Sverige och ansåg sig inte ha någon anknytning till Belgien annat än att hans arbete fanns där. Regeringsrätten konstaterade att mannen hade en stark anknytning till Sverige och att hans bostad i Bryssel var av enklare slag, inte avsedd att vara stadigvarande. Han hade behållit sin anknytning till Sverige och hade inte haft för avsikt att bosätta sig permanent i Bryssel. Regeringsrätten anförde vidare följande.

Skulle arbetsförhållandena tillåtas vara utslagsgivande får detta till konsekvens att en ensamstående som väljer att veckopendla till ett arbete utomlands riskerar att inte vara folkbokförd över huvud taget – med de besvärligheter detta uppenbarligen vållar för den som har sitt stadigvarande boende i Sverige – medan den som pendlar mellan

177

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

bostadsort och arbetsort inom landet kommer att vara folkbokförd på endera orten. Detta talar för att i J.F:s fall en mer nyanserad bedöm- ning av arbetsortens betydelse bör göras.

Vid en sammantagen bedömning finner Regeringsrätten att J.F. har behållit en så stark anknytning till sitt hemvist i Sverige att han inte borde ansetts ha haft sitt egentliga hemvist i Bryssel.20

Utformningen av dagens bestämmelse medger en nyanserad bedömning av förhållandena i det enskilda fallet och det behövs därför enligt vår mening ingen ändring av bestämmelserna om dubbel bosättning inom och utom landet. Det innebär att den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet även i framtiden ska folkbokföras om han eller hon får anses ha sitt egentliga hemvist i eller sin starkaste anknytning till Sverige. Hur bestämmelsen ska tillämpas i detalj får även i framtiden närmare utformas i rättspraxis.

4.4.3Krav på uppehållstillstånd

Bedömning: Det saknas skäl att ändra bestämmelserna som innebär att en utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd inte ska folkbokföras om han saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå folkbokförs.

En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd ska enligt 4 § inte folkbokföras om han eller hon saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå folkbokförs. Kravet på uppehållstillstånd har motiverats av att en utlänning som vistas i Sverige utan nödvändigt uppehållstillstånd inte borde få tillgång till sådana förmåner som följde av att han eller hon var folkbokförd.

Lagstiftaren har bedömt att personer som vistas i Sverige utan tillstånd generellt inte ska omfattas av bestämmelser om rättigheter och skyldigheter. Det gäller särskilt för asylsökande. Det faller inte inom ramen för vårt uppdrag att ta ställning till i vilken utsträck- ning personer som vistas i landet utan tillstånd ska omfattas av rättigheter och skyldigheter. Det finns särskilda bestämmelser om rättigheter och skyldigheter som gäller för vissa personer som vistas i landet utan tillstånd. En alternativ ordning skulle vara att

20 RÅ 2008 ref. 13.

178

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

i stället folkbokföra dessa personer och föreskriva om undantag från bestämmelserna i de författningar som personer utan tillstånd att vistas i landet inte bör omfattas av. Det skulle emellertid inne- bära ett betydande merarbete för lagstiftaren och en mer kompli- cerad lagstiftning eftersom personer utan tillstånd endast omfattas av en begränsad del av lagstiftningen. Den nuvarande lagstiftnings- tekniken är alltså utifrån denna aspekt mer ändamålsenlig. Som framgår av avsnitt 2.4.3 är en princip att personer som i stor utsträckning omfattas av svenska rättigheter och skyldigheter ska folkbokföras. I annat fall kan inte folkbokföringens syfte uppnås. Eftersom personer utan tillstånd i stor utsträckning inte omfattas av bestämmelser om rättigheter och skyldigheter bör de inte heller av denna anledning folkbokföras. Nuvarande ordning med krav på uppehållstillstånd för att folkbokföras bör kvarstå. Bestämmelsen bör emellertid formuleras något annorlunda vilket vi återkommer till i författningskommentaren.

För att en person ska kunna folkbokföras krävs det enligt Skatteverkets praxis att han eller hon har uppehållstillstånd under minst ett år, det vill säga under hela den tid som han eller hon måste anses vara bosatt i landet för att kunna folkbokföras. Det är även enligt vår mening rimligt att för folkbokföring kräva uppe- hållstillstånd under minst den tid som vistelse krävs i landet, det vill säga under minst ett år. Det saknas emellertid skäl att införa någon sådan bestämmelse.

Vi har inte funnit skäl att ifrågasätta möjligheterna att folkbok- föra en person som saknar uppehållstillstånd om det finns synner- liga skäl. Den praxis som gäller i dag bör kunna gälla även i framtiden. Bestämmelsen om krav på uppehållstillstånd påverkas inte av rörlighetsdirektivet.

Personer som på grund av tillfälligt hinder mot verkställighet inte kan utvisas vid beslutstillfället utan som ska utvisas först när hindret undanröjts kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. De kan därmed med dagens bestämmelser folkbokföras eftersom deras vistelse här måste betraktas som normal livsföring. Det har framförts till oss att det kan ifrågasättas om de bör folkbokföras. Vi anser emellertid att det inte finns anledning att bedöma orsaken till uppehållstillståndet i landet. Det skulle också komplicera lagstiftningen ytterligare om det för folkbokföringen inte skulle vara tillräckligt att dels faktiskt vara bosatt i landet, dels ha tillstånd att vistas i landet. Något sådant undantag bör därför inte införas.

179

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

4.4.4Krav på uppehållsrätt

Förslag: En person som omfattas av bestämmelserna om uppe- hållsrätt i 3 a kap. 3 eller 4 § utlänningslagen (2005:716) ska folkbokföras om han eller hon har uppehållsrätt. Om personen saknar uppehållsrätt ska denne folkbokföras om det finns synnerliga skäl eller – om personen är skyldig att ha uppehålls- tillstånd – om han eller hon har ett sådant tillstånd.

Om frågan om uppehållsrätt är aktuell i ett ärende om folk- bokföring ska Skatteverket hämta in ett yttrande från Migra- tionsverket i den frågan. Det gäller inte heller om ett yttrande är obehövligt.

Uppehållsrätt ska krävas för folkbokföring

Något uttryckligt krav att EES-medborgare och deras familjemed- lemmar ska ha uppehållsrätt för att folkbokföras finns inte i folkbokföringslagen. Enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen gäller dock att en utlänning som vistas i Sverige i mer än tre månader ska ha uppehållstillstånd. Detta krav gäller enligt 2 kap. 8 § samma lag inte för EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppe- hållsrätt. En EES-medborgare, med undantag för medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge, som inte har uppehållsrätt, men som vistas i Sverige är därmed skyldig att ha uppehållstillstånd för att vistas i landet. Regelmässigt beviljas uppehållstillstånd exem- pelvis till unionsmedborgare utan uppehållsrätt som är gifta med en tredjelandsmedborgare som har permanent uppehållstillstånd i Sverige.

När en unionsmedborgare med familj anmäler inflyttning till Sverige prövar Skatteverket bara om kriterierna för folkbokföring vid bosättning i Sverige enligt 3 § folkbokföringslagen är uppfyllda, det vill säga om han eller hon kan antas under sin normala livs- föring komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i landet under minst ett år.21 Detta innebär att det kan folkbokföras per- soner som varken har uppehållsrätt eller uppehållstillstånd och som således inte uppfyller villkoren för att vistas i landet i mer än tre månader.

21 Skatteverkets styrsignal Folkbokföring av EU-medborgare och deras familjemedlemmar m.fl., dnr 131 248876-06/111, daterad den 25 april 2006.

180

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

Om en person som folkbokförs inte har uppehållsrätt har han eller hon inte heller rätt till likabehandling enligt rörlighetsdirek- tivet med svenska medborgare efter de inledande tre månaderna i landet. När dessa personer folkbokförs blir de sannolikt lika- behandlade i stor utsträckning eftersom flera regelverk har folk- bokföring som kvalificeringsgrund för rätt till exempelvis olika ersättningar. Det finns normalt inte något krav att en person ska ha uppehållsrätt för att omfattas av ett regelkomplex. Vi har endast funnit studiestödslagen (1999:1395), lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lagen (2001:82) om svenskt medborgar- skap. Lagstiftningen i dag innebär alltså att även personer som inte har rätt att vistas i landet kan ha rätt till olika förmåner via folkbokföringen.

Vi anser att det nu finns skäl att överväga om uppehållsrätt ska vara ett uttryckligt krav för folkbokföring.

Prövningen av uppehållsrätten säger visserligen bara något om uppehållsrätten vid prövningstillfället och inte något om uppehålls- rätten därefter. Det kan därför hävdas att prövningen inte har någon större betydelse och att den kan underlåtas. Det skulle emellertid få till följd att det även fortsättningsvis kommer att folkbokföras personer som inte har uppehållsrätt. Genom folkbok- föringen får enskilda enligt 3 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) rätt till den svenska sjukförsäkringen. I och med att en person folkbokförs kan således en person som i utgångsläget saknar uppehållsrätt hävda att han eller hon uppfyller kravet på en heltäckande sjukförsäkring som kan vara en av förutsättningarna för att ha uppehållsrätt. Personen kan därmed anses få uppehålls- rätt med hjälp av folkbokföringen. Enligt Migrationsverket fanns när verkets rapport skrevs cirka 7 000 unionsmedborgare som var folkbokförda men som inte registrerat sig hos Migrationsverket, se avsnitt 3.3.3. Det framgår dock inte om dessa personer haft uppehållsrätt vid folkbokföringen.

Ett grundläggande krav på folkbokföringen bör vara att en person ska uppfylla villkoren för att vistas i landet för att kunna folkbokföras. Enligt vår mening bör det införas uttryckliga bestäm- melser som innebär att personer som omfattas av rörlighetsdirek- tivet och som inte har uppehållstillstånd, under förutsättning att de är skyldiga att ha ett sådant tillstånd, ska ha uppehållsrätt för att folkbokföras.

181

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

Prövningen av uppehållsrätten

EES-medborgare som avser att stanna i landet under längre tid än tre månader är i dag skyldiga att registrera sig hos Migrations- verket. Deras familjemedlemmar som inte själva är EES-med- borgare ska ansöka om uppehållskort senast tre månader efter det att de kom till landet. Migrationsverket ska pröva om personerna har uppehållsrätt innan registreringsbevis eller uppehållskort ut- färdas. Det saknas därför med nuvarande lagstiftning i de flesta fall skäl för Skatteverket att inom ramen för folkbokföringen pröva om personerna har uppehållsrätt. Skatteverket bör i stället hämta in uppgift om registrering av uppehållsrätt eller om uppehållskort från Migrationsverket. Dessa uppgifter kan sedan ligga till grund för Skatteverkets prövning av folkbokföringen.

Det finns emellertid som ovan nämnts unionsmedborgare som är folkbokförda men som inte registrerat sig hos Migrationsverket. Även om registreringsskyldigheten hos Migrationsverket blir kvar, se mer nedan, kan man därför anta att det även i framtiden kommer att finnas personer som vid inflyttning till landet vänder sig direkt till Skatteverket. Det kan även gälla EES-medborgarnas familje- medlemmar. En utgångspunkt bör enligt vår mening vara att den enskilde EES-medborgaren med familjemedlemmar bara ska be- höva vända sig till en myndighet, Skatteverket, för att folkbokföras. Enligt vår mening kan det därför inte anses lämpligt att Skatte- verket i dessa fall hänvisar personerna till att först registrera uppe- hållsrätten respektive ansöka om uppehållskort hos Migrations- verket. Frågan är då om prövningen av uppehållsrätten i folk- bokföringsförfarandet, när personen inte registrerat sin uppehålls- rätt eller ansökt om ett uppehållskort hos Migrationsverket, bör göras av Migrationsverket eller Skatteverket.

Prövningen av rätten för en utlänning att vistas i landet delas redan i dag mellan flera myndigheter enligt bestämmelser i utlänningslagen, bland annat mellan Migrationsverket och polis- myndigheterna. I flertalet fall är det dock Migrationsverket som ska pröva ärenden enligt lagen. Det gäller bland annat ärenden om utfärdande av uppehållstillstånd i de flesta fall samt utfärdande av registreringsbevis och uppehållskort.

Om rätten att vistas i landet prövas inom folkbokföringens ram skulle det kunna sägas innebära en sammanblandning av roller och göra folkbokföringens funktion i samhället otydlig. Uppehålls- rätten följer emellertid direkt av EG-fördraget och rörlighetsdirek-

182

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

tivet och är inte beroende av att den prövas och beslutas av någon myndighet. Det innebär att prövningen, rent principiellt, kan åläggas såväl Migrationsverket som Skatteverket. Det kan också noteras att allmän domstol har befogenhet att pröva utvisning enligt bestämmelser i 8 kap. 8 § utlänningslagen. Det finns alltså redan i dag exempel på att prövning av frågor som regleras i utlänningslagstiftningen kan göras av andra än de myndigheter som fattar beslut enligt utlänningslagstiftningen. I dag är det dock Migrationsverket som har kompetensen att pröva frågan om en person har rätt att vistas i landet, en kompetens som Skatteverket saknar. Vi anser att det saknas skäl att även Skatteverket ska bygga upp kompetens på samma nivå som Migrationsverket inom detta område.

Enligt vår mening är den lämpligaste lösningen i de fall per- sonerna inte har registrerat sig hos Migrationsverket eller ansökt om uppehållskort att det i samband med att frågan om bosättning i landet prövas också prövas om en sådana personer har uppehålls- rätt. Skatteverket bör därför i dessa fall vara den myndighet som ska hämta in de uppgifter som behövs för prövningen. Det är dock viktigt att Migrationsverkets kompetens på området tas till vara. I ärenden om utvisning som prövas av allmän domstol ska domstolen enligt 7 kap. 10 § utlänningsförordningen under vissa förutsätt- ningar hämta in ett yttrande från Migrationsverket. Vi anser att motsvarande bör gälla i de folkbokföringsärenden där uppehållsrätt krävs för folkbokföring. För bedömningen av uppehållsrätten anser vi därför att Skatteverket ska hämta in ett yttrande från Migra- tionsverket utifrån de uppgifter Skatteverket hämtat in från den enskilde. Något yttrande bör emellertid inte krävas om det kan anses obehövligt. Detta innebär att prövningen av uppehållsrätten normalt ska göras av Migrationsverket. Endast om det är fråga om en enkelt bedömning bör Skatteverket på egen hand pröva uppe- hållsrätten. Det kan exempelvis gälla en unionsmedborgare som har en anställning i landet eller en person som åberopar uppehållsrätt, men inte kan presentera något underlag över huvud taget som styrker det förhållandet. På sikt torde kompetensen hos Skatte- verket öka så att yttranden från Migrationsverket endast i undan- tagsfall bör krävas.

Utgångspunkten måste vara att Skatteverket ska följa Migra- tionsverkets inställning i yttrandet. Om Migrationsverket bedömer att personen inte har uppehållsrätt måste yttrandet motiveras för att underlätta en eventuell överprövning i domstol. Om Migra-

183

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

tionsverket däremot bedömer att personen har uppehållsrätt bör det normalt räcka att Migrationsverket anger sin inställning i frågan. Om Migrationsverket bedömer att de uppgifter Skatte- verket har hämtat in inte är tillräckliga för prövningen av ärendet är det Skatteverket som ska begära in de ytterligare uppgifterna från den enskilde.

Ett annat alternativ är att låta Migrationsverket helt ansvara för prövningen av uppehållsrätten och meddela Skatteverket sitt ställ- ningstagande. Det skulle innebära den fördelen att om det införs en möjlighet att överklaga Migrationsverkets ställningstagande till migrationsdomstol, så kommer överklagandet att prövas av den domstol som normalt prövar frågor enligt utlänningslagen. Det skulle emellertid innebära att den enskilde måste överklaga två beslut till olika domstolar eftersom beslutet om folkbokföring överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det är tveksamt om det är förenligt med rörlighetsdirektivet. Som framgår ovan är det inte heller nödvändigt att migrationsdomstolarna prövar dessa frågor. Vi anser därför att detta alternativ är mindre lämpligt att införa.

Prövning av uppehållsrätten om

registrering hos Migrationsverket inte längre ska ske

En annan fråga är om den utredning som för närvarande pågår inom Regeringskansliet, se bilaga 2, om bestämmelserna om regi- strering av unionsmedborgare enligt utlänningslagen bör påverka bestämmelserna i folkbokföringslagen.

Som framgår ovan anser vi, med dagens lagstiftning, att det normalt ska vara Migrationsverket som ska pröva om en person har uppehållsrätt inom ramen för den prövning som Migrationsverket gör i sina ärenden om registreringsbevis och uppehållskort. Om registreringsskyldigheten hos Migrationsverket upphör är en annan fråga om prövningen av uppehållsrätten fortfarande i normalfallet bör göras av Migrationsverket eller om Skatteverket helt bör ta över den prövningen. Vi anser att den ordning vi redovisar ovan är lämplig även om registreringsskyldigheten hos Migrationsverket upphör. Skatteverket ska således få begära ett yttrande av Migra- tionsverket i dessa ärenden, om det inte kan anses obehövligt.

Om registreringen hos Migrationsverket upphör bör vidare regi- streringsbeviset enligt rörlighetsdirektivet utfärdas i samband med folkbokföringen och skyldigheten att utfärda beviset bör läggas på

184

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

Skatteverket. Det finns inte något som tyder på att bestämmelserna om uppehållskort för unionsmedborgarnas familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare kan komma att ändras. Utifrån våra utredningsdirektiv saknas det skäl för oss att överväga ändringar i utlänningslagstiftningen. Uppehållskorten bör därför fortfarande utfärdas av Migrationsverket.

4.4.5Behandling av personuppgifter och sekretess

Förslag: Skatteverket ska ha rätt att hos Migrationsverket ta del av följande uppgifter om enskilda:

1.namn, personnummer och i förekommande fall samord- ningsnummer,

2.bevis om uppehållsrätt,

3.ansökan om registrering eller ansökan om uppehållskort.

Skatteverket får ha direktåtkomst till uppgifterna.

Skatteverket ska underrätta Migrationsverket om en person som saknar registrering eller uppehållskort hos Migrations- verket har bedömts ha uppehållsrätt av Skatteverket. Uppgif- terna får lämnas i elektronisk form.

Sekretess ska gälla hos Skatteverket i verksamhet som avser folkbokföring för uppgift om en enskilds personliga förhållan- den som myndigheten fått från Migrationsverket, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Uppgiftsskyldighet och sekretess

Det är viktigt att prövningen av folkbokföringsärendena går så snabbt som möjligt. En utgångspunkt bör därför vara att pappers- handlingar inte ska skickas med post mellan myndigheterna, utan att Skatteverket och Migrationsverket i stället upprättar elektro- niska rutiner för informationsutbytet.

Så länge ansvaret för registreringen av personer med uppehålls- rätt åligger Migrationsverket och den enskilde faktiskt vänder sig till Migrationsverket för registrering kommer Skatteverket som ovan nämnts att behöva uppgifter om uppehållsrätten från Migra- tionsverket. De uppgifter som Skatteverket behöver tillgång till är

185

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

uppgift om registreringsbevis respektive uppehållskort har utfärd- ats och om det finns ett pågående ärende om utfärdande av regi- streringsbevis respektive uppehållskort.

En fråga är då om ett sådant informationsutbyte går att förena med kraven på skydd för den personliga integriteten.

För uppgifter i ärenden om registreringsbevis respektive uppe- hållskort, som ingår i verksamhet för kontroll över utlänningar, gäller enligt 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen22 sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Det är alltså frågan om ett omvänt skaderekvisit vilket innebär att sekretess presumeras. För beslut i dessa ärenden gäller enligt samma bestämmelse emellertid sekretessen endast för uppgifter i skälen. Uppgiften om att en person fått respektive inte fått ett registreringsbevis eller uppehållskort utfärdat för sig är en del i beslutet och omfattas således inte av sekretessen. Däremot är andra uppgifter som skulle omfattas av ett utlämnande föremål för sekretess.

En förutsättning för att Migrationsverket ska kunna lämna ut uppgifter elektroniskt till Skatteverket är att uppgifterna omfattas av ett tillfredsställande sekretesskydd även efter utlämnandet. Bestämmelsen i 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen är inte tillämplig hos Skatteverket. I stället omfattas uppgifter som lämnats till Skatteverket från Migrationsverket av 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Sekretess gäller enligt denna bestämmelse för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet som avser folkbokföringen. Sekretess- skyddet här består alltså i ett kvalificerat rakt skaderekvisit vilket innebär att sekretesskyddet är betydligt svagare än hos Migrations- verket.

Regeringen23 har tidigare ansett att det raka skaderekvisitet i Försäkringskassans verksamhet var tillräckligt vid en överföring av delvis samma uppgifter från Migrationsverket. Däremot ansågs inte det sekretesskydd som ges i 22 kap. 1 § offentlighets- och

22 De paragrafer i offentlighets- och sekretesslagen som nämns i detta avsnitt motsvaras av nedan angivna paragrafer i den upphävda sekretesslagen (1980:100).

Offentlighets- och sekretesslag (2009:400)	Sekretesslag (1980:100)
22 kap. 1 §	7 kap. 15 §
37 kap. 1 §	7 kap. 14 §

23 Se prop. 2007/08:160 Utökat elektroniskt informationsutbyte s. 47 ff.

186

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

sekretesslagen – och som i vissa då aktuella fall gällde inom Försäk- ringskassan – vara tillräckligt. För dessa fall infördes i det lagstift- ningsarbetet ett rakt skaderekvisit. Vi gör samma bedömning när det gäller det informationsutbyte som är aktuellt här. Det bör därmed införas en bestämmelse med ett rakt skaderekvisit för de uppgifter som ska omfattas av informationsutbytet. Den tystnads- plikt som följer av 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen har inte företräde framför meddelarfriheten. Vi anser – liksom i det lagstiftningsarbete som rörde Försäkringskassan – att det saknas anledning att göra någon annan bedömning när det gäller de tystnadsplikter som följer av den sekretessbestämmelse vi föreslår ovan.

Med vårt förslag om en starkare sekretess hos Skatteverket kommer de uppgifter som inte ingår i ett beslut att omfattas av ett tillräckligt skydd även efter utlämnandet från Migrationsverket. Enbart uppgift om beslut och att ansökan gjorts kan inte heller anses så integritetskänsliga att de bör hindra ett informations- utbyte. Ärendehandläggningen kan också bli snabbare än annars och på så sätt också innebära en bättre service i förhållande till den enskilde. Det kan också noteras att mer omfattande elektroniska informationsutbyten äger rum mellan Migrationsverket och Försäkringskassan än det som är aktuellt här. Det är vidare i dag möjligt att begränsa åtkomsten så att handläggare hos Skatteverket bara kan ta del av uppgifter om enskilda som är aktuella i ärenden hos Skatteverket. Det finns inte heller något behov för Skatte- verket att i andra fall ta del av uppgifterna. Enligt vår mening finns inte något hinder ur integritetssynpunkt mot att Skatteverket får del av uppgifterna. Uppgifterna bör lämnas ut via direktåtkomst.

Ett informationsutbyte under ovan angivna förutsättningar bör bygga på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet. En uppgifts- skyldighet för Migrationsverket i förhållande till Skatteverket ska därför införas. I likhet med vad som gäller för utlämnandet till Försäkringskassan bör den övergripande bestämmelsen placeras i utlänningslagen. Vilka konkreta uppgifter som ska lämnas ut bör däremot placeras i utlänningsförordningen där Migrationsverkets övriga uppgiftsskyldigheter i förhållande till Skatteverket finns. Bestämmelser om direktåtkomst bör införas i förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Någon ändring i lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokfö- ringsverksamhet behövs inte.

187

Folkbokföring efter inflyttning

SOU 2009:75

Uppgift om uppehållsrätt behöver inte registreras i folkbokför- ingsdatabasen för de personer som folkbokförs. På samma sätt som gäller för dem som har uppehållstillstånd och i dag folkbokförs framgår uppehållsrätten indirekt genom att personen är folkbok- förd.

När Skatteverket i ett folkbokföringsärende hämtar in uppgifter och yttrande från Migrationsverket i ett ärende där personen inte har registrerat sig eller ansökt om uppehållskort får verket känne- dom om att personen anser sig bosatt i landet och kan därmed förelägga honom eller henne att registrera sig eller ansöka om uppehållskort. Om Skatteverket på egen hand bedömer att en person som inte har registrerat sig eller ansökt om uppehållskort har uppehållsrätt bör Skatteverket däremot underrätta Migrations- verket om det. En särskild uppgiftsskyldighet bör därför införas. Uppgifterna bör kunna lämnas ut i elektronisk form.

Yttrandena från Migrationsverket

Vi har ovan föreslagit att Skatteverket ska hämta in ett yttrande från Migrationsverket i frågan om EES-medborgare och deras familjemedlemmar som anmäler inflyttning har uppehållsrätt om det inte är obehövligt. I ärenden där Migrationsverket finner att den enskilde inte uppfyller kraven för uppehållsrätt ska skälen för att personen inte anses ha uppehållsrätt framgå. Yttrandet ska kunna vara ett underlag vid en överprövning i domstol. I vissa fall kan uppgifterna vara integritetskänsliga. Trots detta anser vi att Skatteverkets utlämnande av handlingarna till Migrationsverket och själva yttrandet från Migrationsverket bör kunna omfattas av ett elektroniskt informationsutbyte. Ett annat alternativ är att handlingarna skickas per post. Ett sådant förfarande skulle innebära att handläggningen drar ut på tiden. Detta kan inte anses tillfredsställande. Det är dock viktigt att det system som kommer att användas är tillräckligt säkert för att skyddet för den enskildes personliga integritet ska kunna upprätthållas. Hur ett elektroniskt informationsutbyte ska fungera bör utredas närmare av Skatteverket och Migrationsverket. Vi lämnar därför inte något förslag i denna del. Skatteverket har i regleringsbrevet för 2009 fått i uppdrag att utveckla och tillhandahålla en IT-tjänst som ska göra det möjligt för myndigheter att på frivillig basis underrätta Skatte- verket då myndigheterna har uppgifter om en person som inte

188

SOU 2009:75

Folkbokföring efter inflyttning

stämmer överens med de uppgifter som finns registrerade om personen i folkbokföringsdatabasen. I detta arbete ingår bland annat Migrationsverket. Det är möjligt att det system som kommer att utvecklas inom ramen för detta arbete även kan användas för det nu aktuella informationsutbytet. Någon författningsändring krävs inte för att Skatteverket ska få lämna ut handlingarna elektroniskt till Migrationsverket. Däremot kan det behövas en bestämmelse som medger ett elektroniskt utlämnande från Migrationsverket. Det bör dock anses tillräckligt att det görs i förordningen om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen.

Det sekretesskydd vi föreslår ovan får anses vara tillräckligt även för de uppgifter ett yttrande kan innehålla. Uppgifterna kommer emellertid, dels om den enskilde inte registrerat sig hos Migrations- verket, dels om registreringsförfarandet hos Migrationsverket upp- hör, att i fråga om unionsmedborgare lämnas av den enskilde direkt till Skatteverket och inte till Migrationsverket. Det innebär att Skatteverket kommer att få del av integritetskänsliga uppgifter direkt från den enskilde. Den sekretessbestämmelse vi föreslår ovan omfattar endast uppgifter som lämnas från Migrationsverket. Frågan är om det behövs ett utökat sekretesskydd även för upp- gifter som lämnas direkt av den enskilde. Skatteverket kan redan i dag från den enskilde få integritetskänsliga uppgifter i folkbok- föringsärenden. Det har hittills inte ansetts innebära något krav på ett starkare sekretesskydd. Vi anser att det saknas skäl att införa ett starkare sekretesskydd för de uppgifter som här är aktuella.

189

5Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

5.1Gällande bestämmelser

5.1.1Historik

Särskilda bestämmelser som gäller för personer med anknytning till beskickningar och konsulat i landet har funnits länge i författning- arna om mantalsskrivning. Av 1 § 1 mom. förordningen (1894:61) angående mantalsskrivning den 6 augusti 1894 framgick att utlän- ning som tillhörde främmande makts beskickning i landet samt dennes familj och utländska betjäning var befriad från mantals- skrivning.

Kyrkobokföringen var annorlunda konstruerad och motsvaran- de bestämmelser infördes först genom 13 § 1 mom. i 1946 års folk- bokföringsförordning. Denna bestämmelse innebar att utlänningar som tillhörde främmande makts beskickning i landet eller lönade konsulat eller beskickningens eller konsulatets betjäning samt deras utländska familjemedlemmar och utländska tjänare inte skulle kyrkobokföras. Med stöd av denna bestämmelse avfördes från församlingsboken enligt praxis även kyrkobokförda utlänningar som genom anställning eller familjeband kommit att tillhöra främmande makts beskickning eller konsulat i landet.1

Bestämmelsen i 13 § 1 mom. överfördes med vissa språkliga justeringar till 26 § i 1967 års folkbokföringslag. I 28 § i 1967 års folkbokföringslag angavs uttryckligen att den som enligt 26 § inte längre skulle kyrkobokföras skulle avregistreras från kyrkobok- föringen.

Sedan den 1 januari 1985 ska även en person som inte är svensk medborgare folkbokföras i landet om denne var bosatt här när han

1 Se SOU 1966:16 Ny folkbokföringsförordning mm s. 163 och prop. 1967:88 med förslag till folkbokföringsförordning, m.m. s. 69.

191

Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

SOU 2009:75

eller hon kom att tillhöra beskickningen eller konsulatet eller dess betjäning. Detta gäller även familjemedlemmar och tjänare. Enligt entydig praxis tillämpades bestämmelsen i 1967 års folkbokförings- lag innan denna ändring genomfördes på alla kategorier beskick- nings- och konsulatspersonal. Denna ordning medförde ibland att personer som inte tillförsäkrades någon immunitet eller privilegier i Wienkonventionerna2 uteslöts från kyrkobokföringen. Kyrkobok- föringen spelade en stor roll för den enskilde. Det ansågs därför lämpligt att de personer som inte tillförsäkrades immunitet och pri- vilegier i konventionerna kyrkobokfördes på samma sätt som andra personer som bodde här i landet. Undantaget från folkbokföring skulle därför inte längre gälla lokalanställda som inte var svenska medborgare och deras anhöriga. Ändringen gällde bara lokalan- ställd personal, det vill säga personer som var bosatta här när de blev anställda på en utländsk beskickning eller ett lönat konsulat.3

5.1.2Folkbokföringslagen

Av 5 § folkbokföringslagen i dess nu gällande lydelse framgår att den som tillhör en främmande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning eller som avses i 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (lagen om immunitet och privilegier), ska folkbokföras endast om han eller hon är svensk medborgare eller om personen, utan att vara svensk medborgare, var bosatt här när han eller hon kom att tillhöra beskickningen, konsulatet eller organisationen eller dess betjäning. Detta gäller även en sådan persons familjemedlem eller tjänare. Undantaget för konsulär personal i 5 § folkbokföringslagen omfattar endast lönade konsulat, det vill säga karriärkonsulaten. Det innebär att personer med anknytning till honorärkonsulaten inte undantas från folkbok- föring.

I förarbetena till 1991 års folkbokföringslag anförs bland annat följande. I bestämmelsen gjordes i enlighet med internationell praxis undantag från folkbokföring för personer och deras familjer som flyttar till Sverige för att tjänstgöra vid beskickningar och konsulat eller i ett sådant uppdrag att de tillerkänns immunitet och privilegier. Kretsen av undantagna personer utvidgades enligt reger-

2Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser, Wien den 18 april 1961 (SÖ 1967:1) och Wienkonventionen om konsulära förbindelser, Wien den 24 april 1963 (SÖ 1974:10–12).

3Se prop. 1984/85:55 om beskattning och folkbokföring av viss personal på främmande makters beskickningar och lönade konsulat s. 12 f.

192

SOU 2009:75

Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

ingen något i förhållande till vad som tidigare gällt. Bestämmelsen skulle endast tillämpas vid bedömningen av om en person skulle folkbokföras eller inte vid inflyttning. Eftersom undantag från folkbokföringen inte skulle gälla för den som var bosatt här när han eller hon kom att tillhöra den aktuella kretsen av personer skulle det aldrig komma i fråga att avregistrera en person som var folk- bokförd till följd av denna bestämmelse.4

5.2Personer med immunitet och privilegier i Sverige

5.2.1Immunitet och privilegier i svensk rätt

I lagen om immunitet och privilegier finns bestämmelser om immunitet och privilegier som gäller i Sverige. Lagen hänvisar till olika internationella överenskommelser som Sverige är part i. Lagen omfattar bland annat anställda vid ambassader och konsulat. Immunitet och privilegier som följer av lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen omfattas också, liksom de internationella organ och personer med anknyt- ning till sådana organ, som anges i bilaga till lagen om immunitet och privilegier Vad som föreskrivs om immunitet och privilegier i de bestämmelser som ska tillämpas i Sverige ska enligt 1 § lagen om immunitet och privilegier gälla trots bestämmelser i andra författningar.

Sverige har sedan länge vid utarbetandet av författningar om immunitet och privilegier valt att göra olika konventionsbestäm- melser tillämpliga genom generella lagstadganden. Man kan då inskränka sig till att vidta följdändringar endast på de områden där reglerna om immunitet och privilegier är av större praktisk betydelse för de tillämpande myndigheterna, det vill säga främst i skatte- och tullförfattningarna. Någon med säkerhet fullständig inventering av samtliga de bestämmelser om privilegier och immu- nitet som kan finnas i lag eller författning och som stred mot Wienkonventionen har enligt regeringen varit svår att genomföra.5

Det finns ett antal författningar som innehåller särskilda bestämmelser som gäller för personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier nämligen bland annat om: rättsliga

4Se prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 134.

5Se prop. 1966:148 med förslag till lag med vissa bestämmelser om immunitet och privilegier, m.m. s. 16 ff.

193

Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

SOU 2009:75

förfaranden, tull, skatt, tv-avgift, socialförsäkring, utbildning, alkoholservering, parkering och uppehållstillstånd.

5.2.2Personer med immunitet och privilegier i Sverige

Det finns ett antal ambassader och konsulat i Sverige som omfattar omkring 3 500 personer inklusive familjemedlemmar och privat- tjänare. Härutöver är 600–800 personer lokalanställda vid utländska ambassader.

I Sverige finns fyra EU-institutioner representerade, European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC, Europeiskt centrum för förebyggande och kontroll av sjukdomar), Europeiska kommissionen, Europaparlamentet och European Space Agency (ESA). ECDC har sitt säte i Solna och cirka 220 anställda från olika länder. Myndigheten har inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 851/2004 (ECDC-förordningen).6 Härutöver finns ett samförståndsavtal mellan Sveriges regering och ECDC (samförståndsavtalet).7 Dessutom har arbetet med ett värd- landsavtal inletts mellan ECDC och Regeringskansliet, men man avvaktar nu effekterna av att personer som omfattas av 5 § folkbok- föringslagen från och med den 1 juli 2009 kommer att kunna tilldelas personnummer i stället för samordningsnummer innan det arbetet kommer att slutföras. Övriga institutioner har endast en representation i landet. Utöver de personer som är anställda finns även familjemedlemmar och eventuella tjänare till dessa personer i landet. Härutöver kan det förekomma att europaparlamentariker eller personer med andra uppdrag, exempelvis kommissionärer, flyttar från ett annat EU-land till Sverige.

Utöver myndigheter och institutioner med anknytning till EU finns det åtta internationella organisationer med representation i Sverige, varav fyra har säte i landet nämligen World Maritime University (WMU) en FN-organisation, Council of the Baltic Sea States (CBSS) en Östersjö-organisation, Global Water Partnership Organisation (GWPO) och International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA). Totalt är omkring 100 personer anställda i landet vid dessa fyra organisationer. De övriga fyra organisationerna med representation i Sverige är FN-organisa-

6Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 851/2004 av den 21 april 2004 om inrättande av ett europeiskt centrum för förebyggande och kontroll av sjukdomar.

7Samförståndsavtal med Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar Stockholm den 14 december 2005 (SÖ 2005:41).

194

SOU 2009:75

Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

tionerna United Nations Development Programme (UNDP), United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) och United Nations Environment Programme (UNEP). Utöver de personer som är anställda vid de internationella organisationerna finns även familjemedlemmar och eventuella tjänare till dessa per- soner i landet. En beskrivning av de organisationer utan anknytning till EU som har säte i landet finns i Värdlandsutredningens betänkande Sverige som värdland för internationella organisationer

(SOU 2006:26).

5.2.3Immunitet och privilegier

för personal vid beskickningar

Utsända diplomatiska företrädare ska i princip vara medborgare i den sändande staten och får inte utses bland dem som är med- borgare i den mottagande staten annat än med denna stats med- givande. De är okränkbara till sin person och får exempelvis inte underkastas någon form av frihetsberövande.

Diplomatiska företrädare är när det gäller tjänsten hos den sän- dande staten inte underkastade bestämmelser om socialförsäkring i den mottagande staten. De är vidare befriade från alla skatter med vissa undantag, bland annat mervärdesskatt. Den mottagande staten ska medge befrielse från vissa tullar.

Medlemmar av den diplomatiske företrädarens familj som hör till hushållet har samma immunitet och privilegier som den diplo- matiske företrädaren, under förutsättning att familjemedlemmarna inte är medborgare i den mottagande staten. Samma immunitet och privilegier gäller även för den utsändes familjemedlemmar som är stadigvarande bosatta i den mottagande staten eftersom något undantag inte görs för denna grupp. En utsänd diplomatisk företrädares familjemedlemmar som är medborgare i den mot- tagande staten har inte någon immunitet eller några privilegier.

Utsända medlemmar av beskickningens administrativa och tekniska personal samt hans eller hennes familjemedlemmar som hör till hushållet och som inte är medborgare eller stadigvarande bosatta i den mottagande staten (lokalanställda) har också samma immunitet och privilegier som de diplomatiska företrädarna med några undantag. Om familjemedlemmarna är medborgare eller

195

Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

SOU 2009:75

stadigvarande bosatta i den mottagande staten har de inte någon immunitet eller några privilegier.

Immuniteten och privilegierna för utsända medlemmar av beskickningens tjänstepersonal är mer begränsad. Det finns inga bestämmelser om immunitet och privilegier för tjänstepersonalens familjemedlemmar.

Immuniteten och privilegierna för beskickningspersonalens utsända privattjänare är än mer begränsad. Det finns inga bestäm- melser om immunitet och privilegier för privattjänarnas familje- medlemmar.

Lokalanställda diplomatiska företrädare har immunitet mot lagföring samt okränkbarhet endast för officiella åtgärder som vidtas under utövande av tjänsten, om inte den mottagande staten beviljat mer omfattande privilegier eller immunitet. Det finns inga bestämmelser om immunitet och privilegier för lokalanställda personers familjemedlemmar.

5.2.4Immunitet och privilegier

för personal vid karriärkonsulat

Immuniteten och privilegierna för personer med anknytning till karriärkonsulat är mer begränsade än de som gäller för personer med anknytning till beskickningar. Även konsuler bör emellertid i princip vara medborgare i den sändande staten. Inte heller konsuler kan utses bland den mottagande statens medborgare annat än med denna stats uttryckliga samtycke. De har en mer begränsad okränk- barhet till sin person. Konsuler ska vara befriade från alla skyldig- heter enligt gällande lagar och förordningar i den mottagande staten i fråga om registrering av utlänningar och uppehållstillstånd och från alla skyldigheter i fråga om arbetstillstånd, för utländsk arbetskraft. De ska i utövningen av sin tjänst hos den sändande staten inte vara underkastad de bestämmelser om social trygghet som kan gälla i den mottagande staten. De ska vara befriade från alla skatter, med undantag av bland annat mervärdesskatt, och från vissa tullar.

Utsända konsulers familjemedlemmar som tillhör deras hushåll lyder delvis under samma bestämmelser som konsulerna, under förutsättning att de inte är medborgare eller stadigvarande bosatta i den mottagande staten. Det gäller bestämmelserna om undantag från registrering av utlänningar, undantag från bestämmelser om

196

SOU 2009:75

Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

social trygghet, befrielse från skatter, tullar och tullvisitation, de särskilda bestämmelserna om kvarlåtenskap samt befrielse från personlig tjänsteplikt.

Konsulatstjänstemännen och deras familjemedlemmar lyder i stor utsträckning under samma bestämmelser som konsulerna med särskilda begränsningar (befrielse från registrering och befrielse från tullar).

Immuniteten och privilegierna för medlem av tjänstepersonalen och deras familjemedlemmar är mer begränsad. Ytterligare begräns- ningar i immuniteten och privilegierna gäller för privattjänare.

Om en familjemedlem till en konsul, konsulatstjänsteman eller medlem av tjänstepersonalen är medborgare eller stadigvarande bosatt i den mottagande staten har han eller hon lättnader privi- legier och immunitet endast i den utsträckning som den mottag- ande staten tillerkänner dem sådana.

5.2.5Immunitet och privilegier

för personal vid honorärkonsulat

Även utsända honorärkonsuler bör i princip vara medborgare i den sändande staten. De kan inte utses bland den mottagande statens medborgare annat än med denna stats uttryckliga samtycke. Hono- rärkonsuler ska vara befriade från alla skyldigheter enligt gällande lagar och förordningar i den mottagande staten i fråga om registre- ring av utlänningar och uppehållstillstånd. De ska vara befriade från alla skatter och andra pålagor på ersättning och arvoden som han eller hon uppbär från den sändande staten för fullgörandet av kon- sulära uppgifter. Några bestämmelser om immunitet och privilegier för andra grupper som omfattas av konventionen finns inte.

5.2.6Immunitet och privilegier

för personer med uppdrag av EU

Det finns ett särskilt protokoll om Europeiska unionens immunitet och privilegier (protokollet om immunitet och privilegier)8. Enligt artikel 16 ska det i europeiska lagar anges vilka grupper av unionens tjänstemän och övriga anställda som artikel 12, artikel 13 andra stycket och artikel 14 helt eller delvis ska tillämpas på.

8 Protokollet den 8 april 1965 om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier.

197

Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

SOU 2009:75

Inom varje medlemsstats territorium och oberoende av stats- tillhörighet ska tjänstemän och övriga anställda vid unionen enligt artikel 12 åtnjuta bland annat följande. Tjänstemännen och övriga anställda har immunitet mot rättsliga förfaranden som avser hand- lingar i tjänsteutövningen. Dessa personer samt äkta makar och av dem försörjda familjemedlemmar är undantagna från bestämmelser om formaliteter för registrering av utlänningar. Tjänstemännen och övriga anställda ska beviljas vissa lättnader i fråga om valuta- och växlingsbestämmelser. Medlemsstaternas regeringar ska enligt artikel 16 regelbundet underrättas om namn, ställning och adress på de tjänstemän och övriga anställda som ingår i dessa grupper.

Innebörden av undantaget från bestämmelser om formaliteter för registrering av utlänningar har prövats av EG-domstolen som har funnit att den hindrar alla krav på registrering i landets befolkningsregister, särskilt mot bakgrund av att regeringarna ska informeras om dessa personer och deras adress direkt av EU-institutionen.9

It follows from that provision that the officials and other servants of the Community are exempt from any requirement to register in the population registers in the member states in which the places of employment of the Community institutions are situated. That interpretation is supported by article 16 of the Protocol which provi- des that the names and addresses of officials and other servants are to be communicated periodically to the governments of the member states. That is how the authorities of the member states in which the places of employment of the institutions are situated are informed of the addresses of officials and other servants of the Communities.

Det förhållande som låg till grund för domstolens prövning innebar att en person som var registrerad i det belgiska befolkningsregistret inte behövde betala en viss skatt för sitt boende eftersom det – med stöd av registreringen – ansågs vara ett permanentboende. Personer anställda vid kommissionen – som inte skulle registreras – var däremot tvungna att betala denna skatt eftersom boendet i avsak- nad av registrering ansågs vara ett fritidsboende. Kommissionen ansåg att detta innebar diskriminering på grund av nationalitet och anförde följande.

Furthermore, the Commission considers that since community officials of Belgian nationality are registered in the population registers and are therefore exempt from the tax, it is only officials who are

9 Se EG-domstolens dom den 18 mars 1986 i mål 85/85 Europeiska gemenskapernas kommission mot Konungariket Belgien.

198

SOU 2009:75

Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

nationals of other member states who are subject to the tax; that constitutes discrimination on grounds of nationality, which is prohibited by article 7 of the treaty.

EG-domstolen fann emellertid att kommissionen inte hade visat att det var fråga om diskriminering på grund av nationalitet och anförde följande.

A direct or indirect obligation to register in the population registers can apply only to officials and other servants who are not so registered for whatever reason. The Commission has failed to establish that the distinction between officials who are registered and those who are not constitutes discrimination on grounds of nationality. Accordingly, the complaint based on article 7 of the treaty must be rejected.

I ett annat mål har Förstainstansrätten konstaterat att det inte finns något som hindrar att den mottagande regeringen vidarebefordrar uppgiften om adress till andra myndigheter för registrering efter- som varje land har rätt att hålla sig informerad om de befolknings- rörelser som påverkar landets territorium.10 Frågan berördes inte av EG-domstolen.11

The Court [Förstainstansrätten] observes, secondly, that solely in the interests of the Communities the Protocol grants certain privileges to their officials and that the privileges and immunities which it grants “have a purely functional character, inasmuch as they are intended to avoid any interference with the functioning and independence of the Communities” … . It therefore has neither the purpose nor the effect of depriving the Member States of the opportunity they must have … of being in a position to know at all times the population movements affecting their territory. Consequently, the applicant is not justified in maintaining that the information obtained regarding her private address … on the basis of the Protocol, by the Belgian authorities, in application of the Agreement, could not be transmitted to other public authorities, in particular the communes in which officials reside, in the conditions laid down in Article 19 of the Protocol and for the sole purposes of enabling the public authorities of the Kingdom of Belgium to be in a position to know the population movements affecting their territory. It is for the Member States to determine what authorities are to be responsible for such a task in the public service.

Tjänstemännen är vidare enligt artikel 13 första stycket skyldiga att betala skatt till unionen på de löner och arvoden de får av unionen.

10Se Förstainstansrättens dom den 19 november 1992 i mål T-80/91 Anna-Maria Campogrande mot Europeiska gemenskapernas kommission.

11Se EG-domstolens dom den 21 april 1994 i mål C-22/93 P Anna-Maria Campogrande mot Europeiska gemenskapernas kommission.

199

Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

SOU 2009:75

Enligt andra stycket i samma bestämmelse ska de vara befriade från nationella skatter på de löner och arvoden de får av unionen.

Privilegier, immunitet och lättnader ska enligt artikel 18 endast beviljas unionens tjänstemän och övriga anställda om det ligger i unionens intresse. Var och en av unionens institutioner ska upp- häva den immunitet som har beviljats en tjänsteman eller en annan anställd, om institutionen anser att upphävandet av immuniteten inte strider mot unionens intressen.

Personer med anknytning till ECDC omfattas enligt artikel 26 ECDC-förordningen av protokollet om immunitet och privilegier.

5.2.7Tjänsteföreskrifter och anställningsvillkor för anställda av EU

Rådets förordning (EG, Euratom, EKSG) nr 259/6812 (tjänsteföre- skrifterna och anställningsvillkoren) består av två delar, tjänsteföre- skrifter för tjänstemän och anställningsvillkor för övriga anställda.

Tjänsteföreskrifterna tillämpas på fast anställda tjänstemän i gemenskaperna. De privilegier och den immunitet som tjänstemän- nen åtnjuter har beviljats enbart i gemenskapernas intresse. Om inte annat följer av protokollet om immunitet och privilegier ska tjänstemännen inte vara undantagna från att uppfylla sina privat- rättsliga skyldigheter eller från att följa gällande lagar och ordnings- föreskrifter.

Tjänstemännen kan, om vissa förutsättningar är uppfyllda, utö- ver grundlön ha rätt till olika familjetillägg och utlandstillägg. Härutöver har tjänstemannen rätt till socialförsäkringsförmåner samt pensioner och invaliditetsersättning. Det finns också bestäm- melser om att de ersättningar en tjänsteman får från annat håll ska räknas av den ersättning han eller hon får från EU. Anställnings- villkoren för övriga anställda innehåller bestämmelser om tillfälligt anställda, extraanställda, kontraktsanställda, lokalt anställda och särskilda rådgivare. Bestämmelser som liknar dem som gäller för tjänstemän gäller även för dessa grupper.

Tjänsteföreskrifterna gäller för personer med anknytning till ECDC, se artikel 29 i ECDC-förordningen.

12 Rådets förordning (EG, Euratom, EKSG) nr 259/68 av den 29 februari 1968 om fast- ställande av tjänsteföreskrifter för tjänstemännen i Europeiska gemenskaperna och anställningsvillkor för övriga anställda i dessa gemenskaper.

200

SOU 2009:75

Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

5.2.8Internationella organisationer med säte i Sverige

Som ovan nämnts finns fyra internationella organisationer med säte i Sverige, WMU, IDEA, CBSS och GWPO. Enligt bilagan till lagen om immunitet och privilegier i vissa fall gäller immunitet och pri- vilegier för personer som är anställda eller har uppdrag av dessa organisationer. I avtal och överenskommelser regleras närmare vad immuniteten och privilegierna ska omfatta. Gemensamt för de avtal som gäller dessa organisationer är att de personer som omfattas av avtalet inte ska vara underkastade svenska invandringsbestämmelser eller bestämmelser om utlänningsregistrering. Familjemedlemmar som ingår i tjänstemannens hushåll och som reser tillsammans med honom samt visar upp tillfredsställande legitimation ska behandlas på motsvarande sätt. Immuniteten och privilegierna gäller normalt endast i mycket begränsad utsträckning om personen är svensk medborgare eller bosatt i Sverige när anställningen påbörjas. Det- samma gäller en sådan persons familjemedlemmar.

5.3Norden

Vissa utländska medborgare ska enligt CPR-lagen inte registreras som inflyttade till Danmark. Det gäller personer som är registre- rade i Utrikesministeriets protokoll och personer som uppehåller sig i Danmark i enlighet med avtal om styrkor och militära huvud- kvarter som Danmark har tillträtt. Detsamma gäller dessa perso- ners familjemedlemmar, om de är en del av deras hushåll. Bestäm- melsen omfattar personer som bor och uppehåller sig i Danmark på grund av arbete på en ambassad, en internationell organisation eller liknande, och som har fått uppehållstillstånd av Utrikesministeriet. Utländska medborgare som är anställda på en ambassad, en interna- tionell organisation eller liknande, men som har fått uppehålls- tillstånd av utlänningsmyndigheterna och som således inte omfattas av Utrikesministeriets protokoll ska registreras enligt de vanliga reglerna.13 Personer som är anställda vid EU:s miljöagentur i Danmark registreras inte i CPR.

En person som är anställd hos en främmande stats diplomatiska beskickning eller någon annan jämförbar beskickning eller vid ett konsulat som förestås av en utsänd konsul har enligt 4 § lagen om hemkommun inte hemkommun i Finland, om han eller hon inte är

13 Vejledning om folkeregistrering (VEJ nr 85 af 23/11/2006) avsnitt 5.4.

201

Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

SOU 2009:75

finsk medborgare eller om han eller hon inte sedan tidigare har hemkommun i Finland. Hemkommun har inte heller en familje- medlem till en sådan person eller person som är i hans privata tjänst om denne inte är finsk medborgare eller sedan tidigare har hem- kommun i Finland. Finland har en EU-myndighet, Kemikaliemyn- digheten. Utöver protokollet om immunitet och privilegier gäller särskilda tillämpningsföreskrifter som har avtalats mellan Finland och kommissionen. Enligt överenskommelse om säte mellan Fin- land och Kemikaliemyndigheten ska de som hör till myndighetens personal och deras familjemedlemmar ges ett finländskt person- nummer. Syftet med bestämmelsen är att det för myndighetens personal ska gå lätt och flexibelt att sköta sina praktiska ärenden i Finland. Att ett personnummer ges innebär i praktiken också att personens uppgifter registreras i befolkningsdatabasen. Personer som är anställda vid EU:s kemikaliemyndighet i Finland har inte hemkommun.14

Utländsk personal vid främmande staters diplomatiska och lönade konsulära stationer samt vid NATO räknas enligt forskrift- en om folkeregistrering inte som bosatta i Norge om de är utsända av sitt lands utrikesmyndighet. Medlemmar i dessa personers hushåll räknas inte heller som bosatta i Norge med mindre de är norska medborgare. Detsamma gäller utländska privata tjänare som kommer från utlandet för att tillträda en tjänst hos diplomatisk eller konsulär personal.

5.4Överväganden och förslag

5.4.1Personer som omfattas av immunitet och privilegier

Bedömning: Det saknas skäl att ändra bestämmelserna om folkbokföring av personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier.

Allmänna överväganden

Diplomatiska företrädare och andra personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier ska sedan lång tid enligt de internationella avtal och överenskommelser som finns inte anses

14 Se den finska propositionen RP 88/2007 rd s. 13 f.

202

SOU 2009:75

Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

bosatta i det mottagande landet. Dessa personer ska inte heller vara underkastade svenska invandringsbestämmelser eller bestämmelser om utlänningsregistrering. Sedan lång tid tillbaka finns därför bestämmelser som undantar dessa personer från kravet på folk- bokföring. Något undantag från folkbokföring har dock inte gjorts för lokalanställda som normalt endast i mycket begränsad utsträck- ning har immunitet och privilegier.

För att få en registrering av bosatta som överensstämmer med vad som tillämpas internationellt bör personer med immunitet och privilegier inte anses bosatta i landet i folkbokföringslagens mening och därmed inte folkbokföras. Det som dock kan tala för att folk- bokföra personer som i dag omfattas av undantaget från folkbok- föring i 5 § folkbokföringslagen är att folkbokföringen också har stor betydelse för den enskilde och kan underlätta för den enskilde att agera i samhället. Sverige kan dock inte ensidigt bestämma att ålägga personer som omfattas av immunitet och privilegier att anmäla sig för registrering i folkbokföringen. Det är inte möjligt ens om den enskilde själv skulle vilja det eftersom det endast är den sändande staten som kan upphäva immuniteten. De allmänna olägenheter som det innebär att inte vara folkbokförd har dessutom inte sin grund i själva folkbokföringen utan i att personen inte är registrerad med en personbeteckning i offentliga register. SPAR får sedan den 1 juni 2008 innehålla uppgifter om personer som har samordningsnummer. Det bör underlätta för dessa personer. För att ytterligare underlätta för denna grupp att agera i samhället gäller dessutom sedan den 1 juli 2009 att om de uppfyller folkbokföringslagens bosättningskriterium får de tilldelas ett personnummer i stället för ett samordningsnummer. Dessa ändringar innebär att skälen för att folkbokföra dessa personer ytterligare har minskat.

Vad som ovan sagts gäller även personer som har ett uppdrag vid en internationell organisation i landet.

För personer som redan är folkbokförda när de tillträder tjänsten anser vi emellertid att utgångspunkten bör vara att de i likhet med vad som gäller i dag ska kvarstå i folkbokföringen

203

Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

SOU 2009:75

Särskilt om anställda vid EU:s institutioner

Av EG-domstolens praxis, se avsnitt 5.2.6, följer att det strider mot protokollet om immunitet och privilegier att kräva att en person som är anställd av en EU-institution registrerar sig i ett befolk- ningsregister. Någon möjlighet att ålägga EU-tjänstemännen och deras familjemedlemmar en skyldighet att anmäla inflyttning till folkbokföringen finns därmed inte.

Privilegierna, immuniteten och lättnaderna beviljas enligt protokollet om immunitet och privilegier endast om det ligger i unionens intresse och immuniteten kan endast upphävas av institutionen i unionens intresse. Enligt kommissionen följer det av EG-domstolens praxis att en tjänsteman inte får avstå från privi- legier.15 Utrikesdepartementet anser emellertid att man måste skilja på privilegier och immunitet som avser att skydda tjänstemannen i hans eller hennes tjänsteutövning och privilegier och lättnader som i första hand har beviljats tjänstemannen i syfte att underlätta hans ”utlänningsstatus”.16 Vi menar att det inte skulle vara förenligt med protokollet om immunitet och privilegier att införa ett frivilligt folkbokföringsförfarande för EU-tjänstemän och deras familje- medlemmar. Även om det skulle vara möjligt att införa ett sådant förfarande anser vi att en frivillighet inom folkbokföringen i allt för stor utsträckning skulle strida mot de grundläggande principerna för folkbokföringen. Något frivilligt folkbokföringsförfarande ska därför inte införas för denna grupp.

Justitieutskottet ville för drygt tio år sedan initiera en diskus- sion om den rådande ordningen med privilegier och immunitet som sådan är ändamålsenlig. Enligt utskottets mening hade EU och dess institutioner i väsentliga avseenden en annan ställning än traditio- nella internationella organisationer i förhållande till vårt land. Vad gäller EU borde, enligt utskottet, ett mer inrikes perspektiv anläg- gas, vilket fick systemet med privilegier och immunitet att i vissa delar framstå som otidsenligt. Detta kunde, enligt utskottets mening, leda till att EU-tjänstemännens privilegier och immunitet tvärtemot sitt syfte riskerade att rubba förtroendet och den folkliga förankringen för EU och dess institutioner. Enligt utskottets mening borde regeringen snarast ta lämpliga initiativ i syfte att inom EU söka få till stånd en bred översyn av systemet med

15 Se Förstainstansrättens dom den 19 november 1992 i mål T-80/91 Anna-Maria Campogrande mot Europeiska gemenskapernas kommission.

16 Se Ds 1998:55 Immunitet och privilegier för tjänstemän och övriga anställda i EG En inventering s. 57.

204

SOU 2009:75

Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

immunitet och privilegier inom unionen.17 Vi anser att det finns anledning att på nytt ta upp frågan om privilegier och immunitet inom EU och, mot bakgrund av att registreringen i ett befolknings- register kan ha betydelse för den enskilde, även diskutera frågan om undantaget från registrering.

5.4.2Andra statligt utsända

Bedömning: Det saknas skäl att införa undantag från folkbok- föringen för andra statligt anställda och deras familjemedlemmar än personer med anknytning till beskickningar och konsulat.

När socialförsäkringslagen kom infördes också nya bestämmelser om personer som är utsända av en utländsk stat för arbete i Sverige, men som inte har någon anknytning till någon beskickning eller något konsulat. Bestämmelserna innebär att dessa personer inte omfattas av svensk socialförsäkring. De avtal om dubbelbeskatt- ning mellan stater som finns anger normalt att lön och annan liknande ersättning som betalas av en avtalsslutande stat beskattas endast i den sändande staten. Mycket talar därför för att de inte bör folkbokföras under sitt arbete i Sverige. Motsvarande skulle då även gälla deras familjemedlemmar. Vi bedömer dock, bland annat mot bakgrund av att det är en liten grupp personer, att det saknas skäl att ändra bestämmelserna.

17 Se bet. 1997/98:JuU2 Europol s. 13.

205

6Folkbokföring av barn vid födelse och adoption

6.1Gällande bestämmelser

6.1.1Föräldrar och vårdnadshavare

Bestämmelser om vem som är förälder till ett barn i rättslig mening finns i föräldrabalken. Är modern gift med en man vid barnets födelse ska enligt 1 kap. 1 § denne anses som barnets far, den så kallade faderskapspresumtionen. I de fall då faderskapspresum- tionen inte gäller ska faderskapet enligt 1 kap. 3 § fastställas genom bekräftelse eller dom. Det finns särskilda bestämmelser om faderskap efter insemination av modern och befruktning utanför hennes kropp i 1 kap. 6 och 8 §§.

Sedan den 1 juli 2005 kan ett barn i rättslig mening ha två kvinn- liga föräldrar. Har insemination utförts på modern enligt 6 kap. lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m. eller har befruktning av moderns ägg utförts enligt 7 kap. samma lag med samtycke av en kvinna som var moderns maka, registrerade partner eller sambo och är det med hänsyn till samtliga omständigheter sannolikt att barnet har avlats genom den assisterade befruktningen ska enligt 1 kap. 9 § den som har lämnat samtycket anses som barnets förälder. Ett sådant föräldraskap fastställs enligt samma bestämmelse genom bekräftelse eller dom.

I 1 kap. 4 § finns formkrav för en bekräftelse av faderskap eller föräldraskap enligt 1 kap. 9 §, bland annat ska bekräftelsen god- kännas av socialnämnden. Bekräftelse kan ske även före barnets födelse. Om socialnämndens föräldraskapsbekräftelse upprättas före barnets födelse, bör enligt 4 kap. SOSFS 2007:41 nämnden inte godkänna den förrän barnet är fött.

1 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2007:4) om socialnämndens utredning och fastställande faderskap.

207

Folkbokföring av barn vid födelse och adoption

SOU 2009:75

Bestämmelser om vem som är mor till ett barn finns i 1 kap. 7 § för det fall en kvinna föder ett barn som tillkommit genom att ett ägg från en annan kvinna efter befruktning utanför kroppen har förts in i hennes kropp.

Även bestämmelser om vem som är vårdnadshavare för ett barn finns i föräldrabalken. Ett barn står enligt 6 kap. 3 § från födelsen under vårdnad av båda föräldrarna om dessa är gifta med varandra, och i annat fall av modern ensam. I bland annat 6 kap. 4 och 6 §§ finns bestämmelser om hur vårdnaden kan bli gemensam för ogifta föräldrar och föräldrar som ingått partnerskap.

6.1.2Adoption

Bestämmelser om adoption finns i 4 kap. föräldrabalken. Ett barn kan under ett antal förutsättningar adopteras av en eller två personer efter beslut av tingsrätten.

Även utländska adoptionsbeslut kan gälla i Sverige. Adoptioner enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internatio- nella adoptioner ska under vissa förutsättningar erkännas omedel- bart på grund av lag i de fördragsslutande staterna. I förordningen (1931:429) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap (NÄF) finns bestämmel- ser som innebär att en adoption som beslutats i Danmark, Finland, Island eller Norge kan gälla i Sverige. Denna lag tillämpas då i stället för Haagkonventionen. I lagen (1971:796) om internatio- nella rättsförhållanden rörande adoption (LIA) och förordningen (1976:834) om prövning av utländskt beslut om adoption finns bestämmelser om adoption som tillämpas om varken Haagkonven- tionen eller NÄF är tillämplig. Beslut om adoption som meddelats i främmande stat gäller i sådant fall här i landet om adoptionen godkänts av Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) eller om vissa andra förutsättningar är uppfyllda.

En adoption registreras som gällande från dagen för domstolens beslut, dock först när det har vunnit laga kraft. Om adoptionen har skett i utlandet registreras på motsvarande sätt dagen för den utländska myndighetens beslut. Det gäller även när MIA har godkänt adoptionen.2

2 Se Skatteverkets folkbokföringshandbok, avsnitt 11.3 s. 5.

208

SOU 2009:75

Folkbokföring av barn vid födelse och adoption

6.1.3Folkbokföring

Barn som föds i landet

Ett barn som föds levande här i landet ska, enligt 2 § folkbokfö- ringslagen, folkbokföras om modern är folkbokförd eller om modern inte är folkbokförd, men fadern är folkbokförd och vårdnadshavare för barnet.

Det är förhållandena vid barnets födelse som är avgörande. I det fall faderskapet och vårdnaden fastställs efter barnets födelse ska ett nyfött barn således inte folkbokföras om inte modern är folk- bokförd.

Barn som föds utom landet

Även ett barn som föds utom landet av en kvinna som är folkbok- förd ska enligt 2 § folkbokföringslagen folkbokföras.

1983 års folkbokföringskommitté föreslog att barn som föddes utom landet inte längre skulle folkbokföras med ett undantag. Undantaget bestod i att folkbokföring skulle ske av ett barn som föddes av en kvinna som var folkbokförd enligt de särskilda bestämmelserna om folkbokföring av personer som var utsända i statens tjänst. 1967 års folkbokföringslag innebar enligt kommittén att alla barn som föddes utomlands av en kvinna som var kyrko- bokförd i Sverige kyrkobokfördes även om barnet inte flyttat in i landet. I de flesta länder registrerades ett sådant barn i födelse- landet. Den nuvarande ordningen innebar att om modern var felaktigt kyrkobokförd i Sveriges registrerades ett barn som kanske aldrig skulle komma att vistas här. Kommitténs förslag innebar att barnet folkbokfördes först vid en eventuell inflyttning förutom i de fall då barnets mor eller hennes make eller sambo var utsänd i statens tjänst.3

Regeringen ansåg att folkbokföring skulle ske av barn som föddes utom landet av en kvinna som var folkbokförd här. 1967 års folkbokföringslag hade enligt regeringen medfört att många barn vars mödrar i verkligheten flyttat från Sverige hade kyrkobokförts. Kommitténs förslag skulle dock medföra administrativa svårigheter. Det av kommittén åsyftade målet att undvika att barn vars mödrar flyttat från Sverige tas upp i folkbokföringen kunde i

3 Se SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 112 f.

209

Folkbokföring av barn vid födelse och adoption SOU 2009:75

huvudsak uppnås genom de regler för avregistrering som regeringen föreslog.4

Barn som vistats i landet sedan födelsen

Enligt 3 § andra stycket folkbokföringslagen ska folkbokföring ske av ett barn som har vistats i landet sedan födelsen utan att vara folkbokfört, om det har sådan anknytning till landet som sägs i 3 § första stycket folkbokföringslagen, det vill säga de krav som gäller vid inflyttning. Barnet ska också uppfylla kravet på uppehålls- tillstånd i 4 § första stycket. I 4 § andra stycket och 5 § folkbok- föringslagen finns undantag som innebär att vissa barn inte ska folkbokföras även om de uppfyller dessa krav. Det gäller barn som har uppehållstillstånd som massflyktingar, se avsnitt 4.1.2, och vissa barn som omfattas av lagen om immunitet och privilegier, se avsnitt 5.1.2.

Bestämmelsen hänger samman med en ändring av bestäm- melserna om folkbokföring av nyfödda barn som innebar att färre barn än tidigare skulle folkbokföras. Om barnet fick fastare band till landet efter födelsen borde det enligt regeringen folkbokföras. Folkbokföring kunde då bli aktuell exempelvis även om inte någon av barnets föräldrar var folkbokförd. Det kunde inträffa att ett barn som föddes här i landet utan att bli folkbokfört togs om hand av personer som var bosatta här. Allmänt borde, enligt regeringen, gälla att barnets folkbokföring prövades utifrån en samlad bedömning på motsvarande sätt som skedde vid inflyttning till landet. Om barnet kunde anses ha fått sitt egentliga hemvist här skulle det folkbokföras även om föräldrarna inte var folkbokförda.5

6.2Norden

Ett barn som föds i Danmark ska folkbokföras om barnets mor är folkbokförd som boende där. Om så inte är fallet kan barnet bara folkfolkbokföras om det uppfyller de allmänna kraven för registrering efter inflyttning. Registreringen ska i sådana fall ske enligt bestämmelserna om registrering efter inresa och inte som registrering efter födelse i landet. Det ska av hänsyn till att

4Se prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 89.

5Se prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 87 och s. 113.

210

SOU 2009:75

Folkbokföring av barn vid födelse och adoption

civilregistreringen används till den elektroniska kyrkoboken också tilldelas personnummer vid födelse i landet av ett barn till en mor som inte är folkbokförd. Som huvudregel ska ett barn som föds i utlandet bara folkbokföras om det flyttar till landet. Det gäller också för barn som är danska medborgare.6

Hemkommunen för ett nyfött barn i Finland är enligt 2 § lagen om hemkommun den kommun där barnets mor har sin hem- kommun när barnet föds.

I det norska centrala folkeregistret registreras enligt 1 § lov om folkeregistrering bland annat alla personer som är födda i Norge.

6.3Överväganden och förslag

6.3.1Barn som föds i landet

Bedömning: Bestämmelserna som innebär att folkbokföring sker från födelsen av barn som föds i Sverige, om modern är folkbokförd eller fadern är folkbokförd och vårdnadshavare, bör inte ändras.

Motsvarande kriterier för bosättning som gäller vid inflyttning, se avsnitt 4.4, kan tillämpas också vid en prövning av om ett nyfött barn ska folkbokföras. Lagstiftaren har emellertid hittills valt att knyta folkbokföringen av nyfödda barn till föräldrarnas folkbok- föring. Det innebär att det inte görs någon självständig prövning av om barnet avser att tillbringa sin dygnsvila i landet utan det presumeras att barnet uppfyller kraven för bosättning här om modern är folkbokförd. Detsamma gäller om barnet är fött i landet och fadern är såväl folkbokförd som vårdnadshavare för barnet. Den hittills valda lösningen har den fördelen att någon utredning inte krävs av om barnet är bosatt i landet samtidigt som folkbok- föringsbeslutet i de allra flesta fall kommer att spegla barnets verkliga bosättning.

Om ett barn föds i landet samt modern är folkbokförd eller fadern är folkbokförd och vårdnadshavare bedömer vi att det är sannolikt att barnet kommer att bosätta sig i landet. Skulle barnet tillsammans med en av eller båda sina föräldrar lämna landet ska barnet avregistreras som utflyttad. Såvitt vi kan bedöma finns det

6 Se Vejledning om folkeregistrering (VEJ nr 85 af 23/11/2006) avsnitt 2.1.2 s. 3.

211

Folkbokföring av barn vid födelse och adoption

SOU 2009:75

därmed inte några problem med denna ordning. Något skäl att ändra gällande regler i denna del finns därför inte.

En annan fråga är om det finns anledning att ändra bestäm- melserna på så sätt att ett barn ska folkbokföras även om modern inte är folkbokförd, men fadern är folkbokförd utan att vara vård- nadshavare för det nyfödda barnet. Det gäller om föräldrarna inte är gifta med varandra. Vid en tillämpning av 2 § folkbokförings- lagen är det förhållandena vid barnets födelse som är avgörande. Om föräldrarna inte är gifta med varandra måste faderskapet fast- ställas genom bekräftelse eller dom vilket normalt görs efter barnets födelse. Barnet har således inte någon fastställd far när det föds. Härtill kommer att för att ett barn ska anses ha en sådan anknytning till landet att det ska folkbokföras bör det ha minst en förälder som är såväl folkbokförd som vårdnadshavare. En mor är alltid vårdnadshavare vid ett barns födelse varför det kravet inte nämns särskilt i bestämmelsen om folkbokföring av nyfödda barn.

Vad som sagts ovan gäller även ett barn som föds efter assisterad befruktning efter samtycke av en annan kvinna. Barnet har i dessa fall alltid vid födelsen endast en rättslig förälder eftersom föräldraskap i dessa situationer aldrig presumeras för den andre föräldern. Den andra kvinnan blir inte rättslig förälder förrän socialnämnden godkänt bekräftelsen. Det görs normalt först efter det att barnet fötts. Ett sådant barn har vid födelsen vidare endast en vårdnadshavare. Det finns nämligen inte några bestämmelser om att föräldern enligt 1 kap. 9 § föräldrabalken automatiskt blir vård- nadshavare. Gemensam vårdnad måste i stället fastställas genom dom, avtal eller liknande enligt särskilda bestämmelser i föräldra- balken.

Mot bakgrund av det ovan angivna finner vi att det saknas skäl att ändra bestämmelserna om folkbokföring från födelsen av barn som föds i landet.

Utredningen om föräldraskap vid assisterad befruktning har föreslagit ett antal ändringar av bestämmelser i föräldrabalken och folkbokföringslagen.7 Betänkandet har varit ute på remiss och för- slagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Utredningen föreslår att bestämmelserna om föräldraskap för en kvinna ändras till att även omfatta assisterad befruktning som sker utanför tillämpningsområdet av 6 och 7 kap. lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m., exempelvis vid behandling utomlands eller

7 Se SOU 2007:3 Föräldraskap vid assisterad befruktning s. 75.

212

SOU 2009:75

Folkbokföring av barn vid födelse och adoption

insemination i egen regi. Av detta följer att det inte ska fastställas något faderskap för spermiegivaren i dessa fall. Den kvinna som är moderns registrerade partner ska enligt förslaget automatiskt anses vara barnets förälder och bestämmelser om föräldraskap för moderns partner (föräldraskapspresumtion) motsvarande den nuvarande faderskapspresumtionen föreslås. Är modern sambo med en kvinna ska föräldraskapet fastställas genom bekräftelse eller dom på samma sätt som sker i dag när barnet kommit till genom assisterad befruktning som skett inom hälso- och sjukvård.

Frågan om den förälder som inte är mor till barnet även bör vara vårdnadshavare för barnet från barnets födelse omfattades inte av utredningens uppdrag. Om utredningens förslag genomförs och den förälder som inte är mor till barnet blir vårdnadshavare från barnets födelse, kan det, i de fall barnets moder inte är folkbokförd när barnet föds, ändå finnas en förälder enligt 1 kap. 9 § föräldra- balken som är såväl rättslig förälder som vårdnadshavare vid barnets födelse. Under dessa förutsättningar bör i 2 § folkbok- föringslagen läggas till att ett barn som föds levande här i landet ska folkbokföras om barnets förälder enligt 1 kap. 9 § föräldrabalken är folkbokförd och vårdnadshavare

Ett barn som inte folkbokförs från födelsen kan komma att folkbokföras senare om det får en tillräcklig anknytning till landet, se avsnitt 6.3.4.

6.3.2Barn som föds utom landet

Förslag: Ett barn som föds utom landet ska inte folkbokföras från födelsen.

Kategorier av barn som föds utom landet

Det stora flertalet barn som folkbokförs från födelsen är naturligt- vis födda i Sverige. Det förekommer emellertid också att folk- bokförda kvinnor föder barn utom landet. Dessa barn ska enligt dagens bestämmelser folkbokföras.

Skatteverket bedömer att den vanligaste kategorin av folkbok- förda kvinnor som föder barn utom landet utgörs av kvinnor som egentligen borde vara avregistrerade från folkbokföringen, exem- pelvis på grund av studier, men som har underlåtit att anmäla

213

Folkbokföring av barn vid födelse och adoption

SOU 2009:75

utflyttning till Skatteverket. När födelsen anmäls till Skatteverket folkbokförs barnet eftersom modern är folkbokförd. Om det finns skäl för det inleder Skatteverket också en utredning av moderns och barnets bosättning. Om det visar sig att de ska avregistreras från folkbokföringen gäller det beslutet från beslutsdagen. Det innebär att det normalt betalas ut barnbidrag för barnet under den tid som barnet varit folkbokfört. Vi redogör närmare för Försäkringskassans bosättningsbedömning nedan.

En annan situation som blivit allt vanligare under senare år att folkbokförda kvinnor som härstammar från andra länder föder barn i sitt gamla hemland. Som regel vill föräldrarna då ha ett pass för barnet och kontaktar därför den svenska ambassaden i landet. Om ambassaden har bedömt att barnet är svensk medborgare folkbokför Skatteverket barnet från födelsen med födelsehemort i Sverige och födelseort i utlandet under förutsättning att modern är folkbokförd.

Kvinnor som föder barn utom landet kan också vara utsända i statens tjänst eller makar, partner eller sambor till utsända personer. De kan också vara europaparlamentariker. Slutligen kan det förekomma att kvinnor oplanerat föder barn under en utlands- vistelse, exempelvis ett för tidigt fött barn under en semesterresa.

Folkbokföring av ett barn fött utom landet kan ske när Skatte- verket har fått en födelseattest eller en motsvarande handling som styrker födelsen i utlandet. Om någon sådan handling inte ges in kan barnet inte folkbokföras förrän det faktiskt flyttat in i landet. Barnet folkbokförs då från tidpunkten från inflyttningen.

Barn som föds utom landet ska inte folkbokföras

Det är på grund av folkbokföringens stora betydelse i samhället viktigt att endast barn som verkligen uppfyller förutsättningarna för folkbokföring blir folkbokförda i landet. När ett barn föds på en sjukvårdsinrättning i landet är säkerheten för att barnet existerar och är född av den uppgivna modern hög. När ett barn föds utanför en sjukvårdsinrättning, men i landet, är det möjligt att i viss utsträckning kontrollera de uppgivna uppgifterna. När ett barn däremot föds utom landet är det svårare att kontrollera uppgifterna. Det gäller särskilt om barnet föds i ett land där det saknas möjligheter att få en födelseattest eller liknande handling som styrker vem som är barnets mor.

214

SOU 2009:75

Folkbokföring av barn vid födelse och adoption

Människors rörlighet i världen har ökat och kommer sannolikt att fortsätta att öka. Utifrån folkbokföringens syfte att bland annat kunna utgöra grund för en stor mängd rättigheter och skyldigheter i samhället bedömer vi i avsnitt 4.4.1 att det inte är lämpligt att folkbokföra personer som inte är bosatta i landet, utan som endast har en jämförelsevis svag anknytning till landet. För att folkbok- föringen ska kunna tjäna sitt syfte är det vidare viktigt att upp- gifterna i folkbokföringsdatabasen är korrekta och aktuella. Det är väsentligt enklare att hålla uppgifter korrekta och aktuella om personerna finns i landet. En stor andel av de folkbokförda kvinnor som föder barn utom landet borde sannolikt rätteligen ha varit avregistrerade från folkbokföringen. Det innebär att det folk- bokförs barn som inte kan anses vara bosatta i landet. Det kan inte heller uteslutas att den omständigheten att barn som föds utom landet ska folkbokföras till och med kan vara ett skäl för kvinnor att underlåta att anmäla utflyttning till Skatteverket. Vi menar därmed att den ökade rörligheten talar mot att folkbokföra barn som föds utom landet redan från födelsen.

Som framgår av förarbetena till den nuvarande folkbokförings- lagen var ett skäl att fortsätta att folkbokföra barn födda utom landet från födelsen att det medförde fördelar i socialförsäkrings- hänseende. Bestämmelserna på socialförsäkringsområdet ändrades emellertid när socialförsäkringslagen infördes. Det kan visserligen, exempelvis när det gäller föräldrapenning, krävas att barnet anses bosatt i landet för att förmånen ska betalas ut. Försäkringskassans bedömning av om en person ska anses bosatt i landet utgår normalt från folkbokföringen, men kassan kan göra en egen bedömning i frågan om en person ska anses bosatt i landet i socialförsäkrings- lagens mening. I och med att utomlands födda barns folkbokföring från födelsen är knutna till moderns folkbokföring och Skatte- verket inte gör någon egentlig bedömning av om barnet ska anses bosatt i landet, förekommer det att nyfödda barn folkbokförs även om de inte kan anses bosatta i landet i socialförsäkringslagens mening. Det försvårar Försäkringskassans arbete och innebär en risk för felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen. Om förmå- ner begärs för ett barn som inte är folkbokfört utreder Försäk- ringskassan om barnet ska anses bosatt i Sverige. Om så är fallet betalar Försäkringskassan ut den aktuella förmånen, om även övriga förutsättningar är uppfyllda. Försäkringskassans arbete skulle alltså underlättas och bestämmelserna om socialförsäkring fungera bättre om barn som föds utom landet inte folkbokfördes.

215

Folkbokföring av barn vid födelse och adoption

SOU 2009:75

Risken för felaktiga utbetalningar från Försäkringskassan skulle minska. Samtidigt är risken liten att föräldrar som verkligen har rätt till förmåner inte skulle få det eftersom kassan gör en egen bedömningen av bosättningen.

En kvinna som har uppehållsrätt och som är folkbokförd kan föda sitt barn utom landet, exempelvis i det tidigare hemlandet. Barnet torde dock vid sådant förhållande inte förvärva uppehållsrätt förrän det anländer till Sverige.

Sammantaget innebär vad som anförs ovan att det saknas skäl att folkbokföra barn som föds utom landet från födelsen. Som 1983 års folkbokföringskommitté anförde registreras födelser regelmäs- sigt i det land där födelsen äger rum. Varken lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap eller namnlagen (1982:670) innehåller några bestämmelser som knyter an till folkbokföringen och några problem ska därmed inte behöva uppstå vid tillämpningen av dessa författningar. Som framgår ovan innebär vårt förslag fördelar för Försäkringskassans verksamhet. Vi bedömer därför att de eventu- ella problem som kan uppstå för föräldrarna och barnet som föds exempelvis under en semesterresa kommer att bli begränsade. Förslaget innebär inte heller några problem vid framställning av statistik och har den ytterligare fördelen att bestämmelserna om folkbokföring av barn blir könsneutrala. Barn som föds utom landet ska därför i stället folkbokföras först om de flyttar in i landet och då uppfyller kraven för folkbokföring efter inflyttning.

6.3.3Barn som adopteras i utlandet

Bedömning: Det saknas skäl att folkbokföra adopterade barn innan de anlänt till Sverige.

Barn som adopteras i utlandet av personer som är såväl bosatta som folkbokförda i Sverige folkbokförs först vid barnets inflyttning till Sverige. Som framgår ovan föreslår vi att barn som föds utom landet inte ska folkbokföras förrän de flyttat till Sverige. Det finns då inte heller skäl att överväga folkbokföring av adopterade barn innan de flyttat till landet. Frågan om folkbokföring av adopterade barn till utsända i statens tjänst och till europaparlamentariker behandlar vi i avsnitt 8.3.3 och 8.3.5.

216

SOU 2009:75

Folkbokföring av barn vid födelse och adoption

6.3.4Barn som inte folkbokförs från födelsen

Bedömning: Bestämmelsen om folkbokföring av barn som vistats i landet sedan födelsen bör kvarstå utan ändring.

Det kan förekomma att det föds barn i landet som inte ska folk- bokföras enligt 2 § folkbokföringslagen, men som senare visar sig ha en sådan anknytning till landet att de bör folkbokföras.

För barn som vistats i landet sedan födelsen, men som inte uppfyller kraven för folkbokföring från födelsen, finns ingen annan möjlighet än att utreda om de uppfyller de krav för folkbokföring som gäller för personer som flyttar till landet. Motsvarande bestämmelser som vid inflyttning ska alltså, liksom i dag, gälla för dessa barn. Det gäller främst om barnet av något skäl tas om hand av andra personer än barnets föräldrar. En annan situation är att föräldrarna är sambor och modern inte är folkbokförd, medan fadern är det. Om fadern efter födelsen blir vårdnadshavare kan barnet anses ha en sådan anknytning till landet att det bör folkbokföras.

Ett barn som har vistats i landet sedan födelsen utan att vara folkbokfört måste i dag ha uppehållstillstånd för att kunna folkbokföras. Det kravet bör kvarstå. Är en unionsmedborgare folkbokförd ska även barnet folkbokföras vid födelsen. Om unionsmedborgaren inte är folkbokförd bör självklart inte heller barnet folkbokföras. Barnet kan svårligen på egen hand uppfylla kraven för uppehållsrätt (exempelvis arbete eller tillräckliga till- gångar). Visserligen finns bestämmelser om bibehållen uppehålls- rätt om unionsmedborgare avlider eller lämnar landet med flera situationer, men de bestämmelserna förutsätter att uppehållsrätten har funnits innan händelsen inträffar. Barnet är då redan folkbok- fört och bestämmelserna måste innebära att barnet inte ska avregi- streras från folkbokföringen. Motsvarande bestämmelser om krav på uppehållsrätt för folkbokföring av barn som vistats i landet sedan födelsen behövs därför inte.

I avsnitt 8.3.3 föreslår vi att även vissa barn som föds utom landet och som inte folkbokförs från födelsen ska kunna folkbok- föras om de kan anses ha fått en tillräcklig anknytning till landet.

217

7Avregistrering

från folkbokföringen

7.1Gällande bestämmelser

7.1.1Avregistrering från folkbokföringen

Den som avlider eller dödförklaras ska enligt 19 § folkbokförings- lagen avregistreras från folkbokföringen.

Bestämmelser om avregistrering från folkbokföringen av den som varit bosatt i Sverige och således folkbokförd, men som flyttat från landet och således inte längre är att anse som bosatt här finns i 20 § folkbokföringslagen. Enligt denna bestämmelse ska den som kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt till- bringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år avregistreras från folkbokföringen. Även den som kan antas komma att regel- mässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska avregistreras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständig- heter får anses ha sitt egentliga hemvist utom landet. Frågan om vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av var en person med dubbel bosättning ska anses bosatt behandlar vi i avsnitt 4.1.2.

Till skillnad från vad som gäller vid inflyttning har det förhållan- det att en person har ett giltigt uppehållstillstånd ingen betydelse när det gäller bestämmelserna om avregistrering från folkbokförin- gen. En person som inte har något giltigt uppehållstillstånd kan således fortfarande vara folkbokförd i Sverige även om han eller hon inte har någon laglig rätt att vistas här.

Det finns två undantag från reglerna om avregistrering vid utflyttning, dels för europaparlamentariker, dels för utsända i svenska statens tjänst. Bestämmelserna om dessa båda grupper behandlar vi i kapitel 8.

219

Avregistrering från folkbokföringen

SOU 2009:75

1983 års folkbokföringskommitté föreslog att den som kunde antas komma att tillbringa dygnsvilan utom landet under de när- mast följande sex månaderna skulle avregistreras. Vid dubbel bosättning inom och utom landet skulle den som hade sin starkaste anknytning utomlands avregistreras.1 Regeringen föreslog att förutsättningarna för att avregistreras från folkbokföringen skulle anges uttryckligen i den nya lagen och att en ettårsfrist skulle gälla. Samma förutsättningar skulle gälla för avregistrering av såväl svenskar som utlänningar. Regeringen anförde samma skäl för detta förslag som för förslaget om en ettårsfrist för folkbokföring vid inflyttning till landet, se avsnitt 4.1.2.

Den som oavbrutet under två år saknat känt hemvist avregistre- ras enligt 21 § folkbokföringslagen från folkbokföringen som obefintlig.

Samtidigt med 1991 års folkbokföringslag infördes också en lag om fingerade personuppgifter som syftar till att skydda personer som riskerar att bli utsatta för allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa eller frihet. För att det avsedda skyddet ska kunna uppnås2 ska enligt 21 § folkbokföringslagen den som folk- bokförs med fingerade personuppgifter avregistreras såvitt avser de tidigare uppgifterna.

7.1.2Uppehållstillstånd

Uppehållstillstånd kan ges av olika anledningar och vi redogör i det följande för vilka bestämmelser som gäller för uppehållstillstånd och vad som händer när ett tillstånd upphör.

Bestämmelser om uppehållstillstånd finns i 5 kap. utlännings- lagen. Uppehållstillstånd ges bland annat till flyktingar, skyddsbe- hövande, vissa familjemedlemmar till personer som är bosatta eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige och i vissa andra speciella fall. Uppehållstillstånd ska under vissa förutsättnin- gar tidsbegränsas. Det gäller bland annat om uppehållstillstånd ska ges till make eller sambo om parterna inte stadigvarande samman- bott utomlands, om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas, vid studier och om det finns ett hinder, som inte är bestående, mot att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs. Som huvudregel ska

1Se SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 86.

2Se prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 119.

220

SOU 2009:75

Avregistrering från folkbokföringen

en ansökan om uppehållstillstånd göras före inresan till Sverige. En ansökan om uppehållstillstånd som avser förlängning av ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd får bifallas trots att utlänningen vistas i Sverige.

Bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd finns i 7 kap. utlänningslagen. Ett uppehållstillstånd kan återkallas bland annat om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver sådant tillstånd.

Bestämmelser om avvisning och utvisning finns i 8 kap. utlänningslagen. En utlänning får utvisas bland annat om personen saknar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet eller om utlänningen döms för brott. Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i Sverige, ska det samtidigt meddelas beslut om utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det. Som exempel på innebörden av undantaget för särskilda skäl kan nämnas det fallet att det framstår som sannolikt att sökanden vid ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd kommer att lämna landet. Det kan också vara fråga om ärenden i vilka det framstår som tveksamt om det skulle vara möjligt att tvångsvis verkställa ett avlägsnande- beslut, men där sökanden sannolikt har möjlighet att på egen hand bege sig till ett annat land. Ett utvisningsbeslut ska inte meddelas när utlänningen enligt regeringens beslut ska utlämnas.

I 12 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om verkställighet av beslut om utvisning. Ett beslut om utvisning får under vissa för- utsättningar inte verkställas, det gäller bland annat om utlänningen riskerar dödsstraff eller om utlänningen ska verkställa ett fängelse- straff. Ett beslut om utvisning får inte heller verkställas förrän det har vunnit laga kraft, om inte utlänningen avgett nöjdförklaring. Under vissa omständigheter får verkställigheten av ett beslut avbrytas tills vidare (inhiberas). En utlänning som utvisas ska, som huvudregel, lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vunnit laga kraft. Om utlänningen inte lämnar landet inom denna tid ska beslutet verkställas av behörig myndighet. Om Migrations- verket efter omprövning beviljar en utlänning tidsbegränsat uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett av verket fattat beslut om utvisning. Om Migrationsverket meddelar ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd utan att upphäva beslutet om utvisning, får beslutet inte verkställas medan tillståndet gäller. Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om utvisning som vunnit laga kraft kommer fram vissa nya omständigheter som hindrar verk-

221

Avregistrering från folkbokföringen

SOU 2009:75

ställighet ska Migrationsverket ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning. Ett beslut om utvisning ska anses verkställt om utlänningen har lämnat landet.

Bestämmelser om skyldigheter att underrätta Skatteverket om förhållanden enligt utlänningslagen finns i 7 kap. utlänningsförord- ningen. När en polismyndighet har verkställt ett beslut om utvis- ning med anledning av att personen saknar uppehållstillstånd ska myndigheten, om beslutet var förenat med förbud för utlänningen att återvända till Sverige och det gällde en folkbokförd person, underrätta Skatteverket. Även när en polismyndighet har verkställt ett beslut om utvisning på grund av brott ska polismyndigheten, om beslutet gäller en i Sverige folkbokförd person, underrätta Skatteverket. När Migrationsverket har verkställt ett beslut om utvisning som är förenat med återreseförbud ska verket, om utlän- ningen är folkbokförd, underrätta Skatteverket. Migrationsverket ska underrätta Skatteverket om en utlänning som är folkbokförd och som haft tidsbegränsat uppehållstillstånd inte inom tre måna- der från det tillståndet löpt ut ansökt om förlängning av tillståndet. Om utvisning på grund av brott har verkställts i anslutning till att verkställigheten av ett fängelsestraff som utlänningen har dömts till, har överflyttats till Danmark, Finland, Island eller Norge, ska Kriminalvården se till att Skatteverket underrättas om det.

7.2Norden

7.2.1Danmark

Den danska CPR-lagen innehåller inte några uttryckliga bestäm- melser om avregistrering på grund av dödsfall. Uppgifter om döds- fall synes dock registreras. Det finns nämligen särskilda bestäm- melser om hur uppgifter om avlidna kan lämnas ut från registret.

Var och en som flyttar till utlandet ska registreras i CPR som utflyttad. Uppehåll i utlandet som överstiger sex månader ska alltid anmälas som en utflyttning till utlandet. Om uppehållet i utlandet varar i sex månader eller mindre och om full rådighet upprätthålls över den tidigare bostaden har personen rätt att vara fortsatt regi- strerad som bosatt i landet. Om full rådighet inte upprätthålls över den tidigare bostaden vid ett uppehåll i utlandet på sex månader eller mindre ska kommunalbestyrelsen bedöma om det är fråga om en utflyttning från landet eller inte.

222

SOU 2009:75

Avregistrering från folkbokföringen

Var och en som uppehåller sig i ett annat nordiskt land ska regi- streras som utflyttad om den lokala registreringsmyndigheten i inflyttningslandet meddelar att personen ska registreras som inflyttad i detta land.

Om uppehållet i utlandet varar i över sex månader saknar alltså avsikten med utlandsvistelsen betydelse. Det har inte heller någon betydelse om personen har kvar en bostad i landet eller om någon bostad anskaffas i inflyttningslandet. Om ett uppehåll efter en regi- strerad utflyttning visar sig bli kortare än avsett kan den registre- rade utflyttningen under vissa förutsättningar annulleras. Om ett uppehåll som från början var avsett att vara i sex månader eller mindre blir längre ska personen registreras som utflyttad från den faktiska utresetidpunkten. I det fall vistelsen varar i sex månader eller kortare tid anses full rådighet över den tidigare bostaden inte finnas bland annat om den är uthyrd. Om en person som uppehål- ler sig i sex månader eller kortare tid i utlandet utan att ha full rådighet över sin tidigare bostad ska det bedömas om han eller hon har flyttat ut eller inte med hjälp av bland annat följande kriterier: Var befinner sig personens möbler och övriga ägodelar? Var befin- ner sig make eller sambo och minderåriga barn? Är det ett semes- teruppehåll eller arbetar personen i utlandet? Finns det en bostad tillgänglig för personen vid vistelsens slut?3

Det finns bestämmelser som synes motsvara registreringen av personer utan känt hemvist. Den tidigare bosättningskommunen ska som försvunnen registrera den som utan resultat är eftersökt tills personen har återfunnits eller givit sig till känna. Det finns emellertid inget som tyder på att personer avregistreras på grund av obefintlighet utan personerna synes kvarstå som försvunna.

7.2.2Finland

Lagen om hemkommun innehåller inte några bestämmelser om avregistrering på grund av dödsfall. Av befolkningsdatalagen fram- går emellertid att uppgift om dödstid ska registreras i befolknings- datasystemet.

En person som har bosatt sig utomlands för en längre tid än ett år har inte hemkommun i Finland. Han eller hon kan dock ha hemkommun i Finland, om personen med hänsyn till sina levnads-

3 Vejledning om folkeregistrering (VEJ nr 85 af 23/11/2006) avsnitt 6.1.

223

Avregistrering från folkbokföringen

SOU 2009:75

förhållanden har fastare anknytning till Finland än till det land han eller hon bor i.

Det finns bestämmelser som synes motsvara registreringen av personer utan känt hemvist. Av bestämmelsen framgår att om en person saknar bostad, antecknas i befolkningsdatasystemet att han eller hon saknar stadigvarande bostad i kommunen. Om en persons bostadsadress inte kan anses tillförlitlig, kan i befolkningsdata- systemet antecknas endast hemkommun. Det finns emellertid inget som tyder på att personer avregistreras på grund av obefintlighet utan personerna synes kvarstå som registrerade som utan känt hemvist.

7.2.3Norge

Av forskriften om folkeregistrering framgår att folkeregistret får innehålla uppgift om att en personen är försvunnen eller död jämte dödsdatum.

Personer som flyttar till ett land utanför Norden för att bosätta sig där räknas som utflyttade. Omständigheter som ska beaktas vid prövningen av om en person ska betraktas som utflyttad är bland annat om personen har en egen självständig bostad i inflyttnings- landet, inte längre disponerar en fast bostad i Norge, inte har make eller barn i Norge och inte har annat än sporadiska uppehåll i Norge under året.

Utländska medborgare som inte längre har tillstånd att uppe- hålla sig i Norge räknas som utflyttade. Detsamma gäller utländska medborgare som under två år inte har haft någon känd uppehållsort i landet. Norska medborgare räknas som utflyttade när det har gått fem år sedan han eller hon hade någon känd uppehållsort i Norge.

7.2.4Särskilda regler för personer som flyttar inom Norden

Registrering av personer som flyttar från Sverige till ett annat nordiskt land avgörs enligt inflyttningslandets bestämmelser enligt överenskommelsen mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige. Vi redogör närmare för bestämmelserna i lagen (2005:268) om överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om folkbokföring i avsnitt 4.2.4.

224

SOU 2009:75

Avregistrering från folkbokföringen

7.3Överväganden och förslag

7.3.1Allmänt om avregistrering i förhållande till EG-rätten

Bedömning: Det finns varken något hinder mot eller krav på avregistrering av personer som omfattas av rörlighetsdirektivet.

Det finns inga bestämmelser i rörlighetsdirektivet om avregi- strering på motsvarande sätt som det finns bestämmelser om registrering och utfärdande av uppehållskort. En första fråga är därför om det är tillåtet att låta unionsmedborgarna och deras familjemedlemmar omfattas av ett avregistreringsförfarande.

I samband med att rörlighetsdirektivet infördes bedömde rege- ringen att behörigheten att avregistrera dessa personer följde av den allmänna behörigheten att föra register över personer med uppehållsrätt, se avsnitt 3.3.2.

Ett skäl till att det inte finns några bestämmelser om avregistre- ring i rörlighetsdirektivet är sannolikt att det, utifrån ett EG-rätts- ligt perspektiv, inte finns något behov av sådana bestämmelser. I rörlighetsdirektivet finns nämligen inte några bestämmelser om att den registrering som medlemsstaterna får kräva och det registre- ringsbevis som i så fall ska utfärdas har några rättsverkningar. Tvärtom gäller att ett bevis om registrering under inga förhållanden får göras till ett villkor att utöva en rättighet eller för att admini- strativa formaliteter ska utföras, då innehav av rättigheter kan styrkas genom andra bevismedel. Handlingen fungerar, enligt kommissionen, egentligen bara som ett bevis på att ett visst administrativt förfarande har genomförts, se avsnitt 3.2.3.

Tanken är alltså att registreringsbeviset inte ska ha några rätts- verkningar. Detsamma måste då rimligtvis också vara tänkt att gälla själva registreringen. Inte heller en eventuell avregistrering kan då ur ett EG-rättsligt perspektiv vara tänkt att medföra några rätts- verkningar. En avregistrering skulle snarare ur ett EG-rättsligt perspektiv i likhet med själva registreringen bara vara en formalitet. I princip motsvarande resonemang kan föras om uppehållskort.

Det kan mot bakgrund av det anförda inte anses strida mot rör- lighetsdirektivet att från folkbokföringen avregistrera personer som omfattas av rörlighetsdirektivet när de har flyttat från landet och alltså inte längre är bosatta här. För att det ska vara menings- fullt att ha ett avregistreringsförfarande måste det emellertid vara möjligt att ålägga dessa personer en administrativ formalitet i form

225

Avregistrering från folkbokföringen

SOU 2009:75

av en anmälningsskyldighet vid utresa från Sverige. Frågan om en sådan formalitet är möjlig att ålägga dessa personer behandlar vi i avsnitt 15.2.3.

Inte heller kan det anses strida mot rörlighetsdirektivet att en person kvarstår som registrerad i ett register även om han eller hon inte har uppehållsrätt i landet, exempelvis för att han eller hon inte längre vistas där. Enbart existensen av en registrerad uppgift (upp- gift om avregistrering) kan enligt vår mening inte i sig anses inne- bära något åliggande för den enskilde som kan innebära en inskränkning av den fria rörligheten.

Rörlighetsdirektivet innehåller vidare inte några bestämmelser om vilka uppgifter som får registreras om de personer som omfat- tas av direktivet. En eventuell avregistrering som görs av unions- medborgare med stöd av rörlighetsdirektivet är en behandling av personuppgifter. Det innebär att hänsyn även måste tas till bestäm- melserna i personuppgiftslagen (1998:204) vid en eventuell avregi- strering. Under förutsättning att dess bestämmelser om bland annat ändamål med behandlingen, rättelse och utplåning följs finns det inget som hindrar en sådan behandling av personuppgifter som en avregistrering innebär.

Registreringen enligt rörlighetsdirektivet visar förhållandena vid registreringstidpunkten. Om en registrerad person förlorar sin uppehållsrätt innebär inte det att uppgiften blir felaktig. Den visar fortfarande att personen hade uppehållsrätt vid registreringstid- punkten, vilket fortfarande är en korrekt uppgift. Inte heller personuppgiftslagen ställer således några krav på rättelse av uppgiften i form av exempelvis en avregistrering.

En annan sak är om det finns någon skyldighet att gallra (radera) uppgiften om registrering. Dataskyddsdirektivets utgångs- punkt är att uppgifter som inte längre behövs för sitt ändamål ska raderas. Av personuppgiftslagen (1998:204), som genomför data- skyddsdirektivet, framgår emellertid att bestämmelserna i lagen inte hindrar att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna hand- lingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet. Frågan om när uppgifterna som registrerats i samband med registreringsförfarandet enligt rörlighetsdirektivet ska gallras (raderas) bedöms alltså på vanligt sätt enligt bestämmelserna i arkivlagstiftningen.

226

SOU 2009:75

Avregistrering från folkbokföringen

7.3.2Utflyttning

Förslag: Den praxis som innebär att en person ska anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i ett land där han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång i veckan eller i samma omfattning men med en annan förläggning i tiden, ska författningsregleras.

Dygnsvila och dubbel bosättning

Eftersom folkbokföringens uppgift är att fastställa vilka personer som är bosatta i Sverige är det naturligt att den som flyttar från landet ska avregistreras från folkbokföringen. Vi föreslår i avsnitt 4.4.2 att även i framtiden ska den anses bosatt i landet som efter inflyttning under sin normala livsföring kan antas komma att till- bringa sin dygnsvila här. Samma kriterium måste tillämpas vid bedömningen av om en person har lämnat landet. Den som under sin normala livsföring kan antas komma att tillbringa sin dygnsvila utom landet under viss tid bör således även i framtiden inte längre anses bosatt i landet och därmed avregistreras.

Även vid bedömningen av dubbel bosättning bör samma krite- rier gälla som vid bedömningen av om en person efter inflyttning ska anses bosatt här. I förtydligande syfte bör även i detta sam- manhang, liksom vid inflyttning, införas en bestämmelse som defi- nierar vad som avses med att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i ett land, se också avsnitt 4.4.2.

Avsikt att vistas utom landet under mer än ett år

Hur länge en person har för avsikt att vistas utom landet bör, på motsvarande sätt som vid inflyttning, vara avgörande för frågan om personen ska avregistreras från folkbokföringen. Vid inflyttning har vi bedömt att den nuvarande ettårsfristen inte bör ändras. Prin- cipen om att bestämmelserna bör vara symmetriska talar för att den nuvarande ettårsfristen vid utflyttning inte heller bör ändras. Nedan diskuterar vi om det finns skäl att bryta denna symmetri.

Många anser att dagens gräns på ett år för avregistrering vid utvandring är en för kort tid. Personer som av en privat arbets- givare är stationerade för arbete utomlands och deras medföljande

227

Avregistrering från folkbokföringen

SOU 2009:75

har också i olika sammanhang framfört att utstationeringen medför problem, bland annat när det gäller förmåner från främst social- försäkringen. En arbetsgrupp som utrett frågan föreslog ändringar bland annat i bestämmelserna om socialförsäkring. Några ändringar i folkbokföringslagen föreslogs emellertid inte.4 Det har också framförts till oss att personer som avregistreras från folkbokförin- gen, men som ändå har en viss anknytning till Sverige, upplever praktiska problem av samma slag som personer med samordnings- nummer har redovisat. Problem som framförts till oss är bland annat att en bostad i Sverige klassas som fritidsbostad, vilket leder till en högre försäkringskostnad och att det innebär svårigheter att hyra bil eftersom någon adress i Sverige inte funnits tillgänglig i registren. Dessa problem beskriver vi mer utförligt i vårt del- betänkande.5

Frågan är om det är lämpligt och möjligt att lösa dessa problem inom ramen för folkbokföringen på så sätt att avregistrering från folkbokföringen ska ske endast om avsikten är att vistas i ett annat land under en längre tid än ett år.

Inom socialförsäkringen gäller ett annat bosättningsbegrepp som visserligen knyter an till folkbokföringens bosättnings- begrepp, men som inte är helt identiskt. Folkbokföringen är emel- lertid en viktig del i den utredning av bosättningen för en person som Försäkringskassan gör. Försäkringskassan kan dock komma fram till en annan bedömning. Den som anses bosatt i Sverige enligt socialförsäkringslagens bosättningsbegrepp är försäkrad för de bosättningsbaserade förmånerna. En i Sverige bosatt person som lämnar landet ska fortfarande anses vara bosatt här om utlandsvis- telsen kan antas vara längst ett år. Beroende på vilket land personen vistas i och vilken förmån det är fråga om kan han eller hon vistas utom landet i maximalt sex månader respektive ett år och ändå få de bosättningsbaserade förmånerna. Det gäller alltså oberoende av om personen skulle vara folkbokförd. Särskilda bestämmelser gäller för personer som är medborgare i ett land som ingår i EES eller i Schweiz. De har rätt till bosättningsbaserade förmåner från Sverige om de arbetar här, oberoende av var de är bosatta. Vidare gäller att den som arbetar i Sverige är försäkrad för de arbetsbaserade förmå- nerna. Den som arbetar utanför Sverige eller inte arbetar alls har således inte rätt till dessa förmåner. Det finns vissa begränsningar i

4Se Faktorer som försvårar vid utlandsstationering av personal; en redovisning av arbetet i Utlandsstationeringsgruppen (N2002/11536/NL) daterad den 15 oktober 2004.

5Se SOU 2008:60 Personnummer och samordningsnummer s. 111 ff.

228

SOU 2009:75

Avregistrering från folkbokföringen

rätten till ett antal arbetsbaserade förmåner för den som vistas utom landet. Detta gäller emellertid inte för den som är medbor- gare i ett land som ingår i EES eller i Schweiz. I socialförsäk- ringslagen finns det också undantagsbestämmelser från huvudreg- lerna om bosättning och arbete som dels innebär att vissa personer som vistas utomlands ändå ska anses vara bosatta i Sverige, dels innebär att vissa personer som arbetar utom landet ska anses utföra arbete i landet.

Flera av de övriga problem som personer som avregistrerats från folkbokföringen, i likhet med personer med samordningsnummer, upplever beror på att uppgifter om dessa personer inte registreras i SPAR. Det innebär i sin tur att det inte är möjligt att kontrollera att en viss identitet existerar eller få tillgång till en offentligt regi- strerad adress till personen. Sedan den 1 juni 2008 får SPAR inne- hålla uppgifter om, utöver folkbokförda personer, även personer som har tilldelats ett samordningsnummer. Sedan den 1 juli 2009 får SPAR även innehålla uppgifter om personer som tilldelats personnummer med stöd av 18 a § folkbokföringslagen. Däremot får registret inte innehålla uppgifter om personer som har varit folkbokförda. De problem som tidigare folkbokförda personer har och som beror på att uppgifter om dem inte finns registrerade i SPAR bör enligt vår mening lösas inom ramen för SPAR och inte föranleda att ytterligare personer ska kvarstå som folkbokförda under sin vistelse utomlands. Vi återkommer till frågan om uppgif- ter om dessa personer bör registreras i SPAR i avsnitt 14.3.2. Inte heller den omständigheten att andra problem kan uppstå, exempel- vis att en hemförsäkring blir dyrare, kan föranleda att dessa personer bör kvarstå i folkbokföringen.

Några skäl för att avregistrering ska ske först om en person avser att vistas i ett annat land under en längre tid än ett år finns således inte.

I avsnitt 4.4.2 redovisar vi ett antal skäl för att korta den avsedda vistelsen i Sverige vid inflyttning till sex månader. Motsvarande skäl, exempelvis den nordiska överenskommelsen om folkbokfö- ring, kan också anföras för en kortare frist vid utflyttning. Som framgår av avsnitt 4.4.2 bedömer vi att dessa skäl inte väger särskilt tungt. En kortare frist skulle bland annat försvåra Försäkringskas- sans administration av socialförsäkringen, eftersom folkbokfö- ringen är en viktig del i kassans underlag vid bosättningsbedöm- ningen. Till detta kommer att en förkortning av fristen sannolikt inte skulle vinna stöd i det allmänna rättsmedvetandet, eftersom

229

Avregistrering från folkbokföringen

SOU 2009:75

det i stället finns önskemål om en längre frist. Vi gör därför, trots att utflödet av allmänna medel sannolikt skulle minska betydligt, samma bedömning när det gäller fristen vid utflyttning som vi gjort vid inflyttning. Det finns således inte skäl att korta fristen.

En annan fråga är om det finns skäl att ändra fristen på grund av EG-rättsliga regler.

Ur ett strikt EG-rättsligt perspektiv är frågan om avregistrering utan intresse eftersom såväl uppehållsrätten som den likabehand- ling som följer av uppehållsrätten styrs av materiella bestämmelser och inte påverkas av vare sig den registrering som rörlighetsdirek- tivet medger eller en eventuell avregistrering. Folkbokföringen har däremot enligt intern svensk rätt en stor betydelse för rättigheter och skyldigheter. Principen att endast här bosatta personer som i stor utsträckning omfattas av det svenska regelverket ska vara folk- bokförda talar för att avregistreringen bör knytas till den tidpunkt när rätten till likabehandling upphör. En unionsmedborgare och hans eller hennes familjemedlemmar har uppehållsrätt endast så länge de uppfyller kraven i rörlighetsdirektivet. Det finns dock begränsade möjligheter att kontrollera om en unionsmedborgare och hans eller hennes familjmedlemmar vid en viss tidpunkt har uppehållsrätt. Det finns inte heller i direktivet några regler om en skyldighet för den vars uppehållsrätt upphör att anmäla det förhål- landet till en myndighet. Det innebär att det kommer att kunna finnas folkbokförda personer i landet som senare kommer att sakna uppehållsrätt och som dessutom är svåra att kontrollera.

Detta kommer i praktiken endast att gälla personer som har uppehållsrätt för längre tid än tre månader men som ännu inte förvärvat permanent uppehållsrätt. Personer som har förvärvat permanent uppehållsrätt kan endast förlora den rätten om de är borta från medlemsstaten i mer än två på varandra följande år.

En utgångspunkt för vårt arbete är emellertid att folkbokfö- ringslagens bosättningsbegrepp ska vara detsamma för såväl unionsmedborgare som för andra, se bilaga 2. Mot en särskild kortare frist för dessa personer talar också att det skulle innebära en ökad administration, såväl för den enskilde som för Skatteverket. Som ovan nämnts kan det inte heller anses strida mot rörlighetsdirektivet att en person kvarstår som registrerad i ett register även om han eller hon inte har uppehållsrätt i landet, exempelvis för att personen inte längre vistas där.

Sammantaget innebär ovanstående att vi anser att ettårsfristen bör kvarstå och att det inte finns några hinder mot att ha kvar

230

SOU 2009:75

Avregistrering från folkbokföringen

denna frist. Som framgår av avsnitt 4.4.2 bedömer vi att ettårs- fristens beräkning inte bör ändras när det gäller inflyttning till lan- det. Motsvarande bör gälla fristens beräkning vid utflyttning.

En situation som kan uppstå är att en person efter det att han eller hon har folkbokförts får dubbel bosättning inom och utom landet. Bestämmelserna i folkbokföringslagen innebär då, om personen fortfarande anses ha sitt egentliga hemvist i Sverige, att personen ska vara fortsatt folkbokförd. Att en person ska vara fortsatt folkbokförd innebär inte något administrativt åliggande för den enskilde i samband med ett uppehåll och strider därför inte mot bestämmelserna om administrativa förfaranden i rörlighets- direktivet.

En annan sak är om det finns något EG-rättsligt hinder mot att låta registreringen i och avregistreringen från folkbokföringen genom bestämmelser i annan lagstiftning få betydelse för en per- sons rättigheter och skyldigheter, trots att någon sådan betydelse inte är avsedd i rörlighetsdirektivet. Som framgår av avsnitt 3.6 bedömer vi att folkbokföringens funktion i det svenska samhället inte strider mot några EG-rättsliga bestämmelser.

Särskilt om personer som är anställda av eller har andra uppdrag av EU utom landet

Frågan om folkbokföring av svenskar anställda av EU:s institutio- ner har berörts av Utlandsvillkorsutredningen som har anfört föl- jande:

Det finns ett tusental anställda i EU:s institutioner. De saknar rätt att vara folkbokförda i Belgien och Luxemburg, bl.a. därför att de betalar inkomstskatt direkt till EU. De saknar också rätt att vara folkbokförda i Sverige trots att de fortfarande är oinskränkt skattskyldiga i Sverige, utom för inkomstskatt som avser lönen från EU. De skall således betala skatt exempelvis på kapitalinkomster, fastighetsskatt och förmögenhetsskatt i Sverige.

Skälet till att dessa svenskar inte folkbokförs i Sverige är att de i folkbokföringshänseende saknar tillräcklig anknytning till Sverige. Konsekvenserna av detta kan bli olyckliga, t.ex. att en så grundläggande rättighet för en medborgare i ett demokratiskt land som rösträtten i praktiken går förlorad, eftersom vederbörande inte kan tas upp i röstlängd.

231

Avregistrering från folkbokföringen

SOU 2009:75

Det ingår inte i utredningens uppdrag att ta upp denna fråga. Det finns dock skäl att överväga den vid en eventuell kommande översyn av reglerna om folkbokföring.6

Huvudprincipen i dag är att endast den som uppfyller bosättnings- kriterierna ska vara folkbokförd i landet. I dag finns det endast två mycket begränsade undantag från denna bestämmelse. Dessa undantag gäller utsända i svenska statens tjänst och deras familje- medlemmar samt europaparlamentariker. Som framgår av avsnitt 8.3 anser vi att dessa undantag från avregistrering bör behållas eftersom dessa grupper, trots att de inte kan anses bosatta i Sverige, har en stark anknytning till landet. Personer som är anställda av EU och är bosatta utom landet, har inte denna starka anknytning till Sverige. Det finns i dag inte några grupper som folkbokförs eller som undantas från avregistrering från folkbokföringen endast av den anledningen att de ska betala vissa skatter till Sverige. Vi anser att den omständigheten att en person ska betala vissa skatter till Sverige inte kan innebära att personen ska anses bosatt i landet eller att personen av detta skäl kan anses ha en sådan anknytning till landet att folkbokföring bör ske. Ett undantag av skatteskäl skulle öppna för folkbokföring av fler grupper som inte kan anses bosatta i landet och det är enligt vår mening inte lämpligt. Det är endast vid flyttningar inom Norden som folkbokföringsbeslut i andra länder med stöd av den nordiska överenskommelsen kan ha någon betydelse för folkbokföringsbeslut i Sverige. Den omständigheten att personer som är anställda av EU inte kan registreras som bosatta i Belgien eller Luxemburg kan därför inte ha någon betydelse. Som ovan nämnts beror detta på att det enligt EG- rättsliga bestämmelser inte är möjligt att ha en skyldighet att på grund av vistelsen i landet registrera en tjänsteman inom EU.

Rösträtten regleras delvis av EG-rättsliga bestämmelser som har företräde framför bestämmelser om exempelvis folkbokföring. I övrigt beslutar varje land vilka som ska ha rösträtt. Är bestämmel- serna om rösträtt inte ändamålsenliga måste ändringar göras i de bestämmelserna. Vi noterar emellertid att svenska medborgare står kvar i röstlängden under tio år. Ändringar i folkbokförings- bestämmelserna ska inte göras i syfte att utöka eller minska kretsen röstberättigade i olika val.

6 Se SOU 2004:24 Utlandstjänstens villkor, Arbetsvillkor, ersättningssystem och skatteregler för statligt anställda under utlandsstationering s. 312.

232

SOU 2009:75

Avregistrering från folkbokföringen

Vi anser att skälen som talar för avregistrering av dessa personer är starkare än de som talar mot. Något undantag från avregistrering för dessa personer ska därför inte införas. Motsvarande bedömning gäller även personer som har andra typer av uppdrag inom EU som inte kan betraktas som en anställning, exempelvis som kommissio- när.

7.3.3Förlust av uppehållstillstånd

Förslag: Vid bedömningen av om en utlänning som enligt 4 § folkbokföringslagen behöver ha uppehållstillstånd för att folkbokföras inte längre kan anses ha sitt egentliga hemvist i landet ska beaktas om han eller hon saknar sådant tillstånd.

När en polismyndighet har verkställt ett beslut om avvisning eller om utvisning enligt 8 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716) som gäller en i Sverige folkbokförd person, ska Skatteverket underrättas.

Om Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migra- tionsöverdomstolen fattar ett beslut om avvisning eller utvis- ning med återreseförbud, som gäller en i Sverige folkbokförd person, ska Skatteverket underrättas när beslutet har vunnit laga kraft.

Det finns inte några bestämmelser om avregistrering från folkbok- föringen av personer som haft uppehållstillstånd, men senare kommer att sakna det. De situationer som kan uppstå är att ett uppehållstillstånd löper ut kombinerat med att personens ansökan om förlängt uppehållstillstånd avslås, att uppehållstillståndet löper ut utan att personen ansöker om ett nytt uppehållstillstånd och att uppehållstillståndet återkallas. Frågan är om det finns skäl att avre- gistrera personer som av någon anledning kommit att sakna uppe- hållstillstånd.

Regeringen har tidigare bedömt att en person som inte har rätt att vistas i landet inte heller bör omfattas av bestämmelser om sådana förmåner som följer av att en person är folkbokförd här, se avsnitt 4.1.2. Det krävs därför att en person har uppehållstillstånd för att han eller hon ska kunna folkbokföras. Det har till utred- ningen framförts att personer som inte längre har uppehållstillstånd bör finnas kvar i folkbokföringen, eftersom det skulle innebära en

233

Avregistrering från folkbokföringen

SOU 2009:75

bättre kontroll över dem som vistas i landet, bland annat från skattemässig synpunkt genom att de uppmanas att deklarera. Nackdelen är att de också får rätt till förmåner via folkbokföringen. Avregistrering vid förlust av uppehållstillstånd skulle tydliggöra att folkbokföring och möjlighet att omfattas av svenska förmåner är knutna till att personerna har rätt att vistas i landet. Det skulle i sin tur innebära att personer som i dag underlåter att ansöka om för- nyat uppehållstillstånd eftersom de ändå är fortsatt folkbokförda och har rätt till olika förmåner får en anledning att faktiskt ansöka om förnyat uppehållstillstånd. Den skattemässiga synpunkten gör sig för övrigt lika starkt gällande för personer som aldrig har bevil- jats något uppehållstillstånd, exempelvis asylsökande. I det sam- manhanget har synpunkten inte tillmätts någon vikt. Sammantaget talar det anförda för att det bör införas bestämmelser som innebär att personer vars uppehållstillstånd löpt ut eller återkallats bör avregistreras från folkbokföringen. En sådan bestämmelse skulle också innebära en symmetri i förhållande till bestämmelserna om folkbokföring, i och med att uppehållstillstånd krävs för att folk- bokföring ska ske.

I stort sett saknas i andra författningar krav på att en person utöver att vara bosatt (folkbokförd) i landet också ska ha uppe- hållstillstånd för att författningen ska kunna tillämpas i förhållande till personen. Frågan har såvitt vi kunnat finna inte heller varit föremål för utredning tidigare. Om man i annan lagstiftning vill undanta personer som saknar uppehållstillstånd bör man göra det i den lagstiftningen. Det talar mot att från folkbokföringen avregistrera personer vars uppehållstillstånd löpt ut eller återkallats.

En annan omständighet som talar mot avregistrering av dessa personer är att även om ett uppehållstillstånd löper ut eller återkal- las eller om en ansökan om uppehållstillstånd avslås kan det uppstå situationer när det är oklart vad som kommer att gälla för perso- nen, även på kort sikt. Migrationsverket kan ompröva sina beslut och således bevilja uppehållstillstånd. Besluten vinner inte heller rättskraft, vilket innebär att en person kan återkomma med en ny ansökan. En viktig utgångspunkt är dessutom att personer inte ska riskera att avregistreras enbart av det skälet att handläggningen av ett ärende drar ut på tiden eller att det uppstår någon form av missförstånd i ärenden om uppehållstillstånd.

Det är emellertid också viktigt att personer som inte har rätt att vistas i landet och där utsikterna att få en rätt att vistas i landet är små eller obefintliga avregistreras. Det är enligt vår mening möjligt

234

SOU 2009:75

Avregistrering från folkbokföringen

att utforma bestämmelser om avregistrering på ett sådant sätt att den sistnämnda omständigheten ovan som talar mot avregistrering inte gör sig lika starkt gällande.

Avregistreringen kan nämligen knytas till den tidpunkt när ett beslut om avslag eller återkallelse vinner laga kraft, alternativt när beslutet om uppehållstillstånd slutar att gälla, utan att någon ny ansökan getts in. Det bör i så fall gälla under förutsättning att det inte finns någon ny ansökan som kommit in och som är under prövning. Ett annat alternativ är att knyta avregistreringen från folkbokföringen till beslutet om utvisning. Det normala är, enligt Migrationsverket, att det fattas ett utvisningsbeslut om personen inte kan antas lämna landet självmant. Det gäller i vart fall om ett uppehållstillstånd återkallas eller om en ansökan om uppehållstill- stånd avslås, däremot normalt inte om tillståndet löper ut utan att det kommer in någon ny ansökan. Ett utvisningsbeslut vinner, som huvudregel, negativ rättskraft, vilket innebär att det inte kan ändras. Om Migrationsverket efter omprövning beviljar en person tidsbegränsat uppehållstillstånd får verket emellertid samtidigt upphäva ett beslut om utvisning. Om permanent uppehållstillstånd beviljas upphör ett beslut om utvisning att gälla. Ett beslut om utvisning får inte verkställas förrän det har vunnit laga kraft. Endast under vissa begränsade förutsättningar får det inte verk- ställas över huvud taget. Det finns också vissa begränsade möjlig- heter att ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning för en person som fått ett beslut om utvisning. Regelverket är alltså komplicerat och det är svårt att knyta avregistreringen till ett specifikt beslut fattat av någon av de myndigheter som är behöriga att fatta beslut enligt utlänningslagen.

Vi föreslår mot denna bakgrund att avsaknaden av uppehållstill- stånd endast ska utgöra en av flera omständigheter som kan ligga till grund för avregistrering. Någon automatisk avregistrering ska inte ske av en person som saknar uppehållstillstånd. Skatteverket får i dag uppgift från Migrationsverket om en utlänning som är folkbokförd och som haft tidsbegränsat uppehållstillstånd inte inom tre månader från det tillståndet löpt ut ansökt om förläng- ning av tillståndet. Skatteverket inleder med stöd av sådana uppgif- ter en utredning av den enskildes bosättning. Kan verket vid en sådan utredning inte få kontakt med personen ska avsaknaden av uppehållstillstånd utgöra ett starkt skäl för att avregistrera perso- nen utan att ytterligare utredning behöver göras. Avsaknaden av uppehållstillstånd bör även beaktas när det gäller bedömningen av

235

Avregistrering från folkbokföringen

SOU 2009:75

det egentliga hemvistet vid dubbel bosättning. Att avsaknaden av uppehållstillstånd har betydelse för bedömningen av en persons bosättning i landet bör framgå av bestämmelsen. Avsaknaden av uppehållstillstånd ska dock utgöra endast en omständighet. Det kan finnas andra omständigheter som innebär att personen fortfa- rande bör anses bosatt i landet.

Som framgår ovan ska Migrationsverket med flera underrätta Skatteverket om vissa händelser, exempelvis utvisningar. Enligt vår mening finns det skäl att utöka uppgiftslämnandet till Skatteverket för att verket ska kunna få kännedom om det finns förutsättningar för avregistrering. Vi föreslår därför att när en polismyndighet har verkställt ett beslut om avvisning eller om utvisning enligt 8 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716), om beslutet gäller en i Sverige folk- bokförd person, ska Skatteverket underrättas. Vi föreslår detsamma om Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöver- domstolen fattar ett beslut om avvisning eller utvisning med åter- reseförbud, när beslutet har vunnit laga kraft.

Som framgår ovan är möjligheterna att kontrollera om en person har uppehållsrätt begränsade. Mot framför allt denna bakgrund saknas det skäl att införa motsvarande bestämmelser om avregistrering vid förlust av uppehållsrätt.

7.3.4Avlidna och dödförklarade

Bedömning: Bestämmelserna om avregistrering från folkbokfö- ringen av den som avlidit eller dödförklarats bör inte ändras.

Det är självklart att den som inte längre är i livet även i framtiden ska avregistreras från folkbokföringen.

Människans död har stor betydelse i olika juridiska samman- hang. Uppgift om avregistrering som avliden från folkbokföringen godtas normalt av domstolar och andra myndigheter så att bout- redning, bodelning och arvskifte kan förrättas och den överlevande maken kan ingå nytt äktenskap med mera.7 Det är därför viktigt att bestämmelserna om när en person ska avregistreras från folkbok- föringen som avliden är klara och ändamålsenliga. De regler som finns i dag får anses uppfylla de krav som kan ställas.

7 Se Dödskrivning av Estonias försvunna offer av professor Michael Bogdan, Advokaten nr 8 1994 s. 354 ff.

236

SOU 2009:75

Avregistrering från folkbokföringen

7.3.5Försvunna

Förslag: Begreppet obefintlig byts ut mot försvunnen.

Bedömning: I övrigt saknas skäl att ändra bestämmelserna om avregistrering av personer som saknar känt hemvist.

Det har inte framkommit att det finns några problem med bestäm- melserna om avregistrering av personer som saknar känt hemvist. Det talar för att bestämmelserna bör finnas kvar. Vi bedömer också att det saknas skäl att ändra fristen om två år. Begreppet obefintlig bör emellertid bytas ut mot ett modernare ord. Vi anser att försvunnen är ett lämpligt ord och föreslår därför det. Begreppet knyter dessutom an till lagen om dödförklaring som använder detta begrepp, vilket vi bedömer vara en fördel.

Innan en person avregistreras som obefintlig utreder Skatte- verket ärendet, normalt enligt följande: Diariet i folkbokförings- verksamheten kontrolleras för att se om det finns ärenden som rör personen exempelvis ansökan om dödförklaring eller eventuella personbevisbeställningar. Frågor om personen ställs inom Skatte- verket till exempelvis beskattningsfunktionen för att utreda om personen varit aktuell inom något annat verksamhetsområde. Motsvarande frågor ställs också till Försäkringskassan, Transport- styrelsen (tidigare Vägverket), Kronofogden och Kriminalvården.

Vi anser att det är viktigt att det görs en förhållandevis omfat- tande utredning innan en person avregistreras som försvunnen eftersom beslutet om avregistrering får stora konsekvenser för den enskilde. Vi bedömer att den utredning som beskrivs ovan är till- räcklig.

En annan fråga är om Skatteverket ska vara skyldigt att kommu- nicera med den enskilde enligt förvaltningslagens regler innan ver- ket fattar ett beslut att avregistrera någon som försvunnen. Efter- som anledningen till att dessa beslut aktualiserats torde vara att den enskilde saknar känd adress måste möjligheten att yttra sig meddelas den enskilde genom kungörelsedelgivning.

Det kan i och för sig ifrågasättas om det finns skäl att kommu- nicera med en person som man inte vet var han eller hon befinner sig. Oftast är det troligen fråga om personer som vill hålla sig undan och inte vill ha något med samhället att göra, har lämnat landet eller är försvunna av annan anledning. Det skulle också betydligt underlätta Skatteverkets handläggning av dessa ärenden

237

Avregistrering från folkbokföringen

SOU 2009:75

om verket inte behövde kommunicera med den enskilde. Vi menar dock att kommunicering inför beslut som rör en enskild är en av grundvalarna i förvaltningsrätten och ett viktigt sätt att se till att den enskilde får möjlighet att ta tillvara sin rätt. Avregistrering från folkbokföringen kan få stora konsekvenser för den enskilde. Även om det inte förekommer ofta, inträffar det att någon som ser exempelvis en kungörelse hör av sig med information om personen. Kostnaderna för kungörelsedelgivning har också minskat betydligt under senare år, varför inte heller kostnaderna kan motivera ett undantag. Det finns också redan med stöd av dagens regler möjlig- het att underlåta kommunicering exempelvis om det i ett enskilt fall är uppenbart obehövligt. Något särskilt undantag från kravet på kommunicering för ärenden om avregistrering från folkbok- föringen av personer utan känt hemvist som försvunna bör således inte göras.

238

8Folkbokföring av utsända och europaparlamentariker

8.1Gällande bestämmelser

8.1.1Utsända i svenska statens tjänst

Den som omfattas av 14 § folkbokföringslagen ska enligt 20 § folkbokföringslagen inte avregistreras från folkbokföringen som utflyttad. Enligt 14 § folkbokföringslagen folkbokförs den som är utsänd för anställning på utländsk ort i svenska statens tjänst under denna tjänstgöring tillsammans med sin medföljande familj på en viss folkbokföringsort som närmare preciseras i bestämmelsen. 14 § folkbokföringslagen behandlar vi närmare i avsnitt 10.1.8.

Särskilda bestämmelser som gäller för personer som är utsända i svenska statens tjänst har funnits länge i folkbokföringsförfatt- ningarna. Motsvarande bestämmelse fanns i vart fall redan i förord- ningen (1861:45) angående mantals- och skattskrivningarnas för- rättande.1 Motsvarande bestämmelse infördes i kyrkobokföringen genom 2 § 1 c) förordningen (1894:62) angående kyrkoböckers förande den 6 augusti 1894. Bestämmelsen har med mindre juste- ringar härefter överförts till senare författningar om folkbokföring. Bestämmelserna hade till syfte att förhindra att dessa personer skulle komma att sakna mantalsskrivningsort inom riket.2

Den 1 januari 1979 ändrades den dåvarande bestämmelsen i 1967 års folkbokföringslag från att gälla anställd i svenska statens tjänst till att gälla utsänd för anställning i svenska statens tjänst. Regering- en ansåg att sådan anknytning till Sverige inte förelåg att tjänste- män som var bosatta utomlands och där anställdes i svenska statens

1Se RÅ 2000 ref. 48.

2Se prop. 1927:234 med förslag till förordning om ändring i vissa delar av förordningen den

6augusti 1894 (nr 61) angående mantalsskrivning s. 4 och SOU 1944:52 Omorganisation av folkbokföringen s. 176 (se också prop. 1946:255 med förslag till folkbokföringsförordning, m.m. s. 132).

239

Folkbokföring av utsända och europaparlamentariker

SOU 2009:75

tjänst för tjänstgöring utomlands eller sådan lokalanställd som reste från Sverige för att anställas direkt av lönad utlandsmyndighet borde kyrkobokföras här i riket. Regeringen föreslog därför att bestämmelsen utformades så att den inte avsåg lokalanställd av något slag utan endast utsänd personal under tjänstgöringstiden. Inte heller skulle den utsändes svenska betjäning omfattas av de särskilda bestämmelserna om folkbokföring av utsända. Regering- ens uppfattning var att den som var anställd utomlands i svenska statens tjänst regelmässigt hade en så stark anknytning till Sverige att en kyrkobokföring här var motiverad. Regeringen ansåg dock inte att det fanns skäl att dessa regler för kyrkobokföring skulle omfatta medföljande betjäning.3

Frågan om en person varit utsänd för anställning på utländsk ort i svenska statens tjänst har i ett fall prövats av Regeringsrätten.4 Målet gällde en kvinna som var anställd vid Karolinska Institutet (KI). Hon var tjänstledig för att arbeta inom ett EU-projekt som finansierades via anslag från EU, men lönen betalades av KI. Hon arbetade också varje månad under viss tid i Sverige vid KI. Riks- skatteverket (numera Skatteverket) ansåg att hon inte skulle vara fortsatt folkbokförd eftersom hon har var anställd i Sverige och sänd till utländsk ort för att fullgöra viss tjänstgöring. Regerings- rätten fann att hon skulle kvarstå i folkbokföringen med stöd av 14 § folkbokföringslagen och anförde följande.

När en statsanställd skall fullgöra tjänstgöring i utlandet kan detta ske i olika former, såsom tjänsteresa, ändrad stationering eller ny anställ- ning. Med hänsyn bl.a. till förändrade anställningsförhållanden i stats- förvaltningen synes anledning saknas att göra skillnad beroende på det formella förfarandet. En annan sak är att förhållandena vid tjänsteresor oftast är sådana att en avregistrering från folkbokföringen inte aktuali- seras.

Det torde inte vara ovanligt att utsänd personal också har arbets- uppgifter som skall utföras i Sverige. … Sådana omständigheter, som närmast ökar anknytningen till Sverige, bör inte hindra en tillämpning av 14 § [folkbokföringslagen].

Även medföljande familjemedlemmar till den utsände omfattas av den särskilda bestämmelsen i 14 §. Med familj borde enligt rege- ringen avses makar och sambor (även homosexuella sambor) eller hemmavarande barn.5

3Se prop. 1978/79:58 om ändring av reglerna om folkbokföring och beskattning av personer anställda utomlands i svenska statens tjänst, m.m. s. 15 f.

4Se RÅ 2000 ref. 48.

5Se prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 134 och 136.

240

SOU 2009:75

Folkbokföring av utsända och europaparlamentariker

Enligt 1983 års folkbokföringskommitté hade uttrycket medföl- jande make i ett kammarrättsavgörande ansetts avse även det fallet då den utsände gifte sig med en person som redan var bosatt i utlandet. Enligt ordalydelsen i den dåvarande bestämmelsen skulle en medföljande make kyrkobokföras i den församling där den utsände var kyrkobokförd även om makarna var bosatta på olika orter i Sverige. Kommittén föreslog att regeln om utsända stats- anställdas folkbokföring i fortsättningen skulle vara tillämplig bara på sådana personer som var folkbokförda här vid avresan.6 Kom- mitténs förslag genomfördes, men kommenterades inte av rege- ringen i propositionen.