SOU 2009:97
Slutbetänkande av Styrmedelsutredningen
Stockholm 2009
Marknadsorienterade styrmedel
på arbetsmiljöområdet
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar
av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av
Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress:
Fritzes kundtjänst
106 47 Stockholm
Orderfax: 08-598 191 91
Ordertel: 08-598 191 90
E-post: order.fritzes@nj.se
Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss.
Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på
http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice
Tryckt av Edita Sverige AB
Stockholm 2009
ISBN 978-91-38-23327-6
ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för
Arbetsmarknadsdepartementet
Regeringen beslutade den 6 november 2008 att tillkalla en särskild
utredare med uppdrag att se över behovet av och möjligheterna att
införa styrmedel på arbetsmiljöområdet som innebär att arbetsmiljöns
potential för ökad konkurrenskraft tas till vara genom att
lyfta fram och förstärka de verksamhetsmässiga och ekonomiska
drivkrafterna av en god arbetsmiljö. Samtidigt föreskrevs att ett
deluppdrag om en eventuell koppling av marknadsorienterade
styrmedel till Arbetsmiljöverkets tillsyn skulle redovisas senast den
15 april 2009 samt kvarstående frågor senast den 31 oktober 2009.
Till särskild utredare förordnades fr.o.m. den 6 november 2008
överdirektören Bertil Remaeus. Som sekreterare i utredningen
anställdes fr.o.m. den 6 november 2008 ämnesrådet Bo Barrefelt
(huvudsekreterare) och fr.o.m. den 10 december 2008 avdelningsdirektören
Lennart Ahnström. Malin William-Olsson samt därefter
Monica Augustsson har varit utredningens assistenter.
Till experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 2 januari
2009 kontorchef Charlotte Martin, kansliråden Mari Mild och Lars
von Ehrenheim, avdelningschefen Bernt Nilsson och tekniska
handläggaren Magnus Pedersen.
Till ledamöter i en referensgrupp förordnades fr.o.m. den 2
januari 2009 utredaren Sven Bergström, LO, sektionschefen Boel
Callermo, Sveriges kommuner och landsting, rådgivaren Linda de
Melenne Werner, Företagarna, utredaren Karin Karlström, Saco,
juris kandidaten Eva Kovar, Svenskt Näringsliv, arbetsmiljöexperten
Börje Sjöholm, TCO, och arbetsmiljöexperten Gunnar
Sundqvist, Arbetsgivarverket samt fr.o.m. den 13 januari 2009 rådgivaren
Kerstin Wrisemo, Arbetsgivarföreningen KFO.
Boel Callermo entledigades fr.o.m. den 3 april 2009 och ersattes
av handläggaren Ned Carter.
Utredningen har antagit namnet Styrmedelsutredningen.
Utredningen överlämnade den 16 april 2009 delbetänkandet En
ny modell för arbetsmiljötillsyn (SOU 2009:40).
Regeringen beslutade den 1 oktober 2009 att utredningstiden
för att redovisa kvarstående frågor förlängs så att uppdraget i den
delen i stället ska redovisas senast den 30 november 2009.
Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet Marknadsorienterade
styrmedel på arbetsmiljöområdet (SOU 2009:97).
Stockholm i november 2009
Bertil Remaeus
/Bo Barrefelt
Lennart Ahnström
Innehåll
Sammanfattning .................................................................. 7
Författningsförslag ............................................................. 15
1 Utredningens arbete ................................................... 19
1.1 Utredningens uppdrag............................................................. 19
1.2 Utredningens arbete ................................................................ 20
2 Principiella utgångspunkter för arbetsmiljöarbetet ......... 23
2.1 Arbetsmiljöarbetet – en strategisk del av verksamheten ....... 23
2.2 Arbetsmiljön – ett konkurrensmedel
Ett ekonomiskt perspektiv på arbetsmiljön ........................... 26
2.3 Statens och andra aktörers roller på arbetsmiljöområdet...... 28
3 Marknadsorienterade styrmedel ................................... 31
3.1 Allmänt om marknadsorienterade styrmedel......................... 31
3.2 Certifiering............................................................................... 33
3.3 Företagens sociala ansvar ....................................................... 38
3.4 Arbetsgivarvarumärken ........................................................... 45
3.5 Ekonomiska drivkrafter/styrmedel......................................... 47
3.6 Redovisningssystem................................................................. 51
3.7 Upphandling............................................................................. 57
3.8 Andra marknadsorienterade styrmedel .................................. 62
5
Innehåll SOU 2009:97
4 Överväganden och förslag ............................................63
4.1 Marknadsorienterade styrmedel för att förstärka
arbetsmiljön som konkurrensmedel........................................63
4.2 Certifiering i den nya tillsynsmodellen...................................68
4.3 Arbetsmiljökrav i upphandlingen............................................71
4.4 Arbetsmiljö i utbildningen.......................................................82
4.5 Obligatorisk redovisning av sjukfrånvaro i
årsredovisningen.......................................................................85
5 Konsekvenser av utredningens förslag...........................87
5.1 Samhällsekonomiska och andra konsekvenser av
utredningens förslag.................................................................87
6 Författningskommentar ...............................................91
6.1 Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen
(1977:1160)...............................................................................91
6.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:1091) om
offentlig upphandling...............................................................92
6.3 Förslaget till förordning om ändring i
arbetsmiljöförordningen (1977:1166).....................................93
Särskilt yttrande.................................................................95
Särskilt yttrande.................................................................97
Referenser.......................................................................101
Bilagor ..................................................................................
Bilaga 1 Kommittédirektiv .......................................................103
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv............................................................109
6
Sammanfattning
Inledning och principiella utgångspunkter
Detta är Styrmedelsutredningens slutbetänkande. Utredningen
lämnade ett delbetänkande En ny modell för arbetsmiljötillsyn
(SOU 2009:40), i april i år.
I detta slutbetänkande redovisas kvarstående frågor. Det innebär
det bredare uppdraget när det gäller att se över behovet av och
möjligheterna att införa styrmedel som innebär att arbetsmiljöns
potential för ökad konkurrenskraft tas till vara genom att lyfta
fram och förstärka de verksamhetsmässiga och ekonomiska drivkrafterna
av en god arbetsmiljö. Detta är således den centrala uppgiften
för marknadsorienterade styrmedel. Sambandet mellan
arbetsmiljön och verksamheten i övrigt och dess resultat ska förtydligas.
Incitamenten för att arbeta med arbetsmiljön och förbättra
den ska därmed ökas. Därigenom kan arbetsmiljöfrågorna
lyftas upp och bli viktigare för alla och en var och en bra arbetsmiljö
kan om de rätta marknadsförutsättningarna föreligger bli ett
konkurrensmedel.
Utgångspunkten för marknadsorienterade styrmedel på arbetsmiljöområdet
är att utnyttja drivkrafterna som finns på en marknad
så att arbetsmiljön kan bli ett konkurrensmedel. Detta ska i sin tur
innebära ett incitament för ett förstärkt och vidgat arbetsmiljöarbete,
där arbetsmiljön blir viktigare även från verksamhetssynpunkt
.
I detta slutbetänkande tas upp frågor som också anknyter till
delbetänkandet. Det handlar om certifieringens roll på arbetsmiljöområdet
bl.a. i förhållande till tillsynen.
7
Sammanfattning SOU 2009:97
Marknadsorienterade styrmedel
Vi har i kapitel 3 redovisat vissa allmänna synpunkter på vad marknadsorienterade
styrmedel är och hur de kan bidra till att arbetsmiljön
blir ett konkurrensmedel.
Som vi ser det ska marknadsorienterade styrmedel vara ett
kompletterande styrmedel för att förstärka de drivkrafter som
redan finns för en bättre arbetsmiljö. Det innebär att de också ska
verka för att förstärka verksamhetsperspektivet, dvs. att arbetsmiljöfrågorna
är strategiska frågor av betydelse för verksamhetens
organisation och innehåll. Detta innebär inte att säkerhets- och hälsomotivet
ska förminskas. Det finns enligt vår mening ingen motsättning
mellan det vi kan kalla hälsoperspektivet och verksamhetsperspektivet.
Det finns i stället ett starkt samband dem emellan vilket
innebär att de är ömsesidigt beroende av varandra.
I kapitlet beskriver vi olika marknadsorienterade styrmedel.
Våra källor är litteratur- och forskningssammanställningar, webbplatser,
konferenser och studiebesök
Vår ambition har varit att hitta och beskriva så många relevanta
styrmedel som möjligt av den här karaktären, som underlag och
inspiration för våra överväganden och förslag. Avsikten är också att
redovisningen även därutöver kan ge information och inspiration.
Inom den begränsade ram som en sådan här utredning har till sitt
förfogande kan en sådan redovisning av naturliga skäl dock inte bli
fullständig eller uttömmande.
Vi redovisar särskilt certifiering, CSR eller Socialt ansvarstagande,
arbetsgivarvarumärken, ekonomiska drivkrafter/styrmedel,
såsom vissa försäkringssystem, redovisningssystem
samt upphandling. Vi framhåller också att jämförelser och ranking
av verksamheter samt tävlingsmoment kan användas för att lyfta
fram arbetsmiljön som konkurrensmedel.
Utredningens överväganden och förslag
Vi konstaterar att de flesta av de marknadsorienterade styrmedlen
är relativt nya företeelser och för flera ses en ökad användning. För
bl.a. CSR/Socialt ansvarstagande och Arbetsgivarvarumärken syns
ett ökande intresse. Vi gör bedömningen att effekterna av det pågående
arbetet med standarden för socialt ansvarstagande ISO 26000
kan bli att intresset ökar ytterligare.
8
SOU 2009:97 Sammanfattning
Åtgärder kan emellertid behövas för att ytterligare stimulera
eller understödja användandet av sådana styrmedel som bygger på
att verksamheterna vill konkurrera med ett väl fungerande arbetsmiljöarbete
och en god arbetsmiljö. Vi konstaterar att de av oss
redovisade styrmedlen på ett eller annat sätt innehåller det som är
en förutsättning för ett väl fungerande systematiskt arbetsmiljöarbete,
dvs. systematik, ett väl definierat förfarande, dokumentation
samt ett samband med ledningsfrågorna och ekonomin i verksamheten.
Vi gör därför bedömningen att användning och ökad
spridning av dessa styrmedel genomgående är positivt för utvecklingen
av arbetsmiljön samt för strävan att lyfta arbetsmiljöfrågorna
i det allmänna medvetandet och som viktiga verksamhetsfrågor.
Vi gör mot den här bakgrunden bedömningen att vissa åtgärder
från samhällets/statens sida för att stödja, stimulera och förstärka
användningen av dessa styrmedel är motiverade. Staten är i dag
redan involverad i certifieringen genom ackrediteringsförfarandet,
av certifieringsorgan, trots att certifiering på de flesta områden bl.a.
arbetsmiljöområdet, är en frivillig verksamhet. Vi har inte funnit
några konstitutionella hinder mot att föreslå att marknadsorienterade
styrmedel skulle kopplas till den offentliga arbetsmiljötillsynen.
Vi återkommer i våra förslag i de följande avsnitten till hur vi
anser att det allmänna kan stödja, stimulera och förstärka användningen
av marknadsorienterade styrmedel.
Arbetsmiljöcertifiering
Vi föreslår att ett ytterligare inslag förs in i den av oss i delbetänkandet
föreslagna nya tillsynsmodellen. Arbetsgivare som har blivit
arbetsmiljöcertifierade av ett ackrediterat certifieringsorgan i enlighet
med kraven i föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete i
AFS 2001:1 eller kraven i standarden OHSAS 18001 föreslås bli
undantagna från den föreslagna nya tillsynsmetoden och får en
tilläggsmärkning på Arbetsmiljöverkets webbplats.
En bestämmelse om detta föreslås föras in 15 § arbetsmiljöförordningen
(1977:1166).
Vi angav i våra överväganden om en ny tillsynsmodell i avsnitt
3.1 i delbetänkandet att vår avsikt var att i utredningens fortsatta
arbete närmare diskutera certifieringens roll på arbetsmiljöområdet
9
Sammanfattning SOU 2009:97
som ett marknadsorienterat styrmedel och därvid även dess eventuella
roll i tillsynssystemet.
I den danska modellen för tillsyn som har varit utgångspunkten
för vårt förslag om den nya svenska tillsynsmodellen får en arbetsmiljöcertifiering
motsvarande den svenska den konsekvensen att
den verksamhet som omfattas av certifieringen blir undantaget från
den genomgång (s.k. screening) som samtliga verksamheter annars
måste genomgå. Dessa verksamheter får dessutom en särskild smileysymbol
på det danska Arbejdstilsynets webbplats, nämligen en
grön smiley med krona.
Vi kan konstatera att arbetsmiljöcertifiering har en relativt blygsam
omfattning i Sverige med i dagsläget 300 företag och 590 arbetsställen
certifierade, där det emellertid sker en viss ökning. I
Danmark är ca 2 200 arbetsställen certifierade.
Certifieringens inriktning mot ledningssystem och systematik
understryker verksamhetsperspektivet, dvs. sambandet mellan
arbetsmiljön och verksamhetens planering och drift i övrigt. Samtidigt
är det viktigt att upprätthålla höga krav på tillförlitlighet i
certifieringssystemet. Certifieringens och certifikatets trovärdighet
är beroende av certifieringsorganets trovärdighet och kompetens,
vilket ackrediteringen syftar till att säkerställa. Det är då också
angeläget att ackrediteringen uppfyller höga krav på integritet och
kompetens samt att certifieringar följs upp och certifieringsorgan
kontrolleras på ett tillförlitligt sätt med erforderliga åtgärder om
villkoren för certifieringen inte följs.
För den verksamhet som gjort ett sådant åtagande som en certifiering
innebär och satsar de relativt omfattande resurser som krävs
finns det, under de ovan angivna förutsättningarna, anledning att
göra ett undantag i tillsynen för genomgången av samtliga arbetsställen
på samma sätt som i Danmark. Vi föreslår också att en särskild
tilläggsmärkning för dessa fall införs i det av oss föreslagna
märkningssystemet, där märkningen anger att verksamheten i fråga
är arbetsmiljöcertifierad för att ytterligare stärka certifieringens
marknadsvärde.
Vi finner att det bl.a. från rättssäkerhets- och tydlighetssynpunkt
är viktigt att den, som avser att göra det relativt omfattande
åtagande som en certifiering innebär, genom en tydlig
reglering vet vilka konsekvenserna blir när det gäller den offentliga
tillsynen. Vi föreslår därför att det förs in en bestämmelse i arbetsmiljöförordningen
om tillsynsmetoden genomgången genom besök
av samtliga arbetsställen i den nya tillsynsmodellen samt om att
10
SOU 2009:97 Sammanfattning
undantag gäller för en verksamhet som har erhållit en sådan
arbetsmiljöcertifiering under ackreditering.
Det handlar endast om att närmare reglera hur den nya tillsynen
administrativt och faktiskt ska utövas. Det handlar inte om något
undantag från tillsynen i sig. Certifierade verksamheter kan alltid
utsättas för tillsynsåtgärder om det behövs för att tillse att arbetsmiljölagen
och föreskrifter till den efterlevs, vilket kan bli aktuellt
t.ex. vid anmälan av missförhållande, skyddsombudsstopp eller
annat liknande skäl.
Arbetsmiljökrav i upphandlingen
Vi föreslår att den som lämnar anbud på en tjänst i en offentlig
upphandling ska uteslutas från upphandlingen om denne inte har
fullgjort vad som föreskrivs i arbetsmiljölagen och i föreskrifter
med stöd av den om skyldighet att undersöka riskerna i verksamheten.
Skyldigheten avser att utarbeta en skriftlig riskbedömning.
En bestämmelse om detta föreslås föras in i arbetsmiljölagen. En
hänvisning till den bestämmelsen föreslås i lagen (2007:1091) om
offentlig upphandling (LOU).
Bakgrunden till förslaget är bl.a. följande. Det är ett viktigt
samhällsintresse att arbetsmiljökraven, som ytterst syftar till att
skydda liv och hälsa, upprätthålls i upphandlingar. Det får inte bli
så att arbetsmiljökraven eftersätts i konkurrensen och anbudsprövningen.
Inriktningen som vi har redovisat för våra förslag är i
stället att göra arbetsmiljö till ett konkurrensmedel. Det bör mot
den här bakgrunden inte vara ett val hos den som upphandlar om
arbetsmiljön ska beaktas eller inte. Vår slutsats är därmed att de
arbetsmiljökriterier som vi föreslår ska gälla samtliga arbetsgivare
som vill delta i offentliga upphandlingar.
De krav som vi vill ska ställas och kontrolleras är sådana grundläggande
krav som gäller alla arbetsgivare och de är inte tänkta som
utvärderings- eller tilldelningskriterier. Kraven kan också utformas
på ett relativt enkelt och lättillämpat sätt. Våra förslag utgår från att
kriterierna utformas på ett så konkret, tydligt och avgränsat sätt
som möjligt så att de ska vara enkla att tillämpa och kontrollera för
såväl den upphandlande myndigheten eller enheten som anbudsgivarna.
Det som krävs och avses kontrolleras är endast de angivna
grundkriterierna som indikerar om arbetsmiljökrav i väsentliga
hänseenden som har betydelse i upphandlingen efterlevs.
11
Sammanfattning SOU 2009:97
Förslaget anknyter till bestämmelserna i 10 kap. 2 § 4. lagen
(2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) som innebär att en
leverantör får uteslutas från att delta i en upphandling om leverantören
har gjort sig skyldig till ett allvarligt fel i yrkesutövningen.
Denna lag genomför bestämmelser i Europaparlamentets och
rådets direktiv 2004/18/EG om samordning av förfarandena vid
offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, det
s.k. klassiska direktivet.
En kompletterande bestämmelse i enlighet med artikel 45.2
andra stycket i det direktivet föreslås därför. Vi har funnit att i
enlighet med praxis och principerna om tvingande hänsyn kan kravet
på nationell nivå göras obligatoriskt.
Vi har övervägt att även lägga fram ett förslag om uteslutning av
anbudsgivare som har fått ett lagakraftvunnet tvångsmedelsbeslut,
men funnit att regelsystemen vad gäller sanktioner och tvångsmedel
ser olika ut i de olika EES-länderna. Det kan därför vara
svårt att jämföra besluten från olika länder och rättssystem. Vi har
därför valt att enbart lämna ett förslag som är inriktat på ett
grundläggande krav om riskbedömning som alltid ska göras även av
utländska arbetsgivare som ska utföra arbete i Sverige. Förutom att
kravet i sig är grundläggande och centralt indikerar efterlevnaden av
det också att det finns en medvetenhet om arbetsmiljölagstiftningens
krav och betydelsen av att följa dem. Kravet följer dessutom av
EU:s ramdirektiv på arbetsmiljöområdet (rådets direktiv
89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar
av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetslivet) och ska
därmed vara genomförd i nationell lagstiftning i samtliga EES-länder.
Skyldigheten att fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten
anges i 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen. Närmare föreskrifter om
denna skyldighet finns i 8 § Arbetsmiljöverkets föreskrifter om
systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1)
Arbetsmiljö i utbildningen
Vi föreslår att ett arbete påbörjas för att föra in arbetsmiljökunskap
i högskoleutbildningen. Som ett första steg föreslås att det förs in
sådana kunskapskrav som obligatorium på civilingenjörs- och civilekonomutbildningarna.
12
SOU 2009:97 Sammanfattning
Bakgrunden är att arbetsmiljökunskap behöver föras in i och
integreras med funktions- och verksamhetsinriktad utbildning.
Kunskaper och medvetenhet om arbetsmiljö behöver föras in i
utbildningen på olika nivåer.
En fråga är hur arbetsmiljöutbildning ska kunna föras in som ett
led i yrkesutbildningarna. Viktiga utbildningar i det avseendet är
utbildningarna av civilingenjörer och civilekonomer.
Redan Arbetsmiljökommissionen, som deltog i reformarbetet
inom arbetsmiljöområdet i början av 90-talet, föreslog att det i
civilingenjörsutbildningen skulle införas en obligatorisk grundutbildning
i arbetsmiljö på 10 poäng. Kommissionen valde ut
ingenjörer och tekniker som yrkesgrupp, eftersom de i särskilt hög
grad genom sitt kunnande och sin yrkesroll påverkar andras
arbetsmiljö. Civilingenjörer blir ofta chefer och arbetsledare och de
är med och konstruerar arbetsmiljön i egenskap av konstruktörer,
produktionstekniker och designers m.m.. Några andra viktiga
yrkesgrupper är ekonomer och lärare.
Högskolorna bestämmer kurser och kursinnehåll. Enligt uppgift
deltar endast 20 procent av de studerande på civilingenjörsutbildningen
i frivilliga kurser i arbetsmiljö.
Det kan konstateras att ILO i juni 2006 antog en konvention
(nr 187) och en rekommendation (nr 197) om ett ramverk för att
främja arbetarskydd och arbetsmiljö. I artikel 4 i konventionen
anges i fråga om ett ”Nationellt system för arbetsmiljöfrågor” att i
det nationella systemet ska ingå bl.a. tillhandahållande av utbildning.
Enligt vår mening bör tillräcklig arbetsmiljöutbildning vara
obligatorisk i civilingenjörsutbildningen och även i civilekonomutbildningen.
Det är nödvändiga kunskaper för den som ska vara
chef och den som ska ha en funktion som konstruktör av väsentliga
delar av arbetsmiljön. ILO-konvention nr 187 innebär också som
framgår ovan ett åtagande att när det är relevant och lämpligt att
föra in sådana kompetenskrav i yrkesutbildningen.
Enligt vår uppfattning kan inte kravet på Värderingsförmåga och
förhållningssätt i examensordningen för civilingenjörsexamen anses
vara uppfyllda om inte kunskaper i arbetsmiljö på ett konstaterbart
sätt har erhållits genom direkta utbildningsmoment. Arbetsmiljökunskapen
bör emellertid kunna erhållas i en utbildning som är
bredare och där arbetsmiljö har integrerats med andra frågor på ett
bredare plan.
13
Sammanfattning SOU 2009:97
14
För civilekonomexamen bör kraven i examensordningen kompletteras
så att de överensstämmer i den här aktuella delen med
kraven i civilingenjörsexamen.
Som vi ser det är vårt förslag i den här delen ett viktigt inslag i
den övergripande tanken att göra arbetsmiljön till en strategisk
verksamhetsfråga och till ett konkurrensmedel. Som vi har framhållit
tidigare är kunskaper, medvetenhet och attityder hos ledningen
och andra strategiska befattningshavare i en verksamhet
viktiga för att arbetsmiljön på detta sätt ska få en mer strategisk
betydelse som ett konkurrensmedel.
Obligatorisk redovisning av sjukfrånvaro i årsredovisningen
Vi bedömer att kravet på obligatorisk redovisning av sjukfrånvaron
i årsredovisningarna i enlighet med årsredovisningslagen
(1995:1554) m.fl. lagar bör behållas.
Bakgrunden till förslaget är ett förslag från utredningen om
enklare redovisning i delbetänkandet Enklare redovisning
(SOU 2008:67) om att ta bort det angivna kravet.
Vi ifrågasätter utredningens uppfattning om att sjukfrånvaron
inte säger särskilt mycket om företagsledningens förmåga att driva
verksamheten. Även om ohälsa hos en enskild individ många
gånger har sin grund i helt andra omständigheter än arbetet så har
höga totala sjuktal inom en verksamhet ofta samband med förhållanden
i arbetet.
Vi är övertygade om att uppgifter om sjukfrånvaron kan, i
enlighet med de överväganden som låg bakom redovisningskravet,
vara av betydelse, bl.a. som en indikator för arbetsmiljöförhållandena,
för presumtiva kunder, leverantörer eller arbetssökande, dvs.
ha betydelse som ett styrmedel på marknaden.
Författningsförslag
1. Förslag till
lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)
Härigenom föreskrivs i fråga om arbetsmiljölagen (1977:1160)
att det ska införas en ny 3 kap. 14 §1 av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
14 § Den som lämnar anbud
på en tjänst i en offentlig upphandling
på vilken lagen
(2007:1091) om offentlig upphandling
är tillämplig ska uteslutas
från upphandlingen om
denne inte har fullgjort vad i
denna lag och med stöd av den
föreskrivs om skyldighet att
undersöka riskerna i verksamheten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.
1 Tidigare 3 kap. 14 § upphävd genom 2008:934.
15
Författningsförslag SOU 2009:97
2. Förslag till
lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig
upphandling
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:1091) om offentlig
upphandling att det ska införas en ny 10 kap. 2 a § av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 kap.
2 a § En bestämmelse om
uteslutning av leverantörer i vissa
fall finns i 3 kap. 14 § arbetsmiljölagen
(1977:1160).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.
16
SOU 2009:97 Författningsförslag
3. Förslag till
förordning om ändring i arbetsmiljöförordningen
(1977:1166)
Härigenom förskrivs i fråga om arbetsmiljöförordningen
(1977:1166) att 15 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15 §
Tillsynsmyndigheten ska genom
åtgärder som avses i 7 kap.
arbetsmiljölagen (1977:1160)
verka för en tillfredsställande
arbetsmiljö. Tillsynen ska inriktas
på att bevaka att arbetsgivarna
planerar och bedriver sin
verksamhet så att arbetsmiljökraven
tillgodoses. Vid tillsynen
ska en helhetsbedömning eftersträvas.
Tillsynsmyndigheten ska genom
åtgärder som avses i 7 kap.
arbetsmiljölagen (1977:1160)
verka för en tillfredsställande
arbetsmiljö. Tillsynen ska inriktas
på att bevaka att arbetsgivarna
planerar och bedriver sin
verksamhet så att arbetsmiljökraven
tillgodoses. Vid tillsynen
ska en helhetsbedömning eftersträvas.
Tillsynsmyndigheten ska planera
och tillämpa en tillsynsmetod
som innebär att samtliga arbetsställen
genomgås genom besök
under ett bestämt tidsintervall.
Arbetsställen som omfattas av en
certifiering av ledningssystem för
arbetsmiljö under ackreditering
ska vara undantagna från denna
tillsyn.
Tillsynsmyndigheten ska göra anmälan till Konsumentombudsmannen
om den finner att det finns skäl för ingripande
enligt marknadsföringslagen (2008:486) mot marknadsföring som
riktas till arbetsgivare.
I fråga om arbete som utförs i hemmet ska inspektionsbesök ske
endast på begäran av den arbetsgivare eller arbetstagare som berörs,
eller om det finns någon annan särskild anledning till det. Motsvarande
ska gälla för arbete som utförs av den som driver verksamhet
utan arbetstagare eller utan att ha annan arbetstagare
anställd än familjemedlem.
17
Författningsförslag SOU 2009:97
18
I fråga om tillsyn på fartyg gäller bestämmelser i fartygssäkerhetslagen
(2003:364) och med stöd av lagen meddelade föreskrifter
i stället för vad som sägs i denna förordning.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2011.
1 Utredningens arbete
1.1 Utredningens uppdrag
Utredningens uppdrag är att se över behovet av och möjligheterna
att införa styrmedel på arbetsmiljöområdet som innebär att
arbetsmiljöns potential för ökad konkurrenskraft tas till vara
genom att lyfta fram och förstärka de verksamhetsmässiga och
ekonomiska drivkrafterna av en god arbetsmiljö. Sådana styrmedel
kan enligt direktiven handla om att arbetsmiljöstandarden på olika
verksamheter bedöms och att verksamheter med ett väl fungerande
arbetsmiljöarbete eller en på ett visst sätt bedömd god arbetsmiljö
kan lyftas fram för att förstärka marknadsmekanismer t.ex. när det
gäller rekrytering av arbetskraft och konkurrensförutsättningar.
Exempel på sådana styrmedel anges vara arbetsmiljömärkning, certifiering
eller liknande marknadsorienterade styrmedel. Även styrmedel
som lyfter fram eller förstärker sambandet mellan arbetsmiljö
och verksamhetens resultat ingår i uppdraget.
Direktiven till utredningen är intagna som bilaga 1 och 2.
Utredningen har som ett deluppdrag haft att utreda möjligheterna
att koppla marknadsorienterade styrmedel till Arbetsmiljöverkets
tillsyn och att därvid beakta den tillsynsmodell som tillämpas
i Danmark med s.k. ”screening” av arbetsställen (genomgång av
samtliga arbetsställen) och åsättande av s.k. ”smileys”. Deluppdraget
har redovisats i delbetänkandet En ny modell för arbetsmiljötillsyn
(SOU 2009:40), där det föreslås att en ny tillsynsmodell
införs i den svenska tillsynen på arbetsmiljöområdet med den
danska modellen som förebild.
Kvarvarande frågor, dvs. utredningens uppdrag i övrigt, ska
redovisas senast den 30 november 2009.
Detta är utredningens slutbetänkande där de kvarvarande
frågorna redovisas.
19
Utredningens arbete SOU 2009:97
1.2 Utredningens arbete
Som framgår av föregående avsnitt har utredningens arbete varit
uppdelat i två etapper. Den första etappen avsåg deluppdraget om
kopplingen av marknadsorienterade styrmedel till Arbetsmiljöverkets
tillsyn, där den s.k. ”danska modellen” för tillsyn av
arbetsmiljön skulle beaktas.
I denna andra etapp har vi arbetat vidare med det bredare uppdraget
om behovet av och möjligheterna att införa marknadsorienterade
styrmedel som skulle kunna ta till vara arbetsmiljöns potential
för ökad konkurrenskraft. En betydande del av arbetet i denna
andra etapp har, i enlighet med direktiven, bestått i att kartlägga
och beskriva de styrmedel av denna karaktär som finns och tillämpas
i Sverige och andra länder. En sådan samlad redovisning av olika
marknadsorienterade styrmedel kan utöver att vara ett underlag för
överväganden och förslag ha ett värde i sig som informations- och
inspirationskälla. Kartläggningen och beskrivningen av existerande
marknadsorienterade styrmedel kan av naturliga skäl dock inte bli
heltäckande, inom den ram som utredningen har haft till sitt förfogande.
Vi har besökt provinserna Ontario och British Columbia i
Kanada för att ta del av deras system för och arbete med arbetsmiljöfrågorna
samt deras erfarenheter av olika styrmedel. Vi har
därvid besökt Ministry of Labour och Workplace Safety & Insurance
Board of Ontario (WSIB) i Toronto samt Workers Compensation
Board of British Columbia (Work Safe BC) i Vancouver. Vi
har vidare besökt olika konferenser och seminarier för att ta del av
system och erfarenheter i andra länder. Vi har dessutom deltagit i
en konferens om upphandling.
Utredningen har utöver de institutioner som vi har träffat vid
studiebesök och resor haft kontakter med Afa Försäkring Aktiebolag,
Prevent, Föreningen Svensk Företagshälsovård, Europeiska
arbetsmiljöbyrån m.fl. aktörer inom arbetsmiljöområdet för att
inhämta uppgifter om och synpunkter på de frågor som utredningen
har haft att utreda och överväga.
Utredningen har, som redan redovisades i delbetänkandet,
medverkat bl.a. vid ett seminarium med forskare m.fl. från Storbritannien
verksamma inom det engelska s.k. Foresightprojektet,
en bred kartläggning av olika faktorer av betydelse för hälsa och
säkerhet, anordnat av Arbetsmarknadsdepartementet.
20
SOU 2009:97 Utredningens arbete
21
Vi har med utgångspunkt från vår kartläggning kommit fram till
att det finns starka skäl att försöka förstärka nuvarande styrmedel
med ytterligare marknadsincitament för göra arbetsmiljön i större
utsträckning till ett konkurrensmedel och arbetsmiljöarbetet till en
viktigare del i företags och andra verksamheters strategiska arbete.
Våra överväganden och slutsatser leder fram till ett antal förslag.
Utredningen har haft gemensamma sammanträden med experterna
och referensgruppen. Samrådet med arbetsmarknadens parter
och berörda myndigheter har därmed huvudsakligen skett genom
redovisning och diskussioner vid dessa sammanträden.
2 Principiella utgångspunkter för
arbetsmiljöarbetet
2.1 Arbetsmiljöarbetet – en strategisk del av
verksamheten
I takt med att arbetsmiljöfrågorna vidgades till det psykiska och
sociala området och vidare till frågor om arbetets organisation och
innehåll blev kopplingen till verksamhetsfrågorna i övrigt tydligare.
Å ena sidan får det betydelse för arbetsmiljön hur verksamheter
organiseras och bedrivs och å andra sidan får krav på arbetsmiljön
betydelse för verksamhetens organisation, drift och resultat.
Länge betraktades, och fortfarande betraktas i många fall,
arbetsmiljöfrågorna enbart från ett individperspektiv, dvs. de
begränsas till frågor om individens hälsa och säkerhet. Som framhålls
bl.a. i Arbetsmiljöpolitiska kunskapsrådets första rapport1 är
verksamhetsperspektivet inte tillräckligt uppmärksammat. Detta
avser hur arbetsmiljön påverkar bl.a. kvalitet, störningar och produktivitet.
I rapporten anges som exempel att många arbetsmiljöfaktorer
såsom störande buller, olämpliga arbetsställningar, vibrationer,
relativt små avvikelser från optimal temperatur och icke
optimal belysning var och en kan orsaka en markant försämring av
prestationsförmågan, och en därmed motsvarande produktivitets eller
kvalitetsförlust. Vidare framhålls att psykologiska faktorer och
förhållanden i arbetets organisering kan vara minst lika betydelsefulla,
men det finns få studier som undersökt deras kvantitativa
effekter på kvalitet och produktivitet.
Människan är en känslig komponent i ett verksamhetssystem,
och prestationsförmågan minskar påtagligt om arbetsmiljön brister.
Enligt rapporten pekar ny forskning på att arbetsmiljöns effekter
på kvalitet och produktivitet har påtagligt större ekonomisk bety1
God arbetsmiljö – en framgångsfaktor? (SOU 2009:47). Se bl.a. kapitlet Hur påverkar
arbetsmiljön kvalitet och produktivitet?
23
Principiella utgångspunkter för arbetsmiljöarbetet SOU 2009:97
delse än personalekonomiska faktorer. En förutsättning för att
kunna utnyttja arbetsmiljöförbättringarnas potential för ökad
effektivitet är emellertid god kunskap om hur sambanden fungerar.
Slutsatsen i rapporten är att förbättringar av arbetsmiljön i
många fall är en fungerande strategi för att öka verksamheters
effektivitet genom högre kvalitet och produktivitet, och att de
företag och organisationer som genomför kunskapsbaserade
arbetsmiljöförbättringar därför skaffar sig konkurrensfördelar.
Med betoning av helhetssynen på arbetsmiljöfrågorna har det
blivit allt tydligare att arbetsmiljöfrågorna inte kan behandlas som
”sidovagnsfrågor” i verksamheten. De är strategiska verksamhetsfrågor.
Detta kom också till uttryck i reformeringen av arbetsmiljölagstiftningen
i slutet på åttiotalet och början av nittiotalet (se
bl.a. prop. 1986/87:100, bilaga 12 och prop. 1990/91:140). Kraven
på ett s.k. systematiskt arbetsmiljöarbete, som innebär att arbetsgivaren
ska systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten
på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna
krav på en god arbetsmiljö, infördes i 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen.
Dessa krav bygger på att arbetsmiljöfrågorna bör integreras
i verksamhetsstyrningen och finnas med vid strategiska beslut
om verksamheten.
Detta synsätt har varit vägledande för inriktningen av arbetsmiljöpolitiken
och har poängterats i utredningar och översyner
sedan det introducerades2. Det kan emellertid diskuteras hur väl
detta har slagit i genom i praktiken.
Vårt uppdrag är att se över behovet och möjligheterna att införa
styrmedel som innebär att arbetsmiljöns potential för ökad konkurrenskraft
tas till vara genom att lyfta fram och förstärka de
verksamhetsmässiga och ekonomiska drivkrafterna av en god
arbetsmiljö. Detta är således den centrala uppgiften för marknadsorienterade
styrmedel. Sambandet mellan arbetsmiljön och verksamheten
i övrigt och dess resultat ska förtydligas. Incitamenten
för att arbeta med arbetsmiljön och förbättra den ska därmed ökas.
Därigenom kan arbetsmiljöfrågorna lyftas upp och bli viktigare för
alla och en var och en bra arbetsmiljö kan om de rätta marknadsförutsättningarna
föreligger bli ett konkurrensmedel på olika
marknader.
2 Se bl.a. Promemorian Långsiktig verksamhetsutveckling ur ett arbetsmiljöperspektiv – En
handlingsplan för att förnya arbetsmiljöarbetet (Ds 2001:28) samt Promemorian arbetsmiljön
och utanförskapet − en tankeram för den framtida arbetsmiljöpolitiken (Ds 2008:16)
24
SOU 2009:97 Principiella utgångspunkter för arbetsmiljöarbetet
Marknadsorienterade styrmedel för att åstadkomma eller bidra
till detta kan inriktas mot antingen marknadens utbudssida eller
efterfrågesida.
Effekterna av sådana styrmedel är naturligtvis beroende av att
det finns ett intresse av eller en efterfrågan på en god arbetsmiljö.
En sådan efterfrågan kan uppstå om t.ex. den som söker arbete på
arbetsmarknaden väger in arbetsmiljön i sitt arbetssökande och i
sitt slutliga val av arbetsgivare, en konsument som ska förvärva en
vara eller en tjänst väger in om varan eller tjänsten har framställts av
ett företag med god arbetsmiljö eller den som vill lägga ut ett uppdrag
tar hänsyn till arbetsmiljön hos uppdragstagaren. I sådana fall
kan det bli en marknadseffekt, dvs. ett behov uppstå att visa en
positiv bild av verksamhetens arbetsmiljö. Ett marknadsstyrt
system skulle också kunna bygga på negativa incitament för dem
med dåliga arbetsmiljöer, dvs. att dessa arbetsgivare bestraffas eller
utestängs från marknaden. Det är så att säga den andra sidan av
myntet.
En ökad efterfrågan kräver förmodligen ökade kunskaper, hos
både företagsledningar respektive andra verksamhetsutövare och
enskilda personer, om vad arbetsmiljön står för i allmänhet och en
ökad medvetenhet om arbetsmiljöns betydelse för såväl hälsa och
säkerhet som verksamheten i sig. Det finns anledning att fundera
över behovet av utbildning, kunskapsspridning och opinionsbildande
insatser där såväl statens som arbetsmarknadsparternas
roller bör diskuteras.
I våra överväganden kommer vi att återkomma till hur efterfrågesidan
skulle kunna påverkas.
När det gäller utbudssidan handlar det om hur arbetsmiljön kan
redovisas och visas mot en marknad där det finns en efterfrågan på
en god arbetsmiljö.
Marknadskrafterna är ofta kopplade till ekonomiska motiv. Att
kunna visa att arbetsmiljön ger positiva resultat i ekonomiska eller
kvalitativa termer ökar naturligtvis arbetsmiljöns betydelse som
konkurrensmedel. Ekonomiska drivkrafters betydelse direkt eller
indirekt som marknadsorienterade styrmedel finns det därför
anledning att belysa. I utredningens direktiv anges också att även
styrmedel som lyfter fram eller förstärker sambandet mellan
arbetsmiljö och verksamhetens resultat ingår i uppdraget. Det kan
finnas intresse hos företag och andra verksamheter att såväl inåt
som utåt visa sådana samband.
25
Principiella utgångspunkter för arbetsmiljöarbetet SOU 2009:97
Den demografiska utvecklingen, med en ökad andel äldre i
befolkningen och en minskad andel i yrkesverksamma åldrar, kan
inom många yrkesområden leda till en brist på arbetskraft, vilket
skulle kunna skärpa konkurrensen om arbetskraften och intresset
att visa upp en god arbetsmiljö. För att få marknaden att fungera
som en drivkraft på utbudssidan, dvs. för de som driver företag och
andra verksamheter, behövs liksom när det gäller efterfrågesidan
ökade kunskaper och en ökad medvetenhet om arbetsmiljöns betydelse.
Olika instrument kan behövas för att förstärka sambanden
med verksamhetens planering, drift och resultat samt t.ex. goodwill-värdet
av en god arbetsmiljö. Frågor om arbetsmiljöns betydelse
för lönsamhet och kvalitet hos verksamheter, produkter och
tjänster blir viktiga.
2.2 Arbetsmiljön – ett konkurrensmedel
Ett ekonomiskt perspektiv på arbetsmiljön
Vi har i föregående avsnitt berört ekonomiska motiv för arbetsmiljöarbetet.
Det är uppenbart att om arbetsmiljökraven påverkar
hur verksamheten ska organiseras och bedrivas så har den betydelse
för verksamhetens utfall och resultat.
Däremot är, som framhålls i Arbetsmiljöpolitiska kunskapsrådets
första rapport3, nästa steg – att framgången innebär en ökad
lönsamhet i monetär mening – svårt att dokumentera. I rapporten
sägs bl.a. följande:
Den begränsade forskning som finns bygger generellt på osäkra metoder
och skakiga underlag, och vissa forskare går så långt som till att
säga att det inte någonsin kommer att vara möjligt att på ett trovärdigt
sätt argumentera för att exempelvis ergonomiska insatser är monetärt
lönsamma. Den som vill argumentera för att arbetsmiljöarbetet måste
vara en naturlig del av företagens kärnverksamhet skulle kanske i den
sitsen stå sig bättre genom att lämna de finansiella kalkylerna och i
stället framhålla arbetsmiljöns betydelse för företagets framgång på
strategiskt viktiga områden som kvalitet, kreativitet och socialt ansvar.
Enligt rapporten går det emellertid att diskutera ekonomiska
fördelar av tre olika slag, kostnader som företaget sparar in, exempelvis
genom att reducera sjukskrivning, kostnader som företaget
undviker, exempelvis genom att utbilda personalen i tid för nya
3 Se fotnot 1. Se bl.a. kapitlet Arbetsmiljö, arbetshälsa, framgång, lönsamhet..
26
SOU 2009:97 Principiella utgångspunkter för arbetsmiljöarbetet
arbetsuppgifter så att produktionen inte bromsas upp, och, som det
tredje slaget, en ökad potential för att tjäna nya pengar, exempelvis
genom att skapa en arbetsmiljö som främjar kreativitet.
Slutsatserna när det gäller arbetsmiljö och ekonomi uttrycks i
Kunskapsrådets rapport på följande sätt:
Nåväl; ledar en god arbetsmiljö till framgång? Ja, det finns en övertygande
grund för att tro på att en god arbetsmiljö, förverkligat genom
ett systematiskt arbetsmiljöarbete och inte–grerat i övrig kärnverksamhet,
är en framgångsfaktor för indikatorer som de flesta företag
och organisationer gärna maximerar (tabell 1); både ganska konkreta
storlekar som hälsa, närvaro och produktivitet, och mera svårfångade
mått som kreativitet, innovationskraft och återhämtningsförmåga efter
kriser /---/
Är en god arbetsmiljö då lönsam i monetär mening? Det är troligt
att vissa typer av arbetsmiljöinsatser är lönsamma, med tanke på att
flera av de framgångsindikatorer som arbetsmiljön kan påverka förmodligen
är förknippade med besparingar, effektivare produktion eller
bättre produkter. Andra insatser är kanske inte lönsamma, men
genomförs ändå av företagen av strategiska skäl, eller helt enkelt därför
att samhället lägger tvång. I dag har inte forskningen en tydlig bild av
vilka arbetsmiljöinsatser som är lönsamma, hur lönsamma de är och
hur man kan optimera lönsamheten. Eller av vilka arbetsmiljöinsatser
som inte är lönsamma, men kanske ändå leder till framgång. I vilket
fall som helst är frågor om lönsamhet i monetära termer mycket svåra
att besvara med bara något så när trovärdiga siffror.
Man kanske ska låta bli?
När ekonomiska perspektiv diskuteras i detta betänkande och i
Kunskapsrådets rapport diskuteras närmast arbetsmiljöns betydelse
för företagen, det företagsekonomiska perspektivet. En dålig
arbetsmiljö medför naturligtvis kostnader även för samhället och
individen. I den s.k. tankeramen4 (i fortsättningen används detta
begrepp för den angivna promemorian) berörs arbetsmiljöns och
arbetsmiljöarbetets konsekvenser för såväl individen som samhället
och företagen.
I detta betänkande kommer som sagt av naturliga skäl fokus,
liksom det har varit för Kunskapsrådet, att vara på arbetsmiljöns
konsekvenser för företagen och andra verksamheter.
Huruvida ekonomin i form av minskade eller undvikna kostnader
eller möjligheter till ökad förtjänst är en drivkraft för verksamheterna
är beroende av flera faktorer. Bland de viktigare finns attityder
till och kunskaper om arbetsmiljö och dess konsekvenser,
4 Arbetsmiljön och utanförskapet – en tankeram för den framtida arbetsmiljöpolitiken
(Ds 2008:16), kapitel 5 Arbetsmiljö och ekonomi.
27
Principiella utgångspunkter för arbetsmiljöarbetet SOU 2009:97
mätbarheten och vad som redovisas i t.ex. bokföring och årsredovisningen
samt allmänt den ekonomiska situationen i företaget i
fråga. I en undersökning som redovisas i tankeramen (sid. 117)
angav endast 10 procent av företagen att ökad lönsamhet var en
drivkraft för att vidta åtgärder för ökad hälsa och säkerhet för de
anställda. Förmodligen är intresset större i dag, men det finns
anledning att fundera närmare över hur ekonomiska drivkrafter kan
förstärkas. Den genomgång av forskningen om arbetsmiljön och
dess ekonomiska effekter samt de överväganden och slutsatser som
Kunskapsrådet gör i sin delrapport bör därvid beaktas. Vi kommer
för utredningens del att återkomma till en beskrivning av ekonomiska
drivkrafter i kapitel 4 Marknadsorienterade styrmedel.
2.3 Statens och andra aktörers roller på
arbetsmiljöområdet
I enlighet med statens grundläggande ansvar för medborgarnas liv
och hälsa (det s.k. offentliga åtagandet) har staten ett grundläggande
ansvar för hälsa och säkerhet inom arbetslivet. Ansvaret
fullgörs bl.a. genom en tvingande offentligrättslig skyddslagstiftning
som ställer upp krav på förebyggande åtgärder.
Kopplat till statens ansvar för en ändamålsenlig lagstiftning
finns ett ansvar för att lagstiftningen efterlevs, dvs. att det finns en
effektiv myndighetstillsyn.
Samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare i det lokala
arbetsmiljöarbetet är en av grundpelarna som arbetsmiljölagstiftningen
vilar på och som kommer till uttryck i sjätte kapitlet
arbetsmiljölagen. Statens roll är mer begränsad här. Staten har sett
till att det finns ett regelsystem om samverkansorganisation med
skyddsombud m.m. Denna del av lagstiftningen är företrädesvis av
arbetsrättslig karaktär.
Det är i det lokala arbetet på arbetsplatserna i samverkan mellan
arbetsgivare och arbetstagare och deras representanter som arbetsmiljöarbetet
bedrivs. Parterna har också en roll när det gäller
utbildning, opinionsbildning, informationsverksamhet samt kunskapsbildning
och kunskapsspridning. Kollektivavtal om arbetsmiljö
täcker endast en del av arbetsmarknaden och de har varierande
karaktär. Det har under tidernas lopp skett en växelverkan
mellan statens och parternas insatser, mellan lag och avtal.
28
SOU 2009:97 Principiella utgångspunkter för arbetsmiljöarbetet
29
I övrigt hänvisar vi till redovisningen i avsnitt 4.5 sid. 106–112 i
tankeramen.
Parterna har både branschvis och centralt ett omfattande samarbete
i arbetsmiljöfrågor. Detta utgör en viktig utgångspunkt att
bygga vidare på. Dialogen bör baseras på forskning och beprövad
erfarenhet på området. Forskare och experter på arbetsmiljöområdet
bör ta en aktiv del i denna dialog.
På en marknad finns aktörer på såväl utbuds- som efterfrågesidan.
Samspelet dem emellan konstituerar marknadskrafterna och
de styrs av olika marknadsmekanismer där tillgång och efterfrågan
är de avgörande faktorerna. Om och i så fall på vilket sätt staten ska
lägga sig i vad som sker på marknaden är en kontroversiell och politisk
fråga. På konsumentområdet t.ex. finns det skyddslagstiftning
liksom det finns lagstiftning som reglerar arbetsmarknaden.
Skyddslagstiftningen finns där för att skydda den svagare parten
och därmed skapa en balanserad och välfungerande marknad.
Vi kommer i våra avslutande överväganden och förslag att återkomma
till en diskussion om statens roll när det gäller marknadsorienterade
styrmedel.
3 Marknadsorienterade styrmedel
3.1 Allmänt om marknadsorienterade styrmedel
Enligt våra direktiv ska vi se över behovet av och möjligheterna att
införa styrmedel på arbetsmiljöområdet som innebär att arbetsmiljöns
potential för ökad konkurrenskraft tas till vara genom att
lyfta fram och förstärka de verksamhetsmässiga och ekonomiska
drivkrafterna av en god arbetsmiljö. Det sägs vidare att sådana
styrmedel kan handla om att arbetsmiljöstandarden på olika verksamheter
bedöms och att verksamheter med ett väl fungerande
arbetsmiljöarbete eller en på ett visst sätt bedömd god arbetsmiljö
kan lyftas fram för att förstärka marknadsmekanismer t.ex. när det
gäller rekrytering av arbetskraft och konkurrensförutsättningar.
Som exempel på sådana styrmedel anges arbetsmiljömärkning, certifiering
eller liknande marknadsorienterade styrmedel. Även styrmedel
som lyfter fram eller förstärker sambandet mellan arbetsmiljö
och verksamhetens resultat ingår i uppdraget.
Som vi redan har varit inne på i föregående avsnitt karakteriseras
en marknad av att det finns en efterfrågan och ett utbud. Marknadsmekanismerna
styr hur marknaden fungerar. Förhållandet
mellan tillgång och efterfrågan på en vara eller en tjänst gör att det
uppstår en brist eller överskott på marknaden och bestämmer därigenom
hur attraktiv varan eller tjänsten är, vilket bl.a. visar sig i
priset på varan eller tjänsten.
Tanken bakom marknadsorienterade styrmedel på arbetsmiljöområdet
är att utnyttja drivkrafterna som finns på en marknad så
att arbetsmiljön kan bli ett konkurrensmedel på denna marknad.
Detta ska i sin tur innebära ett incitament för ett förstärkt och vidgat
arbetsmiljöarbete, där arbetsmiljön blir viktigare även från verksamhetssynpunkt.
Som vi diskuterar i kapitel 2 bestämmer efterfrågan
på en god arbetsmiljön, eller annorlunda uttryckt hur bety31
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
delsefull och attraktiv den är, i väldigt stor utsträckning hur starkt
marknadsincitamentet blir.
Innebörden i begreppet marknadsorienterade styrmedel har diskuterats
i utredningen bl.a. med vår expert- och referensgrupp. Det
finns en viss tveksamhet hos många mot begreppet och mot att
använda sådana styrmedel då man ser en fara i att arbetsmiljöfrågorna
blir beroende av ett marknadstänkande, dvs. ett beroende
av marknadskrafterna och därvid en efterfrågan på en marknad.
Arbetsmiljöfrågorna förutsätts därvid att stå på egna ben, dvs. att
vara motiverade av att riskerna för olycksfall och ohälsa i arbetet
ska minimeras och hälsan överhuvudtaget förbättras oberoende av
om det innebär en marknadsfördel eller inte.
Som vi ser det ska marknadsorienterade styrmedel ses som ett
kompletterande styrmedel för att förstärka de drivkrafter som
redan finns för en bättre arbetsmiljö. Det innebär att de också ska
verka för att förstärka verksamhetsperspektivet som vi har redovisat
i föregående kapitel. Detta innebär inte att säkerhets- och hälsomotivet
ska förminskas. Det finns enligt vår mening ingen motsättning
mellan det vi kan kalla hälsoperspektivet och verksamhetsperspektivet.
Det finns i stället ett starkt samband dem emellan vilket
innebär att de är ömsesidigt beroende av varandra.
Det finns ingen kristallklar avgränsning av begreppet marknadsorienterade
styrmedel. Vi har i vår kartläggning och genomgång av
sådana styrmedel valt att utgå från syftet med dem, vilket är att
göra arbetsmiljön till ett konkurrensmedel. Vi har intagit en ickerestriktiv
inställning för att kunna fånga upp alla sådana styrmedel
eller åtgärder som kan eller skulle kunna förstärka de marknadsmässiga
motiven för arbetsmiljön och arbetsmiljöarbetet.
En särskild fråga är hur relevanta sådana styrmedel är inom den
offentliga sektorn. Även om myndigheter och andra organ inom
den sektorn inte direkt konkurrerar med varandra i sina respektive
verksamheter konkurrerar de emellertid ofta om samma arbetskraft.
Det kan naturligtvis ifrågasättas vilken roll staten ska ha när det
gäller marknadsorienterade styrmedel. Om marknadskrafterna fungerar
så kan de förväntas att av sig själva styra mot det som är bäst
för verksamheten och arbetsmiljön. I begreppet marknadsorienterade
styrmedel ligger per definition närmast att utnyttja de s.k.
fria marknadskrafterna till att lyfta fram arbetsmiljöfrågorna. Det
är emellertid ingen tvekan om att effekterna av marknadskrafterna
32
SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel
kan påverkas genom olika åtgärder som lyfter fram och förstärker
dessa krafter.
Vi kommer att återkomma till statens roll under våra överväganden.
Redan nu kan påminnas om att vårt förslag i delbetänkandet
att införa en ny modell för arbetsmiljötillsyn, baserat på den
danska modellen för tillsyn, innebär att koppla ett marknadsorienterat
styrmedel (visandet av tillsynsresultat mot en marknad) till
den offentliga tillsynen.
I fortsättningen av det här kapitlet beskriver vi sådana marknadsorienterade
styrmedel som används i dag eller har redovisats i
litteraturen och forskningen eller på annat sätt. Våra källor är litteratur-
och forskningssammanställningar, webbplatser, konferenser
och studiebesök, t.ex. till Kanada. Vår ambition har varit att hitta
och beskriva så många relevanta styrmedel av den här karaktären
som möjligt, som underlag och inspiration för våra överväganden
och förslag. Inom den begränsade ram som en sådan här utredning
har till sitt förfogande kan en sådan redovisning av naturliga skäl
dock inte bli fullständig eller uttömmande.
3.2 Certifiering
I utredningens delbetänkande (avsnitt 2.3.2 och bilaga 2) finns en
närmare beskrivning av certifiering och olika certifieringsordningar.
Där framgår bl.a. följande:
Certifiering är en oberoende granskning av att en produkt,
tjänst, person eller verksamhet uppfyller vissa krav, där granskningen
vid ett positivt resultat leder till att ett särskilt intyg, ett s.k.
certifikat, utfärdas. Certifieringen bygger på kravdokument i form
av nationella eller internationella standarder eller andra allmänt
accepterade dokument eller regler. Certifieringens huvudsakliga
syfte är att på ett oberoende sätt visa för kunder, uppdragsgivare/beställare,
ägare, anställda eller andra intressenter att de aktuella
kraven är uppfyllda, dvs. certifieringen ska fungera på en marknad och
kan därmed sägas vara just ett marknadsorienterat styrmedel. En certifiering
kan naturligtvis också användas internt i en verksamhet för att
följa och bekräfta nuläget och utvecklingen.
Certifiering är oftast frivillig och bygger på avtal och vilar därmed
på civilrättslig grund. Certifiering kan emellertid i vissa fall vara av
mer offentligrättslig karaktär genom att den är kopplad till möjligheten
att erhålla en förmån eller motsvarande, t.ex. minskad energi33
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
skatt. I den danska modellen är arbetsmiljöcertifiering kopplad till
den offentliga tillsynen genom att ett arbetsmiljöcertifikat är en
förutsättning för att ett företag ska kunna erhålla en grön smiley
med krona och därmed inte behöva omfattas av den danska screeningordningen.
Vi har i våra överväganden om en ny tillsynsmodell i avsnitt 3.1
(sid. 65) i delbetänkandet angivit att vår avsikt var att i utredningens
fortsatta arbete närmare diskutera certifieringens roll på
arbetsmiljöområdet som ett marknadsorienterat styrmedel och
därvid även dess eventuella roll i tillsynssystemet. Vi kommer i våra
överväganden och förslag i kapitel 4 återkomma till frågan om certifieringens
roll i tillsynen samt även i övrigt. En fråga som vi har
tittat närmare på är kostnader och andra konsekvenser av en certifiering.
Innan vi tittar närmare på kostnadssidan finns det anledning
att fundera över motiven till att verksamheter väljer certifiering.
Motiven för certifiering
När företag har tillfrågats om skälet till att de frivilligt har certifierat
sig så fås ofta motiveringar som ”vi vill ha ett kvitto på att vi är
bra” eller ”vi vill visa personalen att vi bryr oss om den”. Det ligger
i dessa fall nära till hands att dra slutsatsen att verksamheten redan
innan certifieringen hade en bra arbetsmiljö men att det finns ett
behov av att kunna styrka och visa detta.
Hur stort behöver incitamentet vara för att få företag, som har
mindre bra arbetsmiljö, att certifiera sig?
Om ett företag har brister i sitt ledningssystem och sin faktiska
arbetsmiljö så är sannolikt kostnaderna för de interna arbetsmiljöförbättrande
insatserna mångfaldigt större än kostnaderna för själva
certifieringen.
Ett företag torde ha bättre förutsättningar att få grepp om sina
arbetsmiljöproblem, utan att riskera att få dåligt rykte, om man
själv tar initiativ till att lösa dessa t.ex. genom att certifiera sig, än
om missförhållanden vad gäller arbetsmiljön uppdagas vid en
inspektion.
Certifiering kan naturligtvis i vissa fall vara ett de facto-krav.
Det kan vara ett krav som har ställts upp för att få ett entreprenaduppdrag
eller liknande.
34
SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel
I de flesta situationer kommer det att handla om att väga motiven
för och fördelarna med certifiering mot kostnaderna. I det följande
har vi gjort ett försök att ange kostnaderna i ett antal typfall.
Kostnader för certifiering av ledningssystem för arbetsmiljö m.m.
Kostnaderna för en certifiering av ett ledningssystem för arbetsmiljö
är bl.a. beroende av verksamhetens storlek. Nedan redovisas
fyra exempel på kostnader vid certifiering. Underlaget till exempel
1 och 2 bygger på offerter som är lämnade av tre olika certifieringsorgan
och är sammanställt av SWEDAC. Exempel 3 och 4
avser certifiering av ledningssystem mot ISO 14001 (miljöcertifiering)
och OSHAS 18001 (arbetsmiljöcertifiering) i ett paket, vilket
är ett vanligt alternativ.
Underlaget till exempel 3 och 4 är uppskattningar gjorda av ett
certifieringsorgan respektive ett företag som genomgått en certifiering.
Utöver de i det följande redovisade kostnaderna tillkommer
företagets egna kostnader för t.ex. deltagande av personal vid förberedelse
och genomförande av certifieringen.
Kostnaderna för certifiering i de angivna exemplen har beräknats
för genomförande av de olika delarna i en certifieringscykel
som normalt omfattar en treårsperiod.
Certifieringscykeln
Certifieringsrevisionen innebär en dokumentgranskning och besök på
plats hos företaget..
Uppföljning år 1 (uppföljande revision) innebär besök på plats. Den
uppföljande revisionen tar ungefär 1/3 av tiden för certifieringsrevisionen.
Uppföljning år 2 (uppföljande revision) innebär besök på plats. Den
uppföljande revisionen tar ungefär 1/3 av tiden för certifieringsrevisionen.
Förnyelse av certifikat år 3 (förnyelserevision) innebär besök på plats
och tar ungefär 2/3 av tiden för certifieringsrevisionen.
35
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
En certifiering kan utgöra en certifiering i sig (”ny certifiering”) eller en
certifiering som komplement till en annan befintlig certifiering t.ex. ett
certifierat ledningssystem för kvalitet och/eller miljö.
En certifiering som är en komplettering i förhållande till en
annan certifiering innebär en kombinerad revision av ledningssystemet
för arbetsmiljö och det andra systemet.
Nedan följer fyra exempel på kostnadsberäkningar rörande certifiering
av ledningssystem för arbetsmiljö. Kostnaderna vad gäller
resor och specifika förhöjda ”kringkostnader” har inte närmare
bedömts. Kostnaderna varierar från företag till företag beroende på
lokalisering och komplexitet i verksamheten.
Exempel 1
Mekanisk industri med 15 anställda och som är geografiskt lokaliserad
i närheten av certifieringsorganet.
Totalkostnad för de första 3 åren (tkr)
Ny certifiering av ledningssystem för arbetsmiljö 45−75
Utökning med ledningssystem för arbetsmiljö 30−55
Exempel 2
Mekanisk industri med 125 anställda och som är geografiskt lokaliserad
i närheten av certifieringsorganet). Totalkostnad för de första
3 åren (tkr)
Ny certifiering av ledningssystem för arbetsmiljö 110−175
Utökning med ledningssystem för arbetsmiljö 80−120
36
SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel
Exempel 3
Ett företag med cirka 50 anställda (uppskattad kostnad ) (tkr)
Utökning av certifiering 60
Ny certifiering 70–90
Uppföljning år 1 25
Uppföljning år 2 25
Förnyelse av certifikat år 3 etc. 50
Exempel 4
En högskola med cirka 1 000 anställda (ett verkligt fall)(tkr);
Certifiering 320
Uppföljning år 1 120
Uppföljning år 2 120
Förnyelse av certifikat år 3 etc. 160
Fördelning av certifikat på olika företag
Nedan redovisas fördelningen av arbetsmiljöcertifieringar på olika
företagsstorlekar.
37
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
ad arbetsmiljö” de som arbetar i
för
Certifikaten fördelar sig relativt jämnt mellan olika branscher.
3.3
nsibility, CSR) eller
Figur 3.1 Fördelning av certifikat i förhållande till antal anställda inom
organisationen (Uppgifter baserade på information från ackrediterade
certifieringsorgan i Sverige, november 2009). Totalt har
328 certifikat utfärdats.
mer än 28 st anställda
38 %
1 till 49 st anställda
39 %
50 till 249 st anställda
33 %
mer än 28 st anställda
38 %
1 till 49 st anställda
39 %
50 till 249 st anställda
33 %
Även om antalet utfärdade certifikat är störst vad beträffar små
företag och minst vad beträffar stora företag så är det stora antalet
anställda, som arbetar i en ”certifier
etag med mer än 250 anställda.
Företagens sociala ansvar
(Corporate Social Respo
Socialt ansvarstagande
Idén om företagens sociala ansvar, ett slags samhällsansvar, har växt
fram i olika internationella sammanhang. Under mitten av nittiotalet
väcktes frågan i samband med stora omstruktureringar inom
industrin i Europa då det handlade om följderna av friställningar
och social utslagning. Inom EU har frågan diskuterats sedan millennieskiftet
inledningsvis inom ramen för Lissabonstrategin för
38
SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel
l ekonomi
porate Social Responsibility, dvs.
CS
ga hänsyn i sin verksamhet och i sin samverkan
med intressenterna”.
, konsumenter och leverantörer. I grönboken
säg
ch bättre
arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning.
bala miljöfrågor samt korruptio
bli ett ”kompetenscentrum för företagens sociala
an
tillväxt och hållbar utveckling. Det grundläggande synsättet har
varit att långsiktigt hållbar utveckling måste omfatta såvä
sk tillväxt som social sammanhållning och miljöhänsyn.
I en grönbok 2001 utvecklar EG-kommissionen EU:s syn på
Företagens sociala ansvar (i fortsättningen använder vi den engelska
förkortningen för Cor
R). Där beskrivs CSR som
/---/ett begrepp som innebär att företagen på frivillig grund integrerar
sociala och miljömässi
Frivilligheten och intresseperspektivet är grundläggande i CSR.
Frivilligheten innebär att företagen förutsätts att agera på ett sätt
som går utöver lagstadgade krav. Intressenterna är de som på olika
sätt påverkar eller påverkas av verksamheten, dvs. aktieägare, kapitalplacerare,
anställda
s vidare följande:
Europeiska unionen intresserar sig därför för företagens sociala
ansvarstagande eftersom det på ett positivt sätt kan bidra till det strategiska
mål som man fattade beslut om i Lissabon: ’att bli världens
mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi,
med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler o
Grönboken delar upp CSR i den interna och den externa dimensionen.
Den interna dimensionen berör bl.a. personalförvaltning,
arbetsmiljö, personalutbildning samt ansvarsfulla och ickediskriminerande
rekryteringsprocesser. I den externa dimensionen handlar
det om relationer till externa intressenter såsom lokalsamhället,
affärspartners, leverantörer och konsumenter. Den dimensionen
avser mänskliga rättigheter och glo
n och globala uppförandekoder.
Efter att ett flerpartsforum hade presenterat en slutrapport 2004
kom EU-kommissionen med ett meddelande 20061. Avsikten är att
Europa ska
svar”.
Föregående och parallellt med EU:s arbete och i viss mån påverkande
detta har ett arbete skett avseende frågor om företagens
ansvar för den globala utvecklingen och mänskliga rättigheter inom
1 Europeiska kommissionens meddelande om genomförande av partnerskapet för tillväxt och
sysselsättning: Göra Europa till ett kompetenscentrum för företagens sociala ansvar
(KOM(2006) 136)
39
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
per som
avs
eller
kö
re vill jobba på ett
för
de som antas påverka situationen är att numera finns CSR
FN (FN:s Global Compact från år 2000) och OECD. Den senare
organisationen har bl.a. tagit fram riktlinjer för multinationella
företag2. Riktlinjerna avser respekt för mänskliga rättigheter,
bidrag till en hållbar utveckling, en strävan efter kontinuerlig
miljöförbättring, främjande av konkurrens samt motverkande av
korruption. FN:s Global Compact bygger på tio princi
er mänskliga rättigheter, arbetsrätt, miljö och att motverka
korruption.
CSR är ett växande fenomen. År 2005 hade 64 procent av de 250
största multinationella företagen publicerade CSR-rapporter. När
det gäller efterfrågesidan är bilden något svårtolkad. Enligt en
undersökning gjord 20023 säger sig ca 47 procent vara beredda att
betala extra för miljö- och KRAV-märkta produkter medan dessa
produkter endast utgör ca 3 procent av marknaden. Det är med
andra ord skillnad mellan teori och praktik. I den faktiska valpsituationen
tvingas förmodligen kunden i fråga att prioritera
mellan olika intressen, där kostnadsfrågan kan bli avgörande.
I en undersökning av Universum4 anges att svenska högskolestudenter
värderar företagens CSR-arbete högre än unga yrkesaktiva.
33 procent av studenterna tycker att etik och moral är viktigast
vid valet av framtida arbetsgivare mot 21 procent av de unga
yrkesverksamma. Som god moral räknas bl.a. att hantera de
anställda bra, och att företaget har goda arbetsförhållanden.
20 procent av högskolestudenterna anser att socialt ansvarstagande
är viktigast vid valet av framtida arbetsgivare. Av undersökningen
framgår att det finns nationella skillnader. En slutsats i rapporten är
att ungdomar i dag i större utsträckning än tidiga
etag som står för samma eller liknande värderingar som man har
själv och man vill vara stolt över sin arbetsgivare
Vidare konstateras det att god etik, moral och socialt ansvarstagande
hos företag värderas över lag högre bland kvinnor än bland
män, både bland studenter och unga yrkesverksamma, och värderas
ungefär lika högt bland ekonomer, teknologer och data/it-folk. Ett
förhållan
2 Globalt ansvar 2007
3 Corporate Social Responsibility – Hur kommer det att utvecklas i framtiden? En uppsats
av Kevin Ong och Fabian Skog, Företagsekonomiska institutionen vid Stockholms
universitet.
4 Universum är ett internationellt företag som bl.a. gör enkätundersökningar med
högskolestuderande och yrkesverksamma och arbetar som konsulter inom
Arbetsgivarvarumärken (Employer Branding)(se avsnitt 4.4)
40
SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel
so
nsanalytiker, s.k. etikanalytiker, betygsätter
för
ällsansvar kan leda till ett
ök
sin verksamhet och företagets värdegrund skaffar
sig
m akademiskt ämne på en mängd universitet och högskolor i
Sverige.
En hel del såväl svensk som internationell ekonomisk forskning
har tittat på betydelsen av CSR-arbete för lönsamhet och värdeskapande5
. Forskningen har därvid tittat på kapitalplacerarnas beteenden
och undersökt olika aktiefonders, bl.a. s.k. etiska fonders
avkastning och värdering. En ansvarsfull och hållbar kapitalförvaltning
har växt fram, benämnd Socially Responsible Investments
(SRI). Den tar sikte på mer långsiktiga effekter av företagens agerande
med fokus på miljömässiga, sociala och etiska aspekter. Principer
för sådana investeringar (PRI) har utvecklats främst inom
FN. Särskilda fina
etag utifrån miljömässiga och sociala kriterier i enlighet med
olika ratingsystem.
Motiven för företagen är ofta påverkan på företagens goodwill,
som kan ge fördelar i form av lägre kapitalkostnader, bättre efterfrågan
på varumarknaden och en konkurrensfördel om arbetskraft.
Dessa fördelar kan komma olika vägar och enligt ekonomisk teori
från kapitalmarknaden, varumarknaden och faktormarknaden. Det
kan också uttryckas som att ett ökat samh
at förtroende för verksamheten, vilket i sin tur kan skapa mervärde
för företaget och dess intressenter.
I en studie 20036 har 52 tidigare genomförda studier om
sambandet mellan CSR och lönsamhet sammanställts och analyserats.
Slutsatsen är att bra CSR-prestanda är positivt associerat
med bra finansiell prestanda, även om styrkan i sambandet kan
variera beroende på bransch och kontext. Företagen som aktivt
integrerar CSR i
konkurrensfördelar som minskar riskerna och ger ett ekonomiskt
mervärde.
Vikten av att kommunicera CSR-arbetet och den uppförandekod
(codes of conduct) som företagen förutsätts anta har också
diskuterats. CSR är frivilligt och det finns i princip inga lagstadgade
krav på redovisning av CSR-arbetet, förutom att viss ickefinansiell
information om miljö och personal ska lämnas i förvaltningsbesrättelsen
i den mån detta behövs för att förstå verksamhetens
finansiella utveckling. Många av de företag som bedriver ett organiserat
CSR-arbete har emellertid infört s.k. hållbarhetsredovis5
CSR – från risk till värde, Öhrlings PricewaterhouseCoopers, 2008
6 Corporate Social and Financial Performance: A Meta-analysis, Tidskriften Organization
Studies, 2003.
41
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
ra organisationer i över 60 länder
anv
till A+.
pställning av dokument inom
od Leverantörer
• Arbetsmiljöpolicy
jöpolicyn anges ett övergripande mål för
arb
kan hämtas
GRI Compliance
ktlinjer avseende affärsetik samt sociala och miljöekter
• Miljöpolicy
ningar. För dessa finns riktlinjer, ”Substainability Reporting Guidelines”
utgivna av organisationen Global Reporting Initiative
(GRI). Redovisningen sker antingen i årsredovisningen eller i separata
dokument. En särskild fråga som diskuteras är om redovisningen
ska granskas av någon utomstående. Detta görs i flera fall.
Nästan 1 000 företag och and
änder sig av redovisning enligt GRI7. Redovisningen kan rankas
på en skala från C
Följande är ett exempel på up
ramen för CSR:
• Uppförandek
• Etiska riktlinjer
• Miljöpolicy
• Jämställdhetspolicy
I den angivna arbetsmil
etsmiljöarbetet, ett mål för det systematiska arbetsmiljöarbetet
samt ansvarsfördelning.
Ett annat exempel på dokument och redovisning
från ett stort internationellt företag:
• Årsredovisning som inkluderar hållbarhetsrapport
• Hållbarhetsrapport, som bl.a. innehåller
Index
• Reultatrapport, redovisning av indikatorer
• Sammanfattande redovisning av prestanda bl.a. avseende sociala
och miljörelaterade indikatorer
• Affärskod, ri
relaterade asp
7 Corporate Social Responsibility – Hur kommer det att utvecklas i framtiden? En uppsats
av Kevin Ong och Fabian Skog, Företagsekonomiska institutionen vid Stockholms
universitet.
42
SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel
I skriften CSR – från risk till värde anges som krav på information
och systemet för att skapa värde att företaget
• integrerar sociala, miljömässiga och ekonomiska frågor i affärsmodellen,
beslutsprocesserna, bolagsstyrningen och affärsledningen,
• säkerställer att affärsstrategin och affärsutvecklingen är i linje
med krav på hållbar utveckling och att denna hållbara utveckling
genomsyrar den operativa verksamheten,
• skapar incitament för resultatansvariga chefer at identifiera
strategiska möjligheter och risker och ger dem förutsättningar
att arbeta med de långsiktiga värdepåverkande utvecklingsfrågorna
och
• redovisar resultaten.
I arbetet med CSR och kraven på leverantörer har ett nytt arbetssätt
börjat tillämpas av många företag som verkar i mindre utvecklade
länder t.ex. Kina8 där leverantörerna ibland lämnar oriktiga
uppgifter om arbetsförhållandena för att få och behålla kontrakt. I
stället för att enbart arbeta för att hitta sådana leverantörer som
sägs upp så försöker företagen att i stället bygga upp ett förtroende
och en öppenhet. I stället för att säga upp de leverantörer som inte
uppfyller kraven är inriktningen att inleda en dialog och försöka
stödja dem att successivt och på ett planerat sätt göra detta. Därigenom
kan öppenheten om de faktiska förhållandena öka och en
utveckling ske på sikt.
ISO-standard om socialt ansvarstagande
I januari 2005 påbörjades inom ISO (International Standards
Organisation) ett arbete som syftar till att skapa en global standard
innehållande riktlinjer för hur arbetet med socialt ansvarstagande
ska bedrivas. Standardens namn ska vara Vägledning för Socialt
ansvarstagande och dess beteckning ISO 26000. Ett standardförslag
är nu ute för omröstning i de drygt 80 deltagande länderna. Avsikten
är att standarden ska antas år 2010.
8 Nyhetsflash om Svenska företags ansvar i Kina av Oscar Berger, arbetsmarknadsråd i
Peking, 12 augusti 2009
43
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
Begreppet Socialt ansvarstagande (Social responsibility) motsvarar
CSR men har valts för att ange att ansvaret inte bara berör
företag utan alla typer av organisationer.
I standardförslaget definieras socialt ansvarstagande som
/---/en organisations ansvar för effekterna som dess beslut och aktiviteter
har på samhället och miljön så att dessa, genom ett öppet och
etiskt uppträdande leder till hållbar utveckling, hälsa och samhällets
välfärd, tar hänsyn till intressenternas förväntningar, följer gällande
lagstiftning och är i överensstämmelse med internationella uppförandenormer
samt genomsyrar organisationen och praktiseras i dess
relationer.
Avsikten med ISO-standarden är framförallt
• att underlätta för företag och organisationer att organisera och
styra sitt sociala ansvarstagande,
• att bidra till att förbättra arbets- och livsvillkor för människor
och
• att ge bättre möjlighet att jämföra olika organisationers arbete
med socialt ansvarstagande.
Den svenska standardiseringsorganisationen SIS9 och den brasilianska
ABNT leder tillsammans det globala projektet med att ta
fram den nya standarden. Standardförslaget har följande innehåll:
1. Omfattning
2. Termer och definitioner
3. Förståelse för social ansvarstagande
4. Principer för socialt ansvarstagande
5. Arbeta med socialt ansvarstagande och intressentdialog
6. Vägledning om kärnområden för socialt ansvarstagande
7. Vägledning för att införa socialt ansvarstagande i verksamheten
I en bilaga anges exempel på initiativ och verktyg för socialt
ansvarstagande.
Standardförslaget omfattar sju kärnområden med vardera mellan
tre och åtta underområden. Kärnområdena är: Organisationsstyrning,
mänskliga rättigheter, arbetsrätt, miljö, rättvisa affärs9
Ytterligare information om standardförslaget och arbetet med detta finns på www.sis.se;
sök på socialt ansvarstagande.
44
SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel
metoder, konsumentfrågor, engagemang i och utveckling av regionen.
Ett underområde under Arbetsrätt är arbetsmiljö.
3.4 Arbetsgivarvarumärken
Begreppet Arbetsgivarvarumärke (Employer Branding) har
utvecklats sedan mitten av 90-talet10. Det handlar om att vara en
attraktiv arbetsgivare för den befintliga och framförallt den framtida
potentiella personalen, de som verksamheten behöver rekrytera.
Det har utvecklats strategier och metoder för att bygga, vidmakthålla
och marknadsföra ett attraktivt varumärke som arbetsgivare.
Ett medvetet användande av ett utvecklat arbetsgivarvarumärke
är vanligast inom kunskapsintensiva verksamheter där det
finns ett stort behov av kvalificerad arbetskraft. Det handlar om att
konkurrera om att rekrytera talangfull och skicklig personal och att
få dem att vilja stanna kvar i organisationen.
Samtidigt skulle det kunna hävdas att alla arbetsgivare förmodligen
kan sägas ha ett ofrivilligt arbetsgivarvarumärke, dvs. att det
finns en uppfattning hos de anställda och allmänheten inklusive
potentiella anställda om hur bra eller dålig arbetsgivare en viss verksamhet
är i förhållande till andra verksamheter.
Ett verktyg som används när varumärket ska byggas är enkätundersökningar
riktade mot den befintliga personalen och högskolestuderande.
Även undersökningar riktade mot personal som
har slutat i verksamheten används. Den befintliga personalens syn
på företaget och den bild som den kan förmedla utåt är viktiga för
varumärkesskapandet. Undersökningarna används sedan för att
skapa den image som verksamheten vill kommunicera utåt men
även inåt i organisationen. I den teori som utvecklats omkring
strategier för arbetsgivarvarumärken används begreppet Employer
Value Proposition (EVP) för själva varumärkesskapandet. I det
fortsatta arbetet tas sedan fram en kommunikationsplan och kommunikationsmaterial
att spridas i marknadsföringen och rekryteringsförfarandet.
Strategin anges översiktligt att bestå av områdena
förståelse, positionering, kommunikation samt skötsel och
utveckling av arbetsgivarvarumärket. Det vi nyss har beskrivit
10 De engelska forskarna Ambler och Barrow räknas som skaparna av begreppet
arbetsgivarvarumärke, (employer brand) i en studie 1996. Deras definition av begreppet är
“the package of functional, economic and psychological benefits provided by employment,
and identified with the employing company.” (Ambler och Barrow 1996, s.187).
45
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
nämligen CSR-arbetet (avsnitt 3.3) kan vara en del i att skapa ett
bra arbetsgivarvarumärke.
Det finns även ekonomiska resonemang kopplade till varumärkesstrategin.
Företag anses ha möjlighet att skaffa sig liknande
fördelar av att skapa ett starkt arbetsgivarvarumärke som av att ha
konkurrenskraftiga produktvarumärken. Det finns i teorin fyra
klassiska effekter som ett starkt varumärke för med sig: Det minskar
anskaffningskostnaderna för nya kunder, det skapar starka
relationer mellan kunder och producenten, det ökar lojaliteten hos
kunderna och konsumenter är beredda att betala mer för ett starkt
varumärke.
Liknande resonemang har ansetts kunna föras när det gäller ett
starkt arbetsgivarvarumärke. För det första kan rekryteringskostnaderna
minskas på grund av att efterfrågad arbetskraft söker
sig till företaget och det därmed är lätt att få kvalificerade sökanden.
Dessutom kan det skapas bra relationer mellan arbetsgivaren
och de anställda, vilket i sin tur naturligt leder till att anställda
stannar längre i företaget. En effekt har ansetts vara att företag med
starka arbetsgivarvarumärken kan attrahera eftertraktad och skicklig
personal men samtidigt betala mindre för dem i form av lön än
annars.
Ibland har arbetsgivarvarumärken beskrivits som ett löfte till
arbetsmarknaden. Förmodligen är det ett relativt långsiktigt och
tålmodigt arbete att skapa ett gott arbetsgivarvarumärke som den
ideala arbetsgivaren. Det förtroende för och identifiering till varumärket
som skapar varumärkeskapitalet kan förmodligen dock
mycket snabbt raseras om ”löftet” inte hålls.
Den bästa arbetsgivaren – ranking av företag och andra
verksamheter
Arbetsgivarvarumärken används ibland till att jämföra olika verksamheter
och baserat på jämförelsen rangordna och lista verksamheterna.
Detta kan förstärka incitamenten i varumärkesstrategin.
Ranking av företag sker dessutom i olika tidskrifter, exempelvis
i den amerikanska tidskriften Fortune. Där publiceras en lista på de
100 bästa amerikanska företagen att arbeta för (se http://money.
cnn.com/magazines/fortune/bestcompanies). Även i Sverige genomförs
jämförelser av arbetsgivare. Ett exempel är det s.k. Stora
46
SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel
arbetsmiljöpriset, som tidskriften Du&Jobbet och Arbetsmiljöforum
delar ut varje år.
3.5 Ekonomiska drivkrafter/styrmedel
Försäkringssystem
I Sverige och övriga nordiska länder är arbetsskadeförsäkringarna
allmänna och obligatoriska försäkringar där avgifterna till försäkringen
inte är beroende av utfallet, dvs. hur många och allvarliga
skador som har inträffat och lett till utbetalning av ersättning (flat
rate systems). I många andra länder är arbetsskadeförsäkringssystemen
baserade på differentierade avgifter som är differentierade
med hänsyn till bl.a. inträffade skadefall. Försäkringspremierna i
sådana system fungerar som ekonomiska drivkrafter; dvs. incitament
för att förhindra att arbetsskador inträffar.
Vi har i en konferens i Wien och framförallt vid vårt besök i
Kanada tagit del av försäkringssystem med differentierade avgifter/premier.
Det är på sin plats att här påpeka att vi valt att redovisa försäkringssystem
med differentierade avgifter även om vi inte har till
uppgift att överväga och föreslå förändringar i det svenska arbetsskadeförsäkringssystemet.
Sådana försäkringssystem är emellertid
globalt sett viktiga marknadsorienterade och ekonomiska styrmedel
på arbetsmiljöområdet.
I Kanada besökte vi såväl Toronto i provinsen Ontario som
Vancouver i provinsen British Columbia.
I Toronto besökte vi Ministry of Labour (MOL) som bl.a.
utövar tillsyn över Ontarios arbetsmiljölagstiftning (Occupational
Health & Safety Act, OSHA) samt Workplace Safety & Insurance
Board of Ontario (WSIB) som administrerar och utövar tillsyn
över Ontarios arbetsskadelagstiftning (Workplace safety & Insurance
Act).
I British Columbia besökte vi Workers Compensation Board of
British Columbia (Work Safe BC) som administrerar och utövar
tillsyn över såväl British Columbias arbetsmiljölagstiftning (Occupational
Health and Safety Regulation ,OHS Regulation) som provinsens
arbetsskadelagstiftning (Workers Compensation Act).
I bägge provinserna finns det ett starkt samband mellan tillsynen
av arbetsmiljölagstiftningen och tillsynen och administraio47
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
nen av arbetsskadelagstiftningen. WSIB i Ontario har inom ramen
för sitt uppdrag att övervaka arbetsskadelagstiftningen även till
uppgift att verka för att arbetsskador förebyggs. Detta inbegriper
då att även titta på arbetsplatsernas arbetsmiljöarbete. Det här
innebär ett visst överlapp i förhållande till MOL:s uppgifter. Det i
sin tur medför ett behov av samarbete mellan dessa två myndigheter
men också med de frivilliga arbetsmiljöorganisationer som är
aktiva på arbetsmiljöområdet (Health and Safety Associations).
Samarbetet bygger bl.a. på en s.k. ”Firm Selection Model” som
anger hur arbetsplatser och frågor ska fördelas mellan dessa tre
aktörer. Modellen bygger på en uppdelning av arbetsplatserna i fyra
risknivåer, där de med högst risk tilldelas MOL och de övriga
WSIB och arbetsmiljöorganisationerna.
En fördel med ett så intimt samarbete, och i Work Safe BC:s fall
samordning inom en myndighet, är att uppgifter från administrationen
och tillsynen av arbetsskadeförsäkringen kan användas i tillsynen
av arbetsmiljölagstiftningen. Tillsynen av arbetsmiljölagstiftningen
finansieras dessutom av avgifterna till arbetsskadeförsäkringen.
Även forskningen finansieras av dessa avgifter.
Arbetsmiljölagstiftningen, som alltså är delstatlig, är uppbyggd
på liknande sätt som vår lagstiftning och efter liknande principer.
Arbetsmiljöansvaret är baserat på ”Internal Responsibility System
(IRS)” som i stort sett motsvarar principerna bakom systematiskt
arbetsmiljöarbete (SAM). Federal lagstiftning finns för gruvor,
banker och post, flyg, tåg och andra interprovinsiella och internationella
transporter samt telefonbolag, TV och radio. I övrigt är
alltså lagstiftning och tillsyn delstatlig.
Tillsynen utförs vid inspektioner och förelägganden (”orders”)
utfärdas regelmässigt omgående vid upptäckta brister. Överträdelser
av lagstiftningen och dessa orders leder regelmässigt till sanktioner.
I Ontario utförs ca. 100 000 inspektioner som i sin tur leder
till drygt 1 000 domar och totalt drygt 12 miljoner Kanadadollar
(CAD), dvs. drygt 80 miljoner kronor i böter per år.
Som redan har nämnts finns det i arbetsskadelagstiftningen
inbyggt ekonomiska incitament för förebyggande insatser.
Premierna i de kanadensiska arbetsskadesystemen bestäms i
princip på följande sätt:
48
SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel
• Grupptillhörighet (”Premium or Industry Rate Groups”).
Verksamheten placeras in en viss avgiftsgrupp beroende på
bransch m.m.
• Verksamhetens egna prestationer och utfall (”Experience
Rating”) kan minska eller öka premieandelen i förhållande till
den ”basic premium rate” som gäller för gruppen eller eventuellt
flytta verksamheten till en annan ”rate group”
• Bättre resultat än förväntat kan i vissa fall leda till ”återbäring”
(rebate) av betalda premier.
En exempel på premieandel (”premium rate”) är hämtat från olje och
gasutvinningssektorn där premieandelen i gruppen är 3,25
CAD/100 CAD i lönesumma, dvs. 3,25 procent av lönesumman.
Ett angivet exempel med 6 miljoner CAD (40,5 miljoner kronor) i
lönesumma ger 195 000 CAD i premier, dvs. drygt 1,3 miljoner
kronor. Denna andel och därmed premien kan minskas om resultatet
i form av inträffade arbetsskador kan minskas i hela gruppen
eller om företaget kan visa egna förbättringar. Inom ramen för ett
särskilt program för småföretag (”Merit Adjusted Premium (MAP)
Plan for Small Business”) kan en premiereducering på 10 procent
ske om under en treårsperiod ingen ersättningsgill skada anmäls. I
det motsatta fallet med en kraftig ökning av arbetsskador med en
kostnad över en viss nivå kan premierna ökas med upp till
50 procent.
Omfattningen av verksamheten i Ontario kan illustreras av att
det är ca. 300 000 yrkanden om ersättning varje år och en utbetalning
från försäkringen med ca. 4 miljarder CAD (ca. 25 miljarder
kronor).
Som framgår är premierna dels kollektivt bestämda (beroende av
bransch etc.), dels individuellt bestämda genom system med ”experience
rating” etc. Det finns därför såväl ett intresse av hur hela
gruppen presterar som ett individuellt incitament. Flera program
och samarbetsformer finns som understödjer såväl det gemensamma
som det individuella intresset.
Work Safe BC har nyligen inrättat ett ”Partner Program” som
innehåller en möjlighet till certifiering ”Certificate of Recognition
(COR)” där certifieringen ger en återbäring (”rebate”) på upp till
15 procent av betalda premier. I Ontario övervägs för närvarande
att införa en liknande modell.
49
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
I såväl Ontario som British Columbia finns det olika incitamentsprogram,
ofta av karaktären ”Partner Programs” för olika
slag av företag, stora eller små. Ett sådant program i Ontario är
”Safety Groups Program” med deltagande av för närvarande ca.
4 000 företag. Programmet är ett frivilligt program där företrädare
för både stora och små företag träffas för utbyte av erfarenheter
och arbetssätt och där företag kan åta sig mentorskap för andra
företag.
Genomgående tycks kostnadskalkyler och konstnadsberäkningar
vara viktiga redskap i kanadensiska företag. Vi redovisar i
nästa delavsnitt det exempel på en kostnadskalkyl som utvecklats
inom Work Safe BC. Vi redovisar där också det kalkylverktyg som
nyligen har tagits fram i Sverige av Prevent.
Vi har i detta delavsnitt beskrivit de ekonomiska incitament som
ligger i försäkringssystem med differentierade avgifter. I avsnitt 5.5
i tankeramen diskuteras också vissa aspekter på ekonomiska incitament.
Som vi redovisar på flera ställen i betänkandet, bl.a. när det
gäller beskrivningen av olika marknadsorienterade styrmedel, t.ex. i
fråga om Arbetsgivarvarumärken, Socialt ansvarstagande och
Redovisningssystem, finns det ofta ett mått av ekonomiska incitament
kopplat till marknadsorienterade styrmedel.
Kostnadskalkyler m.m.
Verktyg för att beräkna kostnader för arbetsskador, särskilt arbetsolycksfall,
har tagits fram i olika sammanhang. Inom Work Safe BC
i Vancouver, British Columbia, Canada (se föregående delavsnitt)
har det utvecklats en ”Cost/Safety calculator” som är särskilt inriktad
på mindre företag (se www2.worksafebc.com/Safety/Home.
asp).
Kostnadskalkylverktyget är ett dataprogram med ett formulär
som har utvecklats för att beräkna olika kostnader som hänger ihop
med ett arbetsolycksfall. Dessa kostnader är:
• Kostnader i samband med själva olyckan (Incident costs)
• Kostnader i samband med utredningen av olyckan (Investigation
costs)
• Kostnader för materiella skador i samband med olyckan
(Damage costs)
50
SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel
• Kostnader i samband med att rekrytera en temporär eller
permanent ersättare för den skadade arbetstagaren (Replacement
costs)
• Kostnader som hänger samman med produktionsbortfall (Productivity
Costs)
Avsikten är att samtliga kostnader som på något sätt påverkas av
skadefallet ska komma med. I kostnadskalkylen beräknas avslutningsvis
bl.a. hur lång tid det tar för företaget i fråga att tjäna in de
beräknade kostnaderna med hänsyn till intjäningsförmågan i form
av omsättning och vinstmarginal.
I Sverige har partsorganet Prevent (se www.prevent.se) nyligen
tagit fram ett verktyg (benämnt LönSAM), för att göra beräkningar
på planerade investeringar i det systematiska arbetsmiljöarbetet.
En funktion är att beräkna värdet av personalinvesteringar, såsom
minskad sjukfrånvaro eller nyrekryteringar.
3.6 Redovisningssystem
Allmänt om redovisningssystem
I direktiven till utredningen har berörts användningen av olika
redovisningssystem som kan användas för att bl.a. visa sambandet
mellan arbetsmiljö och verksamheternas resultat. Personalekonomiska
redovisningar nämns liksom de s.k. hälsoboksluten, dvs. den
obligatoriska redovisningen av sjukfrånvaron i årsredovisningarna.
Som anges i direktiven har de här frågorna belysts i tankeramen,
dvs. promemorian Ds 2008:16. Där har bl.a. angivits följande (s.
139):
Ett annat alternativ är att kräva eller främja att de ekonomiska konsekvenserna
av arbetsmiljön, såväl fördelar/nyttan som kostnaderna,
synlig- eller tydliggörs utåt och internt i verksamheten. I dag finns lagstadgade
krav på en obligatorisk redovisning av sjukfrånvaron i årsredovisningarna
hos företag och förvaltningar (ofta kallade hälsobokslut)
, men däremot inga krav på en arbetsmiljöredovisning eller en
personalekonomisk redovisning.
Olika modeller och metoder finns utformade för att redovisa personalförhållanden
i form av olika nyckeltal m.m. Det finns anledning att
fundera över hur användbara modeller och metoder kan tas fram och
hur de kan ges en bred spridning.
51
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
Frågor om personalekonomisk redovisning behandlades av
Arbetsmiljökommissionen i dess betänkande Arbete och hälsa
(SOU 1990:49). En arbetsgrupp tillsattes därefter med uppgift att
utarbeta ett förslag till lagstiftning om personalekonomisk redovisning.
Förslaget till en lag om personalekonomisk redovisning
genomfördes dock inte.
Krav på obligatorisk redovisning av sjukfrånvaro infördes som
en del i strategin för ökad hälsa i arbetslivet i samband med den
ökade sjukfrånvaron i slutet av 90-talet och början av 2000-talet (se
proposition 2002/03:6). Krav på s.k. hälsobokslut var en punkt i
den dåvarande regeringens s.k. 11-punktsprogram för ökad hälsa i
arbetslivet.
Redovisningskravet innebär en skyldighet för privata arbetsgivare,
kommuner och landsting samt staten att lämna uppgifter
om anställdas sjukfrånvaro i årsredovisningen. På detta sätt blev det
möjligt för myndigheter, anställda och andra intressenter att ta del
av uppgifterna. Syftet med en sådan redovisning var bl.a. att öka
medvetenheten om sjukfrånvarons fördelning på olika verksamheter
samt att påverka arbetsgivare att vidta åtgärder för att minska
sjukfrånvaron. Arbetsgivare med högst tio anställda omfattas inte
av uppgiftsskyldigheten.
Uppgifter skall lämnas om den totala sjukfrånvaron, sjukfrånvaron
hos kvinnor respektive män samt hos anställda i åldersintervallerna
29 år eller yngre, 30–49 år och 50 år eller äldre. Därutöver
ska även den andel av sjukfrånvaron som avser långstidssjukfrånvaro,
dvs. sjukfrånvaro som varat i 60 dagar eller mer, anges.
Bestämmelser om detta infördes i årsredovisningslagen
(1995:1554), lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut
och värdepappersbolag, lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag
samt i lagen (1997:614) om kommunal redovisning.
För den statliga sektorn fördes bestämmelser in i förordningen
(2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.
Bakgrunden till förslaget är följande.
De privata arbetsgivarnas skyldighet att lämna årsredovisning
regleras i 6 kap. 1 § bokföringslagen. Av bestämmelsen följer bl.a.
att samtliga aktiebolag, ekonomiska föreningar och handelsbolag i
vilka en eller flera delägare är juridiska personer är skyldiga att
avsluta sin redovisning med en årsredovisning. Undantagna är vissa
mindre företag, bl.a. sådana som drivs i annan associationsform
eller som enskild firma. De närmare bestämmelserna om årsredo52
SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel
visningens innehåll och form regleras i årsredovisningslagen
(ÅRL), lagen om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag
samt lagen om årsredovisning i försäkringsföretag. En årsredovisning
består av en balansräkning, en resultaträkning, noter,
en förvaltningsberättelse och i vissa fall en finansieringsanalys.
Balansräkningen, resultaträkningen och noterna skall upprättas
som en helhet. De ska ge en rättvisande bild av företagets ställning
och resultat. Det ska lämnas tilläggsupplysningar om det behövs
för att en rättvisande bild ska ges.
Även primärkommuner, landstingskommuner och kommunalförbund
är skyldiga att upprätta årsredovisning. Denna skyldighet
följer av 8 kap. 16 § kommunallagen (1991:900). Regler för årsredovisningen
finns i lagen om kommunal redovisning.
Statliga myndigheters skyldighet att upprätta årsredovisning
regleras i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.
Årsredovisningen skall bestå av en resultatredovisning, en resultaträkning,
en balansräkning, en anslagsredovisning, en finansieringsanalys
samt noter.
I propositionen (sid. 19) anges de intressen som en redovisning
av sjukfrånvaron skulle kunna möta. Det handlar följaktligen om en
redovisning såväl utåt mot externa intressenter som inåt i verksamheten.
Ägare till företag, borgenärer, leverantörer, staten eller kommunens medborgare
och andra externa intressenter har ett intresse av att få information
om sjukfrånvarons omfattning. En hög sjukfrånvaro innebär som
redan nämnts stora direkta och indirekta kostnader. Särskilt i verksamheter
i tjänstesektorn eller i s.k. kunskapsföretag kan information
som är relaterad till personalen vara av särskilt intresse vid bedömningen
av den ekonomiska ställningen samt av utvecklingsmöjligheterna
i en verksamhet. Förekomsten av sjukfrånvaro bland personalen
kan sägas vara en aspekt på hur företagsledningen förvaltar företagets
resurser. En hög sjukfrånvaro kan vara ett tecken på att verksamheten
inte bedrivs på ett effektivt sätt.
För de anställda och för de fackliga organisationerna kan uppgifterna
utgöra ett underlag för bedömning av arbetsmiljön på arbetsplatsen.
Detta stöds inte minst av att samtliga arbetstagarorganisationer som
svarat på remissen tillstyrker arbetsgruppens förslag om en obligatorisk
redovisning av sjukfrånvaro. Den som överväger att ta anställning
har också ett intresse av att få uppgifter om sjukfrånvaron på den
aktuella arbetsplatsen eftersom dessa uppgifter kan ge en indikation på
arbetsförhållandena.
Staten har intresse av att följa utvecklingen av sjukfrånvaron och den
sammanlagda direkta samhälleliga kostnaden för denna. Detta är särskilt
viktigt mot bakgrund av den utveckling av sjukfrånvaron som
53
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
redovisats i avsnitt 4.1. Om uppgifter om sjukfrånvaro lämnas i årsredovisningarna
skulle de vid sidan av nämnda intresse av ökad uppmärksamhet
kunna utgöra ett underlag för Arbetsmiljöverket vid dess
prioritering av tillsynsinsatserna, något som verket också framhållit
som positivt i sitt remissyttrande över promemorian. Regeringen anser
att verket genom förslaget även får ett bättre underlag för sin tillsyn av
arbetsgivarnas systematiska arbetsmiljöarbete.”
Krav på att företagen i sin årsredovisning ska redovisa sjukfrånvaro
kan klassificeras som ett marknadsorienterat styrmedel, i och med
att informationen riktar sig till och kan få betydelse för leverantörer,
arbetssökande och andra marknadsaktörer. Inget hindrar att
verksamheten särskilt i den interna redovisningen utvecklar informationen
om sjukfrånvaron och de sammanhängande personalförhållandena.
Många verksamheter har också mer utvecklad personalekonomisk
redovisning. I boken Hälsobokslut – modell
utifrån arbetsplatsens behov11 redovisas tankar om ett mer utvecklat
hälsobokslut.
Utredningen om enklare redovisning har i ett delbetänkande
Enklare redovisning (SOU 2008:67) föreslagit att den angivna
skyldigheten att upprätta en redovisning av sjukfrånvaron ska tas
bort.
Följande är det huvudsakliga skälet för förslaget (delbetänkandet
sid. 118–119).
Bestämmelsen om uppgifter om sjukfrånvaro i 18 a § saknar motsvarighet
i EG-direktiven. Av förarbetena till bestämmelsen framgår
bl.a. följande (prop. 2002/03:6, s. 19). En hög sjukfrånvaro innebär
stora direkta och indirekta kostnader. Särskilt i verksamheter i tjänstesektorn
eller i s.k. kunskapsföretag kan information som är relaterad
till personalen vara av särskilt intresse vid bedömningen av den ekonomiska
ställningen samt av utvecklingsmöjligheterna i en verksamhet.
En hög sjukfrånvaro kan vara ett tecken på att verksamheten inte
bedrivs på ett effektivt sätt. Även internt inom en verksamhet bör en
redovisning av sjukfrånvaro – som en del av en intern redovisning eller
en extern sådan – också leda till ökade insikter hos arbetsgivarna om
arbetsmiljöns betydelse för de anställdas hälsa.
Av förarbetena framgår alltså att bestämmelserna om uppgift om
sjukfrånvaro delvis motiverades av de externa intressenternas informationsbehov.
Vi ifrågasätter denna ståndpunkt av följande skäl. För det
första behöver höga, eller för den delen låga, ohälsotal inte alls ha med
företagsledningens förmåga att driva verksamheten att göra. Ohälsa
11 Thomas Aronsson och Claes Malmquist, Hälsobokslut – en modell utifrån arbetsplatsens
behov, Metodicum AB, 2003
54
SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel
hos en enskild har många gånger sin grund i helt andra omständigheter
än arbetet. Att en investerare skulle betrakta just uppgifter om sjukfrånvaro
bland personalen som en betydelsefull indikator på företagets
intjäningsförmåga och framtida utvecklingsmöjligheter tror vi inte på.
Till detta kommer att den redovisningshandling som tilldrar sig investerarnas
intresse är koncernredovisningen och i den handlingen finns
inget krav på uppgift om sjukfrånvaro (jfr 7 kap. 14 och 32 §§). Såvitt
kan utläsas av motiven till bestämmelserna var ett syfte med dem att
öka företagens intresse för arbetsmiljöfrågor. Det får förmodas att
avsikten härmed var att på så sätt förmå företagen att mer aktivt arbeta
med dessa frågor och att, vid behov, vidta åtgärder för att förbättra
arbetsmiljön. Vi är emellertid övertygade om att framför allt mindre
företag oftast har en mycket god uppfattning om hälsotillståndet bland
de anställda och att företagen i allmänhet vidtar adekvata åtgärder för
att komma tillrätta med eventuella hälsoproblem. Inte minst ekonomiska
skäl talar för denna slutsats eftersom arbetsgivarna svarar för
den anställdes sjukersättning under de första fjorton dagarna i sjukperioden
i form av sjuklön (7 § lagen [1991:1047] om sjuklön) och
först därefter betalar Försäkringskassan ut sjukpenning. Företagens
omsorg om personalen tror vi inte påverkas av att de offentligt måste
redovisa sjukfrånvaron. Men framför allt anser vi att denna typ av
information, som alltså avkrävs företagen i syfte att påverka deras
beteende, inte hör hemma i en årsredovisning. Slutligen kan det konstateras
att bestämmelserna om uppgift om sjukfrånvaro i den praktiska
tillämpningen visat sig utomordentligt svåra att få något grepp
om och att omsätta till vettig information vilket ytterligare talar för att
de bör upphävas.
Vi ifrågasätter den citerade utredningens uppfattning om att sjukfrånvaron
inte säger särskilt mycket om företagsledningens förmåga
att driva verksamheten. Även om ohälsa hos en enskild individ
många gånger har sin grund i helt andra omständigheter än
arbetet har höga totala sjuktal inom en verksamhet ofta samband
med förhållanden i arbetet. Vi vill här bl.a. hänvisa till de uppskattningar
som gjordes i promemorian Långsiktig verksamhetsutveckling
ur ett arbetsmiljöperspektiv (Ds 2001:28) om huruvida och i
vilken utsträckning sjukskrivningar är arbetsrelaterade. Flera uppgifter
indikerade att åtminstone hälften av långtidssjukfrånvaron
var att betrakta som arbetsrelaterad (se sid. 182–184 samt 206–
207). Arbetsgivarna har också kostnader för sjukfrånvaron även
efter sjuklöneperiodens utgång.
Enligt vår uppfattning är det
uppenbart att sjukfrånvaron innebär höga kostnader och dessutom
hinder mot en effektiv verksamhet och att den därför är en betydelsefull
indikator på företagets intjäningsförmåga och framtida
utvecklingsmöjligheter.
55
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
Enligt vår uppfattning vore det olyckligt om kravet på obligatorisk
redovisning av sjukfrånvaron i årsredovisningarna togs bort.
Det som sägs av utredningen om enklare redovisning talar möjligen
i stället för att redovisningen av ohälsan och hälsan utvecklas. I
kapitel 4 utvecklas vår bedömning i denna del.
Sociala eller socioekonomiska bokslut
Vid utredningens sammanträden med experterna och referensgruppen
har diskuterats sociala eller socioekonomiska bokslut, som
används i s.k. sociala företag, dvs. företag som sysselsätter människor
som befinner sig i utanförskap av något slag. Vi väljer här att
redovisa kort om dessa även om de inte i en mer strikt mening kan
anses vara marknadsorienterade styrmedel. Huvudsyftet med det
sociala bokslutet, som vi uppfattar det, är att visa på den samhällsekonomiska
vinsten eller rättare sagt de minskade kostnader för
samhället som det innebär att dessa personer är sysselsatta i sociala
företag, även om det är med olika samhällsstöd. Syftet kan därigenom
vara snarlikt syftet med ett marknadsorienterat styrmedel
eftersom det avses påverka externa intressenter och aktörer.
Det socioekonomiska bokslutet bygger på att det företagsekonomiska
bokslutet kompletteras med ett samhällsekonomiskt
perspektiv. Syftet med detta är att internalisera relevanta delar av
det sociala företagets externa effekter. Bokslutet består av tre olika
delar; en resultaträkning, en nyckeltalsanalys och en investeringsanalys.
Redogörelse för sociala företag och sociala eller socioekonomiska
bokslut finns bl.a. i rapporterna Bättre & Billigare, SocioEkonomiskt
Bokslut för de sociala arbetskooperativen KOS och
BRIGGEN av Ingvar Nilsson & Anders Wadeskog (2007-06-15),
Det sociala företaget och samhället, Socioekonomiska bokslut för
Vägen ut! Kooperativen och Basta Arbetskooperativ, av samma
författare, utgiven av Nutek och NTG Socialt företagande (2006)
samt en sammanfattande rapport Ur samhällets perspektiv En
introduktion till Socioekonomiska bokslut.
56
SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel
3.7 Upphandling
Allmänt om upphandling
Upphandling handlar om ett förfarande för att införskaffa en vara
eller tjänst i en verksamhet, vilket oftast handlar om en upphandling
i konkurrens som i sin tur innebär en inbjudan från den upphandlande
verksamheten till leverantörer på marknaden att lämna
anbud. Upphandling kan ske mellan privata företag eller i offentlig
verksamhet där en myndighet eller annat offentligt styrt organ
upphandlar för det allmännas räkning. I det senare fallet är det
fråga om offentlig upphandling för vilket särskilda regler gäller. För
den privata upphandlingen finns ingen särskild sådan reglering. Där
är enbart allmänna avtals- och köprättsliga regler tillämpliga.
För offentlig upphandling gäller lagen (2007:1091) om offentlig
upphandling (LOU), som genomför EG-direktivet 2004/18/EG
om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader,
varor och tjänster, det s.k. klassiska direktivet.
Direktivet behandlar upphandling inom det som brukar betecknas
som den klassiska sektorn.
Utöver det angivna direktivet finns EG-direktivet 2004/17/EG
om samordning av förfarandena vid upphandling inom områdena
vatten, energi, transporter och posttjänster, det s.k. försörjningsdirektivet.
Det direktivet är genomfört genom lagen (2007:1092)
om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och
posttjänster. Upphandling inom försörjningssektorerna kallas inte
offentlig, eftersom även privata organ kan vara upphandlande
enheter inom dessa sektorer. När man talar om offentlig upphandling
görs emellertid inte alltid denna åtskillnad utan offentlig upphandling
kan i dagligt tal omfatta såväl upphandling inom den klassiska
sektorn som försörjningssektorerna. Huruvida en myndighet
eller annat organ utgör en upphandlande myndighet bestäms inom
den klassiska sektorn utifrån syftet med verksamheten. Syftet skall
vara att tillgodose behov i det allmännas intresse.
Ett viktigt skäl till den relativt omfattande regleringen av
offentlig upphandling är att upphandlingen ska ske i rättvis konkurrens.
Upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på
ett likvärdigt och icke diskriminerande samt öppet sätt.
Från gemenskapsrättslig utgångspunkt har regleringen vid
offentlig upphandling införts för att bidra till genomförandet av
den gemensamma marknaden genom att företag i alla medlems57
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
stater skal kunna konkurrera på lika villkor om offentliga kontrakt
i medlemsstaterna. Den ökade konkurrens detta medför syftar till
att ge de upphandlande myndigheterna och enheterna möjlighet att
ingå affärsmässigt fördelaktiga kontrakt. Av betydelse är att den
offentliga upphandlingen är omfattande i pengar räknat.
Värdet av samtliga offentliga upphandlingar (inom den klassiska
sektorn och försörjningssektorerna) uppgick år 2007 till 143 miljarder
kronor. Värdet av offentliga upphandlingar över det s.k.
tröskelvärdet inom den klassiska sektorn beräknas för samma år till
90 miljarder kronor, varav drygt 34 miljarder kronor avsåg tjänster.
I 1 kap. 9 § LOU anges principerna för offentlig upphandling
vilka motsvarar generella EG-rättsliga principer. Enligt bestämmelsen
ska upphandlande myndigheter behandla leverantörer på ett
likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar
på ett öppet sätt. Vidare ska principerna om ömsesidigt erkännande
och proportionalitet iakttas.
Offentlig upphandling består av ett antal olika steg eller delmoment,
som översiktligt skulle kunna anges på följande sätt:
• Planering och bestämmande av upphandlingens föremål och
värde att jämföras med tröskelvärden under vilka LOU inte är
tillämplig
• Upprätta förfrågningsunderlag: Vad ska upphandlas, villkor,
grund för tilldelning av kontrakt och utvärderingskriterier
• Annonsering
• Anbudsprövningen
• Tilldelning av kontrakt
• Ingående av kontrakt
En väsentlig uppgift i förfrågningsunderlaget är föremålet för upphandlingen
, som skall anges preciserat och begripligt. Hur föremålet
för upphandlingen formuleras definierar möjligheterna att
ställa upp krav i upphandlingen. I många fall krävs att underlaget
innehåller noggranna och detaljerade tekniska specifikationer. I
förfrågningsunderlaget kan som vi strax återkommer till även ställas
krav på sociala hänsyn och miljöhänsyn.
Anbudsprövningen består av olika moment. En första sållning i
form av en lämplighetsprövning ska göras mot kvalifikationskriterier
58
SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel
som avser om leverantören begått brott, är i konkurs eller inte
betalat skatt eller fullgjort vissa liknande skyldigheter mot samhället.
Enligt bestämmelser i 10 kap. LOU om uteslutning av leverantörer
ska leverantörer uteslutas från upphandlingen vid vissa allvarliga
brott och får uteslutas bl.a. vid vissa andra brott och vid allvarliga
fel i yrkesutövningen. Vi återkommer i våra överväganden
och förslag i avsnitt 4.3 till detta begrepp. Vidare ska en lämplighetsprövning
göras mot kvalifikationskriterier som avser anbudsgivares
ekonomiska samt tekniska och yrkesmässiga kapacitet.
Slutligen ska de kvalificerade leverantörerna prövas mot utvärderingskriterierna
i förfrågningsunderlaget med hänsyn till den valda
utvärderingsgrunden samt eventuella särskilda kontraktsvillkor.
Utvärderingsgrunden eller tilldelningsgrunden ska enligt 12 kap.
1 § LOU antingen vara 1. det lägsta priset eller 2. det ekonomiskt
mest fördelaktiga för den upphandlande myndigheten.
Beslut i en upphandling ska kunna prövas rättsligt. Nyligen har
det i en promemoria från Finansdepartementet Nya rättsmedel
m.m. på upphandlingsområdet bl.a. föreslagits ändringar i LOU
och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten,
energi, transporter och posttjänster (LUF) för att genomföra
Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/66/EG av den 11
december 2007 om ändring av rådets direktiv 89/665/EEG och
92/13/EEG vad gäller effektivare förfaranden för prövning av
offentlig upphandling.
Sociala hänsyn
De angivna EG-direktiven och därmed bl.a. LOU innehåller
bestämmelser om integrering av miljöhänsyn och sociala hänsyn i
upphandlingsprocessen. Sociala hänsyn kan vara arbetsmiljökrav.
Sådana krav kan åtminstone ställas upp som särskilda kontraktsvillkor
. En uttrycklig bestämmelse om detta finns i 6 kap. 13 §
LOU, som anger att en upphandlande myndighet får ställa särskilda
sociala, miljömässiga och andra villkor för hur ett kontrakt
ska fullgöras. De avsedda särskilda kontraktsvillkoren måste anges i
förfrågningsunderlaget och i annonsen.
Möjligheterna att ta sociala hänsyn på annat sätt i offentlig upphandling
tycks mer omdiskuterad (se bl.a. Upphandlingsutredningens
slutbetänkande SOU 2006:28 sid. 188–193). Det kan konstateras
att situationen när det gäller miljöhänsyn är klarare, möjligen på
59
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
grund av att de har en längre tradition i upphandlingssammanhang.
Miljökrav anses kunna ställas upp som ett utvärderingskriterium
eller som ett kvalifikationskriterium vid all slags upphandling,
utöver möjligheten att ställa miljökrav som ett tillkommande kontraktsvillkor.
Särskilda bestämmelser finns om miljömärken i LOU
och miljöegenskaper nämns särskilt i 12 kap. 1 § om tilldelning av
kontrakt etc. Det finns emellertid en rättsutveckling när det gäller
sociala krav som framgår av det refererade avsnittet ur Upphandlingsutredningens
slutbetänkande.
Med stöd av vad som anges i propositionen Ny lagstiftning om
offentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten,
energi, transporter och posttjänster, prop. 2006/07:128, avsnitt
10.3 Villkor för fullgörande av kontrakt och om miljöhänsyn och
sociala hänsyn, kan följande sägas om möjligheterna att ställa krav
på sociala hänsyn, t.ex. arbetsmiljöhänsyn, som kontraktsvillkor i
offentlig upphandling.
Den upphandlande myndigheten respektive enheten kan, efter
att i annonsen ha angett villkoret, ställa som krav att anbudsgivarna
i sina anbud bekräftar att de åtar sig att uppfylla villkoret om de
tilldelas kontraktet. De anbud där anbudsgivaren inte accepterar
villkoret skall på den grunden inte antas. De särskilda kontraktsvillkoren
skall vara förenliga med icke-diskrimineringsprincipen
och övriga för offentlig upphandling grundläggande gemenskapsrättsliga
principer, dvs. likabehandling, öppenhet, förutsebarhet,
ömsesidigt erkännande och proportionalitet, samt EG-fördragets
regler om den inre marknaden. Ett särskilt kontraktsvillkor skall
således vara proportionellt i förhållande till kontraktet i övrigt.
Villkoret kan därför endast avse den del av leverantörens verksamhet
som omfattas av det som upphandlas. Ett mer svepande krav
som skulle avse även andra delar av verksamheten skulle kunna
ifrågasättas stå i strid med proportionalitetsprincipen, eftersom det
inte har tillräcklig anknytning till det som upphandlats. Ett villkor
som ställs i upphandlingskontraktet måste även vara kontrollerbart
och rent faktiskt även kontrolleras av den upphandlande myndigheten
eller enheten.
Tillämpningsområdet för särskilda kontraktsvillkor inom det
sociala området är naturligen begränsat till köp av tjänster och
bygg- och anläggningsarbeten med hänsyn till att det är fråga om
villkor för uppdragets utförande. Vid varuupphandlingar kan klausuler
som innebär sociala krav som påverkar organisation eller
60
SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel
policy för en anbudsgivare från en annan medlemsstat vara diskriminerande
eller medföra ett oberättigat handelshinder (se EGkommissionens
tolkningsmeddelande den 15 oktober 2001).
Lagtexten i LOU anger dock att bestämmelsen är tillämplig
även vid upphandlingar enligt 2 kap., dvs. vid varuupphandlingar,
eftersom den kan komma i fråga vid blandade kontrakt som innefattar
inslag av både tjänste- och varuupphandling eller bygg- och
anläggningsarbete i kombination med varuupphandling. Vidare kan
särskilda kontraktsvillkor tillämpas vid varuupphandlingar där
varan ännu inte tillverkats, dvs. om leverantören tillverkar varan på
uppdrag av den upphandlande myndigheten respektive upphandlande
enheten. Myndigheten eller enheten kan t.ex. ställa det kravet
att leverantören skall följa bestämmelserna i de grundläggande
ILO-konventionerna om dessa inte införlivats i den nationella lagstiftningen
(se beaktandesats 33 i det klassiska direktivet). I linje
härmed bör krav kunna ställas på arbetsmiljön när arbete utförs
inom ramen för ett upphandlingskontrakt.
Till grund för propositionen låg förslag från Upphandlingsutredningen
i dess delbetänkande Nya upphandlingsregler
(SOU 2005:22). Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2005:39) till utredningen
skulle den utöver de analyser som legat till grund för förslagen
i delbetänkandet göra en fördjupad analys av möjligheten att
införa bestämmelser som innebär att den upphandlande myndigheten
eller enheten bör ställa miljökrav eller sociala krav. Förslag
bl.a. i den här delen har lämnats i utredningens slutbetänkande Nya
upphandlingsregler 2 (SOU 2006:28). Utredningen föreslår bl.a. att
i de båda upphandlingslagarna ska införas en bestämmelse som
innebär att upphandlande myndigheter/enheter bör ställa miljökrav
och sociala krav, i den utsträckning det är påkallat med hänsyn till
upphandlingens art. Här behandlas således också möjligheten att
ställa miljökrav och sociala krav även i andra skeden av upphandlingen.
Syftet med att införa ett sådant generellt bör-krav anges
vara att markera betydelsen av att sådana krav ställs, när det är
befogat. Utredningen framhåller att även om någon rättslig förpliktelse
att ställa miljökrav och sociala krav inte finns kan andelen
upphandlingar där sådana krav ställs öka och på så sätt bidra till att
önskvärda miljömässiga och sociala mål uppnås.
Som vi delvis återkommer till i kapitel 4 kan arbetsmiljökrav
även bli aktuella i andra skeden av upphandlingen, t.ex. vid utformningen
av förfrågningsunderlaget, vid lämplighetsprövningen mot
61
Marknadsorienterade styrmedel SOU 2009:97
62
kvalifikationskriterier och vid bestämmandet av utvärderingskriterier.
Av intresse i sammanhanget är även bestämmelserna i ILO-konvention
(nr. 94) angående arbetsklausuler i kontrakt, däri offentlig
myndighet är part som antogs av ILO:s allmänna konferens den 29
juni 1949. Samtidigt med konventionen antogs en rekommendation
(nr. 84) angående arbetsklausuler i kontrakt, däri offentlig myndighet
är part. Sverige har inte ratificerat konventionen. Konventionens
förenlighet med EU:s upphandlingsdirektiv behandlas i
Upphandlingsutredningens slutbetänkande (avsnitt 10).
Vi vill vidare peka på det förslag som Utredningen om arbetsmiljölagen
lämnade i sitt slutbetänkande Bättre arbetsmiljöregler II
(SOU 2007:43) med anledning av ett deluppdrag som avsåg beställaransvar.
Utredningen föreslår att det förs in en ny bestämmelse i
3 kap. arbetsmiljölagen om att den som inhämtar anbud på utförandet
av en tjänst över ett visst kontraktsvärde ska i förfrågningsunderlaget
beakta att de personer som skall utföra arbetet inte får
utsättas för risker för ohälsa och olycksfall.
3.8 Andra marknadsorienterade styrmedel
Som vi har redovisat tidigare gör vi inte anspråk på att vår redovisning
av marknadsorienterade styrmedel är uttömmande. Det
finns olika verktyg och metoder t.ex. gemensam märkning av verksamheter
som gjort vissa åtaganden, som utöver de vi har redovisat
syftar till att lyfta fram fördelar som ofta kan få betydelse på en
marknad. Vi har också i utredningen diskuterat metoder som bygger
på s.k. självdeklaration av arbetsmiljön. Förhoppningsvis har vi
identifierat och beskrivit de mest betydelsefulla.
4 Överväganden och förslag
4.1 Marknadsorienterade styrmedel för att förstärka
arbetsmiljön som konkurrensmedel
Verksamhetsperspektivet
I avsnitt 2.1 har vi betonat det s.k. verksamhetsperspektivet, att
arbetsmiljöfrågorna är viktiga verksamhetsfrågor. Det är en viktig
utgångspunkt för våra överväganden.
Med betoning av helhetssynen på arbetsmiljöfrågorna har det
blivit allt tydligare att arbetsmiljöfrågorna är strategiska verksamhetsfrågor.
Kraven på ett s.k. systematiskt arbetsmiljöarbete, som
innebär att arbetsgivaren ska systematiskt planera, leda och kontrollera
verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön
uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö, bygger på att
arbetsmiljöfrågorna integreras i verksamhetsstyrningen och finnas
med vid strategiska beslut om verksamheten.
Detta synsätt har varit vägledande för inriktningen av arbetsmiljöpolitiken
och har poängterats i utredningar och översyner
sedan det introducerades1. Det kan emellertid diskuteras hur väl
detta har slagit i genom i praktiken.
Som vi har angivit i bl.a. kapitel 2 om de principiella utgångspunkterna
för arbetsmiljöarbetet och därmed vårt arbete är vårt
uppdrag att se över behovet och möjligheterna att införa styrmedel
som innebär att arbetsmiljöns potential för ökad konkurrenskraft
tas till vara genom att lyfta fram och förstärka de verksamhetsmässiga
och ekonomiska drivkrafterna av en god arbetsmiljö. Detta
ser vi således som den centrala uppgiften för marknadsorienterade
styrmedel. Sambandet mellan arbetsmiljön och verksamheten i
övrigt och dess resultat ska förtydligas. Incitamenten för att arbeta
1 Se bl.a. Promemorian Långsiktig verksamhetsutveckling ur ett arbetsmiljöperspektiv – En
handlingsplan för att förnya arbetsmiljöarbetet (Ds 2001:28) samt Promemorian Arbetsmiljön
och utanförskapet − en tankeram för den framtida arbetsmiljöpolitiken (Ds 2008:16)
63
Överväganden och förslag SOU 2009:97
med arbetsmiljön och förbättra den ska därmed ökas. Därigenom
kan arbetsmiljöfrågorna lyftas upp och bli viktigare för alla och en
var och en bra arbetsmiljö kan om de rätta marknadsförutsättningarna
föreligger bli ett konkurrensmedel på olika marknader.
Förstärka marknadsmekanismerna
Vi har i kapitel 3 redovisat olika marknadsorienterade styrmedel. Vi
har också redovisat ekonomiska styrmedel liksom ekonomiska
effekter av marknadsorienterade styrmedel där sådana effekter har
studerats. Ett gemensamt drag hos dessa styrmedel är att de erbjuder
sätt för företag och andra verksamheter att framförallt utåt mot
en marknad visa hur t.ex. arbetsmiljöarbetet bedrivs och resultatet
av detta arbete. I många fall kan dessa styrmedel också användas för
att inåt i verksamheten styra upp och följa arbetet med arbetsmiljö
och verksamhetsutveckling. Vår kartläggning och redovisning visar
att de redovisade styrmedlen finns tillgängliga och används, men
det har ofta varit svårare att kunna se omfattningen av användningen
samt vilka motiven för att välja dem har varit.
Några undersökningar för att utreda vilka motiven m.m. är har
vi inte genomfört och inte heller bedömt vara möjliga att genomföra
på ett meningsfullt sätt under utredningsarbetets gång. Det
finns siffror på hur många företag m.m. som är arbetsmiljöcertifierade
och hur många som har ett CSR-arbete. Det senare är förmodligen
det system som omfattas av de flesta globalt sett. Som vi
redovisar i avsnitt 3.3 har det beräknats att 2005 hade 64 procent av
de 250 största multinationella företagen publicerade CSR-rapporter.
Enligt en annan uppgift finns det nästan 1 000 företag och
andra organisationer i över 60 länder som använder sig av redovisning
enligt GRI (Global Reporting Initiative). I Sverige är 18 företag
medlemmar i CSR Sweden som anges som Sveriges största nätverk
för CSR-företag. Arbetsmiljöcertifierade enligt AFS 2001:1
eller OHSAS 18001 är i dagsläget 590 arbetsställen eller 300 verksamheter.
Ser vi till samtliga drygt 900 000 företag i Sverige (se
tankeramen s. 6) är andelen som har valt att använda sig av ett
marknadsorienterat styrmedel mycket liten. Samtidigt kan det konstateras
att de flesta av dessa styrmedel är relativt nya företeelser
och för flera ses en ökad användning. För CSR och Arbetsgivarvarumärken
syns ett ökande intresse. Effekterna av det pågående
64
SOU 2009:97 Överväganden och förslag
arbetet med standarden för socialt ansvarstagande ISO 26000 kan
eventuellt bli att intresset ökar ytterligare.
Åtgärder kan emellertid behövas för att ytterligare stimulera
eller understödja användandet av sådana styrmedel som bygger på
att verksamheterna vill konkurrera med ett väl fungerande arbetsmiljöarbete
och en god arbetsmiljö. Vi konstaterar att de av oss
redovisade styrmedlen på ett eller annat sätt innehåller det som är
en förutsättning för ett väl fungerande systematiskt arbetsmiljöarbete,
dvs. systematik, ett väl definierat förfarande, dokumentation
samt ett samband med ledningsfrågorna och ekonomin i verksamheten.
Vi gör därför bedömningen att användning och ökad
spridning av dessa styrmedel genomgående är positiv för utvecklingen
av arbetsmiljön samt för strävan att lyfta arbetsmiljöfrågorna
i det allmänna medvetandet och som viktiga verksamhetsfrågor.
Vi gör mot den här bakgrunden bedömningen, trots att marknadsorienterade
styrmedel i stor utsträckning är privaträttsliga
företeelser och i mycket kommersiella produkter, att vissa åtgärder
från samhällets/statens sida för att stödja, stimulera och förstärka
användningen av dessa styrmedel är motiverade. Staten är i dag
redan involverad i certifieringen genom ackrediteringsförfarandet,
trots att certifiering på de flesta områden bl.a. arbetsmiljöområdet,
är en frivillig verksamhet. Vi har heller inte funnit några konstitutionella
hinder mot att föreslå att marknadsorienterade styrmedel
skulle kopplas till den offentliga arbetsmiljötillsynen.
Vi återkommer i våra förslag i de följande avsnitten till hur vi
anser att det allmänna kan stödja, stimulera och förstärka användningen
av marknadsorienterade styrmedel.
Som vi har berört i bl.a. avsnitt 2.1 är effekterna av marknadsorienterade
styrmedel beroende av att det finns en efterfrågan på en
god arbetsmiljö. Det är möjligt att det alltför slentrianmässigt har
betraktats som en självklarhet att arbetsmiljöfrågorna är högprioriterade
av arbetstagarna. Det finns anledning att fundera över
om det behövs opinionsbildande och andra medvetandegörande
åtgärder för att öka intresset för arbetsmiljön. Konkret kan en
sådan efterfrågan uppstå om t.ex. den som söker arbete på arbetsmarknaden
väger in arbetsmiljön i sitt arbetssökande och i sitt slutliga
val av arbetsgivare, en konsument som ska förvärva en vara eller
en tjänst väger in om varan eller tjänsten har framställts av ett
företag med god arbetsmiljö eller den som vill lägga ut ett uppdrag
tar hänsyn till arbetsmiljön hos uppdragstagaren. I sådana fall kan
det bli en marknadseffekt, dvs. ett behov uppstå att visa en positiv
65
Överväganden och förslag SOU 2009:97
bild av verksamhetens arbetsmiljö och arbetsmiljöarbete. Ett marknadsstyrt
system skulle också kunna bygga på negativa incitament
för dem med dåliga arbetsmiljöer, dvs. att dessa arbetsgivare
bestraffas eller utestängs från marknaden.
Efterfrågan på en god arbetsmiljö eller annorlunda uttryckt
intresset eller incitamenten för att visa eller erbjuda ett gott
arbetsmiljöarbete och en god arbetsmiljö är i hög grad beroende av
marknaden och då närmast arbetsmarknaden. En brist på arbetskraft
skulle kunna öka intresset av marknadsorienterade styrmedel.
Den demografiska utvecklingen med allt färre i arbetsför ålder som
ska försörja en ökad andel icke yrkesverksamma förväntas i många
redovisningar att skapa brist på arbetskraft (se bl.a. tankeramen s.
7−10).
Jämförelser
I den allmänna debatten tycks intresset av ökad kvalitet i olika
avseenden att öka. Det gäller bl.a. sjuk- och äldrevården där det har
inrättats en webbtjänst (Omvard.se) som gör det möjligt att jämföra
olika vårdgivare för att erhålla en ökad kännedom om skillnader
och likheter i vården baserat på offentlig statistik.
Inom den kommunala sektorn har Sveriges kommuner och
landsting utvecklat s.k. Öppna jämförelser som innebär att verksamheten
inom vissa verksamhetsområden som kommuner, landsting
och regioner ansvarar för jämförs vad avser kvalitet, resultat
och kostnader. Öppna jämförelser görs inom områdena hälso- och
sjukvård, äldreomsorg, grund- och gymnasieskola, trygghet och
säkerhet samt folkhälsa. Avsikten är att jämförelserna ska redovisas
i årliga rapporter.
Vårt förslag om en ny tillsynsmodell och flera av de nu redovisade
marknadsorienterade styrmedlen syftar till jämförelser.
Intresset från företag och andra att satsa resurser och arbete på
marknadsorienterade styrmedel hänger återigen i mycket hög grad
på efterfrågan på en god arbetsmiljö, dvs. betalar sig sådana
ansträngningar i ökat anseende på marknaden med en åtföljande
ökad efterfrågan på företagets produkter eller tjänster.
Vi har även under kapitel 3, avsnitt 3.4 Arbetsgivarvarumärken
redovisat sätt att göra jämförelser mellan olika verksamheter. Det
handlar där om ranking och liknande.
66
SOU 2009:97 Överväganden och förslag
Utbud och efterfrågan – hur kan de stimuleras?
En ökad efterfrågan kräver förmodligen ökade kunskaper, hos både
företag, andra verksamhetsutövare och enskilda personer, om vad
arbetsmiljön står för i allmänhet och en ökad medvetenhet om
arbetsmiljöns betydelse för såväl hälsa och säkerhet som verksamheten
i sig och resultatet i reala och ekonomiska termer. Det finns
anledning att fundera över behovet av utbildning, kunskapsspridning
och opinionsbildande insatser där såväl statens som arbetsmarknadsparternas
roller bör diskuteras. Vi återkommer i avsnitt
4.4 till ett förslag som avser arbetsmiljökunskap i högskoleutbildningar.
Som vi på flera ställen berör i betänkandet är marknadskrafterna
ofta kopplade till ekonomiska motiv. Att kunna visa att arbetsmiljön
ger positiva resultat i ekonomiska eller kvalitativa termer
ökar arbetsmiljöns betydelse som konkurrensmedel. Ekonomiska
styrmedel är betydelsefulla för att skapa och öka incitamenten för
arbetsmiljöarbetet. Detta gäller också för de marknadsorienterade
styrmedlen, dvs. att de blir mer attraktiva om ekonomiska och värdeskapande
effekter kan visas (se t.ex. vad som sägs om den ekonomiska
forskningen om CSR i avsnitt 3.3).
För att få marknaden att fungera som en drivkraft på utbudssidan,
dvs. för de som driver företag och andra verksamheter,
behövs liksom när det gäller efterfrågesidan ökade kunskaper och
en ökad medvetenhet om arbetsmiljöns betydelse. Olika instrument
kan behövas för att förstärka sambanden med verksamhetens
planering, drift och resultat samt t.ex. good-will-värdet av en god
arbetsmiljö. Frågor om arbetsmiljöns betydelse för lönsamhet och
kvalitet hos verksamheter, produkter och tjänster är viktiga.
Vi har i delbetänkandet föreslagit att marknadsorienterade
styrmedel i form av märkning av arbetsställen kopplas till resultatet
av arbetsmiljötillsynen. Vi återkommer i våra förslag nedan med
förslag till en komplettering av det förslaget med att koppla ytterligare
ett sådant styrmedel till tillsynen.
Det finns som också det Arbetsmiljöpolitiska kunskapsrådet har
angett (kunskapsrådets första rapport God arbetsmiljö – en framgångsfaktor?,
SOU 2009:47) ett behov av ytterligare forskning och
metodutveckling om sambanden mellan arbetsmiljö och ekonomi
och sätt att mäta och redovisa arbetsmiljön i ekonomiska termer.
67
Överväganden och förslag SOU 2009:97
4.2 Certifiering i den nya tillsynsmodellen
Förslag: Ett ytterligare inslag förs in i den av oss i delbetänkandet
föreslagna nya tillsynsmodellen. Arbetsgivare som har blivit
arbetsmiljöcertifierade av ett ackrediterat certifieringsorgan i
enlighet med kraven i föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete
i AFS 2001:1 eller kraven i standarden OHSAS
18001 blir undantagna från genomgången av samtliga arbetsställen
och får en tilläggsmärkning på Arbetsmiljöverkets webbplats.
En bestämmelse om detta förs in 15 § arbetsmiljöförordningen
(1977:1166).
Bakgrund
Vi har i våra överväganden om en ny tillsynsmodell i avsnitt 3.1 s.
65 i delbetänkandet angivit att vår avsikt var att i utredningens fortsatta
arbete närmare diskutera certifieringens roll på arbetsmiljöområdet
som ett marknadsorienterat styrmedel och därvid även
dess eventuella roll i tillsynssystemet.
I den danska modellen för tillsyn som har varit utgångspunkten
för vårt förslag om den nya svenska tillsynsmodellen får en dansk
arbetsmiljöcertifiering motsvarande den svenska den konsekvensen
att den verksamhet som omfattas av certifieringen blir undantaget
från den genomgång (s.k. screening) som samtliga verksamheter
annars måste genomgå. Dessa verksamheter får dessutom en särskild
smileysymbol på det danska Arbejdstilsynets webbplats,
nämligen en grön smiley med krona (se figur 4.1) om verksamheten
skickar in en kopia av arbetsmiljöcertifikatet till Arbejdstilsynet
och anhåller om att det offentliggörs. Dessa verksamheter
anses göra en extraordinär insats för att säkra en hög arbetsmiljönivå.
Verksamheterna ska dessutom skicka in en försäkran som säkerställer
att certifieringsorganet informerar Arbejdstilsynet om verksamhetens
certifikat blir fråntaget, temporärt fråntaget eller bortfaller.
En grön smiley med krona kan tas bort från Arbejdstilsynets
webbplats om verksamheten får ett eller flera beslut som ska medföra
en gul eller en röd smiley, eller om det ackrediterade certifieringsorganet
i samband med en certifiering har gett besked till
68
SOU 2009:97 Överväganden och förslag
et närmare beskrivit certifiering och olika
cer
ch/eller mot det
int
id sker en viss ökning. I
Da
med
erforderliga åtgärder om villkoren för certifieringen inte följs.
Arbejdstilsynet att verksamhetens certifikat är fråntaget, temporärt
fråntaget eller har bortfallit.
Figur 4.1
Överväganden
Vi har i avsnitt 3.2 i det här betänkandet samt i avsnitt 2.3.2 och
bilaga 2 i delbetänkand
tifieringsordningar.
Det som nu är aktuellt att överväga är om arbetsmiljöcertifiering,
dvs. certifiering under ackreditering av ledningssystemet för
arbetsmiljö, ska innebära en särbehandling i den av oss i delbetänkandet
föreslagna nya tillsynsmodellen på liknande sätt som i den
danska modellen. Det handlar om den certifiering under ackreditering
av Swedac som görs mot Arbetsmiljöverkets föreskrifter
(AFS 2001:1) Systematiskt arbetsmiljöarbete o
ernationella kravdokumentet OHSAS 18001.
Vi kan konstatera att arbetsmiljöcertifiering har en relativt blygsam
omfattning i Sverige med i dagsläget ca 300 företag och ca 590
arbetsställen certifierade, där det emellert
nmark är siffran ca 2 200 arbetsställen.
Vi anser att det finns anledning att se positivt på arbetsmiljöcertifieringen
som styrmedel. Certifieringens inriktning mot ledningssystem
och systematik understryker verksamhetsperspektivet,
dvs. sambandet mellan arbetsmiljön och verksamhetens planering
och drift i övrigt. Samtidigt är det viktigt att upprätthålla höga krav
på tillförlitlighet i certifieringssystemet. Certifieringens och certifikatets
trovärdighet är beroende av certifieringsorganets trovärdighet
och kompetens, vilket ackrediteringen syftar till att säkerställa.
Det är då också angeläget att ackrediteringen uppfyller höga
krav på integritet och kompetens samt att certifieringar följs upp
och certifieringsorgan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt
69
Överväganden och förslag SOU 2009:97
För den verksamhet som gjort ett sådant åtagande som en certifiering
innebär och satsar de relativt omfattande resurser som krävs
(se avsnitt 3.2 om kostnader för olika typfall) finns det, under de
ovan angivna förutsättningarna, anledning att göra ett undantag i
tillsynen för genomgången av samtliga arbetsställen på samma sätt
som i Danmark. Vi föreslår också att en särskild tilläggsmärkning
för dessa fall införs i det av oss föreslagna märkningssystemet, där
märkningen anger att verksamheten i fråga är arbetsmiljöcertifierad
för att ytterligare stärka certifieringens marknadsvärde.
Författningsreglering
I vårt förslag till ny tillsynsmodell i delbetänkandet (avsnitt 3.4)
gjordes bedömningen att det inte finns behov av någon ny eller
ändrad reglering i lag eller förordning för att införa den nya
modellen. Den närmare reglering som behövs för att införa den nya
tillsynsmodellen i det praktiska tillsynsarbetet ansåg vi kunde
överlåtas till Arbetsmiljöverket, som bör kunna införa sådana föreskrifter
som verkställighetsföreskrifter med stöd av 18 § p. 7
arbetsmiljöförordningen eller som tjänsteföreskrifter.
Vi anförde bl.a. följande (avsnitt 3.4 s. 70–71)
Vi anser inte att det behöver göras några ändringar eller tillägg i
arbetsmiljölagen (1977:1160) med anledning av förslaget till en ny tillsynsmodell.
Bestämmelserna i 7 kap. arbetsmiljölagen ger de nödvändiga
befogenheterna för Arbetsmiljöverket att utöva tillsynen av
arbetsmiljön även med den nya inriktningen. Förslaget bygger vidare
på befintliga möjligheter att meddela förelägganden och förbud i
enlighet med 7 kap. 7 §. Några förändringar avses inte åstadkommas i
sanktionssystemet.
Vi har övervägt om den nya tillsynsmodellen med den förändrade
inriktningen av besöksverksamheten och märkningssystemet bör
komma till uttryck i regeringens tillämpningsföreskrifter till lagen i
15 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166). Vi har emellertid funnit att
det inte är nödvändigt att göra något tillägg eller annan ändring på förordningsnivå.
Regeringens riktlinjer och anvisningar för att genomföra
den nya tillsynsmodellen bör kunna lämnas i samband med att förslagen
behandlas i budgetpropositionen och i berörda regleringsbrev.
När nu ett undantag ska göras från en generell ordning kommer
frågan om författningsreglering i ett något annorlunda läge. Vi finner
att det bl.a. från rättssäkerhets- och tydlighetssynpunkt är viktigt
att den som avser att göra det relativt omfattande åtagande som
70
SOU 2009:97 Överväganden och förslag
en certifiering innebär vet genom en tydlig reglering vilka konsekvenserna
blir när det gäller den offentliga tillsynen. Vi föreslår
därför numera att det förs in en bestämmelse i arbetsmiljöförordningen
om genomgången genom besök av samtliga arbetsställen i
den nya tillsynsmodellen samt om att undantag gäller för en verksamhet
som har erhållit en sådan arbetsmiljöcertifiering under
ackreditering som vi tidigare har redovisat. Avsikten är emellertid
inte att de certifierade verksamheterna ska undantas från den lagstadgade
tillsynen i sig. Det handlar endast om att närmare reglera
hur den nya tillsynsmetoden administrativt och faktiskt ska utövas.
Dessa verksamheter kan i övrigt alltid utsättas för tillsynsåtgärder
om det behövs för att tillse att arbetsmiljölagen och föreskrifter till
den efterlevs, vilket kan bli aktuellt t.ex. vid anmälan av missförhållande,
skyddsombudsstopp eller annat liknande skäl. Någon
lagändring anser vi emellertid inte behövas utan det vi föreslår
innebär närmast en administrativ reglering av tillsynen som faller
inom regeringens restkompetens.
4.3 Arbetsmiljökrav i upphandlingen
Förslag: Den som lämnar anbud på en tjänst i en offentlig upphandling
ska uteslutas från upphandlingen om denne inte har
fullgjort vad som föreskrivs i arbetsmiljölagen och i föreskrifter
med stöd av den om skyldighet att undersöka riskerna i verksamheten
(skriftlig riskbedömning).
En bestämmelse om detta förs in i arbetsmiljölagen. En hänvisning
till den bestämmelsen förs in i lagen (2007:1091) om
offentlig upphandling (LOU).
Bakgrund och överväganden
Allmänt
Vi har i avsnitt 3.7 beskrivit vad som gäller om upphandling och då
särskilt offentlig upphandling.
Vi har där framhållit att ett viktigt skäl till den relativt omfattande
regleringen av offentlig upphandling är att upphandlingen
ska ske i rättvis konkurrens. Upphandlande myndigheter ska
71
Överväganden och förslag SOU 2009:97
behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke diskriminerande
samt öppet sätt.
Vi har vidare framhållit att från gemenskapsrättslig utgångspunkt
har regleringen vid offentlig upphandling införts för att
bidra till genomförandet av den gemensamma marknaden genom
att företag i alla medlemsstater skall kunna konkurrera på lika villkor
om offentliga kontrakt i medlemsstaterna. Den ökade konkurrens
detta medför syftar till att ge de upphandlande myndigheterna
och enheterna möjlighet att ingå affärsmässigt fördelaktiga
kontrakt.
Sociala hänsyn, såsom arbetsmiljöhänsyn, kan integreras i upphandlingsprocessen.
Tvingande hänsyn såsom skydd av människors
hälsa och liv ska samtidigt garanteras.
Mot den här bakgrunden och med hänsyn till den övergripande
inriktningen att göra arbetsmiljö till ett konkurrensmedel har vi
funnit det både naturligt och angeläget att lyfta fram arbetsmiljöfrågorna
inom ramen för upphandlingsförfarandet.
Vi har övervägt olika alternativ när det gäller hur arbetsmiljökrav
ska på ett ändamålsenligt sätt kunna föras in i upphandlingsförfarandet.
Inriktningen är att samtliga anbudsgivare som ska
komma ifråga för att konkurrera om offentliga kontrakt klarar vissa
grundkriterier när det gäller efterlevnaden av arbetsmiljölagen.
Samtidigt har vi funnit det viktigt att utforma kriterierna på ett så
konkret, tydligt och avgränsat sätt som möjligt så att de ska vara
enkla att tillämpa och kontrollera för såväl den upphandlande myndigheten
eller enheten som anbudsgivarna. Det som krävs och avses
kontrolleras är endast vissa grundkriterier som indikerar om
arbetsmiljölagstiftningen i väsentliga hänseenden som har betydelse
i upphandlingen efterlevs. Som vi har framhållit tidigare (se kapitel
3) ska alla arbetsgivare, såväl inhemska som utländska, som utför
arbete i Sverige uppfylla arbetsmiljölagen och föreskrifterna till den
i samtliga avseenden som föranleds av den verksamhet som bedrivs.
Vi har också angivit att sociala hänsyn i första hand finns med i
LOU som möjliga kontraktsvillkor. Samtidigt har vi hänvisat till
vad som bl.a. redovisas i Upphandlingsutredningens slutbetänkande
SOU 2006:28 om rättsutvecklingen och möjligheterna att
ställa sociala krav.
Innan vi går in på de olika alternativen och de slutliga övervägandena
bör en generell fråga som vi har haft att ta ställning till
behandlas. Frågan avser möjligheten med hänsyn till gemenskapsrätten
att göra kraven obligatoriska, dvs. föra in ”ska-krav”. Vi kon72
SOU 2009:97 Överväganden och förslag
staterar att upphandlingsdirektivet och därmed också LOU i stor
utsträckning är en reglering av förhållandet mellan olika parter, i
egenskap av upphandlare och anbudsgivare, och att den huvudsakligen
bygger på att den upphandlande myndigheten eller
enheten ges möjlighet att (”får”) ställa sociala krav. I vissa av
bestämmelserna om uteslutning av anbudsgivare/leverantörer i
10 kap. LOU finns det emellertid ”ska-krav” vad gäller viss grov
brottslighet m.m.
Vi konstaterar samtidigt att i enlighet med de generella principerna
om tvingande hänsyn bör det vara möjligt att genom nationella
bestämmelser ställa krav på sådana åtgärder som behövs för
att skydda människors hälsa och liv även i en upphandling. Detta
framgår också av skäl 6 till direktivet som lyder som följer.
6. Ingenting i detta direktiv bör hindra vidtagande eller genomförande
av sådana åtgärder som behövs för att skydda allmän ordning, allmän
moral och allmän säkerhet, att skydda människors och djurs hälsa och
liv eller att bevara växter, i synnerhet med sikte på en hållbar utveckling,
under förutsättning att åtgärderna överensstämmer med fördraget.
Det är ett viktigt samhällsintresse att arbetsmiljökraven, som
ytterst syftar till att skydda liv och hälsa, upprätthålls i upphandlingar.
Det får inte bli så att arbetsmiljökraven eftersätts i konkurrensen
och anbudsprövningen. Inriktningen som vi har redovisat
för våra förslag är i stället att göra arbetsmiljö till ett konkurrensmedel.
Det bör mot den här bakgrunden inte vara ett val hos
den som upphandlar om arbetsmiljön ska beaktas eller inte. Vår
slutsats är därmed att de arbetsmiljökriterier som vi föreslår ska
gälla samtliga arbetsgivare i offentliga upphandlingar. Arbetsmiljökriterierna
ska alltså kunna formuleras som ”ska-krav”.
Vi har som sagt övervägt olika alternativ, bl.a. i vilket skede av
upphandlingen som arbetsmiljökrav ska in och kontrolleras. Vi har
övervägt om det ska ske som kontraktsvillkor i enlighet med 6 kap.
13 § LOU där bl.a. sociala villkor uttryckligen nämns. Ett alternativ
är att göra 6 kap. 12 § LOU, som särskilt avser ”arbetarskydd”
obligatorisk när det gäller sådana bestämmelser. Bestämmelsen är
fakultativ och ger en möjlighet att på nationell nivå ålägga en upphandlande
myndighet att i förfrågningsunderlaget ange hos vilket
eller vilka organ en anbudssökande eller anbudsgivare kan få relevanta
uppgifter om skyldigheter avseende de bestämmelser om
beskattning, miljöskydd, arbetarskydd och arbetsvillkor som gäller i
73
Överväganden och förslag SOU 2009:97
den medlemsstat, region eller ort där tjänsterna eller entreprenaden
skall utföras och som skall tillämpas på dessa entreprenader eller
tjänster under fullgörandet av kontraktet (vår kursivering).
Bestämmelsen har gjorts tvingande i bl.a. Danmark (se expertutlåtandet
i betänkandet Bättre arbetsmiljöregler II, SOU 2007:43,
bilaga 5 sid. 228). Bestämmelsen är emellertid en generell bestämmelse
som endast anger var uppgifter om t.ex. arbetsmiljökrav kan
inhämtas.
Vi har slutligen övervägt att införa arbetsmiljökrav som uteslutningskrav
i enlighet med 10 kap. 2 § 4. LOU om allvarligt fel i
yrkesutövningen (se nedan).
Vi har när vi har prövat fördelar och nackdelar med de olika
alternativen stannat för det sistnämnda alternativet med uteslutningskrav.
De krav vi vill ska ställas och kontrolleras är sådana
grundläggande krav som gäller alla arbetsgivare och de är inte
tänkta som utvärderings- eller tilldelningskriterier. Kraven kan
också utformas på ett relativt enkelt och lättillämpat sätt.
Alternativet när det gäller 6 kap. 12 § LOU skulle kunna ha
vissa fördelar genom att det bl.a. särskilt avser arbetarskydd.
Bestämmelsen anger emellertid som vi har nämnt endast var information
om gällande regler kan inhämtas. Vi redovisar längre fram
att Arbetsmiljöverket är ett sådant organ som kan ha att lämna
uppgifter till anbudsgivare om vilka arbetsmiljöregler som gäller vid
arbeten som sker i Sverige.
Som vi har angivit utgår våra förslag från att kriterierna utformas
på ett så konkret, tydligt och avgränsat sätt som möjligt så att
de ska vara enkla att tillämpa och kontrollera för såväl den upphandlande
myndigheten eller enheten som anbudsgivarna. Det som
krävs och avses kontrolleras är endast vissa grundkriterier som
indikerar om arbetsmiljökrav i väsentliga hänseenden som har
betydelse i upphandlingen efterlevs. Dessa krav ska vara klara för
samtliga anbudsgivare utan att dessa ska behöva gå via t.ex.
Arbetsmiljöverket, vilket skulle vara en kostnad för såväl verket
som anbudsgivarna. Det är naturligtvis inget som hindrar att
anbudsgivare vänder sig till Arbetsmiljöverket ändå, vilket kan vara
särskilt behövligt för utländska anbudsgivare som kan vända sig till
verket som förbindelsekontor enligt utstationeringslagen.
74
SOU 2009:97 Överväganden och förslag
Allmänt om uteslutningskrav
Bestämmelserna i 10 kap. 2 § 4. lagen om offentlig upphandling
(LOU) innebär att en leverantör får uteslutas från att delta i en
upphandling om leverantören har gjort sig skyldig till ett allvarligt
fel i yrkesutövningen och den upphandlande myndigheten kan visa
detta. Enligt artikel 45.2 i EG-direktivet 2004/18/EG om samordning
av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader,
varor och tjänster, det s.k. klassiska direktivet, ska medlemsstaterna
i enlighet med nationell rätt och med hänsyn till gemenskapsrätten
fastställa villkoren för tillämpning av den angivna
punkten.
I skäl 43 i direktivet anges följande om bakgrunden till en motsvarande
och en anslutande bestämmelse i direktivet.
/---/Om det i nationell rätt ingår sådana bestämmelser, kan överträdelse
av miljölagstiftningen eller lagstiftningen om otillåten samverkan
vid offentlig upphandling som lett till lagakraftvunnen dom
eller beslut med likvärdig effekt betraktas
som brott mot den ekonomiska aktörens yrkesetik eller som ett allvarligt
fel. Bristande efterlevnad av nationella bestämmelser för
genomförande av rådets direktiv 2000/78/EG (1) och 76/207/EEG (2)
om lika behandling av arbetstagare som lett till lagakraftvunnen dom
eller beslut med likvärdig effekt kan betraktas som ett brott mot den
ekonomiska aktörens yrkesetik eller som ett allvarligt fel.”
I skäl 34 anges följande bl.a. om utländska företag som utstationerar
arbetstagare.
Gällande lagar, förordningar och kollektivavtal rörande anställningsvillkor
och arbetarskydd, på såväl nationell nivå som gemenskapsnivå,
är tillämpliga vid fullgörandet av ett offentligt kontrakt om dessa
bestämmelser och tillämpningen av dem överensstämmer med gemenskapsrätten.
För gränsöverskridande verksamhet, när arbetstagare i en
medlemsstat utför tjänster i en annan medlemsstat i samband med
fullgörandet av ett offentligt kontrakt, fastställs i Europaparlamentets
och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstationering
av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (1) de
minimivillkor som måste uppfyllas i värdlandet gentemot de utstationerade
arbetstagarna. Om det i nationell rätt ingår bestämmelser i
detta avseende, kan det om dessa förpliktelser inte uppfylls betraktas
som ett allvarligt fel eller som ett brott mot den ekonomiska aktörens
yrkesetik, som kan medföra att den ekonomiska aktören utesluts från
det offentliga upphandlingsförfarandet.
75
Överväganden och förslag SOU 2009:97
Upphandlingsutredningen refererar i avsnitt 6.4 om rättsutvecklingen
när det gäller sociala krav till EG-kommissionens tolkningsmeddelande
om gemenskapslagstiftning med tillämpning på
offentlig upphandling och om möjligheterna att ta sociala hänsyn
vid offentlig upphandling ( KOM (2001) 566 slutlig, EGT nr C
333, 28.11.2001, s. 27). Meddelandet utgår från de tidigare upphandlingsdirektiven
men anses fortfarande ha aktualitet. På s. 190
sägs följande.
Det erinras om att en leverantör som brutit mot lagstiftning inom det
sociala området kan uteslutas om överträdelsen enligt nationell lagstiftning
utgör ett brott mot yrkesetiken eller ett allvarligt fel i yrkesutövningen
(tolkningsmeddelandet s. 30). Någon gemenskapsrättslig
definition av begreppet allvarligt fel i yrkesutövningen finns inte.
Medlemsstaten får definiera begreppet i sin nationella lagstiftning och
själv avgöra om underlåtenhet att fullgöra vissa skyldigheter på det
sociala området utgör ett sådant fel. Ett exempel som anges är att en
inhemsk leverantör som inte upprättat en jämställdhetsplan, trots att
sådan skyldighet föreligger enligt den nationella lagstiftningen, kan
uteslutas förutsatt att underlåtenheten utgör ett allvarligt fel i yrkesutövningen
enligt nationella regler.”
Med hänsyn till att 10 kap. 2 § 3. LOU avser lagakraftvunnen
brottmålsdom avseende yrkesutövningen kan motsatsvis dras den
slutsatsen att punkten 4 inte avser sådana fel som innebär brott och
att den då inte heller omfattar brottmålsdomar. Det som närmast
ligger till hands med hänsyn till vad som sägs ovan bl.a. i kommissionens
tolkningsmeddelande och i skäl 43 är att punkt 4 kan vara
tillämplig på bristande efterlevnad av en lagstiftning som på något
sätt reglerar yrkesutövningen Angivande av t.ex. miljöskyddslagstiftning
och nationella bestämmelser för genomförande av jämställdhetsdirektivet
får anses vara exempel på sådan lagstiftning och
ingen uttömmande beskrivning. Arbetsmiljölagstiftningen är enligt
vår uppfattning också en sådan lagstiftning som reglerar yrkesutövningen.
Arbetsmiljölagstiftningen är alltid tillämplig när någon utför
arbete i Sverige. Detta bekräftas också i skäl 34 som refereras ovan,
där det bl.a. anges att lagar och förordningar om bl.a. arbetarskydd
på såväl nationell nivå som gemenskapsnivå, är tillämpliga vid fullgörandet
av ett offentligt kontrakt om dessa bestämmelser och tilllämpningen
av dem överensstämmer med gemenskapsrätten.
Arbetsmiljöbestämmelser på gemenskapsnivå är genomförda i den
svenska arbetsmiljölagstiftningen.
76
SOU 2009:97 Överväganden och förslag
Skäl 34 behandlar särskilt arbete som utförs av en utstationerad
arbetstagare i en medlemsstat i EU i en annan medlemsstat i samband
med fullgörandet av ett offentligt kontrakt.
För dessa fall gäller utstationeringsdirektivet (Europaparlamentets
och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om
utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av
tjänster). Skäl 34 anger att om nationella bestämmelser inte uppfylls
kan det betraktas som ett allvarligt fel eller som ett brott mot
den ekonomiska aktörens yrkesetik, som kan medföra att den ekonomiska
aktören utesluts från det offentliga upphandlingsförfarandet.
De nationella bestämmelserna som genomför utstationeringsdirektivet
finns i utstationeringslagen (lag (1999:678) om utstationering
av arbetstagare). Enligt den lagen gäller arbetsmiljölagen
alltid vid arbete som av utstationerad arbetstagare utförs i Sverige.
I 10 kap. 2 § 4. LOU anges vidare att det ska vara fråga om ett
allvarligt fel i yrkesutövningen. En underlåtenhet att följa arbetsmiljölagstiftningen
kan innebära stora risker för arbetstagarnas
hälsa och säkerhet. En underlåtenhet av detta slag innebär enligt vår
uppfattning att det föreligger ett allvarligt fel i nu aktuellt avseende.
Enligt artikel 45.2 andra stycket i det klassiska direktivet ska
medlemsstaterna i enlighet med nationell rätt och med hänsyn till
gemenskapsrätten fastställa villkoren för tillämpning av punkten.
Närmare om förslaget
Vi har som vi har redovisat redan tidigare i detta avsnitt stannat för
att utforma förslaget om arbetsmiljöhänsyn som ett uteslutningskrav.
En kompletterande bestämmelse i enlighet med artikel 45.2
andra stycket i det klassiska direktivet föreslås därför.
Vi har övervägt att föreslå som en del i förslaget att endast de
arbetsgivare som inte har åsidosatt arbetsmiljölagstiftningens krav
på ett sådant sätt att de fått ett lagakraftvunna föreläggande eller
förbud ska kunna konkurrerar om offentliga kontrakt, dvs. de som
fått sådana tvångsmedelsbeslut skulle uteslutas. Vi anser att det
vore rimligt att den som så påtagligt har åsidosatt arbetsmiljölagstiftningen
och där bristen kvarstår borde uteslutas. I annat fall riskerar
upphandlingar att ske på bekostnad av de gällande arbetsmiljökraven.
Dessutom skulle strävan att främja att arbetsmiljön
77
Överväganden och förslag SOU 2009:97
blir ett konkurrensmedel i en konkurrens på lika villkor i samband
med offentlig upphandling kunna motverkas.
Vi konstaterar emellertid att ett sådant förslag kan innebära
problem bl.a. i förhållande till utländska anbudsgivare. Om
bestämmelsen endast skulle avse svenska myndighetsbeslut om
förelägganden och förbud skulle leverantörer från andra länder
inom EES-området så länge de inte utför arbete i Sverige få fördelar
i upphandlingen i förhållande till svenska leverantörer, eftersom de
inte kan träffas av svenska myndighetsbeslut. För att syftet med
bestämmelsen skulle uppnås och den skulle bli neutral i förhållande
till vilket land inom EES som leverantörerna kommer från skulle
bestämmelsen även behöva omfatta motsvarande myndighetsbeslut
inom arbetsmiljöområdet från något annat EES-land. Hänsyn
måste tas till förbudet mot att diskriminera på grund av nationalitet
i enlighet med de EG-rättsliga principerna om icke-diskriminering
(se 1 kap. 9 § LOU).
Regelsystemen vad gäller sanktioner och tvångsmedel ser olika
ut i de olika EES-länderna. Det kan således vara svårt att jämföra
besluten från olika länder och rättssystem och göra bedömningen
vad som är ”motsvarande myndighetsbeslut”. Det skulle eventuellt
kräva omfattande utredningar och svåra bedömningar. Som vi har
redovisat är inriktningen att kriterierna ska vara enkla att tillämpa
och kontrollera för såväl den upphandlande myndigheten eller
enheten som anbudsgivarna.
Med hänsyn till dessa svårigheter har vi valt att avstå från att
lägga fram ett förslag i enlighet med vad som nu har redovisats.
Vi har i stället valt att enbart lägga fram ett förslag som är
inriktat på ett grundläggande krav om riskbedömning som alltid
ska ha gjorts även av utländska arbetssgivare som ska utföra arbete i
Sverige. Förutom att kravet i sig är grundläggande och centralt
indikerar efterlevnaden av det också att det finns en medvetenhet
om arbetsmiljölagstiftningens krav och betydelsen av att följa dem.
Kravet följer dessutom av EU:s ramdirektiv på arbetsmiljöområdet
(rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för
att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i
arbetslivet) och ska därmed vara genomförd i nationell lagstiftning
i samtliga EES-länder.
Skyldigheten att fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten
anges i 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen. Närmare föreskrifter om
denna skyldighet finns i 8 § Arbetsmiljöverkets föreskrifter om
systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) och lyder.
78
SOU 2009:97 Överväganden och förslag
8 § Arbetsgivaren skall regelbundet undersöka arbetsförhållandena
och bedöma riskerna för att någon kan komma att drabbas av
ohälsa eller olycksfall i arbetet.
När ändringar i verksamheten planeras, skall arbetsgivaren
bedöma om ändringarna medför risker för ohälsa eller olycksfall
som kan behöva åtgärdas.
Riskbedömningen skall dokumenteras skriftligt. I riskbedömningen
skall anges vilka risker som finns och om de är allvarliga
eller inte.
Förslaget innebär att de anbudsgivare diskvalificeras som inte har
genomfört en relevant skriftlig riskbedömning i enlighet med dessa
föreskrifter. Detta är som sagt ett för alla verksamheter grundläggande
men också centralt krav när det gäller det systematiska
arbetet med arbetsmiljön. Det följer också som sagt av EU-lagstiftning.
En kompletterande bestämmelse i enlighet härmed behövs. Frågan
är då var en sådan bestämmelse ska placeras. Mycket talar för
att den ska placeras i LOU eftersom den avser den offentliga upphandlingen.
Vi finner emellertid att den bättre passar i arbetsmiljölagen,
eftersom syftet med den i första hand är att förstärka incitamenten
för arbetsmiljöarbetet och att garantera att arbetsmiljökrav
uppfylls. Bestämmelsen har därmed mer av offentligrättslig karaktär.
Intresset av att bestämmelser om offentlig upphandling är
samlade och lätt kan hittas av de som deltar i en upphandling kan
tillgodoses genom att i LOU ta in en hänvisning till bestämmelsen i
arbetsmiljölagen.
Förslaget avser den som lämnar anbud i en offentlig upphandling
på vilken LOU är tillämplig. Det handlar alltså om den som
tillhandahåller tjänster på marknaden. I LOU anges dessa subjekt
som leverantörer. I arbetsmiljölagen finns bestämmelser om
skyddsansvar för leverantörer av tekniska anordningar och farliga
ämnen (3 kap. 8 och 9 §§). Vissa av de skyldigheter som nu angivna
skyddsansvar innebär inträder redan vid marknadsföringen.
Det nu föreslagna ansvaret för anbudsgivare i en offentlig upphandling
är snarlikt det befintliga leverantörsansvaret i arbetsmiljölagen.
Avsikten är liksom när det gäller det befintliga leverantörsansvaret
att arbetsmiljöhänsyn ska beaktas på ett tidigt stadium.
79
Överväganden och förslag SOU 2009:97
Avsikten är också att genom anknytningen till LOU begränsa
anbudsgivares skyldighet till offentliga upphandlingar över tröskelvärdet
enligt 3 kap. 1 § LOU.
Mot den angivna bakgrunden föreslår vi att det förs in en kompletterande
bestämmelse i arbetsmiljölagen om uteslutning av den
som lämnar anbud om tjänstkontrakt (leverantörer enligt LOU:s
terminologi) i den angivna situationen. Eventuella arbetsgivare som
inte har genomfört en relevant riskbedömning ska inte kunna konkurrera
om tilldelningen av offentliga kontrakt. Syftet med
bestämmelsen är att förhindra en otillbörlig konkurrens på bekostnad
av arbetsmiljön och att främja att arbetsmiljön blir ett konkurrensmedel
i en konkurrens på lika villkor i samband med
offentlig upphandling. Förslaget kommer dessutom om det
genomförs, enligt vår uppfattning, att öka kvalitén på utförda
tjänster. Proportionalitetskravet har beaktats.
Vi vill betona att avsikten inte är att det ska göras en särskild
riskbedömning för just den aktuella upphandlingen. En genomförd
riskbedömning kommer naturligtvis normalt att avse ett arbete
som faller inom anbudsgivarens vanliga verksamhetsområde. En
gjord riskbedömning är också relevant genom att den visar att
anbudsgivaren har kompetens och förmåga att göra en riskbedömning
på ett adekvat sätt.
Vi har övervägt att begränsa bestämmelsen till statliga upphandlingar.
Eftersom vi anser att det som uttryckligen regleras genom
den föreslagna bestämmelsen i princip redan är möjligt för den
upphandlande myndigheten med stöd av den refererade bestämmelsen
i LOU finner vi inte anledning att göra en sådan avgränsning.
Vi vill också erinra om den möjlighet som enligt 6 kap. 12 §
LOU finns för den upphandlande myndigheten att i förfrågningsunderlaget
upplysa om vilka organ som kan lämna en anbudssökande
eller anbudsgivare information bl.a. om de bestämmelser
om ”arbetarskydd och arbetsvillkor” som kommer att gälla vid de
tjänster eller byggentreprenader som ska omfattas av det kontrakt
som ska slutas. Om den upphandlande myndigheten gör detta ska
den samtidigt begära att anbudssökanden eller anbudsgivaren
bekräftar att hänsyn har tagits till sådana bestämmelser vid utformningen
av anbudet. Det innebär att ett informationskrav bör åtföljas
av ett redovisningskrav, dvs. något slags bekräftelse på att kraven
uppfyllts. Detta överensstämmer också med den princip som
80
SOU 2009:97 Överväganden och förslag
finns i den offentliga upphandlingen att det både ska vara möjligt
att kontrollera att krav uppfylls och att kontroll faktiskt sker.
I 9 § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare (utstationeringslagen)
som genomför det s.k. utstationeringsdirektivet
(Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16
december 1996 om utstationering av arbetstagare i samband med
tillhandahållande av tjänster) anges att Arbetsmiljöverket ska vara
förbindelsekontor och tillhandahålla information om de arbets och
anställningsvillkor som kan bli tillämpliga vid en utstationering
i Sverige. Regeringen har i en lagrådsremiss den 8 oktober 2009
med anledning av Lavalutredningens förslag föreslagit att verkets
roll som förbindelsekontor ska förstärkas. För information om
kollektivavtal som kan komma att bli tillämpliga ska verket hänvisa
till berörda kollektivavtalsparter. Arbetsmiljöverket är alltså det
organ som det kan hänvisas till i förfrågningsunderlaget. Verket har
på sin webbplats (www.av.se) uppgifter om sin roll som förbindelsekontor
samt om tillämpliga bestämmelser vid utstationering.
I bestämmelserna i 10 kap. 2 § lagen (2007:1091) om offentlig
upphandling (LOU) om uteslutning av leverantörer anges dessutom
att en leverantör för uteslutas om denne i något väsentligt
hänseende har låtit bli att lämna begärda upplysningar eller har
lämnat felaktiga upplysningar.
Det är enligt vår mening relativt enkelt för en upphandlande
myndighet eller enhet att kontrollera om den föreslagna uteslutningsgrunden
föreligger. Uppgifter om genomförd riskbedömning
bör kunna begäras i förfrågningsunderlaget. Om så sker är anbudsgivaren
skyldig att lämna uppgiften.
Förslaget bygger på att efterlevnaden av den föreslagna
bestämmelsen omfattas av Arbetsmiljöverkets tillsyn enligt 7 kap.
arbetsmiljölagen.
Privat upphandling
Vårt förslag som har redovisats ovan avser endast den offentliga
upphandlingen. Vårt resonemang om vikten av att utnyttja marknadskrafterna
i samband med offentlig upphandling för att främja
en god arbetsmiljö är naturligtvis gångbara även när det gäller privat
upphandling i betydelsen upphandling utanför det allmännas
verksamhet. Det skulle därför kunna övervägas att införa krav även
vid den privata upphandlingen. Vi har dock stannat för att endast
81
Överväganden och förslag SOU 2009:97
föreslå en tilläggsreglering till lagstiftningen om offentlig upphandling,
dvs. ett område där det redan finns en särskild reglering
av upphandlingsförfarandet.
Vi vill emellertid när det gäller den privata upphandlingen erinra
om det förslag som Utredningen om arbetsmiljölagen lämnade i
sitt slutbetänkande Bättre arbetsmiljöregler II (SOU 2007:43) om
att införa en ny bestämmelse i 3 kap. arbetsmiljölagen om att den
som inhämtar anbud på utförandet av en tjänst över ett visst kontraktsvärde
ska i förfrågningsunderlaget (se avsnitt 4.7) ange viss
arbetsmiljöinformation.
4.4 Arbetsmiljö i utbildningen
Förslag: Ett arbete påbörjas för att föra in arbetsmiljökunskap i
högskoleutbildningen. Som ett första steg förs sådana kunskapskrav
in som obligatorium på civilingenjörs- och civilekonomutbildningarna
Bakgrund och överväganden
Integreringsprincipen, som kan sägas ligga bakom kravet på ett
systematiskt arbetsmiljöarbete, kan även tillämpas på utbildningen,
dvs. arbetsmiljökunskap behöver föras in i och integreras med
funktions- och verksamhetsinriktad utbildning. Kunskaper och
medvetenhet om arbetsmiljö behöver föras in i utbildningen på
olika nivåer. Detta behöver ske redan i den grundläggande utbildningen
i grund- och gymnasieskolan, som en förberedelse för
arbetslivet. Arbetsmiljökunskaper behövs naturligtvis även hos eleverna
för att kunna hantera skolans egna arbetsmiljöfrågor.
Vi har i avsnitt 3.3 om socialt ansvarstagande redovisat hur
innehållet i utbildningen i det aktuella avseendet har betydelse för
kunskaperna, medvetenheten och attityderna. Det framgår där
(enligt en undersökning av Universum) att en relativt stor andel av
svenska högskolestudenter värderar företagens CSR-arbete högre
än unga yrkesaktiva och att etik- och moralfrågor är viktiga vid
valet av framtida arbetsgivare. Som god moral räknas bl.a. att hantera
de anställda bra, och att företaget har goda arbetsförhållanden.
20 procent av högskolestudenterna anser att socialt ansvarstagande
är viktigast vid valet av framtida arbetsgivare. Av undersökningen
82
SOU 2009:97 Överväganden och förslag
framgår att det finns nationella skillnader och mellan könen. En
slutsats i rapporten är att ungdomar i dag i större utsträckning än
tidigare vill jobba på ett företag som står för samma eller liknande
värderingar som man har själv och man vill vara stolt över sin
arbetsgivare
Vidare konstateras det att god etik, moral och socialt ansvarstagande
hos företag värderas ungefär lika högt bland ekonomer,
teknologer och data/it-folk. Ett förhållande som antas påverka
situationen är att numera finns CSR som akademiskt ämne på en
mängd universitet och högskolor i Sverige.
En fråga är hur arbetsmiljöutbildning ska kunna föras in som ett
led i yrkesutbildningarna. Viktiga utbildningar i det avseendet är
utbildningarna av civilingenjörer och civilekonomer. Detta är ingen
ny upptäckt. Arbetsmiljökommissionen, som deltog i reformarbetet
inom arbetsmiljöområdet i början av 90-talet, föreslog att
det i civilingenjörsutbildningen infördes en obligatorisk grundutbildning
i arbetsmiljö på 10 poäng. Kommissionen angav dessutom
de allmänna ämnesområden som borde ingå. Kommissionen
valde ut ingenjörer och tekniker som yrkesgrupp, eftersom de i särskilt
hög grad genom sitt kunnande och sin yrkesroll påverkar
andras arbetsmiljö. Civilingenjörer blir ofta chefer och arbetsledare
och de är med och konstruerar arbetsmiljön som konstruktörer
och designers m.m.. Några andra viktiga yrkesgrupper är ekonomer
och lärare.
När arbetsmiljöarbetet skall integreras i verksamheten räcker
det inte längre med att bara några få arbetsmiljöexperter har goda
arbetsmiljökunskaper, utan kunskaper behövs hos väldigt många
fler. Alla chefer och arbetsledare måste ha goda kunskaper bl.a. om
hur arbetsmiljöarbetet skall utföras, I princip alla på en arbetsplats
bör ha åtminstone grundläggande arbetsmiljökunskaper. Alla har ju
en roll i arbetsmiljöarbetet.
När det gäller arbetsmiljöutbildning för arbetsplatserna har
arbetsmarknadens parter, dvs. de fackliga organisationerna och
arbetsgivarna och deras organisationer, en avgörande roll. Parterna
har slutit en del kollektivavtal som innehåller krav på arbetsmiljöutbildning
av chefer och skyddsombud. Sådana krav finns emellertid
inte för hela arbetsmarknaden.
När det gäller högskoleutbildningarna är läget ett annat.
Högskolorna bestämmer kurser och kursinnehåll. Enligt uppgift
deltar endast 20 procent av de studerande på civilingenjörsutbildningen
i frivilliga kurser i arbetsmiljö.
83
Överväganden och förslag SOU 2009:97
Det kan konstateras att ILO i juni 2006 antog en konvention
(nr 187) och en rekommendation (nr § 197) om ett ramverk för att
främja arbetarskydd och arbetsmiljö. I artikel 4 i konventionen
anges i fråga om ett ”Nationellt system för arbetsmiljöfrågor” att i
det nationella systemet ska ingå bl.a. tillhandahållande av utbildning.
I rekommendationen (II.5) anges att varje medlem ska sträva
efter att införa ”occupational safety and health concepts and, where
appropriate, competencies in educational and vocational training
programmes”. Konventionen har ratificerats av Sverige.
I högskoleförordningen (1993:100) finns som bilaga 2 intaget en
examensordning som för de olika högskoleutbildningarna anger
vilka krav som ska uppfyllas för att få en viss högskoleexamen. För
civilingenjörsexamen anges följande:
Färdighet och förmåga
För civilingenjörsexamen skall studenten
/---/
− visa förmåga att utveckla och utforma produkter, processer och
system med hänsyn till människors förutsättningar och behov och
samhällets mål för ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling,
/---/
Värderingsförmåga och förhållningssätt
För civilingenjörsexamen skall studenten
− visa förmåga att göra bedömningar med hänsyn till relevanta, vetenskapliga,
samhälleliga och etiska aspekter samt visa medvetenhet om
etiska aspekter på forsknings- och utvecklingsarbete,
− visa insikt i teknikens möjligheter och begränsningar, dess roll i
samhället och människors ansvar för hur den används, inbegripet sociala
och ekonomiska aspekter samt miljö- och arbetsmiljöaspekter, och
− visa förmåga att identifiera sitt behov av ytterligare kunskap och att
fortlöpande utveckla sin kompetens.
/---/
För civilingenjörsexamen skall också de preciserade krav gälla som
varje högskola själv bestämmer inom ramen för kraven i denna examensbeskrivning.
Det är uppenbart att arbetsmiljöaspekter finns med i examenskraven.
Enligt uppgift omfattas emellertid arbetsmiljökunskap i dag
endast av frivilliga kurser på högskolan. Enligt vår mening bör tillräcklig
arbetsmiljöutbildning vara obligatorisk i civilingenjörsutbildningen
och även i civilekonomutbildningen. Det är nödvändiga
kunskaper för den som ska vara chef och den som ska ha en
funktion som konstruktör av väsentliga delar av arbetsmiljön. ILOkonvention
nr 187 innebär också som framgår ovan ett åtagande att
84
SOU 2009:97 Överväganden och förslag
när det är relevant och lämpligt föra in sådana kompetenskrav i
yrkesutbildningen.
Enligt vår uppfattning kan inte kravet på Värderingsförmåga
och förhållningssätt i examensordningen för civilingenjörsexamen
anses vara uppfyllt om inte insikter i arbetsmiljöaspekter på ett
konstaterbart sätt har erhållits genom direkta utbildningsmoment.
Arbetsmiljökunskapen bör emellertid kunna erhållas i en utbildning
som är bredare och där arbetsmiljö har integrerats med andra
frågor. Det är snarare en fördel om arbetsmiljöaspekter kan förenas
med andra aspekter på ett mer övergripande sätt. Det är de funktionella
kraven på kunskaper som är avgörande och inte utbildningen
i sig. Samtidigt är det enligt vår mening inte möjligt att
erhålla sådana kunskaper utan att få en adekvat och konkret utbildning.
Det gäller att få lära sig vad arbetsmiljö är, vilken betydelse
den har för verksamheterna, hur arbetsmiljöarbetet ska utföras och
integreras samt vilket skyddsansvar som finns.
För civilekonomexamen bör kraven i examensordningen kompletteras
så att de överensstämmer i den här aktuella delen med
kraven i civilingenjörsexamen.
Som vi ser det är vårt förslag i den här delen ett viktigt inslag i
den övergripande tanken att göra arbetsmiljön till en strategisk
verksamhetsfråga och till ett konkurrensmedel. Som vi har framhållit
tidigare är kunskaper, medvetenhet och attityder hos ledningen
och andra strategiska befattningshavare i en verksamhet
viktiga för att arbetsmiljön på detta sätt ska få en mer strategisk
betydelse som ett konkurrensmedel.
4.5 Obligatorisk redovisning av sjukfrånvaro i
årsredovisningen
Vår bedömning: Kravet på obligatorisk redovisning av sjukfrånvaron
i årsredovisningarna i enlighet med årsredovisningslagen
(1995: 1554) m.fl. lagar bör behållas.
Bakgrund och överväganden
Vi har i avsnitt 3.6 redovisat det krav som finns på obligatorisk
redovisning av sjukfrånvaron i årsredovisningarna och de skäl som
85
Överväganden och förslag SOU 2009:97
86
fanns för att föra in detta krav. Vi har vidare där redovisat förslaget
från utredningen om enklare redovisning i delbetänkandet Enklare
redovisning (SOU 2008:67) om att ta bort det angivna kravet.
Vi avslutar avsnitt 3.6 med att ifrågasätta den utredningens
uppfattning om att sjukfrånvaron inte säger särskilt mycket om
företagsledningens förmåga att driva verksamheten. Även om
ohälsa hos en enskild individ många gånger har sin grund i helt
andra omständigheter än arbetet har höga totala sjuktal inom en
verksamhet ofta samband med förhållanden i arbetet. Vi hänvisar
bl.a. till de uppskattningar som gjordes i promemorian Långsiktig
verksamhetsutveckling ur ett arbetsmiljöperspektiv (Ds 201:28)
om huruvida och i vilken utsträckning sjukskrivningar är arbetsrelaterade.
Flera uppgifter indikerade att åtminstone hälften av
långtidssjukfrånvaron var att betrakta som arbetsrelaterad (se promemorian
sid. 182–184 samt 206–207). Enligt vår uppfattning är
det dessutom uppenbart att sjukfrånvaron innebär höga kostnader
och dessutom hinder mot en effektiv verksamhet och att den därför
är en betydelsefull indikator på företagets intjäningsförmåga
och framtida utvecklingsmöjligheter.
Enligt vår uppfattning vore det olyckligt om kravet på obligatorisk
redovisning av sjukfrånvaron i årsredovisningarna togs bort.
Det som sägs av utredningen om enklare redovisning talar möjligen
i stället för att redovisningen av ohälsan och hälsan utvecklas.
Vi är övertygade om att uppgifter om sjukfrånvaron kan, i
enlighet med de överväganden som låg bakom redovisningskravet,
vara av betydelse, bl.a. som en indikator för arbetsmiljöförhållandena,
för presumtiva kunder, leverantörer eller arbetssökande, dvs.
ha betydelse som ett styrmedel på marknaden.
5 Konsekvenser av utredningens
förslag
5.1 Samhällsekonomiska och andra konsekvenser av
utredningens förslag
Arbetsmiljöcertifiering
Ett förslag om ett undantag från tillsynsmetoden genomgång
genom besök av samtliga arbetsställen (ibland kallat screening) i
den i delbetänkandet föreslagna nya tillsynsmodellen lämnas i
avsnitt 4.2. Förslaget innebär att det företag som har blivit arbetsmiljöcertifierat
inte ska omfattas av genomgången genom besök.
Förslaget innebär att resursbehovet i den offentliga tillsynen minskar.
Arbetsmiljöverkets genomgång ersätts av en genomgång av det
privaträttsliga certifieringsorganet. De frigjorda tillsynsresurserna
kan bl.a. användas för en mer effektiv tillsyn av övriga verksamheter.
Certifieringen är frivillig men genom undantaget blir certifieringen
ett alternativ till delar av tillsynen och det uppstår administrativa
lättnader i tillsynen. En certifiering är relativt kostsam
men det föreslagna undantaget medför att de administrativa kostnaderna
för företagen med anledning av tillsynsverksamheten totalt
blir lägre än de annars skulle bli. Det blir samtidigt upp till arbetsgivaren
att avgöra om de fördelar som certifieringen innebär i det
här avseendet och även i övrigt t.ex. i konkurrenshänseende motiverar
de kostnader och insatser som certifieringen innebär. Vi har i
avsnitt 3.2 redovisat kostnadsberäkningar för företag av olika slag
och storlek vid arbetsmiljöcertifiering. Dessa kostnader är som sagt
dock inte en direkt konsekvens av utredningens förslag men måste
av arbetsgivaren vägas mot de besparingar som görs på de administrativa
kostnaderna genom undantaget från genomgången
genom besök.
87
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2009:97
Som vi tidigare har angivit är i dagsläget ca 600 arbetsställen
arbetsmiljöcertifierade enligt AFS 2001:1 eller OHSAS 18001.
Jämför vi med Danmark, ca 2 200 med arbetsmiljöcertifierade verksamheter,
men med färre arbetsställen och arbetsgivare än Sverige
och tar hänsyn till att arbetsmiljöcertifiering får en offentligrättslig
betydelse kommer antalet certifierade arbetsställen med stor sannolikhet
att öka relativt kraftigt i Sverige. Av figur 3.1 i avsnitt 3.2
framgår den fördelning som finns i dag när det gäller arbetsmiljöcertifikat
för olika företagsstorlekar. När det gäller fördelningen av
de tillkommande certifikaten till följd av vårt förslag finns det
anledning tro att de mindre företagens andel ökar.
Arbetsmiljöverkets administration av undantaget från tillsynen
och en eventuell tilldelning av en särskild märkning inom ramen för
den föreslagna nya tillsynsmodellen kan komma att kräva vissa
resurser som vi dock bedömer som marginella i förhållande till tidigare
angivna minskade kostnaderna för tillsynen.
Avsikten är att ett genomförande av förslaget ska påverka konkurrensförhållandena
för företagen.
Arbetsmiljökrav i upphandlingen
Förslaget om arbetsmiljökrav i upphandlingen innebär att den möjlighet
som redan finns enligt upphandlingslagstiftningen LOU att
utesluta verksamheter vid ett fel i yrkesutövningen, som utgörs av
att arbetsmiljölagstiftningen inte följs, görs obligatorisk såvitt
gäller det grundläggande kravet om en skriftlig riskbedömning.
Det krav som vi föreslår ska gälla vid offentlig upphandling
gäller redan för samtliga arbetsgivare enligt arbetsmiljölagen och
föreskrifter till den. Således uppstår i princip inga ökade kostnader
för att uppfylla kravet för sådana anbudsgivare. De måste ändå följa
dessa krav. Företagen får här göra en avvägning mellan möjligheten
att vinna en upphandling och de administrativa kostnaderna för att
delta i upphandlingen.
För den upphandlande myndigheten uppstår eventuellt en
mindre kostnad för kontrollen av att kravet upprätthålls. Som vi
har redovisat under avsnitt 5.3 är det relativt enkelt för en upphandlande
myndighet att kontrollera om den föreslagna uteslutningsgrunden
föreligger. Uppgifter om genomförd riskbedömning
bör kunna begäras redan i förfrågningsunderlaget. Om så sker är
anbudsgivaren skyldig att lämna uppgiften. Anbudsgivarnas admi88
SOU 2009:97 Konsekvenser av utredningens förslag
89
nistrativa kostnader begränsas därmed till kostnaden för att på
något sätt visa riskbedömningen.
Vi gör samtidigt bedömningen att den ökade kvaliteten i det
upphandlade arbetet samt den minskade risken för avbrott i arbetet
genom myndighetskrav kan innebära en avsevärd kostnadsminskning
för såväl upphandlaren som anbudsgivaren. Denna kostnad
kan vara svår att beräkna men det bör beaktas att det sammanlagda
värdet av den offentliga upphandlingen vad avser tjänster var drygt
34 miljarder kronor 2007 (se avsnitt 3.2).
Arbetsmiljö i utbildningen
Förslaget innebär att som ett första steg i ett arbete att föra in
arbetsmiljökunskap i högskoleutbildningen förs sådana kunskapskrav
in som obligatorium på civilingenjörs- och civilekonomutbildningarna.
I civilingenjörsutbildningarna bedöms kunskap och kompetens
hos lärarna finnas redan i dagsläget, varför några nämnvärda kostnader
inte uppstår som en konsekvens av förslaget. För civilekonomutbildningen
är läget med all säkerhet ett annat. Lämpligt
utbildningsmaterial finns att tillgå och behöver inte utvecklas speciellt,
men däremot kan behov av lärarutbildning uppstå. Alternativt
kan lärare rekryteras utifrån och medför då en kostnad.
Vi har i avsnitt 4.4 angivit att arbetsmiljökunskapen bör kunna
erhållas i en utbildning där arbetsmiljö har integrerats med andra
frågor och att det är en fördel om arbetsmiljöaspekter kan förenas
med andra aspekter på ett övergripande sätt.
6 Författningskommentar
6.1 Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen
(1977:1160)
3 kap. 14 § Den som lämnar anbud på en tjänst i en offentlig upphandling
på vilken lagen (2007:1091) om offentlig upphandling är
tillämplig ska uteslutas från upphandlingen om denne inte ha fullgjort
vad i denna lag och med stöd av den föreskrivs om skyldighet att
undersöka riskerna i verksamheten.
Förslaget behandlas i kapitel 4, avsnitt 4.2.
Förslaget kompletterar bestämmelser i 10 kap. 2 § lagen
(2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) om uteslutning av
anbudsgivare (leverantörer i LOU:s terminologi) från en sådan
upphandling vid ett allvarligt fel i yrkesutövningen. Begreppet finns
i punkt 4 i den angivna bestämmelsen LOU och kan vara tillämplig
på bristande efterlevnad av en lagstiftning som på något sätt reglerar
yrkesutövningen Arbetsmiljölagstiftningen får anses vara en
sådan lagstiftning. En underlåtenhet att följa den i nu aktuellt avseende
utgör ett allvarligt fel i yrkesutövningen.
Förslaget är inriktat på ett grundläggande krav om riskbedömning
som alltid ska göras även av utländska arbetssgivare som ska
utföra arbete i Sverige. Kravet följer dessutom av EU:s ramdirektiv
på arbetsmiljöområdet (rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni
1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas
säkerhet och hälsa i arbetslivet) och ska därmed vara genomförd i
nationell lagstiftning i samtliga EES-länder.
Skyldigheten att fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten
anges i 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen. Närmare föreskrifter om
denna skyldighet finns i 8 § Arbetsmiljöverkets föreskrifter om
systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1).
91
Författningskommentarer SOU 2009:97
Förslaget avser den som lämnar anbud i en offentlig upphandling
på vilken LOU är tillämplig. Det handlar alltså om den som
tillhandahåller tjänster på marknaden. I LOU anges dessa subjekt
som leverantörer. Genom anknytningen till LOU begränsas
anbudsgivares skyldighet till offentliga upphandlingar över tröskelvärdet
enligt 3 kap. 1 § LOU.
Förslaget innebär att anbudsgivare som omfattas ska uteslutas
från offentlig upphandling om de inte har genomfört en skriftlig
riskbedömning i enlighet med de angivna föreskrifterna till arbetsmiljölagen.
Detta är som sagt ett för alla arbetsgivare grundläggande
men också centralt krav när det gäller det systematiska
arbetet med arbetsmiljön.
6.2 Förslaget till lag om ändring i lagen
(2007:1091) om offentlig upphandling
10 kap. 2 a § En bestämmelse om uteslutning av leverantörer i vissa
fall finns i 3 kap. 14 § arbetsmiljölagen (1977:1160).
Förslaget behandlas i kapitel 4, avsnitt 4.2.
Förslaget är en följdändring till förslaget under 6.1.
92
SOU 2009:97 Författningskommentarer
93
6.3 Förslaget till förordning om ändring i
arbetsmiljöförordningen (1977:1166)
15 § andra stycket Tillsynsmyndigheten ska planera och tillämpa en
tillsynsmetod som innebär att samtliga arbetsställen genomgås genom
besök under ett bestämt tidsintervall. Arbetsställen som omfattas av en
certifiering av ledningssystem för arbetsmiljö under ackreditering ska
vara undantagna från denna tillsyn.
Förslaget behandlas kapitel 4, avsnitt 4.2.
Förslaget innebär att det förs in ett nytt andra stycke i bestämmelsen.
Det syftar till att införa ett undantag från den i delbetänkandet
föreslagna nya tillsynsmodellens tillsynsmetod med genomgång
genom besök av samtliga arbetsställen inom ett bestämt
tidsintervall. Undantaget avser arbetsställen som är arbetsmiljöcertifierade
under ackreditering. Dessa arbetsställen ska emellertid
endast vara undantagna från denna tillsynsmetod och inte från tillsynen
i sig.
Särskilt yttrande
av Börje Sjöholm, ledamot i referensgruppen
Jag anser att utredningen på ett utmärkt sätt har kartlagt möjligheterna
att använda så kallade marknadsmässiga styrmedel på
arbetsmiljöområdet. Den slutsats jag drar är att den här formen av
styrmedel endast kan få verklig effekt om de kombineras med tydliga
ekonomiska sanktioner eller bidrag från staten. Det är först då
de blir något annat än de frivilliga marknadsföringsmetoder som
redan finns till exempel i form av certifiering.
Eftersom de olika kostnaderna för en dålig arbetsmiljö drabbar
både individ, företag och samhälle haltar en analys som bara fokuserar
på företagens situation. Denna avgränsning har också inneburit
att de offentliga och ideella sektorerna med sina bredare uppdrag
haft svårt att se hur utredningens uppdrag ska kunna anpassas
till deras verksamhet. Jag förväntar mig att den bredare analysen
kommer att göras i den nationella handlingsplan för arbetsmiljöområdet
som håller på att tas fram av Arbetsmarknadsdepartementet.
I det arbetet ska den här utredningens resultat naturligtvis
vara en del.
Utredningens förslag att företag som har certifierat sitt arbetsmiljölednings-system
ska kunna undantas från så kallad screening
tycker jag är logiskt eftersom den formen av inspektion kommer
att inriktas på det mer generella arbetsmiljöarbetet i företaget. Det
tidigare delbetänkandet har dock visat vilka kostnader som krävs
för en fullt utbyggd verksamhet med screening så det lär dröja
innan den här frågan blir aktuell för majoriteten av företag.
Det är glädjande att utredningen föreslår att krav på en skriftlig
riskbedömning ska ställas på det företag som vill lämna anbud vid
offentlig upphandling. Det kommer att minska risken för att oseriösa
företag använder dålig arbetsmiljö som konkurrensmedel.
95
Särskilt yttrande SOU 2009:97
Om den obligatoriska redovisningen av sjukfrånvaron i årsredovisningarna
tas bort kommer Sverige att bryta mot EU:s ramdirektivs
krav. Det innebär att vi från facklig sida kommer att kräva att
kravet på en skriftlig sammanställning av olyckor, sjukfrånvaro och
allvarliga tillbud åter införs i föreskriften om systematiskt arbetsmiljöarbete.
Det är utmärkt att utredningen tydligt markerar mot
det här förslaget att försämra det svenska regelverket.
De anställdas kunskaper om arbetsmiljön och de regler som
gäller för arbetsmiljön har stor betydelse för säkerheten på arbetsplatsen.
Attityder och beteenden hos såväl personal som chefer och
arbetsledare betyder mycket för säkerhetskulturen i en verksamhet.
Det är viktigt att alla anställda har någon form av baskunskaper om
betydelsen av god arbetsmiljö och om reglerna i stort.
Det är minst lika viktigt att de unga som inträder på arbetsmarknaden
har en insikt om vikten av god arbetsmiljö och en
grundläggande kännedom om reglerna.
Jag välkomnar därför utredningens förslag om obligatoriskt krav
på arbetsmiljökunskap i civilingenjörs- och civilekonomutbildningarna.
Det kravet bör också snabbt införas i rektors- och läkarutbildningarna.
På sikt bör sedan samma krav införas i alla utbildningsplaner
för högskola, gymnasium och grundskola, anpassad till
de olika nivåerna. På vissa högre utbildningar bör även ledarskapsutbildning
läggas in.
96
Särskilt yttrande
av ledamoten Eva Kovar, ledamot i referensgruppen
Certifiering i den nya tillsynsmodellen
Jag har, tillsammans med övriga arbetsgivarrepresentanter, avvisat
förslaget om ny tillsynsmodell. Om en sådan modell trots allt
skulle bli genomförd, finner jag det rimligt att arbetsgivare som
blivit certifierade undantas från den s.k. screeningen.
Arbetsmiljökrav i upphandlingen
Förslaget om att leverantör som inte upprättat skriftlig riskbedömning
ska uteslutas från att delta i offentlig upphandling bör inte
genomföras.
Den föreslagna bestämmelsen är felaktig ur systematisk synvinkel,
den är sakligt sett opåkallad, den strider mot gemenskapsrätten
och den är obegriplig ur ett verkansperspektiv.
Systematiken
Bestämmelser om offentlig upphandling återfinns bl.a. i LOU, men
även i LUF. Den föreslagna bestämmelsen skulle innebära en
utvidgning av de fall i vilka en leverantör ska uteslutas från en
upphandling. Eftersom bestämmelsen är ovillkorlig träffar den –
enligt sin lydelse – också leverantörer från andra EU-medlemsstater
och även leverantörer från tredje land, oavsett vilken sorts tjänst
som avses. Det synes därför ur lagteknisk synvinkel minst sagt
märkligt att bestämmelsen skulle införas i arbetsmiljölagen.
Offentlig upphandling omfattar synnerligen betydande belopp och
har mycket stor betydelse för såväl den offentliga ekonomin som
97
Särskilt yttrande SOU 2009:97
för en fungerande konkurrens på marknaden. Det är därför väsentligt
för den praktiska rättstillämpningen att alla bestämmelser av
operativ innebörd samlas i LOU och LUF.
Sakskälen
Utredningen har enligt min mening inte tillräckligt övervägt vilka
sakskäl det finns för att införa en så pass ingripande åtgärd som
obligatorisk uteslutning från offentlig upphandling. Som bestämmelsen
är utformad träffas varje underlåtenhet, oavsett om den är
stor eller liten, som den upphandlande myndigheten kan visa. En
bestraffande lagstiftningsåtgärd måste rimligtvis vara proportionell
i förhållande till det missförhållande den avser att stävja. Någon
sådan proportionalitetsbedömning synes inte ha gjorts. Därtill
kommer att utredningen inte alls verkar ha övervägt den snedvridning
av konkurrensförhållandena mellan olika branscher som
bestämmelsen skulle innebära, se mera därom nedan. Bestämmelsen
är helt enkelt orimlig.
Gemenskapsrätten
De svenska reglerna för offentlig upphandling är ett utflöde av
gemenskapsrätten. Det innebär bl.a. att de grundläggande principerna
för den offentliga upphandlingen måste respekteras. Dessa
återfinns bl.a. i 1 kap 9 § LOU. Den nu tilltänkta bestämmelsen
träffar enligt sin lydelse alla tjänsteupphandlingar oavsett deras
karaktär. Så t.ex. träffas en konsulttjänst utförd i annan medlemsstat
, oaktat att detta skulle innebära ett brott mot principerna om
kravet på likvärdighet och icke-diskriminering. Gentemot samtliga
anbudsgivare måste bestämmelsen också anses innebära ett brott
mot proportionalitetsprincipen. Det kan helt enkelt inte försvaras
ur ett gemenskapsrättsligt perspektiv att varje fel eller försummelse
avseende riskbedömning enligt arbetsmiljölagen skulle leda till en
så pass ingripande åtgärd som uteslutning från offentlig upphandling.
Överhuvudtaget synes utredningen ha missförstått räckvidden
av möjligheterna att ställa reglerna om offentlig upphandling till
tjänst för det allmännas tvångsmakt på andra områden. Att dessa
möjligheter gravt överskattats är dessvärre ingen ny företeelse, t.ex.
har olika myndigheter genom s.k. tillkommande kontraktsvillkor
98
SOU 2009:97 Särskilt yttrande
försökt ålägga leverantörerna diverse pålagor. Detta har bl.a.
resulterat i att förvaltningsdomstolarna vid flera tillfällen tvingats
konstatera brott mot upphandlingsreglerna i form av krav på kollektivavtal
hos leverantörerna.
Utredningen verkar inte ha förstått att upphandlingsdirektivens
beaktandesatser, och EU-kommissionens tolkningsmeddelanden,
endast i begränsad utsträckning kan läggas till grund för slutsatser
om vad gemenskapsrätten tillåter eller inte. Det som här avgör
utgången är praxisen från (numera) EU-domstolen. Såvitt nu kan
bedömas låter sig denna f.n. inte tolkas så utsträckt som utredningen
synes föreställa sig. Utredningens bedömning av gemenskapsrätten
i nu förevarande avseende är helt otillräcklig och bör
inte läggas till grund för lagstiftning.
Verkansperspektivet
Det är svårbegripligt att utredningen föreslår en bestämmelse, som
innebär att underlåtenhet enligt arbetsmiljölagen i nu aktuellt
avseende skulle vara ett allvarligt fel i yrkesutövningen i en viss typ
av verksamhet, men inte i en annan. Detta får konsekvenser för de
inbördes konkurrensförhållandena mellan olika branscher. Det är
anmärkningsvärt att utredningen inte har beaktat denna kontradiktoriska
omständighet.
Förutom ovanstående invändningar utifrån regelverken om
offentlig upphandling anser jag att den föreslagna regeln helt enkelt
är obehövlig. Det måste betraktas som synnerligen överilat att i ett
nytt sammanhang uppställa samma krav, som redan följer av lag,
särskilt med tanke på att regeringen lägger ner stor möda på arbetet
med regelförenkling.
Arbetsmiljö i utbildningen
Utredningens förslag om Arbetsmiljö i utbildningen är välkommet.
Det är rimligt att arbetet påbörjas genom införande av arbetsmiljökunskap
i de föreslagna högskoleutbildningarna, eftersom dessa
ofta leder till chefsbefattningar och arbetsledande befattningar.
De anställdas kunskaper om arbetsmiljön och dess regler har
stor betydelse för säkerheten på arbetsplatserna. Attityder och
beteenden hos personal, chefer och arbetsledare betyder mycket
99
Särskilt yttrande SOU 2009:97
100
för säkerhetskulturen i en verksamhet. Det är viktigt att alla
anställda har någon form av baskunskaper om betydelsen av god
arbetsmiljö och om reglerna i stort. Minst lika angeläget är att de
unga som inträder på arbetsmarknaden har en insikt om vikten av
god arbetsmiljö och en grundläggande kännedom om reglerna.
Därför vill jag understryka vikten av att arbetsmiljökunskap på
sikt integreras i utbildningssystemet på olika nivåer. Arbetsmiljökunskap
bör göras till ett obligatoriskt ämne i utbildningsplanerna,
anpassad till de olika nivåerna. På vissa högre utbildningar bör även
ledarskapsutbildning läggas in.
Obligatorisk redovisning av sjukfrånvaro i årsredovisningen
Jag kan inte ställa mig bakom förslaget om att kravet på obligatorisk
redovisning av sjukfrånvaron i årsredovisningen bör behållas.
Till att börja med anser jag inte att ett krav på redovisning av
sjukfrånvaron kommer att utgöra ett marknadsorienterat styrmedel
på det sätt som utredningen syftar till. Dels finns det inga klara
belägg för hur stor andel av sjukfrånvaron på ett företag de facto
har samband med förhållanden i arbetet. Dels känner företagen väl
till omfattningen av sin sjukfrånvaro, inte minst av det skälet att
den medför stora kostnader i form av sjuklön och förlorad produktion.
Att ett bibehållet redovisningskrav i detta läge skulle
utgöra ytterligare incitament för företagen finner jag ytterst
osannolikt.
Jag håller helt med om de argument för borttagande av redovisningsskyldigheten
som framförs i delbetänkandet Enklare redovisning
(SOU 2008:67). Jag delar uppfattningen att ohälsotal inte
kan betraktas som en indikator på företagets intjäningsförmåga och
att företagens omsorg om personalen inte påverkas av att de måste
redovisa sjukfrånvaro, m.fl. resonemang som förs angående borttagande
av kravet.
Att behålla redovisningskravet strider slutligen mot regeringens
mål om regelförenkling, eftersom kravet utgör en administrativ
börda för företagen.
Referenser
Ambler, T. & Barrow, S. (1996), The employer brand. Journal of
Brand Management 4, s. 185−206.
Arbetsmarknadsdepartementet (2001), Långsiktig verksamhetsutveckling
ur ett arbetsmiljöperspektiv, Ds 2001:28.
Arbetsmarknadsdepartementet (2008), Arbetsmiljön och utanförskapet
– en tankeram för den framtida arbetsmiljöpolitiken,
Ds 2008.16
Arbetsmiljökommissionen (1990), Arbete och hälsa, SOU 1990:49.
Arbetsmiljöpolitiska kunskapsrådet (2009), God arbetsmiljö – en
framgångsfaktor? SOU 2009:47.
Aronsson, Thomas & Malmquist, Claes (2003), Hälsobokslut – en
modell utifrån arbetsplatsens behov, Metodicum AB,
Berger, Oscar (2009), Nyhetsflash om Svenska företags ansvar i
Kina, 12 augusti 2009
Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16
december 1996 om utstationering av arbetstagare i samband
med tillhandahållande av tjänster.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG om samordning
av förfarandena vid upphandling inom områdena vatten,
energi, transporter och posttjänster.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG om samordning
av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader,
varor och tjänster.
Europeiska kommissionens meddelande om genomförande av
partnerskapet för tillväxt och sysselsättning: Att göra Europa
till ett kompetenscentrum för företagens sociala ansvar, KOM
(2006) 136.
Europeiska kommissionens tolkningsmeddelande om gemenskapslagstiftning
med tillämpning på offentlig upphandling,
KOM (2001) 566 slutlig, EGT nr C 333, 28.11.2001, s. 27.
101
Referenser SOU 2009:97
Nilsson, Ingvar & Wadeskog, Anders (2006), Det sociala företaget
och samhället, Socioekonomiska bokslut för Vägen ut! Kooperativen
och Basta Arbetskooperativ, Nutek och NTG Socialt
företagande.
Nilsson, Ingvar & Wadeskog, Anders (2007), Bättre & Billigare -
SocioEkonomiskt Bokslut för de sociala arbetskooperativen KOS
och BRIGGEN.
Ong, Kevin & Skog, Fabian (2007), Corporate Social Responsibility
– Hur kommer det utvecklas i framtiden? Kandidatuppsats vid
Företagsekonomiska institutionen vid Stockholms universitet
Regeringens proposition (1986/87:100), bilaga 12, med förslag till
statsbudget
Regeringens proposition (1990/91:140) Arbetsmiljö och rehabilitering
Regeringens proposition (2002/03:6) Obligatorisk redovisning av
sjukfrånvaro
Regeringens proposition (2006/07:128) Ny lagstiftning om offentlig
upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi,
transporter och posttjänster
Styrmedelsutredningen (2009), En ny modell för arbetsmiljötillsyn,
SOU 2009:40.
Tidskriften Organization Studies, (2003). Corporate Social and
Financial Performance: A Meta-analysis.
Upphandlingsutredningen (2005), Nya upphandlingsregler, SOU
2005:22
Upphandlingsutredningen (2006) Nya upphandlingsregler 2, SOU
2006:28
Utredningen om arbetsmiljölagen (2007), Bättre arbetsmiljöregler
II, SOU 2007:43.
Utredningen om enklare redovisning (2008), Enklare redovisning,
SOU 2008:67.
Öhrling PricewaterhouseCoopers (2008), CSR – från risk till värde.
102
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Marknadsorienterade styrmedel på
arbetsmiljöområdet
Dir.
2008:129
Beslut vid regeringssammanträde den 6 november 2008
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare ska se över behovet av och möjligheterna att
införa styrmedel på arbetsmiljöområdet som innebär att arbetsmiljöns
potential för ökad konkurrenskraft tas till vara genom att
lyfta fram och förstärka de verksamhetsmässiga och ekonomiska
drivkrafterna av en god arbetsmiljö. Sådana styrmedel kan handla
om att arbetsmiljöstandarden på olika verksamheter bedöms och
att verksamheter med ett väl fungerande arbetsmiljöarbete eller en
på ett visst sätt bedömd god arbetsmiljö kan lyftas fram för att förstärka
marknadsmekanismer t.ex. när det gäller rekrytering av
arbetskraft och konkurrensförutsättningar. Exempel på sådana
styrmedel är arbetsmiljömärkning, certifiering eller liknande marknadsorienterade
styrmedel. Även styrmedel som lyfter fram eller
förstärker sambandet mellan arbetsmiljö och verksamhetens resultat
ingår i uppdraget.
Utredaren ska särskilt utreda möjligheterna att koppla sådana
styrmedel till Arbetsmiljöverkets tillsyn av efterlevnaden av arbetsmiljölagen.
Det system som har införts i Danmark för s.k. ”screening”
av arbetsställen och tilldelning av s.k. ”smileys” m.m. bör därvid
beaktas.
103
Bilaga 1 SOU 2009:97
Bakgrund
En tankeram för den framtida arbetsmiljöpolitiken
Inom Arbetsmarknadsdepartementet pågår ett arbete med att
utforma den framtida arbetsmiljöpolitiken. Inom ramen för arbetet
tas det fram underlag för en diskussion och överväganden om den
framtida politiken. Promemorian Arbetsmiljön och utanförskapet –
en tankeram för den framtida arbetsmiljöpolitiken (Ds 2008:16),
som presenterades den 21 februari 2008, har tagits fram som ett led
i detta arbete. Promemorian innehåller en faktaredovisning och
vissa slutsatser om principiella utgångspunkter för det fortsatta
arbetet.
Inom ramen för arbetet sker samråd med arbetsmarknadens
parter.
Det fortsatta arbetet med den framtida arbetsmiljöpolitiken
Huvudinriktningen för arbetet med den framtida arbetsmiljöpolitiken
är följande. Arbetsmiljöpolitiken måste ges en mer offensiv
och positiv innebörd. Det ska inte enbart handla om att förhindra
en dålig arbetsmiljö, utan i framtiden även i mycket högre grad om
att se arbetsmiljön som något som kan utveckla såväl individer som
verksamhet och vara en framgångsfaktor och ett konkurrensmedel.
Den andra viktiga utgångspunkten för det fortsatta arbetet är att
arbetsmiljön och arbetsmiljöpolitiken har stor betydelse för att
möjliggöra regeringens jobbpolitik, en politik som innebär att alla
som vill och kan arbeta ska ha möjlighet att göra det utifrån sina
egna förutsättningar. Den ska tillsammans med jobbpolitiken bidra
till att minska utanförskapet på arbetsmarknaden och inom arbetslivet
genom att skapa förutsättningar inte bara för fler arbeten utan
även för arbeten med goda och utvecklande arbetsvillkor, som ger
möjlighet för fler att delta i arbetslivet.
Sammanfattningsvis finns därmed två huvudfokus för det fortsatta
arbetet med den framtida arbetsmiljöpolitiken, nämligen att
den ska bidra till den samlade jobbpolitiken samt att den ska lyfta
fram arbetsmiljöns potential för ökad konkurrenskraft.
Inom ramen för inriktningen som handlar om arbetsmiljöns
potential för ökad konkurrenskraft betonas, bl.a. i promemorian
Ds 2008:16, behovet av att undersöka vilka styrmedel som skulle
kunna fungera för att lyfta fram och förstärka de verksamhets104
SOU 2009:97 Bilaga 1
mässiga och ekonomiska drivkrafterna av en god arbetsmiljö samt
vilken roll staten respektive arbetsmarknadens parter och andra
marknadsaktörer ska ha på det här området. Därvid kan det övervägas
om arbetsmiljöcertifiering eller någon annan form av bedömning
och utpekande av bra arbetsgivare är något som skulle kunna
förstärka marknadsmekanismer när det gäller rekrytering av
arbetskraft och konkurrensförutsättningar.
Arbetsmiljö och ekonomi – arbetsmiljön som konkurrensmedel
Arbetsmiljön kan ha en ekonomisk betydelse för såväl individ och
samhälle som företag och andra organisationer. Kopplingen mellan
arbetsmiljö och ekonomi har fått en allt större uppmärksamhet
under senare år och särskilt inom de nordiska länderna används
ekonomiska argument för att motivera satsningar på en bättre
arbetsmiljö.
Med en ökad betoning av helhetssynen på arbetsmiljön och särskilt
mot bakgrund av införandet av krav på ett systematiskt
arbetsmiljöarbete som är integrerat i verksamheternas planering
och drift (i enlighet med 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen) har sambandet
mellan arbetsmiljö och verksamhetsutveckling liksom verksamheternas
resultat betonats alltmer. Frågan om att hitta sätt att
redovisa kostnader för ohälsa och en dålig arbetsmiljö respektive
intäkter av en bra arbetsmiljö har varit aktuell under lång tid.
Företag och förvaltningar har också använt olika personalekonomiska
redovisningar. En särskild form av redovisning, som
ibland har gått under namnet ”hälsobokslut” är de obligatoriska
redovisningar av sjukfrånvaron som ska ske i företags och förvaltningars
årsbokslut enligt särskild författningsreglering.
Inom ramen för den dåvarande regeringens försöksverksamhet
inom den offentliga sektorn under åren 2001–2006 har det i ett
projekt prövats olika alternativa modeller för att styra och redovisa
resultat och effekter av förebyggande och rehabiliterande insatser
hos ett antal kommuner. Vinnova har haft regeringens uppdrag att
följa och utvärdera detta och övriga projekt i försöksverksamheten.
Slutredovisning av uppdraget gjordes i augusti 2006 (dnr 200300032,
N2002/11731/ARM, se även www.minskaohalsan.se.
105
Bilaga 1 SOU 2009:97
De här frågorna har belysts i promemorian Ds 2008:16. Där har
bl.a. angivits följande (s. 139):
Ett annat alternativ är att kräva eller främja att de ekonomiska konsekvenserna
av arbetsmiljön, såväl fördelar/nyttan som kostnaderna,
synlig- eller tydliggörs utåt och internt i verksamheten. I dag finns lagstadgade
krav på en obligatorisk redovisning av sjukfrånvaron i årsredovisningarna
hos företag och förvaltningar (ofta kallade hälsobokslut)
, men däremot inga krav på en arbetsmiljöredovisning eller en
personalekonomisk redovisning.
Olika modeller och metoder finns utformade för att redovisa
personalförhållanden i form av olika nyckeltal m.m. Det finns anledning
att fundera över hur användbara modeller och metoder kan tas
fram och hur de kan ges en bred spridning.
Ekonomiska styrmedel skulle även kunna vara fördelaktiga ur konkurrenssynpunkt.
Företag ska inte få fördelar av att göra avkall på
arbetsmiljön. Det finns anledning att i stället överväga hur de positiva
incitament som finns för arbetsmiljöåtgärder kan förstärkas genom
olika styrmedel.
I promemorian förs en diskussion om arbetsmiljön som konkurrensmedel
bl.a. mot bakgrund av den demografiska utvecklingen
med en ökad andel äldre i befolkningen och en minskad andel i
yrkesverksamma åldrar och därmed en eventuell brist på arbetskraft.
Det diskuteras om och på vilket sätt den ”marknadsmässiga”
fördelen av en god arbetsmiljö kan stimuleras ytterligare, t.ex.
genom att arbetsmiljöstatusen hos olika arbetsställen redovisas och
att resultatet kommuniceras utåt mot omvärlden. I promemorian
nämns bl.a. den danska modellen, som innebär att arbetsstället i
fråga efter ett tillsynsbesök av den danska arbetsmiljömyndigheten
Arbeidstilsynet tilldelas en smileysymbol som offentliggörs på
tilsynets webbplats. I systemet ingår också en s.k. ”screening” av
samtliga arbetsställen i Danmark, varvid det görs en bedömning av
arbetsmiljöstandarden som får betydelse för den framtida tillsynen
och för tilldelandet av smileysymboler. Det finns även en koppling
till certifieringssystem för arbetsmiljön.
I promemorian nämns vidare de initiativ som tagits i fråga om
arbetsgivarvarumärken samt arbetet med frågor om företagens
sociala ansvar (CSR)(se s. 22).
TI Sverige finns i dag möjlighet för företag och förvaltningar att
certifiera ledningssystemet för arbetsmiljö. Sådan certifiering görs
mot Arbetsmiljöverkets föreskrifter i AFS 2001:1, Systematiskt
arbetsmiljöarbete. Systemet innehåller krav på ett ledningssystem
som ofta kombineras med kvalitets- och/eller miljöledningssystem.
106
SOU 2009:97 Bilaga 1
Uppbyggnaden av systemet och certifieringen görs i samverkan
med de fackliga representanterna. Styrelsen för ackreditering och
teknisk kontroll, SWEDAC, ackrediterar certifieringsorganen i
enlighet med särskilda föreskrifter om sådan ackreditering. Certifiering
med SWEDAC-ackreditering inom arbetsmiljöområdet kan
även göras mot den amerikanska standarden OHSAS 18001.T
Uppdraget
En särskild utredare ska mot den angivna bakgrunden se över
behovet av och möjligheterna att införa styrmedel på arbetsmiljöområdet
som innebär att arbetsmiljöns potential för ökad konkurrenskraft
tas till vara genom att lyfta fram och förstärka de
verksamhetsmässiga och ekonomiska drivkrafterna av en god
arbetsmiljö. Sådana styrmedel kan handla om att arbetsmiljöstandarden
på olika verksamheter bedöms och att verksamheter
med ett väl fungerande arbetsmiljöarbete eller en på ett visst sätt
bedömd god arbetsmiljö kan lyftas fram för att förstärka marknadsmekanismer
t.ex. när det gäller rekrytering av arbetskraft och
konkurrensförutsättningar.
Exempel på sådana styrmedel är arbetsmiljömärkning, certifiering
eller liknande marknadsorienterade styrmedel. Även styrmedel
som lyfter fram eller förstärker sambandet mellan arbetsmiljö
och verksamhetens resultat ingår i uppdraget.
Utredaren ska särskilt utreda möjligheterna att koppla sådana
styrmedel till Arbetsmiljöverkets tillsyn av efterlevnaden av
arbetsmiljölagen. Möjligheten att använda certifieringssystem ska
övervägas.
Utredaren ska kartlägga, beskriva och beakta existerande styrmedel
av nu aktuell karaktär i Sverige och andra länder och de
erfarenheter och effekter som de haft på arbetsmiljön och arbetsmiljöarbetet.
Det system som har införts i Danmark för s.k.
”screening” av arbetsställen och tilldelning av s.k. ”smileys” m.m.,
liksom den prioritering och klassificering av arbetsställen som i dag
sker som ett led i planeringen av Arbetsmiljöverkets tillsyn bör
beaktas. Utredaren ska också beakta EG-rättens grundläggande
krav på fri rörlighet. Utredaren ska vidare beakta ratificerade
internationella konventioner.
Utredaren ska beakta den forskning som kan finnas på området
nationellt och internationellt.
107
Bilaga 1 SOU 2009:97
108
Om utredaren bedömer att det finns behov av reglering ska förslag
om den närmare utformningen av en sådan reglering lämnas.
Utredaren ska bedöma och redovisa effekterna på arbetsmiljön av
sina förslag.
Utredaren ska redovisa konsekvenserna av och kostnaderna för
sina förslag samt föreslå hur kostnaderna ska finansieras.
Arbetsformer
Utredaren ska i sitt arbete samråda med arbetsmarknadens parter
samt Arbetsmiljöverket och andra berörda myndigheter.
Redovisning av uppdraget
Resultatet av uppdraget ska i fråga om möjligheterna att koppla i
uppdraget aktuella styrmedel till Arbetsmiljöverkets tillsyn av
efterlevnaden av arbetsmiljölagen redovisas senast den 15 april
2009. Redovisningen vad gäller kvarvarande frågor ska ske senast
den 31 oktober 2009.
(Arbetsmarknadsdepartementet)
Bilaga 2
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Styrmedelsutredningen
(A 2008:03)
Dir.
2009:87
Beslut vid regeringssammanträde den 1 oktober 2009
Förlängd tid för uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 6 november 2008 tillkallades
en särskild utredare med uppdrag att se över behovet av
och möjligheterna att införa styrmedel på arbetsmiljöområdet.
Dessa styrmedel ska innebära att arbetsmiljöns potential för ökad
konkurrenskraft tas till vara genom att lyfta fram och förstärka de
verksamhetsmässiga och ekonomiska drivkrafterna av en god
arbetsmiljö (dir. 2008:129). Enligt dessa kommittédirektiv skulle
ett deluppdrag om en eventuell koppling av marknadsorienterade
styrmedel till Arbetsmiljöverkets tillsyn redovisas senast den 15
april 2009 samt kvarstående frågor senast den 31 oktober 2009.
Den 15 april 2009 överlämnade utredningen delbetänkandet En ny
modell för arbetsmiljötillsynen (SOU 2009:40).
Utredningstiden för att redovisa kvarstående frågor förlängs.
Uppdraget ska i stället redovisas senast den 30 november 2009.
(Arbetsmarknadsdepartementet)
Statens offentliga utredningar 2009
Kronologisk förteckning
1. En mer rättssäker inhämtning av
elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen.
Ju.
2. Nya nät för förnybar el. N.
3. Ransonering och prisreglering i krig och
fred. Fö.
4. Sekretess vid anställning av myndighetschefer
. Fi.
5. Säkerhetskopiors rättsliga status. Ju.
6. Återkrav inom välfärdssystemen.
– Förslag till lagstiftning. Fi.
7. Den svenska administrationen av jordbruksstöd.
Jo.
8. Trygg med vad du äter – nya myndigheter
för säkra livsmedel och hållbar produktion.
Jo.
9. Säkerhetskontroller vid fullmäktigeoch
nämndsammanträden. Fi.
10. Miljöprocessen. M.
11. En nationell cancerstrategi för
framtiden. S.
12. Skatt i retur. Fi.
13. Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning.
Ju.
14. Grundlagsskydd för digital bio och andra
yttrandefrihetsrättsliga frågor. Ju.
15. Kraftsamling!
– museisamverkan ger resultat.
+ Bilagor. Ku.
16. Betänkande av Kulturutredningen.
Grundanalys
Förnyelseprogram
Kulturpolitikens arkitektur. Ku.
17. Kommunal kompetenskatalog.
En problemorientering. Ju.
18. Två rapporter till Grundlagsutredningen.
Ju.
19. Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. Ju.
20. Mer järnväg för pengarna. N.
21. Redovisning av kommunal medfinansiering.
Fi.
22. En ny alkohollag. S.
23. Olovlig tobaksförsäljning. S.
24. De statliga beställarfunktionerna och
anläggningsmarknaden. N.
25. Samordnad kommunstatistik för styrning
och uppföljning. Fi.
26. Det växande vattenbrukslandet. Jo.
27. Ta klass. U.
28. Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och
flexibelt. + Bilagor. U.
29. Fritid på egna villkor. IJ.
30. Skog utan gräns? Jo.
31. Effektiva transporter och samhällsbyggande
– en ny struktur för sjö, luft,
väg och järnväg. N.
32. Socialtjänsten. Integritet – Effektivitet. S.
33. Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar
. Fi.
34. Förenklingar i aktiebolagslagen m.m. Ju.
35. Moderna hyreslagar. Ju.
36. Främja, Skydda, Övervaka
– FN:s konvention om rättigheter för
personer med funktionsnedsättning. IJ.
37. Enklare beslutsfattande i ekonomiska
föreningar. Ju.
38. Ingen får vara Svarte Petter. Tydligare
ansvarsfördelning inom socialtjänsten. S.
39. En ny kollektivtrafiklag. + Bilagor. N.
40. En ny modell för arbetsmiljötillsyn. A.
41. Bättre och snabbare insättningsgaranti. Fi.
42. Vattenverksamhet. M.
43. Klinisk forskning – ett lyft för sjukvården.
U.
44. Integritetsskydd i arbetslivet. A.
45. Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar
. M.
46. Försenad årsredovisning och bokföringsbrott,
m.m. Ju.
47. God arbetsmiljö - en framgångsfaktor? A
48. Koncessioner för el- och gasnät. N.
49. Bättre samverkan. Några frågor kring
samspelet mellan sjukvård och socialförsäkring.
S.
50. Nytt pensionssystem för den statsunderstödda
scenkonsten. Fi.
51. Avskaffande av filmcensuren för vuxna
– men förstärkt skydd för barn och unga
mot skadlig mediepåverkan. Ku.
52. Staten och imamerna.
Religion, integration, autonomi. U.
53. Fiskevård i enskilt vatten. En översyn av
lagen om fiskevårdsområden. Jo.
54. Uthållig älgförvaltning i samverkan. Jo.
55. Ett effektivare smittskydd. S.
56. Den nya migrationsprocessen. Ju.
57. Myndighet för hållbart samhällsbyggande
– en granskning av Boverket. M.
58. Skatteförfarandet. Fi.
59. Skatteincitament för gåvor till forskning
och ideell verksamhet. Fi.
60. Återvändandedirektivet och svensk rätt.
Ju.
61. Modernare adoptionsregler. Ju.
62. Skatt på fluorerade växthusgaser. Fi.
63. Totalförsvarsplikt och frivillighet. Fö.
64. Flickor och pojkar i skolan – hur
jämställt är det? U.
65. Moderniserade skatteregler för ideell
sektor. Fi.
66. Signalspaning för polisiära behov. Ju.
67. Försvarsmaktens helikopter 4
– frågan om vidmakthållande eller avveckling.
Fö.
68.Lag om stöd och skydd för barn och unga
(LBU) + bilaga. S.
69. En ny ransonerings- och prisregleringslag.
Fö.
70. Utvärdering av buggning och preventiva
tvångsmedel. Ju.
71. EU, Sverige och den inre marknaden
– En översyn av horisontella bestämmelser
inom varu- och tjänsteområdet. UD.
72. Insyn och integritet i brottsbekämpningen
– några frågor. Ju.
73. Vägval för filmen. Ku.
74. Höghastighetsbanor
– ett samhällsbygge för stärkt utveckling
och konkurrenskraft. N.
75. Folkbokföringen. Fi.
76. Svenskt rättsväsende i internationella
uppdrag, m.m. Ju.
77. EU:s Viseringskodex. Ju.
78. Ökad säkerhet i domstol. Ju.
79. Några begravningsfrågor. Ku.
80. Kriminalvården – ledning och styrning.
Ju.
81. Lag om resenärers rättigheter i lokal och
regional kollektivtrafik. N.
82. En ny postlag. N.
83. Miljömålen i nya perspektiv. + Bilagor. M.
84. Regler för etablering av vårdgivare.
Förslag för att öka mångfald och
integration i specialiserad öppenvård. S.
85. Gymnasial lärlingsutbildning
– hur blev det? Erfarenheter från första
försöksåret. U.
86. Strategi för myndigheternas arbete med
e-förvaltning. Fi
87. En ny kameraövervakningslag. Ju.
88. Kärnkraft – nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar
. M.
89. Gränslandet mellan sjukdom och arbete.
Arbetsförmåga/Medicinska förutsättningar
för arbete/Försörjningsförmåga. S.
90. Tredje sjösäkerhetspaketet.
Hamnstatskontrolldirektivet,
Övervakningsdirektivet,
Flaggstatsdirektivet. N.
91. Fingeravtryck i uppehållstillstånd. Ju.
92. Se medborgarna – för bättre offentlig
service. Fi.
93. Inkluderande arbetsliv. A.
94. Att nå ut och nå ända fram.
Hur tillgången till policyinriktad utvärdering
och forskningsresultat inom
utbildningsområdet kan tillgodoses. U.
95. Sjöarbetskonventionen – om Sveriges
anslutning. N.
96. En utvidgad trafikförsäkring. S.
97.
Marknadsorienterade styrmedel på
arbetsmiljöområdet. A.
Statens offentliga utredningar 2009
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
En mer rättssäker inhämtning av elektronisk
kommunikation i brottsbekämpningen.[1]
Säkerhetskopiors rättsliga status. [5]
Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning.
[13]
Grundlagsskydd för digital bio och andra
yttrandefrihetsrättsliga frågor. [14]
Kommunal kompetenskatalog.
En problemorientering. [17]
Två rapporter till Grundlagsutredningen. [18]
Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. [19]
Förenklingar i aktiebolagslagen m.m. [34]
Moderna hyreslagar. [35]
Enklare beslutsfattande i ekonomiska
föreningar. [37]
Försenad årsredovisning och bokföringsbrott,
m.m. [46]
Den nya migrationsprocessen. [56]
Återvändandedirektivet och svensk rätt. [60]
Modernare adoptionsregler. [61]
Signalspaning för polisiära behov. [66]
Utvärdering av buggning och preventiva
tvångsmedel. [70]
Insyn och integritet i brottsbekämpningen
– några frågor. [72]
Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag,
m.m. [76]
EU:s Viseringskodex. [77]
Ökad säkerhet i domstol. [78]
Kriminalvården – ledning och styrning. [80]
En ny kameraövervakningslag. [87]
Fingeravtryck i uppehållstillstånd. (91)
Utrikesdepartementet
EU, Sverige och den inre marknaden
– En översyn av horisontella bestämmelser
inom varu- och tjänsteområdet. [71]
Försvarsdepartementet
Ransonering och prisreglering i krig och fred.
[3]
Totalförsvarsplikt och frivillighet. [63]
Försvarsmaktens helikopter 4
– frågan om vidmakthållande eller avveckling.
[67]
En ny ransonerings- och prisregleringslag.
[69]
Socialdepartementet
En nationell cancerstrategi för framtiden. [11]
En ny alkohollag. [22]
Olovlig tobaksförsäljning. [23]
Socialtjänsten. Integritet – Effektivitet. [32]
Ingen får vara Svarte Petter. Tydligare ansvarsfördelning
inom socialtjänsten. [38]
Bättre samverkan. Några frågor kring samspelet
mellan sjukvård och socialförsäkring.
[49]
Ett effektivare smittskydd. [55]
Lag om stöd och skydd för barn och unga
(LBU). + Bilaga. [68]
Regler för etablering av vårdgivare.
Förslag för att öka mångfald och
integration i specialiserad öppenvård. [84]
Gränslandet mellan sjukdom och arbete.
Arbetsförmåga/Medicinska förutsättningar
för arbete/Försörjningsförmåga.
[89]
En utvidgad trafikförsäkring. [96]
Finansdepartementet
Sekretess vid anställning av myndighetschefer
. [4]
Återkrav inom välfärdssystemen.
– Förslag till lagstiftning. [6]
Säkerhetskontroller vid fullmäktigeoch
nämndsammanträden. [9]
Skatt i retur. [12]
Redovisning av kommunal medfinansiering.
[21]
Samordnad kommunstatistik för styrning
och uppföljning. [25]
Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar
. [33]
Bättre och snabbare insättningsgaranti. [41]
Nytt pensionssystem för den statsunderstödda
scenkonsten. [50]
Skatteförfarandet. [58]
Skatteincitament för gåvor till forskning och
ideell verksamhet. [59]
Skatt på fluorerade växthusgaser. [62]
Moderniserade skatteregler för ideell sektor.
[65]
Folkbokföringen. [75]
Strategi för myndigheternas arbete med
e-förvaltning. [86]
Se medborgarna – för bättre offentlig service.
[92]
Utbildningsdepartementet
Ta klass. [27]
Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och
flexibelt. + Bilagor. [28]
Klinisk forskning – ett lyft för sjukvården. [43]
Staten och imamerna. Religion, integration,
autonomi. [52]
Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är
det? [64]
Gymnasial lärlingsutbildning – hur blev det?
Erfarenheter från första försöksåret. [85]
Att nå ut och nå ända fram.
Hur tillgången till policyinriktad utvärdering
och forskningsresultat inom
utbildningsområdet kan tillgodoses. [94]
Jordbruksdepartementet
Den svenska administrationen av jordbruksstöd.
[7]
Trygg med vad du äter – nya myndigheter
för säkra livsmedel och hållbar produktion.
[8]
Det växande vattenbrukslandet. [26]
Skog utan gräns? [30]
Fiskevård i enskilt vatten. En översyn av lagen
om fiskevårdsområden. [53]
Uthållig älgförvaltning i samverkan. [54]
Miljödepartementet
Miljöprocessen. [10]
Vattenverksamhet. [42]
Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar
. [45]
Myndighet för hållbart samhällsbyggande
– en granskning av Boverket. [57]
Miljömålen i nya perspektiv. + Bilagor. [83]
Kärnkraft – nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar
. [88]
Näringsdepartementet
Nya nät för förnybar el. [2]
Mer järnväg för pengarna. [20]
De statliga beställarfunktionerna och
anläggningsmarknaden. [24]
Effektiva transporter och samhällsbyggande
– en ny struktur för sjö, luft, väg och
järnväg. [31]
En ny kollektivtrafiklag. + Bilagor. [39]
Koncessioner för el- och gasnät. [48]
Höghastighetsbanor.
Ett samhällsbygge för stärkt utveckling
och konkurrenskraft. [74]
Lag om resenärers rättigheter i lokal och
regional kollektivtrafik. [81]
En ny postlag. [82]
Tredje sjösäkerhetspaketet.
Hamnstatskontrolldirektivet, Övervakningsdirektivet,
Flaggstatsdirektivet.
[90]
Sjöarbetskonventionen – om Sveriges
anslutning. [95]
Integrations- och jämställdhetsdepartementet
Fritid på egna villkor. [29]
Främja, Skydda, Övervaka
– FN:s konvention om rättigheter för
personer med funktionsnedsättning. [36]
Kulturdepartementet
Kraftsamling!
– museisamverkan ger resultat. + Bilagor.
[15]
Betänkande av Kulturutredningen.
Grundanalys
Förnyelseprogram
Kulturpolitikens arkitektur. [16]
Avskaffande av filmcensuren för vuxna
– men förstärkt skydd för barn och unga
mot skadlig mediepåverkan. [51]
Vägval för filmen. [73]
Några begravningsfrågor. [79]
Arbetsmarknadsdepartementet
En ny modell för arbetsmiljötillsyn. [40]
Integritetsskydd i arbetslivet. [44]
God arbetsmiljö - en framgångsfaktor? [47]
Inkluderande arbetsliv. [93]
Marknadsorienterade styrmedel på arbetsmiljöområdet.
[97]