En ny kollektivtrafiklag, del 1

En ny kollektivtrafiklag

Delbetänkande

av Utredningen om en ny kollektivtrafiklag

Stockholm 2009

SOU 2009:39

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2009

ISBN 978-91-38-23198-2

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Åsa Torstensson

Regeringen beslutade den 5 juni 2008 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till en ny reglering av den lokala och regionala kollektivtrafiken. En viktig utgångspunkt har varit att resenären ska sättas i centrum. I uppdraget ingick även att föreslå förstärkta passagerarrättigheter för resenärerna. Denna del av uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2009.

Generaldirektören Ulf Lundin förordnades från och med den 5 juni 2008 som särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades från och med den 17 juni 2008 departementssekreterare Ulf Andersson, verkställande direktören Lars-Börje Björfjäll, avdelningschef Susanne Fahlgren, rättssakkunnig Anna Förander, förbundsdirektör Anna Grönlund, förbundsordförande Lennart Hamnered, kommunalrådet Eva Hell- strand, jurist Henrik Hoffmeister, generalsekreterare Kurt Hult- gren, planerare Margareta Husfeldt, regionfullmäktigeledamot Birgitta Johansson, riksdagsledamot Irene Oskarsson, ämnessakkunnig Johan Schelin och trafik- och planeringslandstingsråd Christer G Wenner- holm.

Som huvudsekreterare anställdes från och med den 5 juni 2008 Ann-Cathrine Nilsson. Till sekreterare anställdes Charlotte Biörklund Uggla från och med den 5 juni 2008 och Stefan Pettersson från och med den 7 januari 2009. Textbearbetning och layout har utförts av kanslisekreterare Gunilla Malmqvist, FA, kommittéservice.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om en ny kollek- tivtrafiklag. Härmed överlämnar jag mitt delbetänkande En ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39).

Stockholm i april 2009
Ulf Lundin	/ Charlotte Biörklund Uggla
	Ann-Cathrine Nilsson
	Stefan Pettersson

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		13
Summary ..........................................................................		21
Författningsförslag .............................................................		29
1	Uppdraget .................................................................	75
1.1	Direktivet .................................................................................	75
1.2	Mitt arbetssätt ..........................................................................	75
1.3	Begreppsanvändning ................................................................	78
1.4	Betänkandets disposition.........................................................	79
2	Bakgrund och motiv till dagens system.........................	81
2.1	Trafikhuvudmannen ................................................................	81
2.2	Bakgrund och motiv till dagens system..................................	81
3	Resandet och kollektivtrafikmarknaden.........................	89
3.1	Resandet ...................................................................................	89
3.2	Kollektivtrafikmarknaden .......................................................	94
4	Gällande rätt............................................................	101

4.1Lagen (1997: 734) om ansvar för viss kollektiv

persontrafik ............................................................................	101
4.2 Kommunallagen (1991:900)..................................................	102
	5

Innehåll

SOU 2009:39

4.3 Lagen (2006:1116) om information till passagerare m.m. ...103 4.4 Lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik ...104

4.5Förordningen (1980:398) om handikappanpassad

	kollektivtrafik .........................................................................	104
4.6	Lagen (1997:736) om färdtjänst ............................................	105
4.7	Lagen (1997:735) om riksfärdtjänst......................................	105

4.8Lagen (1991:419) om resekostnadsersättning vid

	sjukresor..................................................................................	106
4.9	Skollagen (1985:1100)............................................................	107
4.10	Lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att
	svara för vissa elevresor..........................................................	107
4.11	Förordning (1970:340) om skolskjutsning...........................	107
4.12	Yrkestrafiklagen (1998:490) ..................................................	108
4.13	Järnvägslagen (2004:519) .......................................................	109
4.14	Järnvägsförordningen (2004:526)..........................................	111
4.15	Lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och
	spårväg.....................................................................................	112

4.16Europaparlamentets och rådets förordning (EG)

nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik

på järnväg och väg och om upphävandet av rådets
förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 ........	113
4.17 Luftfartslagen (1957:297) ......................................................	120

4.18Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemen-

samma regler för tillhandahållande av lufttrafik i
gemenskapen...........................................................................	121

4.19Rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att

tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom
medlemsstaterna – cabotageförordningen............................	123

SOU 2009:39		Innehåll
4.20	Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena
	vatten, energi, transporter och posttjänster .........................	124
5	Olika avtalsformer ....................................................	127
6	Internationell utblick ................................................	131
6.1	Danmark.................................................................................	131
6.2	Norge......................................................................................	133
6.3	Finland....................................................................................	134
6.4	Storbritannien ........................................................................	136
6.5	Nya Zeeland ...........................................................................	138
7	Utgångspunkter för mina förslag ................................	141
7.1	Transportpolitiska principer .................................................	141
7.2	Resenären ska stå i centrum ..................................................	142
7.3	Mer attraktiv kollektivtrafik genom ökad konkurrens........	144
7.4	Stabilitet och dynamik...........................................................	146
7.5	Trafikslagsövergripande perspektiv ......................................	147
7.6	Anpassad till framtida regioner.............................................	148
7.7	Lagstiftningen ska vara anpassad till EG-rätt.......................	149
7.8	Lagstiftningen ska vara flexibel, samlad och överskådlig ....	149

7.9Övriga förändringar inom sektorn som påverkar mitt

	arbete ......................................................................................	150
8	Olika modeller för marknadstillträdet..........................	153
8.1	Modell A – ”slopande av vetorätten”....................................	154
8.2	Modell B – trafikförklaringsmodellen ..................................	159
8.3	Modell C – Valfrihetsmodellen.............................................	162
8.4	Analys och bedömning av modellerna..................................	164
		7

Innehåll	SOU 2009:39
9 Ett öppnare marknadstillträde med resenären i
centrum...................................................................	167

9.1Analys av vilket utrymme det finns för kompletterande

nationell lagstiftning avseende marknadstillträdet...............

167

9.2 Övervägande och förslag till vilka trafikslag som ska
omfattas av förslaget till ett öppnare marknadstillträde ......	176

9.3Analys avseende möjlighet för det offentliga att lämna

ekonomisk ersättning.............................................................

177

9.4Förslag till former för att ta reda på vilken trafik kollektivtrafikföretagen kan upprätthålla på

kommersiella villkor...............................................................

182

9.5Förslag till process för att se till att samhället förses

med kompletterande trafik ....................................................

198

9.6Ökad konkurrens om de anropsstyrda kollektiv-

trafikresorna ...........................................................................

222

9.7Grundläggande krav på anmälningsförfarandet och det

	konkurrensutsatta anbudsförfarandet...................................	224
9.8	Kommunikation, information och dokumentation .............	225
9.9	Sekretess..................................................................................	227
9.10	Överprövning och skadestånd...............................................	229
9.11	Offentliggörande av en samlad rapport om den allmänna
	trafikplikten ............................................................................	232
10	Säkerhetsstyrningssystem..........................................	235
10.1	Villkor för tillstånd till yrkesmässig trafik för
	persontransporter...................................................................	236
10.2	EG-rättsliga aspekter..............................................................	245
10.3	Förslag till nationella villkor till komplettering av
	förordningen...........................................................................	251
10.4	Förslag och bedömning .........................................................	256
8

SOU 2009:39		Innehåll
11	Samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik . 259
11.1	Olika former av kollektivtrafik .............................................	259
11.2	Tidigare utredningar om samordning...................................	261
11.3	Nuläge organisation och samordning...................................	264
11.4	Kostnader för den särskilda kollektivtrafiken......................	265
11.5	Hinder mot ökad samordning...............................................	266
11.6	Förslag om en huvudman – lokal kollektivtrafikansvarig
	myndighet...............................................................................	268
11.7	Överväganden avseende taxi..................................................	279
11.8	Överväganden avseende gods................................................	281
12	Offentligt åtagande...................................................	283
12.1	Generellt om offentligt åtagande ..........................................	283
12.2	Dagens offentliga åtagande....................................................	285
12.3	Motiv för fortsatt offentligt åtagande inom kollektiv-
	trafiken....................................................................................	286
12.4	Förslag på definition och avgränsning av det offentliga
	åtagandet.................................................................................	287
12.5	Förslag till förfarande vid kapacitetsbrist på väg .................	295
13	Kollektivtrafikansvariga myndigheter ..........................	297
13.1	Förslag avseende uppgifter för lokal kollektiv-
	trafikansvarig myndighet.......................................................	297
13.2	Förslag avseende verksamhetsform för lokal kollektiv-
	trafikansvarig myndighet.......................................................	308
13.3	Förslag på lokal kollektivtrafikansvarig myndighet.............	312
13.4	Förslag avseende uppgifter för en nationell myndighet ......	324
13.5	Förslag på lämplig kollektivtrafikansvarig nationell
	myndighet...............................................................................	331
		9

Innehåll	SOU 2009:39
14	Genomförande av förslagen och
	övergångsbestämmelser.............................................	335
14.1	Kartläggning av frågor som behöver hanteras ......................	335
14.2	Tre alternativa övergångslösningar........................................	341
14.3	Förslag till övergångslösning.................................................	344
14.4	Tidplan för trafikförklaringsprocess 2014 (TPF 2014) ......	351
14.5	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .........................	353
15	Förslagens konsekvenser ...........................................	355
15.1	Potential för kommersiell trafik............................................	355
15.2	Konsekvenser för resenärerna ...............................................	355
15.3	Konsekvenser för kollektivtrafikföretagen...........................	358
15.4	Ekonomiska konsekvenser ....................................................	359
15.5	Konsekvenser för det kommunala självstyret.......................	361
15.6	Konsekvenser för trafikhuvudmännen..................................	362
15.7	Geografisk tillgänglighet........................................................	362
15.8	Samhällsekonomiska konsekvenser.......................................	362
15.9	Övrigt......................................................................................	363
16	Författningskommentar .............................................	365
16.1	Förslaget till kollektivtrafiklag ..............................................	365
16.2	Förslag till ändring i sekretesslagen (1980:100) ...................	391
16.3	Förslag till ändring i skollagen (1985:1100) .........................	391
16.4	Förslag till ändring i plan- och bygglagen (1987:10) ...........	392
16.5	Förslag till ändring i yrkestrafiklagen (1998:490)................	393
16.6	Förslag till ändring i lagen (2009:47) om vissa
	kommunala befogenheter ......................................................	395

SOU 2009:39 Innehåll


16.7	Förslaget till kollektivtrafikförordning ................................		395
16.8	Förslag till ändring i yrkestrafikförordningen
	(1998:779) ..............................................................................		400
16.9	Förslag till ändring i järnvägsförordningen (2004:526).......		400
Särskilt yttrande ..............................................................			403
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv ............................................................	405
Bilaga 2		Kollektivtrafikförordningen............................................	417
Bilaga 3		Cabotageförordningen ....................................................	431
Bilaga 4		Lista med möten och seminarier.....................................	437
Bilaga 5		Kollektivtrafiken i länen..................................................	441

Bilaga 6–8 i separat volym

Bilaga 6 Nya tillträdesregler för lokal och regional kollektivtrafik – Analys av konsekvenser för trafik och ekonomi

Bilaga 7 Mot en framgångsrik avreglering Bilaga 8 Ansvarsnivåer för kollektivtrafik

Sammanfattning

Uppdraget

Mitt uppdrag har varit att med utgångspunkt ur ett tydligt resenärsperspektiv se över och ge förslag till en ny reglering av den lokala och regionala kollektivtrafiken. I uppdraget har även ingått att överväga hur lagstiftningen kan utformas för att underlätta en flexibel samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik.

Vidare har det ingått i mitt uppdrag att analysera vad det offentliga åtagandet på kollektivtrafikområdet bör innehålla och hur långt det bör sträcka sig.

En annan uppgift har varit att analysera hur ett öppnare mark- nadstillträde kan utformas i syfte att bättre ta tillvara drivkrafterna inom den kommersiella trafiken.

Utgångspunkter

Den grundläggande utgångspunkten för mitt utredningsarbete har varit att den nya kollektivtrafiklagen ska utformas så att resenären i större utsträckning sätts i centrum. För att attrahera fler resenärer krävs nya produkter och tjänster inom kollektivtrafiken. Möjlig- heten att göra individuella val ska öka. Resenären ska själv ges ett större inflytande att genom sitt aktiva val påverka kollektiv- trafiksystemet. Resenären ska i större utsträckning kunna välja sin resa utifrån olika kvalitetsaspekter, service- och prisnivåer. Kollektivtrafikföretagen ska därför ges större möjlighet att utveckla kollektivtrafiken på ett sätt som stämmer med resenärernas behov. Samtidigt måste långsiktighet, stabilitet och enkelhet för resenärerna tryggas.

Sammanfattning

SOU 2009:39

Förslaget

Mitt förslag till ett öppnare marknadstillträde grundar sig på min bedömning att kollektivtrafikföretagen har bättre förmåga än det offentliga att snabbare uppmärksamma och anpassa sig till rese- närernas behov. De kollektivtrafikansvariga myndigheterna ges ett mer övergripande och strategiskt ansvar i förhållande till trafik- huvudmännens nuvarande ansvar.

För att resenärerna i större utsträckning än i dag ska kunna påverka systemet genom sina aktiva val ska den lokala och regionala kollektivtrafikmarknaden öppnas upp för konkurrens. Grundprin- cipen ska vara att marknaden är öppen för kollektivtrafikföretagen och att det offentliga endast ingriper på marknaden när det behövs tätare trafik eller trafik av bättre kvalitet, än vad marknaden kan erbjuda.

En lokal kollektivtrafikansvarig myndighet i varje län ges behörighet att ingripa på marknaden i syfte att säkra ett visst trafikutbud. Ett sådant ingripande på marknaden får bara ske efter att ett förfarande tillämpats som först prövat marknadens förmåga att på kommersiella grunder tillhandahålla tjänsten. Ingripandet på marknaden ska ske på sådant sätt att principerna om propor- tionalitet, insyn och icke-diskriminering följs. Förfarandet ska vara öppet och rättvist och innehålla en konkurrensutsättning.

För att underlätta en flexibel samordning av alla former av kol- lektivtrafik samlas reglerna om färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor i en och samma lag. Ansvaret för samordningen läggs på den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten.

Lokal kollektivtrafikansvarig myndighet

I varje län ska det finnas en lokal kollektivtrafikansvarig myndighet som ytterst ska se till att medborgarna i länets kommuner får en tillfredställande kollektivtrafik även om inte marknaden kan erbjuda en tillräcklig sådan. Landstinget och kommunerna i länet är gemensamt ansvariga för kollektivtrafiken om de är överens om att låta ett samverkansorgan, enligt lagen (2002:34) om samverkans- organ i länet, vara kollektivtrafikansvarig myndighet.

Om landstinget och kommunerna i länet inte kan komma öve- rens om att låta ett samverkansorgan vara kollektivtrafikansvarig myndighet ska landstingen i varje län och kommunen i Gotlands

SOU 2009:39

Sammanfattning

län ha detta ansvar. En skatteväxling ska i sådant fall göras mellan kommuner och landstinget. Även det kommunalekonomiska ut- jämningssystemet ska justeras. Det ska också framgå av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter att kommuner får bidra med ekonomisk ersättning till kollektivtrafiken.

Med utgångspunkt i de transportpolitiska målen ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten definiera och precisera det offentliga åtagandet för kollektivtrafiken i länet. Myndigheten ska därefter säkerställa att de mål för kollektivtrafikförsörjningen som fastställts av myndigheten uppnås. Det innebär ett ansvar för att tillräcklig trafik kommer till stånd och att det finns en fungerande infrastruktur för kollektivtrafiken. Myndigheten ska bland annat ansvara för processen att söka marknaden i syfte att ta reda på vilken trafik som kollektivtrafikföretagen kan bedriva kommer- siellt. Myndigheten ska även ingå trafikavtal med kollektivtrafik- företag där trafik inte kan upprätthållas på kommersiella grunder.

Myndigheten kan lämna ekonomisk ersättning för trafik under förutsättning att inget kollektivtrafikföretag är beredd att driva trafiken på kommersiella villkor samt att samhällsnyttan är tydligt motiverad i förhållande till den skada som kan drabba kommersiella företag. Vidare kan kommuner och landsting genom direkta sub- ventioner till individer möjliggöra kollektivtrafikresor för ekono- miskt svaga grupper i samhället.

Kollektivtrafik till och från flygplatser ska inte vara ett obliga- toriskt åtagande.

Till skillnad från i dag ges det offentliga en mer strategisk roll och mindre direkt operativ roll inom kollektivtrafiken. Kollektiv- trafikföretagen får istället ett större ansvar för det operativa arbetet och det direkta ansvaret för resenären. En viktig uppgift för det offentliga är att säkerställa ett sammanhängande kollektivtrafik- system, som karaktäriseras av stabilitet och långsiktighet, något resenärerna också behöver för att kunna fatta långsiktiga beslut om boende, utbildning och investeringar.

Slutligen ska myndigheten uttrycka kollektivtrafiksystemets krav på fysik planering. Som en följd av detta föreslås ett antal ändringar i plan- och bygglagen (1987:10).

Sammanfattning

SOU 2009:39

Länsgränserna

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndighetens ansvar omfattar kommuninvånarna i länet och verksamheten i länet men åtagandet kan även sträcka sig långt utanför länsgränsen så länge det syftar till att gynna invånarna i kommunerna i länet.

Med ett öppnare tillträde även till den lokala och regionala kollektivtrafikmarknaden och ett tydligt åtagande även utanför länsgränsen samt ett tydligare regionalt huvudmannaskap för kol- lektivtrafiken, anser jag att flera av de linjer eller turer som Riks- trafiken ensam eller tillsammans med trafikhuvudmännen subven- tionerar faller inom regionens ansvar. Jag anser därför att de medel som staten, via Rikstrafiken, i dag lämnar för kollektivtrafik i stället ska fördelas via det kommunalekonomiska utjämningssystemet, alternativt i form av specialdestinerade statsbidrag. Kollektivtrafik- ansvariga myndigheter får bedöma behovet av denna trafik.

Process för sökande av marknaden

Kollektivtrafikansvarig myndighet ska i en årlig trafikförklaring uttrycka samhällets behov av trafik. Behoven ska exempelvis ut- tryckas i form av tillgänglighet till olika målpunkter. Efter offent- liggörandet av trafikförklaringen kan kollektivtrafikföretag anmäla vilken trafik de avser bedriva på kommersiella villkor. Företagen ska i anmälan ange vilka linjer de avser trafikera samt tidtabell. Anmälan är bindande för företaget. Myndigheten tar därefter ställ- ning till om den anmälda trafiken är tillräcklig i förhållande till de samhälleliga mål och behov som uttryckts i trafikförklaringen. I de fall den anmälda trafiken inte bedöms vara tillräcklig kan myndig- heten inleda en anbudsprocess för att komplettera med trafik.

Anbudsprocess för komplettering med trafik

Kollektivtrafikansvarig myndighet kan besluta om att införa allmän trafikplikt på linjer där det kommersiella inte klarar av att upp- rätthålla de samhälleliga behoven av trafik. Myndigheten ska i en årlig trafikplan tydliggöra vilka krav på frekvens och eventuella pristak eller kvalitetssystem som ska gälla på linjer med allmän

SOU 2009:39

Sammanfattning

trafikplikt. Därmed kan resenärernas behov av trafik säkras även på linjer med ett svagare trafikunderlag.

Vid inrättande av allmän trafikplikt ska en proportionalitets- bedömning göras mellan den samhällsnytta som kan uppnås med linjen i förhållande till den skada som den kommersiella trafiken kan drabbas av. Kollektivtrafikföretagen ska kunna överklaga beslut om att låta en linje omfattas av allmän trafikplikt.

Med utgångspunkt i den beslutade allmänna trafikplikten inleds ett anbudsförfarande. Efter avslutat anbudsförfarandet ska myndig- heten, i de flesta fall, ingå ett tjänstekoncessionsavtal om allmän trafik med kollektivtrafikföretag i enlighet med bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70. Tjänstekoncessionsavtalet innebär att kollektivtrafikföre- taget tar det direkta ansvaret för resenären på samma sätt som i den rent kommersiella trafiken.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får i koncessions- avtalen besluta om ekonomisk ersättning. Vidare har myndigheten även en möjlighet att bevilja ensamrätter, vilket bör användas restriktivt. Ensamrätter får inte beviljas för järnväg.

Av trafikplanen ska även de helt kommersiella linjerna framgå samt linjer med löpande avtal som omfattas av allmän trafikplikt. Resenären kan därigenom få en samlad bild av trafiken i sin region.

Krav på kollektivtrafikföretag

Ett öppnare marknadstillträde innebär att den enskilde resenären får flera relationer till olika kollektivtrafikföretag. De nätverks- vinster som finns när bara ett kollektivtrafikföretag hanterar ett nätverk får inte gå förlorade för resenären när marknaden öppnas för fler kollektivtrafikföretag. En öppnare marknad ställer därför krav på samordning av kollektivtrafikföretagen för att kollektiv- trafiken ska fungera som ett sammanhållet system. Följande krav ska ställas på kollektivtrafikföretag för att säkra resenärernas behov av enkelhet, trygghet och effektivitet:

•Grundläggande krav på transportslagen. Trafiktillstånd för per- sontransporter på väg ska kompletteras med krav på säkerhets- styrningssystem.

Sammanfattning

SOU 2009:39

•Stanna för på- och avstigning på bytespunkter med full tillgänglighet för alla resenärer för att möjliggöra en hel resa.

•Ansluta sig till ett öppet och samordnat informations-, betal- och bokningssystem för att det ska vara enkelt att hitta resmöjligheter och att resa i systemet.

•Delta i ett samarbete för att hantera störningar i trafiken.

•Endast stanna vid platser som är särskilt anordnade för att ta upp och lämna av resenärer.

•Senast en månad innan kvartalsskifte ska en indragning av trafik i en tidtabell anmälas till den kollektivtrafikansvariga myndig- heten för att skapa förutsebarhet för resenären.

•En ny kommersiell linje måste anmälas till kollektivtrafik- ansvarig myndighet senast en månad innan trafikstart.

•Vid upphörande av kommersiell trafik måste företaget anmäla det till kollektivtrafikansvarig myndighet senast tre månader innan trafiken avslutas. Detta för att garantera ett visst mått av stabilitet för resenären och ge en möjlighet för myndigheten att agera.

•Miljökrav och krav på fordonens tillgänglighetsanpassning.

Nödvändig infrastruktur

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i trafikförklaringen definiera vilka bytespunkter som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer samt vid vilka bytespunkter kollektivtrafikföretagen måste samordna anslutningarna så att resenären inte drabbas av för långa väntetider vid byten.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten har ett ansvar för att tillförsäkra att det finns en nödvändig infrastruktur för kollektiv- trafiken. Infrastrukturen kan dock drivas av andra företag eller myndigheter, som exempelvis kommun, Vägverk eller Banverket, och finansieras genom att avgifter tas ut av kollektivtrafik- företagen. Oavsett om infrastruktur ägs av det offentliga eller privata ska den upplåtas på icke-diskriminerande och konkurrens- neutrala villkor. Vid begränsad kapacitet kan det finnas skäl för det offentliga att genom en tydlig och transparent process fördela kapaciteten utifrån principer om störst samhällsnytta. Resenärerna

SOU 2009:39

Sammanfattning

garanteras därmed en likvärdig behandling oberoende av om de reser med ett kollektivtrafikföretag som driver kommersiell trafik eller om de reser med trafik som anordnats av det offentliga efter en anbudsprocess.

Uppgifter för en nationell myndighet

En nationell myndighet får i uppdrag att följa och utvärdera effekterna av ett öppnare marknadstillträde, i synnerhet effekter för resenärerna. Den nationella myndigheten ska också ge stöd och rådgivning till lokala kollektivtrafikansvariga myndigheter i deras arbete med trafikförklaringar och trafikplaner. Vidare ska myndig- heten föreskriva standarder för driftskompatibla informations-, boknings- och betalsystem. Myndigheten ska även ansvara för upp- följning av de transportpolitiska målen och utvecklande av ett sam- ordnat informationssystem. Slutligen ska myndigheten offentlig- göra varje läns trafikförklaring och trafikplan samt varje läns sam- lade rapport om den allmänna trafikplikten.

Tidplan för genomförande av ett öppnare marknadstillträde

En övergång till ett öppnare marknadstillträde ska göras successivt. Efterhand som dagens avtal löper ut ska modellen för ett öppnare marknadstillträde tillämpas. Samtidigt kommer det redan från och med 1 januari 2012 att vara möjligt för kollektivtrafikföretag att starta ny trafik i konkurrens med den befintliga upphandlade trafiken.

Den information och statistik som finns samlad hos trafik- huvudmännen om exempelvis antal resenärer och subventionsgrad på olika linjer och turer ska överlämnas till den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten senast den 1 januari 2012. Kollektiv- trafikföretag ska kunna ta del av informationen för att bättre kunna bedöma möjligheterna att bedriva kommersiell trafik.

Sammanfattning

SOU 2009:39

Samordning av allmän och särskild kollektivtrafik

Nuvarande lagstiftning hindrar, enligt min mening, inte en utveck- lad samordning av allmän och så kallad särskild kollektivtrafik men underlättar inte heller en sådan. Dagens frivilliga samordning har inte fungerat fullt ut. För att underlätta en mer utvecklad samord- ning anser jag därför att det i lag måste framgå att tillhanda- hållandet av allmän och särskild kollektivtrafik ska samlas hos en och samma myndighet. Det innebär följande:

•Ansvaret för färdtjänst och riksfärdtjänst överförs från kom- munen till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten.

•Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ansvara för tillhandahållandet av skolskjuts. Kommunerna ska fortsatt bedöma behovet av skolskjuts.

•Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ansvara för att anordna sjukresor som måste utföras med anpassade fordon.

Ikraftträdande

Lagen ska träda i kraft den 1 januari 2012.

Summary

Remit

My remit has been to review local and regional public transport from a clear passenger perspective and submit proposals for new regulations. The remit also included consideration of how legisla- tion can be drawn up to facilitate flexible coordination between general and specialised public transport.

Moreover, my remit also included analysing what the public commitment in the area of public transport should include and how far it should extend.

Another task has been to analyse how more open market access can be designed to better utilise the driving forces within commer- cial transport services.

Starting points

The basic starting point for my work was that the new public transport act should be formulated to put the passenger to a greater extent at the centre. New public transport products and services are needed to attract more passengers. There must be more scope for individual choice, allowing passengers to influence the public transport system more through their own active choices. Pas- sengers must to a greater extent be able to choose their journey on the basis of quality, service and price levels. Consequently, public transport companies must be given more opportunities to develop public transport services in line with passenger needs. At the same time a long-term approach, stability and ease of use for passengers must be assured.

Summary

SOU 2009:39

The proposal

My proposal for more open market access is based on my assess- ment that public transport companies are better able than public sector actors to rapdidly notice and adapt to passenger needs. The authorities responsible for public transport are given a more gene- ral and strategic responsibility in relation to the current responsibi- lity of regional transport authorities.

To enable passengers to influence the system to a greater extent than at present through active choices, the local and regional public transport market will be opened to competition. The basic prin- ciple will be that the market is open to public transport companies and that public intervention in the market will only take place when more frequent services or better quality services are required than the market can offer.

A local public transport authority in each county will be authorised to intervene in the market to guarantee a given level of transport services. Such intervention in the market may only take place after applying a procedure that first examines the ability of the market to offer the service on a commercial basis. Market intervention will follow the principles of proportionality, transpa- rency and non-discrimination. The procedure will be open and fair and be exposed to competition.

To facilitate flexible coordination of all forms of public trans- port, regulations governing special transport services, national special transport services, school transport services and patient transport services will be included in the same act of legislation. The responsibility for coordination will rest with the local public transport authority.

Local public transport authority

There is to be a local public transport authority in each county that is ultimately responsible for ensuring a satisfactory standard of public transport for the inhabitants of the municipalities in that county, even if the market cannot offer such a service. The county council and municipalities in the county are jointly responsible for public transport if they agree to allow a coordinating body, under the Act on County Coordinating Bodies (2002:34), to be the pub- lic transport authority.

SOU 2009:39

Summary

If the county council and municipalities in the county cannot agree to allow a coordinating body to be the public transport authority, the county council in each county and the municipality in Gotland County will have that responsibility. In that case a tax shift will take place between the municipalities and county council. The local government financial equalisation sytem must also be adjusted. The Act on certain Municipal Powers (2009:47) will also stipulate that municipalities may contribute financially to public transport.

On the basis of the transport policy goals the local public trans- port authorities must define and clarify the public commitment for public transport in the county. The authority must thereafter ensure that the goals for public transport provision set by the authority are achieved. This implies a responsibility for ensuring that sufficient services are provided and that there is an efficient public transport infrastructure. The authority must be responsible for the process of searching the market to find out what services the public transport companies can operate commercially. The authority will also enter into transport service agreements with public transport companies where services cannot be maintained on a commercial basis.

The authority can provide financial support for services on condition that no public transport company is prepared to operate services on a commercial basis and that public benefit is clearly demonstrated in relation to the loss that could affect commercial companies. Moreover municipalities and county councils can facilitate public transport travel for financially weak groups in society by means of direct subsidies to individuals.

Public transport to and from airports will not be a compulsory commitment.

Unlike today, the public sector is given a more strategic role and less of a directly operative role in public transport. Instead, the transport companies are given greater responsibility for the opera- tive work and direct responsibility for the passenger. An important task for public authorities is to guarantee a seamless public trans- port system, characterised by stability and a long-term perspective, which is necessary to enable passengers to make long-term deci- sions regarding where to live, education and investments.

Finally, the authority must express the physical planning requirements of the public transport system. As a consequence of

Summary

SOU 2009:39

this a number of amendments to the Planning and Building Act (1987:10) are proposed.

County boundaries

The local public transport authorities responsibility covers the municipal inhabitants in the county, but the commitment may also extend far beyond county boundaries as long as this is for the benefit of the inhabitants of the municipalities in the county.

Better access to the local and regional public transport market and a clear commitment even beyond county boundaries, plus clearer regional responsibility for public transport will, I believe, lead to more of the routes or services that are subsidised by the National Public Transport Agency, either alone or together with the regional transport authorities, falling under the responsibility of the region. I therefore believe that the funds currently provided to public transport by the Government, via the National Public Transport Agency, should be distributed via the local government financial equalisation system, or alternatively in the form of government grants for specific purposes. Public transport authori- ties may assess the need for these transport services.

Process for searching the market

The public transport authority must submit an annual transport services statement outlining public transport service needs. These should be expressed in the form of accessibility to various target points. After publication of the transport services statement, public transport companies can submit an application for the services they intend to operate on a commercial basis. In this application the companies must specify which services they intend to operate, including the timetable. The application is binding on the company. The authority then decides whether the services applied for are sufficient in relation to the public targets and needs expressed in the transport services statement. In cases where services applied for are considered to be insufficient the authority can initiate a tender procedure for supplementary services.

SOU 2009:39

Summary

Tender procedure for supplementary services

The public transport authority may decide to introduce a public service obligation for services where commercial providers cannot maintain public transport needs. In an annual public transport plan the authority must express clear requirements regarding frequency and any price ceilings or quality systems that are to apply to routes subject to a public service obligation. In this way passengers’ transport needs can be guaranteed even on routes with a weak passenger base.

When introducing a public service obligation a proportionality assessment must be made between the public benefit that can be achieved with the service in relation to the loss that commercial services may suffer. The public transport companies must be able to appeal decisions to allow a public service obligation to apply to a service.

A tender procedure is initiated on the basis of the public service obligation decision. After completing the tender procedure the authority, in most cases, must enter into a service concession agreement on public transport with public service operators in accordance with the provisions of Regulation (EC) No 1370/2007 of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on public passenger transport services by rail and by road and repealing Council Regulations (EEC) Nos 1191/69 and 1107/70. The service concession agreement implies that the public service operator takes direct responsibility for passengers in the same way as in purely commercial services.

In concession agreements the public transport authority may determine financial remuneration. Moreover the authority is also able to grant exclusive rights, which should be done restrictively. Exclusive rights may not be granted for railways.

The public transport plan must show the purely commercial services as well as routes with current public service obligation agreements. In that way passengers can obtain a coherent picture of the transport services in their region.

Summary

SOU 2009:39

Requirements of public transport companies

More open access to the market means that the individual pas- senger will have more interactions with various public transport companies. The network gains that exist when only one public transport company handles a network must not be lost for pas- sengers when the market is opened to more public transport companies. Consequently, more open market access requires coordination of public transport companies so that the public transport system functions as an integrated system. The following requirements must be imposed on public transport companies to guarantee passengers’ needs for simplicity, security and efficiency:

•Basic requirements for the types of transport. Operating authorisation for passenger services by road must be supple- mented by a safety management system requirement.

•Stops to allow passengers to get on or off at interchanges with full accessibility for the disabled to assure a complete journey.

•Join an open and coordinated information, payment and booking system to make it easy to find travel options and to travel in the system.

•Participate in cooperation to manage traffic disruptions.

•Only stop at places that are specially set up for picking up and dropping off passengers.

•At least one month before the end of each quarter any withdrawal of services in a timetable must be reported to the public transport authority to create predictability for pas- sengers.

•New commercial routes must be reported to the public trans- port authority at least one month before service starts.

•When a commercial service is discontinued the company must report this to the public transport authority at least three months before the service is discontinued. This is to guarantee a certain measure of stability for the passengers and give the authority the opportunity to act.

•Environmental requirements and vehicle adaptation require- ments for accessibility.

SOU 2009:39

Summary

Necessary infrastructure

In its public transport statement the public transport authority must define which interchanges must be fully accessible and at which interchanges the public transport companies must coor- dinate connections so that passengers do not have to wait too long when changing. The public transport authority is obliged to guarantee that there is infrastructure for public transport. The infrastructure can, however, be operated by other companies or authorities, such as the municipality, the Swedish Road Administration or the Swedish National Rail Administration, and be financed through fees imposed on the public transport compa- nies. Regardless of whether infrastructure is publicly or privately owned it must be organised on non-discriminatory and compe- titively neutral terms. Where there is limited capacity there may be reason for the public authorities, by means of a clear and transparent process, to distribute capacity on the basis of the principle of greatest public benefit. Passengers are thereby gua- ranteed equal treatment regardless of whether the public transport company operates commercial services or if it concerns services arranged by the public authorities on the basis of a tender procedure.

Tasks for a national authority

A national authority will be tasked with monitoring and evaluating the effects of more open market access; in particular the effects for passengers. The national authority must also provide support and advice to local public transport authorities in their work on public transport statements and public transport plans. Moreover the authority must prescribe standards for operatively compatible information, booking and payment systems. The authority must also be responsible for following up transport policy goals and development of a coordinated information system. Finally, the authority must publish each county public transport statement and public transport plan as well as each county’s comprehensive report on the public service obligation.

Summary

SOU 2009:39

Timetable for implementation of more open market access

The act will enter into force on 1 January 2012. A transition to more open market access must be made successively. As current contracts expire the model for more open market access will be applied. At the same time it will be possible during the transition period for public transport companies to start new services in competition with existing procured services.

The information and statistics collected by the regional trans- port authorities concerning such things as the number of passengers and level of subsidy of different routes and services will be handed over to the public transport authority at the latest by 1 January 2012. Public transport companies must have access to the information to be able to better assess the possibilities of running commercial services.

Coordination of general and specialised public transport

In my opinion, current legislation does not prevent advanced coordination of general and specialised public transport, nor does it facilitate it. The present voluntary coordination has not been fully effective. To facilitate more advanced coordination I therefore believe that it must be stipulated in law that provision of general and specialised public transport must be dealt with by a single authority. This implies the following:

•The responsibility for special transport services and national special transport services will be transferred from the munici- pality to the local public transport authority.

•Public transport authorities must be responsible for providing school transport. The municipalities must continue to ensure provision of school transport for compulsory school pupils. Further, the municipalities must notify the public transport authority concerning the need for school transport free of charge.

•The public transport authority will be responsible for arranging patient transport services that require adapted vehicles.

Författningsförslag

1Förslag till kollektivtrafiklag

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser och definitioner

Lagens innehåll

1 § I denna lag finns bestämmelser om

–lagens innehåll, andra författningar och definitioner (1 kap.),

–ansvar för kollektivtrafik som har anknytning till länet och kommuninvånarna (2 kap.),

–nationellt ansvar för kollektivtrafik (3 kap.),

–marknadstillträde till kollektivtrafiken inom länet (4 kap.),

–färdtjänst (5 kap.),

–riksfärdtjänst (6 kap.) och

–sjukresor (7 kap.).

Andra författningar

2 § I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/701 finns bestämmelser som reglerar hur behöriga myndig- heter kan ingripa för att se till att det tillhandahålls kollektiv- trafiktjänster av allmänt intresse som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än den fria marknaden skulle kunna erbjuda.

1 EUT L 315, 3.12.2007, s. 1 (Celex 32007R1370).

Författningsförslag

SOU 2009:39

I rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage)2 finns bestäm- melser bland annat om tillträde till marknaden på sjöfarttransport- området och om tilldelande av avtal om allmän trafik.

I Europaparlamentets och rådets förordning (EEG) nr 1371/2007 av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågrese- närer3 finns bland annat bestämmelser om den information som järnvägsföretagen ska tillhandahålla, ingående av transportavtal, utfärdande av biljetter och införande av ett datoriserat informa- tions- och bokningssystem för järnvägstransporter.

I yrkestrafiklagen (1998:490) finns bestämmelser om bedrivande av yrkesmässig trafik samt trafiktillstånd.

I järnvägslagen (2004:519) finns bestämmelser om utförande och organisation av järnvägstrafik samt licens, säkerhetsintyg och särskilt tillstånd.

I lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg finns bestämmelser om tillstånd till att bedriva spåranläggningar eller spårtrafik eller särskild trafikledningsverksamhet.

I 4 kap. 7 § skollagen (1985:1100) finns bestämmelser om den kollektivtrafikansvariga myndighetens ansvar för skolskjuts.

Vissa definitioner

3 § I denna lag avses med

1.Infrastruktur för kollektivtrafik: platser där resenärer kan stiga av och på eller byta mellan färdmedel samt uppställningsplatser för bussar.

2.Kollektivtrafik: persontransporttjänster som erbjuds allmän- heten fortlöpande antingen som linjetrafik eller som samordnad anropsstyrd trafik.

3.Kollektivtrafikansvarig myndighet: den myndighet som har ansvar för kollektivtrafik som har anknytning till ett län och dess kommuninvånare.

4.Kollektivtrafikföretag: ett offentligt eller privat företag, eller en offentlig eller privat företagsgrupp, som bedriver kollektivtrafik.

5.Allmän trafikplikt: krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse

2EGT L 364, 12.12.1992, s. 7–10.

3EUT L 315, 3.12.2007, s. 14–41.

SOU 2009:39

Författningsförslag

som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommer- siellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor.

6.Linje: ett upptagningsområde och stoppmönster.

7.Linjetrafik: sådan yrkesmässig trafik för persontransporter som är tidtabellsbunden och där ersättningen bestäms särskilt för varje passagerare för sig. En förutsättning är vidare att trafiken inte ingår som ett led i ett sammanhängande arrangemang, där huvud- syftet är ett annat än själva transporten. Linjetrafik kan bedrivas med buss, båt, spårväg, taxi, tunnelbana och tåg.

8.Ensamrätt: ett kollektivtrafikföretags rätt att bedriva viss kollektivtrafik utan att andra sådana företag har en sådan rätt.

9.Avtal om allmän trafik: ett eller flera dokument som är rättsligt bindande och som bekräftar att en behörig myndighet och ett kollektivtrafikföretag har enats om att låta detta kollektiv- trafikföretag sköta och tillhandahålla kollektivtrafik som omfattas av allmän trafikplikt.

10.Avtal om trafik: ett avtal mellan en kollektivtrafikansvarig myndighet och ett kollektivtrafikföretag gällande anropsstyrd kol- lektivtrafik för resenärer med särskilda behov.

11.Tjänstekontrakt: ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som sluts mellan en kollektivtrafikansvarig myndighet och en eller flera kollektivtrafikföretag som gäller utförande av tjänster.

12.Tjänstekoncession: ett kontrakt av samma slag som ett tjänstekontrakt men som innebär att ersättningen för tjänsterna helt eller delvis utgörs av rätt att utnyttja tjänsten.

13.Direkttilldelning: tilldelning av avtal om allmän trafik till ett kollektivtrafikföretag utan konkurrensutsatt anbudsförfarande.

14.Internt företag: en i rättsligt hänseende fristående enhet som den kollektivtrafikansvariga myndigheten kontrollerar på samma sätt som sina egna avdelningar.

15.Samordnad anropsstyrd trafik: samordnad kollektivtrafik som erbjuds allmänheten när den linjelagda kollektivtrafiken inte kan erbjuda tillräcklig tillgänglighet.

Författningsförslag

SOU 2009:39

2 kap. Ansvar för kollektivtrafik som har anknytning till länet och kommuninvånarna

Kollektivtrafikansvarig myndighet inom länet

1 § En kollektivtrafikansvarig myndighet ansvarar för att till- försäkra kollektivtrafik som har anknytning till länet och kommun- invånarna.

Landstinget och kommunerna i länet är gemensamt ansvariga för kollektivtrafiken om de är överens om att låta ett sam- verkansorgan, enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länet, vara kollektivtrafikansvarig myndighet. Detta samverkansorgan ska även inneha de uppgifter som framgår av nämnda lag.

Om landstinget och kommunerna i länet inte kan komma öve- rens om att låta ett samverkansorgan vara kollektivtrafikansvarig myndighet ska landstingen i varje län och kommunen i Gotlands län ha detta ansvar.

Den kollektivtrafikansvariga myndighetens ansvar innefattar att pröva ansökningar om och anordna färdtjänst och sjukresor. Den kollektivtrafikansvariga myndigheten har även ansvar för att anordna skolskjuts och för att pröva om personer med ett stort och varaktigt funktionshinder ska beviljas riksfärdtjänst.

Nivån på kollektivtrafikförsörjningen

2 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska bestämma nivån på kollektivtrafikförsörjningen.

Denna nivå ska bestämmas med utgångspunkt i de transport- politiska målen.

Tillgänglighet för alla resenärsgrupper

3 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten har ansvar för att kollektivtrafiken anpassas så att den är tillgänglig för alla resenärs- grupper.

SOU 2009:39

Författningsförslag

Tillförsäkra nödvändig infrastruktur

4 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska tillförsäkra nöd- vändig infrastruktur för kollektivtrafiken inom länet. Detta ansvar omfattar även utrustning där information kan visas.

Denna infrastruktur ska upplåtas på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får vid kapacitetsbrist begränsa tillträdet till nödvändig infrastruktur. Vid en begränsning ska företräde ges till den mest samhällsekonomiskt lönsamma tra- fiken.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förfarandet vid kapacitetsbrist på nödvän- dig infrastruktur.

Samordna anropsstyrd kollektivtrafik

5 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får överlåta ansvaret för beställning och samordning av anropsstyrd trafik till en enskild individ eller en juridisk person.

Uttrycka kollektivtrafiksystemets krav på fysisk planering

6 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ta fram principer för hur kollektivtrafiken ska beaktas av berörda myndigheter vid den fysiska planeringen.

I plan- och bygglagen (1987:10) finns bestämmelser om hur kommunen ska beakta dessa principer.

Förfarandet vid kapacitetsbrist på väg

7 § Väghållaren får vid kapacitetsbrist begränsa kollektivtrafiken på gata eller allmän väg.

Vid en begränsning ska företräde ges till den mest samhälls- ekonomiskt lönsamma trafiken.

Regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förfarandet vid kapacitets- brist på väg.

Författningsförslag

SOU 2009:39

3 kap. Nationellt ansvar för kollektivtrafik

Myndighet med nationellt ansvar för kollektivtrafik

1 § Den myndighet som regeringen bestämmer ska ansvara för vissa nationella uppgifter avseende kollektivtrafiken.

Bemyndigande

2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska meddela föreskrifter om normer och standarder för driftskompa- tibla informations-, betal- och bokningssystem.

4 kap. Marknadstillträde till kollektivtrafiken inom länet

Allmänna bestämmelser

1 § Bestämmelserna i detta kapitel gäller för buss, båt, spårväg, taxi, tunnelbana och tåg.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får undanta spårväg och tunnelbana från bestämmelserna i detta kapitel. För det fall den kollektivtrafikansvariga myndigheten väljer att inte göra ett undan- tag för spårväg och tunnelbana ska bestämmelserna i 5-7 kap. järn- vägslagen (2004:519) tillämpas på denna verksamhet.

2 § Avtal om allmän trafik som ingås i form av tjänstekoncessioner ska tilldelas i enlighet med bestämmelser i detta kapitel och i enlighet med de bestämmelser som fastställts i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 samt i rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage).

3 § Avtal om allmän trafik som ingås i form av tjänstekontrakt ska tilldelas i enlighet med bestämmelser i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster.

SOU 2009:39

Författningsförslag

4 § Avtal om trafik ska tilldelas i enlighet med bestämmelser i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling.

5 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får inte tillämpa de möjligheter att tilldela ett avtal om allmän trafik som ges enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 i fråga om,

1.anordna linjetrafik i egen regi,

2.direkttilldela avtal om allmän trafik till ett internt företag,

3.direkttilldela avtal om allmän trafik av mindre värde eller

4.direkttilldela avtal om allmän trafik som rör järnvägs- transporter.

Trafikförklaring

6 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i en årlig trafik- förklaring förklara behovet av kollektivtrafik och taxi.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska upprätta ett för- slag till trafikförklaring.

Detta förslag ska, efter en dialog med resenärer och andra berörda parter, utvärderas och fastställas.

7 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i trafikförkla- ringen definiera vilka bytespunkter som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer samt vid vilka bytespunkter kollektivtrafik- företagen ska samordna anslutningar.

8 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får, förutom sär- skilda krav i 13 § och de krav som har meddelats med stöd av 14 §, i trafikförklaringen endast ställa krav på miljö och tillgänglighets- anpassning.

De krav på miljö och tillgänglighetsanpassning som den kollek- tivtrafikansvariga myndigheten ställer i trafikförklaringen ska finnas angivna i författning eller i myndighets föreskrifter utfär- dade efter bemyndigande från regeringen.

Författningsförslag

SOU 2009:39

9 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om vad en trafikförklaring ska innehålla.

Anmälningsförfarande kopplat till trafikförklaringen och löpande anmälningsförfarande

10 § Kollektivtrafikföretag ska till den kollektivtrafikansvariga myndighet inom vars län trafiken ska bedrivas anmäla om de kommersiellt vill trafikera en linje. Om trafiken omfattar flera län behöver anmälan lämnas till endast en av de berörda myndig- heterna.

Regeringen får meddela föreskrifter om inom vilken tid anmäl- ningar om kommersiell trafik ska inges till den kollektivtrafik- ansvariga myndigheten.

Allmänna regler för anmälningsförfarandet

11 § Av anmälan ska framgå den tänkta frekvens som kollektiv- trafikföretaget kommer att bedriva trafik enligt.

12 § En anmälan är bindande för kollektivtrafikföretaget och ska gälla tills vidare om inte kollektivtrafikföretaget anger att den anmälda trafiken endast avser viss tid. En anmälan som avser viss tid måste minst avse en tid om tre månader.

Ett kollektivtrafikföretag är inte bundet av en anmälan om en infrastrukturförvaltares beslut innebär att företaget inte kan bedriva den anmälda trafiken.

Genom anmälan förbinder sig kollektivtrafikföretaget att upp- fylla de särskilda krav som anges i 13 § och de krav som har meddelats med stöd av 14 § samt kraven i 8 §.

Om en anmälan berör mer än en kollektivtrafikansvarig myndig- het är den myndighet som fått anmälan skyldig att sända vidare anmälan till de andra kollektivtrafikansvariga myndigheterna som berörs av anmälan.

SOU 2009:39

Författningsförslag

Särskilda krav på kollektivtrafikföretag

13 § Kollektivtrafikföretag måste uppfylla följande särskilda krav för att få bedriva kollektivtrafik i länet,

1.respektive trafikslags grundläggande krav,

2.stanna för på- och avstigning på fullt tillgängliga bytespunkter för alla resenärer,

3.ansluta sig till ett öppet och samordnat informations-, betal- och bokningssystem,

4.delta i ett samarbete för att hantera störningar i trafiken,

5.endast stanna vid platser som är särskilt anordnade för att ta upp och lämna av resenärer, samt

6.uppfylla vissa av regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer meddelade krav gällande förändringar i tidtabell.

14 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ytterligare krav som kollektivtrafikföretag måste uppfylla för att få bedriva kollektivtrafik i länet.

Tillsyn

15 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska utöva tillsyn över att kollektivtrafikföretagen uppfyller kraven i 13 § 2-6 p. och krav som har meddelats med stöd av 14 § samt kraven i 8 §.

Vite

16 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får förelägga ett kollektivtrafikföretag att uppfylla kraven i 13 § 2-6 p. och krav som har meddelats med stöd av 14 § samt kraven i 8 §.

Om föreläggandet inte följs, kan den kollektivtrafikansvariga myndigheten vid vite förelägga kollektivtrafikföretaget att fullgöra sin skyldighet. Frågan om att döma ut vite prövas av länsrätten.

Vitet ska fastställas till ett bestämt belopp som med hänsyn till kollektivtrafikföretags årliga omsättning kan antas förmå företaget att följa föreläggandet.

Om inte annat föreskrivs regleras frågor om föreläggande och utdömande av vite av lagen (1985:206) om viten.

Författningsförslag

SOU 2009:39

Privat infrastruktur för kollektivtrafik

17 § Om alternativ till privat infrastruktur för kollektivtrafik sak- nas och avsaknaden av alternativ förhindrar ett kollektivtrafik- företags tillträde till marknaden ska denna infrastruktur upplåtas på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. Detta gäller även system för bokning av biljetter.

Upplåtare som innehar en dominerande ställning på marknaden ska ta ut ett kostnadsorienterat pris av kollektivtrafikföretagen.

Upplåtare får vid kapacitetsbrist begränsa trafiken på privat infrastruktur för kollektivtrafik. Vid en begränsning ska företräde ges till den mest samhällsekonomiskt lönsamma trafiken.

Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten, får meddela föreskrifter om vilken metod som ska tillämpas vid beräkning av kostnadsorien- terat pris och vilka faktorer som ska ligga till grund för beräk- ningen, kriterier för vad som avses med den mest samhälls- ekonomiskt lönsamma trafiken samt om förfarandet vid kapacitets- brist på privat infrastruktur för kollektivtrafik.

Ställningstagande till anmälningarna

18 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ta ställning till om den sammanlagda trafiken som kollektivtrafikföretagen har anmält är tillräcklig i förhållande till det i trafikförklaringen ut- tryckta behovet av trafik.

Om trafiken inte är tillräcklig kan den kollektivtrafikansvariga myndigheten ta in den linje som trafiken avser till att omfattas av allmän trafikplikt.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska även ta ställning till om den anmälda trafiken berör en beviljad ensamrätt. Om den anmälda trafiken skadar en ensamrätt ska trafiken inte tillåtas.

Kollektivtrafikföretagen får inte börja bedriva den anmälda trafiken förrän den kollektivtrafikansvariga myndigheten har tagit ställning till anmälningarna och bedömt trafiken som tillräcklig eller att den inte skadar en ensamrätt.

SOU 2009:39

Författningsförslag

Trafikplan

19 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i en årlig trafik- plan fastställa behovet av kompletterande trafik. Med komplette- rande trafik avses trafik som kollektivtrafikföretagen inte kommer- siellt klarar av att tillhandahålla.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska införa allmän trafikplikt på denna kompletterande trafik. De kollektivtrafik- företag som uppfyller kraven för allmän trafikplikt får bedriva denna trafik, om myndigheten inte beviljat en ensamrätt.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får i trafikplikten endast ställa krav på trafikens frekvens och högsta tillåtna pris samt krav på att ett kollektivtrafikföretag ska inneha ett kvalitetssystem.

20 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om vad en trafikplan ska innehålla.

Proportionalitetsbedömning

21 § En förutsättning för att den kollektivtrafikansvariga myndig- heten ska få införa allmän trafikplikt och ge ersättning eller ensam- rätter till kollektivtrafikföretag är att åtgärden är nödvändig och står i proportion till det avsedda resultatet.

22 § En kollektivtrafikansvarig myndighets beslut att införa allmän trafikplikt och ge ersättning eller ensamrätter till kollektivtrafik- företag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Anbudsförfarandet

23 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska infordra anbud på de linjer som omfattas av allmän trafikplikt.

Krav får inte ställas på att kollektivtrafikföretagen ska lämna ett gemensamt anbud på flera linjer.

24 § När tidsfrister för att komma in med anbud bestäms av myndigheten ska särskild hänsyn tas till hur lång tid som kollek- tivtrafikföretagen kan antas behöva för att utarbeta anbuden.

Författningsförslag

SOU 2009:39

Tidsfristen för att komma in med anbud ska emellertid vara minst 52 dagar från den dag då det offentliga anbudet offentliggjordes.

25 § Det offentliga anbudet ska offentliggöras i Europeiska unio- nens officiella tidning.

26 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om anbudsförfarandet.

Anbudsprövning

27 § Kollektivtrafikföretagen ska inom den tid som anges i det offentliga anbudet lämna in anbud till den kollektivtrafikansvariga myndigheten.

28 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska göra en pröv- ning av anbuden.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska anta antingen

1.det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga för myn- digheten, eller

2.det anbud som innehåller det lägsta priset. Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, ska myndigheten ta hänsyn till pris och kvalitet.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska snarast möjligt skriftligen underrätta de anbudsgivande kollektivtrafikföretagen om beslutet om vilket anbud som ska antas och om skälen för beslutet. Skälen för beslutet ska lämnas snarast möjligt och senast inom 15 dagar från det att en skriftlig begäran kom in.

Principer för anmälnings- och anbudsförfarandet

29 § Anmälnings- och anbudsförfarandet ska vara öppet för alla företag, det ska vara rättvist och följa principerna om insyn och icke-diskriminering. Vid förfarandena ska vidare principen om proportionalitet iakttas.

SOU 2009:39

Författningsförslag

Kommunikation, information och dokumentation

30 § Anmälningar och anbud ska lämnas skriftligen om inte något annat följer av andra stycket.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får bestämma att anmälningar och anbud ska lämnas med något elektroniskt medel.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i trafikförkla- ringen respektive trafikplanen ange hur anmälan och anbud får lämnas.

31 § Kommunikation, informationsutbyte och lagrade uppgifter som rör ett anmälnings- och anbudsärende ska bevaras säkert.

32 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får inte ta del av innehållet i anbuden förrän tidsfristen för att komma in med anbud har gått ut.

Försändelser med anbud ska, samtidigt och så snart som möjligt efter anbudstidens utgång, öppnas vid en förrättning där minst två personer som utsetts av den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska delta. Anbuden ska föras upp i en förteckning, som ska bestyr- kas av dem som deltar i förrättningen.

33 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får tillåta att en anbudsgivare rättar en uppenbar felskrivning eller felräkning eller något annat uppenbart fel i anbudet.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får begära att ett anbud förtydligas eller kompletteras om det kan ske utan risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning.

34 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i anbudsunder- laget ange den tid som en anbudsgivare ska vara bunden av sitt anbud.

Tilldelning av avtal om allmän trafik

35 § De avtal om allmän trafik som den kollektivtrafikansvariga myndigheten ingår med kollektivtrafikföretag ska utformas som tjänstekoncessioner. Ett tjänstekoncessionsavtal kan tilldelas med eller utan en ensamrätt. Sådana avtal som rör järnvägstrafik kan inte tilldelas med en ensamrätt.

Författningsförslag

SOU 2009:39

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten, kan om någon av följande förutsättningar är uppfyllda,

1.det är uppenbart att resandeunderlaget inte påverkar intäkts- flödet, eller står för en liten del av finansieringen,

2.transporten är anropsstyrd, eller

3.det sker ett stort utbyte av passagerare mellan olika närlig- gande linjer,

istället ingå avtal om allmän trafik antingen i form av en tjänste- koncession eller ett tjänstekontrakt.

Överprövning

36 § Ett kollektivtrafikföretag som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada enligt 37 § får i en framställning till allmän förvaltningsdomstol ansöka om åtgärder enligt den paragrafen.

En ansökan enligt första stycket får inte prövas efter den tidpunkt då det finns ett avtal om allmän trafik eller ett avtal om trafik.

Felaktig upphandling

37 § Om den kollektivtrafikansvariga myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i 29 § eller någon annan bestämmelse i detta kapitel och detta har medfört att kollektivtrafikföretaget lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att anbuds- förfarandet ska göras om eller att det får avslutas först sedan rättelse gjorts. Rätten får vid vite förbjuda den kollektivtrafik- ansvariga myndigheten att fortsätta upphandlingen utan att av- hjälpa bristerna.

Rätten får omedelbart besluta att anbudsförfarandet inte får avslutas innan något annat har beslutats. Rätten får dock låta bli att fatta ett sådant interimistiskt beslut, om den skada eller olägenhet som åtgärden skulle medföra kan bedömas vara större än skadan för kollektivtrafikföretaget.

SOU 2009:39

Författningsförslag

Behörig domstol

38 § En ansökan enligt 36 § ska göras hos den länsrätt i vars dom- krets den kollektivtrafikansvariga myndigheten har sin hemvist.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Skadestånd

39 § Den kollektivtrafikansvariga myndighet som inte följt bestäm- melserna i detta kapitel ska ersätta därigenom uppkommen skada för kollektivtrafikföretaget.

Ej behörig myndighet som inlett ett anbudsförfarande för kompletterande trafik ska ersätta uppkommen skada för berörda kollektivtrafikföretag och kollektivtrafikmyndigheter.

40 § Talan om skadestånd ska väckas vid allmän domstol inom ett år från den tidpunkt som följer av 36 § andra stycket. Väcks inte talan i tid, är rätten till skadestånd förlorad.

5 kap. Färdtjänst

1 § Detta kapitel gäller kollektivtrafik för personer med funktions- hinder.

2 § Varje kollektivtrafikansvarig myndighet ansvarar, såvitt gäller kommuninnevånare i länet, för att färdtjänst av god kvalitet anordnas inom länet.

En kollektivtrafikansvarig myndighet får för kommuninvånare i länet anordna färdtjänst i dennes hemkommun och mellan denna kommun och andra kommuner.

Tillstånd till färdtjänst

3 § Färdtjänst får anlitas av den som efter ansökan har fått tillstånd till det.

Frågor om tillstånd prövas av det läns kollektivtrafikansvariga myndighet där den sökande är folkbokförd.

Författningsförslag

SOU 2009:39

4 § Tillstånd till färdtjänst ska meddelas för dem som på grund av funktionshinder, som inte endast är tillfälligt, har väsentliga svårig- heter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel.

Om sökanden är under 18 år ska prövningen göras i förhållande till barn i motsvarande ålder utan funktionshinder.

Tillståndet omfattar inte transporter som av någon annan anledning bekostas av det allmänna.

5 § Om den som söker tillstånd till färdtjänst behöver ledsagare under resorna, ska tillståndet gälla även ledsagaren.

6 § Tillstånd till färdtjänst meddelas för viss tid eller tills vidare. Tillstånd får i skälig omfattning förenas med föreskrifter om

1.vilket färdsätt som får användas,

2.inom vilket område resor får göras, och

3.hur många resor tillståndet omfattar.

Sådana resor som kan anses vara väsentliga för tillståndshavaren får begränsas till antalet endast om det finns synnerliga skäl.

Om det finns särskilda skäl, får tillståndet även i övrigt förenas med villkor.

Avgift

7 § För resor med färdtjänst får den kollektivtrafikansvariga myn- digheten ta ut en skälig avgift som inte får överstiga den kollektiv- trafikansvariga myndighetens självkostnader.

Återkallelse av tillstånd m.m.

8 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får återkalla ett till- stånd att anlita färdtjänst, om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns. Ett tillstånd får också återkallas om tillståndshavaren gjort sig skyldig till allvarliga eller upprepade överträdelser av de föreskrifter och villkor som gäller för färdtjänsten.

Föreskrifter och villkor får ändras, om ändrade förhållanden föranleder det.

SOU 2009:39

Författningsförslag

Handläggning av ärenden m.m.

9 § Trots sekretess får den kollektivtrafikansvariga myndigheten lämna ut uppgifter om enskildas personliga förhållanden till en enskild individ eller en juridisk person som beställer och samordnar transporter eller en trafikutövare, om uppgifterna behövs för att anordna transport som avses i detta kapitel.

10 § Personer som är eller har varit verksamma inom enskild verksamhet som bedrivs yrkesmässigt och som omfattas av detta kapitel får inte obehörigen röja vad de i verksamheten fått veta om någons personliga förhållanden.

Överklagande

11 § Den kollektivtrafikansvariga myndighetens beslut enligt

3-8 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

6 kap. Riksfärdtjänst

1 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska på de villkor som anges i detta kapitel lämna ersättning för reskostnader för personer som till följd av ett stort och varaktigt funktionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt.

Tillstånd till riksfärdtjänst

2 § Riksfärdtjänst får anlitas av den som efter ansökan har fått tillstånd till det.

Frågor om tillstånd prövas av det läns kollektivtrafikansvariga myndighet där den sökande är folkbokförd.

3 § Tillstånd ska meddelas om

1.resan till följd av den sökandes funktionshinder inte till nor- mala reskostnader kan göras med allmänna kommunikationer eller inte kan göras utan ledsagare,

2.ändamålet med resan är rekreation eller fritidsverksamhet eller någon annan enskild angelägenhet,

Författningsförslag

SOU 2009:39

3.resan görs inom Sverige från en kommun till en annan kom-

mun,

4.resan görs med taxi, ett för ändamålet särskilt anpassat fordon eller med allmänna kommunikationer tillsammans med ledsagare, och

5.resan inte av någon annan anledning bekostas av det allmänna. Om sökanden är under 18 år ska prövningen göras i förhållande

till barn i motsvarande ålder utan funktionshinder.

4 § Om den som söker tillstånd till riksfärdtjänst behöver ledsagare under resan, ska tillståndet gälla även ledsagaren.

5 § Tillstånd till riksfärdtjänst får förenas med föreskrifter om färdsätt.

Avgift

6 § Vid resa med riksfärdtjänst ska tillståndshavaren betala en avgift (egenavgift) som motsvarar normala reskostnader med allmänna färdmedel. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om dessa avgifter.

Ersättning för en riksfärdtjänstresa lämnas med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan reskostnaden och egenavgiften. Ersättning för ledsagarens resa ska dock motsvara kostnaden för resan. Ersättningen betalas till den som utfört transporten eller till den som har betalat transporten. Beslut om ersättning meddelas av den kollektivtrafikansvariga myndigheten.

Återkallelse av tillstånd m.m.

7 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får återkalla ett tillstånd att anlita riksfärdtjänst om förutsättningarna för till- ståndet inte längre finns. Ett tillstånd får också återkallas om till- ståndshavaren gjort sig skyldig till allvarliga eller upprepade över- trädelser av de föreskrifter som gäller för riksfärdtjänsten.

Föreskrifter får ändras, om ändrade förhållanden föranleder det.

SOU 2009:39

Författningsförslag

Handläggning av ärenden m.m.

8 § Trots sekretess får den kollektivtrafikansvariga myndigheten lämna ut uppgifter om enskildas personliga förhållanden till en enskild individ eller en juridisk person som beställer och samordnar transporter eller en trafikutövare, om uppgifterna behövs för att samordna resor.

9 § Personer som är eller har varit verksamma inom enskild verksamhet som bedrivs yrkesmässigt och som omfattas av detta kpitel får inte obehörigen röja vad de i verksamheten fått veta om någons personliga förhållanden.

Överklagande

10 § Den kollektivtrafikansvariga myndighetens beslut enligt detta kapitel får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

7 kap. Sjukresor

Sjukresor

1 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska sörja för att det anordnas sjukresor med särskilt anpassade fordon.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska, i fråga om personer som omfattas av sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, lämna ersättning för resekostnader

1.i samband med öppen hälso- och sjukvård som anordnas av staten, ett landsting eller en kommun som inte ingår i ett landsting eller i samband med sjukhusvård enligt 2 kap. 4 § lagen om allmän försäkring,

2.i samband med rådgivning enligt lagen (1974:525) om ersätt- ning för viss födelsekontrollerande verksamhet m. m.,

3.vid resor till och från sjukhus eller läkare som föranleds av en undersökning enligt förordningen (1975:1157) om ersättning för vissa läkarutlåtanden m. m.,

4.i samband med tillhandahållande av hjälpmedel åt handi- kappad,

Författningsförslag

SOU 2009:39

5.i samband med tandvård som avses i lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd,

6.vid besök som med anledning av sjukdom görs hos läkare inom studerandeorganisationernas hälsovård, för vilken statsbidrag betalas ut av högskolestyrelse,

7.i samband med konvalescentvård som ges i konvalescenthem som har tagits upp på förteckning som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,

8.vid besök för sjukvårdande behandling som ges i omedelbart samband med insats enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,

9.vid besök för sjukvårdande behandling som ges med stöd av bestämmelserna om den kommunala hälso- och sjukvården i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).

I fråga om resekostnader enligt andra stycket 2 ska ersättning lämnas även när rådgivningen bedrivs av organisationer med Social- styrelsens tillstånd.

För resekostnader som avses i andra stycket 1 behöver ersätt- ning lämnas endast om vården eller behandlingen getts med anled- ning av sjukdom eller förlossning.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska också lämna ersättning för resekostnader vid vård enligt lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning och vid sjukgymnastik enligt lagen (1993:1652) om sjukgymnastikersättning.

2 § Resekostnadsersättning enligt 1 § beräknas enligt de grunder som den kollektivtrafikansvariga myndigheten bestämmer.

3 § Frågor om resekostnadsersättning enligt detta kapitel prövas, efter ansökan om sådan ersättning, av det läns kollektivtrafik- ansvariga myndighet inom vars område sökanden är bosatt. Ersättningen betalas av den kollektivtrafikansvariga myndigheten.

4 § Om en internationell överenskommelse om social trygghet innefattar åtagande för Sverige att svara för resekostnader i sam- band med sjukresor, ska ersättning för dessa kostnader lämnas av det läns kollektivtrafikansvariga myndighet inom vars område vård för sjukdomen har getts.

SOU 2009:39

Författningsförslag

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012. Genom lagen upphävs

1.lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik,

2.lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik,

3.lagen (1997:736) om färdtjänst,

4.lagen (1997:735) om riksfärdtjänst och

5.lagen (1991:419) om resekostnadsersättning vid sjukresor.

2.En trafikhuvudman får fram till den 1 januari 2012 förlänga trafikavtal. Avtalen får dock längst förlängas till och med den

31december 2014.

3.På avtal som ingåtts före lagens ikraftträdande tillämpas inte

4kap. 5 § andra punkten, om förbud mot direkttilldelning av avtal om allmän trafik till ett internt företag.

4.Den information om trafik som en trafikhuvudman innehar ska övergå till den kollektivtrafikansvariga myndigheten senast vid tidpunkten för denna lags ikraftträdande.

5.Om det i en lag eller i en författning som har beslutats av regeringen hänvisas till en föreskrift som har ersatts av en föreskrift i denna lag, tillämpas istället den nya föreskriften.

Angår ärendet upphandling eller ett anbudsförfarande enligt kollektivtrafiklagen (20xx:xx) får uppgift som rör anbud eller som rör motsvarande erbjudande inom en kommun, ett landsting eller en myndighet eller mellan statliga myndigheter inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet eller erbju- dandet förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller beslut om leverantör och anbud fattats eller ärendet dessförin- nan har slutförts.

Författningsförslag

SOU 2009:39

2Förslag till

lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

2 §

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal, om det inte är fråga om ett arbete som en myndighet i konkurrens med andra myndigheter eller enskilda erbjuder sig att utföra.

Angår ärendet försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud eller som rör motsvarande erbjudande inom en kommun, ett landsting eller en myndighet eller mellan statliga myndigheter inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts.

Angår ärendet upphandling får uppgift som rör anbud eller som rör motsvarande erbju- dande inom en kommun, ett landsting eller en myndighet eller mellan statliga myndigheter inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet eller erbjudandet förrän alla an- bud eller erbjudanden offentlig- görs eller beslut om leverantör och anbud fattats eller ärendet dessförinnan har slutförts.

SOU 2009:39

Författningsförslag

Angår ärendet ett anmälnings- förfarande enligt kollektivtrafik- lagen (20xx:xx) får uppgift som rör anmälan inte i något fall läm- nas till annan än den som har avgett anmälan förrän trafikpla- nen offentliggjorts.

Sekretess enligt tredje stycket gäller inte vid ett ansöknings- förfarande enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk samt i kommunal affärs- verksamhet fem år, har förflutit från det avtalet slöts.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

Författningsförslag

SOU 2009:39

3Förslag till

lag om ändring i skollagen (1985:1100)

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 7 § skollagen (1985:1100) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 kap.
	7 §

Hemkommunen är skyldig att sörja för att det för eleverna i grundskolan anordnas kostnadsfri skolskjuts, om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, funktions- hinder hos en elev eller någon annan särskild omständighet.

	Den kollektivtrafikansvariga
	myndigheten ska ansvara för att
	tillhandahålla skolskjuts till ele-
	ver som är berättigad till skol-
	skjuts.
När en elev till följd av skol-	När en elev till följd av skol-
gången måste bo utanför det	gången måste bo utanför det
egna hemmet, skall hemkommu-	egna hemmet, ska hemkommu-
nen svara för att eleven utan	nen svara för att eleven utan
extra kostnader får tillfredsstäl-	extra kostnader får tillfredsstäl-
lande förhållanden.	lande förhållanden.

Hemkommunens skyldighet enligt första och andra styckena omfattar inte

1.sådana elever som väljer att gå i en annan grundskola än den som kommunen annars skulle ha placerat dem i om något önskemål om en viss skola inte framställts, eller

2.sådana elever som avses i 8 och 8 a §§.

För sådana elever som avses i 8 § första stycket skall den mot- tagande kommunen under sam- ma förutsättningar som gäller för elever som är hemma- hörande i kommunen sörja för kostnadsfri skolskjuts inom den kommunen. Kostnaden härför ingår i de utbildningskostnader som avses i 8 §.

För sådana elever som avses i 8 § första stycket ska den motta- gande kommunen under samma förutsättningar som gäller för elever som är hemmahörande i kommunen sörja för kostnadsfri skolskjuts inom den kommu- nen. Kostnaden härför ingår i de utbildningskostnader som avses i 8 §.

SOU 2009:39

Författningsförslag

Kommunerna är skyldiga att underrätta den kollektivtrafikan- svariga myndigheten om behovet av skolskjuts.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

2. kommunens syn på hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras,

3. hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riks- intressena och följa gällande miljökvalitetsnormer, och

4. hur kommunen har beaktat den kollektivtrafikansvariga myn- dighetens principer för hur kol- lektivtrafiken ska beaktas vid den fysiska planeringen.

Översiktsplanens innebörd och konsekvenser ska kunna utläsas utan svårighet.

Författningsförslag

SOU 2009:39

4Förslag till

lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 1, 3 och 7 §§ samt 5 kap. 3, 20, 24 och 30 §§ plan- och bygglagen (1987:10) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
4 kap. Översiktsplan
	1 §
I översiktsplanen skall redo-	I översiktsplanen ska redo-
visas de allmänna intressen enl-	visas de allmänna intressen en-
igt 2 kap. som bör beaktas vid	ligt 2 kap. som bör beaktas vid
beslut om användningen av	beslut om användningen av
mark- och vattenområden. Vid	mark- och vattenområden. Vid
redovisningen skall riksintressen	redovisningen skall riksintressen
enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken	enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken
anges särskilt.	anges särskilt.
Av planen skall framgå	Av planen ska framgå

1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,

2.kommunens syn på hur den byggda miljön skall utveck- las och bevaras, och

3.hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riks- intressena och följa gällande miljökvalitetsnormer.

Översiktsplanens innebörd och konsekvenser skall kunna utlä- sas utan svårighet.

När förslag till översiktsplan eller till ändring av planen upp- rättas, skall kommunen samråda

3 §

När förslag till översiktsplan eller till ändring av planen upp- rättas, ska kommunen samråda

SOU 2009:39 Författningsförslag

med länsstyrelsen samt region-			med länsstyrelsen samt region-
planeorgan och kommuner som			planeorgan, den kollektivtrafik-
berörs av förslaget. De myndig-			ansvariga myndigheten och kom-
heter samt de sammanslutningar			muner som berörs av förslaget.
och enskilda i övrigt som har ett			De myndigheter samt de sam-
väsentligt	intresse av förslaget		manslutningar och enskilda i
skall beredas tillfälle till samråd.			övrigt som har ett väsentligt
			intresse av förslaget ska beredas
			tillfälle till samråd.
En kungörelse om utställ-			En kungörelse om utställ-
ningen av	planförslaget	skall	ningen av planförslaget ska före
före utställningstidens		början	utställningstidens början anslås
anslås på kommunens anslags-			på kommunens anslagstavla och
tavla och införas i ortstidning.			införas i ortstidning. Av kungö-
Av kungörelsen skall det framgå			relsen ska det framgå var ut-
var utställningen äger rum samt			ställningen äger rum samt inom
inom vilken tid, på vilket sätt			vilken tid, på vilket sätt och till
och till vem synpunkter på för-			vem synpunkter på förslaget ska
slaget skall lämnas. Om försla-			lämnas. Om förslaget avser en
get avser en ändring av över-			ändring av översiktsplanen, ska
siktsplanen, skall det framgå av			det framgå av kungörelsen.
kungörelsen.

För kungörandet gäller det som är föreskrivet i lagen (1977:654)

om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.
Ett exemplar av förslaget	Ett exemplar	av	förslaget
med planbeskrivning och sam-	med planbeskrivning och sam-
rådsredogörelse skall, innan för-	rådsredogörelse ska, innan för-
slaget ställs ut, sändas till läns-	slaget ställs ut, sändas till läns-
styrelsen samt till de region-	styrelsen samt till de region-
planeorgan och kommuner som	planeorgan, den	kollektivtrafik-
berörs av förslaget.	ansvariga myndigheten och kom-
	muner som berörs av förslaget.
5 kap.
	3 §
I detaljplanen skall redovisas	I detaljplanen	ska	redovisas
och till gränserna anges	och till gränserna anges

1.allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker,

2.kvartersmark för bland annat bebyggelse, idrotts- och fritids- anläggningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden,

Författningsförslag

SOU 2009:39

3. vattenområden

för bland

3. vattenområden

för bland

annat båthamnar och frilufts-

bad.

bad, samt

4. hur kommunen har beaktat

den kollektivtrafikansvariga myn-

dighetens principer för hur kol-

lektivtrafiken ska beaktas vid den

fysiska planeringen.

I fråga om allmänna platser

för vilka kommunen är huvud-

man skall användningen och ut-

man ska användningen och utf-

formningen anges. För kvarters-

ormningen anges. För kvarters-

mark

och

vattenområden

skall

mark

och

vattenområden

ska

användningen anges.

20 §

När

program

utarbetas

och

När

program

utarbetas

och

när förslag till detaljplan upp-

rättas, skall kommunen samråda

rättas, ska kommunen samråda

med

länsstyrelsen,

lantmäteri-

med

länsstyrelsen,

lantmäteri-

myndigheten

och

kommuner

myndigheten,

den

kollektiv-

som berörs av programmet eller

trafikansvariga myndigheten och

förslaget.

Sakägare

och

kommuner

som

berörs

bostadsrättshavare,

hyresgäster

programmet eller förslaget. Sak-

och boende som berörs av

ägare och de bostadsrättshavare,

programmet eller förslaget samt

hyresgäster

och

boende

som

de myndigheter,

sammanslut-

berörs av programmet eller för-

ningar och enskilda i övrigt som

slaget

samt

myndigheter,

har ett väsentligt intresse av

sammanslutningar och enskilda i

programmet eller förslaget skall

övrigt som har ett väsentligt

beredas tillfälle till samråd.

intresse

programmet

eller

förslaget ska beredas tillfälle till

samråd.

Kungörelse om utställningen

24 §

Kungörelse om utställningen

av planförslaget skall minst en

av planförslaget ska minst en

vecka

före

utställningstidens

vecka

före

utställningstidens

början

anslås

på

kommunens

början

anslås

på

kommunens

anslagstavla och införas i orts-

tidning. Kungörandet får

dock

tidning. Kungörandet får

dock

SOU 2009:39

Författningsförslag

ske senast den dag då utställ- ningstiden börjar, om denna bestämts till minst fyra veckor. Av kungörelsen skall framgå

ske senast den dag då utställ- ningstiden börjar, om denna bestämts till minst fyra veckor. Av kungörelsen ska framgå

1.var planområdet ligger,

2.om förslaget avviker från översiktsplanen,

3.i vilken utsträckning mark eller annat utrymme eller särskild rätt till mark eller annat utrymme till följd av planens antagande kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17-19 §§,

4.var utställningen äger rum,

5. inom vilken tid, på vilket

sätt och till vem synpunkter på

förslaget skall lämnas,

förslaget ska lämnas,

6. att

den som

inte

senast

6. att

den som

inte senast

under utställningstiden framfört

synpunkter

på

förslaget

enligt

synpunkter

på

förslaget

enligt

13 kap. 5 § kan förlora rätten att

överklaga beslut att anta planen.

För

kungörandet

skall

gälla

För

kungörandet

ska

gälla

vad som är föreskrivet i lagen

(1977:654)

kungörande i

(1977:654)

kungörande i

mål och ärenden hos myndighet

m.m.

Ett

exemplar

förslaget

Ett

exemplar

förslaget

med en

planbeskrivning

enligt

med en

planbeskrivning

enligt

26 §, en genomförandebeskriv-

ning enligt 6 kap. 1 § och sam-

ning enligt 6 kap. 1 § och

rådsredogörelsen

skall,

innan

samrådsredogörelsen ska,

innan

förslaget ställs ut, sändas till

länsstyrelsen

och

kommuner

länsstyrelsen, den

kollektivtra-

som berörs av förslaget.

fikansvariga

myndigheten

och

kommuner som berörs av för-

slaget.

Senast dagen efter det att

30 §

Senast dagen efter det att

justeringen av protokollet

med

justeringen

av protokollet

med

beslut om antagande av detalj-

planen

har

tillkännagetts

på

planen

har

tillkännagetts

på

kommunens

anslagstavla

skall

kommunens anslagstavla ska ett

ett meddelande

tillkänna-

meddelande

tillkännagivan-

Författningsförslag SOU 2009:39

givandet, ett protokollsutdrag	det, ett protokollsutdrag med
med beslutet och en uppgift om	beslutet och en uppgift om vad
vad den som vill överklaga	den som vill överklaga beslutet
beslutet måste göra sändas i	måste göra sändas i brev till
brev till
1. länsstyrelsen och de region-	1. länsstyrelsen, den kollektiv-
planeorgan och kommuner som	trafikansvariga myndigheten och
berörs av planen,	de regionplaneorgan och kom-
	muner som berörs av planen,

2. de sakägare, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt sådana organisationer och sådana föreningar som avses i 25 § första stycket 2 och föreningar som har rätt att överklaga enligt 13 kap. 6 §, om de senast under utställningstiden eller under den i 28 § andra stycket angivna tiden skriftligen har lämnat synpunkter i ärendet som inte har blivit tillgodosedda eller om de har rätt att överklaga på grund av bestämmelsen i 13 kap. 5 § andra stycket

första meningen.

Om ett stort antal personer

skall

underrättas

enligt

första

ska

underrättas

enligt

första

stycket 2, och det skulle inne-

bära större kostnad och besvär

att sända underrättelsen till var

och en av dem än som är för-

och en av dem än som är

svarligt med hänsyn till ända-

försvarligt

med

hänsyn

till

målet

med underrättelsen,

får

ändamålet

med

underrättelsen,

underrättelse i stället ske an-

får underrättelse i stället ske

tingen

genom

kungörande på

antingen genom kungörande på

det sätt som anges i 24 § eller

genom att en kungörelse anslås

på

kommunens

anslagstavla,

på

kommunens

anslagstavla,

informationsblad om kungörel-

sen sprids till de boende som

berörs av beslutet och brev

sänds till sådana sakägare, orga-

nisationer och

föreningar

som

nisationer

och

föreningar

som

avses i första stycket 2. Ägare av

sådan mark eller sådant ut-

rymme och innehavare av sådan

särskild rätt till mark eller annat

utrymme som kan komma att

tas

anspråk

enligt

kap.

tas

i anspråk

enligt

kap.

SOU 2009:39

Författningsförslag

17-19 §§ skall dock alltid under- rättas enligt första stycket. Det- samma gäller den som har fått ett föreläggande enligt 28 a §.

Av en kungörelse enligt andra stycket skall det framgå vad beslutet avser, tidpunkten för beslutets tillkännagivande på kommunens anslagstavla och vad den som vill överklaga be- slutet måste göra. Om kun- görelsen införs i ortstidningen, skall detta ske samma dag som beslutet tillkännages på anslags- tavlan.

17-19 §§ ska dock alltid under- rättas enligt första stycket. Det- samma gäller den som har fått ett föreläggande enligt 28 a §.

Av en kungörelse enligt andra stycket ska det framgå vad beslutet avser, tidpunkten för beslutets tillkännagivande på kommunens anslagstavla och vad den som vill överklaga be- slutet måste göra. Om kun- görelsen införs i ortstidningen, ska detta ske samma dag som beslutet tillkännages på anslags- tavlan.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

Författningsförslag

SOU 2009:39

5Förslag till

lag om ändring i yrkestrafiklagen (1998:490)

Härigenom föreskrivs i fråga om yrkestrafiklagen (1998:490) dels att 2 kap. 16 och 17 §§ om särskilda regler för linjetrafik ska

upphöra att gälla,

dels att nuvarande 2 kap. 18 och 19 §§ ska betecknas 2 kap. 16 och 17 §§,

dels att 2 kap. 1-2 och 5 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	2 kap.
	1 §

Yrkesmässig trafik får drivas endast av den som har trafiktillstånd.

En trafikhuvudman får utan	I kollektivtrafiklagen (20xx:xx)
särskilt tillstånd inom länet driva	finns bestämmelser om mark-
sådan linjetrafik som inte berör	nadstillträde till kollektivtrafiken
något annat län.	inom länet.
Trafikhuvudmannen får an-
lita någon annan för att utföra
sådan trafik. Den som utför tra-
fiken skall ha tillstånd till yrkes-
mässig trafik för persontransporter.

2 § Frågor om trafiktillstånd prövas

1.om sökanden eller innehavaren är en fysisk person, av länsstyrelsen i det län där personen är folkbokförd,

2.om sökanden eller innehavaren är en juridisk person, varmed avses även offentligrättsliga juridiska personer såsom staten, en kommun, ett kommunalförbund eller ett landsting, av länsstyrelsen

idet län där företagets eller verksamhetens ledning finns.

Om sökanden eller innehavaren är en fysisk person som inte är folkbokförd i Sverige eller en juridisk person vars ledning finns utanför Sverige, prövas frågor om trafiktillstånd av Länsstyrelsen i Stockholms län.

Transportstyrelsen prövar frå- gor om tillstånd till linjetrafik som berör flera län.

SOU 2009:39

Författningsförslag

Trafiktillstånd får endast ges till den som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomiska för- hållanden och gott anseende be- döms vara lämplig att driva verksamheten.

Den som söker trafiktillstånd skall utöver vad som följer av första stycket kunna styrka att han uppfyller kravet på ekono- miska resurser enligt 9 §.

5 §

Trafiktillstånd får endast ges till den som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomiska för- hållanden, gott anseende och goda säkerhetsförhållanden be- döms vara lämplig att driva verksamheten.

Den som söker trafiktillstånd ska utöver vad som följer av första stycket kunna styrka att han uppfyller kravet på ekono- miska resurser enligt 9 §.

Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får med- dela ytterligare föreskrifter om de villkor för verksamheten som be- hövs från säkerhetssynpunkt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

Författningsförslag

SOU 2009:39

6Förslag till

lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 10 §, dels att 3 kap. 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap. Rätt att lämna olika former av bidrag, bistånd och stöd

Bidrag till kollektivtrafik

10 §

Kommuner får lämna ekono- miskt bidrag till kollektivtrafik som landstinget ansvarar för.

3 kap. Rätt att bedriva vissa typer av näringsverksamhet

Kollektivtrafik

Kommunala aktiebolag får ingå avtal med trafikhuvudmän om att utföra lokal och regional linjetrafik med buss samt mot- svarande trafik med tåg, tunnel- bana eller spårvagn.

Med trafikhuvudman avses detsamma som i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv per- sontrafik. Begreppet linjetrafik har samma innebörd som i 1 kap. 3 § 1 yrkestrafiklagen (1998:490).

3 §

Kommunala aktiebolag får ingå avtal med den kollektiv- trafikansvariga myndigheten om att utföra lokal och regional linjetrafik.

Med kollektivtrafikansvarig myndighet avses detsamma som i

1 kap. 3 § kollektivtrafiklagen (20xx:xx). Begreppet linjetrafik har samma innebörd som i 1 kap. 3 § kollektivtrafiklagen (20xx:xx).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

SOU 2009:39

Författningsförslag

7Förslag till kollektivtrafikförordning

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns kompletterande bestämmelser till kollektivtrafiklagen (20xx:xx). De benämningar som används i för- ordningen har samma betydelse som i den lagen.

Behörig lokal myndighet

2 § Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten är behörig lokal myndighet när uppgifter ska fullgöras enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upp- hävandet av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/704.

Förfarandet vid kapacitetsbrist på väg

3 § Vid kapacitetsbrist på väg ska den väghållare som vill begränsa trafiken kungöra att en sådan brist rådet på ett visst vägavsnitt.

Väghållaren ansvara för att ett kapacitetsfördelningsförfarande anordnas. Förfarandet ska vara öppet och transparent.

Nationellt ansvar för kollektivtrafik

4 § XX myndigheten ska ansvara för stöd och rådgivning till varje läns kollektivtrafikansvarig myndighet.

5 § XX myndigheten ska ansvara för uppföljning och utvärdering av kollektivtrafiklagen.

6 § XX myndigheten ska ansvara för uppföljning av de transport- politiska målen.

4 EUT L 315, 3.12.2007, s. 1 (Celex 32007R1370).

Författningsförslag

SOU 2009:39

7 § XX myndigheten ska utveckla ett samordnat informations- system.

8 § XX myndigheten ska ansvara för att offentliggöra samtliga kollektivtrafikansvariga myndigheters rapporter om den allmänna trafikplikten i Europeiska unionens officiella tidning.

9 § XX myndigheten ska ansvara för att offentliggöra samtliga kollektivtrafikansvariga myndigheters trafikförklaringar den andra lördagen i oktober varje år och trafikplanerna den andra lördagen i februari varje år i Europeiska unionens officiella tidning.

Om informationen i trafikförklaringarna eller trafikplanerna ändras efter offentliggörande ska XX myndigheten snarast möjligt offentliggöra förändringen i Europeiska unionens officiella tidning.

Trafikförklaring

10 § Trafikförklaringen ska innehålla uppgift om,

1.vilket län som avses,

2.den kollektivtrafikansvariga myndigheten avser tillämpa ett förfarande som innebär ökad konkurrens om de anropsstyrda kollektivtrafik-resorna eller inte,

3.att en anmälan om trafik är bindande för kollektivtrafik- företaget och ska gälla tills vidare om inte kollektivtrafikföretaget anger att den anmälda trafiken endast avser viss tid,

4.att kollektivtrafikföretaget genom anmälan om trafik blir bunden av de särskilda krav som ställs upp i 8 och 13 §§ och de krav som meddelats med stöd av 14 § kollektivtrafiklagen (20xx:xx),

5.att kollektivtrafikföretag senast två månader efter trafik- förklaringen offentliggjorts till den kollektivtrafikansvariga myn- digheten ska anmäla om de kommersiellt vill trafikera en linje,

6.att det av anmälan ska framgå den tidtabell som kollek- tivtrafikföretaget kommer att bedriva trafik i enlighet med och

7.på vilket sätt en anmälan får lämnas av kollektivtrafik- företaget.

SOU 2009:39

Författningsförslag

Anmälningsförfarandet kopplat till trafikförklaringen

11 § Kollektivtrafikföretag som vill bedriva kommersiell trafik ska senast två månader efter trafikförklaringen offentliggjorts till den kollektivtrafikansvariga myndigheten lämna in en anmälan om kommersiell trafik.

Löpande anmälningsförfarande

12 § Kollektivtrafikföretag ska senast en månad innan trafiken startar till den kollektivtrafikansvariga myndigheten anmäla om de kommersiellt vill trafikera en linje.

Särskilda krav på kollektivtrafikföretag

13 § Kollektivtrafikföretag ska senast en månad innan kvartalsskifte till den kollektivtrafikansvariga myndigheten anmäla en förändring av tidtabellen som innebär att trafik dras in.

14 § Kollektivtrafikföretag ska avseende den trafik de avser att bedriva eller bedriver kommersiellt anmäla att trafiken upphör senast tre månader i förväg. Detta gäller inte om den anmälda trafiken är tidsbegränsad enligt 4 kap. 12 § kollektivtrafiklagen (20xx:xx).

Trafikplan

15 § Trafikplanen ska innehålla uppgift om,

1.vilket län som avses,

2.de anmälda kommersiella linjerna och de kollektivtrafik- företag som anmält att de avser att trafikera dessa linjer,

3.de linjer med löpande avtal om allmän trafik, vilka kollek- tivtrafikföretag som trafikerar dessa linjer, avtalens löptid samt eventuella beviljade ersättningar och ensamrätter,

4.motiverade beslut om intagandet av linjer till allmän trafikplikt

5.att kollektivtrafikföretagen har en möjlighet att överklaga ett beslut om att låta en linje omfattas av allmän trafikplikt samt

6.på vilket sätt ett anbud får lämnas av kollektivtrafikföretaget.

Författningsförslag

SOU 2009:39

Anbudsförfarandet

16 § Det offentliga anbudsförfarandet ska innehålla en hänvisning till den trafikplikt som anbudsförfarandet avser genom att trafik- planen bifogas anbudsunderlaget. Underlaget ska även innehålla utvärderingskriterier som kommer tillämpas på anbuden, avtalsvill- kor och administrativa bestämmelser.

Ändring av tidtabell

17 § En ändring av tidtabellen ska börja gälla klockan 24.00 den andra lördagen i varje kvartals sista månad.

Prissamordning

18 § Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska verka för sam- ordning av biljettpriser.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

SOU 2009:39

Författningsförslag

8Förslag till

förordning om ändring i yrkestrafikförordningen (1998:779)

Härigenom föreskrivs i fråga om yrkestrafikförordningen (1998:779),

dels att 2 kap. 2-3 och 11 §§ rörande linjetrafiktillstånd ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 2 kap. 4, 5, 6, 7, 8, 9 och 10 ska betecknas 2 kap. 2, 3, 4, 5, 7, 8 och 9 §§,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 6 §.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap.

6 §

För att en sökande ska anses uppfylla kravet på goda säker- hetsförhållanden enligt 2 kap. 5 § yrkestrafiklagen (1998:490) ska denne inneha ha ett säkerhets- styrningssystem.

Genom säkerhetsstyrnings- systemet ska de risker som verk- samheten ger upphov till kunna hanteras på ett betryggande sätt.

Ett säkerhetsstyrningssystem ska bestå minst av följande delar:

a)en tydlig och väl känd för- delning av ansvar, arbetsuppgifter och befogenheter för dem som leder, utför eller kontrollerar arbete som påverkar säkerheten samt en beskrivning av hur dessa ska samråda och samarbeta,

b)förfaranden som säker- ställer att representanter för berörd personal involveras i pla- neringen och utvecklingen av säkerhetsarbetet,

c)förfaranden som säker-

Författningsförslag

SOU 2009:39

ställer att de som utför säkerhets- relaterade arbetsuppgifter är lämpliga och har rätt kompetens för sina uppgifter,

d) handlingsplaner som visar hur kvalitativa och kvantitativa mål ska uppnås,

e) förfaranden som säker- ställer att nationella bestämmelser om säkerhet, andra relevanta bestämmelser och myndighets- beslut som gäller där organisa- tionen är verksam identifieras och efterlevs,

f) förfaranden som säkerställer att det vid tekniska, drifts- och underhållsmässiga eller organisa- toriska förändringar i verksam- heten görs en bedömning av om den planerade förändringen på- verkar trafiksäkerheten,

g) förfaranden som säker- ställer att de bedömningar enligt f som leder till slutsatsen att en förändring kan påverka trafik- säkerheten resulterar i en risk- analys,

h) förfaranden som säker- ställer att bedömningar enligt f samt riskanalyser dokumenteras och att resultaten av utförda riskanalyser leder till nödvändiga åtgärder för att hantera risken,

i) förfaranden som säkerställer att olyckor, tillbud och andra avvikelser identifieras och rap- porteras snabbt, dokumenteras, utreds och analyseras samt att nödvändiga förebyggande åtgär- der vidtas,

j) förfaranden för nödsituatio-

SOU 2009:39

Författningsförslag

ner som samordnats med rele- vanta myndigheter, samt

k) förfaranden som säker- ställer att information som är vital för säkerheten tas in, doku- menteras, arkiveras, och kontrol- leras samt förmedlas till och behandlas på relevant nivå inom organisationen, och förmedlas till andra verksamma aktörer.

Förfaranden enligt j ska ba- seras på analyser enligt g och i samt säkerställas genom regel- bundna övningar.

Säkerhetsstyrningssystemets delar får anpassas till den utövade verksamhetens art och omfatt- ning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

Författningsförslag

SOU 2009:39

9Förslag till

förordning om ändring i järnvägsförordningen (2004:526)

Härigenom föreskrivs i fråga om järnvägsförordningen (2004:526), dels att 1 kap. 3 § sjätte stycket rörande definition av trafik-

huvudman, ska upphöra att gälla,

dels att 4 kap. 1, 3-4 §§ och 6 kap. 3-5 och 7 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 kap.
	1 §

SJ AB har rätt att utföra och organisera persontrafik på järn- vägsnät som förvaltas av staten. A-Banan Projekt Aktiebolag har rätt att utföra och organisera persontrafik mellan Stockholms centralstation och Rosersberg. A-Banan Projekt Aktiebolag har rätt att efter regeringens medgivande överföra denna rätt att utföra

persontrafik till annan.
Regeringen			kan	inskränka		Regeringen		kan	inskränka
den rätt att utföra och orga-						den rätt att utföra och orga-
nisera persontrafik SJ AB har						nisera persontrafik SJ AB har
enligt första stycket, om tra-						enligt första stycket, om tra-
fiken	konkurrerar			med trafik		fiken	konkurrerar		med trafik
som	staten		har	upphandlat		som	staten	har	upphandlat
enligt 5 § eller med trafik som						enligt 5 §.
bedrivs av en trafikhuvudman.
						3 §
En	trafikhuvudman				har rätt	I kollektivtrafiklagen (20xx:xx)
att inom länet utföra och orga-						finns bestämmelser om mark-
nisera lokal och regional person-						nadstillträde till kollektivtrafiken
trafik på järnvägsnät som för-						inom länet.
valtas av staten. Regeringen får
besluta	att	en	trafikhuvudman
även får utföra och organisera
persontrafik		i	angränsande län
om det kan antas dels att den
lokala	och	regionala			trafiken
därigenom		skulle förbättras för
70

SOU 2009:39 Författningsförslag

trafikanterna, dels att detta inte
skulle leda till ett mindre effektivt
totalt utnyttjande av järnvägs-
infrastrukturen.
Om förutsättningarna för att
bedriva kommersiell persontrafik
eller av staten upphandlad trafik
inte väsentligen påverkas,	kan
regeringen besluta att trafik-
huvudmän i olika län som sam-
verkar i fråga om persontrafik
inom länen skall ha gemensam
rätt att utföra och organisera
denna trafik.
		4 §
Om SJ AB eller trafik-		Om SJ AB inte ansöker om
huvudmännen inte ansöker	om	infrastrukturkapacitet för per-
infrastrukturkapacitet för	per-	sontrafik på en del av järn-
sontrafik på en del av järn-		vägsnät som förvaltas av staten,
vägsnät som förvaltas av staten,		får regeringen besluta att annan
får regeringen besluta att annan		får utföra och organisera per-
får utföra och organisera per-		sontrafik på denna del.
sontrafik på denna del.

Banverket får besluta att även annan får bedriva till sin omfatt- ning obetydlig persontrafik, såsom trafik med museijärnvägs- fordon, på järnvägsnät som förvaltas av staten.

6 kap.

Om ägaren till en järnvägs- spåranläggning begär det, får Banverket besluta att anlägg- ningen eller del av den skall för- valtas av staten genom Ban- verket.

Innan beslut fattas, skall Ban- verket samråda med berörda länsstyrelser, trafikhuvudmän och andra spårinnehavare som berörs.

3 §

Om ägaren till en järnvägs- spåranläggning begär det, får Banverket besluta att anlägg- ningen eller del av den ska för- valtas av staten genom Ban- verket.

Innan beslut fattas, ska Ban- verket samråda med berörda länsstyrelser och andra spår- innehavare som berörs.

Författningsförslag

SOU 2009:39

4 §

Banverkets underhåll av del av järnvägsnät som förvaltas av staten får upphöra när trafiken är av endast obetydlig omfattning.

Innan Banverket beslutar om			Innan Banverket beslutar om
att underhållet	skall	upphöra,	att underhållet ska återupptas,
skall verket samråda med be-			ska verket samråda med berörda
rörda länsstyrelser, kommuner,			länsstyrelser, kommuner och
trafikhuvudmän	och	järnvägs-	järnvägsföretag.
företag.

5 §

Banverket får besluta att återuppta underhållet av del av järnvägsnät som förvaltas av staten om det kan antas att trafik kommer att drivas på järnvägarna i tillräcklig omfattning.

Innan Banverket beslutar om Innan Banverket beslutar om att underhållet skall återupptas, att underhållet ska återupptas, skall verket samråda med be- ska verket samråda med berörda rörda länsstyrelser, kommuner, länsstyrelser, kommuner, och trafikhuvudmän och järnvägs- järnvägsföretag.

företag.

Om Banverket inte avser att	7 §
	Om Banverket inte avser att
underhålla en del av järnvägsnät	underhålla en del av järnvägsnät
som förvaltas av staten, får	som förvaltas av staten, får
verket upplåta den delen med	verket upplåta den delen med
nyttjanderätt. Innan upplåtelse	nyttjanderätt. Innan	upplåtelse
sker, skall Banverket samråda	sker, ska Banverket	samråda
med berörda länsstyrelser, kom-	med berörda länsstyrelser, kom-
muner, trafikhuvudmän och	muner och järnvägsföretag.
järnvägsföretag.

SOU 2009:39

Författningsförslag

Som villkor för upplåtelsen skall gälla att nyttjanderätts- havaren skall överta ansvaret för underhållet av den upplåtna delen och för de investeringar som behövs för nyttjandet samt ansvaret som järnvägens inne- havare enligt järnvägstrafiklagen (1985:192).

Som villkor för upplåtelsen ska gälla att nyttjanderätts- havaren ska överta ansvaret för underhållet av den upplåtna delen och för de investeringar som behövs för nyttjandet samt ansvaret som järnvägens inne- havare enligt järnvägstrafiklagen (1985:192).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

1 Uppdraget

1.1Direktivet

Mitt huvuduppdrag är enligt direktivet 2008:55 (bilaga 1) att lämna förslag till ny reglering av den lokala och regionala kollektiv- trafiken, inklusive förstärkta passagerarrättigheter för resenärerna.

Uppdragets, första del som detta betänkande rör, omfattar att definiera det offentliga åtagandet, lämna förslag på hur ett öppnare marknadstillträde kan utformas samt överväga hur lagstiftningen kan utformas för att underlätta samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik. Detta delbetänkande ska enligt direktivet redovisas den 30 april 2009.

Jag ska även föreslå hur passagerarrättigheter kan stärkas i den svenska lagstiftningen. Enligt direktivet ska den frågan redovisas i slutbetänkandet senast den 30 september 2009.

1.2Mitt arbetssätt

Expertgrupp

Jag har vid fem tillfällen sammanträtt med utredningens expert- grupp. Det slutliga sammanträdet genomfördes i internatform och sträckte sig över två dagar. I expertgruppen har ingått experter från Banverket, Göteborgs spårvägar, Justitiedepartementet, Kommun- styrelsen i Åre kommun, Konsumentverket, Näringsdepartemen- tet, Regionfullmäktige i Västra Götaland, Resenärsforum, Riks- dagen, Stockholm läns landsting, Svenska Bussbranschens Riks- förbund, Svenska Taxiförbundet samt Vägverket.

Uppdraget

SOU 2009:39

Besök hos trafikhuvudmännen

Jag har som en del i utredningsarbetet träffat samtliga trafikhuvud- män. Flertalet har jag träffat på den ort trafikhuvudmannen har sitt huvudkontor medan några möten har ägt rum på annan ort.

Syftet med rundresan har varit att inhämta synpunkter på de frågor jag har att ta ställning till i mina direktiv och samla in information om hur trafikhuvudmannen i respektive län arbetar.

Vid möten har ett strukturerat frågeformulär använts som utgångspunkt för diskussionen. Frågorna har omfattat fyra tema- områden - offentliga åtagandet, ett öppnare marknadstillträde, samordning samt passagerarrättigheter. Inbjudan till mötena har gått till ansvarig chef för trafikhuvudmannen. Vilka som har med- verkat från trafikhuvudmannens sida har de själva bestämt.

Nästan samtliga trafikhuvudmän har i diskussionen om ett öpp- nare marknadstillträde lyft fram en stark oro för att kommersiella aktörer kommer att ”plocka russinen ur kakan”. Möjligheten att korssubventionera trafiken i länet skulle vid ett öppnare marknads- tillträde, enligt deras mening, försvinna och öka kostnaderna för det offentliga.

När det gäller det offentliga åtagandet har en dominerade syn- punkt varit att det offentliga måste garantera stabilitet, långsiktig- het och ta ett ansvar för ett sammanhållet kollektivtrafiksystem.

I fråga om samordning av allmän och särskild kollektivtrafik har den mest framträdande synpunkten varit att lagstiftningen bör ändras så att det blir möjligt för trafikhuvudmannen att i egen regi bedriva beställningscentral för alla former av anropsstyrd särskild kollektivtrafik.

Efter min rundresa kunde jag konstatera att sättet att organisera sig och arbeta varierar betydligt mellan olika trafikhuvudmän. Variationer förekommer även när det gäller synen på möjligheter att samverka med den befintliga kommersiella trafiken.

Seminarium om ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

Den 19 februari 2009 anordnade jag ett seminarium där mitt förslag om ett öppnare marknadstillträde presenterades och diskuterades. Sammanlagt 260 personer hade anmält sig till seminariet, som ägde rum i Stockholm. På seminariet presenterade jag en tänkt modell

SOU 2009:39

Uppdraget

för ett öppnare markandstillträde till den lokala och regionala kollektivtrafikmarknaden. En sammanfattning av denna princip- modell hade även sänts ut i förväg. Syftet med seminariet var att få fram synpunkter och idéer som är viktiga att beakta i mitt slutliga förslag. Förutom de synpunkter som uttrycktes under seminariet har ett antal synpunkter och kommentarer kommit in till utred- ningen via e-post.

Andra möten och seminarier

I samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting genomförde jag ett seminarium om färdtjänst och sjukresor i Malmö, september 2008.

Vidare medverkade jag i ett seminarium i samarbete med Svensk kollektivtrafik och Svenska bussbranschens riksförbund i samband med Persontrafikdagarna i Göteborg, oktober 2008. På seminariet diskuterades vilken roll och vilket ansvar det offentliga bör ha i den framtida kollektivtrafiken, hur marknadstillträdet för kollektiv- trafikföretagen bör utformas, hur en ökad samordning av olika slag av kollektivtrafik kan ske samt hur passagerarrättigheter och skyldigheter bör regleras.

Jag har vid flera tillfällen deltagit på möten och seminarier arran- gerade av Sveriges kommuner och landsting. Utöver detta har jag deltagit i ett antal ytterligare seminarier och konferenser. Vid dessa tillfällen har jag i huvudsak presenterat mitt uppdrag. Jag har också träffat företrädare för ett antal kollektivtrafikföretag, organisa- tioner och kommuner. En förteckning över möten och seminarier finns i bilaga 4.

På utredningens webbsida har jag kontinuerligt lämnat infor- mation om utredningens arbete bland annat i form av månatliga lägesrapporter.

Samråd

I enlighet med direktivet har jag samrått med Järnvägsutred- ningen 2 (N 2007:11) och Transportstyrelseutredningen (N 2007:08). Vidare har samråd skett med Trafikverksutredningen (N 2008:06) samt Utredningen om en översyn av systemet för kommunal- ekonomisk utjämning (Fi 2008:07). Jag har även samrått med

Uppdraget

SOU 2009:39

Konkurrensverket samt Enheten för marknad och konkurrens på Näringsdepartementet.

Genomförda kartläggningar och utredningar

Som underlag för mina ställningstaganden har jag uppdragit åt olika aktörer att särskilt analysera vissa områden. Samtliga underlags- rapporter finns som bilagor till betänkandet.

Jag har uppdragit åt WSP Analys & Strategi att göra en kon- sekvensanalys av mitt förslag till ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum.

Vidare har inno-V på mitt uppdrag redovisat erfarenheter från avregleringen i Storbritannien samt Nya Zeeland. I uppdraget ingick även att översiktligt beskriva graden av avreglerad kollektiv- trafik i ett antal europeiska länder.

Slutligen har Statens Väg- och transportforskningsinstitut, VTI, på mitt uppdrag analyserat vilka drivkrafter som finns hos olika samhällsnivåer när det gäller ansvar inom kollektivtrafiken. I upp- draget ingick att lämna förslag på vilken samhällsnivå som är mest lämplig att ansvara för kollektivtrafiken inom länet.

1.3Begreppsanvändning

Den 3 december 2009 träder Europaparlamentets och rådets för- ordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektiv- trafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/701 i kraft.

För att underlätta läsandet har jag i betänkandet benämnt denna förordning som kollektivtrafikförordningen. I kollektivtrafikför- ordningen används även begreppet kollektivtrafikföretag. Jag har därför valt att använda den benämningen genomgående när jag avser företag som bedriver kollektivtrafik. Det är oftast privata företag men kan även vara offentligt ägda företag.

Vidare använder jag begreppet cabotageförordningen när jag avser Rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna2.

1EUT L 315, 3.12.2007, s. 1-13.

2EGT L 364, 12.12.1992, s. 7-10.

SOU 2009:39

Uppdraget

1.4Betänkandets disposition

Delbetänkandet består av två volymer. Den första volymen inne- håller mina överväganden, bedömningar och förslag samt vissa bila- gor. Den andra volymen innehåller endast bilagor.

Inledningsvis beskrivs i första volymen bakgrund och motiv till dagens system, resandet och kollektivtrafikmarknaden, en översikt av gällande rätt samt olika avtalsformer. Jag har även sammanställt en internationell utblick.

I kapitel 7 redogör jag för utgångspunkterna för mina förslag. Därefter finns mina överväganden och förslag i kapitel 8-13. Vidare har jag i kapitel 14 beskrivit en plan för genomförande av förslagen samt vilka övergångsbestämmelser som är nödvändiga.

Avslutningsvis beskriver jag förslagens konsekvenser i kapitel 15 och lämnar författningskommentarer i kapitel 16. Författningsför- slagen finns längst fram i betänkandet.

2Bakgrund och motiv till dagens system

2.1Trafikhuvudmannen

Enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik ska de länstrafikansvarigas uppgifter handhas av en trafikhuvud- man. I Stockholm och Skåne är landstinget trafikhuvudman. På Gotland är kommunen trafikhuvudman. I Kronobergs län är det kommunalförbundet Regionförbundet södra Småland som är trafikhuvudman. Övriga 17 län har valt att organisera trafikhuvud- mannen i form av ett aktiebolag.

Trafikhuvudmannen svarar vanligtvis för trafikplanering, linje- sträckning och tidtabeller. Vanligtvis upphandlas trafiken. Kollek- tivtrafikföretag tilldelas avtal om att bedriva trafik efter en anbuds- process i konkurrens. Trafikhuvudmannen bestämmer i allmänhet hur fordonen ska vara utrustade samt vilken färg de ska ha. Det är också trafikhuvudmannen som svarar för relationen till resenären, marknadsförning, beslut om biljettpriser, försäljning av biljetter samt utformningen och hanteringen av resegarantier. Trafiken bedrivs under trafikhuvudmannens varumärke och inte under de enskilda kollektivtrafikföretagens varumärken. I bilaga 5 har jag närmare beskrivit trafikhuvudmännen i respektive län.

2.2Bakgrund och motiv till dagens system

2.2.1Grundläggande reglering av ansvaret för den lokala och regionala kollektivtrafiken

Genom trafikhuvudmannareformen infördes lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik, den så kallade huvudmannalagen. Lagen innehåller bestämmelser om ansvaret och

Bakgrund och motiv till dagens system

SOU 2009:39

de organisatoriska grunderna för den lokala och regionala kollek- tivtrafiken. Med trafikhuvudmannareformen ville man uppnå den trafikpolitiska målsättningen om en tillfredställande trafikförsörj- ning i landet. Detta mål kunde inte åstadkommas utan en väl ut- byggd kollektivtrafik. Ett medel för att förbättra kollektivtrafiken var att effektivare samordna samtliga tillgängliga resurser. Detta ansågs bäst kunna ske genom ett samlat samhällsansvar för kollek- tivtrafiken. Innan reformen var antalet bussföretag stort och nästan alla hade sina egna pris- och biljettsystem. För resenären förvänta- des reformen medföra lägre pris, samordnade biljettsystem, högre turutbud, kortare restider, högre komfort och bättre information.

Utredningen som låg till grund för införandet av reformen (SOU 1976:43, Länskort i kollektivtrafiken) hade som utgångs- punkt att det borde införas länskort för kollektivtrafiken i alla län. Utredningen kom fram till att detta inte kunde ske utan att det fanns en trafikhuvudman som var ekonomiskt ansvarig för hela den lokala och regionala kollektivtrafiken. På grund härav infördes bestämmelserna om sådana huvudmän. Trafikhuvudmännens ansvar omfattade till en början endast kollektivtrafik på väg, det vill säga busstrafik inom respektive län.

Trafikhuvudmannen tilldelades genom reformen bland annat bestämmanderätten över trafikutbud och pris. Vidare skulle trafik- huvudmannen ta ställning till hur driften av trafiken borde ske – entreprenadtrafik eller trafik i egen regi. Trafikhuvudmannen skulle även besluta om fördelningen av eventuella underskott i trafik- rörelsen.

Länen var det område som trafikhuvudmännen blev ansvariga för. Skälen härför var bland annat att länen sedan länge utgjort områden för viktiga funktioner inom samhällsförvaltningen. Fler- talet län bildade även, när det gällde persontrafiken, väl samman- hängande trafikregioner och det egna länets resenärer, med undan- tag för några län, reste i huvudsak inom länet.1

I fråga om val av lämplig trafikhuvudman beslöt man att låta landstingen och kommunerna tillsammans utöva det gemensamma huvudmannaskapet. Man ansåg att möjligheter då skapades för att både de lokala och regionala trafikintressena i länet kunde bli till- godosedda. Genom kommunernas medverkan blev de olika lokala trafikförhållandena beaktade. Man kunde då knyta trafikförsörj- ningen till viktig kommunal verksamhet som skolskjutsning, färd-

1 Prop. 1977/78:92, s. 63 f.

SOU 2009:39

Bakgrund och motiv till dagens system

tjänst och bebyggelseplanering. Det var i detta sammanhang väsentligt att kommunen upprättade lokala trafikplaner som sam- ordnades och verkställdes av huvudmannen. Landstingens roll blev att från en mer övergripande synpunkt tillgodose kravet på en god regional trafikförsörjning och att se till att hela regionen omfat- tades av ett enhetligt prissystem. Landstinget hade även möjlighet att se till att regionalt utjämna kommunernas kostnader för kollek- tivtrafiken. En annan fördel med ett trafikhuvudmannaskap där både landstingen och kommunerna medverkade var att förutsätt- ningar skapades för ett nödvändigt ekonomiskt samband mellan standarden på trafiken och finansieringsansvaret.2

Undantag beträffande trafikhuvudmannaskapet gjordes för Stockholms och Gotlands län. Med hänsyn till den speciella kom- petensen för Stockholms läns landsting inom bland annat trafik- försörjningen lät man trafikhuvudmannen i detta län oförändrat vara landstinget. I Gotlands län fanns inte något landsting och det blev naturligt att kommunen gjordes till trafikhuvudman.3

I övriga län överlät man till landstingen och kommunerna att själva bestämma om de ville dela på trafikhuvudmannaskapet, om de ville att endast en av dem skulle vara trafikhuvudman, eller om de ville dela upp ansvaret på något annat sätt. Även vad gällde sättet att täcka och fördela uppkommande underskott i trafikrörelsen överläts bestämmanderätten till landstinget och kommunerna till- sammans. Om landstinget och kommunerna inte kunde komma överens i dessa avseenden reglerades i lagen hur trafikhuvudmanna- skapet skulle delas upp eller hur underskottet skulle fördelas.4

Landstingen och kommunerna fick även bestämma om trafik- huvudmannaskapet skulle vara organiserat som ett kommunalför- bund eller ett aktiebolag.

Eftersom resenärer i vissa regioner reste mycket mellan läns- gränserna ansåg man att det var angeläget att ett interkommunalt samarbete etablerades över länsgränserna. För den händelse att enighet inte kunde nås mellan trafikhuvudmännen infördes möjlig- heten att få en fråga prövad av regeringen.5

Trafikhuvudmännen gavs 1989, genom en bestämmelse i yrkes- trafiklagen, nuvarande SFS nummer (1998:490), trafikeringsrätten för både buss och taxi. Samtidigt upphörde tidigare meddelade

2Prop. 1977/78:92, s. 65 ff.

3Prop. 1977/78:92, s. 67.

4Prop. 1977/78:92, s. 67.

5Prop. 1977/78:92, s. 101.

Bakgrund och motiv till dagens system

SOU 2009:39

tillstånd till sådan trafik att gälla. Detta innebar inte att trafik- huvudmännen övergick till att driva trafiken i egen regi, utan de upphandlade tjänsterna i konkurrens från kollektivtrafikföretag. Motiven bakom lagändringen var bland annat att öka konkurrensen eftersom trafikhuvudmännen innan lagändringen i praktiken endast var hänvisade till avtalsförhandlingar med ett kollektivtrafikföretag per linje. Det var även svårt att åstadkomma rationella, genom- gående busslinjer inom områden där flera tillståndsinnehavare var verksamma. Ett annat problem var att garage och verkstäder inte var optimalt belägna, vilket kunde medföra onödiga tomgångs- körningar och väntetider, liksom långa resor för förarna innan och efter arbetspassen. Detta ledde i sin tur till onödigt höga kostnader för trafiken.

Från och med 1988 fick trafikhuvudmännen även ansvar för trafik utmed länsjärnvägarna.6 Trafikhuvudmännen fick välja att fortsättningsvis bedriva trafiken antingen med tåg eller buss eller genom en kombination av de båda trafikslagen.7 Den 1 juli 1996 tilldelades även trafikhuvudmännen trafikeringsrätt för regional persontrafik på stomjärnväg8 inom det egna länet och möjlighet att bedriva sådan trafik i angränsande län, om syftet är att utveckla den regionala persontrafiken i det egna länet.9 För båda slagen av järn- vägar gällde att trafiken handlades upp i konkurrens mellan kollek- tivtrafikföretag.

Huvudmannalagen ersattes 1997 av en ny lag, benämnd lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Bestämmel- serna avseende organisationsformerna är i stort sett oförändrade, med den skillnaden att landstinget och kommunerna nu benämns ”länstrafikansvariga”. Sådana länstrafikansvariga ska finnas i varje län och ska ansvara för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter.

Enligt huvudmannalagen skulle trafikhuvudmannen årligen anta en trafikförsörjningsplan. När lagen ersattes med lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik kompletterades bestämmelsen på så sätt att trafikhuvudmannen ska anta trafikförsörjningsplanen efter samråd med dem som är länstrafikansvariga. Skälet till förändringen var att man ansåg det vara viktigt att samarbetet

6Banverket beslutar om vilka spåranläggningar som är länsjärnvägar.

7Prop. 1987/88:50 – Trafikpolitiken inför 90-talet.

8Som stomjärnväg betecknas "en godstrafikled av nationell och internationell betydelse eller sammanbindningsbana som är strategisk för järnvägens godstrafiktransporter". För att en järnväg ska få kallas stomjärnväg krävs att den är samhällsekonomiskt lönsam.

9Prop. 1995/96:92.

SOU 2009:39

Bakgrund och motiv till dagens system

mellan trafikhuvudmännen och de länstrafikansvariga förstärktes. Genom att trafikförsörjningsplanen ska antas efter samråd för- bättras även ägarstyrningen av verksamheten.10

Huvudmannalagen gav trafikhuvudmannen möjlighet att på uppdrag av en kommun eller ett landsting upphandla taxitjänster. I och med införandet av lagen om ansvar för viss kollektiv person- trafik utvidgades dessa möjligheter till att även avse person- transporter och samordningstjänster. Bakgrunden till utvidgningen var att effektivisera upphandlingen.

2.2.2Färdtjänst och riksfärdtjänst

Den 1 januari 1998 ersatte lagen om färdtjänst (1997:736) social- tjänstlagens (2001:453) bestämmelser om färdtjänst och lagen (1997:753) om riksfärdtjänst ersatte lagen (1993:963) om kommu- nal riksfärdtjänst. Den 1 januari 1998 tillkom, som ovan nämnts (se avsnitt 2.2.1), även lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Införandet av dessa lagar innebar att kommunen primärt ska ansvara för färdtjänst och riksfärdtjänst men att de länstrafikansvariga, efter överenskommelse med kommunen, fick möjlighet att ta detta ansvar. Syftet var att integrera dessa trans- portformer i den allmänna kollektivtrafiken och skapa en drivkraft för en överföring av dyrbara taxiresor till denna del av kollektiv- trafiken. Genom integrationen gjordes det ekonomiskt intressant för trafikhuvudmannen att genom olika slags anpassningsåtgärder göra ordinarie kollektivtrafik mer tillgänglig för funktionshindrade och på så sätt minska kostnaderna för färdtjänst. Målet var att öka resandet inom kollektivtrafiken och valfriheten för personer med funktionsnedsättning. Ett åtskilt huvudmannaskapet för linje- trafiken och för specialtransporterna medför att trafikhuvud- männen inte får del av de minskande kostnaderna inom färd- tjänsten som en ökad handikappanpassning kan medföra.11

Färdtjänst betraktas i och med införandet av lagen om färdtjänst i första hand som en transportform istället för en form av bistånd. Kommunen ska efter införandet av den nya lagen meddela tillstånd till färdtjänst till den som på grund av funktionshinder har väsent- liga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Tillståndet omfattar inte trans-

10Prop. 1996/97:115, s. 58 f.

11Prop. 1996/97:115, s. 28 ff.

Bakgrund och motiv till dagens system

SOU 2009:39

porter som av någon annan anledning bekostas av det allmänna, till exempel sjukresor.

Riksfärdtjänst tillhandahålls efter införandet av den nya lagen på i stort sätt oförändrade villkor.

2.2.3Skolskjuts

Skolskjuts är en kommunal uppgift. En kommun är enligt skol- lagen (1985:1100) skyldig att anordna kostnadsfri skolskjuts till grundskoleelever, om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, funktionshinder hos elev eller annan särskild omständighet.

För gymnasieelever ansvarar kommunen för elevens reskost- nader mellan bostaden och skolan, när färdvägen är minst sex kilo- meter. Planering av skolskjuts kan enligt förordningen (1970:340) om skolskjutsning och föreskrifter om skolskjutsning (TSVFS 1988:17) inte heller överlåtas till någon annan än kommunen. Formellt kan inte heller kommunen överlåta till trafikhuvud- mannen att göra tidtabell, körplan eller besiktiga hållplatser för skolskjuts. Trafikhuvudmännen kan dock medverka vid upphand- lingen och samordningen av skolskjuts, eller efter överenskom- melse med en kommun i länet upphandla skolskjuts samt samordna dessa.

2.2.4Sjukresor

Landstingen är sedan 1992, då lagen (1991:419) om reskostnads- ersättning vid sjukresor infördes, ekonomiskt ansvariga för sjuk- resor. Ansvaret innebär att med utgångspunkt i lagen fastställa sjukreseersättning. Landstingen har enligt nuvarande bestämmelser inte något formellt ansvar att rent fysiskt anordna sjukresor. Landstingen har emellertid ett egenintresse av att sjukreseverk- samheten bedrivs på ett effektivt sätt, till exempel genom att samordna resorna. Detta kan ske genom att fler personer delar taxi eller genom att resorna planeras så att taxibilarnas tomkörning mellan uppdragen minskas.

SOU 2009:39

Bakgrund och motiv till dagens system

Många remissinstanser framhöll vid införandet av lagen om färdtjänst (1997:736), lagen (1997:753) om riksfärdtjänst och lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik att fler slag av resor borde ha ingått i lagförslaget, framför allt sjukresorna.12

12 Prop. 1996/97:115, s. 37.

3Resandet och kollektivtrafikmarknaden

3.1Resandet

Olika typer av resor

Resenärens olika typer av resor kan delas in i arbets-, tjänste-, skol-, service-, inköps- samt fritidsresor eller andra ärenden. Av cirkel- diagrammet nedan framgår hur olika typer av huvudresor är för- delade. Störst andel resor, 46 procent, görs för att resa till eller från arbete, skola eller i tjänsten. Definitionen av begreppet huvudresa innebär att resor mellan bostaden och arbetet/skolan för att arbeta respektive studera alltid anses vara huvudärendet för resan, även om andra ärenden genomfördes under förflyttningen.

Diagram 3.1 Huvudresornas fördelning i procent på ärendekategorier

Arbets-, tjänste- och skolresor

Service och inköp

Fritid

Annat ärende

Källa: SIKA statistik 2007:19, RES 2005-2006, Den nationella resvaneundersökningen.

Resandet och kollektivtrafikmarknaden

SOU 2009:39

Det finns inte någon typisk resenär utan önskemål och behov varierar mellan individer. Ålder, familjesituation, disponibel in- komst, funktionsnedsättning, avstånd till hållplats och en rad andra faktorer påverkar hur mycket vi reser och med vilka färdmedel. Behovet styrs också av var man bor samt syftet med resan.

Av SIKA:s resvaneundersökning 2005-2006 framgår att under en genomsnittlig dag rörde sig 83 procent av befolkningen utanför hemmet och arbetsplatsen. Vidare framgår att grupper där särskilt många reste var personer i åldern 25–34 år och heltidsanställda. Men det fanns även grupper i befolkningen för vilka det inte var vanligt att förflytta sig. Framförallt personer som hade svårt att röra sig reste mindre än genomsnittet av befolkningen. Vidare reste mer än hälften av de färdtjänstberättigade mindre en genomsnittlig dag. Att inte resa alls var också vanligt bland de äldsta.

Hur vi reser

De flesta resorna startar mellan klockan 07.00 och 08.00 på mor- gonen och är till mycket stor del resor till arbetet. En annan topp finns mellan klockan 16.00 och 17.00 när dessa resor går i omvänd riktning, det vill säga tillbaka till hemmet. Andra sorters resor börjar oftast senare under dagen. De flesta service- och inköpsresor startar runt lunchtid och för resor på fritiden ligger toppen under den tidiga kvällen. Under de tidiga morgontimmarna är aktiviteten som lägst.

SOU 2009:39

Resandet och kollektivtrafikmarknaden

Diagram 3.2 Starttid för huvudresor fördelade över dygnet efter ärende. 1 000-tal resor per dag

1 000-tal
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
:00				0			0			00			00		:00		:00			0			0			00			00
:00		:00 0				0				00			00		:00		:00		0			0				00			00
04:0005	06:0007		08:		09:0010:				2:			4:		15:0016		17:0018		19:0020:0021:			22:0023:				1:			3:
04:0005	06:0007		08:		09:0010:			11:001			13:001			15:0016		17:0018		19:0020:0021:			22:0023:			00:000			02:000
		Arbets-, tjänste-, och skolresor																	Andra resor

Källa: SIKA statistik 2007:19, RES 2005–2006, Den nationella resvaneundersökningen.

Enligt SIKA:s resvaneundersökning 2005-2006 är det mest använda färdsättet fortfarande bilen. Under en vanlig dag görs i genomsnitt 13 miljoner resor. Av dessa resor gjordes 14 procent med kollektiva färdmedel och 53 procent med bil. De flesta resorna är korta och görs i samband med arbete och skola. Övriga resor gjordes till fots, med cykel eller annat färdsätt.

Av diagram 3.3 framgår hur huvudresorna fördelas på olika färdsätt. Det vanligaste färdsättet efter bilen är till fots och cykel. Därefter kommer kollektivtrafiken. Inom kollektivtrafiken är buss det vanligaste färdsättet. Kvinnor reser mer kollektivt än män, går mer till fots och är oftare passagerare i personbil än män.

Resandet och kollektivtrafikmarknaden

SOU 2009:39

Diagram 3.3 Andel (%) huvudresor efter färdsätt, uppdelat på kön

100
90
80
70
60
50										47
40
30	27									31
30	27
20	20										18
											18

10		10	9					6	8		10
10				2	3	2	3	6	8			3	2
0				2	3	2	3					3	2
0
	Gick	Cykel		T-bana,		Tåg		Buss		Person- Person-		Annat
	till fots			spårvagn						bil,	bil,	färdsätt
										förare	passa-
											gerare
				Män					Kvinnor
Källa: SIKA statistik 2007:19, RES 2005-2006, Den nationella resvaneundersökningen.

Reslängd och restid

Huvudresans genomsnittliga reslängd och restid varierade mellan boenderegioner. Resan var kortast, 19 km, men tog samtidigt längst tid, 45 minuter, för boende i storstäder. Längst, 30 km, är resan i glesbygdskommuner med 12 500–25 000 invånare. Skillnaden i res- tid är relativ liten mellan de olika boenderegionerna. Restiden varie- rade mellan 38 och 45 minuter i genomsnitt per region.

SOU 2009:39 Resandet och kollektivtrafikmarknaden

Diagram 3.4 Restid och reslängd för huvudresor efter boenderegion (SKL-indelning, exklusive flyg). Medelvärden

Storstäder						19										45
Storstäder						19
Förortskommuner
								24								44
								24
Större städer
							22							39
							22
Pendlingskommuner
								25						39
								25
Glesbygdskommuner
											30				40
											30
Varuproducerande kommuner
								23						38
								23
Övriga, mer än 25 000 inv
								24							40
								24
Övriga, 12 500 - 25 000 inv
											30			40
											30
Övriga, mindre än 12 500 inv
									26						41
									26
Hela Sverige
								23							41
								23



0		5	10	15	20		25			30		35	40		45		50
	Km			Minuter

Källa: SIKA statistik 2007:19, RES 2005-2006, Den nationella resvaneundersökningen.

Av statistik från SIKA:s resvaneundersökning 2005-2006 framgår också att den genomsnittliga arbetsresan var 16 kilometer. Res- längden på en arbetsresa var kortast för boende i storstäder och längst i pendlingskommuner. Samtidigt var restiden längst i förortskommuner och storstäder.

Användning av bil respektive kollektiva färdmedel vid arbets- resor skilde sig kraftigt åt mellan olika regioner. Att åka kollektivt till arbetet var ungefär tio gånger så vanligt i storstäder som i glesbygden. I glesbygden är man i hög grad hänvisad till att ta sig till arbetet med bil och bilanvändning vid arbetsresor var nästan dubbelt så vanlig i glesbygden jämfört med i storstäder.

Resandet och kollektivtrafikmarknaden

SOU 2009:39

Varje dag gjordes cirka 200 000 resor längre än tio mil enkel resa från bostaden alternativt fritidsbostaden. Jämfört med det totala antalet resor per dag (13 miljoner) är antalet långa resor få. Andelen uppgår endast till 1,5 procent av alla resor. Bil är det vanligaste färdsättet för långväga resor. Flyg och tåg stod för 11 procent var av resorna och buss användes i 7 procent av resorna. Flertalet av de långa resorna gjordes till mål i Sverige. Drygt hälften av resorna inom Sverige, som var längre än 10 mil enkel resa, var dagsresor.

Det är således en överväldigande majoritet av resorna som görs varje dag som är lokala eller regionala.

3.2Kollektivtrafikmarknaden

Det totala resandet med kollektivtrafik och samhällsbetalda resor ökar för varje år. Marknadsandelen av kollektivtrafikresor har dock inte ökat. I jämförelse med biltrafiken är andelen resor med kollektivtrafik relativt låg. Andelen resta personkilometer är drygt 76 procent med bil och knappt 20 procent med kollektiva transportmedel.

År 2007 uppgick kostnaderna och verksamhetsintäkterna för den lokala och regionala kollektivtrafiken till cirka 27 respektive 14,5 miljarder kronor. Därutöver uppgick ersättning från kommun, landsting och stat till närmare 12,5 miljarder kronor. Beloppet inkluderar inte det offentligas ersättning till den särskilda kollektivtrafiken som år 2007 uppgick till 8,5 miljarder kronor1.

Sedan 1999 har kostnaderna för den allmänna kollektivtrafiken ökat med 37 procent medan verksamhetsintäkterna endast ökat med 32 procent. Under samma period har bidragen från kommun och landsting ökat med 46 procent. Kommuner och landsting står alltså för en allt större andel av kostnaderna. (SIKA Statistik 2008:17, Lokal och regional kollektivtrafik 2007).

År 2007 gjordes cirka 1,2 miljarder resor i lokal och regional kollektivtrafik. Det kan jämföras med cirka 1 miljard resor år 1999. Drygt hälften, 56 procent, av kollektivtrafikresorna år 2007 gjordes i Stockholms län, 17 procent i Västra Götalands län och 11 procent i Skåne län. De tre storstadslänen Skåne, Stockholm och Västra

1 All ersättning som utgått för sjukresor inklusive ersättning för resor med egen bil eller allmän kollektivtrafik ingår i den 8,5 miljarder kronorna.

SOU 2009:39

Resandet och kollektivtrafikmarknaden

Götaland, svarade tillsammans för 84 procent av alla kollektiv- trafikresor i Sverige.

Drygt hälften av det totala antalet lokala och regionala resor görs med buss medan man reser minst med fartyg. Av diagram 3.5 framgår antalet lokala och regionala kollektivtrafikresor som genomfördes med buss, tunnelbana, spårväg, tåg, fartyg och samtliga trafikslag mellan år 1999-2007. I denna statistik ingår inte färdtjänstresor och särskilt anordnade skolresor och sjukresor.

Diagram 3.5 Antal kollektivtrafikresor per trafikslag i riket år 1999-2007. Miljoner resor

	1400
	1200
	1000
resor	800
resor
Miljoner	600
Miljoner
	400
	200
	0
	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
			Buss		T-bana		Spårväg
			Tåg		Fartyg		Samtliga trafikslag

Källa: SIKA Statistik 2008:17, Lokal och regional kollektivtrafik 2007.

Bussmarknaden

Bussbranschen kan delas upp i olika marknader. Den trafik som det offentliga upphandlar, den avreglerade marknaden för långväga buss i linjetrafik samt olika former av charter- eller beställnings- trafik.

Den långväga busstrafiken avreglerades den 1 januari 1999. Under 2007 var det 28 företag som bedrev långväga linjelagd buss- trafik i Sverige (SIKA Statistik 2008:21, Långväga buss 2007).

Resandet och kollektivtrafikmarknaden

SOU 2009:39

Sammanlagt körde företagen 158 långväga busslinjer i egen regi och 17 långväga busslinjer på uppdrag under år 2007. De långväga busslinjerna i Sverige är geografiskt koncentrerade till syd- och mellansverige. Därtill finns flera linjer längs kusten mot Norrland. Swebus Express är det dominerande kollektivtrafikföretaget inom långväga busstrafik i Sverige.

Inträdeshinder till bussmarknaden är i dag relativt låga. Andelen fasta kostnader är lägre än för järnväg och investeringsbehoven för att starta en verksamhet är inte lika stora som för järnväg. Det största inträdeshindret på bussmarknaden är den monopolliknande roll trafikhuvudmännen har. Bussmarknaden har inte heller de begränsningar i konkurrensmöjligheter som spårburen trafik har till följd av begränsad spårkapacitet. Av tabell 3.1 framgår vilka de tio största bussföretagen är i Sverige om man ser till antalet bussar.

Tabell 3.1 De tio största bussföretagen per den 31 december 2008

Företagsnamn	Antal bussar
Swebus	2 486
Busslink	1 407
Veolia Transport	910
Bergkvarabuss	454
Göteborgs Spårvägar	430
Arriva	414
Orusttrafiken	321
KR-trafik	218
Gamla Uppsala Buss	177
Vänersborgs linjetrafik	150

Källa: Statistik om bussbranschen 2009, rapport från Svenska Bussbranschens riksförbund.

De flesta linjebussföretagen är små. År 2007 fanns det 323 linjebussföretag i landet. Av dessa företag hade 95 stycken inga anställda. I 250 av bussföretagen var antalet anställda färre än 10 och endast sju bussföretag hade fler än 100 anställda.

Mellan år 2003 och år 2007 har antalet linjebussföretag minskat med ungefär 20 procent. Under samma period har charter- och beställningsbussföretag ökat med 23 procent. Majoriteten av linje- bussföretagen kör upphandlad trafik utan möjlighet att själv påverka marknaden.

SOU 2009:39 Resandet och kollektivtrafikmarknaden

Tabell 3.2 Antal bussföretag 2003-2007

Typ av företag	2003	2004	2005	2006	2007
Linjebuss	401	387	378	343	323
Charterbuss/beställning	480	488	492	506	591
Totalt	881	875	870	849	914

Källa: Statistik om bussbranschen 2009, rapport från Svenska Bussbranschens riksförbund.

Järnvägsmarknaden

Järnvägsmarknaden är en bransch med stordriftsfördelar i trafiken och nätet. Inträdesbarriärerna är relativt höga. Det gäller såväl för tåg som för spårväg och tunnelbana.

SJ AB har ensamrätt till den järnvägstrafik som bolaget bedömer kunna bedriva kommersiellt. I stort sett all övrig persontrafik upphandlas av trafikhuvudmännen som i princip har monopol på trafiken inom länen. Rikstrafiken lämnar ersättning till viss inter- regional trafik. Regeringen har den 26 mars 2009 beslutat proposi- tionen Konkurrens på spåret (prop. 2008:09:176) med förslag som innebär att marknaden för persontrafik på järnväg öppnas för konkurrens och att SJ AB:s ensamrätt upphävs. Sedan april 2007 är marknaden för charter- och nattågstrafiken öppen för konkurrens.

För persontrafiken är SJ AB den dominerande aktören. A-train bedriver kommersiell trafik på sträckan Stockholms central – Arlanda, där man också har ensamrätt för direktpendling till Arlanda från Stockholms central. Den 20 mars 2009 fanns det 11 järnvägsföretag med giltigt trafiktillstånd för persontrafik. Vilka de företagen är framgår av tabell 3.3.

Resandet och kollektivtrafikmarknaden

SOU 2009:39

Tabell 3.3 Järnvägsföretag med giltigt tillstånd, per den 20 mars 2009

Företagsnamn

Arriva Tåg AB

A-Train AB

DSB First Sverige AB

Inlandsbanan AB

Nordic Haulage AB

Roslagståg AB

SJ AB

Stockholmståg KB

Svenska Tågkompaniet AB

Tågåkeriet i Bergslagen AB

Veolia Transport Sverige AB

Källa: Transportstyrelsen.

Taximarknaden

Taximarknaden är avreglerad sedan den 1 juli 1990. Barriären för en företagare att träda in på marknaden är relativt låg och andrahands- marknaden för fordon god. Taxibranschen består av många små företag som ofta är anslutna till beställningscentraler. Centralernas storlek varierar från några få fordon till cirka 1 500 fordon. Företagen som är anslutna till en beställningscentral har samma priser och ofta ett gemensamt utseende på taxibilarna. Konkurrens mellan beställningscentraler uppstår främst i större tätorter. Sam- arbetet inom beställningscentraler innebär att kunderna inte alltid upplever taxiåkeriet som egen företagare.

Den 31 december 2008 fanns det 8 153 gällande trafiktillstånd för taxi. Enligt rapport (Branschläget 2008) från Svenska Taxi- förbundet domineras taximarknaden av företag med endast en bil och de flesta företag i den svenska taxibranschen drivs som enskilda näringsidkare. Antalet taxiföretag som har fler än 20 fordon har dock ökat från 30 till 41 stycken mellan 2007 och 2008. De största företagen fortsätter att växa. Det största taxiföretaget i landet hade år 2008 sammanlagt 125 fordon.

SOU 2009:39 Resandet och kollektivtrafikmarknaden

Tabell 3.4	Företagsstorlek, antal fordon och antal företag, april 2008

Antal fordon	2000	2004	2008

1	6 103	5 635	5 335
2	1 386	1 187	1 055
3-5	860	826	837
6-10	189	227	264
11-20	55	59	69
> 20	18	23	41

Källa: Svenska Taxiförbundet, Branschläget 2008.

Taxinäringens marknad kan delas upp i tre delar, företagsresor, privatresor och upphandlade samhällsbetalda resor. Med samhälls- betalda resor avses sjukresor, färdtjänst, skolskjutsar och komplet- teringstrafik. De samhällsbetalda transporterna svarar för drygt 50 procent av intäkterna för taxiföretagen. Variationerna är dock mycket stora mellan olika delar av landet. På större orter utgörs en större andel av företags- och privatresor. På landsbygden och i de mindre orterna kan de samhällsbetalda transporterna svara för nästan 100 procent av taxiföretagens intäkter.

Kollektivtrafik till sjöss

Kollektivtrafik till sjöss utförs med passagerarbåtar av många olika slag. Allt från bilfärjor som även kan ta passagerare till små båtar som bara hämtar eller lämnar ett litet antal passagerare.

Den mest omfattande passagerartrafiken till sjöss utgörs av upphandlad trafik. Kollektivtrafik till sjöss bedrivs i störst omfatt- ning i Stockholms län och Västra Götalands län även om det förekommer sådan trafik i begränsad omfattning i en del andra län. I Stockholm bedrivs av landstinget subventionerad kollektivtrafik till sjöss parallellt med helt kommersiell skärgårdstrafik.

I Västra Götalands län är det Västtrafik som upphandlar kollek- tivtrafiken i skärgården. Den kommersiella trafiken har här inte fått möjlighet att etablera sig parallellt med den upphandlade. Styrsö- bolaget är den dominerande aktören i Västra Götaland och i Stock- holm är det Waxholmsbolaget som bedriver trafik med subvention och Strömmabolaget som driver helt kommersiell trafik med tyngdpunkt på turisttrafik under sommarsäsongen.

Resandet och kollektivtrafikmarknaden

SOU 2009:39

Marknaden för färdtjänst och skolskjuts

Omkring 290 000 grundskoleelever åker dagligen skolskjuts till och från skolan. Skolskjutsningen sker antingen genom den ordinarie linjetrafiken eller genom särskilt anordnade skolskjutsar. Någon fördelning mellan allmän och särskilt anordnad skolskjuts finns dock inte.2

Omkring 360 000 personer har tillstånd att åka färdtjänst och de gör tillsammans cirka 12 miljoner resor per år. Antalet resor har sjunkit betydligt under senare år som en följd av att kollektiv- trafiken och den fysiska miljön har blivit mer tillgänglig för funktionshindrade.3

2Källa: Sveriges kommuner och landstings webbsida.

3Källa: Sveriges kommuner och landstings webbsida.

100

4 Gällande rätt

4.1Lagen (1997: 734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik

I lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik finns de grundläggande bestämmelserna om den allmänna kollektiv- trafiken.

Av 1 § framgår att det i varje län ska finnas länstrafikansvariga som ansvarar för den lokala och regionala linjetrafiken för person- transporter för att främja en tillfredställande trafikförsörjning. Det framgår vidare att de länstrafikansvarigas uppgifter ska handhas av en trafikhuvudman. De länstrafikansvariga ansvarar enligt andra stycket också för persontransporter enligt lagen (1997:736) om färdtjänst (se avsnitt 4.6) och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst (se avsnitt 4.7) i sådana kommuner som överlåtit sina uppgifter enligt någon av dessa lagar till trafikhuvudmannen i länet.

Trafikhuvudmannen ska enligt 2 § verka för att transporter som avses i 1 § första stycket ska vara tillgängliga för funktionshindrade.

Av 3 § framgår att trafikhuvudmannen ska ägna uppmärksamhet åt taxifrågorna i länet och verka för en tillfredställande taxiförsörj- ning.

Landstinget och kommunerna i länet är enligt 4 § gemensamt länstrafikansvariga. Vidare framgår att i Stockholms län är lands- tinget länstrafikansvarigt och i Gotlands län är kommunen läns- trafikansvarig, samt att landstinget och kommunerna i övriga län kan komma överens om att antigen landstinget eller kommunerna ska vara länstrafikansvariga.

Ett landsting eller en kommun som ensamt är länstrafikansva- rigt ska enligt 5 § också vara trafikhuvudman. I övriga fall ska trafikhuvudmannen vara ett kommunalförbund. Det framgår emel- lertid vidare att om de som är länstrafikansvariga är överens får trafikhuvudmannen istället vara ett aktiebolag som har bildats för

101

Gällande rätt

SOU 2009:39

ändamålet och i vilket de länstrafikansvariga ska inneha samtliga aktier.

Omfattningen av trafik som avses i 1 § första stycket och grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik ska enligt 6 § första stycket anges i en trafikförsörjningsplan som trafik- huvudmannen årligen antar efter samråd med de som är länstrafik- ansvariga. I planen ska det tas upp åtgärder för handikappanpass- ning av trafiken. Av andra stycket framgår att omfattningen av trafik enligt lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst och grunderna för prissättning för resor med sådan trafik ska anges i en trafikförsörjningsplan som kommunen årligen antar efter samråd med trafikhuvudmannen och landstinget i länet. I tredje stycket anges att om en kommun har överlåtit sina uppgifter enligt lagen om färdtjänst eller lagen om riksfärdtjänst till trafikhuvudmannen ska trafikhuvudmannens trafikförsörjningsplan även omfatta resor enligt dessa lagar. I trafikförsörjningsplanerna ska det enligt fjärde stycket även redogöras för miljöskyddande åtgärder.

Efter överenskommelse med landstinget eller en kommun i länet får trafikhuvudmannen enligt 7 § första stycket upphandla persontransport- och samordningstjänster för sådana transport- ändamål som kommunerna eller lanstinget ska tillgodose samt samordna sådana transporttjänster. När en kommun, ett landsting eller en trafikhuvudman upphandlar taxitjänster får man även enligt andra stycket beakta åtaganden av anbudsgivaren att hålla en godtaxiservice för allmänheten.

Regeringen får efter framställning av en trafikhuvudman, ett landsting eller en kommun enligt 8 § meddela föreskrifter om sam- verkan i fråga om trafik mellan trafikhuvudmän i olika län

4.2Kommunallagen (1991:900)

Sverige är enligt 1 kap. 1 § indelat i kommuner och landsting.

Av 1 kap. 4 § första stycket framgår att medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där. Vidare framgår av andra stycket att medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom landstinget.

Kommuner och landsting får enligt 2 kap. 1 § själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller lanstingets område eller deras medlemmar och

102

SOU 2009:39

Gällande rätt

som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.

Av 2 kap. 5 § framgår att om kommunernas och landstingens rätt att meddela föreskrifter och att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt finns det föreskrifter i regeringsformen.

Kommuner och landsting får enligt 2 kap. 7 § driva näringsverk- samhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kom- munen eller landstinget.

Kommuner och landsting får enligt 3 kap. 16 § första stycket, efter beslut av fullmäktige, lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte före- skrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk före- ning, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Av andra stycket framgår att vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § regeringsformen endast får överlämnas om det finns stöd för det i lag.

Av 3 kap. 20 § första stycket framgår att kommuner och lands- ting får bilda kommunalförbund och överlämna vården av kommu- nala angelägenheter till sådana förbund.

4.3Lagen (2006:1116) om information till passagerare m.m.

Lagen (2006:1116) om information till passagerare m.m. gäller enligt 1 § första stycket för den som utför transporter av passage- rare i linjetrafik med buss eller som utför motsvarande trafik med tåg, tunnelbana eller spårvagn (transportör). Av andra stycket framgår att i de fall då trafiken organiseras av en trafikhuvudman enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik gäller lagens bestämmelser om transportör i stället beträffande huvudmannen, även om denne inte själv utför trafiken.

Transportören ska enligt 2 § ha ett system för att lämna ersätt- ning till passagerare som drabbas av förseningar eller andra stör- ningar i trafiken.

Transportören har enligt 3 § första stycket en allmän skyldighet att lämna tydlig och tillförlitlig information om sina transport- tjänster och om sitt ersättningssystem enligt 2 §. Till den som vill köpa en enskild resa ska transportören enligt andra stycket lämna information om resans pris, avgångs- och ankomsttid, sitt ersätt-

103

Gällande rätt

SOU 2009:39

ningssystem och vem som ska utföra transporten eller en del av den, om denne är någon annan än den som säljer transporten. Av tredje stycket framgår att vid behov ska transportören också lämna information om möjligheterna för en funktionshindrad person att genomföra en viss resa. Resenären ska även enligt fjärde stycket på begäran ges en utskrift av informationen enligt andra stycket.

Om det uppstår en försening eller annan störning i trafiken ska transportören enligt 4 § snarast möjligt lämna information om för- seningens eller störningens orsak, varaktighet och konsekvenser.

4.4Lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik

I denna lag finns bestämmelser om handikappanpassning av kollek- tivtrafik.

Av 1 § framgår att med kollektivtrafik avses i lagen sådan trafik för personbefordran som tillhandahålls allmänheten mot ersätt- ning.

Den som har tillsyn över kollektivtrafik och den som utövar sådan trafik ska enligt 2 § första stycket se till att trafiken anpassas med hänsyn till resenärer med funktionshinder. Därvid ska enligt andra stycket funktionshindrades särskilda behov beaktas när kollektivtrafik planeras och genomförs. Enligt tredje stycket ska de färdmedel som används så långt som möjligt vara lämpade för rese- närer med funktionshinder.

4.5Förordningen (1980:398) om handikappanpassad kollektivtrafik

Handikappanpassningen av kollektivtrafiken ska enligt 2 § ske i den takt och omfattning som bedöms skälig med hänsyn till de tekniska och ekonomiska förutsättningarna hos dem som utövar trafiken.

Av 3 § framgår att vid anpassningen ska hänsyn tas till de sär- skilda förhållandena för kollektivtrafiken i tätortsområden. Vidare ska särskilt beaktas att kraven på säkerhet för resenärer och övriga berörda tillgodoses.

Vägverket, Banverket, Luftfartsstyrelsen och Sjöfartsverket ska vart och ett inom sitt område enligt 4 § initiera, planera och följa

104

SOU 2009:39

Gällande rätt

upp anpassningen. Rikstrafiken ska verka för att anpassningen sam- ordnas.

4.6Lagen (1997:736) om färdtjänst

Denna lag gäller särskilt anordnade transporter för personer med funktionshinder.

Varje kommun ansvarar, såvitt gäller kommuninvånarna, enligt 3 § för att färdtjänst av god kvalitet anordnas inom kommunen och, om det finns särskilda skäl, mellan kommunen och en annan kommun. Det framgår vidare att en kommun för sina kommun- invånare får anordna färdtjänst också i eller mellan andra kom- muner.

Av 4 § framgår bland annat att kommunen får, efter överens- kommelse med landstinget, om det hör till de länstrafikansvariga, överlåta sina uppgifter enligt denna lag till trafikhuvudmannen i länet. Uppgifterna får överlåtas även om trafikhuvudmannen är ett aktiebolag.

Har en kommun överlåtit sina uppgifter till en trafikhuvudman ansvarar trafikhuvudmannen enligt 5 § för kommuninvånarna på samma sätt som kommunen gör enligt 3 §.

Färdtjänst får enligt 6 § första stycket anlitas av den som efter ansökan har fått tillstånd till det. Av andra stycket framgår att frågor om tillstånd prövas av kommunen där den sökande är folk- bokförd eller, om kommunens uppgifter enligt denna lag överlåtits till trafikhuvudmannen i länet, av trafikhuvudmannen – tillstånds- givaren.

För resor med färdtjänst får tillståndsgivaren enligt 10 § ta ut en avgift. Grunderna för denna avgift bestäms enligt 11 § första, andra och tredje styckena. Avgifterna ska enligt fjärde stycket vara skäliga och får inte överstiga tillståndsgivarens självkostnader.

4.7Lagen (1997:735) om riksfärdtjänst

En kommun ska på de villkor som anges i lagen (1997:735) om riksfärdtjänst lämna ersättning för reskostnader för personer som till följd av ett stort och varaktigt funktionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt.

105

Gällande rätt

SOU 2009:39

Av 3 § framgår bland annat att kommunen får, efter överens- kommelse med landstinget, om det hör till de länstrafikansvariga, överlåta sina uppgifter enligt denna lag till trafikhuvudmannen i länet. Uppgifterna får överlåtas även om trafikhuvudmannen är ett aktiebolag.

Riksfärdtjänst får enligt 4 § första stycket anlitas av den som efter ansökan har fått tillstånd till det. Av andra stycket framgår att frågor om tillstånd prövas av kommunen där den sökande är folk- bokförd eller, om kommunens uppgifter enligt denna lag överlåtits till trafikhuvudmannen i länet, av trafikhuvudmannen – tillstånds- givaren.

Vid resa med riksfärdtjänst ska den som fått tillstånd till riksfärdtjänst, tillståndshavare, enligt 8 § första stycket betala en avgift, egenavgift, som motsvarar normala reskostnader med all- männa färdmedel. Av andra stycket framgår att ersättning för en riksfärdtjänstresa lämnas med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan reskostnaden och egenavgiften. Vidare framgår bland annat att ersättning betalas till den som utfört transporten eller till den som betalt transporten, samt att beslut om ersättning meddelas av tillståndsgivaren.

4.8Lagen (1991:419) om resekostnadsersättning vid sjukresor

Landsting och kommuner som inte tillhör något landsting (sjuk- vårdshuvudmän) ska, i fråga om personer som omfattas av sjuk- försäkring enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, lämna ersättning för resekostnader i samband med i 1 § uppräknad hälso- och sjukvård.

Av 2 § framgår att resekostnadsersättning enligt 1 § beräknas enligt de grunder som sjukvårdshuvudmannen bestämmer.

Frågor om resekostnadsersättning enligt denna lag prövas, efter ansökan om sådan ersättning, enligt 3 § av den sjukvårdshuvudman inom vars område sökanden är bosatt. Ersättningen betalas av sjukvårdshuvudmannen.

106

SOU 2009:39

Gällande rätt

4.9Skollagen (1985:1100)

Av 4 kap. 7 § första stycket framgår bland annat att hemkom- munen är skyldig att sörja för att det för eleverna i grundskolan anordnas kostnadsfri skolskjuts, om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, funktionshinder hos en elev eller någon annan särskild omständighet. Hemkommunens skyldig- het omfattar enligt tredje stycket inte sådana elever som väljer att gå i en annan grundskola än den som kommunen annars skulle ha placerat dem i om något önskemål om en viss skola inte framställts. Denna skyldighet omfattar inte heller en elev för vars grundskole- utbildning kommunen inte är skyldig att sörja för men som med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens grundskola. Slutligen är hemkommunen inte skyldig att sörja för att det anordnas kostnadsfri skolskjuts för, en elev som kommunen under vissa i lagen angivna förutsättningar valt att ta emot efter önskemål från vårdnadshavare.

4.10Lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor

Till gymnasieelever som har mer än 6 km mellan bostad och skola samt erhåller studiebidrag ska kommunen enligt 2 § betala ut rese- ersättning i form av kontanter eller busskort.

4.11Förordning (1970:340) om skolskjutsning

Med skolskjutsning avses enligt 1 § sådan befordran av elev i för- skola, grundskola, gymnasieskola eller motsvarande skola till eller från skolan som ordnas av det allmänna särskilt för ändamålet och ej är av tillfällig natur.

Skolskjutsning ska med avseende på tidsplaner och färdvägar enligt 2 § ordnas så att kraven på trafiksäkerhet tillgodoses.

När ett fordon används för skolskjutsning ska det enligt 5 § vara försett med en skylt eller liknande som visar fordonets användning. Vidare ska dörrar på vänster sida av fordonet vid skolskjutsning inte kunna öppnas av passagerare. Andra dörrar ska vara så konst- ruerade att de inte kan öppnas ofrivilligt av passagerare. Av andra

107

Gällande rätt

SOU 2009:39

stycket framgår att fordon som inte uppfyller kraven i första stycket i undantagsfall får användas för skolskjutsning.

4.12Yrkestrafiklagen (1998:490)

Denna lag gäller yrkesmässig trafik, varmed avses sådan trafik som bedrivs med personbilar, lastbilar, bussar, terrängmotorfordon eller traktorer med tillkopplade släpfordon (traktortåg) och som inne- bär att fordon och förare mot betalning ställs till allmänhetens förfogande för transporter av personer eller gods.

Yrkesmässigtrafik kan enligt 1 kap. 3 § bedrivas som linjetrafik, taxitrafik, beställningstrafik med buss och godstrafik. Linjetrafik är sådan yrkesmässig trafik för persontransporter som är tidtabells- bunden och där ersättning bestäms särskilt för varje passagerare för sig. En förutsättning är vidare att trafiken inte ingår som ett led i ett sammanhängande arrangemang, där huvudsyftet är ett annat än själva transporten. Taxitrafik definieras som sådan yrkesmässig trafik för persontransporter med personbil eller lättlastbil som inte är linjetrafik. Beställningstrafik med buss är sådan yrkesmässig trafik för persontransporter med buss, tung lastbil, terrängmotor- fordon eller traktortåg som inte är linjetrafik. Godstrafik är sådan yrkesmässig trafik som avser transport av gods.

Yrkesmässig trafik får enligt 2 kap. 1 § första stycket drivas endast av den som har trafiktillstånd. Av andra stycket framgår att en trafikhuvudman utan särskilt tillstånd inom länet får driva sådan linjetrafik som inte berör något annat län. Vidare får trafikhuvud- mannen anlita någon annan för att utföra sådan trafik. Den som utför trafiken ska ha tillstånd till yrkesmässig trafik för person- transporter.

Av 2 kap. 2 § första stycket 1 framgår att frågor om trafiktill- stånd prövas, om sökanden eller innehavaren är en fysisk person, av länsstyrelsen i det län där personen är folkbokförd. Om sökanden eller innehavaren är en juridisk person, varmed avses även offent- ligrättsliga juridiska personer såsom staten, en kommun, ett kom- munalförbund eller ett landsting, prövas frågor om trafiktillstånd enligt 2 punkten av länsstyrelsen i det län där företagets eller verksamhetens ledning finns. Om sökanden eller innehavaren är en fysisk person som inte är folkbokförd i Sverige eller en juridisk person vars ledning finns utanför Sverige, prövas sådana frågor enligt andra stycket av Länsstyrelsen i Stockholms län. Enligt fjärde

108

SOU 2009:39

Gällande rätt

stycket prövar Vägverket frågor om tillstånd till linjetrafik som berör flera län.

Trafiktillstånd får enligt 2 kap. 5 § endast ges till den som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomiska förhållanden och gott anseende bedöms vara lämplig att driva verksamheten. Bestäm- melser som närmare behandlar vad som avses med yrkeskunnande, ekonomiska förhållanden och gott anseende finns i 2 kap. 8-11 §§.

Tillstånd till linjetrafik får enligt 2 kap. 16 § första stycket inte ges, om det görs sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsättningarna för att driva trafik enligt 1 § andra stycket (då trafikhuvudmannen utan trafiktillstånd driver trafik) eller sådan järnvägstrafik i länet där trafikhuvud- mannen har trafikeringsrätten. Vidare framgår att tillstånd dock alltid får ges om en avsevärt bättre trafikförsörjning därigenom skulle uppnås. Tillstånd får enligt andra stycket förenas med villkor som är ägnade att motverka sådan skada som avses i första stycket. Sådana villkor får endast meddelas i samband med att tillstånd ges eller omprövas enligt 17 §.

Tillståndets fortsatta giltighet kan enligt 2 kap. 17 § första stycket prövas på nytt enligt 16 § första stycket när 10 år har förflutit efter det att det meddelades och därefter vart tionde år. Prövningen ska göras endast om den begärs av någon som är trafikhuvudman och som berörs av linjetrafiken. Av andra stycket framgår att en sådan begäran får ges in till prövningsmyndigheten tidigast två år och senast ett år före utgången av den löpande tioårs- perioden.

Den som har tillstånd till persontransporter får enligt 2 kap. 18 § även frakta gods med fordon som tillståndet avser.

Lagen behandlar även bland annat frågor om taxiförarlegitima- tion, återkallelse av tillstånd och taxiförarlegitimation samt straff- bestämmelser.

4.13Järnvägslagen (2004:519)

Lagen gäller järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon samt utfö- rande och organisation av järnvägstrafik.

Den myndighet som regeringen bestämmer (Transport- styrelsen) ska enligt 1 kap. 3 § pröva ansökningar om tillstånd och utöva tillsyn enligt denna lag och enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen.

109

Gällande rätt

SOU 2009:39

Infrastrukturförvaltaren är enligt 1 kap. 4 § den som förvaltar järnvägsinfrastrukturen och driver anläggningar som hör till infra- strukturen. Järnvägsföretag är den som med stöd av licens eller särskilt tillstånd tillhandahåller dragkraft och utför järnvägstrafik. Det framgår vidare att tågläge innebär den infrastrukturkapacitet som, enligt vad som anges i en tågplan, får tas i anspråk för att framföra järnvägsfordon, utom arbetsfordon, från en plats till en annan under en viss tidsperiod. Tågplan definieras som en plan över användning av järnvägsinfrastruktur under en viss angiven period.

För att utföra järnvägstrafik krävs enligt 3 kap. 1 § antingen tillstånd i form av licens och säkerhetsintyg eller, i fall som avses i 4 §, särskilt tillstånd.

Licens ska enligt 3 kap. 2 § första stycket beviljas den som avser att tillhandahålla dragkraft och utföra järnvägstrafik, har hemvist eller säte i Sverige, med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomisk förmåga och gott anseende anses vara lämplig att tillhandahålla dragkraft och utföra järnvägstrafik, samt genom försäkring eller annat likvärdigt arrangemang täcker den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma till följd av järnvägstrafik. Licens eller annat motsvarande tillstånd utfärdat i en annan stat inom EES eller i Schweiz gäller enligt andra stycket i Sverige.

Bestämmelser om under vilka förutsättningar säkerhetsintyg ska beviljas järnvägsföretag finns i 3 kap. 3 §.

Särskilt tillstånd får enligt 3 kap. 4 § första stycket bland annat beviljas den som avser att inom landet utföra endast persontrafik på lokal eller regional fristående järnvägsinfrastruktur och regionala godstransporter. Sådant tillstånd ska enligt andra stycket endast beviljas den som uppfyller de krav som anges i 2 § första stycket och 3 § första stycket. Kraven får vidare dock anpassas till verksam- hetens art och omfattning.

I 3 kap. 9 § finns bestämmelser om villkor, giltighetstid och omprövning av tillstånd.

Regeringen meddelar enligt 5 kap. 1 § första stycket föreskrifter om vem som, utöver vad som anges i 2 § (internationell samman- slutning av järnvägsföretag), har rätt att utföra eller organisera persontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten. I fråga om andra järnvägsnät bestämmer enligt andra stycket infrastruktur- förvaltaren vem som, utöver vad som anges i 2 §, har rätt att utföra eller organisera persontrafik på det järnvägsnät som förvaltaren råder över.

110

SOU 2009:39

Gällande rätt

Den som har rätt att utföra eller organisera trafik på svenska järnvägsnät kan enligt 6 kap. 7 § första stycket ansöka om infra- strukturkapacitet i form av tågläge hos en infrastrukturförvaltare i enlighet med dennes beskrivning av järnvägsnätet.

Infrastrukturförvaltaren ska enligt 6 kap. 9 § första stycket bland annat ta fram ett förslag till tågplan med utgångspunkt från de ansökningar som kommit in och med beaktande av behovet av reservkapacitet. Enligt andra stycket ska infrastrukturförvaltaren i så stor utsträckning som möjligt tillmötesgå alla ansökningar om infrastrukturkapacitet samt beakta den ekonomiska effekten på sökandens verksamhet och andra förhållanden av betydelse för sökanden.

Ett tågläge ska enligt 6 kap. 19 § första stycket tilldelas för en tågplaneperiod i taget och den som har tilldelats ett tågläge får inte överlåta det.

I samband med tilldelning av ett tågläge ska järnvägsföretaget eller den som har auktorisation enligt 3 kap. 5 § och infrastruktur- förvaltaren enligt 6 kap. 22 § första stycket ingå de avtal av admi- nistrativ, teknisk och ekonomisk natur som behövs för utnyttjande av tågläget (trafikeringsavtal). Det framgår vidare att avtalsvill- koren ska vara konkurrensneutrala och icke-diskriminerande. Av andra stycket framgår att järnvägstrafik inte får utföras utan att trafikeringsavtal har ingåtts.

Lagen innehåller även bestämmelser om säkerhet, tillsyn och straff.

4.14Järnvägsförordningen (2004:526)

Transportstyrelsen är enligt 1 kap. 2 § tillsynsmyndighet enligt järnvägslagen (2004:519).

Transportstyrelsen ska enligt 3 kap. 1 § meddela ett beslut om licens enligt 3 kap. 2 § järnvägslagen så snart som möjligt, dock senast tre månader efter det att en fullständig ansökan getts in.

Av 3 kap. 7 § framgår att Transportstyrelsen ska meddela ett beslut om säkerhetsintyg enligt 3 kap. 3 § järnvägslagen eller säker- hetstillstånd enligt 3 kap. 7 § järnvägslagen så snart som möjligt, dock senast fyra månader efter det att en fullständig ansökan getts in.

SJ AB har enligt 4 kap. 1 § första stycket rätt att utföra och organisera persontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten.

111

Gällande rätt

SOU 2009:39

Rikstrafiken har enligt 4 kap. 2 § rätt att organisera persontrafik som ska upphandlas enligt 5 § på järnvägsnät som förvaltas av staten.

En trafikhuvudman har enligt 4 kap. 3 § första stycket rätt att inom länet utföra och organisera lokal och regional persontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten. Det framgår vidare att rege- ringen får besluta att en trafikhuvudman även får utföra och organisera persontrafik i angränsande län om det kan antas dels att den lokala och regionala trafiken därigenom skulle förbättras för trafikanterna, dels att detta inte skulle leda till ett mindre effektivt totalt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen.

Om SJ AB eller trafikhuvudmännen inte ansöker om infra- strukturkapacitet för persontrafik på en del av järnvägsnät som för- valtas av staten, får regeringen enligt 4 kap. 4 § första stycket besluta att annan får utföra och organisera persontrafik på denna del.

Regeringen kan enligt 4 kap. 5 § första stycket besluta att sådan persontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten, som inte är lokal eller regional och för vilket det saknas förutsättningar för kommersiell drift, ska upphandlas. Det framgår vidare att när ett avtal om upphandlad persontrafik upphör att gälla avgör regeringen om trafiken ska upphandlas på nytt.

4.15Lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg

Denna lag gäller säkerheten vid tunnelbana och spårväg. Spåranläggningar eller spårtrafik eller särskild trafiklednings-

verksamhet får enligt 4 § första stycket drivas endast av den som har tillstånd till verksamheten. Tillstånd får enligt andra stycket beviljas den som med hänsyn till yrkeskunnande, laglydnad samt ekonomiska och andra förhållanden av betydelse kan anses uppfylla kraven i denna lag och i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Tillståndsmyndigheten (Transportstyrelsen) får enligt tredje stycke anpassa kraven med hänsyn till verksamhetens art och omfattning.

Frågor om tillstånd att driva spåranläggningar eller spårtrafik eller särskild trafikledningsverksamhet prövas enligt 5 § av tillsyns- myndigheten.

112

SOU 2009:39

Gällande rätt

Lagen innehåller även bestämmelser om bland annat återkallelse av tillstånd, säkerhet, tillsyn och straffbestämmelser.

4.16Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning

(EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70

Syfte och tillämpningsområde, artikel 1

Förordningen reglerar hur behöriga myndigheter kan ingripa för att se till att det tillhandahålls kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än den fria marknaden skulle kunna erbjuda. Syftet med antagandet av förordningen är att fastställa ramarna för de behöriga myndigheternas beviljande av ensamrätter och ersättning för all- män trafikplikt. Skälet härtill är att det är dessa myndighetsåtgärder som medför störst risk för att konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna påverkas.

Denna förordning är tillämplig på nationell och internationell kollektivtrafik på järnväg och andra spårbundna transportsätt, och på väg.

Definitioner, artikel 2

I artikel 2.a definieras kollektivtrafik som persontransporttjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fort- löpande och utan diskriminering. Allmän trafikplikt benämns i punkten e som ett krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor. Ensamrätt definieras i punkten f som ett kollektivtrafikföretags rätt att bedriva viss kol- lektivtrafik på en sträcka, inom ett nät eller inom ett visst område utan att andra företag har en sådan rätt. Av punkten g framgår att ersättning för allmän trafik innebär varje förmån, särskilt ekono- misk, som en behörig myndighet direkt eller indirekt ger med hjälp

113

Gällande rätt

SOU 2009:39

av offentliga medel under den period den allmänna trafikplikten genomförs eller i anslutning till denna period. Med direkttilldelning menas enligt punkten h tilldelning av avtal om allmän trafik till ett kollektivtrafikföretag utan konkurrensutsatt anbudsförfarande. Avtal om allmän trafik innebär enligt punkten i ett eller flera dokument som är rättsligt bindande och som bekräftar att en behörig myndighet och ett kollektivtrafikföretag har enats om att låta detta kollektivtrafikföretag sköta och tillhandahålla kollektiv- trafik som omfattas av allmän trafikplikt. Beroende på medlems- statens lagstiftning kan avtalet också bestå i ett beslut som har fattats av den behöriga myndigheten och som utgörs av en lag eller någon annan författning, eller som innehåller de villkor på vilka den behöriga myndigheten själv tillhandahåller tjänsterna eller låter något internt företag tillhandahålla tjänsterna. Allmänna bestäm- melser definieras i punkten l som en åtgärd som utan diskrimi- nering tillämpas på alla kollektivtrafiktjänster av samma slag inom ett givet geografiskt område som en behörig myndighet ansvarar för.

Avtal om allmän trafik och allmänna bestämmelser, artikel 3

När en behörig myndighet beslutar att bevilja ett företag ensamrätt eller någon typ av ersättning som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt ska detta ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik. Skälet till varför denna skyldighet infördes var att man ville öka öppenheten och insynen. Avtalets form och benämning kan enligt reciten till förordningen variera beroende på medlemssta- ternas rättsordningar.

Om den behöriga lokala myndigheten i den allmänna trafik- plikten vill fastställa en högsta taxa för samtliga passagerare eller för vissa grupper av passagerare omfattas denna taxa av allmänna bestämmelser. Ett eventuellt fastställande av en högsta taxa ska framgå av trafikförklaringen. Den behöriga myndigheten ska i enlighet med principerna i artiklarna 4 och 6 och i bilagan till förordningen ersätta kollektivtrafikföretagen för den ekonomiska nettoeffekten, positiv eller negativ, på de kostnader och intäkter som följer av uppfyllandet av taxevillkor. Dessa villkor ska fast- ställas i allmänna bestämmelser på ett sådant sätt att alltför höga ersättningar undviks.

114

SOU 2009:39

Gällande rätt

Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i artik- larna 73, 86, 87 och 88 i fördraget får medlemsstaterna från förord- nings tillämpningsområde undanta allmänna bestämmelser om ekonomisk ersättning för allmän trafikplikt som fastställer högsta tillåtna taxor för elever, studenter och personer med nedsatt rörlig- het. Underrättelse om dessa allmänna bestämmelser ska ske i enlig- het med artikel 88 i fördraget. Varje sådan underrättelse ska inne- hålla fullständiga upplysningar om åtgärden och särskilt uppgifter om beräkningsmetoden.

Obligatoriskt innehåll i avtal om allmän trafik och i allmänna bestämmelser, artikel 4

I avtal om allmän trafik och i allmänna bestämmelser ska klart och tydligt fastställas vilken allmän trafikplikt kollektivtrafikföretaget ska fullgöra och vilka geografiska områden som avses. Avtalet eller de allmänna bestämmelserna ska även i förväg och på ett objektivt och öppet sätt fastställa de parametrar som ska användas för att beräkna den eventuella ersättningen och den eventuella ensam- rättens art och omfattning på ett sätt som förhindrar alltför höga ersättningar. I avtal om allmän trafik och i allmänna bestämmelser ska vidare fastställas hur kostnaderna för tjänsternas tillhanda- hållande ska fördelas. I dessa kostnader kan särskilt ingå kostnader för personal, energi, infrastrukturavgifter, underhåll och reparation av fordon avsedda för kollektivtrafik, rullande materiel och anlägg- ningar som behövs för driften av persontrafiken samt fasta kost- nader och rimlig avkastning på eget kapital. I avtal om allmän trafik och i allmänna bestämmelser ska även fastställas hur inkomsterna från biljettförsäljning ska fördelas mellan kollektivtrafikföretaget och den behöriga myndigheten.

Genom att i avtalet om allmän trafik fastställa arten av allmän trafikplikt och metoder för beräkning av ersättning sörjer man inom EU för att principen om insyn, principen om likabehandling av konkurrerande företag och proportionalitetsprincipen tillämpas.

Löptiden för avtalen om allmän trafik ska vara begränsad och får inte överstiga 10 år för busstransporter och 15 år för person- transporter på järnväg eller annat spårburet transportsätt. En begränsning av avtalens längd motiveras i reciten till förordningen med att avtal som har för lång löptid kan leda till en onödigt lång stängning av marknaden, vilket minskar konkurrenstryckets posi-

115

Gällande rätt

SOU 2009:39

tiva effekter. För att minimera snedvridningen av konkurrensen och samtidigt skydda tjänsternas kvalitet har avtal om allmän trafik därför tidsbegränsats.

När behöriga myndigheter i enlighet med nationell lagstiftning kräver att kollektivtrafikföretagen ska uppfylla vissa kvalitets- normer, ska dessa normer enligt förordningen anges i anbudshand- lingarna och i avtalen om allmän trafik. Skälet härtill är att öka öppenheten och insynen.

I anbudshandlingar och avtal om allmän trafik ska det klart och tydligt anges huruvida och i vilken omfattning utläggande på entreprenad får övervägas.

Tilldelning av avtal om allmän trafik, artikel 5

Ett avtal om allmän trafik ska tilldelas i enlighet med bestäm- melserna i EG-direktiven om offentlig upphandling inom områ- dena vatten, energi, transporter och posttjänster1 om det rör sig om ett kontrakt. Ett avtal om allmän trafik ska tilldelas i enlighet med förordningen om det rör sig om en koncession2.

Förordningen grundas på neutralitetsprincipen i fråga om egen- domsordningen enligt artikel 295 i EG-fördraget, principen om medlemsstaternas rätt att fritt utforma tjänster av allmänt ekono- miskt intresse enligt artikel 16 i EG-fördraget och subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna enligt artikel 5 i EG-fördraget. Av reciten till förordningen framgår det därför att det ur gemen- skapsrättslig synvinkel inte har någon betydelse om kollektivtrafik tillhandahålls av offentliga eller privata företag. Gemenskapen har i förordningen strävat efter större smidighet. Detta märks framför- allt genom att de behöriga myndigheterna har fritt val att organi- sera kollektivtrafiken genom att antingen utlysa ett anbuds- förfarande eller själva eller genom direkttilldelning till ett internt företag tillhandahålla kollektivtrafiktjänster.

Enligt förordningen får alltså behöriga lokala myndigheter, om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning, besluta att själva

1Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet). I Sverige har direktivet införlivats genom lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.

2Koncession är ett kontrakt som innebär att ersättning för tjänsterna helt eller delvis utgörs av rätt att utnyttja tjänsten, det vill säga att kontraktet medför en risk för kollektivtrafik- företagen.

116

SOU 2009:39

Gällande rätt

tillhandahålla kollektivtrafik eller genom direkttilldelning3 av avtal om allmän trafik uppdra åt en i rättsligt hänseende fristående enhet som den behöriga lokala myndigheten kontrollerar på samma sätt som sina egna avdelningar. Enligt rådets gemensamma ståndpunkt4 innebär denna bestämmelse att medlemsstaterna erkänner det nationella ansvaret för organisationen av kollektivtrafiken och att dessa behåller befogenheten att genom lag förbjuda lokala myndig- heter att använda sig av möjligheten att direkttilldela kontrakt om allmänna tjänster på sitt territorium.

Villkoret för att en behörig lokal myndighet ska få direkttilldela ett avtal om allmän trafik är att det interna företaget och eventuella enheter över vilka detta företag utövar ett mycket litet inflytande bedriver sin kollektivtrafik inom den behöriga lokala myndighetens territorium. Det är emellertid enligt förordningen acceptabelt att utgående linjer eller andra underordnade delar av denna verksamhet sträcker sig in på angränsande behöriga lokala myndigheters terri- torium.

Det interna företaget får inte heller delta i konkurrensutsatta anbudsförfaranden som avser tillhandahållande av kollektivtrafik som organiseras utanför den behöriga lokala myndighetens territo- rium. Skälet härtill är att man vill undvika en snedvridning av kon- kurrensen.

Ett internt företag får emellertid delta i rättvisa konkurrens- utsatta anbudsförfaranden två år innan företagets direkttilldelade avtal om allmän trafik löper ut. Detta gäller under förutsättning att ett definitivt beslut har fattats om att den kollektivtrafik som omfattas av det interna företagets avtal ska underkastas ett rättvist konkurrensutsatt anbudsförfarande och att det interna företaget inte har ingått något annat direkttilldelat avtal om allmän trafik.

Ett avtal om allmän trafik kan som ovan nämnts även tilldelas på grundval av ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Detta för- farande ska vara öppet för alla företag, vara rättvist och följa princi- perna om insyn och icke-diskriminering. Efter anbudsinlämningen och ett eventuellt förurval kan förhandlingar föras i enlighet med

3Med direkttilldelning menas tilldelning av avtal om allmän trafik till ett kollektivtrafik- företag utan konkurrensutsatt anbudsförfarande.

4Gemensam ståndpunkt (EG) nr 2/2007 av den 11 december 2006 antagen av rådet i enlighet med det i artikel 251 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen angivna förfarandet, inför antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70.

117

Gällande rätt

SOU 2009:39

nämnda principer för att avgöra hur specifika eller komplicerade krav kan uppfyllas på bästa sätt.

I motiven till kommissionens förslag till förordning5 anges att förordningen ger myndigheterna större möjligheter att i detalj bestämma hur anbudsinfordringarna ska gå till. Förordningen omfattar därför inte någon förteckning över kriterier som de behö- riga myndigheterna måste uppfylla vid tilldelning av avtal om all- män trafik.

Om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning är de behöriga myndigheterna undantagna från skyldigheten att infordra anbud vid tilldelning av avtal om allmän trafik när antingen det årliga genomsnittsvärdet av avtalen uppskattas till mindre än 1 000 000 EUR eller när avtalen gäller kollektivtrafik på mindre än 300 000 km om året. När det gäller avtal med ett företag som bedriver trafik med högst 23 fordon höjs dessa tröskelvärden.

Av reciten till förordningen framgår att de behöriga myndig- heterna vid risk för trafikavbrott bör kunna vidta kortfristiga nödåtgärder i avvaktan på att ett kontrakt om allmänna tjänster tilldelas som uppfyller samtliga tilldelningsvillkor i denna förord- ning. Berörda myndigheter får vidta nödåtgärder vid trafikstör- ningar eller vid överhängande risk för sådana. När myndigheterna vidtar nödåtgärder är de undantagna från skyldigheten att infordra anbud vid tilldelning av avtal om allmän trafik. En direkttilldelning, en utvidgning av ett kontrakt om allmänna tjänster eller ett åläggande om ett sådant kontrakt som nödåtgärd får inte överstiga två år.

Om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning är de behö- riga myndigheterna undantagna från skyldigheten att infordra anbud vid tilldelning av avtal om allmän trafik som rör järnvägs- transport med undantag av tunnelbana och spårvagnar.

Ersättning för allmän trafik, artikel 6

Ersättning för allmännyttiga tjänster kan vara nödvändig för att kollektivtrafikföretagen ska kunna bedriva kollektivtrafik. Sådan ersättning måste enligt artikel 73 i fördraget syfta till att säkerställa tillhandahållandet av tjänster av allmänt intresse och ersättningen får inte överstiga det belopp som krävs för att täcka nettokostna-

5 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg /* KOM/2005/0319 slutlig - COD 2000/0212 */

118

SOU 2009:39

Gällande rätt

derna för fullgörandet av den allmänna trafikplikten, med hänsyn till företagets inkomster i samband med detta och en rimlig vinst.

Dessutom ska all slags ersättning knuten till en allmän bestäm- melse eller till ett avtal om allmän trafik som har direkttilldelats som en nödåtgärd, ett avtal om mindre värde, eller avseende järn- vägstrafik stämma överens med bestämmelserna i bilagan till för- ordningen.

Offentliggörande, artikel 7

Ett ytterligare steg i riktningen mot öppenhet och insyn är bestäm- melsen om att varje behörig myndighet en gång om året ska offent- liggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde, om de utvalda kollektivtrafikföretagen samt om ersättningar och ensamrätter som dessa kollektivtrafikföretag beviljats som kompensation. Rapporten ska skilja mellan busstrafik och spårbunden trafik, den ska möjliggöra kontroll och utvärdering av kollektivtrafiknätets effektivitet, kvalitet och finansiering. Den ska även ge information om eventuella beviljade ensamrätters art och omfattning.

Varje berörd myndighet ska även se till att den berörda myndig- hetens namn och adress, planerad tilldelningsmetod, samt tjänster och geografiska områden som kan omfattas av avtalet offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning senast ett år innan det fria anbudsförfarandet inleds, respektive innan ett avtal direktutdelas. Avtal som rör tillhandahållande av högst 50 000 km kollektivtrafik per år behöver inte offentliggöras. Om denna information ändras efter offentliggörandet är medlemsstaterna skyldiga att snarast möjligt offentliggöra rättelsen av rapporten. Detta gäller inte för avtal som direkttilldelats som en nödåtgärd. På begäran av en berörd part ska de behöriga myndigheterna redogöra för skälen för sitt beslut angående direkttilldelningen av ett avtal om allmän trafik.

Förenlighet med fördraget, artikel 9

Ersättning för allmän trafik som utbetalas i enlighet med denna för- ordning eller uppfyllande av taxevillkor som fastställts i allmänna bestämmelser (se artikel 3.2 och 3) ska vara förenlig med den

119

Gällande rätt

SOU 2009:39

gemensamma marknaden. Sådan ersättning ska vara undantagen från kravet på förhandsanmälan enligt artikel 88.3 i fördraget.

4.17Luftfartslagen (1957:297)

Luftfart i Sverige får enligt 1 kap. 1 § äga rum bara på de villkor, som följer av denna lag, av bestämmelser som meddelats med stöd av denna lag eller av andra lagar eller förordningar.

Luftfart får enligt 1 kap. 2 § första stycket äga rum med svenska luftfartyg. Med luftfartyg som har nationalitet i en annan stat får luftfart äga rum endast om det har träffats ett avtal med den andra staten om rätt till luftfart inom svenskt område. Av andra stycket framgår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (Transportstyrelsen) får, om det finns särskilda skäl, medge att luftfart äger rum även med andra luftfartyg och bestämma på vilka villkor detta får ske.

Luftfart i förvärvssyfte får enligt 7 kap. 1 § första stycket inte utövas i Sverige utan tillstånd av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

Tillstånd får enligt 7 kap. 2 § första stycket bara beviljas om det inte möter hinder med hänsyn till det allmänna. Vid prövning av ansökan om tillstånd ska enligt andra stycket de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för trafiken beaktas.

Av 7 kap. 3 § framgår bland annat att tillstånd till luftfart i inrikestrafik får ges endast till svenska staten, svenska kommuner eller landsting, svenska medborgare eller dödsbon, svenska handelsbolag, som inte har någon utländsk bolagsman, svenska föreningar, samfund eller stiftelser, som inte har någon utländsk medborgare i styrelsen, eller ett svenskt aktiebolag, om aktierna i bolaget är ställda till viss man och till ett kapitalvärde och ett röst- värde av minst två tredjedelar ägs av någon som kan få tillstånd enligt denna paragraf.

När tillstånd meddelas får enligt 7 kap. 4 § villkor föreskrivas av för tillståndet.

Lagen innehåller även bestämmelser om bland annat återkallelse av tillstånd, flygplatser och registrering av luftfartyg.

120

SOU 2009:39

Gällande rätt

4.18Europaparlamentets och rådets förordning

(EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahål- lande av lufttrafik i gemenskapen6 reglerar utfärdandet av tillstånd för EG-lufttrafikföretag, deras rätt att utöva lufttrafik inom gemenskapen samt prissättningen av lufttrafik inom gemenskapen.

Operativ licens: definieras i artikel 2.1 som ett tillstånd, utfärdat av den behöriga tillståndsmyndigheten för ett företag, att tillhanda- hålla den lufttrafik som anges i den operativa licensen. EG-luft- trafikföretag: är enligt artikel 2.11 ett lufttrafikföretag med giltig operativ licens som utfärdats av en behörig tillståndsmyndighet i enlighet med förordningen. Trafikrättighet: definieras i artikel 2.14 som en rättighet att utöva lufttrafik mellan två flygplatser inom gemenskapen.

Av artikel 15.1 framgår att EG-lufttrafikföretag ska ha rätt att bedriva lufttrafik inom gemenskapen. Enligt artikel 15.2 får med- lemsstaterna inte kräva någon form av tillstånd eller godkännande för ett EG-trafikföretags utövande av lufttrafik inom gemenskapen.

En medlemsstat får enligt artikel 16.1 inom sitt territorium införa allmän trafikplikt. Trafikplikten får införas på regelbunden lufttrafik mellan en flygplats i gemenskapen och en flygplats som betjänar ett ytterområde eller ett utvecklingsområde på dess terri- torium eller på en flyglinje med låg trafikintensitet till valfri flyg- plats på dess territorium, om flyglinjen anses väsentlig för den ekonomiska och sociala utvecklingen i den region som flygplatsen betjänar. Medlemsstaten måste innan den inför allmän trafikplikt samråda med andra berörda medlemsstater. Det framgår vidare av artikel 16.1 att medlemsstaten även måste meddela kommissionen, berörda flygplatser och de lufttrafikföretag som utövar lufttrafik på flyglinjen innan allmän trafikplikt får införas. Trafikplikten ska införas endast i den utsträckning som är nödvändig för att på denna flyglinje säkerställa ett minimiutbud av regelbunden lufttrafik som uppfyller fastställda normer för kontinuitet, regelbundenhet, pris- sättning eller minimikapacitet, vilka lufttrafikföretagen inte skulle uppfylla om de enbart tog hänsyn till sina kommersiella intressen.

6 EUT L 293, 31.10.2008, s. 3–20.

121

Gällande rätt

SOU 2009:39

Normerna för den flyglinje som omfattas av den allmänna trafik- plikten ska vidare fastställas på ett öppet och icke-diskriminerande sätt.

Av artikel 16.3 framgår att frågan om en planerad allmän trafik- plikt är nödvändig och adekvat ska bedömas av medlemsstaterna med beaktande av följande kriterier;

a)proportionaliteten mellan den planerade trafikplikten och den berörda regionens behov av ekonomisk utveckling,

b)möjligheten att anlita andra transportsätt samt dessas ändamåls- enlighet när det gäller att tillgodose de aktuella transport- behoven,

c)de passagerarpriser och villkor som kan erbjudas kunderna, och

d)det samlade resultatet av insatserna från alla lufttrafikföretag som utövar eller avser att utöva lufttrafik på flyglinjen.

När en medlemsstat vill införa allmän trafikplikt ska texten om det planerade införandet enligt artikel 16.4 som huvudregel offentlig- göras i Europeiska unionens officiella tidning.

Om inget EG-lufttrafikföretag utövar eller kan visa att det står i begrepp att utöva bärkraftig regelbunden lufttrafik på en flyglinje i enlighet med den allmänna trafikplikt som gäller för flyglinjen får medlemsstaten enligt artikel 16.9 begränsa tillträde till den regel- bundna lufttrafiken på den flyglinjen till endast ett EG-luft- trafikföretag för en period på högst fyra år, varefter situationen ska omprövas.

Rättigheten att utöva lufttrafik på flyglinjer ska enligt artikel 16.10 erbjudas genom offentligt anbudsförfarande.

Erbjudandet om att delta i anbudsförfarandet ska enligt artikel 17.2 som huvudregel offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning. Erbjudandet ska enligt artikel 17.3 bland annat omfatta följande punkter:

a)De normkrav som gäller för den allmänna trafikplikten.

b)Regler för ändring och hävning av kontraktet, särskilt med hän- syn till oförutsedda förändringar.

c)Kontraktets giltighetstid.

d)Sanktioner om kontraktet inte uppfylls.

e)Objektiva och öppet redovisade parametrar som ska användas som grundval för beräkning av eventuell ersättning för full- görande av allmän trafikplikt.

122

SOU 2009:39

Gällande rätt

Tidsfristen för inlämnande av anbud får enligt artikel 17.4 inte vara kortare än två månader räknat från dagen för offentliggörandet.

Medlemsstaten kan enligt artikel 17.8 ge ersättning till ett luft- trafikföretag. Denna ersättning får inte överstiga det belopp som krävs för att täcka de nettokostnader som uppkommer vid full- görandet av varje allmän trafikplikt, med hänsyn till lufttrafikföre- tagets intäkter i samband därmed samt till en rimlig vinst.

En medlemsstat får enligt artikel 21.1 avvisa, begränsa eller införa villkor för utövandet av trafikrättigheter för att lösa plötsligt uppkomna kortvariga problem som uppstått till följd av oförutse- bara och oundvikliga omständigheter. Sådana åtgärder ska följa principerna om proportionalitet och öppenhet och ska grundas på objektiva och icke-diskriminerande kriterier.

4.19Rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den

7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna

–cabotageförordningen

Frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom en medlemsstat (cabotage) gäller enligt artikel 1.1 för rederier inom gemenskapen vilkas fartyg är registrerade i en medlemsstat och förs under denna stats flagg, förutsatt att fartygen uppfyller de villkor för att få utföra cabotage som gäller i den sistnämnda medlems- staten.

Sjötransporttjänster inom en medlemsstat (cabotage) innebär enligt artikel 2.1 sjötransporttjänster som normalt utförs mot ersättning. Av punkten 3 framgår att avtal om allmän trafik defi- nieras som avtal som ingåtts mellan de behöriga myndigheterna i en medlemsstat och ett rederi inom gemenskapen i syfte att förse allmänheten med tillräckliga transporttjänster. Det framgår vidare att ett avtal om allmän trafik i synnerhet kan innefatta transport- tjänster som uppfyller fastställda normer för kontinuitet, regel- bundenhet, kapacitet och kvalitet. Avtalen innefattar även i synner- het, särskilda transporttjänster, transporttjänster med speciella tariffer och villkor, i synnerhet för vissa kategorier passagerare och vissa sträckor, samt anpassning av tjänsterna till verkliga behov. Förpliktelser vid allmän trafik definieras enligt punkten 4 som

123

Gällande rätt

SOU 2009:39

skyldigheter som rederiet, om det tog hänsyn till sina egna kom- mersiella intressen, inte skulle uppfylla överhuvudtaget eller inte skulle uppfylla i samma utsträckning eller på samma villkor.

En medlemsstat får enligt artikel 4.1 ingå avtal om allmän trafik med rederier som utför regelbundna transporttjänster till, från och mellan öar, eller ange förpliktelser vid allmän trafik som villkor för rätten att tillhandahålla sådana cabotagetjänster. Det framgår vidare att när en medlemsstat ingår avtal om allmän trafik eller ålägger ett rederi förpliktelser vid allmän trafik ska detta ske på icke-diskrimi- nerande grund med hänsyn till alla rederier inom gemenskapen. När de ålägger rederier förpliktelser vid allmän trafik ska medlems- staterna enligt punkten 2 begränsa sig till krav om vilka hamnar som ska anlöpas, regelbundenhet, kontinuitet, turtäthet, kapacitet att utföra tjänsten, fraktsatser och bemanning av fartyg.

4.20Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster

Denna lag gäller för upphandling av varor och tjänster för verk- samhet bland annat inom området transporter.

Med upphandlande enheter avses i denna lag enligt 2 kap. 20 § första stycket dels upphandlande myndigheter dels sådana företag som en upphandlande myndighet kan utöva ett bestämmande infly- tande över, eller som bedriver verksamhet som omfattas av lagens tillämpningsområde med stöd av en särskild rättighet eller ensam- rätt. Av andra stycket framgår vad som avses med bestämmande inflytande och av tredje stycket vad som avses med särskild rättig- het eller ensamrätt.

Av 1 kap. 8 § första stycket framgår att en verksamhet omfattas av denna lag om den består av tillhandahållande eller drift av publika nät i form av transporter med järnväg, automatiserade system, spårväg, tunnelbana, buss, trådbuss eller linbana. Ett nät för transporttjänster ska enligt andra stycket anses finnas om tjänsten tillhandahålls enligt villkor som fastställts av en behörig myndighet och som avser linjesträckning, tillgänglig transportkapa- citet, turtäthet och liknande förhållanden.

Denna lag gäller enligt 1 kap. 11 § inte vid tilldelning av bl.a. tjänstekoncessioner som beviljas för sådan verksamhet som omfat- tas av lagens tillämpningsområde.

124

SOU 2009:39

Gällande rätt

Med tjänstekontrakt avses enligt 2 kap. 19 § första stycket bland annat ett kontrakt som gäller utförande av tjänster avseende landtransport, flygtransport av passagerare och gods, järnvägs- transport samt sjötransport.

Med tjänstekoncession avses enligt 2 kap. 18 § ett kontrakt av samma slag som ett tjänstekontrakt men som innebär att ersättning för tjänsterna helt eller delvis utgörs av rätt att utnyttja tjänsten.

Lagen gäller enligt 1 kap. 22 § inte för upphandling som avser busstransportverksamhet enligt 8 § om verksamheten var undan- tagen från tillämpningsområdet för rådets direktiv 93/38/EEG av den 14 juni 1993 om samordning av upphandlingsförfarandet för enheter som har verksamhet inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna, senast ändrat genom kommissio- nens direktiv 2001/78/EG enligt dess artikel 2.4 och påbörjandes senast den 30 april 2004. Bestämmelsen i direktivet innebär att busstransport som tillhandahålls i form av allmänna kommunika- tioner inte ska omfattas av direktivet, när andra företag fritt kan få tillhandahålla samma tjänster på samma villkor som upphandlande enheter.

Denna lag gäller enligt 1 kap. 23 § första stycket inte om det fastställts enligt det särskilda förfarande som anges i artikel 30 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 3004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, senast ändras genom kommissionens förordning (EG) nr 2083/25, att verksamheten är direkt konkurrensutsatt på marknader med fritt tillträde. Av andra stycket framgår att Europeiska gemenskapernas kommission efter begäran från en upphandlande enhet prövar om förutsättningarna enligt första stycket är uppfyllda för viss verk- samhet.

125

5 Olika avtalsformer

Det offentliga har enligt 1 § lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik ansvar för den lokala och regionala linje- trafiken för persontransporter. I detta ansvar ligger en skyldighet att främja en tillfredställande trafikförsörjning. Det finns olika sätt för det offentliga att uppfylla detta ansvar. I dag tillförsäkrar trafik- huvudmannen trafikförsörjningen huvudsakligen genom att de ingår avtal med kollektivtrafikföretag om att företagen ska bedriva trafik. Avtal kan ingås i form av tjänstekontrakt eller tjänste- koncessioner. Nedan följer en redogörelse av dessa avtalsformer.

Tjänstekontrakt

På den lokala och regionala kollektivtrafikmarknaden ingås i dag huvudsakligen tjänstekontrakt.

En verksamhet omfattas av lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (för- sörjningslagen) om den består av tillhandahållande eller drift av publika nät i form av transporter med järnväg, automatiserade system, spårväg, tunnelbana, buss, trådbuss eller linbana.

Trafikhuvudmannens uppgifter när det gäller den allmänna kollektivtrafiken består i att tillhandahålla eller driva ett publikt transportnät. Tjänstekontrakt som ingås inom den allmänna kol- lektivtrafiken omfattas därför enligt 1 kap. 8 § av försörjnings- lagens bestämmelser.

Inom den särskilda kollektivtrafiken upphandlar trafikhuvud- mannen transporter som endast är till för en viss grupp människor, till exempel färdtjänst och sjukresor. Dessa tjänstekontrakt omfat- tas därför istället av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (den klassiska lagen).

127

Olika avtalsformer

SOU 2009:39

Med tjänstekontrakt avses enligt försörjningslagen ett kontrakt som gäller utförande av tjänster avseende landtransport, flyg- transport av passagerare och gods, järnvägstransport samt sjö- transport. I den klassiska lagen definieras kontrakt på ett motsva- rande sätt. Det som ofta benämns bruttoavtal är att betrakta som ett tjänstekontrakt.

Dessa kontrakt ingås enligt de upphandlingsförfaranden som följer av de båda lagarna. Upphandlingsförfarandena innebär sam- manfattningsvis att trafikhuvudmannen infordrar anbud från kol- lektivtrafikföretagen. Som underlag för anbudsförfarandet utfor- mar trafikhuvudmannen ett förfrågningsunderlag. I detta underlag ingår en uppdragsbeskrivning, kravspecifikation, utvärderings- grund, utvärderingskriterier samt de kommersiella villkor som ska gälla under avtalsperioden. Anbuden utvärderas av trafikhuvud- mannen och avtal ingås därefter med ett av företagen.

Tjänstekoncession

Avtal kan även ingås i form av en koncession. En tjänstekoncession definieras enligt 2 kap. 18 § försörjningslagen som ett kontrakt av samma slag som ett tjänstekontrakt men som innebär att ersättning för tjänsterna helt eller delvis utgörs av en rätt att utnyttja tjänsten.

Kommissionen har gett ut ett tolkningsmeddelande1 om kon- cessioner. Enligt kommissionen rör det sig om en koncession, om tjänsteleverantören tar riskerna i samband med den tillhandahållna tjänsten och tar ut ersättning av användaren till exempel via avgifter. Tjänstekoncessioner kännetecknas enligt kommissionen vidare av att ansvaret för den tillhandahållna tjänsten överförs på koncessionshavaren. Enligt kommissionen kan en tjänstekon- cession även vara föremål för särskilda eller exklusiva rättigheter.

Enligt 1 kap. 11 § försörjningslagen gäller emellertid inte denna lag vid tilldelning av tjänstekoncessioner.

De EG-rättsliga principerna om icke-diskriminering, lika- behandling, öppenhet och proportionalitet måste dock enligt EG- domstolens praxis2 alltid iakttagas vid ett koncessionsförfarande.

1CELEX 32000Y0429(01).

2Mål C-324/98 Telaustria Verlags GmbH och Telefonadress GmbH mot Telekom Austria AG, i närvaro av: Herold Business Data AG, REG 2000 I – 10745, p. 60 och del av p. 2 samt punkt 3. Se även mål C–458/03 (Parking Brixen GmbH mot Gemeinde Brixen, Stadtwerke Brixen AG, REG 2005 I–00.

128

SOU 2009:39

Olika avtalsformer

Av prop. 2006/07:1283, s. 138 framgår även att regeringen, mot bakgrund av EG-domstolens praxis, är av uppfattningen att de grundläggande principer för offentlig upphandling, som framgår av såväl EG-fördraget som försörjningslagen är tillämpliga vid upp- handling av ett kontrakt avseende tjänstekoncessioner.

När det gäller tilldelning av avtal om allmän trafik i form av en tjänstekoncession avseende trafik med buss, tåg, spårväg och tunnelbana kommer dessa från och med 3 december 2009 att regleras av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70.

Det som ofta benämns nettoavtal är att betrakta som en kon- cession.

Gränsdragning mellan ett kontrakt och en koncession

Gränsdragningsfrågan mellan vad som är ett tjänstekontrakt och vad som kan betraktas som en tjänstekoncession har behandlas av EG-domstolen i mål Parking Brixen4. Domstolen konstaterar i målet att ett krav för att ett avtal ska utgöra en tjänstekoncession och inte ett vanligt tjänstekontrakt är att leverantören tar en verk- samhetsrisk för den verksamhet i vilken tjänsterna tillhandahålls till allmänheten. Någon betalning utgick inte i det aktuella fallet från den upphandlande enheten för uppdraget, som rörde ansvaret för en kommunal parkeringsplats. Leverantören fick i stället sin ersättning från avgifter som togs ut av allmänheten. EG-domstolen fann därför att avtalet var en tjänstekoncession.

3Ny lagstiftning om offentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster”.

4Mål C-458/03 Parking Brixen GmbH mot Gemeinde Brixen och Stadtwerke Brixen AG, REG 2005 I-00.

129

6 Internationell utblick

Vid en analys av hur kollektivtrafikmarknaderna är organiserade för regional och lokal kollektivtrafik i Europa kan jag konstatera att det i praktiken inte finns några förebilder till hur ett öppnare mark- nadstillträde kan utformas där resenären sätts i centrum. En länder- vis sammanställning av rådande situation av busstrafikens reglering framgår av bilaga 7. Det land som har kommit längst i marknads- öppning är Storbritannien. Det land förutom Storbritannien som genomfört en omfattande avreglering av bussmarknaden är Nya Zeeland. En djupare analys av avregleringen av bussmarknaderna i dessa två länder finns därför i bilaga 7. Mot bakgrund av att Danmark, Norge och Finland är särskilt nämnda i mina direktiv har jag valt att närmare redogöra för organisation och reglering av kollektivtrafiken i dessa länder. Slutsatsen av min genomgång av situationen i de nordiska länderna är att inte heller där har dessa marknader öppnats i någon större utsträckning.

Schweiz framhålls av många trafikplanerare som ett föredöme inom kollektivtrafiken. Långsiktighet och stabilitet präglar kollek- tivtrafiksystemets utformning och förvaltning, liksom en stark central planering. Någon marknadsöppning i syfte att öka konkur- rensen och låta resenärerna själva påverka systemet har dock inte genomförts varför jag valt att inte närmare studera organisation och reglering av marknaden där.

6.1Danmark

Transportministeriet har det övergripande ansvaret för vägsektorn i Danmark. På regionalnivå ska varje regionsråd upprätta ett eller flera så kallade ”trafikselskaber”. Varje kommun ska delta i ett trafikselskab. Ett trafikselskab kan omfatta kommuner i två regio- ner, om regionerna gränsar mot varandra. Trafikselskabet finan-

131

Internationell utblick

SOU 2009:39

sieras genom intäkter från försäljning av resekort och biljetter samt genom tillskott från de deltagande kommunerna och regionerna.

Ett trafikselskab har bland annat följande uppgifter inom sitt geografiska område:

•den allmänna kollektivtrafiken,

•fastställande av biljettpriser och betalsystem och

•organisering och planering den allmänna och särskilda kollektiv- trafiken.

Trafikselskabets uppgifter omfattar samarbete om kollektivtrafik som korsar gränsen mellan två trafikselskabers område. Efter avtal med en kommun eller en region kan trafikselskabet ta hand om uppgifter rörande inköp av trafik. Trafiken köps in genom traditio- nell upphandling linje för linje eller område för område. Trafik- selskabet kan även efter avtal med en kommun överta uppgifter rörande driften av färjelinjer.

Trafikselskaberna ska samarbeta och skapa goda möjligheter för samordning av trafik från andra trafikselskaber och den trafik som bedrivs på kontrakt med staten. Transport- och energiministeriet kan fastställa regler för detta samarbete.

Transport- och energiministeriet utarbetar minst vart fjärde år en trafikplan för den järnvägstrafik som bedrivs på kontrakt med staten. Trafikplanen antas efter en dialog med trafikselskab och kommuner. I planen redogörs för statens prioriteringar. Planen ska bland annat innehålla upplysningar om de politiska och ekono- miska servicemålsättningarna för trafiken, samt en beskrivning av beslutade statliga projekt som berör kapaciteten på järnväg och samspelet med den existerande trafiken.

Trafikselskab ska minst vart fjärde år, med utgångspunkt i tra- fikplanen, utarbeta en plan for utbudet av trafik som trafikselskabet ansvarar för.

Ett företag som vill bedriva yrkesmässig personbefordran med buss måste ha ett tillstånd av Færdselsstyrelsen. För att få ett sådant tillstånd måste företaget uppfylla vissa villkor som rör yrkeskvalifikationer, ekonomi, skulder till allmänheten samt vandel och gott beteende.

Även tillstånd till kommersiell linjetrafik söks hos Færdsels- styrelsen. Tillståndet kan avse antingen långväga buss, trafik över mer än två trafikselskabs områden1, eller lokal och regional buss.

1 Trafiken på Bornholm och Själland omfattas inte av denna huvudregel.

132

SOU 2009:39

Internationell utblick

Alla företag som har tillstånd till att bedriva yrkesmässig person- befordran med buss kan ansöka om tillstånd till kommersiell linje- trafik. Vid tillståndsgivningen för långväga buss görs ingen bedöm- ning av behovet av den ansökta trafiken. Ett tillstånd till lokal och regional linjetrafik med buss beviljas emellertid endast under förut- sättning att linjesträckningen för den ansökta linjen inte omfattas av existerande offentligt finansierad trafik.

Det danska järnvägsnätet ägs till övervägande del av staten som upphandlar trafiken. De kontrakt som ingås är utformade som nettokontrakt.

Det finns emellertid 13 privat ägda järnvägar i Danmark.2 Dessa ägs av aktiebolag i vilka trafikselskab äger cirka 90 procent av aktierna och 10 procent av aktierna ägs av privata aktörer. Trafik- selskaben köper in trafik till järnvägarna. Det finansiella ansvaret för trafiken ligger på regionerna.

I Danmark har inte den lokala och regionala kollektivtrafiken öppnats upp för konkurrens.

6.2Norge

Ansvaret för kollektivtrafiken är i Norge delat mellan staten, fyl- keskommunerna och kommunerna. Staten har det överordnade ansvaret för den samlade transportpolitiken. Staten har ett särskilt ansvar for järnvägens infrastruktur, köp av olönsamma person- transporttjänster på järnväg samt luftfart och Hurtigruten.

Det är fylkeskommunerna och Oslo kommun som har ansvar för den lokala och regionala kollektivtrafiken i fylkena. Detta ansvar omfattar bland annat fastställande av utbudet av kollektiv- trafik och biljettpriser samt skolskjuts och anpassad kollektivtrafik för personer med funktionsnedsättning. Fylkeskommunen upp- handlar3 den trafik som fylket har ett behov av och är skyldig att erlägga ersättning härför till kollektivtrafikföretagen. Staten ger årligen ett finansiellt tillskott för att delvis täcka kostnaderna för kollektivtrafiken inom fylket.

Bestämmelser som reglerar tillståndsgivningen avseende yrkes- mässig personbefordran med buss och linjetrafik finns i yrkes- transportlagen, nr 45, från den 21 juni 2002.

2Uppgift från Transportministeriets hemsida.

3Detta regleras i forskrift om anbud i lokal rutetransport.

133

Internationell utblick

SOU 2009:39

Staten har det överordnade tillståndsgivningsansvaret för linje- trafik avseende riksvägfärjor och den långväga busstrafiken (trafik som korsar ett eller flera fylken). Detta ansvar är delegerat till Veg- direktoratet och fylkeskommunerna, med undantag för Hurtig- ruten.

Fylkeskommunerna har ansvaret för tillståndsgivningen av- seende yrkesmässig personbefordran med buss och linjetrafik inom fylkets gränser. För att erhålla tillstånd till yrkesmässig person- befordran med buss (turvognløyve) krävs god vandel, tillfredstäl- lande ekonomisk förmåga och tillräcklig yrkesmässig kompetens. Den som vill köra linjetrafik (ruteløyve) måste ha ett turvognløyve. Ett ruteløyve ges endast om det finns ett behov av den ansökta trafiken i fylket. Detta gäller både buss och färja.

Statens jernbanetilsyn har ansvar för säkerheten på de olika delarna av järnvägsverksamheten, ger tillåtelse till järnvägsverksam- het samt godkänner spår och rullande material.

Samferdselsdepartementet köper persontransporttjänster med tåg från NSB. Nya ramavtal för perioden 2007-2010 ingicks den 22 januari 2007 samtidig som avtalen för 2007 ingicks.

Inte heller i Norge är den lokala och regionala trafiken av- reglerad.

6.3Finland

Planerings- och utvecklingsansvaret för kollektivtrafiken ligger hos de finska myndigheterna. Kommunikationsministeriet ansvarar nationellt för kollektivtrafiken och kommunerna har till uppgift att fastställa servicenivån på kollektivtrafiken inom sitt område.

I lagen (343/1991) och förordningen (666/1994) om tillstånds- pliktig persontrafik på väg finns bestämmelser som reglerar kollek- tivtrafiken.

För att få bedriva persontransport på väg med motorfordon mot ersättning ska kollektivtrafikföretaget ha trafiktillstånd för kollek- tivtrafik. Trafiktillstånd beviljas av länsstyrelsen i det län där sökanden har sin hemort. Kollektivtrafiktrafiktillstånd beviljas en sökande som är solvent, har gott anseende och är yrkesskicklig. Sökanden ska även vara lämpad att bedriva persontrafik och råda över sig själv och sin egendom. En sökande ska även visa att han har tillräckliga ekonomiska resurser att inleda trafikverksamheten och sköta trafiken på ändamålsenligt sätt.

134

SOU 2009:39

Internationell utblick

Kollektivtrafik kan antigen bedrivas i form av linjetrafik eller köptrafik. Tillstånd till linjetrafik kan beviljas en sökande som inne- har trafiktillstånd för kollektivtrafik. Vid beviljande av linjetrafik- tillståndet ska framför allt beaktas efterfrågan på trafiktjänsten, befintliga trafiktjänster, även köptrafik, behoven av att ordna persontrafik i kommunerna samt lönsamheten och ändamålsenlig- heten hos den trafik som ansökan gäller. Linjetrafiktillstånd bevil- jas av länsstyrelsen. Om linjen sträcker sig över fler än ett läns område, beviljas tillståndet av den länsstyrelse på vars område den största delen av linjen finns. Den linje som ska trafikeras fastställs av trafiktillståndsmyndigheten. Linjetrafiken finansieras med biljettintäkter.

Eftersom linjetrafik finansieras av biljettintäkter är målet att kollektivtrafikföretagen ska sköta största delen av kollektivtrafiken i denna form. Om inte all trafik som anses vara viktig för samhället kommer tillstånd genom linjetrafik kan länsstyrelsen eller kommu- nen köpa – upphandla - sådan trafik. För att få bedriva köptrafik måste ett kollektivtrafikföretag inneha ett kollektivtrafiktillstånd eller ett taxitillstånd. Villkoren för köptrafik framgår av det avtal om köp av tjänster som kollektivtrafikföretaget har ingått med en kommun, en samkommun, huvudstadsregionens samarbetsdele- gation, trafikministeriet eller länsstyrelsen. Vid anskaffning av köptrafiktjänster ska myndigheterna följa bestämmelserna om offentlig upphandlig och upphandla trafiken i en konkurrensutsatt ”anbudstävling”. Eftersom målet är att kollektivtrafikföretagen ska sköta största delen av kollektivtrafiken i form av linjetrafik ger länsstyrelsen, innan en ny offertrunda ordnas, kollektivtrafikföre- tagen möjlighet att ansöka om att få köra sådana turer som tidigare körts som köptrafik som linjetrafik.

Det är till stor del privata företag som producerar kollektiv- trafik. Även myndigheterna kan producera trafiken och kommu- nerna kan vid behov samarbeta med varandra antingen när de producerar eller anskaffar kollektivtrafiktjänster.

Fri prissättning råder inom kollektivtrafiken. Kommuner och samkommuner har emellertid rätt att med kollektivtrafikföretagen avtala om priserna på region- och kommunbiljetter när kommuner eller staten finansierar rabatter på dessa biljetter.

Kommunikationsministeriet har det huvudsakliga ansvaret för den riksomfattande planeringen och styrningen av samordningen mellan allmän och särskild kollektivtrafik. Länsstyrelsen styr sam- ordningsverksamheten på länsnivå tillsammans med kommunerna,

135

Internationell utblick

SOU 2009:39

sjukvårdsdistrikten med flera. Vid anskaffningen av samordnings- tjänster organiserar länsstyrelsen ”anbudstävlingar”.

Centraler för samordning av resor samordnar och samman- länkar resor som ersätts av samhället, såsom skoltransporter, sjukhus- och rehabiliteringsresor, färdtjänst för handikappade samt resor och hälsocentralbesök som hänför sig till hemvård för äldre. Centralerna ska så effektivt som möjligt i första hand utnyttja den allmänna kollektivtrafiken. Om kundens tillstånd så kräver ska resan dock anordnas separat. Centralens uppgift är att ta emot beställningar, samordna resorna, sammanlänka och lägga upp en rutt för kunderna, visa kunden till ett lämpligt fordon och även sköta annan service som har att göra med resan.

Kommunikationsministeriet fastställer genom förordning taxor för sjuktransporter och seriebiljettpriser för skolskjutsar som ut- förs med buss.

6.4Storbritannien

Department for Transport är ansvarigt för kollektivtrafikfrågor.

I Storbritannien har den lokala och regionala bussmarknaden varit avreglerad sedan 1986. I hela Storbritannien, med undantag för London och Nordirland, bedrivs kollektivtrafiken av kommer- siella företag.

Det förekommer även viss samhällsstödd trafik. De regionala myndigheterna - Passenger Transport Authorities (PTA) och Executive (PTE) – ansvarar för denna trafik i tätorter. I glesbygd är det local County Councils som har detta ansvar.

Kollektivtrafikföretag kan registrera linjer och tidtabeller där de bedömer att trafiken kommer att bära sig helt kommersiellt. Det finns inga restriktioner på biljettpriser, tidtabellen eller linjen i sig. Det enda kravet är att registreringen ska ske sex veckor innan trafiken påbörjas. Inga andra kollektivtrafikföretag kan klaga på en registrering eftersom ensamrätter inte är tillåtna.

Det finns i vissa situationer möjlighet för kollektivtrafikföre- tagen att erhålla ersättning för trafiken. En sådan möjlighet är att få kompensation för rabatter på biljettpriser. De lokala myndig- heterna har en möjlighet att kräva att kollektivtrafikföretagen rabatterar biljettpriser för vissa grupper av passagerare till exempel äldre, barn eller handikappade. Kollektivtrafikföretagen kan även kräva återbetalning av betalda bränsleskatter.

136

SOU 2009:39

Internationell utblick

Linjer som inget kollektivtrafikföretag anser vara lönsamma, men som det offentliga bedömer som viktiga att upprätthålla får myndigheterna ta ansvar för att tillhandahålla. Detta gäller även särskild trafik för personer med funktionsnedsättning, äldre och unga. Myndigheterna upphandlar vanligtvis företag för att bedriva denna trafik och offentliga medel används för att subventionera trafiken.

PTA har en viktig samordnande roll för den lokala kollektiv- trafiken. PTA informerar om tidtabeller, vilka kollektivtrafikföre- tag som bedriver trafiken och om möjliga resvägar. PTA har även hand om viss infrastruktur till exempel vissa busshållplatser och busstationer.

Nästan 84 procent av all busstrafik var 1990 kommersiell. Den siffran har sjunkit till 79 procent 2007.

Positiva effekter av avregleringen är att den ledde till en ökad produktivitet i kollektivtrafiksektorn och att antalet busskilometer ökade. De negativa effekterna är att antalet resenärer minskade, biljettpriserna ökade och samordningen minskade. Grunden till dessa effekter kan emellertid sökas i fler faktorer än själva avregleringen. Samtidigt med avregleringen begränsades även de lokala myndigheternas budget. Detta innebar att myndigheterna inte längre kunde upprätthålla de tidigare starkt subventionerade biljettpriserna. Avregleringen innebar även att samordningen av biljettpriser, tidtabeller och information inte längre upprätthölls på samma sätt som tidigare.

Vissa förändringar i lagstiftningen gjordes år 2000. En lokal myndighet kan i ett så kallat Quality Partnership Scheme åta sig att till exempel förbättra busstationer längs en linje. Myndigheten kan sedan ställa krav på de kollektivtrafikföretag som vill stanna eller avgå från stationerna. Kraven kan innebära att kollektivtrafikföre- tagen måste tillhandahålla tjänster av en viss standard, till exempel en viss typ av buss, maxpris på biljetten och antal turer. Dessa krav kan ställas om det inte finns relevanta invändningar från berörda aktörer.

I ytterligare ett försök att lösa de problem som uppkommit efter avregleringen antogs en ny lag i november 2008, The Local Transport Act 2008. Enligt bestämmelser i lagen ges lokala myn- digheter utökade befogenheter för att kunna förbättra kvaliteten på den lokala busstrafiken.

137

Internationell utblick

SOU 2009:39

6.5Nya Zeeland

Den lokala och regionala kollektivtrafiken med buss avreglerades 1989 på Nya Zeeland. Efter avregleringen utgörs endast en mindre del av kollektivtrafiken av kommersiell trafik. Kollektivtrafiken utgörs till övervägande del av trafik som det offentliga upphandlar kollektivtrafikföretag att utföra. Den kommersiella trafiken före- kommer huvudsakligen i de två största städerna på Nya Zeeland. Det kollektiva resandet har efter avregleringen ökat relativt mycket på Nya Zeeland.

Efter avregleringen kan kollektivtrafikföretag till den regionalt ansvariga kollektivtrafikmyndigheten registrera trafik som de vill bedriva på kommersiell grund. Företaget kan börja bedriva sin verksamhet 21 dagar efter registreringen. När kollektivtrafikföre- taget vill avsluta verksamheten måste företaget säga upp trafiken med 21 dagars varsel. Vidare är företagen bland annat tvungna att inneha adekvata intyg på yrkesförmåga. Krav ställs även på att linjen ska vara lämplig att trafikera. Den regionalt ansvariga kollektivtrafikmyndigheten kan även neka att registrera en linje om den i för hög utsträckning konkurrerar med en subventionerad existerande linje.

Den regionalt ansvariga kollektivtrafikmyndigheten kan besluta om sänkta biljettpriser för vissa resenärsgrupper och kollektiv- trafikföretagen blir kompenserade för mellanskillnaden.

Myndigheten kan komplettera den kommersiella trafiken med subventionerad trafik för att uppnå de trafikmål som angetts i den regionala kollektivtransportplanen4. Detta görs oftast genom att myndigheten upphandlar kollektivtrafikföretag att bedriva den kompletterande trafiken i form av nettokontrakt.

På grund av vissa problem med det avreglerade systemet antogs 2008 ett lagförslag för att möjliggöra för regionerna att leverera bättre kollektivtrafik.

Av lagen framgår att regionen som huvudregel ska anta en regional kollektivtrafikplan5. Planen har till syfte att definiera hur den regionalt ansvariga kollektivtrafikmyndigheten avser att genomföra den regionala landtransportstrategin6 samt medverka till att målet med den nya lagstiftningen uppnås på ett effektivt sätt. Ett grundläggande krav på den regionala kollektivtrafikplanen

4Regional Transport Plan.

5Regional Public Transport Plan (RPTP).

6Regional Land Transport Strategy, som inkluderar alla transportsätt.

138

SOU 2009:39

Internationell utblick

är att den ska beskriva den trafik som myndigheten avser sörja för i regionen. Denna beskrivning kan inkludera en redovisning av linjer, kapacitet, tid och frekvens på trafiken. Den kan även inkludera behov av taxi och flygplatstransporter.

Varje myndighet är i kollektivtrafikplanen fri att sätta upp bestämmelser som reglerar kollektivtrafiken i regionen. De natio- nella myndigheterna har satt upp riktlinjer för dessa bestämmelser. Planen kan inkludera bestämmelser om den information som kollektivtrafikföretagen måste ge till myndigheten. Denna informa- tion behöver myndigheten för planering, avtalsingående och kon- troll. Planen kan även inkludera kvalitets- och utförandestandards, linjesträckningar samt krav på biljettsystem, biljettpriser och teknisk utrustning. En minimumperiod som kollektivtrafikföre- tagen ska bedriva trafik i regionen kan föreskrivas i planen. Inten- tioner som den regionalt ansvariga kollektivtrafikmyndigheten har i fråga om subventioner av viss trafik och policies för olika typer av standarder och kontroller kan även tas med i planen.

Planerna kan, på grund av att det är upp till den regionalt ansvariga kollektivtrafikmyndigheten att utforma dessa, se olika ut beroende på vilken region som den avser. Detta gäller även av- seende de krav som ställs för att kollektivtrafikföretagen ska till- delas ett kontrakt och avseende de krav som myndigheten allmänt ställer på kollektivtrafikföretagen.

Myndigheten måste ange skälen för varje bestämmelse som tas in i kollektivtrafikplanen. Även de alternativa bestämmelser som övervägts och den förväntade effekten av bestämmelserna måste redovisas.

139

7 Utgångspunkter för mina förslag

Mitt uppdrag är enligt direktivet att med utgångspunkt ur ett tydligt resenärsperspektiv se över och ge förslag till ny reglering av den lokala och regionala kollektivtrafiken, inklusive förstärkta pas- sagerarrättigheter för resenärerna.

Lagstiftningen ska skapa incitament för kollektivtrafikföretagen att i förhållande till resenärerna upprätthålla en hög servicenivå och en hög grad av tillgänglighet för personer med funktionsned- sättning. Vidare sägs i direktivet att kollektivtrafikföretagen måste ges incitament att bli mer resenärsorienterade, det vill säga mer inriktade på att göra kollektivtrafiken attraktiv för fler resenärer. Regleringen ska också skapa goda förutsättningar för att organisera kollektivtrafiken på ett flexibelt sätt.

Enligt direktivet ska lagstiftningen också medge ett ökat inslag av konkurrens i syfte att stimulera utveckling samt öka effektivi- teten och attraktiviteten hos kollektivtrafiken.

Jag har i detta kapitel valt att utveckla utgångspunkterna för mina förslag.

7.1Transportpolitiska principer

Som utgångspunkt för arbetet med att uppnå de transportpolitiska målen har riksdagen beslutat om följande fem vägledande principer (prop. 2006/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308).

1.Kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras.

2.Beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade for- mer.

3.Samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas.

141

Utgångspunkter för mina förslag

SOU 2009:39

4.Konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska främjas.

5.Trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångs- punkt när transportpolitiska styrmedel utformas.

Dessa principer, tillsammans med regeringens utredningsdirektiv, har utgjort de grundläggande utgångspunkterna för mina förslag. Jag redogör därför i nedanstående avsnitt för hur jag har utvecklat dessa utgångspunkter.

7.2Resenären ska stå i centrum

Med resenären i centrum menas, enligt min mening, att kollektiv- trafiken ska anpassas till resenärens behov och krav. I begreppet resenär inkluderas såväl befintliga som potentiella resenärer. Rese- nären är en kund med rätt att ställa krav. Resenärerna är ingen enhetlig grupp, deras önskemål och behov varierar. Det är rese- nären själv som bäst kan avgöra vilken lösning denne föredrar för sina resor. Resenärens behov synliggörs bäst genom att resenären med sitt aktiva val kan uttrycka sin önskan. Möjligheten till individuella val är också en viktig utgångspunkt i de transport- politiska principer som riksdagen fastställt

I dagens system uttrycker trafikhuvudmannen resenärens behov. Trafikhuvudmannen försöker att ta reda på behoven genom exempelvis enkäter men huvudmannen möter inte resenärerna direkt utan vanligtvis via ett kollektivtrafikföretag. Dessutom saknas i dag ofta ett direkt samband mellan priset för en tjänst och kostnaden för att producera tjänsten. Information om kundens behov försvinner i systemet och denna information måste därför ersättas av olika former av resvaneundersökningar och kvalitets- utvärderingar. Detta är enligt mitt sätt att se det ett ovanifrån perspektiv.

I mina förslag har jag valt att vända detta ovanifrån perspektiv till ett underifrånperspektiv. Ett sådant perspektiv innebär att resenären själv ges ett större inflytande att genom sitt aktiva val påverka kollektivtrafiksystemet. Resenären ska i mina förslag ges möjlighet att i större utsträckning välja sin resa utifrån olika kvali- tetsaspekter, service- och prisnivåer.

Inom projektet Koll Framåt har ett antal brister, som innebär att resenärens behov inte alltid kommer i första hand, identifierats.

142

SOU 2009:39

Utgångspunkter för mina förslag

Det handlar om att det i princip är omöjligt att göra individuella val utifrån individens behov och önskemål.

Av Koll Framåts rapporter framgår också att dagens avtal mellan trafikhuvudmän och kollektivtrafikföretag innebär att kollektiv- trafikföretagen inriktar sig på att producera trafik till lägsta möjliga kostnad. Företagen anpassar sig främst till trafikhuvudmännens krav och inte till resenärernas behov och krav.

För att locka fler att resa kollektivt kan inte hänsyn tas bara till existerande resenärers behov utan också till de behov som finns hos potentiella resenärer. Detta kräver, att för resenären, mer relevanta produkter utvecklas och att kunskap om dessa når fler.

Flera studier har genom åren genomförts för att ta reda på vad som är viktigt ur resenärens perspektiv. Inom projektet Koll Framåt har bland annat följande faktorer identifierats som viktiga för resenären:

•Pålitlighet - resenären måste kunna lita på att man kommer fram i tid.

•Enkelhet – det ska vara enkelt att förstå tidtabeller, att ta del av information och att hitta.

•Användbarhet – tidtabell, turtäthet och linjenät ska bidra till att lösa resenärens resbehov.

•Mervärde (för individen utöver den fysiska resan från A till B) – mervärde genom exempelvis att spara pengar, slippa använda bil och leta parkeringsplats samt tid för arbete eller avkoppling.

Inom Kollektivtrafikbarometern mäts bland annat vilka faktorer som påverkar resandet. Enligt barometern påverkas resande- frekvensen främst av hur relevant alternativ kollektivtrafiken är till övriga transportsätt. Även det mervärde, det vill säga produktför- delen som individen upplever är av betydelse. Slutligen är rese- närernas kunskap om vilka resmöjligheter kollektivtrafiken kan erbjuda av betydelse för resandefrekvensen.

Kollektivtrafikbarometern mäter även vad som påverkar resenä- rens nöjdhet. Enligt sammanställning från Ipsos, det företag som ansvarar för kollektivtrafikbarometern, påverkas nöjdheten av hur den funktionella kvaliteten fungerar. Vidare påverkas nöjdhet av hur väl kollektivtrafiken skapar känslomässiga band till resenären. Hur nöjd en resenär är med sitt kollektivtrafikresande påverkas också av hur socialt accepterad kollektivtrafiken är, vilket också

143

Utgångspunkter för mina förslag

SOU 2009:39

kan beskrivas i termer av hur populärt varumärket/företaget är. Enligt resultat från Kollektivtrafikbarometern bidrar dessa faktorer dock inte till ökat resande utan påverkar endast hur nöjda befintliga resenärer är. Ovanstående faktorer brukar beskrivas som hygien- faktorer. Resenären tar för givet att de ska fungera och därför skapas inget mervärde.

För att öka andelen kollektivtrafikresenärer måste därför i första hand relevanta resmöjligheter skapas eller informationen om res- möjligheterna spridas till andra grupper än redan existerande rese- närer.

Som jag redogjort för i avsnitt 2.2.1 var ett av syftena med trafikhuvudmannareformen att kunna införa länskort i kollektivtra- fiken. Trafikhuvudmannen fick därför bestämmanderätt över bil- jettpriser. I ett mer dynamiskt system med fler kollektivtrafik- företag som själv kan besluta om priser kan gemensamma biljetter i form av periodkort som gäller för vissa sträckor eller geografiska områden fortfarande tillhandahållas. Det förutsätter dock att kollektivtrafikföretagen på frivillig väg kommer överens om detta.

Med ett mer gränslöst resande där länsgränsen inte ska vara avgörande är länskort mindre relevant. När det exempelvis gäller dagliga resor till arbetet är resenären främst intresserad av ett bra pris i relationen mellan bostad och arbetsplats och möjligen mindre intresserad av bra biljettpris för resor i hela länet. Prissamarbete och särskilda kort kan dock vara motiverat i kollektivtrafiksystem med ett omfattande passagerarutbyte mellan trafikslagen eller där ett omfattande utbyte av passagerare sker mellan olika linjer i ett system.

Betalsystem ska alltid vara samordnade för att en resenär ska kunna använda samma informationsbärare även om det är olika kollektivtrafikföretag. Ett samordnat betalsystem innebär inte att priserna är samordnade.

7.3Mer attraktiv kollektivtrafik genom ökad konkurrens

Kollektivtrafiken ska göras attraktiv för fler resenärer. För att attrahera fler resenärer ställs krav på nya produkter och tjänster inom kollektivtrafiken. Marknaden behöver bli mer dynamisk så att relevanta transportlösningar utvecklas. Dagens enhetliga utbud lockar inte och passar inte alla resenärer. Ett ökat resande kräver att

144

SOU 2009:39

Utgångspunkter för mina förslag

kollektivtrafikföretagen ges möjlighet att utveckla kollektivtrafiken på ett sätt som bättre stämmer med resenärernas behov, såväl de befintliga resenärerna som de potentiella.

Den monopolliknande roll trafikhuvudmännen har, de detaljerade avtalen med kollektivtrafikföretagen och avsaknaden av relevanta incitament och drivkrafter i avtalen hindrar kollektiv- trafikföretagens kreativitet. Företagen blir passiva i sin roll och liknar i stor utsträckning ett bemanningsföretag.

Problem med avtalsformerna har också lyfts fram inom flera olika studier. Bland annat inom projektet Koll Framåt har det konstaterats att dagens avtal fokuserar på produktion istället för på resenärens behov och krav. Jag har uppmärksammat att det inom branschen pågår ett arbete med att utveckla avtalsformerna inom ramen för partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik till år 2020.

Enligt min mening är en förändring av avtalsmodellerna inte till- räckligt för att uppnå en mer kunddriven kollektivtrafik. En ökad konkurrens, vid andra tidpunkter än anbudsförfarandet, mellan olika kollektivtrafikföretag måste också tillåtas för att stimulera en utveckling av ny attraktiv och relevant kollektivtrafik med alternativa lösningar som kan locka fler resenärer och öka valfriheten.

Syftet med en ökad konkurrens inom kollektivtrafiken är främst att öka kundanpassningen och därigenom öka resandet. Konkur- rensen måste därför utvecklas på ett sätt som innebär att resenärens ställning stärks och att redan uppnådda samordningseffekter inte äventyras. Det gäller bland annat samordnade betalsystem och koordinerade ankomst- och avgångstider som medger effektiva resekedjor och byten.

Mina överväganden och förslag till hur en modell för ett öpp- nare marknadstillträde kan utformas tar sin utgångspunkt i att kol- lektivtrafikföretagen, inte det offentliga, är bäst på att uppmärk- samma och anpassa sig till kundernas behov.

I grunden innebär detta att kollektivtrafikföretagen kan identi- fiera olika kundgrupper och deras skilda önskemål om tjänste- innehåll och priser. Konkurrens ska leda till ökade möjligheter att påverka och därmed till en större valfrihet för resenären.

Kollektivtrafikmarknaden måste bli mer dynamisk och kunna erbjuda fler relevanta produkter till varierande priser. Relationen mellan kund och företag måste förändras. Den som möter kunden ska också vara ansvarig för relationen.

145

Utgångspunkter för mina förslag

SOU 2009:39

De övergripande syftena med trafikhuvudmannareformen – tra- fiksamordning och helhetsperspektiv – ska fortsatt garanteras av det offentliga. Ett öppnare marknadstillträde kommer dock att förändra det offentligas ansvar och uppgifter.

I de fall det offentliga måste komplettera den kommersiella trafiken ska det enligt min uppfattning göras på ett sådant sätt att marknaden värnas och att allmänna medel inte snedvrider konkur- rensen. Detta garanteras bäst genom att ett system med tjänstekon- cessioner (rena nettoavtal) införs. Det är i den avtalsformen som kollektivtrafikföretagens drivkrafter att sätta resenären i centrum bäst tas tillvara.

Förutom att en marknadsöppning stärker resenärernas ställning bedömer jag att effektiviteten kan öka exempelvis genom att nya trafikupplägg eller transportlösningar förbättrar resursutnyttjandet.

På en mer dynamisk marknad blir det naturligt med en större rörlighet bland kollektivtrafikföretagen. Nya aktörer kommer in, varav en del lyckas och andra inte.

Nya linjer och nya produkter kommer att etableras, varav en del kommer att bestå och andra att avvecklas. För resenären innebär detta en större valfrihet men det pris resenären får betala är en ökad osäkerhet om trafikutbudets varaktighet och stabilitet. Detta är skillnaden mellan en mer statisk marknad, liknande den monopol- liknande situation trafikhuvudmännen har haft, och en mer dyna- misk marknad.

7.4Stabilitet och dynamik

Stabilitet i kollektivtrafiksystemet handlar om pålitlighet, resenären ska kunna lita på att trafiken fungerar. Stabilitet handlar också om att tillförsäkra ett samordnat kollektivtrafiknät. För att garantera en viss nivå av stabilitet bör det offentliga ges ett huvudansvar för den övergripande strukturen, vilket bland annat inkluderar för kollektivtrafiken nödvändig infrastruktur. Det offentliga bör också ansvara för att skapa förutsättningar för en samordnad kollektiv- trafik, dels genom att ställa krav på kollektivtrafikföretagen, dels genom att ansvara för vissa samordnande funktioner.

Det regelverk som tas fram för kollektivtrafiken måste inklu- dera grundläggande regler som leder till stabilitet. Det handlar bland annat om bestämmelser för in- och utträde på marknaden, bestämmelser om att delta i samordning och bestämmelser om när

146

SOU 2009:39

Utgångspunkter för mina förslag

tidtabellsförändringar får göras. För att säkra stabiliteten är det också nödvändigt med bestämmelser om hur det offentliga får ingripa vid exempelvis trafikavbrott.

Samtidigt ska den som möter resenären ha ett huvudansvar för tjänsternas service, kvalitet och pris. Genom att möjlighet ges för fler kollektivtrafikföretag att på en mer öppen marknad erbjuda sina tjänster skapas ett tillskott av idéer. En minskad detaljstyrning från det offentligas sida, även i de fall det offentliga avtalar om trafik, ger bättre drivkrafter för företagen att utveckla sina pro- dukter och anpassa dem efter resenärerna. Företagen förväntas bidra till dynamik och förnyelse inom kollektivtrafiken.

Såväl stabilitet som dynamik syftar till att gynna resenären. En utmaning är att hitta rätt balans mellan dessa två faktorer.

För att skapa ett mer dynamiskt kollektivtrafiksystem kommer en del av dagens stabilitet att minska. Framförallt handlar det om att biljettpriset kan variera i större utsträckning samt att tidtabells- förändringar kan göras oftare. Under en övergångsfas, innan före- tagen anpassat sig till marknaden, finns en risk för överetablering vilket kan leda till att några företag inte klarar sig. Det kan innebära en viss osäkerhet för resenärerna. Trots dessa osäkerhetsfaktorer bedömer jag att värdet av en mer kundanpassad kollektivtrafik är större. Resenären kommer på flera håll att kunna få produkter som är mer anpassad för de resbehov man har.

7.5Trafikslagsövergripande perspektiv

Enligt direktivet ska jag utgå från ett trafikslagsövergripande syn- sätt. Kollektivtrafikresor sker ofta i kedjor där flera olika trafikslag är inblandade. Det handlar om att individer ska kunna ta sig från en plats till en annan. Eftersom en resa kan inkludera flera olika färd- sätt har min utgångspunkt varit att förslagen i så stor utsträckning som möjligt ska omfatta de fyra trafikslagen – järnväg (inklusive spårväg och tunnelbana), luftfart, sjöfart och väg.

Jag kan dock konstatera att förutsättningarna och marknaderna skiljer sig mellan de olika trafikslagen. En annan försvårande omständighet är att de olika trafikslagen i olika stor utsträckning styrs av internationella regelverk och EG-rätt.

Vad gäller luftfart görs det inom den lokala och regionala kollektivtrafiken i princip inga resor med flyg. Undantag kan finnas

147

Utgångspunkter för mina förslag

SOU 2009:39

i större län exempelvis Norrbotten där det är möjligt att flyga mellan Luleå och Pajala.

Angående sjöfart förekommer kollektivtrafik till sjöss endast i några län där det finns bofasta i skärgården. Kollektivtrafik i skär- gården kan på många platser jämföras med glesbygdstrafik, åt- minstone när det gäller vintertrafiken till sjöss när antalet resenärer är färre än sommartid.

Buss och taxi har relativt låga inträdesbarriärer till skillnad från järnväg, tunnelbana och pendeltåg. Kapacitetsbegränsningar finns i princip inte heller för buss och taxi på det sätt som gäller för spårburen trafik. Det krävs inga långa planeringstider för att starta upp en buss- eller taxiverksamhet.

Vad gäller järnväg, tunnelbana och spårväg är inträdesbarriärerna betydligt högre. Fordonen är kostnadskrävande investeringar med långa avskrivningstider. Järnväg karakteriseras också av långa plane- ringstider. Till de mer tidskrävande förberedelserna inför trafikstart hör på järnvägssidan arbetet i samband med tågplaneprocessen, det vill säga den process med ansökningar och tidtabellsplanering som under infrastrukturförvaltaren ledning ska resultera i en tågplan.

7.6Anpassad till framtida regioner

Det anges i mitt direktiv att förslaget till ny lagstiftning ska vara ändamålsenligt oavsett hur den framtida indelningen av landet i regioner och län kan komma att se ut.

Ansvarskommitténs har i sitt slutbetänkande Hållbar samhälls- organisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) föreslagit en ny regional samhällsorganisation som innebär att landstingen ombildas till regionkommuner som kan omfatta flera landsting. Kommitténs förslag bereds för närvarande i Regeringskansliet. Min utgångs- punkt är därför att mitt förslag när det gäller det offentliga åta- gandet för kollektivtrafiken och hur det ska organiseras ska passa in i en struktur med regionkommuner. Jag kan dock konstatera att det är en uppenbar fördel att ansvaret för frågor som anknyter till regional utveckling samlas i samma organ, exempelvis frågor som tillväxt, infrastruktur och kollektivtrafik.

148

SOU 2009:39

Utgångspunkter för mina förslag

7.7Lagstiftningen ska vara anpassad till EG-rätt

En viktig utgångspunkt för mitt arbete är att anpassa förslagen till gällande EG-rätt. Det rättliga läget inom mitt utredningsuppdrag regleras av ett flertal EG-förordningar. Dessa är direkt tillämpliga i medlemsländerna. Bestämmelser i dessa förordningar har samma funktion som en nationell lag och ska tillämpas av medlemssta- ternas domstolar och myndigheter i sin EG-rättsliga form. Detta innebär att länderna som utgångspunkt inte ska utfärda nationella genomförande åtgärder.

I utarbetande av förslagen har jag beaktat tillämplig EG-rätt. Det är emellertid endast EG-domstolen som kan uttala sig om de föreslagna bestämmelsernas förenlighet med EG-rätten.

I övrigt kan arbetet inom EU på sikt komma att påverka även andra delar i de förslag jag lägger men hänsyn till detta kan av förklarliga skäl, inte tas i detta skede.

7.8Lagstiftningen ska vara flexibel, samlad och överskådlig

Det anges i mina direktiv att lagstiftningen ska underlätta en flexibel samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik.

Jag tolkar begreppet flexibelt som att det ska finnas utrymme för olika lokala och regionala variationer vad gäller kollektivtrafi- ken. Vidare antyder flexibilitet att lagförslaget inte ska reglera mer än nödvändigt och att möjligheter att skapa olika trafiklösningar ska underlättas. För mig är flexibilitet viktig men det måste kom- bineras med ett helhetsperspektiv och samordning.

Det anges också att lagstiftningen ska vara samlad och över- skådlig. De bestämmelser som reglerar kollektivtrafiken finns i dag i flera olika lagar. Dels olika lagar för olika transportslag, dels olika lagar för olika typer av kollektivtrafik exempelvis är färdtjänst reglerat i en egen lag.

Min utgångspunkt när det gäller en ny kollektivtrafiklag är att där ska bestämmelser som reglerar frågor av generell karaktär för den lokala och regionala kollektivtrafiken samlas. Vidare ska regler för att få finnas på kollektivtrafikmarknaden samt det offentligas ansvar avseende kollektivtrafiken regleras i kollektivtrafiklagen. Däremot ska bestämmelser som reglerar specifika frågor, som exempelvis säkerhet och tillstånd, fortsatt regleras i särskilda lagar.

149

Utgångspunkter för mina förslag

SOU 2009:39

7.9Övriga förändringar inom sektorn som påverkar mitt arbete

Järnvägsutredningen 2

Den 10 oktober 2008 överlämnade Järnvägsutredningen 2 betän- kandet Konkurrens på spåret (SOU 2008:92). Utredarens utgångs- punkt är att upphandling av trafik endast ska genomföras i de fall marknadens intresse uteblir. Kommersiella kollektivtrafikföretags intresse av att utan ersättning trafikera en viss sträcka ska under- sökas genom ett annonseringsförfarande.

När ett kollektivtrafikföretag anmäler sitt intresse bör trafik- huvudmannen och kollektivtrafikföretagen komma överens om att trafiken enligt vissa krav kommer att upprätthållas under viss tid. En sådan överenskommelse får inte resultera i att kollektivtrafik- företagen ges en ensamrätt att driva trafiken. Utredaren föreslår även att SJ AB:s exklusiva trafikeringsrätt ska avskaffas.

Trafikhuvudmännen ska kompletteringsupphandla den trafik som inte marknaden klarar av att tillhandahålla. Vidare föreslår utredaren att trafikhuvudmännens rätt att utföra och organisera trafik även fortsättningsvis som huvudregel bör begränsas till trafik inom det egna länet. Utvidgad trafikeringsrätt över länsgräns ska kunna beviljas på liknande sätt som i dag.

Min uppfattning är att den grundsyn som finns i Järnvägsutredningens betänkande stämmer väl överens med de förslag jag lämnar. I några frågor skiljer sig dock våra förslag, det gäller bland annat vilka uppgifter som Transportstyrelsen ska ges, synen på ensamrätter samt trafikhuvudmännens roll.

Den 26 mars 2009 beslutade regeringen om propositionen Kon- kurrens på spåret (prop. 2008/09:179). Enligt propositionen upp- hör SJ:s ensamrätt på persontrafik och marknaden öppnas stegvis för nya aktörer. För att underlätta för resenärer att hitta informa- tion om resealternativ föreslås i propositionen även ett gemensamt system för information till resande.

Några av Järnvägsutredningen 2:s förslag bereds fortsatt inom Regeringskansliet och har inte tagits med i beslutad proposition.

150

SOU 2009:39

Utgångspunkter för mina förslag

Trafikverksutredningen

Trafikverksutredningen (N2008:06) har haft i uppdrag att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndig- heterna inom transportsektorn. Huvudsakligen inom Vägverkets, Banverkets, Sjöfartsverkets, Luftfartsverkets, Luftfartsstyrelsens, Rikstrafiken, Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Affärsverket Statens järnvägar (ASJ) och Rederinämndens ansvars- område.

Den 19 december 2008 lämnade utredningen ett delbetänkande Tydligare uppdrag – istället för sektorsansvar (SOU 2008:128) till regeringen. I delbetänkandet redovisade utredaren sitt förslag vad gäller myndigheternas sektorsansvar. Ytterligare ett delbetänkande lämnades den 2 mars 2009, De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24).

Den 1 april 2009 överlämnades slutbetänkandet Effektiva transporter och samhällsbyggande – en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg (SOU 2009:31) till regeringen. Utredaren föreslår att ett Trafikverk bildas med uppgift att hålla samman och ansvara för planeringen för samtliga trafikslag, upphandlingen av drift och underhåll samt nybyggnad av vägar och järnvägar.

Utredarens förslag innebär att samtliga uppgifter som för närvarande utförs av Vägverket och Banverket överförs till det nya Trafikverket. Även de uppgifter som utförs av SIKA, Luftfarts- verket, Sjöfartsverket och Transportstyrelsen i den nuvarande långsiktiga inriktnings- och åtgärdsplaneringen ska enligt förslaget överföras till Trafikverket. Vidare föreslår utredaren att ansvaret för den officiella statistiken förs till Transportstyrelsen. Som en följd av förslaget föreslås att Vägverket, Banverket och SIKA läggs ned. Utredaren föreslår också att en utvärderingsfunktion inrättas och knyts till VTI.

151

8Olika modeller för marknadstillträdet

Min bedömning: Trafikförklaringsmodellen är enligt min bedöm- ning den modell som bäst uppfyller utredningsdirektivets krav på ett system som sätter resenären i centrum.

I mitt uppdrag ingår att lämna förslag på hur förutsättningarna för kommersiell trafik bättre kan tas tillvara. Dessa förslag ska vara baserade på en analys av hur marknadstillträdet kan underlättas för kollektivtrafikföretagen. Min utgångspunkt ska även i denna fråga ha ett tydligt resenärsperspektiv.

Dagens system bygger, enligt min uppfattning, på ett ”ovanifrån perspektiv” där det offentliga genom bland annat resenärsunder- sökningar försöker ta reda på resenärens syn på vad som är en attraktiv kollektivtrafik.

Min intention är att det förslag på modell för marknadstillträde som jag lämnar ska bygga på en mer direkt relation mellan resenären och kollektivtrafikföretagen. Förslaget ska utgå från ett ”underifrån perspektiv” där resenären i större utsträckning kan påverka utbudet av kollektivtrafik genom sina aktiva val.

En annan viktig utgångspunkt för mitt arbete är principen att samhället inte ska ingripa på marknaden där en tillräcklig trafik kan upprätthållas på kommersiella villkor. Denna princip återspeglas såväl i svensk transportpolitik som i EG:s rättsakter.

Dagens modell, som tillkommit genom trafikhuvudmanna- reformen, har lett fram till att trafikhuvudmannen fått en beställar- funktion, närmast att betrakta som ett monopol utan större förutsättningar för entreprenörer att utveckla sina produkter på kollektivtrafikmarknaden. Kollektivtrafikföretagen säljer i dag sina transporttjänster till trafikhuvudmannen och konkurrerar i upp-

153

Olika modeller för marknadstillträdet

SOU 2009:39

handlingsskedet. Under den löpande avtalsperioden föreligger emellertid inte någon konkurrens om resenärerna.

Mitt uppdrag är att ta fram en lagstiftning som ska öka attrak- tiviteten hos och effektiviteten i kollektivtrafiken genom att under- lätta och stimulera såväl samordning som konkurrens.

En öppnare marknad gör det möjligt för nya kollektivtrafik- företag att komma in på kollektivtrafikmarknaden, vilket är en förutsättning för att konkurrens ska uppstå. Konkurrens stimulerar vanligtvis till en bättre användning av samhällets resurser. En väl fungerande konkurrens är därför viktig och kan förväntas leda till att transportutbud, tillgänglighet och biljettpriser anpassas till marknadens behov och därmed till nytta för såväl det allmänna, näringslivet och konsumenterna. En effektiv konkurrens på trans- portmarknaden kan även leda till ett utvecklat utbud av kollektiv- trafik som kan komma att minska personbilsresandet med miljö- vinster tillföljd. Utvecklingen av gods- och persontransporter med buss, taxi, flyg, tåg och båt beror även till stor del på graden av konkurrens inom och mellan olika transportslag.

Jag har övervägt tre principiella sätt att öka dynamiken på mark- naden. Modellerna medför i olika grad ökad konkurrens mellan kollektivtrafikföretagen genom att marknadstillträdet underlättas. De medför även i olika grad effekter för resenärer, kollektiv- trafikföretag samt kommuner och landsting. Oavsett vilken av modellerna som väljs måste svensk lagstiftning överensstämma med bestämmelserna i kollektivtrafikförordningen.

8.1Modell A – ”slopande av vetorätten”

Slopande av trafikhuvudmännens vetorätt

Denna modell utgår från nuvarande system med den förändringen att den så kallade vetorätten som trafikhuvudmännen har mot konkurrerande linjetrafik tas bort.

Precis som i dag ska det i varje län finnas en länstrafikansvarig som ansvarar för den lokala och regionala linjetrafiken för person- transporter. De länstrafikansvarigas uppgifter ska handhas av en trafikhuvudman. Trafikhuvudmannen får utan särskilt tillstånd inom länet driva sådan linjetrafik som inte berör något annat län. Vidare får trafikhuvudmannen, som i dag, anlita någon annan att

154

SOU 2009:39

Olika modeller för marknadstillträdet

utföra sådan trafik. Den som utför trafiken ska ha tillstånd till yrkesmässig trafik för persontransporter.

Tillstånd till linjetrafik får i dag inte ges om det görs sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsättningarna för trafikhuvudmannen att driva eller upphandla linjetrafik eller skada förutsättningarna för sådan järnvägstrafik i länet där trafikhuvudmannen har trafikeringsrätten. Ett tillstånd får dock alltid ges om en avsevärt bättre trafikförsörjning därigenom skulle uppnås. Vid en prövning av en ansökan om ett linjetrafik- tillstånd inhämtar länsstyrelserna i dag ett yttrande från trafik- huvudmannen för att kunna göra en skadlighetsprövning. Trafik- huvudmannens yttrande väger tungt vid länsstyrelsens bedömning om sökande ska få ett tillstånd till linjetrafik.

Den förändring som införs med modell A är att denna ”vetorätt” som trafikhuvudmannen har tas bort. Detta innebär att länsstyrelserna vid skadlighetsbedömningen inte ska fästa lika stor vikt vid trafikhuvudmannens inställning till om förutsättningarna för dennes trafik skadas. Länsstyrelsernas frihet att göra pröv- ningen blir större än i dag, men kräver också väsentligt utökad kompetens och förmåga att göra en fristående skadlighetsprövning av den offentligt anordnade kollektivtrafiken.

Eftersom det i realiteten blir mycket svårt för länsstyrelsen att göra en skadlighetsprövning om inte lika stor vikt ska fästas vid trafikhuvudmannens inställning, kan man tänka sig en variant där även skadlighetsprövningen tas bort. Detta innebär i praktiken att ett fritt tillträde till den regionala kollektivtrafikmarkanden tillåts och att skyddet av den offentligt anordnade trafiken helt upphör.

Det är också möjligt att tänka sig en kombination av de två varianterna där det är tillåtet med en fri etablering för den linje- trafik som avser linjer med en sträcka längre än till exempel 30 kilometer, men att det för en kortare linje ska göras en skad- lighetsprövning. Denna kombination av de två varianterna medför att det inom de flesta städer skulle komma att göras skadlighets- prövningar medan den mer renodlade interregionala trafiken släpp- tes helt fri.

Enligt min bedömning skulle en sådan kombinerad modell kunna vara ett bra alternativ för att undvika samordningsproblem i tätortstrafik samtidigt som konkurrens tillåts i den renodlade regionala trafiken där motsvarande samordning inte är lika nöd- vändig.

155

Olika modeller för marknadstillträdet

SOU 2009:39

I ”modell A” har de länstrafikansvariga och trafikhuvudmännen inte ålagts några ytterligare myndighetsuppgifter än de uppgifter som de har i dag.

Bedömning av effekter av att slopa vetorätten

Effekter för resenärerna

Genom att tillåta fri etablering utan skadlighetsprövning kan före- tag med nya idéer och produkter etablera sig på den lokala och regionala kollektivtrafikmarknaden. Mer varierade och resenärs- anpassade produkter skulle därför kunna komma att erbjudas i form av nya linjesträckningar eller linjer med annan komfort och kvalitet än de som erbjuds idag.

Samtidigt fortsätter trafikhuvudmännen i modell A att upp- handla trafik på samma sätt som i dag och erbjuda denna trafik till kraftigt rabatterade biljettpriser. Det innebär att den nya kommer- siella trafiken ska konkurrera med av samhället subventionerad trafik. De olika villkoren för den offentligt stödda trafiken och den kommersiella trafiken gör det svårt för företagen att bedriva kommersiell trafik. Jag bedömer därför att ny trafik inte kommer att uppstå i sådan omfattning att resenärerna kan påverka trans- portsystemets utformning och utveckling i önskad grad. De privata kollektivtrafikföretagen kan emellertid komma att trafikera vissa kommersiellt bärkraftiga linjer. På dessa linjer konkurrerar kollektivtrafikföretagen med trafikhuvudmannens upphandlade och subventionerade trafik om resenärerna. Om linjen även av trafikhuvudmannen drivs med full kostnadstäckning genom biljett- intäkter, vilket är fallet på vissa trafikstarka linjer i många län redan i dag, kommer den konkurrerande kommersiella trafiken att undandra intäkter för den offentligt organiserade trafiken i länet. Detta innebär att trafikhuvudmannen inte på samma sätt som i dag kan utjämna kostnader mellan olika sträckor. Med all sannolikhet kommer detta att leda till att trafikhuvudmannen måste minska utbudet av kollektivtrafik.

Det är sannolikt att det i upphandlingsskedet kommer att råda en stor osäkerhet om hur marknadssituationen ser ut under hela avtalsperioden. Olika former av netto- eller incitamentsavtal kan därför vara svåra att få till stånd eftersom det kommer att finnas kommersiella aktörerna som etablerar sig på de sträckor där

156

SOU 2009:39

Olika modeller för marknadstillträdet

lönsamhet kan nås. Risken för ett företag att ingå någon form av incitamentsavtal kan därför bli för stor. Det är därför troligt att det främst blir bruttokontrakt inom den upphandlade trafiken. Brutto- kontrakt har, bland annat inom Koll Framåt, bedömts vara till nackdel för resenärerna.

Om skadlighetsprövningen kvarstår, med den skillnaden att länsstyrelserna inte tar hänsyn till trafikhuvudmannens inställning, uppstår inte samma påverkan på tillkommande kommersiell trafik. Denna trafik blir sannolikt istället ytterst marginell till sin omfattning. Det är då sannolikt att trafikhuvudmännen på samma sätt som i dag, inom den upphandlade trafiken kommer att jobba vidare med bruttoavtal som den huvudsakliga kontraktsformen. Det innebär att det även i denna variant fortsatt kommer att finnas avtalsformer i branschen som inte leder till rätt drivkrafter utifrån ett resenärsperspektiv.

Sammanfattningsvis innebär modell A är att det offentliga även fortsättningsvis kommer att arbeta utifrån samma ”ovanifrån perspektiv” som i dag eftersom genomslaget för den konkurrerande trafiken blir för svagt. Med utgångspunkt från att de länstrafikansvariga bibehåller dagens nivå på utbud av turer och kraftigt rabatterade biljettpriser innebär modellen att resenärerna endast kommer att få ett marginellt större utbud av kollektivtrafik att välja mellan.

Effekter för kollektivtrafikföretagen

För kollektivtrafikföretagen innebär modell A en ökad tillgång till marknaden genom att de inte kan bli nekade tillträde till denna genom trafikhuvudmannens ”vetorätt”. I varianten med skadlig- hetsprövningen kvar är denna marknadsöppning liten och symbo- lisk eftersom en prövning även fortsättningsvis görs för att skydda den offentligt organiserade trafiken.

Om skadlighetsprövningen helt tas bort finns inga legala hinder för tillträdet till den lokal och regionala marknaden. I varianten med en skadlighetsprövning för linjer kortare än 30 km öppnas i praktiken bara den regionala trafiken.

För kollektivtrafiken inom städerna bedömer jag, oavsett om marknaden öppnas helt eller om en skadlighetsprövning fort- farande ska göras, att det är osäkert om så många kollektivtrafik- företag kommer att ta risken att konkurrera mot den av

157

Olika modeller för marknadstillträdet

SOU 2009:39

trafikhuvudmännen upphandlade trafiken. I denna typ av nätverks- trafik råder det mycket stora systemeffekter som gör det svårt att erbjuda attraktiva enstaka konkurrerande linjer och därmed är det i praktiken svårt att erbjuda intressanta alternativ till den etablerade subventionerade tätortstrafiken.

Den stora förändringen som uppstår för de privata kollektiv- trafikföretagen i modell A, om skadlighetsprövningen tas bort för alla linjer längre än 30 km, gäller den långväga länsgränsöverskri- dande busstrafiken och kollektivtrafiken mellan kommunerna. Den långväga busslinjetrafiken kommer att kunna ta upp och lämna passagerare även inom ett län. Denna ökade tillgång till marknaden kommer att innebära en möjlighet till ökat entreprenörskap där kollektivtrafikföretagen kan pröva olika gångbara trafiklösningar. Den kommer även att innebära möjligheter till ökade intäkter för kollektivtrafikföretagen. Dessa ökade intäkter kan i sin tur leda till investeringar och satsningar exempelvis i form av nya linjer och nya bättre fordon.

Till följd av att fler kollektivtrafikföretag kan trafikera en linje och marknaden är mer föränderlig kommer kollektivtrafikföre- tagen vid en upphandling i modell A att få svårare att beräkna sina anbud till trafikhuvudmännen.

Effekter för kommuner och landsting

Om kollektivtrafikföretagen väljer att endast trafikera de kommersiellt gångbara linjerna kommer samhället inte längre att kunna jämna ut kostnaderna för de andra linjerna mot de linjer som kan drivas helt kommersiellt. Förutsatt att de länstrafikansvariga bibehåller det offentliga åtagandet på samma nivå som i dag kommer denna modell därför att innebära ökade kostnader för kommuner och landsting. Det är emellertid inte säkert att modellen kommer att få denna effekt. Trafikhuvudmännen kan välja att differentiera priset på olika turer vilket kan innebära att det istället blir vissa resenärer som får ökade kostnader för sitt resande. Trafikhuvudmännen kan även välja att minska utbudet av kollektiv- trafik och på så sätt undvika att kostnaderna höjs för kommuner och landsting.

Det kan inte heller uteslutas att ett kommersiellt kollektiv- trafikföretag lyckas få lönsamhet på en tidigare olönsam linje.

158

SOU 2009:39

Olika modeller för marknadstillträdet

Detta skulle kunna innebär att trafikhuvudmannen kan sluta att trafikera denna linje och kostnaderna kan minska för det allmänna.

Trafikhuvudmannen skulle också kunna ändra sitt arbetssätt och mer återgå till det ursprungliga syftet att samordna trafiken i länet och att erbjuda kompletterande trafik på de trafiksvaga linjerna. I sådant fall liknar trafikhuvudmannens ansvar det som jag föreslår i modell B.

8.2Modell B – trafikförklaringsmodellen

Trafikförklaringsmodellen

De lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna ska en gång om året upprätta en trafikförklaring för att söka marknaden och ta reda på vilken trafik som kollektivtrafikföretagen kan upprätthålla på kommersiella villkor. Förfarandet börjar med att ett förslag till trafikförklaring utformas. Myndigheterna ska med förslaget som grund föra en dialog med bland annat kommuninnevånare, rese- närsorganisationer, arbetsgivare och så vidare för att ta reda på vilken kollektivtrafik som samhället har ett behov av. Därefter ska förslaget till trafikförklaring eventuellt revideras, fastställas och offentliggöras. I trafikförklaringen ska de lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheterna förklara samhällets behov av trafik i länet.

Kollektivtrafikföretagen ska inom två månader till de lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna anmäla om de kommersiellt avser att bedriva trafik. Anmälningarna är under vissa förutsätt- ningar bindande. De lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna ska ta ställning till om den trafik som kollektivtrafikföretagen har anmält att de avser att bedriva är tillräcklig. Om den anmälda trafiken inte lever upp till myndigheternas krav kan myndigheterna ”ta in” linjen från den kommersiella trafiken och låta den omfattas av den allmänna trafikplikten.

De kollektivtrafikansvariga myndigheterna ska genom ett kon- kurrensutsatt anbudsförfarande se till att samhället förses med den kompletterande trafik som marknaden inte klarar av att upprätt- hålla. Denna kompletterande trafik omfattas av den allmänna trafikplikten och fastställs utifrån de behov och mål som angetts i trafikförklaringen. Trafiken fastställs i en trafikplan, som används som anbudsunderlag vid anbudsförfarandet. Trafikplanen ska även innehålla en förteckning över kommersiella linjer och löpande avtal

159

Olika modeller för marknadstillträdet

SOU 2009:39

om allmän trafik samt motiverade beslut till varför en linje tagits in från den kommersiella trafiken. Trafikplanen ska offentliggöras och på de linjer som omfattas av allmän trafikplikt ska myndigheterna efter ett anbudsförfarande tilldela kollektivtrafikföretagen avtal om allmän trafik huvudsakligen i form av koncessioner. Dessa konces- sionsavtal kan undantagsvis innebära att ett kollektivtrafikföretag beviljas en ensamrätt på en viss linje.

Kollektivtrafikföretagen är tvungna att uppfylla vissa särskilda krav för att få bedriva linjetrafik. Alla kollektivtrafikföretag måste uppfylla följande särskilda krav; respektive trafikslags grundläg- gande krav (trafiktillstånd, licens, säkerhetstillstånd, och så vidare), stanna för på- och avstigning på en fullt tillgänglig bytespunkt för resenärer, ansluta sig till ett öppet och samordnat informations-, betal- och bokningssystem, delta i ett samarbete för att hantera störningar i trafiken, endast stanna vid platser som är särskilt anordnade för att ta upp och lämna av resenärer samt senast en månad innan kvartalsskifte anmäla en indragning av trafik i en tidtabell till den kollektivtrafikansvariga myndigheten. På de kommersiella linjerna ska kollektivtrafikföretagen även senast en månad innan de avser att börja bedriva ny trafik och senast tre månader innan de avser att sluta med trafiken anmäla detta till de lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna.

Kollektivtrafikföretag kan ansöka om överprövning av till- delningen av koncessionsavtal om allmän trafik.

Bedömning av effekter av trafikförklaringsmodellen

Effekter för resenärerna

Modell B innebär att entreprenörskapet hos kollektivtrafikföre- tagen tas till vara då de ges utrymme att utveckla linjer med olika utbud till differentierade priser. Kollektivtrafikföretaget har det direkta ansvaret mot resenären. Resenären får en större valfrihet och kan välja de turer med det kollektivtrafikföretag som de anser ger bäst service eller lägst priser. Modellen är ett exempel på ett ”underifrån perspektivet” där resenärens val i större utsträckning påverkar utbudet av trafik. Samtidigt finns en viss risk för högre biljettpriser om konkurrensen inte fungerar fullt ut.

Ökade kostnader kan uppkomma för den inte kommersiellt bärkraftiga trafiken i och med att kostnader för denna trafik inte

160

SOU 2009:39

Olika modeller för marknadstillträdet

längre kan utjämnas mot den trafik som kan finansieras enbart genom biljettintäkter. Enligt min bedömning kommer de lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna att säkerställa att de linjer som det finns ett behov av i länet trafikeras även om de inte är kommersiellt lönsamma. Detta innebär att utbudet av kollektiv- trafik inte minskar. Även om det offentliga inte har prioriterat en linje har ett kollektivtrafikföretag en möjlighet att anmäla intresse för att driva linjen kommersiellt utifrån sina egna förutsättningar. Genom kollektivtrafikföretagens initiativ kan modellen därför innebära ett till viss del ökat utbud av trafik.

Effekter för kollektivtrafikföretagen

I modell B har kollektivtrafikföretagen ett öppet tillträde till marknaden om de tillhandahåller trafik i erforderlig omfattning och kvalité. I modell B förenklas anbudsprocessen jämfört med när upphandling görs på traditionellt sätt. Lika krav ställs på alla företag på marknaden och vid utvärdering av anbud är endast pris och kvalité avgörande.

Vidare ska, enligt modell B, de linjer som behöver offentligt stöd upphandlas var för sig. Små företag kan vid ett upphandlings- förfarande av endast en linje, bli mer konkurrenskraftiga. Detta kommer att innebära att fler kollektivtrafikföretag får förutsätt- ningar att etablera sig på marknaden. Med fler kollektivtrafik- företag på marknaden blir konkurrensen bättre i de anbuds- processer det offentliga anordnar för att komplettera med trafik.

Kollektivtrafikföretagen får en ekonomisk drivkraft att åstad- komma attraktiva produkter för resenärerna eftersom de står risken i verksamheten Detta innebär att företagens entreprenörskap och initiativförmåga gynnas av denna modell.

Effekter för kommuner och landsting

Det åligger enligt denna modell, på samma sätt som i dag, det offentliga att upprätthålla samhällets behov av trafik. Första gången de lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna ska utforma en trafikförklaring och en trafikplan kommer det att innebära en relativt stor arbetsinsats. Arbetet som lagts ned kan emellertid användas vid utformningen följande år. Att fler företag etableras på

161

Olika modeller för marknadstillträdet

SOU 2009:39

marknaden innebär en ökad konkurrens vid upphandlingen och detta kan leda till sänkta kostnader för det offentliga. Det kan dock inte uteslutas att kostnaderna inledningsvis blir högre för att upprätthålla de linjer som inte är lönsamma, eftersom möjligheten att korssubventionera inte finns kvar.

8.3Modell C – Valfrihetsmodellen

Valfrihetsmodellen

Denna modell, Modell C, utgår från att det liksom idag finns en kollektivtrafikansvarig myndighet som upphandlar den lokala och regionala kollektivtrafiken. Modellen innebär dock att flera kon- kurrerande företag tillåts trafikera samma linje. Efter en upp- handlingsprocess ingår myndigheten avtal med flera företag som tillsammans får rätt att trafikera en linje. Var och en av kollek- tivtrafikföretagen får ensamrätten till vissa specifika turer på en linje. Detta innebär att turerna på en linje trafikeras av olika kollektivtrafikföretag, allt i syfte att resenären ska få valfrihet att välja den tur som bäst passar de behov man har. I ett kontrakt mellan myndigheten och kollektivtrafikföretaget fastställs de närmare villkoren för avtalet, bland annat eventuell ersättningsnivå. Avtalen får, i likhet med idag, utformas som brutto- eller nettoavtal eller ett mellanting mellan dessa.

Resenären kan fritt välja vilka turer man vill åka med på en linje, allt efter tidpunkt, service- och prisnivå. Beroende på vad avtalet ger för möjlighet kan kollektivtrafikföretagen på samma linje sins- emellan erbjuda olika service. Är det bruttoavtal med kvalitets- incitament kanske det handlar om olika former av produktanpass- ning och servicenivå. Är det fråga om nettoavtal kan även en högre grad av pris- och kvalitetsdifferentiering erbjudas resenären.

Möjligheten för ett kollektivtrafikföretag att ansökan om linje- tillstånd för konkurrerande kollektivtrafik inom länet kvarstår på samma sätt som i dag enligt modell C.

Den långväga busstrafiken är fortfarande avreglerad enligt modellen och efter tillstånd kan kollektivtrafikföretagen plocka upp och släppa av resenärer även inom ett län.

162

SOU 2009:39

Olika modeller för marknadstillträdet

Effekter av valfrihetsmodellen

Effekter för resenärerna

Enligt denna modell åligger det, som i dag, de kollektivtrafik- ansvariga myndigheterna att upphandla kollektivtrafiken i länet. Resenären får, förutsatt att avtalen utformas som nettoavtal, en större valfrihet och kan välja de turer med det kollektivtrafik- företag som de anser ger bäst service eller har lägst priser. Kvalitén i form av exempelvis ökad service och bättre standard på bussarna kommer antagligen att öka till följd av den ökade konkurrensen om resenärerna. Modellen har emellertid ett ”ovanifrån perspektiv” där de kollektivtrafikansvariga myndigheterna står som uttolkare av resenärens syn på vad som är attraktiv kollektivtrafik.

Effekter för kollektivtrafikföretagen

Kollektivtrafikföretagen ingår precis som i dag avtal med de kollektivtrafikansvariga myndigheterna. Avtalen kan utformas som rena brutto- eller nettoavtal eller som någon form av incitaments- avtal. Till skillnad från i dag upphandlar myndigheterna flera företag att köra samma linje. Detta innebär att det kan komma att etableras fler kollektivtrafikföretag på marknaden. Små företag kommer att bli mer konkurrenskraftiga då man upphandlar ens- kilda turer på en linje. Att turerna på en linje delas upp innebär även att fler företag är med och konkurrerar vid upphandlingen. I denna modell kommer fler företag att överleva mellan upphand- lingsomgångarna vilket i sin tur leder till ökad konkurrens vid nästa upphandling.

Effekter för kommuner och landsting

De kollektivtrafikansvariga myndigheterna kommer enligt denna modell precis som i dag att upphandla all kollektivtrafik i länet. Administrationen för att upphandla på detta sätt kommer enligt min bedömning att bli kostsam och tungrodd, vilket kommer att innebära ökade administrativa kostnader för det offentliga. Där- emot kan de kollektivtrafikansvariga myndigheterna även fortsätt- ningsvis korssubventionera mellan olika linjer i nätet om man så önskar.

163

Olika modeller för marknadstillträdet

SOU 2009:39

8.4Analys och bedömning av modellerna

Det är enligt min bedömning svårt att dra några säkra slutsatser av vilka följder det får att enbart slopa trafikhuvudmännens ”vetorätt” samtidigt som skadlighetsprövningen behålls. Detta beror delvis på att länsstyrelserna har svårt att göra en skadlighetsbedömning utifrån de nya premisser som modellen inför. Jag tror emellertid inte att enbart ett slopande av vetorätten enligt modell A kommer att innebära några större effekter för vare sig resenärer, kollek- tivtrafikföretag eller kommuner och landsting. De förändringar som följer på denna modell kommer emellertid främst kollek- tivtrafikföretagen tillgodo. Marknadstillträdet underlättas i viss utsträckning genom att inte trafikhuvudmannen regelmässigt hörs utan att länsstyrelsen själv får göra sin skadlighetsprövning. Model- len kommer att innebära en viss möjlighet till ökat entreprenörskap och ökade intäkter för kollektivtrafikföretagen om vi antar att länsstyrelserna gör andra bedömningar än vad trafikhuvudmännen hittills gjort när konkurrerande trafik har bedömts.

Resenären har, förutom en viss ökning av antalet linjer, enligt min bedömning inte så mycket att vinna på denna begränsade förändring för tillträdet till den lokala och regionala marknaden.

Om även skadlighetsprövningen tas bort blir det fråga om en rejäl förändring som skulle kunna resultera i en situation där resenärens inflytande skulle kunna öka. Valfriheten skulle öka, åtminstone på de kommersiellt starka linjerna.

Kollektivtrafikföretagen kommer endast att trafikera de kom- mersiellt bärande sträckorna och på dessa sträckor ta resenärer från den trafik som trafikhuvudmannen har organiserat. Eftersom trafikhuvudmannen inte på samma sätt som i dag kan utjämna kostnader mellan olika sträckor finns det en risk att modellen kan leda till ett minskat utbud av kollektivtrafik på de trafiksvagaste linjerna. På kommersiellt intressanta sträckor kan modell A emel- lertid leda till ett ökat utbud.

Den främsta nackdelen med modell A är dock att det inte blir ett tydligt gränssnitt mellan kommersiell trafik och offentligt finansierad trafik. Villkoren blir inte neutrala mellan den offentligt organiserade trafiken och den privata konkurrensutsatta trafiken. Det kommer att snedvrida konkurrensen på marknaden och model- len ger därför inte de förutsättningar som krävs för att ge lång- siktigt stabila villkor så att marknaderna utvecklas. Modell A ger därmed inte heller de långsiktiga förutsättningar som krävs för att

164

SOU 2009:39

Olika modeller för marknadstillträdet

resenärerna varaktigt ska kunna påverka transportsystemets utformning. Dessutom kan det ifrågasättas om det är förenligt med EG-rätten att samhällsstödd trafik tillåts konkurrera med rent kommersiell trafik på samma marknad.

På anförda skäl anser jag att modellen inte uppfyller direktivets krav på att sätta resenären i fokus. Marknadskrafterna tas inte tillvara i tillräcklig omfattning för att modellen ska vara intressant att använda sig av som en långsiktig lösning. Dessutom är inte gränssnittet mellan den kommersiella trafiken och den samhälls- stödda trafiken löst i denna modell.

Valfrihetsmodellen sätter resenären mer i centrum än modell A. I valfrihetsmodellen kommer sannolikt samma turer som i dag upphandlas av myndigheten. Om de kollektivtrafikansvariga myn- digheterna och kollektivtrafikföretagen väljer att använda sig av nettoavtal får kollektivtrafikföretagen ett utrymme att utveckla sina egna produkter till differentierade priser. Detta kommer resenären tillgodo genom en lite större valfrihet av turer med olika servicenivå och biljettpris. Om parterna väljer att använda sig av bruttoavtal kommer kollektivtrafikföretagen emellertid endast att kunna arbeta med sin servicenivå för att attrahera resenärer. Även enligt denna modell kommer det offentliga att med ett ovanifrån- perspektiv försöka att ta reda på vilken kollektivtrafik resenären vill ha. Någonting som starkt talar mot denna modell är slutligen att administrationen för att upphandla på detta sätt kommer att bli tungrodd och kostsam.

Sammanfattningsvis uppfyller inte modell C kriterierna i direk- tivet på att öka flexibiliteten i organisationen av trafiken. Mark- nadskrafterna tas inte heller tillvara i tillräcklig omfattning och resenärerna ges inte ett tillräckligt stort inflytande för att modellen ska vara intressant att använda sig av.

Trafikförklaringsmodellen (modell B) är den modell som enligt min mening bäst uppfyller direktivets krav på att ta tillvara förut- sättningarna för kommersiell trafik samtidigt som den sätter resenären i fokus och garanterar långsiktighet och stabilitet i till- räcklig omfattning. Främsta skälet till detta är att ett tydligt gräns- snitt erhålls mellan kommersiell trafik och offentligt stödd trafik. En tydlig process etableras som gör att den kommersiella mark- naden kan skyddas från snedvridande bidrag samtidigt som sam- hällsstöd kan erbjudas till linjer där trafik inte är kommersiellt gångbar.

165

Olika modeller för marknadstillträdet

SOU 2009:39

Resenären kommer enligt min bedömning att få ett större utbud av linjer, turer och produkter att välja mellan, till olika priser. Modellen leder till att det i första hand är resenärens val som styr utbudet av kollektivtrafik men det offentliga kan se till att utbudet upprätthåller en viss minsta servicenivå. Detta är enligt min uppfattning viktiga förutsättningar för att kollektivtrafiksresandet ska kunna öka och ta marknadsandelar av biltrafiken. Trafik- förklaringsmodellen ger således entreprenören de förutsättningar som krävs för att resenären ska sättas i centrum. Det offentliga kan ingripa, men bara efter ett förfarande som värnar marknaden och ger konkurrensneutrala förutsättningar.

Kollektivtrafikföretagen får en stor möjlighet att utveckla sitt entreprenörskap inom de ramar som myndigheterna fastställt. Kollektivtrafikföretagen har även en möjlighet att anmäla om de kommersiellt vill trafikera ytterligare linjer än de som upptagits i trafikförklaringen och i trafikplanen. Därmed ökar dynamiken på marknaden jämfört med i de andra alternativa modellerna och då i synnerhet jämfört med modell C som i allt väsentligt saknar dynamik. Jag anser att denna ökade dynamik väger tyngre än att möjligheten att korssubventionera försvinner. De lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheterna har i trafikförklaringsmodellen ett ansvar för att samhällets behov av trafik upprätthålls. Detta innebär att utbudet av linjer och turer antagligen inte kommer att minska på de trafiksvagare linjerna. Tvärtom finns en viss möjlighet att trafikutbudet kommer att öka genom att kollektivtrafikföretagen får möjlighet att trafikera helt nya linjer.

Trafikförklaringsmodellen är enligt min bedömning den modell som bäst uppfyller direktivets krav på ett system som sätter rese- nären i centrum.

Jag väljer därför att i kapitel 9 närmare redogöra för trafikför- klaringsmodellen.

166

9Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

9.1Analys av vilket utrymme det finns för kompletterande nationell lagstiftning avseende marknadstillträdet

Bestämmelserna om tillträde till kollektivtrafikmarknaden ser olika ut när det gäller trafikslagen väg, järnväg, luftfart och sjöfart. Jag har som utgångspunkt för mitt förslag till ett öppnare marknads- tillträde valt att redogöra för hur reglerna avseende marknadstill- trädet ser ut för dessa trafikslag. Jag tar sedan ställning till vilka trafikslag som kan omfattas av förslaget.

9.1.1Väg

Buss

Bestämmelser om tillträde till bussmarknaden finns i yrkestrafik- lagen (1998:490). En trafikhuvudman får utan särskilt tillstånd inom länet driva sådan linjetrafik som inte berör något annat län. Trafikhuvudmannen får anlita ett kollektivtrafikföretag som har ett trafiktillstånd för att utföra sådan trafik.

Tillstånd till linjetrafik får sökas av de kollektivtrafikföretag som har ett trafiktillstånd. Tillstånd till linjetrafik får inte ges om det görs sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsättningarna för trafikhuvudmannen att driva trafik eller skada sådan järnvägstrafik i länet där trafikhuvud- mannen har trafikeringsrätten. Ett linjetrafiktillstånd får dock alltid ges om en avsevärt bättre trafikförsörjning därigenom kan uppnås.

167

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

Internationell busstrafik

Internationella persontransporter med buss inom gemenskapens territorium som utförs i yrkesmässig trafik regleras i två EG- förordningar1. Genom dessa förordningar har internationell till- fällig trafik avreglerats. När det gäller internationell linjetrafik måste kollektivtrafikföretagen begära tillstånd av de medlemsstater genom vilka transporten sker för att linjetrafiken ska tillåtas. Det är dessutom möjligt att bedriva cabotagetrafik2 i anslutning till denna internationella linjetrafik.

En ny förordning, i vilken ovan nämnda förordningar omarbe- tats och konsoliderats till en enda förordning, är under behandling inom EU. Rådet antog den 8 oktober 2008 ett förslag till Europa- parlamentets och rådets förordning om gemensamma regler för tillträde till marknaden för busstransporter. Förslaget innebär i sin nuvarande form ingen väsentlig förändring i fråga om cabotage- trafik.

Taxi

Marknadstillträdet för taxi är avreglerat. Tillstånd till linjetrafik får enligt yrkestrafiklagen (1998:490) sökas av de taxiföretag som har ett trafiktillstånd.

9.1.2Järnväg

Järnväg

Den 1 juli 2004 trädde järnvägslagen (2004:519) i kraft. Genom lagen genomfördes bland annat EU:s så kallade första järnvägs- paket, vilket består av fyra EG-direktiv3. Regeringen meddelar

1Rådets förordning (EEG) nr 684/92 av den 16 mars 1992 om gemensamma regler för internationell persontransport med buss (EGT L 74, 20.3.1992, s. 1.). Förordningen senast ändrad genom förordning (EG) nr 1791/2006 (EUT L 363, 20.12.2006, s. 1) och rådets förordning (EG) nr 12/98 av den 11 december 1997 om villkoren för att transportföretag ska få utföra nationella persontransporter på väg i en annan medlemsstat än den där de är hemmahörande (EGT L 4, 8.1.1998, s. 4).

2Cabotage definieras som trafik där passagerare tas upp eller släpps av i samma medlemsstat i samband med reguljär internationell linjetrafik. Trafikens huvudsakliga syfte ska vara att befordra passagerare mellan skilda medlemsstater.

3Direktiv 2001/12/EG om ändring av direktiv 91/440 om utvecklingen av

gemenskapens järnvägar, Direktiv 2001/13/EG om ändring av direktiv 95/18 om tillstånd för järnvägsföretag, Direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av

168

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

enligt järnvägslagen föreskrifter om vem som, utöver en interna- tionell sammanslutning av järnvägsföretag, har rätt att utföra eller organisera persontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten. I fråga om andra järnvägsnät bestämmer infrastrukturförvaltaren vem som har rätt att utföra eller organisera persontrafik på det järnvägsnät som förvaltaren råder över.

Den 26 mars 2009 beslutade regeringen proposition Konkurrens på spåret (prop. 2008/09:176) där en stegvis öppning av marknaden för persontrafik på järnväg föreslås.

Den som har rätt att utföra eller organisera trafik på svenska järnvägsnät kan ansöka om infrastrukturkapacitet i form av tågläge hos en infrastrukturförvaltare i enlighet med dennes beskrivning av järnvägsnätet.

Infrastrukturförvaltaren ska bland annat ta fram ett förslag till tågplan4 med utgångspunkt från de ansökningar som kommit in och med beaktande av behovet av reservkapacitet. I så stor utsträckning som möjligt ska infrastrukturförvaltaren tillmötesgå alla ansökningar om infrastrukturkapacitet. I sin bedömning ska infrastrukturförvaltaren beakta den ekonomiska effekten på sökandens verksamhet och andra förhållanden av betydelse för sökanden.

Ett tågläge ska tilldelas för en tågplaneperiod i taget och den som har tilldelats ett tågläge får inte överlåta det. I samband med tilldelning av ett tågläge ska järnvägsföretaget och infrastrukturför- valtaren ingå ett trafikeringsavtal. Avtalsvillkoren ska vara konkur- rensneutrala och icke-diskriminerande och järnvägstrafik får inte utföras utan att trafikeringsavtal har ingåtts.

Järnvägsförordningen (2004:526) innehåller ytterligare bestäm- melser om kollektivtrafikföretagens tillträde till järnvägsmark- naden. SJ AB har enligt järnvägsförordningen rätt att utföra och organisera persontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten. En trafikhuvudman har rätt att inom länet utföra och organisera lokal och regional persontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten. Regeringen kan besluta att en trafikhuvudman även får utföra och organisera persontrafik i angränsande län. En förutsättning härför är att det kan antas, dels att den lokala och regionala trafiken därigenom skulle förbättras för trafikanterna, dels att detta inte

avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg, samt Direktiv 2001/16/EG om driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg.

4 Tågplanen är tågens tidtabell och tidplan för genomförande av banarbete.

169

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

skulle leda till ett mindre effektivt totalt utnyttjande av järnvägs- infrastrukturen. Om SJ AB eller trafikhuvudmännen inte ansöker om infrastrukturkapacitet för persontrafik på en del av järnvägsnät som förvaltas av staten, får regeringen besluta att annan får utföra och organisera persontrafik på denna del

Den 23 oktober 2007 antogs det så kallade marknadsöppnings- direktivet5. Genom detta direktiv öppnas marknaden för interna- tionell tågtrafik för alla järnvägsföretag. I detta inkluderas rätten till cabotage. Medlemsstaterna har emellertid rätt att begränsa till- trädesrätten och rätten till cabotage på sträckor som omfattas av avtal om allmänna tjänster eller där ett järnvägsföretag har beviljats exklusiv tillträdesrätt.

Tunnelbana och spårväg

Det finns inga särskilda marknadstillträdesregler för spårväg och tunnelbana. Oftast både förvaltar trafikhuvudmännen, alternativt berörda kommuner, infrastrukturen och utövar trafiken, det senare vanligtvis genom upphandlade kollektivtrafikföretag. Det är alltså trafikhuvudmännen och berörda kommuner som själva avgör vilka kollektivtrafikföretag som ska utföra trafiken. En förutsättning för kollektivtrafikföretagens tillträde till marknaden är att de har de tillstånd som krävs enligt lagen (1990:1157) om säkerhet för tunnelbana och spårväg.

9.1.3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om

kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG)

nr 1107/70

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 (kollektivtrafikförordningen) är tillämplig på nationell och internationell kollektivtrafik på järnväg och andra spårbundna

5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/58/EG av den 23 oktober 2007 om ändring av rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur.

170

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

transportsätt samt på väg. Tilldelas ett avtal om allmän trafik, avseende kollektivtrafik med buss och spårvagn, i form av ett kontrakt6 ska emellertid istället lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster till- lämpas på tilldelningen av ett avtal om allmän trafik. Av detta följer att när ett avtal om allmän trafik avseende buss och spårvagn tilldelas i form av en koncession7 ska denna förordning gälla. Bestämmelser i kollektivtrafikförordningen som bland annat inne- håller krav på transparens, icke-diskriminering och proportionalitet ska oavsett valet av i vilken form ett avtal om allmän trafik tilldelas gälla för nationell och internationell kollektivtrafik på järnväg och andra spårbundna transportsätt samt på väg.

Kollektivtrafikförordningen reglerar hur behöriga myndigheter kan ingripa för att se till att det tillhandahålls kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse. Syftet med kollektivtrafikförordningen är att fastställa ramarna för de behöriga myndigheternas beviljande av ensamrätter och ersättning för allmän trafikplikt8. Skälet härtill är att det är dessa myndighetsåtgärder som medför störst risk för att konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna påverkas.

De behöriga myndigheterna kan enligt kollektivtrafikförord- ningen välja att tillhandahålla kollektivtrafiken genom något av föl- jande alternativ:

1.själva tillhandahålla kollektivtrafik,

2.genom direkttilldelning till ett internt företag tillhandahålla kollektivtrafiktjänster, eller

3.tillhandahålla kollektivtrafik genom ett konkurrensutsatt anbudsförfarande.

Med ett internt företag avses en i rättsligt hänseende fristående enhet som den behöriga lokala myndigheten kontrollerar på samma sätt som sina egna avdelningar. I kollektivtrafikförordningen ställs ett flertal krav som måste uppfyllas för att myndigheten ska få direkttilldela ett avtal om allmän trafik.

6Kontrakt är ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som sluts mellan en kollektiv- trafikansvarig myndighet och en eller flera kollektivtrafikföretag som gäller utförande av tjänster.

7Koncession är ett kontrakt som innebär att ersättning för tjänsterna helt eller delvis utgörs av rätt att utnyttja tjänsten, det vill säga att kontraktet medför en risk för kollektivtrafik- företagen.

8Allmän trafikplikt är ett krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor.

171

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

Det konkurrensutsatta anbudsförfarande ska vara öppet för alla företag, vara rättvist och följa principerna om insyn och icke- diskriminering. I motiven till kommissionens förslag till kollektiv- trafikförordning9 anges att förordningen ger myndigheterna möjligheter att i detalj bestämma hur anbudsinfordringarna ska gå till. Kollektivtrafikförordningen omfattar därför inte någon för- teckning över kriterier som de behöriga myndigheterna måste uppfylla vid tilldelning av avtal om allmän trafik.

9.1.4Luftfart

Marknadstillträdet till flyglinjer regleras av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen10. I förordningen finns utförliga bestämmelser som reglerar kollektivtrafikföretagens tillträde till marknaden. Enligt förordningen har EG-lufttrafikföretag rätt att bedriva lufttrafik inom gemenskapen. En medlemsstat får efter samråd med bland annat berörda medlemsstater och efter att ha meddelat kommis- sionen införa allmän trafikplikt på viss regelbunden lufttrafik. Trafikplikten ska införas endast i den utsträckning som är nöd- vändig för att på denna flyglinje säkerställa ett minimiutbud av regelbunden lufttrafik som uppfyller fastställda normer för konti- nuitet, regelbundenhet, prissättning eller minimikapacitet, vilka lufttrafikföretagen inte skulle uppfylla om de enbart tog hänsyn till sina kommersiella intressen.

Om inget EG-lufttrafikföretag utövar eller kan visa att det står i begrepp att utöva bärkraftig regelbunden lufttrafik på en flyglinje i enlighet med kraven i den allmänna trafikplikten får medlemsstaten ge ett EG-lufttrafikföretag ensamrätt under högst fyra år. Med- lemsstaterna kontrollerar detta förhållande genom att i Europeiska unionens officiella tidning annonsera att om inget företag anmäler att det avser att bedriva flygtrafik enligt den allmänna trafikplikten kommer anbud att infordras. Rättigheten att utöva flygtrafik på linjer med ensamrätt ska erbjudas genom ett offentligt anbuds- förfarande.

9Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg /* KOM/2005/0319 slutlig - COD 2000/0212 */

10EUT L 293, 31.10.2008, s. 3–20.

172

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

9.1.5Sjöfart

Marknadstillträdet inom sjöfarten regleras i rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av prin- cipen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna11, den så kallade cabotageförordningen.

Rederier, vilkas fartyg är registrerade i en medlemsstat och förs under denna stats flagg, får utföra sjötransporttjänster inom gemenskapen. En förutsättning är att fartygen uppfyller de villkor, för att få utföra sådana tjänster, som gäller i den medlemsstat där de är registrerade. En medlemsstat får emellertid ingå avtal om allmän trafik12 med rederier som utför regelbundna transport- tjänster till, från och mellan öar, så kallat öcabotage. En medlems- stat får ange förpliktelser vid allmän trafik13 som villkor för rätten att tillhandahålla sådana tjänster. Förpliktelser vid allmän trafik får emellertid enligt kommissionens tolkningsmeddelande, KOM (2003) 595 slutlig p. 5.2, bara införas på reguljära öcabotagetjänster när marknaden misslyckats. När en medlemsstat ingår avtal om allmän trafik eller ålägger ett rederi förpliktelser vid allmän trafik ska detta ske på icke-diskriminerande grund med hänsyn till alla rederier inom gemenskapen. Medlemsstaterna ska även begränsa sig till krav om vilka hamnar som ska anlöpas, regelbundenhet, konti- nuitet, turtäthet, kapacitet att utföra tjänsten, fraktsatser och bemanning av fartyg. En eventuell ersättning för förpliktelser vid allmän trafik måste vara tillgänglig för alla rederier inom gemen- skapen.

Enligt kommissionens tolkningsmeddelande (p. 5.4) har med- lemsstaten olika administrativa möjligheter att införa ”förpliktelser vid allmän trafik” för alla kollektivtrafikföretag på en viss rutt, till exempel i form av anmälnings-, licens- eller godkännandesystem. Medlemsstaterna kan också införa förpliktelser vid allmän trafik genom att ingå avtal om allmän trafik med en eller ett begränsat antal kollektivtrafikföretag.

11EGT L 364, 12.12.1992, s. 7.

12Avtal som ingåtts mellan de behöriga myndigheterna i en medlemsstat och ett rederi inom gemenskapen i syfte att förse allmänheten med tillräckliga transporttjänster. Det framgår vidare att ett avtal om allmän trafik i synnerhet kan innefatta transporttjänster som uppfyller fastställda normer för kontinuitet, regelbundenhet, kapacitet och kvalitet. Avtalen innefattar även i synnerhet, särskilda transporttjänster, transporttjänster med speciella tariffer och villkor, i synnerhet för vissa kategorier passagerare och vissa sträckor, samt anpassning av tjänsterna till verkliga behov.

13Skyldigheter som rederiet, om det tog hänsyn till sina egna kommersiella intressen, inte skulle uppfylla överhuvudtaget eller inte skulle uppfylla i samma utsträckning eller på samma villkor.

173

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

När en medlemsstats behöriga myndighet ingår ett avtal om allmän trafik, måste myndigheten enligt tolkningsmeddelandet följa tillämpliga upphandlingsregler. Om avtalet utgörs av ett tjänstekontrakt gäller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörj- ningslagen). Om avtalet utgörs av en tjänstekoncession gäller där- emot inte försörjningslagen. Även vid tilldelning av koncessioner måste emellertid de EG-rättsliga principerna om icke-diskrimine- ring, likabehandling, öppenhet och proportionalitet enligt EG- domstolens praxis14 emellertid följas. Genom att införa förplik- telser vid allmän trafik ingriper medlemsstaterna i bestämmelserna om marknadens tillgång till vissa trafikleder. Detta kan snedvrida konkurrensen om det inte sker på ett icke-diskriminerande sätt. Sådana ingripanden bör dock stå i proportion till syftet att garan- tera regelbundna transporttjänster till, från och mellan öar. Ett ingripande som i stor utsträckning påverkar konkurrensen är till- delning av ensamrätter. Av tolkningsmeddelandet framgår att till- delandet av en ensamrätt i vissa fall kan vara det enda instrumentet för att uppfylla de grundläggande transportbehoven. En förutsätt- ning enligt meddelandet är emellertid att ensamrätten beviljas för en begränsad period och att den baseras på ett öppet, rättvist, icke- diskriminerande och gemenskapstäckande urvalsförfarande. Kom- missionen betonar dock att det i många fall går att vidta mindre begränsande åtgärder, i avtalet om allmän trafik, såsom att ställa krav på att tjänsten ska tillhandahållas året om.

Kommissionen kräver inte av medlemsstaterna att de ska anmäla varje avtal om allmän trafik som ingås. Enligt artikel 9 ska emeller- tid medlemsstaterna samråda med kommissionen innan de antar lagar och andra författningar för att genomföra förordningen. Medlemsstaterna ska även därefter underrätta kommissionen om de författningar de antar.

14 Mål C-324/98 Telaustria Verlags GmbH och Telefonadress GmbH mot Telekom Austria AG, i närvaro av: Herold Business Data AG, REG 2000 I – 10745, p. 60 och del av p. 2 samt punkt 3. Se även mål C–458/03 (Parking Brixen GmbH mot Gemeinde Brixen, Stadtwerke Brixen AG, REG 2005 I–00.

174

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

9.1.6Bedömning

Min bedömning: När det gäller väg, järnväg, och sjöfart lämnar EG-rätten utrymme för att i nationella bestämmelser reglera marknadstillträdet till kollektivtrafiken inom länet. Däremot bedömer jag att det avseende marknadstillträdet för luftfarten inte finns något sådant utrymme.

Samråd med kommissionen måste ske vid lagstiftning som påverkar marknadstillträdet för sjöfarten.

För att kunna förverkliga tanken om en inre marknad inom EU har marknadstillträdet för de olika trafikslagen reglerats genom EG- förordningar.

När det gäller landtransporter får medlemsstaterna enligt kol- lektivtrafikförordningen själva bestämma hur kollektivtrafik ska tillhandhållas. Det offentliga kan själv eller genom direktilldelning till ett internt bolag tillhandahålla trafiken. Ett annat alternativ är att tillhandahålla trafiken genom konkurrensutsatta anbudsför- faranden. Förordningen reglerar inte i detalj hur tilldelningen av avtal om allmän trafik ska gå till vid det konkurrensutsatta anbuds- förfarandet.

Enligt cabotageförordningen och kommissionens tolknings- meddelande KOM (2003) 595 p. 5.4 har medlemsstaten inom sjöfarten olika administrativa möjligheter att införa förpliktelser vid allmän trafik. Exempel som ges är ett anmälnings-, licens- eller godkännandesystem. Medlemsstaterna kan också införa förpliktel- ser vid allmän trafik genom ingående av avtal om allmän trafik med en eller ett begränsat antal kollektivtrafikföretag.

När det gäller luftfarten har, som jag redogjort för, tillväga- gångssätten för tillträde till marknaden reglerats genom en EG- förordning. Denna förordning har samma funktion som en natio- nell lag och ska tillämpas av medlemsstaternas domstolar och myndigheter i sin EG-rättsliga form. Detta innebär att länderna som utgångspunkt inte ska utfärda nationella genomförande åtgärder15. Någon svensk reglering av marknadstillträdet för luft- farten är därför inte möjlig.

15 EG-domstolens dom av den 7 februari 1973 i mål 39/72, kommissionen mot Italien, REG 1973, s. 101, svensk specialutgåva, volym 2, s. 77, och dom av den 2 februari 1977 i mål 50/76, Amsterdam Bulb BV mot Produktschap voor Siergewassen, REG 1977, s. 137, svensk specialutgåva, volym 3, s. 281.

175

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

Regleringen i EG-förordningarna som rör trafikslagen väg, järnväg, och sjöfart är mer flexibel än de som gäller luftfarten. Jag anser därför att dessa förordningar lämnar ett utrymme att lagstifta om hur Sverige vill tillhandhålla kollektivtrafik.

Sverige måste emellertid enligt artikel 9 i cabotageförordningen samråda med kommissionen innan en lag eller en författning antas för att genomföra förordningen. Min bedömning är därför att ett sådant samråd måste ske innan mitt förslag på ett öppnare marknadstillträde eventuellt införs inom sjöfarten.

9.2Övervägande och förslag till vilka trafikslag som ska omfattas av förslaget till ett öppnare marknadstillträde

Mitt förslag: Mitt förslag till ett öppnare marknadstillträde ska omfatta väg, järnväg och sjöfart.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får emellertid undanta tunnelbana och spårväg från förslaget. För det fall den kollektivtrafikansvariga myndigheten väljer att inte göra ett undantag för tunnelbana och spårväg ska bestämmelserna i 5-7 kap. järnvägslagen (2004:519) tillämpas på denna verksamhet.

Jag har tidigare konstaterat att det i svensk rätt inte är möjligt att reglera marknadstillträdet för flyg. Det är redan reglerat genom EG-förordning. Dessutom förekommer i princip inte flyg som färdmedel på den lokala och regionala kollektivtrafikmarknaden. Sträckorna blir vanligtvis för korta för att flyg ska vara lönsamt. Undantaget är exempelvis Norrbotten, där det är möjligt att flyga mellan Luleå och Pajala.

Vad gäller övriga trafikslag är min utgångspunkt att ett öppnare marknadstillträde ska vara trafikslagsövergripande för att möjlig- göra en rättvis konkurrens mellan olika trafikslag.

Min bedömning är dock att det finns ett antal faktorer som försvårar ett öppnare marknadstillträde vad gäller tunnelbana och spårväg.

176

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

Tunnelbana och spårväg

Lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg reglerar huvudsakligen säkerhetsfrågor. En möjlighet att överlåta trafikled- ningsfunktionen omfattas emellertid av lagen.

Min bedömning är att om marknadstillträdet ska öppnas för tunnelbana och spårväg måste det finnas bestämmelser som hante- rar rätten att utföra och organisera trafik, tilldelning av infrastruk- turkapacitet och avgifter för utnyttjande av infrastrukturen. Sådana bestämmelser finns i 5-7 kap. järnvägslagen (2004:519). Jag anser att det ska vara upp till den kollektivtrafikansvariga myndigheten att ta ställning till om tunnelbana och spårväg ska omfattas av förslaget om ett öppnare marknadstillträde. För det fall myndig- heten väljer att låta dessa transportslag omfattas av förslaget ska bestämmelserna i 5-7 kap. järnvägslagen (2004:519) tillämpas på denna verksamhet.

9.3Analys avseende möjlighet för det offentliga att lämna ekonomisk ersättning

För att säkerställa ett tillräckligt utbud av kollektivtrafik kan den kollektivtrafikansvariga myndigheten bland annat bevilja kollektiv- trafikföretagen ersättning eller en ensamrätt. Det är viktigt att den ersättning eller den ensamrätt som det offentliga ger till kollektiv- trafikföretagen inte snedvrider konkurrensen på marknaden. Jag kommer därför i det följande att redogöra för reglerna om statligt stöd och tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

9.3.1Statsstöd

EG-fördragets regler om statligt stöd utgör en del av den reglering som ska säkerställa att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Statligt stöd kan ta formen av direkta subventioner, förmånliga garantier, skattelättnader, särskilda rättigheter med mera. Bestämmelserna innebär i grunden ett förbud mot statligt stöd eftersom stöd riskerar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna. Reglerna återfinns i artiklarna 87-89 i EG-fördraget. Statsstödsreglerna har till syfte att förhindra att konkurrensförhållandena inom gemenskapen för-

177

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

vanskas genom att medlemsstaterna ekonomiskt gynnar vissa företag eller viss produktion. Statliga åtgärder ska inte ge vissa företag obefogade fördelar som sätter marknadskrafterna ur spel, vilket i sin tur minskar EU:s allmänna konkurrenskraft. I likhet med konkurrensreglerna i övrigt är det Europeiska kommissionen som svarar för övervakningen av statsstödsreglerna.

I artikel 87.1 i EG-fördraget uppställs fyra villkor som samtliga måste vara uppfyllda för att en offentlig stödåtgärd ska omfattas av förbudet16. Stödet måste:

1.utgöra en selektiv ekonomisk förmån, det vill säga gynna visst företag eller viss produktion,

2.finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel,

3.snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och

4.påverka handeln mellan medlemsstaterna.

Nya stöd eller stödsystem ska anmälas till kommissionen enligt artikel 88.3 i EG-fördraget. Det är förbjudet att genomföra stöd som inte har anmälts. Vissa undantag föreskrivs i artiklarna 87.2 och 87.3 samt i gruppundantagsförordningar.

9.3.2Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Begreppet ”tjänster av allmänt intresse” förekommer inte i EG- fördraget utan har i gemenskapens praxis härletts från begreppet ”tjänster av allmänt ekonomiskt intresse”. Dessa tjänster omtalas emellertid bland annat i artikel 16 i EG-fördraget. I denna bestämmelse framhålls att dessa tjänster är betydelsefulla för att upprätthålla unionens gemensamma värderingar och för att främja social och territoriell sammanhållning inom EU. De ska dock vara förenliga med fördragets bestämmelser i övrigt, bland annat statsstödsreglerna. Av störst betydelse i detta sammanhang är artikel 86 i EG-fördraget.

Enligt artikel 86.2 i EG-fördraget får vissa konkurrensbegräns- ningar förekomma vid utövandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse om de är nödvändiga och står i proportion till det avsedda resultatet. Det krävs sålunda att tjänsten inte kan utföras utan att konkurrensen begränsas, vilket innebär att det inte ska finnas något

16 Se mål C-142/87, Belgien mot kommissionen, REG 1990, s. I-959, punkt 25, svensk specialutgåva, volym 10, s. I-369 och mål C-280/00, Altmark Trans och Regierungs- präsidium Magdeburg, REG 2003, s. I-7747, punkt 74.

178

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

alternativ som är mindre ingripande, samt att konkurrensbegräns- ningen står i proportion till det allmänintresse som eftersträvas.

Med stöd av artikel 86.2 kan därför ett statligt stöd eller stödprogram, som under normala förhållanden är att betrakta som ett statligt stöd, falla utanför tillämpningsområdet för artikel 87 i EG-fördraget, om stödet utgör ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

I rättspraxis har domstolen preciserat hur fördragets bestäm- melser om statligt stöd ska tillämpas på allmänna tjänster, och i synnerhet på allmän trafik i målet Altmark17.

Målet gäller en tvist mellan två små kollektivtrafikföretag i den tyska regionen Stendal. År 1994 beviljades ett av företagen, utan anbudsförfarande, tillstånd att bedriva linjetrafik med buss. Det andra företaget invände mot den ersättning som myndigheterna betalat ut till konkurrenten. Enligt tysk lag får vissa typer av ersättning utgå först efter en anbudsinfordran och den nationella domstolen måste därför bestämma om ersättningen i det aktuella fallet kunde hänföras till denna kategori. Den skulle alltså avgöra om myndigheterna hade rätt att betala ut ersättningen utan att ta hänsyn till gemenskapens regler om statligt stöd. Den nationella domstolen begärde därför att EG-domstolen skulle meddela ett förhandsavgörande beträffande tolkningen av artiklarna 7318 och 87 i fördraget och beträffande rådets förordning (EEG) nr 1191/69 av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar19.

Domen bekräftar att artikel 73 i EG-fördraget är lex specialis i förhållande till artikel 86.2, eftersom den fastställer regler om ersättning för allmän trafikplikt. Artikel 73 har enligt domen till fullo genomförts i förordningarna 1191/69, 1192/69 och 1107/7020. Eftersom landtransporterna omfattas av de särskilda regler som fastställs genom förordning (EEG) nr 1191/69 har domen därför begränsade konsekvenser för denna kollektivtrafik. Enligt domen riskerar emellertid ersättning som strider mot denna förordning att betraktas som statligt stöd och att förklaras strida mot fördraget. I

17Mål C-280/00, Altmark, REG 2003, s. I-7747.

18Av artikel 73 framgår att stöd är förenligt med detta fördrag, om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt

19EGT L 156, 28.6.1969, s. 1–7.

20Rådets förordning (EEG) nr 1191/69 av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar. Rådets förordning (EEG) nr 1192/69 av den 26 juni 1969 om införande av enhetliga regler för järnvägsföretagens redovisning. Rådets förordning (EEG) nr 1107/70 av den 4 juni 1970 om stöd till transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar.

179

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

de situationer där medlemsstater gett lokala transportföretag möjlighet att avvika från bestämmelser i förordningen ska Altmark- testet (se nedan) dock vara uppfyllt för att ersättningen inte ska betraktas som statligt stöd.

När det gäller kollektivtrafik för exempelvis flyg och båt, anger domstolen fyra villkor som måste vara uppfyllda för att ersättning för allmän trafikplikt inte skall betraktas som en ekonomisk förmån och därmed som statligt stöd:

1.Det mottagande företaget ska faktiskt ha ålagts allmän trafikplikt och dessa skyldigheter ska vara klart definierade.

2.Metoden för beräkning av ersättningen ska ha fastställts i förväg på ett objektivt och öppet sätt.

3.Ersättningen får inte överstiga de kostnader som har upp- kommit i samband med skyldigheten att tillhandahålla allmänna tjänster.

4.När det företag som ska tillhandahålla tjänsterna inte väljs ut genom ett anbudsförfarande ska ersättningen fastställas på grundval av en jämförelse med ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med transportmedel som är lämpliga.

9.3.3Bedömning

Min bedömning: Den ersättning eller ensamrätt som beviljas i enlighet med kollektivtrafikförordningen ska inte betraktas som statligt stöd. Kompletterande bestämmelser till förordningen som berör beviljandet av ersättning och ensamrätter måste uppfylla Altmark-testet för att inte betraktas som statligt stöd.

Den ersättning eller ensamrätt som beviljas inom sjöfarten måste uppfylla Altmark-testet för att inte betraktas som statligt stöd.

Ersättning och ensamrätter som beviljas i enlighet med förord- ningen 1191/69, som reglerar landtransporterna ska, som jag tidi- gare redogjort för, inte betraktas som statligt stöd. Skälet för detta är att EG-domstolen genom Altmark-domen bekräftar att artikel 73 är lex specialis21 i förhållande till artikel 86.2. Enligt artikel 86.2 i EG-fördraget ska varje konkurrensbegränsande åtgärd vara strikt

21 Lex specialis innebär att speciallag går före allmän lag.

180

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

proportionerlig mot det mål som ska uppnås med den offentliga tjänsten. Artikel 73 i EG-fördraget fastställer regler om ersättning för allmän trafikplikt. Artikel 73 hade enligt domen till fullo genomförts i förordningen och en proportionalitetsbedömning hade redan gjorts vid tillkomsten av förordningen.

Även kollektivtrafikförordningen, som efter den 3 december 2009 kommer att reglera landtransporterna, bygger på artikel 73 i EG-fördraget. Jag gör därför bedömningen att även tilldelning av ersättning och ensamrätter i enlighet med denna förordning inte riskerar att betraktas som statligt stöd.

Kollektivtrafikförordningen reglerar inte i detalj hur organisa- tionen av kollektivtrafiken ska gå till. Vid tilldelningen av avtal om allmän trafik har medlemsstaterna själva utrymme att bestämma hur anbudsinfordringarna ska gå till vid det konkurrensutsatta anbudsförfarandet. Eftersom gemenskapen inte har kunnat ta ställning till om dessa bestämmelser är i överensstämmelse med EG-rätten framgår av artikel 5.3 i förordningen att detta förfarande ska vara öppet för alla företag, det ska vara rättvist och följa principerna om insyn och icke-diskriminering.

De kompletterande bestämmelser som jag föreslår avseende ersättning och ensamrätter måste således överensstämma med EG- rätten och uppfylla Altmark-testet för att inte riskera att betraktas som statligt stöd.

Av Altmark domen följer att den ersättning eller ensamrätt som beviljas inom sjöfarten måste uppfylla Altmark-testet för att inte betraktas som statligt stöd.

181

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

9.4Förslag till former för att ta reda på vilken trafik kollektivtrafikföretagen kan upprätthålla på kommersiella villkor

Mina förslag:

•Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i en årlig trafikförklaring förklara länets behov av kollektivtrafik och taxi.

•Processen för att ta fram en trafikförklaring ska börja med att myndigheterna upprättar ett förslag till trafikförklaring.

•Myndigheterna ska föra en dialog med resenärer och andra berörda parter innan trafikförklaringen fastställs.

•Trafikförklaringen ska offentliggöras en gång per år. Den nationellt kollektivtrafikansvariga myndigheten ska se till att samtliga läns trafikförklaringar offentliggörs samtidigt den andra lördagen i oktober varje år.

•Genom ett anmälningsförfarande ska den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten efterforska vilken trafik kollek- tivtrafikföretagen kan upprätthålla på kommersiella villkor.

9.4.1Process för att ta fram en trafikförklaring

Trafikförklaringen

Trafikförklaringen är det dokument som den lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheten enligt mitt förslag till ett öppnare mark- nadstillträde ska upprätta för att söka marknaden och ta reda på vilken trafik som kollektivtrafikföretagen kan upprätthålla på kom- mersiella villkor.

Som ett första steg för att söka marknaden anser jag att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska upprätta ett förslag till trafikförklaring. Samhällets övergripande behov av trafik ska framgå av trafikförklaringen. Trafikförklaringen ska myndigheten använda som underlag vid anmälningsförfarandet för att kunna värdera den anmälda trafiken i förhållande till behoven. Förslag till trafikförklaring ska utgöra grunden för myndigheternas dialog med berörda parter.

182

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

Förklara samhällets behov av trafik

I trafikförklaringen ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten förklara länets behov av kollektivtrafik. Även länsgränsöver- skridande trafik som behövs för att transportera länets invånare ska tas upp i trafikförklaringen. Vidare ska behovet av linjelagd anropsstyrd trafik och skolskjuts tas upp i trafikförklaringen. I trafikförklaringen ska även tas upp eventuella mål gällande taxiförsörjning för enskilt bruk.

Myndigheterna ska förklara trafikutbudet bland annat med utgångspunkt i de transportpolitiska målen. Dessa mål måste myn- digheterna operationalisera för den lokala och regionala nivån (se kapitel 13).

Beskrivningen av det trafikutbud som den lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheten vill ha i länet kan uttryckas i form av tillgänglighet till målpunkter och funktioner. Funktioner i form av att kunna ta sig mellan olika punkter. Tillgänglighet i form av frek- vens på trafiken. Ett exempel på kriterier som den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten skulle kunna utgå i från är kommun- invånarna tillgänglighet till:

-huvudorten och tätorterna i kommunerna

-större arbetsplatser

-länssjukvård/vårdcentral/äldreboende/servicehus

-grundskola/gymnasieskola/annan utbildning

-kultur, service och affärer

-orter i angränsande län

-flygplats

De samhälleliga behoven kan exempelvis definieras som en möjlig- het för kommuninnevånare att kunna ta sig ett visst antal gånger per veckan till huvudorten i kommunen. När det gäller den anrops- styrda kollektivtrafiken kan samhällets behov förklaras exempelvis i termer av antal resor.

Trafikförklaringen ska på ett tydligt sätt ange samhällets behov. Tydligheten är viktig för att kollektivtrafikföretagen i sin planering av kommersiell trafik ska kunna väga in i samhällets behov.

183

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

Samordning

Mitt förslag: Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i trafikförklaringen definiera vilka bytespunkter som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer samt vid vilka bytes- punkter kollektivtrafikföretagen ska samordna anslutningar.

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten har ett samord- ningsansvar för kollektivtrafiken i länet. Samordningen kan om- fatta flera åtgärder. Myndigheterna ska bland annat definiera vid vilka bytespunkter kollektivtrafikföretagen ska samordna sina anslutningar för att byten ska underlättas. Ett annat exempel är att myndigheterna ska definiera vilka bytespunkter som ska uppfylla kraven på full tillgänglighet för alla resenärer (se kapitel 13).

Krav på säkerhet, miljö och tillgänglighetsanpassning

Mina förslag:

•Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får, för- utom särskilda krav enligt avsnitt 9.4.4, i trafikförklaringen endast ställa krav på miljö och tillgänglighetsanpassning. Kraven på säkerhet behandlas i kapitel 10.

•Kraven på miljö och tillgänglighetsanpassning ska finnas angivna i författning eller i myndighets föreskrifter utfärdade efter bemyndigande från regeringen.

•Den nationellt kollektivtrafikansvariga myndigheten ska följa upp en eventuell tillämpning av konkurrensbegränsande ”ska krav”.

Min bedömning: Regeringen bör ge Transportstyrelsen i upp- drag att ta fram bestämmelser som med utgångspunkt i de transportpolitiska målen och EG-rätten ska reglera vilka krav som ska ställas på kollektivtrafikföretag i fråga om miljö och tillgänglighetsanpassning.

184

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

Inom arbetet med Koll Framåt har problemen med trafikhuvud- männens detaljerade styrning, i upphandlingen och trafikavtalen, av kollektivtrafikföretagen uppmärksammats. Detaljerade krav ställs till exempel på tillgänglighetsanpassning samt säkerhet och miljö. Dessa krav försvårar och förlänger upphandlingsprocesserna avse- värt. Kraven försvårar även utvärderingen av anbuden genom att det är svårare att klara av att få förfarandet transparant. Dessa krav innebär även att inte alla mindre kollektivtrafikföretag har möj- lighet att delta i upphandlingen därför att det kräver omfattande resurser för att kunna utforma ett anbud. Koll Framåt har även lyft fram att de detaljerade upphandlingarna hämmar företagens krea- tivitet och utrymme för att ta initiativ som lockar fler resenärer.

För att säkerställa ett konkurrensneutralt system anser jag att det är viktigt att lika krav ställs på kollektivtrafikföretag över hela landet. Ambitionen är att kvalitetsnivån ska upprätthållas men jag är av den uppfattningen att dessa ”ska krav” istället ska hanteras inom ramen för det grundläggande tillståndsförfarandet. Jag anser att regeringen bör ge Transportstyrelsen i uppdrag att ta fram bestämmelser som med utgångspunkt i de transportpolitiska målen och EG-rätten ska reglera vilka krav som ska ställas på kollektiv- trafikföretag i fråga om miljö och tillgänglighetsanpassning. I detta arbete är det viktigt att konkurrenssituationen mellan trafikslagen övervägs.

I avvaktan på att sådana bestämmelser utformas anser jag att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten i trafikförklaringen måste kunna ställa miljö- och tillgänglighetsanpassningskrav på kollektivtrafikföretagen och deras fordon. Myndigheterna ska emellertid inte sätta upp egna normer utan istället relatera till krav som finns angivna i författning eller i myndighets föreskrifter utfärdande efter bemyndigande från regeringen. Det kan exem- pelvis i trafikförklaringen stå att kollektivtrafikföretagen ska ha fordon av minst en viss miljöklass.

Uppfyller inte kollektivtrafikföretagen de krav som den kollek- tivtrafikansvariga myndigheten ställt i trafikförklaringen riskerar de att få betala vite (se närmare avsnitt 9.4.4).

När det gäller kraven på säkerhet kommer jag i kapitel 10 Säker- hetsstyrningssystem att återkomma till hur jag anser att denna fråga ska hanteras.

Jag har övervägt om det ska vara möjligt för kollektivtrafik- företagen att invända mot krav på miljö och tillgänglighets- anpassning. Jag har emellertid, mot bakgrund av att erfarenheter

185

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

visar att liknande domstolsprocesser har en benägenhet att dra ut på tiden, stannat vid att inte föreslå en sådan möjlighet. Jag anser istället att en nationell myndighet ska, i syfte att värna de kommer- siella krafterna, ges till uppgift att följa upp en eventuell tillämp- ning av konkurrensbegränsande ”ska krav”. För det fall sådana konkurrensbegränsande krav används i för stor utsträckning anser jag att den nationella myndigheten till regeringen ska föreslå förändring i lagstiftningen.

Dialog med berörda parter

För att kollektivtrafiken ska anpassas efter resenärernas behov anser jag att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska föra en dialog både med dagens resenärer och med presumtiva sådana. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska därför med utgångspunkt i det förslag på trafikförklaringen som den har upprättat föra en dialog med berörda parter innan förklaringen fastställs. Berörda parter kan vara resenärsorganisationer, boende i olika bostadsområden, vårdinrättningar, eller arbetsgivare i länet. För det fall landstinget ensamt ansvarar för kollektivtrafiken ska särskild vikt läggas vid en dialog med kommunerna i länet.

Syftet med dialogen är att myndigheterna ska få ett bra underlag för att avgöra vilken trafik som behövs för att regionen ska leva och utvecklas. Genom dialogen får myndigheterna kunskap om vad berörda aktörer efterfrågar för kollektivtrafik.

Jag anser att det är viktigt att dialogen utformas på ett sådant sätt att den uppnår sitt syfte. Den lokala och regionala nivån är bäst lämpad att själva hitta former och tidsramar för denna dialog. Jag anser därför att dessa former inte ska regleras i lag.

I detta sammanhang kan den nationella myndigheten med ett ansvar för kollektivtrafik ha en stödjande funktion.

Efter dialogen med berörda parter ska förslaget till trafik- förklaring eventuellt revideras och därefter fastställas.

Offentliggörande av trafikförklaringen

Trafikförklaringen ska uppdateras och revideras en gång per år. Min bedömning är dock att de samhälleliga målen och behoven kommer att vara relativt konstanta och justeringar blir nödvändiga

186

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

främst vid större förändringar inom länet, som exempelvis vid inrättande av nya bostads- eller industriområden. Efter uppdatering och revidering ska trafikförklaringen offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning. Att trafikförklaringarna offentliggörs samtidigt är framförallt av betydelse för att synkronisera trafiken inom länet med järnvägstrafiken (se kapitel 14), men även för kollektivtrafikföretagens planering av den länsöverskridande trafi- ken. Jag anser att trafikförklaringen ska offentliggöras den andra lördagen i oktober varje år. Detta ska ombesörjas av den nationellt kollektivtrafikansvariga myndigheten (se kapitel 13).

9.4.2Anmälan om kommersiell kollektivtrafik

Mina förslag:

•Kollektivtrafikföretagen ska senast två månader efter att trafikförklaringen offentliggjorts anmäla om de kommersiellt vill trafikera en linje.

•Av anmälan ska framgå den tänkta frekvens som kollektiv- trafikföretaget kommer att bedriva trafik i enlighet med.

•En anmälan är bindande för kollektivtrafikföretaget och ska gälla tills vidare om inte kollektivtrafikföretaget anger att den anmälda trafiken endast avser viss tid. En anmälan som avser viss tid måste minst avse en tid om tre månader.

•Ett kollektivtrafikföretag är inte bundet av en anmälan om infrastrukturförvaltares beslut innebär att företaget inte kan bedriva den anmälda trafiken.

•Genom anmälan förbinder sig kollektivtrafikföretaget att uppfylla de särskilda krav som anges i avsnitt 9.4.4 samt de krav i fråga om miljö och tillgänglighetsanpassning som den kollektivtrafikansvariga myndigheten ställer på kollektiv- trafikföretagen i trafikförklaringen.

•Om en anmälan berör mer än en lokal kollektivtrafikansvarig myndighet är den myndigheten skyldig att sända vidare en anmälan till de andra lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heterna som berörs av anmälan.

187

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

I trafikförklaringen ska anges att kollektivtrafikföretagen senast två månader efter trafikförklaringen offentliggjorts ska anmäla till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten om de kommersiellt avser att trafikera en linje. I trafikförklaringen ska även anges att myndigheterna kan komma att begränsa eller stänga tillträdet till den trafik som inte omfattas av någon anmälan eller där anmäld trafik inte är tillräcklig genom att allmän trafikplikt införs. Tillträdet begränsas genom att kollektivtrafikföretagen på linjer med allmän trafikplikt måste uppfylla kraven i trafikplikten för att få trafikera linjen. Tillträdet till en linje kan även komma att stängas genom att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten kan bevilja ett kollektivtrafikföretag ensamrätten till linjen.

Ett företag som avser bedriva trafik över fler än en länsgräns, som dagens så kallade expressbussar, ska anmäla sin trafik till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten i ett av de län de passerar. Anmälningskravet gäller även den nationella järnvägs- trafiken. Detta får tillföljd att all trafik som bedrivs i landet måste anmälas till en sådan lokal kollektivtrafikansvarig myndighet för att den ska kunna bedrivas.

Den myndighet som får anmälan har skyldighet att vidare- befordra den till samtliga övriga berörda lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheter. Det är enligt min uppfattning inte rimligt att kräva av ett kollektivtrafikföretag att det ska hantera den administration det innebär att skicka anmälan till samtliga berörda myndigheter. I anmälan ska kollektivtrafikföretagen ange vilka linjer som de avser att bedriva trafik på. Med begreppet ”linje” avser jag ett:

•upptagningsområde – det område som linjen är tänkt att för- sörja, samt

•stoppmönster – exempelvis på vilket sätt bussen stannar, vid punkterna a, b, c, d och e eller endast vid punkterna a och e.

Även uppgift om den tänkta frekvens som företaget kommer att bedriva trafik i enlighet med ska inges till myndigheterna. Detta behövs för att myndigheterna ska kunna ta ställning till om den trafik som företaget har anmält är tillräcklig vad gäller antal turer men också hur de är fördelade över dygnet, veckorna och året.

Den anmälda trafiken ska antas gälla tills vidare om det inte anges i anmälan att trafiken endast avser en viss tid. En anmälan om att ett kollektivtrafikföretag på visst sätt avser att bedriva trafik är

188

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

bindande för företaget. För att kollektivtrafikföretag inte ska kunna komma undan kravet på tre månaders uppsägningstid ska minsta tid för en anmälan som avser en begränsad tid vara tre månader.

Ett kollektivtrafikföretag blir emellertid inte bundet av en anmälan om infrastrukturförvaltares beslut innebär att företaget inte kan bedriva den anmälda trafiken. Ett kollektivtrafikföretag är tvunget att skicka in en anmälan om kommersiell trafik till den kollektivtrafikansvariga myndigheten innan de lämnar in en ansökan om infrastrukturkapacitet till en infrastrukturförvaltare. Om infrastrukturförvaltaren inte beviljar kollektivtrafikföretagets ansökan om kapacitet kan företaget inte bedriva den anmälda trafiken eftersom den inte får tillgång till infrastrukturen. Ett kollektivtrafikföretag blir i en sådan situation enligt mitt förslag inte bunden av sin anmälan om kommersiell trafik.

Genom att ett kollektivtrafikföretag lämnar in en anmälan förbinder sig företaget även att uppfylla de särskilda krav som ställs på företagen (se närmare avsnitt 9.4.4). Företaget förbinder sig även genom anmälan att uppfylla de krav på miljö och tillgänglig- hetsanpassning som den kollektivtrafikansvariga myndigheten ställt i trafikförklaringen. Det är därför viktigt att det av trafikförkla- ringen klart framgår att anmälan är bindande samt att företaget även förbinder sig att uppfylla nämnda särskilda krav samt kraven på miljö och tillgänglighetsanpassning.

Kollektivtrafikföretagen är tvungna att anmäla sin avsikt att köra viss trafik utan att veta om fler företag avser att köra samma trafik. Detta kan medföra att en situation uppstår där så många kollektivtrafikföretag lämnar in en anmälan att trafiken inte blir kommersiellt bärkraftig för några av dem. Eftersom kollektiv- trafikföretagen blir bundna av sin anmälan måste de åtminstone bedriva trafik under uppsägningstiden om tre månader (se nedan avsnitt 9.4.4). Enligt min bedömning är detta ett problem som kommer att finnas initialt. Därefter blir marknaden mer känd för kollektivtrafikföretagen. Dessutom kommer kommersiell trafik att tillåtas redan innan den första trafikförklaringen har presenterats. Företagen kommer därför att successivt kunna lära sig marknaden (se kapitel 14).

189

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

9.4.3Ställningstagande till anmälningarna

Mina förslag:

•Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ta ställ- ning till om den sammanlagda trafiken som kollektivtrafik- företagen har anmält är tillräcklig i förhållande till det i trafikförklaringen uttryckta behovet av trafik.

•Om trafiken inte är tillräcklig kan den lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheten ta in den linje som trafiken avser till att omfattas av allmän trafikplikt.

•Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska även ta ställning till om den anmälda trafiken berör en beviljad ensamrätt. Om trafiken inverkar menligt på en ensamrätt ska trafiken inte tillåtas.

•Kollektivtrafikföretagen får inte börja bedriva den anmälda trafiken förrän den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten har tagit ställning till anmälningarna och bedömt trafiken som tillräcklig.

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ta ställning till om den trafik som kollektivtrafikföretagen har anmält är tillräcklig i förhållande till de samhälleliga behov och mål som har uttryckts i trafikförklaringen. Detta ställningstagande ska göras på grundval av det sammanlagda trafikutbudet i samtliga kollektivtrafikföretags anmälan avseende en viss linje. Om de sammantagna anmälningarna inte lever upp till de krav som myndigheterna ställer på trafiken kan myndigheterna ”ta in” linjen från den kommersiella trafiken och låta den omfattas av den allmänna trafikplikten och av anbudsför- farandet (se avsnitt 9.5.7). Den lokala kollektivtrafikansvariga myn- dighetens eventuella beslut om att ta in en linje till allmän trafik- plikt ska framgå av trafikplanen (se avsnitt 9.5.6).

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska även ta ställning till om den anmälda trafiken berör en beviljad ensamrätt. Om trafiken skadar ett företag som har en ensamrätt, genom exempelvis förlorade biljettintäkter till följd av att resenärer väljer det andra företaget, ska den inte tillåtas.

Även den lokala kollektivtrafikansvariga myndighetens beslut om att viss anmäld trafik är tillräcklig och inte berör någon ensam-

190

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

rätt kommer att framgå av trafikplanen genom att de där upptas som kommersiella linjer. Kollektivtrafikföretagen får inte börja bedriva den anmälda trafiken förrän den lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheten har tagit ställning till anmälningarna och bedömt trafiken som tillräcklig samt att den inte berör någon ensamrätt. I och med att myndigheterna tagit ställning till att viss trafik är tillräcklig har parterna ingått ett avtal om att trafiken ska utföras under de förutsättningar som angetts i trafikförklaringen och i anmälan om kommersiell trafik. Detta avtal gäller tills vidare om inget annat angetts i anmälan.

En del av den kommersiella trafik som inletts under perioden från den 1 januari 2012, då mitt förslag till ett öppnare mark- nadstillträde träder ikraft, till det datum då den första trafikplanen offentliggörs kan komma att omfattas av allmän trafikplikt med ensamrätt. Det innebär att den måste upphöra i samband med att ett avtal om allmän trafik börjar gälla.

9.4.4Särskilda krav på kollektivtrafikföretag, med mera

Mitt förslag:

Alla kollektivtrafikföretag måste uppfylla följande särskilda krav för att få vara verksam på den lokala och regionala kollektiv- trafikmarknaden.

•Respektive trafikslags grundläggande krav.

•Stanna för på- och avstigning på en fullt tillgänglig bytes- punkt för alla resenärer.

•Ansluta sig till ett öppet och samordnat informations-, betal- och bokningssystem.

•Delta i ett samarbete för att hantera störningar i trafiken.

•Endast stanna vid platser som är särskilt anordnade för att ta upp och lämna av resenärer.

•Senast en månad innan kvartalsskifte anmäla en indragning av trafik i en tidtabell till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten.

191

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

Kollektivtrafikföretag ska avseende den trafik de avser att be- driva eller bedriver kommersiellt även uppfylla följande särskilda krav:

•Anmäla trafiken hos den lokala kollektivtrafikansvariga myn- digheten senast en månad innan trafiken startar.

•Anmäla att trafiken upphör senast tre månader innan trafiken avslutas.

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska utöva tillsyn över att kollektivtrafikföretagen uppfyller de särskilda kraven samt kraven på miljö och tillgänglighetsanpassning. Ansvaret för tillsynen omfattar inte respektive trafikslags grundläggande krav.

Uppfyller inte ett kollektivtrafikföretag dessa krav samt krav- en på miljö och tillgänglighetsanpassning riskerar det att få betala vite. Vitets storlek ska sättas i relation till kollektivtrafik- företagens årliga omsättning.

Särskilda krav på alla kollektivtrafikföretag

En förutsättning för att få bedriva kollektivtrafik inom länet är att kollektivtrafikföretagen uppfyller de grundläggande krav som ställs på respektive trafikslag. Detta innebär att kollektivtrafikföretagen för buss- och taxitrafik ska inneha ett trafiktillstånd, för järnvägs- trafik en licens, ett säkerhetsintyg eller ett särskilt tillstånd, för trafik med tunnelbana och spårväg ett tillstånd till sådan trafik samt för sjöfart olika typer av certifikat beroende på fartyg, typ av trafik och område där trafiken bedrivs (se avsnitt 10.1.4).

Det är av stor betydelse att mitt förslag till ett öppnare mark- nadstillträde inte motverkar de övergripande syftena med trafik- huvudmannareformen – trafiksamordningen och helhetsperspek- tivet. Ett öppnare marknadstillträde innebär att den enskilde resenären får flera relationer till olika kollektivtrafikföretag. De nätverksvinster som finns när bara ett kollektivtrafikföretag hante- rar ett nätverk får inte gå förlorade när marknaden öppnas för fler kollektivtrafikföretag. En öppnare marknad ställer därför krav på samordning av kollektivtrafikföretagen för att kollektivtrafik- systemet ska fungera som ett sammanhållet system. För att möjlig- göra denna samordning anser jag att krav ska ställas på att alla

192

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

kollektivtrafikföretag ska stanna för på- och avstigning på en fullt tillgänglig bytespunkt - för alla resenärer. Detta innebär exem- pelvis att om en långväga buss avser stanna i Uppsala så måste bussen stanna på en fullt tillgänglig bytespunkt. Bussen kan inte, som förekommer idag, stanna på annat ställe eller i närheten av en sådan bytespunkt. Om bussen inte avser att stanna i Uppsala medför inte bestämmelsen ett tvång att stanna i staden.

Ett ytterligare sätt att öka samordningen och främja helhets- perspektivet är att alla kollektivtrafikföretag enligt mitt förslag till ett öppnare marknadstillträde ska ansluta sig till ett öppet och samordnat informations-, betal- och bokningssystem (se närmare kapitel 13).

Slutligen ökas samordningen genom att krav ställs på att kollek- tivtrafikföretaget endast ska stanna vid platser som är särskilt anordnade för att ta upp och lämna av resenärer. De regler som finns i dag handlar främst om att fordon måste stanna på ett trafik- säkert sätt. Jag anser dock att ett krav på att kollektivtrafikföretag måste stanna på en hållplats är en förutsättning för att företagen ska kunna delta i ett samordnat informationssystem.

Efter att mitt förslag till ett öppnare marknadstillträde trätt ikraft kommer fler kollektivtrafikföretag än idag att trafikera den lokala och regional kollektivtrafikmarknaden. Speciellt i situationer när olika trafikslag blandas kommer det att finnas ett behov av att kunna leda och styra trafiken vid en trafikstörning. Jag anser därför att det ska ställas krav på att kollektivtrafikföretag för att få vara verksam på marknaden ska delta i ett samarbete för att hantera störningar i trafiken. Kravet innebär att kollektivtrafikföretagen är tvungna att försäkra sig på ett sätt som exempelvis innebär att ersättningstrafik kan erbjudas resenärerna. Ett kollektivtrafik- företag kan exempelvis ansluta sig till en ledningscentral som leder om trafiken eller ordnar ersättningstrafik vid störningar i trafiken.

I dag ändras vanligtvis tidtabellen för järnväg och busstrafik två gånger per år. I december ändras tidtabellen för första halvan av nästa år och i juni ändras tidtabellen för resterande del av året. Andra trafikslag byter tidtabell oftare, till exempel luftfarten.

Det är viktigt för resenären att kollektivtrafiksystemet är förut- sägbart. För att uppnå kontinuitet och stabilitet i systemet anser jag därför att det ska regleras när neddragning av tidtabellen får ske. Jag har övervägt hur ofta en sådan förändring ska kunna äga rum. Tillägg i trafiken får däremot göras kontinuerligt. Enligt min bedömning är det för komplicerat för resenären att varje månad

193

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

behöva kontrollera om tidtabellen förändrats. Att tillåta en föränd- ring av tidtabellen fyra gånger per år innebär enligt min mening även att marknaden i detta avseende fortfarande är dynamisk och flexibel men att resenären vet när förändringar kan inträffa.

Jag anser att det på en framtida marknad med fler kollektiv- trafikföretag även vore önskvärt om systemet för kollektivtrafiken inom länet i denna fråga är synkroniserad med bestämmelserna i järnvägsförordningen. Jag menar därför att en ändring eller juste- ring av tidtabellen ska kunna genomföras varje kvartal samt att förändringen ska genomföras klockan 24.00 den andra lördagen i kvartalets sista månad. Kollektivtrafikföretaget måste senast en månad innan kvartalsskiftet anmäla en förändring i tidtabellen. Tidtabellen gäller fram till dess en förändring anmäls.

I trafikförklaringen ska myndigheten ange att dessa krav ställs på kollektivtrafikföretagen.

Särskilda krav på trafik som inte omfattas av allmän trafikplikt

Ett kollektivtrafikföretag kan när som helst under året till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten anmäla att det avser att kommersiellt trafikera en linje som inte omfattas av allmän trafik- plikt.

Denna anmälan måste göras senast en månad innan kollektiv- trafikföretagen börjar med sin trafik på sträckan. Denna tid behövs för att myndigheterna ska kunna genomföra administrativa åtgär- der och för att anpassa informationssystemet till den nya linjen.

Ett kollektivtrafikföretag som vill upphöra med trafik på en kommersiell linje ska senast tre månader i förväg anmäla detta till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten. En sådan gräns är viktig för att ur ett resenärsperspektiv uppnå en grundläggande förutsägbarhet, tillförlitlighet och stadga i trafiksystemet.

När det gäller internationell linjetrafik regleras den av två EG- förordningar22. Enligt dessa måste ett kollektivtrafikföretag begära tillstånd av de medlemsstater genom vilka transporten sker för att linjetrafiken ska tillåtas. Dessa kollektivtrafikföretag kan bedriva

22 Rådets förordning (EEG) nr 684/92 av den 16 mars 1992 om gemensamma regler för internationell persontransport med buss (EGT L 74, 20.3.1992, s. 1.). Förordningen senast ändrad genom förordning (EG) nr 1791/2006 (EUT L 363, 20.12.2006, s. 1) och rådets förordning (EG) nr 12/98 av den 11 december 1997 om villkoren för att transportföretag ska få utföra nationella persontransporter på väg i en annan medlemsstat än den där de är hemmahörande (EGT L 4, 8.1.1998, s. 4).

194

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

cabotagetrafik23 i anslutning till den internationella linjetrafiken. Denna cabotagetrafik är tillåten enligt de nämnda EG-förord- ningarna och trafiken får bedrivas utan att uppfylla de krav som ställs på kommersiell trafik av den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten.

I och med att företaget anmäler att de kommer att köra viss trafik accepterar de att följa de krav som ställs på alla kollektiv- trafikföretag samt nämnda tidskrav vid inträde på och utträde från marknaden. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ingår, som jag tidigare redogjort för, genom anmälan ett avtal med dessa kollektivtrafikföretag.

I trafikförklaringen ska myndigheterna ange att dessa krav ställs på kollektivtrafikföretagen.

Tillsyn och vite

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten har ett tillsyns- ansvar (se kapitel 13) över att kollektivtrafikföretagen uppfyller de ovan nämnda särskilda kraven samt kraven på miljö och till- gänglighetsanpassning (se närmare avsnitt 9.4.1). Ansvaret för tillsynen omfattar inte respektive trafikslags grundläggande krav. Det är istället Transportstyrelsen som utövar denna tillsyn.

Uppfyller inte ett kollektivtrafikföretag dessa särskilda krav eller kraven på miljö och tillgänglighetsanpassning riskerar det att få betala vite.

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får förelägga ett kollektivtrafikföretag att uppfylla nämnda krav. Om föreläg- gandet inte följs, kan den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten vid vite förelägga kollektivtrafikföretaget att fullgöra sin skyldighet. Vitets storlek ska fastställas till ett bestämt belopp och i syfte att förmå företagen att följa föreläggandet ska vitet sättas i relation till kollektivtrafikföretagens årliga omsättning.

Frågor om utdömande av vite prövas av länsrätt. Frågor om föreläggande och utdömande av vite prövas enligt lagen (1985:206) om viten.

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten måste, för att kunna utöva tillsyn, ha en systematisk uppföljning av kollektiv-

23 Cabotage definieras som trafik där passagerare tas upp eller släpps av i samma medlemsstat i samband med reguljär internationell linjetrafik. Trafikens huvudsakliga syfte ska vara att befordra passagerare mellan skilda medlemsstater.

195

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

trafikföretagen och andra företag som är verksamma på kollektiv- trafikmarknaden och berörs av särskilda krav (se närmare kapi- tel 13).

9.4.5Privat infrastruktur för kollektivtrafik

Mina förslag:

•Om alternativ till privat infrastruktur saknas och avsaknaden av alternativ förhindrar ett kollektivtrafikföretags tillträde till marknaden ska denna infrastruktur upplåtas på konkurrens- neutrala och icke-diskriminerande villkor.

•Upplåtare som innehar en dominerande ställning på mark- naden ska ta ut ett kostnadsorienterat pris av kollektiv- trafikföretagen.

•Upplåtare får vid kapacitetsbrist begränsa tillträdet till privat infrastruktur. Vid en begränsning ska företräde ges till den mest samhällsekonomiskt lönsamma trafiken.

•Regeringen eller efter regeringens bemyndigande den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får meddela före- skrifter om vilken metod som ska tillämpas vid beräkning av kostnadsorienterat pris och vilka faktorer som ska ligga till grund för beräkningen, kriterier för vad som avses med den mest samhällsekonomiskt lönsamma trafiken samt om för- farandet vid kapacitetsbrist på privat infrastruktur.

Med privat infrastruktur för kollektivtrafik avses bland annat platser där resenärer kan stiga av och på eller byta mellan färdmedel samt uppställningsplatser för bussar. Med infrastruktur avses även system för bokning av biljetter men inte väg, järnväg eller farled.

Det huvudsakliga syftet med att införa bestämmelser om tillträde till privat infrastruktur är att ge förutsättningar för att skapa en effektiv konkurrens och i slutändan gynna resenärerna.

På en marknad där alternativ till privat infrastruktur saknas och avsaknaden av alternativ förhindrar ett kollektivtrafikföretags inträde på marknaden ska företag därför vara skyldiga att upplåta denna infrastruktur. Detta ska ske på konkurrensneutrala och icke- diskriminerande villkor.

196

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

Samma syfte ligger bakom förslaget om att en upplåtare som har en dominerande ställning endast får ta ut ett kostnadsbaserat pris. Det innebär ett pris som täcker kostnaderna samt kan ge en rimlig vinst. Ett bemyndigande ges till regeringen eller efter regeringens bemyndigande den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten att meddela föreskrifter om vilken metod som ska tillämpas vid beräk- ning av kostnadsorienterat pris och vilka faktorer som ska ligga till grund för beräkningen.

Även konkurrenslagstiftningen har till mål att främja en god konkurrens. Av 2 kap. 7 § konkurrenslagen (2008:579) framgår att missbruk av en dominerande ställning på marknaden är förbjudet. Exempel på sådant missbruk är enligt bestämmelsen att direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor, att begränsa produktion, mark- nader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna, att tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller att ställa som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare för- pliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.

Konkurrensproblem eller missbruk av konkurrensfördelar kan leda till utslagning av nytillkomna kollektivtrafikföretag till nackdel för konkurrensen och därmed även för resenärerna. Det är därför enligt min mening viktigt att skapa ett lätthanterligt system för att undvika och kunna hantera konkurrensproblem som kan komma att uppstå. Konkurrenslagstiftningen uppställer generella förbud för att värna konkurrensen som företagen har att rätta sig efter. Vid konstaterad överträdelse av konkurrenslagens förbud vidtas sank- tioner i efterhand. Mitt förslag är annorlunda uppbyggt genom att bestämmelsen som reglerar tillträdet till privat infrastruktur ska verka konkurrensfrämjande genom att på förhand ålägga upp- låtaren skyldigheter som är direkt avpassade för situationen på kollektivtrafikmarknaden. Med denna utgångspunkt framstår det som rimligt att i förhållande till konkurrenslagen särreglera denna fråga.

Bestämmelsen om tillträdet till privat infrastruktur ska enligt min mening ses som ett komplement till konkurrenslagstiftningen.

Vid begränsad kapacitet till den privata infrastrukturen kan det finnas skäl att genom ett tydligt och transparent förfarande begränsa tillträdet till infrastrukturen. Jag anser att upplåtaren ska ha en sådan möjlighet. Den mest samhällsekonomiskt lönsamma

197

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

trafiken ska vid en begränsning ges företräde till kapaciteten. Ett bemyndigande ges till regeringen eller efter regeringens bemyn- digande den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten att med- dela föreskrifter om kriterier för vad som avses med den mest samhällsekonomiskt lönsamma trafiken samt om hur förfarandet vid kapacitetsbrist på privat infrastruktur ska gå till.

Jag anser att det krävs en fördjupad analys av behovet av kontroll och eventuella sanktionsmöjligheter för att se till att bestämmelsen följs av företagen. Det har dock inte funnits tid inom mitt uppdrag för att analysera denna fråga närmare.

9.5Förslag till process för att se till att samhället förses med kompletterande trafik

Det offentliga måste efter anmälningsförfarandet se till att sam- hället förses med den trafik som behövs för att kompletterar den anmälda kommersiella trafiken. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska se till att denna trafik kommer tillstånd genom avtal med kollektivtrafikföretag.

9.5.1Avtalsformer

Mitt förslag: Avtal om allmän trafik som den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten ingår med kollektivtrafikföretag ska som huvudregel utformas som tjänstekoncessioner.

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten kan ingå avtal om allmän trafik antingen i form av tjänstekontrakt eller tjänstekoncession när,

1.det är uppenbart att resandeunderlaget inte påverkar intäkts- flödet, eller står för en liten del av finansieringen,

2.transporten är anropsstyrd, eller

3.det sker ett stort utbyte av passagerare mellan olika närlig- gande linjer.

198

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

Avtal om allmän trafik

Mot bakgrund av mitt uppdrag anser jag att de avtal om allmän trafik – avtal avseende den så kallade allmänna kollektivtrafiken - som den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ingå med kollektivtrafikföretag ska utformas som tjänstekoncessioner. Det är i den avtalsformen som kollektivtrafikföretagens drivkrafter att sätta resenären i centrum bäst tas tillvara. En tjänstekoncession innebär att företaget tar en risk för trafikverksamheten. I denna risk ligger både en risk för förlust men framför allt en möjlighet till vinst om verksamheten går bra. Ett kollektivtrafikföretag som har ingått en tjänstekoncession har därmed en ekonomisk drivkraft att åstadkomma attraktiva produkter för resenärerna. Detta innebär att företagens entreprenörskap och initiativförmåga gynnas av ett sådant avtal. I en tjänstekoncession produceras tjänster till rese- nären eftersom det är denne som är kund. Det är även kollektiv- trafikföretaget som ansvarar för relationen med resenären och som direkt mot denne är ansvarig för sina produkter. Enligt slutsatserna i Koll Framåt är en mer direkt relation mellan kollektivtrafikföre- taget och resenären en viktig förutsättning för att göra kollek- tivtrafiken mer attraktiv.

Avtal om allmän trafik avseende väg, järnväg, och sjöfart som tilldelas i form av koncessioner omfattas inte av lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Koncessionsavtal om allmän trafik avseende väg och järnväg ska istället enligt art. 5.1 kollektivtrafikförordningen till- delas i enlighet med denna förordning. Avtal avseende sjöfarten ska tilldelas i enlighet med cabotageförordningen.

Det förslag på marknadstillträde som jag nedan lämnar har där- för utformats i enlighet med dessa förordningar och den övriga gemenskapsrätten. I de delar EG-förordningarna reglerar en fråga kan jag inte lämna ett lagförslag eftersom förordningar har samma funktion som nationell lag och ska tillämpas av medlemsstaternas domstolar och myndigheter i sin EG-rättsliga form. Jag kommer istället avseende dessa frågor endast att redogöra för vad förord- ningarna stadgar.

199

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

Möjlighet att tilldela avtal om allmän trafik och avtal om trafik i form av ett tjänstekontrakt

I vissa situationer anser jag att det är tveksamt om tjänstekon- cessionen som avtalsform är den mest lämpliga. Detta gäller både när avtal om allmän trafik ingås som när avtal om trafik ingås – avtal gällande anropsstyrd kollektivtrafik för särskilda grupper.

I en situation när det är uppenbart att resandeunderlaget inte påverkar intäktsflödet, eller står för en liten del av finansieringen anser jag att en tjänstekoncession inte är lämplig. Om resande- underlaget är lågt till följd av få boende i ett område är det svårt för företaget att öka resandet och därmed biljettintäkterna. Det kan gälla exempelvis trafik på glesbygden eller i skärgården.

Även när det gäller anropsstyrd trafik med särskilt anpassade fordon kan det vara svårt att tillämpa tjänstekoncessioner. Ambi- tionen är inte att öka resandet med särskilt anpassade fordon utan snarare att möjliggöra för fler att kunna resa i den ordinarie kollektivtrafiken. Dessutom utgör egenavgiften en liten del av den totala reskostnaden vid anropsstyrd trafik med särskilda fordon. Det offentligas ersättning utgör i allmänhet den stora intäkten för de företag som tillhandahåller denna typ av trafik.

Slutligen kan en sådan situation uppkomma när det sker ett stort utbyte av passagerare mellan olika närliggande linjer, exempel- vis i stads- och tätortstrafik. Vid ett anbudsförfarande som leder till tjänstekoncessioner på enstaka linjer finns risk att nätverkseffekter förloras. I viss tätortstrafik kan det därför vara mer lämpligt att tilldela tjänstekontrakt för ett nät av linjer.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får, enligt mitt förslag, i dessa situationer välja om de vill ingå avtalet i form av en tjänstekoncession eller ett tjänstekontrakt.

Om avtalet ingås i form av ett tjänstekontrakt kan antigen lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, trans- porter och posttjänster (försörjningslagen) eller lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (den klassiska lagen) vara tillämplig. Av 1 kap. 8 § försörjningslagen framgår att verksamhet omfattas av denna lag om den består av tillhandahållande eller drift av publika nät i form av transporter med järnväg, automatiserade system, spår- väg, tunnelbana, buss, trådbuss eller linbana. Med ett publikt nät avses ett nät vars syfte är att tillhandahålla allmänheten transporter. Ett nät för transporttjänster ska anses finnas om tjänsten tillhanda- hålls enligt villkor som fastställts av en behörig myndighet och som

200

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

avser linjesträckning, tillgänglig transportkapacitet, turtäthet och liknande förhållanden. I de fall en myndighet upphandlar trafik som inte kan anses ingå i ett publikt nät ska den klassiska lagen tillämpas.

Den så kallade allmänna kollektivtrafiken är öppen för allmän- heten och bedrivs i form av ett nät för transporttjänster. Avtal om allmän trafik som ingås i form av ett tjänstekontrakt omfattas därmed av försörjningslagen. Frågan är mer problematisk när det gäller exempelvis anropsstyrd trafik som är särskilt anpassad för funktionshindrade eller anropsstyrd trafik för vissa glesbygds- områden. Det är svårt att avgöra vilken av lagarna som omfattar ingångna tjänstekontrakt avseende kollektivtrafik som är öppen för viss del av allmänheten utifrån vissa kriterier, exempelvis avstånd till hållplats för den ordinarie linjetrafiken, men ordnad med hän- syn till särskilda behov för någon grupp.

Tjänstekoncession eller tjänstekontrakt

Jag har förslagit att den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten som huvudregel ska ingå avtal om allmän trafik i form av en tjänstekoncession och att myndigheten i vissa fall har en möjlighet att välja att ingå avtal om allmän trafik och avtal om trafik antigen i form av en tjänstekoncession eller ett tjänstekontrakt.

Myndigheten ska i utformandet av avtalet utgå från de defini- tioner som anges i kollektivtrafiklagen och i tillämplig EG-rätt och praxis. Jag är medveten om att det finns en glidande skala mellan de olika typerna av avtal beroende på hur villkoren i avtalet utformas. Myndighetens utgångspunkt ska emellertid vara att villkoren i avtalet ska utformas på så sätt att det hör till den ena eller andra kategorin.

201

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

9.5.2Tillhandahållande av kollektivtrafik

Mina förslag:

•Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska tilldela avtal om allmän trafik på grundval av konkurrensutsatta anbudsförfaranden.

•Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska inte ha möjlighet att anordna linjetrafik i egen regi.

•Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska inte ha möjlighet att direkttilldela avtal om allmän trafik till ett intern företag, ett avtal avseende ett mindre värde eller ett avtal om allmän trafik som rör järnvägstransporter.

Av artikel 5 i kollektivtrafikförordningen framgår att de behöriga myndigheterna kan välja att tillhandahålla kollektivtrafiken genom att antingen utlysa ett anbudsförfarande eller, om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning, själva eller genom direkt- tilldelning till ett internt företag tillhandahålla kollektivtrafik- tjänster. Direkttilldelning av avtal om allmän trafik innebär att uppdra åt en i rättsligt hänseende fristående enhet som den behö- riga lokala myndigheten kontrollerar på samma sätt som sina egna avdelningar.

Enligt rådets gemensamma ståndpunkt24 innebär förordningen att medlemsstaterna behåller befogenheten att genom lag förbjuda lokala myndigheter att använda sig av möjligheten att direkttilldela kontrakt om allmänna tjänster på sitt territorium. Av reciten till förordningen framgår att det ur gemenskapsrättslig synvinkel inte har någon betydelse om kollektivtrafik tillhandahålls av offentliga eller privata företag. Det framgår vidare att förordningen grundas på neutralitetsprinciperna i fråga om egendomsordningen enligt artikel 295 i fördraget, principen om fri utformning av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 16 i fördraget och subsi- diaritets- och proportionalitetsprinciperna enligt artikel 5 i för- draget.

24 Gemensam ståndpunkt (EG) nr 2/2007 av den 11 december 2006 antagen av rådet i enlig- het med det i artikel 251 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen angivna förfarandet, inför antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning om kollektiv- trafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70.

202

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

Enligt kommittédirektivet ska lagstiftningen medge ett ökat inslag av konkurrens i syfte att stimulera utveckling samt öka effektiviteten och attraktiviteten hos kollektivtrafiken En utgångs- punkt för mitt arbete är som tidigare nämnts principen att sam- hället inte ska ingripa där en tillräcklig trafik kan upprätthållas på kommersiella villkor (proportionalitetsprincipen). Jag anser att direkttilldelning till ett internt bolag innebär att konkurrensen skulle hämmas på marknaden. Detta skulle vara i strid med mitt uppdrag om att underlätta marknadstillträdet för kollektivtrafik- företagen och inte leda till en önskad positiv utveckling på kollek- tivtrafikområdet. Som jag redogjort för anser jag att ett konkur- rensutsatt anbudsförfarande är det förfarande som bäst uppfyller direktivets krav på att ta till vara förutsättningarna för kommersiell trafik. Jag anser att den kollektivtrafikansvariga myndigheten i länet därför ska tillhandahålla kollektivtrafik genom konkurrens- utsatta anbudsförfaranden.

Det finns inget hinder mot att avtal om allmän trafik inom sjöfarten tilldelas genom ett konkurrensutsatt anbudsförfarande och eftersom jag anser att ett sådant förfarande bäst uppfyller direktivets krav ska även förfarandet tillämpas på sjöfarten.

Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska inte ha möjlighet att direkttilldela avtal om allmän trafik till ett intern företag och inte heller bedriva trafik i egen regi.

9.5.3Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten kan vidta nödåtgärder vid risk för trafikavbrott

Berörda myndigheter får enligt artikel 5.5 i kollektivtrafikförord- ningen vidta nödåtgärder vid trafikstörningar eller vid överhängande risk för sådana. Av reciten till kollektivtrafikförordningen framgår att myndigheterna vid risk för trafikavbrott bör kunna vidta kortfristiga nödåtgärder i avvaktan på att ett kontrakt om allmänna tjänster tilldelas som uppfyller samtliga tilldelningsvillkor i denna förordning. Av rådets gemensamma ståndpunkt25 framgår att risken ska vara överhängande för att denna möjlighet ska tillämpas.

25Gemensam ståndpunkt (EG) nr 2/2007 av den 11 december 2006 antagen av rådet i enlig- het med det i artikel 251 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen angivna förfarandet, inför antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning om kollektiv- trafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70.

203

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

Vidare ska nödåtgärden enligt artikel 5.5 kollektivtrafikförord- ningen bestå i en direkttilldelning, en formell överenskommelse om utvidgning av ett kontrakt om allmänna tjänster eller ett åläggande att fullgöra viss allmän trafikplikt. Kollektivtrafikföretaget ska ha rätt att överklaga beslutet om åläggande att fullgöra viss allmän trafikplikt. En direkttilldelning, en utvidgning av ett kontrakt om allmänna tjänster eller ett åläggande om ett sådant kontrakt som nödåtgärd får inte överstiga två år.

Denna möjlighet innebär att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten till och med vid en överhängande risk för trafik- avbrott är undantagna från skyldigheten att infordra anbud vid tilldelning av avtal om allmän trafik. Myndigheterna kan även i en sådan situation formellt komma överens om att utvidga ett redan ingånget kontrakt med ett kollektivtrafikföretag till att omfatta även en annan linje. Vidare har myndigheterna i en sådan situation möjlighet att ålägga ett kollektivtrafikföretag att fullgöra en viss trafikplikt. Ett företag som genom ett beslut av den lokala kollek- tivtrafikansvariga myndigheten ålagts att fullgöra allmän trafikplikt ska enligt kollektivtrafikförordningen kunna klaga på beslutet. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndighetens agerade i denna fråga utgör enligt min bedömning myndighetsutövning eftersom saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Kollektivtrafikföre- taget har enligt bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) en möjlighet att överklaga ett beslut som innefattar myndighetsutöv- ning. Denna möjlighet innebär enligt min bedömning att kraven i kollektivtrafikförordningen uppfylls.

Ett kontrakt som är tilldelat på något av dessa tre sätt har en maximal löptid om två år. Tidsgränsen har satts till två år med beaktande av den tid som krävs för att anordna tilldelning av nya kontrakt om allmänna tjänster på ett sådant sätt att tilldelningen sker på ett riktigt sätt.

Om den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten måste vidta nödåtgärder avseende en kommersiell linje måste myndig- heten första besluta att ta in linjen till den allmänna trafikplikten. Innan detta beslut fattas måste en proportionalitetsbedömning göras. I beslutet ska anges en beslutsmotivering.

Ersättning för ett avtal om allmän trafik som tilldelats genom en nödåtgärd ska enligt förordningen stämma överens med bestäm- melserna i bilagan till denna förordning. Den bärande tanken med dessa bestämmelser är att kollektivtrafikföretaget ska erhålla en

204

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

skälig vinst som inte riskerar att snedvrida konkurrensen på mark- naden.

9.5.4Direkttilldelning av avtal avseende ett mindre värde ska inte vara tillåtet

Om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning är de behöriga myndigheterna enligt artikel 5.4 i kollektivtrafikförordningen undantagna från skyldigheten att infordra anbud vid tilldelning av avtal om allmän trafik när antingen det årliga genomsnittsvärdet av avtalen uppskattas till mindre än 1 000 000 EUR eller när avtalen gäller kollektivtrafik på mindre än 300 000 km om året. När det gäller avtal med ett företag som bedriver trafik med högst 23 for- don höjs dessa tröskelvärden.

Jag anser att en möjlighet att tilldela avtal avseende ett mindre värde och kilometerantal utan ett anbudsförfarande riskerar att medföra att vissa företag på orättfärdig grund premieras på bekost- nad av andra företag. Mot bakgrund av att proportionalitets- principen om att samhället inte ska göra större ingripanden än nödvändigt, som framgår av artikel 1.1 kollektivtrafikförordningen, gör jag bedömningen att tanken med en sådan möjlighet är att den behöriga lokala myndigheten avseende ett mindre antal avtal, som inte är så attraktiva, ska ha en möjlighet att lösa dessa på ett smidigt sätt. I Sverige understiger enligt uppgift från Svenska buss- branschens riksförbund emellertid hälften av de avtal som ingås mellan det offentliga och medlemmar av Svenska bussbranschens riksförbund det årliga genomsnittsvärdet som uppställs som gräns i kollektivtrafikförordningen. Denna möjlighet skulle följaktligen omfatta en stor del av de avtal som ingås i Sverige. Att en sådan stort andel av kollektivtrafikmarknadens aktörer omfattas av en möjlighet till direkttilldelning går enligt min mening tvärt emot kommittédirektivets tanke om att öppna marknaden för fler kol- lektivtrafikföretag och öka konkurrensen på marknaden. Före- komsten av en sådan möjlighet stämmer inte heller överens med Järnvägsutredningen 2:s förslag. Jag anser därför att denna möjlig- het till direkttilldelning ska förbjudas i svensk rätt.

205

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

9.5.5Även järnvägstransporter ska omfattas av ett konkurrensutsatt anbudsförfarande

Om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning är de behöriga myndigheterna enligt artikel 5.6 i kollektivtrafikförordningen undantagna från skyldigheten att infordra anbud vid tilldelning av avtal om allmän trafik som rör järnvägstransport med undantag av tunnelbana och spårvagnar.

Det finns enligt min mening en risk för att ett sådant förfarande stänger ute små aktörer från marknaden och öppnar upp för så kallad svågerpolitik. Detta skulle hämma det fria företagandet och stå i strid med mitt uppdrag om att öppna marknaden för fler kollektivtrafikföretag. Denna möjlighet står även i strid med Järn- vägsutredningen 2:s förslag. Jag anser därför att denna möjlighet ska förbjudas i svensk lag.

9.5.6Trafikplan

Mina förslag:

•Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska upp- rätta en trafikplan. I denna plan ska ingå de anmälda kom- mersiella linjerna. Vidare ska myndigheterna i trafikplanen fastställa samhällets behov av kompletterande trafik.

•Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska införa allmän trafikplikt på denna kompletterande trafik. De kollektivtrafikföretag som uppfyller alla krav för allmän trafikplikt får bedriva denna trafik, om myndigheten inte beviljat en ensamrätt.

•Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får i trafik- plikten endast ställa krav på trafikens frekvens och högsta tillåtna pris samt krav på att ett kollektivtrafikföretag ska inneha ett kvalitetssystem.

•En förutsättning för att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska få införa allmän trafikplikt och ge ersätt- ning eller ensamrätter till kollektivtrafikföretag är att åtgär- den är nödvändig och står i proportion till det avsedda resultatet. En lokal kollektivtrafikansvarig myndighets beslut att införa allmän trafikplikt och ge ersättning eller ensam-

206

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

rätter till kollektivtrafikföretag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överkla- gande till kammarrätten.

•Trafikplanen ska offentliggöras i Europeiska unionens offi- ciella tidning den andra lördagen i februari varje år. Om informationen i trafikplanen ändras efter offentliggörandet ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten snarast möjligt offentliggöra förändringen i Europeiska unionens officiella tidning. Den nationellt kollektivtrafikansvariga myndigheten ska se till att samtliga läns trafikplaner offent- liggörs samtidigt.

Innehållet i trafikplanen

I trafikplanen ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten fastställa behovet av trafik i länet som inte marknaden klarar av att upprätthålla. I trafikförklaringen förklarar myndigheten de lång- siktigt strategiska målen och i trafikplanen ska dessa mål omsättas till de dagliga behoven och fastställas. Även behovet av länsöver- skridande trafik, som behövs för att transportera länets invånare, linjelagd särskild kollektivtrafik och skolskjuts ska fastställas i trafikplanen. Trafikplanen ska innehålla uppgift om vilket geogra- fiskt område som avses med beskrivningen.

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får i trafik- plikten ställa krav på frekvens och högsta tillåtna pris för att säker- ställa samhällets behov av trafik, samt för att biljettpriset inte blir för högt för vissa grupper av människor. Med frekvens menar jag turtäthet, det vill säga hur ofta turerna går samt hur turerna är fördelade över dygnet, veckan och året.

Myndigheten får även ställa krav på att ett kollektivtrafikföretag ska inneha ett kvalitetssystem. Genom ett kvalitetssystem ska de problem med kvalitén som kan uppstå i kollektivtrafikföretagens verksamhet kunna hanteras på ett betryggande sätt. Företagen ska själva utarbeta detta system genom att bland annat sätta upp de mål för verksamheten som behövs från kvalitetssynpunkt. Av systemet ska även framgå hur företagen följer upp att målen uppnås. Exempel på detta är hur kollektivtrafikföretagen hanterar klagomål, hur egenuppföljningen görs, kundbemötande, serviceåtaganden, med mera. Innehållet i kvalitetssystemet ska redovisas i det anbud

207

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

som företagen lämnar till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten. Syftet med att låta myndigheten ställa krav på att kollektivtrafikföretaget ska ha ett kvalitetssystem är att skydda resenären. Även om någon ensamrätt inte beviljats har resenären i realiteten ofta inte något alternativt sätt att resa kollektivt på linjer med trafikplikt utan är utelämnad till det företag som ensamt trafikerar en viss linje.

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten och kollektiv- trafikföretaget kan i trafikavtalet sedan ange att det är hävnings- grundande om företaget inte uppfyller de mål och övriga åtaganden som följer av företagets kvalitetssystem.

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska införa allmän trafikplikt på denna kompletterande trafik. De kollektiv- trafikföretag som uppfyller alla krav för allmän trafikplikt får bedriva denna trafik. Denna möjlighet finns under förutsättning att marknaden inte har stängts genom att myndigheten har beviljat ett kollektivtrafikföretag en ensamrätt avseende trafiken.

Uppgift om vilka kollektivtrafikföretag som trafikerar redan existerande linjer, den eventuella avtalstidens längd samt vilka ersättningar och ensamrätter som beviljats dessa kollektivtrafik- företag ska även omfattas av trafikplanen.

I trafikplanen ska de kommersiella linjerna och uppgift om vilka kollektivtrafikföretag som har anmält att de avser att trafikera dessa linjer tas upp. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i trafikplanen ta ställning till anmälningarna i form av ett motiverat beslut. Om myndigheterna väljer att låta trafiken omfattas av all- män trafikplikt ska detta beslut motiveras i trafikplanen. Om den anmälda trafiken är tillräcklig tas dessa linjer upp som kommersiella linjer i trafikplanen. I och med att denna trafik tas upp i trafik- planen har kollektivtrafikföretagen ingått ett avtal med den kollektivtrafikansvariga myndigheten om att utföra anmäld trafik under de förutsättningar som anges i trafikförklaringen.

Det ska även finnas en uppgift om att kollektivtrafikföretagen har en möjlighet att överklaga beslutet om att ta in en linje till allmän trafikplikt.

208

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

Fastställa samhällets behov av kompletterande trafik

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska avgöra vilken trafik som det utifrån ett samhällsperspektiv är motiverat att införa allmän trafikplikt på. Denna bedömning ska göras utifrån de trafik- mål som angetts i trafikförklaringen. Det utbud av kompletterande trafik som den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten anser att det finns ett behov av i länet ska myndigheterna fastställa i trafikplanen och låta omfattas av allmän trafikplikt. I detta ligger även att myndigheterna ska ta ställning till om den kommersiell trafik som anmälts är tillräcklig.

Proportionalitetsbedömning

Gemenskapsrätten kräver att varje konkurrensbegränsande åtgärd måste vara strikt proportionell mot det mål som ska uppnås med den offentliga tjänsten (se närmare avsnitt 9.3 Analys avseende möjlighet för det offentliga att lämna ekonomisk ersättning). Av artikel 1.1 i kollektivtrafikförordningen framgår att förordningens syfte är att fastställa hur de behöriga myndigheterna kan ingripa för att se till att det tillhandahålls tjänster som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet och billigare än vad den fria marknaden kan erbjuda. Även av art.4 i cabotageförordningen och av kommis- sionens tolkningsmeddelande26 framgår att förpliktelser vid allmän trafik bara får införas på reguljära öcabotagetjänster när marknaden misslyckats. Dessa artiklar ger uttryck för den allmängiltiga proportionalitetsprincipen om att samhället inte ska göra större ingripanden än nödvändigt.

Det är av vikt att den offentligt subventionerade trafiken inte försämrar de kommersiella aktörernas möjlighet att bedriva trafik. De samhälleliga behoven måste därför vara rimliga och väl avvägda i förhållande till den trafik den kommersiella marknaden kan bedriva. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten måste därför varje gång de överväger att ingripa göra en proportionalitets- bedömning. En förutsättning för att den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska få införa allmän trafikplikt och ge ersättning eller ensamrätter till kollektivtrafikföretag är att åtgärden är nödvändig och står i proportion till det avsedda resultatet.

26 KOM (2003) 595 slutlig p. 5.2.

209

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

Samhällsnyttan med exempelvis en ny linje måste stå i pro- portion till den skada som intagandet av denna nya linje kan orsak på existerande eller anmälda linjer som trafikeras utan ersättning eller ensamrätter. Denna proportionalitetsbedömning ska även göras i förhållande till andra trafikslags kommersiella trafik, det vill säga avseende väg, järnväg, sjöfart och luftfart.

En annan situation där den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten måste göra en proportionalitetsbedömning är när de bedömer att en linje inte uppfyller samhällets behov av trafik och tar in en kommersiell linje till att omfattas av allmän trafikplikt. Myndigheterna måste ta ställning till om deras krav på trafikutbud är motiverade av samhälleliga intressen.

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i trafik- planen motivera skälen till att utbudet av subventionerad trafik utvidgas utöver det som kommer till stånd på kommersiell väg. Samhällsnyttan med den nya eller den ökade trafiken ska tydligt beskrivas samt hur avvägningen gjorts gentemot den skada som kommersiell trafik kan komma att drabbas av.

Vid den årliga revideringen av trafikplanen måste den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten, utifrån de trafikmål som ställs i trafikförklaringen, ta ställning till om den anmälda trafiken är tillräcklig. Kollektivtrafikföretag som bedriver kommersiell tra- fik måste därför alltid kontrollera att deras linjer svarar mot de uppställda målen i trafikförklaringen. De måste även vara beredda på att trafiken kan tas in till allmän trafikplikt om de inte korrigerar utbudet av trafik efter trafikmålen.

Överklagande av beslut att införa allmän trafikplikt

En lokal kollektivtrafikansvarig myndighets beslut att införa allmän trafikplikt och ge ersättning eller ensamrätter till kollektivtrafik- företag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Kollektivtrafikföretaget ska vid överklagandet argumentera antingen utifrån att den skada deras kommersiella linje drabbats av är större än den nytta samhället får av den tillkommande subven- tionerade linjen eller utifrån att den trafik företaget har anmält ur ett samhälleligt perspektiv är tillräckligt.

210

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

När ett sådant beslut överklagas löper processen, med att se till att samhället förses med kompletterande trafik, vidare på övriga linjer.

Utformningen av trafikplanen

Det är viktigt att trafikplanen utformas på ett så fullständigt och tydligt sätt som möjligt eftersom det med tanke på de EG-rättsliga principerna om ickediskriminering, likabehandling och öppenhet som bland annat ska följas finns små möjligheter att i efterhand korrigera eller justera kraven. Ett annat skäl är att anbudsgivaren även ska kunna grunda sina beräkningar och anbudsgivningen på de krav och villkor som ställs i trafikplanen.

Den nationellt kollektivtrafikansvariga myndigheten kommer att ha till uppgift att stödja den kollektivtrafikansvariga myndig- heten i utformningen av trafikplanen (se kapitel 13).

Offentliggörande

Trafikplanen ska offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning den andra lördagen i februari varje år. I praktiken uppda- teras och revideras den ursprungliga trafikplanen varje år allt efter- som nya avtal ingås, nya linjer upptas i trafikplanen, och så vidare.

Om informationen i trafikplanen ändras efter offentliggörande ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten snarast möjligt offentliggöra förändringen i Europeiska unionens officiella tidning.

Den nationella myndigheten med ett ansvar för kollektivtrafik ska se till att samtliga läns trafikplaner offentliggörs samtidigt (se avsnitt 9.11). Att planerna offentliggörs samtidigt är framförallt av betydelse för att synkronisera trafiken inom länet med järnvägs- trafiken, men även vid kollektivtrafikföretagens planering av den länsöverskridande trafiken.

211

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

9.5.7Offentligt anbudsförfarande

Mina förslag:

•När tiden för kollektivtrafikföretagen att anmäla att de avser att kommersiellt bedriva trafik gått ut kan den lokala kol- lektivtrafikansvariga myndigheten infordra anbud på de linjer som den i trafikplanen låtit omfattas av allmän trafikplikt.

•Det offentliga anbudsförfarandet ska innehålla en hänvisning till den trafikplikt som anbudsförfarandet avser genom att trafikplanen bifogas anbudsunderlaget. Underlaget ska även innehålla utvärderingskriterier som kommer tillämpas på anbuden, avtalsvillkor och administrativa bestämmelser.

•När tidsfrister för att komma in med anbud bestäms av myndigheten ska särskild hänsyn tas till hur lång tid som kollektivtrafikföretagen kan antas behöva för att utarbeta anbuden. Tidsfristen för att komma in med anbud ska emellertid vara minst 52 dagar från den dag då det offentliga anbudet offentliggjordes.

•Det offentliga anbudsunderlaget ska tillsammans med trafikplanen och även eventuella förändringar i trafikplikten offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning.

•Krav får inte ställa på att kollektivtrafikföretagen ska lämna ett gemensamt anbud på flera linjer.

Min bedömning: Av artikel 7.2 kollektivtrafikförordningen följer att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten minst ett år i förväg ska offentliggöra sin avsikt att tilldela avtal om allmän trafik.

När tiden för kollektivtrafikföretagen att anmäla att de avser att kommersiellt bedriva trafik på en viss linje gått ut ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten begränsa eller stänga till- trädet till den trafik som inte omfattas av någon anmälan eller där anmäld trafik inte är tillräcklig genom att allmän trafikplikt införs. Tillträdet begränsas genom att kollektivtrafikföretagen på linjer med allmän trafikplikt måste uppfylla kraven i trafikplikten för att få trafikera linjen. Tillträdet till en linje kan även komma att stängas

212

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

genom att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten kan bevilja ett kollektivtrafikföretag ensamrätt till linjen. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska infordra anbud från kollektivtrafikföretag på dessa linjer. Kollektivtrafikansvariga myn- digheter i två eller flera län kan även inleda en gemensam anbuds- process om länen är i behov av länsöverskridandetrafik till en gemensam målpunkt, till exempel trafik från flera Norrlands län till Stockholm.

I praktiken kommer avtalen om allmän trafik att gå ut vid olika tidpunkter. Detta innebär att flera olika anbudsförfaranden i olika tidsperioder kan pågå samtidigt.

När behöriga myndigheter i enlighet med nationell lagstiftning kräver att kollektivtrafikföretagen ska uppfylla vissa kvalitets- normer, ska dessa normer enligt artikel 4.6 i kollektivtrafik- förordningen anges i anbudshandlingarna. Skälet till detta är att öka öppenheten och insynen.

För att uppfylla kraven i förordningen ska det offentliga anbudsförfarande innehålla en hänvisning till det trafikutbud, med tillhörande villkor, som anbudsförfarandet avser. Detta uppfylls genom att en hänvisning görs till gällande trafikplan.

Av artikel 4.7 kollektivtrafikförordningen framgår att det klart och tydligt i anbudshandlingarna ska anges huruvida och i vilken omfattning utläggande på entreprenad får övervägas.

De kriterier som den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten kommer att använda sig av vid utvärdering av anbuden ska anges i erbjudandet. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten får som jag redogjort för inte i anbudsförfarandet ställa detaljerade och långtgående krav på säkerhet, miljö, kvalitet, handi- kappanpassning och så vidare. I avvaktan på att kraven omhän- dertas inom ramen för respektive trafikslags grundläggande till- stånd (trafiktillstånd, licens, säkerhetstillstånd, och så vidare) anser jag att myndigheten i trafikförklaringen endast ska få ställa krav på miljö och tillgänglighetsanpassning som finns angivna i författning eller i myndighets föreskrifter utfärdade efter bemyndigande från regeringen. I och med att dessa krav ställs i trafikförklaringen gäller de alla kollektivtrafikföretag som vill bedriva linjetrafik inom länet. Eftersom myndigheten inte får ”hitta på” egna krav kommer kraven även att bli mer enhetliga än de är i dag. Mitt förslag i denna del medför att de enda kriterium som ska användas vid utvärde- ringen av anbuden är priset och kvalitén.

213

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

Det offentliga anbudet ska även innehålla avtalsvillkor, det vill säga exempelvis bestämmelser om regler för ändring och hävning av kontrakt, kontraktets giltighetstid, påföljder om kontraktet inte uppfylls och tvistlösning. Det ska även framgå vilka administrativa bestämmelser som ska gälla för den aktuella upphandlingen, till exempel namn och adress, e-postadress, telefon- och telefax- nummer på den upphandlade myndigheten.

Tidsfrister för anbudsförfarandet

När en upphandlande myndighet ska bestämma tidsfristen för ett upphandlingsförfarande enligt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (för- sörjningslagen) ska den enligt 8 kap. 1 § särskilt ta hänsyn till hur komplex upphandlingen är och hur lång tid som behövs för att utarbeta ett anbud. De tidsfrister som anges i lagen är minimitider och en bedömning bör göras vid varje enskild upphandling om vilken frist som är lämplig. Vid ett öppet förfarande är minsta tid för att lämna anbud 52 dagar (8 kap. 2 § försörjningslagen).

Jag anser även att den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten vid bestämmande av tidsfristen för anbudsförfarandet ska ta hänsyn till hur lång tid det behövs för att utarbeta ett anbud. Jag anser att det, på liknande sätt som i försörjningslagen, i lag bör anges tidsfrister i form av minimitider som den lokala kollek- tivtrafikansvariga myndigheten har att följa. Enligt min bedömning bör dessa tider överensstämma med de tider som anges i försörj- ningslagen eftersom tiderna, på samma sätt som i försörjnings- lagen, har till syfte att säkerställa konkurrens på lika villkor.

Offentliggörande av anbudsunderlaget

Av artikel 7.2 kollektivtrafikförordningen framgår att varje berörd myndighet ska se till att åtminstone den berörda myndighetens namn och adress, planerad tilldelningsmetod, samt tjänster och geografiska områden som kan omfattas av avtalet offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning senast ett år innan det fria anbudsförfarandet inleds. Om denna information ändras efter offentliggörandet är medlemsstaterna skyldiga att snarast möjligt offentliggöra rättelsen av rapporten. Av reciten till kollektivtrafik-

214

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

förordningen framgår att de behöriga myndigheterna bör vidta nödvändiga åtgärder för att minst ett år i förväg offentliggöra sin avsikt att tilldela avtal om allmän trafik, med undantag av bland annat nödåtgärder, så att potentiella kollektivtrafikföretag kan ta ställning.

Jag gör bedömningen att detta innebär att den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten senast ett år innan anbudsförfarandet inleds avseende en eller flera linjer ska offentliggöra detta på angivet sätt. I kollektivtrafikförordningen anges att detta ska ske senast ett år innan anbudsförfarandet inleds. Myndigheten kan enligt min bedömning förenkla förfarandet genom att gemensamt offentliggöra ett antal linjer där anbudsförfarandet ska inledas inom tidsgränsen på ett år.

Gemensamt anbud på flera linjer

Jag anser inte att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska tilllåtas att ställa krav på att ett kollektivtrafikföretag ska vara tvungen att lägga ett gemensamt anbud på flera linjer. Ett sådant förfarande skulle kunna medföra att små kollektivtrafikföretag utestängdes från marknaden. Detta argument väger tyngre än den eventuella stordriftsfördel som en sådan möjlighet skulle kunna medföra.

Jag menar att det istället är upptill kollektivtrafikföretagen att hitta olika lönsamma koncept för att bedriva trafik. En lösning kan vara att företagen lägger ett gemensamt anbud på flera linjer.

När det gäller de situationer där den lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheten har en möjlighet att ingå tjänstekontrakt med kollektivtrafikföretag kan myndigheten självklart kräva att företagen avger ett gemensamt anbud på flera linjer.

215

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

9.5.8Anbudsprövningen

Mitt förslag:

•Kollektivtrafikföretagen ska inom den tid som anges i det offentliga anbudet lämna in anbud till den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten.

•Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska göra en prövning av anbuden. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska anta antingen det anbud som är det ekono- miskt mest fördelaktiga för myndigheten, eller det anbud som innehåller det lägsta priset. Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, ska myndig- heten ta hänsyn till pris och kvalitet.

•Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska snarast möjligt skriftligen underrätta de anbudsgivande kollektiv- trafikföretagen om beslutet om vilket anbud som ska antas och om skälen för besluten. Skälen för beslutet ska lämnas snarast möjligt och senast inom 15 dagar från det att en skriftlig begäran kom in.

Kollektivtrafikföretagen ska inom den tid som anges i det offentliga anbudsunderlaget lämna in anbud till den lokala kollek- tivtrafikansvariga myndigheten.

Myndigheterna ska därefter göra en prövning av anbuden. Prövningen av anbuden ska även ske i enlighet med den så kallade diskrimineringsprincipen. Enligt denna princip är all diskriminering på grund av nationalitet, samt i enlighet med den så kallade likabehandlingsprincipen och transparensprincipen förbjudet.

Som jag tidigare har redogjort ska endast priset och kvalitén användas som kriterium vid utvärderingen av anbuden (se avsnitt 9.5.7). Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten kan välja om den vill anta det lägsta priset, eller det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. I bedömningen om vad som utgör det mest fördelaktiga anbudet vägs både pris och kvalitet in. Myndigheten ska vid denna bedömning ta hänsyn till de mål och åtaganden som kollektivtrafikföretaget angett att de kommer att leva upp till i kvalitetssystemet.

216

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

Om fler än ett kollektivtrafikföretag kan tänka sig att trafikera en viss linje med en ensamrätt eller till samma pris får myndigheten lösa frågan genom lottdragning.

Sedan den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten prövat och utvärderat kollektivtrafikföretagens anbud ska ett beslut fattas om vilka anbud som ska antas. Detta beslut ska vara skriftligt och myndigheten ska motivera ett beslut om avslag. Skälen för beslutet ska lämnas snarast möjligt och senast inom 15 dagar från det att en skriftlig begäran kom in. Beslutet kan även överklagas (se kapi- tel 9.9).

9.5.9Avtal om och ersättning för allmän trafik

De behöriga myndigheterna är enligt artikel 3.1 kollektivtrafikför- ordningen skyldiga att ingå ett avtal om allmän trafik när ensam- rätter och/eller kompensation beviljas som ersättning för allmän trafikplikt. Denna skyldighet infördes i syfte att öka öppenheten och insynen och därigenom undvika en risk för snedvridning av konkurrensen.

Kollektivtrafikförordningen innehåller detaljerade bestämmelser om vad ett avtal om allmän trafik måste innehålla och hur ersättning för allmän trafik ska bestämmas. I avtal om allmän trafik och i allmänna bestämmelser27 ska enligt artikel 4.1-2 kollektiv- trafikförordningen klart och tydligt fastställas bland annat vilken allmän trafikplikt kollektivtrafikföretaget ska fullgöra och vilka geografiska områden som avses.

Enligt kollektivtrafikförordningen ska i avtalet om allmän trafik och i allmänna bestämmelser fastställas hur riskerna i koncessions- avtalet fördelas mellan kollektivtrafikföretaget och den behöriga myndigheten. Det innebär att det i avtalet ska fastställas hur kostnaderna för tjänsternas tillhandahållande ska fördelas. I dessa kostnader kan särskilt ingå kostnader för personal, energi, infra- strukturavgifter, underhåll och reparation av fordon avsedda för kollektivtrafik, rullande materiel och anläggningar som behövs för driften av persontrafiken samt fasta kostnader och rimlig avkast- ning på eget kapital. För att fastställa hur risken fördelas ska även enligt kollektivtrafikförordningen i avtalet om allmäntrafik fast-

27 Allmänna bestämmelser definieras som en åtgärd som utan diskriminering tillämpas på alla kollektivtrafiktjänster av samma slag inom ett givet geografiskt område som en behörig myndighet ansvarar för.

217

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

ställas hur inkomsterna från biljettförsäljning ska fördelas mellan kollektivtrafikföretaget och den behöriga myndigheten.

All slags ersättning knuten till en allmän bestämmelse eller till ett avtal om allmän trafik som har direkttilldelats som en nödåtgärd ska stämma överens med bestämmelserna i bilagan till kollektivtrafikförordningen (se närmare avsnitt 9.5.3).

I avtal om allmän trafik ska det enligt art. 4.7 kollektivtrafik- förordningen klart och tydligt anges huruvida och i vilken omfatt- ning utläggande på entreprenad får övervägas.

I kollektivtrafikförordningen har inte fastställts någon förteck- ning över vilka kvalitetskriterier som ska användas av myndig- heterna när de tilldelar ett avtal om allmäntrafik. För att öka öppenheten och insynen finns emellertid en skyldighet för behö- riga myndigheter att enligt art. 4.6 kollektivtrafikförordningen i avtalen om allmän trafik ange de kvalitetskrav som de ställer på kollektivtrafikföretagen.

Avtalstidens längd

Min bedömning: Det är upp till den kollektivtrafikansvariga myndigheten att inom de ramar som följer av kollektivtrafik- förordningen och cabotageförordningen bestämma längden på avtalen om allmän trafik.

Löptiden för avtalen om allmän trafik ska enligt art. 4.3 kollek- tivtrafikförordningen vara begränsad och får inte överstiga 10 år för busstransporter och 15 år för persontransporter på järnväg eller annat spårburet transportsätt. En begränsning av avtalens längd motiveras i reciten till kollektivtrafikförordningen med att avtal som har för lång löptid kan leda till en onödigt lång stängning av marknaden, vilket minskar konkurrenstryckets positiva effekter.

Vad gäller båttrafik anses, enligt cabotageförordningen, att en avtalsperiod på mer än 6 år i normalfallet inte uppfyller kravet på proportionalitet. Avtal som rör transport till och från ”mindre öar” där det totala årliga antalet passagerare som transporteras sjövägen till och från ön är 100 000 eller färre kan en längre varaktigheter för kontrakt, 12 år, godtas.

218

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

Eftersom förordningarna har satt ramarna för avtalens löptid är det enligt min bedömning inte möjligt att närmare i nationell rätt lagstifta om vilken längd avtalen ska ha. Det är istället upp till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten att inom dessa ramar bestämma längden på avtalen. Mot bakgrund av erfarenheter från flyget kommer antagligen fler och fler kollektivtrafikföretag att vilja vara med och bedriva kommersiell trafik på allt fler sträckor i takt med att kollektivtrafikmarknaden och konkurrensen utvecklas. För att underlätta för nya företag att komma in på marknaden anser jag att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten, åtminstone inte inledningsvis, ska ingå avtal om allmän trafik med alltför långa löptider.

Avtalsbrott

I bland kommer kollektivtrafikföretag av olika anledningar inte att fullfölja avtalen om allmän trafik. Följden av ett avtalsbrott kan bli att inget kollektivtrafikföretag trafikerar en sträcka som omfattas av allmän trafikplikt. Denna situation kan uppkomma när som helst under året och den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten måste kunna fylla denna lucka i trafiknätet innan nästa trafik- förklaring fastställs och annonserings- och anbudsförfarandet inleds.

Som jag har redogjort i avsnitt 9.5.3 för är den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten vid en överhängande risk för trafik- avbrott eller vid trafikavbrott undantagen från skyldigheten att infordra anbud vid tilldelning av avtal om allmän trafik. Myndig- heterna kan i en sådan situation även formellt komma överens om att utvidga ett redan ingånget kontrakt med ett kollektiv- trafikföretag till att omfatta en annan linje. Vidare har myndigheten i en sådan situation möjlighet att ålägga ett kollektivtrafikföretag att fullgöra en viss trafikplikt.

Ett sådant så kallat nödkontrakt har emellertid en maximal löptid om två år och under denna tid förväntas den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten vidta åtgärder som gör att anbud infordras på rätt sätt.

219

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

Ensamrätt

Mina förslag:

•Ett tjänstekoncessionsavtal kan tilldelas med eller utan en ensamrätt. Sådana avtal som rör järnvägstrafik kan inte tilldelas med en ensamrätt.

•Den nationellt kollektivtrafikansvariga myndigheten ska följa upp och utvärdera effekterna av en eventuell användning av ensamrätter.

Vad är en ensamrätt?

Ensamrätt definieras enligt artikel 2.f kollektivtrafikförordningen som ett kollektivtrafikföretags rätt att bedriva viss kollektivtrafik på en sträcka, inom ett nät eller inom ett visst område utan att andra sådana företag har en sådan rätt. Ensamrätter är tillåtna enligt denna förordning.

Ensamrätter är även tillåtna för linjesjöfart. Ensamrätten ska emellertid stå i proportion till syftet att garantera regelbundna transporttjänster till, från och mellan öar. Vidare ska ensamrätterna beviljas för en begränsad period och ensamrätten ska baseras på ett öppet, rättvist, icke-diskriminerande och gemenskapstäckande urvalsförfarande.

Inom flyget, där trafikplikten i princip endast handlar om trafik mellan två punkter, är ensamrätten enkel att definiera. På järnvägs-, buss och båtsidan kan ett flertal olika variationer av trafik finnas mellan de två punkter där trafikplikt kan vara motiverad, men som sedda för sig inte uppfyller trafikplikten. Av detta följer att ensamrätter inte kan användas på samma sätt inom järnväg, väg och sjöfart som inom luftfarten. Jag anser att ensamrätten inom järnväg, väg och sjöfart tydligt måste definieras och kopplas till en viss produkt. Med detta menar jag exempelvis att en ensamrätt på samma eller delvis samma linje ska kunna ges till ett kollek- tivtrafikföretag för en viss produkt samtidigt som andra produkter på samma sträcka kan tillåtas, så kallad partiell ensamrätt. Med produkt menar jag exempelvis dag- eller nattbuss.

Enligt kollektivtrafikförordningens definition innebär ensam- rätten trafik på en sträcka, inom ett nät eller inom ett visst område utan att andra företag har en sådan rätt. Jag gör bedömningen att

220

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

denna definition innebär att när den kollektivtrafikansvariga myn- digheten beviljar en ensamrätt till ett kollektivtrafikföretag gäller den ensamrätten gentemot den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten och det område som myndighetens ansvar omfattar. Det vill säga att samma myndigheter bara kan bevilja ett kollektiv- trafikföretag ensamrätt till en viss linje med en viss funktion. Den kollektivtrafikansvariga myndigheten i ett annat län kan dock bevilja en ensamrätt avseende samma interregionala sträcka till ett annat kollektivtrafikföretag. Det kollektivtrafikföretag som trafi- kerar en linje som går mellan två olika län har rätt att transportera sina egna kommuninnevånare från sitt län till det andra länet. För att, på väg till sluthållplatsen, få ta upp passagerare i det andra länet krävs en överenskommelse med det länets kollektivtrafikansvariga myndighet. På väg tillbaka till det egna länet få kollektivtrafik- företagen dock ta upp passagerare.

Man kan tänka sig en situation där ett kollektivtrafikföretag både beviljas en ensamrätt och ersättning för att trafikera en linje. Hur stor ersättning som krävs för att ett kollektivtrafikföretag ska kunna tänka sig att trafikera linjen beror i ett sådant fall på hur ensamrätten är definierad. En tydligt definierad ensamrätt gör att kollektivtrafikföretaget kan vara säker på att ingen annan får köra en sträcka som tangerar hans ensamrätt. En otydlig definition innebär att kollektivtrafikföretaget riskerar att utsättas för kon- kurrens.

Om ett kollektivtrafikföretag anmält och av myndigheten till- låtits bedriva en trafik som inkräktar på ett annat företags ensam- rätt kan kollektivtrafikföretagen med ändrade avtalsförhållanden som grund kräva högre ekonomisk ersättning av den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten för att utföra avtalad trafik.

Ska ensamrätter tillåtas?

Eftersom det enligt kollektivtrafikförordningen och cabotageför- ordningen är möjligt att tilldela ensamrätter anser jag att ensam- rätter ska kunna tilldelas kollektivtrafikföretag. Möjligheten att tilldela ensamrätter ska emellertid användas restriktivt. Ensamrätter begränsar de kommersiella aktörernas möjligheter att agera på marknaden under den tid då ensamrätten gäller. Vidare kan det vara svårt att tydligt definiera vilken produkt ensamrätten avser. Detta kan leda till ett ökat antal skadeståndsprocesser som i sin tur kan

221

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

leda till ökade kostnader för det offentliga. Denna svårighet blir större på en lokal och regional kollektivtrafikmarknad med ett finmaskigt trafiknät.

Enligt min mening ska det vara upp till den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten att avgöra om de anser det vara nöd- vändigt att bevilja en eller flera ensamrätter. Skälet för att bevilja en ensamrätt kan vara att det blir billigare för det offentliga.

Enligt det förslag som lämnades av Järnvägsutredningen 2, i betänkandet Konkurrens på spåret, SOU 2008:92, ska inga ensam- rätter kunna tilldelas järnvägsföretag. Jag delar utredarens uppfatt- ning i denna fråga och anser därför att koncessionsavtal som rör järnvägstrafik inte ska kunna tilldelas med en ensamrätt.

Ett alternativ till användandet av ensamrätter praktiseras av Rikstrafiken. I avtalet som Rikstrafiken ingår med ett kollektiv- trafikföretag står att företaget ska räkna med att det inte får konkurrens på sträckan. Parterna överenskommer vidare i avtalet att om det trots allt blir konkurrens på sträckan ska avtalet revideras. Det åvilar emellertid kollektivtrafikföretagen att på ett tydligt sätt kunna visa vilken effekt intrånget fått och kunna beräkna skadan. Det finns flera exempel på när upphandlad trafik utsatts för konkurrens, bland annat till följd av öppnandet av natt- tågstrafik.

Jag anser att den nationella myndigheten med kollektivtrafik- ansvar ska följa upp och utvärdera effekter av en eventuell använd- ning av ensamrätter.

9.6Ökad konkurrens om de anropsstyrda kollektivtrafikresorna

Mitt förslag: Trafikförklaringen ska innehålla uppgift om den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten avser tillämpa ett förfarande som innebär ökad konkurrens om de anropsstyrda kollektivtrafik resorna eller inte.

Jag har även övervägt att omfatta anropsstyrd kollektivtrafik som utförs av personbil eller andra fordon av ett förfarande som innebär ökad konkurrens om de anropsstyrda-kollektivtrafik-resorna. Mitt förslag innebär att alla kollektivtrafikföretag på marknaden som

222

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

uppfyller vissa grundläggande villkor ska ges möjlighet att till- handahålla anropsstyrd trafik. En avropslista med exempelvis kilo- meterpris och inställelsetid ska upprättas. För att få vara med på denna lista måste företaget ha accepterat de villkor som de lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna fastställt.

På detta sätt ges fler kollektivtrafikföretag möjlighet att erbjuda sina tjänster till skillnad från en mer traditionell upphandling där endast det eller de företag som vinner upphandlingen får utföra tjänsten under ett visst antal år. Förslaget innebär att företagen kontinuerligt konkurrerar med varandra istället för bara vid upp- handlingstillfällena. Min bedömning är att detta långsiktigt leder till en bättre fungerande marknad för allmänhetens taxiresor och att det offentligas kostnader för anropsstyrd kollektivtrafik kan begränsas.

Ett sådant förfarande kan dock bara fungera i kommuner eller på orter där det finns en väl fungerande konkurrens mellan taxi- företag som inte är beroende av ersättning från det offentliga. De lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna får bedöma när detta förfarande ska användas. Myndigheten ska i trafikförklaringen redovisa sitt ställningstagande.

Jag har även övervägt möjligheterna att införa ett förfarande som innebär ökad konkurrens om de anropsstyrda kollektivtrafik resorna även där konkurrens mellan taxiföretag är bristfällig. Min bedömning är dock att de låga inträdesbarriärerna innebär att det är lätt att etablera sig på marknaden för trafik med personbil. Risken är därför stor att oseriösa företag anmäler intresse för att köra trafik. Oseriösa företag leder till ojämlika konkurrensvillkor som riskerar att förstöra marknaden. Vidare kan jag konstatera att en effektiv tillsyn av taximarknaden är resurskrävande. Min bedöm- ning är att Transportsstyrelsen inte har möjlighet att utöva en tillräcklig tillsyn. Taximarknaden skiljer sig från exempelvis järnväg där tillsynen omfattar betydligt färre företag. I de områden som de kollektivtrafikansvariga myndigheterna bedömer att det inte finns en tillräcklig konkurrens gällande taxiresor för enskilt bruk anser jag att det öppnare marknadstillträdet inte ska tillämpas. Upphand- lingen görs i samband med att myndigheten utformar trafikplanen.

I de fall myndigheterna bedömer att det finns en tillräcklig kon- kurrens på taximarknaden för taxi för enskilt bruk ska myndig- heten i trafikförklaringen förklara att ett öppet förfarande med avropslista kommer att användas. I trafikförklaringen definierar myndigheten behovet av anropsstyrd kollektivtrafik. Det kan

223

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

handla om att uttrycka behoven i funktionella termer till exempel gällande geografisk täckning, förbeställningstider, behov av olika typer av fordon, beräknat antal resor med olika fordonstyper eller andra särskilda behov. Företagen anmäler till kollektivtrafik- ansvarig myndighet pris, egenskaper hos fordonen och tillgäng- lighet exempelvis avseende inställelsetid eller tillgänglighet över dygnet. Anmälan är bindande. På samma sätt som avseende övrig kollektivtrafik binds kollektivtrafikföretagen att bedriva trafik i minst tre månader genom anmälan.

De lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna ska ta ställning till om den anmälda trafiken uppnår målen i trafikför- klaringen och tillräcklig trafik kan komma till stånd. I de fall anmälningarna inte bedöms kunna klara av den trafik myndigheten ser behov av inleds en traditionell upphandling. Utgångspunkten är att de anropsstyrda resorna samordnas i samordnings- och beställ- ningscentral. Krav ska också ställas på att trafikföretaget ansluter sig till ett standardiserat boknings-, betal- och informationssystem.

9.7Grundläggande krav på anmälningsförfarandet och det konkurrensutsatta anbudsförfarandet

Mitt förslag: Anmälningsförfarandet och det konkurrensutsatta anbudsförfarandet ska vara öppet för alla företag, det ska vara rättvist och följa principerna om insyn, icke-diskriminering och proportionalitet.

Av artikel 5.3 kollektivtrafikförordningen framgår att det konkur- rensutsatta anbudsförfarandet ska vara öppet för alla företag, vara rättvist och följa principerna om insyn och icke-diskriminering. Proportionalitetsprincipen kommer till uttryck genom artikel 1.1 kollektivtrafikförordningen (se ovan avsnitt 9.5.6).

När en medlemsstat ingår avtal om allmän trafik eller ålägger ett rederi förpliktelser vid allmän trafik ska detta enligt art. 4 cabotageförordningen ske på icke-diskriminerande grund med hänsyn till alla rederier inom gemenskapen. Av kommissionens tolkningsmeddelande till cabotageförordningen framgår att medlemsstaternas ingripande på marknaden även bygger på pro- portionalitetsprincipen.

224

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

Principen om öppenhet eller insyn förutsätter till exempel att uppgifter som gäller förfarandena inte hemlighålls, att uppgifter annonseras offentligt, att de som deltagit i ett förfarande infor- meras om resultatet och att handlingarna i princip är offentliga.

Icke-diskriminering förutsätter att anbudsgivare från andra orter behandlas på samma sätt som t.ex. företag från den egna kommunen. I EG-domstolens domar i mål C-31/87 (Gebroeders Beentjes BV mot Nederländska staten, REG, rättsfallssamling, 1988 s. 4635) och C-243/89 (Europeiska gemenskapernas kommis- sion mot Danmark, Storabältdomen, REG, rättsfallssamling, 1993 s. I–03353) har innebörden av principen om icke-diskriminering tolkats så att de krav som ställts på förfarandet inte får gynna någon som kommer från orten eller representerar ett visst område, eftersom detta leder till diskriminering av företag från andra länder och inte heller på annat sätt vara diskriminerande.

Proportionalitetsprincipen förutsätter att kraven på förfaran- dena står i rimlig proportion till det mål som eftersträvas.

Av förordningarna och av den övriga gemenskapsrätten framgår således att förfarandet vid tilldelning av avtal om allmän trafik ska följa dessa principer. För att tydliggöra denna omständighet anser jag att det i lag ska intas en bestämmelse om att anmälnings- förfarandet och det konkurrensutsatta anbudsförfarandet ska vara öppet för alla företag, det ska vara rättvist och följa principerna om insyn, icke-diskriminering och proportionalitet.

9.8Kommunikation, information och dokumentation

Regler om förfarandet vid handläggning av ärenden hos myndig- heter finns i förvaltningslagen (1986:223). Reglerna syftar till att garantera rättssäkerheten inom förvaltningen och att underlätta för den enskilde att ha med myndigheterna att göra. Flera av reglerna tar i första hand sikte på handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda. Begreppet myndighetsutöv- ning, i den mening som avses i förvaltningslagen, omfattar endast ärenden där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Begreppet kan därmed inte omfatta ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal med en enskild. Ärenden rörande anmäl- nings- och anbudsförfarandet omfattas således inte av de bestäm- melser i förvaltningslagen som enbart gäller handläggning av ärenden som avser myndighetsutövning. De bestämmelser i för-

225

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

valtningslagen som är tillämpliga oavsett om ärendet avser myndig- hetsutövning eller inte är bland annat bestämmelserna om myndig- heternas serviceskyldighet (4 och 5 §§), inkommande handlingar (10 §), jäv (11 och 12 §§) samt rättelse av skrivfel och liknande (26 §). I ett ärende rörande anmälnings- och anbudsförfarandet, som utgör ett civilrättsligt förhållande, är emellertid inte bestäm- melserna om serviceskyldighet eller rättelse i beslut av skrivfel aktuella att tillämpa. Däremot kan bestämmelserna om inkom- mande handlingar och jäv aktualiseras i vissa fall.

Eftersom inte förvaltningslagen är tillämplig på merparten av den lokala kollektivtrafikansvariga myndighetens hantering av anmälnings- och anbudsförfarandet anser jag att det i kollektiv- trafiklagen måste föras in vissa bestämmelser som reglerar myndig- hetens förfarande vid handläggning av dessa ärenden. Mina förslag till bestämmelser bygger på de krav som i detta avseende uppställs i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling.

Mitt förslag: Anmälnings- och anbudsförfarandet ska uppfylla vissa formella krav.

Anmälningar och anbud ska enligt mitt förslag som huvudregel lämnas skriftligen. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten får emellertid bestämma att anmälningar och anbud ska lämnas med något elektroniskt medel. Den lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheten ska i trafikförklaringen respektive trafik- planen ange hur anmälan och anbud får lämnas.

Kommunikation, informationsutbyte och lagrade uppgifter som rör ett anmälnings- och anbudsärenden ska enligt mitt förslag bevaras säkert. Bestämmelsen har närmast karaktären av ordnings- regler. Att den sekretess som gäller för anmälningarna och anbuden ska bevaras följer av sekretesslagen och mitt förslag till ändring i sekretesslagen men även av lagen om företagshemligheter.

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får enligt mitt förslag inte ta del av innehållet i anbuden förrän tidsfristen för att komma in med anbud har gått ut. Försändelser med anbud ska, samtidigt och så snart som möjligt efter anbudstidens utgång, öppnas vid en förrättning där minst två personer som utsetts av den

226

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska delta. Anbuden ska föras upp i en förteckning, som ska bestyrkas av dem som deltar i förrättningen.

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får enligt mitt förslag tillåta att en anbudsgivare rättar en uppenbar felskrivning eller felräkning eller något annat uppenbart fel i anbudet. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får även begära att ett anbud förtydligas eller kompletteras om det kan ske utan risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning.

Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska enligt mitt förslag i anbudsunderlaget ange den tid som en anbudsgivare ska vara bunden av sitt anbud.

9.9Sekretess

De lokala kollektivtrafikansvariga myndigheternas verksamhet omfattas av offentlighetsprincipen. Denna princip innebär att verk- samheten så långt det är möjligt ska ske i öppna former. Kärnan i offentlighetsprincipen utgörs av den så kallade handlingsoffent- ligheten. Denna ger varje svensk medborgare rätt att ta del av sådana handlingar som betecknas som allmänna handlingar, se 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF). Vad som är en allmän handling regleras också i 2 kap. TF. Med handling förstås fram- ställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälp- medel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och anses inkommen eller upprättad där (2 kap. 3 § TF). Offent- lighetsprincipen gäller inte utan begränsningar. Av 2 kap. 2 § första stycket TF följer att rätten att ta del av allmän handling får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i bestämmelsen angivna intressen, däribland skyddet för det all- männas ekonomiska intresse och skyddet för enskildas ekonomiska förhållanden. I andra stycket anges att begränsning i rätten att ta del av allmän handling ska anges noga i en särskild lag eller i annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lagen är sekretesslagen.

Sekretess innebär förbud att röja uppgift, oavsett om detta sker muntligen eller genom att en allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt. Sekretesslagen innehåller således en gemensam

227

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

reglering av handlingssekretess och tystnadsplikt i det allmännas verksamhet.

Det är enligt 20 kap. 3 § brottsbalken förenat med straffansvar att lämna ut uppgifter i strid med sekretesslagen.

9.9.1Skydd för enskilda

I 8 kap. 10 § sekretesslagen finns bestämmelser som ger skydd åt en enskild som har trätt i affärsförbindelse med en myndighet. Sekre- tessen gäller hos myndigheten och avser skydd för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållande. Sekretess gäller endast, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

Denna bestämmelse omfattar sådana uppgifter som kollektiv- trafikföretag lämnar till den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten exempelvis i ett anmälnings- eller anbudsförfarande.

9.9.2Skydd för det allmänna

Mina förslag:

•Uppgift som rör anmälningar får inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anmälan förrän trafikplanen offentliggjorts.

•Uppgift som rör anbud får inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet förrän alla anbud offent- liggörs eller beslut om anbud fattats eller ärendet dessför- innan har slutförts.

Enligt 6 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen råder i ärenden om upphandling så kallad absolut sekretess för uppgifter som rör ett anbud. Bestämmelsen innehåller inget skaderekvisit, vilket innebär att myndigheten inte behöver pröva om det allmännas ekonomiska intresse kan lida skada av att uppgifterna lämnas ut. Uppgifterna omfattas alltså alltid av sekretess. Den absoluta sekretessen inför- des i syfte att förhindra anbudskarteller (prop. 1937:107 s. 91 och 96) och gäller uppgifter som ger upplysning om ett visst anbud har infordrats eller avgetts. Även uppgifter i arbetspromemorior och

228

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

andra handlingar som har upprättats av myndigheten beträffande anbud omfattas av sekretessen. Den absoluta anbudssekretessen består tills ett beslut tas att tilldela en viss anbudsgivare ett kontrakt i upphandlingsärendet. För det fall anbuden offentliggörs vid en anbudsöppning blir dock alla anbud offentliga på en gång. Anbuden blir offentliga också om det beslutas att någon upphandling inte ska äga rum.

Mitt förslag till ett öppnare marknadstillträde innebär att för- ändringar måste göras i sekretesslagen (1980:100). Dessa föränd- ringar måste göras för att, på samma sätt som när den kollektiv- trafikansvariga myndigheten upphandlar enligt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, värna myndighetens ställning i anmälnings- och anbudsförfarandet. Jag föreslår därför att sekretesslagen ändras på så sätt att dess bestämmelser i 6 kap. 2 § tredje stycket även omfat- tar anmälnings- och anbudsförfarandet.

9.10Överprövning och skadestånd

Mitt förslag: En möjlighet till överprövning av tilldelningen av tjänstekoncessionsavtal om allmän trafik och möjlighet till skadestånd ska införas i svensk rätt.

Tjänstekontrakt

Ett kollektivtrafikföretag som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada på grund av en felaktig upphandling av ett tjänste- kontrakt kan enligt 16 kap. 1 och 2 §§ lagen (2007:1092) om upp- handling inom områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster (försörjningslagen) hos allmän förvaltningsdomstol ansöka om överprövning av upphandlingen och skadestånd.

Tjänstekoncession

Upphandling av ett tjänstekoncessionsavtal om kollektivtrafik om- fattas inte av lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningslagen) och

229

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

denna lags bestämmelser om överprövning är inte heller tillämpliga på tjänstekoncessionsavtal.

EG-domstolens rättspraxis om de grundläggande friheterna enligt fördraget ger vid handen att ett beslut om avvisning eller avslag ska motiveras och måste kunna bli föremål för en rättslig prövning för den berörda parten. Detta är generella krav som, enligt domstolen, är en del av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och som dessutom finns befästa i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Detta gäller följaktligen även när enskilda anser att de behandlats felaktigt i samband med en koncessionsgivning.

I rättsmedelsdirektivet28 anges att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att garantera, att en upphandlande myn- dighets beslut prövas effektivt. I synnerhet ska prövningar göras skyndsamt, enligt de regler som anges i direktivet, för de fall upp- handlingsbeslut innefattar överträdelser av gemenskapsrätten för upphandling eller nationella bestämmelser om införandet av sådan lag.

Enligt nu föreliggande svensk rättspraxis29 omfattas inte upp- handling av tjänstekoncessioner av procedurreglerna i försörjnings- lagen och en ansökan om överprövning av ett kontrakt avseende tjänstekoncession har avvisats på den grunden.

Den omständigheten att de grundläggande principerna ska iakt- tas vid ett anbudsförfarande i samband med en tjänstekoncession innebär att avtalet kan bli föremål för prövning av talan om skadestånd på nationell nivå. Avtalet kan även komma att bedömas av EG-domstolen i anledning av en fördragsbrottstalan med stöd av artikel 226 EG-fördraget.

Behov av ny lagstiftning

Enligt art. 5.7 kollektivtrafikförordningen ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att beslut om tilldelning av avtal om allmän trafik ska kunna överprövas snabbt och effektivt. En sådan begäran kan göras av en person som har eller har haft intresse av att få ett särskilt avtal och som har skadats eller riskerar att skadas av en påstådd överträdelse för det fall sådana beslut innefattar en

28Direktiv 89/665/EEG.

29Länsrätten i Stockholms län målnr 7844-05E, Kammarrätten i Stockholm målnr 4374-05, Regeringsrätten målnr 4158-05 (inget prövningstillstånd), se även kammarrätten i Stock- holm, 2006-11-12, målnr 6595-06.

230

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

överträdelse av gemenskapsrätten eller nationella bestämmelser om genomförande av sådan lag.

Om prövningsorganen inte utgörs av rättsliga instanser ska enligt förordningen skriftliga beslutsmotiveringar alltid ges. Dess- utom måste det finnas en möjlighet att överlämna påstådda olagliga åtgärder vidtagna av prövningsorganet, eller påstådda brister i utövandet av de befogenheter organet tilldelats, för prövning av ett annat organ som är en domstol i den mening som avses i artikel 234 i fördraget, och som är oberoende av såväl upphandlingsmyndig- heten som prövningsorganet.

I kollektivtrafikförordningen ställs krav på att även en till- delning av en koncession ska kunna överprövas på samma sätt som tilldelning av ett tjänstekontrakt enligt försörjningslagen. För att uppfylla de krav som ställs i kollektivtrafikförordningen anser jag att en sådan möjlighet ska införas i svensk rätt även såvitt avser fel vid tilldelning av koncessioner. Jag har som utgångspunkt vid utformandet av dessa bestämmelser använt mig av försörjnings- lagen.

Överprövning av avtal om trafikplikt

Ett kollektivtrafikföretag som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada på grund av att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna för det konkurrensutsatta anbudsförfarandet; öppet för alla företag, det ska vara rättvist och följa principerna om insyn, icke-diskrimi- nering och proportionalitet (se ovan avsnitt 9.7) eller någon annan bestämmelse i kollektivtrafiklagen (20xx:xx) får hos allmän förvalt- ningsdomstol ansöka om att anbudsförfarandet ska göras om eller att förfarandet får avslutas först sedan rättelse gjorts.

Rätten får vid vite förbjuda den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten att fortsätta anbudsförfarandet utan att avhjälpa bristerna.

Rätten får även omedelbart besluta att anbudsförfarandet inte får avslutas innan något annat har beslutats. Rätten får dock låta bli att fatta ett sådant interimistiskt beslut, om den skada eller olägenhet som åtgärden skulle medföra kan bedömas vara större än skadan för kollektivtrafikföretaget.

231

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

SOU 2009:39

Skadestånd

De lokala kollektivtrafikansvariga myndigheter som inte följt bestämmelserna i kollektivtrafiklagen ska ersätta skada som därigenom uppkommit för kollektivtrafikföretaget. Med ”upp- kommen skada” avses inte bara onödiga kostnader utan även det positiva kontraktsintresset. Den som yrkar ersättning är bevis- skyldig för skadan. För att det ska anses att ett kollektivtrafik- företag drabbats av skada på grund av felet ska han i princip ha förlorat avtalet om allmän trafik till följd därav.

Om en myndighet som inte är behörig att inleda ett anbuds- förfarande för kompletterande kollektivtrafik har inlett ett sådant förfarande ska denna myndighet ersätta uppkommen skada för berörda kollektivtrafikföretag och berörda kollektivtrafikmyndig- heter.

9.11Offentliggörande av en samlad rapport om den allmänna trafikplikten

Min bedömning: Enligt kollektivtrafikförordningen ska en samlad rapport om den allmänna trafikplikten offentliggöras en gång om året. Enligt min bedömning uppfylls det kravet genom att trafikplanen offentliggörs varje år i Europeiska unionens officiella tidning samt att eventuella ändringar efter offentlig- görande snarast möjligt offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

Mitt förslag: Den myndighet som har ett nationellt ansvar för kollektivtrafik ska offentliggöra samtliga lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheters rapporter om den allmänna trafik- plikten.

Varje behörig myndighet ska enligt art. 7 kollektivtrafikför- ordningen en gång om året offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde, om de utvalda kollektivtrafikföretagen samt om ersättningar och ensamrätter som dessa kollektivtrafikföretag beviljats som kompensation. Rap- porten ska skilja mellan busstrafik och spårbunden trafik, den ska möjliggöra kontroll och utvärdering av kollektivtrafiknätets effek-

232

SOU 2009:39

Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum

tivitet, kvalitet och finansiering. Den ska även ge information om eventuella beviljade ensamrätters art och omfattning. Om denna information ändras efter offentliggörandet, ska den behöriga myn- digheten snarast möjligt offentliggöra en rättelse i enlighet därmed.

Dessa uppgifter ingår i trafikplanen. Kravet enligt kollektiv- trafikförordningen om att en samlad rapport om den allmänna trafikplikten ska offentliggöras en gång om året bör enligt min bedömning vara uppfyllt genom att trafikplanen offentliggörs varje år i Europeiska unionens officiella tidning. Även kravet enligt kollektivtrafikförordningen om att en förändring av informationen snarast möjligt ska offentliggöras uppfylls enligt min bedömning genom att mitt förslag till ett öppnare marknadstillträde innehåller en bestämmelse om att förändringar i trafikplanen snarast möjligt ska offentliggöras. Den nationellt kollektivtrafikansvariga myndig- heten har givits i uppgift att offentliggöra trafikplanerna och jag föreslår därför att denna myndighet även ska fullgöra denna uppgift eftersom det är samma dokument som ska offentliggöras.

Trafikplanen innefattar även den kommersiella trafiken och informationen i rapporten kommer därför även att avse denna trafik.

233

10 Säkerhetsstyrningssystem

Enligt mitt förslag om ett öppnare marknadstillträde har det offentliga även fortsättningsvis en möjlighet att ställa krav på kollektivtrafikföretagen i fråga om pris och utbud med mera. För- slaget medför emellertid att beslut om priser och produktionens fördelning mellan kollektivtrafikföretagen i större utsträckning än enligt nuvarande bestämmelser kommer att fattas av marknads- aktörerna och i mindre utsträckning av det offentliga. Mitt förslag om ett öppnare marknadstillträde innebär således en omreglering av transportmarknaden genom att makt överförs från reglerande myndigheter till marknaden, det vill säga konsumenter och produ- center. Av regeringens konkurrenspolitiska proposition1 framgår att det sällan räcker med att ta bort regler för att en effektiv marknad ska utvecklas. Tvärtom kan det behövas fler regler än tidigare och en utökad tillsyn. Om man väljer att öka konkurrensen på transportmarknaden på ovan angivet sätt finns det därför skäl att fundera över hur den grundläggande prövningen av kollektiv- trafikföretagen i form av beviljandet av trafiktillstånd, licens, säkerhetstillstånd, och så vidare ska se ut. Frågan är om dessa krav bör skärpas till följd av att marknadstillträdet underlättas för kollektivtrafikföretagen och i så fall i vilken utsträckning detta kan ske med tanke på EG-rättsliga bestämmelser. I detta kapitel redogör jag inledningsvis för hur regleringen för närvarande ser ut vad avser villkoren för att beviljas tillstånd till yrkesmässig trafik för persontransporter inom de olika trafikslagen för att därefter överväga om det är motiverat med en skärpning av dessa villkor.

1 Proposition 1999/2000:140, s. 53.

235

Säkerhetsstyrningssystem

SOU 2009:39

10.1Villkor för tillstånd till yrkesmässig trafik för persontransporter

10.1.1Väg

Buss

Bestämmelser om tillstånd till yrkesmässig trafik med buss finns i yrkestrafiklagen (1998:490). I yrkestrafiklagen har bestämmelser i direktivet 96/26/EG rörande rätten att yrkesmässigt bedriva per- son- och godstransporter på väg2 införlivats. En förordning om gemensamma regler beträffande de villkor som ska uppfyllas av personer som yrkesmässigt bedriver transporter på väg förhandlas för närvarande inom EU (se avsnitt 10.3).

Yrkesmässig trafik med buss får bedrivas endast av den som har trafiktillstånd. En trafikhuvudman får emellertid utan trafiktill- stånd inom länet bedriva sådan linjetrafik som inte berör något annat län. Vidare får trafikhuvudmannen anlita någon annan för att utföra sådan trafik. Den som utför trafiken ska ha tillstånd till yrkesmässig trafik för persontransporter. (2 kap. 1 § yrkestrafik- lagen).

Trafiktillstånd till yrkesmässig trafik med buss får endast ges till den som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomiska förhållanden och gott anseende bedöms vara lämplig att driva verksamheten. Enligt yrkestrafiklagen ska prövningen i fråga om juridiska personer och utomlands bosatta näringsidkare avse den eller de som är trafikansvariga. Kravet på yrkeskunnande ska bland annat anses uppfyllt av den som har godkänts vid ett skriftligt prov som anordnats av Transportstyrelsen. Den som söker trafiktillstånd ska ha tillräckliga ekonomiska resurser för att på ett tillbörligt sätt kunna starta och driva företaget. Vid denna prövning ska främst likviditet och soliditet beaktas. Om inte särskilda skäl föranleder annat ska sökanden anses ha tillräckliga resurser, om han förfogar över kapital och reserver om minst 100 000 kronor för ett fordon och 50 000 kronor för varje därutöver tillkommande fordon. Vid prövningen av sökandens goda anseende ska beaktas sökandens vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse.

I kraven på yrkeskunnande och gott anseende ställs indirekt säkerhetskrav på kollektivtrafikföretagen. Yrkestrafiklagen ställer

2 EGT L 124, 23.5.1996, s. 1–10 (Celex 31996L0026).

236

SOU 2009:39

Säkerhetsstyrningssystem

emellertid inte några uttryckliga säkerhetskrav för att få ett trafik- tillstånd. Dock ställs bland annat krav på bussarnas säkerhetsnivå i Europarlamentets och rådets direktiv 2001/85/EG av den 20 novem- ber 2001 om särskilda bestämmelser för fordon som används för personbefordran med mer än åtta säten utöver förarsätet och om ändring av direktiv 70/156/EEG och 97/27/EG3, det så kallade bussdirektivet. Detta direktiv har införlivats i svensk rätt genom Vägverkets fordonsföreskrifter (VVFS 2003:22, med ändringar enligt VVFS 2005:65).

Taxi

Även bestämmelser om tillstånd till yrkesmässig trafik med taxi finns i yrkestrafiklagen (1998:490). De bestämmelser om trafiktill- stånd, som jag ovan redogjort för avseende buss, gäller även för taxi.

Den förordning om gemensamma regler beträffande de villkor som ska uppfyllas av personer som yrkesmässigt bedriver transporter på väg som för närvarande förhandlas inom EU omfattar emellertid endast motorfordon, byggda och utrustade på sådant sätt att de är lämpliga att transportera mer än nio personer, inklusive föraren. Förordningen kommer därför inte att vara tillämplig på taxi.

10.1.2Järnväg

Järnväg

För att utföra järnvägstrafik krävs antingen tillstånd i form av licens och säkerhetsintyg eller ett så kallat särskilt tillstånd. Frågor om tillstånd för att utför järnvägstrafik regleras i 3 kap. järnvägs- lagen (2004:519). Bestämmelserna bygger i stor utsträckning på EG-direktiv4. En trafikhuvudman har rätt att inom länet utföra och organisera lokal och regional persontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten.

3EGT L 42, 13.2.2002, s. 1–102.

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägs- säkerhetsdirektivet), EUT L 164, 30.4.2004, s. 44–113 (Celex 32004L0049).

237

Säkerhetsstyrningssystem

SOU 2009:39

För att utföra järnvägstrafik i form av licens eller särskilt till- stånd ska kollektivtrafikföretagen med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomisk förmåga och gott anseende anses vara lämplig att utföra sådan trafik. Kraven får emellertid anpassas till verksamhetens art och omfattning. En sökandes ekonomiska förmåga bedöms utifrån sökandens förmåga att uppfylla sina skyldigheter 12 månader framåt. Transportstyrelsen inhämtar avseende aktiebolag uppgifter från Bolagsverket och övriga kollektivtrafikföretag ska bifoga senaste årsredovisningen till ansökan. Transportstyrelsen begär även in aktuella uppgifter från upplysningscentralen och andra berörda myndigheter. För en nystartad verksamhet ska budgeten bifogas. För att kunna bedöma kollektivtrafikföretagens yrkeskun- nande ska meritförteckningar för den ansvariga chefen samt för de personer som är ansvariga för trafik, fordon/underhåll och trafik- säkerhetsfrågor inges till Transportstyrelsen. Namn och person- nummer på ledande personer hos kollektivtrafikföretagen ska även bifogas ansökan. Transportstyrelsen inhämtar från Bolagsverket information om dessa personer är försatta i konkurs eller har näringsförbud. Utdrag tas även in från Rikspolisstyrelsens belast- nings- och misstankeregister.

Kollektivtrafikföretagen ska även uppfylla krav på att ha ett säkerhetsstyrningssystem med visst innehåll, de svenska säkerhets- kraven. Vidare ska kollektivtrafikföretagen ha fordon som antingen är godkända i Sverige eller/och uppfyller de krav som EU ställer på fordon5. Vidare ska kollektivtrafikföretagen visa att de har försäk- ring eller annat likvärdigt arrangemang som täcker den skade- ståndsskyldighet som kan uppkomma.

Kollektivtrafikföretagens säkerhetssystem ska innehålla övergripande dokumentation över företagets styrningprocesser för säkerhetsarbetet. Exempel på detta kan vara dokument som visar att kollektivtrafikföretagen uppfyller tillämpliga föreskrifter och författningar, företagets säkerhetspolicy, risker som verksamheten ger upphov till, ansvarsfördelning vad avser säkerheten, kompe- tensstyrningssystem som visar att de som utför säkerhetsrelaterade arbetsuppgifter är lämpliga och har rätt kompetens, processer som

5 Avseende järnväg grundar sig kraven på vad säkerhetssystemen och säkerhetskraven ska innehålla på Järnvägsstyrelsens föreskrift JvSFS 2007:1 och säkerhetsdirektivet 2004/49/EG bilaga III samt kommissionens förordning (EG) nr 653/2007 av den 13 juni 2007, bilaga III. De punkter som ska ingå i säkerhetsstyrningssystemet och den dokumentation som ska insändas som verifiering till Järnvägsstyrelsen grundar sig på Europeiska järnvägsbyråns (ERA) bedömningskriterier.

238

SOU 2009:39

Säkerhetsstyrningssystem

visar hur företaget hanterar olyckor och nödsituationer samt pro- cesser som säkerställer säkerhetsinformation.

Tunnelbana och spårväg

Trafik på tunnelbana och spårvägar får drivas endast av den som har tillstånd till verksamheten. Tillstånd till spårtrafik för tunnelbana och spårväg får beviljas den som med hänsyn till yrkeskunnande, laglydnad samt ekonomiska och andra förhållanden av betydelse kan anses uppfylla kraven i lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg och i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Tillståndsmyndigheten (Transportstyrelsen) har även en möjlighet att anpassa kraven med hänsyn till verksamhetens art och omfattning.

För att kunna bedöma kollektivtrafikföretagens yrkeskunnande ska meritförteckning för spåransvarig, tekniskt ansvarig, trafik- ansvarig samt trafiksäkerhetsansvarig bifogas ansökan om tillstånd. På samma sätt som gäller för järnvägstrafik inhämtar Transport- styrelsen uppgifter från upplysningscentralen avseende kollektiv- trafikföretagens ekonomi. Om kollektivtrafikföretaget är nytt ska senast upprättad budget bifogas ansökan. Vad gäller bedömningen av kollektivtrafikföretagens goda anseende kontrollerar Transport- styrelsen om sökanden är försatta i konkurs eller har närings- förbud. Utdrag tas även in från Rikspolisstyrelsens belastnings- och misstankeregister avseende personer med ledande funktioner hos kollektivtrafikföretagen.

Av 7 § lagen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg framgår att Transportstyrelsen, i samband med att tillstånd meddelas eller under ett tillstånds giltighetstid, får föres