Skog utan gräns?

BETÄNKANDE AV GRÄNSSKOGSUTREDNINGEN

SOU 2009:30

Skog utan gräns?

Betänkande av Gränsskogsutredningen

Stockholm 2009

SOU 2009:30

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2009

ISBN 978-91-38-23177-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Eskil Erlandsson

Regeringen beslutade den 21 augusti 2008 att tillkalla en särskild utredare för att se över gränserna för svårföryngrad skog, fjällnära skog och skyddsskog (Jo 2008:04). Den 18 september 2008 utsåg statsrådet Eskil Erlandsson länsöverdirektören vid Länsstyrelsen i Skåne län, Björn Risinger, till utredare. Sekreterare i utredning har varit jur. kand. Lotta Lauritz.

Utredningen antog namnet Gränsskogsutredningen.

Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Skog utan gräns? (SOU 2009:30). Uppdraget är med detta slutfört.

Stockholm i mars 2009

Björn Risinger

/Lotta Lauritz

Innehåll

Begreppsförklaringar/Förkortningar ........................................		9
Sammanfattning ................................................................		11
Författningsförslag .............................................................		17
1	Uppdraget .................................................................	35
1.1	Direktivet .................................................................................	35
1.2	Utredningsarbetet....................................................................	36
1.3	Vad vi inte gjort........................................................................	37
1.4	Kartor över gränserna ..............................................................	39
2	Historisk bakgrund .....................................................	41
2.1	Svårföryngrad skog ..................................................................	41
2.2	Fjällnära skog ...........................................................................	42
2.3	Skyddsskog...............................................................................	44
2.4	Skogsvårdslagens hänsyn till motstående intressen...............	45
3	Svårföryngrad skog .....................................................	49
3.1	Nulägesbeskrivning .................................................................	49
	3.1.1 Bestämmelserna ............................................................	49
	3.1.2 Avverkningar inom området för svårföryngrad
	skog................................................................................	50

Innehåll SOU 2009:30

3.2	Skäl för förändring ...................................................................		51
	3.2.1	Skogsbruket...................................................................	51
	3.2.2	Rennäringen ..................................................................	52
	3.2.3	Natur- och kulturmiljövård..........................................	53
4	Fjällnära skog.............................................................		57
4.1	Nulägesbeskrivning..................................................................		57
	4.1.1	Bestämmelserna.............................................................	57
	4.1.2 Avverkning i det fjällnära skogsområdet.....................		58
4.2	Skäl för förändring ...................................................................		59
	4.2.1	Skogsbruket...................................................................	60
	4.2.2	Rennäringen ..................................................................	60
	4.2.3	Natur- och kulturmiljövård..........................................	61
	4.2.4	Skyddsvärda statliga skogar..........................................	61
5	Skyddsskog................................................................		65
5.1	Nulägesbeskrivning..................................................................		65
	5.1.1	Bestämmelserna.............................................................	65
	5.1.2	Avverkning inom skyddsskogarna...............................	65
5.2	Skäl för förändring ...................................................................		66
6	Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m............		67
6.1	En lagstiftning i omvandling....................................................		67
6.2	Gränserna och bestämmelserna om dessa...............................		69
	6.2.1	Svårföryngrad skog .......................................................	69
	6.2.2	Fjällnära skog ................................................................	70
	6.2.3	Skyddsskog....................................................................	72
6.3	Skogsbruket i förhållande till motstående intressen ..............		72
6.4	Om samråd/information..........................................................		73
6.5	Om kraven på hänsyn ..............................................................		77

SOU 2009:30 Innehåll

6.6	Om förfarandet ........................................................................		79
	6.6.1	Ett utvecklat anmälningsförfarande ............................	79
	6.6.2	Skogsstyrelsens roll ......................................................	81
	6.6.3	Överklagande................................................................	82
	6.6.4	Beslutens giltighet ........................................................	84
6.7	Skyddsvärda statliga skogar.....................................................		86
7	Renskötselavtal/renskogsavtal......................................		89
7.1	Inledning...................................................................................		89
7.2	Användningsområden..............................................................		89
	7.2.1	Allmänna frågor............................................................	89
	7.2.2	Avtalssituationer...........................................................	91
	7.2.3	Gränsdragningskommissionens förslag ......................	93
7.3	Formerna för renskötselavtal ..................................................		93
	7.3.1	Naturvårdsavtal.............................................................	93
	7.3.2 Motsvarande avtal för rennäringen..............................		94
	7.3.3	Avtalsparterna...............................................................	94
	7.3.4	Avtalen ..........................................................................	95
7.4	Förslag ......................................................................................		96
8	Konsekvenser.............................................................		97

8.1Förslaget om ändringar i skogsvårdslagen och

	skogsvårdsförordningen ..........................................................		97
	8.1.1	Konsekvenser för myndigheter ...................................	97
	8.1.2	Konsekvenser för företag.............................................	99
8.2	Förslag till ändring i fastighetsförvaltningsförordningen ...		100
8.3	Förslag om ändring i Jordabalken – Renskogsavtal.............		101
	8.3.1	Konsekvenser för myndigheter .................................	101
	8.3.2	Konsekvenser för företag...........................................	101
	8.3.3	Förslag till finansiering...............................................	101
Referenser		......................................................................	103

Innehåll	SOU 2009:30
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv (Dir. 2008:98)............................	105
Bilaga 2	Gränsskogsutredningens kontakter ........................	113
Bilaga 3	Skogsstyrelsens rapport 2007-10-10 – Uppdrag
	att utreda konsekvenserna av en avveckling av
	gränsen för svårföryngrad skog ...............................	115
Bilaga 4	Bilaga xx till Förslag till förordning om ändring
	i förordningen (1993:527) om förvaltning av
	statliga fasigheter, m.m. ...........................................	153

Begreppsförklaringar/Förkortningar

Vissa av de ord och uttryck som vi använder i detta betänkande har olika betydelser i olika sammanhang eller innefattar i sig själva oklarheter. När vi använder de nedan redovisade begreppen är det i den betydelse som anges här om inte något annat sägs.

Fjällnära skog

Det område som anges i förordningen (SKFS 1991:3) om gränserna för svårföryngrad och fjällnära skog

Renskötselområde/område med renskötselrätt

Det område som avses i 3 § rennäringslagen (1971:437). I de fall oklarhet råder om var renskötsel av ålder bedrivs bör de slutsatser Gränsdragningskommissionen kommit fram till i betänkandet Samernas sedvanemarker, SOU 2006:14 tillämpas tillsvidare.

Förkortningar

FSC – Forest Stewardship Council.

KML – Lag (1988:950) om kulturminnen.

MB – Miljöbalken (1998:808).

RNL – Rennäringslagen (1971:437).

SvL – Skogsvårdslagen (1979:429).

Svf – Skogsvårdsfärordning (1993:1096).

Sammanfattning

Uppdraget och dess genomförande

Utredningsuppdraget har omfattat följande delfrågor:

•Kan gränsen för svårföryngrad skog och bestämmelserna knutna till denna upphävas och vad behövs i så fall för att skyddet för naturmiljön, kulturmiljön och rennäringen inte ska försvagas?

•Om gränsen och bestämmelserna gällande svårföryngrad skog upphävs, vad ska då gälla för den del av området som är fjällnära skog?

•Hur kan bestämmelserna om skyddsskog upphävas?

•När kan avtal mellan staten och markägaren om inskränkningar i markägarens nyttjande av sin mark till nytta för renskötsel aktualiseras och hur kan det genomföras?

Bestämmelserna om svårföryngrad skog och skyddsskog har en historia som är mer än sekellång och en del av utredningsarbetet har bestått i att utröna vilka överväganden som skett genom åren.

Bestämmelserna om svårföryngrad skog har varit ifrågasatta men frågorna om hur framför allt förhållandet till rennäringen ska hanteras har varit alltför komplicerade för att möjliggöra ett enkelt upphävande.

För skyddsskogarna har intresset varit mindre. Antalet avverkningar i dessa områden är inte fler än att de tycks ha kunnat hanteras av skogsägarna inom gällande regelverk. Att en översyn av dessa bestämmelser inte aktualiserats tidigare antar vi snarast har berott på bristande intresse.

Uppdragets del om renskötselavtal har avsett en ny avtalsform som utgått från Rennäringspolitiska kommitténs förslag i betänkandet En ny rennäringspolitik.

Den tid vi haft till vårt förfogande har inte medgett att någon grupp med sakkunniga och experter kallats samman. Vi har därför

Sammanfattning

SOU 2009:30

istället bedrivit en uppsökande verksamhet och haft samtal med utredningens intressenter. Detta har varit det som betytt mest i utredningsarbetet då det gäller att få förståelse för de problem och förväntningar som funnits.

Förhållandet mellan markägarnas rätt till skogsbruk och renskötseln, både som samebyarnas renskötselrätt och som det allmänna intresset rennäring, är den del av uppdraget som inneburit de största utmaningarna. Vår förhoppning är att de förslag vi lämnar ska innebära ett betydligt bättre rättsläge för båda näringarna och därmed också att Skogsstyrelsens roll blir tydligare. Om detta inte uppnås tror vi att våra förslag bör kunna fungera för en fortsatt konstruktiv diskussion.

Överväganden och förslag

Vi föreslår att bestämmelserna om svårföryngrad skog ska upphävas, såväl i norra Sverige som för Öland och Gotland. Inom området ska istället enligt vårt förslag gälla en anmälningsplikt för skogsbruksåtgärder i likhet med övriga delar av landet. Anmälningsplikten behöver dock förändras något till sitt innehåll för att framförallt rennäringens intressen ska kunna tillgodoses.

Vår uppgift har varit att se över bestämmelserna om skogsgränserna med ett fortsatt upprätthållande av de skyddssyften som finns. De förslag vi lämnar är därför inte avsedda att ändra det materiella innehållet i reglerna. Skogsvårdslagens reglering av förhållandet mellan skogsbruket och motstående allmänna intressen samt rennäring som enskilt intresse består således i vårt förslag. Våra överväganden för vad som bör göras när gränserna tas bort rör i stället hur skogsbrukets skyldigheter och Skogsstyrelsens roll kan tydliggöras och hur reglerna ska leda till enklast möjliga processer som tillgodoser de skyddssyften som redan finns.

Det förslag vi lämnar om att en informationsplikt till samebyar vid avverkningar ska gälla hela renskötselområdet har varit den mest diskuterade frågan under utredningsarbetet. Vi har funnit att det på sakliga grunder varit ofrånkomligt att de bestämmelser som nu gäller om samråd inom rennäringens åretruntmarker i någon form måste gälla hela renskötselområdet. För att detta inte ska innebära arbete och kostnader som blir betungande för någon av näringarna har vi försökt utforma regler som möjliggör ett enklare förfarande än det nuvarande. De föreslagna reglerna har som

SOU 2009:30

Sammanfattning

utgångspunkt att information alltid ska lämnas om avverkningar men, sedan detta skett, ska ansvaret för att initiera samråd ligga på samebyn. Det ska dessutom finnas en möjlighet att avstå från information och samråd vid den enskilda avverkningen genom att i ett större och mer långsiktigt sammanhang informera om kommande avverkningar under förutsättning att de avverkningar som beskrivs då godkänns av berörd sameby. Dessutom ska Skogsstyrelsen ha möjlighet att i föreskrifter meddela undantag från informationsplikten, t.ex. för de minsta skogsbruksfastigheterna och för mindre avverkningar.

När tillståndsplikten byts till en anmälningsplikt innebär det att skogsmarkens ägare inte behöver invänta ett beslut, utan kan påbörja sin avverkning sex veckor efter det att anmälan lämnades in. Detta innebär i de flesta fall tidsvinster för skogsbrukaren och en mindre arbetsbörda för myndigheten. Någon gång kan det emellertid finnas frågor som behöver ytterligare utredning, som inte är möjlig att genomföra inom sexveckorsperioden. Det kan t.ex. vara fallet om yttrande behöver inhämtas från någon annan myndighet eller om det finns behov av ytterligare kommunikation. Vi anser att det för dessa undantagsfall måste finnas en möjlighet för Skogsstyrelsen att få det rådrum som prövningen kräver. Därför föreslår vi att Skogsstyrelsen ska kunna besluta om särskild prövning om frågorna gällande rennäringen fordrar en mer ingående beredning. Ett sådant beslut ska fattas inom sex veckor från det att anmälan kommit in till myndigheten. Om beslut om särskild prövning fattas får avverkningen inte genomföras förrän ärendet prövats slutligt. Vid prövningen ska Skogsstyrelsen alltid fatta beslut enligt 35 § SvL om vilka förelägganden och förbud som fordras för att tillgodose renskötselns behov.

För den fjällnära skogen föreslår vi att gränsen ska bestå. I princip innehåller förslaget inte heller några processuella eller materiella ändringar för det fjällnära skogsområdet. Det är dock viktigt att regelverket tydligt avspeglar huvudsyftet med gränsen, dvs. den vikt som naturvården och rennäringen har i förhållande till skogsbruket inom detta område. Vi anser därför att vissa grundläggande begränsningar, som redan nu gäller för skogsbruket och som hittills utformats som föreskrifter till lagen och förordningen, bör lyftas till lag. Det gäller hyggesstorlek och förbud mot att använda främmande trädslag för återväxten. Dessa bestämmelser, tillsammans med förbudet mot hyggesplöjning, som gäller även i andra områ-

Sammanfattning

SOU 2009:30

den, anser vi på ett adekvat sätt ger grundförutsättningarna för skogsbruket i den fjällnära skogen.

Vi har konstaterat att regelverket med tillståndsplikt för skogsbruk i fjällnära skog inte varit ett verkningsfullt instrument för att skydda skogsbestånd med höga naturvärden. Det är därför angeläget att särskilt överväga vilka andra skyddsinstrument som bäst kan nyttjas för att skyddsvärda fjällskogar inte ska tas i anspråk för skogsbruk. Vi menar att det finns goda skäl för staten som dominerande markägare i området att visa särskilt stor återhållsamhet när det gäller att ta i anspråk de återstående värdefulla naturskogarna för skogsbruksändamål. Vårt förslag är därför en det införs en ny bestämmelse i fastighetsförvaltningsförordningen om att avverkning eller andra skogsbruksåtgärder inte får komma till stånd i vissa utpekade skyddsvärda statliga skogar i fjällområdet.

Vi bedömer också att det är angeläget att arbetet fortsätter med hanteringen av ett flertal mycket värdefulla fjällnära skogsområden i en fortsatt dialog mellan Naturvårdsverket och Sveaskog AB. Vi bedömer att regeringen bör formulera ett uppdrag till Naturvårdsverket att följa upp den s.k. kategoriseringsöverskommelsen och återkomma med förslag på lämpliga åtgärder.

Bestämmelserna om skyddsskogar är uppenbart föråldrade och vi föreslår därför att de utan övriga åtgärder upphävs i sin helhet.

I fråga om renskötselavtal har vårt arbete utmynnat i ett förslag till ändring i 7 kap. 3 § jordabalken, som möjliggör avtal om vad markägare ska tåla eller underlåta för att tillgodose behov från rennäringen enligt samma grundmodell som naturvårdsavtalen. Vi föreslår att avtalen ska benämnas renskogsavtal för att de inte ska föra tankarna till avtal om renskötsel. Vår bedömning är att avtalen inte antas få någon generell eller särskilt omfattande tillämpning men att de kan vara ett användbart komplement till regelsystemet i övrigt i vissa speciella situationer. Det är också viktigt att principerna för när de ska kunna komma tillstånd blir tydliga. Det finns annars en risk att de ytterligare bidrar till osäkerhet om renskötselrättens omfattning och innehåll. Som grundläggande förutsättning måste därför gälla att de endast ska komma till användning för att tillgodose vad som fordras för det allmänna intresset rennäringen. Det ska alltså aldrig kunna vara fråga om att tillskapa eller utöka de civila rättigheterna till renskötsel. Avtalen ska heller inte användas för att lösa tvister om omfattningen av renskötselrätten på en viss plats eller i visst avseende.

SOU 2009:30

Sammanfattning

Vi föreslår vidare att Skogsstyrelsen får ett regeringsuppdrag att under en försöksperiod på tre år och en begränsad budget pröva instrumentet renskogsavtal. Därefter bör ett nytt ställningstagande ske om verksamhetens fortsatta inriktning och omfattning.

Författningsförslag

1Förslag till

ändringar i skogsvårdslagen (1979:429)

Härmed föreskrivs i fråga om skogsvårdslagen (1979:429) dels att 21 § ska upphöra att gälla

dels rubriken närmast före 15, 20, 30 och 31 §§ ska ha följande lydelse,

dels att 6, 14–20, 30, 31, 35, 38 och 41 §§ ska ha följande lydelse samt

dels att en ny 14 a § med följande lydelse ska införas.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §

Vid anläggning av ny skog skall de föryngringsåtgärder vidtas som kan behövas för att trygga återväxten av en skog av tillfredsställande täthet och beskaffenhet i övrigt. Föreskrifter om föryngringsmetod, markberedning, sådd, plantering, vård av plantskog och andra åtgärder i nämnda syfte meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Hyggesplöjning får inte användas som markberedningsmetod.

14 §

Den produktiva skogsmarkens ägare är skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta Skogsstyrelsen om

1.avverkning och uttag av skogsbränsle som ska äga rum på hans eller hennes mark,

2.sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken,

Författningsförslag SOU 2009:30

3. vad han eller hon avser att	3. vad han eller hon avser att
göra för att tillgodose natur-	göra för att tillgodose natur-
vårdens och kulturmiljövårdens	vårdens och kulturmiljövårdens
intressen i samband med avverk-	samt, inom ett område där ren-
ning på hans eller hennes mark,	skötsel får bedrivas enligt 3 § ren-
och	näringslagen (1971:437), ren-
	näringens intressen och ren-
	skötselrätten i samband med av-
	verkning på hans eller hennes
	mark, och

4. vad han eller hon avser att göra för att trygga återväxten.

14 a §

På skogliga impediment som är större än 0,1 hektar gäller förbud mot avverkning, skogsvårdsåtgärder och gödsling. Enstaka träd får dock avverkas om naturmiljöns karaktär inte förändras därav.

Avverkning får inte ske

1. om återväxten inte kan tryggas på grund av skogsbeståndets ogynnsamma läge,

2. för byggande av skogsbilväg om nyttan av vägen för skogsbruket inte motsvarar kostnaden för den eller om vägen inte kan passas in i en vägnätsplan.

Inom ett område där renskötsel får bedrivas året runt enligt rennäringslagen (1971:437), får avverkning inte ske

SOU 2009:30

Författningsförslag

1. om avverkningen medför ett sådant väsentligt bortfall av renbete att möjligheterna att hålla tillåtet renantal påverkas, eller

2. om avverkningen omöjliggör sedvanlig samling och flyttning av renhjord.

Om det finns särskilda skäl får Skogsstyrelsen medge undantag i fall som avses i första stycket eller andra stycket 1.

För att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens eller rennäringens intressen får Skogsstyrelsen medge undantag från det båtnadskrav som avses i andra stycket 2.

Krav på tillstånd till avverk- Fjällnära skog ning m.m.

Regeringen meddelar föreskrifter om att skog som är svår att föryngra på grund av dess ogynnsamma läge eller som behövs som skydd mot sand- eller jordflykt eller för att förhindra att fjällgränsen flyttas ned skall avsättas som svårföryngrad skog eller skyddsskog. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar också föreskrifter om vilka delar av den svårföryngrade skogen som skall anses utgöra fjällnära skog.

15 §

Regeringen meddelar föreskrifter om gränsen för det område där skogsmarken ska anses utgöra fjällnära skog.

Författningsförslag

SOU 2009:30

I svårföryngrad skog eller skyddsskog får avverkning inte ske utan Skogsstyrelsens tillstånd.

16 §

I fjällnära skog får avverkning inte ske utan Skogsstyrelsens tillstånd.

I ansökan om tillstånd skall	I fjällnära skog får avverk-
sökanden redovisa vad han avser	ning inte ske utan Skogsstyrel-
att göra för att tillgodose natur-	sens tillstånd.
vårdens och kulturmiljövårdens
intressen.

I samband med att tillstånd ges kan Skogsstyrelsen besluta om åtgärder för att begränsa eller motverka olägenhet och trygga återväxten.

Tillstånd behövs inte för röjning eller gallring som främjar

skogens utveckling.
			17 §
Tillstånd	till	avverkning i	Tillstånd till	avverkning i
svårföryngrad skog eller skydds-			fjällnära skog får inte ges, om
skog får inte ges, om avverkning-			avverkningen medverkar till att
en medverkar till att en miljö-			en miljökvalitetsnorm överträds.
kvalitetsnorm	överträds. Av-		Avverkningen får	dock	tillåtas,
verkningen får dock tillåtas, om			om det vidtas sådana åtgärder
det vidtas sådana åtgärder att			att olägenheterna	från	annan
olägenheterna från annan verk-			verksamhet upphör eller minskar
samhet upphör eller minskar så			så att möjligheterna att uppfylla
att möjligheterna		att uppfylla	miljökvalitetsnormen ökar i inte
miljökvalitetsnormen ökar i inte			obetydlig utsträckning.
obetydlig utsträckning.
Regeringen eller den myndig-

het som regeringen bestämmer får för visst eller vissa områden föreskriva att tillstånd till avverkning av svårföryngrad skog inte får ges 1. i fråga om skog på mark som inte i genomsnitt kan producera minst en kubikmeter virke om året per hektar, om det inte

finns särskilda skäl,

SOU 2009:30

Författningsförslag

2. för byggande av skogsbilväg om nyttan av vägen för skogsbruket inte motsvarar kostnaden för den eller om vägen inte kan passas in i en vägnätsplan.

18 §

Tillstånd till avverkning i fjällnära skog får inte ges om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården.

			Tillstånd får heller inte ges till
			hyggen som är större än 20 hektar
			inom samma brukningsenhet, om
			det inte finns särskilda skäl.
När tillstånd ges skall Skogs-			När tillstånd ges ska Skogs-
styrelsen besluta om vilka hän-			styrelsen besluta om vilka hän-
syn som skall tas till natur-			syn som ska tas till natur-
vårdens och kulturmiljövårdens			vårdens, kulturmiljövårdens och
intressen, såsom i fråga om			rennäringens intressen,			såsom i
hyggets storlek och förläggning			fråga om hyggets storlek och
samt tillåten avverkningsform.			förläggning samt tillåten avverk-
			ningsform.
			I	beslutet ska Skogsstyrelsen
			ange de villkor om anpassning
			som fordras med hänsyn till ren-
			skötselrätten.
I fråga om rätt till ersättning			19 §
			I fråga om rätt till ersättning
för skada till följd av ett beslut			för skada till följd av ett beslut
enligt 18 § första eller andra			enligt 18 § första eller tredje
stycket gäller bestämmelserna i			stycket gäller bestämmelserna i
25 kap. 6 § och 31 kap. 2 §, 4 §			25 kap. 6 § och 31 kap. 2 §, 4 §
första stycket, 6 §, 7 § första			första stycket, 6 §, 7 § första
stycket första	meningen, 8 §		stycket första		meningen, 8 §
första meningen, 9, 12 och 13 §§,			första meningen, 9, 12 och 13 §§,
15 § första stycket första			15 §	första	stycket	första
meningen och	andra	stycket,	meningen och		andra	stycket,
31 § tredje stycket samt 32 och			31 § tredje stycket samt 32 och
33 §§ miljöbalken. Vad		som i	33 §§	miljöbalken. Vad som i
						21

Författningsförslag

SOU 2009:30

dessa bestämmelser sägs om miljödomstol skall i stället gälla fastighetsdomstol. Lag (1998:821).

dessa bestämmelser sägs om miljödomstol ska i stället gälla fastighetsdomstol. Lag (1998:821).

			Avverkning			inom		område		där
			renskötsel får bedrivas
Innan avverkning sker inom			20 §	Innan avverkning sker inom

ett område där renskötsel får			ett område där renskötsel får
bedrivas enligt rennäringslagen			bedrivas enligt 3 § rennärings-
(1971:437) under hela året (ren-			lagen (1971:437) ska skogs-
skötselns året-runt-marker) skall			markens		ägare		informera berörd
berörd sameby beredas tillfälle			sameby om den planerade av-
till samråd enligt föreskrifter som			verkningen. Om berörd sameby i
meddelas av regeringen eller den			ett särskilt fall begär samråd med
myndighet	som	regeringen	hänsyn till			renskötselrätten				ska
bestämmer.			samebyn		beredas			tillfälle		till
			samråd.
				Om den planerade av-
			verkningen sker i enlighet med en
			plan för avverkningar som gäller
			en	eller	flera		brukningsenheter
			och planen godkänts av berörd
			sameby behöver information inte
			lämnas		särskilt			för	enskilda
			avverkningar.
				Regeringen eller den myndig-
			het	som	regeringen				bestämmer
			meddelar föreskrifter om in-
			formationsplikten,					samrådet		och
			sådana planer som avses i andra
			stycket.
				Regeringen				eller		den
			myndighet			som			regeringen
			bestämmer			får	föreskriva			om
			undantag från bestämmelserna.

SOU 2009:30 Författningsförslag

Hänsyn till naturvården, kultur-	Hänsyn till andra allmänna
miljövården och rennäringen	intressen

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning.

För att tillgodose dessa intressen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om förbud mot avverkning och andra skogsbruksåtgärder på skogliga impediment.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om de åtgärder som skall vidtas för det fall föreskrifter enligt första stycket inte har följts.

Bemyndigandet i första och tredje stycket medför inte befogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

30 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om de åtgärder som ska vidtas för det fall föreskrifter enligt första stycket inte har följts.

Bemyndigandet i första och andra stycket medför inte befogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

Författningsförslag SOU 2009:30

Anpassning med hänsyn till ren-

skötselrätten

31 §

Vid skötsel av skog skall i

Vid skötsel av skog inom ett

fråga om hyggens storlek och

område där renskötsel får bedrivas

utläggning,

beståndsanläggning,

enligt

rennäringslagen

kvarlämnande

trädsamlingar

(1971:437) ska i fråga om hyg-

och skogsbilvägars sträckning

gens

storlek

och utläggning,

den anpassning ske som upp-

beståndsanläggning,

kvarläm-

enbart påkallas med hänsyn till

nande

trädsamlingar

och

rennäringen.

skogsbilvägars

sträckning

den

anpassning

ske

som

påkallas

med hänsyn till renskötselrätten.

Vid planläggning och genom-

förande

åtgärderna

skall

förande av åtgärderna ska efter-

eftersträvas

att berörd sameby

strävas att berörd sameby har

har årlig tillgång till samman-

årlig tillgång till samman-

hängande betesområden och till

vegetation

som

behövs

inom

vegetation

som

behövs

inom

områden

för

samling, flyttning

områden för samling,

flyttning

och rastning av renarna.

35 §

Tillsynsmyndigheten får med-

dela de förelägganden och för-

bud som behövs för att denna

lag eller föreskrift som har med-

delats med stöd av lagen skall

delats med stöd av lagen ska

efterlevas.

SOU 2009:30 Författningsförslag

Ett föreläggande eller förbud		Ett föreläggande eller förbud
får meddelas sedan det har visat		får meddelas sedan det har visat
sig att myndighetens råd inte		sig att myndighetens råd inte
har följts. I brådskande fall eller		har följts. I brådskande fall eller
när det behövs för att bevara		när det behövs för att tillgodose
natur- eller	kulturmiljövärden	naturvårdens eller	kulturmiljö-
eller när det annars finns sär-		vårdens intressen eller renskötselns
skilda skäl, får dock ett före-		behov eller när det annars finns
läggande eller	förbud meddelas	särskilda skäl, får dock ett före-
omedelbart.		läggande eller förbud meddelas
		omedelbart.
Förelägganden och förbud kan förenas med vite.
Om någon inte rättar sig		Om någon inte rättar sig
efter ett föreläggande, får till-		efter ett föreläggande, får till-
synsmyndigheten besluta att		synsmyndigheten	besluta att
åtgärden skall vidtas på den för-		åtgärden ska vidtas på den för-
sumliges bekostnad.		sumliges bekostnad
		38 §

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av

7 § första stycket, 10 § andra stycket, 11 §, 20 § eller 29 § första

stycket,
2. bryter	mot	10 §	första	2. bryter	mot	10	§	första
stycket eller 10 a §,				stycket, 10 a § eller 14 a §.
3. bryter	mot	16 §	första	3. bryter	mot	16	§	första
stycket eller mot villkor som				stycket eller mot villkor som
gäller avverkning och som har				gäller avverkning och som har
meddelats med stöd av 16 § tredje				meddelats med stöd av 16 § tredje
stycket, 18 § andra stycket eller				stycket eller 18 § tredje eller
21 § tredje stycket,				fjärde stycket,

4.bryter mot 36 § tredje stycket eller avverkningsförbud som avses i 36 § fjärde stycket,

5.inte fullgör anmälningsskyldighet som har föreskrivits med stöd av 14 §,

6.inte rättar sig efter ett föreläggande eller bryter mot ett förbud som har meddelats för att 31 § eller en föreskrift enligt

30 § skall följas,

Författningsförslag

SOU 2009:30

7. genom avverkning eller andra åtgärder bryter mot 25 § första stycket första meningen, 27 § första stycket eller mot ett beslut om avverkning som har meddelats med stöd av 27 § tredje stycket.

I ringa fall döms inte till ansvar. Den som inte har rättat sig efter ett vitesföreläggande eller som har överträtt ett vitesförbud döms inte till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

Skogsstyrelsen får bestämma att dess beslut skall gälla omedelbart.

41 §

Skogsstyrelsens beslut om tillstånd enligt 16 § samt om förelägganden och förbud i sådana fall som avses i 35 § ska gälla omedelbart.

Övriga beslut enligt denna lag gäller omedelbart om Skogsstyrelsen beslutar det.

Denna lag träder i kraft…

SOU 2009:30

Författningsförslag

2Förslag till

förordning om ändring i skogsvårdsförordningen (1993:1096)

Härmed föreskrivs att i fråga om skogsvårdsförordningen (1993:1096)

dels att rubriken närmast före 17 § ska upphöra att gälla,

dels rubrikerna närmast före 24 och 30 §§ ska ha följande lydelse,

dels att 17 och 18 §§ ska upphöra att gälla samt

dels att 1, 7, 15, 16, 20, 24 och 30 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Föreskrifter om gränserna för svårföryngrad skog och skyddsskog finns i förordningen (SKSFS 1983:1) om svårföryngrad skog och skyddsskog.

Föreskrifter om gränserna för fjällnära skog finns i förordningen (SKSFS 1991:3) om gränserna för fjällnära skog.

7 § Skogsstyrelsen meddelar föreskrifter om

1.markberedning och andra åtgärder som behövs för att trygga återväxten,

2.det lägsta antal huvudplantor av lämplig beskaffenhet som med hänsyn till markens bonitet skall finnas på en föryngringsyta och hur dessa plantor skall vara fördelade för att kravet på en tillfredsställande återväxt skall vara uppfyllt, och

3.vid vilken tidpunkt detta krav skall vara uppfyllt vid användning av olika föryngringsmetoder.

Hyggesplöjning får inte användas som markberedningsmetod.

Författningsförslag

SOU 2009:30

15 §

Skogsmarkens ägare ska till Skogsstyrelsen anmäla

1. annan avverkning, omfattande minst 0,5 hektar, än sådan röjning eller gallring som främjar skogens utveckling,

2. sådan dikning efter avverk-				2. sådan dikning efter avverk-
ning (skyddsdikning) som inte				ning (skyddsdikning) som inte
kräver tillstånd		enligt 11 kap.		kräver tillstånd	enligt 11 kap.
miljöbalken,				miljöbalken och
3. vad han eller hon avser att				3. uttag av	skogsbränsle i
göra för att, i samband med sådan				anslutning till sådan avverkning
avverkning som avses i 1, trygga				som avses i 1.
återväxten	som	föranleds	av
avverkningen och för att tillgodose
naturvårdens och kulturmiljö-
vårdens intressen, och
4. uttag	av	skogsbränsle	i

anslutning till sådan avverkning som avses i 1.

En anmälan om avverkning och om uttag av skogsbränsle ska

innehålla uppgifter om
fastighetsägare, berörd fastig-	1. fastighetsägare och berörd
hets beteckning och karta eller	fastighets beteckning,
kartskiss som visar det anmälda	2. karta	eller	kartskiss	som
området.	visar det anmälda området samt
	3. vad som ska göras för att, i
	samband med sådan avverkning
	som avses i första stycket 1, trygga
	återväxten	som	föranleds	av
	avverkningen och för att tillgodose
	naturvårdens, kulturmiljövårdens
	och, inom ett område där ren-
	skötsel får bedrivas enligt 3 § ren-
	näringslagen	(1971:437),		ren-
	skötselns intressen.

SOU 2009:30 Författningsförslag

En anmälan om skyddsdikning ska innehålla uppgifter om fastighetsägare, berörd fastighets beteckning och karta eller kart-

skiss över det planerade dikets sträckning.
			Skogsstyrelsen				kan inom sex
			veckor från det att anmälan kom
			in till myndigheten besluta om att
			avverkningen ska prövas särskilt i
			fråga om hänsyn till rennäringens
			intressen. Sådant beslut får endast
			meddelas om de åtgärder skogs-
			markens ägare avser att vidta inte
			bedöms uppfylla skogsvårdslagens
			(1979:429) bestämmelser om den
			hänsyn som ska tas och om beslut
			enligt 35 § i samma lag kan fattas
			först	efter ytterligare utredning.
			Vid prövningen ska beslut enligt
			35 § skogsvårdslagen (1979:429)
			meddelas.
En anmälan	om avverkning		En		anmälan om avverkning
är giltig i tre år från den dag den			är giltig i tre år från den dag den
kom in till Skogsstyrelsen. En			kom in till Skogsstyrelsen. En
anmälan om uttag av skogs-			anmälan om uttag av skogs-
bränsle och skyddsdikning		är	bränsle		och	skyddsdikning är
giltig i fem år från den dag den			giltig i fem år från den dag den
kom in till Skogsstyrelsen. Efter			kom in till Skogsstyrelsen. Om
giltighetstidens	utgång	får	en prövning enligt tredje stycket
annan åtgärd än avverkning av			ska	göras räknas			giltighetstiden
skärm- och fröträd inte ske utan			från	Skogsstyrelsens beslut enligt
att ny anmälan lämnas in.			35 § skogsvårdslagen (1979:429).
			Efter giltighetstidens utgång får
			annan åtgärd än avverkning av
			skärm- och fröträd inte ske utan
			att ny anmälan lämnas in.
En åtgärd som ska anmälas			En åtgärd som ska anmälas
enligt första stycket 1, 2 och 4			enligt första stycket 1, 2 och 4
får påbörjas tidigast sex veckor			får påbörjas tidigast sex veckor
efter det att en sådan anmälan			efter det att en sådan anmälan
gjorts och i förekommande fall			gjorts		eller,	om	Skogsstyrelsen
uppgifter lämnats om vad som ska			beslutat om en särskild prövning,
göras för att trygga återväxten			sedan beslut fattats i ärendet. Om
							29

Författningsförslag SOU 2009:30

eller för att tillgodose natur-		det finns särskilda skäl får
vårdens	och kulturmiljövårdens	Skogsstyrelsen medge att dessa
intressen	enligt första stycket 3.	åtgärder påbörjas tidigare.

Om det finns särskilda skäl får Skogsstyrelsen medge att dessa åtgärder påbörjas tidigare.

Skogsstyrelsen får meddela ytterligare föreskrifter om anmälan och om undantag i vissa fall från skyldigheten att göra anmälan.

						16 §
Skogsstyrelsen skall					över-	Skogsstyrelsen		skall		över-
sända en kopia av anmälan enligt						sända en kopia av anmälan enligt
15 § 3 till länsstyrelsen i de fall						15 § 1 och 2 till länsstyrelsen i de
anmälan	avser		dikning		inom	fall anmälan	avser		avverkning
områden	som		länsstyrelsen			eller dikning inom områden som
anger.						länsstyrelsen anger.
Skogsstyrelsen			får	inte	tillåta	20 §

större hyggen än 20 hektar inom
samma brukningsenhet, om det
inte finns särskilda skäl.
Föryngringen			av	ett	hygge	Föryngringen		av	ett	hygge
skall vara säkerställd innan till-						ska vara säkerställd innan till-
stånd ges till avverkning av ett						stånd ges till avverkning av ett
angränsande		bestånd			inom	angränsande	bestånd			inom
brukningsenheten.						brukningsenheten.
Vid hyggesutläggningen skall						Vid hyggesutläggningen ska
Skogsstyrelsen			vid	tillstånds-		Skogsstyrelsen	vid		tillstånds-
givningen ta hänsyn till sådana						givningen ta hänsyn till sådana
mindre mark- eller vattenom-						mindre mark- eller vattenom-
råden som utgör livsmiljö för						råden som utgör livsmiljö för
hotade djur- eller växtarter eller						hotade djur- eller växtarter eller
som annars är särskilt skydds-						som annars är särskilt skydds-
värda på grund av ringa före-						värda på grund av ringa före-
komst eller sällsynt beskaffenhet.						komst eller sällsynt beskaffenhet.

SOU 2009:30 Författningsförslag

Renskötselns året-runt-marker	Avverkning inom område där
	renskötsel får bedrivas

Skogsstyrelsen får meddela föreskrifter om samråd med berörd sameby före annan avverkning inom renskötselns

året-runt-marker än sådan röjning eller gallring som främjar skogens utveckling.

24 §

Skogsstyrelsen får meddela föreskrifter om information till och samråd med berörd sameby före annan avverkning inom område där renskötsel får bedrivas enligt 3 § rennäringslagen (1971:437) än sådan röjning eller gallring som främjar skogens utveckling samt om sådana planer som avses i 20 § andra stycket skogsvårdslagen (1979:429).

Hänsyn	till naturvården och		Hänsyn	till andra allmänna
kulturmiljövården			intressen
			30 §
Föreskrifter som avses i 30 §			Föreskrifter som avses i 30 §
skogsvårdslagen		(1979:429)	skogsvårdslagen		(1979:429)
meddelas	av	Skogsstyrelsen	meddelas	av	Skogsstyrelsen
efter samråd med Naturvårds-			efter samråd med Naturvårds-
verket,	Riksantikvarieämbetet		verket,	Riksantikvarieämbetet,
och annan central förvaltnings-			Sametinget och		annan	central
myndighet som kan beröras.			förvaltningsmyndighet som kan
			beröras.
Skogsstyrelsen skall samråda			Skogsstyrelsen ska			samråda
med kommunen i frågor av sär-			med kommunen i frågor av sär-
skild vikt med hänsyn till de			skild vikt med hänsyn till de
lokala förhållandena.			lokala förhållandena.

Denna förordning träder i kraft…

Författningsförslag

SOU 2009:30

3Förslag till

ändring i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.

Härmed föreskrivs i fråga om förordningen (1993:525) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. att en ny 7 b § införs.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 b §

Skyddsvärda statliga skogar som förtecknas och avgränsas enligt bilaga xx till denna förordning är av nationell betydelse med hänsyn till deras stora naturvärden.

Inom de skyddsvärda statliga skogarna får avverkning, hyggesbehandling, uttag av skogsbränsle, skogsbilvägar, skogsgödsling eller andra skogsbruksåtgärder inte komma till stånd.

Naturvårdsverket har tillsyn över de skyddsvärda statliga skogarna enligt första stycket.

Bilaga xx till detta förslag utgör Bilaga 4 till betänkandet.

Denna förordning träder i kraft…

SOU 2009:30

Författningsförslag

4 Förslag till lag om ändring i jordabalken

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 3 § jordabalken ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	3 §

Av fastighetsägaren åt annan upplåten rätt att avverka skog på fastigheten eller att tillgodogöra sig andra alster av fastigheten eller dennas naturtillgångar eller att jaga eller fiska på fastigheten är att anse som nyttjanderätt, även om med rättigheten icke är förenad

rätt att i övrigt nyttja fastigheten.
Vad fastighetsägaren enligt				Vad	fastighetsägaren		enligt
en	skriftlig	överenskommelse	en	skriftlig överenskommelse
med staten eller en kommun			med staten eller en kommun
angående naturvården inom ett			förbundit sig att tillåta eller tåla
visst	område	(naturvårdsavtal)	för	att	tillgodose	naturvårdens
förbundit sig att tillåta eller tåla			(naturvårdsavtal)			eller	ren-
skall vid tillämpningen av denna			skötselns (renskogsavtal) allmänna
balk och andra författningar i			intresse inom ett visst område
sin helhet anses som en nytt-			ska vid tillämpningen av denna
janderätt.			balk och andra författningar i
			sin helhet anses som en nytt-
			janderätt.

Denna lag träder i kraft…

1 Uppdraget

1.1Direktivet

År 2007 fick Skogsstyrelsen i uppdrag att utreda konsekvenserna av en avveckling av gränsen för svårföryngrad skog. I Skogsstyrelsens rapport den 19 oktober 2007 (bilaga 3) ställde sig myndigheten tveksam till en avveckling om denna skulle ske utan att man samtidigt såg över de regler som gäller samverkan mellan skogsbruk och rennäring. Mot bakgrund bland annat av vad som anfördes i rapporten föreslog regeringen i propositionen En skogspolitik i takt med tiden (prop. 2007/08:108) att en översyn av gränserna för svårföryngrad skog och skyddsskog skulle göras.

Beslut om utredningsuppdraget, som rubricerades Översyn av gränserna för svårföryngrad skog, fjällnära skog och skyddsskog, fattades vid regeringssammanträde den 21 augusti 2008.

I direktiven (bilaga 1) anges att gränsen för svårföryngrad skog och regelverket kopplat till denna gräns ska ses över med syftet att uppnå en regelförenkling för skogsbruket. Samtidigt ska andra regelverk som rör samverkan mellan skogsbruk, rennäring och andra näringar i den berörda regionen beaktas så att negativa konsekvenser vid ett eventuellt borttagande av gränsen kan undvikas. Regelverket kopplat till gränsen för fjällnära skog ska också ses över på grund av de starka kopplingarna till regelverket för svårföryngrad skog. I uppdraget ingår att fokusera på de värden som gränserna är tänkta att skydda och det betonas i direktivet att avsikten med översynen inte är att sänka dagens ambitionsnivå i fråga om dessa värden. Vidare ska förslag lämnas till hur gränsen för skyddsskog ska kunna avvecklas. Den sista delen i uppdraget är att undersöka under vilka förutsättningar som staten ska kunna teckna s.k. renskötselavtal med markägare enligt en modell som skissats i

Uppdraget

SOU 2009:30

Rennäringspolitiska kommitténs slutbetänkande En ny rennäringspolitik.1

1.2Utredningsarbetet

Den 18 september 2008 utsågs länsöverdirektören vid Länsstyrelsen i Skåne län, Björn Risinger, till utredare. Som sekreterare i utredning anställdes en månad senare jur. kand. Lotta Lauritz. Utredningen har tagit sig namnet Gränsskogsutredningen.

Utredningsarbetet har i huvudsak skett genom möten och andra kontakter med utredningens intressenter, dvs. myndigheter, organisationer och företag. En lista över dem som vi varit i kontakt med återfinns i bilaga 2. Vi har också närvarit vid sammankomster med samverkansorgan som haft beröring med utredningsuppdraget. På grund av den korta utredningstiden har särskilda sakkunniga eller experter inte knutits till utredningen.

Den 5 februari 2008 anordnade utredningen ett seminarium/hearing i Jokkmokk där tankegångarna så långt de då formulerats i utredningsarbetet presenterades. De synpunkter som framkom vid och efter seminariet har beaktats i den slutliga utformningen av detta förslag.

Vid en första anblick kan utredningsuppdraget synas väl avgränsat och mycket konkret. Det är emellertid tydligt att översynen av regelverket som är knutet till de olika skogsgränserna i norra Sverige har ett nära samband med de grundläggande och till stor del olösta frågeställningar som rör skogsbrukets förhållande till rennäringen. Vår strävan i denna del har därför varit att hitta rimliga bestämmelser för hanteringen av skogsrelaterade ärenden med utgångspunkt från de gällande rättsförhållandena mellan markägare och samebyar. Vår avsikt har inte varit att anlägga synpunkter på om de grundläggande rättsförhållandena borde regleras på annat sätt.

1 SOU 2001:101.

SOU 2009:30

Uppdraget

1.3Vad vi inte gjort

Under utredningsarbetet har vi stött på ett antal frågor som antingen får anses ligga utanför uppdragets ram eller som skulle fordra avsevärt mer tid och resurser att behandla. Vi har också mött förväntningar och uppfattningar om vad arbetet ska omfatta som vi bedömt inte stå i överensstämmelse med uppdraget. Inledningsvis finns det därför skäl att ge uttryck för några av de avgränsningar vi gjort.

Utredningen har inte bedömt det möjligt att på den tid som stått till buds överväga ändringar av det närmare geografiska läget för de gränser som utredningen omfattar. Utredningen har i första hand avsett regelverken som sådana och de ärendeprocesser som finns i skogsvårdslagen för skog som ligger innanför respektive gräns. Vi menar att de aktuella gränserna främst bör betraktas som administrativa gränser. Vi har i enlighet med direktiven främst utrett förutsättningarna för att bestämmelserna om skyddsskog och svårföryngrad skog ska kunna upphävas i sin helhet. Även av det skälet är gränsernas läge i terrängen av begränsat intresse.

Viktiga orsaker till att reglerna om svårföryngrad skog har kommit att framstå som föråldrade är den kunskap och de tekniska förutsättningar som numera finns när det gäller föryngringsmetoder. Vi kan konstatera att det numera bedrivs skogsbruk med goda föryngringsresultat på stora arealer ovanför den gällande gränsen för bestämmelserna om svårföryngrad skog. Vi ser också att det finns områden nedanför gränsen där jordmån och lokalklimat är lika besvärliga som ovanför gränsen. Utöver dessa generella iakttagelser har vi inte bedömt att det finns anledning att i denna utredning närmare studera särskilda skogsodlingsmetoder, t.ex. föryngringsmetoder i höjdlägen.

Renskötselrättens innehåll, och då särskilt i förhållande till skogsbruket, kan beskrivas i generella ordalag men är i sina detaljer inte definierad. Från både skogsbrukets och rennäringens sida återkommer man ofta till egendomsskyddet och näringsrätten i grundlagen och vad som kan godtas i förhållande till dessa bestämmelser. Vi har i möjligaste mån undvikit att göra egna bedömningar i de delar oklarheter råder och menar, att de förslag vi lämnar inte innebär några ändringar av gällande ordning.

Renskötselområdets geografiska utbredning har utretts så långt detta är möjligt av Gränsdragningskommissionen för renskötsel-

Uppdraget

SOU 2009:30

området.2 De oklarheter som där konstaterats kvarstår och innebär svårigheter då bestämmelser som är kopplade till renskötselområdet ska tillämpas. Vi bedömer ändå att vissa bestämmelser i skogsvårdslagen behöver avse hela det område där renskötselrätt finns. Vi kan inte annat än att uttrycka en förhoppning om att tvister om var renskötsel ska få bedrivas i framtiden kommer att lösas på ett bättre och mer genomgripande sätt än idag, men konstaterar samtidigt att frågan om gränsdragningen för sedvanemarkerna ligger utanför denna utredning.

2 SOU 2006:14, Samernas sedvanemarker.

SOU 2009:30

Uppdraget

1.4Kartor över gränserna

Kartorna är hämtade från skogsstyrelsens rapport 2007-10-19. Rapporten återfinns i sin helhet som bilaga 3 till betänkandet.

Karta över områdena för svårföryngrad skog och fjällnära skog i N Sverige

Uppdraget

SOU 2009:30

Karta över områdena för svårföryngrad skog och skyddsskog i S Sverige

2 Historisk bakgrund

2.1Svårföryngrad skog1

Begreppet svårföryngrad skog infördes med 1923 års skogsvårdslag. Dessförinnan gällde 1903 års skyddsskogslag med en i stora stycken liknande innebörd, men då användes beteckningen skyddsskog. 1903 år skyddsskogslag innehöll bestämmelser om ”vården av skogar, vilkas bestånd erfordras till skydd mot” …..”fjällgränsens nedåtgående”. När det gäller regleringen till skydd för fjällgränsens nedflyttning tycks det inte ha gjorts någon egentlig utvärdering av riskerna för detta. Man kan därför bara anta att regleringen byggde på en vedertagen uppfattning om vad avverkning nära fjällgränsen skulle kunna medföra.2

Vid införandet av den nu gällande skogsvårdslagen i slutet av 1970-talet överfördes bestämmelserna om svårföryngrad skog i väsentliga delar oförändrade från 1948 år skogsvårdslag, som i sin tur inte inneburit några avgörande ändringar i förhållande till tidigare bestämmelser. Bestämmelsernas syfte var detsamma som tidigare, dvs. att en särskild prövning skulle göras för skogar i särskilt utsatta lägen, där det ansågs vara omöjligt eller mycket svårt att åstadkomma en återväxt om avverkningen gjordes på ett olämpligt sätt. Bestämmelserna syftade också till att utgöra ett skydd mot att fjällgränsen flyttades ner.

Någon koppling till andra frågor än återväxtproblematiken fanns inte när bestämmelserna kom till och inte heller när den nu gällande skogsvårdslagen beslutades 1979. Det kan dock nämnas att departementschefen behandlade frågorna om skyddsskog och svårföryngrad skog under rubriken ”Naturvårdshänsyn” i den all-

1För en mer fullständig historisk beskrivning, se Skogsstyrelsens rapport 2007-10-19, Uppdrag att utreda konsekvenserna av en avveckling av gränsen för svårföryngrad skog, bifogad som bilaga 3 till detta betänkande.

2Skogsstyrelsens rapport 2007-10-19, sidan 7 f.

Historisk bakgrund

SOU 2009:30

männa motiveringen i lagens förarbeten3. Detta var sannolikt då endast ett uttryck för att skogens återväxt i sig också ansågs ha naturvårdsaspekter; det var alltså inte endast en produktionsfråga.

2.2Fjällnära skog

Den särskilda reglering som gäller den del av området för svårföryngrad skog som betecknas som fjällnära skog infördes med ändringar i skogsvårdslagen som trädde i kraft den 1 juli 1991. Begreppet fjällnära skogar hade i och för sig använts innan och omfattades av vissa av Skogsstyrelsens föreskrifter. Det var dock först med 1991 års ändringar som gränsen konkretiserades och fick sin rättsliga innebörd. Ändringarna hade föregåtts av bland annat en utredningsrapport från Skogsstyrelsen4. Dessförinnan hade Svenska Naturskyddsföreningen arbetat fram ett förslag om en naturvårdsgräns, som skulle avse storskaligt skogsbruk i fjällnära skog.5 De diskussioner och debatter som förgick lagändringarna var omfattande och delvis också förvirrade. Ett uttalande i den mycket långa riksdagsdebatt som hölls innan beslutet fattades sammanfattar situationen ”Detta är i sanning en något egendomlig debatt. Talare efter talare hävdar i stort sett samma sak. Det gäller alltså att stärka naturvården, rennäringen och skogsbruket. Alla synes ha samma avsikt. Men det går inte att få en lösning här enbart genom några enkla penndrag. Här handlar det nämligen om en intressekonflikt. Det finns en snårskog av förslag, som för en icke synnerligen invigd åhörare av debatten eller läsare av protokollet kan vara förvirrande. Det kan vara svårt att inse vad det egentligen handlar om.”6

Det område som omfattas av bestämmelserna om fjällnära skog uppgår till drygt 3 miljoner hektar. Vid lagändringarna 1991 bedömdes den produktiva skogsmarken utgöra cirka hälften av området. Någon ny bedömning av omfattningen har inte gjorts därefter.7 Vid tiden för lagändringarna uppskattades att skyddet av stora delar av området samt de faktiska återväxtfaktorerna innebar

3Prop. 1978/79:110, sidan 49 f.

4Skogsstyrelsens utredningsrapport juni 1989, Fjällnära skogar.

5Naturvårdsgränsgräns för storskaligt skogsbruk i fjällnära skog, Svenska Naturskyddsföreningen, 1988.

6Riksdagens protokoll 1990/91:40, anf. 19, Martin Segerstedt (S).

7Skogsstyrelsens rapport 2007-10-19, sidan 12.

SOU 2009:30

Historisk bakgrund

att 2/3 av det fjällnära barrskogsområdet inte skulle kunna bli föremål för avverkningar.8

När bestämmelserna infördes konstaterades i propositionen att det under flera år pågått en debatt som kännetecknats av starka motstående uppfattningar från företrädare för naturvården, rennäringen, skogsbruket och de berörda kommunerna ifråga om intresset att tillgodose möjligheterna till lokal försörjning. Kännetecknande för debatten var de olika uppfattningarna om de faktiska förhållanden som rådde i fråga om bland annat vilka arealer som kunde anses vara skyddade, förutsättningarna för skogsbruk och vad som avsågs med fjällnära skog. I förarbetena gjordes ansträngningar för att reda ut begreppen och att ta fram statistiskt underlag.9

Det geografiska område som utgör fjällnära skog utgick 1991 från den del av området för svårföryngrad skog som var beläget ovanför skogsodlingsgränsen enligt riksskogstaxeringen 1969. Skogsodlingsgränsen drogs upp 1952 av Domänverket som en gräns för skogsbruket i de statliga skogarna. Här bör noteras att de statliga skogarna inte reglerades via Skogsvårdslagen förrän 1979 och att bl.a. regelverket om svårföryngrad skog tidigare alltså inte gällde för Domänverket. Riksskogstaxeringen extrapolerade senare Domänverkets skogsodlingsgräns över privatägda områden för att få en mer sammanhängande gräns för skogsstatistiken. På detta sätt kom såväl statlig som privat mark att omfattas av skogsodlingsgränsen därmed den nya gränsen för fjällnära skog. En översyn av gränsen för fjällnära skog gjordes i början av 90-talet.

Vid 1991 års lagändringar uttalade departementschefen att bestämmelsen som möjliggjorde för Skogsvårdsstyrelsen att avslå en tillståndsansökan skulle ses som ett komplement till det som idag är bestämmelser i 7 kap. MB om naturreservat och 12 kap. 6 § MB om länsstyrelsens befogenhet att meddela förelägganden för att begränsa eller motverka skador på naturmiljön.10

8Prop. 1990/91:3, om skogsbruket i fjällnära skogar, sidan 15.

9Prop. 1990/91:3, sidan 19 f.

10Prop. 1990/91:3, sidan 45.

Historisk bakgrund

SOU 2009:30

2.3Skyddsskog

1903 år skyddsskogslag innehöll bestämmelser om ”vården av skogar, vilkas bestånd erfordras till skydd mot flygsandfält och fjällgränsens nedåtgående”. Bestämmelserna fördes in i skogsvårdslagen 1937.

För områdena i södra Sverige ville man hindra eller motverka att annan markanvändning, främst jordbruket, skulle drabbas av olägenheter av sand och jord som kom i rörelse på grund av oförsiktiga avverkningar. Ett antal områden i södra Sverige med kända sandflyktsproblem pekades ut. I början av 1950-talet reviderades gränserna och ett antal områden, t.ex. Falsterbonäset, lyftes ut med hänvisning till att områdena till stor del bebyggts och man kunde förvänta sig att fastighetsägarna vidtog lämpliga åtgärder för att motverka sandflykten.

Skyddsskogsbestämmelserna från 1903 hade sin bakgrund i den omfattande sandflykt som orsakats av överutnyttjande av odlingsmarker i sydvästra och södra Sverige sedan medeltiden och som i Skåne kulminerade vid 1700-talet slut. De allra första uppgifterna om sandflykt i Malmöhus län härrör från 1500-talets Falsterbo. Från den danska tiden vet man att markförstöringen ledde till sandflykt även vid andra medeltida städer – Ängelholm och Åhus – samt norrut på flera håll längs Hallandskusten.

Skånes mest svårbemästrade flygsandfält, Ängelholmsfältet, började inhägnas, besås och planteras med statliga medel 1739. På grund av bristen på bränsle och virke i det skogfattiga Malmöhus län träffades 1810 en frivillig överenskommelse om plantering av vart 50:e tunnland. Överenskommelsen stadfästes av Kungl Majt 1813 och följdes upp av Hushållningssällskapen, som bildades 1814 i de båda skånska länen. Under 1800-talet planterades så de flesta flygsandfälten för att fungera som skyddsskogar med hjälp av statsbidrag som förmedlades av Hushållningssällskapen.11

11 Risinger, B. (1984) Sanddyner i Malmöhus län. Länsstyrelsen i Malmöhus län, Naturvårdsenheten Medd Nr 1984:1; af Petersens, F. (1932) Skogshushållning. Skrifter utgivna av de skånska hushållningssällskapen med anledning av deras hundraårsjubileum år 1914: X:1.

SOU 2009:30

Historisk bakgrund

2.4Skogsvårdslagens hänsyn till motstående intressen

Den första bestämmelsen om att hänsyn ska tas till naturvårdens intressen i samband med skogsbruk tillkom år 197412 i den då gällande skogsvårdslagen (1948:237). Först med den nu gällande lagen fick skogsvårdsstyrelserna möjlighet att ingripa med förelägganden om kraven på hänsyn inte uppfylldes.

Bestämmelserna om hänsyn till rennäringen i skogsvårdslagen har en särskild tillkomsthistoria. När lagen presenterades konstaterade departementschefen att den utredning som föregått förslaget inte hade gått närmare in på skogsproduktionens inverkan på rennäringen. Samtidigt uttrycktes förståelse för att denna inverkan var betydande. Inga förslag till särskilda bestämmelser gällande rennäringen lades fram, utan man hänvisade till frivilliga samråd och planeringsåtgärder, även med offentliga organ som aktörer.13 I lagens inledande paragraf angavs att vid skötseln av skog skulle ”hänsyn tas till naturvården och andra allmänna intressen.” Som exempel på andra allmänna intressen nämndes rennäringen särskilt i förarbetena.14

Det var först i samband med att bestämmelserna om de fjällnära skogarna kom till 1991 som förhållandet till rennäringen reglerades särskilt i skogsvårdslagen. Samtidigt infördes i lagen för första gången skydd för ett enskilt intresse, renskötselrätten. Reglerna tillkom delvis på grund av en samtidig översyn av rennäringslagen, där förslag hade lämnats om att införa en särskild regel för skogsbruket i 30 § rennäringslagen.15 Motsvarande bestämmelse kom i stället att på lagrådets förslag införas i skogsvårdslagen. Det förslag som lagrådet hade att ta ställning till var dels ett bemyndigande till regeringen eller myndighet som regeringen bestämde om att meddela föreskrifter om den hänsyn som skulle tas till rennäringens intressen vid skötseln av skog (20 a § i det remitterade lagförslaget) och dels en bestämmelse om de villkor som skulle kunna föreskrivas i ett tillståndsbeslut om hänsyn till rennäringen. Båda bestämmelserna innehöll begränsningar om att föreskrifterna/villkoren inte skulle få vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvårades.

12Prop. 1978/79:110, sidan 33.

13Prop.1978/79:110 sidan 15 f.

14Prop. 1978/79:110 sidan 60.

15Prop. 1990/91:4, se även Prop. 1990/91:3, bilaga 7, sidan 180.

Historisk bakgrund

SOU 2009:30

Lagrådet underkände den föreslagna konstruktionen om delegation att meddela föreskrifter med följande motivering: ”En föreskrift om vilken hänsyn som skall tas till rennäringens intressen vid skötseln av skog är till sin karaktär privaträttslig, dvs. den berör väsentligen enbart förhållandet mellan den som driver rennäringsverksamheten och den som äger eller arrenderar skogsmarken. En sådan föreskrift hör alltså till lagområdet enligt 2 §. Det kan alltså inte överlåtas till regeringen eller någon myndighet att meddela den. Att hänsyn till rennäringen också kan ha ett inslag av allmänintresse kan inte ändra detta förhållande; exemplifieringen av vad föreskrifterna avsetts innehålla – hyggens storlek och utläggning, skogsbilvägars sträckning m.m. – illustrerar att det är fråga om ingrepp i en privatekonomisk sfär till förmån för en annan.”16 Lagrådets direkta invändning gällde alltså att ett bemyndigande inte var förenligt med bestämmelserna om normgivning i regeringsformen. Man förslog att bestämmelsen skulle utgå på grund av svårigheterna att precisera kraven i lagen.

När det gällde bestämmelserna om tillståndsprövningen föreslog lagrådet att bestämmelser om när avverkning inte skulle få utföras på grund av negativ inverkan för renskötseln skulle komplettera förslaget om möjligheten att meddela villkor. Motsvarande bestämmelse hade diskuterats som komplement till bestämmelsen i 30 § RNL, som anger att ägare och brukare av mark inom renskötselns året-runt-marker inte får vidta åtgärder som medför avsevärd olägenhet för renskötseln. Vid tiden fanns det oklarheter om bestämmelsen var tillämplig på pågående markanvändning som skogsbruk. Det har numera klargjorts att så är fallet. Lagrådet ansåg ändå att det skulle innebära en stor fördel med reglering i skogsvårdslagen och en prövning i ett tillståndsärende i stället för att berörd sameby skulle vara hänvisad till att föra talan i allmän domstol och det i värsta fall efter det att en avverkning skett. Man uttryckte från lagrådets sida tveksamhet inför att låta Skogsstyrelsen pröva civilrättsliga förhållanden men ansåg att det kunde accepteras.17

Som kommentar till vad lagrådet anfört framförde regeringen att den inte helt delade lagrådets uppfattning när det gällde hänsynsreglerna. Departementschefen anförde: ”Det är självfallet riktigt att tillämpningen av sådana föreskrifter är av betydelse för rennäringsidkarna i den berörda samebyn. Föreskrifterna har emeller-

16Prop. 1990/91:3, sidan 179 f.

17Prop. 190/91:4, sidan 140.

SOU 2009:30

Historisk bakgrund

tid enligt min mening också till syfte att bevara de grundläggande förutsättningarna för en fortsatt rennäring inom renskötselområdet. Det är följaktligen fråga om ett skydd av samma slag som det skydd rennäringen tillförsäkrats genom bl. a. naturresurslagen. I den lagen skyddas som ett riksintresse områden som har avgörande betydelse för möjligheten att varaktigt bedriva renskötsel i en viss sameby.”18 Departementschefen ansåg vidare att det var möjligt att ange vilka hänsyn som skulle tas till rennäring direkt i lagen. Slutsatsen av resonemanget blev att den anpassning av skogsbruket som skulle tas var vad ”som uppenbart påkallas med hänsyn till rennäringen.” I samband med övervägandena gällande tillståndsprövning framfördes följande: ”Lagrådet har, med hänvisning till vad som anförts i anledning av förslaget om hänsynsföreskrifter till förmån för rennäringen, i fråga om de föreslagna tillståndsvillkoren uttalat att det enligt lagrådets mening här inte kan röra sig om att enbart tillgodose ett allmänintresse av rennäringen utan om en gränsdragning mot det enskilda rennäringsintresset. Regeln att tillståndsvillkoren inte får innebära avsevärt försvårande av pågående markanvändning hör enligt lagrådet inte hemma i ett sådant sammanhang. Lagrådet, som uttalar att en inskränkning när det gäller föreskrifternas innehåll är behövlig, föreslår i stället en regel som innebär att villkoren inte får avse annat än vad som uppenbart påkallas med hänsyn till renskötselrätten.”…”Jag har i det föregående redovisat mina synpunkter på den uppfattning som ligger till grund för lagrådets förslag. Jag har emellertid inte något att erinra mot att den aktuella bestämmelsen utformas i enlighet med vad lagrådet förordat.”19

Det förefaller som att både lagrådet och departementschefen varit medvetna om rennäringens karaktär av både allmänt och enskilt intresse men, som vi utvecklar vidare i avsnitt 6.5, har man inte riktigt lyckats följa upp innebörden av detta i skogsvårdslagens bestämmelser.

18Prop. 1990/91:3 sidan 53.

19Prop. 1990/91:3, sidan 59.

3 Svårföryngrad skog

3.1Nulägesbeskrivning

3.1.1Bestämmelserna

Inom de områden som ligger inom gränserna för svårföryngrad skog gäller i huvudsak följande (redovisningen avser inte de särskilda regler som gäller för den fjällnära skogen):

•Tillstånd fordras från Skogsstyrelsen för avverkning.

•Tillståndsansökan ska innehålla en redovisning av hur sökanden avser att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen (16 § andra stycket SvL) och rennäringens intresse (21 § SvL).

•Tillstånd till avverkning kan vägras om en miljökvalitetsnorm kan komma att överträdas och – om området dessutom ligger inom renskötselns åretruntmarker – även om avverkningen medför att renbete försvinner i sådan grad att det påverkar möjligheterna att hålla tillåtet renantal eller om sedvanlig samling och flyttning av renhjordar blir omöjligt. Förbudet i Skogsstyrelsens föreskrifter till 30 § SvL mot avverkning på impediment1 kan i det enskilda tillståndet formuleras som villkor . Tillstånd kan vidare vägras i vissa fall för byggande av skogsbilväg.

•Villkor om den hänsyn som ska tas till rennäringen ska föreskrivas i tillståndsbeslutet.

Skogsstyrelsens möjligheter att meddela villkor i tillståndet motsvaras av befogenheter att meddela förelägganden vid anmälan.

Någon uttrycklig bestämmelse om att det inte är tillåtet att avverka skog på grund av att den är svår eller omöjlig att föryngra

1 Mark som är olämplig för skogs- eller jordbruk, till exempel berghällar, kärr, fjäll. Inom skogsbruket definieras all mark som har en lägre produktionsförmåga (bonitet) än

1 m3sk / ha och år som impediment (Wikipedia).

Svårföryngrad skog

SOU 2009:30

finns inte och därmed inte heller möjlighet för Skogsstyrelsen att av sådant skäl helt avslå en ansökan om tillstånd.

Det finns krav på redovisning i ansökan av den hänsyn som ska tas till kulturmiljövårdens och naturvårdens intressen men däremot inga särskilda bestämmelser om vilken grad av hänsyn som ska tas inom områdena.

Även för rennäringen finns ett krav på hänsynsredovisning i en tillståndsansökan. Det utrymme som finns för att vägra tillstånd inom renskötselns åretruntmarker ansluter i hög grad till bestämmelsen i 30 § RNL. En ansökan om tillstånd till avverkning kan vägras med hänsyn till renskötselrätten men inte på grund av det allmänna intresset rennäringen skadas. Ett vägrat tillstånd ger därför inte rätt till ersättning för markägaren.

3.1.2Avverkningar inom området för svårföryngrad skog

Under 2000-talet har Skogsstyrelsen årligen haft att pröva cirka 1 500–2 000 ansökningar om tillstånd till avverkning inom områdena för svårföryngrad skog i norra Sverige. Ungefär ¾ av ärendena kan enligt uppgifter från Skogsstyrelsen avgöras utan att kompletterande uppgifter behöver hämtas in. De ansökningar som fullföljs leder i princip alltid till att tillstånd meddelas. De flesta tillstånden innehåller råd om hur kraven i skogsvårdslagen och bestämmelser meddelade med stöd av lagen ska uppfyllas. Av Skogsstyrelsens uppgifter framgår också att avverkningar i inte obetydlig utsträckning föregås av informella/odokumenterade kontakter mellan myndighetens handläggare och skogsägare som kan innebära anpassningar och begränsningar innan ärendena blir aktuella.

Bestämmelserna har funnits under så lång tid att det är mycket svårt att försöka värdera i vilken utsträckning tillståndsplikten påverkar antal bestånd och arealer som avverkas. Syftet med bestämmelserna är inte att hindra avverkning, utan att ange och reglera förutsättningarna för hur sådan verksamhet ska gå till. Vi bedömer därför att ett upphävande av tillståndsplikten sannolikt inte medför att avverkningsintensiteten ökar i området i någon större utsträckning. Vi bedömer dock att en avveckling av bestämmelserna medför minskad administrativ börda för skogsbruket.

SOU 2009:30

Svårföryngrad skog

3.2Skäl för förändring

3.2.1Skogsbruket

Gränserna för svårföryngrad skog har ursprungligen avsetts som biologiska gränser gällande förutsättningarna för föryngring men har genom de bestämmelser som gäller för tillståndsprövningen inom dessa områden numera en större betydelse för prövningen av frågor gällande rennäring och till viss del naturvård.

Under arbetet med utredningen har vi inte mött någon aktör som framfört uppfattningen att gränserna numera har avgörande betydelse för just skogsföryngringen i det enskilda fallet. Skogsstyrelsen har i sin rapport beskrivit gränsen som ”ett generellt försiktighetsmått med tanke på svårigheterna för naturlig föryngring på högre höjd i N Sverige (och motsvarande motiv för Öland och Gotland), således inte den biologiska gräns ovanför vilken det generellt är svårt att föryngra skog.”2

Frågan om var skogen är svårare att föryngra än på andra platser är mer sammansatt än vad gränserna ger sken av. Dessutom har de metoder, tekniker, material och den kunskap som numera finns inneburit att förutsättningarna för att åstadkomma en godtagbar föryngring är betydligt bättre även i många svåra lägen.

De förändringar av klimatet som förutspås kommer att påverka skogsbruket på flera olika sätt. Klimat- och sårbarhetsutredningen bedömer att skogstillväxten kommer att öka med 20–40 % på mindre än 100 år. Man förutspår också problem som torrare somrar i söder, viket gör att gran växer sämre, och ökad stormfällning till följd av minskad tjäle i marken och blötare förhållanden vintertid. Transporter i terräng och på skogsbilvägar försvåras.3

De förväntade förändringarna i klimatet innebär i förhållande till bestämmelserna om svårföryngrad skog i huvudsak ytterligare skäl för att upphäva dem. Däremot är det viktigt att utvecklingen följs och behandlas i ett långsiktigt perspektiv så att de skogsföryngringar som nu utförs i så stor grad som möjligt tar hänsyn till kommande förändringar. Klimat- och sårbarhetsutredningen har också föreslagit ett antal uppgifter som bör ankomma på Skogsstyrelsen i dessa avseenden, bland annat gällande rapportering, utvärdering och information till skogsägare.4

2Skogsstyrelsens rapport 2007-10-19, sidan 20 f.

3SOU 2007:60, sidan 18 och sidan 349 ff.

4SOU 2007:60, sidan 364.

Svårföryngrad skog

SOU 2009:30

På Gotland och Öland råder andra speciella förutsättningar. Föryngringen där är begränsad av den torka som oftast råder under våren/försommaren. Frösådd är därmed inte en lämplig metod. Länsstyrelsen i Gotlands län har tidigare varit tveksam till att bestämmelserna om svårföryngrad skog ska upphävas för Gotland.5 De avverkningstillstånd som meddelas på Gotland brukar normalt utformas utan särskilda villkor. Istället meddelar myndigheten normalt detaljerade råd om markberedningsmetod och planteringens omfattning.

Vår uppfattning är att de förhållanden som råder på Gotland och Öland i och för sig är särpräglade, och därmed ställer särskilda krav på skogsbruket, men att det inte finns tillräckliga skäl att behålla den nuvarande tillståndsplikten för avverkning av svårföryngrad skog. Kulturmiljövården är en särskilt hänsynskrävande faktor på såväl Gotland som Öland. De särskilda naturförhållandena har också gett upphov till särskilt värdefulla naturmiljöer och mängden nyckelbiotoper är ställvis mycket stor. De bestämmelser som särskilt gäller för de skogar som ligger inom gränsen för svårföryngrad skog bör dock inte huvudsakligen nyttjas för att hantera de andra skyddssyftena, dvs. natur och kulturmiljövård, som man vill värna. Enligt vår mening bör de bestämmelser som finns i skogsvårdslagen, och som ska tillämpas vid ett normalt anmälningsförfarande, vara tillräckliga.

Vår slutsats är att det inte finns något bärande motiv för att behålla gränserna för svårföryngrad skog av skogsbruksskäl.

3.2.2Rennäringen

Gränsen för svårföryngrad skog har i sig inte någon betydelse för renskötseln. Däremot ligger den största delen av det område som utgör renskötselns åretruntmarker inom området för svårföryngrad skog. På detta sätt blir de avverkningar som ska planeras inom en stor del av renskötselns året-runt-marker också tillståndspliktiga och vid tillståndsprövningen ska Skogsstyrelsen pröva om avverkningen är tillåten i förhållande till renskötselrätten, såsom denna kommer till uttryck i 21 § SvL. Skogsstyrelsen har också skyldighet att meddela villkor om hänsyn i tillståndsbesluten. Dessa villkor torde i stor utsträckning bygga på vad som framkommer vid det samråd som ska hållas enligt 20 § SvL. I sammanhanget förtjänar

5 Yttrande den 11 oktober 2007, dnr 640-6083-07, Länsstyrelsen Gotlands län.

SOU 2009:30

Svårföryngrad skog

det dock att noteras att, såsom samrådsbestämmelsen utformats, kravet på samråd omfattar rennäringens åretruntmarker oavsett om dessa ligger inom gränsen för svårföryngrad skog eller inte. Den i lagen valda kopplingen till gränsen för svårföryngrad skog i förhållande till rennäringen är i sin grund ologisk.

Det finns inte något bärande skäl för att behålla just gränsen för svårföryngrad skog för att renskötselns behov ska tillgodoses. Däremot är det nödvändigt att ersätta de nu gällande bestämmelserna med sådana som tillvaratar rennäringens intressen på motsvarande sätt. Under utredningsarbetet har vi också funnit vissa oklarheter, inkonsekvenser och brister i de nu gällande regelverket, som bör åtgärdas.

Vi anser därför att även om det möter vissa svårigheter att finna förfaranden som lever upp till de uttalade skyddssyften som finns, utan att åsidosätta ambitionerna att förenkla för näringarna, så bör bestämmelsen om gränsen för svårföryngrad skog upphävas även i förhållandet till rennäringen. Behovet av en bättre reglering av de krav på hänsyn till rennäringen som ska ställas vid skogsbruk är dock påtagligt. Liksom tidigare utredningar på området anser vi att ett upphävande av bestämmelserna om svårföryngrad skog måste ske samtidigt som nya bestämmelser införs. Ett upphävande utan att rennäringsfrågorna ges nya regleringar är inte rimligt.

De frågor som bör behandlas i ett kommande lagstiftningsarbete för förhållandet skogsbruk - rennäring i skogsvårdslagen är följande.

•Former och principer för kontakterna mellan skogsbrukaren och samebyn inför avverkningar.

•Vilka krav som ska gälla och vilken hänsyn som ska tas till. rennäringen som allmänt och enskilt intresse vid skogsbruk

•Förfarandet hos Skogsstyrelsen vid avverkningsanmälan.

•Vilket inflytande samebyn ska ha på processen.

3.2.3Natur- och kulturmiljövård

Förutom att möjligheterna till skogsföryngring i sig kan anses innehålla en naturvårdsaspekt finns det inte någon koppling mellan natur- och kulturmiljöfrågor som gäller för just de områden som omfattas av bestämmelserna för svårföryngrad skog. Natur och kulturmiljövårdens intressen gör sig inte starkare gällande på grund

Svårföryngrad skog

SOU 2009:30

av föryngringsaspekterna. Däremot finns det områden inom det svårföryngrade området som av andra skäl kräver större hänsyn till natur- och kulturmiljön, framförallt kan Gotland och Öland nämnas i ett sådant sammanhang.

Den hänsynsredovisning till natur- och kulturmiljön som ska göras i en ansökan om tillstånd till avverkning ska också göras i en avverkningsanmälan enligt 15 § skogsvårdsförordningen. Utöver bestämmelsen om att tillstånd inte får lämnas till avverkningar som kan leda till att en miljökvalitetsnorm överträds finns det inte några särskilda krav på hänsyn till natur- och kulturmiljön inom områdena för svårföryngrad skog.

Trots avsaknaden av bestämmelser till skydd för natur- och kulturmiljön har bestämmelserna om svårföryngrad skog en viss betydelse för att dessa intressen ska kunna tillvaratas genom det tidsmässiga rådrum som tillståndsprövningen innebär. När en avverkningsanmälan kommer in till Skogsstyrelsen börjar sexveckorsfristen löpa och efter de sex veckorna kan avverkningen genomföras. Detta betyder t.ex. att möjligheterna för länsstyrelsen att hinna bedöma om området kan vara aktuellt för skydd enligt 7 kap. miljöbalken blir mycket litet. Om området behöver inventeras finns knappast något utrymme för att det ska kunna hinnas med. Detta förhållande är dock inte annorlunda mot hur avverkningshot mot särskilt skyddsvärda områden kan skapa tidsnöd för naturvårdsmyndigheternas arbete i andra delar av landet.

En särskild grupp ärenden utgör de tillstånd som meddelas på Gotland i samband med att skogsmarken omförs till endera betesmark eller åkermark, vilket har fått en ganska utbredd omfattning efter de senaste årens prisstegringar på spannmål. När det gäller omläggning av skog till betesmark och åkermark menar vi att sådana avverkningar omfattas av bestämmelsen i 3 § SvL som stadgar att lagen inte hindrar att produktiv skogsmark tas i anspråk för annat ändamål än virkesproduktion. Enligt Skogsstyrelsen gäller dock tillståndsplikten formellt för själva avverkningsmomentet före omläggningen6. Någon prövning enligt SvL av dessa avverkningar bör dock inte behöva ske om reglerna om svårföryngrad skog tas bort. De kulturmiljö- och naturvårdsfrågor som aktualiseras i samband med omföringen av marken bör istället kunna hanteras med stöd av bestämmelserna i 12 kap 6 § MB eller bestämmelserna i KML.

6 Rutin för Skogsstyrelsens arbete vid omläggning av skogsmark till annat ändamål än virkesproduktion m.m. Protokoll Nr 152 2008-12-18.

SOU 2009:30

Svårföryngrad skog

Vid sidan om frågan om regelverkets utformning bedömer vi att det kan finnas anledning att även framgent avsätta tillräckliga personalresurser för aktiv rådgivning med hänsyn till de höga natur- och kulturvärdena. Förutsättningarna för att förstärka fornminnesinventeringen bör också utredas i särskild ordning.

Om tillståndskravet tas bort innebär det således en försvagning av möjligheterna att ta tillvara natur- och kulturmiljöintressena inom det område som är nu definierat som svårföryngrat. Å andra sidan finns det inte något skäl att ha en särskild reglering för just detta område. Vi anser inte att det finns några bärande skäl för att behålla bestämmelserna på grund av natur- eller kulturmiljöintressen.

4 Fjällnära skog

4.1Nulägesbeskrivning

4.1.1Bestämmelserna

Vad som utgör fjällnära skog framgår av förordningen om gränserna för fjällnära skog (SKSFS 1991:3). De fjällnära skogarna ingår i det område som omfattas av bestämmelserna för svårföryngrad skog och därigenom omfattas alla avverkningar av kravet på tillstånd i 16 § SvL. Vid tillståndprövningen gäller dels den generella bestämmelsen för området för svårföryngrad skog om att Skogsstyrelsen i samband med tillståndsgivningen kan besluta om villkor för att begränsa eller motverka olägenheter och för att trygga återväxten samt att tillstånd inte får lämnas till en avverkning som innebär att en miljökvalitetsnorm överträds.

Inom det fjällnära skogsområdet kan tillstånd till avverkning vägras i vissa fall. Enligt 18 § SvL får tillstånd inte meddelas om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården och kulturmiljövården. Enligt andra stycket i samma lagrum ska Skogsstyrelsen dessutom, om tillstånd lämnas, besluta om vilka hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. Som exempel nämns hyggens storlek och förläggning samt tillåten avverkningsform. Beslut om att vägra tillstånd eller om den hänsyn som ska tas till natur- och kulturmiljövården berättigar till ersättning för markägaren enligt bestämmelserna i 31 kap. miljöbalken. Ingen särreglering finns för att tillgodose rennäringens intressen vid avverkning inom den fjällnära skogen.

När gränsen för fjällnära skog tillkom hade bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden (då Naturresurslagen, numera 3 och 4 kap. miljöbalken) inte fått fullt genomslag. Riksintresseområden finns inte för skogsbruket. Däremot ska, enligt 3 kap 4 § MB, skogsmark som har betydelse för skogsnäringen så

Fjällnära skog

SOU 2009:30

långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra ett rationellt skogsbruk. Bestämmelsen innebär inte någon konflikt med rennärings- och naturvårdsintressen. Då det gäller de områden som är av riksintresse för kultur- och naturvården eller rennäringen kan det hävdas att dessa redan enligt bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken har företräde. Dock måste man erinra sig att skogsbruk anses vara en pågående markanvändning och att hushållningsbestämmelserna därför inte tillämpas vid prövningar enligt skogsvårdslagen.

Vissa särskilda regler för skogsbruket gäller för den fjällnära skogen. Av större betydelse är 9 § andra stycket Svf som anger att utländska trädarter inte får användas i den fjällnära skogen. Endast om det behövs för något vetenskapligt, angeläget ändamål får Skogsstyrelsen medge undantag. Vidare får Skogsstyrelsen enligt 20 § i förordningen endast om det finns särskilda skäl tillåta större hyggen än 20 hektar inom samma brukningsenhet inom den fjällnära skogen. Det generella förbudet mot att avverka på skogliga impediment större än 0,1 hektar, som finns i Skogsstyrelsens föreskrifter (SKFS 1993:1) är betydelsefull för skogsbruket i den fjällnära skogen. Generellt gäller också enligt skogsvårdsförordningen ett förbud mot hyggesplöjning som markberedningsmetod.

4.1.2Avverkning i det fjällnära skogsområdet

I skogsstyrelsen rapport från 20071 finns uppgifter om avverkningar i det fjällnära skogsområdet. Under år 2006 lämnades 223 tillstånd, som sammanlagt omfattade drygt 2 400 hektar. Detta är ytmässigt ungefär hälften mot den siffra som presenterades i samband med att den särskilda regleringen för fjällnära skog infördes 1991. Åren närmast före ändringen berördes i genomsnitt 5 000 hektar inom det fjällnära skogsområdet av avverkningstillstånd. Ökad hänsyn till naturvård och rennäring hade även inneburit en minskning innan ändringarna kom till.2 Ungefär 80 % avsåg mark i privat ägo. Skogsstyrelsen har till oss redovisat siffror över antalet avverkningar under åren 2001–2006, som visar att antalet tillstånd varierat mellan cirka 120 och 220 per år. Tendensen tycks alltså inte vara att intresset för avverkningar i den fjällnära skogen minskar ytterligare.

1Skogsstyrelsens rapport 2007-10-19, sidan 14.

2Prop.1990/91:3, sidan 23 och 29.

SOU 2009:30

Fjällnära skog

Det har hittills inte förkommit att Skogsstyrelsen vägrat ett avverkningstillstånd inom området för fjällnära skog. Det har för övrigt inte heller skett inom någon del av området för svårföryngrad skog. Av de uppgifter vi fått från Skogsstyrelsen är det ändå tydligt att den särskilda reglering som finns i området har en stor betydelse, inte bara för vilka avverkningsmetoder som tillämpas, utan även för hur stor areal som blir föremål för avverkningar. Detta torde dels bero på att bestämmelserna i sig har en viss avhållande effekt men även att Skogstyrelsen i de kontakter som föregår en ansökan lämnar råd och synpunkter som ibland kan vara avstyrande.

Vi kan samtidigt konstatera att inget avverkningsärende heller medfört ett avslag som medfört ersättningsrätt för markägaren. Som instrument för att skydda enskilda värdefulla naturskogsbestånd i den fjällnära skogen har alltså möjligheten till att neka tillstånd inte kommit att få någon egentlig verkan. I realiteten har de verkningsfulla instrumenten för att i verklig mening skydda naturskogarna i det fjällnära området såväl före som efter 1990 varit bildandet av naturreservat och nationalparker. Under senare år har framförallt frivilliga avsättningar inom Sveaskog AB och därtill anpassningar i brukandet enligt FSC-certifieringen varit värdefulla komplement.

4.2Skäl för förändring

Vi har i avsnitt 3.2 gjort bedömningen att bestämmelserna för svårföryngrad skog bör upphävas. Ett upphävande skulle innebära att kravet på tillstånd för avverkningar även inom området för fjällnära skogar upphävs. Av motiven till den reglering som gäller för det fjällnära området framgår dock att det främsta syftet inte varit frågor gällande föryngring, utan att naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen ska ges större tyngd i detta område. Vi anser därför att det även fortsättningsvis är motiverat med särskilda bestämmelser för det fjällnära skogsområdet.

Fjällnära skog

SOU 2009:30

4.2.1Skogsbruket

Från markägarhåll framförs att det finns skogsmark inom det fjällnära skogsområdet med goda förutsättningar för föryngring. Kritik har också framförts gällande hur gränsen för det fjällnära skogsområdet har lagts ut, t.ex. kan gälla att ett sammanhängande större skogsområde delas av en väg och att gränsen har dragits vid vägen, trots att förutsättningarna för skogsbruk är lika på båda sidor.

Med anledning av de synpunkter som framförts från skogsnäringens håll bör det tydligt framföras att syftet med bestämmelserna om det fjällnära skogsområdet inte i första hand avser föryngringsfrågan, utan att tydliggöra att naturvårdens och rennäringens intressen väger tyngre i förhållande till skogsbruket i dessa områden jämfört med övriga delar av landet. Vår bedömning är att dessa grundförutsättningar kan komma till uttryck på ett tydligare sätt, utan att reglerna ändras i sak. Vi bedömer att flera grundläggande regler om förutsättningarna för skogsbruk i det fjällnära området som för närvarande formuleras som föreskrifter istället bör utformas som lag, Det gäller bestämmelsen om förbud mot utländska trädarter och största tillåtna hyggesstorlek. Det generella förbudet mot avverkning på skogliga impediment större än 0,1 hektar är särskilt betydelsefullt för den fjällnära skogen. Även denna bestämmelse är av så grundläggande natur att den bör återfinnas i skogsvårdslagen. Detsamma gäller förbudet mot hyggesplöjning.

4.2.2Rennäringen

Rennäringspolitiska kommittén konstaterar att renskötselrätten gör sig starkare gällande på kronomark ovan odlingsgränden och på renbetesfjällen. Man föreslår därför att det samiska inflytandet i bland annat dessa områden ska stärkas.3

Gränsen för fjällnära skog har i sig ingen direkt betydelse för rennäringen. Någon särreglering avseende rennäringen i prövningsförfarandet enligt skogsvårdslagen är därför svår att motivera inom just detta område. Genom de särskilda bestämmelser som gäller för skogsbruket i det fjällnära området uppnås ändå vissa fördelar för rennäringen.

3 SOU 2001:101, sidan 270.

SOU 2009:30

Fjällnära skog

4.2.3Natur- och kulturmiljövård

I och med att syftet med den särskilda reglering som gäller den fjällnära skogen ska bibehållas bör varje avverkning som aktualiseras i områdena bli föremål för noggranna överväganden. Det finns därför motiv för att kravet på tillstånd ska vara kvar och även den möjlighet att besluta om att en särskild inventering för att klarlägga naturvärdena som regleras i 19 § skogsvårdsförordningen.

I förarbetena till bestämmelserna om fjällnära skog angavs att kunskaperna om kulturmiljövårdens intressen i de aktuella områdena var bristfällig.4 Dessa kunskapsbrister kvarstår i stor utsträckning. Vår bedömning är dock att det skydd vi föreslår för framtiden inte innebär någon konflikt eller försämring i förhållande till kulturmiljövården. Däremot torde det kunna hävdas att den bristfälliga kunskapen snarast utgör ytterligare ett skäl för en restriktivitet vad gäller avverkningar i området.

4.2.4Skyddsvärda statliga skogar

I direktivet till gränsskogsutredningen framgår bl.a. att översynen ska utgå från dagens ambitionsnivå i fråga om hänsyn till de värden som gränserna ska skydda, i synnerhet fjällskogarnas unika värden, så som t.ex. våtmarker och skogs- och myrmosaiker.

Redan i propositionen om skogsbruket i fjällnära skogar5 konstaterades att de fjällnära barrskogarna ofta har stora naturvärden: ”Värdena ligger främst i områdenas storlek, relativa orördhet och långa skogliga kontinuitet. Till sin ytvidd saknar de motsvarighet i Europa med undantag för Sovjetunionen. Kombinationen av väglöst land, oreglerade vattendrag och sjöar, opåverkade myrar, fjällhedar och barrskogar anses vara fjällrandzonens grundläggande kvaliteter i såväl faunasom florahänseende och en viktig förutsättning för många arters överlevnad.”

4Prop. 1990/91:3 sidan 25.

5Prop. 1990/91:3 sidan 24.

Fjällnära skog

SOU 2009:30

I avsnitt 4.1.2 har vi konstaterat att regelverket med tillståndsplikt för skogsbruk i fjällnära skog inte varit ett verkningsfullt instrument för att just skydda skogsbestånd med höga naturvärden. Vi bedömer det därför som angeläget att särskilt överväga vilka andra skyddsinstrument som bäst kan nyttjas för att skyddsvärda fjällskogar inte skall tas i anspråk för skogsbruk.

Regeringen uppdrog den 13 juni 2002 åt Naturvårdsverket att genomföra en naturvärdesbedömning av all statlig skogsmark6. Syftet var bland annat att bedöma vilka av dessa marker som behöver skyddas. Regeringen uppdrog vidare åt Naturvårdsverket att, i samverkan med länsstyrelserna och Skogsvårdsorganisationen, identifiera alla så kallade urskogsartade skogar i landet som är i behov av skydd och lämna förslag på hur dessa långsiktigt kan skyddas. Resultatet av utredningen presenterades i en huvudrapport7 och ett antal kompletterande delrapporter för olika delar av landet. Inventeringen visar att största delen av den oskyddade, värdefulla skogen finns i nordvästra Norrland. Att så mycket finns kvar här beror främst på att skogsbruket inte hunnit omvandla all naturskog till kulturskog, men också på att skogsbruksplaneringen har blivit bättre det senaste decenniet8.

I huvudrapporten9 konstaterar Naturvårdsverket bland annat att de områden i fjällnära skog som rapporterats i inventering till övervägande del innehåller skyddsvärda urskogsartade skogar. Utbredningen av dessa skogar utanför redan skyddade områden är delvis ny kunskap. Verket skriver vidare att de inventerade områdenas karaktärer som vidsträckta obrutna skogar i kombination med orörda fjäll, myrar, sjöar och vattendrag måste framhållas som faktorer av lika unikt slag som områdenas betydelse för den biologiska mångfalden. Förutsättningarna för naturupplevelser i storslagen vildmark är enligt verket enastående i ett västeuropeiskt perspektiv och potentialen för framtida naturturism som bygger på orörd natur är hög.

Statens Fastighetsverk, som alltsedan Domänverkets bolagisering i början av 1990-talet förvaltar statens mark inom renbetesfjällen i Jämtlands län samt ovan odlingsgränsen i Norrbottens och Västerbottens län, är en dominerande förvaltare av de aktuella

6Direktiv M2002/2121/Na.

7Skyddsvärda statliga skogar och urskogsartade skogar. Huvudrapport över uppdrag om naturvärdesbedömning av viss skog Naturvårdsverket Rapport 5339 Januari 2004.

8www.naturvardsverket.se

9Naturvårdsverket Rapport 5339, sidan 42.

SOU 2009:30

Fjällnära skog

områdena. Betydande arealer av skyddsvärd statlig skog nedanför odlingsgränsen förvaltas vidare av det statliga bolaget Sveaskog,

Efter inventeringen har två överenskommelser slutits med Sveaskog AB. Den första (den så kallade kategoriseringsöverenskommelsen) slöts i december 2005 mellan Naturvårdsverket, Sveaskog, Länsstyrelserna i Norrbottens och Västerbottens län om Sveaskogs marker i de båda länen efter en noggrann genomgång av alla inventerade områden10. Överenskommelsen omfattar skyddsvärda skogar såväl ovanför som nedanför gränserna för svårföryngrad och fjällnära skog och avser områdenas fortsatta hantering i dessa län. Överenskommelsen innebär att naturskogarna i dessa län fördelades enligt följande:

Kategori		Antal områden	Areal ha (produktiv skogsmark)

1.	Naturreservat	222	45 854
2.	Ekopark	78	50 224
3.	Större hänsynsområde	187	36 348
4.	Hanteras enligt Sveaskogs	29	16 687
miljöpolicy
5.	Ej färdigutredda områden	61	34 704

Merparten av kategorierna 1 och 3 avser områden nedanför gränsen för fjällnära skog medan framförallt kategori 5 utgör skyddsvärda skogar i det fjällnära området. Enligt uppgift från Sveaskog kommer områdena i kategori 5 att analyseras närmare av bolaget under de närmaste åren, varefter en förnyad dialog med Naturvårdsverket om lämplig hantering avses ske.

Ytterligare en överenskommelse träffades i juni 2008 om att 70 559 hektar produktiv skogsmark, varav 55 594 hektar i fjällänen, avsätts som naturreservat utan krav på ersättning och där områdena stannar i Sveaskogs ägo i syfte att säkerställa delar av Sveaskogs naturvårdssatsning, bidra till genomförandet av miljökvalitetsmålet Levande skogar och underlätta Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas arbete med att ge nationellt prioriterade naturskogar permanent lagfäst skydd som naturreservat11. Dessa områden, bland annat huvuddelen av kategori 1 i tabellen ovan, ligger huvudsakligen

10Den s.k. ”Kategoriseringsövernskommelsen”, vars detaljerade innehåll framgår av Naturvårdsverkets rapporter 5497 och 5498.

11Sveaskog AB (publ) / Sveaskogs Förvaltnings AB (publ) och Naturvårdsverket 13 juni 2008 Överenskommelse om långsiktigt skydd av särskilt värdefulla naturskogsområden.

Fjällnära skog

SOU 2009:30

nedanför gränsen för fjällnära skog men åtskilliga dock ovanför gränsen för svårföryngrad skog.

Ett fördjupat samråd har genomförts för de skyddsvärda skogarna på Fastighetsverkets marker som redovisats i inventeringen. I en rapport från Naturvårdsverket12 redovisas de 114 områden som berörs. Områdena omfattar cirka 120 000 hektar. Naturvårdsverket, länsstyrelserna och Fastighetsverket är enligt rapporten överens om skyddsvärdet på 67 200 hektar, och har skilda uppfattningar på 42 500 hektar. Enligt rapporten beror de skilda uppfattningarna främst på att naturvärden bedöms olika. Gemensamt för de 114 områdena är enligt Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas bedömning att de består av urskogsartade skogar eller nyckelbiotoper och endast mindre arealer är så kallade utvecklings- och arronderingsmarker.13

Det genomförda samrådet har enligt Naturvårdsverket syftat till att göra en detaljavgränsning av områdena och att Fastighetsverket därefter frivilligt skulle åta sig att avstå från skogsbruk i områdena. Fastighetsverket har ställt sig avvisande till detta för de områden där enighet inte uppnåtts. Man har dock senare i en skrivelse till miljödepartementet förklarat sig positiv till att områdena skyddas, men endast under förutsättning att de ombildas till naturreservat med ersättning till Fastighetsverket på marknadsmässiga villkor14, dock utan att begära ersättning för arealer som Fastighetsverket frivilligt avsatt inom sin skogsbruksplanering. Ett förfarande som verket uttalar att ingen annan skogsförvaltare tillämpar. Sammantaget begär Fastighetsverket att områdena skyddas som naturreservat och att ersättning ska utgå med 200 miljoner kronor vilket motsvarar en årlig ersättning för all framtid på cirka 6,2 miljoner kronor.

12Naturvårdsverket rapport 5573, maj 2006, Skyddsvärda statliga skogar – Samråd om områden på Statens fastighetsverks markinnehav i Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län.

13Naturvårdsverkets rapport 5573, maj 2006, sidan 16 f.

14Fastighetsverkets skivelse till Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet 2006-06-26, dnr 220-1282/04.

5 Skyddsskog

5.1Nulägesbeskrivning

5.1.1Bestämmelserna

Bestämmelserna om skyddsskog är i grunden desamma som för svårföryngrad skog. I 15 § SvL bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter även om att skog som behövs till skydd mot sand- eller jordflykt ska avsättas som skyddsskog. Av 16 § i samma lag framgår att tillstånd krävs för avverkning inom ett sådant område.

Områdenas gränser bestäms genom förordningen om svårföryngrad skog och skyddsskog (SKFS 1983:1). Områdena återfinns i Blekinge, Hallands och Skåne län. Den totala arealen skyddsskog uppgår till 32 600 hektar.

Inom de delar av skyddsskogarna där sommarstugebebyggelse etablerats förekommer det att berörd kommun har utfärdat trädfällningsbestämmelser inom ramen för detaljplanerat område. Dessa bestämmelser har ofta samma historiska bakgrund som skyddsskogsbestämmelserna i SvL, men har ingen formell koppling till lagreglerna i SvL

5.1.2Avverkning inom skyddsskogarna

Enligt de uppgifter som Skogsstyrelsen redovisat till oss har under åren 2002–2006 antalet meddelade tillstånd till avverkning gällande skyddsskogar varit mellan cirka 25 och 50 årligen. Inga ansökningar om tillstånd har avslagits.

Skyddsskog

SOU 2009:30

5.2Skäl för förändring

Skogsstyrelsen anger i sin rapport att bestämmelserna om skyddsskog inte har ifrågasatts på samma sätt som de som gäller svårföryngrad skog. Skogsstyrelsen anser ändå att gränserna behöver ses över på grund av bland annat ändrade brukningsformer, igenplantering av nedlagd jordbruksmark.1

Kustnära dynområden, som ofta berörs av skyddsskog och skyddsskogsbestämmelser, är livsmiljö för en lång rad rödlistade arter och här finns också ett flertal naturtyper och några arter som omfattas av EU:s habitatdirektiv och fågeldirektiv.

Den europeiska litteraturen om kustnära dyner har varit rikhaltig under de senaste 15 åren och flera internationella konferenser om sanddyner har genomförts. Man har där alltmer kommit till den insikten att de mest artrika stadierna ofta är de yngre successionsstadierna med gott om öppna sandblottor och att det krävs kontinuerlig "störning" för att dessa stadier ska finnas kvar i tillräcklig omfattning. I Sverige har skötseln av dynområdena hittills präglats av en mer passiv och beskyddande inställning2.

Vår bedömning är sammanfattningsvis att skyddsskogsbestämmelserna framstår som obsoleta. I stället för det skyddsbehov som förelåg när bestämmelserna kom till i början av 1900-talet finns det numera ett allmänt intresse av att avveckla vissa av dessa skogar för den biologiska mångfaldens skull, dvs. för att ge plats år sandberoende djur- och växtarter. Åtskilliga sådana projekt har genomförts eller planeras i naturreservat eller Natura 2000-områden inom de nuvarande skyddsskogsområdena3.

Förändringen av reglerna i skogsvårdslagen förändrar inte de detaljplanebestämmelser om trädfällningsförbud som vissa kommuner utfärdat för sommarstugeområden i skyddsskogarna. Det är också viktigt att framhålla att motivet för en kommun att behålla sådana bestämmelser numera knappast bör vara att hindra sandflykt. Istället är det helt och hållet en bedömningsfråga om vilken estetisk karaktär kommunen önskar i bebyggelsens samspel med omgivande växtlighet.

1Skogsstyrelsens rapport 2007-10-19, sidorna 21 och 28.

2Länsstyrelsen i Skåne län Skåne i utveckling 2002:11 Övervakning av kustnära sanddyner Litteraturstudie och förslag till övervakningsprogram.

3Se t.ex. www.m.lst.se beträffande Ängelholms strandskog, Rapport från seminariet Sandmarker 28–30 maj 2008 i Åhus, Centrum för biologisk mångfald SLU, CBM:s skriftserie 27 eller Skötselplan för Restaurering av öppna sanddyner och hedar på Skummeslövs tångallmänning Krister Larsson, ALLMA Natur och Kultur På uppdrag av Laholms kommun.

6Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

6.1En lagstiftning i omvandling

Skogsvårdslagen och dess föregångare har i första hand syftat till att säkerställa ett effektivt skogsbruk. Sedan 1994 har lagen också ett miljömål, som är jämbördigt med produktionsmålet. Detta framgår av lagens portalparagraf där det anges att skogen ”Skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.”1 Sedan lagändringarna 1991 har skogsvårdslagen också haft regler om förhållandet mellan skogsbruket och rennäringen.

Skogsvårdslagen har ett antal särdrag som måste beaktas när förändringar ska övervägas. Lagen reglerar en pågående markanvändning som i sin kärna ”finns i begynnelsen”. Det är fråga om en mycket extensiv verksamhet som beräknas omfatta mer än halva Sveriges landyta.2 Slutavverkning av ett skogsbestånd innebär en drastisk ändring av miljön i fråga om landskapsbild och livsbetingelser för djur- och växtarter, vilket i sin tur påverkar verksamheter som jakt, bär- och svampplockning, friluftsliv och rennäring där det är aktuellt. Den reglering och de restriktioner som finns för skogsbruket kan te sig märkligt svagt vid en jämförelse med annan markanvändning där de flesta verksamheter som tar mark i anspråk ska föregås av omfattande prövningar om lämplighet och villkor med miljökonsekvensbeskrivningar som underlag. Skogsbruket är emellertid inte en ny verksamhet som ska prövas vid avverkningstillfället, utan en pågående verksamhet där avverkning endast utgör en fas. Grunden i skogsvårdslagen är därför att denna pågående verksamhet inte ska prövas på nytt varje gång en ny fas i verksam-

1Ny lydelse från 2009-01-01.

2Prop. 2007/08:108, En skogspolitik i takt med tiden, sidan 13.

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

SOU 2009:30

heten inträder. Däremot finns det behov av att reglera hur verksamheten ska bedrivas, både från produktionssynpunkt och i förhållande till motstående intressen. I detta avseende har lagstiftaren valt att i stor utsträckning inte närmare ange i lagen vad som ska gälla. I stället bygger skogspolitiken i hög grad på frivillighet från skogsägarnas sida. Föresatsen är att skogsägarens åtaganden till stor del ska komma till stånd efter rådgivningsinsatser från myndighetshåll. Från skogsnäringens och Skogsstyrelsens sida tycks man i huvudsak vara nöjd med den rådande ordningen.3 Vi anser att rådgivning och information är en bra grund men att det också måste finnas en ändamålsenlig reglering som är tillämplig när en samsyn inte uppnås.

Det frivilliga miljöcertifieringssystemet inom FSC (Forest Stewardship Council) innebär bland annat krav på skogsbrukaren att denna/denne erkänner samernas rätt till bete för sina renar. En ny standard antogs den 18 februari 2009 och är för närvarande föremål för remissbehandling. Både enligt den nu gällande och den kommande standarden ska samråd hållas med berörd sameby inom hela renskötselområdet4. Den nya standarden innehåller därtill detaljerade krav på hur samrådet ska genomföras och dokumenteras.5

I skogsvårdslagen finns ett antal bestämmelser om samråd och hänsyn men i mycket liten utsträckning någon reglering i lagtexten av innebörden och innehållet i bestämmelserna. Med en grov generalisering, som inte syftar till annat än att utgöra grund för en diskussion om SvLs grundvalar, kan det sägas att lagen genom sina hänsynsbestämmelser och samrådsreglering frammanar förväntningar hos de intressen som skogsbruket kommer i konflikt med men att det i princip saknas uttryckliga bestämmelser i lagen för att uppfylla dessa förväntningar.

Hos lagstiftaren har det funnits tydliga ambitioner om att lagen ska bidra till att skogsbruket i landet har en god lönsamhet och är uthållig samtidigt som bruket ska vara förenligt med andra motstående intressen.

När det gäller de fjällnära skogarna blir denna problematik ytterligare tillspetsad. Av förarbetena6 kan tydligt utläsas att ambitionen var att natur- och kulturmiljövårdens intressen men

3Prop. 2007/08:108, avsnitt 5.6 och 7.3.

4Renskötselområdet enligt FSC är ”det område som i Lantbruksstyrelsen, Statens planverk rapport 44 del 5, 1978, anges” som renskötselområdet.

5Svensk FSC-standard för certifiering av skogsbruk, 2009 Remissversion.

6SOU 1990/91:3 sidan 32.

SOU 2009:30

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

även rennäringens intressen skulle få större tyngd. Det är dock inte möjligt att utläsa var ambitionsnivån för detta hänsynstagande egentligen avsågs ligga. Eventuellt var tanken endast att införa de nya reglerna för att därefter iaktta utvecklingen. Departementschefen angav också att prövningsförfarandet skulle tas upp till förnyat övervägande om det vid de nya reglernas praktiska tillämpning skulle visa sig finnas brister i naturvårds- och kulturmiljövårdshänsynen. Huruvida målen med de nya bestämmelserna numera kan anses vara uppfyllda eller inte är mot bakgrund av den otydliga målformuleringen svårt att säga. Ett konkret faktum är dock att den areal som årligen avverkas numera endast är hälften mot tidigare. Huruvida hänsynen vid de avverkningar som faktiskt sker är tillräckliga i förhållande till de ursprungliga ambitionerna är inte lika lätt att avgöra.

Vi bedömer att vissa bestämmelser som utfärdats som föreskrifter till lagen och förordningen, i synnerhet när det gäller förutsättningarna för skogsbruket i fjällnära skog, har sådan central betydelse för förståelsen av regelverket att de bör flyttas till lagen. När det gäller skogsbrukets förhållande till rennäringen behövs ytterligare förtydliganden.

Som en allmän utgångspunkt för våra överväganden finns också regeringens pågående regelförenklingsarbete med bland annat ambitionen att minska företagens administrativa kostnader till följd av statliga regler med minst 25 procent till hösten 2010.

6.2Gränserna och bestämmelserna om dessa

6.2.1Svårföryngrad skog

När det gäller natur- och kulturmiljövården innebär ett upphävande av gränsen och bestämmelserna enligt vår bedömning inga förändringar i sak. Detta gäller såväl i norra Sverige som för Öland och Gotland. Vi noterar att möjligheterna att pröva en avverkning i förhållande till t.ex. behovet av områdesskydd påverkas av den

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

SOU 2009:30

korta tid som finns för ingripanden vid en anmälan, vilket kan ses som negativt från naturvårdshåll. En snabb hantering av områdesskyddsfrågan ligger samtidigt i linje med önskemålet om regelförenkling för skogsbruket i de aktuella områdena.

6.2.2Fjällnära skog

Såsom angetts i den historiska bakgrundsbeskrivningen är den nuvarande gränsdragningen inte alltigenom accepterad men vi har inom ramen för denna utredning inte haft möjlighet att utreda detaljer gällande denna. De frågor som varit i fokus för utredningen är om gränsen som sådan överhuvudtaget bör finnas kvar och, om så är fallet, vad som ska gälla för skogsbrukets del inom detta område.

Avgränsningen av det fjällnära skogsområdet har haft andra syften än att reglera skogsföryngring, även om delar av det fjällnära området är sådant att särskilda krav kan ställas i det avseendet. Som vi uppfattar det är den fjällnära skogsgränsens huvudsakliga betydelse att den anger ett annat prioriteringsförhållande i fråga markanvändningen än i övriga delar av landet. Gränsen är inte utvecklad utifrån strikta skogsbiologiska kriterier och egentligen heller inte byggd på några egentliga naturvärdesbedömningar i samband med tillkomsten. Vi uppfattar gränsen som en administrativ gräns som bestämmer vissa förfaranden. Gränsen har också en mer idémässig och kommunikativ dimension. I denna egenskap kan det också sägas att gränsen numera har en hög acceptans. Till detta kommer gränsens betydelse som bas för statistiska redovisningar och analyser. Under flera decennier har gränsen haft betydelse för Riksskogstaxeringen och i åtskilliga tyngre geografiska analyser från såväl Skogsstyrelsen som Sveriges Lantbruksuniversitet och Naturvårdsverket utgör området ovanför gränsen en geografisk enhet som särredovisas på grund av sina särskilda förhållanden. Avslutningsvis har gränsen också kommit att ha stor betydelse för förståelsen av både bristanalyser och målsättningar för långsiktigt skydd av skog inom ramen för miljökvalitetsmålen Levande skogar respektive Storslagen fjällmiljö.

Vi anser att gränsen för fjällnära skog ska kvarstå. Om detaljjusteringar ska göras om var gränsen ska gå behöver detta utredas särskilt. Vi ser dock inte att det finns någon anledning att väcka den frågan med tanke på de kostnader som en sådan omläggning

SOU 2009:30

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

skulle generera. Det förefaller mer rationellt att bibehålla gränsen och istället göra detaljöverväganden i de avverkningsärenden som ändå behöver hanteras på båda sidor gränsen.

När det gäller regelverket för skogsbruk inom det fjällnära skogsområdet anser vi först och främst att skogsvårdslagen bör avspegla den vikt som naturvården och rennäringen har i förhållande till skogsbruket. Det innebär att Skogsstyrelsens möjlighet att vägra en avverkning, om den är oförenlig med natur- och kulturmiljöintressena, bör finnas kvar och likaså möjligheten att besluta om en särskild inventering. Det skulle i och för sig vara möjligt att hantera även detta regelverk inom ramen för ett anmälningsförfarande. En motsvarighet till vårt förslag till särskild prövning gällande rennäringen skulle t.ex. även kunna avse naturvården inom det fjällnära området. Vi har dock inte uppfattat att det finns något större motstånd mot tillståndsprocessen i det fjällnära området. Man kan också befara att en lättnad i tillståndskravet skulle sända felaktiga och icke avsedda signaler om avverkningar i detta område. Antalet tillståndsärenden inom det fjällnära skogsområdet är ju heller inte fler än ett par hundra årligen och regelverket medför i sig självt inte någon särskilt stor administrativ börda för vare sig skogsägarna eller Skogsstyrelsen.

Av ovanstående följer att vi i princip inte föreslår några processuella eller materiella ändringar för det fjällnära skogsområdet. För att ytterligare markera att skogsbruket inom dessa områden ska bedrivas på ett sätt som tar större hänsyn till naturmiljön anser vi att de basala begränsningar som redan nu gäller för skogsbruket och som hittills utformats som föreskrifter till lagen och förordningen bör lyftas till lag. Det gäller hyggesstorlek och förbud mot att använda främmande trädslag för återväxten. Dessa bestämmelser, tillsammans med förbudet mot hyggesplöjning som gäller även i andra områden, anser vi på ett adekvat sätt ger grundförutsättningarna för skogsbruket i dessa områden. Även förbudet mot att avverka på skogliga impediment större än 0,1 hektar, som för närvarande finns i Skogsstyrelsens föreskrifter (SKFS 1993:1), anser vi vara en sådan regel som reglerar grundförutsättningar för skogsbrukets bedrivande och därför bör lyftas in i skogsvårdslagen.

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

SOU 2009:30

6.2.3Skyddsskog

Bestämmelserna är uppenbart föråldrade och kan upphävas i sin helhet. Vi bedömer att de generella reglerna i skogsvårdslagen är helt tillräckliga för att motverka eventuella olägenheter av enskilda avverkningar inom områdena. Ingen ny reglering fordras därför med anledning av att bestämmelserna hävs.

6.3Skogsbruket i förhållande till motstående intressen

I skogsvårdslagen finns det allmänt hållna bestämmelser om hänsyn till andra allmänna intressen. I lagen lyfts särskilt natur- och kulturmiljövårdens intressen fram i förhållande till skogsbruket. När lagen kom till var avsikten inte att skogsvårdslagen alls skulle reglera förhållandet till några enskilda intressen som kunde tänkas stå emot skogsbruket. Genom ändringarna i lagen, som trädde i kraft den 1 juli 1991, infördes en prövning gällande renskötseln som enskilt, privaträttsligt, intresse. Detta skedde inte omedvetet men heller inte genomtänkt på ett mer principiellt plan. Lagrådet hyste förhoppning om att den aviserade översynen av skogsvårdslagen skulle innebära att samordningen med bland annat rennäringslagen skulle uppmärksammas.7

Vår uppgift har varit att se över bestämmelserna om skogsgränserna med ett fortsatt upprätthållande av de skyddssyften som finns. Våra förslag innebär därför ingen ändring i grundförhållandena, dvs. att skogsvårdslagen reglerar förhållandet mellan skogsbruket och motstående allmänna intressen samt rennäring som enskilt intresse. Våra överväganden om vad som bör göras när gränserna tas bort rör i stället hur skogsbrukets skyldigheter och Skogsstyrelsens roll kan tydliggöras och hur reglerna ska leda till enklast möjliga processer som tillgodoser de skyddssyften som finns.

Rennäringspolitiska kommittén föreslår i sitt betänkande att samråd enligt 20 § SvL ska hållas inom hela renskötselområdet. Man föreslår att de överenskommelser som träffas vid samråden ska ligga till grund för de villkor som Skogsstyrelsen meddelar.8 En sådan ordning skulle i princip innebära att samebyarna förväntas

7Prop. 1990/91:3, sidan 177.

8SOU 2001:101, sidan 245.

SOU 2009:30

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

bevaka rennäringen också som allmänt intresse. Detta är enligt vår mening inte lämpligt. Bedömningen av vad som utgör ett allmänt intresse och vilken hänsyn som bör tas till det allmänna intresset är i första hand en myndighetsfråga. Skogsstyrelsen ska visserligen kunna använda vad som framkommer vid samråden men måste också göra en självständig värdering av dessa och andra uppgifter som framkommer. En annan möjlig ordning än den nu rådande skulle vara att någon annan myndighet, t.ex. länsstyrelsen eller Sametinget, fick till uppgift att bevaka vissa frågor av allmänt intresse i förhållande till skogsbruket. Vi bedömer dock att det skulle innebära mer komplicerade processer och fordra mer resurser från myndighetshåll. Vi förutsätter samtidigt att Skogsstyrelsen nyttjar det planeringsunderlag som länsstyrelsen tillhandahåller för olika allmänna intressen och att Sametinget bistår i det arbetet beträffande rennäringen som allmänt intresse.

6.4Om samråd/information

Skyldigheten att ge samebyn möjlighet till samråd i samband med planerade avverkningar gäller idag inom året-runt-markerna. Inom många samebyar är det dock vinterbetet som är den begränsande faktorn för deras verksamhet.9 Inom sommarbeteslandet är de konkurrerande markanvändningarna färre. Inom landområdet mellan dessa marker är möjligheterna till förflyttning för renen och rastbeten det som är mest betydelsefullt.

Inom renskötselområdet bedrivs skogsbruk på grundval av äganderätt och renskötsel med stöd av nyttjanderätt. Från en del röster inom skogsnäringen har den åsikten framförts att renskötselrätten är en begränsad sakrätt som endast ger rätt för medlem i sameby att fysiskt befinna sig med sina renar på annans mark och att ta del av det bete som finns tillgängligt. Rättigheten kan däremot, enligt samma källor, inte användas för att ställa krav på bete av viss mängd eller kvalité. Med ett sådant synsätt kan det ifrågasättas om det överhuvudtaget finns skäl att ha bestämmelser om samråd och information i skogsvårdslagen.

Innebörden av renskötselrätten, till de delar den är reglerad, anges i rennäringslagen men även – vad gäller förhållandet till skogsnäringen – i 31 § SvL. Där anges att den anpassning ska ske som uppenbart påkallas med hänsyn till rennäringen i fråga om

9 SOU 2001:101, sidan 129.

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

SOU 2009:30

hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och skogsbilvägars sträckning. Renskötselrätten är således mer än bara en vistelserätt. Vi föreslår vissa ändringar i 31 § SvL, som inte är ägnade att innebära någon saklig ändring men till att tydliggöra bestämmelsens tillämpning. Vårt förslag innebär att det bör uttryckas att det är hela renskötselområdet och förhållandet till renskötselrätten som enskilt intresse som avses. Vi anser också att ordet ”uppenbart” kan utgå av redaktionella skäl.

För att skogsmarkens ägare ska kunna ta ställning till vilken hänsyn som fordras enligt 31 § SvL måste enligt vår mening någon form av kontakter mellan skogsbrukaren och samebyarna komma till stånd. Det har inte framkommit några sakliga argument för att hävda att skyldigheter och rättigheter gällande samråds och information bara ska gälla inom delar renskötselområdet. Samebyarna har ett påtagligt och berättigat behov av att kunna planera sin verksamhet även utanför åretruntmarkerna och skogsägaren har skyldighet ta den hänsyn som anges i 31 § SvL. En informationsplikt med möjlighet till samråd inom hela renskötselområdet innebär inte något ställningstagande till vilka hänsynskrav som ska gälla i det enskilda fallet och inte något krav på större hänsyn än vad som redan gäller.

De farhågor om ökad byråkrati och utdragna processer som framförts från skogsägarhåll måste tas på allvar. Vår strävan efter att uppnå en förenkling av regelverket samtidigt som detta bättre ska motsvara de behov som finns ställs här inför särskilda utmaningar. Den modell vi har funnit tror vi kan innebära ett rationellt och ändamålsenligt förfarande. Denna har som utgångspunkt att information alltid ska lämnas om avverkningar, men sedan detta skett ska ansvaret för att initiera samråd ligga på samebyn. Det ska dessutom finnas en möjlighet att avstå från information och samråd vid den enskilda avverkningen genom att i ett större och mer långsiktigt sammanhang informera om kommande avverkningar under förutsättning att de avverkningar som beskrivs i ett sådant sammanhang godkänns av berörd sameby.

Skogsstyrelsens Allmänna råd (SKSFS 1993:1) innehåller rekommendationer om årliga samrådsmöten för de större skogsägarna och att man vid dessa också ska översiktligt ska behandla åtgärder för en tre till femårsperiod. I remissutgåvan av den nya FSC- standarden ställs utöver skogsvårdslagens bestämmelser krav på samråd om planerade skogsbruksåtgärder i ett landskapsperspektiv för en period om fem till fem år. FSC-standarden gäller som

SOU 2009:30

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

tidigare nämnts hela renskötselområdet (dock med en annan geografisk avgränsning än den som vi utgår från) men ger i detta sammanhang en möjlighet att komma överens om att inget samråd ska hållas utanför renskötselns året-runt-marker. Standarden innehåller vidare bland annat krav på en form av medling när överenskommelser inte nås och om förande av protokoll.

Vårt förslag om informationsplikt för avverkningar inom hela renskötselområdet med möjlighet för samebyn att begära samråd vid behov är mindre krävande än det förfarande som för närvarande tillämpas av de större skogsägarna och andra inom FSCs certifieringssystem. Samtidigt bedömer vi att vårt förslag är förenligt med de förfaranden som tillämpas. Vår avsikt är således endast att sätta en miniminivå för förfarande som gäller alla, oavsett om man valt att certifiera sig eller följa Skogsstyrelsens rekommendationer.

Vi föreslår också att det ska vara möjligt att meddela föreskrifter om undantag från kravet på information och eventuellt samråd. Det vi i första hand tänker på är att mindre avverkningar ska kunna undantas. Enligt nu gällande föreskrifter till 20 § SvL (SKFS 1993:2) undantas för de brukningsenheter som är mindre än 500 hektar hyggen som understiger 20 hektar (10 hektar inom området för fjällnära skog) från samrådet under förutsättning att det inte är fråga om marker som är särskilt viktiga för rennäringen. Enligt Skogsstyrelsens statistik10 var under år 2007 den genomsnittliga arealen för bestånd som anmäldes för avverkning inom de län som berörs av renskötselrätt i genomsnitt mellan 3 och 6 hektar för ägarkategorin ”privata”. Detta innebär att redan vid en gräns för kravet på informationsplikt vid 5 hektar skulle merparten av avverkningar för de små skogsbruken inte beröras av reglerna.

Behovet av enkla och rationella förfaranden gör sig inte bara gällande hos skogsnäringen, utan även hos rennäringen. Samebyarna har ofta mycket begränsade resurser att lägga ned på granskning och samråd. Vi utgår därför från att det kommer att finnas inbyggt i systemet att samebyarna endast begär samråd i de fall de bedömer det som nödvändigt. Det bör också finnas ett gemensamt intresse av att upprätta långsiktiga planer som man kan arbeta utifrån under en följd av år. Vi vill dock betona att det kan finnas behov av att mötas och diskutera detaljer när en avverkning aktualiseras och att kontinuerliga kontakter mellan skogsägarna och samebyarna bör uppmuntras. I de långsiktiga planerna bör det

10 Skogsstatistisk Årsbok 2008, tabell 7.3.

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

SOU 2009:30

därför vara möjligt att lägga in tidpunkter för möten och om och hur samebyarna ska underrättas om när avverkningarna aktualiseras. En av de viktigaste slutsatserna i en nyligen utkommen doktorsavhandling från Sveriges lantbruksuniversitet är också att samråden nu sker sent i skogsbolagens samrådsprocess men att det skulle innebära fördelar för båda näringarna med kontakter i ett tidigare skede.11

Vi har övervägt möjligheterna till att begränsa samebyarnas rätt att begära samråd till vissa mer betydelsefulla områden eller till situationer då inverkan på renskötseln blir särskilt påtaglig. Vi har dock funnit att det är svårt att hitta lämpliga kriterier som kan fungera generellt. Däremot förefaller det rimligt att regeringen eller Skogsstyrelsen ges möjlighet att föreskriva om undantag, t.ex. i fråga om mindre avverkningar inom små brukningsenheter. Det är också viktigt att föreskrifter kommer till stånd som reglerar förfarandet vid informationen, den tid som samebyn har på sig att initiera samråd och formerna för samråd när sådant ska hållas. Föreskrifterna bör utformas så att utdragna förfaranden undviks. Det förtjänar också att påpekas att ett samråd inte är en förhandling där enighet måste komma till stånd. Skulle situationen uppkomma att en skogsbrukare uppfattar att kraven från en sameby går utöver vad som kan fordras, och skogsbrukaren inte anser sig av annat skäl tillmötesgå kraven, står det denne fritt att lämna in anmälan till Skogsstyrelsen med redovisning av de krav som framställts. Det blir därmed Skogsstyrelsens uppgift att avgöra om de åtaganden skogsbrukaren angett är tillräckliga för att uppfylla lagens krav eller inte.

Under utredningsarbetet har vi funnit att det finns oklarheter i fråga om vad samrådet syftar till och vilken betydelse det som framkommer vid samrådet ska ha. Detta innebär osäkerhet, både hos de inblandade parterna och hos prövningsmyndigheten, men även förväntningar som går utöver vad som avsetts med bestämmelserna. Från skogsägarhåll framförs att man ibland upplever att en sameby uppfattar samråden som en förhandling och förväntar sig ett betydande inflytande över vad som sker. Den ordning som enligt vår mening är och bör vara gällande är att samrådet – och den informationsplikt vi föreslår – ska syfta dels till att ge samebyarna information för att kunna ta hänsyn till kom-

11 Camilla Widmark, Management of Multiple-Use Commons Focusing on Land Use for Forestry and Reindeer Husbandry in Northern Sweden, 2009. Disputationen har inte genomförts när detta skrivs.

SOU 2009:30

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

mande avverkningar i sin planering och dels till att ge ett bättre underlag till att bedöma vad som krävs för att uppfylla de krav som gäller avseende rennäring och renskötselrätt. Det ankommer i första hand på skogsägaren att, utifrån den information denna eller denne skaffat sig, att bedöma vad som krävs. Om Skogsstyrelsen med sitt beslutsunderlag finner att kraven inte uppfylls har myndigheten skyldighet att se till att så sker.

6.5Om kraven på hänsyn

I våra direktiv har det angetts att översynen ska utgå från dagens ambitionsnivå i fråga om hänsyn till de värden som gränserna ska skydda. Som vi tidigare konstaterat har dessa ambitioner kommit att förskjutas under åren så att det ursprungliga syftet – att säkerställa en godtagbar föryngring – mer eller mindre upphört medan hänsynen till natur- och kulturmiljövård och rennäringen fått ökad betydelse, trots att detta inte varit ett uttalat syfte med bestämmelserna om svårföryngrad skog.

Under utredningsarbetet har vi haft anledning att fundera över de intresseprövningar som ska ske enligt skogsvårdslagen. Enligt vår mening är det naturligt att avverkningar och andra skogsbruksåtgärder enligt lagen ska bedömas mot sådana allmänna intressen som kan stå emot eller behöva anpassas till skogsbruket. Denna ordning är också rationell för skogsbrukaren som därigenom kan få sin sak bedömd i ett sammanhang av en myndighet.

När det gäller renskötselrättens förhållande till skogsbruket och den prövning som ska göras har vi inte funnit att något grundläggande principiellt resonemang av den valda ordningen, se avsnitt 2.4. Ett skäl till att även renskötselrätten behandlas i skogsvårdslagen är dock att det enskilda och allmänna intresset ofta sammanfaller och att det därför är en fördel att frågorna blir allsidigt belysta i ett sammanhang. För utredningens del har vi bedömt att vi inte vi inte haft till uppgift att utreda om det finns skäl att ändra på förhållandet att renskötselrätten prövas av Skogsstyrelsen i fråga om avverkning m.m., eftersom direktivet anger att nuvarande skyddssyften i skogsvårdslagen ska bibehållas. Vi har alltså haft att utgå från den nu gällande ordningen i detta avseende.

Inom områdena för svårföryngrad skog finns det inte någon särreglering om hänsyn till natur- och kulturmiljövärden som skiljer sig från övriga landet. Vi anser därför inte att det finns skäl att

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

SOU 2009:30

föreslå några kompletterande bestämmelser om sådan hänsyn om bestämmelserna om svårföryngrad skog upphävs. Skogsstyrelsen kommer att kunna förelägga om begränsningar och åtgärder med stöd av 35 § skogsvårdslagen i samband med avverkningsanmälningar och detta får anses vara tillräckligt.

När det gäller renskötseln är förhållandet mer komplicerat vad gäller krav på hänsyn och de förfaranden som ska föregå en avverkning. I betänkandet från Rennäringspolitiska kommittén12 föreslås att en generell och ömsesidig hänsynsregel införs för alla som brukar mark inom hela renskötselområdet. Kommittén föreslog sammanfattningsvis också följande bestämmelser i skogsvårdslagen angående förhållandet till rennäringen. Om en sameby och skogsmarkens ägare inte kan komma överens om en avverkning vid ett samråd, ska Skogsstyrelsen pröva om det finns behov av begränsning av eller förbud mot avverkningen. Ett sådant beslut ska meddelas om den planerade avverkningen medför ett sådant väsentligt bortfall av renbete att samebyns möjlighet att bedriva rennäring inom berörd del av samebyns betesområde avsevärt försvåras eller om den planerade avverkningen leder till att sedvanlig samling eller flyttning av renhjord inom berörd del av samebyns betesområde avsevärt försvåras. Om ett beslut om begränsning eller förbud av en avverkning leder till att markägarens pågående markanvändning avsevärt försvåras ska ersättning utgå av allmänna medel.

Vi anser att Rennäringspolitiska kommitténs strävanden att tydliggöra Skogsstyrelsens roll vid prövningen av avverkningar i förhållande till rennäringen är lovvärd, men att den föreslagna konstruktionen av hänsynsregeln är olämplig. Kommittén har inte lyckats klargöra prövningen i förhållande till rennäringen som allmänt och enskilt intresse. De föreslagna bestämmelserna har en tydlig prägel av tvistlösning mellan parterna, samtidigt som man anser att ersättning ska utgå av allmänna medel på grund av rennäringens karaktär av allmänt intresse. Sammanfattningsvis bedömer vi att förslaget inte bör genomföras.

Vår uppfattning är att det måste tydliggöras i Skogsvårdslagen att prövningen som Skogsstyrelsen ska göra avser både renskötselrätten och rennäringen som allmänt intresse. Detta kommer till uttryck på flera sätt i vårt förslag. Ett av dem är att vi anser att Skogsstyrelsens möjlighet att meddela föreskrifter till skydd för

12 SOU 2001:101, sidan 220.

SOU 2009:30

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

allmänna intressen även ska omfatta rennäringen medan det tydliggörs att de krav som redan nu gäller enligt 31 § SvL avser anpassningar till renskötselrätten.

Vi föreslår inte några ändringar av betydelse då det gäller omfattningen av den hänsyn som ska tas till renskötselrätten och rennäringen som allmänt intresse.

6.6Om förfarandet

6.6.1Ett utvecklat anmälningsförfarande

Vi anser att ett antal ändringar behöver göras vad gäller anmälningsförfarandet för att möjliggöra en avveckling av gränserna för svårföryngrad skog. De ändringar vi ser som nödvändiga gäller rennäringen och renskötselrätten. Utan ändrat anmälningsförfarande skulle rennäringsfrågornas behandling inom ramen för skogsvårdslagen försvagas avsevärt inom det område som nu utgör svårföryngrad skog. Detta skulle bland annat inte ligga i linje med den strävan som numera finns att se till att gällande rättigheter inte träds förnär och det skydd för rennäringen som finns i skogsvårdslagen. Utredningsuppdraget har ju därtill varit att nuvarande skyddssyften ska bibehållas.

I Rennäringspolitiska kommitténs betänkande föreslogs att det skulle finnas en skyldighet för skogsägaren att vid avverkningsanmälan ange den hänsyn som skulle tas till rennäringens intressen.13 Kommittén motiverade sitt förslag med att det skulle innebära ett bättre genomslag för hänsynsregeln i 31 § SvL, som ju gäller hela renskötselområdet. Ett annat skäl var enligt kommittén att skogsägaren därigenom skulle göras mer uppmärksam på möjligheten att samordna hänsynen till rennäringens intressen med hänsynen till natur- och kulturmiljövården. Vi delar fullt ut kommitténs slutsatser i denna del.

För de områden som enligt vårt förslag inte längre skulle komma att omfattas av bestämmelserna om svårföryngrad skog kommer det anmälningsförfarande som gäller för all övrig avverkning att gälla. De grundläggande bestämmelserna om anmälan finns i 14 § SvL och 15 § Svf. Bestämmelsen i förordningen, som nyligen ändrats i vissa avseenden, är den som reglerar förfarandet. Av bestämmelsen följer bland annat att slutavverkningar som omfattar

13 SOU 2001:101, sidan 249.

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

SOU 2009:30

mer än 0,5 hektar ska anmälas till Skogsstyrelsen. För sådana avverkningar ska det även anmälas vad skogsmarksmarkens ägare avser att göra för att trygga återväxten och för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. I paragrafen regleras vilka uppgifter som ska finnas i en anmälan, dess giltighetstid och när arbetena får påbörjas.

Inom renskötselområdet föreslår vi att det vid en avverkningsanmälan ska finnas krav på att redogöra för de hänsyn som skogsmarkens ägare avser att ta till rennäringens intressen och till renskötselrätten. Denna redogörelse bör ha en direkt koppling till den information som lämnats till samebyn och ett eventuellt samråd. Om information lämnats men inga synpunkter har framförts och inget samråd har begärts bör i de flesta fall skogsmarkens ägare kunna ange ”inga särskilda åtgärder fordras” i sin anmälan. Om erinringar framförts bör redovisningen anknyta till dessa så att det framgår om invändningarna tillmötesgås eller inte. Om frågorna gällande rennäringen fordrar en mer ingående prövning ska Skogsstyrelsen inom sex veckor från det att anmälan kommit in till myndigheten kunna besluta om en särskild prövning. Om beslut om särskild prövning fattas får avverkningen inte genomföras förrän ärendet prövats slutligt. Vid prövningen ska Skogsstyrelsen alltid fatta beslut enligt 35 § SvL om vilka förelägganden och förbud som fordras för renskötselns behov såväl enligt föreskrifter meddelade med stöd av 30 § som enligt 31 § i samma lag ska uppfyllas. Beslut om särskild prövning ska endast komma till stånd i undantagsfall. Det är inte tänkt att det vid varje oenighet med skogsmarkens ägare och en sameby ska göras en sådan prövning. I de flesta fall bör Skogsstyrelsen inom den normala sexveckorsfristen kunna avgöra om det är motiverat att meddela några förelägganden enligt 35 § Svf eller inte.

Genom den informationsplikt till samebyarna som vi föreslår bedömer vi att redovisningen av hänsynen till rennäringen i en avverkningsanmälan inte behöver bli särskilt betungande. I de fall då informationen till samebyn inte föranlett några synpunkter från samebyns sida kan det vara tillräckligt att endast ange detta i anmälan. Om det finns en plan för avverkningarna som samebyn godkänt bör det på samma sätt vara tillräckligt att hänvisa till godkännandet. Om samråd aktualiserats får skogsägaren möjlighet att ta ställning till de synpunkter som framförs och kan ange om han/hon avser att tillgodose dessa eller inte. I detta sammanhang bör det betonas att samebyn självklart har ett ansvar för att se till

SOU 2009:30

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

att de synpunkter som framförs är tydliga och konkreta så att skogsägaren kan förhålla sig till dem. För skogsägaren kan kraven på att lämna information och att vid behov samråda med samebyn ses som ett sätt att skaffa sig den kunskap som redan nu fordras för att uppfylla kraven i 31 § SvL.

6.6.2Skogsstyrelsens roll

Förutom möjligheten till beslut om särskild prövning gällande rennäringen vid en avverkningsanmälan enligt 15 § Svf föreslår vi inte några ändrade eller nya uppgifter för Skogsstyrelsen. Med anledning av att våra förslag innebär vissa förtydliganden gällande rennäringens och renskötselrättens ställning enligt skogsvårdslagen utgår vi ändå från att också Skogsstyrelsens arbete med dessa frågor kommer att förändras.

När det gäller Skogsstyrelsen betonas ofta dess roll som rådgivande och stödjande organ i förhållande till skogsbruket. Vi har i och för sig inte något att invända mot denna ordning. Det är emellertid inte möjligt att bortse från att Skogsstyrelsen också har myndighetsansvaret att se till att skogsvårdslagens regler efterlevs. Denna uppgift måste fullgöras både i de ärenden som kommer till myndigheten och vid den tillsyn som utövas i andra sammanhang.

När det gäller hänsynen till naturvårdsintressen är vårt eget intryck och vad vi uppfattat vara den allmänna meningen att Skogsstyrelsen har utvecklat en god kompetens för att fullgöra de uppgifter som myndigheten har ansvar för. När det gäller rennäringen finns det också goda kunskaper inom myndigheten och insatser har gjorts för att få till stånd och utveckla samrådet mellan samebyar och skogsbrukare. I de enskilda ärendena har handläggningen gällande rennäringen däremot varit mer osäker. Vi anser inte att detta är tillfredsställande. Det ankommer otvivelaktigt på Skogsstyrelsen att ta ställning till om de hänsyn som gäller rennäringen uppfylls i ett ärende om avverkning, oavsett om det är fråga om en anmälan eller ansökan om tillstånd. Våra förslag syftar endast till att göra detta tydligare.

De rennäringsrelaterade prövningar som Skogsstyrelsen ska göra fordrar inte bara kunskaper gällande skogsbruket och renskötseln. Här krävs också att de formella frågorna hanteras genomtänkt, tydligt och rättsäkert. Det juridiska stödet inom Skogssty-

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

SOU 2009:30

relsens organisation behöver därför också stärkas i detta sammanhang.

Skogsstyrelsens prövning/bedömning av rennäringsfrågorna avser både den enskilda rensskötselrätten och rennäringen som allmänt intresse. Vi vill i detta sammanhang poängtera att Skogsstyrelsens bedömningar ska vara självständiga. De synpunkter som framförs av samebyn utgör ett viktigt beslutsunderlag men Skogsstyrelsens värdering måste bygga både på dessa och egen kunskap som omfattar kunskaper om förutsättningarna för båda näringarna och de krav som kan ställas utifrån skogsvårdslagens bestämmelser.

I avsnitt 2.4 har vi redogjort för de resonemang som föregick de ändringar i skogsvårdslagen som innebar att den civila rätten till renskötsel ska prövas av Skogsstyrelsen enligt skogsvårdslagen. Det som framfördes av lagrådet var att det skulle innebära en stor fördel med reglering i skogsvårdslagen i stället för att berörd sameby skulle vara hänvisad till att föra talan i allmän domstol. Samtidigt förutsattes att en mer genomgripande analys av dessa rättsförhållanden skulle ske. Såvitt vi kunnat finna har någon sådan genomgång inte därefter gjorts och vi har bedömt att frågan ligger utanför vårt uppdrag. Det förefaller dock som om behovet av den genomgång som lagrådet efterlyste kvarstår. Det rör sig om viktiga grundläggande rättsliga principer som egentligen aldrig blivit genomlysta. Den nuvarande ordningen utesluter ju heller inte skadeståndsprocesser vid de civila domstolarna.

6.6.3Överklagande

I 40 § SvL anges att Skogsstyrelsens beslut enligt lagen eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ytterligare bestämmelser av relevans i detta sammanhang saknas och det är därmed förvaltningslagens bestämmelser som är tillämpliga vid överklagande, dvs. att ett beslut får överklagas av den som är berörd om beslutet gått denna emot.

Mycket få av Skogsstyrelsens beslut om avverkning har överklagats och praxis saknas därmed i stor utsträckning. Berörd sameby har tillerkänts klagorätt när det gäller beslut om tillstånd enligt 16 § skogsvårdslagen. Däremot har andra enskilda som anser sig berörda inte ansetts ha klagorätt.14 Den ordning som råder förefaller riktig utifrån skogsvårdslagens bestämmelser. Grunden i

14 Länsrättens i Västerbottens län beslut den 21 januari 2008, mål nr 2485-07 E.

SOU 2009:30

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

bestämmelserna är att allmänna intressen ska prövas och därutöver är renskötselrätten ett av rättordningen erkänt intresse i lagen, vilket inte gäller andra som t.ex. närboende eller de som har andra rättigheter inom ett skogsområde.

Vid anmälan har Skogsstyrelsen möjlighet att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen och föreskrifter meddelade med stöd av lagen ska efterlevas. Ett sådant föreläggande eller förbud kan överklagas av skogsägaren. Däremot torde inte berörd sameby i normalfallet kunna klaga på ett sådant föreläggande. Förelägganden och förbud innebär ju inte att en rättighet tillskapas, utan att åtgärderna endast får utföras med vissa restriktioner. Dessa restriktioner kan inte av sig själva anses gå någon annan än skogsägaren emot.15

I och med att renskötselrätten är ett erkänt intresse enligt skogsvårdslagen bör det dock i vissa fall med det anmälningsförfarande vi föreslår finnas beslut i anmälningsärenden som berörd sameby kan överklaga. Så bör bli fallet om samebyn vid ett samråd om avverkning framfört invändningar som skogsägaren inte tillgodosett och dessa invändningar heller inte lett till förelägganden från skogsstyrelsens sida. I denna situation måste samebyn anses inta partsställning redan hos Skogsstyrelsen och om Skogsstyrelsens ställningstagande inte tillmötesgår samebyns behov måste myndighetens beslut också anses gå samebyn emot.

För att klagorätt ska föreligga fordras att det finns ett beslut att överklaga. Vid en avverkningsanmälan förutsätts inte att ett beslut fattas, utan avverkning kan påbörjas sex veckor efter det att anmälan gjorts även utan beslut. Med den ordning vi föreslår kommer Skogsstyrelsen i princip ha en skyldighet att göra ett ställningstagande i de fall renskötselns förhållande till den aktuella avverkningen inte blivit klargjort under processen.

Med ovanstående resonemang kan förfarandet sammanfattningsvis beskrivas på följande alternativa sätt.

Situation 1 – Skogsägaren sänder information till samebyn om den planerade avverkning. Om samebyn finner att avverkningen kan ske på det beskrivna sättet utan avsevärd olägenhet för renskötseln i området behöver inga åtgärder vidtas. I sin anmälan till Skogsstyrelsen anger skogsägaren att inga erinringar framförts från samebyn. Skogsstyrelsen bör ändå göra en rimlighetsbedömning av olägenhetsgraden med hjälp av den information om rennäringen

15 Jmfr. Miljööverdomstolens beslut den 18 oktober 2007, mål nr. M 5074-07.

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

SOU 2009:30

som finns tillgänglig och vid behov samråda med länsstyrelsen. Om allt bedöms vara i sin ordning behöver inga ytterligare åtgärder vidtas. Efter sex veckor kan avverkningen genomföras oavsett om beslut fattats enligt 35 § SvL eller inte. Samebyn har inte klagorätt gällande ett eventuellt beslut.

Situation 2 – Den information samebyn får är sådan att samebyn begär ett samråd. Om samebyn och skogsägaren blir överens vid samrådet redogör skogsägaren för detta och vilka hänsyn som ska tas till rennäringen i sin anmälan till skogsstyrelsen. Den fortsatta proceduren blir här samma som i situation 1.

Situation 3 – Även här begär samebyn samråd men samsyn om vilka hänsyn som ska tas uppnås inte vid samrådet. Skogsägaren måste redogöra för de invändningar som framförts i sin avverkningsanmälan men samebyn bör också kunna lämna en skriftlig invändning som ska bifogas anmälan. Skogsstyrelsen gör en preliminär bedömning när anmälan kommer in om en särskild prövning fordras eller inte. Om myndigheten finner att beslut om föreläggande eller förbud enligt 35 § skogsvårdslagen kan meddelas inom sexveckorsperioden behöver beslut om särskild prövning inte fattas. Den utredning som sker inom ramen för den särskilda prövningen kan omfatta kommunikation med parterna och/eller samråd med andra myndigheter. Det beslut som sedan fattas kan innebära förelägganden och förbud som tillgodoser samebyns synpunkter men också andra krav som skogsstyrelsen bedömt mer relevanta utifrån den kunskap som inhämtats. Beslutet kan också innebära att inga förelägganden eller förbud fordras. Beslutet kan överklagas av den part som är missnöjd.

6.6.4Beslutens giltighet

I 41 § skogsvårdslagen finns en generell bestämmelse om att skogsstyrelsen får bestämma att dess beslut ska gälla omedelbart. Vid den nuvarande skogsvårdslagens tillkomst kommenterades bestämmelsen inte på annat sätt än att den var ny i förhållande till vad som tidigare gällt, då det endast fanns en regel om att avverkningsförbud skulle träda i kraft omedelbart även om det överklagades.16 Den nuvarande bestämmelsen i 41 § SvL är väl lämpad för situationer då tillsynsmyndigheten vill förmå skogsägaren att utföra något, t.ex. en återplantering som inte kommit till stånd. Ett

16 Prop. 1978/79:110, sidan 74.

SOU 2009:30

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

föreläggande med anledning av en avverkningsanmälan torde i de flesta fall handla om att skogsmarkens ägare ska avstå från att göra något eller att utföra en planerad åtgärd på ett annat sätt eller vid en annan tidpunkt.

Enligt vår mening är det självklara att de förelägganden och förbud som meddelas med stöd av 35 § skogsvårdslagen ska gälla omedelbart mot skogsbrukaren. En annan ordning skulle kunna uppfattas som att avverkning kan ske i enlighet med en anmälan efter sexveckorsperioden, utan beaktande av Skogsstyrelsens beslut om förelägganden och förbud om beslutet inte hunnit vinna laga kraft. Det framstår även som tveksamt om straffbestämmelsen i 38 § 6 SvL om föreläggande om hänsyn till rennäringen blir tillämplig om en avverkning sker i strid med föreläggandet efter sexveckorsperioden men innan beslutet vunnit laga kraft.

Bestämmelsen i 41 § SvL ger också upphov till andra tolkningsproblem. Enligt ordalydelsen är den tillämplig på samtliga beslut som fattas av Skogsstyrelsen, dvs. även tillstånd inom svårföryngrad skog och – enligt vårt förslag – tillstånd inom den fjällnära skogen. Om bestämmelsen är tillämplig även på beslut om tillstånd måste det innebära att besluten utan särskilt förordnande från skogsstyrelsen inte blir gällande förrän de vunnit laga kraft. För att laga kraft ska inträda fordras att både skogsägaren – om beslutet förenats med villkor – och samebyn delges enligt bestämmelserna i delgivningslagen. Enligt uppgifter från skogsstyrelsen delges besluten normalt inte någon part.

Vi anser att dessa frågor skulle behöva en mer genomgripande analys utifrån alla aspekter i skogsvårdslagen, inte bara dem vi haft att utreda. För de frågor som aktualiseras med anledning av vårt förslag gör vi följande överväganden.

Vårt förslag i denna del är en avvägning mellan skogsbrukarens intresse av att kunna genomföra planerade åtgärder utan att behöva avvakta långdragna processer och samebyarnas behov av att få sin sak prövad innan avverkningarna sker. Vi anser att därför att normalfallet ska vara att avverkningen ska kunna ske genast sedan sexveckorsperioden löpt ut eller skogsstyrelsen fattat sitt beslut enligt 35 § skogsvårdslagen, eventuellt vid en särskild prövning, men att det måste finnas en möjlighet att tillfälligt hindra att avverkningen utförs när utgången i prövningen framstår som osäker. En avverkning är ju till sin natur irreversibel. Den ordning vi anser ska gälla är därför att beslut om förelägganden och förbud som gäller hänsyn till motstående intressen, samt om att sådana

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

SOU 2009:30

inte ska meddelas, ska gälla omedelbart. Detta innebär att skogsägaren ska kunna utföra sin planerade avverkning i enlighet med sin anmälan och de restriktioner som Skogsstyrelsen beslutat om omedelbart efter det att beslutet fattats. Av 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) följer att domstolen vid ett överklagande får förordna att avverkning inte får utföras i avvaktan på det slutliga beslutet. I likhet med vad som gäller vid beslut om inhibition ska ett sådant förordnande inte meddelas med automatik, utan endast om det finns skäl att tro att det överklagade beslutet kan komma att ändras och om värden av betydelse kan gå till spillo om avverkningen ändå genomförs.

6.7Skyddsvärda statliga skogar

Skogsstyrelsen skriver i sin underlagsrapport om den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Levande skogar bl.a. följande: Föryngringsavverkning av naturskogsbestånd är den enskilda åtgärd som bedöms hota flest arter. Trakthyggesbruk i skog som aldrig tidigare kalavverkats innebär alltid ett ekologiskt kontinuitetsbrott som kan orsaka irreversibla förluster av biologisk mångfald. Avverkning av sådana skogar, ofta med mycket höga naturvärden, förekommer i viss mån alltjämt. Detta hot kan inte undanröjas genom olika typer av hänsyn i skogsbruket. Det som krävs är att dessa skogar varaktigt skyddas från avverkning.17

Med tanke på att cirka 40 procent av den fjällnära skogen redan är formellt skyddad ges skyddet av ytterligare områden i den fjällnära skogen lägre prioritet jämfört med övriga landet. Större oskyddade fjällnära urskogar har dock i många fall värden av internationellt bevarandeintresse och behöver bevaras långsiktigt för att miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö ska uppnås. Högproduktiva skogar är underrepresenterade i skyddet även i den fjällnära regionen. Detta gör att befintliga oskyddade värdekärnor bör bevaras även i den fjällnära skogen och att en utökad skyddsareal följaktligen behövs. I första hand bör här högproduktiva skogar med urskogskvalitéer skyddas formellt18. Skogsstyrelsen föreslår sammanfattningsvis i den fördjupade utvärderingen att ytterligare

17Skogsstyrelsen Meddelande 4 2007 Fördjupad Utvärdering av Levande skogar sidan 67.

18Skogsstyrelsen Medd 4 2007, sidan 71.

SOU 2009:30

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

100 000 ha produktiv skogsmark i det fjällnära området långsiktigt skyddas19.

Vi delar Skogsstyrelsens bedömning när det gäller motiven till att undanta särskilt skyddsvärda områden från skogsbruk i det fjällnära området. Till de anförda motiven kommer även betydelsen av att renskötselrätten är särskilt stark ovan odlingsgränsen. Vi menar också att det finns goda skäl för staten som dominerande markägare i området att visa särskilt stor återhållsamhet när det gäller att ta i anspråk de återstående värdefulla naturskogarna för skogsbruksändamål.

Fastighetsverkets bedömning att ingen annan skogsförvaltare tar så omfattande hänsyn är vidare felaktig mot bakgrund av Sveaskogs överenskommelse med Naturvårdsverket om frivilligt skydd av 70 000 hektar produktiv skogsmark som naturreservat utan ersättningskrav.

Den oenighet mellan myndigheterna som redovisas i Naturvårdsverkets rapport Skyddsvärda statliga skogar måste enligt vår mening få en lösning genom att regeringen avgör frågan. Naturvårdsverkets och Länsstyrelsernas bedömningar gällande områdenas skyddsvärden bygger på samma principer som vid beslut om områdesskydd. Det framstår emellertid inte som ett rationellt resursutnyttjande att för dessa marker överföra medel mellan olika statliga organ och därtill tära på länsstyrelserna resurser på det sätt processen med att besluta om områdesskydd innebär. Dessa resurser behövs istället för att lösa situationer för enskilda skogsägare med stora arealer nyckelbiotoper på sina marker. Utöver detta kan det konstateras att avverkningar i dessa områden på statens mark skapar onödiga konflikter med såväl rennäringens företrädare som naturvårdsföreningar och allmänheten. Vårt förslag är därför en det införs en ny bestämmelse i fastighetsförvaltningsförordningen om hur områdena ska förvaltas.

Det är slutligen av stor betydelse att arbetet fortsätter med kategoriseringsöverenskommelsen om de skyddsvärda statliga skogarna på Sveaskogs mark i det fjällnära området. Ett flertal mycket värdefulla fjällnära skogsområden behöver hanteras i en fortsatt dialog mellan Naturvårdsverket och Sveaskog. När det gäller behovet av skydd och vikten av att minska risken för onödiga konflikter med bl.a. rennäringens företrädare, naturvårdsföreningar

19 Skogsstyrelsen Medd 4 2007, sidan 64.

Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m.

SOU 2009:30

och allmänhet har de resonemang vi ovan fört om Fastighetsverket samma giltighet för de aktuella områdena på Sveaskog.

Vi bedömer att regeringen bör formulera ett uppdrag till Naturvårdsverket att följa upp kategoriseringsöverskommelsen och återkomma med förslag på lämpliga åtgärder.

7 Renskötselavtal/renskogsavtal

7.1Inledning

I utredningsuppdraget har det ingått att undersöka under vilka förutsättningar staten ska kunna teckna s.k. renskötselavtal med markägare för områden som är av synnerlig betydelse för renskötseln.

Innebörden av de avtal som avses har formulerats i betänkandet En ny rennäringspolitik. Där föreslås att avtalen bör vara en motsvarighet till de naturvårdsavtal som staten tecknar med markägare om naturvården i ett område samt att avtalen ska innebära att markägaren åtar sig längre gående begränsningar i sin markanvändning än den allmänna hänsyn som krävs enligt rennäringslagen och skogsvårdslagen. En förutsättning för avtalen ska vara att berörd sameby lämnar sitt godkännande till överenskommelsen.1

Vårt uppdrag har inte avsett andra typer av avtalskonstruktioner än den som formulerats av Rennäringspolitiska kommittén. Utredningsarbetet har istället varit inriktat på vilka situationer avtalen skulle kunna användas för, behovet av dem och hur den rättsliga konstruktionen skulle kunna se ut.

7.2Användningsområden

7.2.1Allmänna frågor

De tankegångar som framfördes av Rennäringspolitiska kommittén avsåg endast områden av synnerlig betydelse för rennäringen. Områden av riksintresse för rennäringen var inte utpekade av den ansvariga myndigheten (Jordbruksverket, numera Sametinget) vid tiden för att betänkandet lades fram. Kommittén uttalade att man ansåg att det var viktigt att Sametinget i egenskap av myndighet med ansvar för rennäringen skulle kartlägga och sammanställa

1 SOU 2001:101, sidan 257.

Renskötselavtal/renskogsavtal

SOU 2009:30

områden av synnerlig betydelse för samebyarnas renskötsel.2 Vi bedömer att de områden som numera pekats ut som riksintresseområden utgör den yttre ramen för de geografiska områden inom vilka renskötselavtal kan vara ett användbart instrument.

Vi har ställt oss frågan om annan mark än områden för skogsbruk skulle kunna vara aktuellt för renskötselavtal. Varken vi eller någon av de intressenter som vi varit i kontakt med har bedömt att det finns andra väsentliga markslag där renskötselavtal skulle fylla en viktig funktion. Vi behandlar därför fortsättningsvis frågan om avtalens användning endast i förhållande till skogsbruk.

Bestämmelserna om områden av betydelse eller riksintresse för rennäringen i 3 kap. 5 § miljöbalken är inte tillämpliga i ärenden enligt skogsvårdslagen och heller inte i ärenden gällande skogsbruksåtgärder som omfattas av bestämmelsen om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § samma balk. Det senare följer av 2 kap. 6 § miljöbalken. Det krav på hänsyn till renskötseln som finns i 30 § RNL avser endast åretruntmarkerna och torde syfta till att skydda rennäringen utifrån det enskilda rättighetsperspektivet. I förhållande till skogsbruket är det alltså endast bestämmelserna i skogsvårdslagen som finns till skydd för rennäringen som allmänt intresse, dvs. 21 och 31 §§ SvL. Dessa bestämmelser kan antas inte alltid vara tillräckliga för att uppnå det skydd som åsyftas i 3 kap. 6 § MB även om de vid införandet avsågs vara en motsvarighet till dessa bestämmelser.3

I många fall är tillgången till lämpliga vinterbetesmarker av avgörande betydelse för renskötseln inom en sameby. I dessa marker utanför åretruntmarkerna är renskötselrätten inte lika stark och skogsbruket ofta mer intensivt. Det kan därför antas att det är i vinterbetesområdena avtalen kan komma till störst användning. De renbruksplaner som tas fram kan kanske i framtiden, när de fått en fastare och mer enhetlig tillämpning, utgöra underlag för att bedöma ett områdes betydelse för renskötseln på ett relevant sätt.

Rennäringspolitiska kommittén ger uttryck för att det genom renskötselavtal ska bli möjligt att skydda de områden som är mest betydelsefulla för rennäringen. I samma syfte behandlar man även möjligheter att för dessa områden införa skydd enligt 7 kap. miljöbalken och statliga markförvärv.4 Vi ser det som tveksamt att renskötselavtalen skulle få en sådan avgörande betydelse för att till-

2SOU 2001:101, sidan 256.

3Prop. 1990/91:3.

4SOU 2001:101, sidan 255 ff.

SOU 2009:30

Renskötselavtal/renskogsavtal

godose rennäringens behov. Avtal bygger på frivillighet och det kan inte antas att överenskommelser mellan stat och markägare ska kunna nås för alla områden som är av synnerlig betydelse för rennäringen. För att säkerställa rennäringens möjlighet att få fortsatt tillgång till lämpliga vinterbetesområden behövs enligt vår bedömning i första hand en god relation mellan berörda samebyar och markägare.

Ett komplement till nu gällande bestämmelser för att tillgodose rennäringen som allmänt intresse kan ändå få en viss betydelse. Både rennäringen och skogsbruket är extensiva näringar som kan planeras och bedrivas utan att alla förutsättningar på förhand är givna och där planering och samordning ger möjligheter till samexistens utan större konflikter. Trots de invändningar som finns och det begränsade intresse vi uppfattat anser vi att renskötselavtal som komplement till andra regler ger möjligheter som nuvarande bestämmelser inte tillgodoser.

Det finns emellertid också risker med att införa ett nytt rättsligt instrument på ett område som i stor utsträckning präglas av oklarheter och rättstvister. För att renskötselavtal inte ska leda till att dessa förhållanden förstärks ytterligare fordras att ramarna för tilllämpningen görs tydliga.

7.2.2Avtalssituationer

Det första tänkbara användningsområdet är att åstadkomma nytta för renskötseln utöver de krav på hänsyn som gäller enligt lag, dvs. att åstadkomma mervärden. Rennäringspolitiska kommittén nämner som exempel att avtalen kunde avse vilka avverkningsmetoder som får användas eller att markägaren avstår från viss markberedning.

Svårigheterna vid tillämpningen blir dels att avgöra när kraven inte redan kan anses följa av bestämmelserna i skogsvårdslagen och när åtgärderna eller avståendet av sådana kan anses vara så angelägna från allmän synpunkt att det finns anledning för staten att ersätta markägaren för dennes åtaganden eller uppoffringar.

En något annan situation mot den ovannämnda är när de sammantagna effekterna av flera skogsägares åtgärder, som var och en för sig uppfyller kraven på hänsyn i skogsvårdslagen, medför svårigheter för renskötselns bedrivande inom ett område. Det kan då vara motiverat att träffa avtal med andra markägare att under en

Renskötselavtal/renskogsavtal

SOU 2009:30

viss tid avstå från att vidta åtgärder som ytterligare skulle kunna försvåra för rennäringens bedrivande inom ett visst avgränsat område. Även i dessa fall ska det vara fråga om för rennäringen väsentliga områden som samlingsområden, strategiska delar av flyttleder och hänglavbärande skogar. Värdet och betydelsen av områdena måste också kunna omvärderas utifrån vad som sker i omgivningen. Om t.ex. en samlingsplats av något skäl inte kan nyttjas under en tid kan ett annat markområde komma att få större betydelse för samma ändamål.

Ett annat möjligt användningsområde skulle kunna vara vid beslut enligt 26 § RNL om upphävande av renskötselrätt för visst markområde eller om mark annars tas i anspråk för ett annat ur allmän synpunkt angeläget ändamål, t.ex. väg, järnväg, gruvor eller vindkraft. I dessa situationer förefaller det rimligt att, utöver den ersättning som ska utgå, även försöka kompensera på annat sätt, dvs. i möjligaste mån säkerställa eller tillgodose rennäringens markbehov. Även i dessa situationer måste det vara fråga om att tillskapa mervärden utöver vad som annars hade varit fallet. Avtal ska inte kunna träffas som ett led i en prövning av om en verksamhet ska få komma till stånd, utan endast sedan det står klart att verksamheten eller åtgärden är tillåten enligt gällande bestämmelser.

Från framförallt markägarhåll har det framförts önskemål om att avtalen även skulle kunna användas i situationer där det uppstår tvist om vilka hänsyn som fordras till rennäringen. Som vi tidigare framfört anser vi inte att de nu aktuella renskötselavtalen är ett lämpligt sätt att hantera dessa frågor. Ett argument mot detta är att en sådan ordning i princip skulle innebära att markägarna motiveras att söka konflikt med rennäringen för att på så sätt tvinga fram avtal med krav på kompensation för sådant som inte är ersättningsgillt. För att de oklarheter som finns i gällande rätt inte ska förstärkas ytterligare är det enligt vår mening nödvändigt att säkerställa att avtalen inte kommer till användning för att kringgå svårigheter gällande renskötselrättens omfattning och utsträckning.

Det måste enligt vår mening vara en grundläggande förutsättning att renskötselavtal endast ska komma till användning för att tillgodose vad som fordras för det allmänna intresset rennäringen. Det ska alltså aldrig kunna vara fråga om att tillskapa eller utöka de civila rättigheterna till renskötsel. Avtalen ska heller inte användas för att lösa tvister om omfattningen av renskötselrätten på en viss plats eller i visst avseende.

SOU 2009:30

Renskötselavtal/renskogsavtal

7.2.3Gränsdragningskommissionens förslag

I betänkandet Samernas sedvanemarker har Gränsdragningskommissionen föreslagit ett utrednings- och medlingsinstitut som ska kunna behandla konflikter avseende renskötselrättens omfattning och utbredning. Enligt det löst skissade förslaget ska det inom ramen för ett sådant instituts verksamhet kunna slutas bindande avtal mellan samebyar och markägare och avtalen bör regleras genom bestämmelser i 7 kap. jordabalken.5

De avtal som behandlas av Gränsdragningskommission skulle alltså röra själva renskötselrätten och ligger därför vid sidan av de nu aktuella renskötselavtalen. Om kommissionens förslag skulle realiseras skulle det däremot kunna vara av betydelse även för renskötselavtalens tillämpning. Det skulle då finnas en bättre möjlighet att pröva och lösa tvister om renskötselrättens omfattning. Sådana tvister måste enligt vår mening vara avgjorda innan renskötselavtal kan aktualiseras.

7.3Formerna för renskötselavtal

7.3.1Naturvårdsavtal

Naturvårdsavtal är skriftliga avtal mellan staten eller en kommun och fastighetsägare om att den senare förbinder sig att tåla eller tilllåta i naturvårdssyfte. De är enligt bestämmelsen i 7 kap. 3 § andra stycket jordabalken nyttjanderätter enligt balken. Innebörden av detta är bland annat att bindningstiden för ett avtal, liksom för alla nyttjanderätter enligt 7 kap. jordabalken, kan vara högst 50 år och att det finns en rätt till inskrivning, vilket i sin tur innebär att avtalets giltighet inte påverkas av överlåtelser eller fastighetsbildningsåtgärder.

5 SOU 2006:14, Samernas sedvanemarker, sidan 505 ff.

Renskötselavtal/renskogsavtal

SOU 2009:30

7.3.2Motsvarande avtal för rennäringen

För att rättsligt möjliggöra renskötselavtal är det tillräckligt att i 7 kap. 3 § andra stycket jordabalken införa överenskommelser gällande renskötseln utöver de som nu gäller naturvården. Vissa redaktionella ändringar i bestämmelsen bör göras samtidigt.

När det gäller själva avtalen skulle dessa dock komma att skilja sig åt i ett betydelsefullt avseende från naturvårdsavtalen. Renskötselavtalens tillkomst rör inte endast två parterna stat/kommun – fastighetsägare, utan även den berörda samebyn. I Rennäringspolitiska kommitténs betänkande föreslås att avtalen endast ska få giltighet om berörd sameby lämnar sitt godkännande. I realiteten torde tillkomsten av renskötselavtalen även kunna initieras från rennäringens sida. Med största sannolikhet skulle upprättandet av avtalen också föregås av diskussioner mellan sameby och fastighetsägare. Vi ser inte något behov av att särskilt reglera samebyars möjlighet att hindra tillkomsten av ett avtal. Rent praktiskt bör en sameby däremot ha möjlighet att initiera att avtalen sägs upp i förtid, t.ex. på grund av ändrade förhållanden i området eller närliggande områden.

7.3.3Avtalsparterna

Från fastighetsägarhåll har synpunkten framförts att avtalen rimligen borde träffas mellan fastighetsägaren och samebyn och att statens uppgift endast skulle vara att reglera uppgörelsen ekonomiskt. Detta synsätt är naturligt om frågan ska anses gälla den enskilde markägarens intressen i förhållande till rennäringen som enskilt intresse. Det ligger emellertid utanför utredningsuppdraget. Avtalsparter måste enligt vår mening vara markägaren och staten. Samebyn skulle förstås ändå vara en viktig aktör i avtalssituationen. Något ytterligare avtal mellan staten och samebyn för det markutnyttjande som följer av avtalen torde inte krävas.

Frågan om vilken statlig aktör som är bäst lämpad att ingå överenskommelserna för statens räkning måste också övervägas. Under våra möten med utredningens intressenter har de flesta utgått från att uppgiften bör ankomma på Skogsstyrelsen. Mot bakgrund av vårt tidigare konstaterande om att avtalen endast torde komma att omfatta skogsbruksmark är Skogsstyrelsen också enligt vår mening den som lämpligast företräder staten i avtalen. Det är emellertid

SOU 2009:30

Renskötselavtal/renskogsavtal

viktigt att uppmärksamma att de mest svårbedömda frågeställningarna inte torde vara att värdera den markanvändning som på något sätt ska inskränkas, utan främst frågan om vilken icke ersättningsgrundande hänsyn till rennäringen som bör anses gälla för området innan avtalet tecknas. Ersättningen med anledning av avtalet bör utgå från sådana hänsynstaganden som markägaren ska underkasta sig utöver vad som ändå krävs enligt skogsvårdslagen och rennäringslagen.

Skogsstyrelsen kan behöva förstärka sin kompetens i fråga om renskötseln även för att göra de värderingar som krävs för att avtalen ska kunna ingås. Risken för att Skogsstyrelsen i egenskap av prövningsmyndighet enligt skogsvårdslagen påverkas av möjligheten att ingå renskogsavtal måste också beaktas. Bedömningarna av vad som kan tillåtas enligt skogsvårdslagens bestämmelser får inte påverkas av möjligheten att ingå avtal. Det bör därför inte vara samma personer inom myndigheten som handhar avtalen och ärenden enligt skogsvårdslagen Denna risk kan vara eventuellt vara ett skäl att istället överväga länsstyrelserna som statens företrädare. De grundläggande och närmare principerna för avtalen bör i vart fall tas fram i samråd med både Sametinget och länsstyrelserna.

7.3.4Avtalen

Även i detta sammanhang måste det uppmärksammas att rennäringen både är ett enskilt och ett allmänt intresse. Enligt vår mening är det i detta sammanhang viktigt att det är klart uttalat att renskötselavtal endast ska kunna avse upprätthållandet och förbättrade förutsättningar för rennäringen som allmänt intresse. Avsikten med detta är att upprätthålla en stringens och logik i avtalskonstruktionen som parallell till naturvårdsavtalen. Vi ser det också som en stor fara med en tillämpning av avtalen som bygger på mer kortsiktiga och tillfälliga överväganden än de som får antas gälla för bevakningen av allmänintresset.

Av det sagda följer inte att samebyarnas inflytande över avtalen på något sätt skulle vara begränsad. Som tidigare sagts skulle initiativen i de flesta fall komma från samebyn eller samebyn och markägaren gemensamt. De faktiska omständigheter som motiverar ett avtals tillkomst torde också i de flesta fall bäst kunna beskrivas av byn. Den statliga myndighetens uppgift blir i huvudsak att bedöma om de objektiva förutsättningarna för att träffa ett avtal föreligger

Renskötselavtal/renskogsavtal

SOU 2009:30

och att förhandla med markägaren om den ersättning som bör utgå. Samebyn bör också kunna initiera uppsägning av ett avtal om förhållandena ändras så att det inte längre behövs.

7.4Förslag

Vi föreslår att en ändring görs i 7 kap. 3 § jordabalken, som möjliggör avtal om vad markägare ska tåla eller underlåta för att tillgodose behov från rennäringen enligt samma grundmodell som naturvårdsavtalen. Vi föreslår att avtalen ska benämnas renskogsavtal.

Enligt vår uppfattning kan renskskogsavtalen inte antas få någon generell eller särskilt omfattande tillämpning. Detta utesluter dock inte att de skulle kunna vara ett användbart komplement till regelsystemet i övrigt i vissa speciella situationer. Som grundläggande förutsättning måste dock gälla att de endast ska komma till användning för att tillgodose vad som fordras för det allmänna intresset rennäringen. Det kan alltså aldrig vara fråga om att tillskapa eller utöka de civila rättigheterna till renskötsel. Avtalen ska heller inte användas för att lösa tvister om omfattningen av renskötselrätten på en viss plats eller i visst avseende.

Vi föreslår vidare att Skogsstyrelsen får ett regeringsuppdrag att under en försöksperiod på tre år pröva instrumentet renskötselavtal med en sammanlagd budget för 2010–2012 på 6 miljoner kronor. För att kunna teckna avtal med viss längd och årlig eller annan återkommande betalning är det också nödvändigt med ett ökat bemyndigande för att ikläda staten kostnader för perioden 2013 och framåt, förslagsvis på sammanlagt 25 miljoner kronor. Efter att erfarenheter vunnits från försöksverksamheten bör ett nytt ställningstagande ske om verksamhetens fortsatta inriktning och omfattning.

8 Konsekvenser

8.1Förslaget om ändringar i skogsvårdslagen och skogsvårdsförordningen

8.1.1Konsekvenser för myndigheter

Den myndighet som berörs mest av våra förslag är Skogsstyrelsen. Antalet avverkningstillstånd som prövas har som mest varit cirka 2 400 för hela landet under ett år (2006). Av dessa kommer merparten, dvs. alla avverkningar utom dem inom området för fjällnära skog att i stället hanteras som anmälningar. I det fjällnära området har antalet avverkningar varierat mellan cirka 120 och 220 årligen (2001–2002). Typiskt sett är ett anmälningsärende av betydligt enklare karaktär än ett tillståndsförfarande. I många fall behöver inget beslut fattas. Enligt de uppgifter vi fått från Skogsstyrelsen meddelas för närvarande tillstånd till avverkningar utan att kompletterande uppgifter krävts från sökanden i 75–95 % av alla ärenden. Det kan antas att motsvarande eller till och med en större andel av anmälningsärendena efter en första granskning inte kommer att behöva föranleda ytterligare åtgärder från myndighetens sida.

I princip ska Skogsstyrelsen redan idag utföra en granskning av en anmälningsavverkning i förhållande till kraven på hänsyn till rennäringen i 30 § skogsvårdslagen. Det har framgått av myndighetens uppgifter till oss att detta sker i mycket liten omfattning. Skogsstyrelsens prövning i tillståndsärenden har också varit föremål för domstolsprövning1 och då befunnits inte ha uppfyllt lagens krav. På senare tid har Skogsstyrelsen aktivt arbetat med att komma till rätta med bristerna. De förslag vi lämnar när det gäller Skogsstyrelsens uppgifter att pröva avverkningar mot rennäringsintressena avser inte om och när det ska göras, utan endast i viss

1 Länsrättens i Västerbottens län beslut den 12 oktober 2007, mål nr 946-07 m.fl.

Konsekvenser

SOU 2009:30

utsträckning hur prövningen ska gå till. Vi bedömer vidare att våra förslag till ändrade förfaranderegler vid information till och eventuellt samråd med samebyarna inför en avverkningsanmälan, kraven på redovisning i anmälan om vilken hänsyn som ska tas till rennäringen och möjligheten att besluta om en särskild prövning med hänsyn till rennäringen och renskötselrätten ger Skogsstyrelsen bättre förutsättningar för en rationell, effektiv och tydlig prövning.

Avgifter tas inte ut i ärende om tillstånd till avverkning eller avverkningsanmälan. Vårt förslag innebär därmed inte några ändrade intäkter för staten.

Med undantag för den särskilda prövningen, som med vårt förslag blir möjligt i förhållande till rennäringen, innebär förslaget inte några nya uppgifter för Skogsstyrelsen. Vår bedömning är att den särskilda prövningen inte ska komma till stånd annat än i undantagsfall. Något ytterligare anslag till Skogsstyrelsen bör därför inte krävas för denna uppgift. Vi är däremot av uppfattningen att Skogsstyrelsens bedömning av de frågor som rör rennäringen – som allmänt intresse och av renskötselrätten – måste bli mer aktiv och tydligare. Vi bedömer att resurser får tillskapas genom omfördelning inom myndigheten inom ramen för myndighetens ramanslag.

Vi har föreslagit att det ska finnas krav på samråd med Sametinget när Skogsstyrelsen utarbetar sina föreskrifter då de gäller om hänsyn till allmänna intressen enligt 30 § SvL. Uppgiften för Sametinget att samråda torde även utan uttrycklig författningsreglering ligga inom ramen för deras nuvarande myndighetsuppgifter. Juridisk kompetens har tillförts Sametinget nyligen och myndigheten bör därmed ha de personella resurser som fordras för att fullgöra uppgiften.

När det gäller länsstyrelserna kommer innebörden av att tillståndsplikten upphör utanför det fjällnära skogsområdet innebära att behovet av snabba ställningstaganden gällande eventuella områdesskydd ökar. I vissa fall kommer något sådant ställningstagande överhuvudtaget inte vara möjligt på grund av att området som är föremål för avverkning är oinventerat och inventering inte kan ske på grund av säsong och den korta tid som står till förfogande. Såsom vi tidigare funnit är detta dock frågor som bör övervägas generellt för hela landet.

SOU 2009:30

Konsekvenser

8.1.2Konsekvenser för företag

Vårt förslag bygger på att både samebyarna och skogsbrukarna ska kunna göra rationaliseringsvinster genom ett tidigt och förtroendefullt samarbete. I de fall detta uppnås innebär förslaget en enkel och rationell administration för båda näringarna. I de fall det inte fungerar ska det enligt vårt förslag finnas en tydlig myndighetsroll för Skogsstyrelsen som på ett effektivt och kunnigt sätt har att avgöra olösta frågor. Det har inte varit möjligt att på alla punkter finna förslag som innebär lättnader i nuvarande regelverk med det bibehållna skydd för framförallt rennäringen som varit vår utgångspunkt. Vi menar dock att den sammantagna effekten av vårt förslag blir ett tydligare, enklare och mer ändamålsenligt förfarande än det nuvarande.

Vårt förslag innebär att kravet på tillstånd vid avverkningar inom ett område som omfattar totalt mer än 2 500 000 hektar produktiv skogsmark upphör och ersätts med en anmälningsplikt. Antalet avverkningar som inte kommer att kräva tillståndsansökan kan uppskattas till cirka 2000/år. Redan enligt de nu gällande reglerna är skillnaderna mellan vad skogsmarkens ägare måste redogöra för i en tillståndsansökan och i en anmälan i och för sig liten och skillnaden för skogsbrukaren blir främst den tidsmässiga, dvs. att avverkning i normalfallet kan genomföras sedan sex veckor gått efter det att anmälan lämnades in även om inget beslut från Skogsstyrelsen meddelats.

De justeringar av förfarandereglerna som vi föreslår kan med visst fog hävdas innebära krav på ytterligare administration för vissa skogsmarker, dvs. den mark som är belägen nedanför den nuvarande gränsen för svårföryngrad skog men inom renskötselområdet. Vi förutsätter dock att de minsta skogsmarkerna i normalfallet kommer undantas från kravet på information till samebyarna och det regelverk som följer av detta. Det innebär i sin tur att de förslag vi lämnar i praktiken medför att endast ett mindre antal kommer att behöva vidta ytterligare åtgärder utöver dem de gör idag inför en avverkning. De förfaranden som tillämpas frivilligt och inom ramen för FSC-certifieringen är betydligt mer långtgående än de förslag vi lämnar. Mot eventuella invändningar om tillkommande krav måste också vägas att tillståndskravet upphör helt utom för de fjällnära skogarna och att det förslag vi lämnar till informationsplikt till samebyarna i ett första skede dessutom innebär en viss förenklig i detta avseende i förhållande till nuva-

Konsekvenser

SOU 2009:30

rande samrådsregler. Vi anser också att den modell vi föreslår med hänsynsredovisningen som en del i anmälan, möjligheten för Skogsstyrelsen att besluta om en särskild prövning i förhållande till rennäringen och anmälningsförfarandet i stället för tillståndsprövningen ger en mer förutsebar, rättsäkrare och effektivare process för skogsföretagarna.

Avgifter tas inte ut i ärende om tillstånd till avverkning eller avverkningsanmälan. Vårt förslag innebär därmed inte några ändrade utgifter för skogsföretagen.

För rennäringen innebär vårt förslag att de krav som gäller på hänsyn till näringen inom hela renskötselområdet tydliggörs. Möjligheterna till information och att kunna lämna synpunkter på planerade avverkningar ökar. Detta innebär i och för sig i motsvarande utsträckning större krav på aktiviteter från samebyarnas sida. Å andra sidan innebär den bristande information och de kunskapsbrister, som i viss utsträckning finns hos skogsnäringen, sannolikt ett större problem för samebyarna.

8.2Förslag till ändring i fastighetsförvaltningsförordningen

Av de 870 000 hektar produktiv skogsmark som förvaltas av Statens Fastighetsverk är 453 000 hektar skyddad som naturreservat och 121 000 hektar skyddas frivilligt av verket. Vi föreslår att fastighetsförvaltningsförordningen kompletteras med en ny bestämmelse som klargör att skogsbruk inte får bedrivas inom cirka 42 500 hektar som enligt Fastighetsverkets mening är lämpligt för skogsbruk, vilket innebär ett bortfall för verket på cirka 14 %. Vi har i utredningens slutskede utan framgång efterfrågat uppgifter från Fastighetsverket om vilka nettointäkter verket har från skogsbruket i norr. Det är dock tydligt att det rör sig om blygsamma siffror och från verkets sida framhåller man i stället verksamhetens betydelse ur ett samhällsperspektiv med möjlighet till arbetstillfällen och utkomster för entreprenörer och förädlingsindustrin. Det kan vidare ifrågasättas om det är rimligt att ett beräknat bortfall av förväntade avverkningsmöjligheter bör ligga till grund för ekonomiska ersättningsdiskussioner inom staten med tanke på att de berörda områdena utgör skogar där det inte tidigare bedrivits rationellt skogsbruk.

100

SOU 2009:30

Konsekvenser

Vår bedömning är att det faktiska ekonomiska bortfall vårt förslag innebär för Statens Fastighetsverk inte är större än att det ska kunna hanteras inom ramen för verkets övriga verksamhet.

8.3Förslag om ändring i Jordabalken

– Renskogsavtal

8.3.1Konsekvenser för myndigheter

Den myndighet som får till uppgift att hantera avtalen är enligt vårt förslag Skogsstyrelsen. Inom Skogsstyrelsen finns redan erfarenhet av naturvårdsavtal och därmed också en bra grund för att upprätta och sluta avtal gällande ”renskogar”. För att bedöma när avtalen ska vara aktuella fordras – utöver de skogliga kunskaper som myndigheten redan besitter – också kunskap om rennäringen. I viss utsträckning finns redan denna men vi anser att den behöver förstärkas. Detta gäller dock oavsett om renskogsavtalen införs eller inte.

8.3.2Konsekvenser för företag

De föreslagna renskogsavtalen medför inte några krav eller lättnader vad gäller administrativ börda eller kostnader för vare sig skogsföretagen eller rennäringen. Eftersom det är fråga om avtal kommer det alltid vara upp till den enskilde skogsägaren att avgöra om det finns en önskan och anledning att diskutera ett avtalsförhållande. Syftet med avtalen är att skogsägaren ska få full ersättning för att denna/denne avstår från att göra något som annars skulle ha lett till en inkomst. De positiva konsekvenserna av avtalen är förstås att de är till nytta för rennäringen. Därtill kan de även medföra samarbetsmässiga och socialt positiva konsekvenser för båda näringarna.

8.3.3Förslag till finansiering

Den kostnad som förslaget innebär utgörs av den ersättning som ska utgå om avtal träffas. Vårt förslag är en treårig försöksverksamhet med en budget för 2010–2012 på 6 miljoner kronor och ett utökat bemyndigande med 25 miljoner kronor från år 2013 och

101

Konsekvenser

SOU 2009:30

framåt. Enligt Skogsstyrelsens regleringsbrev för 2009 disponerar myndigheten på anslaget 1:2 Insatser för skogsbruket, anslagspost 2 Kostnader för intrångsersättning och vissa civilrättsliga avtal på naturvårdsområdet 174,5 miljoner kronor. Vi bedömer att det i många fall som det blir aktuellt att ingå renskogsavtal kommer det även att finnas ett visst naturvårdsintresse gällande samma mark. Vi anser därför att det är rimligt att en del av de medel som avsätts för naturvårdsavtal även ska kunna nyttjas för att finansiera renskogsavtalen under försöksperioden.

102

Referenser

Offentliga tryck

Riksdagens protokoll 1990/91:40

Prop. 1978/79:110, om riktlinjer för skogspolitiken, m.m. Prop. 1990/91:3, om skogsbruket i fjällnära skogar.

Prop. 1990/91:4, om ändring i rennäringslagen (1971:437), m.m. Prop. 2007/08:108, En skogspolitik i takt med tiden.

SOU 2001:101, En ny rennäringspolitik. SOU 2006:14, Samernas sedvanemarker.

SOU 2007:60, Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter.

Andra publikationer

Länsstyrelsen i Skåne län Skåne i utveckling 2002:11, Övervakning av kustnära sanddyner, Litteraturstudie och förslag till övervakningsprogram.

Naturvårdsverkets Rapport 5339, januari 2004, Skyddsvärda statliga skogar och urskogsartade skogar. Huvudrapport över uppdrag om naturvärdesbedömning av viss skog.

Naturvårdsverkets Rapport 5573, maj 2006, Skyddsvärda statliga skogar – Samråd om områden på Statens fastighetsverks markinnehav i Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län.

Naturvårdsverkets Rapport 5737, Vägledning för länsstyrelsernas arbete med naturvårdsavtal.

af Petersens, F. (1932) Skogshushållning. Skrifter utgivna av de skånska hushållningssällskapen med anledning av deras hundraårsjubileum år 1914: X:1.

103

Referenser

SOU 2009:30

Risinger, B. (1984) Sanddyner i Malmöhus län. Länsstyrelsen i Malmöhus län, Naturvårdsenheten Medd Nr 1984:1.

Skogsstyrelsens utredningsrapport juni 1989, Fjällnära skogar.

Skogsstyrelsens rapport den 19 oktober 2007, Uppdrag att utreda konsekvenserna av en avveckling av gränsen för svårföryngrad skog, bilaga 3 till detta betänkande.

Skogsstyrelsen Meddelande 4 2007 Fördjupad Utvärdering av Levande skogar.

Svensk FSC-standard för certifiering av skogsbruk, 2009 Remissversion.

Svenska Naturskyddsföreningen, 1988, Naturvårdsgränsgräns för storskaligt skogsbruk i fjällnära skog.

Widmark, C, Management of Multiple-Use Commons Focusing on Land Use for Forestry and Reindeer Husbandry in Northern Sweden, 2009.

Domstolsavgöranden

Hovrätten för Övre Norrland, RH 1990:18.

Länsrättens i Västerbottens län beslut den 12 oktober 2007, mål nr 946-07 m.fl.

Länsrättens i Västerbottens län beslut den 21 januari 2008, mål nr 2485-07.

Länsrättens i Västerbottens län dom den 29 augusti 2008, mål nr 754-08 m.fl.

Miljööverdomstolens beslut den 18 oktober 2007, mål nr. M 5074-07.

104

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Översyn av gränserna för svårföryngrad skog,	Dir.
fjällnära skog och skyddsskog	2008:98

Beslut vid regeringssammanträde den 21 augusti 2008.

Sammanfattning av uppdraget

I syfte att undersöka möjligheterna till regelförenkling för skogsbruket ska utredningen se över gränsen för svårföryngrad skog och regelverket kopplat till denna gräns. Utredningen ska även se över gränsen för fjällnära skog och regelverket kopplat till gränsen eftersom gränsen för svårföryngrad skog och gränsen för fjällnära skog har starka kopplingar till varandra. Översynen av dessa gränser ska göras med beaktande av andra regelverk som rör samverkan mellan skogsbruk, rennäring och andra näringar i den berörda regionen för att undvika eventuella negativa effekter i nämnda gränsområden vid ett eventuellt borttagande av gränsen för svårföryngrad skog. Utredningen bör fokusera på de värden som gränserna är tänkta att skydda samt gränsernas betydelse för samverkan mellan olika näringar. Avsikten med översynen är inte att sänka dagens ambitionsnivå avseende dessa värden. Utredaren ska även lämna förslag på hur gränsen för skyddsskog ska kunna avvecklas.

Utredaren ska även undersöka under vilka förutsättningar som staten ska kunna teckna s.k. renskötselavtal med markägare i områden som är av synnerlig betydelse för renskötseln.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2009.

105

Bilaga 1

SOU 2009:30

Bakgrund

En skogspolitik i takt med tiden

I propositionen En skogspolitik i takt med tiden (prop. 2007/08:108) gör regeringen bedömningen att en översyn bör göras av gränserna för svårföryngrad skog, fjällnära skog och skyddsskog samt de regelverk som är kopplade till dessa gränser.

Skogsvårdslagen

I 15–17 §§ skogsvårdslagen (1979:429) (SVL) anges särskilda krav på skogsbruket i fjällnära och svårföryngrade områden. Regeringen har bemyndigats att meddela föreskrifter om att skog ska avsättas som svårföryngrad skog eller skyddsskog, om skogen är svår att föryngra på grund av dess ogynnsamma läge eller om skogen behövs som skydd mot sand- eller jordflykt eller för att förhindra att fjällgränsen flyttas ned (15 §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar också föreskrifter om vilka delar av den svårföryngrade skogen som ska anses utgöra fjällnära skog. Gränserna för dessa områden anges i Skogsstyrelsens föreskrifter om svårföryngrad skog och skyddsskog respektive om gränserna för fjällnära skog (SKSFS 1983:1 respektive 1991:3). Gränsdragningen är sådan att hela det fjällnära området också ligger inom gränsen för svårföryngrad skog.

Enligt 16 § SVL krävs det tillstånd från Skogsstyrelsen för avverkning i svårföryngrad skog eller i skyddsskog. I 17 § SVL anges att ett sådant tillstånd inte får lämnas om avverkningen medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. När det gäller den fjällnära skogen anges det i 18 § SVL att tillstånd till avverkning inte får lämnas om den är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller för kulturmiljövården. I 19 § skogsvårdsförordningen (1993:1096) SVF anges att Skogsstyrelsen kan genomföra en särskild inventering för att klarlägga naturvärdena innan tillstånd ges till avverkning i de områden av den fjällnära skogen där naturvärdena inte är fullständigt kända men antas vara höga. I 20–23 §§ SVF anges ytterligare krav på brukandet av fjällnära skog. Det gäller exempelvis hyggesstorlek, hyggesutläggning, villkor om föryngringsmetod och markberedningsbegränsningar m.m.

106

SOU 2009:30

Bilaga 1

Enligt 21 § SVL ska sökanden i samband med en ansökan om tillstånd till avverkning enligt 16 § SVL, redovisa vad han eller hon avser göra för att tillgodose rennäringens intressen.

Motiv till de särskilda bestämmelserna

Bestämmelsen om att avverkning inte får ske utan tillstånd är ett uttryck för att en viss försiktighet ska gälla i samband med exploatering av skogen. För svårföryngrad skog handlar det om att trygga återväxten i ogynnsamma lägen eller om att förhindra att fjällgränsen flyttas ned. För skyddsskogar är motivet att motverka eller förhindra sand- eller jordflykt. Delar av den svårföryngrade skogen i norra Sverige omfattas av begreppet fjällnära skog. Som namnet antyder är detta områden inom det svårföryngrade området som ligger närmare fjällen. Utöver de grundläggande regler som gäller för all svårföryngrad skog finns här ytterligare regler om hur skogsbruk får bedrivas.

Samverkan mellan skogsbruk och rennäring

Regler om att skogsbruket ska ta hänsyn till renskötseln och rennäringens intressen finns i 20–21 §§ SVL. Det handlar om att bereda berörd sameby tillfälle till samråd innan avverkning sker i ett område där renskötsel får bedrivas under hela året enligt rennäringslagen (1971:437), dvs. renskötselns året-runt-marker. Reglerna handlar vidare om att sökanden vid ansökan om avverkning ska ange vad han eller hon avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen. Slutligen regleras i vilka fall som tillstånd till avverkning inte får lämnas och om vilken hänsyn som ska tas till rennäringen när Skogsstyrelsen lämnar tillstånd till avverkning.

Under åren 2002–2007 har s.k. renbruksplaner upprättats i några samebyar i samverkan med Skogsstyrelsen. Planerna tydliggör vilka områden som är särskilt viktiga för rennäringen. Tillsammans med skogsägarnas skogsbruksplaner kan renbruks-planerna utgöra ett bra verktyg för samverkan mellan rennäring och skogsbruk. Under år 2008 har Skogsstyrelsen fått ytterligare resurser för att i samråd med Sametinget arbeta vidare med att upprätta renbruksplaner.

107

Bilaga 1

SOU 2009:30

Gränsen för svårföryngrad skog

Regeringen gav i juli 2007 Skogsstyrelsen i uppdrag att utreda konsekvenserna av en avveckling av gränsen för svårföryngrad skog (Jo2007/2288). Det var i första hand ett uppdrag inom ramen för regeringens regelförenklingsarbete med målet att företagens administrativa kostnader till följd av statliga regelverk ska minska med minst 25 procent till år 2010.

Skogsstyrelsen konstaterar i sin redovisning (19 oktober 2007, dnr 2007/5093) att ett borttagande av gränsen för svårföryngrad skog medför konsekvenser såväl för skogsbruket och rennäringen som för natur- och kulturmiljövården. Gränsens ursprungliga syfte var att förhindra att återväxten efter en ovarsam avverkning blir undermålig. Skogsstyrelsen anser att detta syfte i viss mån har spelat ut sin roll eftersom det i dag finns tillgång till bättre plantmaterial, säkrare föryngrings-metoder samtidigt som lönsamheten har ökat i skogsbruket. En avveckling av gränsen för svårföryngrad skog underlättar enligt Skogsstyrelsen sannolikt skogsbrukets administration vid avverkning samtidigt som konsekvenserna för att trygga återväxten är hanterbara. Konsekvenserna för natur- och kulturmiljövårdens intressen bedöms vara små i norra Sverige medan en viss risk för försämrad hänsyn befaras för Gotland och Öland. Följderna för skogens sociala värden bedöms bli begränsade. Skogsstyrelsen anser däremot att konsekvenserna för rennäringen blir påtagliga om inte åtgärder vidtas för att lindra de olägenheter som uppkommer.

Sammantaget bedömer Skogsstyrelsen att en omreglering eller borttagande av gränsen för svårföryngrad skog kan medföra positiva effekter för skogsbruket genom en ökad produktion i vissa områden inom den nuvarande gränsen och genom en minskad administration. De positiva effekterna ska dock vägas mot de nackdelar som ett borttagande eller en omreglering av gränsen innebär.

Gränsen för fjällnära skog

Bestämmelserna om gränsen för fjällnära skog och om skogsbruket i de fjällnära skogarna tillkom relativt sent, år 1991. Gränsen för fjällnära skog får enligt Skogsstyrelsen anses vara en bra och relevant avvägning mellan produktions- och miljöintressen. Behovet av en översyn av regelverket för de fjällnära skogarna är därmed mindre

108

SOU 2009:30

Bilaga 1

än för svårföryngrad skog. Regeringen anser dock att det i samband med en översyn av gränsen för svårföryngrad skog är lämpligt att även se över gränsen för fjällnära skog. Det finns starka samband mellan gränserna och regelverken.

Gränsen för skyddsskog

I samband med översynen av skogspolitiken år 2004 pekade dåvarande Skogsvårdsstyrelsen på behovet av en översyn av gränsen för skyddsskog. Genom att brukningsformerna har ändrats och igenplantering skett av nedlagd jordbruksmark kan nuvarande gräns avvecklas utan att syftet med gränsen äventyras.

Klimat- och sårbarhetsutredningen

Klimat- och sårbarhetsutredningen (M 2005:03) diskuterar i betänkandet (SOU 2007:60) Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter, de förändringar och anpassningsbehov som ett förändrat klimat innebär för bl.a. de areella näringarna. Utredningen bedömer bl.a. att konsekvenserna för skogsbruket blir betydande och att förutsättningarna för att bedriva rennäring i Sverige allvarligt påverkas av klimatförändringarna.

Utredningen föreslår ett antal åtgärder för att minska intressekonflikterna mellan olika näringar i fjällen samtidigt som skogsbruket kan utnyttja en ökad produktionspotential.

En ny rennäringspolitik

Rennäringspolitiska kommittén (Jo 1998:03) föreslår i betänkandet En ny rennäringspolitik (SOU 2001:101) att det bör övervägas om staten ska kunna sluta renskötselavtal med markägare på områden som är av synnerlig betydelse för renskötseln och som därför behöver ett särskilt skydd. Avtalen är en motsvarighet till de naturvårdsavtal som staten tecknar med markägare om naturvården i ett område. Syftet med renskötselavtalen är att tillgodose det allmänna intresset av att skydda områden som är av synnerlig betydelse för renskötseln. Avtalen innebär att markägaren åtar sig längre gående begränsningar i sin markanvändning än de allmänna hänsyn som krävs enligt rennäringslagen (1971:437) och SVL. Det kan exempel-

109

Bilaga 1

SOU 2009:30

vis röra sig om att i skogsbruket helt avstå från markberedning, att tillämpa särskilda avverkningsmetoder eller att helt avstå från att avverka skog. Förutsättningen för avtalen är att berörd sameby lämnar sitt godkännande till överenskommelsen.

Kommittén lämnar inte något författningsförslag när det gäller renskötselavtal och har heller inte närmare analyserat under vilka villkor som avtal får slutas eller vilka kostnader som förslaget medför.

Kommittén redovisar slutligen hur en samverkan mellan skogsbruket och rennäringen kan utvecklas samt vilken hänsyn som olika näringar bör ta till rennäringen.

Uppdraget

Gränserna för skyddsskog, svårföryngrad skog och fjällnära skog

Utredaren ska se över gränsdragningen och regelverket som gäller för svårföryngrad skog och fjällnära skog. Utredaren ska beakta andra relevanta bestämmelser som rör samverkan mellan skogsbruket och rennäringen och andra berörda näringar i regionen samt bestämmelser om den hänsyn skogsbruket ska ta till natur- och kulturmiljövärden. Syftet med översynen är att åstadkomma en förenklad administration för skogsbruket med avseende på krav på ansökan om tillstånd för avverkning av skog. Översynen bör fokusera på de värden som gränserna är tänkta att skydda samt deras betydelse för samverkan mellan olika näringar. Översynen ska utgå från dagens ambitionsnivå i fråga om hänsyn till de värden som gränserna ska skydda, i synnerhet fjällskogarnas unika naturvärden, så som t.ex. våtmarker och skogs- och myrmosaiker.

Utredaren ska lämna förslag till hur en förenkling kan uppnås och genomföras med en bibehållen ambitionsnivå avseende bevarandet av natur- och kulturmiljövärden och på vilket sätt hänsyn tas till rennäringen och andra berörda näringar så att man undviker olägenheter för dessa. Utredaren ska beakta Klimat- och sårbarhetsutredningens och Rennäringspolitiska kommitténs förslag. Arbetet ska ske i samråd med berörda myndigheter och övriga intressenter.

Utredaren ska lämna förslag på hur gränsen för skyddsskog kan avvecklas.

110

SOU 2009:30

Bilaga 1

Renskötselavtal

Utredaren ska undersöka möjligheten att införa renskötselavtal. En analys ska göras av vilka krav på ett område och dess betydelse för renskötseln som bör vara uppställda för att avtal ska få slutas. Det ska beaktas att rennäringen är såväl ett allmänt intresse som ett näringsintresse. Om utredaren finner att renskötselavtal bör införas ska förslag lämnas till finansiering och till de författningsändringar som krävs.

Arbetsformer

Under arbetet ska utredaren samråda med Skogsstyrelsen, Sametinget och andra berörda myndigheter. Utredaren ska samråda med Glesbygdsverket i relevanta delar av myndighetens uppdrag om fjällanpassad planering. Samråd ska även ske med andra berörda organisationer och intressenter.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska redovisas till regeringen (Jordbruksdepartementet) senast den 31 mars 2009.

För de av utredningens förslag som påverkar lagstiftning ska författningsförslag lämnas. Utredaren ska redogöra för vilka konsekvenser utredningens förslag kan få för myndigheter och företag. Om förslagen påverkar kostnader för staten, landstingen, kommunerna och privata aktörer ska en beräkning av dessa kostnader redovisas. Om förslagen medför kostnadsökningar för stat, landsting eller kommuner ska utredaren föreslå en finansiering av dessa. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska användas för att belysa konsekvenserna för företag.

(Jordbruksdepartementet)

111

Bilaga 2

Gränsskogsutredningens kontakter

Utredningen har haft ett eller flera direkta möten med de flesta som nämns i listan. Därutöver har synpunkter och diskussioner skett via telefon och e-post.

Myndigheter

-Jordbruksdepartementet

-Miljödepartementet

-Glesbygdsverket

-Naturvårdsverket

-Riksantikvarieämbetet

-Sametinget

-Skogsstyrelsen

-Statens fastighetsverk

-Statens jordbruksverk

-Länsstyrelsen i Gotlands län

-Länsstyrelsen i Norrbottens län

-Länsstyrelsen Skåne län

-Kristianstads kommun

Organisationer/företag

-Holmen AB

-Lantbrukarnas riksförbund, LRF

-LRF Skogsägarna

-Norra skogsägarna

-Norrskog

113

Bilaga 2

SOU 2009:30

-SCA

-Skogsindustrierna

-Skogsägarnas inlandsråd

-Sveaskog AB

-Svenska Naturskyddsföreningen, SNF

-Svenska Samernas riksförbund, SSR

-Tärna-Stensele och Sorsele Allmänningsskogar

-Världsnaturfonden, WWF

Övrigt

Utredning har närvarit vid sammankomster med följande sammansatta organ:

-Centrala Samrådsgruppen Skogsbruk - Rennäring

-Fjälldelegationen

-Skogsstyrelsens Nationella sektorsråd för skogliga frågor

-Naturskyddsföreningens skogsnätverk

Utredningen har anordnat ett seminarium/hearing i Jokkmokk den 5 februari 2009.

114

Bilaga 3

RAPPORT

Datum

2007-10-19

Diarienr

2007/5093

115

Bilaga 3

SOU 2009:30

116

SOU 2009:30

Bilaga 3

117

Bilaga 3

SOU 2009:30

118

SOU 2009:30

Bilaga 3

119

Bilaga 3

SOU 2009:30

120

SOU 2009:30

Bilaga 3

121

Bilaga 3

SOU 2009:30

122

SOU 2009:30

Bilaga 3

123

Bilaga 3

SOU 2009:30

124

SOU 2009:30

Bilaga 3

125

Bilaga 3

SOU 2009:30

126

SOU 2009:30

Bilaga 3

127

Bilaga 3

SOU 2009:30

128

SOU 2009:30

Bilaga 3

129

Bilaga 3

SOU 2009:30

130

SOU 2009:30

Bilaga 3

131

Bilaga 3

SOU 2009:30

132

SOU 2009:30

Bilaga 3

133

Bilaga 3

SOU 2009:30

134

SOU 2009:30

Bilaga 3

135

Bilaga 3

SOU 2009:30

136

SOU 2009:30

Bilaga 3

137

Bilaga 3

SOU 2009:30

138

SOU 2009:30

Bilaga 3

139

Bilaga 3

SOU 2009:30

140

SOU 2009:30

Bilaga 3

141

Bilaga 3

SOU 2009:30

142

SOU 2009:30

Bilaga 3

143

Bilaga 3

SOU 2009:30

144

SOU 2009:30

Bilaga 3

145

Bilaga 3

SOU 2009:30

146

SOU 2009:30

Bilaga 3

147

Bilaga 3

SOU 2009:30

148

SOU 2009:30

Bilaga 3

149

Bilaga 3

SOU 2009:30

150

SOU 2009:30

Bilaga 3

151

Bilaga 3

SOU 2009:30

152

Bilaga 4

Bilaga xx till Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.

För samtliga kartor gäller följande teckenförklaringar:

153

Bilaga 4

SOU 2009:30

154

SOU 2009:30

Bilaga 4

155

Bilaga 4

SOU 2009:30

156

SOU 2009:30

Bilaga 4

157

Bilaga 4

SOU 2009:30

158

SOU 2009:30

Bilaga 4

159

Bilaga 4

SOU 2009:30

160

SOU 2009:30

Bilaga 4

161

Bilaga 4

SOU 2009:30

162

SOU 2009:30

Bilaga 4

163

Bilaga 4

SOU 2009:30

164

SOU 2009:30

Bilaga 4

165

Bilaga 4

SOU 2009:30

166

SOU 2009:30

Bilaga 4

167

Bilaga 4

SOU 2009:30

168

SOU 2009:30

Bilaga 4

169

Bilaga 4

SOU 2009:30

170

SOU 2009:30

Bilaga 4

171

Bilaga 4

SOU 2009:30

172

SOU 2009:30

Bilaga 4

173

Bilaga 4

SOU 2009:30

174

SOU 2009:30

Bilaga 4

175

Bilaga 4

SOU 2009:30

176

SOU 2009:30

Bilaga 4

177

Bilaga 4

SOU 2009:30

178

SOU 2009:30

Bilaga 4

179

Bilaga 4

SOU 2009:30

180

SOU 2009:30

Bilaga 4

181

Bilaga 4

SOU 2009:30

182

SOU 2009:30

Bilaga 4

183

Bilaga 4

SOU 2009:30

184

SOU 2009:30

Bilaga 4

185

Bilaga 4

SOU 2009:30

186

SOU 2009:30

Bilaga 4

187

Bilaga 4

SOU 2009:30

188

SOU 2009:30

Bilaga 4

189

Bilaga 4

SOU 2009:30

190

SOU 2009:30

Bilaga 4

191

Bilaga 4

SOU 2009:30

192

SOU 2009:30

Bilaga 4

193

Bilaga 4

SOU 2009:30

194

SOU 2009:30

Bilaga 4

195

Bilaga 4

SOU 2009:30

196

SOU 2009:30

Bilaga 4

197

Bilaga 4

SOU 2009:30

198

SOU 2009:30

Bilaga 4

199

Bilaga 4

SOU 2009:30

200

SOU 2009:30

Bilaga 4

201

Bilaga 4

SOU 2009:30

202

SOU 2009:30

Bilaga 4

203

Bilaga 4

SOU 2009:30

204

SOU 2009:30

Bilaga 4

205

Bilaga 4

SOU 2009:30

206

SOU 2009:30

Bilaga 4

207

Bilaga 4

SOU 2009:30

208

SOU 2009:30

Bilaga 4

209

Bilaga 4

SOU 2009:30

210

SOU 2009:30

Bilaga 4

211

Bilaga 4

SOU 2009:30

212

SOU 2009:30

Bilaga 4

213

Bilaga 4

SOU 2009:30

214

SOU 2009:30

Bilaga 4

215

Bilaga 4

SOU 2009:30

216

SOU 2009:30

Bilaga 4

217

Bilaga 4

SOU 2009:30

218

SOU 2009:30

Bilaga 4

219

Bilaga 4

SOU 2009:30

220

SOU 2009:30

Bilaga 4

221

Bilaga 4

SOU 2009:30

222

SOU 2009:30

Bilaga 4

223

Bilaga 4

SOU 2009:30

224

SOU 2009:30

Bilaga 4

225

Bilaga 4

SOU 2009:30

226

SOU 2009:30

Bilaga 4

227

Bilaga 4

SOU 2009:30

228

SOU 2009:30

Bilaga 4

229

Bilaga 4

SOU 2009:30

230

SOU 2009:30

Bilaga 4

231

Bilaga 4

SOU 2009:30

232

SOU 2009:30

Bilaga 4

233

Bilaga 4

SOU 2009:30

234

SOU 2009:30

Bilaga 4

235

Bilaga 4

SOU 2009:30

236

SOU 2009:30

Bilaga 4

237

Bilaga 4

SOU 2009:30

238

SOU 2009:30

Bilaga 4

239

Bilaga 4

SOU 2009:30

240

SOU 2009:30

Bilaga 4

241

Bilaga 4

SOU 2009:30

242

SOU 2009:30

Bilaga 4

243

Bilaga 4

SOU 2009:30

244

SOU 2009:30

Bilaga 4

245

Bilaga 4

SOU 2009:30

246

SOU 2009:30

Bilaga 4

247

Bilaga 4

SOU 2009:30

248

SOU 2009:30

Bilaga 4

249

Bilaga 4

SOU 2009:30

250

SOU 2009:30

Bilaga 4

251

Bilaga 4

SOU 2009:30

252

SOU 2009:30

Bilaga 4

253

Bilaga 4

SOU 2009:30

254

SOU 2009:30

Bilaga 4

255

Bilaga 4

SOU 2009:30

256

SOU 2009:30

Bilaga 4

257

Bilaga 4

SOU 2009:30

258

SOU 2009:30

Bilaga 4

259

Bilaga 4

SOU 2009:30

260

SOU 2009:30

Bilaga 4

261

Bilaga 4

SOU 2009:30

262

SOU 2009:30

Bilaga 4

263

Bilaga 4

SOU 2009:30

264

SOU 2009:30

Bilaga 4

265

Bilaga 4

SOU 2009:30

266

SOU 2009:30

Bilaga 4

267

Statens offentliga utredningar 2009

Kronologisk förteckning

1.En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen. Ju.

2.Nya nät för förnybar el. N.

3.Ransonering och prisreglering i krig och fred. Fö.

4.Sekretess vid anställning av myndighetschefer. Fi.

5.Säkerhetskopiors rättsliga status. Ju.

6.Återkrav inom välfärdssystemen.

– Förslag till lagstiftning. Fi.

7.Den svenska administrationen av jordbruksstöd. Jo.

8.Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion. Jo.

9.Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden. Fi.

10.Miljöprocessen. M.

11.En nationell cancerstrategi för framtiden. S.

12.Skatt i retur. Fi.

13.Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning. Ju.

14.Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor. Ju.

15.Kraftsamling!

– museisamverkan ger resultat.

+ Bilagor. Ku.

16.Betänkande av Kulturutredningen. Grundanalys

Förnyelseprogram Kulturpolitikens arkitektur. Ku.

17.Kommunal kompetenskatalog. En problemorientering. Ju.

18.Två rapporter till Grundlagsutredningen. Ju.

19.Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. Ju.

20.Mer järnväg för pengarna. N.

21.Redovisning av kommunal medfinansiering. Fi.

22.En ny alkohollag. S.

23.Olovlig tobaksförsäljning. S.

24.De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. N.

25.Samordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning. Fi.

26.Det växande vattenbrukslandet. Jo.

27.Ta klass. U.

28.Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt. + Bilagor. U.

29.Fritid på egna villkor. IJ.

30.Skog utan gräns? Jo.

Statens offentliga utredningar 2009

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen.[1]

Säkerhetskopiors rättsliga status. [5]

Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning. [13]

Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor. [14]

Kommunal kompetenskatalog. En problemorientering. [17]

Två rapporter till Grundlagsutredningen. [18] Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. [19]

Försvarsdepartementet

Ransonering och prisreglering i krig och fred. [3]

Socialdepartementet

En nationell cancerstrategi för framtiden. [11] En ny alkohollag. [22]

Olovlig tobaksförsäljning. [23]

Finansdepartementet

Sekretess vid anställning av myndighetschefer. [4]

Återkrav inom välfärdssystemen.

– Förslag till lagstiftning. [6]

Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden. [9]

Skatt i retur. [12]

Redovisning av kommunal medfinansiering. [21]

Samordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning. [25]

Utbildningsdepartementet

Ta klass. [27]

Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt. + Bilagor. [28]

Jordbruksdepartementet

Den svenska administrationen av jordbruksstöd. [7]

Trygg med vad du äter – nya myndigheter

för säkra livsmedel och hållbar produktion. [8]

Det växande vattenbrukslandet. [26] Skog utan gräns? [30]

Miljödepartementet

Miljöprocessen. [10]

Näringsdepartementet

Nya nät för förnybar el. [2] Mer järnväg för pengarna. [20]

De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. [24]

Integrations- och jämställdhetsdepartementet

Fritid på egna villkor. [29]

Kulturdepartementet

Kraftsamling!

– museisamverkan ger resultat. + Bilagor. [15]

Betänkande av Kulturutredningen. Grundanalys Förnyelseprogram Kulturpolitikens arkitektur. [16]

106 47Stockholm Tel 08-690 91 90 Fax 08-690 91 91 order.fritzes@nj.se www.fritzes.se

ISBN 978-91-38-23177-7 ISSN 0375-250X

Omslag: Edita Västra Aros, mars 2009