Ransonering och prisreglering i krig och fred

DelbetÀnkande av Utredningen om översyn av ransoneringslagen och prisregleringslagen

Stockholm 2009

SOU 2009:3

SOU och Ds kan köpas frÄn Fritzes kundtjÀnst. För remissutsÀndningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer pÄ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

BestÀllningsadress: Fritzes kundtjÀnst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara pÄ remiss. Hur och varför. StatsrÄdsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlĂ€ttar arbetet för den som ska svara pĂ„ remiss. Broschyren Ă€r gratis och kan laddas ner eller bestĂ€llas pĂ„ http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2009

ISBN 978-91-38-23135-7

ISSN 0375-250X

Till statsrÄdet och chefen för

Försvarsdepartementet

Regeringen beslutade den 20 juni 2007 att tillkalla en sÀrskild utredare för att utreda vad som krÀvs för att genomföra en effektiv och ÀndamÄlsenlig fördelning av förnödenheter i krig och vid vissa allvarliga krissituationer i fred (dir 2007:95). Samma dag förordnades docenten Lars Henriksson som sÀrskild utredare.

Som sekreterare anstÀlldes frÄn och med den 15 december 2007 professorn Mats Bergman, jur. kand. Emilie Fridensköld och professorn Johan Stennek.

Som sakkunniga förordnades frÄn och med den 23 september 2008 rÄdgivaren Jyry Hokkanen, Riksbanken, tid. ordföranden i Marknadsdomstolen Jörgen Holgersson, hÀlsoekonomen Douglas Lundin, Konkurrensverket samt chefsjuristen Bertil Persson, Svenska KraftnÀt. Som experter förordnades frÄn och med den 23 september 2008 departementssekreteraren Anders Klahr, Socialdepartementet, handlÀggaren Conny Lundgren, Energimyndigheten, departementssekreteraren Minna Nyman, Försvarsdepartementet samt departementssekreteraren Torgny Edvardson, NÀringsdepartementet.

Utredningen fÄr hÀrmed överlÀmna delbetÀnkandet Ransonering och prisreglering i krig och fred.

Utredningen fortsÀtter med sitt arbete och lÀmnar ett slutbetÀnkande i augusti 2009.

Stockholm i januari 2009

Lars Henriksson

/Mats Bergman

Emilie Fridensköld

Johan Stennek

InnehÄll

Sammanfattning ................................................................ 11
1 Inledning................................................................... 23
1.1 Uppdraget................................................................................. 23
1.2 Arbetets bedrivande................................................................. 24
  1.2.1 AllmÀnt.......................................................................... 24
  1.2.2 DelbetÀnkande och slutbetÀnkande............................. 25
1.3 Bakgrund .................................................................................. 25
  1.3.1 Försörjningsberedskap sedan 1950-talet..................... 25
  1.3.2 FörÀndrad syn pÄ ransonering och prisregleringar..... 30
  1.3.3 Medlemskap i EU och internationella avtal ................ 31
  1.3.4 Ramvillkor för prisstabiliteten..................................... 32
  1.3.5 Studie om behovet av översyn av  
    ransoneringslagen ......................................................... 32
1.4 BetÀnkandets disposition......................................................... 33
2 GÀllande rÀtt.............................................................. 35
2.1 Ransoneringslagen ................................................................... 35
  2.1.1 ”IgĂ„ngsĂ€ttningsmekanismen” ...................................... 36
  2.1.2 BefogenhetsbestÀmmelser............................................ 37
  2.1.3 Förfogande m.m. .......................................................... 38
  2.1.4 Ransoneringsbevis ........................................................ 39
  2.1.5 AvlÀsnings- och uppgiftsskyldighet samt  
    överförbrukningsavgift................................................. 39
  2.1.6 Förfogandelagen ........................................................... 40
  2.1.7 Oljekrislagen................................................................. 41

5

InnehÄll SOU 2009:3

2.2 Prisregleringslagen ................................................................... 41
  2.2.1 Lagens tillkomst............................................................ 41
  2.2.2 TillÀmpningsomrÄde och  
    ”igĂ„ngsĂ€ttningsmekanism” ........................................... 43
  2.2.3 Former för prisreglering............................................... 45
  2.2.4 BegrÀnsningar och differentieringar av  
    prisregleringar ............................................................... 48
  2.2.5 AnsvarsbestÀmmelser m.m........................................... 49
2.3 Övrig beredskapslagstiftning................................................... 49
  2.3.1 Elberedskapslagen och elberedskapsförordnigen ....... 49
  2.3.2 Lag om försörjningsberedskap pÄ  
    naturgasomrÄdet............................................................ 50
  2.3.3 Lag om beredskapslagring av olja och kol ................... 50
2.4 Normgivningskompetensen .................................................... 50
  2.4.1 LagomrÄdet och delegeringsmöjligheter ..................... 51
  2.4.2 Beredskapslagstiftningen.............................................. 52
  2.4.3 UnderstÀllning............................................................... 53
  2.4.4 PÄgÄende översyn av regeringsformen......................... 54
3 Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv ........... 57
3.1 Inledning................................................................................... 57
  3.1.1 Betydelsen av försörjningskrisens omfattning............ 59
  3.1.2 Betydelsen av försörjningskrisens varaktighet............ 62
  3.1.3 Snabbhet och grad av överraskning.............................. 62
3.2 Marknadens reaktion vid allvarliga kriser ............................... 64
  3.2.1 Reaktioner pÄ kort sikt ................................................. 64
  3.2.2 Substitution och priset som informationsbÀrare ........ 69
  3.2.3 Effekter pÄ lÀngre sikt................................................... 70
  3.2.4 OjÀmvikt och partiell jÀmvikt ...................................... 72
4 Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser .............. 75
4.1 EffektivitetsskÀl........................................................................ 76
  4.1.1 Marknadsmakt............................................................... 77
  4.1.2 Externa effekter............................................................. 79
  4.1.3 Kollektiva nyttigheter................................................... 80
  4.1.4 Asymmetrisk information............................................ 82

6

SOU 2009:3 InnehÄll

  4.1.5 Transaktionskostnader och  
    koordinationsproblem.................................................. 83
4.2 Fördelningspolitik.................................................................... 86
  4.2.1 FörsÀkringsaspekten..................................................... 86
  4.2.2 ”Krisprofitörer” ............................................................ 92
4.3 Resursanskaffning.................................................................... 93
4.4 Stabiliseringspolitik.................................................................. 97
  4.4.1 Dagens inflationspolitik, Riksbanken och  
    rÀntepolitiken................................................................ 97
  4.4.2 Prisstopp som kompletterande medel......................... 98
  4.4.3 Erfarenheter av prisregleringar mot inflation ........... 100
  4.4.4 Sammanfattning angÄende stabiliseringspolitik........ 102
5 Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp . 103
5.1 Prisreglering ........................................................................... 105
  5.1.1 Konsumentvarumarknaden........................................ 105
  5.1.2 Ökade transaktionskostnader.................................... 107
  5.1.3 Återverkningar pĂ„ leverantörsledet ........................... 109
  5.1.4 Snedvridna relativpriser.............................................. 110
  5.1.5 Återverkningar pĂ„ kostnader och investeringar........ 110
  5.1.6 Återverkningar pĂ„ arbetsmarknaden ......................... 111
  5.1.7 Administrativa problem – kostnader och  
    information ................................................................. 111
  5.1.8 Administrativa kostnader........................................... 111
  5.1.9 Brister i informationsöverföringen............................ 112
  5.1.10 Snedvridna priser till följd av slumpmÀssighet.......... 113
  5.1.11 Sammanfattning angÄende prisreglering i  
    allmÀnhet ..................................................................... 113
5.2 Ransonering............................................................................ 114
  5.2.1 Ransonering utan prisrestriktioner............................ 114
  5.2.2 Ransonering med produktionsmÄl och reglerade  
    priser............................................................................ 118
  5.2.3 JÀmförelse mellan prisreglering och ransonering ..... 120
  5.2.4 Sammanfattning angÄende ransonering i  
    allmÀnhet ..................................................................... 120
5.3 Sammanfattning ..................................................................... 121

7

InnehÄll SOU 2009:3

6 Sektorsspecifika analyser och slutsatser...................... 123
6.1 Olja..........................................................................................   123
  6.1.1 Dagens oljeberedskap ................................................. 124
  6.1.2 Ekonomisk analys ....................................................... 125
6.2 Elsektorn................................................................................. 126
  6.2.1 Avregleringen av elmarknaden och elmarknadens  
    aktörer.......................................................................... 126
  6.2.2 Effekt och energi......................................................... 127
  6.2.3 Mekanismer för att hantera effektbrist...................... 129
  6.2.4 Mekanismer för att hantera energibrist ..................... 137
  6.2.5 Slutsatser...................................................................... 139
6.3 LÀkemedel och sjukvÄrdsprodukter ...................................... 141
  6.3.1 Beredskap för kriser – allmĂ€n utveckling .................. 141
  6.3.2 Förskrivning och försÀljning av lÀkemedel................ 143
  6.3.3 Eventuellt behov av prisreglering............................... 143
  6.3.4 Ransonering, lagerhÄllning m.m................................. 144
  6.3.5 ÖvervĂ€ganden angĂ„ende lĂ€kemedel ........................... 145
  6.3.6 Sammanfattande slutsatser ......................................... 148
6.4 Livsmedel ................................................................................ 149
  6.4.1 AllmÀnt om brist pÄ livsmedel ................................... 149
  6.4.2 Situationen i Sverige.................................................... 152
  6.4.3 Behovet av politisk intervention ................................ 155
  6.4.4 Sammanfattning .......................................................... 158
7 Prisreglering och ransonering under andra vÀrldskriget .159
7.1 Svenska erfarenheter frÄn andra vÀrldskriget........................ 159
7.2 Amerikanska erfarenheter frÄn andra vÀrldskriget............... 161
7.3 Erfarenheter frÄn andra lÀnder............................................... 164
7.4 Slutsatser................................................................................. 165

8

SOU 2009:3 InnehÄll

8 EU-reglering och internationella avtal......................... 167
8.1 EG-fördraget: fri handel och en inre marknad..................... 167
  8.1.1 Artiklarna 28 och 29 EG ............................................ 167
  8.1.2 Artikel 30 EG och Cassis-doktrinen......................... 168
  8.1.3 Prisreglerings- och ransoneringsÄtgÀrders  
    inverkan pÄ handel mellan medlemsstater................. 169
8.2 Olja och drivmedel................................................................. 171
  8.2.1 Beredskapslagring av oljeprodukter .......................... 171
  8.2.2 Fördelning och ransonering av oljeprodukter .......... 175
  8.2.3 PÄgÄende arbete inom EU.......................................... 179
  8.2.4 Slutsatser betrÀffande behovet av nationell  
    reglering för fördelning av olja i krislÀgen ................ 184
9 Försörjningsberedskap i andra lÀnder ......................... 185
9.1 Norge ...................................................................................... 185
  9.1.1 ................ Ransonerings - och förfogandelagstiftning 185
  9.1.2 .............................. Olje - och drivmedelsransonering 186
  9.1.3 ........................................... Beredskapslagring av olja 188
  9.1.4 ............................................................... Elransonering 189
9.2 Finland.................................................................................... 190
  9.2.1 .......................................................... Beredskapslagen 190
  9.2.2 ...................................... PÄgÄende lagstiftningsarbete 191
  9.2.3 .......................................................... Olja och brÀnsle 194
  9.2.4 ................................................................... LÀkemedel 195
  9.2.5 ............................................. Övrig beredskapslagring 196
9.3 Danmark................................................................................. 197
  9.3.1 ............................ Försörjningsberedskap i Danmark 197
  9.3.2 ................................................................. Oljesektorn 197
  9.3.3 ..................................................................... Elsektorn 198
  9.3.4 ................................................................... LÀkemedel 198

9

InnehÄll   SOU 2009:3
10 Slutsatser ................................................................ 201
10.1 Kriser begrÀnsade till marknader med specifika  
  egenskaper............................................................................... 201
10.2 AllmÀnna och djupa kriser..................................................... 203
10.3 NÀr prisreglering och ransonering inte bör anvÀndas ..........206
10.4 Risker med rÀttslig möjlighet till prisreglering och  
  ransonering i fredstid ............................................................. 207
10.5 EG-rÀtt och internationella avtal........................................... 208
10.6 Avslutning............................................................................... 209
Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................. 211
Bilaga 2 TillÀggsdirektiv.................................................... 223
KÀllförteckning ................................................................ 225

10

Sammanfattning

Inledning

Utredningens uppdrag Àr enligt direktivet att utreda vad som krÀvs för att genomföra en effektiv och ÀndamÄlsenlig fördelning av förnödenheter i krig och vid vissa allvarliga krissituationer i fred. Som ett led i detta har utredningen att se över ransoneringslagen (1978:268), prisregleringslagen (1989:978) och andra författningar av beredskapskaraktÀr samt den lagstiftning som stöder Sveriges Ätaganden pÄ försörjningsomrÄdet enligt olika bi- och multilaterala avtal.

I detta delbetÀnkande redovisas utredningens ekonomiska slutsatser betrÀffande behovet av en nationell reglering i prisreglerande respektive konsumtionsdÀmpande och konsumtionsstyrande syfte, samt utrymmet för en sÄdan nationell reglering med beaktande av de förberedelser som görs inom EU för en reglering med samma syfte och av de bi- eller multilaterala avtal som Sverige har anslutit sig till. Vidare innehÄller betÀnkandet en studie av vÄra nordiska grannlÀnders reglering av dessa frÄgor.

Fyra omrÄden, dÀr det skulle kunna uppstÄ behov av regleringsÄtgÀrder vid allvarliga fredstida försörjningsstörningar, redovisas sÀrskilt; energiomrÄdet, oljesektorn, livsmedelsomrÄdet och lÀkemedelssektorn.

GÀllande rÀtt

För att kunna bemÀstra försörjningsproblem i krig och vid allvarliga bristsituationer i fredstid finns i Sverige ett antal beredskapsförfattningar. De viktigaste av dessa Àr ransoneringslagen och prisregleringslagen. Ransoneringslagen ger regeringen möjlighet att vid krig, krigsfara, eller nÀr det till följd av andra utomordentliga hÀndelser föreligger knapphet pÄ viktiga förnödenheter, vidta ÄtgÀrder

11

Sammanfattning SOU 2009:3

för att genomföra en fördelning av dessa förnödenheter, i syfte att tillgodose befolkningens och totalförsvarets behov.

Med stöd av prisregleringslagen har regeringen möjlighet att förordna om prisreglerande ÄtgÀrder vid krig eller krigsfara, eller om det av nÄgon annan orsak finns risk för en allvarlig prisstegring inom landet pÄ en eller flera viktiga varor eller tjÀnster. Vid risk för allvarlig stegring av hyrorna inom landet för bostadslÀgenhet och lokaler fÄr föreskrivas om hyresstopp. Prisregleringslagen har sÄledes ett vidare tillÀmpningsomrÄde Àn ransoneringslagen.

Andra viktiga författningar av beredskapskaraktÀr Àr förfogandelagen, elberedskapslagen, lagen om försörjningsberedskap pÄ naturgasomrÄdet, oljekrislagen samt lagen om beredskapslagring av olja och kol.

Ransonerings- och prisregleringslagstiftningen har sitt ursprung i erfarenheterna av de omfattande ransoneringar och prisreglerande Ă„tgĂ€rder som genomfördes under och efter andra vĂ€rldskriget. De system som finns idag för ransonering och prisreglering bygger i allt vĂ€sentligt pĂ„ de förhĂ„llanden och hot som fanns under 1980- talet. NĂ„gon tillĂ€mpning av de nu gĂ€llande lagarna har emellertid inte varit aktuell, bortsett frĂ„n det allmĂ€nna pris- och hyresstopp som genomfördes under perioden februari–april 1990.

FöregĂ„ngaren till dagens ransoneringslag, 1954 Ă„rs allmĂ€nna ransoneringslag, tillĂ€mpades dĂ€remot i samband med Suez-krisen 1957–1958 och under oljekrisen 1973–1974 för att reglera oljeförsörjningen. 1956 Ă„rs prisregleringslag var i det nĂ€rmaste i konstant tillĂ€mpning frĂ„n 1970-talets början fram till 1980-talets slut, antingen i form av allmĂ€nt prisstopp eller allmĂ€n skyldighet att förhandsanmĂ€la prishöjningar, eller i form av sektorsspecifika regleringar.

FörutsÀttningarna för att anvÀnda ransonering och prisreglering som instrument för att bemÀstra en kris ser annorlunda ut idag Àn pÄ 1970- och 1980-talen. Den praktiska organisationen som fanns dÄ, i form av beredskapslagring och administrativa förberedelser, har i stort avvecklats. Dessutom Àr Sverige numera i hög grad integrerat med andra lÀnder genom EU-medlemskapet och genom andra bi- eller multilaterala avtal.

Sverige Àr genom medlemskapet i EU numera del av en inre marknad med fri rörlighet för varor, tjÀnster, arbetskraft och kapital. Enligt artiklarna 28 och 29 i EG-fördraget Àr det förbjudet att mellan medlemsstaterna tillÀmpa kvantitativa import- och exportrestriktioner samt ÄtgÀrder med motsvarande verkan. Regler som

12

SOU 2009:3 Sammanfattning

missgynnar import eller export i förhÄllande till inhemsk handel eller produktion Àr sÄledes förbjudna. Det hindrar emellertid inte, enligt artikel 30 EG, förbud mot, eller restriktioner för, import, export eller transitering som grundas pÄ hÀnsyn till bl.a. allmÀn moral, allmÀn ordning eller allmÀn sÀkerhet eller intresset att skydda mÀnniskors och djurs hÀlsa och liv.

De flesta prisreglerande och ransonerande ÄtgÀrder som tas i tillÀmpning vid försörjningssvÄrigheter i landet torde antingen överhuvudtaget inte stÄ i strid med artiklarna 28 och 29 EG, eller Ätminstone vara rÀttfÀrdigade med hÀnsyn till den allmÀnna ordningen och sÀkerheten eller folkhÀlsan. Utformningen av reglerna om prisreglering och ransonering och tillÀmpningen dÀrav mÄste i vart fall ske med beaktande av EG-rÀtten och uppfylla rimliga krav pÄ proportionalitet i förhÄllandet till ett i allmÀnhet lovvÀrt syfte.

Medlemskapet i EU och deltagandet i det internationella energiprogrammet inom ramen för den internationella energiorganisationen IEA stÀller krav pÄ den svenska lagstiftningen betrÀffande beredskapslagring av olja och fördelningen av olja vid en eventuell kris. För att uppfylla kraven i EU:s oljelagringsdirektiv och avtalet om ett internationellt energiprogram, IEP-avtalet, hÄlls i Sverige lager av oljeprodukter som motsvarar 90 dagars nettoimport. Lagren hÄlls av sÀljare och vissa storförbrukare av oljeprodukter och fÄr endast tas i ansprÄk efter beslut av regeringen.

Enligt EU:s oljeberedskapsdirektiv mĂ„ste medlemsstaterna, för att kunna agera vid försörjningssvĂ„righeter som avsevĂ€rt begrĂ€nsar leveranserna av rĂ„olja eller petroleumprodukter och orsakar svĂ„ra störningar se till att behöriga myndigheter har rĂ€tt att göra uttag ur beredskapslagren, faststĂ€lla begrĂ€nsningar av förbrukningen och prioritera leveranser till vissa kategorier av förbrukare samt utfĂ€rda prisföreskrifter för att förhindra onormala prishöjningar. Även IEP-avtalet stĂ€ller krav pĂ„ att medlemsstaterna kan förfoga över oljelagren för att dessa skall kunna fördelas mellan medlemsstaterna vid eventuella försörjningssvĂ„righeter.

EU:s regelverk för oljeförsörjning Àr under översyn. Kommissionen lade 2002 fram ett förslag till ett nytt direktiv som skulle ersÀtta sÄvÀl oljelagringsdirektivet som oljeberedskapsdirektivet. Kommissionen föreslog dels att medlemsstaternas beredskapslager skulle utökas till en nivÄ motsvarande 120 dagars förbrukning och att offentliga nationella organ skulle uppfylla Ätminstone en tredjedel av lagringsskyldigheten, dels att kommissionen skulle fÄ befogenhet att fatta beslut om och samordna utnyttjandet av medlems-

13

Sammanfattning SOU 2009:3

staternas beredskapslager pÄ gemenskapsnivÄ. Detta förslag avvisades sedermera av medlemsstaterna och förkastades av Europaparlamentet.

”Försörjningskris”

FrÄn ett ekonomiskt perspektiv torde prisreglerings- och ransoneringsÄtgÀrder huvudsakligen vara motiverade i sÄdana situationer dÀr vÀsentliga samhÀllsfunktioner Àr hotade och dÀr ett ÄterstÀllande av dessa funktioner bara kan ske pÄ mycket lÄng sikt, om alls. Försörjningskriser, dÀr prisreglering eller ransonering ekonomiskt sett framstÄr som ÀndamÄlsenliga instrument, kÀnnetecknas av:

1.Ett kraftigt minskat utbud, en kraftigt ökad efterfrÄgan eller en kombination dÀrav,

2.dÀr marknaden pÄ kort eller medellÄng sikt inte förmÄr skapa jÀmvikt eller dÀr den jÀmvikt som skulle uppstÄ Àr samhÀllsekonomiskt ineffektiv eller ogynnsam ur fördelningssynpunkt, samt

3.dÀr de negativa konsekvenserna av marknadsmisslyckandet Àr samhÀllsvida och dÀrmed tillrÀckligt allvarliga för att motivera ett ingripande frÄn staten.

Brist till följd av minskat utbud och/eller ökad efterfrÄgan

Utbudet kan minska kraftigt till följd av exempelvis en internationell oljekris, krig i vÄr nÀrhet med dÀrmed sammanhÀngande avskurna handelsförbindelser, eller omfattande förstörelse av produktionsmedel inom landets grÀnser. Kraftigt ökad efterfrÄgan kan uppstÄ vid krig eller krigsfara med behov av ökad produktion av krigsmateriel, vid pandemier eller efter omfattande katastrofer med Ätföljande behov av Äteruppbyggnad.

Ökad efterfrĂ„gan till följd av nya behov och nya köpare leder till att priserna stiger och att en del av de tidigare köparna trĂ€ngs undan. Motsvarande gĂ€ller för ett kraftigt minskat utbud. Är utbudet okĂ€nsligt för priset sĂ„ kommer hela, eller nĂ€stan hela, den ökade efterfrĂ„gan att tillgodoses genom att befintliga konsumenter trĂ€ngs undan. Är Ă€ven den tidigare efterfrĂ„gan relativt oelastisk sĂ„ kommer en krisrelaterad stor ökning av efterfrĂ„gan att resultera i

14

SOU 2009:3 Sammanfattning

dramatiskt stigande priser. En oelastisk efterfrÄgan indikerar att det rör sig om en nödvÀndighetsvara med fÄ eller inga nÀraliggande substitut.

För att bristsituationen skall kunna betecknas som en sĂ„dan försörjningskris dĂ€r det kan vara befogat att reglera marknaden med hjĂ€lp av ransonering eller prisreglering mĂ„ste konsekvenserna vara allvarliga pĂ„ sĂ„vĂ€l kort som lĂ„ng sikt. För konsumenter gĂ€ller som grundregel att priskĂ€nsligheten Ă€r större pĂ„ lĂ„ng Ă€n pĂ„ kort sikt. Även utbudets priskĂ€nslighet Ă€r i allmĂ€nhet större pĂ„ lĂ„ng sikt. Dessutom bör konsumenternas vĂ€lfĂ€rdsförlust vara stor i förhĂ„llande till deras inkomster.

Marknadsmisslyckanden och andra skÀl att reglera marknadens funktion

Fyra huvudsakliga skÀl som skulle kunna motivera prisreglering och ransonering i samband med försörjningskriser kan identifieras:

‱marknadsmisslyckanden (effektivitetsskĂ€l),

‱fördelningspolitik (rĂ€ttviseskĂ€l),

‱statlig resursanskaffning och

‱stabiliseringspolitik.

Marknadsmekanismen bidrar i en bristsituation pÄ tvÄ sÀtt till att lösa problemen. PÄ marknaden faststÀlls priser som ger information om vilka förnödenheter som Àr knappa, hur knappa de Àr och var knappheten Àr som störs. De marknadsmÀssiga priserna ger ocksÄ aktörerna incitament att bidra till att lösa bristsituationen; producenterna stimuleras att öka produktionen och konsumenterna stimuleras att minska sin konsumtion eller övergÄ till substitutprodukter.

I vissa situationer misslyckas marknaden med att Ästadkomma en effektiv fördelning av konsumtion, kostnadseffektiv produktion och en bra balans mellan konsumtion och produktion. Vid sÄdana marknadsmisslyckanden kan statliga ingripanden öka effektiviteten, förutsatt att kostnaden för ingreppet Àr mindre Àn den effektivitetshöjning som uppnÄs. Inom den nationalekonomiska vetenskapen brukar fyra typer av marknadsmisslyckanden identifieras:

1.marknadsmakt,

2.externa effekter,

3.kollektiva varor och

4.asymmetrisk information

15

Sammanfattning SOU 2009:3

Marknadsmakt innebÀr att en sÀljare kan pÄverka priset genom att begrÀnsa sitt utbud. Marknadsmakt kan uppstÄ eller förstÀrkas i samband med krig, avspÀrrning eller andra svÄra kriser, om exempelvis konkurrenstrycket frÄn utlÀndska leverantörer faller bort. Möjligheten att utnyttja marknadsmakt beror inte endast pÄ antalet konkurrenter, utan Àven pÄ efterfrÄgans priskÀnslighet. EfterfrÄgan pÄ vissa varor kan bli mindre priskÀnslig i hÀndelse av krig eller krigsfara, eller till följd av nÄgon annan krissituation. PÄ en marknad med marknadsmakt kan prisreglering bidra till att uppnÄ jÀmvikt eftersom sÀljaren fÄr incitament att tillhandahÄlla efterfrÄgad kvantitet.

Externa effekter uppstÄr nÀr en konsuments anvÀndning av en produkt har en direkt pÄverkan pÄ andra konsumenters nytta. Negativa externa effekter innebÀr ett nyttobortfall för andra individer Àn den som konsumerar, varför ÄtgÀrder bör vidtas för att begrÀnsa konsumtionen. Positiva externa effekter innebÀr dÀremot att nyttan ökar med andra konsumenters konsumtion, varför stimulans till ökad konsumtion Àr samhÀllsekonomiskt önskvÀrd. I princip kan det dÀrför finnas anledning att vidta prisregleringsÄtgÀrder för att frÀmja positiva externa effekter och ransoneringsÄtgÀrder för att begrÀnsa negativa externa effekter. En sÄdan lösning kan framförallt vara lÀmplig i sektorer med starka positiva eller negativa externa effekter, sÄsom sjukvÄrden och elsektorn.

Kollektiva nyttigheter Ă€r ett specialfall av mycket starka positiva externa effekter och har den speciella egenskapen att alla individers nytta ökar ungefĂ€r lika mycket, oberoende av vem som konsumerar nyttigheten. Problemet Ă€r att ingen enskild individ har incitament att tillhandahĂ„lla nyttigheten i frĂ„ga, utan snarare incitament att avstĂ„ dĂ€rifrĂ„n och hoppas att nĂ„gon annan gör det i stĂ€llet. I normalfallet Ă€r inte ransonering eller prisreglering nĂ„gon lĂ€mplig lösning pĂ„ problemet med tillhandahĂ„llandet av kollektiva nyttigheter. Vid en allvarlig kris som krĂ€ver en fullstĂ€ndig mobilisering av samhĂ€llets resurser – sĂ„ att den kollektiva nyttigheten blir den helt överskuggande angelĂ€genheten för samhĂ€llet – kan ransonering möjligen vara Ă€ndamĂ„lsenlig.

Assymetrisk information innebÀr att olika aktörer pÄ marknaden har tillgÄng till olika informationsmÀngder. Det kan sÀnka förtroendet mellan köpare och sÀljare, vilket i sin tur kan leda till att marknaden fungerar mindre effektivt, eller i extremfallet inte alls. Det Àr troligt att informationsproblemen ökar i samband med försörjningssvÄrigheter. DÀremot Àr det inte sÀkert att osÀkerheten

16

SOU 2009:3 Sammanfattning

systematiskt kommer att öka mer pÄ den ena sidan av marknaden, eller att den offentliga sektorn kommer att ha bÀttre information Àn marknadsaktörerna. Det torde dÀrför inte finnas nÄgon anledning att av detta skÀl ingripa i allokeringen genom prisreglering eller ransonering.

Fördelningsaspekter

Vid allvarliga försörjningssvÄrigheter kan den del av befolkningen som har lÀgst inkomster komma att drabbas hÄrdare Àn andra. Det kan dÀrför finnas anledning att i sÄdana lÀgen med politiska medel omfördela vÀlstÄnd mellan olika befolkningsgrupper. Huvudregeln Àr att fördelningspolitiska ingripanden bör göras obundet, genom skatter och bidrag relaterade till inkomst. Till skillnad frÄn omfördelning in natura, som bygger pÄ överföring av vissa varor mellan individer, sÄ lÄter obundet bistÄnd dem som Àr i behov av stöd sjÀlva vÀlja hur pengarna skall anvÀndas. De som betalar bistÄndet fÄr ocksÄ sjÀlva vÀlja vad de vill avstÄ frÄn, vilket minskar samhÀllets kostnader för hjÀlpinsatsen.

Prisreglerande och ransonerande ÄtgÀrder kan ses som en form av bundet bistÄnd, och bör dÀrför normalt inte anvÀndas för fördelningspolitik. Emellertid kan det i en försörjningskris saknas förutsÀttningar för att bedriva en fördelningspolitik med hjÀlp av inkomstbaserade skatter och bidrag. Det kan dÀrför finnas anledning att tillgripa prisreglering eller ransonering som kompletterande medel till generella skatter och bidrag.

Resursanskaffning

Finansieringen av verksamheten inom den offentliga sektorn sker huvudsakligen genom beskattning. Kortsiktigt kan upplÄning utgöra en kompletterande finansieringskÀlla, inte minst vid makroekonomiska kriser eller krig. I situationer dÀr skatteintÀkterna inte kan bli högre och lÄnemöjligheterna Àr otillrÀckliga för att finansiera de offentliga utgifterna skulle resurser dessutom kunna styras till den offentliga sektorn genom ransonering i kombination med prisreglering, eller genom förfogande.

I normala situationer Àr skatter det effektivaste sÀttet att överföra resurser till staten. Ransonering, prisreglering och förfogande

17

Sammanfattning SOU 2009:3

leder till ineffektivitet, bl.a. eftersom ransonerna inte kommer att tilldelas de konsumenter som högst vÀrderar dem och produktionen inte kommer att utföras av de producenter som har den lÀgsta kostnaden. Vid en svÄr kris, dÀr behovet av kollektiva nyttigheter har ökat kraftigt, kan dock ransonering och prisreglering vara en lösning. Kostnaderna för planerad allokering skulle i en sÄdan situation sannolikt minska; vid begrÀnsat privat konsumtionsutrymme blir konsumenterna mer homogena och skillnaderna i effektivitet mellan producenter mindre avgörande. Dessutom Àr det antagligt att skattebasen minskar vid en allvarlig kris, liksom skattemoralen.

Stabiliseringspolitik

Sedan stabiliseringspolitiken lades om pÄ 1990-talet har Sverige en sjÀlvstÀndig riksbank som bedriver en penningpolitik med ett uttalat mÄl om en lÄg och stabil inflation. En sÄdan anses skapa goda förutsÀttningar för hushÄll och företag att planera sin verksamhet. Riksdagens viktigaste medel Àr styrrÀntan. Den största effekten av en rÀnteÀndring nÄs dock först mellan ett och tvÄ Är framÄt i tiden. I en extrem situation med plötsliga prishöjningar, dÀr marknadsmekanismerna inte fungerar, skulle prisregleringar kunna anvÀndas som ett kompletterande medel för att uppnÄ mÄlet om stabila priser.

Erfarenheterna frÄn 1970- och 1980-talen visar dock att prisregleringarna som dÄ var i kraft framförallt skapade negativa effekter pÄ samhÀllsekonomin. Inte heller tycks de ha haft nÄgon mÀrkbar lÄngsiktig effekt pÄ inflationen.

Omfattningen av försörjningssvÄrigheterna

SamhĂ€llsvida konsekvenser av ett marknadsmisslyckande förutsĂ€tter att försörjningssvĂ„righeterna Ă€r av viss storlek och varaktighet och att det rör sig om förnödenheter av stor vikt för befolkningen, som Ă€r svĂ„ra att ersĂ€tta med andra. Inom avgrĂ€nsade sektorer och under – normalt sett – kortare tidsperioder kan det finnas anledning att tillgripa ransonering eller prisreglering Ă€ven vid mindre omfattande krissituationer. Vid riktigt allvarliga kriser, dĂ€r grundlĂ€ggande samhĂ€llsinstitutioner har slutat fungera, torde sĂ„dan central

18

SOU 2009:3 Sammanfattning

koordinering som krÀvs för ransonerings- och prisregleringsÄtgÀrder, vara svÄr att uppnÄ.

Potentiella ekonomiska effekter av prisreglerings- och ransoneringsÄtgÀrder

Prisreglerande ÄtgÀrder kan frÄn ekonomisk synpunkt ge upphov till ett antal negativa effekter. Dessa mÄste beaktas vid utformningen och tillÀmpningen av en reglering. Först och frÀmst medför ett reglerat pris som underskrider marknadspriset att utbudet minskar till följd av minskad produktion, ökad export och minskad import. Prisregleringen minskar ocksÄ konsumenternas incitament att dra ner sin konsumtion eller byta till andra varor.

Ett pris under marknadspriset gör att konsumenterna kommer att vilja köpa mer Àn vad sÀljarna vill sÀlja, vilket i sin tur leder till transaktionskostnader till följd av bl.a. köbildning, hamstring och konkurrens- och informationsproblem som uppstÄr pÄ svarta marknader. En ransonering för att understödja prisregleringen och reglera fördelningen av varorna skulle kunna minska dessa problem.

RansoneringsĂ„tgĂ€rder med fri prisbildning leder förvisso – vid fungerande konkurrens – till lĂ€gre priser eftersom efterfrĂ„gan pĂ„ de ransonerade varorna sjunker, men Ă€ven till minskad total försĂ€ljning av varorna i frĂ„ga. Vid svag konkurrens pĂ„ marknaden kan sĂ€ljarna ta ut ett högre pris och alla ransoner kommer inte kunna lösas ut. Under en försörjningskris ökar risken för monopolproblem. En ransonering kan dĂ€rför behöva kompletteras med en prisreglering för att syftet med marknadsingreppen skall uppnĂ„s.

Sektorsspecifika behov av ransonering och prisreglering

Inom energi-, livsmedels- och lÀkemedelssektorerna skulle det vid allvarliga försörjningsstörningar kunna uppstÄ sÀrskilda behov av regleringsÄtgÀrder.

TillgÄng till elektricitet Àr grundlÀggande för ett modernt samhÀlle. Ett lÄngvarigt och omfattande elavbrott kan leda till nÀrmast oöverblickbara konsekvenser och kommer att hindra utförandet av mÄnga viktiga aktiviteter. För att elmarknaden skall fungera tillfredsstÀllande krÀvs sÄvÀl effektsom energibalans. Med effekt menas den energimÀngd som genereras eller anvÀnds per tidsenhet.

19

Sammanfattning SOU 2009:3

Effektbrist kan uppstÄ vid tidpunkter nÀr förbrukningen Àr högre Àn den tillgÀngliga kapaciteten, sÄledes i ett kortvarigt perspektiv. Energi Àr den totala energimÀngden över en viss tid. Energibrist kan dÀrför uppkomma i ett mer lÄngvarigt perspektiv, nÀr den tillgÀngliga energimÀngden över en sÀsong inte rÀcker till.

En tillfĂ€llig lag om effektreserv gĂ€ller till och med den 15 mars 2001 och syftar till att minska risken för effektbrist. Enligt lagen har Svenska KraftnĂ€t att tillhandahĂ„lla en effektreserv om maximalt 2 000 MW per Ă„r. Skulle effektbehovet trots effektreserven komma att överstiga tillgĂ€nglig kapacitet kan roterande bortkoppling ske pĂ„ order av Svenska KraftnĂ€t. SĂ„dan bortkoppling kan för nĂ€rvarande endast ske pĂ„ hög aggregerad nivĂ„. Styrelutredningen ser över möjligheten att ge lĂ€nsstyrelserna mandat att upprĂ€tta prioriteringslistor – s.k. bortkopplingsplaner – som kan anvĂ€ndas om behov skulle uppstĂ„.

Eftersom energibrist Àr ett mer utdraget förlopp Àn effektbrist finns bÀttre möjligheter att anvÀnda marknaden och prismekanismen för att hantera situationen, Ätminstone i mÄttliga bristsituationer. Vid större brist kan först och frÀmst konsumtionsdÀmpande ÄtgÀrder tillgripas och dÀrefter tvingande marknadsregleringar. Det finns tvÄ möjligheter: att höja det effektiva priset för konsumenter med fastprisavtal eller att införa ransonering. Elransonering medför vissa praktiska svÄrigheter, eftersom konsumenten normalt sjÀlv avgör hur stor förbrukningen skall vara.

PÄ lÀkemedelsomrÄdet har beredskapslagringen av lÀkemedel och sjukvÄrdsprodukter i stort avvecklats. Vidare har det skett en avveckling av produktionskapacitet för lÀkemedel i Sverige, samtidigt som den internationella specialiseringen tilltagit. Det finns dÀrför i Sverige ett stort beroende av import, sÄvÀl av lÀkemedel som av rÄvaror för lÀkemedelstillverkning.

Vid en pandemi skulle snabbt brist uppstĂ„ pĂ„ vissa lĂ€kemedel. Ransonering skulle vara ett Ă€ndamĂ„lsenligt medel för att undvika hamstring och förbĂ€ttra prioriteringen. I samband med pandemier och andra epidemier finns nĂ€mligen externaliteter i anvĂ€ndningen av vacciner och antivirala lĂ€kemedel. DĂ€rtill kommer rĂ€ttvise- och fördelningsaspekter. Även vid andra situationer med brist pĂ„ lĂ€kemedel kan ransonering tillgripas. Till skillnad mot stora delar av övrig konsumtion har det offentliga i allmĂ€nhet bĂ€ttre information Ă€n konsumenten/patienten om optimal konsumtionsnivĂ„ av lĂ€kemedel. LĂ€kemedelspriserna Ă€r Ă€ven under normala förhĂ„llanden reglerade, genom förmĂ„nssystemet.

20

SOU 2009:3 Sammanfattning

PÄ livsmedelsmarknaden synes inte ransonering eller prisreglering vara ÀndamÄlsenliga instrument ens vid avspÀrrning. I stÀllet kan reguljÀra fördelningspolitiska instrument anvÀndas för att garantera att den inhemska produktionskapaciteten anvÀnds för att försörja hela befolkningen med livsmedel. Krissubventioner av vissa livsmedel kan utgöra ett komplement till inkomstbaserad omfördelning. Endast om det inte finns tillrÀckligt med livsmedel för att försörja hela befolkningen kan ransoneringsÄtgÀrder behöva tillgripas för att fördela tillgÀngliga kalorier.

Ransonerings- och prisregleringslagstiftning i Norden

I Norge finns en beredskapslag frÄn 1956 som bl.a. möjliggör ransonering av och förfogande över varor vid krig, krigsfara eller andra extraordinÀra krisförhÄllanden som kan leda till begrÀnsad produktion eller tillförsel. Dessutom finns sÀrskilda föreskrifter om oljeransonering för sÄvÀl krig som fredstida krissituationer. Trots att Norge har egna oljetillgÄngar, finns ett avtal med IEA och producenter och importörer av petroleumprodukter Àr skyldiga att hÄlla beredskapslager motsvarande 20 dagars normalförbrukning i Norge.

Det norska systemet för hantering av svÄra driftsituationer pÄ elomrÄdet Àr mer reglerat genom föreskrifter och mer detaljplanerat Àn det svenska. Ransonering kan enligt energiloven genomföras om det pÄ grund av extraordinÀra förhÄllanden uppstÄr knapphet pÄ elektrisk energi. Möjliga ransoneringsÄtgÀrder inkluderar tvÄngsmÀssiga leveransbegrÀnsningar och rekvisition av elenergi och fjÀrrvÀrme. Prioriteringen vid ransonering skall ske genom att hÀnsyn tas till liv och hÀlsa, vitala samhÀllsintressen inom administration, förvaltning, sÀkerhet, infrastruktur och försörjning m.m. samt nÀringsliv och ekonomiska intressen.

Den finska beredskapslagen frĂ„n 1991 Ă€r tillĂ€mplig under s.k. undantagsförhĂ„llanden; vid krig och krigshot mot Finland och jĂ€mförbara hĂ€ndelser utanför landet, vid allvarliga hot mot befolkningens utkomst eller mot grunderna för landets nĂ€ringsliv som beror pĂ„ försvĂ„rad import av varor eller brĂ€nslen och jĂ€mförbara plötsliga störningar i det internationella handelsutbytet samt ”storolyckor”. Med stöd av lagen kan statsrĂ„det bl.a. reglera import och export, produktion, distribution och byggande, samt stĂ€lla upp villkor för överlĂ„telse av varor. Dessutom ger lagen befogenhet att reglera priser, avgifter och hyror. I februari 2008 lade regeringen

21

Sammanfattning SOU 2009:3

fram en proposition med förslag till ny beredskapslag. De viktigaste Àndringarna utgjorde en justering av definitionen av undantagsförhÄllanden samt mer tydliga och tidsenliga befogenheter för myndigheterna i undantagsförhÄllanden.

I Finland beredskapslagras sÄvÀl olja som lÀkemedel och sjukvÄrdsprodukter av privata nÀringsidkare. Dessutom kan nÀringsidkare frivilligt förbinda sig att hÄlla beredskapslager av andra rÄvaror, förnödenheter och produkter som Àr nödvÀndiga för att trygga befolkningens försörjning och upprÀtthÄlla produktionen vid eventuella störningar i utrikeshandeln.

I Danmark kan industriministern enligt en sÀrskild lag om försörjningsmÀssiga ÄtgÀrder (1986) faststÀlla bestÀmmelser om anvÀndning, fördelning, prisutjÀmning eller placering av de varulager som finns i landet, i den utstrÀckning som synes nödvÀndig. Företag som importerar eller producerar rÄolja eller oljeprodukter Àr lagringsskyldiga enligt en sÀrskild lag dÀrom. De danska oljelagren motsvarar för nÀrvarande omkring 81 dagars förbrukning.

Beredskapslager skall Àven hÄllas av importörer, grossister och producenter av lÀkemedel. Lagren skall anvÀndas vid försörjningsmÀssiga nödsituationer samt vid olyckor och katastrofer. I sÄdana situationer gÀller Àven begrÀnsningar i apotekens rÀtt att lÀmna ut lÀkemedel.

22

1 Inledning

1.1Uppdraget

Utredningens uppdrag Àr enligt direktivet att utreda vad som krÀvs för att genomföra en effektiv och ÀndamÄlsenlig fördelning av förnödenheter i krig och vid vissa allvarliga krissituationer i fred. Som ett led i detta har utredningen att se över ransoneringslagen (1978:268), prisregleringslagen (1989:978) och andra författningar av beredskapskaraktÀr samt den lagstiftning som stöder Sveriges Ätaganden pÄ försörjningsomrÄdet enligt olika bi- och multilaterala avtal.1 Uppdraget har delats in i tvÄ etapper.

I den första etappen ingÄr att utdöma behovet av, och utrymmet för, en nationell reglering i prisreglerande respektive konsumtionsdÀmpande och konsumtionsstyrande syfte. Bedömningen skall göras med beaktande av de förberedelser som görs inom EU för en reglering med samma syfte och av de bi- eller multilaterala avtal som Sverige har anslutit sig till. Andra lÀnders reglering av dessa frÄgor skall ocksÄ studeras. Det skall klarlÀggas pÄ vilka omrÄden, vid sidan av energiomrÄdet, allvarliga fredstida störningar av försörjningen skulle kunna föranleda behov av regleringsÄtgÀrder. Utredningen har Àven i denna del att analysera huruvida prisreglering kan vara motiverad som en understödjande ÄtgÀrd till penningpolitiken samt att sÀrskilt se till sambanden mellan prisreglering och ransonering.

I en andra etapp har utredningen att klarlÀgga vilka förutsÀttningar som finns för samhÀllets förfogande över förnödenheter samt att utarbeta de författningsförslag som behövs. Stor betydelse skall dÀrvid tillmÀtas fördelningspolitiska mÄl och rÀttssÀkerhetskrav. I denna del ingÄr att övervÀga behovet av förÀndringar av befintliga författningar och dÀrmed sÀrskilt klarlÀgga behovet av prisreglering respektive ransonering av andra skÀl Àn krig eller

1 Dir. 2007:95. Direktivet finns intaget som en bilaga till betÀnkandet.

23

Inledning SOU 2009:3

krigsfara. Behovet av ett sammanhÀngande system av fullmaktslagar skall beaktas, liksom det eventuella behovet att införa enhetliga begrepp i författningarna. I denna del ingÄr ocksÄ att föreslÄ principer för utformning av administration och kontrollsystem för ransonering och prisreglering samt utreda hur ny teknik pÄverkar de administrativa möjligheterna för ransonering. Ingrepp i personers och företags beteenden som kan bli nödvÀndiga i en allvarlig kris eller i krig skall utformas pÄ sÄdant vis att de Ätnjuter största möjliga legitimitet.

UtgÄngspunkter för översynen Àr att de generella ekonomiskpolitiska ÄtgÀrderna skall kunna anvÀndas sÄ lÄngt det Àr möjligt, att reglerande ÄtgÀrder av omfattande art skall tillÀmpas först i ett sent skede i en djup kris samt att en oreglerad utrikeshandel sÄ lÄngt som möjligt skall upprÀtthÄllas. Försörjningsproblemen mÄste dessutom lösas i en nÀra samverkan mellan det offentliga och privata företag.

1.2Arbetets bedrivande

1.2.1AllmÀnt

Utredningens arbete pÄbörjades den 15 december 2007 och har bedrivits pÄ sedvanligt sÀtt med regelbundna sammantrÀden. I enlighet med direktiven har företrÀdare för utredningen samrÄtt med företrÀdare för Statens Energimyndighet, Svenska KraftnÀt, Socialstyrelsen, Livsmedelsverket, Landstinget i Uppsala lÀn, LÀkemedelsverket, LÀkemedelsförmÄnsnÀmnden, Apoteket AB, Swedish Medtech, LÀkemedelsindustriföreningen och Riksbanken.

Utredningen har vid tvĂ„ tillfĂ€llen – den 13 juni och den 21 november 2008 – anordnat seminarier i syfte att inhĂ€mta information om behovet av regleringsĂ„tgĂ€rder pĂ„ energi-, olje-, lĂ€kemedels- och livsmedelsomrĂ„dena samt samrĂ„da med företrĂ€dare för verksamheter inom nĂ€mnda omrĂ„den. Vid dessa seminarier har utredningens sakkunniga och experter deltagit, liksom företrĂ€dare för Socialstyrelsen, Apoteket AB, Livsmedelsverket, Jordbruksverket, LĂ€kemedelsverket, LĂ€kemedelsindustriföreningen, Branschkansliet, Svenska KraftnĂ€t, Jordbruksdepartementet, Krisberedskapsmyndigheten, Energimyndigheten samt Totalförsvarets Forskningsinstitut.

24

SOU 2009:3 Inledning

1.2.2DelbetÀnkande och slutbetÀnkande

Uppdragets första etapp skall enligt direktiv 2007:95 samt tillÀggsdirektiv 2008:117 redovisas senast den 2 februari 2009. De delar av uppdraget som ingÄr i denna etapp redovisas i föreliggande betÀnkande. Resterande delar kommer att redovisas i ett slutbetÀnkande senast den 1 augusti 2009.

1.3Bakgrund

Under krig och vid vissa allvarliga fredstida krissituationer kan det uppstÄ knapphet pÄ förnödenheter av olika slag. För att kunna upprÀtthÄlla en fördelning av dessa knappa resurser eller för att kunna sÀkerstÀlla att tillrÀckliga resurser kan mobiliseras för vissa prioriterade samhÀllssektorer kan det bli nödvÀndigt att anvÀnda prisreglering eller ransonering.

Dagens system för ransonering och prisreglering bygger i allt vÀsentligt pÄ de förhÄllanden och hot som fanns under 1980-talet. FörutsÀttningarna för att kunna anvÀnda ransonering och prisreglering som instrument för att bemÀstra en kris ser dock annorlunda ut idag.

1.3.1Försörjningsberedskap sedan 1950-talet

Ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978) har bÄda sitt ursprung i erfarenheterna av de omfattande ransoneringar och prisreglerande ÄtgÀrder som genomfördes under och efter andra vÀrldskriget. KrigsÄrens tidsbegrÀnsade s.k. fullmaktslagar gav Kungl. Maj:t befogenhet att under vissa förutsÀttningar vidta ÄtgÀrder för att bl.a. tillgodose befolkningens och krigsmaktens behov av förnödenheter och kontrollera priserna.

Ovan nÀmnda krigslagar ersattes vid 1950-talets mitt av Sveriges första fullmaktslagar av permanent karaktÀr, vilka i stort byggde pÄ den tidigare temporÀra regleringen. Den allmÀnna ransoneringslagen (1954:280), den allmÀnna förfogandelagen (1954:279) och den allmÀnna prisregleringslagen (1956:236) var av beredskapskaraktÀr; om deras tillÀmpning kunde förordnas endast dÄ sÀrskilda förutsÀttningar förelÄg.

25

Inledning SOU 2009:3

TillÀmpning av allmÀnna ransoneringslagen

1954 Ärs allmÀnna ransoneringslag kom att tillÀmpas dels i samband med Suez-krisen 1957-1958 och dels under oljekrisen 1973-1974. BÄda tillÀmpningstillfÀllena föranleddes sÄlunda ytterst av stridshandlingar mellan frÀmmande stater med Ätföljande brist pÄ olja och oljeprodukter i Sverige. Under tiden lagen var i kraft antog riksdagen emellertid ocksÄ fem sÀrskilda ransoneringslagar av tillfÀllighetskaraktÀr. Dessa avsÄg bl.a. försörjningsproblem som uppstod till följd av inom landet intrÀffade hÀndelser, vilka inte omfattades av allmÀnna ransoneringslagen.

Under hösten 1956 ledde krigshandlingar i Mellanöstern till att leveranserna av flytande brĂ€nsle och drivmedel till Sverige minskade. BefogenhetsbestĂ€mmelserna i allmĂ€nna ransoneringslagen sattes i tillĂ€mpning och ransonering genomfördes i form av restriktioner av all handel med flytande brĂ€nsle i handelsledet. Dessutom infördes ”helgkörförbud” och vissa andra konsumtionsbegrĂ€nsande Ă„tgĂ€rder rörande flytande brĂ€nsle.

Den 6 oktober 1973 bröt det s.k. oktoberkriget ut mellan Israel och vissa av landets grannstater. Konflikten medförde att rÄoljeproduktionen skars ned, priset pÄ rÄolja höjdes kraftigt och bortfall uppstod i den svenska oljetillförseln. Olja tÀckte vid denna tid omkring 75 procent av Sveriges totala energibehov. Det svenska folket uppmanades att spara energi och den 14 december 1973 sattes allmÀnna ransoneringslagen och allmÀnna förfogandelagen i tilllÀmpning. InskrÀnkningen i förbrukningen av olja avsÄgs i första hand att drabba hushÄllens energikonsumtion.

En nyinrÀttad, sÀrskilt tillsatt central ransoneringsmyndighet, BrÀnslenÀmnden, fick i uppdrag att handha regleringen av flytande brÀnsle och stadsgas och att fördela landets förrÄd av flytande brÀnsle till olika huvudÀndamÄl. Det meddelades vissa restriktioner betrÀffande försÀljning av drivmedel och clearingavgift infördes för bensin och vissa brÀnnoljor. UppvÀrmning av bostad med stadsgas förbjöds om bostaden inte normalt uppvÀrmdes dÀrmed och en tidsbegrÀnsad lag (1974:114) infördes som möjliggjorde uttagandet av s.k. överuttagningsavgift och ÄlÀggandet av avlÀsnings- och uppgiftsskyldighet i samband med stadsgasransonering.

FrÄn och med den 8 januari 1974 pÄbjöds kvotransonering av eldningsolja och vÀrmeenergi samt kortransonering av drivmedel för motordrift. Den förra kom att gÀlla till den 15 mars 1974, medan den senare upphÀvdes redan den 29 januari 1974. Uppdraget

26

SOU 2009:3 Inledning

att genomföra drivmedelsransoneringen gavs till TransportnÀmnden. All försÀljning i lös dunk förbjöds, liksom försÀljning av drivmedel frÄn sedelautomater, nyckelrÀkneverk eller liknande pumpanordningar. Behovet för kollektiv- och yrkestrafik prioriterades.

Den försÀmrade oljetillgÄngen ledde till att Àven kraftbalanslÀget försÀmrades under hösten 1973. En sÀrskild lag (1973:901) och en kungörelse om regleringen av förbrukningen av elektrisk kraft utfÀrdades dÀrför och den nyinrÀttade Statens elransoneringsnÀmnd införde den 2 januari 1974 restriktioner av elförbrukningen. Restriktionerna upphÀvdes successivt under februari mÄnad och definitivt den 9 mars 1974. Den planerade ransoneringen behövde aldrig genomföras.

Prisregleringar under 1970- och 1980-talen

För att hejda den pÄgÄende ökningen av priserna i samband med oljekrisen bemyndigades dÄvarande statens pris- och kartellnÀmnd (SPK) av regeringen att med stöd av allmÀnna prisregleringslagen faststÀlla högstpriser för bensin, motorbrÀnnolja och eldningsolja. 1956 Ärs prisregleringslag var i det nÀrmaste konstant tillÀmpning under 1970- och 1980-talen; prisregleringarna motiverades av sÄvÀl stabiliseringspolitiska som fördelningspolitiska skÀl. Ursprungligen stadgades att lagen förutom vid krig eller krigsfara Àven kunde tas i tillÀmpning om det av nÄgon annan orsak hade uppkommit betydande fara för allvarlig stegring av det allmÀnna prislÀget inom riket. Prisreglering i fredstid förutsatte enligt motiven till lagen (prop. 1956:147) ett pÄtagligt krislÀge med otvetydig fara för en inflationistisk prisstegring och skulle endast utgöra ett komplement till de generella ekonomisk-politiska medlen i extraordinÀra situationer.

Under 1950- och 1960-talen var kostnadsutvecklingen i Sverige lÄg och inflationstakten mÄttlig. NÄgra prisreglerande ÄtgÀrder var under den perioden inte aktuella. Under Ären 1969 och 1970 kom emellertid den svenska prisutvecklingen att prÀglas av allt kraftigare prisstegringar och stigande inflationstakt. Den 28 augusti 1970 förordnades om att befogenhetsbestÀmmelserna i allmÀnna prisregleringslagen skulle trÀda i tillÀmpning. Prisstopp infördes pÄ vissa viktiga livsmedel, vilket den 12 oktober 1970 utvidgades till ett första allmÀnt prisstopp. Det allmÀnna prisstoppet varade till den 12 februari 1971 och avvecklades sedan successivt under Äret.

27

Inledning SOU 2009:3

Redan den 21 december 1972 sattes allmÀnna prisregleringslagen pÄ nytt i tillÀmpning. Livsmedelspriserna hade under Äret stigit betydligt mer Àn den generella prisnivÄn i konsumentledet, vilket huvudsakligen kunde hÀnföras till jordbruksregleringen. För att sÀkerstÀlla att subventionerna pÄ baslivsmedel kom konsumenterna till godo, förordnades frÄn och med den 1 januari 1973 om prisstopp pÄ vissa varor inom omrÄdena mjölk, ost, kött, flÀsk och charkuterier. För huvuddelen av varorna kom prisstoppet att gÀlla till och med oktober 1980, medan det för mjölk gÀllde Ànda till december 1988.

Vissa Ă€ndringar infördes 1973 i allmĂ€nna prisregleringslagen. Vid sidan av prisstopp och högstprisreglering infördes nya, mindre ingripande former av prisreglering; obligatorisk förhandsanmĂ€lan av planerade prishöjningar och bestĂ€mmelser rörande utfĂ€stelse om högsta pris. Dessutom utvidgades möjligheterna att besluta om prisreglering under fredsförhĂ„llanden; kravet pĂ„ betydande fara för det allmĂ€nna prislĂ€get upphĂ€vdes och det blev möjligt att tillĂ€mpa befogenhetsbestĂ€mmelserna om det uppkommit fara för allvarlig prisstegring inom riket pĂ„ viktigare varu- eller tjĂ€nsteomrĂ„de. Ändringens syfte var, enligt motiven (prop. 1973:58), att begrĂ€nsade prisregleringar i ökad utstrĂ€ckning skulle kunna anvĂ€ndas som ett led i stabiliseringspolitiken. Ett tidigt ingripande mot prisstegringstendenser inom enskilda branscher eller varuomrĂ„den ansĂ„gs kunna begrĂ€nsa risken för spridning av prishöjningar och bryta förvĂ€ntningar om en fortsatt prisstegring.

Lagen kom att tillÀmpas sÄvÀl generellt som sektorsspecifikt. Livsmedel var under 1970-talet ett kraftigt prisreglerat omrÄde. Vid sidan av det prisstopp som nÀmnts ovan gÀllde i perioder prisstopp eller obligatorisk förhandsanmÀlan för bröd, konserverade och djupfrysta livsmedel, kaffe samt margarin, liksom högstpriser och utfÀstelsepriser för matpotatis och kyckling.

Även trĂ€varu-, byggmaterial- och papperssektorerna prisreglerades i hög omfattning. I september 1973 infördes prisstopp pĂ„ trĂ€varuomrĂ„det och obligatorisk förhandsanmĂ€lan pĂ„ pappersomrĂ„det. PĂ„ byggmaterialomrĂ„det infördes sedan prisstopp i mars 1974. Prisstoppen varade till och med september respektive december 1974, varefter formen för prisregleringarna Ă€ndrades vid ett flertal tillfĂ€llen. Andra varor och tjĂ€nster för vilka prisstopp gĂ€llde under kortare perioder pĂ„ 1970-talet var lantbruksmaskiner, gödselmedel, elektriska hushĂ„llsapparater, personbilar och bilreservdelar, inrikes godstrafik samt uthyrning av hotellrum. Vid Ă„rsskiftet 1978-1979

28

SOU 2009:3 Inledning

samt i januari 1987 faststÀlldes pÄ nytt högstpriser för olja och vissa oljeprodukter. För de oljeprodukter som inte omfattades av högstprisregleringen infördes prisstopp i februari 1987.

Vid sidan av de sektorsspecifika prisregleringarna gĂ€llde allmĂ€nt prisstopp eller allmĂ€n obligatorisk förhandsanmĂ€lningsskyldighet i flera omgĂ„ngar under 1970- och 1980-talen. I samband med nedskrivningar av den svenska kronans vĂ€rde infördes allmĂ€nt prisstopp under perioderna april–maj och september–oktober 1977, september–december 1981, samt oktober 1982–februari 1983. Ett allmĂ€nt prisstopp under perioden mars–maj 1980 ingick som ett led i ett paket med ekonomisk-politiska Ă„tgĂ€rder syftande till att underlĂ€tta den pĂ„gĂ„ende avtalsrörelsen. TvĂ„ sista perioder med allmĂ€nt prisstopp genomfördes frĂ„n april till juni 1984 respektive frĂ„n mars till oktober 1985. I samband med 1984 Ă„rs allmĂ€nna prisstopp infördes Ă€ven hyresstopp, med stöd av en sĂ€rskild lag (1984:486) om hyresstopp.

AllmÀn obligatorisk förhandsanmÀlningsskyldighet gÀllde frÄn mars till oktober 1978 och begrÀnsades sedan till att avse omkring hÀlften av den privata konsumtionen fram till juni 1982. FrÄn och med den 1 mars 1983 ersattes det dÄ gÀllande allmÀnna prisstoppet med en förhandsanmÀlningsskyldighet pÄ vissa varu- och tjÀnsteomrÄden, vilken varade till den 23 september 1983.

Prisövervakning

Det praktiska handhavandet av prisregleringarna ankom pÄ Statens pris- och kartellnÀmnd, som inrÀttats vid allmÀnna prisregleringslagens tillkomst som ett sjÀlvstÀndigt organ för övervaknings- och utredningsverksamhet pÄ pris- och konkurrensomrÄdet. Grunden för nÀmndens utredande, övervakande och registrerande verksamhet fanns i lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhÄllanden.

Uppgifterna i frĂ„ga om prisövervakningen preciserades i samband med det första allmĂ€nna prisstoppet 1970–1971. SPK Ă„lades enligt sĂ€rskilt uppdrag frĂ„n regeringen att övervaka priser och marginaler för varor och tjĂ€nster inom samtliga förĂ€dlings- och distributionsled. Om sĂ€rskilt Ă„tgĂ€rd var pĂ„kallad till följd av prisnivĂ„ns utveckling skulle detta anmĂ€las till regeringen.

Instruktionen för SPK kompletterades och Àndrades vid ett antal tillfÀllen. 1973 blev nÀmnden central förvaltningsmyndighet

29

Inledning SOU 2009:3

för frÄgor rörande prisövervakning och fick till uppgift att genom överlÀggningar söka pÄverka prissÀttningen i en för konsumenterna gynnsam riktning. NÀmndens aktiva prisövervakning kom i praktiken att omfatta tre moment. För det första handhade nÀmnden ett anmÀlningsförfarande, genom vilket utvalda företag anmodades att anmÀla beslut om pris- eller marginalförÀndring till nÀmnden. För det andra kunde nÀmnden, i de fall dÀr en mer djupgÄende motivering till prisÀndringen efterfrÄgades, kalla företagen till överlÀggning. För det tredje hade nÀmnden att informera regeringen om varje prishöjning som inte motsvarades av intrÀffade eller kÀnda kostnadsökningar eller som stod i strid mot riktlinjerna för prisövervakningen.

Uppgiften att genom överlĂ€ggningar med företagen söka pĂ„verka prissĂ€ttningen upphörde 1982. Prisövervakningens vĂ€sentliga syfte blev i stĂ€llet att klarlĂ€gga förekomsten av prishöjningar som kunde komma i konflikt med övergripande samhĂ€llsekonomiska mĂ„l. AnmĂ€rkningsvĂ€rda pris- eller marginalĂ€ndringar skulle anmĂ€las till regeringen, liksom om nĂ€mnden ansĂ„g att nĂ„gon av bestĂ€mmelserna i 2–9 §§ allmĂ€nna prisregleringslagen borde trĂ€da i tillĂ€mpning. Regeringens beslut om prisreglerande Ă„tgĂ€rder föregicks i flertalet fall av information frĂ„n SPK om genomförda eller aviserade prishöjningar pĂ„ det berörda omrĂ„det. Det var emellertid i en liten andel av fallen som SPK:s rapportering till regeringen faktiskt ledde till beslut om prisreglering.

1.3.2FörÀndrad syn pÄ ransonering och prisregleringar

De omfattande praktiska förberedelser, i form av beredskapslagring eller administrativa system för ransonering, som genomfördes för att sÀkra försörjningen, har i dag huvudsakligen avvecklats. Eftersom ÄtgÀrder i form av ransonering och prisreglering Àr att betrakta som mycket drastiska och kan förvÀntas ha en negativ effekt pÄ ekonomins funktionssÀtt har det inte ansetts ÀndamÄlsenligt att permanent ha en omfattande organisation i form av beredskapslagring och administrativa ransoneringsförberedelser. Ransoneringslagens förbud mot överlÄtelse av ransoneringsbevis förutsÀtter resurskrÀvande ransoneringssystem med ekonomiska och personella resurser som inte lÀngre finns tillgÄng till. Till en ransonerings- och prisregleringslagstiftning mÄste dessutom utformas en organisation,

30

SOU 2009:3 Inledning

som Àr dÀrtill anpassad med hÀnsyn till teknikutveckling och personaltillgÄngar.

1.3.3Medlemskap i EU och internationella avtal

Sverige Àr numera i hög grad integrerat med andra lÀnder genom medlemskapet i EU och genom andra bi- eller multilaterala avtal. Det medför sÄvÀl nya möjligheter och förutsÀttningar för varuförsörjningen och den ekonomiska politiken i krissituationer som minskat utrymme för nationella ÄtgÀrder. I utredningens uppdrag ingÄr att se över att lagstiftningen Àr anpassad till ingÄngna internationella avtal.

EU-medlemskapet innebÀr bl.a. att Sverige inte lÀngre för en egen handels-, jordbruks- och fiskepolitik och numera ingÄr i en europeisk inre marknad som kÀnnetecknas av fri rörlighet för varor, tjÀnster, personer och kapital mellan medlemsstaterna. EG- fördraget innehÄller ocksÄ bestÀmmelser som skall sÀkerstÀlla att konkurrensen pÄ den inre marknaden inte snedvrids. Det finns förvisso bestÀmmelser i EG-fördraget som möjliggör för medlemsstaterna att tillÀmpa restriktioner i vissa fall. Det fÄr dock inte röra sig om en förtÀckt begrÀnsning av handeln mellan medlemsstaterna.

Nationella prisreglerings- och ransoneringsÄtgÀrder kan ha konkurrensbegrÀnsande effekter. Prisregleringar innebÀr att priserna sÀtts pÄ en lÀgre nivÄ Àn vad som kan motiveras enbart med hÀnsyn till efterfrÄgan, vilket kan ses som en form av favorisering av inhemskt producerade varor och tjÀnster framför import. NÀr det gÀller pÄverkan av EU-medlemskapet och andra internationella avtal pÄ möjligheterna för Sverige att klara varuförsörjningen och ensidigt införa ransoneringsÄtgÀrder i kristid intar försörjningen med olja och drivmedel en sÀrstÀllning. Risken för störning i tillförseln betraktas för dessa varor som sÀrskilt stor och det internationella samarbetet omfattande.

I Sverige sker lagring av olja enligt Ätaganden i avtalet om ett internationellt energiprogram inom International Energy Agency (IEA) samt i enlighet med EU-regler. EU-reglerna Àr för nÀrvarande under översyn.

31

Inledning SOU 2009:3

1.3.4Ramvillkor för prisstabiliteten

Prisregleringars stabiliseringspolitiska roll har sedan 1970-talets omfattande tillÀmpning av allmÀnna prisregleringslagen ifrÄgasatts. Prisregleringskommittén konstaterade att det rört sig om ett reguljÀrt inslag i den ekonomiska politiken, trots att prisreglering endast bör tillgripas i extraordinÀra situationer.

Stabiliseringspolitiken lades om under 1990-talet; Sverige har nu en sjÀlvstÀndig riksbank med ett uttalat inflationsmÄl. Det har Ànnu inte funnits tillfÀlle att utvÀrdera hur den nya penningpolitiska regimen fungerar i tider med kraftiga störningar av ekonomin som resulterar i kraftiga prisökningar eller förvÀntningar dÀrom. I extrema situationer, dÀr marknadsmekanismerna inte fungerar, kan det finnas anledning att lÄta prisstabilitetsmÄlet vika för ett omedelbart behov att med en aktiv penningpolitik dÀmpa störningarna och motverka att den fÄr permanenta effekter.

1.3.5Studie om behovet av översyn av ransoneringslagen

Beredskapsdelegationen för ekonomisk politik, som Àr knuten till Finansdepartementet, inrÀttades 1997 för att genomföra förberedelsearbetet inför kriser och krig pÄ det ekonomisk-politiska omrÄdet. Det Älades delegationen att Àgna sÀrskild uppmÀrksamhet Ät en översyn av fullmaktslagarna och andra lagar pÄ beredskapsomrÄdet. Delegationens bedömning att beredskapslagstiftningen pÄ det ekonomisk-politiska omrÄdet delvis blivit förÄldrad, ledde till att det i Regeringskansliet gjordes en studie om behovet av en översyn av ransoneringslagen (Fö2002/2188/CIV). I denna konstaterades att det saknades en infrastruktur anpassad till moderna förhÄllanden för att kunna tillÀmpa lagstiftningen pÄ ett ÀndamÄlsenligt och rÀttssÀkert sÀtt. Statens pris- och kartellnÀmnd hade ju tidigare ansvaret för att tillÀmpa prisregleringslagen, men Konkurrensverket, som delvis bildades ur SPK 1993, har inte nÄgot ansvar för tillÀmpningen. FörhÄllandena Àr vÀsentligen oförÀndrade sedan studien genomfördes.

32

SOU 2009:3 Inledning

1.4BetÀnkandets disposition

BetÀnkandet Àr upplagt enligt följande.

Kapitel 2 behandlar gÀllande svensk rÀtt betrÀffande försörjning med och fördelning av förnödenheter i krig och vid vissa allvarliga krissituationer i fred. I kapitlet behandlas Àven fördelningen av normgivningskompetens mellan riksdag och regering.

I kapitel 3 utreds hur marknaden kan förvÀntas reagera pÄ prisreglerings- eller ransoneringsÄtgÀrder under sÄvÀl normala förhÄllanden som i samband med skilda former av kriser. Beskrivningen utgör en viktig utgÄngspunkt för den fortsatta analysen och en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av en prisreglering eller ransonering.

I kapitel 4 behandlas fyra huvudsakliga ekonomiska motiv för prisreglering och ransonering i samband med försörjningssvÄrigheter. I anslutning till respektive ekonomiskt motiv diskuteras specifika exempel och de förutsÀttningar, under vilka det skulle kunna finnas skÀl att ingripa i marknadens funktion. I kapitlet analyseras sÀrskilt huruvida prisreglering kan vara motiverad som en understödjande ÄtgÀrd till penningpolitiken.

Kapitel 5 behandlar de negativa konsekvenser som ett ingrepp i marknadens funktion genom prisreglering eller ransonering skulle kunna ge upphov till.

I kapitel 6 behandlas ett antal branscher och sektorer, inom vilka allvarliga störningar av försörjningen skulle kunna föranleda behov av regleringsÄtgÀrder. Det Àr ocksÄ möjligt att allmÀnna regler om ransonering eller prisreglering inte skulle vara ÀndamÄlsenliga inom dessa sektorer, eller Ätminstone behöva kompletteras med sektorsspecifika bestÀmmelser. Energisektorerna (olja och el), lÀkemedelssektorn och livsmedelssektorn analyseras.

I kapitel 7 redovisas ett antal slutsatser frÄn den praktiska tilllÀmpningen av prisreglerings- och ransoneringsÄtgÀrder under andra vÀrldskriget.

Kapitel 8 behandlar EG-rÀttens förbud mot export- och importrestriktioner inom gemenskapen och den betydelse detta kan ha för en nationell reglering i prisreglerande eller konsumtionsdÀmpande respektive konsumtionsstyrande syfte. Vidare behandlas EG:s oljelagrings- och oljeberedskapsdirektiv samt IEP-avtalet, samt de krav dessa stÀller pÄ den svenska lagstiftningen betrÀffande beredskapslagring och fördelning av oljeprodukter.

33

Inledning SOU 2009:3

I kapitel 9 redogörs för beredskapslagstiftningen i vÄra nordiska grannlÀnder Norge, Finland och Danmark.

34

2 GÀllande rÀtt

Det ingÄr i utredningens uppdrag att göra en översyn av sÄvÀl ransoneringslagen och prisregleringslagen som andra författningar av beredskapskaraktÀr och den lagstiftning som stöder Sveriges Ätaganden pÄ försörjningsomrÄdet enligt olika bi- och multilaterala avtal. Till den senare gruppen hör framförallt elberedskapslagen, lagen om försörjningsberedskap pÄ naturgasomrÄdet, förfogandelagen, oljekrislagen samt lagen om beredskapslagring av olja och kol.

2.1Ransoneringslagen

Ransoneringslagen (1978:268) tillkom mot bakgrund av erfarenheterna frÄn ransoneringen under oljekrisen. Lagen kom materiellt sett i vÀsentliga delar att bygga pÄ allmÀnna ransoneringslagen, Àven om vissa tillÀgg och Àndringar gjordes.

Ransoneringslagen Àr, liksom prisregleringslagen och förfogandelagen, en fullmaktslag. En grundlÀggande princip för fullmaktslagstiftningen Àr att de ÀndamÄl för vilka lagstiftningen skall fÄ tillÀmpas noga anges. Enligt motiven Àr ransoneringslagen avsedd att uteslutande tjÀna försörjningspolitiska syften som ett instrument för statsmakterna att bemÀstra försörjningsproblemen i krig och i fredstid. RansoneringsÄtgÀrder skall sÄledes syfta till att tillgodose befolkningens och totalförsvarets behov av förnödenheter. Eventuella prispolitiska biverkningar av en ransonering skall avhjÀlpas inom ramen för prisregleringen.

35

GÀllande rÀtt SOU 2009:3

2.1.1”IgĂ„ngsĂ€ttningsmekanismen”

IgĂ„ngsĂ€ttningsmekanismen för ransoneringslagen finns i 1–2 §§; dĂ€r anges under vilka omstĂ€ndigheter lagens s.k. befogenhetsbestĂ€mmelser fĂ„r tillĂ€mpas. BefogenhetsbestĂ€mmelserna trĂ€der automatiskt och omedelbart i tillĂ€mpning om Sverige kommer i krig. Vilka slags handlingar eller hĂ€ndelser som skall anses innebĂ€ra att krigstillstĂ„nd intrĂ€der har inte nĂ€rmare angivits i vare sig lagtexten eller motiven. Krig skall emellertid alltid anses föreligga om riket Ă€r helt eller delvis ockuperat. Dessutom trĂ€der ransoneringslagen enligt 27 § förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap i tillĂ€mpning vid beredskapslarm, vilket innebĂ€r att det rĂ„der högsta beredskap i landet och att hela försvarsmakten skall krigsorganiseras.

Om tillÀmpning av ransoneringslagens befogenhetsbestÀmmelser fÄr ocksÄ enligt 2 § 1 st. p. 1 föreskrivas vid krigsfara, eller vid försörjningssvÄrighet som har uppstÄtt till följd av förhÄllanden som föranletts av krig eller krigsfara, vari Sverige tidigare har befunnit sig. Eftersom det i varje fall mÄste göras en bedömning av en rÄdande faresituation för att kunna avgöra om ett hot mot landet Àr sÄ allvarligt att det skall anses som krigsfara, ansÄgs det inte kunna komma i frÄga att lagen skulle trÀda automatiskt i tillÀmpning vid krigsfara. DÀremot krÀvs inte i en krigsfaresituation att nÄgon brist pÄ varor har uppstÄtt.

Slutligen fĂ„r lagens befogenhetsbestĂ€mmelser enligt 2 § 1 st. p. 2 tillĂ€mpas nĂ€r det till följd av andra utomordentliga hĂ€ndelser föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket pĂ„ förnödenhet av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. I ransoneringslagen görs alltsĂ„ inte nĂ„gon Ă„tskillnad mellan sĂ„dana utomordentliga hĂ€ndelser som intrĂ€ffar utom riket – s.k. fredskris – och sĂ„dana med direkt anknytning till Sverige – s.k. inre kris. AllmĂ€nna ransoneringslagen kunde inte tillĂ€mpas vid inre kris, eftersom en sĂ„dan ansĂ„gs i de flesta fall sjĂ€lvförvĂ„llad. I vart fall ansĂ„gs det föga troligt att ett frĂ„n försörjningssynpunkt sĂ„ allvarligt lĂ€ge skulle kunna uppkomma pĂ„ grund av en inre kris att inte andra planeringsĂ„tgĂ€rder eller lagstiftning i vanlig ordning skulle hinnas med. Under den tid allmĂ€nna ransoneringslagen var i kraft antog riksdagen likvĂ€l vid ett par tillfĂ€llen sĂ€rskilda ransoneringslagar av tillfĂ€llighetskaraktĂ€r pĂ„ grund av att försörjningsproblem hade uppstĂ„tt till följd av inom landet intrĂ€ffade hĂ€ndelser.

36

SOU 2009:3 GÀllande rÀtt

Vid tidpunkten för den nu gÀllande ransoneringslagens tillkomst ansÄgs det nödvÀndigt att med stöd av ransoneringslagen snabbt kunna bemÀstra Àven inrikes situationer, sÄsom sabotage mot inhemska försörjningsviktiga anlÀggningar. Riskerna för försörjningsproblem till följd av inrikes hÀndelser ansÄgs ha ökat och behovet av snabba insatser blivit större. Den ökade energianvÀndningen hade medfört att brist pÄ olja och elkraft skulle slÄ jÀmförelsevis mycket hÄrdare Àn vid tiden för allmÀnna ransoneringslagens tillkomst. Det stÀlldes ocksÄ högre krav pÄ samhÀllets ansvar för medborgarnas vÀlfÀrd och den allmÀnna ökningen av levnadsstandarden hade sannolikt medfört en lÀgre toleransnivÄ hos befolkningen betrÀffande störningar i fredstid. Dessutom hade lagerhÄllningen av förnödenheter minskat i alla led, liksom antalet produktionsenheter.

Eftersom det ansĂ„gs ytterligt svĂ„rt att nĂ€rmare precisera och tĂ€cka in alla de situationer vid vilka lagen kan tillĂ€mpas stadgas i lagtexten endast att knapphet, eller betydande fara för knapphet, pĂ„ förnödenheter skall ha uppstĂ„tt pĂ„ grund av en ”utomordentlig hĂ€ndelse”. En situation betecknas som utomordentlig i ransoneringslagens mening endast om den Ă€r av undantagskaraktĂ€r. Den mĂ„ste ha intrĂ€ffat plötsligt och varit svĂ„r att förutse, sĂ„ att det inte funnits skĂ€ligt rĂ„drum för att vidta nödvĂ€ndiga Ă„tgĂ€rder.

Ransoneringslagen ger inte nĂ„gon definition av begreppet ”förnödenhet”. Det fanns emellertid ingen avsikt att göra nĂ„gon Ă€ndring gentemot vad som gĂ€llde enligt allmĂ€nna ransoneringslagen. Förnödenhetsbegreppet omfattar sĂ„ledes lösöre – exklusive pengar och andra betalningsmedel – samt elektrisk kraft och annan energi.1

2.1.2BefogenhetsbestÀmmelser

De Ă„tgĂ€rder som kan vidtas med stöd av ransoneringslagen överfördes utan förĂ€ndringar i sak frĂ„n den allmĂ€nna ransoneringslagen till den nu gĂ€llande ransoneringslagens 6–9 §§. Dessa s.k. befogenhetsbestĂ€mmelser kan endast tas i tillĂ€mpning med stöd av 1 eller 2 §§.

För hushÄllningsÀndamÄl kan regeringen enligt 6 § föreskriva att en viss förnödenhet inte fÄr försÀljas eller överlÄtas, att den endast

1 Inhemska arbetskonflikter ansÄgs inte av ransoneringslagsutredningen vara att jÀmstÀlla med utomordentliga hÀndelser i ransoneringslagens mening. DÀremot kan arbetskonflikter i andra lÀnder vara jÀmförliga med inre oroligheter i annat land.

37

GÀllande rÀtt SOU 2009:3

fÄr försÀljas eller överlÄtas i viss ordning och pÄ vissa villkor, eller att den endast fÄr anvÀndas för visst ÀndamÄl, pÄ vissa villkor eller med vissa begrÀnsningar. För att tillgodose sÄvÀl kontrollsom hushÄllningsÀndamÄl kan regeringen enligt 7 § meddela föreskrifter om auktorisation av exempelvis tillverkare eller försÀljare av bristvaror. SÄdana auktorisationsföreskrifter innebÀr dock i de flesta fall konkurrensbegrÀnsningar. I motiven anfördes att sÄdana negativa konsekvenser kan accepteras i allvarliga krissituationer, men vid fredskris och inre kris ansÄgs det vara av sÀrskilt stor vikt att auktorisationen inte ges en sÄdan utformning att den onödigtvis snedvrider konkurrensförhÄllandena inom nÀringslivet.

Enligt 8–9 §§ kan regeringen föreskriva om sĂ€rskilda avgifter för klarering vid import eller tillverkning av viss förnödenhet och för prisutjĂ€mning vid export av viss förnödenhet.

Till tillĂ€mpningen av befogenhetsbestĂ€mmelserna kan behöva knytas ytterligare bestĂ€mmelser för att en ransonering eller annan reglering enligt 6–9 §§ skall kunna genomföras. Ransoneringslagen innehĂ„ller dĂ€rför en rad s.k. stödstadganden som, till skillnad mot befogenhetsbestĂ€mmelserna, permanent Ă€r i tillĂ€mpning. De innehĂ„ller bl.a. regler om inlösen av ransonerad förnödenhet, om förfogande i vissa fall, om dispositionsförbud, om ersĂ€ttning, om ransoneringsbevis, om uppgiftsskyldighet och om vite m.m. Dessutom innehĂ„ller ransoneringslagen ansvarsbestĂ€mmelser samt bestĂ€mmelser om besvĂ€rsordning.

2.1.3Förfogande m.m.

Enligt 13 § ransoneringslagen finns möjlighet för regeringen att förfoga över egendom nÀr 6 § tas i tillÀmpning. Ransoneringslagens förfogandebestÀmmelser Àr utformade efter mönster frÄn förfogandelagen och med hÀnsyn till oljekrislagens regler om förfogande. Med stöd av 6 § kan förfogande ske sÄvÀl vid krigs- och krigsfarefallen som vid fredskris och inre kris. Förfogandet mÄste dock vara oundgÀngligen nödvÀndigt för att kunna genomföra en reglering med stöd av 6 § och fÄr endast gÀlla egendom som finns hos nÀringsidkare.

Om det kan antas att förfogande över viss egendom enligt 13 § kommer att bli nödvÀndigt kan nÀringsidkaren i avvaktan pÄ förfogandebeslut enligt 14 § ÄlÀggas dispositionsförbud betrÀffande egendomen i frÄga. BesvÀrstalan mot beslut om förfogande och

38

SOU 2009:3 GÀllande rÀtt

dispositionsförbud fĂ„r föras hos regeringen enligt 17 §. I 18–24 §§ finns bestĂ€mmelser om ersĂ€ttning till den vars egendom tagits i ansprĂ„k genom inlösen eller förfogande, eller vars egendom omfattats av dispositionsförbud eller vĂ„rdplikt.

2.1.4Ransoneringsbevis

Även bestĂ€mmelserna om ransoneringsbevis överfördes utan Ă€ndring i sak frĂ„n allmĂ€nna ransoneringslagen till den nu gĂ€llande ransoneringslagen 25–30 §§. Med ransoneringsbevis avses alla sĂ„dana handlingar som enligt meddelade föreskrifter gĂ€ller som bevis för inköp eller som redovisning för försĂ€ljning av ransonerad vara. Det kan röra sig om inköpskort och –licenser, eller lösa kuponger dĂ€rtill. Bevis om rĂ€tt till anvĂ€ndning av ransonerad vara och licens att förbruka eget lager av ransonerad vara rĂ€knas ocksĂ„ som ransoneringsbevis.

Lagtexten utgĂ„r ifrĂ„n att ransoneringsbevis knyts till viss fysisk eller juridisk person. Åtskillnad görs mellan överlĂ„telse av ransoneringsbevis – en definitiv frĂ„nhĂ€ndelse av beviset – och överlĂ€mnande av ransoneringsbevis att anvĂ€ndas av annan – ett överlĂ€mnande för att mottagaren skall fĂ„ anvĂ€nda beviset för egen rĂ€kning för visst uttag eller tills vidare.

2.1.5AvlÀsnings- och uppgiftsskyldighet samt överförbrukningsavgift

En utgÄngspunkt för ransoneringslagsutredningens översyn var att den nya lagen skulle innehÄlla sÄdana bestÀmmelser om avlÀsnings- och uppgiftsskyldighet samt om överförbrukningsavgift, sÄ att sÀrskilda lagar inte skulle erfordras för reglering av förbrukningen av elektrisk kraft, stadsgas och vÀrmeenergi frÄn fjÀrrvÀrmeverk. Kvotransonering av ledningsbunden energi berÀknas pÄ tidigare förbrukning och förutsÀtter dÀrför att energiförbrukningen kan mÀtas hos förbrukaren. NÀr det gÀller ledningsbunden energi kan dessutom förbrukaren sjÀlv normalt avgöra om en större förbrukning Àn den medgivna skall ske.

Ransoneringslagen innehĂ„ller i 31–36 §§ bestĂ€mmelser om uppgiftsskyldighet och om handrĂ€ckning av olika slag i samband med fullgörande av uppgiftsskyldighet. BestĂ€mmelserna Ă€r utformade i

39

GÀllande rÀtt SOU 2009:3

enlighet med motsvarande bestÀmmelser i förfogandelagen och riktar sig till alla och envar, inte enbart mot förbrukare eller leverantörer.

En bestĂ€mmelse om överförbrukningsavgift finns i 38 §. Överförbrukningsavgiften Ă€r inte nĂ„gon ransoneringsĂ„tgĂ€rd, utan en straffavgift med syfte att motverka att förbrukare tar ut mer energi Ă€n vad som tilldelats dem för en viss ransoneringsperiod. Den som Ă„lĂ€ggs att utge överförbrukningsavgift skall inte dömas till ansvar för samma överförbrukning. Den som inte rĂ€ttar sig efter ransoneringsföreskrifter kan ocksĂ„ stĂ€ngas av enligt 39 §. Det torde nĂ€r det gĂ€ller överförbrukning av ledningsbunden energi vara den mest effektiva sanktionsformen. Enligt motiven kan detta dock i vissa fall vara en alltför drastisk Ă„tgĂ€rd och myndigheterna har dĂ€rför Ă€ven möjlighet att sĂ€tta ned tilldelningen av en förnödenhet.

2.1.6Förfogandelagen

Förfogandelagen (1978:262) infördes i samband med ransoneringslagen. Vissa bestÀmmelser, exempelvis ansvarsbestÀmmelserna, har samordnats mellan lagarna, och med motsvarande bestÀmmelser i oljekrislagen. Till skillnad mot allmÀnna förfogandelagen (1954:279), som kunde tillÀmpas under samma förutsÀttningar som allmÀnna ransoneringslagen, har den nu gÀllande förfogandelagen emellertid ett mer begrÀnsat tillÀmpningsomrÄde Àn ransoneringslagen. Förfogandelagens befogenhetsbestÀmmelser fÄr tillÀmpas vid krig, vid krigsfara eller vid utomordentliga förhÄllanden som föranletts av krig utanför Sveriges grÀnser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara och som lett till att det uppkommit knapphet pÄ förnödenheter av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. Lagen kan alltsÄ inte tillÀmpas vid knapphet till följd av inre kris eller fredskriser som inte hÀnger samman med krig utanför landets grÀnser.

Förfogande med stöd av förfogandelagen fÄr ske för att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjningens ofrÄnkomliga behov av egendom eller tjÀnster, som inte utan olÀgenhet kan tillgodoses pÄ annat sÀtt. De former av förfogande som stÄr till buds rÀknas upp i 5 §. Det rör sig om iansprÄktagande av egendom med Àgande- eller nyttjanderÀtt, upphÀvande eller begrÀnsande av nyttjanderÀtt eller liknande rÀtt till egendom, ÄlÀggande för Àgare av vissa anlÀggningar att utöva verksamhet för framstÀllning av egendom,

40

SOU 2009:3 GÀllande rÀtt

ÄlÀggande att förvara egendom i lageranlÀggning, ÄlÀggande att ombesörja transporter samt ÄlÀggande av tillfÀllig uppgift för försvarsmakten som vÀgvisare, budbÀrare, arbetsmanskap eller sjukvÄrdspersonal. Egendom, som det kan antas bli nödvÀndigt att förfoga över, kan enligt 6 § bli föremÄl för dispositionsförbud.

Grunderna för ersĂ€ttning vid förfogande finns i 29–36 §§. Vid iansprĂ„ktagande av egendom med Ă€ganderĂ€tt utgĂ„r skĂ€lig ersĂ€ttning för kostnader vid Ă„teranskaffning eller framstĂ€llning. Vid iansprĂ„ktagande av egendom med nyttjanderĂ€tt utgĂ„r skĂ€lig ersĂ€ttning för förlorad avkastning eller nytta, samt för skada pĂ„, eller försĂ€mring av, egendomen. Taxa för ersĂ€ttning för egendom, Ă„tgĂ€rd eller tjĂ€nst kan enligt 33 § faststĂ€llas i förvĂ€g. Har visst pris föreskrivits med stöd av prisregleringslagen gĂ€ller det som taxepris.

2.1.7Oljekrislagen

För att sĂ€kerstĂ€lla fullföljandet av Sveriges Ă„taganden enligt det avtal om ett internationellt energiprogram, IEP-avtalet, som undertecknades den 18 november 1974, antogs en sĂ€rskild oljekrislag (1975:197). Den utvidgar i praktiken ransoneringslagens igĂ„ngsĂ€ttningsmekanism och stadgar att om Sverige har att fullgöra skyldighet att begrĂ€nsa oljekonsumtionen enligt artiklarna 13 och 14 i EIP-avtalet fĂ„r regeringen föreskriva att bestĂ€mmelserna i 6– 9 §§ ransoneringslagen skall Ă€ga tillĂ€mpning.

Oljekrislagen innehÄller regler om förfogande över rÄolja eller oljeprodukter vid tillfÀlle nÀr Sverige har att fullgöra tilldelningsskyldighet enligt IEP-avtalet. Förfogandebeslut kan Àven enligt 3 § innebÀra att Àgare eller innehavare av egendom ÄlÀgges att utöva viss verksamhet. Oljekrislagen hÀnvisar i 7 § till reglerna om ersÀttning vid förfogande i ransoneringslagen och i förfogandelagen.

2.2Prisregleringslagen

2.2.1Lagens tillkomst

Prisregleringslagen (1989:978) tillkom efter ett omfattande utredningsarbete. Redan i januari 1977 sammankallades prisregleringskommittén för att utvÀrdera den svenska prispolitik som förts sedan 1972 och klarlÀgga huruvida de vidtagna prisregleringsÄtgÀrderna och prisövervakningen hade haft Äsyftad verkan, samt i vilken

41

GÀllande rÀtt SOU 2009:3

utstrÀckning negativa sidoeffekter hade uppkommit. Mer precist var det möjligheterna att dÀmpa inflationstakten med hjÀlp av prisregleringar som skulle utredas.

Kommittén konstaterade i sitt slutbetÀnkande (SOU 1981:40, Prisreglering mot inflation?) att direkta ingrepp i företagens prissÀttning med stöd av allmÀnna prisregleringslagen under 1970-talet blivit ett reguljÀrt inslag i den ekonomiska politiken. Vid varje tid sedan 1972 hade en större eller mindre del av varu- eller tjÀnsteutbudet varit prisreglerat, trots att det i lagens motiv klartgjorts att prisregleringar endast fick anvÀndas under extraordinÀra förhÄllanden. PrisregleringsÄtgÀrderna och den bedrivna prisövervakningen hade gett upphov till förhÄllanden pÄ prisomrÄdet som var att jÀmstÀlla med en permanent prisreglering. Det anfördes vidare att prisregleringar praktiskt taget alltid har negativa verkningar pÄ det marknadsekonomiska systemets funktion och endast kan ge positiva resultat i form av sÀllan förekommande ÄtgÀrder i kombination med omfattande stabiliseringspolitiska ÄtgÀrder av annat slag.

Det svenska systemet med prisreglering och prisövervakning ansĂ„gs inte ha haft sĂ„dan undantagskaraktĂ€r och dĂ€rför inte som helhet ha varit ett Ă€ndamĂ„lsenligt stabiliseringspolitiskt medel. DĂ€remot ansĂ„gs det möjligt att prisregleringen under de första Ă„ren av 1970-talet hade haft en inflationsdĂ€mpande effekt; det allmĂ€nna prisstoppet kombinerades med en mycket stram ekonomisk politik och – internationellt sett – lĂ„ga löneavtal, samt infördes ovĂ€ntat efter en lĂ„ng period utan prisstegringar. Selektiva prisregleringar befarades ha större skadeverkningar Ă€n allmĂ€nna, eftersom de systematiskt riktades mot relativprisĂ€ndringar, vilka utgör den grundlĂ€ggande allokeringsmekanismen i en marknadshushĂ„llning.

Kommitténs huvudslutsats blev dÀrför att tillfÀlliga selektiva prisregleringar inte Àr ett effektivt ekonomisk-politiskt medel för att under bibehÄllen marknadshushÄllning pÄverka den allmÀnna inflationstakten. Kommittén ansÄg inte att prispolitiken borde fortsÀtta i den dÄvarande formen, utan att prisregleringar endast skulle tillgripas i akuta krislÀgen med varuknapphet och dylikt eller annars under extraordinÀra förhÄllanden, och dÄ i kombination med omfattande stabiliseringspolitiska ÄtgÀrder av annat slag. Kommittén föreslog ocksÄ att den del av SPK:s prisövervakning som innebar en direkt pÄverkan pÄ de individuella företagen genom prissÀttningsöverlÀggningar skulle upphöra.

Prisregleringskommittén hade inte till uppgift att utreda rÀttsliga frÄgor kring allmÀnna prisregleringslagen. Prislagsutredningen

42

SOU 2009:3 GÀllande rÀtt

tillsattes dÀrför för att göra en juridisk-teknisk översyn av lagen och klarlÀgga dess syfte, funktion, former samt förhÄllande till rÀttssystemet i övrigt. Prislagsutredningens betÀnkande (Ds Fi 1987:5, Ny prisregleringslag) innehöll ett lagförslag, pÄ vilket den nya prisregleringslagen i stort kom att bygga.

Prisregleringslagen bygger i materiellt hĂ€nseende i stort pĂ„ den allmĂ€nna prisregleringslagen (1956:236). Visserligen hade kritik framförts mot 1970- och 1980-talets prisregleringar, inte minst frĂ„n nĂ€ringslivet. Under Ă„ren 1973–1980 omfattades i genomsnitt drygt 30 procent av den privata konsumtionen av prisregleringsföreskrifter, varav prisstopp svarade för drygt 12 procentenheter. Vad som kritiserades var emellertid inte innehĂ„llet i den allmĂ€nna prisregleringslagen, utan dess tillĂ€mpning. Det ansĂ„gs att man angripit symptomen i stĂ€llet för orsakerna till de ekonomiska problemen och genom regleringarna satt det marknadsekonomiska prissystemet ur spel. Materiellt sett befanns allmĂ€nna prisregleringslagen i allt vĂ€sentligt pĂ„ ett lĂ€mpligt vis dra upp grĂ€nserna för prisregleringar i sĂ„vĂ€l krigssom fredstida krissituationer.

Det var en utgĂ„ngspunkt för prislagsutredningen att det Ă€ven framledes behövdes en lagstiftning för prisreglering. I motiven till den nya lagen anfördes ocksĂ„ att ”de flesta torde vara ense om att vi Ă€ven i framtiden behöver en lagstiftning för prisregleringar i extraordinĂ€ra krissituationer sĂ„som krig, krigsfara och avspĂ€rrning” och att det ocksĂ„ kan ”förekomma situationer nĂ€r den ekonomiska balansen Ă€r rubbad eller hotad och dĂ€r en prisreglering kan vara motiverad Ă€ven i fredstid” (Prop. 1989/90:21 om en ny prisregleringslag).

För att tillfredsstĂ€lla önskemĂ„let om en samordnad konstruktion av beredskapslagarna utformades prisregleringslagen efter samma modell som förfogandelagen och ransoneringslagen. Till skillnad mot dessa lagar har dock prisregleringslagen vid ett tillfĂ€lle satts i tillĂ€mpning; under perioden februari–april 1990 genomfördes ett allmĂ€nt pris- och hyresstopp.

2.2.2TillĂ€mpningsomrĂ„de och ”igĂ„ngsĂ€ttningsmekanism”

FörutsĂ€ttningarna för att prisregleringslagens befogenhetsbestĂ€mmelser skall fĂ„ sĂ€ttas i tillĂ€mpning anges i 6–9 §§. Liksom ransoneringslagen och förfogandelagen trĂ€der lagen automatiskt i tillĂ€mpning om landet kommer i krig. Regeringen fĂ„r förordna om

43

GÀllande rÀtt SOU 2009:3

tillÀmpning av befogenhetsbestÀmmelserna vid krigsfara eller om det av nÄgon annan orsak Àn krig eller krigsfara finns risk för en allvarlig prisstegring inom landet pÄ en eller flera viktiga varor eller tjÀnster. Om det finns risk för allvarlig stegring av hyrorna inom landet för bostadslÀgenheter och lokaler fÄr föreskrivas om hyresstopp.

Prisregleringslagen har sĂ„ledes en betydligt vidare igĂ„ngsĂ€ttningsmekanism Ă€n ransonerings- och förfogandelagarna. Det rĂ€cker att det kan konstateras att fara föreligger för en allvarlig prisstegring pĂ„ nĂ„got eller nĂ„gra viktiga omrĂ„den; det behöver sĂ„lunda inte röra sig om det allmĂ€nna prislĂ€get. Att prisstegringen skall vara ”allvarlig” innebĂ€r att den skall vara sĂ„dan att den hotar att rubba den samhĂ€llsekonomiska balansen. SĂ„dana lĂ€gen med varuknapphet eller risk för varuknapphet som utgör en förutsĂ€ttning för tillĂ€mpning av ransoneringslagen under fredstida förhĂ„llanden angavs i motiven som ett exempel pĂ„ ett tydligt fall dĂ€r prisstegring kan förvĂ€ntas, men det kan ocksĂ„ röra sig om starka internationella prisstegringar, eller kraftiga prisstegringar av inhemska orsaker.

Vid krig eller krigsfara fĂ„r prisregleringarna gĂ€lla all verksamhet dĂ€r varor eller tjĂ€nster tillhandahĂ„lls mot ersĂ€ttning. Under fredsförhĂ„llanden Ă€r tillĂ€mpningsomrĂ„det mer begrĂ€nsat; prisregleringarna fĂ„r gĂ€lla alla varor och tjĂ€nster som tillhandahĂ„lls i nĂ€ringsverksamhet, vilket inkluderar statens och kommuners rena affĂ€rsverksamhet samt övrig fakultativ verksamhet pĂ„ det kommunala omrĂ„det. Även för hyresstopp gĂ€ller i fredstid en begrĂ€nsning till lĂ€genheter och lokaler som tillhandahĂ„lls i nĂ€ringsverksamhet.

BestÀmmelserna om högstpris, prisstopp och förhandsanmÀlningsskyldighet fÄr i fredstid tillÀmpas Àven pÄ sÄdana avgifter i statlig verksamhet som inte Àr att hÀnföra till nÀringsverksamhet, liksom pÄ vissa i 8 § p. 3 sÀrskilt angivna avgifter i obligatorisk kommunal verksamhet, vilka anses sÀrskilt viktiga frÄn prisstabiliseringssynpunkt. BegrÀnsningen av lagens tillÀmpningsomrÄde till frivilligt tillhandahÄllande av varor och tjÀnster överfördes inte frÄn allmÀnna prisregleringslagen. I stÀllet stadgas i 2 § 2 st. ett antal undantag frÄn lagens tillÀmpning. Prisregleringslagen Àr för det första inte tillÀmplig pÄ taxor och avgifter som faststÀlls av regeringen. För det andra undantas försÀljning enligt utsökningsbalken eller konkurslagen och för det tredje förfogande enligt förfogandelagen eller ransoneringslagen.

44

SOU 2009:3 GÀllande rÀtt

Förnödenhetsbegreppet har i prisregleringslagen bytts ut mot det modernare vara. NÄgon Àndring av innebörden var emellertid inte avsedd. Varor definieras enligt 3 § som lösa saker, gas, elektrisk kraft och vatten. Med försÀljning av varor likstÀlls ocksÄ upplÄtelse av nyttjanderÀtt till en vara, upplÄtelse eller överlÄtelse av immateriella rÀttigheter samt upplÄtelse av skogsavverknings-, jakt- eller fiskerÀttigheter. Pengar och andra betalningsmedel rÀknas inte som varor, och inte heller aktier, obligationer och andra vÀrdepapper. FörsÀljning av fast egendom, upplÄtelse eller överlÄtelse av tomtrÀtt, arrendeavgifter eller överlÄtelse av bostadsrÀtt faller ocksÄ utanför lagens tillÀmpningsomrÄde. DÀremot kan hyra av bostadslÀgenheter och lokaler göras till föremÄl för prisreglering i form av hyresstopp.

Med tjĂ€nst avses enligt 4 § verksamhet som nĂ„gon – yrkesmĂ€ssigt eller eljest – utför sjĂ€lvstĂ€ndigt för nĂ„gon annans rĂ€kning. SĂ„dan hotell- och pensionatsrörelse för vilken det fordras tillstĂ„nd av myndighet inkluderas uttryckligen. Det klargörs ocksĂ„ i 5 § att lagen Ă€ven omfattar bytesfallen.

2.2.3Former för prisreglering

De prisreglerande Ă„tgĂ€rder som kunde sĂ€ttas in med stöd av allmĂ€nna prisregleringslagen togs i stort sett oförĂ€ndrade togs över frĂ„n den lagstiftning som tillkom under krigs- och krisĂ„ren pĂ„ 1940-talet och fördes sedan i sin tur över till 13–22 §§ i den nu gĂ€llande prisregleringslagen; högstpriser, prisstopp, förhandsanmĂ€lningsskyldighet av prishöjningar och utfĂ€stelsepriser. Dessutom togs i 23– 29 §§ bestĂ€mmelser in om förbud mot prisocker, försĂ€ljningsförbud, tvĂ„ngskartellering, nyetableringsförbud och auktorisationstvĂ„ng, anslag med prisuppgifter, varustandardisering samt förbud mot kombinationsavtal. Den nya lagen utvidgades ocksĂ„ till att gĂ€lla hyresstopp och sĂ€rskild reglering infördes betrĂ€ffande prisjusteringsklausuler och marginaler.

Vid krigsfara eller vid risk för allvarlig prisstegring av annan anledning mÄste regeringen i det enskilda fallet ta stÀllning till i vilken utstrÀckning befogenhetsbestÀmmelserna skall trÀda i tillÀmpning. Regeringens föreskrift kan avse en eller flera prisregleringsÄtgÀrder. Det ligger i fullmaktslagstiftningens natur att denna endast sÀtter de yttre grÀnserna för regeringens befogenheter. Det har dÀrför överlÀmnats Ät regeringen och de tillÀmpande myndigheterna

45

GÀllande rÀtt SOU 2009:3

att nĂ€rmare utforma prisregleringarna. En grundlĂ€ggande princip Ă€r att de prisreglerande Ă„tgĂ€rderna inte bör göras mer ingripande Ă€n vad som nödvĂ€ndigtvis betingas av den aktuella situationen. I lagmotiven angavs att vissa prisreglerande Ă„tgĂ€rder – förbud mot prisocker, försĂ€ljningsförbud, tvĂ„ngskartellering, nyetableringsförbud och varustandardisering – normalt anses lĂ„ngtgĂ„ende för fredsförhĂ„llanden och inte bör sĂ€ttas i tillĂ€mpning annat Ă€n om det Ă€r oundgĂ€ngligen nödvĂ€ndigt med hĂ€nsyn till den föreliggande situationen.

Enligt 13 § kan regeringen, eller den myndighet som regeringen bestÀmmer, faststÀlla visst högsta pris för försÀljningen av en viss vara eller utförandet av en viss tjÀnst. Högstpriset fÄr inte överskridas utan tillstÄnd. Enligt 14 § kan regeringen, eller den myndighet som regeringen bestÀmmer, föreskriva att den som sÀljer viss vara eller utför en viss tjÀnst inte utan tillstÄnd fÄr överskrida det pris som tillÀmpades vid viss i föreskriften angiven dag. Stoppriserna Àr alltsÄ individuella för varje sÀljare. Den sÀljare som inte levererade varan eller utförde tjÀnsten pÄ prisstoppsdagen fÄr enligt 15 § högst ta ut vad som Àr att anse som gÀngse pris. Stoppriset kan sÀnkas pÄ grund av förhÄllanden som intrÀffat efter det att föreskriften meddelades, men ocksÄ om priset redan pÄ prisstoppsdagen av olika orsaker Àr för högt.

19 § ger regeringen, eller myndighet som regeringen bestÀmmer, möjlighet att förbjuda den som sÀljer en viss vara eller utför en viss tjÀnst att utan tillstÄnd höja det pris som han tillÀmpade en viss angiven dag förrÀn en viss tid efter att anmÀlan gjorts om prishöjningen och skÀlen för den.

För att uppnÄ en likabehandling av alla avtal gÀller enligt 33 § att föreskrifter om högstpris, prisstopp och förhandsanmÀlningsskyldighet har retroaktiv verkan och gÀller Àven tidigare ingÄngna avtal, om varan eller tjÀnsten utförs efter att föreskriften börjat gÀlla. För prisstopp och förhandsanmÀlningsskyldighet kan den relevanta dagen för utgÄngspriset bestÀmmas till förfluten tid. Prisregleringslagen reglerar sÀrskilt hur prisjusteringsklausuler i avtal om tillhandahÄllande av varor och tjÀnster skall hanteras i förhÄllande till föreskrifter om stoppris och förhandsanmÀlningsskyldighet.

Prisjusteringsklausuler innebÀr att avtalsparterna kommer överens om ett visst grundpris, som i efterhand skall justeras med förÀndringen av ett nÀrmare specificerat index eller dylikt. Prisjusteringarna kan ske fortlöpande under avtalstiden eller vid i förvÀg bestÀmda tidpunkter. SÄdana klausuler Àr inte ovanliga i avtal

46

SOU 2009:3 GÀllande rÀtt

som strÀcker sig över lÀngre tid, nÀr parterna vill gardera sig mot osÀkerhet om kostnadsutvecklingen under avtalstiden. Vid prisstopp eller förhandsanmÀlningsskyldighet skall enligt 16 respektive 21 §§ som utgÄngspris gÀlla grundpriset med det tillÀgg eller avdrag som enligt avtalet gÀller för tiden till och med den föreskrivna dagen och som den dagen var allmÀnt kÀnt.

Vad som sĂ€gs betrĂ€ffande ”pris” i föreskrifter om högstpris, prisstopp eller förhandsanmĂ€lningsskyldighet kan enligt 32 § avse sĂ„vĂ€l det totala, utĂ„t synliga priset som marginaler och andra i priset pĂ„ en vara eller tjĂ€nst ingĂ„ende delar. Högstprisregleringarna som genomfördes under 1970- och 1980-talet med stöd av allmĂ€nna prisregleringslagen innebĂ€r dĂ€remot att i detalj fixerade högstpriser faststĂ€lldes för de produkter som berördes av regleringarna.

22 § innehÄller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om prisutfÀstelser till viss myndighet. Den som sÀljer en vara eller utför en viss tjÀnst mÄste sjÀlv ha avgett utfÀstelsen för att bli bunden av den. Prisöverenskommelser kan ocksÄ trÀffas av en branschorganisation som ombud för den enskilde medlemmen.

Enligt 23 § kan regeringen meddela föreskrifter om förbud mot prisocker, dvs. förbud mot att ta ut en ersÀttning för viss vara eller tjÀnst som vÀsentligt överstiger det gÀngse priset eller som annars Àr att anse som oskÀlig. En sÄdan föreskrift kan fÄ betydelse pÄ omrÄden som inte Àr prisreglerade.

I 24–27 §§ finns bemyndigande för regeringen att föreskriva diverse villkor för tillhandahĂ„llandet av viss vara eller tjĂ€nst. Enligt 24 § kan föreskrivas att en viss vara eller tjĂ€nst inte fĂ„r tillhandahĂ„llas, om inte högstpris eller stoppris gĂ€ller. Denna möjlighet utgör sĂ„ledes ett komplement till bestĂ€mmelserna om högstpris och prisstopp och syftar till att kunna göra en sĂ„dan reglering sĂ„ effektiv som möjligt genom att hindra ett kringgĂ„ende av en prisreglering.

25 § innehÄller bestÀmmelser om tvÄngskartellering; det fÄr föreskrivas att en viss vara eller en viss tjÀnst endast fÄr köpas eller sÀljas, respektive utnyttjas eller utföras, av den som Àr medlem i viss sammanslutning. I 26 § finns bemyndigande för regeringen att föreskriva om nyetableringsförbud eller auktorisationstvÄng för köp eller försÀljning av viss vara eller utnyttjande eller utförande av viss tjÀnst, vilket enligt 27 § kan kompletteras med föreskrivna villkor.

Enligt 28 § fÄr meddelas sÄdana ordnings- och kontrollföreskrifter som kan behövas för att exempelvis underlÀtta allmÀn-

47

GÀllande rÀtt SOU 2009:3

hetens medverkan vid kontrollen av att gÀllande prisregleringar efterlevs. 29 § ger regeringen bemyndigande att vid en prisreglering föreskriva att en viss vara endast fÄr sÀljas i ett visst utförande, till en viss mÀngd, i en viss förpackning eller liknande. SÄdana föreskrifter kan vara nödvÀndiga för att i praktiken kunna genomföra exempelvis ett prisstopp utan att effektiviteten i lagstiftningen blir eftersatt. Enligt 30 § krÀvs det tillstÄnd för att stÀlla upp villkor om ytterligare försÀljning nÀr en prisreglering gÀller. Syftet Àr i första hand att förhindra en sÀljare eller den som utför en tjÀnst att kringgÄ en prisreglering genom att göra pristillÀgg pÄ en vara eller tjÀnst som inte Àr föremÄl för prisreglering.

I prisregleringslagen har införts befogenhet för regeringen att föreskriva om hyresstopp. Syftet var att ge möjlighet till en sÄ enhetlig och heltÀckande tillÀmpning som möjligt. Redan 1984 Ärs allmÀnna prisstopp hade förvisso kombinerats med ett hyresstopp, men det fordrade en sÀrskild lag (1984:486) om hyresstopp.

Enligt prisregleringslagen fÄr hyresstopp föreskrivas vid krig eller krigsfara, samt, enligt 9 §, om det av annan orsak har uppkommit risk för allvarlig stegring av hyrorna för bostadslÀgenheter och lokaler inom landet. BestÀmmelsen skall endast kunna tillgripas om intrÀdda eller befarade hyresstegringar hotar att rubba den samhÀllsekonomiska balansen och Àr inte avsedd att anvÀndas som ett instrument för den allmÀnna bostadspolitiken eller för ingrepp pÄ lokalhyresmarknaden av andra Àn stabiliseringspolitiska skÀl.

2.2.4BegrÀnsningar och differentieringar av prisregleringar

Föreskrifter om högstpris, prisstopp och förhandsanmÀlningsskyldighet fÄr enligt 31 § begrÀnsas till endast en viss del av landet eller begrÀnsas till ett visst eller vissa sÀljled. Högstpriser fÄr dessutom faststÀllas olika för skilda delar av landet och för olika slag av handel. Grunden kan vara exempelvis varierande transportkostnader eller lokala kostnadsskillnader.

Även föreskrifter om hyresstopp kan begrĂ€nsas till att avse viss del av landet, eller till att avse endast bostĂ€der eller lokaler.

48

SOU 2009:3 GÀllande rÀtt

2.2.5AnsvarsbestÀmmelser m.m.

Det Àr straffbart att bryta mot föreskrifter, utfÀstelser, villkor eller beslut om prisreglering. En sÀljare eller köpare kan dömas till straff för brott mot en föreskrift om högstpris eller stoppris redan genom att begÀra eller erbjuda sig att betala ett högre pris Àn det medgivna. StraffbestÀmmelserna trÀffar Àven avtal som skall fullgöras först sedan en vid avtalsslutet rÄdande prisreglering har upphört.

Hos den som har brutit mot en prisreglering kan förverkande ske till motsvarade vÀrde av ersÀttning eller hyra som avtalats eller tagits emot.

2.3Övrig beredskapslagstiftning

2.3.1Elberedskapslagen och elberedskapsförordnigen

Elberedskapslagen (1997:288) innehÄller bestÀmmelser om ansvaret för den planering och de övriga ÄtgÀrder som behövs för att tillgodose elförsörjningen i landet vid höjd beredskap. Höjd beredskap rÄder, enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, antingen om Sverige Àr i krig eller om regeringen beslutar om höjd beredskap till följd av att Sverige Àr i krigsfara eller att det rÄder utomordentliga förhÄllanden som Àr föranledda av krig utanför Sveriges grÀnser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara.

Enligt elberedskapslagen har elberedskapsmyndigheten – Svenska KraftnĂ€t – att pröva om beredskapsĂ„tgĂ€rder behöver vidtas och fattar beslut om sĂ„dana. BeredskapsĂ„tgĂ€rder kan enligt förordning (1997:294) om elberedskap exempelvis avse Ă„tgĂ€rder för att kunna genomföra förbrukningsregleringar eller för att sĂ€kerstĂ€lla tillförseln av el till prioriterade anvĂ€ndare. Besluten riktar sig mot den som driver verksamhet inom produktion och överföring av el eller handel med el, alternativt mot den som Ă€ger eller nyttjar en anlĂ€ggning eller fastighet dĂ€r sĂ„dan verksamhet bedrivs.

49

GÀllande rÀtt SOU 2009:3

2.3.2Lag om försörjningsberedskap pÄ naturgasomrÄdet

I lagen (1985:635) om försörjningsberedskap pÄ naturgasomrÄdet föreskrivs om de beredskapsÄtgÀrder som förbrukare och sÀljare av naturgas kan ÄlÀggas att vidta för att ersÀtta bortfall av naturgas under krig och andra allvarliga försörjningskriser. Den som förbrukar en viss mÀngd naturgas vid en anlÀggning för energiÀndamÄl Àr skyldig att hÄlla beredskapslager av lÀmpligt ersÀttningsbrÀnsle för naturgas. Den som sÀljer naturgas till förbrukare för energiÀndamÄl skall vidta beredskapsÄtgÀrder som vid avbruten eller försvÄrad tillförsel av naturgas gör det möjligt att vÀrma upp bostadsomrÄden som annars vÀrms upp med naturgas.

De beredskapslager som hÄlls enligt lagen om försörjningsberedskap pÄ naturgasomrÄdet fÄr endast tas i ansprÄk i den utstrÀckning som regeringen medger det vid avbruten eller försvÄrad tillförsel av naturgas till landet till följd av allvarlig försörjningskris.

2.3.3Lag om beredskapslagring av olja och kol

Genom lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol har Sverige implementerat reglerna om oljelagring i EUs oljelagringsdirektiv och IEP-avtalet. Lagen har till syfte att trygga tillgÄngen pÄ olja och kol för energiförsörjningen under krig och andra allvarliga försörjningskriser. Det skall ske genom att sÀljare och förbrukare hÄller beredskapslager av petroleumprodukter och kolbrÀnslen. Om tillförseln av lagringsbrÀnsle till landet eller viss del av landet avbryts eller försvÄras till följd av allvarlig försörjningskris, fÄr staten fatta beslut om att den lagringsskyldig fÄr ta sitt beredskapslager i ansprÄk.

2.4Normgivningskompetensen

Befogenheten att besluta om normer, dvs. rÀttsligt bindande föreskrifter, tillkommer sÄvÀl riksdagen som regeringen. För föreskrifter som beslutas av riksdagen anvÀnds beteckningen lag och för föreskrifter som beslutas av regeringen beteckningen förordning. Lagstiftningsmakten ligger sÄlunda hos riksdagen.

50

SOU 2009:3 GÀllande rÀtt

2.4.1LagomrÄdet och delegeringsmöjligheter

I regeringsformen (RF) har normgivningsmakten fördelats med avsikt att ge uttryck för principen att normgivning inom de för medborgarna viktigaste omrĂ„dena borde utövas av riksdagen ensam. Det kan allmĂ€nt sĂ€gas betrĂ€ffande reglering i lag eller i förordning att lagstiftningsĂ€renden i betydligt högre grad prĂ€glas av offentlighet Ă€n förfarandet vid tillkomsten av regeringens förordningar. Förberedelsearbetet i ett lagstiftningsĂ€rende Ă€r ocksĂ„ generellt mer omfattande; lagstiftningsprocessen, inklusive lagrĂ„dsgranskningen, Ă€r utformad för att ge vissa garantier för att lagförslag Ă€r vĂ€l genomarbetade. Lagförarbeten Ă€r mer tillgĂ€ngliga Ă€n eventuella förarbeten till en regeringsförfattning, vilken underlĂ€ttar tillĂ€mpningen. Å andra sidan bör detaljföreskrifter, som kan vara nödvĂ€ndiga till följd av komplicerade samhĂ€llsförhĂ„llanden, inte alltid ha lagform.

Vilka Ă€mnen som tillhör det s.k. primĂ€ra lagomrĂ„det anges i 8 kap. 2–6 §§ RF och i ett antal bestĂ€mmelser i andra kapitel i regeringsformen; om dessa skall föreskrifter endast, eller i vart fall i första hand, meddelas i lag. LagomrĂ„det omfattar enligt 8 kap. 2 § RF all normgivning som berör enskildas personliga stĂ€llning och inbördes ekonomiska och personliga förhĂ„llanden, dvs. all civilrĂ€tt. Dessutom skall enligt 8 kap. 3 § RF alla föreskrifter om förhĂ„llandet mellan det enskilda och det allmĂ€nna, som gĂ€ller Ă„ligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhĂ„llanden, meddelas genom lag. I en exemplifierande upprĂ€kning i paragrafens andra stycke nĂ€mns bl.a. föreskrifter om skatt till staten och om rekvisition och annat sĂ„dant förfogande.2 Även kommunalskatt omfattas förvisso av första styckets ordalydelse, men regeln att grunderna för den kommunala beskattningen bestĂ€mmes i lag finns i 5 §. Delegeringsmöjligheterna Ă€r inom skattelagstiftningen mycket smĂ„.

Begreppet enskilda avser fysiska och juridiska personer. Med Äliggande avses ensidigt bestÀmda förpliktelser för den enskilde att företa eller underlÄta vissa handlingar. Begreppet ingrepp syftar pÄ förpliktelser att tÄla ingrepp i den enskilda rÀttssfÀren. Utanför lag-

2 Till föreskrifter om skatt hÀnförs inte bara bestÀmmelser om vem som Àr skattskyldig, pÄ vad skatten skall utgÄ, skattesats och annat som direkt reglerar skattens tyngd och fördelning, utan Àven de regler som gÀller grunderna för taxerings- och uppbördsförfarandet. Se Proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 302.

51

GÀllande rÀtt SOU 2009:3

kravet faller föreskrifter om förhÄllandet mellan enskilda och det allmÀnna, som Àr gynnande eller framstÄr som neutrala.

Om det inte anges i regeringsformen att en viss typ av föreskrift skall ha formen av lag kan regeringen meddela föreskrifter i frÄgan. Detta utgör den s.k. restkompetensen. Dessutom kan riksdagen bemyndiga regeringen att besluta föreskrifter i vissa Àmnen som primÀrt hör inom lagomrÄdet. Det primÀra lagomrÄdet har nÀmligen en obligatorisk del, dÀr ingen delegering av normgivningskompetensen Àr möjlig, och en fakultativ del, dÀr möjlighet till delegation finns. 8 kap. 7 § RF innehÄller en lista över Àmnen, som egentligen enligt kapitlets 3 och 5 §§ hör till lagomrÄdet, men avseende vilka riksdagen kan delegera rÀtten att meddela föreskrifter till regeringen. Delegeringen skall ske genom bemyndigande i lag. Riksdagen kan ocksÄ medge att regeringen i sin tur fÄr överlÄta normgivningskompetensen till förvaltningsmyndighet eller kommun.

Föreskrift som Àr stiftad i lagform fÄr enligt 8 kap. 17 § RF inte Àndras eller upphÀvas annat Àn genom lag; den formella lagkraftens princip.

2.4.2Beredskapslagstiftningen

Ransoneringslagen, prisregleringslagen och förfogandelagen – fortsĂ€ttningsvis ”beredskapslagarna” – Ă€r visserligen av permanent karaktĂ€r, men deras tillĂ€mpning förutsĂ€tter meddelandet av nĂ€rmare föreskrifter i varje enskild situation. Föreskrifter om ransonering, prisreglering och förfogande kan utgöra lĂ„ngtgĂ„ende och ytterst kĂ€nnbara ingrepp i enskildas ekonomiska förhĂ„llanden och krĂ€ver sĂ„ledes enligt 8 kap. 3 § RF stöd i lag. Det har emellertid ansetts nödvĂ€ndigt att det finns möjlighet till snabba ingripanden med omgĂ„ende insĂ€ttning av Ă„tgĂ€rder.

Om landet kommer i krig trÀder beredskapslagarna automatiskt i tillÀmpning. I andra situationer Àn krig har nÄgon motsvarande automatik inte ansetts möjlig, utan lagens tillÀmpning mÄste dÄ göras beroende av en bedömning av den föreliggande situationen. Den bedömningen har överlÀmnats till regeringen.

Regeringen har dÀrför fÄtt bemyndigande sÄvÀl att föreskriva att lagarna helt eller delvis skall tillÀmpas, som att meddela de ytterligare föreskrifter som bedöms nödvÀndiga. BetrÀffande lagarnas tilllÀmpning i krigssituationer har bemyndigandet stöd i 13 kap. 6 §

52

SOU 2009:3 GÀllande rÀtt

RF. Enligt denna paragraf kan riksdagen i krig och vid krigsfara, eller nÀr utomordentliga förhÄllanden, som Àr föranledda av krig eller krigsfara vari landet befunnit sig, rÄder, överlÄta till regeringen att meddela föreskrifter inom lagomrÄdet. Bemyndigandet mÄste ha skett i lag.

Regeringens möjlighet att i fredstid föreskriva om lagarnas tilllÀmpning har sin grund i den ovan nÀmnda 8 kap 7 § RF. Paragrafens tredje punkt ger riksdagen möjlighet att till regeringen Äterföra normgivningen betrÀffande ÀmnesomrÄden som sammanfattningsvis kan kallas för föreskrifter om ekonomisk verksamhet. UpprÀkningen inkluderar nÀringsverksamhet och ransonering.3 Föredragande departementschefen anförde i propositionen till regeringsformen att beredskapslagar som allmÀnna ransoneringslagen och allmÀnna prisregleringslagen genom denna paragraf förs in under det delegerbara omrÄdet, i den mÄn de inte omfattades av föreskrifterna om fullmaktslagar i 13 kap. 6 § RF (Proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m.).

Uttrycket ”nĂ€ringsverksamhet” i delegeringsstadgandet omfattar sĂ„vĂ€l föreskrifter som riktar sig till nĂ€ringsidkare som föreskrifter som reglerar mellanhavanden mellan nĂ€ringsidkare och konsumenter. Det Ă€r avsaknaden av grundlagsstöd för delegering till regeringen som Ă€r anledningen till att tillĂ€mpningen av prisregleringslagen i fredstid inte omfattar tillhandahĂ„llandet av varor och tjĂ€nster utanför nĂ€ringsverksamhet och inte heller skatter eller andra kommunala avgifter Ă€n dem som uttryckligen rĂ€knas upp i 8 § p. 3 i prisregleringslagen.

2.4.3UnderstÀllning

Riksdagen kan, enligt 8 kap. 12 § RF, bestÀmma att föreskrifter som meddelats av regeringen med stöd av sÄdan delegation som föreskrivs i regeringsformen skall understÀllas riksdagen för prövning.

De ÄtgÀrder som kan vidtas med stöd av befogenhetsbestÀmmelserna i beredskapslagarna kan innebÀra allvarliga ingrepp i nÀringslivet och i enskildas förhÄllanden. Det ansÄgs dÀrför vid lagarnas tillkomst att riksdagen bör medverka i samband med att en lag sÀtts i tillÀmpning. Den normala beslutsordningen och kompe-

3 ”Ransonering” lades till som delegeringsgrund 1979, SFS 1979:933.

53

GÀllande rÀtt SOU 2009:3

tensfördelningen mellan riksdag och regering bör inte ÄsidosÀttas i fredstid annat Àn i undantagsfall. Kraven pÄ snabbhet och effektivitet för att ÄtgÀrderna skall fÄ avsedd verkan ledde emellertid till den ordningen att det ankommer pÄ regeringen att bedöma huruvida lagen skall sÀttas i tillÀmpning. Riksdagens medverkan har sÀkerstÀllts genom att regeringen inom viss tid mÄste understÀlla beslutet riksdagens prövning.4

Riksdagens samtycke till en föreskrift av regeringen att sÀtta lagarnas befogenhetsbestÀmmelser i tillÀmpning skall inhÀmtas inom en mÄnad frÄn dagen den utfÀrdades. Naturligtvis finns heller ingenting som hindrar att riksdagens samtycke inhÀmtas redan i förvÀg, om detta kan ske utan olÀgenhet. Riksdagens godkÀnnande innebÀr en fullmakt för regeringen att besluta om olika typer av ÄtgÀrder i enlighet med befogenhetsbestÀmmelserna, och sÄdana beslut behöver dÀrför inte understÀllas riksdagen.

Ett regeringsbeslut att sÀtta beredskapslagstiftning i tillÀmpning i fredstid skall avse viss tid och högst ett Är. Vid utgÄngen av den tid som föreskriften avser upphör de angivna bestÀmmelserna att vara i tillÀmpning, om inte regeringen dessförinnan fattat ett nytt beslut om förlÀngning av tillÀmpningstiden, vilket mÄste understÀllas riksdagen i samma ordning som det tidigare beslutet. Om befogenhetsbestÀmmelserna tillÀmpas i krig eller vid krigsfara skall regeringen meddela föreskrift om tillÀmpningens upphörande sÄ snart kriget eller krigsfaran upphör. KvarstÄr förutsÀttningar för ÄtgÀrder enligt lagarna fÄr föreskrifter om fortsatt tillÀmpning utfÀrdas enligt den fredstida ordningen.

2.4.4PÄgÄende översyn av regeringsformen

Grundlagsutredningen, som gör en samlad översyn av regeringsformen, har bl.a. tillsatt expertgrupper för att lÀmna förslag till en förÀndrad reglering av normgivningsmaktens fördelning och för att göra en allmÀn översyn av reglerna i 13 kap. regeringsformen om krig och krigsfara.

Den förstnÀmnda expertgruppen har publicerat en rapport, i vilken föreslÄs ett antal alternativa, mer eller mindre ingripande förÀndringar av regleringen av normgivningsmakten (SOU 2008:42, Normgivningsmakten). En föreslagen lösning Àr att genom en negativ

4 Se regeringens proposition 1977/78:75 med förslag till ransoneringslag m.m., s. 53 f och regeringens proposition 1989/90:21 om en ny prisregleringslag, s. 19.

54

SOU 2009:3 GÀllande rÀtt

upprÀkning ange inom vilka ÀmnesomrÄden pÄ det offentlig-rÀttsliga omrÄdet delegering inte fÄr ske, i stÀllet för att, som idag ange pÄ vilka omrÄden föreskriftsrÀtten faktiskt kan delegeras. Det skulle lösa problemet med de alltför detaljerade bestÀmmelserna i 8 kap. 7 §, som inte Àr helt tydliga och dessutom delvis tÀcker varandra. BestÀmmelserna har dessutom vid ett flertal tillfÀllen Àndrats eftersom delegationsmöjligheterna befunnits otillrÀckliga.

Till det icke-delegerbara omrÄdet skulle, enligt expertgruppens förslag, höra skatter, föreskrifter om brott och rÀttsverkan dÀrav, samt föreskrifter pÄ det exekutionsrÀttsliga omrÄdet. Förslaget skulle alltsÄ inte ge upphov till nÄgra större förÀndringar av fördelningen av normgivningsmakten mellan regeringen och riksdagen. Delegationsmöjligheterna pÄ det kommunala omrÄdet skulle utökas i viss mÄn, men expertgruppen ansÄg att föreskriftsrÀtten betrÀffande den kommunala beskattningen och kommunindelningen bör kunna undantas frÄn delegationsmöjligheterna.

Expertgruppen för översyn av reglerna i 13 kap. RF har ocksĂ„ redovisat sitt arbete i en rapport (SOU 2008:61, Krisberedskapen i grundlagen – översyn och internationell utblick). I denna behandlas bl.a. frĂ„gan om det i regeringsformen bör införas regler som ger ökat handlingsutrymme för statsmakterna i civila kriser. För civila kriser saknas sĂ€rskild reglering motsvarande den i 13 kap. RF som i krig och krigsfara ökar handlingsutrymmet för de högsta statsorganen sĂ„ att de Ă„tgĂ€rder som situationen krĂ€ver kan vidtas. Civila kriser – fredstida kriser – fĂ„r i stĂ€llet hanteras inom ramen för de allmĂ€nna reglerna i regeringsformen, bl.a. om delegering av normgivningskompetens.

I rapporten beskrivs civila kriser som extraordinÀra och allvarliga hÀndelser eller situationer med omfattande skadeverkningar eller risk för sÄdana skadeverkningar som krÀver skyndsamma insatser eller beslut av det allmÀnna. Som exempel pÄ hÀndelser som kan utlösa en civil kris nÀmns terrorism, organiserad brottslighet, omfattande olyckor, naturkatastrofer, allvarlig smittspridning och tekniska kollapser i samhÀllsviktiga el-, tele- och IT-system.

Expertgruppens förslag var att 13 kap. 6 § RF skall utvidgas för att Ă€ven ge möjlighet till fullmaktslagstiftning för civila kriser sĂ„som de definierats ovan. Även ett Ă€n radikalare alternativ diskuterades; införandet av ett mera generellt normgivningsbemyndigande som tĂ€cker akuta regleringsbehov, som Ă€r svĂ„ra att förutse, för olika krissituationer.

55

GÀllande rÀtt SOU 2009:3

Grundlagsutredningens ledamöter har Ànnu inte prövat eller tagit stÀllning till rapporternas innehÄll.

BetrÀffande de Àmnen som Àr relevanta för förevarande utredning, nÀmligen prisreglering, ransonering och förfogande, finns redan enligt gÀllande rÀtt möjlighet att delegera normgivningsmakten till regeringen i sÄvÀl krig som vid civila kriser. De av expertgrupperna föreslagna Àndringarna i regeringsformen skulle dÀrför vara av begrÀnsad relevans för de frÄgor som behandlas i detta betÀnkande.

56

3Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv

3.1Inledning

För att det skall vara möjligt att göra en bedömning av konsekvenserna av prisreglering eller ransonering och dÀrmed behovet av ÄtgÀrderna Àr det lÀmpligt att inleda analysen med en utredning av hur marknader kan förvÀntas reagera pÄ dessa ÄtgÀrder under normala förhÄllanden, samt mer aktuellt, i samband med skilda former av kriser.

Som beskrivits ovan fÄr ransoneringslagen (och förfogandelagen) tillÀmpas vid krig eller krigsfara eller nÀr det till följd av andra utomordentliga hÀndelser föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket pÄ förnödenhet av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. PÄ motsvarande sÀtt fÄr prisregleringslagen tillÀmpas vid krig eller krigsfara, men ocksÄ dÄ det av annan orsak finns risk för allvarlig prisstegring inom landet pÄ en eller flera viktiga varor eller tjÀnster. Kriteriet risk för allvarlig prisstegring har tolkats som ett mindre strikt kriterium Àn betydande fara för knapphet pÄ förnödenhet av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen.

För att förenkla framstĂ€llningen nedan, men ocksĂ„ för att bidra till analysen, kan det vara motiverat att introducera ett begrepp för de situationer i vilka lagarna Ă€r – eller borde vara – tillĂ€mpliga. NĂ€ra till hands ligger begreppet kris. Ordet har emellertid mĂ„nga betydelser och kan avse relativt lindriga tillstĂ„nd eller tillstĂ„nd som visserligen Ă€r allvarliga, men som inte pĂ„kallar ransonering eller prisreglering. Krisberedskapsmyndigheten, KBM, anvĂ€nder följande definition av kris:

57

Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv SOU 2009:3

”Med kris menar vi en hĂ€ndelse som drabbar mĂ„nga mĂ€nniskor och stora delar av vĂ„rt samhĂ€lle. En kris hotar grundlĂ€ggande funktioner och vĂ€rden som exempelvis elförsörjningen eller vĂ„r hĂ€lsa och frihet.”1

KBM:s krisbegrepp synes alltför omfattande för att motsvara sÄdana situationer vid vilka det Àr motiverat att tillgripa prisreglering eller ransonering. KBM:s krisbegrepp torde kunna tolkas som sÄdana omfattande hÀndelser som motiverar sÀrskilda rÀddningsinsatser eller andra extraordinÀra insatser frÄn samhÀllets sida. Som kommer att framgÄ i det följande avses dock att tillÀmpning av prisreglerings- och ransoneringslagarna Àr motiverad enbart i sÄdana situationer nÀr vÀsentliga samhÀllsfunktioner Àr hotade och dÀr ett ÄterstÀllande av dessa funktioner bara kan ske pÄ lÄng sikt, om alls. Ett annat sÀtt att uttrycka samma sak Àr att det i flertalet krissituationer inte Àr ÀndamÄlsenligt att införa ransonering eller prisreglering med stöd av generell lagstiftning.

Inom ramen för detta utredningsarbete benÀmns kriser som framkallar lÄngsiktiga eller bestÄende samhÀllsskador, och dÀr generell prisreglering eller ransonering kan vara ett ÀndamÄlsenligt instrument, som försörjningskriser. KBM:s krisdefinition kan inkludera en trafikolycka, terroristhandling, naturkatastrof eller epidemi med hundratals eller tusentals dödsfall som följd. Denna typ av hÀndelser kan ur individuell, och Àven nationell, synvinkel anses utgöra katastrofer, men torde i de flesta fall varken lÄngsiktigt hota vÀsentliga samhÀllsfunktioner eller motivera generell prisreglering och ransonering.

Med försörjningskris avses fortsÀttningsvis ett hÀndelseförlopp som kÀnnetecknas av:

1.Ett kraftigt minskat utbud, en kraftigt ökad efterfrÄgan eller en kombination dÀrav och dÀr

2.marknaden pÄ kort eller medellÄng sikt inte förmÄr skapa jÀmvikt eller dÀr den jÀmvikt som skulle uppstÄ Àr samhÀllsekonomiskt ineffektiv eller ogynnsam ur fördelningssynpunkt, samt

3.dÀr de negativa konsekvenserna av marknadsmisslyckandet Àr samhÀllsvida och dÀrmed tillrÀckligt allvarliga för att motivera ett ingripande frÄn staten.

I det följande kommer dessa tre kriterier att diskuteras. Det andra kriteriet, att marknaden inte sjÀlv kommer att lösa problemet Àr

1 HÀmtat frÄn myndighetens hemsida i november 2008.

58

SOU 2009:3 Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv

huvudĂ€mnet för kapitel 4. I avsnitt 3.2 behandlas det första kriteriet, minskat utbud eller ökad efterfrĂ„gan, och ett antal möjliga hĂ€ndelseförlopp beskrivs nĂ€rmare. Återstoden av föreliggande avsnitt diskuterar det tredje kriteriet, att konsekvenserna Ă€r samhĂ€llsvida. Avsikten Ă€r att definitionen ska fĂ„nga in alla eller flertalet av de fall dĂ€r ransonering och prisreglering kan vara till nytta, men utesluta situationer dĂ„ dessa verktyg inte Ă€r till nytta eller till och med Ă€r skadliga. Att hĂ€nvisa till verktygens Ă€ndamĂ„lsenlighet i definitionen Ă€r dock inte till nĂ„gon hjĂ€lp, eftersom detta i huvudsak skulle vara ett cirkelresonemang.

Att konsekvenserna av marknadsmisslyckandet mĂ„ste vara samhĂ€llsvida innebĂ€r att krisen mĂ„ste ha en viss storlek och varaktighet, det mĂ„ste röra sig om en förnödenhet av stor vikt för en betydande del av befolkningen och det mĂ„ste vara en förnödenhet som Ă€r svĂ„r att ersĂ€tta med andra och som Ă€r svĂ„r att transportera frĂ„n omrĂ„den utanför det som drabbats av försörjningskrisen. I lagstiftningen anges krig och överhĂ€ngande hot om krig som exempel pĂ„ grundorsaker till att kriser uppstĂ„r, men en försörjningskris kan ocksĂ„ ha sin grund i andra förhĂ„llanden, t.ex. naturkatastrofer, epidemier, terroristhandlingar, tekniska haverier och ekonomiska kriser (depression, handelskrig osv.). Krig och krigsfara skiljer dock ut sig i det hĂ€nseendet att konsekvenserna nĂ€rmast med nödvĂ€ndighet Ă€r mycket allvarliga och potentiellt farliga för samhĂ€llet i stort, medan kriser av de andra typerna kan vara relativt begrĂ€nsade och dĂ€rmed inte ”försörjningskriser” i hĂ€r avsedd mening.

3.1.1Betydelsen av försörjningskrisens omfattning

Skalan pĂ„ försörjningskrisen har betydelse. Hirschleifer (1963) definierar tre grader av katastrofer: smĂ„skaliga, medelstora (community wide) och stora (society wide). Med smĂ„skaliga avses trafikolyckor, sjukdomar och brott som drabbar individer eller relativt smĂ„ grupper, ibland med dödlig utgĂ„ng. Med medelstora katastrofer hĂ€nvisas till ”normala” naturkatastrofer (orkaner, jordbĂ€vningar) och exempelvis bombrĂ€der i krigstid mot enskilda stĂ€der. Stora katastrofer omfattar sĂ„dana som leder till utbredd svĂ€lt och död, t.ex. destruktiva revolutioner och förödande krig, men Ă€ven icke-dödliga samhĂ€llsvida katastrofer som hotar hela samhĂ€llets fortlevnad, sĂ„som hyperinflation och depression.

59

Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv SOU 2009:3

Skillnaden mellan medelstora och stora katastrofer Àr, enligt Hirschleifer, att samhÀllet tillhandahÄller ett skyddsnÀt för dem som drabbas av en medelstor (lokal eller regional) katastrof, medan en stor katastrof hotar sjÀlva samhÀllets fortbestÄnd. Dödliga medelstora katastrofer kan medföra hundratals eller tusentals dödsfall, medan stora dödliga katastrofer kan medföra hundratusentals eller miljontals dödsfall.

FrĂ„n utredningens perspektiv kan en distinktion liknande Hirshleifers vara anvĂ€ndbar. Möjligen bör ytterligare ett steg lĂ€ggas till skalan; nĂ€mligen global kris. Vid en global kris – t.ex. en pandemi eller ett vĂ€rldskrig – kan hjĂ€lp frĂ„n andra lĂ€nder inte pĂ„rĂ€knas. Vid en lokal katastrof, Ă€ven en stor och samhĂ€llsvid katastrof, kan i mĂ„nga fall hjĂ€lp komma till Sverige utifrĂ„n.

Vid medelstora kriser (inklusive katastrofer), dvs. kriser som med hĂ€r anvĂ€nd terminologi inte Ă€r försörjningskriser, kan samhĂ€llet förvĂ€ntas fortsĂ€tta att fungera effektivt inom och med hjĂ€lp av existerande institutioner. Det finns dĂ€rmed, frĂ„n ekonomisk synpunkt, inget behov av att generellt reglera sĂ„dana situationer genom att pĂ„ ett vĂ€sentligt sĂ€tt Ă€ndra samhĂ€llets institutioner och styrningsmekanismer. DĂ€remot kan marknadsmisslyckanden uppstĂ„ Ă€ven vid kriser av mĂ„ttlig omfattning och det kan finnas behov av att tillgripa prisreglering eller ransonering inom berörda sektorer. SkĂ€l finns sĂ„ledes att anvĂ€nda andra styrningsmekanismer Ă€n de gĂ€ngse, men det sker inom en avgrĂ€nsad sektor och – normalt sett

– under en relativt kort tidsperiod. Det kan exempelvis röra sig om svĂ„r elbrist eller om en pandemi med lĂ„g dödlighet. Vid Ă€n mer omfattande kriser – försörjningskriser – framtrĂ€der behov av att tillĂ€mpa generell reglering.

Vissa kriser Àr samhÀllsvida i den meningen att de drabbar envar eller ett stort antal sektorer. Framför allt gÀller detta för krig och avspÀrrning i samband med krig i nÀromrÄdet, för överhÀngande krigshot, samt för pandemier med hög dödlighet. Det Àr dock möjligt att tÀnka sig Àven andra typer av samhÀllsvida kriser, t.ex. förödande naturkatastrofer. Allt annat lika Àr sjÀlvfallet en kris som drabbar fler sektorer mer allvarlig Àn en kris som bara drabbar en sektor och det Àr mer sannolikt att en sÄdan kris Àr en försörjningskris.

Det Àr Àven tÀnkbart att en kris som initialt bara omfattar en samhÀllssektor snabbt fortplantar sig till resten av ekonomin. Ett totalt elavbrott som omfattar hela eller större delen av landet skulle exempelvis snart fÄ mycket allvarliga konsekvenser för hela ekonomin.

60

SOU 2009:3 Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv

Ett sÄdant hÀndelseförlopp förutsÀtter att de sektorsspecifika beredskapsÄtgÀrder som sÀtts in misslyckas.

FrÄn ekonomiskt perspektiv Àr slutsatsen alltsÄ inte att generell prisreglering och ransonering bör tillÀmpas i det primÀra skedet, eftersom detta knappast Àr ÀndamÄlsenligt vid ett snabbt förlopp. DÀremot kan sÄdana rÀttsmedel behöva tillgripas i ett sekundÀrt skede, nÀr krisen blivit en (allmÀn) försörjningskris.

Ytterligare en frÄgestÀllning Àr om det kan finnas kriser som Àr sÄ allvarliga att prisreglering och ransonering upphör att vara adekvata instrument. Bedömningen Àr att sÄ kan vara fallet för ett samhÀlle som kastats in i en nÀrmast total misÀr, dÀr mÄnga av samhÀllets mest grundlÀggande institutioner har slutat fungera och dÀr befolkningen kanske stÄr inför akut svÀlt. NÀr grundlÀggande samhÀllsinstitutioner inte lÀngre fungerar finns det anledning att tro att central koordinering, vilket Àr en förutsÀttning för ransonering och prisreglering, inte lÀngre Àr möjlig. I ett sÄdant scenario Àr det i ekonomiskt hÀnseende sannolikt bÀttre att lÄta marknaden sÀtta priser Àn att försöka upprÀtthÄlla priser som i brist pÄ information kanske sÀtts nÀrmast godtyckligt och som samhÀllet ÀndÄ saknar möjligheter att i praktiken upprÀtthÄlla.

Erfarenheten frĂ„n efterkrigstidens Japan och Tyskland, under amerikansk respektive amerikansk/brittisk/fransk administration, tyder pĂ„ att prisreglering och ransonering kan bli kontraproduktiva ocksĂ„ i situationer dĂ€r samhĂ€llsinstitutionerna bara delvis upphört att fungera. Trots att segrarmakterna kunde upprĂ€tthĂ„lla grundlĂ€ggande lag och ordning anses prisreglering och ransonering ha förhindrat en ekonomisk Ă„terhĂ€mtning; först nĂ€r dessa regleringar togs bort eller lindrades började en snabb ekonomisk Ă„terhĂ€mtning i de bĂ„da lĂ€nderna (Hirschleifer, 1963.) En jĂ€mförelse med förhĂ„llandena under andra vĂ€rldskriget Ă€r intressant. Trots pĂ„gĂ„ende krig, dvs. under materiellt sett likvĂ€rdiga eller till och med sĂ€mre förhĂ„llanden, anses prisreglering och ransonering ha fungerat förhĂ„llandevis vĂ€l. En möjlig förklaring Ă€r att de grundlĂ€ggande samhĂ€llsinstitutionerna – dĂ€ribland ordningsmakt och andra myndigheter – Ă€nnu i huvudsak var intakta och att koordineringen av ekonomin kunde utvecklas gradvis över tiden. Vid det plötsliga maktövertagandet kunde inte segrarmakterna centralplanera en snabb omstĂ€llning till en fredsekonomi. Bland annat ledde brist pĂ„ mat till att stadsbefolkningen minskade och att de som blev kvar i stĂ€derna var tvungna att sjĂ€lva resa ut pĂ„ landsbygden för att byta till sig livsmedel.

61

Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv SOU 2009:3

En möjlig slutsats Ă€r att det finns ett ”intervall av allvarlighet” inom vilket prisreglering och ransonering Ă€r anvĂ€ndbara instrument. Vid mindre allvarliga kriser Ă€r det inte Ă€ndamĂ„lsenligt att anvĂ€nda dessa instrument – och sannolikt gĂ€ller detsamma vid de allra mest extrema kriserna.

3.1.2Betydelsen av försörjningskrisens varaktighet

Vid en analys av försörjningskriser Àr tidshorisonten viktig av flera orsaker. En kortvarig kris kan bara vara en försörjningskris om den rör produkter som upplevs som nödvÀndiga pÄ kort sikt; dÀribland mat, vatten, el, brÀnsle, lÀkemedel, andra sjukvÄrdsprodukter samt, hÀrutöver, kanske Àven kommunikationer och betalningssystem.

Vid ett mer utdraget förlopp kommer fler produkter att uppfattas som nödvÀndiga, exempelvis reservdelar, rÄvaror, insatsvaror, klÀder och skor osv. I krig eller vid krigsfara Àr det pÄ motsvarande sÀtt angelÀget att fÄ fram försvarsmateriel. Med andra ord: Ju mer utdragen en kris Àr, desto fler produkter kommer att betraktas som nödvÀndiga och desto mer sannolikt Àr det att krisen utgör en försörjningskris i hÀr aktuell mening.

3.1.3Snabbhet och grad av överraskning

Vid sidan av storlek och varaktighet har Àven snabbheten och graden av överraskning en betydelse. Vid ett hÀndelseförlopp som Àr sÄ snabbt att jÀmvikt inte hinner uppstÄ pÄ marknaden, dvs. varken utbuds- eller efterfrÄgesidan hinner reagera, kan en planeringslösning vara att föredra framför en marknadslösning. Ett exempel pÄ detta Àr en hotande kollaps för elsystemet. Ett annat exempel kan vara tillhandahÄllandet av förnödenheter i samband med lokala och plötsliga katastrofer, exempelvis elavbrott, stormar och översvÀmningar. Dessa exempel innefattar situationer dÀr det kanske inte rÄder nÄgon egentlig brist pÄ filtar och dieselgeneratorer, men det kan ta ett par dagar innan marknaderna för dessa produkter reagerar pÄ de nya omstÀndigheterna.

Emellertid krÀver ocksÄ mÄnga planeringslösningar tid och det Àr lÄngt ifrÄn sjÀlvklart att sÄdana lösningar kan genomföras snabbare Àn en marknadslösning. I sjÀlva verket talar mycket för att planekonomi i nÄgon form reagerar lÄngsammare Àn vad marknaden

62

SOU 2009:3 Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv

gör. Undantaget frÄn denna princip Àr frÀmst katastrofberedskap och automatiska rutiner, t.ex. för att hantera störningar i elsystemet, som planerats i förvÀg eller som utan alltför omfattande koordination kan hanteras med till buds stÄende personal och utrustning.2 SÄdana situationer diskuteras i de branschinriktade kapitlen nedan. Att tillÀmpa generell prisreglerings- och ransoneringslagstiftning i situationer som inte detaljplanerats i förvÀg torde dÀremot normalt sett vara en process som tar relativt lÄng tid. TilllÀmpningen kan delas upp i tre steg för prisreglering:

1.Analys och val av lÀmplig kortsiktig policyÄtgÀrd, t.ex. prisstopp,

2.övervakning av efterlevnad och

3.analys och val av lÀmplig lÄngsiktig policyÄtgÀrd, t.ex. tillÄten prishöjning

Vid kvotransonering Àr motsvarande steg:

1.FaststÀllande av tillgÀngligt utbud och leveransskyldigheter,

2.faststÀllande av kvoter för köparsidan,

3.övervakning av efterlevnad

Det Àr ocksÄ sÄ att vissa marknader Àr konstruerade för att hantera mycket snabba svÀngningar. Detta gÀller exempelvis finansiella marknader och mÄnga rÄvarubörser. I mÄnga fall finns utvecklade instrument som sÀrskilt syftar till att göra det möjligt för aktörerna att vÀlja risknivÄ, t.ex. genom att försÀkra sig mot prisstegringar. Marknaden kan ocksÄ existera som specifikt hanterar risker i förvÀg. Det renodlade exemplet Àr försÀkringsmarknader, men lÄngsiktiga leveranskontrakt Àr ett exempel pÄ att man kan reducera olika former av risker i normala kontrakt.

2 JÀmför dock Bolton och Farrell, 1990, som analyserar valet mellan byrÄkratisk planering och marknadslösning. I deras modell Àr byrÄkratisk planering ett snabbare sÀtt att Ästadkomma önskvÀrd koordinering, men den valda lösningen kommer i genomsnitt att vara mindre effektiv Àn marknadslösningen.

63

Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv SOU 2009:3

3.2Marknadens reaktion vid allvarliga kriser

En försörjningskris kan uppstÄ nÀr utbudet av en eller flera produkter minskar kraftigt, nÀr efterfrÄgan pÄ en eller flera produkter ökar kraftigt, eller genom en kombination av dessa tvÄ hÀndelseförlopp. Exempel pÄ situationer dÀr utbudet minskar kraftigt Àr en internationell oljekris, t.ex. utlöst av krig i oljeproducerande lÀnder; krig i vÄr nÀrhet och dÀrmed avskurna eller begrÀnsade handelsförbindelser; eller omfattande förstörelse av produktionsmedel inom landets grÀnser, t.ex. som följd av krig, omfattande sabotage eller en exceptionell naturkatastrof. Exempel pÄ situationer med kraftigt ökad efterfrÄgan Àr krig eller krigsfara, varvid rustningsmateriel mÄste produceras; pandemier, dÀr behovet av vaccin, antiviraler, andra lÀkemedel och sjukvÄrd ökar samt efter omfattande katastrofer, nÀr en massiv katastrofinsats eller Äteruppbyggnad mÄste genomföras pÄ kort tid.

3.2.1Reaktioner pÄ kort sikt

En enkel principiell analys kan göras med hjĂ€lp av utbuds- och efterfrĂ„gediagrammen i Figur 1 nedan. Inledningsvis kan betraktas en ökad efterfrĂ„gan, utlöst av nĂ„gon form av försörjningskris, enligt den vĂ€nstra bilden. EfterfrĂ„gan ökar, vid oförĂ€ndrade priser, frĂ„n Q0 till Q’. Emellertid kommer producenterna i allmĂ€nhet inte att vara beredda att sĂ€lja den ökade volymen till oförĂ€ndrat pris; knappheten pĂ„ marknaden driver upp priset frĂ„n P0 till en ny jĂ€mviktsnivĂ„, P1, vilket i sig ökar utbudet frĂ„n Q0 till Q1. Under antagande att efterfrĂ„geökningen beror pĂ„ att helt nya behov uppstĂ„tt och att dĂ€rmed nya köpare – t.ex. staten – kommit in pĂ„ marknaden, snarare Ă€n pĂ„ att de redan existerande köparna fĂ„tt höjd betalningsvilja, sĂ„ kommer en viss andel av de senare att trĂ€ngas undan.3 Utrymmet för den tillkommande efterfrĂ„gan, Q’-Q0, skapas alltsĂ„ pĂ„ tvĂ„ sĂ€tt; dels drivs priset upp, vilket stimulerar till en ökad produktion med volymen Q1-Q0, dels trĂ€ngs delar av den konsumtion som skulle efterfrĂ„gas vid det ursprungliga priset undan, vilket frigör Q’-Q1.

3 Om det antas att alla tillkommande köpare har en högre betalningsvilja Ă€n P1 sĂ„ kommer en andel motsvarande Q’- Q1 att trĂ€ngas undan.

64

SOU 2009:3 Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv

Figur 1. Effekten av ökad efterfrÄgan (vÀnster bild) respektive minskat utbud (höger bild).

Fördelningen mellan ökad produktion och minskad (övrig) konsumtion beror pĂ„ utbudets och efterfrĂ„gans priskĂ€nslighet, eller elasticitet. Om utbudet Ă€r mycket priskĂ€nsligt (fullstĂ€ndigt, eller i det nĂ€rmaste fullstĂ€ndigt, elastiskt) sĂ„ kommer hela eller merparten av den ökade efterfrĂ„gan att mötas av ökat utbud vid i stort sett oförĂ€ndrade priser. Detta kan vara fallet om produkten kan köpas pĂ„ en vĂ€rldsmarknad, dĂ€r det svenska behovet bara utgör en liten andel. Det kommer ocksĂ„ att vara fallet pĂ„ lĂ„ng sikt pĂ„ en marknad med perfekt – eller i det nĂ€rmaste perfekt – konkurrens. I det senare fallet kommer ökad efterfrĂ„gan att leda till nyintrĂ€de eller till att befintliga producenter bygger ut sin kapacitet. Inte i nĂ„got av dessa tvĂ„ fall kan dock talas om en försörjningskris, eftersom existerande konsumtion kan fortgĂ„ vid oförĂ€ndrade priser.

Om utbudet dÀremot Àr helt eller i det nÀrmaste helt okÀnsligt för priset (oelastiskt) sÄ kommer hela eller nÀstan hela den ökade efterfrÄgan att tillgodoses genom att befintliga konsumenter trÀngs undan. Detta kan vara fallet om produktionen pÄ kort sikt inte kan ökas, t.ex. dÀrför att detta krÀver att kapacitet byggs ut och detta inte lÄter sig göras pÄ kort sikt. Det kan ocksÄ vara fallet om produktionstakten (eller den takt i vilken produkten förs in i landet) Àr sÄ lÄg i förhÄllande till förbrukningstakten att konsumtionen under den relevanta tidsperioden i huvudsak mÄste tillgodoses genom att befintliga lager anvÀnds. Detta gÀller exempelvis för vacciner och antiviraler vid en pandemi, men ocksÄ för försvarsmateriel i samband

65

Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv SOU 2009:3

med ett kortvarigt krig. I de mest extrema fallen kan den tillkommande efterfrÄgan vara större Àn det tillgÀngliga utbudet, vilket kan leda till att hela den tidigare efterfrÄgan trÀngs undan.

Om den undantrÀngda efterfrÄgan Àr relativt priskÀnslig sÄ behöver prisstegringarna inte bli sÄ stora. Hög priskÀnslighet indikerar ocksÄ att konsumenterna har nÀraliggande substitut, eller att produkten inte har karaktÀren av nödvÀndighetsvara. DÀrmed Àr det tÀnkbart att utbudet visserligen Àr oelastiskt, men att efterfrÄgan Àr priskÀnslig och att en dramatisk ökning av efterfrÄgan för ett visst krisrelaterat ÀndamÄl dÀrmed inte behöver vara nÄgon allvarlig försörjningskris.

Om dÀremot utbudet Àr oelastiskt och den tidigare existerande efterfrÄgan ocksÄ Àr relativt oelastisk, sÄ kommer en stor krisrelaterad efterfrÄgan att resultera i dramatiskt stigande priser. Detta motsvarar det som benÀmnts försörjningskris. Att efterfrÄgan Àr oelastisk indikerar att det Àr en nödvÀndighetsvara med fÄ eller inga nÀraliggande substitut. Situationen illustreras av Figur 2 nedan.

Figur 2. Effekten av en stor efterfrÄgeökning vid oelastiskt utbud och relativt oelastisk efterfrÄgan.

66

SOU 2009:3 Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv

Vid oförĂ€ndrade priser ökar efterfrĂ„gan frĂ„n Q0 till Q’. NĂ€r utbudet Ă€r helt oelastiskt kan dock den faktiska volymen inte överstiga Q0, varför priserna pressas upp. Samtidigt Ă€r efterfrĂ„gan relativt oelastisk, varför en mycket stor prisstegring, frĂ„n P0 till P1, mĂ„ste tillkomma för att begrĂ€nsa den total efterfrĂ„gan. Vid den nya och högre prisnivĂ„n kommer kanske endast en liten del av den ursprungliga efterfrĂ„gan att konsumeras av de existerande konsumenterna – i figuren sĂ„ litet som Q2. VĂ€lfĂ€rdsförlusten för befintliga konsumenter motsvarar triangeln W, medan producenterna ökar sin vinst motsvarande en rektangel med ytan (P1 - P0)Q0.

Sammanfattningsvis kan anföras att en försörjningskris, i hÀr aktuell bemÀrkelse, kan orsakas av en plötslig efterfrÄgeökning om sÄvÀl utbud som efterfrÄgan Àr oelastiskt över den relevanta tidshorisonten. Den ökade efterfrÄgan kommer att trÀnga undan en stor del av konsumtionen, vilket i sig leder till vÀlfÀrdsförluster för konsumenterna. DÀrtill sker en omfattande förmögenhetsöverföring till producenterna, bÄde frÄn de ursprungliga konsumenterna som faktiskt Àr beredda att betala det nya och högre priset och frÄn de tillkommande köparna, t.ex. inom den offentliga sektorn. Förmögenhetsöverföringen Àr en vÀlfÀrdsförlust för konsumenterna, men dÀremot inte för samhÀllet som helhet, sÄvida inte vi vÀrderar en viss inkomst för producentsidan lÀgre Àn en lika stor inkomst för konsumenterna. För att det ska vara befogat att tala om en försörjningskris krÀvs ocksÄ att konsumenternas vÀlfÀrdsförlust Àr stor i förhÄllande till deras inkomster.4 Mest sannolikt gÀller detta för stora anhopningar av nödvÀndighetsvaror, t.ex. mat i allmÀnhet, snarare Àn en viss matvara, eller för energi. Det kan ocksÄ gÀlla för vissa livsnödvÀndiga produkter, t.ex. lÀkemedel, för vilka inga nÀraliggande substitut finns och för vilka betalningsviljan kan vara nÀrmast obegrÀnsad.

Motsvarande analys kan göras för ett kraftigt minskat utbud. I Figur 1, högra bilden, minskar utbudet vid oförÀndrade priser frÄn Q0 till 0 (vilket ocksÄ kan tolkas som att produktionskostnaderna stigit sÄ mycket att det vid det gamla priset inte Àr lönsamt att producera nÄgonting). Denna negativa utbudschock kan bero pÄ t.ex. att produktionsmedel förstörts eller att viktiga insatsvaror blivit vÀsentligt dyrare. Den uppkomna knappheten kommer att driva upp priset frÄn P0 till P1, vilket dels stimulerar till ökad produktion,

4 Man kan tÀnka sig en oelastisk efterfrÄgan pÄ vissa produkter som stÄr för en sÄ liten andel av hushÄllens konsumtion att ocksÄ en mÄngdubbling av priserna inte har nÄgon avgörande inverkan pÄ konsumenternas totala vÀlfÀrd.

67

Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv SOU 2009:3

nĂ€mligen Q1 snarare Ă€n 0, dels minskar efterfrĂ„gan, frĂ„n Q0 till Q1. Återigen fyller alltsĂ„ prisökningen tvĂ„ funktioner; dels minskar den efterfrĂ„gan frĂ„n befintliga konsumenter, dels stimulerar den till ökad produktion.

Återigen mĂ„ste efterfrĂ„gan ha lĂ„g priskĂ€nslighet för att vĂ€lfĂ€rdsförlusten ska bli pĂ„taglig. En hög priselasticitet tyder pĂ„ att det finns nĂ€raliggande substitut och skadan för konsumenterna blir dĂ„ begrĂ€nsad.5 HĂ€rav följer att vĂ€lfĂ€rdsförlusten mĂ„ste vara stor i förhĂ„llande till konsumenternas samlade inkomster för att det ska vara befogat att prata om en försörjningskris.

Den prisstegring som sker pĂ„ grund av ökad efterfrĂ„gan eller minskat utbud fyller alltsĂ„ tvĂ„ funktioner; att stimulera till ökad produktion och att ge incitament att minska konsumtionen. PĂ„ en fungerande marknad uppkommer snart ett nytt jĂ€mviktspris som balanserar utbud och efterfrĂ„gan. Den undantrĂ€ngning av konsumtion som sker Ă€r i normalfallet effektiv och motsvarande gĂ€ller för produktionsökningen. De konsumenter som slutar konsumera Ă€r just de konsumenter som har lĂ€gst betalningsvilja; de producenter som ökar produktionen Ă€r just de producenter som kan göra detta till lĂ€gst kostnad. I normalfallet finns inte skĂ€l att tro att en planeringslösning kan vara mer effektiv Ă€n marknadslösningen. TvĂ€rtom finns en pĂ„taglig risk att prisreglering och ransonering leder till tvĂ„ huvudsakliga typer av ekonomisk ineffektivitet. För det första kommer ”fel” konsumenter att trĂ€ngas undan – om inte ransoneringen exakt replikerar marknadsutfallet. För det andra kommer prisregleringen att hĂ„lla tillbaka produktionsökningen, vilket ocksĂ„ det Ă€r ineffektivt.

Även om de anpassningsmekanismer som prishöjningen leder till Ă€r effektiva i ekonomisk mening, sĂ„ kan likvĂ€l ingrepp frĂ„n samhĂ€llet vara motiverade. I nĂ€sta kapitel görs en genomgĂ„ng av de huvudsakliga typerna av skĂ€l som motiverar ingripande, exempelvis effektivitetsskĂ€l vid marknadsmisslyckanden och fördelningspolitiskt motiverade ingrepp. Även effektivitetsförluster som Ă€r relativt mĂ„ttliga i förhĂ„llande till konsumenternas totala vĂ€lfĂ€rd kan motivera regleringar och andra ingrepp i marknaden, men hĂ€r anförda argument gĂ€ller alltsĂ„ att endast sĂ„dana vĂ€lfĂ€rdsförluster

5 Om ocksÄ utbudselasticiteten mÄste vara lÄg beror pÄ hur man tolkar utbudschocken. Om utbudschocken Àr av kostnadshöjande karaktÀr, dvs. om utbudskurvan skiftar uppÄt, sÄ blir konsekvenserna mest pÄtagliga om utbudselasticiteten Àr hög. Om utbudschocken reducerar kapaciteten, dvs. om utbudskurvan skiftar Ät vÀnster, sÄ blir konsekvenserna mest pÄtagliga om utbudselasticiteten Àr lÄg.

68

SOU 2009:3 Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv

som Àr stora i förhÄllande till konsumenternas totala vÀlfÀrd kan motivera ingrepp genom generell prisreglering och ransonering.

3.2.2Substitution och priset som informationsbÀrare

I diagramanalysen ovan har bara illustrerats rent principiellt hur efterfrÄgan minskar och utbudet ökar nÀr priset stiger. Minskningen sker dels genom att konsumenterna avstÄr frÄn att konsumera, dels genom att de substituerar till nÀrliggande produkter. Den ökade produktionen kan ske genom att befintlig produktionsapparat anvÀnds hÄrdare, genom att produktionsmedel som tidigare anvÀnts i annan produktion stÀlls om eller genom expansionsinvesteringar och nyintrÀde pÄ marknaden. SÄvÀl konsumenter som producenter ges incitament att agera pÄ ett sÀtt som bidrar till krisens lösning; att minska respektive öka sin konsumtion.

Ett nÀrmare studium av de konsumenter som vÀljer att sluta konsumera Àr Àven pÄkallat. Den aktuella produkten kommer att vara olika nödvÀndig för olika konsumenter, dÀrför att intensiteten i deras behov eller önskemÄl varierar, dÀrför att de har olika goda substitut och, givetvis, dÀrför att de har olika stor budget. Exempelvis kommer en konsuments respons pÄ ökade bensinpriser att bero pÄ hur stort hennes behov Àr av att resa, pÄ vilka andra transportmedel som Àr tillgÀngliga och pÄ hennes inkomster. Endast konsumenten sjÀlv kan veta hur stort behovet Àr och vilka alternativ som finns att tillgÄ, varför det Àr effektivt att överlÄta till konsumenterna att anpassa sig till de höga priserna, snarare Àn att ransonera tillgÄngen. Den möjliga invÀndningen Àr att Àven inkomsterna pÄverkar beslutet.

Ytterligare en fördel med att överlĂ„ta anpassningen Ă„t marknaden Ă€r att effekten av en prishöjning pĂ„ en viktig insatsvara, t.ex. brĂ€nsle eller energi, snabbt fortplantar sig genom hela det ekonomiska systemet. I princip kommer alla priser att anpassas nĂ€r energin blir mer knapp. Om i stĂ€llet ett ransoneringssystem anvĂ€nds mĂ„ste komplicerade berĂ€kningar göras av om exempelvis ökade energipriser motiverar en minskad produktion av tomater och en ökad produktion av morötter – om samma effektiva anpassning som automatiskt Ă„stadkoms av marknaden efterstrĂ€vas. Exemplet kan framstĂ„ som trivialt och det vore möjligt att bara ransonera direkt energianvĂ€ndning eller enbart vissa sĂ€rskilt energikrĂ€vande produkter. Emellertid kan en sĂ„dan partiell ransonering skapa inci-

69

Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv SOU 2009:3

tament till ineffektivt arbitrage. Ett sÄdant exempel som observerats i verkligheten Àr att prisreglerat bröd anvÀnds för att föda upp exempelvis grisar, dÀrför att det reglerade brödpriset Àr lÀgre Àn det oreglerade priset pÄ grisfoder.

En grundlÀggande fördel med ett marknadsekonomiskt system Àr att detta Àr ett oerhört effektivt sÀtt att förmedla information om den totala marginella resurskostnaden för olika produkter, sÄ att varje faktisk och potentiell konsument enkelt kan avlÀsa resurskostnaden genom att bara observera priset. PÄ motsvarande sÀtt förmedlar priset information om den marginella nyttan av ytterligare förbrukning hos den mest angelÀgna konsumenten till alla potentiella och faktiska producenter och gör det dÀrmed möjligt för dem att bedöma om deras produktionskostnader pÄ marginalen Àr högre eller lÀgre Àn detta vÀrde. Marknaden aggregerar alltsÄ information som ingen enskild annars skulle kunna överblicka och gör den enkelt tillgÀnglig för alla marknadsaktörer. Samtidigt ges, som redan konstaterats, konsumenter och producenter incitament att agera pÄ ett sÀtt som ger största möjliga nytta för lÀgsta möjliga kostnad.

3.2.3Effekter pÄ lÀngre sikt

Utbudets och efterfrĂ„gans priskĂ€nslighet beror i allmĂ€nhet pĂ„ tidshorisonten. För konsumenter gĂ€ller som grundregel att priskĂ€nsligheten Ă€r större pĂ„ lĂ„ng sikt Ă€n pĂ„ kort sikt. Det kan ta tid att utforska alternativ och att byta vanor. Produkten som drabbas av en prisökning kan ocksĂ„ vara komplementĂ€r till andra produkter som det Ă€r olönsamt att byta till pĂ„ kort sikt. Exempelvis leder höjda bensinpriser till att konsumenter kommer att efterfrĂ„ga brĂ€nslesnĂ„lare bilar, men detta fĂ„r full effekt först nĂ€r den befintliga bilparken hunnit bytas ut. Den initiala effekten blir att bilarna körs mindre av sina ursprungliga Ă€gare. PĂ„ litet lĂ€ngre sikt kommer en viss omfördelning av bilar att ske, sĂ„ att de som kör lĂ„nga strĂ€ckor kommer att byta till brĂ€nslesnĂ„la bilar, medan de som kör korta strĂ€ckor kommer att byta till bilar med högre förbrukning. En sĂ„dan omfördelning drivs i sin tur av att begagnatpriserna kommer att falla mest för ”törstiga” bilar, vilket gör dessa relativt förmĂ„nliga att Ă€ga för dem som kör korta strĂ€ckor. PĂ„ Ă€nnu lĂ€ngre sikt kommer nybilsköparna att substituera till bilar med bĂ€ttre brĂ€nsle-

70

SOU 2009:3 Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv

ekonomi och pÄ riktigt lÄng sikt kommer nya och mer brÀnslesnÄla bilmodeller att tas fram.

En omvÀnd effekt för vissa varaktiga varor kan emellertid uppkomma pÄ grund av en s.k. stockflödeseffekt. Om priset pÄ bilar av nÄgon anledning stiger kommer den önskvÀrda mÀngden av bilar att sjunka. Om prisökningen Àr stor kommer den önskvÀrda bilmÀngden att vara mindre Àn den befintliga, vilket kan leda till en mycket liten nybilsförsÀljning tills tillrÀckligt mÄnga bilar hunnit skrotas för att den faktiska bilmÀngden Äter ska motsvara den önskvÀrda; nybilsförsÀljningen kommer nu att stabiliseras pÄ en lÀgre nivÄ Àn den ursprungliga.

Distinktionen mellan kort och lÄng sikt har bÀring pÄ diskussionen ovan, dÀr slutsatsen drogs att en försörjningskris kan uppstÄ nÀr

1.efterfrÄgan Àr oelastisk,

2.efterfrÄgan stiger och utbudet ocksÄ Àr oelastiskt eller nÀr utbudet minskar pÄ ett sÄdant sÀtt att priset stiger vÀsentligt och

3.vÀlfÀrdsförlusten Àr stor eller mycket stor i förhÄllande till konsumenternas totala vÀlfÀrd (inkomst).

EfterfrÄgans elasticitet beror pÄ tidshorisonten. För vissa produkter kan efterfrÄgan (och utbud) vara oelastisk pÄ kort sikt, men inte pÄ lÄng sikt, eftersom en anpassning kan ske. För att det ska vara frÄga om en försörjningskris krÀvs att konsekvenserna Àven pÄ kort sikt Àr tillrÀckligt allvarliga. Avbrutna leveranser av en hÄllbar vara kommer i allmÀnhet att vara mindre allvarliga Àn leveransavbrott för icke hÄllbara varor, eftersom inflödet vid varje tidpunkt Àr litet i förhÄllande till stocken och eftersom den befintliga stocken antas kunna anvÀndas.6 Ett konkret exempel Àr att det Àr allvarligare om bensinleveranser avbryts Àn om leveransen av nya bilar avbryts.

NÀr det gÀller utbudet kan man rÀkna med att priskÀnsligheten Àr större pÄ lÄng sikt Àn pÄ kort sikt. PÄ kort sikt finns ofta begrÀnsade möjligheter att öka produktionstakten, eftersom maskiner, trÀnad personal, byggnader osv. Àr dimensionerade pÄ ett visst sÀtt, vilket gör expansion dyrbar eller omöjlig. PÄ lÀngre sikt kan nya

6 Detta gÀller förstÄs inte i det fall den önskade stocken snabbt ökar. Detta kan t.ex. gÀlla krigsmateriel, som ju ocksÄ kanske övergÄr frÄn att vara hÄllbart till att inte vara sÄ hÄllbart i en allvarlig kris.

71

Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv SOU 2009:3

maskiner köpas, personal anstÀllas och lÀras upp och byggnader uppföras.7

3.2.4OjÀmvikt och partiell jÀmvikt

PĂ„ mycket kort sikt Ă€r det möjligt att varken utbuds- eller efterfrĂ„gesidan hinner anpassa sig till den uppkomna situationen. Marknaden kommer att befinna sig i ojĂ€mvikt, i hĂ€r aktuellt hĂ€nseende med överskottsefterfrĂ„gan. Huruvida detta i sig Ă€r ett allvarligt problem, beror pĂ„ marknadens specifika karaktĂ€r. Förnödenheter som Ă€r viktiga pĂ„ kort sikt Ă€r naturligtvis mer kĂ€nsliga för ojĂ€mvikter. SvĂ€ltkatastrofer, vilka diskuteras i kapitel 6.4, anses delvis bero pĂ„ ojĂ€mvikt, snarare Ă€n pĂ„ absolut brist. PĂ„ vissa marknader – frĂ€mst elmarknaden – kan ojĂ€mvikt i sig leda till systemkollaps; en initialt mĂ„ttlig bristsituation kan snabbt förvĂ€rras till en extrem bristsituation om inte motĂ„tgĂ€rder sĂ€tts in. Även traditionella katastrofscenarier kan karaktĂ€riseras som ojĂ€mviktssituationer. Vid en akut katastrof uppstĂ„r normalt brist pĂ„ exempelvis sjukvĂ„rdsutrustning, medicinsk personal, mat, dryck, skydd och vĂ€rme. Att förlita sig till prismekanismer för att styra dessa förnödenheter till en katastrofplats Ă€r knappast Ă€ndamĂ„lsenligt, bland annat mot bakgrund av att en dirigerad allokering kommer att vara snabbare.

Vid ett nĂ„got mer utdraget förlopp hinner ofta efterfrĂ„gesidan anpassa sig, men inte utbudssidan – förbrukningen mĂ„ste under detta skede i huvudsak tas frĂ„n befintliga lager. Marknaden hittar en kortsiktig jĂ€mvikt. En marknadslösning Ă€r i normalfallet en effektiv allokeringsmekanism Ă€ven i en sĂ„dan situation. Det Ă€r exempelvis möjligt att betrakta husmarknaden som en marknad som aldrig Ă€r i jĂ€mvikt, eftersom det tar lĂ„ng tid att anpassa husstocken till skiftande rĂ€ntor och konjunkturcykler. Om det finns externaliteter kan det dock vara mer effektivt med ransonering. Ett exempel pĂ„ detta Ă€r marknaden för vaccin och antivirala lĂ€kemedel i hĂ€ndelse av en pandemi.

Vid ett Ànnu mer utdraget hÀndelseförlopp sker Àven anpassningar pÄ utbudssidan, genom ökad produktion, import eller till och med nyintrÀde och nyinvesteringar, dvs. lÄngsiktig jÀmvikt. Vid

7 Motsvarande effekt finns vid produktionsminskning. I mĂ„nga fall saknas alternativ anvĂ€ndning av personal och utrustning pĂ„ kort sikt, medan sĂ„vĂ€l personal som kapital pĂ„ lĂ„ng sikt kan överföras till andra anvĂ€ndningsomrĂ„den. Detta gör att alternativkostnaden pĂ„ kort sikt Ă€r lĂ€gre Ă€n den pĂ„ lĂ„ng sikt vid produktionsminskningar – och omvĂ€nt vid produktionsökningar, med utgĂ„ngspunkt frĂ„n normalt kapacitetsutnyttjande.

72

SOU 2009:3 Försörjningskriser frÄn ett ekonomiskt perspektiv

ett sÄdant lÄngdraget förlopp minskar sannolikheten att ransonering skulle vara en överlÀgsen allokeringsmekanism. Exempelvis skulle ransonering knappast bli aktuell om pandemivaccin hann framstÀllas till alla som vill köpa. SjÀlvfallet gÀller dock fortfarande att marknadsmisslyckanden kan existera Àven pÄ lÄng sikt och att detta kan motivera ransonering, prisreglering eller nÄgon annan form av marknadsreglering.

Även vid snabba förlopp kan marknadslösningar anvĂ€ndas. I vissa fall Ă€r marknadsinstitutionerna inrĂ€ttade för att snabbt reagera pĂ„ prisförĂ€ndringar, t.ex. rĂ„varubörser. I andra fall, dĂ€r det gĂ„r att förutse ett behov av snabb anpassning, kan marknaden realiseras i förvĂ€g. Det framstĂ„r exempelvis som fullt möjligt att avtala om prioritetsordning för det fall förbrukningen av el snabbt mĂ„ste minska. Den förbrukare som har en hög betalningsvilja för oavbrutna elleveranser skulle dĂ„ fĂ„ betala ett högre pris till sin leverantör eller till sitt nĂ€tbolag, medan den kund som kan acceptera att med en viss sannolikhet bli bortkopplad skulle fĂ„ betala ett nĂ„got lĂ€gre pris.

73

4Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser

Fyra huvudsakliga skÀl som skulle kunna motivera prisreglering och ransonering i samband med försörjningskriser kan identifieras:

‱marknadsmisslyckanden (effektivitetsskĂ€l),

‱fördelningspolitik (rĂ€ttviseskĂ€l),

‱statlig resursanskaffning och

‱stabiliseringspolitik.

Det finns olika typer av marknadsmisslyckanden och dessa motiverar olika former av ingrepp frÄn det allmÀnna, vilket beskrivs i avsnitt 4.1. HÀr nedan diskuteras ett antal marknadsmisslyckanden som kan intrÀffa pÄ specifika marknader i samband med vad som Ätminstone liknar försörjningskriser. Huvudslutsatsen, som utvecklas i följande kapitel, Àr att marknadsmisslyckanden bÀst hanteras genom (sektors)specifika ÄtgÀrder, och inte genom allmÀn prisreglering och ransonering.

Fördelningspolitik handlar i huvudsak om fördelning mellan konsumenter, medan statlig resursanskaffning handlar om fördelningen mellan den privata sektorn (eller skattebetalarna) och den offentliga, frÀmst staten. I bÄda fallen Àr den centrala frÄgan alltsÄ hur tillgÀngliga resurser ska fördelas inom samhÀllet. I vissa extrema situationer finns emellertid tvÄ relaterade huvudsakliga motiv till att behÄlla lagstiftning som möjliggör prisreglering och ransonering.

FrÄn stabiliseringspolitisk synpunkt synes det i allmÀnhet inte finnas nÄgra fördelar med att anvÀnda prisreglering och ransonering.

75

Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser SOU 2009:3

4.1EffektivitetsskÀl

I de flesta fall Àr marknaden förmodligen den bÀsta lösningen pÄ försörjningskriser. Krissituationer kÀnnetecknas generellt sett av stor osÀkerhet och ingen central myndighet vet vilka medborgare som behöver vilka förnödenheter och vilka aktörer som skulle kunna tillgodose dem. Informationen Àr spridd; alla vet nÄgot, men ingen vet allt. Marknadsmekanismen bidrar pÄ tvÄ sÀtt till att lösa dessa problem.

För det första faststÀlls priser som visar vilka förnödenheter som Àr knappa, hur knappa de Àr och var knappheten Àr som störst, dvs. utspridd information aggregeras. För det andra ger marknadsmÀssiga priser omedelbara incitament för alla aktörer att bidra till att lösa krisen. Producenterna stimuleras att öka produktionen och konsumenterna stimuleras att minska sin konsumtion eller övergÄ till substitutprodukter.

Det finns emellertid situationer dÀr marknader helt eller delvis misslyckas med att Ästadkomma en effektiv allokering, dvs. en effektiv fördelning av konsumtion, kostnadseffektiv produktion och en bra balans mellan konsumtion och produktion. Traditionellt brukar inom den nationalekonomiska vetenskapen tre eller fyra typer av marknadsmisslyckanden identifieras:

1.marknadsmakt,

2.asymmetrisk information,

3.externa effekter och

4.kollektiva varor

Den sistnĂ€mnda typen ses ibland som ett specialfall av externa effekter. Ibland anvĂ€nds det samlande begreppet ”marknadsavsaknad” (missing markets) för externa effekter, kollektiva varor och asymmetrisk information (Morgan, Katz och Rosen, 2006). NĂ€r ett marknadsmisslyckande föreligger sĂ„ kommer marknaden inte att leda till en effektiv resursanvĂ€ndning och det finns dĂ€rmed Ă„tminstone en möjlighet att statliga ingripanden kan öka effektiviteten. I praktiken krĂ€ver detta dock att kostnaden för ingreppet, bĂ„de direkt och indirekt – exempelvis ineffektivitet som skapas av de regleringar som införs – Ă€r mindre Ă€n den effektivitetshöjning som faktiskt uppnĂ„s.

Vid sidan av dessa marknadsmisslyckanden kan det finnas skÀl att lyfta fram koordinations- och transaktionskostnader som ytterligare en kategori av orsaker till att det ibland Àr effektivt att frÄngÄ

76

SOU 2009:3 Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser

marknaden och istÀllet styra genom nÄgon form av ordergivning. Stöd hÀrför finns bland annat i den teoribildning som försöker förklara varför företag finns och vad de vÀljer att producera respektive inte producera sjÀlva.

4.1.1Marknadsmakt

Marknadsmakt för en sÀljare pÄ en marknad existerar nÀr sÀljaren uppfattar ett samband mellan pris och försÄld volym som innebÀr att sÀljaren kan vÀlja mellan att sÀlja nÄgot mindre volymer till ett högre pris eller nÄgot större volymer till ett lÀgre pris. För en sÀljare utan marknadsmakt gÀller att det enda priset vid vilket det gÄr att sÀlja nÄgra volymer över huvud taget Àr marknadspriset. Detta brukar uttryckas som att en sÀljare som kan pÄverka priset har marknadsmakt. I praktiken kommer sÄ gott som alla sÀljare att ha nÄgon grad av marknadsmakt, t.ex. för att de sÀljer produkter som Àr differentierade eller bara pÄ grund av att sÀljarna har olika geografiska lÀgen. Det Àr emellertid bara nÀr antalet sÀljare Àr starkt begrÀnsat som marknadsmakt i praktiken kommer att vara ett vÀsentligt samhÀlleligt problem. En alltför liten volym kommer dÄ att sÀljas till ett alltför högt pris, vilket Àr samhÀllsekonomiskt ineffektivt och vilket leder till oönskade omfördelningar av resurser frÄn köpare till sÀljare.

Vid avspĂ€rrning kan marknadsmakt uppstĂ„, exempelvis till följd av att en marknadsaktör har kontroll över en viktig resurs, vilken pĂ„ grund av avspĂ€rrning saknar substitut frĂ„n utlandet. Marknadsmakten kan i sĂ„dana fall behöva Ă„tgĂ€rdas. Marknadsmakt kan Ă€ven behöva regleras under normala marknadsbetingelser i fredstid. SĂ„ Ă€r fallet gĂ€llande mĂ„nga naturliga monopol – jĂ€mför t.ex. regleringen av telekommarknaden. Ökade priser pĂ„ grund av bortfallande utbud Ă€r emellertid inte i sig en indikation pĂ„ marknadsmakt. Som argumenterats för ovan sĂ„ bör priserna stiga i en bristsituation sĂ„ att efterfrĂ„gan kan ransoneras; detta Ă€r i normalfallet det mest effektiva sĂ€ttet att bemöta en tilltagande knapphet.

I princip finns en enkel ÄtgÀrd att tillgripa nÀr en sÀljare har marknadsmakt och det Àr att reglera priset. En vÀsentlig skillnad mellan prisreglering av en marknad med fungerande konkurrens och en marknad med marknadsmakt Àr att i det förra fallet kommer en ojÀmvikt att uppstÄ, medan marknaden i det senare fallet kan komma att befinna sig i en jÀmvikt i det avseendet att sÀljaren har

77

Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser SOU 2009:3

incitament att tillhandahÄlla den kvantitet som efterfrÄgas. Detta framgÄr av Figur 3 nedan.

Figur 3. Effekten av att reglera priset pÄ en marknad med full konkurrens (vÀnster bild) respektive marknadsmakt (höger bild).

Om priset regleras ned frÄn konkurrenspriset Pk till Pr kommer den efterfrÄgade volymen att öka frÄn Q0 till Q1D, medan den utbjudna volymen kommer att minska frÄn Q0 till Q1S. PÄ en marknad med marknadsmakt, illustrerad i den högra bilden, kommer efterfrÄgad volym att öka frÄn Q0 till Q1. I det hÀr fallet kommer ocksÄ faktiskt försÄld volym att öka lika mycket. HÀrav följer att pÄ en marknad med marknadsmakt Àr prisreglering i princip vÀlfÀrdshöjande och effekten blir faktiskt stigande volymer. I praktiken Àr dock prisreglering mycket resurskrÀvande och svÄr att genomföra pÄ ett bra sÀtt. Ett tillkommande problem Àr att investeringsincitament försvagas. I figuren ovan Àr analysen helt statisk, dvs. alla lÄngsiktiga effekter bortses ifrÄn.

I samband med krig, avspÀrrning och liknande svÄra kriser finns en risk att marknadsmakt kan uppstÄ eller förstÀrkas. En uppenbar orsak hÀrtill Àr att konkurrenstryck frÄn utlÀndska leverantörer kan bortfalla, vilket leder till att svenska leverantörer skulle kunna stÄ utan konkurrens. I extremfallet uppstÄr ett nationellt monopol pÄ en marknad dÀr mÄnga internationella företag tidigare konkurrerat intensivt. En annan effekt Àr att efterfrÄgan blir mindre priskÀnslig till följd av en kris. Exempelvis kan efterfrÄgan pÄ lÀkemedel bli

78

SOU 2009:3 Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser

mindre priskÀnslig vid en allvarlig epidemi och efterfrÄgan pÄ drivmedel och militÀrt materiel kan bli mindre priskÀnslig i hÀndelse av krig eller krigsfara. Möjligheten för leverantörer att utnyttja marknadsmakt beror ju inte bara pÄ antalet konkurrenter, utan ocksÄ pÄ efterfrÄgans priskÀnslighet.

Varken en minskning av antalet möjliga leverantörer eller en minskning av priskÀnsligheten synes dock vara ett sÄ allvarligt problem att detta motiverar anvÀndningen av prisreglering eller ransonering annat Àn vid extremt allvarliga kriser.

4.1.2Externa effekter

NÀr en konsuments anvÀndning av en produkt har en direkt pÄverkan pÄ andra konsumenters nytta uppstÄr en sÄ kallad extern effekt. Ett klassiskt exempel Àr miljöföroreningar. Skadliga utslÀpp som en individ orsakar ger ett nyttobortfall för mÄnga eller till och med alla andra individer, beroende pÄ hur utslÀppen sprids. Den första individen kommer, i normalfallet, inte att i tillrÀckligt hög grad beakta effekterna för övriga, vilket innebÀr att individen kommer att konsumera mer Àn vad som Àr samhÀllsekonomiskt önskvÀrt. För att nÀrma sig en samhÀllsekonomiskt optimal konsumtion kan endera en korrigerande skatt införas eller sÄ kan anvÀndningen av den miljöfarliga produkten begrÀnsas kvantitativt. OmvÀnt förhÄllande gÀller för produkter med positiva externa effekter; hÀr kan samhÀllet i stÀllet vÀlja att subventionera produkten eller, i vissa fall, tvinga fram en ökad konsumtion.

Externa effekter motiverar alltsÄ vissa avsteg frÄn en rent marknadsekonomisk lösning. Om externa effekter tenderar att uppstÄ eller förstÀrkas i krissituationer kan detta motivera prisreglering eller ransonering. I det enkla fallet skulle positiva externa effekter i princip kunna motivera prisreglering (högstpriser), medan negativa externa effekter kan motivera ransonering. En komplikation Àr att högstpriser visserligen leder till ökad efterfrÄgan, men samtidigt riskerar att minska utbudet, vilket kan leda till marknadsmakt. En mer komplicerad situation Àr att ransonering kan anvÀndas för att omfördela konsumtionen sÄ att positiva externa effekter förstÀrks. Med ett undantag, som kommer att diskuteras i följande avsnitt, synes gÀlla generellt att externa effekter i allmÀnhet blir starkare (eller svagare) vid svÄra kriser.

79

Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser SOU 2009:3

Inom vissa specifika sektorer kan det emellertid uppkomma krisrelaterade externa effekter som kan motivera ransonering. HÀr framtrÀder frÀmst sjukvÄrden och elbranschen som goda exempel.

För det första finns starka positiva externa effekter av vaccinationer och annan medicinsk behandling som minskar smittspridning vid en hotande pandemi. Den enkla lösningen Àr att subventionera vaccinationer, men problemet Àr sannolikt inte att alltför fÄ kommer att vilja vaccinera sig, utan att alltför fÄ vaccindoser kommer att finnas till hands. För att maximera den positiva externa effekten bör dÀrför vacciner fördelas sÄ att risken för smittspridning i Sverige minimeras. Exempelvis kan detta innebÀra att vÄrdpersonal och ordningspersonal vaccineras, snarare Àn de individer som uppvisar högst betalningsvilja.

För det andra finns starka negativa externa effekter av elanvÀndning nÀr elnÀtet hotas av överbelastning. Den egna konsumtionen ökar risken för systemkollaps, men det mesta av kostnaden för systemkollaps bÀrs av andra elanvÀndare. I det hÀr fallet sÀger en enkel tillÀmpning av teorin att elanvÀndning vid en hotande överbelastning skall beskattas eller ransoneras. Om förloppet Àr snabbt talar mycket för att ransonering Àr mest ÀndamÄlsenligt; vid ett mer utdraget förlopp kan Àven prismekanismer övervÀgas.

BÄda dessa exempel kommer att diskuteras mer ingÄende i de branschspecifika avsnitten om sjukvÄrd och el nedan i kapitlen 6.2 och 6.3.

4.1.3Kollektiva nyttigheter

Kollektiva nyttigheter Àr egentligen ett specialfall av mycket starka positiva externa effekter, men analyseras ofta i ekonomisk teori som en egen kategori av marknadsmisslyckande. En kollektiv nyttighet, i dess renodlade form, har den speciella egenskapen att alla individers nytta ökar ungefÀr lika mycket, oberoende av vem som konsumerar nyttigheten. En privat nyttighet som saknar externa effekter, genererar dÀremot bara nytta för den individ som faktiskt konsumerar nyttigheten i frÄga. TvÄ exempel pÄ kollektiva nyttigheter Àr försvar och okodade tv-utsÀndningar. Om en individ betalar för försvar eller tv-utsÀndningar sÄ ökar alla andra individers nytta inom det aktuella omrÄdet ungefÀr lika mycket.1

1 Vid analyser av kollektiva nyttigheter brukar tvÄ egenskaper lyftas fram: icke-rivalitet i konsumtionen och icke-exkluderbarhet. Med icke-rivalitet menas att individ A:s konsumtion

80

SOU 2009:3 Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser

Det grundlĂ€ggande problemet med kollektiva nyttigheter Ă€r att ingen enskild individ har incitament att tillhandahĂ„lla nyttigheten i frĂ„ga. Var och en har tvĂ€rtom incitament att försöka â€Ă„ka snĂ„lskjuts”, dvs. att avstĂ„ frĂ„n att sjĂ€lv tillhandahĂ„lla nyttigheten och hoppas att andra gör det istĂ€llet. Oftast löses problem med samhĂ€llsvida kollektiva nyttigheter genom offentlig produktion, medan kollektiva nyttigheter i mindre skala kan hanteras av samfĂ€lligheter, gemensamhetsanlĂ€ggningar och liknande. Att dĂ€remot tillgripa ransonering eller prisreglering, Ă€r i normalfallet inte sĂ€rskilt Ă€ndamĂ„lsenligt. En privat driven samhĂ€llsekonomiskt optimal produktion förutsĂ€tter priser mycket nĂ€ra noll och dĂ€rmed omfattande subventioner. En enklare lösning torde i de allra flesta fall vara att nyttigheten tillhandahĂ„lls direkt av det offentliga, som visserligen kan upphandla produktionen av densamma frĂ„n privata företag.

Vid krig eller krigsfara torde efterfrĂ„gan pĂ„ den kollektiva nyttigheten ”försvar” öka. PĂ„ ungefĂ€r motsvarande sĂ€tt kan Ă„teruppbyggnad av vissa grundlĂ€ggande samhĂ€lleliga funktioner (kommunikationer, el- och telenĂ€t, vatten och avlopp, livsmedelsförsörjning m.m.) nĂ€rmast beskrivas som en kollektiv nyttighet efter ett krig eller efter andra samhĂ€llsomstörtande katastrofer, liksom kanske ocksĂ„ sjukvĂ„rd i spĂ„ren av en extremt allvarlig pandemi.

En kris som Ă€r sĂ„ allvarlig att den krĂ€ver en fullstĂ€ndig mobilisering av samhĂ€llets resurser – en mycket stark behovskantring frĂ„n privata till kollektiva nyttigheter – kan motivera anvĂ€ndning av prisreglering och ransonering. Motivet till att anvĂ€nda dessa instrument Ă€r dock lite mer komplext Ă€n att marknadsmisslyckandet i sig blir starkare vid en försörjningskris. Som redan konstaterats Ă€r offentlig produktion normalt mer Ă€ndamĂ„lsenlig Ă€n privat tillhandahĂ„llande.

Om en kollektiv nyttighet, t.ex. försvar (tillsammans med grundlĂ€ggande livsmedelsförsörjning) blir den helt överskuggande angelĂ€genheten för samhĂ€llet, förenklas samhĂ€llets planeringsproblem. Detta talar för att ransonering, som ju innebĂ€r en partiell planekonomi, blir lĂ€ttare att genomföra. Som utvecklas i kapitel 5.2.2 mĂ„ste ransonering ofta kombineras med prisreglering. Även

inte minskar individ B:s konsumtionsutrymme. Detta gÀller bÄde för försvar och tvutsÀndningar. Med exkluderbarhet menas att individer som inte betalar för nyttigheten kan förhindras frÄn att konsumera den. Detta gÀller i relativt stor utstrÀckning för tvutsÀndningar, som exempelvis kan kodas. DÀremot Àr försvar en nyttighet som Àr ickeexkluderbar. Icke-rivalitet för en nyttighet frÄn vilken konsumenter inte kan exkluderas, eller dÀr samhÀllet vÀljer att inte exkludera nÄgon, Àr i princip samma sak som en mycket stark positiv extern effekt.

81

Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser SOU 2009:3

det omvÀnda förhÄllandet gÀller; eftersom prisreglering normalt inte Àr motiverad som enskilt instrument kommer behovet dÀrav i de allra flesta fall att vara beroende av förekomsten av ransonering.

Den kollektiva nyttigheten i sig bör i allmÀnhet tillhandahÄllas av det offentliga. Detta krÀver att (ökade) resurser tillförs den offentliga sektorn, vilket normalt sker genom beskattning och ofta Àven upplÄning. Dessa finansieringskÀllor kan dock tÀnkas vara uttömda och dÄ kan en kombination av prisreglering och ransonering vara ytterligare en mekanism för att tillföra den offentliga sektorn resurser. I princip kan staten tilldelas stora ransoner till lÄga priser. Denna argumentationslinje utvecklas i avsnitt 4.3.

4.1.4Asymmetrisk information

Med asymmetrisk information avses att olika aktörer pĂ„ marknaden har tillgĂ„ng till olika informationsmĂ€ngder. I vissa situationer kan detta leda till att marknaden fungerar mindre effektivt – eller i extremfallet inte alls. En typisk situation Ă€r att sĂ€ljaren vet mer om produkten Ă€n köparen. Om dessutom produkternas kvalitet kan variera avsevĂ€rt och om det i nĂ„got hĂ€nseende Ă€r billigare att tillhandahĂ„lla produkter med lĂ„g kvalitet kan sĂ€ljaren frestas att utbjuda lĂ„gkvalitativa produkter under förespegling att produkterna faktiskt hĂ„ller hög kvalitet. Exempelvis har enskilda konsumenter svĂ„rt att skilja lĂ„gkvalitativa lĂ€kemedelskopior frĂ„n originalpreparat. PĂ„ motsvarande sĂ€tt kan en konsument ha svĂ„rt att avgöra om en bilmekaniker verkligen genomfört den reparation som utlovats – eller om den ens var nödvĂ€ndig.

Om asymmetrisk information av den hÀr typen leder till alltför lÄgt förtroende mellan köpare och sÀljare kan marknaden helt sluta fungera. MÄnga gÄnger kan marknaden sjÀlv lösa förtroendeproblem som orsakas av asymmetrisk information. I mÄnga fall har ett gott rykte ett stort vÀrde för sÀljaren, vilket skapar incitament att faktiskt tillhandahÄlla produkter med god kvalitet. Andra gÄnger kan myndigheterna behöva ingripa för att marknaden skall kunna fungera tillfredsstÀllande och för att skydda konsumenter. Detta kan ske exempelvis genom tillsyn, auktorisation eller legitimering av sÀrskilt kompetenta utövare, eller genom bestÀmmelser om garanti och korrekt produktinformation.

I samband med en svÄr kris finns goda skÀl att tro att informationsproblemen kommer att bli större. En större grad av osÀkerhet

82

SOU 2009:3 Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser

kommer att rÄda, bÄde om det aktuella tillstÄndet i ekonomin och om den framtida utvecklingen. Det Àr dock inte uppenbart att osÀkerheten systematiskt kommer att öka mer pÄ den ena sidan av marknaden, t.ex. pÄ sÀljarsidan, och att problemen med asymmetrisk information dÀrför kommer att bli större. I sjÀlva verket torde informationen i ett krislÀge, i vart fall i ett mer utdraget krislÀge, att vara utspridd och detta Àr i sjÀlva verket ett starkt argument för att lÄta marknaden styra allokeringen, snarare Àn att försöka planera allokeringen genom reglerade priser och ransoner.

4.1.5Transaktionskostnader och koordinationsproblem

En frĂ„gestĂ€llning som inom de ekonomiska vetenskaperna rönt mycket uppmĂ€rksamhet Ă€r varför det finns företag. Företag kan ju ses som planekonomiska öar i ett marknadsekonomiskt hav. Vad Ă€r det som gör att planhushĂ„llning inom företag Ă€r effektiv, medan transaktioner mellan företag regleras pĂ„ marknaden? Även mycket storskaliga operationer skulle ju rent teoretiskt kunna bedrivas av en stor mĂ€ngd smĂ„företag i samverkan. Det finns en omfattande litteratur som behandlar denna frĂ„ga, nĂ€mligen teorin om företag (theory of the firm). Av vikt för förevarande utredning Ă€r emellertid de aspekter av denna teoribildning som kan ha relevans för frĂ„gan om ransonering eller prisreglering Ă€r adekvata instrument för den ekonomiska politiken vid försörjningskriser.

Ett grundlĂ€ggande skĂ€l till att det ofta Ă€r effektivt att organisera verksamhet inom företag snarare Ă€n genom samverkan mellan företag Ă€r att det Ă€r svĂ„rt att förutse alla eventualiteter som kan uppstĂ„ och att i kontrakt reglera vilka skyldigheter och rĂ€ttigheter dessa eventualiteter bör utlösa. Med nödvĂ€ndighet kommer kontrakten dĂ€rför att vara ofullstĂ€ndiga och situationer som inte regleras i kontrakten kan uppstĂ„, vilket kan leda till dyrbara förhandlingar. Det finns ocksĂ„ en risk att den ena parten kommer att försöka exploatera den andra parten, vilket i sin tur kan dĂ€mpa incitamenten att investera. Sammanfattningsvis kan det anföras att transaktionskostnaderna i denna typ av situationer Ă€r högre pĂ„ en marknad Ă€n inom ett företag (dvs. inom en ”planekonomisk Ă¶â€).

Den typ av försörjningskriser som hÀr analyseras kan beskrivas som ett ovÀntat och dessutom mycket negativt utfall. I mÄnga fall skulle den optimala reaktionen pÄ en sÄdan kris kunna liknas vid en utbetalning av en försÀkring, dÀr sjÀlva krisen kan liknas vid ett

83

Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser SOU 2009:3

skadeutfall. Om möjliga krisscenarier kunde förutses och om risken för att de intrĂ€ffar kunde berĂ€knas med rimlig sĂ€kerhet sĂ„ skulle krishantering kunna överlĂ„tas Ă„t marknaden; var och en skulle kunna teckna en ”krisförsĂ€kring” som gav önskat skydd. I allmĂ€nhet Ă€r dock kriser, sĂ„vĂ€l ”vanliga” kriser som försörjningskriser, svĂ„ra att prognostisera. Det kommer att vara mycket dyrt – eller omöjligt – att utforma försĂ€kringskontrakt med önskvĂ€rda egenskaper. DĂ€rtill kommer att stora kriser per definition trĂ€ffar ett stort antal personer samtidigt, kanske ocksĂ„ försĂ€kringsgivaren, vilket kan göra det svĂ„rt för det tĂ€nkta försĂ€kringsbolaget att verkstĂ€lla sina kontraktsenliga skyldigheter. Ytterligare ett skĂ€l till att marknaden kommer att misslyckas Ă€r att mĂ„nga enskilda kommer att avstĂ„ frĂ„n denna typ av försĂ€kring, av Ă„tminstone tvĂ„ skĂ€l. För det första kan lĂ€mplig Ă„tgĂ€rd i vissa fall ha karaktĂ€ren kollektiv nyttighet, och dĂ„ Ă€r det individuellt rationellt att â€Ă„ka snĂ„lskjuts” (se avsnitt 4.1.3). För det andra kan enskilda utnyttja det som ibland kallas samaritens dilemma; nĂ€r krisen vĂ€l Ă€r ett faktum kan samhĂ€llet inte lĂ€mna de individer som valt att inte försĂ€kra sig i sticket (se avsnitt 4.2.1).

Sammanfattningsvis kommer transaktionskostnader och koordinerade risker att förhindra att effektiva marknadsinstitutioner utvecklas som kan hantera allvarliga försörjningskriser. Detta talar för att samhÀllet skall ha ett övergripande krisansvar. DÀremot Àr detta i sig knappast ett skÀl för vare sig prisreglering eller ransonering, men vÀl för ett offentligt ansvar för t.ex. beredskapslagring och krisberedskap.

Koordinationsproblem brukar anföras som ett skÀl för byrÄkratisk styrning (inom ett företag eller av offentlig sektor) snarare Àn styrning via prisbildning pÄ en marknad. ByrÄkratisk styrning Àr effektivare nÀr det Àr viktigare att koordinera vÀl Àn att vÀlja optimal design, tidpunkt, hastighet eller utförare. Ett exempel Àr roddare i en bÄt: Det Àr viktigare att de ror i takt Àn att de ror med exakt optimal frekvens. PÄ samma sÀtt Àr det viktigare att skruvar och muttrar passar ihop Àn att dimension, gÀngning och material Àr helt optimal.

En klassisk avvÀgning Àr den mellan Ä ena sidan anpassning till lokala förhÄllanden, vilket talar för decentralisering och marknadsmekanismer och, Ä andra sidan, behovet av snabbhet och koordination. Ett stort antal teoretiska studier analyserar denna avvÀgning, i syfte att förstÄ den optimala omfattningen av företag och den mest effektiva interna organisationen för företag. Om decentralisering

84

SOU 2009:3 Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser

vore det optimala skulle företag vara mycket smÄ och, om de trots allt hade mer Àn en anstÀlld, vÀldigt decentraliserade. Om centralisering Àr det optimala skulle företag vara mycket stora och centraliserade. I verkligheten observerar vi företag av varierande storlek och med varierande grader av sjÀlvstÀndighet för enheter, divisioner och dotterbolag.

Bolton och Farrell (1990) presenterar en modell dÀr decentraliserat beslutsfattande leder till lÀgre produktionskostnader per tidsperiod, men dÀr centraliserat beslutsfattande leder till snabbare beslut, t.ex. snabbare investeringar. Om kostnaden för dröjsmÄl Àr stor och om variationen i effektivitet (t.ex. mellan olika producenter) Àr liten sÄ Àr centralisering mer effektivt, medan det omvÀnda talar för decentralisering.

Alonso m.fl. (2008) analyserar en liknande frĂ„gestĂ€llning, men utifrĂ„n nĂ„got annorlunda antaganden. Exempelvis tar analysen hĂ€nsyn till effekten av kommunikation mellan lokala och centrala beslutsfattare, respektive direkt mellan olika lokala beslutsfattare. Återigen finns ett avvĂ€gningsproblem mellan anpassning till lokala förutsĂ€ttningar och koordination, men i Alonsos m.fl. analys Ă€r det inte lĂ€ngre sjĂ€lvklart att centralisering Ă€r optimal nĂ€r koordination Ă€r mycket viktig. I sjĂ€lva verket kan behovet av koordination tvinga fram en effektiv kommunikation direkt mellan lokala beslutsfattare. För att centralisering ska vara mer effektiv krĂ€vs, enkelt uttryckt, dels att de lokala beslutsfattarna har incitament som vĂ€sentligt avviker frĂ„n hela organisationens incitament, dels att koordination har stor betydelse. I artikeln ges ocksĂ„ en kortare översikt över nyare litteratur med liknande frĂ„gestĂ€llningar.

PĂ„ ett mer intuitivt plan har ekonomer som studerat andra vĂ€rldskriget argumenterat för att central planering förbĂ€ttrade koordineringen, t.ex. genom att pĂ„skynda och styra investeringsbeslut, genom att stimulera substitution till mindre knappa rĂ„varor eller produkter, genom att styra resurser frĂ„n civil till militĂ€r produktion och genom att omlokalisera fabriker frĂ„n sĂ„rbara till mer skyddade positioner. Å andra sidan kan hĂ€vdas att samhĂ€llet tvingades stimulera till substitution eftersom prissignalerna inte tillĂ€ts gĂ„ fram. Motsvarande argumentation har anvĂ€nts inom utvecklingsekonomi och mer allmĂ€nt för att argumentera för planekonomi i stĂ€llet för marknadsekonomi.

Marknadsekonomi pÄ en makronivÄ torde vara överlÀgsen planekonomi i alla eller nÀstan alla situationer. Den praktiska erfarenheten har visat att marknadsekonomins flexibilitet och goda incitaments-

85

Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser SOU 2009:3

effekter ger ett bÀttre utfall Àn vad som kan uppnÄs med hjÀlp av planekonomi. Ett möjligt undantag Àr dock nÀr koordination Àr helt central och nÀr planeringsproblemet i ett extremt krislÀge blivit mer endimensionellt Àn vanligt; seger i ett krig eller befolkningens överlevnad. Detta utesluter inte att centralplanering Àr överlÀgsen marknad pÄ mikronivÄ, dvs. inom ett företag eller hantering av en i tid och omfattning begrÀnsad kris eller katastrof. Den typ av partiell planekonomi som anvÀndes av vÀstmakterna, framför allt USA och Storbritannien, under andra vÀrldskriget var prisreglering och ransonering i kombination.

4.2Fördelningspolitik

Det finns fördelningspolitiska skÀl för offentliga ingripanden i samband med kriser, frÀmst med hÀnsyn till oskÀliga snedfördelningar av viktiga resurser frÄn allmÀn synpunkt. En utgÄngspunkt i detta sammanhang Àr emellertid att fördelningspolitiken generellt förs bÀttre med hjÀlp av inkomstberoende transfereringar Àn genom prisreglering och ransonering av förnödenheter.

4.2.1FörsÀkringsaspekten

SkÀl till politik

Den fördelningspolitik som förs under normala förhÄllanden Àr sannolikt utformad för just normala förhÄllanden. I samband med allvarliga försörjningskriser kan emellertid de befolkningsgrupper som har det sÀmst stÀllt komma att drabbas hÄrdare Àn de som har det bÀttre stÀllt. Mot bakgrund av att nödvÀndighetsvaror utgör en större andel av utgifterna ju lÀgre inkomster en familj har, sÄ slÄr kraftiga prisökningar pÄ nödvÀndighetsvaror hÄrdare mot dem som har smÄ inkomster. Prisökningarna kan i vÀrsta fall medföra att vissa familjer inte kan konsumera ett existensminimum av nödvÀndighetsvaror. I sÄdana situationer finns det anledning att med politiska medel öka omfördelningen av vÀlstÄnd mellan olika grupper, Àven om de fördelningspolitiska preferenserna inte har Àndrats.

I ekonomiskt hÀnseende kan behovet av sÀrskilda fördelningspolitiska insatser i samband med försörjningskriser Àven betraktas som ett försÀkringsproblem. Behovet av ökad fördelningspolitik beror pÄ att det inte finns en marknad för att försÀkra sig mot

86

SOU 2009:3 Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser

minskad realinkomst, exempelvis i samband med krig eller avspÀrrning. Hade en sÄdan marknad funnits skulle det kunna förmodas att riskerna för försörjningskriser fördelades annorlunda. Sannolikt skulle dÄ de mer vÀlbestÀllda i samhÀllet ta pÄ sig en större del av riskerna.

Logiken i denna försÀkring Àr dock vÀsentligt annorlunda Àn för de flesta andra försÀkringar. En brandförsÀkring innebÀr att försÀkringstagarna delar pÄ kostnaderna för de hus som rÄkar brinna ned. Alla hus brinner inte pÄ en gÄng och de flesta föredrar att genom sin premie betala en mycket liten andel av alla brÀnder Àn att betala hela kostnaden om det egna huset skulle brinna ner. Detta beteende följer av att de flesta individer har riskaversion; de föredrar en sÀker men nÄgot lÀgre inkomst framför en osÀker men nÄgot högre inkomst.

En försörjningskris, Ă„ andra sidan, Ă€r en aggregerad risk. Alla drabbas om olyckan Ă€r framme. Det Ă€r inte sjĂ€lvklart om eller hur inkomster bör föras mellan olika individer för att fördela om risken för en försörjningskris. Ett fundamentalt resultat i teorin för optimala försĂ€kringar (Wilson’s teorem) visar dock att den andel av den aggregerade risken som en viss individ bör ta Ă€r relaterad till hur individens riskaversion förhĂ„ller sig till den genomsnittliga riskaversionen i ekonomin (Wilson, 1968).

SÄ Àr dock inte risken för försörjningskriser fördelad i ett utgÄngslÀge. Prisökningar pÄ nödvÀndighetsvaror, dvs. varor som alla förbrukar ungefÀr lika mycket av oberoende av inkomst, slÄr ungefÀr lika hÄrt mot alla individer oberoende av skillnader i riskaversion. Med andra ord bör inkomst överföras frÄn individer med lÄg riskaversion till individer med hög riskaversion.

Det kan vidare förmodas att en viktig bestÀmningsfaktor för individens riskaversion Àr individens inkomst (förmögenhet); individer med en hög inkomst torde ha en lÀgre (absolut) riskaversion Àn individer med en lÄg inkomst (Pratt, 1964; Arrow, 1971). Om sÄ Àr fallet finns det skÀl att omfördela inkomst frÄn höginkomsttagare till lÄginkomsttagare i hÀndelse av en försörjningskris.

Ekonomisk forskning visar att det finns visst empiriskt stöd till stöd för uppfattningen att riskaversion avtar med inkomst. Det har visserligen gjorts ett stort antal studier med olika metoder och resultaten Ă€r inte enhetliga. Ett försök till syntes av en del av denna litteratur leder dock till slutsatsen att absolut riskaversion avtar i förmögenhet/konsumtion (eftersom relativ riskaversion Ă€r konstant). Även en del experimentell evidens pekar i samma riktning.

87

Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser SOU 2009:3

Ytterligare ett viktigt, om Àn indirekt, stöd för hypotesen att riskaversionen avtar med inkomst Àr att den erbjuder en förklaring till sÄ kallat försiktighetssparande (s.k. precautionary savings), dvs. att spara under goda Är för att kunna öka sin konsumtion under kommande svÄra Är.

Det finns Àven ett viktigt argument emot hypotesen. Om riskaversionen avtar med stigande inkomst kommer efterfrÄgan pÄ försÀkringar vara mindre hos individer med hög inkomst Àn hos individer med lÄg inkomst (Mossin, 1968). Ekonomisk empirisk evidens tyder dock pÄ motsatsen; att höginkomsttagare tenderar att köpa mer försÀkringar. Samtidigt kan höginkomsttagare hÄlla en större portfölj av riskfyllda tillgÄngar. Köp av försÀkringar kan dÀrför sannolikt inte enbart förklaras med de sedvanliga ekonomiska antagandena om fullstÀndigt rationella individer (nÀrmare bestÀmt den förvÀntade nyttoteorin).

Utredningen mÄste acceptera den nÄgot splittrade bild som den ekonomiska forskningen förmedlar pÄ denna punkt. Den samlade bedömningen Àr dock att det finns stöd för att riskaversionen avtar med inkomst men att dessa preferenser inte kommer till uttryck vid köp av försÀkringar, till följd av begrÀnsningar i den mÀnskliga rationaliteten. Exempel pÄ dylika begrÀnsningar kan vara bristande sjÀlvkontroll eller bristande planeringsförmÄga.

En till föregÄende knuten frÄga Àr varför det inte uppstÄr en marknad för försÀkringar som omfördelar risker för försörjningskriser frÄn lÄginkomsttagare till höginkomsttagare. En första möjlig orsak Àr just bristande sjÀlvkontroll och oförmÄga till planering. Ett andra skÀl benÀmns samaritens dilemma. En person kan avstÄ ifrÄn att köpa en försÀkring om denne rÀknar med att andra av altruistiska skÀl ÀndÄ kommer att hjÀlpa dem om olyckan Àr framme. Ett tredje skÀl Àr att det sannolikt skulle vara mycket svÄrt att precisera försÀkringsvillkoren med tanke pÄ att försörjningskriser Àr extrema situationer som det inte finns mycket erfarenhet av.

I avsaknad av sÄdana försÀkringsmarknader finns det anledning att lÄta det politiska systemet fylla denna funktion. Likartade argument har framförts för bundet bistÄnd i form av offentliga socialförsÀkringar (samaritens dilemma) (Coate, 1995) och för bundet bistÄnd i form av utsÀde snarare Àn obundet bistÄnd (bristande sjÀlvkontroll).

88

SOU 2009:3 Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser

Politikens medel

Ovan har konstaterats att det finns ett ”försĂ€kringsmotiv” till att öka de fördelningspolitiska insatserna vid en försörjningskris. FrĂ„gan Ă€r hur det skall gĂ„ till. Det finns tvĂ„ huvudalternativ; vad som kan kallas obunden fördelningspolitik, som bygger pĂ„ skatter och bidrag relaterade till inkomst, och fördelningspolitik in natura, som bygger pĂ„ att man direkt ger och tar varor till och frĂ„n olika individer. Omfördelningar in natura kan Ă€ven ske genom prisreglering eller ransonering.

I avsnittet ovan har Ă€ven skĂ€l angivits till att omfördelningen bör ske i form av en offentligt tillhandahĂ„llen ”försĂ€kring” dvs. ett löfte om ökade inkomstöverföringar i fall av försörjningskriser. Detta Ă€r i sig ett exempel pĂ„ bundet bistĂ„nd. Alternativet Ă€r en ökad omfördelning under normala omstĂ€ndigheter. LĂ„ginkomsttagare skulle köpa motsvarande försĂ€kringar av höginkomsttagare pĂ„ en fri marknad. Den lösningen kan avfĂ€rdas med hĂ€nsyn till kontroll- eller planeringsproblem, samaritens dilemma och svĂ„righeten att skriva dylika avtal.

NÀsta frÄga Àr huruvida omfördelningen nÀr krisen Àr ett faktum ska ske obundet genom inkomstöverföringar eller bundet, t.ex. i form av prisreglering eller ransonering. Huvudregeln Àr att fördelningspolitiska ingripanden bör ske genom skatter och bidrag som Àr relaterade till inkomst.

Inkomstbaserade transfereringar

Fördelningspolitiska ingripanden bör som huvudregel göras ”obundet”, genom överföring av inkomst mellan olika grupper, snarare Ă€n genom reglering av vissa priser eller ransonering av vissa varor. Med andra ord bör i första hand monetĂ€ra skatter och bidrag som Ă€r baserade pĂ„ inkomst anvĂ€ndas som fördelningspolitiska instrument.

Det finns tvÄ likartade orsaker till att det i allmÀnhet Àr bÀttre att omfördela inkomster (Atkinson & Stiglitz, 1976). För det första lÄter det dem som Àr i behov av stöd sjÀlva besluta hur pengarna skall anvÀndas. Obundet bistÄnd ökar vÀrdet av hjÀlpinsatsen för dem som hjÀlpen riktar sig till. Alla barn tÄl exempelvis inte mjölk och sÀnkta mjölkpriser eller sÀrskilda mjölkransoner skulle dÀrför inte förbÀttra för alla barnfamiljer. Vissa familjer Àr mer behjÀlpta

89

Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser SOU 2009:3

av att köpa kalktabletter för att tillgodose kalkbehovet och exempelvis bönor för att tillgodose proteinbehovet. För det andra fÄr de som betalar bistÄndet sjÀlva vÀlja vilka varor de vill avstÄ frÄn. Det minskar samhÀllets kostnader för hjÀlpinsatsen.

För att förbÀttra den ekonomiska situationen för svaga grupper under en försörjningskris skulle progressiviteten i skattesystemet kunna ökas, genom exempelvis högre grundavdrag i inkomstbeskattningen, eller genom högre bidrag, sÄsom barnbidrag och folkpensioner, finansierade genom högre skatter. BibehÄllna barnbidrag i tider nÀr andra grupper fÄr en lÀgre realinkomst kan ocksÄ betraktas som en ökad omfördelning.

Det kan möjligen synas förvÄnande att det Àr bÀttre att öka inkomstbeskattningen Àn att anvÀnda t.ex. differentierade momssatser för att öka omfördelningarna i samhÀllet. Det Àr vÀlkÀnt att höga inkomstskatter kan leda till ett minskat arbetskraftsutbud. Orsaken Àr att Àven konsumtionsskatter sÀnker reallönen och minskar arbetskraftsutbudet. Differentierade momssatser har den ytterligare negativa effekten att de snedvrider konsumtionen av olika varor i samhÀllet. Vissa varor blir dyrare och andra blir billigare utan att det avspeglar resursÄtgÄngen för att producera dessa varor.

Konsumtionsbaserade transfereringar

Det finns vissa skÀl till att generella skatter och bidrag kan vara olÀmpliga som enda instrument för omfördelning av inkomst och att t.ex. differentierade konsumtionsskatter, prisregleringar eller ransoneringar skulle kunna vara lÀmpliga kompletterande medel.

Den viktigaste begrÀnsningen för inkomstbeskattningen torde vara att samhÀllet saknar tillrÀcklig information om olika mÀnniskors inkomster. Om höginkomsttagare kan smita frÄn inkomstskatt vore det bÀttre att beskatta sÄdana varor som höginkomsttagare typiskt sett konsumerar förhÄllandevis mycket av. I situationer dÀr det Àr svÄrt att avgöra hjÀlpbehov kan det vara bÀttre att subventionera sÄdana varor som lÄginkomsttagare konsumerar mycket av.

Exempel pÄ konsumtionsbaserad omfördelning, eller omfördelning in natura, Àr utjÀmning av inkomstfördelningen i landet genom att det allmÀnna erbjuder samtliga medborgare offentligt finansierad utbildning och sjukvÄrd. En omfördelningseffekt upp-

90

SOU 2009:3 Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser

stÄr, eftersom hög- och lÄginkomsttagare konsumerar likartade kvantiteter av offentligt finansierade tjÀnster samtidigt som skatten Àr proportionell mot inkomst, eller Ätminstone stigande i inkomst.

Ytterligare en omfördelande effekt uppstĂ„r om det finns privata alternativ och vĂ€lbestĂ€llda medborgare som vĂ€ljer dessa alternativ och dĂ€rmed avstĂ„r frĂ„n de offentligt finansierade tjĂ€nsterna. En sĂ„dan effekt kan tvingas fram genom att lĂ„ta de offentligt finansierade tjĂ€nsterna hĂ„lla en förhĂ„llandevis lĂ„g kvalitet. Detta kan benĂ€mnas ”screening”. FörutsĂ€ttningen Ă€r att folks betalningsvilja för kvalitet Ă€r stigande i inkomst. En nackdel med en sĂ„dan politik Ă€r dock att staten typiskt sett mĂ„ste erbjuda medborgare med lĂ„ga inkomster tjĂ€nster av en lĂ€gre kvalitet, eftersom en högre kvalitet skulle locka Ă€ven mer vĂ€lbestĂ€llda medborgare att konsumera de offentligt finansierade tjĂ€nsterna och dĂ€rmed minska den omfördelande effekten. Ett – mĂ„hĂ€nda extremt – exempel pĂ„ ”screening” Ă€r att det kan vara bĂ€ttre att dela ut mat av dĂ„lig kvalitet i ett katastrofomrĂ„de (”soppkök”) Ă€n att dela ut pengar. Medan de flesta – rik eller fattig – skulle ta emot pengar, skulle endast nödstĂ€llda ta emot soppan.

Andra skÀl till omfördelning in natura

Andra skĂ€l som identifierats i den nationalekonomiska litteraturen för fördelningspolitik in natura Ă€r inte relaterade till försörjningskriser. För det första kan det finnas externaliteter i konsumtionen. Det finns exempel nĂ€r vissa personer drar nytta av andras konsumtion; vaccination mot smittsamma sjukdomar eller tillgĂ„ng till telefon som möjliggör att personer kan ringa varandra. Dessa situationer uppkommer nĂ€r en aktivitet (vaccinering eller teckning av abonnemang) ger upphov till extern fördel för andra som inte direkt omfattas av aktiviteten – s.k. spillover benefit. Om inte dessa effekter beaktas finns det risk för att nyttan av enskilda vaccineringar eller abonnemang underskattas och att avsaknaden av dessa aktiviteter kan ge upphov till negativa externaliteter, t.ex. smittspridning.

För det andra kan det finnas vissa ”familjeskĂ€l” till bistĂ„nd in natura. Ett motiv för staten att ge naturabistĂ„nd i stĂ€llet för pengar som bistĂ„nd vore faran för att en tillrĂ€ckligt stor andel av befolkningen anvĂ€nder pengar till missbruk framför livsmedel, till skada för sig sjĂ€lv och sina nĂ€rstĂ„ende. Om gruppen Ă€r stor finns det risk

91

Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser SOU 2009:3

för att ett sĂ„dant beteende pĂ„ en aggregerad nivĂ„ kan vara samhĂ€llsfarlig. I en situation dĂ€r endast ena maken i en familj stĂ„r för kontakten med samhĂ€llet och familjens inkomster och det finns risk för att maken anvĂ€nder pengarna till alkoholkonsumtion kan det vara bĂ€ttre – för familjen, och pĂ„ sikt för alla – om bistĂ„ndet betalas ut i form av mat.

Bedömning

Prisreglerings- och ransoneringsÄtgÀrder krÀver en omfattande organisation. Prisreglering förutsÀtter övervakning av att gÀllande maxpriser inte överskrids och ransoneringar krÀver bl.a. tryckning och fördelning av ransoneringskort pÄ ett rÀttssÀkert sÀtt. För att reglera priser och ransonera varor mÄste sÄledes vÀsentliga delar av samhÀllsfunktionerna vara möjliga att upprÀtthÄlla, trots försörjningssvÄrigheter. I ett sÄdant lÀge torde Àven förutsÀttningarna för att bedriva en normal fördelningspolitik vara intakta. Det finns dÄ inte nÄgon anledning till att man skulle överge huvudalternativet och bedriva fördelningspolitik genom inkomstbaserade transfereringar.

I ett lÀge dÀr det inte finns förutsÀttningar för att bedriva en normal fördelningspolitik med hjÀlp av inkomstbaserade skatter och bidrag sÄ mÄste man kunna tillgripa andra fördelningspolitiska instrument. Det spelar inte sÄ stor roll om orsaken Àr bristande information om inkomster som diskuterades ovan eller om orsaken Àr en annan. I dylika lÀgen Àr det som redan nÀmnts sannolikt att Àven prisregleringar och ransoneringar Àr svÄra att administrera. Sannolikt mÄste de fördelningspolitiska ambitionerna sÀnkas i en sÄdan situation. I sÄdana extrema och akuta kriser torde huvudambitionen vara att rÀdda liv. Det kan dÄ exempelvis vara befogat att konfiskera livsmedel och dela ut till nödlidande.

4.2.2”Krisprofitörer”

Ökade priser leder till en förmögenhetsöverföring frĂ„n konsumenter i allmĂ€nhet till de sĂ€ljare som har tillgĂ„ng till de knappa förnödenheterna. Denna förmögenhetsöverföring kan vara delvis av ondo; en sĂ€ljare som rĂ„kar ha ett lager av bristvaran kommer göra en obehörig vinst vid försĂ€ljningen av varan.

92

SOU 2009:3 Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser

Å andra sidan Ă€r det just möjligheterna att tjĂ€na pengar pĂ„ bristsituationen som kommer att förmĂ„ företag att arbeta för att minska bristen. Det Ă€r ocksĂ„ dessa vinster som kan förmĂ„ företag att hĂ„lla beredskapslager och försöka vara förutseende. Även om en del av dessa vinster sĂ€kert Ă€r motbjudande i mĂ„ngas ögon kommer denna frĂ„ga inte att prioriteras i denna del. Orsaken hĂ€rtill Ă€r dels att problemet möjligen kan lösas med sĂ€rskilda kristidsskatter som införs i sĂ€rskild ordning, dels synes det finnas andra fördelningseffekter som Ă€r av mer omedelbart intresse.

Den prioriterade frÄgan synes i stÀllet vara att mindre bemedlade familjer inte fÄr tillgÄng till basförnödenheter samtidigt som mer vÀlbÀrgade familjer kan konsumera mer Àn en miniminivÄ.

4.3Resursanskaffning

Verksamheten inom den offentliga sektorn mÄste finansieras. LÄngsiktigt Àr den helt dominerande finansieringskÀllan olika former av beskattning. PÄ kort sikt kan emellertid upplÄning utgöra ett viktigt komplement, inte minst vid makroekonomiska kriser och i krigstider. Det finns dock en grÀns för hur höga de totala skatteintÀkterna kan bli och lÄnemöjligheterna kan vara smÄ eller obefintliga för ett land som befinner sig i en djup kris.

Den s.k. Lafferkurvan Ă€r ett enkelt schematiskt samband mellan skattesats och skatteintĂ€kt, enligt Figur 4 nedan. Om skattesatsen Ă€r noll Ă€r givetvis skatteintĂ€kten noll. Om skattesatsen höjs kommer skatteintĂ€kterna initialt att vĂ€xa, men de kommer att vĂ€xa lĂ„ngsammare Ă€n skattesatsen. Orsaken Ă€r att incitamenten att arbeta och spara successivt kommer att bli allt svagare, vilket kommer att reducera skattebasen, dvs. ekonomins omfattning mĂ€tt som exempelvis BNP. Åtminstone som en första approximation Ă€r det tĂ€nkbart att skatteintĂ€kten Ă„ter kommer att vara noll nĂ€r skattesatsen uppgĂ„r till 100 procent, eftersom de monetĂ€ra incitamenten att arbeta eller spara dĂ„ kommer att ha bortfallit helt. Vid nĂ„gon skattesats mellan 0 och 100, Tmax i figuren, kommer skatteintĂ€kterna att vara maximala (Smax i figuren).

93

Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser SOU 2009:3

Figur 4. Lafferkurvan - sambandet mellan skattesats och skatteintÀkt.

I princip Àr en situation möjlig dÀr det vore samhÀllsekonomiskt effektivt med offentliga utgifter som Àr större Àn summan av de största möjliga skatteintÀkterna och den maximala upplÄning som marknaden accepterar. Exempelvis skulle detta kunna intrÀffa vid en svÄr kris dÀr behovet av kollektiva nyttigheter, enligt avsnitt 4.1.3, blivit mycket större Àn normalt. Rent teoretiskt Àr det tÀnkbart att det Àven i normala fall vore optimalt med mycket höga offentliga utgifter, kanske högre Àn de maximala skatteintÀkterna, om det inte vore för skatternas negativa incitamentseffekter. Dessa tenderar inte bara att minska skatteintÀkterna och dÀrmed den offentliga verksamheten. Genom att incitamenten att arbeta och spara blir mindre kommer det privata konsumtionsutrymmet att minska med mer Àn summan av skatteintÀkterna. Med krisexemplet avses dock inte en situation nÀr det vore önskvÀrt med utgifter som överstiger ekonomins maximala produktionsförmÄga, utan en situation dÄ de önskvÀrda (optimala) utgifterna för kollektiva nyttigheter överstiger den största möjliga skatteintÀkten.

Vid sidan av skatter och upplÄning finns ytterligare en metod för att finansiera offentlig verksamhet, som möjligen skulle kunna lösa den till synes omöjliga uppgiften att finansiera utgifter som Àr större Àn de möjliga skatteintÀkterna. Genom ransonering i kombination med prisreglering, eller genom förfogande, kan resurser styras till den offentliga sektorn. Att tilldela staten ransoner till ett

94

SOU 2009:3 Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser

pris under marknadspriset – ett reglerat pris – medför ju en resursöverföring frĂ„n den privata till den offentliga sektorn. Prisreglering och ransonering innebĂ€r att det Ă€r möjligt att sĂ€kerstĂ€lla den offentliga konsumtionen till lĂ„ga kostnader. Alternativet Ă€r att betala marknadsmĂ€ssiga priser och i stĂ€llet öka skatterna. Prisreglering och ransonering kan alltsĂ„ i detta fall ses som ett slags implicit beskattning; staten inför en extra skatt, dĂ€r skattebasen Ă€r de förnödenheter som det rĂ„der brist pĂ„.

I normala situationer finns anledning att förmoda att skatter Ă€r ett mer effektivt sĂ€tt att överföra resurser till staten Ă€n ransonering och prisreglering. Skatter medför visserligen dödviktskostnader, i första hand genom incitamentseffekter som gör det mindre lönsamt att arbeta och spara, men ocksĂ„ genom att reala resurser Ă„tgĂ„r för skatteplanering, ineffektivt egenarbete och substitution frĂ„n högtill lĂ„gbeskattade produkter. Å andra sidan kommer prisreglering, ransonering och förfogande att leda till ineffektivitet av flera skĂ€l. För det första kommer inte ransonerna att tilldelas de konsumenter som har den högsta vĂ€rderingen och produktionen kommer inte att utföras av de producenter som har den lĂ€gsta kostnaden, eftersom den myndighet som faststĂ€ller ransonerna inte har den information som krĂ€vs för att Ă„stadkomma detta. För det andra kommer de producenter som beordras producera vissa volymer inte att ha sĂ€rskilt starka incitament att göra ett bra jobb, eftersom de inte behöver konkurrera om konsumenternas gunst pĂ„ en fri marknad.

I en försörjningskris kan förestĂ€llas att ett inslag av planhushĂ„llning, genom prisreglering och ransonering, Ă€r relativt sett mer effektiv Ă€n nĂ€r det inte föreligger en sĂ„dan kris. Om skatteuttaget skulle behöva vara extremt högt för att finansiera önskade utgifter kommer de negativa incitamentseffekterna av detta att vara starka. DĂ€remot Ă€r det sannolikt att kostnaderna för planerad allokering kommer att minska av ett antal skĂ€l. NĂ€r det privata konsumtionsutrymmet pressas tillbaka blir konsumenterna mer lika, eftersom de primĂ€ra behoven av mat, vatten och vĂ€rme Ă€r mer homogena Ă€n preferenserna för de mindre livsnödvĂ€ndiga produkter som i en modern ekonomi stĂ„r för merparten av den privata konsumtionen. PĂ„ motsvarande sĂ€tt blir skillnader i effektivitet mellan producenter mindre avgörande, om flertalet producenter Ă€ndĂ„ mĂ„ste tillverka i stort sett samma produkter – t.ex. livsmedel och krigsmateriel. Vidare Ă€r det Ă€ven sannolikt att en stark lojalitet med samhĂ€llet infinner sig vid svĂ„ra försörjningskriser, vilket minskar behovet av

95

Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser SOU 2009:3

ekonomiska incitament för att motivera producenter och löntagare att göra ett bra jobb. Slutligen Àr det antagligt att en allvarlig försörjningskris leder till en partiell övergÄng till bytesekonomi och dÀrmed till att en mindre andel av inkomster och transaktioner blir beskattningsbara, liksom till en sÀnkt skattemoral. I förlÀngningen kan skatteuppbörden helt sluta att fungera, medan ransoner till konsumenter och produktionskvoter frÄn producenter skulle kunna vara lÀttare att övervaka Àn inkomster och transaktioner.

Ytterligare ett skĂ€l för prisreglering och ransonering kunde vara att de som rĂ„kar ha Ă„trĂ„vĂ€rda förnödenheter annars skulle göra omotiverade övervinster om de finge sĂ€lja till marknadspris. Detta argument Ă€r förhĂ„llandevis svagt; en sĂ„dan politik riskerar att fördjupa försörjningskrisen. Om de som innehar de knappa förnödenheterna beskattas minskar incitamenten för företag att bygga upp lager och produktionskapacitet för kriser. Försörjningskriserna kunde dĂ€rför fördjupas. DĂ€rtill kan Ă„tgĂ€rder mot att vissa aktörer gör â€Ă¶vervinster” göra att samhĂ€llet fokuserar pĂ„ ett sekundĂ€rt problem. Om det rĂ„der allvarlig brist pĂ„ förnödenheter sĂ„ Ă€r den viktiga frĂ„gan hur leveranser av dessa förnödenheter sĂ€kerstĂ€lls.

Ett pĂ„tagligt problem med prisreglering och ransonering Ă€r att det kan förvĂ€ntas att de som har lager av knappa förnödenheter kommer att försöka dölja dessa om de inte fĂ„r (marknadsmĂ€ssigt) betalt. Sjukhusen skulle sannolikt fĂ„ en bĂ€ttre tillströmning av förnödenheter om de kungjorde vari bristen bestod och hur mycket sjukhusen var beredda att betala för ytterligare leveranser. Teoretiskt skulle det kunna tĂ€nkas att om sjukhusen fick brist pĂ„ syrgas och kungjorde ett högt inköpspris, skulle företag som anvĂ€nder syrgas minska sin egen anvĂ€ndning och leverera till sjukhusen. Vid kriser av mĂ„ttlig omfattning – nĂ€r statens betalningsförmĂ„ga inte Ă€r uttömd – dominerar sannolikt den hĂ€r effekten och prisreglering och ransonering bör i allmĂ€nhet undvikas. I en situation nĂ€r staten har svag förmĂ„ga att betala för de förnödenheter som behövs finns Ă„ andra sidan inte sĂ„ mycket att vĂ€lja bland och prisreglering och ransonering kan vara det minst dĂ„liga alternativet, i all synnerhet om Ă€ven traditionella skattebaser urholkas och döljs för myndigheterna.

96

SOU 2009:3 Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser

4.4Stabiliseringspolitik

4.4.1Dagens inflationspolitik, Riksbanken och rÀntepolitiken

Riksdagen har i lag bestÀmt att mÄlet för Sveriges penningpolitik Àr att vÀrna ett stabilt penningvÀrde, med vilket avses en lÄg och stabil inflation. Riksbanken, som Àr den myndighet som bedriver penningpolitiken, har preciserat mÄlet och bestÀmt att inflationen ska vara omkring 2 procent per Är. En lÄg och stabil inflation anses skapa goda förutsÀttningar för hushÄll och företag att planera sin verksamhet. Ett förutsÀgbart penningvÀrde underlÀttar bl.a. sparande och investeringar. Detta bidrar till vÀlstÄnd och tillvÀxt. Det ska dock sÀgas att kunskapen om sambandet mellan inflation och vÀlstÄnd Àr bristfÀllig. PrisnivÄn i landet bestÀms av bland annat priser pÄ importerade varor, aktivitetsnivÄn i landet och inflationsförvÀntningarna. Riksbanken pÄverkar inflationen genom sin styrrÀnta, som i sin tur pÄverkar marknadsrÀntorna och i förlÀngningen aktiviteten i ekonomin.

Med ”priser” avses konsumentpriserna, mĂ€tt med konsumentprisindex (KPI). MĂ„let Ă€r dock flexibelt; inom spannet 1–3 procent inflation försöker riksbanken i viss mĂ„n minska svĂ€ngningar i konjunkturlĂ€get. Att inflationsmĂ„let inte Ă€r lĂ€gre beror bland annat pĂ„ att en viss inflation anses underlĂ€tta anpassningen av relativpriser. En orsak till detta Ă€r att vissa nominella priser, huvudsakligen löner, Ă€r orörliga nedĂ„t. Att inflationen inte tillĂ„ts ligga pĂ„ en högre nivĂ„ beror pĂ„ att det i dag finns en ökad förstĂ„else för att inflationen inte har nĂ„gra positiva effekter i form av ökad ekonomisk aktivitet och lĂ€gre arbetslöshet pĂ„ lĂ€ngre sikt. Dessutom Ă€r det svenska inflationsmĂ„let anpassat till omvĂ€rlden. Genom att vĂ€lja ett inflationsmĂ„l i nivĂ„ med andra lĂ€nder kan man förvĂ€nta sig att kronans vĂ€rde stabiliseras i förhĂ„llande till andra valutor.

Riksdagens viktigaste medel Àr styrrÀntan. Det tar dock tid innan en rÀnteÀndring pÄverkar ekonomin; den största effekten nÄs pÄ ett till tvÄ Ärs sikt. Av denna anledning styrs rÀntan frÀmst utifrÄn en prognos över inflationen ett till tvÄ Är framÄt. Om prognosen visar att inflationen om ett till tvÄ Är kommer att överstiga 2 procent höjer Riksbanken sin styrrÀnta. Om prognosen visar att inflationen blir lÀgre Àn mÄlet sÀnker man rÀntan.

97

Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser SOU 2009:3

4.4.2Prisstopp som kompletterande medel

Beskrivningen av penningpolitikens mÄl och medel i föregÄende avsnitt Àr i huvudsak anpassad för normala förhÄllanden. Under mer extrema förhÄllanden, i samband med olika kriser, kan andra omstÀndigheter rÄda.

Reala chocker

Om Sverige plötsligt och ovĂ€ntat skulle avspĂ€rras och inte lĂ€ngre skulle kunna importera mat och olja i samma utstrĂ€ckning som tidigare, skulle priserna pĂ„ mat och olja snabbt skjuta i höjden. Även om inflationstakten omedelbart efter prisökningarna skulle Ă„tergĂ„ till normal nivĂ„, skulle inflationen under Ă„ret Ă€ndĂ„ överstiga Riksbankens mĂ„l. En Ă„tskillnad görs mellan en tillfĂ€llig prisökning och en permanent högre inflation.

FrÄgan Àr om Riksbanken skall agera och försöka sÀnka inflationen under Äret. För det första kan Riksbanken i ett sÄdant lÀge sannolikt inte uppnÄ sitt mÄl. Orsaken Àr att rÀntepolitiken pÄverkar inflationen med omkring 18 mÄnaders fördröjning. För det andra Àr Riksbankens uppgift att stabilisera inflationen under det kommande Äret, inte att kompensera för redan intrÀffade prisnivÄhöjningar. Om den reala chocken Ästadkommit en ovÀntad inflationspuls pÄ exempelvis 10 procent under en mÄnad, sÄ kommer den uppmÀtta inflationen under de kommande 11 mÄnaderna att ligga ungefÀr 10 procentenheter över mÄlet. MÀtt frÄn tidpunkten dÄ inflationspulsen intrÀffat uppnÄs dock mÄlet, i det hÀr exemplet, om lÄg och stabil inflation. Rent principiellt skall alltsÄ Riksbanken bara motverka spridningseffekterna av inflationspulsen.2

Eftersom Riksbanken inte har tillgÄng till de medel som krÀvs för att uppnÄ mÄlet om stabila priser i samband med oförutsedda chocker och dessas kortsiktiga spridningseffekter, sÄ skulle det kunna argumenteras för att prisstopp skall anvÀndas som ett kompletterande medel. Prisstopp Àr ett medel som verkar pÄ kortare sikt.

2 Vid en ovÀntad höjning av korta och lÄnga borÀntor pÄverkas den uppmÀtta inflationen. Genomslaget pÄ KPI sker dock i takt med att bundna bolÄn omsÀtts, varför genomslaget pÄ inflationen sker utdraget i tiden pÄ ett ganska förutsÀgbart sÀtt. I princip kan Riksbanken motverka förvÀntade framtida inflationseffekter av redan intrÀffade rÀntehöjningar genom att pressa ner inflationstakten för övriga varor och tjÀnster.

98

SOU 2009:3 Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser

Det finns dock ett par argument emot en sÄdan reglering. För det första Àr det inte sÀkert att mÄlet om stabil inflation Àr sÄ viktigt i samband med större försörjningskriser. Huvudintresset Àr snarare tillgÄngen till de förnödenheter som det uppstÄr stor knapphet pÄ. Eftersom ett prisstopp kan förvÀntas ytterligare minska tillgÄngen av de knappa förnödenheterna riskerar det att snarare förvÀrra situationen Àn att underlÀtta den.

Motivet till att stabilisera penningvÀrdet Àr att skapa goda planeringsförutsÀttningar för hushÄll och företag. I samband med en försörjningskris Àr planeringsförutsÀttningarna per definition inte goda. Att insistera pÄ en inflation pÄ 2 procent skulle knappast bidra till ökad sÀkerhet. Vidare finns det anledning att förmoda att prisstoppet endast kommer att ha en tillfÀllig effekt. SÄ snart begrÀnsningen tas bort kommer priserna anpassas pÄ ungefÀr samma sÀtt som de skulle ha gjort omedelbart i frÄnvaro av ett prisstopp. HÀrigenom Ästadkoms enbart resultatet att problemen skjuts pÄ framtiden.

Ett prisstopp med en gradvis ökad prisnivÄ skulle kunna tillÀmpas sÄ att inflationsimpulsen fördelas ut över en lÀngre tid. Det skulle dock innebÀra att prisstoppet skulle behöva vara i kraft under en mycket lÄng tid och att regleringen dÀrigenom blir nÀra nog permanent till sin karaktÀr.

Chocker i inflationsförvÀntningar

PrisnivÄn i en ekonomi bestÀms bl.a. av hushÄllens och företagens inflationsförvÀntningar. Om alla aktörer förvÀntar sig att alla löner och priser kommer att stiga finns det anledning för envar att öka de priser som kan pÄverkas. Ett företag som förvÀntar sig ökade lönekostnader mÄste öka sina priser för att tÀcka sina kostnadsökningar. AnstÀllda som förvÀntar sig ökade konsumentpriser ökar sina lönekrav för att behÄlla sina reallöner, vilket kan realiseras tack vare att företagens ökade priser ger ett ökat löneutrymme. DÀrigenom kommer inflationsförvÀntningarna att bekrÀftas och en inflationsspiral etableras.

Detta tyder pÄ ett slags godtycklighet eller instabilitet i penningvÀrdet. Om alla aktörer av nÄgon anledning plötsligt skulle förvÀnta sig ökad inflation skulle inflationen mycket riktigt öka. I praktiken Àr detta problem sannolikt inte viktigt. Rena chocker i inflationsförvÀntningarna observeras inte. InflationsförvÀntningar

99

Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser SOU 2009:3

Àr delvis adaptiva; hushÄll och företag synes förvÀnta sig ungefÀr samma inflation under det nÀrmaste Äret som under det nÀrmast föregÄende Äret. InflationsförvÀntningar Àr Àven delvis rationella i sÄ mÄtto att hushÄll och företag bildar sig en uppfattning om vad exempelvis Àndrade produktions- och efterfrÄgeförhÄllanden kan föranleda för prisÀndringar i framtiden.

Chocker i betalningssystem

Om allmÀnheten skulle förlora sitt förtroende för pengar, exempelvis till följd av att intrÄng görs i bankernas datasystem, varigenom konton kan manipuleras, skulle följden bli att hushÄll och företag inte accepterade pengar, sedlar eller kontoöverföringar, i utbyte mot varor och tjÀnster. Det skulle innebÀra att vÀrdet pÄ pengar sjunker, dvs. inflation.

Det Ă€r omöjligt att sĂ€ga hur ekonomin skulle reagera pĂ„ en sĂ„dan situation. PĂ„ kort sikt Ă€r det möjligt att utlĂ€ndsk valuta och andra varor skulle komma att gĂ€lla som bytesmedel. LikasĂ„ skulle sannolikt mĂ„nga fortsĂ€tta att t.ex. arbeta i ”förtroende”, dvs. utan omedelbar betalning i förvissning om en skĂ€lig ersĂ€ttning i ny valuta vid en senare tidpunkt. Det Ă€r osannolikt att en prisreglering skulle förbĂ€ttra situationen. Prioriteten vore att Ă„terstĂ€lla förtroendet för betalningssystemen.

4.4.3Erfarenheter av prisregleringar mot inflation

Under 1970- och 1980-talen var inflationsnivÄn betydligt högre Àn i dag. Som redogjorts för ovan infördes omfattande prisregleringar i ett försök att dÀmpa inflationen. Under vissa perioder omfattades mellan 70 och 75 procent av den privata konsumtionen av allmÀnt prisstopp. Under perioder gÀllde ocksÄ allmÀn skyldighet att förhandsanmÀla prisökningar till SPK. Prisregleringarna skapade först och frÀmst betydande negativa effekter pÄ samhÀllsekonomin, vilket utvecklas i kapitel 5. Prisregleringarna hade inte heller nÄgon mÀrkbar lÄngsiktig effekt pÄ inflationen.

Inflationen var under den aktuella perioden mycket hög trots prisstoppen, vilket i sig skulle kunna ses som ett tecken pÄ att politiken misslyckades. Problemet med ett sÄdant resonemang Àr dock att kausualförhÄllandet brister i adekvans och att orsakssambandet

100

SOU 2009:3 Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser

till viss del var det motsatta, nÀmligen att politiken infördes just eftersom inflationen var hög.

Det grundlÀggande problemet för att avgöra om politiken hade nÄgon effekt Àr att det inte Àr möjligt att observera den inflation som skulle ha uppstÄtt i frÄnvaro av prisstoppen. För att kringgÄ detta problem genomför Jonung (1984) en simuleringsanalys. Detta innefattar först en berÀkning av ett statistiskt samband mellan inflationen och olika bestÀmningsfaktorer, sÄsom kapacitetsutnyttjandet, lönenivÄ, penningmÀngd, internationell inflation mm, under perioder utan priskontroll, huvudsakligen 1960-talet. DÀrefter utnyttjas denna prisekvation för att berÀkna den inflation som skulle ha förekommit vid avsaknad av kontroller. Resultatet av undersökningen var att prisstoppen inte hade nÄgon mÀrkbar lÄngsiktig effekt pÄ inflationstakten. Inte heller synes de separat studerade inflationsförvÀntningarna ha pÄverkats.

En kvardröjande frÄga Àr hur det kan komma sig att prisregleringen Ä ena sidan lyckades hÄlla ner vissa företags priser samtidigt som den allmÀnna prisnivÄn inte pÄverkades. Orsaken kan vara att prisstoppen snarare pÄverkat prisstrukturen Àn den allmÀnna prisnivÄn. Bland annat finns det vissa belÀgg för att prisreglerade företag kan ha kommit att höja priserna mer pÄ de varor som inte var prisreglerade. Men frÄgan fÄr nog anses som i huvudsak outredd.

Sammanfattningsvis undergrÀvde prisregleringen prisernas roll som informationsbÀrare och minskade vissa företags lönsamhet och investeringsvilja. Regleringen skapade dessutom ett resurskrÀvande förhandlingssystem mellan berörda företag och myndigheter.

Att prisregleringslagen tillÀmpades permanent under en lÄng period, trots att den varit tÀnkt att endast tillÀmpas i undantagsfall ger anledning att ifrÄgasÀtta huruvida det bör finnas möjlighet att anvÀnda prisregleringslagen i stabiliseringspolitiskt syfte.

101

Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser SOU 2009:3

4.4.4Sammanfattning angÄende stabiliseringspolitik

Enligt utredningens förmenande mÄste lÀmpligheten av att anvÀnda prisreglering som understödjande ÄtgÀrd till penningpolitiken och inflationsmÄlet i allmÀnhet ifrÄgasÀttas. HÀrigenom bör prisregleringslagen generellt inte anvÀndas som stabiliseringspolitiskt instrument. I stÀllet bör prisreglering vara aktuell i situationer dÀr ransonering kan aktualiseras, vilket alltsÄ innebÀr att tillÀmpningsomrÄdet för prisreglering bör begrÀnsas till extrema situationer. Det förefaller vidare vara tveksamt om prisreglering bör anvÀndas i penningpolitiken och i förhÄllande till inflationsmÄlet, Àven i extrema situationer. Detta utesluter dock inte att prisreglering kan vara behövlig av andra skÀl, men innebÀr samtidigt att slutsatserna angÄende stabiliseringspolitik mÄste beaktas vid den framtida regelutformningen.

102

5Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp

En försörjningskris kan uppstÄ genom att utbudet av en viss förnödenhet plötsligt minskar eller att efterfrÄgan plötsligt ökar. Antag att Sverige blir avskuret frÄn import och att endast svenska producenter kan fortsÀtta att sÀlja pÄ den svenska marknaden. Situationen beskrivs teoretiskt i Figur 5 nedan.

Figur 5

Vid det pris p0 som rÄder pÄ marknaden före avspÀrrningen efterfrÄgar svenska konsumenter mer Àn vad svenska producenter sÀljer. Skillnaden utgörs av importen. Vid detta pris p0 erhÄller de svenska producenterna precis teckning för sina produktionskostnader. I

103

Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp SOU 2009:3

annat fall hade företagen antingen tjÀnat övervinster eller gjort förluster, vilket hade korrigerats genom att fler företag hade trÀtt in pÄ marknaden eller genom att vissa av de etablerade företagen hade lÀmnat marknaden.

Om importen faller bort uppstÄr det ett efterfrÄgeöverskott pÄ den svenska marknaden. Priset pÄ en oreglerad marknad stiger till den nivÄ pm som krÀvs för att det svenska utbudet ska vara lika med de svenska hushÄllens efterfrÄgan. I detta lÀge köps och sÀljs kvantiteten Q. De svenska producenterna producerar i det lÀget mer Àn tidigare för att delvis kompensera bortfallet av importerade varor. Trots det konsumerar de svenska konsumenterna mindre Àn tidigare.

En försörjningskris kÀnnetecknas av att det marknadspriset vÀsentligt överstiger den genomsnittliga produktionskostnaden, om produktionsresurserna vÀrderas till gamla priser. De producenter som har sin produktionsförmÄga intakt kommer dÀrför att göra övervinster under försörjningskris. Konsumenterna Ä andra sidan kommer att konsumera mindre och betala ett högre pris för de varor som de fortsÀtter att köpa, vilket Àr en otvetydig försÀmring i jÀmförelse med den tidigare situationen.

PÄ marknader för nödvÀndighetsvaror, som alla konsumerar likartade kvantiteter av oberoende av inkomst, blir den negativa effekten sÀrskilt stor för hushÄll med lÄga inkomster. Denna skillnad förstÀrks av att samma hushÄll typiskt sett inte har ett Àgande i företagen som kan öka sina vinster.

Om en oreglerad marknad leder till oönskade fördelningseffekter eller effektivitetsproblem kan det finnas anledning till ett offentligt ingripande. Enbart det faktum att marknaden inte fungerar tillfredsstÀllande utgör inte en tillrÀcklig grund för politik. Det mÄste dÀrutöver finnas tillgÄng till politiska medel som kan förmodas lösa identifierade problem och som dessutom inte i sig skapar allvarliga följdproblem. Offentliga insatser, t.ex. i form av prisreglering eller ransonering, kan av olika skÀl förvÀrra marknadens problem.

104

SOU 2009:3 Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp

5.1Prisreglering

En bevekelsegrund för prisregleringar och ransoneringar, frÄn ekonomisk synpunkt, Àr att hushÄll med en hög betalningsvilja inte kan bjuda över hushÄll med en lÀgre betalningsvilja. Mot bakgrund av att hushÄllens betalningsvilja till viss del beror pÄ deras inkomster och förmögenheter skulle dessa ÄtgÀrder kunna tÀnkas fÄ positiva fördelningspolitiska effekter. PÄ samma sÀtt kan prisregleringar och ransoneringar anvÀndas till att prioritera offentlig konsumtion pÄ bekostnad av privat konsumtion.

En nÀrmare analys visar dock att de positiva effekterna kan vara smÄ och att problemen kan bli betydande. Bland de effekter som kan uppkomma kan nÀmnas minskat utbud, ökad efterfrÄgan, ökade transaktionskostnader pÄ de reglerade marknaderna, snedvridningar mellan olika sektorer i ekonomin samt betydande kostnader för att administrera regleringen.

5.1.1Konsumentvarumarknaden

Utbudet

En prisreglering innebÀr att en myndighet sÀtter priset pÄ en viss förnödenhet under det pris som annars skulle rÄda pÄ marknaden. Ett lÀgre pris medför att företagen kommer att erbjuda fÀrre varor Àn vad som annars skulle göras. I det hypotetiska exempel pÄ en avspÀrrning som beskrivs i Figur 5 ovan Àr det marknadsklarerande priset pm. Om priset regleras t.ex. till den ursprungliga prisnivÄn p0, kommer de svenska producenternas produktion att vara lika med den svenska produktionen före avspÀrrningen. De svenska producenterna skulle i detta fall inte kompensera för bortfallet av import.

Det finns flera orsaker till att en prisreglering leder till det bjuds ut mindre varor pÄ marknaden.

1.Inhemska företag kommer att minska sin produktion i jÀmförelse med vad som skulle produceras i frÄnvaro av en reglering. Om det reglerade priset sÀtts pÄ en nivÄ som Àr vÀsentligt lÀgre Àn marknadspriset kan det förvÀntas att företagen fÄr problem med sin lönsamhet och stÀnger ner hela produktionsanlÀggningar.

2.Svenska producenter fÄr ett ökat intresse av att exportera sina produkter snarare Àn att sÀlja dem pÄ den svenska marknaden.

105

Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp SOU 2009:3

Detta problem kan dock vara begrÀnsat i en avspÀrrning eftersom Àven exportmöjligheterna dÄ Àr sÀmre.

3.UtlÀndska företag kommer att minska sina leveranser till den svenska marknaden och föredra att sÀlja sina varor pÄ andra marknader.

4.Företag fÄr minskade incitament att transportera varor inom landet till de platser dÀr bristen Àr som störst.

HÀrutöver gÀller att om företagen förutser att priserna kommer att regleras i hÀndelse av en försörjningskris kommer de att ha ett mindre intresse av att förbereda sig för en försörjningskris, t.ex. genom att hÄlla lager eller reservkapacitet. Företagens intresse av att utveckla handel med kontrakt med olika prioriteringsnivÄer skulle minska. FrÄn ekonomisk synpunkt kan sÄlunda hÀvdas att en prisreglering förvÀrrar en försörjningskris genom att minska utbudet av just de förnödenheter som Àr mest kritiska under den nivÄ som skulle rÄda vid fri prisbildning.

EfterfrÄgan

Ett lÀgre pris stimulerar förutom utbudet Àven efterfrÄgan. Det kan finnas en risk för att de konsumenter som lyckas fÄ tag pÄ de bristfÀlliga, men billiga, varorna blir sÀmre pÄ att hushÄlla med dem Àn vad de annars skulle vara. Antag som exempel en hypotetisk prisreglering av hotellrum. En familj med tvÄ barn som kommer först till ett hotell kan vÀlja att hyra tvÄ rum i stÀllet för att nöja sig med ett. DÀrigenom kan de som stÄr lÀngst bak i kön bli utan husrum.

HushÄllens betalningsvilja för olika varor beror delvis pÄ deras inkomster, men Àven pÄ andra faktorer. Ett hushÄll som har svÄrt att ersÀtta en viss vara med andra varor har, vid samma inkomst, en högre betalningsvilja för varan. Bensin kan tjÀna som exempel. I stÀderna finns tillgÄng till kollektivtrafik och det Àr förhÄllandevis enkelt att byta frÄn bil till buss. I glesbygden Àr det svÄrare. Om priset pÄ bensin tillÄts stiga i samband med en försörjningskris kommer hushÄll i stÀderna att avstÄ ifrÄn bensin till förmÄn för hushÄll med samma inkomst i glesbyggd. Om priset dÀremot Àr reglerat kommer hushÄllen i stÀderna inte ha nÄgot intresse av att dÀmpa sin konsumtion. Med tillÀmpning av ett ekonomiskt reso-

106

SOU 2009:3 Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp

nemang förvÀrras hÀrigenom försörjningskrisen för de hushÄll som Àr i störst behov av förnödenheter.

5.1.2Ökade transaktionskostnader

En prisreglering kan Àven förvÀntas leda till ökade transaktionskostnader pÄ de marknader som berörs. NÀr priset regleras pÄ en nivÄ underskridande marknadspriset kommer konsumenterna att vilja köpa mer Àn vad sÀljarna erbjuder. Det innebÀr att fördelningen av de knappa förnödenheterna mellan olika kunder mÄste ske med andra metoder Àn genom prisbildning. Exakt vad som kommer att hÀnda Àr dock svÄrt att förutsÀga.

Fördelen med en prisreglering skulle kunna vara att vÀlbÀrgade hushÄll sÄ att sÀga inte kan bjuda över mindre bemedlade hushÄll. Det skulle med andra ord kunna bli möjligt Àven för hushÄll med sÀmre ekonomi att köpa en del av de förnödenheter som finns att tillgÄ. Men det Àr högst osÀkert, eftersom det Àr svÄrt att förutsÀga hur fördelningen kommer att gÄ till.

Om varorna fördelas till dem som rĂ„kar komma ”först till kvarn” kan fördelningen bli slumpmĂ€ssig och utan relation till de politiska mĂ„len. En tĂ€nkbar ransoneringsmetod vore att hushĂ„ll med goda kontakter eller som sjĂ€lva kan erbjuda andra bristvaror fĂ„r företrĂ€de framför andra. Det Ă€r tveksamt om en sĂ„dan fördelning skulle vara att föredra framför den som uppstĂ„r pĂ„ en oreglerad marknad.

En annan tÀnkbar ransoneringsmetod nÀr efterfrÄgan Àr större Àn utbudet Àr köbildning. Köbildning innebÀr att konsumenterna kan sÀgas betala tvÄ priser i olika valutor, nÀmligen ett pris i kronor och ett pris i tid. Priset i kronor Àr reglerat. Priset i tid kan dÀremot stiga till dess efterfrÄgan Àr lika med utbudet. Varorna kommer dÄ att sÀljas till dem som har en tillrÀcklig betalningsvilja i bÄda valutorna (Weitzman, 1991). Det finns mÄnga varianter av köbildning. I samband med plötslig brist pÄ bensin i USA har det förekommit att konsumenter kör efter leveransbilar för att komma först till de stationer som fÄr leveranser.

Det Ă€r inte uppenbart vilka fördelningspolitiska konsekvenser köbildning har. Å ena sidan finns det sannolikt ett negativt samband mellan betalningsvilja i tid och betalningsvilja i pengar. HushĂ„ll med höga inkomster har sannolikt en högre vĂ€rdering av sin tid. Det skulle i sĂ„ fall innebĂ€ra att prisregleringen kan ha en för-

107

Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp SOU 2009:3

delningspolitisk effekt som Ă€r önskvĂ€rd i sig. Å andra sidan kan hushĂ„ll med höga inkomster ha bĂ€ttre rĂ„d att avstĂ„ ifrĂ„n arbetsinkomster för att kunna köa. I det fallet saknas positiva fördelningseffekter.

Det gÄr inte att sÀga hur högt priset i kötid blir. Det beror pÄ mÄnga olika faktorer som t.ex. skillnaden mellan marknadspris och reglerat pris och lönespridningen i samhÀllet. Teoretiska exempel kan skapas dÀr tidskostnaden helt enkelt blir lika med skillnaden mellan marknadspris och reglerat pris. Den huvudsakliga effekten av prisregleringen kan dÄ bli att hushÄllen arbetar mindre för att i stÀllet köa; en tydlig samhÀllsekonomisk förlust.

Prisreglering och köbildning leder Àven till hamstring. NÀr personen vÀl Àr framme i kön och fÄr tillgÄng till de billiga varorna finns det anledning att köpa mer Àn vad vederbörande har ett omedelbart behov av, dels för att undvika att behöva köa snart igen, dels för att kunna anvÀnda överskottet till att byta till sig andra varor. Hamstring bidrar till att öka pÄ varuknappheten och kan dÀrför förvÀntas leda till att kötiderna förlÀngs.

Att hamstringen ökar varuknappheten vid den tidpunkt varorna lÀggs pÄ lager behöver inte innebÀra ett problem. Hamstring innebÀr nÀmligen Àven en ökad tillgÄng pÄ varor vid det senare tillfÀlle dÄ lagren minskas. Huruvida nettoeffekten Àr positiv eller negativ Àr beroende av den relativa knapphet som rÄder vid dessa tvÄ tillfÀllen. Om det inte görs systematiska felbedömningar kan det eventuellt förvÀntas att hamstringen sker under skeden i krisen nÀr tillgÄngen Àr relativt sÀtt god och att lagren töms under skeden nÀr tillgÄngen Àr sÀmre. I sÄ fall har hamstringen positiva effekter. Det innebÀr naturligtvis inte att man bör införa en prisreglering i syfte att skapa hamstring. En liknande omfördelning över tiden genom lagerhÄllning kan förvÀntas ske Àven vid marknadsmÀssig prissÀttning.

En prisreglering kan Àven leda till att svarta marknader uppstÄr. Om svarta marknader skulle fungera friktionsfritt skulle de ersÀtta de vita marknaderna och fungera pÄ samma sÀtt som en oreglerad marknad. Prisregleringen skulle dÄ helt enkelt inte ha nÄgon effekt. Det finns emellertid flera orsaker till att svarta marknader fungerar sÀmre Àn vanliga marknader. För det första kommer de som Àr aktiva pÄ svarta marknader inte att betala skatt. För det andra kommer de svarta marknaderna att drivas av delvis andra aktörer Àn de som normalt Àr verksamma pÄ en marknad. Urvalet kommer inte styras av duglighet utan av andra faktorer. För det tredje kan

108

SOU 2009:3 Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp

det förvÀntas att konkurrensen pÄ svarta marknader blir sÀmre Àn pÄ reguljÀra marknader, eftersom de flesta upplever ett motstÄnd mot illegal verksamhet. För det fjÀrde kommer informationen pÄ en svart marknad att vara sÀmre. Aktiva sÀljare kan knappast annonsera priser och kvaliteter till potentiella köpare.

Sammanfattningsvis leder en prisreglering i ekonomiskt hÀnseende till ökade transaktionskostnader bl.a. till följd av köbildning, hamstring och de konkurrens- och informationsproblem som uppstÄr pÄ svarta marknader. Ett möjligt sÀtt att försöka minska dessa problem Àr att införa en ransonering för att understödja prisregleringen.

5.1.3Återverkningar pĂ„ leverantörsledet

Det Ă€r svĂ„rt att endast reglera en del av ekonomin utan att Ă€ven ta ansvar för relaterade delar. Reglering medför ofta behov av ytterligare reglering. Ett exempel Ă€r det prisstopp som infördes pĂ„ mineralull under Ă„ren 1974–1975; det infördes som en konsekvens av ett tidigare beslutat prisstopp pĂ„ monteringsfĂ€rdiga hus. NĂ€r husproducenterna inte kunde öka sina priser uppstod ett behov av fasta priser pĂ„ insatsvaror, t.ex. isoleringsmaterial.

I förlÀngningen leder ett sÄdant förfarande förmodligen till att de sektorer som Àr mer beroende av importerade rÄvaror eller insatsvaror kommer att missgynnas mer Àn andra. En prisregleringsmyndighet som har till uppgift att hÄlla tillbaka inflationen, sÄsom den mÀts av konsumentprisindex, kan förmodas börja sina anstrÀngningar med att förhindra att företag som sÀljer direkt till slutkonsumenterna höjer sina priser. DÀrefter mÄste myndigheten rimligen följa distributionskedjan uppströms och införa prisstopp för underleverantörer och för underleverantörer till underleverantörer. En nationell myndighet kan fortsÀtta detta förfarande till dess en leverantör i ett annat land nÄs. Det innebÀr att företag med en stor andel import blir sÀrskilt utsatta för prisregleringar. De mÄste ta ökade kostnader utan att kunna öka sina egna priser. HÀrigenom riskerar ekonomin att snedvridas i flera avseenden. Företagen kan föredra att göra sina inköp ifrÄn svenska leverantörer Àven om utlÀndska leverantörer t.ex. har bÀttre produkter. Vidare torde lönsamheten sjunka i de sektorer av ekonomin dÀr inhemska alternativ till vikiga importerade rÄvaror eller insatsvaror saknas. Med sÀnkt lönsamhet kommer dessa sektorer att minska i omfattning.

109

Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp SOU 2009:3

5.1.4Snedvridna relativpriser

1970-talets prisstopp visar ytterligare orsaker till snedvridna relativpriser pÄ mellanvarumarknaderna. NÀr ett företag som sÀljer prisreglerade varor genomför vissa prisökningar undantar de kunder som sjÀlva Àr prisreglerade. Förtagen förvÀntar sig att varje kund kommer att köpa sÄ mycket varor att vÀrdet av den sista enheten Àr lika med det pris kunden fÄr betala. Om kunden A kan handla till ett lÀgre pris Àn kunden B sÄ kommer A att handla till dess deras vÀrdering av varan Àr lÀgre Àn B:s vÀrdering av varan. Det utgör en ineffektivitet. A konsumerar enheter som B borde konsumera i stÀllet.

Vidare kan ett prisstopp som enbart omfattar vissa av ett företags produkter samtidigt som andra fÄr prissÀttas fritt leda till att fria produkter fÄr korssubventionera prisstoppade produkter. Problemet med ett sÄdant system Àr att företagets relativpriser inte kommer att avspegla företagets relativa kostnader för att producera olika typer av isoleringsmaterial. Kunderna kommer i den situationen inte att vÀlja den vara som krÀver minst resurser att producera, vilket innebÀr ett slöseri med samhÀllets resurser.

5.1.5Återverkningar pĂ„ kostnader och investeringar

Prisregleringar kan Ă€ven leda till ogynnsamma dynamiska effekter. Beroende av hur systemet utformas kan företagen fĂ„ lĂ€gre incitament att hĂ„lla nere sina kostnader. Även investeringsbenĂ€genheten minskar till följd av ökad osĂ€kerhet och minskad lönsamhet. Ett exempel pĂ„ det första problemet Ă€r prisstoppen pĂ„ 1970-talet. SPK införde principen att prisökningar skulle behandlas med hĂ€nsyn till företagets lönsamhet. Det innebar att ett lönsamt företag hade sĂ€mre möjligheter att fĂ„ öka sina priser Ă€n ett mindre lönsamt företag. Risken med en sĂ„dan ordning Ă€r att företagens intresse av att hĂ„lla sina kostnader lĂ„ga försvagas och produktiviteten minskar. Problemet med minskad kostnadskontroll till följd av prisreglering Ă€r dock mer allmĂ€nt Ă€n sĂ„. Det Ă€r ett av de mer diskuterade problemen i den ekonomiska litteraturen om prisregleringar.

Prisregleringen skapade vidare betydande osÀkerheter för företagen. Prisstoppen pÄ 1970-talet sades vara kortvariga men SPK kunde inte upplysa företagen om nÀr regeringen skulle komma att upphÀva stoppen. SPK:s principer var dÄligt kÀnda bland företagen,

110

SOU 2009:3 Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp

bl.a. eftersom SPK:s beslut inte motiverades. Det blev svĂ„rt för företagen att uppskatta sin egen framtida lönsamhet. I ett sĂ„dant lĂ€ge kan det förvĂ€ntas att investeringsbenĂ€genheten försĂ€mras. Återigen ska den svenska erfarenheten endast uppfattas som ett exempel. Det finns t.ex. internationella studier som visar pĂ„ ett negativt samband mellan regleringar och investeringar i telesektorn.

Även om ett prisstopp med pĂ„följande lĂ€gre lönsamhet Ă€r tillfĂ€lligt leder prisstoppet till minskade intĂ€kter och dĂ€rmed till ett minskat eget kapital som Ă€r nödvĂ€ndigt för att kunna genomföra nya investeringar.

5.1.6Återverkningar pĂ„ arbetsmarknaden

Prisregleringarna i Sverige under 1970-talet antyder att en reglering av priserna pÄ konsumentprodukter pÄ sikt Àven skulle kunna skapa problem i form av ökad osÀkerhet pÄ arbetsmarknaden. Under den aktuella perioden införde SPK principen att undantag frÄn prisstopp endast beviljades av sysselsÀttningsskÀl. Företagen anförde att detta kunde komma att innebÀra varsel om uppsÀgningar i syfte att pÄverka prisförhandlingar med SPK. Faktum Àr att hot om nedlÀggning, minskad sysselsÀttning och lÀgre löner gjorde det möjligt för företag att mobilisera stöd frÄn lokalfacket i sina förhandlingar med SPK.

5.1.7Administrativa problem – kostnader och information

Prisreglering betraktas ofta som en form av centralplanering. Studier av 1970-och 1980-talens prisregleringar visar dock att priskontrollerna snarare förvandlades till utdragna förhandlingar om priser mellan företagen och myndigheterna. Sannolikt berodde detta pÄ att myndigheterna var helt beroende av den information som endast företagen sjÀlva hade tillgÄng till.

5.1.8Administrativa kostnader

Ett vÀldokumenterat exempel Àr SPK:s kontakter med Gullfiber, en leverantör av isoleringsmaterial till bl.a. monteringsfÀrdiga hus. Kontakterna var mycket frekventa under det 18 mÄnader lÄnga prisstopp som infördes pÄ vissa av företagets produkter under

111

Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp SOU 2009:3

1974–1975. Det framgĂ„r av Gullfibers egna anteckningar att företaget hade ett 70-tal kontakter (telefonsamtal, möten, skrivelser) med myndigheten under perioden. Bland annat involverades företagets VD, vice VD och marknadschef i arbetet. Enligt Gullfibers egna uppgifter arbetade de tvĂ„ senare halvtid med prisregleringsfrĂ„gor under perioden. Prisregleringen förutsatte utbyte av mycket detaljerad information. Gullfiber kom att motivera begĂ€ran om prisökningar med information om egna kostnadsökningar. Företaget anvĂ€nde internationella prisjĂ€mförelser för att visa rimligheten i de egna önskade prisökningarna. HĂ€rutöver mĂ„ste de övertyga SPK om att det inte fanns möjligheter för företaget att sjĂ€lva absorbera kostnadsökningarna genom effektiviseringar av produktionen eller genom att acceptera en minskad lönsamhet. Företaget mĂ„ste vidare förklara sina mer sofistikerade prissĂ€ttningsprinciper, t.ex. prissĂ€ttning i samband med introduktion av nya produkter. Detta exempel visar att prisregleringar kan leda till stora administrativa kostnader.

5.1.9Brister i informationsöverföringen

Bortsett frĂ„n de direkta kostnaderna för att administrera en prisreglering finns det Ă€ven risk att besluten kommer att fattas pĂ„ grundval av bristande information. För det första finns det risk för att företagen inte har ett intresse av att lĂ€mna ut den information man har. Information kan undanhĂ„llas eller förvrĂ€ngas. För det andra, för att minska risken för förvrĂ€ngningar, finns det risk för att endast sĂ„dan information som kan verifieras kan anvĂ€ndas i prissĂ€ttningsarbetet. Eventuellt kan historiska kostnader verifieras, men det Ă€r svĂ„rare att verifiera egna bedömningar av kommande periods kostnader. För det tredje föreligger risk för felbedömningar. Myndighetens personal har sannolikt inte samma möjligheter att bedöma t.ex. företagets rationaliseringsmöjligheter. Även om tillgĂ„ng finns till mycket av företagets information, sĂ„ hĂ€rrör mycken kunskap frĂ„n erfarenhet, vilken kan vara svĂ„r att förmedla.

112

SOU 2009:3 Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp

5.1.10Snedvridna priser till följd av slumpmÀssighet

Prisreglering leder Àven till snedvridna priser pÄ grund av tillfÀlligheter i införandet. Detta har att göra med att företag endast reviderar sina priser med vissa mellanrum och att revideringarna inte sker vid exakt samma tillfÀllen i olika företag. Om priserna lÄses vid samma tidpunkt för alla företag pÄ marknaden kan befaras att företagens relativa priser inte kommer att avspegla deras relativa kostnader för att producera varorna. Företag som inte nyligen anpassat sina priser till senare tiders kostnadsökningar tvingas acceptera lÀgre marginaler. PÄ kort sikt kan tendensen bli att efterfrÄgan styrs över till detta företag, trots att företaget i frÄga inte nödvÀndigtvis Àr en mer effektiv producent. PÄ lÀngre sikt riskerar lönsamheten att urholkas snabbare, vilket kan leda till att företaget i stÀllet minskar sin produktion, trots att det inte nödvÀndigtvis Àr en mindre effektiv producent.

5.1.11Sammanfattning angÄende prisreglering i allmÀnhet

Prisreglering ger frÄn ekonomisk synpunkt upphov till ett flertal effekter som i regleringshÀnseende Àr viktiga att beakta. Effekterna har direkt inverkan pÄ och betydelse för hur en eventuell reglering bör utformas och tillÀmpas. NÄgra av de viktigaste effekterna Àr

‱att en prisreglering innebĂ€r att utbudet av de knappa förnödenheterna minskar till följd av minskad produktion, ökad export, minskad import och att företagen inte har incitament att transportera varor inom landet till de platser dĂ€r bristen Ă€r som störst,

‱att de hushĂ„ll som skulle kunna byta till andra varor fĂ„r minskad anledning att göra det, vilket innebĂ€r att det blir mindre över till de hushĂ„ll som Ă€r mer beroende av de prisreglerade varorna,

‱att det inte finns nĂ„gon presumtion för att fördelningen av förnödenheter skulle uppnĂ„ nĂ„gra fördelningspolitiska mĂ„l,

‱att transaktionskostnaderna blir betydande bl.a. till följd av köbildning, hamstring och konkurrens- och informationsproblem som uppstĂ„r pĂ„ svarta marknader,

‱att en prisreglering av konsumentprodukter innebĂ€r att Ă€ven underleverantörers priser mĂ„ste regleras,

113

Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp SOU 2009:3

‱att företagen fĂ„r sĂ€mre incitament att kontrollera sina kostnader och att genomföra investeringar,

‱att prisregleringen leder till betydande administrativa kostnader, samt

‱att prissĂ€ttningsbesluten kan komma att göras pĂ„ grundval av begrĂ€nsad information.

5.2Ransonering

Förutom prisreglering Àr det möjligt att införa en ransonering. En grundlÀggande form av ransonering Àr ett förbud mot att sÀlja vissa förnödenheter annat Àn till dem som har inköpsbevis.

Ransonering kan emellertid kompletteras med ytterligare bestÀmmelser och dÀrigenom genomföras pÄ olika sÀtt: Företagens produktionsbeslut kan lÀmnas fria eller regleras. Vid reglering kan företagen tillÄtas eller förbjudas sÀlja ett eventuellt överskott pÄ duala marknader; företagens prissÀttning kan lÀmnas fri eller regleras; konsumenterna kan tillÄtas eller förbjudas sÀlja sina ransoner vidare till andra konsumenter. Resultaten av en ransonering beror i viss utstrÀckning pÄ hur den genomförs.

En ransonering har i flera avseenden likartade effekter som en prisreglering. I detta avsnitt kommer emellertid fokus att ligga pÄ det som skiljer de tvÄ instrumenten och i vissa fall hÀnvisas endast tillbaka till avsnittet ovan.

5.2.1Ransonering utan prisrestriktioner

En grundlÀggande form av ransonering Àr att företagen Àr fria i sina produktionsbeslut och sjÀlva kan sÀtta de priser de önskar. Den enda restriktionen Àr att försÀljning i nÄgot hÀnseende Àr kvantitativt begrÀnsad.

Konsumentvarumarknaden

Även om prisbildningen i övrigt Ă€r fri kommer ransoneringen med automatik att leda till lĂ€gre priser Ă€n vad som skulle uppkomma i frĂ„nvaro av ransoneringen. Orsaken hĂ€rtill Ă€r att de som har hög betalningsvilja för de prisreglerade varorna inte kan bjuda över de

114

SOU 2009:3 Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp

som har lÀgre betalningsvilja. Annorlunda uttryckt innebÀr en ransonering att efterfrÄgan pÄ de ransonerade varorna sjunker. Det innebÀr inte enbart att priset kommer att bli lÀgre Àn vad det skulle ha varit i frÄnvaro av en ransonering. Om företagen har rÀtt att sjÀlva fatta beslut om produktionsnivÄn, kommer företagen att minska sin totala försÀljning av ransonerade varor. Precis som i samband med en prisreglering kan det befaras att utbudet minskas genom minskad produktion, minskad import, ökad export och genom att företagen fÄr sÀmre incitament att hÄlla lager för hÀndelse av en framtida kris. Denna volymminskning Àr sannolikt en stor kostnad för samhÀllet, eftersom mÄnga torde ha en hög betalningsvilja för ökad konsumtion. Den stora vinsten Àr naturligtvis att fler hushÄll kommer att ha möjlighet att konsumera en viss miniminivÄ av livsviktiga förnödenheter.

En ransonering med fri prissÀttning och fria produktionsbeslut kan vara att föredra framför en prisreglering i den mÄn reglering inte ger upphov till köbildning och eventuella problem med hamstring. Detta förutsÀtter dock att ransonerna inte överstiger den totala kvantitet som företagen vÀljer att producera.

Ransonering pÄ marknader med bristande konkurrens

Om konkurrensen mellan sÀljarna Àr svag kan det uppstÄ oönskade effekter av en ransonering. Som illustrativt exempel kan nÀmnas en monopolmarknad. Antag dÀrvidlag att det finns tvÄ individer pÄ marknaden. Den ene har en betalningsvilja pÄ 10 kronor för en första enhet av varan och 9 kronor för en andra enhet av varan. Den andre har en betalningsvilja pÄ 2 kronor för en första enhet av varan och 1 krona för en andra enhet. Ingendera av dem önskar konsumera mer Àn tvÄ enheter. Antag Àven att monopolisten har tvÄ enheter av varan tillgÀngliga. I frÄnvaro av en ransonering skulle monopolisten sÀlja bÄda enheterna till konsumenten med hög betalningsvilja för 9 kronor styck. Införs en ransonering som innebÀr att ingen fÄr köpa mer Àn en enhet av varan kan monopolisten vÀlja mellan att sÀlja en enhet till vardera konsumenten. Det maximala priset blir dÄ 2 kronor. Alternativet Àr att sÀtta priset pÄ 10 kronor och endast sÀlja en enhet. Som detta exempel Àr konstruerat kommer monopolföretaget att vÀlja det senare alternativet. Effekten av ransoneringen blir i detta fall en prisökning och individer med kuponger kommer dÄ trots allt inte att kunna köpa de förnö-

115

Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp SOU 2009:3

denheter de har rÀtt till. Ransoneringen blir i detta fall en försÀmring för alla parter.

NyssnÀmnda exempelproblem förutsÀtter dock att det rÄder imperfekt konkurrens pÄ marknaden. Om sÀljarna inte har makt över priset kommer den efterfrÄgeminskning som följer av ransoneringen att leda till lÀgre priser. I de fall sÀljarna de facto har marknadsmakt och dessutom tillrÀcklig information för att kunna ta ut olika priser av olika kunder, beroende av kundernas betalningsvilja, sÄ kommer en ransonering inte att fÄ de kontraproduktiva konsekvenser som skissades ovan. I exemplet skulle monopolisten dÄ sÀlja en enhet för 10 kronor och den andra enheten till individen med lÀgre betalningsvilja för 2 kronor. I detta fall uppnÄr ransoneringen sitt syfte. Faktum Àr att ransoneringen i viss mÄn t.o.m. kan underlÀtta för sÀljarna att prisdiskriminera. Risken för arbitrage Àr mindre nÀr kunder med lÄg betalningsvilja inte kan köpa till lÄga priser i syfte att sÀlja till kunder med hög betalningsvilja. Informationsproblemen kvarstÄr dock.

Eftersom en försörjningskris kan orsakas av att vissa producenter eller ÄterförsÀljare slÄs ut frÄn marknaden, kan det befaras att monopolproblem under en försörjningskris kan vara mer omfattande Àn under normala förhÄllanden. Möjligheterna till prisdiskriminering Àr dessutom begrÀnsade pÄ de flesta marknader, t.ex. till följd av att sÀljarna inte har den information de behöver för att ta ut olika priser av olika kunder. Det finns dÀrför anledning att sÀrskilt övervaka priserna pÄ marknader med begrÀnsad konkurrens om ransonering tillgrips i samband med en försörjningskris. En ransonering kan sÄlunda behöva kompletteras med en prisreglering för att syftet med marknadsingreppen skall uppnÄs.

Återverkningar pĂ„ leverantörsledet

Precis som i fallet med en prisreglering fÄr ransoneringar av konsumentvaror Äterverkningar pÄ tidigare led i produktionsprocessen. Om exempelvis bröd ransoneras mÄste Àven ransonering införas för mjöl, annars kan det förvÀntas att hushÄllen kommer att börja köpa mjöl och baka sitt eget bröd. Marknaden flyttar helt enkelt ett steg tillbaka i distributionskedjan. Det enda som i sÄ fall hÀrigenom uppnÄs Àr en snedvridning frÄn industriell produktion till egentillverkning. De som har högst betalningsvilja för bröd kommer i det lÀget att trÀnga undan övriga konsumenter. Omför-

116

SOU 2009:3 Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp

delningseffekten uteblir. Ett ransoneringssystem mÄste sÄledes innebÀra att den som sÀljer bröd, och dÀrigenom erhÄller brödransoneringskuponger, mÄste kunna omvandla dessa till kuponger för inköp av t.ex. mjöl, salt och jÀst.

Att utforma ett dylikt system krÀver omfattande kunskap om produktionsprocessen i hela distributionskedjan. Hur mycket salt, jÀst, mjöl och sirap behövs exempelvis för att producera bröd? Denna kunskap mÄste kontinuerligt uppdateras nÀr företag upptÀcker nya produktionsformer för att anpassa sig till de Àndrade förhÄllanden, t.ex. i form av tillgÄngen till insatsvaror och reservdelar, som försörjningskrisen skapar.

Återverkningar pĂ„ kostnader och investeringar

Precis som i fallet med en prisreglering leder ransonering till minskad lönsamhet för de företag som pÄverkas. Om ransoneringen pÄgÄr under en lÀngre period torde den lÀgre lönsamheten i sin tur minska incitamenten till att genomföra nya investeringar. DÀremot finns det inte nÄgot uppenbart negativt samband mellan ransonering och incitamenten till kostnadskontroll. FörutsÀttningarna för kostnadskontrollen kan dock försÀmras nÀr företagen inte sjÀlva kan besluta över sina inköp av insatsvaror mm.

Administrativa problem – Kostnader och information

I likhet med en prisreglering leder ransonering till en omfattande administration och till informationsproblem. En ransonering torde till och med krÀva mer information Àn en prisreglering. Prisregleringen förutsÀtter att den reglerande myndigheten har tillgÄng till information of företagens produktionskostnader. En ransonering förutsÀtter att den reglerande myndigheten har tillgÄng till information om företagens behov av insatsvaror. De problem som beskrivs om prisreglering i detta hÀnseende kan dÀrför förmodas förstÀrkas snarare Àn försvagas vid en ransonering.

117

Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp SOU 2009:3

Duala marknader

Om produktionskapaciteten överstiger de ransoner som delats ut kan det tillÄtas att producenterna sÀljer överskottet pÄ fria marknader. Den stora fördelen med ett sÄdant system Àr att det lockar fram ett ökat utbud av de knappa resurserna. Ett dylikt system med duala marknader har bl.a. tillÀmpats i Kina som komplement till den centralplanerade ekonomin. Nackdelen med duala marknader Àr att det nödvÀndiggör en prisreglering pÄ de inköp som görs mot kupong, samt Àven att införa en skyldighet att sÀlja mot kupong. Denna skyldighet kan t.ex. utformas genom att leverantörer fÄr en viss kvoterad leveransskyldighet. I annat fall kan det förvÀntas att sÀljarna kommer att sÀlja hela sin produktion till de högre priserna pÄ de duala marknaderna.

5.2.2Ransonering med produktionsmÄl och reglerade priser

Ett alternativ till den rena prisregleringen och den rena ransoneringen Àr en kombination av dessa ÄtgÀrder. En möjlighet i denna situation (se Figur 6 nedan) Àr att ÄlÀgga företagen att producera den totala kvantitet Q som skulle produceras i frÄnvaro av en reglering, att priset regleras till företagens styckekostnad p, samt att kunderna ransoneras att maximalt köpa en andel av den totala tillgÀngliga kvantiteten.

Figur 6

118

SOU 2009:3 Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp

För att inte skapa ineffektiviteter i produktionen skulle företagen idealiskt sett tilldelas produktionsmÄl som Àr lika med dem som de sjÀlva skulle vÀlja i frÄnvaro av en reglering. Vidare Àr tanken att hushÄllens ransoner innebÀr att man delar lika pÄ den tillgÀngliga kvantiteten.

Att genomföra ett sÄdant ingrepp i marknaden förutsÀtter att ansvariga myndigheter har tillgÄng till ett stort mÄtt av information. Om regleringen emellertid Àr tillfÀllig och marknadslösningen observeras innan ingreppet genomförs sÄ stÄr det klart hur mycket som ska produceras och vilka företag som ska göra det. Den ytterligare information som behövs Àr dÄ företagens styckekostnader vid denna produktionsnivÄ. Ett dylikt ingrepp kommer att pÄverka hushÄllens vÀlfÀrd olika beroende pÄ deras förutsÀttningar. Huvudfokus hÀr Àr dock pÄ de hushÄll som har det sÀmst stÀllt. För enkelhets skull kallas de hushÄll fattiga som (i) inte har nÄgra Àgarandelar i de företag som producerar eller sÀljer de förnödenheter som det rÄder brist pÄ, och som (ii) konsumerar mindre Àn genomsnittskonsumenten av dessa förnödenheter.

VÀlfÀrden i fattiga hushÄll Àr högre vid en ransonering Àn i frÄnvaro av politisk intervention pÄ marknaden. Orsaken Àr att de fattiga hushÄllens inkomster inte pÄverkas av ingreppet, vilket i sin tur beror pÄ att de inte Àger andelar i de företag som sÀljer varorna, och att priset pÄ de ransonerade förnödenheterna Àr lÀgre. Det Àr vidare möjligt att visa att de fattiga hushÄllens vÀlfÀrd gynnas av att tillÄta hushÄllen att sÀlja sina ransoner pÄ en fri marknad.

Vidare kallas hÀr de hushÄll rika, vilka genom sitt Àgande av företagen indirekt Àger mer av de förnödenheter det rÄder brist pÄ Àn vad de sjÀlva konsumerar. Dessa hushÄlls vÀlfÀrd sjunker till följd av ett ingrepp. Orsaken Àr att det lÀgre priset pÄ de ransonerade förnödenheterna sjunker och eftersom de (indirekt) Àger mer av dessa förnödenheter Àn vad de konsumerar uppstÄr en förlust.

En förutsÀttning för analysen hÀr Àr att de varor som ransoneras Àr nödvÀndighetsvaror. Tanken Àr att det rÄder nÄgon form av enighet om att alla har rÀtt att tÀcka sina grundlÀggande behov av dessa varor. Exakt var grÀnsen ska dras Àr svÄrt att ange, men det kan röra sig om basala livsmedel, husrum och mediciner. Det förutsÀtts vidare att behoven av dessa nödvÀndighetsvaror inte skiljer sig markant mellan olika hushÄll, medan inkomsterna dÀremot varierar pÄ ett vÀsentligt sÀtt mellan olika hushÄll. I motsatt fall, med stor variabilitet i behov och liten variabilitet i inkomster, skulle mark-

119

Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp SOU 2009:3

naden vara en bÀttre mekanism för att garantera att varorna nÄr dem med störst behov.

5.2.3JÀmförelse mellan prisreglering och ransonering

En ransonering kombinerad med prisreglering och produktionsmÄl för företagen kan vara att föredra framför en ren prisreglering pÄ samma prisnivÄ (dvs. p i Figur 6 ovan). Prisregleringen förutsÀtts hÀr innebÀra att varorna allokeras genom köbildning. Kötiden anpassas till en sÄdan nivÄ att hushÄllen önskar köpa den mÀngd varor som företagen bjuder ut. Eftersom fattiga hushÄll med lÀgre löner har en lÀgre tidskostnad Àn rika hushÄll med högre löner kommer de förstnÀmnda att vinna pÄ en prisreglering och de sistnÀmnda förlora pÄ den, i jÀmförelse med en marknadslösning. Fattiga hushÄll skulle dock föredra en ransonering. Ransoneringen och prisregleringen har inte nÄgon pÄverkan pÄ de fattiga hushÄllens inkomster eller förmögenheter. DÀremot innebÀr ransoneringen att priset pÄ förnödenheter, som inkluderar vÀrdet av kötiden, blir lÀgre.

5.2.4Sammanfattning angÄende ransonering i allmÀnhet

En ren ransonering fyller samma uppgift som en prisreglering i det att den sĂ€nker priset och gör det möjligt för mindre bemedlade hushĂ„ll att fĂ„ tillĂ„ng till vissa förnödenheter. I regleringshĂ€nseende Ă€r det emellertid viktigt att beakta att frĂ„n ekonomisk synpunkt mĂ„ste ransoneringen pĂ„ marknader med uttalade konkurrensproblem kompletteras med en prisreglering för att uppnĂ„ detta syfte. Om ransoneringen kompletteras med en möjlighet att sĂ€lja överskott (skillnaden mellan total produktion och summa utdelade ransoner) pĂ„ duala marknader till marknadsmĂ€ssiga priser krĂ€vs vidare att företagen förses med individuella produktionsmĂ„l. Övriga viktiga aspekter att beakta inom ramen för denna utredning och det fortsatta arbetet Ă€r

‱att under vissa förutsĂ€ttningar kan en ransonering i kombination med en prisreglering (kostnadsbaserad) och individuella produktionsmĂ„l för företagen fylla en fördelningspolitisk uppgift

120

SOU 2009:3 Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp

‱att fördelarna Ă€r större om ransonerna fĂ„r sĂ€ljas vidare under förutsĂ€ttning att regleringen avser sĂ„dana basvaror som hushĂ„llen torde ha likartade preferenser över,

‱att en ransonering innebĂ€r likartade problem som en prisreglering; ransoneringen förutsĂ€tter att ingrepp Ă€ven görs pĂ„ marknader för intermediĂ€rvaror,

‱att ransoneringen förutsĂ€tter en mycket detaljerad kunskap om produktionsförhĂ„llandena,

‱att en ransonering i kombination med reglerade priser och produktionsmĂ„l för företagen under vissa förutsĂ€ttningar att Ă€r föredra framför en ren prisreglering i anledning av att omfattande köbildning och potentiella problem med hamstring kan undvikas, samt

‱att en del av informationsproblemen torde vara mindre om ransoneringen Ă€r tillfĂ€llig och om en tidigare marknadslösning kan tillĂ„tas ligga till grund för företagens planmĂ„l.

5.3Sammanfattning

Det finns goda fördelningspolitiska skÀl för samhÀllet att ingripa i hÀndelse av en försörjningskris. Om mer omfattande ingrepp pÄ marknaden skall genomföras torde en ransonering i kombination med prisreglering och produktionsmÄl för företagen vara att föredra framför en ren prisreglering. Dylika ingrepp kan ha en positiv fördelningseffekt. Kostnaderna Àr dock betydande i form av administration och informationsproblem.

SamhÀllet kan vidare bidra till att lindra försörjningskriser genom mindre drastiska metoder, sÄsom lagerkrav och informationsinsatser som syftar till att dÀmpa förbrukningen. Exempel pÄ sÄdana ÄtgÀrder diskuteras i samband med marknaden för olja och drivmedel.

Trots att det frÄn ekonomisk synpunkt finns negativa konsekvenser som följer av prisreglering och ransonering Àr det inte möjligt att hÀvda att regler hÀrom vore obehövliga frÄn allmÀn synpunkt. TvÀrtom kan det enligt utredningen fastlÀggas att det finns ett behov av allmÀnna regler om prisreglering och ransonering. Analysen ovan visar dock att tillÀmpningen för dessa former av ingripanden bör göras restriktivt och endast i samband med allvarliga

121

Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp SOU 2009:3

störningar i fredstid. I krig eller vid krigsfara framstÄr behovet av möjligheter till dessa ingripandeformer som nÀrmast en nödvÀndig förutsÀttning för att trygga landets beredskap och försvarsförmÄga. I vart fall bör bestÀmmelserna utformas mot bakgrund av vad som hÀr framkommit gÀllande de ekonomiska konsekvenser som kan förvÀntas intrÀda i anledning av dessa ingripanden. Betingelserna för prisreglering och ransonering skiljer sig mellan olika branscher och samhÀllssektorer, varför det utöver allmÀnna regler Àven bör övervÀgas sÀrskilda regleringsÄtgÀrder inom vissa sektorer. Detta skall utvecklas i nÀsta kapitel.

122

6Sektorsspecifika analyser och slutsatser

Inom vissa branscher och sektorer Àr det möjligt att allmÀnna regler om ransonering och prisreglering inte Àr ÀndamÄlsenliga, eller att sÄdana regler bör kompletteras med sektorsspecifika bestÀmmelser. Orsakerna hÀrtill kommer att analyseras i detta kapitel, varvid fokus kommer att ligga pÄ energisektorerna (olja och el), men Àven lÀkemedel och livsmedel.

6.1Olja

Trots att oljeanvĂ€ndningen minskat kraftigt sedan 1970-talets oljekris Ă€r oljan fortsatt mycket viktig för Sveriges ekonomi. 1979 svarade oljan för knappt 80 procent av energiförbrukningen. I dag Ă€r motsvarande siffra drygt 30 procent. Även i absoluta tal har oljeförbrukningen minskat kraftigt. Den största anvĂ€ndningen stĂ„r transportsektorn för i dag. En störning i oljetillförseln kan fĂ„ allvarliga konsekvenser för framförallt transportsektorn, men Ă€ven för petrokemisk industri samt jĂ€rn- och stĂ„ltillverkning.

Det finns flera identifierade och realistiska hot mot oljeförsörjningen i vÀrlden, exempelvis krig och terroristattacker i Mellanöstern. Dessa kunde slÄ ut sÄvÀl produktionsanlÀggningar som transporter.

123

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

6.1.1Dagens oljeberedskap

Lager

Den svenska oljeberedskapen bestÄr i första hand av betydande beredskapslager; oljeprodukter lagras för att kunna tappas av vid en störning i tillförseln.

Lagringen sker i enlighet med EU-direktiv och avtal med International Energy Agency, IEA, som Àr ett samarbetsorgan för 26 industrialiserade lÀnder. Enligt avtalet har varje medlemsland bl.a. att lagra olja motsvarande Ätminstone 90 dagars import. I Sverige Àr oljebolag och storförbrukare av olja inom industri och kraftvÀrmeverk skyldiga att hÄlla beredskapslager. Regeringen faststÀller Ärligen storleken pÄ lagren och Energimyndigheten faststÀller vem som Àr lagringsskyldig. För nÀrvarande Àr omkring 40 företag lagringsskyldiga. HÀrutöver har staten av beredskapsskÀl tvÄ oljeanlÀggningar.

Distribution

I samband med krig, höjd beredskap och andra svÄra pÄfrestningar finns en s.k. poolorganisation för att drivmedelsdistributionen skall fungera. Inom denna samarbetar oljebranschens aktörer för att prioriterade kunder skall tillförsÀkras leveranser. Försvarsmakten Àr en högt prioriterad kund. För övriga sektorer i samhÀllet samordnas behoven av lÀnsstyrelserna.

Ransonering

NĂ„got fungerande system för drivmedelsransonering har inte Sverige i dag. Det system som anvĂ€ndes i Sverige i samband med oljekrisen 1974, och sedan förfinades och planerades alltmer lĂ„ngtgĂ„ende till följd av hĂ€ndelserna runt Iran-Irak-krisen 1979–1980 och Gulfkriget 1990–1991, Ă€r numera omodernt. Systemet förutsĂ€tter en teknik för att trycka ransoneringskort, vilken inte lĂ€ngre finns tillgĂ€nglig. Dessutom Ă€r systemet utformat utan anknytning till situationen i andra lĂ€nder eller förhĂ„llanden som regleras av EG- rĂ€tten.

124

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

Energimyndigheten har kartlagt beredskapen för en drivmedelsransonering i Sverige och ett antal andra europeiska lÀnder.1 Huvudslutsatsen blev att flertalet lÀnder anser att det Àr resurskrÀvande sÄvÀl att genomföra en ransonering som att hÄlla ett ransoneringssystem aktuellt och dÀrför föredrar andra typer av konsumtionsbegrÀnsande ÄtgÀrder.

Energimyndigheten har gjort bedömningen att i en mindre allvarlig krissituation ger nuvarande oljelager i kombination med konsumtionsbegrĂ€nsande Ă„tgĂ€rder – Ă€ndrad beskattning och höjda drivmedelspriser, sparkampanjer med information till allmĂ€nheten eller sĂ€nkta hastighetsgrĂ€nser – en tillrĂ€ckligt god beredskap. Spareffekterna bedöms vara tillrĂ€ckliga för att uppfylla Sveriges Ă„taganden enligt IEP-avtalet. IEA planerar för ett bortfall av oljeleveranser pĂ„ högst 12 procent. Bortfall av denna storlek har hittills inte förekommit.

För att kunna hantera drivmedelskriser pĂ„ lĂ€ngre sikt har emellertid Energimyndigheten för avsikt att förbereda ett nytt modernt ransoneringssystem som skall kunna tas i bruk efter en förberedelsetid pĂ„ högst 100 dygn. Eftersom effekten av styrmedelsinsatser avtar med tiden – informationskampanjer förlorar sin övertygande kraft och skatteförĂ€ndringar sin Ă„terhĂ„llande effekt – finns det behov av en viss beredskap för att kunna införa drivmedelsransonering. En anpassning av ransoneringslagen skulle dĂ€rvid underlĂ€tta utvecklingen av ett lĂ€ttarbetat och EU-anpassat system.

6.1.2Ekonomisk analys

Fördelarna med att bygga upp ett ransoneringssystem för lÄngsiktiga, allvarliga drivmedelskriser i stÀllet för att Àven i dessa fall förlita sig pÄ informativa, administrativa och ekonomiska styrmedel Àr möjligen fördelningspolitiska. Det finns anledning att prioritera transporter av viktiga förnödenheter, exempelvis mat, sÄ att dessa nÄr hela befolkningen. DÀremot kan bil- och bÄttrafik av fritidskaraktÀr anses vara mindre angelÀgen. Det torde finnas stor enighet om dessa vÀrderingar. Det Àr dock i de flesta fall bÀttre att bedriva fördelningspolitik med obundna medel, dvs. med skatter och bidrag som Àr relaterade till exempelvis inkomst, förmögenhet eller

1 Resultaten beskrivs i en rapport till regeringen och sammanfattas Àven i en informationsbroschyr Energimyndigheten, Ransonering av drivmedel: En studie av ransoneringsberedskap i Sverige och Europa (Eskilstuna: Energimyndigheten, ET 26:2000).

125

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

försörjningsbörda. Man behöver dÄ garantera att hela befolkningen har tillrÀcklig köpkraft för att marknaden skall tillhandahÄlla de prioriterade transporterna av viktiga förnödenheter. Fördelen med ett dylikt system Àr bl.a. att det inte behövs en central myndighet för att rÀkna ut hur transporterna skall skötas pÄ det mest effektiva sÀttet, dvs. vilka speditionsfirmor som skall tilldelas drivmedel för vilka uppdrag.

I ett mycket extremt krislÀge, sÄsom vid krig eller omfattande hungersnöd, nÀr nÀra nog samtliga samhÀllets resurser bör anvÀndas för ett snÀvt gemensamt mÄl och normal beskattning inte fungerar, finns det anledning att tillgripa ransonering, genom att exempelvis endast tillÄta leveranser av drivmedel till försvaret, blÄljusmyndigheter och certifierade förbrukare.

6.2Elsektorn

TillgÄng till elektricitet Àr grundlÀggande för ett modernt samhÀlle. Ett lÄngvarigt och omfattande elavbrott kan leda till nÀrmast oöverblickbara konsekvenser och kommer att hindra utförandet av mÄnga viktiga aktiviteter. Utredningen har enligt direktivet sÀrskilt att studera behoven av reglering vid försörjningsbrist pÄ energimarknaden.

6.2.1Avregleringen av elmarknaden och elmarknadens aktörer

Elmarknaden Àr sedan 1990-talet avreglerad och bestÄr av en mÀngd sjÀlvstÀndiga aktörer; elanvÀndare, elhandelsföretag, elproducenter, nÀtÀgare och systemansvariga. Avregleringen innebÀr bl.a. en legal separation mellan elproduktion/handel och elnÀtsverksamhet.

ElanvÀndarna Àr de som tar ut el frÄn elnÀtet och konsumerar den. För att göra det krÀvs avtal med en elleverantör.

Elhandelsföretagen handlar med el och kan bÄde ha rollen som elleverantör och rollen som balansansvarig. Elleverantören ingÄr leveransavtal med elanvÀndarna. Balansansvarig kan den bli som ingÄr ett avtal om balansansvar med Svenska KraftnÀt. Balansansvaret innebÀr att företaget har ett ekonomiskt ansvar för att produktion och förbrukning av el alltid Àr i balans inom företagets Ätagande. Om elhandelsföretaget inte sjÀlv har balansansvaret kan

126

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

tjĂ€nsten köpas frĂ„n ett annat företag. Elhandelsföretaget kan köpa el pĂ„ Nord Pool – den nordiska elbörsen – eller direkt frĂ„n en elproducent.

Elproducenterna Àger produktionsanlÀggningarna. I Sverige utgör omkring hÀlften av den producerade elen vattenkraft och hÀlften kÀrnkraft.

NÀtÀgarna ansvarar för att elenergin transporteras frÄn produktionsanlÀggningarna till elanvÀndarna, via stamnÀt, regionnÀt och lokalnÀt. Dessa nÀt har olika spÀnningsnivÄer. StamnÀtet Àgs av staten och transporterar el frÄn stora elproducenter till regionnÀten. RegionnÀten transporterar elen till lokalnÀt och elanvÀndare med stor förbrukning, sÄsom vissa industrier. LokalnÀten distribuerar sedan elen till hushÄll, affÀrer och industrier inom ett visst omrÄde. Region- och lokalnÀten Àgs av nÀtföretag. Samtliga nÀtÀgare har att rapportera mÀtvÀrden för förbrukning och elproduktion till elhandelsföretagen och till Svenska KraftnÀt.

6.2.2Effekt och energi

El Àr en produkt med den speciella egenskapen att den inte i nÄgon nÀmnvÀrd utstrÀckning kan lagras.2 Produktionen mÄste dÀrför i varje givet ögonblick vara lika stor som elförbrukningen. Dessutom mÄste det finnas en överföringskapacitet som kan transportera elkraften frÄn de punkter dÀr den genereras till de punkter dÀr den anvÀnds. Det rÀcker alltsÄ inte att den totala produktionskapaciteten (tillgÀnglig effekt) i landet överstiger total efterfrÄgan, det mÄste ocksÄ vara möjligt att transportera elen frÄn producenter till anvÀndare. Mycken el överförs frÄn vattenkraftverk vid norrlÀndska Àlvar till storstadsomrÄdena i den södra delen av landet.

För att elmarknaden skall fungera tillfredsstÀllande krÀvs att sÄvÀl effektsom energibalansen Àr tillfredsstÀllande. Med effekt menas den energimÀngd som genereras eller anvÀnds per tidsenhet. Vid tidpunkter nÀr förbrukningen Àr hög, kan förbrukningen nÀrma sig den totala tillgÀngliga produktionskapaciteten, inklusive överföringskapaciteten frÄn Sveriges grannlÀnder. Om det dessutom finns problem pÄ utbudssidan, exempelvis till följd av att flera kÀrnkraftsreaktorer Àr avstÀngda eller importsvÄrigheter, finns en

2 DÀremot kan brÀnsle och vatten i magasin lagras för senare elproduktion. Det Àr i vissa fall Àven möjligt att pumpa upp vatten i dammar, vilket i praktiken kan fungera som om elkraften kunde lagras.

127

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

risk att effektbrist uppstÄr. Den tillgÀngliga kapaciteten (effekten) rÀcker helt enkelt inte till för att tÀcka efterfrÄgan.

Energi Ă€r den totala energimĂ€ngden eller, om man sĂ„ vill, effekt gĂ„nger tid. FrĂ„n ett svenskt perspektiv Ă€r det den tillgĂ€ngliga energimĂ€ngden över en sĂ€song – och dĂ„ framför allt under vinterhalvĂ„ret – som skulle kunna utgöra en begrĂ€nsning. Enkelt uttryckt Ă€r den tillgĂ€ngliga energimĂ€ngden den elkraft som kan genereras vid kontinuerlig drift av termiska produktionsanlĂ€ggningar (kĂ€rnkraftsverk och brĂ€nsleeldade kraftverk), den energi som kan importeras under sĂ€songen samt den energimĂ€ngd som finns tillgĂ€nglig i form av vatten i dammar och som rinner till under sĂ€songen.

Om den energimĂ€ngd el som kan genereras inte rĂ€cker för behovet under sĂ€songen uppstĂ„r energibrist. Orsaken kan vara en kombination av liten nederbörd, lĂ„ngvariga stopp vid flera kĂ€rnkraftsverk, lĂ„ngvarig kyla m.m. Effektbrist uppstĂ„r i ett kortvarigt perspektiv, i princip ögonblick för ögonblick. Energibrist, dĂ€remot, existerar i ett mer lĂ„ngvarigt perspektiv, typiskt sett fram till snösmĂ€ltningen. Det finns dock en koppling mellan effekt och energi. Energibrist leder till sist till effektbrist; nĂ€r vattnet i magasin och dammar sjunkit till nivĂ„ med undre dĂ€mningsgrĂ€nser rĂ€cker inte effekten vid de termiska anlĂ€ggningarna för att tĂ€cka effektbehovet. OmvĂ€nt innebĂ€r normalt en ökad effekt – genom utbyggnad av kapacitet – att mer energi kan produceras över tiden. Det finns alltsĂ„ en stark koppling mellan effekt och energi, men frĂ„n ett policyperspektiv pĂ„kallar de tvĂ„ situationerna delvis olika Ă„tgĂ€rder, varför det finns skĂ€l att analysera dem separat.

SĂ„vĂ€l effektbrist som energibrist leder till stigande priser. NĂ€r förbrukningen nĂ€rmar sig kapacitetstaket – nĂ€r effektbrist hotar – stiger spotpriset pĂ„ el dramatiskt. Det lĂ„ngsiktiga elpriset, Ă€ven kallat terminspris, behöver emellertid inte stiga sĂ€rskilt mycket om problemen antas vara kortvariga. En hotande energibrist behöver inte leda till lika dramatiska prisstegringar pĂ„ spotmarknaden, men dĂ€remot stiger det lĂ„ngsiktiga elpriset. Stigande priser leder till minskad efterfrĂ„gan, bĂ„de pĂ„ kort och lĂ„ng sikt. PĂ„ kort sikt Ă€r dock efterfrĂ„gan pĂ„ el inte sĂ€rskilt priskĂ€nslig, i synnerhet inte för den relativt stora andel av kunderna som köper el med fastprisavtal. DĂ€rmed kan priset behöva stiga mycket kraftigt för att Ă„stadkomma ocksĂ„ en relativt liten minskning av elförbrukningen. PĂ„ mycket kort sikt Ă€r det möjligt att betrakta elefterfrĂ„gan som helt okĂ€nslig för priset.

128

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

6.2.3Mekanismer för att hantera effektbrist

Innan elmarknaden avreglerades fanns en överkapacitet av elproduktion i Sverige. Även mer eller mindre extrema situationer, innefattande Ă„terkommande perioder med osedvanligt lĂ„ga temperaturer, s.k. tioĂ„rsvintrar, kunde klaras utan problem. Avregleringen har lett till minskade marginaler, vilket innebĂ€r att det kan uppstĂ„ effektbrist vid ett givet ögonblick om efterfrĂ„gan överstiger utbudet, exempelvis under en mycket kall vinterdag. En motverkande faktor Ă€r dock att elmarknadens efterfrĂ„gesida har blivit mer priskĂ€nslig i och med avregleringen. En bristsituation leder pĂ„ den avreglerade marknaden till kraftigt stigande priser, vilket Ă„tminstone pĂ„ lĂ„ng sikt reducerar efterfrĂ„gan.

Svenska KraftnÀt förvaltar det av staten Àgda stamnÀtet och har rollen som systemansvarig myndighet. Systemansvaret innebÀr enligt ellagen att Svenska KraftnÀt har att upprÀtthÄlla balansen mellan produktion och förbrukning av el i hela landet. Det sköts genom BalanstjÀnsten i NÀtkontroll pÄ Svenska KraftnÀt. Obalans och frekvensavvikelser uppstÄr nÀr den planerade elproduktionen inte motsvarar den aktuella förbrukningen. Bristsituationer kan, som nÀmnts, uppstÄ exempelvis vid tekniska fel eller vattenbrist, i kombination med strÀng kyla eller med att elnÀtets överföringskapacitet Àr otillrÀcklig för att transportera elkraft in i bristomrÄdet.

I systemansvaret ingÄr att tillse att elsystemet i hela landet samverkar driftsÀkert sÄ att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprÀtthÄlls mellan produktion och förbrukning av el. Det ingÄr inte i systemansvaret att avhjÀlpa en brist av mer permanent art, dvs. om produktionsresurserna inte motsvarar konsumtionsbehovet. Det finns kortsiktiga störningsreserver som bl.a. kan bestÄ av snabbstartande gasturbiner. Svenska KraftnÀt samarbetar med ett trettiotal balansansvariga aktörer som alla har till uppgift att tillse att balansen upprÀtthÄlls för deras respektive andelar av marknaden.

TvÄ mekanismer anvÀnds kontinuerligt för att upprÀtthÄlla balansen i elsystemet. PrimÀrregleringen innebÀr att den fysiska balansen i elsystemet finjusteras genom att produktionen i ett antal vattenkraftverk automatiskt ökas eller minskas. SekundÀr balansreglering sker i form av kraftaffÀrer med de balansansvariga pÄ den s.k. balansmarknaden. De balansansvariga som har möjlighet att Àndra sin produktion eller förbrukning under den kommande timmen (drifttimmen) kan lÀmna bud om upp- eller nedreglering, dvs.

129

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

minskad respektive ökad nettoförbrukning i förhÄllande till resten av elsystemet, till Svenska KraftnÀts BalanstjÀnst. Buden lÀmnas normalt senast 30 minuter före drifttimmens början och anger pris (kr/MWh) och kvantitet (MW). BalanstjÀnstingenjören vid NÀtkontroll avropar sedan buden i prisordning efter behov. För att ge de balansansvariga incitament att sjÀlva Ästadkomma balans mellan sin förbrukning och produktion fÄr de betala ett pris per MWh obalans de har gentemot resten av systemet.

PrimĂ€r och sekundĂ€r reglering anvĂ€nds i första hand för att finjustera balansen mellan in- och utmatning, medan spotmarknaden Ă€r den huvudsakliga mekanismen för att Ă„stadkomma en anpassning mellan utbud och efterfrĂ„gan timme för timme och dag för dag. Stigande spotpriser gör det lönsamt att ta fler generatorer i drift (och har i nĂ„gon mĂ„n en dĂ€mpande effekt pĂ„ efterfrĂ„gan ocksĂ„ pĂ„ kort sikt). I ett lĂ€ngre tidsperspektiv mĂ„ste elpriserna tĂ€cka produktionskostnaderna, inklusive kapitalkostnader. Vissa kraftverk, exempelvis vind- och kĂ€rnkraftverk, har hög kapitalkostnad men lĂ„g eller mĂ„ttlig rörlig kostnad och anvĂ€nds följaktligen helst kontinuerligt. Andra kraftverk, exempelvis gasturbiner och oljeeldade kraftverk, har relativt lĂ„ga kapitalkostnader men högre rörliga kostnader. SĂ„dana anlĂ€ggningar anvĂ€nds nĂ€r elpriserna Ă€r höga. Vattenkraft Ă€r ett specialfall, eftersom produktionen i normalfallet begrĂ€nsas av tillgĂ€nglig energimĂ€ngd snarare Ă€n av kraftverkens maximala effekt. Detta medför att alternativkostnaden för att producera vattenkraft – det s.k. vattenvĂ€rdet – periodvis kan vara ganska högt, Ă€ven om den rörliga produktionskostnaden Ă€r nĂ€ra noll. Eftersom vattenkraftsgenererad el pĂ„ ett annat sĂ€tt Ă€n termiskt genererad elkraft Ă€r flyttbar i tiden anvĂ€nds vattenkraft i stor utstrĂ€ckning för topplast – produktionen varierar i takt med efterfrĂ„gan – medan kĂ€rnkraftsgenererad el anvĂ€nds för baslast – produktionen Ă€r stabil över tiden.

Stora variationer i efterfrĂ„gad effekt – mer Ă€n vad vattenkraften kan hantera – kan innebĂ€ra behov av produktionsanlĂ€ggningar som bara Ă€r i drift under en liten del av Ă„ret. För att sĂ„dana anlĂ€ggningar skall bli lönsamma krĂ€vs mycket höga priser under dessa perioder. Emellertid varierar behovet av topplastanlĂ€ggningar kraftigt Ă„r frĂ„n Ă„r, beroende av nederbörd, temperatur mm. Det finns dĂ€rför en risk att marknaden inte kommer att finna det lönsamt att tillhandahĂ„lla topplastanlĂ€ggningar i tillrĂ€cklig omfattning, vilket i sin tur innebĂ€r en risk för effektbrist.

130

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

För att minska risken för effektbrist antog riksdagen Är 2003 en tillfÀllig lag om effektreserv innebÀrande att den systemansvariga myndigheten, Svenska KraftnÀt, skulle tillhandahÄlla en effektreserv om maximalt 2 000 MW per Är fram till den sista februari Är 2008.3 Efter denna tidpunkt var avsikten att elmarknadens aktörer sjÀlva skulle ansvara för tillhandahÄllandet av tillrÀckligt med elkraft för utlovad leverans. Denna tillfÀlliga lag om effektreserv har emellertid förlÀngts att gÀlla till och med den 15 mars 2011. Effektreserven skapas genom att Svenska KraftnÀt ingÄr avtal med elproducenter och elförbrukare om att stÀlla ytterligare produktionskapacitet eller möjlighet till förbrukningsreduktion till förfogande.

Trots störningsreserven finns en viss risk att effektbehovet i vissa extrema situationer kan komma att överstiga den tillgÀngliga kapaciteten. Den ÄtgÀrd som dÄ ÄterstÄr Àr att koppla bort elanvÀndare. Svenska KraftnÀt Àr genom ellagen bemyndigat att vÀrna elsystemet genom att bl.a. beordra bortkoppling av förbrukning, vilket exempelvis kan ske genom s.k. roterande bortkoppling. SÄdan bortkoppling kan endast ske pÄ en hög aggregerad nivÄ, sÄsom kommun- eller lÀnsvis. DÀremot har inte Svenska KraftnÀt befogenhet eller möjlighet att vÀlja vilka anvÀndare som ska prioriteras. Det Àr sÄlunda inte i dagslÀget möjligt för Svenska KraftnÀt att genomföra bortkoppling pÄ enskild förbrukarnivÄ.

Styrelutredningen, ledd av Energimyndigheten, övervĂ€ger för nĂ€rvarande möjligheten att ge lĂ€nsstyrelserna mandat att upprĂ€tta prioriteringslistor – s.k. bortkopplingsplaner – som kan anvĂ€ndas om behov skulle uppstĂ„. Det föreslĂ„s att sjĂ€lva bortkopplingen skall göras av det lokala elnĂ€tsföretaget. Företaget kan dĂ€rvidlag t.ex. vĂ€lja att först koppla bort viss tung industri, sedan bostadsomrĂ„den och vissa kommersiella lokaler, dĂ€refter tung och lĂ€tt industri med hög betalningsvilja för oavbruten krafttillgĂ„ng och sist sjukhus.4 Roterande bortkoppling enligt prioritetslista Ă€r tĂ€nkt som en kortsiktig lösning, för en tidshorisont pĂ„ nĂ„gra timmar eller nĂ„gra dagar.

3Enligt Energimyndigheten har den högsta förbrukningstoppen hittills legat pÄ drygt 26 000 MW (i januari 2007) och tillgÀnglig effekt, inklusive import, berÀknas en normal vinter till cirka 32 000 MW.

4Se Konsekvenser av elavbrottet i Sydsverige den 23 september 2003 samt orsakerna till mörklÀggningen av

Italien 2003-09-28, Statens energimyndigheten, 2004, och Fredrik Carlsson och Peter Martinsson, 2007, Willingness to Pay among Swedish Households to Avoid Power Outages: A Random Parameter Tohit Model Approach, Energy Journal, 28, 75-89. Se ocksÄ Asher A. Blass Saul Lach Charles F. Manski, NBER paper No. 14451, 2008.

131

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

Bortkoppling av elanvÀndare Àr ett avsteg frÄn principen att det Àr marknaden som genom fri prisbildning ska balansera utbud mot efterfrÄgan. Ett skÀl till detta Àr att bristsituationer kan uppstÄ extremt snabbt, nÀr ett elavbrott hÄller pÄ att intrÀffa. Om bortkoppling inte sker för att balansera ett bortfall av inmatning kan elavbrottet sprida sig till stora delar av eller hela elsystemet. Marknaden hinner inte reagera tillrÀckligt snabbt för att en anpassning ska ske genom en prisstegring och en Ätföljande konsumtionsminskning.

Det kan Àven uttryckas som att det finns en externalitet mellan elanvÀndarna i bristsituationer som inte verkar genom priset. I normala fall finns inte denna externalitet. Att konsument A:s förbrukning inverkar pÄ konsument B genom ett högre pris Àn vad som hade varit fallet om A inte hade nÄgon förbrukning skall inte betraktas som en externalitet, eftersom effekten verkar genom priset. I frÄnvaro av andra imperfektioner förmÄr marknaden att allokera anvÀndningen mellan A och B pÄ ett optimalt sÀtt. Om konsument A:s förbrukning dÀremot har en direkt pÄverkan pÄ B, t.ex. genom att den orsakar en miljöskada, sÄ uppstÄr en externalitet som bör motverkas.5 Allokering genom marknaden kommer inte att bli helt effektiv.

Vid bristsituationer pÄ elmarknaden finns en risk att elsystemet, Ätminstone tillfÀlligt, havererar. Konsument A:s konsumtion ökar risken för detta, vilket i sÄ fall drabbar konsument B. Elavbrott Àr inte prissatta och dÀrför bör den riskökningen för konsument B ses som en externalitet som följer av konsument A:s förbrukning. Förekomsten av externaliteter motiverar regulatoriska ingrepp pÄ marknaden.

Ytterligare ett skÀl till bortkoppling Àr att konsumenterna, som nÀmnts, i praktiken möter ett fast pris, som exempelvis bestÀms mÄnad för mÄnad. Vid extrema pristoppar kan dÀrför en situation uppstÄ dÀr spotpriset ligger mÄngfalt högre Àn det pris konsumenterna betalar. Priset kan Àven ligga över konsumenternas kostnad för att bli bortkopplade (Value Of Lost Load, VOLL), varför en centralt styrd bortkoppling kan vara effektiv.

Det finns ett relativt vÀl fungerande regelverk för att hantera kortvarig effektbrist som kan uppstÄ pÄ den svenska elmarknaden, exempelvis genom bortkoppling. En brist i systemet Àr att bortkopplingen sker pÄ en hög nivÄ och utan hÀnsyn till de bortkopplade

5 Förutsatt att kostnaden för att motverka den Àr mindre Àn den nyttoökning som uppstÄr genom ÄtgÀrden.

132

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

konsumenternas betalningsvilja för fortsatt tillgÄng till elektricitet (VOLL). FrÄgan behandlas dock som nÀmnts av Styrelutredningen. Dessutom finns stora tekniska svÄrigheter att genomföra bortkoppling i enlighet med en förutbestÀmd prioriteringsordning, eftersom bortkopplingen mÄste anpassas, exempelvis geografiskt, till det underliggande problem som orsakade den uppkomna elbristen och ske med kort varsel. Om dessa svÄrigheter kan övervinnas talar mycket för att marknadsmekanismer kan anvÀndas för att helt eller delvis styra prioriteringsordningen. Betalningsviljan för leveranssÀkerhet mÄste dock uttryckas innan den akuta bristsituationen uppkommit. En möjlighet Àr att erbjuda elkonsumenterna att vÀlja vilken prioriteringsklass de vill tillhöra. LÄga klasser kopplas bort först, dÀrefter i tur och ordning allt högre klasser. I gengÀld betalar de högre klasserna ett högre pris för elkraft Àven i normala fall.

Ytterligare ett möjligt marknadsmisslyckande skulle kunna vara bristande koppling mellan betalningsviljan för leveranssĂ€kerhet och incitamenten för kapacitetsinvesteringar, sĂ€rskilt i topplastkapacitet, sĂ„ att investeringsincitamenten blir alltför svaga och topplastkapaciteten alltför liten. Ansvariga myndigheter har gjort bedömningen att marknaden Ă€nnu inte kan tillhandahĂ„lla tillrĂ€cklig effektreserv, utan att denna mĂ„ste upphandlas. FrĂ„gan har nyligen analyserats av Energimarknadsinspektionen, som dock kommit till slutsatsen att marknaden pĂ„ sikt bör överta ansvaret för effektbalans (EffektfrĂ„gan – Behövs en centralt upphandlad effektreserv?

Rapport EI R2008:15).

Det problem som anses finnas i dag, att marknaden investerar alltför litet i effektreserver jÀmfört med vad som bedöms som samhÀllsekonomiskt optimalt, kommer troligtvis att försvinna i takt med att ny teknik gör efterfrÄgesidan mer priskÀnslig. Problemet beror idag pÄ att den kommersiella lönsamheten av investeringar i effektreserver understiger dessa investeringars bedömda samhÀllsekonomiska vÀrde. Samtidigt uppkommer en ineffektivitet genom att mÄnga elförbrukare betalar ett fast pris per kWh och dÀrför konsumerar för mycket under perioder med effektbrist, jÀmfört med vad de skulle göra om de hade fÄtt betala det aktuella marknadspriset för el.

Situationen illustreras av Figur 7 nedan, vilken visar det kortsiktiga utbudet och efterfrÄgan vid hotande effektbrist. Antag att risken för effektbrist Àr överhÀngande och att utbudet kommer att vara S1 eller S2 med lika stor sannolikhet, dÀr det senare och mindre

133

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

utbudet faktiskt leder till effektbrist.6 EfterfrÄgan ges av kurvan markerad D, dÀr det nedre icke-vertikala segmentet av efterfrÄgekurvan visar efterfrÄgan frÄn kunder som har rörligt spotpris och dÀrför Àr priskÀnsliga. Det vertikala segmentet, frÄn priset Pmax och uppÄt, representerar efterfrÄgan frÄn de kunder som har avtal om fast elpris och vars efterfrÄgan dÀrför Àr Qr oberoende av det aktuella priset pÄ spotmarknaden. Om bortkoppling inte sker vid ett maxpris, hÀr betecknat VOLL för Value Of Lost Load, sÄ kommer efterfrÄgekurvan att fortsÀtta uppÄt enligt det streckade segmentet. I sÄ fall finns ingen jÀmvikt om utbudet blir lÄgt (S2) och resultatet kommer att bli ett okontrollerat elavbrott om ingen bortkoppling sker. Enligt reglerna för balansmarknaden kommer dock priset inte att tillÄtas överstiga en viss högsta nivÄ, 50 kr/kWh (50 000 kr/MWh), och bortkoppling kommer att ske kontrollerat sÄ att förbrukningen inte överstiger efterfrÄgan.

VOLL (maxpriset pÄ balansmarknaden) bör i princip faststÀllas sÄ att det avspeglar den (genomsnittliga) kostnad som drabbar kunderna om effektbristen leder till elavbrott. I praktiken Àr det dock ganska svÄrt att faststÀlla VOLL och olika lÀnder tillÀmpar olika maxpriser (Stoft, 2002). Den hypotetiska efterfrÄgekurvan Drörlig visar kundernas faktiska betalningsvilja för el i en situation dÄ alla kunder betalar ett rörligt elpris. Kostnaden för elavbrott (VOLL) överstiger betalningsviljan för el, eftersom betalningsviljan för att slippa ett oplanerat elavbrott överstiger betalningsviljan för motsvarande planerade elleveranser.

6 HÀr uttrycks för enkelhets skull all osÀkerhet som en osÀkerhet om utbudet. I praktiken finns förstÄs ocksÄ en osÀkerhet i efterfrÄgan. Vi antar att effektbrist redan i utgÄngslÀget har medfört ett betydande skift Ät vÀnster av utbudskurvan.

134

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

Figur 7. Utbud och efterfrÄgan pÄ el vid hotande effektbrist. EfterfrÄgekurvan nÀr en stor andel av kunderna har fastprisavtal anges av D, medan Drörlig visar efterfrÄgekurvan nÀr alla kunder möter ett rörligt elpris. VOLL = Value Of Lost Load.

Om utbudet blir S1 kommer jÀmviktspriset P1 att etableras. Om utbudet i stÀllet visar sig vara S2 kommer effektbrist att uppstÄ. Eftersom efterfrÄgan frÄn icke priskÀnsliga kunder övertrÀffar tillgÀnglig kapacitet finns inget jÀmviktspris, om inte ett maxpris sÀtts för balansmarknaden. Med eller utan maxpris kommer bortkoppling av kunder att bli oundviklig, eftersom produktionskapaciteten inte rÀcker för att tillfredsstÀlla efterfrÄgan.

Om maxpriset pÄ balansmarknaden sÀtts till VOLL sÄ kommer incitamenten att investera i toppkapacitet att avspegla deras samhÀllsekonomiska vÀrde. En vinstmaximerande elproducent som övervÀger att investera i (en liten) anlÀggning för toppkapacitet kommer att rÀkna med ett pris i nÀrheten av P1 med 50 procents sannolikhet och ett pris lika med VOLL med 50 procents sannolikhet (givet att en situation med överhÀngande hot om effektbrist infunnit sig). Enligt denna enkla analys Àr det sÄledes inte uppen-

135

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

bart varför det skulle uppstÄ ett marknadsmisslyckande som leder till alltför litet investeringar i toppkapacitet. Om pristaket pÄ balansmarknaden sÀtts till VOLL bör marknaden tillhandahÄlla en optimal effektreserv. Med viss sannolikhet kommer visserligen en situation att uppstÄ nÀr bortkoppling mÄste tillÀmpas, men om VOLL skattats korrekt Àr detta samhÀllsekonomiskt mer effektivt Àn att ha ytterligare reservkapacitet till hands. Om risken för elavbrott bedöms som alltför stor kan detta ÄtgÀrdas genom att höja maxpriset pÄ balansmarknaden, sÄ att incitamenten att tillhandahÄlla toppkapacitet blir starkare.

DÀremot Àr det med all sannolikt billigare att lÄta kunderna reducera sin elförbrukning Àn att bygga ut kapaciteten sÄ att effektbrist aldrig uppstÄr. Om de faktiskt betalade det rörliga elpriset skulle jÀmviktspriset vara Pr Àven nÀr utbudet bara Àr S2. Ju större andel av kunderna som betalar ett rörligt pris, desto mindre sannolikt Àr det att en effektbrist uppstÄr. Fler kunder med rörligt pris innebÀr att det vertikala segmentet av efterfrÄgekurvan skiftar Ät vÀnster och sannolikheten för att jÀmvikt inte ska kunna uppstÄ minskar. Den grafiska analysen visar alltsÄ att en övergÄng till timmÀtning kommer att minska risken för effektbrist. I vilken utstrÀckning detta kommer att eliminera risken för effektbrist beror bl.a. pÄ hur mÄnga kunder som kommer att vÀlja ett helt rörligt (timme för timme) elpris och hur mÄnga kunder som kommer att vilja avtala om fasta priser.

Om de företagsekonomiska och de samhÀllsekonomiska incitamenten för investeringar sammanfaller sÄ behövs ingen reglering och upphandlingen av effektreserv kan, som Energimarknadsinspektionens utredning föreslÄr, fasas ut. Detta gÀller i princip med eller utan en ökad andel kunder med timmÀttning, men risken för elavbrott minskar med ökad timmÀtning. Vidare kan det finnas skÀl att fasa ut den offentligt tillhandahÄllna effektreserven gradvis, sÄ att marknaden fÄr tid att bygga eller pÄ annat sÀtt tillhandahÄlla topplastkapacitet.

Det Àr tÀnkbart att det finns andra typer av marknadsmisslyckanden som leder till att marknaden tillhandahÄller alltför litet kapacitet och att risken för elavbrott dÀrför blir alltför stor utan statliga ingrepp. I sÄ fall finns skÀl för regleringsingripanden, exempelvis en offentligt upphandlad effektreserv eller regler om kompensatoriska betalningar frÄn elsÀljande företag eller frÄn de balansansvariga till köparna av el för uteblivna leveranser i samband

136

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

med elavbrott. Det har dock inom ramen för denna utredning inte varit möjligt att identifiera nÄgra sÄdana marknadsmisslyckanden.

Sammanfattningsvis finns relativt ÀndamÄlsenliga instrument pÄ plats för att hantera kortvarig effektbrist. I de fall dessa inte rÀcker till fÄr det anses tveksamt om prisreglering eller ransonering med stöd av generell lagstiftning Àr en praktiskt genomförbar lösning. Förloppet skulle i de flesta fall vara alltför snabbt för att hinna fÄ till stÄnd en ÀndamÄlsenlig tillÀmpning av generell ransonerings- eller prisregleringslagstiftning.

6.2.4Mekanismer för att hantera energibrist

Energibrist Àr, som ovan beskrivits, ett mer utdraget förlopp Àn effektbrist. Möjligheterna att anvÀnda marknaden och prismekanismen för att hantera den uppkomna situationen Àr dÀrför större. NÀr energibrist hotar kommer priset pÄ marknaden att stiga, vilket kommer att hÄlla tillbaka konsumtionen, vilket i sin tur gör det lönsamt att ta kraftverk med höga marginalkostnader i drift. Marknaden bör i princip fungera sÄ att tillgÀnglig vattenkraft anvÀnds sÄ pass försiktigt att vattnet rÀcker tills vÄrfloden fyller pÄ magasinen igen, genom att vattenvÀrdet (alternativkostnaden för vattenkraft) stiger tillrÀckligt mycket.

Ett problem Àr dock att en stor del av efterfrÄgan hÀrrör frÄn konsumenter med fast elpris. PÄ kort och medellÄng sikt kommer dessa konsumenter inte att beröras av det stigande elpriset och de kommer dÀrför att sakna incitament att hÄlla tillbaka sin konsumtion. Det Àr möjligt att enbart efterfrÄgan frÄn konsumenter med fast elpris kommer att krÀva en energimÀngd som överstiger den tillgÀngliga. Teoretiskt kommer elpriset dÄ att bli oÀndligt högt. Detta skulle tvinga bort alla konsumenter med rörligt elpris frÄn marknaden, men problemet med energibrist skulle ÀndÄ inte vara löst.

Energimyndigheten har ansvaret för den lĂ„ngsiktiga energiförsörjningen, och dĂ€rmed det primĂ€ra ansvaret för att hantera energibrist. Som tidigare pĂ„pekats finns dock en koppling mellan energi- och effektbrist och i förlĂ€ngningen kommer energibristen – om den inte Ă„tgĂ€rdas – att yttra sig som effektbrist. I en sĂ„dan situation kommer Svenska KraftnĂ€t att fĂ„ hantera den akut uppkomna effektbristen, i princip genom roterande bortkoppling. Bortkoppling

137

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

Àr emellertid ett samhÀllsekonomiskt dyrbart sÀtt att hantera energibrist, varför detta utfall i det lÀngsta bör undvikas.

NÀr energibrist hotar finns anledning att successivt tillgripa allt mer ingripande metoder. Vid mÄttliga bristsituationer kommer marknaden att Ästadkomma en balans mellan utbud och efterfrÄgan genom stegrade priser. Vid vÀrre bristsituationer Àr det första ingrepp som bör tillgripas konsumtionsdÀmpande ÄtgÀrder, sÄsom informationskampanjer med uppmaningar om att reducera elkonsumtionen, genom exempelvis sÀnkt inomhustemperatur och minskad anvÀndning av elförbrukande utrustning. NÀsta steg pÄ skalan Àr tvingande ingrepp i marknaden. I princip finns tvÄ möjligheter: att höja det effektiva priset för konsumenter med fastprisavtal och att införa nÄgon form av ransonering. Ett höjt pris för konsumenter med fastprisavtal kan Ästadkommas pÄ tre olika sÀtt: genom en förhöjd elskatt, en förhöjd (rörlig) elnÀtsavgift eller ett helt eller partiellt upphÀvande av fastprisavtalen.

Ransonering av el Àr inte enkel att genomföra i praktiken, eftersom det normalt Àr konsumenten sjÀlv som avgör hur stor förbrukningen skall vara. Det Àr praktiskt svÄrt, eller till och med omöjligt, att tillÄta en konsument att anvÀnda en viss maximal mÀngd elenergi under en viss tidsperiod. I praktiken skulle en kvotransonering sannolikt innebÀra att tillÄten elförbrukning faststÀlldes till en viss andel av faktisk förbrukning under motsvarande period tidigare Är. Förbrukning utöver denna nivÄ skulle inte kunna förhindras, men dÀremot kunna belÀggas med en straffavgift. DÀrmed skulle en ransonering i ekonomiskt avseende i sjÀlva verket motsvara införandet av ett tvÄprissystem. Ett lÀgre pris (dvs. det avtalade fasta priset) skulle gÀlla för förbrukning upp till en viss nivÄ. För förbrukning dÀrutöver skulle ett högre pris gÀlla, motsvarande summan av straffavgiften och det avtalade elpriset. En möjlig fördel, jÀmfört med att exempelvis tillfÀlligt höja elskatten, vore att fördelningseffekterna vid ett givet effektivt marginalpris skulle bli mindre. Den uppenbara nackdelen Àr att ett ransoneringssystem av den hÀr typen Àr administrativt svÄrhanterligt. Förutom att priserna skulle bli beroende av föregÄende Ärs förbrukning sÄ skulle ett stort antal undantag fÄ beviljas för personer som flyttat, byggt ut, bytt vÀrmesystem o.s.v., liksom för företag som expanderat eller installerat ny elförbrukande utrustning. Motsvarande avdrag skulle göras för personer och företag som genomfört ÄtgÀrder som lett till minskad elförbrukning.

138

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

Som ett sista steg i skalan av ÄtgÀrder mot energibrist kan samma metod anvÀndas som vid akut effektbris: roterande bortkoppling av elförbrukare. Liksom vid kortvariga effektproblem kan en sÄdan bortkoppling vara administrativt faststÀlld eller bestÀmd genom marknadsmÀssigt satta priser för leveranssÀkerhet.

Vid relativt lÄngvariga och allvarliga fredstida bristsituationer, dvs. energibrist som strÀcker sig över veckor och mÄnader skulle ÄtgÀrder fÄ vidtas med stöd av ransonerings- eller prisregleringslagarna. Den kortsiktiga lösningen med roterande bortkoppling kan förvisso tillÀmpas fortlöpande. Svenska KraftnÀt Àr dock av uppfattningen att detta Àr en otillfredsstÀllande lösning; vid bristsituationer som varar flera mÄnader bör prioriteringen bli en annan Àn vid bristsituationer som varar nÄgra timmar.

Svenska KraftnÀt vare sig vill eller kan göra den typ av lÄngsiktiga prioriteringar som krÀvs vid utdragna bristsituationer. Det bör understrykas att energibrist i första hand mÄste hanteras av marknaden sjÀlv, genom prisstegring, som i allvarliga fall kan Ätföljas av uppmaningar frÄn Energimyndigheten och frÄn politiker om minskad elförbrukning.

6.2.5Slutsatser

Först nÀr marknaden inte lÀngre fungerar som den skall kan det finnas behov av statliga ÄtgÀrder. I vissa hÀnseenden kan myndigheternas ansvar för elmarknaden behöva stÀrkas och framför allt finns behov av förtydliganden kring ansvar och roller nÀr det gÀller trygg elförsörjning. Detta gÀller sÄvÀl lagstiftning som Àr specifik för elsektorn, som tillÀmpning av generell krislagstiftning inom omrÄdet.

Ett grundlÀggande skÀl till att anvÀnda kvantitativa begrÀnsningar vid effektbrist Àr den externalitet som elförbrukare utövar pÄ varandra vid bristsituationer. Ett annat skÀl Àr att förloppet kan vara sÄ snabbt att marknaden inte hinner reagera. Ett tredje skÀl kan vara att incitamenten att investera i reservkapacitet Àr otillrÀckliga. Det förefaller finnas relativt vÀl utvecklad specifik lagstiftning och beredskap för att hantera plötsligt uppkomna effektproblem, nÀr bortkoppling mÄste genomföras. Det kan dock vara önskvÀrt att efterstrÀva en i förhand faststÀlld prioriteringsordning, som delvis kan vara marknadsstyrd. FrÄgan Àr föremÄl för utredning. Vidare bör en marknadsstyrd lösning för effektreserv efterstrÀvas.

139

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

Motivet för ingrepp i marknaden vid energibrist, dvs. vid en mer utdragen bristsituation, Ă€r framför allt att efterfrĂ„geelasticiteten pĂ„ kort och medellĂ„ng sikt Ă€r lĂ„g, i synnerhet för de relativt stora kundgrupper som har fastprisavtal. Det finns dĂ€rför ett behov av legala möjligheter att fatta beslut som reducerar efterfrĂ„gan ocksĂ„ frĂ„n dessa grupper. PĂ„ medellĂ„ng sikt – inom en sĂ€song – Ă€r sannolikt det mest Ă€ndamĂ„lsenliga att höja det effektiva priset för fastpriskunder, t.ex. genom en förhöjd elskatt eller genom förhöjda elnĂ€tsavgifter. Vid mer lĂ„ngdragna energibristproblem kan ransonering övervĂ€gas, frĂ€mst dĂ€rför att ransonering kan ge mindre fördelningseffekter Ă€n en förhöjd elskatt. HĂ€r kan övervĂ€gas om generell ransonering Ă€r det mest Ă€ndamĂ„lsenliga verktyget. Energibrist bör frĂ„n ekonomisk synpunkt hanteras genom att efterfrĂ„gesidan kan reagera pĂ„ stigande elpriser. Det saknas alltsĂ„ skĂ€l att genom myndighetsingrepp faststĂ€lla maximala priser, i varje fall i fredstid. Detta gĂ€ller Ă€ven vid tillĂ€mpningen av ransoneringsĂ„tgĂ€rder. Reservation skall i detta hĂ€nseende emellertid göras för rĂ€ttviseaspekter gĂ€llande prissĂ€ttningen till elförbrukare pĂ„ lĂ€ngre sikt.

I krigstid, eller vid samhÀllsvida katastrofer med motsvarande ödelÀggelse till följd, kan det eventuellt vara motiverat att helt eller delvis överge marknadsekonomiska principer för allokering av produktion och konsumtion av elkraft. I krigstid har Svenska KraftnÀt befogenhet att överta driften av elsystemet. Möjligen bör motsvarande befogenhet finnas i hÀndelse av ödelÀggande civila katastrofer. Syftet med att överge marknadsekonomiska principer torde vara att styra elförbrukningen till prioriterade sektorer, exempelvis sjukhus, telenÀt och andra inrÀttningar med betydelse för landets försvarsförmÄga eller för möjligheterna att upprÀtthÄlla en viss minsta konsumtionsnivÄ för landets hushÄll. Enligt föregÄende kapitel kan tilldelning av ransoner till faststÀllda priser i vissa extrema situationer tÀnkas vara att föredra framför marknadsbestÀmda priser och kvantiteter. I situationer nÀr elsystemet blivit sÄ fragmenterat att lokala monopol uppstÄr, kan skÀl finnas att faststÀlla högstpriser.

Avslutningsvis och för tydlighetens skull Àr det utredningens bedömning att kvantitativa begrÀnsningar och allokering av el mellan anvÀndare med hjÀlp av andra principer Àn genom priset behövs i tvÄ situationer. Dels vid snabbt uppkommen effektbrist, nÀr fysisk bortkoppling mÄste ske och nÀr det finns anledning att prioritera exempelvis sjukhus. Dels vid lÄngvariga och extremt allvarliga

140

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

bristsituationer, exempelvis krig eller efter en extrem civil katastrof, dÄ det kan vara motiverat att delvis överge ett marknadsekonomiskt system. Mer normal civil energibrist bör hanteras genom att stigande priser tvingar ner elförbrukningen. Den omfattande förekomsten av fastprisavtal kan dock nödvÀndiggöra mekanismer för att lÄta ocksÄ kunder med fastprisavtal kÀnna av stigande priser. Till formen kan detta göras genom exempelvis höjd elskatt eller elransonering med höga överförbrukningsavgifter.

6.3LÀkemedel och sjukvÄrdsprodukter

6.3.1Beredskap för kriser – allmĂ€n utveckling

FrÄn 1970-talet till lÄngt in pÄ 1990-talet fanns i Sverige för krigssjukvÄrdsÀndamÄl stora lager av sÄdana nödvÀndiga lÀkemedel och sjukvÄrdsprodukter som det kunde tÀnkas bli brist pÄ. Det rörde sig bl.a. om smÀrtstillande medel, narkosmedel, förbrukningsmaterial för operationer och infusionsmedel.

Beredskapslagret för hĂ€lso- och sjukvĂ„rden byggdes upp av Socialstyrelsen, mot bakgrund av hotbilden under det ”kalla kriget”. Det fanns Ă€ven planering för att sĂ€tta upp sĂ€rskilda operations- och vĂ„rdannex under höjd beredskap. För att utöka resurserna för omhĂ€ndertagande pĂ„ skadeplats och för sjuktransporter organiserades SjukvĂ„rdsenhet 86, som senare omorganiserades till Mobila akutvĂ„rdsresurser. Till dessa enheter anskaffades och beredskapslagrades medicinteknisk utrustning och vĂ„rdutrustning, liksom konventionsskydd, utrustning till mobila blodtappningsenheter, viss sambandsutrustning och mobila reservelverk.

Hotbilden förÀndrades pÄ 1990-talet, vilket ledde till Àndrade förutsÀttningar för beredskapen. Sverige har inte lÀngre nÄgon beredskap för ett ovÀntat invasionskrig; nuvarande försvarsplanering bygger pÄ en förvarningshorisont pÄ fem Är innan kriget bryter ut. Sverige förutsÀtts sÄledes ha fem Är pÄ sig att rusta upp, utbilda militÀr personal och bygga upp lager av sjukvÄrdsmateriel och lÀkemedel.

Socialstyrelsen har avvecklat operations- och vĂ„rdannexorganisationen. Under perioden 2000–2003 reducerades beredskapslagren genom försĂ€ljning, bistĂ„nd och destruktion. Efter 2008 skall endast omkring 20 procent av tidigare lagrade volymer Ă„terstĂ„.

141

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

Dagens beredskapslagring Ă€r numera företrĂ€desvis inriktad pĂ„ allvarliga hĂ€ndelser under fredstid, sĂ„som terrorhandlingar, naturkatastrofer, större utbrott av smitta eller behov av att kunna göra nationella och internationella katastrofinsatser. Detta innebĂ€r betydligt mindre lagervolymer och att viss materiel vid behov skall kunna levereras snabbt, men i mindre sĂ€ndningar. Beredskapslagren innehĂ„ller sĂ„vĂ€l lĂ€kemedel och medicinsk utrustning som viss skyddsutrustning. Enligt Socialstyrelsens planering skall det finnas kapacitet att hjĂ€lpa ett landsting eller en region som rĂ„kar ut för en katastrof med 5 000 svĂ„rt skadade – exempelvis efter brand eller olycka – med blod/plasma, lĂ€kemedel och förbrukningsmateriel. Dessutom finns reservaggregat för strömförsörjning. Under senare Ă„r har Socialstyrelsen ocksĂ„ byggt upp nya lager för ett annat syfte: nĂ€mligen för skydd mot (virusburna) pandemier.

Landstingen hĂ„ller egen katastrofmedicinsk beredskap. Även denna har minskat, dock frĂ€mst till följd av kostnadsbesparingar och en övergĂ„ng till just-in-time för förnödenheter. Det senare innebĂ€r att landstingens egna lager Ă€r minimala. Försörjningen sker i stĂ€llet kontinuerligt med hjĂ€lp av kommersiella logistikföretag eller grossister, vilka i sin tur ocksĂ„ strĂ€var efter att minimera lagren. Landstingens krisplaner har ”smĂ„â€ (lokala) katastrofer som utgĂ„ngspunkt, snarare Ă€n exempelvis krig eller pandemi. AmbitionsnivĂ„n eller synen pĂ„ hotbilden uppges variera kraftigt mellan landstingen.

Vidare har det skett en avveckling av produktionskapacitet för lÀkemedel och, delvis, annat sjukvÄrdsmaterial i Sverige, i kombination med en tilltagande internationell specialisering. Sverige Àr i mycket stor utstrÀckning beroende av importerade lÀkemedel, och Àven de lÀkemedel som faktiskt tillverkas i Sverige Àr beroende av importerade rÄvaror. Detsamma gÀller i stor utstrÀckning för annan förbrukningsmateriel (t.ex. kanyler och förband) och apparatur (bl.a. respiratorer).

PÄ det internationella planet Àr vÀrldshÀlsoorganisationen WHO och ansvarigt för att bevaka pandemier. Motsvarande ansvarigt organ inom gemenskapen Àr Europeiskt centrum för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC). Kontaktmyndighet i Sverige Àr Socialstyrelsen. Vid varje landsting finns en smittskyddslÀkare, som utgör en egen myndighet med 5-20 anstÀllda.

142

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

6.3.2Förskrivning och försÀljning av lÀkemedel

Det finns ingen sĂ€rskild lagstiftning om lĂ€kemedelsransonering. LĂ€karna har rĂ€tt att förskriva lĂ€kemedel pĂ„ medicinska grunder. Oaktat lĂ€karetik, bestĂ€mmelser i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet pĂ„ hĂ€lso- och sjukvĂ„rdens omrĂ„de och Socialstyrelsens föreskrifter och allmĂ€nna rĂ„d skulle, potentiellt sett, enskilda lĂ€kare kunna missbruka systemet och, exempelvis, skriva ut stora mĂ€ngder antivirala lĂ€kemedel till den egna familjen. Patienter har möjlighet och kan ha incitament att gĂ„ till flera lĂ€kare och fĂ„ parallella recept och köpa ut lĂ€kemedel frĂ„n olika apoteksfilialer. DĂ€rigenom kan patienten under kort tid fĂ„ ut vĂ€sentligt mer lĂ€kemedel Ă€n den maximala mĂ€ngd lĂ€kemedel som fĂ„r expedieras – motsvarande tre mĂ„naders förbrukning. Förutom inför hotande pandemier har detta utnyttjats inför prishöjningar eller nĂ€r subventionssystemet Ă€ndrats till nackdel för patienterna. Vid ett eller ett par tillfĂ€llen har ansvariga myndigheter och Apoteket AB i samrĂ„d beslutat om ransonering av lĂ€kemedel, trots att den legala grunden för dessa beslut varit oklar.

6.3.3Eventuellt behov av prisreglering

LÀkemedel Àr inte fritt tillgÀngliga pÄ en marknad, men tillgÀngligheten styrs inte heller centralt av en eller flera myndigheter. AnvÀndningen styrs i huvudsak av lÀkarnas förskrivning. Priserna Àr, genom förmÄnssystemet, reglerade. Visserligen gÀller i princip fri prissÀttning för tillverkare som vÀljer att kliva av subventionssystemet, men i praktiken har ingen, eller nÀstan ingen, tillverkare funnit detta lönsamt. Möjligen skulle det kunna vara kortsiktigt lönsamt vid en hotande pandemi, men med tanke pÄ de goodwillförluster företaget skulle göra saknas sannolikt lönsamhet i ett lÄngsiktigt perspektiv. Motsvarande resonemang gÀller receptfria lÀkemedel som kan vara viktiga i en krissituation, sÄsom febernedsÀttande medel. HÀr Àr prissÀttningen ocksÄ i praktiken fri, men lÄngsiktiga övervÀganden torde begrÀnsa tillverkarnas incitament att kortsiktigt höja priserna vid en akut bristsituation.

HÀrav följer att tillverkare och importörer har ett begrÀnsat utrymme att höja priserna i syfte att exploatera konsumenternas betalningsvilja, Àven vid allvarliga bristsituationer. I huvudsak kan nationen Sverige betraktas som köpare av lÀkemedel för förbrukning

143

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

inom landets grĂ€nser och Sverige har, genom Tand- och lĂ€kemedelsförmĂ„nsverket (TLV), i praktiken möjlighet att reglera priserna. Vid en global kris skulle, Ă„ ena sidan, visserligen tillverkare som kan avsĂ€tta hela sin tillgĂ€ngliga produktion i andra lĂ€nder till högre priser Ă€n de som fastslagits av TLV kunna hota med att avbryta leveranserna till Sverige och dĂ€rigenom tvinga fram en höjning av den reglerade prisnivĂ„n. Å andra sidan Ă€r en nationell svensk prisreglering i alla hĂ€ndelser verkningslös i förhĂ„llande till sĂ„dana Ă„tgĂ€rder.

6.3.4Ransonering, lagerhÄllning m.m.

Vid en pandemi uppstÄr snabbt brist pÄ vissa lÀkemedel. Genom ransonering skulle hamstring kunna undvikas och bÀttre prioritering uppnÄs. Det huvudsakliga motivet Àr att det finns externaliteter i anvÀndningen av vacciner och antivirala lÀkemedel i samband med pandemier och andra epidemier. En individs risk att smittas Àr beroende av hur mÄnga andra smittade och smittsamma individer som finns i omgivningen, vilket i sin tur Àr beroende av bl.a. deras anvÀndning av vacciner och lÀkemedel. DÀrtill kommer rÀttvise- och fördelningsaspekter.

Den ansvariga myndigheten, Socialstyrelsen, arbetar framförallt med scenarier med förlopp liknande spanska sjukan; pandemier med en berĂ€knad mortalitet pĂ„ 1–2 procent och sjukfrĂ„nvaro pĂ„ upp till 25 procent vid kulmen. Även allvarligare förlopp Ă€r tĂ€nkbara. Kulmen antas nĂ„s efter 9–11 veckor och epidemin antas ebba ut efter 16–20 veckor, men kan komma tillbaka i flera – normalt successivt mindre allvarliga – vĂ„gor. SjukfrĂ„nvaron kan bli högre Ă€n 25 procent, eftersom sjukfrĂ„nvaron kan bli högre Ă€n andelen som faktiskt Ă€r sjuka. Det finns risk att mĂ„nga vĂ€ljer att vara hemma för att vĂ„rda barn eller gamla, eller pĂ„ grund av rĂ€dsla.

Hos Socialstyrelsen finns preliminÀra och flexibla smittskyddsplaner. Antivirala lÀkemedel och vacciner kommer i första hand att tillhandahÄllas dem som har samhÀllsviktiga funktioner och dem som Àr sÀrskilt utsatta för den aktuella sjukdomen. Socialstyrelsen har lager av lÀkemedel och vacciner som rÀcker till 20 procent av befolkningen. Dessa fördelas mellan landsting efter behov och kanaliseras via sjukvÄrdsapoteken. DÀrefter fördelas de av smittskyddslÀkaren till kliniker och vÄrdcentraler efter behov. De hamnar

144

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

inte i vanliga apotek och Ă€r dĂ€rför inte Ă„tkomliga för ”vanliga” lĂ€kare som skriver ut recept.

Vid krig och liknande kriser kan en mer generell brist pÄ lÀkemedel uppstÄ, bl.a. mot bakgrund av det stora importberoendet. LÀnder med egen tillverkning kan vÀlja att styra produktionen till den egna befolkningen.

6.3.5ÖvervĂ€ganden angĂ„ende lĂ€kemedel

Prisreglering i allmÀnhet Àr inte motiverad

Behovet av prisreglering framstĂ„r som litet, med tanke pĂ„ att lĂ€kemedel i praktiken redan Ă€r prisreglerade. Även om det i princip Ă€r möjligt att tillverkare och importörer skulle höja priserna vid en akut bristsituation sĂ„ torde detta inte vara det största problemet. Vid en svĂ„r bristsituation bör sannolikt lĂ€karnas fria förskrivningsrĂ€tt begrĂ€nsas och anvĂ€ndningen styras mer centralt. DĂ€rtill kommer att utlĂ€ndska tillverkare vid sin prissĂ€ttning gentemot den svenska importören inte Ă€r bundna av en nationell prisreglering. Det framstĂ„r dĂ€rför inte som Ă€ndamĂ„lsenligt att anvĂ€nda priser för att ransonera efterfrĂ„gan.

Ransonering vid kriser Àr motiverad

En viktig principiell skillnad mellan lÀkemedel och stora delar av övrig konsumtion Àr att nÀr det gÀller lÀkemedel har det offentliga i allmÀnhet bÀttre information Àn konsumenten/patienten om vilken konsumtionsnivÄ som Àr optimal. Vidare gÀller Ätminstone i normala situationer att den samhÀllsekonomiska marginalkostnaden för lÀkemedel i allmÀnhet Àr vÀsentligt lÀgre Àn priset. Slutligen har sjukvÄrden organiserats sÄ att medborgarna i praktiken har ett försÀkringsskydd mot höga vÄrdkostnader som kan uppstÄ vid sjukdom eller annat vÄrdbehov. Det finns med andra ord mÄnga skÀl till att inte anvÀnda priser som huvudsaklig allokeringsmekanism för lÀkemedel och andra sjukvÄrdsförnödenheter, utan att överlÄta en stor del av valet av sjukvÄrdskonsumtion till professionella vÄrdgivare.

145

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

Lagring Àr det offentligas ansvar

PÄ en fri marknad kan aktörer av kommersiella skÀl vÀlja att hÄlla lager som en spekulation i prishöjningar. Detta gynnar typiskt sett konsumenter, eftersom spekulanternas utbud kommer att dÀmpa prisuppgÄngen. Om priset inte tillÄts stiga finns det inte nÄgot företagsekonomiskt incitament att spekulera i prisuppgÄngar, dvs. att av kommersiella skÀl hÄlla stora lager. I den mÄn det Àr samhÀllsekonomiskt effektivt att hÄlla beredskaps- eller krislager av lÀkemedel mÄste det dÀrför i första hand vara samhÀllets uppgift att besluta om och finansiera dessa lager.

FörutsÀttningar för ransonering

Nuvarande planering bygger i liten utstrĂ€ckning pĂ„ direkt ransonering av den ordinarie produktionskedjan, av flera olika skĂ€l. Lagren Ă€r sĂ„ smĂ„ och den svenska produktionen sĂ„ begrĂ€nsad att det som kan ransoneras inte förslĂ„r sĂ€rskilt lĂ„ngt. Apotekens lager av antiviraler Ă€r försumbara jĂ€mfört med de mĂ€ngder som skulle behövas vid en pandemi. Ransoneringen skulle – Ă„tminstone initialt, innan inhemsk produktion eventuellt kunde byggas upp – framför allt avse importerade produkter.

Pandemier och andra snabba krisförlopp

Vid en pandemi eller liknande sjukdomsförlopp gĂ€ller i huvudsak att förbrukningen mĂ„ste baseras pĂ„ tillgĂ€ngliga lager, eftersom tillverkning/tillförsel per tidsperiod torde vara liten i förhĂ„llande till behoven. PĂ„ grund av externaliteter mellan anvĂ€ndarna, men ocksĂ„ av rĂ€ttviseskĂ€l, bör fördelningen göras pĂ„ medicinska grunder – för att minimera smittspridning och för att maximera antalet rĂ€ddade mĂ€nniskoliv – snarare Ă€n efter betalningsvilja. Den modell som Socialstyrelsen valt, med egna lager som Ă€r tĂ€nkta att kanaliseras genom smittskyddslĂ€kare, synes vara Ă€ndamĂ„lsenlig.

En annan form av bristsituation kan uppstĂ„ om hamstring utlöses av privatekonomiska skĂ€l (exempelvis vid Ă€ndringar av förmĂ„nssystemet) eller pĂ„ grund av förvĂ€ntningar om att brist ska uppstĂ„. Det senare kan exempelvis intrĂ€ffa i samband med en pandemi. Mekanismen liknar den som kan uppstĂ„ nĂ€r allmĂ€nhetens förtroende för en bank sviktar. Även om banken Ă€r solvent kan en akut

146

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

likviditetsbrist uppstÄ om mÄnga insÀttare samtidigt vill göra stora uttag, vilket i sig skapar insufficiens. FörvÀntningar om bristande betalningsförmÄga kan pÄ sÄ vis bli sjÀlvuppfyllande. PÄ motsvarande sÀtt kan förvÀntningar om att det kommer att bli brist pÄ lÀkemedel leda till att mÄnga kunder snabbt köper stora mÀngder, vilket i sig skapar en faktisk brist. För att motverka den hÀr typen av fenomen kan ransonering vara nödvÀndig, i första hand genom begrÀnsningar av den mÀngd som fÄr hÀmtas ut samtidigt.

Möjliga ransoneringsmekanismer skulle kunna vara att begrÀnsa uttag och/eller förskrivning till att avse maximalt en viss tids förbrukning. Redan i dag skulle i princip Receptregistret, ett datasystem som lagrar lÀkemedelsförskrivning och lÀkemedelsköp pÄ individnivÄ, kunna möjliggöra kontroll av att individers uttag begrÀnsas till maximalt en viss tids förbrukning. En kontroll i registret krÀver dock kundens medgivande. Enligt nu gÀllande regler Àr det bara nÀr förskrivaren specifikt angett pÄ receptet att det ska vara ett expeditionsintervall som apotekspersonalen har rÀtt att vÀgra lÀmna ut en ny omgÄng lÀkemedel.

TvĂ„ andra lösningar för att hantera mer allvarliga bristsituationer Ă€r utvidgad lagring – i första hand av kommersiella aktörer – och utfĂ€rdande av leveransgarantier frĂ„n kommersiella tillverkare. I Finland finns ett system dĂ€r industrin Ă„lagts hĂ„lla beredskapslager vid sjukhus och apotek. I kristid förfogar det allmĂ€nna över lagren, men i fredstid fĂ„r industrin anvĂ€nda dem enligt principen först in – först ut.

Med undantag för en pandemisituation bygger de ovan nÀmnda metoderna för att hantera bristsituationer pÄ förutsÀttningen att den underliggande lÀkemedelstillgÄngen Àr tillrÀckligt god för att samtliga patienter ska kunna fortsÀtta att förbruka lÀkemedel i normal omfattning. Det förutsÀtts alltsÄ att bristsituationen Àr relativt kortvarig och att det, om bara problem med hamstring och liknande kan hanteras, egentligen inte Àr nödvÀndigt att minska konsumtionen av lÀkemedel under den medicinskt optimala nivÄn. Vad gÀller lÀkemedel som Àr verksamma vid pandemier bygger dock nuvarande planering pÄ att en stor andel av de behövande inte kommer att kunna tilldelas lÀkemedel/vaccin.

PÄ grund av förloppens snabbhet framstÄr det som mest ÀndamÄlsenligt att förbereda sektorsanpassade mekanismer för ransonering. Det kan ifrÄgasÀttas om det med stöd av generella regler om prisreglering och ransonering Àr ÀndamÄlsenligt eller ens möjligt att hantera de sÀrskilda problem som kan uppkomma vid t.ex. pandemier.

147

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

Mot bakgrund av att det ytterst kan vara livshotande för en stor del av befolkningen synes en pÄ förhand reglerad ordning och organisation för detta ÀndamÄl vara pÄkallad.

LĂ„ngdragna och extrema krissituationer

I krigstid eller vid en omfattande pandemi eller liknande kan sannolikt uppstÄ en sÄdan brist pÄ lÀkemedel att normal lÀkemedelskonsumtion inte kan upprÀtthÄllas pÄ lÄng sikt. I en sÄdan situation mÄste en hÄrdare prioritering göras, sÄ att de mest behövande ges förtur till de begrÀnsade tillgÄngarna. Rimligtvis bör Àven en sÄdan prioritering av ovan nÀmnda skÀl ske pÄ medicinska grunder, snarare Àn med hjÀlp av prismekanismen. Emellertid bör incitament skapas som motverkar att de gemensamma tillgÄngarna överexploateras, exempelvis genom att lÀkare förskriver lÀkemedel alltför generöst för patienter i deras nÀrhet, pÄ bekostnad av mer behövande patienter, exempelvis i andra delar av landet.

Genom att anvÀnda en form av per capita-tilldelning (kapitering) av lÀkemedelsransoner skulle lÀkarnas förskrivning kunna begrÀnsas, samtidigt som prioriteringen skulle kunna ske pÄ medicinska grunder. Exempelvis skulle lÀkemedelsransoner kunna tilldelas vÄrdcentraler eller sjukhuskliniker i förhÄllande till befolkningen inom upptagningsomrÄdet. Med en sÄdan fixerad tilldelning per tidsenhet skulle en överdrivet generös förskrivning, i förhÄllande till den tilldelade ransonen, snart leda till att patienter med stort behov mÄste avvisas. Om tilldelningen görs till relativt smÄ grupper av lÀkare Àr det antagligt att tendensen att överexploatera en gemensam tillgÄng kan motverkas.

6.3.6Sammanfattande slutsatser

Prisreglering synes inte vara en sĂ€rskilt angelĂ€gen frĂ„ga för lĂ€kemedelssektorn. Ransonering eller styrd anvĂ€ndning i nĂ„gon form kan dĂ€remot vara viktig i vissa situationer, frĂ€mst i samband med en pandemi eller vid krig eller krigsfara. I andra och mindre allvarliga bristsituationer kan förebyggande lagring och begrĂ€nsningar av rĂ€tten att hĂ€mta ut förskrivna lĂ€kemedel anvĂ€ndas. Det senare innebĂ€r en form av ransonering. Vid kortvariga/snabba bristsituationer – sĂ„vĂ€l allvarliga bristsituationer, sĂ„som pandemier, som

148

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

mindre allvarliga brister, utlösta exempelvis av hamstring – torde genomförandet av en ransonering förutsĂ€tta vĂ€l förberedda ransoneringsplaner och rutiner liksom en klar ansvarsfördelning.

6.4Livsmedel

6.4.1AllmÀnt om brist pÄ livsmedel

TillgÄngen till livsmedel och inkomstfördelningen

De flesta förestĂ€ller sig nog att svĂ€ltkatastrofer orsakas av en otillrĂ€cklig tillgĂ„ng till mat, i förhĂ„llande till befolkningens storlek. NĂ€rmare ekonomiska studier visar dock att orsaken ofta Ă€r en ojĂ€mn fördelning av inkomster och tillgĂ„ngar i samhĂ€llet. Under svĂ€ltkatastrofen i Bengalen 1943–1944, dĂ„ upp emot tre miljoner mĂ€nniskor kan ha dött, lĂ„g risskördarna pĂ„ samma nivĂ„ som 1941, som inte hade varit ett svĂ€ltĂ„r. Orsaken till svĂ€lten kan dĂ€rför snarare Ă€n otillrĂ€cklig tillgĂ„ng till mat ha varit en omfördelning av köpkraft frĂ„n landsbygden till arbetare i stĂ€derna sedan lönerna i stĂ€derna stigit till följd av ökad efterfrĂ„gan i krigsindustrin. Arbetarna spenderade sina ökade inkomster i första hand pĂ„ ökade risransoner, vilket fick till följd att rispriset steg och landsbygdsbefolkningen hamnade under existensminimum. Ekonomiska studier av svĂ€ltkatastroferna i Bengalen, Etiopien 1972–1973, Sahel 1968–1973 samt Bangladesh 1974 ledde till slutsatsen att svĂ€lten uppkommit till följd av en ojĂ€mn inkomstfördelning och förĂ€ndringar i inkomstfördelningen och inte till följd av ett minskat utbud av livsmedel.

Det betyder naturligtvis inte att utbudet Àr betydelselöst. Ett historiskt exempel pÄ en utbudschock Àr den irlÀndska potatissvÀlten i mitten av 1800-talet. Stora delar av befolkningen var dÄ mycket fattig och helt beroende av potatis som föda. Den omedelbara orsaken till katastrofen var att stora delar av potatisskörden 1845 och 1846 uteblev pÄ grund av sjukdomsangrepp. I detta fall kan det dock vara svÄrt att skilja pÄ utbudschock och en chock pÄ inkomstfördelningen som förklaring eftersom potatisskörden Àven var en betydelsefull del av mÄngas inkomster.

149

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

Hamstring

Det finns andra förklaringar till svÀltkatastrofer, varav den mest kontroversiella möjligen Àr spekulation och hamstring. Det Àr svÄrt att finna klara empiriska samband mellan omfattningen av hamstring och bristsituationer och effekterna dÀrav. Hamstring kan vara av godo. Hamstring i början av en lÀngre bristperiod innebÀr att en större mÀngd mat kommer att finnas tillgÀnglig i ett senare skede. Det ger sannolikt en positiv nettoeffekt om bristen pÄ mat Àr större i det senare skedet Àn i början. Bygger hamstringen dÀremot pÄ felaktig information och Àr överdrivet stor, kan situationen förvÀrras av hamstring.

En orsak till hamstring kan enligt senare studier vara att priset pÄ varan Àr satt för lÄgt. Som illustrativt exempel kan nÀmnas tillgÄngen till tvÄl i Sovjetunionen. Under större delen av 1989 fanns det ingen tvÄl pÄ hyllorna i sovjetiska affÀrer, trots att planansvariga betonade att tvÄlproduktionen ökat flera Är i rad och att betydande mÀngder dessutom importerades frÄn utlandet. TillgÄngen pÄ tvÄl per capita var i nivÄ med de rikare ekonomierna i vÀst.

Sovjetiska ledare karaktÀriserade ofta ekonomin som varande i en krissituation, men det var oklart vari krisen bestod och vad som var orsaken. Vissa hÀnvisade till sammanbrott i transportsystemen, exempelvis jÀrnvÀgarna. Andra talade om stölder och sabotage. Enighet rÄdde dock om att lösningen var att öka produktionen och tillsÀtta utredningar för att ta reda pÄ orsakerna till bristsituationen.

Evidensen, om Àn anekdotisk, tyder dock pÄ att orsaken till bristen var hamstring. Den sovjetiska befolkningen hamstrade tvÄl och andra förnödenheter i stora mÀngder. BostÀderna anvÀndes dÀrvidlag som förrÄdsutrymmen. Denna analys av hamstringens psykologi visar att varje enskild konsument mÄste lÀgga ned tid och kraft pÄ att lokalisera de knappa förnödenheterna och hamstra dem eftersom det Àr vad alla andra gör. Resultatet Àr att bristen förvÀrras och att folk tvingas till improduktiva aktiviteter. Denna typ av hamstring kan kallas defensiv hamstring.

Ett mindre betydelsefullt men slÄende exempel pÄ dessa mekanismer Àr bristen pÄ sittplatser pÄ vissa lunchrestauranger. För att försÀkra sig om sittplats reserverar gÀsterna ett bord med sina ytterklÀder innan de stÀller sig i kön, vilket minskar tillgÄngen till platser och tvingar andra att bete sig pÄ samma sÀtt. Resultatet blir att bord stÄr tomma samtidigt som folk letar efter platser.

150

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

Det finns flera möjliga lösningar pÄ problemet med defensiv hamstring. En Àr att förbjuda hamstring, en annan Àr att försöka förmÄ företag att producera mer varor, sÄsom det gjordes i det forna Sovjetunionen. Om priset Àr lÄgt mÄste det ske genom nÄgon form av reglering eller genom subvention. En sista alternativ lösning Àr att tillÄta priset pÄ marknaden att öka och skapa en jÀmvikt mellan efterfrÄgan och tillgÄngen pÄ förnödenheter.

Spekulation

I situationer dÀr en brist kan befaras i en nÀra framtid kan priserna komma att stiga redan i förvÀg. Det kan finnas risk för att dessa prisökningar Àr en överdriven reaktion och att de beror pÄ felaktiga förvÀntningar snarare Àn en verkig brist. Ett möjligt exempel var prisökningarna pÄ spannmÄl under 2008.

Det sĂ„ kallade winner’s curse-fenomenet kan ge vĂ€gledning till förstĂ„elsen av dylika hĂ€ndelser. MĂ„nga marknader kĂ€nnetecknas av osĂ€kerhet, sĂ€rskilt i tider av kris. De flesta har viss information om utbuds- och efterfrĂ„geförehĂ„llanden och hur dessa kan komma att Ă€ndras över tiden. Ingen har dock tillgĂ„ng till den fullstĂ€ndiga bilden. Winner’s curse innebĂ€r att de aktörer som pĂ„ grund av bristfĂ€llig information rĂ„kar övervĂ€rdera en vara mest, kommer att fĂ„ köpa varan till ett pris som överstiger varans verkliga vĂ€rde. Att det finns mĂ„nga aktörer pĂ„ marknaden löser inte utan förvĂ€rrar problemet eftersom sannolikheten ökar för att nĂ„gon eller nĂ„gra skall ha information som överdriver allvaret i situationen. Straff vĂ€ntar dock den skyldige med automatik i detta fall. Den som pĂ„ grund av felaktig information driver upp priserna fĂ„r senare sĂ€lja till ett pris som Ă€r lĂ€gre Ă€n det pris varorna köptes för.

Ett ytterligare fenomen som kan bidra till förstÄelsen av spekulativa bubblor brukar betecknas herding. Herding innebÀr enkelt uttryckt att aktörer slutar förlita sig pÄ sin egen information. Om man genom ökade priser mÀrker att mÄnga andra har information som tyder pÄ att en bristsituation Àr nÀra förestÄende Àr det bÀttre att förlita sig pÄ denna allmÀnt tillgÀngliga information, eftersom den sammanfattar mÄnga olika aktörers information, Àn pÄ den mindre information man har tillgÄng till sjÀlv. De aktörer som har information om att en bristsituation inte Àr sÄ sannolik kommer dÄ inte att agera pÄ denna information och dÀrigenom inte heller

151

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

avslöja den för andra. En prisökning kan pÄ sÄ vis bli sjÀlvförstÀrkande.

De som medverkar till att driva upp priserna pÄ grund av felaktig information kommer att pÄverka andras vÀlfÀrd. Att samma personer sjÀlva gör en förlust förÀndrar inte det faktum att de inte kan förvÀntas ta hÀnsyn till den skada som andra fÄr lida. Det kan dÀrför finnas anledning till ett offentligt ingripande. Ett dylikt ingripande bör dock knappast ta formen av en prisreglering eftersom statliga myndigheter inte kan förmodas ha tillgÄng till bÀttre information Àn de aktörer som agerar pÄ marknaden.

6.4.2Situationen i Sverige

Ett flertal utredningar och rapporter har under de senaste decennierna berört frÄgan om förutsÀttningarna för livsmedelsförsörjningen i kris; den s.k. omstÀllningsstudien (Livsmedelsförsörjningen vid en avspÀrrning, rapport frÄn studien av omstÀllningar inom jordbruket, Statens jordbruksnÀmnd, maj 1981), Jordbruks- och livsmedelspolitik (huvudbetÀnkande av 1983 Ärs livsmedelskommitté, SOU 1984:86), Rapport frÄn livsmedelskommitténs expertgrupp för sÄrbarhetsfrÄgor (Ds Jo 1984:11), En ny livsmedelspolitik (Jordbruksdepartementet Ds 1989:63) samt Jordbruksverkets studie av marknadsreglerande ÄtgÀrder inom livsmedelsberedskapen

(skrivelse till regeringen rörande Uppdrag om marknadsreglerande ÄtgÀrder inom livsmedelsberedskapen, februari 2001). I det följande sÀtts huvuddragen i dessa förutsÀttningar in i den ekonomiskanalytiska referensram som redovisats ovan.

Hoten

Med dagens sÀkerhetspolitiska lÀge synes det osannolikt att Sverige under överskÄdlig tid skulle drabbas av en försörjningskris. PÄ lÀngre sikt Àr det naturligtvis ÀndÄ tÀnkbart att utbudet av mat skulle kunna komma att minska drastiskt och orsaka en försörjningskris. Effekterna beror pÄ krisens ursprung.

Den nÀrmast till hands liggande möjliga orsaken till en drastisk minskning av utbudet pÄ livsmedel Àr avspÀrrning till följd av en politisk konflikt eller krig i nÀromrÄdet. En eventuell försörjningskris skulle i första hand behöva lösas inom ramen för EU-samarbetet. Det

152

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

Àr emellertid svÄrt att förutsÀga hur omvÀrlden agerar i en framtida försörjningskris. En lÀngre tids avspÀrrning, som Àven avbryter Sveriges utrikeshandel med resten av Europa, skulle skapa allvarliga problem för landet. Det Àr i första hand Sveriges beroende av att importera vissa insatsvaror i jordbruket som Àr problematisk. FrÄgan om den inhemska produktionskapaciteten behandlas vidare nedan.

En avspÀrrning pÄverkar det totala utbudet av livsmedel, men dÀremot inte fördelningen av inkomster inom landet.

En annan möjlig orsak till ett en drastisk minskning av utbudet pÄ livsmedel vore om nÄgon form av sjukdom skulle drabba grödor eller djur i Sverige. Under förutsÀttning att inte samma sjukdom skulle drabba andra delar av vÀrlden skulle problemet snabbt lösas genom ökad import. Svenska livsmedel skulle visserligen bli dyrare för konsumenterna, men det huvudsakliga problemet skulle vara ett större inkomstbortfall för dem som har sin försörjning i den svenska livsmedelsproduktionen. Det Àr dock inte ett problem som ska behandlas i denna utredning.

Kriskost

En viktig del av krishanteringen bestÄr i en övergÄng till sÄ kallad kriskost. PÄ grundval av uppgifter frÄn Statens jordbruksnÀmnd i november 1981 Àr utgÄngspunkten bl.a. att energitillförseln behöver uppgÄ till knappt 3 000 kcal per person och dag, vilket Àven motsvarar konsumtionen under normala förhÄllanden. Kriskostens sammansÀttning bygger pÄ en minskad konsumtion av kött, ost, vegetabiliskt fett, socker och smör och en ökad konsumtion av framförallt potatis, mjöl och mjölk, vilket framförallt ger en minskning av intaget av proteiner och fett och en ökning av intaget av kolhydrater. Det exakta innehÄllet i sÄvÀl kriskost som normal kost har varierat över tiden.

OmstÀllning av produktionen

För att ett inhemskt jordbruk skall kunna producera kriskosten krĂ€vs en omfattande omstĂ€llning av inriktningen. Fokus mĂ„ste ligga pĂ„ att producera kvantitet – kalorier – snarare Ă€n kvalitet – exempelvis i form av mĂ„ngfald – och att stĂ€lla om frĂ„n animalisk till

153

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

vegetabilisk produktion; omstÀllningen medför i stort att djuren slaktas och markanvÀndningen övergÄr frÄn djurfoder till spannmÄl.

Om Sverige skulle avspÀrras torde riket efter en omstÀllning av produktionens inriktning ha tillrÀcklig tillgÄng till mark för att producera den totala mÀngd kalorier som krÀvs för befolkningens överlevnad. NÄgra siffror kan nÀmnas för att ge en extremt grov bild av proportionerna. För det första Àr genomsnittsavkastningen pÄ de jordar som i dag anvÀnds för potatisodling omkring 26 ton per hektar och Är. Likartade siffror gÀller för exempelvis morötter och kÄl. För det andra finns god tillgÄng till mark i Sverige. I det mycket tÀttbefolkade Stockholms lÀn bor omkring 300 personer per kvadratkilometer, vilket motsvarar tre personer per hektar. Om femton procent av marken kunde anvÀndas för potatisodling, med samma produktivitet som ovan, skulle varje invÄnare i Stockholm kunna Àta 1,3 ton potatis per Är, vilket motsvarar omkring 3,5 kilo per dag. Med ett kaloriinnehÄll i potatis pÄ omkring 800 kcal per kilo skulle varje Stockholmare fÄ tillgÄng till 2 800 kcal per dag. I nÀrbelÀgna Uppsala och Södermanlands lÀn Àr befolkningstrycket betydligt lÀgre; omkring 40 personer per kvadratkilometer. SkÄne Àr det nÀst mest befolkade lÀnet, med omkring 110 personer per kvadratkilometer.

Det moderna jordbruket och dagens livsmedelsindustri Àr emellertid mycket beroende av insatsvaror sÄsom drivmedel, handelsgödsel och bekÀmpningsmedel. OmstÀllningsutredningen försökte besvara frÄgan om det vore fysiskt möjligt att inom landet producera de livsmedel som behövs i samband med en avspÀrrning. Det ansÄgs att Sverige skulle klara av en kortare avspÀrrning pÄ upp till ett Är, bland annat tack vare de beredskapslager av förnödenheter som fanns vid tiden för utredningens tillkomst. DÀremot befarade man att försörjningslÀget vid en lÀngre avspÀrrning skulle komma att bli ytterst allvarligt, Àven om en hÄrd livsmedelsransonering skulle genomföras. Eftersom lagren sedan dess har reducerats kan det förmodas att försörjningsproblemen skulle kunna komma att bli vÀrre Àn vad omstÀllningsutredningen befarade.

OmstÀllningsutredningen berÀknade Àven vilken tid en omstÀllning skulle ta. Det framkom bl.a. att antalet mjölkkor skulle behöva öka, eftersom avkastningen per ko berÀknades minska med omkring 20 procent. En dylik omstÀllning berÀknades ta 1 Är. FlÀsk- och fÄgelproduktionen förutsattes minska med 78 respektive 93 procent och ta 3 Är. FörÀndringen i vegetabilieproduktionen,

154

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

bland annat en ökad potatisproduktion, berÀknades inte kunna genomföras förrÀn efter 3 Är.

1983 Ärs livsmedelskommitté framhöll att omstÀllningen av jordbruket visserligen minskar behovet av att importera viktiga produktionsmedel. Minskningen kan dock inte drivas sÄ lÄngt att kriskosten inom landet kan produceras enbart med inhemsk produktion av dessa produktionsmedel. Kommittén betonade dÀrför att det var angelÀget att fÄ till stÄnd en ökad produktion av de nödvÀndiga insatsvarorna och lyfte sÀrskilt fram den viktiga roll som handelsgödselkvÀve och dÀrmed ammoniak spelar.

6.4.3Behovet av politisk intervention

FörutsÀttningar för vidare analys

Utredningens uppdrag i detta sammanhang Àr att utreda huruvida prisregleringar och ransoneringar kan spela en viktig roll nÀr det gÀller omstÀllningen till en kriskost, eller om andra medel bör tillgripas för att uppnÄ detta syfte. En första möjlig utgÄngspunkt Àr att det Àr fysiskt möjligt att inom landet producera den mÀngd livsmedel som krÀvs för kriskosten. En andra möjlig utgÄngspunkt Àr att det inte Àr möjligt att producera den mÀngd livsmedel som krÀvs för att hela befolkningen ska kunna överleva.

I det följande analyseras prisreglerings- och ransoneringsbehovet med utgĂ„ngspunkt i det första antagandet. Även om de nödvĂ€ndiga villkoren inte skulle vara uppfyllda idag, kan det förutsĂ€ttas att nödvĂ€ndiga förĂ€ndringar kan genomföras innan en försörjningskris drabbar landet. Det Ă€r inte troligt att en lĂ„ngvarig och allvarlig bristsituation uppstĂ„r utan förvarning.

Det andra antagandet kommer att behandlas kortfattat i avsnittets sista stycke. nedan.

155

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

OmstÀllning via marknaden

Antag som utgĂ„ngspunkt att det finns tillrĂ€cklig kapacitet inom landet för att försörja hela befolkningen. FrĂ„gan Ă€r om den nödvĂ€ndiga omstĂ€llningen till produktion av kriskost sker med hjĂ€lp av marknadskrafterna. Den ekonomiska forskningen visar att det i huvudsak beror pĂ„ hur inkomster och förmögenheter Ă€r fördelade i samhĂ€llet. Om hela befolkningen har ungefĂ€r samma köpkraft kan det förmodas att jordbruket stĂ€ller om mot produktion av livsnödvĂ€ndiga kalorier. Om köpkraften dĂ€remot Ă€r ojĂ€mnt fördelad Ă€r det sannolikt att produktion och konsumtion av – i detta sammanhang – lyxmat fortsĂ€tter.

Att fördelningen av inkomster i Sverige idag Àr jÀmn i jÀmförelse med mÄnga andra lÀnder talar för att marknaden skulle kunna klara av en omstÀllning av produktionen. En avspÀrrning skulle sannolikt inte ha en avgörande effekt pÄ fördelningen av inkomster i samhÀllet. Köpkraften skulle minska till följd av ökade priser pÄ livsmedel, men fördelningen av livsmedel mellan olika befolkningsgrupper skulle sannolikt inte Àndras drastiskt. Eftersom de fördelningspolitiska problemen kan förvÀntas bli tÀmligen begrÀnsade kan Àven de nödvÀndiga insatserna förvÀntas vara mindre omfattande. Som redogjorts för ovan vore det motiverat att öka de fördelningspolitiska insatserna.

Fördelningen av förmögenheter Ă€r mer ojĂ€mn. Den Ă€r dock sĂ„ ojĂ€mn att den knappast kan pĂ„verka analysen hĂ€r. Även om de mest förmögna hushĂ„llen skulle fortsĂ€tta att efterfrĂ„ga samma mat som idag, utgör de ett sĂ„dant fĂ„tal att det endast marginellt skulle pĂ„verka den totala mĂ€ngd kalorier som finns tillgĂ€nglig i landet.

Politiska medel

Ett offentligt ingripande krÀvs om marknaden trots allt inte klarar av en omstÀllning mot en mer kaloriintensiv produktion. Som vi redogjort för ovan finns det starka argument mot att anvÀnda sig av prisreglerande ÄtgÀrder; prisreglering leder bl.a. till minskat utbud, köbildning och ökad risk för defensiv hamstring. Det finns Àven starka argument emot ransoneringsÄtgÀrder eftersom ransoneringar förutsÀtter att man centralt faststÀller produktionsmÄl och priser för alla företag i hela produktionskedjan. Det leder bl.a. till omfattande informations- och kontrollproblem. Till detta kommer att

156

SOU 2009:3 Sektorsspecifika analyser och slutsatser

behovet av ransoneringar kan förmodas vara större i försörjningskrisens inledning, innan jordbruksproduktionen har hunnit inriktas mot produktion av den sÄ kallade kriskosten. Ransoneringssystemen tar dessutom tid att fÄ pÄ plats.

Det frĂ€msta alternativa politiska medlet Ă€r att öka anvĂ€ndningen av reguljĂ€ra fördelningspolitiska medel, nĂ€mligen skatter och bistĂ„nd baserade pĂ„ inkomster och förmögenhet. Ett annat alternativ Ă€r att införa sĂ€rskilda krisavgifter pĂ„ t.ex. animaliekonsumtion och sĂ€rskilda krissubventioner av vegetabilisk produktion. Den grundlĂ€ggande principen för dylika avgifter och subventioner skulle vara att de baseras pĂ„ hur effektivt ett visst livsmedel utnyttjar tillgĂ€ngliga resurser för att producera kalorier och de nĂ€ringsĂ€mnen som bör ingĂ„ i en kriskost. Även om detta alternativ förvisso synes mer lĂ€mpligt Ă€n prisregleringar och ransoneringar sĂ„ Ă€r, som nĂ€mnts ovan, obunden omfördelning i allmĂ€nhet att föredra. Endast om inkomstbeskattningen bedöms vara ineffektiv till exempel till följd av omfattande skattesmitning Ă€r en pĂ„verkan av prisnivĂ„n pĂ„ enskilda varor ett lĂ€mpligt medel. Staten har ocksĂ„ möjlighet att ta en aktiv roll i att garantera tillgĂ„ngen till reservdelar, bekĂ€mpningsmedel och handelsgödselmedel i form av lager i tider dĂ„ faran för en försörjningskris Ă€r pĂ„ en sĂ„dan nivĂ„ att detta synes motiverat.

OtillrÀcklig tillgÄng till livsmedel

Om det saknas tillrÀckliga insatsvaror för att det svenska jordbruket skall kunna producera livsmedel i tillrÀcklig utstrÀckning för att alla skall överleva blir analysen delvis en annan. I en kris dÀr bristen pÄ livsmedel Àr sÄ stor att folkets överlevnad Àr hotad, kan dock förmodas att det saknas möjligheter att styra förnödenheter, vare sig med politiska medel eller med den normala marknadsmekanismen. Risken för stölder, hungerkravaller och plundring vore överhÀngande.

157

Sektorsspecifika analyser och slutsatser SOU 2009:3

6.4.4Sammanfattning

Det huvudsakliga hotet mot livsmedelsförsörjningen synes vara landets beroende av import av insatsvaror till jordbruket. Politiken bör i första hand inriktas mot att stimulera utbudet av sÄdana insatsvaror. För att garantera att produktionskapaciteten anvÀnds för att försörja hela befolkningen med livsmedel bör i första hand reguljÀra fördelningspolitiska instrument anvÀndas. Om effektiviteten i den inkomstbaserade omfördelningen reduceras kan ett kompletterande instrument vara att införa sÀrskilda krissubventioner av de livsmedel som ingÄr i kriskosten och sÀrskilda krisavgifter pÄ de livsmedel som inte ingÄr i kriskosten. I en situation dÄ maten inte Àr tillrÀcklig för att försörja hela befolkningen Àr det möjligt att ransonering kan vara ett lÀmpligt instrument för att fördela tillgÀngliga kalorier till de grupper som politiskt har prioriterats. Samtidigt Àr det tveksamt om samhÀllet i ett sÄdant lÀge skulle kunna utöva nÄgon avgörande kontroll över fördelningen av resurser.

158

7Prisreglering och ransonering under andra vÀrldskriget

Prisreglering och ransonering har anvÀnts mycket sparsamt, om alls, som ekonomiska medel för krishantering i moderna ekonomier under senare Är. I Sverige vidtogs ransoneringsÄtgÀrder senast under den första oljekrisen i början av 1970-talet. Följaktligen har ransonering som instrument för ekonomisk politik i kristid Àgnats mycket liten uppmÀrksamhet inom modern nationalekonomisk forskning. Prisreglering har anvÀnts som makroekonomiskt stabiliseringsinstrument betydligt senare Àn sÄ. Perspektivet, sÄvÀl i praktiken som i forskningen, har dock varit makroekonomiskt snarare Àn beredskapspolitiskt.

Under tiden strax efter andra vÀrldskriget bedrevs dÀremot en livlig forskning om prisreglering och ransonering som instrument för effektiv försörjning. Det finns dÀrför skÀl att sammanfatta nÄgra av lÀrdomarna frÄn den praktiska tillÀmpningen av prisreglerings- och ransoneringsÄtgÀrder under andra vÀrldskriget.

7.1Svenska erfarenheter frÄn andra vÀrldskriget

Ett antal kriskommissioner, eller krisstyrelser, inrÀttades under andra vÀrldskriget inom viktiga sektorer. Statens Industrikommission (IK) ansvarade för regleringen av rÄvaruförsörjning och industriell produktion och utfÀrdandet av exportlicenser. BrÀnslekommissionen hade ansvar för brÀnsle, smörjmedel och elenergi. Statens Livsmedelskommission (LK) ansvarade för jordbruk och livsmedelsförsörjning, inklusive ransonering av livsmedel, samt frÄgor rörande foder och gödsel, jordbruksstöd och export- och importlicenser. Andra krisstyrelser var PriskontrollnÀmnden (PKN), Handelskommissionen, Transportkommissionen och Arbetsmarknadskommissionen. För anskaffningen av militÀrt materiel svarade Statens ammunitions-

159

Prisreglering och ransonering under andra vÀrldskriget SOU 2009:3

nÀmnd. Krisstyrelserna avskaffades genom beslut 1949 och uppgifterna överfördes till lÀnsstyrelserna.

Ett stort antal rĂ„varor var föremĂ„l för reglering under andra vĂ€rldskriget (jfr SOU 1952:49). Regleringen av knappa rĂ„varor innebar att allokeringen dĂ€rav underkastades IK:s kontroll. I oligopolistiska branscher kunde detta ofta Ă„stadkommas genom frivilliga överenskommelser, men nĂ€r rĂ„varan fanns tillgĂ€nglig hos ett stort antal företag krĂ€vdes normalt ett formellt beslut om statlig kontroll av varan. Genom inspektioner av lager och prognoser över tillförsel kunde den tillgĂ€ngliga volymen berĂ€knas och en plan togs fram för hur denna skulle fördelas mellan möjliga anvĂ€ndare. Dessa tilldelades inköpslicenser – eller gavs licenser att förbruka frĂ„n eget lager – i enlighet med den framtagna planen. DĂ€refter skulle alla transaktioner notifieras till de reglerande myndigheterna, sĂ„ att den statliga regleringsapparaten i princip vid varje tidpunkt skulle veta hur mycket av den reglerade produkten som fanns hos producenter, distributörer och anvĂ€ndare.

IK föreslog Ă€ven aktivt besparingsĂ„tgĂ€rder och substitution till andra rĂ„varor för de potentiella köpare som inte tilldelades sĂ„ mycket som de önskade. För vissa produkter – strategiska rĂ„varor, smörjmedel och brĂ€nsle – krĂ€vdes tillstĂ„nd ocksĂ„ för att anvĂ€nda produkter som företaget sjĂ€lv Ă€gde (jfr Åmark (1952) och De Geer (1991)).

Ett stort antal livsmedel var föremÄl för ransonering; kött, Àgg, ost, smör, bröd och spannmÄlsprodukter, socker, kaffe, te och kakao. DÀremot ransonerades inte mjölk, potatis och andra grönsaker eller fisk. Det ansÄgs omöjligt att utforma ett ransoneringssystem som tillÀt en rÀttvis och effektiv fördelning av fiskfÄngster som varierade kraftigt och som mÄste förbrukas snabbt.

Vid införandet av ett ransoneringssystem gjordes en inventering av befintliga lager i handelsledet. SÄdana inventeringar utfördes dÀrefter cirka en gÄng i kvartalet. Inventeringen och en berÀkning av tillgÀnglig produktionskapacitet och normal förbrukning anvÀndes som utgÄngspunkt för att berÀkna ransoner.

Ransoneringen byggde pÄ ett kupongsystem, dÀr varje kupong tillÀt inköp av en viss mÀngd av ett givet livsmedel. För kött och tvÀtt- och rengöringsmedel anvÀndes i stÀllet ett poÀngsystem, baserat pÄ benfri vikt respektive fettsyrehalt. Landets invÄnare fick en viss ranson, som varierade med kön, Älder och yrke. Exempelvis fick barn under 3 Ärs Älder mindre matransoner, men större tvÀttmedelsransoner. Beroende av hur anstrÀngande arbete vuxna personer hade delades de in i sex klasser. Kupongerna gav rÀtt till inköp av den

160

SOU 2009:3 Prisreglering och ransonering under andra vÀrldskriget

angivna mÀngden under en viss tidsperiod, exempelvis en mÄnad. Ransoneringsperioden förlÀngdes nÀr varubristen tilltog och förkortades om tillgÄngen blev mer riklig.

Kupongerna cirkulerade i produkternas motsatta riktning i förÀdlingskedjan; handlarna levererade kuponger, som var klistrade pÄ ett s.k. redovisningskort som rymde 120 kuponger, till grossisterna, som i sin tur levererade kuponger till livsmedelsproducenter. Detta gav handlaren incitament att inte sÀlja annat Àn mot kupong, eftersom handlaren dÄ skulle fÄ svÄrt att köpa frÄn partihandeln. För att lösa en del uppenbara praktiska problem fanns Àven vÀxlingskort och restaurangkort.

Jordbrukets produktion styrdes med en kombination av direkt produktionsreglering, informationsinsatser och styrning via priset. Jordbruksprodukterna som sÄdana var prisreglerade redan före kriget. Under kriget strÀvade LK efter att i större utstrÀckning styra produktionen i önskvÀrd riktning och att öka effektiviteten. Ett önskemÄl om att öka produktionen av viss vara kunde leda till att det pris jordbrukaren fick ökade, i kombination med mer eller mindre uttalade direktiv om att öka produktionen.

Den byrÄkrati som övervakade ransonering, priskontroll och leveranskvoter omfattade som mest 157 centrala enheter, nÀrmare 1 000 regionala enheter och omkring 100 000 lokala enheter, av vilka 80 000 bestod av en enda person. De tvÄ första krigsÄren Àgnades Ät centralplanering, under det tredje Äret skapades regler och rutiner och dÀrefter Àgnades den mesta mödan Ät reglering och kontroll av leveranser. Kristidsstyrelserna som sÄdana sysselsatte över 1 000 personer vid ungefÀr samma tid. DÀrtill kom uppÄt 2 000 priskontrollanter.

7.2Amerikanska erfarenheter frÄn andra vÀrldskriget

I USA, liksom i Sverige, inrÀttades ett antal styrelser för den ekonomiska krigsplaneringen; National Defence Advisory Commission (NDAC), the Office of Production Management (OPM), The Supply Priorities and Allocations Board och the War Production Board (WPB). PÄ den civila sidan inrÀttades the Office of Price Administration and Civilian Supply (OPACS) och denna myndighets efterföljare, the Office of Economic Stabilization. DÀrtill inrÀttades the Solid Fuels Adminstration for War.

Under krigets inledning, fram till vÄren 1941, bedrev NDAC i första hand prisövervakning, eftersom nÄgot starkt inflationstryck inte

161

Prisreglering och ransonering under andra vÀrldskriget SOU 2009:3

hade hunnit byggas upp. OPACS inrĂ€ttades i april samma Ă„r och i augusti bröts the Office of Price Administration ut ur OPACS. Dessa tre planeringsmyndigheter beslutade under Ă„r 1941 om maximipriser som omfattade ungefĂ€r hĂ€lften av alla grossistpriser. Detaljistpriserna lĂ€mnades oreglerade fram till vĂ„ren 1942, nĂ€r bestĂ€mmelser utfĂ€rdades om fixering av sĂ„ gott som alla detaljistpriser vid dĂ„varande nivĂ„. BestĂ€mmelsen var dock svĂ„r att övervaka och ansĂ„gs leda till sĂ„vĂ€l orĂ€ttvisa som ineffektivitet. En omfattande övervaknings- och analysbyrĂ„krati byggdes upp, med bl.a. 8 000 lokala prisstyrelser (s.k. local boards). Först under 1943, nĂ€r statsförvaltningen byggt upp styrelser ”pĂ„ grĂ€srotsnivĂ„, huvudsakligen bemannade av frivilliga hemmafruar”1 och med ansvar sĂ„vĂ€l för prisreglering som ransonering, började prisregleringen fungera. Gradvis började Ă€ven löner att regleras av myndigheterna. DĂ€remot förblev rustningsindustrins produktion i huvudsak oreglerad – priserna bestĂ€mdes genom upphandling av och i förhandlingar med försvarsmaktens inköpsfunktioner.

VÄren 1941 arbetade OPM med i stort sett alla rÄvaru- och maskintillverkande industrier (machine-tool manufacturers). OPM samlade in produktions- och förbrukningsdata, föreslog investeringar för att öka kapaciteten och rekommenderade eliminering av vissa produktionsserier för att frigöra befintlig kapacitet eller utbyte av en rÄvara som behövdes inom rustningsindustrin mot en alternativ och mindre knapp rÄvara. Förslagen byggde dock pÄ frivillighet och de reglerande myndigheterna bemannades huvudsakligen med personal som hÀmtats frÄn industrin. Uttrycket one dollar men anvÀndes om personer som hade anstÀllning vid och fick en symbolisk lön frÄn krismyndigheterna, men som hade kvar sin anstÀllning hos en privat arbetsgivare och Àven uppbar lön dÀrifrÄn. Under hösten 1941 blev önskemÄlen att begrÀnsa den civila produktionen för att frigöra produktionsutrymme för militÀra behov allt starkare, samtidigt som exempelvis personbils- och vitvaruindustrierna ökade sin produktion snabbt nÀr sysselsÀttningen och inkomsterna steg i samhÀllet. Myndigheterna bestÀmde att dessa industriers produktion skulle minska; exempelvis skulle produktionen av personbilar minska med nÀstan hÀlften under perioden fram till sommaren 1942.

Det uppstod brist pÄ vissa rÄvaror som krigsindustrin behövde. Redan under hösten 1940 uppstod brist pÄ aluminium, som vid den tidpunkten enbart tillverkades av ett enda företag, Aluminium Company of America (Alcoa). Alcoa expanderade motvilligt sin prod-

1 Koistinen, 2002, s 422.

162

SOU 2009:3 Prisreglering och ransonering under andra vÀrldskriget

uktion och staten sÄg sig tvingad att faststÀlla hur stor kapacitet som behövde byggas upp, att finansiera nyinvesteringar (som dock utfördes av Alcoa och av andra privata företag) och att tillhandahÄlla elkraft till de nya anlÀggningarna. AnvÀndningen av aluminium för icke-mili- tÀra ÀndamÄl begrÀnsades kraftigt eller helt och hÄllet. Hösten 1943 hade aluminiumindustrin byggts ut sÄ mycket att produktionskapaciteten inte lÀngre var ett problem.

Liknande hÀndelseförlopp utspelade sig betrÀffande andra viktiga rÄvaror, sÄsom jÀrn, koppar och gummi. Endast vissa sÀrskilt prioriterade civila industrier fick anvÀnda koppar. Till följd av pris- och lönestoppen var det olönsamt att öppna nya gruvor, eftersom gruvarbetarna kunde höja sina löner och fÄ bÀttre arbetsvillkor genom att gÄ över till rustningsindustrin. För att lösa problemet erbjöd sig staten att köpa koppar till differentierade priser som översteg respektive gruvas produktionskostnader och att lÄta gruvarbetarnas löner stiga. Regleringen av jordbruket har beskrivits som byrÄkratisk, splittrad och i stor utstrÀckning fÄngad av producentintresset. Myndigheterna fortsatte under lÄng tid efter krigets slut att bedriva en politik som var utformad för att svara mot depressionens efterfrÄgeunderskott, snarare Àn mot krigsÄrens efterfrÄgeöverskott. Oljebranschen förblev i stort sett oreglerad under kriget, men övervakades noga av en sÀrskild kommission, som ocksÄ finansierade investeringar i pipelines, raffinaderier och oljeutvinning.

Under Är 1942 började WPB konvertera privata industrier frÄn civil till militÀr produktion. MilitÀra bestÀllningar skulle fasas in i produktionen samtidigt som civil produktion fasades ut. NÀr konverteringen och den inledande expansionen av produktionskapacitet för vissa strategiska rÄvaror och för krigsmaterial nÀrmade sig slutfasen, sÄ inleddes arbetet med att maximera produktionen genom att optimera flödet. I princip byggde man upp ett planekonomiskt system, som fördelade tillgÀngliga rÄvaror till de industrier dÀr de bedömdes göra mest nytta. Till och med Är 1942 arbetade man med ett system med prioriterade leveranser. Problemet var att allt fler bestÀllare krÀvde och fick högsta prioritet.

”Utan relation till tillgĂ„ngen blev prioriteringarna allt mindre meningsfulla ju fler prioriteringsorder försvarsmakten utfĂ€rdade. De hotade produktionen av krigsmateriel med lĂ€gre prioritetsgrad, förhindrade produktion av insatsvaror och nödvĂ€ndiga civila produkter och destabiliserade hela den ekonomiska mobiliseringen.”2

2 Koistinen, 2002, s 314, vÄr översÀttning.

163

Prisreglering och ransonering under andra vÀrldskriget SOU 2009:3

Mot slutet av Är 1942 och under 1943 introducerades i stÀllet ett system med allokering av essentiella insatsvaror, framför allt metaller. Tanken var att utveckla systemet i riktning mot ett planekonomiskt system för strategiska produkter, men praktiska problem och motstÄnd frÄn bÄde industrin och militÀren gjorde att man stannade vid ett system med mindre hÄrd styrning.

7.3Erfarenheter frÄn andra lÀnder

En slutsats av en studie omfattande erfarenheterna av nio lÀnders ekonomiska politik under andra vÀrldskriget var att det inte var möjligt att lÀmna allokeringen av knappa resurser under sÄ extrema förhÄllanden (enbart) till marknaden, eftersom fördelningen av köpkraft inte motsvarade de politiska prioriteringarna. Utan politiska ingrepp i marknaden skulle alltför smÄ resurser ha tilldelats mat- och krigsmaterielproduktion och alltför stora orÀttvisor skulle ha uppstÄtt (van Waarden, 1991).

En studie av livsmedelsförsörjningen i Storbritannien under tre krig ledde till slutsatsen att försörjningen av livsmedel och nödvÀndiga rÄvaror sÀllan eller aldrig Àr sÄ svÄrbemÀstrade som de kan synas; det finns nÀstan alltid substitutionsmöjligheter. Vegetarisk kost krÀver mindre brukad yta Àn animalisk kost med motsvarande kaloriinnehÄll; vitt bröd och bryggeriprodukter Àr ett ineffektivt sÀtt att anvÀnda spannmÄl; brist pÄ fartyg kan kompenseras genom att de lastas och lossas snabbare, genom val av kortare rutter och genom att mindre nödvÀndiga transporter helt enkelt trÀngs undan osv. En annan slutsats Àr att brist under krig och liknande situationer bÀst ÄtgÀrdas genom en kombination av regleringar och marknadsmekanismer (Olson, 1961).

Hirschleifer (1963) gör en historisk analys av ödelĂ€ggande chocker i samhĂ€llsekonomin. Hans slutsats Ă€r att regeringar i lĂ€nder som drabbats hĂ„rt i krig eller av liknande samhĂ€llsvida katastrofer ofta frestas föra en inflationsĂ„terhĂ„llande politik – och att detta tenderar att förvĂ€rra situationen. Artificiellt lĂ„ga priser pĂ„ bristvaror leder till att penningtransaktioner ersĂ€tts av byteshandel och i förlĂ€ngningen till att befolkningen i stĂ€derna flyttar ut pĂ„ landsbygden, med ytterligare produktionsnedgĂ„ng som följd. Först nĂ€r fri prissĂ€ttning och en fri marknad Ă„terinförs uppstĂ„r förutsĂ€ttningar för en ekonomisk Ă„terhĂ€mtning. Exempel pĂ„ lĂ€nder som genomgĂ„tt dessa faser Ă€r efterkrigstidens Japan och Tyskland.

164

SOU 2009:3 Prisreglering och ransonering under andra vÀrldskriget

Robbins (1947) sammanfattar erfarenheterna frÄn den ekonomiska politiken under andra vÀrldskriget och drar slutsatsen att nÄgon form av planhushÄllning Àr nödvÀndig under större krig, men skadlig i fredstid. Hans argument för prisreglering och ransonering under krigstid Àr, i sammanfattning och tolkning, snarlika vad som framkommit i denna utredning; en total fokusering av samhÀllets resurser pÄ ett enda mÄl uppnÄs mest effektivt genom en ekonomisk politik med betydande inslag av planekonomi. En grundlÀggande anledning Àr att staten vid fri prissÀttning i praktiken skulle ha rÄd att köpa mindre volymer av exempelvis krigsmateriel, ett annat att fördelningseffekterna av en fri marknad under sÄ extrema förhÄllanden skulle kunna bli mycket ogynnsamma och ett tredje att ekonomisk planering blir relativt sett enklare nÀr mÄlet för den ekonomiska politiken blir sÄ entydigt.

7.4Slutsatser

En första slutsats av erfarenheterna frÄn andra vÀrldskriget Àr att fungerande prisreglering och ransonering tar tid att bygga upp och Àr resurskrÀvande. Svenska och amerikanska erfarenheter tyder pÄ att det sannolikt krÀvs minst ett Är för att sjösÀtta ett mer omfattande planeringssystem. Sannolikt finns i dag sÀmre förutsÀttningar att lyckas Àn för 70 Är sedan, eftersom det ekonomiska systemet blivit mer komplext och internationaliserat. De rÄvaror och halvfabrikat som dÄ var aktuella för ransonering i Sverige torde i dag inte förslÄ lÄngt, eftersom nÀringslivet blivit mer specialiserat och produkterna mer komplexa. Sannolikt talar detta för att en marknadslösning Àr relativt sett mer effektiv i dag. Den informationsmÀngd som finns utspridd bland producenter och konsumenter har troligen vuxit mer Àn förmÄgan att centralt överblicka och processa information.

En andra slutsats Ă€r att en reglering som Ă€r dĂ„ligt anpassad till ekonomins förutsĂ€ttningar och till behoven sannolikt gör mer skada Ă€n nytta. Å andra sidan tycks en gradvis introduktion av prisregleringar och ransoneringssystem, rĂ„vara för rĂ„vara och produkt för produkt, ha fungerat relativt vĂ€l. Dessutom rĂ„der en viss konsensus bland ekonomer som studerat andra vĂ€rldskrigets ekonomi att prisreglering och ransonering – Ă„tminstone vid den tiden och under sĂ„ extrema förhĂ„llanden som dĂ„ rĂ„dde – bidrog till en mer effektiv resursanvĂ€ndning. Den viktigaste effekten tycks ha varit att styra resurser frĂ„n den privata till den offentliga sektorn (försvaret), men prisreglering och ransonering kan Ă€ven ha bidragit till jĂ€mnare konsum-

165

Prisreglering och ransonering under andra vÀrldskriget SOU 2009:3

tionsmöjligheter och dÀrigenom tillika bidragit till att uppfylla allmÀnna rÀttvisekrav.

166

8EU-reglering och internationella avtal

8.1EG-fördraget: fri handel och en inre marknad

8.1.1Artiklarna 28 och 29 EG

Sverige Àr medlem i EU och dÀrmed del av en inre marknad med fri rörlighet för varor, tjÀnster, arbetskraft och kapital. Enligt artiklarna 28 och 29 i EG-fördraget Àr det förbjudet att mellan medlemsstaterna tillÀmpa kvantitativa import- och exportrestriktioner samt ÄtgÀrder med motsvarande verkan. Dessa regler Àr nödvÀndiga för att den inre marknaden med fri rörlighet för varor skall fungera.

Förbudet mot importrestriktioner och ÄtgÀrder med motsvarande verkan Àr tillÀmpligt pÄ en betydligt större grupp restriktioner Àn endast sÄdana som tillÀmpas vid införsel av varor eller som har till syfte att missgynna importerade varor. Alla ÄtgÀrder som uppenbarligen ger inhemska produkter en fördel framför importerade snedvrider konkurrensen pÄ den inre marknaden, Àven om de tillÀmpas av ickehandelsrelaterade skÀl och pÄ sÄvÀl inhemska som importerade produkter.

ӁtgĂ€rder med motsvarande verkan” definierades av EG-dom- stolen i Dassonville (mĂ„l 8/74 Procureur du Roi mot Dassonville, ECR 1974 s. 874) som alla regler som tillĂ€mpas av medlemsstaterna och som, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, kan hindra handel inom gemenskapen. ÅtgĂ€rder som missgynnar inhemska varor faller dĂ€remot inte under förbudets tillĂ€mpningsomrĂ„de.

Samma principer gÀller enligt artikel 29 EG för exportregleringar, med ett viktigt undantag; ÄtgÀrder som gÀller sÄvÀl produkter som sÀljs inom landet som produkter som exporteras stÄr inte i strid med artikel 29 EG endast för att de indirekt eller potentiellt kan hindra handel inom gemenskapen. Dassonville-principen Àr alltsÄ inte tillÀmplig pÄ dylika restriktioner. För att stÄ i strid med artikel 29 EG mÄste

167

EU-reglering och internationella avtal SOU 2009:3

ÄtgÀrden ha till syfte eller effekt att hindra exporten och dÀrmed etablera en skillnad i behandlingen av den inhemska handeln i medlemslandet och landets exporthandel sÄ att den inhemska handeln eller produktionen gynnas. Det mÄste sÄlunda röra sig om protektionistiska ÄtgÀrder.

8.1.2Artikel 30 EG och Cassis-doktrinen

Ett viktigt undantag frÄn Dassonville-principen har Àven definierats i förhÄllande till importrestriktioner. I Cassis de Dijon (mÄl 120/78,

Rewe-Zentral AG mot Bundesmonopolverwaltung fĂŒr Branntwein, ECR 1979 s. 649) slog EG-domstolen fast att sĂ„dana restriktioner, som Ă€r nödvĂ€ndiga för att uppfylla obligatoriska nationella krav, inte stĂ„r i strid med artikel 28 EG. Det gĂ€ller sĂ„ledes Ă„tgĂ€rder som tillĂ€mpas lika för inhemska och importerade produkter (mĂ„l 788/79, Gilli, ECR 1980 s. 2071). Cassis-doktrinen har bl.a. ansetts omfatta miljöskyddsbestĂ€mmelser, regler om butikers öppethĂ„llande med hĂ€nsyn till skydd för ”nationell socio-kulturell egenart” samt bestĂ€mmelser med syfte att skydda folkhĂ€lsan. Restriktionerna mĂ„ste dock vara nödvĂ€ndiga, i betydelsen proportionella till sitt syfte.

I artikel 30 i EG-fördraget finns ett uttryckligt undantag frÄn förbuden mot import- och exportrestriktioner; bestÀmmelserna i artikel 28 och 29 EG skall inte hindra sÄdana förbud mot, eller restriktioner för, import, export eller transitering som grundas pÄ hÀnsyn till allmÀn moral, allmÀn ordning eller allmÀn sÀkerhet eller intresset att skydda mÀnniskors och djurs hÀlsa och liv, att bevara vÀxter, att skydda nationella skatter av konstnÀrligt, historiskt eller arkeologiskt vÀrde eller att skydda industriell och kommersiell ÀganderÀtt. Förbuden och restriktionerna fÄr dock inte i nÄgra fall utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtÀckt begrÀnsning av handeln mellan medlemsstaterna.

BetrÀffande ransonerings- och prisregleringsÄtgÀrder torde det snarast vara undantagen med hÀnsyn till den allmÀnna ordningen och sÀkerheten samt folkhÀlsan som Àr av betydelse. Alla undantag frÄn EG-rÀttsliga principer mÄste tolkas restriktivt. Rent ekonomiska skÀl anses inte utgöra grund för begrÀnsningar som Àr förbjudna enligt EG-fördraget.

Undantag med hÀnsyn till allmÀn sÀkerhet ansÄgs exempelvis föreligga i Campus Oil (mÄl 72/83, Campus Oil Limited m.fl. mot Minister for Industry and Energy m.fl.. ECR 1984, s. 2727), i vilken dom EG-

168

SOU 2009:3 EU-reglering och internationella avtal

domstolen slog fast att ett avbrott i leveranserna av mineraloljeprodukter och de risker detta eventuellt medför för landet allvarligt kan inverka pĂ„ den allmĂ€nna sĂ€kerheten i landet. MĂ„let gĂ€llde ett krav pĂ„ importörer av oljeprodukter att köpa upp till 35 procent av behovet frĂ„n ett statligt oljebolag till faststĂ€llda priser. Trots att bestĂ€mmelsen var klart diskriminerande och importbegrĂ€nsande ansĂ„gs att syftet dĂ€rmed – att varaktigt garantera oljeleveranserna i landet och dĂ€rmed i förlĂ€ngningen landets existens – var sĂ„dant att det klart gĂ„r före ekonomiska omstĂ€ndigheter och Ă€r förbundet med begreppet allmĂ€n sĂ€kerhet.

8.1.3Prisreglerings- och ransoneringsÄtgÀrders inverkan pÄ handel mellan medlemsstater

Prisregleringslagen omfattar bara tillhandahĂ„llandet av varor och tjĂ€nster pĂ„ den svenska marknaden. ÅtgĂ€rder vidtagna med stöd dĂ€rav avser dĂ€rför inte import- eller exporthandeln.

I propositionen till den nu gÀllande prisregleringslagen konstaterade föredraganden att prisregleringar som sÄdana inte kan anses strida mot EG-fördragets regler. De former av prisreglering som kan tillÀmpas enligt prisregleringslagen innebÀr inte i sig nÄgon sÀrbehandling av importerade produkter i förhÄllande till inhemska. I fördraget saknas uttryckliga bestÀmmelser om prisreglering. Varje land förutsÀtts föra den ekonomiska politik som Àr förenlig med de egna nationella intressena; prisregleringar betraktas normalt som sÄdana ekono- misk-politiska ÄtgÀrder.

Nationella bestÀmmelser om exempelvis högstpris eller prisstopp gör förvisso ingen skillnad pÄ importerade och inhemska varor, utan gÀller all försÀljning som sker hÀr i landet. BestÀmmelserna kan dock inte tillÀmpas vid import av varor frÄn en utlÀndsk sÀljare. En lÄg faststÀlld prisnivÄ kan leda till att import omöjliggörs, eller Ätminstone försvÄras, i förhÄllande till försÀljningen av inhemska varor. SÄdana prisreglerande ÄtgÀrder kan dÀrför fÄ effekter som Àr jÀmförbara med kvantitativa importrestriktioner och stÄ i strid med artikel 28 EG.

I direktiv 70/50 (EGT L 13, s. 29), som anses vÀgledande vid tillÀmpningen av artikel 28 EG, preciseras vissa prisreglerande ÄtgÀrder som gör skillnad mellan importerade och inhemska produkter och bedöms jÀmförbara med kvantitativa importrestriktioner. Ett exempel som nÀmns Àr bestÀmmelser som faststÀller ett reglerat pris enbart med utgÄngspunkt frÄn de inhemska produkternas kostnadsnivÄ eller

169

EU-reglering och internationella avtal SOU 2009:3

kvalitet sÄ att den dÀrigenom bestÀmda prisnivÄn utgör ett hinder för import.

EG-domstolen har upprepade gĂ„nger haft tillfĂ€lle att tillĂ€mpa principerna om oförenligheten med EG-fördraget betrĂ€ffande Ă„tgĂ€rder med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion pĂ„ prisregleringssystem. Vad gĂ€ller sĂ„dana prisregleringssystem som tillĂ€mpas utan Ă„tskillnad mellan inhemska och importerade produkter har EG-dom- stolen slagit fast att sĂ„dana system inte i sig utgör Ă„tgĂ€rder med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion, men att de kan ha en sĂ„dan verkan om priserna ligger pĂ„ en nivĂ„ som gör att avsĂ€ttningen av importerade produkter antingen blir omöjlig eller försvĂ„ras jĂ€mfört med avsĂ€ttningen av inhemska produkter. Denna situation kan uppkomma nĂ€r priserna ligger pĂ„ en nivĂ„ som missgynnar importerade produkter i förhĂ„llande till identiska inhemska produkter, antingen pĂ„ grund av att de inte kan avsĂ€ttas med vinst under de faststĂ€llda förutsĂ€ttningarna eller pĂ„ grund av att den konkurrensfördel som ett lĂ€gre sjĂ€lvkostnadspris innebĂ€r försvinner. Jfr. domar i mĂ„l 181/82, Roussel Laboratoria BV m.fl. mot État NĂ©erlandais. ECR 1983, s. 3849; mĂ„l 65/75, Riccardo Tasca, ECR 1976, s. 291; förenade mĂ„len 88–90/75,

SocietĂ  SADAM and others mot Comitato Interministeriale dei Prezzi m.fl., ECR 1976, s. 323; mĂ„l 82/77 MinistĂšre public du Kingdom of the Netherlands mot Jacobus Philippus van Tiggele. ECR 1978, s. 25, samt i förenade mĂ„len 16–20/79, Openbar Ministerie mot Joseph Danis m.fl.,

ECR 1979, s. 3327.

Även ransoneringsĂ„tgĂ€rder kan fĂ„ konsekvenser för den inre marknadens funktion. Det skulle emellertid i dessa fall vara frĂ„gan om exporthindrande effekter. Om en viss vara endast fĂ„r sĂ€ljas till den som kan uppvisa ransoneringsbevis, eller pĂ„ annat sĂ€tt endast till vissa kunder, innebĂ€r det inte i sig att varan inte kan exporteras. DĂ€remot kan principerna för fördelningen av ransoneringsbevisen ge en sĂ„dan exportbegrĂ€nsande effekt; normalt torde endast svenska fysiska och juridiska personer gynnas av en ransonering i egenskap av avnĂ€mare. En sĂ„dan prisutjĂ€mningsavgift, som regeringen enligt 9 § ransoneringslagen kan föreskriva skall erlĂ€ggas nĂ€r förnödenhet föres ut ur riket, torde direkt begrĂ€nsa exporthandeln.

De flesta prisreglerande och ransonerande ÄtgÀrder som tas i tillÀmpning vid försörjningssvÄrigheter i landet torde antingen, i enlighet med Cassis-doktrinen, över huvud taget inte stÄ i strid med artikel 28 EG, eller Ätminstone vara undantagna frÄn förbuden i artiklarna 28 och 29 EG med stöd av artikel 30 EG. I en kris bör prisregleringar och ransoneringar i regel kunna rÀttfÀrdigas med hÀnsyn till den allmÀnna

170

SOU 2009:3 EU-reglering och internationella avtal

ordningen och sÀkerheten eller till folkhÀlsan. Det synes ocksÄ, med hÀnsyn till EG-domstolens bedömning i Campus Oil som om import- och exportrestriktioner skulle kunna vara tillÄtna pÄ grund av en sÄdan ekonomisk kris som har följder för den allmÀnna ordningen och sÀkerheten.

EG-fördragets regler bör emellertid tas i beaktande vid varje tillĂ€mpning av ransonerings- eller prisregleringsĂ„tgĂ€rder. En prövning av Ă„tgĂ€rdernas fördragsenlighet mĂ„ste ske mot bakgrund av omstĂ€ndigheterna vid varje enskild tillĂ€mpningssituation, sĂ„ att konflikt med fördragets regler undviks. Den slutliga utformningen av regler för prisreglering och ransonering, men Ă€ven tillĂ€mpningen dĂ€rav, mĂ„ste sĂ„lunda beaktas i ljuset av EG-rĂ€tten. Även om det generellt torde vara förenligt med EG-rĂ€tten för en medlemsstat att ha regler om prisreglering och ransonering i allmĂ€nhet mĂ„ste detaljutformningen och tillĂ€mpningen uppfylla rimliga krav pĂ„ proportionalitet i förhĂ„llandet till ett i allmĂ€nhet lovvĂ€rt syfte. HĂ€rigenom har utredningen anledning att Ă„terkomma till denna frĂ„ga i slutbetĂ€nkandet nĂ€r det i utredningens andra etapp kommer att presenteras detaljerade förslag till utformning av lagtext.

8.2Olja och drivmedel

Sverige Àr numera genom medlemskapet i EU en del av den inre marknaden för energi. Dessutom deltar Sverige i det internationella energiavtalet. Det innebÀr för det första att behovet av och utrymmet för en nationell reglering av fördelningen av olja vid en eventuell kris Àr mindre i dag Àn tidigare. För det andra innebÀr det att Sverige mÄste ha en lagstiftning som stÀmmer överens med de krav som EU-medlem- skapet och andra internationella överenskommelser stÀller upp.

8.2.1Beredskapslagring av oljeprodukter

EU:s oljelagringsdirektiv

Harmoniserade bestÀmmelser om medlemslÀndernas lagring av oljeprodukter utgör inom EU en del av arbetet med att upprÀtta en inre marknad för energi. Oljelagringen sker för att kunna minska skadeverkningarna vid en försörjningskris. Reglerna dÀrom i finns i ett

171

EU-reglering och internationella avtal SOU 2009:3

direktiv frÄn 2006 om en skyldighet för medlemsstaterna att inneha minimilager av rÄolja och/eller petroleumprodukter.1

Oljelagringsdirektivet ÄlÀgger enligt artikel 1(1) medlemslÀnderna att anta de lagar och andra författningar som Àr lÀmpliga för att alltid hÄlla lager av petroleumprodukter pÄ en nivÄ som motsvarar 90 dagars genomsnittlig, daglig inhemsk förbrukning. Som petroleumprodukter rÀknas enligt artikel 2 motorbensin och flygbrÀnsle, tunn eldningsolja, dieselbrÀnnolja, fotogen och jetbrÀnsle av fotogentyp samt tjocka eldningsoljor. Lagren kan hÄllas i form av rÄolja, halvfabrikat eller fÀrdiga produkter, artikel 5(1).

Lagren skall enligt artikel 3(1) ”stĂ„ till medlemsstaternas fullstĂ€ndiga förfogande om det uppstĂ„r svĂ„righeter med att erhĂ„lla oljeleveranser”. Medlemsstaterna mĂ„ste dĂ€rför sĂ€kerstĂ€lla att de har rĂ€ttslig befogenhet att kontrollera anvĂ€ndningen av lagren under dylika omstĂ€ndigheter. Innan kommissionen har ordnat samrĂ„d mellan medlemsstaterna fĂ„r de emellertid endast anvĂ€nda lagren sĂ„ att de understiger miniminivĂ„n i sĂ€rskilt brĂ„dskande fall, eller för att tillgodose mindre, lokala behov. SamrĂ„d ordnas pĂ„ kommissionens eget initiativ eller pĂ„ begĂ€ran av en medlemsstat, om svĂ„righeter uppstĂ„r i frĂ„ga om gemenskapens oljeförsörjning (art. 10(1–2)). Alla uttag ur lagren skall redovisas för kommissionen.

Medlemsstaterna kan anvÀnda sig av ett lagerhÄllande organ eller enhet för att hÄlla alla lagren eller en del av dessa. Det Àr ocksÄ tillÄtet att gemensamt hÄlla ett lagerhÄllande organ eller enhet gemensamt med en eller flera andra medlemsstater. Det mÄste finnas system för att identifiera, redovisa och kontrollera lagren och rÀttvisa och ickediskriminerande villkor mÄste tillÀmpas i lagerhÄllningssystemen. Lagren fÄr hÄllas pÄ annan medlemsstats territorium. Oljelagringsdirektivet innehÄller i artikel 7 detaljerade regler om hur avtal om utlandslagring mellan medlemsstater skall utformas.

Vidare innehĂ„ller direktivet bestĂ€mmelser om mĂ„natlig rapportering till kommissionen (art. 4) samt om berĂ€kningsgrunder och omrĂ€kningstal mellan rĂ„olja och oljeprodukter (art. 5–6). Medlemsstaterna har att anta alla nödvĂ€ndiga bestĂ€mmelser och vidta alla nödvĂ€ndiga Ă„tgĂ€rder för att faststĂ€lla kontroll och övervakning av lagren enligt direktivet (art. 8) och att faststĂ€lla sanktioner för

1 RĂ„dets direktiv 2006/67/EG av den 24 juli 2006 om en skyldighet för medlemsstaterna att inneha minimilager av rĂ„olja och/eller petroleumprodukter (kodifierad version) EUT L 217, 8.8.2006, s. 8–15. Direktivet ersatte rĂ„dets tidigare direktiv 68/414/EEG av den 20 december 1968 om en skyldighet för medlemsstaterna i EEG att inneha minimilager av rĂ„olja och/eller petroleumprodukter.

172

SOU 2009:3 EU-reglering och internationella avtal

övertrÀdelser av de bestÀmmelser som antas i enlighet med direktivet (art. 9).

Sveriges lagringsÄtaganden enligt IEP-avtalet

Sverige Ă€r ocksĂ„ anslutet till den internationella energiorganisationen IEA, som Ă€r ett fristĂ„ende organ inom ramen för OECD. IEA grundades efter oljekrisen Ă„r 1973–1974 genom undertecknandet av avtalet om ett internationellt energiprogram, IEP.

IEP-avtalet syftar bl.a. till vidtagandet av gemensamma effektiva ÄtgÀrder för att bemöta kriser i oljetillförseln. En viktig del av avtalet Àr utvecklingen av sjÀlvförsörjningsmöjligheter genom uppbyggnaden av nationella beredskapslager av olja i medlemslÀnderna. Enligt artikel 2 ÄlÀggs medlemslÀnderna att hÄlla ett lager motsvarande 90 dagars nettoimport av olja och/eller oljeprodukter. Lagret skall kunna anvÀndas vid en försörjningskris för att Ästadkomma en gemensam sjÀlvförsörjning av olja. I sjÀlva verket finns hos IEA-lÀnderna ett samlat lager motsvarande i genomsnitt knappt 120 dagars nettoimport. I Europa ligger den genomsnittliga lagernivÄn pÄ 104 dagars nettoimport.2

Sveriges genomförande av oljelagringsdirektivet och IEA

SĂ„vĂ€l IEP-avtalet som EUs oljelagringsdirektiv Ă€r sĂ„ledes styrande för storleken pĂ„ det svenska beredskapslagret för en oljekris. BĂ„da regelverkens krav mĂ„ste tillgodoses. 1993 Ă„rs oljelagringsutredning – som hade uppdraget att bl.a. klarlĂ€gga konsekvenserna av ett medlemskap i EU för den svenska beredskapslagringen av olja och kol – gjorde bedömningen att EU-reglerna i allmĂ€nhet bör medföra nĂ„got mindre krav Ă€n IEP-avtalets regler för lĂ€nder som liksom Sverige inte sjĂ€lva utvinner olja.3 Utredningens analys utmynnade i slutsatsen att medlemskapet skulle innebĂ€ra smĂ„ förĂ€ndringar i de svenska reglerna; bl.a. hade krislagring utanför det egna landets grĂ€nser tidigare inte varit tillĂ„ten för svenska företag.

Oljelagringsdirektivet och IEP-avtalets regler om oljelagring har implementerats i Sverige genom lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol, LBOK, samt kompletterande förordningar.

2Se Energimyndigheten, Beredskapslagring av olja – den globala oljelagringens betydelse och utveckling, Energimyndigheten, ET 2005:14, s. 29–30.

3SOU 1994:116, Skyldighet att lagra olja och kol, slutbetÀnkande av oljelagringsutredningen.

173

EU-reglering och internationella avtal SOU 2009:3

Lagen har enligt 1 § till syfte att trygga tillgÄngen pÄ olja och kol för energiförsörjningen under krig och andra allvarliga försörjningskriser. Det skall ske genom att sÀljare och förbrukare hÄller beredskapslager av brÀnslen. Förutom de petroleumprodukter som Sverige enligt oljelagringsdirektivet Àr skyldigt att hÄlla lager av, omfattar lagringsskyldigheten enligt LBOK Àven kolbrÀnslen, dock endast sÄvitt avser lagringsskyldigheten för vÀrmeverk och kraftvÀrmeverk (6 § 1 st).

Skyldig att hÄlla beredskapslager av oljebrÀnsle Àr enligt 7 § den som har infört brÀnslet till landet och sÄlt eller förbrukat det, den som har drivit oljeraffinaderi inom landet och sÄlt oljebrÀnsle eller den som har under basÄret av annan lagringsskyldig köpt samt sÄlt minst 50 000 kubikmeter lagringsbrÀnsle. Lagringsskyldigheten skall enligt huvudregeln i 11 § fullgöras med brÀnslen inom de varuslag som de lagringsskyldiga sÄlt eller förbrukat och med varor som den lagringsskyldige Àger. De lagringsskyldiga skall enligt 12 § förfoga över lagringsanlÀggningar pÄ ett frÄn beredskaps- och kontrollsynpunkt tillfredsstÀllande sÀtt.

Det Àr enligt 9 § regeringen som faststÀller hur mycket av varje slag av lagringsbrÀnsle som skall lagras under Äret. Det sker genom en sÀrskild förordning. Statens energimyndighet, som Àr den tillsynsmyndighet som enligt 2 § Àr ansvarig för lagens efterlevnad, faststÀller sedan vem som Àr lagringsskyldig och beredskapslagrets storlek för varje lagringsskyldig (15 §). För nÀrvarande Àr omkring 40 företag lagringsskyldiga i Sverige. Det Àr ocksÄ Energimyndigheten som kontrollerar och rapporterar hur Sverige uppfyller sina Ätaganden gentemot EU och IEA. Den lagringsskyldige har enligt LBOK att lÀmna vissa uppgifter till tillsynsmyndigheten. Lagen innehÄller ocksÄ bestÀmmelser om lagringsavgift vid underlÄtelse att hÄlla faststÀllt beredskapslager samt ansvarsbestÀmmelser.

Efter tillsynsmyndighetens medgivande fĂ„r en lagringsskyldig, eller annan som bedriver oljelagringsverksamhet inom landet, ombesörja lagring för en annan lagringsskyldigs rĂ€kning. Inom en koncern kan lagringsskyldigheten fullgöras gemensamt efter ansökan av samtliga lagringsskyldiga sĂ€ljare jĂ€mte moderbolag samt medgivande av tillsynsmyndigheten (22–24 §§).

LBOK ger inte staten rÀtt att förfoga över beredskapslagren, men regeringen fÄr enligt 25 § 1 st, om tillförseln av lagringsbrÀnsle till landet eller viss del av landet avbryts eller försvÄras till följd av allvarlig försörjningskris, fatta beslut om att den lagringsskyldige fÄr ta beredskapslager i ansprÄk. Det fÄr emellertid endast ske i den utstrÀckning som Àr pÄkallad med hÀnsyn till rÄdande förhÄllanden. DÀrefter fÄr den

174

SOU 2009:3 EU-reglering och internationella avtal

lagringsskyldige avgöra om denne vill ta sitt lager i ansprÄk eller inte. Energimyndigheten har anfört att det rÄder viss oklarhet betrÀffande tolkningen av kravet i EU:s oljelagringsdirektiv att beredskapslagren skall stÄ till medlemsstaternas fullstÀndiga förfogande om det uppstÄr svÄrigheter med att erhÄlla oljeleveranser och att medlemsstaterna skall sÀkerstÀlla att de har de rÀttsliga befogenheterna att kontrollera anvÀndningen av lagren under sÄdana omstÀndigheter. LBOK ger inte regeringen nÄgon egentlig rÀtt att ta beredskapslagren i ansprÄk eller pÄ annat sÀtt stÀlla det till förbrukarnas förfogande. DÀremot kan annan lagstiftning pÄ beredskapsomrÄdet komma till anvÀndning, om förutsÀttningarna dÀrför Àr uppfyllda.

Även om staten har det överordnade ansvaret för försörjningsberedskapen pĂ„ oljeomrĂ„det och anger mĂ„len och ambitionsnivĂ„n, sĂ„ Ă€r det sĂ„ledes företagen som genomför oljelagringen i anslutning till den kommersiella hanteringen – s.k. branschlagring. Majoriteten av medlemslĂ€nderna inom IEA hĂ„ller precis som Sverige endast branschlagring, men ett antal lĂ€nder hĂ„ller Ă€ven statliga lager.4 Vissa lĂ€nder fullgör lagringsskyldigheten genom centraliserad lagring, vilket innebĂ€r att beredskapslagren hĂ„lls av ett eller flera lagerhĂ„llande organ Ă€gda av staten och/eller de lagringsskyldiga företagen. Den decentraliserade ordning som vi har i Sverige anses ge lĂ€gre kostnader, hög tillgĂ€nglighet i kriser samt möjlighet att omsĂ€tta beredskapslagren i förhĂ„llandevis snabb takt sĂ„ att de inte blir inkuranta. Dessutom anses det att distribution under kriser bör ske genom det kommersiella systemet (Energimyndigheten, Översyn av beredskapslagstiftningen inom oljeomrĂ„det).

8.2.2Fördelning och ransonering av oljeprodukter

EU:s oljeberedskapsdirektiv

RÄdets direktiv om ÄtgÀrder för att dÀmpa verkningarna av svÄrigheter vid försörjningen med rÄolja eller petroleumprodukter5 har tvÄ syften. Det första Àr att medlemsstaterna skall kunna agera vid försörjningssvÄrigheter som avsevÀrt begrÀnsar leveranserna av rÄolja eller petroleumprodukter och förorsakar svÄra störningar; enligt artikel 1 skall de se till att de behöriga myndigheterna vid sÄdana förhÄllanden har rÀtt att göra uttag ur beredskapslagren, att faststÀlla begrÀnsningar

4 Holland, Spanien, Frankrike, USA, Finland, Irland, Ungern, Danmark, Korea, Japan, Tjeckien och Tyskland hÄller sÄvÀl branschsom statliga lager.

5 RĂ„dets direktiv 73/238/EEG av den 24 juli 1973.

175

EU-reglering och internationella avtal SOU 2009:3

av förbrukningen och prioritera leveranser till vissa kategorier av förbrukare samt att utfÀrda prisföreskrifter för att förhindra onormala prishöjningar. Medlemsstaterna har ocksÄ, enligt artikel 2, att utse organ för att genomföra ÄtgÀrderna ovan samt att förbereda handlingsplaner som kan följas vid svÄrigheter i försörjningen med rÄolja eller petroleumprodukter.

Oljeberedskapsdirektivets andra syfte Àr att kommissionen, om en krissituation uppstÄr, skall kunna organisera ett samordningsmöte mellan medlemslÀnderna. Med stöd av direktivet har kommissionen dÀrför bildat en kommitté för oljeberedskapsfrÄgor, i vilken samtliga medlemslÀnder deltar. Denna grupp skall enligt artikel 3 snarast sammankallas av kommissionen, pÄ begÀran av en medlemsstat eller pÄ eget initiativ, om det uppkommer svÄrigheter i försörjningen med rÄolja eller petroleumprodukter i gemenskapen eller i en av medlemsstaterna. Gruppen skall genomföra det samrÄd som behövs för att sÀkerstÀlla samordningen av de ÄtgÀrder som vidtas eller planeras i enlighet med de befogenheter som direktivet behandlar.

För att sÀkerstÀlla en enhetlig marknad och se till att alla som anvÀnder energi inom gemenskapen fÄr bÀra en skÀlig andel av de svÄrigheter som uppstÄr vid en kris fÄr kommissionen enligt ett sÀrskilt av rÄdet fattat beslut faststÀlla ett gemensamt mÄl för minskning av förbrukningen av petroleumprodukter.6 Ett sÄdant mÄl fÄr faststÀllas pÄ begÀran av en medlemsstat eller pÄ eget initiativ efter samrÄd med kommittén för oljeberedskapsfrÄgor, om svÄrigheter uppstÄr i frÄga om försörjningen med rÄolja eller petroleumprodukter i en eller flera medlemsstater. MÄlet fÄr omfatta en minskning med upp till 10 procent av den normala förbrukningen och skall gÀlla i tvÄ mÄnader.

Efter utgÄngen av de tvÄ mÄnaderna skall kommissionen föreslÄ rÄdet ett nytt mÄl för icke-substituerbara respektive substituerbara petroleumprodukter, uttryckt som en procentuell andel av förbrukningen av produkterna. RÄdet har att besluta om förslaget inom 10 dagar. I hÀndelse av en större brist fÄr den föreslagna minskade förbrukningen överstiga 10 procent och utstrÀckas till andra energislag. De kvantiteter petroleumprodukter som sparas till följd av den differentierade förbrukningsminskningen skall fördelas mellan medlemsstaterna. Medlemsstaterna har att vidta alla lÀmpliga ÄtgÀrder för att minska förbrukningen av petroleumprodukter eller

6 77/706/EEG: RĂ„dets beslut av den 7 november 1977 om ett gemenskapsmĂ„l för minskning av förbrukningen av primĂ€ra energikĂ€llor i hĂ€ndelse av svĂ„righeter med försörjning av rĂ„olja och petroleumprodukter, EGT L 292, 16.11.1977, s.9–10.

176

SOU 2009:3 EU-reglering och internationella avtal

andra energislag med minst sin egen andel av det fastslagna mÄlet samt enligt artikel 3 att underrÀtta kommissionen om dessa ÄtgÀrder.7

Fördelning av olja enligt IEP-avtalet

Förutom Äliggandet för medlemsstaterna att hÄlla minimilager av olja innehÄller IEP-avtalet Àven bestÀmmelser om obligatorisk och enhetlig minskning av förbrukningen för samtliga medlemsstater samt om ett centraliserat och förutbestÀmt förfarande för nÀr och hur oljelagren skall fördelas pÄ ett rÀttvist sÀtt mellan medlemsstaterna. Syftet Àr att uppnÄ en utjÀmning mellan medlemslÀnderna sÄ att varje land vid en oljekris fÄr vidkÀnnas ett importbortfall motsvarande landets andel av hela IEA-gruppens genomsnittliga bortfall.

För att kunna upprĂ€tthĂ„lla ett solidariskt och samordnat agerande vid en försörjningskris stĂ€lls krav pĂ„ att varje medlemsland skall ha berett ett program med Ă„tgĂ€rder för minskning av efterfrĂ„gan av olja vid behov, samt vidtagit de Ă„tgĂ€rder som Ă€r nödvĂ€ndiga för att fördelning av olja skall kunna Ă€ga rum (artiklarna 5–6). Varje land i IEA- gruppen har att upprĂ€tta en beredskapsorganisation – National Emergency Sharing Organisation – som skall upprĂ€tta programmen och fortlöpande lĂ€mna statistikrapporter inom ramen för det permanenta informationssystemet. PĂ„ grundval av rapporterna faststĂ€lls för varje land den mĂ€ngd olja som skall sparas med hjĂ€lp av förbrukningsdĂ€mpande Ă„tgĂ€rder, hur mycket olja som skall tas i ansprĂ„k frĂ„n beredskapslagren, samt hur omfördelningen skall ske mellan lĂ€nderna.

Fördelning av olja mellan lĂ€nderna skall för det första, enligt artiklarna 13–14, Ă€ga rum om oljetillförseln till IEA-gruppen gĂ„r ned, eller om det skĂ€ligen kan förvĂ€ntas att oljetillförseln till gruppen gĂ„r ned, med minst 7 procent. I ett sĂ„dant fall skall Ă€ven de efterfrĂ„gebegrĂ€nsande Ă„tgĂ€rder vidtas som krĂ€vs för att varje land skall skĂ€ra ned sin slutliga oljekonsumtion med 7 procent.

Skulle oljetillförseln till gruppen gĂ„ ned – eller förvĂ€ntas gĂ„ ned – med minst 12 procent skall de efterfrĂ„gebegrĂ€nsande Ă„tgĂ€rderna resultera i en nedskĂ€rning av oljekonsumtionen med 10 procent. I stĂ€llet för att vidta efterfrĂ„gedĂ€mpande Ă„tgĂ€rder fĂ„r ett land enligt artikel 16 anvĂ€nda sig av krislager som hĂ„lls utöver den av IEP-avtalet anbefallna kvantiteten. I en situation dĂ€r den samlade dagliga minskningen i

7 NĂ€rmare bestĂ€mmelser för genomförandet av rĂ„dets beslut om gemenskapsmĂ„l för minskning av energiförbrukningen finns i Kommissionens beslut 79/639/EEG av den 15 juni 1979 om faststĂ€llandet av nĂ€rmare bestĂ€mmelser för genomförandet av rĂ„dets beslut 77/706/EEG, EGT L 183, 19.7.1979, s. 1–10.

177

EU-reglering och internationella avtal SOU 2009:3

tillförsel till gruppen uppgÄr till 50 procent av krislagringsÄtagandena skall varje land förutom att fördela olja mellan sig dessutom vidta de ytterligare ÄtgÀrder som The Governing Board bedömer nödvÀndiga (artiklarna 15 och 20).

NÀr fördelning av olja mellan lÀnderna skall ske i ovanstÄende situationer skall varje land enligt artikel 7 ha rÀtt till en tilldelning som motsvarar landets tillÄtna konsumtion efter avdrag för landets andel av den totala minskningen i tillförsel till gruppen i stort. Den tillÄtna konsumtionen för varje land motsvarar den genomsnittliga dagliga konsumtionen efter ikraftsÀttande av ÄtgÀrder för efterfrÄgeminskning. Landets andel av minskningen i tillförsel berÀknas pÄ grundval av landets andel av de totala oljereserverna enligt avtalet. Skulle landets rÀtt till tilldelning överstiga den inhemska produktionen och den import som sker till landet under krisen har landet rÀtt till ytterligare import motsvarande mellanskillnaden. Skulle landets tilldelningsrÀtt dÀremot understiga den inhemska produktionen och tillgÀnglig import skall landet i stÀllet tillhandahÄlla en kvantitet olja motsvarande mellanskillnaden till andra medlemslÀnder.

Den andra situationen nÀr fördelning av olja skall ske mellan medlemslÀnderna beskrivs i artikel 17; om oljetillförseln till ett enskilt medlemsland gÄr ned, eller skÀligen kan förvÀntas gÄ ned, med minst 7 procent av landets dagliga konsumtion. Det drabbade landet skall i ett sÄdant fall avstÄ konsumtion motsvarande minskningen i landets oljetillförsel upp till 7 procent av konsumtionen under basperioden. Landet har en tilldelningsrÀtt motsvarande minskningen i oljetillförseln över 7 procentgrÀnsen. Tilldelningen skall ske frÄn övriga medlemslÀnder, genom att de anvÀnder sig av sina egna beredskapslager eller genom efterfrÄgeminskning.

1984 inrĂ€ttades inom ramen för IEA ytterligare en krismekanism kallad CERM – Cooperated Emergency Response Measures. Denna möjliggör Ă„tgĂ€rder sĂ„som lageravtappning och brĂ€nsleomstĂ€llning Ă€ven vid bortfall av oljeleveranser understigande 7 procent av gruppens normala konsumtion under basperioden.

178

SOU 2009:3 EU-reglering och internationella avtal

Oljekrislagen

För att sĂ€kerstĂ€lla fullföljandet av Sveriges Ă„taganden enligt IEP- avtalet antogs oljekrislagen (1975:197). I denna hĂ€nvisas till ransoneringslagen; enligt 2 § fĂ„r regeringen föreskriva att 6–9 §§ ransoneringslagen fĂ„r tillĂ€mpas om Sverige har att fullgöra skyldighet att vidta efterfrĂ„gebegrĂ€nsande Ă„tgĂ€rder enligt IEP-avtalet.

För det fall att Sverige skulle ha att fullgöra tilldelningsskyldighet enligt IEP-avtalet finns sĂ€rskilda förfogandebestĂ€mmelser i oljekrislagen. Enligt 3 § kan regeringen, eller myndighet som regeringen bestĂ€mmer, besluta att Ă€gare eller innehavare av rĂ„olja eller oljeprodukter skall avstĂ„ förnödenheten till staten eller annan, eller Ă„lĂ€ggas att utöva verksamhet som har samband med produktion eller anvĂ€ndning av förnödenheten. Även Ă€gare eller innehavare av viss annan egendom, sĂ„som fastighet, anlĂ€ggning eller transportmedel, kan Ă„lĂ€ggas att anvĂ€nda egendomen.

EU:s oljeberedskapsdirektiv anses implementerat genom reglerna i ransoneringslagen och prisregleringslagen. Inom EU har emellertid reglerna om oljeberedskap och lagring varit föremÄl för en översyn och det Àr sannolikt att kommissionen kommer att lÀgga fram ett nytt förslag till direktiv om ÄtgÀrder för att trygga oljeförsörjningen.

8.2.3PÄgÄende arbete inom EU

År 2000 publicerade kommissionen en grönbok med titeln ”Mot en europeisk strategi för trygg energiförsörjning”.8 I denna framhölls att unionens beroende av energi utifrĂ„n stĂ€ndigt vĂ€xer och att beroendet av import innebĂ€r ekonomiska, sociala, ekologiska och fysiska risker för EU. För att minska riskerna föreslogs utarbetandet av en strategi för trygg energiförsörjning. En viktig del av detta angavs vara förverkligandet av en inre marknad för energi.

Samma Är utfÀrdade kommissionen ett meddelande om Europeiska unionens oljeförsörjning.9 I detta konstaterades att de kraftiga svÀngningarna i oljepriserna utgör ett problem för EU. I ett utkast till en strategi fastslog kommissionen bl.a. att möjligheterna att öka de strategiska oljelagren genom att lÄta anvÀndningen av dessa omfattas av gemenskapens ramverk skulle undersökas.

8Kommissionens grönbok av den 29 november 2000, KOM(2000) 769 slutlig.

9Meddelande frĂ„n Kommissionen av den 11 oktober 2000, ”Europeiska unionens oljeförsörjning”, KOM(2000) 631 slutlig.

179

EU-reglering och internationella avtal SOU 2009:3

Förslag till nytt EU-direktiv om oljeförsörjning

I enlighet med ovanstÄende utarbetade kommissionen ett förslag till ett nytt direktiv om tillnÀrmning av ÄtgÀrder för att trygga oljeförsörjningen, som vid antagande skulle ersÀtta sÄvÀl oljeberedskapsdirektivet som oljelagringsdirektivet.10 Förslaget har emellertid sedermera avvisats av medlemsstaterna och förkastats av Europaparlamentet.

I motiveringen till direktivförslaget betonas att det krĂ€vs stora insatser för att marknaden för petroleumprodukter skall bli öppen och integrerad pĂ„ europeisk nivĂ„ sĂ„ att den tillsammans med andra energisektorer bidrar till att skapa en verklig inre energimarknad. Alla hĂ€ndelser som gör att oljeleveranserna avbryts eller riskerar att avbrytas kan leda till allvarliga störningar i den europeiska ekonomins och samhĂ€llets funktion. Den otillrĂ€ckliga harmoniseringen av nationell lagstiftning för att trygga oljeförsörjningen kan leda till – och har redan lett till – störningar pĂ„ den inre marknaden för petroleumprodukter.

Oljeberedskapsdirektivet och det vid tiden för direktivförslagets tillkomst gÀllande oljelagringsdirektivet11 ansÄgs av kommissionen inte lÀngre vara anpassade till den rÄdande situationen pÄ den inre energimarknaden. NÀr direktiven antogs befanns sig den inre energimarknaden fortfarande i sin linda. De ansÄgs dÀrför inte lÀngre kunna garantera att de nationella ÄtgÀrder som de omfattar Àr tillrÀckligt harmoniserade och samordnade, vilket Àr en förutsÀttning för en fungerande inre marknad. TvÄ typer av problem identifierades; (1) sÄdana som beror pÄ bristande harmonisering av beredskapslagrens organisation, och (2) sÄdana som beror pÄ bristande harmonisering av den nationella lagstiftningen om krisÄtgÀrder och pÄ bristande samordning mellan medlemsstaterna i krislÀgen.

Det föreslagna direktivet syftade sÄlunda enligt artikel 1 till att garantera en vÀl fungerande inre marknad för petroleumprodukter genom en tillnÀrmning av medlemsstaternas bestÀmmelser om oljelager och krisÄtgÀrder, och en samordning av deras agerande vid en eventuell försörjningskris. Det innebar ett antal föreslagna förÀndringar, utvidgningar och förtydliganden i förhÄllande till den i dag gÀllande EU-regleringen.

10Förslag till Europaparlamentets och rĂ„dets direktiv om tillnĂ€rmning av Ă„tgĂ€rder för att trygga oljeförsörjningen (KOM(2002) 488 – COD 2002/0219), EGT nr 331 E, 31/12/2002 s. 0249–0261.

11Direktiv 68/414/EEG, Àndrat genom direktiv 98/93/EG.

180

SOU 2009:3 EU-reglering och internationella avtal

Medlemsstaternas lager av petroleumprodukter skulle enligt artikel 2(1)–(2) i direktivförslaget utökas till en nivĂ„ motsvarande 120 dagars genomsnittlig, daglig inhemsk förbrukning. Dessutom skulle medlemsstaterna enligt artikel 3 Ă„lĂ€ggas att inrĂ€tta ett offentligt organ för oljelagring, som skulle hĂ„lla lager motsvarande Ă„tminstone en tredjedel av lagringsskyldigheten för var och en av produktkategorierna. Det offentliga lagerhĂ„llande organet skulle ocksĂ„ mot ersĂ€ttning fullgöra lagringsskyldigheten för andra lagringsskyldiga operatörer Ă€n raffinaderier som sĂ„ önskade.

Det pĂ„pekades i motiveringen till förslaget att i en situation nĂ€r industrin bĂ€r hela ansvaret för lagringssystemet kan inte beredskapslagren sĂ€rskiljas frĂ„n operatörernas egna driftslager. För andra operatörer Ă€n raffinaderier – som i vilket fall som helst skulle ha tillgĂ„ng till stora driftslager – Ă€r lagringsskyldigheten dessutom en belastning och kan utgöra ett hinder för marknadsintrĂ€de. Den enda ekonomiska lösningen för dem Ă€r i mĂ„nga fall att samarbeta med nationella raffinaderier som Ă„tar sig att fullgöra lagringsskyldigheten i deras stĂ€lle.

Ett centralt organ för strategisk oljelagring som kan fullgöra lagringsskyldigheten i operatörernas stÀlle skulle göra operatörerna mindre beroende av överenskommelser med nationella raffinaderier, vilket skulle förbÀttra konkurrensen pÄ marknaden för raffinerade produkter. Genom att det centrala organet skulle fullgöra Ätminstone en tredjedel av lagringsskyldigheten skulle man Àven garantera att lagren verkligen fanns tillgÀngliga och lagringssystemen var öppna för insyn.

Vidare pekade kommissionen pÄ att restriktioner betrÀffande möjligheterna att hÄlla beredskapslager i en annan medlemsstat Àn den egna kan leda till att leveranser frÄn raffinaderier belÀgna i andra medlemsstater missgynnas i förhÄllande till leveranser frÄn raffinaderier pÄ det egna territoriet. Det ansÄgs inte godtagbart att ingÄendet av mellanstatliga avtal utgör en förutsÀttning för hÄllande av beredskapslager i en annan medlemsstat. Det framhölls dÀrför sÀrskilt i artikel 4 i direktivförslaget, som slog fast att medlemsstaterna skall sörja för att rÀttvisa och icke-diskriminerande villkor tillÀmpas i deras lagringsbestÀmmelser, att alla lagringsskyldiga företag som köper raffinerade produkter i en eller flera medlemsstater skulle tillÄtas att fullgöra lagringsskyldigheten genom lager i de berörda medlemsstaterna.

BetrÀffande behovet av att uppnÄ harmonisering av nationell lagstiftning om krisÄtgÀrder och samordning av medlemsstaternas agerande vid en kris pÄ oljemarknaderna anförde kommissionen att lagstiftningen i vissa medlemsstater stÀller upp alltför strikta villkor och

181

EU-reglering och internationella avtal SOU 2009:3

dÀrför utgör ett hinder för att ta beredskapslagren i ansprÄk. Det saknas dessutom en mekanism som gör det möjligt att fatta beslut om och samordna utnyttjandet av medlemsstaternas beredskapslager pÄ gemenskapsnivÄ.

Besluten att slÀppa beredskapslagren fattas i dag av de enskilda lÀnderna. Det samrÄdsförfarande som finns föreskrivet i det befintliga oljeberedskapsdirektivet ansÄgs inte utgöra nÄgon garanti för ett enat agerande och solidaritet mellan medlemsstaterna. Kommissionen sÄg behov av en befogenhet att omgÄende vidta erforderliga ÄtgÀrder nÀr det pÄ grund av utvecklingen pÄ oljemarknaden Àr angelÀget att agera. DÀrvid skulle kommissionen bitrÀdas av en kommitté bestÄende av företrÀdare för medlemsstaterna och ha kommissionens företrÀdare som ordförande.

Förslaget till direktiv innehöll dÀrför en beslutsmekanism, genom vilken kommissionen skulle fÄ ÄlÀgga medlemsstaterna att göra beredskapslagren tillgÀngliga i tvÄ situationer:

1.vid ett avbrott i oljeförsörjningen som kan leda till allvarliga störningar i ekonomins och den inre marknadens funktion (art. 7). I en sÄdan situation skulle kommissionen Àven fÄ ÄlÀgga medlemsstaterna att införa specifika eller allmÀnna begrÀnsningar av förbrukningen.

2.om det enligt den allmÀnna uppfattningen finns risk för att ett försörjningsavbrott, sÀrskilt i samband med en extern chock, och om dessa förvÀntningar leder till kraftig instabilitet pÄ oljemarknaderna som kan medföra allvarliga störningar i ekonomins och den inre marknadens funktion (art. 8). Direktivförslaget angav de nÀrmare förutsÀttningarna som skulle föreligga för att kommissionen skulle fÄ undersöka behovet av ÄtgÀrder i denna typ av situationer.

Kommissionens argument för att ta beredskapslagren i ansprÄk redan nÀr operatörerna fÄr uppfattningen att det finns en risk för ett försörjningsavbrott, Àr att en sÄdan situation kan leda till prisstegringar pÄ spotmarknaderna som kan vara till stor skada för ekonomin. Om lagren dÄ fÄr tas i ansprÄk kan det enligt kommissionen bidra till att motverka panikköp, ÄterstÀlla en smidig marknadsfunktion och dÀrmed begrÀnsa prisfluktuationerna och deras negativa konsekvenser för ekonomin. Under sÄdana omstÀndigheter krÀvs det emellertid ett enat och samstÀmmigt agerande frÄn Europeiska Unionens sida för att upprÀtthÄlla en vÀl fungerande inre marknad.

182

SOU 2009:3 EU-reglering och internationella avtal

I övriga fall skulle medlemsstaterna enligt artikel 6 kunna ge sina behöriga myndigheter befogenheter att utnyttja lagren nĂ€r det i samband med försörjningsproblem uppkommer svĂ„righeter som stör funktionen pĂ„ den inre marknaden för petroleumprodukter. Det var ett förtydligande i förhĂ„llande till den gĂ€llande formuleringen ”medlemsstaternas fullstĂ€ndiga förfogande”. SĂ„dana uttag skulle emellertid endast fĂ„ ske ner till den obligatoriska miniminivĂ„n, om det inte rörde sig om lokala försörjningsproblem, eller om det var nödvĂ€ndigt för att medlemsstaterna skulle kunna uppfylla sina internationella Ă„taganden.

2006 Ärs grönbok om energiförsörjning

Kommissionen presenterade Är 2006 sin senaste grönbok om en europeisk strategi för en hÄllbar, konkurrenskraftig och trygg energiförsörjning.12 Sex nyckelomrÄden lyftes fram, dÀribland frÄgan om solidaritet och vilka ÄtgÀrder som behöver vidtas pÄ gemenskapsnivÄ för att förhindra energikriser och hantera sÄdana som ÀndÄ uppstÄr. Tre huvudmÄl för EUs energipolitik faststÀlldes, varav ett var försörjningstryggheten. Detta mÄl kan uppnÄs bland annat genom att förbereda EU för krissituationer.

I grönboken framhölls Äterigen att oljemarknaden Àr global och att allvarliga störningar krÀver en likaledes global reaktion, Àven om störningarna bara Àr lokala eller regionala. I en situation dÀr IEA fattar beslut om att ta ut olja ur lager finns det mycket som talar för en samordnad gemenskapsreaktion. En sÄdan ÄtgÀrd skulle underlÀttas av ett nytt lagförslag frÄn kommissionen, som sÀkerstÀller att gemenskapens oljelager offentliggörs mer regelbundet och öppet i syfte att bidra till ökad insyn pÄ oljemarknaderna.

Kommissionen betonade ocksÄ pÄ nytt att det inom EU saknas ett formellt instrument för att hantera utifrÄnkommande försörjningskriser, trots att erfarenheter visat att det nÀr det gÀller sÄvÀl olja som gas finns ett behov för gemenskapen att reagera snabbt och samordnat. En lösning angavs vara ett instrument omfattande en övervakningsmekanism för att pÄ ett tidigt stadium ge varningssignaler och för att öka reaktionsförmÄgan vid en energikris i omvÀrlden.

12 Kommissionens Grönbok av den 8 mars 2006, ”En europeisk strategi för en hĂ„llbar, konkurrenskraftig och trygg energiförsörjning”, SEK(2006) 317.

183

EU-reglering och internationella avtal SOU 2009:3

8.2.4Slutsatser betrÀffande behovet av nationell reglering för fördelning av olja i krislÀgen

För att kunna uppfylla oljeberedskapsdirektivets krav mĂ„ste Sverige ha förfogande-, ransonerings- och prisregleringsbestĂ€mmelser som kan trĂ€da i tillĂ€mpning vid ”försörjningssvĂ„righeter som avsevĂ€rt begrĂ€nsar leveranserna av rĂ„olja eller petroleumprodukter och förorsakar svĂ„ra störningar”. BetrĂ€ffande Sveriges Ă„ligganden enligt IEP-avtalet har problemet lösts i form av oljekrislagen (1975:197) som uttryckligen hĂ€nvisar till de skyldigheter som Sverige kan behöva fullgöra enligt avtalet och till tillĂ€mpningen av ransoneringslagen och sĂ€rskilda förfoganderegler. NĂ„gon motsvarande lagstiftning har inte antagits för att implementera oljeberedskapsdirektivet och det synes tveksamt om igĂ„ngsĂ€ttningsmekanismerna i förfogandelagen, ransoneringslagen och prisregleringslagen överensstĂ€mmer med direktivets.

Vad gÀller beredskapslagring i annat land Àn det egna Àr det enligt lagen om beredskapslagring av olja och kol tillÄtet att efter medgivande frÄn tillsynsmyndigheten fullgöra sin lagringsskyldighet med brÀnsle som finns i ett annat land. Det synes troligt att kommissionen i framtiden kommer att krÀva generösare möjligheter till lagring utomlands. Dessutom fÄr det hÄllas för sannolikt att kommissionen kommer att fortsÀtta att driva kravet pÄ en mekanism som ger möjlighet att fatta beslut pÄ gemenskapsnivÄ om att slÀppa de nationella beredskapslagren. Redan nu kan skyldighet uppkomma enligt RÄdets beslut 77/706/EEG om förbrukningsminskning av oljeprodukter samt om fördelning av sparade kvantiteter oljeprodukter medlemslÀnderna emellan under vissa förhÄllanden. Det krÀvs sÄledes att vi hÀr i Sverige har författningsstöd för uppfyllandet av vÄra skyldigheter till följd av sÄdana beslut.

184

9Försörjningsberedskap i andra lÀnder

9.1Norge

9.1.1Ransonerings- och förfogandelagstiftning

Den rÀttsliga grunden för ransonering av, och förfogande över, förnödenheter i krigs- eller krisförhÄllanden finns huvudsakligen i den norska Lov om forsynings- och beredskapstiltak av den 14 december 1956.1 I lagens första kapitel föreskrivs om anskaffnings- och beredskapsÄtgÀrder i samband med krig, krigsfara eller andra extraordinÀra krisförhÄllanden.

Enligt 1 § kan det pÄ grund av krig, krigsfara eller andra extraordinÀra krisförhÄllanden, som kan leda till att produktionen eller tillförseln hindras eller hÀmmas, bli nödvÀndigt att sÀtta i stÄnd sÀrskilda anskaffnings- och beredskapsÄtgÀrder. Dessa ÄtgÀrder kan syfta till att stÀrka och utnyttja landets produktions- och transportkapacitet, att sÀkra eller fördela leveranser av varor av alla slag, eller att uppfylla landets förpliktelser enligt internationella avtal.

För att uppnÄ syftena ovan kan en rad restriktioner och Äligganden införas. Dessa rÀknas upp i 2 § och inkluderar exempelvis ensamrÀtt att importera, producera, sÀlja, köpa eller förvÀrva varor av visst slag, reglering av import och export, plikt för handlare eller Àgare av viss anlÀggning att leverera varor eller utföra tjÀnster för visst ÀndamÄl eller viss mottagare, ransonering av varor, plikt för Àgare eller anvÀndare av transportmedel att utföra eller medverka till vissa transporter, plikt att framstÀlla vissa varor eller utföra vissa tjÀnster, plikt att utföra sysslor i jord- och skogsbruk eller bygg- och anlÀggningsverksamhet samt anvÀndnings- eller produktionsförbud för vissa varor eller tjÀnster. Dessutom kan stat eller kommun enligt 3 § krÀva att Àgare eller

1 LOV 1956-12-14 nr 07: Lov om forsyningsog beredskapstiltak.

185

Försörjningsberedskap i andra lÀnder SOU 2009:3

nyttjanderÀttshavare avstÄr varor eller rÀtten till exempelvis fartyg, maskiner, elektrisk kraft eller fast egendom till det offentliga.

Lagens första kapitel innehÄller ocksÄ bestÀmmelser om rÀtt till ersÀttning samt om möjligheten att införa sÀrskilda bestÀmmelser för genomförandet av ÄtgÀrder enligt kapitlet, sÄsom bestÀmmelser om ransoneringsbevis eller upprÀttandet av sÀrskilda organ.

9.1.2Olje- och drivmedelsransonering

I Norge finns föreskrifter om oljeransonering för sÄvÀl krig som fredstida krissituationer.

Forskrift for oljerasjonering ved beredskap og krig2 – med kompletterande riktlinjer och vĂ€gledning – trĂ€der automatiskt i tillĂ€mpning nĂ€r landet Ă€r i krig och kan vid en beredskapssituation sĂ€ttas i tillĂ€mpning av olje- och energidepartementet (OED), som Ă€r överordnad energimyndighet. Syftet med en ransonering enligt föreskriften Ă€r enligt § 1.1 att tillförsĂ€kra totalförsvaret oljeprodukter för att tĂ€cka krigs- och livsviktiga behov och reglera konsumtionen sĂ„ att oljeprodukterna rĂ€cker sĂ„ lĂ„ngt som möjligt. Med krigs- och livsviktiga behov avses dĂ€rvid sĂ„dana samhĂ€llsbehov som mĂ„ste tillgodoses för att stödja försvarsanstrĂ€ngningen pĂ„ bĂ€sta möjliga vis, vĂ€rna liv och hĂ€lsa, uppfylla befolkningens nödvĂ€ndigaste behov, genomföra högsta möjliga grad av sjĂ€lvförsörjning och upprĂ€tthĂ„lla ett organiserat samhĂ€lle.

En ransonering skall enligt § 1.3 omfatta alla oljeprodukter, med undantag för produkter i standardförpackning pĂ„ max 5 liter som sĂ€ljs över disk. SĂ€rskilda regler finns i 2–9 kapitlen om tilldelning av olja till vissa sektorer; bygg- och anlĂ€ggningssektorn, fiskesektorn, försvaret, civilförsvaret och polisen, uppvĂ€rmning av byggnader, industri, gruvverksamhet och energiproduktion, jord- och skogsbruk, inrikes transportverksamhet samt utrikes sjöfart.

För ÀndamÄl som inte tÀcks av de sektorsspecifika reglerna ansvarar ransoneringsmyndigheten enligt § 10.1 för tilldelningen av oljeprodukter. I sÄdana fall kontrolleras att tilldelningen verkligen gÀller krigs- eller livsviktiga behov och den bör huvudsakligen ske i mindre kvantiteter för enskilda tillfÀllen.

Civila och militÀra chefer samt vissa myndigheter som anges i en bilaga till föreskriften fÄr enligt § 1.6 företa s.k. egentilldelning. Egentilldelning innebÀr att organisationen eller avdelning har rÀtt att tilldela

2 FOR 1983-12-15 nr 2142.

186

SOU 2009:3 Försörjningsberedskap i andra lÀnder

sig sjÀlv den oljemÀngd som anses nödvÀndig för att tillvarata de egna beredskapsuppgifterna, och att utfÀrda ransoneringslegitimationer för detta. Tilldelningen sker sÄledes genom egen administration och utan ransoneringsmyndighetens inblandning. Egentilldelningen kan i nödvÀndig grad delegeras till underliggande organ och verksamheter.

För uttag av tilldelad oljeranson krÀvs ransoneringslegitimation i form av anvisning, ransoneringsbok eller rekvisition. För civil landtransport och inrikes sjöfart krÀvs förutom ransoneringslegitimation Àven kör- eller fÀrdbevis. FörsÀljning eller leverans av oljeprodukter fÄr inte ske utan mottagande av ransoneringslegitimation. Vid bensin- och kuststationer fÄr omsÀttning av oljeprodukter endast ske vid manuellt betjÀnade pumpar och nÀr betjÀningen finns pÄ plats. Kontant- och kortautomater skall kopplas ur.

Den oljeförbrukare som har eget lager av vissa oljeprodukter över viss mÀngd skall enligt § 1.13 registrera sitt lager och anmÀla innehavet till den kommun dÀr lagret befinner sig. Dessa lager fÄr enligt § 1.16 endast anvÀndas efter sÀrskild tillÄtelse frÄn ransoneringsmyndigheten eller om rÀtt till egentilldelning föreligger.

Vid bristande oljeförsörjning i fredstid kan forskrift om oljerasjonering ved oljeforsyningskriser i fredstid tillÀmpas.3 Syftet med en ransonering enligt denna föreskrift skall enligt § 1.1 vara att försÀkra en samhÀllsmÀssigt prioriterad fördelning av knappa oljeleveranser. Olje- och energidepartementet beslutar enligt § 1.2 om ransonering och andra förbrukningsbegrÀnsande ÄtgÀrder skall sÀttas i kraft, ransoneringens omfattning samt vilka huvudprioriteringar som skall ligga till grund för ransoneringen.

Precis som vid ransonering i krig omfattas enligt § 1.3 alla oljeprodukter, förutom produkter i standardförpackning pÄ upp till 5 liter, som sÀljs över disk. FörsÀljning till konsument fÄr endast ske mot giltigt ransoneringsbevis, vilket kan vara ransoneringskort med mÀrken eller ransoneringsbok med uttagskort. Ransoneringsbevisen kan stÀllas ut till enskilda eller till företag och institutioner. FörsÀljning av oljeprodukter fÄr vid ransonering endast ske frÄn bemannade stationer (§ 1.17). FörsÀljarna svarar för att kontrollera ransoneringsbevis.

Tilldelning av olja kan enligt § 1.9 ske pĂ„ grundval av registrerade upplysningar, speciella kriterier, eller vid behov efter ansökan. I 2–11 kapitlen finns sĂ€rskilda regler om ransoneringen av oljeprodukter för vissa anvĂ€ndningsomrĂ„den; bygg- och anlĂ€ggning,

3 FOR 1983-08-01 nr 2141.

187

Försörjningsberedskap i andra lÀnder SOU 2009:3

fiske och fÄngst, försvaret, husuppvÀrmning, industri, gruvdrift och energiproduktion, inrikes sjöfart, landbruk, landtransport, civil luftfart samt sjöfart för nöjesÀndamÄl. För respektive omrÄde finns bestÀmmelser rörande exempelvis vem som skall bestÀmma förbrukningsnivÄn för omrÄdet i frÄga, vilka oljeprodukter som omfattas samt hur tilldelning skall ske och vem som har rÀtt till tilldelning.

PÄ den operativa nivÄn finns ett system för fredstida ransoneringar av drivmedel, som faststÀlldes den 1 januari 1999 av regeringen och Direktoratet for sivilt beredskap (DSB). Det finns ocksÄ ransoneringssystem för krigssituationer, men denna planering Àr mindre prioriterad.

Det norska ransoneringssystemet för drivmedel Àr mer lÄngtgÄende Àn Sveriges. Vid oljekris skall initiala ÄtgÀrder sÄsom sparkampanjer, bilfria dagar och stÀngda bensinstationer kunna börja tillÀmpas inom tvÄ veckor frÄn beslut. Kortransonering kan sÀttas i kraft nÀr krisen förvÀntas vara i minst sex mÄnader och om förbrukningen mÄste skÀras ned med i genomsnitt 20 procent eller mer. Det Àr regeringen som beslutar om ransoneringens tid och omfattning, sparmÄl samt prioriteringar i stort. DSB svarar tekniskt och övergripande för ransoneringssystemet. LÀnsstyrelserna och kommunerna svarar för bl.a. handlÀggningen av ansökningar om extra tilldelning av drivmedel och lÀmnar information till allmÀnheten. Ransoneringsbevis finns förberedda som mallar och avtal finns med tryckerier. Ransoneringskort med grundtilldelning för fordonsÀgare sÀnds ut automatiskt frÄn VÀgdirektoratet. Förberedelsetiden för en ransonering Àr omkring 3 mÄnader.

9.1.3Beredskapslagring av olja

Norge har förvisso egna oljetillgÄngar, men har ett eget avtal med IEA och har valt att vara solidariskt med övriga medlemslÀnder. Sedan hösten 2006 Àr producenter och importörer av petroleumprodukter skyldiga att hÄlla beredskapslager motsvarande 20 dagars normalförbrukning i Norge. Lagren skall kunna anvÀndas för att sÀkra försörjningen pÄ den norska marknaden eller som tillskott till en samordnad krishantering inom ramen för IEA.

Tidigare var det staten som höll i beredskapslagringen av oljeprodukter, men numera Àr det enligt forskrift om beredskapslagring av petroleumprodukt,4 vilken meddelats med stöd av lov om beredskaps-

4 FOR 2006-09-01 nr 1019.

188

SOU 2009:3 Försörjningsberedskap i andra lÀnder

lagring om petroleumprodukt,5 den som producerar eller importerar minst 10 000 kubikmeter petroleumprodukter som har att hÄlla lager av dessa produkter. Lagringsplikten omfattar inte rÄolja.

Vid brist i försörjningen med petroleum eller petroleumprodukter, nationellt eller internationellt, kan den lagringsskyldige enligt § 11 Ă„lĂ€ggas eller ges rĂ€tt att ta de lagrade produkterna i bruk i den utstrĂ€ckning som krĂ€vs i den aktuella situationen. Även i en situation dĂ€r IEA ber om Norges medverkan i krishantering kan beredskapslagren tas i bruk. I sĂ„dana situationer fĂ„r OED i samband med utrikesdepartementet fatta beslutet.

9.1.4Elransonering

Även det norska systemet för hantering av svĂ„ra driftsituationer pĂ„ elomrĂ„det Ă€r mer reglerat genom föreskrifter och mer detaljplanerat Ă€n det svenska. OED kan enligt § 5A–2 i energiloven förordna om ransonering om det anses pĂ„kallat av extraordinĂ€ra förhĂ„llanden.6 I energilovforskriften7 preciseras att det skall röra sig om situationer nĂ€r det pĂ„ grund av extraordinĂ€ra förhĂ„llanden uppstĂ„r knapphet pĂ„ elektrisk energi och det av allmĂ€n hĂ€nsyn befinnes nödvĂ€ndigt att ransonera för att sĂ€kerstĂ€lla att energin blir bĂ€st möjligt utnyttjad.

Vid lÄngvarig energiknapphet nÀr marknadsmekanismen inte lÀngre sörjer för att priserna stiger sÄ att konsumtionen avtar kan sÄledes sÄvÀl produktion som konsumtion av energi ransoneras. Möjliga ransoneringsÄtgÀrder inkluderar tvÄngsmÀssiga leveransbegrÀnsningar och rekvisition av elenergi och fjÀrrvÀrme. Prioriteringen vid ransonering skall ske genom att hÀnsyn tas till liv och hÀlsa, vitala samhÀllsintressen inom administration, förvaltning, sÀkerhet, infrastruktur och försörjning m.m. samt nÀringsliv och ekonomiska intressen.

NÀtoperatörerna har att kartlÀgga och gruppera sina kunder efter verksamhetstyp. NÀtet delas upp i grupperna kontinuerlig strömtillförsel, bostadsomrÄde, nÀringslivsomrÄde, lantbruksomrÄde samt process- och elintensiv industri. Genom bortkoppling av de senare fyra grupperna skall nÀtÀgarna kunna reducera lasten i nÀten med upp till 70 procent.

5LOV 2006-08-18 nr 61.

6Lov 1990-06-29 nr 50: Lov om produksjon, omforing, overföring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m.

7FOR 1990-12-07 nr 959: Forskrift om produksjon, omforing, overföring, omsetning, fordeling og brug av energi m.m.

189

Försörjningsberedskap i andra lÀnder SOU 2009:3

Ransoneringsmyndighet enligt Energiloven Àr Norges Vassdragsog Energidirektorat (NVE), som har ansvaret för planlÀggning och administrativt genomförande av ransoneringsÄtgÀrder. I krig eller under beredskap ansvarar Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon för kraftförsörjningen.

9.2Finland

MÄlen med Finlands försörjningsberedskap faststÀlls av statsrÄdet. Det skedde senast Är 2002 (beslut Srb 350/8.5.2002). Enligt beslutet skall försörjningsberedskapen tryggas pÄ följande omrÄden; samhÀllets tekniska infrastrukturer, transport-, upplagrings- och distributionssystemen, livsmedelsförsörjningen, energiförsörjningen, social- och hÀlsovÄrden, samt produktion och upprÀtthÄllande av system som stöder det militÀra försvaret.

9.2.1Beredskapslagen

Finlands beredskapslag (22.7.1991/1080) syftar enligt 1 § till att under undantagsförhĂ„llanden trygga befolkningens utkomst och landets nĂ€ringsliv, upprĂ€tthĂ„lla rĂ€ttsordningen, de grundlĂ€ggande fri- och rĂ€ttigheterna och de mĂ€nskliga rĂ€ttigheterna samt trygga rikets territoriella integritet och sjĂ€lvstĂ€ndighet. Med undantagsförhĂ„llanden avses enligt 2 § först och frĂ€mst krig och krigshot mot Finland samt krig eller krigshot mellan frĂ€mmande stater och andra dĂ€rmed jĂ€mförbara sĂ€rskilda hĂ€ndelser som intrĂ€ffar utanför Finland. Dessutom innefattar begreppet allvarliga hot mot befolkningens utkomst eller mot grunderna för landets nĂ€ringsliv som beror pĂ„ försvĂ„rad eller förhindrad import av nödvĂ€ndiga brĂ€nslen och annan energi eller rĂ„varor och andra varor, eller pĂ„ nĂ„gon annan till sina verkningar dĂ€rmed jĂ€mförbar plötslig störning i det internationella handelsutbytet samt ”storolyckor”. En förutsĂ€ttning för lagens tillĂ€mpning Ă€r att myndigheterna inte med normala befogenheter kan fĂ„ kontroll över situationen.

I lagens andra kapitel beskrivs beslutsförfarandet. Ibruktagandet av de befogenheter som specificeras i lagen omfattar tre skeden; (1) presidenten utfÀrdar en förordning som berÀttigar statsrÄdet att för viss tid utöva befogenheter enligt lagen och förelÀgger denna riksdagen för prövning. (2) StatsrÄdet utfÀrdar förordningar som förelÀggs

190

SOU 2009:3 Försörjningsberedskap i andra lÀnder

riksdagen. (3) StatsrÄdets förordningar verkstÀlls antingen av de myndigheter som handhar uppgifterna enligt den sedvanliga uppgiftsfördelningen eller av de myndigheter som statsrÄdet med stöd av lagen Älagt uppgifterna.

StatsrÄdets befogenheter enligt den finska beredskapslagen Àr indelade i sex grupper; tillsyn och reglering, skötsel av statsekonomin, anvÀndning av arbetskraften, organisering av förvaltningen, sÀrskilda befogenheter som gÀller kommunalförvaltningen samt övriga befogenheter. Till den första gruppen hör bl.a. enligt 14 § befogenheten att övervaka och reglera import och export av varor samt enligt 15 § att övervaka och reglera produktionen och distributionen av varor samt byggandet. StatsrÄdet kan exempelvis föreskriva om skyldighet att utföra vissa uppgifter vid produktion, distribution eller byggande, om villkor för produktion av viss vara eller om förbud mot eller villkor för överlÄtelse av vissa varor.

Enligt 17 § fÄr statsrÄdet övervaka och reglera priser och avgifter samt hyror. Om det Àr nödvÀndigt med tanke pÄ prisregleringen fÄr Àven kvaliteten pÄ varor regleras.

9.2.2PÄgÄende lagstiftningsarbete

NÄgra praktiska erfarenheter av tillÀmpning av den finska beredskapslagen finns inte. Eftersom den tillkom före reformen av den finska grundlagen och de grundlÀggande fri- och rÀttigheterna, liksom före Finlands intrÀde i EU, ansÄgs det emellertid att den behövde ses över. Det hade ocksÄ betydelse att förÀndringar skett betrÀffande sÄvÀl myndigheternas verksamhet och organisation som inom nÀringslivet sedan lagen trÀdde i kraft. Regeringen lade i februari 2008 fram en proposition till Riksdagen med förslag till beredskapslag samt vissa lagar som har samband med den (RP 3/2008, rd).

De viktigaste föreslagna Àndringarna utgör revideringar med anledning av den Àndrade konstitutionen och en justering av definitionen av undantagsförhÄllanden. Den föreslagna lagen har dessutom gjorts betydligt mer omfattande och detaljerad och myndigheterna har givits vad som anses vara mer tidsenliga befogenheter i undantagsförhÄllanden.

Förslaget till en ny definition av ”undantagsförhĂ„llanden” innefattar sĂ„som i den nu gĂ€llande lagen endast sĂ€rskilt allvarliga kriser som berör hela nationen, eller Ă„tminstone en stor del av den, och som har konsekvenser för samhĂ€llets funktion som helhet. I för-

191

Försörjningsberedskap i andra lÀnder SOU 2009:3

slaget anvÀnds emellertid inte lÀngre begreppet krig, utan enbart vÀpnat angrepp. Följaktligen föreslÄs att som undantagsförhÄllanden skall anses

1.vÀpnade angrepp mot Finland, eller annat sÄ allvarligt angrepp att det kan jÀmstÀllas med vÀpnat angrepp,

2.avsevÀrda hot om sÄdana angrepp,

3.synnerligen allvarliga hÀndelser eller hot mot befolkningens utkomst eller mot grunderna för landets nÀringsliv som innebÀr en vÀsentlig risk för samhÀllets vitala funktioner, samt

4.synnerligen allvarliga storolyckor samt pandemier som till sina verkningar kan jÀmföras dÀrmed.

NÀr det gÀller definitionen av ekonomiska kriser som undantagsförhÄllanden i punkten 3 har Finland alltsÄ frÄngÄtt hÀnvisningen till försvÄrad eller förhindrad import. Avsikten var att understryka att undantagsförhÄllanden inte alltid behöver ansluta sig till tillgÄngen pÄ rÄvaror. Till punkten 4 har fogats pandemier som Àr jÀmförliga med en synnerligen allvarlig storolycka. Det senare avser olyckor som ger upphov till ovanligt stora skador och mÄnga offer. Det skall röra sig om olyckor som sÀllan intrÀffar.

Ytterligare en Àndring som föreslÄs i propositionen Àr att lagen tas i bruk genom förordning av statsrÄdet, i stÀllet för av presidenten. StatsrÄdet och presidenten skall dock först, i samverkan, konstatera att undantagsförhÄllanden rÄder i landet.

BefogenhetsbestÀmmelserna har i förslaget utformats exaktare Àn i den nu gÀllande beredskapslagen och nÄgot begrÀnsats. De behöriga myndigheterna nÀmns mer specifikt.

Lagförslagets kapitel 5 innehÄller befogenheter för sÀkerstÀllande av produktionen och distributionen av nyttigheter samt energiförsörjningen. Det anförs i propositionen att grunden för Finlands försörjningsberedskap Àr en öppen och fungerande marknad, en omfattande utrikeshandel och en konkurrenskraftig inhemsk produktion. Under undantagsförhÄllanden kan man dock tvingas styra marknadsfunktionerna genom rÀttsliga normer och administrativa beslut genom vilka man tryggar en effektiv anvÀndning av resurser och en tillrÀcklig försörjning för befolkningen, det nödvÀndiga ekonomiska livet och det militÀra försvaret. Det allra kraftigaste styrmedlet Àr reglering, som vid tillgripande nÀrmast skall gÀlla rÄvaror som Àr kritiska för basindustrin och vissa produkter inom dagligvaruförsörjningen.

192

SOU 2009:3 Försörjningsberedskap i andra lÀnder

Det föreslagna kapitel 5 innehÄller exempelvis möjlighet för statsrÄdet att förordna om tillstÄndsplikt för inköp av vissa nyttigheter för gÄrdsbrukets primÀrproduktion och för konsumentköp av vissa nyttigheter som Àr nödvÀndiga för befolkningens försörjning. InköpstillstÄnd beviljas i det förra fallet av den kommunala landsbygdsnÀringsmyndigheten och i det senare av kommunerna.

Industriproduktionen föreslÄs kunna regleras genom att statsrÄdet nÀrmare förordnar om hur metaller, metallegeringar, kemikalier, lÀkemedelsrÄvaror, elektronikkomponenter, lantbruksprodukter, varor som anvÀnds av livsmedelsindustrin, rÄvaror och brÀnslen för energiproduktionen eller andra för industrin nödvÀndiga material eller nyttigheter fÄr anvÀndas av nÀringsidkare. Syftet med en sÄdan reglering skall vara att trygga nödvÀndig produktion av nyttigheter med tanke pÄ samhÀllets vitala funktioner.

Det föreslÄs vidare att statsrÄdet skall ges befogenhet att förordna om tillstÄndsplikt för export, utförselförbud eller tillstÄndsplikt för import av nyttigheter som Àr reglerade enligt kapitlet, om begrÀnsning av, eller förbud mot, anvÀndning av el för vissa ÀndamÄl och kvoter för elförbrukningen, om begrÀnsningar av uppvÀrmning av fastigheter med fjÀrrvÀrme, samt om begrÀnsningar av leveranser av lÀtt och tung brÀnnolja för uppvÀrmningsbruk. I förslaget finns ocksÄ bestÀmmelser om begrÀnsningar av anvÀndningen av naturgas och om leveransplikt av vatten samt virke, trÀvaror och torv.

För sÀkerstÀllandet av att regleringar av detaljhandeln samt begrÀnsningar av elanvÀndningen, av anvÀndningen av fjÀrrvÀrme och av anvÀndningen av naturgas fungerar, föreslÄs statsrÄdet fÄ befogenhet att förordna om prisreglering i form av maximala prishöjningar.

Föreslagna regleringar av flytande brÀnsle finns huvudsakligen i kapitel 10, som behandlar tryggandet av transporter vid undantagsförhÄllanden. Redan i kapitel 5 finns en grundlÀggande bestÀmmelse genom vilken statsrÄdet ges befogenheten att förordna om de mÀngder med vilka konsumtionen av flytande brÀnsle mÄste minskas samt om hur minskningen skall fördelas mellan trafiken, gÄrdsbruket, energiproduktionen, industrin och uppvÀrmning. Kommunikationsministeriet skulle ha befogenhet att förordna hur inbesparingen av flytande trafikbrÀnslen enligt statsrÄdets förordning skall fördelas mellan vÀg-, jÀrnvÀgs-, sjö- och lufttrafiken. Vidare föreslÄs bl.a. regler om anvÀndnings- och inköpstillstÄnd för flytande vÀgtrafikbrÀnslen, liksom reglering av försÀljning och distribution av flytande brÀnsle samt begrÀnsning av vÀgtrafiken.

193

Försörjningsberedskap i andra lÀnder SOU 2009:3

9.2.3Olja och brÀnsle

Finland anslöt sig 1991 till energiprogrammet inom IEA och Àr sedan 1995 medlem i EU. Lager av olja och oljeprodukter hÄlls sÄvÀl av nÀringsidkare och energiproducenter enligt lagstadgad förpliktelse som av Försörjningsberedskapscentralen (FBC).

Försörjningsberedskapscentralen Àr ett statligt verk som grundades genom lagen om tryggande av försörjningsberedskapen och har till uppgift att planera och handha den operativa verksamhet som behövs för att upprÀtthÄlla och utveckla landets försörjningsberedskap. I detta ingÄr att handha Finlands sÀkerhetslagring, vilken avser att för kristida behov trygga sÄvÀl energiförsörjningen som livsmedelshushÄllningen, hÀlsovÄrden och den försvarsrelaterade produktionen.

NÀringsidkare och energiproducenter har att hÄlla lager enligt lagen om obligatorisk upplagring av importerade brÀnslen (1070/1994). Enligt denna skall stenkol, rÄolja, oljeprodukter och naturgas lagras pÄ egen bekostad av de lagringsskyldiga för tryggande av landets försörjningsberedskap och för att uppfylla Finlands internationella fördragsförpliktelser om krisberedskap inom energiförsörjningen.

Skyldig att lagra rÄolja och oljeprodukter Àr enligt 7 § den som importerar dessa produkter. Importörers obligatoriska lager av rÄolja och oljeprodukter skall enligt 8 § motsvara den genomsnittliga importen under tre mÄnader.

Obligatoriska naturgaslager skall enligt 10 § hĂ„llas av sammanslutningar som anvĂ€nder eller Ă„terförsĂ€ljer naturgas samt importörer dĂ€rav. Även dessa lager skall motsvara den genomsnittliga anskaffningsmĂ€ngden respektive importen under tre mĂ„nader (11–12 §§).

Skyldig att lagra stenkol Ă€r enligt 3 § verk som anvĂ€nder stenkol för att producera vĂ€rme- eller elenergi samt stenkolsimportörer. De obligatoriska stenkolslagren skall för stenkolsverk som producerar el eller vĂ€rme för eget bruk och för importörer motsvara den genomsnittliga förbrukningen respektive importen under fem mĂ„nader. Stenkolsverk som producerar vĂ€rme- eller elenergi för annat Ă€n verkets eget bruk skall hĂ„lla lager motsvarande verkets förbrukning under tio mĂ„nader (4–5 §§).

Det Àr enligt 14 § Försörjningsberedskapscentralen som sköter verkstÀlligheten av lagen, Ärligen faststÀller upplagringsmÀngderna samt utövar tillsyn över de obligatoriska lagren och deras anvÀndning. PÄ ansökan av den lagringsskyldige kan FBC bevilja den lagringsskyldige tillstÄnd att underskrida lagringsskyldigheten, om dennes produktion eller kommersiella verksamhet pÄ grund av störningar i

194

SOU 2009:3 Försörjningsberedskap i andra lÀnder

tillgÄngen pÄ en produkt som omfattas av lagringsskyldigheten löper risk att avbrytas eller vÀsentligt minska om inte det obligatoriska lagret tas i bruk, och annat inte följer av Finlands internationella fördragsförpliktelser om krisberedskap inom energiförsörjningen.

Om uppfyllandet av en oljetilldelningsförpliktelse enligt internationella fördrag krÀver att rÄolja eller oljeprodukter överlÄts ur ett obligatoriskt lager Àr det Handels- och industriministeriet som beviljar tillstÄnd att underskrida faststÀllda upplagringsskyldigheter.

9.2.4LĂ€kemedel

Även lĂ€kemedel och sjukvĂ„rdsmaterial lagras av sĂ„vĂ€l FBC som privata nĂ€ringsidkare. Enligt Lagen om obligatorisk upplagring av lĂ€kemedel

(25.5.1984/402) har lÀkemedelsfabriker, importörer av lÀkemedelspreparat, sjukvÄrdsanstalter samt FolkhÀlsoinstitutet och Finlands Röda Kors att för tryggandet av lÀkemedelsförsörjningen hÄlla obligatoriska lager av lÀkemedelssubstanser och lÀkemedelspreparat, hjÀlpsubstanser och tillsatsÀmnen som anvÀnds vid framstÀllning av lÀkemedelspreparat samt förpackningsmaterial.

I lagen anges de grupper av lÀkemedelssubstanser och -preparat som de lagringsskyldiga kan ÄlÀggas att hÄlla lager av. StatsrÄdet förordnar sedan nÀrmare vilka substanser som omfattas av lagringsskyldigheten och LÀkemedelsverket faststÀller de preparat, hjÀlpsubstanser, tillsatsÀmnen och förpackningsmaterial som skall omfattas av lagringsskyldigheten.

LÀkemedelssubstanser, hjÀlpsubstanser och tillsatsÀmnen samt förpackningsmaterial som anvÀnds vid framstÀllning av lÀkemedelspreparat skall lagras av lÀkemedelsfabriker som anvÀnder dem vid tillverkning av lÀkemedel samt FolkhÀlsoinstitutet och Finlands Röda Kors. LÀkemedelspreparat skall lagras av importörer. SjukvÄrdsanstalter Àr skyldiga att hÄlla lager av de preparat som hör till deras baslÀkemedelsurval.

Lagren av vissa lÀkemedelssubstanser, bl.a. inom grupperna antimikrobiska medel, hjÀrt- och kÀrlmedel samt medel mot förgiftningar och vacciner, skall motsvara den lagringsskyldiges genomsnittliga förbrukning under tio mÄnader. Lagren av övriga substanser, samt av hjÀlpsubstanser, tillsatsÀmnen och förpackningsmaterial skall motsvara den lagringsskyldiges genomsnittliga förbrukning under fem mÄnader. De obligatoriska lagren av lÀkemedelspreparat skall för de preparat som hör till samma lÀkemedelsgrupper som de substanser

195

Försörjningsberedskap i andra lÀnder SOU 2009:3

som omfattas av den mer omfattande lagringsskyldigheten ovan motsvara tio mÄnaders genomsnittlig försÀljning i Finland av importören. I övriga fall skall lagren motsvara fem mÄnaders försÀljning.

LagringsmÀngder fÄr efter beviljande av LÀkemedelsverket understigas. SÄdant beviljande ges emellertid endast om den lagringsskyldiges produktion eller verksamhet, pÄ grund av störningar i tillgÄngen pÄ förnödenheter, som omfattas av lagringsskyldigheten, hotas att avbrytas eller vÀsentligt minska, eller om det finns risk för att förnödenheter i det obligatoriska lagret blir olÀmpliga för sitt syfte under lagringstiden.

9.2.5Övrig beredskapslagring

FBC hÄller förutom lager av olja och medicinalmaterial Àven beredskapslager av vissa industrimaterial samt spannmÄl. Livsmedelsförsörjningen anses ur de finska medborgarnas synvinkel stÄ i första rummet. Det skall finnas föda med normalt nÀrings- och energiinnehÄll att tillgÄ under alla förhÄllanden. En tillrÀcklig produktion av inhemska baslivsmedel upprÀtthÄlls som grund för försörjningsberedskapen. Dessutom sÀkerhetslagras brödsÀd i den mÀngd som motsvarar normalförbrukningen under ett Är.

Privata nÀringsidkare kan ingÄ avtal med FBC om frivillig lagring av vissa kritiska material. Enligt lagen om skyddsupplag (17.12.1982/970) fÄr företagen inrÀtta och upprÀtthÄlla lager av rÄvaror, förnödenheter och produkter som Àr nödvÀndiga för tryggande av befolkningens utkomst och upprÀtthÄllande av produktionen vid eventuella störningar i utrikeshandeln, eller för att uppfylla Finlands internationella fördragsförpliktelser om krisberedskap inom energiförsörjningen. StatsrÄdet faststÀller enligt 3 § vilka rÄvaror, förnödenheter och produkter som skall lagras. Avtalen skall gÀlla lager av viss storlek och beskaffenhet och ingÄs för minst tre och högst tio Är.

Förekommer störningar i tillgĂ„ngen pĂ„ en rĂ„vara, en förnödenhet eller en produkt, eller skulle upplĂ€ggarens produktion avbrytas eller minska vĂ€sentligt om inte varorna i lagret anvĂ€nds, fĂ„r handels- och industriministeriet enligt 8 § ge upplĂ€ggaren tillstĂ„nd att anvĂ€nda varorna i lagret för sin produktion. Handels- och industriministeriet kan ocksĂ„, pĂ„ grund av exceptionell prisstegring eller dröjsmĂ„l med leverans eller av annan dĂ€rmed jĂ€mförbar sĂ€rskild orsak bevilja upplĂ€ggaren tillstĂ„nd att tillfĂ€lligt – högst fyra mĂ„nader – anvĂ€nda lagret.

196

SOU 2009:3 Försörjningsberedskap i andra lÀnder

Enligt 8 a § kan handels- och industriministeriet vidare bevilja en upplÀggare tillstÄnd att lÀmna ut rÄvaror och produkter ur lagret för att uppfylla Finlands internationella fördragsförpliktelser om krisberedskap inom energiförsörjningen.

9.3Danmark

9.3.1Försörjningsberedskap i Danmark

Den danska beredskapslagen (Beredskapsloven, LBK nr 137 av den 1 mars 2004) behandlar framför allt rÀddningsberedskapen för att förhindra, begrÀnsa och avhjÀlpa skador pÄ mÀnniskor, egendom och miljö vid olyckor eller katastrofer och i krig eller vid krigsfara. Beredskapen Àr alltsÄ riktad mot alla typer av krissituationer, i sÄvÀl krig som fredstid, nÀr samhÀllets förmÄga att fungera normalt Àr vÀsentligt nedsatt.

Lagen innehÄller bl.a. bestÀmmelser om organisationen av den statliga och den kommunala rÀddningsberedskapen, befogenheter i olyckssituationer, skyldighet att bistÄ med privat egendom och transportmedel samt delta i rÀddningsoperationer, beredskapsplanering samt expropriation av privat egendom. DÀremot saknas i denna lag regler om ransonering eller prisreglering.

BetrÀffande fördelning av förnödenheter i bristsituationer stadgar lov om forsyningsmÊssige foranstaltninger (LBK nr 88 av den 26 februari 1986) att industriministern kan faststÀlla bestÀmmelser om anvÀndningen, fördelningen, prisutjÀmning eller placeringen av de varulager som finns i landet, i den utstrÀckning som synes nödvÀndig. Om bestÀmmelserna gÀller energiförsörjningen skall industriministern inhÀmta godkÀnnande frÄn folketingets energipolitiska utskott och i frÄga om andra varor skall godkÀnnande inhÀmtas frÄn ett av folketinget tillsatt utskott.

9.3.2Oljesektorn

Danmark Àr medlem i EU och deltar i det internationella energisamarbetet. För att uppfylla de internationella förpliktelserna hÄlls beredskapslager av olja. Lov om forsyningsmÊssige foranstaltninger kan tillÀmpas för att ge myndigheterna nödvÀndiga befogenheter i en krissituation.

197

Försörjningsberedskap i andra lÀnder SOU 2009:3

De företag som importerar eller producerar rĂ„olja eller oljeprodukter Ă€r lagringsskyldiga enligt § 3 i lov om pligtige lagre af mineralolie og mineralolieprodukter (LOV nr 1275 av den 20 december 2000). Lagringsskyldigheten kan antingen uppfyllas genom att hĂ„lla egna lager eller genom att Foreningen Danske Olieberedskapslagre (FDO) – i vilken i stort sett alla danska oljeföretag Ă€r medlemmar – hĂ„ller lager pĂ„ företagens vĂ€gnar. NĂ€rmare regler om lagringsplikten och om de samlade lagrens storlek fastslĂ„s av miljö- och energiministern. De danska oljelagren motsvarar för nĂ€rvarande 81 dagars förbrukning.

Enligt § 5 a i lov om pligtige lagre af mineralolie og mineralolieprodukter skall de lagringsskyldiga Àven vidta nödvÀndiga ÄtgÀrder för att sÀkra försörjningen av olja och oljeprodukter i beredskapssituationer och andra extraordinÀra situationer.

9.3.3Elsektorn

Beredskapen i elsektorn har sin grund i § 85 b i lov om elforsyning (LBK nr 1115 av den 8 november 2006), som stadgar att elproducenter och nÀtaktörer samt den elförsörjningsverksamhet som utövas av den systemansvariga myndigheten Energinet.dk, skall ha nödvÀndig beredskap för elförsörjningen i extraordinÀra situationer. Beredskapen regleras nÀrmare i BekendtgÞrelse om beredskab for elsektoren (BEK nr 1024 av den 21 augusti 2007).

BekendtgÞrelsen innehÄller regler om beredskap för att kunna upprÀtthÄlla samhÀllets elförsörjning vid krissituationer förorsakade av hot frÄn mÀnniskor, naturen eller teknologi, i sÄvÀl krigssom fredstid. I beredskapsarbetet ingÄr sÄvÀl att reducera elförsörjningssystemets sÄrbarhet och risker som att planera en koordinerad och effektiv krishantering (§ 2). BekendtgÞrelsen innehÄller dock inga regler om prioritering eller avstÀngning av elanvÀndare vid elbrist.

9.3.4LĂ€kemedel

I försörjningsmÀssiga nödsituationer samt vid olyckor och katastrofer, inklusive krigshandlingar, gÀller för lÀkemedelssektorn bestÀmmelserna i tvÄ bekendtgÞrelser om spredning af lÊgemiddellagre (BEK nr 940 av den 16 september 2008) respektive om udlevering av lÊgemidler i

198

SOU 2009:3 Försörjningsberedskap i andra lÀnder

forsyningsmĂŠssige nĂždsituationer og i tilfĂŠlde af ulykker og katastrofer, herunder krigshandlinger (BEK nr 941 av den 19 september 2008).

LÀkemedelsimportörer, -grossister och -producenter har att hÄlla lÀkemedelslager. I situationer som ovan angivits skall lagren minskas genom distribution genom sedvanliga kanaler. Hos importörerna och grossisterna skall lagren minskas till ett minimum, hos producenterna med vad som motsvarar 45 dagars normal förbrukning av lÀkemedlen i frÄga.

BegrÀnsningar gÀller i dylika situationer Àven för apotekens rÀtt att lÀmna ut lÀkemedel, dock inte sÄvitt gÀller leveranser till sjukhus och liknande. Apoteken fÄr endast lÀmna ut receptbelagda lÀkemedel i en mÀngd som motsvarar 14 dagars förbrukning. Sundhedsstyrelsen, som Àr ansvarig för den överordnade samordningen av lÀkemedelsberedskapen, kan föreskriva att leverans endast fÄr ske för en kortare konsumtionsperiod Àn 14 dagar och endast till vissa nÀrmare angivna persongrupper.

Apoteken kan Àven begrÀnsa utlÀmnandet av icke-receptbelagda lÀkemedel till den minsta förpackningen de har pÄ lager, eller till en mÀngd som motsvarar 14 dagars konsumtion. Apoteken kan ocksÄ neka till att lÀmna ut icke-receptbelagt lÀkemedel till en person som inte tycks ha behov av det. I en bilaga till bekendtgÞrelsen om udlevering av lÊgemidler rÀknas vissa lÀkemedel upp som, trots att de i normala fall inte Àr receptbelagda, i en krissituation endast fÄr lÀmnas ut mot recept.

199

10 Slutsatser

Det finns tvÄ huvudsakliga typer av skÀl till politiska ingrepp nÀr det uppstÄr en plötslig brist pÄ förnödenheter. För det första har vissa marknader sÄdana egenskaper att de inte kan hantera en plötslig bristsituation pÄ ett tillfredsstÀllande sÀtt. För det andra kan samhÀllet rÄka i en sÄ djup och lÄngdragen kris att huvuddelen av samhÀllets resurser mÄste mobiliseras för att bemöta krisen. I sÄdana lÀgen kan en delvis politiskt styrd ekonomi under vissa betingelser fungera mer effektivt Àn en fri marknadsekonomi.

10.1Kriser begrÀnsade till marknader med specifika egenskaper

En del marknader har sĂ„dana sĂ€rdrag att de inte reagerar pĂ„ en plötslig bristsituation pĂ„ ett sĂ€tt som Ă€r samhĂ€llsekonomiskt effektivt. I stĂ€llet uppstĂ„r nĂ„gon form av marknadsmisslyckande. VĂ€l avvĂ€gda ”politiska” ingrepp i sĂ„dana marknader, sĂ„som prisreglerings- eller ransoneringsĂ„tgĂ€rder, kan öka effektiviteten.

Ett exempel Àr elmarknaden, dÀr produktion och konsumtion mÄste balanseras kontinuerligt för att inte riskera att systemet slÄs ut. PÄ kort sikt Àr det svÄrt för enskilda producenter eller enskilda konsumenter att Àndra sitt beteende för att anpassa sig till en brist. En plötslig brist skulle krÀva att spotmarknadspriset omedelbart stiger kraftigt, att prisökningen omedelbart kommuniceras till alla producenter och konsumenter och slutligen att dessa omedelbart ökar sin produktion respektive minskar sin konsumtion. Vissa producenter (vissa produktionsanlÀggningar) och vissa konsumenter har tillrÀcklig flexibilitet för att göra detta, men det gÀller inte för merparten av förbrukningen.

Om inte en tillrÀckligt stor och tillrÀckligt snabb anpassning till den uppkomna bristsituationen sker uppstÄr ett elavbrott och ett större antal konsumenter kan bli helt utan el. Detta marknads-

201

Slutsatser SOU 2009:3

misslyckande kan beskrivas som en externalitet; nÀr en viss konsument inte drar ned sin konsumtion pÄverkas Àven andras konsumtion. Alternativt kan man se balans i systemet som en kollektiv vara.

Oavsett terminologi, finns det i en situation med akut effektbrist anledning att vidta ett centralt ingrepp i form av ransonering. Det Ă€r bĂ€ttre att en del konsumenter slĂ„s ut Ă€n att alla gör det. Den metod som anvĂ€nds i ett akut lĂ€ge Ă€r roterande bortkoppling. För att hantera effektproblem med litet lĂ€ngre tidshorisont finns en offentligt upphandlad effektreserv. Även hĂ€r finns ett marknadsmisslyckande som underliggande motiv för ingreppet, nĂ€mligen att effektreserven fungerar som en kollektiv nyttighet.

I ett Ànnu lÀngre tidsperspektiv kan energibrist hota. Med energibrist avses en situation nÀr kunder med fasta elpriser utan ingrepp i marknaden riskerar att förbruka mer energi Àn den som finns tillgÀnglig under den kommande (vinter)sÀsongen. HÀr finns utrymme att anvÀnda prissignaler, men för att problemet ska kunna lösas mÄste de gÄ fram till kunder med fastprisavtal. Detta skulle kunna ske exempelvis genom en tillfÀlligt höjd elskatt. Alternativt skulle det kunna anvÀndas vad som formellt skulle kunna kallas ransonering, men som i praktiken skulle vara ett tvÄprissystem, med högre priser pÄ marginalen ocksÄ för kunder med fastprisavtal.

Liknande exempel kan lyftas fram frÄn lÀkemedelsmarknaden. En rent marknadsekonomisk modell anvÀnds inte ens i normala fall pÄ lÀkemedelsmarknaden, och inför exempelvis en hotande pandemi finns goda skÀl att ransonera tillgÀngliga vacciner och antivirala lÀkemedel. Vacciner och andra ÄtgÀrder som minskar smittspridning Àr nyttigheter med starka externaliteter, som inte bÀst tillvaratas genom fri prisbildning. Inte heller vid en mer lÄngdragen lÀkemedelsbrist, t.ex. till följd av avspÀrrning, framstÄr det som ÀndamÄlsenligt att lÄta marknaden ransonera tillgÄngen via priset.

Den hĂ€r typen av marknadsspecifika marknadsmisslyckanden – motiv för politiskt beslutade ingrepp i marknaden – Ă€r emellertid just specifika; medlen mĂ„ste anpassas för den aktuella marknaden och den aktuella situationen. Eftersom förloppen kan vara snabba (hotande elavbrott eller pandemi) bör de ocksĂ„ vara planlagda i förvĂ€g. För att de sĂ€rskilda problem som kan uppstĂ„ till följd av brist pĂ„ enskilda marknader skall kunna lösas, kan det krĂ€vas sektorsspecifika regler eller Ă„tminstone sektorsspecifika krisplaner. Ansvaret för krisplanering och för hanteringen av bristsituationer bör tillkomma sektorsmyndigheter. Det fĂ„r inte rĂ„da oklarhet om

202

SOU 2009:3 Slutsatser

prisreglerings- eller ransoneringsÄtgÀrder fÄr vidtas enligt gÀllande rÀtt och ÄtgÀrderna mÄste kunna vidtas utan dröjsmÄl.

Regelverken för ransonering och prisreglering inom elsektorn respektive marknaden för lÀkemedel och sjukvÄrdsförnödenheter, bör utvecklas. PÄ elmarknaden gÀller detta framför allt för situationer dÄ energibrist hotar. Det kan dock Àven finnas skÀl att ytterligare utveckla regelverken för att hantera akut effektbrist och nÀra förestÄende effektbris.

Inom lĂ€kemedelssektorn finns behov av möjlighet till snabba ingripanden framför allt vid snabbt uppkomna bristsituationer, sĂ„vĂ€l allvarliga, sĂ„som pandemier, som mindre allvarliga, sĂ„som marknads- eller regeldrivna hamstringsepisoder. Även för mer lĂ„ngvariga bristsituationer, exempelvis orsakade av avspĂ€rrning av landet, bör finnas planering för försörjningsberedskap, men utrymmet för planlĂ€ggning vid krisens uppkomst Ă€r större.

10.2AllmÀnna och djupa kriser

Till följd av exempelvis krig eller avspÀrrning skulle en mer allmÀn brist pÄ förnödenheter i samhÀllet kunna uppstÄ. I ett sÄdant lÀge finns troligtvis en förhÄllandevis stor enighet om att samhÀllet bör prioritera vissa gemensamma mÄl, t.ex. att hÀvda det nationella oberoendet eller att avvÀrja att stora befolkningsgrupper skulle komma att lida nöd, i vÀrsta fall en omfattande svÀlt. I det senare fallet Àr problemet fördelningspolitiskt, men eftersom de flesta bryr sig om andras vÀlfÀrd Àr det Àven möjligt att betrakta dessa prioriterade gemensamma mÄl som s.k. kollektiva nyttigheter.

För att uppnÄ de gemensamma mÄlen krÀvs det nÄgon form av offentligt ingripande. Konsumtion och produktion mÄste stÀllas om mot prioriterade mÄl, vilket skulle kunna vara livsmedelsproduktion eller krigsförnödenheter.

Om marknadsmekanismen skall nyttjas för att styra denna omstÀllning krÀvs det att köpkraften omfördelas. I hÀndelse av krig eller krigsfara behöver försvaret ökade medel för att t.ex. kunna anskaffa den materiel som Àr nödvÀndig. Vid brist pÄ exempelvis livsmedel behöver de ekonomiskt svagaste hushÄllen en inkomstförstÀrkning för att ha rÄd att köpa nödvÀndighetsvaror. Annorlunda uttryckt mÄste köpkraft fördelas om genom ökade skatter och bidrag baserade pÄ inkomster, förmögenheter och försörjningsbörda.

203

Slutsatser SOU 2009:3

Stora fördelar kan vinnas med att anvÀnda marknadsmekanismen för att styra den omstÀllning av konsumtion och produktion som krÀvs för att uppnÄ de gemensamma mÄlen. De prisökningar som uppstÄr till följd av en brist ger producenterna incitament att öka produktionen av de varor som efterfrÄgas och att transportera dem dit dÀr bristen Àr störst. Prisökningarna ger samtidigt hushÄll och andra incitament att dÀmpa konsumtionen och söka alternativ. NÀr detta sker genom en prisökning Àr det sannolikt att de som har lÀgst omstÀllningskostnader kommer att stÀlla om sin produktion och konsumtion och att man kommer att vÀlja de lÀmpligaste alternativen.

Prismekanismen genererar dessutom den information som krÀvs för omstÀllningen. Information om produktionsmöjligheter och konsumtionsbehov Àr spridd i ekonomin. Ingen har tillgÄng till hela bilden. Det gÀller sÀrskilt i en situation av stora förÀndringar. Det Àr svÄrt att avgöra hur mycket konsumenterna behöver minska sina inköp eftersom information saknas om hur mycket producenterna kan leverera, och det Àr svÄrt att veta vem som bör minska sin konsumtion av enskilda förnödenheter. Prismekanismen kan dÄ betraktas som ett informationssystem som gör det möjligt för hushÄll och företag att kommunicera behov och möjligheter. Om priset pÄ mjölk stiger till 30 kronor per liter sÄ blir det allom bekant att producenterna inte har möjlighet att leverera mer till en lÀgre kostnad och att hushÄllen inte har möjlighet att hitta alternativ till ett pris som Àr lÀgre. Var och en kan dÄ anpassa sig efter denna information. De hushÄll som kan hitta alternativ till en lÀgre kostnad gör det och de som inte kan hitta sÄdana alternativ fortsÀtter att konsumera mjölk. De leverantörer som finner vÀgar att leverera mer till en kostnad som understiger 30 kronor gör det.

Utan en fungerande prisbildning kommer den spridda informationen inte att aggregeras och bli synlig för envar. Ingen myndighet eller annan aktör kommer att veta exakt hur stor bristen pÄ förnödenheter Àr eller hur svÄrt det Àr för olika företag och hushÄll att stÀlla om produktion och konsumtion.

Styrkan i prismekanismen Àr sÄledes att den samlar all den information om leveransmöjligheter och behov som finns spridd i befolkningen och samtidigt ger hushÄll och företag incitament att öka sin produktion och dÀmpa sin konsumtion i tillrÀcklig utstrÀckning och pÄ ett sÀtt som minskar kostnaderna för omstÀllningen.

Svagheten i prismekanismen Àr att den fördelning av inkomster och förmögenheter som uppstÄr spontant i allmÀnhet inte fördelar köp-

204

SOU 2009:3 Slutsatser

kraften sĂ„ att de prioriterade mĂ„len uppfylls. Som redan noterats innebĂ€r en försörjningskris ett ökat behov av att omfördela köpkraft till svaga hushĂ„ll eller till det offentliga via skattesystemet. Ett ökat skatteuttag krĂ€ver ökade skattesatser vilket skapar ökade marknadsstörningar. Ökad inkomstskatt kan t.ex. minska arbetsviljan.

Ett möjligt alternativ till skatter och subventioner baserade pÄ inkomst Àr att differentiera skatten pÄ olika varor, t.ex. genom sÀrskilda krisavgifter pÄ sÄdana varor som vÀlbestÀllda konsumerar förhÄllandevis mycket av och subventioner av nödvÀndighetsvaror. En sÄdan politik leder dock till likartade negativa effekter pÄ arbetsutbudet, eftersom det Àr reallönerna som rÀknas. Samtidigt innebÀr krisavgifter och subventioner av enskilda varor att relativpriserna störs. Det skapar med andra ord mer negativa effekter Àn normal beskattning. I vissa fall kan dock krisavgifter och subventioner fylla en kompletterande roll. Detta gÀller om ökad inkomstbeskattning leder till ökade problem att kontrollera inkomster.

Ett tredje alternativ Àr prisreglering eller ransonering. Dessa alternativ har dock ytterligare nackdelar i jÀmförelse med krisavgifter och subventioner. För det första innebÀr de att marknadens flexibilitet och informationsegenskaper elimineras. För det andra kan problem med kostnadskonstroll och investeringsvilja uppstÄ. För det tredje innebÀr de en omfattande administration och medför omfattande informationsbehov. I vissa fall Àr det emellertid tÀnkbart att dessa instrument skulle behöva anvÀndas tillsammans.

Det finns brister i beskattningssystemet som begrĂ€nsar möjligheterna att enbart anvĂ€nda traditionella medel, dvs. beskattning och offentlig produktion eller finansiering. Om en mycket stor andel av samhĂ€llets resurser behöver kanaliseras genom det offentliga för att tillhandahĂ„lla nĂ€mnda kollektiva nyttigheter kommer skattesystemets marknadsstörningar att sĂ€tta grĂ€nser. Ökade skattesatser leder normalt till minskade skattebaser; en kraftig ökning av skatten pĂ„ arbete riskerar leda till att mĂ„nga arbetar mindre. Det innebĂ€r dels att den civila ekonomin skadas, dels att skatteintĂ€kterna Ă€r begrĂ€nsade. Ökade skattesatser kan Ă€ven förmodas öka intresset att undanhĂ„lla inkomster frĂ„n beskattning. Ökat bistĂ„nd kan pĂ„ motsvarande sĂ€tt öka intresset att inte deklarera sina inkomster. I allvarliga kriser kan skatteförvaltningen dessutom komma att fungera sĂ€mre. I ett dylikt lĂ€ge kan det vara bĂ€ttre om det offentligas behov av resurser kan sĂ€kerstĂ€llas genom ransonering och reglerade priser.

205

Slutsatser SOU 2009:3

10.3NÀr prisreglering och ransonering inte bör anvÀndas

Prisreglering och ransonering bör endast ses som verktyg för att hantera extrema och lÄngvariga bristsituationer. Det mÄste finnas tid för att planera ransonering; erfarenheten frÄn andra vÀrldskriget pekar pÄ en planeringshorisont pÄ ett Är eller lÀngre. Bristsituationen bör dessutom vara sÄ djupgÄende att det normala sÀttet att finansiera offentliga insatser eller att Ästadkomma omfördelning mellan individer inte rÀcker till.

Det saknas följaktligen i allmÀnhet skÀl att vidta ransonerings- eller prisregleringsÄtgÀrder vid mer begrÀnsade kriser eller katastrofer, förutom i sÄdana sektorsspecifika situationer som redogjorts för ovan. Om en hotande energibrist exempelvis hanteras genom en förhöjd elskatt saknas starka skÀl att gynna sjukhus med sÀrskilda ransoner. Sjukhuset, liksom andra förbrukare, kan fortsÀtta att köpa el till det högre priset. Om marknadspriset pÄ brÀnsle mÄngdubblats av nÄgot skÀl saknas pÄ motsvarande sÀtt skÀl att tilldela rÀddningstjÀnsten sÀrskilda ransoner till ett lÀgre pris. RÀddningstjÀnsten kan, som andra anvÀndare, köpa det nu vÀsentligt dyrare brÀnslet. I bÄda fallen skulle förmÄnliga ransoner leda till ett nÄgot bÀttre budgetutfall för landstingen, men detta motiverar inte de mÄnga nackdelar ett ransoneringssystem för med sig.

I de flesta krissituationer finns det andra politiska medel som Àr att föredra framför att anvÀnda allmÀnna möjligheter till prisreglering och ransonering. SÄlunda bör beaktas att fördelningspolitiska insatser bÀst genomförs med obundna skatter och subventioner knutna till inkomst, förmögenhet och försörjningsbörda, och att inom vissa sektorer, sÄsom el- eller lÀkemedelssektorerna, kan konstateras ett behov av ransonering, men att dessa behov bÀst tillgodoses genom sektorspecifika regler. Myndigheterna ÄlÀggs ansvar att se över behovet av prisreglering och ransonering inom sina respektive omrÄden, samt att inom andra sektorer, exempelvis inom oljesektorn, synes beredskapen bÀst upprÀtthÄllas genom lagerhÄllning, reservkapacitet eller försörjningsavtal.

Det ovan sagda motsÀger inte att leveranser exempelvis till vissa delar av den offentliga sektorn sÀrskilt gynnas vid införandet av ransonering enligt avsnitt 10.1 Vid snabba hÀndelseförlopp riskerar annars en fysisk brist, inte bara en negativ budgetkonsekvens, att uppstÄ.

206

SOU 2009:3 Slutsatser

10.4Risker med rÀttslig möjlighet till prisreglering och ransonering i fredstid

Ekonomisk analys visar att det inte finns skÀl till att reglera priser eller ransonera förnödenheter, vare sig under normala omstÀndigheter eller under de flesta realistiska krisscenarier, annat Àn pÄ vissa marknader. Denna observation leder dock inte nödvÀndigtvis till slutsatsen att möjligheten att införa prisreglering och ransonering bör tas bort, utan endast till att tillÀmpningen av sÄdana ingripanden bör ske restriktivt och reserveras för extrema situationer.

Det finns en stor litteratur om vÀrdet av centralplanering sÄvÀl i samhÀllet i stort som inom företag. De mest utvecklade argumenten för centralplanering tillhandahÄlls av litteraturen om sÄ kallad mechanism design. Den grundlÀggande tanken Àr att en central planerare (regeringen och dess myndigheter) alltid kan replikera den allokering som skulle uppstÄ genom ett decentraliserat beslutsfattande (företagens och hushÄllens val pÄ marknaden) och ibland Àven förbÀttra detta utfall. Det anmÀrkningsvÀrda med denna litteratur Àr att den demonstrerar att detta pÄstÄende Àr korrekt Àven nÀr informationen Àr decentraliserad, dvs. spridd bland hushÄll och företag, och inte kÀnd centralt. Kraftigt förenklat Àr argumentationen som följer. Under förutsÀttning att företag och hushÄll har fullt förtroende för planeringsmyndigheterna och under förutsÀttning att planeringsmyndigheterna garanterar att de kommer beordra ett utfall som inte försÀmrar för nÄgon Àr samtliga aktörer villiga att rapportera den information de har tillgÄng till. Planeraren kan dÀrefter vÀlja det utfall som Àr bÀst för samhÀllet i stort (enligt uppstÀllt kriterium) och som samtidigt inte försÀmrar för nÄgon part. Det senare villkoret innebÀr begrÀnsningar pÄ vad som kan uppnÄs. I vissa fall kan det decentraliserade utfallet replikeras och i andra kan en otvetydig förbÀttring uppnÄs.

Ett av de huvudsakliga argumenten emot centralplanering Ă€r att mycken information inte kan förmedlas. Även om företag och hushĂ„ll skulle vilja rapportera vad de visste om lokala förhĂ„llanden sĂ„ Ă€r det omöjligt. Viss kunskap Ă€r underförstĂ„dd – eng. tacit. Centrala myndigheter saknar dessutom förmĂ„ga att behandla all information, Ă€ven om de hade haft tillgĂ„ng till den. Ett andra argument mot centralplanering Ă€r att idĂ©n om selektiv intervention – att centralplaneraren endast agerar i de lĂ€gen dĂ„ det leder till en förbĂ€ttring – har sina begrĂ€nsningar. De centrala myndigheterna har egna agendor och kan inte binda sig att endast agera i de fall det Ă€r bĂ€ttre för samhĂ€llet i stort.

207

Slutsatser SOU 2009:3

Den ekonomiska forskningen ger inget definitivt svar pÄ frÄgan om en generell reglering bör bibehÄllas för sÀkerhets skull. Enligt utredningens mening finns det samhÀllskostnader förenade med att ge regeringen möjlighet att föreskriva om tillÀmpning av ransonerings- eller prisregleringsÄtgÀrder, Ätminstone om inte lagens tillÀmpningsomrÄde Àr noggrant avgrÀnsat.

Att inskrÀnka regeringens möjligheter att införa prisreglering och ransonering tvingar fram ökad krisplanering. Lagstiftaren mÄste dÀrvidlag ge myndigheter med ett sektoransvar ett tydligt ansvar att se över det eventuella behovet av ransoneringar och prisregleringar inom sitt omrÄde. Man mÄste utforma systemet och den organisation som ska hantera det. Man mÄste kontinuerligt uppdatera dessa analyser allteftersom förutsÀttningarna förÀndras. InskrÀnkningar i tillÀmpbarheten av generell lagstiftning kommer sÄlunda att öka behovet av förhandsplanering inom vissa sektorer, men sÄvÀl myndighetens Äligganden och uppdrag som dess befogenheter mÄste tydliggöras genom ny kompletterande lagstiftning.

10.5EG-rÀtt och internationella avtal

Det EG-rÀttsliga förbudet mot import- och exportrestriktioner synes inte stÀlla upp nÄgra hinder mot en nationell lagstiftning om ransonerings- eller prisregleringsÄtgÀrder vid krig och andra försörjningssvÄrigheter. SÄdana ÄtgÀrder torde i regel kunna rÀttfÀrdigas med hÀnsyn till den allmÀnna ordningen och sÀkerheten eller till folkhÀlsan. För att undvika konflikt med EG-fördragets regler bör dock den slutliga utformningen av regler för prisreglering och ransonering, och Àven tillÀmpningen dÀrav, ske i ljuset av EG-rÀtten.

EG:s oljeberedskapsdirektiv krÀver att Sverige har förfogande-, ransonerings- och prisregleringsbestÀmmelser som kan trÀda i tillÀmpning vid

”försörjningssvĂ„righeter som avsevĂ€rt begrĂ€nsar leveranserna av rĂ„olja eller petroleumprodukter och förorsakar svĂ„ra störningar”.

BetrÀffande Sveriges Äligganden enligt IEP-avtalet har problemet lösts i form av oljekrislagen (1975:197) som uttryckligen hÀnvisar till de skyldigheter som Sverige kan behöva fullgöra enligt avtalet och till tillÀmpningen av ransoneringslagen och sÀrskilda förfoganderegler. NÄgon motsvarande lagstiftning har inte antagits för att implementera oljeberedskapsdirektivet och det skulle kunna förtydligas att igÄng-

208

SOU 2009:3 Slutsatser

sÀttningsmekanismerna för förfogandelagen, ransoneringslagen och prisregleringslagen överensstÀmmer med direktivets.

Det synes troligt att kommissionen kommer att fortsÀtta att driva ett krav pÄ en mekanism som ger möjlighet att fatta beslut pÄ gemenskapsnivÄ om att slÀppa de nationella beredskapslagren av olja. Redan nu kan skyldighet uppkomma enligt RÄdets beslut 77/706/EEG om förbrukningsminskning av oljeprodukter samt om fördelning av sparade kvantiteter oljeprodukter medlemslÀnderna emellan under vissa förhÄllanden. Det krÀvs sÄledes att vi hÀr i Sverige har författningsstöd för uppfyllandet av vÄra skyldigheter till följd av sÄdana beslut.

10.6Avslutning

Utredningens slutsats i sammanfattning Àr att prisreglering och ransonering kan behövas dels vid sektorsspecifika och snabbt uppkomna kriser, dels vid svÄra och samhÀllsvida kriser. I det första fallet kan marknader pÄ kort sikt misslyckas med att Ästadkomma en effektiv allokering. Detta gÀller exempelvis vid akut effektbrist pÄ elmarknaden eller nÀr en pandemi hotar; i sÄdana fall kan administrativt bestÀmd tilldelning vara att föredra framför ett rent marknadsstyrt utfall. Den korta tidshorisonten torde dock förutsÀtta sektorsspecifika bestÀmmelser och beredskapsplaner med tydligt ansvar och bemyndiganden till vissa myndigheter. Med andra ord torde inte en generell prisreglerings- och ransoneringslagstiftning vara ÀndamÄlsenlig i sÄdana situationer.

I det andra fallet, lÄngvariga och mycket allvarliga kriser, torde dÀremot ransonering och prisreglering enligt generell reglering kunna fylla en funktion. Vad som i första hand stÄr i fokus Àr att kunna överföra resurser frÄn allmÀnheten till staten, eller mellan individer (dvs. fördelningspolitik) i situationer dÀr samhÀllets beskattningsförmÄga inte rÀcker för att tillfredsstÀlla de mest angelÀgna ÀndamÄlen.

BestĂ€mmelser om ransonering och prisreglering krĂ€vs ocksĂ„ för att Sverige skall kunna uppfylla oljeberedskapsdirektivets krav. Ransonering och prisreglering frĂ„n ekonomisk synpunkt bör tillĂ€mpas restriktivt, eftersom anvĂ€ndningen av dessa medel tenderar att motverka marknadens naturliga anpassning till de nya förhĂ„llanden som rĂ„der vid en kris. Att priserna pĂ„ knappa varor tenderar att stiga vid en kris stimulerar generellt sett produktionen, samtidigt som konsumenterna ges incitament att konsumera med Ă„terhĂ„llsamhet och att – om möjligt

– övergĂ„ till alternativa och mindre knappa produkter. Slutligen torde

209

Slutsatser SOU 2009:3

det, i de fall det trots allt Àr motiverat att införa prisreglering eller ransonering, vanligen vara ÀndamÄlsenligt att anvÀnda bÄda dessa medel samtidigt.

210

Kommittédirektiv

Översyn av ransoneringslagen (1978:268) och Dir.
prisregleringslagen (1989:978) samt viss 2007:95
angrÀnsande lagstiftning  

Beslut vid regeringssammantrÀde den 20 juni 2007

Sammanfattning av uppdraget

En sĂ€rskild utredare skall utreda vad som krĂ€vs för att genomföra en effektiv och Ă€ndamĂ„lsenlig fördelning av förnödenheter i krig och vid vissa allvarliga krissituationer i fred. Som ett led i detta skall ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978) ses över. Översynen skall Ă€ven omfatta andra författningar av beredskapskaraktĂ€r och den lagstiftning som stöder Sveriges Ă„taganden pĂ„ försörjningsomrĂ„det enligt olika bi- och multilaterala avtal.

Arbetet skall bedrivas i tvÄ etapper. I den första etappen skall utredaren bedöma behovet av en nationell reglering av fördelning av förnödenheter med beaktande av vilka förberedelser som görs inom EU för en reglering med samma syfte. Utredaren skall klarlÀgga det utrymme som, med hÀnsyn till bi- eller multilaterala överenskommelser som Sverige anslutit sig till, finns för en sÄdan reglering. Den första etappen skall utredaren redovisa senast den 14 augusti 2008.

I den andra etappen skall utredaren klarlÀgga vilka förutsÀttningar som finns för samhÀllets förfogande över förnödenheter samt utarbeta de författningsförslag som behövs.

Den andra etappen skall utredaren redovisa senast den 31 januari 2009.

211

Bilaga 1 SOU 2009:3

Bakgrund

Under krig uppstÄr knapphet pÄ förnödenheter av olika slag. Detta kan Àven intrÀffa vid vissa allvarliga krissituationer i fred. I sÄdana lÀgen kan ransonering eller prisreglering behöva anvÀndas. Dessa regleringar motiveras dels med behovet av att kunna upprÀtthÄlla en fördelning av knappa resurser utan att det fÄr allvarliga fördelningspolitiska konsekvenser och rubbar medborgarnas tilltro till samhÀllets institutioner, dels med behovet av att sÀkerstÀlla att tillrÀckliga resurser kan mobiliseras för vissa prioriterade samhÀllssektorer i hÀndelse av allmÀn mobilisering.

Det finns pĂ„tagliga samband mellan prisreglering och ransonering. PĂ„ en fri marknad bestĂ€ms pris och volym för en vara eller tjĂ€nst av den tillgĂ„ng och efterfrĂ„gan som rĂ„der. BĂ„de ransonering och prisreglering innebĂ€r ett ingrepp i marknaden. Införandet av en ransonering kan medföra att en prisreglering blir nödvĂ€ndig för att inte försĂ€ljningsledet skall kompensera den minskade försĂ€ljningen med en sĂ„dan prishöjning att hushĂ„llen inte ens kan köpa den minimikvantitet som Ă€r nödvĂ€ndig. PĂ„ motsvarande sĂ€tt kan en prisreglering medföra att en ransonering blir nödvĂ€ndig. Det Ă€r sĂ„ledes ofta nödvĂ€ndigt att planera och införa ransonerande respektive prisreglerande Ă„tgĂ€rder samtidigt. Ett exempel pĂ„ nĂ€r bĂ„da dessa regleringsinstrument tillĂ€mpades samtidigt var under oljekrisen 1973–1974 dĂ„ olika slag av prisreglerande Ă„tgĂ€rder, bl.a. förhandsanmĂ€lningsskyldighet och högstpris, tillĂ€mpades vid sidan av ransonering.

BĂ„de ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978) har, i likhet med annan beredskapslagstiftning med bĂ€ring pĂ„ det ekonomisk-politiska omrĂ„det, sitt ursprung i erfarenheterna frĂ„n andra vĂ€rldskriget. Under krigsĂ„ren 1939–1945 genomfördes sĂ„vĂ€l omfattande ransoneringar som prisreglerande Ă„tgĂ€rder med stöd av tillfĂ€llig, tidsbegrĂ€nsad lagstiftning. Med dessa erfarenheter som grund fattades det beslut om lagstiftning under 1950-talet.

År 1954 tillkom den allmĂ€nna ransoneringslagen (1954:280). Lagen har tillĂ€mpats tvĂ„ gĂ„nger, dels i samband med Suez-krisen 1956–1957, dels under oljekrisen 1973–1974. Med stöd av lagen vidtogs vid bĂ„da tillfĂ€llena vissa ransoneringsĂ„tgĂ€rder betrĂ€ffande flytande brĂ€nsle m.m. Erfarenheterna under oljekrisen visade att det fanns behov av att se över lagen. Den allmĂ€nna ransoneringslagen ersattes dĂ€rför av den nu gĂ€llande ransoneringslagen. Ranso-

212

SOU 2009:3 Bilaga 1

neringslagen kan tillÀmpas, förutom i fall av krig och krigsfara, vid annan utomordentlig hÀndelse dÄ det föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket pÄ förnödenheter som Àr av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen.

Den nuvarande prisregleringslagen, som trÀdde i kraft den 1 januari 1990, ersatte den allmÀnna prisregleringslagen (1956:236). Under efterkrigstiden har prisregleringar kommit att motiveras av stabiliseringspolitiska skÀl, t.ex. för att dÀmpa inflationen, och av fördelningspolitiska skÀl, t.ex. för att förhindra monopolvinster. Ett allmÀnt pris- och hyresstopp genomfördes under februari-april 1990. Den nu gÀllande lagen Àr, i likhet med dess föregÄngare, tÀnkt att i första hand tillÀmpas i krig eller vid krigsfara. Om Sverige kommer i krig skall prisregleringslagen tillÀmpas automatiskt och om krigsfara rÄder fÄr regeringen föreskriva att prisregleringslagen skall tillÀmpas. Lagen kan dock Àven tillÀmpas om det av annan orsak finns risk för en allvarlig prisstegring inom landet pÄ en eller flera viktiga varor eller tjÀnster. Prisregleringslagen har sÄledes ett vidare tillÀmpningsomrÄde Àn ransoneringslagen.

Behovet av en översyn

De sÀkerhetspolitiska förutsÀttningarna har Àndrats

Det finns en rad olika omvÀrldsfaktorer som pÄ senare tid förÀndrat förutsÀttningarna för sÄvÀl ransonering som prisreglering. Systemen för ransonering och prisreglering bygger pÄ de förhÄllanden och hot som fanns under 1980-talet. Omfattande förberedelser genomfördes, ocksÄ rent praktiskt, för att sÀkra försörjningen eller Ätminstone ge en grundtrygghet. Viktiga ÄtgÀrder har varit beredskapslagring och förberedelser för ransonering. Beredskapslagringen och de administrativa systemen för ransonering har i huvudsak avvecklats. Till detta kommer att Sverige blivit allt mer integrerat med andra lÀnder genom medlemskapet i EU och genom andra bi- eller multilaterala avtal.

I propositionen SamhÀllets sÀkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) gjorde dÄvarande regering bedömningen att planeringen av den ekonomiska politiken i krissituationer bör utgÄ frÄn att mÄlen för den ekonomiska politiken bÀst uppnÄs genom generella ekonomisk-politiska ÄtgÀrder Àven lÄngt in i ett krisskede. Regeringen förutsatte att reglerande ÄtgÀrder inte skulle komma i

213

Bilaga 1 SOU 2009:3

frĂ„ga förrĂ€n i ett sent skede eller vid mycket allvarliga störningar av försörjningen. Enligt dĂ„varande regeringens bedömning i propositionen FörĂ€ndrad omvĂ€rld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74) Ă€r prisregleringar eller ransonering av varor i praktiken endast motiverade i de fall marknader upphör att existera pĂ„ grund av krig eller krislĂ€ge. ÅtgĂ€rder i form av ransonering och prisreglering Ă€r att betrakta som mycket drastiska och kan förvĂ€ntas ha en negativ effekt pĂ„ ekonomins funktionssĂ€tt. Omfattande ransoneringar och prisregleringar av varor krĂ€ver dessutom en stor administration för att fungera. Regeringen ansĂ„g dĂ€rför att det inte lĂ€ngre var Ă€ndamĂ„lsenligt att en sĂ„dan omfattande organisation som krĂ€vs för administration av en ransonering eller prisreglering hĂ„lls förberedd. Det mĂ„ste dock, ansĂ„g regeringen, finnas en viss beredskap för sĂ„dana Ă„tgĂ€rder. Om det trots allt skulle bli aktuellt med en ransonering eller en prisreglering fĂ„r den nödvĂ€ndiga organisationen byggas upp efter det behov som dĂ„ finns. Detta kan ta tid beroende pĂ„ hur omfattande administrationen behöver vara.

NÀr det gÀller administrationen av en ransonering kan nÀmnas att ransoneringslagen innehÄller förbud mot överlÄtelse av bevis om rÀtt att förvÀrva eller anvÀnda förnödenhet (ransoneringsbevis). De hittillsvarande ransoneringssystemen förutsÀtter en omfattande administration med ekonomiska och personella resurser i en omfattning som det inte lÀngre finns tillgÄng till. Systemen har utgÄtt ifrÄn att ransoneringsbevis som inte anvÀnts skall ÄterlÀmnas till ransoneringsorganet för eventuell utdelning till annan. Vid planering av ett nytt system för drivmedelsransonering har frÄgan vÀckts om inte förbudet mot överlÄtelse av ransoneringsbevis helt eller delvis skulle kunna avskaffas för att fÄ ett smidigt och inte alltför resurskrÀvande system.

Sveriges medlemskap i EU och anslutning till internationella avtal

EU-medlemskapet gör det nödvÀndigt att i viss utstrÀckning omvÀrdera den tidigare planerade anvÀndningen av reglerande ingrepp sÄsom ransonering och prisreglering som instrument i den ekonomiska politiken i krissituationer. Medlemskapet innebÀr att Sverige inte lÀngre för en egen handels-, jordbruks- och fiskepolitik. Sverige ingÄr i en inre marknad som kÀnnetecknas av fri rörlighet för varor, personer, tjÀnster och kapital mellan medlemsstaterna. Vidare finns det bestÀmmelser som skall sÀkerstÀlla att kon-

214

SOU 2009:3 Bilaga 1

kurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Medlemskapet har medfört nya möjligheter och förutsÀttningar för den ekonomiska politiken och försörjningspolitiken i krissituationer samtidigt som utrymmet för nationella ÄtgÀrder har minskat. Romfördraget innehÄller vissa möjligheter för medlemsstaterna att tillÀmpa restriktioner under sÀrskilda omstÀndigheter. Gemensamt för dessa bestÀmmelser Àr dock att de inte fÄr innefatta en förtÀckt begrÀnsning av handeln mellan medlemsstaterna.

Genom Sveriges anslutning till EU och andra internationella avtal har förutsÀttningarna för sÄvÀl försörjningen av varor under olika slag av kriser som möjligheterna att ensidigt införa ransonering inom landet sÄledes förÀndrats. Försörjning med olja och drivmedel intar i detta sammanhang en sÀrstÀllning eftersom risken för störning i tillförseln mÄste betraktas som större betrÀffande dessa varor Àn i frÄga om annan försörjning.

Medlemskapet i EU har ocksÄ medfört förÀndrade förutsÀttningar för att prisreglering skall kunna tillÀmpas. Prisregleringar innebÀr att priserna sÀtts pÄ en lÀgre nivÄ Àn vad som kan motiveras enbart med hÀnsyn till efterfrÄgan, vilket kan ses som en form av favorisering av inhemskt producerade varor och tjÀnster framför import. SÄvÀl ransonering som prisreglering kan sÄledes ha konkurrensbegrÀnsande effekter. Möjligheterna att införa sÄdana ÄtgÀrder Àr i viss mÄn begrÀnsade med hÀnsyn till EU:s konkurrensregler.

Risken för fredstida störningar pÄ energiomrÄdet

Det omrÄde dÀr det i första hand skulle kunna bli aktuellt att besluta om en ransonering, mot bakgrund av att det finns risk för allvarliga störningar redan i fred, Àr inom energiförsörjningen, frÀmst i de fall denna Àr knuten till import av fossila produkter. NÀr det gÀller drivmedel för fordon, flygplan och fartyg Àr Sverige nÀst intill helt beroende av import. Marknaden för dessa produkter Àr global, och störningar i produktionen nÄgonstans i vÀrlden kan fÄ effekter Àven hÀr. Det senaste tydliga exemplet pÄ detta var dÄ orkanen Katrina slog ut betydande delar av produktionen i USA. Den lagring som i dag förekommer i Sverige sker enligt de Ätaganden som Sverige gjort i avtalet om International Energy Agency (IEA), det s.k. IEP-avtalet, samt i enlighet med regler inom EU.

215

Bilaga 1 SOU 2009:3

Genom de gemensamma mÄl som antogs i juni 1993 har IEA:s medlemslÀnder Àven vissa gemensamma riktlinjer för energipolitiken.

EU:s bestÀmmelser om lagring och krishantering har samma tidsram som IEP-avtalet, dvs. 90 dagars förbrukning (EU) respektive import (IEA). Inom EU finns under Kommissionen en arbetsgrupp (Oil Supply Group) för oljeberedskapsfrÄgor i vilken samtliga medlemslÀnder deltar. Lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol, oljekrislagen (1975:197), ransoneringslagen och prisregleringslagen har anpassats till det regelverk som finns pÄ EU-nivÄn. Inom EU pÄgÄr arbete med att se över nuvarande ÄtgÀrder för att trygga oljeförsörjningen i en krissituation.

Sverige har under normala förhÄllanden ett sÀkert elsystem. Det pÄ senare tid allt större elberoendet och elsystemens kÀnslighet gör emellertid elsystemet och dÀrmed Àven samhÀllet i stort sÄrbart för extrema vÀderförhÄllanden och organiserad skadegörelse. Inom Norden pÄgÄr ett arbete med att vidareutveckla och harmonisera regler för hantering av effektknapphet. Handeln med el kan balansera tillfÀlliga över- och underskott. Det har nu tagits ett EU-initi- ativ inom detta omrÄde dÀr det har lagts fram ett direktivförslag om ÄtgÀrder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar.

Nya ramvillkor för prisstabiliteten

Under 1990-talet har en fundamental omlÀggning av stabiliseringspolitiken Àgt rum genom införandet av en sjÀlvstÀndig riksbank med ett uttalat inflationsmÄl. Denna omlÀggning har varit effektiv och en trovÀrdighet för inflationsmÄlet har etablerats.

Prisregleringars stabiliseringspolitiska roll har sedan efterkrigstiden kommit att ifrÄgasÀttas, vilket ocksÄ banat vÀg för det nya penningpolitiska ramverket. Prisregleringskommittén konstaterade i sitt slutbetÀnkande Prisreglering mot inflation? (SOU 1981:40) att den dittillsvarande prisregleringspolitiken inte bidragit till att stabilisera prisnivÄn lÄngsiktigt och dÀrmed inte varit ett ÀndamÄlsenligt stabiliseringspolitiskt instrument. Kommittén konstaterade dock att prisregleringar har varit ett regelbundet inslag i den ekonomiska politiken under framför allt 1970-talet och i praktiken inte alls tillÀmpats under extraordinÀra omstÀndigheter. Kommittén drog slutsatsen att prisreglering bör tillgripas endast om det upp-

216

SOU 2009:3 Bilaga 1

kommer akuta krislÀgen med varuknapphet eller dylikt eller vid andra extraordinÀra förhÄllanden.

Av naturliga skÀl har det inte varit möjligt att utvÀrdera hur den nya penningpolitiska regimen fungerar i tider med kraftiga störningar av ekonomin som resulterat i mycket kraftiga prisökningar eller förvÀntan dÀrom. Det kan finnas ett behov av prisreglering som styrmedel för att bekÀmpa mycket höga prisökningar, Ätminstone under en kortare tidsperiod i syfte att ge de ordinarie eko- nomisk-politiska instrumenten och anpassningsmekanismerna tid att verka. I propositionen Riksbankens stÀllning (prop. 1997/98:40) konstaterade dÄvarande regering att det kan uppstÄ extrema situationer, t.ex. krig, naturkatastrofer eller andra mycket kraftiga utbudsstörningar, dÀr anpassningsmekanismer inte fungerar. I dessa situationer mÄste, enligt regeringen, prisstabilitetsmÄlet rimligen vika för ett omedelbart behov att med en aktiv penningpolitik dÀmpa störningen och motverka att den fÄr permanenta effekter.

FörutsÀttningarna för att kunna anvÀnda ransonering och prisreglering som instrument för att bemÀstra en kris Àr sÄledes numera förÀndrade. Lagstiftningen bör dÀrför ses över. Inte minst Àr det viktigt att regering och riksdag förfogar över ett till ingÄngna internationella avtal anpassat regelverk samt en till detta utformad organisation som Àven beaktar teknikutvecklingen och tillgÄng pÄ personal m.m.

PÄbörjat översynsarbete

Beredskapsdelegationen för ekonomisk politik, som inrÀttades 1997 och Àr knuten till Finansdepartementet, skall genomföra förberedelsearbete inför kriser och krig pÄ det ekonomiskpolitiska omrÄdet samt Àgna sÀrskild uppmÀrksamhet Ät en översyn av fullmaktslagarna och andra lagar pÄ beredskapsomrÄdet. Delegationen har konstaterat att beredskapslagstiftningen pÄ det ekonomiskpolitiska omrÄdet delvis blivit förÄldrad. Ett förberedande översynsarbete har, som en följd av Beredskapsdelegationens bedömning, inletts i Regeringskansliet.

I Regeringskansliet har det gjorts en studie om behovet av en översyn av ransoneringslagen (Fö2002/2188/CIV) i vilken det konstateras att det för nÀrvarande inte finns en infrastruktur anpassad till moderna förhÄllanden som möjliggör att lagstiftningen kan

217

Bilaga 1 SOU 2009:3

tillÀmpas pÄ ett ÀndamÄlsenligt och rÀttssÀkert sÀtt. NÀr det gÀller ansvaret för tillÀmpningen av prisregleringslagen Ävilade detta tidigare Statens pris- och kartellnÀmnd (SPK). Konkurrensverket, som delvis bildades ur SPK 1993, har inget ansvar för att tillÀmpa prisregleringslagen. Reglerna om hur en ransonering respektive prisreglering skall administreras samt viss angrÀnsande lagstiftning skall dÀrför omfattas av översynen. För att fÄ acceptans för de sÀrskilda ÄtgÀrder som kan behöva vidtas i kritiska lÀgen mÄste ocksÄ i fortsÀttningen fördelningspolitiska mÄl och rÀttssÀkerhetskrav tillmÀtas stor betydelse.

Uppdraget

En sĂ€rskild utredare skall se över frĂ€mst ransoneringslagen och prisregleringslagen. Översynen skall Ă€ven omfatta andra författningar av beredskapskaraktĂ€r som avser försörjning med förnödenheter samt den lagstiftning som stödjer Sveriges Ă„taganden enligt det internationella energiprogrammet, IEP- avtalet, och enligt EU- bestĂ€mmelser inom detta omrĂ„de. Uppdraget omfattar förhĂ„llanden sĂ„vĂ€l i krig som i fred.

De författningar som Àr aktuella för en översyn Àr frÀmst ransoneringslagen och prisregleringslagen, men Àven vissa andra författningar av beredskapskaraktÀr som avser försörjning med förnödenheter, frÀmst ellagen (1997:857), elberedskapslagen (1997:288), lagen (1985:635) om försörjningsberedskap pÄ naturgasomrÄdet samt förfogandelagen (1978:262).1

Även den lagstiftning som reglerar Sveriges Ă„taganden enligt det internationella energiprogrammet, IEP-avtalet, och enligt EU- bestĂ€mmelser inom detta omrĂ„de – bland annat lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol samt oljekrislagen (1975:197)

– behöver ses över.

En utgÄngspunkt för översynen skall vara att reglerande ÄtgÀrder av omfattande art skall tillÀmpas först i ett sent skede i en djup kris. Det kan dock finnas situationer dÄ ÄtgÀrder behöver sÀttas in i ett tidigt skede som skydd mot folkhÀlsan.

1 För att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjningens ofrÄnkomliga behov av egendom eller tjÀnster, som icke utan olÀgenhet kan tillgodoses pÄ annat sÀtt, fÄr för statens eller annans rÀkning förfogande ske enligt förfogandelagen.

218

SOU 2009:3 Bilaga 1

En annan utgÄngspunkt Àr att det Àr ett starkt svenskt intresse att sÄ lÄngt det Àr möjligt upprÀtthÄlla en oreglerad utrikeshandel, dÄ handelsutbytet med andra lÀnder Àr av stor betydelse för vÄrt vÀlstÄnd. Utrikeshandelns betydelse gör att en reglering av denna knappast kan komma till stÄnd annat Àn i en krigssituation eller vid sÀrskilda förhÄllanden under en lÀngre tid pÄgÄende kris.

För att en större förÀndring av hushÄllens och företagens ekonomiska aktiviteter skall komma till stÄnd krÀvs lÄngtgÄende ÄtgÀrder riktade mot hushÄllen och företagen. Att bygga upp den kontrollapparat som krÀvs för att administrera sÄdana ÄtgÀrder Àr inte bara kostsamt och tar lÄng tid utan skulle med stor sÀkerhet möta stort motstÄnd frÄn allmÀnheten om inte mycket extrema förutsÀttningar rÄder. Ett system för ransonering och prisreglering mÄste bygga pÄ att de ingrepp i personers och företags beteenden som kan bli nödvÀndiga vid en allvarlig kris eller i krig utformas pÄ ett sÄdant sÀtt att de Ätnjuter största möjliga legitimitet, men ocksÄ sÄ att de administrativa kostnaderna blir sÄ lÄga som möjligt. I detta sammanhang skall frÄgan om ransoneringsbevis och överlÄtelseförbud av dessa övervÀgas.

Översynen skall nĂ€r det gĂ€ller lĂ€kemedels- och sjukvĂ„rdsmaterielomrĂ„det klarlĂ€gga om det vid bristsituationer kan bli nödvĂ€ndigt att reglera relevanta delar i distributionskedjan, t.ex. möjligheten att införa lĂ€kemedelsransonering och att fatta snabba beslut om subvention samt vad som i sĂ„ fall krĂ€vs för att en sĂ„dan reglering skall vara möjlig. KĂ€nnetecknande för försörjningen pĂ„ dessa omrĂ„den Ă€r lĂ„g lagerhĂ„llning kombinerad med strĂ€van efter hög leveranssĂ€kerhet.

I den del av utredningsarbetet som avser ransoneringslagen skall utredaren klarlÀgga förutsÀttningarna för ransonering samt hur ny teknik pÄverkar de administrativa möjligheterna. En av förutsÀttningarna för en ransonering eller ett förfogande Àr att det Àr möjligt att fÄ kontroll över de varor som skall omfattas av regleringen. TillgÄngen pÄ förnödenheter beror ocksÄ pÄ andra faktorer, sÄsom en fungerade transportmarknad. Allvarliga störningar i de internationella transportsystemen kan fÄ svÄra konsekvenser för den svenska försörjningen med viktiga förnödenheter. SÀrskild uppmÀrksamhet skall dÀrför Àgnas Ät den grÀnsöverskridande trafikens behov och Ät principerna för tilldelning av drivmedel. NÀr det gÀller kriser i fred skall utgÄngspunkt tas i industrins behov av fortsatta ostörda transporter.

219

Bilaga 1 SOU 2009:3

UtgÄngspunkten för utredarens förslag skall vara att försörjningsproblemen mÄste lösas i en nÀra samverkan mellan det offentliga och privata företag. Det förhÄllandet att företag Àgs över staters grÀnser kan bidra till en sÀkrare försörjning men ocksÄ till svÄrigheter i en förfogandesituation. Utredaren skall Àven beakta att en trygg försörjning i fred ocksÄ stÀrker förmÄgan vid höjd beredskap.

Praktiskt taget alla beredskapsförfattningar skall tillĂ€mpas fullt ut dĂ„ högsta beredskap gĂ€ller i landet. I ett antal lagar har riksdagen bemyndigat regeringen att sĂ€tta vissa paragrafer i tillĂ€mpning om Sverige Ă€r i krigsfara. Även dĂ„ det rĂ„der utomordentliga förhĂ„llanden av visst slag kan regeringen föreskriva att vissa paragrafer skall tillĂ€mpas. Detta uttrycks pĂ„ skilda sĂ€tt i de olika lagarna men har i princip samma innebörd. Behovet av ett sammanhĂ€ngande system av fullmaktslagar skall beaktas. Det kan Ă€ven finnas ett behov av att införa enhetliga begrepp i de olika författningarna.

Arbetet skall bedrivas i tvÄ etapper. I den första etappen skall utredaren behandla en nationell reglering i prisreglerande respektive konsumtionsdÀmpande och konsumtionsstyrande syfte, med sÀrskilt beaktande av sambanden mellan prisreglering och ransonering. Utredaren skall

‱bedöma behovet av en nationell reglering, bland annat med beaktande av vilka förberedelser som görs inom EU för en reglering med samma syfte,

‱klarlĂ€gga det utrymme som, med hĂ€nsyn till EU och bi- eller multilaterala överenskommelser som Sverige anslutit sig till, finns för en sĂ„dan reglering samt

‱studera andra lĂ€nders reglering av dessa frĂ„gor.

I samarbete med berörda myndigheter skall klarlÀggas om det utöver energiomrÄdet finns omrÄden dÀr risken för allvarliga fredstida störningar av försörjningen skulle kunna föranleda behov av regleringsÄtgÀrder.

Utredaren skall ocksÄ genomföra en analys av om, och i sÄ fall under vilka omstÀndigheter, prisreglering kan vara motiverad som en understödjande ÄtgÀrd till penningpolitiken och inflationsmÄlet i extrema situationer.

Den första etappen skall utredaren redovisa senast den 14 augusti 2008.

I den andra etappen skall utredaren

220

SOU 2009:3 Bilaga 1

‱klarlĂ€gga förutsĂ€ttningarna för samhĂ€llets förfogande över förnödenheter,

‹övervĂ€ga behovet av förĂ€ndringar av befintliga författningar och

‱utarbeta de författningsförslag som behövs.

Utredaren skall i samband med att behov av författningsĂ€ndringar övervĂ€gs sĂ€rskilt klarlĂ€gga behovet av prisreglering respektive ransonering av andra skĂ€l Ă€n krig eller krigsfara. Utredaren skall ocksĂ„ se över hur prisregleringslagen respektive ransoneringslagen Ă€r utformade för att passa in i ett sammanhĂ€ngande system. Det skall tas i beaktande dels att bĂ„da lagarna har kopplingar till varandra liksom till andra beredskapslagar, dels att lagarna skall kunna tilllĂ€mpas i hela kedjan sĂ„rbarhet-kris-krig. UtgĂ„ngspunkten för den andra etappen skall vara att de generella ekonomisk-politiska Ă„tgĂ€rderna skall kunna anvĂ€ndas sĂ„ lĂ„ngt det Ă€r möjligt i krig och vid andra allvarliga situationer. Av detta följer att andra konsumtionsbegrĂ€nsande Ă„tgĂ€rder Ă€n ransonering, t.ex. information och sparande, skall tillgripas i första hand. Utredaren skall klarlĂ€gga om de sĂ€rskilda befogenheter som regeringen och dess myndigheter har Ă€r Ă€ndamĂ„lsenliga för att uppnĂ„ syftena med lagstiftningen. Även förutsĂ€ttningarna för att disponera över förnödenheter genom förfogande skall utredas och effekterna av intrĂ€ffade förĂ€ndringar klarlĂ€ggas.

Utredaren skall lÀmna förslag till principer för utformning av administration och kontrollsystem för ransonering och prisreglering.

Utredaren skall kostnadsberÀkna de förslag som lÀggs fram. Förslagen skall Àven belysas ur sÄvÀl ett samhÀllsekonomiskt som ett offentligfinansiellt perspektiv. Utredaren skall sÀrskilt beakta de administrativa konsekvenserna för nÀringslivet och skall utforma förslag sÄ att företags administrativa kostnader hÄlls sÄ lÄga som möjligt.

Den andra etappen skall utredaren redovisa senast den 31 januari 2009. Om utredaren finner att det Àr motiverat att lÀmna förslag pÄ hÀlso- och sjukvÄrdsomrÄdet vid en eventuell pandemisituation, stÄr det denne fritt att nÀr som helst inkomma med redovisningen i denna del, innan utredningen i övrigt Àr klar.

Utredaren skall samrÄda med berörda myndigheter, i första hand Statens energimyndighet, Krisberedskapsmyndigheten, Statens jordbruksverk, Livsmedelsverket, AffÀrsverket svenska kraftnÀt och Socialstyrelsen. Utredaren skall vidare samrÄda med Bered-

221

Bilaga 1 SOU 2009:3

skapsdelegationen för ekonomisk politik. Utredaren skall Àven inhÀmta upplysningar och synpunkter frÄn företrÀdare för lÀnsstyrelser och kommuner, frÄn de organisationer som verkar pÄ omrÄdet samt frÄn företrÀdare för nÀringslivet.

Utredaren bör Àven samrÄda med LÀkemedelsverket, LÀkemedelsförmÄnsnÀmnden, Apoteket AB, Swedish Medtech och LÀkemedelsindustriföreningen (LIF) samt nÄgra landsting nÀr det gÀller sjukvÄrdsmateriel och lÀkemedel.

Utredaren skall, vad gÀller redovisning av förslagets konsekvenser för företag, samrÄda med NÀringslivets RegelnÀmnd.

(Försvarsdepartementet)

222

Kommittédirektiv

TillĂ€ggsdirektiv till Utredningen Översyn av Dir.
ransoneringslagen (1978:268) och 2008:117
prisregleringslagen (1989:978) samt viss  
angrÀnsande lagstiftning (Fö 2007:04)  

Beslut vid regeringssammantrÀde den 2 oktober 2008

Sammanfattning av uppdraget

FörlÀngd tid för uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 20 juni 2007 gav chefen för Försvarsdepartementet en sÀrskild utredare i uppdrag att genomföra en översyn av ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978) samt viss angrÀnsande lagstiftning (dir. 2007:95). Syftet med översynen Àr att utreda vad som krÀvs för att genomföra en effektiv och ÀndamÄlsenlig fördelning av förnödenheter i krig och vid allvarliga krissituationer. Enligt direktiven ska arbetet bedrivas i tvÄ etapper. Den första etappen ska utredaren redovisa senast den 14 augusti 2008 och den andra etappen ska utredaren redovisa senast den 31 januari 2009.

Utredningstiden förlÀngs. Utredaren ska i stÀllet redovisa den första etappen senast den 2 februari 2009 och den andra etappen senast den 1 augusti 2009.

(Försvarsdepartementet)

223

KÀllförteckning

Alonso, Ricardo, Wouter Dessein och Niko Matouschek (2008) ”When Does Coordination Require Centralization”, American Economic Review, s. 145-179

Arrow, Kenneth J. (1971) Essays in the Theory of Risk-Bearing,

Amsterdam

Besley, T. och Coate, S. (1991) ”Public Provision of Private Goods”,

American Economic Review, 81 (4)

Blass, Asher A., Saul Lach och Charles F. Manski, (2008) Using Elicited Choice Probabilities to Estimate Random Utility Models: Preferences for Electricity Reliability, NBER paper No. 14451

Atkinson, A. B. och Stiglitz, J. (1976) ”The Design of Tax Structure: Direct and Indirect Taxation”, Journal of Public Economics, 6(1-2), s. 55-75

Boadway, Robin W. och Michael Keen (1994) Efficiency and Fiscal Gaps in Federal Systems, Discussion Paper No 915, Queen’s University

Bolton, Patrick och Jospeh Farrell (1990) ”Decentralization, Duplication, and Delay”, Journal of Political Economy, s. 803-826

Carlsson, Fredrik och Peter Martinsson (2007) ”Willingness to Pay among Swedish Households to Avoid Power Outages: A Random Parameter Tobit Model Approach”, Energy Journal, 28, s. 75-89

Coate, S. (1995) ”Altruism, the Samaritan's Dilemma, and Government Transfer Policy”, American Economic Review, 85 (1), s. 46-57

De Geer, Hans (1991) ”Corporatism and Neutrality: Sweden during the Second World War”, publicerad i Wyn Grant, Jan Nekkers och Frans van Waarden (red), Organising Business for War. Corporatist Economic Organisation during the Second World War, Oxford

225

Referenser SOU 2009:3

Ds Jo 1984:11, Rapport frÄn livsmedelskommitténs expertgrupp för sÄrbarhetsfrÄgor

Ds Jo 1989:63, En ny livsmedelspolitik Ds Fi 1987:5, Ny prisregleringslag

Energimyndigheten (2000) Översyn av beredskapslagstiftningen inom oljeomrĂ„det, ER 23:2000

Energimyndigheten (2004) Konsekvenser av elavbrottet i Sydsverige den 23 september 2003, ER 4:2004

Energimyndigheten (2005) Beredskapslagring av olja – den globala oljelagringens betydelse och utveckling, ET 2005:14

Europeiska Kommissionen (2000) Mot en europeisk strategi för trygg energiförsörjning, Grönbok av den 29 november 2000, KOM(2000) 769 slutlig

Europeiska Kommissionen (2000) Europeiska unionens oljeförsörjning, meddelande av den 11 oktober 2000, KOM(2000) 631 slutlig

Europeiska Kommissionen (2006) En europeisk strategi för en hÄllbar, konkurrenskraftig och trygg energiförsörjning, Grönbok av den 8 mars 2006, KOM(2006) 105 slutlig

Försvarsdepartementet (2002) Studie om behov av översyn av ransoneringslagen, Fö2002/2188/CIV

Hirschleifer, Jack (1963) ”Disaster and Recovery: An Historical Survey”, publicerad i Economic Behaviour in Adversity, Chicago

Jonung, Lars (1984) Prisregleringen, företagen och förhandlingsekonomin, Stockholm

Jordbruksverket (2001) Jordbruksverkets studie av marknadsreglerande ÄtgÀrder inom livsmedelsberedskapen

Koistinen, Paul C. (2004) Arsenal of World War II: The political economy of American warfare 1940-1945, Kansas

Milgrom, Paul och John Roberts (1992) Economics, Organization and Management, New Jersey

Molander, P. (1988) SÀkerhetspolitiska aspekter pÄ livsmedelsförsöjningen. FOA, Stockholm

Morgan, Wyn, Katz, Michael och Rosen, Harvey (2006) Microeconomics, European Edition, Maidenhead

Mossin, Jan (1968) ”Aspects of Rational Insurance Purchasing”,

Journal of Political Economy, 76, s. 533-568

226

SOU 2009:3 Referenser

Olson, Mancur (1961) The Economics of the Wartime Shortage: a history of British food supplies in the Napoleonic War and in World Wars I and II, Durham

Pratt, John W. (1964) ”Risk Aversion in the Small and in the Large”, Econometrica, 32, s. 122-136

Proposition 1973:58 med förslag till lag om Àndring i allmÀnna prisregleringslagen (1956:236) m.m.

Proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m.

Proposition 1977/78:75 med förslag till ransoneringslag m.m. Proposition 1989/90:21 om en ny prisregleringslag Proposition 1994/95:176 Beredskapslagring av olja och kol

Rabinowicz, Ewa (2008) Livsmedel och beredskap, intervju med Johan Stennek den 4 november 2008

Regeringens proposition 3/2008 med förslag till beredskapslag samt vissa lagar som har samband med den, Helsingfors

Robbins, Lionel (1947) The Economic Problem in Peace and War, London

Sen, A. (1981) Poverty and Famines: An Essay on Entitlement and Deprivation, Oxford

Sharfman, K. (2007) ”The Law and Economics of Hording”. Loyola Consumer Law Review, 19(2), s. 179-93

SOU 1952:49-50 Kristidspolitik och kristidshushÄllning i Sverige under och efter andra vÀrldskriget

SOU 1981:40 Prisreglering mot inflation? SOU 1984:86 Jordbruk och livsmedelspolitik SOU 1994:116 Skyldighet att lagra olja och kol SOU 2008:42 Normgivningsmakten

SOU 2008:61, Krisberedskapen i grundlagen – översyn och internationell utblick

Statens JordbruksnÀmnd (1981) Livsmedelsförsörjningen vid en avspÀrrning

Stoft, Steven (2002) Power System Economics, Wiley

Sveriges Riksbank (2005) Riksbankens rÀntestyrning - Penningpolitk i praktiken, Stockholm

227

Referenser SOU 2009:3

van Waarden, Frans (1991) ”Wartime Economic Mobilisation and State-Business Relations: A Comparison of Nine Countries”, publicerad i Grant, Wyn, Nekkers, Jan och van Waarden, Frans (red), Organising Business for War. Corporatist Economic Organisation during the Second World War, Oxford

Weitzman, Martin L. (1974 ”Prices vs. Quantities”, Review of Economic Studies, s. 477–91

Weitzman, Martin L. (1991) ”Price Distortions and Shortage Deformation, or What Happened to the Soap?” American Economic Review 81(3), s. 401-414

Wilson, Robert (1968) ”The Theory of Syndicates”, Econometrica 36, s. 119-132

228

Statens offentliga utredningar 2009

Kronologisk förteckning

1.En mer rÀttssÀker inhÀmtning av elektronisk kommunikation i brottsbekÀmpningen. Ju.

2.Nya nÀt för förnybar el. N.

3.Ransonering och prisreglering i krig och fred. Fö.

Statens offentliga utredningar 2009

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

En mer rÀttssÀker inhÀmtning av elektronisk kommunikation i brottsbekÀmpningen.[1]

NĂ€ringsdepartementet

Nya nÀt för förnybar el. [2]

Försvarsdepartementet

Ransonering och prisreglering i krig och fred. [3]