Uppföljning av Riksrevisionsreformen

Framställning till riksdagen 2009/10:RS4

Sammanfattning

I denna framställning ställer sig riksdagsstyrelsen bakom förslagen i Riksrevi- sionsutredningens båda betänkanden 2008/09:URF1 Uppföljning av Riksrevi- sionsreformen (Riksrevisionens styrelse, ledning och hanteringen av effektivi- tetsgranskningar) och 2008/09:URF3 Uppföljning av Riksrevisionsreformen II (Effektivitetsrevisionen, den årliga revisionen och den internationella verk- samheten).

Utredningens förslag i betänkandet 2008/09:URF1 innehåller följande hu- vudpunkter:

-En entydig besluts- och hanteringsordning bör skapas för Riksrevisionens effektivitetsgranskningar för att åstadkomma ökad tydlighet och transpa- rens. Därför bör riksdagen och utskotten ges huvudansvaret för att ta ställ- ning till dessa granskningar.

-Riksrevisionen, som är en myndighet under riksdagen, bör lämna sina effektivitetsgranskningar direkt till riksdagen som svarar för att de lämnas vidare till regeringen för yttrande.

-Regeringen ska senast inom tre månader redogöra för riksdagen vilka åt- gärder man vidtagit eller ämnar vidta med anledning av en granskningsrap- port. Redogörelsen ska lämnas i en särskild skrivelse för varje effektivitets- granskning.

-Styrelsen vid Riksrevisionen avskaffas i sin nuvarande form och ersätts med ett insynsråd kallat Riksrevisionens parlamentariska råd. Rådets upp- gift blir att ge riksdagen insyn i Riksrevisionens verksamhet samt att fungera som ett samrådsorgan mellan riksdagen och riksrevisorerna. Rådet får inga beslutande uppgifter. Det väljs av riksdagen och består av en representant för varje partigrupp i riksdagen.

2009/10:RS4 SAMMANFATTNING

visorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam be- slutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inom sina gransk- ningsområden och i de enskilda granskningsärendena ska riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig.

Utredningens förslag i betänkandet 2008/09:URF3 innehåller följande huvud- punkter:

-Effektivitetsrevisionens inriktning förtydligas i lagen (2002:1022) om revi- sion av statlig verksamhet. Effektivitetsrevisionens huvudinriktning ska vara granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och sam- hällsnytta. Riksrevisionen bör även kunna lämna förslag om alternativa åt- gärder för att uppnå målen för den granskade verksamheten, t.ex. ompriorite- ringar, förenklingar eller förslag till omfördelning av resurser eller verksam- heter mellan myndigheter.

-Utredningen lägger inga förslag till förändringar när det gäller den årliga revisionen utan anser att myndigheterna även i framtiden bör betala för sin revision.

-Den nuvarande ordningen med ett särskilt anslag för Riksrevisionens interna- tionella utvecklingssamarbete bör behållas, men kraven på samordning med det svenska utvecklingssamarbetet i övrigt och särredovisning av de administ- rativa kostnaderna bör skärpas. Bedömningen av om utvecklingssamarbetets inriktning är i linje med svenska prioriteringar bör göras av Riksrevisionen efter samråd med Sida.

-Erfarenheterna av det vetenskapliga rådets verksamhet är i huvudsak positiva. Rådets verksamhet bör dock regelbundet följas upp, och resultatet av dess diskussioner och verksamhet bör bli mer lättillgängligt och spridas på ett sys- tematiskt sätt.

-Riksrevisionens årliga rapport fyller en viktig funktion genom att den över- siktligt redovisar de viktigaste iakttagelserna från revisionen under det gångna året. Det vore mer ändamålsenligt om den årliga rapporten fortsätt- ningsvis lades fram i mars eller april.

-Årsredovisning för staten bör lämnas till riksdagen senast den 15 april, och Riksrevisionens revisionsberättelse över årsredovisningen bör lämnas di- rekt till finansutskottet i stället för till riksdagen. Regeringen bör en gång per år, i Årsredovisning för staten, återkomma till riksdagen med en sum- mering av de åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskningar som regeringen aviserat i skrivelser till riksdagen och redovisa om och hur dessa åtgärder har genomförts. Om möjligt bör även en bedömning göras av re- sultatet av regeringens åtgärder.

Riksdagsstyrelsen föreslår en komplettering till utredningens förslag om arvode till ledamöterna i Riksrevisionens parlamentariska råd. Vidare föreslås smärre lagtekniska justeringar.

Riksdagsstyrelsen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2011.

2009/10:RS4

Innehållsförteckning
Sammanfattning ...............................................................................................		1
Innehållsförteckning.........................................................................................		3
1 Förslag till riksdagsbeslut .............................................................................		4
2 Riksdagsstyrelsens lagförslag .......................................................................		5
2.1	Förslag till lag om ändring i regeringsformen......................................	5
2.2	Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen...................................	6
2.3	Förslag till lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden
	m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ........	12
2.4	Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om
	statsbudgeten......................................................................................	15
2.5	Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av
	statlig verksamhet m.m. .....................................................................	16
2.6	Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med
	instruktion för Riksrevisionen ............................................................	18
2.7	Förslag till lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion
	för riksdagsförvaltningen ...................................................................	22
3 Ärendet och dess beredning ........................................................................		23
4 Riksdagsstyrelsens överväganden och förslag ............................................		24
BILAGA 1
2008/09:URF1 Uppföljning av Riksrevisionsreformen ................................		27
Bilaga 1..................................................................................................		125
Bilaga 2..................................................................................................		140
Bilaga 3..................................................................................................		153
BILAGA 2
2008/09:URF3 Uppföljning av Riksrevisionsreformen II............................		173
Bilaga 1..................................................................................................		295
Bilaga 2..................................................................................................		301
Bilaga 3..................................................................................................		342

2009/10:RS4

1 Förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till

1.lag om ändring i regeringsformen,

2.lag om ändring i riksdagsordningen,

3.lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ,

4.lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten,

5.lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.,

6.lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisio- nen och

7.lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsför- valtningen.

Stockholm den 21 oktober 2009

På riksdagsstyrelsens vägnar

Per Westerberg

Anders Forsberg

I detta beslut har deltagit: Per Westerberg, ordförande, Sven-Erik Österberg (s), Lars Lindblad (m), Leif Jakobsson (s), Margareta Pålsson (m), Berit Andnor (s), Alf Eriksson (s), Bertil Kjellberg (m), Roger Tiefensee (c), Allan Widman (fp) och Margareta Israelsson (s).

2009/10:RS4

2 Riksdagsstyrelsens lagförslag

2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 12 kap. 7 § regeringsformen ska ha följande ly- delse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 kap.

7 §1

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Närmare bestämmelser om Riksrevisionen finns i riksdagsordningen och i annan lag. Enligt vad som föreskrivs i sådan lag kan Riksrevisionens granskning avse också annan än statlig verksamhet.

Riksrevisionen leds av tre riksrevi-	Riksrevisionen leds av tre riksrevi-
sorer, som väljs av riksdagen. Riks-	sorer, som väljs av riksdagen. Riks-
revisorerna beslutar självständigt	revisorerna	beslutar självständigt
med beaktande av de bestämmelser	med beaktande av de bestämmelser
som finns i lag, vad som skall grans-	som finns i lag, vad som ska grans-
kas. De beslutar självständigt och var	kas. De beslutar självständigt och var
för sig hur granskningen skall bedri-	för sig hur granskningen ska bedrivas
vas och om slutsatserna av sin	och om slutsatserna av sin gransk-
granskning.	ning.
Vid myndigheten finns också en	Vid myndigheten finns också Riks-
styrelse, som utses av riksdagen.	revisionens	parlamentariska råd,
Styrelsens uppgift är att följa gransk-	som väljs av riksdagen. Rådets upp-
ningsverksamheten, lämna de förslag	gift är att följa granskningsverksam-
och redogörelser till riksdagen som	heten och verka för samråd och insyn
riksrevisorernas granskningsrappor-	i Riksrevisionens verksamhet.
ter och revisionsberättelser ger an-
ledning till samt att besluta om för-
slag till anslag på statsbudgeten och

om årsredovisning för myndigheten.

Riksdagen får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

1 Senaste lydelse 2002:905.

Riksdagsstyrelsen, fullmäktige och direktionen i Riksbanken, Riksda- gens ombudsmän samt riksrevisorer- na får göra framställningar hos riks- dagen i frågor som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer.

Riksdagen får föreskriva att riks- dagsstyrelsen, fullmäktige och direk- tionen i Riksbanken och Riksdagens ombudsmän även i andra fall får göra framställningar hos riksdagen.

2009/10:RS4

2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG

2.2 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen

dels att tilläggsbestämmelsen 8.14.1 ska upphöra att gälla,

dels att 3 kap. 8 §, 4 kap. 11 §, 8 kap. 12 och 14 §§, 9 kap. 4 och 8 §§ samt tilläggsbestämmelserna 3.8.5, 4.6.1 och 7.13.1 ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 14 b §, av följande lydelse. dels att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 14 b §, samt närmast före

3 kap. 14 b § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Framställningar och redogörelser från riksdagsorgan

3 kap. 2

8 §

Riksdagsstyrelsen, fullmäktige och direktionen i Riksbanken, Riksda- gens ombudsmän, styrelsen i Riksre- visionen samt riksrevisorerna får göra framställningar hos riksdagen i frågor som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksam- hetsformer.

Riksdagen får föreskriva att riks- dagsstyrelsen, fullmäktige och direk- tionen i Riksbanken, Riksdagens ombudsmän och styrelsen i Riksrevi- sionen även i andra fall får göra framställningar hos riksdagen.

Särskilda bestämmelser om redogörelser till riksdagen från ett riksdagsor- gan finns i lag.

Vad som sägs i första stycket gäller också var och en av riksrevisorerna i Riksrevisionen. Ytterligare föreskrifter om sådana framställningar finns i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen.

			3.8.53
	Riksrevisionens styrelse	får	göra	Riksrevisorerna lämnar till riksda-
framställningar hos riksdagen			med	gen redogörelser avseende den årliga
anledning av riksrevisorernas beslut				rapporten samt revisionsberättelserna
i	granskningsärenden	avseende		över Riksbanken och Stiftelsen Riks-
effektivitetsrevisionen och den årliga				bankens Jubileumsfond.
rapporten samt revisionsberättelserna

över årsredovisningen för staten, Riksbanken och Stiftelsen Riksban- kens Jubileumsfond.

2Senaste lydelse 2003:180.

3Senaste lydelse 2003:180.

2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG

2009/10:RS4

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Riksrevisorernas gransknings- rapporter

3kap.

14b §

Kammarkansliet lämnar riksrevi- sorernas granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen till regeringen. Kammarkansliet meddelar samtidigt utskotten om rapporterna.

4kap.

			4.6.14
Konstitutionsutskottet skall bereda				Konstitutionsutskottet ska bereda
ärenden om				ärenden om
1.	lagstiftning	i	konstitutionella	1.	lagstiftning	i	konstitutionella
och	allmänt	förvaltningsrättsliga		och	allmänt	förvaltningsrättsliga
ämnen,				ämnen,
2.	lagstiftning om radio, television			2.	lagstiftning om radio, television
och film,				och film,
3.	yttrandefrihet,		opinionsbildning	3.	yttrandefrihet,		opinionsbildning
och religionsfrihet,				och religionsfrihet,
4. press- och partistöd,				4. press- och partistöd,
5.	Riksrevisionen, såvitt avser val			5.	Riksrevisionen, såvitt avser val
av riksrevisor, skiljande av riksrevi-				av riksrevisor, skiljande av riksrevi-
sor från uppdraget, åtal mot riksrevi-				sor från uppdraget och åtal mot riks-
sor och åtal mot ledamot av myndig-				revisor,
hetens styrelse,
6.	riksdagen och riksdagens myn-			6.	riksdagen och riksdagens myn-
digheter i övrigt utom Riksbanken,				digheter i övrigt utom Riksbanken,
7.	länsförvaltningen och rikets ad-			7.	länsförvaltningen och rikets ad-
ministrativa indelning,				ministrativa indelning,
8.	den kommunala självstyrelsen			8.	den kommunala självstyrelsen
samt				samt
9. medgivande från riksdagen att				9. medgivande från riksdagen att
väcka talan mot en riksdagsledamot				väcka talan mot en riksdagsledamot
eller att ingripa i en ledamots person-				eller att ingripa i en ledamots person-
liga frihet.				liga frihet.

Ärenden om anslag inom utgiftsområde 1 Rikets styrelse bereds av konsti- tutionsutskottet.

Statliga myndigheters skyldighet att lämna upplysningar och avge ytt-

rande till ett utskott

11 §5

En statlig myndighet skall lämna upplysningar och avge yttrande, då ett utskott begär det, om inte annat

En statlig myndighet ska lämna upplysningar och avge yttrande, då ett utskott begär det, om inte annat

4Senaste lydelse 2006:885.

5Senaste lydelse 2003:180.

2009/10:RS4 2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
följer av 13 § tredje stycket. Denna	följer av 13 § tredje stycket. Denna
skyldighet har dock regeringen en-	skyldighet har dock regeringen en-
dast i fråga om arbetet inom Europe-	dast i fråga om arbetet inom Europe-
iska unionen på utskottets ämnesom-	iska unionen på utskottets ämnesom-
råde. En myndighet som inte lyder	råde. En myndighet som inte lyder
under riksdagen får hänskjuta en	under riksdagen får hänskjuta en
begäran från ett utskott till regering-	begäran från ett utskott till regering-
en för avgörande.	en för avgörande.
Om minst fem av ledamöterna i ett	Om minst fem av ledamöterna i ett
utskott vid behandlingen av ett ären-	utskott vid behandlingen av ett ären-
de begär det, skall utskottet inhämta	de begär det, ska utskottet inhämta
upplysningar eller ett yttrande enligt	upplysningar eller ett yttrande enligt
första stycket. Detsamma skall gälla	första stycket. Detsamma ska gälla
om en sådan begäran framställts utan	om en sådan begäran framställts utan
samband med behandlingen av ett	samband med behandlingen av ett
ärende, om frågan gäller arbetet inom	ärende, om frågan gäller arbetet inom
Europeiska unionen. Utskottet får	Europeiska unionen eller riksreviso-
avslå en begäran om upplysningar	rernas granskningsrapporter	över
eller ett yttrande, om den framställts	effektivitetsrevisionen. Utskottet	får
vid behandlingen av ett ärende och	avslå en begäran om upplysningar
utskottet finner att den begärda åt-	eller ett yttrande, om den framställts
gärden skulle fördröja ärendets be-	vid behandlingen av ett ärende och
handling så att avsevärt men skulle	utskottet finner att den begärda åt-
uppkomma. Utskottet skall i så fall i	gärden skulle fördröja ärendets be-
sitt betänkande redovisa skälen till	handling så att avsevärt men skulle
att begäran har avslagits.	uppkomma. Utskottet ska i så fall i
	sitt betänkande redovisa skälen till
	att begäran har avslagits.
Konstitutionsutskottet får inte avge förklaring att 2 kap. 12 § tredje stycket
regeringsformen inte är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag, utan att
Lagrådet har yttrat sig.
7 kap.
7.13.16
Föreskrifter om val av ordförande	Föreskrifter om val av ordförande
och vice ordförande finns för	och vice ordförande finns för
Valprövningsnämnden i 3 kap. 11 §	Valprövningsnämnden i 3 kap. 11 §
regeringsformen och 8 kap. 2 § den-	regeringsformen och 8 kap. 2 § den-
na lag, för Statsrådsarvodesnämnden	na lag, för Statsrådsarvodesnämnden
i 8 kap. 4 § denna lag, för Nämnden	i 8 kap. 4 § denna lag, för Nämnden
för lön till riksrevisorerna i 8 kap. 5	för lön till riksrevisorerna i 8 kap. 5
§, för Riksrevisionens styrelse i 8	§, för Riksrevisionens parlamenta-
kap. 14 § och för Riksdagens över-	riska råd i 8 kap. 14 § och för Riks-
klagandenämnd i 9 kap. 5 § denna	dagens överklagandenämnd i 9 kap.
lag.	5 § denna lag.

6 Senaste lydelse 2003:180.

2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG 2009/10:RS4

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
8 kap.
Riksrevisionen
12 §7
Riksdagen skall enligt 12 kap. 7 §	Riksdagen ska enligt 12 kap. 7 §
regeringsformen välja tre riksreviso-	regeringsformen välja tre riksreviso-
rer.	rer.
Riksrevisorerna väljs var för sig.	Riksrevisorerna väljs var för sig.
Vid val med slutna sedlar tillämpas	Vid val med slutna sedlar tillämpas
förfarandet i 1 § andra stycket. Val	förfarandet i 1 § andra stycket. Val
av riksrevisor gäller från valet eller	av riksrevisor gäller från valet eller
den senare tidpunkt som riksdagen	den senare tidpunkt som riksdagen
bestämmer till dess att nytt val har	bestämmer till dess att nytt val har
genomförts under sjunde året därefter	genomförts under sjunde året därefter
och den då valde har tillträtt uppdra-	och den då valde har tillträtt uppdra-
get. Valet skall emellertid aldrig	get. Valet ska emellertid aldrig gälla
gälla längre än till utgången av detta	längre än till utgången av detta år. En
år. En riksrevisor kan inte väljas om.	riksrevisor kan inte väljas om.
En av riksrevisorerna skall svara	En av riksrevisorerna ska vara
för myndighetens administrativa	riksrevisor med administrativt an-
ledning. Riksdagen bestämmer vem	svar och svara för myndighetens
av riksrevisorerna som skall ha den-	administrativa ledning. Riksdagen
na uppgift.	bestämmer vem av riksrevisorerna
	som ska ha denna uppgift.

En riksrevisor får inte vara i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. En riksrevisor får inte heller inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning.

	14 §8
Riksrevisionens styrelse skall bestå	Riksdagen väljer för riksdagens
av ett udda antal ledamöter, lägst	valperiod Riksrevisionens parlamen-
elva, som väljs för riksdagens valpe-	tariska råd.
riod.
Varje partigrupp, vilken motsvarar	Rådet består av en riksdagsleda-
parti som vid valet till riksdagen har	mot från varje partigrupp, vilken
fått minst fyra procent av rösterna i	motsvarar parti som vid valet till
hela riket, skall besätta en plats.	riksdagen har fått minst fyra procent
Därutöver fördelas platserna i sty-	av rösterna i hela riket. Inga supple-
relsen proportionellt mellan samma	anter ska finnas.
partigrupper.

Riksdagen väljer bland ledamöterna en ordförande och en eller flera vice ordförande. Ordförande och varje vice ordförande väljs var för sig.

7Senaste lydelse 2003:180.

8Senaste lydelse 2003:180.

2009/10:RS4 2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	9 kap.
	4 §9

Riksdagsförvaltningen skall, när det gäller riksdagen och riksdagens myndigheter, i den omfattning riks- dagen bestämmer

1.handlägga frågor angående för- handlingar om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare samt andra personalfrågor,

2.upprätta förslag till anslag på statsbudgeten, dock inte för Riksre- visionen,

3.i övrigt handlägga frågor om förvaltningen inom riksdagen och frågor om förvaltning av ekonomisk natur inom riksdagens myndigheter, utom Riksbanken, och

4.besluta om föreskrifter och råd i sådana frågor som avses i 1–3.

I fråga om förslag till anslag på statsbudgeten för Riksrevisionen skall riksdagsförvaltningen yttra sig innan Riksrevisionen beslutar om förslaget.

Riksdagsförvaltningen ska, när det gäller riksdagen och riksdagens myndigheter, i den omfattning riks- dagen bestämmer

1.handlägga frågor angående för- handlingar om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare samt andra personalfrågor,

2.upprätta förslag till anslag på statsbudgeten, dock inte för Riksre- visionen,

3.i övrigt handlägga frågor om förvaltningen inom riksdagen och frågor om förvaltning av ekonomisk natur inom riksdagens myndigheter, utom Riksbanken, och

4.besluta om föreskrifter och råd i sådana frågor som avses i 1–3.

Åtal

8 §10

Åtal mot nedan angivna befatt- ningshavare för ett brott, begånget i utövningen av hans eller hennes uppdrag eller tjänst får beslutas

1. endast av finansutskottet när det gäller åtal mot en fullmäktig i Riks- banken eller en ledamot av Riksban- kens direktion,

2. endast av konstitutionsutskottet när det gäller åtal mot en ledamot av riksdagsstyrelsen, av styrelsen i Riksrevisionen, av Valprövnings- nämnden eller av Riksdagens över- klagandenämnd eller mot en av riks- dagens ombudsmän, mot en av riks- revisorerna eller mot riksdagsdirek- tören.

Åtal mot nedan angivna befatt- ningshavare för ett brott, begånget i utövningen av hans eller hennes uppdrag eller tjänst får beslutas

1. endast av finansutskottet när det gäller åtal mot en fullmäktig i Riks- banken eller en ledamot av Riksban- kens direktion,

2. endast av konstitutionsutskottet när det gäller åtal mot en ledamot av riksdagsstyrelsen, av Valprövnings- nämnden eller av Riksdagens över- klagandenämnd eller mot en av riks- dagens ombudsmän, mot en av riks- revisorerna eller mot riksdagsdirek- tören.

9Senaste lydelse 2003:180.

10Senaste lydelse 2009:176.

2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG

2009/10:RS4

Nuvarande lydelse

Bestämmelserna i första stycket om åtal mot en ledamot av Riksban- kens direktion skall inte tillämpas i fråga om ett brott begånget i utöv- ningen av Riksbankens beslutande- rätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering.

____________

Föreslagen lydelse

Bestämmelserna i första stycket om åtal mot en ledamot av Riksban- kens direktion ska inte tillämpas i fråga om ett brott begånget i utöv- ningen av Riksbankens beslutande- rätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

2009/10:RS4

2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ

Härigenom föreskrivs att 1, 2 och 3 §§ lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

1 §11

Arvoden för vissa uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ skall betalas enligt följande:

Organ/befattning	Månadsarvode i procent av arvode
	som riksdagsledamot

_ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ __ _

3. Styrelsen i Riksrevisionen	20
Ordförande:	20
Vice ordförande:	15
Ledamot som inte är ordförande	5

eller vice ordförande:

_ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _

Föreslagen lydelse

1 §

Arvoden för vissa uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ ska betalas enligt följande:

Organ/befattning	Månadsarvode i procent av arvode
	som riksdagsledamot

_ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ __ _

3. Riksrevisionens parlamentaris-
ka råd	10
Ordförande:	10
Vice ordförande:	7,5
Ledamot som inte är ordförande	2
eller vice ordförande:

_ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _

11 Senaste lydelse 2003:354.

2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG

2009/10:RS4

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §12

För fullgörande av uppdrag som anges i 1 § samt som tjänstgörande leda- mot, suppleant och tillfällig ersättare i EU-nämnden betalas särskilt arvode för sammanträdesdag som infaller en måndag, en fredag eller under plenifria perioder (sammanträdesarvode). Sammanträdesarvode betalas dock inte till

a)vald ledamot och företrädare för partigrupp utan vald ledamot i riksdags- styrelsen eller

b)ordförande och vice ordförande i EU-nämnden.

Sammanträdesarvode betalas även till

1.ledamot och tjänstgörande ersättare i rådet för ledamotsnära frågor,

2.tjänstgörande suppleant och tjänstgörande ersättare för företrädare för partigrupp utan vald ledamot i riksdagsstyrelsen,

3.ledamot och suppleant i Valprövningsnämnden,

4.suppleant i Nordiska rådets svenska delegations arbetsutskott,

5.suppleant i Riksdagens överklagandenämnd,

6.ledamot och suppleant i Utrikesnämnden för sammanträde som är förlagt till period då riksdagen har plenifri tid,

7.riksdagsledamot vid deltagande på uppdrag av riksdagen i Nordiska rå- dets verksamhet i den mån motsvarande ersättning inte betalas från Nordiska rådet,

8. riksdagsledamot vid deltagande	8. riksdagsledamot vid deltagande
på uppdrag av riksdagen i Europarå-	på uppdrag av riksdagen i Europarå-
dets verksamhet i den mån motsva-	dets verksamhet i den mån motsva-
rande ersättning inte betalas från	rande ersättning inte betalas från
Europarådet,	Europarådet samt
9. riksdagsledamot vid deltagande	9. riksdagsledamot vid deltagande
på uppdrag av riksdagen i den parla-	på uppdrag av riksdagen i den parla-
mentariska församlingens verksam-	mentariska församlingens verksam-
het i Organisationen för säkerhet och	het i Organisationen för säkerhet och
samarbete i Europa i den mån mot-	samarbete i Europa i den mån mot-
svarande ersättning inte betalas från	svarande ersättning inte betalas från
den parlamentariska församlingen	den parlamentariska församlingen.
samt

10. tjänstgörande suppleant i sty- relsen i Riksrevisionen.

Arvodesbeloppen fastställs av riksdagsstyrelsen.

Till suppleant som deltar i sammanträde utan att delta i beslut betalas sam- manträdesarvode endast om respektive organ beslutar det.

3 §13

För inrikes resor som företas för fullgörande av uppdrag som uppräknas i 1 eller 2 § lämnas resekostnadsersättningar och traktamente

– för riksdagsledamöter enligt regler i lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för riksdagens ledamöter efter samordning med den resekostnads- och traktamentsersättning som i övrigt lämnas från riksdagsförvaltningen,

12Lydelse enligt framst. 2009/10:RS3.

13Senaste lydelse 2003:355.

2009/10:RS4

2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG

Nuvarande lydelse

– för ledamöter och suppleanter i styrelsen i Riksrevisionen enligt bestämmelser i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen,

Föreslagen lydelse

– för ledamöter i Riksrevisionens parlamentariska råd enligt bestäm- melser i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen,

–för fullmäktige och suppleanter för fullmäktige i Riksbanken som inte är riksdagsledamöter enligt de bestämmelser om sådana förmåner som enligt kollektivavtalet gäller för anställda inom Riksbanken,

–för övriga uppdragstagare enligt samma bestämmelser som för arbetstaga- re vid riksdagsförvaltningen.

För utrikes resor gäller bestämmel- serna i utlandsreseförordningen (1991:1754).

För utrikes resor gäller vad riks- dagsförvaltningen meddelar i till- lämpningsföreskrifter.

____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

Regeringen ska lämna en skrivelse till riksdagen för varje gransknings- rapport över effektivitetsrevisionen som riksdagens kammarkansli läm- nar till regeringen. I skrivelsen ska regeringen redovisa för riksdagen vilka åtgärder regeringen har vidta- git eller avser att vidta med anled- ning av Riksrevisionens iakttagelser. Om regeringen har vidtagit eller avser att vidta likartade åtgärder på grund av iakttagelserna i flera granskningsrapporter kan dock regeringen lämna en skrivelse som omfattar flera granskningsrapporter till riksdagen.

Regeringens skrivelse ska lämnas till riksdagen inom tre månader från det att regeringen har mottagit rap- porten.

Senast den 15 april året efter bud- getåret ska regeringen lämna en årsre- dovisning för staten till riksdagen.

Årsredovisningen ska innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Den ska även innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Regeringen ska förklara väsentliga skillnader mellan budgete- rade belopp och utfallet.

I årsredovisningen ska en samlad redovisning lämnas över vilka åtgär- der regeringen vidtagit med anled- ning av Riksrevisionens iakttagelser.

2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG

2009/10:RS4

2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1059) om statsbudgeten dels att 38 § ska upphöra att gälla,

dels att 37 och 47 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

37 § Senast fyra månader efter budget-

året skall regeringen för riksdagen redovisa statsbudgetens preliminära utfall. Regeringen skall förklara väsentliga skillnader mellan budgete- rade belopp och det preliminära utfallet.

47 §14

Regeringen skall årligen redovisa för riksdagen vilka åtgärder reger- ingen vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser.

____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

14 Senaste lydelse 2002:1034.

2009/10:RS4

2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet

dels att 13 § ska upphöra att gälla,

dels att 4, 9, 11 och 12 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Granskningens inriktning

4 §

Den granskning som avses i 2 § skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Granskningen skall främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitets- revision).

Resultatet av granskningen skall, om den inte avsett endast förbere- dande åtgärder, redovisas i en granskningsrapport.

Den granskning som avses i 2 § ska främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Granskningen ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitets- revision).

Effektivitetsrevisionen ska huvud- sakligen inriktas på granskning av hushållning, resursutnyttjande, mål- uppfyllelse och samhällsnytta. Som ett led i effektivitetsrevisionen får förslag lämnas om alternativa insat- ser för att nå avsedda resultat.

Resultatet av granskningen ska, om den inte avsett endast förbere- dande åtgärder, redovisas i en granskningsrapport.

9 §

Granskningsrapporter över effekti-	Granskningsrapporter över effekti-
vitetsrevisionen enligt 2 § 1 och 3–7	vitetsrevisionen enligt 2 § 1 och 3–7
skall lämnas till regeringen.	ska lämnas till riksdagen.
11 §
Revisionsberättelsen över årsredo-	Revisionsberättelsen över årsredo-
visningen för staten skall lämnas till	visningen för staten ska lämnas till
regeringen och riksdagen. Berättel-	regeringen och riksdagens finansut-
sen skall lämnas senast en månad	skott. Berättelsen ska lämnas senast
efter den dag då årsredovisningen	en månad efter den dag då årsredo-
lämnats till riksdagen.	visningen lämnats till riksdagen.

	2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG	2009/10:RS4
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
12 §
De viktigaste iakttagelserna vid	De viktigaste iakttagelserna vid
effektivitetsrevisionen och den årliga	effektivitetsrevisionen och den årliga
revisionen skall samlas i en årlig	revisionen ska samlas i en årlig rap-
rapport. Den årliga rapporten skall	port. Den årliga rapporten ska lämnas
lämnas till regeringen och riksdagen.	till riksdagen.

____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

Riksrevisionen leds av tre riksrevi- sorer. En av riksrevisorerna är riks- revisor med administrativt ansvar och svarar för den administrativa ledningen av myndigheten.

Om riksrevisorn med administra- tivt ansvar är förhindrad att fatta beslut i en fråga som denne ska besluta om, och beslutet är bråds- kande, får i första hand den riksrevi- sor som har varit riksrevisor längst tid och i andra hand den riksrevisor som är äldst, fatta beslut i frågan.

Vid Riksrevisionen finns också

Riksrevisionens parlamentariska råd.

I 8 kap. 12 och 14 §§ riksdagsord- ningen finns bestämmelser om val av riksrevisorer och Riksrevisionens parlamentariska råd.

2009/10:RS4

2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen

dels att 6, 7 och 13 §§ ska upphöra att gälla,

dels att 2, 4, 5, 9, 11, 12, 15, 17 och 22 §§ samt rubriken närmast före 11 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny bestämmelse, 4 a §.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §15 Riksrevisionen leds av tre riksrevi-

sorer. En av riksrevisorerna svarar för den administrativa ledningen av myndigheten.

Vid Riksrevisionen finns också en styrelse.

I 8 kap. 12 och 14 §§ riksdagsord- ningen finns bestämmelser om val av riksrevisorer och styrelse.

Riksrevisorerna

4 §16

Riksrevisorerna beslutar gemensamt om fördelningen av granskningsområ-

den mellan sig.
Riksrevisorerna beslutar inom sina	Riksrevisorerna beslutar inom sina
respektive granskningsområden vilken	respektive granskningsområden vilken
huvudsaklig inriktning granskningen	huvudsaklig inriktning granskningen
skall ha. De skall dessförinnan sam-	ska ha. De ska dessförinnan samråda
råda med varandra.	med varandra.

Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. En riksrevi- sor får uppdra åt en tjänsteman vid Riksrevisionen att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden.

15Senaste lydelse 2003:359.

16Senaste lydelse 2007:88.

2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG

2009/10:RS4

Nuvarande lydelse

Riksrevisorernas beslut om gransk- ningens huvudsakliga inriktning skall redovisas i en granskningsplan.

Av 12 § lagen (2002:1022) om re- vision av statlig verksamhet m.m. framgår att de viktigaste gransk- ningsärendena skall samlas i en årlig rapport. Den rapporten beslutar riks- revisorerna gemensamt.

Föreslagen lydelse

Riksrevisorernas beslut om gransk- ningens huvudsakliga inriktning ska redovisas i en granskningsplan.

Av 12 § lagen (2002:1022) om re- vision av statlig verksamhet m.m. framgår att de viktigaste iakttagel- serna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport. Den rapporten beslutar riksrevisorerna gemensamt.

		4 a §
			Riksrevisorn		med	administrativt
			ansvar beslutar om förslag till an-
			slag för Riksrevisionen på statsbud-
			geten. Riksrevisorn med administra-
			tivt ansvar beslutar även om årsre-
			dovisningen för Riksrevisionen.
		5 §17
Riksrevisorerna beslutar		gemen-	Riksrevisorn		med	administrativt
samt om verksamhetens organisation,			ansvar	beslutar om		verksamhetens
arbetsordning samt de ekonomi- och			organisation, arbetsordning samt de
personaladministrativa	föreskrifter		ekonomi- och personaladministrativa
som skall gälla för den egna verk-			föreskrifter som ska gälla för den
samheten och som inte skall beslutas			egna verksamheten och som inte ska
av riksdagsförvaltningen enligt 2 §			beslutas	av	riksdagsförvaltningen
första stycket 2 och 7 lagen			enligt 2 § första stycket 2 och 7 lagen
(2000:419) med instruktion för riks-			(2000:419) med instruktion för riks-
dagsförvaltningen eller av riksdags-			dagsförvaltningen eller av riksdags-
styrelsen enligt 41 § lagen			styrelsen enligt 41 § lagen
(2006:999) med ekonomiadministra-			(2006:999) med ekonomiadministra-
tiva bestämmelser m.m. för riksdags-			tiva bestämmelser m.m. för riksdags-
förvaltningen, Riksdagens		ombuds-	förvaltningen,		Riksdagens ombuds-
män och Riksrevisionen.			män och Riksrevisionen.
Enligt förutsättningar som anges i			Enligt förutsättningar som anges i
6 § första stycket 2 och 3 lagen			6 § första stycket 2 och 3 lagen
(1994:260) om offentlig	anställning		(1994:260) om		offentlig anställning
får riksrevisorerna gemensamt i			får riksrevisorn med			administrativt
särskilda fall besluta att endast			ansvar i särskilda fall besluta att
svenska medborgare får vara anställ-			endast svenska medborgare får vara
da inom Riksrevisionen.			anställda inom Riksrevisionen.
			9 §

Vid sammanträde med riksreviso- rerna förs ordet av den riksrevisor som svarar för den administrativa

Vid sammanträde med riksreviso- rerna förs ordet av riksrevisorn med administrativt ansvar. Om han eller

17 Senaste lydelse 2007:88.

2009/10:RS4	2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	ledningen av Riksrevisionen. Om han	hon inte är närvarande vid samman-
	eller hon inte är närvarande vid	trädet, förs ordet i första hand av den
	sammanträdet, förs ordet i första	som har varit riksrevisor längst tid
	hand av den som har varit riksrevisor	och i andra hand av den som är äldst.
	längst tid och i andra hand av den
	som är äldst.
	Som riksrevisorernas mening gäller den som två enar sig om eller, vid lika
	röstetal, ordförandens mening.
	Endast den som är riksrevisor har rätt att få avvikande mening antecknad.
	Styrelsen	Riksrevisionens	parlamentariska
		råd
		11 §
	Styrelsen följer granskningsverk-	Riksrevisionens	parlamentariska
	samheten.	råd följer granskningsverksamheten.
		Det parlamentariska rådet ska

verka för samråd och insyn i Riksre- visionens verksamhet.

12 §18

Styrelsen beslutar om

1.framställningar och redogörel- ser till riksdagen med anledning av riksrevisorernas beslut i gransk- ningsärenden avseende effektivitets- revisionen och den årliga rapporten samt revisionsberättelserna över årsredovisningen för staten, Riks- banken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond,

2.yttranden till riksrevisorerna över granskningsplan, och

3.årsredovisning och förslag till anslag på statsbudgeten för Riksrevi- sionen.

Innan styrelsen beslutar om för- slag till anslag på statsbudgeten skall den inhämta riksdagsförvalt- ningens yttrande över förslaget.

Riksrevisorerna ska för Riksrevi- sionens parlamentariska råd redovi- sa arbetet i de viktigaste granskning- arna och hur granskningsplanen följs.

Innan ett beslut enligt 4 a § om förslag till anslag på statsbudgeten för Riksrevisionen fattas ska riksrevi- sorn med administrativt ansvar re- dogöra för förslaget för Riksrevisio- nens parlamentariska råd.

Personalansvarsnämnd

15 §

Vid Riksrevisionen skall det finnas en personalansvarsnämnd med den riksrevisor som har det administrati- va ledningsansvaret som ordförande. Nämnden skall därutöver bestå av, förutom personalföreträdarna, de

Vid Riksrevisionen ska det finnas en personalansvarsnämnd med riks- revisorn med administrativt ansvar som ordförande. Nämnden ska där- utöver bestå av, förutom personalfö- reträdarna, de ledamöter som myn-

18 Senaste lydelse 2006:1003.

2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG

2009/10:RS4

Nuvarande lydelse

ledamöter som myndigheten utser. Följande frågor skall prövas av per- sonalansvarsnämnden:

1.skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, dock inte i fråga om provanställning,

2.disciplinansvar,

3.åtalsanmälan, och

4.avstängning.

Föreslagen lydelse

digheten utser. Följande frågor ska prövas av personalansvarsnämnden:

1.skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, dock inte i fråga om provanställning,

2.disciplinansvar,

3.åtalsanmälan, och

4.avstängning.

			Ersättningar
				17 §
Föreskrifter om arvoden till leda-					Föreskrifter om arvoden till leda-
möterna och suppleanterna i styrel-					möterna i Riksrevisionens parlamen-
sen finns i lagen (1989:185) om					tariska råd finns i lagen (1989:185)
arvoden m.m. för uppdrag inom					om arvoden m.m. för uppdrag inom
riksdagen,	dess	myndigheter		och	riksdagen,	dess myndigheter	och
organ.					organ.
Under resor och förrättningar som					Under resor och förrättningar som
ledamöterna	och	suppleanterna		gör	ledamöterna gör för sitt uppdrag har
för sitt uppdrag har de rätt till ersätt-					de rätt till ersättning enligt 4 och 5
ning enligt 4 och 5 kap. lagen					kap. lagen (1994:1065) om ekono-
(1994:1065) om ekonomiska villkor					miska villkor för riksdagens ledamö-
för riksdagens ledamöter och till-					ter och tillämpningsföreskrifterna till
lämpningsföreskrifterna			till denna.		denna. Vid bedömningen av rätten
Vid bedömningen av rätten till er-					till ersättning ska ledamöternas bo-
sättning skall ledamöternas och sup-					stad på hemorten anses som tjänste-
pleanternas	bostad på		hemorten		ställe.
anses som tjänsteställe.				22 §19

Riksrevisionen skall bedriva inter-					Riksrevisionen ska bedriva inter-
nationellt	utvecklingssamarbete			i	nationellt	utvecklingssamarbete	i
enlighet med vad riksdagen har be-					enlighet med vad riksdagen har be-
slutat.					slutat. Inriktningen av det internatio-
					nella utvecklingssamarbetet		ska
					beslutas	av Riksrevisionen efter
					samråd med Styrelsen för internatio-
					nellt utvecklingssamarbete (Sida).

Riksrevisionen får även i övrigt inom sitt verksamhetsområde utföra upp- drag och tillhandahålla tjänster på det internationella området.

Riksrevisionen får ta betalt för sådana uppdrag och tjänster som avses i andra stycket. Riksrevisionen bestämmer avgifternas storlek.

____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

19 Senaste lydelse 2006:1003.

2009/10:RS4

2 RIKSDAGSSTYRELSENS LAGFÖRSLAG

2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2000:419) med instruktion för riks- dagsförvaltningen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse20

Föreslagen lydelse

2 §

Riksdagsförvaltningen ska om annat inte är särskilt föreskrivet

1.upprätta förslag till anslag på statsbudgeten avseende riksdagen och dess myndigheter m.m., dock inte för Riksrevisionen,

2.meddela föreskrifter för utarbetandet av förslag till anslag på statsbudge- ten för riksdagen och dess myndigheter utom Riksbanken samt meddela såda- na ekonomiadministrativa föreskrifter i övrigt för riksdagen och dess myn- digheter utom Riksbanken och Riksrevisionen som inte ska meddelas av riksdagsstyrelsen enligt 41 § lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen,

3. yttra sig över Riksrevisionens förslag till anslag på statsbudgeten och upprätta en sammanställning för var och en av riksdagens myndighe- ter, utom Riksbanken, över de finan- siella villkor som gäller för respekti- ve myndighet med anledning av riksdagens beslut om statsbudgeten,

3. upprätta en sammanställning för var och en av riksdagens myndighe- ter, utom Riksbanken, över de finan- siella villkor som gäller för respekti- ve myndighet med anledning av riksdagens beslut om statsbudgeten,

4.handlägga frågor dels om arvoden och ersättningar till riksdagens leda- möter och till Sveriges företrädare i Europaparlamentet, dels om pensioner och andra förmåner till ledamöterna och deras efterlevande samt till företrä- darna och deras efterlevande,

5.svara för frågor om löner och ersättningar till arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter utom Riksbanken, Riksrevisionen och Riksdagens ombudsmän samt svara för frågor angående pensioner och andra förmåner till dessa arbetstagare och deras efterlevande,

6.ingå centrala kollektivavtal samt i övrigt utöva arbetsgivarens befogenhe- ter enligt dessa när det gäller riksdagen och dess myndigheter samt företräda riksdagen och dess myndigheter som arbetsgivare i arbetstvister rörande kollektivavtal som har slutits av riksdagsförvaltningen samt

7.meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av centrala kollek- tivavtal som riksdagsförvaltningen ingått, samt personaladministrativa före- skrifter i övrigt för riksdagen och dess myndigheter utom Riksrevisionen.

Riksdagsförvaltningen ska bereda riksdagens myndigheter tillfälle att framföra sina synpunkter på förhandlingsfrågor som direkt berör respektive myndighet.

Riksdagsförvaltningen får till envar av riksdagens myndigheter överlämna handläggningen av en avtalsfråga som är av betydelse för myndigheten.

____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

20 Lydelse enligt framst. 2009/10:RS1.

2009/10:RS4

3 Ärendet och dess beredning

Riksdagsstyrelsen beslutade den 18 april 2007 att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp reformeringen av den statliga revisionen som genomfördes 2003. Riksdagsstyrelsen mottog Riksrevisionsutredningens delbetänkande 2008/09:URF1 Uppföljning av Riksrevisionsreformen och slutbetänkande 2008/09:URF3 Uppföljning av Riksrevisionsreformen II i november 2008 respektive maj 2009. Styrelsen har remissbehandlat betän- kandena. Remissvaren och remissammanställningar finns tillgängliga hos riksdagsförvaltningen (dnr 039-2659-2008/09 och 019-771-2008/09).

Vid riksdagsstyrelsens sammanträde den 23 september 2009 redovisade riksrevisorerna Eva Lindström och Claes Norgren synpunkter på betänkande- na.

Utredningens båda betänkanden bifogas denna framställning.

2009/10:RS4

4 Riksdagsstyrelsens överväganden och förslag

Riksdagsstyrelsen ställer sig bakom Riksrevisionsutredningens förslag. Sty- relsens lagförslag innebär en sammanfogning av utredningens förslag i de båda betänkandena. Ställningstagandet innebär att styrelsen också ställer sig bakom utredningens motiveringar till lagändringarna och utredningens be- dömningar i de delar som inte föranleder ändring i lag.

Av utredningens förslag följer att arbetsinsatsen för ledamöterna i Riksre- visionens parlamentariska råd kan förväntas bli mindre omfattande än för ledamöterna av Riksrevisionens nuvarande styrelse. Utredningen har inte föreslagit några ändringar i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ (arvodeslagen). Utredningen anför att de förändringar som kan behöva genomföras av månadsarvoden och sammanträdesarvoden får bedömas i det fortsatta lagstiftningsarbetet mot bakgrund av ersättningsnivåerna för uppdrag i övriga organ inom riksdagen.

När det gäller ersättning till ledamöterna i det parlamentariska rådet kan följande anföras. För närvarande har styrelsen i Riksrevisionen följande må- nadsarvode i procent av arvodet som riksdagsledamot: ordförande 20 %, vice ordförande 15 % samt ledamot som inte är ordförande eller vice ordförande 5 %. Tjänstgörande suppleant i styrelsen i Riksrevisionen erhåller samman- trädesarvode.

Vid en sammanvägd bedömning föreslår riksdagsstyrelsen följande må- nadsarvode för Riksrevisionens parlamentariska råd (i procent av arvode som riksdagsledamot): ordförande 10 %, vice ordförande 7,5 % samt ledamot som inte är ordförande eller vice ordförande 2 %. Sammanträdesarvode bör, i likhet med vad som gäller för Riksrevisionens nuvarande styrelse, fastställas av riksdagsstyrelsen. Förslaget innebär ändringar i arvodeslagen. Arvodesla- gen 3 § bör vidare ändras eftersom utlandsreseförordningen (1991:1754) har upphävts.

När arvodet till ledamöterna i Riksrevisionens styrelse fastställdes anförde riksdagsstyrelsen att frågan om månadsarvodets storlek borde tas upp till prövning igen efter det att styrelsen varit i gång med sitt arbete en tid (framst. 2002/03:RS3). Konstitutionsutskottet delade denna uppfattning (bet. 2002/03:KU34). Det bör nu framhållas att när det gäller Riksrevisionens parlamentariska råd bör frågan om arvodets storlek tas upp till prövning efter det att rådet varit i gång med sitt arbete en tid.

I ett avseende har styrelsen samordnat Riksrevisionsutredningens förslag med betänkandet 2008/09:URF4 Bestämmelser om intern styrning och kon- troll för riksdagens myndigheter. I betänkandet 2008/09:URF4 anförs att om Riksrevisonsutredningens förslag genomförs så bör även beslutet om myn- dighetens årsredovisning ligga hos riksrevisorn med administrativt ansvar. Riksdagsstyrelsen kommer att behandla förslagen i 2008/09:URF4 i ett senare

4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 2009/10:RS4

sammanhang, men föreslår redan nu att beslutet om myndighetens årsredo- visning ska ligga hos riksrevisorn med administrativt ansvar. Det innebär ändringar i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen jämfört med förslagen i Riksrevisionsutredningens båda betänkanden.

Riksrevisionsutredningen föreslår att det i 37 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska anges att årsredovisningen för staten ska innehålla stats- budgetens slutliga utfall. Regeringen ska förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och utfallet. Eftersom det är det slutliga utfallet som redovisas bör den nuvarande hänvisningen till det preliminära utfallet utgå.

Mot bakgrund av utredningens förslag i slutbetänkandet att revisionsberät- telsen över årsredovisningen för staten ska lämnas till finansutskottet och inte till riksdagen bör tilläggsbestämmelse 3.8.5 i riksdagsordningen ändras jäm- fört med utredningens lagförslag i delbetänkandet.

Som Riksrevisionsutredningen föreslår i sitt slutbetänkande (2008/09:URF3, s. 119) bör samtliga förslag träda i kraft den 1 januari 2011.

Bilaga 1

Uppföljning av

Riksrevisionsreformen

Riksrevisionens styrelse, ledning och hanteringen av effektivitetsgranskningar

2008/09:URF1

Till riksdagsstyrelsen

Riksdagsstyrelsen beslutade den 18 april 2007 att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp Riksrevisionsreformen som genomfördes 2003. Utredningen har antagit namnet Riksrevisionsutredningen. Riksdagsle- damoten Ulf Sjösten (m) var ordförande i utredningen fram till den 18 april 2008 och entledigades från ledamotsuppdraget fr.o.m. den 7 maj 2008. Fr.o.m. den 18 april 2008 är Elisabeth Svantesson (m) ordförande. Ledamöter i utredningen är Billy Gustafsson (s), Sonia Karlsson (s), Anders G Högmark (m, fr.o.m. den 7 maj 2008), Lennart Pettersson (c), Liselott Hagberg (fp), Ingvar Svensson (kd), Mats Einarsson (v) och Ulf Holm (mp). Huvudsekrete- rare är Ove Nilsson och biträdande sekreterare Peter Strand (kammarkansliet).

Utredningen har hittills hållit 18 sammanträden, varav ett tillsammans med riksrevisorerna (27/9 2007) och ett med Riksrevisionens styrelse (14/11 2007). Vid sammanträden har information lämnats till utredningen av Daniel Tarschys (ledamot av Riksrevisionens vetenskapliga råd), chefs-JO Mats Melin, Johan Gernandt och Leif Pagrotsky (ordf. respektive vice ordf. i Riks- banksfullmäktiges presidium), riksrevisor Karin Lindell, överdirektör Gert Jönsson (Riksrevisionen), Lars Tobisson (f.d. ledamot av EU:s revisionsrätt), Kjell Jansson (GD Statistiska centralbyrån), Lars Sjöström (GD-staben Ar- betsförmedlingen), Bengt Jacobsson (prof., Södertörns högskola), Anders Grönlund (docent, Stockholms universitet), riksrevisor Eva Lindström, Lars Göran Gustafsson, Annika Gustafsson och Gina Funnemark (alla Riksrevi- sionen), Håkan Dahlström och Anders Nilsson (ESV).

Riksdagsstyrelsen beslutade den 24 september 2008 att förlänga utredningens uppdragstid till den 30 april 2009.

I detta delbetänkande lägger utredningen fram sina iakttagelser, slutsatser och förslag beträffande Riksrevisionens styrelse och ledning samt hanteringen av effektivitetsgranskningar. Förslagen om Riksrevisionens styrelse innebär ändringar i regeringsformen.

2008/09:URF1

TILL RIKSDAGSSTYRELSEN

Härmed överlämnar utredningen sitt delbetänkande Uppföljning av Riksrevi- sionsreformen till riksdagsstyrelsen.

I betänkandet finns två särskilda yttranden.

Utredningens uppdrag om Riksrevisionens internationella verksamhet, om den årliga revisionen och om effektivitetsrevisionens inriktning samt några övriga frågor kommer att redovisas i ett slutbetänkande under våren 2009.

Stockholm den 30 oktober 2008

Elisabeth Svantesson

Billy Gustafsson	Sonia Karlsson
Anders G Högmark	Lennart Pettersson
Liselott Hagberg	Ingvar Svensson
Mats Einarsson	Ulf Holm
/ Ove Nilsson	/ Peter Strand

2008/09:URF1

Innehållsförteckning

Till riksdagsstyrelsen .....................................................................................			29
1 Sammanfattning .........................................................................................			33
	1.1	Bakgrund............................................................................................	34
	1.2	Hanteringen av effektivitetsrevisionens rapporter..............................	34
	1.3	Riksrevisionens styrelse .....................................................................	36
	1.4	Myndighetens ledning........................................................................	37
2 Bakgrund....................................................................................................			39
	2.1	Riksrevisionens tillkomst ...................................................................	39
	2.2	Utredningsuppdraget ..........................................................................	47
3	Internationella jämförelser .........................................................................		49
	3.1	Danmark.............................................................................................	49
	3.2	Finland ...............................................................................................	51
	3.3	Norge..................................................................................................	53
	3.4	Storbritannien.....................................................................................	55
4	Hanteringen av Riksrevisionens effektivitetsgranskningar ........................		58
	4.1	Bakgrund............................................................................................	58
	4.2	Styrelsen och granskningsverksamheten............................................	59
	4.3	Riksdagens arbete med revisionsfrågor..............................................	63
	4.4	Regeringens rapportering till riksdagen .............................................	68
	4.5	Utredningens slutsatser och förslag kring hanteringen av
		Riksrevisionens effektivitetsgranskningar..........................................	74
5	Riksrevisionens styrelse .............................................................................		84
	5.1	Bakgrund............................................................................................	84
	5.2	Lagreglering av styrelsens uppgifter ..................................................	84
	5.3	Styrelsens sammansättning ................................................................	85
	5.4	Hantering av Riksrevisionens anslag..................................................	86
	5.5	Styrelsen och årsredovisningen..........................................................	87
	5.6	Styrelsen och granskningsplanen .......................................................	88
	5.7	Utredningens slutsatser och förslag....................................................	89
6 Myndighetens ledning.................................................................................			92
	6.1	Bakgrund............................................................................................	92
	6.2	Nuvarande ordning.............................................................................	96
	6.3	Ledningsformer i några andra länder .................................................	98
	6.4	Hittillsvarande erfarenheter................................................................	99
	6.5	Riksdagens ombudsmän (JO)...........................................................	110
	6.6	Slutsatser och förslag .......................................................................	113
7	Ikraftträdande...........................................................................................		117
8 Kostnader .................................................................................................			118
9	Författningskommentar............................................................................		119
10	Särskilda yttranden.................................................................................		124
Lagförslag ....................................................................................................			125
Direktiv för uppföljning av riksrevisionsreformen.......................................			140

2008/09:URF1	INNEHÅLLSFÖRTECKNING
	Sammanfattning.....................................................................................	140
	Bakgrund ...............................................................................................	142
	Uppdraget ..............................................................................................	143
	Statlig revision inom EU .............................................................................	153
	Bakgrundsinformation...........................................................................	153
	Historia..................................................................................................	154
	Strukturer...............................................................................................	155
	SAI:ernas status.....................................................................................	156
	SAI:ernas roll ........................................................................................	162

2008/09:URF1

1 Sammanfattning

Utredningens förslag sammanfattas i följande huvudpunkter.

•En entydig besluts- och hanteringsordning bör skapas för Riksrevisionens effektivitetsgranskningar för att åstadkomma ökad tydlighet och transpa- rens. Därför bör riksdagen och utskotten ges huvudansvaret för att ta ställning till dessa granskningar.

•Riksrevisionen, som är en myndighet under riksdagen, bör lämna sina effektivitetsgranskningar direkt till riksdagen som svarar för att de lämnas vidare till regeringen för yttrande.

•Regeringen ska senast inom tre månader redogöra för riksdagen vilka åtgärder man vidtagit eller ämnar vidta med anledning av en gransknings- rapport. Redogörelsen ska lämnas i en särskild skrivelse för varje effekti- vitetsgranskning.

•Styrelsen vid Riksrevisionen avskaffas i sin nuvarande form och ersätts med ett insynsråd kallat Riksrevisionens parlamentariska råd. Rådets upp- gift blir att ge riksdagen insyn i Riksrevisionens verksamhet samt att fun- gera som ett samrådsorgan mellan riksdagen och riksrevisorerna. Rådet får inga beslutande uppgifter. Det väljs av riksdagen och består av en re- presentant för varje partigrupp i riksdagen.

•Den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen bör få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med admi- nistrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladmi- nistrativa föreskrifter samt myndighetens anslagsframställning förs över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inom sina granskningsområden och i de enskilda granskningsärendena ska riks- revisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig.

2008/09:URF1 1 SAMMANFATTNING

1.1 Bakgrund

Riksdagsstyrelsen beslutade den 18 april 2007 att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp reformeringen av den statliga revisionen som genomfördes 2003. Utredningens direktiv återfinns i bilaga 2. Tidpunk- ten för uppföljningen har valts med hänsyn till riksdagens möjligheter att i god tid före riksdagsvalet 2010 bereda och besluta eventuella grundlagsänd- ringar.

Utredningen, som kallar sig Riksrevisionsutredningen, lägger i detta delbe- tänkande fram sina iakttagelser, slutsatser och förslag beträffande hanteringen av effektivitetsrevisionens granskningar, arbetet i Riksrevisionens styrelse och i riksdagen med revisionsfrågorna samt regeringens rapportering till riksdagen. Förslagen om Riksrevisionens styrelse innebär ändringar i reger- ingsformen. Vidare behandlas i betänkandet frågor kring myndighetens led- ning.

Utredningen kommer i ett slutbetänkande under våren 2009 att ta upp frå- gor om effektivitetsrevisionens inriktning, om Riksrevisionens internationella verksamhet och om den årliga revisionen.

1.2 Hanteringen av effektivitetsrevisionens rapporter

Riksrevisorerna lämnar för närvarande sina effektivitetsgranskningar till regeringen samt presenterar dem för Riksrevisionens styrelse. Styrelsen, som är ett politiskt organ med representanter för alla partier i riksdagen, tar ställ- ning till hur Riksrevisionens granskningar ska hanteras gentemot riksdagen. Styrelsen kan välja att lägga granskningsrapporten till handlingarna eller att lämna en framställning eller redogörelse till riksdagen. Styrelsen har oftast varit enig i sina beslut med anledning av rapporterna.

Styrelsen har ägnat mycket tid åt att följa granskningsverksamheten och har i stor utsträckning utnyttjat sin initiativrätt att lägga fram förslag till riks- dagen. Av de 120 granskningar som riksrevisorerna beslutat om t.o.m. de- cember 2007 har styrelsen beslutat lämna 58 framställningar och 36 redogö- relser till riksdagen. Därmed har närmare 80 % av granskningarna blivit riks- dagsärenden. Styrelsen har i framställningarna i huvudsak ställt sig bakom riksrevisorernas förslag.

Eftersom riksrevisorerna också har lämnat rapporterna vidare till regering- en och eventuella berörda myndigheter har utskotten i riksdagen ofta avvaktat med att ta ställning till hur framställningen eller redogörelsen ska hanteras till dess att regeringen har redovisat vilka åtgärder man vidtagit med anledning av granskningen. Regeringen har dock valt att lämna denna redogörelse en- dast en gång per år i budgetpropositionen, vilket har inneburit att det ibland gått lång tid mellan det att rapporten publicerats och att riksdagen kunnat ta ställning. Några utskott har därför valt att försöka behandla granskningarna så snart som möjligt. Detta har inneburit att utskottet fått hantera ärendet två gånger, dels när det hamnar på riksdagens bord i form av ett ärende från sty-

1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF1

relsen, dels när regeringen redovisar sina åtgärder för riksdagen i budgetpro- positionen. Det vanligaste har dock varit att utskotten över huvud taget inte kommenterat redovisningen i budgetpropositionen. I några fall, vid elva till- fällen, har riksdagen gjort särskilda tillkännagivanden till regeringen med anledning av en framställning. Då har ärendet återkommit till riksdagen i någon form vid ytterligare ett tillfälle. I övriga fall har framställningarna avslagits (39) och redogörelserna lagts till handlingarna (28), dvs. det har inte funnits anledning för riksdagen att föreslå att regeringen vidtar någon åtgärd med anledning av styrelsens ställningstagande till effektivitetsgranskningen.

Det är inte särskilt enkelt att följa och entydigt klarlägga hur riksrevisorer- nas granskningar behandlats eller vilka resultat de lett till. Därför bör en enk- lare och entydig besluts- och hanteringsordning skapas för att åstadkomma ökad överblick och tydlighet. I stället för styrelsen bör, enligt utredningen, riksdagen och utskotten ges huvudansvaret för att ta ställning till Riksrevisio- nens rapporter. Det finns anledning att markera skillnaden mellan Riksrevi- sionens granskningsuppdrag och det politiska arbetet med anledning av granskningsiakttagelserna. Riksrevisorerna kan lämna rekommendationer i sina granskningsrapporter, men hur dessa förvaltas i riksdag och regering är i första hand en fråga för dessa organ, inte för Riksrevisionen. Riksrevisorerna bör därför lämna sina granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen direkt till riksdagen, som svarar för att de lämnas vidare till regeringen för yttrande. Det innebär att riksrevisorerna fortsättningsvis inte lämnar några gransknings- rapporter över effektivitetsrevisionen till regeringen.

Regeringen ska enligt bestämmelser i budgetlagen (47 §) årligen för riks- dagen redovisa vilka åtgärder man vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Som tidigare nämnts lämnar regeringen denna redogörelse en gång om året i budgetpropositionen. Redogörelsen lämnas som information utan något förslag om att riksdagen ska godkänna eller på annat sätt aktivt ta ställning till redovisningen.

Eftersom regeringen valt att rapportera i budgetpropositionen kan det bli relativt lång tidsförskjutning från det att granskningen publiceras till dess att den blir ett ärende i riksdagen. Denna fördröjning kan delvis förklara varför redovisningen i budgetpropositionen hittills vanligtvis ägnats begränsat in- tresse från riksdagens och utskottens sida. En annan förklaring till det svaga intresset är att redovisningen drunknar i all framåtsyftande information som lämnas i budgetpropositionen.

Utredningen förordar därför att regeringen rapporterar till riksdagen i en särskild skrivelse per effektivitetsgranskning. Därmed blir respektive fackut- skott mottagare av skrivelsen och får ansvar för att besvara den. Granskning- en och de åtgärder regeringen redovisar blir således ett riksdagsärende som kräver en viss beredning och uppmärksamhet i ett utskott och därmed i riks- dagen. Det bör också enligt utredningens uppfattning föreligga motionsrätt på denna typ av skrivelser. Sannolikt skulle också kvaliteten på den återrapporte- ring som regeringen gör förbättras om den görs i en särskild skrivelse för varje granskningsrapport. Hittills har rapporteringen ofta begränsats till en

2008/09:URF1 1 SAMMANFATTNING

hänvisning i budgetpropositionen som i flera fall har varit felaktig eller ofull- ständig.

Därefter tar riksdagen ställning till om de åtgärder regeringen redovisat är tillräckliga. Utskottet har möjlighet att för viktigare granskningar kalla till sig den ansvarige riksrevisorn för att redogöra för granskningen och för att svara på frågor. Vidare bör ansvariga företrädare för regeringen och berörda myn- digheter kunna kallas till utskottet för att ge sin syn på granskningen. Dessa utfrågningar, såväl interna som offentliga, kan genomföras antingen när granskningsrapporten publiceras eller efter det att regeringen lämnat sin redo- görelse till riksdagen.

Bestämmelserna om Riksrevisionens styrelse finns i regeringsformen och i myndighetens instruktion. Ändringarna förutsätts träda i kraft nästa mandat- period.

1.3 Riksrevisionens styrelse

För myndigheter under regeringen finns numera tre ledningsformer: enrådig- hetsverk där myndigheten leds av myndighetschef, styrelsemyndigheter som ofta är större myndigheter där myndigheten leds av en styrelse samt nämnd- myndigheter där myndigheten leds av en nämnd. Regeringen kan besluta att det vid enrådighetsverk ska finnas ett insynsråd som ska utöva insyn i verk- samheten och ge myndighetschefen råd. Insynsrådet består av det antal leda- möter som regeringen bestämmer.

Vid jämförelser med myndigheter under regeringen faller det sig som ut- redningen ser det naturligt att jämställa Riksrevisionen med ett enrådighets- verk, där riksrevisorerna svarar för ledningen. Att låta Riksrevisionen ledas av en styrelse med fullt ansvar skulle innebära att riksrevisorernas självständig- het skulle begränsas på ett sätt som skulle kunna inkräkta på Riksrevisionens oberoende.

Riksrevisionens styrelse kommer i framtiden, som framgått, inte att lämna några framställningar eller redogörelser med anledning av Riksrevisionens effektivitetsgranskningar.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att styrelsen vid Riksrevisionen i nuvarande form avskaffas och ersätts med ett insynsråd kallat Riksrevisionens parlamentariska råd. Det parlamentariska rådets uppgift är att ge riksdagen

1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF1

insyn i Riksrevisionens verksamhet samt att fungera som ett samrådsorgan mellan riksdagen och riksrevisorerna. Parlamentariska rådet får inga be- slutande uppgifter. Det väljs av riksdagen och består av representanter för varje parti i riksdagen. En av ledamöterna utses att vara ordförande i rådet. Valbara är riksdagsledamöter. Ledamöterna har inga suppleanter. Parlamenta- riska rådet förutsätts bli informerat om effektivitetsgranskningarna, men dessa överlämnas inte till rådet för annat än som information. Insynsrådet ska följa verksamheten vid Riksrevisionen. Även frågor om verksamhetens inriktning, ansvarsfördelningen och organisationsfrågor förutsätts kunna tas upp i rådet.

1.4 Myndighetens ledning

I 12 kap. 7 § RF föreskrivs att Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer, som väljs av riksdagen. Riksrevisorerna beslutar självständigt med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar själv- ständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning.

Av riksdagsordningen framgår att uppdraget löper på sju år samt att en riksrevisor inte kan väljas om. Vidare föreskrivs att en av riksrevisorerna ska svara för myndighetens administrativa ledning och att riksdagen bestämmer vem av riksrevisorerna som ska ha denna uppgift.

Motiven för ett tredelat ledarskap, som de redovisades i förarbetena, var att man därigenom skulle uppnå mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet. Erfarenheterna av Riksrevisionens hittillsvarande verksamhet visar att de ursprungliga föresat- serna inte har infriats fullt ut. Den nuvarande tredelningen har skapat en svag beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar och en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. Trots olika initiativ från riksrevisorer- nas sida har systemet med den tredelade ledningen inte i alla delar fungerat enligt intentionerna bakom reformen.

Mot bakgrund av att Riksrevisionen endast varit verksam i drygt fem år och att ingen riksrevisor ännu suttit en hel sjuårig mandatperiod anser utred- ningen att det dock är för tidigt att redan nu föreslå alltför genomgripande förändringar i ledningsorganisationen. De erfarenheter utredningen inhämtat och de problem som konstaterats innebär dock att vissa korrigeringar bör vidtas redan nu.

Utredningen föreslår därför att den av riksrevisorerna som, enligt riks- dagsordningen, ska svara för den administrativa ledningen får ett utökat ad- ministrativt ansvar och benämns riksrevisor med administrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verksamhetens organisa- tion, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter, som i dag innehas av riksrevisorerna gemensamt, förs över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Som en följd av våra förslag om Riksrevisionens styrel- se bör även beslut om myndighetens anslagsframställning fattas av riksrevi-

2008/09:URF1 1 SAMMANFATTNING

sorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam besluts- fattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inför viktiga principbeslut på dessa områden bör naturligtvis samråd ske med övriga riksrevisorer, chefer och medarbetare.

I genomförandet av den nya ordningen är det viktigt att balansen och jäm- bördigheten mellan riksrevisorerna i själva granskningsverksamheten inte rubbas och att de får likvärdiga förutsättningar i fråga om resurser i relation till granskningsinsatserna. Vi förutsätter att den ansvarige riksrevisorn förde- lar resurserna på ett sätt som respekterar jämbördigheten i granskningsverk- samheten och i övrigt främjar ett effektivt resursutnyttjande vid myndigheten.

Beslut om fördelningen av granskningsområden riksrevisorerna emellan och beslut om den årliga rapporten ska liksom i dag fattas av riksrevisorerna gemensamt. Inom sina granskningsområden och i de enskilda gransknings- ärendena ska riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig.

Förslaget om att inrätta en riksrevisor med administrativt ansvar kräver ändringar i riksdagsordningen och i Riksrevisionens instruktion. Ändringarna skulle kunna beslutas under 2009 och träda i kraft den 1 januari 2010, dvs. i god tid innan nästa riksrevisor tillträder i juli 2010.

2008/09:URF1

2 Bakgrund

2.1 Riksrevisionens tillkomst

2.1.1 Förspelet

I början av 1990-talet aktualiserades revisionsfrågan i riksdagen bl.a. mot bakgrund av övergången till mål- och resultatstyrning av den statliga förvalt- ningen och de därmed sammanhängande kraven på en förstärkt revisionell granskning. Med anledning av en motion1 behandlade finansutskottet frågan om den statliga revisionens organisationsformer i ett betänkande (1991/92:FiU2) hösten 1991. Utskottet framhöll att ”Sverige liksom andra demokratiska stater behöver en stark och oberoende revision för att självstän- digt kunna granska den offentliga verksamheten, dess resultat och effekter”. Utskottet drog slutsatsen att ”riksdagen bör få ett ökat ansvar för den statliga revisionen, vilket bör beaktas vid kommande förändringar av den statliga revisionens organisation”. Uttalandet vann dock inget gehör hos den då nyli- gen tillträdda borgerliga regeringen.

Riksdagsutredningen2 som tillsattes hösten 1990 tog upp frågan om revi- sionen i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet! som överlämnades till talmanskonferensen i juni 1993. Utredningens huvuduppgift var egentligen att behandla riksdagens hantering av statsbudgeten i perspektivet av de nya styr- formerna för statens verksamhet. Revisionsfrågan aktualiserades i samband med att utredningen behandlade frågan om riksdagens organisation för upp- följning och utvärdering och samarbetet mellan utskotten och Riksdagens revisorer. Den övergripande frågan om var ansvaret för den statliga revisio- nen skulle ligga – under riksdagen eller regeringen – behandlades inte. I ut- redningens huvudbetänkande redogjorde man dock för tre olika modeller för en förstärkt revision på riksdagsnivå:

-Den internationella modellen med en stor, självständig revisionsmyndighet under riksdagen.

-En modell där revisionsansvaret överförs till utskotten.

-Den dåvarande modellen med Riksdagens revisorer.

Utredningens värdering av den internationella modellen var att den innebar en stark betoning av revisionens krav på oberoende och självständighet, i viss utsträckning på bekostnad av revisionens koppling till det parlamentariska arbetet. Ledamöter kunde få svårt att få gehör för granskningsförslag hos revisionsmyndigheten och revisionsmyndigheten för sina rapporter i parla- mentet. Vid en bedömning av denna modell för svensk del fick man enligt

1Mot. 1990/91:Fi415.

2I utredningen ingick – förutom talmannen (först Thage G Peterson, därefter Ingegerd Troedsson) – riksdagsledamöterna Jan Bergqvist (s), Dan Eriksson (nyd), Bertil Fiske- sjö (c), Margit Gennser (m), Hans Gustafsson (s), Bertil Måbrink (v), Ulla Pettersson (s), Ingvar Svensson (kd) och Daniel Tarschys (fp).

2008/09:URF1 2 BAKGRUND

utredningen också ta hänsyn till den svenska förvaltningsstrukturen med relativt självständiga myndigheter.3

Den dåvarande modellen med Riksdagens revisorer sågs av utredningen som ”ett uttryck för en strävan att kombinera revisionens krav på oberoende och självständighet med riksdagens uttalanden om vikten av en nära koppling mellan revisionen och utskotten”.4 Kopplingen till riksdagen kom också till uttryck i det nära samarbetet mellan tjänstemännen och de av riksdagen valda revisorerna, som beslutade om verksamhetens inriktning och om slutsatserna i de rapporter och skrivelser som Riksdagens revisorer avgav. Slutsatsen blev att denna modell ”förenar på ett välavvägt sätt revisionens krav på oberoende och självständighet med möjligheten att skapa en närmare koppling mellan revisionen och utskotten”.5

Utredningen föreslog en kraftig utbyggnad av Riksdagens revisorers kansli men att en del av personalresurserna skulle kunna disponeras av utskotten för undersökningar av uppföljnings- och utvärderingskaraktär. Resultatet av konstitutionsutskottets beredning blev att en ny utredning skulle göras innan riksdagen kunde ta ställning till tillskottet av resurser. Utredningen skulle avse utvecklingen av relationerna och rollfördelningen mellan Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket (RRV). Konstitutionsutskottet tillstyrkte dock en begränsad utbyggnad av Riksdagens revisorers kansli motsvarande ungefär en tredjedel av den föreslagna6. Emellertid kom inte ens den begrän- sade utbyggnaden att genomföras helt och hållet.

Den nya utredningen, Riksdagens revisionsutredning7, tillsattes av tal- manskonferensen först ett år senare, i juni 1995, delvis beroende på valet hösten 1994 och det påföljande regeringsskiftet. Revisionsutredningens upp- gift blev att överväga vilka totala resurser, ställt i relation till uppgifter och ambitionsnivå, som borde avdelas för den statliga revisionen och avväga hur dessa resurser skulle fördelas mellan RRV och Riksdagens revisorer. En annan viktig uppgift för utredningen var att ta ställning till avgränsningar och samverkansformer mellan de båda myndigheterna.

I en promemoria från juni 1997 lämnade utredningen två alternativa för- slag till organisering av statens framtida revisionsverksamhet. Utgångspunk- ten för förslagen var att regeringen skulle ha kvar ett eget revisionsorgan som enligt båda alternativen skulle ansvara för den årliga revisionen av myndighe- terna. Enligt det första alternativet (alternativ A) behölls den dåvarande ar- betsfördelningen mellan Riksdagens revisorer och RRV i sina huvuddrag. Riksdagens revisorer skulle emellertid i större utsträckning utföra granskning av de stora komplexa statliga systemen. Riksdagens revisorers kansli behöv- de, enligt detta alternativ, utökas med resurser motsvarande 10–20 årsarbets-

3Reformera riksdagsarbetet! s. 123 f.

4A.a. s. 125.

5A.a. s. 125.

6Bet. 1993/94:KU18.

7Bengt K Å Johansson var utredningens ordförande. Ledamöter i utredningen var Jan Bergqvist (s), Anita Johansson (s), Margit Gennser (m), Roland Larsson (c), Birgit Friggebo (fp), Per Rosengren (v), Roy Ottosson (mp) och Michael Stjernström (kd).

2 BAKGRUND 2008/09:URF1

krafter och RRV:s resurser minskas i samma utsträckning. Det andra alterna- tivet (alternativ B) karakteriserades av att den statliga effektivitetsrevisionen i huvudsak skulle utföras av riksdagens revisionsorgan. Alternativet innebar att Riksdagens revisorers kansli skulle utökas och RRV minskas med resurser motsvarande ca 50 årsarbetskrafter.8

När Revisionsutredningen avslutade sitt arbete i oktober 1997 visade det sig att enighet bara kunde nås om ett fåtal förslag som innebar

-att utöka Riksdagens revisorers ansvarsområde till att omfatta mer myndig- hetsöverskridande systemgranskningar,

-att begränsa de valda revisorernas insatser i revisionsarbetet till att avse initiering av granskningsprojekt och slutligt ställningstagande till gransk-

ningens resultat och

- att utöka den årliga ekonomiska ramen för Riksdagens revisorer med 5 miljoner kronor (ca 30 %) finansierat genom omprioriteringar inom ra- men för det ordinarie budgetarbetet.

Revisionsutredningens förslag överlämnades till talmanskonferensen som ansåg att förslaget inte kunde ligga till grund för någon mer omfattande re- form av Riksdagens revisorer. Talmanskonferensen förde inte vidare de be- gränsade förslagen till riksdagen. Frågan om utformningen av riksdagens kontrollmakt på det ekonomiska området borde dock, enligt talmanskonferen- sen, tas upp på nytt under den följande mandatperioden.9

2.1.2 Riksdagskommittén

Talmanskonferensen beslutade i december 1998 att tillsätta en parlamentarisk kommitté, Riksdagskommittén, för att göra en allmän översyn av riksdagens kontrollmakt på det ekonomiska området10.

I direktiven uttalades bl.a. att kommittén skulle kartlägga och analysera riksdagens former och resurser för ekonomisk kontroll och gränsdragningen i detta avseende mellan konstitutionsutskottets granskningsverksamhet och verksamheten vid Riksdagens revisorer. Kommittén skulle också se över riksdagens roll i relation till motsvarande kontrollfunktioner på regeringssidan och överväga vilka principer som borde vara vägledande för organisationen av en revisionsverksamhet under riksdagen. Kommittén skulle vidare övervä- ga behovet av förändringar i riksdagens organisation, arbetsformer och resur- ser avsedda för revisionsverksamhet, särskilt effektivitetsrevision. Riksdags- kommittén överlämnade sina förslag till riksdagsstyrelsen den 13 juni 2000. Huvuddelarna i förslaget kan sammanfattas i följande punkter.

8Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket (Riksdagens revisionsutredning, sten- cil, 1997-06-04).

9Förslag till riksdagen 1997/98:TK1 s. 19–20.

10Ordförande i kommittén var talman Birgitta Dahl och ledamöter var Sven Hulter- ström (s), Jan Bergqvist (s), Britt Bohlin (s), Beatrice Ask (m), Lars Tobisson (m) (t.o.m. 28/9 1999), Per Unckel (m) (fr.o.m. 29/9 1999), Lars Bäckström (v), Göran Hägglund (kd), Agne Hansson (c), Bo Könberg (fp) och Marianne Samuelsson (mp).

2008/09:URF1 2 BAKGRUND

•En sammanhållen revisionsmyndighet med ansvar för den statliga redo- visnings- och effektivitetsrevisionen skulle bildas under riksdagen enligt den principmodell som Riksdagskommittén förordade.

•Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet skulle regleras i regeringsformen (RF), i riksdagsordningen (RO) och i en lag med instruktion för myndigheten samt i en särskild revisionslag.

•Revisionsmyndigheten skulle vidare uppfylla vedertagna kriterier för oberoende, dvs. revisionsorganets fria beslutanderätt vad gäller val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. Bestämmelser i RF och RO skulle säkerställa myndighetsledningens in- tegritet.

•I den modell som Riksdagskommittén förordade tillgodosågs riksdagens behov av samband med och insyn i myndigheten av en parlamentariskt sammansatt styrelse som skulle väljas av riksdagen. Styrelsen skulle kun- na lägga förslag och avge kommentarer till riksdagen.

•Revisionsmyndigheten skulle ledas av en riksrevisor. Riksrevisorn skulle tillsättas och kunna avsättas av riksdagen i enlighet med bestämmelser i RF och RO.

•Myndigheten skulle rapportera både till riksdagen och till regeringen.

Riksdagskommittén föreslog vidare att riksdagen skulle godkänna de av kommittén förordade riktlinjerna för en förändrad revision under riksdagen och begärde att en utredning skulle tillsättas i enlighet med förslaget. Tre ledamöter (s) reserverade sig och ville behålla den dåvarande ordningen med Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket. Riksdagsstyrelsen beslutade den 4 juli 2000 i enlighet med Riksdagskommitténs förslag11. Även i riks- dagsstyrelsen fanns en reservation (s).

2.1.3 Riksdagsbehandlingen

Förslaget behandlades av konstitutionsutskottet som remitterade ärendet till ett antal myndigheter och organisationer. En sammanfattning av remissytt- randena finns i konstitutionsutskottets betänkande12 liksom ett yttrade från finansutskottet13. Sammanfattningsvis ställde sig finansutskottet med vissa förtydliganden bakom Riksdagskommitténs förslag. Finansutskottet ansåg att det principiellt var rimligt att det nationella revisionsorganet ligger under parlamentet och framhöll värdet av en stark och oberoende revision. I yttran- det fanns en avvikande mening (s) och ett särskilt yttrande (v).

Efter remissbehandling och beredning kunde konstitutionsutskottet den 5 december 2000 fatta ett enigt beslut om följande riktlinjer för det fortsatta utredningsarbetet.

-En sammanhållen revisionsmyndighet under riksdagen, Riksrevisionen, med ansvar för den statliga årliga revisionen och effektivitetsrevisio-

11Förs. 1999/2000:RS1.

12Bet. 2000/01:KU8.

13Yttr. 2000/01:FiU2y.

2 BAKGRUND 2008/09:URF1

nen skall bildas under första halvåret 2003. Myndigheten skall rappor- tera både till riksdagen och regeringen.

-Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet skall regleras i regeringsformen, riksdagsordningen, lag med instruk- tion för myndigheten och i en särskild revisionslag. Bestämmelser i re- geringsformen och riksdagsordningen skall säkerställa myndighetsled- ningens integritet. Revisionslagen bör utformas med utgångspunkt i Riksdagskommitténs förslag.

-Myndigheten skall vara Sveriges Supreme Audit Institution (SAI) och alltså företräda Sverige som det nationella revisionsorganet i interna- tionella sammanhang.

-Den nya revisionsmyndigheten skall uppfylla vedertagna kriterier för oberoende; det som brukar kallas det revisionella oberoendets kärna, varmed avses revisionsorganets fria beslutanderätt i fråga om val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser.

-Riksdagen skall välja styrelse för Riksrevisionen för riksdagens valpe- riod. Antalet ledamöter bör bestämmas så att samtliga riksdagspartier kan representeras med ordinarie ledamot på ett sätt som i möjligaste mån speglar sammansättningen i riksdagens kammare samtidigt som styrelsen inte blir alltför stor. Ett visst minsta antal ledamöter i styrel- sen kan anges i lag med möjlighet för valberedningen att bestämma ett större antal. Lika många suppleanter som ordinarie ledamöter bör väl- jas. Valbara skall vara riksdagsledamöter och f.d. riksdagsledamöter.

-Styrelsens uppgifter skall vara att avge skrivelser och förslag till riks- dagen med anledning av granskningsrapporter, årlig rapport och revi- sionen av statens årsredovisning. I fråga om revisionen av statens års- redovisning kan gälla att den i stället överlämnas direkt till finansut- skottet. Styrelsen skall yttra sig över granskningsplanen innan den fast- ställs av någon av de ledande ämbetsmännen. Styrelsen skall besluta om budgetframställan till riksdagen och fastställa myndighetens årsre- dovisning. Styrelsen skall löpande följa granskningsarbetet genom att myndighetens ledning redovisar hur väl granskningsplanerna följs och föredrar läget i de principiellt viktigaste granskningarna. Styrelsen del- tar inte i själva revisionsprocessen och påverkar inte heller inriktningen på granskningsarbetet. Styrelsen deltar inte heller i utformningen av revisionsrapporterna. Till skrivelser, förslag och kommentarer skall kunna fogas reservationer och till yttrande över förslag till gransk- ningsplan en avvikande mening.

-Riksrevisionen skall ledas av tre ämbetsmän valda av riksdagen efter förslag av konstitutionsutskottet, var och en med särskild beslutande- rätt i fråga om revisionsärenden. Mandatperioden skall vara sex eller sju år utan möjlighet till omval. Särskilda mandatperioder skall gälla för två av dem i inledningsskedet. De tre ledande ämbetsmännen skall av riksdagen kunna skiljas från tjänsten endast om det framstår som uppenbart att de är olämpliga att fortsätta sin tjänstgöring. Ingen av de tre ledande ämbetsmännen skall ingå i styrelsen.

-De ledande ämbetsmännen skall var för sig besluta om gransknings- plan samt om innehållet och slutsatserna i revisionsrapporterna från både redovisningsrevisionen och effektivitetsrevisionen. De tre ledande ämbetsmännen skall gemensamt eller var för sig kunna väcka förslag hos riksdagen i frågor som rör organets kompetens, organisation, per- sonal eller verksamhetsformer.

-Rapporterna skall ges offentlig spridning omedelbart efter underteck- nandet.

-Ett vetenskapligt råd med uppgift att bidra med råd om metoder och metodutveckling skall knytas till Riksrevisionen.

2008/09:URF1 2 BAKGRUND

-Skrivelser och förslag från styrelsen och eventuella följdmotioner skall beredas i de skilda fackutskotten.

-Samtliga granskningsrapporter – med anledning av såväl årlig revision som effektivitetsrevision – skall undertecknas av ansvariga revisorer inom Riksrevisionen (en av de tre ledande ämbetsmännen eller ansva- rig avdelnings- eller enhetschef i enlighet med intern arbetsordning) och genast därefter expedieras. Revisionsberättelserna från den årliga revisionen av myndigheternas årsredovisningar skall expedieras direkt till regeringen och kopia tillställas berört fackutskott i riksdagen.

-De principiellt viktigaste iakttagelserna från den årliga granskningen av myndigheternas årsredovisningar skall samlas i Årliga rapporten som undertecknas av en eller samtliga tre ledande ämbetsmän. Den un- dertecknade rapporten skall genast expedieras till regeringen och däref- ter föredras för styrelsen, som skall överlämna rapporten till riksdagen.

-Rapporterna från effektivitetsrevisionen skall genast expedieras till re- geringen och därefter föredras i styrelsen som skall ta ställning till om rapporterna skall leda till skrivelser med förslag och kommentarer till riksdagen.

-Revisionsberättelsen över statens årsredovisning skall genast expedie- ras till regeringen och därefter föredras för styrelsen som skall över- lämna berättelsen till riksdagen alternativt finansutskottet. Rapporter

och revisionsberättelser som gäller riksdagens egna organ skall dock inte tillställas regeringen.14

Konstitutionsutskottet tillstyrkte således i huvudsak riksdagsstyrelsens förslag men med några viktiga ändringar. Utskottet föreslog att den nya revisions- myndigheten skulle ledas av tre riksrevisorer i stället för en. Dessutom föror- dades att Riksrevisionens styrelse skulle ha en sammansättning som innebar att samtliga riksdagspartier representerades med ordinarie ledamöter.

I det fortsatta utredningsarbetet borde, enligt utskottet, dessutom övervägas frågor som gällde regeringens behov av egna granskningsresurser, behovet av en kvalificerad beslutsordning för att skilja de ledande ämbetsmännen från anställningen, den närmare sammansättningen av revisionsmyndighetens styrelse, om revisionsberättelsen över årsredovisningen för staten skulle över- lämnas till riksdagen eller till finansutskottet samt ansvaret för revisionen av riksdagens skilda organ, bl.a. den nya revisionsmyndigheten. Utskottet fram- höll vidare att utredningsarbetet borde bedrivas i samråd med Riksdagskom- mittén för att behovet av parlamentarisk insyn och inflytande skulle kunna tillgodoses.

Den 15 december 2000 beslutade en enig riksdag att en sammanhållen re- visionsmyndighet – Riksrevisionen – skulle bildas under riksdagen i enlighet med riktlinjerna i konstitutionsutskottets förslag15.

14Bet. 2000/01:KU8 s. 22–23.

15Förs. 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116–119.

2 BAKGRUND 2008/09:URF1

2.1.4 Det fortsatta utredningsarbetet

2.1.4.1 Ändringar i regeringsformen

I december 2001 överlämnade regeringen propositionen Riksrevisionen – ändringar i regeringsformen16 till riksdagen. Propositionen baserades på en departementspromemoria med samma titel17. I propositionen behandlades de ändringar i regeringsformen som var nödvändiga för att riksdagens beslut om att inrätta Riksrevisionen skulle kunna genomföras. Förslagen innebar följande:

-Riksrevisionen ska vara en myndighet under riksdagen med uppgift att i enlighet med föreskrifter som meddelas i lag svara för granskning av i hu- vudsak den verksamhet som bedrivs av staten.

-Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer som väljs av riksdagen.

-Vid myndigheten finns en styrelse som utses av riksdagen.

-Riksrevisorerna beslutar själva, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas och hur granskningen ska bedrivas, och de bedömer självständigt resultatet av sin granskning.

-Riksdagen får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om denne inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

Konstitutionsutskottet tillstyrkte18 i allt väsentligt regeringens förslag men föreslog vissa ändringar i lagtexten. Utskottet föreslog också att lagen skulle träda i kraft den 1 juli 2003 och att en övergångsbestämmelse som bl.a. med- gav att riksrevisorerna kunde väljas före ikraftträdandet och delta i förbere- delsearbetet skulle införas. I juni 2002 antog riksdagen förslaget till ändringar i regeringsformen som vilande. Efter riksdagsvalet 2002 beslutade riksdagen i november slutligt om ändringarna i regeringsformen19.

2.1.4.2 Regelutredningen

I januari 2001 tillkallades en särskild utredare20 med uppgift att lämna författ- ningsregler om Riksrevisionen. Utredningens betänkande Regler för Riksrevi- sionen (SOU 2001:97) överlämnades till regeringen i november samma år. Utredaren informerade Riksdagskommittén om sina överväganden och beak- tade de synpunkter kommittén framförde.

Utredningens förslag låg till grund för regeringens proposition Riksrevi- sionen (prop. 2001/02:190) med förslag till ändringar i riksdagsordningen m.fl. lagar samt förslag till instruktion för Riksrevisionen och lag om revision av statlig verksamhet m.m. som överlämnades till riksdagen den 13 juni 2002. Ändringarna i riksdagsordningen gällde frågor om val av riksrevisorer, val- barhets- och behörighetskrav för dessa, riksrevisorernas mandatperioder och

16Prop. 2001/02:73.

17Ds 2001:11.

18Bet. 2001/02:KU25.

19Bet. 2002/03:KU9.

20Regeringsrådet Marianne Eliason.

2008/09:URF1 2 BAKGRUND

hur den riksrevisor som skall svara för den administrativa ledningen av myn- digheten ska utses. Vidare behandlades frågor om val av styrelse och dess sammansättning. I förslaget till instruktion för Riksrevisionen behandlades frågor om ansvarsfördelningen mellan riksrevisorerna, om den administrativa ledningen av myndigheten samt om styrelsens uppgifter och beslutsförhet. I förslaget till revisionslag behandlades frågor om granskningens omfattning och inriktning, om rapporteringen till regeringen och riksdagen, om bestäm- melser om samverkans- och uppgiftsskyldighet samt om Riksrevisionens förhållande till de granskade myndigheternas interna revision.

Konstitutionsutskottet tillstyrkte i sitt betänkande21 i allt väsentligt reger- ingens lagförslag. Dessutom föreslog utskottet en lag om lön till riksreviso- rerna och ytterligare ändringar i riksdagsordningen. Riksdagen beslutade i december 2002 i enlighet med utskottets förslag.

2.1.4.3 Riksrevisionsutredningen

I maj 2001 tillkallade regeringen en särskild utredare22 med uppgift att utreda de organisatoriska frågorna kring bildandet av den nya revisionsmyndigheten. Utredningen, som kallade sig Riksrevisionsutredningen, överlämnade i febru- ari 2002 betänkandet Riksrevisionen – organisation och resurser23. Utred- ningen lämnade i betänkandet förslag och gjorde bedömningar avseende Riksrevisionens organisation, dimensionering och finansiering.

I mitten av mars 2002 beslutade riksdagsstyrelsen att kontakta regeringen om att överföra ansvaret för det fortsatta utredningsarbetet med Riksrevisio- nen från regeringen till riksdagen. Beslutet motiverades bl.a. av konstitutio- nella skäl och av att Riksrevisionen skulle vara en myndighet under riksda- gen. Samtidigt utsåg riksdagsstyrelsen en beredningsdelegation för behand- lingen av frågor om den nya Riksrevisionen.

2.1.4.4 Riksrevisionskommittén

Riksdagsstyrelsen beslutade i maj 2002 att utse en kommitté med ansvar för det avslutande förberedelsearbetet för Riksrevisionen. Kommittén, som tog namnet Riksrevisionskommittén24, hade till uppgift att utarbeta förslag till Riksrevisionens organisation, bemanning och chefer samt besluta om lokaler för verksamheten i Stockholm.

2.1.4.5 Riksrevisorerna tar över

Den 19 december 2002 valde riksdagen tre riksrevisorer: Eva Lindström för sju år, Lennart Grufberg för fem år och Kjell Larsson för tre år. Samma dag

21Bet. 2002/03:KU12.

22Dåvarande landshövdingen Lars Eric Ericsson.

23SOU 2002:17.

24Ledamöter i kommittén var Lennart Grufberg (ordf.), Stina Hubendick och Peder Törnvall.

2 BAKGRUND 2008/09:URF1

beslutade riksdagsstyrelsen att utse de tillträdande riksrevisorerna till ledamö- ter i Riksrevisionskommittén.25

I januari 2003 tog riksrevisorerna över ansvaret för bildandet av Riksrevi- sionen, och under våren 2003 beslutade de om myndighetens organisation, chefer och övriga bemanning. Förberedelsearbetet fortsatte inom ramen för den särskilda projektorganisation som inrättats. I februari beslutade riksdags- styrelsen att delegera vissa beslutsbefogenheter till kommitténs ledamöter. Riksrevisorerna beslutade sedermera även om arbetsordning, gransknings- plan, verksamhetsplan och administrativt stöd m.m. för myndigheten samt om flyttningen till nya lokaler. Inom riksdagsförvaltningen och inom Regerings- kansliet förbereddes under samma tid avvecklingen av Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket.

Den 1 juli 2003 inledde Riksrevisionen formellt sin verksamhet samtidigt som Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket upphörde.

2.2 Utredningsuppdraget

Riksdagsstyrelsen beslutade den 18 april 2007 att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp reformen av den statliga revisionen. Enligt direktiven ska uppdraget redovisas senast den 1 november 2008. Tid- punkten för uppföljningen har valts med hänsyn till riksdagens möjligheter att i god tid före riksdagsvalet 2010 bereda och besluta eventuella grundlagsänd- ringar. Utredningen har valt att kalla sig Riksrevisionsutredningen. Den 24 sep- tember 2008 beslutade riksdagsstyrelsen att förlänga utredningens uppdrags- tid till den 30 april 2009. Utredningens direktiv återfinns i bilaga 2. Uppdra- get kan sammanfattas i följande huvudpunkter.

•Utredningen ska utifrån en genomgång av arbetet i Riksrevisionens styrel- se belysa på vilket sätt styrelsen tillgodosett riksdagens behov av insyn och inflytande samt pröva omfattningen av dess uppgifter.

•Utredningen bör överväga vilka åtgärder som kan vidtas inom riksdagen för att bättre kunna tillgodogöra sig Riksrevisionens granskningar. Det bör även stå utredningen fritt att pröva vilka krav som bör ställas på regering- ens hantering av riksrevisorernas iakttagelser för att staten genom Riksre- visionens verksamhet ska få ett mer effektivt utbyte av sina insatser.

•Utredningen bör utvärdera erfarenheterna av det tredelade ledarskapet och av den rotationsordning som gäller. Utredningen bör analysera och bedö- ma möjligheterna att utöva ett samlat ledarskap i organisationen.

•Utredningen bör belysa Riksrevisionens effektivitet ur olika aspekter.

•Utredningen bör belysa hur olika avnämare, t.ex. riksdagsledamöter, myndighetsföreträdare, allmänheten, företrädare för massmedier och den vetenskapliga forskningen, uppfattar Riksrevisionens granskningar.

25 Samtidigt förordnades de tidigare ledamöterna Stina Hubendick och Peder Törnvall som sakkunniga.

2008/09:URF1 2 BAKGRUND

•Utredningen bör belysa konsekvenserna av omläggningen av avgiftsfinan- sieringen av den årliga revisionen samt bedöma hur finansieringsprincipen tillämpats.

•Utredningen bör pröva hur den hittills tillämpade ordningen för det inter- nationella utvecklingssamarbetet fungerat, framför allt vad avser att skapa en oberoende ställning för Riksrevisionen samtidigt som behovet av sam- ordning med den nationella biståndspolitiken beaktas.

2008/09:URF1

3 Internationella jämförelser

I detta avsnitt redovisas några exempel på hur man löst frågor kring statsrevi- sioners ledning och rapportering i andra länder. Exemplen har hämtats från våra närmaste grannländer eftersom samhälls- och förvaltningsstrukturen i dessa länder i flera avseenden liknar vår egen. Dessutom redovisas uppgifter om det brittiska revisionssystemet då detta i mångt och mycket representerar en grundmodell för många revisionsmyndigheter inom den anglosaxiska världen. I en bilaga redovisas jämförande uppgifter om den statliga revisionen inom EU-25.

3.1 Danmark

3.1.1 Riksrevisionens ledning

Den danska riksrevisionen (Rigsrevisionen) leds av en riksrevisor som utses av Folketinget på förslag av statsrevisorerna (se nedan) och efter konsultatio- ner mellan talmannen och vice talmännen. Riksrevisorn utses på livstid men kvarstår reellt i ämbetet fram till den obligatoriska pensionsåldern vid 70 år. Myndighetens oavhängighet garanteras i Rigsrevisorloven som även föreskri- ver att en folketingsledamot inte kan vara riksrevisor. Sedan mitten av 1970- talet har riksrevisorerna hämtats inom Rigsrevisionens egna led. På förslag av statsrevisorerna kan Folketinget avsätta riksrevisorn. Övriga chefer och medarbetare vid myndigheten anställs av riksrevisorn.

Riksrevisionens huvuduppgifter omfattar effektivitetsrevision och räken- skapsgranskning, utarbetande av rapporter som avges till statsrevisorerna samt rådgivning och bistånd till förvaltningen i frågor som rör räkenskaperna. Revisionen omfattar alla statliga räkenskaper utom Folketingets.

3.1.2 Statsrevisorerna

Statsrevisorernas ställning är grundlagsreglerad, och de är inte underordnade vare sig Folketinget eller regeringen. I praktiken fungerar de som ett friståen- de revisionsutskott. De sex statsrevisorerna, samt ersättare för dessa, väljs av Folketinget på fyraåriga ämbetsperioder som inte sammanfaller med Folke- tingets mandatperioder. Tillsättandet av statsrevisorerna baseras på styrkeför- hållandena i Folketinget på så sätt att alla större partier är representerade. Statsrevisorerna är politiker, ofta med en lång och bred erfarenhet av olika förtroendeuppdrag, men de behöver inte vara aktiva folketingsledamöter. Den statsrevisor som är äldst i ämbetet utses av tradition till ordförande. Statsrevi- sorerna kan omväljas.

2008/09:URF1

3 INTERNATIONELLA JÄMFÖRELSER

Statsrevisorerna, som sammanträder en gång i månaden, är den enda institu- tion som kan begära granskningar från Rigsrevisionen. Rigsrevisionens rap- porter utgör grunden för statsrevisorernas verksamhet vars tyngdpunkt ligger på övergripande redovisningsrevisionella frågor samt på frågor om produkti- vitet och effektivitet.

3.1.3 Granskning och rapportering

Den danska riksrevisionen genomför både årlig revision och effektivitetsrevi- sion. Tre typer av rapporter läggs fram: en årlig revisionsrapport om statsrä- kenskaperna, 15 till 20 effektivitetsgranskningar och en årlig rapport om myndighetens verksamhet. Dessutom görs varje år ca 80 mindre revisions- promemorior på uppdrag av statsrevisorerna.

Effektivitetsgranskningarna överlämnas till statsrevisorerna som i de flesta fall kortfattat kommenterar dessa. Därefter skickar statsrevisorerna rapporter- na, med sina kommentarer (statsrevisorernas beretninger), till finansutskottet och till ansvarig minister. I finansutskottet tas statsrevisorernas beretninger löpande upp på dagordningen. Även andra fackutskott kan ta upp dessa beret- ninger till behandling om ärendet ligger inom utskottets beredningsområde. Behandlingen kan leda till frågor i utskottet eller samråd med ansvarig minis- ter. Enstaka gånger kan statsrevisorernas beretninger ge anledning till en debatt i kammaren.

Inom fyra månader, efter det att ministern fått statsrevisorernas beretninger, ska hon eller han för statsrevisorerna redogöra för sina överväganden och åtgärder med anledning av rapporten26. Uttalandet skickas även till riksrevi- sorn som i sin tur ska kommentera detta till statsrevisorerna inom en månad.

26 Ministerns respons på den årliga revisionsrapporten om statsräkenskaperna ska komma inom två månader.

3 INTERNATIONELLA JÄMFÖRELSER

2008/09:URF1

Ministerns uttalande och riksrevisorns kommentarer inkluderas sedan i stats- revisorernas ”slutliga betänkande” (Endelige betænkning) som lämnas till Folketinget i april varje år. I detta betänkande behandlas även den årliga revisionsrapporten om statsräkenskaperna. I Folketinget bereds det slutliga betänkandet av finansutskottet.

Riksrevisionen har ca 260 medarbetare fördelade på fem avdelningar – en för effektivitetsrevision, tre för årlig revision och en avdelning för stödfunk- tioner.

3.2 Finland

3.2.1 Revisionens ledning

Statens revisionsverk (SRV) leds av en av riksdagen utsedd generaldirektör med en mandatperiod på sex år. Generaldirektören kan återväljas. Riksdagen kan avsätta generaldirektören – men endast till följd av ”grovt olämpligt uppträdande”. Övriga chefer och tjänstemän inom revisionsverket tillsätts av generaldirektören som också självständigt beslutar i alla väsentliga ärenden. Beslut om berättelsen till riksdagen eller revisionsverkets budgetförslag eller något annat betydande ärende får inte delegeras till någon annan tjänsteman. Till sitt stöd har generaldirektören en ledningsgrupp där enhetscheferna för årlig revision, effektivitetsrevision och enheten för interna tjänster ingår.

3.2.2 Rådgivande delegation

Vid SRV finns även en rådgivande delegation med representanter för de viktigaste samarbetspartnerna (riksdagen, departementen och myndigheterna) samt sakkunniga från finansförvaltning och offentlig ekonomi. Revisionsver- kets generaldirektör samt en personalrepresentant ingår i delegationen vars uppgift är att upprätthålla och utveckla revisionsverkets kontakter med olika aktörer, ta initiativ till utvecklande av revisionsverksamheten samt följa revi- sionsverksamhetens resultat och serviceförmåga från de olika samarbetspart- nernas synpunkt. Delegationens mandatperiod är högst tre år.

3.2.3 Granskning, rapportering och uppföljning

Utöver den årliga revisionen genomförs mellan 20 och 30 effektivitetsgransk- ningar. Revisionsverket skickar granskningsrapporterna för åtgärder till revi- sionsobjekten och det ministerium till vars ansvarsområde revisionsobjektet hör, samt för kännedom till riksdagens revisionsutskott och Finansministeriet. Revisionsobjektet och ministeriet återrapporterar till revisionsverket vilka åtgärder som vidtagits med anledning av anmärkningarna i granskningsrap- porten.

För alla granskningar görs dessutom en uppföljande rapport ett till två år efter det att revisionen slutförts. I uppföljningsrapporten klargörs vilka åtgär- der som vidtagits inom förvaltningen med anledning av revisionen samt vilka

2008/09:URF1

3 INTERNATIONELLA JÄMFÖRELSER

effekter den utförda revisionen medfört. SRV lämnar även en årlig rapport till riksdagen om de viktigaste iakttagelserna, en redogörelse för revisionen av statsbokslutet samt en verksamhetsberättelse. Totalt arbetar ca 150 personer vid Statens revisionsverk.

3.2.4 Riksdagens revisionsutskott

Revisionsutskottet i den finländska riksdagen inrättades den 1 juni 2007 ge- nom en ändring i grundlagen. Innan dess fanns ett system med fem statsrevi- sorer som samtidigt var riksdagsledamöter och som årligen valdes av riksda- gen. Huvudmotivet för förändringen var att man ansåg att riksdagens bud- getmakt beskurits. I Talmanskonferensens förslag27 anfördes bl.a. att det i debatten om riksdagens budgetmakt förekommit en viss oro över hur de stats- finansiella beslutsbefogenheterna tillgodoses och ett missnöje med rapporte- ringen till riksdagen. Den omvärld där den ekonomiska beslutsmakten utövas har förändrats i många hänseenden, och det har ansetts att riksdagen har fått sin budgetmakt beskuren, menade Talmanskonferensen.

Inrättandet av revisionsutskottet syftar till att stärka riksdagens budgetmakt genom fördjupad kontroll av statsfinanserna och fokusering på nya områden. Tanken är att riksdagen ska kunna tillämpa sin grundlagsfästa budgetmakt fullt ut för att styra och kontrollera förvaltningen. Den tidigare ordningen ansågs inte stödja riksdagens statsfinansiella beslutsfattande i tillräckligt hög grad.

Ett annat syfte är att fokusera den parlamentariska kontrollen på ett nytt sätt. Det innebär större hänsyn till Statens revisionsverk som en oberoende extern revisionsmyndighet för att undvika överlappningar mellan den parla- mentariska kontrollen och revisionsverket. Rollfördelningen inom den statsfi- nansiella kontrollen tydliggörs därmed.

Avsikten med reformen är vidare att förbättra den parlamentariska kontrol- len så att den bättre svarar upp mot regeringens redovisningsskyldighet och

27 TKF 2/2006 rd.

3 INTERNATIONELLA JÄMFÖRELSER

2008/09:URF1

kraven i den nya bokslutsberättelsen. Den parlamentariska kontrollen bör i högre grad fokusera på utvärdering av effektiviteten i den statliga verksamhe- ten och beslutsprocessen kring budgeten.

Reformen ska också medverka till större aktualitet och snabbare reaktioner inom kontrollmekanismen samtidigt som kontrollen blir mer parlamentariskt förankrad och styrs av riksdagsledamöter. Ett steg i processen är att den årliga kontrollberättelsen försvinner. I stället kopplas kontrollen närmare ihop med riksdagens utskottsväsende, bl.a. betonas vikten av att utskottens kontroll inte bara består i att behandla berättelser från regeringen utan också bygger på egen aktivitet och egna initiativ.

Revisionsutskottet ska ansvara för den parlamentariska efterhandskontrol- len av statsfinanserna, medan finansutskottet i stället ska koncentrera sig på de statsfinansiella frågornas framtidsperspektiv, t.ex. ramdokument för stats- finanserna, budgeten och den anknytande lagstiftningen.

Revisionsutskottet är tänkt att vara en sorts pendang till Statens revisions- verk – genom revisionsverkets berättelse till riksdagen om sin verksamhet och eventuella särskilda rapporter får revisionsutskottet underlag för sin bedöm- ning av hur statsfinanserna överensstämmer med lagstiftningen och hur väl de har skötts. Utifrån dessa uppgifter kan utskottet formulera sina politiska slut- satser. För att understryka övervakningsfunktionens aktiva karaktär och sä- kerställa en effektiv övervakning ska revisionsutskottet på eget initiativ kunna behandla frågor och utarbeta betänkanden med synpunkter och överväganden som sedan behandlas i plenum. Övriga utskott har inte denna initiativrätt.

3.3 Norge

3.3.1 Revisionens ledning

Den norska riksrevisionen (Riksrevisjonen) leds av ett kollegium bestående av fem riksrevisorer som väljs av Stortinget. Riksrevisorerna, och personliga ersättare för dessa, utses för fyra år i taget och tillträder den 1 januari året efter val till Stortinget. Stortinget beslutar även vem av riksrevisorerna som ska vara ordförande respektive vice ordförande i kollegiet. Samtliga riksrevi- sorer har en framträdande partipolitisk erfarenhet och förankring och repre- senterar olika partier i Stortinget. Den nuvarande ordföranden i kollegiet – Jörgen Kosmo – har tidigare innehaft olika ministerposter och var Stortingets talman 2001–2005. Ordföranden i kollegiet är också chef för Riksrevisjonen och leder dess dagliga verksamhet.

3.3.2 Kollegiets arbetsformer

Alla ärenden som Riksrevisjonen formellt ska överlämna till Stortinget ska behandlas av kollegiet. Kollegiet beslutar dessutom om arbetsordning och andra bestämmelser som rör myndighetens tjänstemän. Beslut i kollegiet kräver att minst tre riksrevisorer är överens. En riksrevisor har möjlighet att

2008/09:URF1

3 INTERNATIONELLA JÄMFÖRELSER

reservera sig mot kollegiets beslut genom ett särskilt yttrande. Ordföranden kallar kollegiet till möte så ofta det anses nödvändigt, ca tio gånger per år, eller då en annan riksrevisor så kräver. Arbetsfördelningen mellan kollegiet och ordföranden kan kompletteras med interna riktlinjer som fastställs av kollegiet. Revisionsrådet, som är myndighetens högsta tjänsteman, är sekrete- rare i kollegiet. I praktiken är det ordföranden som avgör vilka frågor som ska behandlas av kollegiet.

3.3.3 Rapportering och organisation

Riksrevisionen rapporterar till Stortinget – men innan dess har ansvarigt statsråd möjlighet att uttala sig om revisionens granskning. Den årliga revi- sionen och bolagskontrollen rapporteras i en gemensam årlig rapport. Mellan 12 och 16 effektivitetsgranskningar genomförs per år och rapporteras löpande till Stortinget. Dessutom lämnas en årlig rapport om revisionens verksamhet.

I Stortinget är det kontroll- och konstitutionskommittén som bereder revi- sionsärenden inom samtliga sakområden. Utskottet har därigenom en särställ- ning och fungerar i stort sett som ett revisionsutskott vid sidan av övriga uppgifter om parlamentarisk kontroll och konstitutionella frågor. Några gång- er per år håller utskottet öppna utfrågningar med berörda från departement och myndigheter. Utskottets arbete leder fram till ett betänkande som slutbe- handlas i plenum.

Den norska riksrevisionen har ca 500 anställda organiserade i sju avdelningar: fyra avdelningar för årlig revision, två för effektivitetsrevision och en avdel- ning för administration. Bolagskontrollen utförs inom en av avdelningarna för effektivitetsrevision. Revisionsrådet har ett juridiskt sekretariat som sin stab.

3 INTERNATIONELLA JÄMFÖRELSER

2008/09:URF1

3.4 Storbritannien

3.4.1 Revisionens ledning

Den brittiska revisionsmyndigheten National Audit Office (NAO) är sedan införandet av 1983 års revisionslag en oberoende myndighet under parlamen- tet. Riksrevisorn (the Comptroller and Auditor General) som leder NAO utses formellt av statschefen på förslag av underhuset. Utnämningsärendet har dessförinnan beretts av premiärministern i samråd med ordföranden i parla- mentets revisionsutskott.

I slutet av juli i år presenterade underhusets revisionskommission (Public Accounts Commission)28 ett utkast till lagförslag29 som om det genomförs innebär betydande förändringar av NAO:s ledning, styrning och interna kon- troll. Lagförslaget innebär bl.a. följande.

-Riksrevisorn utses för en tioårig mandattid och kan inte väljas om.

-En styrelse inrättas för NAO bestående av nio ledamöter och med en majo- ritet av icke verkställande ledamöter (dvs. ej anställda vid NAO) varav ord- föranden ska vara en.

-Styrelsens ordförande utses enligt samma regler som riksrevisorn.

-Styrelsen ska bl.a. godkänna NAO:s strategi och budget m.m.

Förslaget kommer att behandlas i parlamentet under hösten 2008.

I det följande redogörs för nu gällande ordning beträffande NAO:s ledning och styrning.

Riksrevisorn, som inte får vara parlamentsledamot eller inneha annat stat- ligt uppdrag, sitter på ett livstidsförordnande och kan endast avsättas av stats- chefen på förslag av parlamentets båda kamrar. Vid NAO finns även en led- ningsdelegation (Senior Management Board) som leds av riksrevisorn och som i övrigt består av den ställföreträdande riksrevisorn och cheferna (Assis- tant Auditor Generals) för myndighetens sju avdelningar. Delegationen fast- ställer bl.a. NAO:s allmänna inriktning och bedömer myndighetens prestatio- ner i relation till målen. NAO har ca 850 medarbetare varav ca 650 är profes- sionella revisorer och övriga specialister inom olika stödfunktioner.

3.4.2 Granskning och rapportering

NAO:s verksamhet omfattar såväl årlig revision som effektivitetsrevision, och resultatet av granskningarna rapporteras av riksrevisorn till parlamentet. Re- sultatet av den årliga revisionen överlämnas i en särskild årsrapport. Rappor- ter från effektivitetsrevisioner, ca 60 per år, överlämnas löpande till underhu- set. Dessutom överlämnar riksrevisorn en årlig rapport om NAO:s verksamhet samt förslag till granskningsplan. Riksrevisorn avgör självständigt vilka

28Ej att förväxla med underhusets revisionsutskott: Committee of Public Accounts.

29Draft clauses on the corporate governance of the National Audit Office, The Public Accounts Commission, Sixteenth Report.

2008/09:URF1

3 INTERNATIONELLA JÄMFÖRELSER

granskningar som ska göras, men det är vanligt att granskningsförslag lämnas av såväl utskott, enskilda parlamentsledamöter som regeringen. Varje år beräknar NAO översiktligt resultatet av sitt arbete för att åskådliggöra syftet och inriktningen av verksamheten. I 2007 års årliga rapport anges besparing- arna till 582 miljoner pund eller drygt 8 pund för varje pund det kostar att driva myndigheten.

3.4.3 Revisionsutskottet

I underhuset är det främst revisionsutskottet (Committee of Public Accounts) som tar emot och bereder revisionsrapporterna, granskningsplanen och den årliga rapporten. Det är alltid en av oppositionens mer framträdande ledamö- ter som innehar ordförandeposten i revisionsutskottet. Även andra utskott (t.ex. miljörevisionsutskottet) kan ta emot rapporter.

Utskottsbehandlingen av revisionsrapporterna består i att utskottet håller offentliga utfrågningar av högre ansvariga tjänstemän från departementen. Riksrevisorn medverkar vid utskottets utfrågningar. Man håller cirka två utfrågningar i veckan under den tid som parlamentet sammanträder. Baserat på NAO:s rapporter och på vad som framkommit under utskottets utfrågning överlämnar utskottet en skrivelse till regeringen med förslag på åtgärder. Regeringen ska därefter inom två månader besvara utskottets skrivelse. Den största delen av förslagen, 93 % år 2004/05, accepteras av departementen. Utskottet kan även i efterhand ta upp granskningsärenden för att följa upp vilka åtgärder som vidtagits.

Arbetet i utskottet präglas enligt uppgift30 inte av partipolitisering, och man har som princip att alltid vara eniga. Kritiken av regeringens sätt att sköta implementering och förvaltning är ofta hård från utskottet. För att detta ska fungera krävs att revisionsutskottet bara ägnar sig åt hur politiken imple- menteras – att ifrågasätta den förda politiken är en uppgift för de departe- mentsindelade fackutskotten. Det förefaller som att det är hög status bland ledamöterna att sitta i revisionsutskottet, bl.a. har flera f.d. ministrar varit ledamöter i utskottet under föregående mandatperiod.

30 Reserapport från studiebesök av en riksdagsdelegation 2005. Ingvar Mattson m.fl.

3 INTERNATIONELLA JÄMFÖRELSER

2008/09:URF1

Som ett komplement till revisionsutskottets utfrågningar hålls en årlig plenar- debatt i underhuset om revisionsfrågor. Vanligen fokuseras debatten på ett urval av utskottets skrivelser och regeringens svar på dessa. Debatten avslutas med att en framställning antas som redovisar innehållet i årets samtliga skri- velser från revisionsutskottet.

2008/09:URF1

4Hanteringen av Riksrevisionens effektivitetsgranskningar

4.1 Bakgrund

I detta kapitel behandlas hur Riksrevisionens effektivitetsgranskningar hante- ras av Riksrevisionens styrelse (avsnitt 4.2), i riksdagen (avsnitt 4.3) samt av regeringen i återrapporteringen till riksdagen (avsnitt 4.4). Styrelsens övriga uppgifter behandlas i nästa kapitel (kapitel 5). Utifrån de hittillsvarande erfa- renheterna föreslår utredningen vissa förändringar i hur effektivitets- revisionens rapporter bör hanteras (avsnitt 4.5).

En riksrevisor beslutar om en granskningsrapport över effektivitetsrevisionen genom att den undertecknas. Rapporten blir i samband med expedieringen till regeringen allmän handling och offentlig. Rapporterna ska också föredras i Riksrevisionens styrelse som ska ta ställning till om rapporterna ska leda till framställningar eller redogörelser till riksdagen. Det är således styrelsen som i varje enskilt fall avgör om resultatet av effektivitetsrevisionen ska bli ett formellt ärende i riksdagen. En framställning till riksdagen innebär att styrel- sen lämnar förslag till riksdagsbeslut med motivering. En redogörelse till riksdagen innebär att styrelsen lämnar information till riksdagen utan förslag till åtgärder. Styrelsen kan också avstå från att utnyttja sin initiativrätt till riksdagen och besluta att lägga en granskningsrapport till handlingarna.

Det förutsätts vidare utan att det regleras särskilt i lag, att riksrevisorerna lämnar granskningsrapporterna till den eller de myndigheter som ansvarar för den verksamhet eller fråga som berörs i granskningen samt till berört utskott i riksdagen.

Genom en bestämmelse i budgetlagen åläggs regeringen att årligen för riksdagen redovisa vilka åtgärder man vidtagit med anledning av Riksrevisio- nens iakttagelser. Regeringen har valt att lämna denna redovisning en gång om året i budgetpropositionen. Denna redovisning hanteras i riksdagen av finansutskottet som har möjlighet att låta övriga utskott yttra sig över redo- visningen. Många utskott väljer att invänta denna redovisning innan de tar ställning till framställningar som lämnats av Riksrevisionens styrelse till riksdagen med anledning av granskningar av riksrevisorerna. Ungefär tre fjärdedelar av framställningarna och redogörelserna behandlas först efter det att regeringen lämnat sin redovisning i budgetpropositionen.

Riksrevisionens styrelse har vid några tillfällen gjort utvärderingar av vad deras framställningar och redogörelser till riksdagen har gett för resultat. Även riksrevisorerna har vid två tillfällen, mars 2007 och april 2008, gjort uppföljningar av vilket genomslag granskningsrapporterna och revisionsberät- telserna fått. Avsikten är att sådana uppföljningar ska göras varje år.

Vi kommer att referera till Riksrevisionens uppföljningar i det följande och kommer att använda dem tillsammans med det material som utredningen samlat in som utgångspunkt för analys och ställningstaganden.

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

2008/09:URF1

4.2 Styrelsen och granskningsverksamheten

Formerna för styrelsens beredning av riksrevisorernas granskningsrapporter regleras inte i instruktionen eller annan lag. Däremot kommenteras bered- ningen i proposition 2001/02:190 Riksrevisionen. Föredragande statsrådet anförde (s. 130) att det ankommer på styrelsen att fritt pröva om – och i så fall vilka – politiska beslut som kan behöva fattas med anledning av revisionsbe- rättelserna och granskningsrapporterna. I den uppgiften ingår inte att göra några revisionella uttalanden, säger statsrådet. I stället blir det t.ex. fråga om att föreslå ändringar i lag. Det säger sig självt, anförs det vidare, att förslag av sådan innebörd inte föranleds av varje revisionsberättelse eller gransknings- rapport, utan snarare kommer att följa av revisionella iakttagelser av särskild vikt. Styrelsens befattning med revisionsberättelserna och granskningsrappor- terna får inte medföra risk för att förtroendet rubbas för riksrevisorernas kom- petens eller självständiga ställning. I propositionen slås fast att någon över- prövning av riksrevisorernas granskningar kan det inte bli fråga om.

Av de olika uppgifter som angetts för styrelsen i regeringsformen och i in- struktionen för Riksrevisionen har man valt att ägna huvuddelen av sin tid till att följa granskningsverksamheten och att fatta beslut med anledning av riks- revisorernas granskningsrapporter. Varje granskningsrapport föredras för styrelsen av ansvarig riksrevisor så snart rapporten offentliggjorts. Berörd granskningsenhetschef och projektledare deltar oftast vid presentationen. Styrelsen får också inför sammanträdet en föredragningspromemoria, skriven av styrelsens sekretariat, som bl.a. innehåller en sammanfattning av rappor- ten. På grundval av denna information fattar styrelsen vid det första tillfället då rapporten tas upp antingen ett beslut om att lägga rapporten till handling- arna eller ett preliminärt beslut om att göra en framställning eller lämna en redogörelse till riksdagen med anledning av rapporten. Vid det efterföljande sammanträdet fattar styrelsen definitivt beslut utifrån ett utkast som skrivits av sekretariatet.

Styrelsen sammanträder normalt en gång per månad. Styrelsens beslut fat- tas ca en till tre månader efter det att riksrevisorn har offentliggjort rapporten och lämnat den till regeringen och berörda myndigheter. Under sommaruppe- hållet kan tidsutdräkten bli något längre.

Den styrelse som satt under perioden 2003 t.o.m. september 2006 slutbe- handlade 78 rapporter. Med anledning av dessa beslutade styrelsen att lämna 36 framställningar och 23 redogörelser till riksdagen. De resterande 19 rap- porterna lades till handlingarna. Styrelsen beslutade således att utnyttja sin initiativrätt till riksdagen med anledning av 76 % av granskningsrapporterna. Under det sista året sjönk andelen till 69 % (27 av 39) av gransknings- rapporterna. Att andelen blev lägre det sista året förklaras av att styrelsen i september 2005 fattade beslut om vissa kriterier31 för hur rapporterna skulle behandlas. Kriterierna innebar en viss restriktivitet jämfört med tidigare med att utnyttja initiativrätten till riksdagen.

31 Kriterier som stöd för styrelsens beslut. PM till styrelsen 2005-09-18.

2008/09:URF1

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

Den nuvarande styrelsen har från hösten 2006 tom december 2007 beslutat att utnyttja initiativrätten till riksdagen med anledning av 83 % av gransk- ningsrapporterna. Fördelningen mellan framställningar och redogörelser framgår av följande tabell.

TIDIGARE OCH NUVARANDE STYRELSES STÄLLNINGSSTAGANDE TILL

RIKSREVISORERNAS GRANSKNINGSRAPPORTER

	Framställ-	Redo-	Till hand-	Totalt till
	ningar	görelser	lingarna	riksdagen
Tidigare styrelse	36 st	23 st	19 st	76 %
– hela perioden	46 %	29 %	24 %
78 rapporter
Tidigare styrelse	15 st	12 st	12 st	69 %
– sista året	38 %	31%	31 %
39 rapporter
Nuvarande styrelse	22 st	13 st	7 st	83 %
– tom 2007	52 %	31 %	17 %
42 rapporter

Källa: Riksrevisionens styrelse.

Tabellen visar att den nuvarande styrelsen i högre grad har beslutat att över- lämna framställningar och redogörelser till riksdagen än vad den tidigare styrelsen gjorde. Denna skillnad är tydligast efter att den tidigare styrelsen hösten 2005 började tillämpa fasta vägledande kriterier för när eventuella framställningar och redogörelser skulle lämnas till riksdagen. Dessa kriterier tillämpas även av den nuvarande styrelsen.

Sammantaget har Riksrevisionens styrelse från hösten 2003 t.o.m. decem- ber 2007 tagit ställning till hur 120 granskningsrapporter ska hanteras. Man har beslutat att lägga 26 av dessa till handlingarna. De övriga 94 (78 %) har föranlett styrelsen att lämna 58 framställningar och 36 redogörelser till riks- dagen.

Beredningen

Kriterierna ger underlag för styrelsens beslut om och i vilken form styrelsen ska använda sin initiativrätt till riksdagen med anledning av Riksrevisionens granskningsrapporter. Man försöker för det första göra en bedömning av i vilken utsträckning rapporten innehåller information och iakttagelser av större vikt som inte tidigare är kända för riksdagen. Om så är fallet finns det enligt styrelsen anledning för styrelsen att använda sin initiativrätt till riksdagen. I annat fall läggs rapporten till handlingarna. Om styrelsen finner att det finns anledning att utnyttja sin initiativrätt bör styrelsen för det andra pröva om det finns anledning att lägga förslag till riksdagen på grundval av granskningen. I så fall bör styrelsens initiativ ha formen av en framställning. I annat fall kan en redogörelse lämnas. Formen redogörelse används även som ett sätt att få till stånd en kompromiss mellan olika uppfattningar i styrelsen. En redogörel-

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

2008/09:URF1

se kräver inte att styrelsen tillför något självständigt ställningstagande, utöver att man anser att granskningen innehåller viktig information som bör beaktas av riksdagen.

Framställningar till riksdagen medför alltid motionsrätt medan redogörel- ser sedan den 1 oktober 2006 endast medför motionsrätt om riksdagen beslu- tar det särskilt, på förslag av talmannen. Denna skillnad i riksdagens hanter- ing av framställningar och redogörelser har kommit in som ytterligare en faktor som påverkar styrelsens överväganden huruvida man ska överlämna en framställning eller en redogörelse.

Remissförfarande

En fråga som berördes i propositionen 2001/02:190 Riksrevisionen var om styrelsen skulle kunna remittera riksrevisorernas granskningsrapporter m.m. innan styrelsen tar ställning i frågan om en rapport bör leda till att en fram- ställning eller en redogörelse lämnas till riksdagen. Riksdagens revisorer tillämpade på sin tid en sådan ordning att man inhämtade skriftliga eller muntliga yttranden från den som berördes av granskningen eller som hade speciell sakkunskap i den aktuella frågan. Remissyttrandena refererades och besvarades i rapporten. I propositionen gjorde regeringen bedömningen att den ordning som Riksdagens revisorer tillämpade inte kan tillämpas av styrel- sen med hänvisning till att styrelsens ledamöter inte är revisorer och att leda- möterna inte deltar i själva granskningsarbetet.

I samband med att granskningsrapporterna föredras i styrelsen och styrel- sen ska ta ställning till hur de ska hanteras efterfrågas ofta information om hur det granskade objektet eller personer med expertkunskap på det granskade området ser på riksrevisorernas granskning. De granskade objekten ges nor- malt möjlighet att kommentera sakuppgifter i rapporterna men de har inte kännedom om riksrevisorernas ställningstaganden när de yttrar sig. Dessa kommentarer framgår emellertid inte av granskningsrapporten. Styrelsen får därför förlita sig på det referat som riksrevisorerna gör av de granskade objek- tens synpunkter.

Oftast enhälliga beslut

Det tog viss tid innan styrelsen hittade sina arbetsformer. De första åren var det relativt vanligt att man redovisade olika uppfattningar om hur granskning- arna skulle hanteras. Med åren blev styrelsen alltmer enhällig i sina beslut. Under det sista året var det endast i ett fall – framställningen rörande kvalite- ten i elöverföringen – som oenighet mellan ledamöterna ledde fram till en avvikande mening. Reservanterna (s) ansåg att styrelsens iakttagelser borde ha överlämnats till riksdagen i form av en redogörelse i stället för en fram- ställning.

Den nuvarande styrelsens beslut om att göra framställningar till riksdagen har oftast varit enhälliga. Under styrelsens första år lämnades tre avvikande

2008/09:URF1

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

meningar. I två av fallen ansåg (v) respektive (s) att granskningsrapporten borde ha legat till grund för en redogörelse32. I det tredje fallet ansåg reser- vanterna (s) att styrelsens förslag skulle vara tydligare och man angav också hur man ansåg att förslaget borde ha formulerats33.

Styrelsens ställningstagande

Styrelsens överväganden förutsätts vara förankrade i det underlag och de iakttagelser som riksrevisorerna redovisar i sina granskningar. Av de kriterier som styrelsen fastställt som stöd för sina beslut och som redovisats ovan framgår att styrelsens förslag ska vara grundade i riksrevisorernas iakttagelser snarare än i de rekommendationer som de flesta rapporter innehåller. Re- kommendationerna varierar i detaljeringsgrad. De är ofta mycket preciserade men kan också vara av mycket övergripande karaktär. Det är relativt vanligt att styrelsens förslag bygger på de mer övergripande rekommendationerna, i de fall sådana förekommer. Om riksrevisorerna i sina granskningar avstår från att lämna några övergripande rekommendationer är det vanligt att styrelsen avstår från att utnyttja sin initiativrätt till riksdagen. Riksrevisorernas bedöm- ning av åtgärdsbehovet får i praktiken stor betydelse för vilket ställningsta- gande styrelsen gör. Det finns dock exempel som visar att styrelsen ibland väljer att vidga perspektivet utöver vad riksrevisorerna gjort.

-Ett exempel kan nämnas som gäller länsstyrelsernas tillsyn av de kommu- nala överförmyndarna (Rapport 2006:5). Av riksrevisorernas rapport framgår att denna tillsyn utförs med ytterst begränsade resurser (4 ½ årsar- betskraft i hela landet). Ett stort antal svåra brister i tillsynen konsta- terades.

-Överförmyndarna är en kommunal verksamhet som baseras på förtroende- valda. Överförmyndarna ska utöva tillsyn över dem som på frivillig bas har åtagit sig att vara ställföreträdare (gode män, förvaltare och förmyn- dare). Sammanlagt är det 88 000 personer som har ställföreträdare som hjälp att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person. Av rapporten framgår att allt fler personer har ställföreträdare, att överför- myndarnas verksamhet har ökat och blivit mer komplicerad samt att den begränsade tillsyn som trots allt utförs visar att det är vanligt att över- förmyndarna inte lever upp till lagens krav.

-Riksrevisorns rekommendationer i rapporten går ut på att regeringen på olika sätt bör skärpa kraven på länsstyrelsernas tillsyn samt att länsstyrel- serna i högre grad än hittills bör använda tillgängliga åtgärder för att korri- gera och förebygga fel i överförmyndarnas verksamhet. Därtill rekommen- deras att regeringen överväger ett förslag till riksdagen om att införa ett lagreglerat krav på formell kompetens för dem som väljs till överförmyn- dare.

32Framställningarna lämnades med anledning av rapporterna Det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna och Socialstyrelsen och de nationella kvalitets- registren inom hälso- och sjukvården.

33Framställningen lämnades med anledning av rapporten Anställningsstöd.

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

2008/09:URF1

-Styrelsens ställningstagande innebar att man vidgade perspektivet i sin framställning till riksdagen. Den föreslår inte bara att regeringen ”vidtar åtgärder för att stärka länsstyrelsernas tillsyn av de kommunala över- förmyndarna”, utan även att regeringen ”tar initiativ till en förutsättningslös utredning av överförmyndarnas organisation och verksamhet, inklusive behovet av relevant kompetens för överförmyndarna” (2005/06:RRS26). Riksdagen ställde sig i huvudsak bakom styrelsens framställning (bet. 2006/07:CU4).

Skillnader i bedömningen mellan styrelsen och riksrevisorerna har ibland också uppmärksammats i riksdagen vid behandlingen av framställningar och redogörelser. Sålunda konstaterar t.ex. konstitutionsutskottet (bet. 2006/07:KU19) i anslutning till att man behandlar en redogörelse från riksrevisorerna om Bidrag som regeringen och Regeringskansliet fördelar (RiR 2006:32) att det föreligger en viss skillnad i hur riksrevisorerna och styrelsen tolkar regering- ens slutsatser med anledning av ett tidigare riksdagsbeslut. Utskottet skriver:

-Vad gäller den aktuella redogörelsen från Riksrevisionens styrelse noterar utskottet att styrelsen i ett avseende förefaller att göra en något annorlunda tolkning av vad resultatet av granskningen visar än vad Riksrevisionen gör i sin rapport. Riksrevisionen anser att regeringen har hörsammat riksda- gens ställningstagande i tillkännagivandet om att regeringen och Reger- ingskansliet endast undantagsvis ska hantera enskilda bidragssystem me- dan styrelsen anser att rapporten innehåller ny information som visar att riksdagens intentioner i detta hänseende inte följts fullt ut. Det ankommer på utskottet att med utgångspunkt i styrelsens redogörelse och revisionens granskningsrapport överväga i vad mån resultaten och slutsatserna bör för- anleda något riksdagsbeslut.

Vissa rapporter har beslutats av avdelningschef

En riksrevisor får uppdra åt en tjänsteman vid Riksrevisionen att i riksrevi- sorns ställe avgöra granskningsärenden. Under perioden fram till juni 2006 hade riksrevisorerna i tolv fall, varav en riksrevisor i tio fall, beslutat uppdra åt en avdelningschef vid Riksrevisionen att besluta om granskningsrapporter. Även dessa rapporter har föredragits för styrelsen och styrelsen har haft möj- lighet att ta ställning till dem på samma sätt som till rapporter beslutade av en riksrevisor. Med anledning av en av dessa – Kvaliteten i elöverföringen (RiR 2006:3) – har styrelsen beslutat att lämna en framställning till riksdagen. Det innebär att även rapporter beslutade av en tjänsteman vid Riksrevisionen kan ge upphov till initiativ till riksdagen från styrelsens sida.

4.3 Riksdagens arbete med revisionsfrågor

Motioner väcks

Som framgått ovan lämnade den tidigare styrelsen 36 framställningar till riksdagen. Framställningar från Riksrevisionens styrelse medför alltid mo- tionsrätt. Drygt hälften av framställningarna, 20 stycken, gav upphov till

2008/09:URF1

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

motioner och i några fall flera motioner. Totalt lämnades 40 motioner med anledning av styrelsens framställningar. Av de 23 redogörelser som lämnades föranledde hälften motioner. Totalt lämnades 20 motioner med anledning av redogörelserna.

Till och med november 2007 har totalt 75 motioner väckts med anledning av 43 framställningar och redogörelser.

Från den 1 oktober 2006 har rätten att väcka motioner med anledning av redogörelser begränsats. Riksdagen måste besluta särskilt om sådan motions- rätt. Riksdagen beslutade inledningsvis om motionsrätt för fyra av sju redogö- relser. Motionsrätten utnyttjades dock inte i mer än två fall.

I 104 motioner som väckts under den allmänna motionstiden t.o.m. 2007, dvs. motioner som är fristående från de framställningar som styrelsen lämnat, hänvisas till flera av Riksrevisionens granskningar. Det är värt att notera att även granskningar som styrelsen beslutat att lägga till handlingarna i några fall har åberopats av motionärer.

Riksdagens behandling

Av 58 framställningar från styrelsen var 50 slutbehandlade av riksdagen i april 2008. Av 36 redogörelser var 28 slutbehandlade vid samma tidpunkt.

Tid för behandling

Det framgår av sammanställningar som Riksrevisionen gjort att det tog i genomsnitt närmare nio månader från det att Riksrevisionen lämnade en rapport till dess att riksdagen fattade beslut med anledning av framställningen eller redogörelsen från Riksrevisionens styrelse. Av denna tid har styrelsen använt tre månader för sin beredning.

Den kortaste tiden mellan publicering och riksdagsbeslut är enligt Riksre- visionens sammanställningar knappt tre månader och gällde granskningen om regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter som behandlades av finansutskottet våren 2007. Granskningen om Arbetsmarknadsverkets insatser för att minska deltidsarbetslösheten bereddes av arbetsmarknadsutskottet och beslutades av riksdagen drygt 16 månader efter det att rapporten publicerades. Det är den hittills längsta behandlingstiden för ett ärende från Riksrevisionens styrelse.

Riksdagens beslut

Av 36 framställningar från den tidigare styrelsen har riksdagen bifallit sju helt eller delvis och avslagit 29.

Den nuvarande styrelsen hade fram t.o.m. december 2007 tagit ställning till 42 rapporter. Sju av dessa har lagts till handlingarna. Av de övriga har 22 lämnats som framställningar och 13 som redogörelser till riksdagen. Fyra framställningar bifölls helt eller delvis av riksdagen.

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

2008/09:URF1

RIKSDAGENS BESLUT MED ANLEDNING AV STYRELSENS FRAMSTÄLLNINGAR OCH REDOGÖRELSER

Granskningsrapporter publicerade december 2003 till december 2007, slutbehandlade av riksdagen t.o.m. 2008-04-04 (RiR 2003:1–RiR 2007:32, ej Årlig rapport).

	2003–2006	2006–2007	2003–2007
	Antal	Antal	Antal	Procent
Framställningar	36	22	58
Slutbehandlade	36	14	50	100 %
därav bifall och delvis
bifall	7	4	11	22 %
Avslag	29	10	39	78 %
Ej slutbehandlade	0	8	8

Redogörelser	23	13	36
Slutbehandlade (lagda
till handlingarna)	23	5	28
Ej slutbehandlade	0	8	8

Källa: Riksrevisionen, riksdagstrycket.

Riksrevisionen har sedan starten 2003 t.o.m. december 2007 publicerat 120 granskningsrapporter. Styrelsen har lämnat 58 framställningar och 36 redogö- relser till riksdagen med anledning av rapporterna. De återstående 26 rappor- terna har styrelsen beslutat att lägga till handlingarna utan annan åtgärd.

Av de 58 framställningar som styrelsen lämnat till riksdagen var 50 slutbe- handlade av riksdagen till och med den 4 april 2008. Av de 36 redogörelserna var 28 slutbehandlade vid samma tidpunkt. Många utskott avvaktar med behandlingen av ärenden från Riksrevisionens styrelse till dess regeringen har rapporterat i budgetpropositionen vilka åtgärder man vidtagit med anledning- en av Riksrevisionens granskningar. Eftersom regeringen hittills har lämnat denna redogörelse endast en gång om året har det ibland inneburit att ganska lång tid hunnit förflyta innan frågan tagits upp till behandling i riksdagen. Tre fjärdedelar av ärendena behandlas på detta sätt. Några utskott har ambitionen att behandla ärendena så snart som möjligt vilket leder till att en fjärdedel av ärendena behandlas utan att man avvaktar regeringens ställningstagande.

Av de 50 framställningar som har slutbehandlats av riksdagen har 39 (78 %) avslagits. 11 (22 %) har bifallits helt eller delvis. Samtliga 28 redogö- relser som har behandlats av riksdagen har lagts till handlingarna.

Det kan ifrågasättas om det är ett bra mått att mäta framgången för Riksre- visionens granskningar i antal helt eller delvis bifallna framställningar.

Varför avslås revisionens förslag?

En närmare granskning av de avslagna framställningarna visar att det endast var i ett fåtal fall som riksdagen direkt motsatte sig de föreslagna åtgärderna. Det var ofta helt andra skäl som åberopades för att man avslog framställning- arna.

2008/09:URF1

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

Nedan redovisas några exempel på förklaringar som använts som motiver- ing till att riksdagen ställt sig avvisande till revisionens framställningar.

-Ofta motiverar det beredande utskottet sitt beslut om avslag med att reger- ingen har aviserat att granskningen och rekommendationerna är under be- redning i Regeringskansliet och att man inte vill föregripa regeringens be- redning.

-Ibland har de granskade institutionerna redan tagit initiativ till förändringar. När en granskning startar väcker det ofta idéer hos ansvariga organ, reger- ingen eller myndigheter, som gör att de finner anledning att så snart som möjligt vidta åtgärder för att rätta till ofullkomligheter i den egna verksam- heten. Regeringen följer granskningsverksamheten. I syfte att förekomma kritik händer det t.ex. att regeringen tillkallar en utredning som får i upp- drag att pröva just en sådan fråga som riksrevisorerna fört upp i sin verk- samhetsplan. Detta är ett mönster som har beskrivits av många revisorer. Kritiska bedömare av Riksrevisionens verksamhet hävdar å andra sidan att riksrevisorernas granskning tar så lång tid att genomföra att ansvariga per- soner inom Regeringskansliet och myndigheterna inte kan avvakta resulta- tet av granskningen utan finner att andra åtgärder måste vidtas under tiden. En variant på denna kritik är att man ansett att Riksrevisionen lagt fram för- slagen vid fel tidpunkt. Till exempel har det hänt att granskningar lämnats ett par månader efter det att riksdagen fattat viktiga principbeslut i frågan.

-Ibland är förslagen från Riksrevisionen så allmänt och vagt formulerade att de inte ger någon vägledning om vad man förväntar sig för resultat. Ett när- liggande exempel på detta är att styrelsen i en lång rad framställningar som den lämnade till riksdagen begärde att regeringen snarast skulle återkomma till riksdagen med en redovisning av vilka åtgärder man vidtagit med an- ledning av granskningen. Denna uppgift åligger regeringen redan enligt budgetlagen varför det är uppenbart onödigt för riksdagen att tillkännage detta för regeringen med anledning av förslag som läggs fram.

-Frågorna som belyses i granskningen kan vara sådana som inte är riksdags- frågor, utan som det ankommer på regeringen att besluta om. Detta torde vara mindre vanligt numera eftersom denna typ av granskningar ofta läggs till handlingarna redan av styrelsen. De hamnar därför vanligtvis inte på riksdagens bord.

Man bör således inte tolka de många avslagen på Riksrevisionens förslag som ett mått på hur framgångsrik den varit i revisionellt hänseende. Man kan sam- tidigt hävda att riksdagen genom effektivitetsrevisionens rapporter får värde- full information om olika delar av den statliga verksamheten och kan använda denna som underlag för det politiska arbetet. Hur tar riksdagen del av denna information och vilket intresse finns i riksdagen för denna information?

Riksdagens beredning av revisionsfrågor

Ett sätt att mäta den uppmärksamhet som granskningarna får är att se vilket utrymme som utskotten ger revisionsfrågorna och revisionsrapporterna i sitt

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

2008/09:URF1

arbete. Fördjupningar i Riksrevisionens granskningar konkurrerar i samman- trädestid med utskottens övriga uppgifter, främst ärendeberedningen men även med att följa arbetet i Europeiska unionen och arbetet med uppföljning och utvärdering. Vissa granskningar leder via styrelsens ställningstaganden till att granskningarna hamnar på utskottens bord i form av ärenden som kräver ställningstaganden från utskottens sida.

När en granskning avslutats av Riksrevisionen har utskotten möjlighet att ta del av den eller uppmärksamma den på flera olika sätt. Ett sätt är att Riks- revisionen skickar rapporten till utskottet. Så sker alltid. En upplaga skickas direkt till berört riksdagsutskott. Rapporterna blir därmed tillgängliga för utskottets ledamöter. Vidare exponeras rapporterna på olika ställen i riksda- gens hus.

Det är också möjligt för det berörda utskottskansliet att sammanfatta granskningen i en kort PM och sätta in den i sitt sammanhang i utskottets arbete. Man kan redovisa utskottets tidigare ställningstaganden i liknande frågor samt aktuella motioner och planerade propositioner och annat pågåen- de arbete inom regeringskansliet och berörda myndigheter, utredningar och liknande som ligger inom det berörda området. Detta torde främst ske i de fall granskningen har lett till ett riksdagsärende efter ett ställningstagande i Riks- revisionens styrelse om att lämna en framställning eller en redogörelse till riksdagen. Om styrelsen gjort en korrekt politisk bedömning så finns det sannolikt inte andra granskningsrapporter som är av intresse för riksdagen.

Ett sätt för utskotten att ytterligare fördjupa sig i ärendet är att bjuda in den ansvariga riksrevisorn till utskottet för att presentera granskningen och för att besvara frågor. Detta har skett med anledning av 30 rapporter fram t.o.m. mitten av maj 2008. Det kan ställas i relation till de 120 rapporter som Riks- revisionen lämnat eller, kanske mer relevant, i relation till de 58 framställ- ningar som styrelsen fram t.o.m. 2007 lämnade till riksdagen. De rapporter som föranlett utskotten att kalla till sig riksrevisorerna har nämligen varit sådana som styrelsen valt att göra framställningar om till riksdagen. Endast fyra gånger har riksrevisorerna inbjudits till utskott för att redogöra för granskningar som föranlett styrelsen att lämna en redogörelse till riksdagen.

Fram t.o.m. december 2007 hade utskotten i tretton av dessa ärenden kom- pletterat beredningen med att kalla till sig företrädare för regeringen eller den berörda myndigheten. Det är framför allt fyra utskott (SfU, SoU, NU och AU), som arbetat på detta sätt. Sex utskott har kallat på riksrevisorerna endast vid ett tillfälle vardera under dessa fyra år. Övriga utskott har aldrig bjudit in en riksrevisor att presentera en granskning. Det ska sägas att dessa utskott inte heller har berörts av särskilt många granskningar eller framställningar. Granskningarna är mycket ojämnt fördelade på utskotten.

2008/09:URF1 4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

GRANSKNINGSRAPPORTER, FRAMSTÄLLNINGAR OCH UTFRÅGNINGAR FÖRDELADE PÅ UTSKOTT

	Granskningsrapporter					Fram-	Antal utfrågningar
						ställ-	av riksrevisorerna
						ningar	m.a.a. av RiR-
						från	granskningar
Utskott	2004	2005	2006	2007	Summa	styrelsen	t.o.m. 2008-05-20
FiU	6	3	6	9	24	8	2
NU	4	5	2	3	14	6	8
SfU	4	3	3	2	12	7	5
AU	2	2	6	2	12	9	4
SoU	3	3	2	2	10	5	5
FöU	1	1	1	4	7	6	1
UbU	1	5	1	0	7	0	0
LU/BoU/CU	0	2	3	2	7	3	0
TU	2	2	0	2	6	2	1
MjU	1	2	3	0	6	3	0
KU	1	0	3	2	6	3	1
JuU	2	1	0	0	3	2	1
UU	1	0	0	2	3	2	1
KrU	1	1	0	0	2	2	1
SkU	0	0	1	0	1	0	0
Summa	29	30	31	30	120	58	30

Det har aldrig anordnats en offentlig utfrågning i riksdagen med anledning av en effektivitetsgranskning från Riksrevisionen. Finansutskottet höll dock den 22 maj 2008 en utfrågning med finansminister Anders Borg om det finans- politiska ramverket, som behandlats i ett antal effektivitetsgranskningar. Det främsta skälet till att utfrågningen hölls var dock en rapport från finanspoli- tiska rådet.

4.4 Regeringens rapportering till riksdagen

Bakgrund

Riksrevisionens granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen ska lämnas till regeringen. I budgetlagen stadgas att regeringen årligen ska redovisa för riksdagen vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av Riksrevi- sionens iakttagelser.

Rekommendationer i Riksrevisionens granskningar

Granskningarna av den statliga verksamheten har i de flesta fall omfattat både regeringen och den eller de statliga myndigheter, statligt ägda bolag eller av

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

2008/09:URF1

staten bildade stiftelser som svarar för verksamheten. De iakttagelser Riksre- visionen gör och de slutsatser som dras av granskningen utmynnar oftast i att Riksrevisionen lämnar en eller flera rekommendationer.

Rekommendationerna riktar sig till såväl regeringen som övriga granskade organisationer. Ungefär en tredjedel av granskningsrapporterna publicerade fram t.o.m. år 2007 innehåller rekommendationer som är riktade enbart till regeringen. I ytterligare drygt hälften av rapporterna är rekommendationerna riktade både till regeringen och till en eller flera myndigheter, bolag eller stiftelser. I ett mindre antal granskningar adresseras rekommendationerna enbart till de myndigheter, bolag eller stiftelser som omfattats av granskning- en. Två rapporter från 2007 innehåller inga rekommendationer alls.

Vid några tillfällen har Riksrevisionen lämnat rekommendationer även till riksdagen, alternativt velat göra riksdagen uppmärksam på vad som behöver övervägas.

Finansutskottets uttalanden med anledning av regeringens redovisning

Finansutskottet betonade tidigt vikten av att regeringen utförligt redovisar och kommenterar revisionens iakttagelser för riksdagen (bet. 2002/03:FiU20 s. 117). Sådana redovisningar utgör bl.a. viktiga underlag för riksdagsutskotten i deras arbete med uppföljning och utvärdering. Enligt finansutskottets mening borde denna redogörelse ge en både samlad och fyllig bild av regeringens åtgärder med anledning av revisionens iakttagelser. Ett naturligt sätt vore enligt utskottet att lämna redovisningen i form av en skrivelse till riksdagen, men utskottet nämnde att den också kan lämnas i årsredovisningen för staten eller budgetpropositionen.

Regeringen valde att lämna denna redogörelse en gång per år i budgetpro- positionen. Finansutskottet redovisade i sitt betänkande 2005/06:FiU15 syn- punkter på regeringens redovisningar av rapporterna och deras effekter. Fi- nansutskottet ansåg att det kan vara svårt att utifrån regeringens redogörelse i budgetpropositionen avgöra huruvida ett granskningsärende anses som slut- behandlat. Det kan även vara svårt att avgöra vilket tidsperspektiv som reger- ingen tänker sig för olika åtgärder. De åtgärder regeringen åberopat med anledning av Riksrevisionens granskning är i allmänhet i form av ett pågåen- de, alternativt kommande, arbete/utredning/översyn. Finansutskottet ansåg att någon form av klargörande skrivning i budgetpropositionen om att regeringen anser att ett visst granskningsärende är färdigbehandlat vore värdefullt. För pågående eller kommande arbeten borde i möjligaste mån en tidsram anges. Utskottet förväntade sig att regeringen i kommande års budgetproposition skulle förtydliga redogörelsen i dessa avseenden.

Regeringens redovisning av vidtagna åtgärder

Regeringen redovisar åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser dels i budgetpropositionen, dels i skrivelsen Årsredovisning för staten. I den senare kommenteras revisionsberättelserna från den årliga revisionen. I volym

2008/09:URF1

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

1 i budgetpropositionen inriktas redogörelsen på iakttagelser och åtgärder av större vikt som rör budget-, effektivitets- eller kontrollaspekter. Under respek- tive utgiftsområde och politikområdesavsnitt kommenteras vidare den granskning som berör respektive politikområde. Regeringen refererar samtli- ga granskningsrapporter som publicerats sedan den föregående budgetpropo- sitionen. Även flera av tidigare års granskningar kommenteras. Riksrevisio- nens rapporter publiceras löpande under året. En tredjedel av Riksrevisionens granskningsrapporter publiceras i maj och juni samt en tredjedel i november och december. Vid regeringens första behandling av rapporterna i budgetpro- positionen i september har granskningsresultaten varit kända för regeringen mellan ett par månader och drygt ett år.

Förutom att granskningsrapporternas slutsatser refereras beskriver reger- ingen i de flesta fall någon form av åtgärd som vidtagits för att komma till rätta med problemet. Regeringen påpekar att då det ofta tar tid att överväga och vidta relevanta åtgärder kan redogörelsen på sikt komma att omfatta, inte bara årets lämnade granskningsrapporter och revisionsberättelser, utan också sådana från tidigare år.

I volym 1 av budgetpropositionen för 2008 angav regeringen att 67 granskningsrapporter är slutbehandlade. De utgjorde tre fjärdedelar av de totalt 90 rapporter som Riksrevisionen publicerat mellan 2003 och 2006. Ingen av de granskningsrapporter som publicerades under 2007 angavs som slutbehandlad. När ett granskningsärende i budgetpropositionen anges som slutbehandlat hänvisar regeringen till ett regeringsbeslut av något slag. Oftast hänvisas till budgetpropositionen, dvs. de kommentarer och den redovisning av vidtagna åtgärder som regeringen har lämnat där. I de flesta fall rör det sig om redovisningen i den budgetproposition där regeringen första gången redo- gjorde för och kommenterade granskningen. Det näst vanligaste beslut som regeringen hänvisar till är att granskningen lagts till handlingarna. Ett datum för detta beslut finns i så fall angivet. Ibland kombineras hänvisningen till en budgetproposition med ett regeringsbeslut om utredningsdirektiv eller re- gleringsbrev.

Konstitutionsutskottets uppföljning 2006

Konstitutionsutskottet genomförde hösten 2006 (2006/07:KU10) en uppfölj- ning av hur regeringen återrapporterat till riksdagen med anledning av Riks- revisionens iakttagelser.

I en promemoria från Finansdepartementet till konstitutionsutskottet kon- staterades att den valda ordningen i stort sett fungerar väl, men man hänvisa- de också till att det pågår ett ständigt arbete med att förbättra redovisningen. Riksdagens ställningstagande med anledning av redovisningen övervägs enligt promemorian noga och tillsammans med den egna uppföljningen utgör det en viktig utgångspunkt för den framtida redovisningen.

Konstitutionsutskottet konstaterade att det i budgetpropositionen för 2007 skett en förbättring jämfört med tidigare år. Många gånger saknas dock fortfa- rande redovisning av planerade eller vidtagna åtgärder eller av regeringens

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

2008/09:URF1

inställning i övrigt till Riksrevisionens rekommendationer. Konstitutionsut- skottet förutsatte att sådana brister kommer att uppmärksammas i det fortsatta arbetet med redovisningarna till riksdagen som omnämns i Finansdeparte- mentets promemoria. Konstitutionsutskottets granskning föranledde inte något uttalande i övrigt från utskottet.

Finansutskottets hantering av regeringens uppföljningar

Finansutskottet konstaterade hösten 2006 att regeringen successivt fördjupat redovisningen i budgetpropositionen av åtgärder föranledda av Riksrevisio- nens iakttagelser. Totalt hade Riksrevisionen vid detta tillfälle lämnat 23 granskningsrapporter inom effektivitetsrevision sedan förra årets budgetpro- position. Samtliga dessa refererades i budgetpropositionen. För drygt hälften av rapporterna hade regeringen redovisat åtgärder för en större del av Riksre- visionens förslag. För en av det senaste årets granskningsrapporter saknades dock regeringens beskrivning av åtgärder helt.

För övrigt konstaterade utskottet att livslängden på granskningsrapporterna

– sett i ett åtgärdsperspektiv – i allmänhet är längre än ett år. En stor del av föregående års granskningar nämns och kommenteras också i flera budget- propositioner. Det är också i kommentarerna till några av de tidigare gransk- ningsrapporterna som regeringens svar på Riksrevisionens rekommendationer är mest tydliga och konkreta. I budgetpropositionen skrev regeringen att redogörelsen under rubriken Revisionens iakttagelser på sikt kan komma att omfatta inte bara under året lämnade granskningsrapporter och revisionsberät- telser utan också sådana från tidigare år. Detta är enligt finansutskottets be- dömning rimligt med tanke på att många av de problemområden som upp- märksammas av Riksrevisionen kräver tid att åtgärda.

Finansutskottets betänkande 2007/08:FiU8

Som svar på finansutskottets önskemål om en ökad tydlighet från regeringens sida när en viss granskningsrapport anses färdigbehandlad av regeringen angavs 67 rapporter som slutbehandlade i volym 1 i budgetpropositionen för 2008. Av dessa hade 22 granskningsrapporter lagts till handlingarna, 37 hän- visats till en budgetproposition, åtta hänvisats till regeringsbeslut (beslut om regleringsbrev eller utredningsdirektiv) och en hänvisats till en annan propo- sition. När det gäller pågående eller kommande arbeten är strävan enligt regeringen att i möjligaste mån ange en tidsram. Utskottet välkomnade reger- ingens tydligare redovisning av om en granskningsrapport är färdigbehandlad eller inte.

Riksrevisionens uppföljning våren 2008 av de slutbehandlade rapporterna

Riksrevisionens konstaterar i sin uppföljning för 2008 att regeringens redo- visning i budgetpropositionen är en viktig källa till information för uppfölj- ningen. Ett granskningsärende som från regeringens sida anses vara slutbe-

2008/09:URF1

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

handlat skulle kunna ses som en signal till både riksdagen och Riksrevisionen om att regeringen nu har vidtagit de åtgärder som regeringen bedömt vara relevanta i förhållande till granskningsrapporten. Riksrevisionen konstaterar att det stora antalet slutbehandlade granskningar angivna i den senaste bud- getpropositionen inte hade medgett en uppföljning av vad som hänt i den granskade verksamheten. För att få en uppfattning om hur regeringen har hanterat ärendena och vilka åtgärder som kan spåras genom regeringens redo- visning har Riksrevisionen gått igenom samtliga slutbehandlade ärenden.

Hänvisning till endast budgetproposition (37 ärenden)

Riksrevisionens genomgång visar att i hälften av de 37 ärenden där regering- en hänvisar till en budgetproposition har regeringen också kommenterat granskningen i denna – och då också endast i denna proposition. Med kom- menterat menar Riksrevisionen att regeringen har angett planerade eller vid- tagna åtgärder eller i övrigt kommenterat resultaten, dvs. inte enbart återgett iakttagelser och slutsatser.

I tre fall har regeringen kommenterat granskningen enbart i en annan bud- getproposition än den som regeringen formellt har hänvisat till i volym 1. I fem fall har regeringen återkommit till granskningen i en senare budget- proposition än den man hänvisat till i volym 1. I den senare propositionen har då ny eller kompletterande information redovisats om åtgärder eller resultat som en följd av granskningen. I nio fall har regeringen inte kommenterat granskningen i någon budgetproposition, trots en uttrycklig hänvisning i volym 1.

Hänvisning till regeringsbeslut, regleringsbrev, direktiv eller ny proposition (8 ärenden)

I åtta fall har regeringen hänvisat till regeringsbeslut såsom regleringsbrev, direktiv eller ny proposition – ibland i kombination med en hänvisning till budgetproposition.

Lagda till handlingarna (22 ärenden)

Ett vanligt beslut är att regeringen enbart hänvisar till ett datum då ärendet lagts till handlingarna. I Riksrevisionens uppföljning har man inte i något av dessa 22 fall kunnat utläsa om angivet datum refererar till någon åtgärd eller något beslut, varken i volym 1 i budgetpropositionen eller under något ut- giftsområde. Sett utifrån det angivna datumet för ad acta-beslutet har gransk- ningar i fem fall lagts till handlingarna innan regeringen formellt har kom- menterat granskningen i budgetpropositionen. Fyra granskningar är lagda till handlingarna utan att regeringen vare sig har redovisat några åtgärder eller kommenterat granskningen i någon budgetproposition. I fem fall har gransk- ningen lagts till handlingarna innan riksdagen har fattat beslut om styrelsens framställning eller redogörelse. Vad gäller en av dessa granskningar beslutade

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

2008/09:URF1

riksdagen om bifall till framställningen. I två av de fem fallen är granskning- en lagd till handlingarna före behandlingen i budgetpropositionen och innan riksdagen fattat sitt beslut. Riksrevisionens uppföljning visar att regeringen i ett femtontal fall, där enbart ett ad acta-beslut anges, har kommenterat granskningen i någon eller flera budgetpropositioner. Ibland har regeringen i dessa fall också vidtagit konkreta åtgärder där det finns regeringsbeslut eller dokument som hade varit möjliga att hänvisa till.

Under utgiftsområde bedöms ytterligare rapporter vara slutbehandlade

Som framgått har regeringen angett att 67 granskningsrapporter är slut- behandlade. Vid Riksrevisionens genomgång fann man ytterligare två rappor- ter som regeringen i sina kommentarer under relevant utgiftsområde angett vara slutbehandlade. I ytterligare två fall uttrycker regeringen i sina kommen- tarer under utgiftsområde att granskningsresultaten har tagits om hand. I det ena fallet bedömer regeringen att granskningen inte föranleder några andra åtgärder än vad som redovisats i budgetpropositionen för 2007. I det andra fallet bedömer regeringen att rapporten har beaktats. Ingen av dessa fyra rapporter återfinns bland de rapporter som formellt anges som slutbehandlade i volym 1.

Riksrevisorernas slutsatser med anledning av regeringens återrapportering

I Riksrevisionens uppföljningsrapport 2008 kommenterade riksrevisorerna hur deras granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen tagits om hand av regeringen och berörda myndigheter. Riksrevisorernas allmänna intryck är att riksrevisionens granskningar ger upphov till en mängd åtgärder i den statliga verksamheten. Samtidigt noterade man att problem kvarstår flera år efter granskningen. Vissa viktiga iakttagelser och slutsatser som riksrevisorerna presenterat har ännu inte gett några tydliga avtryck i verksamheten.

Riksrevisorerna betonar behovet av att regeringen utvecklar sin rapporte- ring till riksdagen av hur granskningsresultaten tas om hand. Man ser behov av förändringar i främst tre avseenden.

-En mer sammanhållen redovisning av regeringens vidtagna eller planerade åtgärder.

-En tydligare angivelse av på vilka grunder regeringen anger en gransk- ningsrapport som slutbehandlad. Regeringen anger i budgetpropositionen för 2008 att ett stort antal av riksrevisionens granskningsrapporter är slut- behandlade. Riksrevisorerna har emellertid svårt att förstå på vilka grunder ett revisionsärende är avslutat och vilka beslut som regeringen hänvisar till. Regeringen har i flera fall angett att ett granskningsärende lagts till hand- lingarna (ad acta) innan det formellt har kommenterats i budgetpropositio- nen. I ytterligare något fall har granskningen lagts till handlingarna innan riksdagen har fattat beslut om styrelsens framställning eller redogörelse. I

2008/09:URF1

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

ett sådant fall beslutade riksdagen att bifalla framställningen. I några fall är hänvisningarna felaktiga.

-Krav på rapportering från myndigheter till regeringen när det gäller åtgär- der med anledning av granskningsrapporter. Riksrevisorerna erinrar om att enligt myndighetsförordningen ska en myndighet, om den fått en invänd- ning i revisionsberättelsen över årsredovisningen, inom en månad redovisa för regeringen vilka åtgärder den vidtagit eller avser att vidta med anled- ning av denna. Något motsvarande krav finns inte vad gäller gransknings- rapporter från effektivitetsrevisionen. Riksrevisorerna menar att ett sådant krav, anpassat till effektivitetsrevisionen, skulle ge regeringen möjlighet att snabbare än för närvarande få kännedom om vilka åtgärder en myndighet vidtagit. Det skulle också göra det möjligt för regeringen att förbättra sin redovisning till riksdagen.

Riksrevisorerna diskuterar i uppföljningsrapporten även behovet av att ut- veckla sin egen verksamhet.

4.5 Utredningens slutsatser och förslag kring hanteringen av Riksrevisionens effektivitetsgranskningar

Utredningens förslag: Riksrevisorerna ska lämna sina effektivitetsgransk- ningar direkt till riksdagen. Kammarkansliet svarar för att lämna dem vidare till regeringen för yttrande. Berört utskott underrättas om att granskningsrap- porten inkommit. Regeringen redovisar inom tre månader till riksdagen i en skrivelse för varje granskningsrapport vilka åtgärder man vidtagit eller plane- rar att vidta med anledning av granskningen. Därefter tar riksdagen ställning till om de åtgärder regeringen redovisat är tillräckliga. Utskottet har möjlighet att kalla till sig den ansvariga riksrevisorn för att redogöra för granskningen och för att svara på frågor. Vidare bör företrädare för regeringen och berörda myndigheter kunna kallas till utskottet för att ge sin syn på granskningen. Dessa utfrågningar kan genomföras antingen när granskningsrapporten publi- ceras eller efter det att regeringen lämnat sin redogörelse till riksdagen.

Styrelsens hantering av effektivitetsgranskningarna

Riksrevisorerna lämnar sina effektivitetsgranskningar till regeringen och pre- senterar dem för Riksrevisionens styrelse. Styrelsen är ett politiskt organ med representanter för alla partier i riksdagen som tar ställning till hur Riksrevi- sionens granskningar ska hanteras gentemot riksdagen. Styrelsen kan välja att lägga granskningsrapporten till handlingarna. Då ger den inte upphov till något riksdagsärende. Styrelsen kan också föreslå att riksdagen tar ställning och fattar ett visst beslut med anledning av granskningen. Styrelsen lämnar då en framställning till riksdagen. Styrelsen kan då välja att ta fasta på hela eller

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

2008/09:URF1

vissa delar av riksrevisorernas granskningar. Styrelsen har oftast varit enig i sina beslut med anledning av rapporterna. Styrelsen kan också välja att över- lämna granskningen till riksdagen utan något förslag till beslut. Det innebär att styrelsen lämnar information i form av en redogörelse till riksdagen. Riks- dagen förväntas i dessa fall inte fatta något beslut med anledning av gransk- ningen utan endast ta del av informationen samt lägga den till handlingarna.

Styrelsen har lagt tyngdpunkten i sitt arbete på ett annat sätt än som var tänkt enligt förarbetena till lagstiftningen om styrelsen. Styrelsen har varit mer aktiv än förutsett när det gäller att ta ställning till granskningsresultaten. Styrelsen har ägnat en stor del av sin tid åt att följa granskningsverksamheten och att ta ställning till om granskningsrapporterna ska läggas till handlingarna eller bör föranleda en framställning eller redogörelse till riksdagen. Som framgått har styrelsen i stor utsträckning utnyttjat sin initiativrätt att lägga förslag till riksdagen. Av de 120 granskningar som riksrevisorerna beslutat om fr.o.m. juli 2003 t.o.m. december 2007 har styrelsen beslutat att lämna 58 framställningar och 36 redogörelser till riksdagen. Därmed har närmare 80 % av granskningarna blivit riksdagsärenden som riksdagen har att ta ställning till. Styrelsen har i framställningarna i huvudsak ställt sig bakom riksreviso- rernas förslag.

Utskottens hantering av effektivitetsgranskningarna

Eftersom riksrevisorerna också har lämnat rapporterna vidare till regeringen och eventuellt berörda myndigheter har utskotten i riksdagen ofta avvaktat med att ta ställning hur framställningen eller redogörelsen ska hanteras till dess att regeringen har redovisat vilka åtgärder man vidtagit med anledning av granskningen. Regeringen har dock valt att lämna denna redogörelse en- dast en gång per år i budgetpropositionen, vilket har inneburit att det ibland gått lång tid mellan att rapporten publicerats och att riksdagen kunnat ta ställ- ning till vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av granskningen. Några utskott har därför valt att försöka behandla granskningarna så snart som möj- ligt. Detta innebär att man inte har kunnat ta del av regeringens redogörelse i budgetpropositionen. Å andra sidan har man ibland kunnat inhämta informa- tion under hand om vilka åtgärder regeringen vidtagit eller avser att vidta. I synnerhet redogörelser från Riksrevisionens styrelse som inte innehåller några konkreta förslag har hanterats på detta sätt, dvs. utan att avvakta regeringens redogörelse, och därefter lagts till handlingarna.

När man gjort på detta sätt kan man ha fått hantera ärendet två gånger, dels när det hamnar på riksdagens bord i form av ett ärende från styrelsen, en framställning eller en redogörelse, dels när regeringen redovisar för riksdagen i budgetpropositionen vad den gjort eller avser att göra med anledning av granskningen. Det vanligaste har nog varit att man över huvud taget inte har kommenterat redovisningen i budgetpropositionen. I några fall, vid elva till- fällen, har riksdagen gjort särskilda tillkännagivanden till regeringen med anledning av en framställning. Då har ärendet återkommit till riksdagen i någon form vid ytterligare ett tillfälle. I övriga fall har framställningar avsla-

2008/09:URF1

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

gits och redogörelser lagts till handlingarna, dvs. det har inte funnits anled- ning för riksdagen att föreslå att regeringen vidtar någon åtgärd med anled- ning av styrelsens ställningstagande till effektivitetsgranskningen.

Utredningen anser att man inte behöver tolka de många avslagen på styrel- sens förslag som ett mått på hur framgångsrik Riksrevisionen varit i revisio- nellt hänseende. Däremot måste man konstatera att samspelet i detta hänseen- de mellan Riksrevisionen och riksdagen fungerar mindre bra. Vilket syfte tjänar det att Riksrevisionens styrelse sänder ett stort antal framställningar till riksdagen och utskotten när dessa i fyra fall av fem väljer att avsluta ärendet med att avslå förslagen? Samma fråga kan ställas för de redogörelser som lämnas och som regelmässigt läggs till handlingarna utan vidare åtgärd. Man kan hävda att riksdagen genom granskningarna får värdefull information om olika delar av den statliga verksamheten och kan använda denna som under- lag för det politiska arbetet. Hur tar riksdagen del av denna information och vilket intresse finns i riksdagen för denna information?

Det är relativt vanligt att en riksrevisor bjuds in till utskotten när styrelsen valt att besluta om att lämna en framställning till riksdagen. Framställningar- na innehåller ett ställningstagande av styrelsen med förslag till riksdagsbeslut och de föranleder också motionsrätt. Vid 30 tillfällen under perioden 2003– maj 2008 inbjöds en riksrevisor att redogöra för sin granskning för utskotten med anledning av styrelsens framställningar. Styrelsen tar självständigt ställ- ning till granskningsrapporterna och kan lägga förslag om vilket beslut riks- dagen bör fatta med anledning av granskningen. Förslaget bygger på gransk- ningen men behöver inte överensstämma med riksrevisorernas rekommenda- tioner i granskningsrapporten. Styrelsens roll är att dra de politiska slutsatser- na av granskningsresultaten. Trots detta är det regelmässigt riksrevisorerna som inbjuds att föredra ärendet i det berörda utskottet. Sannolikt anser utskot- ten att det är riksrevisorerna som besitter den största sakkunskapen i ärendet och därför är bäst skickade att kommentera granskningen i utskottet och be- svara eventuella frågor.

Det var främst fyra utskott, närings- (8), arbetsmarknads- (4), social- (5) och socialförsäkringsutskotten (5), som stod för dessa inbjudningar. Vid tretton tillfällen följdes riksrevisorernas föredragningar upp med utfrågningar av företrädare för Regeringskansliet eller berörda myndigheter. De nämnda fyra utskotten har, tillsammans med finans- och försvarsutskotten, fått flest framställningar från Riksrevisionens styrelse, 6–9 per utskott under fyra år, att behandla. Finansutskottet har haft möten med riksrevisorerna även i samband med beredningen av andra ärenden som berör Riksrevisionen. Av övriga utskott har sex utskott haft ett besök vardera under fyra år medan resterande utskott aldrig har kallat på Riksrevisionen. De har å andra sidan endast berörts av ett fåtal granskningar per år.

Vid två tillfällen inbjöds riksrevisorn direkt till utskotten, närings- och ut- rikesutskottet innan styrelsen hunnit ta ställning till riksrevisorernas gransk- ningar. Två utskott har numera beslutat att åtminstone för viktigare gransk- ningar kalla till sig riksrevisorn så snart som möjligt

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

2008/09:URF1

Dubbla rapporteringsvägar

Det har som framgått funnits dubbla rapporteringsvägar för Riksrevisionens effektivitetsgranskningar (se figur ). Granskningsrapporterna har skickats dels till regeringen och berörda myndigheter, dels till styrelsen som har haft möj- lighet att fatta beslut om att lämna framställningar eller redogörelser till riks- dagen eller att lägga dem till handlingarna. Regeringen har enligt budgetlagen skyldighet att årligen redovisa för riksdagen vilka åtgärder man vidtagit med anledning av granskningarna.

REVISIONENS RAPPORTERINGSVÄGAR

Det har inte varit särskilt enkelt att följa och entydigt klarlägga vad riksrevi- sorernas granskningar har lett till för resultat. Det är flera organ som behand- lar och tar ställning till hur Riksrevisionens rapporter ska hanteras och vilka åtgärder som bör vidtas. Riksrevisorerna beslutar om rapporterna, styrelsen tar ställning till om granskningarna bör bli föremål för behandling i riksdagen, riksdagen kan fatta beslut med anledning av styrelsens framställningar och regeringen förväntas redogöra för riksdagen vad den tänker göra med anled- ning av granskningen. Berörda myndigheter förutsätts ta del av och eventuellt vidta åtgärder med anledning av granskningen. Slutligen tar riksdagen ställ- ning till den redogörelse som regeringen lämnar till riksdagen. En effektivi- tetsgranskning kan således föranleda ett antal olika, ibland motstridande, beslut i flera politiska organ och det finns inte några tidsbegränsningar för när ett ärende ska vara slutbehandlat.

Överväganden

Som utredningen ser det är ett väl fungerande samarbete mellan Riksrevisio- nen och riksdagen tillsammans med granskningarnas inriktning och kvalitet

2008/09:URF1

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

avgörande för vilken användning Riksrevisionens rapporter och rekommenda- tioner får i riksdagsarbetet och för att de ska kunna bidra till att skapa en god ordning i de statliga finanserna och en hög effektivitet i den statliga verksam- heten. Riksdagen har en konstitutionell uppgift att kontrollera och granska regeringen. Riksrevisionens granskningar borde utgöra ett viktigt underlag för denna uppgift. Att fylla denna uppgift kan emellertid innebära en svår balans- gång för revisionen. En alltför stark relation till riksdagen skulle kunna riske- ra att hota Riksrevisionens självständighet, som är en grundläggande faktor för dess trovärdighet. Om å andra sidan relationen till riksdagen blir svag, riskerar Riksrevisionen att riksdagen ägnar begränsat intresse åt Riksrevisio- nens effektivitetsgranskningar och därmed ignorerar viktiga revisionella iakttagelser. Den hittillsvarande utvecklingen som lett till måttligt genomslag för granskningsverksamheten i riksdagsarbetet kan tyda på att den ideala avvägningen i dessa avseenden inte har uppnåtts.

Riksrevisorerna har redovisat sina granskningar för styrelsen och har där fått stort genomslag för sina granskningar, i den meningen att styrelsen beslu- tat lämna ett stort antal framställningar och redogörelser till riksdagen med anledning av granskningarna. Detta har likväl inte lett till ett lika stort genom- slag i riksdagen och hos regeringen.

Riksrevisorerna besöker en tredjedel av utskotten relativt regelbundet i samband med att rapporter publiceras och framställningar lämnas av styrel- sen. Riksrevisionen har också sedan ett par år tillbaka vänt sig till utskotten för att ge dem möjlighet att komma med uppslag till granskningar. Det har gett några enstaka avtryck som bör kunna bidra till att uppföljningsverksam- heten i utskotten knyts närmare till Riksrevisionens granskningar och på sikt öka utskottens intresse för granskningsverksamheten.

Enligt utredningens mening finns det anledning att vidta ytterligare åtgär- der för att stärka samarbetet mellan revisionen och riksdagen. Resultatet av revisionsarbetet borde i högre grad kunna bli en viktig del i riksdagsarbetet. Det är angeläget att skapa en tydligare beslutsordning med anledning av Riks- revisionens granskningar. Granskningarna från effektivitetsrevisionen bör enligt vår mening ge underlag för politisk debatt och föranleda ett samlat ställningstagande från riksdagens sida efter det att regeringen och berörda myndigheter beretts tillfälle att yttra sig över Riksrevisionens iakttagelser.

Skulle en revisionsnämnd kunna förbättra riksdagens hantering av revisionsfrågorna?

Utredningen har övervägt möjligheten att inrätta ett särskilt organ inom riks- dagen för hantering av revisionsfrågorna, ett revisionsutskott eller en revi- sionsnämnd. Det är en modell som är relativt vanlig i andra parlament. Orga- nets uppgift skulle inte vara att väcka eller bereda riksdagsförslag, utan det skulle ta emot granskningsrapporterna och revisionsberättelserna i riksdagen och kunna kalla riksrevisorerna till utfrågningar. Begreppet revisionsnämnd skulle vara att föredra framför revisionsutskott för att markera att det inte är ett ärendeberedande organ som ska lägga förslag till riksdagen (jämför EU-

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

2008/09:URF1

nämnden). Riksrevisorerna skulle i nämnden ges tillfälle att svara på ledamö- ternas frågor. Det skulle också vara möjligt att kalla andra personer till nämn- dens sammanträden. Det skulle kunna vara ministrar, statssekreterare, gene- raldirektörer, forskare m.fl. som skulle kunna ge kompletterande upplysningar till riksrevisorernas granskning.

Tanken med en revisionsnämnd skulle vara att den, på liknande sätt som EU-nämnden, ska bestå av aktiva ledamöter från alla utskott och alla partier. De blir därmed en slags företrädare för revisionsfrågorna i utskottsvärlden och partigrupperna. När en granskningsrapport redovisas för nämnden får ledamöterna ökad insikt i hur tillståndet är i en viss verksamhet. Ledamöterna kan få kompletterande upplysningar från riksrevisorerna för att värdera iakt- tagelser och rekommendationer. Denna kunskapsuppbyggnad och informa- tionsspridning är i sig viktiga funktioner.

Huvudaktiviteten i nämnden skulle vara deras utfrågningar, som bör vara offentliga. Ärendehanteringen skulle även med en revisionsnämnd ligga kvar i utskotten som entydigt ska ha beredningsansvaret för riksdagsbesluten. Utskotten skulle även fortsättningsvis svara för arbetet med uppföljning och utvärdering inom sina beredningsområden.

Fördelarna med en revisionsnämnd skulle kunna sammanfattas på följande sätt.

-En särskild grupp etableras med ansvar för att hantera revisionsfrågor inom riksdagen. Det bör kunna bidra till en bättre förankring och informations- spridning om revisionsiakttagelserna inom riksdagen. I nämnden skulle fin- nas personer med särskilt intresse för revisionsfrågor och som får möjlighet att ägna sig åt detta.

-I och med att nämnden inte bereder sedvanliga ärenden som att t.ex. ta ställning till propositioner och motioner blir arbetet inte lika inriktat på att hantera partiskiljande frågor som i utskotten. Det skapar ett gemensamt in- tresse att ägna sig åt övergripande administrativa frågor och styrningen av den statliga förvaltningen i syfte att få ett mer effektivt utnyttjande av de offentliga resurserna. Det kräver en förmåga att höja sig över de partipoli- tiska frågorna.

-Riksrevisionen får med nämnden en tydlig avnämare och diskussionspart- ner i riksdagen vilket på sikt bör främja utvecklingen och verka kvalitetshö- jande på revisionen.

-I en revisionsnämnd skapas möjlighet att muntligt ställa ansvarigt statsråd till svars.

Utredningen kan se nackdelar med att inrätta ett nytt riksdagsorgan. Dessa kan sammanfattas på följande sätt.

-Ett nytt riksdagsorgan som ska bemannas med både ledamöter och tjänste- män går emot den strävan som funnits under senare år att minska antalet utskott.

2008/09:URF1

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

-Nämnden blir lite av en främmande fågel i utskottsorganisationen. Den kommer inte att ha samma arbetsbelastning och inte sammanträda lika ofta som ett utskott. Den kommer inte heller att bereda ärenden för att lägga fram betänkanden för debatt och beslut i kammaren.

-Det finns risk för gränsdragningsproblem mot utskotten och att utskotten intresserar sig än mindre för revisionsfrågorna och överlåter ansvaret för att följa Riksrevisionens arbete på revisionsnämnden. Frågor om uppföljning och revision kommer inte in på ett naturligt sätt i utskottens arbete.

-Det är angeläget att effektivitetsrevisionens erfarenheter tas till vara vid beslut om utformning och inriktning av verksamheten framöver. Eftersom en revisionsnämnd inte har som uppgift att fatta beslut om framtida inrikt- ning finns en risk att en sådan återkoppling av erfarenheterna inte kommer till stånd.

En särskild revisionsnämnd innebär en viss konkurrens med eller dubblering av uppgifterna för Riksrevisionens styrelse. Utredningen återkommer till styrelsens uppgifter i nästa kapitel.

Förslagen

Utredningen har gjort en sammanvägning av för- och nackdelar med att inrät- ta en revisionsnämnd och har stannat för att utskotten alltjämt bör vara det organ som har huvudansvaret för att hantera Riksrevisionens iakttagelser i riksdagsarbetet. I andra parlament har man ofta valt att ha en viss specialise- ring av beredningsuppgifterna. Vissa utskott svarar för lagstiftningen, ett utskott, budget- eller finansutskottet, svarar för hanteringen av budgetfrågorna och ett utskott svarar för kontroll och revision, en Public Accounts Committee (PAC). Den svenska modellen som innebär att utskotten ansvarar för både lagstiftningen och budgetfrågorna kring ett ämnesområde (fackutskotts- principen) gör att det faller sig naturligt att utskotten också bör ansvara för revisionsfrågorna. Det är enligt utredningens mening viktigt att erfarenheterna från revisionsarbetet förs vidare och beaktas när besluten om verksamhetens framtida inriktning ska fattas. En entydig besluts- och hanteringsordning bör skapas för Riksrevisionens effektivitetsgranskningar för att åstadkomma ökad tydlighet och transparens. Därför bör riksdagen och utskotten ges huvudan- svaret för att ta ställning till dessa granskningar.

Riksdagen och utskotten bör ges huvudansvaret för att ta ställning till Riksrevisionens rapporter

Det finns anledning att markera skillnaden mellan Riksrevisionens gransk- ningsuppdrag och det politiska arbetet med anledning av granskningsiaktta- gelserna. Riksrevisionens styrelse bör enligt utredningens uppfattning inte längre ha uppgiften att ta ställning till hur granskningsrapporterna ska hante- ras. Riksrevisorerna kan lämna rekommendationer i sina granskningsrappor- ter, men hur dessa förvaltas i riksdag och regering är i första hand en fråga för dessa organ, inte Riksrevisionen. Riksrevisorerna bör därför lämna sina

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

2008/09:URF1

granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen till riksdagen som svarar för att de lämnas vidare till regeringen. Kammarkansliet svarar för att berört utskott underrättas om att granskningsrapporten lämnats. Det innebär att riksrevisorerna inte behöver lämna några granskningsrapporter över effektivi- tetsrevisionen direkt till regeringen. Detta innebär att motsvarande bestäm- melse (9 §) i revisionslagen ändras. En granskningsrapport som lämnas till riksdagen bör vara undertecknad av en riksrevisor. Möjligheten att delegera sådana beslut bör utnyttjas restriktivt.

Om styrelsen i framtiden, som utredningen föreslår, inte kommer att lämna några framställningar eller redogörelser till riksdagen så kommer det inte att finnas något krav på riksdagen och utskotten att ta upp granskningarna som ett formellt ärende i det sammanhanget. Det ankommer på varje utskott att bedöma vilken uppmärksamhet man vill ägna effektivitetsgranskningarna när de publiceras.

Utskotten har ansvar för att i sin beredning av ärendena inom sina respek- tive ämnesområden följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (RO 5:18). När Riksrevisionen beslutat om en granskning och den överlämnats till riksdagens utskott bör det berörda utskottet ta upp hanteringen av rapporten på dagord- ningen vid ett ordinarie sammanträde. Kansliet bör sätta samman en prome- moria där granskningen sätts in i sitt sammanhang i utskottets arbete. I en sådan promemoria kan man redovisa utskottets tidigare ställningstaganden i liknande frågor samt aktuella motioner och planerade propositioner samt annat arbete som pågår inom Regeringskansliet, berörda myndigheter eller utredningar och som är av betydelse för det berörda ämnesområdet.

Regeringens hittillsvarande återrapportering

Regeringen ska, som redovisats, enligt bestämmelser i budgetlagen (47 §) årligen för riksdagen redovisa vilka åtgärder man vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen lämnar denna redogörelse en gång om året i budgetpropositionen. Redogörelsen lämnas som information utan något förslag om att riksdagen ska godkänna eller på annat sätt aktivt ta ställ- ning till redovisningen.

Eftersom regeringen valt att rapportera i budgetpropositionen endast en gång per år kan det bli relativt lång tidsförskjutning från det att granskningen publiceras och till dess att den blir ett ärende i riksdagen. Som framgått är kvaliteten på den redovisning regeringen lämnat skiftande och den uppvisar vissa brister. När det gäller de slutbehandlade ärendena förekommer otydliga eller ibland felaktiga hänvisningar. Den otydliga redovisningen kan delvis förklara varför redovisningen i budgetpropositionen hittills vanligtvis ägnats begränsat intresse från riksdagens och utskottens sida. Det har hittills inte förekommit att motioner väckts med anledning av vad som anförts i budget- propositionen i dessa delar.

En annan förklaring till det svaga intresset för regeringens redogörelse är att den drunknar i all framåtsyftande information som lämnas i budgetpropo- sitionen. Förslag har väckts, bl.a. från riksrevisorerna, om att regeringen

2008/09:URF1

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

borde rapportera i andra former, antingen i särskilda skrivelser ett par gånger om året eller i en skrivelse per granskningsrapport inom viss tid. Därmed skulle man främst vinna att tidsutdräkten mellan rapporternas publicering och regeringens reaktion med anledning av revisionsiakttagelserna skulle kunna förkortas. Riksdagens möjligheter att kunna agera medan frågan är någorlun- da aktuell skulle underlättas med en sådan ordning.

Rapportering i särskild skrivelse inom tre månader

Om regeringen rapporterar i en samlad skrivelse en eller par gånger per år så kommer skrivelsen i riksdagen att hänvisas till finansutskottet för beredning. Finansutskottet kan i samband härmed bereda övriga utskott möjlighet att yttra sig över de delar av skrivelsen som berör respektive utskott. Denna möjlighet har funnits även tidigare men har aldrig utnyttjats av något utskott. Detta hänger naturligtvis samman med att utskotten i flera fall haft egna fram- ställningar att ta ställning till.

Utredningen vill därför förorda att regeringen rapporterar i en särskild skri- velse för varje effektivitetsgranskning. Därmed blir det ansvariga fackutskot- tet mottagare av skrivelsen och får ansvar för den vidare beredningen. Granskningen och de åtgärder regeringen redovisar blir således ett riksdags- ärende som kräver en viss beredning och uppmärksamhet i ett utskott och därmed i riksdagen. Det bör också enligt utredningens uppfattning föreligga motionsrätt på denna typ av skrivelser. Sannolikt skulle också kvaliteten på den återrapportering som regeringen gör förbättras och bli mer fyllig om den görs i en särskild skrivelse för varje granskningsrapport.

Regeringen ska lämna en skrivelse för varje granskning, men om regering- en avser att åtgärda iakttagelserna i flera granskningar på likartat sätt eller med generella åtgärder och skrivelserna har samma utskott som mottagare kan det vara naturligt att sammanföra dem till en skrivelse.

Det skulle också vara en bättre ordning om regeringens återrapportering till riksdagen kunde ske med mindre tidsmässig eftersläpning. Frågorna skulle då i större utsträckning kunna behandlas i riksdagen medan de fortfarande upplevs som aktuella. Det finns annars en risk att riksdagen kommer på mel- lanhand medan Riksrevisionen och regeringen hanterar frågan. Utredningen anser att regeringen senast inom tre månader från det att den erhållit rapporten ska lämna en skrivelse till riksdagen där man redogör för vilka åtgärder reger- ingen och myndigheterna vidtagit eller avser att vidta med anledning av granskningen. Utredningen föreslår mot denna bakgrund en ändring i 47 § budgetlagen. Ett sätt att påskynda arbetet med en sådan skrivelse vore att regeringen ålade myndigheterna att inom viss tid redovisa vilka åtgärder de vidtagit eller avser att vidta med anledning av effektivitetsgranskningen på motsvarande sätt som en myndighet ska lämna en redovisning om den fått en invändning i revisionsberättelsen över årsredovisningen.

Regeringen bör ha möjlighet att en gång per år återkomma till riksdagen, förslagsvis i årsredovisningen för staten, med en summering och redovisa om och hur de åtgärder som regeringen aviserat i skrivelser till riksdagen har

4 HANTERINGEN AV RIKSREVISIONENS EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR

2008/09:URF1

genomförts. Om möjligt bör även en bedömning göras av resultatet av reger- ingens åtgärder.

Utskottens tar ställning till hur effektivitetsrevisionens iakttagelser ska hanteras

Utskottet ska enligt vårt förslag ha huvudansvaret för att hantera Riksrevisio- nens effektivitetsgranskningar. När en rapport inkommit till riksdagen skickar kammarkansliet den vidare till regeringen och behörigt departement. I ett följebrev hänvisar kammarkansliet till att regeringen inom tre månader ska redovisa för riksdagen vilka åtgärder man vidtagit eller ämnar vidta med anledning av Riksrevisionens granskning. Kammarkansliet meddelar även berört utskott att granskningen inkommit. Detta innebär att utskotten har möjlighet att ta upp granskningarna på sin dagordning och ta ställning till hur den fortsatta hanteringen bör gå till. Vi förslår att kammarkansliets uppgifter i dessa hänseenden regleras i en särskild bestämmelse i riksdagsordningen.

När regeringen inkommit med sin skrivelse bereds detta svar som ett riks- dagsärende som ger motionsrätt och utskottet lämnar ett betänkande till kam- maren där man redovisar sin syn på granskningen och de åtgärder som reger- ingen redovisat.

Utskottet har möjlighet att kalla till sig den ansvariga riksrevisorn för att han eller hon ska kunna presentera sina iakttagelser och rekommendationer samt besvara frågor. Eventuellt kan ansvariga personer i Regeringskansliet eller från berörda myndigheter kallas för att lämna sin syn på granskningen. En sådan utfrågning kan genomföras antingen så snart riksrevisorerna lämnat sin granskningsrapport eller då regeringen inkommit med sin skrivelse till riksdagen. Det ska också vara möjligt att ordna offentliga utfrågningar med anledning av granskningen och de åtgärder som regeringen vidtagit.

Ett minoritetsskydd om att utskottet ska kunna inhämta upplysningar eller ett yttrande ska gälla även för beredningen av Riksrevisionens effektivitets- granskningar (dvs. redan när granskningen lämnas till riksdagen och innan regeringens skrivelse inkommit) på motsvarande sätt som gäller för bered- ningen av frågor om arbetet inom Europeiska unionen. Vi föreslår därför ett tillägg i riksdagsordningen 4 kap. 11 §.

Med anledning av att regeringen inkommit med en skrivelse om vilka åt- gärder regeringen vidtagit eller avser att vidta till följd av Riksrevisionens granskning lämnar utskottet ett betänkande till kammaren där man redovisar sin syn på granskningen och de åtgärder som regeringen redovisat. Om ut- skottet anser att de åtgärder regeringen redogjort för är tillfyllest föreslår utskottet att skrivelsen läggs till handlingarna. I annat fall kan utskottet före- slå att riksdagen gör ett tillkännagivande till regeringen om att vidta ytterliga- re åtgärder. Utskottets betänkande lämnas på sedvanligt sätt till kammaren för debatt och ställningstagande.

Utredningens förslag i dessa avseenden bör genomföras nästa valperiod och träda i kraft den 1 januari 2011.

2008/09:URF1

5 Riksrevisionens styrelse

5.1 Bakgrund

I samband med inrättandet av Riksrevisionen beslutade riksdagen att vid Riksrevisionen skulle finnas en styrelse som utses av riksdagen och som tillgodoser riksdagens behov av samband med och insyn i myndighetens verksamhet. I styrelsen skulle ingå representanter för alla partier i riksdagen. Styrelsen har till uppgift att följa granskningsverksamheten, vid behov avge framställningar och redogörelser till riksdagen med anledning av de gransk- ningsrapporter som riksrevisorerna lämnar samt att besluta om anslag på statsbudgeten och årsredovisning för myndigheten. För att garantera riksrevi- sorernas självständiga ställning ansågs det nödvändigt att en uttömmande beskrivning togs in i regeringsformen för att där klargöra de exakta gränserna för styrelsens ansvarsområde.

5.2 Lagreglering av styrelsens uppgifter

Av 12 kap. 7 § regeringsformen framgår att Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer som utses av riksdagen. Vid myndigheten ska också finnas en styrelse, som utses av riksdagen. Styrelsens uppgift är att (1) följa granskningsverksamheten, (2) lämna de framställningar och redogörelser till riksdagen som riksrevisorernas granskningsrapporter och revisionsberättelser ger anledning till samt (3) besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och (4) besluta om årsredovisning för myndigheten. Styrel- sens uppgifter regleras i stort sett uttömmande i regeringsformen. Trots detta anges styrelsens uppgifter även i myndighetens instruktion med vissa precise- ringar. Enligt instruktionen ska styrelsen även (5) besluta om yttrande till riksrevisorerna över deras granskningsplan. I instruktionen anges också att riksrevisorerna för styrelsen ska redovisa arbetet i de viktigaste granskningar- na och hur granskningsplanerna följs. Vidare anges att innan styrelsen beslu- tar om förslag till anslag på statsbudgeten ska den inhämta riksdagsförvalt- ningens yttrande över förslaget. Av instruktionen framgår vidare att styrelsens förslag och framställningar med anledning av riksrevisorernas gransknings- rapporter och revisionsberättelser även avser den årliga rapporten och revi- sionsberättelserna över årsredovisningen för staten, Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond. Oavsett styrelsens ställningstagande ska styrel- sen överlämna den årliga rapporten och revisionsberättelsen över årsredovis- ning för staten till riksdagen.

5 RIKSREVISIONENS STYRELSE

2008/09:URF1

5.3 Styrelsens sammansättning

Av förarbetena framgår att antalet ledamöter i styrelsen bör bestämmas så att samtliga riksdagspartier kan representeras med en ordinarie ledamot på ett sätt som i möjligaste mån speglar sammansättningen i riksdagens kammare samtidigt som styrelsen inte får bli för stor. I 8 kap. 14 § Riksdagsordningen sägs att styrelsen ska bestå av ett udda antal ledamöter, lägst elva, som väljs för riksdagens valperiod. Även f.d. ledamöter av riksdagen kan utses till ledamöter av styrelsen. Varje parti som vid valet till riksdagen har fått minst fyra procent av rösterna i hela riket ska besätta minst en ordinarie plats i styrelsen. Av tilläggsbestämmelse framgår att antalet bestäms av riksdagen på förslag av valberedningen. Av den generella bestämmelsen i 7 kap. 8 § RO framgår att det ska finnas lika många suppleanter som ordinarie ledamöter.

Under perioden 2003 till 2006 fastställdes antalet ledamöter i styrelsen till elva. Socialdemokraterna hade tre platser och besatte ordförandeposten och Folkpartiet erhöll med lottens hjälp två representanter och fick posten som vice ordförande. Även Moderaterna hade två poster medan övriga partier hade en representant var. Styrelsen hade således borgerlig majoritet under denna period med en socialdemokratisk regering. Fyra styrelseledamöter var f.d. riksdagsledamöter.

Efter valet 2006 bestod den borgerliga majoriteten och antalet styrelse- ledamöter blev oförändrat elva. Moderaterna och Socialdemokraterna fick tre representanter vardera. Övriga partier fick en representant var. Folkpartiet besatte ordförandeposten och Socialdemokraterna fick posten som vice ordfö- rande. Fyra personer i styrelsen är f.d. riksdagsledamöter.

Socialdemokraterna och Moderaterna har inte utsett några före detta riks- dagsledamöter till ledamöter i Riksrevisionens styrelse. För de mindre parti- erna däremot, som inte har så många riksdagsledamöter, har det varit en för- del att även kunna utse före detta ledamöter i styrelsen. De före detta ledamö- terna deltar i varierande grad i det egna partiarbetet. Förankringen av styrel- sens ställningstaganden i det egna partiet kan därmed variera. Några före detta ledamöter anser sig stå friare i sina ställningstaganden i styrelsen än om de hade varit ordinarie riksdagsledamöter.

Såväl suppleanter som ordinarie ledamöter kallades t.o.m. 2006 till styrel- sens årliga internatsammanträde. I övrigt deltar suppleanterna endast i de sammanträden då den ordinarie ledamoten har förfall. Då utgår även samman- trädesarvode.

I den tidigare styrelsen deltog en suppleant, tillika f.d. riksdagsledamot och bosatt i Stockholm, i sju sammanträden. Tre suppleanter deltog i sex samman- träden. Övriga suppleanter deltog endast i ett fåtal sammanträden (1–3). En suppleant tjänstgjorde aldrig.

I den nuvarande styrelsen har fem suppleanter deltagit två till fyra gånger. Fyra suppleanter har ännu inte deltagit i något styrelsemöte.

Många ärenden behandlas på mer än ett styrelsemöte, i synnerhet de som betraktas som viktiga. Suppleanterna har därmed knappast möjlighet att driva

2008/09:URF1

5 RIKSREVISIONENS STYRELSE

en egen linje i styrelsen eller ta upp principiella frågor som behöver behandlas på flera sammanträden. Suppleanterna kan i bästa fall, då de har god kontakt med den ordinarie ledamot som de ersätter, förvalta den ordinarie ledamotens mandat.

5.4 Hantering av Riksrevisionens anslag

Som framgått inledningsvis i detta kapitel ska Riksrevisionens styrelse enligt instruktionen innan den beslutar om förslag till anslag inhämta riksdagsför- valtningens (riksdagsstyrelsens) yttrande över förslaget. Riksdagsförvaltning- ens prövning ska främst avse en teknisk bedömning utifrån generella krav på budgetunderlaget men kan också gälla en bedömning av förslagets storlek i förhållande till den förväntade utgiftsramen för utgiftsområdet (prop. 2001/02: 190 s. 129).

Riksdagsförvaltningen (riksdagsstyrelsen) har också en viktig roll i bud- getprocessens initialskede genom att den beslutar om gemensamma föreskrif- ter för budgetarbetet för riksdagens myndigheter. Dessutom gäller att riks- dagsförvaltningen efter riksdagens beslut om statsbudgeten på hösten ska upprätta de s.k. anslagsdirektiven med en sammanställning av de finansiella villkor som gäller för riksdagens myndigheter.

I riksdagsförvaltningens föreskrifter för budgetarbetet – planeringsanvis- ningar för riksdagsförvaltningens, Riksdagens ombudsmän (JO) och Riksrevi- sionens budgetförslag till nästa års budgetproposition – anges de generella krav som kan ställas på det budgetunderlag som ska ligga till grund för Riks- revisionens styrelses förslag till anslag på statsbudgeten. Budgetförslaget utformas så att det ska passa in i budgetpropositionens struktur och hålla motsvarande kvalitet som för övriga myndigheters anslag i budgetpropositio- nen.

I budgetunderlaget förväntas Riksrevisionen främst ta upp finansiella frå- gor, dvs. sådana frågor som angetts ska ligga till grund för riksdagsförvalt- ningens yttrande. Frågor om mål och verksamhetsinriktning för Riksrevisio- nen däremot prövas av riksdagen i dess egenskap av huvudman för myndig- heten.

Den normala gången är att riksdagsstyrelsen i februari/mars beslutar om planeringsanvisningarna. Därefter, i mars–april, upprättar riksrevisorerna ett förslag till budgetunderlag i samråd med presidiet. Riksrevisionens styrelse remitterar vid aprilsammanträdet förslaget till riksdagsstyrelsen för yttrande. I maj–juni upprättar riksrevisorerna ett förslag till anslag på statsbudgeten i samråd med styrelsens presidium och med beaktande av riksdagsstyrelsens yttrande. Vid junisammanträdet beslutar styrelsen om förslag till anslag på statsbudgeten för nästa år. Styrelsens beslut överlämnas till Finansdeparte- mentet för att tekniskt inarbetas i budgetpropositionen. Riksdagen beslutar om anslagen i december och riksdagsstyrelsen beslutar därefter om de s.k. an- slagsdirektiven inför det nya budgetåret.

5 RIKSREVISIONENS STYRELSE

2008/09:URF1

5.5 Styrelsen och årsredovisningen

Styrelsen ska fastställa årsredovisningen för Riksrevisionen och senast den 22 februari lämna årsredovisningen för det senast avslutade räkenskapsåret till riksdagen. Ledamöterna ansvarar därigenom för att de uppgifter, beskrivning- ar och redovisningar av räkenskaper och prestationer som årsredovisningen innehåller är korrekta. För att det ska vara rimligt att lägga ett sådant beslut på styrelsen måste styrelsen ha en sådan insyn i verksamheten att man får en tillräcklig kunskap om förhållandena bakom dessa uppgifter och redovisning- ar. När det gäller granskningsverksamheten ges en sådan insyn genom att riksrevisorerna vid varje styrelsemöte kommenterar läget i de aktuella granskningarna och informerar om eventuella förskjutningar i planerna. När det gäller den ekonomiska förvaltningen sker rapporteringen två gånger per år (juni respektive september) i samband med att tertialrapporterna ställs sam- man. Den ansvarige riksrevisorn informerar styrelsen vid dessa tillfällen om budgetläget och om andra principiellt viktiga förhållanden som rör myndighe- tens ekonomi.

Hanteringen av årsredovisningen går i praktiken till så att den ansvarige riksrevisorn i januari informerar styrelsen om arbetet med årsredovisningen. Riksrevisorerna upprättar i början av februari i samarbete med styrelsens presidium ett förslag till årsredovisning. Styrelsen beslutar senast den 21 februari om årsredovisningen för det närmast föregående verksamhetsåret och lämnar den till riksdagen.

Inga motioner har väckts med anledning av Riksrevisionens årsredovis- ning.

Finansutskottet ansvarar för att revision sker av Riksrevisionen. Utskottet anlitar en privat revisionsbyrå för detta. Den anlitade revisorn har hittills bedömt att Riksrevisionens årsredovisning i allt väsentligt är rättvisande. Riksrevisionen har således fått en ren revisionsberättelse för åren 2003 till 2007.

Finansutskottet har vid behandlingen av Riksrevisionens årsredovisning tagit upp frågor kring Riksrevisionens anslagssparande, effekterna av Riksre- visionens granskningar samt Riksrevisionens overheadkostnader. Utskottets uppfattning är att den del av anslagssparandet som överskrider 3 % ska dras in. Så har också skett, antingen genom att riksdagen beslutat om en indrag- ning eller att Riksrevisionen på eget initiativ levererat in det överskjutande beloppet. Det formella regelverket kring Riksrevisionens anslagssparande regleras sedan den 1 januari 2007 av lagen (2006:999) med ekonomiadminist- rativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen. Finansutskottet anser att den årliga uppföljningsrapport som Riksrevisionen tagit fram fr.o.m. våren 2007 väl svarar mot utskottets tidigare uttryckta önskemål om bedömningar av effekterna av Riksrevisionens granskningar. Utskottet anser att rapporten är en utmärkt början på en fördju- pad uppföljning av huruvida staten får ett mer effektivt utbyte av sina insatser tack vare Riksrevisionens verksamhet. Utskottet betonar vikten av att fokus i

2008/09:URF1

5 RIKSREVISIONENS STYRELSE

uppföljningen ligger på effekterna i den granskade verksamheten. Utskottet noterar vidare att Riksrevisionens gemensamma overheadkostnader som andel av de totala kostnaderna var 33 % och jämför det med ESV:s undersök- ning av myndigheternas OH-kostnader där genomsnittet för staten hamnar på 25 % (Nyckeltal för OH-kostnader 2005:3). Utredningen återkommer till denna fråga i ett senare avsnitt.

5.6 Styrelsen och granskningsplanen

Granskningsplanen

Riksrevisorerna ska enligt instruktionen besluta gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. Inom sina respektive granskningsområden beslutar riksrevisorerna vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. De ska dessförinnan samråda med varandra.

Riksrevisorernas beslut om granskningens huvudsakliga inriktning ska re- dovisas i en granskningsplan. Normalt brukar riksrevisorerna fatta beslut om granskningsplanen i december året före granskningsåret.

Någon närmare reglering om vad granskningsplanen ska omfatta finns inte i lagstiftningen. I granskningsplanerna för 2004–2008 har det gemensamma beslutet om fördelning av granskningsområdena mellan de tre riksrevisorerna redovisats liksom granskningens huvudsakliga inriktning. Däremot har inte respektive riksrevisors beslut om närmare inriktning av granskningsområdena eller val av granskningsobjekt redovisats i granskningsplanen. Planen har därmed varit mycket allmänt hållen.

Styrelsens yttrande

En av styrelsens uppgifter är enligt instruktionen att yttra sig över gransk- ningsplanen för det kommande året. Riksrevisorerna brukar lämna muntlig information om granskningsplanen vid styrelsens novembermöte. Styrelsens yttrande behandlas normalt på styrelsens decembermöte. Hittills har styrel- sens yttrande endast utgjorts av en protokollsanteckning enligt vilken styrel- sen ”tillstyrker” det upprättade förslaget till granskningsplan. Det framgår av förarbetena till lagstiftningen (prop. 2001/02:190, s. 133) att det är möjligt för ledamot av styrelsen att reservera sig mot granskningsplanen genom att få sin avvikande mening antecknad. Denna möjlighet har emellertid aldrig utnytt- jats.

5 RIKSREVISIONENS STYRELSE

2008/09:URF1

5.7 Utredningens slutsatser och förslag

Utredningens förslag: Styrelsen i nuvarande form avskaffas och ersätts med ett insynsråd benämnt Riksrevisionens parlamentariska råd. Rådets uppgift är att ge riksdagen insyn i verksamheten samt att fungera som ett samrådsorgan mellan riksdagen och riksrevisorerna. Parlamentariska rådet får inga be- slutande uppgifter. Det väljs av riksdagen och består av en representant för varje partigrupp i riksdagen. En av ledamöterna utses att vara ordförande i rådet. Valbara är riksdagsledamöter. Ledamöterna har inga suppleanter. Par- lamentariska rådet förutsätts bli informerat om effektivitetsgranskningarna men dessa överlämnas inte till rådet för annat än som information. Insynsrå- det ska följa verksamheten vid Riksrevisionen. Även frågor om verksamhe- tens inriktning, ansvarsfördelningen och organisationsfrågor förutsätts kunna tas upp i rådet.

Ledningsformer

Styrelsens uppgifter anges i regeringsformen och ges en uttömmande be- skrivning i instruktionen för Riksrevisionen. Av de fem uppgifter som angetts för styrelsen har man valt att ägna huvuddelen av sin tid till att följa gransk- ningsverksamheten och att fatta beslut med anledning av riksrevisorernas granskningsrapporter. Övriga uppgifter har ägnats mindre tid. Styrelsen har själv gjort utvärderingar av vad deras framställningar och redogörelser till riksdagen har gett för resultat. Även Riksrevisionen har gjort sådana utvärde- ringar. Utredningen har tagit del av dessa. Arbetet har följts upp genom inter- vjuer med representanter för Riksrevisionen och styrelsen. Även före detta styrelseledamöter och suppleanter har intervjuats.

För myndigheter under regeringen finns numera tre ledningsformer: enrå- dighetsverk där myndigheten leds av myndighetschef, styrelsemyndigheter som ofta är större myndigheter där myndigheten leds av en styrelse samt nämndmyndigheter där myndigheten leds av en nämnd. Myndighetens led- ning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myn- dighetens ledning ska bl.a. besluta om en arbetsordning, där myndighetens organisation, arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef samt formerna i övrigt för verksamheten anges. Ledningen beslutar också om verk- samhetsplan för myndigheten och ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.

Regeringen kan besluta att det vid enrådighetsverk ska finnas ett insynsråd som ska utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. Insynsrådet består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. Myndighetschefen ska vara ordförande i insynsrådet och hålla rådet informerat om verksamheten.

Vid styrelsemyndigheter består styrelsen av det antal ledamöter som reger- ingen bestämmer. En av ledamöterna ska vara ordförande och en ska vara

2008/09:URF1

5 RIKSREVISIONENS STYRELSE

vice ordförande. Myndighetschefen ska ingå i styrelsen, men ska inte vara dess ordförande eller vice ordförande. Myndighetschefen ansvarar inför sty- relsen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlin- jer som styrelsen beslutar. Myndighetschefen ska hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut.

Styrelsens hantering av budgetfrågor

Utredningen konstaterar att Riksrevisionens anslag på statsbudgeten bereds i flera olika steg. De justeringar som eventuellt skett under processen är av teknisk karaktär. Den reella prövningen kan antas ske först i finansutskottet och i riksdagen i samband med att besluten fattas om anslagen. Å andra sidan är det knappast realistiskt att i detta sena skede av budgetprocessen, då ramar fastställts för utgiftsområdena, kunna gör en omprövning av anslagets storlek, i varje fall inte sådana som skulle kunna leda till en höjning av anslaget. Detta skulle kunna ge upphov till icke önskade återverkningar på andra anslag inom utgiftsområdet. Däremot kan uttalanden göras av mer övergripande karaktär och som kan vara vägledande för den förväntade långsiktiga utvecklingen.

Ordningen med att riksdagsförvaltningen ska yttra sig över styrelsens an- slagsförslag är en kvarleva från tiden med Riksdagens revisorer. De hade av naturliga skäl en ganska begränsad ekonomiadministrativ kapacitet och en teknisk granskning av förslaget från riksdagsförvaltningens sida kunde ses som en förstärkning av den kapaciteten. Med den kapacitet och kompetens som Riksrevisionen nu har byggt upp på det ekonomiadministrativa området torde behovet av en teknisk granskning från riksdagsförvaltningens sida vara betydligt mindre. Ett visst samarbete dem emellan är ofrånkomligt eftersom det finns ett behov att samordna anslagen inom riksdagsområdet. Detta kan sannolikt hanteras informellt utan en formell reglering. Kravet på ett yttrande från riksdagsförvaltningen skulle därmed kunna slopas.

Styrelsen och årsredovisningen

Styrelsen blir informerad om den ekonomiska utvecklingen vid ett par tillfäl- len under året av den ansvarige riksrevisorn. Styrelsen godkänner årsredovis- ningen i mitten av februari året efter verksamhetsåret. Möjligheterna att göra en djupare granskning är begränsade. Styrelsen får förlita sig på den redovis- ning som riksrevisorn presenterar. Styrelsens viktigaste uppgift beträffande årsredovisningen har därigenom blivit att hålla sig ordentligt informerad om redovisningen men möjligheterna att ta ett djupare ansvar för innehållet är begränsade. Den reellt ansvarige är den riksrevisor som svarar för den eko- nomiska uppföljningen och de personer han/hon delegerat uppgiften till. Styrelsens ansvar blir därigenom skenbart, och det bidrag styrelsen svarar för blir begränsat. Årsredovisningen granskas därefter, genom finansutskottets försorg, av externa revisorer. Redovisningens innehåll verifieras därmed.

5 RIKSREVISIONENS STYRELSE

2008/09:URF1

Styrelsen och granskningsplanen

Skälen till att styrelsens yttrande över granskningsplanen är så kortfattat är enligt flera styrelseledamöter dels att man av respekt för riksrevisorernas oberoende inte vill ge sig in och genom ett detaljerat ställningstagande styra verksamhetens inriktning, dels att man anser att granskningsplanerna är så allmänt hållna att det inte finns skäl att ha någon invändning mot vad som föreslås. Det först angivna skälet kan möjligen tyckas märkligt eftersom det enligt instruktionen är styrelsens uppgift att lämna ett yttrande till riksreviso- rerna över granskningsplanen. Hänvisningen till Riksrevisionens oberoende är mindre relevant i detta sammanhang eftersom det avser oberoendet i förhål- lande till granskningsobjekten, inte relationen till riksdagen. Att ledamöter i styrelsen har synpunkter på granskningsverksamheten bör i stället vara helt i sin ordning och efterlyses av ledningen i andra sammanhang.

Förslag

Vid jämförelser med myndigheter under regeringen faller det sig naturligt att jämställa Riksrevisionen med ett enrådighetsverk, där riksrevisorerna svarar för ledningen. Att låta Riksrevisionen ledas av en styrelse med fullt ansvar skulle emellertid innebära att riksrevisorernas självständighet skulle begrän- sas på ett sätt som skulle kunna inkräkta på Riksrevisionens oberoende. Ut- redningen förslår därför att styrelsen vid Riksrevisionen i nuvarande form avskaffas och ersätts med ett insynsråd kallat Riksrevisionens parlamentariska råd. Benämningen parlamentariskt råd används i stället för insynsråd eftersom rådets uppgifter och ledning inte helt motsvarar vad som gäller för insynsråd vid statliga myndigheter under regeringen. Det parlamentariska rådets uppgift är att ge riksdagen insyn i Riksrevisionens verksamhet samt att fungera som ett samrådsorgan mellan riksdagen och riksrevisorerna.

Rådet får inga beslutande uppgifter. Det behöver därför inte vara propor- tionellt sammansatt. Det parlamentariska rådet väljs av riksdagen för riksda- gens valperiod och består av en representant för varje parti som vid senaste valet till riksdagen har fått minst fyra procent av rösterna i hela riket. En av partirepresentanterna utses att vara ordförande i rådet. Endast riksdagsleda- möter är valbara. Ledamöterna har inga suppleanter.

Rådet ska följa verksamheten vid Riksrevisionen och kontinuerligt bli in- formerat om hur granskningsplanen följs samt kan yttra sig över gransknings- planen. Även frågor om verksamhetens inriktning, ansvarsfördelningen och organisationsfrågor förutsätts kunna tas upp i rådet. Det parlamentariska rådet sammanträder 6–8 gånger per år.

Den nuvarande styrelsens uppgift att besluta om årsredovisningen och den årliga rapporten överlåts på riksrevisorerna att besluta om gemensamt efter att en redovisning gjorts för det parlamentariska rådet. Riksrevisorerna, eller den riksrevisor de utser, beslutar också om revisionsberättelserna över årsredovis- ningen för staten, Riksbanken, och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond samt lämnar dessa till riksdagen. Utredningen återkommer i kapitel 6 till hur förslaget till anslag ska hanteras.

2008/09:URF1

6 Myndighetens ledning

”I orostider leddes antikens romerska republik av två konsuler som fick det yttersta ansvaret för krigföring, finansväsen och rättsskipning. Att utse just två konsuler var att betrakta som en säkerhetsåtgärd som skulle förhindra att en enskild individ tillskansade sig despotisk makt. Som en ytterligare bekräf- telse på det delade ledarskapets aktualitet redan under antiken styrdes det växande romarväldet under ett par tillfällen av inte mindre än tre likställda ledare under de så kallade triumviraten. Till följd av inbördes splittring föll en eller flera medlemmar i de båda triumviraten ifrån och centralmakten i Rom övergick efter hand till en enda allsmäktig kejsare.”34

6.1 Bakgrund

6.1.1 Riksdagskommittén

Enligt Riksdagskommitténs förslag (1999/2000:RS1) till ledningsmodell för Riksrevisionen skulle myndigheten ledas av en riksrevisor som valdes av riksdagen för en sjuårig mandatperiod. Riksrevisorn skulle tillsättas och av- skiljas från ämbetet i enlighet med bestämmelser i regeringsformen och riks- dagsordningen. Riksrevisorn skulle inte kunna väljas om och hon eller han skulle utses på samma sätt som Riksdagens ombudsmän, dvs. väljas av riks- dagen på förslag av konstitutionsutskottet. Vidare skulle Riksrevisorn besluta om granskningsplan, om innehållet och slutsatserna i revisionsrapporterna och den årliga rapporten och i övrigt om verksamheten vid Riksrevisionen.

Enligt Riksdagskommittén innebar denna ledningsmodell en stor ansvars- mässig tydlighet både internt i myndigheten och mot omvärlden – ett tydligt ansvarsutkrävande blev möjligt. Avsikten var att ämbetet skulle uppfattas som respektingivande både inom statförvaltningen och av allmänheten. De person- liga kraven på ämbetsinnehavaren skulle, enligt kommittén, sättas mycket högt. Innehavaren av posten skulle verka i gränslandet mellan förvaltning, ekonomi och politik som innebar en rad gränsytor mot olika samhällsorgan. Riksdagskommittén ansåg därför att den person som skulle inneha ämbetet måste ha stor integritet och åtnjuta högt anseende både inom förvaltningen och hos politiska företrädare. Riksrevisorn skulle ha goda – såväl professio- nella som personliga – egenskaper ”sannolikt förvärvade under en lång tjänst- göringstid på hög nivå inom statsförvaltningen”, anförde kommittén. Led- ningsmodellen med en riksrevisor föranledde inte kommittén att utveckla några närmare resonemang kring beslutsformer, -befogenheter eller delege- ring.

34 Delat ledarskap, Håkan Lambert-Olsson, Stockholm 2004, s. 21.

6 MYNDIGHETENS LEDNING

2008/09:URF1

De politiska överenskommelser som senare banade väg för det eniga riks- dagsbeslutet om att inrätta Riksrevisionen innebar bl.a. att myndigheten skul- le ledas av tre riksrevisorer.

När konstitutionsutskottet behandlade frågan motiverades en trehövdad ledning med att man då uppnådde en ”mindre sårbarhet och en bredare kom- petens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet”. Utskottet var dock inte berett att ställa sig bakom en ordning som innebar ett krav på gemensamma beslut då myndighetsledningen bestod av flera personer. Enligt utskottet var det inte lämpligt att bedömningar i granskningsrapporter eller om lämpliga granskningsobjekt skulle vara föremål för majoritetsbeslut (2000/2001:KU8, s. 17–18).

Utskottet ansåg vidare att var och en av riksrevisorerna skulle ha en själv- ständig beslutbefogenhet när det gällde granskningsverksamheten. I frågan om vilken beslutsordning som skulle tillämpas i administrativa frågor pekade utskottet på flera alternativ. Ett alternativ var att de administrativa frågorna skulle avgöras kollegialt eller av endast en av riksrevisorerna med stöd av delegationsmöjlighet. Ett annat alternativ var att en av de tre tjänsterna inrät- tades som en chefstjänst i enlighet med vad som gällde för Riksdagens om- budsmän, JO. Formerna för beslutsfattandet i administrativa frågor, liksom uppdelningen i ansvarsområden i övrigt, borde enligt utskottet övervägas i det fortsatta utredningsarbetet. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag35.

6.1.2 Grundlagsregleringen

I juni och november 2002 fattade riksdagen beslut om de ändringar i reger- ingsformen som föranleddes av Riksrevisionens inrättande. Samtidigt beslu- tades att lagändringarna skulle träda i kraft den 1 juli 2003 och att riksreviso- rerna skulle väljas före ikraftträdandet för att delta i förberedelsearbetet. Lag- texten, beträffande ledningen, fick följande lydelse (RF 12:7).

Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer, som väljs av riksdagen. Riksreviso- rerna beslutar självständigt med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som skall granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen skall bedrivas och om slutsatserna av sin granskning.

(…)

6.1.3 Regelutredningen och proposition 190

I betänkandet Regler för Riksrevisionen (SOU 2001:97) och i den påföljande propositionen 2001/02:190 föreslogs ändringar i riksdagsordningen, en lag

35 Förs. 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116–119.

2008/09:URF1

6 MYNDIGHETENS LEDNING

med instruktion för Riksrevisionen och en lag om revision av statlig verk- samhet samt ett antal följdändringar i andra lagar.

Frågan om den administrativa ledningen och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna behandlades tämligen utförligt i betänkandet. Utredaren redo- gjorde för de administrativa ledningsformerna vid de högsta domstolarna, JO och Riksbanken och förde en ingående diskussion om för- och nackdelar med en enrådighetschef kontra en kollegial ledningsform. Utredaren såg klara fördelar med en tydlig chefsroll men också nackdelar: ”i en organisation där de tre ledande tjänstemännen ska vara helt jämbördiga kan redan utpekandet av en av dem som chef med omfattande administrativa befogenheter leda till att jämvikten dem emellan går förlorad. Detta kan i sin tur få betydelse för synen på deras förmåga att genomföra en självständig eller oberoende gransk- ning. Härtill kommer att riksrevisorernas konstitutionella ställning är speciell. När det gäller JO kan riksdagen på hemställan av KU entlediga en ombuds- man som inte har riksdagens förtroende. Riksrevisorerna däremot kommer att vara i princip oavsättliga.”36 I utredningen föreslogs således att myndigheten som huvudregel ska företrädas av de tre riksrevisorerna gemensamt men att en av dem därutöver ska ha ett administrativt ledningsansvar.

I propositionen framhölls bl.a. att praktiska skäl och hänsyn till de anställ- da, och andra som kommer i kontakt med myndigheten, motiverar att det för vissa frågor bör finnas en person som företräder myndigheten. En av riksrevi- sorerna föreslogs därför, utöver sina ordinarie uppgifter, få ett administrativt ledningsansvar.

I utredningen och propositionen uppmärksammas problemet med att det administrativa ledningsansvaret kan komma att växla så ofta som vartannat eller vart tredje år vid skifte av riksrevisor. Detta ansågs vara mindre lämpligt, och för att motverka det föreslogs att riksdagen beslutar om vem av riksrevi- sorerna som ska ha de administrativa ledningsuppgifterna och att valet inte självklart ska falla på den som innehaft ämbetet längst tid.37

Beträffande den administrativa ledningen och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna föreslogs, sammanfattningsvis, följande i propositionen.

-Riksrevisorerna ska besluta gemensamt om fördelningen av gransknings- områden mellan sig.

-De beslutar vidare gemensamt om verksamhetens inriktning och organisa- tion samt om arbetsordning.

-Inom sina respektive granskningsområden beslutar dock riksrevisorerna var för sig vad som ska granskas. De ska dessförinnan samråda med varandra.

-Riksrevisorerna ska också besluta gemensamt i administrativa frågor, men riksrevisorerna får besluta att vissa ärenden skall avgöras av den av riksre- visorerna som ska svara för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid Riksrevisionen.

36Regler för Riksrevisionen (SOU 2001:97), s. 112.

37Prop. 2001/02:190, s. 118.

6 MYNDIGHETENS LEDNING

2008/09:URF1

-Riksdagen ska besluta att en av riksrevisorerna ska svara för den administ- rativa ledningen av myndigheten.

I fråga om beslutanderätten i granskningsärenden föreslogs att riksrevisorerna beslutar var för sig men att den årliga rapporten ska beslutas gemensamt.

Vidare föreslogs att konstitutionsutskottet ska bereda valet av riksrevisor, ärenden om skiljandet av riksrevisor från uppdraget samt beslut om åtal mot riksrevisor för brott begånget i utövningen av uppdraget. Valet borde, enligt propositionen, regleras på samma sätt som valet av Riksdagens ombudsmän, vilket bl.a. innebär att riksrevisorerna väljs var för sig.

Beträffande valbarhets- och behörighetskrav ansåg några remissinstanser – Revisorsnämnden, Riksrevisionsverket och FAR – att det borde ställas krav på formell kompetens hos riksrevisorerna. Detta avfärdas i propositionen med motiveringen att det är riksdagen som i samband med valet avgör om en riksrevisor uppfyller de krav som den anser bör ställas på honom eller henne, dvs. samma ordning som gäller för val av JO. I propositionen föreslogs vidare att en riksrevisor inte får inneha anställning eller uppdrag som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. En riksrevisor får inte heller vara i kon- kurs, vara underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Dessutom ska riksrevisorerna, på eget initiativ, till riksdagen anmäla förhållanden som kan antas påverka uppdragets utförande.

I propositionen föreslogs att mandatperioden för riksrevisorerna skulle vara sju år utan möjlighet till omval. Riksdagens riktlinjer var sex eller sju år. Motiveringen för en sjuårig period var behovet av kontinuitet och att ledning- en inte byttes ut alltför ofta. Förbudet mot omval motiverades på följande vis. ”Med en ordning som i vissa situationer tillåter omval öppnas möjligheten inte bara för att en riksrevisors handlande kan komma att dikteras av en strä- van att väljas på nytt, utan framför allt för att han eller hon riskerar att inte framstå som självständig i förhållande till riksdagen.” 38

Dessutom föreslogs att vid det första valet av riksrevisorer skulle en väljas för sju år, en för fem år och en för tre år. Detta motiverades med värdet av en successiv förnyelse av myndighetsledningen så att det alltid skulle finnas någon i ledningen med erfarenhet av granskningsverksamheten. Det kan också vara en fördel att inte alla riksrevisorer väljs vid samma riksmöte, an- förs det i propositionen.

Vid riksdagsbehandlingen föreslog konstitutionsutskottet en komplettering av behörighetskraven för riksrevisorerna. Enligt utskottet skulle en riksrevisor inte heller få utöva ”verksamhet” som kan påverka hans eller hennes själv- ständiga ställning. Utskottet föreslog dessutom inrättandet av en nämnd för riksrevisorernas löner och andra anställningsförmåner.39

Riksdagen godkände, med konstitutionsutskottets tillägg och ändringar, förslagen i propositionen.

38Prop. 2001/02:190, s. 113.

39Bet. 2002/03:KU12.

2008/09:URF1

6 MYNDIGHETENS LEDNING

6.2 Nuvarande ordning

I regeringsformen (RF 12:7) föreskrivs att Riksrevisionen leds av tre riksrevi- sorer, som väljs av riksdagen. Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Vidare får riksdagen skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummel- se.

Av riksdagsordningen (RO) framgår att konstitutionsutskottet bereder ärenden avseende val av riksrevisor, skiljande av riksrevisor från uppdraget samt åtal mot riksrevisor. Riksrevisorerna väljs var för sig och uppdraget löper på sju år. En riksrevisor kan inte väljas om. Vidare föreskrivs att en av riksrevisorerna ska svara för myndighetens administrativa ledning och att riksdagen bestämmer vem av riksrevisorerna som ska ha denna uppgift. I riksdagsordningen föreskrivs även de formella krav som gäller för uppdraget som riksrevisor. En riksrevisor får inte vara i konkurs, underkastad närings- förbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. En riksrevisor får inte heller inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. Riksdagen får skilja en riksrevi- sor från uppdraget på begäran av konstitutionsutskottet. Om en riksrevisor avgår i förtid, ska riksdagen snarast välja efterträdare för en ny sjuårsperiod.

Riksrevisorerna har vid några tillfällen beslutat att genomföra vissa omför- delningar av arbetsuppgifterna. I framställning 2005/06:RRS28 föreslog de vissa förtydliganden om vilka beslut de ska fatta gemensamt i gransknings- verksamheten och vilka beslut som ska fattas självständigt samt vad som ska redovisas i granskningsplanen. Vid riksdagsbehandlingen tillstyrkte konstitu- tionsutskottet delvis riksrevisorernas förslag med vissa ytterligare förtyd- liganden.40 Utskottet betonade att man inte kan ställa sig bakom en ordning som innebär att granskningens huvudsakliga inriktning ska beslutas gemen- samt. Därför ska riksrevisorerna besluta var för sig, efter samråd med var- andra, vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha inom respektive granskningsområde.

Riksdagen beslutade enligt konstitutionsutskottets förslag vilket innebar att de paragrafer i Riksrevisionens instruktion41 som reglerar beslutsbefogenheter fick följande lydelse.

4 § Riksrevisorerna beslutar gemensamt om fördelningen av granskningsom- råden mellan sig.

Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen skall ha. De skall dessförinnan samråda med varandra.

40Bet. 2006/07:KU6, s. 12.

41Lag (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen.

6 MYNDIGHETENS LEDNING

2008/09:URF1

Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. En riksrevisor får uppdra åt en tjänsteman vid Riksrevisionen att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden.

Riksrevisorernas beslut om granskningens huvudsakliga inriktning skall re- dovisas i en granskningsplan.

Av 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att de viktigaste granskningsärendena skall samlas i en årlig rapport. Den rapporten beslutar riksrevisorerna gemensamt. [ 42 ]

5 § Riksrevisorerna beslutar gemensamt om verksamhetens organisation, arbetsordning samt de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som skall gälla för den egna verksamheten och som inte skall beslutas av riksdags- förvaltningen (…)

7 § Genom arbetsordning eller särskilda beslut får riksrevisorerna föreskriva att administrativa ärenden som inte behöver beslutas av dem gemensamt får avgöras av den riksrevisor som svarar för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid myndigheten.

Sammanfattningsvis beslutar således riksrevisorerna gemensamt om

-fördelningen av granskningsområden mellan sig,

-verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladmi- nistrativa föreskrifter samt om

-den årliga rapporten.

Var för sig beslutar riksrevisorerna

-inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha (efter samråd med varandra) och

-i sina granskningsärenden.

För riksrevisorernas gemensamma beslut gäller en kollegial beslutsordning som innebär att den riksrevisor som svarar för den administrativa ledningen för ordet vid sammanträde med riksrevisorerna. Om han eller hon inte är närvarande vid sammanträdet, förs ordet i första hand av den som har varit riksrevisor längst tid och i andra hand av den som är äldst. Som riksrevisorer- nas mening gäller den som två enar sig om eller, vid lika röstetal, ordföran- dens mening.

I Riksrevisionens arbetsordning har riksrevisorerna fastställt riktlinjer för myndighetens organisation, chefsansvar, beslutanderätt m.m.

42 I 12 § revisionslagen föreskrivs att ”de viktigaste iakttagelserna” ska samlas i en årlig rapport.

2008/09:URF1

6 MYNDIGHETENS LEDNING

6.3 Ledningsformer i några andra länder

Internationellt förekommer olika ledningsformer vid de statliga revisions- myndigheterna. Förenklat kan dessa delas in i system där ledningen utgörs av en riksrevisor och i system där ett kollegium fattar besluten. Kollegier är vanligast förekommande i länder där revisionsmyndigheten utgörs av en domstolsliknande revisionsrätt med rättslig funktion (Frankrike, Spanien, Italien, Grekland m.fl.). Kollegiestrukturer förekommer även i några andra länder där revisionsmyndigheten saknar rättslig funktion (t.ex. i Tyskland, Norge, Nederländerna, Luxemburg, Tjeckien). Kollegiemodellen innebär vanligen att kollegierna fattar beslut i revisionsfrågor medan en ordförande eller ledande tjänsteman beslutar i organisatoriska och administrativa frågor och leder den dagliga verksamheten. I länder med enrådighetsstruktur leds revisionsmyndigheten vanligen av en riksrevisor, en president eller en gene- raldirektör (t.ex. i Finland, Lettland, Storbritannien, Österrike, Ungern, Slo- venien) som fattar beslut i alla viktigare frågor som rör myndigheten. Nedan redovisas kortfattat några exempel på olika ledningsformer.

6.3.1 Danmark

Den danska riksrevisionen (Rigsrevisionen) leds av en riksrevisor som utses av Folketinget på förslag av statsrevisorerna och efter konsultationer mellan talmannen och vice talmännen. Riksrevisorn utses på livstid men kvarstår reellt i ämbetet fram till den obligatoriska pensionsåldern vid 70 år. Myndig- hetens oavhängighet garanteras i Rigsrevisorloven som även föreskriver att en folketingsledamot inte kan vara riksrevisor. Sedan mitten av 1970-talet har riksrevisorerna hämtats inom Rigsrevisionens egna led. På förslag av statsre- visorerna kan Folketinget avsätta riksrevisorn. Övriga chefer och medarbetare vid myndigheten anställs av riksrevisorn.

6.3.2 Finland

Statens revisionsverk (SRV) leds av en av riksdagen utsedd riksrevisor (gene- raldirektör) med en mandatperiod på sex år. Generaldirektören kan återväljas. Riksdagen kan avsätta generaldirektören – men endast till följd av ”grovt olämpligt uppträdande”. Övriga chefer och tjänstemän inom revisionsverket tillsätts av generaldirektören. Generaldirektören beslutar självständigt i alla väsentliga ärenden. Beslut om berättelsen till riksdagen eller revisionsverkets budgetförslag eller något annat betydande ärende får inte delegeras. Till sitt stöd har generaldirektören en ledningsgrupp där enhetscheferna för årlig revision, effektivitetsrevision och enheten för interna tjänster ingår.

6.3.3 Nederländerna

Den nederländska revisionsrätten (Algemene Rekenkamer) leds av tre riksre- visorer i en styrelse. Riksrevisorerna kommer från de tre största partierna i

6 MYNDIGHETENS LEDNING

2008/09:URF1

parlamentet och utses på livstidsförordnanden. Riksrevisorerna läser alla rapporter och fattar alltid gemensamma beslut. En av riksrevisorerna står alltid som ansvarig för den enskilda granskningen. Det kollektiva beslutet är ett försök att förebygga att granskningarna får en särskild politisk inriktning. De diskussioner som riksrevisorerna har kring granskningarna protokollförs inte. Under riksrevisorerna finns en generalsekreterare som leder personalen och den dagliga verksamheten.

6.3.4 Norge

Den norska riksrevisionen (Riksrevisjonen) leds av ett kollegium bestående av fem riksrevisorer som väljs av Stortinget. Riksrevisorerna, och personliga ersättare för dessa, utses för fyra år i taget och tillträder den 1 januari året efter val till Stortinget. Stortinget beslutar även vem av riksrevisorerna som skall vara ordförande respektive vice ordförande. Ordföranden i kollegiet är chef för Riksrevisjonen och leder dess dagliga verksamhet. Samtliga riksrevi- sorer har en framträdande partipolitisk erfarenhet och förankring och repre- senterar olika partier i Stortinget.

Alla ärenden som formellt överlämnas till Stortinget ska behandlas av kolle- giet som beslutar om rapporter, arbetsordning och andra bestämmelser för myndighetens tjänstemän. Beslut i kollegiet kräver att minst tre riksrevisorer är eniga. Ordföranden kallar kollegiet till möte så ofta det anses nödvändigt eller då en annan riksrevisor så kräver (ca 10 gånger per år). Arbetsfördel- ningen mellan kollegiet och ordföranden kan kompletteras med interna rikt- linjer som fastställs av kollegiet. Revisionsrådet (myndighetens högsta tjäns- teman) är sekreterare i kollegiet.

6.4 Hittillsvarande erfarenheter

I utredningens uppdrag ligger att analysera och utvärdera Riksrevisionens ledningsfunktion ur olika perspektiv. Att se över myndighetens interna orga- nisation och strukturer ingår inte i utredningsuppdraget. Vissa organisations- frågor kommer dock indirekt att aktualiseras i detta avsnitt i samband med att ledningsfrågorna diskuteras. I utredningens underlagsmaterial ingår förutom offentliga handlingar och mötesanteckningar även intervjuer med medarbeta- re vid Riksrevisionen och andra personer som av olika anledningar berörts av Riksrevisionens verksamhet.

6.4.1 Inledningsskedet

I december 2002 valde riksdagen tre riksrevisorer för olika mandatperioder: Eva Lindström för sju år, Lennart Grufberg för fem år och Kjell Larsson för tre år. Riksdagen utsåg Lennart Grufberg att svara för myndighetens admi- nistrativa ledning. Riksrevisorerna tillträdde sina uppdrag under våren 2003 för att leda och medverka i uppbyggnaden av den nya myndigheten. Målsätt-

2008/09:URF1

6 MYNDIGHETENS LEDNING

ningen var, enligt årsredovisningen för 2003, att bygga upp en ny myndighet med en egen kultur och identitet – baserad på erfarenheter och kompetens från Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket – men med ambitionen att bygga en ny organisation från grunden. Ledningen av myndigheten skedde i olika typer av ledningsforum som utvärderades och anpassades efter verk- samhetens krav43.

Inledningsvis förekom såväl intern som extern kritik av chefsrekryteringen till Riksrevisionen, bl.a. från ledamöter i Riksrevisionens styrelse. Man ifrå- gasatte bl.a. kompetensen hos några av riksrevisorerna och menade att dessa saknade erfarenhet av statlig revision, särskilt effektivitetsrevision. Det bör i sammanhanget påpekas att den kravprofil på en riksrevisor som Riksdags- kommittén lade fram i sitt förslag44 utgick från en riksrevisor som chef för myndigheten. När riksdagen senare landade i beslutet om tre riksrevisorer fördes ingen diskussion om vilken kravprofil dessa skulle svara emot.

Kritiken gällde även jävsfrågor vid en rekrytering och att ingen medarbeta- re från Riksdagens revisorer tillsattes på någon chefsposition. Medarbetare som tidigare arbetat vid Riksdagens revisorer eller Riksrevisionsverket (RRV) förvånades över att ledningen, som det sägs, till stor del negligerade erfaren- heterna från de tidigare revisionsmyndigheterna och att den i stället betonade nödvändigheten att bygga upp något helt nytt.45 Frågan om arvet efter Riks- dagens revisorer och RRV kommer utredningen att behandla i sitt slutbetän- kande i ett avsnitt om effektivitetsrevisionens inriktning.

Riksrevisionen organiserades i sex avdelningar för effektivitetsrevision och sex för årlig revision. Dessutom fanns tre specialfunktioner, en för metod och kvalitet, en för internationell verksamhet samt en för bolag och särskild granskning. Stödfunktioner för personaladministration, informationsverksam- het, ekonomiadministration, IT samt för rättsliga frågor inrättades. Riksrevi- sionens första organisation fick följande utseende.

43Riksrevisionens årsredovisning för andra halvåret 2003, s. 9.

441999/2000:RS1, s. 42.

45Uppgifter från intervjuer med medarbetare vid Riksrevisionen, m.fl. personer.

100

6 MYNDIGHETENS LEDNING 2008/09:URF1

STYRELSE

RIKSREVISOR

IR – intern revision

Vetenskapligt råd

Ledningsstab

EFFEKTIVITETS

ÅRLIG

Personal/HR

REVISION

EFF 1

Information

EFF 2

Ekonomi och

Metod och

EFF 3

administration

kvalitet

EFF 4

Rättsfunktion

EFF 5

EFF 6

6.4.2 Attitydundersökning

De första externa tecknen på att det skulle finnas problem i Riksrevisionens ledningsorganisation framkom i en attitydundersökning som genomfördes bland personalen under våren 2004. Undersökningen, som genomfördes av Sifo, behandlade bl.a. ledningsfrågor. Den sammanfattande analysen visade att framförallt lednings- och styrningsfrågor fick otillfredsställande värden. Av undersökningen framgår att ”förtroendet för ledningen är mycket lågt och att de anställda i låg utsträckning känner förståelse för de beslut som fattas av 3R” (riksrevisorerna)46. Vidare sägs att riksrevisorerna inte ställer tydliga krav på organisationen, att kommunikationen mellan riksrevisorerna och medarbetarna inte är bra, att informationen i allmänhet från riksrevisorerna inte är bra och att organisationsstrukturen inte fungerar väl. En ofta återkom- mande synpunkt är att det tillsätts alltför många informella arbetsgrupper i olika frågor vilket medför oklarhet om ansvarsfördelningen, vem som fattar beslut och vad beslutet innehåller. Detta anses av medarbetarna avspegla en otydlighet hos riksrevisorerna som gör att deras beslutskompetens ifrågasätts. Utifrån undersökningsresultatet fördes diskussioner inom myndigheten under 2004 med syftet att ta fram avdelningsspecifika handlingsplaner. En parts- sammansatt grupp tog fram en central åtgärdsplan som riksrevisorerna fattade beslut om i december 2004. Attitydmätningen följdes upp i en ny mätning år

46 Riksrevisionen: Attitydmätning 2004, Sifo, s. 1.

101

2008/09:URF1

6 MYNDIGHETENS LEDNING

2005 som gav ett likartat resultat i fråga om lednings- och styrfrågorna – skillnaderna mellan undersökningsresultaten är marginella. Efter 2005 har ingen attitydmätning genomförts.

6.4.3 Successionsprocessen

I förarbetena till riksrevisionsreformen anfördes att det ligger ett värde i en successiv förnyelse av ledningen, ”främst det förhållandet att det i myndig- hetsledningen alltid finns någon med erfarenhet av granskningsverksamhe- ten”47. Den nuvarande ordningen innebär skifte av riksrevisor vartannat eller vart tredje år. I de fall då en riksrevisor avgår i förtid kommer regelbundenhe- ten i successionsprocessen att rubbas eftersom en ny riksrevisor alltid tillsätts för en sjuårig mandatperiod. Det bör noteras att varje riksrevisor under sin mandatperiod inte enbart kommer att samarbeta med de två riksrevisorer som han eller hon börjar sitt uppdrag tillsammans med, utan med ytterligare två personer som utses senare. Sammantaget kommer varje riksrevisor att verka i tre olika ledningskonstellationer under en sjuårsperiod.

NUVARANDE SUCCESSIONSPROCESS

En del av problemen med det tredelade ledarskapet accentuerades när det första skiftet av riksrevisor ägde rum 2006. I det underlagsmaterial som ut- redningen inhämtat beskrivs svårigheterna som större än väntat. Det gäller främst ut- och infasningen av den avgående respektive tillträdande riksrevi- sorn. Flera medarbetare påpekar att den avgående riksrevisorn i slutet av sin period ”tappar i beslutskraft” och får mindre möjlighet att driva en egen linje i princip- och organisationsfrågor. Möjligheterna och kanske intresset hos den avgående riksrevisorn att initiera nya granskningsprojekt begränsas eftersom ansvaret för dessa så småningom överförs till någon av de kvarvarande riks- revisorerna som i sin tur måste sätta sig in i nya projekt och granskningsom- råden. Ansvarsförhållandena blir oklara och bristen på kontinuitet skadar organisationen. Även infasningen av den tillträdande riksrevisorn tar lång tid

47 Prop. 2001/02:190, s. 113.

102

6 MYNDIGHETENS LEDNING

2008/09:URF1

och kraft ur organisationen, sägs det; granskningsområden ska omfördelas och den tillträdande successivt lotsas in i den relativt komplicerade besluts- och arbetsprocessen.

I underlagsmaterialet framförs synpunkter på en alternativ ordning där alla tre riksrevisorerna utses samtidigt för en gemensam sjuårsperiod. Detta skulle innebära en omfattande förändring i organisationen vart sjunde år men skulle däremellan, sägs det, skapa stabilitet och kontinuitet. Mot bakgrund av det nära och dagliga samarbetet mellan riksrevisorerna efterlyser dessa mer in- formation och större delaktighet vid tillsättningen av nya riksrevisorer. Dess- utom påpekas vikten av att riksrevisorerna tillsammans har en väl balanserad kompetensprofil.

Det andra skiftet av riksrevisor ägde rum sommaren 2008. Enligt de första reaktionerna från riksrevisorerna har detta skifte fungerat bättre och smidigare än det förra skiftet, bl.a. beroende på att den nya riksrevisorn kom in i organi- sationen vid en ”bra tidpunkt” och att det nu finns en fast ledningsgrupp i organisationen.

6.4.4 Omorganisation

Till följd av problemen i lednings- och styrfunktionerna och i successionspro- cessen genomfördes en omfattande organisationsförändring vid Riksrevisio- nen hösten 2006. Omorganisationen medförde en åtskillnad mellan strategis- ka frågor och operativ ledning vilket skulle skapa ökade förutsättningar för en effektiv verksamhet och ett ökat samspel mellan revisionsgrenarna48.

En gemensam operativ ledning – en s.k. strategisk ledningsgrupp – skapa- des för all granskningsverksamhet, dvs. för både årlig revision och effektivi- tetsrevision. De tidigare tolv avdelningarna (sex för årlig revision och sex för effektivitetsrevision) sammanfördes i tre granskningsenheter inriktade på särskilda granskningsområden. I varje granskningsenhet sammanfördes båda revisionsgrenarna som ett led i ledningens strävan att öka samarbetet och synergieffekterna mellan de två professionerna.

Syftet med den nya organisationen var dels att säkerställa stabila produk- tionsförutsättningar och organisatorisk effektivitet, dels att frigöra riksreviso- rerna från de dagliga administrativa frågorna till förmån för granskningsverk- samheten. I den strategiska ledningsgruppen ingick riksrevisorerna, gransk- ningschefen, bitr. granskningschefen samt överdirektören. De tre sistnämnda fick ansvaret för den dagliga, löpande kringverksamheten. Granskningschefen fick bl.a. ansvar för personal- och resursfördelning inom granskningsverk- samheten och överdirektören fick ansvar för staben, den internationella verk- samheten och de administrativa funktionerna. En separat ledningsgrupp ska- pades för granskningsverksamheten och en för de administrativa funktioner- na. En särskild enhet för planering och kvalitet (bl.a. för kvalitetssäkring av granskningsrapporterna) organiserades under granskningschefen. Inrättandet av de olika ledningsgrupperna innebar att nya beslutsnivåer infördes mellan

48 Riksrevisionens årsredovisning för 2006, s. 5–6.

103

2008/09:URF1

6 MYNDIGHETENS LEDNING

riksrevisorerna och medarbetarna. Den nya organisationen fick följande utse- ende.

Parallellt med den linjeorganisation som fortfarande gäller finns även en program- och projektorganisation med respektive programansvariga och projektledare i spetsen. Därutöver finns särskilda processägare för årlig revi- sion, effektivitetsrevision och den årliga rapporten.

I samband med omorganisationen införde riksrevisorerna en gemensam beredning av enskilda granskningsärenden. Motivet för detta var att de skulle kunna täcka upp för varandra vid frågor, hålla ihop vid eventuell kritik och vid succession kunna överta granskningsärenden inom en avgående riksrevi- sors område. Denna process innebär att var och en av riksrevisorerna läser samtliga granskningsrapporter, dvs. även granskningar som ligger utanför det egna granskningsområdet. Vidare innebär det att alla riksrevisorerna sitter med och har synpunkter vid olika genomgångar av enskilda granskningsären- den. Ur medarbetarnas synvinkel kan detta uppfattas som förvirrande och skapa osäkerhet om vems ord som egentligen gäller. Formellt är det dock en riksrevisor som är ansvarig och fattar beslut om granskningen i enlighet med myndighetens instruktion (4 §).

Av utredningens underlagsmaterial framgår olika synpunkter på omorgani- sationen och dess resultat. En allmänt företrädd ståndpunkt är att omorganisa- tionen lett till att avståndet mellan riksrevisorerna och de enskilda medarbe- tarna ökat genom införandet av fler beslutsnivåer. Samtidigt har riksreviso- rerna fått mer tid för själva granskningsarbetet. Ur ett chefsperspektiv ses omorganisationen som en nödvändig åtgärd för att lösa de akuta problem som uppstod i samband med skiftet av riksrevisor och för att ge organisationen stabilitet och bättre kontinuitet i den löpande verksamheten. Bland medarbe- tarna finns de som menar att den nya organisationen skapat en komplicerad

104

6 MYNDIGHETENS LEDNING

2008/09:URF1

och långdragen beslutsprocess med otydliga ansvarsförhållanden och ineffek- tivitet som följd. Man uppfattar det som problematiskt att granska andra myn- digheters effektivitet när den egna organisationen inte svarar upp mot effekti- vitetskraven. Vissa anser även att sammanförandet av den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen är till men för specialisering och kompetensut- veckling inom respektive revisionsform. Erfarenhet av och kompetens inom analytiskt utredningsarbete är något som flera medarbetare efterlyser hos chefsfunktioner på flera nivåer efter omorganisationen.

Ur ett fackligt perspektiv påpekas att omorganisationen lett till att myndig- heten blivit mer svåröverskådlig och trögarbetad bl.a. beroende på införandet av en oproportionerligt omfattande ledningsstruktur med många nivåer. Den- na struktur bidrar till oklara ansvarsförhållanden vilket i sin tur ger ett otydligt ledarskap, anser den lokala Sacoföreningen 49.

6.4.5 Overheadkostnader

Mot bakgrund av de synpunkter som framförts i olika sammanhang om att Riksrevisionen skulle ha en omfattande och ineffektiv organisationsstruktur har Ekonomistyrningsverket (ESV) på utredningens uppdrag undersökt myn- dighetens overheadkostnader (OH-kostnader) för år 2007. OH-kostnadernas andel av en organisations totala kostnader utgör en viktig komponent i be- dömningen av en organisations effektivitet. Under förutsättning att kvaliteten i organisationens utgående prestationer inte förändras kan en minskning av OH-kostnadernas andel av de totala kostnaderna ses som ett tecken på ökad effektivitet. Resultaten av undersökningen redovisas i rapporten Riksrevisio- nens OH-kostnader (ESV 2008:33).

Riksrevisionens totala kostnader för år 2007 uppgick till 333 miljoner kro- nor. Fördelningen av kostnaderna på kärnverksamhet respektive OH framgår av följande diagram.

49 ”Förtydligande av ….” Skrivelse till utredningen från den lokala Sacoföreningen vid RiR i maj 2008.

105

2008/09:URF1	6 MYNDIGHETENS LEDNING

Källa: ESV-rapport 2008:33.

Undersökningen visar att Riksrevisionen har ca 30 % högre OH-kostnader än medianvärdet för ”normalmyndigheten”. De samlade OH-kostnaderna utgjor- de 48 % av Riksrevisionens totala kostnader år 2007. OH-kostnaderna delas i undersökningen in i gemensam OH, mellan-OH och individuell OH. Till gemensam OH räknas övergripande styrning och ledning, central ekonomi- hantering och styrning, centralt personalstöd, bibliotek och informationsservi- ce, registratur och arkivering, kontorsservice, reception, allmänt juridiskt stöd, IT och lokalkostnader. Till mellan-OH räknas kostnader för framför allt chefer ute i linjen och administrativt stöd för dessa. De individuella OH- kostnaderna inbegriper medarbetarnas icke-operativa arbetstid, t.ex. plane- rings- och lönesamtal, avdelningsmöten och kompetensutveckling.

I undersökningen jämförs Riksrevisionens OH-kostnader med resultaten från två tidigare undersökningar som ESV genomfört om OH-kostnaderna inom den svenska statsförvaltningen. Den ena undersökningen omfattade knappt 50 myndigheter50 medan den andra, som genomfördes på uppdrag av Förvaltningskommittén, omfattade ett åttiotal myndigheter. Genomgående jämförs Riksrevisionens siffror med median- och, i de flesta fall, även medel- värdena från de båda undersökningarna. Uppgifter om mellan-OH har hämtats endast från den senare undersökningen.

50 Undersökningen redovisades i rapporten Nyckeltal för OH-kostnader (ESV 2005:3).

106

6 MYNDIGHETENS LEDNING

2008/09:URF1

KOSTNADERNA FÖR GEMENSAM OH SOM ANDEL AV TOTALA KOSTNADER (%)

Källa: ESV-rapport 2008:33.

I ovanstående bild redovisas de gemensamma OH-kostnadernas andel av de totala kostnaderna för Riksrevisionen jämfört med median- och medelvärdet för ”normalmyndigheten” (som baseras på ovan nämnda undersökningar). 51

Jämförelsen visar att Riksrevisionens gemensamma OH-kostnader ligger drygt tio procentenheter högre än normalmyndighetens vilket motsvarar mer än 30 miljoner kronor.52 I undersökningen redovisas de gemensamma OH- kostnaderna också nedbrutet på ledning, ekonomi, personal, information, IT, lokaler och övrig gemensam OH. Av dessa funktioner har myndigheten avse- värt högre kostnader jämfört med normalmyndigheten när det gäller ledning, ekonomi, personal och information. En förklaring till de höga kostnaderna för ledningsfunktionen är, enligt rapporten, att Riksrevisionen har tre chefer jämfört med normalmyndigheten som vanligen har en generaldirektör och en stf. generaldirektör. De höga kostnaderna för ekonomiadministrationen för- klaras delvis med att controllerfunktionen är knuten till ekonomienheten och inte till staben vilket är mer vanligt förekommande. Någon förklaring till de höga kostnaderna för personal- respektive informationsfunktionen lämnas inte i rapporten.

Riksrevisionens kostnader för s.k. mellan-OH utgjorde 6,8 procent av de totala kostnaderna vilket är dubbelt så mycket, eller 3,4 procentenheter över

medianvärdet, vilket innebär över 11 miljoner kronor under ett verksamhets- år53 .

51I allmänhet ligger medelvärdena i undersökningen högre än medianvärdena. Anled- ningen är sannolikt att myndigheter med i första hand extremt höga kostnader får en större påverkan. Medianvärdet däremot visar var den ”mellersta” myndigheten ligger, och det finns lika många myndigheter som ligger högre och lägre. Medianvärdet är också per definition en reell siffra, dvs. det finns ett objekt som ligger till grund för uppgiften. Mot denna bakgrund har ESV valt att betrakta medianvärdet som den upp- gift som man i första hand bör jämföra med och använda medelvärdet som en komplet- tering.

521 % motsvarar ca 3,3 miljoner kronor.

53Observera att värdena för normalmyndigheten i detta fall endast baseras på under- sökningen åt Förvaltningskommittén.

107

2008/09:URF1

6 MYNDIGHETENS LEDNING

KOSTNADERNA FÖR MELLAN-OH SOM ANDEL AV TOTALA KOSTNADER (%)

Källa: ESV-rapport 2008:33.

Beträffande de individuella OH-kostnaderna saknas empiriska underlag för att kunna konstruera ett jämförelsevärde. Jämfört med den skattning på 14 % av de totala kostnaderna, som gjordes i den tidigare nämnda undersökningen Nyckeltal för OH-kostnader, ligger Riksrevisionen drygt 3,1 procentenheter lägre, vilket motsvarar drygt 10 miljoner kronor.

6.4.6. Den tredelade ledningen – synpunkter från intervjuer

Av utredningens underlagsmaterial framgår en del allmänna konstateranden om det tredelade ledarskapet och såväl positiva som negativa omdömen om hur detta hittills fungerat. De synpunkter som kommit fram vid intervjuer med medarbetare vid Riksrevisionen kan sammanfattas i följande punkter.

-Riksrevisorerna har en uttalad strävan att komma överens och inta en gemensam ståndpunkt. Ibland har de svårt att enas, vilket leder till en ut- dragen beslutsprocess och osäkerhet i organisationen. Samstämmighet, en likartad bedömning i granskningsprocessen och i synen på ledarskapet samt ett likvärdigt förhållande till granskningsobjekten är några förutsättningar som nämns för att ledningsmodellen ska fungera. Att ”personkemin” stämmer mellan riksrevisorerna är en annan återkommande synpunkt. När myndighetens ledning ska representeras, vid såväl interna som externa mö- ten, medverkar ofta alla tre riksrevisorerna.

-Varje riksrevisor har ett behov av att markera sitt intresse för vissa frågor såväl gentemot de båda andra riksrevisorerna som mot övriga medarbetare. Det finns även en viss konkurrens riksrevisorerna emellan om att få medial uppmärksamhet för sina granskningar. Medarbetarna kan känna viss osä- kerhet inför hur denna konkurrens ska hanteras.

-Fördelar som nämns med det tredelade ledarskapet är att det ger en bredare kompetensbas, en större allsidighet i beslutsfattandet, ett kollegialt utbyte för ömsesidigt stöd riksrevisorerna emellan och delat ansvar vid kritik. Det

108

6 MYNDIGHETENS LEDNING

2008/09:URF1

positiva i det tredelade ledarskapet accentuerades, ur riksrevisorernas syn- vinkel, under uppbyggnadsskedet och vid införandet av den nya organisa- tionen. Även i situationer av ”yttre tryck” mot organisationen uppfattas tre- delning som en styrka.

-De nackdelar som nämns med det tredelade ledarskapet är att det skapar otydlighet om beslut och ansvarsförhållanden, främst internt men även ex- ternt. De omfattande kraven på gemensamma beslut gör att beslutsfattandet blir komplicerat, tar lång tid och mycket kraft ur organisationen. De ge- mensamma besluten medför även att ansvaret blir diffust och att ansvarsut- krävandet blir svårt att precisera.

-Beslutsdynamiken i en grupp på tre personer som eftersträvar konsensus leder lätt till att den av de tre ”som vill minst” får ett avgörande inflytande. De tre agerar enskilt mer försiktigt än om de hade fullt eget ansvar – be- slutskompetensen blir svag. Detta kan bl.a. leda till en oförmåga att ta sig an större och svårare uppgifter i granskningsarbetet.

-En stor del av de medarbetare vid Riksrevisionen som intervjuats, från riksrevisorerna och neråt i organisationen, anser att myndigheten skulle fungera bättre med en riksrevisor i ledningen.

Sacoföreningen vid Riksrevisionen anser att konstruktionen med tre riksrevi- sorer bidrar till ett otydligt ledarskap och att ”det synes svårt att vara exekutiv och tydlig när beslut och inriktningar ska vara samstämmiga mellan tre jäm- bördiga högsta chefer”. En viktig förutsättning för att komma till rätta med de arbetsmiljöproblem som föreningen ser vid myndigheten är ”att konstruktio- nen med tre jämbördiga riksrevisorer ses över” 54.

Synpunkter på Riksrevisionens ledningsmodell har även framkommit vid intervjuer med ett antal personer utanför Riksrevisionen som på olika sätt berörts av myndighetens verksamhet. Merparten av dessa personer uppfattar inte den tredelade ledningen som något större problem för omvärlden. I detta sammanhang kan det dock vara av värde att sammanfatta några av de syn- punkter som framkommit.

-Den tredelade ledningen verkar vara svår att hantera internt. Ledningsmäs- sigt verkar det inte fungera bra. Riksrevisionen har utvecklat en hierarkisk organisationsstruktur med en omfattande – och kanske överdriven – organi- sation för kvalitetskontroll.

-Riksrevisorerna bör vara djärvare och mer självständiga i förhållande till varandra – enighet dem emellan är inte nödvändig i alla frågor. Deras be- hov av att vara sampratade kan man förstå om de känner sig osäkra och ut- satta. En tydlig, effektiv och lyhörd ledning är särskilt viktig i en organisa- tion som självständigt bestämmer inriktningen av sin verksamhet.

54 ”Förtydligande av …” Skrivelse till utredningen från den lokala Sacoföreningen vid RiR i maj 2008.

109

2008/09:URF1

6 MYNDIGHETENS LEDNING

-Förtroendet för en del av Riksrevisionens rapporter är lågt på grund av bristande kompetens och kvalitet. Orsaken till detta kanske står att söka i organisation och ledning eftersom personalen har hög kompetens.

-Riksrevisionen verkar drabbad av en osäkerhetskultur och uppfattas som en räddhågsen organisation som inte är offensiv nog.

6.5 Riksdagens ombudsmän (JO)

I diskussionerna om Riksrevisionens ledning har utredningen, förutom inter- nationella exempel, även studerat ledningsformerna vid Riksdagens ombuds- män (JO) och Riksbanken. Jämförelser med JO:s och Riksbankens lednings- former gjordes redan i förarbetena till riksrevisionsreformen55. Chefsjustitie- ombudsmannen (chefs-JO) Mats Melin har för utredningen redovisat hur ledningen av JO-ämbetet utvecklats och hur det fungerar idag. Johan Ger- nandt och Leif Pagrotsky, ordförande respektive vice ordförande i riksbanks- fullmäktige har informerat om ledningsfrågor vid Riksbanken. Under arbetets gång har utredningens diskussioner alltmer kommit att fokuseras kring JO- ämbetets struktur och ledningsförhållanden.

6.5.1 Utvecklingen av JO:s ledningsorganisation

JO:s nuvarande organisation – med en enrådighetschef i administrativa frågor

– är ett resultat av att den tidigare organisationen inte ansågs rationell i förhål- lande till den ökade arbetsmängden. Genom en omorganisation av ämbetet 1987 blev chefsjustitieombudsmannens roll som chef mer markerad.

Som bakgrund kan nämnas att 1983 års JO-utredning föreslog att JO- ämbetets dåvarande organisation med fyra ombudsmän, varav en särskild chefsombudsman, skulle ersättas med en organisation med en ombudsman och tre kvalificerade medarbetare till denne (rättschefer). Därigenom skulle man enligt utredningen inte bara få en mera sammanhållen organisation – utan risk för spänningar mellan cheferna – som var mer ägnad att upprätthålla den för JO-ämbetet viktiga auktoriteten utan också en garanti för en enhetlig praxis. 56

Utgångspunkt för utredningens förslag var att den reform av JO-ämbetets ledning som riksdagen beslutade om 1975 inte alls hade slagit igenom. 1975 års JO-reform innebar bl.a. att en av justitieombudsmännen gjordes till admi- nistrativ chef (chefs-JO) som skulle bestämma inriktningen i stort av verk- samheten. 1983 års utredning konstaterade dock att chefs-JO:s roll inte blivit den som konstitutionsutskottet och riksdagen tänkte sig. I realiteten förestod var och en av ombudsmännen, i likhet med vad som gällt under tiden före 1976, var sitt ämbete och chefs-JO:s tillsynsområde var lika omfattande som de övriga justitieombudsmännens.

55Bland annat 2000/2001:KU8 och SOU 2001:97.

56JO-ämbetet, (SOU 1985:26), s. 245–252.

110

6 MYNDIGHETENS LEDNING

2008/09:URF1

Konstitutionsutskottet ansåg emellertid att JO-utredningens förslag med en justitieombudsman förutsatte en omfattande delegering av beslutanderätten till tjänstemän och att JO själv tog befattning med endast en mindre del av ärendena – därmed skulle alltför mycket av JO-ämbetets särskilda karaktär gå förlorad. Vidare menade konstitutionsutskottet att JO måste biträdas av per- soner som valts till sina ämbeten av riksdagen och som liksom tidigare hand- lade sina ärenden helt självständigt, men att den som pekats ut som chef var ensam beslutsfattare i administrativa frågor.57 Således blev det främsta resul- tatet av 1987 års reform att chefs-JO:s roll förstärktes i instruktionen och att antalet ombudsmän förblev fyra.

Det förefaller som om genomslaget även för 1987 års JO-reform varit täm- ligen begränsat. Så fungerar t.ex. ombudsmännens avdelningar fortfarande som mer eller mindre självständiga ämbeten med ”egen” personal som endast undantagsvis flyttar mellan avdelningarna. Chefs–JO utövar sina utökade befogenheter på så sätt att alla viktigare beslut i realiteten föregås av samråd med övriga ombudsmän. Chefs-JO fattar t.ex. formellt beslut om fördelningen av ansvarsområden, dock efter samråd med övriga JO. Den ursprungliga tanken, som fanns med redan i 1975 års reform, om att chefs-JO skulle avlas- tas och ha ett mindre antal ärenden än övriga JO för att kunna uppfylla sina åtaganden som administrativ chef har inte uppfyllts.

6.5.2 Regler för JO:s ledningsorganisation

Regleringen av JO:s ledningsfunktioner återfinns i riksdagsordningen58 och i JO:s instruktion59. Av bestämmelserna framgår att chefsjustitieombudsman- nen är administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. Chefs-JO ska

-i arbetsordningen meddela bestämmelser om organisationen av verksamhe- ten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen,

-svara för att intern revision av myndigheten sker,

-bestämma om de anställdas tjänstgöring och

-samråda med KU i organisationsfrågor av större vikt.

Chefs-JO får vidare i arbetsordningen eller genom särskilt beslut bemyndiga kanslichefen att besluta i administrativa frågor.

Varje JO har ett ansvarsområde inom vilket han eller hon självständigt be- slutar om ärendena. Chefs-JO får, oberoende av vad som följer av arbetsord- ningen, genom särskilt beslut föreskriva att vissa ärenden eller grupp av ären- den ska hänskjutas till honom eller henne eller någon av de andra ombuds- männen.

Justitieombudsmännen väljs var för sig och utses för en period om fyra år. Till skillnad mot riksrevisorerna kan justitieombudsmännen väljas om. Val av

57Bet. KU 1986/87:2 s. 37–43.

58RO 8 kap. 11 §.

59Lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän (1986:765).

111

2008/09:URF1

6 MYNDIGHETENS LEDNING

ombudsman bereds av konstitutionsutskottet. Bestämmelserna om ombuds- männens antal, om val och mandatperiod samt om val av efterträdare finns i RO 8:11 med tilläggsbestämmelser. Det är värt att notera att en ombudsman ”sitter på riksdagens förtroende”; det föreskrivs uttryckligen att riksdagen i förtid kan entlediga en ombudsman som inte har dess förtroende. Av principi- ell betydelse är vidare att konstitutionsutskottet också har till uppgift att på begäran av någon av riksdagens ombudsmän samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art.

6.5.3 Likheter och skillnader mellan Riksrevisionen och JO

Både Riksrevisionen och JO är delar av riksdagens kontrollmakt och båda myndigheterna bedriver granskande verksamhet. Riksrevisionen utövar den revisionella kontrollen medan JO utövar den juridiska. Både riksrevisorerna och justitieombudsmännen har en jämbördig ställning i granskningsverksam- heten och agerar självständigt inom sina sakområden och när det gäller beslut i granskningsärenden.

Utgångspunkterna för de båda myndigheternas verksamhet är dock väsent- ligt olika. Riksrevisorerna väljer och beslutar självständigt om de enskilda effektivitetsgranskningarna medan JO:s verksamhet nästan helt bestäms av inflödet av klagomålsärenden60. Detta innebär att innehållet i JO:s verksamhet i stort sett är givet och att arbetsfältet är klart avgränsat. Riksrevisorerna däremot har ett betydande manöverutrymme genom att de själva – inom ra- men för vad som anges i lagstiftningen – avgör inriktningen och omfattningen av granskningsverksamheten inom effektivitetsrevisionen, vilket ställer större krav på väl fungerande lednings- och beslutsfunktioner.

Myndigheternas bakgrund och historia är en annan skillnad. JO-ämbetet – som fyller 200 år 2009 – har en lång och traditionsrik historia som kanske också delvis bidragit till svårigheterna att reformera verksamheten. Riksrevi- sionen å andra sidan är en ung myndighet som kanske fortfarande lider av en del barnsjukdomar och som inte bevarat särskilt mycket av traditioner och erfarenheter från sina föregångare Riksrevisionsverket (RRV) och Riksdagens revisorer.

Även storleksmässigt skiljer sig myndigheterna åt. Det totala antalet per- soner som arbetar vid JO uppgår till ca 55 medan Riksrevisionen vid slutet av 2007 hade 320 anställda. Riksrevisionen är således nästan sex gånger större än JO, vilket får konsekvenser inte minst för den administrativa verksamhe- ten.

60 2007/08 avslutades drygt 6 300 ärenden.

112

6 MYNDIGHETENS LEDNING

2008/09:URF1

6.6 Slutsatser och förslag

Den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen bör få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter samt myndighetens anslagsframställning förs över till riksrevisorn med admi- nistrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam beslutsfattare i admi- nistrativa och organisatoriska frågor. Inom sina granskningsområden och i de enskilda granskningsärendena ska riksrevisorerna även fortsättningsvis beslu- ta var för sig.

6.6.1 Det tredelade ledarskapet

Redan i förarbetena till Riksrevisionsreformen påpekades svårigheten i att finna en lösning på ledningsfrågan som samtidigt tog hänsyn till riksreviso- rernas självständiga ställning i granskningsverksamheten och förutsättningar- na att ge den relativt stora myndigheten goda ledningsförutsättningar61. De erfarenheter som kommit fram under utredningsarbetets gång kan sammanfat- tas i följande för- och nackdelar.

Fördelar med tre riksrevisorer:

-Bredare kompetens

-Minskad sårbarhet

-Kollegialt utbyte av synpunkter och ömsesidigt stöd

-Allsidigt beslutsfattande

-Delat ansvarstagande

Nackdelar med tre riksrevisorer:

-Svårt att komma överens

-Svag beslutskompetens

-Otydligt beslutsfattande

-Otydligt ansvarstagande

-Resurskrävande i organisation och tid

Sammanfattande slutsatser

61 Prop. 2001/02:190, s. 117.

113

2008/09:URF1

6 MYNDIGHETENS LEDNING

beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar och en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. Trots olika initiativ från riksrevisorer- nas sida har systemet med den tredelade ledningen inte i alla delar fungerat enligt intentionerna bakom reformen.

Förslag

Mot bakgrund av att Riksrevisionen endast varit verksam i drygt fem år och att ingen riksrevisor ännu suttit en hel sjuårig mandatperiod anser vi att det är för tidigt att redan nu föreslå alltför genomgripande förändringar i lednings- organisationen. De erfarenheter utredningen inhämtat och de problem vi konstaterat innebär dock att vissa korrigeringar bör vidtas redan nu.

Vi föreslår därför att den av riksrevisorerna som, enligt riksdagsordningen, ska svara för den administrativa ledningen får ett utökat administrativt ansvar och benämns riksrevisor med administrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter, som i dag innehas av riks- revisorerna gemensamt, förs över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Som en följd av våra förslag om Riksrevisionens styrelse bör även beslut om myndighetens anslagsframställning fattas av riksrevisorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inför viktiga principbeslut på dessa områden bör naturligtvis samråd ske med övriga riksrevisorer, chefer och medarbetare.

Vi föreslår vidare att riksdagen utser riksrevisorn med administrativt an- svar. För att befrämja stabilitet och kontinuitet vid myndigheten vore det en fördel om alltför täta skiften på denna post undviks, vilket annars kan bli fallet med nuvarande successionsprocess.

Beslut om fördelningen av granskningsområden riksrevisorerna emellan och beslut om den årliga rapporten ska liksom i dag fattas av riksrevisorerna gemensamt. Myndighetens årsredovisning, som i dag beslutas av styrelsen, bör framdeles beslutas av riksrevisorerna gemensamt. Inom sina gransknings- områden och i de enskilda granskningsärendena ska riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig.

Förslaget kan inledningsvis innebära en ökning av arbetsbördan för riksre- visorn med administrativt ansvar, vilket kan kompenseras genom ett, i förhål- lande till övriga riksrevisorer, mer begränsat granskningsåtagande. En viss avlastning kan även göras genom delegering av administrativa beslut till ledande tjänstemän inom myndigheten.

114

6 MYNDIGHETENS LEDNING

2008/09:URF1

För- och nackdelar med förslaget

Ett genomförande av förslaget ger Riksrevisionen en tydligare ledningsstruk- tur som bör underlätta beslutsfattande och ansvarsutkrävande. Vidare erhålls en tydligare arbetsfördelning, vilket skapar förutsättningar för en enklare och effektivare organisation och ett mer samlat ledarskap.

En nackdel med den föreslagna ledningsmodellen är att jämvikten mellan riksrevisorerna skulle kunna påverkas. Med de förbehåll som angetts ovan om begränsat granskningsområde, delegationsrätt och ett bibehållande av gemen- samma beslut inom vissa områden, bör jämvikten mellan riksrevisorerna i granskningsverksamheten kunna upprätthållas.

Det är vidare inte sannolikt att de problem som beskrivits ovan beträffande reformeringen av JO ska drabba Riksrevisionen. Inlåsningseffekterna och de inflexibla personalresurserna kan i stort hänföras till förhållanden som vuxit fram och befästs under lång tid i JO:s utveckling och historia. Riksrevisionen har som ny myndighet inte samma låsningar och bör kunna organisera perso- nalresurserna på ett effektivt sätt. Granskningsverksamheten är ofta sektors- övergripande, vilket gör det naturligt med en viss samordning och upprätthål- lande av viss flexibilitet över gränserna i linjeorganisationen.

Förslaget om att inrätta en riksrevisor med administrativt ansvar innebär ändringar i riksdagsordningen och i Riksrevisionens instruktion. Ändringarna skulle kunna beslutas under 2009 och träda i kraft den 1 januari 2010, dvs. i god tid innan nästa riksrevisor tillträder i juli 2010.

6.6.2 Successionsprocessen

Erfarenheterna av det första riksrevisorsskiftet, som redovisats ovan, visar att den avgående riksrevisorn tappar i auktoritet och intresse mot slutet av sin mandatperiod, att ansvarsförhållandena blir oklara och att bristen på kontinui- tet skadar organisationen. Det tar även lång tid för den tillträdande riksrevi- sorn att inrätta sig, vilket också drar kraft ur organisationen.

Utredningen konstaterar att successionsprocessen skapat problem i led- ningsorganisationen och i den löpande verksamheten och att skifte av riksre- visor så ofta som vartannat eller vart tredje år kan vara svårt att hantera. Ut- redningen har diskuterat olika alternativ för att komma till rätta med dessa problem, bl.a. möjligheten till omval av riksrevisor och en förändring av mandatperiodens längd.

Det finns skäl som talar emot möjligheten att välja om en riksrevisor. Om en riksrevisor kan återväljas finns alltid en risk att hon eller han anpassar sin granskning och sitt förhållningssätt – medvetet eller omedvetet – på ett sätt som skulle underlätta ett omval. Om en omvalsmöjlighet infördes skulle det dessutom sannolikt medföra att omval blev mer eller mindre automatiska med tanke på riksrevisorernas starka konstitutionella ställning. Att inte välja om en riksrevisor skulle kräva mycket starka argument. Utredningen har även disku- terat mandatperiodens längd och möjligheten att förkorta denna i kombination med en omvalsmöjlighet.

115

2008/09:URF1

6 MYNDIGHETENS LEDNING

Hittills har två skiften av riksrevisorer ägt rum, varav det senaste helt nyli- gen. Ingen riksrevisor har ännu suttit en hel sjuårig mandatperiod. Utredning- ens sammanfattande slutsats är därför att det gått alltför kort tid för att nu lägga fram några förslag till ändringar i successionsprocessen.

6.6.3 Övriga frågor

En fråga som aktualiserats under utredningsarbetet är riksrevisorernas ställ- ning efter avslutad ämbetstid. I det ursprungliga förslaget från Riksdagskom- mittén utgick man ifrån att de personer som kunde komma i fråga för uppdra- get som riksrevisor befann sig i slutet av sin yrkeskarriär och således i de flesta fall förväntades gå i pension efter avslutat uppdrag. I de fall en riksrevi- sor efter avslutad ämbetstid inte går i pension utan i stället ämnar ta sig an nya arbetsuppgifter eller uppdrag kan frågan om restriktioner för detta aktua- liseras. Det kan nämligen finnas en risk för att en riksrevisor som har en yr- keskarriär framför sig efter tiden som riksrevisor anpassar sin gransknings- verksamhet efter möjligheterna till en framtida anställning. En riksrevisors oberoende i förhållande till granskningsobjekten ska inte kunna ifrågasättas.

Ett liknande krav på oberoende gäller för ledamöter i Riksbankens direk- tion. I 3 kap. 1 § riksbankslagen finns vissa restriktioner för f.d. ledamöter i Riksbankens direktion. Bestämmelserna innebär att en f.d. direktionsledamot, under ett år efter det att anställningen upphört, måste ha riksbanksfullmäkti- ges medgivande för att få vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en bank eller annat företag som står under Finansinspektionens tillsyn eller inneha annan anställning eller annat uppdrag som gör honom eller henne olämplig att vara direktionsledamot. Riksbanksfullmäktige har vid enstaka tillfällen beslu- tat om medgivande i sådana fall.

I vissa stater inom EU har man försökt lösa denna fråga genom att ge riks- revisorn ett livstidsmandat eller en mandatperiod som varar fram till pension. I Storbritannien, där man för närvarande omarbetar regelverket för riksrevi- sorns ställning och verksamhet, ligger ett lagförslag som kortfattat innebär att en f.d. riksrevisor (under x antal år efter avslutat uppdrag) inte får arbeta eller ta konsultuppdrag för staten eller någon annan institution som granskas av revisionsmyndigheten. I andra stater har man inga restriktioner på detta om- råde.

Under Riksrevisionens hittillsvarande verksamhet har två riksrevisorer av- slutat sina uppdrag varav den ene, Kjell Larsson, återgått till en tidigare tjänst inom EU:s bedrägeribekämpningsbyrå OLAF och den andre, Lennart Gruf- berg, gått i pension. Utredningen konstaterar att riksrevisorernas hittillsvaran- de verksamhet inte gett någon anledning att ifrågasätta deras oberoende ställ- ning i förhållande till granskningsobjekten. Mot bakgrund av detta och erfa- renheterna av Riksbanksfullmäktiges beslut anser vi att det i nuläget inte är aktuellt att införa några restriktioner för f.d. riksrevisorer i detta avseende.

116

2008/09:URF1

7 Ikraftträdande

Bestämmelserna om uppgifterna för en riksrevisor och att utse en sådan med administrativt ansvar ska träda i kraft den 1 januari 2010. Författningsbe- stämmelserna om det parlamentariska rådet som ska ersätta styrelsen vid Riksrevisionen förutsätts träda i kraft den 1 januari 2011.

117

2008/09:URF1

8 Kostnader

Kostnadseffekterna av utredningens förslag torde vara begränsade. Antalet ledamöter i det föreslagna parlamentariska rådet blir färre än i den nuvarande styrelsen. Suppleanter kommer inte att finnas i rådet. Likaså kan antalet sam- manträden per år antas bli färre i parlamentariska rådet än i den nuvarande styrelsen. Utredningen har inte föreslagit några ändringar i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ. De förändringar som kan behöva genomföras av månadsarvoden och sam- manträdesarvoden får bedömas i det fortsatta lagstiftningsarbetet mot bak- grund av ersättningsnivåerna för uppdrag i övriga organ inom riksdagen.

118

2008/09:URF1

9 Författningskommentar

1. Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

12. kap. 7 §

I bestämmelsen regleras Riksrevisionens ledning. Utöver de tre riksreviso- rerna ska det vid Riksrevisionen finnas ett parlamentariskt råd. Rådet ska inte ha några beslutande uppgifter, utan endast fungera som ett samrådsorgan mellan riksdagen och riksrevisorerna. Rådet ska följa Riksrevisionens verk- samhet och verka för samråd och insyn i Riksrevisionens verksamhet.

Rådet ska kontinuerligt få information om hur granskningsplanen följs och kan även yttra sig över den. Även frågor om verksamhetens inriktning, an- svarsfördelningen och organisationsfrågor bör kunna tas upp i rådet. Bestäm- melsen behandlas i avsnitt 5.7.

2. Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

3 kap. 8 §

Riksrevisionens parlamentariska råd ska inte ha några beslutande uppgif- ter. Det kan därför inte göra framställningar till riksdagen. Riksrevisorerna kan göra framställningar till riksdagen i samma utsträckning som gällt tidiga- re i frågor som rör Riksrevisionens kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer.

Tilläggsbestämmelse 3.8.5

Riksrevisorerna ska till riksdagen lämna den årliga rapporten samt revi- sionsberättelserna över årsredovisningen för staten, Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond. Detta är en följd av att styrelsen ersätts med ett parlamentariskt råd utan beslutsbefogenheter.

3 kap. 14 b §

Av 9 § lagen om revision av statlig verksamhet framgår att gransknings- rapporterna över effektivitetsrevisionen ska lämnas till riksdagen. Riksdagens kammarkansli tar emot rapporterna och svarar för att de lämnas vidare till regeringen. I samband med detta ska kammarkansliet underrätta berört utskott om att granskningsrapporten har lämnats. Kammarkansliet avgör vilket ut- skott som ska underrättas med tillämpning av reglerna om ärendefördelningen mellan utskotten i 4 kap. riksdagsordningen. Bestämmelsen behandlas i av- snitt 4.5.

119

2008/09:URF1 9 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

Tilläggsbestämmelse 4.6.1

Se motiveringen till 9 kap. 8 §.

4 kap. 11 §

Av 9 § lagen om revision av statlig verksamhet framgår att gransknings- rapporterna över effektivitetsrevisionen ska lämnas till riksdagen. Av 3 kap. 14 b § riksdagsordningen framgår att dessa tas mot av kammarkansliet som lämnar dem vidare till regeringen samtidigt som berört utskott informeras om rapporten. På samma sätt som vid behandlingen av frågor som gäller arbetet inom Europeiska unionen har även en minoritet i det utskott som har informe- rats om en rapport redan på ett tidigt stadium rätt att begära att upplysningar eller yttranden hämtas in. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 4.5.

Tilläggsbestämmelse 7.13.1

I bestämmelsen har endast hänvisningen till reglerna om val av ordförande och vice ordförande i Riksrevisionens styrelse ändrats till att avse val av ordförande och vice ordförande i Riksrevisionens parlamentariska råd.

8 kap. 12 §

I paragrafen görs en följdändring på grund av ändringen av lagen med in- struktion för Riksrevisionen och det framgår bl.a. att en av riksrevisorerna ska vara riksrevisor med administrativt ansvar samt att riksdagen bestämmer vem av riksrevisorerna som ska vara detta.

8 kap. 14 §

Riksrevisionens parlamentariska råd ska bestå av en riksdagsledamot från varje partigrupp, vilken motsvarar ett parti som vid valet till riksdagen har fått minst fyra procent av rösterna i hela riket. Inga suppleanter ska finnas. Riks- dagen väljer rådet för en valperiod. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.7.

9 kap. 4 §

Skälen för ändringen behandlas i avsnitt 5.7.

9 kap. 8 §

I paragrafen görs endast en ändring på grund av att Riksrevisionens styrel- se ersätts av Riksrevisionens parlamentariska råd.

120

9 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 2008/09:URF1

3. Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten

47 §

Regeringen ska lämna en skrivelse för varje granskning. Om regeringen avser att åtgärda iakttagelserna på ett likartat sätt eller med generella åtgärder och ett och samma utskott är mottagare kan det vara naturligt att sammanföra beskrivningen av åtgärderna i en och samma skrivelse. Bestämmelsen be- handlas i avsnitt 4.5.

4. Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet

9 §

Av bestämmelsen följer att granskningsrapporterna avseende effektivitets- revisionen ska lämnas till riksdagen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 4.5.

12 §

Av bestämmelsen följer att riksrevisorerna ska lämna den årliga rapporten till riksdagen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 4.5.

5. Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen

2 §

Av bestämmelsen framgår att en av riksrevisorerna är riksrevisor med ad- ministrativt ansvar. Vem denna är bestäms av riksdagen enligt 8 kap. 12 § tredje stycket riksdagsordningen. Riksrevisorn med administrativt ansvar har beslutanderätt över verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter. Även beslut om myndighetens anslags- framställning fattas av riksrevisorn med administrativt ansvar. Denne är en- sam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inför viktiga principbeslut bör dock denne samråda med övriga riksrevisorer, chefer och medarbetare.

Om riksrevisorn med administrativt ansvar är förhindrad att fatta beslut, t.ex. på grund av sjukdom, och beslutet är så brådskande att beslut inte kan avvaktas, får någon av de andra riksrevisorerna fatta beslutet. I första hand ska den som har varit riksrevisor längst tid ha rätt att i en sådan situation fatta beslut. I andra hand ska den riksrevisor som är äldst ha rätt att fatta beslutet.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.6.

121

2008/09:URF1 9 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

4 §

De tre riksrevisorerna ska gemensamt fatta beslut om den årliga rapporten samt om revisionsberättelserna över årsredovisningen för staten, Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond samt årsredovisningen för Riksre- visionen. I övrigt gäller samma beslutsordning i paragrafen som gällde före ändringen av paragrafen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.6.

4 a §

Riksrevisorn med administrativt ansvar fattar beslut om förslag till anslag på statsbudgeten för Riksrevisionen. Det finns inget krav på att yttrande ska inhämtas från Riksdagsförvaltningen innan beslutet fattas. Dock framgår av 12 § att riksrevisorn med administrativt ansvar ska redogöra för förslaget för Riksrevisionens parlamentariska råd innan beslutet fattas.

5 §

Av bestämmelsen framgår att riksrevisorn med administrativt ansvar be- slutar om verksamhetens organisation, arbetsordning samt de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som ska gälla för den egna verksamheten. Se även kommentaren till 2 §.

9 §

I paragrafen görs en följdändring som innebär att riksrevisorn med admi- nistrativt ansvar för ordet vid sammanträde med riksrevisorerna.

11 §

I paragrafen anges att Riksrevisionens parlamentariska råd följer gransk- ningsverksamheten och verkar för samråd och insyn i Riksrevisionens verk- samhet (jfr 12 kap. 7 § regeringsformen). Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.7.

12 §

För att Riksrevisionens parlamentariska råd ska kunna fullgöra sina upp- gifter är det av vikt att riksrevisorerna redovisar arbetet i de viktigaste granskningarna och hur granskningsplanen följs. Riksrevisorerna kan även ta upp frågor om verksamhetens inriktning, ansvarsfördelningen och organisa- tionsfrågor med rådet.

Av paragrafen framgår att riksrevisorn med administrativt ansvar ska re- dogöra för sitt beslut om förslag till anslag för Riksrevisionen för rådet innan han eller hon fattar beslutet.

15 §

Av paragrafen framgår att riksrevisorn med administrativt ansvar ska vara ordförande i personalansvarsnämnden på samma sätt som har gällt för riksre- visorn som har haft det administrativa ledningsansvaret.

122

9 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 2008/09:URF1

17 §

I paragrafen regleras hur arvoden och andra ersättningar för ledamöterna i Riksrevisionens parlamentariska råd ska bestämmas.

6. Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen

2 §

I paragrafen har gjorts en följdändring på grund av ändringen av 9 kap. 4 § riksdagsordningen.

123

2008/09:URF1

10 Särskilda yttranden

1. Riksrevisionens parlamentariska råd (avsnitt 5.7)

Billy Gustafsson och Sonia Karlsson (båda s), Mats Einarsson (v) och Ulf Holm (mp) anför:

I betänkandet föreslås inrättande av ett parlamentariskt råd vid Riksrevisionen bestående av en ledamot från varje partigrupp i riksdagen. Mot bakgrund av de stora skillnaderna mellan partierna när det gäller stödet från väljarna och antalet mandat i riksdagen anser vi att det hade varit en bättre och mer logisk ordning med en mer proportionell fördelning av platserna.

Förutsättningarna för att kunna vidarebefordra information och synpunkter till och från den eller de största partigrupperna skulle då förbättras. Vi anser att utredningen borde ha förordat en ordning som innebär att det största eller de största partierna får två ledamöter i rådet.

2. Revisionsnämnd (avsnitt 4.5) och myndighetens ledning (avsnitt 6.6)

Ingvar Svensson (kd) anför:

Det är betydelsefullt att institutionella reformer av den typ som föreslås i detta betänkande samlar breda parlamentariska majoriteter. Utifrån detta perspektiv finner jag de här föreslagna åtgärderna godtagbara. Jag vill dock markera att det hade varit önskvärt med en delvis annan inriktning på ett par punkter.

En riksdagens revisionsnämnd, som diskuteras i betänkandet, hade varit önsk- värd.

Det är bra med en förstärkt ledningsfunktion på Riksrevisionen enligt försla- get. Det hade emellertid varit mera fördelaktigt om själva valet av riksrevisor med administrativt ansvar skett på liknande sätt som utseende av chefs-JO. Med den föreslagna ordningen väljs en av de befintliga, valda riksrevisorerna till riksrevisor med administrativt ansvar. Chefs-JO rekryteras i praxis utifrån just den befattningen även om det är möjligt att välja en av de redan valda JO. En annan ordning med kortare mandatperioder och möjlighet till omval för riksrevisorerna skulle kunna ge bättre förutsättningar och flexibilitet för en god rekrytering av den administrativt ansvarige.

124

2008/09:URF1

BILAGA 1

Lagförslag

Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 12 kap. 7 § regeringsformen ska ha följande ly- delse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	12 kap.
	7 §

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Närmare bestämmelser om Riksrevi- sionen finns i riksdagsordningen och i annan lag. Enligt vad som föreskrivs i sådan lag kan Riksrevisionens granskning avse också annan än statlig verk-

samhet.
Riksrevisionen leds av tre riksre-		Riksrevisionen leds av tre riksre-
visorer, som väljs av riksdagen.		visorer, som väljs av riksdagen.
Riksrevisorerna	beslutar självstän-	Riksrevisorerna	beslutar självstän-
digt med beaktande av de bestäm-		digt med beaktande av de bestäm-
melser som finns i lag, vad som skall		melser som finns i lag, vad som ska
granskas. De beslutar självständigt		granskas. De beslutar		självständigt
och var för sig hur granskningen		och var för sig hur granskningen ska
skall bedrivas och om slutsatserna av		bedrivas och om slutsatserna av sin
sin granskning.		granskning.
Vid myndigheten finns också en		Vid myndigheten		finns också
styrelse, som utses av riksdagen.		Riksrevisionens	parlamentariska
Styrelsens uppgift är att följa		råd, som väljs av riksdagen. Rådets
granskningsverksamheten, lämna de		uppgift är att följa granskningsverk-
förslag och redogörelser till riksda-		samheten och verka för samråd och
gen som riksrevisorernas gransk-		insyn i Riksrevisionens verksamhet.
ningsrapporter	och revisionsberät-

telser ger anledning till samt att besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovis- ning för myndigheten.

––––––––––––––

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

125

2008/09:URF1

BILAGA 1 LAGFÖRSLAG

Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen dels att tilläggsbestämmelsen 8.14.1 ska upphävas,

dels att 3 kap. 8 §, 4 kap. 11 §, 8 kap. 12 §, 8 kap. 14 §, 9 kap. 3 § och 9 kap. 8 § samt tilläggsbestämmelserna 3.8.5, 4.6.1 och 7.13.1 ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 14 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		3 kap.
		8 §
Riksdagsstyrelsen,		fullmäktige	Riksdagsstyrelsen,	fullmäktige
och direktionen i Riksbanken, Riks-			och direktionen i Riksbanken, Riks-
dagens ombudsmän, styrelsen i			dagens ombudsmän samt riksreviso-
Riksrevisionen samt		riksrevisorerna	rerna får göra framställningar hos
får göra framställningar hos riksda-			riksdagen i frågor som rör organets
gen i frågor som rör organets kom-			kompetens, organisation, personal
petens,	organisation,	personal eller	eller verksamhetsformer.
verksamhetsformer.
Riksdagen får föreskriva att riks-			Riksdagen får föreskriva att riks-
dagsstyrelsen, fullmäktige och direk-			dagsstyrelsen, fullmäktige och direk-
tionen	i Riksbanken, Riksdagens		tionen i Riksbanken och Riksdagens
ombudsmän och styrelsen i Riksrevi-			ombudsmän även i andra fall får
sionen även i andra fall får göra			göra framställningar hos riksdagen.
framställningar hos riksdagen.

Särskilda bestämmelser om redogörelser till riksdagen från ett riksdagsor- gan finns i lag.

Vad som sägs i första stycket gäller också var och en av riksrevisorerna i Riksrevisionen. Ytterligare föreskrifter om sådana framställningar finns i

lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen.
	Tilläggsbestämmelse
		3.8.5
Riksrevisionens styrelse	får	göra	Riksrevisorerna lämnar till riks-
framställningar hos riksdagen		med	dagen	redogörelser	avseende	den
anledning av riksrevisorernas beslut			årliga rapporten samt revisionsberät-
i granskningsärenden	avseende		telserna	över årsredovisningen		för
effektivitetsrevisionen och den årliga			staten,	Riksbanken	och Stiftelsen
rapporten samt revisionsberättelser-			Riksbankens Jubileumsfond.
na över årsredovisningen för staten,

Riksbanken och Stiftelsen Riksban- kens Jubileumsfond.

126

6. riksdagen och riksdagens myn- digheter i övrigt utom Riksbanken,

7. länsförvaltningen och rikets administrativa indelning,

8. den kommunala självstyrelsen samt

9. medgivande från riksdagen att väcka talan mot en riksdagsledamot eller att ingripa i en ledamots per- sonliga frihet.

Konstitutionsutskottet ska bereda ärenden om

1. lagstiftning i konstitutionella och allmänt förvaltningsrättsliga ämnen,

2. lagstiftning om radio, television och film,

3. yttrandefrihet, opinionsbildning och religionsfrihet,

4. press- och partistöd,

5. Riksrevisionen, såvitt avser val av riksrevisor, skiljande av riksrevi- sor från uppdraget och åtal mot riksrevisor,

LAGFÖRSLAG BILAGA 1

2008/09:URF1

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

14 b §

Kammarkansliet lämnar riksrevi- sorernas granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen samt riksrevi- sorernas årliga rapport till reger- ingen. Kammarkansliet meddelar samtidigt utskotten om rapporterna.

4 kap.

Tilläggsbestämmelse

4.6.1 Konstitutionsutskottet skall bereda

ärenden om

1. lagstiftning i konstitutionella och allmänt förvaltningsrättsliga ämnen,

2. lagstiftning om radio, television och film,

3. yttrandefrihet, opinionsbildning och religionsfrihet,

4. press- och partistöd,

5. Riksrevisionen, såvitt avser val av riksrevisor, skiljande av riksrevi- sor från uppdraget, åtal mot riksrevi- sor och åtal mot ledamot av myndig- hetens styrelse,

6. riksdagen och riksdagens myn- digheter i övrigt utom Riksbanken,

7. länsförvaltningen och rikets administrativa indelning,

8. den kommunala självstyrelsen samt

9. medgivande från riksdagen att väcka talan mot en riksdagsledamot eller att ingripa i en ledamots per- sonliga frihet.

Ärenden om anslag inom utgiftsområde 1 Rikets styrelse bereds av konsti- tutionsutskottet.

127

2008/09:URF1	BILAGA 1	LAGFÖRSLAG
	Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
			11 §
	En statlig myndighet skall lämna			En statlig myndighet ska lämna
	upplysningar och avge yttrande, då			upplysningar och avge yttrande, då
	ett utskott begär det, om inte annat			ett utskott begär det, om inte annat
	följer av 13 § tredje stycket. Denna			följer av 13 § tredje stycket. Denna
	skyldighet	har	dock regeringen	skyldighet har dock regeringen en-
	endast i fråga om arbetet inom Euro-			dast i fråga om arbetet inom Europe-
	peiska unionen på utskottets ämnes-			iska unionen på utskottets ämnesom-
	område. En myndighet som inte			råde. En myndighet som inte lyder
	lyder under riksdagen får hänskjuta			under riksdagen får hänskjuta en
	en begäran från ett utskott till reger-			begäran från ett utskott till regering-
	ingen för avgörande.			en för avgörande.
	Om minst fem av ledamöterna i ett			Om minst fem av ledamöterna i ett
	utskott vid behandlingen av ett ären-			utskott vid behandlingen av ett ären-
	de begär det, skall utskottet inhämta			de begär det, ska utskottet inhämta
	upplysningar eller ett yttrande enligt			upplysningar eller ett yttrande enligt
	första stycket. Detsamma skall gälla			första stycket. Detsamma ska gälla
	om en sådan begäran framställts utan			om en sådan begäran framställts utan
	samband med behandlingen av ett			samband med behandlingen av ett
	ärende, om frågan gäller arbetet			ärende, om frågan gäller arbetet
	inom Europeiska unionen. Utskottet			inom Europeiska unionen eller riks-
	får avslå en begäran om upplysning-			revisorernas granskningsrapporter
	ar eller ett yttrande, om den fram-			över effektivitetsrevisionen. Utskot-
	ställts vid behandlingen av ett ärende			tet får avslå en begäran om upplys-
	och utskottet finner att den begärda			ningar eller ett yttrande, om den
	åtgärden	skulle	fördröja ärendets	framställts vid behandlingen av ett
	behandling så att avsevärt men skul-			ärende och utskottet finner att den
	le uppkomma. Utskottet skall i så			begärda	åtgärden skulle	fördröja
	fall i sitt betänkande redovisa skälen			ärendets behandling så att avsevärt
	till att begäran har avslagits.			men skulle uppkomma. Utskottet ska
				i så fall i sitt betänkande redovisa
				skälen till att begäran har avslagits.
	Konstitutionsutskottet får inte avge förklaring att 2 kap. 12 § tredje stycket
	regeringsformen inte är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag, utan att
	Lagrådet har yttrat sig.
			7 kap.
			Tilläggsbestämmelse
			7.13.1
	Föreskrifter om val av ordförande			Föreskrifter om val av ordförande
	och vice ordförande finns för			och vice ordförande finns för
	Valprövningsnämnden i 3 kap. 11 §			Valprövningsnämnden i 3 kap. 11 §
	regeringsformen och 8 kap. 2 §			regeringsformen och 8 kap. 2 §
	denna lag, för Statsrådsarvodes-			denna lag, för Statsrådsarvodes-
	nämnden i 8 kap. 4 § denna lag, för			nämnden i 8 kap. 4 §, för Nämnden
	Nämnden för lön till riksrevisorerna			för lön	till riksrevisorerna	i 8 kap.
	i 8 kap. 5 §, för Riksrevisionens			5 §, för Riksrevisionens parlamenta-
	styrelse i 8 kap. 14 § och för Riks-			riska råd i 8 kap. 14 § och för Riks-
	dagens överklagandenämnd i 9 kap.			dagens överklagandenämnd i 9 kap.
	5 § denna lag.			5 § denna lag.
128

			LAGFÖRSLAG BILAGA 1				2008/09:URF1
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	8 kap.
	12 §
Riksdagen skall enligt 12 kap. 7 §		Riksdagen ska enligt 12 kap. 7 §
regeringsformen välja tre riksreviso-		regeringsformen välja tre riksreviso-
rer.		rer.
Riksrevisorerna väljs var för sig.		Riksrevisorerna väljs var för sig.
Vid val med slutna sedlar tillämpas		Vid val med slutna sedlar tillämpas
förfarandet i 1 § andra stycket. Val		förfarandet i 1 § andra stycket. Val
av riksrevisor gäller från valet eller		av riksrevisor gäller från valet eller
den senare tidpunkt som riksdagen		den senare tidpunkt som riksdagen
bestämmer till dess att nytt val har		bestämmer till dess att nytt val har
genomförts under sjunde året däref-		genomförts under sjunde året däref-
ter och den då valde har tillträtt		ter och den då valde har tillträtt
uppdraget. Valet	skall emellertid	uppdraget.	Valet		ska	emellertid
aldrig gälla längre än till utgången		aldrig gälla längre än till utgången
av detta år. En riksrevisor kan inte		av detta år. En riksrevisor kan inte
väljas om.		väljas om.
En av riksrevisorerna skall svara		En av riksrevisorerna ska vara
för myndighetens	administrativa	riksrevisor med administrativt an-
ledning. Riksdagen bestämmer vem		svar och svara för myndighetens
av riksrevisorerna som skall ha		administrativa		ledning.		Riksdagen
denna uppgift.		bestämmer	vem av		riksrevisorerna
		som ska ha denna uppgift.
En riksrevisor får inte vara i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha
förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. En riksrevisor får inte heller
inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka
riksrevisorns självständiga ställning.
	14 §
Riksrevisionens styrelse skall be-		Riksdagen		väljer	för	riksdagens
stå av ett udda antal ledamöter,		valperiod Riksrevisionens parlamen-
lägst elva, som väljs för riksdagens		tariska råd.
valperiod.
Varje partigrupp, vilken motsva-		Rådet består av en riksdagsleda-
rar parti som vid valet till riksdagen		mot från varje partigrupp, vilken
har fått minst fyra procent av röster-		motsvarar parti som vid valet till
na i hela riket, skall besätta en plats.		riksdagen har fått minst fyra procent
Därutöver fördelas platserna i sty-		av rösterna i hela riket. Inga supple-
relsen proportionellt mellan samma		anter ska finnas.
partigrupper.

Riksdagen väljer bland ledamöterna en ordförande och en eller flera vice ordförande. Ordförande och varje vice ordförande väljs var för sig.

129

2008/09:URF1	BILAGA 1 LAGFÖRSLAG
	Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
						9 kap.
	Riksdagsförvaltningen skall,					4 §	Riksdagsförvaltningen ska, när det
						när
	det gäller riksdagen och riksdagens						gäller riksdagen	och riksdagens
	myndigheter, i den omfattning riks-						myndigheter, i den omfattning riks-
	dagen bestämmer						dagen bestämmer
	1. handlägga frågor angående för-						1. handlägga frågor angående för-
	handlingar om anställnings- och						handlingar om anställnings- och
	arbetsvillkor	för	arbetstagare			samt	arbetsvillkor för	arbetstagare samt
	andra personalfrågor,						andra personalfrågor,
	2. upprätta förslag till anslag på						2. upprätta förslag till anslag på
	statsbudgeten, dock inte för Riksre-						statsbudgeten, dock inte för Riksre-
	visionen,						visionen,
	3. i övrigt handlägga frågor om						3. i övrigt handlägga frågor om
	förvaltningen	inom		riksdagen		och	förvaltningen inom riksdagen och
	frågor om förvaltning av ekonomisk						frågor om förvaltning av ekonomisk
	natur inom riksdagens myndigheter,						natur inom riksdagens myndigheter,
	utom Riksbanken, och						utom Riksbanken, och
	4. besluta om föreskrifter och råd i						4. besluta om föreskrifter och råd i
	sådana frågor som avses i 1–3.						sådana frågor som avses i 1–3.
	I fråga om förslag till anslag på
	statsbudgeten	för		Riksrevisionen
	skall riksdagsförvaltningen yttra sig
	innan Riksrevisionen				beslutar	om
	förslaget.
						8 §
	Åtal mot nedan angivna befatt-						Åtal mot nedan angivna befatt-
	ningshavare för ett brott, begånget i						ningshavare för ett brott, begånget i
	utövningen av hans eller hennes						utövningen av hans eller hennes
	uppdrag eller tjänst får beslutas						uppdrag eller tjänst får beslutas
	1. endast av finansutskottet när det						1. endast av finansutskottet när det
	gäller åtal mot en fullmäktig i Riks-						gäller åtal mot en fullmäktig i Riks-
	banken eller en ledamot av Riksban-						banken eller en ledamot av Riksban-
	kens direktion,						kens direktion,
	2. endast av konstitutionsutskottet						2. endast av konstitutionsutskottet
	när det gäller åtal mot en ledamot av						när det gäller åtal mot en ledamot av
	riksdagsstyrelsen,		av		styrelsen i		riksdagsstyrelsen,	av Valprövnings-
	Riksrevisionen,		av		Valprövnings-		nämnden eller av Riksdagens över-
	nämnden eller av Riksdagens över-						klagandenämnd eller mot en av
	klagandenämnd eller mot en av						riksdagens ombudsmän, mot en av
	riksdagens ombudsmän, mot en av						riksrevisorerna eller mot kammar-
	riksrevisorerna eller mot kammar-						sekreteraren.
	sekreteraren.

130

LAGFÖRSLAG BILAGA 1

2008/09:URF1

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

––––––––––––

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010. Bestämmelserna om Riksrevi- sionens parlamentariska råd träder dock i kraft den 1 januari 2011.

131

Regeringen lämnar en skrivelse till riksdagen för varje gransknings- rapport över effektivitetsrevisionen som riksdagens kammarkansli läm- nar till regeringen. Detta gäller även riksrevisorernas årliga rapport. I skrivelsen ska regeringen redovisa för riksdagen vilka åtgärder reger- ingen har vidtagit eller avser att vidta med anledning av Riksrevisio- nens iakttagelser. Om regeringen har vidtagit eller avser att vidta likartade åtgärder på grund av iakttagelserna i flera gransknings- rapporter, kan dock regeringen lämna en skrivelse som omfattar flera granskningsrapporter till riks- dagen.

Regeringens skrivelse ska lämnas till riksdagen inom tre månader från det att regeringen har mottagit rap- porten.

2008/09:URF1

BILAGA 1 LAGFÖRSLAG

Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten

Härigenom föreskrivs att 47 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

47 § Regeringen skall årligen redovisa

för riksdagen vilka åtgärder reger- ingen vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser.

––––––––––––––

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010.

132

LAGFÖRSLAG BILAGA 1

2008/09:URF1

Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet

Härigenom föreskrivs

dels att 9 och 12 §§ ska ha följande lydelse, dels att 13 § ska upphävas.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
9 §
Granskningsrapporter över effek-	Granskningsrapporter över effek-
tivitetsrevisionen enligt 2 § 1 och 3-	tivitetsrevisionen enligt 2 § 1 och 3-
7 skall lämnas till regeringen.	7 ska lämnas till riksdagen.
12 §
De viktigaste iakttagelserna vid	De viktigaste iakttagelserna vid
effektivitetsrevisionen och den årliga	effektivitetsrevisionen och den årliga
revisionen skall samlas i en årlig	revisionen ska samlas i en årlig
rapport. Den årliga rapporten skall	rapport. Den årliga rapporten ska
lämnas till regeringen och riksda-	lämnas till riksdagen.
gen.

–––––––––––––––––––-

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010.

133

Riksrevisorerna beslutar gemen- samt om fördelningen av gransk- ningsområden mellan sig.

Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. De ska dess- förinnan samråda med varandra.

Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. En riksrevisor får uppdra åt en tjänste- man vid Riksrevisionen att i riksre- visorns ställe avgöra gransknings- ärenden. Riksrevisorernas beslut om granskningens huvudsakliga inrikt- ning ska redovisas i en gransknings- plan.

Riksrevisionen leds av tre riks- revisorer. En av riksrevisorerna är riksrevisor med administrativt an- svar och svarar för den administrati- va ledningen av myndigheten.

Vid Riksrevisionen finns också

Riksrevisionens parlamentariska råd.

I 8 kap. 12 och 14 §§ riksdagsord- ningen finns bestämmelser om val av riksrevisorer och Riksrevisionens parlamentariska råd.

2008/09:URF1

BILAGA 1 LAGFÖRSLAG

Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen

Härigenom föreskrivs

dels att 6–7 §§ och 13 § ska upphöra att gälla,

dels att 2 §, 4–5 §§, 9 §, 11–12 §§, 15 § och 17 § samt att rubriken närmast före 11 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny bestämmelse, 4 a §,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 § Riksrevisionen leds av tre riks-

revisorer. En av riksrevisorerna svarar för den administrativa led- ningen av myndigheten.

Vid Riksrevisionen finns också en styrelse.

I 8 kap. 12 och 14 §§ riksdagsord- ningen finns bestämmelser om val av riksrevisorer och styrelse.

4 § Riksrevisorerna beslutar gemen-

samt om fördelningen av gransk- ningsområden mellan sig.

Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen skall ha. De skall dess- förinnan samråda med varandra.

134

LAGFÖRSLAG BILAGA 1

2008/09:URF1

Nuvarande lydelse

Av 12 § lagen (2002:1022) om re- vision av statlig verksamhet m.m. framgår att de viktigaste gransk- ningsärendena skall samlas i en årlig rapport. Den rapporten beslutar riksrevisorerna gemensamt.

Föreslagen lydelse

Av 12 § lagen (2002:1022) om re- vision av statlig verksamhet m.m. framgår att de viktigaste iakttagel- serna ska samlas i en årlig rapport. Den rapporten samt revisionsberät- telserna över årsredovisningen för staten, Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond, beslutar riksrevisorerna gemensamt.

Riksrevisorerna beslutar även gemensamt om årsredovisningen för Riksrevisionen.

				4 a §
					Riksrevisorn			med	administrativt
					ansvar beslutar om förslag till an-
					slag på statsbudgeten för Riksrevi-
					sionen.
				5 §
Riksrevisorerna beslutar gemen-					Riksrevisorn			med	administrativt
samt om verksamhetens organisa-					ansvar		beslutar om		verksamhetens
tion, arbetsordning samt de ekono-					organisation, arbetsordning samt de
mi-	och	personaladministrativa			ekonomi- och personaladministrativa
föreskrifter som skall gälla för den					föreskrifter som ska gälla för den
egna verksamheten och som inte					egna verksamheten och som inte ska
skall beslutas av riksdagsförvalt-					beslutas		av	riksdagsförvaltningen
ningen enligt 2 § första stycket 2 och					enligt 2 § första stycket 2 och 7
7 lagen (2000:419) med instruktion					lagen (2000:419) med instruktion för
för	riksdagsförvaltningen		eller	av	riksdagsförvaltningen eller av riks-
riksdagsstyrelsen enligt 41 § lagen					dagsstyrelsen enligt 41 § lagen
(2006:999)		med	ekonomi-		(2006:999)			med	ekonomi-
administrativa		bestämmelser m.m.			administrativa			bestämmelser m.m.
för	riksdagsförvaltningen,		Riksda-		för	riksdagsförvaltningen, Riksda-
gens ombudsmän och Riksrevisio-					gens ombudsmän och Riksrevisio-
nen.					nen.
Enligt förutsättningar som anges i					Enligt förutsättningar som anges i
6 § första stycket 2 och 3 lagen					6 § första stycket 2 och 3 lagen
(1994:260) om offentlig anställning					(1994:260) om offentlig anställning
får	riksrevisorerna gemensamt			i	får	riksrevisorn med			administrativt
särskilda fall besluta att endast					ansvar i särskilda fall besluta att
svenska medborgare får vara anställ-					endast svenska medborgare får vara
da inom Riksrevisionen.					anställda inom Riksrevisionen.

135

Som riksrevisorernas mening gäll- er den som två enar sig om eller, vid lika röstetal, ordförandens mening.

Endast den som är riksrevisor har rätt att få avvikande mening anteck- nad.

Vid sammanträde med riksreviso- rerna förs ordet av riksrevisorn med administrativt ansvar. Om han eller hon inte är närvarande vid samman- trädet, förs ordet i första hand av den som har varit riksrevisor längst tid och i andra hand av den som är äldst.

2008/09:URF1	BILAGA 1 LAGFÖRSLAG
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

9 § Vid sammanträde med riksreviso-

rerna förs ordet av den riksrevisor som svarar för den administrativa ledningen av Riksrevisionen. Om han eller hon inte är närvarande vid sammanträdet, förs ordet i första hand av den som har varit riksrevisor längst tid och i andra hand av den som är äldst.

Som riksrevisorernas mening gäll- er den som två enar sig om eller, vid lika röstetal, ordförandens mening.

Endast den som är riksrevisor har rätt att få avvikande mening anteck- nad.

	11 §
Styrelsen		Riksrevisionens	parlamentariska
		råd
Styrelsen följer	granskningsverk-	Riksrevisionens	parlamentariska
samheten.		råd följer granskningsverksamheten.
		Det parlamentariska rådet ska
		verka för samråd och insyn i Riksre-
		visionens verksamhet.
	12 §

Styrelsen beslutar om

2.yttranden till riksrevisorerna över granskningsplan, och

3.årsredovisning och förslag till anslag på statsbudgeten för Riksre- visionen.

Innan styrelsen beslutar om för- slag till anslag på statsbudgeten skall den inhämta riksdagsförvalt- ningens yttrande över förslaget.

Riksrevisorerna ska för Riksrevi- sionens parlamentariska råd redovi- sa arbetet i de viktigaste gransk- ningarna och hur granskningsplanen följs.

Innan ett beslut enligt 4 a § fattas ska riksrevisorn med administrativt ansvar redogöra för förslaget för Riksrevisionens parlamentariska råd.

136

						LAGFÖRSLAG			BILAGA 1	2008/09:URF1
Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				15 §
Vid Riksrevisionen skall det fin-					Vid Riksrevisionen ska det finnas
nas en personalansvarsnämnd				med	en personalansvarsnämnd med riks-
den riksrevisor som har det admi-					revisorn med administrativt				ansvar
nistrativa	ledningsansvaret			som	som ordförande. Nämnden ska där-
ordförande. Nämnden skall därut-					utöver bestå av, förutom personalfö-
över bestå av, förutom personalföre-					reträdarna, de ledamöter som myn-
trädarna, de ledamöter som myndig-					digheten utser.
heten utser.
Följande frågor skall prövas av					Följande frågor ska prövas av per-
personalansvarsnämnden:					sonalansvarsnämnden:
1. skiljande från anställning på					1. skiljande från anställning på
grund av	personliga förhållanden,				grund av	personliga		förhållanden,
dock inte i fråga om provanställning,					dock inte i fråga om provanställning,
2. disciplinansvar,					2. disciplinansvar,
3. åtalsanmälan, och					3. åtalsanmälan, och
4. avstängning.					4. avstängning.
				17 §
Föreskrifter om arvoden till leda-					Föreskrifter om arvoden till leda-
möterna och suppleanterna i styrel-					möterna i Riksrevisionens parlamen-
sen finns i lagen (1989:185) om					tariska råd finns i lagen (1989:185)
arvoden m.m. för uppdrag inom					om arvoden m.m. för uppdrag inom
riksdagen,	dess	myndigheter		och	riksdagen,	dess	myndigheter och
organ.					organ.
Under resor och förrättningar som					Under resor och förrättningar som
ledamöterna och suppleanterna gör					ledamöterna gör för sitt uppdrag har
för sitt uppdrag har de rätt till ersätt-					de rätt till ersättning enligt 4 och 5
ning enligt 4 och 5 kap. lagen					kap. lagen (1994:1065) om ekono-
(1994:1065) om ekonomiska villkor					miska villkor för riksdagens ledamö-
för riksdagens ledamöter och till-					ter och tillämpningsföreskrifterna till
lämpningsföreskrifterna			till denna.		denna. Vid bedömningen av rätten
Vid bedömningen av rätten till er-					till ersättning		skall	ledamöternas
sättning	skall	ledamöternas		och	bostad på hemorten anses som tjäns-
suppleanternas bostad			på hemorten		teställe.
anses som tjänsteställe.

–––––––––––––––––––

Denna lag ska träda i kraft den 1 januari 2010. Bestämmelserna om Riksre- visionens parlamentariska råd ska dock träda i kraft den 1 januari 2011.

137

2008/09:URF1

BILAGA 1 LAGFÖRSLAG

Förslag till lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen

Härigenom föreskrivs att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Riksdagsförvaltningen

skall

Riksdagsförvaltningen ska om an-

annat inte är särskilt föreskrivet

nat inte är särskilt föreskrivet

1. upprätta förslag till anslag på

statsbudgeten

avseende

riksdagen

statsbudgeten

avseende riksdagen

och dess myndigheter m.m., dock

inte för Riksrevisionen,

2. meddela föreskrifter för utarbe-

tandet av förslag till anslag på stats-

budgeten för riksdagen och dess

myndigheter utom Riksbanken samt

meddela sådana ekonomiadministra-

tiva föreskrifter i övrigt för riksda-

gen och dess myndigheter utom

Riksbanken och Riksrevisionen som

inte skall meddelas av riksdagssty-

inte ska meddelas av riksdagsstyrel-

relsen enligt 41 § lagen (2006:999)

sen enligt 41 § lagen (2006:999)

med

ekonomiadministrativa

be-

med

ekonomiadministrativa

be-

stämmelser m.m. för riksdagsför-

valtningen, Riksdagens ombudsmän

och Riksrevisionen,

3. yttra sig över Riksrevisionens

3. upprätta en sammanställning för

förslag till anslag på statsbudgeten

var och en av riksdagens myndighe-

och upprätta en sammanställning för

ter, utom Riksbanken, över de finan-

var och en av riksdagens myndighe-

siella villkor som gäller för respekti-

ter, utom Riksbanken, över de finan-

ve myndighet med anledning av

siella villkor som gäller för respekti-

riksdagens beslut om statsbudgeten,

ve myndighet med anledning av

riksdagens beslut om statsbudgeten,

4. handlägga frågor dels om

arvoden och ersättningar till riksda-

gens ledamöter och till Sveriges

företrädare i Europaparlamentet, dels

om pensioner och andra förmåner till

ledamöterna och

deras

efterlevande

ledamöterna

och

deras

efterlevande

samt till företrädarna och deras

efterlevande,

5. svara för frågor om löner och

ersättningar

till

arbetstagare

hos

ersättningar

till

arbetstagare

hos

riksdagen och

dess

myndigheter

riksdagen och

dess

myndigheter

utom

Riksbanken, Riksrevisionen

utom

Riksbanken, Riksrevisionen

och

Riksdagens

ombudsmän

samt

och

Riksdagens

ombudsmän

samt

svara för frågor angående pensioner

och andra förmåner till dessa arbets-

tagare och deras efterlevande,

138

LAGFÖRSLAG BILAGA 1

2008/09:URF1

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6. ingå

centrala

kollektivavtal

6. ingå

centrala

kollektivavtal

samt i övrigt utöva arbetsgivarens

befogenheter enligt dessa när det

gäller riksdagen och dess myndighe-

ter samt företräda riksdagen och dess

myndigheter

som

arbetsgivare i

myndigheter

som

arbetsgivare

arbetstvister

rörande

kollektivavtal

arbetstvister

rörande

kollektivavtal

som har slutits av riksdagsförvalt-

ningen samt

7. meddela de föreskrifter som be-

hövs för tillämpningen av centrala

kollektivavtal som

riksdagsförvalt-

kollektivavtal som

riksdagsförvalt-

ningen ingått, samt personaladmi-

nistrativa föreskrifter i övrigt för

riksdagen och

dess

myndigheter

riksdagen

och

dess

myndigheter

utom Riksrevisionen.

Riksdagsförvaltningen skall bere-

Riksdagsförvaltningen

ska

bereda

da riksdagens

myndigheter tillfälle

riksdagens

myndigheter

tillfälle

att

att framföra sina synpunkter på

framföra sina synpunkter på för-

förhandlingsfrågor som direkt berör

handlingsfrågor

som

direkt

berör

respektive myndighet.

Riksdagsförvaltningen får till envar av riksdagens myndigheter överlämna handläggningen av en avtalsfråga som är av betydelse för myndigheten.

–––––––––––––––––––––––-

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010.

139

2008/09:URF1

BILAGA 2

Direktiv för uppföljning av riksrevisionsreformen

Sammanfattning

En parlamentarisk utredning utses med uppgift att följa upp och se över den reformering av den statliga revisionen som genomfördes 2003 då Riks- revisionen bildades som en ny myndighet under riksdagen.

Riksdagen uttalade i samband med bildandet av Riksrevisionen som sin principiella ståndpunkt att den nationella revisionen bör ligga under riksda- gen. Genom att den statliga externa revisionen samlat läggs under riksdagen skapas bättre förutsättningar för att åstadkomma en god och heltäckande revision av hela beslutskedjan i den verkställande makten. Tidigare var resur- serna för den statliga revisionen splittrade på två myndigheter, Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket, med olika huvudmän, riksdag och reger- ing. Med den nya ordningen ges både riksdag och regering ett bättre kun- skapsunderlag för det politiska beslutsfattandet. Den nya ordningen överens- stämmer också med vad som gäller i övriga Europa, där alla revisionsorgan på ett eller annat sätt är knutna till parlamentet.

Ingenting har framkommit under de knappt fyra år som gått sedan Riks- revisionen bildades som ger anledning för riksdagen att ompröva denna prin- cipiella inställning. Däremot finns det anledning att nu följa upp reformen i vissa andra avseenden och dra nytta av de erfarenheter som hittills gjorts. Den parlamentariska utredningen har till uppgift att gå igenom vissa frågor som aktualiserats efter reformen. Syftet ska vara att utveckla och stärka revisions- reformen.

Riksdagen bestämmer i lag om Riksrevisionens granskning, anvisar årligen de medel som behövs för verksamheten, väljer riksrevisorerna som ska leda myndigheten och utser styrelsen. I samband med bildandet av Riksrevisionen gjordes olika avvägningar mellan behovet av inflytande för riksdagen å ena sidan och en tillräckligt oberoende ställning för revisionsmyndigheten å andra sidan. Ett uttryck för denna avvägning finns i inrättandet av en parlamentarisk styrelse vid myndigheten. Utredningen ska mot denna bakgrund och utifrån en genomgång av styrelsens arbete belysa på vilket sätt styrelsen tillgodosett riksdagens behov av insyn och inflytande samt pröva omfattningen av dess uppgifter. En viktig utgångspunkt är dock alltjämt att styrelsens uppgifter inte får innebära inskränkningar i den oberoende granskningsverksamheten. Det bör även stå utredningen fritt att pröva om riksdagens behov av insyn och inflytande kan tillgodoses på annat sätt.

Riksdagens möjligheter att utöva sin kontrollmakt gentemot regeringen stärks av att man genom Riksrevisionen får ett kunskapsunderlag om förvalt- ningen från en annan källa än regeringen och myndigheterna. Utredningen

140

DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN BILAGA 2

2008/09:URF1

bör belysa i vilken utsträckning rapporterna bidragit till att stärka riksdagens kontrollmakt genom ett breddat underlag för debatt och beslut. En uppfölj- ning bör göras av hur framställningarna, redogörelserna och rapporterna har använts av utskotten och riksdagen i övrigt. Har rapporter och iakttagelser gett underlag för uppföljning, initiativ, studiebesök eller utfrågningar? Utred- ningen bör överväga vilka åtgärder som kan vidtas inom riksdagen för att bättre kunna tillgodogöra sig Riksrevisionens granskningar. Det bör även stå utredningen fritt att pröva vilka krav som bör ställas på regeringens hantering av riksrevisorernas iakttagelser för att staten genom Riksrevisionens verk- samhet ska få ett mer effektivt utbyte av sina insatser.

Myndigheten leds av tre riksrevisorer som inom sina respektive ansvars- områden beslutar var för sig vad som ska granskas. De tre första riks- revisorerna utsågs för en period om tre, fem respektive sju år. En av riksrevi- sorerna avslutade sin mandatperiod 2006 och ersattes av en ny riksrevisor. Riksrevisorerna och organisationen har således upplevt sitt första byte av riksrevisor. Nästa byte sker 2008. Utredningen bör utvärdera erfarenheterna av det tredelade ledarskapet och av den rotationsordning som gäller. Utred- ningen bör analysera och bedöma möjligheterna att utöva ett samlat ledarskap i organisationen.

I samband med bildandet uttalades att Riksrevisionen bör präglas av hög effektivitet och kunna betraktas som ett föredöme i statsförvaltningen. Utred- ningen bör ta fram material för att belysa effektiviteten ur olika aspekter. Det är svårt att objektivt bedöma värdet av och kvaliteten på de granskningar som gjorts inom effektivitetsrevisionen. Utredningen bör dock söka belysa hur olika avnämare som t.ex. riksdagsledamöter, myndighetsföreträdare, allmän- heten, företrädare för massmedierna och den vetenskapliga forskningen upp- fattar granskningarna. Det skulle också vara värdefullt om någon utomstående kunde göra en jämförelse av effektivitetsrevisionen i ett internationellt per- spektiv.

När den årliga revisionen överfördes från Riksrevisionsverket till den nya myndigheten ändrades formerna för avgiftsfinansieringen av den årliga revi- sionen. Utredningen bör belysa konsekvenserna av omläggningen samt be- döma hur finansieringsprincipen tillämpats. Har granskningen av de små myndigheterna förändrats och hur ser kostnadsutvecklingen för revisionen ut?

Utredningsuppdraget ska redovisas senast den 1 november 2008.

141

2008/09:URF1

BILAGA 2 DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN

Bakgrund

Den 1 juli 2003 bildades Riksrevisionen som en ny myndighet under riksda- gen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Gransk- ningen sker i form av effektivitetsrevision och årlig revision av årsredovis- ningar. Granskningsrapporterna och revisionsberättelserna ska lämnas till regeringen. Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer som väljs av riksdagen. Dessa beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning.

Vid myndigheten finns även en parlamentariskt sammansatt styrelse som utses av riksdagen. Samtliga riksdagspartier ska ha en ordinarie ledamot i styrelsen. För att garantera riksrevisorernas självständiga ställning har en uttömmande beskrivning tagits in i regeringsformen för att klargöra de exakta gränserna för styrelsens ansvarsområde. Styrelsens uppgift är att följa gransk- ningsverksamheten, lämna de framställningar och redogörelser till riksdagen som riksrevisorernas granskningar ger anledning till samt att besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisning för myndigheten.

Verksamheten regleras i regeringsformen och riksdagsordningen samt i två särskilda lagar, en med instruktion för Riksrevisionen och en om revision av statlig verksamhet. Det finns även annan lagstiftning som reglerar revisionen.

Effektivitetsrevisionen ska enligt 4 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åta- ganden i övrigt. Granskningarna får även avse de statliga insatserna i allmän- het och de ska främja utvecklingen mot att staten får ett effektivt utbyte av sina insatser.

Den årliga revisionen ska enligt 5 § genomföras enligt god revisionssed. Den ska ha till syfte att bedöma dels om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande, dels om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. Granskningen ska efter varje räkenskapsår avslutas med en revi- sionsberättelse. Den översiktliga granskningen av en delårsrapport avslutas med ett revisorsintyg.

Riksrevisionen ska bedriva internationellt utvecklingssamarbete i enlighet med vad riksdagen har beslutat. Riksdagen har tilldelat Riksrevisionen ett anslag för internationellt utvecklingssamarbete. Anslaget uppgick 2006 till 40 miljoner kronor. Anslaget ska användas för verksamhet som överensstämmer med OECD/DAC:s definition av bistånd och i överensstämmelse med målet för Sveriges internationella utvecklingssamarbete. Riksrevisionen får även i övrigt inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området. Viss internationell verksamhet inom Riksrevi- sionen finansieras även med myndighetens förvaltningsanslag. Det är verk- samhet som normalt ligger på det nationella revisionsorganet, t.ex. kontakter med Europeiska revisionsrätten. Enligt instruktionen är Riksrevisionen Sveri- ges nationella revisionsorgan och ska i denna egenskap företräda Sverige i

142

DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN BILAGA 2

2008/09:URF1

internationella sammanhang. Riksrevisionen bedriver även viss avgifts- finansierad internationell verksamhet. Det gäller såväl verksamhet av bi- ståndskaraktär som internationella revisionsuppdrag.

Enligt instruktionen ska det vid Riksrevisionen finnas ett vetenskapligt råd. Det ska ge principiella råd i metod- och kvalitetsfrågor, fördjupa kontakterna med vetenskapssamhället samt tillföra Riksrevisionen vetenskaplig kompe- tens. Rådet inrättades 2004.

Uppdraget

Inledning

Riksdagen uttalade i samband med bildandet av Riksrevisionen som sin prin- cipiella ståndpunkt att den nationella revisionen bör ligga under riksdagen. Genom att den statliga externa revisionen samlat läggs under riksdagen ska- pas bättre förutsättningar för att åstadkomma en god och heltäckande revision av hela beslutskedjan i den verkställande makten, skrev konstitutionsutskottet (bet. 2000/01:KU8). Tidigare var resurserna för den statliga revisionen splitt- rade på två myndigheter, Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket, med olika huvudmän, riksdag och regering. Med den nya ordningen ges både riksdag och regering ett bättre kunskapsunderlag för det politiska beslutsfat- tandet. Det är också en ordning som överensstämmer med vad som gäller i övriga Europa, där alla revisionsorgan på ett eller annat sätt är knutna till parlamentet, även om en majoritet av dem också rapporterar till regeringen.

Riksdagen gjorde vidare bedömningen att en sammanhållen statlig revision under riksdagen innebär att den statliga revisionen ges en starkare och mer oberoende ställning. En starkare revision innebär att underlaget för det poli- tiska systemets beslut förbättras. Ett utökat oberoende och ett samlat ansvar bidrar till att öka förtroendet för verksamheten. Granskningsresultatens tro- värdighet är beroende av att granskarna själva väljer granskningsobjekt, själv- ständigt bedriver granskningen och obundet formulerar de slutsatser man kommit fram till.

Ingenting har framkommit under de knappt fyra år som gått sedan Riks- revisionen bildades som ger anledning för riksdagen att ompröva denna prin- cipiella inställning. Däremot finns det anledning att nu följa upp reformen i vissa andra avseenden och dra nytta av de erfarenheter som hittills gjorts. Utredningen har till uppgift att gå igenom vissa frågor som aktualiserats efter reformen och framgår av det följande. Syftet ska vara att utveckla och stärka revisionsreformen.

Styrelsen

I samband med bildandet av Riksrevisionen gjordes olika avvägningar mellan behovet av inflytande för riksdagen å ena sidan och en tillräckligt oberoende

143

2008/09:URF1

BILAGA 2 DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN

ställning för revisionsmyndigheten å andra sidan. Ett uttryck för denna av- vägning finns i inrättandet av en parlamentarisk styrelse med syfte att följa granskningsverksamheten. Riksrevisorerna ska för styrelsen redovisa arbetet i de viktigaste granskningarna samt hur granskningsplanen följs. Styrelsens uppgifter är fastlagda i lag för att klargöra de exakta gränserna för styrelsens ansvarsområde. Dessa uppgifter består i att yttra sig över granskningsplanen, lämna förslag till riksdagen med anledning av granskningsrapporterna samt besluta om förslag till anslag för myndigheten och fastställa en årsredovis- ning. Det kan noteras att styrelsen fattar beslut om förslaget till anslag och årsredovisning utan att ha någon möjlighet att ingripa i verksamheten. Styrel- sen hålls i stället löpande informerad om hur verksamheten utvecklas. Möj- ligheterna att ge styrelsen befogenheter att påverka verksamheten är begrän- sade eftersom det skulle inkräkta på revisorernas oberoende. Styrelsen är därmed förhindrad att ta ett fullt ansvar för verksamheten.

Riksdagens inflytande över verksamheten kommer till uttryck på flera sätt. Riksdagen bestämmer i lag om Riksrevisionens granskning, anvisar årligen de medel som behövs för verksamheten, väljer riksrevisorerna som ska leda myndigheten och utser styrelsen. Utredningen ska mot denna bakgrund och utifrån en genomgång av styrelsens arbete belysa på vilket sätt styrelsen till- godosett riksdagens behov av insyn och inflytande samt pröva omfattningen av dess uppgifter. En viktig utgångspunkt är dock alltjämt att styrelsens upp- gifter inte får innebära inskränkningar i den oberoende granskningsverksam- heten. Det bör även stå utredningen fritt att pröva om riksdagens behov av insyn och inflytande kan tillgodoses på annat sätt.

Vid bildandet av Riksrevisionen ansågs det viktigt att alla partier finns re- presenterade i styrelsen. Även före detta riksdagsledamöter kan utses till ledamöter i styrelsen. Utredningen bör undersöka på vilket sätt ledamöternas intresse och erfarenheter har utnyttjats i verksamheten. Det finns även supple- anter i styrelsen. Suppleanterna deltar normalt inte i styrelsearbetet. Det finns därför anledning att fråga sig om suppleanternas villkor behöver ändras eller om suppleanter över huvud taget behövs.

Riksdagens hantering av Riksrevisionens granskningar

Samtliga granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen och revisionsberät- telser från den årliga revisionen ska lämnas till regeringen. Regeringen ska varje år för riksdagen redovisa vilka åtgärder man vidtagit eller planerar att vidta med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen har valt att lämna en sådan redovisning i budgetpropositionen. Denna redovisning har granskats av konstitutionsutskottet (bet. 2006/07:KU10). Konstitutionsutskot- tet konstaterar att det skett en förbättring i regeringens rapportering i budget- propositionen för år 2007 jämfört med tidigare år, men många gånger saknas fortfarande redovisning av planerade eller vidtagna åtgärder eller av regering- ens inställning i övrigt till Riksrevisionens rekommendationer. Konstitutions- utskottet förutsätter att sådana brister kommer att uppmärksammas i det fort- satta arbetet med redovisningarna till riksdagen.

144

DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN BILAGA 2

2008/09:URF1

Revisorerna har fram t.o.m. december 2006 lämnat 93 granskningsrappor- ter till regeringen. Av dessa har styrelsen tagit ställning till och slutbehandlat 76 stycken. I 54 fall (71 %) har styrelsen beslutat lämna förslag med anled- ning av rapporten till riksdagen. I 34 fall hade de formen av framställning med förslag till riksdagsbeslut. I 20 fall var de redogörelser som överlämna- des till riksdagen som information. De återstående 22 rapporterna valde sty- relsen att lägga till handlingarna.

Riksdagen är mottagare av styrelsens framställningar och redogörelser. Riksdagens möjligheter att utöva sin kontrollmakt gentemot regeringen stärks av att man genom Riksrevisionen får ett kunskapsunderlag om förvaltningen från en annan källa än regeringen och myndigheterna. Utredningen bör belysa i vilken utsträckning rapporterna bidragit till att stärka riksdagens kontroll- makt genom ett breddat underlag för debatt och beslut. En uppföljning bör göras av hur framställningarna, redogörelserna och rapporterna har använts av utskotten och riksdagen i övrigt. Har rapporter och iakttagelser gett underlag för uppföljning, initiativ, studiebesök eller utfrågningar? Vad händer med de granskningar riksrevisorerna genomfört men som styrelsen avstår att lägga förslag om till riksdagen? I vilken utsträckning kommer de till användning i utskottens arbete eller som underlag för interpellationer och frågor till statsrå- den?

En riksrevisor kan enligt instruktionen uppdra åt en tjänsteman vid Riksre- visionen att avgöra granskningsärenden i riksrevisorns ställe. Av de 93 granskningsrapporter som t.o.m. 2006 lämnats till regeringen har 12 stycken beslutats av en annan tjänsteman än riksrevisor. Styrelsen har behandlat även dessa rapporter. Vilken ställning ska dessa rapporter anses ha och hur ska de hanteras?

Önskemål har framförts om att motionsrätt bör införas på revisionens rap- porter. Detta är frågor som det bör stå utredningen fritt att pröva.

Utredningen bör överväga vilka åtgärder som kan vidtas inom riksdagen för att man bättre ska kunna tillgodogöra sig Riksrevisionens granskningar. Det bör även stå utredningen fritt att pröva vilka krav som bör ställas på re- geringens redovisning till riksdagen för att staten genom Riksrevisionens verksamhet ska få ett mer effektivt utbyte av sina insatser.

Ansvarsfördelningen riksrevisorerna emellan

Som motiv för att låta myndigheten ledas av tre personer anfördes (bet. 2000/01:KU8) att man därigenom uppnår en mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorar i tydlighet och effektivitet. Enligt förarbetena till Riksrevisionen bör organisationen utformas så att de tre riks- revisorerna ges goda förutsättningar att på jämbördigt sätt utöva sina själv- ständiga befogenheter i granskningarna. Det ansågs angeläget att jämvikten dem emellan inte skulle gå förlorad genom att en av dem belastas med omfat- tande administrativa uppgifter.

Revisorerna har vid några tillfällen beslutat att genomföra vissa omfördel- ningar av arbetsuppgifterna samt i framställning 2005/06:RRS28 föreslagit

145

2008/09:URF1

BILAGA 2 DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN

vissa förtydliganden beträffande arbetsfördelningen för granskningsplanerna. Vid riksdagsbehandlingen godtogs dessa förändringar med vissa ytterligare förtydliganden (bet. 2006/07:KU6).

En omfattande organisationsförändring genomfördes hösten 2006 med en gemensam operativ ledning för all granskningsverksamhet, dvs. för både årlig revision och effektivitetsrevision. Den nya organisationen ska, som riksrevi- sorerna uttrycker det, bl.a. säkerställa stabila produktionsförutsättningar och organisatorisk effektivitet.

De tre första riksrevisorerna utsågs för en period om tre, fem respektive sju år. En av riksrevisorerna avslutade sin mandatperiod 2006 och ersattes av en ny riksrevisor. Revisorerna och organisationen har således upplevt sitt första byte av riksrevisor. Nästa byte sker 2008. Riksrevisorerna väljs i fortsättning- en för sju år och kan inte väljas om.

Utredningen bör mot den redovisade bakgrunden utvärdera erfarenheterna av det tredelade ledarskapet och av den rotationsordning som gäller. Utred- ningen bör analysera och bedöma möjligheterna att utöva ett samlat ledarskap i organisationen. Man bör belysa vilka för- och nackdelar som konstruktionen ger samt bedöma förutsättningarna för att planera och genomföra verksamhe- ten i ett långsiktigt perspektiv när täta byten sker i myndighetens ledning.

Effektivitetsrevisionens omfattning

Omfattningen av den effektivitetsgranskning Riksrevisionen bedriver framgår av 2 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet. I förhållande till det granskningsmandat som Riksdagens revisorer hade på sin tid har arbets- löshetskassorna tillkommit. Riksrevisionen har i sin tillämpning vidgat områ- det marginellt. Riksrevisorerna får gemensamt eller var för sig väcka förslag hos riksdagen i frågor som rör bl.a. Riksrevisionens kompetens. Styrelsen har motsvarande rättigheter. Om behov uppkommer att närmare definiera effekti- vitetsrevisionens omfattning, får det förutsättas att riksrevisorerna och styrel- sen utnyttjar denna rätt. Det bör även stå utredningen fritt att pröva om det finns anledning att lägga fram förslag på detta område.

Gränsdragningen mellan konstitutionsutskottets och Riksrevisionens granskningsområden

Frågan om gränsdragningen mellan konstitutionsutskottets och Riksrevisionens granskningsområden behandlades utförligt i proposition 2001/02:190 inför tillkomsten av Riksrevisionen. Regeringen ansåg i detta sammanhang att det inte fanns något skäl att genom lagreglering förhindra att Riksrevisionens granskningsområde i någon mån är detsamma som konstitutionsutskottets.

Konstitutionsutskottets granskning är inriktad på en administrativ och rättslig kontroll av om regeringen har följt gällande regler och vedertagen praxis. Konstitutionsutskottets granskning är i huvudsak inriktad på vad som är ett formellt korrekt handlande och på rättsfrågor när det gäller regerings- ärendenas handläggning, även om lämplighetsfrågor också kan förekomma i

146

DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN BILAGA 2

2008/09:URF1

granskningen. Konstitutionsutskottet tar också upp enstaka ärenden till granskning. I dessa fall torde granskningen närmast falla inom ramen för ”statsrådens tjänsteutövning”. Konstitutionsutskottet anses enligt förarbets- uttalanden också ha rätt att anlägga förvaltningsekonomiska synpunkter i granskningen, vilket innebär att utskottet i sitt arbete även kan beakta resulta- tet av den revisionella granskningen.

Den revisionella granskningen av den statliga verksamheten har sin tyngd- punkt i bedömningar av vad som får anses vara en effektiv användning av statens medel (effektivitetsrevision). Men den innefattar också, när det gäller granskningen av myndigheternas finansiella rapportering (årlig revision), en kontroll inte bara av om redovisningen och underlaget är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande utan också om redovisningen och ledningens för- valtning följer tillämpliga föreskrifter. Revisionen av Regeringskansliet är dock enligt lagen om revision av Regeringskansliet begränsad till en bedöm- ning av om räkenskaperna är rättvisande. Det förutsattes vidare att den nya revisionsmyndigheten inte kommer att granska statsrådens tjänsteutövning.

Regeringen konstaterade sammanfattningsvis i proposition 2001/02:190 om Riksrevisionen att det är ofrånkomligt att konstitutionsutskottets respekti- ve Riksrevisionens områden i någon mån kan komma att överlappa varandra. Regeringen såg dock inte någon anledning eller möjlighet att undvika detta genom att införa bestämmelser som reglerar gränsdragningen i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Det är viktigt att notera, framhöll reger- ingen, att granskningarna framdeles tydligare än i dag utgår från olika förut- sättningar. Den ena har en juridisk och administrativ inriktning, medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karaktär. Den ena görs av ett politiskt sammansatt riksdagsorgan, den andra av en tjänstemannaledd myndighet under riksdagen. Att ett och samma område eller problem mot den nu angivna bakgrunden belyses av både konstitutionsutskottet och Riksrevi- sionen behöver således, enligt regeringens bedömning, inte ses som ett pro- blem. Regeringen ansåg att det inte heller bör finnas någonting som hindrar att ett informationsutbyte sker mellan utskottet och Riksrevisionen.

Riksrevisorerna och konstitutionsutskottets kansli samråder och informerar varandra årligen om pågående granskningar. Utredningen bör undersöka om något har framkommit som tyder på att det finns ett behov av ytterligare klarlägganden i dessa frågor.

Effektivitetsrevisionens verksamhet

Granskningsverksamheten är Riksrevisionens kärnuppgift. Granskningspla- nen är ett viktigt instrument för styrning och samordning av myndighetens granskningsinsatser. Granskningsplanen kan ses som ett offentligt åtagande från Riksrevisionen vari anges de områden och ämnen som ska granskas, vilken riksrevisor som ansvarar för respektive frågeområde samt en tidsplan för arbetet. Planen har stor betydelse för styrning av verksamheten. Styrelsen ska yttra sig över planen. Granskningarna har skiftande inriktning. De har omfattat frågor om ekonomisk effektivitet, rättssäkerhet, rättighetsfrågor,

147

2008/09:URF1

BILAGA 2 DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN

ordning och reda, etc. En närmare kartläggning bör göras av de granskningar som gjorts. Hur stämmer den granskningsverksamhet som effektivitets- revisionen bedriver överens med uppdragsgivarens intentioner? I vilken ut- sträckning fyller de den avsedda rollen i riksdagens kontroll av regeringen och underlättar uppföljningen av den statliga verksamheten?

Någon särskild omprövning av revisionens inriktning gjordes inte i sam- band med Riksrevisionen bildande 2003 utan man hänvisade till den inrikt- ning effektivitetsrevisionen hade före reformen. Det kan samtidigt konstateras att den revision som före 2003 bedrevs av Riksdagens revisorer respektive Riksrevisionsverket uppvisade stora skillnader. Uppdraget för Riks- revisionens effektivitetsrevision, som det framgår av revisionslagen och dess förarbeten, ligger nära de formuleringar som användes i den tidigare lagstift- ningen. Mot bakgrund härav och erfarenheterna av den hittillsvarande verk- samheten kan det finnas anledning att följa upp de riktlinjer som Riksrevisio- nen formulerat för granskningsarbetet och även se om den inriktning som anges i revisionslagens 4 § är relevant.

Riksdagen (bet. 2005/06:FiU25) har efterlyst en utförligare redovisning av effekterna av Riksrevisionens granskning. Riksrevisionen ska i årsredovis- ningen 2006 redovisa för riksdagen hur uppsatta mål nåtts. Redovisningen ska vara så konkret och tydlig att riksdagen i efterhand lätt kan bedöma i vilken utsträckning uppställda mål har uppnåtts. Riksrevisionen utlovar i årsredovis- ningen för 2006 (redog. 2006/07:RRS10) att man framöver varje år kommer att publicera en uppföljningsrapport där den genomförda granskningen och de uppskattade effekterna av denna redovisas samlat. En första rapport lämnades i mars 2007.

I samband med bildandet uttalades att Riksrevisionen bör präglas av hög effektivitet och kunna betraktas som ett föredöme i statsförvaltningen. Kost- naden för effektivitetsrevisionen (inklusive övriga kostnader som omfattar omvärldsbevakning och kvalitetssäkring samt del i overheadkostnader) upp- gick 2006 till 131 miljoner kronor och resulterade i 32 granskningsrapporter. Det innebär att kostnaden per effektivitetsgranskning skulle kunna beräknas till ca 4 miljoner kronor. Utredningen bör ta fram material för att belysa ef- fektiviteten ur olika aspekter.

Det är svårt att objektivt bedöma värdet av och kvaliteten på de gransk- ningar som gjorts. Utredningen bör dock söka belysa hur olika avnämare som t.ex. riksdagsledamöter, myndighetsföreträdare, allmänheten, företrädare för massmedierna och den vetenskapliga forskningen uppfattar Riksrevisionens effektivitetsgranskningar. Det skulle också vara värdefullt om någon utomstå- ende person kunde göra en jämförelse av effektivitetsrevisionen i ett interna- tionellt perspektiv.

Den årliga revisionens verksamhet

Riksrevisionen ansvarade under 2006 för årlig revision av 257 statliga myn- digheter. Därutöver svarade Riksrevisionen för att årlig revision genomfördes i ett sextiotal bolag och stiftelser där staten har ett bestämmande inflytande,

148

DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN BILAGA 2

2008/09:URF1

ca 25 övriga organisationer samt fyra nordiska institutioner med säte i Sveri- ge.

Den samlade bedömningen av den årliga revisionen av myndigheterna var att den finansiella redovisningen i stort fungerar väl inom statsförvaltningen.

Vid inrättandet av Riksrevisionen ansågs det värdefullt att revisionens båda grenar finansierades på samma sätt, dvs. över anslag. Vid Riksrevisions- verket finansierades den övervägande delen av den årliga revisionen med avgifter från de större myndigheterna. Från den 1 januari 2004 tar Riksrevi- sionen ut avgifter för genomförd årlig revision för samtliga myndigheter, bolag, stiftelser och övriga organisationer samt årsredovisning för staten. Avgifter har inte tagits ut för revision av de allmänna försäkringskassorna och de nordiska institutionerna. Avgiftsintäkterna disponeras inte av Riksrevisio- nen utan tillförs statsverket och redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Avgiftsbeläggningen är reglerad i lag och innebär att avgifterna ska motsvara kostnaderna (full kostnadstäckning) för utförd revision.

Utredningen bör belysa konsekvenserna av omläggningen samt bedöma hur finansieringsprincipen tillämpats. Har granskningen av de små myndighe- terna förändrats och hur ser kostnadsutvecklingen för revisionen ut?

Vilka är erfarenheterna av finansiering via anslag på statsbudgeten kontra avgiftsfinansiering? Hur fungerar samarbetet med internrevisionen på de större myndigheterna? Samarbetet mellan effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen framhölls som viktigt för den organisation som bildades 2003. På vilket sätt har ett sådant samarbete etablerats och vilka är erfarenhe- terna?

Internationell verksamhet

Riksrevisionens internationella verksamhet består dels av internationellt ut- vecklingssamarbete finansierat av ett särskilt anslag som Riksrevisionen disponerar, dels sådant internationellt samarbete som ett nationellt revisions- organ normalt deltar i.

Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete syftar till att utveckla en långsiktig institutionell kapacitet inom statlig revision i de länder man samarbetar med. Kraven på reformering och effektivisering av den offentliga förvaltningen i dessa länder är stora. En väl fungerande finansiell styrning och kontroll är viktiga komponenter för att främja en god samhällsstyrning. Den nationella revisionsmyndigheten utgör en viktig del för att skapa tydlighet i beslutsfattandet och möjligheter till ansvarsutkrävande på alla nivåer i stats- apparaten. Riksrevisionen kan, genom god kompetens och omfattande erfa- renhet från att arbeta i ett system med lång demokratisk tradition, förmedla unika kunskaper och insikter. Det har därför ansetts värdefullt att Riksrevi- sionen kan bidra till att stärka den institutionella kapaciteten hos motsvarande institutioner i olika samarbetsländer.

149

2008/09:URF1

BILAGA 2 DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN

från Sida. Riksrevisionen har därför ett eget anslag på statsbudgeten för inter- nationellt utvecklingssamarbete, skilt från det anslag för internationell bi- ståndsverksamhet som förvaltas av Sida. Detta har medfört att Riksrevisionen har fått bygga upp en egen administrativ kapacitet för det internationella utvecklingssamarbetet. Det är dock nödvändigt att samarbete sker med både Sida och UD vad gäller planering och administrativa insatser såväl centralt som på plats i respektive land. Riksrevisionens anslag för internationell bi- ståndsverksamhet uppgick 2005 till 46 miljoner kronor, varav knappt 32 miljoner kronor utnyttjades. Under 2006 utnyttjades knappt 39 av de 40 mil- joner kronor som anvisades.

Utredningen bör pröva hur den hittills tillämpade ordningen för det inter- nationella utvecklingssamarbetet fungerat framför allt vad avser att skapa en oberoende ställning för Riksrevisionen samtidigt som behovet av samordning med den nationella biståndspolitiken beaktats. Utredningen bör granska verk- samhetens omfattning och inriktning. Eventuellt bör en samordning ske av hela den internationella biståndsverksamhet som bedrivs av riksdagen och dess myndigheter. Det är angeläget att även det internationella utvecklings- samarbete som Riksrevisionen bedriver granskas årligen på ett betryggande sätt.

Riksrevisionen företräder Sverige som det nationella revisionsorganet i in- ternationella sammanhang. Det medför en revisionssamverkan med andra nationella revisionsorgan både i syfte att utveckla revisionen och att samarbe- ta i direkta revisionsinsatser inom vissa områden. Utredningen bör ta fram underlag för att kunna bedöma om insatserna är av rimlig omfattning och belysa på vilket sätt de gett ett värdefullt kunskaps- och erfarenhetsutbyte.

Vetenskapligt råd

Rådet är ett rådgivande organ till riksrevisorerna, i första hand med inriktning mot mer strategiska frågor. Rådet har under åren 2004–2006 sammanträtt tre gånger per år. Diskussionen vid mötena har rört bl.a. effektivitetsrevisionens och den årliga revisionens inriktning, Riksrevisionens omvärldsbevakning och omvärldsanalys samt Riksrevisionens årliga rapport. Rådet har sex leda- möter. Utredningen bör redovisa erfarenheterna av det vetenskapliga rådet.

Den årliga rapporten

I Riksrevisionens årliga rapport redovisas de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen det senaste året. Rapporten lämnas till regeringen och riksdagen. I den senaste årliga rapporten för 2006 valde riksrevisorerna att utgå från ett ansvarsperspektiv.

Utredningen bör studera vilka syften som uppnåtts med den årliga rappor- ten samt följa upp hur den hanterats av Riksrevisionen, riksdagen och Reger- ingskansliet. Om möjligt bör kriterier för valda teman belysas.

150

DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN BILAGA 2

2008/09:URF1

Årsredovisning för staten

Regeringen ska senast nio månader efter budgetårets utgång lämna en årsre- dovisning för staten till riksdagen. De senaste åren har årsredovisningen dock lämnats i mitten av april. Riksrevisionen ska senast inom en månad efter att den lämnats lämna en revisionsberättelse över årsredovisningen för staten. Hittills har motionsrätt funnits på såväl årsredovisningen som den revisions- berättelse som styrelsen lämnat, vilket sammantaget gjort att riksdagens ställ- ningstagande till årsredovisningen inte har kunnat tas förrän mycket sent på våren, ofta på vårsessionens sista dag. Den generella motionsrätten på skrivel- ser och redogörelser har emellertid avskaffats fr.o.m. innevarande riksmöte. Utredningen bör ta ställning till vilken funktion motionsrätten fyller samt se över hur årsredovisningen för staten hanteras i processen av Riksrevisionen, regeringen och riksdagen.

Riksrevisionens budget

Riksdagen och finansutskottet prövar varje år storleken av anslaget och om- fattningen av verksamheten. Den administrativa hanteringen av Riksrevisio- nens budgetförslag är relativt omfattande. Förslaget till anslag ska under beredningen passera Riksrevisionens styrelse, riksdagens administrativa kon- tor, Riksdagsstyrelsen, Finansdepartementet och slutligen beslutas i riksdagen där det bereds av finansutskottet respektive utrikesutskottet. Processen ger intryck av en mycket omfattande budgetprövning, men det faktiska utfallet av processen leder snarast till slutsatsen att hanteringen är en formalitet. Utred- ningen bör se över om det finns möjligheter att förbättra och förenkla proces- sen.

Riksrevisionens årsredovisning

Riksrevisionen ska senast den 22 februari varje år lämna en årsredovisning till riksdagen. Finansutskottet ska svara för att externrevision sker av Riksrevi- sionen.

Utredningen bör redovisa erfarenheterna av hantering av årsredovisningen, finansutskottets externa revision och riksdagens utlåtanden.

Övriga frågor

Utredningen bör i övrigt kunna ta upp frågor och lämna förslag med anknyt- ning till uppdraget som aktualiseras under utredningsarbetets gång.

Uppdragets genomförande

Utredningen bedrivs av en parlamentarisk kommitté som tillsatts av riksdags- styrelsen. Kommittén biträds av ett sekretariat bestående av en huvudsekrete- rare samt biträdande sekreterare som tillsatts av riksdagsdirektören. Riksda-

151

2008/09:URF1

BILAGA 2 DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN

gens utredningstjänst och Riksrevisionen ska bistå sekretariatet med vissa utredningsinsatser. Utredningen kan tillkalla sakkunniga och experter.

Ersättning för uppdraget som ledamot av eller sakkunnig eller expert i kommittén utgår enligt föreskriften (RFS 2000:6) om ersättning för kommit- téuppdrag. Ersättning till ordförande beslutas av riksdagsstyrelsen.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2008.

152

2008/09:URF1

BILAGA 3

Statlig revision inom EU

Detta avsnitt är en sammanfattning av ett kapitel ur skriften State Audit in the European Union som utkom 200562. I skriften, som har sammanställts av den brittiska revisionsmyndigheten National Audit Office (NAO), redovisar de 25 nationella revisionsmyndigheterna i EU:s dåvarande medlemsländer hur den statliga revisionen är uppbyggd och hur den fungerar. Även uppgifter om den Europeiska revisionsrätten redovisas. I det här aktuella avsnittet analyserar och belyser NAO likheter och skillnader mellan de olika nationella revi- sionsmyndigheterna63. I fortsättningen används begreppen SAI och riksrevi- sion parallellt som beteckning för den högsta revisionsmyndigheten i respek- tive land. Det inledande avsnittet har förkortats och sammanfattats av utrym- messkäl och i några avsnitt har tillägg gjorts för att förtydliga sambanden.

Bakgrundsinformation

EU:s medlemsstater skiljer sig markant åt i fråga om geografisk storlek, folkmängd och befolkningstäthet. De enskilda staternas ekonomier uppvisar också stora skillnader i utvecklingen av industri-, jordbruks- och servicesekto- rerna. Även den statsrättsliga strukturen varierar – vissa stater är enhetsstater, medan andra har en federal struktur som t.ex. Tyskland och Belgien. En del stater har överfört stora delar av samhällsservicen till den kommunala nivån som t.ex. Sverige, Finland och Danmark.

Ett av villkoren för EU-medlemskap är förekomsten av ett demokratiskt parlamentariskt system. Detta kan ha olika former, vilket framgår av tabellen på följande sida. Också valsystemen varierar även om de flesta baseras på proportionell representation.

Samtidigt som alla dessa stater förenas i ett gemensamt medlemskap i EU kvarstår separata identiteter i form av språk, kultur och historia. Den gemen- samma demokratin manifesterar sig i olika demokratiska system och proces- ser samt i specifika parlamentariska, konstitutionella och administrativa sy- stem. Det är mot denna bakgrund som varje SAI (Supreme Audit Institution) verkar.

62Uppgifterna i skriften motsvarar förhållandena år 2004.

63På engelska används begreppet Supreme Audit Institution (SAI) för den högsta nationella revisionsmyndigheten i respektive land. Riksrevisionen är Sveriges SAI.

153

2008/09:URF1 BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU

ANTAL PARLAMENTSLEDAMÖTER

	Underhuset	Överhuset
Belgien	150	71
Cypern	80	-
Danmark	179	-
Estland	101	-
Finland	200	-
Frankrike	577	321
Grekland	300	-
Irland	166	60
Italien	630	315
Lettland	100	-
Litauen	141	-
Luxemburg	60	-
Malta	65	-
Nederländerna	150	75
Polen	460	100
Portugal	230	-
Slovakien	150	-
Slovenien	90	40
Spanien	350	259
Storbritannien	659	1 200
Sverige	349	-
Tjeckien	200	81
Tyskland	603	69
Ungern	386	-
Österrike	183	62

Historia

Samtidigt som statlig revision har funnits i någon form i flera århundraden så har de högsta revisionsorganens struktur, makt och befogenheter utvecklats över tiden. Ibland har detta skett som ett resultat av politiska förändringar som t.ex. vid återinstallerandet av dynastin Oranien–Nassau i Nederländerna 1814, enandet av Italien 1861 eller grundandet av den nya österrikiska repu- bliken 1918. För andra revisionsmyndigheter har förändringar varit ett resultat

154

STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3

2008/09:URF1

av utvecklingen inom den offentliga förvaltningen som t.ex. inrättandet av finans- och revisionsdepartementet (en föregångare till National Audit Office) i Storbritannien 1866. Mer aktuella exempel på förändringar av SAI:ernas befogenheter och verksamhet redovisas nedan.

-Åren 1991 och 1996 genomfördes lagändringar för att framhäva den danska Rigsrevisionens oberoende och för att förbättra dess tillträdesrättigheter.

-Åren 1991, 1993 och 1995 uppdaterades revisionslagstiftningen i Finland för att utvidga revisionens befogenheter. Den nya grundlagen från år 2000 ökade revisionens oberoende.

-Den irländska lagen the Comptroller and Auditor General (Amendment) Act från år 1993 utvidgade den irländska revisionsmyndighetens befogen- heter och gav effektivitetsrevision en lagstadgad grund.

-Den tjeckiska riksrevisionen (NKU) inrättades i samband med att Tjeckien blev en suverän stat 1993.

-År 1994 infördes ny lagstiftning i Italien som stärkte revisionens (Corte dei Conti) roll och möjliggjorde utvecklingen av effektivitetsrevisionen.

-1997 års nya konstitution i Polen betonade riksrevisionens (NIK) konstitu- tionella oberoende i förhållande till regeringen och dess relation till Natio- nalförsamlingens underhus (Sejmen).

-Maltas nya revisionslag 1997 innebar dels etablerandet av en, i förhållande till regeringen, oberoende revisionsmyndighet, dels en förnyelse av revi- sionslagstiftningen som utvidgade revisionens befogenheter och gav effek- tivitetsrevision en tydlig legal grund.

Strukturer

Inom EU finns det fyra huvudkategorier av SAI:er som redovisas i följande sammanställning. Att SAI:erna kan grupperas på detta sätt har historiska orsaker: Det franska administrationssystemet spreds över Europa under 1800- talet och det brittiska finans- och revisionsdepartementet ansvarade för revi- sionen på Irland fram till 1921 då landet delades. Det brittiska systemet hade även ett historiskt inflytande på de strukturer som växt fram på Cypern och Malta.

155

2008/09:URF1	BILAGA 3	STATLIG REVISION INOM EU
	HUVUDKATEGORIER AV SAI:ER
	Beskrivning av kategorier		Medlemsstater
	Revisionsrätt med en rättslig funk-		Frankrike, Belgien, Portugal, Spani-
	tion		en, Italien och Grekland
	Kollegiestruktur utan rättslig funk-		Nederländerna, Tyskland, Slovakien,
	tion		Tjeckien,	Luxemburg, Europeiska
			revisionsrätten
	SAI som är oberoende i förhållande		Ungern, Malta, Polen, Cypern, Stor-
	till regeringen och som leds av riks-		britannien,	Irland, Lettland, Litauen,
	revisor eller president		Sverige, Finland, Danmark och Est-
			land
	Särskild	kategori: myndighet som	Österrike och Slovenien
	leds av en president och som utför
	revision av såväl central som regio-
	nal och lokal samhällsnivå

SAI:ernas status

SAI:erna i alla medlemsstater har en lagstadgad plats inom det offentliga systemet antingen genom konstitutionen eller genom vanlig lag. Den svenska SAI:en låg tidigare under Finansdepartementet, vilket också var fallet i Fin- land fram till år 2000 och i Danmark till år 1975. Regeringens och särskilt finansministeriets inflytande på Storbritanniens revisionsmyndighet upphörde år 1983 då den nationella revisionslagen antogs (the National Audit Act). På europeisk nivå blev Europeiska revisionsrätten en fullvärdig myndighet 1993 med antagandet av fördraget om den europeiska unionen.

Ledningsorganens former och status

Inom vissa SAI:er tas beslut på högsta nivå av myndighetens chef, antingen en riksrevisor (Auditor General) eller en president. Inom andra tas de vikti- gaste besluten kollektivt i ett kollegium eller råd – se följande sammanställ- ning.

156

	STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3		2008/09:URF1
FORMER FÖR BESLUTSFATTANDE
Beslut av riksrevisor eller president		Kollektiva beslut
Lettland		Tjeckien
Cypern		Frankrike
Irland		Belgien
Sverige		Spanien
Finland		Portugal
Storbritannien		Tyskland
Österrike		Grekland
Danmark		Luxemburg
Litauen		Nederländerna
Estland		Italien
Ungern		Europeiska revisionsrätten
Malta		Polen
Slovakien
Slovenien

Ledningens status är utformad på olika sätt i medlemsstaterna. Nedan ges exempel på detta.

-I de spanska, portugisiska, italienska och tyska revisionsmyndigheterna har ledningen samma status som domare.

-I Storbritannien är riksrevisorns (the Comptroller and Auditor General) oberoende framhävt genom att han benämns Officer of the House of Com- mons.

-I Slovakien och Estland har riksrevisorerna rätt att delta i och yttra sig vid regeringssammanträden.

Politisk anknytning av riksrevisorer och ledande organ

Det är viktigt att dra en skiljelinje mellan politiska utnämningar och utnäm- ningar av enskilda med politisk bakgrund. Riksrevisorerna i Estland, Polen och Slovakien får inte ha någon anknytning till politiska partier, medan kan- didater till riksrevisorstjänsten i Finland kan ha en politisk bakgrund – själva utnämningen är dock strikt icke-politisk. I Nederländerna är det vanligt att de tre riksrevisorerna har en anknytning till de tre största partierna i parlamentet. I de fall riksrevisorerna har domarstatus har de generellt ingen politisk an- knytning. Av ledamöter i Europeiska revisionsrätten krävs enligt fördraget att de agerar helt oberoende.

157

2008/09:URF1

BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU

För att säkerställa att SAI:erna inte påverkas av politisk partiskhet har med- lemsstaterna infört vissa skyddsmekanismer som exemplifieras i följande punkter.

-I Slovenien får ledamöter av SAI:ens högsta organ inte ha varit ministrar under fyra år före utnämningen. I Österrike får riksrevisorn inte ha deltagit i någon regering på federal nivå eller provinsnivå de senaste fyra åren före utnämnandet.

-I Storbritannien nomineras riksrevisorn av premiärministern i samråd med ordföranden i parlamentets revisionsutskott som normalt kommer från det största oppositionspartiet i underhuset.

-I länder som Danmark, Sverige och Storbritannien fastställs riksrevisorer- nas oberoende i den i sammanhanget aktuella lagstiftningen.

-I Sverige kan de tre jämbördiga riksrevisorerna avsättas endast vid allvarlig försummelse.

-Riksrevisorn på Cypern kan pensioneras eller avsättas från sitt uppdrag endast vid mental eller fysisk oförmåga eller grovt tjänstefel.

Utnämning av riksrevisorer och ledande organ

Former och metoder för utnämning av riksrevisorer och ledande organ varie- rar länderna emellan. I Estland är det presidenten som föreslår riksrevisors- kandidat för parlamentet. I Österrike, Spanien, Danmark, Sverige, Finland och Belgien är det parlamentet som utnämner riksrevisorerna. I Ungern krävs två tredjedels majoritet i nationalförsamlingen för att rösta fram en ny presi- dent för riksrevisionen. På Malta krävs på samma sätt två tredjedels majoritet i representanthuset innan presidenten utser riksrevisorn. I Tjeckien utser presidenten ny riksrevisor i enlighet med beslut i deputeradekammaren och i Portugal utses riksrevisorn av presidenten på förslag av regeringen. Presiden- ten för Italiens SAI (Corte dei Conti) utses av republikens president på reger- ingens förslag och endast de som redan är chefer för den italienska SAI:ens olika revisionskammare (regionala underavdelningar) kan utnämnas till ny president.

Till skillnad från dessa exempel är det i Grekland och Frankrike regeringen som beslutar i utnämningsfrågan. I Storbritannien, Irland, Tyskland och Ne- derländerna är både parlamentet och regeringen inblandade.

Ämbetsperiod

En del riksrevisorer och ledamöter av ledande organ utses på livstid eller fram till en bestämd pensionsålder. Det finns dock vissa undantag.

-I Spanien väljs de tolv ledamöterna i revisionsdomstolen på nioåriga man- datperioder. Mandatet för domstolens president är tre år. Samtliga kan åter- väljas.

-Presidenten i Portugals revisionsdomstol utses på fyra år och kan återväljas.

158

STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3

2008/09:URF1

-I Slovakien är riksrevisorns mandatperiod sju år.

-Den finländske riksrevisorn har en mandatperiod på sex år och kan återväl- jas.

-Malta och Estland har mandatperioder på fem år med möjlighet till återval.

-I Österrike har presidenten för SAI:en tolv års mandatperiod och kan inte återväljas.

-I Sverige utses riksrevisorerna för en sjuårsperiod som inte kan förlängas.

-Ungern har tolv års mandatperiod med återvalsmöjlighet.

-Ledamöterna i det högsta organet i Belgiens och Luxemburgs SAI utses för sexåriga mandatperioder och kan återväljas.

-I Slovenien utses domstolens president för en nioårig mandatperiod.

Säkerhet i ämbetet

Ett sätt att säkra en SAI:s oberoende är att tillförsäkra riksrevisorn och de ansvariga personerna i de ledande organen en viss säkerhet i ämbetsutövning- en. Liksom avseende ämbetsperiodens längd skiljer sig även ”anställnings- tryggheten” åt i de olika länderna. I Storbritannien kan riksrevisorn endast avsättas efter beslut i både över- och underhuset.64 Likartade ordningar åter- finns i Irland, Finland, Sverige och Österrike. I Slovenien kan ledamöterna i revisionsdomstolen avsättas endast i extrema situationer efter omröstning i nationalförsamlingen.

I Cypern, Tyskland och Malta är kraven för att avsätta riksrevisorn liknan- de de som krävs för att avsätta en domare i högsta domstolen – t.ex. på grund av mental eller fysisk oförmåga eller grovt tjänstefel. Ledamöterna i den spanska revisionsdomstolen kan endast avsättas vid allvarlig försummelse i tjänsten. Ledamöter i Europeiska revisionsrätten kan endast avsättas genom beslut av EG-domstolen på begäran av revisionsrätten i de fall en ledamot inte längre svarar upp mot kraven för ämbetet.

Budgetbeslut

I de flesta länderna har parlamentet någon form av inflytande när det gäller beslut om SAI:ernas budget. I några länder har även regeringen ett visst infly- tande (Portugal, Irland, Tyskland, Nederländerna och Österrike). I ett antal fall överlämnar SAI:en själv budgetförslag till ett parlamentsutskott för be- redning och senare beslut av parlamentet (Storbritannien, Belgien och Lux- emburg). I Spanien tas budgeten fram och godkänns internt av SAI:en själv och integreras därefter som en självständig del av statsbudgeten som beslutas av parlamentet. I Danmark beslutar Folketinget om revisionens budget på förslag av Rigsrevisionen.

64 Formellt är det statschefen som avsätter riksrevisorn i Storbritannien.

159

2008/09:URF1

BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU

Personal – antal och kompetens

På samma sätt som SAI:ernas roll varierar i de olika medlemsstaterna skiljer sig även personalens antal och kompetens åt (se tabell nedan). I t.ex. Storbri- tannien består personalen av professionellt kvalificerade revisorer som kom- pletteras med ämnesspecialister och utredare. Samtliga medarbetare i Polens och Estlands SAI har akademisk examen, vilket också en majoritet har i Slo- venien och på Malta.

Även vid enheter för effektivitetsrevision varierar kompetensen. I t.ex. Stor- britannien anställs specialister i granskningsprojekt som berör vissa särskilda utgiftsområden (value for money team). I Frankrike sekunderas revisions- myndigheten av personal från granskningsobjekten för vissa specifika uppgif- ter.

I de flesta SAI:erna har personalen status som statstjänstemän, men det finns undantag.

-I Danmark överfördes år 1991 nästan alla medarbetare från den allmänna statstjänstemannapositionen till att bli anställda direkt av Rigsrevisionen.

-Samma utveckling skedde på Malta efter antagandet av den nya revisions- lagen 1997; all revisionspersonal, som tidigare varit statsanställda, anställ- des direkt av SAI:en.

-Som en följd av den brittiska revisionslagen av år 1983 blev alla medarbe- tare vid brittiska NAO anställda av myndigheten.

I de fall revisionspersonal betecknas som statstjänstemän finns det vanligen en koppling till statsanställdas löner. I t.ex. Litauen regleras lönerna till riks- revisionens revisorer enligt statsförvaltningens bestämmelser, och i Tyskland har riksrevisionens personal samma löner och lönegrader som andra stats- tjänstemän.

160

STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3 2008/09:URF1

MEDARBETARE VID SAIERNA – ANTAL OCH KOMPETENS

	Antal	Jurister	Redovisnings-	Annan
	Medarbetare		revisorer	bakgrund*
Belgien	616	X	X	S, SA, E, A
Cypern	117	X	X	E, OF, F, övr.
Danmark	250	X	X	E, S, SA, OF
Estland	85	X	X	E, S, SO, OF, Ä
Finland	147	X	X	E, S, SO, OF
Frankrike	608	X	-	E, F
Grekland	645	X	X	E
Irland	169	-	X	ST, Ä, E
Italien	3 199	X	X	E, ST, OF, F, Ä
Lettland	178	X	X	E, A
Litauen	300	X	X	E, övr.
Luxemburg	40	X	X	Övr.
Malta	64	-	X	E, OF, ST
Nederländerna	290	X	X	E, S, SA, OF,
				ST, SO, F, A
Polen	1 700	X	X	E, SA, övr.
Portugal	600	X	X	E, F, övr.
Slovakien	232	X	X	E, S, Ä, F, övr.
Slovenien	100	X	X	Övr.
Spanien	800	X	X	E, OF, A
Storbritannien	832	-	X	Ä
Sverige	300	X	X	E, S, SA
Tjeckien	470	X	X	E, Ä
Tyskland	1 500	X	X	E, OA, ST, Ä, F,
				A
Ungern	613	X	X	A, Ä
Österrike	312	X	X	E, Ä
Rev. rätten	750	X	X	E, S, ST, övr.

* E=ekonomi, S=statsvet., SA=samhällsvet., OF=offentlig förvaltn., ST=statistik, SO=sociologi, Ä=ämnesspecialist, F=finans, A=allmän administration.

161

2008/09:URF1

BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU

SAI:ernas roll

Samtliga 25 SAI:er och Europeiska revisionsrätten har ett gemensamt huvud- syfte nämligen att granska räkenskaperna för användningen av offentliga medel och rapportera resultatet av denna granskning (finansiell/årlig revi- sion). Vissa revisioner utför även effektivitetsrevision, dvs. granskning av kostnader, produktivitet och effektivitet i användningen av offentliga medel. Vissa SAI:er utför även andra uppgifter som utvecklats ur dessa två revisions- riktningar.

Emedan SAI:erna har allmänna syften kan mer precisa definitioner av de- ras roller variera. I några länder har revisionen ett brett ansvarsområde – i Spanien utför SAI:en t.ex. den externa ex-post-revisionen av den offentliga sektorns finansiella verksamhet. Enligt den nederländska konstitutionen är SAI:en där ansvarig för revisionen av statens inkomster och utgifter.

I ansvarsområdet för några SAI:er ingår effektivitetsrevision, vilket ibland även är fastställt i lagstiftningen. I t.ex. Storbritannien, Sverige, Irland, Malta, Cypern, Slovenien och Estland är effektivitetsrevisionen reglerad i lag.

Revisionsobjektens karaktär

Inom varje medlemsstat levereras samhällsservice av en rad olika institutioner på central, regional och lokal nivå. Vissa institutioner finansieras med offent- liga medel, andra institutioner inom den privata sektorn kan ha en lagstadgad rätt att ta ut avgifter eller de kan drivas genom att staten lämnar en ekonomisk garanti för verksamheten. En del enheter inom den privata sektorn kan vara delvis offentligt ägda. Offentliga organ kontrakterar i allt större utsträckning den privata sektorn som utför service på det offentligas uppdrag. Diversifie- ringen av de olika sätt som samhällsservicen levereras på återspeglar mång- falden i riksrevisionernas åtaganden (se tabellen på nästa sida).

Revisionsobjektens antal

Antalet institutioner som granskas av SAI:erna varierar i stor grad. NAO i Storbritannien granskar och rapporterar om flera hundra institutioner och har granskningsrätt till tusentals fler. I Portugal ligger 11 000 offentliga institu- tioner inom revisionens ansvarsområde men vissa kriterier – som t.ex. om- fattningen av deras årliga intäkter – undantar dem från revision. I praktiken granskas ca 3 000 institutioner regelbundet.

Centrala myndigheter

Samtliga SAI:er utför finansiell revision av de centrala statliga myndigheter- na, vilket i de flesta länderna inbegriper ministerier och departement.

162

			STATLIG REVISION INOM EU				BILAGA 3 2008/09:URF1
SAIERNAS GRANSKNINGSOMRÅDEN
	Centrala	Regio-	Lokala	Statliga	Offent-	Kom-	Övriga
	myndig-	nala	myndig-	bolag	liga	muner
	heter	myn-	heter		organ
		digheter
Belgien	X	X	X	X	X	-	-
Cypern	X	-	X	X	X	X	X
Danmark	X	-	-	X	X	-	X
Estland	X	X	X	X	X	X	X
Finland	X	-	-	X	X	-	X
Frankrike	X	-	-	X	X	-	X
Grekland	X	-	X	X	X	X	X
Irland	X	-	-	-	X	-	X
Italien	X	X	X	X	X	X	X
Lettland	X	-	X	X	X	X	X
Litauen	X	-	X	X	X	X	X
Luxemburg	X	-	-	X	X	-	X
Malta	X	-	X	X	X	-	X
Nederländerna	X	-	-	X	X	-	X
Polen	X	X	X	X	X	X	X
Portugal	X	X	X	X	X	X	X
Slovakien	X	X	X	X	X	X	X
Slovenien	X	-	X	X	X	X	X
Spanien	X	X	X	X	X	X	X
Storbritannien	X	-	-	-	X	-	-
Sverige	X	-	-	X	X	-	X
Tjeckien	X	-	-	X	X	-	X
Tyskland	X	-	-	X	X	-	X
Ungern	X	-	X	X	X	X	X
Österrike	X	X	X	X	X	X	X
Rev. rätten	X	X	X	X	X	X	X

Regionala och lokala myndigheter

Några SAI:er har ansvar för att granska regionala och lokala myndigheter. Den polska revisionen NIK utför t.ex. revision av de lokala myndigheternas organ och verksamhet. På Malta har SAIen ansvar för revision av de lokala myndigheterna, men själva granskningen utförs av privata revisionsbyråer på

163

2008/09:URF1

BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU

riksrevisorns uppdrag. Även den slovenska revisionsmyndigheten är bemyn- digad att granska lokala myndigheter.

I andra länder som Storbritannien, Frankrike, Danmark, Sverige och i de tyska delstaterna utförs granskningen av regionala och lokala myndigheter av särskilda revisionsorgan. Till följd av det partiella självstyret i Skottland, Wales och Nordirland är särskilda revisionsorgan ansvariga för granskning av vissa verksamheter i dessa områden som inte faller under det brittiska parla- mentets ansvarsområde. Lokala myndigheter och hälsovårdsmyndigheter granskas i Storbritannien av revisorer som utses av den s.k. Revisions- kommissionen (the Audit Commission) som är en oberoende offentlig institu- tion.

I Danmark granskas större delen av de lokala myndigheternas verksamhet av regeringens revisionsavdelning som utgör en separat enhet. Den danska riksrevisorn har dock tillgång till de lokala myndigheternas räkenskaper när det gäller utgifter som ersätts av staten. I både Frankrike och Italien finns regionala revisionskammare.

Statliga bolag

Tjugofyra SAI:er utför revision av några eller samtliga statliga företag. Priva- tiseringen har dock haft en inverkan i detta avseende, t.ex. har SAI:erna i Storbritannien, Österrike och Finland förlorat revisionsobjekt som ett resultat av denna politik (Finland och Storbritannien har dock behållit access till de organ som är ansvariga för tillsynen av de privatiserade sektorerna). I Frank- rike granskar SAI:en även det arbete som privata revisorer utför.

Offentliga organ

Nästan alla SAI:er granskar de offentliga organ som utför statlig verksamhet. Den belgiska revisionen granskar de offentliga serviceorgan som är under- ordnade federal och regional nivå samt gemenskapsnivå. Brittiska NAO har access till samtliga offentliga organ som inte lyder under något departement.

Kommuner

Vissa SAI:ers befogenheter omfattar även revision av kommunala myndig- heter.

-Den österrikiska revisionen granskar alla kommuner med en befolkning på minst 20 000 invånare samt även mindre kommuner på begäran från behö- rig delstatsregering.

-I Italien är alla kommunfullmäktigeförsamlingar skyldiga att redovisa sina räkenskaper för SAI:en.

-Den portugisiska SAI:en granskar räkenskaperna vid samfund, förbund, föreningar etc. som är knutna till kommunfullmäktige.

164

STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3

2008/09:URF1

-I Polen granskar SAI:en verksamheten på alla nivåer i lokala myndigheter, inklusive kommuner som tillämpar kriterierna om legalitet, integritet och ekonomi.

I andra länder får SAI:en inte granska kommunala myndigheter. I t.ex. Tjeck- ien får revisionsmyndigheten inte granska tillgångar som uttaxeras direkt av kommunerna eller områden under deras jurisdiktion.

Organ inom den privata sektorn

I några länder där organ inom den privata sektorn erhåller statlig finansiering är SAI:en skyldig att granska användningen av dessa medel. Formerna för revisionen varierar. I Nederländerna är de organ som erhåller lån, garantier eller bidrag från staten föremål för SAI:ens granskning. Privata organ som uppbär offentlig finansiering för särskilda syften granskas av SAI:erna i Ös- terrike och Tyskland.

Olika typer av revision

SAI:erna i EU:s medlemsstater utför en rad olika uppgifter som kan kategori- seras enligt två huvudlinjer (se tablå nedan) samt i olika typer av revision (se tabellen på nästa sida).

Förhandsrevision – granskning av utbetalningar innan medlen förbrukats

För närvarande (2004) utför fem av riksrevisionerna förhandsrevisioner (a priori audits) – Belgien, Italien, Tyskland, Grekland och Portugal. I Italien undersöker SAI:en ett par tusen transaktioner per år, medan man i Portugal minskar denna verksamhet. Den grekiska revisionen granskar å andra sidan nästan alla utbetalningar av statliga medel och utbetalningar från statliga företag. I Storbritannien och Irland har riksrevisorn även en kontrollfunktion genom att han auktoriserar utbetalningarna från finansministeriet till övriga departement och myndigheterna.

Rättsliga befogenheter

I Belgien, Frankrike, Grekland, Italien, Portugal och Spanien har SAI:erna rättsliga befogenheter. Den grekiska SAI:en granskar redovisningarna från alla redovisningsansvariga vid offentliga organ och lokala administrativa enheter. I Frankrike och Belgien undersöker SAI:erna om redovisningar och kompletterande dokumentation visar att redovisningsansvariga utfört sin uppgift på ett korrekt sätt. I Portugal och Italien har man en annan inriktning. Där undersöker SAI:erna ärenden som aktualiseras av åklagare, det granskade objektet eller allmänheten i stället för att fokusera direkt på de offentliga revisorernas personliga ansvar.

165

2008/09:URF1

BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU

I Spanien kan SAI:en rättsligt pröva redovisningsansvaret när sådana fall uppkommer beträffande personer som anförtrotts rätten att förvalta offentliga medel. Åklagare, det granskade objektet eller enskilda medborgare kan hem- ställa om att SAI:en initierar en sådan process.

Olika typer av revision

Förhandsrevision – SAIen auktoriserar eller ger råd beträffande offentliga utgifter som en del av den finansiella kontrollprocessen. Till exempel kan revisionen inhämta detaljer om alla utbetalningar tillsammans med komplette- rande dokumentation för att kontrollera att transaktionerna är korrekta och lagenliga. Revisionen ska även försäkra sig om att budgetmedlen är tillräckli- ga för att transaktionerna ska kunna genomföras.

Ex post revision kan underindelas i tre kategorier: rättslig revision, finansiell revision och effektivitetsrevision.

-Rättslig revision granskar och bedömer hur enskilda, som har ett personligt ansvar för hur offentliga medel används, skött sitt uppdrag.

-Finansiell (årlig) revision ger revisionsmyndigheten möjlighet att rapportera om statens räkenskaper och redovisning samt ger parlamentet underlag för någon form av utlåtande.

-Effektivitetsrevision inriktas på vidare frågor som rör kostnader, produkti- vitet och effektivitet i användningen av offentliga medel (economy, effici- ency, effectiveness).

Finansiell (årlig) revision

Alla riksrevisioner inom EU utför någon form av årlig revision. Där förhands- revision tillämpas används denna som utgångspunkt för granskningen av statens räkenskaper. I Estland ska den årliga revisionen verifiera huruvida institutionernas räkenskaper korrekt och rättvisande återspeglar deras finansi- ella status. Storbritanniens SAI granskar varje departements redovisning. Under 2006/07 planerar man att utöka denna granskning till att omfatta hela statens årsredovisning. I Danmark granskas hela statens redovisning genom stickprov baserat på risk- och väsentlighetskriterier. Europeiska revisionsrät- ten uttalar sig årligen genom ett Statement of Assurance över tillförlitligheten i gemenskapens räkenskaper och rapporterar om de underliggande transaktio- nerna är korrekta och i enlighet med gällande regler.

De olika SAI:erna skiljer sig åt när det gäller inriktning och fokus för den årliga revisionen. De danska och svenska revisionerna förlitar sig till stor del på sin bedömning om att de finansiella systemen är tillförlitliga. I Storbritan- nien varierar nivån på SAI:ens faktiska granskning beroende på hur man

166

STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3 2008/09:URF1

värderar hållbarheten i revisionsobjektens interna kontrollsystem, inbegripet internrevisionernas arbete. Ett liknande förhållningssätt tillämpas i Litauen.

TYP AV REVISION I RESPEKTIVE MEDLEMSSTAT

	Förhands-	Rättslig	Finansiell	Effektivitets-
	revision	revision	(årlig) revision	revision
Belgien	X	X	X	X
Cypern	-	-	X	X
Danmark	-	-	X	X
Estland	-	-	X	X
Finland	-	-	X	X
Frankrike	-	X	X	X
Grekland	X	X	X	-
Irland	-	-	X	X
Italien	X	X	X	X
Lettland	-	-	X	X
Litauen	-	-	X	X
Luxemburg	-	-	X	X
Malta	-	-	X	X
Nederländerna	-	-	X	X
Polen	-	-	X	X
Portugal	X	X	X	X
Slovakien	-	-	X	X
Slovenien	-	-	X	X
Spanien	-	X	X	X
Storbritannien	-	-	X	X
Sverige	-	-	X	X
Tjeckien	-	-	X	X
Tyskland	X	-	X	X
Ungern	-	-	X	X
Österrike	-	-	X	X
Rev. rätten	-	-	X	X

Effektivitetsrevision

I samtliga medlemsstater förutom Grekland utförs effektivitetsrevision. I några länder är detta en relativt ny revisionsform (t.ex. i Portugal), medan andra länder har en lång tradition av effektivitetsrevision. Den tyska SAI:ens

167

2008/09:URF1

BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU

granskningsområde utvidgades med effektivitetsrevision redan under 1800- talet.

Vanligen talar man om effektivitetsrevision i termer av kostnader, produk- tivitet och effektivitet, men olika länder har olika tolkningar av begreppet. I Frankrike ligger fokus på uppnåendet av mål eller önskvärda mål och gransk- ningsarbetet görs i form av programutvärderingar. I Portugal tenderar effekti- vitetsrevisionen att fokusera på utvecklingen i relation till tidigare prestatio- ner snarare än att lyfta fram referenspunkter för god praxis.

Skillnader förekommer också beträffande tiden för när effektivitetsgransk- ningar kan inledas. I Storbritannien genomförs effektivitetsrevisioner under och efter implementeringen av ett särskilt program. Den nederländska SAI:en tolkar sitt mandat så att man kan inleda en granskning av ett objekt så snart ett beslut har fattats om att starta projektet. I Tyskland kan en effektivitets- granskning starta så snart ett politiskt beslut är fattat.

Ansvaret i budgetprocessen

I ansvarskedjan beslutar parlamentet om statens budget som regeringen sedan implementerar. Riksrevisionen granskar därefter om medlen har använts enligt parlamentets intentioner. I några länder är SAI:en involverad i det formella godkännandet av räkenskaperna medan man i andra länder avger en bedömning av om räkenskaperna är korrekta eller inte samt lyfter fram fel och problem.

Rapportering

När den årliga revisionen är klar i Storbritannien och Irland överlämnar SAI:erna rapporter över enskilda departement (politikområden) i stället för en enda samlad redovisning för hela det statliga området. I andra länder konsoli- derar man sina slutsatser i ett enda dokument med separata avdelningar för varje departement. Den estniska SAI:en lägger fram en årlig revisionsrapport om den offentliga sektorns konsoliderade räkenskaper. I Polen överlämnar SAI:en en årlig rapport till parlamentet där man summerar resultaten av genomförda räkenskapsrevisioner och effektiviteten hos de myndigheter som har rätt att betala ut och fördela budgetmedel. I rapporterna från de italienska och grekiska SAI:erna inkluderas rekommendationer om förbättringar av lagar och förordningar som reglerar den offentliga administrationen.

Även rapporteringen om effektivitetsrevisioner varierar. I länder som Stor- britannien, Danmark, Finland, Tyskland och Malta produceras fristående rapporter. I andra länder som t.ex. Österrike återfinns det mesta av resultaten från effektivitetsrevisionerna i SAI:ens årliga rapport.

Överenskommelser om faktagranskning

Under arbetet med en effektivitetsgranskning upprätthåller SAI:erna kontak- ter med revisionsobjekten, men de har olika procedurer för att komma över-

168

STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3

2008/09:URF1

ens om faktainnehållet i rapporterna. I allmänhet brukar SAI:en skicka ett utkast av rapporten till revisionsobjektet. Objektets kommentarer ska därefter övervägas och eventuella ändringar genomföras i rapporten – så sker t.ex. i Cypern, Ungern, Malta och Storbritannien. Några revisionsmyndigheter, som t.ex. Europeiska revisionsrätten, inkluderar revisionsobjektets kommentarer i rapporten. I några länder, t.ex. Irland och Nederländerna, tillämpar man en strikt tidtabell för att komma överens om rapporterna.

Det brittiska parlamentets revisionsutskott förväntar sig att SAI:en är över- ens med revisionsobjektet om att faktamaterialet är korrekt i revisionsrappor- ten. I Irland däremot redovisas eventuella skiljaktigheter mellan revisionen och revisionsobjektet i rapporten. Ett liknande förhållningssätt har man i Tyskland, Danmark, Nederländerna och Portugal där revisionsobjektets syn- punkter redovisas i rapporttexten eller i ett tillägg till rapporten. På Malta hålls en efterkonferens (exit conference) där revisionsobjektet och SAI:en diskuterar rapporten; eventuella synpunkter från revisionsobjektet beaktas och inkluderas sedan i en reviderad version av rapporten.

Parlamentens behandling av revisionsrapporter

Följande tabell visar till vem revisionsrapporterna överlämnas i respektive land. I Estland överlämnas alla rapporterna till budgetkontrollutskottet för behandling. I Finland överlämnar SAI:en en årlig rapport om sin verksamhet till parlamentet. Rapporten behandlas i utskotten och kammaren, medan en- skilda revisionsrapporter endast överlämnas för information. I Nederländerna debatteras SAI:ens rapporter i revisionsutskottet och emellanåt även i under- husets kammare. I Ungern debatteras ett allt större antal revisionsrapporter vid utskottssammanträden. Några parlament har inrättat särskilda utskott för beredningen av revisionsrapporter – utskottens befogenheter varierar dock. I andra parlament kan en rapport behandlas i flera utskott. I t.ex. Tyskland kan rådgivande rapporter behandlas i såväl finansutskottet som revisionsutskottet och emellanåt även i andra fackutskott. I Italien behandlas SAI:ens rapporter av det utskott vars beredningsområde motsvarar rapportens innehåll.

Utskottens beredning skiljer sig åt länderna emellan. I t.ex. Irland har riks- revisorn av tradition starka band med revisionsutskottet och deltar i alla dess sammanträden. SAI:en har dessutom en sambandstjänsteman vid revisionsut- skottet. Utskottets ledamöter kan lägga fram förslag till granskningar65. I Danmark består revisionsutskottet66 av sex avlönade ledamöter som inte behöver vara ledamöter av Folketinget.

Revisionsrapporterna utgör grunden för utfrågningen av dem som är an- svariga för offentliga medel. Till skillnad från andra länder kallas i Storbri- tannien och Irland alltid chefen för revisionsobjektet till utfrågning i revi- sionsutskottet. På Malta deltar tjänstemän från såväl SAI:en som revisionsob-

65Uppgifterna beträffande Irland skiljer sig åt i det aktuella avsnittet jämfört med grundmaterialet – här redovisas uppgifter hämtade ur grundmaterialet.

66Revisionsutskottet=statsrevisorerna som är fristående från Folketinget.

169

2008/09:URF1

BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU

jektet i revisionsutskottets diskussioner och i Österrike kan revisionsutskottet inkalla olika befattningshavare. I system med revisionsrätter brukar snarare ministrar än tjänstemän utfrågas som ansvariga.

MOTTAGARE AV REVISIONSRAPPORTER

	Utskott	Parlamentet	Annan mottagare*	Regional/lokal nivå
Belgien	X	-	-	X
Cypern	X	X	X	-
Danmark	X	-	-	-
Estland	X	-	-	-
Finland	-	-	X	-
Frankrike	X	-	-	-
Grekland	-	X	-	-
Irland	X	-	-	-
Italien	X	-	-	X
Lettland	X	X	X	-
Litauen	X	-	X	-
Luxemburg	X	X	-	-
Malta	X	-	-	-
Nederländerna	X	X	-	-
Polen	-	X	X	X
Portugal	-	X	-	-
Slovakien	X	-	-	-
Slovenien	-	X	-	-
Spanien	X	-	-	X
Storbritannien	X	-	-	-
Sverige	-	-	X	-
Tjeckien	-	X	X	-
Tyskland	X	X	X	-
Ungern	X	X	-	-
Österrike	X	X	-	X
Rev. rätten	X	X	X	-

* Oftast regering och/eller olika myndigheter.

Granskningar på uppdrag av andra

Även om en SAI:s oberoende till viss del bygger på dess förmåga att själv- ständigt planera och utföra sitt arbete kan parlamentet, och i vissa fall reger-

170

STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3

2008/09:URF1

ingen, lämna granskningsuppdrag till SAI:en i vissa länder som t.ex. Neder- länderna, Österrike, Spanien, Portugal och Italien. I andra länder är det endast revisionsutskottet som kan lämna uppdrag till SAI:en.

I arbetet med att fastställa arbetsplaner samarbetar några av SAI:erna nära med utskott i parlamentet. I t.ex. Storbritannien redovisar riksrevisorn detalje- rat sitt kommande arbetsprogram för revisionsutskottet. I Nederländerna träffas SAI:en och revisionskommittén tre eller fyra gånger per år för att diskutera frågor av ömsesidigt intresse.

Övrig verksamhet

De föregående avsnitten visar att de 25 SAI:ernas verksamhet har mycket gemensamt. Många SAI:er har dock även andra uppgifter som delvis beror på formerna för deras framväxt och delvis på deras position i respektive lands administrativa system. Den tyska SAI:en är t.ex. involverad i alla faser av budgetberedningen och kan bli ombedd att kommentera förslagens genomför- barhet. I Storbritannien granskar SAI:en de underliggande antaganden som budgeten bygger på. Även den ungerska SAI:en granskar förslaget till stats- budget och kommenterar genomförbarheten i förslagen – regelbundet grans- kar denna SAI också de politiska partierna. Den tjeckiska SAI:en framför synpunkter på lagförslag utifrån en egen analys samt informerar finans- eller polismyndigheter om allvarliga eller misstänkta aktiviteter eller händelser.

Regeringens reaktion och uppföljning

Efter publiceringen av SAI:ens, eller parlamentets, rapport har vissa länder uppföljningsprocedurer där regeringen eller ministrar reagerar på rapporten. I några länder sker uppföljningen efter det att SAI:ens rapport behandlats i ett utskott. Det brittiska revisionsutskottet publicerar, efter sin utskottsutfrågning, en rapport i vilken SAI:ens granskningsrapport används som faktaunderlag och utgångspunkt. Utskottets rapport innehåller bl.a. rekommendationer om förbättringar. Regeringen förväntas därefter reagera och publicera ett svar på dessa rekommendationer som sedan kan ligga till grund för utskottets upp- följning.

På Cypern diskuteras SAI:ens granskningsrapporter av revisionsutskottet samt av ett ”regeringsråd som kan genomföra lämpliga åtgärder”. I Estland kan ett utskott, efter diskussion om en revisionsrapport, överlämna sin utred- ning till regeringen. Utskottet kontrollerar senare att rekommendationerna från SAI:en och utskottet har genomförts av regeringen.

I Ungern kan SAI-rapporten innehålla rekommendationer om vissa åtgär- der till regeringen. Revisionsobjektet tar fram en handlingsplan, som baseras på rekommendationerna, som sedan kontrolleras av SAI:en. I efterföljande rapporter kommenterar SAI:en hur revisionsobjektet svarat upp mot dessa rekommendationer.

Var tredje månad kontrollerar den franska regeringen granskningsärenden som kräver åtgärder; detta ger parlamentet möjlighet att utfråga ministrar om

171

2008/09:URF1

BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU

de åtgärder som vidtas. På andra håll involveras parlamentet endast då SAI:en inte lyckats uppnå några förbättringar.

Ett antal SAI:er publicerar uppgifter om hur deras rekommendationer upp- fylls. Den österrikiska SAI:en publicerar i sin årliga rapport en lista över tidigare års rekommendationer samt uppgifter om vilka åtgärder som vidtagits för att uppfylla dem. Den tyska SAI:en publicerar årligen en rapport om revi- sionens resultat och effekter där man belyser de åtgärder som vidtagits med anledning av rekommendationerna.

Granskningsrapporternas offentlighet

Granskningsrapporterna är i allmänhet offentligt tillgängliga – och så i ökan- de utsträckning via SAI:ernas webbsidor. I vissa länder kan publiceringen av rapporter ackompanjeras av ett betydande intresse från mediernas sida. En del SAI:er, t.ex. i Storbritannien och Österrike, har egna pressbyråer som publice- rar rapporterna. Den slovakiska SAI:en har presskonferenser var tredje månad för att informera medierna om sitt arbete.

Avslutningsvis

Att värna om offentliga medel och klargöra ansvarsförhållanden för deras användning är ett särskilt kännetecken för en demokratisk regering. Mot denna bakgrund har SAI:erna en allt viktigare roll att spela, inte bara genom att säkra tillförlitligheten i användningen av offentliga medel, utan också genom att utvärdera effekterna av medlens användning.

Även om verksamheten vid samtliga SAI:er bygger på vissa gemensamma principer – framför allt oberoendet – kan deras organisation och tillväga- gångssätt skilja sig åt ganska mycket. Därför är det inte möjligt att generalise- ra uppgifterna i denna rapport för att skapa en ideal-SAI.

172

Bilaga 2

Uppföljning av

Riksrevisionsreformen II

Effektivitetsrevisionen, den årliga revisionen och den internationella verksamheten

Slutbetänkande av Riksrevisionsutredningen

173

2008/09:URF3

Till riksdagsstyrelsen

Riksdagsstyrelsen beslutade den 18 april 2007 att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp Riksrevisionsreformen som genomfördes 2003. Utredningen har antagit namnet Riksrevisionsutredningen. Riksdagsle- damoten Ulf Sjösten (m) var ordförande i utredningen fram till den 18 april 2008 och entledigades från ledamotsuppdraget fr.o.m. den 7 maj 2008. Från och med den 18 april 2008 har Elisabeth Svantesson (m) varit ordförande. Utredningen har bestått av följande ledamöter: Billy Gustafsson (s), Sonia Karlsson (s), Anders G. Högmark (m, fr.o.m. den 7 maj 2008), Lennart Pet- tersson (c), Liselott Hagberg (fp), Ingvar Svensson (kd), Mats Einarsson (v) och Ulf Holm (mp). Huvudsekreterare har varit Ove Nilsson och biträdande sekreterare Peter Strand (kammarkansliet).

Den 19 november 2008 överlämnade utredningen sitt delbetänkande Uppfölj- ning av Riksrevisionsreformen (2008/09:URF1) till riksdagsstyrelsen. I delbe- tänkandet behandlade utredningen frågor kring Riksrevisionens styrelse och ledning samt hanteringen av effektivitetsgranskningar. Utredningens direktiv återfinns i delbetänkandet som bilaga 2.

I detta betänkande lägger utredningen fram sina iakttagelser, slutsatser och förslag beträffande effektivitetsrevisionens inriktning, den årliga revisionen och den internationella verksamheten. Dessutom behandlas Riksrevisionens vetenskapliga råd, riksrevisorernas årliga rapport samt hanteringen av Årsre- dovisning för staten.

Utredningen har hållit 24 sammanträden varav ett tillsammans med riksrevi- sorerna (den 27 september 2007) och ett med Riksrevisionens styrelse (den 14 november 2007). Utredningen träffade dessutom riksrevisorerna Eva Lind- ström och Karin Lindell den 15 april 2009 för information och diskussion.

Vid olika sammanträden har information lämnats till utredningen av Dani- el Tarschys (ledamot av Riksrevisionens vetenskapliga råd), chefsJO Mats Melin, Johan Gernandt och Leif Pagrotsky (ordf. resp. vice ordf. i Riksbanks- fullmäktiges presidium), riksrevisor Karin Lindell, överdirektör Gert Jönsson (Riksrevisionen), Lars Tobisson (f.d. ledamot av EU:s revisionsrätt), Kjell Jansson (f.d. GD Statistiska centralbyrån), Lars Sjöström (GD-staben Arbets- förmedlingen), Bengt Jacobsson (prof., Södertörns högskola), Anders Grön- lund (docent, Stockholms universitet), riksrevisor Eva Lindström, Lars Göran Gustafsson, Annika Gustafsson och Gina Funnemark (alla Riksrevisionen), Håkan Dahlström, Anders Nilsson, Susanne Jansson, Niclas Renck och Char- lotta Carlberg (alla från ESV), Per Molander (konsult) och Louise D. Bringse- lius (Lunds universitet).

Den 26 februari 2009 anordnade utredningen ett offentligt seminarium i riksdagens förstakammarsal på temat Vad ska Riksrevisionen granska? Semi-

175

2008/09:URF3

nariet behandlade fem huvudfrågor som introducerades av särskilt inbjudna talare: riksrevisor Eva Lindström, riksdagsledamöterna Lennart Hedquist (m) och Tommy Waidelich (s), statssekreterare Dan Ericsson, docent Shirin Ahl- bäck Öberg och forskare Helena Wockelberg, båda från statsvetenskapliga institutionen vid Uppsala universitet, journalisten Barbro Hedvall från Dagens Nyheter och docent Anders Grönlund från företagsekonomiska institutionen vid Stockholms universitet. Cirka 140 personer deltog i seminariet.

Utredningens sekretariat har under arbetets gång gjort ett sextiotal inter- vjuer med företrädare för riksdagen, Regeringskansliet, Riksrevisionen och olika statliga myndigheter och bolag.

Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Uppföljning av Riksrevi- sionsreformen II till riksdagsstyrelsen. Utredningen har därmed slutfört sitt uppdrag.

Stockholm den 12 maj 2009

Elisabeth Svantesson

Billy Gustafsson	Sonia Karlsson
Anders G. Högmark	Lennart Pettersson
Liselott Hagberg	Ingvar Svensson
Mats Einarsson	Ulf Holm
/ Ove Nilsson	/ Peter Strand

176

2008/09:URF3

Innehållsförteckning
1 Sammanfattning ........................................................................................		179
1.1	Bakgrund..........................................................................................	179
1.2	Effektivitetsrevisionens inriktning ...................................................	179
1.3	Den årliga revisionen .......................................................................	183
1.4	Riksrevisionens internationella verksamhet .....................................	185
1.5	Vetenskapliga rådet..........................................................................	186
1.6	Årliga rapporten ...............................................................................	187
1.7	Hanteringen av Årsredovisning för staten........................................	188
2 Bakgrund...................................................................................................		189
3 Effektivitetsrevisionens inriktning ............................................................		191
3.1	Inledning ..........................................................................................	191
3.2	Bakgrund..........................................................................................	191
3.3	Internationella riktlinjer för effektivitetsrevision .............................	195
3.4	Riksrevisionens inriktning av effektivitetsrevisionen ......................	199
3.5	Gränsdragningen mellan KU och Riksrevisionen ............................	205
3.6	Kartläggning av granskningar ..........................................................	206
3.7	Externa synpunkter på Riksrevisionens granskning .........................	217
3.8	Utredningens iakttagelser och bedömningar ....................................	219
3.9	Utredningens förslag ........................................................................	223
4 Den årliga revisionen ................................................................................		225
4.1	Bakgrund..........................................................................................	225
4.2	Utredningsdirektiven........................................................................	225
4.3	Gällande lagstiftning ........................................................................	226
4.4	Underlag från Riksrevisionen...........................................................	227
4.5	Regeringens redovisning i Årsredovisning för staten och i
	budgetpropositionen.........................................................................	229
4.6	ESV:s rapport om den årliga revisionen...........................................	230
4.7	ESV:s ansvar för internrevisorerna vid de större
	myndigheterna..................................................................................	234
4.8	Utredningens överväganden och slutsatser.......................................	235
5 Riksrevisionens internationella verksamhet ..............................................		241
5.1	Inledning ..........................................................................................	241
5.2	Utredningsuppdraget ........................................................................	241
5.3	Internationellt utvecklingssamarbete................................................	242
5.4	Internationell samverkan och kontakter ...........................................	249
5.5	Internationell uppdragsverksamhet ..................................................	252
5.6	Särskild studie av Riksrevisionens internationella
	utvecklingssamarbete .......................................................................	254
5.7	Utredningens överväganden och förslag ..........................................	259
6 Övriga frågor.............................................................................................		266
6.1	Vetenskapliga rådet..........................................................................	266
6.2	Riksrevisorernas årliga rapport ........................................................	273

177

2008/09:URF3	INNEHÅLLSFÖRTECKNING
	6.3 Hanteringen av Årsredovisning för staten .......................................	281
	7 Ikraftträdande ...........................................................................................	291
	8 Ekonomiska konsekvenser .......................................................................	292
	9 Författningskommentarer .........................................................................	293
	Bilaga 1 Lagförslag .....................................................................................	295
	Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen ....................................	295
	Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten........	296
	Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av
	statlig verksamhet m.m..........................................................................	298
	Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för
	Riksrevisionen .......................................................................................	299
	Bilaga 2 Seminarium: Vad ska Riksrevisionen granska? ............................	301
	Bilaga 3 Riksrevisionens internationella verksamhet..................................	342
	Sammanfattning.....................................................................................	342
	Bakgrund och uppdrag ..........................................................................	345
	Beskrivning av verksamheten................................................................	347
	Utvärdering och resultat ........................................................................	349
	Självständighet i verksamheten .............................................................	352
	Administrativa kostnader i det internationella utvecklingssamarbetet .....	353
	Överväganden........................................................................................	365
	Referenser....................................................................................................	373

178

2008/09:URF3

1 Sammanfattning

1.1 Bakgrund

Riksdagsstyrelsen beslutade den 18 april 2007 att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp reformeringen av den statliga revisionen som genomfördes 2003. Utredningens direktiv återfinns i bilaga 2 i utredning- ens delbetänkande Uppföljning av Riksrevisionsreformen (2008/09:URF1) som överlämnades till riksdagsstyrelsen den 19 november 2008.

I delbetänkandet behandlades frågor kring Riksrevisionens styrelse och ledning samt hanteringen av effektivitetsgranskningar. Förslagen om Riks- revisionens styrelse innebär ändringar i regeringsformen. Delbetänkandet, som har remissbehandlats, kommer tillsammans med detta betänkande och remissvaren att ligga till grund för riksdagsstyrelsens förslag till riksdagen i denna fråga under hösten 2009.

I detta slutbetänkande lägger utredningen fram sina iakttagelser, slutsatser och förslag beträffande effektivitetsrevisionens inriktning, den årliga revisio- nen och den internationella verksamheten. Dessutom behandlas Riksrevisio- nens vetenskapliga råd, riksrevisorernas årliga rapport och hanteringen av Årsredovisning för staten.

1.2 Effektivitetsrevisionens inriktning

Frågan om effektivitetsrevisionens innehåll och inriktning blev inte föremål för någon större diskussion i förarbetena till Riksrevisionsreformen. Den revisionslag (2002:1022) som infördes med reformen överensstämmer till stor del med vad som tidigare gällde för Riksdagens revisorer.

Varken i riksdagens riktlinjer eller beslut om Riksrevisionsreformen (1999/2000:RS1, 2000/01:KU8) eller i andra förarbeten finns något som indikerar att riksdagen förväntade sig en annan inriktning av effektivitetsrevi- sionen än den som gällde före reformen. Detta får tolkas som att verksamhe- ten skulle fortsätta med samma inriktning som tidigare och i enlighet med den professionella tradition som utvecklats under flera årtionden.

Internationella riktlinjer för effektivitetsrevision

179

2008/09:URF3 1 SAMMANFATTNING

visor Kjell Larsson, en vägledning för implementering och tillämpning av effektivitetsrevision (Implementation Guidelines for Performance Auditing). I betänkandet redovisas hur INTOSAI enligt denna vägledning ser på effektivi- tetsrevisionens inriktning och kännetecken och på frågan om ansvar inom revisionen.

Riksrevisionens inriktning av effektivitetsrevisionen

Under 2008 fattade riksrevisorerna beslut om en ny strategisk inriktning och plan för åren 2008–2011. I den strategiska planen redovisas bl.a. de gransk- ningsstrategier eller områden som effektivitetsrevisionen ska inriktas mot. Riksrevisorernas årliga beslut om granskningens huvudsakliga inriktning redovisas i granskningsplanen.

I granskningsplanerna för åren 2005 till 2008 finns fem i stort sett likaly- dande granskningskriterier som återkommer från år till år. Granskningskrite- rierna har länge varit omdiskuterade. Diskussionen har bl.a. gällt lämplighe- ten i att över huvud taget omgärda effektivitetsrevisionen med alltför specifi- cerade krav, regler och procedurer eftersom denna revision bör kännetecknas av flexibilitet i valet av metoder, objekt, slutsatser m.m. Vidare har de enskil- da kriteriernas innehåll varit föremål för diskussion.

I granskningsplanen för 2009 har Riksrevisionen delvis frångått de tidigare granskningskriterierna och i stället formulerat ett antal ”inriktningspunkter” och granskningskrav. Inriktningspunkterna är i huvudsak en tolkning av revi- sionslagens inriktningsparagraf (§ 4) med undantag för den sista punkten om ansvarsutkrävande. I revisionslagen nämns inget om ansvarsutkrävande.

Gränsdragningen mellan KU och Riksrevisionen

Frågan om gränsdragningen mellan konstitutionsutskottets och Riks- revisionens granskningsområden behandlades utförligt i förarbetena till Riks- revisionsreformen (prop. 2001/02:190). I propositionen anfördes i detta sam- manhang att det inte fanns något skäl att genom lagreglering förhindra att Riksrevisionens granskningsområde i någon mån är detsamma som konstitu- tionsutskottets. Det är viktigt att notera, framhölls det i propositionen, att granskningarna framdeles tydligare än i dag utgår från olika förutsättningar. Den ena har en juridisk och administrativ inriktning, medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karaktär.

180

1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF3

Kartläggning av granskningar

I detta avsnitt redovisas en övergripande bild av de granskningar som Riksre- visionen genomfört under perioden 2003–2007. Till grund för redovisningen ligger dels en kartläggning som utredningens sekretariat gjort av samtliga granskningsrapporter från 2006, dels en studie av de 120 effektivitetsgransk- ningar som genomförts under perioden 2003–2007 och som utförts av en forskningsgrupp vid Akademin för ekonomistyrning i staten (AES). AES är en del av företagsekonomiska institutionen vid Stockholms universitet.

Av de redovisade kartläggningarna kan följande resultat sammanfattas:

-Riksrevisionens granskningar inom effektivitetsrevisionen ligger i stor utsträckning vid sidan av ”traditionell effektivitetsrevision” enligt de s.k. tre E:na (hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse/samhällsnytta). I endast 16 av 120 granskningar (13 %) är denna inriktning dominerande.

-En stor del av granskningarna (ca 70 %) kan hänföras till s.k. utvidgad effektivitetsrevision och närmare två tredjedelar innehåller ”teknisk-juridisk revision” där granskningen av regelefterlevnad är dominerande.

-Granskningen av regelefterlevnad har dominerat effektivitetsrevisionen under perioden 2003–2007.

-Granskningen av regelefterlevnad har en framträdande roll när det gäller att ta fram underlag för ansvarsutkrävande.

-Flertalet granskningsrapporter har en eller flera rekommendationer som inte är uppföljningsbara p.g.a. att de är alltför allmänt eller vagt formulerade el- ler brister i konkretion och avgränsning.

-Kartläggningen visar att rekommendationerna i en fjärdedel av granskning- arna leder till ökade kostnader för staten. Det är ofta svårt att se vilka kost- nadseffekter granskningarnas rekommendationer leder till och huruvida de medför ökade eller minskade kostnader för staten. En förklaring till detta kan vara att rapporterna sällan innehåller ekonomiska beräkningar eller analyser av kostnader och resurser.

-Mot bakgrund av skillnaderna mellan granskningsrapporternas fördelning på utgiftsområden och prioriteringarna i statsbudgeten kan inriktningen av de genomförda granskningarna 2003–2007 ifrågasättas utifrån principen om väsentlighet i valet av granskningsområden.

Externa synpunkter

Utredningen har genom ett antal intervjuer, en intern utfrågning av myndig- hetschefer m.fl. och genom ett offentligt seminarium (se bilaga 2) inhämtat underlag och synpunkter från olika personer och grupper som i ett eller annat avseende berörs av Riksrevisionens effektivitetsgranskningar. I betänkandet redovisas synpunkter från riksdagens, Regeringskansliets, myndigheternas och forskningens perspektiv.

181

2008/09:URF3 1 SAMMANFATTNING

Utredningens iakttagelser, bedömningar och förslag

Riksdagens intentioner och förväntningar var att huvuddelen av Riksrevisio- nens effektivitetsgranskningar skulle ligga inom ramen för den traditionella effektivitetsrevision som utvecklats av Riksdagens revisorer och Riksrevi- sionsverket samt den huvudinriktning som revisionslagen anger. Utredningen konstaterar dock, utifrån de kartläggningar och analyser som genomförts, att Riksrevisionens effektivitetsrevision under perioden 2003–2007 huvudsakli- gen varit inriktad på granskning av regelefterlevnad. Samtidigt har den s.k. traditionella effektivitetsrevisionen – som manifesteras i granskning av hus- hållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse/samhällsnytta – varit relativt liten.

På senare tid har riksrevisorerna uttryckt en delvis ändrad syn på effektivi- tetsrevisionens inriktning. Bland annat sägs det att en ökad tyngdpunkt ska läggas vid granskningar som avser effekter, produktivitet och måluppfyllelse. Utredningen välkomnar denna markering och menar att den i stora drag ligger i linje med utredningens ståndpunkt om att Riksrevisionens effektivitetsrevi- sion huvudsakligen bör inriktas mot vad som tidigare benämnts ”traditionell” effektivitetsrevision.

Riksrevisionens kriterium om ansvarsutkrävande formulerades redan tidigt i myndighetens verksamhet. Ansvarskriteriet kan enligt utredningen vara förknippat med en rad problem och bl.a. verka inskränkande på såväl gransk- ningens omfattning som dess innehåll. Enligt utredningens mening är ansvar en oskiljaktig del av revisionen. Men ansvarsförhållanden – när de är möjliga att tydligt avgränsa och fastställa inom effektivitetsrevisionen – bör diskuteras som ett resultat av granskningen och inte som ett mål i sig. Traditionellt har ansvarsutkrävande inte varit ett kriterium inom svensk effektivitetsrevision. Före Riksrevisionens inrättande betonades i stället ansvarstagande och den koppling som finns mellan ansvar och befogenheter. Att främja ansvarsta- gande kan, enligt utredningens mening, skapa utrymme för dialog och positi- va förändringsdiskussioner som en följd av granskningens iakttagelser och slutsatser. Att utkräva ansvar ska naturligtvis göras – i förekommande fall – men först då processen kring ansvarstagandet inte fungerat eller inte gett önskvärda resultat. Ansvarsutkrävandet är, som Riksrevisionen mycket riktigt påpekar, inte en uppgift för revisionsmyndigheten utan en fråga som i första hand åligger de politiska organen – riksdag och regering.

Utredningen anser att Riksrevisionen genom sin övergripande position har särskilda förutsättningar och uppgifter att granska effektivitetsfrågor i ett

182

1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF3

större och vidare perspektiv. Ingen annan myndighet eller institution har samma möjlighet att ta ett helhetsgrepp om samhällsfrågorna och även grans- ka frågor som spänner över flera samhällsområden. Mot denna bakgrund ser utredningen positivt på riksrevisorernas ambition inför de kommande åren att genomföra ”både bredare och djupare granskningar” och förutsätter att detta även kommer att återspeglas i valet av granskningsområden.

På senare år har Riksrevisionens granskningsrapporter i flera fall berörts i konstitutionsutskottets granskningar av regeringen. Rapporter har lett till en diskussion om myndighetens granskningsmandat och gränsdragningen mellan konstitutionsutskottet och Riksrevisionen. Utredningen vill i detta samman- hang understryka vikten av vad som betonades i förarbetena (prop. 2001/02:190) om att konstitutionsutskottets och Riksrevisionens granskning utgår från olika förutsättningar: ”den ena har en juridisk och administrativ inriktning, medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karaktär”. Riksrevisionens inriktning hör till den senare kategorin.

För att fullgöra sin uppgift inom ramen för kontrollmakten bör effektivi- tetsrevisionen, enligt utredningen, i större utsträckning riktas mot breda granskningar i väsentliga samhällsfrågor. Utifrån en analys av väsentlighet och risk bör större uppmärksamhet ägnas åt granskning av områden som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statsbudgeten. Under en mandatperiod bör de mest väsentliga delarna av varje utskottsområ- de föranleda granskningsinsatser. Utredningen anser vidare att effektivitetsre- visionen i ökad utsträckning bör verka främjande för att underlätta det föränd- ringsarbete för bättre hushållning och resursutnyttjande samt ökad effektivitet som granskningsresultaten ger anledning till.

Effektivitetsrevisionens huvudinriktning ska, enligt utredningen, vara granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhälls- nytta. Riksrevisionen bör även kunna lämna förslag om alternativa åtgärder för att uppnå målen för den granskade verksamheten, t.ex. omprioriteringar, förenklingar eller förslag till omfördelning av resurser eller verksamheter mellan myndigheter. Mot denna bakgrund föreslår utredningen ett förtyd- ligande om effektivitetsrevisionens inriktning genom ett tillägg i revisionsla- gen (4 §).

1.3 Den årliga revisionen

Bakgrund

183

2008/09:URF3 1 SAMMANFATTNING

avgiftsfinansierad revision beräknade verket utifrån budgeterade kostnader för denna revision med tillägg för den avgiftsfinansierade revisionens andel av de gemensamma kostnaderna för att uppnå full kostnadstäckning.

Riksdagen har beslutat att från den 1 januari 2004 ska Riksrevisionen ta ut avgifter för genomförd årlig revision av samtliga myndigheter, bolag, stiftel- ser och övriga organisationer samt för revisionen av Årsredovisning för sta- ten. Avgiftsbeläggningen är reglerad i lag och innebär att avgifterna ska mot- svara kostnaderna (full kostnadstäckning) för den utförda revisionen. Avgifts- intäkterna ska tillföras statsverket och redovisas mot inkomsttitel på statsbud- geten. Avgifterna disponeras således inte av Riksrevisionen.

Utredningsdirektiven

Riksrevisionens granskningsverksamhet, såväl effektivitetsrevisionen som den årliga revisionen, är anslagsfinansierad. Vid inrättandet av Riksrevisionen ansågs det vara värdefullt att revisionens båda grenar, effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen, finansierades på samma sätt, dvs. över anslag. Motivet för detta var att det skulle underlätta och främja samarbetet mellan de två professionerna vid Riksrevisionen. Utredningen förväntas redovisa erfa- renheterna av finansiering via anslag på statsbudgeten kontra avgiftsfinansie- ring.

Samarbetet mellan effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen fram- hölls som viktigt för den organisation som bildades 2003. Utredningen ska redovisa på vilket sätt ett sådant samarbete har etablerats och vilka erfarenhe- terna är.

I utredningens uppdrag ingår att belysa konsekvenserna av omläggningen och att bedöma hur finansieringsprincipen tillämpats. Har granskningen av de små myndigheterna förändrats, och hur ser kostnadsutvecklingen för den årliga revisionen ut?

En annan uppgift för utredningen är att belysa hur samarbetet mellan den ansvarige revisorn och internrevisionen fungerar på de större myndigheterna. Det finns för närvarande 57 myndigheter under regeringen som ska följa internrevisionsförordningen (2006:1228). Internrevision finns också vid riks- dagsförvaltningen, Riksrevisionen, Riksdagens ombudsmän och Sveriges riksbank.

Utredningens bedömning

Utredningen lägger inga förslag till förändringar när det gäller den årliga revisionen. Utifrån bl.a. den rapport som Ekonomistyrningsverket genomfört på utredningens uppdrag drar utredningen följande slutsatser.

Myndigheterna bör även i framtiden betala för sin revision. Det skapar in- citament för myndigheterna att hålla bokföringen och räkenskaperna i ordning och göra dem lätt tillgängliga för revisorerna. En avgiftsfinansiering skapar även ett kostnadstryck på den årliga revisionen vid Riksrevisionen och främ-

184

1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF3

jar konkurrensneutralitet för myndigheter som bedriver verksamhet i konkur- rens med privata företag.

Den förändring i finansieringskonstruktionen för den årliga revisionen som genomfördes 2004 och som innebär att både effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen finansieras med anslag har inneburit att ett hinder undanröjts för samarbetet mellan verksamhetsgrenarna.

Enligt utredningens uppfattning är det svårt att ange vad som är en rimlig nivå för samarbetet mellan den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen och att kunna bedöma vilka effekter som uppnåtts till följd av samordningen. Än svårare är det naturligtvis att kunna ha en uppfattning om vad som borde kunna vara möjligt att uppnå genom ett ökat samarbete mellan de båda revi- sionstyperna. Inte minst medarbetarundersökningarna visar att samarbetet mellan funktionerna alltjämt uppfattas som dåligt. Det vore värdefullt om Riksrevisionen kunde belysa värdet av samarbetet mellan den årliga revisio- nen och effektivitetsrevisionen ytterligare och även överväga hur det borde organiseras för att de båda verksamheterna ska kunna utvecklas på det sätt som är bäst för respektive revisionsgren på lång sikt. Utgångspunkten bör alltjämt vara att de båda typerna av revision ska bedrivas av Riksrevisionen.

Det är inget självändamål att avge revisionsberättelser med invändning. Målet för den årliga revisionen bör snarare vara att alla fel och brister ska rättas till av revisionsobjekten så att årsredovisningarna ger en rättvisande bild och följer de gällande regelverken och så att Riksrevisionen slipper rikta kritik.

Det verkar vara en god ordning att Riksrevisionen utvecklar sina rutiner så att man vid myndigheter som följer internrevisionsförordningen försäkrar sig om att ett konstruktivt samarbete har etablerats mellan den ansvarige revisorn och internrevisionen.

En iakttagelse är att myndigheternas kostnader för årlig revision förefaller att kunna variera kraftigt från ett år till ett annat. Det kan naturligtvis vara ett problem för mindre myndigheter där kostnaderna för den årliga revisionen är relativt sett större. Det är rimligt att Riksrevisionen i förväg anger för den granskade myndigheten vad man budgeterat för belopp för granskningen. Om avvikelsen från det budgeterade beloppet bedöms bli stor bör man dels infor- mera den berörda myndigheten i god tid om detta, dels lämna en utförlig redovisning av vad detta beror på.

1.4 Riksrevisionens internationella verksamhet

Utredningen anser inte att det finns tillräckliga skäl för att överge den nuva- rande konstruktionen med ett separat anslag för Riksrevisionens internationel- la utvecklingssamarbete. Konstruktionen uppfyller högt ställda krav på själv- ständighet. Utredningen anser att den nuvarande ordningen med ett särskilt anslag för Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete bör behållas

185

2008/09:URF3 1 SAMMANFATTNING

men anser att kraven på samordning med utvecklingssamarbetet i övrigt och särredovisning av de administrativa kostnaderna bör skärpas.

Det är angeläget att Riksrevisionen och Sida agerar på ett samordnat och effektivt sätt med utnyttjande av bästa möjliga kunskap inom biståndsområ- det. Som utredningen redovisar har kontakterna med Sida för avstämning främst skett på handläggarnivå. I synnerhet under den fas av koncentration i olika avseenden som pågår sedan några år är det väsentligt att insatserna noga stäms av mot inriktningen av utvecklingssamarbetet i stort. Riksrevisionen måste självfallet betraktas som expertmyndighet inom sitt område, men det är svårt för en enskild myndighet vars huvuduppgift inte är internationellt ut- vecklingssamarbete att hålla full generell kompetens på detta område. Be- dömningen av om utvecklingssamarbetets inriktning är i linje med svenska prioriteringar bör därför, enligt utredningens uppfattning, göras av Riksrevi- sionen efter samråd med Sida. En komplettering med denna innebörd bör göras i Riksrevisionens instruktion (§ 22).

Kravet på överskådlighet och tydlighet i redovisningen är enligt utredning- ens mening inte uppfyllt med den nuvarande ordningen. Separationen mellan sakanslag och förvaltningsanslag upprätthålls inte på det sätt som bör ske. Utredningen anser därför att förvaltningsutgifterna bör särredovisas under det aktuella anslaget, och riksdagsstyrelsen bör i anslagsdirektivet fastställa en högsta nivå för dessa inom ramen för anslaget.

De kompletteringar som utredningen föreslår innebär en starkare samord- ning av det svenska internationella utvecklingssamarbetet och en tydligare separation av de administrativa kostnaderna. Därmed kan den nuvarande konstruktionen med ett eget anslag för Riksrevisionens utvecklingssamarbete på ett tillfredsställande sätt uppfylla kraven på oberoende och administrativ effektivitet samt kraven på samordning med utvecklingssamarbetet i stort samtidigt som överskådlighet och tydlighet skapas i redovisningen av genom- förda aktiviteter.

Utredningen har även haft till uppgift att studera behovet av en samordning av de aktiviteter inom det internationella utvecklingssamarbetet som genom- förs av riksdagen, Riksrevisionen och andra riksdagen underställda myndig- heter, Riksdagens ombudsmän (JO) och Riksbanken. Utredningen anser inte att det finns anledning att föra samman aktiviteter för internationellt utveck- lingssamarbete som genomförs av riksdagen eller riksdagen underställda myndigheter till ett eget gemensamt anslag.

1.5 Vetenskapliga rådet

Enligt Riksrevisionens instruktion ska det finnas ett vetenskapligt råd vid myndigheten. För att följa upp rådets verksamhet har utredningens sekretariat inhämtat underlag från Riksrevisionen samt synpunkter, dels från rådets tidi- gare och nuvarande ledamöter via en enkät, dels från riksrevisorerna.

186

1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF3

Utredningen konstaterar att de hittillsvarande erfarenheterna av det veten- skapliga rådets verksamhet i huvudsak är positiva. Rådet bidrar till revisions- verksamheten med kvalificerade metod- och sakkunskaper inom de ämnes- områden som ledamöterna representerar och tillför Riksrevisionen viktiga beslutsunderlag och en vetenskaplig kompetens. Myndighetens kontakter med den akademiska världen har väsentligt underlättats och utvecklats tack vare rådets verksamhet.

Utredningen anser att det vetenskapliga rådets verksamhet bör fortsätta en- ligt den nuvarande inriktningen med beaktande av de erfarenheter som nu redovisas. Enligt utredningens mening bör Riksrevisionen regelbundet följa upp rådets verksamhet. Utredningen anser vidare att det är värdefullt att resul- tatet av rådets diskussioner och verksamhet blir lättillgängligt och sprids på ett systematiskt sätt så att alla medarbetare vid Riksrevisionen kan ta del av rådets synpunkter och kompetens.

1.6 Årliga rapporten

Sammanfattningsvis kan det konstateras att tillsyn, styrning och kontroll var centrala teman i de tre första årliga rapporterna. I 2008 års rapport kan man se ett mer sektorsinriktat val av teman samt en tydligare avgränsning av den årliga revisionens verksamhet och resultat i ett avsnitt om myndigheter- nas årsredovisningar. De övergripande och principiella slutsatser och rekom- mendationer som riksrevisorerna strävar efter att lämna i den årliga rapporten har ofta fått en mycket allmän och övergripande utformning.

Regeringen kommenterar den årliga rapporten i budgetpropositionen (vol. 1). I riksdagen bereds den årliga rapporten (i form av styrelsens redogö- relse för densamma) tillsammans med regeringens rapportering i budgetpro- positionen av finansutskottet. Utskottet har i flera fall haft synpunkter på såväl den årliga rapporten som regeringens återrapportering. Endast vid ett tillfälle har betänkandet om den årliga rapporten föranlett en debatt i kamma- ren. Hittills har ingen motion väckts med anledning av redogörelsen för den årliga rapporten.

Utredningen anser att den årliga rapporten fyller en viktig funktion genom att den översiktligt redovisar de viktigaste iakttagelserna från revisionen under det gångna året. Utredningen föreslår, mot bakgrund av sitt förslag till ny rapporteringsordning för granskningsrapporterna och regeringens återrap- portering, att den årliga rapporten ska lämnas endast till riksdagen.

De viktigaste iakttagelserna under ett år bör ses och analyseras i ett effek- tivitetsperspektiv där besparingar, kostnadseffektivitet och samhällsnytta räknas in. Det vore också önskvärt med en nära och tydlig koppling mellan

187

2008/09:URF3 1 SAMMANFATTNING

granskningsplanen och den årliga rapporten så att det klart framgår vad den årliga rapporten svarar upp emot. Enligt utredningen vore det mer ändamåls- enligt om den årliga rapporten fortsättningsvis lades fram i mars-april. Vidare bör en sammanläggning av den årliga rapporten med Riksrevisionens upp- följningsrapport övervägas.

1.7 Hanteringen av Årsredovisning för staten

Den beredningsprocess som riksdagen går igenom för att hantera Årsredovis- ning för staten börjar i mitten av april och pågår i två månader fram till vår- sessionens sista dagar. Att processen blir utdragen beror i första hand inte på ärendets innehåll och omfattning utan på att olika tidsfrister ska hållas. Utred- ningen har att överväga olika förslag för att se till att denna process kan avslu- tas något tidigare. Det är önskvärt att riksdagen hinner ta ställning till årsre- dovisningen för det senaste budgetåret under vårsessionen. Detta bör vara möjligt även om sessionen skulle komma att avslutas redan i början av juni.

Årsredovisning för staten bör lämnas till riksdagen senast den 15 april och Riksrevisionens revisionsberättelse över årsredovisningen bör lämnas direkt till finansutskottet i stället för till riksdagen. Av denna ordning följer dock att möjligheten att väcka motioner med anledning av revisionsberättelsen bortfal- ler. Den möjligheten har emellertid aldrig utnyttjats. Innebörden av förslaget är att hanteringsprocessen kan förkortas och att debatten och besluten med anledning av Årsredovisning för staten med största sannolikhet alltid kommer att hinnas med under riksdagens vårsession.

Riksrevisionsutredningen ansåg i sitt delbetänkande som lämnades till Riksdagsstyrelsen i höstas att regeringen en gång per år, förslagsvis i Årsre- dovisning för staten, borde ha möjlighet att återkomma till riksdagen med en summering av de åtgärder som regeringen aviserat i skrivelser till riksdagen och redovisa om och hur de hade genomförts. Om möjligt borde även en bedömning göras av resultatet av regeringens åtgärder. Utredningen lämnade dock inte något lagförslag om detta. Utredningen återkommer nu med ett förslag till komplettering av budgetlagen i detta syfte.

188

2008/09:URF3

2 Bakgrund

Riksdagsstyrelsen beslutade den 18 april 2007 att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp reformeringen av den statliga revisionen som genomfördes 2003. Tidpunkten för uppföljningen valdes med hänsyn till riksdagens möjligheter att i god tid före riksdagsvalet 2010 bereda och besluta eventuella grundlagsändringar.

Utredningens direktiv återfinns i bilaga 2 i utredningens delbetänkande

Uppföljning av Riksrevisionsreformen (2008/09:URF1) som överlämnades till riksdagsstyrelsen den 19 november 2008. I delbetänkandet behandlades frå- gor kring Riksrevisionens styrelse och ledning samt hanteringen av effektivi- tetsgranskningar. Förslagen i delbetänkandet kan sammanfattas i följande punkter:

-Riksrevisionen, som är en myndighet under riksdagen, bör lämna sina effektivitetsgranskningar direkt till riksdagen som svarar för att de lämnas vidare till regeringen för yttrande.

-Styrelsen vid Riksrevisionen avskaffas i sin nuvarande form och ersätts med ett insynsråd kallat Riksrevisionens parlamentariska råd. Rådets upp- gift blir att ge riksdagen insyn i Riksrevisionens verksamhet samt att funge- ra som ett samrådsorgan mellan riksdagen och riksrevisorerna. Rådet får inga beslutande uppgifter. Det väljs av riksdagen och består av en represen- tant för varje partigrupp i riksdagen.

-Den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen bör få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administ- rativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verk- samhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrati- va föreskrifter samt myndighetens anslagsframställning förs över till riksre- visorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam be- slutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inom sina gransk- ningsområden och i de enskilda granskningsärendena ska riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig.

Förslagen om Riksrevisionens styrelse innebär ändringar i regeringsformen.

189

2008/09:URF3 2 BAKGRUND

Delbetänkandet, som har remissbehandlats, kommer tillsammans med det- ta betänkande och remissvaren att ligga till grund för riksdagsstyrelsens för- slag till riksdagen i denna fråga under hösten 2009.

190

2008/09:URF3

3 Effektivitetsrevisionens inriktning

3.1 Inledning

Riksrevisionsreformen 2003 var främst en konstitutionell och organisatorisk reform som syftade till att grundlagsfästa den statliga revisionens oberoende och skapa en sammanhållen myndighet med ansvar för såväl redovisnings- som effektivitetsrevision. Frågan om revisionens, och framförallt effektivi- tetsrevisionens, innehåll och inriktning blev inte föremål för någon större diskussion i förarbetena till reformen. Någon prövning av inriktningen av den revision som då bedrevs av Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket (RRV) gjordes inte trots att granskningsverksamheten vid de båda myndighe- terna uppvisade ganska stora skillnader. I den revisionslag (2002:1022) som infördes med reformen regleras bl.a. omfattningen och inriktningen av effek- tivitetsrevisionen. Revisionslagens lydelse i dessa avseenden (§§ 2 och 4) överensstämmer till stor del med vad som tidigare gällde för Riksdagens revisorer i myndighetens instruktion (1987:518).

I detta kapitel behandlar utredningen bakgrunden till den nuvarande revi- sionslagen, internationella riktlinjer för effektivitetsrevision, Riksrevisionens inriktning av effektivitetsrevisionen och gränsdragningen mellan konstitu- tionsutskottets och Riksrevisionens granskning. Vidare redovisas de kartlägg- ningar som gjorts av Riksrevisionens granskningsrapporter samt externa synpunkter på Riksrevisionens granskning. Slutligen redovisar utredningen sina iakttagelser, bedömningar och förslag om effektivitetsrevisionens inrikt- ning.

3.2 Bakgrund

3.2.1 Regeringsformen

Regeringsformens (RF) 12 kap. 7 § första stycket har följande lydelse:

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Närmare bestämmelser om Riks- revisionen finns i riksdagsordningen och i annan lag. Enligt vad som fö- reskrivs i sådan lag kan Riksrevisionens granskning avse också annan än statlig verksamhet.

Riksrevisionen ska således granska den verksamhet som bedrivs av staten och valet av ordet verksamhet innebär en precisering av granskningens omfatt- ning. I förarbetena till revisionslagen (prop. 2001/02:190) betonas att gransk- ningen gäller verksamhet och inte i första hand enskilda organ som myndig- heter, bolag, stiftelser osv. En verksamhet kan vara knuten till en eller flera myndigheter. Enligt RF kan granskningen i vissa fall även avse ”annan än statlig verksamhet”, vilket innebär att granska hur statsmedel, som tagits emot

191

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

som stöd till viss verksamhet, används i de fall redovisningsskyldighet före- ligger eller särskilda föreskrifter eller villkor meddelats om användningen. Inom mandatet ligger också arbetslöshetskassornas handläggning av arbets- löshetsersättningarna.1

Vid tillkomsten av regeringsformen diskuterades (prop. 1973:90 s. 435) om Riksdagens revisorers primära granskningsområde skulle anges med uttrycket ”den statliga verksamheten” eller ”de statliga myndigheternas för- valtning”. Det förra uttrycket valdes eftersom det senare ansågs leda tankarna till en vertikalt inriktad förvaltningsrevision av varje myndighet för sig. En sådan inriktning av granskningen stred vidare mot kravet att revisorerna vid sin granskning skulle lägga tyngdpunkten på frågor av mer generell och prin- cipiell innebörd inom ramen för en helhetssyn på statsverksamheten. Vidare ingick det i revisorernas uppgifter att pröva behovet och angelägenheten av vissa statliga åtaganden, att redovisa utfallet av olika reformer och att på rationella grunder pröva statsbudgetens inkomstsida och därmed också for- merna för statsverksamhetens finansiering.2 De ändringar som gjordes i RF 12 kap. 7 § i samband med Riksrevisionsreformen innebar i detta avseende ingen ändring i förhållande till vad som dittills gällt för Riksdagens revisorers granskning.

3.2.2 Revisionslagen

I lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. regleras ramarna för och inriktningen av Riksrevisionens effektivitetsgranskning. Granskning- ens omfattning eller mandat anges i 2 § och dess inriktning i 4 §. Paragraferna har följande lydelse.

Granskningens omfattning

2 § Riksrevisionen får i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 4 § granska

1.den verksamhet som bedrivs av regeringen, Regeringskansliet, dom- stolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen,

2.den verksamhet som bedrivs av riksdagens förvaltning och myndighe- ter under riksdagen,

3.den verksamhet som bedrivs av kungliga slottsstaten och kungliga Djurgårdens Förvaltning,

4.den verksamhet som bedrivs av staten i form av aktiebolag, om verk- samheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom av- tal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verk- samheten,

5.den verksamhet som bedrivs av staten i form av stiftelse, om verksam- heten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om stiftelsen är bildad av eller tillsammans med staten eller förvaltas av en statlig myn- dighet,

6.hur de statsmedel används som tagits emot som stöd till en viss verk- samhet, om redovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten

1Prop. 2001/02:190 s. 64–65, 153.

2Prop. 2001/02:190 s. 64.

192

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

2008/09:URF3

eller särskilda föreskrifter eller villkor har meddelats om hur medlen får användas, och

7. handläggningen av arbetslöshetsersättningen hos arbetslöshetskassor- na.

(…)

Granskningens inriktning

4 § Den granskning som avses i 2 § skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av stat- lig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga in- satserna i allmänhet. Granskningen skall främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitetsrevision).

Resultatet av granskningen skall, om den inte avsett endast förberedande åtgärder, redovisas i en granskningsrapport.

Effektivitetsgranskningens omfattning som den anges i 2 § överensstämmer i stort med vad som gällde före reformen för Riksdagens revisorer förutom tillkomsten av arbetslöshetskassorna. Granskningskretsen (regeringen, Reger- ingskansliet, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen) fastställdes i revisionslagen enligt förebild från RF (11 kap.) och budgetlagen (1 §). När det gäller granskningens inriktning i revisionslagen (4 §) överensstämmer även denna nära med vad som tidigare gällde för Riks- dagens revisorer3:

3 § Revisorernas granskning skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Huvudintresset skall knytas till de resultat i stort som har uppnåtts inom olika verksamhetsområden.

I enlighet med första stycket skall revisorerna framför allt beakta frågor som är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och samhälls- ekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrati- va arbetets organisation och funktioner.

Revisorerna har rätt att uttala sig om behovet och angelägenheten av oli- ka statliga åtaganden.

4 § Revisorerna skall påtala förhållanden som de anser otillfredsställande samt verka för att en god hushållning iakttas med statens medel och att statens tillgångar utnyttjas efter rationella grunder. De skall därvid fästa uppmärksamheten på möjligheter att öka statens inkomster, att spara på statens utgifter och att effektivisera den statliga förvaltningen.

Syftet med granskningen skall vara att främja en sådan utveckling att sta- ten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser.

Anledningen till att regleringen av Riksdagens revisorers effektivitetsrevision togs som förebild var att denna även gav mandat att granska regeringen och Regeringskansliet och att inriktningen av revisionen beskrevs mer detaljerat och utförligt jämfört med Riksrevisionsverkets motsvarande bestämmelser. I RRV:s instruktion föreskrevs endast att myndigheten skulle granska ”statlig

3 Lag (1987:518) med instruktion för Riksdagens revisorer.

193

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

verksamhet och statliga åtaganden från effektivitetssynpunkt”. Dessutom kunde RRV inte granska regeringen eftersom man var en myndighet under- ställd denna.

3.2.3 Revisionslagens inriktning

Den nuvarande revisionslagens skrivning om inriktningen kan beskrivas som ett försök till komprimering av den inriktning som gällde för Riksdagens revisorer. Vissa väsentliga preciseringar har dock utelämnats.

I revisionslagens inriktningsparagraf sägs att ”Den granskning som avses

(…) skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget”

(vår kursiv). Denna skrivning markerar att granskningen innehållsmässigt främst ska vara inriktad på ekonomiska frågor relaterade till statsbudgeten men inte tolkas som att riksdagen är särskilt intresserad av granskningsinsat- ser av närmast budgetteknisk karaktär. Denna inriktning av revisionen marke- rades redan av Riksdagsstyrelsen när den i sitt förslag (1999/2000:RS1 s. 9– 16) analyserade skillnaderna i kontrollmaktens olika delar – den juridiska granskningen som utförs av JO, den konstitutionella granskningen som utförs av konstitutionsutskottet och den revisionella granskningen som utförs av revisionsmyndigheten.

Vidare ska granskningen ”främst ta sikte på (…) genomförandet och resul- tatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt”. ”Genomförandet och resultatet” handlar om processer och effekter – granskningen ska behandla både slutresultatet och vägen dit. Frågan om ”statlig verksamhet och åtagan- den i övrigt” handlar om mandatet och har behandlats ovan i samband med regeringsformens skrivning. Den sista delen av den inledande meningen ”men får också avse de statliga insatserna i allmänhet” bör förstås som en andra- handsuppgift i och med skrivningen ”får också avse”.

I den andra meningen sägs att granskningen ska främja en sådan utveck- ling … Att främja innebär att effektivitetsrevision inte bara är en fråga om kontroll utan att resultatet av granskningen också ska kunna användas i en lärprocess där observerade brister identifieras, analyseras och vidareförmed- las. Det som ska främjas är en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivi- tetsrevision). Här betonas att det handlar om effektivitet och effekterna av statliga insatser på samhällsnivå (i vid bemärkelse) – inte om enskilda myn- digheters inre effektivitet. I Riksdagens revisorers instruktion fanns dessutom en viktig precisering i uppdraget som bidrog till att förklara effektivitetsrevi- sionens huvudinriktning:

[Revisorerna] skall därvid fästa uppmärksamheten på möjligheter att öka statens inkomster, att spara på statens utgifter och att effektivisera den statliga förvaltningen.

194

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

2008/09:URF3

3.2.4 En ny inriktning?

Som tidigare anförts fördes det ingen större diskussion i reformens förarbeten om effektivitetsrevisionens inriktning. I proposition 2001/02:190 (s. 65) fast- ställdes således inriktningen av Riksrevisionens granskning – såväl för effek- tivitetsrevisionen som för den årliga revisionen – enligt följande.

När det gäller inriktningen av Riksrevisionens granskning bör de be- stämmelser som i dag gäller enligt lagen med instruktion för Riksdagens revisorer för revisorernas effektivitetsrevision och enligt förordningen med instruktion för Riksrevisionsverket för verkets årliga revision, i hu- vudsak gälla även för Riksrevisionens granskning.

Varken i riksdagens riktlinjer eller beslut om Riksrevisionsreformen (1999/2000:RS1, 2000/01:KU8) eller i andra förarbeten finns något som indikerar att riksdagen förväntade sig en annan inriktning av effektivitetsrevi- sionen än den som gällde före reformen. Detta får tolkas som att det var så självklart att verksamheten skulle fortsätta med samma inriktning som tidiga- re och i enlighet med den professionella tradition som utvecklats under flera årtionden att det inte ens behövde uttalas.

3.3 Internationella riktlinjer för effektivitetsrevision

De statliga revisionsmyndigheternas internationella samarbetsorganisation International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) har i sina Auditing Standards4 sammanställt generella normer och riktlinjer för statlig revision. Enligt dessa normer handlar effektivitetsrevision om att granska de s.k. tre E:na: Economy (hushållning), Efficiency (resursutnyttjan- de) och Effectiveness (måluppfyllelse/samhällsnytta). År 2004 fastställde INTOSAI:s Auditing Standards Committee, under ordförandeskap av riksre- visor Kjell Larsson, en vägledning för implementering och tillämpning av effektivitetsrevision (Implementation Guidelines for Performance Auditing). Riktlinjerna baserades på Auditing Standards och de erfarenheter som vunnits inom området. De har antagits av INCOSAI5 som internationella riktlinjer för effektivitetsrevision. Vägledningen ligger till grund för de internationella standarder för effektivitetsrevision som för närvarande är under utarbetande.

Normerna i Auditing Standards och i ”vägledningen” är inte av tvingande karaktär, och effektivitetsrevisionens mandat och inriktning varierar i olika länder beroende på den offentliga sektorns organisation, revisionskultur och traditioner. Dock återspeglar normerna ett brett samförstånd mellan de natio- nella revisionsmyndigheterna och inom INTOSAI om ”best practice”. Där- med fyller de en viktig sammanhållande funktion för kvalitet och utveckling. I länder med domstolsliknande revisionsrätter (som t.ex. Spanien, Portugal

4Auditing Standards issued by the Auditing Standards Committee at the XIVth Con- gress of INTOSAI in 1992 in Washington, D.C., United States as amended by the XVth Congress of INTOSAI 1995 in Cairo, Egypt.

5INCOSAI står för INTOSAI:s kongress som avhålls vart tredje år och som är organi- sationens högsta beslutande organ.

195

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

och Italien) ligger tyngdpunkten ofta på en mer rättslig och regelgranskande revision. Inom den anglosaxiska traditionen betonar man mer den ekonomiska sidan med hushållning, resursutnyttjande och effektivitet i centrum och där ledstjärnan är att medborgarna ska få bästa möjliga utbyte av sina skattepeng- ar – ”value for money audit” som den brittiska revisionen National Audit Office kallar det.

3.3.1 Tre aspekter av effektivitetsgranskning

Enligt INTOSAI:s vägledning6 omfattar Economy (hushållning) granskning av kostnader för ”administrativa verksamheter enligt adekvata administrativa principer, tillvägagångssätt och ledningsbeslut”. Enligt riktlinjerna innebär granskningen att minimera resurskostnaderna för en verksamhet utan att försämra kvaliteten på produkten. Granskningen gäller kortfattat om gransk- ningsobjektet i fråga hushållat väl och hållit nere kostnaderna. Kriterier för denna typ av granskning finns inte givna på statsmaktsnivå utan måste arbetas fram under granskningens gång. Verksamhetens omfattning tas i detta fall för given, och eventuella analyser går ut på att se om det finns möjligheter till besparingar och rationaliseringar.

Efficiency (resursutnyttjande) omfattar, enligt INTOSAI, granskning av produktiviteten i nyttjandet av mänskliga, finansiella m.fl. resurser, inklusive undersökning av informationssystem, genomförandeåtgärder och kontrollar- rangemang samt åtgärder som vidtagits av revisionsobjekt för att rätta till identifierade brister. Huvudfrågan är om resurserna använts på ett optimalt sätt så att medborgarna fått ut mesta möjliga prestationer och effekter av de tillgängliga medlen. Efficiency handlar liksom economy om resurser men fokuserar inte på att hålla nere kostnader i sig utan på att få ut mer prestatio- ner och effekter av de resurser som finns. Granskningskriterier utarbetas under revisionens gång och bygger vanligen på ”best practice” och på de analyser som har gjorts. Granskningsanalyserna leder ofta till förslag om att regler bör ändras eller att beslut bör delegeras m.m. Efficiency kan även ses som en mellanform med drag av både economy och effectiveness.

Effectiveness (måluppfyllelse/samhällsnytta) är i huvudsak ett begrepp som hänförs till måluppfyllelse och i vilken grad de uppsatta målen uppnåtts. Har intentionerna (med t.ex. reformen och verksamheten) infriats och är sam- hällsnyttan god, eller vad kan göras för att förbättra utfallet? Den här gransk- ningen inriktar sig på att bedöma effekter och samhällsnytta utan hänsyn till resursåtgång. Det handlar om relationen mellan mål, output och effekter. Granskningen inom detta område tar sin utgångspunkt i följande frågor: Har de formulerade målen uppnåtts med de åtgärder som vidtagits, med de ”pro- dukter” som producerats och de effekter som observerats? Är de effekter som observerats verkligen resultatet av den bedrivna verksamheten eller pro- grammet, eller beror de på andra omständigheter? Frågan om effektivitet

6 Underlaget till detta avsnitt har delvis hämtats från Implementation Guidelines for Performance Auditing, s. 15–20.

196

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

2008/09:URF3

består av två delar: dels om målen uppnåtts, dels om detta kan hänföras till de åtgärder som vidtagits.

De tre här beskrivna granskningsaspekterna är allmänt accepterade delar av effektivitetsrevision, och en konkret granskning kan ha som mål att under- söka en eller flera av dessa aspekter. Samtidigt är det tydligt att effektivitets- aspekten har en särställning. De tre E:na utgör en konstruktion som fullbordas med effectiveness. Den senare ”innehåller” de två andra E:na och förutsätter dem.

Enligt INTOSAI:s vägledning kan alla regeringsprogram och åtaganden, åtminstone teoretiskt, analyseras med hjälp av en formel som beskriver hur man rör sig från en position till en annan med hjälp av vissa åtgärder med syftet att uppnå särskilda mål. Inom effektivitetsrevisionen görs detta genom att man försöker besvara två grundläggande frågor:

”Görs saker på rätt sätt?” ”Är det rätt saker som görs?”

Frågar man om ”saker görs på rätt sätt” ställer man en fråga till ”producen- ten” och har vanligen också ett normativt perspektiv mot regler och krav. Ställs frågan om man ”gör rätt saker” breddas perspektivet, och man kommer in på det som rör effektivitet och effekter i samhället.

Effektivitetsrevision kan även gälla sådant som reformer och åtaganden. Till skillnad från s.k. compliance audit, som granskar regelefterlevnad, kan effektivitetsrevision även utgå från de mål och avsikter som motiverar verk- samheten. Detta hindrar naturligtvis inte att rekommendationer lämnas till de aktörer som kan åtgärda de problem och brister som granskningen påvisat.

3.3.2 Effektivitetsrevisionens kännetecken

I sammanhanget kan det även vara värdefullt att se hur INTOSAI beskriver det som särskilt kännetecknar effektivitetsrevisionen i förhållande till bl.a. årlig revision7. I vägledningen sägs det bl.a. att effektivitetsrevisionen inte ska begränsas av alltför långtgående krav. Medan årlig revision använder sig av fasta normer och standarder är effektivitetsrevisionen mer flexibel i valet av ämnen, granskningsobjekt, metoder och slutsatser. Effektivitetsrevision är ingen regelbunden revision med formaliserade utlåtanden och har inte, som den årliga revisionen, sina rötter i den privata sektorn. Effektivitetsrevision ska vara en oberoende undersökning av engångskaraktär och är till sin natur vitt omfattande och öppen för bedömningar och tolkningar. Till sitt förfogan- de måste effektivitetsrevisionen ha ett brett urval av undersökande och utvär- derande metoder, och den måste operera från en helt annan kunskapsbas än vad traditionell redovisningsrevision gör.

Effektivitetsrevisionen ska inte vara strömlinjeformad. Avancerad effekti- vitetsrevision är ett komplext undersökningsarbete som kräver flexibilitet, fantasi och analytisk skicklighet. Strömlinjeformade procedurer, metoder och

7 Implementation Guidelines for Performance Auditing, s. 12 och 29.

197

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

normer kan i själva verket hämma effektivitetsrevisionens utveckling och funktion. Följaktligen ska man undvika normer och kvalitetssäkringssystem som är alltför detaljerade. Utveckling och praxis måste bygga på att lära av erfarenheterna.

3.3.3 Frågan om ansvar

Eftersom Riksrevisionens betoning av ansvarsutkrävande inom effektivitets- revisionen fått en framträdande roll finns det anledning att här även återge något om vad INTOSAI:s vägledning säger om detta8.

Enligt INTOSAI förknippas revision vanligtvis med ansvar i någon form – men inom effektivitetsrevisionen behöver detta inte vara fallet. Att granska ansvarighet kan beskrivas som att finna eventuella fel och brister i ansvariga aktörers handlande i förhållande till normerna för verksamheten. Faktorer som står utom de granskades kontroll får inte påverka resultatet av gransk- ningen.

En alternativ och vanlig ansats är, enligt INTOSAI, att skapa förståelse för och förklara de faktiska iakttagelser som har gjorts under granskningen. I stället för att man enbart söker fel och brister är strävan att sätta in problem i ett större sammanhang och att analysera orsaker. Syftet här är att kunna lämna rekommendationer som bidrar till problemens lösning. Denna ansats återspeg- lar tanken om att det övergripande syftet med effektivitetsrevision är att främ- ja god hushållning, gott resursutnyttjande och effektivitet (economy, efficien- cy and effectiveness).

Dessa två ansatser representerar olika uppfattningar om effektivitetsrevi- sionen, enligt INTOSAI. Den ena ställer ansvarighet i centrum för gransk- ningens intresse, liksom inom granskning av regelefterlevnad (compliance) eller årlig revision. Den andra ansatsen lägger tyngdpunkten vid hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse/samhällsnytta och ägnar sig främst åt granskningsobjektets innehåll och orsakerna till de konstaterade problemen. Även om ansvarsfrågorna inte är centrala är det naturligt att rekommendatio- nerna lämnas till de ansvariga aktörer som kan åtgärda problemen.

Ansvarighetsgranskning har fördelen att den vanligen är enklare att utföra och att den svarar upp mot den konventionella bilden av revision. Produktivi- tet och effektivitet är däremot komplexa frågor som kräver mer uttömmande analyser av förhållanden och omständigheter som står utanför granskningsob- jektets kontroll. Att granska ansvarighet medför också risker då perspektiv och omfattning måste begränsas, vilket i sin tur på ett olämpligt sätt begränsar möjligheten att göra en oberoende analys. Om, å andra sidan, fokus i stället riktas mot iakttagna problem och möjliga orsaker så möjliggör detta gransk- ningar som täcker ansvarsområden för flera olika aktörer. Därmed skapas också möjligheter för mer omfattande analyser. Det måste dock klargöras, enligt INTOSAI, att denna ansats ställer högre krav på revisorernas skicklig- het.

8 Implementation Guidelines for Performance Auditing, s. 28.

198

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

2008/09:URF3

3.4 Riksrevisionens inriktning av effektivitetsrevisionen

3.4.1 Revisionens oberoende eller Riksrevisionens oberoende?

En av huvudpunkterna i revisionsreformen var frågan om revisionens obero- ende. Det revisionella oberoendet kan kort sammanfattas med att revisions- myndigheten fritt ska kunna välja granskningsobjekt och granskningsmetod samt oberoende kunna besluta om revisionens resultat. Med reformen fast- ställdes oberoendet i regeringsformen 12:7 genom följande skrivning.

Riksrevisorerna beslutar självständigt med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som skall granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen skall bedrivas och om slutsatserna av sin granskning.

I sammanhanget kan det vara av vikt att betona att riksrevisorerna i sitt ”själv- ständiga beslutsfattande” inte är fria att besluta vad som helst utan ska beakta de bestämmelser som finns i lag, dvs. i detta fall närmast revisionslagen.

En grundprincip för revisionen är att den ska vara oberoende gentemot granskningsobjektet men självständig i förhållande till uppdragsgivaren, i detta fall riksdagen.9 Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen, och granskningsverksamheten utgör en del av riksdagens kontrollmakt. Riksdagen och Riksrevisionen är därmed beroende av varandra i en rad avseenden. Riks- revisorernas självständighet i förhållande till riksdagen regleras i RF 12 kap. 7 § som redovisats ovan. Det är således inte Riksrevisionen som myndighet som ska vara fristående i förhållande till riksdagen utan granskningsverksam- heten som ska vara oberoende. Riksrevisionens självständighet innebär bl.a. att riksdagen inte kan lägga ut enskilda uppdrag på Riksrevisionen eller begä- ra särskilda granskningar. Däremot kan företrädare för riksdagen, som alla andra, lämna förslag till granskningar – sedan är det riksrevisorerna som självständigt beslutar om vilka enskilda granskningar som ska göras.

3.4.2 Strategisk inriktning och granskningsplan

För Riksrevisionens långsiktiga planering har riksrevisorerna beslutat om en strategisk plan eller inriktning som gällt för tre–fyra år i taget. Baserat på den strategiska inriktningen beslutar sedan riksrevisorerna varje år om en gransk- ningsplan. Att det ska finnas en granskningsplan framgår redan av Riksdags- kommitténs förslag (förs. 1999/2000:RS1) och av riksdagens beslut (bet. 2000/01:KU8). Enligt den dåvarande Riksrevisionsutredningen10 borde granskningsplanen ses som ett för myndigheten bindande dokument och som ett offentligt åtagande som Riksrevisionen gjorde i förhållande till det omgi- vande samhället. Granskningsplanen skulle därigenom bli Riksrevisionens

9Se Förs. 1999/2000:RS1, s. 22

10SOU 2002:17 s. 41.

199

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

viktigaste instrument för styrning och samordning. I lagstiftningen sägs inget om hur granskningsplanen ska se ut eller vad den ska innehålla. Det enda som anförs är att ”riksrevisorernas beslut (…) skall redovisas i en gransknings- plan”, vilket framgår av instruktionen (§ 4)11.

Strategisk plan

Under 2008 fattade riksrevisorerna beslut om en ny strategisk inriktning och plan för åren 2008–2011. Planen inbegriper hela Riksrevisionens verksamhet.

I den strategiska planen redovisas bl.a. de granskningsstrategier eller om- råden som effektivitetsrevisionen ska inriktas mot under ett antal år. Strategi- erna, som bygger på ett omfattande planeringsarbete, konkretiseras och vida- reutvecklas i de årliga granskningsplanerna och genomförs sedan i ett antal konkreta granskningar. Resultatet redovisas löpande och slutgiltigt i Riksrevi- sionens årliga rapport. Avsevärda resurser läggs också ned på den omvärlds- bevakning och det planeringsarbete som omgärdar granskningsstrategierna. Huvuddelen av effektivitetsrevisionens resurser läggs på granskningar inom strategierna (ca 80 %) och en mindre del på granskningar av ad hoc-karaktär i aktuella frågor.

Beträffande årlig revision och effektivitetsrevision innebär riksrevisorernas beslut om den nya strategiska inriktningen ”några viktiga vägval för de kom- mande åren” som det uttrycks i en PM från Riksrevisionen. För effektivitets- revisionen avser detta följande.

-En ökad tyngdpunkt i effektivitetsrevisionen mot granskningar som avser effekter, produktivitet och måluppfyllelse.

-En inriktning mot en ökad verkningsgrad i revisionen, dvs. att regeringen och myndigheterna också vidtar konkreta åtgärder som undanröjer påpeka- de problem och brister.

-En ökad insats för en extern kvalitetssäkring och bedömning. Detta ska ske i samarbete med andra SAI, andra revisionsorganisationer och de större universiteten i Sverige.

-En fortsatt inriktning inom effektivitetsrevisionen mot ett antal fleråriga strategier/inriktningar.12

Granskningsplan

Riksrevisorernas årliga beslut om granskningens huvudsakliga inriktning redovisas i granskningsplanen. I granskningsplanen behandlas granskningens omfattning (granskningsmandatet), inriktningen av den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen samt de granskningsstrategier som gäller för det aktu- ella året och som i stort överensstämmer med de strategier som lagts fast i den fleråriga strategiplanen. Granskningsplanerna innehåller däremot inte några uppgifter om vilka konkreta granskningar som ska genomföras under året

11Lag (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen.

12Utvecklingen av Riksrevisionens granskningsverksamhet – Nuläge och plan för perioden 2008–2011, PM Riksrevisionen 2008-10-22 s. 1.

200

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

2008/09:URF3

eller vilka tidplaner som gäller. I 2009 års granskningsplan finns följande rubriker för de strategier som fastställts.

•Offentliga finanser

•Staten och arbetsmarknaden

•Effektiv förvaltning

•Statliga bolag

•Hållbara transfereringssystem

•Statens roll i utbildningssystemet

•Rättsväsendets samlade effektivitet

•Infrastruktur på nya villkor

•Omställningen av försvaret

I utredningens underlagsmaterial framförs från flera håll synpunkten att granskningsplanen är mycket allmänt hållen och ger för lite konkret informa- tion. Inom riksdagen har man t.ex. svårt att se hur granskningsplanen ska kunna bidra till planeringen av utskottens arbete eftersom den saknar uppgif- ter om konkreta granskningar och om när eventuella revisionsrapporter för- väntas komma. Dessa uppgifter redovisas däremot i Riksrevisionens verk- samhetsplan som dock är ett internt dokument för riksrevisorernas styrning. Granskningsplanen kan i detta avseende jämföras med regeringens proposi- tionsförteckning som offentliggörs och utgör ett viktigt underlag i utskottens planering.

3.4.3 Granskningskriterier

I granskningsplanerna för åren 2005 till 2008 finns fem i stort sett likalydande granskningskriterier som återkommer från år till år. Granskningskriterierna är ett uttryck för riksrevisorernas tolkning av sitt uppdrag, och de anger också en inriktning av effektivitetsrevisionen. I 2008 års granskningsplan angavs föl- jande kriterier.

Den effektivitetsrevision som Riksrevisionen utför ska enligt riksreviso- rernas beslut vara inriktad på för samhället väsentliga frågeställningar där det finns klara risker för effektivitetsbrister. Den ska avse hela verkstäl- lighetskedjan. Valet och genomförandet av granskningarna ska därför i allt väsentligt utgå från följande kriterier:

•Granskningen tar sin utgångspunkt i ett förmodat problem.

•Granskningen ska handla om en faktiskt bedriven statlig verksamhet och avse pågående eller genomförd verksamhet.

•Bedömningsgrunderna för granskningen ska tydligt anges. De ska nor- malt antingen följa av direkta beslut av riksdagen (eller i förekommande fall regeringen) eller kunna härledas från riksdagens direkta eller indirek- ta ställningstaganden.

•Revisionsfrågorna ska kunna besvaras med en hög grad av tillförlitlig- het och precision.

•Riksrevisionens rapporter ska utformas så att de kan utgöra underlag för ett ansvarsutkrävande. Det är därför viktigt att i granskningen kunna för- dela ansvar och kritik mellan berörda aktörer.

201

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

Granskningskriterierna har länge varit omdiskuterade. Diskussionen har bl.a. gällt lämpligheten i att över huvud taget omgärda effektivitetsrevisionen med alltför specificerade krav, regler och procedurer eftersom denna revision bör kännetecknas av flexibilitet i valet av metoder, objekt, slutsatser m.m. Vidare har kriteriernas innehåll varit föremål för diskussion. Bland annat har det framförts att kriterierna verkar begränsande på vad som kan granskas.13 Det gäller t.ex. kriteriet att ”granskningen ska handla om en faktiskt bedriven statlig verksamhet”, vilket kan utesluta sektorsövergripande granskningar där problemet just kan vara att det inte bedrivs någon verksamhet alls inom ett område. Diskussionen har även handlat om kriterierna för bedömningsgrun- der och ansvarsutkrävande som också anses ha begränsande effekter på vad som kan granskas.

I en doktorsavhandling från Lunds universitet hösten 2008 beskrivs bl.a. den interna diskussionen inom Riksrevisionen14 avseende granskningens inriktning. Frågan om revisionens inriktning och mandat var föremål för diskussion inom myndigheten redan från starten. Enligt avhandlingen skärp- tes diskussionen under 2007, då riksrevisorerna lade fram några gransknings- rapporter som enligt många medarbetare låg helt utanför myndighetens man- dat.15 Det fanns, sägs det i avhandlingen, två ståndpunkter i frågan. För riks- revisorerna var syftet med effektivitetsrevisionen att för riksdagens räkning ta fram underlag för ansvarsutkrävande, medan medarbetare hävdade att detta skulle minska omfattningen och spännvidden i revisionen som då främst skulle bli en granskning av regelefterlevnad. Enligt medarbetarna borde effek- tivitetsrevisionen ses som ett vidare koncept som inte begränsades av formella normer och regler.

I detta sammanhang kan det vara av värde att något beröra skillnaderna mellan effektivitetsrevision och årlig revision såsom de i allmänhet beskrivs. Den årliga revisionen är till skillnad mot effektivitetsrevisionen omgärdad av en rad fastställda regler och formaliserade procedurer. Skillnaderna mellan effektivitetsrevision och årlig revision kan beskrivas enligt följande tablå.

13 Se t.ex. promemorian Riksrevisionens styrelse och effektivitetsrevisionen – en uppföljning efter tre år (2006-09-20) s. 28-29.

14Bringselius, Louise D. Personnel resistance in public professional service mergers, Lund 2008, s. 154–157.

15Till exempel regeringens beredning av förslag om försäljning av sex bolag (RiR 2007:8).

202

	3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING	2008/09:URF3

Effektivitetsrevision	Årlig revision
kännetecknas av följande:	kännetecknas av följande:
Granskningen följer inga utstakade grän-	Revisionen följer organisationsgränserna.
ser för myndigheter.

Granskningen utförs oregelbundet och avser många olika aspekter.

Granskningen är kunskapssökande och innehåller moment av osäkerhet.

Granskningen handlar om den verksamhet som bedrivs – dess måluppfyllelse, effek- tivitet och ändamålsenlighet.

Granskningen resulterar i en utförlig rapport som är avsedd att kunna läsas och förstås av utomstående icke-specialister.

Revisionen görs med bestämda tidsinter- vall (årligen).

Revisionen görs utifrån en årligen upprät- tad riskanalys som visar var riskerna för väsentliga fel föreligger.

Revisionen syftar till att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räken- skaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning står i överensstämmelse med föreskrifter och regeringsbeslut.

Revisionen resulterar i en avvikelserappor- tering, dvs. man rapporterar främst om det som inte stämmer med de normer som granskningen sker mot.

Såväl underlagsmaterial som bedöm- ningsgrunder ska framgå av rapporten. Tydlighet och begriplighet eftersträvas. Stort allmänt informationsvärde. Upplys- ningsmoment.

Öppenhet är ett egenvärde.

Revisionsberättelsen (utlåtandet) är stan- dardiserad och kortfattad. Dessutom skrivs tekniska rapporter och promemorior som rör de granskade områdena.

Källa: Effektivitetsrevisionens organisation. En slutrapport från ett organisationsuppdrag, 15 maj 2003.

Effektivitetsrevision och årlig revision skiljer sig åt såväl i fråga om syfte och mål som i fråga om metoder. Att alltför detaljerat reglera, formalisera och strömlinjeforma effektivitetsrevisionen enligt vissa på förhand givna normer kan, enligt bl.a. INTOSAI:s vägledning, verka begränsande på denna revi- sions möjligheter att fullfölja sitt uppdrag.

Verkställighetskedjan

I Riksrevisionens riktlinjer framhålls även att alla effektivitetsgranskningar ska avse hela verkställighetskedjan. Med detta avses att alla granskningar ska ta sin utgångspunkt i ”riksdagens intentioner och beslut” och att förklaringar till brister ska sökas både hos de aktörer som bedriver verksamheten i fråga och hos regeringen. Kravet om att alla granskningar ska avse hela verkstäl- lighetskedjan har varit föremål för diskussion, och synpunkter har framförts om att detta begränsar de frågor och verksamheter som kan bli föremål för granskning.

3.4.4 2009 års granskningsplan

203

2008/09:URF3	3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING
	sionslagens inriktningsparagraf (§ 4) med undantag för den sista punkten om
	ansvarsutkrävande. I revisionslagen nämns inget om ansvarsutkrävande.
	Inriktningspunkterna har följande lydelse.
	Främst ska genomförandet och resultatet av verksamheter granskas
	Enligt revisionslagen ska effektivitetsrevisionen ta sikte på genomföran-
	det och resultatet av statlig verksamhet. Med detta avser vi prestationer
	och effekter i förhållande till mål och syften som ställts upp för verksam-
	heten i fråga. Att även genomförandet av verksamheten ska granskas in-
	nebär att Riksrevisionen inte bara ska upptäcka brister i effektiviteten
	inom olika verksamheter utan även försöka klarlägga var i genomföran-
	dekedjan, vare sig det är på regerings- eller myndighetsnivå, som orsaken
	till dessa brister uppkommit.
	Anknytningen till statens budget ska beaktas i de flesta fall
	Det framgår av lagen att granskningen också främst ska ta sikte på för-
	hållanden med anknytning till statens budget. Detta kan ses som en mar-
	kering att de finansiella konsekvenserna av olika brister som framkom-
	mer i effektivitetsgranskningar ska lyftas fram. Formuleringen i lagen ut-
	gör ett väsentlighetskriterium vid val av granskningar. Allt annat lika bör
	således granskningar prioriteras som rör verksamheter med stora anslag,
	eller med risk för att betydande statliga medel inte används effektivt.
	Granskningen ska utgå från allmänna samhällsintressen
	Enligt lagen ska effektivitetsrevisionen bedrivas med hänsyn till allmän-
	na samhällsintressen. Detta innebär att den inte bör bedrivas utifrån olika
	typer av särintressen. I praktiken betyder detta att utgångspunkten för
	granskningen ska vara riksdagens, såsom främsta uttolkare av det all-
	männa samhällsintresset, intentioner med den granskade verksamheten.
	Granskningarna ska utgå från de mål och/eller syften som riksdagen ställt
	upp för verksamheten i fråga eller från generella mål för effektivitet så-
	som de uttrycks i till exempel budgetlagen. De bör följa av direkta beslut
	av riksdagen eller kunna härledas från riksdagens ställningstaganden.
	Granskningarna ska främja ett effektivt utbyte av statens insatser
	Att revisionen ska främja ett effektivt utbyte av statens insatser innebär
	en förväntan att revisionen bör ha en viss inriktning mot ekonomiska för-
	hållanden, med fokus på resultat och effektivitet i förhållande till uppsat-
	ta mål och anslagna resurser. Betoningen på främjande tolkar vi som att
	revisionen inte bara ska blottlägga eventuella brister utan också konstruk-
	tivt bidra till att verksamheter kan bli effektivare genom väl avvägda re-
	kommendationer och därigenom nå en verkningsgrad. Detta förutsätter i
	sin tur ett tydligt ställningstagande till vem som bär ansvaret för att un-
	danröja konstaterade brister.
	Rapporterna ska medge underlag för ansvarsutkrävande
	Riksrevisionens rapporter ska utformas så att de kan utgöra underlag för
	ett ansvarsutkrävande. Det är därför viktigt att i granskningen kunna för-
	dela ansvar och kritik mellan berörda aktörer. Huruvida ansvar faktiskt
	utkrävs eller i vilka former detta görs är däremot inte en fråga för Riksre-
	visionen.

204

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

2008/09:URF3

De fem krav på granskningarna som riksrevisorerna formulerat är följande.

-Det ska vara tydligt vem och vad som ska granskas.

-Granskningen ska vara problemorienterad.

-Revisionsnormerna ska utgå från riksdagens intentioner.

-Granskningen ska ha en ändamålsenlig metodansats.

-Förklaringar till effektivitetsbrister ska sökas i hela verkställighetskedjan.

3.5 Gränsdragningen mellan KU och Riksrevisionen

Frågan om gränsdragningen mellan konstitutionsutskottets och Riks- revisionens granskningsområden behandlades utförligt i förarbetena16 till Riksrevisionsreformen. Regeringen ansåg i detta sammanhang att det inte fanns något skäl att genom lagreglering förhindra att Riksrevisionens gransk- ningsområde i någon mån är detsamma som konstitutionsutskottets.

Konstitutionsutskottets granskning är inriktad på en administrativ och rättslig kontroll av om regeringen har följt gällande regler och vedertagen praxis. Denna granskning är i huvudsak inriktad på vad som är ett formellt korrekt handlande och på rättsfrågor när det gäller regeringsärendenas hand- läggning, även om lämplighetsfrågor också kan förekomma i granskningen. Konstitutionsutskottet tar också upp enstaka ärenden till granskning. I dessa fall torde granskningen närmast falla inom ramen för ”statsrådens tjänsteut- övning”. Utskottet anses enligt förarbetena också ha rätt att anlägga förvalt- ningsekonomiska synpunkter i granskningen, vilket innebär att utskottet i sitt arbete även kan beakta resultatet av den revisionella granskningen.

Den revisionella granskningen av den statliga verksamheten har sin tyngd- punkt i bedömningar av vad som får anses vara en effektiv användning av statens medel (effektivitetsrevision). Men den innefattar också, när det gäller granskningen av myndigheternas finansiella rapportering (årlig revision), en kontroll inte bara av om redovisningen och underlaget är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande utan också om redovisningen och ledningens för- valtning följer tillämpliga föreskrifter. Revisionen av Regeringskansliet är dock enligt lagen om revision av Regeringskansliet begränsad till en bedöm- ning av om räkenskaperna är rättvisande. Det förutsattes vidare i förarbetena att den nya revisionsmyndigheten inte kommer att granska statsrådens tjäns- teutövning.

Det är viktigt att notera, framhölls det i propositionen, att granskningarna framdeles tydligare än i dag utgår från olika förutsättningar. Den ena har en

16 Prop. 2001/02:190 s. 58–62.

205

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

juridisk och administrativ inriktning, medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karaktär. Den ena görs av ett politiskt sammansatt riksdagsorgan, den andra av en tjänstemannaledd myndighet under riksdagen. Att ett och samma område eller problem mot den nu angivna bakgrunden belyses av både konstitutionsutskottet och Riksrevisionen behöver således, enligt regeringens bedömning, inte ses som ett problem. Regeringen ansåg att det inte heller bör finnas någonting som hindrar att ett informationsutbyte sker mellan utskottet och Riksrevisionen.

3.6 Kartläggning av granskningar

I detta avsnitt redovisas en övergripande bild av de granskningar som Riksre- visionen genomfört under perioden 2003–2007. Till grund för redovisningen ligger dels en kartläggning som utredningens sekretariat gjort av samtliga granskningsrapporter från 2006, dels en studie av alla 120 effektivitets- granskningar som genomförts under perioden 2003–2007 och som utförts av en forskningsgrupp vid Akademin för ekonomistyrning i staten (AES)17. AES är en del av företagsekonomiska institutionen vid Stockholms universitet. Underlag för kartläggningen finns även i Riksrevisionens uppföljningsrappor- ter från 2007–2009.

3.6.1 Sekretariatets kartläggning

Sekretariatet har studerat det trettiotal effektivitetsgranskningar som publice- rades 2006. Sekretariatet har bedömt och klassificerat rapporterna efter föl- jande aspekter:

-Politikområde

-Rekommendationernas uppföljningsbarhet

-Rekommendationernas ekonomiska effekter för staten

-Typ av granskning

-Granskningsnivå

Även om antalet här behandlade rapporter endast utgör en femtedel av det totala antalet rapporter som lämnats t.o.m. 2008 kan vissa försiktiga bedöm- ningar göras.

Politikområde

Statsbudgeten delas in i 27 utgiftsområden och tidigare även i 49 politikom- råden. Syftet med indelningen i politikområden var att tydliggöra sambandet mellan mål, kostnader och resultat för att därigenom underlätta politiska prioriteringar mellan olika områden. Genomgången av de nu aktuella gransk- ningsrapporterna visar att dessa fördelar sig på 17 olika politikområden. Granskningar inom två politikområden (2. Finansiella system och tillsyn och

17 Riksrevisionen: en studie av effektivitetsrevisioner 2003–2007 (Akademirapport 2008:1), företagsekonomiska institutionen, Stockholms universitet.

206

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

2008/09:URF3

22. Arbetsmarknadspolitik) har resulterat i fyra rapporter vardera. Förhållan- den inom tre andra politikområden (1. Effektiv statsförvaltning, 7. Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar samt 38. Näringspolitik) har berörts i tre rapporter vardera. I den följande sammanställningen redovisas rapporternas fördelning på politikområden jämfört med respektive politikom- rådes andel av statsbudgeten.

TABELL 3:1 RAPPORTERNAS FÖRDELNING PÅ POLITIKOMRÅDEN JÄMFÖRT MED POLITIKOMRÅDENAS ANDEL AV STATSBUDGETEN

Politikområde		Antal gransk-	Andel av statsbud-
		ningsrapporter	geten 2006 (%)
1.	Effektiv statsförvaltning	3	1,3
2.	Finansiella system och tillsyn	4	0,06
3.	Skatt, tull och exekution	1	1,2
6.	Totalförsvar	1	5,3
7.	Skydd och beredskap mot olyckor och

svåra påfrestningar		3	0,5
10.	Integrationspolitik	1	0,4
13.	Hälso- och sjukvårdspolitik	2	3,3
19.	Ersättning vid arbetsoförmåga	1	16,4
21.	Ekonomisk familjepolitik	1	8,3
22.	Arbetsmarknadspolitik	4	8,9
25.	Utbildningspolitik	1	5,6
32.	Regional samhällsorganisation	1	0,3
34.	Miljöpolitik	2	0,6
35.	Energipolitik	1	0,2
38.	Näringspolitik	3	0,3
40.	Konsumentpolitik	1	0,03
43.	Livsmedelspolitik	1	1,7
Sammanlagt		31	54,4

Källa: Utredningssekretariatets kartläggning.

Mot bakgrund av det begränsade underlaget är det svårt att dra några mer djupgående slutsatser. Man kan ändå konstatera att fördelningen på politik- områden relativt väl svarar upp mot den inriktning och de frågeställningar som riksrevisorerna lagt fast i granskningsplanen för den här aktuella perio- den.

Antalet rapporter per politikområde jämfört med statsbudgetens fördelning reser dock frågor om revisorernas prioriteringar i förhållande till den grund- läggande principen om väsentlighet när det gäller revisionens inriktning. Om politikområden med en större andel av statsbudgeten – som t.ex. 6. Totalför- svar, 19. Ersättning vid arbetsoförmåga, 21. Ekonomisk familjepolitik och 25 Utbildningspolitik – kan anses mer väsentliga att granska än andra kunde man förvänta sig fler granskningsrapporter inom dessa områden.

207

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

Uppföljning av rekommendationerna

Riksrevisionens rapporter utmynnar nästan alltid i ett antal rekommendatio- ner, vanligen fem till tio stycken, som baseras på de iakttagelser och slutsatser som granskningen lett fram till. Rekommendationerna riktas till gransknings- objektet, vanligen regeringen eller en eller flera myndigheter, stiftelser eller ett eller flera bolag eller samtliga. I några fall är rekommendationerna infläta- de i löpande text och kan inte särskiljas från iakttagelserna.

Sekretariatet har i genomgången av rapporterna bedömt möjligheterna att följa upp rekommendationerna – vilket är en aspekt i efterhandskontrollen av revisionens genomslagskraft. Genomgången visar att något mindre än en tredjedel av rapporterna innehåller rekommendationer som i sin helhet går att följa upp. Flertalet rapporter har således en eller flera rekommendationer som inte är uppföljningsbara på grund av att de är alltför allmänt eller vagt formu- lerade eller brister i konkretion och avgränsning.

För riksdagen, liksom för Riksrevisionen själv, kan det vara av intresse att i efterhand följa upp och se i vilken utsträckning rekommendationerna följts av de ansvariga organen, regeringen och myndigheterna. Har några åtgärder vidtagits för att komma till rätta med de fel och brister som riksrevisorerna påtalat? Det får väl förutsättas att revisorerna har möjlighet att bedöma i vilken grad detta skett, genom en närmare granskning i efterhand, men frågan är om det är möjligt även för andra att kunna se och bedöma om granskning- arna lett till några resultat.

I rekommendationerna används ofta uttryck som

-regeringen bör överväga att vidta de åtgärder som krävs för att försäkra sig om att tillsynen av XX fungerar tillfredställande/svarar upp mot de mål som ställts upp …

-precisera de krav som bör ställas på …

-se över systemet med …

-säkerställa att alla aktörer …

-skaffa sig kännedom om …

-fortsätta att utveckla metoder för …

Detta syftar ofta på ett arbete som kan förutsättas ske kontinuerligt hos reger- ingen och myndigheterna. Det är därför svårt för att inte säga omöjligt att bedöma om de rekommendationer som riksrevisorerna lämnar innebär att detta löpande arbete fått ett annat innehåll och en annan inriktning än det annars skulle ha haft.

Rekommendationernas kostnadseffekter

Bedömningen av revisionens kostnadseffekter har gjorts utifrån gransknings- rapporternas rekommendationer och om dessa kan sägas vara kostnadsdrivan- de eller inte, dvs. om genomförandet av rekommendationerna innebär ökade eller minskade kostnader för staten. Att bedöma rekommendationernas kost- nadseffekter är ibland svårt, dels beroende på att rekommendationerna ofta är vagt och allmänt formulerade, dels för att rapporterna sällan innehåller någon

208

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

2008/09:URF3

kostnadsanalys eller beräkning av effekterna på statsbudgeten. I vissa fall kan naturligtvis de rekommenderade åtgärderna initialt innebära ökade kostnader för att på längre sikt leda till besparingar. I vissa rapporter är det svårt att härleda några som helst kostnadseffekter.

Genomgången av de aktuella rapporterna visar att de rekommenderade åt- gärderna i en tredjedel av granskningarna skulle kunna leda till minskade kostnader för staten medan det i en fjärdedel av granskningarna skulle leda till ökade kostnader. I övriga rapporter har rekommendationerna inga eller mar- ginella kostnadseffekter eller så är de svårbedömbara.

Typ av granskning

Sekretariatets genomgång inbegriper även ett försök att klassificera gransk- ningarnas huvudsakliga karaktär. Rapporterna har därför fördelats efter sex olika granskningstyper:

-Effektivitet – rapporter som innehåller element av analys och bedömning av effektivitetsaspekter.

-Regelefterlevnad – granskningar av huruvida myndigheter eller verksamhe- ter hållit sig till gällande regler och instruktioner.

-Tillsyn – granskningar av tillsynsmyndigheter eller -verksamheter.

-Styrning – granskningar av regeringens styrning av myndigheter och verk- samheter och myndigheternas styrning.

-Kontroll – rapporter där granskningen av kontrollfunktioner har en domine- rande roll.

-Makroekonomiska frågor – granskningar av frågor specifikt relaterade till statsbudgeten och den finansiella rapporteringen till riksdagen.

Med utgångspunkt från granskningsrapporternas syfte, iakttagelser, slutsatser och rekommendationer har de klassificerats efter respektive granskningstyp. Nästan alla rapporter innehåller granskningselement som kan hänföras till två eller flera av de här nämnda granskningstyperna. Genomgången av rapporter- na visar att en dryg tredjedel inriktats på effektivitetsaspekter i högre eller lägre grad. Nästan hälften av granskningarna handlar om regelefterlevnad och närmare två tredjedelar om kontrollfunktioner. Styrning granskas i nästan en tredjedel av rapporterna medan tillsyn behandlas i en sjättedel. Makroekono- misk granskning görs i två rapporter.

Granskningsnivå

Genomgången av rapporterna har även omfattat en bedömning av vilken nivå inom staten som granskats: regeringen, en myndighet, en del av en myndighet eller verksamhet eller hela den s.k. verkställighetskedjan. På senare år har Riksrevisionen i granskningsplanen betonat att effektivitetsgranskningarna ska omfatta hela verkställighetskedjan.

Sekretariatets genomgång visar att knappt en fjärdedel av de här aktuella granskningarna täcker hela verkställighetskedjan och att drygt tre fjärdedelar inbegriper regeringen. Detta kan jämföras med uppgifter i Riksrevisionens

209

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

Uppföljningsrapport 2009 (s. 12) som omfattar 150 rapporter och som redovi- sar vem rekommendationerna i rapporterna riktas till.

TABELL 3:2

Av sammanställningen framgår att 88 procent av rapporterna har rekommen- dationer riktade till regeringen medan 52 procent innehåller rekommendatio- ner både till regeringen och till en eller flera myndigheter, bolag eller stiftel- ser. Det är oklart hur stor andel av de senare som verkligen inbegriper hela verkställighetskedjan.

3.6.2 AES studie av effektivitetsrevisioner

Rapporten Riksrevisionen – effektivitetens, rättssäkerhetens och demokratins väktare: en studie av effektivitetsrevisioner 2003–2007 är resultatet av en pilotstudie som utförts av forskare inom Akademin för ekonomistyrning i staten. Studien är en del av ett samarbetsprojekt mellan Riksrevisionen och Stockholms universitet. Syftet med studien är bl.a. att illustrera och klassifice- ra hur effektivitetsrevisionen ser ut och hur den bedrivs i Sverige samt att med ledning av iakttagelserna lägga fram synpunkter och rekommendationer inför Riksrevisionens fortsatta arbete.

Rapporten innehåller en introduktion och därefter ett avsnitt om referens- ramar som bl.a. behandlar den s.k. värdekedjan, begreppet effektivitets- revision och olika typer av effektivitetsrevision samt kommunikativa aspekter (bl.a. text och läsbarhet). I ett avsnitt redovisas en kvantitativ analys av samt- liga 120 granskningsrapporter som Riksrevisionen lagt fram under åren 2003– 2007. Vidare görs en kvalitativ och djupare analys av 12 utvalda gransknings- rapporter där fokus ligger på granskningarnas syfte, metod och revisionstyp. Avslutningsvis redovisas forskargruppens slutsatser och rekommendationer. I den följande redovisningen av studien ligger tyngdpunkten på den kvantitati- va analysen och dess resultat som ger en övergripande och relativt heltäckan- de bild av den effektivitetsgranskning som Riksrevisionen hittills producerat.

210

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

2008/09:URF3

Effektivitetsrevision

Utgångspunkt för studien är att all granskning som Riksrevisionen utför inom området ”effektivitetsrevision” också är effektivitetsrevision, dvs. man ifråga- sätter inte riksrevisorernas tolkning av begreppet eller deras val av inriktning.

I avsnittet om referensramar diskuteras bl.a. begreppet ”effektivitetsrevi- sion”, varvid man inledningsvis konstaterar att det inte finns någon allmänt accepterad uppfattning om vad effektivitetsrevision står för. Därefter sägs dock att det råder relativt stor samstämmighet om att begreppet effektivitets- revision har sin grund i det engelska uttrycket ”value for money audit” – verksamheter ska uppvisa god hushållning med ekonomiska resurser och skattebetalarna ska få valuta för pengarna. I sammanhanget kan nämnas att den brittiska revisionsmyndigheten NAO, med syftet att konkretisera revisio- nens huvuduppgift, varje år beräknar resultaten av sitt revisionsarbete genom att värdera de besparingar som uppnås till följd av sina egna och parlamentets revisionsutskotts förslag. I 2008 års årliga rapport från NAO anges besparing- arna till 656 miljoner pund eller drygt 9 pund för varje pund det kostar att driva revisionsmyndigheten.

Kärnan i begreppet och den traditionella inriktningen av effektivitetsrevi- sion utgår från de tre ”E:na”: Economy – Efficiency – Effectiveness (hushåll- ning – resursutnyttjande – måluppfyllelse/samhällsnytta). I studiens kvantita- tiva analys definieras den s.k. traditionella effektivitetsrevisionen i följande typer:

•Revisionstyp 1 = Revision av effektiv resurshushållning (Economy audit).

•Revisionstyp 2 = Revision av effektivt resursutnyttjande (Efficiency audit).

•Revisionstyp 3 = Revision av effektivitet med avseende på mål och utfall (Effectiveness audit).

I studien talas det även om s.k. utvidgad effektivitetsrevision som har en an- nan inriktning än den traditionella och som fokuserar på processer, målstyr- ning, förvaltning, administration och specifika politiska insatser snarare än ekonomiska och effektivitetsmässiga aspekter. Denna ”utvidgade effektivi- tetsrevision” definieras i följande revisionstyper:

•Revisionstyp 4 = Revision av specifika politiska insatser (Policy audit).

•Revisionstyp 5 = Revision av verksamhetsprocesser (Operational audit).

•Revisionstyp 6 = Målrelaterad revision (Goal-related audit).

•Revisionstyp 7 = Internt orienterad revision (Internally oriented audit, granskning inriktad på rapportering, uppföljning, samordning och administ- ration).

Enligt studien förekommer det i den vetenskapliga litteraturen och diskussio- nen – utöver de tre traditionella revisionstyperna – även referenser till de fyra sistnämnda revisionstyperna. I studien införs ytterligare en revisionstyp base- rat på ”vad Riksrevisionen gör”. Denna åttonde revisionstyp avser, som det sägs i rapporten, ”all annan möjlig form av effektivitetsrevision”:

•Revisionstyp 8 = Empiriskt funnen effektivitetsrevision (Empirically grounded audit).

211

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

Analysen och klassificeringen av de 120 rapporterna efter revisionstyp får följande resultat. Som redan tidigare konstaterats kan en enskild granskning bestå av flera olika revisionstyper. Denna sammanställning visar dock fördel- ningen enligt den dominerande revisionstypen i varje rapport.

TABELL 3:3 RIR-RAPPORTER FÖRDELADE EFTER DOMINERANDE REVISIONSTYP

Revisionstyp		Antal	Andel (%)
1.	Revision av effektiv resurshushållning	8	6,7
2.	Revision av effektivt resursutnyttjande	6	5,0
3.	Revision av effektivitet med avseende på mål och utfall	2	1,7
4.	Revision av specifika politiska insatser	3	2,5
5.	Revision av verksamhetsprocesser	18	15,0
6.	Målrelaterad revision	22	18,3
7.	Internt orienterad revision	41	34,1
8.	Empiriskt funnen effektivitetsrevision	20	16,7
Totalt		120	100

Källa: Riksrevisionen – effektivitetens, rättssäkerhetens och demokratins väktare: en studie av effektivitetsrevisioner 2003–2007 s. 67.

Sammanställningen visar att endast 16 rapporter (13,4 %) kan hänföras till kategorin traditionell effektivitetsrevision (revisionstyp 1–3). Till kategorin utvidgad effektivitetsrevision (revisionstyp 4–7) kan 84 rapporter (69,9 %) hänföras och till ”empiriskt funnen effektivitetsrevision” 20 rapporter (16,7 %). Den enskilt mest omfattande revisionstypen är internt orienterad revision (revisionstyp 7) med en dryg tredjedel av samtliga rapporter. Denna typ omfattar granskning av rapportering, uppföljning, samordning och admi- nistration.

Om man tar hänsyn till att flera revisionstyper kan förekomma parallellt i de enskilda rapporterna får man ett i stort sett likartat resultat men med ett något större inslag av traditionell effektivitetsrevision (24 %). Detta innebär att inslag av traditionell effektivitetsrevision förekommer i fler rapporter än 16 men att det i dessa övriga rapporter inte är den dominerande revisions- typen.

I studien dras följande slutsatser av resultatet.

-En effektivitetsrevision är inte någon uniform företeelse utan kan skifta från fall till fall.

-Riksrevisionens granskningar omfattar i stor utsträckning annat än traditio- nell effektivitetsrevision.

-Riksrevisionen inriktar sig inte i första hand på traditionell effektivitetsrevi- sion.

Orsakerna till att effektivitetsrevisionen fått denna inriktning berörs kortfattat: det kan vara ett försök att möta förändrade krav eller bero på revisorernas intresseområden. Vidare sägs i rapporten (s. 56) att ”även om man formellt

212

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

2008/09:URF3

anger en orientering mot de tre E:na har effektivitetsrevisioner visat sig kunna ta en annan riktning i praktiken, trots att en sådan riktningsförändring inte förespråkas av INTOSAI”.

En förklaring till att mer än hälften av rapporterna handlar om målrelaterad eller internt orienterad revision (revisionstyperna 6 och 7) jämfört med den betydligt mindre andelen traditionell effektivitetsrevision kan, enligt studien, ligga i svårigheterna att mäta effekter avseende mål och utfall. Ett annat skäl som anförs (s. 56) är att Riksrevisionen via sina metodval distanserar sig från den traditionella effektivitetsrevisionen – ”för att kunna mäta produktiviteten och därmed inrikta sig på effekter av resursutnyttjande (dvs. revisionstyp 2) krävs beräkningar och därmed kvantitativt orienterade metoder. De metoder som Riksrevisionen företrädesvis använder sig av lämpar sig bättre för andra revisionstyper …”

Teknisk-juridisk revision

I studien analyseras och klassificeras revisionsrapporterna även utifrån en annan dimension, nämligen teknisk-juridisk revision eller ”compliance audit” (regelefterlevnad) som är det engelska uttrycket. Denna revisionsform grans- kar bl.a. efterlevnaden av lagar, förordningar, regleringsbrev, direktiv och policyer. Normalt skiljer man denna revisionsform från effektivitetsrevision eftersom det handlar om olika granskningsinsatser och metoder.

Granskning av regelefterlevnad har en framträdande roll när det gäller att ta fram underlag för ansvarsutkrävande, vilket är ett av riksrevisorernas krite- rier för effektivitetsrevisionen. I studien förs en diskussion om möjligheten att sammanlänka ansvarsutkrävande avseende regelefterlevnad med granskning av effektivitet. Man väljer i studien att betrakta teknisk-juridisk revision som en viss sorts granskning med avseende på underlag för ansvarsutkrävande och gör en åtskillnad mellan teknisk-juridisk revision och effektivitetsrevision. Samtidigt betraktar man teknisk-juridisk revision som ett möjligt komplement till eller ett tänkbart led i effektivitetsrevision.

Kartläggningen visar att majoriteten av Riksrevisionens effektivitetsrevi- sioner innehåller inslag av teknisk-juridisk revision i högre eller lägre grad. Nästan två tredjedelar av alla granskningar (75 st.) har inslag av teknisk- juridisk revision, och knappt hälften av dessa är i stor utsträckning inriktade på att kontrollera efterlevnaden av lagar, regler, direktiv och policyer. En dryg tredjedel av granskningarna (45 st.) saknar inslag av teknisk-juridisk revision.

Ekonomiska beräkningar

I studien undersöks vidare förekomsten av ekonomiska beräkningar, som utförts av Riksrevisionen, i granskningsrapporterna. En tredjedel av samtliga 120 rapporter innehåller ekonomiska beräkningar, men det är endast i 10 rapporter som de förekommer ”i stor omfattning”. I 81 rapporter (67,5 %) saknas egna ekonomiska beräkningar, vilket – enligt studien – förstärker intrycket av att Riksrevisionen inte högprioriterar traditionell effektivitetsre- vision.

213

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

Revisionskvalitet – väsentlighet och risk

Väsentlighet och risk är två centrala begrepp inom revisionen när det gäller valet av granskningens inriktning. I studien framhålls att en aspekt på revisio- nens kvalitet är hur väl man hanterar väsentlighet och risk. Ett vanligt kriteri- um för väsentlighet är att områden och verksamheter som inbegriper stora belopp är viktigare att granska än områden och verksamheter med små be- lopp. Statsbudgetens indelning i utgiftsområden och respektive utgiftsområ- des ekonomiska omfattning i relation till hela statsbudgeten skulle, enligt studien, kunna utgöra en grund för Riksrevisionen i valet av granskningsin- riktning.

I studien har Riksrevisionens 120 granskningsrapporter klassificerats efter statsbudgetens 27 utgiftsområden. Därefter har andelen rapporter per utgifts- område jämförts med respektive utgiftsområdes andel av hela statsbudgeten (genomsnitt för åren 2004–2007). I följande sammanställning redovisas resul- tatet för samtliga utgiftsområden.

TABELL 3:4 ANDELEN RAPPORTER PER UTGIFTSOMRÅDE JÄMFÖRT MED RE- SPEKTIVE UTGIFTSOMRÅDES ANDEL AV HELA STATSBUDGETEN

Utgiftsområde			Andel RiR-	Utgiftsområdets
			rapporter	andel av stats-
			(%)	budgeten (%)
1.	Rikets styrelse		5,7	1,1
2.	Samhällsekonomi och finansförvaltning		12,3	1,5
3.	Skatt, tull och exekution		3,3	1,2
4.	Rättsväsendet		4,1	3,7
5.	Internationell samverkan		0,8	0,2
6.	Försvar samt beredskap mot sårbarhet		4,9	5,8
7.	Internationellt bistånd		2,5	3,1
8.	Invandrare och flyktingar		3,3	0,9
9.	Hälsovård, sjukvård och social omsorg		9,8	5,5
10.		Ek. trygghet vid sjukdom och handikapp	1,6	16,6
11.		Ekonomisk trygghet vid ålderdom	1,6	6,2
12.		Ekonomisk trygghet för familjer och barn	0	7,7
13.		Arbetsmarknad	4,1	9
14.		Arbetsliv	11,5	0,2
15.		Studiestöd	0,8	2,7
16.		Utbildning och universitetsforskning	2,5	5,9
17.		Kultur, medier, trossamfund och fritid	2,5	1,2
18.		Samhällsplanering, bostadsförsörjning och	4,1	1,1
		byggande
19.		Regional utveckling	2,5	0,4
20.		Allmän miljö- och naturvård	4,1	0,6
21.		Energi	2,5	0,3
22.		Kommunikationer	5,7	4,2
23.		Jord- och skogsbruk, fiske m.m.	1,6	2,3

214

	3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING			2008/09:URF3

Utgiftsområde		Andel RiR-	Utgiftsområdets
		rapporter	andel av stats-
		(%)	budgeten (%)
24.	Näringsliv	7,4	0,5
25.	Allmänna bidrag till kommuner	0,8	8,7
26.	Statsskuldsräntor m.m.	0	5,9
27.	Avgiften till Europeiska gemenskapen	0	3,5
		100	100

Källa: Riksrevisionen – effektivitetens, rättssäkerhetens och demokratins väktare: en studie av effektivitetsrevisioner 2003–2007 s. 101.

Sammanställningen visar att det inom tre utgiftsområden inte har genomförts någon granskning. Det gäller utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för famil- jer och barn, 26 Statsskuldsräntor m.m. och 27 Avgiften till Europeiska ge- menskapen. Inom vissa utgiftsområden är skillnaden mellan Riksrevisionens granskningsinriktning – i form av andelen granskningsrapporter – och anvisa- de budgetmedel relativt stor. I följande sammanställning redovisas de utgifts- områden där andelen rapporter avviker från statsbudgeten med mer än 4 pro- centenheter.

TABELL 3:5 UTGIFTSOMRÅDEN DÄR ANDELEN RAPPORTER AVVIKER FRÅN

STATSBUDGETEN MED MER ÄN 4 PROCENTENHETER

Utgiftsområde		Andel RiR-	Utgiftsområdets
		rapporter	andel av statsbud-
		(%)	geten (%)
2. Samhällsekonomi och finansförvaltning		12,3	1,5
9. Hälsovård, sjukvård och social omsorg		9,8	5,5
10.	Ekonomisk trygghet vid sjukdom och	1,6	16,6
handikapp
11.	Ekonomisk trygghet vid ålderdom	1,6	6,2
12.	Ekonomisk trygghet för familjer och barn	0	7,7
13.	Arbetsmarknad	4,1	9
14.	Arbetsliv	11,5	0,2
24.	Näringsliv	7,4	0,5
25.	Allmänna bidrag till kommuner	0,8	8,7
26.	Statsskuldsräntor m.m.	0	5,9
Summa		48,8	62,9

Källa: Riksrevisionen – effektivitetens, rättssäkerhetens och demokratins väktare: en studie av effektivitetsrevisioner 2003–2007 s. 66.

I studien (s. 66) konstateras att i nästan hälften (48,8 %) av det totala antalet effektivitetsrevisioner gör Riksrevisionen en annan prioritering (mer än 4 % skillnad) än vad riksdagen har beslutat om för budgeten per utgiftsområde. Under 2004–2007 har Riksrevisionen exempelvis i genomsnitt per år avsatt

215

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

1,6 procent för utgiftsområde 11 (Ekonomisk trygghet vid ålderdom). Riks- dagen avsatte 6,2 procent för samma utgiftsområde.

Riksrevisionen lägger en förhållandevis stor del av sina resurser på granskningar inom vissa utgiftsområden. I förhållande till hur statsbudgeten fördelas visar myndigheten ett mycket stort intresse för utgiftsområdet Ar- betsliv (11,4 % jämfört med 0,2 %). Även på utgiftsområdena Samhällseko- nomi och finansförvaltning, Näringsliv och i viss mån Hälsovård, sjukvård och social omsorg lägger Riksrevisionen stora resurser.

Andra utgiftsområden prioriteras lågt i förhållande till hur statsbudgeten fördelas. Två av utgiftsområdena i tabellen ovan har över huvud taget inte granskats, trots att de tillsammans svarar för 13,6 procent av statsbudgeten. Det gäller Ekonomisk trygghet för familjer och barn samt Statsskuldsräntor. Andra lågprioriterade utgiftsområden är Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, Ekonomisk trygghet vid ålderdom, Allmänna bidrag till kommu- ner och i viss mån även Arbetsmarknad.

Enligt studien kan denna relativt tydliga inriktning på vissa utgiftsområden å ena sidan tas som ett tecken på att Riksrevisionen anser att de prioriterade områdena av olika skäl kan anses vara särskilt väsentliga eller riskfyllda. Å andra sidan skulle det, enligt studien, kunna indikera att gjorda prioriteringar är ett tecken på att vanans makt är stark och att den i stor utsträckning tillåts styra inriktningen mot vissa utgiftsområden.

En iakttagelse som, enligt studien, går att koppla samman med de relativt begränsade inslagen av traditionell effektivitetsrevision och ekonomiska beräkningar är att tre av de minst prioriterade utgiftsområdena är 10 ekono- misk trygghet vid sjukdom och handikapp, 11 ekonomisk trygghet vid ålder- dom och 12 ekonomisk trygghet för familjer och barn. ”I och med att dessa utgiftsområden till sin karaktär förefaller lämpade för ekonomiska beräkning- ar och därmed en inriktning på traditionell effektivitetsrevision, förstärks bilden av att denna inriktning får relativt litet utrymme i den svenska effekti- vitetsrevisionen”, enligt studien.

3.6.3 Resultat av kartläggningarna

Av de redovisade kartläggningarna kan följande resultat sammanfattas:

-En stor del av granskningarna (ca 70 %) kan hänföras till s.k. utvidgad effektivitetsrevision, och närmare två tredjedelar innehåller ”teknisk- juridisk revision” där granskningen av regelefterlevnad är dominerande.

-Granskningen av regelefterlevnad har dominerat effektivitetsrevisionen under perioden 2003–2007.

-Granskningen av regelefterlevnad har en framträdande roll när det gäller att ta fram underlag för ansvarsutkrävande.

216

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

2008/09:URF3

-Flertalet granskningsrapporter har en eller flera rekommendationer som inte är uppföljningsbara på grund av att de är alltför allmänt eller vagt formule- rade eller brister i konkretion och avgränsning.

3.7 Externa synpunkter på Riksrevisionens granskning

Utredningen har genom ett antal intervjuer, en intern utfrågning av myndig- hetschefer m.fl. och ett offentligt seminarium inhämtat underlag och synpunk- ter från olika personer och grupper som i ett eller annat avseende berörs av Riksrevisionens effektivitetsgranskningar. I underlagsmaterialet ingår även skriftligt material. Intervjuerna har omfattat tjänstemän vid riksdagens utskott och Regeringskansliet, myndighetschefer och representanter för forskarsam- hället. De flesta synpunkter som lämnats innehåller kritik även om flera posi- tiva omdömen förekommer. De senare har dock ofta varit av mer allmän karaktär utan konkret motivering. Följande redovisning innehåller därför huvudsakligen kritiska synpunkter och ska inte ses som ett representativt urval.

3.7.1 Ur riksdagens perspektiv

Granskningsrapporterna anses inom ett utskottsområde ha varit i huvudsak bra och välformulerade. Ett problem är att de inte håller publiceringsdatum och att det därför är svårt att planera in rapporterna i utskottets arbete. I Riks- revisionens rapporter, sägs det vidare, dras ofta samma slutsats om att ”reger- ingen styr dåligt”, vilket anses vara ”ganska billiga poäng”.

Inrättandet av Riksrevisionen förväntades ge skjuts åt arbetet i riksdagen med revision, uppföljning och utvärdering. Så blev det inte – kontakterna är få och sporadiska. Några intervjupersoner säger att det fanns en mer positiv inställning till Riksdagens revisorer tack vare regelbunden kontakt och dis- kussioner om granskningsförslag. Vidare framförs att Riksrevisionen har producerat få granskningar inom vissa utskottsområden som har en stor andel av statsbudgeten. Detta har föranlett kommentarer som ”Riksrevisionen siktar inte på samma sätt som riksdagen”. Granskningsplanen anses vara för allmänt hållen och ger ingen konkret information om vad revisionen planerar för granskningar inom respektive utskottsområde.

217

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

3.7.2 Ur Regeringskansliets perspektiv

Några intervjupersoner menar att ämnesvalet för granskningarna gör att de är av begränsat värde för Regeringskansliet. Man anser att Riksrevisionen sällan kommer med intressanta eller användbara rekommendationer och att rappor- terna ofta är förutsägbara och innehåller allmänna krav på tydligare regler, bättre styrning och klarare prioriteringar. Allmänt sett håller inte granskning- arna tillräckligt hög kvalitet, anses det: ”de är vaga och oprecisa”. Ofta, fram- förs det vidare, saknas analyser i rapporterna, och man bygger slutsatser på personliga tyckanden, både utredarnas och vissa intervjupersoners, som inte underbyggts med fakta.

Få granskningar behandlar myndigheternas kostnadseffektivitet, sägs det vidare. I stället görs mycket på en alltför detaljerad nivå (t.ex. de makroeko- nomiska studierna). Granskningarna borde vara mer översiktliga och i större utsträckning handla om effektiv hushållning och kostnadseffektivitet. Enligt några kommentarer lägger Riksrevisionen för stor vikt vid att granska reger- ingen, vilket kanske var naturligt inledningsvis när man fick detta mandat – men nu anser man att pendeln bör slå tillbaka på mer myndighetsfokus. Be- slutsunderlaget har, enligt några kommentarer, fått alltför stor uppmärksamhet i granskningarna – så var inte tanken i förarbetena och frågan diskuterades inte ens då utan tanken var att effektivitetsrevisionen skulle arbeta som före reformen. Några synpunkter handlar om att Riksrevisionen sällan lyfter fram positiva saker i rapporterna. Det finns också, enligt kommentarerna, en rädd- hågsenhet att lämna policyrekommendationer, vilket revisionen borde kunna göra antingen i rapporten eller vid sidan av. Det behövs mer konstruktivt stöd än felfinneri i rapporterna.

3.7.3 Ur myndigheters perspektiv

Allmänt sett borde Riksrevisionen ha som ambition att samarbeta och dela med sig av erfarenheter hellre än att välja konfrontation och ägna sig åt att finna fel, menar en myndighetschef. Andra framhåller att en fungerande dia- log med myndigheterna och en ökad inriktning på samarbete skulle öka för- troendet för Riksrevisionen. Inriktningen av effektivitetsrevisionen bör vara att försöka bedöma om verksamheten är rimligt effektiv, anses det vidare. I dag är det ofta smala och perifera frågor som tas upp, och många granskning- ar är inriktade på regeringens styrning och slutar ofta med krav på tydligare prioriteringar, vilket är utsiktslöst att få gehör för i den politiska miljön. Det hittillsvarande arbetets fokusering på frågor om regelefterlevnad som ofta leder fram till slutsatser om vad regeringen bör göra leder ingenstans, enligt en källa.

Några intervjupersoner menar att Riksrevisionens granskning borde handla mer om strukturer och mindre om detaljer – det är inte detaljerna man är mest intresserad av att få information om, det klarar internrevisionen av. Riksrevi- sionens inriktning mot regelföljande och ansvarsutkrävande är inte optimal,

218

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

2008/09:URF3

anses det vidare, och det vore också önskvärt om revisionen hade en mer konsultativ roll.

I en kommentar sägs att Riksrevisionen gör sig ”resursblind” genom att granskningen inte sker utifrån de verkliga förhållandena när det gäller upp- drag och resurser utan utifrån fiktionen att erforderliga resurser står till myn- digheternas förfogande. Genom resursblindheten förlorar Riksrevisionens granskning mycket av sin relevans, sägs det vidare, och en av de få fördelar som skulle kunna finnas med en samlad revisionsfunktion, möjligheten till granskning utifrån ett helhetsperspektiv, går förlorad.

3.7.4 Ur forskningens perspektiv

”Det är slående hur lite effektivitetsrevision Riksrevisionen ägnat sig åt”, anser en forskare och fortsätter, ”man brukar skilja mellan att ’göra rätt saker’ och att ’göra saker rätt’ och Riksrevisionens granskning ligger inom det sist- nämnda området”. En annan kommentar är att det behövs någon i samhället som ägnar sig åt vad man kallar metagranskning, dvs. att någon går utanför ramarna och försöker se över sektorer och system. Riksrevisionen har definie- rat sin verksamhet i termer av ansvarsutkrävande, kontroll, regelefterlevnad, oberoende och intern organisation – ett alternativt spår skulle kunna handla om effektivitet, främjande och tvärsektoriella ansatser, anser en intervjuper- son.

En forskare menar att Riksrevisionen ansluter till vad som i forskarsam- manhang kallas för The Audit Society (kontrollsamhället) och som i dag präglar samhället, dvs. att alla kontrollerar varandra. Ett uttryck för detta i svensk statsförvaltning är inrättandet av s.k. sektorsmyndigheter som är satta att granska sina respektive sektorer. Vad finns det för utrymme och plats för Riksrevisionen i allt granskande som pågår? Riksrevisionen borde, anser denna forskare, i högre grad utgå från praktiken och ägna sig åt en bottom-up- ansats i sitt arbete inom huvudområdena styrning och organisation.

3.8 Utredningens iakttagelser och bedömningar

3.8.1 Inledning

Som konstateras inledningsvis i detta kapitel var frågan om effektivitetsrevi- sionens inriktning ingen huvudfråga i reformarbetet inför bildandet av Riks- revisionen. Det förväntades att effektivitetsrevisionen skulle fortsätta utveck- las enligt den inriktning som under lång tid växt fram vid Riksdagens reviso- rer och Riksrevisionsverket, och den nya revisionslagens inriktningsbestäm- melser fick därför en lydelse som nära överensstämde med den tidigare lag- stiftningen. Olikheterna i de tidigare myndigheternas effektivitetsrevision fick ingen större uppmärksamhet eftersom huvudinriktningen uppfattades som gemensam och självklar. Inom riksdagen fanns vissa förväntningar om att den

219

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

nya myndigheten skulle utveckla en fruktbar syntes av de båda föregångarnas erfarenheter.

Riksdagen är huvudman för Riksrevisionen och har som sådan ett över- gripande ansvar för revisionens inriktning och myndighetens verksamhet, med beaktande av riksrevisorernas självständiga ställning (enligt RF 12 kap. 7 § andra stycket). Inom ramen för den uppföljning av revisionsreformen som nu genomförs anser utredningen att det är lämpligt att mer utförligt behandla några frågor med anknytning till effektivitetsrevisionens inriktning.

Mot bakgrund av utredningens uppgifter och den relativt utförliga bak- grundsbeskrivning som lämnats ovan har vi inte för avsikt att gå in i den interna och professionella diskussionen om metoder och detaljer i effektivi- tetsrevisionen. I stället är vår utgångspunkt övergripande och handlar om granskningsarbetets huvudinriktning och resultat och om detta ger ett bra underlag för diskussion och politiska beslut i riksdagen. De analyser, riktlinjer och erfarenheter som redovisats i tidigare avsnitt föranleder utredningen att göra följande iakttagelser och bedömningar.

3.8.2 Effektivitetsrevisionens inriktning

Utformningen av revisionslagen i samband med reformarbetet syftade till att effektivitetsrevisionen skulle ha samma huvudinriktning efter som före re- formen. Riksdagens intentioner och förväntningar var att huvuddelen av Riksrevisionens effektivitetsgranskningar skulle ligga inom ramen för den traditionella effektivitetsrevision som utvecklats av Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket och den huvudinriktning som revisionslagen anger.

Utredningen konstaterar, utifrån de kartläggningar och analyser som ge- nomförts, att Riksrevisionens effektivitetsrevision under perioden 2003–2007 huvudsakligen varit inriktad på granskning av regelefterlevnad. Samtidigt har den s.k. traditionella effektivitetsrevisionen som manifesteras i granskning av hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse/samhällsnytta varit relativt liten. Endast ca 13 procent av granskningarna har haft denna huvudinriktning, enligt AES.

På senare tid har riksrevisorerna uttryckt en delvis ändrad syn på effektivi- tetsrevisionens inriktning. I samband med att de beslutade om den strategiska planen för 2008–2011 fastställdes några ”viktiga vägval” för effektivitetsrevi- sionen. Bland annat sägs att en ökad tyngdpunkt ska läggas vid granskningar som avser effekter, produktivitet och måluppfyllelse. Utredningen välkomnar denna markering och menar att den i stora drag ligger i linje med utredning- ens egen ståndpunkt om att Riksrevisionens effektivitetsrevision huvudsakli- gen bör inriktas mot vad som tidigare benämnts ”traditionell” effektivitetsre- vision.

Utredningen har inte för avsikt att gå in i en diskussion om samtliga tidiga- re granskningskriterier men konstaterar, utan att gå in på innehållet i de in- riktningspunkter som formuleras i 2009 års granskningsplan, att riksreviso- rerna frångått de tidigare granskningskriterierna till förmån för en vidare

220

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING	2008/09:URF3
diskussion om tolkningen av revisionslagen. Utredningen ser positivt på
denna förändring.
Riksrevisionens kriterium om ansvarsutkrävande – eller som det återges i
de senaste årens granskningsplaner: ”Riksrevisionens rapporter ska utformas
så att de kan utgöra underlag för ett ansvarsutkrävande” – formulerades redan
tidigt i myndighetens verksamhet. Utredningen konstaterar att det i revisions-
lagen inte finns något som talar för att effektivitetsrevisionens inriktning ska
baseras på ansvarsutkrävande eller att ”ta fram underlag för ansvarsutkrävan-
de”. Ansvarskriteriet kan enligt utredningen vara förknippat med en rad pro-
blem.
Om ansvarskriteriet ska ses som ett krav på varje effektivitetsgranskning
kan det bli svårt, för att inte säga omöjligt att granska verksamheter och äm-
nesområden där ansvarsförhållandena är och förblir oklara. Det kan t.ex. gälla
granskningar som griper över flera samhällssektorer eller komplicerade verk-
samheter som inbegriper flera myndigheter och/eller andra aktörer. Gransk-
ningsobjektet är inte heller alltid en bestämbar aktör utan kan vara en verk-
samhet, en reform eller en policy. Att avstå granskningar i dessa fall innebär
en inskränkning av möjliga granskningsobjekt.
Ansvarskriteriet kan även innebära en inskränkning av granskningens in-
nehåll. Om ansvarsutkrävande görs till ett obligatoriskt och förutbestämt mål
för granskningen tenderar fokus i granskningarna att riktas mot hur väl de
ansvariga på olika nivåer följt olika direktiv, regler och krav, dvs. gransk-
ningen inriktas huvudsakligen mot regelefterlevnad i stället för effektivitet.
Utredningen konstaterar att de kartläggningar som gjorts av genomförda
granskningar visar på en sådan utveckling inom Riksrevisionen.
Enligt utredningens mening är ansvar en oskiljaktig del av revisionen. Men
ansvarsförhållanden – när de är möjliga att tydligt avgränsa och fastställa
inom effektivitetsrevisionen – bör diskuteras som ett resultat av granskningen
och inte som ett mål i sig. Traditionellt har ansvarsutkrävande inte varit ett
kriterium inom svensk effektivitetsrevision. Före Riksrevisionens inrättande
betonades i stället ansvarstagande och den koppling som finns mellan ansvar
och befogenheter. Att främja ansvarstagande kan, enligt utredningens me-
ning, skapa utrymme för dialog och positiva förändringsdiskussioner som en
följd av granskningens iakttagelser och slutsatser. Att utkräva ansvar ska
naturligtvis göras – i förekommande fall – men först då processen kring an-
svarstagandet inte fungerat eller givit önskvärda resultat. Ansvarsutkrävandet
är, som Riksrevisionen mycket riktigt påpekar, inte en uppgift för revisions-
myndigheten utan en fråga som i första hand åligger de politiska organen –
riksdag och regering.
Alla effektivitetsgranskningar ska enligt Riksrevisionens riktlinjer avse
hela verkställighetskedjan. Detta betyder att granskningar ska ta sin utgångs-
punkt i riksdagens intentioner och beslut och att förklaringar till brister ska
sökas både hos de aktörer som bedriver verksamheten i fråga och hos reger-
ingen. Ett krav om att alla granskningar ska avse hela verkställighetskedjan
kan medföra att många granskningar begränsas till mindre och framför allt

221

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

”smalare frågor” som betraktas i ett vertikalt ”stuprörsperspektiv”. Att så ibland blivit fallet bekräftas bl.a. i kartläggningen av granskningar och i inter- vjuer som återfinns i utredningens underlagsmaterial.

I lagen med instruktion för Riksdagens revisorer, som utgjorde förebilden för revisionslagens utformning, angavs att huvudintresset i effektivitetsrevi- sionen skulle knytas till de ”resultat i stort som har uppnåtts inom olika verk- samhetsområden” och att revisorerna framför allt skulle beakta frågor av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och samhällsekonomiska utveck- lingen. I dag finns många sektorsinriktade uppföljnings- och tillsynsmyndig- heter, t.ex. Finansinspektionen, IFAU, Sadev och Högskoleverket, som alla har till uppgift att kontrollera och följa upp verksamheter inom sina respekti- ve sektorer. Utredningen anser att Riksrevisionen genom sin övergripande position har särskilda förutsättningar och uppgifter att granska effektivitets- frågor i ett större och vidare perspektiv. Ingen annan myndighet eller institu- tion har samma möjlighet att ta ett helhetsgrepp om samhällsfrågorna och även granska frågor som spänner över flera samhällsområden. Mot denna bakgrund ser utredningen positivt på riksrevisorernas ambition inför de kom- mande åren att genomföra ”både bredare och djupare granskningar” och förutsätter att detta även kommer att återspeglas i valet av granskningsområ- den.

Riksdagens revisorer hade, enligt sin instruktion, rätt att uttala sig om be- hovet och angelägenheten av olika statliga åtaganden. I ett vidare perspektiv ser utredningen det som önskvärt att Riksrevisionen ska kunna lämna förslag om alternativa åtgärder för att uppnå målen för den granskade verksamheten. Det kan t.ex. handla om omprioriteringar, förenklingar eller förslag till om- fördelning av resurser eller verksamheter mellan myndigheter.

Riksrevisorerna och konstitutionsutskottets kansli samråder och informerar varandra regelbundet om pågående granskningar. På senare år har Riksrevi- sionens granskningsrapporter i flera fall berörts i konstitutionsutskottets granskningar av regeringen. Särskilt en av Riksrevisionens granskningar ledde till en diskussion om myndighetens granskningsmandat och gränsdrag- ningen mellan konstitutionsutskottet och Riksrevisionen. Det gällde rapporten

Regeringens beredning av förslag om försäljning av sex bolag (RiR 2007:8) som publicerades i maj 2007.

Utredningen har i detta sammanhang ingen anledning att gå in på gransk- ningens sakfråga men konstaterar att denna rapport är ett exempel på över- lappningen i konstitutionsutskottets och Riksrevisionens granskningsområ- den. Utredningen vill dock understryka vikten av vad som betonades i förar- betena om att konstitutionsutskottets och Riksrevisionens granskning utgår från olika förutsättningar: ”den ena har en juridisk och administrativ inrikt- ning, medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karak- tär”18. Riksrevisionens inriktning hör till den senare kategorin.

18 Prop. 2001/02:190 s. 62.

222

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

2008/09:URF3

3.9 Utredningens förslag

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att det görs ett förtydligande om effektivitetsrevisionens inriktning i revisionslagen (4 §). Effektivitetsrevisio- nens huvudinriktning ska vara granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. Riksrevisionen bör även kunna lämna förslag om alternativa åtgärder för att uppnå målen för den granskade verk- samheten, t.ex. omprioriteringar, förenklingar eller förslag till omfördelning av resurser eller verksamheter mellan myndigheter.

Riksrevisionens granskning ska, som en del av riksdagens kontrollmakt, tillgodose riksdagens behov av underlag för debatt och beslut på det revisio- nella området. I ett vidare perspektiv bör granskningen även ge underlag för medborgarna och samhället att bedöma i vilken grad statens medel används på ett effektivt sätt.

Utredningen konstaterar att de kartläggningar och analyser som redovisats ovan visar att Riksrevisionens effektivitetsrevision har varit av mycket skif- tande karaktär. Granskningar inriktade på regelefterlevnad förefaller ha ut- gjort en stor andel. Betoningen av kriteriet om ansvarsutkrävande har medfört en fokusering på granskning av regelefterlevnad och styrning, vilket lett till en smalare inriktning. Den s.k. traditionella effektivitetsrevisionen – som manifesteras i granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta – har samtidigt förekommit i begränsad omfattning i Riks- revisionens granskningsverksamhet.

Effektivitetsrevisionens huvudinriktning ska, enligt utredningen, vara granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhälls- nytta. Med hushållning avses i vilken utsträckning åtgärder har vidtagits för att hålla nere kostnaderna i den granskade verksamheten, och med resursut- nyttjande avses förhållandet mellan nedlagda resurser och uppnådda resultat. Med måluppfyllelse avses förhållandet mellan avsedda och uppnådda resultat.

Riksrevisionen bör även kunna lämna förslag om alternativa åtgärder för att uppnå målen för den granskade verksamheten, t.ex. omprioriteringar, förenklingar eller förslag till omfördelning av resurser eller verksamheter mellan myndigheter.

223

2008/09:URF3

3 EFFEKTIVITETSREVISIONENS INRIKTNING

Utredningen anser att revisionslagens inriktningsparagraf (4 §) i och för sig är väl formulerad i sin nuvarande lydelse, men mot bakgrund av de iaktta- gelser, bedömningar och slutsatser som utredningen nu redovisat bör ett för- tydligande om effektivitetsrevisionens inriktning göras i lagen i enlighet med vad som nu anförts.

224

2008/09:URF3

4 Den årliga revisionen

4.1 Bakgrund

I detta kapitel behandlas de frågeställningar kring den årliga revisionen som anges i utredningens direktiv. Som underlag används dels material från Riks- revisionen, främst olika årsredovisningar och material som lämnats direkt till utredningen, dels den undersökning av den årliga revisionen som utredningen uppdragit åt Ekonomistyrningsverket (ESV) att genomföra.

Vid Riksrevisionsverket, som avvecklades 2003, finansierades en del av den årliga revisionen med avgifter. Affärsverken, vissa myndigheter med hög grad av avgiftsfinansiering, de statliga bolagen och vissa stiftelser där verket utsåg revisor betalade avgifter för revisionen. Motivet för denna ordning var att organ som helt eller delvis finansieras genom avgifter ska bära den fulla kostnaden för sin revision. Den taxa som Riksrevisionsverket tillämpade vid avgiftsfinansierad revision beräknade verket utifrån budgeterade kostnader för denna revision med tillägg för den avgiftsfinansierade revisionens andel av de gemensamma kostnaderna för att uppnå full kostnadstäckning.

Riksdagen beslutade19 att från den 1 januari 2004 ska Riksrevisionen ta ut avgifter för genomförd årlig revision av samtliga myndigheter, bolag, stiftel- ser och övriga organisationer samt för revisionen av Årsredovisning för sta- ten. Avgifter har inte tagits ut för revision av de allmänna försäkringskassorna och de nordiska institutionerna. Avgiftsbeläggningen är reglerad i lag och innebär att avgifterna ska motsvara kostnaderna (full kostnadstäckning) för utförd revision. Avgiftsintäkterna ska tillföras statsverket och redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Avgifterna disponeras således inte av Riksrevi- sionen.

4.2 Utredningsdirektiven

Riksrevisionens granskningsverksamhet, såväl effektivitetsrevisionen som den årliga revisionen, är anslagsfinansierad. Vid inrättandet av Riksrevisionen ansågs det värdefullt att revisionens båda grenar, effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen, finansierades på samma sätt, dvs. över anslag. Motivet för detta var att det skulle underlätta och främja samarbetet mellan de två professionerna vid Riksrevisionen. Utredningen förväntas redovisa erfarenhe- terna av finansiering via anslag på statsbudgeten kontra avgiftsfinansiering.

19 Prop. 2002/03:63 Avgifter vid Riksrevisionen, 2002/03:FiU27, rskr. 189.

225

2008/09:URF3

4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN

I utredningens uppdrag ingår att belysa konsekvenserna av omläggningen och bedöma hur finansieringsprincipen har tillämpats. Har granskningen av de små myndigheterna förändrats, och hur ser kostnadsutvecklingen för den årliga revisionen ut?

En annan uppgift för utredningen är att belysa hur samarbetet mellan den ansvariga revisorn och internrevisionen fungerar på de större myndigheterna. Det finns för närvarande 57 myndigheter under regeringen som ska följa internrevisionsförordningen (2006:1228). Internrevision finns också vid riks- dagsförvaltningen, Riksrevisionen, Riksdagens ombudsmän och Sveriges riksbank.

4.3 Gällande lagstiftning

Med årlig revision avses sådan revision som enligt 5 § andra stycket lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (revisionslagen) ska avslutas med en revisionsberättelse. Granskningen av en delårsrapport ska avslutas med ett revisorsintyg.

Riksrevisionen ska enligt 3 § revisionslagen granska årsredovisningen för

1.staten

2.Regeringskansliet och, med undantag för AP-fonderna, de förvalt- ningsmyndigheter som lyder under regeringen

3.riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän, Riksbanken och Stif- telsen Riksbankens Jubileumsfond

4.kungliga slottsstaten och kungliga Djurgårdens förvaltning.

Om delårsrapport ska lämnas ska den granskas med undantag för prognoser. Av revisionslagen framgår även att Riksrevisionen får utse revisorer i stat-

liga bolag och stiftelser, s.k. förordnanderevision. Fram t.o.m. 2007 hade Riksrevisionen också i enlighet med lagen (2003:1210) om finansiell samord- ning av rehabiliteringsinsatser i uppdrag att utse revisorer i samordningsför- bund.

Den granskning som avses i 3 § ska enligt 5 § revisionslagen ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut (årlig revision). För granskningen av Årsredovisning för staten, Regerings- kansliet samt kungliga slottsstaten och kungliga Djurgårdens förvaltning gäller dock att revisionen inte ska avse ledningens förvaltning.

Revisionsberättelser över den årliga revisionen ska lämnas till regeringen senast en månad efter det att årsredovisningen lämnats. Revisionsberättelser och revisorsintyg som gäller riksdagens förvaltning och myndigheter m.m. ska dock inte lämnas till regeringen. Revisionsberättelser över Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond ska lämnas till riksdagen.

Enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag som regeringen beslutat ska myndigheterna senast den 22 februari varje år

226

4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN

2008/09:URF3

lämna en årsredovisning till regeringen för det senast avslutade räkenskaps- året. Det innebär, om tidsplanen hålls, att Riksrevisionen lämnar revisionsbe- rättelserna till regeringen senast den 22 mars.

Enligt lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen ska riksdagens myndigheter senast vid samma tidpunkt, den 22 februari, lämna en årsredovisning till riksdagen för det senast avslutade räkenskapsåret.

Det förutsätts att Riksrevisionen utan någon uttrycklig författningsbe- stämmelse i instruktionen eller i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. lämnar revisionsberättelse och revisorsintyg till den granskade myndigheten.

De viktigaste iakttagelserna vid den årliga revisionen och effektivitets- revisionen ska Riksrevisionen samla i en årlig rapport som ska lämnas till både riksdagen och regeringen.

Riksrevisionen får, i den utsträckning som är förenlig med god revisions- sed, samverka med anställda vid en granskad myndighet som har till uppgift att sköta den interna revisionen.

4.4 Underlag från Riksrevisionen

Riksrevisionen har formulerat ett mål för den årliga revisionen. Det är att i enlighet med god revisionssed och i tid avlämna revisionsberättelser avseende årsredovisning för de granskningsobjekt som omfattas av lagen om statlig revi- sion. Bedömningen av risken för väsentliga fel i årsredovisningen utgör grun- den för revisionen och avgör inriktningen och omfattningen av revisionen.

Riksrevisionen ansvarade under 2008 för den årliga revisionen av 260 stat- liga myndigheter där granskningen avslutades med en revisionsberättelse. Revisorsintyg avseende delårsrapporter lämnades för 51 myndigheter. Därut- över genomförde Riksrevisionen årlig revision i 27 bolag och 6 stiftelser där staten har ett bestämmande inflytande, ett 25-tal övriga organisationer och 4 nordiska institutioner med säte i Sverige.

TABELL 4:1 REVISIONSBERÄTTELSER M.M. 2004–2008, ANTAL

	2004	2005	2006	2007	2008
Revisionsberättelser (avser årsredovisningar)	268	278	257	260	260
– varav invändningar	18	12	16	11	11
Revisorsintyg (avser delårsrapporter)	134	121	119	84	51
– varav invändningar	6	5	2	2	3
Revisionsrapporter	85	63	67	52	91

Källa: Riksrevisionens årsredovisning 2004–2008.

Riksrevisionens granskning avseende räkenskapsåret 2007 resulterade i att elva myndigheter fick en revisionsberättelse som avviker från standardutform- ningen (invändning). En invändning innebär att Riksrevisionen funnit väsentli-

227

2008/09:URF3

4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN

ga fel i årsredovisningen. Invändningarna avsåg exempelvis överskridande av anslag, överskridande av befogenheter och brister i periodiseringen av kostna- der. Antalet invändningar har varierat något från år till år men har legat mellan 11 och 18. Mellan 2007 och 2008 minskade dock antalet berättelser med in- vändningar till hälften (se nedan om Årsredovisning för staten).

I 91 fall lämnades revisionsrapporter till myndighetens ledning. Revisions- rapport lämnas när det finns väsentlig information som ska komma till styrel- sens och/eller (om styrelse saknas) myndighetschefens kännedom och som i regel kräver åtgärder från myndighetens sida. Om en revisionsberättelse inne- håller en invändning ska den alltid följas av en revisionsrapport. När iaktta- gelserna inte är av den karaktären att de behöver komma till högsta ledning- ens kännedom lämnas som regel en revisionspromemoria eller en muntlig avrapportering. I årsredovisningen för 2007 gjorde Riksrevisionen en samlad bedömning av den finansiella redovisningen inom statsförvaltningen och konstaterade att den i stort fungerade väl under räkenskapsåret 2006.

I årsredovisningen för 2008 gör Riksrevisionen inte någon motsvarande samlad bedömning av den finansiella redovisningen i statsförvaltningen. I stället gör man en uppföljning av måluppfyllelsen av de mål som ställts upp för myndigheten. Bland annat redogör man för en kvalitetskontroll av genom- förda granskningar som visade att det inte framkommit något som tyder på att revisionsverksamheten inte bedrivits i enlighet med god revisorssed och god revisionssed. Vidare konstateras att samtliga revisionsberättelser och intyg har avgivits i rätt tid. Slutligen konstateras att den genomförda kvalitetskon- trollen inte visar på några brister avseende revisorernas oberoende.

Riksrevisionen kan också förordna auktoriserade revisorer som genomför re- vision av statliga bolag och stiftelser bildade av staten. Vad gäller granskningen av bolag och stiftelser medverkade de förordnade auktoriserade revisorerna från Riksrevisionen i en s.k. gemensam revision20 med stämmovald revisor.

TABELL 4:2 FÖRDELNINGEN AV KOSTNADER MELLAN OLIKA TYPER AV

GRANSKNINGSOBJEKT 2004–2008, TUSEN KRONOR

	2004	2005	2006	2007	2008
Myndigheter	123 795	116 113	112 565	113 789	106 041
Affärsverk	3 960	3 218	3 004	2 756	2 473
Bolag och stiftelser	3 763	4 765	4 937	5 670	5 102
Övriga organisationer	836	1 329	2 333	2 836	2 315
Summa	132 354	125 425	122 839	125 051	115 931

Källa: Riksrevisionens årsredovisning 2004–2008

Kostnaden för Riksrevisionens årliga revision låg åren 2005 till 2007 på om- kring 125 miljoner kronor men minskade 2008 till 116 miljoner kronor. Minskningen beror enligt Riksrevisionen på minskade påslag för gemensam-

20 Gemensam revision innebär att revisorerna har ett gemensamt ansvar för att planera och genomföra revisionen samt komma överens om en arbetsfördelning sinsemellan.

228

4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN

2008/09:URF3

ma kostnader. De gemensamma kostnaderna minskade till följd av lägre lönekostnader, senareläggning av investeringar och utvecklingsaktiviteter samt minskade inköp av tjänster avseende konsulter och utbildningar.

Den dominerande delen av den årliga revisionen, revision av myndigheter, ligger på i stort sett samma nivå 2007 som 2006. Räknat sedan 2004 kan en minskande trend i resursförbrukningen per granskad myndighet märkas, även om vissa variationer mellan olika myndighetstyper förekommer. Revisionen av bolag och stiftelser har ökat från 2004 till 2008. Riksrevisionen har beslu- tat om en ändrad inriktning med koncentration på färre bolag där en mer kraftfull insats genomförts. Revisionen av samordningsförbunden, som redo- visas inom Övriga organisationer, genomförs till stor del med externa resur- ser.

Av tabell 4:3 framgår att den avgiftsbelagda verksamheten uppvisar ett överskott på totalt sett 23 miljoner kronor för perioden 2004–2008 efter en kraftig ökning 2008.

TABELL 4:3 ÖVERSKOTT INOM DEN ÅRLIGA REVISIONEN 2004–2008, TUSEN

KRONOR

	2004	2005	2006	2007	2008
Intäkter	120 626	121 148	120 538	132 215	135 458
Kostnader	122 385	120 691	122 839	125 051	115 932
Årets överskott/ underskott
(–)	– 1 759	457	– 2 301	7 164	19 526
Ackumulerat överskott/	– 1 759	– 1 302	– 3 603	3 561	23 087
underskott (–)	– 1 759	– 1 302	– 3 603	3 561	23 087

Källa Riksrevisionens årsredovisning 2004–2008.

4.5 Regeringens redovisning i Årsredovisning för staten och i budgetpropositionen

I regeringens skrivelse Årsredovisning för staten redovisar regeringen varje år revisionsberättelserna med invändning för det senaste räkenskapsåret. De redovisas under vissa huvudrubriker t.ex. Anslagsöverskridanden, Brister i intern styrning och kontroll, Fel i redovisningen och Befogenhets- överskridande. Regeringen meddelar i Årsredovisning för staten att man avser att återkomma i budgetpropositionen till hösten med en redovisning av vilka åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av invänd- ningarna.

Av redovisningen framgår att antalet invändningar till följd av väsentliga fel i årsredovisningen eller förvaltningen är något lägre än tidigare. Regering- en konstaterade i budgetpropositionen för 2008 att antalet invändningar är på en låg och över tiden stabil nivå. Regeringen drog därmed slutsatsen att de åtgärder som vidtagits under det senaste decenniet för att utveckla den finan- siella redovisningen och styrningen i staten förefaller ändamålsenliga.

229

2008/09:URF3

4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN

I budgetpropositionen för 2009 lämnades en kortfattad redogörelse för re- geringens fortsatta arbete med att stärka den interna styrningen och kontrollen i staten samt den statliga internrevisionen. Regeringens bedömning av de åtgärder som de revisionsberättelser som fick invändning gett upphov till redovisades under respektive utgiftsområde.

Regeringen redovisar i Årsredovisning för staten 2008 de invändningar som Riksrevisionen lämnat för räkenskapsåret 2008.21 Antalet revisionsberät- telser med invändning har minskat under femårsperioden. Vid en jämförelse mellan 2007 och 2008 framgår att antalet invändningar har halverats och att det endast hade lämnats fem revisionsberättelser med invändning 2008. Tidi- gare år var fel i redovisningen den vanligaste förklaringen till att en myndig- het fick en revisionsberättelse med invändning. För 2008 kvarstår i något enstaka fall denna grund för invändning, men även brist på information i myndigheternas årsredovisningar utgör i några fall grund för en invändning. Värt att notera är också enligt regeringen att en av de redovisade invändning- arna avser en myndighet som avvecklades under 2008. Regeringen avser att på sedvanligt sätt redovisa åtgärder och kommentarer med anledning av dessa invändningar i nästa budgetproposition.

4.6 ESV:s rapport om den årliga revisionen

4.6.1 Uppdraget

Riksrevisionsutredningen har uppdragit åt Ekonomistyrningsverket (ESV) att kartlägga och analysera ett antal frågor kring den årliga revisionen.

I uppdraget har bl.a. ingått att kartlägga samverkan inom Riksrevisionen, dess samverkan med myndigheters internrevision och hur kostnaderna för den årliga revisionen har utvecklats. ESV lämnade sin rapport Den årliga revisio- nen – Samverkan, kostnader och avgifter (ESV 2008:36) till utredningen i oktober 2008.

4.6.2 Samverkan mellan den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen

Det finns fyra typer av samverkan mellan den årliga revisionen och effektivi- tetsrevisionen inom Riksrevisionen. Samverkan sker genom att båda profes- sionerna deltar i planeringen, i de team som genomför granskningarna, i arbe- tet med att utveckla gemensamma metoder för granskningar och i informellt erfarenhetsutbyte. Erfarenheterna av samverkan har hittills inte dokumente- rats. Men de som intervjuats av ESV har alla framhållit att samverkan blivit bättre de senaste åren, i de fall den ägt rum. Det tycks finnas en större förstå- else för mervärdet av att samverka. Man säger att samverkan inte blir bra om den ”tvingas” fram, utan den behöver ha sin utgångspunkt i ett reellt behov. Den mer strategiska ansatsen i den övergripande planeringen, med olika te-

21 Regeringsskrivelse 2008/09:101.

230

4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN

2008/09:URF3

maområden, verkar ha gett upphov till en bättre samverkan mellan de båda revisionsgrenarna. Eftersom det saknas en systematisk dokumentation är det svårt att bedöma om omfattningen av samverkan har ökat sedan Riksrevisio- nen bildades. I tidredovisningen går det dock att se omfattningen av ut- och inlån till respektive revisionsgrens granskningsprojekt. Under januari–augusti 2007 var andelen utlånade timmar 2,7 procent av det totala antalet arbetade timmar. Motsvarande andel samma period 2008 var 2 procent. Ett problem som de intervjuade framhåller är att det är svårt att få tillräckligt med tid för samarbete. De årliga revisorerna har en fast och årligen återkommande upp- gift att granska myndigheterna. Eftersom denna uppgift är lagreglerad kan den inte prioriteras bort till förmån för ökat samarbete med effektivitetsrevi- sionen. Ett annat problem som nämnts är att personalomsättningen är hög på Riksrevisionen. Inledningsvis blir huvuduppgiften för de nyanställda att komma in i arbetsuppgifterna, vilket gör att samarbetet inte kan prioriteras. Det tar också tid att få den erfarenhet och överblick som behövs för att kunna ge ett positivt bidrag till samarbetet.

4.6.3 Samverkan mellan den årliga revisionen och myndigheters internrevision

Den grundläggande samverkan mellan den årliga revisionen och myndighe- ters internrevision fungerar väl i de allra flesta fall, enligt vad ESV funnit. Parterna håller varandra löpande informerade om insatser, iakttagelser och planer. Men det finns också exempel på att parterna inte samverkar. De in- ternrevisorer som inte har några regelbundna möten med representanter för den årliga revisionen uppger att de försökt etablera kontakt men inte fått något gensvar. Mer sällan sker en fördjupad samverkan, som att internrevi- sionen genomför insatser inom ramen för den årliga revisionen.

4.6.4 Externa konsulter

För att tillföra den årliga revisionen nödvändig specialistkompetens anlitas ibland externkonsulter. I granskningen av Samordningsförbunden användes konsulter även som en resursförstärkning.

ESV har inte noterat något anmärkningsvärt i Riksrevisionens dokument som reglerar styrning och uppföljning då externa konsulter används i den årliga revisionen. Kostnaderna för konsulter utgör i genomsnitt under åren 2004–2007 mindre än 3 procent av de totala kostnaderna.

4.6.5 Kostnader och avgiftsintäkter för den årliga revisionen

Utveckling av de totala kostnaderna

De totala kostnaderna för den årliga revisionen ökade med 3 procent mellan 2002 (Riksrevisionsverket) och 2004 (Riksrevisionen). Mellan 2002 och 2007 ökade kostnaderna med 5,3 procent. ESV anser att det är en mycket rimlig kostnadsökning. Ökningen kan jämföras med utvecklingen av prisbasbeloppet

231

2008/09:URF3

4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN

för dessa år. Mellan 2002 och 2004 ökade prisbasbeloppet med 3,7 procent och mellan 2002 och 2007 med 6,3 procent22. ESV har dock noterat att de avgifter som enskilda myndigheter betalar för revisionen kan variera kraftigt mellan åren. Det sammanlagda avgiftsuttaget från åtta utvalda myndigheter som betalade för årlig revision till Riksrevisionsverket (se tabell 4:4) har ökat med 27 procent mellan 2002 och 2007.

För Statens fastighetsverk uppgår ökningen till 42 procent, för Läkeme- delsverket uppgår den till 80 procent, och för Statens väg- och transportforsk- ningsinstitut uppgår den till 91 procent. För Arbetsgivarverket däremot mins- kade kostnaderna med 43 procent.

TABELL 4:4 JÄMFÖRELSE AV REVISIONSKOSTNADER 2002 OCH 2007 FÖR ETT URVAL AV MYNDIGHETER SOM REDAN TIDIGARE BETALADE AV- GIFT FÖR ÅRLIG REVISION TILL RRV

	Revisions-	Revisions-	Jämförelse
	kostnad	kostnad	2002 och
	2002 (tkr)	2007 (tkr)	2007 (%)
Arbetsgivarverket	218	124	– 43
Statens fastighetsverk	650	923	+42
Fortifikationsverket	984	1 147	+17
Läkemedelsverket	234	422	+80
Revisorsnämnden	36	42	+19
Statens väg- och transportforsk-	152	291	+91
ningsinstitut
Swedac	179	210	+17
Verket för högskoleservice	234	252	+8
Totalt	2 687	3 411	+27

Källa: ESV.

Jämförelse av OH-kostnader mellan RRV och Riksrevisionen

Avgiftsbeloppen vid RRV beräknades utifrån ett overheadpålägg om 184 procent på den direkt debiterbara lönekostnaden. Detta pålägg bedömdes täcka den avgiftsbelagda årliga revisionens andel av OH-kostnaderna.

ESV konstaterar att andelen OH-kostnad i förhållande till direkta löne- kostnader vid Riksrevisionen under 2004–2006 var betydligt högre än mot- svarande andel för RRV:s avgiftsbelagda årliga revision (se tabell 4:5). OH- andelen uppgick under dessa år till mellan 207 och 213 procent. Mot bak- grund av att de totala kostnaderna för årlig revision mellan 2002 (RRV) och 2004 (Riksrevisionen) endast ökade med 3 procent, enligt ovan, anser ESV att andelen OH-kostnad i förhållande till direkta lönekostnader var anmärknings- värt hög 2004–2006. ESV bedömer att en orsak till detta är en lägre andel debiterbar tid.

22 Förordningarna 2001:647, 2003:576 och 2006:1086.

232

4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN 2008/09:URF3

TABELL 4:5 OH-KOSTNADER I FÖRHÅLLANDE TILL DIREKT (DEBITERBAR)

LÖNEKOSTNAD

År	Direkta löne-	OH-kostnader	OH-kostnader/ direkta
	kostnader (mnkr)	(mnkr)	lönekostnader (%)
2004	37,2	79,1	213
2005	36,9	76,4	207
2006	36,7	78,2	213
2007	41,3	73,6	178

År 2007 uppgick andelen OH-kostnad i förhållande till direkta lönekostnader till 178 procent, vilket är en minskning med 35 procentenheter. Under 2007 har den debiterbara tiden ökat med drygt tre procentenheter. Dessutom har verksamhetsgrenen Effektivitetsrevision vuxit och bär en större andel av Riksrevisionens OH-kostnader.

Mot bakgrund av de särskilda förutsättningar – med bl.a. annat tre riksrevi- sorer – som gäller för Riksrevisionen anser ESV att andelen OH-kostnader får betraktas som rimlig.

Utformning av tidtaxan

Riksrevisionen tar ut avgifter för revision enligt en tidtaxa med nio intervall. Detta framgår av 15 § revisionslagen. ESV har inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå att nuvarande avgiftskonstruktion ändras. Men ESV anser att Riks- revisionen bör informera myndigheten om hur stor avgiften beräknas bli för den planerade granskningen. Om det senare visar sig att avgiften blir större än beräknat bör Riksrevisionen klargöra vad avvikelsen beror på. ESV föreslår att avgiftsbeloppen i tidtaxan ses över och vid behov räknas om utifrån Riks- revisionens kostnader för årlig revision. I samband med översynen bör även undersökas om det går att minska antalet intervall i tidtaxan.

4.6.6 Finansiering med anslag kontra avgiftsbeläggning

ESV konstaterar att det finns både för- och nackdelar med att låta myndighe- terna betala avgifter för den årliga revisionen.

En fördel med att låta myndigheterna betala för den årliga revisionen är att det skapar ett tryck på myndigheterna att hålla bokföring och räkenskaper i ordning och lätt tillgängliga för revisorerna.

Ett annat argument för att den årliga revisionen ska vara avgiftsbelagd för myndigheterna är att det för myndigheter som bedriver verksamhet i konkur- rens med privata företag kan anses rimligt att de betalar för sin revision för att de inte ska få en konkurrensfördel.

ESV framhåller vidare att genom att ta betalt fördelas kostnaderna för revi- sionen på de verksamheter som orsakar dem, vilket kan underlätta en dialog om t.ex. produktivitet och effektivitet. En stor skillnad mellan företag och myndigheter är dock att myndigheter inte har någon valfrihet när det gäller revisor. Ett privat företag har möjlighet att byta revisor om man anser att

233

2008/09:URF3

4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN

revisionen är för dyr eller inte bedrivs effektivt. Myndigheter är tvungna att låta sig granskas av den revisor som Riksrevisionen utser åt dem.

När det gäller företag ligger det i hög grad i deras eget intresse att anlita en revisor som granskar att räkenskaperna är i sin ordning. En sådan kontroll underlättar företagens affärsmässiga förbindelser genom att den skapar ett högre förtroende för företaget och dess verksamhet hos intressenter som långivare, kunder, aktieägare och inte minst Skatteverket. I en myndighet torde det primära intresset av årlig revision vara att hålla kontroll över att statens medel används effektivt och att myndigheten inte överskrider sina befogenheter när det gäller t.ex. ekonomiska restriktioner. Dessa uppgifter är framför allt till för regering och riksdag och ytterst skattebetalarna.

Enligt ESV skulle sådana argument, som brist på valfrihet och annat syfte med revisionen (än i privat sektor), kunna tala för en direkt anslags- finansiering av myndigheternas revision. Ytterligare argument för detta är att myndigheterna med nuvarande avgiftskonstruktion med löpande räkning har svårt att på förhand beräkna den årliga kostnaden för revisionen. Vidare är det svårt för dem att ifrågasätta de fakturor de får. Myndigheter upplever därmed i stor utsträckning att de är ”helt utlämnade” åt Riksrevisionen när det gäller vad de kommer att få betala för revisionen. För en anslagsfinansiering talar också det faktum att verksamheten skulle kunna bedrivas effektivare om resurserna som läggs på att administrera avgiftssystemet i stället används i Riksrevisionens kärnverksamhet.

Sammantaget finns det enligt ESV många argument för en anslagsfinansie- ring av den årliga revisionen av myndigheter, förutsatt att statsmakterna vill att denna verksamhet även framgent ska bedrivas i statlig regi.

4.7 ESV:s ansvar för internrevisorerna vid de större myndigheterna

Riksrevisionen får, enligt 8 § revisionslagen, samverka med anställda vid en granskad myndighets internrevision i den utsträckning det är förenligt med god revisionssed. För att samverkan ska kunna ske måste Riksrevisionen göra en bedömning av myndighetens internrevision. Den interna revisionen har till uppgift att på ledningens uppdrag granska den interna styrningen och kontrol- len i myndigheten och lämna förslag till förbättringar. Riksrevisionens uppgift är att granska myndighetens årsredovisning. Granskningen sker i syfte att bedöma om årsredovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämp- liga föreskrifter och särskilda beslut. Enligt uppgift från Riksrevisionen kan Riksrevisionen i detta arbete förlita sig på internrevisionens granskningar i de fall granskningarna har bäring på Riksrevisionens arbete. Riksrevisionen granskar inte internrevisionen i syfte att klarlägga om internrevisionen arbetar i enlighet med internrevisionsförordningen.

234

4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN

2008/09:URF3

Ekonomistyrningsverket (ESV) har ett uppdrag från regeringen att utveck- la och samordna den statliga internrevisionen. ESV ska i en årlig rapport analysera och bedöma statusen på internrevisionen och redovisa vilka åtgär- der som ESV har vidtagit eller avser att vidta för att säkerställa en statlig internrevision som utmärks av hög professionalism och kvalitet.

För att analysera och bedöma statusen på den statliga internrevisionen har ESV hämtat in uppgifter via en internrevisionsenkät från de myndigheter som under 2007 varit skyldiga att inrätta internrevision enligt internrevisionsför- ordningen (2006:1228).

ESV bedömer i 2008 års rapport att den statliga internrevisionen i allt vä- sentligt fungerar väl. Det finns dock två områden inom vilka det finns en stor förbättringspotential, dels intern och extern kvalitetssäkring, dels uppföljning av internrevisionens förslag till åtgärder. ESV anser för övrigt att de statliga internrevisorerna har en bra utbildningsnivå och lång erfarenhet inom sitt yrkesområde.

Regeringen konstaterar i budgetpropositionen för 2009 med anledning av ESV:s rapportering att den statliga internrevisionen i stort förefaller fungera tillfredsställande. Det finns dock anledning för regeringen att noga följa ut- vecklingen när det gäller efterlevnaden av internrevisionsförordningen och att följa samspelet mellan internrevisionen och myndighetsledningen. Vidare finns det anledning att omsorgsfullt följa hur internrevisionen vid myndighe- ter med ensamrevisorer fungerar. En väl fungerande internrevision är av avgörande betydelse för att de berörda myndigheternas ledningar ska kunna fullgöra sitt verksamhetsansvar, skriver regeringen.

4.8 Utredningens överväganden och slutsatser

Utredningens bedömning: Utredningen lägger inga förslag till förändringar när det gäller den årliga revisionen. Utifrån bl.a. den rapport som Ekonomi- styrningsverket genomfört på utredningens uppdrag drar utredningen följande slutsatser.

Myndigheterna bör även i framtiden betala för sin revision. Det skapar in- citament för myndigheterna att hålla bokföring och räkenskaper i ordning och göra dem lätt tillgängliga för revisorerna. En avgiftsbelagd revision skapar även ett kostnadstryck på den årliga revisionen vid Riksrevisionen och främ- jar konkurrensneutralitet för myndigheter som bedriver verksamhet i konkur- rens med privata företag.

Den förändring i finansieringskonstruktionen för den årliga revisionen som genomfördes 2004 och som innebär att både effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen finansieras med anslag har inneburit att ett hinder un- danröjts för samarbetet mellan verksamhetsgrenarna.

Det vore värdefullt om Riksrevisionen kunde belysa värdet av samarbetet mellan den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen ytterligare och även överväga hur det borde organiseras för att de båda verksamheterna ska kunna

235

2008/09:URF3

4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN

utvecklas på det sätt som är bäst för respektive revisionsgren på lång sikt. Utgångspunkten bör alltjämt vara att de båda typerna av revision ska bedrivas av Riksrevisionen.

Det är inget självändamål att avge revisionsberättelser med invändning. Målet för den årliga revisionen bör snarare vara att alla fel och brister ska rättas till av revisionsobjekten så att årsredovisningarna ger en rättvisande bild och följer gällande regelverk och att Riksrevisionen slipper rikta kritik.

Det förefaller rimligt att Riksrevisionen i förväg anger för den granskade myndigheten vad man budgeterat för belopp för granskningen. Om avvikelsen från det budgeterade beloppet bedöms bli stor bör man dels informera den berörda myndigheten i god tid om detta, dels lämna en utförlig redovisning av vad detta beror på.

4.8.1 Finansiering med anslag kontra avgiftsfinansiering

Vid Riksrevisionsverket (RRV) finansierades granskningen av vissa myndig- heters redovisning genom avgifter. Affärsverken, vissa myndigheter med hög grad av avgiftsfinansiering, de statliga bolagen och vissa stiftelser där verket utsåg revisor betalade avgifter för revisionen. Motivet för denna ordning var att organ som helt eller delvis finansieras genom avgifter ska bära den fulla kostnaden för sin revision. Den taxa som Riksrevisionsverket tillämpade vid avgiftsfinansierad revision beräknade verket utifrån budgeterade kostnader för denna revision med tillägg för den avgiftsfinansierade revisionens andel av de gemensamma kostnaderna för att uppnå full kostnadstäckning.

Riksdagen beslutade att från den 1 januari 2004 ska Riksrevisionen ta ut avgifter för genomförd årlig revision av samtliga myndigheter, bolag, stiftel- ser och övriga organisationer samt för revisionen av årsredovisningen för staten. Avgiftsbeläggningen är reglerad i lag och innebär att avgifterna ska motsvara kostnaderna för utförd revision (full kostnadstäckning). Avgifts- intäkterna ska tillföras statsverket och redovisas mot inkomsttitel på statsbud- geten. Avgifterna disponeras således inte av Riksrevisionen.

I det gamla RRV hävdades att avgiftskonstruktionen bidrog till att hämma samarbetet mellan effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen. Att delta i samarbetsprojekt eller att delta i gemensamma aktiviteter, informationsmöten etc. kunde för den årliga revisionen kortsiktigt leda till ett intäktsbortfall.

Utredningens slutsats är att Riksrevisionens verksamhet såsom hittills bör finansieras över anslag på statsbudgeten. Den ändrade finansierings- konstruktion som innebär att båda verksamhetsgrenarna finansieras med anslag har bidragit till att ett hinder undanröjts för samarbetet mellan verk- samhetsgrenarna.

236

4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN

2008/09:URF3

Enligt utredningens mening bör myndigheterna även fortsättningsvis betala för sin revision.

-Det skapar incitament för myndigheterna att hålla bokföring och räkenska- per i ordning och göra dem lätt tillgängliga för revisorerna.

-Det skapar bättre konkurrensneutralitet för myndigheter som bedriver verk- samhet i konkurrens med privata företag.

-En avgiftsbelagd revision skapar även ett kostnadstryck på den årliga revi- sionen vid Riksrevisionen. Ett omotiverat stort avgiftsuttag ger upphov till dialog mellan Riksrevisionen och den granskade myndigheten om gransk- ningens innehåll och omfattning. Det skapar en kostnadsmedvetenhet både hos revisorerna och vid myndigheten som bidrar till att revisionsinsatserna riktas mot de mest väsentliga områdena och där de största riskerna förelig- ger.

4.8.2 Samverkan mellan den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen

Konstitutionella skäl talar för att revisionen, såväl den årliga som effektivi- tetsrevisionen, bör ligga under riksdagen. Det finns flera exempel på att sam- arbetet mellan de båda revisionstyperna kan vara befruktande och stärka revisionens ställning över huvud taget. Båda revisionsgrenarna har som upp- gift att svara för en oberoende granskning av statsförvaltningen med utgångs- punkt från vissa grundläggande värden som kan sammanfattas under följande rubriker: ordning och reda i statens finanser, god kontroll av offentliga medel, god hushållning med offentliga resurser, rättssäkerhet, öppenhet och insyn. Samtidigt finns det ett starkt behov av egen metodutveckling och anpassning till internationella och andra professionella standarder som talar för att profes- sionerna måste få möjlighet att utvecklas på egen hand utan hinder av var- andra. Se även vad utredningen redovisat i avsnitten 3.3.2 och 3.4.3 om effek- tivitetsrevisionens kännetecken. I revisionslagen görs också en tydlig åtskill- nad mellan effektivitetsrevision och årlig revision. Särskilda bestämmelser finns således för hur de två grenarna ska arbeta och rapportera. Lagstiftaren har uppdragit åt Riksrevisionen att bedriva två distinkt skilda typer av revi- sion. Skillnaderna kan ha betydelse för hur verksamheten bör styras och orga- niseras. Den årliga revisionen görs med viss regelbundenhet och styrs av myndighetsindelningen, medan effektivitetsrevisionen ofta är av engångska- raktär och det finns ett behov att även täcka in myndighetsövergripande frå- gor. Den årliga revisionen tar ut avgifter för sitt arbete. Planeringen av den årliga revisionen är mer förutsägbar, medan den för effektivitetsrevisionen är mer beroende av vad den ges för innehåll och inriktning. Detta har naturligt- vis betydelse för resursplaneringen och därmed sammanhängande frågor. Avrapporteringen, kvalitetsgranskningen och uppföljningsprocessen skiljer sig också åt i väsentliga avseenden.

Riksrevisionen har på olika sätt försökt främja samarbetet mellan den årli- ga revisionen och effektivitetsrevisionen. Det framgår av hur organisationen

237

2008/09:URF3

4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN

utformats och av olika policydokument. Riksrevisionen framhåller värdet av att ha ansvar för både årlig revision och effektivitetsrevision. Från lednings- nivån finns en uttalad positiv inställning till samverkan. De olika professio- nerna anses komplettera varandra. Ett antal genomförda effektivitetsgransk- ningar har påverkats av tillgången till gemensam information. Revisorerna i den årliga revisionen har större erfarenhet av att granska de finansiella doku- menten och ekonomiska frågor på detaljnivå, medan revisorerna vid effektivi- tetsrevisionen arbetar på ett mer övergripande plan. De senare kan på ett annat sätt välja olika problemställningar och fördjupa dessa. Revisorer med olika bakgrund kompletterar varandra.

Utredningen konstaterar utifrån ESV:s intervjuer att samarbetet bedöms ha ökat på senare år, dock inte så mycket att man nått de mål som uppställts. Ett riktmärke har angetts för varje verksamhetsgren att avsätta 5 procent av den totala arbetstiden för samarbete med den årliga revisionen respektive effekti- vitetsrevisionen. Man bör dock komma ihåg att en stor del av samverkan mellan revisionsgrenarna sker genom att man tar del av varandras information och rapportering. Denna informella samverkan fångas inte upp av tidsredo- visningen. Medarbetarundersökningarna ger dock alltjämt intrycket att sam- arbetet uppfattas som dåligt.

Vid medarbetarundersökningen som genomfördes 2005, dvs. före omorga- nisationen 2006, framkom att medarbetarna tycker att samarbetet inom Riks- revisionen som helhet och samarbetet mellan professionerna fungerade dåligt. Endast 12 procent av medarbetarna instämde i påståendet ”Samarbetet mellan de olika professionerna fungerar bra” medan 50 procent inte instämde. I den medarbetarundersökning som gjordes hösten 2008 fanns inte samma fråga med. Ett mer allmänt formulerat påstående om att samarbetet fungerar bra mellan funktionerna/enheterna inom hela Riksrevisionen fick instämmande av 10 procent, medan 52 procent inte instämde i påståendet. Resultatet av den senare medarbetarundersökningen var inte känt när ESV lämnade sin rapport.

Det är enligt utredningens uppfattning svårt att ange vad som är en rimlig nivå för samarbetet och kunna bedöma vilka effekter som uppnåtts till följd av samordningen. Än svårare är naturligtvis att kunna ha en uppfattning om vad som borde vara möjligt att uppnå genom ett ökat samarbete mellan effek- tivitetsrevisionen och den årliga revisionen. Inte minst medarbetarundersök- ningarna visar att samarbetet mellan funktionerna uppfattas som dåligt. Det vore värdefullt om Riksrevisionen ytterligare kunde belysa vilket värde sam- arbetet har och även överväga hur det borde organiseras för att de båda verk- samheterna ska kunna utvecklas på det sätt som är bäst för respektive revi- sionsgren på lång sikt. Utgångspunkten bör dock alltjämt vara att de båda typerna av revision ska ligga inom Riksrevisionen.

4.8.3 Främjande eller kontrollerande inställning

Inom den revisionella professionen har under lång tid pågått en diskussion om i vilken grad revision bör vara kontrollerande och ska tydliggöra brister och fel i årsredovisningar eller om den bör vara främjande i syfte att förhindra att

238

4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN

2008/09:URF3

fel och brister uppkommer i redovisningen. Personer som är kritiska till revi- sionens sätt att arbeta framhåller ofta revisorernas felfinnande inställning.

I det senaste beslutet om revisionens inriktning som riksrevisorerna fattade den 27 maj 2008 görs uttalanden som kan uppfattas som ett uttryck för en mer främjande inställning. I en bilaga till beslutet sägs att god revisionssed inne- bär att revisorn ska kommunicera iakttagelser så snart det är möjlig för att revisionsobjektet ska kunna rätta felet. Utredningen delar denna uppfattning. Det är inget självändamål att avge revisionsberättelser med invändning. Målet för den årliga revisionen borde snarare vara att alla fel och brister ska rättas till av revisionsobjekten så att årsredovisningarna ger en rättvisande bild och följer gällande regelverk och att Riksrevisionen slipper rikta kritik. Riksrevi- sorerna konstaterar dock i riktlinjebeslutet att detta inte alltid är möjligt efter- som konsekvenser av fel inte alltid till fullo kan rättas i efterhand.

4.8.4 Samverkan mellan ansvarig revisor och myndigheters internrevision

Det framgår bl.a. av Riksrevisionens vägledning för årlig revision att den årliga revisionen bör ge förslag till förbättringar av internrevisionens plan, att den ansvariga revisorn kan lämna förslag till insatser men att de därutöver inte bör påverka inriktningen av internrevisionens arbete. Vidare ska den årliga revisionen diskutera sin planering och riskbedömning med den interna revisionen.

Av ESV:s rapport framgår att det finns internrevisorer som inte träffar de årliga revisorerna från Riksrevisionen och att de är missnöjda med det förhål- landet. Alla intervjuade menar att det finns ett mervärde av en väl fungerande samverkan.

Inom Riksrevisionen är man medveten om att det finns ett behov att ut- veckla rutiner så att den årliga revisionen kan informera internrevisionen om vilka projekt och arbetsinsatser som effektivitetsrevisionen planerat utföra med koppling till den myndighet som internrevisionen är verksam vid.

Utredningen vill framhålla att det är viktigt att de gemensamma resurserna utnyttjas på ett effektivt sätt och att det därför är angeläget att undvika dub- belarbete samtidigt som betydelsefulla eller kritiska områden inte får lämnas ogranskade. Det verkar därför vara en god ordning att Riksrevisionen utveck- lar sina rutiner så att man försäkrar sig om att ett konstruktivt samarbete har etablerats mellan den ansvariga revisorn och internrevisionen.

4.8.5 Kostnadsutvecklingen

ESV:s undersökning visar att kostnaderna för årlig revision har ökat sedan Riksrevisionen tog över ansvaret för den årliga revisionen, men ökningen har totalt sett inte avvikit särskilt mycket från utvecklingen av prisbasbeloppet. Av det begränsade urval myndigheter som utredningen studerat närmare kan man ändå få intrycket att kostnadsutvecklingen över tiden för enskilda myn- digheter varierar kraftigt. Vissa myndigheter har fått kraftigt ökade kostnader;

239

2008/09:URF3

4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN

några har fått lägre kostnader. Revisionen ska, i enlighet med god revisions- sed, endast lägga ned så mycket arbete som behövs – låga kostnader kan tyda på bra ekonomiadministration hos objektet, höga kostnader på motsatsen. Detta är också ett motiv för att behålla avgiftsfinansieringen.

En iakttagelse är att kostnaderna för årlig revision över huvud taget före- faller att kunna variera kraftigt från ett år till ett annat. Det kan naturligtvis vara ett problem för mindre myndigheter där kostnaderna för den årliga revi- sionen är relativt sett större. Det förefaller rimligt att Riksrevisionen i förväg anger för den granskade myndigheten vad man budgeterat för belopp för granskningen. Om avvikelsen från det budgeterade beloppet bedöms bli stor bör man dels informera den berörda myndigheten i god tid om detta, dels lämna en utförlig redovisning av vad detta beror på.

4.8.6 Utformning av tidtaxan

Att avgifterna varierar kraftigt från år till år kan upplevas som en onödig osäkerhet i myndigheternas budgetering och planering, i synnerhet för de mindre myndigheterna. Möjligen ger ESV:s undersökning belägg för att själva avgiftskonstruktionen kan bidra till att skapa vissa variationer över åren. Riksrevisionen har i mars 2009 mot bakgrund av det ackumulerade överskottet för den avgiftsfinansierade verksamheten beslutat att sänka avgif- terna. Påslaget för indirekta kostnader blir med den nya taxan 157 %, att jämföra med 187 % enligt den gamla taxan. Antalet intervall är oförändrat.

240

2008/09:URF3

5 Riksrevisionens internationella verksamhet

5.1 Inledning

I detta kapitel behandlas Riksrevisionens internationella verksamhet. Den internationella verksamheten delas in i följande områden.

-Internationellt utvecklingssamarbete

-Internationell samverkan och kontakter

-Internationell uppdragsverksamhet.

För att bedriva internationellt utvecklingssamarbete disponerar Riksrevisio- nen sedan den 1 januari 2004 ett särskilt anslag under utgiftsområde 7. Verk- samheten inom de två övriga områdena finansieras över Riksrevisionens förvaltningsanslag under utgiftsområde 2. Riksrevisionen företräder Sverige som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang. Det inne- bär t.ex. samverkan inom ramen för International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI). Riksrevisionen har även möjlighet att bedriva avgiftsfinansierad internationell verksamhet, t.ex. i form av revision av inter- nationella organisationer.

Regler för Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete och upp- dragsverksamhet framgår av 22 § lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen:

Riksrevisionen skall bedriva internationellt utvecklingssamarbete i en- lighet med vad riksdagen har beslutat.

Riksrevisionen får även i övrigt inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området.

Riksrevisionen får ta betalt för sådana uppdrag och tjänster som avses i andra stycket. Riksrevisionen bestämmer avgifternas storlek. Lag (2006:1003).

5.2 Utredningsuppdraget

Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete syftar till att utveckla en långsiktig institutionell kapacitet inom den statliga revisionen i de länder man samarbetar med. Kraven på reformering och effektivisering av den offentliga förvaltningen i dessa länder är stora. Det har därför ansetts värdefullt att Riks- revisionen kan bidra till att stärka den institutionella kapaciteten hos motsva- rande institutioner i olika samarbetsländer.

Vid tillkomsten av Riksrevisionen betonades särskilt vikten av att Riksre- visionen skulle stå fri från myndigheter och institutioner som revideras av Riksrevisionen. Det ansågs olämpligt att Riksrevisionen t.ex. skulle åta sig uppdrag från Sida. Riksrevisionen disponerar därför ett anslag på statsbudge- ten för internationellt utvecklingssamarbete, skilt från det anslag för interna- tionell biståndsverksamhet som förvaltas av regeringen och Sida. Detta har

241

2008/09:URF3 5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

medfört att Riksrevisionen har fått bygga upp en egen administrativ kapacitet för det internationella utvecklingssamarbetet. Det är dock nödvändigt att samarbete sker med både Sida och UD vad gäller planering och administrati- va insatser såväl centralt som på plats i respektive land. Riksrevisionens an- slag för internationellt utvecklingssamarbete uppgick 2005 till 46 miljoner kronor, varav knappt 32 miljoner kronor utnyttjades. Under 2006 utnyttjades knappt 39 av de 40 miljoner kronor som anvisades. Anslaget har därefter uppgått till 40 miljoner kronor per år. År 2008 utnyttjades 39,3 miljoner kro- nor av anslaget.

Utredningen bör enligt direktiven pröva hur den hittills tillämpade ord- ningen för det internationella utvecklingssamarbetet fungerat framför allt vad avser att skapa en oberoende ställning för Riksrevisionen samtidigt som be- hovet av samordning med den nationella biståndspolitiken beaktats. Utred- ningen bör granska verksamhetens omfattning och inriktning. Eventuellt bör en samordning ske av hela det internationella utvecklingssamarbete som bedrivs av riksdagen och dess myndigheter. Det är angeläget att även det internationella utvecklingssamarbete som Riksrevisionen bedriver granskas årligen på ett betryggande sätt.

Riksrevisionen har till uppgift att företräda Sverige som det nationella re- visionsorganet i internationella sammanhang. Det medför en revisionssam- verkan med andra nationella revisionsorgan både i syfte att utveckla revisio- nen och i syfte att samarbeta i direkta revisionsinsatser inom vissa områden. Utredningen bör ta fram underlag för att kunna bedöma om insatserna är av rimlig omfattning och belysa på vilket sätt de gett ett värdefullt kunskaps- och erfarenhetsutbyte.

5.3 Internationellt utvecklingssamarbete

5.3.1 Mål för verksamheten

Målet för den verksamhet som bedrivs med medel från anslaget Riksrevisio- nen: Internationellt utvecklingssamarbete är att stärka förmågan att bedriva offentlig revision hos de nationella revisionsorganen i länder med vilka Sve- rige bedriver utvecklingssamarbete. Medlen från anslaget ska användas i enlighet med OECD/DAC:s definitioner av bistånd. Verksamheten ska bedri- vas i överensstämmelse med Parisöverenskommelsen om biståndseffektivitet och, i förekommande fall, Sveriges samarbetsstrategier för utvecklingssamar- bete.

Det internationella utvecklingssamarbetet vid Riksrevisionen bedrivs i ett antal projekt, vart och ett grundat på ett avtalsförhållande till en samarbets- partner, vanligtvis en nationell revisionsmyndighet. Valet av samarbetsländer vägleds av den svenska biståndspolitiken. Projekten tillkommer enligt Riks- revisionen oftast efter en dialog där de inledande initiativen främst tas av Riksrevisionen, Sida eller ett annat lands nationella revisionsorgan.

242

5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3

Under 2008 har kontakter inletts med tre nya samarbetspartner. Det pågå- ende samarbetsprojektet i Tanzania har utvidgats till att avse Zanzibar som är en självstyrande region i landet. Ett avtal har efter en förstudie ingåtts med Ukraina om vidare samarbete. Förberedande aktiviteter har genomförts med den nationella revisionsmyndigheten i Liberia. Vidare har avtal slutits om samarbete med den nationella revisionsmyndigheten i Liberia.

5.3.2 Kostnader för internationellt utvecklingssamarbete

Av tabell 5:1 nedan framgår att de största samarbetsprojekten under perioden 2004–2008 har varit samarbetet med Moçambique, Tanzania och i Afrika och i Europa med Bosnien och Hercegovina samt Moldavien. De sex största samarbetsprojekten har svarat för 86 procent av de totala kostnaderna. Det kostnadsmässigt mest dominerande samarbetsprojektet hittills, det med Moçambique, avslutades 2007.

TABELL 5:1 KOSTNADER FÖR INTERNATIONELLT UTVECKLINGSSAMARBETE 2004–2008 (TUSEN KRONOR)

	2004	2005	2006	2007	2008	2004–	Fördelning
						2008
Moçambique – Tribunal	11 474	16 110	18 454	1 285		47 323	26,7 %
Administrativo	11 474	16 110	18 454	1 285		47 323	26,7 %
Bosnien och Hercegovina	5 819	6 597	4 827	9 857	7 604	34 704	19,6 %
Tanzania	1 649		5 482	9 093	7 676	28 453	16,1 %
AFROSAI-E	983	1 087	3 685	5 251	7 633	18 639	10,5 %
Moldavien			2 509	5 879	7 111	15 499	8,7 %
Moçambique – internre-
vision	4 146	4 096				8 242	4,7 %
Rwanda	804	699	1 849	1367	1 783	6 502	3,7 %
Botswana			684	2391	2 525	5 600	3,2 %
Indonesien				1 426	848	2 274	1,3 %
Liberia					920	920	0,5 %
Zanzibar					782	782	0,4 %
Namibia				111	14	125	0,1 %
Övrigt	1 870	1 692	1 777	1 055	1 695	8 089	4,6 %
Summa	26 745	34 834	39 267	37 715	38 591	177 152	100,0 %

Källa: Riksrevisionens årsredovisning 2004–2008.

Riksrevisionen har överlämnat sju utvärderingsrapporter till utredningen. De gäller projekt i Bosnien och Hercegovina, Rwanda, Moçambique (två stycken), Tanzania (två stycken) samt organisationsstödet till AFROSAI-E. Utöver dessa finns utvärderingar inplanerade av projekten i Moldavien samt Bosnien och Hercegovina under 2009. Projekten i Botswana och Malawi har inte utvärderats.

243

2008/09:URF3 5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

De projekt som listas ovan har i stort sett utvärderats med normal intensi- tet.

Anslagsutnyttjandet under 2008 var 98,3 procent av tilldelat anslag. Ut- nyttjandegraden under året liksom under de två föregående åren är enligt Riksrevisionen en indikation på att det internationella utvecklingssamarbetet har etablerats på den nivå som riksdagen avsett. De nya avtal som underteck- nats under året har medfört en successiv förnyelse av projektportföljen. In- riktningen av projekten är sådan att de ska bidra till uppfyllandet av de över- gripande målen för verksamheten. Det internationella utvecklingssamarbetet har under 2008 enligt Riksrevisionens bedömning sammantaget bidragit till en utveckling i samarbetsländerna som innebär en högre grad av måluppfyl- lelse.

5.3.3 Pågående projekt 2008

I detta avsnitt redovisas de sju separata projekt som pågick eller avslutades under 2008. Flera av dessa startades före 2003 av Riksrevisionsverket. Upp- gifter om kostnader, under respektive projektrubrik, inkluderar gemensamma kostnader, dvs. interna prestationer och overhead. Uppgifter om årsarbetskraf- ter inkluderar all tid som tidrapporterats i Riksrevisionens redovisningssy- stem, vilket betyder att arbetstid som avser konsultinsatser och lokalanställd personal därmed inte ingår.

Bosnien och Hercegovina

Kostnader: 7 604 TSEK.

Årsarbetskrafter: 3,71 (2007).

Projekttid: Pågått sedan år 2000. Nuvarande projektfas pågår till december 2009.

Utvärderingar: Senaste utvärdering maj 2005. Ny utvärdering planerad till i slutet av 2009.

Verksamheten 2008

Samarbetet med de tre nationella revisionsmyndigheterna i Bosnien och Her- cegovina har främst syftat till att förstärka deras roll och mandat samt utveck- la och konsolidera deras professionella kapacitet. Parallellt med aktiviteter för att utveckla den finansiella revisionen och effektivitetsrevisionen har aktivite- terna inriktats mot att förstärka den strategiska ledningsstrukturen.

Det övergripande målet för samarbetet med de tre revisionsmyndigheterna i Bosnien och Hercegovina är att de ska bli väl fungerande revisionsmyndig- heter. Revisionsarbetet ska följa den nationella lagstiftningen och internatio- nellt erkända revisionsnormer. Revisionsrapporter av hög kvalitet ska produ- ceras i tid och ha en dokumenterad effekt på den offentliga beslutsprocessen.

Arbetet med att förstärka kvaliteten i den revisionsmetodik som tillämopas har under året resulterat i en ny version av manualen för den finansiella revi-

244

5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3

sionen, nya metoder och riktlinjer för kvalitetssäkring och kvalitetskontroll samt nya riktlinjer för korruptionsgranskningar. I samtliga fall har en anpass- ning gjorts till de nya internationella revisionsstandarderna.

Utvärdering

Fas 2 av projektet utvärderades 2006.23 Bland observationerna i utvärderings- rapporten kan följande nämnas:

-Utvecklingen av de tre revisionsinstitutionerna i Bosnien och Hercegovina anses mycket tillfredsställande med tanke på de förutsättningar som gällt. De tre organisationerna har rönt uppskattning och fått förståelse för sin roll som externa granskare. Man har lyckats etablera goda kontakter med par- lamenten i de båda länderna och skapat procedurer för hur revisionens rap- porter ska hanteras. Det förefaller vara den allmänna uppfattningen att revi- sionsmyndigheterna har bidragit till att förbättra den finansiella disciplinen.

-Den institutionella kapaciteten på mottagarsidan har varit svag. En del av problemen har dock sitt ursprung i Riksrevisionens svårigheter att rekrytera en expert med långtidsplacering i landet.

-Vissa av korttidsinsatserna har inte upplevts som tillfredsställande, som det förefaller beroende på otillräckliga förberedelser för uppgiften att pedago- giskt och med kunskap om de lokala förutsättningarna överföra kompetens. Bland annat har språket varit ett problem.

-Rapporteringen och dokumenthanteringen har inte varit fullgod.

-Utvärderarna fick intrycket att insatser i utlandet inte värderades särskilt högt inom organisationen, vare sig kortsiktigt i lönesättning eller mer lång- siktigt i meritvärderingen.

Tanzania och Zanzibar

Kostnader: 7 676 TSEK.

Årsarbetskrafter: 3,65 (2007).

Projekttid: En andra projektfas pågår för perioden mars 2008–juni 2011.

Utvärderingar: En utvärdering gjordes hösten 2006, avseende den första projektfasen så långt den då hade pågått. 2008 genomfördes en utvärdering av hela första projektfasen.

Verksamhet 2008

Under 2008 har samarbetet med National Audit Office of Tanzania (NAOT) bl.a. lett till att arbetet med en ny revisionslag slutförts. Lagen har godkänts av Tanzanias parlament och signerats av landets president.

Vidare har den nya revisionsmanual som utvecklats tidigare börjat använ- das under året. I samarbete med AFROSAI-E har en första utvärdering av den nya revisionsmetoden genomförts, liksom en uppdatering av en manual för

23 Evaluation of phase 2 of the SNAO institutional capacity building project with the three audit institutions in Bosnia and Herzegovina. Mapsec, Stockholm.

245

2008/09:URF3 5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

och kurser i revisionsverktyget Team Mate. Stödet till utvecklingen av effek- tivitetsrevisionen har lett till att fyra nya granskningar inom kort kommer att läggas på parlamentets bord. Slutligen har stödet inom området bedrägeri- och korruptionsbekämpning lett till att två granskningar har genomförts. Rapporter om oegentligheter i den tanzaniska förvaltningen har under 2008 fått stor uppmärksamhet i massmedierna, och revisionsmyndighetens roll och arbete för korruptionsbekämpning refereras ofta till i massmedierna och poli- tiska tal. Det svenska stödet har också lett till att NAOT har kunnat införa ett utvecklat IT-stöd i sin verksamhet.

Samarbetet med Office of the Controller and Auditor General of Zanzibar, som inleddes under året, är en integrerad del i det sedan 2004 pågående sam- arbetet mellan Riksrevisionen och NAOT. Verksamheten har under året resul- terat i att ett projektkontor har upprättats och att en grund lagts för det vidare samarbetet.

Utvärdering

Verksamheten i Tanzania har bestått i stöd till det tanzaniska revisionsorganet och har utvärderats vid två tillfällen, 2006 och 2008–2009.24 I den första rapporten konstaterades att

-projektet var viktigt för den institutionella kapacitetsuppbyggnaden och strävandena att stärka revisionens oberoende

-projektet har haft positiva spin-off-effekter

-mottagarkapaciteten har varit svag, bl.a. till följd av låg tillgänglighet hos den tanzaniska personalen och svag integration med det ordinarie löpande arbetet.

I den andra rapporten konstateras framsteg på en rad områden: tillämpad revisionsmetod, relevans och punktlighet i rapporteringen och ökande själv- ständighet. Samtidigt karakteriseras den allmänna miljön för den finansiella styrningen inom offentlig sektor av svagheter och ojämn utveckling. Vissa oklarheter i samarbetet mellan Riksrevisionen och Sida konstateras också.

AFROSAI-E

Kostnader: 7 633 TSEK.

Årsarbetskrafter: 2,42 (2007).

Projekttid: Löpande treårsperioder, f.n. 2007–2009.

Utvärderingar: Senaste utvärderingen från 2006, inför nuvarande kontrakts- period.

24 The National Audit Office Development Project – an institutional capacity building project between the Government of Tanzania, Sida and the Supreme Audit Institutions of Tanzania and Sweden. Evaluation of the first phase of the SNAO/Sida institutional capacity building project with the National Audit Office of Tanzania – NAODP. Sipu International, Stockholm.

246

5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3

Verksamhet 2008

Riksrevisionen har under året fortsatt samarbetet med African Organisation of English-speaking Supreme Audit Institutions (AFROSAI-E), som ger stöd till 23 nationella revisionsorgan i främst södra Afrika. Riksrevisionen har i form av långtids- och korttidsinsatser bidragit inom områdena effektivitetsrevision, finansiell revision och kvalitetssäkring. De mest omfattande insatserna har varit inriktade på effektivitetsrevision. Genomförandet har enligt Riksrevisio- nen generellt sett varit framgångsrikt, t.ex. har flertalet utbildningsdeltagare godkänts och utbildning av chefer i effektivitetsrevisionen har genomförts enligt plan. Vidare har de tidigare framtagna revisionsmanualerna lagt grun- den för en ökad kvalitet i revisionsarbetet under 2008 vid 15 revisionsmyn- digheter.

Utvärdering

Projektet har bestått i institutionellt stöd till samarbetsorganet AFROSAI-E. Det utvärderades 2006.25 Bland utvärderarens observationer kan följande noteras:

-Stödet har varit mycket uppskattat på mottagarsidan.

-Implementeringen har släpat efter något till följd av organisatoriska föränd- ringar, särskilda problem i Moçambique m.m.

-Den långsiktiga hållbarheten bedöms ännu som låg.

Moldavien

Kostnader: 7 111 TSEK.

Årsarbetskrafter: 2,84 (2007).

Projekttid: 2007–2009.

Verksamhet 2008

Under 2008 har en stor del av insatserna inriktats på att fortsätta genomföran- det av institutions-, professions- och kompetensbyggande insatser. Arbetet har bl.a. resulterat i ett utkast till revisionsmanual och ett kvalitetssystem. Under året har genomförda insatser lett till en ökad förståelse hos ledningen för Riksrevisionens institutionella partner Court of Accounts (CoA), när det gäller moderna metoder för styrning och ledarskap, intern kommunikation samt planering och resursallokering. Även den externa kommunikationen har förstärkts, bl.a. har den årliga rapporteringen till parlamentet förbättrats. Par- lamentet har varit positivt till förändringarna. Parlamentets möjligheter att utöva sin kontrollmakt har stärkts genom bättre underlag. Förslaget till ny lag för CoA har godkänts av parlamentet, vilket resulterat i att CoA har fått en stabil grund för att börja arbeta i linje med internationella standarder.

25 Report on assessment of the African Organisation of English-speaking Supreme Audit Institutions (AFROSAI-E).

247

2008/09:URF3 5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

Utvärderingar

En utvärdering kommer att genomföras under 2009, inför en eventuell ny samarbetsperiod.

Rwanda

Kostnader: 1 783 TSEK.

Årsarbetskrafter: 0,73 (2007).

Projekttid: Avslutas 2009-03-31.

Utvärderingar: Senaste utvärderingen gjordes 2006.

Verksamhet 2008

Riksrevisionen arbetar i Rwanda med det nederländska nationella revisions- organet Algemene Rekenkamer och svarar för komponenterna finansiell revision och IT. Samarbetet med Office of the Auditor General (OAG) i Rwanda har pågått sedan 2001 och kommer att avslutas våren 2009. Verk- samheten under 2008 har resulterat i en första version av en ny manual inom delområdet årlig revision. På IT-området bedömer Riksrevisionen att såväl OAG:s kunskaper om organisationens roll och arbetsmetoder som den teknis- ka kompetensen har ökat påtagligt.

Utvärdering

Utvecklingsprojektet i Rwanda, som har drivits tillsammans med den neder- ländska revisionsmyndigheten, utvärderades i allmänt positiva ordalag 2006.26 Riksrevisionen har senare velat stärka implementeringen men inte nått enig- het på denna punkt med de rwandiska myndigheterna. Riksrevisionen har därför beslutat att avveckla sitt engagemang.

Botswana

Kostnader: 2 525 TSEK.

Årsarbetskrafter: 1,37 (2007).

Projekttid: avslutning 2008-09-30.

Verksamhet 2008

Samarbetet med Office of the Auditor General (OAG) i Botswana har inte fullt ut uppnått de uppsatta målen. Ett avgörande skäl till detta är att riksrevi- sorn, som varit starkt drivande i reformarbetet, under året lämnade sitt upp- drag och att OAG därefter inte har lyckats driva utvecklingsarbetet på avsett vis och i avsedd takt.

26 Evaluation of NCA-SNAO support to the OAG of Rwanda. Mapsec, Stockholm.

248

5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3

Utvärdering

Ingen utvärdering planeras.

5.3.4 Övriga projekt

Under 2008 har Riksrevisionen avslutat ett mindre samarbetsprojekt med revisionsmyndigheten i Indonesien inom området revision av centralbanken. Genom samarbetet har ett indonesiskt team tillägnat sig ett arbetssätt som i högre grad än tidigare baseras på riskbedömningar i enlighet med internatio- nella standarder. Den indonesiska revisionsmyndigheten har uttryckt önske- mål om ett fortsatt och breddat samarbete.

Projektet i Malawi har varit Riksrevisionens enda externfinansierade inter- nationella utvecklingsprojekt sedan myndigheten bildades 2003. Norad (Nor- ges motsvarighet till Sida) har finansierat samarbetet t.o.m. december 2007 då Riksrevisionen lämnade över implementeringen av projektet till norska Riks- revisjonen.

De viktigaste aktiviteterna i projektet under 2007 har varit slutförandet och implementeringen av en manual för finansiell revision samt arbetet med att ta fram ett förslag till en ny revisionslag som garanterar en oberoende revi- sionsmyndighet i Malawi. Vidare har arbetet med extern- och internkommu- nikation fortsatt, och revisionsmyndighetens roll i det malawiska samhället har ytterligare stärkts.

5.4 Internationell samverkan och kontakter

Internationella samarbetsorganisationer

Internationell revision, samverkan och kontakter innefattar i huvudsak arbete inom ramen för INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions), samarbete inom EU, det nordiska revisionssamarbetet, bilaterala kontakter av olika slag samt internationella uppdrag, i första hand revision av internationella organisationer i vilka Sverige är medlem.

Riksrevisionen företräder Sverige som nationellt revisionsorgan i interna- tionella sammanhang. Inom ramen för detta uppdrag ska Riksrevisionen utbyta kunskaper och erfarenheter med systerorganisationer i andra länder till gagn för den egna granskningsverksamheten och för att bidra till den interna- tionella utvecklingen av offentlig revision.

Den största delen av verksamheten inom området internationell samverkan och kontakter utgörs av samarbete inom ramen för INTOSAI.

INTOSAI:s högsta beslutande organ är INCOSAI (International Congress of Supreme Audit Institutions) som sammanträder vart tredje år och som be- står av representanter för den högsta revisionsmyndigheten i 186 länder. Mellan kongresserna leds INTOSAI av en styrelse. Riksrevisionen är obser- vatör i styrelsen.

249

2008/09:URF3 5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

INTOSAI har sju regionala grupper. Riksrevisionen är medlem i EURO- SAI (European Organisation of Supreme Audit Institutions), inom vilken det finns tre arbetsgrupper. Riksrevisionen deltar i arbetsgruppen för miljörevi- sion. EUROSAI styrs på motsvarande sätt som INTOSAI av en styrelse och en kongress vart tredje år.

Samarbete inom INTOSAI

Riksrevisionen deltar i samarbetet inom INTOSAI bl.a. genom att vara ordfö- rande i INTOSAI Financial Audit Guidelines Subcommittee (FAS). Det inter- nationella utbytet i övrigt har inneburit aktivt deltagande i centrala forum såsom EUROSAI:s kongress och EU:s kontaktkommittémöte. Riksrevisionen har även deltagit i andra internationella sammanhang i syfte att utbyta information, erfa- renheter och kunskaper med kolleger från andra länder. De besparingar som gjordes inom Riksrevisionen under 2008 har dock medfört att man dragit ned på deltagandet i olika internationella sammanhang.

Riksrevisionen har INTOSAI:s uppdrag att som ordförandeland i FAS leda arbetet med att utveckla internationella revisionsriktlinjer för finansiell revi- sion inom offentlig verksamhet. Utvecklingsarbetet sker i samarbete med den privata sektorns standardsättande organ – International Auditing and Assu- rance Standards Board (IAASB) som är knutet till International Federation of Accountants (IFAC) – och genomförs med hjälp av revisionsexperter från statliga revisionsorgan i ett sextiotal länder. IAASB ger ut International Stan- dards on Auditing (ISA), som är en globalt accepterad standard för revision, och INTOSAI är en strategisk samarbetspartner med vilken IAASB avser fortsätta sitt nära samarbete. Samarbetet syftar sammantaget till att ta fram globala standarder för finansiell revision till grund för det dagliga revisions- arbetet. Efter hand kan arbetet bidra till ökad transparens och ökat förtroende för såväl revisorers arbete som för de verksamheter som granskas. Världsban- ken liksom Asiatiska utvecklingsbanken bidrar till projektets finansiering. Under 2008 har FAS utvecklat utkast till 20 riktlinjer utöver de nio som fast- ställdes av INTOSAI:s kongress 2007. 36 av 40 riktlinjer kommer att färdig- ställas och presenteras för INTOSAI:s Governing Board för beslut under 2009. FAS planerar att under 2010 presentera en heltäckande uppsättning av riktlinjer för finansiell revision i offentlig verksamhet. FAS är INTOSAI:s största projekt. I arbetet engageras ett stort antal experter från nationella revi- sionsorgan runtom i världen. Stödet från givarorganisationer kan enligt Riks- revisionen ses som en stark indikation på att de externa förväntningarna på att projektet ska bidra till utvecklingen av offentlig revision är stora. Arbetet med FAS har givit Riksrevisionen utökad kunskap och insikt i internationella standarder och bidragit till utvecklingen av offentlig revision internationellt. En viktig uppgift för FAS är att sprida kunskap om riktlinjerna.

Riksrevisionen har också deltagit i INTOSAI:s arbetsgrupper för utveck- ling av riktlinjer för effektivitetsrevision och regelefterlevnadsrevision (compliance audit) och även på detta sätt bidragit till INTOSAI:s arbete med utveckling av standarder.

250

5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3

Inom ramen för INTOSAI:s arbetsgrupp för kapacitetsutveckling har Riks- revisionen tagit fram en global databas för större kapacitetsuppbyggnads- projekt vid nationella revisionsorgan, vilket kommer att öka möjligheterna för givarländer att koordinera sitt stöd till mindre utvecklade revisionsorgan. Inom INTOSAI:s IT-arbetsgrupp arbetar Sverige med att ta fram ett gransk- ningsprogram för e-förvaltning.

Riksrevisionen har även deltagit i EUROSAI:s arbetsgrupp för miljörevi- sion och där inhämtat erfarenheter som förväntas få positiva effekter inom ramen för Riksrevisionens arbete med granskningar på temat hållbar utveckling.

Internationella besök

Vad gäller besök från andra länder prioriterar Riksrevisionen besök från nationella revisionsorgan och parlament. Riksrevisionen har under 2008 mot- tagit åtta besök från såväl revisionsorgan som parlament och regeringar. Syf- tet med dessa besök är att utbyta kunskaper om offentlig revision till gagn för Riksrevisionens verksamhet och som bidrag till utvecklingen av revisionen internationellt.

Europeiskt samarbete

Det av Sverige ledda arbetet med att utvärdera arbetsgrupperna inom EU:s kontaktkommittésamarbete syftar till ett effektivare arbete inom dessa. Det skulle kunna ge effektivitetsvinster även för Riksrevisionens arbete i arbets- grupperna.

Under 2008 har Europeiska revisionsrätten (ECA) genomfört två gransk- ningsbesök i Sverige. Riksrevisionen samarbetar i enlighet med Romfördraget med Europeiska revisionsrätten och medverkar med observatörer vid dess granskningsbesök i Sverige.

Nordiskt samarbete

De nordiska revisionsorganen har ett kontinuerligt samarbete, som bl.a. om- fattar erfarenhetsutbyte inom ett antal tematiska arbetsgrupper och seminarier som avser effektivitetsrevision, årlig revision och HR (human resources). Ett nätverk finns för bolagsgranskning och informationsarbete. Riksrevisorerna träffas årligen vid det nordiska chefsmötet.

Gemensamma granskningar

Riksrevisionen kan genomföra granskningar i samarbete med andra revi- sionsmyndigheter. Myndigheten deltar för närvarande i två sådana gransk- ningar. Den ena är en granskning tillsammans med Östersjöländerna om fiskekontroll i Östersjön, och den andra är en gemensam granskning med Norge, Danmark och Finland om den nordiska kraftsektorn.

251

2008/09:URF3 5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

Områdesbevakning

Riksrevisionen arbetar med att samla in och sprida relevant information om arbetet vid andra länders revisionsorgan. Syftet är bl.a. att enskilda gransk- ningar ska kunna dra större nytta av metoder och annan relevant information som finns vid andra nationella revisionsorgan.

Kostnader för internationell samverkan m.m.

Inom ramen för internationell revision, samverkan och kontakter har kostnaderna för FAS-projektet och för revision av internationella organisationer ökat. Kost- nadsökningen för FAS-projektet beror på att projektet har gått in i en intensivare fas. Från 2010 förväntas kostnaderna minska. Vad gäller revision av internationel- la organisationer beror ökningen främst på att Riksrevisionen har varit ordförande i revisionsstyrelsen i Eurocontrol.

TABELL 5:2 KOSTNADER OCH INTÄKTER FÖR INTERNATIONELL REVISION, SAM- VERKAN OCH KONTAKTER (ANSLAG 90:1) 2004–2008, TUSEN KRONOR

		Internationell	– varav	– varav revi- – varav interna-
		revision, sam-	FAS	sion av inter-	tionell samver-
		verkan och		nationella	kan, kontakter
		kontakter		organisationer	och EU-arbete
2004	Kostnader	13 673
	Intäkter	1 055
2005	Kostnader	16 442
	Intäkter	811
2006	Kostnader	17 513	5 946	506	11 061
	Intäkter	357	335	22
2007	Kostnader	14 672	4 604	1 267	8 801
	Intäkter	468	468
2008	Kostnader	16 357	5 742	1 718	8 897
	Intäkter	620	610	10
	Intäkter		610	10

Källa: Riksrevisionens årsredovisning 2004–2008 (någon särredovisning gjordes inte för 2004 och 2005).

5.5 Internationell uppdragsverksamhet

Sverige har, tidigare genom Riksrevisionsverket (RRV) och numera genom Riksrevisionen, under många år svarat för granskningen av vissa internatio- nella organisationer där Sverige är medlem. Bland de organisationer som granskats återfinns följande:

-European Southern Observatory 1986–1992

-European Organization for Nuclear Research (Cern) 1988–1992

-OECD 1991–1994

-Efta 1992–1995

-European Space Agency 1993–1996, respektive 2007– (pågående)

-OSSE 1999–2003

252

5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3

-European Molecular Biology Laboratories (EMBL) 2000–2003

-Athena (EU:s militära verksamhet) 2004–2006

-Eurocontrol 2006– (pågående)

Sedan hösten 2005, då Riksrevisionen kandiderade som externrevisor för Unesco, har myndigheten inte lämnat anbud om revision i någon FN- organisation.

Riksrevisionen kan vara revisor i internationella organisationer utifrån hu- vudsakligen tre utgångspunkter:

-I de fall en internationell organisation har sitt säte i Sverige kan det åligga

Riksrevisionen att granska den organisationen. Detta gäller bl.a. ett antal nordiska organisationer27. Revisionsarbetet betraktas som ett åtagande och finansieras via förvaltningsanslaget.

-I många internationella organisationer roterar ansvaret för revisionen mel- lan medlemmar i enlighet med en bestämd rotationsordning eller på annat sätt. Svenskt medlemskap i en sådan internationell organisation innebär en utfästelse att dela ansvaret för revisionen med övriga medlemmar. Organi- sationen ska ha beslutat att medlemsländerna ska bidra till revisionen ge- nom att utse revisor, och Riksrevisionen ska, givet tillgängliga resurser, utse revisor(er) för att delta i arbetet. Ofta utnämns revisorerna på en fast mandatperiod om tre till fyra år. Revisionsinsatsen finansieras via förvalt- ningsanslaget.

-Riksrevisionen kan, i konkurrens med andra revisionsmyndigheter, vinna ett anbudsförfarande för att vara revisor i en internationell organisation där Sverige är medlem. Verksamheten betraktas som ett uppdrag och avgiftsfi- nansieras. Enligt anslagsdirektivet ska Riksrevisionen se till att man får full finansiering för uppdrag och tjänster inom ramen för sin internationella uppdragsverksamhet.

Riksrevisionen har under 2008 inom ramen för sitt löpande åtagande som nationellt revisionsorgan granskat fyra nordiska institutioner i enlighet med den s.k. domicillandsprincipen och varit revisor i det europeiska flyg- säkerhetsorganet Eurocontrol och i den europeiska rymdorganisationen Esa.

27 Nordiska genbanken (NGB), Nordiska högskolan för folkhälsovetenskap, Nordiskt center för regional utveckling och planering och Nordiska utbildningsprogrammet för utveckling av social service.

253

2008/09:URF3 5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

TABELL 5:3 KOSTNADER OCH INTÄKTER FÖR INTERNATIONELL UPPDRAGS-

VERKSAMHET 2004–2008, TUSEN KRONOR

	Kostnader	Intäkter
2004	2 790	2 590
2005	4 585	2 658
2006	2 438	2 699
2007	1 785	2 220
2008	187	175

Källa: Riksrevisionens årsredovisning 2004–2008.

5.6 Särskild studie av Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete

5.6.1 Uppdraget

Riksrevisionsutredningen har gett en särskild utredare, Per Molander, i upp- drag28 att pröva hur den valda organisationsformen för Riksrevisionens inter- nationella utvecklingssamarbete tillgodosett kraven på självständighet respek- tive administrativ effektivitet. I uppdraget har ingått att där så är möjligt och lämpligt göra jämförelser med likartade verksamheter i Sverige eller utom- lands, t.ex annat internationellt utvecklingssamarbete.

Vidare har ingått i uppdraget att diskutera omfattning och inriktning på den internationella verksamheten i relation till formulerade krav och restriktioner, samt om granskning av verksamheten kan anses ske i tillräcklig omfattning.

Slutligen ska utredaren diskutera en samordning av Riksrevisionens inter- nationella verksamhet med övrig internationell verksamhet av liknande slag som riksdagen och dess myndigheter bedriver.

5.6.2 Bakgrund

Inför den ombildning av den statliga revisionsverksamheten som skedde 2003 diskuterades olika former för det internationella utvecklingssamarbete som dåvarande Riksrevisionsverket var engagerat i. Den konstruktion som slutligen valdes innebar att Riksrevisionen fick ett särskilt anslag på statsbudgeten. Den allmänna inriktningen och omfattningen av verksamheten behölls i stora drag.

5.6.3 Alternativ för organisation och finansiering

En utgångspunkt för utredningens arbete har varit att Riksrevisionen ska vara engagerad i det internationella utvecklingssamarbetet. De organisations- och finansieringsformer som är aktuella är desamma som övervägdes inför refor-

28 Per Molander. Riksrevisionens internationella verksamhet (2009). Uppdrag för Riksrevisionsutredningen.

254

5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3

men: den nuvarande konstruktionen med ett särskilt anslag på statsbudgeten, en anslagspost under Riksrevisionens förvaltningsbudget, en post i den all- männa biståndsbudgeten eller en avgiftsfinansiering liknande den som tilläm- pas för andra expertmyndigheter som är engagerade i det internationella ut- vecklingssamarbetet.

5.6.4 Särskilt anslag

Konstruktionen med ett särskilt anslag uppfyller enligt den särskilda utreda- ren högt ställda krav på självständighet, och det var också detta som fällde avgörandet i samband med reformen 2003.

I tabellen nedan visas en sammanställning gjord av den särskilde utredaren som visar den slutgiltiga timdebiteringen vid medverkan i internationellt utvecklingssamarbete för myndigheterna som ingår i jämförelsen som funk- tion av medarbetarens månadslön.

TABELL 5:4 JÄMFÖRELSE MELLAN TIMDEBITERINGEN HOS ETT URVAL AV MYN- DIGHETER OCH RIKSREVISIONEN.

Månadslön	ESV	KemI	Lant-	SCB	Skatte-	Medelvärde	Riks-
			mäte-		verket	(exkl. RiR)	revisionen
			riet
25 000	827	705	848	843	–	806	–
35 000	1007	901	986	1039	795	946	[1071, 1340]
45 000	1007	1010	1166	1039	954	1035	[1188, 1457]
55 000	1007	1166	1200	1039	1060	1094	[1306, 1575]

(ESV Ekonomistyrningsverket, KemI Kemikalieinspektionen, SCB Statistiska Centralbyrån, RiR Riksrevisionen). Källa: Riksrevisionens internationella verksamhet, Per Molander (2009), Uppdrag för Riksrevisionsutredningen.

Debiteringen hos de övriga myndigheterna har justerats upp med 6 procent för att kompensera för den administrativa kostnaden inom Sida. För att jämfö- relsen mellan Riksrevisionen och övriga myndigheter ska bli rättvisande måste den administrativa kostnaden för omvärldsbevakning, initiering och samordning i Sidas verksamhet adderas till de andra myndigheternas. Sidas administrationskostnad varierar både med verksamhetsgren och med världs- del, men för jämförelsen har använts den genomsnittliga siffran på ungefär 6 procent av verksamhetens omslutning.

Jämförelsen ovan gäller korttidsförrättningar. För långtidsförrättningar är det svårt att genomföra motsvarande kalkyl, eftersom kostnaderna beror av de lokala förutsättningarna i det enskilda fallet. De siffror som har meddelats ger dock ingen klar indikation på att det skulle föreligga några signifikanta skill- nader i grundlönen; den ligger i intervallet 90–100 000 kronor per månad. Det

255

2008/09:URF3 5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

administrativa påslaget hos Riksrevisionen ligger något högre än exempelvis hos SCB, men skillnaden är mindre än för korttidsförrättningar.

Tabellen ovan tyder enligt den särskilde utredaren på att det administrativa påslaget i Riksrevisionens insatser inom utvecklingssamarbetet ligger högre än i de övriga myndigheterna. Skillnaden uppgår till åtminstone 10 procent. För en exaktare siffra krävs dock en noggrannare jämförelse av arbetsuppgif- terna inom Riksrevisionens enhet för internationellt utvecklingssamarbete med motsvarande internationella sekretariat inom de andra myndigheterna än vad som varit möjligt inom ramen för utredningen. Även om jämförelsen kan påverkas något av att olika myndigheter har olika principer för taxesättning är resultatet så tydligt att det torde bestå även vid rimliga justeringar av enskild- heter i kalkylen. Skillnaderna kan bero på olikheter i myndighetsgemensam overhead, i specifik overhead för utlandsverksamheten eller på ett allmänt högre kostnadsläge i organisationen.

Jämförelsen indikerar som redovisats att de administrativa kostnaderna inom Riksrevisionens verksamhet ligger högre än i de övriga myndigheterna, vilket är i linje med resultaten från Ekonomistyrningsverkets studie av over- headkostnaderna i huvudverksamheten. Om detta förefaller det råda enighet, men Riksrevisionen pekar i kommentarer på ett antal faktorer som man anser förklarar ett högre kostnadsläge: att man är ett självständigt revisionsorgan som självt initierar sina studier, att man har en av riksdagen beslutad tyngre ledningsstruktur än andra myndigheter, att man har verksamhet på flera orter och att verksamheten ställer särskilt höga krav på interna insatser för kompe- tensutveckling och kvalitetssäkring. Oavsett vilken betydelse som bör tillmä- tas dessa faktorer är det en öppen fråga i vilken utsträckning de ska tillåtas påverka kostnadsbilden för det internationella utvecklingssamarbetet. Huvud- delen av de merkostnader som nämnts kommer i första hand verksamheten i Sverige till godo, och det är inte självklart att de ska tillåtas belasta bi- ståndsanslaget anför den särskilde utredaren.

Den särskilde utredaren konstaterar att utvärderingar har skett i ungefär normal omfattning, möjligen något i underkant.

Samordningen har enligt den särskilde utredaren blivit lidande av den val- da konstruktionen. Projekten initieras främst av organisationen själv, exem- pelvis på basis av kontakter inom den ansvariga riksrevisorns internationella nätverk. Informationsmöten har hållits med UD på statssekreterarnivå, men kontakter med Sida har inte upprätthållits i den utsträckning som har förut- setts. Mer allmänt är det svårt för en enskild myndighet som inte har sin hu- vudverksamhet inom det internationella utvecklingssamarbetet att hålla sig fullt

àjour med den internationella policydiskussionen och metodutvecklingen. Kravet på överskådlighet och tydlighet är enligt den särskilde utredaren

inte uppfyllt med nuvarande lösning. I strid med allmänt accepterade krav på en tydlig separation mellan sakanslag och förvaltningsanslag blandas dessa i det aktuella anslaget, och nivån på de administrativa kostnaderna framgår inte heller av årsredovisningen. En förutsättning för att nuvarande konstruktion ska kunna bibehållas menar den särskilde utredaren är att de administrativa

256

5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3

kostnaderna begränsas under en särskild post i det aktuella anslaget, och att ett beslut med denna innebörd föregås av en grundlig diskussion av vilka overheadkostnader som ska tillåtas belasta verksamheten.

5.6.5 Särskild post i Riksrevisionens förvaltningsanslag

Alternativet med en särskild post under Riksrevisionens förvaltningsanslag innebär inte några förbättringar. Utfallet vad gäller självständighet och admi- nistrativ effektivitet torde bli detsamma, medan transparensen och risken för otillräcklig samordning snarast torde bli större. Enligt den särskilde utredaren är det svårt att finna argument för detta alternativ.

5.6.6 Anslagspost i biståndsbudgeten

Om medlen för Riksrevisionens insatser i det internationella utvecklingssam- arbetet förs upp som en särskild anslagspost under den allmänna budgeten för internationellt utvecklingssamarbete, bör denna lägstsättas för att garantera samma nivå på Riksrevisionens finansiella oberoende gentemot Sida som råder i dag. Omfattningen hos verksamheten skulle bli minst den som riksda- gen bestämmer, men den skulle också kunna bli högre, om efterfrågan på Riksrevisionens tjänster inom ramen för det allmänna biståndet skulle öka.

Oberoendet i verksamheten kan därutöver enligt den särskilde utredaren säkerställas på det sätt som sker i andra sammanhang, med brandväggar mel- lan de avdelningar som är engagerade i respektive verksamhet och med ka- rantänsbestämmelser för enskilda medarbetare som går över från en avdelning till en annan i organisationen. Med sådana åtgärder torde en fullt tillfredsstäl- lande nivå på oberoendet kunna säkerställas.

Samordningen skulle förbättras med denna ordning, i och med att denna del av budgeten automatiskt skulle integreras i biståndets allmänna verksam- hetsplanering, implementeras enligt gängse regler och utvärderas i enlighet med de allmänna rutiner som tillämpas inom utvecklingssamarbetet.

Transparensen skulle också förbättras, i och med att den del av budgeten som kan användas för administrativa utgifter skulle bli föremål för dialog mellan Riksrevisionen och Sida på samma sätt som sker för andra statliga myndigheter som medverkar i det internationella utvecklingssamarbetet.

5.6.7 Avgifter

En övergång till avgiftsfinansiering av samma slag som tillämpas för andra myndigheter som medverkar i utvecklingssamarbetet kan uppfattas som en försvagning av oberoendet, men det finns möjligheter att stärka oberoendet på samma sätt som för föregående alternativ: brandvägg och karantänsbestäm- melser.

Den särskilde utredaren bedömer i sammanhanget hur efterfrågan på myn- digheternas tjänster kommer att utvecklas framgent. Riksrevisionen torde kunna förvänta sig en stabil efterfrågan på sina tjänster, mot bakgrund av att

257

2008/09:URF3 5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

utvecklingssamarbetet både internationellt och i den svenska politiken på senare år alltmer kommit att fokuseras på institutionsbyggande och förstärk- ning av demokratins kontrollmekanismer – just det område där Riksrevisio- nen är verksam. Även med beaktande av den frikoppling mellan finansiering och utförande som har ägt rum under senare år torde myndigheten inte ha några svårigheter att hävda sig på den internationella arenan i konkurrens med andra revisionsorgan.

Samordningen skulle liksom i det föregående alternativet förbättras i för- hållande till dagens ordning. Detsamma gäller transparensen i redovisningen.

5.6.8 Slutsats

Den särskilde utredaren drar slutsatsen att det såväl med dagens ordning som med konstruktionen med en särskild post i biståndsanslaget eller avgiftsfinan- siering är möjligt att tillfredsställa högt ställda krav på oberoende, effektivitet, samordning och transparens. En förutsättning för ett bibehållet särskilt anslag är dock att administrativa utgifter hålls åtskilda från det egentliga biståndet under en särskild post.

5.6.9 Samordning med andra riksdagsmyndigheter

En fråga som utredningen har att studera är om några vinster står att göra på en organisatorisk samordning mellan Riksrevisionens förvaltningsbistånd och den likartade verksamhet som utförs av riksdagen själv och myndigheter som Riksbanken och Riksdagens ombudsmän. Även de partianknutna organisatio- nernas verksamhet har nämnts i sammanhanget. Svaret torde enligt den sär- skilde utredaren vara jakande. Det finns utvecklingsmöjligheter, exempelvis genom att engagera riksdagsledamöter i de projekt som Riksrevisionen genomför i syfte att bidra till att stärka parlamentets kontrollmakt.

Enligt den särskilde utredaren torde en sådan samordning dock kunna åstadkommas inom ramen för nuvarande organisation. Att bygga upp ett särskilt organ för att hantera den relativt begränsade verksamhet det handlar om ter sig inte rationellt. En bättre ordning är att man utnyttjar den allmänna administrativa infrastruktur som finns i landet för att hantera utvecklings- samarbetet och att riksdagen meddelar de finansiella och verksamhets- anknutna restriktioner man önskar i budgetbesluten för att garantera oberoen- de gentemot en myndighet under regeringen.

258

5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3

5.7 Utredningens överväganden och förslag

Utredningens förslag: Utredningen anser att nuvarande ordning med ett särskilt anslag för Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete bör behållas men anser att kraven på samordning med utvecklingssamarbetet i övrigt och särredovisning av de administrativa kostnaderna bör skärpas. Ut- redningen föreslår att bedömningen av om utvecklingssamarbetets inriktning är i linje med svenska prioriteringar bör göras av Riksrevisionen efter samråd med Sida och att detta ska framgå av myndighetens instruktion.

Utredningen anser inte att det finns anledning att föra samman aktiviteter för internationellt utvecklingssamarbete som genomförs av riksdagen eller riksdagen underställda myndigheter till ett eget gemensamt anslag.

5.7.1 Internationellt utvecklingssamarbete

Det främsta motivet för att välja konstruktionen med ett särskilt anslag för Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete var att man ville säker- ställa revisionens fristående ställning i förhållande till de myndigheter man har att granska. Det ansågs t.ex. olämpligt att regeringen och Sida skulle disponera det anslag som skulle finansiera Riksrevisionens utvecklingssamar- bete samtidigt som Riksrevisionen svarade för den externa revisionen av Sida. Riksdagen beslutar enligt nuvarande ordning om anslag för Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete utan inblandning från regeringen eller Sida. Något beroendeförhållande uppkommer således inte mellan Riksrevi- sionen och regeringen eller någon myndighet under regeringen.

Den särskilde utredaren påpekar emellertid i sin granskning att det kan uppkomma en negativ form av självständighet som en konsekvens av den valda konstruktionen, i den meningen att samordningen med annat internatio- nellt utvecklingssamarbete blir svag. Det finns en överenskommelse om av- stämning på generaldirektörs och riksrevisorsnivå mellan Sida och Riksrevi- sionen. Några möten på denna nivå har dock inte ägt rum de senaste åren. Den ansvarige för samordning av internationella frågor, överdirektören vid Riksrevisionen har inte någon motpart på samma nivå inom Sida. Möten har ägt rum mellan den ansvariga riksrevisorn och den statssekreterare på Utri- kesdepartementet som har ansvar för internationellt utvecklingssamarbete, men dessa möten har mer haft karaktär av informationsmöten. Den avstäm- ning i sak som kommer till stånd äger rum på handläggarnivå och självfallet också i fält, när medarbetare från Riksrevisionen genomför insatser i samar- betsländer där också Sidapersonal finns på plats.

Den huvudsakliga källan vid val av projekt är enligt vad utredningen erfa- rit Riksrevisionens egna internationella kontakter snarare än initiativ från den biståndsansvariga myndigheten. Uppslag till projekt kommer oftast i kontak- ter med Riksrevisionens medarbetare inom det internationella nätverket, exempelvis när den riksrevisor som ansvarar för den internationella verksam- heten deltar i konferenser utomlands. Utredningen konstaterar i likhet med den särskilde utredaren att den valda konstruktionen med ett särskilt anslag

259

2008/09:URF3 5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

för Riksrevisionens utvecklingssamarbete därmed innebär en risk för otill- räcklig samordning av det svenska internationella utvecklingssamarbetet.

Riksrevisionen ska, i likhet med övriga myndigheter som bedriver interna- tionellt utvecklingssamarbete, bedriva verksamheten i enlighet med målen för politikområdet och Sveriges politik för global utveckling. För det internatio- nella utvecklingssamarbetet finns etablerade normer, dels i form av interna- tionellt vedertagna principer fastslagna i Parisdeklarationen, FN:s s.k. mille- niemål och inom OECD:s samarbetsorgan Development Assistance Commit- tee (DAC), dels den nu gällande svenska politiken för internationellt utveck- lingssamarbete, antagen av riksdagen i december 2003 på basis av propositio- nen Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling29. Den svens- ka politiken har förändrats i vissa avseenden under de senaste åren. Målet för det svenska biståndet – att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor – ligger fast. Att bekämpa fattigdomen är fortsatt i fokus för biståndet. Tre områden lyfts fram som särskilt viktiga för en rättvis och hållbar utveckling: demokrati och mänskliga rättigheter, jämställdhet och kvinnors roll i utvecklingen samt klimat och miljö. En strävan har även varit att minska antalet mottagarländer.

Av de tio länder som Riksrevisionen haft samarbete med (se tabell 5:1) är Moçambique, Rwanda och Tanzania länder där Sverige genom Sida ska be- driva långsiktigt utvecklingssamarbete och stödja uppbyggandet av fungeran- de statsapparater och demokratisk samhällsstyrning. Det är länder som redan har en positiv demokratisk utveckling och där Sverige bedöms ha möjlighet att påverka utvecklingen i rätt riktning. Vidare är Bosnien och Hercegovina samt Moldavien länder i Östeuropa med vilka Sverige och Sida ska bedriva reformsamarbete. Sida har för avsikt att fasa ut utvecklingssamarbetet i vissa andra länder och där kommer engagemanget att ta sig nya uttryck. Under en övergångsperiod kommer dock ett selektivt samarbete att äga rum inom prio- riterade områden i dessa länder. I denna grupp av länder samarbetade Riksre- visionen med Botswana, Namibia och Indonesien men aktiviteterna är nu avslutade eller på väg att avslutas. I syfte att effektivisera utvecklingssamar- betet kommer Sidas samarbete att fasas ut i många länder. Riksrevisionen har inte samarbete med något land i denna grupp av länder och kommer således inte i detta skede att påverkas av denna ändrade inriktning.

Den särskilde utredaren konstaterar att de observationer som gjorts i utvär- deringsrapporterna är ganska typiska för samarbetsprojekt av det slag som Riksrevisionen har varit engagerad i. Den institutionella och politiska miljön är svårhanterlig, mottagningskapaciteten är generellt svag och det är svårt att rekrytera och behålla lokal kompetent personal. I dessa avseenden avviker inte Riksrevisionens projekt från den allmänna bilden av projekt av denna typ, och det går knappast att hävda att den speciella organisationsformen med ett eget anslag för utvecklingssamarbete har påverkat utfallet i samarbetsländerna i ena eller andra riktningen. Vad som dock kan vara värt att notera i en dis- kussion om organisationsformer och samordningskrav är att man i vissa av

29 Prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 112.

260

5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3

projekten har upplevt en form av dubbelkommando när både Sida och Riks- revisionen har varit engagerade.

På samma sätt som när konstruktionen gjordes 2003 står man inför ett an- tal delvis motstridiga krav som ska vägas samman då man väljer organisa- tions- och finansieringsform för det internationella utvecklingssamarbete som Riksrevisionen är engagerad i. Kraven på oberoende och administrativ effek- tivitet spelade båda en central roll när den nuvarande formen valdes. Till dessa bör enligt utredningen fogas kraven på samordning med utvecklings- samarbetet i stort och kraven på överskådlighet och tydlighet i redovisningen av genomförda aktiviteter.

De alternativ som står till förfogande är ett bibehållande av nuvarande se- parata anslag på statsbudgeten, en anslagspost under Riksrevisionens förvalt- ningsbudget, en anslagspost under den allmänna budgeten för internationellt utvecklingssamarbete och avgiftsfinansiering av samma slag som andra myn- digheter tillämpar. Av dessa kan det andra alternativet direkt avföras som mindre lämpligt. De övriga tre förefaller alla kunna tillfredsställa rimliga krav i de avseenden som nämnts ovan. Dagens lösning tillfredsställer högt ställda krav på oberoende men förefaller enligt den särskilde utredaren leda till högre administrationskostnader och sämre samordning med annat utvecklingssam- arbete. Konstruktionen uppfyller inte heller som den nu tillämpas ens lågt ställda krav på överskådlighet och tydlighet. Ett minimikrav för att detta alternativ ska kunna behållas är att riksdagen fastlägger hur stor andel av anslaget som får utnyttjas för förvaltningsutgifter och att detta beslut föregås av en noggrann analys av vad som bör anses rimligt.

En anslagspost under biståndsbudgeten kan säkerställa samma oberoende som det första alternativet om det förses med en lägstanivå och därjämte kombineras med brandvägg inom myndigheten och karantänsbestämmelser för berörda medarbetare. Även det sista alternativet, avgiftsfinansiering, kan förmodas kunna tillgodose kravet på oberoende med samma typ av komplet- terande åtgärder. De två senare alternativen skulle med all sannolikhet leda till en bättre samordning med utvecklingssamarbetet i stort. Kravet på över- skådlighet och tydlighet skulle tillfredsställas med automatik om verksamhe- terna på detta sätt integrerades i den gängse administrativa hanteringen.

Utredningen bedömer att inget av de tre återstående alternativen torde leda till några dramatiska förbättringar eller försämringar i relevanta avseenden. Samtliga tre alternativ kan med nödvändiga tilläggsvillkor förenas med högt ställda krav på oberoende, effektivitet, samordning, överblick och tydlighet.

Utredningen anser inte att det finns tillräckliga skäl för att överge den nu- varande konstruktionen med ett separat anslag för Riksrevisionens utveck- lingssamarbete. Den uppfyller högt ställda krav på självständighet. Därom råder enligt utredningens mening ingen tvekan. Det går självfallet också att upprätthålla kontakter mellan Riksrevisionen och det nationella biståndsorga- net inom ramen för ett bibehållet separat anslag. Utredningen anser därför att nuvarande ordning med ett särskilt anslag för Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete bör behållas men anser att kraven på samordning med

261

2008/09:URF3 5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

utvecklingssamarbetet i övrigt och särredovisning av de administrativa kost- naderna bör skärpas.

Det är angeläget att Riksrevisionen och Sida agerar på ett samordnat och effektivt sätt med utnyttjande av bästa möjliga kunskap inom biståndsområ- det. Som utredningen redovisat har kontakterna med Sida för avstämning främst skett på handläggarnivå. I synnerhet under den fas av koncentration i olika avseenden som pågår sedan något år är det väsentligt att insatserna noga stäms av mot inriktningen av utvecklingssamarbetet i stort. Riksrevisionen måste självfallet betraktas som expertmyndighet inom sitt område, men det är svårt för en enskild myndighet vars huvuduppgift inte är internationellt ut- vecklingssamarbete att hålla full generell kompetens på detta område. Be- dömningen av om utvecklingssamarbetets inriktning är i linje med svenska prioriteringar bör därför göras av Riksrevisionen efter samråd med Sida. En komplettering med denna innebörd bör göras i Riksrevisionens instruktion (22 §). En god ordning skulle vara att Riksrevisionen varje år i sin årsredovis- ning lämnar en redogörelse för det samarbete man haft med Sida både inför val av nya utvecklingsprojekt och för de diskussioner man haft kring imple- menteringen, utvecklingen och utvärderingen av pågående projekt.

Kravet på överskådlighet och tydlighet är enligt utredningens mening inte uppfyllt med nuvarande ordning. Separationen mellan sakanslag och förvalt- ningsanslag upprätthålls inte på det sätt som bör ske och som Riksrevisionen själv har krävt beträffande de anslag som regeringen och dess myndigheter disponerar. Utredningen anser därför att förvaltningsutgifterna bör särredovi- sas under det aktuella anslaget, och riksdagsstyrelsen bör i anslagsdirektivet fastställa en högsta nivå för dessa inom ramen för anslaget. Den administrati- va effektiviteten kan bli eftersatt när Riksrevisionen själv avgör hur kostnads- täckningskravet ska tolkas och inte har en motpart som granskar hur stor andel av anslaget som utnyttjas för administrativa utgifter. Ett beslut om att högstsätta de administrativa utgifterna bör föregås av en noggrann analys av vilka kostnader som bör belasta de administrativa utgifterna. En tydlig tolk- ning av vad självkostnadsprincipen innebär på detta område bör läggas fast. Vid riksdagens årliga beredning av anslaget för Riksrevisionens internationel- la utvecklingssamarbete bör utrikesutskottet, som har beredningsansvaret, ange en högsta nivå för de administrativa kostnaderna. Denna nivå bör sedan återges i anslagsdirektivet för Riksrevisionen.

De kompletteringar som föreslagits här innebär en tydligare samordning av det svenska internationella utvecklingssamarbetet samt en tydligare separa- tion av de administrativa kostnaderna. Därmed kan den nuvarande konstruk- tionen med ett eget anslag för Riksrevisionens utvecklingssamarbete på ett tillfredsställande sätt uppfylla kraven på oberoende och administrativ effekti- vitet samt kraven på samordning med utvecklingssamarbetet i stort samtidigt som överskådlighet och tydlighet skapas i redovisningen av genomförda aktiviteter.

Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete har legat på ungefär samma nivå sedan man övertog verksamheten från Riksrevisionsverket 2003.

262

5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3

Det är svårt att bedöma vad som är en rimlig omfattning av verksamheten. Behoven av insatser är stora men samtidigt är Sverige en av många aktörer på denna arena. En minskad omfattning av verksamheten skulle sannolikt leda till att de administrativa kostnaderna relativt sett skulle bli ännu högre, vilket skulle göra att värdet av verksamheten måste ifrågasättas. En utökad verk- samhet är naturligtvis möjlig att tänka sig och skulle sannolikt leda till mot- satsen eftersom det förmodligen finns en del stordriftsfördelar att vinna på att utnyttja den kapacitet som byggts upp inom Riksrevisionen. Å andra sidan bör inte den internationella verksamheten bli ett dominerande inslag i Riksre- visionens verksamhet så att den inkräktar på huvuduppgiften att granska den statliga verksamheten. Utredningen anser mot denna bakgrund att den nuva- rande omfattningen av Riksrevisionens utvecklingssamarbete förefaller rim- lig.

5.7.2 Särskilt anslag inom riksdagen för finansiering av internationellt utvecklingssamarbete

Utredningen har även en uppgift att studera behovet av en samordning av de internationella utvecklingsaktiviteter som genomförs av riksdagen själv, Riksrevisionen och andra riksdagen underställda myndigheter, Riksdagens ombudsmän (JO) och Riksbanken. Det kan konstateras att Riksbankens verk- samhet är väsensskild från de övriga myndigheternas varför det är tveksamt om det där går att göra någon samordningsvinst. Volymen är dessutom obetydlig. Det är lättare att hitta gemensamma nämnare för riksdagens, JO:s och Riksrevisionens verksamhet. Även de partianknutna organisationernas verksamhet har ett ämnesmässigt samband med de övriga genom att de häng- er samman med ansträngningarna att stärka vad man ibland brukar kalla den demokratiska infrastrukturen. Tanken att riksdagen skulle disponera ett sär- skilt anslag för internationellt utvecklingssamarbete som skulle täcka hithö- rande verksamhetsområden framstår dock enligt den särskilde utredaren som ganska främmande. Riksdagen är ett beslutande och granskande organ, inte en implementerande myndighet. Att överlåta förvaltningen av det internationella utvecklingssamarbetet till myndigheter som har en infrastruktur för planering, budgetering, genomförande, redovisning, utvärdering etc. ter sig trots allt som det naturligaste alternativet.

De krav på samordning som bör gälla för de aktuella myndigheterna kan enligt den särskilde utredaren tillfredsställas utan några omfattande institutio- nella förändringar. En uppenbar förbättring som skulle kunna göras i Riksre- visionens arbete är om svenska riksdagsledamöter deltog när organisatoriska lösningar för att stärka parlamentets kontrollmakt presenteras i samarbetslan- dets parlament. En sådan medverkan kan naturligtvis komma till stånd utan att finansieringen och de allmänna formerna för utvecklingssamarbete på något sätt behöver förändras.

Utredningen delar den särskilde utredarens uppfattning att det är möjligt att samordna internationella utvecklingsaktiviteter som genomförs av riksda- gen eller riksdagen underställda myndigheter oavsett vilket av ovanstående

263

2008/09:URF3 5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

alternativ man väljer. Att riksdagen skulle sammanföra samtliga dessa verk- samheter med de partianknutna organisationernas och hantera allt under ett eget gemensamt anslag förefaller inte lämpligt. Det är naturligare att utnyttja de administrativa resurser som redan finns inom t.ex. Sida och andra myndig- heter för planering, genomförande och utvärdering. De krav på autonomi gentemot myndigheter under regeringen som riksdagen och dess myndigheter rimligen kan hävda bör kunna tillgodoses genom tydliga krav och restriktio- ner i de beslut som riksdagen fattar i anslutning till statsbudgeten.

5.7.3 Internationell samverkan och kontakter

Målet för internationell samverkan och kontakter är att Riksrevisionen ska utväxla kunskaper och erfarenheter med systerorganisationer i andra länder till nytta för den egna verksamheten samt för att bidra till den internationella utvecklingen av offentlig revision.

Riksrevisionen uppger att syftet med det bilaterala och multilaterala utby- tet som Riksrevisionen deltar i ska vara till nytta för hela Riksrevisionen. Besöksutbytet ska förutom att bidra till utvecklingen av Riksrevisionen och den parlamentariska kontrollen i Sverige även bidra till utvecklingen av na- tionella revisionsorgan och parlamentarisk kontroll i andra länder.

Utredningen anser att den omfattning och inriktning som den internationel- la samverkan har haft med andra revisionsorgan inom INTOSAI och i liknan- de sammanhang förefaller rimlig. Den internationella samverkan som sker har karaktären av sedvanligt professionellt utbyte mellan systerorganisationer och är som utredningen ser det en uppgift för Riksrevisionens ledning att även framgent besluta om.

5.7.4 Internationell uppdragsverksamhet

Revision av internationella organisationer ska ske i enlighet med god revi- sionssed. Målet är att Riksrevisionen genom revision ska bidra till god resurs- användning, effektiv förvaltning och ökad insyn i internationella organisatio- ner där Sverige är medlem.

Av verksamhetsplanen för 2008 framgår att Riksrevisionen ska vara ex- ternrevisor i de internationella organisationer där uppdragen som externrevi- sor fördelas genom rotation samt de nordiska institutioner som Riksrevisionen granskar i enlighet med domicillandsprincipen. Riksrevisionen bedömer att uppdrag som fördelas genom anbud kan bli aktuella först därefter.

Det ses som värdefullt för myndigheten och dess medarbetare att kunna få erfarenheter från praktiskt revisionsarbete utanför Sverige. Revisions- insatserna har bidragit till ökad effektivitet och mer utvecklad redovisning i de granskade organisationerna. Dessutom har Sverige som medlemsland fått högre status i organisationen och dess medlemsländer. Att granska internatio- nella organisationer ligger också väl i linje med att svensk offentlig revision under lång tid spelat en framträdande roll i utvecklingen av gemensamma

264

5 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3

revisionsstandarder m.m. Att Sverige svarat för omfattande bidrag till multi- nationella organisationer har varit ett annat motiv till granskning.

Riksrevisionen har möjlighet att delta i anbudsgivningen när revision av ett internationellt organ upphandlas i konkurrens. Arbetet blir då avgifts- finansierat. Inom Riksrevisionen finns ett intresse för sådana uppdrag, efter- som de ger internationell erfarenhet och anses allmänt kompetenshöjande. Man är dock bunden av kostnadstäckningskravet vid anbudsgivning.

För myndigheter under regeringen gäller att full kostnadstäckning ska gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagda verksamheter, om inte regeringen beslutar annat. För att få full kostnadstäckning i verksamheten ska myndighe- ten beräkna avgifterna så att intäkterna på sikt täcker samtliga kostnader – både de direkta kostnader som verksamheten orsakar och en rättvisande andel av de gemensamma kostnader som verksamheten indirekt för med sig. För tjänsteexport gäller krav på lönsamhet enligt tjänsteexportförordningen, oav- sett med vilket stöd myndigheten bedriver verksamheten, om inte regeringen har beslutat något annat ekonomiskt mål.

När det gäller Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete har riksdagens finansutskott gjort följande uttalande:

Mot bakgrund av vad såväl konstitutionsutskottet som Riksrevisionens styrelse framhållit finns det enligt finansutskottets mening anledning att understryka att den internationella verksamheten inte får bedrivas på ett sådant sätt att den inskränker Riksrevisionens möjligheter att bedriva re- vision av statliga myndigheter. De internationella uppdragen bör utföras med full kostnadstäckning från uppdragsgivarna, och Riksrevisionens myndighetsanslag bör således inte användas för att täcka overheadkost- nader för den internationella uppdragsverksamheten. Detta bör framgå av det anslagsdirektiv som riksdagsförvaltningen utfärdar.30

Tilldelningen av uppdrag inom internationella organisationer förefallar dock inte styras enbart av objektiva kriterier som kvalitet och pris. Andra förhål- landen som Riksrevisionen inte kan påverka tycks ha haft avgörande inverkan på vilka revisionsorgan som fått uppdraget att revidera organisationerna.

Som utredningen ser det borde den svenska Riksrevisionen ha en kompara- tiv fördel jämfört med många andra revisionsmyndigheter genom en lång och bred erfarenhet av effektivitetsrevision både i Sverige och i ett flertal samar- betsländer. Den årliga revisionen utgör grunden i granskningen, men effekti- vitetsrevisionen är en komponent som borde kunna ge ett mervärde i den granskning som Riksrevisionen skulle kunna utföra.

30 Finansutskottets betänkande 2003/04:FiU2.

265

2008/09:URF3

6 Övriga frågor

6.1 Vetenskapliga rådet

Utredningens bedömning: Utredningen konstaterar att de hittillsvarande erfarenheterna av det vetenskapliga rådets verksamhet i huvudsak är positiva. Rådet bidrar till revisionsverksamheten med kvalificerade metod- och sak- kunskaper inom de ämnesområden som ledamöterna i rådet representerar och tillför Riksrevisionen viktiga beslutsunderlag och en vetenskaplig kompetens.

Det vetenskapliga rådets verksamhet bör, enligt utredningen, fortsätta enligt den nuvarande inriktningen med beaktande av de erfarenheter som nu redovi- sas. Enligt utredningens mening bör Riksrevisionen regelbundet följa upp rådets verksamhet. Det är värdefullt att resultatet av rådets diskussioner och verksam- het bli mer lättillgängligt och sprids på ett systematiskt sätt så att alla medarbe- tare vid Riksrevisionen kan ta del av rådets synpunkter och kompetens.

6.1.1 Bakgrund

Förslaget om att inrätta ett vetenskapligt råd vid Riksrevisionen framfördes första gången i en avvikande mening (s och mp) till finansutskottets yttrande (2000/01:FiU2y) över riksdagsstyrelsens förslag om revisionsreformen:

Vi föreslår också att ett vetenskapligt råd knyts till revisionsmyndighe- ten. För att främja myndighetens kompetens och kompetensutveckling är det en styrka om det finns ett vetenskapligt råd som bidrar med råd om metoder och metodutveckling. I rådet kan det med fördel också ingå le- damöter från andra länder.

Frågan om det vetenskapliga rådet blev en del av den politiska kompromiss som banade väg för enighet i konstitutionsutskottet om riktlinjerna för revi- sionsreformen. I sitt betänkande (2000/01:KU8 s. 20) anförde konstitutionsut- skottet att ett vetenskapligt råd ”med rent metodologiska uppgifter kunde vara ett värdefullt inslag i den nya organisationen. Utskottet anser således att ett vetenskapligt råd bör inrättas och knytas till myndigheten.”

Rådet regleras i 3 § i Riksrevisionens instruktion: ”Vid Riksrevisionen finns ett vetenskapligt råd.” I lagkommentaren sägs att riksrevisorerna be- stämmer om rådets verksamhet.31 Någon ytterligare reglering av rådets verk- samhet eller sammansättning finns inte.

I förarbetena till Riksrevisionsreformen behandlas det vetenskapliga rådet mycket kortfattat. Riksrevisionsutredningen (dir. 2001:31) gjorde dock vissa överväganden om rådet som kan sammanfattas i följande punkter32

31Regler för Riksrevisionen (SOU 2001:97) s. 226.

32Riksrevisionen – organisation och resurser (SOU 2002:17) s. 50–51.

266

6 ÖVRIGA FRÅGOR

2008/09:URF3

•Ett vetenskapligt råd skulle ses som en av flera metoder i syfte att kvali- tetssäkra arbetet vid Riksrevisionen.

•Huvudsyftet var att genom ökad kunskap om metoder och förhållanden långsiktigt förbättra Riksrevisionens underlag för beslutsfattande.

•Rådets uppgifter skulle vara att ge principiella råd i metod och kvalitets- frågor, bidra till en fördjupad kontakt med den akademiska världen samt tillföra Riksrevisionen vetenskaplig kompetens.

•Sammansättningen av rådet, dess arbetsuppgifter och tiden för förordnan- den av personer i rådet borde beslutas av Riksrevisionen.

•En av riksrevisorerna skulle i arbetsordningen utses att leda rådets möten.

•Rådets rekommendationer borde formuleras skriftligt och riksrevisorerna skulle därefter ta ställning till vilka konsekvenser rådets uttalanden skulle få för granskningsverksamheten.

Den dåvarande Riksrevisionsutredningens förslag avseende det vetenskapliga rådet fastställdes aldrig formellt som riktlinjer för verksamheten. Utredning- ens uppdrag överfördes senare till riksdagen och först till den av riksdagssty- relsen tillsatta Riksrevisionskommittén och senare till riksrevisorerna.

I oktober 2003 beslutade riksrevisorerna att ledamöterna i det vetenskapli- ga rådet ska utses gemensamt av riksrevisorerna och att rådet ska behandla frågor som väcks av riksrevisor. Vidare beslutades att rådet ska bestå av minst fem och högst åtta ledamöter, att ledamöterna utses för en tid av tre år och att en av riksrevisorerna ska vara ordförande i rådet. Slutligen fastställdes att rådet är ”ett rådgivande organ till riksrevisorerna, i första hand med inriktning på mer strategiska frågor”.33

För att följa upp rådets verksamhet har utredningens sekretariat inhämtat underlag från Riksrevisionen samt synpunkter, dels från från rådets tidigare och nuvarande ledamöter via en enkät, dels från riksrevisorerna.

6.1.2 Verksamhet

Vetenskapliga rådet sammanträder tre gånger per år. Det första sammanträdet ägde rum i juni 2004 och hade karaktären av ett konstituerande möte. Sam- manträdena har under perioden 2004–2006 vanligtvis innehållit information från riksrevisorerna samt diskussion kring något eller några övergripande och strategiska frågeställningar. De frågeställningar eller ämnen som hittills be- handlats är

-effektivitetsrevisionens inriktning

-eftervård av rapporter

-tillförlitlighet, relevans och risk

-omvärldsbevakning och omvärldsanalys

-inriktningen av årlig revision

-compliance audit (granskning av regelefterlevnad)

-årliga rapporten.

33 Dnr 10-2003-0621.

267

2008/09:URF3

6 ÖVRIGA FRÅGOR

Inför sammanträdena har underlag för de särskilda ämnena skickats ut. Varje diskussionspunkt har inletts av någon eller några ledamöter som fått ta del av ett underlag i förväg.

Diskussioner om enskilda effektivitetsgranskningar introducerades som en stående dagordningspunkt vid rådets första sammanträde 2006. Olika former för denna diskussion har prövats. Från och med 2007 har även diskussioner om förstudier blivit en permanent punkt på dagordningen. Syftet med detta är att rådets synpunkter ska kunna utnyttjas mer direkt i det pågående gransk- ningsarbetet. Under 2007 och 2008 har rådets diskussioner främst inriktats på enskilda granskningar och förstudier medan de tidigare tematiskt inriktade diskussionerna om strategiska frågor fått mindre utrymme.

Förutom ledamöterna och riksrevisorerna deltar granskningsledningen, stabschefen och en sekreterare från planerings- och kvalitetsenheten regel- mässigt i sammanträdena. Normalt deltar också, förutom chefer, även medar- betare från de projektgrupper som berörs av diskussionerna. Riksrevisor Eva Lindström är för närvarande ordförande i rådet. Övriga medarbetare vid Riks- revisionen kan ta del av rådets verksamhet via minnesanteckningar från rådets sammanträden, information vid personalmöten, närvaro vid rådets möten när förstudier och granskningsrapporter diskuteras samt indirekt via generell återkoppling när rådets synpunkter inarbetas i interna vägledningar.

6.1.3 Ledamöter

I mars 2004 beslutade riksrevisorerna att utse följande ledamöter till det första vetenskapliga rådet:

-Ulf Gometz, professor vid Handelshögskolan i Göteborg

-Jan Erik Gröjer, professor vid Uppsala universitet

-Lars Hultkrantz, professor vid Örebro universitet

-Lena Marcusson, professor vid Uppsala universitet

-Kerstin Sahlin-Andersson, professor vid Uppsala universitet

-Daniel Tarschys, professor vid Stockholms universitet.

År 2007 ombildades rådet och har i januari 2009 följande sammansättning:

-Martin Flodén, docent i nationalekonomi vid Handelshögskolan i Stock- holm

-Gunilla Jarlbro, professor i medie- och kommunikationsvetenskap vid Lunds universitet

-Lena Marcusson, professor i juridik och förvaltningsrätt vid Uppsala uni- versitet

-Claes Norberg, professor i handelsrätt vid Lunds universitet34

-Inga Persson, professor i nationalekonomi vid Lunds universitet

-Daniel Tarschys, professor i statskunskap vid Stockholms universitet.

34 Claes Norberg lämnade rådet i januari 2009 med anledning av nya arbetsuppgifter.

268

6 ÖVRIGA FRÅGOR

2008/09:URF3

Kriterierna för valet av ledamöter till rådet är att de ska representera de olika vetenskapliga discipliner som bedöms mest väsentliga utifrån Riksrevisionens uppdrag (vilket innebär en tyngdpunkt på nationalekonomi, juridik, statskun- skap och företagsekonomi) och att ledamöterna normalt är professorer i sin disciplin och har en omvittnad och allmänt accepterad kompetens i sitt ämne. Vidare ska ledamöterna ha erfarenhet från offentlig sektor och ett intresse för revisionsfrågor och offentlig förvaltning. Ledamöterna får för närvarande ett arvode på 30 000 kr om året.

6.1.4 Erfarenheter

Riksrevisionen har hittills inte gjort någon uppföljning av rådets verksamhet. För att inhämta underlag till utredningens överväganden om vetenskapliga rådet har sekretariatet tillställt tidigare och nuvarande ledamöter ett antal frågor. Samtliga tillfrågade ledamöter har besvarat enkäten.35 Ledamöternas svar samt synpunkter på rådets verksamhet från riksrevisorerna sammanfattas i detta avsnitt.

Synpunkter från rådets ledamöter

Syfte och huvuduppgift

På frågorna (1 och 2), om rådet svarat upp mot det syfte och den huvudupp- gift som diskuterades i förarbetena, är ledamöterna övervägande positiva. Man pekar bl.a. på de kontakter med den vetenskapliga världen som rådsle- damöterna förmedlar och att de på ett bra sätt kompletterar varandra ämnes- mässigt. Det poängteras dock att rådet inte kan vara Riksrevisionens enda vetenskapliga resurs. Vidare framhålls att ledamöterna tillför kunskap om ny teoribildning och utvecklingen av metodologiska frågor inom respektive disciplin.

Bredden i rådets kompetens har även en baksida, påpekar en ledamot, vil- ket gör att man inte kan få en lika inträngande diskussion när man kommer in på ett särskilt expertområde. Vidare framhålls att det kan finnas skäl att satsa mer på den vetenskapliga förankringen och genomlysningen av olika projekt, t.ex. genom seminarier eller andra former av extern granskning. En annan ledamot menar att rådet inledningsvis förde diskussioner om principiella förvaltningspolitiska frågor och om forskning kring redovisning men att rå- dets roll senare förändrades. Ledamöterna fick efterhand mer rollen som ”konsulter” och rådgivare i särskilda frågor medan de ”större” akademiska frågorna och mer generella reflektionerna kring Riksrevisionens roll förekom i allt mindre grad.

35 Jan Erik Gröjer avled 2007.

269

2008/09:URF3

6 ÖVRIGA FRÅGOR

Rådet som resurs för hela Riksrevisionen

På frågan om rådet skulle kunna vara en resurs för hela Riksrevisionen (fråga 3a) menar flera ledamöter att rådet till viss del redan är det genom att medar- betare från olika projektgrupper inom Riksrevisionen deltar i rådets diskus- sioner om förstudier och enskilda rapporter. Man pekar också på de kontakter som förekommer mellan ledamöter och projektmedarbetare vid sidan av rådets sammanträden. Samtidigt påpekar flera ledamöter att det inte är realis- tiskt ur tids- och resurshänseende att utvidga rådets uppdrag.

En ledamot menar att rådet fick en något för snäv inriktning vilket ledde till att det mer blev ”ett råd av konsultliknande karaktär”. Om rådet skulle vara en resurs för hela Riksrevisionen skulle det t.ex. årligen kunna delta i en konferens, delta i en panel eller tala om något aktuellt forskningstema, före- slår en ledamot. En annan ledamot anser att rådets arbete skulle kunna bred- das så att fler än riksrevisorerna och de närmast berörda drogs in i arbetet.

Enskilda rapporter och ”strategiska frågor”

Förhållandet mellan diskussionerna om förstudier och enskilda rapporter å ena sidan och de strategiska frågorna å andra sidan upplevs inte som något problem av de flesta ledamöterna (fråga 3b). Relativt samstämmigt menar man att detta fungerar bra: ”de övergripande diskussioner som genomgångar av förstudier och granskningsrapporter ger anledning till fungerar i praktiken som en viktig del av strategiutvecklingen” och ”de konkreta granskningarna och förstudierna utgör en viktig del av förutsättningen för den strategiska diskussionen”. En ledamot tycker att det var mindre lyckat att ge enskilda studier och rapporter så stor uppmärksamhet vilket ledde till att diskussionen blev av mer ”rådgivande” karaktär.

Effektivare nyttjande av rådets kompetens

På frågan om rådets kompetens skulle kunna användas bättre och mer effek- tivt (fråga 4) hänvisar flera ledamöter till de begränsade resurserna och att ledamöterna är strängt upptagna personer samt att den nuvarande modellen fungerar bra.

Två ledamöter anser att rådet skulle kunna användas för att anordna semi- narier i de olika forskarmiljöer och ämnen som rådsmedlemmarna represente- rar. Vidare föreslås fler och större möten och att extern expertis kan kopplas in på olika projekt. En ledamot menar att man med hjälp av rådet kan anordna en årlig vetenskaplig dag där man kan diskutera Riksrevisionens roll och verksamhet på ett mer generellt plan. För detta ändamål kunde man utnyttja rådsledamöternas vetenskapliga kontakter och bjuda in forskare och eventu- ellt avsätta medel som kan delas ut för kortare uppsatser. Rådsledamöterna skulle på så sätt kunna uppmuntra till mer forskning och uppsatsskrivande vid sina respektive lärosäten i frågor som är relevanta för Riksrevisionen.

270

6 ÖVRIGA FRÅGOR

2008/09:URF3

En ledamot menar att riksrevisorerna kanske skulle kunna formulera ”en önskelista eller ’instruktion’ med målet att mellan mötena bättre utnyttja rådsledamöternas enskilda kunskaper och erfarenheter”.

Beslut om rådet

De flesta ledamöterna anser att den nuvarande ordningen – dvs. att riksreviso- rerna själva beslutar om rådets sammansättning, inriktning och verksamhet – är bra eftersom rådet är ett internt, rådgivande expertorgan och inte ett granskande råd med insynsuppgifter (fråga 5). En ledamot framhåller följan- de: ”Man måste skilja på frågan om vem som utnämner ledamöter och rådets inriktning och verksamhet. Utnämningar är i hög grad en fråga om representa- tivitet och trovärdighet (…) rådet ska ses som ett vetenskapligt expertorgan, vilket innebär att en tillsättningsmekanism måste säkerställa kompetens och kunskap. När det gäller rådets inriktning och verksamhet tror jag det är viktigt att det finns en tydlig uppdragsgivare. I annat fall riskerar man att rådets roll blir för otydlig och splittrad.”

Rådsmöten, underlag och feedback

De flesta ledamöterna anser att sammanträdena fungerar bra och att antalet sammanträden och deras förläggning i tiden är väl anpassat efter deras möj- ligheter att delta. Flera ledamöter framhåller att underlagen inför mötena har varit bra eller mycket bra. En ledamot anser att en bra feedback vore att följa upp rapporter där rådet haft synpunkter på förstudierna.

Övriga synpunkter

En ledamot anser, i fråga om eftervården av rapporterna, att det finns många bra förslag i Riksrevisionsutredningens första betänkande, bl.a. idén om att regeringens svar inte ska begravas i budgetpropositionen och om styrelsens förändrade roll – ”bättre former för diskussion om revisionens resultat behö- ver dock utvecklas”.

En annan fråga som tas upp är förhållningssättet till riksdagens och reger- ingens beslut: ”Det ligger i politikens natur att beslutsfattare ofta har flera olika mål och avsikter med sina förslag och att den verbala förpackning som dessa slås in i både syftar till att skapa tillräckliga majoriteter och bidra till försäljningen av produkten till olika intressenter. Men vad är det då som ska revideras? Innehåll eller förpackning? Här finns en del obesvarade frågor. Att revidera omslagspapper är i längden ingen riktigt tillfredsställande sysselsätt- ning.”

En ledamot anför följande: ”Hur resurserna fördelas mellan olika former av ’feed-back’ är en intressant fråga som kräver mer begrundan. Möjligen borde större resurser satsas på komparativa och internationella perspektiv. Här aktualiseras förstås gränsdragningen mellan revisionen och andra med-

271

2008/09:URF3

6 ÖVRIGA FRÅGOR

spelare i feedback- och policykunskaps-branschen liksom avgränsningen av riksrevisionens mandat.”

Riksrevisorernas synpunkter

Riksrevisorerna framhåller att rådets ledamöter inte bara förmedlar goda råd och erfarenheter utan även underlättar Riksrevisionens kontakter med den akademiska världen. De överenskommelser om samarbete som myndigheten nu har med universiteten i Stockholm och Uppsala är exempel på detta.

Utvecklingen av rådets verksamhet – från att fokusera på mer övergripan- de och principiella frågor till att huvudsakligen diskutera enskilda förstudier och rapporter – ser riksrevisorerna som naturlig i relation till myndighetens egen utveckling och till ledamöternas förståelse för ”det unika i det revisio- nella uppdraget”. Diskussionerna om enskilda granskningar har även medfört ett bättre utbyte mellan rådet och de enskilda medarbetarna och projekten i granskningsorganisationen. Ett kriterium för urvalet av de projekt som disku- teras i rådet är att det finns ett särskilt behov av att diskutera metodval och normer just inom det området. I diskussionen om enskilda projekt framkom- mer ofta, enligt riksrevisorerna, principiella och allmängiltiga synpunkter som är av intresse för hela granskningsverksamheten.

Kriterierna för valet av ledamöter till rådet har varit föremål för återkom- mande diskussioner riksrevisorerna emellan. Intresse för och erfarenhet av statlig förvaltning har varit en utgångspunkt som kompletterats med kompe- tenser inom juridik, nationalekonomi, statskunskap och företagsekonomi. I bemanningen av rådet har man försökt tillmötesgå båda revisionsgrenarnas behov. Riksrevisorerna anser att de i ”det stora hela” lyckats formera ett råd som tillgodoser deras behov och som fungerar väl i förhållande till dess upp- gifter.

Riksrevisorerna framhåller att man gärna ser löpande kontakter mellan le- damöterna och myndigheten även mellan rådsmötena så att ledamöternas kompetens kan utnyttjas på ett optimalt sätt. Flera sådana kontakter har redan tagits och ledamöter har deltagit i enskilda granskningsprojekt, besvarat frå- gor och förmedlat kontakter. Denna verksamhet kan utvecklas, enligt riksre- visorerna, samtidigt som man konstaterar att rådet inte kan tillgodose behovet av specialistkompetens inom alla områden.

Sammanfattningsvis är riksrevisorerna nöjda med det vetenskapliga rådets hittillsvarande verksamhet. Rådet fyller en viktig funktion som stöd i strate- giska frågor och genom att uppmuntra till ”ökad djärvhet i val av gransk- ningsområden, granskningar och metodansatser”.

6.1.5 Utredningens överväganden

272

6 ÖVRIGA FRÅGOR

2008/09:URF3

beslutsunderlag och en vetenskaplig kompetens. Myndighetens kontakter med den akademiska världen har väsentligt underlättats och utvecklats tack vare rådets verksamhet.

6.2 Riksrevisorernas årliga rapport

Utredningens bedömning och förslag: Utredningen anser att den årliga rapporten fyller en viktig funktion genom att den översiktligt redovisar de viktigaste iakttagelserna från revisionen under det gångna året. Utredningen föreslår, mot bakgrund av sitt förslag till ny rapporteringsordning, att den årliga rapporten ska lämnas endast till riksdagen. Utredningen anser att de viktigaste iakttagelserna under ett år bör ses och analyseras i ett effektivitets- perspektiv där besparingar, kostnadseffektivitet och samhällsnytta räknas in. Vidare anser utredningen att det vore önskvärt med en nära och tydlig kopp- ling mellan granskningsplanen och den årliga rapporten så att det klart fram- går vad den årliga rapporten svarar mot. Enligt utredningen vore det mer ändamålsenligt om den årliga rapporten fortsättningsvis lades fram i mars eller april. Vidare bör en sammanläggning av den årliga rapporten med Riks- revisionens uppföljningsrapport övervägas.

6.2.1 Bakgrund

Enligt revisionslagen ska de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisio- nen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport som lämnas till reger- ingen och riksdagen.36 Riksrevisorerna fattar gemensamt beslut om den årliga rapporten.37 Riksrevisionens styrelse överlämnar den årliga rapporten till riksdagen. Detta har hittills skett i form av en redogörelse. Styrelsen har valt att inte väcka några förslag med anledning av den årliga rapporten för att tydliggöra att riksrevisorerna själva är ansvariga för denna. Enligt budgetla- gen ska regeringen årligen redovisa för riksdagen vilka åtgärder man vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser.38 Denna redovisning gäller även iakttagelserna i den årliga rapporten.

Utredningen har i sitt delbetänkande lagt ett förslag om att avskaffa Riks- revisionens styrelse och i konsekvens med detta även föreslagit att riksreviso-

36Lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m., 12 §.

37Lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen, 4 §.

38Lagen (1996:1059) om statsbudgeten, 47 §.

273

2008/09:URF3

6 ÖVRIGA FRÅGOR

rerna fortsättningsvis lämnar en redogörelse för den årliga rapporten till riksdagen och att kammarkansliet lämnar rapporten vidare till regeringen.

Enligt direktiven bör utredningen studera vilka syften som uppnåtts med den årliga rapporten och följa upp hur den hanterats av Riksrevisionen, riks- dagen och Regeringskansliet. Om möjligt bör kriterier för valda teman bely- sas.

6.2.2 Riksrevisionens årliga rapportering

Utöver den årliga rapporten lämnar Riksrevisionen varje år en årsredovisning som fastställs av styrelsen senast den 22 februari och som lämnas till riksda- gen i form av en redogörelse. Finansutskottet behandlar årsredovisningen i april–maj. Årsredovisningen innehåller förutom den finansiella redovisningen även en utförlig resultatredovisning av Riksrevisionens samtliga verksam- hetsområden. För den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen redovisas mål och resultat samt en bedömning av uppnådda resultat.

Riksrevisionen lämnar alltsedan 2007 även en uppföljningsrapport till fi- nansutskottet. I rapporten redovisas regeringens och riksdagens behandling av granskningarna, en fördjupad uppföljning av utvalda granskningar samt be- handlingen av den årliga revisionens invändningar i revisionsberättelser. Syftet är att belysa vad som hänt med anledning av granskningsrapporterna och invändningarna. Rapporten, som formellt inte är ett riksdagsärende, utgör ett underlag i finansutskottets beredning av Riksrevisionens årsredovisning.

6.2.3 Den årliga rapportens upplägg och innehåll

Struktur

Den första årliga rapporten lämnades i juni 2004 och bestod huvudsakligen av två delar som behandlade iakttagelser dels inom den årliga revisionen, dels inom effektivitetsrevisionen. I sitt förord skriver riksrevisorerna att huvudsyf- tet med rapporten inte är att redovisa resultaten av enskilda granskningar utan i stället att lyfta fram sådana resultat eller slutsatser av granskningsverksam- heten som är av mer generell och principiell betydelse.

Rapporterna från åren 2005–2007 har i stort sett samma upplägg och struk- tur. De består av en inledning där granskningens inriktning definieras och där åtgärder med anledning av granskningarna redovisas. Därefter följer tre till fyra tematiska avsnitt där resultaten från enskilda granskningar summeras och slutsatser dras. Riksrevisorernas sammanfattande slutsatser och rekommenda- tioner återfinns i ett särskilt avsnitt. I bilagor redovisas sammanställningar av den årliga revisionens och effektivitetsrevisionens verksamhet. Från och med 2007 års rapport sammanfattas de viktigaste iakttagelserna från den årliga revisionens revisionsrapporter och effektivitetsrevisionens granskningsrap- porter i bilagor.

2008 års rapport skiljer sig från föregångarna genom att det inledande av- snittet slopats och att riksrevisorernas sammanfattande slutsatser och rekom-

274

6 ÖVRIGA FRÅGOR

2008/09:URF3

mendationer förkortats till ett ”slutord” där endast slutsatser och inga rekom- mendationer redovisas. Till och med 2007 hade rapporten titeln ”Riksrevisio- nens årliga rapport” men benämns 2008 ”Riksrevisorernas årliga rapport”.

Tematisk inriktning, slutsatser och rekommendationer

I 2005 och 2006 års rapporter behandlades i tematiska avsnitt regeringens redovisning till riksdagen, regeringens styrning och uppföljning, myndighe- ternas genomförande av sina uppdrag samt deras interna styrning och kon- troll. De tematiska inriktningarna i 2007 års rapport var följande:

•statlig tillsyn

•rapporteringen av de offentliga finanserna

•genomförandet av arbetsmarknadspolitiken

•intern styrning och kontroll

2008 års rapport hade följande teman:

•myndigheternas årsredovisningar

•det finanspolitiska ramverket

•beredskapen för kriser i samhället

•hanteringen av det svenska biståndet

•stiftelser bildade av staten

Sammanfattningsvis kan konstateras att tillsyn, styrning och kontroll var centrala teman i de tre först nämnda rapporterna. Detta visar på en inriktning mot främst formella strukturer och en granskning av främst regler, direktiv och kontrollfunktioner. Denna inriktning bekräftas i utredningens kartlägg- ning av de granskningsrapporter som lämnats 2003–2007 och som visar att granskningen främst handlat om regelefterlevnad. I 2008 års rapport kan man se ett mer sektorsinriktat val av teman samt en tydligare avgränsning av den årliga revisionens verksamhet och resultat i ett avsnitt om myndigheternas årsredovisningar.

De övergripande och principiella slutsatser och rekommendationer som riksrevisorerna strävar efter att lämna i den årliga rapporten har ofta fått en mycket allmän och övergripande utformning. Detta gäller särskilt rekommen- dationerna i rapporterna från 2005 och 2006. Värdet av att formulera sådana generella och allmänna slutsatser har diskuterats i olika sammanhang. Finans- utskottet framförde följande i sitt betänkande om den årliga rapporten 2006.39

Enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. är det ”de viktigaste iakttagelserna” under det senaste årets granskningar som ska samlas i den årliga rapporten. Det innebär att dessa iakttagelser inte alls behöver vara generella och övergripande utan tvärtom kan vara av mycket konkret slag, direkt hämtade ur en specifik granskningsrapport.

39 2006/07:FiU8, s. 10

275

2008/09:URF3		6 ÖVRIGA FRÅGOR

			Övergripande rekommendationer till regeringen
	2005		2006	2007
	– Förbättra informa-		– De statliga bolagen ska styras på ett	– Genomför konkreta åtgärder för att åstadkom-
	tionsvärdet i de		tydligt sätt och inom ramen för	ma en väl fungerande tillsyn. Tillsynens kontrol-
	budgetpolitiska		aktiebolagslagen.	lerande funktion behöver stärkas. Det handlar om
	dokument som		– Bättre resultatstyrning förutsätter	tydligare prioriteringar, klargörande av ansvar,
	överlämnas till		– Bättre resultatstyrning förutsätter	ökad likvärdighet i genomförandet och slutligen
	överlämnas till		tydligare ansvar på alla nivåer i	ökad likvärdighet i genomförandet och slutligen
	riksdagen.		tydligare ansvar på alla nivåer i	effektiva sanktionsmedel som verkligen utnyttjas.
	riksdagen.		verkställighetskedjan. Riksrevisio-	effektiva sanktionsmedel som verkligen utnyttjas.
	– Tillämpa budget-		verkställighetskedjan. Riksrevisio-
	– Tillämpa budget-		nens uppfattning är att det bör skapas	– Skapa en större öppenhet kring prognosmetoder
	lagen strikt.		ett sammanhållet ansvar inom Reger-	och målbeskrivningar i de budgetpolitiska doku-
	– Utveckla en		ingskansliet för hur förvaltningspoli-	menten. Överväg hur skatteutgifterna ska hante-
	– Utveckla en		tiken ska stödja den ekonomiska	ras i det finanspolitiska ramverket och fortsätt
	långsiktig strategi		tiken ska stödja den ekonomiska	ras i det finanspolitiska ramverket och fortsätt
	långsiktig strategi		styrningen i staten.	minska deras andel av statsbudgeten.
	för en mer konse-		styrningen i staten.	minska deras andel av statsbudgeten.
	för en mer konse-
	kvent styrning av		– Den statliga tillsynen bör stärkas i	– Se över mål och målstruktur för arbetsmark-
	myndigheterna.		syfte att säkerställa att lagar och	nadspolitiken. Utforma de arbetsmarknadspolitis-
	– Förbättra möjlig-		regler tillämpas och att det sker på ett	ka åtgärderna så att riskerna för dödviktseffekter
	– Förbättra möjlig-		enhetligt sätt.	minskar. Genomför i större utsträckning utvärde-
	heterna till insyn		enhetligt sätt.	minskar. Genomför i större utsträckning utvärde-
	heterna till insyn			ringar och försöksverksamhet i syfte att förbättra
	och kontroll av		– Pågående utredningar, som exem-	ringar och försöksverksamhet i syfte att förbättra
	och kontroll av		– Pågående utredningar, som exem-	underlaget för arbetsmarknadspolitiken.
	förvaltningen av de		pelvis Ansvarskommitténs arbete och	underlaget för arbetsmarknadspolitiken.
	förvaltningen av de		pelvis Ansvarskommitténs arbete och
	statliga bolagen.		översynen av resultatstyrningen,	– Klargör myndigheternas ansvar för såväl intern
			måste utnyttjas i syfte att få ett hel-	kontroll som informationsskyldigheten gentemot
			hetsgrepp om förvaltningspolitiken.	regeringen.

Rekommendationerna i rapporterna från åren 2005–2007 har följande lydelse.

I 2008 års rapport lämnar riksrevisorerna inga rekommendationer men där- emot fem sammanfattande slutsatser:

-De statliga myndigheternas interna kontroll fungerar relativt väl så länge ramarna är stabila. Vid större förändringar, oavsett om det handlar om den egna verksamheten eller de yttre förutsättningarna, ökar risken betydligt för fel i årsredovisningen.

-En förutsättning för fortsatt stabila offentliga finanser är att det finanspoli- tiska ramverket tillämpas på ett transparent och tydligt sätt. Det är därför viktigt att regeringen både verkar aktivt för att stärka ramverket och förbätt- rar redovisningen till riksdagen.

-Den svenska krisberedskapen har betydande brister inom flera samhällsom- råden. Den svenska förvaltningsmodellens långtgående delegering med själv- ständiga myndigheter och kommunalt självstyre lägger ett stort an- svar på regeringen att styra och samordna denna beredskap.

-Sida förmedlar varje år många miljarder kronor i bistånd. En förutsättning för att dessa pengar ska nå avsedd effekt är att myndigheten klarar av att bedöma risker och förutsättningar för utvecklingssamarbetet i mottagarlän- derna. Sidas kontroll är inte tillräcklig för att uppmärksamma om bistånds- medlen används på avsett sätt.

-Staten har bildat ett stort antal stiftelser och i samband med detta avsatt betydande belopp. Regeringen har ingen överblick över vilka stiftelser som staten bildat och hur stor deras samlade förmögenhet är. Möjligheterna till

276

6 ÖVRIGA FRÅGOR

2008/09:URF3

insyn i och uppföljning av stiftelsernas verksamhet och kapitalförvaltning har inte nyttjats mer än i begränsad utsträckning.

Granskningsplanen och den årliga rapporten

Valet av teman i de årliga rapporterna kan ofta härledas till de centrala inrikt- ningar eller granskningsstrategier som riksrevisorerna fastställt i sin långsikti- ga strategiska plan eller i de årliga granskningsplanerna – men det finns ingen direkt och självklar koppling däremellan. Det faktum att granskningsplanen fastställs i december medan den årliga rapporten lämnas i juni bidrar ytterli- gare till att minska sambandet mellan dessa två dokument. I den årliga rap- porten redovisas främst iakttagelser från det närmast föregående året, dvs. perioden från den senast avlämnade rapporten i juni året innan. Ibland redovi- sas resultat från tidigare års granskningar. Den årliga rapporten är således inte en direkt avrapportering av granskningsplanernas resultat vilket kan försvåra möjligheterna att systematiskt följa upp revisionens resultat.

Finansutskottet anförde med anledning av detta följande i sitt betänkande om den årliga rapporten 2007.40

En brist i presentationen av teman i den årliga rapporten, i år såväl som 2005 och 2006, är enligt utskottets mening avsaknaden av en tydlig koppling till valet av inriktningar i de årliga granskningsplanerna. Endast i den första årliga rapporten från 2004 gör Riksrevisionen en förhållan- devis tydlig redogörelse för i vilken mån granskningsplanens val av te- man återkommer som teman i den årliga rapporten. Denna brist på kopp- ling i de senaste årliga rapporterna försvårar en översiktlig jämförelse av vad Riksrevisionen i granskningsplanerna bedömt som viktigt och vad det sedan blivit av dessa planer i granskningsverksamheten.

6.2.4 Hanteringen av den årliga rapporten

Den årliga rapporten beslutas av riksrevisorerna i juni och överlämnas då till Riksrevisionens styrelse och regeringen. Styrelsen fattar vanligtvis sitt beslut om att lämna rapporten till riksdagen i augusti–september. Regeringen kom- menterar den årliga rapporten i budgetpropositionen (volym 1) i september. I riksdagen behandlar sedan finansutskottet styrelsens redogörelse om den årliga rapporten, tillsammans med regeringens återrapportering i budgetpro- positionen, i ett särskilt betänkande i november–december varje år. Riksdagen beslutar därefter att lägga redogörelsen till handlingarna.

Regeringen och den årliga rapporten

Enligt budgetlagen ska regeringen årligen till riksdagen rapportera vilka åt- gärder man vidtagit med anledning av revisionens iakttagelser. Detta inbegri- per även den årliga rapporten som kommenteras i budgetpropositionen (vo- lym 1) i ett kapitel med rubriken Granskning, kontroll och ekonomisk styr- ning. Där redovisas också kortfattat den årliga revisionens resultat och en

40 2007/08:FiU8 s. 10

277

2008/09:URF3

6 ÖVRIGA FRÅGOR

sammanfattning av de enskilda granskningsrapporterna från effektivitetsrevi- sionen. Från och med budgetpropositionen för 2008 redovisas här även vilka granskningsrapporter som är slutbehandlade. Regeringens kommentarer avse- ende effektivitetsrevisionens enskilda rapporter samt revisionsberättelser med invändning återfinns under respektive utgiftsområde i budgetpropositionen.

Regeringens kommentarer om den årliga rapporten följer vanligtvis den tematiska indelning som återfinns i den årliga rapporten. Under respektive tema redogörs först för revisionens iakttagelser och därefter för regeringens bedömning och eventuella åtgärder. Den generella och övergripande inrikt- ningen i de årliga rapporternas slutsatser och rekommendationer gör att även regeringens kommentarer ofta ligger på ett allmänt och övergripande plan. Regeringens kommentarer till de enskilda rapporterna som redovisas inom respektive utgiftsområde är i de flesta fall mer konkreta och uttömmande.

Riksdagen och den årliga rapporten

I riksdagen behandlar finansutskottet styrelsens redogörelse om den årliga rapporten, regeringens återrapportering i budgetpropositionen och övriga revisionsfrågor i ett särskilt betänkande i november-december varje år. I betänkandena redogörs för rapportens huvudsakliga innehåll, regeringens kommentarer och eventuella åtgärder. Riksdagen har i samtliga fall beslutat enligt utskottets förslag att lägga redogörelsen till handlingarna.

Endast vid ett tillfälle har betänkandet om den årliga rapporten föranlett en debatt i kammaren. Det var i samband med 2005 års rapport och en fyrpartire- servation från den dåvarande oppositionen. Hittills har ingen motion väckts med anledning av den årliga rapporten.

Finansutskottet har i flera fall haft synpunkter på såväl den årliga rapporten som regeringens återrapportering. I betänkandet om 2005 års rapport konsta- terar utskottet att ”Riksrevisionens fyra övergripande rekommendationer till regeringen samtliga är generella och övergripande till sin karaktär. Också regeringens återkoppling till de fyra rekommendationerna håller sig följaktli- gen på ett ganska övergripande och allmänt plan. Om man ser till de enskilda granskningsrapporter som ligger till grund för de övergripande rekommenda- tionerna är såväl Riksrevisionens åtgärdsförslag som regeringens svar i all- mänhet mer specifika.” 41

I betänkandet om den årliga rapporten 2008 sammanfattar utskottet sina synpunkter på den årliga rapporten.42

Finansutskottet anser att den årliga rapporten fyller en viktig funktion genom att den översiktligt beskriver de viktigaste iakttagelserna från det gångna årets revision. De teman som ingår i den årliga rapporten 2008 utgår från områden inom vilka Riksrevisionen genomfört flera olika granskningar och därmed belyst problemen ur olika synvinklar. Genom den årliga rapporten erhålls därmed en helhetsbild över granskningarna på området och de slutsatser som Riksrevisionen dragit. Finansutskottet

412005/06:FiU15 s. 15.

422008/09:FiU13 s. 17.

278

6 ÖVRIGA FRÅGOR

2008/09:URF3

anser att den ordning som Riksrevisionen tillämpar för den årliga rappor- ten till stora delar är bra men har tidigare påpekat att det inte är nödvän- digt att ”de viktigaste iakttagelserna” måste vara generella och över- gripande för att redovisas i den årliga rapporten (bet. 2006/07:FiU8). Vi- dare har utskottet tidigare efterfrågat en tydlig koppling mellan valet av teman i den årliga rapporten och valet av inriktningar i granskningspla- nen. I årets årliga rapport görs en koppling till granskningsplanen på så sätt att Riksrevisionen anger att tre prioriterade områden i gransknings- planen redovisas i den årliga rapporten.

6.2.5 Utredningens slutsatser och förslag

Utredningen anser att den årliga rapporten fyller en viktig funktion genom att den översiktligt redovisar de viktigaste iakttagelserna från revisionen under det gångna året. Den tematiska struktur som hittills tillämpats i de årliga rapporterna syftar till att möjliggöra slutsatser av mer generell och principiell betydelse. Utredningen anser att detta är en god ambition och att det är värde- fullt om Riksrevisionen, i förekommande fall, kan dra generella och principi- ella slutsatser på olika områden. De ”viktigaste iakttagelserna” i revisionsla- gens mening behöver dock inte alltid vara generella och övergripande utan kan, som finansutskottet påpekar, mycket väl vara viktiga även om de begrän- sas till ett mer avgränsat område och bygger på en enskild granskning.43 Vik- tiga iakttagelser i flera eller enstaka granskningar kan dessutom mycket väl återkomma i flera årliga rapporter.

Utredningen anser att de viktigaste iakttagelserna under ett år bör ses och analyseras i ett effektivitetsperspektiv där besparingar, kostnadseffektivitet och samhällsnytta räknas in. En redovisning i den årliga rapporten av vilka effektivitetsvinster som uppnåtts till följd av revisionens iakttagelser vore en väsentlig tillgång för att bl.a. konkretisera syftet med revisionens granskning- ar och stärka förtroendet för revisionen.

Utredningen konstaterar att de teman som hittills redovisats i de årliga rap- porterna i stora drag svarar mot Riksrevisionens inriktning av effektivitetsre- visionen. Kriterierna för valet av teman i den årliga rapporten är dock oklara i de fall de inte motsvarar granskningsplanens inriktningar. Med hänvisning till utredningens iakttagelser, slutsatser och förslag beträffande effektivitetsrevi- sionens inriktning (se kap. 3) går vi här inte närmare in på det hittillsvarande valet av teman.

Däremot vill utredningen påpeka den bristande överensstämmelsen mellan granskningsplanens inriktningar och den årliga rapportens teman. Denna brist försvårar en uppföljning av granskningsplanernas inriktning och resultat i granskningsverksamheten och möjligheterna att göra en övergripande jämfö- relse mellan planens inriktningar och rapportens teman. Utredningen anser att det vore önskvärt med en nära och tydlig koppling mellan granskningsplanen och den årliga rapporten så att det klart framgår vad den årliga rapporten svarar mot.

43 2007/08:FiU8 s. 9.

279

2008/09:URF3

6 ÖVRIGA FRÅGOR

Utredningen ser positivt på att 2008 års rapport innehåller en tydligare re- dovisning av iakttagelser från den årliga revisionen. I riksdagen ägnas be- gränsad uppmärksamhet åt den årliga revisionen som varje år gör viktiga iakttagelser av generell karaktär. Dessa iakttagelser kommer emellertid inte alltid till riksdagens kännedom då revisionsberättelser och revisionsrapporter i praktiken inte når riksdagen. Utredningen anser mot denna bakgrund att den årliga rapporten i större utsträckning skulle kunna redovisa riksrevisorernas övergripande iakttagelser från den årliga revisionen.

Utredningen föreslår i sitt delbetänkande en ny rapporteringsordning för Riksrevisionens effektivitetsgranskningar och regeringens återrapportering.44 Förslaget innebär bl.a. att regeringen, i stället för den årliga återrapportering- en i budgetpropositionen, inom tre månader i en särskild skrivelse för varje granskningsrapport redovisar till riksdagen vilka åtgärder man vidtagit eller planerar att vidta med anledning av granskningen. I detta betänkande föreslås att regeringen i Årsredovisning för staten bör återkomma till riksdagen och redovisa om och hur de åtgärder som regeringen aviserat i dessa skrivelser har genomförts. Dessutom föreslås att regeringen i Årsredovisning för staten lämnar en samlad redovisning över vilka åtgärder som vidtagits med anled- ning av Riksrevisionens granskningsrapporter (se avsnitt 6.3.7). Samtidigt bör redovisningen i budgetpropositionen inom respektive utgiftsområde av de enskilda granskningarna finnas kvar. Det är i ett sådant sammanhang särskilt relevant att regeringen redovisar hur effektivitetsrevisionens iakttagelser har påverkat regeringens överväganden i budgetpropositionen.

Med den nya rapporteringsordning som utredningen föreslår anser vi att behovet av regeringens kommentarer till den årliga rapporten till stora delar bortfaller. Den uppföljning som regeringen föreslås redovisa i Årsredovisning för staten bör ge riksdagen ett gott underlag i kontrollen av regeringens åtgär- der till följd av revisionens iakttagelser. Vidare bör regeringen i det samman- hanget även kunna kommentera övergripande frågor och frågor av större vikt rörande revisionen samt i förekommande fall även den årliga rapporten. Den- na ordning bör kunna tillgodose riksdagens behov av ett gott beslutsunderlag samtidigt som regeringen kan omdisponera sina resurser från beredningen av den årliga rapporten till att i stället lämna en samlad redovisning i Årsredo- visning för staten. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att den årliga rapporten fortsättningsvis lämnas endast till riksdagen.

Utredningens förslag om en ny rapporteringsordning innebär att regering- ens återrapportering om den årliga rapporten i budgetpropositionen bortfaller. Därmed bortfaller även ett motiv för att den årliga rapporten läggs fram i juni varje år. Mot bakgrund av detta och utredningens förslag ovan om en nära och tydlig koppling mellan granskningsplanen och den årliga rapporten vore det, enligt utredningen, mer ändamålsenligt om den årliga rapporten lades fram i mars–april och redovisade de viktigaste iakttagelserna från det föregående kalenderåret relaterat till granskningsplanen för detta år. I detta sammanhang bör även möjligheten övervägas att slå samman den årliga rapporten med

44 2008/09:URF1 s. 56–57.

280

6 ÖVRIGA FRÅGOR

2008/09:URF3

Riksrevisionens uppföljningsrapport som vanligtvis läggs fram i mars–april varje år. Detta skulle förtydliga Riksrevisionens årliga rapportering och möj- liggöra en samtidig behandling av kort- och långsiktiga analyser av revisio- nens iakttagelser och resultat.

Utredningens förslag om den årliga rapporten innebär en ändring i 12 § i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet som överensstämmer med den ändring som utredningen föreslog i sitt delbetänkande (s. 107) och som innebär att den årliga rapporten endast ska lämnas till riksdagen. Försla- get innebär dessutom att utredningens förslag i delbetänkandet till en ny § 14b i riksdagsordningens 3 kap. (s. 101) korrigeras så att orden ”samt riksreviso- rernas årliga rapport” utgår och att förslaget till ny lydelse av budgetlagens 47 § (s. 106) korrigeras så att meningen ”Detta gäller även riksrevisorernas årliga rapport” utgår.

6.3 Hanteringen av Årsredovisning för staten

Utredningens förslag: Årsredovisning för staten bör lämnas till riksdagen senast den 15 april och Riksrevisionens revisionsberättelse över årsredovis- ningen bör lämnas direkt till finansutskottet i stället för till riksdagen. Av detta följer att möjligheten att väcka motioner med anledning av revisionsbe- rättelsen bortfaller. Den möjligheten har aldrig utnyttjats. Innebörden av förslaget är att hanteringsprocessen kan förkortas och att debatt och beslut med anledning av Årsredovisning för staten med största sannolikhet alltid kommer att hinnas med under riksdagens vårsession.

Regeringen bör en gång per år, i Årsredovisning för staten, återkomma till riksdagen med en summering av åtgärderna med anledning av Riksrevisio- nens granskningar som regeringen aviserat i skrivelser till riksdagen och redovisa om och hur dessa åtgärder har genomförts. Om möjligt bör även en bedömning göras av resultatet av regeringens åtgärder.

6.3.1 Inledning

Utredningsdirektiven

I utredningsdirektiven från 2007 konstateras att Årsredovisning för staten de senaste åren har lämnats i mitten av april. Riksrevisionen ska senast inom en månad efter att den lämnats lämna en revisionsberättelse över årsredovisning- en för staten. Motionsrätt har funnits på såväl årsredovisningen som den revisionsberättelse som styrelsen lämnat, vilket sammantaget gjort att riksda- gens ställningstagande till årsredovisningen inte har kunnat göras förrän mycket sent på våren, ofta på vårsessionens sista dag. Utredningen bör ta ställning till vilken funktion motionsrätten fyller och se över hur årsredovis- ningen för staten hanteras i processen av Riksrevisionen, regeringen och riksdagen.

281

2008/09:URF3

6 ÖVRIGA FRÅGOR

Förslag i utredningens delbetänkande

Riksrevisionsutredningen har i delbetänkandet hösten 2008 (2008/09:URF1) föreslagit (utan att föra fram det som lagförslag) att regeringen i Årsredovis- ning för staten varje år ska lämna en sammanställning av vad man genomfört av de åtgärder man tidigare aviserat i skrivelser till riksdagen. Regeringskans- liet (Finansdepartementet) anger i sitt remissyttrande att man inte är överty- gad om det lämpliga i detta förslag medan Riksrevisionen anser att det bör lagfästas. Utredningen tar med anledning härav upp denna fråga på nytt.

6.3.2 Bakgrund

Riksdagen beslutar enligt regeringsformen om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Samtidigt ställer riksdagen huvuddelen av statens medel till regeringens disposition. Vidare har riksdagen till uppgift att granska rikets styrelse och förvaltning. Bland annat dessa förhållanden utgör en naturlig grund för att regeringen ska ha en allmän redovisningsskyldighet inför riksdagen. I 44 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) stadgas att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens me- del och övriga tillgångar som står till regeringens disposition. Redovisnings- skyldigheten omfattar statens verksamhet till den del den handhas av reger- ingen eller av myndigheter under regeringen.

Det kan nämnas att Grundlagsutredningen i SOU 2008:125 En reformerad grundlag föreslår en reglering i regeringsformen av regeringens redovisnings- skyldighet. I kapitel 9 om finansmakten förslås en ny bestämmelse under rubriken Årsredovisning för staten med följande lydelse: Regeringen lämnar efter budgetperiodens slut en årsredovisning för staten till riksdagen.

Enligt 38 § budgetlagen ska regeringen så snart som möjligt, dock senast nio månader efter budgetårets slut, se till att en årsredovisning för staten lämnas till riksdagen. Årsredovisningen ska innehålla resultaträkning, balans- räkning och finansieringsanalys. Den ska även innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

De konsoliderade resultat- och balansräkningarna och finansieringsanaly- sen är uppställda enligt beslut som regeringen fattar. Fordringar och skulder samt transaktioner mellan myndigheter, inklusive affärsverk, elimineras i syfte att ge en rättvisande bild av hela statens ekonomiska resultat och ställ- ning.

Den konsoliderade redovisningen i årsredovisningen omfattar myndighe- terna, inklusive affärsverken, under riksdagen och regeringen med undantag för Riksbanken, AP-fonderna och Premiepensionsmyndigheten. Dessutom ingår de fonder som redovisas av myndigheter samt Riksbankens grundfond. Redovisningen omfattar all verksamhet i de ingående organisationerna oavsett finansiering. I Årsredovisningen för staten redovisas även de statliga bolagen.

Regeringen lämnar numera Årsredovisning för staten i april i form av en skrivelse till riksdagen. Skrivelsen ger regelmässigt upphov till motionsrätt. Ärendet bereds i riksdagen av finansutskottet. Enligt 3 § lagen (2002:1022)

282

6 ÖVRIGA FRÅGOR

2008/09:URF3

om revision av statlig verksamhet (revisionslagen) har Riksrevisionen skyl- dighet att granska Årsredovisning för staten. Granskningen ska ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen är tillför- litlig och räkenskaperna rättvisande. Riksdagen får således även ett underlag från Riksrevisionen för en bedömning av hur den beslutade statsbudgeten fallit ut.

Revisionsberättelsen lämnas till regeringen och till Riksrevisionens styrel- se. Styrelsen ska, enligt 12 § lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevi- sionen, bl.a. besluta om revisionsberättelsen över årsredovisningen för staten. Denna revisionsberättelse ska enligt revisionslagen lämnas till regeringen och riksdagen senast en månad efter den dag då årsredovisningen lämnats till riksdagen. Berättelsen har regelmässigt överlämnats av styrelsen till riksda- gen i form av en redogörelse. Styrelsen har i detta sammanhang avstått från att utnyttja sin möjlighet att lämna en framställning till riksdagen.

Fram t.o.m. våren 2006 fanns en generell motionsrätt på denna redogörel- se. Sedan hösten 2006 föreligger ingen generell rätt att väcka motioner med anledning av skrivelser och redogörelser, men riksdagen kan på förslag av talmannen besluta att sådana motioner får väckas. Enligt riksdagsstyrelsen har den aktuella bestämmelsen i riksdagsordningen i stigande utsträckning tilläm- pats så att snart sagt alla skrivelser och redogörelser medfört motionsrätt. Riksdagsstyrelsen anser det därför inte meningsfullt att ha kvar denna ordning och föreslog i december 2008 (framst. 2008/09:RS1) att en återgång borde ske till tidigare bestämmelser. Riksdagen beslutade den 26 februari 2009 i enlighet med förslaget (2008/09:KU14), och bestämmelsen trädde i kraft den 1 april 2009.

6.3.3 Årsredovisning för staten

Innehåll

Riksdagen får genom årsredovisningen för staten och Riksrevisionens revi- sionsberättelse goda möjligheter att utöva kontroll av regeringen. Informatio- nen i årsredovisningen är ett viktigt underlag för den politiska debatten och för att kunna analysera statens ekonomi. Årsredovisningen har en central betydelse för riksdagens uppföljning av budgeten.

I propositionen 1995/96:220 med förslag till lag om statsbudgeten konsta- terades (s. 76) att det i årsredovisningen inte bör tas in någon samlad redovis- ning av de sakliga resultat som uppnås inom olika delar av den statliga verk- samheten. Den statliga verksamheten är så omfattande och mångfacetterad att det inte går att på ett kortfattat och överskådligt sätt redogöra för resultat och effekter. Redovisningar av verksamheten, dess resultat och effekter bör, enligt regeringen, i stället lämnas i budgetpropositionen och i andra propositioner eller i skrivelser.

I skrivelsen med Årsredovisning för staten lämnar regeringen en redogö- relse för det ekonomiska utfallet i staten för det senaste budgetåret. Skrivelsen omfattar regelmässigt en uppföljning av de budgetpolitiska målen, resultat-

283

2008/09:URF3

6 ÖVRIGA FRÅGOR

räkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag under året. Vidare lämnas uppgifter om utvecklingen av statens ekonomi de senaste åren, redogörelse för statliga garantier, avgifter till och bidrag från EU, tillgångar och skulder i verksamhe- ter där staten har ett väsentligt inflytande samt utveckling av statlig produk- tion. En redogörelse lämnas för Europeiska revisionsrättens granskning av EU-medel. Sedan 2009 lämnas också ett nationellt intygande gällande hanter- ingen av EU-medel.

En redovisning lämnas också över vilka myndigheter som fått revisionsbe- rättelser med invändning och skälen för invändningarna anges. Regeringen återkommer regelmässigt i budgetpropositionen med en bedömning av vilka åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av invändning- arna.

I Årsredovisning för staten för 2004 lämnades en särskild redogörelse för utvecklingen av den ekonomiska styrningen i staten. I årsredovisningen för 2005 informerade regeringen om sitt ställningstagande i fråga om vilka myn- digheter och verksamheter som får finansieras med sponsring.

I Årsredovisning för staten för 2006 redovisades för första gången skatte- intäkter enligt fullt periodiserade principer, dvs. hänförda till det år de enligt gällande regelverk uppstår. Tillämpningen av de nya principerna innebär att redovisningen av skatter i årsredovisningen för staten till viss del kommer att grundas på prognoser.

I årsredovisningen för 2007 redovisades femårsinformation om oförbruka- de bidrag och anslagsbehållningar, utökad information om den realekonomis- ka fördelningen av statsbudgeten och en utfallsredovisning av beställnings- bemyndiganden.

Vissa tidsmässiga förhållanden

Årsredovisningen har sedan våren 2004 lämnats någon av dagarna mellan den 15 och 20 april (se sammanställningen i avsnitt 6.3.5). Skrivelsen har föranlett motionsrätt och motionstiden har gått ut omkring den 5 maj (2–7 maj enligt sammanställningen i avsnitt 6.3.5). Den faktiska motionstiden har varierat mellan 15 och 21 dagar. Ibland har skrivelsen bordlagts några dagar efter det att den överlämnats, t.ex. på grund av påskuppehåll, vilket har gjort att den faktiska motionstiden blivit längre än den normala på femton dagar.

Motioner

Sammanlagt fyra motioner har lämnats med anledning av skrivelserna om Årsredovisning för staten. Två motioner lämnades våren 2004, en motion våren 2005 och en motion våren 2009.

284

6 ÖVRIGA FRÅGOR

2008/09:URF3

6.3.4 Riksrevisionens revisionsberättelse

Innehåll

I revisionsberättelsen konstaterar den ansvarige riksrevisorn att det är Riksre- visionens ansvar att enligt god revisionssed granska Årsredovisning för staten i syfte att bedöma om redovisningen och den underliggande redovisningen är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande. Riksrevisorn erinrar om att det av revisionslagen framgår att Riksrevisionen inte ska granska i syfte att bedöma om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Granskningen omfattar endast sådan information som följer av 38 § budgetla- gen.

I revisionsberättelsen lämnas ibland vissa kommentarer. Våren 2006 (2005/06:RRS20) kommenterades särskilt redovisningen av kostnaden för stängningen av Barsebäck. Riksrevisionens kommentar tog sikte på att det inte var någon myndighet som var redovisningsansvarig för förpliktelsen gällande Barsebäck.

Berättelsen avslutas regelmässigt med konstaterandet att årsredovisningen har upprättats i enlighet med vad som stadgas i budgetlagen och att Riksrevi- sionen bedömer att årsredovisningen i allt väsentligt är rättvisande.

Riksrevisionen har tolkat sitt granskningsmandat beträffande årsredovis- ningen för staten på ett restriktivt sätt. Man granskar det som enligt budgetla- gen är årsredovisning för staten, dvs. resultaträkning, balansräkning och fi- nansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag under året. Övrig information granskas inte på samma sätt. 2007 kom- pletterade man därför den årliga revisionen med en effektivitetsgranskning av några utvalda delar av Årsredovisning för staten 2006 (RiR 2007:13). Årsre- dovisningen granskades med avseende på uppföljning av de budgetpolitiska målen, prognosavvikelser för skatteintäkterna och ålderspensionssystemets ekonomi. Riksrevisionen konstaterade att det fanns vissa brister som handlade om transparens, konsistens och fullständighet.

Vissa tidsmässiga förhållanden

Riksrevisionens styrelse brukar någon gång mellan den 9 och 14 maj (se sammanställningen i avsnitt 6.3.5) besluta att lämna revisionsberättelsen som en redogörelse till riksdagen. Inga motioner har hittills väckts med anledning av redogörelsen med Riksrevisionens revisionsberättelse.

6.3.5 Finansutskottets behandling

Innehåll

Finansutskottet har i sina betänkanden med anledning av årsredovisningen framhållit värdet av årsredovisningen och den stora mängd information som den innehåller. Årsredovisningen har successivt utvecklats och fördjupats sedan den introducerades under andra hälften av 1990-talet. Utskottet har

285

2008/09:URF3

6 ÖVRIGA FRÅGOR

uttalat sig positivt om att informationskvaliteten i årsredovisningen kontinuer- ligt förbättras. Utskottet har under årens lopp framfört en lång rad synpunkter på redovisningen och framlagt önskemål om förtydliganden och förbättringar av redovisningen. Dessa önskemål har i huvudsak kunnat tillgodoses. Det sker därmed en successiv vidareutveckling av årsredovisningen för staten på ett antal områden där utskottet tidigare framfört synpunkter.

Utskottet kommenterar också regelmässigt redovisningen av vilka myn- digheter som erhållit revisionsberättelser med invändning.

Vissa tidsmässiga förhållanden

Finansutskottet konstaterade redan i juni 2004 att den nuvarande ordningen innebär att det uppkommer tidsmässiga problem för riksdagen att behandla årsredovisningen under vårriksdagen. Om årsredovisningen lämnas i samband med den ekonomiska vårpropositionen den 15 april, innebär det att revisions- berättelsen måste lämnas till riksdagen senast den 15 maj. Eventuella förslag från Riksrevisionens styrelse med anledning av revisionsberättelsen ska också avges senast den 15 maj. På såväl revisionsberättelsen som eventuella förslag från Riksrevisionens styrelse föreligger motionsrätt. Motionstiden på 15 dagar löper till månadsskiftet maj/juni. Finansutskottet konstaterade våren 2004 att eftersom det var EU-parlamentsval i juni 2004 då riksdagen gjort ett uppehåll och därför förlängt vårsessionen var det möjligt för riksdagen att behandla årsredovisningen för staten under våren. Ett normalt år, när riksdagen inte gör något uppehåll för EU-parlamentsval, slutar vårriksdagen cirka en vecka tidigare, konstaterade finansutskottet. Det torde i så fall finnas risk för att riksdagen inte hinner behandla årsredovisningen för staten under vårriksda- gen. Detta kan framstå som ett misslyckande eftersom riksdagen tidigare uttalat att årsredovisningen bör lämnas till riksdagen senast i samband med den ekonomiska vårpropositionen så att riksdagen hinner behandla årsredo- visningen under våren.

286

				6 ÖVRIGA FRÅGOR		2008/09:URF3
Sammanställning över när Årsredovisning för staten har behandlats av
riksdagen
Dokument/	Årsredovis-	Årsredovis-	Årsredovis-	Årsredovis-	Årsredovisning
Händelse	ning för	ning för	ning för	ning för	för 2007
	2003	2004	2005	2006
Skrivelse 101	2004-04-16	2005-04-15	2006-04-20	2007-04-17	2008-04-16
Årsredovisning för			beslutad	beslutad	beslutad
staten överlämnas			2006-04-06	2007-04-12	2008-04-10
Motionstid utgår	2004-05-05	2005-05-02	2006-05-05	2007-05-05	2008-05-07
Motioner	Fi30 (fp)	Fi21 (m)	–	–	–
	Fi31 (kd)
Yttranden till		2005-05-17	KU9y
finansutskottet		KU6y
		UU4Y
		BoU6Y
Riksrevisionens	2004-05-12	2005-05-11	2006-05-10	2007-05-09	2008-05-14
styrelses redo-	RRS12	RRS20	RRS20	RRS20	RRS20
görelse beslutas av
styrelsen
Motioner	–	–	–	–	–
Finansutskottet	2004-06-03	2005-06-02	2006-06-01	2007-06-05	2008-06-05
beslutar	FiU28	FiU28	FiU24	FiU19	FiU25
Debatt och beslut i	2004-06-17	2005-06-16	2006-06-14	2007-06-20	2008-06-18
riksdagen

Under perioden 2004 till 2008 har finansutskottet slutjusterat sitt betänkande med anledning av årsredovisningen för staten någon av de första dagarna i juni (se sammanställningen ovan). Därigenom har debatt och beslut kunna äga rum någon gång mellan den 14 och 20 juni. De sista plenidagarna under vårsessionen är vanligtvis mycket arbetsfyllda varför det skulle underlätta om detta ärende kunde avslutas något tidigare. Framför allt vore det önskvärt att denna beredning av årsredovisningen för staten avseende det närmast föregå- ende budgetåret alltid skulle kunna klaras under vårsessionen även om den, som varit brukligt under många år, avslutades i början av juni.

Tidigare behandling

Fram t.o.m. våren 2003 granskades Ekonomistyrningsverkets underlag till Årsredovisningen för staten av Riksrevisionsverket som ett led i regeringens kvalitetsgranskning av årsredovisningen innan den överlämnades till riksda- gen i mitten av april. Med den nya ordningen med Riksrevisionen som grans- kare sker granskningen av regeringens skrivelse i efterhand, dvs. efter det att redogörelsen lämnats till riksdagen, varvid det tidsmässiga problemet upp- kommer i riksdagsbehandlingen. Finansutskottet uppmärksammade detta i ett yttrande (yttr. 2000/01:FiU2y) till konstitutionsutskottet hösten 2000 och föreslog att Riksrevisionens revisionsberättelse skulle lämnas direkt till fi- nansutskottet och inte till riksdagen. Därmed skulle det inte bli någon mo-

287

2008/09:URF3

6 ÖVRIGA FRÅGOR

tionsrätt på granskningsutlåtandet. Konstitutionsutskottet (bet. 2000/01:KU8, s. 21) delade finansutskottets uppfattning när det gäller överlämnandet av Riksrevisionens revisionsberättelse över årsredovisningen för staten.

Regeringen lämnade i juni 2002 en proposition med förslag till regelverk för Riksrevisionen (prop. 2001/02:190). Mot bakgrund av att det enligt riks- dagens riktlinjer är en uppgift för styrelsen att avge redogörelser och förslag till riksdagen med anledning av revisionen av årsredovisningen föreslog re- geringen att revisionsberättelsen över årsredovisningen för staten skulle läm- nas direkt till riksdagen och inte till finansutskottet. Revisionsberättelsen ska lämnas till riksdagen oavsett om styrelsen gör någon framställning till riksda- gen med anledning av berättelsen eller inte.

6.3.6 Förslag i Riksrevisionsutredningens delbetänkande

Riksrevisionsutredningen ansåg i sitt delbetänkande (2008/09:URF1 s. 56) som lämnades till riksdagsstyrelsen i höstas att regeringen en gång per år, förslagsvis i Årsredovisning för staten, borde ha möjlighet att återkomma till riksdagen med en summering och redovisning av om och hur de åtgärder som regeringen aviserat i skrivelser till riksdagen hade genomförts. Om möjligt borde även en bedömning göras av resultatet av regeringens åtgärder. Utred- ningen lämnade dock inte något lagförslag om detta. Budgetlagen skulle kunna kompletteras i detta syfte. I 47 § anges att regeringen årligen ska redo- visa för riksdagen vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av Riks- revisionens iakttagelser. Denna redovisning har regeringen hittills valt att lämna i budgetpropositionen.

Riksrevisionen ställer sig i sitt yttrande över Riksrevisionsutredningens delbetänkande positiv till utredningens förslag i dessa delar. Regeringens rapportering behöver enligt Riksrevisionen kompletteras med en rapportering där riksdagen får information om vilka resultat åtgärderna fått. En återkom- mande årlig rapportering bör därför fortsatt vara obligatorisk. I denna rappor- tering bör regeringen liksom nu återkommande redovisa resultat av åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser till dess att ärendet kan anses vara slutbehandlat.

Regeringskansliet (Finansdepartementet) däremot ställer sig i sitt remiss- yttrande tveksamt till denna rapportering. Man är utifrån ett kostnads- och effektivitetsperspektiv inte övertygad om det lämpliga i utredningens förslag om att regeringen i Årsredovisning för staten samlat ska redovisa om och hur de åtgärder som regeringen aviserat i skrivelser till riksdagen har genomförts.

6.3.7 Utredningens överväganden och förslag

Det tidsmässiga problemet

288

6 ÖVRIGA FRÅGOR

2008/09:URF3

ärendets innehåll och omfattning utan på att olika tidsfrister ska hållas. Utred- ningen har att överväga olika förslag för att se till att denna process kan avslu- tas något tidigare. Det är önskvärt att riksdagen hinner ta ställning till årsre- dovisningen för det senaste budgetåret under vårsessionen. Detta bör vara möjligt även om sessionen skulle komma att avslutas redan i början av juni.

En möjlighet är att försöka tidigarelägga hela processen. Enligt budgetla- gen ska regeringen redovisa statsbudgetens preliminära utfall senast fyra månader efter budgetåret och senast inom nio månader ska en årsredovisning för staten lämnas till riksdagen. Numera läggs årsredovisningen fram redan i mitten av april. Det är en avsevärd tidigareläggning jämfört med när de första årsredovisningarna lämnades. Det går sannolikt inte att pressa ihop arbetet med att sammanställa årsredovisningen särskilt mycket till. Myndigheternas årsredovisningar ska vara klara till den 22 februari och därefter har Riksrevi- sionen en månad på sig att granska dem. Det borde dock vara möjligt att fastställa att årsredovisningen för staten ska lämnas till riksdagen senast den 15 april och att reglera detta i budgetlagen.

En annan möjlighet att snabba på beredningen vore att försöka korta några av de frister som ingår i processen. Årsredovisningen är ett viktigt dokument för riksdagen och innehåller nödvändig information för att man ska kunna analysera den statliga verksamheten. Den utgör därmed ett värdefullt underlag för den politiska debatten. Man bör därför inte försöka förkorta motionstiden med anledning av årsredovisningen för staten eller alltför kraftigt begränsa finansutskottets beredningsarbete. I det senare måste även ingå utrymme för att kunna låta andra berörda utskott få tillfälle att yttra sig om frågor i årsre- dovisningen som särskilt berör dessa utskott. Möjligheterna att väcka motio- ner med anledning av redogörelsen från Riksrevisionens styrelse med Riksre- visionens revisionsberättelse har däremot aldrig utnyttjats sedan denna möj- lighet infördes 2004. Dessförinnan var det inte möjligt att väcka sådana mo- tioner eftersom granskningen ägde rum innan årsredovisningen lämnades till riksdagen. Att avskaffa motionsrätten eller begränsa den för endast en av de redogörelser som lämnas till riksdagen skulle kräva en särskild reglering i riksdagsordningen. Det är enligt utredningens uppfattning inte lämpligt att införa en sådan reglering i riksdagsordningen.

En tredje möjlighet är, som finansutskottet föreslog hösten 2000 (2000/01:FiU2y) och konstitutionsutskottet (2000/01:KU8 s. 21) ställde sig bakom, att Riksrevisionen lämnar skrivelsen direkt till finansutskottet. Reger- ingen valde i proposition 2001/02:190 om Riksrevisionen att inte följa detta förslag med hänvisning till att det var styrelsens uppgift att kunna lämna framställningar och redogörelser till riksdagen. Om Riksdagsstyrelsen och riksdagen väljer att följa utredningens förslag i delbetänkandet (2008/09:URF1) att avskaffa styrelsen bortfaller detta argument. Enligt Riks- revisionsutredningens förslag ska den ansvarige riksrevisorn inte längre läm- na revisionsberättelsen till styrelsen. Det är alltså möjligt att föreslå att revi- sionsberättelsen i stället lämnas direkt till finansutskottet.

289

2008/09:URF3

6 ÖVRIGA FRÅGOR

Om således Årsredovisning för staten lämnas senast den 15 april och Riks- revisionens revisionsberättelse lämnas direkt till finansutskottet behöver inte finansutskottet avvakta med sitt ställningstagande till dess motionstiden med anledning av revisionsberättelsen gått ut. Finansutskottet kan sannolikt fatta beslut och slutjustera sitt betänkande under senare delen av maj i stället för i första veckan i juni. Därigenom skulle riksdagens beslut kunna fattas motsva- rande antal dagar tidigare och med största sannolikhet alltid hinnas med under riksdagens vårsession. Utredningen föreslår mot bakgrund härav att 11 § revisionslagen ändras så att revisionsberättelsen över årsredovisningen för staten ska lämnas till riksdagens finansutskott i stället för till riksdagen. Änd- ringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2011.

Regeringens rapportering i Årsredovisning för staten

När det gäller förslaget i Riksrevisionsutredningens delbetänkande att utvidga regeringens rapportering i Årsredovisning för staten finns det anledning för utredningen att vidhålla att regeringen bör återkomma och redovisa åtgärder- na med anledning av Riksrevisionens granskningar som regeringen aviserat i skrivelser till riksdagen och redovisa om och hur dessa åtgärder har genom- förts. Den tid som regeringen har på sig för att lämna skrivelsen är förhållan- devis kort. Det är därför sannolikt att flera åtgärder inte hinner utvecklas närmare i respektive skrivelse. För riksdagen är det därför av intresse att veta om de aviserade åtgärderna blivit genomförda på det sätt som regeringen aviserat. I varje fall bör regeringen en gång om året redovisa vad som skett sedan sist till dess att ärendet kan anses slutbehandlat.

Kammarrätten i Stockholm ifrågasätter i sitt remissyttrande över utred- ningens delbetänkande värdet av att regeringen ska yttra sig över Riksrevisio- nens årliga rapport. Utredningen har i avsnitt 6.2 tagit upp den årliga rappor- ten och hanteringen av den. Utredningen föreslår där att den årliga rapporten inte ska lämnas till regeringen. Det innebär att regeringen befrias från uppgif- ten att yttra sig över den årliga rapporten. Den kan använda motsvarande resurser till att i stället lämna en samlad redovisning i Årsredovisning för staten över vilka åtgärder som vidtagits med anledning av Riksrevisionens granskningsrapporter. Utredningen föreslår att 37 § budgetlagen kompletteras i dessa avseenden.

Finansdepartementet säger följande i sitt remissvar angående utredningens förslag att alla granskningsrapporter bör besvaras med en skrivelse från reger- ingen: ”Riksdagen har således att räkna med ett inte oväsentligt antal mycket kortfattade skrivelser i vilka regeringen endast anger att den inte, eller i vart fall inte för tillfället, avser att vidta någon åtgärd med anledning av rappor- ten.” Om regeringen inte avser att vidta några åtgärder med anledning av en granskningsrapport behöver regeringen inte heller återkomma i Årsredovis- ning för staten med någon redovisning av vilka åtgärder som vidtagits. Ären- det är i detta fall avslutat i och med att skrivelsen med anledning av gransk- ningsrapporten har lämnats till riksdagen.

290

2008/09:URF3

7 Ikraftträdande

Utredningen föreslår förändringar i lagen (1996:1059) om statsbudgeten, lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. och lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen. Vidare föreslår utredningen en ändring av det förslag till ändring av riksdagsordningen 3 kap. 14b § som utredningen lämnade hösten 2008 i sitt delbetänkande (2008/09:URF1). För- slagen förutsätts träda i kraft vid samma tidpunkt. Enligt vad utredningen erfarit är det riksdagsstyrelsens avsikt att samordna de här framlagda försla- gen med dem som utredningen föreslog i delbetänkandet hösten 2008. Utred- ningen föreslår mot bakgrund härav att samtliga förslag ska träda i kraft vid samma tidpunkt den 1 januari 2011.

291

2008/09:URF3

8 Ekonomiska konsekvenser

De ekonomiska effekterna av utredningens förslag är försumbara.

292

2008/09:URF3

9 Författningskommentarer

1 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

3 kap. 14 b §

Av utredningens tidigare förslag (2008/09:URF1) till ändring av 9 § lagen om revision av statlig verksamhet framgår att granskningsrapporterna över effek- tivitetsrevisionen ska lämnas till riksdagen. Riksdagens kammarkansli tar emot rapporterna och svarar för att de lämnas vidare till regeringen. I sam- band med detta ska kammarkansliet underrätta berört utskott om gransknings- rapporten. Kammarkansliet avgör vilket utskott som ska underrättas med tillämpning av reglerna om ärendefördelningen mellan utskotten i 4 kap. riksdagsordningen.

2 Förslaget till lag om ändring i lagen om statsbudgeten

37 §

I bestämmelsen regleras att regeringen ska lämna en årsredovisning för staten senast den 15 april. Årsredovisningen ska lämnas till riksdagen. Bestämmel- sen innebär en ändring av när årsredovisningen ska lämnas i förhållande till vad som i dag anges i 37 och 38 §§ lagen om statsbudgeten. Vad gäller inne- hållet i årsredovisningen innebär bestämmelsen att den utöver vad som gäller i dag ska innehålla en samlad redovisning över vilka åtgärder som regeringen har vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser avseende effektivi- tetsrevisionen och den årliga revisionen.

47 §

Bestämmelsen innebär att regeringen ska lämna en skrivelse för varje gransk- ningsrapport över effektivitetsrevisionen. Om regeringen avser att åtgärda iakttagelserna i flera granskningsrapporter på ett likartat sätt eller med gene- rella åtgärder och skrivelserna har samma utskott som mottagare, kan det dock vara naturligt att sammanföra redovisningarna av åtgärderna i en och samma skrivelse.

3 Förslaget till lag om ändring i lagen om revision av statlig verksamhet m.m.

4 §

I bestämmelsen anges bl.a. vad effektivitetsrevisionen huvudsakligen ska inriktas på. Huvudinriktningen ska vara granskning av hushållning, resursut- nyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. Med hushållning avses i vilken

293

2008/09:URF3 9 FÖRFATTNINGSKOMMENTARER

utsträckning åtgärder har vidtagits för att hålla nere kostnaderna i den grans- kade verksamheten och med resursutnyttjande avses förhållandet mellan nedlagda resurser och uppnådda resultat. Med måluppfyllelse avses förhål- landet mellan avsedda och uppnådda resultat. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 3.9.

11 §

I bestämmelsen anges att revisionsberättelsen över årsredovisningen för staten ska lämnas både till regeringen och till riksdagens finansutskott.

4 Förslaget till lag om ändring i lagen med instruktion för Riksrevisionen

4 §

I bestämmelsen anges att de viktigaste iakttagelserna ska samlas i en årlig rapport. Därigenom överensstämmer bestämmelsen med vad som anges i 12 § lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Vidare framgår att riksreviso- rerna ska besluta gemensamt om årsredovisningen för Riksrevisionen. I övrigt gäller samma beslutsordning som i dag.

22 §

I paragrafen har tagits in en bestämmelse om att Riksrevisionen ska besluta om inriktningen av det internationella utvecklingssamarbetet efter att ha sam- rått med Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida). En redogö- relse för samrådet bör lämnas i årsredovisningen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.7.1.

294

2008/09:URF3

BILAGA 1

Lagförslag

Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 14 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

14 b §

Kammarkansliet lämnar riksrevi- sorernas granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen till regeringen. Kammarkansliet meddelar samtidigt utskotten om rapporterna.

____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

295

2008/09:URF3

BILAGA 1 LAGFÖRSLAG

Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1059) om statsbudgeten dels att 38 § ska upphöra att gälla,

dels att 37 och 47 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
37 §
Senast fyra månader efter budget-	Senast den 15 april året efter bud-
året skall regeringen för riksdagen	getåret ska regeringen lämna en
redovisa statsbudgetens preliminära	årsredovisning för staten till riksda-
utfall. Regeringen skall förklara	gen.
väsentliga skillnader mellan budgete-
rade belopp och det preliminära
utfallet.	Årsredovisningen			ska	innehålla
	Årsredovisningen			ska	innehålla
	resultaträkning,		balansräkning			och
	finansieringsanalys.			Den	ska	även
	innehålla det slutliga utfallet på stats-
	budgetens	inkomsttitlar och anslag.
	Regeringen	ska	förklara		väsentliga
	skillnader mellan budgeterade belopp

och det preliminära utfallet.

I årsredovisningen ska en samlad redovisning lämnas över vilka åtgär- der regeringen vidtagit med anled- ning av Riksrevisionens iakttagelser.

47 §45

Regeringen skall årligen redovisa för riksdagen vilka åtgärder reger- ingen vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser.

45 Senaste lydelse 2002:1034.

296

LAGFÖRSLAG BILAGA 1

2008/09:URF3

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Regeringens skrivelse ska lämnas till riksdagen inom tre månader från det att regeringen har mottagit rap- porten.

____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011

297

2008/09:URF3

BILAGA 1 LAGFÖRSLAG

Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet att 4 och 11 §§ ska ha följande lydelse.

4 §

Nuvarande lydelse

Resultatet av granskningen skall, om den inte avsett endast förbere- dande åtgärder, redovisas i en granskningsrapport.

Föreslagen lydelse

Resultatet av granskningen ska, om den inte avsett endast förbere- dande åtgärder, redovisas i en granskningsrapport.

11 §

Revisionsberättelsen över årsredo-	Revisionsberättelsen över årsredo-
visningen för staten skall lämnas till	visningen för staten ska lämnas till
regeringen och riksdagen. Berättel-	regeringen och riksdagens finansut-
sen skall lämnas senast en månad	skott. Berättelsen ska lämnas senast
efter den dag då årsredovisningen	en månad efter den dag då årsredo-
lämnats till riksdagen.	visningen lämnats till riksdagen.

____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

298

Riksrevisionen ska bedriva inter- nationellt utvecklingssamarbete i enlighet med vad riksdagen har be- slutat. Inriktningen av det internatio- nella utvecklingssamarbetet ska beslutas av Riksrevisionen efter samråd med Styrelsen för internatio- nellt utvecklingssamarbete (Sida).

Riksrevisorernas beslut om gransk- ningens huvudsakliga inriktning ska redovisas i en granskningsplan.

Riksrevisorerna beslutar gemen- samt om årsredovisningen för Riks- revisionen.

LAGFÖRSLAG BILAGA 1

2008/09:URF3

Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2002:1023) med instruktion för Riks- revisionen att 4 och 22 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §46

Riksrevisorerna beslutar gemensamt om fördelningen av granskningsområden

mellan sig.
Riksrevisorerna beslutar inom sina	Riksrevisorerna beslutar inom sina
respektive granskningsområden vil-	respektive granskningsområden vil-
ken huvudsaklig inriktning gransk-	ken huvudsaklig inriktning gransk-
ningen skall ha. De skall dessförin-	ningen ska ha. De ska dessförinnan
nan samråda med varandra.	samråda med varandra.

Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. En riksrevi- sor får uppdra åt en tjänsteman vid Riksrevisionen att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden.

Riksrevisorernas beslut om gransk- ningens huvudsakliga inriktning skall redovisas i en granskningsplan.

22 §47 Riksrevisionen skall bedriva inter-

nationellt utvecklingssamarbete i enlighet med vad riksdagen har be- slutat.

46Senaste lydelse 2007:88.

47Senaste lydelse 2006:1003.

299

2008/09:URF3	BILAGA 1 LAGFÖRSLAG
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

Riksrevisionen får även i övrigt inom sitt verksamhetsområde utföra upp- drag och tillhandahålla tjänster på det internationella området.

Riksrevisionen får ta betalt för sådana uppdrag och tjänster som avses i andra stycket. Riksrevisionen bestämmer avgifternas storlek.

______________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

300

2008/09:URF3

BILAGA 2

Seminarium: Vad ska Riksrevisionen granska?

På eftermiddagen torsdagen den 26 februari anordnade Riksrevisionsutred- ningen ett offentligt seminarium i Förstakammarsalen på temat Vad ska Riks- revisionen granska? Seminariet behandlade fem huvudfrågor. Varje fråge- ställning inleddes med korta anföranden som åtföljdes av frågor och diskus- sion. Ca 140 personer deltog i seminariet. Programmet hade följande utseen- de.

Välkomstord

Riksrevisionsutredningens ordförande Elisabeth Svantesson (m).

Moderator: Per Unckel

Vad vill Riksrevisionen granska?

Riksrevisionen presenterar sin granskningsplan för 2009.

Riksrevisor Eva Lindström.

Vad är viktigt för riksdagen att granska?

Riksdagsledamöterna Lennart Hedquist (m) och Tommy Waidelich (s).

Vad är värt att granska?

Företrädare för Regeringskansliet ger sin syn på Riksrevisionens effektivi- tetsgranskningar.

Statssekreterare Dan Ericsson, Finansdepartementet.

Vad borde revisionen granska?

Två forskare ger sin syn på effektivitetsrevisionen.

Docent Shirin Ahlbäck Öberg och forskare Helena Wockelberg, Uppsala universitet.

Vem granskar granskarna?

Två perspektiv: riksdagen och massmedia.

Barbro Hedvall, Dagens Nyheter och docent Anders Grönlund, företagseko- nomiska institutionen, Stockholms universitet.

301

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

Elisabeth Svantesson: Jag vill hälsa alla välkomna till seminariet. Vi är glada över att så många har kommit hit och visar intresse för dessa frågor.

Riksrevisionsutredningen har på uppdrag av riksdagsstyrelsen uppgiften att utveckla och se över reformen från 2003 i syfte att stärka den. Vi är en parla- mentarisk utredning med nio ledamöter från alla partier. Vi lämnade ett delbe- tänkande i november till riksdagsstyrelsen, som en del av er säkert redan vet.

I korta drag föreslår vi till riksdagsstyrelsen att granskningsrapporterna ska lämnas till riksdagen, som sedan skickar dem vidare till regeringen. När re- geringen har sagt sitt ska riksdagen och utskotten ta ställning till de åtgärder som regeringen har vidtagit med anledning av granskningarna. Vi har också föreslagit att styrelsen ska ersättas med ett parlamentariskt råd och att en av riksrevisorerna ska ges ett utökat administrativt ansvar. Detta är vad vi har kommit fram till so far.

Varför är vi då här i dag? Jo, vi har ytterligare några frågor att utreda. Dels är det vissa delar av den årliga revisionen – och vi ska också se över den internationella verksamheten – dels är det effektivitetsrevisionen. Därför har vi inbjudit till detta seminarium för att få underlag för våra diskussioner.

Tanken är att vi här ska vara framåtsyftande. Utredningen ska naturligtvis kunna ställa frågor till de inbjudna, men vi ska framför allt tillsammans kunna ställa frågor till dem som föredrar. Föredragshållarna har fått kort tid på sig för sina presentationer. Därefter ska de få svara på frågor. Syftet är alltså att vi ska få en diskussion.

Per Unckel är dagens moderator, som ska se till att alla tidsscheman hålls och att vi får en levande diskussion. Välkommen, Per Unckel!

Per Unckel: Tack för detta! Jag är till vardags landshövding i Stockholm men tillhör också de gamla geronterna i det här huset. Jag började min politiska karriär 1976 som siste man i riksdagens konstitutionsutskott och hade glädjen att få avsluta den med några år högst upp vid bordet. Jag hade förmånen att få vara med när Riksrevisionen konstruerades i sin sista etapp, i likhet med flera av ledamöterna i utredningen.

Det är hemskt trevligt att få vara tillbaka här, och det är hemskt trevligt att så många tycker att detta med revision är viktigt. I det här huset brukar sådant som hör till revision och efterhandskontroll inte tillhöra det allra viktigaste. Om jag ska karikera lite grann kan jag säga att det brukar vara roligare att försöka ändra ett kommatecken i en proposition när den är på väg genom riksdagen, trots att man i majoritetsregeringarnas tidevarv är väl medveten om att det är regeringen som brukar vinna.

Daniel Tarschys, som också har ett långt förflutet här i riksdagen och som jag har umgåtts med i den nyss avlämnade Grundlagsutredningen, brukar påpeka att om man kan svänga riksdagens intresse lite till att inte bara intres- sera sig för vad som händer när besluten fattas utan också kontrollera vad som hände med besluten när de väl förverkligades skulle förmodligen riksdagens betydelse också ökas i förhållande till läget i dag. Det är en tankeställare.

302

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

Riksrevisionen har många huvudmän. Den ska tjäna flera herrar. Den ska kunna tillgodose såväl riksdagens behov av insyn, kontroll och uppföljning som regeringens och Regeringskansliets lika välmotiverade krav på att få sin verksamhet kontrollerad. Jag misstänker att de kommande timmarna kommer att spegla något av den breda bukett som Riksrevisionen har kommit att utgöra.

Hjärtligt välkommen, Eva Lindström, som nu också har tagit över det ad- ministrativa chefskapet för Riksrevisionen. Eva är den enda av riksrevisorerna som har varit med från the very beginning. Dessutom har hon en bakgrund i det strängaste av Regeringskansliets departement, nämligen Finansdeparte- mentet. Nu är hon riksrevisor sedan fem och ett halvt år. Varsågod, Eva!

Eva Lindström: Tack för inbjudan till denna viktiga konferens! Vi i Riksrevi- sionen ser mycket fram emot utredningens slutbetänkande, och som vi har framfört i vårt remissyttrande tycker vi att förslagen om rapporteringsvägarna är bra och kloka. De kommer att tydliggöra vår roll och vår uppgift i riksda- gens kontrollmakt men också att vi är, som vi brukar kalla det, den oberoende granskaren i staten. Vi är det granskande ögat i medborgarnas tjänst. Enligt programmet ska jag i dag tala om våra planerade granskningar under delru- briken Vad vill Riksrevisionen granska?

Sedan den 1 juli 2003 har vi en oberoende revision i Sverige. Vi har anslu- tit oss till det som alla andra demokratiska länder har, nämligen en självstän- dig revision under riksdagen med ett kraftfullt granskningsmandat. Utgångs- punkten för vår verksamhet är regeringsformen, där det står att det ytterst är riksrevisorerna som beslutar vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av granskningen.

Det är också väldigt bra att man i utredningens direktiv slår fast att gransk- ningens trovärdighet är beroende av att granskarna själva väljer gransknings- objekt, självständigt bedriver granskningen och obundet formulerar sina slut- satser.

Som framgår av regeringsformen har vi ett väldigt brett mandat inom ef- fektivitetsrevisionen, och det är ju själva poängen. Revisionslagen ger en viss precisering, och på myndigheten har vi också försökt operationalisera inrikt- ningen. Vi säger att inriktningen av effektivitetsrevisionen ska omfatta ge- nomförandet av resultatet av verksamheterna. Det ska finnas en tydlig an- knytning till statens budget. Det sägs också i revisionslagen att granskningen ska utgå från allmänna samhällsintressen och att vi ska främja ett effektivt utbyte av statens insatser.

Liksom våra systerorganisationer i andra länder talar vi om det som på engelska kallas accountability. Granskningarna ska alltså medge ett underlag för ansvarsutkrävande. Det innebär att vi ska kunna fördela ansvar och där- med fördela kritik till exempel mellan myndigheterna och regeringen: Var det myndigheternas tillkortakommanden som ledde till att riksdagens intentioner inte uppfylldes, eller fick de inte rätt förutsättningar av regeringen? Man ska veta var i kedjan bristerna finns, men vi ska också kunna rikta våra rekom-

303

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

mendationer till rätt instans för att de problem som föranledde granskningen ska kunna rättas till.

Så sent som förra året tog också finansutskottet upp detta. Utskottet ville betona vikten av att det i granskningen tydligt framgår var i beslutskedjan i den verkställande makten – från regeringen ned till den enskilda myndighe- tens interna arbete – eventuella korrigerande åtgärder bör vidtas. Detta är viktigt så att riksdagen får ett relevant och tydligt underlag för sitt ansvarsut- krävande.

Internt har vi formulerat ett antal krav. Vi ska först och främst vara tydliga om vad och vem det är som granskas. Vi utgår från problemindikationer. Jag tror inte att någon skulle tycka att det var en särskilt effektiv användning av våra resurser om vi bara granskade verksamheter som fungerade väl; därmed är inte sagt att vi från tid till annan kan komma fram till att saker och ting fungerar ganska väl. Men vi är inriktade på problemen.

Revision utgår, till skillnad från mycket annan utredningsverksamhet, från normer. Vi försöker alltid ta avstamp i riksdagens beslut: Vad var riksdagens intentioner? Utifrån detta försöker vi sedan titta på regeringens styrning, uppföljning, implementeringen på myndigheterna och återrapporteringen. Att vi kan granska hela kedjan är en av våra absoluta komparativa fördelar. Yt- terst handlar det om vad skattebetalarna får för pengarna och vad staten leve- rerar till våra medborgare.

Hur väljer vi då områden? Vi försöker alltid utgå från de övergripande be- greppen risk och väsentlighet. När man talar om koncernen staten är det inte alltid så lätt att precisera hur riskerna ser ut. Det finns olika risker i olika typer av verksamhet. Begreppet väsentlighet kan också stå för många olika saker. Det kan handla om mycket pengar i statsbudgeten eller stora framtida åtagan- den, men det kan också handla om verksamheter som är viktiga för att med- borgarna ska känna förtroende, vilket ytterst handlar om statsförvaltningens legitimitet. Ett sådant exempel är rättsväsendet.

Själva granskningsplanen fastställer vi årligen, men vi jobbar också lång- siktigt. Mycket av det som ingår i granskningsplanen i år pratade vi om också förra året, och vi kommer även att prata om det nästa år. Vi jobbar med det vi kallar granskningsstrategier och vill belysa problem och frågeställningar utifrån olika ingångsvinklar.

Vi har nu i granskningplanen för 2009 lagt fast nio olika granskningsstra- tegier. Syftet med att jobba mer programinriktat är just att få ett och samma problem belyst från olika infallsvinklar och kanske i ett tiotal effektivitetsrap- porter beskriva ett område. Därigenom hoppas vi ge mer generaliserbara svar och också ge riksdagen en bättre helhetsbild.

Låt mig göra några nedslag. När det gäller offentliga finanser granskar vi tillämpningen av det finanspolitiska regelverket. Det finns ju ett mycket starkt sådant regelverk i Sverige, vilket också har bidragit till att vi klarar oss bättre än många andra länder i den ekonomiska nedgång och finansmarknadskris som vi just nu genomlever. Vi tittar på hur regeringen redovisar och hur transparensen ser ut. Vi ger oss i år också in på skatteområdet. Vi kommer

304

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

också noga att följa de statliga insatser som är kopplade till krisen på finans- marknaden. Där har vi ett nära samarbete med den årliga revisionen som gäller Riksbanken och Riksgälden.

Effektiv förvaltning är ett annat område. Under det här året och de kom- mande åren upplever vi en omfattande strukturomvandling i staten, och detta följer vi. Vi ser på nedläggning av myndigheter, styrelser med fullt ansvar. Vi granskar i år sammanläggningar till exempel när det gäller Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Vi kommer också att titta på utlokalisering.

Detta kan uppfattas som byråkratiskt, men vi har också en rad granskning- ar som har ett tydligt medborgarperspektiv, inte minst inom ramen för det vi kallar hållbara transferingssystem, där vi nära följer vad Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan gör. Vi ser på omställningskrav i sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Vi ser på upphandlingar. Vi tittar på den reforme- rade sjukförsäkringen och rehabiliteringskedjan.

Ytterligare ett exempel är rättsväsendets samlade effektivitet. Vi granskar naturligtvis olika myndigheter och regeringens agerande, men vi tittar också på den samlade rättskedjan. Några exempel är ungas möte med rättsväsendet, kriminalvårdens verkställighetsplanering, samverkan inför frigivning och så vidare.

Detta är några exempel på strategier. I sammanhanget är det viktigt att på- peka att vi också bedriver så att säga lösa granskningar. Vi fortsätter vår granskning av biståndet. Vi tittar på Sidas stöd till kapacitetsutveckling. Vi har också en granskning som gäller statens insatser i vård och stöd till psy- kiskt sjuka. Ungefär 80 procent av våra granskningar varje år – kanske 25 av 30 – är inom strategierna; resten är mer fria.

Låt mig återkomma till detta med oberoendet. Den höga grad av oberoende som vi har medför också ett väldigt stort ansvar. Det måste kombineras med en hög grad av öppenhet och också med professionalism. Vi måste löpande föra en dialog med våra avnämare i regeringen och riksdagen om vad vi granskar och på vilket sätt granskningen ska bedrivas. Vi skriver brev till utskott. Vi frågar om granskningsförslag. Vi träffar företrädare för regeringen och myndigheter, och vi lägger en hel del av våra egna resurser på omvärlds- bevakning och förstudier.

Vi har också påbörjat ett samarbete med några universitet för att ha stöd när det gäller revisionens inriktning och utveckling. Det är helt nödvändigt. Vi kan inte sitta i ett elfenbenstorn på Nybrogatan och tro att vi kan och vet allt. Vi behöver dessa kontakter, och vi behöver utveckla dialogen för att kunna hamna rätt. I det sammanhanget är naturligtvis också denna konferens ett viktigt bidrag och en hjälp till oss.

Per Unckel: Tack, Eva, för detta. Jag tänkte som ett slags startplatta för dis- kussionen fråga Eva, som har varit med under hela resan, hur det hela har gått från din utgångspunkt. Du gick in för fem och ett halvt år sedan i en helt ny myndighet. Vad är du mest glad åt, och vad är du mest ledsen för?

305

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

Eva Lindström: Jag är inte den ledsna typen, utan jag är glad åt ganska myck- et. Framför allt är jag glad åt själva reformen. Det tog ju 20 år att få den på plats. I början fick jag ofta frågan: Hur kommer det sig att man gjorde detta och att man flyttade det här till riksdagen 2003? Den frågan får jag aldrig längre. Nu är frågan snarare den motsatta: Hur kom det sig att det tog så lång tid?

För min egen del kan jag säga att det tar lite längre tid än man kanske tror att bygga upp nya myndigheter. På ett sätt är det bra att man inte vet att det tar lite tid. Sedan när det gäller effektivitetsrevisionen har vi haft en lång och lite mödosam resa, och vi är kanske inte framme ännu, men jag tycker att vi har kommit en bra bit på väg när det gäller hur detta ska se ut i den myndighet som ligger under riksdagen. Det ska inte vara gamla RRV:s inriktning, för de hade delvis ett annat uppdrag.

Per Unckel: Ni är fortfarande under uppbyggnad, alltså?

Eva Lindström: Absolut. Så ska det vara hela tiden. Vi ska inte fastna i några former. Vi måste vara väldigt öppna för intryck utifrån och vara beredda att hela tiden föra en löpande dialog med dem som ska dra nytta av våra rappor- ter.

Anders G. Högmark (m): Du lyfte fram saker som vi i utredningen har tittat på, nämligen felfinnandet, ansvarsutkrävandet och regelefterlevnaden. Mindre framträder effektivitetsrevisionen i mer traditionell, internationell bemärkelse. Min första fråga är: Var i riksdagsbeslutet – det är ju riksdagen som avgör formerna – finns formulerat att ni ska lämna den mer traditionella effektivi- tetsrevisionen?

Min andra fråga är: Vi har närmast förstummats av kostnaden per produce- rad enhet, alltså per rapport. Ni gör ungefär 30 rapporter per år, och kostnaden är 3–5 miljoner rundligt räknat. Alla förvånas och förstummas. Det kom en del förklaringar, som vi tycker är svaga. Varför ska det vara så dyrt? Man pekar på kvalitetssäkring på sju–åtta nivåer. Det framstår som osäkerhet att man efter fem år inte kvalitetssäkrar på ett effektivare sätt.

Eva Lindström: Jag är inte så säker på att det finns något som man kan kalla traditionell effektivitetsrevision. Den görs i olika länder på olika sätt. Våra systerorganisationer har också lite olika uppdrag och mandat.

Som det är skrivet i regeringsformen har vi ett stort mandat att utforma både vad som ska granskas och hur granskningen ska bedrivas. Jag tror att alla som har möjlighet att, som jag nämnde, granska hela kedjan, gör det. Accountability granskar också alla revisionsmyndigheter. Sedan kan man naturligtvis fråga om vi har granskat för mycket på vissa områden och för lite på andra. Alla har inte lagt fokus på samma sätt som vi på det finanspolitiska

306

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

ramverket eller statliga bolag som vi. Man måste ha respekt för att olika myn- digheter gör på lite olika sätt.

Riksrevisionens rapporter kostar mycket. Enligt vår senaste årsredovisning är vi uppe i 3,6 miljoner per granskningsrapport. Det kan man skaka på huvu- det åt, förstås. Vi lägger en hel del resurser på omvärldsbevakning och så vidare och på kvalitetssäkring. Jag tror att det är väldigt viktigt att vi, inte minst när vi kommer med allvarlig kritik, har väl på fötterna.

Vi har vårt anslag från riksdagen. Vi har ännu inte förbrukat allt. Vi har hela tiden varit ganska försiktiga och återhållsamma. Man kan tycka att 30 rapporter är för lite och att det borde kunna bli 40 och så vidare. Det är alltid en avvägning. Hur breda ska rapporterna vara? Ska de vara lite smalare, och ska man göra fler? Vi har tyckt att 30 rapporter är ganska lagom utifrån det anslag vi har.

Per Unckel: Låt mig ställa en kort följdfråga om detta att ha väl på fötterna. Det är absolut riktigt. Likväl är det också sant att ni har mötts av rätt mycket motargument för en del av era rapporter. Hur har ni uppfattat dem? Har ni känt att kritiken har haft en poäng, eller ser ni det mest som att kritikerna träder till sitt eget dåliga samvetes försvar?

Eva Lindström: Det skulle vara förödande om vi hade den sista attityden som du beskriver. All framgångsrik revision bedrivs i dialog med dem vi granskar.

Inom den årliga revisionen arbetar vi väldigt mycket förebyggande. Det ska man göra enligt god sed. Man ska påpeka om man ser saker och inte sitta och vänta på att det blir fel i årsredovisningen. Inom effektivitetsrevisionen jobbar man lite annorlunda, men även där är det viktigt att vi bedriver gransk- ningen i dialog. Vi tar alltid kontakt med de granskade. Vi har alltid ett möte med expeditionschef och myndighetens ledning innan vi drar i gång en granskning. De ska också enligt revisionslagen vara oss behjälpliga. De läser faktautkast. Vi erbjuder också alltid en presentation innan.

Vi vill inte missuppfatta saker, och vi vill heller inte alltid tala med den mest lösmynte departementssekreteraren i Regeringskansliet, utan vi vill naturligtvis stå på fakta.

Det har blivit värmeutväxling i några rapporter, men inte så många. Viss värmeutväxling, framför allt på områden som är politiskt aktuella eller ladda- de, går inte att undvika. Om vi skulle sträva efter att aldrig få denna värmeut- växling skulle vi vara för försiktiga och inte följa det mandat vi har.

Liselott Hagberg (fp): Du talade inledningsvis om inriktning när det gäller revisionen, och du visade en bild med fem punkter. Bland annat handlade det om resultat, samhällsintresse och så vidare.

När ni resonerar och lägger upp granskningsplanen årsvis, vilken av dessa punkter väger då tyngst? Om man tittar tillbaka på vilka objekt som har granskats kan man se att antalet objekt inte står i relation till exempelvis

307

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

utgiftsområdenas storlek. Vad är det för typ av prioriteringar som väger tungt när ni väljer ut objekt?

Eva Lindström: Vi får nog erkänna att det inte finns någon exakt vetenskap i detta. Vi fördelar inte resurser efter utgiftsområdenas storlek, utan vi ser till detta med risk och väsentlighet.

Vi har gjort väldigt mycket när det gäller Försäkringskassan. Det handlar om 435 miljarder, 16 000 anställda och 45 förmånssystem. Det har också skett en enorm organisationsförändring med nya IT-system och så vidare, som ju är väl känt från medierna. Jag tycker att det är väldigt rimligt att vi har varit inne och granskat där. Vi kanske skulle ha gjort ännu mer där.

Det finns andra områden som vi kanske inte har granskat så mycket. Då har vi gjort det utifrån bedömningen att vi inte har sett så tydliga problemin- dikationer eller risker i de fallen. Men det är inte så att vi har en genomarbe- tad modell för exakt hur vi ska välja mellan olika områden. I stället har vi en organisation som hjälper oss och stöder oss, tar fram ett antal förslag, genom- för omvärldsbevakning, pekar på problemindikationer på ett antal områden. Sedan försöker vi tre riksrevisorer gemensamt väga ihop detta.

Det kan också vara intressant att en dag som denna få höra om det finns områden som vi har missat, inte minst stora områden för statsbudgeten där vi inte har varit.

Ett sådant område där vi inte har gjort särskilt mycket är infrastrukturom- rådet. Som ni såg av den här genomgången finns det en ny granskningsstrate- gi där vi vill satsa och där det för övrigt händer mycket just nu.

Elisabeth Svantesson (m): Jag har en kort fråga. Jag tänker på revisionslagen. Där står att ni ska befrämja effektivitet. Jag skulle vilja höra dig berätta om synen på befrämjande kontra kontrollerande, gränsdragningen som kan vara problematisk. Var ska man lägga sig? Hur tänker ni när det gäller befrämjan- de kontra det kontrollerande?

Eva Lindström: Det är viktigt att fundera på why we are here. Vad går verk- samheten ut på? Jag tror att alla som sitter i det här rummet jobbar på olika sätt för att det ska bli bättre ute i verkligheten för de verkliga människorna.

Vad är då revisionens bidrag till detta? Vi vill tala om att vi granskar. I granska ligger inte bara att kontrollera huruvida man har följt ett visst regel- verk. Ytterst handlar det om regeringen och myndigheterna har gjort vad de ska för att leva upp till riksdagens intentioner. Om det inte har blivit så ligger också i granskningen att förstå varför. Vi främjar också genom att rikta re- kommendationer. Det finns en del revisionsmyndigheter som jobbar så att de inte lämnar rekommendationer utan där är iakttagelserna det viktigaste. Vi trycker ändå så tydligt på att fördela ansvaret och fördela kritiken för att där- igenom rikta rekommendationer till rätt instans. Där hoppas jag och tror att vi kan bidra till utvecklingen av svensk statsförvaltning.

308

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

Billy Gustafsson (s): Du både började och slutade med reflexioner om Riksre- visionens oberoende.

Oberoende, som jag ser det, är som motiv för dig bland annat att revisio- nen ska ha så hög legitimitet som möjligt och att det finns ett stort förtroende för det som kommer fram.

Jag har två frågor. Tycker du att ni har just hög legitimitet? Har riksdagen använt era iakttagelser och era rapporter på ett optimalt sätt?

Anders G. Högmark (m): Du svarade på min fråga om regelefterlevnad även i andra sammanhang. Du sade att revisionen ska vara självständig. Den som ändå fattar beslut om er inriktning är riksdagen. Med en sådan kraftfull om- läggning, prioritering av regelefterlevnad och ansvarsutkrävande så är det intressant för utredningen att få veta om det finns någon påtaglig nackdel att fortsätta med effektivitetsrevision, som den uppfattas inom INTOSAI Det måste vara något som har inträffat. Ni tre riksrevisorer har tyckt något annor- lunda. Det är väl näppeligen styrelsen som har krävt av er att göra detta. Den är väl bara lite rådgivande.

Eva Lindström: Den första frågan gällde legitimiteten. Det är nog inte min uppgift att uttala mig om hur omvärlden ser på oss. När Per ställde sin inle- dande fråga sade jag att det tar lite längre tid än vad man kanske hoppas och tror att bygga upp en ny myndighet under riksdagen. Jag är den första att erkänna att det finns saker och ting som hade kunnat göras annorlunda, och det finns också saker och ting som vi har kvar att utveckla. Det är självklart att det är så.

Jag har pratat med andra som har erfarenhet av grundlagsförändringar och stora konstitutionella förändringar. Jag tror att just den erfarenheten pekar på att man får ha lite tålamod. Det finns mycket kvar att göra.

Du tar upp omläggningen av effektivitetsrevisionen. Jag ser det inte riktigt så. Jag har suttit som en viktig avnämare av RRV:s gamla rapporter, nämligen 15 år på Finansdepartementet. På den tiden var Riksrevisionsverket regering- ens kanske allra viktigaste stabsmyndighet, inte minst Finansdepartementets viktigaste myndighet. Där hade man också långt utvecklade utredningsmeto- der. Det är naturligtvis metoder som vi till stora delar bygger vidare på. Men ansatsen är, och måste vara, en annan i dag. Det är inte samma sak att vara på Riksrevisionsverket som att vara på Riksrevisionen. Det är en myndighet som står under parlamentet, där det viktigaste granskningsobjektet faktiskt är regeringen. Det är själva utgångspunkten för hela den konstitutionella refor- men.

De metoder som vi använder liknar mycket det som man jobbade med på både Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket. De liknar för övrigt också mycket de metoder som man jobbar med i annan utredningsverksamhet. Just detta att vi har möjlighet att granska hela kedjan, att vi väljer själva, att vi kan

309

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

fördela ansvar och kritik och granskar utifrån normer är det som skiljer revi- sionen från till exempel Statskontoret.

Per Unckel: När jag ser Kerstin André från JO slår det mig att vi i år firar 200-årsjubileum för denna hyllade institution. Ni har några år till på er!

Eva Lindström: Det kan behövas.

Per Unckel: Tack för den här mycket kloka och insiktsfulla introduktionen till den här dagen. Ett snabbt byte på podiet. Här tar i stället Lennart Hedquist och Tommy Waidelich plats.

Lennart Hedquist är ordförande i skatteutskottet, mångårig riksdagsman från Uppsala, representerande Moderaterna.

Lennart Hedquist (m): Då kan en och annan undra vad jag vet om revision. Jag kan komplettera med att jag under tolv år har varit ordförande i kommun- revisionen i Uppsala. Jag har då tagit del av många effektivitetsrapporter, dock författade av revisionsföretaget Öhrlings Pricewaterhouse – naturligtvis inte heller på nivån 3 miljoner kronor. Jag satt ett tag även i Riksdagens revi- sorer, och jag sitter som ersättare i Riksrevisionens styrelse. Jag har haft anledning att fundera en hel del över inte minst effektivitetsrevisionen. På ett tidigt stadium motionerade jag i riksdagen, tillsammans med kolleger i Mode- raterna, om att vi skulle få en oberoende riksrevision. Det tog lite tid. Vi väckte motioner i ganska många år innan till exempel Inga-Britt Ahlenius från RRV kom på att det var en god idé.

Vad är viktigt för riksdagen att granska? Den frågan vill jag omformulera till att det inte är riksdagen som ska granska utan frågan är vad som är viktigt för riksdagen att få granskat – en oberoende riksrevision. Det finns oerhört många verksamheter som väntar på sin granskning i den offentliga sektorn, inte minst inom statens område. Det är viktigt att det sker för att medborgarna ska känna trygghet. Granskningen ska ske utifrån syftet att främja det allmän- na samhällsintresset. Då är det viktigt att de granskningar som genomförs också kan få stor verkningsgrad. Vid val av granskningsobjekt bör sådana aspekter vara viktiga. Det är viktigt med ledorden som finns i all revision, nämligen risk och väsentlighet.

Jag har sett att rapporterna ur riksdagens synvinkel är av rimligt hög kvalitet, men jag upplever att riksdagen genom sitt sätt att arbeta försitter sin chans att använda rapporterna på ett konstruktivt sätt. Det blir i stället regeringen som vid sidan av riksdagen, och utan en ändamålsenlig uppföljning, handlägger förslagen.

310

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

Det här är något som ligger långt tillbaka i riksdagens sätt att arbeta. Vi hade Riksdagens revisorer. De satt och knåpade med sina rapporter. Sedan gav de dessa till riksdagen med förslag till beslut, som ofta innebar att man skulle ge regeringen till känna saker – regeringen ska göra saker med ut- gångspunkt i rapporterna. Alla riksdagsledamöter som sitter här vet att det nästan allra värsta en regering anser sig kunna råka ut för är att få tillkännagi- vanden från riksdagen. Därför läggs nästan samtliga förslag om tillkännagi- vanden med anledning av rapporter till handlingarna i utskotten. Det blir inga tillkännagivanden utan det blir allmänna formuleringar.

Jag vill verkligen ge beröm åt den revisionsutredning som nu sitter här. Man har skalat bort detta. Nu kommer rapporterna till riksdagen och utskot- ten, och utskotten skickar dem till regeringen, som har att kommentera och lämna ett yttrande över rapporten. Då åstadkommer man äntligen det viktiga, nämligen att få en snabb inrapportering från regeringen till riksdagen med anledning av rapporterna. Det är bra att det här har skett. Det kommer rimli- gen – det har inte skett än, men förslaget finns – att stärka tyngdpunkten av både revisionen och också riksdagen som revisionens huvudman. På det viset blir det större möjligheter att utifrån Riksrevisionens iakttagelser och förslag få en framåtsyftning där man tar till sig kritik och påpekanden om vad det är som fungerar bra.

Min erfarenhet är att Riksrevisionen har många uppslag att sovra bland. Det framgick av vad Eva Lindström sade. De ska vara oberoende, men de ska samtidigt vara lyhörda för vad som i samhället framförs om behov av att få granskat. Det är viktigt att bland alla tänkbara objekt också välja att göra granskningar där resultatet rimligen har hög verkningsgrad. Man ska inte söka projekt som i första hand är medialt intressanta. En riksrevision kan falla för frestelsen att tro att det minsann är något som skulle väcka intresse för Riks- revisionen som sådan. Det är viktigt att inte gå in i projekt som just då är pågående, om något sker inom en myndighet eller ett statligt bolag. Det har vi varit med om i samband med Näringsdepartementets försäljning av aktier i ett statligt bolag. Erfarenheterna av den processen visar att det nog var fel av Riksrevisionen att gå in ett sådant pågående projekt.

I utskotten finns det säkert områden där vi över partigränserna kan se be- hov av en fördjupad granskning. Jag vill nämna att vi i skatteutskottet enigt efterfrågade en granskning av samverkan mellan olika myndigheter, tull, kustbevakning, polis, åklagare, domstol, i ärenden som till exempel berörde illegal införsel. Vi i utskottet upplevde konkreta problem med den bristande möjligheten till samverkan och uppföljning mellan olika myndigheter med dessa stuprör. En viss besvikelse har vi erfarit när vi har noterat att det inte har blivit riktigt vad vi hade tänkt oss av det projektet. Då greppar Riksrevi- sionen över ett betydligt större område.

En annan granskning som hade varit mycket intressant utifrån diskussio- nen det senaste året beträffande regioner hade varit att Riksrevisionen hade gripit sig an frågan om samverkan mellan myndigheter på det regionala pla- net. Där vet vi att staten har byggt upp sina stuprör, och samtidigt pågår en

311

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

diskussion om hur regioner ska samverka och vem som ska sköta samverkan. Det hade varit intressant, och det är fortfarande ett område som kan bli intres- sant för riksdagen att få del av. Hur säkerställer man en bra samverkan mellan myndigheter samtidigt som man har byggt upp stuprören?

Per Unckel: Tommy Waidelich är likaså mångårig riksdagsman i detta hus. Han representerar ett ännu finare län än Uppsala, nämligen Stockholms län, och Socialdemokraterna.

Tommy Waidelich (s): En retorisk fråga som ställs på det här avsnittet är om Riksrevisionen endast är oppositionens redskap. Man brukar säga att Riksre- visionen är oppositionens favoritmyndighet. I någon mån är väl oppositionen mer beroende av Riksrevisionen än regeringen eftersom regeringen har egna granskningsresurser. Jag skulle ändå vilja säga att hela riksdagen har nytta av Riksrevisionens granskningsrapporter, inte bara för ansvarsutkrävande och kontroll av regeringen utan också för att rapporterna ger underlag för förbätt- ringsåtgärder såväl här i riksdagen och i riksdagens lagstiftningsarbete som i regeringens styrning av den statliga verksamheten. Det gemensamma målet är trots allt att se till att all statlig verksamhet bedrivs så effektivt som möjligt och i medborgarnas intresse. Det är alla överens om.

Man kan också se att Riksrevisionen har en särskilt viktig roll här i Sveri- ge. Det skulle i alla fall jag vilja påstå. Vi har en unik modell med till stor del självständiga myndigheter – i stor omfattning. Våra statliga myndigheter styrs framför allt av regeringens förordningar och regleringsbrev och genom riks- dagens lagstiftning. Därutöver har de stor frihet att själva utforma sin löpande verksamhet. Det här är lite unikt för Sverige. I många andra demokratier har de vad vi kallar ministerstyre, där ansvarig minister direkt kan lägga sig i myndighetens verksamhet men också få stå till svars för alla beslut som fattas på myndighetsnivå. Då behöver inte ansvaret för olika beslut klaras ut på samma sätt som här i Sverige där själva ansvarsutkrävandet är mer komplice- rat på grund av vår modell.

Vem är till exempel ansvarig när en myndighet brister i sitt arbete? Beror det på bristande lagstiftning? Har regeringen styrt myndigheten fel? Eller har myndigheten inte följt gällande lagar och regler?

När det gäller att besvara dessa frågor har Riksrevisionen en viktig roll. Utifrån riksdagens och regeringens lagar och regler ska underlag ges för ansvarsfördelning. Det är något som vi riksdagsledamöter har nytta av när vi har att bedöma om vi behöver förändra lagstiftningen eller utkräva ansvar av regeringen. Därför menar jag att det är viktigt att Riksrevisionen i sin effekti- vitetsgranskning, precis som i dag, och som till viss del har kritiserats av Anders G. Högmark och andra, fortsätter att utgå från de lagar och regler som regering och riksdag har ställt upp och inte hemfaller åt den mer traditionella revisionen som finns i andra länder med ministerstyre. En traditionell revision

312

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

som andra länder har är inte oviktig, men som jag ser det är den mer en upp- gift för regeringens egna revisionsorgan.

Om Riksrevisionen behåller fokuset och utgår från lagar och regler i sin granskning kan vi folkvalda här i Sveriges riksdag lättare kräva ut ansvar och se till så att den statliga verksamheten bedrivs så effektivt som möjligt – allt i enlighet med medborgarnas, våra uppdragsgivares, intresse.

Per Unckel: Vem vill bryta isen i den här avdelningen? Jag kikar inte åt dem som sitter där till vänster utan jag kikar på alla övriga som jag tänkte släppa in före utredningen. Ni ska lämna synpunkter till utredarna. Era frågor och er kritik av inledningarna kan tjäna detta syfte gott.

Anders Oljelund: Jag är tjänsteman i Regeringskansliet sedan många år tillba- ka – nu pensionerad.

Jag vill haka på vad Hedquist tog upp om samarbete. Ett hinder som många tjänstemän upplever som arbetar i Regeringskansliet är oförmågan för Regeringskansliets olika delar att samarbeta väl. Det här är föremål för en hel utredning, Ett öppet brev till statsministern, som diskuterades i Globalise- ringskommissionen häromdagen.

När Riksrevisionen reviderar lägger man sig efter stuprören. Går det för Riksrevisionen att tvära och utreda om Regeringskansliet fungerar som helhet på ett optimalt sätt? Har vi ett regeringskansli över huvud taget? Vad betyder det?

Vår upplevelse som tjänstemän är att Regeringskansliet finns när man ska beställa en lokal – det fixas – och när man ska ha sin lön. Men om man vill fråga Regeringskansliet vilken politik som regeringen bedriver, går det inte att få fram. Då måste man vända sig till statsministern, och det kan, som alla förstår, inte vanliga tjänstemän göra i alla mer eller mindre stora frågor. Vad består Regeringskansliet i? Det är ett kansli förstås, men vari består regering- en i Regeringskansliet? Har Riksrevisionen över huvud taget tittat på den ledden? Det är i högsta grad en effektivitetsfråga. Det finns en lång erfarenhet av den ständiga dragkampen mellan departementen med ständiga lyftandet av ärenden upp till statssekreteraren, sedan statsrådet och sedan ett avgörande.

Per Unckel: Då har vi närmat oss de rent himmelska frågorna. Frågan är om de båda herrarna här har någon synpunkt på detta. Det är helt okej för riksre- visorerna, som indirekt apostroferas nästan hela tiden, att vinka och svara på frågor också.

Lennart Hedquist (m): Det är en viktig fråga om Regeringskansliets organisa- toriska uppbyggnad och samverkan mellan departementen.

Jag vill också lyfta upp det jag berörde, nämligen de stuprör som byggs upp i de skilda myndigheterna. Jag tycker inte att staten säkerställer en god

313

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

samverkan. Förr i världen fanns det på länsplanet funktioner som länsstyrel- sen hade. I takt med att de olika myndigheterna har byggt sina egna organisa- tioner och regionala tillhörigheter upplever jag att det blir svårare och svårare att säkerställa den samverkan som borde finnas inom statens verksamhet. Det är därför jag tror att det vore ett intressant granskningsområde, inte minst för riksdagen.

Per Unckel: Jag tror att vi alla kan enas om att det tvärsektoriella i Sverige tar stryk på stuprörens bekostnad. Så ser verkligheten ut.

Tommy Waidelich (s): Jag kan hålla med om att det finns ett behov av att jobba mer tvärsektoriellt. Det kan faktiskt Riksrevisionen göra i dag, och det finns exempel på granskningsrapporter. Det finns till exempel en gransk- ningsrapport som handlar om fiskeripolitiken. Man kunde visa att olika delar av politiken motverkar varandra. Det där kan säkert riksrevisorerna svara mer på, till exempel ambitioner inför framtiden. Jag ser ett stort behov här. Beslu- tet om att göra Regeringskansliet till en myndighet var en ambition för att komma framåt, men det finns fortfarande mycket att göra.

Per Unckel: Det blev väl ärligt talat ett beslut om vem som ska köpa papper och pennor.

Eva Lindström: Det är en jätteviktig fråga som naturligtvis har bäring för hela vårt statsskick, nämligen hur Regeringskansliet är organiserat och hur det fungerar. Jag kan nämna ett antal granskningar där vi har lyft upp dessa pro- blem med samverkan mellan myndigheter. Det kokar ofta ned till bristande samverkan inom Regeringskansliet. Vi hade en granskning där vi tittade på hur myndigheter samverkar när det gäller nyanlända flyktingar. Vi tittade på Migrationsverket, dåvarande Integrationsverket och Arbetsförmedlingen. Vi såg att det fanns en rad brister. Vi har också tittat på arbetslivsinriktad rehabi- litering. Hur har Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen samverkat? På den tiden – det är några år sedan – var det inskrivet i ena myndighetens re- gleringsbrev att den skulle samverka med den andra, men inte i den andra myndighetens regleringsbrev och så vidare. Det är uppenbara tecken på att det inte fungerar med samverkan inom Regeringskansliet.

Hur ska man lösa detta? Uppenbarligen har inte inrättandet av Regerings- kansliet till en myndighet räckt. Det finns förslag om att man faktiskt ska ta bort departementen, men det är att gå långt. Självklart har vi mandatet, och det är vår skyldighet att titta på samarbetet inom Regeringskansliet när vi granskar myndigheterna.

314

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

Per Unckel: Om vi lugnar oss några minuter kommer Dan Ericsson, som basar för denna del av Regeringskansliet, det vill säga de statliga myndighe- terna, bland annat min chef, att besvara alla frågor som nu är utestående.

Liselott Hagberg (fp): Det är en kort, svår, enkel och självklar fråga som vi har ställt oss hela tiden. I utredningen har vi lagt fram förslag i en riktning som vi hoppas leder åt rätt håll. Vad kan riksdagen göra för att granskningar- na ska uppmärksammas mer? Vad kan riksdagen göra för att det ska bli mer uppmärksamhet runt de objekt som granskas och de rapporter som lämnas?

Anders G. Högmark (m): Lennart var nöjd med det förslag som utredningen har lagt fram om processordningen: när rapporten är färdig att läggas fram för riksdagen. Det skulle vara roligt att höra lite fler synpunkter. Jag tror att riks- dagens roll kommer att bli verkligen intressant, och man kommer att avdela tid i utskotten för jobbet. Det är en förutsättning. Annars kommer inte proces- sen i gång, givet att man kan kombinera riksdagsledamotens egennytta att göra politik av det hela och med allmännyttan att få statsförvaltningen och transfereringssystemen att fungera bättre. Ingenting är så effektivt som om man kan göra egennytta av det. Då har ledamoten möjlighet att bli omvald. Det är kanske lite hädiskt, men jag tror att det måste finnas ett levande intres- se för ledamoten och partigrupperna att ägna tid åt detta. Det innebär att man rimligtvis – alla ledamöterna är överbelastade – avstår från något annat.

Här har efterlysts hängrännor mellan stuprören. Tänk om Regeringskansli- et kunde dra nytta av ROT-avdraget och montera sådana!

Lennart Hedquist (m): Den nya ordningen som utredningen lägger fram tyck- er jag är bra. Den ger naturligtvis mer arbete åt regeringen och Regerings- kansliet att snabbare återkoppla rapporterna till riksdagen. I och med att de ska till riksdagen ställer man också krav på kvaliteten i återrapporterna.

Det här sker egentligen bara en gång om året. Nu kommer det alltså att fortlöpande bli fråga om en återrapportering från regeringen till riksdagen med anledning av effektivitetsrapporterna. Jag är inte säker på att man jublar så mycket i Regeringskansliet, men jag är helt säker på att det kommer att bli mer kvalitet i hanteringen av de förslag som rapporterna innehåller.

Tommy Waidelich (s): Jag kan hålla med om att det är en god intention att pröva något annat. Just idén om att låta fackutskotten få ta ett större ansvar är värd att prövas. Det är också mycket upp till vad ledamöterna själva har för intresse. Där har väl av tradition – det inledde Per Unckel med i början – riksdagsledamöterna varit mer intresserade av dagspolitiken och framtiden. Vi andra som tycker att man mer ska syssla med revision får oftast tjata på att revision också har med framtiden att göra. Det krävs kanske ett perspektivfo- kus där, som Daniel Tarschys också efterlyste. Möjligtvis kan det leda till att

315

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

man helt påtagligt får rapporterna i sin hand som utskottsledamot. Men vi ska också komma ihåg att vara lite självkritiska när det gäller riksdagens sätt att arbeta. Vi jobbar också i stuprör i olika fackutskott. Så här långt har ledamö- terna i riksdagens fackutskott mer kontakter med myndigheterna än med Riksrevisionen. Då är det lättare att ta till sig myndigheternas syn på olika granskningsrapporter. Det här kanske kan leda till en mer balanserad syn, förhoppningsvis, och ett ökat intresse.

Per Unckel: Det förefaller Eva med flera som om en beställning hänger i luften på frågan vad riksdagen vill att ni ska granska, nämligen att möjligen ägna sig åt frågan om de tvärsektoriella stuprören, Regeringskansliets sätt att organisera sig och dess konsekvenser för politikens kvalitet. Det är ytterst detta det hela handlar om. Man får väl organisera sig bäst sjutton man vill, höll jag på att säga, bara kvaliteten blir bra. Problemet är väl att vi alla kan se att kvaliteten brister i skarvarna mellan det nödvändiga tvärsektoriella och det stuprörsaktiga som tränger sig på.

Det råder väl inget tvivel om att om man tittar på hur den statliga förvalt- ningen är uppbyggd i dag har den som företräder departementet, myndigheten och hela vägen nedåt på regional och lokal nivå ett givet försteg i alla diskus- sioner framför den som företräder perspektiv som går på tvären. Det är något att fundera på och något som jag tror, från egen erfarenhet efter ett par år i Länsstyrelsen i Stockholm, att det finns rätt mycket att göra för att göra saker och ting bättre.

Snabbt ombyte igen. Här har vi talat om Regeringskansliet och vad det ska göra och inte göra. Upp kliver Dan Ericsson, statssekreterare hos Mats Odell, och i denna egenskap sällsynt väl skickad att ge en bild av hur det ser ut på den andra sidan av vattnet och dess relationer till Riksrevisionen.

Dan Ericsson: Om jag är så skickad för det vet jag inte, men det var flera inlägg här som jag kunde instämma i, till exempel det här med att verkligen se över hur man samverkar bättre mellan myndigheter, också inom Reger- ingskansliet. Det finns fortfarande en del att göra där.

Jag tackar för inbjudan. Det jag säger här är mina egna reflexioner utifrån att ha varit i Regeringskansliet i drygt två år. Jag har också suttit som ledamot i detta hus i nio år. Jag har haft en rad kommunala och landstingskommunala uppdrag på revisionsområdet. Jag har en viss erfarenhet från verkligheten vad gäller effektivitetsrevision.

Jag delar Per Unckels uppfattning att det här är ett oerhört centralt område för skattebetalarna. De ska veta att det finns en revision som verkligen grans- kar att skattebetalarnas medel används på rätt sätt. En oberoende statlig revi- sion är viktig för att tillförsäkra att de beslut som fattas av riksdag och reger- ing efterlevs och att våra gemensamma medel verkligen används på bästa sätt.

Vad är då en effektivitetsrevision? Jo, det är en granskning av måluppfyl- lelse och ändamålsenlighet i organisationer, verksamheter, områden, funktio-

316

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

ner, regelverk och processer. Effektivitetsrevisionen ska baseras på problem- indikatorer och risk- och väsentlighetsbedömningar. Riksrevisionen själv anger effektivitetsrevisionen som den som granskar hur effektiv den statliga verksamheten är. Granskningen inriktas mot förhållanden som rör statens budget, genomförande och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt. Granskningen ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser.

Värt att notera här är den glidning mellan att granska måluppfyllelse, som anges vara målet i den mer generella beskrivningen av effektivitetsrevisionen, och att främja en utveckling i linje med allmänna samhällsintressen, som Riksrevisionen uppger som sitt mål. Det såg vi här inledningsvis. Det här är en glidning som inte är oväsentlig och som kan riskera att leda vilse. För vem är uttolkare av vad som är allmänna samhällsintressen? Jag kan ta ett exem- pel.

I samband med att Riksrevisionen presenterade sin granskning av statens insatser för ett hållbart fiske uttalade riksrevisorn i en debattartikel på DN Debatt: ”Staten måste sluta ge fiskerinäringen konstgjord andning i form av skattebefrielse och stöd. Att bara öka skrotningsbidragen, som jordbruksmi- nistern föreslår, räcker inte.” Sedan föreslår revisionen att yrkesfiskets befri- else från energi-, koldioxid- och svavelskatter kan reduceras eller avskaffas, och man föreslår lagändringar i enlighet med detta.

Detta är skattepolitik och en sorts målpolitik för olika politikområden, och det beslutas av riksdagen. Då kan man fråga sig: Är det revisionsmyndighe- tens uppdrag att ifrågasätta de här besluten, som landets folkvalda i det här huset har fattat, och dessutom aktivt gå ut och föra en debatt för att få till stånd en ändring?

Om man anser att effektivitetsrevision handlar om att tillförsäkra en ut- veckling i linje med allmänna samhällsintressen kan svaret på den frågan vara ja. Om man i stället håller sig till en mer stringent definition av vad en effek- tivitetsgranskning är, att granska måluppfyllelse och ändamålsenlighet i de verktyg som finns, kan svaret bli ett annat.

För att revisionsarbetet ska få effekt är det viktigt att arbetet drivs på ett förtroendefullt och korrekt sätt. Efter mina år i Regeringskansliet känner jag en viss osäkerhet vad gäller just effektivitetsrevisionen. Jag har funnit tecken på bristande metoder och förståelse för de områden som man granskar. I sitt granskningsarbete har Riksrevisionen valt ut fakta som sedan redovisas på ett sådant sätt att framställningen riskerar att ge en delvis missvisande bild av de faktiska förhållandena. Det här har påpekats i ett särskilt brev till Riksrevisio- nen av min kollega statssekreterare Urban Karlström, ett brev som jag utgår från att utredningen har tagit del av.

Jag kan också konstatera att Mats Svegfors, som skrev ett brev som någon sorts testamente efter nio år i statlig förvaltning – han är alltså en av Per Unckels tidigare kolleger – hade rätt så kraftig kritik mot statlig förvaltning. Och det finns mycket att göra där – jag lovar, hur mycket som helst. Men han hade också rätt kraftig kritik mot revisionsarbetet, där man inte riktigt kopp-

317

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

lade hur det ser ut i verkligheten med den resurs som finns att hantera, att man kanske hade svårt att se det här sambandet. Det finns alltså en del underlag utifrån att titta vidare på.

Innan jag landar vill jag ta ett par minuter för att tydliggöra skillnaden mel- lan Riksrevisionsgranskningen och konstitutionsutskottet.

Riksrevisionens mandat regleras i 12 kap. 7 § regeringsformen samt i la- gen om revision av statlig verksamhet. Enligt förarbetena till lagen skiljer sig Riksrevisionens granskningsuppdrag från konstitutionsutskottets på så sätt att konstitutionsutskottet ensamt granskar statsrådens tjänsteutövning och reger- ingsärendenas handläggning. I den proposition som ligger till grund för lagen om revision av statlig verksamhet uttalar regeringen att det är viktigt att riks- dagens kontrollfunktion kan utövas enligt bestämda, i grundlagen fastlagda former. En funktionsuppdelning mellan konstitutionsutskottet och Riksrevi- sionen är betydelsefull för att granskningsinriktningen inte ska vara osäker och för att minimera riskerna för oklarheter i ansvarsfördelningen.

Regeringen konstaterar att det är ofrånkomligt att konstitutionsutskottets och Riksrevisionens arbete i viss mån kommer att överlappa varandra. Det handlar dels om konstitutionsutskottets granskning, där utskottet har möjlig- het att anlägga förvaltningsekonomiska synpunkter vid granskningen och även i sin granskning beakta resultatet av den revisionella granskningen, dels om Riksrevisionens effektivitetsgranskning av den statliga verksamheten, där myndigheten bland annat granskar hur regeringen genom sina myndigheter genomför riksdagens beslut. Vid den granskningen kan det enligt förarbetena vara nödvändigt att vissa moment i handläggningen av regeringsärendena granskas. Enligt regeringens bedömning i propositionen får detta anses vara godtagbart så länge sambandet med granskningen av hela verkställighetsked- jan, som har nämnts här förut, av riksdagens beslut är tydligt. Däremot torde det enligt regeringen kunna förutsättas att den nya revisionsmyndigheten inte kommer att granska statsrådens tjänsteutövning.

Skillnaden mellan Riksrevisionens granskningsmandat och det mandat som konstitutionsutskottet har kan sammanfattningsvis beskrivas som att Riksrevisionen har ett strikt revisionellt granskningsuppdrag med tyngdpunkt i bedömningar av vad som får anses vara en effektiv användning av statens medel. Men det innefattar även en kontroll av inte bara om redovisningen och underlagen är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande, utan också om redovisningen och ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. Kon- stitutionsutskottets granskningsmandat å andra sidan är inriktat på en juridisk och administrativ kontroll av om regeringen följt gällande regler och vederta- gen praxis. Utskottets granskning är i huvudsak inriktad på vad som är for- mellt korrekt handlande och på rättsfrågor när det gäller regeringsärendenas handläggning, även om också lämplighetsfrågor kan förekomma i gransk- ningen.

Av regeringsformen framgår att det är konstitutionsutskottet som ska granska statsrådens tjänsteutövning. I det här begreppet inryms såväl ett stats- råds handläggning av ett enstaka regeringsärende som hans eller hennes

318

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

handhavande av annat än regeringsärenden. Att konstitutionsutskottets en- samrätt att granska statsrådens tjänsteutövning inte avsåg att förändras i och med instiftandet av Riksrevisionen framgår även av konstitutionsutskottets eget uttalande i samband med beredningen av ärendet. Det står så här: ”Som regeringen funnit bör någon bedömning eller prövning av ledningens förvalt- ning inte falla inom ramen för den årliga revisionen av bl.a. Regeringskansli- et. Regeringskansliet leds av statsministern, och konstitutionsutskottet har enligt 12 kap. 1 § regeringsformen som uppgift att granska bl.a. statsrådens tjänsteutövning. Mot denna bakgrund bör, som regeringen framhåller, led- ningens förvaltning inte heller i fortsättningen vara föremål för bedömning eller prövning i Riksrevisionens årliga revision av Regeringskansliet.”

Det är alltså konstitutionsutskottets uppgift att granska regeringen och statsrådens tjänsteutövning. Och oavsett om det då finns brister eller inte – jag tar tre exempel – i för det första hur regeringen bereder sina propositioner, vilket Riksrevisionen anser gällande propositionen om försäljningen av sex statliga bolag, för det andra hur regeringen utformar sina propositioner till riksdagen, vilket också Riksrevisionen anser vad gäller tillämpningen av det finanspolitiska ramverket, eller för det tredje att regeringen följer upp re- kommendationer som lämnas till Riksrevisionen, är det faktiskt inte Riksrevi- sionens roll att granska detta. Det är konstitutionsutskottets roll. Det är en rågång som inte är en petitess i det här sammanhanget.

Granskningen av regeringen och statsrådens tjänsteutövning blir lätt politi- serad, ibland också infekterad. Den viktiga granskning som Riksrevisionen har att göra av Regeringskansliets handläggning av ärenden, den dagliga driften av staten, måste vara fri från den typen av konflikter.

Jag slutar där jag började, med vikten av en oberoende och professionell statlig revision. I allt detta, där vi nu haft en del inspel och synpunkter, ska jag säga att i huvudsak bedrivs givetvis Riksrevisionen alldeles utmärkt. Men jag har en del ifrågasättanden vad gäller hur man ser på effektivitetsrevision. Det var det som var min uppgift att försöka belysa här.

Per Unckel: Tack för detta, Dan. Jag tycker att det var nyttigt att få upp detta på bordet. En frihandstolkning av din kritik är att Riksrevisionen i sina slut- satser går lite längre in på det politiska området än vad i varje fall du anser att revisionen ska göra. Har ni från Riksrevisionen någon kommentar till detta?

Eva Lindström: Jag kan börja med att kommentera bara några saker. Du pra- tar först om att det finns en glidning när vi säger att vi ska främja allmänna samhällsintressen. Det är hämtat från revisionslagen, så det är inte vi själva som har hittat på det. Sedan kan man naturligtvis fundera på detta med mål- uppfyllelse kontra främjande av allmänna samhällsintressen. Jag väljer att inte se att det skulle finnas någon motsättning, även om det senare är en väldigt allmän formulering. Men den kommer, som sagt, från revisionslagen.

319

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

Det exempel som du tar upp med fiskeripolitiken är väldigt intressant, och ett bra exempel. Utgångspunkten för den granskningen var just: Används de statliga medlen på ett effektivt sätt så att man främjar de mål som riksdagen har beslutat om när det gäller fiskeripolitiken? Då visade vi på en rad olika områden att de här medlen motverkar varandra. Om jag förenklar det en aning är det så att staten ger med ena handen till fiskarna och säger ”fortsätt att fiska” och tar med den andra handen och säger ”sluta att fiska”. Det var kon- tentan av det här. Sedan vet jag att det finns synpunkter på att man går ut i debattartiklar, och det kanske är en delvis annan diskussion.

När det gäller samarbetet mellan konstitutionsutskottet och Riksrevisionen måste jag säga att jag tycker att det till stora delar fungerar väldigt bra. Det kommer upp nästan varje gång. Konstitutionsutskottet har också anordnat ett antal seminarier om kontrollmakten i lite vidare bemärkelse. Vi har nära kontakter på tjänstemannanivå framför allt, och vi träffar också presidiet med jämna mellanrum, för att stämma av att vi inte överlappar eller dubbelarbetar.

Sedan är det bara att konstatera att vi enligt lagstiftningen har ett delvis överlappande granskningsmandat. Vi granskar utifrån effektivitet, och konsti- tutionsutskottet granskar statsrådens tjänsteutövning. Vi går inte in i den delen, utan vi har det lite mer administrativa, effektivitetsaspekterna.

Att vi inte skulle kunna granska propositioner: Då skulle nog uppdraget att kunna granska hela kedjan inte vara genomförbart. Självklart måste vi kunna granska propositioner och vad regeringen gör där. De är oerhört viktiga un- derlag för politiken. Det är nog också någonting som vi delar med de flesta av våra systerorganisationer i andra länder. Det var bara några kommentarer.

Per Unckel: Får jag ställa en fråga till Eva, även om man inte borde ge sig in i någonting där man inte är riktigt påläst. Om Dan citerade korrekt säger man i en rapport att här finns en motsättning mellan två beslut, och ni pekar på konflikten. Om jag förstod Dans citat rätt tar ni också nästa steg och säger: Denna konflikt ska lösas på följande sätt. Då kan man i och för sig fråga, bara som en hypotes, vad ni har för kommentar till detta att säga att revisionens uppgift slutar med att man förklarar hur konflikten ser ut, och resten av slut- satsen är Dans sätt att tolka detta, att detta är de politiska organen. Er uppgift är att tydliggöra konflikten, och sedan lämnar ni över detta och så får de poli- tiska organen sköta sig själva.

Eva Lindström: Så kan man göra. Man kan stanna vid iakttagelserna. Men om jag återgår till Elisabeths fråga: Hur främjar Riksrevisionen? Jag tror att vi främjar genom att lämna rekommendationer. Har man två medel som motver- kar varandra tror jag att det finns en poäng med att Riksrevisionen säger att man då ska ändra på medlen, och man måste utforma det på ett annat sätt, utifrån det riksdagsbeslut som finns om vad man vill uppnå med politiken. Där skulle vi självklart inte ifrågasätta någonting, utan det är vår norm som vi utgår från.

320

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

Hans Hegeland: Om vi går tillbaka några år och funderar på Riksrevisions- verket och Riksdagens revisorer fanns det väl ändå skäl till att de organisatio- nerna existerade och vissa saker som var bra. Det jag undrar över är: Har detta omhändertagits med den ordning vi nu har?

Frågan går kanske i första hand till Tommy Waidelich rörande Riksdagens revisorer. Det hette att det var bra att man hade med parlamentariker i gransk- ningen, det parlamentariska ögat, för att komma med uppslag. Det fanns en rädsla för att om revisionen fördes för långt från riksdagen skulle det parla- mentariska inflytandet bli för litet.

Rörande Riksrevisionsverket fanns det en rädsla – här riktar jag mig när- mast till statssekreteraren – för att om man lägger ned RRV kommer reger- ingen inte längre att ha något organ för att granska myndigheterna, som ju är förhållandevis självständiga. Vad har regeringen i dag för möjligheter till detta? Dan satt inte i regeringsställning på den tiden, men borde regeringen ha något ytterligare granskningsorgan?

Dan Ericsson: Vi försöker arbeta mycket hårt med att förändra, förbättra och effektivisera statsförvaltningen. Vi har exempelvis stagat upp Statskontoret ordentligt. Ett nytt instrument som vi nu använder är just att man ska kunna gå in i myndigheterna tre till sex månader och verkligen gå igenom en myn- dighet och presentera för sitt ansvariga statsråd hur det ser ut på den myndig- heten, på ett mycket mer strukturerat sätt än förut. Det är ett sätt att försöka förbättra effektiviteten där. Sedan har vi en rad andra instrument för att för- bättra effektiviteten, som Hans mycket väl känner till.

Jag kan kort kommentera Evas synpunkter. Det här exemplet tycker jag fortfarande är väldigt bra, för det sätter kärnan: Var går gränsen för den poli- tiska bedömningen? Jag menar att man då har gått över gränsen för en effek- tivitetsrevision. Eller man går igenom och ser om det är effektivt. Det är det jag tycker är viktigt. Ska man upprätthålla förtroendet för revisionen i de här delarna är det oerhört viktigt att den rågången är tydlig. Det är ungefär det jag vill säga.

Tommy Waidelich (s): Det är riktigt att när Riksdagens revisorer avvecklades blev riksdagsledamöternas möjlighet att ta initiativ till olika granskningar mindre. Det var också något som mitt parti, Socialdemokraterna, var kritiskt till. Men vi gjorde en kompromiss och fick den ordning som vi har.

I samband med det här avsattes också en del medel för RUT och för ut- skotten, och jag kanske kan önska att man hade varit mer aktiv från utskottens sida. Vi har det läge vi har nu, och vi kommer att få en ny ordning där utskot- ten ska vara mer aktiva. Men att initiera – det blir nu upp till utskotten att göra det. Man kan bland annat göra egna undersökningar. Riksdagen kan också göra som andra parlament och tillsätta tillfälliga undersökningskom- missioner och annat. Men man kan också ha en dialog med Riksrevisionen, för Riksrevisionen är många gånger väldigt lyhörd mot vad utskotten önskar

321

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

sig. Bland annat hade vi häromåret granskningen av biståndet. Det var fak- tiskt ett önskemål från utrikesutskottet. Sedan kanske inte slutsatserna i slut- ändan föll alla utskottsledamöter i smaken. Det är väl så vi får jobba i stället.

Jag tror inte – det är i alla fall min bild – att de resurser som avsattes för utskotten och RUT har använts i den utsträckning som man hade önskat.

Sonia Karlsson (s): Jag vill fråga statssekreterare Dan Ericsson vilka gransk- ningar som han tycker skulle vara viktiga inom exempelvis Finansdeparte- mentets område.

Dan Ericsson sade att det är viktigt att få bättre samverkan mellan myn- digheter. Kan man då få skicka med att det också vore bra att få bättre sam- verkan mellan ministrar och departement? Jag tar som ett exempel den statli- ga tillsynen, som det just nu är en väldig röra i. Vissa tillsynssaker läggs på länsstyrelserna, och ett annat departement och en minister tar bort motsvaran- de från länsstyrelserna. Det har också med revision och granskning att göra.

Anders G. Högmark (m): Jag skulle vilja ställa en fråga till alla tre revisorer- na. Jag har lärt mig på flera håll att i dialogen mellan den interna revisionen – de må vara ett företag eller en myndighet – och den externa sätts och utveck- las standarder. Det talades om: Ska vi få ett nytt RRV? Det är också ett väl- digt bra inflöde av uppslag och idéer för myndigheterna och regeringen att lyssna på internrevisionen.

När Riksdagens revisorer, som jag var ordförande och vice ordförande i under ett antal år en gång i tiden – och som också hade fyllt 200 år, herr ord- förande, om det hade fått leva. Det är alltid så: Man blir äldre om man får leva.

(Per Unckel: Det är bara de levande som räknas.)

Ja, och turordningsreglerna vet vi inte alls om där heller.

När vi i Riksdagens revisorer under de senare åren gick in och tittade just på internrevisionen i Regeringskansliet – det är många som har antytt att där finns en hel del att göra och utveckla; det gäller oavsett partifärg – konstate- rade vi att det var en resurs som var väldigt lite utnyttjad. Jag tror att alla som är revisorer och har professionell erfarenhet av detta säger: Utan en bra dialog i intern och extern revision missar man väldigt mycket.

Några kommentarer, ni tre som har makten, självständigt och utan sido- blickar?

Dan Ericsson: Först frågade Sonia vilka granskningar som är viktiga på mitt område. Jo, det är hela den statliga förvaltningen. Den är oerhört viktig att granska. Det finns hur mycket som helst att göra för att effektivisera och göra detta bättre och få samverkan. Det är det vi jobbar med. Sedan kan man ge sig på Regeringskansliet också och försöka få det att fungera mycket bättre. Här nämndes ROT-avdrag och stuprör, men det är hängrännor vi behöver ha

322

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

mellan departementen så att de verkligen jobbar ihop. Jag tror att det är ett projekt för nästa mandatperiod.

Det här med Riksdagens revisorer: Jag satt med på den tiden i riksdagen. Jag känner inte igen mig i den bild som gavs av att det var någonting som man inte behandlade seriöst. På den tiden jag satt i riksdagen behandlades detta, och man kunde enas över blockgränserna om det var en saklig kritik och göra en del tillkännagivanden. Men det kanske har förändrats sedan dess

– det är länge sedan.

Per Unckel: Tack för detta, Dan, och för din medverkan. Det var värdefullt att också få lite kritiska synpunkter in i den här diskussionen, därför att det lär vi oss mycket på. Var och en kan diskutera detta vidare på det sätt han eller hon önskar under de 20 minuter som nu ligger framför oss. En kollega till mig sade att de bra konferenserna är konferenser med bara pauser, och det är en sådan vi nu ska ha för kontemplation och kaffe.

(Paus)

Per Unckel: Välkomna tillbaka och tack för troheten till tiden! Vi har nu två pass kvar, nämligen ett forskarpass, om vi får kalla det så, och ett mediepass.

Det är Shirin Ahlbäck Öberg respektive Helena Wockelberg som ska stå för inslaget i den första delen. Får vi göra på samma sätt här, att vi plockar upp er båda två, så att man kan titta på er under tiden eller, mer praktiskt, så att det är lätt att klara av frågestunden när den väl kommer.

Shirin intar sin plats i talarstolen direkt. Båda dessa damer är statsvetare. Båda är dessutom från Uppsala, bara för att inte göra variationen alltför stor i statsvetarhistorien. På det lilla papper som vi har fått om Shirin står det dess- utom att hon var riksdagsstipendiat 1994 och har publicerat sig ganska flitigt om saker och ting som hör samman med det ämne vi nu ska diskutera. Varså- god och välkommen hit!

Shirin Ahlbäck Öberg: Stort tack! Jag är docent i statskunskap i Uppsala och har följt det här med revisionen under en längre tid från akademiskt håll.

Det ni ser på bilden är min doktorsavhandling som nu har tio år på nacken. Men mycket av det som diskuteras i den är vad som är uppe till diskussion i dag. Jag vill passa på att tacka Revisionsutredningen för inbjudan att komma och diskutera de här frågorna, för de är väldigt viktiga.

Jag tänkte under mina sex minuter ta upp två punkter.

Den första punkten är: Vad är effektivitetsrevision, och vad är den inte? Den andra punkten är: Effektivitetsrevisionens legitimitet.

Om jag börjar med den första punkten kan vi konstatera – och utredningen har redan varit inne lite på det i sina frågor – att det egentligen inte finns någonting i själva reformen som kan tolkas som en uppmaning att styra om

323

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

innehållet i revisionen, i effektivitetsrevisionen eller i den årliga revisionen. Tvärtom kan vi läsa i förarbetena – då tänker jag på riksdagsstyrelsens skri- velse från för ungefär tio år sedan – att effektivitetsrevisionens rapporter i likhet med forskning och statistikproduktion är en kunskapsproduktion som ska förse det politiska systemet med beslutsunderlag.

Hur har då utvecklingen sett ut? Jo, i denna del förhåller jag mig till resul- taten av samtida forskning som framför allt är bedriven på företagsekonomen här i Stockholm och även till en doktorsavhandling presenterad i Lund 2008 (av Louise Bringselius).

Utvecklingen sedan 2003, då Riksrevisionen inrättades, är att man vad gäller effektivitetsrevision orienterar sig alltmer mot det som vi kallar för compliance audit, alltså regelefterlevnad. Det här visas i en rapport som pre- senterades av Anders Grönlund – han som ska komma i nästa pass – med kolleger. De har alltså granskat 120 effektivitetsrevisioner till och med ut- gången av 2007, och de konstaterar i sin rapport att de inte kan se att den traditionella effektivitetsrevisionen har någon särskilt framskjuten plats i svensk effektivitetsrevision och att Riksrevisionens granskningar i stor ut- sträckning omfattar annat än traditionell effektivitetsrevision. Det är en hög andel av teknisk juridisk revision. Närmare två tredjedelar av de granskade rapporterna består i mer eller mindre utsträckning av en sådan här teknisk juridisk revision, där man alltså granskar regelefterlevnad. De konstaterar också att den gjorda genomgången visar att effektivitetsrevisioner kan bestå av annat än det som normalt räknas in i begreppets kärna.

Vi har redan hört en fråga som handlar om det. Riksrevisor Eva Lindström svarade: Ja, men vad som är traditionell effektivitetsrevision kan diskuteras. Men inför den här dagen har jag gått igenom INTOSAIs dokument, alltså internationella standarder för effektivitetsrevision, och också hur man disku- terar detta inom professionen och inom vetenskapen.

Jag kan säga så här: Det må vara så att traditionell effektivitetsrevision kan variera som begrepp, vad det kan innehålla. Men i förhållande till de här internationella standarderna och också i förhållande till vad professionen anger och till den forskning som kommit fram ser vi att det är en ny och snä- vare inriktning på den svenska effektivitetsrevisionen.

Frågan är då: Vem bör avgöra vad effektivitetsrevision ska vara? Är det professionen, eller är det de som leder en verksamhet, eller är det en styrelse? Det är min fråga. Hur ska denna nya inriktning förstås? Är det en kritik av effektivitetsrevision som den bedrevs tidigare? Ville man börja om på nytt? Jag skulle säga att det förmodligen är så att man ville lösa ett problem, men frågan är om man har valt rätt väg genom den här insnävningen.

Har denna reformering av effektivitetsrevisionens inriktning varit driven av professionen, det vill säga av professionen ”effektivitetsrevisorer”? Dess- värre verkar den forskning som jag nu har tillgång till indikera att så inte är fallet utan att det snarare är någonting som ledningen, riksrevisorerna, har beslutat, att det här är effektivitetsrevision. Det är någonting som kommer

324

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

fram väldigt starkt, i starka formuleringar och citat, i den doktorsavhandling från Lund som jag åberopar.

Jag vill bara kort säga att det finns en problematik med detta. Man kan allt- så vilja förändra effektivitetsrevisionens inriktning, och det är legitimt. Men frågan är på vilket sätt man ska gå till väga. Om man eftersträvar en standar- disering av effektivitetsrevision, att man på något vis ska få in det i en mall, är det ett slags underkännande av professionens förmåga att förnya sig, att metodutveckla. Här är det också tydligt att man har stött på ett starkt motstånd från den egna personalen. Det har kommit fram både i Sifoundersökningar och i den doktorsavhandling som jag pratar om.

Från ett professionsteoretiskt perspektiv är det inte alls konstigt att det uppstår ett motstånd. En profession vill kunna påverka arbetets organisering samt eftersträvar naturligtvis att också kunna utöva det egna omdömet i detta. När det gäller den organisation som man nu har valt för det här menar jag att alla yttre tecken tyder på att denna insnävning inte har gjorts i samarbete med professionen.

Här är det också problematiskt. Jag har största förtroende för KU:s utnäm- ningar av riksrevisorer. Det är naturligtvis högt kompetenta personer, säger jag lite inställsamt. Men när man gör en omdirigering av effektivitetsrevisio- nens inriktning blir det naturligtvis ett problem om man har en ledning som inte har någon bakgrund i professionen. Jag har redan kommenterat hur det här förhåller sig till den vetenskapliga diskussionen och till de internationella standarder som finns. Det är alltså inte så enkelt att det är riksrevisorerna som bestämmer vad effektivitetsrevision är. Detta är mitt budskap. Inriktningen har jag också förklarat.

Jag vill visa ett citat från Implementation guidelines for performance audi- ting, som kommer från det internationella organet INTOSAI. Det finns ett centralt dokument som den f.d. riksrevisorn Kjell Larsson var med och tog fram. Det finns många bra citat där. Men jag tycker att det citat som jag har valt illustrerar att effektivitetsrevision inte är så lättfångat och att det är svårt att standardisera.

Här står:

”Performance auditing should not be streamlined. It is investigatory work that requires flexibility, imagination and analytical skill. Streamlined and detailed procedures, methods and standards may in fact hamper the functioning of performance auditing.”

Detta var min första punkt som jag ville problematisera. Vad är effektivitets- revision, och vem bör avgöra effektivitetsrevisionens inriktning? Det andra jag kort tänkte ta upp är effektivitetsrevisionens legitimitet.

Revisionens hårdvaluta är naturligtvis granskningarnas trovärdighet. En sak som jag noterar i diskussioner är en oförmåga att acceptera eller erkänna att vi lever i ett samhälle med en väldigt stark kunskapskonkurrens. Det som Riksrevisionen levererar eller ska leverera är inga statssanningar. Det finns inga statssanningar. Det är välunderbyggda rapporter vars trovärdighet natur-

325

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

ligtvis bygger på vilken typ av underlag och kvalitetssäkringsprocess man har haft. Men de kommer aldrig att vara invändningsfria, och det är bara att ac- ceptera.

För oss som jobbar inom akademin är det en fullkomlig självklarhet att det som vi producerar och levererar är föremål för debatt och diskussion. Invänd- ningar är inget hot mot vår egen existens, utan det är snarare en näring.

Jag vill alltså säga någonting om frågan: Kan man organisera fram bättre kvalitet? Det kan man naturligtvis. Men frågan är: Vilken väg ska man välja?

En sak som slår mig när jag tittar på effektivitetsrevisionen i dag är att det finns väldigt många stationer för kvalitetskontroll just nu. Det är en väldigt hierarkiskt uppbyggd verksamhet från en effektivitetsrevision ända upp till riksrevisorerna. Man har alltså valt en hierarkisk väg med många kontrollsta- tioner. Frågan är: Vilket utrymme finns det för kollegial professionalism, det vill säga att man som effektivitetsrevisor utmanas och granskas av sina egna?

Jag vill också säga att den metod man använder inom effektivitetsrevision ganska mycket liknar vanligt utredningsarbete eller utvärderingar eller sam- hällsvetenskapliga undersökningar, så Riksrevisionens rapporter är metod- mässigt, underlagsmässigt, ingenting utöver det vanliga. Det som däremot skiljer sig är den granskande myndighetens konstitutionella ställning, alltså det som reformen bidrog till, och dess oavkortade tillgång till underlag. Det finns alltså en institutionaliserad verksamhet som systematiskt och återkom- mande ska granska offentlig verksamhet. Det är det som är revisionens unika drag, inte i på vilket sätt man bedriver granskningar.

Sammanfattningsvis – nu har jag kommit till slutet – vill jag säga att re- formen som den utformades handlade om revisionens yttre betingelser. Det handlade om att skapa en grundlagsreglering för Riksrevisionen, om att till- försäkra en ekonomisk trygghet, till exempel en ekonomisk trygghet som RRV faktiskt inte hade, och om ledningens anställningstrygghet. Det var det som var i fokus för reformen.

Det jag nu har tagit upp handlar om verksamhetens inre betingelser. Hur kan goda effektivitetsrevisioner säkerställas? Jag vill inför Riksrevisionsut- redningen understryka att avgörande parametrar utgörs av valet av inriktning på effektivitetsrevisionen, och vem som gör detta val, samt hur kvalitetssäk- ringen sedan organiseras.

Per Unckel: Tack, Shirin, för detta! Vi kastar oss snabbt över Helenas intro- duktion. Det är, som sagt, ytterligare en statsvetare, och det är ytterligare en statsvetare från Uppsala. Spännande nog är hon också ledamot av den senaste Förvaltningsutredningen. Vi har ju redan pratat mycket om förvaltning här under dagen och om de bekymmer som finns i den statsförvaltning som vi i dag har. Vi har åtskilligt att lära av den förvaltningsutredning där Helena har varit med. Hoppas att den röner en hygglig framgång också i den fortsatta processen!

326

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

Helena Wockelberg: Det hoppas förstås jag också.

Per Unckel: Välkommen!

Helena Wockelberg: Tack för att jag fick komma hit! I dag ska jag inte prata om statsförvaltningen som sådan, utan jag ska ge en liten brasklapp, tror jag, till utredningen som gäller det konstitutionella perspektivet på frågan om effektivitetsrevisionen.

Uppdraget var att diskutera: Vad ska revisionen göra? Hur bör den inrik- tas? Det ska jag bara prata väldigt kort om, för jag tror inte att det kanske är den mest brännande frågan, och det är ingenting som vi kan lösa så här en gång för alla. Men om jag åtminstone ska säga någonting om det så tänker jag mig att den, för att den ska fungera ur ett konstitutionellt perspektiv som en del av kontrollmakten, måste tillhandahålla en viss sorts beslutsunderlag. Den måste ge en vederhäftig beskrivning av någonting som har hänt. Och detta gör man via olika sorters samhällsvetenskapliga metoder med alla deras förtjäns- ter och brister, förstås.

Sedan inbillar jag mig att man, för att argumentet kvalitativt sett ska bli gott, också måste göra en analys av hur det här skulle kunna göras bättre. Då kommer man in på det här rekommendationsspåret. Det får man, så att säga, på köpet. Men analysen måste innehålla en idé om hur man skulle kunna göra det här bättre. Annars går det inte att ställa den viktigaste frågan: Hade granskningsobjektet en rimlig chans att bete sig på det sättet? Det är först när man ställer den frågan som man också vet var i hela den här kedjan som an- svaret ligger. Ligger det hos riksdagen, lagstiftaren? Ligger det hos regering- en, eller ligger det någon annanstans?

Detta var väldigt kort om hur jag ser på åtminstone vad för sorts besluts- underlag som en sådan här organisation måste tillhandahålla för att kontroll- makten ska kunna utövas. Sedan ska jag säga något som redan har sagts i dag, glädjande nog, och det är: Hur bra beslutsunderlag man än åstadkommer spelar det inte någon roll om inte riksdagen förmår att hantera beslutsunderla- get. När jag säger det här kommer jag som en vän, en konstitutionell vän. Jag har riksdagens behov och förutsättningar för ögonen.

Jag oroar mig inte så mycket över regeringar och hur de känner när de lä- ser DN Debatt eller över myndighetscheferna eller kanske inte ens över riks- revisorerna, utan jag vill i dag prata om det här ur riksdagens perspektiv. Vänner kan ju vara lite kritiska, som ni vet.

Frågan, konstitutionellt, är att riksdagen har dubbla roller. Mitt budskap är att vi pratar alldeles för mycket om den första rollen, nämligen att riksdagen naturligtvis är en arena för politisk kamp. Sedan kan den vara mer eller mind- re stökig beroende på majoritetsförhållandena. Men den är ändå tänkt att kanalisera politiska viljor, och de kan förstås vara ganska motstridiga.

Det jag tycker att vi ska prata om är den andra rollen, nämligen att riksda- gen också är en beständig institution. Den tuffar på oavsett vilka partier den

327

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

består av. Den tuffar på oavsett majoritetsförhållanden. Och som en beständig institution har den en jätteviktig uppgift i alla demokratier, nämligen att värna spelreglerna. Vem värnar spelreglerna om inte riksdagen gör det? Att hands- kas med en roll är inte lätt. Att handskas med två är ganska svårt. Man behö- ver inte ha mer än något slags konstitutionell intuition för att förstå vad pro- blemet är. En ung man som jag känner brukar då och då uttrycka uppgivenhet över att hans idrottslärare spelar med i samma fotbollsmatcher som han dö- mer. Han tycker att det är något lurt med det. Det är precis den sortens intui- tion som vi ska använda oss av när vi tänker på det stora systemet. Nu är det tyvärr så – eller vi ska kanske säga tack och lov – att ett parlament inte kan avsäga sig den ena rollen. Det kan inte säga: Okej, vi är inte med och spelar, eller säga: Okej, vi är inte med och dömer. Vi måste göra både–och.

Hur ska vi hantera dessa roller? Jag tror att vi måste byta frame, som det heter på metodengelska. Vi kan åtminstone försöka tala om de här sakerna delvis annorlunda. Jag är inte den enda som har kommit på att parlament består av politiker och att det kan vara lite jobbigt att få politiker att bete sig ansvarsfullt som till exempel ansvarsutkrävare. Vi hörde i ett tidigare inlägg här att man måste ge dem något incitament. De är bara människor, de 349. Jag tror att vi kan börja prata mer i termer av tvåan, garantrollen, för att er- bjuda incitament. Det kan nämligen vara mindre krasst än vi tror. Jag är inte den enda som har kommit på att det är så här. Titta på vad Grundlagsutred- ningen skriver om kontrollmakten. Den gör det nästan rätt. Den saknar det sista lilla som är mitt huvudbudskap, som jag kommer till snart. Men den konstaterar att det finns olika sorters kontrollmakt. Det finns sådan som Grundlagsutredningen kallar för politiskt oberoende. Sedan finns det också sådant som parlamentet gör. Det vi måste komma ihåg är att det inte finns någonting i grundlagen som direkt förespråkar att vi ska ha något slags poli- tiskt beroende kontrollmakt. Det låter absurt bara vi säger det. Men det finns ett tankefel i att det som politiker gör är politik.

Varför då? Tror ni inte att dessa resursstarka och i Sverige också välutbil- dade och välsorterade människor skulle förmå någonting annat? Allt som politiker gör behöver inte vara politik. Riksdagen är större än de 349, och riksdagen är absolut något större än partierna.

Kan då riksdagen ta till vara revisionen? Hur ska man resonera? Jag är riksdagskramare. Nu sitter ni dessutom och tänker att den här människan verkar vara helt naiv om hon tror att man kan vädja till något slags långsiktig idealism hos riksdagsledamöter. Jag hör till en av dem som tror att det går. Om vi ska argumentera mer krasst tror jag att de 349 måste inse en sak. Om de inte är beredda att ta till vara en högkvalitativ effektivitetsrevision kommer någon annan att göra det. Det är inte vägen att ignorera den eller politisera den.

Vi lever i ett öppet informationssamhälle. Någon annan kommer att kom- ma på att beslutsunderlaget föreligger. Nu gäller det alltså att via institutional design, genom reformer, se till att de 349:s incitament inriktas så att riksdagen förmår att ta till vara informationen. Det kan gå till på många olika sätt. En

328

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

sak som är helt säker, och det kan jag säga sammanfattningsvis, är att det kommer att kosta någonting. Det kommer att kosta pengar och anställda, och det kommer kanske också att kosta att avstå från att göra andra saker.

Här knyter det an till en mycket större fråga som togs upp på en av de stora dagstidningarnas debattsidor för någon vecka sedan. Vad gör riksdagen med sin tid? Är det copy and paste-motionerande som riksdagen ska ägna sig åt, eller är det kontrollmakten? Är det interpellationer och frågor i tid och otid som riksdagen ska ägna sig åt, eller är det kontrollmakten?

Per Unckel: Tack ska du ha för detta. Jag blev ett ögonblick orolig när du sade att Grundlagsutredningen bara hade tänkt nästan rätt. Vi är några stycken som har ägnat fyra respektive två år av våra liv åt detta och har lite svårt för det där ”nästan”. Men i demokratins och öppenhetens namn får vi väl tolerera också detta. Tack för båda era inledningar från ett litet annat perspektiv än den vanliga hands on-relationen till revisionen.

Sonia Karlsson (s): Jag tackar båda två för intressanta föredragningar. Det gäller det sista du sade om vad riksdagen ska ägna sig åt, frågor och interpel- lationer eller kontrollmakt. Det är ändå så att frågor och interpellationer hör till kontrollen.

Helena Wockelberg: Ja, absolut.

Stefan Attefall (kd): Tack för inläggen. Jag tänker speciellt på Helenas anfö- rande, som jag tycker att det fanns en hel del intressanta poänger i. Det gäller just den dubbla rollen som vi har i riksdagen. Den ena rollen tenderar att kanske både hos oss själva men också hos medierna och hos omvärlden att betonas mer än den andra sidan.

Jag vill påstå att det också finns mycket av sådan kultur i riksdagen som innebär att värna om riksdagen som institution, men det kan göras bättre. Det är inget snack om saken. Det gäller inte minst i revisionssammanhang. Pro- blemet ligger lite i att vi har varit dåliga på att göra det politiskt intressant att vara aktiv i frågor som handlar om uppföljning, utvärdering och revision. Det handlar på något sätt om att den politiska statusen – läs karriärvägar, upp- märksamhet och erkännande – mer ligger i det mediala och i det som handlar om att skapa nya saker. Att däremot följa upp har inte fått den statusen i vårt interna liv. Det handlar om riksdagen men också om partiernas hemläxa.

Jag tror personligen att man skulle komma längre om man skapade någon typ av revisionsutskott i riksdagen. Det är en uppfattning jag har haft länge, men jag tror inte att det ännu finns majoritet för detta i vår riksdag. Då skapar man några stycken som i varje fall ser en politisk gärning i att bevaka det här området. Nu försvinner lätt ärendena bland andra i utskottsarbetet även om det säkerligen går att göra det mycket bättre än vad vi gör i dag.

329

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

Vad finns det för institutionella exempel man kan göra för att höja statusen på de frågor som handlar om uppföljning, utvärdering och revision? Jag har jobbat ganska mycket med det i riksdagen men känner att det ändå är ganska trögt att få ett genomslag för detta. Det konkurrerar med många andra saker och får inte riktigt den tid och uppmärksamhet som vore önskvärd.

Helena Wockelberg: Frågan gäller ett revisionsutskott. Det skulle skapa en struktur. Man skulle till exempel vara tvungen att ha en organisation och pengar tilldelade. Det skulle uppstå människor som var extremt på alerten när det gällde de frågorna.

De argument som brukar anföras emot är att risken är att man parkerar frå- gorna i en undanskymd vrå och att det inte går att skapa status i den svenska riksdagen för den sortens funktion. Ibland brukar man dra paralleller till hur EU-frågor behandlas och att man nu tar steget bort från att ha en specialvrå för dem och försöker få sakutskotten att engagera sig i mycket större ut- sträckning.

I den här parlamentariska kontexten kanske det handlar om att delvis ändra beteende när det gäller statusfrågan. Frågan är, givet erfarenheterna från EU- området och EU-nämnden, om det är värt att prova det. Jag är faktiskt osäker på om din idé är den bästa.

Shirin Ahlbäck Öberg: Jag tycker att det är en bra fråga. Det finns naturligtvis inga generalkurer. Ett problem med riksdagens arbete är att man genom åren har lagt på utskotten alltfler uppgifter och att man har bevarat berednings- tvång på det mesta.

Om man ska ha utrymme att kunna ta tag i de här frågorna är det annat som måste stryka på foten, som Helena var inne på. Det handlar om att politi- kerna som sätter spelreglerna och har makt över konstitutionen förmår att göra de nödvändiga förändringarna i konstitutionen när det gäller riksdagsar- betet.

Per Unckel: Har någon av er en kommentar på den närbesläktade frågan till Stefans fråga, att om man skulle gå på revisionsutskottsmodellen, låt oss anta det, vad händer då i relation till den konstitutionella granskningen i KU?

Shirin Ahlbäck Öberg: Jag kommer in från en annan vinkel här som jag vet har varit uppe i diskussioner i utredningar. Jag har i andra sammanhang kriti- serat inrättandet av EU-nämnden som har gjort – i varje fall hittills, men det är kanske på gång att förändras – att fackutskotten varit oengagerade.

Vi har visat detta i en publikation där vi jämfört två undersökningar med parlamentariker i Finland och i Sverige. Om man ska dra en parallell till det skulle det kanske vara olyckligt att inrätta ett revisionsutskott med den typ av fackutskottsprincip vi har här. Det kanske skulle vara att göra det till ett elit-

330

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

utskott när det gäller kontroll och revision och medföra att fackutskotten inte var aktiva, trots att det fortfarande skulle vara angeläget att de var det.

Stefan Attefall (kd): Jag har bara en kort kommentar om att fackutskotten skulle vara mindre engagerade i revisionsfrågorna. Det är det som är proble- met just nu. Vad vi skulle få med ett revisionsutskott är ett utskott som remit- terade alla frågorna till berört fackutskott, tvingade dem att avge ett yttrande och komma tillbaka, och sedan skulle ett organ ha det som uppgift.

Det finns som sagt argument för och emot. Det är självklart, som i alla frå- gor. Det är också intressant att vi har lagt på utskotten uppgifter. Vi har sagt att utskotten ska och inte bara bör syssla med exempelvis uppföljning och utvärdering. Men som har påpekats här har vi kvar samma arbetsbörda i öv- rigt.

Bland annat diskuteras ständigt och jämt motionsinstitutet, som tar mycket resurser i utskotten och som jag personligen tycker att vi måste göra någon- ting åt. Men det är en stor apparat. Det finns ett antal frågor att väga ihop. Problemet är att när man ska våga prioritera måste man också välja bort. Det är kanske inte det enklaste i detta hus att också bli överens om detta.

Helena Wockelberg: Jag tycker att det är en jätteintressant fråga. Det handlar om vad man ska göra åt de här sakerna. Det skulle gå att konstitutionellt begränsa motionsrätten och kravet att behandla olika framställningar. Vi är väldigt generösa i den svenska kontexten i internationell jämförelse. Det är någonting som riksdagen måste fundera över. Är det vad vi måste göra? Är det den enda vägen till självbindning här? Eller skulle det gå att till exempel tona ned motionerandet på frivillig basis?

Per Unckel: Den enligt många av oss i många stycken allvisa Grundlagsut- redningen har föreslagit att dagens regel i riksdagsordningen om utskottens skyldighet att ägna sig åt uppföljning och utvärdering flyttas från riksdags- ordningen in i regeringsformen.

Det välter i och för sig inga kiosker. Men det är en tydligt markering att det är om möjligt ännu viktigare än vad man tidigare sagt, och det ska uppfat- tas precis så.

Anne-Marie Pålsson (m): Jag sitter i riksdagen för Moderaterna. Jag sitter också i Riksrevisionens styrelse och har suttit där sedan Riksrevisionen föd- des. Jag har därför haft förmånen att följa både hur man hanterar frågorna i Riksrevisionens styrelse och hur utskotten sedan tar hand om dem. Jag lovar att det finns mycket att tala om den saken, men det ska jag inte göra här.

Jag kan sympatisera med Stefan Attefalls syn på revisionsutskott. Att jag åtminstone spontant i dag förordar en sådan lösning beror just på de erfaren- heter jag har av behandlingen i utskotten.

331

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

Jag tror att man många gånger har svårigheter att behandla förslagen från Riksrevisionens styrelse därför att man inte förmår skilja form från innehåll. Det blir därför partipolitiserat på en gång, och sedan har man väldigt svårt att komma vidare. Men det var egentligen inte därför jag ville ställa en fråga här.

Vi talar om att den här typen av frågor ska få en större politisk tyngd och hottas upp lite grann. Hur ser det ut i andra länder? Har ni gjort någon interna- tionell studie? Finns det några länder man kan titta på som man kan lära nå- gonting från som vi kan använda i vårt arbete i Sverige för att få en större tyngd för de revisionella frågorna och granskningsfrågorna?

Elisabeth Svantesson (m): Jag vill egentligen höra en kommentar till begrep- pet ansvarsutkrävande, som är ett begrepp som återkommer väldigt mycket sedan år 2003. Det gäller hur ni ser på det begreppet i kontexten. Det är ett begrepp som har kommit in väldigt starkt, om jag inte har alldeles fel, efter år 2003. Det gäller hur ni ser på det.

Ingvar Svensson (kd): Det Helena tog upp är ganska intressant. Jag sitter inte bara i Riksrevisionsutredningen utan också i konstitutionsutskottets gransk- ningsgrupp som nu efter den tredje mandatperioden kommer att leverera ett dokument. Vi brottas just med de här problemen om man kan stiga ur partipo- litikerns roll i granskningsarbetet. Jag vågar hävda, efter snart 14 år i KU, att man kan det. Men det är inte därför jag vill ställa en fråga.

Jag har en fråga till Shirin om det som diskuteras angående effektivitetsre- visionens inriktning. Det är vad vi diskuterat i olika forum och även i utred- ningen. Vi har dessutom som uppdrag att titta på skillnaden mellan Riksrevi- sionens och KU:s roll när det gäller detta. Vi har även diskuterat det i gransk- ningsgruppen. Ser Shirin någon möjlighet att man kan dra någon gräns mellan den revisionella granskningen och den konstitutionella?

Shirin Ahlbäck Öberg: Det här med ansvarsutkrävandet är en väldigt intres- sant fråga. Ska man förstå den här typen av granskningsinstitutioners roll i en demokrati måste man förstå rollen som kunskapsproducent. Genom att grans- ka får vi som medborgare, politiker och andra ett underlag för att utvärdera hur politisk verksamhet bedrivs. Det som jag kan tycka just nu är att Riksrevi- sionen väldigt mycket hakar upp sig vid begreppet ansvarsutkrävande. Man kopplar dessutom in effektivitetsrevisionens inriktning. Det tyckte jag att jag hörde i presentationen i början. Att man är ansvarsutkrävande kräver att ef- fektivitetsrevisionen jobbar på ett speciellt sätt.

Jag menar att det inte alls behöver vara så man resonerar. Man kan lika gärna säga att om man koncentrerar sig på att ta fram vederhäftiga kunskaps- underlag är det sedan upp till dem som tar emot både som medborgare och styrande att dra sina slutsatser av det. Man behöver inte själv vara så upptagen av ansvarsutkrävandet.

332

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

Jag vill vända mig till Ingvar Svensson. Jag tycker att med den tekniska ju- ridiska inriktningen på effektivitetsrevisionen som vi har i dag blir skillnaden till vad KU gör mindre. Det KU ägnar sig åt är att titta just på statsrådens och Regeringskansliets regelefterlevnad. Vid ett tillfälle sade riksrevisor Eva Lindström: Vi granskar effektivitet. Man har svängt ifrån vad som till exem- pel inom INTOSAI är mer vedertagen effektivitetsrevision. Jag menar att skillnaderna är mindre nu än vad de var förut.

Helena Wockelberg: Anne-Maries fråga var om det finns några exempel på när man handskas mer eller mindre bra med detta. Den forskning som jag har sett är av jurister som har jämfört på systemnivå. Jag vet inte någon som har mätt nettoeffekterna av olika system. Man brukar säga att parlamentariska system har större problem med att få till det än vad maktdelningssystem har. Det är svårt att handskas med rollerna. I ett maktdelningssystem kan man ha massor med politiska instanser med egna mandat att granska varandra. Där ser det inte så ljust ut.

Karin Lindell: När det gäller om vi har något att lära från andra länder har vi naturligtvis det. Men vi måste också se att det finns stora skillnader i manda- tet mellan revisionsmyndigheterna också i Europa. I till exempel England jobbar man på ett helt annat sätt med parlamentet. I många parlament har man revisionsutskott men inte den fackutskottsprincip vi har här i Sverige. Det går inte att ge något entydigt svar på det.

Jag vill kort kommentera det Shirin Ahlbäck Öberg sade. Den standard som du refererade till från INTOSAI är inte en standard utan en riktlinje, en guideline. Visst är regelefterlevnad en del. Men vi har lite vidare begrepp och går mot vidare begrepp i vårt strategiarbete.

Per Unckel: Tack för detta och en mycket spännande komplettering till dis- kussionen före kafferasten.

Vi tar oss så sakteliga över till sista avdelningen, nämligen vem i hela fri- den som håller ögat på granskarna. Varsågoda, Barbro Hedvall och Anders Grönlund.

De flesta känner Barbro. De flesta har läst henne och upprörts över vad hon har skrivit. En och annan har varit tacksam för att hon trots allt har gjort det. Barbro Hedvall, on stage! Välkommen!

Barbro Hedvall: Tack för reklamen! Det här är nog första gången jag står i en kammare och talar. Det är faktiskt en etappseger. En gång hade jag som mål att få sitta vid en bänk som assistent till en politiker, och det nådde jag för väldigt länge sedan. Nu har jag fått detta, som jag begriper, oerhört ansvars- fulla uppdrag att svara på frågan: Vem granskar granskarna? Efter att ha hört

333

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

alla tidigare talare har jag förstått att det väl ska vara jag som föreställer alla dessa granskare, det vill säga medierna i någon mening.

Den första anmärkningen efter dagens övning är att jag förstår väldigt lite av vad det här handlar om. Det är på en alldeles för hög teoretisk nivå för att jag ens ska kunna koppla det ned till vanlig statsförvaltning av typen skatte- myndigheten, polismyndigheten eller någonting sådant. Det fascinerar mig. Men jag förstår att det är en övning för statsvetare, revisionsvetare och politi- ker på hög nivå.

Det kan vara detta att vi har så svårt att förstå det abstrakta språket som gör att institutioner som Riksrevisionen och Riksbanken åtnjuter ett väldigt gott rykte eller har en väldigt förmånlig ställning i medier. Det finns någonting i ordet oberoende som hos oss journalister framkallar lite av känslan inför källskydd. Man kan inte begära något speciellt mer än vad institutionen, tid- ningen eller radioredaktionen vill visa fram. Hittilldags har Riksbanken levt ganska väl, skulle jag vilja säga. Det är först i dessa yttersta dagar som Riks- bankens göranden och låtanden tas upp till kritisk diskussion av sådana som jag och andra. Riksrevisionen har långt dit, vill jag säga som en liten upp- muntran, men det kommer att hända.

Själv har jag från första början varit kritisk till själva idén om en riksrevi- sion sådan den nu blivit. Det har jag varit inte därför att jag tror att det är en institution som inte fylls av kvalificerade personer eller att dess verksamhet inte skulle behövas. Jag menar, precis som flera tidigare har varit inne på, att det är och förblir en politisk uppgift att revidera, granska och fullfölja politis- ka beslut.

Man kontrollerar huruvida människor följer lagar och regler, om de för- snillar pengar, om de bär sig översittaraktigt åt eller om de ägnar sig åt någon- ting helt annat. Det gäller till exempel diskussionen om försvaret. Vad ägnar sig försvaret åt? Det är få som vet och förstår det. Men ytterst är revision eller granskning en väldigt central politisk uppgift.

Våra riksdagsledamöter har i alla tider varit väldigt mycket mer framåtrik- tade än bakåtriktade. Kanske har Helena rätt när hon pekar på det parlamenta- riska systemets själva inneboende karaktär. Bakåtblickande och reviderande blir väldigt lätt ett partipolitiskt utbyte där man repeterar en diskussion om till exempel betyg i skolan en gång till. I grunden är politiska avgöranden och deras uppföljning politiska beslut. Därför blir det naturligtvis diskussion om en sådan sak som granskningen av fiskeripolitiken, som Eva Lindström så förtjänstfullt presenterade i min tidning, med de slutsatser vi redan kunde dra på ledaravdelningen utan att ha någon Riksrevisionsrapport som underlag. Förlåt att jag är lite grann i underhållningsbranschen, men det hör också till yrket. Här finns ett problem som vi aldrig någonsin kommer ifrån hur bra och väl genomarbetade rapporter som Riksrevisionen än visar. Själva cloun, slut- satsen, ”summaryn”, hör hemma här i huset.

Jag tror att det kommer att dröja väldigt länge innan vi får till en mer na- turlig politisk revision. Jag tror till exempel att en förutsättning i ett parlamen- tariskt system är ett större inslag av personvalda ledamöter. Det ska löna sig

334

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

om man vill bli omvald att ägna sig åt att granska de beslut man har varit med om att fatta. Dit är det långt.

Ett annat problem i vårt system som jag tror att ingen har nämnt i efter- middag är skottet, graven, mellan regering och myndigheter. Begreppet mi- nisterstyre är på sätt och vis ett hinder för en mer naturlig diskussion för hur myndigheter arbetar. Ett statsråd kan alltid komma undan – ursäkta alla som har försökt eller gjort det – genom att förklara att den här frågan kan han inte närmare gå in på, därför att det skulle vara att utöva ministerstyre. En riks- dagsledamot kan ställa hur många frågor som helst om hur myndigheten Y eller länsstyrelsen B arbetar och bestämmer vissa ärenden och få samma svar. Här står det någon sorts öppen grav, och den kommer vi heller inte över. Medborgarna vill faktiskt få veta om myndigheten är effektiv, om den arbetar efter lagen, om den drar ut på tiden av ren djävulskap eller om den inte förstår bättre. Sådana frågor kan man inte få svar på i riksdagen direkt.

Det finns flera sådana underliggande problem som inte ens Grundlagsut- redningen har fått eller velat ta tag i och som jag heller inte tror kommer att bli föremål för någon förändring under den tid som jag kan överblicka. Därför skulle jag vilja flytta oss lite grann till medborgarens perspektiv. Hur skulle man kunna arbeta med en granskande verksamhet som var begriplig för alla de arga tidningsläsare som då och då ringer till oss och har historier att berät- ta? Jag menar att vi skulle försöka lämna de alltför teoretiska skapelserna och tala lite mer konkret om till exempel polisen i Sverige. Trots många gransk- ningar får man ständigt samma svar. Den arbetar inte effektivt. Men vad är det för fel? Den frågan tror jag att väldigt många människor ställer sig.

Jag förstår att ni har detta under arbete i Riksrevisionen. Om det ska bli ett svar på den frågan måste svaret sökas här i huset hos parlamentarikerna. Anledningen till att jag från början var skeptisk till idén att skapa en så kallad oberoende riksrevision efter konstruktionen Riksbanken var just detta. Jag menar att en bättre väg hade varit att bygga ut Riksdagens revisorer, det vill säga att bygga ut den politiska delen av revisionen och ge den större resurser och en större plats här i huset. Men så som så ofta har man som ledarskribent en fix idé som ingen annan vill haka på.

Per Unckel: Tack, Barbro för detta. Sista introduktionen går till Anders Grön- lund, företagsekonom, Stockholms universitet som ägnar mycket möda åt att fundera över just den ekonomiska effektiviteten i statliga organisationer.

Anders Grönlund: : Barbro Hedvall frågade om effektivitet. Vad är en effek- tiv polis? Effektivitet i statliga verksamheter är ett problem som vi företags- ekonomer studerar. Vi har hållit på med det i sju åtta år i ett forskningspro- gram. Men vi kan i dag inte ange exakta och mätbara kriterier för effektivitet i en myndighet eller vad en effektiv polis är. Det är en svår uppgift för effekti- vitetsrevisorer att på några månader granska en myndighet för att sedan be- döma och uttala sig om myndigheten har varit effektiv.

335

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

När det gäller vem som ska granska granskarna är oberoendet en viktig fråga. Riksrevisionen har ett oberoende men även massmedierna, säger du Barbro Hedvall. Men även vi forskare har ett oberoende. Vi har en frihet att själva välja forskningsproblem. Men, som Eva Lindström säger, kräver obe- roendet ett stort ansvar. Vi forskare gör professionella och motiverade metod- val. Det är delvis där vår legitimitet grundas, och, som Shirin Ahlbäck säger, vi välkomnar peer-review och kritik. Det är genom kritiken som vi säkrar kvaliteten. Det är en väldigt viktig del av vårt oberoende.

När det gäller vem som ska granska granskarna har naturligtvis massmedia en viktig roll men samtidigt ska man kunna skydda sina uppgiftslämnare som Barbro Hedvall nämnde. Forskare har ett oberoende på ett annat sätt, nämli- gen genom att redovisa allt öppet. Transparensen är grundläggande för oss.

Vi gjorde en studie av Riksrevisionen för ett år sedan. Vi kallade den för

Riksrevisionen – effektivitetens, rättssäkerhetens och demokratins väktare. Vårt budskap blev bland annat att det är svårt att samtidigt granska ekono- misk effektivitet och demokrati, insyn och rättssäkerhet. Vi menar i denna rapport att Riksrevisionen har en ambition att göra mer än att enbart granska den ekonomiska effektiviteten.

Vi utvecklade i studien ett analysschema. På Riksrevisionen använde man tre begrepp för effektivitetsrevision, de tre E:na, Economy, Efficiency och Effectiveness. Man delade upp begreppet effektivitetsrevision i dessa tre underbegrepp. Vi utvecklade från dem sammanlagt 24 stycken. Vi tror att vi genom att dela upp världen också kan dela den med andra genom ökad tyd- lighet. Detta för att kunna förstå hur komplex och omfattande en effektivitets- revision är. Vi var tre forskare som deltog och läste alla 120 rapporter från 2003 till 2007. Sedan gjorde vi en bedömning och kom fram till en klassifice- ring. Vi gjorde också en kvalitativ studie på 12 utvalda rapporter. Så här ser de 120 rapporterna ut. Revisionstyp 1–3, traditionell revision där RiR talar om Economy, Efficiency och Effectiveness, utgör 16 stycken av de 120. Därutöver gör RiR 104 andra slags revisioner som också kallas för effektivi- tetsrevisioner. Vi har i vårt analysschema kunnat visa att det är en väldig mängd olika typer av revisioner. Vi har hört upprepade gånger under det här seminariet att man numera arbetar med en annan målsättning och efter en annan modell på Riksrevisionen än den som praktiserades på det gamla RRV och som används i England, i Danmark och på många andra ställen. Så det finns något som jag tror att den nya Riksrevisionen har velat utveckla, och vi har kunnat se det i studien.

Om vi analyserar hur riksrevisorerna prioriterar framkommer ett likadant mönster. Där är det 16 traditionella och 104 utvidgade revisioner. Vi ser här hur det fördelar sig. Det verkar finnas en ambition hos ledningen, men som vi uppfattar det, även i hela Riksrevisionen, att göra något mer än traditionella granskningar. Vi studerade också i hur många fall av de 120 granskningarna som man gjorde beräkningar. I 81 fall, 68 procent, saknas det egna beräk- ningar. Normalt när vi talar om revision tänker vi oss att man använder siffror

336

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

och kalkylerar, gör procentsatser och motsvarande. Men detta saknas i 81 av 120 fall.

Vi gjorde också en annan klassificering när det gäller utgiftsområden, som ett mått på väsentlighet och risk. Vi fick en fråga här förut om detta. Av Riks- revisionens samtliga 120 rapporter var drygt 12 procent inom utgiftsområde 2 som utgör endast 1,5 procent av stadsbudgeten. Ni kan se i tabellen de olika utgiftsområdena och Riksrevisionens granskningar per utgiftsområde i rela- tion till statsbudgetens fördelning. Eva Lindström har tidigare i dag pratat om detta. Hon säger att det är inte alltid som statsbudgetens storlek ligger till grund för vad Riksrevisionen menar är väsentligt. Men man kan ändå tycka att det vore rimligt att en större vikt lades vid de stora utgiftsområdena som till stor del bör spegla väsenlighet och risk.

Slutsatsen blev att Riksrevisionen beaktar både ekonomi- och demokrati- värden i sina granskningar. Lennart Lundquist, professor i statskunskap i Lund, talar om vårt offentliga etos. Vi har sedan mitten av 90-talet blivit alltmer medvetna om kostnadseffektivitet. Men vi får inte glömma den andra delen, att det ska vara en balans med demokrativärden också. Vi tror att Riks- revisionen har ambitionen att försöka granska båda dessa värden. Om det har varit medvetet eller ej vet jag inte. Men vi uppfattar att en ny svensk effektivi- tetsrevision håller på att utvecklas.

Per Unckel: Tack, Anders för en spännande redovisning av vad det är som faktiskt har förevarit. Nu har vi ungefär tio minuter kvar att ställa frågor till Barbro och Anders men också att ställa frågor till vem som helst om vad som helst, för att säkerställa att alla frågor och alla synpunkter som kan behöva ventileras här i eftermiddag verkligen får en chans att komma fram.

Sonia Karlsson (s): Jag skulle vilja fråga Anders Grönlund om det senaste. Hur ser Anders Grönlund att Riksrevisionen har klarat avvägningen mellan risk och väsentlighet?

Anders Grönlund: Jag har talat med Riksrevisionen om den väsentlighetsbe- dömning de har gjort och den som vi upptäckte. Jag tycker att de borde ha beaktat riksdagens statsbudget och dess fördelning mer i sina avgöranden än vad som har skett. Väsentlighet och risk är två begrepp, men risk har jag inte sett. Vi har inte hittat något sätt att kunna fånga vad som är särskilt riskbe- nägna och riskfyllda områden.

Anders G. Högmark (m): Först måste jag säga att jag tyckte att det andra steget i Barbro Hedvalls politiska karriär, eller hur hon vill uttrycka detta, var bra. Det är inte alla som har stått i den talarstolen under efterkrigstiden 1945– 1970 som har rönt en sådan uppmärksamhet. Vi bara väntar på det tredje steget och i vilket medium som detta kommer att exponeras. I det ligger också

337

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

ett tack för många kloka synpunkter när man går upp på morgonen ibland på fredagarna och tittar på tv.

Jag kommer tillbaka till granskarna. Vem granskar granskarna? Riksrevi- sionen granskar företeelser i samhället på uppdrag av Sveriges rikes riksdags- ledamöter, och ledamöterna sitter på uppdrag av väljarna, medborgarna. Då är frågan: På vilket sätt kan man tänka sig att få lite mer fart på det hela? Jag är tillbaka till vad jag sagt tidigare. Med det förslag som nu läggs fram i delbe- tänkandet skapas det någon form av processordning som har alla förutsätt- ningar att lyckas, givet att riksdagen, utskotten, ledamöterna och partigrup- perna sätter av tid och väljer bort andra saker, typ rituella massbegravningar av motioner.

Då är min fråga: Hur, Barbro Hedvall, skulle man kunna tänka sig att me- dierna kan bidra till att öka de förtroendevaldas, riksdagsledamöternas, intres- se för att just prioritera detta, i utskott A, B, C och D? Rapporten kommer till riksdagen, medierna känner till den. Vad kommer nu oppositionen, givetvis, i utskottet att göra, deras företrädare, och hur kommer regeringen att svara på den kritiska rapporten? Det här är ju bestsellers, inte alla rapporter, men det finns ett stort antal som är intressanta. De politiker som inte avdelar tillräck- ligt med tid riskerar det bittra ödet att inte bli omvalda. Man kan säga att det låter lite vulgärt och lite förenklat, men på något sätt finns alla förutsättningar när man riggar både manuskript, scen och publik. Men publiken har medier- na.

Barbro Hedvall: Det är oerhört trevligt att skriva i tidningar, eftersom man aldrig avkrävs någon mer detaljerad lösning. Men du pekar på något som ändå håller på att hända, nämligen att inte bara vi i medierna utan också riks- dagsledamöterna själva börjar tveka inför att skriva motioner som bara för- svinner i själva riksdagstrycket. Det är ganska länge sedan man fick någon större uppmärksamhet, åtminstone i riksmedier, för motioner eller enklare frågor. Jag tror att en lite hårdare attack med en Riksrevisionsrapport som grund skulle ha ett nyhetsvärde helt enkelt.

Det finns naturligtvis ett visst sug – åtminstone känner jag det hos mig och mina kolleger – efter att hitta någonting som gör att vi får fram riksdagen mer i centrum. Regeringen har ju expanderat kolossalt och står helt och hållet i mediecentrum. Vi har väldigt svårt egentligen att se riksdagen som en central nyhetsplats. Lite grann beror det på att huset har blivit som en fästning. Men vi kan ju titta på er varje dag på webb-tv:n, så det är ingen riktig ursäkt. Det är naturligtvis formerna, och det förstår jag att riksdagsledamöterna själva börjar känna. Det är bara ni som kan förändra det. Men en hård attack med en bra revisionsrapport lovar jag att titta på.

Per Unckel: Får jag fråga dig apropå rapporterna som har fingrarna långt ned i jorden, för att tala som danskarna gör, när det gäller om man som vanlig

338

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

medborgare skulle vilja ha ett hyggligt svar på varför polisen inte kommer när man ringer? Det är väl en och annan av oss som har ställt frågan.

Barbro Hedvall: Det är en typisk moderatfråga.

Per Unckel: Det är fullt möjligt. Det är likafullt där Moderaterna har ett bety- dande folkligt stöd. Om man har den här typen av down-to-earth-frågor säger du att egentligen borde man ha Riksdagens revisorer som kan ta hand om sådant. Okej, Riksdagens revisorer finns inte mera. Kan man tänka sig att utveckla Riksrevisionen i en riktning, enligt din mening, där de är mer burdu- sa i sina rekommendationer, i sina påpekanden och därmed möjligen också blir mer kontroversiella och möjligen därmed också tär lite grann på något slags allmängiltigt förtroendekapital som i så fall riskerar att gå förlorat? Är det en möjlig utvecklingslinje, tycker du?

Barbro Hedvall: Då snuddar vi vid begreppet oberoende. Riksrevisionen i sin nuvarande gestalt är en oberoende riksrevision. Det måste institutionen i sig bevara. Det har jag förstått att riksrevisorerna själva inser och är angelägna om. Då tänker jag mig, lite förenklat uttryckt, en högkvalitetsrapport från Riksrevisionen som handlar om polisens arbetssätt och disposition av sina arbetstimmar. Om jag som riksdagsledamot skulle få en sådan i min hand skulle jag genast dyka ned i min valkrets, se hur det ser ut där, hur jag kan konkretisera X-köpings polis och ta fram timmarna där och på det sättet fråga mig hur det här kan komma sig.

I början av vår session fick jag höra hur dyrbara redan Riksrevisionens rapporter är. Det har jag ingen synpunkt på, men när man har ett anslag, en summa pengar till en myndighet och vet vad de gör eller inte gör och när de gör det och när de inte gör det har man faktiskt en lite hårdare utgångspunkt. Man får heller inte ge vika för fackliga synpunkter. Det tycker jag att ni viker er jättelätt för. Det finns ingen lag ovanifrån som säger att man ska ha ett arbete mellan 9 och 5 i Sverige.

Per Unckel: Så är det. Det är några av oss som inte känner igen vad 9 till 5 är för något.

Lennart Hedquist (m): Jag tycker att vi kommer in på en intressant sak nu som gäller Riksrevisionens rapporters omfång och därmed fördjupning. Jag upplever att Riksrevisionens rapporter är väldigt gedigna. Det vore skräp annars när de kostar 3–4 miljoner styck. Men då kan man undra huruvida det finns något mellanting mellan det som en riksdagsledamot kan ta reda på via riksdagens utredningstjänst eller någon form av utredningsresurser som vetter åt revision och det som Riksrevisionen gör.

339

2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA?

Skulle Riksrevisionen möjligen också vid sidan av dessa djupgående ge- digna rapporter kunna utforma några mer kortfattade rapporter som tar fasta på iakttagelser som kommer till exempel från myndigheter eller privatperso- ner om att det borde Riksrevisionen titta på? Nu är det så att när Riksrevisio- nen ska göra en rapport går man in med hull och hår och gör en av 3–4- miljonersrapporterna.

Anders Grönlund: I vår rapport föreslår vi faktiskt det du säger, att man gör mer strukturerade standardrapporter och professionella djupa bedömningar, att man gör två typer av rapporter. Det tycker vi vore väldigt bra.

Barbro Hedvall: Jag håller med. Vad kan jag göra annat.

Karin Lindell: Vi håller faktiskt på och gör en del mindre rapporter just på det sätt som efterlyses. När det gäller polisen kommer det att komma fram varför poliser inte kommer när man ringer, när jag är färdig med rättsväsendet.

Per Unckel: Det är alltid roligast mot slutet på sådana här diskussioner. Det är väl bra det. Det här var i själva verket det andra av två seminarier med lite olika huvudmän som arrangeras runt revisionsutredningen. Jag tycker att båda de seminarierna har känts som en del av en viktig process, möjligen inte bara, om man får göra sig till uttolkare för en känsla i lokalen, för själva utredning- en som sådan. För att vända tillbaka till det Eva sade alldeles inledningsvis är det här fortfarande en revisionsprocess i rörelse. Det är, oberoende av alla utredningar som kan värdera, vända och vrida på det, ett slags arbete för att finna en roll i det svenska statssystemet. Så jag tror att de här diskussionerna redan med den ambitionen har bidragit till något mycket viktigt.

Får jag från min sida innan jag lämnar över ordet till Elisabeth säga tack för fantastiska, spännande och skojiga inlägg från alla er som har förberett er och presenterat något från alla tänkbara olika infallsvinklar och till alla er som har ställt frågor. Jag hoppas att alla ni som jag frenetiskt har försökt varva i gång i frågeavdelningen har fått med er något hem till det praktiska revisions- arbetet. Mycket av de processer som jag antydde är något som inte nödvän- digtvis skrivs ned på ett papper, utan det är något som vi lär oss ifrån och därmed berikar våra hjärtan och njurar med i det dagliga arbetet. Så tack för mig, och tack för en fantastiskt spännande eftermiddag!

(Applåder)

Elisabeth Svantesson (m): På 30 sekunder vill jag rikta ett jättestort tack till alla er som kom och visade ert intresse, särskilt till alla er som deltog i debat- ten. För oss i utredningen har det här varit jättevärdefullt. Vi uppskattar alla de inslag vi har fått. Det är en process som har pågått hos oss att diskutera

340

SEMINARIUM: VAD SKA RIKSREVISIONEN GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3

effektivitetsrevision och som nu fortsätter en och en halv månad framåt unge- fär innan vi ska landa. Tack så jättemycket! Och tack Per för ett lysande mo- deratorskap!

(Applåder)

341

2008/09:URF3

BILAGA 3

Riksrevisionens internationella verksamhet

av Per Molander

Sammanfattning

Inför den ombildning av det nationella revisionsorganet som skedde år 2003 diskuterades olika former för det internationella utvecklingssamarbete som dåvarande Riksrevisionen var engagerad i. Den konstruktion som slutligen valdes innebar att Riksrevisionen fick ett särskilt anslag under biståndsbudge- ten. Den allmänna inriktningen och omfattningen av verksamheten behölls i stora drag.

Kriterier

Inom ramen för den nu pågående utvärderingen av revisionsreformen har den valda konstruktionen utvärderats med avseende på ett antal kriterier: själv- ständighet, effektivitet, samordning och transparens. Med självständighet avses att den finansieringsform som väljs inte skall hota tilltron till revisions- organets integritet, i första hand gentemot biståndsmyndigheten Sida. Effekti- viteten kan utvärderas på olika nivåer. Den mest omedelbara innebörden är att den valda organisationsformen inte skall medföra högre administrationskost- nader än nödvändigt. På en högre nivå innebär effektivitetskravet att verk- samheten skall vara väl samordnad med utvecklingssamarbetet i stort, både i relation till den internationella policybildningen inom området och med den svenska politiken i övrigt. Transparenskravet slutligen innebär att det skall vara lätt för uppdragsgivaren riksdagen och en bredare allmänhet att studera resultaten av verksamheten och avgöra om de övriga kraven är uppfyllda.

Alternativ för organisation och finansiering

En utgångspunkt för arbetet har varit att Riksrevisionen skall vara engagerat i det internationella utvecklingssamarbetet; en avveckling har alltså inte ingått bland alternativen. De organisations- och finansieringsformer som är aktuella är desamma som övervägdes inför reformen: den nuvarande konstruktionen med ett särskilt anslag inom biståndsbudgeten, en anslagspost under Riksrevi- sionens förvaltningsbudget, en post i den allmänna biståndsbudgeten eller en avgiftsfinansiering liknande den som tillämpas för andra expertmyndigheter som är engagerade i det internationella utvecklingssamarbetet.

342

RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3

Särskilt anslag

Konstruktionen med ett särskilt anslag uppfyller högt ställda krav på själv- ständighet, och det var också detta som fällde avgörandet i samband med reformen 2003.

Som ett underlag för bedömningen av den administrativa effektiviteten har Riksrevisionen jämförts med ett antal andra svenska myndigheter som med- verkar i det internationella utvecklingssamarbetet och då arbetar på uppdrag av Sida och med finansiering från den allmänna biståndsanslaget. Jämförelsen indikerar att de administrativa kostnaderna inom Riksrevisionens verksamhet ligger högre än i de övriga myndigheterna, vilket ligger i linje med resultaten från Ekonomistyrningsverkets tidigare publicerade studie av overheadkostna- derna i huvudverksamheten. Om detta förefaller råda enighet, men Riksrevi- sionen pekar i kommentarer på ett antal faktorer som man anser förklarar ett högre kostnadsläge: att man är ett självständigt revisionsorgan som självt initierar sina studier, att man har en av riksdagen beslutad tyngre lednings- struktur än andra myndigheter, att man har verksamhet på flera orter och att verksamheten ställer särskilt höga krav på kompetensutveckling och kvalitets- säkring. Oavsett vilken betydelse som bör tillmätas dessa faktorer är det en öppen fråga vilken utsträckning de skall tillåtas påverka kostnadsbilden för det internationella utvecklingssamarbetet. Huvuddelen av de merkostnader som nämnts kommer i första hand verksamheten i Sverige till godo, och det är inte självklart att de skall tillåtas belasta biståndsanslaget.

Utvärdering har skett i ungefär normal omfattning, möjligen något i under- kant.

Samordningen har blivit lidande av den valda konstruktionen. Projekten initieras främst av organisationen själv, exempelvis på basis av kontakter inom den ansvariga riksrevisorns internationella nätverk. Informationsmöten har hållits med UD på statssekreterarnivå, men kontakter med Sida har inte upprätthållits i den utsträckning som har förutsetts. Mer allmänt är det svårt för en enskild myndighet som inte har sin huvudverksamhet inom det interna- tionella utvecklingssamarbetet att hålla sig fullt à jour med den internationella policydiskussionen och metodutvecklingen.

Transparenskravet är inte uppfyllt med nuvarande lösning. I strid med all- mänt omfattade krav på en tydlig separation mellan sakanslag och förvalt- ningsanslag blandas dessa i det aktuella anslaget, och nivån på de administra- tiva kostnaderna framgår inte heller av årsredovisningen. En förutsättning för att nuvarande konstruktion skall kunna bibehållas är att de administrativa kostnaderna begränsas under en särskild post i det aktuella anslaget, och att ett beslut med denna innebörd föregås av en grundlig diskussion av vilka overheadkostnader som skall tillåtas belasta verksamheten.

343

2008/09:URF3 BILAGA 3 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

Särskild post i Riksrevisionens förvaltningsanslag

Alternativet med en särskild post under Riksrevisionens förvaltningsanslag innebär inte några förbättringar. Utfallet vad gäller självständighet, administ- rativ effektivitet och samordning torde bli detsamma, medan transparensen snarast försämras.

Anslagspost i biståndsbudgeten

Oberoendet i verksamheten kan därutöver säkerställas på det sätt som sker i andra sammanhang, med brandväggar mellan de avdelningar som är engage- rade i respektive verksamhet och med karantänsbestämmelser för enskilda medarbetare som går över från en avdelning till en annan i organisationen. Med sådana åtgärder torde en fullt tillfredsställande nivå på oberoendet kunna säkerställas.

Transparensen skulle också förbättras, i och med att den del av budgeten som kan användas för administrativa utgifter skulle bli föremål för dialog mellan Riksrevisionen och Sida, på samma sätt som sker för andra statliga myndigheter som medverkar i det internationella utvecklingssamarbetet.

Avgifter

En övergång till avgiftsfinansiering av samma slag som tillämpas för andra myndigheter som medverkar i utvecklingssamarbetet kan uppfattas som en försvagning av oberoendet. Denna ordning tillämpas dock för såväl Riksda- gens ombudsmän som Riksbanken, som båda är myndigheter under riksdagen med samma höga krav på självständighet gentemot regeringen och dess myn- digheter som Riksrevisionen. Å andra sidan tar dessa myndigheter emot me- del som administreras av Sida bara i liten omfattning, och de har inte heller det specifika funktionella krav på oberoende gentemot Sida som revisions- myndigheten har.

Andra åtgärder för att stärka oberoendet är desamma som under föregåen- de alternativ: brandvägg och karantänsbestämmelser.

En fråga av viss betydelse är hur efterfrågan på myndigheternas tjänster kommer att utvecklas framgent. Riksrevisionen torde kunna förvänta sig en stabil efterfrågan på sina tjänster, mot bakgrund av att utvecklingssamarbetet

344

RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3

både internationellt och i den svenska politiken på senare år alltmer kommit att fokuseras på institutionsbyggande och förstärkning av demokratins kon- trollmekanismer – just det område där Riksrevisionen är verksam. Även med beaktande av den frikoppling mellan finansiering och utförande som har ägt rum under senare tid torde myndigheten inte ha några svårigheter att hävda sig på den internationella arenan i konkurrens med andra revisionsorgan.

Samordningen skulle liksom i det föregående alternativet förbättras i för- hållande till dagens ordning. Detsamma gäller transparensen i redovisningen.

Slutsats

Slutsatsen av ovanstående är att såväl dagens ordning som konstruktionen med en särskild post i biståndsanslaget eller avgiftsfinansiering kan fås att tillfredsställa högt ställda krav på oberoende, effektivitet, samordning och transparens. En förutsättning för ett bibehållet särskilt anslag är dock att ad- ministrativa utgifter hålls åtskilda från det egentliga biståndet under en sär- skild post.

Samordning med andra riksdagsmyndigheter

En fråga som har rests är om några vinster står att göra på en organisatorisk samordning mellan Riksrevisionens förvaltningsbistånd och den likartade verksamhet som utförs av riksdagen själv och myndigheter som Riksbanken och Riksdagens ombudsmän. Även de partianknutna organisationernas verk- samhet har nämnts i sammanhanget. Svaret torde vara jakande. Det finns utvecklingsmöjligheter, exempelvis genom att engagera riksdagsledamöter i de projekt som Riksrevisionen genomför i syfte att bidra till att stärka parla- mentets kontrollmakt.

En sådan samordning torde dock kunna åstadkommas inom ramen för nu- varande organisation. Att bygga upp ett särskilt organ för att hantera den relativt begränsade verksamhet det handlar om ter sig inte rationellt. En bättre ordning är att man utnyttjar den allmänna administrativa infrastruktur som finns i landet för att hantera utvecklingssamarbetet och att riksdagen meddelar de finansiella och verksamhetsanknutna restriktioner man önskar i budgetbe- sluten för att garantera oberoende gentemot en myndighet under regeringen.

Bakgrund och uppdrag

Allmän bakgrund

I förberedelserna för den nya organisation av riksrevisionen som beslutades 2002 ingick att analysera förutsättningarna för den internationella verksamhe- ten. Den naturliga utgångspunkten var hur motsvarande aktiviteter hade be- drivits vid Riksrevisionsverket (RRV). Den internationella verksamhet som RRV varit engagerat i bestod av internationell samverkan och kontakter,

345

2008/09:URF3 BILAGA 3 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

internationella revisionsuppdrag och internationellt utvecklingssamarbete. Den första av dessa är av ett slag som de flesta myndigheter bedriver, låt vara att de nationella revisionsorganen kanske har ett mer intensivt samarbete än genomsnittsmyndigheten. En institutionaliserad samverkan bedrivs inom internationella organ som INTOSAI48 med regionala underorgan (EUROSAI etc.) med syfte att utbyta erfarenheter, utveckla och standardisera metoder och normer och bistå revisionsorgan under uppbyggnad. De internationella revi- sionsuppdragen innebär revision av internationella organisationer där Sverige är medlem eller bidrar till finansieringen. Utvecklingssamarbetet var den mest omfattande verksamheten. Den dominerades av Sidafinansierade insatser i traditionella svenska samarbetsländer men omfattade bland annat också ett twinning-samarbete med det blivande EU-landet Polen.

Tre aspekter av denna stod i förgrunden för diskussionerna kring den fram- tida organisationen: finansieringsformen, oberoendet och omfånget.49 I det betänkande som en utredningsman överlämnade inför omorganisationen,

Riksrevisionen – organisation och resurser,50 föreslogs att den avgiftsfinansi- erade internationella verksamheten helt skulle upphöra, eftersom bidrag till revisionsmyndighetens budget från en myndighet (Sida) som det ingick i uppdraget att granska ansågs vara oförenligt med revisionens oberoende. Mot denna slutsats avgavs särskilda yttranden av flera experter i utredningen. Man menade att den internationella verksamheten är ett väsentligt inslag i riksrevi- sionsorganets verksamhet och påpekade att revisionens oberoende kan säkras genom så kallade brandväggar mellan den internationella verksamheten och den ordinarie granskningen, och att så hade skett och skedde både inom RRV och inom nationella revisionsorgan i andra länder.

Den organisations- och finansieringsform som slutligen valdes innebar att Riksrevisionen för det internationella utvecklingssamarbetet tilldelades ett särskilt anslag på statsbudgeten och att myndigheten själv skulle administrera detta bistånd oberoende av Sida.

Den nivå på verksamheten som valdes motsvarade ungefär nivån hos dåva- rande RRV:s verksamhet. År 2001 var budgeten för den internationella verk- samheten 47 miljoner kronor, vilket motsvarade omkring 20 procent av RRV:s totala budget. Av detta spenderades drygt 35 miljoner kronor på inter- nationellt utvecklingssamarbete. I 2009 års budget uppgår budgeten för Riks- revisionens internationella utvecklingssamarbete till 40 miljoner kronor. Övriga delar av den internationella verksamheten finansieras över Riksrevi- sionens förvaltningsanslag eller, då så är möjligt, genom avgifter.

För det internationella utvecklingssamarbetet finns etablerade normer, dels i form av internationellt vedertagna principer fastslagna i Parisdeklarationen, FN:s så kallade millenniemål och inom OECD:s samarbetsorgan Develop- ment Assistance Committee (DAC), dels den nu gällande svenska politiken för internationellt utvecklingssamarbete, antagen av riksdagen i december

48International Organization of Supreme Audit Institutions.

49För en mer detaljerad genomgång av diskussionerna, se Kronvall (2003).

50SOU 2002:17.

346

RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3

2003 på basis av propositionen Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling51. Den svenska politiken har i vissa avseenden förändrats under de senaste åren. Målet för det svenska biståndet – att skapa förutsätt- ningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor – ligger fast. Att bekämpa fattigdomen är fortsatt i fokus för biståndet. Tre områden har lyfts fram som särskilt viktiga för en rättvis och hållbar utveckling: demokrati och mänskliga rättigheter, jämställdhet och kvinnors roll i utvecklingen samt klimat och miljö. Antalet mottagarländer har minskats.

Uppdraget

Uppdraget för föreliggande utredning har i första hand varit att pröva om den valda organisationsformen har tillgodosett kraven på självständighet och administrativ effektivitet. Eftersom det är svårt att a priori avgöra vad som är rimliga administrativa kostnader för en verksamhet av det aktuella slaget, har jämförelser gjorts med andra liknande verksamheter inom svenska myndighe- ter. Några jämförelser med utländska revisionsorgans motsvarande verksam- het har inte varit möjlig inom den givna resursramen.

I uppdraget har vidare ingått att bedöma om omfattning och inriktning hos den internationella verksamheten motsvarar intentionerna, liksom om utvär- dering kan anses ske i tillräcklig omfattning.

Slutligen har det ingått i uppdraget att diskutera vilka fördelar som skulle kunna vinnas genom en samordning av Riksrevisionens verksamhet med övrig internationell verksamhet av liknande slag som riksdagen och dess myndigheter bedriver.

Uppdraget har tolkats så att det väsentligen gäller den del av verksamheten som kategoriseras som internationellt utvecklingssamarbete. Den internatio- nella samverkan som sker med andra revisionsorgan inom Intosai och i lik- nande sammanhang har karaktären av sedvanligt professionellt utbyte mellan systerorganisationer och är rimligen en uppgift för Riksrevisionens ledning att besluta om. Inte heller bör avgiftsfinansierade insatser i internationella orga- nisationer utgöra något policyproblem, så länge gängse principer om kost- nadstäckning upprätthålls.52

Beskrivning av verksamheten

Riksrevisionens internationella verksamhet har beskrivits relativt detaljerat i en promemoria från Riksrevisionsutredningens sekretariat,53 varför endast en kortare sammanfattning ges här.

51Prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 112.

52Från denna princip finns några smärre undantag; se avsnitt 2 nedan.

53“Riksrevisionens internationella verksamhet”, PM 2008-03-12, Riksrevisionsutred- ningens sekretariat.

347

2008/09:URF3 BILAGA 3 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

Internationell samverkan

Den internationella samverkan domineras som sagt av arbetet inom organen Intosai och dess europeiska regionala underorganisation, Eurosai. Arbetet är organiserat i fyra så kallade målområden: professionella standarder, kapaci- tetsutveckling, kunskapsspridning och Intosais egna styrning.54

Härtill kommer samarbete på nordisk basis (bl.a. innefattande en gransk- ning av kraftsektorn) och mellan Östersjöländerna (gällande bl.a. kontroll av fisket i Östersjön).

Inom EU ansvarar medlemsländerna för att unionens medel används i överensstämmelse med kravet på sund ekonomisk förvaltning. Räkenskaperna granskas av Europeiska revisionsrätten (European Court of Auditors, ECA). ECA och medlemsländernas revisionsmyndigheter samarbetar inom den så kallade Kontaktkommittén kring granskningsarbetet. Det bör dock noteras att det i Sverige är Ekonomistyrningsverket som har det operativa ansvaret för den revisionella granskningen av EU-medlens användning.55

Kostnaderna för Riksrevisionens internationella samverkan var år 2007 14,2 miljoner kronor.

Revision av internationella organisationer

Riksrevisionen kan engageras i granskning av internationella organisationer på olika sätt. Vissa organisationer, framför allt nordiska, har sin organisato- riska hemvist i Sverige, och revisionen kan då bli ett åtagande för Riksrevi- sionen, vilket finansieras via förvaltningsanslaget. I en del organisationer roterar ansvaret för granskningen mellan medlemsländerna, och Sverige har då att via Riksrevisionen utföra sin del av åtagandet. Även sådana uppgifter finansieras över förvaltningsanslaget.

Slutligen kan Riksrevisionen delta i anbudsgivningen när revision av ett internationellt organ upphandlas i konkurrens. Arbetet blir då avgiftsfinansie- rat. Inom Riksrevisionen finns ett intresse för sådana uppdrag, eftersom de ger internationell erfarenhet och anses allmänt kompetenshöjande. Man är dock bunden av kostnadstäckningskravet vid anbudsgivning, och tilldelningen av uppdrag inom internationella organisationer förefaller inte alltid styras enbart av objektiva kriterier som kvalitet och pris.

Kostnaderna för Riksrevisionens internationella uppdrag var år 2007 1,8 miljoner kronor, medan intäkterna var 2,2 miljoner kronor.

Internationellt utvecklingssamarbete

Den författningsmässiga grunden för Riksrevisionens internationella utveck- lingssamarbete är följande paragraf i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen:

54För mer detaljerad information, se www.intosai.org.

55Förordning (2007:761) med instruktion för Ekonomistyrningsverket, 5§.

348

RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3

22 § Riksrevisionen skall bedriva internationellt utvecklingssamarbete i enlighet med vad riksdagen har beslutat.

Riksrevisionen får även i övrigt inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området. Riksrevisionen får ta betalt för sådana uppdrag och tjänster som avses i andra stycket. Riksrevisionen bestämmer avgifternas storlek. Lag (2006:1003).

De villkor som stipuleras i riksdagens budgetbeslut är dels att utgifterna under anslaget skall stå i överensstämmelse med OECD/DAC:s definition av bi- stånd och med mål och inriktning för Sveriges politik för global utveckling och internationella utvecklingssamarbete, dels att Riksrevisionen får full kostnadstäckning för utförda internationella uppdrag. I ökande utsträckning har arbetet inriktats på den externa revisionens roll i systemet för offentlig finansiell styrning i samarbetsländerna, med särskild tonvikt på parlamentens kontrollmakt.

Projekt bedrevs under 2007 i sju huvudsamarbetsländer och i den afrikans- ka regionala organisationen AFROSAI-E, som organiserar samarbetet i ett tjugotal engelskspråkiga länder och två portugisiskspråkiga. Kostnaderna fördelade sig enligt följande:

TABELL 1. KOSTNADER FÖR RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA UTVECK- LINGSSAMARBETE 2007 (TKR)

Samarbetspartner	Kostnader 2007 (tkr)
Bosnien-Hercegovina	9 857
Moldavien	5 879
Tanzania	9 093
Botswana	2 391
Rwanda	1 367
Moçambique	1 285
AFROSAI-E	5 251
Indonesien	1 426
Övrigt	1 167
Totalt	37 716

Källa: Riksrevisionens årsredovisning 2007.

Utvärdering och resultat

I uppdraget har inte ingått att genomföra några materiella utvärderingar av de resultat som har uppnåtts inom ramen för Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete. Vissa aspekter av de genomförda projekten är ändå av värde att behandla i detta sammanhang, eftersom de har relevans för bedöm- ningen av om den valda organisationsformen uppfyller uppställda krav på administrativ effektivitet. Några utvärderingar i fält har inte rymts inom upp- draget, utan slutsatserna nedan bygger helt och hållet på tidigare gjorda utvär- deringar.

349

2008/09:URF3 BILAGA 3 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

Utvärderingsintensitet

Riksrevisionen har ställt sju utvärderingsrapporter till utredarens förfogande. De gäller projekt i Bosnien-Hercegovina, Rwanda, Moçambique (två styck- en), Tanzania (två stycken) samt organisationsstödet till AFROSAI-E. Utöver dessa finns utvärderingar inplanerade rörande projekten i Moldavien och Bosnien-Hercegovina under år 2009. Projekten i Botswana och Malawi har inte utvärderats.

De projekt som listas ovan kan i stort sett sägas ha utvärderats med normal intensitet. Det hade dock varit naturligt att utvärdera insatsen i Malawi i sam- band med att ansvaret för projektet överlämnades till den norska riksrevisio- nen vid årsskiftet 2007/08.

Genomförda utvärderingar

Bosnien-Hercegovina

Fas 2 av projektet utvärderades år 2006.56 Bland observationerna i utvärde- ringsrapporten kan nämnas:

-Den institutionella kapaciteten på mottagarsidan har varit svag. En del av problemen har dock sitt ursprung i Riksrevisionens svårigheter att rekrytera en expert med långtidsplacering i landet.

-Rapportering och dokumenthantering har inte varit fullgod.

-Utvärderarna fick intrycket att insatser i utlandet inte värderades särskilt högt inom organisationen, vare sig kortsiktigt i lönesättning eller mer lång- siktigt i meritvärderingen.

Moçambique

I Moçambique har Riksrevisionen varit involverad i två projekt, ett riktat mot Tribunal Administrativo och ett mot Inspecçao General de Finanças. Det senare har engagerat också Ekonomistyrningsverket och den portugisiska systermyndigheten. Båda projekten utvärderades under 2006.57 Beträffande det förstnämnda konstateras framgång på en rad punkter, bland andra:

-produktion av årliga rapporter till parlamentet sedan år 2000,

-utvecklad metodologi, som nu håller internationell standard, och förstärkt IT-kapacitet.

56Evaluation of phase 2 of the SNAO institutional capacity building project with the three audit institutions in Bosnia and Herzegovina. Mapsec, Stockholm.

57(2006a): Evaluation of the Pro-Audit Project in the Administrative Tribunal in Mo- zambique. Mapsec, Stockholm och (2006b): Evaluation of the Institutional Develop- ment Cooperation Project with Inspectorate-General of Finance. Mapsec, Stockholm.

350

RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3

Samtidigt upplevs problem med att rekrytera inhemsk personal till myndighe- ten liksom långtidsexperter till projektet. Vissa administrativa processer har tagit längre tid än förutsett, och den delade finansieringen mellan Riksrevi- sionen och Sida har också skapat vissa problem.

I det andra projektet var Riksrevisionens medverkan tämligen begränsad, bland annat till följd av att internrevision stod i fokus. Utvärderingsrapporten nämner framför allt utbildning och rekrytering som framgångsområden. Sam- tidigt är den politiska och institutionella miljö i vilken myndigheten har att verka svår. Det outvecklade samarbetet mellan intern och extern revision ses som ett av problemen.

Rwanda

Utvecklingsprojektet i Rwanda, som har drivits tillsammans med den neder- ländska revisionsmyndigheten, utvärderades i allmänt positiva ordalag år 2006.58 Riksrevisionen har senare velat stärka implementeringen genom att rekrytera en heltidsrådgivare till Kigali men inte nått enighet på denna punkt med de rwandiska myndigheterna. Riksrevisionen har därför avvecklat sitt engagemang.

Tanzania

Verksamheten i Tanzania har bestått i stöd till det tanzaniska revisionsorganet och har utvärderats vid två tillfällen, 2006 och 2008/09.59 I den första rappor- ten konstaterades att

-projektet var viktigt för den institutionella kapacitetsuppbyggnaden och strävandena att stärka revisionens oberoende,

-projektet har haft positiva spin-off-effekter, men också att

-mottagarkapaciteten har varit svag, bland annat till följd av låg tillgänglig- het hos den tanzaniska personalen och svag integration med det ordinarie löpande arbetet.

I den andra rapporten konstateras framsteg på en rad områden: metodologi, relevans och punktlighet i rapporteringen och ökande självständighet. Samti- digt karaktäriseras den allmänna miljön för den finansiella styrningen inom offentlig sektor av svagheter och ojämn utveckling. Vissa oklarheter i samar- betet mellan Riksrevisionen och Sida konstateras också.

AFROSAI-E

Projektet har bestått i institutionellt stöd till samarbetsorganet AFROSAI-E. Det utvärderades 2006.60 Bland utvärderarens observationer kan noteras:

58Evaluation of NCA-SNAO support to the OAG of Rwanda. Mapsec, Stockholm, 2006.

59The National Audit Office Development Project – an institutional capacity building project between the Government of Tanzania, Sida and the Supreme Audit Institutions of Tanzania and Sweden och Evaluation of the first phase of the SNAO/Sida institu- tional capacity building project with the National Audit Office of Tanzania – NAODP. Sipu International, Stockholm.

351

2008/09:URF3 BILAGA 3 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

-Stödet har varit mycket uppskattat på mottagarsidan.

-Implementeringen har släpat efter något till följd av organisatoriska föränd- ringar, särskilda problem i Moçambique m.m.

-Den långsiktiga hållbarheten bedöms ännu som låg.

Summering

De observationer som gjorts i utvärderingsrapporterna är ganska typiska för samarbetsprojekt av det slag som Riksrevisionen har varit engagerad i. Den institutionella och politiska miljön är svårhanterlig, mottagningskapaciteten är generellt svag och det är svårt att rekrytera och behålla lokal kompetent per- sonal. I dessa avseenden avviker inte Riksrevisionens projekt från den all- männa bilden för projekt av denna typ, och det går knappast att hävda att den speciella organisationsformen med ett eget anslag för utvecklingssamarbete har påverkat utfallet i samarbetsländerna i ena eller andra riktningen. Vad som dock kan vara värt att notera i en diskussion om organisationsformer och samordningskrav är att man i vissa av projekten har upplevt en form av dub- belkommando, när både Sida och Riksrevisionen har varit engagerade. Ytter- ligare någon utvärdering kunde ha gjorts.

Självständighet i verksamheten

Ett starkt motiv för att välja den nuvarande konstruktionen med ett särskilt anslag för Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete var som framgått att man ville säkerställa revisionens fristående ställning gentemot de myndigheter man har att granska. Om exempelvis Sida förvaltade det aktuella bidraget, skulle Riksrevisionen kunna tänkas hamna i någon form av beroen- deställning gentemot denna myndighet.

Såtillvida måste konstruktionen sägas vara framgångsrik som att något be- roendeförhållande inte föreligger. Hanteringen av budgeten för den aktuella verksamheten sker helt utan att någon myndighet under regeringen är involve- rad, och något beroendeförhållande kan således inte uppkomma på detta sätt.

Samtidigt kan det uppkomma en negativ form av självständighet som en konsekvens av den valda konstruktionen, i den meningen att samordningen med annat internationellt utvecklingssamarbete blir svag. Det finns en över- enskommelse om avstämning på generaldirektörs-/riksrevisorsnivå mellan Sida och Riksrevisionen, som dock inte har efterlevts sedan den för interna- tionella frågor nu ansvariga riksrevisorn tillträdde vid halvårsskiftet 2006.61 Den för samordning av internationella frågor ansvarige överdirektören vid Riksrevisionen har inte heller någon motpart på samma nivå inom Sida.62 Möten har ägt rum mellan den ansvariga riksrevisorn och den statssekreterare

60Report on assessment of the African Organisation of English-speaking Supreme Audit Institutions (AFROSAI-E).

61Karin Lindell, pers. medd.

62Gert Jönsson, pers. medd.

352

RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3

på Utrikesdepartementet som har ansvar för internationellt utvecklingssamar- bete, men dessa möten har mer karaktär av informationsmöten. Den avstäm- ning i sak som kommer till stånd äger rum på handläggarnivå och självfallet också i fält, när medarbetare från Riksrevisionen genomför insatser i samar- betsländer där också Sidapersonal finns på plats.

Det är givetvis av vikt att de beslut om inriktning av det internationella ut- vecklingssamarbetet som fattas får fullt genomslag över hela fältet. Riksrevi- sionens verksamhetsområde – framför allt då man koncentrerar arbetet till att gälla ett stärkande av parlamentets kontrollmakt – ligger väl i linje med den allmänna inriktningen av utvecklingssamarbetet, men det innebär inte att alla insatser inom området med automatik representerar ett effektivt utnyttjande av den samlade biståndsbudgeten. Den huvudsakliga källan för projektinitia- tiv är Riksrevisionens egna internationella kontakter snarare än initiativ från den biståndsansvariga myndigheten. Uppslag till projekt kommer typiskt i kontakter med Riksrevisionens medarbetare inom det internationella nätver- ket, exempelvis när den för den internationella verksamheten ansvariga riks- revisorn deltar i konferenser utomlands. Den valda konstruktionen med ett särskilt anslag för Riksrevisionens utvecklingssamarbete innebär därmed en risk för otillräcklig samordning av det svenska internationella utvecklings- samarbetet.

Administrativa kostnader i det internationella utvecklingssamarbetet

Den fråga som står i centrum för diskussionen i föreliggande kapitel är hur de administrativa kostnaderna för Riksrevisionens förvaltningsbistånd skall hanteras och vilka regler som skall gälla i gränssnittet mellan Riksrevisionens förvaltningsanslag och det särskilda anslaget för internationellt utvecklings- samarbete. Eftersom det är svårt att på fri hand avgöra vad som är rimliga administrativa kostnader för en verksamhet, bygger analysen av Riksrevisio- nens administrationskostnader för det internationella utvecklingssamarbetet i detta kapitel på en jämförelse med andra svenska myndigheter som är engage- rade i liknande verksamhet. Det som är av intresse som jämförelsenorm i föreliggande arbete är i första hand det förvaltningsbistånd som finansieras över budgeten för internationellt utvecklingssamarbete och som administreras av Sida.

Allmänt om administrativa kostnader

Bestämmelser för myndigheter under riksdagen

Relevanta ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen och myndigheterna under riksdagen återfinns i lagen (2006:999). Denna lag kan beskrivas som en anpassning av budgetlagen till de förutsättningar som gäller

353

2008/09:URF3 BILAGA 3 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

för de aktuella myndigheterna. Den är inte särskilt detaljerad, och någon direkt motsvarighet till de förordningar som gäller för myndigheterna under regeringen finns inte. Förarbetena till lagen63 ger viss ledning, exempelvis när det gäller tolkningen av kostnadstäckningskraven i avgiftsbelagd verksamhet. I avsaknad av mer detaljerade regleringar får man söka ledning i andra källor och i generellt accepterade principer för ekonomisk styrning inom den offent- liga sektorn.

En viktig generell princip inom ekonomisk styrning – inte bara i den of- fentliga sektorn – är att varje verksamhet skall bära sina egna kostnader. Syftet med detta krav är att åstadkomma en effektiv användning av resurserna i samhället. Det innebär inte att det inte kan finnas undantag från regeln – subventioner är ibland väl motiverade – utan blott att bevisbördan ligger på den som vill hävda avsteg från den allmänna principen.

Den mest fundamentala specifika regeln i sammanhanget är regeringsfor- mens bestämmelse i 9 kap. 2 §: ”Statens medel får icke användas på annat sätt än riksdagen har bestämt.” Den operativa översättningen av denna bestäm- melse är att riksdagen styr genom beslut om anslag på statsbudgeten och att ändamålet för varje anslag preciseras i budgetbeslutet. En konsekvens av detta är exempelvis att den svenska förvaltningen i händelse av ett över- skridande av ett visst anslag utöver vad budgetlagen medger inte kan täcka detta med ett underutnyttjande av något annat anslag på det sätt som sker i vissa andra länder (s.k. virements); regeringen måste gå tillbaka till riksdagen och begära ett nytt beslut med denna innebörd. Riksdagens styrning genom ändamålsbeskrivning är alltså en princip av hög dignitet i det svenska syste- met för offentligfinansiell styrning.

I den speciella frågan kring Riksrevisionens internationella utvecklings- samarbete har vidare riksdagens finansutskott gjort ett uttalande av viss bety-

delse:

Utskottet yttrar sig först om den internationella verksamheten i allmänhet – vilket alltså inkluderar Riksrevisionens eget förvaltningsbistånd – och slår fast att denna skall bära sina egna kostnader. I diskussionen av de internatio- nella uppdragen används termen ”full kostnadstäckning”, som kommer till användning också i styrningen av myndigheterna under regeringen.

Även om utskottet inte säger något uttryckligt i motsatt riktning, får det förutsättas att principen att varje verksamhet skall bära sina egna kostnader

63Införande av budgetlagens bestämmelser för vissa av riksdagens myndigheter. Ut- redningar från riksdagsförvaltningen 2005/06:URF1.

64Finansutskottets betänkande 2003/04:FiU2.

354

RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3

skall gälla också i denna riktning, det vill säga att Riksrevisionens anslag för internationellt utvecklingssamarbete inte skall subventionera den inhemska verksamheten. En sådan användning av medlen skulle strida mot ändamålsbe- skrivningen för det aktuella anslaget.

Bestämmelser för myndigheter under regeringen

Avgifter för uppdragsverksamhet omfattar samtliga avgifter som inte har klassificerats som offentligrättsliga, det vill säga inte är så kallade tvingande avgifter där riksdagen beslutar att verksamheten skall bedrivas och att den skall vara avgiftsbelagd. Uppdragsverksamhet avser därmed i regel försälj- ning av varor och tjänster som är frivilligt efterfrågade. Uppdragsverksamhe- tens kunder finns både inom och utanför den statliga sektorn. Exempel på uppdragsverksamhet är olika typer av konsult- och utbildningstjänster eller tjänster som en myndighet producerar för en annan myndighets räkning. Avgifter som en myndighet tar ut av en annan myndighet betecknas som uppdragsverksamhet oavsett om de är frivilliga eller ej.

Bestämmelser för myndigheter under regeringen rörande avgifter och tjänsteexport finns dels i budgetlagen (1996:1059), dels i vissa förordningar. I 4 § avgiftsförordningen65 finns ett generellt bemyndigande som innebär att en myndighet själv får besluta om att ta ut avgift för sådana varor och tjänster som räknas upp i paragrafen om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning. Tjänsteexport är en av dessa kategorier. I 5 § avgiftsförordningen bestäms att full kostnadstäckning skall gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet, om inte regeringen beslutar annat. För att få full kostnadstäckning i verksamheten skall myndig- heten beräkna avgifterna så att intäkterna på sikt täcker samtliga kostnader – både de direkta kostnader som verksamheten orsakar och en rättvisande andel av de gemensamma kostnader som verksamheten indirekt för med sig.

För tjänsteexport gäller krav på lönsamhet enligt 3 § tjänsteexportförord- ningen66, oavsett med vilket stöd myndigheten bedriver verksamheten, om inte regeringen har beslutat något annat ekonomiskt mål.

Enligt kapitalförsörjningsförordningen får myndigheterna bygga upp en re- serv på upp till 10 procent av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning.67 Det innebär att kravet på kostnadstäckning inte behöver gälla exakt för varje verksamhetsår utan skall tolkas som en långsiktig restriktion.

Kommentar

Kravet på att varje verksamhet skall bära sina egna kostnader är som sagt generellt och skall gälla också offentlig verksamhet om inte annat har beslu- tats. Definitionen av självkostnad är emellertid öppen för vissa tolkningsva- riationer. ESV:s föreskrifter till den aktuella 5 § i avgiftsförordningen talar om ”samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader”. I

65SFS 1992:191.

66SFS 1992:192.

67SFS 1996:1188, 23 §.

355

2008/09:URF3 BILAGA 3 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

praktiskt förekommande situationer kan man välja att inkludera samkostnader som är mer eller mindre starkt kopplade till den aktuella verksamheten. Over- headkostnader som har en identifierbar nytta för en viss verksamhet skall naturligtvis tas med; mer öppet för diskussion är om allmänna overheadkost- nader skall inkluderas.

Även om de nämnda förordningarna inte formellt gäller för Riksrevisio- nens internationella utvecklingssamarbete, har principen att varje verksamhet skall bära sina egna kostnader samma konsekvenser. Den leder också till samma fråga beträffande fördelningen av overheadkostnaderna. Vi återkom- mer till detta i diskussionen nedan.

Riksrevisionens administrativa kostnader

Allmänt om overheadkostnaderna

ESV har på Riksrevisionsutredningens uppdrag analyserat Riksrevisionens allmänna overheadkostnader, det vill säga de som uppkommer i den verk- samhet som finansieras under förvaltningsanslaget.68 ESV delar in overhead- kostnaderna i tre kategorier: gemensam overhead, som avser för hela myn- digheten gemensamma kostnader, mellanoverhead, som framför allt täcker kostnader för chefer ute i linjeorganisationen och deras administration, och individuell overhead, som avser tid som den enskilde tjänstemannen lägger på avdelningsmöten, kompetensutveckling etc. Enligt ESV:s rapport fördelar sig de totala kostnaderna för Riksrevisionens verksamhet år 2007 – 333 miljoner kronor – på så sätt att 52 procent motsvarar kärnverksamhet och 48 procent klassificeras som overheadkostnader. Den interna fördelningen inom den senare kategorin är 30, 7 och 11 procentenheter på gemensam, mellan- re- spektive individuell overhead.

Riksrevisionen har kommenterat den citerade rapporten och har framfört invändningar mot slutsatserna.69 Dessa invändningar gäller dock inte siffrorna som sådana utan framför allt jämförelsen mellan Riksrevisionen och andra myndigheter, som enligt Riksrevisionen inte tar tillräcklig hänsyn till den speciella karaktären hos myndighetens verksamhet. Vi återkommer senare till dessa argument och nöjer oss här med att konstatera att enighet råder mellan ESV och Riksrevisionen beträffande siffrorna i sig.

Det internationella utvecklingssamarbetet

De administrativa kostnaderna för Riksrevisionens internationella utveck- lingssamarbete indelas av myndigheten i fyra olika kategorier.70 Den första omfattar de gemensamma overheadkostnaderna för myndighetens ledning och allmän administration. För de utlandsstationerade, som inte drar samma nytta

68Riksrevisionens OH-kostnader. Rapport 2008:35, Ekonomistyrningsverket, Stock- holm.

69”Riksrevisionens overheadkostnader”, PM 2008-10-22..

70Uppgifterna som följer har lämnats av Alexandra Hård af Segerstad vid Riksrevisio- nen.

356

RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3

som övriga anställda av dessa funktioner, debiteras 50 procent av standard- taxan. Den andra kategorin avser de myndighetsövergripande kostnaderna för lokaler, telefoni, IT etc. Även här tillämpas schablonen att de utlandsstatione- rade debiteras 50 procent av standardtaxan. I den tredje kategorin ingår de kostnader som motsvarar den internationella enhetens egna lönekostnader för icke operativ tid. Den fjärde komponenten slutligen avser de overheadkostna- der som den från andra delar av myndigheten inlånade personalen tar med sig och som debiteras fullt ut.

För att få siffror som är jämförbara med andra myndigheters är det lämp- ligt att utgå från en anställd vid någon av Riksrevisionens avdelningar som deltar i en korttidsförrättning utomlands. Om den anställde har en månadslön på 35 000 kronor, motsvarar detta en årslön på 420 000 kronor och en års- kostnad på knappt 680 000 kronor inklusive sociala avgifter. Med den aktiva tid per år som Riksrevisionen räknar med blir timkostnaden 427 kronor. Per- sonal som inlånas från andra enheter debiteras fullt ut för overheadkostnader som är gemensamma för hela myndigheten, medan de långtidsförordnade betalar hälften. Detta innebär ett påslag på 524 kronor per timme för korttids- förrättningarna och 262 kronor per timme för de övriga.71

Till detta skall läggas den specifika overheadkostnad som hör till det inter- nationella utvecklingssamarbetet. Den enhetsgemensamma overheadkostna- den är 130 kronor per timme. Till detta kommer en del av lönekostnaden för personalen i Stockholm. Denna personal ägnar en del av sin tid åt administra- tion men deltar också i insatser utomlands (dvs. tid som skulle vara fakturer- bar, om fakturering skedde). Utslaget på hela volymen uppgår den samlade lönekostnaden till 218 kronor per timme. Enligt Riksrevisionens bedömningar läggs 70 procent av det centralt utförda arbetet på korttidsförrättningarna och 30 procent på de övriga, vilket omsatt i timpåslag skulle innebära 269 kronor per timme för de förra och 151 kronor per timme för de senare, om all arbets- tid ägnades åt administration. Denna siffra kan därmed ses som en övre gräns för denna del av det administrativa påslaget. Riksrevisionen har i en kommen- tar till kalkylen72 sagt att man räknar all den tid som inte uttryckligen klassifi- cerats som overheadtid i redovisningen ovan som operativ tid. Detta skulle i så fall innebära att det är den nedre gränsen för intervallet som gäller.

Resultatet beror uppenbarligen på vad som rubriceras som operativt. Gene- rellt arbete rörande inriktningen av verksamheten, avstämning gentemot be- slut inom biståndspolitiken och metodutveckling och så vidare kommer med Riksrevisionens definition att klassas som operativt. För de övriga myndighe- ter som ingår i jämförelsen utförs detta arbete till övervägande del av Sida och kommer då att klassificeras som administration

Den totala (fiktiva) utdebiteringen för en person med den aktuella månads- lönen på 35 000 kronor som genomför ett korttidsuppdrag blir alltså 427 +

71Den genomsnittssiffra som har meddelats är 393 kronor per timme. Om den utlands- stationerade personalen skall debiteras hälften så mycket som den hemmavarande och då volymerna operativ tid dessutom är ungefär desamma för de båda kategorierna, erhålls nivåerna 524 och 262 kronor per timme.

72Gert Jönsson pers. medd.

357

2008/09:URF3 BILAGA 3 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

524 + 130 + [0, 269] kronor per timme, eller [1 071, 1 340] kronor per timme, beroende på hur stor del av tiden som uppfattas som operativ.

För långtidsförrättningar beror lönen på förutsättningarna men ligger i inter- vallet 90 000–100 000 kronor per månad.

Jämförelser med annat internationellt utvecklingssamarbete73

Sida accepterar något olika administrativa kostnadspåslag i de verksamheter som man finansierar över biståndsanslaget, beroende på skillnader i förutsätt- ningar och verksamhet. För exempelvis FN-organen accepteras 13 procent när det handlar om projektstöd. För mer generellt stöd är siffran lägre, eftersom administrationskostnaderna då sjunker. För stöd till enskilda organisationer i Sverige är siffran i normalfallet 8 procent, för paraplyorganisationer av typ Forum Syd, som administrerar flera mindre organisationer, är den accepterade nivån 9,5 procent. Dessa nivåer kan dock inte utnyttjas för en jämförelse med myndigheternas administrativa kostnader, eftersom förutsättningarna här är helt annorlunda. Jämförelsen nedan görs därför inom myndighetssfären.

I sammanställningen nedan visas kostnadsuppgifter för ett antal andra stat- liga myndigheter som bedriver internationellt utvecklingssamarbete liknande Riksrevisionens. Insatser inom det internationella utvecklingssamarbetet finansierade via biståndsanslaget regleras i avtal mellan Sida och de aktiva myndigheterna, och Sida står då för en del av administrationen. I de totala kostnaderna för administration räknas därför Sidas andel in. Myndigheterna har något olika sätt att genomföra kalkylerna, varför viss försiktighet krävs vid en jämförelse av de administrativa påslagen. Vissa myndigheter tillämpar samma administrativa påslag oavsett vilken grundlön medarbetaren har, me- dan andra tillämpar procentuella påslag och andra åter använder en hybrid- modell.

Ekonomistyrningsverket

Ekonomistyrningsverket (ESV) exporterade år 2007 tjänster till ett värde av 15,6 miljoner kronor.74 I debiteringen skiljs mellan långtids- och korttidsför- rättningar. För korta uppdrag delar man in personalen i två kategorier efter erfarenhet, motsvarande månadslön lägre eller högre än 27 000 kronor. Med antagande om en maximal hypotetisk arbetstid på 1996 timmar per år och 75 procents debiterbar tid erhålls timkostnader på 235 respektive 329 kronor för de båda kategorierna. Enhetsspecifika påslag är 235 respektive 334 kronor per timme för de båda kategorierna, medan det generella påslaget för overhead är 290 kronor oavsett lön. Detta ger en totalkostnad av 760 respektive 953 kro- nor per timme. Avrundat tillämpas 780 och 950 kronor per timme.

73För en internationell överblick över administrationskostnader i det internationella utvecklingssamarbetet, se Molander, Tollbäck och Gustafsson (2007).

74Årsredovisning 2007. Ekonomistyrningsverket, Stockholm.

358

RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3

För långtidsförrättningar tillämpas en schablon på 95 000 kronor per månad. Avvikelser från dessa nivåer kan förekomma till följd av särskilda avtal med mottagarlandet eller andra omständigheter.75

Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionens internationella uppdragsverksamhet hade år 2008 en omslutning på ungefär 13 miljoner kronor. Man räknar med en debiterbar tid av 1 360 timmar per år och utnyttjar fem lönekategorier i sitt avtal med tjäns- teexport finansierad av Sida.76 På månadslönen läggs sedvanliga arbetsgivar- avgifter och kostnader för individuell kompetensutveckling. Overheadkostna- der utgörs dels av kostnader för lokaler, post och telefon etc., dels av kostna- der för myndighetens ledning och ledningen av det internationella sekretaria- tet. Resultatet för de fem kategorierna summeras nedan.

Månadslön	< 24500	24 501–	31 501–	37 501–	44 001–	> 50 000
		31500	37 500	44 000	50 000
Timdebitering	650	750	850	900	1 000	1 100

Lantmäteriet

Lantmäteriet bedriver en ganska betydande internationell verksamhet, på nivån 60 miljoner kronor år 2007.77 Avtalet om tjänsteexport med Sida följer samma mall som Kemikalieinspektionens, och den resulterande timdebite- ringen framgår av nedanstående tabell.78

Månadslön	< 23000	23 001–	31 001–	39 001–	> 46001
		31000	39000	46000
Timdebitering	763	827	929	1008	1132

Skatteverket

Skatteverket utnyttjar i sitt avtal med Sida tre lönekategorier, med typlönerna 35 000, 45 000 och 55 000 kronor per månad. Med ett antagande om debiter- bar tid på knappt 1 500 timmar per år och gemensamma kostnader i form av administration av de internationella projekten och del i de gemensamma overheadkostnaderna erhålls arvodesnivåer på 750, 900 och 1 000 kronor per timme.79

75Samtliga uppgifter från Bo Dahlström, ESV. Siffrorna avser den tjänsteexport som ESV självt är huvudansvarigt för. När ESV medverkar som underleverantör i andra projekt tillämpas en annan taxa.

76Uppgifterna har lämnats av Hanna Mermon, Kemikalieinspektionen, och avser år 2009.

77Lantmäteriet (2008).

78Uppgifter har lämnats av Göran Hedman, Lantmäteriet, och avser 2009.

79Siffrorna kommer från Ann Melin Wenström och Carina Pettersson, Skatteverket, och avser 2008.

359

2008/09:URF3 BILAGA 3 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

Statistiska centralbyrån

Statistiska centralbyråns tjänsteexport har på senare år legat i intervallet 70 till 80 miljoner kronor per år. I debiteringen utgår man från avdelningarnas timtaxor för uppdrag, som är desamma inom och utom landet, och adderar de administrativa kostnader som är specifika för tjänsteexporten inom det så kallade International Consulting Office. Vid denna enhet sysselsätts omkring 9 årsarbetskrafter med marknadsföring, samordning, administration och ut- veckling av SCB:s tjänsteexport, vilket motsvarar ett genomsnittligt påslag på 34 procent. I avtalet med Sida utnyttjar man liksom ESV två lönekategorier, lägre och högre än 29 500 kronor per månad, för vilka timdebiteringarna har satts till 795 respektive 980 kronor. För långtidskonsulter tillämpas en taxa på 98 280 kronor per månad.80

Riksdagen och andra myndigheter under riksdagen

Såväl riksdagen som Riksbanken och Riksdagens ombudsmän deltar i det internationella utvecklingssamarbetet. Riksdagen medverkar i internationellt utbyte i internationella fora som International Parliamentary Union och Euro- parådet och har också varit engagerad i bi- och trilaterala projekt i bland annat Vietnam och Moldavien. Mindre arrangemang bekostas över förvaltningsan- slaget, medan Sida har finansierat de mer omfattande insatserna.

Riksbanken bidrar med sin expertis i bilateralt samarbete i enlighet med ett avtal med Sida. Volymen är liten; år 2008 var den totala omslutningen 3,3 miljoner kronor. Nu gällande avtal garanterar Riksbanken en dagsersättning med 5 000 kronor, vilket med aktuella lönenivåer innebär att ersättningen nätt och jämnt täcker lönekostnaden.

Även Riksdagens ombudsmän bedriver i begränsad omfattning verksamhet inom området. På myndigheten finns normalt en person som på heltid utnytt- jas för insatser utomlands. Under jubileumsåret 2009 och den större interna- tionella konferens som då skall äga rum har förstärkning skett med ytterligare en person. Verksamheten är helt efterfrågestyrd, och det normala är att bestäl- larna står för hela kostnaden.

Sammanfattningsvis är verksamheten vid riksdagen och de övriga myn- digheterna så speciell till sin karaktär och av så liten volym att den knappast kan utnyttjas i jämförelsen. Detta hindrar inte att vissa fördelar skulle kunna vinnas genom en utveckling av samarbetet mellan de aktuella myndigheterna och Riksrevisionen.

Jämförelse med Riksrevisionens kostnader

För att siffrorna från de olika myndigheterna skall bli jämförbara krävs vissa justeringar. Det mest rättvisande är att beräkna den debiterade timkostnaden i förhållande till den månadslön som utgör basen. Jämförelsen har reducerats till fyra typinkomster på nivåerna 25 000, 35 000, 45 000 och 55 000 kronor

80 Uppgifterna från Mats Nordin, ICO. Nivåerna gäller för 2008.

360

RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3

per månad. För de myndigheter som har räknat med andra typinkomster eller intervall har motsvarande timdebitering räknats fram genom interpolation.

För att jämförelsen mellan Riksrevisionen och övriga myndigheter skall bli rättvisande måste den administrativa kostnaden för omvärldsbevakning, initi- ering och samordning i Sidas verksamhet adderas till de andra myndigheter- nas. Sidas administrationskostnad varierar både med verksamhetsgren och med världsdel, men för jämförelsen kan det räcka med den genomsnittliga siffran på ungefär 6 procent av verksamhetens omslutning.

Det finns en kvarstående osäkerhet i jämförelsen som beror på att Riksre- visionen inte formellt fakturerar tiden i projektverksamheten och att det därför är svårt att avgöra hur stor del av personalens tid vid den internationella enhe- ten i Stockholm som skall klassificeras som administration och hur mycket som är faktisk verksamhet i fält. I tabellen nedan har därför intervall angivits. Enligt Riksrevisionen bör som nämnts all verksamhet betraktas som operativ, vilket i så fall innebär att det är den nedre ändan av intervallet som är aktuell, men här kvarstår som sagt ett visst tolkningsutrymme.

I tabellen nedan visas den slutgiltiga timdebiteringen för myndigheterna som ingår i jämförelsen som funktion av medarbetarens månadslön.

TABELL 2. JÄMFÖRELSE MELLAN TIMDEBITERINGEN HOS ETT URVAL AV MYN- DIGHETER OCH RIKSREVISIONEN

Månads-	ESV	KemI	Lant-	SCB	Skatte-	Medelvärde	Riks-
lön			mäteriet		verket	(exkl. RiR)	revisionen
25 000	827	705	848	843	-	806	-
35 000	1007	901	986	1039	795	946	[1071, 1340]
45 000	1007	1010	1166	1039	954	1035	[1188, 1457]
55 000	1007	1166	1200	1039	1060	1094	[1306, 1575]

Debiteringen hos de övriga myndigheterna har justerats upp med 6 procent för att kompen- sera för den administrativa kostnaden inom Sida. (ESV Ekonomistyrningsverket, KemI Kemikalieinspektionen, SCB Statistiska centralbyrån). Källa: Se texten.

Diskussion

Tabellen ovan tyder på att det administrativa påslaget i Riksrevisionens insat- ser inom utvecklingssamarbetet ligger högre än i de övriga myndigheterna. Skillnaden uppgår till åtminstone 10 procent. För en exaktare siffra krävs dock en noggrannare jämförelse av arbetsuppgifterna inom Riksrevisionens enhet för internationellt utvecklingssamarbete med motsvarande internationel-

361

2008/09:URF3 BILAGA 3 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

la sekretariat inom de andra myndigheterna än vad som varit möjligt inom ramen för denna utredning. Även om jämförelsen kan påverkas något av att olika myndigheter har olika principer för taxesättning, är resultatet så tydligt att det torde bestå även vid rimliga justeringar av enskildheter i kalkylen. Skillnaderna kan bero på olikheter i myndighetsgemensam overhead, i speci- fik overhead för utlandsverksamheten eller på ett allmänt högre kostnadsläge i organisationen.

Frågan om den myndighetsgemensamma overheadkostnaden diskuteras i den tidigare citerade promemoria som var ett svar på ESV:s rapport om Riks- revisionens overheadkostnader. Riksrevisionen anför att ESV borde ha jäm- fört med myndigheter av ungefär samma storlek och typ av verksamhet snara- re än med genomsnitts- eller medianmyndigheter. Samtidigt delar man ESV:s allmänna bedömning att Riksrevisionens overheadkostnader ligger högre än genomsnittet, även om jämförelsen skulle begränsas till myndigheter med någorlunda likartade förutsättningar. Följande synpunkter anförs i promemo- rian som förklaring till högre overheadkostnader:

1.Riksrevisionen är ett oberoende granskningsorgan, som självt avgör vad som skall granskas. Detta kräver mer resurser för omvärldsbe- vakning och förberedelser än om uppdragen skulle vara externt ini- tierade.

2.Riksrevisionen har en av riksdagen beslutad ledningsstruktur med tre riksrevisorer och ett system för rullande byte av riksrevisor vart- annat år. Detta leder till högre kostnader för ledning än i en normal myndighet.

3.Riksrevisionen bedriver verksamhet på fyra orter. En stor del av ar- betet utförs också vid andra myndigheter. Detta leder till högre kostnader för kommunikation m.m.

4.Riksrevisionen bedriver internationell verksamhet, vilket ställer sär- skilda krav på administrativt stöd.

5.Myndighetens uppdrag ställer särskilt höga krav på inriktning av verksamheten, kompetensutveckling och kvalitetssäkring.

Argumenten ovan aktualiserar frågan om vad principen om att all verksamhet skall bära sina egna kostnader skall anses innebära. Den tolkning som Riksre- visionen gör är att utlandsverksamheten skall bära sin andel av gemensamma kostnader (med ovan angiven justering för långtidsförrättningar), oavsett vilket ursprung dessa gemensamma kostnader har. En annan möjlig tolkning är att endast den del av de gemensamma kostnaderna som är relevanta för utvecklingssamarbetet skall ingå i den kostnadsmassa som skall fördelas och att övriga delar skall täckas av det ordinarie förvaltningsanslaget. Skillnader- na mellan de båda tolkningarna framstår klart, när man granskar de olika argumenten i listan ovan.

Det första argumentet är korrekt i sak, men det är tveksamt om detta moti- verar en merkostnad som skall påföras utvecklingssamarbetet. Vad Riksrevi- sionen förmedlar är professionellt kunnande om hur ett nationellt revisionsor-

362

RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3

gan bör byggas upp och förvaltas, vilka metoder som kommer till användning för olika former av revision och så vidare. Detta metodkunnande skiljer sig inte till karaktären från vad exempelvis en statistik- eller skattemyndighet förmedlar. Att myndigheten har extra kostnader för att förbereda och initiera studier av den svenska förvaltningen är inte ett argument för att förvaltnings- biståndet skall fördyras.

Det andra argumentet, gällande ledningsstrukturen, kan vara korrekt i sak, även om det kan vara svårt att avgöra hur stor denna merkostnad är. De tre riksrevisorerna utför ju delvis ett arbete som någon annan hade måst utföra i en organisation med endast en riksrevisor. Frågan om driftkostnadens beroen- de av ledningsstruktur, myndighetsstorlek och andra faktorer är komplice- rad.81 Men oavsett vad som faktiskt gäller måste det anses tveksamt om denna merkostnad skall belasta biståndsanslaget. Ett samarbetsland har ju ingen uppenbar fördel av att den svenska riksdagen har beslutat om en speciell ledningsstruktur för den svenska riksrevisionen. Detsamma gäller argumentet om verksamhet på flera orter i Sverige, vilket för övrigt flera myndigheter i jämförelsen har.

Det fjärde argumentet förefaller vara fel i sak. Om man beräknar over- headkostnader på det sätt som Riksrevisionen gör i sin egen redovisning av utvecklingssamarbetet, är overheadkostnaderna i utvecklingssamarbetet lägre än i verksamheten generellt, beroende på att den utlandsstationerade persona- len har så mycket mer operativ tid per år än den genomsnittlige medarbetaren. Även om man – i strid med vad Riksrevisionen hävdar – skulle räkna med alla de Stockholmsbaserade medarbetarnas tid i overheadkostnaden på det sätt som antytts ovan som en övre gräns, blir bidraget utslaget över hela myndig- heten marginellt.

Vad beträffar det femte argumentet gäller samma invändning som beträf- fande de första. De extra resurser som kan krävas för inriktning (som redan har nämnts) och kvalitetssäkring bidrar till att höja kvaliteten i granskningen av den svenska förvaltningen men kommer knappast utvecklingssamarbetet som sådant till del.

Den andra bidragande faktorn till högre administrativa kostnader kan vara att den centrala administrationen i Stockholm är tyngre på Riksrevisionen än i de andra myndigheterna. Den totala tidsinsatsen motsvarar 7,7 årsarbetskraf- ter på en total volym av om kring 37 miljoner kronor. ESV administrerar sin motsvarande verksamhet med en omslutning av 15 miljoner kronor med hjälp av en person. SCB:s International Consulting Office kräver 9 årsarbetskrafter för att hantera sin verksamhet med en årsomsättning på mellan 70 och 80 miljoner kronor. Hur Riksrevisionen hävdar sig i denna jämförelse beror alltså på hur stor del av den Stockholmsbaserade personalens tid som åtgår för administration. Med den siffra som Riksrevisionen anger skulle man ha unge- fär samma overheadnivå som ESV, medan en andel i paritet med SCB:s skul- le tala för en högre siffra. Här kan finnas en del av förklaringen till högre

81 För en diskussion av denna fråga, se Förvaltningsutredningens delbetänkande SOU 2007:107.

363

2008/09:URF3 BILAGA 3 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

administrativa kostnader, men gränsdragningen mellan vad som skall kallas administration och faktiska insatser är osäker i verksamheter av här aktuellt slag, i synnerhet när som i detta fall fakturering inte sker.

Den tredje tänkbara förklaringen är att det allmänna kostnadsläget av olika orsaker är högre i Riksrevisionen. Några tänkbara faktorer har framförts till utredningen.82 Myndigheten har egen omvärldsbevakning och genomför egen prövning av olika förslag till biståndsinsatser. Detta är korrekt, men motsva- rande arbete görs för de övriga myndigheterna av Sida, vilket har kompense- rats i jämförelsen med Sidas genomsnittliga overheadkostnad. Vidare skall myndigheten i sina internationella insatser ha god kännedom om internatio- nella förhållanden, standarder etc. Även detta är korrekt, men detta krav torde gälla i ungefär samma omfattning för andra svenska expertmyndigheter. En tredje faktor kan vara att Riksrevisionen har fullt arbetsgivaransvar för sina långtidsexperter, vilket medför högre administrativa kostnader till följd av komplicerade avtal. På övriga myndigheter är bilden blandad. När myndighe- ten överlåter arbetsgivaransvar och administration till någon annan instans, skall denna extra kostnad inkluderas för att jämförelsen skall bli rättvis.83

Riksrevisionen menar också att man har högre kostnader för kompetens- försörjning än andra myndigheter till följd av att revision (i synnerhet statlig sådan) är en verksamhet som inte undervisas på universiteten på det sätt som är fallet med exempelvis redovisning eller statistik. Det kan ligga något i detta argument, men även för myndigheter som SCB eller Kemikalieinspektionen krävs naturligtvis ett betydande mått av vidareutbildning och fortbildning för att medarbetarna skall vara fullt operativa. Det gäller praktiskt myndighetsar- bete, internationella konventioner och standarder och mycket annat. En värde- ring av detta argument kräver en analys av förhållandena inom de olika myn- digheternas ansvarsområden som faller utanför ramen för denna undersök- ning.

Summering

Jämförelsen med andra myndigheter som är engagerade i det internationella utvecklingssamarbetet tyder på att Riksrevisionen har en högre administrativ kostnad än de övriga myndigheterna. Till en del förklaras denna skillnad av sådana faktorer som myndigheten själv anför som förklaring till högre kost- nader. Det är dock en öppen fråga om dessa faktorer är relevanta i bedöm- ningen av vad som är rimliga overheadkostnader i utvecklingssamarbetet; merparten hänför sig till sådana arrangemang och restriktioner som i första hand kommer verksamheten i Sverige till del.

82Gert Jönsson, pers. medd.

83Detta gäller också exempelvis för den siffra som lämnats av SCB-ICO.

364

RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3

Överväganden

Kriterier

Oberoende

Kravet på oberoende var som konstaterats centralt när man valde organisa- tions- och finansieringsform i samband med omorganisationen av den statliga revisionen. Om Riksrevisionen skall vara engagerad i internationellt utveck- lingssamarbete, skall en sådan aktivitet inte gå ut över myndighetens trovär- dighet när den utövar sin huvudroll som nationellt revisionsorgan. Eftersom det råder allmän enighet om att ett internationellt engagemang av detta slag är värdefullt såväl för potentiella samarbetsländer som för Sverige som helhet och Riksrevisionen, är detta en utgångsförutsättning. Frågan är vilken inne- börd oberoendekravet bör ha för valet av organisationsform.

Riksrevisionens föregångare, Riksrevisionsverket (RRV), var involverat i samma typ av internationellt utvecklingssamarbete som Riksrevisionen. I själva verket präglades hela reformen i dessa delar av en önskan att ändra så lite som möjligt vad gäller volym och inriktning. Någon anmärkning mot RRV:s integritet i granskningen av Sida framfördes veterligen inte, trots att relationen mellan granskare och granskningsobjekt var detsamma; att Riksre- visionen nu är en myndighet under riksdagen förändrar ingenting i just detta avseende.

Man kan dessutom fråga sig vem som är beroende av vem. Argumentet mot att biståndsorganet Sida skall förvalta statliga medel som utnyttjas av Riksrevisionen är att den senare skulle kunna lockas att behandla Sida annor- lunda än andra statliga myndigheter, därför att en del (drygt tio procent) av dess budget hanteras av den granskade myndigheten. Men om man anser den sortens ovidkommande hänsyn som en reell risk, finns naturligtvis också en möjlighet att biståndsorganet skulle behandla revisionsorganet gynnsamt för att inte drabbas av en onormalt hård granskning. Vilken fara som är störst för respektive part är i högsta grad en öppen fråga. Ett revisionsorgan som tar lättsinnigt på granskningsuppdraget löper ju dessutom en betydande risk för förlorat anseende, om förhållanden som borde ha påtalats kommer till all- mänhetens kännedom på annat sätt.

Det finns, som påpekades i de diskussioner som föregick bildandet av Riksrevisionen, alternativa sätt att garantera revisionsorganets självständighet i situationer som dessa. Man brukar tala om brandväggar i organisationen, med innebörden att de enheter eller avdelningar som är involverade i den ena aktiviteten inte skall vara engagerade i den andra. Normalt är också att tilläm- pa karantänsbestämmelser när medarbetare gör övergångar inom organisatio- nen. En medarbetare som har arbetat inom det internationella utvecklings- samarbetet skall alltså inte kunna engageras i granskning av detta område inom två eller tre år.

365

2008/09:URF3 BILAGA 3 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

Effektivitet

Ordet effektivitet kan ges olika innebörder i förvaltningssammanhang. Den enklaste betydelsen och den som oftast avses är administrativ effektivitet, det vill säga att den administrativa hanteringen av en viss verksamhet inte skall kräva mer resurser än vad som är nödvändigt för att lösa uppgiften. Eftersom de administrativa resurser som krävs i en viss verksamhet normalt registreras över den offentliga budgeten som ett separat förvaltningsanslag eller en an- slagspost, finns grundförutsättningen för att svara på frågan huruvida en verk- samhet i denna mening är effektiv. Sedan kan det vara en besvärligare uppgift att i praktiken avgöra om verksamheten bedrivs effektivt eller ej; normalt krävs någon form av jämförelser av det slag som har utnyttjats också i denna rapport.

Samordning

Begreppet effektivitet har också den djupare innebörden att resurserna skall utnyttjas effektivt i relation till de mål som har formulerats för verksamheten. En verksamhet kan mycket väl vara administrativt effektiv samtidigt som den är ineffektiv i denna djupare mening.84 Även inom ramen för den djupare meningen kan man urskilja olika betydelser av begreppet. En första, någor- lunda lätthanterlig tolkning är att relatera utvärderingen till de mål som har formulerats, i detta fall för biståndspolitiken, och söka avgöra om de verk- samheter som företas inom ramen för budgeten på ett signifikant och inbördes konsistent sätt bidrar till måluppfyllelsen. Betydligt svårare är att avgöra om verksamheterna effektivt bidrar till att förändra tillståndet i samarbetsländerna i önskad riktning, i synnerhet som den allmänna tendensen inom det interna- tionella utvecklingssamarbetet för närvarande går mot mer generella stödfor- mer som sektorsstöd och allmänt budgetstöd, för vilka det är svårt att koppla insatser till effekter.

Den näst bästa lösning som man normalt får nöja sig med blir därför att söka svar på frågan om insatserna framstår som rimliga mot bakgrund av fastslagna mål och om de är samordnade på ett effektivt sätt. Kravet på sam- ordning finns på flera nivåer. Ett fundamentalt krav är att alla aktiviteter rimmar med de grundläggande målen för det svenska internationella utveck- lingssamarbetet. Detta krav kan i en enkel mening sägas vara uppfyllt för Riksrevisionens verksamhet, eftersom den ryms inom arbetet med att stärka de demokratiska institutionerna. Kraven på samordning måste emellertid ställas högre än så. Inom ramen för utvecklingssamarbetet har riksdag och regering gjort ett antal val beträffande verksamheter och världsdelar, dit Sve- rige skall koncentrera sina ansträngningar. Samordningskravet finns också internationellt, formulerat bland annat i de krav som Parisdeklarationen inne- håller: samordning med andra givare, samordning med samarbetsländernas politiska agenda och anpassning till samarbetsländernas politiska och institu-

84 En populär formulering är att administrativ effektivitet betyder att man gör saker rätt, medan effektivitet i den djupare meningen innebär att man gör rätt saker.

366

RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3

tionella miljö. I detta avseende kan olika organisatoriska lösningar vara mer eller mindre tillfredsställande.

Krav på samordning kan också avse organisatorisk samordning med andra svenska organ som är aktiva inom det internationella utvecklingssamarbetet, i Riksrevisionens fall bland annat (men inte endast) med riksdagen och övriga myndigheter under riksdagen.

Transparens

Ett elementärt krav på den lösning som väljs är att den skall uppfylla gängse krav på öppenhet och tydlighet – eller med ett ord, transparens – så att granskning kan ske med måttliga arbetsinsatser av granskningsorgan, mass- media eller allmänhet. Transparenskravet återkommer i flera av budgetlagens (1996:1059) krav på förvaltningsmyndigheterna och dess motsvarighet på riksdagssidan, (2006:999).

Riksrevisionen har i en egen rapport, Förvaltningsutgifter på sakanslag,85 riktat tämligen skarp kritik mot regeringen för att den tillåtit ett antal myndig- heter att hantera förvaltningsutgifter under sakanslag. Boskillnaden mellan förvaltningsanslag och sakanslag är viktig i budgeteringssammanhang, vilket bland annat har understrukits av riksdagens finansutskott vid mer än ett tillfäl- le.86 Någon uppföljning av förvaltningsutgifterna för andra anslag än förvalt- ningsanslag har enligt Riksrevisionen inte gjorts. Revisionsrapporten utmyn- nar i krav på en entydig definition av förvaltningsutgifter och en tydlig redo- visning till riksdagen om förvaltningsutgifter som hanteras på detta sätt.

Argumenten för högt ställda transparenskrav är starka. Självklart bör de gälla också Riksrevisionens egen verksamhet.

Organisatoriska lösningar

Alternativ

De alternativ som står till buds för organisation och finansiering är desamma som diskuterades i samband med omorganisationen 2003. Ett alternativ är att fortsätta med dagens ordning, i vilken Riksrevisionen disponerar ett anslag under budgeten för internationellt utvecklingssamarbete. En variant av detta är att medlen hanteras under en anslagspost i Riksrevisionens budget. Ett tredje alternativ är att föra upp medlen som en anslagspost i den ordinarie biståndsbudgeten. Slutligen kan verksamheten finansieras på samma sätt som sker med de andra myndigheterna, det vill säga genom avgifter för utförda tjänster. Dessa fyra alternativ utvärderas nedan mot de kriterier som ställdes upp i föregående avsnitt: självständighet, effektivitet, samordning och trans- parens.

85Förvaltningsutgifter på sakanslag. RiR-rapport 2006:17.

862000/01:FiU2, 2000/01:FiU27.

367

2008/09:URF3 BILAGA 3 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

Fortsatt separat anslag

Ett fortsatt separat anslag uppfyller högt ställda krav på självständighet. I det avseendet finns inget att tillägga.

Vad beträffar den administrativa effektiviteten ligger som framgått av jäm- förelsen Riksrevisionens kostnader högre än andra myndigheters inom detta område. Den administrativa effektiviteten kan bli eftersatt när Riksrevisionen själv avgör hur kostnadstäckningskravet skall tolkas och inte har en motpart som granskar hur stor andel av anslaget som utnyttjas för administrativa utgif- ter.

Samordningen riskerar också att bli lidande när Riksrevisionen ensidigt kan avgöra inriktningen av utvecklingssamarbetet. Som framgått har kontak- terna med Sida för avstämning inte haft den dignitet och frekvens som förut- setts. I synnerhet under den fas av koncentration i olika avseenden som pågår sedan något år är det väsentligt att insatserna noga stäms av mot inriktningen av utvecklingssamarbetet i stort. Riksrevisionen är självfallet expertmyndig- het inom sitt område, men det är svårt för en enskild myndighet vars huvud- uppgift inte är internationellt utvecklingssamarbete att hålla full generell kompetens på detta område. Det finns som i de flesta verksamheter av detta slag storskalefördelar när det gäller att hålla sig à jour med den internationella biståndspolitiska utvecklingen. Det gäller såväl allmänt metod- och analys- kunnande som harmonisering av verksamheten med de allmänna målen i den internationella policybildningen och förverkligande av den svenska politiken.

Det går självfallet att upprätthålla kontakter mellan Riksrevisionen och det nationella biståndsorganet inom ramen för ett bibehållet separat anslag, men som erfarenheter från de gångna åren visar är risken stor att samordningskra- vet blir eftersatt. Återrapportering av samråd mellan Riksrevisionen och Sida kan vara ett krav för att säkerställa att det förvaltningsbistånd som Riksrevi- sionen ansvarar för i tillräcklig utsträckning koordineras med Sveriges an- strängningar i stort, och även med ett sådant finns som sagt en risk för att insatserna inte baseras på bästa tillgängliga kunskap inom biståndsområdet.

Transparenskravet är inte uppfyllt med nuvarande ordning. Separationen mellan sakanslag och förvaltningsanslag upprätthålls inte på det sätt som bör ske och som Riksrevisionen själv har krävt beträffande de anslag som reger- ingen och dess myndigheter disponerar. Inom ramen för föreliggande under- sökning har det krävts ett specialstudium av tidredovisningen för att avgöra hur stora förvaltningsutgifterna under det aktuella anslaget är. Ett minimikrav för en fortsatt hantering av förvaltningsbiståndet över ett särskilt anslag är att en högstpost för administrativa utgifter beslutas inom ramen för anslaget. En tydlig tolkning av självkostnadsprincipen bör också läggas fast som ett under- lag för ett sådant beslut.

Anslagspost i Riksrevisionens budget

Detta alternativ skiljer sig inte nämnvärt från den föregående konstruktionen. Nivån på självständigheten blir densamma. Risken för otillräcklig samordning blir snarast större, om medlen för internationellt utvecklingssamarbete uppfat-

368

RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3

tas som en del av anslaget till Riksrevisionen. Transparensen riskerar också snarast att försämras, om sakanslaget bakas in i Riksrevisionens förvaltnings- anslag. För detta alternativ är det överhuvudtaget svårt att finna några argu- ment.

Anslagspost i biståndsbudgeten

Om medlen för insatser förs upp som en särskild anslagspost under den all- männa budgeten för internationellt utvecklingssamarbete, kan denna lägstsät- tas för att garantera samma nivå på Riksrevisionens oberoende gentemot Sida som råder i dag. Oberoendet får i övrigt säkerställas på det sätt som sker i andra sammanhang, med en brandvägg mellan de avdelningar som är engage- rade i respektive verksamhet och med karantänsbestämmelser för enskilda medarbetare i organisationen.

Samordningen skulle förbättras med denna ordning, i och med att denna del av budgeten automatiskt skulle integreras i den allmänna verksamhetspla- neringen, implementeras enligt gängse regler och utvärderas i enlighet med de allmänna rutiner som tillämpas inom utvecklingssamarbetet.

Transparensen skulle också förbättras i och med att delposten som kan an- vändas för förvaltningsutgifter skulle bli föremål för dialog mellan Riksrevi- sionen och Sida, på samma sätt som sker för andra statliga myndigheter som medverkar i det internationella utvecklingssamarbetet.

Avgifter

En övergång till avgiftsfinansiering av samma slag som tillämpas för andra myndigheter som medverkar i utvecklingssamarbetet kan uppfattas som en försvagning av oberoendet. Å andra sidan tillämpas denna ordning för såväl Riksdagens ombudsmän som Riksbanken, som båda är myndigheter under riksdagen med samma höga krav på självständighet gentemot regeringen och dess myndigheter som Riksrevisionen. Båda dessa myndigheter anser sig kunna ta emot medel som administreras av Sida, låt vara att detta sker i rela- tivt liten omfattning.

En fråga av viss betydelse är hur efterfrågan på myndigheternas tjänster kommer att utvecklas framgent. I en utredning gjord av AffärsConcept på uppdrag av Sida87 gjordes bedömningen att Sida i större utsträckning än hit- tills kommer att behöva upphandla tjänster inom utvecklingssamarbetet, vil- ket kan få konsekvenser för vissa av myndigheterna. För de myndigheter som besitter unik kompetens i kraft av sin monopolsituation – som fallet är för Skatteverket och Statistiska centralbyrån – torde detta inte innebära något allvarligare hot mot efterfrågan. Om biståndet görs helt obundet av nation, kan konkurrens möjligen uppkomma mellan olika länders förvaltningar. För en myndighet som Ekonomistyrningsverket å andra sidan, som besitter mer allmänt tillgänglig kompetens om budgetering och redovisning, har föränd-

87 Utredning om konkurrensneutralitet i Sidas upphandlingar. Slutrapport 2008-03-04. AffärsConcept (2008).

369

2008/09:URF3 BILAGA 3 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

ringar redan börjat göra sig gällande på den internationella marknaden, när större konsultföretag erbjuder likvärdiga tjänster på rent kommersiella grun- der.88 Riksrevisionen torde dock i väsentliga delar höra till den förra kategorin av myndigheter. Efter reformen 2003 är myndigheten också en fullt trovärdig leverantör av rådgivningsinsatser, som inte torde ha några svårigheter att hävda sig i konkurrens med andra revisionsorgan.

En avgiftsbaserad lösning skulle eventuellt öka kraven på Riksrevisionens förmåga att anpassa sig till förändringar i efterfrågan på myndighetens tjäns- ter. Å andra sidan tillämpas inom Sida en flerårig verksamhetsplanering, så svårigheterna skall inte överdrivas. De övriga myndigheter som är aktiva inom det internationella utvecklingssamarbetet har också framgångsrikt lärt sig hantera den osäkerhet som finns.

Andra åtgärder för att stärka oberoendet är desamma som under föregåen- de alternativ: brandväggar och karantänsbestämmelser.

Samordning av riksdagens och riksdagen underställda myndigheters verksamhet

En särskild aspekt av samordningsfrågan gäller samordning av de aktiviteter som genomförs av riksdagen själv och andra riksdagen underställda myndig- heter, Riksdagens ombudsmän (JO) och Riksbanken. Här kan direkt konstate- ras att Riksbankens verksamhet är så väsensskild från de övriga myndigheter- nas att någon samordningsvinst knappast står att göra. Volymen är dessutom obetydlig. Det är lättare att hitta gemensamma nämnare för riksdagens, JO:s och Riksrevisionens verksamhet. Även de partianknutna organisationernas verksamhet har ett ämnesmässigt samband med de övriga genom att de häng- er samman med ansträngningarna att stärka vad man kan kalla den demokra- tiska infrastrukturen. Tanken att riksdagen skulle disponera ett särskilt anslag för internationellt utvecklingssamarbete som skulle täcka hithörande verk- samhetsområden framstår dock som ganska främmande. Riksdagen är ett beslutande och granskande organ, inte en implementerande myndighet. Att överlåta förvaltningen av det internationella utvecklingssamarbetet till myn- digheter som har en infrastruktur för planering, budgetering, genomförande, redovisning, utvärdering etc. ter sig trots allt som det naturligaste alternativet.

De krav på samordning som bör gälla för de aktuella myndigheterna kan tillfredsställas utan några omfattande institutionella förändringar. En uppen- bar förbättring som skulle kunna göras i Riksrevisionens arbete är om svenska riksdagsledamöter deltog när organisatoriska lösningar för att stärka parla- mentets kontrollmakt presenteras i samarbetslandets parlament.89 En sådan medverkan kan naturligtvis komma till stånd utan att de allmänna formerna för utvecklingssamarbete på något sätt behöver förändras.

88Bengt Andersson, ESV, pers. medd.

89Ett påpekande av Gert Jönsson, Riksrevisionen.

370

RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3

Både när det gäller Riksrevisionens verksamhet och i den parallellt pågå- ende diskussionen om det partianknutna organisationsstödet90 får man in- trycket att det är mer protokollära än substantiella hänsyn som ligger bakom argumentet att riksdagen eller riksdagen underställda myndigheter inte skulle kunna få delar av sin verksamhet finansierade över anslag som administreras av en myndighet under regeringen. Man bör då hålla i åtanke att såväl reger- ingen som regeringen underställda myndigheter har att implementera av riks- dagen fattade beslut när det gäller inriktningen av det internationella utveck- lingssamarbetet. Regeringen och dess myndigheter är bundna av riksdagens beslut. Även riksdagen själv är bunden av sina egna inriktningsbeslut och kan inte besluta om verksamhet som på något sätt står i strid med dem. Någon konflikt i policyhänseende bör det alltså inte finnas utrymme för.

Omfattning

När den nya Riksrevisionen började sin verksamhet 2003, övertog man den nivå på den internationella verksamheten i dess olika delar som företrädaren Riksrevisionsverket hade haft. Generellt är det svårt att avgöra vad som är rimlig nivå på det internationella utvecklingssamarbetet för en myndighet med Riksrevisionens inriktning. Om verksamheten skulle minska väsentligt i omfattning, skulle den administrativa kostnaden med all sannolikhet öka relativt sett; det finns skalfördelar i denna liksom i andra liknande verksamhe- ter. Det finns utrymme för att låta den internationella verksamheten växa, om än inte radikalt; det får inte bli så att utvecklingssamarbetet blir ett domine- rande inslag i verksamheten. Men en viss expansion är tänkbar, och det är fullt möjligt att en sådan expansion också skulle komma till stånd, om verk- samheten i högre utsträckning kom att efterfrågestyras från Sida, mot bak- grund av den inriktning som det svenska utvecklingssamarbetet nu har fått.

Slutsatser

Ett antal delvis motstridiga krav skall vägas samman då man väljer organisa- tions- och finansieringsform för det internationella utvecklingssamarbete som Riksrevisionen är engagerad i. Kraven på oberoende och administrativ effek- tivitet spelade båda en central roll, när den nuvarande formen valdes inför reformen. Till dessa bör fogas kraven på samordning med utvecklingssamar- betet i stort och på transparens i redovisningen av genomförda aktiviteter.

90 Huvudmannaskapet för stöd genom svenska partianknutna organisationer till demo- kratiuppbyggnad i utvecklingsländer och länder i Central- och Östeuropa. PM 2008- 09-05 och Huvudmannaskapet för stöd genom svenska partianknutna organisationer. Rapport II. PM dnr 039-249-2008/09.

371

2008/09:URF3 BILAGA 3 RIKSREVISIONENS INTERNATIONELLA VERKSAMHET

mindre lämpligt. De övriga tre förefaller alla kunna tillfredsställa rimliga krav i de avseenden som nämnts ovan. Dagens lösning tillfredsställer högt ställda krav på oberoende men förefaller leda till högre administrationskostnader och sämre samordning med annat utvecklingssamarbete. Det uppfyller inte heller med nuvarande ordning ens lågt ställda krav på transparens; ett minimikrav för att detta alternativ skall kunna behållas är att riksdagen fastlägger hur stor andel av anslaget som får utnyttjas för förvaltningsutgifter och att detta beslut föregås av en noggrann analys av vad som bör anses rimligt.

En anslagspost under biståndsbudgeten kan säkerställa samma oberoende som det första alternativet om det förses med en lägstanivå och därjämte kombineras med brandvägg inom myndigheten och karantänsbestämmelser för berörda medarbetare. Även det sista alternativet, avgiftsfinansiering, synes kunna tillgodose kravet på oberoende med samma typ av kompletterande åtgärder. Dessa alternativ skulle med all sannolikhet leda till en bättre sam- ordning med utvecklingssamarbetet i stort. Transparenskravet skulle tillfreds- ställas med automatik, om verksamheterna på detta sätt integreras i den gäng- se administrativa hanteringen.

Några dramatiska förbättringar eller försämringar i relevanta avseenden torde inget av ovanstående alternativ leda till. Samtliga tre alternativ kan med nödvändiga tilläggsarrangemang förenas med högt ställda krav på oberoende, effektivitet, samordning och transparens.

Samordningen med andra aktiviteter som genomförs av riksdagen eller riksdagen underställda myndigheter kan förstärkas oavsett vilket av ovanstå- ende alternativ man väljer. Att riksdagen skulle sammanföra samtliga dessa verksamheter jämte de partianknutna organisationernas och hantera allt under ett eget gemensamt anslag förefaller inte lämpligt. Det är naturligare och uppenbart mindre kostsamt att utnyttja den administrativa infrastruktur som redan finns inom statsapparaten för planering, genomförande och utvärdering än att bygga upp en parallell struktur. De krav på autonomi gentemot myn- digheter under regeringen som riksdagen och dess myndigheter rimligen kan hävda kan tillfredsställas genom tilläggskrav och restriktioner i riksdagens budgetbeslut.

372

2008/09:URF3

Referenser

AffärsConcept (2008): Utredning om konkurrensneutralitet i Sidas upphand- lingar. Slutrapport 2008-03-04.

Elkjaer, K. (2006): Report on assessment of the African Organisation of Eng- lish-speaking Supreme Audit Institutions (AFROSAI-E).

ESV (2008): Avgifter 2007 – om avgiftsbelagd verksamhet i staten. Ekono- mistyrningsverket, Stockholm.

–(2008b): Årsredovisning 2007. Ekonomistyrningsverket, Stockholm.

–(2008c): Riksrevisionens OH-kostnader. Rapport 2008:35, Ekonomistyr- ningsverket, Stockholm.

Finansutskottets betänkande 2003/04:FiU2. Utgiftsområde 2 Samhällseko- nomi och finansförvaltning.

Gustafsson, A., Jansson, A., Maggs, R. (2006): Evaluation of phase 2 of the SNAO institutional capacity building project with the three audit institutions in Bosnia and Herzegovina. Mapsec, Stockholm.

Gustafsson, A., Maggs, R. (2006a): Evaluation of the Pro-Audit Project in the Administrative Tribunal in Mozambique. Mapsec, Stockholm.

– (2006b): Evaluation of the Institutional Development Cooperation Project with Inspectorate-General of Finance. Mapsec, Stockholm.

Gustafsson, A., Molander, P. (2006): Evaluation of NCA-SNAO support to the OAG of Rwanda. Mapsec, Stockholm.

Hansson, F., Mwazyunga, P.J. (2006): The National Audit Office Develop- ment Project – an institutional capacity building project between the Govern- ment of Tanzania, Sida and the Supreme Audit Institutions of Tanzania and Sweden. Folke Hansson Utvärderingskonsult.

Hedvall, F. m.fl. (2009): Evaluation of the first phase of the SNAO/Sida institutional capacity building project with the National Audit Office of Tan- zania – NAODP. Sipu International, Stockholm.

Kronvall, K. (2003): ”Internationell verksamhet vid Riksrevisionen, särskilt samarbetsprojekten inom utvecklingsbiståndet”, PM 2003-02-08, Riksdags- styrelsens beredningsdelegation.

Lantmäteriet (2008): Lantmäteriet 2007. Lantmäteriet, Gävle.

Molander, P., Tollbäck, K, Gustafsson, A. (2007): Inre effektivitet i det bila- terala utvecklingssamarbetet. Rapport till Utrikesdepartementet, Mapsec i samarbete med A.D. Little.

Oljelund, A. (2008a): Huvudmannaskapet för stöd genom svenska partian- knutna organisationer till demokratiuppbyggnad i utvecklingsländer och länder i Central- och Östeuropa. PM 2008-09-05.

373

2008/09:URF3 REFERENSER

– (2008b): Huvudmannaskapet för stöd genom svenska partianknutna organi- sationer. Rapport II. PM dnr 039-249-2008/09.

Prop. 2002/03:122. Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveck- ling.

Riksdagsförvaltningen (2005): Införande av budgetlagens bestämmelser för vissa av riksdagens myndigheter. Utredningar från riksdagsförvaltningen 2005/06:URF1.

Riksrevisionen (2006): Förvaltningsutgifter på sakanslag. Rapport 2006:17.

– (2008): ”Riksrevisionens overheadkostnader”, PM 2008-10-22.

”Riksrevisionens internationella verksamhet”, PM 2008-03-12, Riksrevi- sionsutredningens sekretariat.

SOU 2002:17. Riksrevisionen – organisation och resurser.

SOU 2007:107. Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter. Delbe- tänkande från Förvaltningsutredningen.

374	Elanders, Vällingby 2009