mp833

Under föregående riksdagsår författade Miljöpartiet en motion med fokus på den kommande översynen av den nya migrationsprocessen. I denna efterfrågades förtydligande lagändringar så att lagstiftarens mening inte går att misstolka. Denna efterfrågan gjordes på grund av de svagheter som uppmärksammats under den tid lagen varit i kraft, bland annat att den tolkning som görs av Migrationsverket och migrationsdomstolarna inte alltid överensstämmer med det som varit lagstiftarens mening och ibland också strider mot den allmänna rättsuppfattningen.

Nu när översynen är klar går det att konstatera att vissa förslag till förtydliganden av lagtexten har skett. Dessa anser vi dock inte vara tillräckliga. Vidare undviker utredaren ett flertal gånger att behandla väsentliga svagheter och väsentlig problematik i den nya lagen och den nya ordningen. Utredaren menar att detta är på grund av tidsbrist eller bristande statistik från diverse organ men det är även på grund av att utredaren ställer för låga krav på Migrationsverket och migrationsdomstolarna. Översynen är även i vissa delar mycket svåröverskådlig med motstridig information. Denna motion behandlar det som utredaren tagit upp vid översynen av den nya instans- och processordningen samt andra näraliggande frågor.

Landinformation

Enligt översynen har kritik framkommit att det många gånger fortfarande är svårt för de offentliga biträdena att veta vilken landinformation verket använt som bedömningsgrund. Detta bör tydliggöras i Migrationsverkets rapporter och i ärenden i domstol.¹ Miljöpartiet stöder utredaren i dennes uppfattning att Migrationsverkets landinformation, Lifos, bör utvecklas så att parter kan säkerställa en nationell helhetsbild av migrationsöverdomstolens avgöranden samt av internationell och andra länders nationella praxis.² Detta saknas i dagsläget. Vidare stöder vi även uppfattningen att Migrationsverket ska uppdatera och redogöra för information som kan ha ändrats eller tillkommit efter tidigare prejudikat och vägledande beslut samt alltid göra en egen bedömning av läget i ett land istället för att endast hänvisa till tidigare bedömningar.³ Situationen i ett land kan förändras avsevärt på mycket kort tid, och vikten av att den landinformation som ligger till grund för prövningen i de olika instanserna är så gott som dagsfärsk kan inte nog understrykas. Migrationsverket och domstolarna bör redovisa varför de har fäst vikt vid alternativt avstått från att fästa vikt vid de uppgifter som parterna har hänfört i målet samt redovisa för hur olika källor värderas i förhållande till varandra för att underlätta arbetet för parterna.⁴

Mer resurser bör avsättas för arbete med landinformation i och med att denna är direkt avgörande för en sökandes möjlighet att beviljas uppehållstillstånd. Vidare är det viktigt att ersättning utgår till de offentliga biträdena då de arbetar med att söka efter landinformation och läsa in material på ett område, vilket inte är fallet idag.⁵ Det är inte godtagbart att en av parterna i asylmål inte får ersättning för sitt arbete med landinformation – något som i merparten av dessa mål är av betydelse för utgången.

I ljuset av ovanstående anser Miljöpartiet att behovet av ett oberoende organ för landinformation fortfarande är aktuellt. I det fall ett oberoende organ inte upprättas föreslår vi att landinformationen i migrationsmål ändras i enlighet med förslagen ovan.

Migrationsdomstolarna bör även utreda möjligheten att i större grad använda sig av bestämmelsen i 8 § förvaltningsprocesslagen. Enligt denna ska domstolen se till att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Detta innebär att domstolarna skulle kunna anvisa Migrationsverket eller biträdena att komplettera ett ärende med exempelvis ytterligare landinformation.

Muntlig förhandling

Muntlig förhandling är bra eftersom det ger Migrationsverket och domstolarna bättre underlag för bedömning av den sökandes tillräcklighetsskäl, trovärdighetsskäl och andra bevisfrågor. Enligt översynen är fler sökande nöjda med den prövning de har fått, oavsett utgången i målet, om muntlig förhandling har hållits. Det är därför viktigt att muntlig förhandling hålls i så stor utsträckning som möjligt. Det var också ett av huvudskälen till att ändra den tidigare processordningen. Dels kan den sökande åberopa muntlig bevisning i större utsträckning, dels sparar samhället in kostnader som annars uppkommer då en missnöjd sökande överklagar ett beslut. Enligt översynen kan dock praxis från Migrationsöverdomstolen sammanfattas med att muntlig förhandling hålls i mål där den sökandes trovärdighetsskäl berörs, det vill säga skyddsskäl och bevisvärderingsfrågor. Muntlig förhandling hålls, enligt praxis, inte i mål som rör en sökandes tillräcklighetsskäl.⁶ Denna uppdelning i praxis mellan tillräcklighetsskäl och trovärdighetsskäl bör ändras och muntlig förhandling beviljas i alla de fall där den sökande i enlighet med 16 kap. 5 § UtlL (utlänningslagen) begär det. En prövning om muntlig förhandling ska inte automatiskt avfärdas på grund av att den sökande åberopar tillräcklighetsskäl.

När domstolarna dimensionerades beräknades det att 85 % av alla asylmål skulle avgöras med muntlig förhandling. Under 2008 avgjordes dock endast 34 % av målen, där asylskäl eller andra skyddsskäl hade åberopats i första hand, på detta sätt ⁷. Hos Migrationsdomstolen i Stockholm avhandlas endast en fjärdedel av inkomna asylmål med muntlig förhandling ⁸. Detta trots att det uppskattats av domarna att det i tre fjärdedelar av alla asylmål som kommer in till domstolarna ansöks om muntlig förhandling.⁹ Vidare framgår det av översynen: ”Kostnadsutfallet för domstolarna har … legat under anslagstilldelningen samtliga verksamhetsår, trots att måltillströmningen var hög under 2008. Orsaken till att anslaget ändå inte förbrukades det året var bl.a. att muntliga förhandlingar inte hölls i den omfattning man hade beräknat och att den kostnad per mål som låg till grund för anslagsberäkningarna var något för hög.”¹⁰ I översynen förklaras överdimensioneringen och det faktum att anslaget inte förbrukades med att tyngden i målen är annorlunda än vad som beräknades ¹¹ och att den ökade arbetsbördan gjort att man inte längre kan hålla förhandling i samma utsträckning som tidigare ¹². Dessa förklaringar ter sig märkliga. Enligt översynen menar domarna att det tar längre tid att pröva mål med muntlig förhandling men att detta uppvägs av att det vid muntlig förhandling går att få alla frågor utredda vid samma tillfälle och man undviker den tid som skriftliga kompletteringar tar. Vidare kan domarna vid muntlig förhandling bestämma när beslut i målet ska meddelas och de slipper delge domen med den sökande eller dennes ombud. Domarna menar att den totala tiden för att avsluta ett mål troligen är snabbare då prövning skett med muntlig förhandling.¹³ Att den ökade arbetsbördan skulle vara anledningen till att så få fall prövats med muntlig förhandling är alltså inte logiskt. Det är av yttersta vikt att domstolen hör de asylsökande.

Tolkar

För att säkerställa en rättssäker asylprocess är det oerhört viktigt att vi kan erbjuda kompetenta tolkar i hela landet. Enligt översynen anser domstolarna att sedan det nya ramavtalet ingicks har kvaliteten på tolkar försämrats kraftigt. Tillgången på tolkar är också ett problem.¹⁴ Migrationsdomstolen har sammanfattat sin kritik mot tolkförmedlingen i en rapport till Domstolsverket den 19 november 2008. I kritiken framgår att ”den dåliga tolkservicen är ett mycket arbets- och tidskrävande problem … och att förhandlingar måste ställas in med ökade kostnader och längre handläggningstider som följd”. Domstolen framhåller även ”att bristerna framför allt har ett rättssäkerhetsperspektiv eftersom sökandens trovärdighet ofta är av avgörande betydelse i domstolen och en korrekt tolkning därför av största vikt.”¹⁵ Även Migrationsverket anser att tillgången och kvaliteten på tolkar är ett stort problem.¹⁶

Miljöpartiet har tidigare motionerat om att höja kvaliteten på tolkningen, bland annat i motion 2007/08:Sf344. Den centralisering till stora förmedlingar som pågått de senaste åren har lett till ett stort missnöje bland tolkarna och att många väljer att inte auktorisera sig eftersom de då får färre jobb och därmed svårare att försörja sig. Det händer att förmedlingar har tolkar på sina listor som inte uttryckligen sagt att de vill arbeta för dem, och auktoriserade tolkar bojkottar vissa förmedlingar på grund av att de inte anses seriösa. Tolkar får resa land och rike runt för att tolka, vilket leder till varken lägre kostnader för tolkavnämaren eller högre ersättning till tolken då restid etcetera värderas mycket lägre. Det klagas på att förmedlingarna ger mer jobb till de icke-auktoriserade än till de auktoriserade eftersom de är billigare och att de inte heller erbjuds någon form av fortbildning. Allt detta sammantaget leder naturligtvis till en mindre seriös och rättssäker tolkning. Att förbättra tolkarnas arbetssituation är därför av avgörande vikt för att komma till rätta med kvaliteten.

Detta har också översynen tagit fasta på, och utredaren menar att utbildningen av tolkar bör öka samt att kompetensen hos redan auktoriserade tolkar ska höjas. Kontinuerlig fortbildning måste ges och särskild kompetens för att tolka åt barn bör erbjudas. Ett nationellt tolkregister i enlighet med det förslag som lades fram av Utredningen om kontakttolkar samt ett system med registrering av tolkförmedlingar och tillsyn över dessa bör införas i enlighet med förslaget från Tolkförmedlingsutredningen.¹⁷

Miljöpartiet har som nämnt vid tidigare tillfällen påpekat vikten av att göra yrket mer attraktivt för att locka fler att utbilda sig till tolk. Ett sätt att göra detta är att se över avgiften för auktorisationsprovet som i dagsläget ligger på 2 000 kronor vare sig man klarar provet eller inte. Tolkarnas arvoden bör även ökas. Under åren 2006–2008 har inte domstolarna förbrukat de anslag som tilldelats för tolkkostnader. Anslaget för offentligt biträde och tolk m.m. uppgick år 2008 till 149 miljoner kronor varav 121 miljoner kronor förbrukades.¹⁸ Det finns därmed marginal att inom ram höja arvodena för auktoriserade tolkar.

Tvåpartsprocessen och tyngdpunkten i asylprövningen

Enligt översynen menar biträdena att det ofta förekommer att processförarna gör nya invändningar och åberopar omständigheter som har betydelse för prövningen först i domstolen. Detta innebär att tyngdpunkten av prövningen förskjuts från första instans till migrationsdomstolen, vilket är motsatsen till vad som förväntades av den nya processordningen. Olika domare bedömer också material olika. Vissa anser att Lifos är processmaterial medan andra bara ser till det som getts in till domstolen. Detta leder till att det är svårt för de offentliga biträdena att veta vilket material och vilka omständigheter som kommer att vara relevanta för prövningen i migrationsdomstolen.¹⁹ De offentliga biträdena menar också att ”processen hos Migrationsverket är en enpartsprocess och att verkets roll är att vara både utredare, beslutsfattare, försvarstagare och verkställare. Redan av det skälet är det svårt att påstå att processen har sin tyngdpunkt i första instans.”²⁰ Handläggningen i verket måste naturligtvis utföras på ett sådant sätt att när ett beslut överklagas till migrationsdomstol ska inga nya invändningar eller omständigheter läggas till grund för verkets talan, utom för att bemöta nya påståenden från den sökande. De offentliga biträdena måste veta vilka fakta de har att bemöta.²¹ Vidare måste en mer enhetlig bedömning genomföras i migrationsdomstolarna och av domarna när det gäller bland annat vad som ska betraktas som processmaterial. Det är viktigt att tyngdpunkten av prövningen verkligen ligger i första instans för att de sökande på ett tillfredsställande sätt ska kunna överklaga beslut.²²

Miljöpartiet anser att felaktiga domslut alltid ska kunna överklagas. Detta ska framgå av lagtexten, antingen genom att som utredaren föreslår en ändringsdispens blir möjlig i Migrationsöverdomstolen eller på annat sätt. I och med att Migrationsöverdomstolen endast ger prövningstillstånd till mål med prejudikatdispens och extraordinär dispens är en sökandes möjlighet att överklaga materiella felaktigheter inte stor. Vi anser, liksom utredaren, att när det gäller migrationsmål kan konsekvenserna av en felaktig dom bli ödesdigra för den sökande. Det är därför extra viktigt att instans- och processordningen i migrationsmål fungerar på ett tillfredsställande sätt.²³

Miljöpartiet anser vidare att beslut i migrationsmål som fattas till den sökandes fördel i någon av migrationsdomstolarna inte ska kunna överklagas av Migrationsverket till Migrationsöverdomstolen.

Skyndsam handläggning

Migrationsverket klarar inte att möta de utsatta handläggningstiderna för sökande vuxna eller för sökande barn.²⁴ Migrationsdomstolarna har under 2006 och 2008 inte heller klarat av att möta de utsatta handläggningstiderna för ensamkommande barn.²⁵ Enligt översynen pågår det ett arbete vid domstolarna för att på ett optimalt sätt kunna möta fluktuationer i måltillströmning, vilket de uppgett vara en av anledningarna till att de inte kunnat möta handläggningstiden under 2008. Detta anser vi är bra. Vi anser även att det initiativ som Migrationsverket har tagit genom att anställa ett konsultföretag för att utforma ett förslag om förkortade väntetider för asylsökande är positivt.²⁶ Enligt en artikel på Migrationsverkets hemsida har det pilotprojekt som genomfördes under våren med stöd av förslaget fallit väl ut och väntetiden för asylsökande har förkortats. Vi uppmuntrar att detta förslag nu ska prövas i andra delar av landet. Det är dock viktigt att handläggningstiderna inte sänks på bekostnad av rättssäkerheten.

Miljöpartiet anser, som framkommit i tidigare motioner, att utlänningslagen ska ändras så att det klart framgår att den utlänning som inte fått besked om sin ansökan om uppehållstillstånd inom ett år (vuxna), respektive sex månader (barn), automatiskt ska beviljas uppehållstillstånd.

Rättens sammansättning

Enligt den statistik som redovisas i översynen handlades cirka 70 % av de avgjorda migrationsmålen under 2007 av en domare ensam, och för 2008 är motsvarande siffra cirka 60 %. I mål om avvisning eller utvisning där i första hand asylskäl eller andra skyddsskäl hade åberopats avgjordes 45 % av målen under 2007 respektive 38 % av målen under 2008 av en ensam domare.²⁷ Vi finner det inte särskilt troligt att 70 % av alla migrationsmål som avgjordes under 2007 och 60 % av alla migrationsmål som avgjordes under 2008 skulle vara av enkel beskaffenhet, vilket är det krav som ställts upp i utlänningslagen 16 kap. 1 § för mål som får avgöras av en enskild domare. Miljöpartiet anser inte heller att något mål där asylskäl eller andra skyddsskäl åberopas ska anses vara av enkel beskaffenhet. I 18 § andra stycket LAFD (lagen om allmänna förvaltningsdomstolar) stadgas att ”om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, är länsrätt domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak”. Särskild anledning ska enligt Migrationsöverdomstolen (MIG 2007:22) föreligga om ”målet är svårbedömt, betydelsefullt för den enskilde eller principiellt viktigt.”²⁸ Alla migrationsmål är betydelsefulla för den enskilde sökanden, och mål där asylskäl eller andra skyddsskäl åberopas kan vara rent livsavgörande för de sökande. Miljöpartiet anser att huvudregeln ska vara att migrationsmål avgörs av en domare och nämndemän. Utifrån den statistik som presenterats i översynen verkar detta inte vara fallet ens när det gäller barn, vilket borde vara en självklarhet.²⁹

Hinder mot verkställighet

Miljöpartiet anser att de av utredaren föreslagna ändringarna i lagrummen 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL är bra. Vi frågar oss dock varför de nya omständigheter som kan utgöra verkställighetshinder är mer omfattande i 12 kap. 18 § UtlL än de nya omständigheter som kan anföras av den sökande med stöd av 12 kap. 19 § UtlL. Miljöpartiet anser inte att det är rimligt att de sökande inte har möjlighet att överklaga beslut om avslag från Migrationsverket efter en prövning har gjorts på någon av de mer omfattande grunder som tas upp i 12 kap. 18 § UtlL, bland annat medicinska hinder. Vidare anser vi att det är orimligt att den sökande inte har möjlighet att överklaga beslut från Migrationsverket om att ingen prövning ska ske enligt 12 kap. 18 § UtlL. Beslut av verket som grundas på 12 kap. 19 § UtlL kan den sökande överklaga till domstolarna. Prövningar enligt detta lagrum sker dock enbart då de nya omständigheter som anförs handlar om den sökandes skyddsskäl som finns stadgade i 12 kap. 1–3 §§ UtlL. De mer omfattande nya omständigheter som ställs upp i 12 kap. 18 § bör även finnas i 12 kap. 19 §, och vi föreslår att en lagändring sker. Det är inte förenligt, med tanke på att vi lever i en rättsstat, att Migrationsverket har den makt som utgår från 12 kap. 18 § utan att det finns en möjlighet att överklaga verkets beslut. Vidare bör även ett tillägg göras i de båda paragraferna som lyder ”nya eller tidigare anförda förvärrade omständigheter”. Det faktum att det i dagsläget inte går att pröva om verkställighetshinder föreligger på grund av förvärrade tidigare anförda omständigheter är oacceptabelt. I översynen menas att en verkställighetshindersprövning inte ska falla på tekniska omständigheter utan att prövning alltid ska ske för att se om det föreligger ett absolut verkställighetshinder. Med dessa menar utredaren de skyddsskäl som tas upp i 12 kap. 1–3 §§ UtlL. Utredaren föreslår att rekvisitet i 12 kap. 19 § 2 tas bort: ”Bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen om ny prövning bör därför ändras på så sätt att frågan om verkställighetshinder alltid utreds, oavsett om utlänningen ifråga på ett tidigare stadium av handläggningen borde ha anmält de förhållanden som gör att hinder antas föreligga.”³⁰ Detta i enlighet med tanken om att absoluta verkställighetshinder kan finnas. Analogt går denna tanke att tillämpa som en argumentation för att även tidigare anförda förvärrade omständigheter ska kunna bli föremål för en verkställighetshindersprövning.

I översynen framför de offentliga biträdena kritik om Migrationsverkets tillämpning av rekvisitet medicinska hinder i 12 kap. 18 § UtlL. De menar att Migrationsverket tillämpar rekvisitet på så sätt att sökande som hade beviljats uppehållstillstånd med stöd i 5 kap. 6 § UtlL, för synnerligen ömmande omständigheter, inte beviljas det med stöd i 12 kap. 18 § UtlL. Migrationsverket ser vid beaktande av om medicinska hinder föreligger enbart till huruvida den sökande ”rent praktiskt kan transporteras till hemlandet, inte hur han eller hon kommer att påverkas av transporten eller med hänsyn till sjukdomen klara sig efter hemkomsten”.³¹ Det framgår av förarbetena till 12 kap. 18 § UtlL att ”det som ska bedömas är inte sjukdomens svårighetsgrad utan frågan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder mot verkställighet i det enskilda fallet”. Syftet med lagrummet och vad som anses ska utgöra medicinska hinder är tydligen svårtolkat utifrån förarbetena även om sunt förnuft borde få lagtolkarna att förstå att lagstiftarna ansåg att verkställighetshindret var själva sjukdomen, inte huruvida personen i fråga klarar av att ta sig igenom passkontrollen levande. Miljöpartiet anser att Sveriges ansvar för människor som ska utvisas eller avvisas från landet sträcker sig längre än till att enbart bedöma huruvida en sökande kommer överleva transporten till hemlandet. En ändring måste ske så att hinder mot verkställighet ska omfatta sökande som är så pass sjuka att de borde beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter, 5 kap. 6 § UtlL.

När det gäller fall rörande barn ska den portalparagraf som återfinns i 1 kap. 10 § UtlL tillämpas. Syftet med lagrummet är att beakta barnens bästa. De krav som finns för att verkställighetshinder ska föreligga är inte lika strikta för barn som för vuxna. Miljöpartiet finner det ofattbart att Sverige fortfarande avvisar apatiska barn. Alla dessa barn bör uppfylla de krav på medicinska hinder som återfinns i 12 kap. 18 § UtlL och som utgör en grund för att hinder mot verkställighet föreligger. Som nämnts i stycket ovan anser vi att Sverige har ett ansvar för de människor vi utvisar eller avvisar ifrån landet. Detta ansvar gäller i synnerhet för barn!

Synnerligen ömmande omständigheter

I mål som gäller synnerligen ömmande omständigheter, 5 kap. 6 § UtlL, har det i översynen framkommit att olika typer av medicinska dokument kan tillmätas olika bevisvärde. Journalanteckningar anses generellt ha ett lägre bevisvärde än läkarintyg. Utredaren menar dock att det är det materiella innehållet som är det väsentliga och det som ska bedömas.³² Miljöpartiet håller med om detta, och praxis bör ändras på det här området. Miljöpartiet stöder även utredaren i dennes uppfattning att migrationsdomstolarna och Migrationsverket i sina beslut endast bör ta hänsyn till huruvida en sökande har tillräckliga skäl för att beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter och i sammanhanget inte ta hänsyn till det som framgår av förarbetena om att hänsyn ska tas till vilka konsekvenser ett beviljande om uppehållstillstånd får samhällsekonomiskt.³³

Barnombudsmannen har i översynen riktat kritik mot Migrationsverket och domstolarna för att dessa inte tar 5 kap. 6 § andra stycket UtlL på tillräckligt stort allvar. Barn ska enligt detta lagrum ses som separata rättsobjekt och deras sak ska prövas separat från föräldrarnas. Detta menar Barnombudsmannen inte sker i tillräckligt stor utsträckning. Vidare riktas kritik mot Migrationsverket och domstolarna för att de sagt att ”ensamkommande barn i första hand bör återvända för att bli institutionsboende i hemlandet istället för att få stanna i Sverige, även om de har släktingar här”.³⁴ Kritikerna har hänvisat till Barnrättskommitténs General Comment No. 6 (Treatment of Unaccompanied and Separated Children Outside Their Country of Origin, CRC/GC/2005/6, 1 september 2005) och framhållit för utredaren följande: ”Om föräldrar eller andra anhöriga inte finns att tillgå för barnet vid ett återsändande, ska ett återsändande i princip aldrig ske utan att ett avancerat, säkert och konkret arrangemang kring ett omhändertagande finns att tillgå vid ett återsändande. Argument som inte är rättighetsbaserade, exempelvis behov av en reglerad invandring, får inte gå före beaktandet av barnets bästa.”³⁵ Detta är endast en del av den kritik som lagts fram på området, och tillämpningen av barns särskilda asylskäl bör ses över.³⁶

Vid bedömningen av om synnerligen ömmande omständigheter föreligger bör kraven för ett barns anpassning till Sverige sänkas och tillmätas större vikt. Ytterligare hänsyn bör tas till den tid och från vilken ålder barnet har befunnit sig i landet. Mer hänsyn bör även tas till barnets språkkunskaper och anpassning eller brist på anpassningen till det land barnet riskerar att bli utvisat till. Då barn riskerar att bli utvisade bör muntlig förhandling hållas i princip i alla mål. Barnet bör höras samt personer i dess närhet, exempelvis socialtjänst, värdfamilj etc. Miljöpartiet vill att utbildning av offentliga biträden med speciell barnkompetens ska utökas. Det är inte Migrationsverket som ska ansvara för dessa utbildningar.

Barnombudsmannen har även påpekat det problematiska i att det enligt praxis endast är laglig vistelsetid som tillgodoräknas vid bedömningen av hur pass anpassad den sökande är till Sverige. Detta problem gäller dock inte enbart för barn utan för alla sökande. Vi anser att den sammanlagda tid som den sökande vistats i Sverige ska ligga som grund för anpassningsprövningen.³⁷

Enligt utredaren var syftet med införandet av bestämmelsen i 5 kap. 6 § UtlL att regeringen ville ”komma till rätta med den glidning som fanns i dåvarande praxis mot att i hög utsträckning bevilja uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl när omständigheterna i ärendet egentligen främst var att hänföra till skyddsskäl”.³⁸ Utredaren har därför i översynen lagt fokus på huruvida bestämmelsen i 5 kap. 6 § UtlL tillämpats som en undantagsbestämmelse efter det att andra möjligheter till uppehållstillstånd utrönts. Han kommer fram till att regeringens syfte med bestämmelsen uppfyllts med hänvisning till den statistik som åberopats i översynen. I förhållande till det totala antalet uppehållstillstånd som beviljats har 5 kap. 6 § UtlL legat till grund för 18 % av uppehållstillstånden 2006, 22 % av uppehållstillstånden 2007 och 14 % av uppehållstillstånden 2008. Vidare menar utredaren att det under översynen från flera håll kommit fram åsikter om att bedömningen av vissa omständigheter vid tillståndsprövningen är strängare nu än tidigare och föreslår att en undersökning om detta genomförs.³⁹ Miljöpartiet stöder detta förslag.

Väpnad konflikt och andra svåra motsättningar i hemlandet

Vid den nya utlänningslagens tillkomst fördes en diskussion om att bredda gruppen skyddsbehövande till att omfatta de människor som inte ansågs falla under definitionen av begreppet väpnad konflikt. En regel om andra svåra motsättningar i hemlandet infördes, 4 kap. 2 § första stycket 2 UtlL, för att undvika att människor skulle falla mellan stolarna. ”I MIG 2007:9 har Migrationsöverdomstolen konstaterat, att det ska finnas ett orsakssamband mellan de övergrepp som utlänningen riskerar att utsättas för och de svåra motsättningar som finns i hemlandet.”⁴⁰ Kraven på vad detta orsakssamband kan vara är inte specificerat och tolkas enligt vår mening i dagsläget för strängt av Migrationsverket och domstolarna. Även begreppet andra svåra motsättningar i hemlandet tolkas enligt vår uppfattning för strängt av verket och domstolarna. Utredaren menar att tillämpningen av bestämmelsen i 4 kap. 2 § första stycket 2 UtlL, inte går att jämföra med bedömningen av tidigare humanitära skäl i och med att det inte finns tillräckligt med praxis på området. Det går inte heller att se hur många människor som beviljats uppehållstillstånd på grund av bestämmelsen i och med att Migrationsverkets statistik inte är uppdelad på ett sådant sätt. Till följd av detta går det inte heller att se om syftet med lagrummet uppfyllts.⁴¹ Även tolkningen av begreppet väpnad konflikt som varit föremål för mycket kritik har inte närmare preciserats. Vid riksdagsdebatten våren 2008 hänvisade regeringspartierna till den kommande översynen av utlänningslagen för en eventuell förändring och uppmanade regeringen att i samband med översynen föreslå regler som bättre överensstämmer med både lagstiftarens ambitioner och det allmänna rättsmedvetandet när det gäller tolkningen av begreppet.⁴² Den uppmaning som regeringspartierna ställde till regeringen våren 2008 har inte blivit uppfylld. Inga regler som preciserar tolkningen av begreppet väpnad konflikt har föreslagits i översynen, detta trots att det i översynen framkommit att de tre migrationsdomstolarna tolkat huruvida en väpnad konflikt pågår i Somalia på olika sätt.⁴³

Miljöpartiet uppmanar regeringen att snarast tillsätta en utredning i syfte att begreppet väpnad konflikt ska få den tolkning som överensstämmer med lagstiftarens ambitioner och det allmänna rättsmedvetandet. Vidare uppmanar vi Migrationsverket att ta fram statistik på hur många sökande som anfört 4 kap. 2 § första stycket 2 UtlL som grund för sin talan om uppehållstillstånd och vad utfallen i dessa mål blivit. Regeringen ska med hjälp av den statistik Migrationsverket tillhandahåller sedan utreda i vilken mån syftet med bestämmelsen i 4 kap. 2 § första stycket 2 har uppfyllts.

Avvisning, utvisning och sekretess

Miljöpartiet anser att när ett överklagande av ett beslut eller en omprövning av ett mål sker ska tidigare meddelade beslut om avvisning eller utvisning med automatik beläggas med inhibition. Det är inte acceptabelt att en person ska kunna utvisas eller avvisas innan beslut har fattats i överklagandet eller omprövningen. Många gånger sker även ett otal försök att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning, vilket är mycket kostsamt. Hemländerna vägrar ofta att ta emot en person som ska avvisas eller utvisas från Sverige. Med anledning av detta anser vi att det ska finnas ett tak för hur många gånger försök att utvisa eller avvisa en person ska få ske.

Vidare vill vi att tillvägagångssättet vid avvisning eller utvisning ändras omgående så att ingen person som söker asyl i Sverige ska behöva oroa sig för att deras identitet röjs till hemlandet eller till den sökandes ambassad i Sverige eller till någon annan obehörig. Det ska inte vara möjligt att utvisa människor med hjälp av handlingar som visar att den sökande sökt asyl i Sverige. Ingen asylsökande bör heller mot sin vilja tvingas till sitt hemlands ambassad i Sverige för att ansöka om passhandlingar där. Båda dessa sätt används idag för att utvisa människor från Sverige.

Möjligheterna att sekretessbelägga uppgifter i mål hos domstolen är begränsade. Detta kan innebära att asylsökande inte vågar framföra sina skäl för uppehållstillstånd i domstolen av rädsla för att de ska komma exempelvis det forna hemlandets säkerhetstjänst tillhanda. Översynen hänvisar till ett delbetänkande, Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden SOU 2008:65. I betänkandet ges förslag till en förändring av sekretesslagen så att det blir möjligt att även belägga domar med sekretess i migrationsärenden. Sekretesslagen, SFS 1980:100, är dock upphävd och ingen motsvarande bestämmelse finns i den nya offentlighets- och sekretesslagen, SFS 2009:400. Detta bör åtgärdas.

Förvar

Det är ett oerhört ingrepp i en människas integritet att tas i förvar. Även om förvaren inte är att jämställa med att sitta på häktet månad efter månad som ibland var fallet tidigare måste man tänka på att det ändå handlar om att sitta inlåst, det vill säga i fängelseliknande förvar, utan möjlighet till permission – som fängelsekunderna – utan möjlighet att få vara med på förlossningen då ens barn föds, utan kontakt med arbetslivet, studier etcetera. I vissa fall handlar det dessutom om människor som vid en ansökan från hemlandet har rätt att få uppehållstillstånd på grund av anknytning. I många fall är det personer som inte hållit sig gömda eller på något sätt visat tecken på att vilja göra det.

Förutom det stora lidande det innebär för den enskilda individen att vara frihetsberövad är det samhällsekonomiskt en belastning att hålla människor inlåsta på obestämd tid. Särskilt märkligt är det när det handlar om människor som i normala fall arbetar och betalar skatt här i landet. Att plötsligt ta en arbetstagare från en arbetsplats kan också innebära stora problem för arbetsgivaren.

Det är inte rimligt att asylsökande får tas i förvar utan domstolsprövning. Principen ska vara att barn inte ska sättas i förvar och att den asylsökande måste ha möjligheter att vara delaktig i rättsprocessen. Genom EU:s återvändandedirektiv ges en möjlighet till förvarstagande ända upp till 18 månader. Vi anser att detta är fullständigt oacceptabelt.

Sveriges förhållande till tortyrkonventionen

I dag har Sverige ingen skyldighet att följa upp vad som händer en person som avvisats till sitt hemland. Sverige har också blivit fällt ett flertal gånger av FN:s kommission mot tortyr för felaktiga avvisningar. Detta är inte en acceptabel ordning. Den som tvingas lämna Sverige bör inte lämnas åt sitt öde på detta sätt. Sverige bör ha en skyldighet att följa upp vad som sker i hemlandet. Detta ansvar kan utformas på olika sätt beroende på vilket land det handlar om och för att inte utsätta personen i fråga för ytterligare problem. Ett sätt är att ambassaden har kontakt med den utvisade både före och efter ankomsten och sedan återrapporterar till svenska myndigheter. I de fall återkomsten leder till förföljelse av myndigheter eller andra bör den utvisade snarast få hjälp att återvända till Sverige.

Anhöriga

Anhörigkommittén anförde i betänkandet Vår anhöriginvandring – delbetänkande av Anhörigkommittén SOU 2002:13 ett flertal förslag som ännu inte är genomförda. I likhet med kommittén anser vi att det ska finnas en rätt för sökande som varit gift eller sambo i minst sex månader att få sin sak prövad i Sverige, och inte som nu med krav på behandling från hemlandet eller utlandet. I dagsläget uppställs ett krav på ansökan från hemlandet in absurdum och skapar gigantiska problem för den sökande. Man vägrar också att göra anknytningsutredning (som tar 30 till 60 minuter) för den som inte sökt från hemlandet.

Uppehållstillstånd ska ha erhållits före inresa i landet. Den undantagsregel som gäller att i vissa fall frångå kravet på ansökan från hemlandet gäller, enligt Migrationsverket, inte dem som tidigare ansökt om asyl här i landet även om stöd för denna ståndpunkt inte står att finna i vare sig lagtext eller praxis.⁴⁴ I många av de fallen är möjligheten att återvända till hemlandet för att söka uppehållstillstånd än mer begränsad än för dem som omfattas av undantaget. I ett svar av Carl Bildt på en skriftlig fråga ⁴⁵ uppges följande: ”Utlandsmyndigheter i andra länder än sökandens hemland eller bosättningsland tar, på grund av myndigheternas serviceskyldighet enligt förvaltningslagen, emot ansökningar och lämnar dem i förekommande fall vidare till rätt myndighet. Jag avser därför att inte vidta några åtgärder i denna fråga.”

I teorin skulle de således i dag kunna söka tillståndet på någon av våra andra utlandsmyndigheter. I praktiken fungerar det inte eftersom beskickningarna inte har någon skyldighet att ta emot ansökningar som kommer från andra än dem som är medborgare i något av de länder deras utlandsverksamhet omfattar.

I praktiken kan också möjligheten att söka från en svensk beskickning i något annat land begränsas av brist på identitetshandlingar – ibland på grund av att dessa inte längre är giltiga och i vissa fall på grund av att Migrationsverket inte lämnar tillbaka dem. Det problemet skulle kunna undanröjas om möjligheten att utfärda främlingspass i dessa fall vore möjligt. Möjligheten att omfattas av undantagsreglerna bör öppnas även för denna grupp.

Miljöpartiet anser att de förslag som framfördes av Anhörigkommittén och som ännu inte är avklarade nu måste genomföras. Vi tar dock avstånd från kravet på försörjning för att beviljas uppehållstillstånd med mera. Samtidigt anser vi att regeringen bör utreda möjligheten att ge nära anhöriga, till exempel äldre föräldrar, möjlighet att komma till Sverige genom att en släkting som befinner sig i Sverige ges möjlighet att ”sponsra” eller gå i god för personens försörjning.

Dna-analys

I dagsläget ska Migrationsverket ge sökande tillfälle att utföra en dna-analys när de tvivlar på släktskapet mellan två personer och den sökande har åberopat familjeanknytning som grund för uppehållstillstånd. Migrationsverket har inte någon skyldighet att ge den sökande tillfälle till en dna-analys om de anser att det är uppenbart att släktskap mellan två personer inte föreligger. Miljöpartiet anser att en ändring av bestämmelsen bör ske så att även den sökande själv och Migrationsverket har rätt att åberopa att en dna-analys ska genomföras.

Transportörsansvaret

Miljöpartiet vill avskaffa transportörsansvaret. Vi anser att det är orimligt att transportbolag som flyg- och färjebolag ska agera migrationshandläggare vid påstigning. Detta krav leder till att personer utan myndighetsstatus och landkunskap tvingas stänga dörren för flyktingar som kan ha flyktingstatus. Även översynen påpekar att reglerna om transportörsansvar bör ses över.⁴⁶

Migrationsdomstolarna ska utse offentliga biträden

Idag utses offentliga biträden av Migrationsverket. Vi anser att detta är fel, och det avviker dessutom från hur offentliga biträden utses enligt exempelvis lagar om psykiatrisk tvångsvård, rättspsykiatrisk tvångsvård, vård av unga eller vård av missbrukare. Det avviker dessutom från hur förfarandet med offentliga försvarare i brottsmålsprocessen hanteras. I samtliga dessa fall utses det offentliga biträdet eller ombudet av domstolen och inte av den handläggande myndigheten. Skälet till detta är förstås att myndigheten kan ha ett intresse av att en viss person utses som biträde eller ombud liksom att myndigheten inte hanterar ärendet helt objektivt.

Ersättning till de offentliga biträdena ska också betalas ut av domstolarna. För vissa offentliga biträden utgör de fall de tilldelas av Migrationsverket en stor del av biträdets inkomstkälla. Dessa biträden hamnar i en beroendeställning till Migrationsverket, vilket i migrationsmålen utgör deras motpart. Denna ordning är självfallet inte godtagbar då Sverige har en skyldighet att erbjuda sökande en rättssäker prövning och handläggning av deras ärenden.

Miljöpartiet anser att offentliga biträden i utlänningsärenden ska utses och erhålla ersättning av Migrationsdomstolarna och inte av Migrationsverket.

Barns möjlighet att ansöka om uppehållstillstånd

Migrationsöverdomstolen fastställde nyligen att barn inte har rätt att ansöka om uppehållstillstånd utan en legal vårdnadshavare. Detta skapar problem. Ett exempel på detta är ett fall där den sökande var ett barn från Somalia. Barnet hade på en svensk beskickning i Somalia ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning; systern bodde i Sverige. Migrationsöverdomstolen konstaterade vid prövning av fallet att barn inte erkänts processbehörighet i Sverige vid frågor om uppehållstillstånd. Vidare ansåg domstolen att de handlingar som utfärdats i Somalia inte visade att anknytningspersonen i Sverige var ställföreträdare för barnet. Domstolen menade att det i Somalia saknas ett nationellt rättssystem och en fungerande folkbokföring. En utfärdad handling av en domstol i Somalia var inte tillräckligt som bevis för att systern i Sverige skulle räknas som barnets ställföreträdare. Domstolen menade att det vore önskvärt att införa en möjlighet att genom förordnande av offentligt biträde eller god man ge ett barn en behörig ställföreträdare.⁴⁷ Det finns här en lucka i lagen som bör åtgärdas snarast.

Lös problemen för de gömda i Sverige

Den 1 april 2006 upphörde den tillfälliga lagstiftning som gav nästan 18 000 personer permanent uppehållstillstånd i Sverige. Över 10 000 personer fick avslag på sina ansökningar, varav ett flertal var ensamstående vuxna. Det finns dock även ett antal exempel på fall där barnfamiljer inte fick stanna. Därtill kommer de personer som av olika skäl inte kunde ansöka om uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen, exempelvis därför att de inte hade ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som var möjligt att överklaga. Cirka 3 000 personer i denna grupp är fortfarande kvar i Sverige. Utöver denna grupp har det tillkommit människor som under de senaste åren fått avslag på sina ansökningar om uppehållstillstånd. Många av dessa människor lever i dag gömda i Sverige. Flera av dem arbetar redan i landet, vissa vitt och andra svart. De betalar hyra, köper mat och kläder och använder allehanda tjänster i samhället. De bidrar till samhällsekonomin. Att slänga ut dessa människor skulle innebära en förlust av skatteintäkter och minskade vinster för näringslivet.

Miljöpartiet anser att det är både inhumant och ett slöseri med resurser att inte ge de papperslösa en möjlighet att fortsätta att bidra till vårt samhälle. I tidigare motioner har vi uppmanat regeringen att skyndsamt och senast i samband med översynen lösa situationen för de gömda i Sverige. Detta problem behandlas dock inte alls i översynen. Vi anser att regeringen bör genomföra en regularisering av dessa människor. Undantagsregler bör även införas så att det blir möjligt att i vissa fall ansöka om uppehållstillstånd och arbetstillstånd från Sverige istället för att behöva resa till hemlandet. Dessa undantagsregler bör gälla även för före detta asylsökande som fått avslag innan den nya lagen om arbetskraftsinvandring trädde i kraft. En ansökan om arbetstillstånd för dessa personer bör inte heller öka arbetsbördan nämnvärt för Migrationsverket i och med att de redan finns i systemet.

Trafficking

Traffickingoffer är en särskilt utsatt grupp människor. I Sverige har vi infört EU-regler som gör det möjligt att ge tillfälliga uppehållstillstånd till traffickingoffer som ska vittna. Miljöpartiet anser dock att detta direktiv inte går tillräckligt långt. Det ska vara möjligt att ge människor som fallit offer för trafficking permanenta uppehållstillstånd. Få torde våga vittna när de vet att de nästa dag kan skickas tillbaka till hemlandet igen. Mer om detta återfinns i vår motion med anledning av skrivelse 2007/08:167 Handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål.

Italien är det land inom EU som har mest generös lagstiftning för traffickingoffer. De beviljar uppehållstillstånd utan krav på vittnesmål i syfte att dessa människor ska få en chans till social rehabilitering. Miljöpartiet anser att regeringen snarast ska utreda möjligheten att anamma den italienska modellen och återkomma till riksdagen med förslag.

Viseringar

På Migrationsverkets hemsida går det att läsa vad som gäller för att söka visum till Sverige. När det gäller vissa länder är det nästan omöjligt att ens komma hit som turist eller för att besöka släktingar på grund av den så kallade avhoppsrisken. Ett avslag motiveras inte sällan med att det är möjligt för den i Sverige boende att besöka familjen i hemlandet.

De personer som söker visum måste många gånger färdas väldigt långt fram och tillbaka till ambassaden. Därtill kommer kostnaden för ansökan, vilket innebär att viseringsansökan kan bli väldigt dyr för de ansökande, i synnerhet om ingen upplyser dem i förväg att just deras nationalitet generellt får avslag. Som ett grundläggande motiv brukar hänvisas till att vissa länder inte går med på att återta de egna medborgare som inte vill återvända. Om det är orsaken till de generella avslagen borde det framgå i den information som finns på Migrationsverkets hemsida för att inte lura människor att betala dyra avgifter i onödan.

I vissa fall har det hänt att människor sökt visum på en ambassad i det land de bor även om de har ett annat medborgarskap. De har då fått avslag och hänvisats att söka nästa gång i det andra landet. Där har då ansökan avslagits med grund i att det första landet avslagit ansökan. Dessa viseringsansökningar går inte att överklaga.

Det är inte en acceptabel ordning att vissa nationaliteter in absurdum ska bevisa att de inte tänker stanna i Sverige när de vill besöka en släkting eller vän här i landet. Det är inte heller acceptabelt att människor luras att betala för en ansökan man redan från början vet kommer att avslås. Alla avslag på viseringsansökningar bör därför kunna överklagas.

[1]

SOU 2009:56 s. 75.

[2]

SOU 2009:56 s. 78–79.

[3]

SOU 2009:56 s. 81–82.

[4]

SOU 2009:56 s. 84.

[5]

Utredaren menar ”att biträdets arbete med landinformation i större utsträckning i stället borde kunna jämföras med arbetet att ta fram bevisning i målet. Om ett biträde tar fram landinformation som avser det aktuella ärendet och som också tillför ärendet något nytt, bör det därför rimligen berättiga till ersättning.” SOU 2009:56 s. 158.

SOU 2009:56 s. 108.

SOU 2009:56 s. 433.

SOU 2009:56 s. 105.

SOU 2009:56 s. 106.

SOU 2009:56 s. 29.

SOU 2009:56 s. 433.

SOU 2009:56 s. 106.

SOU 2009:56 s. 102–103.

[14]

SOU 2009:56 s. 128.

[15]

SOU 2009:56 s.129–130.

[16]

SOU 2009:56 s. 131.

[17]

SOU 2009:56 s. 139, 141.

[18]

SOU 2009:56 s. 434.

[19]

SOU 2009:56 s. 152–153.

[20]

SOU 2009:56 s. 183.

[21]

Migrationsverket ska efter den kritik som redovisats ovan utveckla tydligare rutiner för handläggningen av mål.

[22]

Utredaren menar att prövningen inte förskjutits på grund av det låga antalet mål där utgången ändras efter överklagande SOU 2009:56 s. 187.

[23]

SOU 2009:56 s. 216–217.

[24]

SOU 2009:56 s. 161–162, 453.

SOU 2009:56 s. 170.

SOU 2009:56 s. 500.

SOU 2009:56 s. 226.

SOU 2009:56 s. 229–230.

[29]

SOU 2009:56 s. 227.

[30]

SOU 2009:56 s. 310.

[31]

SOU 2009:56 s. 321–322.

[32]

SOU 2009:56 s. 367.

[33]

SOU 2009:56 s. 367–368.

[34]

SOU 2009:56 s. 378.

[35]

SOU 2009:56 s. 379.

[36]

SOU 2009:56 s. 378–380.

[37]

SOU 2009:56 s.369–370.

[38]

SOU 2009:56 s. 325.

[39]

SOU 2009:56 s. 382–383.

[40]

SOU 2009:56 s. 380.

[41]

SOU 2009:56 s. 381.

[42]

Motion till riksdagen 2008/09:Sf319.

SOU 2009:56 s. 410.

Rut, Dnr 2008:0467.

2008/09:150.

SOU 2009:56 s. 391.

MIG 2009:17.

Stockholm den 4 oktober 2009
Bodil Ceballos (mp)
Thomas Nihlén (mp)	Gunvor G Ericson (mp)
Mats Pertoft (mp)	Esabelle Dingizian (mp)
Ulf Holm (mp)	Jan Lindholm (mp)
Lage Rahm (mp)

Översyn av migrationsprocessen

Innehållsförteckning

Förslag till riksdagsbeslut

Motivering