Utrikesutskottets betänkande

2009/10:UU21

Ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utrikesutskottet proposition 2009/10:97 Ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner. Inga motioner har inkommit i ärendet.

För att anpassa svensk lagstiftning till Lissabonfördraget om ändring i fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, som trädde i kraft den 1 december 2009, måste konsekvensändringar göras i ett flertal lagar. I propositionen behandlas sådana ändringar i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner.

I propositionen föreslås vidare att begreppen ”blockerad stat” och ”tredje land” som används i sanktionslagen utmönstras ur denna lag och ersätts med begrepp som bättre motsvarar ordalydelsen hos relevanta internationella instrument och språkbruket enligt den internationella rättstillämpningen på området. Innebörden av dessa och vissa andra begrepp bör också komma till tydligt uttryck i lagen, varför propositionen innehåller mer utförliga beskrivningar av dem än vad som hitintills funnits att tillgå.

Slutligen föreslås vissa ytterligare ändringar i sanktionslagen i syfte att bättre spegla sanktionssystemets utveckling och faktiska omfattning i dagsläget. Dessa innebär bl.a. att det förtydligas vilka rättsgrunder som finns för beslut om sanktioner.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2010.

Utskottet tillstyrker propositionen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner. Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:97.

Stockholm den 13 april 2010

På utrikesutskottets vägnar

Göran Lennmarker

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Göran Lennmarker (m), Gustav Blix (m), Anne-Marie Pålsson (m), Kent Härstedt (s), Fredrik Malm (fp), Walburga Habsburg Douglas (m), Holger Gustafsson (kd), Carin Runeson (s), Rosita Runegrund (kd), Bodil Ceballos (mp), Mats Sander (m), Olle Thorell (s), Ameer Sachet (s), Anders Åkesson (c), Kalle Larsson (v) och Britta Rådström (s).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Genom regeringsbeslut den 31 mars 2005 bemyndigades chefen för Utrikesdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över sanktionslagen. Med stöd av bemyndigandet förordnades en särskild utredare fr.o.m. den 25 april 2005. Utredningen överlämnade sitt betänkande, benämnt Internationella sanktioner (SOU 2006:41), i mars 2006. I betänkandet föreslås dels flertalet ändringar i sanktionslagen, dels en helt ny lag om frysning av tillgångar m.m. De nu föreslagna ändringarna i sanktionslagen utgör en mindre del av det förslag som utredningen lagt fram. Övriga delar är föremål för fortsatta överväganden. Fyrtiotvå remissinstanser har ombetts eller beretts möjlighet att inkomma med yttrande över utredningens betänkande.

Den 1 december 2009 trädde Lissabonfördraget om ändring i fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen i kraft (se prop. 2007/08:168, bet. 2008/09:UU8, rskr. 2008/09:64, SFS 2008:1095 och 2009:1110). Lagförslagen innefattar justeringar i enlighet med detta.

Regeringen beslutade den 14 januari 2010 att inhämta Lagrådets yttrande över lagändringsförslagen.

Regeringen beslutade den 18 februari 2010 proposition 2009/10:97 Ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner. Riksdagen har mottagit och bordlagt propositionen den 18 februari 2010, varefter propositionen den 19 februari 2010 har hänvisats till utrikesutskottet för beredning. Inga motioner har inkommit i ärendet.

Utskottet har den 16 mars 2010 erhållit en föredragning i ärendet av rättschefen Carl Henrik Ehrenkrona, ambassadören Per Saland och departementsrådet Fredrik Jörgensen, samtliga Utrikesdepartementet.

Bakgrund

Lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen) har två huvudsakliga funktioner. Den innehåller för det första ett bemyndigande som gör det möjligt för regeringen att snabbt, utan det sedvanliga lagstiftningsförfarandet, genomföra beslut från FN och EU om internationella sanktioner. För det andra innehåller lagen en bestämmelse som straffbelägger brott mot dels förbud som regeringen har meddelat med stöd av sitt bemyndigande enligt lagen, dels ock förbud som har meddelats i EU-förordningar om internationella sanktioner. De sistnämnda förbinder regelmässigt medlemsstaterna att ombesörja straffsanktionering i sin nationella rätt.

Propositionens huvudsakliga innehåll

För att anpassa svensk lagstiftning till Lissabonfördraget om ändring i fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, som trädde i kraft den 1 december 2009, måste konsekvensändringar göras i ett flertal lagar. I propositionen behandlas sådana ändringar i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen).

I propositionen föreslås vidare att begreppen ”blockerad stat” och ”tredje land” som används i sanktionslagen utmönstras ur denna lag och ersätts med begrepp som bättre motsvarar ordalydelsen hos relevanta internationella instrument och språkbruket enligt den internationella rättstillämpningen på området. Innebörden av dessa och vissa andra begrepp bör också komma till tydligt uttryck i lagen, varför propositionen innehåller mer utförliga beskrivningar av dem än vad som hitintills funnits att tillgå.

Slutligen föreslås vissa ytterligare ändringar i sanktionslagen i syfte att bättre spegla sanktionssystemets utveckling och faktiska omfattning i dagsläget. Dessa innebär bl.a. att det förtydligas vilka rättsgrunder som finns för beslut om sanktioner.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2010.

Utskottet

Förslag till förtydligande i sanktionslagens bemyndigande

Propositionen

Regeringen föreslår att dess fullmakt att förordna om sanktioner med efterföljande godkännande av riksdagen samt att meddela föreskrifter med anledning av ett sådant förordnande, också beträffande sanktioner som beslutats inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, även fortsättningsvis ska vara begränsad till sådana sanktioner som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Detta ska komma till uttryck i såväl sanktionslagens 3 § – som beskriver fullmakten – som i dess 1 § – som behandlar sanktionslagens innehåll och övergripande tillämpningsområde.

Utskottets överväganden

Utredaren i 1995 års sanktionslagsutredning (Lagen om vissa internationella sanktioner – en översyn, SOU 1995:28) angav uttryckligen att regeringens bemyndigande borde begränsas till att avse sanktioner som vidtogs i freds- och säkerhetsbevarande syfte. Motiveringen för detta var att det i dessa fall fick anses vara särskilt angeläget att snabbt kunna vidta åtgärder. Utredaren ansåg att sanktioner som hade andra syften kunde vidtas inom ramen för sedvanlig nationell lagstiftning.

Utskottet konstaterar att regeringen sedermera i lagstiftningsärendet kom att instämma i utredarens uppfattning. Det resonemang om fullmaktens omfattning som fördes fram i 1995 års lagstiftningsärende är fortfarande lika hållbart.

Utskottet delar den i propositionen framförda uppfattningen att omfattningen av regeringens fullmakt för tydlighets skull ska komma till uttryck genom att en ny mening om internationell fred och säkerhet läggs till även i 3 §, vilken är den bestämmelse som huvudsakligen reglerar fullmaktens omfattning.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till förtydligande i sanktionslagens bemyndigande.

Förslag till nya begrepp och definitioner av begrepp i sanktionslagen

Propositionen

Regeringen föreslår att begreppen ”blockerad stat” och ”tredje land” ska utmönstras ur sanktionslagen. Sanktionslagens bestämmelser ska i stället gälla i förhållande till fysiska och juridiska personer, grupper, stater, områden och enheter, i enlighet med vad förslaget till lagändringar närmare utvisar och med den ledning vad avser begreppens innebörd som framkommer av propositionen. Begreppen grupp, enhet och stat bör dock inte definieras närmare i själva lagstiftningen.

Det i sanktionssammanhang centrala frysningsbegreppet definieras samtidigt inom ramen för den nya lagstiftningen.

Utskottets överväganden

I den nu aktuella sanktionslagen kan sanktioner genomföras mot en blockerad stat, vilket i lagen definieras som ”en stat, ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, som är föremål för sanktioner”. Mot bakgrund av den internationella utvecklingen på sanktionsområdet, som inneburit att ett flertal sanktionsregimer numera föreskriver sanktioner som är riktade mot enskilda och sammanslutningar som inte är stats- eller områdesanknutna, framhålls i propositionen att det inte längre kan anses motiverat att i lagstiftningen utgå från begreppen blockerad stat respektive tredje land. Sanktionslagens bestämmelser ska i stället gälla i förhållande till fysiska och juridiska personer, grupper, stater, områden och enheter.

Vad områdesbegreppet beträffar bör det även fortsättningsvis inte definieras i någon mer uttömmande bemärkelse, utan får tolkas i ljuset av det faktum att riktade sanktioner numera inte sällan genomförs mot personer och sammanslutningar – även territoriella eller territoriellt baserade – som inte har någon direkt koppling till en viss stat eller regim.

Innebörden av begreppen grupp, enhet och stat ska, enligt vad som anförs i propositionen, utvecklas. Dessa begrepp bör dock inte definieras närmare i själva lagstiftningen. Det låter sig inte definieras till fullo vilka sorters grupper och enheter som skulle kunna bli föremål för tillämpning av den nya sanktionslagstiftningen och under vilka omständigheter så skulle kunna ske, utan dessa frågor måste ytterst överlämnas till regeringen, när den meddelar föreskrifter efter förordnande, samt till rättstillämpningen att bedöma. Det är inte heller möjligt att göra någon strikt åtskillnad mellan grupp- och enhetsbegreppen. En sammanvägning måste ske med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet.

Det i sanktionssammanhang centrala frysningsbegreppet definieras samtidigt inom ramen för den nya lagstiftningen. Det faktum att begreppet frysning redan används i svensk lag, därtill i ett helt annat sammanhang än internationella sanktioner (i lagen [2005:500] om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut), får i sig särskilt anses tala för att frysningsbegreppet i nu aktuellt hänseende ges en definition i författningstext. Vad som än mer talar i samma riktning är att frysning såsom sanktionsåtgärd kan ge upphov till straffansvar vid både underlåtelse att genomföra påbjuden frysning (även om detta mer sällan torde bli aktuellt) och tillhandahållande i strid med ett förbud innefattande frysning. I linje med allmänna legalitetshänsyn är det angeläget att den enskilde – och den domstol som i förekommande fall får att pröva frågan – är medveten om innebörden och omfattningen av ett beslut om frysning.

Inom ramen för den nu aktuella lagstiftningen anser utskottet att frysningsbegreppet, i enlighet med vedertagen definition i internationella instrument på sanktionsområdet, ska omfatta olika tänkbara förfaranden med tillgångar och ekonomiska resurser.

Utskottet konstaterar att sanktionsregimer innefattande bestämmelser om frysning regelmässigt även bereder möjlighet att erhålla undantag och dispens främst av humanitära skäl. Tillstånd därtill beviljas då av nationell myndighet, i vissa fall efter godkännande av FN-organ. Så har t.ex. i Sverige Försäkringskassan utsetts som behörig myndighet att meddela undantag från frysning av humanitära skäl. Vikten av dessa element i sanktionsregimerna betonas särskilt i EU:s riktlinjer för genomförande av riktade sanktioner (Guidelines on implementation and evaluation of restrictive measures [sanctions] in the framework of the EU Common Foreign and Security Policy, i senaste version från 2009).

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till nya begrepp och definitioner av begrepp i sanktionslagen.

Ändring av straffbestämmelserna i sanktionslagen

Propositionen

Regeringen föreslår att straffbestämmelserna i 8 § sanktionslagen ska tillämpas på brott mot förbud i förhållande till en stat eller ett område utanför Europeiska unionen eller mot förbud i förhållande till fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EU med stöd av artikel 215 i EUF-fördraget, eller har beslutats av EG antingen före den 1 november 1993 med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § första stycket 1, eller före den 1 december 2009 med stöd av artikel 60 eller artikel 301, eller någon av dessa artiklar i kombination med artikel 308, i det tidigare EG-fördraget.

Utskottets överväganden

EU:s förordningar om ekonomiska sanktioner innehåller regelmässigt ett krav på medlemsstaterna att besluta om påföljder vid överträdelser av bestämmelserna i förordningarna. Kravet på bestämmelser om påföljd vid överträdelser av förbud meddelade i en förordning följer också av lojalitetsprincipen i artikel 4 i det ändrade EU-fördraget.

I 8 § andra stycket sanktionslagen finns straffbestämmelser om brott mot förbud i förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats före Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009. Genom Lissabonfördraget har bestämmelserna om internationella ekonomiska sanktioner sammanförts i en ny bestämmelse, artikel 215 i EUF-fördraget, som ersatt tidigare artikel 301 i EG-fördraget. En nyhet är att en särskild rättslig grund om ekonomiska sanktioner mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater inrättas (artikel 215.2 i EUF-fördraget). Sådana sanktioner användes redan innan Lissabonfördragets ikraftträdande i viss utsträckning. Av propositionen framgår att artikel 215 i EUF-fördraget kodifierar denna tillämpning och markerar övergången mot riktade sanktioner. Straffbestämmelsen bör därför anpassas till att omfatta förbud i förhållande till en stat eller ett område utanför EU eller förbud i förhållande till fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EU med stöd av artikel 215 i EUF-fördraget.

Den nuvarande lydelsen av 8 § andra stycket sanktionslagen omfattar förbud också i sådana förordningar som före Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009 antagits med stöd av artiklarna 60 eller 301 i EG-fördraget, samt förbud som införts före den 1 november 1993 med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation av säkerhetsrådet som avses i sanktionslagens 1 § första stycke 1. Den sistnämnda kategorin omfattar i dagsläget enbart förbud enligt rådets förordning (EEG) nr 3541/92 av den 7 december 1992 om förbud mot att tillmötesgå irakiska krav i samband med kontrakt och transaktioner som omfattas av FN:s säkerhetsråds resolution 661 (1990) och därmed förknippade resolutioner (EUT L 361, 10.12.1992, s. 1, Celex 31992R3541).

Regeringen framhåller att straffbestämmelsen i 8 § sanktionslagen även i fortsättningen måste omfatta förbud i dessa förordningar. Författningstekniskt sker det genom att man i huvudsak behåller den nuvarande bestämmelsen i 8 § andra stycket sanktionslagen. I praktiken har dock sanktioner i tiden före Lissabonfördragets ikraftträdande beslutats med stöd även av tidigare artikel 308 i EG-fördraget i kombination med tidigare artikel 60 eller 301 i samma fördrag. Detta förhållande bör återspeglas i straffbestämmelsens utformning.

Utskottet konstaterar att i linje med de begreppsändringar som genomgående görs i sanktionslagen utmönstras begreppet tredje land även från sanktionslagens 8 §. Enligt bestämmelsens nya lydelse avser denna nu brott mot förbud i förhållande till en stat eller ett område utanför EU, fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter. Detta är inte avsett att innebära någon utvidgning av straffansvarets omfattning, utan utgör snarare ett mer rättvisande uttryck för både före och efter Lissabonfördragets ikraftträdande gällande rätt, som ansetts innefattas redan i det tidigare använda begreppet tredje land.

Sammantaget innebär det i betänkandet anförda att utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner. Lagförslaget återfinns i bilaga till betänkandet (bilaga 2). Därmed anser utskottet att riksdagen bör bifalla proposition 2009/10:97. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2010.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2009/10:97 Ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag