2009/10:TU9 Ny myndighetsstruktur på transportområdet

Trafikutskottets betänkande 2009/10:TU9
Ny myndighetsstruktur på transportområdet

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2009/10:59 Ny myndighetsstruktur på transportområdet. Ingen motion har väckts i ärendet.

Propositionen är ett led i den successiva omdaningen av myndigheterna i riktning mot en transportslagsövergripande struktur. Den 1 januari 2009 inrättades Transportstyrelsen med myndighetsutövning som huvudsaklig verksamhet. Tillkomsten av Transportstyrelsen har sitt ursprung i ett tillkännagivande av riksdagen hösten 2004 på förslag av trafikutskottet (bet. 2004/05:TU4 Inspektionsverksamheten inom trafikslagen, rskr. 2004/05:64).

Den 1 april 2010 inrättas härutöver två nya myndigheter genom beslut av regeringen inom ramen för dess s.k. restkompetens. Trafikverket har till uppgift att ur ett samhällsbyggnadsperspektiv skapa förutsättningar för att funktionalitet, effektivitet och hållbarhet uppnås i det samlade transportsystemet. Trafikanalys ska vara regeringens utvärderings- och analysorgan för frågor inom hela transportområdet.

I den nu aktuella propositionen lägger regeringen fram förslag om de lagändringar som föranleds av beslutet att inrätta Trafikverket; i huvudsak gäller det byte av myndighetsnamnet i ett antal lagar. I propositionen berörs även den nya myndigheten Trafikanalys. De föreslagna lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2010.

Utskottet föreslår att riksdagen antar lagförslagen och tillstyrker därmed propositionen.

I betänkandet finns ett särskilt yttrande (s, v, mp).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Ny myndighetsstruktur på transportområdet

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m.,

2. lag om ändring i väglagen (1971:948),

3. lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152),

4. lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg,

5. lag om ändring i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning,

6. lag om ändring i yrkestrafiklagen (1998:490),

7. lag om ändring i lagen (2001:558) om vägtrafikregister,

8. lag om ändring i fordonslagen (2002:574).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:59 punkterna 1–8.

Stockholm den 28 januari 2010

På trafikutskottets vägnar

Jan-Evert Rådhström

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Jan-Evert Rådhström (m), Oskar Öholm (m), Christina Axelsson (s), Lisbeth Grönfeldt Bergman (m), Hans Stenberg (s), Claes-Göran Brandin (s), Eliza Roszkowska Öberg (m), Marie Nordén (s), Annelie Enochson (kd), Sten Bergheden (m), Peter Pedersen (v), Pia Nilsson (s), Ingemar Vänerlöv (kd), Karin Svensson Smith (mp), Malin Löfsjögård (m), Lars Mejern Larsson (s) och Christer Winbäck (fp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta ärende behandlar utskottet proposition 2009/10:59 Ny myndighetsstruktur på transportområdet. Ingen motion har väckts med anledning av propositionen.

Till grund för den framlagda propositionen ligger Trafikverksutredningens slutbetänkande Effektiva transporter och samhällsbyggande – En ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg (SOU 2009:31). Härutöver ligger en inom Näringsdepartementet utarbetad kompletterande promemoria till grund. Promemorian innehåller förslag till de lagändringar som det nyssnämnda betänkandet bedömts föranleda.

Regeringen behandlar i propositionen endast de förslag som rör omorganisering av myndigheterna på transportområdet, således inte samtliga de områden som behandlades i Trafikverksutredningens betänkande. Det anmäls att regeringen avser att återkomma till riksdagen i fråga om utredningens förslag om en ny planeringsansats och ett nytt planeringssystem för infrastrukturplaneringen.

Lagrådet har i sitt yttrande över en lagrådsremiss i ärendet föreslagit vissa justeringar, som regeringen – med ett undantag – har följt.

I anslutning till ärendets beredning har information och synpunkter lämnats av dels den särskilde utredaren i Trafikverksutredningen, Nils Gunnar Billinger, den 22 oktober 2009, dels den särskilde utredaren i utredningen om inrättandet av den nya myndigheten Trafikverket, Gunnar Malm, den 19 november 2009.

Utskottet redovisar i bilaga 1 en förteckning över regeringens förslag till riksdagsbeslut och i bilaga 2 regeringens lagförslag.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås de lagändringar som föranleds av regeringens beslut om inrättande av den nya myndigheten Trafikverket (se dir. 2009:75). I propositionen berörs även inrättandet av den nya myndigheten Trafikanalys (se dir. 2009:76).

Regeringens lagförslag innebär att ett antal lagar ändras genom att den nuvarande myndighetens namn byts ut mot ”Trafikverket”. I fråga om fastighetstaxeringslagen (1979:1152) får namnändringen även viss materiell betydelse. Beträffande väglagen (1971:948) och lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning föreslås förutom namnändringen även redaktionella ändringar.

De föreslagna lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2010.

Utskottets överväganden

Ny myndighetsstruktur på transportområdet

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar de lagförslag som lagts fram i proposition 2009/10:59 Ny myndighetsstruktur på transportområdet.

Jämför särskilt yttrande (s, v, mp).

Propositionen

Inledning och principiella överväganden

I propositionen lämnas en redovisning av tidigare förslag och beslut som rör det transportpolitiska området och som har bäring på den nu framlagda propositionen.

I sin proposition Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt konstaterade regeringen att det finns ett behov av effektivisering på transportområdet. Vidare anfördes bl.a. att en trafikslagsövergripande ansats är central i den långsiktiga infrastrukturplaneringen (prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145).

Med utgångspunkt i propositionen uppdrog regeringen den 19 december åt Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och dåvarande Luftfartsstyrelsen att upprätta ett gemensamt förslag till en trafikslagsövergripande nationell plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2010–2021. Samtidigt uppdrog regeringen åt kommunala självstyrelseorgan, kommunala samverkansorgan och berörda länsstyrelser att för respektive län upprätta ett förslag till transportslagsövergripande länsplan för regional transportinfrastruktur för samma period.

Vidare hänvisas till riksdagens beslut med anledning av propositionen Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257). Syftet med den nya målstrukturen inom transportpolitiken anges vara att skapa en tydligare struktur som är enklare att tolka och tillämpa.

Regeringen redogör i sammanhanget också för vissa omstruktureringar av myndighetsorganisationen på transportområdet under senare tid, nämligen bolagisering av statliga verksamheter och inrättandet den 1 januari 2009 av Transportstyrelsen, den nya myndigheten för bl.a. samordnad reglering, tillsyn och tillståndsgivning.

I propositionen anförs att remissutfallet visat ett starkt stöd för utredningens förslag om att inrätta ett trafikslagsövergripande trafikverk och en ny utvärderingsfunktion. Vissa remissinstanser har framhållit att det finns flera tänkbara vägar att gå för att tillse att ett trafikslagsövergripande perspektiv får genomslag i trafikmyndigheternas arbete. Regeringen anser emellertid att utredningens förslag om ett samlat trafikverk, med en sammanhållen planerings- och förvaltningsverksamhet, är den lösning som bäst svarar mot den nya planeringsansats som utredningen har föreslagit och som skapar de bästa förutsättningarna för tillämpningen av fyrstegsprincipen, funktionaliteten i hela transportsystemet, en önskvärd effektivisering av de statliga upphandlings- och beställningsfunktionerna samt en lämplig och enhetlig regional representation.

I sammanhanget förs ett resonemang om de framförda farhågorna att Trafikverkets storlek skulle innebära även vissa nackdelar, bl.a. genom att myndigheten blir mer svårstyrd. Detta är, menar regeringen, till stor del en fråga om intern organisation och riskerna överväger inte de beskrivna vinsterna. Vidare anför regeringen att den nya myndigheten Trafikanalys, som ska vara regeringens stöd för utvärderingar och analyser inom transportområdet, kommer att kunna tillföra regeringens arbete den ytterligare kvalitetsförstärkning och sakkunskap som behövs för en effektiv uppföljning och styrning av Trafikverkets verksamhet.

För att Trafikverket ska kunna upprätthålla en hög regional närvaro och kompetens har regeringen i sitt kommittédirektiv – (dir. 2009:75) Inrättande av den nya myndigheten Trafikverket – lämnat särskilda instruktioner om bl.a. regional organisation, samordning och tillgänglighet.

Regeringen redovisar de konsekvenser som bedöms bli följden av förslagen i propositionen. Såvitt gäller lagförslagen anförs att de främst är av formell natur; konsekvenserna av de ändringar som har ett mer materiellt innehåll bedöms bli högst marginella. Själva inrättandet av Trafikverket kommer att få vissa praktiska konsekvenser för företag och medborgare. Den samlade verksamheten förväntas bli mer enhetlig och effektiv. För allmänhetens del innebär det förhållandet att många verksamheter samlas i en och samma myndighet, t.ex. att kontakter i olika ärenden i fortsättningen underlättas.

Inrättandet av myndigheterna Trafikverket och Trafikanalys

Frågor om bl.a. myndigheters inrättande och deras namn faller inom regeringens s.k. restkompetens.

Regeringen beslutade den 3 september 2009 två kommittédirektiv om inrättande av två nya myndigheter: Trafikverket (dir. 2009:75) respektive Trafikanalys (dir. 2009:76). Enligt direktiven ska myndigheterna inleda sin verksamhet den 1 april 2010. Trafikverket övertar samtidigt verksamheter från Vägverket, Banverket, Statens institut för kommunikationsanalys (Sika), Sjöfartsverket och Transportstyrelsen.

Enligt kommittédirektivet om inrättande av Trafikverket ska myndighetens grundläggande uppdrag vara att ur ett samhällsbyggnadsperspektiv skapa förutsättningar för att uppnå funktionalitet, effektivitet och hållbarhet i det samlade transportsystemet.

Enligt kommittédirektivet om inrättande av Trafikanalys ska myndigheten vara regeringens utvärderings- och analysorgan för frågor om hela transportområdet.

I detta sammanhang åberopar regeringen vad som har behandlats i budgetpropositionen för 2010 om dels de budgetära konsekvenserna av de nya myndigheternas inrättande, dels vissa frågor avseende avvecklingen av Vägverket, Banverket och Sika (prop. 2009/10:1 utg.omr. 22, bet. 2009/10:TU1, rskr. 2009/10:117).

Lagförslagen

Lagförslag där endast myndighetens namn ändras

Regeringens förslag: Myndighetsnamnen ”Banverket” och ”Vägverket” ändras till ”Trafikverket” i de lagar där dessa namn förekommer.

De lagar som berörs och där endast myndighetens namn ändras är lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m., fastighetstaxeringslagen (1979:1152), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, yrkestrafiklagen (1998:490), lagen (2001:558) om vägtrafikregister och fordonslagen (2002:574).

Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948)

Regeringens förslag: I väglagen (1971:948) ändras myndighetsnamnet ”Vägverket” till ”Trafikverket”. Dessutom förtydligas befogenheten enligt 26 § tredje stycket att besluta om inskränkning i skyldigheten att vidta åtgärder för drift av väg.

Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning

Regeringens förslag: I 7 § 2 och 3 lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning ändras myndighetsnamnet ”Vägverket” till ”Trafikverket”. I 7 § 2 ändras dessutom ordet ”trafikövervakning” till ”vägtrafikövervakning”.

Utskottets ställningstagande

Den nu behandlade propositionen är ett led i den successiva omdaningen mot en transportslagsövergripande myndighetsstruktur. Trafikverket inrättas genom regeringsbeslut den 1 april 2010, och myndigheten övertar samtidigt verksamheter från Vägverket, Banverket, Sika – vilka tre myndigheter samtidigt upphör – samt Sjöfartsverket och Transportstyrelsen. Myndigheten Trafikanalys inrättas samma datum.

I sammanhanget vill utskottet påminna om att målet om att uppnå en mer trafikslagsövergripande myndighetsstruktur och tillkomsten av Transportstyrelsen har sitt ursprung i ett tillkännagivande av riksdagen hösten 2004 på förslag av trafikutskottet (bet. 2004/05:TU4 Inspektionsverksamheten inom trafikslagen, rskr. 2004/05:64).

Beslutet om myndigheternas inrättande m.m. faller inom regeringens s.k. restkompetens och kräver sålunda inte riksdagens medverkan. För helhetens och tydlighetens skull redovisas i propositionen emellertid såväl remissutfallet avseende Trafikverksutredningens slutbetänkande som skälen för regeringens ställningstaganden avseende de nya myndigheternas inrättande och verksamhet.

Utskottet noterar att remissutfallet visat ett starkt stöd för Trafikverksutredningens förslag om att ett trafikslagsövergripande trafikverk och en ny utvärderingsfunktion bör inrättas. Även om det kan finnas alternativa vägar att åstadkomma en sammanhållen planerings- och förvaltningsverksamhet anser utskottet – i likhet med regeringen – att ett samlat trafikverk är den lösning som bäst svarar mot den föreslagna nya planeringsansatsen. Vidare skapas de bästa förutsättningarna för tillämpning av fyrstegsprincipen, funktionalitet i hela transportsystemet, effektivisering av de statliga upphandlings- och beställningsfunktionerna samt en lämplig och enhetlig regional representation. För allmänhetens del innebär det förhållandet att många verksamheter samlas i en och samma myndighet, t.ex. att kontakter i olika ärenden underlättas.

Visserligen kan utskottet inte utesluta att en så stor myndighet som Trafikverket samtidigt riskerar att bli svårstyrd. Emellertid utgår utskottet från att risken kan bemästras, framför allt genom en ändamålsenlig intern organisation. Dessutom kommer Trafikanalys att kunna tillföra regeringens arbete den ytterligare kvalitetsförstärkning och sakkunskap som behövs för en effektiv uppföljning och styrning av Trafikverkets verksamhet.

Riksdagen har i sin reglering av budgeten för 2010 gett anslag till Trafikverket och Trafikanalys (prop. 2009/10:1 utg.omr. 22, bet. 2009/10:FiU1). Inför utskottet har de särskilda utredarna i Trafikverksutredningen respektive Utredningen om inrättande av Trafikverket hösten 2009 lämnat information och besvarat frågor från ledamöterna. Riksdagen kommer också senare i vår att få ta ställning till den aviserade propositionen Planeringssystemet för infrastruktur m.m.

Inrättandet av Trafikverket föranleder ett antal lagändringar, i huvudsak av formell natur. De går ut på att hittillsvarande berörda myndigheters namn ersätts med ”Trafikverket”. Förslag av mer materiellt slag bedöms ha endast en marginell betydelse.

Utskottet ser positivt på att ytterligare ett steg nu tas för att genomföra en trafikslagsövergripande myndighetsstruktur. Med hänvisning till detta föreslår utskottet att riksdagen antar lagförslagen och tillstyrker därmed propositionen.

Särskilt yttrande

Ny myndighetsstruktur på transportområdet (s, v, mp)

Christina Axelsson (s), Hans Stenberg (s), Claes-Göran Brandin (s), Marie Nordén (s), Peter Pedersen (v), Pia Nilsson (s), Karin Svensson Smith (mp) och Lars Mejern Larsson (s) anför:

Frågan som propositionen gäller – Ny myndighetsstruktur på transportområdet – är mer eller mindre avgörande för hur infrastrukturen i Sverige ska utformas i framtiden. Vi menar samtidigt att den nya myndighetsstrukturen under vissa förutsättningar skulle kunna ge en ännu mer transportslagsövergripande planeringsansats.

Det är alltså inte själva sammanslagningen av de berörda trafikverken som vi invänder mot utan framför allt mot hur regeringen har hanterat själva processen.

Vi kan konstatera att inrättandet av Trafikverket och Trafikanalys genomförs i flera steg. Regeringen beslutade i september 2009 – genom kommittédirektiv – att myndigheterna skulle inrättas. Detta var dock inte föremål för någon särskild information till riksdagen. I budgetpropositionen för 2010 anmälde regeringen sitt beslut om de nya myndigheterna till riksdagen. Vid det tillfället öppnades visserligen möjligheten att debattera i kammaren, men vi anser att det saknades substans i regeringens underlag och att det inte fanns tillräckliga förutsättningar för en seriös debatt. Den proposition som riksdagen nu behandlar innehåller i stort sett bara förslag till formella lagändringar.

Därmed är det med besvikelse som vi konstaterar att beredningen av frågan har varit undermålig, särskilt när det gäller att involvera riksdagens alla partier. Den stegvisa och splittrade processen har medfört att det inte har funnits något självklart tillfälle att få en samlad, seriös och genomgripande debatt om inrättandet och utformningen av den nya myndighetsstrukturen på transportområdet.

För det första anser vi att utredaren har fått alltför begränsad tid att utföra sitt uppdrag. Trafikverksutredningen bedömde att det inom uppdragets tidsram inte fanns utrymme att göra en riskanalys. Utredaren menade också att regeringen borde göra en mer ingående kartläggning av omställningskostnaderna inför den fortsatta beredningen av ärendet. I den aktuella propositionen anges kortfattat att regeringen i maj 2009 gett i uppdrag åt en konsultfirma att göra en analys av risker och omställningskostnader och att konsultfirman i juli 2009 inkommit med en rapport till regeringen. Denna rapport har dock inte, såvitt vi känner till, kommit riksdagen till del.

För det andra menar vi att utredningsdirektivet var styrt mot en alltför snäv inriktning. Syftet är sannolikt att regeringen vill undvika ett öppet resonemang om möjliga alternativa lösningar och att resultatet därmed ska ligga i linje med den förändring som regeringen vill se.

För det tredje finner vi att regeringen borde ha tagit fasta på utredarens samlade förslag om en utveckling av styrning och kontroll samt om riksdagens och regeringens inflytande över planeringsprocess och åtgärder i trafikens infrastruktur. En sådan bredare analys och utveckling av planeringssystemet skulle innebära möjligheter att bättre balansera en starkare myndighet och på så sätt effektivisera styrning, insyn och demokratisk kontroll av svensk infrastrukturpolitik.

I likhet med regeringen är vi angelägna om en effektivisering av myndigheter, och det är rimligt att anta att ett samlat Trafikverk kan bli effektivare än hittillsvarande konstruktion. Dock finns skäl att tvivla på tidsplanen, nämligen att man kan räkna hem effektiviseringen på så kort sikt som ett eller två år. Med en så stor myndighet som det blivande Trafikverket finns det stor risk att demokratiska värden åsidosätts genom bristande insyn och styrning. De risker som är förknippade med myndighetssammanslagningen är av både ekonomisk och demokratisk art. När det gäller de demokratiska aspekterna noterar vi att tunga remissinstanser såsom Statskontoret och Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) har pekat på att bildandet av ett stort och mäktig trafikverk sannolikt kommer att förskjuta maktbalansen mellan den politiska nivån och den nya myndigheten. Vi är alltså kritiska till att denna mycket stora myndighetsförändring görs utan en genomgripande analys av de ekonomiska och demokratiska konsekvenserna.

När det gäller Trafikverkets interna organisation finns det risk att den s.k. stuprörsmodellen, dvs. ingen kontakt mellan trafikslagen, fortsätter även i en ny myndighet. Detta är i vart fall en av erfarenheterna från Transportstyrelsen, som även den inrättades av den borgerliga regeringen.

Slutligen tycker vi att det är olyckligt att hela sammanslagningen ska genomföras samtidigt som en åtgärdsplan och ett nytt planeringssystem ska sättas i verket.

Det hade enligt vår mening varit klokt om regeringen hade gett uttryck för dessa typer av farhågor och visat större vaksamhet när det gäller konsekvenser av olika slag.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2009/10:59 Ny myndighetsstruktur på transportområdet:

1.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m.
2.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948).
3.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152).
4.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.
5.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning.
6.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1998:490).
7.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2001:558) om vägrafikregister.
8.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i fordonslagen (2002:574).

Bilaga 2

Regeringens lagförslag