Socialförsäkringsutskottets betänkande

2009/10:SfU8

Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 2009/10:31 Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet samt tre motioner som väckts med anledning av propositionen och 15 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden 2009 i angränsande frågor.

I propositionen föreslås att utlänningslagen anpassas till skyddsgrundsdirektivets statusreglering. Vidare föreslås att det införs två kategorier av andra skyddsbehövande än flyktingar: alternativt skyddsbehövande, som omfattas av direktivet, och övriga skyddsbehövande, en nationell kategori.

Det föreslås vidare att bestämmelser om uteslutande från att anses som flykting respektive annan skyddsbehövande införs i utlänningslagen och att det i vissa fall ska vara möjligt att vägra en flykting uppehållstillstånd och flyktingstatus.

Det föreslås också att om utlänningens asylansökan kan prövas i ett annat land på grund av bestämmelser om första asylland eller säkert tredjeland eller på grund av bestämmelserna i Dublinförordningen får ansökan avvisas.

Om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd och åberopat skyddsskäl föreslås huvudregeln vara att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas innan ansökan har prövats genom ett beslut som har vunnit laga kraft eller ett beslut om att avvisa ansökan har vunnit laga kraft.

Slutligen föreslås ändringar av reglerna om handläggning av ärenden med säkerhetsaspekter. Ändringarna föranleds förutom av asylprocedurdirektivet även av det s.k. rörlighetsdirektivet. Flertalet ärenden med säkerhetsaspekter ska enligt förslaget kunna prövas av domstol på samma sätt som andra utlänningsärenden. Särskilt kvalificerade säkerhetsärenden ska handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Detta ska gälla även om ärendet innefattar frågor om uppehållstillstånd, statusförklaring eller resedokument. Migrationsverkets beslut i dessa ärenden ska kunna överklagas till regeringen. Har regeringen beslutat att utvisa en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll ska han eller hon ha möjlighet att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2010.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker samtliga motioner.

Utskottet lägger fram ett förslag om en följdändring i 6 kap. 6 § utlänningslagen (2005:716), UtlL.

I betänkandet finns 15 reservationer (s, v, mp).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Flyktingstatus m.m.
	Riksdagen avslår motion 2009/10:Sf5 yrkandena 3, 5 och 6.

Reservation 1 (s, v, mp)

2.	Andra skyddsbehövande
	Riksdagen avslår motion 2009/10:Sf5 yrkande 1.

Reservation 2 (mp)

3.	Bedömningen av skyddsbehov
	Riksdagen avslår motion 2009/10:Sf5 yrkandena 7, 8, 20 och 21.

Reservation 3 (mp)

4.	Beviskrav
	Riksdagen avslår motion 2009/10:Sf211 yrkande 25.

Reservation 4 (v, mp)

5.	Uppehållstillstånd
	Riksdagen avslår motionerna 2009/10:Sf5 yrkande 9, 2009/10:Sf211 yrkande 20, 2009/10:Sf257 och 2009/10:Sf332 yrkande 21.

Reservation 5 (s, v, mp)

6.	Bemyndigande
	Riksdagen avslår motion 2009/10:Sf5 yrkande 2.

Reservation 6 (mp)

7.	Rättigheter vid internationellt skydd
	Riksdagen avslår motion 2009/10:Sf5 yrkandena 11 och 15.

Reservation 7 (mp)

8.	Barnperspektivet
	Riksdagen avslår motionerna 2009/10:Sf3 och 2009/10:Sf5 yrkande 4.

Reservation 8 (s, v, mp)

9.	Lagfäst utbildning
	Riksdagen avslår motion 2009/10:Sf5 yrkande 13.

Reservation 9 (v, mp)

10.	Garantier i asylförfarandet m.m.
	Riksdagen avslår motionerna 2009/10:Sf5 yrkandena 16–19 och 2009/10:Sf332 yrkande 15.

Reservation 10 (mp)

11.	Skydd mot avvisning
	Riksdagen avslår motionerna 2009/10:Sf5 yrkandena 10 och 23, 2009/10:Sf211 yrkande 34 och 2009/10:Sf332 yrkandena 8–10.

Reservation 11 (v, mp)

12.	Ansökningar som nekas prövning
	Riksdagen avslår motionerna 2009/10:Ju384 yrkande 18, 2009/10:Sf5 yrkande 22, 2009/10:Sf207 yrkande 4 och 2009/10:Sf211 yrkandena 13 och 14.

Reservation 12 (v, mp)

13.	Ärenden med säkerhetsaspekter
	Riksdagen avslår motion 2009/10:Sf5 yrkandena 24 och 25.

Reservation 13 (mp)

14.	Fortsatt arbete
	Riksdagen avslår motionerna 2009/10:Sf4 yrkande 2 och 2009/10:Sf211 yrkandena 16 och 17.

Reservation 14 (v, mp)

15.	Lag om särskild utlänningskontroll
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:31 i denna del och avslår motion 2009/10:Sf4 yrkande 1.

Reservation 15 (v)

16.

Lagförslagen i övrigt

Riksdagen a) antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716), 2. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 3. lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481), 4. lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., 5. lag om ändring i lagen (1998:702) om garantipension, 6. lag om ändring i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, 7. lag om ändring i lagen (2008:290) om godkännande för forskningshuvudmän att ta emot gästforskare, 8. lag om ändring i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl., b) beslutar att 6 kap. 6 § utlänningslagen (2005:716) ska få ändrad lydelse i enlighet med utskottets förslag i bilaga 3 och beslutar om sådan ändring av ingressen till regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) som föranleds av detta. Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:31 i denna del.

Stockholm den 1 december 2009

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gunnar Axén

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Axén (m), Veronica Palm (s), Helena Rivière (m), Ronny Olander (s), Lars-Arne Staxäng (m), Solveig Zander (c), Siw Wittgren-Ahl (s), Ulf Nilsson (fp), Mats G Nilsson (m), Göte Wahlström (s), Lars Gustafsson (kd), Mikael Cederbratt (m), Kalle Larsson (v), Matilda Ernkrans (s), Fredrick Federley (c), Bodil Ceballos (mp) och Björn Lind (s).

Redogörelse för ärendet

Europeiska unionens råd antog den 29 april 2004 direktiv 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (skyddsgrundsdirektivet). Direktivet, som trädde i kraft den 20 oktober 2004, skulle vara genomfört i medlemsstaterna den 10 oktober 2006.

Europeiska unionens råd antog den 1 december 2005 direktiv 2005/85/EG om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (asylprocedurdirektivet). Direktivet, som trädde i kraft den 2 januari 2006, skulle vara genomfört i medlemsstaterna den 1 december 2007, utom artikel 15 som skulle vara genomförd senast den 1 december 2008.

Skyddsgrundsutredningen lämnade i januari 2006 betänkandet Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt – En anpassning av svensk lagstiftning till EG-direktiv 2004/83/EG angående flyktingar och andra skyddsbehövande (SOU 2006:6).

Asylförfarandeutredningen lämnade i juni 2006 betänkandet Asylförfarandet – Genomförandet av asylprocedurdirektivet i svensk rätt (SOU 2006:61). Utredningens uppdrag omfattade även att föreslå hur rättssäkerhetsgarantierna enligt artikel 31 i det s.k. rörlighetsdirektivet (2004/38/EG) skulle genomföras i svensk rätt.

Lagrådet har yttrat sig över förslagen i propositionen.

Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. Utskottet behandlar i detta betänkande även 15 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden 2009. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2 och de motionsyrkanden som behandlas i ärendet finns i bilaga 1.

Utskottets överväganden

Genomförande av skyddsgrundsdirektivet

Flyktingstatus m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag om att utlänningslagen anpassas till skyddsgrundsdirektivets statusreglering. Det innebär att nuvarande indelning i flyktingar och skyddsbehövande i övrigt ersätts med kategorierna flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande, där de senare kommer att utgöra en nationell kategori av skyddsbehövande.

Bestämmelser om uteslutande från att anses som flykting respektive annan skyddsbehövande samt återkallelse och upphörande av flyktingstatus införs i utlänningslagen. Det ska i vissa fall vara möjligt att, bl.a. vid synnerligen grov brottslighet eller fara för rikets säkerhet, vägra en flykting uppehållstillstånd respektive flyktingstatus.

En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd på någon annan grund än att han eller hon är flykting ska kunna ansöka om flyktingstatusförklaring.

Av utlänningslagens flyktingdefinition ska framgå att den riskbedömning som ska göras avseende förföljelse ska vara framåtsyftande.

Riksdagen avslår motionsyrkanden om riskbedömning, uteslutningsgrunder och bedömningen vid upphörande av skyddsstatus. Riksdagen avslår också ett motionsyrkande om att inte det inte bör göras en uppdelning i två kategorier andra skyddsbehövande.

Jämför reservationerna 1 (s, v, mp) och 2 (mp).

Propositionen

Utgångspunkter

Skyddsgrundsdirektivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna får ha förmånligare bestämmelser än direktivets, om de är förenliga med direktivet. Huvudsyftet med direktivet är att garantera dels att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd, dels att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater.

Regeringen gör den bedömningen att utlänningslagen bör anpassas till skyddsgrundsdirektivets statusreglering. Det innebär att den nuvarande indelningen i flyktingar och skyddsbehövande i övrigt ersätts med kategorierna flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande. De senare kommer därmed att utgöra en egen nationell kategori av skyddsbehövande. Vidare bör enligt regeringen förutsättningarna för att bevilja status för flyktingar och andra skyddsbehövande korrespondera med förutsättningarna för att bevilja dessa utlänningar uppehållstillstånd. Prövningen av status och uppehållstillstånd bör således enligt regeringens förslag normalt ske i ett sammanhang.

I propositionen anförs att eftersom det för närvarande pågår förhandlingar om att utöka räckvidden av Dublinförordningen och mottagandedirektivet till att omfatta personer som har lämnat in en ansökan om internationellt skydd enligt definitionen i skyddsgrundsdirektivet bör kriterierna för vilka som omfattas av begreppen flykting och alternativt skyddsbehövande vara desamma i samtliga medlemsstater. Vidare är direktivet uppbyggt så att det är statusen som är det centrala begreppet, och till statusen kopplas sedan de förmåner som anges i direktivet, t.ex. rätten till uppehållstillstånd. För att inte den svenska regleringens struktur i alltför hög grad ska skilja sig från direktivets med de problem som det kan innebära – tveksamheter kring direktivets genomförande och rättsförluster för enskilda som beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande i Sverige – bör således en anpassning av till direktivets statusreglering göras.

Flyktingdefinition

Definitionen av begreppet flykting i direktivet omfattar enbart tredjelandsmedborgare och statslösa och motsvarar i övriga delar den som finns i Genèvekonventionen och utlänningslagen.

När det gäller flyktingdefinitionen föreslår regeringen att det av utlänningslagen ska framgå att den riskbedömning som ska göras avseende förföljelse ska vara framåtsyftande.

I propositionen anges beträffande riskbedömningen att för att en utlänning ska anses vara flykting krävs såväl enligt direktivet som enligt Genèvekonventionen och utlänningslagen att han eller hon befinner sig utanför sitt hemland därför att han eller hon känner en välgrundad fruktan för förföljelse. Fruktan anses välgrundad om det med hänsyn till den asylsökandes personliga förhållanden och förhållandena i hemlandet finns anledning att anta att sökanden kan komma att utsättas för förföljelse vid ett återvändande till hemlandet. Det är således en framåtsyftande riskbedömning som ska göras. Eftersom den riskbedömning som ska göras gäller risken för att personen i fråga ska bli förföljd vid ett återvändande till hemlandet anser regeringen att uttrycket utsatts bör ändras till riskerar att utsättas. Om en sökande tidigare har varit utsatt för förföljelse är det en omständighet som talar för att det alltjämt finns en risk för förföljelse, och förhållandena vid flyktillfället ska således beaktas.

En förutsättning för att en utlänning ska anses vara flykting är att de åtgärder som han eller hon riskerar i hemlandet är att bedöma som förföljelse. Någon definition av begreppet förföljelse finns inte i utlänningslagen. Den i svensk rätt sedan länge etablerade tolkningen av begreppet, och som görs mot bakgrund av internationella rättsprinciper och Genèvekonventionen, är enligt regeringens bedömning tillräcklig.

Enligt direktivet måste det finnas ett samband mellan förföljelsegrunderna och den fruktade förföljelsen, dvs. att den fruktade förföljelsen har sin grund i utlänningens ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller hans eller hennes religiösa eller politiska uppfattning. Detta överensstämmer enligt regeringen med det som gäller enligt Genèvekonventionen och utlänningslagen. När det gäller förföljelsegrunderna anser regeringen således att det för direktivets genomförande i svensk rätt inte krävs en närmare definition av skälen till förföljelse.

Beträffande de s.k. uteslutningsgrunderna anges i propositionen att det i utlänningslagen inte finns några bestämmelser som utesluter någon från flyktingskap, på motsvarande sätt som föreskrivs i skyddsgrundsdirektivet. Sådana omständigheter som innebär att Genèvekonventionens bestämmelser om uteslutande från flyktingskap ska tillämpas på en utlänning beaktas i stället i utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket 1 UtlL får således uppehållstillstånd vägras en flykting om det finns synnerliga skäl att inte bevilja ett sådant tillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet. För att uppnå full förenlighet med direktivet föreslår regeringen att det i utlänningslagen ska anges att en utlänning inte ska anses som flykting om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, ett grovt icke-politiskt brott utanför Sverige innan han eller hon kom hit eller gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser. Detta föreslås gälla även en utlänning som har anstiftat eller på annat sätt deltagit i förövandet av dessa brott eller gärningar. Den föreslagna regleringen ligger enligt propositionen närmare Genèvekonventionens bestämmelser än den nuvarande svenska regleringen.

I propositionen anförs att det följer av direktivet att kriterierna för vilka som omfattas av begreppen flykting och alternativt skyddsbehövande ska vara desamma i samtliga medlemsstater. Direktivet medger därför inte medlemsstaterna att undanta vissa grupper, exempelvis barn, från uteslutandebestämmelsen. Att en utlänning är utesluten från flyktingskap innebär emellertid inte att han eller hon är utesluten från möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Det kan också finnas hinder mot verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut för en utlänning som är utesluten från att anses som flykting eller annan skyddsbehövande.

Flyktingstatus

Regeringen föreslår att en statusreglering införs i utlänningslagen. En utlänning som uppfyller kriterierna för att vara flykting och som inte är utesluten från att anses som flykting ska ges en flyktingstatusförklaring. En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd på någon annan grund än att han eller hon är flykting ska kunna ansöka om flyktingstatusförklaring.

Av propositionen framgår att bestämmelsen i direktivet om när flyktingstatus kan vägras motsvarar bestämmelsen om undantag från principen om ”non-refoulement” i Genèvekonventionen, dvs. principen om att en fördragsslutande stat inte får avvisa eller utvisa en flykting till gränsen mot ett område där hans eller hennes liv eller frihet skulle hotas på grund av de skäl som anges i flyktingdefinitionen. Syftet med Genèvekonventionens undantag, dvs. när en flykting får avvisas eller utvisas, är att skydda den aktuella statens intressen. I Genèvekonventionen finns även en bestämmelse om verkställighetshinder som motsvarar 12 kap. 2 § UtlL, enligt vilken en utlänning som har begått ett synnerligen grovt brott eller utgör en fara för rikets säkerhet i vissa fall kan avvisas eller utvisas trots att han eller hon uppfyller förutsättningarna för att anses som flykting. En flykting som ska avvisas eller utvisas på grund av brottslighet eller hot mot rikets säkerhet bör enligt propositionen inte beviljas flyktingstatus. Regeringen föreslår därför att en utlänning ska få vägras flyktingstatusförklaring om han eller hon genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige eller om han eller hon har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här (s.k. uteslutningsgrunder).

När det gäller återkallelse av flyktingstatus föreslår regeringen att det ska vara möjligt att återkalla en utlännings flyktingstatusförklaring under samma förutsättningar som det föreslås vara möjligt att vägra en utlänning en sådan förklaring. Att en utlännings flyktingstatusförklaring återkallas innebär inte i sig att hans eller hennes uppehållstillstånd ska återkallas. Det kan även i dessa fall föreligga hinder mot verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut.

Enligt direktivet ska en person upphöra att vara flykting bl.a. om han eller hon inte längre kan fortsätta att vägra att begagna sig av skyddet i det land där han eller hon är medborgare eftersom de omständigheter som ledde till att han eller hon erkändes som flykting inte längre föreligger eller utan att äga medborgarskap i något land, kan återvända till det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort, eftersom de omständigheter som ledde till att han eller hon erkändes som flykting inte längre föreligger. Medlemsstaterna ska vid bedömningen beakta huruvida omständigheterna har ändrats så väsentligt och varaktigt att flyktingens fruktan för förföljelse inte längre kan anses välgrundad. Bestämmelsen motsvaras av regler i Genèvekonventionen och 4 kap. 5 § 5 UtlL. Regeringen föreslår att det ska framgå av lagtexten att endast väsentliga och bestående förändringar i utlänningens hemland eller tidigare vistelseland ska kunna medföra att utlänningen upphör att vara flykting. I propositionen anges att förslaget är i enlighet med vad UNHCR anfört.

Andra skyddsbehövande

Både direktivet och utlänningslagen innehåller bestämmelser om andra skyddsbehövande än flyktingar. I direktivet används begreppet alternativt skyddsbehövande och i utlänningslagen begreppet skyddsbehövande i övrigt.

Direktivets definition av alternativt skyddsbehövande är en person som inte uppfyller kraven för att betecknas som flykting men där det finns grundad anledning att förmoda att personen om han eller hon återsänds till sitt ursprungsland eller, i fråga om en statslös person, till det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort, skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada och som inte omfattas av artiklarna 17.1 och 17.2 och som inte kan, eller på grund av sådan risk inte vill, begagna sig av det landets skydd.

Allvarlig skada definieras i direktivet som dödsstraff eller avrättning (a), tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning av en sökande i ursprungslandet (b) eller allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt (c). Till ledning för vad som avses med civilperson anges i direktivet att kriterierna för att fastställa om en person är berättigad till skydd bl.a. ska hämtas från internationella förpliktelser om mänskliga rättigheter.

Enligt artikel 17.1 i direktivet uppfyller en person inte kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande om det finns skäl att anse att han eller hon har förövat ett brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott (a) eller har förövat ett allvarligt brott (b) eller har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga (c) eller utgör en fara för samhället eller säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig (d). Enligt artikel 17.2 gäller vad som sägs i artikel 17.1 även personer som anstiftar eller på något annat sätt deltar i förövandet av de brott eller gärningar som nämns där.

Med skyddsbehövande i övrigt enligt utlänningslagen avses den som inte är flykting men som befinner sig utanför det land han eller hon är medborgare i därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (1), behöver skydd på grund av yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp (2) eller inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof (3). Motsvarande gäller för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort.

Regeringen anser att kriterierna för vilka som omfattas av begreppen flykting och alternativt skyddsbehövande måste vara desamma i alla medlemsstater. Eftersom direktivet är ett minimidirektiv finns utrymme för att i nationell lagstiftning ha bestämmelser som ger rätt till uppehållstillstånd för andra tredjelandsmedborgare än dem som omfattas av direktivet liksom att ha förmånligare villkor gällande innehållet i skyddet, t.ex. när det gäller uppehållstillstånd eller tillträde till arbetsmarknaden. Utöver en kategori som motsvarar direktivets alternativt skyddsbehövande bör det därför i utlänningslagen finnas en kategori skyddsbehövande som innefattar resterande del av den nuvarande kategorin skyddsbehövande i övrigt. De olika kategorierna benämns enligt regeringens förslag alternativt skyddsbehövande respektive övriga skyddsbehövande, som således blir en nationell skyddskategori.

Regeringen anser inte att en ordning bör införas där de rättigheter enligt direktivet som tillerkänns utlänningen kopplas till statusen. Uppdelningen i två kategorier andra skyddsbehövande innebär inte någon förändring av rätten till skydd och alla skyddsbehövande ska ha samma rätt till en fristad i Sverige. Uppdelningen innebär inte heller enligt regeringen någon förändring av de rättigheter som tillkommer dem som kommer att betraktas som nationellt skyddsbehövande. Alternativt skyddsbehövande kommer tillsammans med flyktingar att omfattas av direktivets tillämpningsområde, dvs. dessa kommer att vara personer som beviljats internationellt skydd (eng. beneficiaries of international protection).

En uppdelning av den nuvarande paragrafen om skyddsbehövande i övrigt behöver bl.a. göras på grund av att direktivets och utlänningslagens regler om väpnad konflikt skiljer sig åt och det skydd som direktivet ger är snävare än det skydd utlänningslagen ger.

Även när det gäller beviskrav och vilket krav på risk som uppställs skiljer sig direktivets och utlänningslagens bestämmelser åt. Direktivets rekvisit är grundad anledning att förmoda att utlänningen vid ett återsändande skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada, att jämföra med utlänningslagens rekvisit ”välgrundad fruktan”. Regeringen anser att utlänningslagen bör anpassas till direktivets riskrekvisit.

På samma sätt som för flyktingar föreslås att det införs bestämmelser om uteslutande från att erhålla skydd som alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande (se tidigare avsnitt).

I propositionen anförs som nämnts att det följer av direktivet att kriterierna för vilka som omfattas av begreppen flykting och alternativt skyddsbehövande ska vara desamma i samtliga medlemsstater. Direktivet medger därför inte medlemsstaterna att undanta vissa grupper, exempelvis barn, från uteslutandebestämmelserna. Eftersom regeringen anser att de båda skyddsbehövandekategorierna ska behandlas på samma sätt anser regeringen inte heller att ett sådant undantag bör göras för övriga skyddsbehövande.

Att en utlänning är utesluten från att anses som annan skyddsbehövande innebär emellertid inte att han eller hon är utesluten från möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Det kan också i dessa fall finnas hinder mot verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut.

Statusförklaring m.m.

Regeringen föreslår att en utlänning som uppfyller kriterierna för att vara alternativt skyddsbehövande respektive övrig skyddsbehövande och som inte är utesluten från att vara sådan skyddsbehövande ska ges alternativ skyddsstatusförklaring respektive övrig skyddsstatusförklaring. En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd på någon annan grund än att han eller hon är flykting eller annan skyddsbehövande ska kunna ansöka om skyddsstatusförklaring.

När det gäller upphörande av att vara skyddsbehövande föreslår regeringen, på motsvarande sätt som föreslagits för flyktingar, att en utlänning inte ska anses vara alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande när de omständigheter som ledde till att han eller hon bedömdes som skyddsbehövande inte längre föreligger eller har ändrats i sådan omfattning att skydd inte längre behövs. Endast väsentliga och bestående förändringar ska beaktas vid bedömningen.

Regeringen föreslår att en skyddsstatusförklaring ska återkallas om det kommer fram att utlänningen inte kan anses vara alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande. Att en utlännings skyddsstatusförklaring återkallas innebär inte i sig att hans eller hennes uppehållstillstånd ska återkallas.

Motionen

I motion 2009/10:Sf5 av Bodil Ceballos (mp) begärs i yrkande 3 ett tillkännagivande om att flyktingdefinitionen i 4 kap. 1 § andra stycket UtlL bör vara ”utlänningen utsatts för eller riskerar att utsättas för”. I motionen anges att det härigenom blir tydligt att den bedömning som ska göras ska vara framåtsyftande och att det förhållandet att sökanden tidigare varit utsatt för förföljelse är en omständighet som talar för att en risk för förföljelse alltjämt föreligger. Motionären delar inte regeringens bedömning att detta framgår av förarbeten och praxis. I yrkande 5 begärs ett tillkännagivande om de s.k. uteslutningsgrunderna. Motionären anför att eftersom det inte tidigare funnits bestämmelser om vem som inte kan beviljas asyl är det svårt att överblicka konsekvenserna av att en sådan bestämmelse nu införs. Motionären anser att det är viktigt att följa denna fråga noga och att regeringen vid behov ska återkomma med förslag. Ett tillkännagivande om grunder för upphörande av att vara flykting eller skyddsbehövande begärs i yrkande 6. Motionären anser att det ska framgå av lagtexten att djupgående – inte väsentliga som regeringen föreslår – och bestående förändringar i utlänningens hemland kan medföra att en person upphör att vara flykting eller annan skyddsbehövande.

I motionens yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att det inte bör göras någon uppdelning av skyddsbehövande i två kategorier. Motionären är orolig för att denna uppdelning kommer att leda till att det kan bli lättare att helt ”ta bort” gruppen övriga skyddsbehövande eller i varje fall bevilja de olika kategorierna skilda rättigheter i Sverige. Eftersom direktivets regler endast utgör en miniminivå anser motionären att alla skyddsbehövande ska kunna ingå i kategorin alternativt skyddsbehövande.

Utskottets ställningstagande

Som framgår av propositionen krävs för att en utlänning ska anses vara flykting, såväl enligt direktivet som enligt Genèvekonventionen och utlänningslagen, att han eller hon känner en välgrundad fruktan för förföljelse. Vid asylprövningen görs en bedömning av om det finns anledning att anta att sökanden kan komma att utsättas för förföljelse vid ett återvändande till hemlandet. Det är således en framåtsyftande riskbedömning som ska göras. För att tydliggöra detta anser utskottet i likhet med regeringen att uttrycket utsatts bör ändras till riskerar att utsättas. Utskottet delar också bedömningen att denna formulering innefattar den omständigheten att om en sökande tidigare har varit utsatt för förföljelse talar detta för att det alltjämt finns en risk för förföljelse och att förhållandena vid flykttillfället således ska beaktas.

Beträffande de i direktivet angivna s.k. uteslutningsgrunderna kan utskottet konstatera att det inte finns någon direkt motsvarighet i utlänningslagen. Genèvekonventionens bestämmelser om uteslutande från flyktingskap beaktas i stället i utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får vägras en flykting om det finns synnerliga skäl att inte bevilja ett sådant tillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet. Utskottet anser i likhet med regeringen att för att uppnå full förenlighet med direktivet bör det i utlänningslagen anges att en utlänning inte ska anses som flykting om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, ett grovt icke-politiskt brott utanför Sverige innan han eller hon kom hit, eller gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser. Detta föreslås gälla även en utlänning som har anstiftat eller på annat sätt deltagit i förövandet av dessa brott eller gärningar. Utskottet utgår från att tillämpningen av ny lagstiftning följs av regeringen och anser inte att något tillkännagivande om uppföljning av de s.k. uteslutningsgrunderna kan anses påkallat.

Direktivet anger vissa omständigheter som medför att en person ska upphöra att vara flykting. Vid bedömningen ska medlemsstaterna beakta huruvida omständigheterna har ändrats så väsentligt och varaktigt att flyktingens fruktan för förföljelse inte längre kan anses välgrundad. Bestämmelsen motsvaras av regler i Genèvekonventionen och utlänningslagen. För att få en tydligare reglering föreslår emellertid regeringen att det också ska framgå av lagtexten att endast väsentliga och bestående förändringar i utlänningens hemland eller tidigare vistelseland ska kunna medföra att utlänningen upphör att vara flykting. Utskottet, som noterar att det i propositionen anges att förslaget är i enlighet med vad UNHCR anfört, delar denna bedömning.

Utskottet, som också delar regeringens uppfattning att kriterierna för vilka som omfattas av begreppen flykting och alternativt skyddsbehövande bör vara desamma i alla medlemsstater, kan dock konstatera att utlänningslagens bestämmelser om skyddsbehövande i övrigt är vidare än direktivets alternativt skyddsbehövande. Direktivet är ett minimidirektiv varför det finns utrymme för att i nationell lagstiftning ha bestämmelser som ger rätt till uppehållstillstånd för andra tredjelandsmedborgare än dem som omfattas av direktivet. Eftersom kategorin andra skyddsbehövande än flyktingar enligt utskottets mening inte under några omständigheter bör begränsas i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande lagstiftning anser utskottet i likhet med regeringen att det måste finnas en särskild nationell kategori, övriga skyddsbehövande. Utskottet noterar också att en ansökan om uppehållstillstånd som grundar sig på övriga skyddsbehov ska handläggas som en ansökan om asyl och att några övriga skillnader i detta avseende mellan de två kategorierna inte avses. Av propositionen framgår att regeringen inte heller föreslår en ordning där rättigheter enligt skyddsgrundsdirektivet kopplas till statusen. Förutsättningarna för att bevilja status för flyktingar och andra skyddsbehövande föreslås korrespondera med förutsättningarna för att bevilja dessa utlänningar uppehållstillstånd. Prövningen av såväl status som uppehållstillstånd bör ske i ett sammanhang.

Utskottet tillstyrker propositionen i dessa delar och avstyrker med det anförda motion 2009/10:Sf5 yrkandena 1, 3, 5 och 6.

Bedömningen av skyddsbehov

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag om att det även beträffande andra skyddsbehövande än flyktingar saknar betydelse om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper de risker som kan innebära att han eller hon är skyddsbehövande eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda.

Riksdagen avslår motionsyrkanden om användningen av landinformation och tillämpningen av vissa principer samt beviskravet vid bedömning av skyddsbehov.

Jämför reservationerna 3 (mp) och 4 (v, mp).

Propositionen

När det gäller frågan om individuell bedömning räknas i direktivet upp en rad uppgifter som har betydelse för prövningen av ett ärende, t.ex. landinformation, sökandens utsagor och handlingar, surplace-verksamhet, riskbedömning och möjlighet att få skydd i en annan stat. Regeringens uppfattning är att det inte är lämpligt att författningsreglera vilka faktorer som får vägas in i prövningen av en asylansökan.

I propositionen anförs att det inom asylrätten är en grundläggande princip att den asylsökande ska göra sitt behov av internationellt skydd sannolikt. Det är således den asylsökande som enligt svensk rätt har bevisbördan och som i första hand har att tillhandahålla relevanta uppgifter till ledning för bedömningen av hans eller hennes behov av skydd.

Beträffande tidigare förföljelse anges i direktivet att det faktum att den sökande redan har varit utsatt för bl.a. förföljelse eller annan allvarlig skada är en allvarlig indikation på att den sökandes fruktan för förföljelse är välgrundad, såvida det inte finns goda skäl att anta att sådan förföljelse eller allvarlig skada inte kommer att upprepas. Enligt propositionen medför principen om ”non-refoulement” att prövningen av asylärenden ytterst handlar om att bedöma framtida riskscenarier i landet dit sökanden skulle komma att avvisas eller utvisas. I tidigare avsnitt redogörs också för att riskbedömningen vid prövning av skyddsbehov ska vara framåtsyftande.

Med the benefit of the doubt (tvivelsmålets fördel) avses att sökandens uppgifter bör läggas till grund för bedömningen när hans eller hennes påståenden om förföljelse framstår som rimliga och de faktiska förhållandena inte kan klarläggas. I direktivet finns en bevislättnadsregel för sökanden som utgör en kodifiering av principen. I propositionen anges att även om det saknas uttryckligt författningsstöd för principen i svensk rätt har det kommit till klart uttryck i förarbetena till 1989 års utlänningslag och av en väletablerad praxis att denna bevislättnadsregel ska tillämpas vid prövningen av huruvida någon är att anse som flykting eller som skyddsbehövande i övrigt. Några författningsändringar anses därför inte behövas.

Att flyktingskap kan grundas på händelser som ägt rum eller handlingar som utlänningen företagit efter det att han eller hon lämnade sitt ursprungsland är en internationellt vedertagen princip, flyktingskap sur place. Sur place-principen tillämpas enligt propositionen i svensk rätt vid bedömningen av om någon är flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Bedömningen görs alltid utifrån samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Regeringens uppfattning är att bestämmelserna i direktivet utgör tolkningsanvisningar och därför inte medför krav på författningsreglering.

När det gäller bedömningen i övrigt av fakta och omständigheter och internationellt skyddsbehov sur place är enligt regeringens mening direktivets bestämmelser uppfyllda genom gällande rätt.

I direktivet anges uttryckligen vilka aktörer som kan ge skydd och vilka rimliga åtgärder som dessa normalt måste vidta för att förhindra att en person förföljs eller lider allvarlig skada. Av utlänningslagen följer att förföljelse kan utgå direkt från statsmakten, eller från enskilda eller grupper av befolkningen i de fall statsmakten understöder åtgärderna eller om statsmakten på grund av bristande vilja eller förmåga inte ingriper och bereder de förföljda skydd. Enligt propositionen måste en bedömning av vad utlänningen kan riskera om han eller hon sänds tillbaka till sitt hemland eller sitt tidigare vistelseland alltid göras i det enskilda fallet. Regeringen anser inte att direktivets uppräkning av aktörer som ger skydd är uttömmande utan anser att det avgörande för om sökanden är att anse som flykting eller annan skyddsbehövande är om sökanden riskerar förföljelse eller andra åtgärder som kan medföra skyddsbehov. Regeringen anser att det saknas skäl att lagreglera sådana undantagssituationer där ett fullgott skydd kan erbjudas av någon annan aktör.

Regeringen föreslår att det av utlänningslagen ska framgå att en utlänning kan vara skyddsbehövande oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper de risker som kan innebära att han eller hon är skyddsbehövande eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda. Av tydlighetsskäl bör det således framgå direkt av lagtexten att detta ska gälla även för andra skyddsbehövande än flyktingar.

Vad gäller frågan om internt skydd (internflyktsalternativ) anförs i propositionen att varken Genèvekonventionens eller utlänningslagens flyktingbegrepp innefattar en utlänning som har möjlighet att begagna sig av skydd i någon del av hemlandet. En förutsättning är dock att det finns en realistisk möjlighet för personen i fråga att försörja sig och förutsättningar att leva på ett sätt som inte innebär onödigt lidande eller umbäranden. Principen om internt skydd tillämpas i svensk rätt även vid prövningen av om en utlänning behöver skydd som skyddsbehövande i övrigt. Direktivets bestämmelser är således uppfyllda genom gällande rätt.

Motioner

I motion 2009/10:Sf5 av Bodil Ceballos (mp) begärs i yrkandena 7 och 8 tillkännagivanden om att praxis gällande principen om tvivelsmålets fördel, the benefit of the doubt, bör ses över och om att sur place-principen ska lagregleras. Problemet med principen om tvivelsmålets fördel är enligt motionären de många kriterier som uppställs och att principen tolkas alltför snävt. Exempelvis ställs i svensk praxis mycket höga krav för att den sökande ska anses medverka till att fastställa sin identitet och för att den sökandes allmänna trovärdighet ska anses vara fastlagd.

I motionens yrkandena 20 och 21 begärs tillkännagivanden om landinformation och utvisningar till s.k. failed states. Enligt motionären är det bra att regeringen tydligt anger att det inte är rimligt att hänvisa till ett internt flyktalternativ om det i praktiken inte kan utnyttjas. Motionären anser också att myndigheterna i landinformationen måste använda sig av den mest aktuella och exakta bevisning som går att finna och inte som i dag skicka flyktingar till länder som enligt index för ”failed states” knappast har kapacitet att skydda sin egen befolkning.

I motion 2009/10:Sf211 av Kalle Larsson m.fl. (v) begärs i yrkande 25 ett tillkännagivande om en sådan översyn av flyktingskapsbestämmelsen i utlänningslagen att dess tolkning bringas i överensstämmelse med gällande internationell rätt. I motionen anförs att det beviskrav som uppställs i svensk rätt för att risken för förföljelse ska beaktas är att den är sannolik. Beviskravet i flyktingkonventionen torde emellertid ligga mellan ”sannolikt” och ”möjligt”.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan konstatera att det är den asylsökande som enligt svensk rätt har bevisbördan och som i första hand har att tillhandahålla relevanta uppgifter till ledning för bedömningen av hans eller hennes behov av skydd. Bedömningen av skyddsskälen görs alltid med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet, utifrån gällande bestämmelser. Av propositionen framgår vidare att bevislättnadsregeln, dvs. att den asylsökandes uppgifter bör läggas till grund för bedömningen när hans eller hennes påståenden om förföljelse framstår som rimliga och de faktiska förhållandena inte kan klarläggas, har kommit till klart uttryck i förarbetena till 1989 års utlänningslag och av en väletablerad praxis. Utskottet anser att direktivet inte medför krav på författningsreglering av den internationellt vedertagna principen om flyktingskap sur place. När det gäller bedömningen av fakta och omständigheter och internationellt skyddsbehov sur place delar utskottet således regeringens bedömning att direktivets bestämmelser är uppfyllda genom gällande ordning. Av utlänningslagen följer att förföljelse kan utgå direkt från statsmakten, eller från enskilda eller grupper av befolkningen i de fall statsmakten understöder åtgärderna eller om statsmakten på grund av bristande vilja eller förmåga inte ingriper och bereder de förföljda skydd. Utskottet vill peka på att utgångspunkten vid bedömningen av skyddsbehovet är vad utlänningen i det enskilda fallet riskerar om han eller hon sänds tillbaka. Utskottet välkomnar förslaget om att det ska framgå direkt av lagtexten att detta ska gälla även för andra skyddsbehövande än flyktingar. Utskottet utgår från att myndigheterna vid beredningen av ärendena fullgör sin utredningsskyldighet och använder sig av relevanta uppgifter till ledning för bedömningen av skyddsbehov.

När det gäller landinformation noterar utskottet att Utvärderingsutredningen, som haft i uppdrag att se över asyl- och processordningen i utlänningsärenden, i sitt slutbetänkande Den nya migrationsprocessen (SOU 2009:56) bl.a. anger att önskemålet om en öppen databas (Lifos) har infriats. Tillgängligheten till material i Lifos är hög, och tvåpartssystemet har fått till följd att den landinformation som är relevant i ett ärende kommuniceras med sökanden före avgörandet. Det ifrågasätts dock om inte ytterligare resurser borde avsättas för arbete med landinformation på Migrationsverket och om inte Lifos borde utökas med vissa typer av information. Öppenheten i systemet bör kunna öka ytterligare, och frågan om hur informationen kommuniceras med sökandens biträde bör uppmärksammas. Med dessa påpekanden anser utredningen att den eftersträvade öppenheten får anses ha uppnåtts.

Statsrådet Tobias Billström har den 10 november i år svarat på en interpellation om dagsaktuell landinformation och avvisning till ”failed states”. Statsrådet anförde då bl.a. att de risker som kan finnas vid ett återvändande givetvis alltid bedöms under asylprocessen. Om de risker som den sökande anser sig vara utsatt för kommer från annat håll än staten i hemlandet tar Migrationsverket och domstolarna ställning till om denna stat har förmåga och vilja att skydda den enskilde. Den sökande har bistånd av ett offentligt biträde, vilket ökar förutsättningarna för att utredningen blir fullödig, t.ex. vad gäller landinformationen. Det finns vidare alltid möjlighet att överklaga ett beslut till domstol. Statsrådet framhöll att ett omfattande förändringsarbete med landinformationen skett på Migrationsverket sedan den nuvarande instans- och processordningen infördes, med bl.a. öppen tillgänglighet till huvuddelen av materialet i Lifos.

Utskottet, som kan dela motionärernas uppfattning att det är viktigt att följa utvecklingen, anser inte att något tillkännagivande med anledning av motionerna 2009/10:Sf5 yrkandena 7, 8, 20 och 21 samt 2009/10:Sf211 yrkande 25 kan anses påkallat. Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker med det anförda motionerna.

Uppehållstillstånd

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag om att flyktingar och andra skyddsbehövande ska beviljas permanent uppehållstillstånd eller tidsbegränsat uppehållstillstånd som har en giltighetstid på minst tre år om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Uppehållstillståndet får dock aldrig ha en kortare giltighetstid än ett år. Denna giltighetstid ska även gälla när en utlänning beviljas en statusförklaring efter att tidigare ha beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på någon annan grund än som skyddsbehövande. Uppehållstillstånd får i vissa fall vägras.

Möjligheten för regeringen att meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas ska inte gälla beträffande alternativt skyddsbehövande.

Riksdagen avslår motionsyrkanden om bl.a. möjlighet att söka uppehållstillstånd efter inresa i Sverige.

Jämför reservationerna 5 (s, v, mp) och 6 (mp).

Propositionen

Beviljande av uppehållstillstånd m.m.

Ovan har regeringens förslag om att bestämmelser om uteslutandegrunder ska införas i utlänningslagen behandlats. Detta innebär att en utlänning i vissa angivna situationer kommer att vara utesluten från att anses som flykting eller annan skyddsbehövande. Därigenom förlorar vissa av utlänningslagens bestämmelser om att flyktingar och skyddsbehövande kan vägras uppehållstillstånd sin betydelse.

Syftet med direktivets bestämmelser om undantag från rätten till uppehållstillstånd är att skydda den medlemsstats intressen i vilken flyktingen vistas och möjliggör undantag från principen om ”non-refoulement”. Som redovisats tidigare anser regeringen att utlänningslagen bör anpassas till direktivets statusreglering genom att förutsättningarna för att bevilja status för flyktingar och andra skyddsbehövande och för att bevilja dessa utlänningar uppehållstillstånd korresponderar med varandra. Regeringen anser därför att det ska vara möjligt att neka en flykting uppehållstillstånd utifrån samma kriterier som en utlänning kan vägras flyktingstatus.

Prövningen av såväl statusfrågan som om uppehållstillstånd ska beviljas bör ske i ett sammanhang. I själva konstruktionen ligger därmed enligt propositionen att en flykting som beviljas flyktingstatus regelmässigt också ska beviljas uppehållstillstånd. På samma vis bör en flykting som vägras flyktingstatus inte ges uppehållstillstånd som flykting. Däremot kan uppehållstillstånd beviljas på annan grund. Några författningsändringar till följd av direktivets bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd behövs därför inte enligt regeringen.

Regeringen föreslår att flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i Sverige som huvudregel ska beviljas permanent uppehållstillstånd. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör ha en giltighetstid på minst tre år om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid.

För att en utlänning ska folkbokföras i Sverige, vilket i de flesta fall är avgörande för vilken social trygghet han eller hon har rätt till, krävs att uppehållstillståndet gäller i minst ett år. Regeringen föreslår därför att en flykting eller en annan skyddsbehövande alltid ska beviljas uppehållstillstånd i minst ett år.

Om en flykting som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd fortfarande bedöms vara flykting när uppehållstillståndet löper ut torde det enligt propositionen endast i undantagsfall vara aktuellt att neka en förlängning av uppehållstillståndet.

Regeringen gör bedömningen att uppehållstillstånd för barn endast i undantagsfall bör vara tidsbegränsade. Om ett barns föräldrar beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan det dock vara lämpligt att även barnet beviljas ett tidsbegränsat tillstånd. Något författningsförslag läggs därför inte fram.

När en utlänning, som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på någon annan grund än att han eller hon är flykting eller annan skyddsbehövande, beviljas en statusförklaring ska giltighetstiden på uppehållstillståndet bestämmas i enlighet med vad som gäller uppehållstillstånd för flyktingar och andra skyddsbehövande.

Bemyndigandet för regeringen att i vissa fall meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande i övrigt ryms inte inom undantagen från direktivets regler om rätt till uppehållstillstånd för alternativt skyddsbehövande. Möjligheten för regeringen att meddela sådana föreskrifter kan därför endast gälla beträffande övriga skyddsbehövande.

Uppehållstillstånd för familjemedlemmar

Begreppet familjemedlemmar definieras i direktivet som make eller en ogift partner i en stadigvarande relation om lagstiftningen eller sedvanerätten i den berörda medlemsstaten behandlar ogifta par på samma sätt som gifta, underåriga ogifta barn, barn till förälderns make eller sambo eller till en person som denne är beroende av för sin försörjning. Direktivets bestämmelser om familjesammanhållning gäller endast om familjemedlemmarna befinner sig i samma medlemsstat och om familjen existerade redan i ursprungslandet.

I propositionen anges att en make, registrerad partner, sambo eller ett barn till en flykting, i enlighet med principen om familjens enhet, som huvudregel får uppehållstillstånd som flykting i Sverige även om han eller hon inte själv har sådana skäl. Även beträffande familjemedlemmar till skyddsbehövande i övrigt strävar man i möjligaste mån efter att hålla familjen samlad. Någon absolut rätt för en sådan familjemedlem att beviljas motsvarande status kan inte härledas ur Genèvekonventionen eller direktivet. Regeringen anser att de svenska bestämmelserna bör överensstämma med konventionen och direktivet och enligt regeringens mening bör därför någon sådan rätt inte införas i utlänningslagen. I de undantagsfall en familjemedlem inte beviljas uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande kan uppehållstillstånd beviljas med stöd av anknytningsreglerna. Att familjemedlemmarna får beviljas uppehållstillstånd även efter inresan till Sverige framgår av utlänningslagen, och det torde i dessa fall inte vara aktuellt att kräva att familjemedlemmen reser till ett annat land för att ansöka om uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd som söks på grund av anknytning i andra fall ska som huvudregel sökas före ankomsten till Sverige. En ansökan som görs efter inresan kan dock beviljas om den sökande har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att lämna in sin ansökan där.

I utlänningslagens femte kapitel finns bestämmelser om uppehållstillstånd för make, registrerad partner, sambo och barn. Även andra nära anhöriga kan få uppehållstillstånd om de har ingått i samma hushåll som anknytningspersonen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet. Även föräldrar till ensamkommande barn som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt har rätt till uppehållstillstånd. Regeringen anser att det saknas skäl att därutöver införa någon rätt till uppehållstillstånd för föräldrar eller syskon.

Den föreslagna bestämmelsen om giltighetstid för uppehållstillstånd för flyktingar och andra skyddsbehövande bör gälla även för dessa personers familjemedlemmar. Regeringen anser att utlänningslagens regler för uppehållstillstånd som ges med stöd av anknytningsreglerna liksom reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd är förenliga med direktivets krav och föreslår därför inga ändringar.

Motioner

I motion 2009/10:Sf5 av Bodil Ceballos (mp) begärs i yrkande 2 ett tillkännagivande om att upphäva 5 kap. 25 § UtlL. Regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas i vissa fall föreslås upphöra för alternativt skyddsbehövande. Denna möjlighet till begränsning föreslås emellertid vara kvar för gruppen övriga skyddsbehövande. Som en konsekvens av att motionären anser att båda kategorierna ska benämnas alternativt skyddsbehövande bör bemyndigandet för regeringen upphöra helt.

I motionens yrkande 9 begärs ett tillkännagivande om möjligheten att söka uppehållstillstånd i Sverige även för anhöriga som är före detta asylsökande. Enligt motionären skapar ett krav på ansökan från hemlandet gigantiska problem för den sökande, vilket inte bidrar till att hålla ihop familjer. Enligt motionären omfattas i praxis inte de som tidigare sökt asyl av undantagsregeln från kravet på att ansökan om uppehållstillstånd ska ha gjorts före inresan. Motionären anser att det ska vara möjligt att ansöka om uppehållstillstånd i Sverige i de fall en person är gift eller sambo med en person i Sverige.

Även i motion 2009/10:Sf332 av Bodil Ceballos m.fl. (mp) begärs i yrkande 21 ett tillkännagivande om att ändra utlänningslagen i syfte att ge anhöriginvandrare en reell möjlighet att söka uppehållstillstånd utan att resa till hemlandet.

Kalle Larsson m.fl. (v) begär i motion 2009/10:Sf211 yrkande 20 förslag till lagändring för att undantag ska kunna göras från huvudregeln om ansökan från utlandet när utlänningen har barn i Sverige, kvinnan i förhållandet är gravid eller sökanden med all sannolikhet skulle få sin ansökan beviljad, detta även när ett lagakraftägande avlägsnandebeslut föreligger. I motionen anges att avsikten med den lagändring som gjordes 2000 var att öka möjligheten till bifall till en ansökan gjord efter inresan. Enligt motionärerna har bestämmelsen tvärtom tillämpats så att den inneburit minskade möjligheter till bifall. Konsekvensen har blivit djupt inhumana beslut som leder till svåra tragedier.

Birgitta Eriksson och Catharina Bråkenhielm (s) begär i motion 2009/10:Sf257 ett tillkännagivande om förslag till ändring av utlänningslagens krav på att en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning ska lämnas in före inresan i Sverige. Krav på att utlänningen måste lämna Sverige för att ansöka om uppehållstillstånd i hemlandet kan leda till att familjemedlemmar under en tid separeras.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har ovan tillstyrkt att andra skyddsbehövande än flyktingar delas in i två kategorier. Utskottet kan konstatera att bemyndigandet för regeringen att i vissa fall meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande i övrigt inte ryms inom undantagen från direktivets regler om rätt till uppehållstillstånd för alternativt skyddsbehövande. Möjligheten för regeringen att meddela sådana föreskrifter beträffande alternativt skyddsbehövande måste således upphöra. Utskottet delar regeringens bedömning att det saknas skäl att ytterligare inskränka bemyndigandet.

Utskottet kan konstatera att motionerna tar sikte på ansökningar om uppehållstillstånd från en person som har anknytning till en person boende i Sverige och avser således inte en familjemedlem som medföljer en utlänning som söker asyl här. Uppehållstillstånd som söks på grund av anknytning ska som huvudregel sökas före ankomsten till Sverige. En ansökan som görs efter inresan kan dock beviljas om den sökande har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att lämna in sin ansökan där.

När det gäller undantag från huvudprincipen om att den som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ordnat detta före inresan i landet kan utskottet dela motionärernas uppfattning att det i vissa fall kan få oönskade konsekvenser, t.ex. kan barn riskera att skiljas från sina föräldrar.

Statsrådet Tobias Billström har i ett frågesvar den 1 september 2009 angett att när det gäller frågan om familjeseparation pågår ett arbete inom Regeringskansliet med att analysera de bestämmelser i utlänningslagen som innebär att uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning ska ha sökts och beviljats före inresan i landet. Mot bakgrund av att en översyn pågår inom Regeringskansliet är utskottet inte berett att nu föreslå något tillkännagivande i frågan.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag i dessa delar och avstyrker med det anförda motionerna 2009/10:Sf5 yrkandena 2 och 9, 2009/10:Sf211 yrkande 20, 2009/10:Sf257 och 2009/10:Sf332 yrkande 21.

Rättigheter vid internationellt skydd

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag om att en utlänning, som har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än skyddsskäl och därefter beviljas statusförklaring, vid beräkningen av försäkringstid i socialförsäkringen ska jämställas med sådana utlänningar som beviljats uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande eller motsvarande äldre bestämmelser.

Riksdagen avslår motionsyrkanden om främlingspass och fri rörlighet för utlänningar.

Jämför reservation 7 (mp).

Propositionen

Vilka förmåner personer som innehar flyktingstatus respektive status som alternativt skyddsbehövande ska ha rätt till i medlemsstaterna regleras i direktivet. När det gäller bl.a. tillgång till utbildning och arbetsmarknad, integrationsfrämjande åtgärder samt resedokument anser regeringen att direktivets bestämmelser är uppfyllda genom gällande rätt och att möjligheten att i vissa fall begränsa förmånerna inte bör utnyttjas.

Det som i de flesta fall är avgörande för vilken social trygghet en person som befinner sig i Sverige har rätt till, dvs. vilka sociala förmåner han eller hon är berättigad till och vilken hälso- och sjukvård som ska erbjudas honom eller henne, är om personen anses bosatt här. Kriterierna för när en person anses vara bosatt i Sverige varierar mellan olika lagar men ledning för tolkningen av bosättningsbegreppet hämtas i regel från bestämmelserna i folkbokföringslagen (1991:481), FOL. I princip gäller att en utlänning som beviljas ett permanent uppehållstillstånd eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som gäller minst ett år ska folkbokföras.

Beträffande tillgång till sociala trygghetssystem och sociala förmåner föreslås i propositionen att en utlänning, som har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än skyddsskäl och därefter beviljas statusförklaring, vid beräkningen av försäkringstid enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och lagen (1998:702) om garantipension ska jämställas med sådana utlänningar som beviljats uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande. En reglering som innebär att den förmånligare beräkningen av försäkringstid tillämpas för sådana personer bör därför tas in i nämnda lagar.

Enligt 2 kap. 12 § UtlF får Migrationsverket utfärda främlingspass för en utlänning som inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling. Verket får utfärda främlingspass även i andra fall, om det finns särskilda skäl. Bestämmelsen ger Migrationsverket en möjlighet att utfärda främlingspass till andra skyddsbehövande än flyktingar men ger dem inte någon sådan rätt. En bestämmelse om utfärdande av främlingspass i de fall det föreligger allvarliga humanitära skäl bör därför enligt regeringens bedömning införas i utlänningsförordningen.

Beträffande rätt till fri rörlighet konstateras i propositionen att flyktingar och andra skyddsbehövande har samma rätt till fri rörlighet inom landet som andra tredjelandsmedborgare som vistas lagligt i landet, något som alltså krävs enligt direktivet.

Motionen

I motion 2009/10:Sf5 av Bodil Ceballos (mp) begärs i yrkande 11 ett tillkännagivande om främlingspass. Motionären anser att regeringens förslag om att främlingspass ska kunna utfärdas om det uppstår allvarliga humanitära skäl är för snäv. I motionen anges att människor vid behov ska kunna erhålla främlingspass om de har gjort sin identitet någorlunda trolig. Även möjligheten att erhålla ett tillfälligt främlingspass med förbehåll om att inkomma med ytterligare uppgifter bör enligt motionären undersökas.

I yrkande 15 begärs ett tillkännagivande om att avskaffa diskrimineringen av utlänningar i regeringsformens andra kapitel. Enligt motionären är den inskränkning som görs i regeringsformen avseende fri rörlighet för utlänningar inte godtagbar i ett demokratiskt samhälle och står inte heller i proportion till nyttan med bestämmelsen. Motionären anser att det faktum att denna diskriminering är möjlig är ytterst allvarligt och absolut inte godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Regeringen bör snarast återkomma med förslag till ändring av denna grundlagsbestämmelse.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar regeringens bedömning att främlingspass ska kunna utfärdas även för andra skyddsbehövande än flyktingar i de fall det föreligger allvarliga humanitära skäl. Utskottet anser inte att något tillkännagivande bör göras om att människor vid behov ska kunna erhålla främlingspass om de har gjort sin identitet någorlunda trolig.

Beträffande rätt till fri rörlighet konstaterar utskottet i likhet med regeringen att flyktingar och andra skyddsbehövande har samma rätt till fri rörlighet som andra tredjelandsmedborgare som vistas lagligt i landet, något som alltså krävs enligt direktivet.

Europakonventionen, som sedan 1995 utgör svensk lag, anger att var och en som befinner sig lagligen inom rikets territorium ska ha rätt att fritt röra sig där och att fritt välja sin bosättningsort. Rätten till rörelsefrihet är dock ingen absolut rättighet. Den får inskränkas om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle och med hänsyn till vissa närmare angivna intressen, bl.a. statens säkerhet eller den allmänna säkerheten. I motion 2009/10:Sf5 yrkande 15 anförs att den inskränkning som görs i regeringsformen avseende fri rörlighet för utlänningar inte är godtagbar i ett demokratiskt samhälle. I det av riksdagen godkända betänkandet 2007/08:KU11 Fri- och rättighetsskyddsfrågor, avstyrktes ett motsvarande yrkande. Konstitutionsutskottets uttalade att Grundlagsutredningen har till uppgift att se över regeringsformen och att utredningens arbete inte borde föregripas. Utskottet kan konstatera att utredningens slutbetänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125) för närvarande bereds inom Regeringskansliet.

Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i dessa delar och avstyrker motion 2009/10:Sf5 yrkandena 11 och 15.

Barnperspektivet

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motionsyrkanden om bl.a. barnperspektiv i asylprocessen och ensamkommande barn.

Jämför reservationerna 8 (s, v, mp) och 9 (v, mp).

Propositionen

Beträffande barnspecifik förföljelse framhåller regeringen att utgångspunkten i den svenska asylprocessen är att barn ska få sin ansökan prövad i en process där deras röst hörs och där hänsyn tas till deras behov. Barns egna asylskäl ska självklart beaktas. I 2005 års utlänningslag har bestämmelsen om att barn ska höras, om det inte är olämpligt, flyttats till lagens inledning (1 kap. 11 § UtlL). Därigenom understryks vikten av att artikel 12 i barnkonventionen följs. Vid prövningen av asylärenden som rör barn ska alltid den s.k. portalbestämmelsen om barnets bästa beaktas. Enligt 1 kap. 10 § UtlL ska i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Bestämmelsen tar sikte på alla fall som rör barn medan direktivets bestämmelse enbart gäller ensamkommande barn och i vissa situationer. Regeringen anser att införande av en särskild bestämmelse om ensamkommande barn i enlighet med direktivet skulle innebära en risk för att portalbestämmelsen i 1 kap. 10 § UtlL urholkas.

Beträffande ensamkommande barn gäller att den som är god man eller, om god man inte är förordnad, offentligt biträde ska ansöka om uppehållstillstånd för barnet, om detta inte är uppenbart obehövligt. När det gäller barn som anländer till Sverige tillsammans med någon av sina vårdnadshavare är det vårdnadshavaren som för barnets talan i ärendet om uppehållstillstånd.

Enligt 2 § lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn ska god man förordnas för ett ensamkommande barn. Den gode mannen kan företräda barnet i alla angelägenheter och därmed också i ett asylärende. Vidare förordnas ett offentligt biträde för ett ensamkommande barn i princip undantagslöst.

Skyddsgrundsdirektivet anger när det gäller ensamkommande barn att medlemsstaterna så snabbt som möjligt, efter det att flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande har beviljats, bör ge barnet en förmyndare och ett lämpligt boende eller placering. Medlemsstaterna ska även värna den underåriges bästa och bemöda sig att spåra den underåriges familjemedlemmar. Personer som arbetar med ensamkommande barn ska vidare ha eller erhålla lämplig utbildning om barnens behov. Regeringen gör bedömningen att gällande ordning beträffande utseende av god man och särskilt förordnad vårdnadshavare, efterforskning av familjemedlemmar, placering samt tillgång till bostad uppfyller skyddsgrundsdirektivets krav.

Vad gäller skyddsgrundsdirektivets krav på utbildning av personal och asylprocedurdirektivets bestämmelser om garantier i asylförfarandet anges i propositionen att det inte finns någon författningsbestämmelse som uttryckligen reglerar kompetensen hos Migrationsverkets handläggare. Enligt propositionen är det emellertid en grundläggande förutsättning inom svensk förvaltning att varje myndighet allmänt sett ska vara kompetent för sitt ansvarsområde. Myndigheterna ska enligt 8 § myndighetsförordningen se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. I propositionen anges vidare att Migrationsverket har fått i uppdrag att se till att särskild barnkompetens finns på samtliga enheter som utreder barns asylärenden. Prövningen av ärenden för ensamkommande barn handläggs vid särskilt utsedda enheter hos verket, där både beslutsfattare och handläggare har genomgått en särskild barnutbildning. Utbildningar har genomförts i samarbete med Barnombudsmannen, bl.a. när det gäller barnkonsekvensanalyser. En samtals- eller intervjuguide som ska användas vid samtal med barn har utarbetats. I propositionen anges också att Migrationsverket ska vidta åtgärder för att säkerställa att barn kommer till tals och att deras situation redovisas i ärendena. När det gäller barnspecifika former av förföljelse kan särskilt framhållas att Migrationsverkets handbok innehåller avsnitt om hörande av barn i utlänningsärenden beträffande deras asylskäl.

När det gäller garantier för ensamkommande barn föreslår regeringen, för att uppfylla vissa krav i asylprocedurdirektivet, att ställföreträdaren för ett ensamkommande barn ska kallas till den muntliga handläggningen. Ensamkommande barn bör vidare informeras om möjligheten till åldersbestämning genom läkarundersökning och vad denna innebär. Bestämmelser om detta bör tas in i förordning.

Med anledning av genomförandet av asylprocedurdirektivet anges vidare i propositionen att det av 8 kap. 21 § UtlL framgår att vissa frågor får prövas i överklagade mål och ärenden även om inte lägre instans har meddelat beslut beträffande dessa frågor. En överinstans, i ett mål eller ärende som gäller en viss utlänning, får besluta att avvisa eller utvisa ett barn under 16 år som står under utlänningens vårdnad. Detta gäller även om ingen lägre instans har prövat denna fråga. Den nuvarande ordningen innebär enligt propositionen att en asylsökandes barn kan komma att avvisas eller utvisas genom ett beslut som kunnat prövas endast i en instans. Ett sådant förfarande strider mot direktivets bestämmelser om rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol och om ansvariga myndigheter. Regeringen föreslår därför att möjligheten för en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen att som första instans avvisa eller utvisa barn under 16 år tas bort i de fall barnet har ansökt om uppehållstillstånd och åberopat skyddsskäl.

Motioner

I motion 2009/10:Sf3 av Veronica Palm m.fl. (s) begärs ett tillkännagivande om vikten av att stärka barnperspektivet i genomförandet av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet. Enligt motionärerna är det utökade samarbetet inom flyktingpolitiken och harmoniseringsprocessen inom EU viktigt och en självklar process i ett globaliserat tidevarv. Barnperspektivet måste alltid vara i fokus och medlemsstaterna måste arbeta aktivt för att garantera barnets bästa i asylprocessen. Det är exempelvis av stor vikt att de ensamkommande barnen inte glöms bort när EG-rätten anpassas till den nationella rätten.

I motion 2009/10:Sf5 av Bodil Ceballos (mp) begärs i yrkande 13 ett tillkännagivande om att utbildning för personer som arbetar med ensamkommande barn bör vara författningsreglerat. Enligt motionären är det inte tillräckligt att hänvisa till att varje myndighet ska vara kompetent för sitt ansvarsområde. I motionen anges vidare att regeringens förslag inte i tillräcklig utsträckning beaktar barns särskilda asylskäl. I yrkande 4 begärs därför ett tillkännagivande om att en utredning bör tillsättas om barns egna asylskäl i syfte att analysera vad som är barnspecifik förföljelse.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar regeringens bedömning att utgångspunkten i den svenska asylprocessen är att barn ska få sin ansökan prövad i en process där deras röst hörs och där hänsyn tas till deras behov. Vid prövningen av asylärenden som rör barn ska det alltid särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver, den s.k. portalbestämmelsen i utlänningslagen. Vid införandet av portalbestämmelsen anfördes att prövningen av barnets bästa inte kan gå så långt att det i princip blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn (prop. 1996/97:25 s. 247). Utskottet kan dela regeringens uppfattning att denna bedömning alltjämt gör sig gällande. Utskottet vill dock peka på att barn kan ha sina egna asylskäl. De kan exempelvis ha flytt sina hemländer för att undgå könsstympning eller tvångsrekrytering av barnsoldater. Utskottet förutsätter att barns egna asylskäl beaktas och att bedömningen av barnspecifika former av förföljelse, dvs. allvarliga kränkningar av barnets rättigheter som riktar sig till barn under 18 år, grundas på vedertagna principer. Bland annat framgår av skyddsgrundsdirektivet att beträffande bedömningen av behov av skydd till följd av allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv på grund av väpnad konflikt ska, för vad som avses med civilperson, ledning hämtas från bl.a. internationella förpliktelser rörande mänskliga rättigheter. Utskottet utgår från att ett barns speciella skyddsskäl har beaktats i dessa sammanhang.

Utskottet kan också konstatera att när det gäller barns asylskäl ska Migrationsverket vidta åtgärder för att säkerställa att barn kommer till tals och att deras situation redovisas i ärendena. Om det inte är möjligt att höra barnet direkt ska barnets situation klarläggas genom barnfokuserade föräldrasamtal. Utskottet har vid flera tillfällen tidigare redogjort för Migrationsverkets arbete med dessa frågor. Utskottet vill understryka vikten av att arbetet med barn hela tiden utvecklas och utvärderas.

Vad gäller kompetens och utbildning av bl.a. Migrationsverkets personal kan utskottet konstatera att verkets samtliga enheter med asylprövning har fått utbildning i att utreda barn och att vid de särskilda enheterna hos verket som handlägger ärenden om ensamkommande barn har både beslutsfattare och handläggare genomgått en särskild barnutbildning. Sedan 2005 har utbildningar genomförts med delar av personalen i samarbete med Barnombudsmannen, bl.a. när det gäller barnkonsekvensanalyser. I Migrationsverkets regleringsbrev för 2009 åläggs Migrationsverket att redovisa en analys av kompetensbehov kopplat till barns villkor. I likhet med regeringen vill utskottet peka på att det är en grundläggande förutsättning inom svensk förvaltning att varje myndighet allmänt sett ska vara kompetent för sitt ansvarsområde. Någon författningsbestämmelse som uttryckligen reglerar kompetensen hos Migrationsverkets handläggare bör enligt utskottets mening inte införas.

När det gäller de ensamkommande barnen ser utskottet positivt på att Migrationsverket nu intensifierar sitt arbete. Bland annat genomförs ett förbättrat mottagande där dels antalet ankomstkommuner utökas, dels prövningen av barnens asylansökan vid behov ska kunna inledas redan i ankomstkommunerna. Antalet ankomstkommuner kommer successivt att utökas från fyra till ungefär tio stycken. Tidigare har prövningen av barnens asylansökan skett först när de fått en plats i en kommun. Nu kommer Migrationsverket att under vissa förutsättningar vid behov kunna inleda prövningen redan i ankomstkommunerna. Väntetiderna kan därmed bli kortare och prövningen blir inte lika beroende av att det finns kommuner som är villiga att ta emot barnen. En följd av detta är enligt Migrationsverket också att de barn som får permanent uppehållstillstånd medan de är kvar i ankomstkommunen kan få en kommunplats där.

Utskottet noterar vidare att regeringen nyligen har aviserat att en översyn av hela systemet för mottagande av ensamkommande asylsökande barn och ungdomar ska göras. Utredningen ska belysa alla eventuella problem på området och komma tillbaka med förslag som kan inbegripa lagstiftning. Vidare kommer regeringen att utse en koordinator för mottagandet av ensamkommande asylsökande barn. Samordnarens uppgift blir att i aktiv dialog med landets kommuner tillse att antalet platser snabbt ökar. Uppdraget ska genomföras i samråd med Migrationsverket.

Båda direktiven innehåller bestämmelser till skydd för ensamkommande barn. Medlemsstaterna ska bl.a. värna den underåriges bästa och bemöda sig att spåra den underåriges familjemedlemmar. Vidare bör medlemsstaterna så snabbt som möjligt efter det att flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande har beviljats ge barnet en förmyndare och ett lämpligt boende eller placering. Enligt utskottets mening uppfyller gällande ordning i dessa avseenden direktivets krav. När det gäller asylprocedurdirektivets krav på garantier för ensamkommande barn delar utskottet regeringens bedömning att för att uppfylla direktivets krav bör ställföreträdaren för ett ensamkommande barn kallas till den muntliga handläggningen och barnen informeras om möjligheten till åldersbestämning.

Som framgår av propositionen tar portalbestämmelsen sikte på alla fall som rör barn medan direktivens bestämmelser enbart gäller ensamkommande barn och i vissa situationer. Utskottet delar regeringens uppfattning att införandet av en särskild bestämmelse om ensamkommande barn i enlighet med skyddsgrundsdirektivet skulle innebära en risk för att portalbestämmelsen i 1 kap. 10 § UtlL urholkas. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet också, i likhet med regeringen, att ytterligare åtgärder i fråga om barnspecifik förföljelse och barns asylskäl för närvarande inte behöver vidtas.

Utskottet noterar också att regeringen föreslår att möjligheten för en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen att som första instans avvisa eller utvisa barn under 16 år ska tas bort i de fall barnet har ansökt om uppehållstillstånd och åberopat skyddsskäl.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag i dessa delar och avstyrker med det anförda motionerna 2009/10:Sf3 och 2009/10:Sf5 yrkandena 4 och 13.

Genomförande av asylprocedurdirektivet

Garantier i asylförfarandet m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag om att asyl ska definieras som ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting eller alternativt skyddsbehövande. En ansökan om uppehållstillstånd avseende övriga skyddsbehövande ska handläggas som en ansökan om asyl.

Migrationsverket får inte vägra en utlänning begärd statusförklaring utan att det förekommit muntlig handläggning hos verket. Ett offentligt biträde ska förordnas på utlänningens begäran om han eller hon överklagar ett beslut av Migrationsverket som gäller statusförklaring, om utlänningen befinner sig i Sverige och det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas yrkad statusförklaring.

Riksdagen avslår motionsyrkanden om identitetsuppgifter och UNHCR:s roll i asylprocessen.

Jämför reservation 10 (mp).

Propositionen

Utgångspunkter och vissa grundläggande principer

Regeringen föreslår att direktivets bestämmelser ska tillämpas på alla ansökningar om uppehållstillstånd där skyddsskäl åberopas. Direktivet ska också tillämpas vid återkallelse av alla typer av statusförklaring. Asyl ska i utlänningslagen definieras som ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting eller alternativt skyddsbehövande. En ansökan om uppehållstillstånd som grundar sig på sådana omständigheter som motsvarar övriga skyddsbehövande ska handläggas som en ansökan om asyl.

I propositionen anges att den svenska ordningen med en enhetlig process där samtliga åberopade grunder för uppehållstillstånd prövas i ett förfarande bör behållas.

När det gäller grundläggande principer för handläggningen och handläggningstiden gör regeringen den bedömningen att direktivets bestämmelser är uppfyllda genom gällande rätt. Samma bedömning görs beträffande direktivets bestämmelser om ogrundade ansökningar och om att prioritera och påskynda ärenden. Möjligheten att prioritera eller påskynda ett ärende om asylansökan anses uppenbart ogrundad bör således inte utnyttjas, inte heller möjligheten att upprätta s.k. säkra-länder-listor.

Vad gäller vissa principer i asylförfarandets första instans, såsom rätten till prövning av ansökan, krav som ställs på beslut av den beslutande myndigheten, den asylsökandes skyldigheter, förvar samt förfarandet när ansökan återkallas anser regeringen att några författningsändringar inte behövs för att tillgodose direktivets krav. Enligt propositionen är även direktivets krav när det gäller ansvarig myndighet i första instans uppfylld genom gällande ordning.

Garantier i asylförfarandet m.m.

I propositionen anges att direktivets regler för översättning av handlingar är fakultativ och att förvaltningslagens (FL) bestämmelser om detta är tillräckliga. Förvaltningslagens regler innebär att en myndighet vid behov bör anlita tolk när den har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad. Med tolkning avses såväl muntlig som skriftlig översättning. Av förarbetena framgår att det inte finns något utrymme för en myndighet att avstå från att tillkalla tolk om en sådan behövs. Även enligt förvaltningsprocesslagen ska tolk anlitas vid behov.

När det gäller vissa garantier för asylsökande föreslår regeringen att det i förordning bör införas en bestämmelse som föreskriver att en asylsökande på ett språk som han eller hon rimligen kan förväntas förstå ska upplysas om asylförfarandet, om sina rättigheter och skyldigheter under förfarandet och om tänkbara konsekvenser av att inte uppfylla sina skyldigheter eller samarbeta med myndigheterna. I övrigt anser regeringen att gällande ordning uppfyller direktivets krav.

Vad gäller frågan om personlig intervju anges i propositionen att muntlig handläggning inte krävs i ett asylärende om det inte fattas något beslut om avvisning eller utvisning, t.ex. om sökanden beviljas uppehållstillstånd på en annan grund än skyddsbehov. Eftersom direktivet tar sikte på förfarandet för att bevilja en viss status föreslås emellertid att bestämmelser införs om att Migrationsverket inte ska få vägra en utlänning begärd statusförklaring utan att det förekommit muntlig handläggning hos verket.

För att uppfylla direktivets bestämmelser om protokoll föreslås att skyldigheten att upprätta protokoll vid muntlig handläggning tas in i förordning.

Rätten till biträde i utlänningslagen är kopplad till frågan om avvisning eller utvisning, medan direktivet tar sikte på förfarandet för att bevilja eller återkalla flyktingstatus. Rätten till biträde vid överklagande bör därför kompletteras så att rätt till biträde inte enbart gäller i situationer där en asylsökande riskerar att avvisas eller utvisas utan också när en asylsökande inte beviljats begärd statusförklaring och när en statusförklaring återkallas. I propositionen föreslås att offentligt biträde ska förordnas på utlänningens begäran om han eller hon överklagar ett beslut av Migrationsverket som gäller statusförklaring, om utlänningen befinner sig i Sverige och det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas yrkad statusförklaring.

I propositionen anges beträffande UNHCR:s roll i asylärenden att utgångspunkten i svensk rätt är att alla enskilda i princip har rätt att ha kontakt med vilken person eller organisation som helst. Vidare har vid den enskildes samtycke UNHCR möjlighet till samma insyn i sökandens akt som sökanden själv. Enligt nuvarande ordning har UNHCR även möjlighet att lägga fram sina synpunkter inför svenska förvaltningsmyndigheter och domstolar. Regeringen menar därför att det saknas anledning att föreslå en författningsreglering av rätten för UNHCR att yttra sig i ärenden.

Insamling av uppgifter om enskilda ärenden m.m.

Enligt 21 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, gäller sekretess för uppgift som rör en utlänning om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Enligt 37 kap. 1 § första stycket OSL gäller dessutom sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. I sådan verksamhet gäller sekretess även för anmälan eller annan utsaga från enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon närstående till denne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs (37 kap. 1 § andra stycket OSL). Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses bl.a. ärenden om uppehållstillstånd och därmed således behandlingen av asylansökningar.

I propositionen anges att röjandet av uppgiften att en enskild sökt asyl till den som påstås bedriva förföljelse typiskt sett utgör en risk för den enskilde eller dennes närstående. En sådan uppgift omfattas således av sekretess enligt 21 kap. 5 § OSL. De kategorier av personer som direktivet omfattar, personer som är beroende av sökanden för sin försörjning och andra familjemedlemmar som bor kvar i ursprungslandet, omfattas också av 21 kap. 5 § OSL. Uttrycket men i detta lagrum innefattar hot mot frihet, säkerhet och fysisk integritet. Av 43 kap. 1 § OSL framgår att 37 kap. 1 § första stycket OSL är tillämplig även hos migrationsdomstolarna. Om uppgifter som omfattas av sekretess hos domstol läggs fram vid en förhandling inför öppna dörrar eller tas in i ett beslut upphör dock som huvudregel sekretessen att gälla för uppgiften i målet eller ärendet (43 kap. 5 och 8 §§ OSL).

Enligt regeringens bedömning uppfyller de svenska sekretessbestämmelserna direktivets krav. Regeringen framhåller emellertid att detta lagstiftningsärende i första hand syftar till att genomföra asylprocedurdirektivet och att den aktuella bestämmelsen i direktivet reglerar sekretessfrågorna vid förfarandet hos Migrationsverket. Frågan om sekretess i utlänningsärenden har behandlats i Utvärderingsutredningens delbetänkande Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU 2008:65). I delbetänkandet föreslås att 12 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100, SekrL), som motsvaras av 43 kap. 8 § OSL, ändras så att det uttryckligen blir tillåtet att i ett domslut hemlighålla en uppgift om vem som en dom eller ett beslut enligt utlänningslagen eller lagen om särskild utlänningskontroll gäller, under förutsättning att sekretess för uppgiften gäller enligt 7 kap. 14 § första stycket SekrL, som motsvarar 21 kap. 5 § OSL. I betänkandet anförs att förslaget bör genomföras först i samband med den mer övergripande översyn av 12 kap. 4 § SekrL som utredningen om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (Insynsutredningen, Ju 2007:13) genomför. Insynsutredningen har lämnat ett förslag till ny lydelse av denna paragraf i delbetänkandet Partsinsyn och ny teknik i domstol, m.m. (SOU 2008:93). Förslaget bereds inom Regeringskansliet.

Motioner

I motion 2009/10:Sf5 av Bodil Ceballos (mp) begärs i yrkande 16 ett tillkännagivande om att handlingar ska tillhandahållas den sökande på ett språk som denne behärskar. Enligt motionären är det långt ifrån alltid som detta fungerar tillfredsställande i dagsläget. Vidare begärs ett tillkännagivande om att ett offentligt biträde ska finnas tillgängligt för den sökande under hela asylprocessen (yrkande 17). Detta ska gälla oberoende av den sökandes möjlighet att betala för ett offentligt biträde. Slutligen begärs ett tillkännagivande om att UNHCR:s roll i asylprocessen bör lagfästas (yrkande 18). Motionären anser att det är viktigt att i lagtext förtydliga att UNHCR ska spela en roll i svensk asylrätt.

I motionens yrkande 19 begärs ett tillkännagivande om att klargöra att uppgifter om att en person är asylsökande inte i några sammanhang får lämnas ut. Exempelvis är det inte godtagbart att utländska diplomater kommer till förvaren för att identifiera personer eller att polisen tar asylsökande till deras hemländers ambassader för att ordna med passhandlingar. Sådana förfaranden kan enligt motionären komma att utgöra nya flyktingskäl sur place.

I motion 2009/10:Sf332 av Bodil Ceballos m.fl. (mp) begärs i yrkande 15 ett tillkännagivande om behovet av att tillvägagångssättet vid avvisningar och utvisningar ändras. Ingen person som söker asyl i Sverige ska behöva oroa sig för att deras identitet röjs till hemlandet eller till den sökandes ambassad i Sverige eller till någon annan obehörig.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar regeringens bedömning att några lagändringar inte behövs för att tillgodose direktivets krav beträffande grundläggande principer och krav på handläggningen i asylförfarandet.

Beträffande vissa garantier i asylförfarandet delar utskottet regeringens bedömning att rätten till biträde vid överklagande bör kompletteras så att rätt till biträde inte enbart gäller i situationer där en asylsökande riskerar att avvisas eller utvisas utan också när en asylsökande inte beviljats begärd statusförklaring och när en statusförklaring återkallas. Offentligt biträde ska således enligt regeringens förslag förordnas på utlänningens begäran om han eller hon överklagar ett beslut av Migrationsverket som gäller statusförklaring, om utlänningen befinner sig i Sverige och det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas yrkad statusförklaring.

Utskottet är inte berett att föreslå något tillkännagivande om en ytterligare rätt till offentligt biträde än som nu föreslås och anser inte heller att UNHCR:s roll i asylprocessen behöver lagfästas.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag i dessa delar och avstyrker med det anförda motion 2009/10:Sf5 yrkandena 16–18.

Enligt offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som rör en utlänning om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Dessutom gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Sekretessbestämmelserna omfattar även familjemedlemmar som bor kvar i ursprungslandet. I sådan verksamhet gäller sekretess även för anmälan eller annan utsaga från enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon närstående till denne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses bl.a. ärenden om uppehållstillstånd och därmed således myndigheters och domstolars behandling av asylansökningar. Utskottet utgår från att Migrationsverket och övriga berörda myndigheter beaktar sekretessbestämmelserna.

När det gäller direktivets bestämmelser om bl.a. insamling av uppgifter i enskilda ärenden delar utskottet regeringens bedömning att gällande ordning uppfyller kraven i dessa delar. Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motion 2009/10:Sf5 yrkande 19 och 2009/10:Sf332 yrkande 15.

Rätten att stanna kvar i medlemsstaten och skydd mot avvisning m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag att som huvudregel ska ett beslut om avvisning eller utvisning inte få verkställas innan ansökan har avgjorts genom ett beslut som har vunnit laga kraft om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd och åberopat skyddsskäl. Undantag från huvudregeln får göras vid omedelbar verkställighet eller utvisning på grund av brott. I dessa fall får verkställighet ske när frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans.

Ett beslut får inte heller verkställas innan Migrationsverket har avgjort om ny prövning ska ske eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som har vunnit laga kraft, om en utlänning i ett verkställighetsärende åberopar nya omständigheter.

En asylansökan som görs av en utlänning som omfattas av ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut ska prövas som en ursprunglig ansökan om frågan om skyddsbehov inte har prövats tidigare.

Riksdagen avslår motionsyrkanden om bl.a. prövningen av hinder för verkställighet.

Jämför reservation 11 (v, mp).

Propositionen

Om det kommer fram nya omständigheter i ett verkställighetsärende ska Migrationsverket under vissa förutsättningar utan yrkande (ex officio) pröva om uppehållstillstånd ska beviljas (12 kap. 18 § UtlL). Om en utlänning åberopar nya omständigheter i ett verkställighetsärende och Migrationsverket inte kan bevilja uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § UtlL ska verket i stället pröva om en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd ska ske (12 kap. 19 § UtlL). Om de åberopade omständigheterna kan antas utgöra ett verkställighetshinder enligt 12 kap. 1–3 §§ UtlL och omständigheterna inte kunnat åberopas tidigare eller utlänningen haft en giltig ursäkt för att inte åberopa dem, ska Migrationsverket ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning och besluta om inhibition i verkställighetsärendet.

Kravet på att utlänningen inte har kunnat åberopa de nya omständigheterna tidigare eller att han eller hon visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare är enligt regeringen förenligt med direktivet eftersom medlemsstaterna som villkor för att en s.k. efterföljande ansökan ska prövas får kräva att sökanden haft laga förfall för att först senare åberopa de nya omständigheterna.

När en medlemsstat för första gången prövar en utlännings skäl för asyl ska ansökan enligt huvudregeln handläggas som en asylansökan i ett förstainstansförfarande. Eftersom de svenska bestämmelserna innebär att det inte finns någon rätt att få en asylansökan prövad om den lämnas in efter det att ett beslut om uppehållstillstånd på någon annan grund har vunnit laga kraft, strider de mot direktivet. I propositionen föreslås därför att 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL endast ska kunna tillämpas om frågan om internationellt skydd redan varit föremål för prövning i samband med att beslutet om avvisning eller utvisning meddelades. En utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd på någon annan grund än skyddsbehov och som i den processen fått ett lagakraftvunnet avslagsbeslut ska få sina skyddsskäl prövade i enlighet med förfarandet för en ursprunglig ansökan om han eller hon därefter åberopar skyddsskäl som grund för uppehållstillstånd.

I propositionen anges att utlänningslagens bestämmelser innebär att en asylsökande i de flesta fall har rätt att stanna kvar här till dess att hans eller hennes ansökan har prövats och att bestämmelserna i direktivet om s.k. efterföljande ansökan närmast motsvaras av bestämmelserna om ny prövning i 12 kap. 19 § UtlL.

Regeringen föreslår att om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd och åberopat skyddsskäl ska huvudregeln vara att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas innan ansökan har avgjorts genom ett beslut som har vunnit laga kraft eller ett beslut om att avvisa ansökan har vunnit laga kraft. Undantag från huvudregeln får göras om Migrationsverket har förordnat om omedelbar verkställighet eller om utlänningen har utvisats på grund av brott. Sådana beslut får verkställas när ansökan om uppehållstillstånd har prövats i en instans. Undantag får också göras om utlänningen överlämnas, utlämnas eller överförs till en annan stat eller internationell domstol eller tribunal för att lagföras eller avtjäna en frihetsberövande påföljd.

Vidare föreslås att ett beslut om avvisning eller utvisning inte ska anses verkställt om utlänningen utlämnas, överlämnas eller överförs till en annan stat eller internationell domstol eller tribunal inom ett straffrättsligt förfarande med villkor om att utlänningen ska återföras.

Regeringen föreslår även att om en utlänning i ett ärende om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning åberopar nya omständigheter får beslutet, på samma sätt som i grundärenden, inte verkställas innan Migrationsverket har avgjort om ny prövning ska ske eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som har vunnit laga kraft. Har utlänningen utvisats på grund av brott får dock verkställighet ske när frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans.

Mot bakgrund av att det enligt regeringens uppfattning är mycket angeläget att verkställighetsarbetet inte onödigt försvåras och att asylprocessen måste ha ett tydligt slut är det enligt propositionen viktigt att Migrationsverket snabbt kan ta ställning till om ny prövning ska beviljas och att arbetet inom verket organiseras på ett sådant sätt att verkställighetsarbetet påverkas så lite som möjligt. Regeringen erinrar även om att inte vilka omständigheter som helst kan leda till en ny prövning. Det är endast omständigheter av skyddskaraktär som kan antas innebära ett bestående hinder mot verkställighet och som inte har åberopats tidigare som kan föranleda att verkställighet inte får ske.

För att uppnå överensstämmelse med direktivets bestämmelser om rätt att stanna kvar i medlemsstaten när ansökan prövas föreslås en särskild reglering som motsvarar den föreslagna regleringen i 12 kap. 19 § UtlL för förfarandet för handläggning av åberopade nya omständigheter från en sökande som har utvisats på grund av brott.

Eftersom Migrationsverket beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL kan överklagas ska, enligt bestämmelser i förvaltningslagen, en asylsökande som inte beviljas en ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL få ett motiverat beslut och underrättas om hur han eller hon kan överklaga beslutet. De svenska bestämmelserna uppfyller därmed direktivets krav på förfarandet.

I skyddsgrundsdirektivet finns bestämmelser om skydd mot avvisning. Enligt dessa ska medlemsstaterna i enlighet med sina internationella förpliktelser respektera principen om ”non-refoulement”. Om det inte är förbjudet enligt dessa förpliktelser får medlemsstaterna avvisa en flykting, vare sig denne formellt erkänts eller ej, om det finns skälig anledning att anta att vederbörande utgör en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig eller om vederbörande utgör en samhällsfara i medlemsstaten med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott.

Direktivet innehåller inte några motsvarande bestämmelser för alternativt skyddsbehövande eftersom en utlänning som utgör en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig eller som har förövat ett allvarligt brott är utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande enligt undantagsbestämmelser i direktivet.

Bestämmelserna om verkställighetshinder i 12 kap. 1 och 2 §§ UtlL får enligt regeringens bedömning anses stå i överensstämmelse med direktivets krav vad gäller skydd mot avvisning. Enligt 12 kap. 1 § UtlL får avvisning eller utvisning av en utlänning aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. En avvisning eller utvisning får inte heller verkställas till ett land där utlänningen inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara. Enligt 12 kap. 2 § UtlL får en avvisning eller utvisning aldrig verkställas till ett land om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse i det landet eller om utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas vidare till ett land där utlänningen löper risk för förföljelse. Undantag kan göras dels om utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige, dels om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta verksamheten här, och det inte är möjligt att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land. Undantaget vid synnerligen grovt brott gäller dock inte om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art.

Motioner

I motion 2009/10:Sf5 av Bodil Ceballos (mp) begärs i yrkandena 10 och 23 tillkännagivanden om principen om ”non-refoulement” och förfarandet vid överklagande. Enligt motionären medför reglerna om verkställighetshinder i utlänningslagen i viss mån att Sverige brister i respekten avseende principen om ”non-refoulement”. Motionären anser att den sökande måste ha möjlighet att överklaga att Migrationsverket inte ex officio enligt 12 kap. 18 § UtlL gör en omprövning – utifrån någon av paragrafens mer omfattande grunder, bl.a. medicinska hinder – av beslutet om avvisning eller utvisning. Beslut om avslag på en ansökan enligt 12 kap. 19 § UtlL kan överklagas. Prövningen enligt detta lagrum görs dock enbart beträffande nya omständigheter som kan hänföras till den sökandes skyddsskäl (12 kap. 1–3 §§ UtlL). Motionären anser att även 12 kap. 19 § UtlL bör rymma de mer omfattande nya omständigheter som finns i 12 kap. 18 § UtlL. Vidare anser motionären att ett tillägg bör göras i de båda paragraferna som lyder ”nya eller tidigare anförda förvärrade omständigheter”. Slutligen anförs i motionen att verkställighetshindersgrunden medicinska hinder inte tillämpas på det sätt som var lagstiftarens mening. Prövningen av om hinder för verkställighet föreligger ska inte bara omfatta huruvida personen i fråga är tillräckligt stark för att överleva en transport utan även möjligheterna för denna person att sedan klara sig i utvisningslandet.

Också i motion 2009/10:Sf332 av Bodil Ceballos m.fl. (mp) begärs i yrkandena 8–10 tillkännagivanden om att utöka de mer omfattande nya omständigheter som återfinns i 12 kap. 18 § UtlL till att även omfatta 12 kap. 19 § UtlL, om att även tidigare anförda förvärrade omständigheter ska kunna bli föremål för en verkställighetshindersprövning och om att bedömningen av medicinska hinder som kan utgöra en grund för hinder mot verkställighet ska grunda sig i själva sjukdomen och inte i huruvida personen i fråga klarar av att ta sig genom passkontrollen.

I motion 2009/10:Sf211 av Kalle Larsson m.fl. (v) begärs i yrkande 34 ett tillkännagivande om en översyn av 12 kap. 19 § UtlL. Motionärerna anser att kravet på att utlänningen inte kunnat åberopa verkställighetshindren tidigare, eller har giltig ursäkt för att inte ha åberopat dem tidigare, står i uppenbar konflikt med artikel 3 i Europakonventionen. Detta avhjälps enligt motionärerna inte heller av att Migrationsverket kan bevilja uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § UtlL, där motsvarande krav inte uppställs.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har vid ett flertal tillfällen, senast i sitt betänkande 2008/09:SfU8, uttalat att en viktig förutsättning för att kunna erbjuda skydd till dem som verkligen behöver det är att de beslut som fattas av Migrationsverket och migrationsdomstolarna respekteras och kan verkställas. Ett fungerande asylsystem förutsätter således att de som har meddelats lagakraftvunna avvisnings- och utvisningsbeslut lämnar landet. Utgångspunkten måste alltid vara att personen lämnar landet frivilligt.

Enligt utlänningslagens bestämmelser finns det, som redovisats ovan, en möjlighet att pröva om det föreligger nya omständigheter som utgör hinder mot att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Utskottet delar regeringens bedömning att kravet på att utlänningen inte har kunnat åberopa de nya omständigheterna tidigare, eller att han eller hon visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, är förenligt med direktivet eftersom medlemsstaterna som villkor för att en s.k. efterföljande ansökan ska prövas får kräva att sökanden haft laga förfall för att först senare åberopa de nya omständigheterna.

Utskottet kan också konstatera att det nu föreslås att 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL endast ska kunna tillämpas om frågan om internationellt skydd redan varit föremål för prövning. En utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd på någon annan grund än skyddsbehov och som i den processen fått ett lagakraftvunnet avslagsbeslut ska således få sina skyddsskäl prövade i enlighet med förfarandet för en ursprunglig ansökan om han eller hon därefter åberopar skyddsskäl som grund för uppehållstillstånd.

Utskottet vill också peka på förslaget att om en utlänning i ett ärende om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning åberopar nya omständigheter får beslutet, på samma sätt som i grundärenden, som huvudregel inte verkställas innan Migrationsverket har avgjort om ny prövning ska ske eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som har vunnit laga kraft. Som anförs i propositionen är det emellertid i dessa fall endast omständigheter av skyddskaraktär som kan föranleda att verkställighet inte får ske.

I skyddsgrundsdirektivet finns bestämmelser om skydd mot avvisning. Enligt dessa ska medlemsstaterna i enlighet med sina internationella förpliktelser respektera principen om ”non-refoulement”. Om det inte är förbjudet enligt dessa förpliktelser får medlemsstaterna under vissa förutsättningar avvisa en flykting vare sig denne formellt erkänts eller ej. Utskottet delar regeringens bedömning att bestämmelserna om verkställighetshinder i 12 kap. 1 och 2 §§ UtlL kan anses stå i överensstämmelse med direktivets krav vad gäller skydd mot avvisning.

Utvärderingsutredningen har haft i uppdrag att se över bl.a. hur den nya ordningen för prövning av verkställighetshinder fungerat och vilken effekt de nya reglerna för avvisning och utvisning fått (dir. 2007:119). I sitt slutbetänkande Den nya migrationsprocessen (SOU 2009:56) anger utredningen att från att ett ärende i princip inte hade någon riktig slutpunkt kan en fråga om eventuellt verkställighetshinder som gäller skyddsskäl i dag avgöras inom cirka tre månader från det att frågan om verkställighetshinder väcks till dess att Migrationsöverdomstolen har avgjort frågan slutligt. Om en ny prövning beviljas får man räkna med att saken tar ytterligare tre månader i Migrationsverket. De nya bestämmelserna har således lett till ett snabbare förfarande. Ordningen med ny ansökan om uppehållstillstånd har också fått den extraordinära karaktär som var lagstiftarens avsikt. Utredningen anger vidare att Migrationsöverdomstolen genom sin praxis har avgränsat tillämpningsområdet för bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL, uttolkat vissa av de begrepp som förekommer i bestämmelserna och angett hur beviskraven ska tolkas. Med anledning av detta och vissa förarbetsuttalanden föreslår utredningen att lagtexten preciseras i några avseenden. I utredningsbetänkandet anges följande:

Den viktigaste ändringen i sammanhanget gäller rekvisitet giltig ursäkt i 12 kap. 19 § UtlL och har att göra med de politiska verkställighetshinder som regleras i 12 kap. 1–3 §§ samma lag. Dessa hinder är till viss del absoluta, dvs. sådana att de enligt Sveriges internationella åtaganden måste beaktas. Om det kan antas finnas ett sådant verkställighetshinder, men Migrationsverket inte anser att uppehållstillstånd kan beviljas enligt 12 kap. 18 §, bör det alltid utredas närmare om ett verkställighetshinder faktiskt föreligger eller inte. Detta kan enligt nuvarande lagstiftning inte göras i annan ordning än vid en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Samtidigt är lagstiftningen så uppbyggd att en ny prövning inte kan beviljas om det visar sig att utlänningen hade kunnat åberopa de aktuella nya omständigheterna tidigare, men inte har giltig ursäkt för att inte ha gjort det. En ny prövning bör dock inte vägras av processuella skäl. I stället bör frågan om verkställighetshinder alltid utredas, oavsett om utlänningen ifråga på ett tidigare stadium av handläggningen borde ha anmält de förhållanden som gör att hinder antas föreligga. Kravet på giltig ursäkt bör därför upphävas. Migrationsverkets beslut enligt 12 kap. 18 § UtlL kan som ovan nämnts inte överklagas. Mot bakgrund av det och med hänsyn till de synpunkter på Migrationsverkets beslut som har förts fram, bör verkets tillämpning av bestämmelsen klarläggas. Verket har nu tagit initiativ till en genomlysning av praxis i verkställighetsärenden.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag i behandlade delar. Utskottet avstyrker med det anförda motionerna 2009/10:Sf5 yrkandena 10 och 23, 2009/10:Sf211 yrkande 34 och 2009/10:Sf332 yrkandena 8–10.

Ansökningar som nekas prövning

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag bl.a. om att en utlännings asylansökan, som kan prövas i ett annat land på grund av bestämmelser om första asylland eller säkert tredjeland eller på grund av bestämmelserna i Dublinförordningen, ska avvisas.

Riksdagen avslår motionsyrkanden om Dublinförordningen och att en asylansökan ska prövas i det land som sökanden själv väljer.

Jämför reservation 12 (v, mp).

Propositionen

För att utlänningslagen ska överensstämma med direktivets terminologi gällande bestämmelserna om när ansökan kan nekas prövning på grund av regler om första asylland och säkert tredjeland föreslår regeringen att en asylansökan får avvisas om sökanden

1. har beviljats flyktingstatus i en annan EU-stat

2. har beviljats flyktingstatus i ett land som inte är en EU-stat eller har motsvarande skydd i ett sådant land under förutsättning att sökanden kommer att släppas in i det landet och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas vidare till ett annat land där han eller hon riskerar förföljelse eller

3. kan skickas till ett land där han eller hon

– inte riskerar att utsättas för förföljelse

– inte riskerar att utsättas för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller

annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

– är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon inte

har motsvarande skydd

– har möjlighet att ansöka om skydd som flykting och

– har en sådan anknytning som gör att det skulle vara rimligt för

honom eller henne att resa dit.

Vad som sägs i tredje punkten ska dock inte gälla om sökanden har en make, ett barn eller en förälder som är bosatt i Sverige och inte har en lika nära familjeanknytning till det land dit verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan ske eller om sökanden på grund av tidigare långvarig vistelse i Sverige med uppehållstillstånd eller uppehållsrätt har fått särskild anknytning hit och saknar sådan anknytning eller anknytning genom anhöriga till det land dit verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan ske.

Vidare föreslås att särregleringen i utlänningslagen om asylsökande som rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och bemyndigandet i 5 kap. 26 § UtlL ska tas bort.

I propositionen anförs att några bestämmelser om att en asylansökan i vissa fall inte behöver prövas inte finns i svensk rätt. Däremot finns bestämmelser som delvis motsvarar direktivets bestämmelser om första asylland och säkert tredjeland. Innebörden av dessa bestämmelser är att någon materiell prövning av utlänningens skyddsskäl inte behöver göras om någon av de aktuella situationerna föreligger.

Direktivets bestämmelser om första asylland och säkert tredjeland är fakultativa, dvs. det finns inte något som hindrar att en medlemsstat prövar en asylansökan trots att det finns ett första asylland eller ett säkert tredjeland för sökanden. Utlänningslagens nuvarande bestämmelser om att vägra uppehållstillstånd är också utformade på så sätt att en utlänning i vissa fall får vägras uppehållstillstånd. Avsikten med de föreslagna bestämmelserna är att det även i fortsättningen ska finnas utrymme för att pröva en asylansökan i Sverige även om det finns ett första asylland eller ett säkert tredjeland.

Enligt Dublinförordningen ska endast en medlemsstat ha ansvaret för att pröva en asylansökan som lämnas in i EU. Förordningen innehåller bestämmelser som avgör vilken medlemsstat som har detta ansvar. Av direktivet framgår att medlemsstaterna inte behöver pröva om sökanden är flykting om ett beslut om överföring fattats enligt Dublinförordningen.

I utlänningslagen finns endast en upplysningsbestämmelse som anger att det i Dublinförordningen finns bestämmelser som tillämpas gentemot EU:s medlemsstater samt Island och Norge.

När det gäller Dublinärenden anges i propositionen att ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen innebär att asylansökan inte prövas materiellt i Sverige. Ett sådant beslut ska enligt praxis förenas med en avvisning av asylansökan.

Regeringen föreslår således att en asylansökan ska avvisas om ett beslut om överföring meddelas enligt Dublinförordningen och att hänvisningen till Dublinförordningen i 5 kap. 1 § tredje stycket UtlL ska flyttas till en egen paragraf. Det ska av hänvisningen framgå att Dublinförordningen även tillämpas avseende Schweiz.

Danmark omfattas inte av Dublinförordningen, men genom ett avtal mellan EU och Danmark tillämpas sedan den 1 april 2006 förordningens bestämmelser gentemot Danmark. Bestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket 6 UtlL har således blivit obsolet och bör enligt regeringens förslag upphävas.

Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut gäller i fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet är förenat med ett återreseförbud med längre giltighetstid, upphör beslutet att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut. En identisk ansökan som lämnas in efter ett slutligt beslut kommer således inte att prövas, om den inte lämnas in efter fyra år eller mer. Detta är enligt propositionen förenligt med direktivet som tillåter att en asylansökan nekas prövning om sökanden har lämnat in en identisk ansökan efter ett slutligt beslut.

Motioner

I motion 2009/10:Sf5 av Bodil Ceballos (mp) begärs i yrkande 22 ett tillkännagivande om att det bör vara individens val av land som ska avgöra var en asylansökan prövas. Sverige bör enligt motionären inte använda Dublinregelverket som ett skäl för att inte pröva en ansökan.

Även i motion 2009/10:Sf207 av Bodil Ceballos m.fl. (mp) begärs i yrkande 4 ett tillkännagivande om att Dublinförordningen bör reformeras så att en ansökan om asyl alltid ska kunna utredas och prövas i det land som den asylsökande själv väljer.

I motion 2009/10:Ju384 av Bodil Ceballos m.fl. (mp) begärs i yrkande 18 ett tillkännagivande om att Dublinförordningen bör upphöra att gälla. Den skapar en oproportionerlig börda på vissa länder samtidigt som andra lätt kan undvika inströmningen av asylsökande. Motionären anser att det är det land som är individens slutliga mål som ska pröva asylansökan.

I motion 2009/10:Sf211 av Kalle Larsson m.fl. (v) begärs i yrkandena 13 och 14 tillkännagivanden om att regeringen bör stödja kommissionens förslag till förändringar i Dublinförordningen och om initiativ till en översyn av förordningen i syfte att dessas egna val ska vara styrande. I motionen anges att kommissionens förslag syftar till att underlätta ett smidigare överförande av asylsökande mellan medlemsländerna och något ökade möjligheter att minska familjesplittring mellan flera olika medlemsstater. Den viktigaste förändringen är enligt motionärerna att kommissionen, om vissa villkor är uppfyllda, ska kunna besluta att inställa överföringar av asylsökande till ett visst land vars mottagningskapacitet är överbelastad eller som inte ger ett skydd för asylsökande som uppfyller gemenskapslagstiftningens krav. I motionen anges emellertid att den enda rimliga principen för att avgöra vilket land som ska handlägga en asylansökan är att låta den asylsökande själv fatta beslutet. Motionärerna anser att den svenska regeringen i EU bör ta initiativ till en översyn av Dublinförordningen i detta syfte.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan inledningsvis konstatera att propositionen behandlar frågan om den formella ordningen i s.k. Dublinärenden. Av direktivet framgår att medlemsstaterna inte behöver pröva om sökanden är flykting om ett beslut om överföring fattats enligt Dublinförordningen. Redan enligt nuvarande ordning tas ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen utan att asylansökan prövas materiellt i Sverige. Utskottet anser därför i likhet med regeringen att en asylansökan ska avvisas om ett beslut om överföring meddelas enligt Dublinförordningen.

Utskottet vill påtala att det i Dublinförordningen anges att en medlemsstat dels alltid får pröva en asylansökan som lämnats in av en tredjelandsmedborgare, dels av humanitära skäl får sammanföra familjemedlemmar och andra släktingar i beroendeställning. Utskottet anser också att principen om första asylland bör fortsätta att gälla som utgångspunkt för prövningen av en asylansökan.

I juni 2007 presenterade kommissionen en utvärdering av Dublinförordningen. Utvärderingen visar att Dublinsystemet allmänt sett fungerar bra och är ett ändamålsenligt system för att avgöra vilken medlemsstat som ska vara ansvarig för prövning av en asylansökan, men att det finns vissa problem i tillämpningen av regelverket. Kommissionen har i december 2008 lämnat förslag till förändringar i Dublinförordningen (KOM(2008) 820). Förslaget syftar huvudsakligen till att effektivisera tillämpningen av förordningen.

Utskottet, som anser att en möjlighet att i vissa fall avvisa en asylansökan bör införas, tillstyrker regeringens förslag i nu behandlad del. Det saknas enligt utskottets mening skäl för riksdagen att ta initiativ till en översyn av Dublinförordningen i syfte att det ska vara de asylsökandes egna val av land som ska vara styrande. Utskottet avstyrker med det anförda motionerna 2009/10:Sf5 yrkande 22, 2009/10:Sf207 yrkande 4, 2009/10:Sf211 yrkandena 13 och 14 samt 2009/10:Ju384 yrkande 18.

Överklagande m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag om regler för överklagande av Migrationsverkets beslut i fråga om statusförklaring och verkets beslut att avvisa en asylansökan.

Möjligheten för en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen att som första instans avvisa eller utvisa ett barn tas bort i de fall barnet har ansökt om uppehållstillstånd och åberopat skyddsskäl.

En utlänning ska underrättas när Migrationsverket inleder ett ärende om återkallelse av statusförklaring. En sådan förklaring får inte återkallas utan att utlänningen har givits möjlighet att yttra sig.

Vidare bifaller riksdagen regeringens förslag beträffande en utlänning som har utvisats på grund av brott.

Propositionen

Förfaranden vid återkallelse av flyktingstatus

Regeringen föreslår att det i utlänningslagen ska införas dels en bestämmelse om att en utlänning ska underrättas när Migrationsverket inleder ett ärende om återkallelse av statusförklaring, dels en bestämmelse om att en sådan förklaring inte får återkallas utan att utlänningen har givits möjlighet att yttra sig. Regeringen gör den bedömningen att kommuniceringsskyldigheten i 17 § FL inte kan anses vara tillräcklig för att direktivets krav när det gäller återkallelse av flyktingstatus ska anses uppfyllda. Regeringen anser därför att bestämmelser om såväl underrättelseskyldighet som rätt att yttra sig bör tas in i utlänningslagen.

Överklagande m.m.

När det gäller rätten att överklaga Migrationsverkets beslut att avvisa en asylansökan och verkets beslut i fråga om statusförklaring och om återkallelse av statusförklaring föreslår regeringen att överklagande ska kunna ske till en migrationsdomstol. Migrationsdomstolens beslut ska kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till Migrationsöverdomstolen. Detta motsvarar enligt propositionen gällande regler för överklagande av ett beslut om bl.a. flyktingförklaring.

Som angetts tidigare finns i 12 kap. 19 § UtlL bestämmelser som motsvarar direktivets bestämmelser om preliminär prövning av en efterföljande ansökan. Om Migrationsverket beslutar att inte bevilja ny prövning kan ett sådant beslut överklagas till en migrationsdomstol enligt 14 kap. 5 § UtlL. Svensk rätt överensstämmer således med direktivet i denna del.

Enligt nuvarande ordning kan en utlänning som har utvisats på grund av brott inte beviljas uppehållstillstånd av Migrationsverket. Däremot kan regeringen enligt bestämmelser i utlänningslagen upphäva en allmän domstols beslut om utvisning och i samband därmed bevilja uppehållstillstånd eller överlämna ärendet till Migrationsverket för prövning av frågan om uppehållstillstånd. Om Migrationsverket skulle finna att en utlänning som är utvisad på grund av brott ska beviljas uppehållstillstånd ska ärendet överlämnas till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 § UtlL. Delar inte regeringen Migrationsverkets bedömning utan avslår ansökan kommer avslagsbeslutet inte att kunna överklagas.

En allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott ska enligt förslaget ovan kunna verkställas när en asylansökan har prövats i en instans. Det kan emellertid finnas skäl att avvakta med verkställighet till dess ansökan har prövats i mer än en instans. Regeringen kan enligt nuvarande regler besluta om inhibition i dessa fall. I propositionen föreslås därför att migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen ska ha en motsvarande möjlighet att inhibera en allmän domstols beslut om utvisning.

Regeringen gör den bedömningen att om en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen förordnar om inhibition av ett beslut om utvisning på grund av brott ska Migrationsverket, Regeringskansliet och polismyndigheten underrättas om beslutet. Detta bör framgå av förordning.

Av 5 kap. 20 § UtlL framgår att det är Migrationsverket som normalt meddelar beslut om uppehållstillstånd. Att låta en förvaltningsmyndighet upphäva en allmän domstols beslut om utvisning är enligt regeringens mening inte lämpligt. Migrationsverket bör därför inte ges möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för en asylsökande som utvisats på grund av brott. Däremot anser regeringen att migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen bör ges en sådan möjlighet. I de fall Migrationsverket anser att en asylsökande bör beviljas uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL trots att han eller hon är utvisad på grund av brott bör verket, utan att fatta beslut, med eget yttrande överlämna ärendet till en migrationsdomstol. För att direktivets krav på rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol ska vara uppfyllt krävs således att bestämmelsen i 12 kap. 20 § UtlL om överlämnande till regeringen måste ändras. Med beaktande av att migrationsdomstolarna kommer att pröva en asylansökan rörande en utlänning som utvisats på grund av brott som första instans kan det inte anses förenligt med direktivet att uppställa krav på prövningstillstånd varför undantag från kravet på prövningstillstånd, ska göras i dessa fall. Möjligheten för regeringen att upphäva en allmän domstols utvisningsbeslut enligt 8 kap. 14 § UtlL bör enligt propositionen tills vidare vara kvar.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar regeringens bedömning och tillstyrker propositionen i dessa delar.

Ärenden med säkerhetsaspekter

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag till lagändringar vad gäller säkerhetsärenden. Det innebär bl.a. att särskilt kvalificerade säkerhetsärenden ska handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Migrationsverkets beslut i sådana ärenden ska kunna överklagas till regeringen. I övriga säkerhetsärenden ska Migrationsverkets beslut kunna prövas av migrationsdomstol och, efter prövningstillstånd, av Migrationsöverdomstolen.

Riksdagen avslår därmed ett motionsyrkande om avslag på regeringens förslag till ändring i lagen om särskild utlänningskontroll.

Riksdagen avslår också motionsyrkanden om bl.a. tidsbegränsade uppehållstillstånd, särskilda regler för EES-medborgare och definition av säkerhetsärenden.

Jämför reservationerna 13 (mp) och 15 (v).

Propositionen

I utlänningslagen definieras säkerhetsärenden som ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet motsätter sig att en utlänning beviljas uppehållstillstånd i Sverige eller förordar att utlänningen avvisas eller utvisas eller att utlänningens uppehållstillstånd återkallas.

En utlänning kan utvisas enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, LSU, om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.

I propositionen anges att möjligheten för den enskilde att få sin sak prövad av domstol i ärenden som rör myndighetsutövning utgör en grundläggande rättssäkerhetsgaranti i svensk rätt. Regeringen anser därför att utgångspunkten måste vara att Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden i så stor utsträckning som möjligt ska kunna prövas av domstol. Vissa säkerhetsärenden är emellertid av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten. Det är i dessa ärenden naturligt att regeringen har en roll, särskilt mot bakgrund av regeringens övergripande ansvar för rikets säkerhet. För dessa kvalificerade säkerhetsärenden bör därför även i fortsättningen regeringen vara överinstans. Enligt propositionen rör det sig i första hand om sådana ärenden där den inre säkerheten är utsatt för allvarligt hot. Det kan vara ärenden som rör utlänningar med starka kopplingar till organisationer som utövar våld och annan brottslighet för politiska syften. Det kan vidare vara ärenden som rör personer som agerar i nätverk eller strukturer med ideologiska band till kända terroristorganisationer. Även ärenden som rör företrädare för icke-demokratiska regimer som har tagit sin tillflykt till Sverige kan innebära ett allvarligt hot mot den inre säkerheten i Sverige. Undantagsvis kan även andra ärenden vara av en sådan karaktär att regeringen bör vara överinstans. I ett enskilt ärende är det uppgifter om den enskildes egna aktiviteter och verksamhet som kommer att ha störst betydelse för bedömningen av om ett ärende är kvalificerat eller inte. Att konstatera att en person tillhör en viss organisation kan normalt inte vara tillräckligt för att bedöma om han eller hon utgör en säkerhetsrisk. Med hänsyn till att säkerhetsbedömningen måste göras med utgångspunkt från förhållandena i varje enskilt fall bör någon sådan ytterligare precisering av vilka ärenden som ska vara kvalificerade inte ske. Regeringen bedömer inte att det finns en risk för att flertalet säkerhetsärenden kommer att handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll eftersom kriterierna enligt förslaget skärps. För att utvisning ska få ske måste det alltså endera vara särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller så måste det befaras att utlänningen kommer att begå eller medverka till terroristbrott. Dessutom är det regeringen som ytterst ansvarar för att de ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll uppfyller kriterierna.

Regeringen föreslår således att flertalet säkerhetsärenden ska kunna prövas av domstol på samma sätt som andra utlänningsärenden, dvs. migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen efter prövningstillstånd. Dessa säkerhetsärenden ska handläggas enligt utlänningslagen.

Särskilt kvalificerade säkerhetsärenden ska dock handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Migrationsverkets beslut i dessa ärenden ska kunna överklagas till regeringen.

För att eventuellt uppkomna frågor om uppehållstillstånd, statusförklaring och resedokument ska kunna prövas samlat med frågan om utvisning bör regleringen för de kvalificerade säkerhetsärendena gälla även ärenden som innefattar ansökningar om uppehållstillstånd, statusförklaring eller resedokument. Detsamma bör gälla ärenden som rör sådana ansökningar avseende en utlänning som redan är utvisad enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

En asylsökande ska enligt direktivet ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot ett beslut som fattats om en asylansökan. Direktivet innehåller inte något uttryckligt undantag för ärenden som har betydelse för nationell säkerhet eller allmän ordning när det gäller rätten att överklaga beslut till domstol.

Åtgärder som rör bl.a. asyl beslutas enligt EG-fördragets avdelning IV, dvs. inom ramen för det EG-rättsliga samarbetet i den första pelaren. Enligt artikel 64.1 i EG-fördraget ska denna avdelning dock inte påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Det innebär att medlemsstaternas rättigheter och skyldigheter som följer av det exklusiva ansvaret för lag och ordning och inre säkerhet inte inskränks av bestämmelser som är antagna med stöd av avdelning IV i fördraget. Att det är medlemsstaterna som har till uppgift att besluta om lämpliga åtgärder för att säkerställa inre och yttre säkerhet framgår av EG-domstolens praxis. Primärrätten, dvs. fördragstexten och EG-domstolens tolkning av denna, gäller före sekundärrätten, dvs. t.ex. direktiv och förordningar.

Regeringen anser att artikel 64 i EG-fördraget medför att undantag från direktivet beträffande rätten till domstolsprövning kan göras i dessa särskilt kvalificerade säkerhetsärenden. I beaktandesats 28 i direktivet anges också att direktivet i enlighet med artikel 64 i EG-fördraget inte påverkar medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Med hänsyn till att undantaget från rätten till domstolsprövning enbart gäller en särskild och begränsad kategori av ärenden där säkerhetsaspekten är särskilt kvalificerad är förslaget enligt regeringens mening förenligt med gemenskapsrätten.

Även en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare kan bli utvisad enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Om en sådan utvisning aktualiseras måste hänsyn tas också till det s.k. rörlighetsdirektivet. Rörlighetsdirektivet kräver bl.a. rätt till domstolsprövning i fråga om beslut som begränsar unionsmedborgares fria rörlighet. När det gäller fri rörlighet för unionsmedborgare har EG-domstolen avgjort mål med säkerhetsaspekter och därvid bl.a. uttalat att en medborgare i en medlemsstat som med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet har förvägrats inresa i en annan medlemsstat ska ha tillgång till bl.a. domstolsprövning. Mot den bakgrunden och med hänsyn till den särskilda ställning unionsmedborgare, och i viss mån EES-medborgare, och deras familjemedlemmar har genom Sveriges anslutning till Europeiska unionen anser regeringen att det inte skulle vara förenligt med rörlighetsdirektivets krav att undanta EES-medborgare och deras familjemedlemmar från rätten till domstolsprövning.

Enligt rörlighetsdirektivet ska domstolsprövningen göra det möjligt att granska beslutets laglighet samt de fakta och omständigheter som ligger till grund för den föreslagna åtgärden. Domstolsprövningen ska även garantera att beslutet inte är oproportionerligt. Enligt 7 § rättsprövningslagen ska regeringens beslut upphävas om Regeringsrätten finner att det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Rättsprövning är således enligt regeringen inte endast en ren laglighetsprövning utan kan omfatta även faktabedömning och bevisvärdering och är därför tillräcklig för att tillgodose rörlighetsdirektivets krav på domstolsprövning.

Regeringen föreslår således att regeringens utvisningsbeslut avseende EES-medborgare och deras familjemedlemmar ska kunna prövas av Regeringsrätten enligt lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Eftersom det är av särskild vikt att säkerhetsärenden handläggs skyndsamt föreslås att en ansökan om rättsprövning i dessa fall ska ha kommit in till Regeringsrätten senast tre veckor från det att regeringen beslutat om utvisning.

Om ett beslut om utvisning har fattats enligt lagen om särskild utlänningskontroll och det föreligger ett sådant verkställighetshinder som anges i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, ska den beslutande myndigheten enligt 10 § första stycket LSU förordna om inhibition av utvisningsbeslutet. Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition ska prövas på nytt av den beslutande myndigheten när det finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller men inte har kunnat verkställas ska Säkerhetspolisen före utgången av varje kalenderår efter det år då beslutet meddelades, anmäla hos den beslutande myndigheten huruvida det finns skäl för prövning av beslutet. Migrationsverkets beslut i fråga om inhibition kan överklagas till regeringen. Vid ett överklagande ska handlingarna skyndsamt lämnas över till Migrationsöverdomstolen som med ett eget yttrande ska lämna handlingarna vidare till regeringen. I yttrandet ska särskilt anges om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL mot att beslutet verkställs. Om det enligt Migrationsöverdomstolen finns sådant hinder mot verkställighet ska regeringen besluta om inhibition. Om det inte är uppenbart obehövligt ska Migrationsöverdomstolen hålla muntlig förhandling innan den yttrar sig.

För att undvika att personer vistas i Sverige utan tillstånd när ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas finns en bestämmelse i 5 kap. 11 § UtlL som ger en möjlighet att i sådana fall bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Bestämmelsen är tillämplig om det före ett avvisnings- eller utvisningsbeslut visar sig att ett sådant beslut inte skulle vara möjligt att verkställa under en längre tid. Bestämmelsen kan också tillämpas om den beslutande myndigheten eller domstolen bedömer att avvisning eller utvisning bör ske men att längre tid än vad som medges i normalfallet krävs för verkställighet. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan då meddelas samtidigt med ett avlägsnandebeslut. Avlägsnandebeslutet får verkställas när tiden för uppehållstillståndet har löpt ut.

Regeringen föreslår att om ett beslut om utvisning har meddelats enligt lagen om särskild utlänningskontroll och det föreligger hinder mot att verkställa beslutet ska den beslutande myndigheten, förutom möjligheten att förordna om inhibition, ha möjlighet att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Utvisningsbeslutet får inte verkställas under den tid ett uppehållstillstånd gäller. Migrationsverkets beslut i fråga om tidsbegränsat uppehållstillstånd ska kunna överklagas till regeringen. Utvisningsbeslutet ska omprövas när det tidsbegränsade uppehållstillståndet löper ut.

När det gäller anmälningsplikt och tvångsmedel har regeringen föreslagit att om ett beslut om utvisning som har vunnit laga kraft inte förenats med ett beslut om anmälningsplikt eller ett beslut att tillämpa reglerna om tvångsmedel enligt 19–22 §§ LSU, ska Migrationsverket på ansökan av Säkerhetspolisen kunna besluta om sådana åtgärder. Motsvarande ska gälla sådana beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen som inte kan verkställas om det finns sådana omständigheter beträffande utlänningen som avses i 1 § 1 eller 2 LSU. Migrationsverkets beslut ska kunna överklagas till regeringen. Överklagas Migrationsverkets beslut ska verket skyndsamt lämna över handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen som ska hålla muntlig förhandling i ärendet, om en sådan inte är uppenbart obehövlig. Domstolen ska därefter med ett eget yttrande överlämna ärendet till regeringen.

Beslut om anmälningsplikt eller beslut att tillämpa reglerna om tvångsmedel enligt 19–22 §§ LSU ska också kunna meddelas om ett utvisningsbeslut inte verkställs på grund av att utlänningen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Regeringen ska vidare kunna besluta om anmälningsplikt och att tillämpa reglerna om tvångsmedel enligt 19–22 §§ LSU i samband med att regeringen beslutar om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd i ett verkställighetsärende.

Innan regeringen fattar ett beslut om anmälningsplikt som första instans ska ett yttrande begäras in från Migrationsöverdomstolen. Migrationsöverdomstolen ska, innan den yttrar sig, hålla muntlig förhandling om en sådan inte är uppenbart obehövlig.

Regeringen föreslår också att om Migrationsverket avslår en ansökan om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll och utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring eller resedokument, ska ett överklagande från utlänningen handläggas enligt utlänningslagen om Säkerhetspolisen inte överklagar Migrationsverkets beslut.

Det föreslås också att om det under handläggningen av ett mål i en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen framkommer att det rör sig om ett säkerhetsärende, ska domstolen undanröja det överklagade avgörandet och överlämna målet till Migrationsverket för handläggning. Handlägger regeringen ett ärende om utvisning och utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring eller resedokument, ska regeringen upphäva det överklagade beslutet och överlämna ärendet till Migrationsverket för handläggning.

Av propositionen framgår att en utlänning endast ska kunna utvisas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll om förutsättningarna i 1 § LSU är uppfyllda. Om Migrationsverket eller regeringen, vid prövningen av ett ärende som innefattar både en ansökan om utvisning och en ansökan om uppehållstillstånd, finner att förutsättningarna för utvisning enligt 1 § LSU inte är uppfyllda, och att det inte heller finns någon grund för uppehållstillstånd, ska både ansökan om utvisning och ansökan om uppehållstillstånd avslås och ett utvisningsbeslut fattas med stöd av utlänningslagens bestämmelser.

Om regeringen inte delar Säkerhetspolisens uppfattning att ett säkerhetsärende är så kvalificerat att det ska handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll föreslås att utgångspunkten ska vara att utlänningens ansökan om uppehållstillstånd, statusförklaring eller resedokument ska prövas enligt utlänningslagen. Ansökan kommer då att utgöra ett nytt ärende hos Migrationsverket, och endast det processmaterial som bedöms vara av direkt betydelse för prövningen av dessa frågor lämnas över till Migrationsverket. Om Säkerhetspolisen anser att Migrationsverket av säkerhetsskäl ska avslå utlänningens ansökan får Säkerhetspolisen ge in ett yttrande till verket och däri redogöra för de förhållanden som Säkerhetspolisen anser gör att ärendet ska handläggas som ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen.

Enligt regeringens uppfattning är det med hänsyn till att endast en mycket liten del av de ärenden som handläggs enligt utlänningslagen är säkerhetsärenden en fördel ur kompetenssynpunkt om handläggningen av överklagade säkerhetsärenden kunde begränsas till en migrationsdomstol. Dessutom förekommer ofta uppgifter som är mycket känsliga ur sekretessynpunkt i säkerhetsärenden. En bestämmelse om detta bör tas in i förordning.

Om Säkerhetspolisen ansöker om att utlänningen ska utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll först efter överklagande av Migrationsverkets beslut, bör domstolarna kunna överlämna målet till Migrationsverket för handläggning.

Motioner

I motion 2009/10:Sf4 av Kalle Larsson m.fl. (v) yrkas avslag på förslaget till lag om ändring i lagen om särskild utlänningskontroll (yrkande 1). Enligt motionärerna bryter de föreslagna bestämmelserna om överprövning av de kvalificerade säkerhetsärendena mot EG-rättens krav på domstolsprövning. Motionärerna motsätter sig också Säkerhetspolisens oinskränkta tolkningsrätt av vad som är att se som ett kvalificerat säkerhetsärende. Regeringen är vidare en olämplig instans att fatta beslut i dessa ärenden.

I motion 2009/10:Sf5 av Bodil Ceballos (mp) begärs i yrkande 24 ett tillkännagivande om ärenden med säkerhetsaspekter. Motionären anser att det i vissa mycket specifika fall kan vara nödvändigt att regeringen får möjlighet att besluta i säkerhetsärenden. Det måste emellertid finnas ett tydligt regelverk för hur dessa kvalificerade säkerhetsärenden ska definieras och på vilket material detta ska ske. Det bör vidare i dessa sammanhang inte göras någon åtskillnad mellan EES-medborgare och andra länders medborgare.

I motionens yrkande 25 begärs ett tillkännagivande om att möjligheten att tidsbegränsa ett uppehållstillstånd i möjligaste mån ska undvikas. Det kan dock, enligt motionären, i fråga om säkerhetsärenden i vissa fall vara befogat men bör användas mycket restriktivt.

Justitieutskottet

Justitieutskottet, som har yttrat sig över propositionen och motionerna i de delar som avser säkerhetsärenden, tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna (yttr. 2009/10:JuU2y).

Utskottets ställningstagande

Sedan den 31 mars 2006 avgörs ärenden enligt utlänningslagen med säkerhetsaspekter och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll av Migrationsverket i första instans. Migrationsverkets beslut kan överklagas till regeringen. Migrationsöverdomstolen, som ska hålla muntlig förhandling, ska yttra sig i ärendet. Om domstolen kommer fram till att det finns hinder mot verkställighet, ska yttrandet i den delen vara bindande för regeringen (prop. 2004/05:170, bet. 2004/05:SfU17, rskr. 2005/06:1).

Möjligheten för den enskilde att få sin sak prövad av domstol i ärenden som rör myndighetsutövning utgör en grundläggande rättssäkerhetsgaranti i svensk rätt. I likhet med justitieutskottet instämmer socialförsäkringsutskottet i regeringens uppfattning att utgångspunkten måste vara att Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden i så stor utsträckning som möjligt ska kunna prövas av domstol. Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag att Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen ska kunna överklagas till migrationsdomstol och att migrationsdomstolens beslut ska kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. I enlighet med vad som gäller i andra ärenden enligt utlänningslagen bör överklagande till Migrationsöverdomstolen omfattas av systemet med prövningstillstånd.

Som anges i propositionen är emellertid vissa säkerhetsärenden av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten. För dessa kvalificerade säkerhetsärenden och för att säkerställa regeringens möjlighet att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet föreslås därför att regeringen även i fortsättningen ska vara överinstans. Enligt propositionen rör det sig i första hand om sådana ärenden där den inre säkerheten är utsatt för allvarligt hot. Det kan vara ärenden som rör utlänningar med starka kopplingar till organisationer som utövar våld och annan brottslighet för politiska syften. Det kan vidare vara ärenden som rör personer som agerar i nätverk eller strukturer med ideologiska band till kända terroristorganisationer. Även ärenden som rör företrädare för icke-demokratiska regimer som har tagit sin tillflykt till Sverige kan innebära ett allvarligt hot mot den inre säkerheten i Sverige.

I likhet med justitieutskottet delar utskottet regeringens bedömning att det, med hänsyn till att säkerhetsbedömningen måste göras med utgångspunkt i förhållandena i varje enskilt fall, inte bör göras någon ytterligare precisering av vilka ärenden som ska vara kvalificerade. Utskottet noterar också att kriterierna för de kvalificerade säkerhetsärendena enligt förslaget skärps. För att utvisning ska få ske måste det endera vara särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller befaras att utlänningen kommer att begå eller medverka till terroristbrott. Detta medför enligt regeringens bedömning att det inte finns en risk för att flertalet säkerhetsärenden kommer att bedömas som kvalificerade. Dessutom är det regeringen som ytterst ansvarar för att de ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll uppfyller kriterierna.

En asylsökande ska enligt asylprocedurdirektivet ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot ett beslut som fattas om en asylansökan. Direktivet innehåller i detta avseende inte något uttryckligt undantag för ärenden som har betydelse för nationell säkerhet eller allmän ordning. Det kan därför sättas i fråga om direktivet tillåter en ordning där regeringen är den enda instans som kan överpröva Migrationsverkets beslut i fråga om asylansökan. Regeringen redogör i det sammanhanget bl.a. för innehållet i artikel 64 i EG-fördraget och beaktandesats 28 i asylprocedurdirektivet och gör bedömningen att undantaget från domstolsprövning är i enlighet med detta i och med att undantaget avser en särskild och begränsad kategori ärenden där säkerhetsaspekten är särskilt kvalificerad.

Mot bakgrund av att rekvisiten för tillämpningen av lagen nu skärps och att undantaget från rätten till domstolsprövning enbart gäller en särskild och begränsad kategori av ärenden där säkerhetsaspekten är särskilt kvalificerad delar utskottet, i likhet med justitieutskottet, regeringens bedömning att förslaget är förenligt med gemenskapsrätten. Som justitieutskottet också påtalat sker en parlamentarisk kontroll av tillämpningen genom att regeringen lämnar en årlig skrivelse till riksdagen om regeringens tillämpning av lagen om särskild utlänningskontroll.

Enligt rörlighetsdirektivet och EG-domstolens avgöranden ska en medborgare i en medlemsstat som med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet har förvägrats inresa i en annan medlemsstat ha tillgång till domstolsprövning. Mot denna bakgrund och då EES-medborgare och deras familjemedlemmar kan anses ha en särställning jämfört med andra utländska medborgare anser utskottet, i likhet med justitieutskottet, att det ska införas en möjlighet för Regeringsrätten att enligt lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut pröva regeringens utvisningsbeslut i dessa fall.

Regeringen föreslår vidare att en bestämmelse införs i lagen om särskild utlänningskontroll som möjliggör för den beslutande myndigheten att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd för en person som utvisats enligt lagen. Ett sådant beslut kan vara aktuellt när det finns hinder mot att verkställa utvisningen. Den möjligheten bör enligt propositionen företrädesvis användas i de fall där verkställighetshinder kan antas bestå under en längre tid. Motsvarande möjlighet finns i utlänningslagen. Utskottet ställer sig, i likhet med justitieutskottet, bakom regeringens förslag. Enligt utskottets mening saknas skäl att föreslå ett tillkännagivande om tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt vad som anges i motionen.

Mot bakgrund av det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag om säkerhetsärenden och avstyrker motionerna Sf4 yrkande 1 och Sf5 yrkandena 24 och 25.

Det fortsatta arbetet inom EU

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motionsyrkanden om reviderade förslag till skyddsgrundsdirektiv och asylprocedurdirektiv.

Jämför reservation 14 (v, mp).

Motioner

I motion 2009/10:Sf4 av Kalle Larsson m.fl. (v) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att regeringen i rådet bör stödja kommissionens förslag till reviderade skyddsgrunds- och asylprocedurdirektiv i syfte att stärka de asylsökandes rättigheter. Motionärerna anser att de nya förslagen innebär ett flertal viktiga förbättringar av de asylsökandes rättigheter.

I motion 2009/10:Sf211 av Kalle Larsson m.fl. (v) begärs i yrkandena 16 och 17 tillkännagivanden om att regeringen i EU bör arbeta för en omarbetning av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet i de delar som strider mot internationell rätt. Skyddsgrundsdirektivet kom att i princip inte ge något förbättrat rättsskydd för flyktingar och andra skyddsbehövande. Vissa bestämmelser i direktivet strider dessutom uppenbart mot internationell rätt. Asylprocedurdirektivet innehåller i stort sett inte heller något som kan bidra till rättssäkerhet i förfarandet. Många av direktivets bestämmelser kan befaras leda till kränkningar av internationell rätt.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan konstatera att kommissionen, som anges i motion Sf4, nu har lämnat förslag till omarbetade direktiv avseende både skyddsgrunder, KOM(2009) 551, och asylprocedurer, KOM(2009) 554.

Det svenska ordförandeskapet har i ett uttalande med anledning av kommissionsförslagen angett att det välkomnar att kommissionen nu har lagt fram förslagen till omarbetade direktiv. Enligt uttalandet är det övergripande syftet med förslagen att uppnå en högre gemensam skyddsnivå och ett mer likvärdigt skydd i hela EU. Migrationsminister Tobias Billström anger att genom att förslagen presenteras nu kan den överenskomna målsättningen om ett gemensamt europeiskt asylsystem uppnås senast 2012. Han anger vidare att regeringen efter att ha studerat förslagen närmare kommer att ta ställning till hur förslagen ska hanteras under ordförandeskapet.

Utskottet noterar vidare att en inledande diskussion förs om förslagen vid rådet för rättsliga och inrikes frågors möte den 30 november–1 december 2009.

En gemensam asyl- och invandringspolitik för hela unionen, där medlemsstaterna tillämpar samma bestämmelser och erkänner varandras beslut, ger enligt utskottets mening sammantaget en bättre ordning för medlemsstaterna och för den enskilde. Utskottet vill framhålla att ett framtida gemensamt asylsystem måste vara humant, rättssäkert och effektivt, med individuell prövning av varje asylansökan på nationell nivå.

Utskottet konstaterar att förhandlingar om direktivförslagen nu kommer att påbörjas. Utskottet förutsätter därvid att Sverige kommer att fortsätta att verka för en asyl- och migrationspolitik inom EU som tillgodoser höga rättssäkerhetskrav och ta aktiv del i arbetet för det gemensamma europeiska asylsystemet.

Med det anförda avstyrks motionerna 2009/10:Sf4 yrkande 2 och 2009/10:Sf211 yrkandena 16 och 17.

Lagförslagen, ekonomiska konsekvenser m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till lagändringar samt förslag om ikraftträdande och övergångsbestämmelser.

Riksdagen bifaller en av utskottet föreslagen följdändring i utlänningslagen.

Propositionen

De föreslagna reglerna innebär ett visst merarbete för Migrationsverket. En ny målgrupp tillförs migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen och en viss utökad möjlighet att få offentligt biträde införs. Förslagen medför endast begränsade kostnadsökningar, vilka enligt regeringen bör rymmas inom befintliga anslagsramar.

Författningsförslagen ska träda i kraft den 1 januari 2010. Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen som överklagats till regeringen men inte avgjorts före ikraftträdandet ska överlämnas till Migrationsöverdomstolen för avgörande. Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen som har överlämnats till regeringen enligt 12 kap. 20 § andra stycket UtlL men inte avgjorts före ikraftträdandet ska överlämnas till Migrationsverket. Om Säkerhetspolisen har ansökt om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll före ikraftträdandet ska 1 § LSU tillämpas i sin äldre lydelse. Vid tillämpningen av de nya föreskrifterna ska en flyktingförklaring enligt äldre föreskrifter jämställas med en flyktingstatusförklaring.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lagändringar samt förslag om ikraftträdande och övergångsbestämmelser.

Utskottet föreslår en följdändring i 6 kap. 6 § UtlL. Ändringen innebär att den hänvisning som enligt gällande bestämmelser görs till 12 kap. 20 § UtlL ska tas bort. Hänvisningen som avser paragrafens tredje stycke föreslås, i nu behandlad proposition, upphöra.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Flyktingstatus m.m., punkt 1 (s, v, mp)
	av Veronica Palm (s), Ronny Olander (s), Siw Wittgren-Ahl (s), Göte Wahlström (s), Kalle Larsson (v), Matilda Ernkrans (s), Bodil Ceballos (mp) och Björn Lind (s).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Sf5 yrkandena 3, 5 och 6.

Ställningstagande

För att det klart ska framgå att bedömningen av om det finns flyktingsskäl ska vara framåtsyftande, och att således det förhållandet att sökanden tidigare varit utsatt för förföljelse är en omständighet som talar för att det alltjämt finns risk för förföljelse bör det i 4 kap. 1 § andra stycket UtlL uttryckligen anges ”utlänningen utsatts för eller riskerar att utsättas för”.

Eftersom det inte tidigare funnits bestämmelser i utlänningslagen om vem som inte kan beviljas asyl, s.k. uteslutningsgrunder, är det svårt att överblicka konsekvenserna av att en sådan bestämmelse införs. Det är därför viktigt att regeringen följer detta noga och vid behov återkommer med förslag.

När det gäller grunderna för upphörande av viss status ska i lagtexten anges att endast djupgående och bestående förändringar i utlänningens hemland kan medföra att en person upphör att vara flykting eller annan skyddsbehövande.

2.	Andra skyddsbehövande, punkt 2 (mp)
	av Bodil Ceballos (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Sf5 yrkande 1.

Ställningstagande

I utlänningslagstiftningen bör inte andra skyddsbehövande än flyktingar delas in i två kategorier. En sådan uppdelning kan leda till att det blir lättare att helt ”ta bort” gruppen övriga skyddsbehövande, eller i varje fall att de olika kategorierna beviljas skilda rättigheter i Sverige. Eftersom direktivets regler endast utgör en miniminivå bör alla personer som bedöms vara i behov av skydd ingå i gruppen alternativt skyddsbehövande.

3.	Bedömningen av skyddsbehov, punkt 3 (mp)
	av Bodil Ceballos (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Sf5 yrkandena 7, 8, 20 och 21.

Ställningstagande

Det finns i dag en rad problem i tillämpningen av principen om tvivelsmålets fördel, the benefit of the doubt, bl.a. beträffande de många kriterier som uppställs och att principen tolkas alltför snävt. Exempelvis ställs mycket höga krav för att den sökande ska anses medverka till att fastställa sin identitet och för att den sökandes allmänna trovärdighet ska anses vara fastlagd. Praxis på området bör därför ses över.

Den s.k. sur place-principen, dvs. att flyktingskap kan grundas på händelser som ägt rum eller handlingar som utlänningen företagit efter det att han eller hon lämnade sitt ursprungsland, bör lagregleras.

I asylärenden måste myndigheterna använda sig av den mest aktuella och exakta landinformation som går att finna, och inte som i dag skicka flyktingar till länder som enligt index för ”failed states” knappast har kapacitet att skydda sin egen befolkning.

4.	Beviskrav, punkt 4 (v, mp)
	av Kalle Larsson (v) och Bodil Ceballos (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Sf211 yrkande 25.

Ställningstagande

Vid bedömningen av skyddsbehov i asylärenden uppställs i svensk rätt ett beviskrav för att risken för förföljelse ska beaktas, att den är sannolik. Beviskravet i flyktingkonventionen torde emellertid ligga mellan ”sannolikt” och ”möjligt”. Tolkningen av flyktingskapsbestämmelsen i utlänningslagen måste bringas i överensstämmelse med gällande internationell rätt.

5.	Uppehållstillstånd, punkt 5 (s, v, mp)
	av Veronica Palm (s), Ronny Olander (s), Siw Wittgren-Ahl (s), Göte Wahlström (s), Kalle Larsson (v), Matilda Ernkrans (s), Bodil Ceballos (mp) och Björn Lind (s).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2009/10:Sf5 yrkande 9, 2009/10:Sf211 yrkande 20, 2009/10:Sf257 och 2009/10:Sf332 yrkande 21.

Ställningstagande

En möjlighet att söka uppehållstillstånd i Sverige bör införas. Konsekvensen av ett strikt upprätthållande av huvudregeln att uppehållstillstånd ska sökas före inresan i Sverige har blivit djupt inhumana beslut som leder till svåra tragedier. Krav på att den sökande måste lämna Sverige för att ansöka om uppehållstillstånd i hemlandet kan leda till att familjemedlemmar under en tid separeras, vilket kan skapa stora problem.

Regeringen bör återkomma med förslag om att undantag ska kunna göras från huvudregeln när utlänningen har barn i Sverige, kvinnan i förhållandet är gravid eller sökanden med all sannolikhet skulle få sin ansökan beviljad, detta även när det finns ett lagakraftägande avlägsnandebeslut.

6.	Bemyndigande, punkt 6 (mp)
	av Bodil Ceballos (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Sf5 yrkande 2.

Ställningstagande

Regeringen föreslår att bemyndigandet i 5 kap. 25 § UtlL för regeringen att meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas i vissa fall ska upphöra för kategorin alternativt skyddsbehövande. En uppdelning i två kategorier skyddsbehövande bör inte göras. Därmed bör denna möjlighet upphöra även för övriga skyddsbehövande. Bemyndigandet kan således helt upphävas.

7.	Rättigheter vid internationellt skydd, punkt 7 (mp)
	av Bodil Ceballos (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Sf5 yrkandena 11 och 15.

Ställningstagande

Främlingspass ska inte endast kunna utfärdas om det uppstår allvarliga humanitära skäl. Främlingspass ska i stället kunna erhållas vid behov, om den sökande har gjort sin identitet någorlunda trolig. En möjlighet att erhålla ett tillfälligt främlingspass med förbehåll om att lämna in ytterligare uppgifter bör även undersökas.

Den inskränkning som görs i regeringsformen av fri rörlighet för utlänningar är inte godtagbar i ett demokratiskt samhälle och står inte heller i proportion till nyttan med bestämmelsen. Det faktum att denna diskriminering är möjlig är ytterst allvarligt och absolut inte godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Regeringen bör snarast återkomma med förslag till ändring av denna grundlagsbestämmelse.

8.	Barnperspektivet, punkt 8 (s, v, mp)
	av Veronica Palm (s), Ronny Olander (s), Siw Wittgren-Ahl (s), Göte Wahlström (s), Kalle Larsson (v), Matilda Ernkrans (s), Bodil Ceballos (mp) och Björn Lind (s).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 8 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2009/10:Sf3 och 2009/10:Sf5 yrkande 4.

Ställningstagande

Sveriges roll som företrädare för en rättssäker och human flyktingpolitik ska värnas, och barnperspektivet måste alltid stå i fokus. Medlemsstaterna måste arbeta aktivt för att garantera barnets bästa i asylprocessen. Det är också av stor vikt att de ensamkommande barnen inte glöms bort.

När det gäller frågan om barns flyktingstatus och barns särskilda asylskäl har detta inte i tillräcklig utsträckning beaktats i asylprocessen. Detta gäller även tillämpningen av den s.k. portalbestämmelsen om barns bästa. Barnets rätt att bli hörd tas inte på tillräckligt stort allvar. Regeringen bör därför tillsätta en utredning för att analysera vad som är barnspecifik förföljelse och införa en bestämmelse i utlänningslagen om barns egna asylskäl.

9.	Lagfäst utbildning, punkt 9 (v, mp)
	av Kalle Larsson (v) och Bodil Ceballos (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 9 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Sf5 yrkande 13.

Ställningstagande

Utbildning och kompetenskrav för personer som arbetar med ensamkommande barn bör vara författningsreglerat.

10.	Garantier i asylförfarandet m.m., punkt 10 (mp)
	av Bodil Ceballos (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 10 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2009/10:Sf5 yrkandena 16–19 och 2009/10:Sf332 yrkande 15.

Ställningstagande

I asylärenden bör samtliga handlingar tillhandahållas den sökande på ett språk som denne behärskar, och ett offentligt biträde bör finnas tillgängligt för den sökande under hela asylprocessen. Detta ska gälla oberoende av den sökandes möjlighet att betala för ett offentligt biträde. Vidare bör UNHCR:s roll i svensk asylrätt i förtydligande syfte lagfästas.

Det måste göras helt klart att uppgifter om att en person är asylsökande inte i några sammanhang får lämnas ut. Det är t.ex. inte godtagbart att utländska diplomater kommer till förvaren för att identifiera personer eller att polisen tar asylsökande till deras hemländers ambassader för att ordna med passhandlingar. Tillvägagångssättet vid avvisningar och utvisningar måste också ändras. Ingen ska behöva oroa sig för att identiteten röjs till hemlandet, till personens ambassad i Sverige eller till någon annan obehörig vid en avvisning.

11.	Skydd mot avvisning, punkt 11 (v, mp)
	av Kalle Larsson (v) och Bodil Ceballos (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 11 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2009/10:Sf5 yrkandena 10 och 23, 2009/10:Sf211 yrkande 34 och 2009/10:Sf332 yrkandena 8–10.

Ställningstagande

Kraven i 12 kap. 19 § UtlL på att en utlänning inte ska ha kunnat åberopa verkställighetshindren tidigare eller ska ha en giltig ursäkt för att inte ha åberopat dem tidigare, står i uppenbar konflikt med artikel 3 i Europakonventionen. Detta avhjälps inte av att Migrationsverket kan bevilja uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § UtlL, där motsvarande krav inte uppställs. Regeringen bör återkomma med förslag till lagändringar.

Vidare innebär reglerna om verkställighetshinder att Sverige brister i respekten för principen om ”non-refoulement”. Den sökande bör ha möjlighet att överklaga att Migrationsverket inte ex officio enligt 12 kap. 18 § UtlL gör en omprövning utifrån någon av paragrafens mer omfattande grunder, bl.a. medicinska hinder. Även 12 kap. 19 § UtlL bör rymma de mer omfattande grunderna.

Ett tillägg bör göras i de båda paragraferna som lyder ”nya eller tidigare anförda förvärrade omständigheter”. Verkställighetshindersgrunden ”medicinska hinder” tillämpas inte på det sätt som var lagstiftarens mening. Prövningen av om det finns hinder för verkställighet ska grunda sig i själva sjukdomen och inte i huruvida personen i fråga klarar av att ta sig genom passkontrollen. Även möjligheterna att klara sig i utvisningslandet bör beaktas.

12.	Ansökningar som nekas prövning, punkt 12 (v, mp)
	av Kalle Larsson (v) och Bodil Ceballos (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 12 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2009/10:Ju384 yrkande 18, 2009/10:Sf5 yrkande 22, 2009/10:Sf207 yrkande 4 och 2009/10:Sf211 yrkandena 13 och 14.

Ställningstagande

Dublinförordningen bör reformeras så att en ansökan om asyl alltid ska kunna utredas och prövas i det land som den asylsökande själv väljer. Förordningen skapar en oproportionerlig börda på vissa länder. Regeringen bör stödja kommissionens förslag till förändringar i Dublinförordningen om bl.a. möjlighet att inställa överföringar av asylsökande till ett visst land vars mottagningskapacitet är överbelastad eller som inte ger ett skydd för asylsökande som uppfyller gemenskapslagstiftningens krav. Regeringen bör även ta initiativ till en översyn av förordningen i syfte att de asylsökandes egna val ska vara styrande.

13.	Ärenden med säkerhetsaspekter, punkt 13 (mp)
	av Bodil Ceballos (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 13 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Sf5 yrkandena 24 och 25.

Ställningstagande

I vissa mycket specifika fall kan det vara nödvändigt att regeringen får möjlighet att besluta i säkerhetsärenden. Det måste emellertid finnas ett tydligt regelverk för hur dessa kvalificerade säkerhetsärenden ska definieras och på vilket material detta ska ske. Det bör vidare i dessa sammanhang inte göras någon åtskillnad mellan EES-medborgare och andra länders medborgare.

Möjligheten att tidsbegränsa ett uppehållstillstånd bör i möjligaste mån undvikas och användas mycket restriktivt, även om det i fråga om säkerhetsärenden i vissa fall kan vara befogat.

14.	Fortsatt arbete, punkt 14 (v, mp)
	av Kalle Larsson (v) och Bodil Ceballos (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 14 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2009/10:Sf4 yrkande 2 och 2009/10:Sf211 yrkandena 16 och 17.

Ställningstagande

De nu gällande skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet strider i vissa delar mot internationell rätt. Skyddsgrundsdirektivet innebär i princip inte något förbättrat rättsskydd för flyktingar och andra skyddsbehövande. Vissa bestämmelser i direktivet strider dessutom uppenbart mot internationell rätt. Asylprocedurdirektivet innehåller i stort sett inte heller något som kan bidra till rättssäkerhet i förfarandet. Många av direktivets bestämmelser kan befaras leda till kränkningar av internationell rätt.

Regeringen bör stödja kommissionens förslag till reviderade skyddsgrunds- och asylprocedurdirektiv i syfte att stärka de asylsökandes rättigheter. De omarbetade förslagen innebär ett flertal viktiga förbättringar av de asylsökandes rättigheter.

15.	Lag om särskild utlänningskontroll, punkt 15 (v)
	av Kalle Larsson (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 15 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Sf4 yrkande 1 och avslår proposition 2009/10:31 i denna del.

Ställningstagande

De föreslagna bestämmelserna om överprövning av de kvalificerade säkerhetsärendena bryter mot EG-rättens krav på domstolsprövning. Regeringen är dessutom en olämplig instans att fatta beslut i dessa ärenden. Säkerhetspolisens oinskränkta tolkningsrätt av vad som är att se som ett kvalificerat säkerhetsärende kan inte heller accepteras. Propositionen bör därför avslås i denna del.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2009/10:31 Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1.    lag om ändring i utlänningslagen (2005:716),

2.    lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,

3.    lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481),

4.    lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

5.    lag om ändring i lagen (1994:481) om mottagande av asylsökande,

6.    lag om ändring i lagen (1998:702) om garantipension,

7.    lag om ändring i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut,

8.    lag om ändring i lagen (2008:290) om godkännande för forskningshuvudmän att ta emot gästforskare,

9.    lag om ändring i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.

Följdmotionerna

2009/10:Sf3 av Veronica Palm m.fl. (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om vikten av att stärka barnperspektivet i harmoniseringen av EU:s flyktingpolitik.

2009/10:Sf4 av Kalle Larsson m.fl. (v):

1.	Riksdagen beslutar att avslå förslaget till lag om ändring i lagen om särskild utlänningskontroll.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen i rådet bör stödja kommissionens förslag till reviderade skyddsgrunds- och asylprocedurdirektiv i syfte att stärka de asylsökandes rättigheter.

2009/10:Sf5 av Bodil Ceballos (mp):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att inte göra en uppdelning av skyddsbehövande i två kategorier.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att upphäva 5 kap. 25 § utlänningslagen.
3.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om flyktingdefinitionen.
4.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att utreda barns egna asylskäl.
5.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om uteslutningsgrunderna.
6.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om grunder för upphörande av att vara flykting eller skyddsbehövande.
7.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att se över praxis gällande principen om tvivelsmålets fördel (the benefit of the doubt).
8.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att lagreglera ”sur place”-principen.
9.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om möjligheten att söka uppehållstillstånd i Sverige även för anhöriga som är före detta asylsökande.
10.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om principen om non-refoulement.
11.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om främlingspass.
13.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att författningsreglera artikel 30.6.
15.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att avskaffa diskrimineringen av utlänningar i regeringsformens andra kapitel.
16.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att översätta handlingar.
17.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om biträden.
18.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att lagfästa UNHCR:s roll.
19.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att klargöra att uppgifter om att en person är asylsökande inte i några sammanhang får lämnas ut.
20.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om landinformation.
21.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om utvisningar till ”failed states”.
22.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att det bör vara individens val av land som ska avgöra var asylansökan prövas.
23.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om förfarandet vid överklagande.
24.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ärenden med säkerhetsaspekter.
25.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2009

2009/10:Ju384 av Bodil Ceballos m.fl. (mp):

18.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om Dublinkonventionen.

2009/10:Sf207 av Bodil Ceballos m.fl. (mp):

4.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att reformera Dublinförordningen.

2009/10:Sf211 av Kalle Larsson m.fl. (v):

13.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör stödja kommissionens förslag till förändringar i Dublinförordningen.
14.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om initiativ till en översyn av förordningen om fördelningskriterier för ansvaret för asylsökande i syfte att dessas egna val ska vara styrande.
16.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen i EU bör ta initiativ till en omarbetning av skyddsgrundsdirektivet i de delar som strider mot internationell rätt.
17.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att asylprocedurdirektivet om förfarandet för att bevilja och återkalla flyktingstatus måste omarbetas i de delar som strider mot internationell rätt.
20.	Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till lagändring för att undantag ska kunna göras från huvudregeln om ansökan från utlandet när utlänningen har barn i Sverige, kvinnan i förhållandet är gravid eller sökanden med all sannolikhet skulle få sin ansökan beviljad, detta även när ett lagakraftägande avlägsnandebeslut föreligger.
25.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en sådan översyn av flyktingskapsbestämmelsen i utlänningslagen att dess tolkning bringas i överensstämmelse med gällande internationell rätt.
34.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en översyn av 12 kap. 19 § utlänningslagen.

2009/10:Sf257 av Birgitta Eriksson och Catharina Bråkenhielm (båda s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om förslag till ändringar i utlänningslagen.

2009/10:Sf332 av Bodil Ceballos m.fl. (mp):

8.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att utöka de mer omfattande nya omständigheter som återfinns i 12 kap. 18 § utlänningslagen till att även omfatta 12 kap. 19 § utlänningslagen.
9.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att även tidigare anförda förvärrade omständigheter ska kunna bli föremål för en verkställighetshindersprövning.
10.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att bedömningen av medicinska hinder som kan utgöra en grund för hinder mot verkställighet ska grunda sig i själva sjukdomen och inte i huruvida personen i fråga klarar av att ta sig genom passkontrollen.
15.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behov av att tillvägagångssättet vid avvisningar och utvisningar ändras.
21.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ändra utlänningslagen i syfte att ge anhöriginvandrare en reell möjlighet att söka uppehållstillstånd utan att resa till hemlandet.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Utskottets lagförslag

Utskottets förslag till ny lydelse av 6 kap. 6 § utlänningslagen (2005:716)

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
6 kap. 6 §
Av 8 kap. 14 och 21 §§ och 12 kap. 20 § följer att regeringen och den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om arbetstillstånd.	Av 8 kap. 14 och 21 §§ följer att regeringen och den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om arbetstillstånd.

Bilaga 4

Justitieutskottets betänkande

2009/10:JuU2

Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet

Till socialförsäkringsutskottet

Inledning

Socialförsäkringsutskottet har den 3 november 2009 beslutat bereda bl.a. justitieutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens proposition 2009/10:31 Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet samt motioner i de delar de berör utskottets beredningsområde.

Justitieutskottet begränsar sitt yttrande till den del av propositionen som rör frågor om ärenden med säkerhetsaspekter. Utskottet yttrar sig även över motionerna 2009/10:Sf4 yrkande 1 och 2009/10:Sf5 yrkandena 24 och 25, som berör justitieutskottets beredningsområde.

Utskottets överväganden

Propositionen

I propositionen lämnas förslag till genomförande av direktiv 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (skyddsgrundsdirektivet) och direktiv 2005/85/EG om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (asylprocedurdirektivet).

Med anledning härav föreslås bl.a. ändringar av reglerna om handläggning av ärenden med säkerhetsaspekter. Ändringarna föranleds förutom av asylprocedurdirektivet även av det s.k. rörlighetsdirektivet. Flertalet ärenden med säkerhetsaspekter ska enligt förslaget kunna prövas av domstol på samma sätt som andra utlänningsärenden. Särskilt kvalificerade säkerhetsärenden ska handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Detta ska gälla även om ärendet innefattar frågor om uppehållstillstånd, statusförklaring eller resedokument. Migrationsverkets beslut i dessa ärenden ska kunna överklagas till regeringen. Har regeringen beslutat att utvisa en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll ska han eller hon ha möjlighet att hos Regeringsrätten ansöka om rättsprövning.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2010.

Motionerna

I motion Sf4 (v) yrkande 1 begär motionärerna att förslaget till ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll ska avslås och anför att innehållet i förslaget strider mot EG-rätten. Motionärerna anför att enligt regeringens förslag ska Säkerhetspolisen – utan möjlighet till överprövning –besluta huruvida ett ärende ska anses som säkerhetsärende och därmed avgöras av regeringen i sista instans. Enligt motionärerna är regeringen inte en lämplig instans för att pröva frågor om utvisning. Dessutom har asylsökanden enligt asylprocedurdirektivet en oinskränkt rätt till domstolsprövning. Detta gäller alla asylsökande, även de vars ärenden bedöms som säkerhetsärenden.

I motion Sf5 (mp) yrkande 24 begärs ett tillkännagivande om att i princip alla ärenden ska avgöras av domstol. Det kan emellertid vara nödvändigt att regeringen har möjlighet att ingripa i vissa mycket specifika fall. Motionärerna anför att det inte bör göras någon åtskillnad mellan EES-medborgare och andra länders medborgare. Vidare bör det finnas ett tydligt regelverk för hur kvalificerade säkerhetsärenden ska definieras och på vilket material detta ska få ske. I samma motion, yrkande 25, begärs ett tillkännagivande av att möjligheten att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör tillämpas mycket restriktivt. Motionärernas uppfattning är att tidsbegränsade uppehållstillstånd i princip inte bör användas men att det i fråga om säkerhetsärenden ibland kan vara befogat.

Utskottets ställningstagande

Särskilda bestämmelser som syftar till att bekämpa terrorism infördes i svensk lagstiftning genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Bestämmelserna har ändrats vid flera tillfällen. Den 1 juli 1991 ersattes de ovan nämnda bestämmelserna av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Sedan den 31 mars 2006 ska ärenden enligt utlänningslagen (2005:716) med säkerhetsaspekter och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll avgöras av Migrationsverket i första instans (prop. 2004/05:170, bet. 2004/05:SfU17, rskr. 2005:06:1). Migrationsverkets beslut ska kunna överklagas till regeringen. Överklagandet ska ges in till verket som skyndsamt ska överlämna ärendet till Migrationsöverdomstolen. Domstolen ska hålla muntlig förhandling och yttra sig i ärendet. Yttrandet och handlingarna ska därefter överlämnas till regeringen för beslut. Om domstolen kommer fram till att det finns hinder mot verkställighet, ska yttrandet i den delen vara bindande för regeringen. Dessförinnan gällde att beslut om utvisning i säkerhetsärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll meddelades av regeringen som enda instans.

Möjligheten för den enskilde att få sin sak prövad av domstol i ärenden som rör myndighetsutövning utgör en grundläggande rättssäkerhetsgaranti i svensk rätt. Utskottet instämmer därför i regeringens uppfattning att utgångspunkten måste vara att Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden i så stor utsträckning som möjligt ska kunna prövas av domstol. Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag att Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen ska kunna överklagas till migrationsdomstol och att migrationsdomstolens beslut ska kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. I enlighet med vad som gäller i andra ärenden enligt utlänningslagen bör överklagande till Migrationsöverdomstolen omfattas av systemet med prövningstillstånd.

Vissa säkerhetsärenden är emellertid av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten. För dessa kvalificerade säkerhetsärenden, som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll, bör även i fortsättningen regeringen vara överinstans. Därmed säkerställs regeringens möjlighet att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet. Det rör sig i första hand om sådana ärenden där den inre säkerheten är utsatt för allvarligt hot. Med hänsyn till att säkerhetsbedömningen måste göras med utgångspunkt i förhållandena i varje enskilt fall bör någon ytterligare precisering av vilka ärenden som ska vara kvalificerade inte ske.

Som nämnts ovan bör flertalet säkerhetsärenden kunna överprövas i domstol på samma sätt som andra utlänningsärenden. Som regeringen nu föreslår bör kriterierna för utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll skärpas så att utvisning endast kan ske om det är särskilt påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott. För att utvisning ska få ske måste det alltså endera vara särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller så måste det befaras att utlänningen kommer att begå eller medverka till terroristbrott.

En asylsökande ska enligt artikel 39.1 a i asylprocedurdirektivet ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot ett beslut som fattas om en asylansökan. Direktivet innehåller inte något uttryckligt undantag för ärenden som har betydelse för nationell säkerhet eller allmän ordning när det gäller rätten att överklaga beslut till domstol. Det kan därför, som regeringen påpekar, sättas i fråga om direktivet tillåter en ordning där regeringen är den enda instans som kan överpröva Migrationsverkets beslut i fråga om asylansökan. Regeringen redogör i det sammanhanget bl.a. för innehållet i artikel 64 i EG-fördraget samt beaktandesats 28 i asylprocedurdirektivet och gör bedömningen att undantaget från domstolsprövning är i enlighet med EG-rätten i och med att undantaget avser en särskild och begränsad kategori ärenden där säkerhetsaspekten är särskilt kvalificerad.

Utskottet konstaterar att lagen om särskild utlänningskontroll fram till den 30 juni 2008 tillämpats av regeringen vid 35 tillfällen sedan lagens tillkomst 1991. Det stora flertalet av fallen gäller ärenden där omprövning har begärts av tidigare meddelade utvisningsbeslut. Den av regeringen nu föreslagna ändringen innebär att rekvisiten för tillämpningen av lagen skärps, vilket leder till att utrymmet för att utvisa någon med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll begränsas. Med hänsyn till att undantaget från rätten till domstolsprövning enbart gäller en särskild och begränsad kategori av ärenden där säkerhetsaspekten är särskilt kvalificerad delar utskottet regeringens bedömning att förslaget är förenligt med gemenskapsrätten. Utskottet avstyrker därmed för sin del bifall till motion Sf4 yrkande 1. Vidare konstaterar utskottet att en parlamentarisk kontroll över regeringens tillämpning av bestämmelserna utövas genom att regeringen lämnar en årlig skrivelse till riksdagen angående regeringens tillämpning av lagen om särskild utlänningskontroll (senast skr. 2008/09:89, bet. 2008/09:JuU14).

Med hänsyn till den särställning som EES-medborgare och deras familjemedlemmar har jämfört med andra utländska medborgare anser utskottet i likhet med regeringen att det är rimligt att ge dem en rätt till domstolsprövning även om en sådan rätt inte tillkommer andra utländska medborgare. Utskottet delar regeringens uppfattning att EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem som utvisas av regeringen, med anledning av bestämmelserna i rörlighetsdirektivet, bör ha möjlighet att hos Regeringsrätten ansöka om rättsprövning av regeringens beslut. Utskottet anser med anledning av det ovan anförda inte att det i övrigt finns fog för ett tillkännagivande med den innebörd som efterfrågas i motion Sf5 yrkande 24 och avstyrker för sin del bifall till yrkandet.

Regeringen föreslår vidare att en bestämmelse införs i lagen om särskild utlänningskontroll som möjliggör för den beslutande myndigheten att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd för en person som utvisats enligt lagen. Ett sådant beslut kan vara aktuellt när hinder mot att verkställa avvisning föreligger. Den möjligheten bör företrädesvis användas i de fall där verkställighetshinder kan antas bestå under en längre tid. I motion Sf5 yrkande 25 begärs ett tillkännagivande om att möjligheten att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska användas mycket restriktivt. Utskottet, som ställer sig bakom regeringens förslag och konstaterar att motsvarande möjlighet finns i utlänningslagen, anser inte att det finns fog för det begärda tillkännagivandet och avstyrker därför yrkandet.

Stockholm den 10 november 2009

På justitieutskottets vägnar

Thomas Bodström

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Thomas Bodström (s), Inger Davidson (kd), Henrik von Sydow (m), Krister Hammarbergh (m), Margareta Persson (s), Ulrika Karlsson i Uppsala (m), Johan Linander (c), Elisebeht Markström (s), Johan Pehrson (fp), Karl Gustav Abramsson (s), Inge Garstedt (m), Christer Adelsbo (s), Helena Bouveng (m), Lena Olsson (v), Kerstin Haglö (s), Otto von Arnold (kd) och Mehmet Kaplan (mp).

1.	Avvikande mening (v)
	Lena Olsson (v) anför:

Asylprocedurdirektivet är ett led i att uppnå ett gemensamt asylsystem i EU och innehåller ett antal grundläggande principer och garantier som medlemsstaterna ska se till är uppfyllda i de nationella asylförfarandena. Det handlar bl.a. om rätten att få sin asylansökan prövad och rätten att stanna kvar i landet under prövningen. Asylprocedurdirektivet skulle senast införlivas i svensk rätt den 30 april 2008. Utredningen om anpassningen av den svenska lagstiftningen till detta direktiv (SOU 2006:61) överlämnades till regeringen i juni 2006. Även införlivandet av skyddsgrundsdirektivet är starkt försenat. Anledningen till förseningen är enligt uppgift regeringens önskemål att tillgodose Säkerhetspolisens krav på instansordningen i säkerhetsärenden, dvs. att domstolsprövning ska vara utesluten i dessa ärenden som i stället ska prövas av regeringen i andra instans trots att detta sannolikt utgör en felaktig implementering av asylprocedurdirektivet.

Regeringen föreslår att Säkerhetspolisen – utan möjlighet till överprövning – ska besluta huruvida en asylsökande ska ha rätt till domstolsprövning eller om ärendet ska anses som ett kvalificerat säkerhetsärende och därmed avgöras av regeringen i sista instans.

Säkerhetspolisen har i remissyttrande uppgett att uppgifter som man erhåller från andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster vanligtvis lämnas med förbehållet att mottagande underrättelsetjänst inte får lämna uppgiften vidare till nationella myndigheter, vilket innebär att uppgiften inte heller kan lämnas till domstol. Denna uppgift kan förefalla överraskande mot bakgrund av att den internationella jämförelse som gjorts i lagstiftningsärendet visade att tre av sex granskade länder, Nederländerna, Tyskland och Schweiz, har samma instansordning i säkerhetsärenden och vanliga asylärenden med rätt till domstolsprövning för båda kategorierna.

Det finns två starka skäl för att rätten till domstolsprövning är nödvändig även i säkerhetsärenden. Historien har visat, t.ex. de två egyptiska medborgarna som utvisades av den tidigare regeringen, att regeringen är en olämplig instans för att fatta beslut om utvisning. Nämnda utvisning har medfört att Sverige vid upprepade tillfällen fällts av FN-organ satta att övervaka de mänskliga rättigheterna. Vidare är alla asylsökande enligt asylprocedurdirektivet garanterade ett effektivt rättsmedel inför domstol. Denna rätt saknar undantag och även den vars ärende är klassificerat som ett säkerhetsärende har rätt till domstolsprövning. Regeringen anser att undantaget är i enlighet med EG-rätten. Flera remissinstanser är av motsatt uppfattning.

Det anförda innebär att jag anser att socialförsäkringsutskottet bör tillstyrka motion Sf4 yrkande 1 och därmed avstyrka propositionen i nu behandlad del.

2.	Avvikande mening (mp)
	Mehmet Kaplan (mp) anför:

Enligt min mening ska i princip alla ärenden med säkerhetsaspekter avgöras av domstol. I vissa mycket specifika fall kan det emellertid vara nödvändigt att regeringen ges möjlighet att ingripa. Det bör dock inte göras någon åtskillnad mellan EES-medborgare och andra länders medborgare. Det måste även finnas ett tydligt regelverk för hur kvalificerade säkerhetsärenden ska definieras och på vilket material en sådan bedömning ska grundas.

Vidare anser jag att tidsbegränsade uppehållstillstånd inte bör förekomma, men jag har viss förståelse för att sådana tillstånd ibland kan vara befogade i säkerhetsärenden. Denna möjlighet att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd bör dock även i dessa fall användas mycket restriktivt.

Vad jag nu anfört bör socialförsäkringsutskottet föreslå att riksdagen ger regeringen till känna genom att tillstyrka motion Sf5 yrkandena 24 och 25.