Socialförsäkringsutskottets betänkande

2009/10:SfU18

Åtgärder mot familjeseparation inom migrationsområdet

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2009/10:137 Åtgärder mot familjeseparation inom migrationsområdet jämte en motion som väckts med anledning av propositionen.

I syfte att motverka vissa fall av familjeseparation föreslår regeringen att bestämmelserna i utlänningslagen (2005:716) justeras så att det i högre grad blir möjligt för föräldrar och barn att beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning när de redan befinner sig i Sverige i de fall det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen hade gjorts före inresan.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2010.

I ärendet finns 1 reservation (s, v, mp).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Åtgärder mot familjeseparation

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:137 och avslår motion 2009/10:Sf12.

Reservation (s, v, mp)

Stockholm den 6 maj 2010

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gunnar Axén

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Axén (m), Veronica Palm (s), Helena Rivière (m), Lars-Arne Staxäng (m), Solveig Zander (c), Siw Wittgren-Ahl (s), Ulf Nilsson (fp), Mats G Nilsson (m), Göte Wahlström (s), Lars Gustafsson (kd), Mikael Cederbratt (m), Kalle Larsson (v), Matilda Ernkrans (s), Fredrick Federley (c), Gunvor G Ericson (mp), Jasenko Omanovic (s) och Magdalena Streijffert (s).

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlas regeringens proposition 2009/10:137 Åtgärder mot familjeseparation inom migrationsområdet.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1, och lagförslaget redovisas i bilaga 2.

En motion har väckts med anledning av propositionen. Motionsförslaget återfinns i bilaga 1.

Utskottets överväganden

Åtgärder mot familjeseparation

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag om att konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder ska beaktas dels vid bedömningen av om det finns skäl att bevilja undantag från kravet på att uppehållstillstånd ska vara beviljat före inresan i Sverige, dels vid bedömningen av om det finns någon annan särskild anledning att ett beslut om avvisning eller utvisning inte bör verkställas.

Riksdagen avslår ett motionsyrkande med krav på ytterligare undantag.

Jämför reservation (s, v, mp).

Gällande ordning

Enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen (2005:716), UtlL, ska en utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader ha uppehållstillstånd om inte visering har beviljats för en längre tid.

Kravet på uppehållstillstånd gäller inte för medborgare i de övriga nordiska länderna. Det gäller inte heller för andra EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt (2 kap. 8 § UtlL). Uppehållstillstånd kan ges för en viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd).

Enligt 5 kap. 18 § UtlL ska ett uppehållstillstånd som regel sökas och vara beviljat före inresan i Sverige. Från denna huvudregel finns det en rad undantag, t.ex. för utlänningar som har rätt till uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande och för utlänningar som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter.

Av paragrafens första stycke punkten 5 framgår att undantag också gäller när en utlänning enligt 5 kap. 3 § första stycket 1–4 och 3 a § första stycket 1–3 eller andra stycket UtlL har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där. De undantag som avses i punkten 5 gäller för

– en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige

– ett utländskt ogift barn till en förälder som är bosatt eller som har uppehållstillstånd för bosättning i Sverige eller har en förälder som är gift eller sambo med en sådan person

– ett utländskt ogift barn som adopterats eller som avses bli adopterat av någon som vid tidpunkten för adoptionsbeslutet var och som fortfarande är bosatt eller som har uppehållstillstånd för bosättning i Sverige

– en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt ensamkommande barn som är flykting eller annan skyddsbehövande

– en utlänning som avser att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges

– en utlänning som är nära anhörig till någon som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om han eller hon ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet

– en utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett i Sverige bosatt barn.

När det gäller verkställighetshinder anges i 12 kap. 18 § UtlL att om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 § (dvs. på grund av dödsstraff, tortyr, förföljelse m.m.) eller det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen får Migrationsverket, om hindret är bestående, bevilja permanent uppehållstillstånd. Detsamma gäller om det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas. Föreligger endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får Migrationsverket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Propositionen

Uppehållstillstånd före lagakraftvunnet beslut

I propositionen framhåller regeringen att det inte är rimligt att personer som inte följer lagens krav på att uppehållstillstånd ska vara ordnat före inresan i landet kommer i ett bättre läge än personer som gör det. Samtidigt kan det ifrågasättas om det är ändamålsenligt att upprätthålla regler som innebär att en utlänning som är förälder eller barn till en i Sverige bosatt person och som klart uppfyller villkoren för uppehållstillstånd, måste resa till ett annat land för att därifrån söka uppehållstillstånd. Regleringen innebär främst att barn skiljs från sin förälder. Det kan också framstå som slöseri med tid och resurser att frågan om uppehållstillstånd prövas i första instans två gånger; en gång med anledning av den första ansökan inifrån landet och ytterligare en gång sedan ansökan avslagits och en ny getts in från ett annat land.

Flera skäl talar således för en ändring av den nuvarande ordningen där en utlänning, som är förälder eller barn till en i Sverige bosatt person och som klart uppfyller villkoren för uppehållstillstånd, måste resa till ett annat land för att söka uppehållstillstånd. I dessa fall bör enligt regeringen barnets intresse av en sammanhållen familj ges större tyngd vid avvägningen mot intresset att upprätthålla den reglerade invandringen. Att åstadkomma en sammanhållen familj kan dock inte bli ett eget kriterium för uppehållstillstånd. Regeringen föreslår i stället att 5 kap. 18 § UtlL kompletteras med ett nytt stycke med innebörden att man vid bedömningen av om det finns skäl att bevilja undantag från huvudregeln enligt andra (nuvarande första) stycket punkten 5 ska beakta särskilt det förhållandet att ett barn riskerar att skiljas från sin förälder.

Det som i första hand får den nuvarande ordningen att framstå som stelbent och onödigt formalistisk är att kravet på ordnat uppehållstillstånd före inresan i landet upprätthålls även i ömmande fall där barn riskerar att skiljas från en förälder, trots att det står klart att uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning skulle ha beviljats om prövningen hade gjorts före inresan i landet. Som en rimlig avvägning mot vikten av att upprätthålla den reglerade invandringen bör en ändring begränsas till att avse just sådana klara fall. Att det ska vara fråga om klara fall innebär att det när ärendet är färdigutrett ska gå att konstatera att förutsättningarna för uppehållstillstånd, enligt gängse bedömning av omständigheterna i ärendet, är uppfyllda. I detta ligger att utlänningen bedöms uppfylla de krav som vid tidpunkten för prövningen uppställs för uppehållstillstånd i fråga om bl.a. giltigt pass, fastställd identitet och stark familjeanknytning. Det ska också gå att konstatera att det inte framkommit särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd. Syftet med förslaget är däremot inte att ändra förutsättningarna för uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning eller prövningen därav.

Som en rimlig avvägning mot intresset av att upprätthålla den reglerade invandringen bör förslaget avgränsas till att avse endast sökande som är barn till en i Sverige bosatt person eller sökande som har eller som väntar barn i Sverige. Förslaget bör omfatta endast föräldrar och barn som vid tidpunkten för prövningen redan bor tillsammans eller umgås regelbundet och frekvent. Med regelbundet och frekvent umgänge avses t.ex. det umgänge som finns i familjer med växelvis boende och sådant umgänge som utövas varannan helg. Avgörande är att det ska vara fråga om familjer där föräldern är närvarande i barnets liv.

Om barnet vid tidpunkten för prövningen ännu inte är fött får bedömningen göras utifrån förhållandena i det enskilda fallet med beaktande av faktorer som väntetiden vid den aktuella utlandsmyndigheten, hur långt graviditeten är framskriden och de blivande föräldrarnas personliga förhållanden eller familjesituation i övrigt. Därutöver bör en bedömning göras utifrån den förväntade sammanlevnaden eller umgänget med barnet.

Konsekvenserna av att ett barn skiljs från sin förälder får bedömas utifrån förhållandena i den aktuella relationen med beaktande av bl.a. hur lång tid den befarade separationen väntas bestå, hur sammanlevnaden eller umgänget ser ut i vanliga fall och barnets särskilda behov sett utifrån bl.a. barnets ålder. En rimlig utgångspunkt är enligt regeringens mening att en separation som tidsmässigt motsvarar vad som annars förekommer i relationen inte kan bedömas ha sådana konsekvenser för barnet att den ska inverka vid skälighetsbedömningen. Detsamma torde i normalfallet gälla beträffande en separation som varar någon eller några månader. I ett enskilt fall kan dock även konsekvenserna av en kortare tids separation inverka vid skälighetsbedömningen, med utgångspunkt i det enskilda barnets behov. Det är de sammantagna konsekvenserna för barnet som ska vara avgörande vid bedömningen.

Uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut

De hinder mot en verkställighet som Migrationsverket ska beakta ex officio eller efter yrkande anges i 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL. Utrymmet för att ta hänsyn till familjeanknytning i Sverige som uppstått efter det att beslutet om avvisning eller utvisning meddelades är mycket begränsat. Utlänningen är i stället hänvisad till att ansöka om uppehållstillstånd vid en svensk beskickning utomlands.

Även när det gäller frågan om uppehållstillstånd efter ett lagakraftvunnet beslut finns det flera skäl som talar för en ändring av den nuvarande ordningen. Om Migrationsverket vid prövningen av om det föreligger verkställighetshinder kan konstatera att familjesituationen har ändrats i förhållande till vad som var fallet vid den första prövningen och det står klart att utlänningen uppfyller villkoren för uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning, kan det anses som slöseri med myndigheternas tid och resurser att upprätthålla kravet på återvändande och ny ansökan.

Vid avvägningen mellan intresset att upprätthålla den reglerade invandringen och barnets intresse av en sammanhållen familj måste man emellertid i dessa fall också väga in att frågan om uppehållstillstånd avgjorts genom ett lagakraftvunnet beslut och att det finns en strävan att förkorta tiden från ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning till dess verkställighet sker. Även med beaktande härav måste dock barnets intresse av en sammanhållen familj anses väga tungt.

Mot den angivna bakgrunden föreslår regeringen att 12 kap. 18 § UtlL justeras så att risken för att ett barn skiljs från en förälder ska beaktas särskilt vid bedömningen av om det föreligger verkställighetshinder.

Närmare om tillämpningen

När frågan om uppehållstillstånd prövas efter inresan i landet tillkommer omständigheter som kan inverka på bedömningen och som knappast kan aktualiseras vid prövningen av ansökningar som görs före inresan. Det gäller bl.a. om sökanden har uppehållit sig i Sverige utan tillstånd. Syftet med de nu föreslagna ändringarna är inte att ändra den praxis som utvecklats i detta hänseende, utan en avvägning ska även i fortsättningen ske av de skäl som talar för respektive mot att uppehållstillstånd beviljas. Förslaget innebär däremot att det förhållandet att ett barn riskerar att utsättas för en familjeseparation, med de konsekvenser som separationen kan få för barnet, ska tillmätas större betydelse än vid skälighetsbedömningen enligt den nuvarande ordningen.

Motionen

Veronica Palm m.fl. (s, v, mp) begär i motion Sf12 ett tillkännagivande om att undantag ska kunna göras från huvudregeln när utlänningen har barn i Sverige, kvinnan i förhållandet är gravid eller sökanden med all sannolikhet skulle få sin ansökan beviljad, detta även när det finns ett avlägsnandebeslut som har vunnit laga kraft och när utlänningen gjort vad som rimligen kan krävas för att styrka sin identitet och uppvisa ett giltigt pass. Motionärerna påpekar att få personer kommer att beröras av regeringens förslag. Genom kravet på pass, styrkt identitet och stark familjeanknytning kommer t.ex. personer från Afghanistan att sorteras bort eftersom de inte kan bege sig till sin hemprovins för att få ett giltigt pass. Dessutom ger bestämmelsen om skälighetsbedömning ingen tydlig ledning för Migrationsverket.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har uppmärksammat den kritik som framförts från flera håll, bl.a. från Migrationsverket, mot att familjer med barn splittras därför att en av föräldrarna som en följd av kravet på att uppehållstillstånd ska vara ordnat före inresan i Sverige måste åka till hemlandet för att därifrån söka tillstånd. Utskottet, som är av den meningen att familjeseparationer där barn är inblandade i möjligaste mån bör undvikas, välkomnar att regeringen nu har föreslagit åtgärder som ska motverka familjeseparation i vissa fall. Det är dock inte alla föräldrar till barn i Sverige som kommer att omfattas av det föreslagna undantaget från kravet på att uppehållstillstånd ska vara ordnat före inresan i Sverige. Till exempel omfattas inte en förälder till ett ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter av förslaget. Inte heller omfattas en förälder som under asylprocessen har fått barn med en svensk medborgare och där också barnet är svensk medborgare, såvida det inte är fråga om umgänge med barnet. I dessa fall krävs även fortsättningsvis att det föreligger synnerliga skäl för att få undantag från kravet på att uppehållstillstånd ska vara ordnat före inresan. Utskottet noterar dock att regeringen har förklarat att det i ett annat sammanhang kan finnas anledning att överväga om bestämmelserna i 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL är ändamålsenligt utformade eller om de leder till omotiverade skillnader mellan olika grupper av föräldrar och barn. Utskottet ser positivt på detta och förutsätter att regeringen låter utreda frågan så snart som möjligt.

Vad gäller motionärernas farhågor om att kravet på pass m.m. kommer att utgöra hinder i vissa fall vill utskottet särskilt framhålla att redan enligt nuvarande regler gäller att hänsyn ska tas till de svårigheter som en sökande kan möta när det gäller att återvända till hemlandet för att där ge in en ansökan. Detta kan utläsas av proposition 1999/2000:43 Uppehållstillstånd på grund av anknytning. Som exempel på en sådan situation nämns i propositionen bl.a. svårigheter att få pass eller utresetillstånd som beror på någon form av trakasserier från hemlandets myndigheter. Enbart den omständigheten att sökanden kan få svårighet att få pass eller utresetillstånd leder dock inte automatiskt till att ansökan beviljas här i landet. När det gäller frågan om att fastställa någons identitet konstaterar utskottet att även andra handlingar än pass kan godtas.

Sammanfattningsvis anser utskottet att det med den nya lagen kommer att bli lättare att söka inifrån landet om man har barn. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag. Motion Sf12 får anses åtminstone delvis tillgodosedd med vad utskottet anfört och avstyrks därmed.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation.

Åtgärder mot familjeseparation (s, v, mp)

av Veronica Palm (s), Siw Wittgren-Ahl (s), Göte Wahlström (s), Kalle Larsson (v), Matilda Ernkrans (s), Gunvor G Ericson (mp), Jasenko Omanovic (s) och Magdalena Streijffert (s).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:137 och motion 2009/10:Sf12.

Ställningstagande

Regeringens förslag om att det förhållandet att ett barn riskerar att skiljas från sin förälder ska beaktas särskilt vid bedömningen av om det finns skäl att bevilja undantag från kravet på att uppehållstillstånd ska vara ordnat före inresan i Sverige innebär att det ställs krav på bl.a. styrkt identitet, giltig passhandling och stark familjeanknytning. Redan på grund härav kommer personer från t.ex. Afghanistan att sorteras bort eftersom de inte kan få ett giltigt pass utan att bege sig till sin hemprovins i Afghanistan. Detta är särskilt olyckligt i de fall utvisningsbeslutet ska verkställas till någon annan del av landet. Därtill kommer att Migrationsverket inte får någon tydlig vägledning när det gäller att bedöma konsekvenserna för barn av att skiljas från sin förälder.

Enligt vår bedömning kommer mycket få personer att omfattas av regeländringen. Vi anser därför att regeringen bör återkomma med förslag om att undantag ska kunna göras från huvudregeln om att uppehållstillstånd ska vara ordnat före inresan i Sverige när utlänningen har barn i Sverige, kvinnan i förhållandet är gravid eller sökanden med all sannolikhet skulle få sin ansökan beviljad, detta även när det finns ett avlägsnandebeslut som vunnit laga kraft.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2009/10:137 Åtgärder mot familjeseparation inom migrationsområdet:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).

Följdmotionen

2009/10:Sf12 av Veronica Palm m.fl. (s, v, mp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att undantag ska kunna göras från huvudregeln när utlänningen har barn i Sverige, kvinnan i förhållandet är gravid eller sökanden med all sannolikhet skulle få sin ansökan beviljad, detta även när det finns ett avlägsnandebeslut som har vunnit laga kraft och när utlänningen gjort vad som rimligen kan krävas för att styrka sin identitet och uppvisa giltigt pass.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag