2009/10:SfU11 Socialförsäkringsbalk

Socialförsäkringsutskottets betänkande 2009/10:SfU11
Socialförsäkringsbalk

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens propositioner 2008/09:200 Socialförsäkringsbalk och 2009/10:69 Kompletteringar av socialförsäkringsbalken.

I den förstnämnda propositionen lämnas förslag om en socialförsäkringsbalk, dvs. en ny sammanhållen och heltäckande socialförsäkringslag. Tillämpningsområdet för balken omfattar i princip samtliga de socialförsäkringsförmåner som administreras av Försäkringskassan, Premiepensionsmyndigheten (numera Pensionsmyndigheten) och Skatteverket. Det föreslås vidare en lag om införande av socialförsäkringsbalken, som förutom ikraftträdande- och övergångsbestämmelser innehåller bestämmelser om upphävande av ett trettiotal gällande socialförsäkringslagar.

I proposition 2009/10:69 lämnas förslag till kompletteringar av socialförsäkringsbalken som innebär att det i balken förs in sådana ändringar i den nuvarande socialförsäkringslagstiftningen som inte har kunnat beaktas i förslaget till socialförsäkringsbalk. Det gäller bl.a. utvidgad rätt till tillfällig föräldrapenning, förändringar i sjukförsäkringen i samband med förstärkta insatser för återgång i arbete, förmögenhetsberäkning vid fastställande av socialförsäkringsförmåner, vissa förändringar i premiepensionssystemet och inrättandet av en ny pensionsmyndighet. Därtill föreslås några mindre justeringar i socialförsäkringsbalken såväl i språkligt hänseende som beträffande några hänvisningar samt vissa förtydliganden vad gäller reglerna för änkepension.

Propositionerna har inte föranlett några motioner.

Utskottet, som har fört samman lagförslagen i de båda propositionerna, har samtidigt dels kompletterat dessa med ytterligare genomförd lagstiftning, dels gjort en del lagtekniska och redaktionella justeringar. Med dessa ändringar av regeringens förslag föreslår utskottet att riksdagen antar utskottets förslag till socialförsäkringsbalk och förslag till lag om införande av socialförsäkringsbalken. Det nya regelverket föreslås träda i kraft den 1 januari 2011.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Socialförsäkringsbalk m.m.

Riksdagen antar utskottets förslag i bilaga 2 till socialförsäkringsbalk och lag om införande av socialförsäkringsbalken. Därmed bifaller riksdagen delvis propositionerna 2008/09:200 och 2009/10:69.

Stockholm den 9 februari 2010

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gunnar Axén

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Axén (m), Veronica Palm (s), Helena Rivière (m), Lars-Arne Staxäng (m), Solveig Zander (c), Siw Wittgren-Ahl (s), Ulf Nilsson (fp), Kurt Kvarnström (s), Mats G Nilsson (m), Göte Wahlström (s), Lars Gustafsson (kd), Mikael Cederbratt (m), Matilda Ernkrans (s), Fredrick Federley (c), Gunvor G Ericson (mp), LiseLotte Olsson (v) och Björn Lind (s).

Redogörelse för ärendet

Utredningen om samordning av socialförsäkringslagarna (SamSol) tillsattes i september 2001 för att göra en teknisk översyn av lagen (1962:381) om allmän försäkring och andra författningar på socialförsäkringsområdet. SamSol överlämnade i januari 2006 betänkandet Socialförsäkringsbalk (SOU 2005:114) med förslag dels till en socialförsäkringsbalk, dels till en lag om införande av socialförsäkringsbalken. Betänkandet remissbehandlades därefter.

I december 2007 beslutade regeringen att inhämta Lagrådets yttrande. Lagrådet avlämnade sitt yttrande den 17 juni 2008.

Den 28 maj 2009 överlämnade regeringen proposition 2008/09:200 Socialförsäkringsbalk till riksdagen. Den 10 december 2009 överlämnades proposition 2009/10:69 Kompletteringar av socialförsäkringsbalken till riksdagen.

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens båda propositioner. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1.

Inga motioner har väckts med anledning av propositionerna.

Utskottet, som har fört samman lagförslagen i de båda propositionerna, har samtidigt dels kompletterat dessa med ytterligare tillkommande lagstiftning, dels gjort vissa lagtekniska och redaktionella justeringar. Utskottets lagförslag återfinns i bilaga 2.

Efter det att proposition 2009/10:69 avlämnats till riksdagen har Socialdepartementet uppdaterat det paragrafregister som utvisar socialförsäkringsbalkens paragrafer och deras motsvarighet i nu gällande socialförsäkringslagstiftning. Det nya paragrafregistret finns i bilaga 3.

Utskottets överväganden

Socialförsäkringsbalk m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller utskottets förslag till socialförsäkringsbalk liksom förslag till lag om införande av socialförsäkringsbalken.

Proposition 2008/09:200

Enligt regeringen föreligger det ett stort behov av att modernisera lagstiftningen på socialförsäkringsområdet och göra den mer tydlig och överskådlig samt lättare att tillämpa. Regeringen föreslår därför att socialförsäkringslagstiftningen samordnas på ett sådant sätt att den ger en bättre överskådlighet och en större säkerhet mot bristande enhetlighet i fråga om gemensamma regler och begrepp. Lagstiftningen föreslås även få en omfattande lagteknisk och språklig bearbetning men innehålla få materiella ändringar. I några fall föreslås dock att praxis kodifieras.

Beträffande frågan om den aktuella lagstiftningen ska regleras med en eller flera lagar framhåller regeringen att en uppenbar fördel med en heltäckande socialförsäkringslag är att den ger en överskådlig helhetsbild av lagstiftningen. Med en sådan konstruktion tillgodoses både medborgarperspektivet, som kräver ett överskådligt system med enhetlig lagstruktur, och socialförsäkringsadministrationens krav på en lätt tillämpbar lagstiftning. Sannolikt kommer en heltäckande socialförsäkringslag även att öka förståelsen för socialförsäkringssystemet. Regeringen föreslår därför att den nya lagstiftningen om socialförsäkringen samlas i en socialförsäkringsbalk, som ersätter ungefär 30 nuvarande lagar.

Den tekniska utformningen av balken måste vara sådan att hänsyn tas till utvecklingen och användningen av IT-stöd inom socialförsäkringen. Konstruktionen bör även byggas upp kring de behov av socialförsäkringsförmåner som den enskilde medborgaren kan ha i skilda situationer och under olika skeden i sitt liv.

Balken bör inledas med en avdelning som innehåller vissa bestämmelser som gäller för socialförsäkringen som helhet. I denna avdelning ska det finnas bestämmelser om personkretsen, försäkringsskyddet och generella definitioner. Socialförsäkringen ska i denna avdelning även delas in i tre olika försäkringsgrenar: bosättningsbaserade, arbetsbaserade och övriga förmåner.

Efter den inledande avdelningen ska sex avdelningar följa som innehåller de materiella bestämmelserna om socialförsäkringsförmånerna. Dessa ska inbördes placeras i en ordningsföljd som i princip återspeglar en persons livscykel.

Balken ska avslutas med en avdelning som innehåller handläggningsbestämmelser och processuella bestämmelser samt administrativa och organisatoriska bestämmelser.

Beträffande språket i balken anser regeringen att meningsbyggnaden så långt som möjligt ska vara förenklad. Moderna och allmänspråkliga ord och uttryck ska användas. I beräkningsbestämmelser ska vedertagna matematiska termer och begrepp användas. Vidare ska bestämmelserna, när så låter sig göras, avfattas könsneutralt.

Propositionens förslag innebär att vissa bestämmelser om förmåner och handläggning av socialförsäkringsförmåner blir gemensamma för hela socialförsäkringen. Sammanfattningsvis gäller detta bestämmelser om förmåner vid verkställighet i anstalt eller vård på institution, sammanträffande av förmåner vid retroaktiv utbetalning, sjukdom, skada eller dödsfall på grund av brott, utmätning, pantsättning och överlåtelse av fordran på ersättning liksom preskription av fordran på ersättning, skadestånd i samband med ersättning, återbetalning av ersättning, eftergift och kvittning, handläggning av ärenden, anmälan om ändrade förhållanden, indragning eller nedsättning av ersättning samt beslut.

Enligt regeringen leder samordningen av bestämmelserna i vissa fall till att dessa också ändras materiellt.

När det gäller bestämmelser om ändring, omprövning och överklagande av beslut, har de nuvarande bestämmelserna i princip utan ändrat innehåll förts över till den nya socialförsäkringslagstiftningen.

I fråga om socialförsäkringens omfattning föreslår regeringen att den nya lagstiftningen i huvudsak ska omfatta de förmåner som i dag omfattas av bestämmelserna i socialförsäkringslagen (1999:799), dock med undantag för den ersättning för sjukvård m.m. som regleras i 2 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Såvitt gäller 2 kap. AFL föreslås emellertid att bestämmelsen i 14 § om arbetshjälpmedel tas in i 30 kap. socialförsäkringsbalken eftersom bestämmelsen har ett nära samband med den arbetslivsinriktade rehabiliteringen.

Därutöver föreslås att den nya lagstiftningen ska omfatta i princip samtliga bestämmelser om bilstöd i förordningen (1988:890) om bilstöd till personer med funktionshinder liksom bestämmelserna i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd, lagen (1977:267) om krigsskadeersättning till sjömän, lagen (1989:225) om ersättning för smittbärare och lagen (1998:1755) om särskilda insatser för personer med tre fjärdedels sjukersättning eller aktivitetsersättning. Detsamma föreslås gälla lagen (1984:989) om socialförsäkringsväsendet under krig och krigsfara, lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration, lagen (2004:115) om självbetjäningstjänster via Internet inom socialförsäkringens administration och lagen (2004:778) om allmänt ombud hos Försäkringskassan.

Beträffande lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård regleras frågor rörande ersättning i 2–19 §§, medan rätten till ledighet m.m. regleras i 20–27 §§. Bestämmelserna som reglerar rätten till ledighet är enligt regeringen av arbetsrättslig art och hör därför inte hemma i den föreslagna lagstiftningen. Regeringen föreslår därför att enbart bestämmelserna i 2–19 §§ överförs till den nya socialförsäkringslagstiftningen.

Lagen (1991:1047) om sjuklön kan i grunden sägas utgöra en civilrättslig reglering med vissa offentligrättsliga inslag, t.ex. bestämmelserna om att vissa uppgifter handhas av Försäkringskassan. Sjuklön utgör vidare en arbetsrättslig förmån. Bland annat med hänsyn härtill föreslår regeringen att bestämmelserna om sjuklön inte förs över till den nya socialförsäkringslagstiftningen. Andra förmåner som enligt propositionen inte heller ska tas in i socialförsäkringsbalken är t.ex. ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och förmåner vid sjukdom enligt studiestödslagen (1999:1395). Detsamma gäller bestämmelser om finansieringen av socialförsäkringen.

Socialförsäkringsbalken föreslås träda i kraft den 1 januari 2011. Balken ska tillämpas på förmåner som avser tid efter ikraftträdandet. Regeringen anser dock att reglerna om handläggning m.m. i avdelning H i balken bör tillämpas fullt ut efter ikraftträdandet om inte särskilda skäl talar för annat. Detta innebär att dessa regler normalt sett kommer att tillämpas vid all handläggning som sker efter ikraftträdandet och detta oavsett om denna rör förmåner som avser tid före eller efter ikraftträdandet.

Med hänsyn till att en mängd övergångsbestämmelser kommer att erfordras föreslås att dessa tillsammans med bestämmelserna om ikraftträdandet tas in i en särskild införandelag.

Införandet av socialförsäkringsbalken kommer enligt regeringen att medföra vissa merkostnader av övergångskaraktär. På sikt kommer balken emellertid att bidra till en effektivare och mindre kostnadskrävande hantering av socialförsäkringssystemet. De initiala merkostnaderna bör kunna finansieras inom de befintliga ramarna för berörda myndigheter.

Proposition 2009/10:69

I proposition 2009/10:69 lämnas förslag som innebär att balken kompletteras med de materiella ändringar av socialförsäkringen som inte tidigare har kunnat beaktas. Enligt regeringen är det endast fråga om att göra de ändringar i balken som behövs för att den fullt ut ska motsvara innehållet i nuvarande socialförsäkringslagstiftning. De ändringar som avses gäller bl.a. utvidgad rätt till tillfällig föräldrapenning, vissa förändringar i sjukförsäkringen, ett ökat antal dagar med närståendepenning, förmögenhetsberäkning vid fastställande av socialförsäkringsförmåner och vissa förändringar i premiepensionssystemet samt inrättandet av en ny pensionsmyndighet.

Även vissa följdändringar på grund av ny lagstiftning utanför socialförsäkringsområdet föreslås införas i balken. Vidare föreslås vissa mindre justeringar i balken såväl i språkligt hänseende som beträffande några hänvisningar. Därtill föreslås vissa förtydliganden vad gäller reglerna för änkepension.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser i likhet med regeringen att det föreligger ett stort behov av att modernisera lagstiftningen på socialförsäkringsområdet. Enbart det förhållandet att ålderspensionssystemet har brutits ut ur AFL och samlats i särskilda lagar om inkomstgrundad ålderspension och garantipension motiverar enligt utskottet att en genomgripande omarbetning görs. Vidare har regelverket som regeringen påpekar kommit att bli splittrat och osammanhängande. Även en språklig bearbetning behövs eftersom regelverket på socialförsäkringsområdet präglas av svårlästa och otillgängliga bestämmelser.

Utskottet välkomnar därför regeringens förslag till en ny sammanhållen socialförsäkringslagstiftning som innebär att nuvarande regelverk i princip oförändrat förs över till den nya balken. Några ändringar av förutsättningarna för att få en förmån eller av ersättningsnivåerna har t.ex. inte föreslagits. De ändringar i sak som ändå föreslagits innebär att vissa bestämmelser, t.ex. om handläggning och kvittning, gjorts gemensamma för hela socialförsäkringen. Detta förhållande i kombination med den språkliga bearbetningen och den enhetliga terminologin har enligt utskottet resulterat i en tydligare lagstiftning som med all sannolikhet kommer att underlätta förståelsen för och tillämpningen av socialförsäkringslagstiftningen.

Utskottet konstaterar att det är en mycket omfattande lagstiftningsprodukt som innefattar ca 1 800 paragrafer fördelade på 117 kapitel. Dessutom har det genom proposition 2009/10:69 tillkommit förslag om ett flertal ändringar i socialförsäkringsbalken och i införandelagen. Utskottet sammanför lagförslagen i de båda propositionerna till ett förslag om socialförsäkringsbalk och ett förslag till lag om införande av socialförsäkringsbalken.

Därtill har utskottet kompletterat förslaget till socialförsäkringsbalk genom att i 27 kap. 23, 48 och 49 §§ införa de ändringar som riksdagen efter utskottets förslag i betänkande 2009/10:SfU13 Ändringar i sjukförsäkringen beslutade om den 14 december 2009 (rskr. 2009/10:139). Dessa ändringar har inte kunnat beaktas av regeringen i proposition 2009/10:69. Utskottets förslag till kompletteringar redovisas i tabellen nedan. Utskottet vill peka på att begreppet ”oskäligt” i 49 § har samma innebörd som i 48 §.

Utskottet föreslår också att punkt 6 i 97 kap. 13 § socialförsäkringsbalken inte antas och inte heller hänvisningen till den punkten i 102 kap. 15 § nämnda balk. Skälet är att riksdagen ännu inte behandlat regeringens förslag om införande av en lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (prop. 2009/10:60).

Hänvisningarna i 51 kap. 7 § och 110 kap. 6 § 3 socialförsäkringsbalken till 15 § 8 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade har kommit att bli felaktiga eftersom någon punkt 8 ännu inte finns. Utskottet förslår därför att hänvisningarna utgår och att paragraferna omformuleras på sätt som framgår nedan.

Vidare föreslår utskottet på det sätt som framgår av 1 § 30 i utskottets förslag till lag om införande av socialförsäkringsbalken att lagen (2009:986) med anledning av inrättande av Pensionsmyndigheten upphävs.

Härutöver har utskottet funnit behov av vissa redaktionella ändringar och mindre justeringar i balken respektive i införandelagen. Dessa redovisas i det följande. Däremot redovisas inte rättade stavfel, ändrad kommatering eller liknande mindre korrigeringar som gjorts i lagtexterna.

Paragraf	Ändringar av regeringens förslag
13 kap. 1 § SFB^{1 [ Socialförsäkringsbalken.]}	Första raden ändras till ”1 § I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om rätten till tillfällig föräldrapenning i 2–9 §§.” Andra raden ändras till ”Vidare finns bestämmelser om”
Rubriker ovanför 13 kap. 2 § SFB	Rubrikerna ändras till ”Allmänna bestämmelser om rätten till tillfällig föräldrapenning” respektive ”Inledande bestämmelser”
15 kap. 5 § 1 SFB	”2 §” ändras till ”5 §”
27 kap. 23 § SFB	”det finns synnerliga skäl” ändras till ”den försäkrade har en allvarlig sjukdom”
27 kap. 27 § SFB	”30 §,” tas bort. Ett andra stycke läggs till med följande lydelse: ”Bestämmelser om karenstid i stället för karensdag finns i 29–31 §§.”
27 kap. 48 § första stycket SFB	”eller det i annat fall kan anses oskäligt” sätts in efter ”mot det”
27 kap. 49 § första stycket SFB	”, om det inte kan anses oskäligt,” sätts in efter ”det”
33 kap. 14 § andra stycket SFB	”26 §” ändras till ”25 §”
37 kap. 2 § första stycket SFB	”10–21 §§” ändras till ”9–21 §§”
43 kap. 21 § SFB	”43 kap.” ändras till ”41 kap.”
46 kap. 9 § SFB	”8 och 11–14 §§” ändras till ”8–14 §§”
51 kap. 7 § SFB	”anmälan kommit in enligt 15 § 8 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.” ändras till ”det kommit in en anmälan från kommunen att det kan antas att den enskilde har rätt till assistansersättning.”

Paragraf	Ändringar
58 kap. 10 § SFB	”inkomstutvecklingen i samhället” ändras till ”den allmänna inkomstutvecklingen”
74 kap. 19 § SFB	Den första raden i lagrummets lydelse i prop. 2009/10:69 med orden ”Det som föreskrivs i andra stycket gäller också när ändring sker av” stryks
84 kap. 6 § SFB	”för tid före den månad då änkan fyller 65 år” i punkt 1 b flyttas till punkt 2
110 kap. 6 § SFB	”enligt 15 § 8 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade har anmält behov av ersättning till Försäkringskassan” ändras till ”har anmält till Försäkringskassan att det kan antas att den enskilde har rätt till sådan ersättning”
3 kap. 7 § SFBP^{2 [ Lag om införande av socialförsäkringsbalken.]}	”i deras lydelse före den 1 juli 2006” sätts in efter ordet ”barnbidrag”. På rad 3 ändras ”1 juli 2006” till ”dagen”.
6 kap. 17 § SFBP	”undantagandet” ändras till ”undantagande enligt 11 kap. 7 § i den upphävda lagen (1962:381) om allmän försäkring i dess lydelse före den 1 januari 1982”
6 kap. 18 § SFBP	”66 kap.” ändras till ”63 kap.”
7 kap. 18 § SFBP	”84 kap. 2 § 2 SFB” ändras till ”84 kap. 6 § 2 balken”
9 kap. 3 a § SFBP	”sådana återkravsärenden” ändras till ”återkravsärenden avseende förmåner som administreras av Pensionsmyndigheten”

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande (s, v, mp)

Veronica Palm (s), Siw Wittgren-Ahl (s), Kurt Kvarnström (s), Göte Wahlström (s), Matilda Ernkrans (s), Gunvor G Ericson (mp), LiseLotte Olsson (v) och Björn Lind (s) anför:

Vi har avstått från att väcka motioner med anledning av regeringens båda propositioner. Skälet till det är att detta ärende i huvudsak avser en sammanslagning av ett flertal lagar på socialförsäkringsområdet där riksdagen redan tidigare tagit ställning i sakfrågorna. Vi har då framfört en annan uppfattning än majoriteten men har blivit nedröstade.

Vi vill därför markera att vi, särskilt vad gäller förändringarna inom sjukförsäkringen, fortfarande har en annan uppfattning men att vi självfallet respekterar de demokratiska spelreglerna. Av det skälet avstår vi från att i detta ärende reservera oss mot utskottsmajoritetens beslut.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Proposition 2008/09:200

Proposition 2008/09:200 Socialförsäkringsbalk:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. socialförsäkringsbalk, och

2. lag om införande av socialförsäkringsbalken.

Proposition 2009/10:69

Proposition 2009/10:69 Kompletteringar av socialförsäkringsbalken:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i socialförsäkringsbalken,

2. lag om ändring i lagen (2010:000) om införande av socialförsäkringsbalken.