Näringsutskottets betänkande 2009/10:NU7 | |
Avgränsning av elnätsverksamhet | |
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas proposition 2008/09:216 om avgränsning av elnätsverksamhet. Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i ellagen. Ändringarna syftar till att tillgodose kraven i det s.k. elmarknadsdirektivet och innebär att det införs tydligare krav på åtskillnad mellan företag som bedriver nätverksamhet och företag som bedriver elproduktion eller handel med el inom samma koncern. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2010.
Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Avgränsning av elnätsverksamhet |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857). Därmed bifaller riksdagen proposition 2008/09:216. |
Stockholm den 16 september 2009
På näringsutskottets vägnar
Tomas Eneroth
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Tomas Eneroth (s), Björn Hamilton (m), Carina Adolfsson Elgestam (s), Maria Plass (m), Jan Andersson (c), Alf Eriksson (s), Marie Weibull Kornias (m), Karin Åström (s), Staffan Anger (m), Börje Vestlund (s), Liselott Hagberg (fp), Cecilie Tenfjord-Toftby (m), Renée Jeryd (s), Eva Johnsson (kd), Gunilla Wahlén (v) och Lage Rahm (mp).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I detta betänkande behandlas proposition 2008/09:216 om avgränsning av elnätsverksamhet.
Ingen motion har väckts med anledning av propositionen.
Bakgrund
Det s.k. elmarknadsdirektivet från juni 2003 (direktiv 2003/54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el) skulle ha genomförts i nationell lagstiftning senast den 1 juli 2004.
I propositionen Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. (prop. 2004/05:62) lämnade regeringen bl.a. förslag till genomförandet av elmarknadsdirektivet. Riksdagen biföll propositionen den 25 maj 2005 (bet. 2004/05:NU14).
I juni 2008 väckte EU-kommissionen talan mot Sverige vid EG-domstolen. Kommissionen gjorde gällande att Sverige har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt elmarknadsdirektivet bl.a. genom att inte anta lämpliga åtgärder för att säkerställa kraven i direktivet på funktionell åtskillnad mellan företag som bedriver nätverksamhet och företag som bedriver elproduktion eller handel med el inom samma koncern (artikel 15).
Energimarknadsinspektionen har på regeringens uppdrag föreslagit ändringar i ellagen (1997:857) som syftar till att tillgodose de nyssnämnda kraven. Förslagen, samt synpunkter på dessa från ett antal remissinstanser, ligger tillsammans med ett yttrande från Lagrådet till grund för den här aktuella propositionen.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i ellagen med innebörden att ett företag som bedriver nätverksamhet och som ingår i en koncern vars samlade elnät har minst 100 000 elanvändare till sin organisation och sitt beslutsfattande ska vara åtskilt från företag som bedriver produktion av eller handel med el. Nätföretaget ska inte få bevilja anställda i ledande ställning löner eller andra förmåner som grundar sig på resultatet i de delar av koncernen som bedriver produktion av eller handel med el. Vidare ska nätföretaget ha den faktiska beslutanderätten som ska vara självständig i förhållande till övriga delar av koncernen när det gäller de tillgångar som företaget behöver för att trygga drift, underhåll och utbyggnad av elnätet.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2010.
Utskottets överväganden
Propositionen
Elmarknadsdirektivets krav på åtskillnad och dess genomförande i svensk lagstiftning
Juridisk åtskillnad
I artikel 15.1 i elmarknadsdirektivet anges att om den systemansvarige för distributionssystemet (fortsättningsvis den systemansvarige) utgör en del av ett vertikalt integrerat företag ska den systemansvarige åtminstone vad avser juridisk form, organisation och beslutsfattande vara oberoende av annan verksamhet utan samband med distribution. Dessa regler ska inte ge upphov till någon skyldighet att skilja ägandet av tillgångar i distributionssystemet från det vertikalt integrerade företaget.
Av 3 kap. 1 a § ellagen framgår att en juridisk person som bedriver nätverksamhet inte får bedriva produktion av eller handel med el, med undantag för produktion som uteslutande är avsedd att täcka nätförluster eller sker tillfälligt i syfte att ersätta utebliven el vid elavbrott. I 3 kap. 1 b § finns en bestämmelse om personell åtskillnad i fråga om företag som bedriver nätverksamhet och som ingår i en koncern vars samlade elnät har minst 100 000 elanvändare. I ett sådant företag får inte en styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare samtidigt vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el.
Funktionell åtskillnad
I artikel 15.2 anges att om den systemansvarige utgör en del av ett vertikalt integrerat företag, ska distributionsföretaget med avseende på sin organisation och sitt beslutsfattande vara oberoende av annan verksamhet utan samband med distribution. De minimikriterier som ska vara uppfyllda för att uppnå detta handlar bl.a. om att ledningen för den systemansvarige inte får ingå i företagsstrukturer i det integrerade elföretag som direkt eller indirekt ansvarar för den dagliga driften avseende produktion, överföring och leverans av el. Vidare ska det vidtas åtgärder som syftar till att de yrkesmässiga intressena hos de personer som ansvarar för ledningen för distributionsföretaget beaktas på ett sätt som garanterar att dessa personer kan agera självständigt. Den systemansvarige ska även ha faktisk beslutanderätt när det gäller de tillgångar som behövs för att trygga drift, underhåll eller utbyggnad av nätet. För ytterligare detaljer kring minimikraven i direktivet hänvisas till propositionen.
Vid genomförandet av elmarknadsdirektivet i svensk lagstiftning våren 2005 (prop. 2004/05:62, bet. 2004/05:NU14) infördes tidigare nämnda paragraf i ellagen (3 kap. 1 b §) som innebär att en styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett nätföretag inte samtidigt får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett företag som bedriver produktion av el eller handel med el. Sverige utnyttjade även den möjlighet till undantag från kravet på åtskillnad som ges i direktivet för företag med mindre än 100 000 anslutna kunder. Vidare infördes bestämmelser om upprättande av en sådan övervakningsplan som regleras i direktivets artikel 15.2 d.
Kommissionens kritik mot det svenska genomförandet
EU-kommissionen anser att Sverige inte har antagit lämpliga åtgärder för att säkerställa kraven på funktionell åtskillnad mellan distributions- och produktionsintressen i ett vertikalt integrerat företag.
Regeringens uppfattning har varit att bestämmelserna i den svenska bolagsrätten innebär att den funktionella åtskillnad som kommissionen efterlyser uppnås i hög grad. Samtidigt medger regeringen att det inte har införts några specifika bestämmelser därutöver för att genomföra direktivet i den aktuella delen.
Tydligare krav på funktionell åtskillnad
Regeringen föreslår en lydelse av 3 kap. 1 b § ellagen med innebörden att ett företag som bedriver nätverksamhet och som ingår i en koncern vars samlade elnät har minst 100 000 elanvändare till sin organisation och sitt beslutsfattande ska vara åtskilt från företag som bedriver produktion av eller handel med el.
I propositionen redovisar regeringen vissa utgångspunkter för sitt förslag till tydligare krav på funktionell åtskillnad. Det handlar bl.a. om gällande svenska bestämmelser i ellagen för avgränsning av nätverksamhet och om vissa bolagsrättsliga bestämmelser om styrelsers och verkställande direktörers ansvar.
Regeringen framhåller också att det finns skäl att anta att de faktiska förhållandena på den svenska elmarknaden i huvudsak svarar mot direktivets krav på funktionell åtskillnad. Samtidigt konstaterar regeringen att det finns tydligare krav på åtskillnad i motsvarande lagstiftning i Danmark respektive Finland. Det sistnämnda och det faktum att Sverige är stämt inför EG-domstolen för att inte ha infört tydligare åtskillnadsbestämmelser talar enligt regeringen dock för att det bör framgå direkt av ellagen att nätföretag till sin organisation och sitt beslutsfattande ska vara åtskilda från företag som bedriver produktion av eller handel med el.
Då förhållandena på den svenska elmarknaden redan i huvudsak svarar mot direktivets krav gör regeringen bedömningen att den föreslagna regleringen inte kommer att få några omfattande konsekvenser för de berörda företagen.
Yrkesmässiga intressen
Regeringen föreslår vidare att det införs en ny bestämmelse i ellagen (3 kap. 1 c §) som innebär att ett företag som bedriver nätverksamhet och som ingår i en koncern vars samlade elnät har minst 100 000 elanvändare inte ska få bevilja anställda i ledande ställning löner eller andra förmåner som grundar sig på resultatet i de delar av koncernen som bedriver produktion av eller handel med el.
Regeringen ser det som oförenligt med kravet på självständigt agerande att personer som innehar ledande befattningar i nätföretaget uppbär ersättning som grundar sig på resultatet i de delar av koncernen som bedriver produktion av eller handel med el.
Faktisk beslutanderätt
Regeringen föreslår därutöver en ny paragraf i ellagen (3 kap. 1 d §) med innebörden att ett företag som bedriver nätverksamhet och som ingår i en koncern vars samlade elnät har minst 100 000 elanvändare ska, liksom sitt moderföretag, se till att nätföretaget har den faktiska beslutanderätten som är självständig i förhållande till övriga delar av koncernen när det gäller de tillgångar som nätföretaget behöver för att trygga drift, underhåll och utbyggnad av nätet. Det sagda ska inte hindra att nätföretagets ägare har sådan insyn och utövar sådan styrning som krävs för att säkerställa en rimlig avkastning på de investeringar som har gjorts i nätföretaget. Ett moderföretag ska dock inte få ge instruktioner för den löpande förvaltningen eller för särskilda beslut om byggande eller modernisering av ledningsnät, om inte instruktionerna avser beslut som går utöver de ekonomiska ramar som har fastställts av bolagsstämman eller motsvarande organ i ett dotterföretag.
Skälen till regeringens förslag redovisas utförligt på s. 17 f. i propositionen och refereras inte närmare här. Motivtexten gäller bl.a. hur den nya bestämmelsen lämpligen bör utformas i förhållande till gällande bestämmelser på det bolagsrättsliga området och till skyddet för äganderätten samt med hänsyn till lagstiftningstekniska principer.
Bemyndigande om rätt att meddela föreskrifter
I propositionen föreslås också att det ska införas en ny paragraf i ellagen (3 kap. 1 e §) som innebär att regeringen eller nätmyndigheten, efter regeringens bemyndigande, ska få meddela föreskrifter om de villkor som ska gälla för att kraven på funktionell åtskillnad och faktisk beslutanderätt ska vara uppfyllda.
Vissa kompletterande uppgifter
Tidigare riksdagsbehandling
Som en del av elmarknadsreformen tog riksdagen ställning för en åtskillnad mellan nätverksamhet och produktion av eller handel med el (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1). Huvudsyftet med bestämmelsen i ellagen (3 kap. 1 a §) om att nätverksamhet samt produktion och handel med el (elverksamhet) inte får bedrivas av samma juridiska person är att minska risken för korssubventionering.
Utskottet ansåg, i likhet med vad som anfördes i propositionen, att huvudregeln bör vara att nätverksamhet respektive produktion av och handel med el ska bedrivas av olika juridiska personer. Utskottet tillstyrkte propositionen i berörd del. Bestämmelser om avgränsning av nätverksamhet från handel eller produktion av el fanns således redan i svensk lagstiftning vid det svenska genomförandet av elmarknadsdirektivet.
I samband med införandet av elmarknadsdirektivet i svensk lagstiftning våren 2005 tog utskottet emellertid ställning till andra frågor om åtskillnad av nätverksamhet (prop. 2004/05:62, bet. 2004/05:NU14). I ett enhälligt ställningstagande betonade utskottet vikten av att det upprätthålls en klar boskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. I övrigt uppehöll sig utskottet huvudsakligen kring frågan om hur direktivets möjlighet till undantag från kravet på åtskillnad för mindre företag skulle formuleras i ellagen. Regeringen hade i det avseendet föreslagit att företag som ingår i en koncern vars samlade elnät har mindre än 100 000 uttagspunkter skulle undantas från kravet. Utskottet föreslog i stället, med bifall från riksdagen, att gränsen skulle gå vid 100 000 elanvändare.
I maj 2009 tog utskottet senast ställning till diverse elmarknadsfrågor (bet. 2008/09:NU26). I det sammanhanget konstaterade utskottet att regelverket för elmarknaden har utvecklats successivt sedan avregleringen 1996, då produktion av och handel med el konkurrensutsattes. Utskottet underströk betydelsen av att regelverket kontinuerligt granskas och vidareutvecklas för att skapa en effektivare marknad.
Tredje inre marknadspaketet för el
I september 2007 presenterade EU-kommissionen förslag till nytt regelverk för de europeiska energimarknaderna. I detta s.k. tredje inre marknadspaket föreslås bl.a. skärpta regler för effektiv åtskillnad mellan överföringsverksamhet respektive elproduktion och handel med el. Den 25 juni 2009 fattade ministerrådet slutgiltigt beslut om paketet.
Dessförinnan (april 2009) hade regeringen beslutat om direktiv (dir. 2009:21) till en särskild utredare (Håkan Nyberg) som innebär att utredaren ska följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för el och naturgas. Han ska även lämna förslag till lagstiftning och regelverk som krävs för att genomföra det reviderade el- och gasmarknadsdirektivet. Uppdraget ska redovisas senast den 1 mars 2010.
Utskottets ställningstagande
Sedan elmarknadsreformen genomfördes i mitten av 1990-talet har svenska regeringar av olika sammansättning fortlöpande vidtagit åtgärder för att upprätthålla och förbättra den avreglerade elmarknadens funktion. Även på EU-nivå har insatser gjorts för att säkerställa en väl fungerande konkurrens på de inre el- och gasmarknaderna. Inte sällan har det då handlat om regleringar som syftar till att uppnå juridisk eller funktionell åtskillnad mellan nätverksamhet å ena sidan och produktion av eller handel med el å den andra.
De i propositionen föreslagna ändringarna syftar till att genomföra vissa delar av det s.k. elmarknadsdirektivet i Sverige på ett sätt som tillgodoser de krav som har ställts av EU-kommissionen. Mot bakgrund av de synpunkter som kommissionen har framfört på det svenska genomförandet i den aktuella delen samt det faktum att utskottet värdesätter tydlighet när det gäller frågan om åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet tillstyrker utskottet förslagen i propositionen. Samtidigt noterar utskottet att de föreslagna lagändringarnas konsekvenser för berörda företag och deras elkunder bedöms bli begränsade.
Avslutningsvis konstaterar utskottet att åtskillnadsfrågan kommer att belysas ytterligare av den under våren 2009 tillsatta utredning som har till uppgift att föreslå lagstiftning och regelverk som krävs för att genomföra EU:s reviderade el- och gasmarknadsdirektiv i Sverige.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2008/09:216 Avgränsning av elnätsverksamhet:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857).
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
