Näringsutskottets betänkande 2009/10:NU6 | |
Genomförande av tjänstedirektivet | |
Sammanfattning
I betänkandet behandlas proposition 2008/09:187 om genomförande av tjänstedirektivet tillsammans med två motioner. I propositionen föreslås åtgärder för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv om tjänster på den inre marknaden (2006/123/EG). Regeringen föreslår dels en ny horisontell lag om tjänster på den inre marknaden, dels lagändringar eller nya bestämmelser i sammanlagt 13 lagar inom de tjänsteområden som berörs av direktivets tillämpningsområde.
Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet förslagen i propositionen, dock med en lagteknisk justering när det gäller den föreslagna ändringen i tullagen. De båda motionerna avstyrks samtidigt. Utskottet välkomnar genomförandet av tjänstedirektivet och framhåller att ökad rörlighet av tjänstesektorn är en viktig komponent i arbetet med att skapa ett konkurrens-kraftigare Europa samt att genomförandet är av stor betydelse för en ökad tillväxt och sysselsättning såväl i Sverige som i övriga EU-länder. I anslutning till behandlingen av den föreslagna ändringen i den s.k. filiallagen, vilken tillstyrks av utskottet, anför utskottet att det utgår ifrån att frågan om en behörig representant i Sverige hanteras snarast av regeringen. Lagförslagen föreslås träda i kraft den 27 december 2009.
I tre reservationer (samtliga s, v, mp) förespråkas andra ställningstaganden än de utskottets majoritet förordar.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Lag om tjänster på den inre marknaden |
| Riksdagen antar regeringens förslag till lag om tjänster på den inre marknaden. Därmed bifaller riksdagen proposition 2008/09:187 punkt 1 och avslår motion 2008/09:N19 yrkande 2. |
Reservation 1 (s, v, mp)
2. | Ändring i lagen om utländska filialer m.m. |
| Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. Därmed bifaller riksdagen proposition 2008/09:187 punkt 7 och avslår motionerna 2008/09:N19 yrkande 1 och 2009/10:N325. |
Reservation 2 (s, v, mp)
3. | Övriga lagförslag |
| Riksdagen antar regeringens förslag till a) lag om ändring i resegarantilagen (1972:204), b) lag om ändring i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel, c) lag om ändring i lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare, d) lag om ändring i lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning, e) lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614), f) lag om ändring i lotterilagen (1994:1000), g) lag om ändring i alkohollagen (1994:1738), h) lag om ändring i tullagen (2000:1281), dock med den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, i) lag om ändring i lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt, j) lag om ändring i produktsäkerhetslagen (2004:451), k) lag om ändring i distans- och hemförsäljningslagen (2005:59), l) lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486). Därmed bifaller riksdagen proposition 2008/09:187 punkterna 2–6, 8, 9 och 11–14 samt bifaller delvis proposition 2008/09:187 punkt 10. |
4. | Uppföljning av tillståndsförfaranden |
| Riksdagen avslår motion 2008/09:N19 yrkande 3. |
Reservation 3 (s, v, mp)
Stockholm den 22 oktober 2009
På näringsutskottets vägnar
Karin Pilsäter
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Karin Pilsäter (fp), Tomas Eneroth (s), Björn Hamilton (m), Hans Rothenberg (m), Maria Plass (m), Jan Andersson (c), Alf Eriksson (s), Krister Örnfjäder (s), Marie Weibull Kornias (m), Karin Åström (s), Kent Persson (v), Börje Vestlund (s), Liselott Hagberg (fp), Per Bolund (mp), Cecilie Tenfjord-Toftby (m), Renée Jeryd (s) och Eva Johnsson (kd).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I detta betänkande behandlas
dels proposition 2008/09:187 om genomförande av tjänstedirektivet,
dels en motion som väckts med anledning av propositionen,
dels en motion från allmänna motionstiden 2009.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut i propositionen finns i bilaga 1 och lagförslagen återges i bilaga 2.
Utskottet har berett arbetsmarknadsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen jämte motioner. Arbetsmarknadsutskottets yttrande återfinns i bilaga 4.
Information om propositionen har inför utskottet lämnats av tjänstemän från Regeringskansliet.
Upplysningar och synpunkter i ärendet har lämnats av företrädare för Landsorganisationen i Sverige (LO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (Saco) och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) .
Bakgrund
Som en av de grundläggande fyra friheterna har fri tjänstehandel mellan EG:s medlemsländer varit en målsättning sedan Romfördraget antogs 1957. Utvecklingen i fråga om fri rörlighet för tjänster har dock gått förhållandevis långsamt. För att undanröja hinder och få bättre genomslag för principerna i artiklarna 43 och 49 i EG-fördraget om fri etablering respektive fri rörlighet gjordes bedömningen att det krävdes snabba insatser och ett horisontellt synsätt för hela tjänstesektorn. Vid Europeiska rådet i mars 2000 gav stats- och regeringscheferna medlemsstaterna och den Europeiska kommissionen (kommissionen) i uppdrag att utarbeta en strategi för att avlägsna hinder för den fria rörligheten för tjänster på EU:s inre marknad. Som ett svar på detta presenterade kommissionen en strategi för tjänster på den inre marknaden (KOM(2000) 888). I detta dokument fastslogs en process i två steg, där kommissionen dels skulle utarbeta en rapport som identifierade hinder för en väl fungerande inre marknad, dels lägga fram ett förslag till lösning. I januari 2004 introducerade kommissionen sitt ursprungliga förslag till tjänstedirektiv (KOM(2004) 2), och det reviderade förslaget till tjänstedirektiv lades fram i april 2006 (KOM(2006) 160). Tjänstedirektivet antogs sedan slutligen i december 2006.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås åtgärder för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet). Direktivet omfattar bestämmelser om administrativ förenkling, etableringsfrihet och fri rörlighet för tjänsteleverantörer, tjänstemottagarnas rättigheter och tjänsternas kvalitet samt bestämmelser om administrativt samarbete mellan medlemsstaterna. Syftet med direktivet är att stimulera tjänstesektorn genom att förenkla etablering och fri rörlighet inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) samt stärka tjänstemottagarnas intressen. För att genomföra direktivet föreslås dels en ny horisontell lag om tjänster på den inre marknaden, dels lagändringar eller nya bestämmelser inom de tjänsteområden som berörs av direktivets tillämpningsområde. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 27 december 2009.
Utskottets överväganden
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om tjänster på den inre marknaden. Därtill antar riksdagen regeringens förslag till ändring i filiallagen. Riksdagen antar även regeringens övriga föreslagna lagändringar, dock med en ändring av lagtekniska skäl när det gäller tullagen. Samtliga motionsyrkanden avslås av riksdagen.
Jämför reservationerna 1 (s, v, mp), 2 (s, v, mp) och 3 (s, v, mp).
Propositionen
Allmänt om genomförandet av tjänstedirektivet
Tjänstedirektivet antogs den 12 december 2006 och ska vara genomfört i EES-länderna senast den 28 december 2009. Enligt artikel 249 i EG-fördraget är ett direktiv bindande för medlemsstaterna med avseende på resultatet som ska uppnås med direktivet. Hur själva genomförandet av direktivet i en medlemsstat närmare ska gå till överlämnas dock åt respektive land att själv avgöra. Enligt regeringen bör en ny horisontell lag om tjänster på den inre marknaden införas. Vidare bör bestämmelser i svensk rätt som inte överensstämmer med innehållet i tjänstedirektivet anpassas till direktivets bestämmelser.
Lag om tjänster på den inre marknaden
I propositionen föreslås att riksdagen antar en lag om tjänster på den inre marknaden. Bestämmelserna i lagen ska tillämpas på tjänster på den inre marknaden, men inte på sådana tjänster som är undantagna från lagens tillämpningsområde. Med tjänst avses i lagen en prestation som utförs mot ekonomisk ersättning och som inte utgör vara, kapital eller person. Undantagna från lagens tillämpningsområde är finansiella tjänster, elektroniska kommunikationstjänster, tjänster på transportområdet, tjänster som tillhandahålls av bemanningsföretag, hälso- och sjukvårdstjänster, audiovisuella tjänster och ljudradiosändningar, viss spelverksamhet, tjänster som är förenade med offentlig maktutövning, sociala tjänster och privata säkerhetstjänster. Lagen ska inte heller tillämpas på skatteområdet.
I syfte att förenkla de administrativa förfarandena innehåller tjänstedirektivet bestämmelser som innebär att varje medlemsstat måste inrätta en eller flera gemensamma kontaktpunkter för att säkerställa att tjänsteleverantörerna bara behöver vända sig till en enda instans. Med anledning därav föreslås i propositionen att det i lagen ska anges att en eller flera kontaktpunkter ska upprättas för att underlätta tillståndsförfarandena för tjänsteleverantörer och tillhandahålla information till tjänstemottagare. Regeringen gör bedömningen att det inledningsvis bör upprättas en enda svensk gemensam kontaktpunkt. Enligt vad som anförs i propositionen ska Kommerskollegium ansvara för att utveckla kontaktpunkten tillsammans med Tillväxtverket och Konsumentverket.
Lagen ska dessutom omfatta vissa bestämmelser om förfarandet vid tillståndsprövning vid etablering av en tjänsteleverantör i Sverige. I tjänstedirektivet finns grundläggande bestämmelser om och på vilket sätt krav på tillstånd och andra krav vid etablering får ställas. Huvudregeln enligt direktivet är att en tjänsteleverantör från en annan medlemsstat har rätt att etablera sig i Sverige, men undantag från etableringsfriheten får i vissa fall beslutas. Det innebär att medlemsstaterna i vissa fall kan ställa krav på tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet. Tjänstedirektivet omfattar även bestämmelser om tidsfrister vid tillståndsärenden, där utgångspunkten är att den behöriga myndigheten måste meddela sitt beslut inom den utsatta tidsfristen. Annars anses ansökan om tillstånd beviljad (s.k. tyst beviljande). Ett annat förfarande får dock i vissa fall tillämpas. I propositionen redovisar regeringen sin bedömning av vilka områden som bör undantas från bestämmelserna om tyst beviljande. I huvudsak införs dessa bestämmelser på förordningsnivå, men i vissa fall sker det i lag (se vidare i avsnittet om ändringar i sektorslagar). Mot bakgrund av vad som föreskrivs i tjänstedirektivet om tillståndsprövning införs i lagen bl.a. dels en upplysningsbestämmelse där det framgår att bestämmelser om den tid inom vilken behörig myndighet ska fatta beslut i ärendet finns i annan författning, dels en bestämmelse om att den behöriga myndigheten ska sända ett mottagningsbevis till den sökande.
I tjänstedirektivet stadgas även formerna för det administrativa samarbetet mellan medlemsstaterna, vilket bl.a. innebär att medlemsstaterna ska samarbeta och bistå varandra i tillsynen av tjänsteleverantörerna och deras tjänster. Som stöd för detta ska ett elektroniskt system för informationsutbyte inrättas (Internal Market Information System) och en nationell samordnare utses. Även hur samarbetet mellan myndigheter ska gå till bör enligt regeringen regleras i lagen. I lagen ska bl.a. införas bestämmelser om att behöriga myndigheter i Sverige ska bistå utländska myndigheter inom EES-området, lämna information om myndigheten inte kan lämna begärt bistånd och underrätta om tjänsteverksamhet som kan medföra allvarlig skada på människors hälsa eller säkerhet eller på miljön.
Tjänstedirektivet innehåller dessutom bestämmelser om tjänsternas kvalitet. Bestämmelserna omfattar bl.a. vilka informationskrav som ska ställas upp i förhållande till tjänsteleverantören. Uppgifterna ska tillhandahållas av tjänsteleverantören på eget initiativ eller finnas lätt tillgängliga för tjänstemottagaren på den plats där tjänsten utförs eller där avtalet sluts. Enligt regeringen bör skyldigheten för tjänsteleverantörer att lämna information regleras. Av lagen bör framgå att information som gör det möjligt att komma i kontakt med tjänsteleverantören alltid ska lämnas. Vidare ska av lagen framgå att tjänsteleverantören ska lämna olika kompletterande uppgifter om tjänstemottagaren begär det. Brister i informationslämnandet från tjänsteleverantören ska sanktioneras genom marknadsföringslagen (2008:486).
Vidare ska av lagen framgå att en tjänsteleverantör ska besvara klagomål från en tjänstemottagare så snart som möjligt. Enligt regeringens uppfattning får det anses rimligt att klagomål normalt besvaras inom en månad.
Ändringar i sektorslagar
Ändringar med anledning av tjänstedirektivets bestämmelser om etableringsfrihet
I tjänstedirektivet finns grundläggande bestämmelser (artiklarna 9–15) om och på vilket sätt krav på tillstånd samt andra krav vid etablering får, respektive inte får, ställas. Bestämmelserna i nyssnämnda artiklar gäller endast etablering och inte tillhandahållande av tjänster över gränserna. Huvudregeln enligt tjänstedirektivet är att en tjänsteleverantör från en annan medlemsstat har rätt att etablera sig i Sverige, men undantag från etableringsfriheten får i vissa fall beslutas. Av tjänstedirektivet följer att en medlemsstat i vissa fall får uppställa krav på tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet. Ett tillståndsförfarande får dock inte diskriminera tjänsteleverantören och måste vara motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset. Enligt EG-domstolens praxis utgör bl.a. folkhälsan, konsumentskyddet, djurhälsan och miljöskyddet tvingande hänsyn till allmänintresset. För att ett krav på etablering ska vara tillåtet krävs dessutom att det är proportionerligt, dvs. att det eftersträvade ändamålet inte kan uppnås med mindre begränsande åtgärder. Vissa bestämmelser i gällande svenskt regelverk har vid en genomgång visat sig stå i strid med tjänstedirektivets artiklar om etableringsfrihet. Som ett led i genomförandet av direktivet föreslås i propositionen därför ändringar i följande lagar.
Beträffande tullagen (2000:1281) föreslås att formuleringen i lagen (2 kap. 4 §) som medför att en mottagningsfunktion endast får innehas av en juridisk person tas bort. Regeringen bedömer att kravet på juridisk person i tullagen, vilket utesluter fysiska personer från möjligheten att inneha mottagningsfunktionen, inte kan anses motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset.
Därtill föreslås att bestämmelsen i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. (filiallagen) som innebär att det ska finnas en i Sverige bosatt föreståndare för fysiska näringsidkare som inte är bosatta i Sverige (2 § andra stycket) ändras för att bli förenlig med tjänstedirektivet. Nuvarande krav ska enligt förslaget ersättas med ett krav på att det ska finnas en i Sverige bosatt föreståndare för näringsverksamhet som bedrivs här av svenska eller utländska medborgare som är bosatta utanför EES-området. Regeringen anser att begreppet föreståndare kan uppfattas som någon som är anställd av näringsidkaren. Därigenom kan kravet på en i Sverige bosatt föreståndare stå i strid med det enligt tjänstedirektivet otillåtna kravet att personal ska vara bosatt i Sverige (artikel 14.1 b). Enligt regeringen finns det dock anledning att närmare undersöka konsekvenserna av förslaget i denna del och möjligheterna att tillgodose arbetstagarorganisationernas intressen. Regeringen avser därför att återkomma till denna fråga i ett annat sammanhang.
Vidare förordas i propositionen att bestämmelsen (9 §) i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel ändras såtillvida att straffansvar endast ska aktualiseras om verksamheten bedrivs utan tillstånd. Gällande bestämmelse om att straffansvar kan utkrävas om en tillståndshavare bryter mot föreskrifter som meddelats av Lotteriinspektionen tas således bort. Genom den föreslagna ändringen kommer kraven i tjänstedirektivet om att kriterierna för villkoren ska vara offentliggjorda i förväg (artikel 10) att vara uppfyllda.
Regleringen av skicklighetsautomater ska enligt vad som föreslås utgå ur lotterilagen (1994:1000). Med skicklighetsautomater avses en spelautomat som betalar ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på spelarens skicklighet. I tjänstedirektivets anges (artikel 2.2 h) att spelverksamhet som innebär att insatser med penningvärden görs i hasardspel, t.ex. lotterier, kasinospel och vadslagningar, undantas från direktivets tillämpningsområde. Förslaget i propositionen innebär att tjänstedirektivets bestämmelser inte kommer att omfatta någon form av utbetalningsautomat som regleras i lotterilagen.
Med anledning av bestämmelserna om tidsfrister i tjänstedirektivet (artikel 13) föreslås att det i alkohollagen (1994:1738) införs en bestämmelse om att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om den tid inom vilken kommunen ska fatta beslut om serveringstillstånd. Bestämmelser om tidsfrister bör enligt regeringen i huvudsak kunna införas på förordningsnivå. Enligt regeringsformen (8 kap. 5 §) ska dock bestämmelser om kommuners åligganden meddelas i lag. Efter bemyndigande i lag kan sådana föreskrifter även meddelas på lägre normhierarkisk nivå (RF 8 kap. 7 och 11 §§). Regeringen anser att det i detta fall är frågan om ett sådant åliggande för kommunerna som avses i nyssnämnda 5 § regeringsformen.
Ändringar med anledning av tjänstedirektivets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster
Av artikel 16 i tjänstedirektivet följer att medlemsstaterna ska respektera tjänsteleverantörernas rätt att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat än den där de är etablerade. Den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls ska garantera rätten att fritt få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet inom dess territorium. Det innebär att direktivet förbjuder diskriminering av tillfälliga tjänsteutövare på en annan medlemsstats territorium. En medlemsstat kan besluta om undantag från friheten att tillhandahålla tjänster i vissa fall. Nationella krav kan dock endast anses motiverade om de är nödvändiga för att säkerställa den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten, folkhälsan eller miljöskyddet. Regeringen gör bedömningen att vissa bestämmelser i svensk lagstiftning inte är i överensstämmelse med tjänstedirektivets princip om frihet att tillhandahålla tjänster. I propositionen föreslås därför ändringar i följande lagar.
I resegarantilagen (1972:204) föreslås att det införs en bestämmelse om att kravet på ställande av säkerhet för andra resor än paketresor inte tillämpas när det gäller en näringsidkare som är etablerad i en annan EES-stat än Sverige och som tillfälligt tillhandahåller tjänster här i landet. I lagen har skyldigheten att ställa säkerhet utvidgats till vissa typer av resor som inte omfattas av det s.k. paketresedirektivet (90/314/EEG), t.ex. transporter som sker tillsammans med en paketresa (s.k. stolförsäljning), resor som består av separata transporter och inkvarteringstjänster samt s.k. utbytesverksamhet för ungdom. Eftersom det nationella kravet inte kan motiveras med något av de skäl som anges i artikel 16 kan kravet inte upprätthållas.
Enligt regeringen bör det i lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare införas en bestämmelse om att lagen inte tillämpas i fråga om en näringsidkare som är etablerad i en annan EES-stat än Sverige och som tillfälligt tillhandahåller tjänster här. Lagen ställer upp en generalklausul mot oskäliga avtalsvillkor mellan näringsidkare, och talan prövas av Marknadsdomstolen. De marknadsrättsliga åtgärderna i enlighet med lagen skulle enligt regeringens bedömning kunna utgöra sådana hinder för den fria handeln som artikel 16 i tjänstedirektivet syftar på. De nationella reglerna är inte heller motiverade av något av de fyra skäl som anges i nyssnämnda artikel.
I lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning ställs krav på att de näringsidkare som bedriver tillfällig försäljning ska lämna konsumenten upplysning om sitt namn, sin postadress och sitt telefonnummer genom en väl synlig skylt eller på något annat verksamt sätt (2 § första stycket). Om det pris som konsumenten sammanlagt ska betala överstiger 300 kr ska informationen dessutom lämnas skriftligt till konsumenten (2 § andra stycket). Enligt regeringens bedömning sammanfaller kravet i första stycket med motsvarande krav i tjänstedirektivet (artikel 22.1 a) och är därmed förenligt med direktivet. Kravet på att informationen dessutom ska lämnas skriftligen om priset överstiger ett visst minsta belopp saknar dock motsvarighet i gemenskapslagstiftningen. Av detta skäl föreslås att det införs en bestämmelse om att informationskravet i 2 § andra stycket inte tillämpas i fråga om en näringsidkare som är etablerad i en annan EES-stat än Sverige och som tillfälligt tillhandahåller tjänster här i landet.
I bostadsrättslagen (1991:614) finns krav på intygsgivare i samband med upprättande av en ekonomisk plan (3 kap.). Intygsgivare utses bland dem som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har förklarats behöriga att utfärda intyg (3 kap. 3 §). Enligt regeringen kan bestämmelserna om intygsgivarens behörighet inte anses vara förenliga med tjänstedirektivet. Bestämmelserna i bostadsrättslagen bör därför utformas så att tjänsteleverantörer från andra medlemsstater som utgör motsvarighet till svenska intygsgivare ges möjlighet att tillfälligt verka även i Sverige. Bedömningen av om de intygsgivare som en bostadsrättsförening har utsett uppfyller kriterierna bör ankomma på Bolagsverket i samband med att myndigheten prövar registreringen av den ekonomiska planen, anförs det i propositionen.
I likhet med bostadsrättslagen finns i lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt krav på intygsgivare. Även i detta fall ska intygsgivare utses bland dem som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har förklarat behöriga att utfärda intyg (4 kap. 4 §). Regeringen föreslår därför en motsvarande ändring i denna lag.
Produktsäkerhetslagen (2004:451), som har till syfte att säkerställa att varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på personer, tillämpas till skillnad från det s.k. produktsäkerhetsdirektivet (2001/95/EG) även på tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet. Av detta skäl föreslås att det införs en bestämmelse om att lagens regler om tjänster inte tillämpas i fråga om näringsidkare som är etablerade i en annan EES-stat än Sverige och som tillfälligt tillhandahåller tjänster här. Därtill föreslår regeringen att det i produktsäkerhetslagen införs bestämmelser som reglerar möjligheten att ingripa mot enskilda fall samt procedurregler för sådana ingripanden.
Distans- och hemförsäljningslagen (2005:59) innehåller krav i fråga om bl.a. den information en tjänsteleverantör lämnar en konsument vid distans- och hemförsäljning. Informationskraven går dock längre än gemenskapens harmoniserade krav. För att säkerställa att det inte vidtas några åtgärder i strid med artikel 16 i tjänstedirektivet föreslår regeringen att det i lagen förtydligas att de marknadsrättsliga påföljderna inte tillämpas i fråga om de angivna kraven när det gäller näringsidkare som tillfälligt tillhandahåller tjänster i Sverige och som är etablerade i en annan EES-stat.
Beträffande marknadsföringslagen (2008:486) föreslås att det införs en bestämmelse om att vissa krav på marknadsföring inte tillämpas i fråga om en näringsidkare som är etablerad i en annan EES-stat än Sverige och som tillfälligt tillhandahåller tjänster här. De bestämmelser som i detta avseende ska undantas rör garantier (22 §), otillbörlig marknadsföring (4 § tredje stycket) och aggressiv marknadsföring (7 §). När det gäller den förstnämnda bestämmelsen går den svenska regleringen något längre än tjänstedirektivets krav. Kraven i de två sistnämnda bestämmelserna saknar motsvarighet i gemenskapslagstiftningen och kan enligt regeringen inte motiveras av de skäl som anges i artikel 16.
Övriga lagändringar
Utöver tidigare redovisade lagändringar föreslår regeringen att det i marknadsföringslagen (2008:486) och produktsäkerhetslagen (2004:451) införs förtydliganden om att dessa lagar tillämpas när en tillsynsmyndighet fullgör sina skyldigheter som behörig myndighet enligt tjänstedirektivet.
Ikraftträdande
Enligt artikel 44 i tjänstedirektivet ska medlemsstaterna sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet före den 28 december 2009. I propositionen föreslås därför att såväl lagen om tjänster på den inre marknaden som övriga föreslagna lagändringar ska träda i kraft den 27 december 2009.
Motionerna
I flerpartimotionen 2008/09:N19, som väckts med anledning av propositionen, redogör företrädare för Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet för sin syn på tjänstedirektivet och de förslag som lagts fram i propositionen. Motionärerna anser att regeringens förslag om att inom EES-området ta bort kravet i filiallagen på en i Sverige bosatt föreståndare för fysiska näringsidkare som inte är bosatta här urholkar de fackliga organisationernas förhandlingsrätt genom att det i dessa fall inte kommer att finnas någon motpart att föra förhandlingar med. Förslaget påverkar därmed arbetsrätten i strid med tjänstedirektivet. Mot denna bakgrund avvisas regeringens föreslag. Motionärerna föreslår att det nuvarande bosättningskravet i stället ersätts med en bestämmelse som medför krav på att det på plats i Sverige ska finnas någon som är behörig att företräda utländska företag och näringsidkare i förhållande till arbetstagare, arbetstagarorganisationer, affärspartner, tjänstemottagare, domstolar och myndigheter, och ett riksdagsuttalande om detta anmodas. I detta sammanhang påtalas även vikten av att frågan om behörig företrädare får en snabb lösning och att det saknas anledning att avvakta en eventuell utredning av andra delar av filiallagen. Vidare förordar motionärerna ett tillkännagivande om att det i den av regeringen föreslagna lagen om tjänster på den inre marknaden uttryckligen ska framgå att arbetsrätten inte omfattas. Det bör tydligt framgå av lagen att innebörden i direktivet är att arbetsrätten inte ska påverkas och att regler i kollektivavtal inte ska anses som otillåtna krav i direktivets mening. Det tredje riksdagsuttalandet som motionärerna förespråkar rör reglerna om s.k. tyst beviljande. Dessa regler innebär en nyordning inom svensk förvaltning och det är svårt att förutse dess konsekvenser, anförs det. Därför är det angeläget att det görs en uppföljning av dessa regler.
Även i motion 2009/10:N325 (s), vilken väckts under den allmänna motionstiden 2009, uppmärksammas nödvändigheten av en behörig företrädare. Motionärerna förordar ett riksdagsuttalande om att utländska företag och näringsidkare verksamma i landet ska ha en behörig företrädare i Sverige.
Vissa kompletterande uppgifter
Om filiallagen m.m.
I filiallagen regleras formerna för näringsverksamhet som bedrivs i Sverige av utländska företag och utomlands bosatta svenska eller utländska medborgare (1 §). Enligt 2 § första stycket ska utländska företag bedriva sin näringsverksamhet i Sverige genom ett avdelningskontor med självständig förvaltning (filial). För näringsverksamhet som bedrivs i Sverige av utomlands bosatta svenska eller utländska medborgare ska enligt 2 § andra stycket finnas en i Sverige bosatt föreståndare med ansvar för den verksamhet som bedrivs i Sverige. Den ändring i filallagen som föreslås i propositionen berör endast det andra stycket och innebär att kravet på en i Sverige bosatt föreståndare framöver endast kommer att gälla för svenska och utländska medborgare som är bosatta utanför EES. Vidare får regeringen, enligt 2 § tredje stycket, för viss typ av verksamhet meddela föreskrifter om undantag från kravet på filial eller föreståndare. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dessutom enligt 2 § fjärde stycket, om det finns särskilda skäl, medge undantag från kravet på filial eller föreståndare.
Det utländska företagets verksamhet genom filial i Sverige ska enligt 5 § drivas under en firma som innehåller företagets namn med tillägg av ordet filial och som tydligt anger företagets nationalitet. Filialen ska enligt 8 § stå under ledning av en verkställande direktör. Dessutom kan en vice verkställande direktör utses. Den verkställande direktören är enligt 10 § ansvarig för filialens verksamhet. Av den nyssnämnda bestämmelsen framgår även att om den verkställande direktören inte är bosatt i Sverige ska det utländska företaget bemyndiga och till registreringsmyndigheten anmäla en person som är bosatt i Sverige att på det utländska företagets räkning ta emot delgivning. Enligt 15 § får näringsverksamheten påbörjas när en anmälan om filial skett till Bolagsverket.
Som redovisats i det föregående anser regeringen att kravet i filiallagen på en i Sverige bosatt föreståndare kommer att stå i strid med tjänstedirektivet. Artikel 14 i tjänstedirektivet innehåller en lista på krav som en medlemsstat inte får ställa upp för etablering i medlemsstaten. Enligt artikel 14.1 b får medlemsstater inte ställa diskriminerande krav som direkt eller indirekt grundar sig på nationalitet eller, i fråga om företag, platsen för dess säte. Det gäller i synnerhet krav på att tjänsteleverantören, dess personal, aktie- eller andelsägare eller medlemmar i ledning och styrelse ska vara bosatta på landets territorium.
I november 2008 inledde kommissionen ett s.k. informellt förfarande mot Sverige när det gäller filiallagen och möjliga begränsningar av etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, genom att översända en skrivelse till den svenska regeringen (Lagen om utländska filialer – möjliga begränsningar av etableringsfriheten [artikel 43 i EG-fördraget] och friheten att tillhandahålla tjänster [artikel 49]). Ett informellt förfarande initieras för att utreda om en medlemsstat har överträtt gemenskapsrätten i något avseende. Kommissionen påpekar i skrivelsen att den blivit uppmärksammad på att filiallagen i vissa delar kan strida mot de grundläggande rättigheterna i artiklarna 43 och 49 i fördraget och att lagen dessutom kan vara oförenlig med tjänstedirektivet. I skrivelsen uppmärksammas särskilt 1, 2, 5 och 10 §§ filiallagen. När det gäller 2 § berörs såväl kravet på filial för utländska företag som kravet på föreståndare för utomlands boende fysiska personer.
I den svarsskrivelse som regeringen översände till kommissionen i februari 2009 (N/2008/8442/MK) framhölls, beträffande kravet på filial (2 § första stycket), att detta inte är något absolut krav på att en etablering i Sverige måste ske genom filial, utan att en utländsk näringsidkare även kan välja att etablera sig i Sverige genom ett dotterbolag eller en agentur. Vidare betonades att en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat och som inte vill etablera sig i Sverige kan välja att fritt tillhandahålla tjänster i Sverige. Lagen kan därför, påpekades det, behöva ses över så att det tydligt framgår att tjänsteleverantörer som är etablerade i andra medlemsstater har möjlighet att tillfälligt erbjuda sina tjänster i Sverige utan att ha filial här. Regeln i 5 § om att det utländska företagets verksamhet genom filial i Sverige ska drivas som firma kommer då också att bli föremål för en översyn. Därtill hänvisade regeringen till att det i en departementspromemoria (Ds 2008:75) föreslagits en ändring av kravet på föreståndare för utomlands boende fysiska personer. I svaret framhölls även att kravet i 10 § filiallagen – om att det utländska företaget ska anmäla en person som är bosatt i Sverige att på företagets vägnar ta emot delgivning om den verkställande direktören inte är bosatt i Sverige (s.k. särskild delgivningsmottagare) – inte är något krav på att den utländska näringsidkaren måste ha någon anställd personal i Sverige. En särskild delgivningsmottagare kan vara en extern uppdragstagare. Den särskilda delgivningsmottagaren har heller ingen rätt att företräda den utländska näringsidkaren utan har endast i uppdrag att ta emot delgivningar för dennes räkning. Även för associationer med säte i Sverige, exempelvis aktiebolag och ekonomiska föreningar, finns det krav på en särskild delgivningsmottagare om bolagets företrädare inte bor i Sverige.
Dessutom bör nämnas att det inom Regeringskansliet har upprättats en promemoria (N2009/5828/MK) med förslag som innebär att det i förordningen (1992:308) om utländska filialer medges ett undantag från kravet på filial för utländska företag som är etablerade i en annan medlemsstat inom EES-området och som endast tillfälligt bedriver näringsverksamhet i Sverige. Ändringen föreslås träda i kraft den 27 december 2009. I promemorian påpekas att det EG-rättsliga etableringsbegreppet inte nödvändigtvis behöver sammanfalla med begreppet näringsverksamhet i den svenska filiallagens mening och att det därför kan förekomma situationer där ett utländskt tjänsteföretags verksamhet är att betrakta som näringsverksamhet i filiallagens mening utan att företaget har någon avsikt att etablera sig i Sverige. I sådana situationer kommer kravet på filial att bli ett absolut krav som måste uppfyllas av det utländska företaget för att det ska få tillträde till den svenska marknaden. Ett krav på etablering genom filial för den som endast tillfälligt vill tillhandahålla tjänster i Sverige kan dock inte motiveras utifrån skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd i artikel 16 i tjänstedirektivet. Kravet är således oförenligt med tjänstedirektivet och måste därför tas bort ur filiallagen. Tills vidare bör detta enligt regeringens bedömning kunna ske genom utnyttjande av det bemyndigande i filiallagen som ger regeringen rätt att föreskriva generella undantag från kravet på filial (2 § tredje stycket). Förslaget till förordningsändring har remissbehandlats.
Landsorganisationen i Sverige (LO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (Saco) och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) har motsatt sig såväl den i propositionen föreslagna ändringen i filiallagen som den av regeringen planerade ändringen i filialförordningen. Arbetstagarorganisationerna har i stället föreslagit att det nuvarande bosättningskravet (som gäller fysiska näringsidkare) ska ersättas med en bestämmelse om att företag som är etablerade i utlandet och näringsidkare som är bosatta utomlands under den tid som företaget eller näringsidkaren bedriver näringsverksamhet i Sverige till registreringsmyndigheten ska anmäla en representant med adress i Sverige som har behörighet att företräda företaget eller näringsidkaren och att företa de rättshandlingar som verksamheten i Sverige kräver. Detsamma ska gälla företag som är etablerade i Sverige vars företrädare är bosatta utomlands.
Den 23 september 2009 svarade arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin på en fråga (fr. 2008/09:1218) av Christina Axelsson (s) om statsrådet avsåg att verka för att Sverige även fortsättningsvis ska ha rätt att kräva att utländska företag som är verksamma i landet ska ha en behörig företrädare registrerad här. I sitt svar framhöll arbetsmarknadsministern att ett generellt krav på att tjänsteutövare från ett annat EES-land måste ha en behörig företrädare registrerad i Sverige för att bedriva verksamhet i landet av regeringen bedömts strida mot EG-rättens regler om fri rörlighet för tjänster. Av detta skäl avsåg statsrådet att inte verka för att ett sådant krav behålls eller införs. Vidare erinrade han om att regeringen aviserat att i ett annat sammanhang återkomma till frågan om vilka möjligheter som finns att tillgodose arbetstagarorganisationernas intressen i de situationer som berörs.
Enligt uppgift från Regeringskansliet pågår arbetet med att ta fram utredningsdirektiv rörande en översyn av filiallagen.
Tjänstedirektivet och arbetsrätten
Mot bakgrund av vad som sägs i motion 2008/09:N19 (s, v, mp) om arbetsrätten kan erinras om att det i artikel 1.6 i tjänstedirektivet anförs att direktivet inte påverkar arbetsrätten, dvs. sådana rättsliga eller avtalsreglerade bestämmelser om anställningsvillkor, arbetsförhållanden, inbegripet hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, samt förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, som medlemsstaterna tillämpar i enlighet med nationell lagstiftning som respekterar gemenskapsrätten. Vidare sägs i artikel 1.7 att direktivet inte heller påverkar rätten att förhandla om, ingå och tillämpa kollektivavtal samt att vidta stridsåtgärder i enlighet med nationell lagstiftning och praxis som respekterar gemenskapsrätten. Även i artikel 16.3 berörs arbetsrätten; i artikeln uttalas att en medlemsstat inte heller får hindras att, i enlighet med gemenskapsrätten, tillämpa sina regler för anställningsvillkor, inbegripet regler i kollektivavtal. Arbetsrätten berörs även i tjänstedirektivets inledande skäl (skäl 14, 86 och 87).
Ömsesidig utvärdering
Enligt artikel 39 i tjänstedirektivet ska medlemsstaterna senast den 28 december 2009 rapportera till kommissionen vilka regler om krav på tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet som de avser behålla och skälen till att reglerna uppfyller direktivets krav (artikel 9.2). Beträffande tillståndskrav som särskilt ska utvärderas i direktivet ska medlemsstaterna även redogöra för vilka regler som har upphävts eller mildrats (artikel 15.5). Därtill ska medlemsstaterna meddela vilka tjänsteleverantörer som omfattas av krav som innebär att de endast får utöva en viss angiven verksamhet (artikel 25.3). Slutligen ska det inrapporteras vilka nationella krav som faller under artikel 16 i direktivet och varför dessa krav är förenliga med artikeln. Kommissionen ska översända dessa rapporter till övriga medlemsstater, vilka inom sex månader efter mottagandet ska lämna sina synpunkter på var och en av rapporterna. Senast den 28 december 2010 ska kommissionen lägga fram en sammanfattande rapport.
Arbetsmarknadsutskottets yttrande
Utskottet har berett arbetsmarknadsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och motionerna. Arbetsmarknadsutskottet har i sitt yttrande (yttr. 2009/10:AU3y; se bilaga 4) avgränsat sig till de delar som rör dess beredningsområde, dvs. förslaget i propositionen om ändring av filiallagen (punkt 7) och motionerna, med undantag för yrkande 3 i motion 2008/09:N19 (s, v, mp). Sammanfattningsvis anser arbetsmarknadsutskottet att näringsutskottet bör tillstyrka propositionen i den berörda delen och avstyrka de aktuella motionsyrkandena i motsvarande delar. I yttrandet erinras bl.a. om det informella förfarande som kommissionen inlett mot Sverige när det gäller filiallagen och möjliga begränsningar av etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. Det informella förfarandet, som alltjämt pågår, avser bl.a. 2 § och kraven på filial för utländska företag och en i Sverige bosatt föreståndare för utomlands bosatta svenska och utländska medborgare som bedriver näringsverksamhet i Sverige. I detta sammanhang betonas vikten av att säkerställa att svenska regler står i överensstämmelse med EG-rätten.
Arbetsmarknadsutskottet konstaterar att motionernas krav på att både utländska företag och utomlands bosatta näringsidkare med verksamhet i Sverige ska ha en behörig företrädare avser en vidare krets av rättssubjekt än som omfattas av det lagförslag som läggs fram i propositionen. Därtill har arbetsmarknadsutskottet noterat det förslag som LO, Saco och TCO och har lagt fram under remissförfarandet om en representant med adress i Sverige som har behörighet att företräda företaget eller näringsidkaren. I likhet med regeringen gör utskottet bedömningen att det inte är säkert att ett sådant generellt krav är förenligt med tjänstedirektivet och övriga EG-rättsliga regler. Arbetsmarknadsutskottet välkomnar uttalandena i propositionen om att det finns anledning att närmare undersöka konsekvenserna av att kravet på en i Sverige bosatt föreståndare tas bort och möjligheterna att tillgodose arbetstagarorganisationernas intressen i detta hänseende samt värdesätter att regeringen har för avsikt att återkomma i denna fråga. Beträffande motionsyrkandet om att det uttryckligen ska framgå av den föreslagna lagen om tjänster på den inre marknaden att arbetsrätten inte omfattas av direktivet påpekar arbetsmarknadsutskottet att en sådan reglering är överflödig eftersom det redan har slagits fast i direktivet.
I en avvikande mening (s, v, mp) förordas att propositionen, såvitt gäller ändringen i filiallagen, avstyrks och att de behandlade motionerna ska bifallas.
Utskottets ställningstagande
Inledning
Utskottet tar först ställning till förslaget om en lag om tjänster på den inre marknaden. Därefter behandlar utskottet förslaget om ändring i filiallagen respektive övriga lagförslag samt, avslutningsvis, motionsyrkandet om uppföljning av tillståndsförfaranden.
Lag om tjänster på den inre marknaden
Utskottet vill inledningsvis framhålla att ökad rörlighet och integrering av tjänstesektorn är en viktig komponent i arbetet med att skapa ett konkurrenskraftigare Europa och är av stor betydelse för ökad tillväxt och sysselsättning i såväl Sverige som övriga EU. Tjänstesektorn står i dag för ca 75 % av EU:s samlade produktion, men av den totala handeln mellan EU:s länder är endast 20–25 % tjänstehandel. Således finns det en outnyttjad potential inom EU:s tjänstsektor. Även i Sverige utgör denna sektor en betydande del av ekonomin. I vårt land är ca 3,2 miljoner sysselsatta inom tjänstesektorn, varav 1,8 miljoner i den privata sektorn. Under de senaste åren har också handeln med tjänster ökat relativt kraftigt. År 2007 uppgick den svenska tjänsteexporten till 420 miljarder kronor, vilket gav ett överskott på 96,4 miljarder kronor.
Frågan om ett EU-direktiv om tjänsters fria rörlighet har varit aktuell under en längre tid. Redan under 2004 anordnade såväl näringsutskottet som arbetsmarknadsutskottet offentliga utfrågningar om kommissionens vid denna tidpunkt aktuella förslag till tjänstedirektiv.
Tjänstedirektivets regler syftar till att skapa en gemensam inre marknad för tjänster så att både företag och konsumenter ska kunna dra full nytta av de möjligheter som finns inom denna sektor. Direktivets genomförande är enligt utskottets uppfattning av central betydelse för att stärka EU:s inre marknad och för att skapa bättre förutsättningar för tjänsteföretagen. Genomförandet innebär bl.a. att medlemsstaterna ska ta bort etableringskrav eller andra krav som ställs för tjänster som tillhandahålls över medlemsstaternas gränser och undanröja omotiverade krav. Ett effektivt genomförande av direktivet betyder således att en mängd legala och administrativa hinder kan undanröjas, vilket skapar goda förutsättningar för en ökad tjänstehandel i Europa. Ur svenskt perspektiv kan detta bidra till att inte minst små och medelstora svenska tjänsteföretag får bättre förutsättningar att sälja sina tjänster på den europeiska marknaden. Mot bakgrund av det ovan anförda välkomnar utskottet realiserandet av tjänstedirektivet.
För verkställandet av direktivet i Sverige har i propositionen föreslagits dels införandet av en lag om tjänster på den inre marknaden, dels en anpassning av svensk lagstiftning till tjänstedirektivets bestämmelser. Utskottet avgränsar sig i detta avsnitt till förslaget om en lag om tjänster på den inre marknaden. Enligt förslaget i propositionen ska nyssnämnda lag bl.a. omfatta bestämmelser om gemensamma kontaktpunkter, förfarandet vid tillståndsprövning, samarbetet mellan myndigheterna och den information som tjänsteleverantörerna ska lämna. I lagen tydliggörs även tillämpningsområdet genom att de tjänster som undantas lagens tillämpning anges. Utskottet har inget att invända mot regeringens förslag.
Som tidigare redovisats har i motion 2008/09:N19 (s, v, mp) förordats ett förtydligande beträffande arbetsrätten i lagen om tjänster på den inre marknaden. Motionärerna anser att det i lagen uttryckligen ska framgå att arbetsrätten inte omfattas. Detta sker mot bakgrund av att det i artikel 1.2–1.7 i tjänstedirektivet anges att direktivet inte ska påverka vissa områden, däribland arbetsrätten och rätten att förhandla om, ingå och tillämpa kollektivavtal som är i enlighet med nationell lagstiftning och som respekterar gemenskapsrätten. Regeringen gör i propositionen bedömningen att undantaget för arbetsrätten inte behöver framgå av lagen eftersom direktivet inte påverkar arbetsrätten. Även arbetsmarknadsutskottet har uppfattningen att det inte behöver framgå av lagen att arbetsrätten inte omfattas av direktivet; utskottet påpekar i sitt yttrande att en sådan reglering är överflödig eftersom det redan har slagits fast i direktivet. Näringsutskottets inställning i denna fråga avviker inte från regeringens eller arbetsmarknadsutskottets. Lagen om tjänster på den inre marknaden har tillkommit för att genomförandet av tjänstedirektivet kräver att det införs vissa nya, mer övergripande nationella bestämmelser. Det har dock inte, som påpekas i propositionen, varit aktuellt att föra in direktivets bestämmelser i lagen mer än nödvändigt. Utskottet ser inte förtjänsten med att i lagen stipulera att arbetsrätten inte omfattas av tjänstedirektivet. Detta tydliggörs i tjänstedirektivets inledande artikel om direktivets syfte där det anges att arbetsrätten tillsammans med en rad andra områden, däribland straffrätten, inte påverkas. En bestämmelse i lagen om tjänster på den inre marknaden i linje med vad motionärerna förordar ser utskottet därför som obehövlig. Motionsyrkandet bör enligt utskottets mening av denna anledning avslås av riksdagen.
Med hänvisning till det anförda tillstyrks propositionen i berörd del.
Ändring i lagen om utländska filialer m.m.
Som ett led i genomförandet av tjänstedirektivet har det i propositionen föreslagits en ändring i filiallagen (2 § andra stycket) som innebär att det nuvarande kravet på en i Sverige bosatt föreståndare för näringsverksamhet som bedrivs i Sverige av utomlands bosatta svenska eller utländska medborgare ändras till att bara omfatta de som är bosatta utanför EES-området. I två motioner – 2008/09:N19 (s, v, mp) och 2009/10:N325 (s) – argumenteras mot detta förslag och framhålls att såväl utländska företag som utomlands bosatta näringsidkare ska ha en behörig företrädare när de är verksamma i Sverige.
Utskottet vill till att börja med framhålla betydelsen av att det svenska regelverket är i överensstämmelse med tjänstedirektivet. Även arbetsmarknadsutskottet har i sitt yttrande betonat vikten av att säkerställa att svenska regler står i överensstämmelse med EG-rätten. Utgångspunkten måste därför vara att de bestämmelser i svensk lagstiftning som inte bedöms vara förenliga med tjänstedirektivet ska korrigeras. Att något annat EU-land av olika skäl inte hinner genomföra nödvändiga lagändringar i tid före den 28 december 2009 är enligt utskottets uppfattning inget skäl till varför Sverige skulle avstå från att göra det. Eventuella brister beträffande genomförandet av tjänstedirektivet i andra länder kommer att tydliggöras genom den ömsesidiga utvärderingsprocess som sedan följer.
Den i propositionen förslagna ändringen i filiallagen grundar sig på regeringens bedömning att det nuvarande kravet på en i Sverige bosatt föreståndare inte är förenligt med tjänstedirektivets bestämmelser om etableringsfrihet, som bl.a. innebär att det inte får ställas krav på att personal ska vara bosatt i Sverige. Som redogjorts för i det föregående har kommissionen även inlett ett informellt förfarande mot Sverige, vilket bl.a. avser kravet på en i Sverige bosatt föreståndare. Det informella förfarandet är alltjämt pågående. Utskottet delar regeringens uppfattning när det gäller den nuvarande bestämmelsens oförenlighet med tjänstedirektivet, vilket innebär att utskottet anser att bestämmelsen måste ändras. Samtidigt noterar utskottet att inte heller motionärerna argumenterar mot att den nuvarande bestämmelsen i filiallagen är oförenlig med tjänstedirektivet.
Utöver kravet på föreståndare avser kommissionens informella förfarande även bl.a. kravet på filial (2 § första stycket), och kommissionen har i sin skrivelse erinrat om de olika krav en medlemsstat inte får ställa enligt artikel 16 på en tjänsteleverantör som redan är etablerad i ett annat medlemsland. Regeringen har i en promemoria, som tidigare redovisats, konstaterat att det kan förekomma situationer då kravet på filial enligt filiallagen blir absolut för ett företag som endast tillfälligt vill få tillträde till den svenska marknaden och att kravet i dessa fall blir oförenligt med tjänstedirektivet. Av detta skäl planerar regeringen en förordningsändring som innebär att utländska företag som tillfälligt bedriver näringsverksamhet i Sverige generellt undantas från kravet på filial. Även om den planerade ändringen i filialförordningen formellt kan sägas ligga utanför det förslag som riksdagen nu har att ta ställning till vill utskottet ändå i detta sammanhang framhålla att det delar regeringens uppfattning även i detta avseende. Det finns ett behov av tydliggörande då det i svensk rätt inte tillräckligt gjorts åtskillnad mellan tillhandahållande av tillfälliga tjänster och etableringar. Samtidigt vill utskottet uttrycka sin åsikt att det vore att föredra om ett sådant tydliggörande framgent även kom till uttryck i filiallagen och inte enbart i förordningen.
I de här aktuella motionerna – 2008/09:N19 (s, v, mp) och 2009/10:N325 (s) – ställs krav på att det ska införas en bestämmelse om att både utländska företag och utomlands bosatta näringsidkare med verksamhet i Sverige ska ha en behörig företrädare här i landet. Förslaget överensstämmer i stora delar med det förslag som arbetstagarorganisationerna fört fram om att företag etablerade i utlandet eller näringsidkare bosatta utomlands under den tid som de bedriver verksamhet i Sverige ska anmäla en representant med adress i Sverige som är behörig att företräda företaget. Utskottet kan konstatera att det i inget av nyssnämnda förslag görs någon skillnad på om det rör sig om en etablering i Sverige eller om det bara är frågan om tillfällig tjänsteverksamhet. Vilka krav som kan ställas på utländska företag och näringsidkare som vill bedriva verksamhet i Sverige skiljer sig enligt tjänstedirektivet dock åt om det är frågan om tillfällig tjänsteverksamhet eller om etablering. Därtill vill utskottet erinra om att kommissionen i sin skrivelse även uppmärksammat filiallagens bestämmelser om en s.k. särskild delgivningsmottagare (10 §). Den behöriga företrädare som föreslås av motionärerna ska, som utskottet tyder det, ha betydligt mer långtgående befogenheter än en särskild delgivningsmottagare. Den sistnämnda har inte någon rätt att företräda den utländska näringsidkaren, utan har endast i uppdrag att ta emot delgivningar för dennes räkning. Utskottet delar därför de tveksamheter som regeringen ger uttryck för i propositionen när det gäller arbetstagarorganisationernas förslag och dess förenlighet med tjänstedirektivet och övriga EG-rättsliga regler om etableringsfrihet.
Det framhålls även i den tidigare nämnda flerpartimotionen att det av tjänstedirektivet uttryckligen framgår att arbetsrätten inte ska påverkas. Med anledning av detta påpekande vill utskottet erinra om att det i tjänstedirektivet sägs att direktivet inte påverkar arbetsrätten som medlemsstaterna tillämpar i enlighet med nationell lagstiftning som respekterar gemenskapsrätten. Därtill vill utskottet understryka att filiallagen i första hand ska ses som ett associationsrättsligt regelverk, även om den föreslagna ändringen i detta fall bedöms få konsekvenser på det arbetsrättliga området.
Samtidigt är det utskottets uppfattning att det är angeläget att värna den svenska arbetsmarknadsmodellen där arbetstagarorganisationerna spelar en viktig roll. Regeringen har i propositionen påpekat att det finns anledning att undersöka konsekvenserna av den föreslagna ändringen i filiallagen. Utskottet delar denna uppfattning, men vill samtidigt betona att det dessutom är angeläget att snarast klarlägga möjligheterna att i förenlighet med tjänstedirektivet och EG-rätten kunna kräva en representant för utländska företag och näringsidkare när de är verksamma i Sverige. Som utskottet uppfattar arbetstagarorganisationerna är det i samband med att utländska företag eller näringsidkare utstationerar arbetstagare till Sverige som det finns behov av en representant. Utskottet har i samband med beredningen av propositionen noterat de bestämmelser om företrädare som Finland har när det gäller utstationerade arbetstagare. Enligt uppgift innebär de finska bestämmelserna att det utstationerade företaget är skyldigt att utse en företrädare vid utstationeringar som pågår över 14 dagar. Enligt utskottets uppfattning är detta en möjlig lösning som kan vara värd att beakta. Regeringen har i propositionen meddelat sin avsikt att återkomma till frågan om filiallagen i ett annat sammanhang, och utskottet har erfarit att det inom Regeringskansliet pågår ett arbete med att ta fram utredningsdirektiv för en översyn av filiallagen. Utskottet utgår ifrån att dessa utredningsdirektiv snarast färdigställs och att frågan om behörig representant också hanteras snarast. Såväl utredningen som beredningen av dess förslag bör ske skyndsamt.
Utskottet vill även påtala att en del av införandet av tjänstedirektivet i medlemsstaterna är skapandet av ett informationssystem för den inre marknaden (IMI) som ska möjliggöra lättare kontakter mellan olika staters myndigheter i syfte att få information om gränsöverskridande tjänsteutövare. Inom EU pågår också ett arbete rörande tillämpningen av det befintliga utstationeringsdirektivet. Enligt uppgift från Bolagsverket finns i Sverige för närvarande drygt 1 900 filialer registrerade och omkring 750 anmälda föreståndare. Utskottet förutsätter att regeringen noga följer utvecklingen på området och eventuella problem som uppstår genom förändringen i filiallagen och förordningsförändringen, och vid behov skyndsamt vidtar åtgärder.
Med hänvisning till det anförda tillstyrks propositionen i den här aktuella delen. Tidigare nämnda motioner avstyrks i motsvarande delar.
Övriga lagförslag
När det gäller övriga föreslagna lagändringar har utskottet i samband med beredningen av propositionen noterat att riksdagen beslutat om vissa ändringar i 2 kap. 4 § tullagen efter det att proposition 2008/09:187 överlämnats till riksdagen. I samband med behandlingen av proposition 2008/09:150 om offentlighets- och sekretesslag (bet. 2008/09:KU24) genomfördes ändringar i andra stycket i nyssnämnda bestämmelse (se SFS 2009:489). Hänsyn bör tas till dessa ändringar, varför riksdagen av lagtekniska skäl bör anta ändringarna i tullagen med den korrigering som utskottet föreslår. Utskottet vill samtidigt understryka att detta i sak inte påverkar det förslag rörande tullagen som regeringen framlagt i den nu aktuella propositionen.
Beträffande övriga i propositionen föreslagna lagändringar har utskottet inget att invända.
Med hänvisning till det anförda tillstyrks regeringens förslag, dock med den ändringen att tullagen bör ha lydelsen enligt utskottets förslag i bilaga 3.
Uppföljning av tillståndsförfaranden
Med anledning av vad som anförs i motion 2008/09:N19 (s, v, mp) om behovet av att särskilt följa upp konsekvenserna av de nya reglerna om s.k. tyst beviljande vill utskottet anföra följande.
Som i det föregående redovisats medför genomförandet av tjänstedirektivet att det införs nya handläggningsregler för svenska myndigheter. En nyhet i svensk förvaltning blir regeln om s.k. tyst beviljande som enligt tjänstedirektivet ska gälla som huvudregel. Tyst beviljande innebär att om en myndighet inte har fattat beslut i ett tillståndsärende inom den angivna tiden för handläggningen anses tillståndet beviljat. Enligt tjänstedirektivet finns det ett visst utrymme att inte tillämpa tyst beviljande. Ett annat förfarande får enligt artikel 13.4 tillämpas om det är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset, inbegripet tredje parts legitima intresse. Regeringen har i propositionen redovisat sin bedömning av vilka områden som bör undantas från bestämmelserna om tyst beviljande. Huruvida ett tillståndsförfarande är undantaget från tyst beviljande kommer att framgå av lag eller förordning.
Utskottet kan konstatera att denna form av beviljande avviker från tidigare förvaltningstradition i Sverige och att det av detta skäl kan ses som befogat att granska effekterna av genomförandet av dessa bestämmelser. Utskottet förutsätter dock att regeringen följer upp effekterna av det förändrade tillståndsförfarandet tillsammans med övriga genomförda förändringar som tjänstedirektivet medför. Något riksdagsuttalande om att regeringen särskilt ska granska effekterna av just dessa regler behövs därför inte.
Med hänvisning till det anförda avstyrks motion 2008/09:N19 (s, v, mp) i den berörda delen.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. | Lag om tjänster på den inre marknaden, punkt 1 (s, v, mp) |
| av Tomas Eneroth (s), Alf Eriksson (s), Krister Örnfjäder (s), Karin Åström (s), Kent Persson (v), Börje Vestlund (s), Per Bolund (mp) och Renée Jeryd (s). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om tjänster på den inre marknaden och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2008/09:187 punkt 1 och motion 2008/09:N19 yrkande 2.
Ställningstagande
Vi anser att en ökad rörlighet och integrering av tjänstesektorn är av stor betydelse för ökad konkurrenskraft, tillväxt och nya jobb i Sverige och övriga EU. Tjänstesektorn svarar för tre fjärdedelar av förädlingsvärdet i ekonomin och tillväxten har under de senaste tio åren varit mycket hög. Samtidigt står tjänsteexporten för bara en fjärdedel av den totala handeln mellan EU:s länder. Tjänstedirektivet syftar till att skapa en gemensam inre marknad för tjänster så att både företag och konsumenter ska kunna dra full nytta av de möjligheter som finns i denna sektor. Därigenom kan genomförandet av direktivet bidra till en ökad tjänstehandel och ge större affärsmöjligheter för svenska företag. Vi vill i detta sammanhang även framhålla vikten av att tjänstedirektivet fullgörs samtidigt av alla medlemsländer för att det inte ska uppstå några konkurrenssnedvridande effekter. Såväl kommissionen som den svenska regeringen har här tillsammans med andra regeringar en viktig uppgift att fylla när det gäller att säkerställa att medlemsländerna anpassar sin lagstiftning till tjänstedirektivets bestämmelser.
För att handeln med tjänster ska fungera är det fundamentalt att olika länders modeller på arbetsmarknaden fungerar. Därför är det av central betydelse att genomförandet av tjänstedirektivet inte påverkar den svenska arbetsmarknadsmodellen inklusive det svenska kollektivavtalssystemet. Detta synsätt har även varit grundläggande för tidigare svenska regeringar i det förhandlingsarbete som lett fram till tjänstedirektivet.
Frågan om ett EU-direktiv om tjänsters fria rörlighet har varit aktuell under en längre tid. Redan under 2004 anordnade såväl näringsutskottet som arbetsmarknadsutskottet offentliga utfrågningar om kommissionens vid denna tidpunkt aktuella förslag till tjänstedirektiv.
Regeringen har för att genomföra direktivet i Sverige föreslagit dels införandet av en ny horisontell lag om tjänster på den inre marknaden, dels ändringar i befintliga lagar. Företrädare för Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet har i en gemensam motion (mot. 2008/09:N19) redogjort för sin syn på genomförandet av tjänstedirektivet och de förslag som regeringen lagt fram. När det gäller förslaget till lag om tjänster på den inre marknaden har vi inget att invända mot de föreslagna bestämmelserna om gemensamma kontaktpunkter, förfarandet vid tillståndsprövning, samarbetet mellan myndigheterna eller den information som tjänsteleverantörerna ska lämna. Däremot anser vi att lagförslaget brister i tydlighet när det gäller undantagen från direktivet. I likhet med vad som anförs i tidigare nämnda motion menar vi att det finns skäl för att i lagen förtydliga att arbetsrätten inklusive den svenska kollektivavtalsmodellen inte påverkas av tjänstedirektivet. Av direktivet (artikel 1.6) framgår tydligt att det inte ska påverka arbetsrätten, dvs. sådana rättsliga eller avtalsreglerade bestämmelser om anställningsvillkor, arbetsförhållanden, inbegripet hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, samt förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Vidare gäller att direktivet (artikel 1.7) inte heller ska påverka rätten att förhandla om, ingå och tillämpa kollektivavtal samt vidta stridsåtgärder. Detta är hörnstenar i den arbetsmarknadsmodell som tillämpas i Sverige. Dessvärre har regeringen inte tagit hänsyn till dessa grundläggande bestämmelser i tjänstedirektivet vid utformningen av lagen om tjänster på den inre marknaden. Vi anser därför att riksdagen bör uppmana regeringen att återkomma med ett förslag till ändring i lagen om tjänster på den inre marknaden där det tydliggörs att arbetsrätten inte omfattas av direktivet och att regler i kollektivavtal inte anses som otillåtna krav i direktivets mening. Enligt vår uppfattning placeras ett sådant tydliggörande lämpligen i lagens inledande bestämmelser där det enligt förslaget i propositionen bl.a. hänvisas till tjänstedirektivets allmänna principer, etableringsfrihet och tillhandahållande av tjänster.
Sammanfattningsvis anser vi således att riksdagen bör bifalla propositionen såvitt gäller förslaget om lag för tjänster på den inre marknaden men samtidigt genom ett tillkännagivande uppmana regeringen att återkomma med ett förslag till förtydligande i lagen om tjänster på den inre marknaden i enlighet med vad vi har anfört här. Därmed blir motion 2008/09:N19 (s, v, mp) tillgodosedd och den tillstyrks. Även propositionen tillstyrks i här aktuell del.
2. | Ändring i lagen om utländska filialer m.m., punkt 2 (s, v, mp) |
| av Tomas Eneroth (s), Alf Eriksson (s), Krister Örnfjäder (s), Karin Åström (s), Kent Persson (v), Börje Vestlund (s), Per Bolund (mp) och Renée Jeryd (s). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2008/09:N19 yrkande 1 och 2009/10:N325 samt avslår proposition 2008/09:187 punkt 7.
Ställningstagande
I propositionen har föreslagits att kravet i 2 § filiallagen på en i Sverige bosatt föreståndare för fysiska näringsidkare som inte är bosatta i Sverige tas bort inom EES-området. Regeringen har motiverat denna ändring med att kravet enligt tjänstedirektivet är ett otillåtet krav vid etablering.
Vi motsätter oss regeringens förslag att ta bort detta krav utan att det ersätts med en EU-anpassad bestämmelse som fyller samma funktion. För att den svenska kollektivavtalsmodellen ska fungera i praktiken är det ytterst angeläget att det på plats i Sverige finns en representant för företaget eller näringsidkaren som är behörig att förhandla med arbetstagarorganisationerna. Den föreslagna ändringen innebär att verksamhet kommer att kunna bedrivas i Sverige utan att det finns någon behörig person på plats i landet som facket kan överlämna förhandlingsframställningar och framställa krav på kollektivavtal till eller genomföra förhandlingar om löner och anställningsvillkor med. Kravet på en i Sverige bosatt föreståndare har fram tills nu tillförsäkrat att det finns en behörig person att tillgå i Sverige. I detta sammanhang bör även framhållas att förslaget i propositionen innebär att kravet på föreståndare tas bort också på sådana områden som är undantagna från direktivets tillämpningsområde.
Utöver den i propositionen föreslagna ändringen i filiallagen planerar regeringen, som i det föregående redovisats, en förordningsändring som innebär att utländska företag som tillfälligt bedriver näringsverksamhet i Sverige generellt undantas från kravet på en filial (2 § första stycket filiallagen). Även denna ändring kommer att försvåra arbetstagarorganisationernas möjligheter att effektivt bedriva sitt arbete och leda till en försämrad situation för utländsk arbetskraft i Sverige.
Arbetsmarknadsutskottet har i sitt yttrande särskilt lyft fram det s.k. informella förfarande som kommissionen inlett mot Sverige när det gäller filiallagen och betonat vikten av att säkerställa att svenska regler står i överensstämmelse med EG-rätten. Vi delar självklart uppfattningen att det är angeläget att det säkerställs att det svenska regelverket är i samklang med tjänstedirektivet. Det måste dock tas i beaktande att den svenska arbetsmarknadsmodellen är unik i detta sammanhang. Tjänstedirektivets slutliga utformning är resultatet av ett hårt fackligt och politiskt arbete där bevarandet av den svenska arbetsmarknadsmodellen varit en ledstjärna. Av tjänstedirektivets inledande bestämmelser (artiklarna 1.6 och 1.7) framgår tydligt att direktivet inte ska påverka arbetsrätten eller rätten att förhandla om, ingå och tillämpa kollektivavtal. Det är uppenbart att regeringen inte tagit detta i beaktande fullt ut. Som påpekas såväl i motion 2008/09:N19 (s, v, mp) som i den avvikande mening i arbetsmarknadsutskottets yttrande som företrädare för Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet står bakom kommer resultatet av regeringens förslag även att stå i strid med det som Sverige åtagit sig internationellt, t.ex. i ILO-konvention nr 98 om organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten. Mot bakgrund av de konsekvenser regeringens förslag sannolikt kommer att få har arbetstagarorganisationer samfällt motsatt sig förslaget.
Trots att det är tydligt att den nu föreslagna ändringen i filiallagen och den av regeringen planerade ändringen i filialförordningen kommer att få långtgående negativa konsekvenser för möjligheten att upprätthålla den svenska arbetsmarknadsmodellen har regeringen inte tagit tag i problemet för att försöka finna en lösning. I propositionen hänvisar regeringen till att tjänstedirektivets regler om administrativt samarbete och utbyte av information kan lindra de eventuella nackdelar som förslaget för med sig samt ger vaga löften om att återkomma i frågan. Detta är enligt vår uppfattning långt ifrån tillräckligt.
Vi anser – i likhet med vad som anförs i motion 2008/09:N19 (s, v, mp) – att riksdagen genom ett uttalande bör anmoda regeringen att återkomma med ett förslag som innebär att det på plats i Sverige ska finnas någon som är behörig att företräda utländska företag och utomlands bosatta näringsidkare. När det gäller utformningen av ett sådant förslag bör det framhållas att arbetstagarorganisationerna har framlagt ett gemensamt förslag som innebär att det nuvarande bosättningskravet för näringsidkare ersätts med en bestämmelse om att företag etablerade i utlandet eller näringsidkare bosatta utomlands under den tid som de bedriver näringsverksamhet i Sverige ska anmäla en representant med adress i Sverige som har behörighet att företräda dem och företa de rättshandlingar som verksamheten i Sverige kräver. Detsamma ska gälla företag etablerade i Sverige vars företrädare är bosatta utomlands. Införandet av en sådan bestämmelse innebär att det på plats i Sverige kommer att finnas någon som är behörig att företräda näringsidkaren i förhållande till arbetstagarorganisationer, affärspartners, tjänstemottagare, domstolar och myndigheter. Om inte en sådan reglering bedöms som förenlig med tjänstedirektivet bör Sverige åtminstone kunna införa liknande bestämmelser som Finland har gjort när det gäller utstationerade arbetstagare. I Finland är det utstationerande företaget enligt uppgift skyldigt att utse en företrädare vid utstationeringar som pågår över 14 dagar. I detta sammanhang vill vi även betona att det är angeläget att denna fråga får en lösning snarast och att den därför bör hanteras omgående. Det ovan sagda ligger även i linje med vad som förordas i motion 2009/10:N325 (s). Till dess att det finns en ny reglering på plats som är i överensstämmelse med tjänstedirektivet bör de nuvarande bestämmelserna i filiallagen fortsatt gälla.
Sammanfattningsvis bör riksdagen avslå regeringens förslag till ändring i filiallagen och genom ett uttalande anmoda regeringen att skyndsamt utreda utformningen av en ny reglering i linje med vad som här anförts. Därigenom blir motionerna 2008/09:N19 (s, v, mp) och 2009/10:N325 (s) tillgodosedda, och de tillstyrks.
3. | Uppföljning av tillståndsförfaranden, punkt 4 (s, v, mp) |
| av Tomas Eneroth (s), Alf Eriksson (s), Krister Örnfjäder (s), Karin Åström (s), Kent Persson (v), Börje Vestlund (s), Per Bolund (mp) och Renée Jeryd (s). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:N19 yrkande 3.
Ställningstagande
Genomförandet av tjänstedirektivet innebär att det införs nya handläggningsregler för svenska myndigheter. En ny sak i svensk förvaltning är regeln om s.k. tyst beviljande som enligt tjänstedirektivet ska gälla som huvudregel. Tyst beviljande innebär att om en myndighet inte har fattat beslut i ett tillståndsärende inom den angivna tiden för handläggningen anses tillståndet beviljat. Enligt tjänstedirektivet finns det ett visst utrymme att inte tillämpa tyst beviljande. Ett annat förfarande får enligt artikel 13.4 tillämpas om det är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset, inbegripet tredje parts legitima intresse. Regeringen har i propositionen redovisat sin bedömning av vilka områden som bör undantas från bestämmelserna om tyst beviljande. Huruvida tillståndsförfarandet är undantaget från tyst beviljande kommer att framgå av lag eller förordning.
Enligt vår mening medför förfarandet med tyst beviljande bl.a. att statsmakterna måste förvissa sig om att myndigheterna har tillräckliga resurser för att hålla uppsatta tidsfrister så att viktiga samhällsintressen tillgodoses. Dessutom anser vi att det är svårt att förutse konsekvenserna av införandet tyst beviljande vid tillståndsärenden. Av detta skäl förordar vi – i likhet med vad som görs i motion 2008/09:N19 (s, v, mp) – att riksdagen anmodar regeringen att särskilt följa upp effekterna av dessa nya regler.
Med hänvisning till det anförda tillstyrks den nämnda motionen i den här aktuella delen.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2008/09:187 Genomförande av tjänstedirektivet:
1. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om tjänster på den inre marknaden. |
2. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i resegarantilagen (1972:204). |
3. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. |
4. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare. |
5. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning. |
6. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614). |
7. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. |
8. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000). |
9. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738). |
10. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i tullagen (2000:1281). |
11. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt. |
12. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i produktsäkerhetslagen (2004:451). |
13. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i distans- och hemförsäljningslagen (2005:59). |
14. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486). |
Följdmotionen
2008/09:N19 av Tomas Eneroth m.fl. (s, v, mp):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att det av utländska företag och näringsidkare med verksamhet i Sverige ska krävas en behörig företrädare i landet. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att det i lagen om tjänster på den inre marknaden uttryckligen ska framgå att arbetsrätten inte omfattas av direktivet. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att konsekvenserna av de nya reglerna om tyst beviljande måste följas upp. |
Motion från allmänna motionstiden hösten 2009
2009/10:N325 av Christina Axelsson och Sonia Karlsson (båda s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att i landet verksamma utländska företag och näringsidkare ska ha en behörig företrädare i Sverige.
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Bilaga 3
Av utskottet föreslagna ändringar i regeringens förslag till lag om ändring i tullagen (2000:1281)
Bilaga 4
Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2009/10:AU3 | |
Genomförande av tjänstedirektivet | |
Till näringsutskottet
Näringsutskottet har berett arbetsmarknadsutskottet möjlighet att avge yttrande över proposition 2008/09:187 Genomförande av tjänstedirektivet och eventuella motioner. Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna har väckt motion 2008/09:N19 med anledning av propositionen och Christina Axelsson och Sonia Karlsson (båda s) har väckt motion 2009/10:N325 under den allmänna motionstiden.
Arbetsmarknadsutskottet behandlar i detta yttrande framför allt de förslag i propositionen och motionerna som berör utskottets beredningsområde, dvs. propositionen punkt 2.7 och motionerna, med undantag för 2008/09:N19 yrkande 3.
I anslutning till beredningen av ärendet har information lämnats till utskottet av de tre centrala arbetstagarorganisationerna Landsorganisationen i Sverige (LO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (Saco) och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO).
Utskottets överväganden
Propositionen
Allmänt
I propositionen föreslår regeringen åtgärder för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet). Tjänstedirektivet innehåller bl.a. bestämmelser om administrativ förenkling, etableringsfrihet och fri rörlighet för tjänsteleverantörer. Syftet med direktivet är att stimulera tjänstesektorn genom att förenkla etablering och fri rörlighet inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES, och att stärka tjänstemottagarnas intressen. För att genomföra direktivet föreslår regeringen en ny lag om tjänster på den inre marknaden och lagändringar eller nya bestämmelser inom de tjänsteområden som berörs av direktivets tillämpningsområde, bl.a. i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. (filiallagen).
De nya reglerna föreslås träda i kraft den 27 december 2009. Inga övergångsbestämmelser föreslås.
Om filiallagen
I filiallagen finns regler om formerna för näringsverksamhet som bedrivs i Sverige av utländska företag och utomlands bosatta svenska eller utländska medborgare. Lagstiftningen grundas på de EG-rättsliga principerna om icke-diskriminering och etableringsfrihet.
I 2 § första stycket filiallagen anges att utländska företag ska bedriva sin näringsverksamhet i Sverige genom ett avdelningskontor med självständig förvaltning (filial) och i det andra stycket att det för näringsverksamhet som bedrivs i Sverige av utomlands bosatta svenska eller utländska medborgare ska finnas en i Sverige bosatt föreståndare med ansvar för verksamheten. Den ändring i filiallagen som föreslås i propositionen berör endast det andra stycket och innebär att kravet på en i Sverige bosatt föreståndare framöver endast kommer att gälla för svenska eller utländska medborgare som är bosatta utanför EES.
Bestämmelsen tillkom för att ge verksamheter som bedrivs i Sverige en viss garanterad anknytning till Sverige. Regeringen pekar på att begreppet föreståndare inte uttryckligen är definierat i filiallagen. Enligt regeringens uppfattning i den nu aktuella propositionen ligger det dock nära till hands att uppfatta en föreståndare som någon som är anställd av näringsidkaren. Om så är fallet skulle den svenska lagens krav på en i Sverige bosatt föreståndare stå i strid med tjänstedirektivets förbud mot att kräva att personal ska vara bosatt i det land där verksamheten bedrivs. Kravet får därför inte ställas. Regeringen menar att kravet på föreståndare måste ändras. Regeringen anser att syftet med bestämmelsen, bl.a. att det ska finnas någon att delge på näringsidkarens vägnar, är mycket viktigt och att kravet på en i Sverige bosatt föreståndare därför endast bör tas bort i den utsträckning som krävs för att säkerställa ett korrekt genomförande av tjänstedirektivet. Kravet bör därför även fortsättningsvis upprätthållas men begränsas till att gälla för näringsidkare som är bosatta utanför direktivets geografiska tillämpningsområde, dvs. utanför EES-området.
Om nationell arbetsrätt i förhållande till direktivet
Regeringen konstaterar i propositionen att det i tjänstedirektivet anges att direktivet inte ska påverka vissa områden, t.ex. avskaffandet av monopol för att tillhandahålla tjänster, straffrätten och arbetsrätten. Direktivet påverkar uttryckligen inte arbetsrätten (artikel 1.6). Undantaget för arbetsrätten behöver därför enligt regeringens bedömning inte framgå av den föreslagna lagen om tjänster på den inre marknaden.
Motionerna
Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna anser i motion 2008/09:N19 att det även efter genomförandet av tjänstedirektivet ska krävas av utländska företag och näringsidkare med verksamhet i Sverige att de har en behörig företrädare i landet (yrkande 1). Det ska finnas någon på plats i Sverige som är behörig att företräda utländska företag och näringsidkare i förhållande till arbetstagare och arbetstagarorganisationer. Detta är avgörande för att den svenska kollektivavtalsmodellen ska fungera i praktiken. Direktivet anger tydligt att arbetsrätten och rätten att förhandla om, ingå och tillämpa kollektivavtal och vidta stridsåtgärder inte ska påverkas av tjänstedirektivet. Partierna framhåller att det under framtagandet av tjänstedirektivet fanns skrivningar som begränsade utrymmet att ställa krav på en behörig företrädare, men att dessa inte längre finns kvar. Utan krav på behörig företrädare på plats i Sverige för sådana utländska företag och näringsidkare kommer arbetsrätten och förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare att påverkas. Det kommer därför att stå i strid med direktivet i dessa delar. Partierna menar att regeringens förslag till genomförande av direktivet innebär att de fackliga organisationernas rätt till förhandling kränks. Förslaget strider mot bl.a. ILO-konvention nr 98 om organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten.
Partierna menar att motionens förslag om en behörig företrädare inte bara underlättar för arbetstagare och arbetstagarorganisationer. Det motverkar också att svenska företag, domstolar och myndigheter missgynnas. Det innebär också en förenkling genom att man slipper olika regelsystem beroende på om företaget är baserat inom eller utom EES-området. Det är angeläget att frågan om en behörig företrädare får en snabb lösning. Partierna menar att det saknas anledning att avvakta en eventuell utredning av andra delar av filiallagen.
Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna anser vidare att det uttryckligen ska framgå av regeringens förslag till lag om tjänster på den inre marknaden att arbetsrätten inte omfattas av direktivet (yrkande 2). För att handeln med tjänster ska fungera är det viktigt att olika länders modeller på arbetsmarknaden respekteras. I motionen understryks att det framgår av tjänstedirektivets artikel 1 att direktivet inte ska påverka arbetsrätten. Vidare framgår att direktivet inte heller ska påverka rätten att förhandla om, ingå och tillämpa kollektivavtal och vidta stridsåtgärder. Slutligen innebär direktivet att regler som fastställts i kollektivavtal som arbetsmarknadens parter förhandlat fram inte kan vara ”otillåtna krav” i direktivets mening. Partierna framför att regeringen inte har tagit hänsyn till direktivets bestämmelser om att regelverket inte ska påverka det arbetsrättsliga området. Regeringens proposition innebär en förnyad oklarhet om kollektivavtalens ställning och direktivets tillämpning.
I motion 2009/10:N325 menar Christina Axelsson och Sonia Karlsson (båda s) att utländska företag och näringsidkare som är verksamma i Sverige ska ha en behörig företrädare här i landet.
Utskottet
Utskottet kan inledningsvis konstatera att frågan om ett EU-direktiv om tjänsters fria rörlighet har varit aktuell under en längre tid. Redan på våren 2004 anordnade arbetsmarknadsutskottet en hearing om kommissionens vid den tidpunkten aktuella förslag till tjänstedirektiv och vad detta skulle innebära för den svenska arbetsmarknaden. Ett fyrtiotal myndigheter, organisationer m.fl. hade bjudits in. En rapport, som baserar sig på stenografiska uppteckningar från hearingen, finns tillgänglig på arbetsmarknadsutskottets sida på riksdagens webbplats.
Utskottet vill i detta ärende särskilt understryka att Europeiska kommissionen (kommissionen) i november 2008 inledde ett s.k. informellt förfarande mot Sverige när det gäller filiallagen och möjliga begränsningar av etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster enligt EG-fördraget. Det avser bl.a. 2 § och kraven på filial för utländska företag och en i Sverige bosatt föreståndare för utomlands bosatta svenska och utländska medborgare som bedriver näringsverksamhet i Sverige.
Ett informellt förfarande initieras för att utreda om en medlemsstat har överträtt gemenskapsrätten i något visst avseende. Uppnås ingen lösning på problemet kan kommissionen besluta att inleda det formella förfarandet som är första steget mot att väcka talan i EG-domstolen mot en medlemsstat om fördragsbrott.
I regeringens svarsskrivelse till kommissionen, N/2008/8442/MK, uppgavs att filiallagen kan behöva ses över så att det tydligt framgår att tjänsteleverantörer som är etablerade i andra medlemsstater har möjlighet att tillfälligt erbjuda sina tjänster i Sverige utan att ha filial här. Enligt underhandsuppgift från Näringsdepartementet pågår ett beredningsarbete i denna fråga. När det gäller kravet på föreståndare för utomlands boende fysiska personer som bedriver näringsverksamhet i Sverige gjordes det i regeringens svarsskrivelse bl.a. en hänvisning till den departementspromemoria som ligger till grund för det nu aktuella förslaget om ändring av 2 § andra stycket filiallagen och till att frågan bereddes med utgångspunkten att en lösning fullt ut ska respektera EG-rättens krav.
Enligt underhandsuppgift från Näringsdepartementet är det informella förfarandet mot Sverige om filiallagen alltjämt pågående.
Utskottet vill i detta sammanhang särskilt betona vikten av att säkerställa att svenska regler står i överensstämmelse med EG-rätten.
Utskottet uppmärksammar att det i 2 § filiallagen också finns ett tredje och fjärde stycke. I tredje stycket bemyndigas regeringen att för en viss typ av verksamhet meddela föreskrifter om undantag från kravet på filial eller föreståndare. I 3 § förordningen (1992:308) om utländska filialer m.m. återfinns ett sådant undantag från kravet på filial eller föreståndare för byggentreprenader som drivs under högst ett år. I 2 § fjärde stycket filiallagen har regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigats att medge undantag från samma krav om det finns särskilda skäl.
I motionerna ställs krav på både utländska företag och utomlands bosatta näringsidkare med verksamhet i Sverige att ha en behörig företrädare här i landet. Utskottet kan konstatera att motionerna därmed avser en vidare krets av rättssubjekt än som omfattas av det lagförslag som läggs fram i propositionen. Regeringens lagförslag avser endast 2 § andra stycket filiallagen som reglerar näringsverksamhet som bedrivs av utomlands bosatta svenska eller utländska medborgare, dvs. enbart fysiska personer. I fråga om kategorin utländska företag har utskottet inhämtat från Näringsdepartementet att det också pågår ett beredningsarbete när det gäller förordningen om utländska filialer m.m. som avser undantagsreglerna i 2 § tredje och fjärde styckena filiallagen.
Utskottet noterar att LO, Saco och TCO under remissförfarandet framfört ett förslag om att bosättningskravet ska ersättas med ett krav på att göra en anmälan till registreringsmyndigheten om en representant med adress i Sverige som har behörighet att företräda företaget eller näringsidkaren. Utskottet gör här liksom regeringen bedömningen att det inte är säkert att ett sådant generellt krav på behörig representant är förenligt med tjänstedirektivet och övriga EG-rättsliga regler om etableringsfrihet.
Utskottet välkomnar propositionens uttalanden om att det finns anledning att närmare undersöka konsekvenserna av att kravet på att en i Sverige bosatt föreståndare tas bort och möjligheterna att tillgodose arbetstagarorganisationernas intressen i detta hänseende. Utskottet värdesätter att regeringen har för avsikt att återkomma i denna fråga.
När det slutligen gäller motionsyrkandet om att det uttryckligen ska framgå av den föreslagna lagen om tjänster på den inre marknaden att arbetsrätten inte omfattas av direktivet anser utskottet en sådan reglering överflödig eftersom det redan har slagits fast i direktivet.
Med hänsyn till vad som anförts anser arbetsmarknadsutskottet att näringsutskottet bör tillstyrka propositionen i den nu berörda delen och avstyrka motionerna 2008/09:N19 yrkandena 1–2 (s, v, mp) och 2009/10:N325 (s).
Stockholm den 13 oktober 2009
På arbetsmarknadsutskottets vägnar
Hillevi Engström
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Hillevi Engström (m), Berit Högman (s), Tomas Tobé (m), Lars Lilja (s), Eva Flyborg (fp), Maria Stenberg (s), Jan Ericson (m), Luciano Astudillo (s), Désirée Pethrus Engström (kd), Ann-Christin Ahlberg (s), Hans Backman (fp), Ulf Holm (mp), Sven Yngve Persson (m), Patrik Björck (s), Reza Khelili Dylami (m), Lennart Levi (c) och Torbjörn Björlund (v).
Avvikande mening
Avvikande mening (s, v, mp) |
Berit Högman (s), Lars Lilja (s), Maria Stenberg (s), Luciano Astudillo (s), Ann-Christin Ahlberg (s), Ulf Holm (mp), Patrik Björck (s) och Torbjörn Björlund (v) anför: |
Tjänstedirektivets slutliga utformning är resultatet av ett hårt fackligt och politiskt arbete som avstyrde många förkastliga förslag i kommissionens ursprungliga utkast till direktiv.
Ökad rörlighet och integrering av tjänstesektorn är av stor betydelse för ökad konkurrenskraft, tillväxt och nya jobb i Sverige och övriga EU. För att handeln med tjänster ska fungera är det viktigt att olika länders modeller på arbetsmarknaden fungerar.
Regeringen har inte tagit tillräcklig hänsyn till hur den svenska modellen fungerar i förslagen om genomförande av tjänstedirektivet. Framför allt gäller det förslaget att ta bort kravet på en i Sverige bosatt föreståndare för näringsverksamhet som bedrivs av utomlands bosatta fysiska personer (2 § andra stycket filiallagen) utan att ersätta det med en EU-anpassad bestämmelse som fyller samma funktion. Kravet kommer framöver enbart att gälla för fysiska personer som är bosatta utanför EES-området och som bedriver näringsverksamhet i Sverige. Regeringen har i propositionen tydligt angett att syftet med kravet på en föreståndare är viktigt. Men regeringens förslag till ändring i filiallagen och planerade förordningsändring som innebär att utländska företag som tillfälligt bedriver näringsverksamhet i Sverige generellt undantas från kravet på en filial (2 § första stycket filiallagen) kommer att leda till en klart försämrad situation för arbetstagarorganisationerna i Sverige. Förändringarna kommer också att försvåra för andra aktörer i Sverige, t.ex. affärspartners, domstolar och myndigheter.
Vi menar att det måste finnas en behörig företrädare på plats i Sverige för alla utländska företag och utomlands bosatta näringsidkare som bedriver näringsverksamhet här. Det är avgörande för att kollektivavtalsmodellen ska fungera i praktiken. Regeringens förslag och åtgärder innebär att näringsverksamhet kommer att bedrivas i Sverige utan att det finns någon behörig person på plats som facket kan överlämna förhandlingsframställningar och framställa krav på kollektivavtal till och genomföra förhandlingar om löner och anställningsvillkor med. Resultatet av regeringens förslag kommer att stå i strid med det som Sverige åtagit sig internationellt, t.ex. i ILO-konvention nr 98 om organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten. I propositionen kan man läsa att regeringen har för avsikt att återkomma till frågan i ett annat sammanhang. Vi anser att det är angeläget att frågan om en behörig företrädare får en snabb lösning och att det saknas anledning att avvakta en eventuell utredning om andra delar av filiallagen.
Rent faktiskt kommer regeringens föreslagna och aviserade förändringar att påverka arbetsrätten, vilket strider mot tjänstedirektivet. Det är därför viktigt att tydligt slå fast i den nya lagen om tjänster på den inre marknaden att arbetsrätten inte ska påverkas av tjänstedirektivet.
Näringsutskottet bör avstyrka propositionen i denna del (prop. 2008/09:187, 7. lag om ändring i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.) och föreslå att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna det som anförts ovan. Detta innebär att motionerna 2008/09:N19 yrkandena 1–2 och 2009/10:N325 bör tillstyrkas.