Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2009/10:MJU23
Ny gränsälvsöverenskommelse med Finland

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2009/10:212 Ny gränsälvsöverenskommelse med Finland samt en följdmotion och en motion från allmänna motionstiden 2009.

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner en ny gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland. Överenskommelsen, som ersätter en överenskommelse från 1971, innebär bl.a. att samarbetet i gränsälvsområdet i miljö-, vatten- och fiskefrågor moderniseras och att en ny finsk-svensk gränsälvskommission inrättas för att främja ländernas samverkan i miljö- och vattenfrågor i området. Den hittillsvarande gränsälvskommissionens prövningsverksamhet övergår till nationella domstolar och myndigheter. Förvaltningen av fisket utövas enligt överenskommelsen av Fiskeriverket och Länsstyrelsen i Norrbottens län samt den ansvariga finska myndigheten i samarbete. Genom överenskommelsen skapas balans mellan olika intressen när det gäller fisket.

I propositionen föreslås vidare en ny lag om gränsälvsöverenskommelsen och att delar av överenskommelsen genomförs genom ändringar i fiskelagen (1993:787). Vidare föreslås vissa följdändringar i miljöbalken, lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled och lagen (1957:390) om fiskearrenden samt att viss lagstiftning kopplad till den äldre gränsälvsöverenskommelsen ska upphävas. Lagändringarna föreslås träda i kraft den dag som regeringen bestämmer.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionsyrkandena. Betänkandet innehåller 1 reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland

Riksdagen

antar regeringens förslag till

1. lag om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland

2. lag om ändring i miljöbalken

3. lag om ändring i lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled

4. lag om ändring i lagen (1957:390) om fiskearrenden

5. lag om ändring i fiskelagen (1993:787)

och godkänner

6. gränsälvsöverenskommelsen den 11 november 2009 mellan Sverige och Finland.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:212 punkterna 1-6.

2.	Gränsälvskommissionen
	Riksdagen avslår motionerna 2009/10:MJ12 och 2009/10:MJ319.

Reservation (s)

Stockholm den 3 juni 2010

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Anders Ygeman

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anders Ygeman (s), Claes Västerteg (c), Ola Sundell (m), Bengt-Anders Johansson (m), Sofia Arkelsten (m), Bo Bernhardsson (s), Anita Brodén (fp), Lars Hjälmered (m), Jan-Olof Larsson (s), Rune Wikström (m), Wiwi-Anne Johansson (v), Helén Pettersson i Umeå (s), Erik A Eriksson (c), Tina Ehn (mp), Aleksander Gabelic (s), Roland Bäckman (s) och Liza-Maria Norlin (kd).

Redogörelse för ärendet

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2009/10:212 Ny gränsälvsöverenskommelse med Finland. I propositionen föreslås att riksdagen godkänner en ny gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland. I propositionen föreslås även en ny lag om gränsälvsöverenskommelsen och att delar av överenskommelsen genomförs genom ändringar i fiskelagen (1993:787). Vidare föreslås vissa följdändringar i miljöbalken, lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled och lagen (1957:390) om fiskearrenden samt att viss lagstiftning kopplad till den äldre gränsälvsöverenskommelsen ska upphävas. Utskottet behandlar vidare en motion väckt med anledning av propositionen och en motion från allmänna motionstiden 2009. Motionsförslagen och regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 2.

Bakgrund

Sverige och Finland har en gränsälvsöverenskommelse som träffades i september 1971 och som gäller som svensk lag sedan den 1 januari 1972. Sveriges och Finlands regeringar har fört förhandlingar om att ersätta 1971 års gränsälvsöverenskommelse med en ny överenskommelse. Förhandlingarna har skett mot bakgrund av grundliga utredningar i båda länderna och har haft som mål att anpassa gränsälvssamarbetet till den utveckling på miljö-, vattenrätts- och fiskeområdet som har ägt rum de senaste decennierna. Resultatet av förhandlingarna är en ny gränsälvsöverenskommelse.

Den nya gränsälvsöverenskommelsen hänvisar till de principer och rättsakter inom den internationella vattenrättens område som bedöms vara av särskild betydelse för de frågor som behandlas i överenskommelsen. Överenskommelsens bestämmelser redovisas i avdelningar som innehåller allmänna bestämmelser, bestämmelser om samarbete mellan länderna, det mellanstatliga samarbetsorganet (Finsk-svenska gränsälvskommissionen), verksamheter och åtgärder som kan ha gränsöverskridande verkningar samt grundläggande bestämmelser om fiske. Avslutningsvis finns en avdelning med slutbestämmelser.

En administrativ stadga för gränsälvskommissionen och en stadga med närmare bestämmelser om fisket är en integrerad del av gränsälvsöverenskommelsen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner den nya gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland. Överenskommelsen innebär bl.a. att samarbetet i gränsälvsområdet i miljö-, vatten- och fiskefrågor moderniseras och att en ny finsk-svensk gränsälvskommission inrättas för att främja ländernas samverkan i miljö- och vattenfrågor i området. Den hittillsvarande gränsälvskommissionens prövningsverksamhet övergår till nationella domstolar och myndigheter. Förvaltningen av fisket utövas enligt överenskommelsen av Fiskeriverket och Länsstyrelsen i Norrbottens län samt den ansvariga finska myndigheten i samarbete. Genom överenskommelsen skapas balans mellan olika intressen när det gäller fisket.

Lagförslagen har granskats av lagrådet.

Utskottets överväganden

Gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår två motionsyrkanden (s) om Finsk-svenska gränsälvskommissionen.

Jämför reservation (s).

Propositionen

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner den nya gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland. Överenskommelsen ska, med undantag för fem artiklar om fiske och fiskestadgan, införlivas i svensk rätt genom en särskild lag som innebär att överenskommelsen gäller som lag i Sverige. Regeringen föreslår även att de bestämmelser i överenskommelsen som reglerar fisket ska införas i fiskelagen (1993:787) och föreskrifter meddelade med stöd av lagen. I miljöbalken införs enligt förslaget dels en uppdaterad upplysningsbestämmelse om gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland och andra liknande specialregleringar, dels en hänvisning till bestämmelserna om rätt att överklaga i lagen om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland. Ett antal hänvisningar i olika lagar till föråldrade bestämmelser tas bort. Lagen om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland och ändringarna i övriga lagar föreslås träda i kraft den dag som regeringen bestämmer. Samtidigt upphävs ett antal lagar som då blir föråldrade.

Motionen

Enligt motionerna MJ12 (s) och MJ319 (s) innebär regeringens förslag om att frånta den nya gränsälvskommissionen beslutanderätten i tillståndsärenden att frågorna centraliseras och blir föremål för en omfattande byråkratisk handläggning i båda länderna. En utredning bör göras av hur överklaganden av kommissionens beslut kan ske på ett rättssäkert sätt, så att kommissionen kan fungera som en beslutsinstans även i framtiden.

Utskottets ställningstagande

Den nu gällande gränsälvsöverenskommelsen har varit oförändrad sedan tillkomsten 1971, med undantag för mindre ändringar i fiskestadgan. Den nationella lagstiftningen i frågor som överenskommelsen reglerar har ändrats betydligt i både Sverige och Finland. Det gäller också det internationella regelverket. Gränsälvsöverenskommelsen är därför omodern och strider i vissa avseenden mot internationell rätt, främst EU-rätten. Därtill kan överenskommelsen innebära hinder för att tillämpa den nationella lagstiftningen om det i samma fråga finns bestämmelser i överenskommelsen. När det gäller frågor om byggande i vatten och vattenföroreningar liksom om fiske finns det nationella föreskrifter som är mer långtgående än gränsälvsöverenskommelsens motsvarande bestämmelser. Dessa omständigheter, särskilt nödvändigheten att fullt ut genomföra EU:s lagstiftning i gränsälvsområdet, gör att en ändring av överenskommelsen är angelägen. Regeringarna i Sverige och Finland är överens om detta.

I likhet med regeringen gör utskottet den bedömningen att det även i framtiden behövs någon form av överenskommelse mellan Sverige och Finland med gemensamma bestämmelser för gränsälvsområdet. Det är dock svårt att hålla ett detaljerat särskilt regelverk för gränsälvsområdet levande i förhållande till den utveckling som sker inom de berörda rättsområdena. Detta gäller såväl i förhållande till nationella bestämmelser som fortlöpande tillkommer som i förhållande till internationella åtaganden som Sverige respektive Finland förbinder sig att uppfylla. Lagstiftningen om och synen på de frågor som gränsälvsöverenskommelsen omfattar har blivit mer samstämd mellan Sverige och Finland än vad som var fallet när 1971 års överenskommelse kom till. Det är en följd av bl.a. internationella överenskommelser och konventioner där både Sverige och Finland är parter. Sverige och Finland blev båda EU-medlemmar 1995. Särskilt EU-rätten har både inom miljö- och fiskeområdet i hög grad påverkat förutsättningarna för den nationella lagstiftningen. Det kan förväntas att EU-lagstiftningen även i fortsättningen kommer att medföra att bestämmelserna i de bägge länderna inom berörda rättsområden blir alltmer likvärdiga. De ändrade förutsättningarna innebär som regeringen anför ett mindre behov av särskilda regler för gränsälvsområdet i frågor som är av gemensamt intresse för de båda länderna.

Som framgår av propositionen har en gemensam utgångspunkt för Sverige och Finland varit att den nya överenskommelsens övergripande syfte ska vara att främja samarbetet mellan länderna för att trygga nyttjandet av gränsälvarna, så att båda länderna kan tillgodogöra sig vattendragen på ett skäligt sätt och så att gränsregionens intressen främjas. Detta är i linje med den gällande gränsälvsöverenskommelsen. Vidare ska förutsättningar skapas för att samordna de åtgärder som kan behövas för att i gränsälvsområdet uppnå angivna mål för vattnets kvalitet och hållbara nyttjande. En utgångspunkt i arbetet med den nya gränsälvsöverenskommelsen har också varit att den ska vara anpassad till fullgjorda internationella och EU-rättsliga åtaganden och inte utgöra något hinder för tillämpningen av tillkommande direktiv och konventioner. Utskottet konstaterar att regeringen arbetat framgångsrikt med att lösa den mångåriga tvisten kring gränsälvsfrågan.

När det gäller frågan om den nya Finsk-svenska gränsälvskommissionen konstaterar utskottet att den nya kommissionen kommer att få en annan roll än den tidigare. I artikel 8 i överenskommelsen fastställs ramarna för den nya gränsälvskommissionen. Dess uppgifter är begränsade till vad som framgår av överenskommelsen, vilket innebär att den inte har några uppgifter som prövningsorgan. Dess juridiska kapacitet följer av överenskommelsen i och med att den blir svensk lag. Kommissionen kan alltså stödja sig på överenskommelsen vid kontakter med andra myndigheter, och de myndigheter som handlägger frågor inom överenskommelsens tillämpningsområde måste iaktta sina skyldigheter gentemot kommissionen. För sådana frågor som rör byggande i vatten och vattenföroreningar är lagstiftningen i Sverige respektive Finland i hög grad likvärdig. Utskottet bedömer i likhet med regeringen att det kommer att vara fallet även i fortsättningen. Prövningen av en åtgärd eller verksamhet bör därför, på respektive lands sida i gränsälvsområdet, kunna göras i huvudsak med tillämpning av de nationella bestämmelserna och av en nationell domstol eller myndighet. Detta innebär att det inte längre finns behov av att överlåta någon beslutanderätt i dessa frågor till ett särskilt organ, så som fallet har varit med den nuvarande gränsälvskommissionen. Den nuvarande gränsälvskommissionens beslut kan överklagas endast vad avser frågor om ersättning. Beslut i övriga frågor vinner omedelbart laga kraft. Någon sådan inskränkning gäller inte för motsvarande beslut meddelade i övriga landet. Som framgår av propositionen kommer en överföring av prövningen till nationella instanser att innebära ett enhetligt och likformigt förfarande i hela landet med oinskränkta möjligheter att överklaga beslut till högre instans, vilket förenklar för allmänheten och ökar förutsägbarheten. Prövningen blir också mer allsidig eftersom all miljöpåverkan prövas i ett sammanhang. Avståndet mellan allmänheten och beslutsfattarna minskar då prövningsärenden i första instans förs över till kommunerna eller länsstyrelsen.

För att i gränsälvsområdet reglera förhållanden av gränsöverskridande karaktär behöver det, som regeringen anför, finnas vissa för Sverige och Finland gemensamma bestämmelser, t.ex. bestämmelser om att verkningarna av en viss verksamhet eller åtgärd ska beaktas på samma sätt på båda sidor om nationsgränsen och att sakägare, oberoende av land, har samma rättigheter. Även om gränsälvskommissionen inte behöver finnas kvar som ett tillståndsgivande organ, är Sverige och Finland överens om att det bör finnas ett gemensamt samarbetsorgan för gränsälvsområdet. En avsikt med ett sådant organ är att säkerställa att gränsbygdens intressen kan föras fram. Samarbetsorganet bör därför ges rätt att yttra sig i ärenden som motsvarar dem som i dag handläggs av gränsälvskommissionen och att överklaga de nationella domstolarnas och myndigheternas beslut i sådana ärenden. När det gäller fiske ska kommissionen dock endast beredas tillfälle att yttra sig i de fall där den ansvariga myndigheten saknar den kompetens som behövs. Samarbetsorganet bör även bevaka tillämpningen av gränsälvsöverenskommelsen och följa upp bestämmelser och tillstånd på miljöområdet som gäller inom gränsälvsområdet.

När det gäller fisket, har som framgår av propositionen, de svenska och finska delegationerna arbetat med utgångspunkten att båda staterna genom sina internationella åtaganden är förpliktade att samarbeta om bevarandet och förvaltningen av fisket i gränsälvsområdet. Laxen och öringen har särskild betydelse. Det råder enighet om att det även i fortsättningen är nödvändigt att bestämmelserna om fisket på ömse sidor om gränsen har ett likvärdigt innehåll och att bestämmelserna ska gälla i ett särskilt fiskeområde. För närvarande är det för stor skillnad mellan den svenska och finska fiskelagstiftningen för att en tillämpning av de nationella fiskebestämmelserna ska ge en tillräckligt likvärdig behandling av fisket och fiskevården på ömse sidor om gränsen. Fiskefrågorna handlar vidare om en viktig gemensam resurs som inte är bunden till ettdera landet. För fisket och fiskevården i gränsälvsområdet behövs därför även i fortsättningen en särskild överenskommelse med gemensamma bestämmelser för Sverige och Finland. Förhandlingarna har vidare förts utifrån ståndpunkten att fisket i området i framtiden inte ska förvaltas av gränsälvskommissionen eller något annat gemensamt organ, utan av de nationella myndigheter som ansvarar för fisket i området i samarbete. För Sveriges del kommer detta ansvar att ligga på Fiskeriverket och Länsstyrelsen i Norrbottens län. När myndigheterna utför uppgiften bör de särskilt verka för en lokal förankring av verksamheten. Även på fiskets område finns det internationella åtaganden till vilka hänsyn måste tas vid utformningen av den nya gränsälvsöverenskommelsen. Utskottet bedömer i likhet med regeringen att fiskebestämmelserna i den nya gränsälvsöverenskommelsen och fiskestadgan är förenliga med de nämnda internationella åtagandena.

Gränsälvsöverenskommelsen innehåller bestämmelser som berör såväl myndigheters som enskildas handlande. Detta innebär att dess bestämmelser måste införlivas i svensk författning för att bli tillämpliga i landet. Detta bör som regeringen anför ske genom en lag som innebär att gränsälvsöverenskommelsen genomförs. Vissa artiklar i överenskommelsen samt fiskestadgan bör dock undantas och transformeras till nya bestämmelser i fiskelagen (1993:787) och föreskrifter som meddelas med stöd av den lagen.

Eftersom överenskommelsen, sedan den har godkänts av riksdagen, träder i kraft först trettio dagar efter det att underrättelser om godkännandet har utväxlats på diplomatisk väg, bör som anförs i propositionen tidpunkten för lagarnas ikraftträdande bestämmas av regeringen.

Med det anförda ställer sig utskottet bakom propositionen och avstyrker därmed motionerna MJ12 (s) och MJ319 (s).

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Gränsälvskommissionen, punkt 2 (s)

av Anders Ygeman (s), Bo Bernhardsson (s), Jan-Olof Larsson (s), Helén Pettersson i Umeå (s), Aleksander Gabelic (s) och Roland Bäckman (s).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2009/10:MJ12 och 2009/10:MJ319.

Ställningstagande

Den nuvarande gränsälvskommissionen ser till att människorna i gränstrakterna får sina saker prövade på ett enkelt och obyråkratiskt sätt. Inga avgifter tas ut av de tillståndssökande. Regeringens förslag i propositionen innebär att prövningsärendena centraliseras. Det finns därmed en risk för en utdragen byråkratisk handläggning både i Sverige och i Finland. Den närhetsprincip som enligt EU ska råda, riskerar att gå förlorad. Därtill lär de administrativa kostnaderna öka. Finsk-svenska gränsälvskommissionen bör i sin roll som prövningsorgan bestå av ledamöter med stor kompetens i de frågor som kommissionen ska bedöma. Jurister från respektive land är en självklarhet, liksom ledamöter med geografisk anknytning.

Regeringens huvudmotiv till att kommissionen inte längre ska ha några uppgifter som prövningsorgan är att de beslut som fattas inte går att överklaga. Vi instämmer i att det är ett allvarligt problem - men inte svårare än att det går att lösa. Den medborgare som vill överklaga ett beslut bör kunna göra detta hos respektive lands domstol, t.ex. den svenska miljödomstolen eller dess finska motsvarighet. Överklagandet ska sedan handläggas i samråd mellan domstolarna. Idéer kring hur detta ska gå till finns redan formulerade. I frågan om kommissionen som beslutsorgan råder det en unik politisk enighet inom samtliga kommuner längs båda sidor av Torne älv. Fiskefrågorna bör dock, som regeringen föreslår, ligga utanför kommissionens beslutandesfär.

Vi anser att gränsälvskommissionen även i framtiden kan ha en roll som prövningsorgan för tillståndsärenden. Regeringen bör därför se över möjligheterna att återställa kommissionens roll och därefter återkomma med ett förslag om en reglering av hur överklaganden av kommissionens tillståndsbeslut ska gå till. Detta bör ges regeringen till känna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2009/10:212 Ny gränsälvsöverenskommelse med Finland:

1.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland.
2.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.
3.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled.
4.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1957:390) om fiskearrenden.
5.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787).
6.	Riksdagen godkänner gränsälvsöverenskommelsen den 11 november 2009 mellan Sverige och Finland (avsnitt 6).

Följdmotionen

2009/10:MJ12 av Anders Ygeman m.fl. (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om Finsk-svenska gränsälvskommissionen.

Motion från allmänna motionstiden hösten 2009

2009/10:MJ319 av Leif Pettersson (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om Gränsälvskommissionen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag