Konstitutionsutskottets betänkande 2009/10:KU19 | |
En reformerad grundlag | |
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag, där det föreslås omfattande ändringar i regeringsformen. I propositionen tas också upp ändringar i vallagen (2005:837) och kommunallagen (1991:900). I betänkandet behandlas förutom ändringarna i regeringsformen följdändringar i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen samt i riksdagsordningen. Dessutom behandlas i betänkandet 36 motioner från den allmänna motionstiden 2009 som tar upp sådana frågor som berörs i propositionen.
De föreslagna ändringarna i regeringsformen innebär bl.a. att en ny bestämmelse om obligatorisk omröstning om statsministerns stöd i riksdagen efter ett val införs, att konstitutionsutskottets grundlagsstadgade rätt att få tillgång till handlingar i sin granskningsverksamhet utvidgas, att uppenbarhetskravet vid lagprövning tas bort och att domstolarnas självständiga ställning markeras.
Vidare föreslås ändringar som syftar till att stärka och tydliggöra enskildas skydd mot intrång i fri- och rättigheterna från det allmännas sida, bl.a. mot betydande integritetsintrång som innebär övervakning eller kartläggning. Dessutom föreslås att huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande tydliggörs samt att grundlagsskyddet mot diskriminering utvidgas till att omfatta missgynnande med hänsyn till sexuell läggning. Bestämmelser om skydd för forskningens frihet och om att en rättegång ska vara rättvis och genomföras inom skälig tid föreslås också.
Bestämmelserna om kommuner och landsting föreslås samlade i ett eget kapitel och det införs en proportionalitetsprincip som innebär att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Härutöver föreslås ändringar i bestämmelserna om normgivningsmakten och finansmakten, om överlåtelse av beslutanderätt till internationella organ och i regleringen som ska gälla i krig och krigsfara. Dessutom föreslås att det uttryckligen anges att Sverige är medlem i Europeiska unionen och deltar i internationellt samarbete inom ramen för Förenta nationerna och Europarådet.
Språkliga och redaktionella ändringar föreslås i syfte att göra regleringen tydligare och könsneutral.
I betänkandet behandlas av samordningsskäl de förslag till lagar om ändring i regeringsformen som finns proposition 2009/10:81 Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor och i riksdagsstyrelsens framställning 2009/10:RS4 Uppföljning av Riksrevisionen.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2011.
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens grundlagsförslag som vilande med ett fåtal ändringar av redaktionell karaktär. Utskottet föreslår också att regeringens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen, såvitt avser huvudbestämmelserna, antas som vilande. Därmed tillstyrker utskottet i allt väsentligt proposition 2009/10:80 i dessa delar och delvis proposition 2009/10:81 och framställning 2009/10:RS4 i delar som avser ändringar i regeringsformen.
I proposition2009/10:80 finns härutöver förslag om ändringar i riksdagsordningens tilläggsbestämmelser samt i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn, lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän, kommunallagen (1991:900), lagen om (1994:261) om fullmaktsanställning och vallagen (2005:837). De föreslagna ändringarna i kommunallagen innebär att det införs en möjlighet att besluta om extra val till fullmäktige mellan ordinarie val, att det blir tillräckligt med stöd av en tredjedel av fullmäktiges ledamöter för att hålla en kommunal rådgivande folkomröstning med anledning av s.k. folkinitiativ och att kravet på andelen initiativtagare höjs från 5 till 10 %. De föreslagna ändringarna i vallagen innebär bl.a. att spärren för personrösterna i riksdagsvalet sänks från 8 till 5 %. Övriga lagändringar är rena följdändringar till ändringarna i regeringsformen. Samtliga dessa lagändringar har enligt utskottets mening ett sådant samband med de föreslagna grundlagsändringarna att de bör antas först i samband med att riksdagen slutligt antar förslagen till grundlagsändringar. Utskottet föreslår därför att behandlingen av propositionen i dessa delar skjuts upp till riksmötet 2010/11.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Personvalsinslaget |
| Riksdagen avslår motionerna 2009/10:K225, 2009/10:K260 yrkande 1, 2009/10:K332, 2009/10:K360, 2009/10:K384, 2009/10:K411 yrkandena 1–3 och 2009/10:K418 yrkande 1. |
2. | Skilda valdagar och valdagens förläggning |
| Riksdagen tillkännager för riksdagsstyrelsen som sin mening vad utskottet anfört beträffande bestämmelserna i riksdagsordningen om tidpunkt för avlämnande av budgetpropositionen samt om tidpunkt för beslut rörande indelningen i utgiftsområdena och om hänvisning till budgetlagen. Därmed avslår riksdagen motionerna 2009/10:K226 och 2009/10:K383. |
3. | Rösträtt och valbarhet |
| Riksdagen avslår motionerna 2009/10:K205 yrkandena 1 och 2, 2009/10:K239, 2009/10:K300 yrkandena 1–5 och 2009/10:K343. |
4. | Valkretsindelningen |
| Riksdagen avslår motionerna 2009/10:K245, 2009/10:K272, 2009/10:K282 och 2009/10:K308 yrkandena 1 och 2. |
5. | Kommunala valfrågor |
| Riksdagen avslår motionerna 2009/10:K238 och 2009/10:K242. |
6. | Folkomröstningar |
| Riksdagen avslår motion 2009/10:K235. |
7. | Domstolarna, förvaltningen och normkontrollen |
| Riksdagen avslår motionerna 2009/10:K253, 2009/10:K260 yrkande 2, 2009/10:K355 yrkande 6, 2009/10:K392 och 2009/10:K402. |
8. | Vissa fri- och rättigheter m.m. |
| Riksdagen avslår motionerna 2009/10:K214, 2009/10:K259, 2009/10:K290 yrkande 1, 2009/10:K421 yrkande 1, 2009/10:So295 yrkande 2, 2009/10:MJ471 yrkande 3 och 2009/10:A443 yrkandena 12 och 13. |
9. | Normgivningsmakten |
| Riksdagen avslår motionerna 2009/10:T426 yrkandena 122 och 123, 2009/10:T497 yrkande 2 och 2009/10:T536 yrkande 27. |
10. | Finansmakten |
| Riksdagen avslår motion 2009/10:K295. |
11. | Krav på svenskt medborgarskap för vissa anställningar |
| Riksdagen avslår motion 2009/10:K330. |
12. | 8 kap. 12 § riksdagsordningen |
| Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser 8 kap. 12 §. Därmed avslår riksdagen proposition 2009/10:80 punkt 4 i denna del. |
13. | Grundlagsförslagen m.m. |
| Riksdagen antar som vilande – dels regeringens förslag i proposition 2009/10:80 till a) lag om ändring i regeringsformen med de ändringarna dels att första dels-satsen i ingressen ska lyda "dels att 2, 3 och 8–11 kap. samt 12 kap. 8 § ska upphöra att gälla", dels att benämningen "13 kap. 1–9 §§" i femte dels-satsen i ingressen ska ersättas av benämningen "13 kap. 1–7 §§", dels att i 2 kap. 1 § andra stycket och 8 kap. 21 § andra stycket 1 ett kommatecken och orden "offentliga uppspelningar ur en databas" ska föras in omedelbart efter ordet "överföringar" och före ordet "samt", dels att orden "på denna fråga" ska utgå ur 6 kap. 3 § första stycket andra meningen, dels att orden "och i annan lag" sist läggs till sista meningen i 13 kap. 6 §, dels att 13 kap. 8 § tredje stycket ska utgå, b) lag om ändring i tryckfrihetsförordningen, med den ändringen att i 7 kap. 3 § första stycket orden "gäller om ansvar för sådant brott vad i lag är stadgat." efter punkt 3 sätts på en egen rad sist i stycket, c) lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen, d) lag om ändring i riksdagsordningen, såvitt avser huvudbestämmelserna och rubrikerna närmast före två av huvudbestämmelserna, i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit under punkt 12, med den ändringen att 4 kap. 9 § och 5 kap. 10 § får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 5, – dels regeringens förslag i proposition 2009/10:81 till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser punkt 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen. Därmed bifaller riksdagen delvis propositionerna 2009/10:80 punkterna 1–3 och 4 i denna del och 2009/10:81 punkt 1 och framställning 2009/10:RS4 punkt 1. |
14. | Lagförslagen i övrigt |
| Riksdagen beslutar att till 2010/11 års riksmöte skjuta upp behandlingen av regeringens förslag till a) lag om ändring i riksdagsordningen, såvitt avser tilläggsbestämmelserna, b) lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn, c) lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän, d) lag om ändring i kommunallagen (1991:900), e) lag om ändring i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning, f) lag om ändring i vallagen (2005:837). |
Stockholm den 18 maj 2010
På konstitutionsutskottets vägnar
Berit Andnor
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit Andnor (s), Per Bill (m), Morgan Johansson (s), Andreas Norlén (m), Stefan Tornberg (c), Yilmaz Kerimo (s), Cecilia Wigström i Göteborg (fp), Helene Petersson i Stockaryd (s), Björn Leivik (m), Billy Gustafsson (s), Ingvar Svensson (kd), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s), Mikael Johansson (mp), Karl Sigfrid (m), Marianne Watz (m) och Birgitta Sellén (c).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I proposition 2009/10:80 föreslås bl.a. en rad ändringar i regeringsformen med följdändringar i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och riksdagsordningens huvudbestämmelser.
En rad motioner (36 stycken) från den allmänna motionstiden 2009 tar upp sådana frågor som behandlas i grundlagspropositionen. Dessa motionsyrkanden behandlas i detta betänkande. Propositionen har inte föranlett någon följdmotion.
I proposition 2009/10:81 Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor och i riksdagsstyrelsens framställning 2009/10:RS4 finns förslag till ändringar i regeringsformen. Förslagen i dessa delar behandlas i sak i utskottets betänkanden 2009/10:KU17 respektive 2009/10:KU18, men läggs av samordningsskäl fram i detta betänkande (bilagorna 3-4).
I proposition 2009/10:80 föreslås även ändringar i riksdagsordningens tilläggsbestämmelser samt i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning, kommunallagen (1991:900), vallagen (2005:837), lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn och lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän. Dessa delar av propositionen avses att behandlas hösten 2010 i samband med det andra beslutet om grundlagsändringarna.
Förslagen i dessa delar av propositionerna och framställningen samt i motionerna finns förtecknade i bilaga 1.
Lagförslagen finns i bilagorna 2-4.
Utskottet har inhämtat yttrande från finansutskottet, bilaga 6.
Lantbrukarnas riksförbund har den 16 april 2010 inkommit med en skrivelse med anledning av utskottets behandling av proposition 2009/10:80.
Bakgrund
Den parlamentariskt sammansatta kommittén Grundlagsutredningen arbetade under åren 2004–2008 med en samlad översyn av regeringsformen (dir. 2004:96). Utredningens betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125) utgör resultatet av överenskommelse som träffats mellan företrädare för samtliga riksdagspartier som enats om att inte avge några reservationer eller särskilda yttranden. Inte heller de sakkunniga avgav några särskilda yttranden.
Integritetsskyddskommittén lämnade i mars 2007 delbetänkande Skyddet för den personliga integriteten – Kartläggning och analys (SOU 2007:22) och i januari 2008 slutbetänkandet Skyddet för den personliga integriteten – Bedömningar och förslag (SOU 2008:3).
Samtliga dessa betänkanden har remissbehandlats. Regeringen hänvisar till att det sedan länge ansetts angeläget att ändringar av konstitutionella regler av central betydelse för demokratins synsätt har bred förankring. Vid beredningen i Regeringskansliet har därför hållits överläggningar med företrädare för riksdagspartierna.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I regeringens proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag föreslås, såvitt nu är i fråga, omfattande ändringar i regeringsformen samt följdändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. En rad ändringar i riksdagsordningen föreslås också.
De föreslagna ändringarna i regeringsformen gäller bl.a. bestämmelserna om regeringen, om riksdagens kontrollmakt, om normprövning och om domstolarnas ställning. Ändringarna innebär bl.a. att en ny bestämmelse om obligatorisk omröstning om statsministerns stöd i riksdagen efter ett val införs, att konstitutionsutskottets grundlagsstadgade rätt att få tillgång till handlingar i sin granskningsverksamhet utvidgas, att uppenbarhetskravet vid lagprövning tas bort och att domstolarnas självständiga ställning markeras. Bestämmelserna om domstolarna samlas i ett eget kapitel.
I regeringsformens bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna föreslås flera ändringar som syftar till att stärka och tydliggöra enskildas skydd mot intrång i fri- och rättigheterna från det allmännas sida, bl.a. integritetsintrång som innebär övervakning eller kartläggning. Vidare föreslås en ändring i bestämmelsen om egendomsskyddet som innebär att huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande tydliggörs. Det föreslås även en ändring i bestämmelsen om diskrimineringsskydd som innebär att grundlagsskyddet utvidgas till att omfatta missgynnande med hänsyn till sexuell läggning. Regleringen av fri- och rättighetsskyddet kompletteras också med en bestämmelse om skydd för forskningens frihet och en bestämmelse om att en rättegång ska vara rättvis och genomföras inom skälig tid. När det gäller kommunerna och landstingen föreslås ändringar i regeringsformen som innebär bl.a. att bestämmelserna samlas i ett eget kapitel och att det införs en proportionalitetsprincip som ålägger lagstiftaren en skyldighet att undersöka om det ändamål som en reglering avser att tillgodose kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt. Vidare föreslås en rad ändringar i bestämmelserna om normgivningsmakten och finansmakten, i bestämmelserna om överlåtelse av beslutanderätt till internationella organ och i regleringen som ska gälla i krig och krigsfara. Dessutom föreslås att det i bestämmelserna om statsskickets grunder uttryckligen ska anges att Sverige är medlem i Europeiska unionen och deltar i internationellt samarbete inom ramen för Förenta nationerna och Europarådet. Vid sidan av de sakliga ändringar som föreslås i regeringsformen föreslås även språkliga och redaktionella ändringar i syfte att göra regleringen mer överskådlig och tydligare och för att göra lagtexten könsneutral. Ändringarna i regeringsformen och övriga lagar föreslås träda i kraft den 1 januari 2011.
I propositionen finns dessutom förslag om ändringar i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn, lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän, kommunallagen (1991:900), lagen (1994:261) om fullmaktsanställning, vallagen (2005:837) och riksdagsordningens tilläggsbestämmelser. När det gäller frågor om val till riksdagen och fullmäktige i kommuner och landsting föreslås bl.a. vissa ändringar som främst har till ändamål att öka väljarnas möjligheter att påverka vilka personer som representerar dem i riksdagen och att stärka deras inflytande över dagordningen i de kommunala beslutande församlingarna. Förslagen innebär bl.a. att kommunallagens bestämmelser om kommunala rådgivande folkomröstningar med anledning av s.k. folkinitiativ ändras så att det blir tillräckligt med ett stöd av en tredjedel av fullmäktiges ledamöter för att en sådan folkomröstning ska hållas. Samtidigt höjs kravet på andelen initiativtagare från minst 5 till minst 10 % av de röstberättigade. På det kommunala området föreslås även att fullmäktige ges vissa möjligheter att besluta om extra val mellan två ordinarie val. Vidare ändras vallagens bestämmelser om personval genom att spärren för personrösterna i riksdagsvalet sänks från 8 till 5 %. För att skapa utrymme för en reglering som ger en ny regering bättre förutsättningar att påverka innehållet i sitt första budgetförslag föreslås att valdagen flyttas från den tredje till den andra söndagen i september.
Utskottets överväganden
En reformerad grundlag
Till grund för 1974 års regeringsform låg ett 20-årigt omfattande utredningsarbete och upprepade förhandlingar mellan partierna. I förarbetena underströks värdet av en bred anslutning i grundläggande frågor. Konstitutionsutskottet hänvisade (bet. KU 1973:26) till att Grundlagberedningens arbete hade präglats av en stark vilja att nå politisk enighet. Också utskottet hade strävat efter att nå enighet i grundläggande frågor.
Den nu aktuella propositionen En reformerad grundlag bygger på ett enigt förslag av Grundlagsutredningen som utgör resultatet av en överenskommelse som träffats mellan företrädarna för samtliga riksdagspartier. De förändringar i förhållande till utredningsförslaget som regeringen föreslår har förankrats hos riksdagspartierna. Inga följdmotioner till propositionen har väckts. Det råder följaktligen stor enighet kring förslaget. Enligt utskottets mening är detta av stort värde med tanke på regeringsformens grundläggande betydelse för folkstyrelsens villkor.
Redan Författningsutredningen strävade efter en enkelhet och tydlighet i utformningen av språket i regeringsformen. Regeringsformens utformning bygger på tanken att grundlagen bör vara skriven så att den ska kunna begripas av alla intresserade medborgare. Grundlagsutredningens förslag bygger vidare på denna utgångspunkt, och utredningen betonar den betydelse bl.a. detta kan ha för förankringen och acceptansen av vårt demokratiska statskick. Utredningen har eftersträvat att regeringsformens disposition ska vara logisk och överblickbar. Vidare har strävats efter att ge texten en språklig utformning som ligger så nära ett vardagligt språk som möjligt samtidigt som kraven på precision och entydighet uppfylls. Detta har skett genom vissa omflyttningar och uppdelningar av bestämmelser och genom att mellanrubriker införts. Genom detta och genom att lagtexten i huvudsak anpassats till det lagspråk som används i dag och gjorts könsneutral har enligt utskottets mening syftet att göra regleringen tydligare och mer överskådlig uppnåtts på ett förtjänstfullt sätt.
Valsystemet
Personvalsinslaget
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker, med hänvisning till att Grundlagsutredningen nyligen utrett frågan och att dess förslag nu förts vidare av regeringen, motionsyrkanden om andra spärrgränser och om borttagande av spärrgränser för personvalen.
Gällande bestämmelser
Enligt 3 kap. 1 § regeringsformen sker vid riksdagsval röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. Enligt 14 kap. 9 § vallagen (2005:837) ska i riksdagsvalen i första hand ordningen mellan kandidaterna bestämmas på grundval av varje kandidats personliga röstetal. Personligt röstetal ska fastställas bara för en kandidat som fått särskilda personröster som motsvarar minst 8 % av partiets röstetal i valkretsen. Enligt 14 kap. 13 § vallagen ska beträffande ledamöter i övriga val personligt röstetal fastställas bara för kandidater som fått särskilda personröster motsvarande minst 5 % av det antal röster som partiet fått i valkretsen.
Motionerna
Under den allmänna motionstiden hösten 2009 har väckts en rad motioner som rör personvalsinslaget.
Lars-Åke Straxäng (m) begär i motion K332 som ett första steg att den nuvarande 8 procentsspärrgränsen för riksdagsval och 5 procentsspärrgränsen för kommun och landstingsval sänks till en nivå om 4 % för samtliga val. Det skulle bl.a. ge ett enhetligt gränsvärde i väljarnas medvetande som gäller för såväl personer som partier. En sådan reform skulle innebära ett demokratiskt viktigt steg som återigen ökar intresset för personval.
I motion K418 (yrkande 1) av Gustav Blix och Anna Kinberg Batra (m) framhålls att de höga spärrarna gör att många av de valhandlingar som svenska medborgare gör på valdagen inte får någon som helst praktiskt betydelse. Förslagen från Grundlagsutredningen om att spärren för personrösterna i riksdagsvalet sänks till 5 %, så att en enhetlig spärrnivå för personvalet kommer att gälla för samtliga val, och om ett förstärkt krav på information till väljarna om personvalets innebörd är enligt motionen möjligen ett myrsteg i rätt riktning men kommer inte att på något verkligt sätt påverka och förbättra relationen mellan väljare och valda. Tvärtom befästs dagens ordning där medborgarnas val får alltför litet genomslag i verkligheten. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med förslag om att dagens personvalspärrar till alla val – riksdag, kommun, landsting och Europaparlamentet – avskaffas.
Rolf Gunnarsson (m) begär i motion K225 att det införs rena personval i Sverige. Han understryker dock att det behövs en mera omfattande och bättre information kring vad kryssandet innebär. Också Fredrik Schultze (m) och Patrik Forslund (m) begär i motionerna K360 respektive K384 att personvalsspärren tas bort. Fredrik Schultze framhåller att eftersom många politiker vet att förutsättningarna för att nå upp till 8 procentsspärren är begränsade lönar sig personvalsprofilering i relativt liten utsträckning. Resultatet har blivit en mycket svag återkoppling mellan väljare och förtroendevalda och därmed även själva ansvarsutkrävandet av enskilda riksdagsledamöter. Skulle personvalsspärren tas bort skulle läget förändras drastiskt, vilket skulle vitalisera svensk demokrati och stärka legitimiteten hos våra folkvalda. Patrik Forslund framhåller att personvalet är ett viktigt demokratiskt inslag i valprocessen och bidrar till ökade möjligheter för väljare att påverka kandidater och ställa krav på folkvalda.
Birgitta Ohlsson och Fredrik Malm (båda fp) begär i motion K411 att spärrarna i personvalen till riksdagen, kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige slopas (yrkandena 1–3). Motionärerna pekar på att endast sex riksdagsledamöter i valet till riksdagen 2006 blev invalda via personvalskryss och därmed ändrade partiernas förslag till listor. För varje val som gått sedan personvalsreformen introducerades 1998 tycks andelen personvalskryssade minska. Även på kommun- och landstingsnivå är det tämligen få enskilda politiker som lyckas med detta. Partiernas makt är fortfarande alltför omfattande och systemet bör ses över. För att ge mer makt direkt åt folket och uppmuntra till fler självständigt tänkande och friare riksdagsledamöter som sitter på starkare personligt mandat bör enligt motionen spärrarna avskaffas på samtliga politiska nivåer såsom riksdag, kommun och landsting.
Fredrick Federley (c) begär i motion K260 (yrkande 1) att frågan om införande av enmansvalkretsar eller fullt personval vid val till riksdagen utreds. Sverige har enligt motionen en lång tradition av partiföreträdarskap. En väljare sätter sitt kryss för en kandidat som kan bli personvald men som i slutänden blir en del av partiet. För att stärka medborgarnas inflytande över politiken och för att stärka de enskilda riksdagsledamöternas position finns det all anledning att överväga att införa enmansvalkretsar eller fullt personval.
Propositionen
Regeringen framhåller att syftet med personvalsinslaget är dels att väljarna ska ges bättre möjlighet att påverka vilka som ska representera dem, dels att förstärka kontakterna mellan väljarna och valda. För att göra en avvägning mellan partiernas och väljarnas inflytande över vilka kandidater som ska bli valda på de mandat som partiet vunnit i valkretsen har det införts en spärr för personrösterna. Regeringen anser att en spärr alltjämt bör finnas kvar. De argument som framfördes när personvalsreformen genomfördes när det gäller spärrarnas betydelse för att uppnå en balans mellan partiernas och väljarnas båda motstående intressen är enligt regeringen fortfarande bärkraftiga. Spärren ger uttryck för att valsystemet i grunden är ett partival, men med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst.
Regeringen konstaterar dock att personvalsreformen inte motsvarat förväntningarna mot bakgrund bl.a. av att personvalsdeltagandet i riksdagsvalet 2006 var 21,9 %, i kommunalvalen 28,3 % och i landstingsvalen 21,9 %, att jämföra med de 30–50 % som ursprungligen förväntades i riksdagsvalen och 50–70 i de kommunala valen. Regeringen föreslår en ändring i vallagen som innebär att spärren för personrösterna i riksdagsvalet sänks till 5 %. Genom en sådan förändring kommer en enhetlig spärrnivå att gälla för personvalet i samtliga val och systemet blir tydligare. Enligt regeringen innebär det också att den intressekonflikt som finns mellan partiernas och väljarnas respektive krav på inflytande kan beaktas på ett godtagbart sätt samtidigt som bättre förutsättningar skapas för att personvalet ska få tydligare genomslag i framtiden.
Regeringen föreslår också att det införs en ny bestämmelse i 6 kap. 3 § vallagen som anger att upplysning om personvalets innebörd ska finnas på valsedeln.
Utskottets ställningstagande
Syftet med personvalsinslaget är dels att väljarna ska ges bättre möjlighet att påverka vilka som ska representera dem, dels att förstärka kontakterna mellan väljare och valda. Spärrnivån är ett resultat av avvägningar i skilda avseenden och är ett uttryck för att valsystemet i grunden är ett partival men med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Å ena sidan ansågs enligt förarbetena (prop. 1996/97:70 s. 115) partierna väl känna till kandidaternas förutsättningar att förverkliga partiernas idéer och mål, och partierna hade därför även framöver ett befogat intresse av att påverka kandidaturvalet. Och det var då inte rimligt att ett fåtal väljare skulle kunna kullkasta partiernas kandidatrangordning. Å andra sidan framhölls att ”all makt utgår från folket” av vilket sades följa att väljarna ska avgöra vilka som ska representera dem.
Grundlagsutredningen diskuterade bl.a. (s. 165), mot bakgrund av att personvalsdeltagandet successivt minskat, frågan om en sänkning av spärrnivåerna alternativt ett borttagande av spärr över huvud taget. Utredningen stannade för att föreslå att spärren för personrösterna i riksdagsvalet sänks från 8 till 5 % och pekade på att den enhetliga spärrnivån i valen till samtliga val gör systemet tydligare. Utredningen föreslog också att en upplysning om personvalets innebörd ska finnas på valsedeln.
Utskottet delar Grundlagsutredningens bedömning att huvuddragen i vårt valsystem inte bör ändras. Grundlagsutredningens förslag om en enhetlig spärrnivå på 5 % och upplysning på valsedeln har förts fram i propositionen. Utskottet är inte berett att göra andra avvägningar och bedömningar än de som ligger till grund för förslaget. Mot bakgrund av att frågan nyligen utretts saknas enligt utskottets mening skäl att nu förorda en ny utredning av personvalsspärren. Mot bakgrund av synpunkten i motion K225 om behovet av bättre information om personvalskryssandet vill utskottet vidare hänvisa till att regeringen föreslår en bestämmelse om detta i vallagen. Utskottet avstyrker motionerna K225 (m), K260 yrkande 1 (c) K332 (m), K360 (m), K384 (m), K411 yrkandena 1–3 (fp) och K418 yrkande 1 (m).
Skilda valdagar och valdagens förläggning
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker med hänvisning till att frågan nyligen utretts av Grundlagsutredningen motioner om skilda valdagar. Utskottet föreslår att riksdagen som sin mening ger riksdagsstyrelsen till känna vad utskottet anför om att styrelsen bör låta utreda frågorna om tidpunkten för avlämnande av budgetpropositionen och se över tidpunkten för beslut om ändringar i indelningen i utgiftsområden och behovet av tilläggsbestämmelsen 3.2.3 riksdagsordningen.
Gällande bestämmelser
Enligt 3 kap. 3 § regeringsformen förrättas ordinarie val till riksdagen vart fjärde år. Enligt 1 kap. 1 § riksdagsordningen hålls ordinarie val till riksdagen i september. Enligt 1 kap. 3 § första stycket vallagen (2005:837) ska valdag vara den tredje söndagen i september. Ordinarie val till riksdagen samt ordinarie val till landstings- och kommunfullmäktige ska hållas samma dag. Val till Europaparlamentet ska hållas i juni vart femte år.
Enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1 i riksdagsordningen ska budgetpropositionen lämnas senast den 20 september under de år då riksdagsval inte hålls i september. I annat fall ska budgetpropositionen lämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande. Om detta till följd av regimskifte inte är möjligt, ska budgetpropositionen lämnas inom tio dagar efter det att en ny regering har tillträtt, dock senast den 15 november.
Enligt tilläggsbestämmelse 3.2.3 finns ytterligare bestämmelser om budgetprocessen i lagen (1996:1059) om statsbudgeten.
Enligt tilläggsbestämmelse 5.12.1 andra stycket ska beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen.
Propositionen .m.m.
I propositionen tas inte upp frågan om skilda valdagar. Grundlagsutredningen gjorde bedömningen att den nuvarande ordningen med en gemensam valdag för valen till riksdagen och till kommunerna skulle behållas (SOU 2008:125 s. 176). Utredningen hänvisade till att frågeställningen var väl belyst genom tidigare utredningsarbete, och Grundlagsutredningen hade under sin behandling kunnat konstatera att det inte fanns förutsättningar för en bred politisk samsyn av det slag som borde krävas för att genomföra en förändring i denna fråga.
Regeringen föreslår i likhet med Grundlagsutredningen ändringar i vallagen som innebär att valdagen flyttas från tredje söndagen i september till andra söndagen i september. Regeringen hänvisar till att de nu gällande reglerna om budgetarbetet innebär att förutsättningarna för att en ny regering ska ha möjlighet att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag blir begränsade. Även om det inte blir regimskifte kan den förändrade parlamentariska situationen efter ett val i vissa fall leda till svårigheter i budgetarbetet, t.ex. om förhandlingar måste bedrivas mellan en minoritetsregering och samarbetspartier.
Regeringen pekar på att eftersom en nyvald riksdag ska samlas på femtonde dagen efter valdagen kommer en tidigareläggning av valdagen inte att få önskad effekt för regeringens budgetarbete om inte en ändring också görs i tilläggsbestämmelse 3.2.1 i riksdagsordningen. När valdagen tidigareläggs möjliggörs en förlängning av fristen för att lämna budgetpropositionen till två veckor efter riksmötets öppnande utan att förändringen påverkar den tid riksdagen har till förfogande för budgetbehandlingen. Förlängs fristen ytterligare minskar visserligen tiden för budgetbehandling i riksdagen, men samtidigt ges regeringen ytterligare förbättrade möjligheter att låta sitt första budgetförslag präglas av den politik den har fått väljarnas förtroende att genomföra. Regeringen konstaterar att Grundlagsutredningen haft samråd med riksdagens talman och företrädare för riksdagspartierna och att det då framkommit att riksdagen är beredd att överväga förändringar av angivet slag. Regeringen föreslår ingen ändring av tilläggsbestämmelsen.
Motionerna
I motionerna K383 av Patrik Forslund och Christian Holm (båda m) och K226 av Rolf Gunnarsson (m) begärs att skilda valdagar införs. Riksdagsvalet bör ske på en dag och de övriga valen, till kommun och landsting, på en annan dag. I dag har folk enligt motion K226 svårt att vid allmänna val skilja på de tre valen och verkligen skilja på vilka politiker man röstar på i de olika valen. Skilda valdagar skulle också ge exempelvis politikerna i landstinget en möjlighet att profilera sig och folk skulle få en chans att veta vilka kandidater som finns. I dag ”försvinner” valet till landstinget. I motion K383 framhålls att det för att öka valdeltagandet i kommun- och landstingsval och förstärka väljarnas möjligheter att påverka sina företrädare samt öka kunskapen om kommun- och landstingsval, borde vara skilda valdagar för riksdagsval och kommun- och landstingsval.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet konstaterar i sitt yttrande, bilaga 6, att Grundlagsutredningens och propositionens avsikt med tidigareläggningen av valdagen är att regeringens tid för budgetbehandlingen under valår ska öka med en vecka. Finansutskottet understryker att för detta dock även krävs en ändring i riksdagsordningen. Finansutskottet anser att det inte nu finns tillräckligt underlag för att fatta något beslut om förkortad tid för riksdagens behandling av budgetpropositionen under valår. Redan med nuvarande tid som finns för riksdagens behandling av budgetpropositionen vid regeringsskifte är tidsgränserna mycket kärva. En förkortning kan enligt finansutskottet rimligen endast komma till stånd efter mer ingående överväganden. I syfte att närmare utreda frågan om förkortad budgetberedning i riksdagen anser finansutskottet att konstitutionsutskottet bör föreslå riksdagen att som sin mening ge riksdagsstyrelsen till känna att styrelsen bör låta utreda frågan om det är lämpligt att korta tiden för budgetberedning i riksdagen. Riksdagsstyrelsen bör i sina överväganden väga in erfarenheterna av budgetprocessen efter val. Vidare bör beaktas behovet av att riksdagen ges tidsmässigt utrymme att kunna göra en reell prövning av regeringens och oppositionens budgetförslag och besluta budgeten, att riksdagens granskning av en budgetproposition från en nytillträdd regering är särskilt viktig och kräver tid, att en senareläggning av riksdagens beslut kan innebära att medborgare som har att följa t.ex. skattelagstiftningen får kortare tid på sig för att anpassa sig till nya regler samt att riksdagen kan behöva sammanträda under tid som tidigare inte utnyttjats och utskotten ges rätt att sammanträda när arbetsplenum pågår i kammaren.
Finansutskottet anser vidare att det föreslagna tillkännagivandet om budgetarbetet i riksdagen bör omfatta även frågan om det ändamålsenliga i att beslut om ändringar i utgiftsområdesindelningen måste fattas i samband med vårpropositionen.
Vidare framhåller finansutskottet att konstitutionsutskottet bör överväga om det är nödvändigt att det både i regeringsformen och i riksdagsordningen finns bestämmelser som direkt eller indirekt hänvisar till budgetlagen.
Utskottets ställningstagande
När det gäller frågan om skilda valdagar vill utskottet i likhet med Grundlagsutredningen hänvisa till att frågeställningen är väl känd genom tidigare utredningsarbete. Grundlagsutredningen har under sin behandling kunnat konstatera att det inte finns förutsättningar för en bred politisk samsyn av det slag som borde krävas för att genomföra en förändring i denna fråga. Utskottet saknar anledning att göra en annan bedömning och avstyrker följaktligen motionerna K226 (m) och K383 (m).
Utskottet delar regeringens bedömning att valdagen bör tidigareläggas en vecka och flyttas från tredje söndagen till andra söndagen i september. Regeringens förslag till ändringar i vallagen kommer att behandlas först under hösten 2010. Utskottet anser dock att det redan nu finns anledning att ta upp frågan om en översyn av den med valdagen sammanhängande frågan om tidpunkten för avlämnandet av budgetpropositionen. Utskottet delar finansutskottets bedömning att det behövs ett utförligare underlag för en bedömning om vilken tidpunkt som bör gälla och att riksdagsstyrelsen bör ges i uppdrag att låta utreda frågan. Utskottet vill dock understryka vikten av att syftet med tidigareläggningen av valdagen, nämligen att ge en ny regering bättre förutsättningar att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag, inte går förlorat. När det gäller frågan om tidpunkten för beslut om ändringar i utgiftsområdena, gör konstitutionsutskottet bedömningen att den nu gällande ordningen att beslut ska fattas vid en viss tidpunkt är väl avvägd. Enligt utskottets mening finns det dock mot bakgrund av att bestämmelsen nu gällt i fyra år skäl att överväga om den bestämda tidpunkten är rätt vald och om det inte borde finnas ett utrymme för att i exceptionella fall kunna besluta om utgiftsområdesändring vid en annan tidpunkt än den som ska gälla som huvudregel.
Utredningen Översyn av budgetlagen har i sitt betänkande (SOU 2010:18) anfört att det kan vara lämpligt att tilläggsbestämmelsen i 3.2.3 riksdagsordningen slopas i och med att en motsvarande bestämmelse finns i 9 kap. 11 § regeringsformen enligt regeringens förslag till reformerad grundlag. Som finansutskottet pekat på finns det följaktligen anledning att överväga också denna fråga.
Utskottet föreslår mot denna bakgrund att riksdagen som sin mening ger riksdagsstyrelsen till känna att den bör låta utreda frågan om tidpunkten för avlämnandet av budgetpropositionen och se över bestämmelserna om tidpunkten för beslut om ändringar i indelningen i utgiftsområden och behovet av att upphäva tilläggsbestämmelse 3.2.3 riksdagsordningen samt återkomma till riksdagen med förslag.
Rösträtt och valbarhet
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker med hänvisning till att Grundlagsutredningen utrett frågan motionsyrkanden om sänkning av rösträtts- och valbarhetsåldern.
Gällande bestämmelser
Enligt 3 kap. 2 § regeringsformen tillkommer rösträtt vid val till riksdagen svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i riket och som fyllt 18 år senast på valdagen. Enligt 3 kap. 10 § regeringsformen kan endast den som uppfyller villkoren för rösträtt vara ledamot av riksdagen eller ersättare för ledamot.
Propositionen m.m.
Frågan om rösträtt och valbarhet tas inte upp i propositionen. Grundlagsutredningen hänvisade (SOU 2008:125 s. 191 f.) till att det tidigare funnits krav på någon form av boenderösträtt för invandrare som inte har förvärvat svenskt medborgarskap men är fast bosatta här i landet för att dessa ska kunna delta i besluten på riksnivå. Ett argument som anförts för en sådan lösning är att många invandrare som formellt sett har rätt till svenskt medborgarskap skulle avstå från detta eftersom de annars måste ge upp det egna medborgarskapet. I lagen (2001:82) om medborgarskap godtas emellertid dubbelt medborgarskap fullt ut. Ett av de särskilt påtalade problemen torde därmed enligt Grundlagsutredningen ha fått sin lösning.
Grundlagsutredningen framhöll att frågan om rösträtts- och valbarhetsålderns samband med myndighetsåldern diskuterats ingående av Grundlagberedningen 1972. Avgörande för valet av 18-årsgränsen var enligt beredningen den betydelse som 18-årsgränsen hade i andra sammanhang för medborgerliga rättigheter och skyldigheter, bl.a. den civilrättsliga handlingsförmågan, värnplikten samt rätten att ingå äktenskap. I frågan om rösträtten skulle knytas till dagen då 18-årsgränsen uppnåddes eller till någon annan tidpunkt såg beredningen det som önskvärt att rösträtten, liksom andra till viss ålder anknutna rättigheter, i princip skulle inträda samma dag som personen fyllde 18 år. I proposition 1973:90 upprepades beredningens argumentation (s. 162 f.).
Grundlagsutredningen hänvisade till att frågan om en sänkning av rösträttsåldern sedan regeringsformens tillkomst har behandlats av flera statliga utredningar. De förslag till reformer som lagts fram har dock i huvudsak begränsats till de kommunala valen och de kommunala folkomröstningarna. Det hade där bl.a. föreslagits att rösträtten skulle styras av kalenderåret i stället för som i dag av åldern på valdagen. Det innebär att alla som är födda det år då valet hålls skulle vara röstberättigade. Som skäl hade bl.a. anförts att valhandlingen har inslag av kollektivt handlande, dvs. något som man gör tillsammans med andra, och att det i det sammanhanget inte är motiverat att göra någon åtskillnad mellan t.ex. elever som hör till samma årskurs.
Grundlagsutredningen fann att de skäl som anfördes vid de nuvarande reglernas tillkomst fortfarande har giltighet. De argument som anförts för att i stället koppla rösträtten till kalenderår hade enligt utredningen inte en sådan tyngd att det fanns skäl för att frångå ordningen att rösträtten och valbarheten följer myndighetsåldern.
Motionerna
I motion K205 (yrkande 1) av Marianne Berg m.fl. (v) begärs en ändring av vallagen så att rösträtten till riksdagen följer samma system som rösträtten i kommunalvalen, när det gäller den s.k. treårsregeln. De nya invånarna i vårt land som ännu inte blivit svenska medborgare ska enligt motionen ha samma möjligheter att avlägga sina röster i folkomröstningar, EU-parlamentsval och riksdagsval som de har i kommunal- och landstingsval. Det skulle innebära en större känsla av delaktighet och samhörighet, en ökad självkänsla och ett ökat valdeltagande om de kände att de fick fullt förtroende att kunna påverka sin egen vardag genom att tillsätta eller avsätta representanter även på riksplanet
I motion K300 av Lage Rahm m.fl. (mp) begärs en sänkning av rösträtts- och valbarhetsåldern till det kalenderår då man fyller 16 år (yrkandena 1–4). I motionen begärs för det fall detta förslag inte vinner gehör att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till lagstiftning som gör det möjligt för de kommuner som så vill att låta 16-åringar rösta i kommunvalet (yrkande 5). I motionen framhålls att 16-åringar är lika mogna som någon annan grupp att rösta. Erfarenheterna från de tyska delstaterna talar också sitt tydliga språk. De farhågor man hade slog inte in när man sänkte rösträttsåldern. Valdeltagandet ökade i stället för att minska och inget tydde på att de yngsta var mer påverkbara av grupptryck än någon annan samhällsgrupp. En bra demokrati måste enligt motionen bygga både på erfarenhet och på nytänkande, både på äldre och på ungdomar, annars slutar samhället att utvecklas. En sänkt rösträttsålder stärker demokratin och tar till vara ungas engagemang och intressen. Det vore enligt motionen åtminstone rimligt att låta de kommuner som så önskar tillämpa rösträtt från 16 år i sitt kommunalval. Detta skulle kunna visa hur rösträtt för 16-åringar skulle fungera i Sverige och ge nyttiga erfarenheter inför ett nationellt införande.
Marianne Berg m.fl. (v) och Åsa Lindestam (s) framhåller i motionerna K205 (yrkande 2) respektive K239 att ett sätt att öka engagemanget inför valet vore att tillåta 18-åringar att rösta det år de fyller 18 år, och inte behöva invänta sin födelsedag. På så sätt skulle de allmänna valen enligt motion K239 bli en angelägenhet för många fler ungdomar, och den demokratiska fostran i skolan skulle bli mer angelägen för fler. I motion K205 understryks att den politiska information som kan ges till gymnasieskolans elever under valrörelsen av ungdomsförbund och partier är särskilt värdefull men att den mobiliserande effekten av detta arbete försvagas av att en stor del av de elever som i klassrummen uppmanas att gå och rösta inte har rösträtt.
Också Inger Davidson och Eva Johnsson (båda kd) begär i motion K343 att de ungdomar som fyller 18 år samma år som val hålls ska få rätt att rösta. Ungdomar födda samma år har i regel samma möjligheter att ta del av undervisning om konstitution, om politiska ideologier och partiväsende. Någon åtskillnad kunskapsmässigt finns inte mellan de på året tidigt födda respektive sent födda. Konsekvenserna för några få ungdomar, de som fyller år efter tredje söndagen i september det år det är valår, blir att de tvingas vänta till 22 års ålder innan de får rösta.
Utskottets ställningstagande
I Grundlagsutredningens uppdrag ingick att överväga om det fanns anledning att ändra de kriterier som gäller för rösträtt och valbarhet i riksdagsval och val till Europaparlamentet. Grundlagsutredningen hänvisade till att dubbelt medborgarskap nu godtas fullt ut och ansåg att ett av de påtalade problem som man avsett att lösa med boenderösträtt nu torde ha fått sin lösning. Utredningen fann också att de skäl som anfördes vid de nuvarande reglernas tillkomst, nämligen 18-årsgränsens betydelse i andra sammanhang, fortfarande har giltighet. Utredningen fann vidare att de argument som anförts för att generellt koppla rösträtten till kalenderår inte hade en sådan tyngd att fanns skäl att frångå ordningen att rösträtten och valbarheten följer myndighetsåldern. Utskottet gör inte någon annan bedömning och avstyrker följaktligen motionerna K205 yrkandena 1-2 (v), K239 (s), K300 yrkandena 1–5 (mp) och K343 (kd)
Valkretsindelningen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet som förutsätter att frågan kommer att övervägas inom Regeringskansliet avstyrker motionsyrkanden om ändringar i valkretsindelningen.
Gällande bestämmelser m.m.
Enligt 3 kap. 6 § regeringsformen är riket för val till riksdagen indelat i valkretsar. I 4 kap. 2 § vallagen (2005:837) anges vilka valkretsar landet är indelat i vid val till riksdagen. Valkretsarna motsvarar till största delen länen. För Stockholm, Skåne och Västra Götaland gäller dock en annan indelning. Stockholms kommun utgör en valkrets och övriga Stockholms län en annan. I Skåne finns fyra valkretsar, nämligen Malmö kommun, Skåne läns västra valkrets, Skåne läns södra valkrets och Skåne läns norra och östra valkrets. I Västra Götaland finns fem valkretsar, nämligen Göteborgs kommun samt Västra Götalands läns västra, norra, södra och östra valkretsar.
Vid val till landstingsfullmäktige ska enligt 4 kap. 5 § vallagen landsting delas in i valkretsar. En valkrets skall omfatta en eller flera kommuner, om inte något annat följer av 6 § andra stycket. Enligt 6 § första stycket bör en valkrets utformas så att den kan beräknas få minst åtta fasta valkretsmandat. Den bör ha en sammanhängande gränslinje. En del av en kommun får enligt andra stycket bilda en valkrets tillsammans med en annan kommun, en del av en annan kommun eller delar av andra kommuner, om valkretsen annars inte kan beräknas få minst åtta fasta valkretsmandat. En kommun får också delas in i två eller flera valkretsar, om man på så sätt kan uppnå en lämpligare valkretsindelning. Enligt 7 §, ska om en kommun delas in i två eller flera valkretsar för val till landstingsfullmäktige och om kommunen är indelad i valkretsar för val till kommunfullmäktige, gränsen för en valkrets för val till landstingsfullmäktige sammanfalla med gränsen för en valkrets för val till kommunfullmäktige. Vid val till kommunfullmäktige är enligt 4 kap. 11 § kommunen en enda valkrets, om inte något annat följer av 12 §. Enligt 12 § får en kommun som har fler än 6 000 personer som har rösträtt, delas in i två eller flera valkretsar. Om det finns fler än 24 000 som har rösträtt i en kommun eller om det för kommunen ska utses minst 51 fullmäktige, ska kommunen delas in i två eller flera valkretsar. En kommun som har färre än 6 000 personer som har rösträtt får delas in i två eller flera valkretsar endast om det finns synnerliga skäl för det. En valkrets ska utformas så att den får minst 15 kommunfullmäktige. Den ska ha en sammanhängande gränslinje, om det inte finns särskilda skäl för något annat.
Propositionen m.m.
Några förändringar när det gäller riksdagsvalkretsarna föreslås inte i propositionen. Grundlagsutredningen bedömde att några förändringar för närvarande inte bör göras (s. 157). Utredningen framhöll att systemet med utjämningsmandat i syfte att uppnå riksproportionalitet gör att valkretsindelningen inte har någon betydelse för mandatfördelningen mellan partierna. Valkretsarnas utformning kan däremot ha betydelse när det gäller förutsättningarna för goda kontakter mellan väljare och valda. Valkretsindelningen kan också få betydelse för personvalsinslaget i valsystemet. Möjligheten att skapa goda förutsättningar för de politiska partiernas verksamhet kan också påverkas av valkretsindelningen. Endast i ett fall i genomförda simuleringar med utgångspunkt från 2006 års val kunde Grundlagsutredningen konstatera att en delning av en valkrets (Stockholms län) skulle ha lett till ett större genomslag för personvalet. Mot den redovisade bakgrunden var det utredningens bedömning att det inte fanns tillräcklig anledning att genomföra några förändringar av riksdagsvalkretsarna. En ändring av valkretsarnas utformning i den omfattning som diskuterats krävde att en allmän uppslutning kunde nås kring förslaget. Överläggningarna inom utredningen och de kontakter den har haft med partiorganisationerna tydde på att det inte från deras sida finns något önskemål om en allmän valkretsreform.
Motionerna
I motion K308 av Hans Wallmark m.fl. (m) framhålls att ”ologiska” gränser uppstår mellan valkretsarna för val till riksdag respektive landsting. Skånes västra valkrets omfattar åtta kommuner i före detta Malmöhus län. Vid indelningen i landstingsvalkretsar har emellertid kommuner från såväl västra riksdagsvalkretsen som norra och östra valkretsen hamnat i samma valkrets. Samma oklara indelning har skapats i sydöstra Skåne, d.v.s. landstingsvalkretsen hämtar sitt område från både norra och östra riksdagsvalkretsen samt från södra. Ett sådant förhållande skapar förvirring hos väljarna. Det finns en vilja att slå vakt om ett högt valdeltagande. Engagemang är något som värdesätts. Av den anledningen kan det vara lika vanskligt som förvirrande att väljarna kan rösta på en politiker i landstingsvalet, men när samme politiker kandiderar till riksdagen kan det vara i en annan valkrets och därmed går det inte att stödja honom eller henne. I vallagen bör införas en bestämmelse som motverkar att gränserna inte är synkroniserade (yrkande 1) och en översyn bör göras av riksdagsvalkretsindelningen i Skåne (yrkande 2).
I motionerna K245 och K272 av Hans Wallmark (m) respektive Johan Linander (c) begärs att hela Skåne län ska bli en valkrets. Ett effektivt sätt att manifestera enigheten i Skåne och fortsätta rivandet av gränser vore enligt motion K245 skapandet av en enda gemensam riksdagsvalkrets. Därmed skulle det naturliga intresse som finns för hela området avspegla sig i den politiska ordningen. Nackdelen med en gemensam valkrets är enligt motionen risken för att enskilda ledamöter kan uppfatta sig bli anonyma i en grupp på ca 40. Fördelarna, som klart överväger, är att Skåne blir den naturliga enhet det redan är samt att politiska problem och utmaningar hanteras gemensamt i stället för uppdelat. Det har sannolikt varit till huvudstadsområdets fördel och ökat möjligheterna till inflytande att Stockholm inte splittrats upp i en handfull riksdagsvalkretsar utan att två stora bibehållits. Samma möjligheter bör nu enligt motionen ges Skåne. I motion K272 framhålls att uppdelningen av Skåne i flera riksdagsvalkretsar är konstlad och att det enda rimliga är att slå samman de fyra skånska riksdagsvalkretsarna till en. Skåne skulle få ca 40 riksdagsledamöter som samtliga skulle arbeta för hela Skåne i stället för ungefär 10 ledamöter som jobbar för vardera Malmö, södra Skåne, västra Skåne samt norra och östra Skåne. Detta skulle vara en stor styrka för utvecklingen i hela Skåne.
Else-Marie Lindgren (kd) föreslår i motion K282 förändringar när det gäller valkretsindelningen i Västra Götaland. Motionären hänvisar till att Ansvarskommitténs utredning har överlämnats till regeringen med flera genomgripande förslag på organisationsförändringar. I samband med behandlingen av utredningen borde det enligt motionen göras en översyn av valkretsindelningen i Västra Götaland.
Bakgrund
Regionstyrelsen i Västra Götalandsregionen har vid tre tillfällen, senast den 25 juli 2008, hemställt hos regeringen om en översyn av riksvalkretsarna i Västra Götaland. I en av skrivelserna framhålls att nuvarande Västra Götalands västra valkrets inte är geografiskt sammanhängande och omfattar såväl kommuner i norra Bohuslän som kranskommuner till Göteborg. Regionstyrelsens förslag till valkretsindelning överensstämmer med länets kommuners tillhörighet till kommunförbund med den avvikelsen att Göteborgs stad liksom tidigare utgör en egen valkrets. Regionstyrelsen pekade också på att nomineringen av riksdagskandidater sker valkretsvis och att de politiska partiernas regionala verksamheten blir knuten till valkretsarna. Det förslag som regionstyrelsen lade fram innebar inte så stora förändringar att riksproportionaliteten riskerade att rubbas.
Ansvarskommittén har föreslagit (SOU 2007:10) en ny regional samhällsorganisation med tydligare roller och uppgiftsfördelning och en gemensam regionindelning för staten och den kommunala sektorn. Kommitténs förslag innebär att landstingen ersätts av direktvalda regionkommuner med ett sammanhållet ansvar för regional utveckling och hälso- och sjukvård. Samtidigt får nya länsstyrelser, som statens företrädare i länet, uppdrag att samordna statliga verksamheter, bedriva tillsyn och redovisa tvärsektoriella kunskapsunderlag till regeringen. En förutsättning för dessa reformer är en ny, gemensam läns- och regionkommunindelning med väsentligt färre enheter än i dag. Ansvarskommitténs förslag bereds inom Regeringskansliet.
Regeringen har tillsatt en utredning om en översyn av statlig regional förvaltning m.m. (dir. 2009:62). En särskild utredare ska genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen. Utredaren ska ge förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2010:12) ska utredaren också, utifrån Kammarkollegiets yttrande den 10 november 2009 om regionkommuner i Norrland och Svealand, pröva om det är möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller indelningslagens krav, dels för Norrbottens, Västerbottens, Västernorrlands och Jämtlands läns landsting, dels för Uppsala, Dalarnas och Gävleborgs läns landsting. Utredaren ska även ta ställning till eventuella önskemål från berörda kommuner om länsbyte. Om önskemål framförs av andra landsting om indelningsändringar, ska utredaren i lämplig omfattning bistå dessa med att, utifrån ett helhetsperspektiv, finna en möjlig geografisk indelning som kan leda till bestående fördel.
Grundlagsutredningen föreslog (s. 214) att en utredning skulle ges i uppdrag att arbeta vidare med vissa frågor som rör den fria nomineringsrätten och proportionaliteten vid kommunala val. Regeringen ansluter sig i propositionen till denna bedömning och aviserar tillsättandet av en utredning med uppdrag att överväga bl.a. denna fråga.
Utskottet behandlade i betänkande 2009/10:KU26 Vissa vallagsfrågor en motion om förtidsröstning. Utskottet framhöll att det finns frågor i eller i anslutning till vallagen, som enligt upplysning från Regeringskansliet kommer att bli föremål för en översyn. I ett sådant sammanhang borde enligt utskottets mening även frågor om öppettider för röstmottagning i röstlokal ses över. Utskottet förutsatte att en sådan översyn skulle komma till stånd utan något tillkännagivande härom.
Utskottets ställningstagande
Regionstyrelsen i Västra Götalandsregionens framställning till regeringen om behovet av en översyn av riksvalkretserna i Västra Götaland har ännu inte slutbehandlats av regeringen. Utskottet förutsätter att frågor som gäller valkretsindelningen Västra Götalands län blir föremål för överväganden bl.a. i samband med utformningen av direktiven till den utredning om vissa valfrågor som regeringen har aviserat. Ett tillkännagivande till regeringen om valkretsindelningen är enligt utskottets mening inte nödvändigt. Motionerna K245 (m), K272 (c), K282 (kd) och K308 yrkandena 1 och 2 (m) avstyrks följaktligen.
Kommunala valfrågor
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker två motioner som gäller partibytares ställning respektive registrering av namn på valsedlar med hänvisning till ett tidigare ställningstagande om mandatets innebörd respektive en aviserad utredning om offentliga valförberedelser.
Propositionen
Regeringen föreslår att det i kommunallagen införs bestämmelser som ger en möjlighet för fullmäktige att besluta om extra val till fullmäktige mellan ordinarie val. Extra val ska hållas om minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för det. Ett beslut om extra val får dock inte fattas förrän sex månader har förflutit från det nyvalda fullmäktiges första sammanträde. Ett ärende om extra val ska alltid bordläggas första gången det tas upp till behandling i fullmäktige. Fullmäktige får fatta beslut utan föregående beredning.
Grundlagsutredningen övervägde (s. 213) om det borde införas inskränkningar i den fria nomineringsrätten genom krav på olika slag av offentliga valförberedelser som obligatoriska förhandsanmälningar men stannade för att inte föreslå några förändringar av gällande ordning. Utredningen föreslog dock att en ny utredning borde ges i uppdrag att arbeta vidare med frågan. Regeringen ansluter sig till denna bedömning. I propositionen framhålls det att behovet av förändringar av valsystemet i det aktuella hänseendet och sättet på vilket sådana lämpligen bör utformas kräver en ingående analys och noggranna avvägningar mellan motstående intressen. Regeringen förklarar i propositionen sin avsikt att tillsätta en utredning med uppgift att överväga bl.a. denna fråga.
Motionerna
Hans Hoff (s) begär i motion K242 ändringar i vallagen i syfte att ge partierna ett avgörande inflytande när det gäller avsägelser av ett politiskt förtroendeuppdrag i fullmäktige och riksdag när en person byter parti eller blir politisk vilde under mandatperioden.
Hans Stenberg och Jasenko Omanovic (båda s) begär i motion K238 att vallagen ändras så att politiska partier måste ha registrerade namn på kandidater i det val som valsedeln gäller. Vid valet 2006 visades bristerna i den nuvarande vallagen tydligt. Man kunde rösta på ett parti till kommunfullmäktige i en kommun utan att partiet hade registrerade kandidater. Motionärerna hänvisar till att det på flera ställen i landet har hänt att folk har blivit invalda utan sin vetskap för att någon skrivit deras namn på valsedeln, ibland utan att de valda ens sympatiserat med partiet i fråga.
Tidigare behandling av frågan om partibytares ställning
Frågan om sambandet mellan mandat och parti behandlades av utskottet under riksmötet 1983/84. I betänkande KU 1983/84:26 ville utskottet framhålla att det svenska valsystemet utmärks av att väljarna röstar på parti snarare än på person. Varje mandat är emellertid knutet till en viss individ. Ingen ledamot av riksdagen kan utom i vissa undantagsfall tvingas att mot sin vilja frånträda sitt mandat. Utskottet vidhöll våren 1994 (bet. 1993/94:KU22 och 1993/94:KU44) bedömningen att en skyldighet för en riksdagsledamot att ställa sin riksdagsplats till förfogande om han eller hon lämnar sitt parti under en pågående valperiod skulle bryta mot den grundläggande principen.
Under riksmötet 2001/02 behandlade konstitutionsutskottet en motion om partibytares rätt i förhållande till erhållna uppdrag (bet. 2001/02:KU13). Utskottet instämde (s. 38) i vad som anfördes i motionen om att det kan uppkomma problem i den politiska beslutsprocessen om politiskt förtroendevalda under en pågående mandatperiod byter parti och ändå behåller uppdrag som det ankommit på partigrupperna att besätta. Denna problembild kunde enligt utskottet visserligen vara intressant att belysa. Utskottet såg dock stora svårigheter med att genom någon form av reglering finna en lösning på problemet. En sådan reglering skulle ovillkorligen innebära ingrepp i de grundläggande principer som det rådande valsystemet bygger på. Enligt utskottets mening borde ordningen alltjämt vara den att frågan om vem som ska inneha den typ av uppdrag som nu var aktuell ankommer på respektive partigrupp, och eventuella personförändringar löses internt inom gruppen. Utskottet framhöll att en utgångspunkt i detta sammanhang var att varje enskild ledamot bär sitt mandat med det parlamentariska ansvar det innebär. Mot denna bakgrund var utskottet inte berett att föreslå att riksdagen skulle vidta någon åtgärd med anledning av vad som anfördes i motionen och avstyrkte den därför. Utskottet vidhöll våren 2004 detta ställningstagande (bet. 2003/04:KU9 s. 20). Våren 2007 avstyrkte utskottet en motion i frågan med hänvisning till att varje ledamot bär sitt mandat med det parlamentariska ansvar detta innebär. Utskottet var inte berett att ställa sig bakom de begränsningar som föreslogs i detta avseende (bet. 2006/07:KU11 s. 26). Våren 2008 och hösten 2009 avstyrktes åter motioner om partiernas inflytande vid partibyte efter beredning i förenklad form (bet. 2007/08:KU14 och 2008/09:KU11).
Utskottets ställningstagande
Regeringen föreslår i propositionen att det införs en möjlighet att besluta om extra val till fullmäktige i syfte att lösa ett låst politiskt läge i fullmäktige på grund av oklara eller instabila majoritetsförhållanden. Utskottet delar regeringens bedömning om värdet av en sådan möjlighet.
I den mån det politiska läget har sin grund i att en ledamot bytt parti kan möjligheten till extra val vara en väg att undgå problem som kan uppstå. Utskottet är dock inte berett att frångå sina tidigare bedömningar där utgångspunkten varit att varje enskild ledamot bär sitt mandat med det ansvar mot väljarna som det innebär. Utskottet är därför inte berett att förorda en ordning som ger partiet ett avgörande inflytande i frågan om att en ledamot ska lämna partiet. Motion K242 (s) avstyrks.
När det gäller frågan om huruvida politiska partier måste ha registrerade namn på kandidater i det val som valsedeln gäller vill utskottet hänvisa till att regeringen avser att ge en utredning i uppdrag att överväga hur de problem som visat sig följa av den fria nomineringsrätten bör lösas eller begränsas. Något tillkännagivande till regeringen i frågan behövs därför inte. Utskottet avstyrker motion K238 (s).
Folkomröstningar
Utskottets förslag i korthet
Utskottet anser att en möjlighet till folkinitiativ med de förändringar som regeringen föreslår lämpar sig väl på kommun- och landstingsnivå men är inte berett att förorda att möjligheten till folkinitiativ utsträcks till att gälla också på nationell nivå. En motion i denna fråga avstyrks.
Gällande bestämmelser
Enligt 8 kap. 4 § första stycket regeringsformen ska föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket och om förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfrågor meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 15 § tredje stycket ska en folkomröstning om vilande grundlagsförslag anordnas om ett yrkande därom framställs av minst en tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för bifall för yrkandet. Ett sådant yrkande ska framställas inom 15 dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Förslaget är förkastat, om de flesta av dem som deltar i folkomröstningen röstar mot förslaget och de till antalet är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet.
Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen (1991:900) får fullmäktige besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige handlägger ska inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstinget. Ett sådant beslut fattas med enkel majoritet i fullmäktige. Närmare föreskrifter om förfarandet finns i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar, som bl.a. innehåller bestämmelser om rösträtt och omröstningsdistrikt.
Enligt 5 kap. 23 § kommunallagen får ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga väckas i fullmäktige av minst 5 % av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna. Initiativet ska vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser.
Propositionen
Det finns enligt regeringens bedömning inte skäl att utvidga möjligheterna att hålla rådgivande nationella folkomröstningar. Någon rätt för en minoritet i riksdagen eller för ett visst antal medborgare att påkalla en folkomröstning bör följaktligen inte införas. Det finns inte heller skäl att närmare reglera förfarandet vid rådgivande folkomröstningar. Någon möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar i andra frågor än om vilande förslag till grundlagsändring bör inte införas.
Regeringen hänvisar till att Grundlagsutredningen framhållit att möjligheten att hålla rådgivande nationella folkomröstningar är ett värdefullt komplement till den representativa demokratin. Eftersom den representativa demokratin bygger på tanken att de representanter som väljs att i folkets ställe fatta beslut också ska stå till svars för dessa beslut i nästa val, kan ett alltför flitigt anordnande av folkomröstningar försvåra det politiska ansvarsutkrävandet. I vårt representativa demokratiska system kan folkomröstningar därför inte bli något annat än undantagsföreteelser. Regeringen delar Grundlagsutredningens bedömning att det inte bör göras några ändringar av reglerna om rådgivande nationella folkomröstningar. Det finns enligt regeringen redan enligt gällande bestämmelser goda möjligheter att hålla rådgivande nationella folkomröstningar under förutsättning att det finns en politisk majoritet för det. Regeringen anser att det för närvarande saknas skäl att utvidga dessa möjligheter.
Regeringen föreslår att bestämmelserna om folkomröstningar om vilande grundlagsförslag ändras så att ett vilande grundlagsförslag är förkastat om de som röstar mot förslaget är fler än de som röstar för förslaget. Det ska dock även fortsättningsvis krävas att de som röstar mot förslaget till antalet är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet för att ett förslag ska vara förkastat.
Vidare föreslås ändringar i 5 kap. 23 § kommunallagen och nya bestämmelser, 5 kap. 30 a och 34 a §§, som bl.a. innebär att en kommunal rådgivande folkomröstning ska hållas i en fråga om minst 10 % av de röstberättigade begär det (folkinitiativ). Vid beräkningen av hur många som står bakom initiativet ska endast de räknas med som skrivit under initiativet under den sexmånadersperiod som föregått begäran. För att förhindra att folkomröstningar hålls i frågor som helt saknar förankring i fullmäktige ska det finnas en möjlighet för en kvalificerad majoritet om två tredjedelar av fullmäktiges ledamöter att avslå folkinitiativet.
Motionen
Anne-Marie Pålsson (m) begär i motion K235 att medborgarinitiativ på nationell nivå införs. Hon hänvisar till att Grundlagsutredningen diskuterat olika sätt att stärka den svenska demokratin. En av de frågor som behandlats mer ingående är den om folkomröstningar och vem som ska få initiera sådana. Utredningen föreslår att det ska bli lättare för väljarna att ta initiativ till folkomröstningar på kommunal nivå men väljer enligt motionen egendomligt nog att inte föreslå en liknande möjlighet på nationell nivå. Ett minimikrav är att samma regler för folkomröstningar ska gälla på nationell nivå som på kommunal. Mot bakgrund av detta bör åtminstone de regler som utredningen föreslagit ska gälla för kommunal nivå också tillämpas på nationell nivå.
Utskottets ställningstagande
Regeringen anser att det inte bör införas en rätt för ett visst antal medborgare att påkalla en folkomröstning på nationell nivå. Utskottet delar regeringens bedömning att det redan enligt gällande bestämmelser finns goda möjligheter att hålla rådgivande nationella folkomröstningar under förutsättning att det finns en politisk majoritet för det och att det för närvarande saknas skäl att utvidga dessa möjligheter.
När det gäller den lokala demokratin gör sig dock andra skäl gällande. Möjligheten för en grupp kommun- eller landstingsmedlemmar att även mellan valen framföra sin uppfattning i lokala frågor som tillräckligt många tycker är viktiga är värdefull för den lokala demokratin. Folkinitiativet skapar förutsättningar att föra in medborgarna i den politiska processen och erbjuder dem en kanal för direkt påverkan inom ramen för det representativa systemet. Enligt utskottets mening lämpar sig en möjlighet till folkinitiativ med de förändringar regeringen föreslår väl på kommun- och landstingsnivå. Utskottet är emellertid inte berett att förorda att möjligheten till folkinitiativ utsträcks till att gälla också på nationell nivå. Motion K235 (m) avstyrks följaktligen.
Regeringens förslag när det gäller folkomröstningar om vilande grundlagsförslag innebär att ett förslag till grundlagsändring förkastas om de som röstar mot förslaget är fler än de som röstar för det. Ändringen får till följd att blanka röster inte räknas något av alternativen till godo. Utskottet delar Grundlagsutredningens och regeringens uppfattning att den föreslagna ordningen blir mer rättvisande och rimlig och tillstyrker denna ändring.
Förhållandet mellan regeringen och riksdagen
Utskottets bedömning
Utskottet gör samma bedömningar som regeringen när det gäller en reglering i regeringsformen om prövning av regeringsfrågan efter val, om konstitutionsutskottets rätt till handlingar och om utskottets uppföljning och utvärdering.
När det gäller förhållandet mellan regeringen och riksdagen lägger regeringen fram tre förslag. De gäller prövning av regeringsfrågan efter val, konstitutionsutskottets rätt till handlingar samt riksdagsutskottens uppföljning och utvärdering
Gällande ordning
Regeringsformen innehåller inget krav på att en regering alltid måste avgå efter ett val. En regeringsbildningsprocess inleds därför bara om statsministern begär sitt entledigande eller riksdagen avger en misstroendeförklaring.
En bestämmelse om att konstitutionsutskottet för sin granskning har att få ut protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till regeringsärendena finns i 12 kap. 1 § regeringsformen.
Uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut ska enligt 4 kap. 18 § riksdagsordningen ingå i utskottens beredning av ärenden inom de ämnesområden som för varje utskott anges i 4 kap. 4–6 §§ riksdagsordningen med tillhörande tilläggsbestämmelser.
Propositionen
Regeringen föreslår att en omröstning som avser frågan om huruvida statsministern har tillräckligt stöd i riksdagen ska hållas efter varje val. Om mer än hälften av ledamöterna röstar nej, ska statsministern entledigas. Omröstningen ska inte hållas om statsministern redan har entledigats eller riksdagen innan dess har avgett misstroendeförklaring mot statsministern.
I propositionen föreslås också att konstitutionsutskottet ges en uttrycklig rätt att, utöver protokollen i regeringsärenden och de övriga handlingar som hör till dessa ärenden, få ut de av regeringens handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning.
Regeringen föreslår också att en bestämmelse om att varje utskott ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde ska införas i regeringsformen.
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar regeringens bedömning att det inte kan uteslutas att den nuvarande ordningen kan ge den sittande statsministern en viss fördel i en situation där det parlamentariska läget efter ett val inte framstår som självklart, och att det är angeläget att det parlamentariska systemet utformas så att risken för en sådan obalans i möjligaste mån motverkas. Enligt utskottets mening är det en klar fördel att en ordning med obligatorisk omröstning om statsministerns stöd i riksdagen kan bidra till att klargöra om regeringen har ett tillräckligt stöd även i den nya riksdagen, dvs. att den enligt den s.k. negativa parlamentarismens princip tolereras av riksdagsmajoriteten. Utskottet tillstyrker den föreslagna ordningen som innebär att en nyvald riksdag i omröstning senast två veckor efter det att den samlats ska pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i riksdagen och att statsministern ska entledigas om mer än hälften av riksdagsledamöterna har röstat nej. Som utredningen och regeringen understrukit kan en sådan ordning ses som en yttersta kontroll av att det parlamentariska systemet fungerar. Omröstningen signalerar också att det är väljarna som bestämmer vem som ska styra landet. Utskottet tillstyrker även förslaget att omröstning inte ska hållas om statsministern redan har entledigats.
Utskottet kan konstatera att även om utskottets grundlagsstagade rätt att få tillgång till handlingar begränsar sig till handlingar i regeringsärenden har utskottet hittills fått del även av andra handlingar från Regeringskansliet när utskottet begärt det. Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att konstitutionsutskottet nu i överensstämmelse med denna praxis ges en uttrycklig rätt att, utöver protokollen i regeringsärenden och de övriga handlingar som hör till dessa ärenden, få ut de av regeringens handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Utskottet kan konstatera att den formulering som regeringen föreslår syftar till att handlingar som förvaras i Regeringskansliet och som omfattas av det s.k. politikerundantaget i 2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen eller av undantaget för privata handlingar kommer att falla utanför tillämpningsområdet.
I riksdagens granskning av rikets styrelse och förvaltning ingår även den uppföljning och utvärdering av riksdagsbesluten som varje utskott gör inom sitt ämnesområde. Utskottet delar Grundlagsutredningens och regeringens bedömning att en bestämmelse i regeringsformen om utskottens skyldighet att följa upp och värdera riksdagsbeslut inom sina ämnesområden kan stimulera en fortsatt utveckling av denna verksamhet. En grundlagsreglering bidrar enligt utskottets mening till att tydliggöra riksdagens ansvar i detta avseende. Utskottet tillstyrker följaktligen att denna uppgift grundlagsregleras.
Domstolarna, förvaltningen och normkontrollen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker med hänvisning till att Grundlagsutredningen utrett frågan två motionsyrkanden om införande av författningsdomstol. Utskottet avstyrker vidare en motion om förstärkning av Lagrådets roll bl.a. med hänvisning till regeringens förslag. Utskottet anser att den svenska förvaltningsmodellen med självständiga myndigheter som har gamla rötter bör behållas och avstyrker två motioner om inskränkningar i detta avseende.
Utskottet delar regeringens bedömning av att bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen bör delas upp i två skilda kapitel och av värdet av att i regeringsformen markera domstolarnas självständighet. Regeringsrätten bör byta namn till Högsta förvaltningsdomstolen. Det bör införas en bestämmelse om att ingen annan myndighet än domstol får bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan domare, och rätten för JO och JK att närvara vid överläggningar bör avskaffas. Som regeringen föreslår bör det också klargöras att rätten att få ett mål prövat kan begränsas i lag inte bara i de högsta domstolarna utan även i kammarrätt och hovrätt. Grunderna för utnämningsförfarandet bör regleras i lag. Utskottet delar också regeringens bedömningar när det gäller tjänstgöringsbehörighet för domare i de högsta domstolarna, åtal och disciplinansvar m.m. Utskottet anser att Lagrådets roll bör förstärkas på det sätt som regeringen föreslår.
Utskottet delar Grundlagsutredningens och regeringens bedömning att det s.k. uppenbarhetskravet i nuvarande 11 kap. 14 § regeringsformen tas bort och att det införs en erinran om att grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt ska beaktas vid lagprövning av föreskrifter beslutade av riksdagen.
Propositionen m.m.
I propositionen föreslår regeringen att bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen som för närvarande finns i ett kapitel i regeringsformen (11 kap.) delas upp i två olika kapitel (11 och 12 kap.). Det nya kapitlet om rättskipningen ges ett innehåll som med några mindre förändringar motsvarar de bestämmelser om domstolarna och domarna som för närvarande finns i 11 kap. regeringsformen. Grunddragen i den svenska domstolsorganisationen presenteras. Regeringsrätten byter namn till Högsta förvaltningsdomstolen. Det klargörs att rätten att få ett mål prövat kan begränsas i lag inte bara i de högsta domstolarna utan även i kammarrätt och hovrätt. Bestämmelserna om förfarandet vid prövningen av bl.a. åtal och avskedande av ledamöter av de högsta domstolarna införs i det nya kapitlet om domstolarna.
Det nya kapitlet om förvaltningen ges ett innehåll som motsvarar de bestämmelser om förvaltningen som för närvarande finns i 11 kap. regeringsformen. Utformningen av bestämmelserna om den grundläggande statliga förvaltningsorganisationen under regeringen och om överlåtelse av förvaltningsuppgift förenklas. Grundlagsutredningen ansåg att det fanns anledning att slå vakt om förvaltningens betydelse och självständighet i normtillämpningen. Myndigheterna fattar sina beslut på eget ansvar, och regeringen har inte något politiskt ansvar inför riksdagen för besluten. Grundlagsutredningen framhöll att förvaltningen spelar en viktig roll i det svenska systemet som förslagen inte på något sätt avsåg att ändra. Den statliga förvaltningsmodellen och de starka förvaltningsmyndigheterna, liksom den viktiga roll som förvaltningen spelar, ska bestå. En uppdelning av bestämmelserna i två olika kapitel var således inte avsedd att innebära någon tyngdpunktsförskjutning i förhållandet mellan rättskipningen och förvaltningen.
Behörighetsreglerna för domare i de högsta domstolarna ändras så att den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna får tjänstgöra som ledamot i båda de högsta domstolarna.
Regeringen föreslår att det i kapitlet om rättskipningen införs en bestämmelse som innebär att ingen annan myndighet än en domstol får bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan domare. Vidare avskaffas rätten för riksdagens ombudsmän och justitiekanslern att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar.
Uppgiften att utnämna ordinarie domare ska även i fortsättningen ankomma på regeringen. Uppgiften ska inte kunna delegeras.
Regeringen föreslår att det i regeringsformen ska slås fast att grunderna för utnämningsförfarandet ska regleras i lag. Ärenden om utnämning av ordinarie domare bör enligt regeringens förslag beredas i en fristående nämnd. Av nämndens ledamöter bör en majoritet vara domare och representera de olika domstolsslagen. Två av ledamöterna bör vara representanter för allmänheten. Regeringen har numera lagt fram proposition 2009/10:181, vari föreslås en lag om utnämning av ordinarie domare. Förslaget utgör en del av regeringens behandling av Grundlagsutredningens betänkande och syftar till att markera betydelsen av domstolarnas och domarnas oberoende ställning. I propositionen föreslår regeringen att alla anställningar som ordinarie domare ska kunna sökas av dem som är intresserade. Förslaget innebär att det s.k. kallelseförfarandet för de högsta domaranställningarna avskaffas. Vidare föreslås att alla ärenden om anställning av ordinarie domare ska beredas i en fristående statlig nämnd (Domarnämnden). Domarnämnden föreslås bestå av nio ledamöter. Fem ledamöter ska vara eller ha varit ordinarie domare. Två ledamöter ska vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet, varav en ska vara advokat. Två ledamöter ska representera allmänheten. Riksdagen ska välja allmänhetens representanter, och regeringen ska förordna övriga ledamöter.
Åtal för brott i utövning av en anställning som ledamot av Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen ska enligt regeringens förslag väckas i Högsta domstolen. Högsta förvaltningsdomstolen ska enligt regeringens förslag pröva frågor om huruvida en ledamot av Högsta domstolen ska skiljas eller avstängas från anställningen eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning. Om en sådan talan avser en ledamot av Högsta förvaltningsdomstolen prövas den av Högsta domstolen.
Även när det gäller frågor om disciplinansvar för ordinarie domare slås rätten till domstolsprövning fast i regeringsformen. Ordinarie domare föreslås ingå i rätten när frågor om ordinarie domares skiljande från anställningen, avstängning och skyldighet att genomgå läkarundersökning prövas.
Normkontrollsystemet bör enligt regeringens bedömning även i fortsättningen innehålla både förhandskontroll och efterhandsprövning. Förhandskontrollen bör ske genom att Lagrådet avger rådgivande yttranden, och efterhandsprövningen bör ske genom konkret normprövning av både domstolar och andra offentliga organ i samband med rättstillämpning i enskilda fall. I syfte att ytterligare markera betydelsen av Lagrådets granskning anges det i regeringsformen att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas rörande lagförslag inom Lagrådets granskningsområde. Vidare tas den nuvarande begränsningen, att Lagrådet behöver höras endast om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt, bort. Regeringen understryker att Lagrådets organisation bör förstärkas för att ytterligare förbättra förutsättningarna för dess granskning och att detta bör övervägas i särskild ordning.
Även när det gäller efterhandsprövningen har regeringen övervägt vissa förändringar i utformningen av den nuvarande regleringen. Enligt regeringens mening är emellertid den nuvarande ordningen, med lagprövning i konkreta fall som utförs av både domstolar och alla andra offentliga organ, väl lämpad att åstadkomma det resultat som lagprövningen åsyftar. Det finns därför enligt regeringen inte skäl att inrätta en författningsdomstol och koncentrera normprövningen i efterhand till en sådan.
Regeringen föreslår att det s.k. uppenbarhetskravet i nuvarande 11 kap. 14 § regeringsformen tas bort. Det införs en erinran om att grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt ska beaktas vid lagprövning av föreskrifter beslutade av riksdagen.
Motionerna
I två motioner begärs att en författningsdomstol inrättas. Desirée Pethrus Engström m.fl. (kd) framhåller i motion K355 (yrkande 6) vikten av att en författningsdomstol inrättas med uppgift att pröva de nationella lagarnas förenlighet med grundlagen och med ratificerade konventioner. Lisbeth Grönfeldt Bergman (m) framhåller i motion K402 att risken för att lagar faktiskt kan stiftas eller tillämpas på ett sätt som inte överensstämmer med vår grundlag skulle undanröjas om en författningsdomstol inrättades.
Sven Yngve Persson (m) begär i motion K392 att Lagrådet ges utökade uppgifter genom ett krav på att Lagrådet även ska yttra sig över lagar som kan inverka på den personliga integriteten och väga behovet av den önskade lagstiftningen mot skyddet av den personliga integriteten. En möjlighet att förstärka Lagrådets roll är enligt motionen att Lagrådet ges rätt att få sina förslag ställda under riksdagens prövning. Det kan ske genom att kammarens huvudförslag ställs mot Lagrådets i en avslutande votering i de fall regeringen inte följer Lagrådets rekommendationer. På så sätt blir det säkerställt att det finns en majoritet i riksdagen bakom det vinnande förslaget.
Staffan Danielsson och Jörgen Johansson (båda c) begär i motion K253 en översyn av den svenska förvaltningsmodellen med oberoende myndigheter. Motionärerna pekar på att de tidigare vid flera tillfällen motionerat om detta utan att motionerna fått annan behandling än att det hänvisats till utredningar, som dock inte analyserar den grundläggande ansvarsuppdelning mellan regeringen och myndigheterna som motionärerna anser bör ifrågasättas utifrån dagens verklighet och Sveriges internationella samarbeten. Regeringen bör enligt motionen vidga sina analyser i sitt pågående beredningsarbete, och riksdagen bör ge regeringen detta till känna. Den svenska modellen bygger enligt motionen på att det går att dra en gräns mellan politiska beslut och förvaltningsbeslut. Myndigheterna följer givetvis gällande lagar men får också sina förordningar, sina anslag och olika direktiv från regeringen, som också utser generaldirektör. De olika departementen har utöver dessa långtgående styrningsinstrument också ständigt löpande kontakter på alla nivåer med myndigheterna, dagligen och stundligen. Myndigheterna och generaldirektören befinner sig således i en stark beroendeställning till regeringen i en rad viktiga avseenden. Tjänstemannainflytandet över hur politiken och dess tillämpning utformas kan ofta vara mycket starkt, samtidigt som det formellt är regeringen som har det övergripande ansvaret.
Fredrick Federley (c) begär i motion K260 (yrkande 2) att frågan om införande av ministerstyre utreds. Den parlamentariska kontrollen av ministrar bör enligt motionen förstärkas, och ministrar bör ges större befogenheter att agera. Vid kriser eller politiskt svåra situationer avkrävs allt som oftast ministrar svar på vad de avser att göra, hur de ska agera och hur de ska lösa problemet. I Sverige är den möjligheten begränsad eftersom ministerstyre inte är tillåtet utan regeringen kollektivt är ansvarig för beslutade regleringsbrev. Det innebär att ministern inte kan agera så snabbt och handlingskraftigt som situationen kan kräva. Det gör det också svårare för riksdagsledamöterna att utöva och utkräva parlamentariskt ansvar av ministrarna, som borde stå ansvariga inför de beslut de fattat direkt gentemot riksdagen.
Den svenska förvaltningsmodellen
Ända sedan 1809 har de statliga myndigheterna, både de centrala och övriga, varit fristående i förhållande till regeringens kansli. Som framhålls i Grundlagskommentaren (Grundlagarna, Holmberg m.fl., andra upplagan, s. 495) har de centrala verken inte som deras motsvarighet i de flesta andra länder varit inbyggda i ministerierna (ministerstyre över förvaltningen). En departementschef har formellt sett kunnat påverka en underordnad myndighets beslut bara via sin ställning som ledamot av regeringen. Han eller hon har i regeringen kunnat ta upp frågor om ändringar av författningar och om direktiv till myndigheten. Systemet har enligt Holmberg m.fl. (a.a. s. 496) skapat unika möjligheter för allmänheten att följa växelspelet mellan regeringen och underordnade myndigheter och att få insyn även i ännu ej avgjorda ärenden och underkasta dem granskning och debatt. I grundlagspropositionen 1973:90 framhöll justitieministern att rättssäkerhetsintresset av att förvaltningsmyndigheterna är fullt självständiga i förhållande till överordnade organ framträder framför allt i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda.
Relationen mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna har varit föremål för analyser och överväganden i flera olika sammanhang, bl.a. av Verksledningskommittén som hade till uppgift att utreda frågan om ledningen av de statliga myndigheterna. Kommittén fann (SOU 1985:40 s. 38) att regeringsformens regler, främst 11 kap. 6 och 7 §§, utgjorde en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen själv fann önskvärt och lämpligt i varje särskild situation. I proposition 1986/87:99 anslöt sig regeringen till kommitténs bedömning. Regeringsformens bestämmelser gav regeringen utrymme för en starkare styrning av förvaltningsmyndigheterna under regeringen än vad som dittills hade skett. Regeringens handlingsutrymme var inte så begränsat som man tidigare hade utgått ifrån. Slutsatsen var att regeringsformens regler utgjorde en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen fann lämpligt i varje särskild situation.
Våren 2008 behandlade utskottet två motioner om den svenska förvaltningsmodellen och behovet av styrning från regeringens sida. (bet. 2007/08:KU14 s. 24). Enligt utskottets mening borde resultatet av arbetet i 2006 års förvaltningskommitté och även beredningsarbetet med anledning av Ansvarskommitténs och Styrutredningens betänkanden avvaktas. Hösten 2008 avstyrktes två motsvarande motioner i förenklad ordning med hänvisning bl.a. till Grundlagsutredningens arbete (bet. 2008/09:KU9 s. 14).
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar Grundlagsutredningens och regeringens bedömning att bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen ska delas upp i två olika kapitel. Redan under arbetet med 1974 års regeringsform föreslog Författningsutredningen en uppdelning av bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen i skilda kapitel (SOU 1963:17) men Grundlagberedningen fann mot bl.a. bakgrund av svårigheterna att dra gränser att det var lämpligt att samla reglerna om rättskipning och förvaltning i ett kapitel (SOU 1972:15 s. 191). Under de senare decennierna har det skett förändringar som har lett till att åtskillnaden mellan rättskipning och förvaltning ökat. Mot denna bakgrund och med hänsyn till domstolarnas speciella och centrala funktion i en demokratisk rättsstat bör domstolarna och domarnas ställning som regeringen understryker i likhet med andra jämförbara länders grundlagar betonas genom reglering i ett särskilt kapitel i regeringsformen.
Utskottet gör vidare ingen annan bedömning än regeringen när det gäller innehållet i det föreslagna kapitlet om rättskipningen (11 kap.). Kapitlet bör således inledas med en presentation av den svenska domstolsorganisationen och ett klargörande av att rätten att få ett mål prövat kan begränsas i lag också när det gäller hovrätt eller kammarrätt. Utskottet tillstyrker att Regeringsrätten byter namn till Högsta förvaltningsdomstolen. Genom denna benämning markeras domstolens självständighet i förhållande till regeringen på ett tydligt sätt. Kapitlet bör som regeringen föreslår innehålla de bestämmelser som för närvarande finns i de inledande paragraferna i 11 kap. regeringsformen och som rör domstolarna och domarna samt kompletteras med en bestämmelse som innebär att ingen annan myndighet än domstol får bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan domare. Bestämmelsen i den nuvarande 11 kap. 8 § regeringsformen om att rättskipningsuppgifter eller förvaltningsuppgifter inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen bör föras till det nya kapitlet i den del bestämmelsen gäller rättskipning. Vidare bör bestämmelser om utnämning av domare föras till kapitlet. Kapitlet bör också innehålla bestämmelser om ordinarie domares rättsställning när det gäller skiljande från anställning och förflyttning till annan domaranställning. Även bestämmelserna om resning i nuvarande 11 kap. 11 § bör som regeringen föreslagit tas in i kapitlet.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag att kapitlet ska innehålla en bestämmelse om att åtal för brott i utövningen av anställning som ledamot av Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen ska väckas i Högsta domstolen.
Utskottet delar vidare regeringens bedömning att den nuvarande ordningen bör ändras så att Högsta förvaltningsdomstolen ska pröva om en ledamot av Högsta domstolen ska skiljas eller avstängas från sin anställning eller vara skyldig att genomgå en läkarundersökning medan en sådan talan i de fall den gäller en ledamot av Högsta förvaltningsdomstolen ska prövas av Högsta domstolen.
Utskottet tillstyrker också regeringens förslag att ordinarie domare ska ingå i rätten när frågor om ordinarie domares skiljande från anställningen, avstängning och skyldighet att genomgå läkarundersökning prövas samt att rätten till domstolsprövning när det gäller disciplinansvar för ordinarie domare slås fast i regeringsformen. Kapitlet bör vidare innehålla en föreskrift med krav på svenskt medborgarskap samt en föreskrift som anger att grundläggande bestämmelser om ordinarie domares rättsställning i övrigt ska meddelas i lag medan det i en annan föreskrift beträffande andra anställda vid domstolarna hänvisas till bestämmelser i kapitlet om förvaltningen.
Utskottet tillstyrker också att JO:s och JK:s rätt att närvara vid domstolars överläggningar tas bort samt att behörighetsreglerna för tjänstgöring i de högsta domstolarna görs mer flexibla på det sätt som regeringen föreslår.
Utskottet delar regeringens bedömning att uppgiften att utnämna ordinarie domare är av sådan konstitutionell vikt att det bör slås fast i grundlag att uppgiften utövas endast av regeringen och att grunderna för utnämningsförfarandet bör anges i lag. Utskottet tillstyrker vidare att det i riksdagsordningen införs en bestämmelse som ger riksdagen möjlighet att utse representanter för allmänheten i andra organ än sådana som hör till riksdagen. Syftet med bestämmelsen är att ge riksdagen möjlighet att utse allmänhetens representanter i den nämnd som ska lämna förslag till anställning som ordinarie domare.
När det gäller normkontrollen framhåller regeringen att systemet även i fortsättningen bör innehålla både förhandskontroll genom Lagrådets rådgivande yttranden och efterhandsprövning genom konkret normprövning av domstolar och andra offentliga organ i samband med rättstillämpning i enskilda fall.
I två motioner begärs det att en författningsdomstol införs. I Grundlagsutredningens uppdrag låg att utreda frågan om behovet av en författningsdomstol. Utredningen fann (SOU 2008:125 s. 382) att lagprövningen även fortsättningsvis skulle utföras av domstolar och alla andra offentliga organ där frågan uppkommer i rättstillämpningen och lämnade således inte något förslag om att koncentrera prövningen till något särskilt organ eller någon särskild instans. Regeringen understryker i propositionen att den nuvarande ordningen med lagprövning i konkreta fall som utförs av både domstolar och alla andra offentliga organ är väl lämpad att åstadkomma det resultat som lagprövningen åsyftar. Det finns därför enligt regeringen inte skäl att inrätta en författningsdomstol och koncentrera normprövningen i efterhand till en sådan. Utskottet gör inte någon annan bedömning än regeringen i denna fråga och avstyrker följaktligen motionerna K355 yrkande 6 (kd) och K402 (m).
Regeringen föreslår att Lagrådets ställning förstärks genom en huvudregel om obligatorisk lagrådsgranskning och genom att det s.k. viktighetskriteriet tas bort. En utvidgning av granskningsområdet till att även omfatta lagar som innebär åligganden för kommunerna föreslås också.
I en motion föreslås att det införs krav på att Lagrådet ska yttra sig över lagar som kan inverka på den personliga integriteten samt väga behovet av den önskade lagstiftningen mot skyddet av den personliga integriteten. Som framgår av det följande avsnittet föreslår regeringen en ny bestämmelse i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen om ett skydd för den personliga integriteten mot intrång som innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. En lag som gäller detta ska enligt förslaget omfattas av det föreslagna området för lagrådsgranskning (2 kap. 20 §). Lagrådets granskning ska bl.a. avse hur ett förslag förhåller sig till rättssäkerhetens krav och om det är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som angetts. Mot denna bakgrund kan motionen anses delvis tillgodosedd. När det gäller förslaget i motionen om särskild votering i ärenden där regeringen inte följt Lagrådet vill utskottet hänvisa till att det framstår som en naturlig ordning att frågan väcks motionsvägen med de voteringsmöjligheter detta för med sig. Utskottet avstyrker följaktligen motion K392 (m).
Utskottet tillstyrker att det s.k. uppenbarhetsrekvisitet vid lagprövning i nuvarande 11 kap. 14 § regeringsformen tas bort och att ett andra stycke om att det särskilt ska beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag ska gå före lag förs till den aktuella paragrafen i kapitlen om rättskipning och förvaltning. Som regeringen framhåller finns det ett värde i att principerna om folksuveränitet och lagbundenhet kommer till uttryck i lagprövningsbestämmelsen. Det utgör en påminnelse om att riksdagen är att betrakta som grundlagens främsta uttolkare samtidigt som bestämmelsen tydliggör att det politiska beslutsfattandet i en rättsstat är bundet av vissa begränsningar.
Utskottet tillstyrker att bestämmelser om förvaltningen samlas i ett särskilt kapitel (12 kap.) med det innehåll som regeringen föreslår och som i huvudsak motsvarar nu gällande grundlagsbestämmelser om förvaltningen. Några motioner tar upp frågan om det svenska systemet med självständiga förvaltningsmyndigheter. Som framhålls i propositionen skiljer sig den svenska förvaltningsmodellen i vissa avseenden från den europeiska traditionen, som ofta bygger på svagare förvaltningsmyndigheter, och vid en europeisk jämförelse är den svenska förvaltningen stark och självständig i förhållande till de politiska organen. Utskottet vill hänvisa till att den svenska förvaltningsmodellen med självständiga myndigheter har gamla rötter och för med sig fördelar i form av öppenhet och insyn samtidigt som den, som tidigare understrukits i skilda sammanhang, ger regeringen en fullt tillräcklig grund för att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation. Utskottet är inte berett att förorda en annan ordning och avstyrker motionerna K253 (c) och K260 yrkande 2 (c).
Vissa fri- och rättigheter m.m.
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker att målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen ska kompletteras med en bestämmelse om att det allmänna ska verka för att barns rätt ska tas till vara och att det samiska folket särskilt omnämns i bestämmelsen om skydd för vissa minoriteter som en obligatorisk målsättning, att de likheter som finns i rättighetsskyddet för svenska medborgare och andra som vistas i landet kommer till tydligare uttryck i 2 kap. regeringsformen, att möjligheten att beröva en svensk medborgare sitt medborgarskap om den enskilde samtidigt blir medborgare i ett annat land tas bort, att begreppet ras tas bort i regeringsformen, att diskrimineringsskyddet i 2 kap. regeringsformen utvidgas till att gälla även sexuell läggning, att det införs en bestämmelse i 2 kap. regeringsformen om att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid och en bestämmelse om skydd för forskningens frihet, att huvudprincipen i 2 kap. regeringsformen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande tydliggörs på det sätt som regeringen föreslår och att det införs en bestämmelse om att vad som följer av lag gäller i fråga om ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar. Utskottet tillstyrker också att det införs en bestämmelse i 2 kap. regeringsformen som ger skydd mot betydande intrång i den personliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Utskottet avstyrker ett motionsyrkande om grundlagsskydd för ekologiskt hållbar utveckling, två yrkanden om att diskrimineringsskyddet i 2 kap. regeringsformen ska utvidgas till att omfatta könsidentitet och könsuttryck, ett motionsyrkande om förstärkning av den negativa föreningsfriheten och tre motionsyrkanden som gäller den personliga integriteten.
Gällande bestämmelser
Enligt målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen ska det allmänna främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. I paragrafen stadgas även att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av bl.a. sexuell läggning och ålder. Paragrafen avslutas med en bestämmelse om att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Enligt 2 kap. 20 § regeringsformen ska samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag.
I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. Bestämmelserna gäller i huvudsak svenska medborgare men enligt 22 § är utlänning när det gäller de grundläggande fri- och rättigheterna till största delen likställd med svensk medborgare.
Enligt 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen får ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket berövas sitt medborgarskap i andra fall än då han samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i annan stat. Utan hinder härav får dock föreskrivas att barn under 18 år i fråga om sitt medborgarskap ska följa föräldrarna eller en av dem. Vidare får föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse med annan stat, den som sedan födseln är medborgare även i den andra staten och är varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid 18 års ålder eller senare.
Begreppet ras används i regeringsformen i 2 kap. 14 § andra stycket, 15 § och 22 § första stycket 7. Enligt 2 kap. 14 § andra stycket regeringsformen får föreningsfriheten begränsas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller visst etniskt ursprung. Enligt 2 kap. 15 § får lag eller annan föreskrift inte innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg, eller etniskt ursprung tillhör minoritet. Enligt 2 kap. 22 § första stycket 7 är utlänning här i riket jämställd med svensk medborgare i fråga om skydd mot missgynnande på grund av bl.a. ras, hudfärg eller etniskt ursprung (15 §).
I detta sammanhang kan nämnas att diskrimineringsgrunderna enligt 1 kap. 4 § diskrimineringslagen (2008:567) omfattar missgynnande som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder.
Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska enligt andra stycket vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag.
Enligt 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen ska varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Varje medborgare är enligt 2 kap. 6 § andra meningen regeringsformen gentemot det allmänna skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande.
Propositionen m.m.
Regeringen föreslår att målsättningsstadgandena i 1 kap. 2 § regeringsformen även ska innehålla att barns rätt tas till vara och att det sista stycket i paragrafen som gäller skydd för vissa minoriteter ändras så att det samiska folket särskilt omnämns. Bestämmelsen ändras också så att ordet ”bör” ersätts av ordet ”ska” när det gäller främjande av minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv.
Regeringen föreslår vidare att bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen formuleras om så att det framgår att utgångspunkten för fri- och rättighetsskyddet är att det gäller för både svenska medborgare och andra här i riket.
Den möjlighet som för närvarande finns att beröva en svensk sitt medborgarskap, om det sker samtidigt som den enskilde blir medborgare i ett annat land, tas enligt regeringens förslag bort. Detsamma gäller i fråga om möjligheten att, i enlighet med en överenskommelse med en annan stat, föreskriva att den som är medborgare även i den staten och varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid 18 års ålder eller senare.
Regeringen föreslår att begreppet ras tas bort ur regeringsformen. Tillämpningsområdet för diskrimineringsskyddet formuleras enligt förslaget som ”etniskt ursprung, hudfärg, eller annat liknande förhållande”. En motsvarande ändring görs i den bestämmelse som reglerar möjligheten att inskränka skyddet för föreningsfriheten.
Vidare föreslås att diskrimineringsskyddet i 2 kap. regeringsformen utvidgas till att även avse sexuell läggning.
En bestämmelse om att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid införs enligt regeringens förslag i 2 kap. regeringsformen.
Regeringen föreslår att bestämmelsen i 2 kap. regeringsformen om egendomsskyddet ändras så att huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande tydliggörs. Vidare införs ett tillägg i bestämmelsen som innebär att vad som följer av lag gäller i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Regeringen aviserar att en utredning ska tillsättas med uppdrag att se över ersättningsrätten vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl.
Skyddet för den personliga integriteten i regeringsformen förstärks enligt regeringens förslag genom att det i 2 kap. 6 § regeringsformen införs en ny bestämmelse som anger att var och en, utöver vad som i övrigt gäller enligt paragrafen, gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten som sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Bestämmelsen bygger på Integritetsskyddskommitténs förslag. Skyddet mot intrång ska kunna begränsas bara i den kvalificerade ordning som föreskrivs i 2 kap. regeringsformen. Skyddet mot intrång ska gälla för utländska medborgare på samma sätt som den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 6 § regeringsformen. Regeringen föreslår att normgivningsbestämmelsen om dataskydd i 2 kap. 3 § regeringsformen upphävs.
Till ändringarna i regeringsformen föreslås övergångsbestämmelser som bl.a. innebär att för tiden längst fram till och med den 31 december 2015 behåller äldre föreskrifter som innebär betydande intrång i den personliga integriteten sin giltighet utan hinder av den nya bestämmelsen om ett utvidgat integritetsskydd. Regeringen framhåller att det finns ett stort antal föreskrifter om uppgiftsskyldighet i förordning som behöver ses över. Det finns också behov av att se över ett stort antal registerförfattningar för att bedöma i vilken mån det krävs reglering i lag i stället för i förordning.
Dessutom föreslår regeringen att det i 2 kap. regeringsformen införs en bestämmelse om forskningens frihet.
Motionerna
Karin Svensson Smith (mp) m.fl. begär i motion MJ471 (yrkande 3) att ekologiskt hållbar utveckling ges ett grundlagsskydd i regeringsformen. Såväl ekosystemen i sig som de tjänster som vi människor är beroende av behöver enligt motionen ett rättsligt skydd. Att skydda naturresurser som bör vara till glädje för kommande generationer kan dock vara svårt att förena med kortsiktigt privat vinstintresse. Nedhuggningen av gammalskog och byggandet på strandnära tomter talar sitt tydliga språk. Både för att hantera den skövling och degradering som sker nu och för att kommande generationer ska kunna få ett bra liv behöver ekosystemen ett grundlagsskydd. En hållbar utveckling bygger bl.a. på ”intergenerational equity” och därmed på rättigheter för framtida generationers människor samt ett åtföljande ansvar, för att inte säga skyldigheter, för nu levande människor. Detta kan betecknas som ett förvaltaransvar. De direkta effekterna och bieffekterna av mänskligt fysiskt handlande på naturbasen behöver regleras rättsligt, så att ingen annan grundrättighet ger rätt att handla på ett sätt som motverkar ekologisk hållbarhet. Detta kan ses som ett passivt förvaltaransvar.
Birgitta Ohlsson m.fl. (fp) begär i motion A443 (yrkande 12) att 1 kap. 2 § regeringsformen ses över så att könsidentitet omnämns och transpersoner får samma skydd som homo- och bisexuella. Vidare bör (yrkande 13) homosexuella, bisexuella och transpersoner även omfattas av regeringsformens förbud i 2 kap. 15 § mot diskriminerande lagstiftning. Grundlagsutredningens förslag är enligt motionen ett steg i rätt riktning men har dock bristen att inte transpersoner inkluderas.
Också Helena Leander m.fl. (mp) begär i motion So295 (yrkande 2) att könsidentitet och könsuttryck ska införas som en diskrimineringsgrund i 1 kap. 2 § regeringsformen.
Ulrika Karlsson i Uppsala (m) begär i motion K214 en förstärkning av den negativa föreningsfriheten. Var och en som inte vill vara medlem kan heller inte i lag direkt eller indirekt tvingas till medlemskap i ett fackförbund. Inte heller kan någon påtvingas villkor som gäller för fackligt anslutna, eller påtvingas avtalsvillkor som förhandlats fram av och för andra. Det är därför av största vikt att den negativa föreningsfriheten stärks i svensk lagstiftning så att den överensstämmer med den europeiska sociala stadga som Sverige har ratificerat och därför måste följa.
Flera motioner tar upp behovet av integritetsskydd. I motion K290 av Betty Malmberg och Marianne Watz (båda m) begärs (yrkande 1) att ett skydd mot myndigheters övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden ska skrivas in i grundlagen i enlighet med Integritetsskyddskommitténs förslag. Finn Bengtsson och Jan R Andersson (båda m) begär i motion K259 en översyn av politiska beslut i syfte att värna om medborgarnas integritet. Mycket lite pekar enligt motionen i dag på att många upptrappade åtgärder för att öka säkerheten alls gör det. Vad som dock står utom allt tvivel är att de i nästan alla fall är uppenbart integritetsinskränkande, och sammantagna hämmar de än mer gravt vårt behov av frihet från att vara otillbörligt påpassade. Motionärerna föreslår därför att en översyn görs av alla de enskilda och sammantagna förslag på integritetsinskränkande åtgärder som föreslagits under senare tid med hänvisning till vår och rikets säkerhet. I motion K421 av Camilla Lindberg (fp) begärs att det införs ett krav på obligatoriska integritetskonsekvensanalyser i lagstiftningsarbetet.
Tidigare behandling
Bestämmelsen i 1 kap. 2 § regeringsformen om att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer infördes 2002 (bet. 2001/02:KU18, 2002/03:KU6). I propositionen (prop. 2001/02:72) framhöll regeringen att en sådan övergripande bestämmelse av naturliga skäl bara på ett mer allmänt sätt kan ge uttryck för samhällets mål på miljöpolitikens område. Regeringens förslag innebar att grundlagsbestämmelsens ordalydelse knöt an till miljöbalkens målsättningsparagraf (1 kap. 1 §), som utförligt beskriver syftet med svensk miljöpolitik. Det framstod som naturligt att det centrala miljöpolitiska begreppet hållbar utveckling lyftes fram särskilt. Dels speglade begreppet en miljöpolitisk ambition, dels var det det övergripande målet för miljöbalken. Det var dessutom ett centralt miljöskyddsbegrepp i både den internationella miljörätten och EG:s miljörätt. Det framstod vidare enligt regeringen som angeläget att i en övergripande miljöskyddsbestämmelse av detta slag betona principen om solidaritet med kommande generationer, dvs. vikten av att utvecklingen i samhället styrs in på banor som är långsiktigt hållbara.
Våren 1998 föreslog utskottet med anledning av en motion att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört om användningen av ordet ras i författningar (bet. 1997/98:KU29). Utskottet framhöll att det inte finns någon vetenskaplig grund för att dela in människor i skilda raser och från biologisk synpunkt följaktligen inte heller någon grund för att använda ordet ras om människor. Utskottet delade motionärernas uppfattning att användningen av ordet ras riskerade att underblåsa fördomar. Regeringen borde bl.a. göra en genomgång av i vilken utsträckning begreppet ras förekommer i svenska författningar, som inte grundas på internationella texter, och där så är möjligt föreslå en annan definition. Riksdagen följde utskottets förslag.
I betänkande 2007/08:KU11 avstyrkte utskottet med hänvisning till Grundlagsutredningens arbete motioner om skydd mot diskriminering på grund av könsidentitet och om förstärkning av den negativa föreningsfriheten.
Våren 2005 vidhöll utskottet (bet. 2004/05:KU27) ett tidigare ställningstagande (bet. 2002/03:KU26 s. 44 f.) om skyddet mot diskriminering på grund av könsidentitet. I flera motioner hade då tagits upp frågan om en utvidgning av det skydd mot diskriminerande lagstiftning som ges i 2 kap. 15 § regeringsformen till att också omfatta bl.a. transpersoner. När det gäller frågan om diskriminering på grund av könsidentitet ville utskottet hänvisa till att det i förarbetena till den då nyligen beslutade ändringen av 1 kap. 2 § regeringsformen framhållits att uppräkningen av otillåtna diskrimineringsgrunder endast var exemplifierande och inte uttömmande. Det ålåg alltså det allmänna att motverka diskriminering även på grund av andra – liknande – osakliga omständigheter som gäller den enskilde som person. Utskottet ansåg mot denna bakgrund att det inte var nödvändigt att utvidga 1 kap. 2 § regeringsformen så att även diskriminering på grund av könsidentitet omnämns.
Frågan om negativ föreningsfrihet fick en ingående behandling våren 2004. Utskottet avstyrkte då en motion i frågan med hänvisning till att utskottet inte ville föregripa resultatet av det pågående förberedelsearbetet i fråga om en författningsöversyn och att det inte var berett att frångå sitt tidigare ställningstagande (bet. 2003/04:KU12). Det tidigare ställningstagande som utskottet hänvisade till är ett ställningstagande våren 2003 (bet. 2002/03:KU26 s. 41). Utskottet anförde då att yrkandet avstyrkts vid flera tidigare tillfällen i huvudsak med motiveringen att det inte är praktiskt möjligt eller lämpligt att till utredning ta upp också den i sin helhet mycket omfattande frågan om rättighetsskydd för enskild mot annan enskild. Frågan om ett sådant skydd borde lösas inom den vanliga lagstiftningens ram. Utskottet hade tidigare anfört att den grundlagsskyddade negativa föreningsrätten ger medborgarna ett skydd mot att det allmänna tvingar någon att tillhöra en politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Vidare hade utskottet hänvisat till att den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna sedan den 1 januari 1995 gäller som lag i Sverige. Enligt konventionen ska envar äga rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, däri inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. Enligt ordalydelsen garanteras endast den positiva föreningsfriheten, men Europadomstolen har slagit fast att rätten till föreningsfrihet inbegriper rätten att inte vara medlem av en förening.
Utskottets ställningstagande
Utskottet tillstyrker att målsättningsstadgandena i 1 kap. 2 § regeringsformen kompletteras med att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara. Utskottet delar regeringens bedömning att en sådan bestämmelse är en betydelsefull markering av det allmännas ansvar mot barn, som ligger väl i linje med Sveriges förpliktelser enligt barnkonventionen. Utskottet tillstyrker också att det samiska folket särskilt omnämns i paragrafens bestämmelse om främjande av vissa minoriteters möjlighet att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv och att målsättningen utformas som obligatorisk genom att ordet ”bör” ersätts av ordet ”ska”.
Utskottet är inte berett att nu förorda en ytterligare grundlagsbestämmelse om hållbar utveckling utöver den bestämmelse som infördes 2003. Motion MJ471 yrkande 3 (mp) avstyrks.
Utskottet delar vidare Grundlagsutredningens och regeringens bedömning att de likheter som finns i rättighetsskyddet för svenska medborgare och andra som vistas här i landet bör komma till tydligare uttryck i lagtexten och tillstyrker regeringens förslag också i denna del. Utskottet tillstyrker också regeringens förslag när det gäller upphävande av bestämmelsen om berövande av svenskt medborgarskap.
Regeringens förslag att begreppet ”ras” ska tas bort i regeringsformen stå i överensstämmelse med det uttalande konstitutionsutskottet gjorde våren 1998 och som riksdagen ställt sig bakom. Utskottet tillstyrker förslaget.
Regeringens förslag när det gäller diskrimineringsskyddet i 2 kap. regeringsformen innebär att skyddet utvidgas till att också gälla sexuell läggning, ett begrepp som redan finns i 1 kap. 2 § regeringsformen. Med begreppet sexuell läggning avses enligt propositionen homo-, bi- och heterosexualitet. I ett par motioner begärs att könsidentitet och könsuttryck ska omfattas av stadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen om målsättningen för det allmänna att motverka viss diskriminering samt av diskrimineringsskyddet i 2 kap. regeringsformen. En sådan ordning när det gäller 2 kap. regeringsformen förordades från flera håll under remissbehandlingen av Grundlagsutredningens betänkande. I propositionen framhåller regeringen att det inte fanns underlag för att i detta lagstiftningsärende behandla vissa remissinstansers förslag om fler diskrimineringsgrunder i 2 kap. regeringsformen. Utskottet delar regeringens bedömning i detta avseende och är inte berett att nu förorda ytterligare skydd i enlighet med vad som föreslås i motionerna. Motionerna So295 yrkande 2 (mp) och A443 yrkande 12 och 13 (fp) avstyrks följaktligen.
I en motion begärs en förstärkning av den negativa föreningsfriheten. Frågan har inte berörts av Grundlagsutredningen och tas inte heller upp i propositionen. Utskottet har tidigare vid flera tillfällen avstyrkt yrkanden om en sådan förstärkning av föreningsfriheten i huvudsak med motiveringen att det inte är praktiskt möjligt eller lämpligt att till utredning ta upp också den i sin helhet mycket omfattande frågan om rättighetsskydd för enskild mot annan enskild. Frågan om ett sådant skydd borde lösas inom den vanliga lagstiftningens ram. Utskottet gör fortfarande denna bedömning. Utskottet som förutsätter att internationella överenskommelser följs i svensk lagstiftning avstyrker motion K214 (m).
Utskottet delar Grundlagsutredningens och regeringens bedömning om värdet av en bestämmelse i 2 kap. regeringsformen om att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid. Utskottet tillstyrker förslaget i denna del.
Utskottet tillstyrker att huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande tydliggörs genom att ordet ”full” läggs till i grundlagsbestämmelsen om egendomsskyddet samt att det införs ett tillägg i bestämmelsen som innebär att när det gäller rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl dock ska gälla vad som i fråga om rätt till ersättning följer av lag.
Regeringens förslag om ändringar i 2 kap. regeringsformen innebär även att det i den paragraf med bestämmelser som ger ett skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande tas i ett nytt stycke in att var och en är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Utskottet tillstyrker förslaget, liksom förslaget att ta bort bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen om att varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling.
Tre motioner tar upp integritetsfrågor. I en av motionerna begärs att skydd mot myndigheters övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden ska skrivas in i grundlagen i enlighet med Integritetsskyddskommitténs förslag. Mot bakgrund av att regeringens förslag i huvudsak motsvarar Integritetsskyddskommitténs förslag får motionsyrkandet enligt utskottets mening anses tillgodosett. Utskottet avstyrker följaktligen motion K290 yrkande 1 (m). I en annan motion begärs en översyn av alla de enskilda och sammantagna förslag på integritetsinskränkande åtgärder som lagts fram under senare tid med hänvisning till vår och rikets säkerhet. Regeringen föreslår en övergångsbestämmelse som innebär att äldre föreskrifter som innebär betydande intrång i den personliga integriteten behåller sin giltighet och får ändras fram till den 31 december 2015. Övergångsbestämmelsen tar visserligen sikte på bestämmelser på lägre normhierarkisk nivå än lag, men regeringen betonar att det är nödvändigt att behovet av kompletterande lagstiftning noga analyseras. En sådan analys tillgodoser delvis syftet med motionen. Utskottet är inte berett att nu förorda en analys som också omfattar redan beslutade lagar om rikets säkerhet m.m. Utskottet vill också peka på att lagstiftning som berörs av integritetsskyddet omfattas av de särskilda bestämmelserna om proportionalitetsbedömningar och det särskilda beslutsförfarandet som gäller viss fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning. Motion K259 (m) avstyrks följaktligen.
I den tredje motionen begärs att det införs ett krav på obligatoriska integritetskonsekvensanalyser i lagstiftningsarbetet. Frågan togs upp av Integritetsskyddskommittén i betänkandet Skyddet för den personliga integriteten Bedömningar och förslag (SOU 2008:3). Kommittén hänvisade till den kartläggning som redovisades i delbetänkandet. Kommittén konstaterade där att rättighetsbegränsande lagstiftning ofta arbetas fram utan att konsekvenserna för integritetsskyddet tillräckligt beaktas (SOU 2007:22 s. 445 f.). Kommittén framhöll i delbetänkandet att en lagstiftning av hög kvalitet måste vara baserad på genomtänkta behovsanalyser, intresseavvägningar och konsekvensbeskrivningar men lämnade med hänvisning till vad regeringen anfört i budgetpropositionen (prop. 2007/08:1 bil. 11 s. 19 f.) inte i slutbetänkandet några förslag på åtgärder när det gäller konsekvensbeskrivningar utan anförde att det finns anledning att räkna med att problematiken kring integritetsskyddet får bättre uppmärksamhet och en seriös behandling i framtida lagstiftning. I budgetpropositionen för 2008 hade regeringen uppmärksammat kommitténs delbetänkande och poängterat vikten av att begränsningar i lagstiftningen av skyddet för den personliga integriteten alltid måste vara proportionerliga, nödvändiga och ändamålsenliga. Utskottet gör inte någon annan bedömning än Integritetsskyddskommittén gjorde och avstyrker motion K421 (fp).
Mot bakgrund av den grundläggande betydelse som forskningens frihet har i ett demokratiskt samhälle anser utskottet i likhet med regeringen och Grundlagsutredningen att denna frihet bör ges ett uttryckligt grundlagsskydd.
Internationella frågor
Utskottets beslut i korthet
Utskottet delar regeringens bedömning att det bör införas en bestämmelse i regeringsformen där det anges att Sverige är medlem i Europeiska unionen, att det bör införas en kvorumregel vid överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen och att omröstningsreglerna vid överlåtelse av beslutanderätt bör vara enhetliga, att en anpassning till Romstadgan m.m bör göras på det sätt regeringen föreslår samt att riksdagen bör ges en möjlighet att i begränsad omfattning överlåta även rättskipningsuppgifter och förvaltningsuppgifter som grundar sig direkt på regeringsformen till mellanfolkliga organisationer eller domstolar.
Propositionen
Regeringen föreslår att det i 1 kap. regeringsformen införs en ny bestämmelse där det anges att Sverige är medlem av Europeiska unionen. I bestämmelsen anges också att Sverige även inom ramen för Förenta nationerna och Europarådet samt i andra sammanhang deltar i internationellt arbete.
Vidare föreslås en enhetlig omröstningsregel vid överlåtelse av beslutanderätt. I 10 kap. regeringsformen införs enligt förslaget ett kvorumkrav vid överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Riksdagen ska kunna besluta om överlåtelse, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter enas om det. En motsvarande omröstningsregel ska gälla även vid överlåtelse av beslutanderätt i andra fall. Även i fortsättningen ska överlåtelser kunna ske i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelser som för närvarande endast förutsätter enkel majoritet i riksdagen påverkas inte av den nya regeln.
I syfte att åstadkomma en anpassning till Romstadgan m.m. införs enligt regeringens förslag en ny bestämmelse i 10 kap. regeringsformen som markerar att regeringsformens regler om förbud mot landsförvisning samt om åtal och immunitet för riksdagsledamöter, statschefen, statsråd och ledamöter i de högsta domstolarna inte utgör hinder mot att uppfylla Sveriges åtaganden med anledning av Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen. Motsvarande gäller enligt bestämmelsen också åtaganden i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar.
En anpassning görs enligt förslaget av regleringen i 10 kap. regeringsformen som innebär att riksdagen ges möjlighet att i begränsad omfattning överlåta även rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som grundar sig direkt på regeringsformen till mellanfolkliga organisationer eller domstolar.
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar regeringens bedömning att Sveriges medlemskap i EU har så långtgående effekter på det svenska samhället att det bör lyftas fram i regeringsformens inledande kapitel. Det bör vidare mot bakgrund av betydelsen av det internationella samarbetet med andra länder och inom ramen för internationella organisationer uttryckligen framgå av regeringsformen att Sverige deltar i internationellt samarbete. Utskottet tillstyrker regeringens förslag i denna del.
Utskottet delar regeringens och Grundlagsutredningens bedömning att en beslutsregel som ställer krav på att en viss andel av ledamöterna deltar i beslut om överlåtande av beslutanderätt inom EU-rätten är motiverad av de långtgående konstitutionella konsekvenser för Sverige som sådana överlåtelser av normgivningskompetens som besluten kan innebära och av värdet av att markera frågans vikt.
Omröstningsreglerna i nuvarande 10 kap. 5 regeringsformen vid överlåtelse av beslutanderätt till internationella organ skiljer sig åt för skilda fall utan att det ligger några samlade överväganden bakom. Utskottet delar regeringens och Grundlagsutredningen bedömning att skillnaderna knappast framstår som sakligt motiverade och att det finns övervägande fördelar med en enhetlig reglering som gör systemet mindre komplicerat. Omröstningsreglerna bör som regeringen föreslår innebära att riksdagen i samtliga fall ska kunna besluta om överlåtelse om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöterna enas om det. Överlåtelser ska också kunna ske i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.
Utskottet tillstyrker också att regeringsformen ändras så att den svarar mot Sveriges förpliktelser enligt Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen. Redan inför godkännandet av stadgan framhöll regeringen att det fanns situationer där det var tveksamt om regeringsformen medgav att en begäran från domstolen om utlämnande kunde efterlevas, vilket hängde samman med regeringsformens regler om statschefens immunitet, lagföring av riksdagsledamöter och statsråd och det generella förbudet mot landsförvisning.
Regeringen föreslår vidare en reglering som gör det möjligt för riksdagen att i begränsad omfattning överlåta även rättskipnings- och förvaltningsuppgifter som direkt grundar sig på regeringsformen till mellanfolkliga organisationer eller domstolar. Behovet av en sådan reglering uppmärksammades i samband med Sveriges anslutning till Romstadgan. Ordningen gör det möjligt att i avgränsade fall överlåta konstitutionsutskottets uppgift vid prövning av åtal mot statsråd för brott i tjänsten samt Högsta domstolens prövning av åtalet, JO:s och JK:s uppgifter att väcka talan vid brott i utövningen av anställningen av de högsta domarna och riksdagens uppgift att pröva medgivanden till talan mot riksdagsledamot. Utskottet delar regeringens bedömning om behovet av denna reglering.
En modernisering av reglerna om krig och krigsfara
Utskottets beslut i korthet
Utskottet delar regeringens bedömning dels om värdet av en uttrycklig hänvisning till internationell rätt när det gäller regeringens rätt att sätta in försvarsmakten för att möta ett väpnat angrepp eller förhindra en kränkning av rikets territorium, dels riksdagens återtagande av befogenheter från krigsdelegationen.
Propositionen
Regeringen föreslår att det i regeringsformen införs en uttrycklig hänvisning till internationell rätt i fråga om regeringens rätt att sätta in försvarsmakten för att möta väpnat angrepp eller för att hindra en kränkning av rikets territorium och att det i regeringsformen uttryckligt anges att riksdagen ska återta sina befogenheter från krigsdelegationen så snart det är möjligt.
Förslaget innebär att en ny paragraf införs (15 kap. 13 §) vars första stycke anger att regeringen får sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. Enligt andra stycket får regeringen uppdra åt försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande länder.
Gällande bestämmelser
Enligt 10 kap. 9 § regeringsformen får regeringen insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Svensk väpnad styrka får i övrigt insättas i strid eller sändas till annat land endast om riksdagen medger det, det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgärden, skyldighet att vidta åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av riksdagen. Förklaring att riket är i krig får enligt paragrafens andra stycke utom vid väpnat angrepp mot riket inte ges utan riksdagens medgivande. Enligt sista stycket får regeringen bemyndiga försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater.
Enligt 13 kap. 2 § första stycket regeringsformen ska en inom riksdagen utsedd krigsdelegation träda i riksdagen ställe, om förhållandena kräver det. Enligt tredje stycket kan krigsdelegationen och regeringen i samråd eller var för sig besluta att riksdagen ska återta sina befogenheter. Enligt 13 kap. 3 § utövar krigsdelegation medan den är i riksdagens ställe de befogenheter, utom såvitt avser val, som annars tillkommer riksdagen.
Utskottets ställningstagande
Regeringens förslag innebär bl.a. att bestämmelser som rör bl.a. krig och krigsfara samlas i det nya 15 kap. Bestämmelserna i nuvarande 10 kap. 9 § förs dit. Ändringarna innebär bl.a. att uttrycket ”internationell rätt och sedvänja” ersätts med uttrycket ”internationell rätt”. Syftet är att klargöra att sådan sedvänja som inte utgör bindande sedvanerätt inte omfattas. Utskottet tillstyrker förslagen och att det i bestämmelsen om krigsdelegationen (15 kap. 2 §) införs ett klargörande med innebörden att riksdagen ska återta sina befogenheter så snart förhållandena medger det.
Kommunerna
Utskottets beslut i korthet
Utskottet delar bedömningen att den särskilda ställning som kommunerna och landstingen har liksom den kommunala självstyrelsen bör komma till tydligare uttryck i regeringsformen, bl.a. genom att reglerna samlas i ett eget kapitel och genom att det införs en bestämmelse om en proportionalitetsprincip. Utskottet anser också i likhet med Grundlagsutredningen och regeringen att beteckningarna primärkommuner och landstingskommuner bör utmönstras ur regeringsformen och ersättas av uttrycket kommuner på lokal och regional nivå.
Propositionen
I propositionen föreslås att ett nytt kapitel om kommunerna införs som 14 kap. i regeringsformen och att det i kapitlet regleras sådana frågor som kan anses specifika för den kommunala sektorn. Vidare föreslås att beteckningarna ”primärkommuner” och ”landstingskommuner” utmönstras ur regeringsformen och ersätts av begreppet ”kommuner på lokal och regional nivå”. Principen om kommunal självstyrelse föreslås få en tydligare markering i regeringsformen och i en ny bestämmelse klargörs att principen gäller för all kommunal verksamhet.
Regeringen föreslår också att det i regeringsformen införs en ny bestämmelse om att en regelmässig prövning av de kommunala självstyrelseintressena ska göras under lagstiftningsprocessen med tillämpning av en proportionalitetsprincip. I bestämmelsen anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen aldrig bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Vidare utsträcks Lagrådets granskning till att omfatta all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen. Regeringen föreslår dessutom en ny bestämmelse i regeringsformen som förtydligar att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig.
Bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen om beredningen av regeringsärenden förtydligas enligt regeringens förslag så att det klart framgår att remissförfarandet också omfattar kommunerna.
Utskottets ställningstagande
Införandet av ett nytt kapitel i regeringsformen om kommunerna syftar till att ytterligare markera kommunernas och landstingens särskilda ställning. Utskottet anser i likhet med regeringen att detta är väl motiverat med hänsyn till kommunernas och landstingens betydelse i vårt demokratiska system. Utskottet delar också Grundlagsutredningens och regeringens bedömning att kapitlet bör innehålla de bestämmelser som nu finns på skilda ställen i regeringsformen och som rör den kommunala självstyrelsen, den kommunala beskattningsrätten, beslutanderätten i kommunerna och den kommunala indelningen.
Mot bakgrund av att beteckningarna ”primärkommuner” och ”landstingskommuner” inte har fått något genomslag i det allmänna språkbruket anser utskottet att det är befogat att utmönstra uttrycken ur regeringsformen och att i stället använda uttrycket ”kommuner på lokal och regional nivå”.
Utskottet anser vidare i likhet med regeringen och Grundlagsutredningen att principen om kommunal självstyrelse bör ges en tydligare markering i regeringsformen, även om det inte finns någon allmänt accepterad definition av vad som avses med kommunal självstyrelse, och att det bör klargöras att principen gäller för all kommunal verksamhet.
Utskottet delar också regeringens och Grundlagsutredningens bedömning om värdet av en grundlagsbestämmelse som innebär att det vid all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen ska prövas om skälen för regleringen motiverar det intrång i den kommunala självstyrelsen som den kan innebära.
Utskottet anser även att det är angeläget med en bestämmelse som förtydligar att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig. Som utredningen och regeringen framhållit bör en sådan bestämmelse möjliggöra också system som utformas på ett annat sätt än det nuvarande, men en viss begränsning bör finnas med avseende på systemets syfte. Bestämmelsen bör följaktligen innebära att en kommun ska kunna åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar samt för att ge kommunerna möjlighet att uppfylla sina åtaganden.
Den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse innehåller i punkt 6 i artikel 4 ett krav på att kommunerna i den mån det är möjligt ska rådfrågas i god tid i planerings- och beslutsprocessen i alla frågor som direkt berör dem. Även om 7 kap. 2 § regeringsformen föreskriver att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter och att sammanslutningar och enskilda ska ges tillfälle att yttra sig vid beredningen av regeringen anser utskottet i likhet med regeringen och Grundlagsutredningen att det finns skäl att förtydliga bestämmelsen så att det klart framgår att remissförfarandet också omfattar kommuner och landsting.
Normgivningsmakten
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker med hänvisning till att frågan bör regleras närmare i vanlig lag tre motionsyrkanden om rätten för alla kommuner att besluta om trängselskatt m.m. Enligt utskottets mening innebär Grundlagsutredningens och regeringens förslag att normgivningssystemet blir tydligare och mera konsekvent samtidigt som bestämmelserna blir mera lättillgängliga. Utskottet tillstyrker den föreslagna ordningen.
Propositionen
Regeringen delar Grundlagsutredningens uppfattning att den huvudsakliga fördelningen av normgivningsmakten mellan riksdagen och regeringen bör kvarstå oförändrad, bortsett från att det bör införas en möjlighet att delegera normgivningsmakt som rör s.k. trängselskatt och parkeringsavgifter till kommuner. Bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen om normgivningsmakten bör dock förändras bl.a. så att regleringen blir mer överskådlig och mindre detaljerad.
I propositionen föreslås att en ny inledande bestämmelse tas in i 8 kap. regeringsformen bl.a. för att göra det möjligt att förenkla de följande bestämmelserna i kapitlet. Den inledande bestämmelsen föreslås ange att föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning samt att föreskrifter efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen kan meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. De bestämmelser i 8 kap. regeringsformen som anger det primära lagområdet läggs samman i en bestämmelse, och de exemplifieringar som bestämmelserna för närvarande innehåller tas bort. Vidare finns en upplysning om att det i övriga bestämmelser i regeringsformen och annan grundlag finns bestämmelser som anger krav på lagform. Ett tillägg görs för att klargöra att regeringen kan bestämma att föreskrifter meddelade av myndigheter under regeringen ska underställas regeringen för prövning. Bestämmelsen i 8 kap. 10 § regeringsformen ändras enligt regeringens förslag så att det tydliggörs att bemyndiganden enligt bestämmelsen även kan avse ikraftträdande av hela lagar, att bestämmelsen även gäller inom det obligatoriska lagområdet samt att bemyndiganden även kan avse föreskrifter om en lags tillämpning gentemot vissa länder eller mellanfolkliga organisationer. Ordet ”därvid” tas bort i bestämmelsen om subdelegation i 8 kap. 11 § regeringsformen. Därigenom tydliggörs att en tidigare föreskrift som medger subdelegation av föreskriftsrätt kan utgöra grunden för subdelegation när ny delegation ges till regeringen.
Regeringen föreslår att det i 8 kap. regeringsformen införs en ny bestämmelse som ger riksdagen möjlighet att bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen. Enligt regeringen är det inte lämpligt att ge kommunerna en direkt på regeringsformen grundad rätt att besluta föreskrifter om skatt. Det skulle dessutom rimma mindre väl med regeringsformens grundprincip för normgivning att ge kommunerna en sådan rätt. Regeringsformen bygger på att normgivningsmakten är fördelad mellan riksdagen och regeringen och att normgivning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande. Kommunernas föreskriftsrätt på området bör därför förutsätta delegation. Delegationsmöjligheten bör inskränkas till att avse föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen. Uttrycket trafikförhållanden har valts för att täcka både färd med fordon och parkering och överensstämmer med den gängse benämningen i liknande sammanhang. Det påpekas att förslaget i och för sig täcker också andra pålagor på trafiken än trängselskatt och parkeringsavgifter, t.ex. skatter som tas ut av andra trafikanter än de som för motorfordon och oavsett om de färdas till lands eller till sjöss. Med hänsyn till den grundläggande principen om riksdagens exklusiva normgivningskompetens på skatteområdet bör dock den föreslagna delegationsbestämmelsen enligt regeringen tolkas restriktivt.
I detta sammanhang kan nämnas att regeringen numera har lagt fram proposition 2009/10:189 Införande av trängselskatt i Göteborg. I propositionen föreslås att trängselskatt ska införas i Göteborgs kommun. I den propositionen hänvisar regeringen till sitt förslag i grundlagspropositionen om att de konstitutionella hindren för kommuner att meddela föreskrifter om trängselskatt ska tas bort och till att regeringen anfört att om delegation sker kan den riktas till en eller flera kommuner och avse en mer eller mindre omfattande kommunal föreskriftsrätt. En sådan ändring kan enligt regeringen komma att påverka utformningen av trängselskatten. Regeringen avser att utreda de närmare förutsättningarna för en sådan delegation. Det finns i flera avseenden behov av att göra en översyn av uttaget av trängselskatt. I proposition 2009/10:189 behandlas dock endast frågan om införande av trängselskatt i Göteborg. Regeringens bedömning är att inkomsterna från trängselskatt, efter avdrag för system- och administrationskostnader, bör delfinansiera vissa infrastruktursatsningar i Västsverige.
Motionerna
I motion T497 av Sven-Erik Österberg m.fl. (s) begärs att alla kommuner ges rätt att införa trängselavgifter (yrkande 2). Alternativ finansiering av infrastruktursatsningar kan enligt motionen även rymma exempelvis trängselskatter, bompengar eller tullar och andra intäktsmöjligheter. Användandet av ny teknik ska användas för att underlätta för användarna. Regioner och kommuner måste ges möjlighet att själva införa intäktsmöjligheter som ska kunna öronmärkas till området i fråga och för att miljömässigt styra trafiken.
I motion T536 av Karin Svensson Smith m.fl. (mp) (yrkande 27) framhålls att ekonomiska styrmedel som trängselavgifter är ett effektivt verktyg som bör användas i alla större städer. Intäkterna kan i sin tur användas till satsningar på kollektivtrafiken. Det behövs en grundlagslagändring så att trängselavgifterna kan förvaltas lokalt. Beslut om användningen av intäkterna ska inte behöva gå via riksdagen. Regeringen bör därför skyndsamt återkomma till riksdagen med förslag om hur trängselavgifterna ska kunna förvaltas lokalt, för att möjliggöra en grundlagsändring i samband med nästa val.
Lars Ohly m.fl. begär i motion T426 att en kommun som så önskar ska få möjlighet att införa trängselskatt genom avtal med regeringen (yrkande 122) och att regeringen bör återkomma med ett lagförslag som möjliggör för kommunerna att själva få avgöra om de vill införa trängselavgifter (yrkande 123).
Utskottets ställningstagande
Den inledande bestämmelsen om att föreskrifter ska meddelas i lag eller förordning som regeringen föreslår innebär bl.a. den förändringen att regeringen inte längre ska kunna ta in föreskrifter i regleringsbrev, att regeringens föreskrifter om avgifter alltid ska meddelas i förordning samt att bemyndiganden att meddela föreskrifter måste ges i lag eller förordning. Enligt utskottets mening bidrar dessa förändringar till att göra normgivningssystemet tydligare och mer konsekvent samtidigt som övriga bestämmelser i kapitlet blir mera lättillgängliga.
I fråga om bestämmelsen om det primära lagområdet i 8 kap. 2 § regeringsformen föreslås en ny lydelse som enligt utskottets mening innebär en klar förenkling genom en uppställning i punktform och genom att de exempel som för närvarande finns tas bort. Samtidigt görs det i andra stycket i paragrafen tydligt att det finns andra grundlagsbestämmelser som också kräver lagform för vissa föreskrifter. En mer ingripande förändring föreslås när det gäller utrymmet för delegation till regeringen. I stället för en paragraf som räknar upp de områden där en delegation är möjlig föreslås en bestämmelse i 8 kap. 3 § som anger inom vilka områden delegation inte får ske. Det innebär till skillnad från nuvarande reglering att rätten att meddela offentligrättsliga föreskrifter är tillåten om det inte uttryckligen förbjuds i regeringsformen. Utskottet delar regeringens bedömning att en fördel med den föreslagna ordningen är att det blir lättare att avgöra vad som gäller för regeringens utrymme att meddela föreskrifter och att man inte behöver utreda under vilken punkt ett bemyndigande kan hänföras.
Utskottet delar regeringens och Grundlagsutredningens bedömning att förslaget i denna del, som inte är avsett att medföra någon egentlig saklig ändring, har vissa återverkningar på riksdagens möjligheter att delegera föreskriftsrätt till regeringen, särskilt när det gäller kommunernas verksamhet, där förslaget innebär en viss utökning av delegationsmöjligheterna. Utskottet har samma uppfattning som regeringen och Grundlagsutredningen att den konsekvensen kan accepteras med hänsyn till att riksdagen ändå behåller sin normgivningskompetens när det gäller kommunerna. Det kan enligt utskottets mening förutsättas att riksdagen när det är fråga om bemyndigande till regeringen beaktar den kommunala självstyrelsen och behovet av att bemyndiganden ges med försiktighet och inte görs vidare än nödvändigt.
Utskottet delar också regeringens och Grundlagsutredningens och bedömning att det bör finnas en möjlighet för regeringen att på ett formaliserat sätt kontrollera underlydande myndigheters föreskrifter. Utskottet anser i likhet med regeringen och utredningen att regeringsformen bör ge uttryckligt stöd för en sådan kontroll, motsvarande den bestämmelse som finns när det gäller riksdagens möjlighet att bestämma att regeringsförordning ska underställas riksdagens prövning.
Utskottet tillstyrker också de anpassningar till praxis som regeringen föreslår när det gäller bemyndigande till regeringen att bestämma att en föreskrift i lag eller en lag i dess helhet inom hela lagområdet ska börja eller upphöra att tillämpas liksom lagens tillämpning i förhållande till andra länder eller mellanfolkliga organisationer. Utskottet delar bedömningen att den praxis som utbildats framstår som välgrundad.
Vidare tillstyrker utskottet att ordet ”därvid” i 8 kap. 11 § tas bort så att det tydliggörs att en tidigare föreskrift i lag som ger regeringen rätt att subdelegera föreskriftsrätt till andra myndigheter kan utgöra grund för subdelegation när ny delegation ges till regeringen.
När det härefter gäller frågan om skatter för reglering av trafikförhållandena i kommuner delar utskottet regeringens och Grundlagsutredningens uppfattning att det är angeläget att kommuner även i fortsättningen kan meddela föreskrifter om parkeringsavgifter och att det bör vara möjligt för kommuner att meddela föreskrifter även rörande särskilda skatter som tas ut vid användandet av vägnätet, såsom trängselskatt. I likhet med regeringen och Grundlagsutredningen anser utskottet att det är angeläget att de konstitutionella hindren mot trängselskatt o.d. undanröjs.
I motionerna begärs att kommunerna ska ges en rätt att besluta om trängselskatt o.d. Utskottet delar regeringens bedömning att kommunernas föreskriftsrätt på området bör förutsätta delegation mot bakgrund av att regeringsformen bygger på att normgivningsmakten är fördelad mellan riksdagen och regeringen och att normgivning av andra organ måste ha stöd av ett bemyndigande. Med hänsyn till att det för närvarande redan finns en möjlighet enligt 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen att delegera normgivningsmakt i fråga om betungande avgifter till kommuner kan en delegation direkt till kommunerna i fråga trängselskatt o. dyl. anses förenlig med systematiken i regeringsformen.
Som regeringen framhåller bör det inte i grundlag läggas fast hur regleringen av parkeringsavgifter och trängselskatter framöver ska utformas. Frågan om och på vilket sätt möjligheten till delegation ska utnyttjas måste riksdagen ta ställning till genom lagstiftning efter sedvanlig beredning. Utskottet är inte berett att nu ta ställning till hur delegationen ska ske eller till hur intäkterna ska förvaltas och användas. Utskottet avstyrker motionerna T426 yrkandena 122 och 123 (v), T 497yrkande 2 (s) samt T536 yrkande 27 (mp).
Finansmakten
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker regeringens föreslagna ändringar när det gäller regeringsformens kapitel om finansmakten, som bl.a. syftar till att anpassa regleringen av budgetprocessen till den praxis som utvecklats och till att förtydliga reglerna. Utskottet avstyrker en motion om grundlagsfästande av den offentliga äganderätten.
Propositionen
Regeringen föreslår att ett par bestämmelser i 9 kap. regeringsformen om finansmakten tas bort. Det gäller bestämmelsen i 3 § första stycket om att besluten om budgeten ska tas upp i en statsbudget och bestämmelsen i 3 § tredje stycket om att riksdagen vid budgetreglering ska beakta behovet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel för rikets försvar.
Regeringen föreslår också att det i 9 kap. regeringsformen införs en ny bestämmelse som innebär att om riksdagen inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål före budgetperiodens början ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen, gälla till dess att anslag har beslutats.
Vidare föreslås att det i regeringsformens bestämmelse om möjligheten för riksdagen att besluta riktlinjer klargörs att den tillåter beslut som avser hela statens verksamhet. Regeringen pekar på att möjligheten för riksdagen att besluta om riktlinjer kommer till användning inom praktiskt taget varje utgiftsområde. Enligt regeringens mening bör det klargöras att möjligheten för riksdagen att besluta om riktlinjer även omfattar riktlinjer av det generella slag som besluten om utgiftstaken samt besluten om budgetpolitiken och den ekonomiska politiken utgör.
Dessutom föreslås det i propositionen att bestämmelsen i 9 kap. om att statens medel inte får användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt justeras något och placeras i en särskild paragraf som reglerar genomförandet av budgeten. I bestämmelsen om regeringens dispositionsrätt när det gäller statens medel och övriga tillgångar tas begreppet ”statens medel” bort eftersom det är tillräckligt att ange att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar.
Slutligen föreslås när det gäller finansmakten att det i 9 kap. regeringsformen införs en ny bestämmelse som anger att regeringen ska överlämna en årsredovisning för staten till riksdagen.
Finansutskottet
Finansutskottet framhåller i sitt yttrande (bilaga 6) att de föreslagna ändringarna i 9 kap. regeringsformen inte föranleder några särskilda påpekanden.
Motionen
Bo Bernhardsson och Margareta Persson (båda s) begär i motion K295 en översyn i syfte att införa ett förstärkt skydd för gemensam egendom. Grundlagarna skyddar privat egendom men bör också erbjuda ett bättre skydd än vad som i dag är fallet för gemensam egendom.
Konstitutionsutskottets ställningstagande
De föreslagna ändringarna när det gäller regeringsformens kapitel om finansmakten syftar bl.a. till att anpassa regleringen av budgetprocessen till den praxis som utvecklats samt att ge kapitlet en tydligare och mer rättvisande utformning. Utskottet tillstyrker förslagen.
Frågan om grundlagsfästande av den offentliga äganderätten behandlades av utskottet våren 2008 (bet. 2007/08:KU14 s. 18) då utskottet avstyrkte två motioner (s) i denna fråga med hänvisning till att ämnet låg inom ramen för vad Grundlagsutredningen kunde komma att behandla. Utskottet redovisade gällande bestämmelser i 9 kap. regeringsformen och förarbetsuttalanden om att medel som anvisats av riksdagen inte får disponeras på ett sätt som strider mot riksdagens anslagsbeslut och om att egendom som förvärvats enligt riksdagens beslut för att i framtiden vara statsegendom inte ansetts kunna säljas utan riksdagens hörande.
Grundlagsutredningen har inte berört frågan. Utskottet som inte är berett att förorda ytterligare grundlagsskydd för den offentliga äganderätten avstyrker motion K295 (s).
Krav på svenskt medborgarskap för vissa anställningar
Utskottets förslag i korthet
Utskottet anser att en motion om krav på medborgarskap för vissa anställningar och uppdrag är tillgodosedd genom regeringens förslag att regeringsformens krav på svenskt medborgarskap tas bort för en rad anställningar och uppdrag. Motionen avstyrks.
Gällande bestämmelser
Enligt regeringsformen krävs svenskt medborgarskap för behörighet att vara riksdagsledamot (3 kap. 2 och 10 §§), statschef (5 kap. 2 §) och statsråd (6 kap. 9 §). Enligt 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen får endast den som är svensk medborgare inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder omedelbart under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder omedelbart under riksdagen eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i Regeringskansliet närmast under statsråd eller tjänst som svenskt sändebud. Även i annat fall får endast den som är svensk medborgare inneha tjänst eller uppdrag om tjänsten eller uppdraget tillsätts genom val av riksdagen. I övrigt får enligt paragrafen krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag.
Propositionen
I propositionen föreslås bl.a. med hänvisning till artikel 18 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och i den europeiska konventionen om medborgarskap att regeringsformens krav på svenskt medborgarskap tas bort för en rad anställningar och uppdrag. Det föreslås att kravet på svenskt medborgarskap sedan minst tio år för statsråd tas bort. Bestämmelsen begränsas till att föreskriva att statsråd ska vara svenska medborgare. Vidare tas regeringsformens krav på svenskt medborgarskap bort när det gäller vissa statliga anställningar och andra uppdrag än ordinarie domare, justitiekanslern, riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna. I den utsträckning det finns skäl för sådana krav ska dessa tas in i lag eller i andra föreskrifter enligt förutsättningar som anges i lag. I riksdagsordningen tas en bestämmelse in som anger att endast den som är svensk medborgare får inneha uppdrag som tillsätts genom val av riksdagen.
Motionen
Lars Elinderson (m) begär i motion K330 en ändring av regeringsformens krav på svenskt medborgarskap för vissa befattningar inom staten. Huvuddelen av de anställningar som idag är förbehållna svenska medborgare är förenade med andra kompetenskrav, lagstadgade sekretessbestämmelser och andra normala lojalitetsregler än de som följer av medborgarskap. Inte minst gäller det uppgifter inom statliga myndigheter och organ, som utses av regeringen eller centrala myndigheter.
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar regeringens och Grundlagsutredningens bedömningar när det gäller begränsningar av regeringsformens krav på svenskt medborgarskap för vissa anställningar och uppdrag. Genom förslaget kan motionen anses tillgodosedd. Utskottet avstyrker motionen K330 (m).
Offentlighet i kammaren
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker att en bestämmelse om att kammarens sammanträden är offentliga förs in i regeringsformen.
Gällande bestämmelse
Bestämmelser om öppna och slutna sammanträden i riksdagens kammare finns i 2 kap. 4 § riksdagsordningen. Sammanträden i kammaren är enligt bestämmelserna offentliga. Riksdagen får dock besluta att ett sammanträde ska hållas inom stängda dörrar om det krävs med hänsyn till rikets säkerhet eller i övrigt till förhållandet till en annan stat eller en mellanfolklig organisation. Om regeringen vid ett sammanträde ska lämna information till riksdagen får även regeringen besluta om stängda dörrar på samma grunder som riksdagen.
Propositionen
Regeringen föreslår att en bestämmelse om att kammarens sammanträden är offentliga förs in i 4 kap. regeringsformen och att motsvarande bestämmelse i riksdagsordningen tas bort. Bestämmelsen i regeringsformen kompletteras med en bestämmelse om att ett sammanträde dock får hållas inom stängda dörrar enligt bestämmelser i riksdagsordningen. Någon ändring av riksdagens och regeringens möjligheter att besluta om stängda dörrar är inte avsedd.
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar regeringens och Grundlagsutredningens bedömning att principen att kammarens förhandlingar ska vara offentliga är så fundamental i ett demokratiskt statskick att den bör tas in i regeringsformen. Utskottet tillstyrker också att det av bestämmelsen framgår att ett sammanträde får hållas inom stängda dörrar enligt bestämmelser i riksdagsordningen.
Riksdagsärenden som faller
Gällande bestämmelser
Enligt 4 kap. 3 § regeringsformen får regeringen och varje riksdagsledamot i enlighet med vad som närmare anges i riksdagsordningen väcka förslag i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning, om inte annat är bestämt i regeringsformen. Ärende som väcks av regeringen eller riksdagsledamot bereds enligt andra stycket före avgörandet av utskott om ej annat bestämts i regeringsformen.
Enligt 4 kap. 9 § första stycket riksdagsordningen ska utskotten avge betänkanden till kammaren i de ärenden som har hänvisats till dem och som inte har återkallats. Något betänkande behöver dock enligt bestämmelserna inte avges i ett ärende, om ärendet inte hinner behandlas före utgången av valperioden och behandlingen av ärendet inte heller fått uppskjutas till det första riksmötet i nästa valperiod enligt bestämmelserna i 5 kap. 10 §.
Grundlagsutredningen
Grundlagsutredningen övervägde (s. 617) om det fanns anledning att ändra regeringsformens bestämmelser och uttryckligen tillåta att utskotten kan låta ärenden falla. En sådan inskränkning av regeringens och enskilda riksdagsledamöters rätt att få sina förslag behandlade borde enligt utredningen genomföras endast om starka skäl talade för det. En genomgång som utredningen gjorde tydde på att problemen för utskotten att hinna med att bereda de motioner som hänvisats till utskotten inte var särskilt stora. Utredningen pekade dessutom på möjligheten att använda sig av förenklad motionsberedning. Utredningen var mot den bakgrunden inte beredd att föreslå en ändring i 4 kap. 3 § regeringsformen som inskränker regeringens och enskilda riksdagsledamöters rätt att få sina förslag behandlade. Detta innebar att riksdagen enligt Grundlagsutredningens mening borde avskaffa den nuvarande möjligheten för utskotten att låta ärenden falla och i stället finna andra sätt att lösa det problem som kan ligga i att utskotten inte hinner behandla alla ärenden.
Utskottets ställningstagande
Frågan om riksdagsärenden som faller har inte tagits upp i propositionen. Grundlagsutredningen har dock framhållit att den möjlighet för utskotten som infördes den 1 oktober 2006 att avstå från att avge betänkande i ett ärende som inte hinner behandlas före utgången av valperioden bör avskaffas. Enligt utskottets mening är det angeläget att det inte råder någon tveksamhet kring bestämmelser om hanteringen av riksdagsärenden. Utskottet anser därför att andra meningen i 4 kap. 9 § riksdagsordningen bör tas bort och att 5 kap. 10 § riksdagsordningen ändras som en följd av detta.
Övergångsbestämmelser
Propositionen
Till ändringarna i regeringsformen föreslås övergångsbestämmelser som innebär att för tiden längst f.o.m. den 31 december 2015 behåller äldre föreskrifter som innebär betydande intrång i den personliga integriteten sin giltighet utan hinder av den nya bestämmelsen om ett utvidgat integritetsskydd i 2 kap. 6 § andra stycket. Sådana föreskrifter ska under den tiden också kunna ändras även om ändringen innebär att intrånget består. Regeringen anser att en femårig övergångsperiod bör ge realistiska förutsättningar att hinna överväga behovet av kompletterande lagstiftning på de områden som kan komma att omfattas av bestämmelsen.
Vidare föreslås övergångsbestämmelser som innebär att äldre föreskrifter som innebär särbehandling på grund av sexuell läggning tills vidare ska fortsätta att gälla och kunna ändras utan hinder av den nya bestämmelsen om skydd mot missgynnande med hänsyn till sexuell läggning. Regeringen gör bedömningen att det inte helt kan uteslutas att viss lagstiftning kan innebära ett missgynnande på grund av sexuell läggning. En liknande övergångsbestämmelse togs in när förbudet mot könsdiskriminerande lagstiftning infördes i 2 kap. 16 § regeringsformen.
Det föreslås också en övergångsbestämmelse som innebär att föreskrifter om fördelning av dömande uppgifter i domstol i förordning fortsätter att gälla tills vidare utan hinder av att det uppställs lagkrav för sådana föreskrifter. Regeringen hänvisar till att en särskild utredare fått i uppdrag att lämna förslag till en lag om domstolar och domare och överväga vilka bestämmelser om domstolar som bör finnas i lag och vilka som bör meddelas i förordning. Uppdraget ska redovisas senast vid utgången av 2010 och regeringen anser att de lottningsföreskrifter som för närvarande finns i förordning bör ges fortsatt tillämpning till dess lagstiftning på området har hunnit genomföras.
Vidare föreslås att äldre föreskrifter och bemyndiganden ska fortsätta att gälla utan hinder av att de inte har tillkommit i den ordning som anges i regeringsformen i dess nya lydelse.
Det föreslås även en övergångsbestämmelse som innebär att en bestämmelse i regeringsformen ska tillämpas i dess nya lydelse om det i lag eller annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en bestämmelse i regeringsformen i dess nya lydelse.
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar regeringens bedömningar när det gäller ikraftträdandet av lagändringarna och behovet av övergångsbestämmelser.
Grundlagsförslagen m.m.
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker i allt väsentligt regeringens förslag till grundlagsändringar och ändringar i riksdagsordningen i prop. 2009/10:80. Utskottet föreslår dock vissa ändringar i regeringens förslag, bl.a. föranledda av de förslag till lagar om ändring i regeringsformen som lagts fram i proposition 2009/10:81 och i framställning 2009/10:RS4. Utskottet föreslår också en ändring i regeringens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen som innebär att möjligheten att låta riksdagsärenden falla tas bort. Vidare föreslås ett par förändringar av redaktionell karaktär.
Propositionerna m.m
Regeringens förslag i prop. 2009/10:80 innebär att regeringsformens språk moderniseras. Regeringen hänvisar till att regeringsformens utformning bygger på tanken att grundlagen bör vara skriven så att den kan läsas och i sina huvuddrag begripas av allmänintresserade medborgare (SOU 1963:17 s. 43). Regeringen framhåller att utredningens förslag innehåller ett stort antal ändringar som syftar till att modernisera språket, bl.a. genom att det görs könsneutralt, och underlätta för läsaren att hitta rätt i regeringsformen, t.ex. genom att det införs mellanrubriker i flertalet av regeringsformens kapitel. Vissa ändringar av strukturen föranleds också av utredningens förslag att dela upp bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen i två kapitel och föra in ett nytt kapitel om kommunerna. Regeringen ställer sig bakom de redaktionella och språkliga ändringsförslag som utredningen lämnar.
I proposition 2009/10:81 Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor föreslås ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen som innebär att undantaget från censurförbudet utvidgas så att det tillåter lagregler om granskning och godkännande av digital bio på samma sätt som för traditionell biograffilm. Ändringarna föranleder vissa tillägg i regeringsformen. Förslaget behandlas i sak i betänkande 2009/10:KU18, där utskottet ställer sig bakom lagförslaget. Av samordningsskäl läggs dock förslaget till lag om ändring i regeringsformen fram för riksdagen i detta betänkande.
Riksdagsstyrelsens föreslår i framställningen 2009/10:RS4 Uppföljning av riksrevisionsreformen en lag om ändring i regeringsformen med förändringar i regeringsformens bestämmelser om Riksrevisionen. Förslaget behandlas i sak i utskottets betänkande 2009/10:KU17, där utskottet ställer sig bakom riksdagsstyrelsens förslag till ändringar i regeringsformen med de ändringarna att en anpassning görs till vad som föreslås i proposition 2009/10:80 och att bestämmelserna om Riksrevisionens parlamentariska råd utgår. Av samordningsskäl läggs utskottets förslag till ändringar i regeringsformen med anledning av Riksdagsstyrelsens förslag fram i detta betänkande.
Utskottets ställningstagande
De redaktionella förändringar av regeringsformen som regeringen föreslår tjänar enligt utskottets mening väl sitt syfte. Regeringsformen får genom förslaget ett moderniserat språk och en utformning som gör den mer lättillgänglig och överskådlig. Utskottet välkomnar förändringarna men vill för egen del förorda vissa ytterligare förändringar av redaktionell karaktär.
Enligt regeringens förslag till lydelse av 6 kap. 3 § regeringsformen ska en nyvald riksdag senast två veckor efter det att den samlats genom omröstning pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i riksdagen. Om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar nej på denna fråga ska statsministern entledigas. Enligt utskottet förbättras lydelsen om orden ”på denna fråga” utgår.
Bestämmelserna i regeringens förslag till 13 kap. 6 § regeringsformen gäller Riksdagens ombudsmän och avslutas med att närmare bestämmelser om ombudsmännen meddelas i riksdagsordningen. Mot bakgrund ombudsmännens verksamhet regleras i lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän finns det enligt utskottets mening anledning att i förtydligande syfte efter ordet ”riksdagsordningen” i hänvisningen i paragrafens sista stycke tillfoga orden ”och i annan lag”.
Mot bakgrund av vad utskottet anför i betänkande 2009/10:KU18 bör i 2 kap. 1 § andra stycket och 8 kap. 21 § andra stycket 1 regeringsformen efter ordet ”överföringar” införas ett kommatecken följt av orden ”offentliga uppspelningar ur en databas”. Vidare bör punkt 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen ändras på det sätt som föreslås i proposition. 2009/10:81. Av denna övergångsbestämmelse framgår att mötesfriheten inte hindrar förhandsgranskning av filmer och videogram som ska visas offentligt och ändringen möjliggör lagregler om förhandsgranskning av digital bio.
Med anledning av vad utskottet anför i betänkande 2009/10:KU17 bör bestämmelsen i 13 kap. 8 § tredje stycket regeringsformen utgå.
I lagförslagets ingress har det vidare uppstått vissa dubblyrer som det enligt utskottets mening finns anledning att undanröja.
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen med dessa ändringar.
När det gäller tryckfrihetsförordningen har en radförskjutning skett i regeringens lagförslag, vilket bör rättas till. Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen med en ändring i detta avseende samt regeringens förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen.
Mot bakgrund av att 8 kap. 12 § riksdagsordningen behandlas i utskottets betänkande 2009/10:17 Uppföljning av Riksrevisionen anser utskottet att den ändring av paragrafen som föreslås i proposition 2009/10:80 bör avslås i det nu aktuella betänkandet.
Som framhållits under avsnittet ovan med rubriken Riksdagsärenden som faller bör andra meningen i 4 kap. 9 § första stycket riksdagsordningen tas bort med de ändringar detta föranleder i 5 kap. 10 §. Utskottet föreslår därför att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser huvudbestämmelserna med de ändringarna att 8 kap. 12 § utgår samt att 4 kap. 9 § och 5 kap. 10 § får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 5.
Utskottet tillstyrker följaktligen i allt väsentligt regeringens förslag till grundlagsändringar och ändringar i riksdagsordningens huvudbestämmelser.
Lagförslagen i övrigt
Regeringens övriga lagförslag i prop. 2009/10:80 har enligt utskottets mening ett sådant samband med de föreslagna grundlagsändringarna att de bör antas först i samband med att riksdagen slutligt antar förslagen till grundlagsändringar. Utskottet föreslår därför att behandlingen i denna del skjuts upp till riksmötet 2010/2011.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2009/10:80
Proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag:
1. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen. |
2. | Riksdagen antar regteringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen. |
3. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen. |
4. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen. Lagförslaget behandlas endast såvitt avser huvudbestämmelserna. |
Proposition 2009/10:81
Proposition 2009/10:81 Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor:
1. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen. |
Framställning 2009/10:RS4
Framställning 2009/10:RS4 Uppföljning av riksrevisionsreformen:
1. | Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i regeringsformen. |
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2009
2009/10:K205 av Marianne Berg m.fl. (v):
1. | Riksdagen beslutar om ändring av vallagen så att rösträtten till riksdagen följer samma system som rösträtten i kommunalvalen, när det gäller den s.k. treårsregeln. |
2. | Riksdagen beslutar om ändring av vallagen så att rösträtten gäller fr.o.m. det år man fyller 18 år. |
2009/10:K214 av Ulrika Karlsson i Uppsala (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en förstärkning av den negativa föreningsfriheten.
2009/10:K225 av Rolf Gunnarsson (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om personval.
2009/10:K226 av Rolf Gunnarsson (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om skilda valdagar.
2009/10:K235 av Anne-Marie Pålsson (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ett medborgarinitiativ på nationell nivå bör införas.
2009/10:K238 av Hans Stenberg och Jasenko Omanovic (båda s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ändring av vallagen.
2009/10:K239 av Åsa Lindestam (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om rösträtt det år man fyller 18 år.
2009/10:K242 av Hans Hoff (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om byte av partitillhörighet.
2009/10:K245 av Hans Wallmark (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att hela Skåne län ska bli en riksdagsvalkrets.
2009/10:K253 av Staffan Danielsson och Jörgen Johansson (båda c):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att göra en översyn av den svenska förvaltningsmodellen med oberoende myndigheter.
2009/10:K259 av Finn Bengtsson och Jan R Andersson (båda m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en översyn av politiska beslut i syfte att värna medborgarnas integritet.
2009/10:K260 av Fredrick Federley (c):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att utreda ett införande av enmansvalkretsar eller fullt personval vid val till riksdagen. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att utreda ett införande av ministerstyre. |
2009/10:K272 av Johan Linander (c):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att de nuvarande fyra riksdagsvalkretsarna i Skåne ska slås samman till en.
2009/10:K282 av Else-Marie Lindgren (kd):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om valkretsindelningen i Västra Götaland.
2009/10:K290 av Betty Malmberg och Marianne Watz (båda m):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att skydd mot myndigheters övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållande ska skrivas in i grundlagen i enlighet med Integritetsskyddskommitténs förslag. |
2009/10:K295 av Bo Bernhardsson och Margareta Persson (båda s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om skydd av gemensam egendom.
2009/10:K300 av Lage Rahm m.fl. (mp):
1. | Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändringar i relevant lagstiftning så att rösträttsåldern sänks till 16 år för val till riksdagen kommun- och landstingsfullmäktige och Europaparlamentet samt för folkomröstningar. |
2. | Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändringar i relevant lagstiftning så att rösträtten infaller det år man uppnått bestämd ålder, inte, som i dag, avgörs av den enskildes ålder på valdagen. |
3. | Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändringar i relevant lagstiftning så att valbarhetsåldern sänks till 16 år för val till riksdagen, kommun- och landstingsfullmäktige och Europaparlamentet. |
4. | Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändringar i relevant lagstiftning så att valbarheten infaller det år man uppnått bestämd ålder, inte, som i dag, avgörs av den enskildes ålder på valdagen. |
5. | Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändringar i relevant lagstiftning så att de kommuner som vill kan låta 16-åringar rösta i kommunvalet om ovanstående yrkanden inte vinner gehör. |
2009/10:K308 av Hans Wallmark m.fl. (m):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att vallagen ska kompletteras med en bestämmelse som motverkar att gränserna mellan riksdagsvalkretsar och landstingsvalkretsar inte är synkroniserade. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att göra en översyn av riksdagsvalkretsindelningen i Skåne. |
2009/10:K330 av Lars Elinderson (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att förändra regeringsformens krav på svenskt medborgarskap för vissa befattningar inom staten.
2009/10:K332 av Lars-Arne Staxäng (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om spärrgränserna vid personval för kommun, landsting och riksdag.
2009/10:K343 av Inger Davidson och Eva Johnsson (båda kd):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en ändring av grundlagen så att den person som fyller 18 år under det år som val till riksdag, landsting och kommuner hålls anses röstberättigad.
2009/10:K355 av Désirée Pethrus Engström m.fl. (kd):
6. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att Sverige ska inrätta en författningsdomstol. |
2009/10:K360 av Fredrik Schulte (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att avveckla personvalsspärren.
2009/10:K383 av Patrik Forslund och Christian Holm (båda m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att införa skilda valdagar för riksdagsval och kommun- och landstingsval.
2009/10:K384 av Patrik Forslund (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att slopa spärrarna i personvalssystemet.
2009/10:K392 av Sven Yngve Persson (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en utökad uppgift för Lagrådet.
2009/10:K402 av Lisbeth Grönfeldt Bergman (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att inrätta en författningsdomstol.
2009/10:K411 av Birgitta Ohlsson och Fredrik Malm (båda fp):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att spärrarna i personvalet till riksdagen bör avskaffas. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att spärrarna i personvalet till kommunfullmäktige bör avskaffas. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att spärrarna i personvalet till landstingsfullmäktige bör avskaffas. |
2009/10:K418 av Gustav Blix och Anna Kinberg Batra (båda m):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att dagens personvalsspärr i valet till riksdag, kommuner, landsting och Europaparlamentet bör avskaffas. |
2009/10:K421 av Camilla Lindberg (fp):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om införande av integritetskonsekvensutredningar. |
2009/10:So295 av Helena Leander m.fl. (mp):
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att könsidentitet och könsuttryck bör vara en diskrimineringsgrund. |
2009/10:T426 av Lars Ohly m.fl. (v):
122. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att en kommun som så önskar ska få möjlighet att införa trängselskatt genom avtal med regeringen. |
123. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med lagförslag som möjliggör för kommuner att i framtiden själva få avgöra om de vill införa trängselavgifter. |
2009/10:T497 av Sven-Erik Österberg m.fl. (s):
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att alla kommuner ges rätt att införa trängselavgifter. |
2009/10:T536 av Karin Svensson Smith m.fl. (mp):
27. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen skyndsamt bör återkomma till riksdagen med förslag om att trängselavgifter från landets storstäder kan förvaltas lokalt för att möjliggöra en grundlagsändring i denna fråga. |
2009/10:MJ471 av Karin Svensson Smith m.fl. (mp):
3. | Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av regeringsformen så att ekologiskt hållbar utveckling får ett grundlagsskydd. |
2009/10:A443 av Birgitta Ohlsson m.fl. (fp):
12. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om målsättningen i 1 kap. 2 § regeringsformen. |
13. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om bestämmelsen om diskriminerande lagstiftning i 2 kap. 15 § regeringsformen. |
Bilaga 2
Regeringens lagförslag i prop. 2009/10:80
Bilaga 3
Regeringens lagförslag i prop. 2009/10:81 delvis
Bilaga 4
Riksdagsstyrelsens lagförslag i framst. 2009/10:RS4 delvis
Bilaga 5
Utskottets lagförslag
Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen
Bilaga 6
Finansutskottets betänkande 2009/10:FiU2 | |
En reformerad grundlag | |
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har beslutat att ge finansutskottet tillfälle att yttra sig över lagförslagen i regeringens proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag.
I propositionen föreslås att valdagen flyttas från tredje söndagen till andra söndagen i september i syfte att ge en nytillträdd regering ökade möjligheter att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag. Grundlagsutredningen anför att under förutsättning att förändringar också görs när det gäller tiden för riksdagens budgetbehandling kan ytterligare tid ges för regeringens arbete med budgetpropositionen. Finansutskottet noterar att regeringen i propositionen konstaterar att Grundlagsutredningen har haft samråd med riksdagens talman och företrädare för riksdagspartierna och att det då har framkommit att riksdagen är beredd att överväga förändringar som skulle innebära att tiden för budgetbehandling i riksdagen minskar. Regeringen föreslår dock ingen lagändring med den innebörden.
I syfte att närmare utreda frågan om förkortad budgetberedning i riksdagen anser finansutskottet att konstitutionsutskottet bör föreslå riksdagen att som sin mening ge riksdagsstyrelsen till känna att styrelsen bör låta utreda frågan om det är lämpligt att korta tiden för budgetberedning i riksdagen.
I det föreslagna tillkännagivandet om budgetarbetet i riksdagen under valår bör Riksdagsstyrelsen uppmanas att också överväga om bestämmelsen om att beslut om ändringar i utgiftsområdesindelningen måste fattas i samband med vårpropositionen är ändamålsenlig.
Utskottets överväganden
Grundlagsutredningen och propositionen
Grundlagsutredningen överlämnade sitt betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125) i december 2008. Utredningen skriver att betänkandet utgör resultatet av en överenskommelse som träffats mellan företrädarna för samtliga riksdagspartier. Utredningens ledamöter enades mot denna bakgrund om att inte avge några reservationer eller särskilda yttranden (s. 4).
Proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag överlämnades till riksdagen i december 2009. I propositionen anges att det sedan länge har ansetts angeläget att ändringar av konstitutionella regler av central betydelse för demokratins funktionssätt har bred förankring. Vid beredningen i Regeringskansliet av förslagen i propositionen har därför överläggningar hållits med företrädare för riksdagspartierna (s. 83).
Propositionen följer utredningens förslag när det gäller de frågor som rör finansutskottet, och det finns inga motioner som ska behandlas av konstitutionsutskottet i dessa delar.
Budgetbehandlingen och valdagens förläggning
Bakgrund och gällande regler
Centrala inslag i den reformering av riksdagsarbetet som genomfördes 1994 var en ny form för riksdagens budgetbehandling – den s.k. rambeslutsmodellen – och en omläggning av budgetåret till kalenderår (förs. 1993/94:TK1, förs. 1993/94:TK2, bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424–427, bet. 1993/94:KU2 och rskr. 1994/95:5).
Rambeslutsmodellen innebär att riksdagen i första steget genom ett beslut fastställer ramarna för de 27 utgiftsområdena och en beräkning av inkomsterna. Kammaren fattar beslut på förslag av finansutskottet, som kan inhämta yttranden från övriga utskott. I steg två fastställs utgifterna inom respektive utgiftsområde i ett beslut, och utgifterna inom ett utgiftsområde får inte överstiga den ram som riksdagen fastställt i det första steget. Samtliga utskott lämnar – inom sitt respektive område – betänkanden i steg två.
Budgetpropositionen ska lämnas senast den 20 september under de år då riksdagsval inte hålls i september. I annat fall ska budgetpropositionen lämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande. Detta innebär att propositionen i regel ska läggas fram 22 dagar efter valet. Om detta till följd av ett regeringsskifte inte är möjligt, ska budgetpropositionen lämnas inom 10 dagar efter det att en ny regering har tillträtt, dock senast den 15 november (3 kap. 2 § riksdagsordningen med tillhörande tilläggsbestämmelser).
Med de angivna ramarna kan tiden för budgetbehandlingen i riksdagen ett valår bli knapp, särskilt om valet medfört ett regeringsskifte. I förarbetena övervägdes därför två alternativa behandlingsordningar för att möjliggöra för riksdagen att kunna avsluta budgetarbetet före juluppehållet (se närmare Riksdagsutredningens principbetänkande förs. 1993/94:TK1 och 1993/94:TK2). Det ena alternativet – som inte har tillämpats i praktiken – gick ut på att tillämpa samma behandlingsordning som under de år då val inte hålls men nöja sig med att fastställa en provisorisk statsbudget före budgetårsskiftet. Det andra alternativet gick ut på en förenklad behandlingsordning där fackutskotten avstår från att yttra sig till finansutskottet. I modifierad form har detta senare alternativ tillämpats efter valen 1998, 2002 och 2006.
Med de angivna ramarna är förutsättningarna för att en ny regering ska hinna sätta sin prägel på sitt första budgetförslag begränsade. Frågan om en tidigareläggning av valdagen togs mot denna bakgrund upp i förarbetena. Riksdagsutredningen stannade för att valdagen skulle tidigareläggas ”cirka två veckor” (förs. 1993/94:TK1 s. 8). De överläggningar i frågan som därefter hölls under hösten 1993 ledde dock inte till någon överenskommelse om att ändra valdagen.
I sitt förslag till ny form för riksdagens budgetbehandling som lämnades våren 1994 (förs. 1993/94:TK2 s. 6) anförde Riksdagsutredningen att förutsättningarna blev begränsade för att en ny regering skulle kunna hinna sätta sin prägel på sitt första budgetförslag, utan den skulle mer eller mindre tvingas ta över den budget som den avgående regeringen redan förberett. Utredningen framhöll dock att om handlingsberedskapen är god hinner en ny regering förmodligen med att föra in något eller några förslag som är tekniskt enkla att utforma. Vidare pekade utredningen på att den nya regeringens företrädare i riksdagen kan antingen motionsvis eller genom utskottsinitiativ ändra i budgetförslaget under beredningen.
Det avgörande argumentet mot att tidigarelägga valdagen var dock enligt utredningens majoritet det förhållande att regeringsdeklarationen skulle kunna utvecklas och omsättas i förslag till reviderade budgetpolitiska riktlinjer för såväl det närmaste följande året som de efterföljande åren. Normalt ska sådana riktlinjer behandlas bara i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen (tilläggsbestämmelse 3.2.2 i riksdagsordningen). Under valår med regeringsskifte måste emellertid enligt utredningen en ny regering ges möjlighet att omedelbart föreslå en alternativ inriktning på budgetpolitiken. Bortsett från vissa enstaka justeringar i själva budgetförslaget skulle ett förslag till sådana reviderade riktlinjer för budgetpolitiken kunna bli den nya regeringens viktigaste tillskott till budgetpropositionen. Med detta synsätt skulle den budget som fastställs för det efterföljande budgetåret vara en övergångslösning under det första halvåret samtidigt som de ändringar som är avsedda att träda i kraft under loppet av budgetåret framgår av de reviderade riktlinjerna för budgetpolitiken. Rent praktiskt tänkte utredningen sig att en ny regering med stöd av de reviderade riktlinjerna skulle återkomma under våren med de förslag till förändringar som är avsedda att träda i kraft under året. Man såg här en ordning där regeringen lägger fram två tilläggsbudgetar: en i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen och en annan vid en tidigare tidpunkt (förs. 1993/94:TK2 s. 32 f.).
Utvärderingar
Frågan om valdagens förläggning under året till följd av den ändrade budgetprocessen har därefter tagits upp av Riksdagskommittén i betänkandet Riksdagen inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1) och av 1999 års författningsutredning i betänkandet Den gemensamma valdagen och andra valfrågor (SOU 2002:42).
Enligt Riksdagskommittén (förs. 2000/01:RS1 s. 64) hade den förenklade behandlingsordningen fungerat någorlunda väl vid valet 1998. De svårigheter som kunde noteras hade sitt upphov i den förändrade parlamentariska situationen efter valet. Förhandlingar upptogs då mellan företrädare för regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Tiden för att genomföra förhandlingarna blev mycket knapp och de båda senare partierna kom i en position där det var svårt att utöva ett inflytande över budgeten. Det berodde bl.a. på att förberedelserna i Regeringskansliet i det läget redan var långt komna. Övriga oppositionspartier menade dock att de klarade av att arbeta fram sina alternativa budgetförslag under valåret tack vare att de dels hade förberett förslag redan under våren, dels hade presenterat sin politik under valrörelsen.
Enligt Riksdagskommittén fanns dock en befogad farhåga för att det skulle kunna bli besvärligt att hinna med budgetprocessen under valår med regeringsskiften. Rörande frågan om det fanns anledning att ändra på budgetprocessen eller på valdagen framhöll kommittén som sin mening att valdagen bör bestämmas med utgångspunkt i en diskussion om olika demokrativärden. Budgetprocessen och andra administrativa omständigheter kunde enligt kommittén vägas in i sammanhanget, men utgångspunkten måste vara att budgetprocessen anpassas till den valdag som bestäms utifrån demokratiaspekter, t.ex. bedömningen av valdeltagandet.
När det sedan gällde frågan om ändringar borde göras i budgetprocessen konstaterade Riksdagskommittén att det med den korta tid som står till buds är svårt för en tillträdande regering att hinna forma sitt budgetalternativ och omedelbart få genomslag för hela sin politik. Enligt kommittén var det dock möjligt för en väl förberedd ny majoritet att hinna lägga in flera av sina prioriterade frågor i budgetpropositionen. Ändringar kunde också göras i riksdagen under utskottsberedningen. Återstående frågor kunde tas upp på våren i en tilläggsbudget.
En uppgift för 1999 års författningsutredning var att pröva om en flyttning av valdagen från hösten till våren kunde vara en lösning för budgetarbetet. Utredningen lämnade dock inte något sådant förslag. En kollision mellan valrörelsen och budgetarbetet borde i stället lösas genom förändringar av budgetprocessen. Enligt utredningen kunde det inte uteslutas att val på våren inte bara kunde leda till ett lägre valdeltagande utan också att det på ett negativt sätt kunde påverka riksdagens arbetsrytm. Utredningens argumentation i övrigt för att inte flytta valdagen följde i huvudsak Riksdagsutredningens utom på en punkt. Riksdagsutredningen menade att det med gällande tidsramar för budgetarbetet var möjligt för en ny regering att föra in något eller några förslag som är tekniskt enkla att utforma. 1999 års författningsutredning gick här något längre i sin bedömning – liksom också Riksdagskommittén tidigare gjort i sin utvärdering – och menade att det var möjligt att även få med de mest prioriterade frågorna.
Grundlagsutredningen anför att de nu diskuterade problemen inte ställdes fullt ut på sin spets förrän vid valet 2006 (SOU 2008:125 s. 183). Vid 1994 års val hade budgetreformen ännu inte trätt i kraft. Erfarenheterna från 1998 års val talar som tidigare redovisats för att budgetprocessen upplevdes som förhållandevis okomplicerad. Något annorlunda förhöll det sig dock efter valet 2002. Det året hölls valet den 15 september. Som tidigare nämnts ska under ett valår, för det fall regeringsskifte inte sker, budgetpropositionen lämnas till riksdagen senast en vecka efter riksmötets öppnande. Riksmötet öppnades den 30 september. Den 3 oktober beslutade regeringen budgetpropositionen. Den 7 oktober överlämnades den till riksdagen. Bakom budgetpropositionen stod då Socialdemokraterna och Vänsterpartiet. Samtidigt fördes diskussioner mellan övriga oppositionspartier. Så småningom inleddes också diskussioner mellan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Natten till den 4 oktober, dvs. efter det att budgetpropositionen hade beslutats, undertecknades det s.k. 121-punktsprogrammet mellan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Detta resulterade i att en gemensam partimotion lämnades in av de nu nämnda tre partierna för att ändra i budgetförslaget under beredningen i riksdagen.
Valet 2006 innebar regeringsskifte. Valet hölls det året den 17 september. Riksmötet öppnades det året den 3 oktober. Den 12 oktober beslutade den nya regeringen budgetpropositionen. Den 16 oktober överlämnades den till riksdagen.
Grundlagsutredningens förslag
Grundlagsutredningen föreslår att valdagen flyttas från tredje söndagen till andra söndagen i september. Under förutsättning att förändringar också görs när det gäller tiden för riksdagens budgetbehandling kan ytterligare tid ges för regeringens arbete med budgetpropositionen, anför utredningen.
Dagens regler innebär att tiden för budgetbehandlingen i riksdagen ett valår kan bli knapp, särskilt om valet medfört ett regeringsskifte. Förutsättningarna för att en ny regering ska hinna med att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag är begränsade, särskilt om regeringsbildningen drar ut på tiden.
Erfarenheterna efter 2006 års val tyder emellertid på att det även efter ett regeringsskifte är möjligt för en regering att hinna sätta sin prägel på sitt första budgetförslag. Samtidigt går det inte att bortse från att tidsramarna är mycket snäva och att man måste räkna med att förutsättningarna vid regeringsskiften inte alltid är goda. Enligt utredningens mening bör dock inte valdagen flyttas från hösten till våren.
Ett bättre alternativ än vårval är att flytta valdagen en vecka eller ett par veckor, vilket skulle innebära att val hålls den första eller andra söndagen i september. Detta skulle, anför utredningen, kunna kombineras med att regeringen får ytterligare någon tid för att lämna budgetpropositionen till riksdagen. Det skulle innebära att riksdagens tid för budgetbehandling förkortas något.
En naturlig utgångspunkt när en flyttning av valdagen övervägs är att sträva efter en så begränsad justering av den inarbetade ordningen som möjligt. En ändring som innebär att val till riksdagen framöver hålls den andra i stället för den tredje söndagen i september framstår med denna utgångspunkt som en lämplig lösning. Utredningen föreslår därför en sådan ändring.
I 3 kap. 5 § regeringsformen bestäms den tidpunkt då riksmötet inleds efter ett val. En nyvald riksdag samlas på femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts. För att förslaget om ändrad valdag ska få den eftersträvade effekten för budgetbehandlingen måste reglerna i tilläggsbestämmelsen i 3.2.1 riksdagsordningen (RO) om när budgetpropositionen ska lämnas ändras.
Då denna fråga påverkar tiden för riksdagens budgetbehandling har utredningen samrått med riksdagens talman och företrädare för riksdagspartierna. Vid samrådet har framgått att man inom riksdagen är beredd att överväga förändringar av nu angivet slag. Under förutsättning att sådana förändringar görs kan ytterligare tid ges för regeringens arbete med budgetpropositionen.
Propositionen
Grundlagspropositionen följer utredningens förslag och föreslår således att valdagen flyttas från tredje söndagen till andra söndagen i september (prop. 2009/10:80 s. 88–90). Regeringen anför att eftersom en nyvald riksdag ska samlas på femtonde dagen efter valdagen kommer en tidigareläggning av valdagen inte att få önskad effekt för regeringens budgetarbete om inte ändring också görs i tilläggsbestämmelse 3.2.1 i riksdagsordningen. Budgetpropositionen ska enligt denna bestämmelse normalt lämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande de år då riksdagsval hålls. När valdagen tidigareläggs möjliggörs en förlängning av denna frist till två veckor utan att förändringen påverkar den tid riksdagen har till förfogande för budgetbehandlingen. Förlängs fristen ytterligare minskar visserligen tiden för budgetbehandling i riksdagen men samtidigt ges regeringen ytterligare förbättrade möjligheter att prägla sitt första budgetförslag med den politik den har fått väljarnas förtroende att genomföra. Regeringen konstaterar att Grundlagsutredningen har haft samråd med riksdagens talman och företrädare för riksdagspartierna och att det då har framkommit att riksdagen är beredd att överväga förändringar av angivet slag. Någon förändring av tilläggsbestämmelsen föreslås dock inte i propositionen.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2011 och den tidigarelagda valdagen skulle således bli verklighet vid 2014 års val.
Utskottets ställningstagande
Inledning
Under ett valår ska budgetpropositionen enligt gällande regler lämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande. Detta innebär att propositionen i regel ska läggas fram 22 dagar efter valet. Om detta till följd av ett regeringsskifte inte är möjligt, ska budgetpropositionen lämnas inom 10 dagar efter det att en ny regering har tillträtt, dock senast den 15 november (3 kap. 2 § riksdagsordningen med tillhörande tilläggsbestämmelser).
Om inte ytterligare lagändringar görs innebär propositionens förslag om en tidigareläggning av valdagen med en vecka att riksdagens tid för budgetbehandlingen under valår ökar med en vecka. Grundlagsutredningen och propositionens avsikt är dock att det är regeringens tid som ska öka. För att det ska bli fallet krävs en ändring i riksdagsordningen (men något sådant lagförslag finns alltså inte i propositionen). En sådan ändring skulle innebära att den tidsutdräkt som anges till 10 dagar efter att en ny regering har tillträtt tills budgetpropositionen ska lämnas ökas till 17 dagar. Därmed skulle en ny regering få ytterligare en vecka på sig för att ta fram budgetpropositionen jämfört med dagens förhållanden, utan att riksdagens tid ändras.
Propositionen konstaterar att Grundlagsutredningen har haft samråd med riksdagens talman och företrädare för riksdagspartierna och att det då har framkommit att riksdagen är beredd att överväga förändringar som skulle ge en ny regering ytterligare tid för att ta fram budgetpropositionen, dock med den skillnaden att riksdagens tid för budgetbehandlingen då skulle minska.
Den ordinarie budgetprocessen i riksdagen under ett icke-valår kan indelas i ett antal steg som sammanlagt tar tre månader (20/9–20/12). Eftersom budgetpropositionen under ett valår läggs minst tre veckor senare (redan utan regeringsskifte) skulle det innebära att om processen ska fortgå på vanligt sätt i tre månader, hinner den inte slutföras under hösten utan måste fortsätta in på det nya budgetåret. Om riksdagens behandling sker lite snabbare i olika led går det dock att fatta budgetbesluten före jul.
Diskussionen i Grundlagsutredningen och propositionen tar dock sikte på situationen efter regeringsskifte. Vid de tre senaste regeringsskiftena har det gått mycket snabbt att utse en ny statsminister. Överläggningar mellan partiledarna och talmannen har avslutats redan andra dagen efter det att riksdagen samlats och ett förslag om ny statsminister har bordlagts första gången redan på tisdagen i första veckan. Valet har sedan ägt rum på torsdagen och den nya regeringen har tillträtt på fredagen.
Motionstiden på budgetpropositionen hösten 2006 gick ut den 31 oktober. Samtliga utskott gavs tillfälle att senast den 14 november yttra sig till finansutskottet över ramarna för utgiftsområdena och beräkningen. Sex utskott lämnade formella yttranden (KU, SkU, SfU, KrU, NU och AU) och fem utskott lämnade yttranden genom protokollsutdrag (JuU, CU, SoU, TU och MJU). Skatteutskottet, som yttrade sig över skatteförslagen och inkomstberäkningarna, lämnade ett särskilt omfattande yttrande, men även andra utskott, såsom arbetsmarknadsutskottet, lämnade omfattande yttranden.
Under beredningen i finansutskottet remitterades också några lagförslag till Lagrådet och Skatteverket. Socialdemokraterna begärde ett utökat remissförfarande. Ordföranden i utskottet framhöll att en sådan omfattande remiss skulle innebära att riksdagen inte skulle hinna besluta om de aktuella lagförslagen så att de skulle kunna träda i kraft den 1 januari 2007. Remissinstanser som inte tidigare medverkat i beredningen av lagförslagen skulle behöva för lång tid för att ges rimliga förutsättningar att utarbeta sina yttranden. Eftersom lagförslagen ska ses som en integrerad del av den ekonomiska politik som regeringen föreslagit bör de genomföras samtidigt med övriga åtgärder i budgetpropositionen. För några av lagförslagen skulle en försening kunna innebära att de inte skulle kunna genomföras förrän 2008. En sådan fördröjning skulle innebära att helheten i budgetförslaget rubbas och därmed påverka genomförandet av centrala delar av de förslag som regeringen lagt fram till riksdagen. Det skulle således leda till sådant avsevärt men som avses i 4 kap. 11 § riksdagsordningen. Ordföranden föreslog därför att remissen inte ska genomföras. Utskottet beslutade enligt ordförandens förslag. Socialdemokraterna och Vänsterpartiet reserverade sig mot detta beslut (bet. 2006/07:FiU1 s. 21 f.).
Betänkandet över utgiftsramarna och beräkningen av statsinkomsterna (bet. 2006/07:FiU1) justerades i utskottet den 23 november och kammaren fattade beslut med anledning av betänkandet den 6 december. Torsdagen den 21 december fattade kammaren de sista besluten för det kommande budgetåret om anslagens fördelning inom utgiftsområdena.
För att illustrera problematiken redovisas här tidsramarna om det skulle bli regeringsskifte 2010. Med ett liknande förfarande som vid de senaste regeringsskiftena skulle en ny regering kunna tillträda fredagen den 8 oktober 2010. Budgetpropositionen skulle då överlämnas 10 dagar senare dvs. måndagen den 18 oktober och motionstiden kommer att löpa ut tisdagen den 2 november.
Ett motsvarande förlopp som 2006 skulle kunna genomföras hösten 2010 om utskotten yttrar sig senast den 23 november. Alternativt avstår finansutskottet från att grunda sitt ställningstagande till ramar för utgiftsområdena på yttrande från övriga utskott. Ett rambetänkande bör i båda fallen kunna justeras av utskottet den 30 november. Det innebär att det skulle kunna behandlas i kammaren den 8 december. Några utskott får justera sina betänkanden över utgiftsområdena under förutsättning av kammarens bifall till finansutskottets betänkande. Budgetdebatterna skulle därmed kunna ta sin början i kammaren torsdagen den 9 december och pågå fram till torsdagen den 23 december.
Frågan bör utredas
Som regeringen redovisar anförs i Grundlagsutredningen att utredningen har haft samråd med riksdagens talman och företrädare för riksdagspartierna och att det då har framkommit att riksdagen är beredd att överväga förändringar som skulle ge en ny regering ytterligare tid för att ta fram budgetpropositionen. Det har dock inte lagts något förslag av det slaget.
Utskottet anser att det inte nu finns tillräckligt underlag för att fatta något beslut om förkortad tid för riksdagens behandling av budgetpropositionen under valår. Redogörelsen ovan visar att redan med den tid som nu finns för riksdagens behandling av budgetpropositionen vid regeringsskifte är tidsgränserna mycket kärva. Tiden för beredning i riksdagen är mycket knapp. En förkortning kan rimligen endast komma till stånd efter mer ingående överväganden. Utskottet kan konstatera att sådana överväganden inte har gjorts i frågan, varken inom Regeringskansliet eller inom riksdagen.
I syfte att närmare utreda frågan om förkortad budgetberedning i riksdagen anser finansutskottet att konstitutionsutskottet bör föreslå riksdagen att som sin mening ge riksdagsstyrelsen till känna att styrelsen bör låta utreda frågan om det är lämpligt att korta tiden för budgetberedning i riksdagen. Utredningen bör ske så att erfarenheterna efter 2010 års val kan beaktas.
Riksdagsstyrelsen bör i sina överväganden väga in de erfarenheter som har gjorts av budgetprocessen efter val. Vidare bör följande ingå som en del av det som styrelsen beaktar:
·. Det är riksdagen som anvisar medel och som genom lagstiftning beslutar om skatter. För att riksdagen ska kunna göra en reell prövning av regeringens och oppositionens budgetförslag och besluta budgeten krävs att riksdagen ges tidsmässigt utrymme för sina uppgifter.
·. En budgetproposition som tas fram av en nytillträdd regering kan kräva särskild granskning av riksdagen. Budgetpropositionen kan under valår innehålla förslag som inte har utretts lika väl som förslag under icke-valår. Riksdagens granskning blir då särskilt viktig och kräver tid.
·. Allt annat lika innebär ett senare överlämnande av budgetpropositionen att riksdagens beslut fattas senare. Det torde vara särskilt angeläget att beslut om skatter – som rör enskilda medborgare – kan fattas i god tid före ikraftträdandet, dvs. i normalfallet i god tid före årsskiftet. En senareläggning av riksdagens beslut skulle innebära att medborgarna som har att följa t.ex. skattelagstiftningen får kortare tid på sig för att anpassa sig till nya regler.
·. Riksdagen kan behöva sammanträda under tid som tidigare inte nyttjats. Utskotten bör ges rätt att sammanträda medan arbetsplenum pågår i kammaren. Utskotten kan också behöva sammanträda under plenifri tid och kammaren kan behöva ha arbetsplenum under veckans sju dagar.
Beslut om utgiftsområden
En närliggande fråga – som inte tas upp i Grundlagsutredningen eller propositionen – rör bestämmelserna om när beslut om indelningen i utgiftsområden ska fattas. I 5 kap. 12 § riksdagsordningen anges att riksdagen genom lag kan besluta att hänföra statsutgifter till olika utgiftsområden. Enligt tilläggsbestämmelse 5.12.1 ska beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen.
Utgiftsområdena och deras benämningar framgår av riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 5.12.1. Utgiftsområdenas innehåll är inte lagreglerat. I konstitutionsutskottets betänkande 1995/96:KU21 presenterades (i bilaga 1) ett förslag till indelning av budgeten i utgiftsområden, vilken även innefattade en förteckning över verksamheter, bidrag och myndigheter m.m. fördelade på utgiftsområden. Riksdagen beslutade om förteckningen i enlighet med utskottets förslag (bet. 1995/96:KU21, rskr 1995/96:157–160).
Riksdagen beslutade våren 2001 att beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde ska fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen (framst. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273, RO 5.12.1 tredje stycket). Som bakgrund till förslaget om ändringar i utgiftsområdena hade Riksdagskommittén noterat följande (framst. 2000/01:RS1 s. 92):
En lämplig ordning är att regeringen i vårpropositionen lämnar förslag till ändringar i indelningen och att ändringarna fastställs av riksdagen. De ändringar vi då avser är de som behövs för att utgiftsområdesindelningen skall vara förenlig dels med riksdagsordningen, dels med riksdagsbeslutet om ämnesförteckning. Samma skäl som gäller för regeringens förslag gör sig enligt vår mening gällande också i fråga om motioner. Alla förslag om utgiftsändringar som kräver ändringar i riksdagsordningen eller i den förteckning i KU-betänkandet som riksdagen ställt sig bakom med de ändringar som redan genomförts bör således beslutas under våren. Det ter sig enligt vår mening knappast rimligt att ha en ordning som innebär att hela ämnesförteckningen bifogas propositionen eller utskottsbetänkandet varje år. Det borde vara tillräckligt att bara ändringarna redovisas. Det kan vara lämpligt att med några års mellanrum – beroende på antalet ändringar – som bilaga till propositionen eller betänkandet foga en fullständig förteckning.
Bakgrunden var enligt Riksdagskommittén den osäkerhet som tycktes finnas om vad som gäller beträffande ändringar i fråga om vad utgiftsområdena bör innefatta. Senast en fullständig förteckning publicerades var i konstitutionsutskottets betänkande 2007/08:KU24 bilaga 8.
Bestämmelsen i RO 5.12.1 tredje stycket innebär att en nytillträdd regering inte kan föreslå riksdagen att ändra på indelningen i utgiftsområden för det kommande budgetåret, eftersom beslut måste fattas i samband med vårpropositionen. Visserligen skapar regeln stabilitet i statsbudgetens indelning, men den innebär också att en ny riksdag och regering inte kan få genomslag för sin uppfattning om utgiftsområdesindelningen förrän i den budget som börjar gälla ca 15 månader efter valet. Vidare kan konstateras att osäkerhet om vad som gäller beträffande ändringar i fråga om vad utgiftsområdena bör innefatta torde kunna undanröjas även om beslut fattas vid ett annat tillfälle än i samband med vårpropositionen.
En diskussion om bestämmelsen har också aktualiserats med anledning av att regeringen önskat göra ändringar i utgiftsområdesindelningen under löpande budgetår. Några förslag om förändringar av detta slag har emellertid inte förelagts riksdagen.
I det föreslagna tillkännagivandet om budgetarbetet i riksdagen under valår bör Riksdagsstyrelsen uppmanas att också överväga om bestämmelsen om att beslut om ändringar i utgiftsområdesindelningen måste fattas i samband med vårpropositionen är ändamålsenlig.
Övriga frågor
Grundlagspropositionen innehåller ytterligare ett par förslag som rör finansutskottets område. En lagteknisk fråga – som inte tas upp i propositionen – är att det i regeringsformen 9 kap. 11 § hänvisas till att ytterligare reglering av riksdagens och regeringens befogenheter i budgetordningen finns i riksdagsordningen och särskild lag, varmed avses budgetlagen. Även riksdagsordningen (RO 3.2.3) innehåller en hänvisning till budgetlagen. Finansutskottet anser att konstitutionsutskottet i sin beredning av grundlagspropositionen bör överväga om det kan anses nödvändigt med en hänvisning i både regeringsformen och riksdagsordningen.
I övrigt kan finansutskottet konstatera att de förslag som rör utskottets område inte föranleder några särskilda påpekanden. Dessa övriga förslag i propositionen redovisas nedan.
I regeringsformen införs en ny bestämmelse som förtydligar att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig (s. 213–215 i propositionen). Vidare föreslås vissa ändringar i 9 kap. regeringsformen om finansmakten. Ändringarna syftar bl.a. till att anpassa regleringen av budgetprocessen till den praxis som utvecklats samt att ge kapitlet en tydligare och mer rättvisande utformning. Den närmare regleringen av budgetprocessen kommer även fortsättningsvis att ges i riksdagsordningen och budgetlagen. Propositionens förslag i denna del är:
·. Bestämmelsen i 9 kap. regeringsformen att besluten om budgeten ska tas upp i en statsbudget tas bort, men den i riksdagsordningen föreskrivna skyldigheten för finansutskottet att sammanställa statsbudgeten kvarstår (s. 228–229).
·. Bestämmelsen i 9 kap. regeringsformen att riksdagen vid besluten om budgeten ska beakta behovet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel för rikets försvar tas bort. När regleringen infördes i 1809 års regeringsform sammanträdde riksdagen vanligen vart femte år och krig pågick mellan Sverige och Ryssland (s. 229–230).
·. I 9 kap. regeringsformen införs en ny bestämmelse som innebär att om riksdagen inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål före budgetperiodens början ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen, gälla till dess att anslag har beslutats. I dag är den situationen oreglerad (s. 231–232).
·. Det klargörs att det är möjligt att besluta om riktlinjer för hela statens verksamhet (s. 232–233).
·. Bestämmelsen i 9 kap. att statens medel inte får användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt justeras något och placeras i en särskild paragraf som reglerar genomförandet av budgeten. I bestämmelsen om regeringens dispositionsrätt när det gäller statens medel och övriga tillgångar tas begreppet ”statens medel” bort eftersom det är tillräckligt att ange att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar (s. 233–235).
·. I 9 kap. regeringsformen införs en ny bestämmelse som anger att regeringen ska överlämna en årsredovisning för staten till riksdagen (s. 235).
Stockholm den 2 mars 2010
På finansutskottets vägnar
Stefan Attefall
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Stefan Attefall (kd), Thomas Östros (s), Bertil Kjellberg (m), Anna Lilliehöök (m), Sonia Karlsson (s), Lars Elinderson (m), Roger Tiefensee (c), Nina Lundström (fp), Peder Wachtmeister (m), Agneta Gille (s), Göran Pettersson (m), Ulla Andersson (v), Tommy Ternemar (s), Emma Henriksson (kd), Jörgen Hellman (s), Mikael Damberg (s) och Mats Pertoft (mp).