2009/10:KU18 Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor

Konstitutionsutskottets betänkande 2009/10:KU18
Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 2009/10:81 Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor. I propositionen föreslås ändringar i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Vidare föreslås ändringar i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden och i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

I propositionen föreslås att s.k. digital bio och annan offentlig uppspelning ur databaser ska omfattas av grundlagsskyddet i yttrandefrihetsgrundlagen. Undantaget från censurförbudet utvidgas så att det tillåter lagregler om granskning och godkännande av digital bio på samma sätt som för traditionell biograffilm. Ändringarna föranleder vissa tillägg i regeringsformen.

Vidare föreslås att det ska bli möjligt att i lag ställa krav på den som sänder tv i tråd att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

I propositionen föreslås också att det i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen tydliggörs att det är förbjudet för myndigheter och andra allmänna organ att ingripa mot den som använder sig av sin tryck- respektive yttrandefrihet. De allvarligaste överträdelserna straffsanktioneras. Motsvarande regler föreslås genom ändringar i offentlighets- och sekretesslagen gälla i kommunala företag och sådana organ som anges i bilagan till den lagen.

Slutligen lämnas ett antal förslag till lagändringar för att förtydliga yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet på viss databasverksamhet.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2011.

Inga följdmotioner har väckts med anledning av propositionen. I betänkandet behandlas en motion från den allmänna motionstiden 2009.

Utskottet föreslår att regeringens förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen antas som vilande.

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i regeringsformen. Dessa ändringar berör paragrafer som även föreslås ändrade i proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag. Av samordningsskäl behandlas förslagen som rör regeringsformen i utskottets betänkande 2009/10:KU19.

Enligt utskottets mening har regeringens förslag till lag om ändringar i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ett sådant samband med de föreslagna grundlagsändringarna att de bör antas först i samband med att riksdagen slutligt antar förslagen till grundlagsändringar. Utskottet föreslår därför att behandlingen i denna del skjuts upp till riksmötet 2010/11.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Grundlagsförslag

Riksdagen antar som vilande regeringens förslag till

a) lag om ändring i tryckfrihetsförordningen och

b) lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:81 punkterna 2 och 3 samt avslår motion 2009/10:So278 yrkande 5.

Övriga lagförslag

Riksdagen beslutar att till 2010/11 års riksmöte skjuta upp behandlingen av regeringens förslag till

a) lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden och

b) lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Stockholm den 18 maj 2010

På konstitutionsutskottets vägnar

Berit Andnor

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit Andnor (s), Per Bill (m), Morgan Johansson (s), Andreas Norlén (m), Stefan Tornberg (c), Yilmaz Kerimo (s), Cecilia Wigström i Göteborg (fp), Helene Petersson i Stockaryd (s), Björn Leivik (m), Billy Gustafsson (s), Ingvar Svensson (kd), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s), Mikael Johansson (mp), Karl Sigfrid (m), Marianne Watz (m) och Birgitta Sellén (c).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2009/10:81 Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor föreslår regeringen att riksdagen antar de förslag till lag om ändring i regeringsformen, lag om ändring i tryckfrihetsförordningen, lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen, lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden samt lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som regeringen lägger fram i nämnda proposition. Regeringens förslag återges i bilaga 1 och lagförslaget i bilaga 2.

Regeringen har i propositionen redogjort för ärendets beredning fram till dess att propositionen beslutades. Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande. Lagrådet har haft vissa synpunkter på lagförslaget. Regeringen har i huvudsak beaktat Lagrådets synpunkter. Lagrådet anser det inte lämpligt att möjligheten till förhandsgranskning regleras i en övergångsbestämmelse till regeringsformen. Regeringen delar denna bedömning och avser att återkomma i frågan i annat sammanhang.

I betänkandet behandlas även en motion från den allmänna motionstiden 2009. Förslaget i motionen återges i bilaga 1.

Regeringens lagförslag i den nu aktuella propositionen berör paragrafer i regeringsformen som även föreslagits ändrade i proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag. De berörda paragraferna är 2 kap. 1 § och 8 kap 21 § regeringsformen. Av samordningsskäl behandlas förslagen till ändringar i regeringsformen samt dess övergångsbestämmelser i utskottets betänkande 2009/10:KU19 En reformerad grundlag, som ska behandlas i riksdagens kammare den 27 maj 2010.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Vidare föreslås att det ska bli möjligt att i lag ställa krav på den som sänder tv i tråd att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

I propositionen föreslås också att det i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen tydliggörs att det är förbjudet för myndigheter och andra allmänna organ att ingripa mot den som använder sig av sin tryckfrihet respektive yttrandefrihet. De allvarligaste överträdelserna straffsanktioneras. Motsvarande regler föreslås genom ändringar i offentlighets- och sekretesslagen gälla i kommunala företag och sådana organ som anges i bilagan till den lagen.

Slutligen lämnas ett antal förslag till lagändringar för att förtydliga yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet på viss databasverksamhet.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2011.

Utskottets överväganden

Grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att yttrandefrihetsgrundlagen ska utvidgas till att omfatta digital bio och att undantaget från censurförbudet utvidgas till att även omfatta förhandsgranskning av digital bio, och föreslår att de antas som vilande. Utskottet ställer sig även bakom regeringens förslag till ändringar i regeringsformen och dess övergångsbestämmelser. Av samordningsskäl behandlas förslagen i denna del i betänkande 2009/10:KU19.

Gällande ordning

Av 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) framgår att tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler gäller beträffande friheten att yttra sig i de medier som omfattas av dessa grundlagars tillämpningsområde.

Grundlagsskyddet för yttrandefriheten enligt yttrandefrihetsgrundlagen omfattar ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra s.k. tekniska upptagningar (1 kap. 1 §). Med ”vissa liknande överföringar” avses andra överföringar än sändningar av ljudradio och television av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor, t.ex. överföringar från vissa databaser på Internet. Med ”tekniska upptagningar” avses i yttrandefrihetsgrundlagen upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Med ”databas” avses en samling av information lagrad för automatiserad behandling.

I 1 kap. 3 § första stycket första meningen YGL föreskrivs att det inte får förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. I andra meningen anges att det inte heller är tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i grundlagen på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radioprogram förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten.

Förbudet mot förhandsgranskning gäller om inte stöd för åtgärden ges i yttrandefrihetsgrundlagen. Ett sådant stöd finns bara såvitt avser rörliga bilder i filmer, videogram och andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt (se lag [1990:886] om granskning och kontroll av filmer och videogram). Missbruk av tryck- och yttrandefriheten utgör brott endast i de fall som anges särskilt i 7 kap. tryckfrihetsförordningen respektive 5 kap. yttrandefrihetsgrundlagen. I båda lagarna erinras också den som ska döma över missbruk om att betänka att tryck- respektive yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, uppmärksamma syftet mer än framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla (1 kap. 4 § TF respektive 1 kap. 5 § YGL).

Av 1 kap. 6 § YGL framgår att yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med sådana sändningar av radioprogram avses även tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas (den s.k. webbsändningsregeln).

Enligt 1 kap. 9 § YGL – den s.k. databasregeln – tillämpas denna grundlags föreskrifter om radioprogram också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten information ur en databas vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten.

Av 1 kap. 10 § YGL framgår att grundlagen är tillämplig på sådana tekniska upptagningar som är utgivna. En teknisk upptagning anses utgiven då den utlämnats för spridning till allmänheten t.ex. genom uppspelning eller försäljning.

Enligt 2 kap. 1 § 3 RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad mötesfrihet. Av 2 kap. 14 § RF framgår att mötesfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. Enligt punkt 4 i 1976 års övergångsbestämmelser till vissa ändringar i regeringsformen får utan hinder av 2 kap. 1 § 3 och 14 § första stycket i lag föreskrivas att filmer och videogram inte får förevisas offentligt, om de inte dessförinnan har godkänts för en sådan visning.

Propositionen

Med digital bio avses att det innehåll som ska visas distribueras till en biograf via bredband, satellit eller på en enkel minihårddisk i stället för på traditionella rullar av celluloidfilm. Filmen laddas därefter ned i en server (databas) och visas för biopubliken genom uppspelning ur denna. Uppspelningen startas av biografen eller filmdistributören.

Enligt regeringens bedömning omfattas inte digital bio av yttrandefrihetsgrundlagen. Som skäl härför anför regeringen bl.a. att varken databasregeln eller webbsändningsregeln är tillämpliga. Detta förklaras med att överföringen inte startas av mottagarna, dvs. biopubliken. Det är inte heller fråga om s.k. pushteknik, dvs. en överföring av information enligt en i förväg träffad överenskommelse. Biopubliken får ingen information överförd till sig utan kan endast ta del av informationen genom att titta på bioduken, anför regeringen. Inte heller huvudregeln om radioprogram är tillämplig, enligt regeringen, eftersom sändningen inte är avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel.

Regeringen föreslår i propositionen att ett grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas införs. Skälet för regeringens förslag är att visning av digital bio ökar och att så gott som all produktion, distribution och visning av film bedöms vara digital inom några år. Det är enligt regeringen mot denna bakgrund angeläget att en sådan offentlig uppspelning ur en databas har grundlagsskydd på samma sätt som om filmen offentliggjorts genom uppspelning av en teknisk upptagning. Även annan offentlig uppspelning ur en databas än digital bio, t.ex. av musik, omfattas av förslaget.

Förslaget innebär att en ny punkt införs i databasregeln. De massmedieföretag som anges i databasregeln får automatiskt grundlagsskydd för uppspelningen medan andra aktörer, t.ex. den som driver biografverksamhet, får grundlagsskydd genom utgivningsbevis. Ändringen föranleder vidare vissa ändringar i regeringsformen.

Regeringen anför att traditionell biografvisning genom uppspelning av celluloidfilm har automatiskt grundlagsskydd enligt 1 kap. 10 § YGL. Regeringen framhåller att det automatiska grundlagsskyddet för databasverksamhet i 1 kap. 9 § YGL tillkom i syfte att göra det möjligt för traditionella massmedieföretag att använda databaser i nyhetsförmedlingens och opinionsbildningens tjänst på samma villkor som gäller för det tryckta ordet. En viktig del av motivet för det automatiska grundlagsskyddet för databaser är hänförlig till behovet av skydd för nyhetsförmedlingens källor. Det har därför framstått som följdriktigt att grundlagsskyddet gäller samma krets som den till vilken detta källskydd är knutet (se bl.a. prop. 1990/91:64 s. 66). ”Den som driver biografverksamhet” är inte ett sådant traditionellt massmedieföretag till vilket uppgifter kan lämnas med meddelarskydd. Regeringen anser mot denna bakgrund att den krets som får automatiskt grundlagsskydd för databasverksamhet inte bör utvidgas till att också omfatta ”den som bedriver biografverksamhet”.

I propositionen föreslår regeringen vidare att undantaget från censurförbudet (1 kap. 3 § andra stycket YGL) utvidgas så att det tillåter lagregler om granskning och godkännande av digital bio. Genom att digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas förs in under yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde – i enlighet med regeringens förslag – gäller förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder för sådana uppspelningar, vilket betyder att förhandsgranskning av film som visas genom digital bio inte får ske. Som skäl för regeringens förslag att utvidga undantaget från förbudet anför regeringen att det inte finns några sakliga skäl att göra skillnad mellan traditionell biografvisning och digital bio i nu aktuellt hänseende.

Frågan om förhandsgranskning av filmer som ska visas offentligt övervägs för närvarande inom Regeringskansliet. Utredningen om översyn av filmgranskningslagen m.m. har i sitt betänkande Avskaffande av filmcensuren för vuxna (SOU 2009:51) föreslagit att förhandsgranskningen av film avsedd att visas för personer över 15 år ska avskaffas. Däremot föreslås att filmer som ska visas för barn även fortsättningsvis ska åldersklassificeras. I propositionen anges att om vuxencensuren avskaffas, men förhandsgranskning för åldersprövning till skydd för barn kvarstår i enlighet med det förslag som för närvarande bereds inom Regeringskansliet, bör även undantaget från censurförbudet i yttrandefrihetsgrundlagen snävas in så att det endast medger förhandsgranskning i form av åldersprövning till skydd för barn.

Regeringen framhåller vidare att reglerna om förhandsgranskning av filmer och videogram även innebär en inskränkning av mötesfriheten. En möjlighet att förhandsgranska digital bio förutsätter därför ett tillägg i övergångsbestämmelserna till regeringsformen.

Utskottets ställningstagande

Regeringen har bedömt att digital bio inte omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde och har därför föreslagit att ett tillägg görs i databasregeln för att uppnå grundlagsskydd. Utskottet finner inte anledning att göra någon annan bedömning än regeringen i denna fråga och tillstyrker förslaget i denna del.

Regeringen har även föreslagit att undantaget från censurförbudet utvidgas till att omfatta förhandsgranskning av digital bio. Utskottet tillstyrker förslaget även i detta avseende. Utskottet föreslår att förslagen till ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen antas som vilande.

Utskottet ställer sig även bakom regeringens förslag till ändringar i regeringsformen och dess övergångsbestämmelser. Av samordningsskäl behandlas förslagen i denna del i betänkande 2009/10:KU19.

Möjlighet att tillgängliggöra trådsända tv-program för personer med funktionsnedsättning

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att det i yttrandefrihetsgrundlagen ska införas ett undantag som tillåter regler i vanlig lag om skyldighet för den som i tråd sänder tv-program att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning, och föreslår att det ska antas som vilande.

Gällande ordning

Etableringsfrihet är en av de grundläggande principerna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Den innebär att det står var och en fritt att inleda och driva verksamhet för spridning av information till allmänheten i de former som skyddas av grundlagarna. Något krav på tillstånd får inte ställas upp och möjligheten att driva verksamheten får inte begränsas av villkor som inte har stöd i grundlagarna.

Regeln om etableringsfrihet för trådsändningar finns i 3 kap. 1 § YGL. Enligt bestämmelsen har varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätt att sända radioprogram genom tråd. Av 1 kap. 1 § tredje stycket YGL framgår att med radioprogram avses i grundlagen såväl ljudradio- som tv-program. Etableringsfriheten för trådsändningar är emellertid inte helt oinskränkt. I 3 kap. 1 § andra stycket YGL anges vilka undantag som får göras i lag. Etableringsfriheten hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning (den s.k. must carry-principen). Denna frihet hindrar inte heller att det meddelas föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar. Det är vidare tillåtet att genom lag meddela föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet och om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp.

Beträffande rätt att sända ljudradio- eller tv-program på annat sätt än genom tråd (”genom etern”) råder inte samma starka etableringsfrihet. Denna rätt får enligt 3 kap. 2 § första stycket YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana regler finns i radio- och tv-lagen (1996:844).

I fråga om begränsningar i den grundlagsskyddade sändningsrätten gäller enligt 3 kap. 3 § YGL vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen.

I 3 kap. 4 § YGL finns en bestämmelse som skyddar det redaktionella oberoendet. Enligt denna bestämmelse avgör den som sänder radioprogram självständigt vad som ska förekomma i programmen.

Propositionen

Regeringen föreslår att en bestämmelse införs i yttrandefrihetsgrundlagen som tillåter regler i vanlig lag om skyldighet för den som i tråd sänder tv-program att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

I detta sammanhang kan noteras att regeringen i proposition 2009/10:115 En ny radio- och tv-lag (s. 130 f.) har föreslagit att en föreskrift införs i radio- och tv-lagen av innebörden att leverantörer av medietjänster som tillhandahåller tv-sändning, beställ-tv eller sökbar text-tv på något annat sätt än genom tråd ska utforma tjänsten på ett sådant sätt att programmen bli tillgängliga för personer med funktionsnedsättning i den omfattning som särskilt beslutas. Förslaget överensstämmer i huvudsak med AV-utredningens förslag i dess betänkande En ny radio- och tv-lag (SOU 2008:116). Eftersom den nya radio- och tv-lagen föreslås träda i kraft redan den 1 augusti 2010 har kravet på tillgängliggörande begränsats till tjänster som tillhandahålls på annat sätt än genom tråd. Regeringen har för avsikt att återkomma i annat sammanhang till frågan om kravet på tillgängliggörande ska gälla även beträffande program i trådsändningar.

En skyldighet att göra sändningar tillgängliga för personer med funktionsnedsättning kan, framhåller regeringen, vara kostnadskrävande och medföra krav på t.ex. anskaffning av teknisk utrustning eller rekrytering av personal med särskild kompetens. Sådana effekter kan ha en negativ inverkan på möjligheten att inleda och bedriva trådsändningar. Om en lagregel av motsvarande innehåll som den av AV-utredningen föreslagna ska införas också för den som sänder tv-program genom tråd, skulle det innebära en inskränkning av etableringsfriheten för trådsändningar. För att en sådan lagregel ska vara tillåten krävs således att ett undantag införs i yttrandefrihetsgrundlagen, anför regeringen.

Regeringen anför att etableringsfriheten är en av de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna, och att det måste föreligga starka skäl för att göra inskränkningar i den. En reglering som utökar programföretagens skyldighet att göra de tv-program de distribuerar tillgängliga för personer med funktionsnedsättning syftar till att öka möjligheterna för dessa personer att bli delaktiga i samhällslivet. När det gäller etersändningar har det ansetts yttrandefrihetsrättsligt acceptabelt att ålägga public service-bolagen och TV4 en skyldighet i tillståndsvillkoren att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Det finns, menar regeringen, ett värde i att eter- och trådsändningar i detta avseende behandlas lika, och ändamålet är enligt regeringens mening så angeläget att det finns tillräckliga skäl att inskränka etableringsfriheten för trådsändningar för att öka tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning.

Undantaget från etableringsfriheten ska begränsas till användning av viss teknik för att innehållet ska tillgängliggöras för personer med funktionsnedsättning. Inskränkningen får inte avse något som inkräktar på programföretagens redaktionella självbestämmande, anför regeringen.

Regeringen framhåller att hur stor inverkan på etableringsfriheten sådana regler får är beroende av den närmare utformningen och omfattningen av de regler som införs i lag. Regeringen betonar att det från yttrandefrihetsrättslig synpunkt är väsentligt att lagreglerna inte blir för långtgående. De får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och de får aldrig sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen.

Utskottets ställningstagande

Såsom regeringen framhållit är etableringsfriheten en av de grundläggande principerna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt denna princip står det var och en fritt att inleda och driva verksamhet för att sprida information till allmänheten. När det gäller etableringsfriheten för trådsändningar har dock vissa undantag uppställts i yttrandefrihetsgrundlagen.

Regeringen föreslår i propositionen att ett nytt undantag ska införas i yttrandefrihetsgrundlagen. Syftet är att tillåta lagregler som ökar tillgängligheten av trådsända tv-program för personer med funktionsnedsättning.

Utskottet vill inledningsvis understryka att det krävs starka skäl för att inskränkningar ska få göras i etableringsfriheten. Regeringen har anfört att en reglering som utökar programföretagens skyldighet att göra tv-program tillgängliga för personer med funktionsnedsättning syftar till att öka möjligheterna för dessa personer att bli delaktiga i samhällslivet. Ändamålet är enligt regeringens mening så angeläget att det finns tillräckliga skäl att inskränka etableringsfriheten för trådsändningar. Enligt utskottets mening är det väsentligt för yttrandefriheten att lagreglerna inte blir för långtgående. Utskottet anser att den nu föreslagna inskränkningen av etableringsfriheten kan godtas så länge som de lagregler som införs inte går längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet och inte heller sträcker sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Inskränkningen får inte heller, såsom även regeringen framhåller, avse något som inkräktar på programföretagens redaktionella självbestämmande. En avvägning måste göras mellan intresset av etableringsfrihet och intresset av att göra trådsändningar tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. När det gäller vilka tekniska krav som bör ställas på programföretagen, vill utskottet framhålla att kraven å ena sidan inte får leda till orimliga ekonomiska konsekvenser så att företag avstår från att etablera eller driva sändningar. Å andra sidan får hänsynen till de ekonomiska konsekvenserna för programföretagen inte leda till att syftet med nämnda reglering – att göra trådsändningar tillgängliga för personer med funktionsnedsättning – urholkas.

Såsom regeringen anför har det ansetts yttrandefrihetsrättsligt acceptabelt att ålägga public service-bolagen och TV4 en skyldighet i tillståndsvillkoren att göra program tillgängliga för personer med funktionsnedsättning, och det finns ett värde i att i detta avseende behandla tråd- och etersändningar lika. Med det nu anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i denna del och föreslår att det antas som vilande.

Efterforsknings- och repressalieförbudet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag som innebär att repressalieförbudet uttryckligen regleras i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen samt att straffbestämmelser som straffbelägger de allvarligaste överträdelserna av repressalieförbudet införs i båda dessa grundlagar. Utskottet föreslår att förslagen antas som vilande.

Gällande ordning

Efterforsknings- och repressalieförbudet utgör en del av det s.k. meddelarskyddet. De andra beståndsdelarna av meddelarskyddet utgörs av meddelarfriheten och anskaffarfriheten samt rätten till anonymitet.

Med meddelarfrihet avses normalt den grupp av regler i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen som innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift, radio, tv eller teknisk upptagning. Enligt 1 kap. 1 § TF föreskrivs nämligen att det står envar fritt att i alla de fall då något annat inte är föreskrivet i förordningen meddela uppgifter och underrättelse i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. En motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § YGL. Meddelarfriheten ingår som ett led i den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen. Den får endast begränsas på det sätt som anges i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen.

Det finns dock vissa undantag från meddelarfriheten. Om någon lämnar ett meddelande som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket TF eller 1 kap. 2 § YGL och därmed gör sig skyldig till någon av de gärningar som räknas upp i 7 kap. 3 § första stycket TF respektive 5 kap. 3 § första stycket YGL, gäller om ansvar för ett sådant brott det som är föreskrivet i vanlig lag, dvs. brottsbalken. De gärningar som anges i dessa bestämmelser avser vissa allvarliga brott mot rikets säkerhet, oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av en sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande när gärningen är uppsåtlig samt uppsåtligt åsidosättande av en tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag. Den särskilda lag som hänvisningen avser är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I offentlighets- och sekretesslagen räknas de tystnadsplikter upp som har företräde framför principen om meddelarfrihet.

Meddelarfriheten kompletteras med skydd för meddelarens anonymitet. Bestämmelser om anonymitetsskydd finns i 3 kap. TF. En meddelare har rätt att vara anonym (1 §), och den som har tagit emot en uppgift för publicering har, med vissa undantag, tystnadsplikt beträffande meddelarens identitet (3 §). Denna del av anonymitetsskyddet kan skydda en meddelare från att utsättas för andra obehag än myndighetsingripanden, t.ex. missnöjesyttringar från arbetskamrater. Efterforskningsförbudet är ytterligare en del av anonymitetsskyddet och innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får efterforska vem som har lämnat ett meddelande med stöd av sin meddelarfrihet i vidare mån än vad som behövs för att väcka åtal eller göra något annat ingripande som är tillåtet enligt tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen. Vid en sådan, i undantagsfall tillåten, efterforskning måste dock myndigheterna beakta den tystnadsplikt som de medieanställda har (3 kap. 4 § TF). Motsvarande bestämmelser om anonymitetsskydd finns i 2 kap. 1, 3 och 4 §§ YGL. Reglerna i tryckfrihetsförordningen om undantag från meddelarfriheten har betydelse också för anonymitetsskyddet. Tystnadsplikten i 3 kap. 3 § TF om uppgiftslämnare inskränks i bl.a. de situationer som avses i 7 kap. 3 § TF. Tystnadspliktsreglerna innebär bl.a. att en journalist får uttala sig om en meddelares identitet bara i en del av de fall där meddelaren kan straffas, och tystnadsplikten för journalisten sträcker sig alltså längre än meddelarfriheten för hans eller hennes källa.

Ingen får åtalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndskyldighet för missbruk av tryck- eller yttrandefriheten eller medverkan till det i annat fall eller i annan ordning än grundlagarna medger. Denna s.k. exklusivitetsprincip framgår av 1 kap. 3 § TF respektive 1 kap. 4 § YGL. Av dessa bestämmelser anses följa att meddelaren eller annan medverkande inte heller på något annat sätt får drabbas av någon påföljd från det allmännas sida, t.ex. i form av disciplinpåföljd. Härmed avses det s.k. repressalieförbudet. Genom rättspraxis har repressalieförbudet utvidgats ytterligare, och varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd och som grundar sig på medverkan till publicering i ett grundlagsskyddat medium har i princip ansetts otillåten. Det finns för närvarande inte någon bestämmelse i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen om straffansvar för den som åsidosätter repressalieförbudet. Ansvaret för sådana överträdelser kan dock vara att bedöma som tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken. För straffansvar enligt denna bestämmelse krävs att någon vid myndighetsutövning uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften. När åtgärden inte kan anses utgöra myndighetsutövning, kan en överträdelse av repressalieförbudet således inte beivras.

Enligt 2 kap. 3 och 4 §§ OSL gäller tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar också handlingar hos andra än myndigheter. Det gäller dels handlingar hos de organ som anges i bilagan till lagen i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns där, dels handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

Den 1 juli 2006 infördes en bestämmelse i den då gällande sekretesslagen (1980:100) som syftade till att klargöra vad som gällde till skydd för meddelare inom kommunala företag och sådana organ som anges i bilagan till lagen. Bestämmelsen angav att grundlagarnas regler om rätt att lämna uppgifter för offentliggörande, om förbud mot att ingripa mot missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till ett sådant missbruk och om förbud mot att efterforska upphovsman eller meddelare gällde i förhållandet mellan å ena sidan sådana organ och företag och å andra sidan deras anställda och uppdragstagare. Bestämmelsen har utan ändringar i sak flyttats över till den nya offentlighets- och sekretesslagen.

Varken efterforskningsförbudet eller repressalieförbudet är straffsanktionerat i fråga om dessa organ och företag.

Propositionen

Repressalieförbudet och straffsanktion

I propositionen (s. 38 f.) föreslår regeringen att repressalieförbudet regleras uttryckligen i tryckfrihetsförordningen och i yttrandefrihetsgrundlagen. Regeringen föreslår även att det ska införas en straffbestämmelse i båda grundlagarna som straffbelägger de allvarligaste överträdelserna av repressalieförbudet.

Som skäl för de föreslagna förändringarna anför regeringen bl.a. följande. Med hänsyn till repressalieförbudets ställning som en av de centrala komponenterna i meddelarskyddsregleringen och till att principen i allt väsentligt fått sitt innehåll genom tillsynsorganens praxis är det lämpligt att genom uttryckliga bestämmelser i de båda grundlagarna tydliggöra förbudets omfattning (s. 40). Regeringen föreslår att alla ingripanden mot någon som brukat sin tryck- eller yttrandefrihet eller medverkat till ett sådant bruk ska förbjudas. Förbudet mot att ingripa avses omfatta alla sådana negativa åtgärder som enligt gällande rätt anses förbjudna enligt repressalieförbudet (s. 63). Exempel på sådana åtgärder är avsked, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd, fråntagande av arbetsuppgifter och utebliven löneförhöjning. Enligt regeringen ska också andra åtgärder med mindre påtagliga konsekvenser, såsom tillrättavisande utskällningar och utfrysning på arbetsplatsen, omfattas av förbudet om åtgärden vidtas mot någon för att han eller hon har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk. Den närmare gränsdragningen för när ett ingripande mot någon utgör en otillåten kränkning av dennes tryck- och yttrandefrihet måste dock alltjämt dras upp i praxis, anför regeringen.

Förbudet mot repressalier straffsanktioneras för närvarande genom tjänstefelsbestämmelsen i brottsbalken. Det är vid tillämpning av denna bestämmelse en förutsättning att repressalien har vidtagits vid myndighetsutövning. De flesta åtgärder – med undantag av åläggande av disciplinpåföljd med stöd av lagen (1994:260) om offentlig anställning – en arbetsgivare vidtar i förhållande till de anställda grundas numera på avtal eller civilrättsliga regler och utgör inte myndighetsutövning.

Ett förhållande som har uppmärksammats är att disciplinpåföljder för kommunanställda numera regleras i kollektivavtal och inte i lag, vilket har lett till att straffansvar för överträdelse av repressalieförbudet genom disciplinåtgärder kan inträda när det är fråga om statligt anställda men inte när det är fråga om kommunalt anställda. Enligt regeringens uppfattning är det självklart att utgångspunkten måste vara att skyddet mot repressalier ska vara detsamma för alla offentligt anställda. Utifrån yttrandefrihetsrättsliga utgångspunkter finns det enligt regeringen inte några sakliga skäl att göra skillnad mellan statligt och kommunalt anställda.

Genom förändringar i den arbetsrättsliga regleringen har möjligheter till straffrättsliga sanktioner i stort sett försvunnit. Åtgärder vidtagna med stöd av lagen (1982:80) om anställningsskydd utgör inte myndighetsutövning, eftersom fråga är om en civilrättslig lag. Som straffrättslig sanktion för repressalieförbudet framstår tjänstefelsbestämmelsen i brottsbalken enligt regeringens uppfattning inte längre som ändamålsenlig. Det finns därför skäl att reformera repressalieförbudet och straffsanktioneringen av förbudet.

Regeringen anser att det behövs en generell straffrättslig bestämmelse som behandlar alla offentliganställda lika (s. 41 f.). För att upprätthålla respekten för repressalieförbudet är det enligt regeringens uppfattning tillräckligt att de allvarligaste överträdelserna kan föranleda straffansvar. De allvarligaste åtgärderna bör därför straffbeläggas genom att dessa uttryckligen nämns i bestämmelsen. Dessa är avskedande, uppsägning och meddelande av disciplinpåföljder. Det finns dock även andra jämförbara repressalieåtgärder som t.ex. vissa fall av fråntagande av arbetsuppgifter eller uteblivna löneökningar som också bör omfattas av det straffbara området. Detta bör ske genom att det i straffbestämmelsen anges att även åtgärder liknande de uppräknade ska kunna föranleda straffansvar om de vidtas i repressaliesyfte. För straffansvar bör enligt regeringen krävas att överträdelsen av förbudet begås uppsåtligen. Regeringen anser att straffskalan för överträdelse av repressalieförbudet bör motsvaras av vad som för närvarande gäller för efterforskningsförbudet, dvs. böter eller fängelse i högst ett år.

Regeringen konstaterar att de åtgärder som faller utanför den angivna bestämmelsen är straffria, men att JO och JK har tillsynsansvar när det gäller företrädare för staten, kommuner och landsting (s. 42). Sammantaget anser regeringen att de föreslagna regleringarna innebär en värdefull förstärkning av skyddet för tryck- och yttrandefriheten.

Anställda och uppdragstagare i kommunala bolag

Regeringen föreslår att en hänvisning görs i offentlighets- och sekretesslagen till de nya reglerna om repressalieförbud i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Genom ett tillägg klargörs vidare att efterforskningsförbudet enligt offentlighets- och sekretesslagen skyddar samma personkrets som grundlagarna.

Enligt regeringen bör efterforsknings- och repressalieförbuden vara straffsanktionerade på samma sätt när det är fråga om efterforskning och repressalier vidtagna mot anställda i kommunala bolag m.m. som när det är fråga om åtgärder vidtagna mot offentligt anställda. Regeringen föreslår därför en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen om straff för överträdelser av repressalie- och efterforskningsförbuden. Denna bestämmelse motsvarar vad som gäller enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Motion

Hans Hof (s) begär i motion 2009/10:So278 yrkande 5 ett tillkännagivande till regeringen om att stärka meddelarskyddet genom att straffbelägga med upp till ett års fängelse den som vidtar repressalier mot den som använt sin meddelarfrihet. Motionären hänvisar till att en utredning nyligen har presenterat ett förslag som går ut på att stärka meddelarskyddet. Förslaget innebär att den som uppsåtligen utdelar en disciplinpåföljd till en anställd hos en kommun, ett landsting eller ett kommunalförbund på grund av att denne i en tryckt skrift, ett radioprogram eller en teknisk upptagning har brukat sin tryckfrihet enligt tryckfrihetsförordningen eller sin yttrandefrihet enligt yttrandefrihetsgrundlagen eller medverkat till ett sådant bruk ska dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar regeringens förslag som innebär att repressalieförbudet uttryckligen regleras i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen samt att straffbestämmelser som straffbelägger de allvarligaste överträdelserna av repressalieförbudet införs i båda dessa grundlagar. Repressalieförbudet utgör en central beståndsdel av meddelarskyddet, och utskottet anser sammantaget att de av regeringen föreslagna regleringarna innebär en värdefull förstärkning av skyddet för tryck- och yttrandefriheten. Utskottet tillstyrker regeringens förslag i denna del och föreslår att de antas som vilande.

Motion 2009/10:So278 (s) yrkande 5 får anses tillgodosedd genom regeringens förslag i propositionen och avstyrks.

Förtydligande av webbsändningsregeln och databasregeln

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till vissa förtydliganden som görs i webbsändnings- och databasreglerna i yttrandefrihetsgrundlagen och föreslår att de antas som vilande.

Gällande ordning

Enligt 1 kap. 6 § YGL är grundlagen, som redan nämnts, tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med sådana sändningar av radioprogram avses även tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas (den s.k. webbsändningsregeln).

Den s.k. databasregeln återfinns i 1 kap. 9 § YGL och innebär grundlagsskydd för tillhandahållande till allmänheten av information ur en databas på tre olika sätt:

– direkt genom överföring på mottagarens egen begäran ur databasen (s.k. tradionell databasverksamhet, t.ex. en hemsida på Internet)

– indirekt genom framställning ur databasen på mottagarens begäran av en teknisk upptagning, skrift eller bild (s.k. print on demand-verksamhet)

– genom att avsändaren sänder information ur databasen till mottagaren enligt överenskommelse i förväg (s.k. push-teknik).

Grundlagsskyddet gäller under förutsättning att innehållet i databasen endast kan ändras av den som driver verksamheten. Detta krav innebär att grundlagsskydd är uteslutet för t.ex. diskussionsforum eller liknande tjänster där någon annan än den som driver verksamheten kan föra in innehåll som direkt blir tillgängligt för andra användare utan att dessa först granskas och godkänns av den som driver verksamheten. Det har inte ansetts rimligt med ensamansvar för innehåll som den ansvariga inte kan kontrollera.

Databasregeln är enligt sin ordalydelse omedelbart tillämplig på vissa massmedieföretag (redaktioner för tryckt periodisk skrift eller radioprogram, företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar samt nyhetsbyråer). Andra aktörer får grundlagsskydd om de ansöker om utgivningsbevis och överföringarna utgår från Sverige, behörig utgivare har utsetts och åtagit sig uppdraget samt verksamheten har ett namn som inte lätt kan förväxlas med en annan databasverksamhet som har grundlagsskydd.

TF är tillämplig på skrifter som framställts i tryckpress, men också på skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om utgivningsbevis gäller för skriften eller om den är försedd med vissa särskilt angivna ursprungsuppgifter. En periodisk skrift kan alltså vara antingen tryckt eller mångfaldigad på annat sätt.

Propositionen

Enligt regeringens uppfattning finns det sådana otydligheter beträffande webbsändningsregelns innebörd och dess avgränsning mot databasregeln att bestämmelserna bör justeras. Webbsändningsregeln bör ändras så att det klargörs dels att tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av webbsändningar som startar på tider som sändaren bestämmer faller in under regeln, dels att s.k. omodererade chattsidor faller utanför regeln.

Regeringen föreslår vidare att databasregeln ändras så att det klargörs att den regeln inte omfattar sändningar enligt webbsändningsregeln. Förtydligandet sker genom ett tillägg i 1 kap. 9 § första stycket YGL.

Bland de särskilt angivna massmedieaktörer som automatiskt får grundlagsskydd för en sådan databasverksamhet som omfattas av databasregeln anges bl.a. en redaktion för en tryckt periodisk skrift (1 kap. 9 § första stycket första meningen YGL). Regeringen föreslår att ett klargörande görs i databasregeln så att det framgår att även redaktioner för stencilerade eller på liknande sätt framställda periodiska skrifter omfattas av det automatiska grundlagsskyddet. Detta förtydligande görs genom att ordet ”tryckt” utelämnas i den nya lydelsen av bestämmelsen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till de förtydliganden som görs i webbsändnings- och databasreglerna i yttrandefrihetsgrundlagen och föreslår att de antas som vilande.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2009/10:81 Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor:

2.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.
3.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen.

Motion från allmänna motionstiden hösten 2009

2009/10:So278 av Hans Hoff (s):

5.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att stärka meddelarskyddet genom att straffbelägga med upp till ett års fängelse den som vidtar repressalier mot den som använt sin meddelarfrihet.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag