2009/10:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Konstitutionsutskottets betänkande 2009/10:KU10
Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Det åligger utskottet att när skäl föreligger till det, dock minst en gång om året, meddela riksdagen vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet.

I det betänkande som nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet.

Sammanfattning

Utskottet följer i sin granskning Regeringskansliets utveckling. I betänkandet noterar utskottet att antalet tjänstgörande i Regeringskansliet har fortsatt att öka och att ökningen överstiger antalet tjänstgörande vid bl.a. de särskilda ordförandeskapsrelaterade sekretariaten. Enligt utskottet bör kunna förväntas att antalet tjänstgörande minskar successivt under nästa år när arbetet med ordförandeskapet avvecklas. Utskottet avser att fortsätta följa utvecklingen.

Vidare anser utskottet med anledning av vissa iakttagelser i sin granskning av regeringsprotokollen bl.a. att handläggningen av en begäran om att få ta del av en allmän handling tog för lång tid. Att beslutet om utlämnande förutsatte gemensam beredning förändrar inte detta.

Under rubriken Vissa förvaltningsärenden redovisar utskottet en genomgång av de beslut regeringen fattat under 2008 om bl.a. försäljning av mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen och friköp av fjällägenheter, samtliga handlagda inom Jordbruksdepartementet. Härutöver har ytterligare ett antal förvaltningsärenden av mer sällan förekommande slag som handlagts inom Jordbruksdepartementet gåtts igenom. Utskottet anser att handläggningstiden i flera fall har varit för lång.

I ett följande avsnitt har utskottet granskat handläggningen av regeringsärenden i vilka regeringen beslutat om bidrag till föreningar, stiftelser m.m. Granskningen är delvis en uppföljning av en granskning som utskottet genomförde hösten 2006. Årets granskning visar att det fortfarande förekommer vissa formella brister. Utskottet understryker värdet av att man i regeringsärenden följer de principer förvaltningslagen ger uttryck för och betonar att omsorgsfull dokumentation är en nödvändig förutsättning för efterföljande kontroll. Olika arbeten som pågår i Regeringskansliet kan, menar utskottet, förväntas resultera i bättre rutiner för handläggning av bidragsärenden.

Vidare har utskottet följt upp förra årets granskning av hur beredningskravet i regeringsformen fullgörs för olika typer av regeringsärenden. Flera regeringsärenden har gåtts igenom med avseende på den beredning som föregått regeringens beslut. Under rubriken Beredningskravet vid några typer av regeringsbeslut redovisas en genomgång av närmare 100 regeringsärenden som gäller beslut om förordningar, bidrag, ex gratia-framställningar och dispenser. Utskottet anser bl.a. att beredningen av förordningar har skett på ett sätt som svarar mot beredningskravet i regeringsformen. Samtidigt vill utskottet åter understryka vikten av omsorgsfull dokumentation som en förutsättning för en efterföljande kontroll och för att uppnå öppenhet och spårbarhet.

Vad gäller beredningskravet vid propositioner avlämnade under kristid tyder enligt utskottet granskningen på att beredningsrutinerna i allmänhet fungerar under kriser. Ibland förkortas svarstiden på remisser avsevärt, men att så sker följer av den brådskande natur som normalt präglar en kris. Samtidigt gör utskottet vissa iakttagelser avseende de propositioner som är aktuella i granskningen, och utskottet framhåller vikten av att även under kriser i möjligaste mån bibehålla krav på såväl välavvägda tidsfrister som lämpligt antal remissinstanser, inte minst i beredningen av ärenden som kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. Utskottet vill även påpeka att behovet av brådskande beredningar åtminstone i viss utsträckning kan undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap. Slutligen framhåller utskottet vikten av att man följer den överenskommelse som träffats om kontakter m.m. som ska föregå ett förslag till förkortad motionstid.

Utskottet har även granskat beredningskravet vid genomförande av EG-direktiv. Granskningen visar enligt utskottet att de aktuella direktivens genomförande i svensk rätt föregåtts av omfattande beredning och att beredningen svarar mot regeringsformens beredningskrav. Samtidigt framgår av granskningen att ett fungerande samspel mellan Regeringskansliet och de berörda förvaltningsmyndigheterna är av avgörande betydelse. Det är inte alla genomförandeåtgärder som föranleder regeringsbeslut, men ytterst har regeringen ansvar för regelgivningen som sker hos förvaltningsmyndigheterna. Utskottet vill i sammanhanget även framhålla vikten av att det som ett led i beredningen vid genomförandet av EG-direktiv noga övervägs på vilken författningsnivå föreskrifter för genomförande bör beslutas.

Av regeringsformen följer att myndigheter har en underrättelseskyldighet i utrikespolitiska frågor. Utskottet har granskat hur denna skyldighet fullgörs i Regeringskansliet. Enligt utskottet får handläggning som uppfyller riktlinjerna för gemensam beredning också anses uppfylla underrättelseskyldigheten enligt regeringsformen.

Utskottet har fortsatt sin granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten. Tidigare insamlat material har kompletterats med utnämningar under 2007–2009. Vad som framkommit i granskningen ger enligt utskottet inte underlag för någon annan bedömning än att regeringens utövande av utnämningsmakten har skett i enlighet med regeringsformens bestämmelser om sakliga grunder.

Reservation (s, mp)

Utskottet har även granskat dokumentationen i utnämningsärenden. Totalt har dokumentation i 35 utnämningsärenden gåtts igenom. Enligt utskottet leder ett införande av de rutiner för dokumentation och aktbildning som redovisats av regeringen till ökad öppenhet och transparens i utnämningsärenden och till förbättrade förutsättningar för konstitutionsutskottets granskning. Granskningen ger vid handen att de rutiner som införts i några fall inte har följts fullt ut i Regeringskansliet och att de i vissa avseenden förefaller tillämpas på olika sätt i olika departement. Utskottet förutsätter att regeringen och ansvariga statsråd ser över detta.

Slutligen har utskottet genomfört en översiktlig granskning av frågeinstituten. Utskottet gör vissa iakttagelser avseende fördröjda interpellationssvar och överlämnande av interpellationer mellan statsråd. Utskottet anser att det framöver kan finnas anledning att ta initiativ till en mer brett upplagd uppföljning och utvärdering som genomlyser frågeinstituten från konstitutionell synpunkt.

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för riksdagen resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen.

Stockholm den 15 december 2009

På konstitutionsutskottets vägnar

Berit Andnor

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit Andnor (s), Per Bill (m), Margareta Cederfelt (m), Andreas Norlén (m), Stefan Tornberg (c), Yilmaz Kerimo (s), Cecilia Wigström i Göteborg (fp), Helene Petersson i Stockaryd (s), Björn Leivik (m), Billy Gustafsson (s), Ingvar Svensson (kd), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s), Annie Johansson (c), Mikael Johansson (mp), Karl Sigfrid (m) och Sinikka Bohlin (s).

1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation

Ärendet

Som ett led i den granskning som konstitutionsutskottet enligt 12 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet hur regeringens och Regeringskansliets organisation utvecklar sig.

I avsnittet redovisas i huvudsak statistiska uppgifter om antalet anställda i Regeringskansliet. Dessa uppgifter rör utvecklingen under perioden fr.o.m. oktober 2008 t.o.m. september 2009. Vidare redovisas uppgifter om statsrådsförordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. november 2008 t.o.m. oktober 2009.

Ett underlag för granskningen har inhämtats från Regeringskansliet, bilaga 1.1.

Regeringens sammansättning

Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen.

Under den granskade perioden har ett statsrådsförordnande meddelats, vilket framgår av bilaga 1.1. Statsministern entledigade den 18 juni 2009 statsrådet Lars Leijonborg. Samma dag förordnades Tobias Krantz att vara statsråd.

De förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen som har förekommit finns i bilaga 1.1.

Regeringskansliet

Antalet tjänstgörande

Antalet tjänstgörande vid Regeringskansliet, exklusive anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda, var i september 2009 totalt 4 068 och exklusive Utrikesdepartementet 3 322. Det är en ökning i förhållande till samma tidpunkt 2008, vilket framgår av tabell 1.1.

Tabell 1.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990–2009

År	Antal tjänstgörande exkl. UD	Antal tjänstgörande inkl. UD
1990	1 786
1991	1 803
1992	1 720
1993	1 849
1994	1 846
1995	i.u.
1996	2 157
1997	2 233
1998	i.u.
1999	2 307
2000	2 435
2001	2 550
2002	2 558
2003	2 659	3 550
2004	2 734	3 642
2005	2 766	3 615
2006	2 829	3 608
2007	2 842	3 590
2008	3 109	3 854
2009	3 322	4 068

Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna i september månad. För åren före 2003 redovisas Regeringskansliet endast exklusive Utrikesdepartementet. För en sammanställning över antalet tjänstgörande före 1990 hänvisas till betänkande 2003/04:KU10 s. 15.

Av tabell 1.2 framgår antalet tjänstgörande per departement. De största ökningarna sedan september 2008, utöver på Förvaltningsavdelningen vilket kommenteras särskilt under tabellen, kan noteras på Statsrådsberedningen, Justitiedepartementet, Finansdepartementet och Näringsdepartementet. På Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet har antalet tjänstgörande minskat något.

Händelser av betydelse för utvecklingen av antalet tjänstgörande uppges vara dels uppbyggandet av kansliet för krishantering inom Statsrådsberedningen som består av 43 tjänstgörande, dels förstärkningar med anledning av det svenska EU-medlemskapet hösten 2009. Till det senare hänförs sekretariatet för kommunikation EU 2009 inom Statsrådsberedningen med 23 tjänstgörande och sekretariatet för EU-möten i Sverige 2009 under förvaltningschefen med 91 tjänstgörande.

Tabell 1.2 Tjänstgörande i Regeringskansliet per departement 2003–2009

Dep.	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	08–09
SB	63	61	87	100	119	171	198	+27
Ju	280	288	288	293	285	321	354	+33
UD	891	908	849	779	748	745	746	+1
Fö	133	142	137	142	143	152	170	+18
S	208	211	206	210	214	243	243	0
Fi	442	419	413	418	402	414	453	+39
U*	185	190	251	258	163	194	188	–6
Ku*	68	74	−	−	72	84	82	–2
Jo	134	147	141	141	136	147	150	+3
M	157	163	209	203	163	169	180	+11
N	401	412	394	379	279	306	326	+20
IJ	−	−	−	−	105	116	120	+4
A	−	−	−	−	86	86	89	+3
FA**	588	627	640	685	675	706	769	+63
Totalt	3 550	3 642	3 615	3 608	3 590	3 854	4 068	+214
Exkl. UD	2 659	2 734	2 766	2 829	2 842	3 109	3 322	+213

Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna i september månad för perioden 2003–2009. För uppgifter om antalet tjänstgörande före 2003, se bet. 2001/02:KU10 s. 8 och 2008/09:KU10 s. 9.

* Den 1 januari 2005 bildades Utbildnings- och Kulturdepartementet genom en sammanslagning av Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet. Det nya departementet förkortas på samma sätt som det tidigare Utbildningsdepartementet (U). Uppgifterna för 2005 och 2006 avser här därmed det sammanslagna departementet. Den 1 januari 2007 bildades på nytt två olika departement, Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet.

** Under FA redovisas även tjänstgörande i det särskilt uppsatta sekretariatet för EU-möten i Sverige 2009. Sekretariatet lyder under förvaltningschefen och består av 91 tjänstgörande.

Politiskt tillsatta tjänstemän

Med politiskt tillsatta tjänstemän avses:

– Politiskt sakkunniga i Regeringskansliet, såsom planeringschefer, pressekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunniga assistenter, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare i Regeringskansliet.

– Statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl. Även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp.

Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän.

Antalet politiskt tillsatta tjänstemän i september 2009 var 177. Utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän sedan 2000 framgår av tabell 1.3. Jämfört med september månad förra året har antalet politiskt tillsatta tjänstemän ökat något.

Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet 2000–2009

År	Politiskt tillsatta tjänstemän	varav stats- sekreterare	Statsråd inkl. statsministern
2000	136	24	17
2001	146	25	20
2002	145	25	20
2003	172	27	22
2004	167	27	23
2005	181	30	22
2006	190	28	22
2007	161	33	22
2008	173	34	22
2009	177	34	22

Kommentar: För uppgifter om antalet politiskt tillsatta tjänstemän före 2000 hänvisas till betänkande 2001/02:KU10 s. 9.

Resultatinformation från Regeringskansliet

Sedan en tid redovisas i budgetpropositionen och i Regeringskansliets årsbok vissa statistiska uppgifter om Regeringskansliet, tillsammans med annan, sedan tidigare redovisad resultatinformation. I budgetpropositionen för 2010 redovisas således resultatinformation för Regeringskansliet t.o.m. 2008 (prop. 2009/10:1 utg.omr. 1 avsnitt 7.1).

Av redovisningen i budgetpropositionen framgår bl.a. att antalet diarieförda ärenden har ökat, från ca 94 000 till drygt 99 000, vilket förklaras med bl.a. ändrade diarierutiner på Utrikesdepartementet och utrikesmyndigheterna. Antalet regeringsärenden är i stort sett oförändrat, 6 972 för 2008 jämfört med 6 952 för 2007. Antalet interpellationssvar har minskat något från 2007 men ligger fortfarande på en hög nivå jämfört med vad som var vanligt under åren dessförinnan. Antalet propositioner har ökat markant. Även antalet betänkanden i SOU-serien och rapporter i Ds-serien har ökat. Antalet beslutade kommittédirektiv har dock minskat, liksom antalet svar på skriftliga frågor från riksdagsledamöter.

Redovisningen av verksamheten 2008 präglas till stor del av förberedelserna inför det svenska EU-ordförandeskapet hösten 2009. Det ökade resursbehovet har avsett bl.a. det mycket stora antalet möten i både Sverige och utomlands, främst i Bryssel, press-, informations- och kultursatsningar, kompetensutveckling samt personalförstärkningar på departement och utlandsmyndigheter. Av den övriga redovisningen av det internationella arbetet inom Regeringskansliet framgår bl.a. att antalet arbetsdagar i EU-kommissionens kommittéer och expertgrupper har fortsatt att minska något. Däremot ökade antalet arbetsdagar i EU:s rådsarbetsgrupper markant, från 2 395 för 2007 till 2 912 för 2008. Även antalet faktapromemorior ökade under 2008. Antalet arbetsdagar i internationella organisationer utanför EU minskade något.

Tidigare granskning m.m.

Från och med den 1 januari 1997 utgör Regeringskansliet en myndighet. Dessförinnan var departementen egna myndigheter, och de finansierades över egna anslag på statsbudgeten. Även Statsrådsberedningen och dåvarande Regeringskansliets förvaltningskontor var egna myndigheter. I enlighet med den nya organisationen anvisar riksdagen numera, efter beredning i konstitutionsutskottet, medel till Regeringskansliet över ett samlat anslag på statsbudgeten. Redan för budgetåret 1994/95 började riksdagen anvisa medel till alla departement, utom Utrikesdepartementet, samt till Statsrådsberedningen, Regeringskansliets förvaltningskontor och kommittéväsendet över ett samlat anslag. Sedan 2002 finansieras även Utrikesdepartementet över samma anslag som övriga Regeringskansliet.

Tidigare, då det fanns ett anslag per departement, bereddes departementsanslagen i respektive fackutskott, och riksdagen ansågs genom sin anslagsmakt få ett tillfredsställande inflytande över regeringsarbetets organisering (prop. 1973:90 s. 181). I samband med att Regeringskansliet gjordes om till en sammanhållen myndighet konstaterade konstitutionsutskottet att den nya organisationen ger ytterligare anledning för utskottet att inom ramen för kommande granskningar uppmärksamma de organisatoriska förutsättningarnas betydelse för regeringsarbetet (bet. 1996/97:KU1 s. 16, 1996/97:KU25 s. 19). Utskottet har även senare, i sin granskning, noterat att omorganisationen inneburit ändrade förutsättningar för riksdagens inflytande i fråga om Regeringskansliets organisation, och utskottet har anfört att omorganisationens konsekvenser gör det motiverat att uppmärksamma de organisatoriska frågorna som ett led i kommande granskningar (bet. 1997/98:KU10 s. 7).

Vad särskilt gäller utvecklingen av Regeringskansliets personalstyrka har utskottets granskning ofta resulterat i ett konstaterande av att personalstyrkan sedan en längre tid har ökat i omfattning. Detsamma har gällt politiskt tillsatta tjänstemän. Även under föregående års granskning (bet. 2008/09:KU10 s. 13) noterade utskottet att antalet tjänstgörande i Regeringskansliet hade ökat, vilket till viss del kunde förklaras med det stundande svenska EU-ordförandeskapet. Utskottet uttryckte förståelse för att det kunde finnas behov av en sådan ökning och att denna inte kunde förväntas vara varaktig. Samtidigt uttalade utskottet, bl.a. mot bakgrund av att personalökningen gick utöver vad som avsåg bildandet av de särskilda enheterna inför ordförandeskapet, att det även med beaktande av att många ärendegrupper ökar i omfattning fanns skäl att ge akt på hur Regeringskansliets resurser och organisation utvecklas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har i tidigare granskningar noterat att Regeringskansliet ökat sin personalstyrka, vad avser både politiska och icke politiska tjänstemän. Denna utveckling fortsätter även i år. En förstärkning av antalet tjänstgörande med anledning av det svenska EU-ordförandeskapet kan ses som naturlig. Redan vid förra årets granskning konstaterade utskottet dock att ökningen av avtalet tjänstgörande gick utöver vad som då redovisades som särskilda insatser med anledning av bl.a. ordförandeskapet. Även i år noterar utskottet att ökningen av personalstyrkan överstiger antalet tjänstgörande vid de särskilda ordförandeskapsrelaterade sekretariaten och vid krishanteringskansliet, insatser som hänvisas till som en bakgrund till ökningen.

Enligt utskottet bör kunna förväntas att antalet tjänstgörande minskar successivt under nästa år när arbetet med ordförandeskapet avvecklas. En annan utveckling kommer enligt utskottet att kräva en motivering. Här kan noteras att utskottet under höstens behandling av budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1 utg.omr. 1) konstaterade att det föreslagna anslagsbeloppet avseende Regeringskansliet m.m. inbegriper en anslagsminskning till följd av att den tillfälliga anslagsförstärkning som gjorts inför ordförandeskapet till stor del upphör under 2010 (bet. 2009/10:KU1 s. 24).

Utskottet avser att i sin granskning fortsätta att följa Regeringskansliets utveckling.

2 Regeringsprotokollen

Ärendet

Under granskningen har en översiktlig genomgång gjorts av huvudprotokollen över regeringssammanträden, hemliga underprotokoll (serie B) och konseljprotokoll för perioden januari–december 2008. Vidare har Arbetsmarknadsdepartementets och Jordbruksdepartementets underprotokoll (serie A) gåtts igenom när det gäller regeringssammanträden under samma period.

Genomgången av huvudprotokollen, B-protokollen och konseljprotokollen har inte visat några formella brister. Vid granskningen av regeringens underprotokoll har vissa formella brister uppmärksammats. Under rubriken Formell granskning av regeringsprotokollen behandlas frågor om sent utfärdade författningar och långsam handläggning av en begäran om att få ta del av en allmän handling.

Härutöver redovisas statistik över antalet regeringsärenden.

Underlaget för granskningen utgörs av dels en sammanställning av antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden under 2008, bilaga 2.1, dels en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen, bilaga 2.2.

Statistik över regeringsärenden

Antalet ärenden som avgjordes vid regeringssammanträden uppgick 2008 till 6 972. Det innebär ett i stort sett oförändrat antal ärenden jämfört med året dessförinnan, då antalet var 6 952. Den största minskningen jämfört med 2007 avsåg dispensärenden och övriga partsärenden, som minskade med 139 från 1 585 till 1 446. Ärenden om anställningar och ärenden om propositioner ökade mest i antal, med 83 respektive 71. Utvecklingen för samtliga ärendegrupper under 2008 och fördelningen på departement m.m. framgår av bilaga 2.1. Den sammantagna utvecklingen sedan 1988 framgår av nedanstående tabell.

Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden

År	Antal
1988	20 279
1989	19 293
1990	20 650
1991	21 394
1992	13 990
1993	13 992
1994	12 981
1995	11 691
1996	10 241
1997	9 373
1998	9 946
1999	9 007
2000	8 272
2001	10 521
2002	9 548
2003	7 934
2004	7 615
2005	7 529
2006	7 900
2007	6 952
2008	6 972

Formell granskning av regeringsprotokollen

Sent utfärdande av författning

Femton författningar utfärdade av Jordbruksdepartementet och elva författningar utfärdade vid Arbetsmarknadsdepartementet under 2008 utfärdades så sent att de utkom från trycket mindre än fyra veckor före ikraftträdandet – i några fall samma dag som ikraftträdandet eller endast några dagar före, och i ett fall några dagar efter ikraftträdandet.

Långsam handläggning av begäran att ta del av en allmän handling

En journalist begärde den 18 december 2007 att få ta del av samtalsuppteckningar från statsminister Fredrik Reinfeldts möte med Brasiliens president Lula da Silva den 11 september 2007. Regeringen beslutade den 7 februari 2008, dvs. efter cirka sju veckor, att avslå hennes begäran med hänvisning till att sekretess råder för uppgifter som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör en annan stat och som, om de röjs, kan antas störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar Sverige.

Gällande regler m.m.

Utfärdande av författningar

I 8 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att en beslutad lag ska utfärdas av regeringen utan dröjsmål. Lagar ska kungöras så snart det kan ske. Detsamma gäller förordningar om inte annat föreskrivs i lag. Regeringsformen skiljer alltså mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning, i fråga om lagar genom att ingressen kompletteras med orden ”Enligt riksdagens beslut …” och underskrifter tillfogas. Med kungörande avses den dag författningen kommer från trycket.

Enligt Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 1998:66) bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i Svensk författningssamling (SFS) minst fyra veckor före ikraftträdandet. En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet (s. 76).

SFS kommer vanligtvis ut med häften varje helgfri tisdag. Inför hel- och halvårsskiften kan tryckeriet vara hårt belastat, och då kan trycklovs- och utsändningsdagarna ändras.

Lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar gäller författningar som har beslutats av riksdagen eller regeringen eller av en myndighet under regeringen eller riksdagen. Kungörandet har bl.a. en speciell rättslig betydelse. Ett uteblivet kungörande av en författning kan leda till att författningen inte ska tillämpas. I betänkandet Bättre överblick över lagar och andra bestämmelser (SOU 1973:23 s. 40 f.) konstaterade Utredningen om författningspublicering m.m. att författningar normalt inte kan tillämpas mot enskilda förrän de publicerats, dvs. utkommit från trycket i SFS, i vederbörlig ordning.

Vid riksdagsbehandlingen av den proposition som betänkandet resulterade i anförde konstitutionsutskottet att den allmänna riktlinjen bör vara att en författning ska träda i kraft först efter ”erforderligt rådrum”. Utskottet förordade att om möjligt minst fyra veckor bör förflyta mellan kungörande och ikraftträdande, eller om detta är ogörligt borde enligt utskottet åtminstone två veckor skilja kungörandet och ikraftträdandet. Kortare tid än en vecka borde endast kunna komma i fråga i undantagsfall. Utskottet anförde vidare att till de absoluta minimikraven hör att en författning ska kungöras på ett sådant sätt att var och en som berörs av författningen har möjlighet att ta del av författningens innehåll innan den träder i kraft (bet. KU 1975/76:51 s. 8–9).

I oktober 2008 lämnade Utredningen om elektroniskt kungörande av författningar i betänkandet SOU 2008:88 ett förslag som innebär att kungörandet av lagar och förordningar ska ske elektroniskt genom att en författning förs in i Svensk författningssamling (SFS) som publiceras på en särskild webbplats på Internet. Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Handläggning av frågor om utfående av allmän handling

En begäran att få ta del av en allmän handling ska enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen prövas genast eller så snart som möjligt. Prövningen ska med andra ord göras skyndsamt. Myndigheten kan ibland behöva en viss tid på sig, t.ex. för att eftersöka den begärda handlingen eller för att pröva om den får lämnas ut. JO har uttalat att behandlingen av en framställan om att få ut en allmän handling emellertid inte bör få ta mer än någon eller några dagar. En anledning till att dröja något med beslutet kan således vara att en prövning måste göras av om uppgiften omfattas av sekretess. Någon omfattande tidsutdräkt får dock inte förekomma (se t.ex. JO:s beslut den 27 oktober 2009 i ärende 934-2008).

Sekretess gäller bl.a. enligt 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för uppgifter som rör Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör en annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Bestämmelsen motsvarar 2 kap. 1 § i den nu upphävda sekretesslagen (1980:100), som gällde fram till den 30 juni 2009.

Tidigare granskning

Utskottet har tidigare vid ett flertal tillfällen granskat författningsutgivningen, bl.a. i en fördjupad granskning hösten 1997 (bet. 1997/98:KU10 s. 14 f.). Utskottet uttalade 2004 (bet. 2003/04:KU10 s. 39 f.) bl.a. att tidsgränsen fyra veckor före ikraftträdandet i sig är snävt tilltagen med hänsyn till behovet av rådrum. Utskottet underströk då vikten av att arbetet med att minska antalet sent utfärdade författningar fortsätter och blir mer effektivt.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt kommentarer till bl.a. följande iakttagelse:

– Utskottet noterar att begäran om att få ta del av en allmän handling inte prövades förrän efter drygt sju veckor.

Som svar översändes den 8 oktober 2009 en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 2.2). I promemorian anförs bl.a. att orsaken till handläggningstiden är den gemensamma beredning inom Regeringskansliet som följer av regeringsformens krav på att i princip alla regeringsärenden ska avgöras av regeringen som ett kollektiv. Det hänvisas bl.a. till Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i Regeringskansliet (PM 1997:4) där det anges att den gemensamma beredningen alltid ska äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen har en faktisk möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande. Vidare anförs i Regeringskansliets svar att den aktuella begäran kom in till Regeringskansliet strax före julhelgen 2007, att ärendet var av ett sådant slag att gemensam beredning ägde rum med Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet och att beslut meddelades vid regeringssammanträdet den 7 februari 2008.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har vid ett flertal tidigare granskningar understrukit vikten av att lagar kungörs i god tid före ikraftträdandet. Utskottet har i sådana sammanhang uttalat att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och författningens ikraftträdande bör vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor samt att det är ett självklart minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket efter ikraftträdandet. Utskottet vidhåller detta ställningstagande.

Rätten att ta del av allmänna handlingar är av central betydelse för opinionsbildning, debatt och granskning, och för att denna rätt ska kunna upprätthållas ska prövningen av en begäran att få ta del av en allmän handling enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser göras genast eller så snart det är möjligt (2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen). Det kan visserligen i det enskilda fallet vara nödvändigt med ett visst dröjsmål för att exempelvis utreda huruvida det finns någon sekretessgrund. En tidsutdräkt om sju veckor är emellertid för lång. Att det kollektiva beslutsfattandet i regeringen förutsätter gemensam beredning mellan olika departement förändrar inte detta förhållande.

I övrigt ger inte granskningen anledning till något uttalande från utskottets sida.

3 Vissa förvaltningsärenden

Ärendet

Som ett led i granskningen går utskottet varje riksmöte igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets genomgång har avsett ett urval av akterna i ärenden om försäljning av mark ovan odlingsgränsen respektive friköp av s.k. fjällägenheter. Ärendena har handlagts inom Jordbruksdepartementet.

Härutöver har ett antal förvaltningsärenden av skilda och mer sällan förekommande slag, också de vid Jordbruksdepartementet, granskats. Det har här rört sig om olika tillstånds- och dispensärenden.

Till grund för granskningen har legat akterna i de granskade ärendena och en promemoria upprättad inom Jordbruksdepartementet, bilaga 2.2.

Gällande ordning

Försäljning av mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen samt friköp av fjällägenheter

Mark ovan odlingsgränsen – i Jämtland kallad renbetesmark – ägs av staten. Delar av sådan mark kan vara s.k. fjällägenheter, vilket är en skatterättslig beteckning på ett markområde som historiskt användes för fjälljordbruk och som avgränsades gentemot renbetesmarkerna. När en fjällägenhet inte längre används för jordbruk på det sätt som var avsett kan Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) genom en omklassificering slå fast att den är inaktiv varvid markområdet återgår till att vara vanlig mark ovan odlingsgränsen (eller renbetesmark). Så har skett med de flesta fjällägenheter, dock inte alla. De fjällägenheter som återstår är i många fall upplåtna med nyttjanderätt åt bl.a. arvingar till tidigare jordbrukare. När en sådan nyttjanderättshavare önskar köpa loss en del av fjällägenheten kallas det friköp. I annat fall, när någon önskar förvärva vanlig mark ovan odlingsgränsen eller när någon annan än en nyttjanderättshavare önskar förvärva en del av en fjällägenhet, talas om försäljning.

Frågor om försäljning av statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen (samt frågor om försäljning av en fjällägenhet till någon annan än en nyttjanderättshavare) prövas enligt 1 § rennäringsförordningen (1993:384) av regeringen. Frågor om friköp av fjällägenheter prövas enligt samma paragraf av Jordbruksverket. Jordbruksverkets beslut får överklagas hos regeringen.

Utredning i ärendet

Vid genomgången av regeringsbesluten har regeringens hantering endast granskats från formellt förvaltningsmässiga utgångspunkter.

Utskottet har vid sin genomgång bl.a. gjort följande iakttagelse. I flera av ärendena har handläggningstiden varit lång. I detta sammanhang har utskottet särskilt noterat två ärenden där beslut har meddelats först efter ett och ett halvt respektive två år. Ingen ytterligare skriftväxling ägde rum under denna tid. I båda ärendena var en enskild part.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt kommentarer på iakttagelsen om de långa handläggningstiderna i de nämnda ärendena.

Som svar översändes den 8 oktober 2009 en promemoria som upprättats inom Jordbruksdepartementet (bilaga 2.2). I promemorian medger departementet att det har förekommit långa handläggningstider för de aktuella kategorierna av ärenden. I ett av de särskilt noterade ärendena uppges omständigheterna i sak ha varit sådana att mer omfattande överväganden än normalt har krävts, vilket delvis har varit förklaringen till att beslutet har dröjt. Departementet anför att det har åtgärdat detta förhållande och att handläggningstiderna har förkortats så att den genomsnittliga handläggningstiden för de ärenden där regeringen beslutar i första instans numera uppgår till 37 dagar.

Utskottets ställningstagande

Som regeringen själv konstaterat i sitt svar till utskottet har handläggningstiderna i de granskade förvaltningsärendena i flera fall varit för lång. Utskottet noterar att regeringen har vidtagit åtgärder i syfte att förkorta handläggningstiderna. I övrigt ger granskningen inte anledning till något uttalande från utskottets sida.

4 Bidragsgivning till organisationer

Ärendet

I ärendet granskas handläggning av regeringsärenden i vilka regeringen har beslutat om bidrag till föreningar, stiftelser m.m. De akter som granskats avser ärenden om bidrag som inte är reglerade i någon särskild förordning eller annan författning och där regeringsbeslut har fattats under åren 2003 och 2007–2008 inom Miljödepartementets och Kulturdepartementets områden. Granskningen är en uppföljning av en granskning hösten 2006, se nedan under rubriken Tidigare granskning.

Frågor om beredningen av ärenden angående bidragsgivning tas i detta betänkande även upp i avsnittet Beredningskravet vid några typer av regeringsbeslut.

Bakgrund

Riksdagens tillkännagivande år 2001

Riksdagen har, på förslag av konstitutionsutskottet (bet. 2001/02:KU5) och med bifall till ett förslag från Riksdagens revisorer (förs. 2000/01:RR 14), tillkännagivit för regeringen som sin mening vad Riksdagens revisorer anfört om bl.a. bättre beslutsunderlag och utökad resultatrapportering, skärpta krav på redovisning och revision samt en samlad översyn av föreskrifter m.m.

Revisorerna föreslog sammanfattningsvis att riksdagen borde ställa vissa generella villkor i samband med att regeringen hanterar statliga bidrag. Det gällde i första hand krav på ett fylligare beslutsunderlag, förbättrad återrapportering av resultat till riksdagen, en stramare berednings- och beslutshantering samt vissa förändringar av redovisning och revision. Enligt revisorerna borde regeringen göra en samlad genomgång av de förändringar av föreskrifter m.m. som behöver göras och redovisa resultatet för riksdagen. Revisorerna ansåg att regeringen inom ramen för översynen borde överväga ändringar i såväl budgetlagen (1996:1059) som i berörda förordningar och av interna riktlinjer inom Regeringskansliet.

Regeringen har redogjort för åtgärder som tillkännagivandet föranlett dels i budgetpropositionen för 2004 (prop. 2003/04:1 utg.omr. 1 s. 52), dels i Redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen (skr. 2003/04:75).

Riksrevisionens rapport Regeringskansliets riktlinjer för bidrag till föreningar, stiftelser m.m.

Riksrevisionen har år 2006 granskat de åtgärder som regeringen har vidtagit med anledning av riksdagens tillkännagivande år 2001. Resultatet har presenterats i rapporten Regeringskansliets riktlinjer för bidrag till föreningar, stiftelser m.m. (RiR 2006:32).

Riksrevisionens granskning visade, enligt rapporten, att regeringen vidtagit åtgärder som fått praktiskt genomslag sedan riksdagens tillkännagivande år 2001. Bland annat hade Regeringskansliets anslagsredovisning i årsredovisningen förbättrats. I Regeringskansliet hade en checklista upprättats som bl.a. syftar till att åstadkomma en prövning av om ett projekt eller ett program, som t.ex. kan innebära bidragsgivning, ska hanteras av regeringen eller Regeringskansliet eller om någon förvaltningsmyndighet kan sköta handläggningen. Regeringskansliets riktlinjer för hanteringen av bidrag hade dessutom förstärkts (se nedan under rubriken Regeringskansliets riktlinjer för bidrag till föreningar, stiftelser m.m.).

Trots att riktlinjerna för hanteringen av bidrag förstärkts visade granskningen, enligt rapporten, att vissa problem kvarstod beträffande kontroll och styrning av de bidrag som regeringen och Regeringskansliet alltjämt hanterar. Bidrag hade i flera fall betalats ut utan stöd av riktlinjerna. Hur riktlinjerna ska tillämpas var inte allmänt känt bland tjänstemän i Regeringskansliet som handlägger bidrag. Flera tjänstemän som handlade bidragsärenden kände inte heller till förekomsten av riktlinjerna. Riksrevisionen konstaterade också att Regeringskansliet saknade system som gör det möjligt att ge en samlad och systematisk redovisning av bidragen, vilket i sin tur kan försvåra uppföljning och rapportering till riksdagen.

Riksrevisionen pekade även på att riktlinjerna från 2006 omfattar sammanlagt fem dokument som ger detaljerade anvisningar i vissa delar men saknar tydlighet i andra. Informationen och vägledningen i de olika dokumenten, som har onumrerade kontrollmoment, överlappar varandra på flera punkter. För att få en komplett lista över alla kontrollmoment måste den enskilda departementshandläggaren göra en sammanställning av de olika dokumenten.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Regeringsformen

I regeringsformens nionde kapitel om finansmakten finns grundläggande bestämmelser om statsbudgeten och om riksdagens och regeringens befogenheter på finansmaktens område. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket bestämmer riksdagen hur statens medel ska användas. Beteckningen finansmakten avser främst rätten att bestämma hur statens inkomster ska beräknas samt att besluta om utgifter och på annat sätt förfoga över statens tillgångar.

Enligt 9 kap. 8 § står statens medel och dess övriga tillgångar till regeringens disposition, med undantag för tillgångar avsedda för riksdagen eller dess myndigheter eller tillgångar som i lag har avsatts för särskild förvaltning. Som statsmedel räknas penningmedel och andra likvida tillgångar samt fordringar av kortfristig natur. Statens övriga tillgångar utgörs av annan statlig egendom, såväl fast som lös, än statsmedel (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 418). Ordet ”disposition” är avsett att innefatta både förvaltningsåtgärder – rättsliga och faktiska – och förfogandeåtgärder, såsom avhändelse och pantsättning (prop. 1973:90 s. 346).

För dispositionen gäller ett antal restriktioner. Beträffande statsmedel föreskrivs i 9 kap. 2 § att dessa inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt.

Budgetlagen

I lagen (1996:1059) om statsbudgeten, budgetlagen, föreskrivs att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttagas i statens verksamhet (se 1 §). Med hög effektivitet åsyftas enligt motiven (prop. 1995/96:220 s. 20) att den statliga verksamheten bedrivs så att de mål riksdagen har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. God hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med god produktivitet. Det innebär vidare att statens medel hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och dess skulder förvaltas väl.

Förvaltningsrättsliga principer

Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens (1986:223) mening. Likväl kan noteras att det anses viktigt att regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (se t.ex. Gula boken, Ds 1998:39, s. 14 och Regeringskansliets riktlinjer för bidrag till föreningar, stiftelser m.m. avsnitt 4, se nedan beträffande riktlinjerna).

En grundtanke bakom förvaltningslagen som kan nämnas är att den ska bidra till att myndigheterna får ett så korrekt underlag som möjligt för sina beslut och därmed till att besluten blir riktiga i sak (Trygve Hellners och Bo Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, 2:a uppl., 2007, s. 11 med hänvisningar). Förvaltningslagen bildar grundvalen för förvaltningsförfarandet genom att slå fast sådana regler som ska tillämpas hos alla myndigheter på alla områden, och reglerna har karaktär av basregler och minimikrav (s. 13).

Här finns anledning att nämna 15 § förvaltningslagen som föreskriver att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet ska antecknas av myndigheten om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheterna åläggs här att under vissa förutsättningar dokumentera information som de får muntligt eller genom egna iakttagelser. Dokumentationsskyldigheten är ett viktigt komplement till reglerna om muntlig handläggning samt syftar även till att trygga den rätt att få del av uppgifter som parter har enligt 16–17 §§ förvaltningslagen (Trygve Hellners och Bo Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, 2:a uppl., 2007, s. 167). Anteckningsskyldigheten omfattar inte bara sådana uppgifter som en part lämnar muntligt utan också muntliga uppgifter av andra än parter liksom myndighetens egna iakttagelser, allt under förutsättning att materialet kan ha betydelse för utgången i ärendet (s. 169). Anteckningsskyldigheten gäller, till skillnad från kommunikationsskyldigheten enligt 17 §, oavsett om avgörandet går någon part emot eller inte (s. 170). Anteckningarna bör i allmänhet dateras och undertecknas av den som gjort dem innan de läggs till övriga handlingar i ärendet (s. 171).

Kommunikationsplikten enligt 17 § innebär att ett ärende som huvudregel inte får avgöras utan att den som är part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Ett ärende får dock avgöras utan kommunikation bl.a. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga, eller om ärendet gäller tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart. Ytterst utgör kravet på underrättelse och tillfälle till yttrande (kommunikation) enligt paragrafen en av de viktigaste garantierna för materiellt riktiga avgöranden och för en förvaltning som allmänheten kan känna förtroende för (Trygve Hellners och Bo Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, 2:a uppl., 2007, s. 183).

Aktbildning och arkivering

Bestämmelser om diarium, Regeringskansliets arkiv m.m. finns bl.a. i förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Regeringskansliet ska, enligt 59 § i den nämnda förordningen, meddela de ytterligare föreskrifter som behövs om diarieföring, arkivbildning, arkivvård, gallring av allmänna handlingar och utlåning av arkivhandlingar hos myndigheten.

I Gula boken (Ds 1998:38 s. 48 f.) finns vissa instruktioner angående arkivering och vilka handlingar som ska föras till akten. Under handläggningen av ett ärende ska till akten föras dels alla handlingar i ärendet som diarieförts i departementet, dels eventuella dagboksblad, anteckningar och promemorior som innehåller sakuppgifter av betydelse för ärendet. En kopia av beslutet ska läggas i akten. Kopior av koncept som har använts för gemensam beredning och andra utkast till skrivning av besluten ska däremot inte läggas där; uppgifterna på konceptkopior ska ha förts över på originalkonceptet. När ett ärende har avgjorts får man inte lägga in nytillkomna handlingar i akten. Koncepten förs inte till akten utan binds in särskilt. Vidare ska akten, innan den lämnas för arkivering, i allmänhet rensas från övertaliga kopior, anteckningar och meddelanden som bara har tillfällig betydelse och även arbetspapper som utkast, kladdar, föredragningspromemorior, korrektur till propositioner, kommittédirektiv m.m.

Regeringskansliets riktlinjer för bidrag till föreningar, stiftelser m.m.

2001 års riktlinjer

Den 12 februari 2001 beslutade Regeringskansliet om riktlinjer för bidrag till föreningar, företag m.m. Riktlinjerna är avsedda att gälla sådana bidrag till föreningar, företag och andra enskilda som beslutas av regeringen och som inte är författningsreglerade. Vid bidragsgivning till kommuner, landsting och myndigheter kan riktlinjerna vara vägledande när kommunen konkurrerar med enskilda om bidrag. Riktlinjerna redovisades i samband med utskottets granskning om regeringens bidrag till organisationer hösten 2006 (bet. 2006/07:KU10 s. 21 f.).

2006 års riktlinjer

Regeringskansliet beslutade den 24 januari 2006 om nya riktlinjer för bidrag till föreningar, stiftelser m.m. vilka gäller för ärenden om bidrag som påbörjats fr.o.m. den 1 mars 2006. Riktlinjerna gäller för sådana bidrag till föreningar, stiftelser eller andra enskilda som inte regleras i någon särskild förordning eller annan författning. Riktlinjerna gäller för bidrag till verksamhet eller aktiviteter. Riktlinjerna är inte normerande.

Av riktlinjerna kan utläsas vad som regelmässigt ska iakttas vid beslut om bidrag och uppföljning därav.

I riktlinjerna finns bl.a. påminnelser om allmänna regler om handläggning, såsom att

– regeringsärenden ska handläggas enligt de förvaltningsrättsliga principer som förvaltningslagen (1986:223) ger uttryck för

– uppgifter som en myndighet får in muntligt eller genom egna undersökningar och som kan ha betydelse för utgången av ett ärende ska antecknas av myndigheten om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild (15 § förvaltningslagen)

– anteckningar om vad som framkommit vid möten alltid ska föras till akten

– det i 16–17 §§ förvaltningslagen finns regler om parters rätt att ta del av, och få möjlighet att yttra sig över, uppgifter som tillförts ett ärende av någon annan än den sökande om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild

– bestämmelsen i 17 § ska garantera att ett ärende inte avgörs till en parts nackdel utan att parten fått del av de uppgifter som avgörandet grundas på och haft möjlighet att yttra sig över dessa.

I riktlinjerna behandlas vidare vilka uppgifter som bör finnas hos Regeringskansliet innan ett beslut om bidrag fattas (avsnitt 5) och kontroll av uppgifterna (avsnitt 6). Det kan nämnas att

– en tumregel är att sådana uppgifter om den verksamhet som ska bedrivas ska finnas hos Regeringskansliet så att det vid avstämningen mot de rapporter och den redovisning som kommer in blir möjligt att bedöma i vilken utsträckning den planerade verksamheten eller de planerade aktiviteterna faktiskt har genomförts med den eftersträvade effekten

– sökanden ska ange sin kompetens för den verksamhet som omfattas, och kompetensen ska styrkas genom hänvisningar till tidigare genomförd verksamhet, tidigare projekt eller andra aktiviteter och genom att referenser lämnas

– kontroll av om sökanden söker eller tidigare medgivits något bidrag av regeringen eller Regeringskansliet och om sökanden i så fall har fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare regeringsbeslut aldrig bör underlåtas

– referenser normalt ska ha tagits i de fall regeringen eller Regeringskansliet föreslås lämna bidrag, och i ärenden där ett bidrag föreslås betalas ut till annan än en väl känd och etablerad organisation eller sammanslutning krävs det särskilda skäl för att underlåta att kontrollera referenser.

Inför beslut om bidrag ska bl.a. övervägas om kostnadsberäkningarna framstår som rimliga och om det finns nödvändig kapacitet och resurser för att genomföra verksamheten enligt beskrivningen. Ett bidragsbeslut ska regelmässigt innehålla en hänvisning till de villkor som ska reglera bidraget, vilka ska bifogas eller framgå av själva beslutet. Av beslutet ska också framgå bl.a. vilka krav på verksamhetsrapportering och ekonomisk redovisning som bidragsgivaren ställer. (Beslut om bidrag behandlas i avsnitt 8.)

Vidare behandlar riktlinjerna uppföljningen i Regeringskansliet av ett ärende där bidrag har medgivits (avsnitt 10). Där framgår bl.a. att

– bidragsmottagaren ska lämna verksamhetsrapporter och ekonomisk redovisning enligt vad som närmare framgår av bidragsbeslutet, de allmänna villkoren och anvisningarna om verksamhetsrapportering och ekonomisk redovisning

– tillfredsställande rapportering över verksamheten ska ha inkommit och skyldigheten att lämna in ekonomisk redovisning enligt vad som framgår av beslutet eller av villkoren ska vara uppfylld för att ytterligare medel ska kunna betalas ut

– handläggaren ska kontrollera att föreskrivna verksamhetsmässiga och ekonomiska rapporter har kommit in, och annars påminna bidragstagaren

– handläggaren ska kontrollera att inkomna rapporter innehåller de upplysningar som behövs och att bidragsmottagaren i övrigt uppfyller sina skyldigheter enligt beslutet och villkoren som är förenade med bidraget.

Slutligen kan nämnas att innan ett ärende om bidrag kan avslutas och läggas ad acta ska en kort sammanhängande slutanteckning, som signeras av huvudmannen, göras hos Regeringskansliet (avsnitt 13). Slutanteckningen ska signeras av huvudmannen och innehålla en kort redogörelse för hur medlen använts i förhållande till vad som angivits i eventuella riksdagsbeslut och regleringsbrev, i ansökan och i bidragsbeslutet. Av slutanteckningen ska också framgå vilka mål som uppnåtts och om bidragsmottagaren har fullgjort sina åtaganden.

Regeringsbeslut om bidragsgivning

En genomgång av akter i Miljödepartementet och Kulturdepartementet som avser regeringens bidragsgivning till organisationer har gjorts inom utskottets kansli.

När det gäller de ärenden som avgjorts under 2007 och 2008 har bl.a. följande iakttagelser gjorts.

– Dokumentation saknas som regel angående referenser.

– Endast i enstaka fall framgår det av akten om sökanden söker eller tidigare medgivits något bidrag av regeringen eller Regeringskansliet och om sökanden i så fall fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare beslut.

– Inte i något av de ärenden där redovisning ännu inte inkommit har, av vad som framgår av akterna, påminnelse utgått.

– Regeringsbesluten innehåller i regel krav på återrapportering, och i vissa fall anges att sådan ska ske i årsredovisning eller dylikt.

Av några akter framgår att det förekommit muntliga kontakter eller möten mellan tjänstemän vid departementet och sökanden, t.ex. genom hänvisning i e-postmeddelande från sökanden, utan att detta har dokumenterats i akten.

Tidigare granskning

Bidragsgivning

Konstitutionsutskottet har hösten 2006 (bet. 2006/07:KU10) granskat handläggningen av regeringsärenden om bidrag till organisationer där beslut att bevilja bidrag meddelats under år 2004 inom Socialdepartementets och Kulturdepartementets områden. Huvudfrågan gällde om återrapportering till Regeringskansliet hade skett på ett ändamålsenligt sätt.

Utskottet noterade i sitt ställningstagande att Regeringskansliet år 2001 beslutat om riktlinjer för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. och 2006 om nya, delvis omarbetade riktlinjer. Riktlinjerna ger, uttalade utskottet, uttryck för en god ordning för handläggningen av bidragsärenden. Granskningen visade dock att det i praktiken funnits brister i handläggningen. Riktlinjerna hade i viktiga avseenden inte fungerat såsom de rekommendationer och hjälpmedel de var avsedda att vara. Återrapporteringen från bidragstagare till Regeringskansliet hade i flera fall uteblivit. Vidare hade det förekommit att bidrag betalats ut utan att det i beslutet ställts krav på återrapportering.

Utskottet uttalade som sin mening att beslut om bidrag i regel bör innehålla krav på återrapportering. Normalt bör återrapportering lämnas i form av en särskild redovisning. Om återrapportering ska ske på annat sätt bör det framgå av bidragsbeslutet, t.ex. om en myndighet ska lämna återrapport i sin årsredovisning eller verksamhetsberättelse. När bidragstagare inte lämnar återrapport, trots krav på sådan, har Regeringskansliet att vidta åtgärder för att tillse att så sker. I sista hand bör krav på återbetalning av bidraget kunna ställas.

De nya riktlinjer som beslutades 2006 kunde, enligt utskottet, förväntas leda till bättre rutiner i Regeringskansliet för handläggningen av bidragsärenden. De kunde även förväntas skapa bättre förutsättningar för bidragsmottagare att inkomma med fullgoda återrapporter till Regeringskansliet. Mot bakgrund av de brister som konstaterats i granskningen fann utskottet ändå anledning att rikta fortsatt uppmärksamhet mot regeringens beslut om utbetalning av bidrag och det sätt på vilket sådana ärenden handläggs i Regeringskansliet.

Dokumentation

Konstitutionsutskottet har vid olika tillfällen uttalat sig om vikten av dokumentation. Från senare tid kan nämnas betänkande 2008/09:KU20, där utskottet i samband med granskning av vissa utnämningar uttalat att utskottet, när det gäller dokumentationen i ärendena, ville understryka värdet av att man i regeringsärenden, också utnämningsärenden, följer de principer förvaltningslagen ger uttryck för och antecknar de uppgifter som har betydelse för utgången i ärendet och som därigenom ger den spårbarhet och öppenhet som eftersträvas. Vidare har utskottet i betänkande 2007/08:KU10, i samband med en granskning av regeringens handläggning av notifiering och avnotifiering av statsstödsärenden, betonat att omsorgsfull dokumentation utgör en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. Avsaknaden av skriftligt berednings- och beslutsunderlag riskerar, anförde utskottet, att försvåra insynen i Regeringskansliets och regeringens arbete och beslutsfattande.

Promemorior från Regeringskansliet

Genom en skrivelse, som sänts till Regeringskansliet, har utskottet begärt vissa uppgifter med anledning av de gjorda iakttagelserna. Som svar har den 5 november 2009 översänts promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen, Miljödepartementet och Kulturdepartementet (bilaga 4.1).

Kulturdepartementet har uppgivit att bidragsärendena bereds som övriga förvaltningsärenden, i vilket ligger bl.a. att pröva behörighetsfrågor. Utgångspunkten i beredningen av ärenden om bidragsgivning till organisationer är att riktlinjer för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. ska följas. I de fall ytterligare upplysningar eller uppgifter behövs för bedömningen av en bidragsansökan begärs komplettering av detta, skriftligt eller muntligt, enligt Kulturdepartementet. Enligt Kulturdepartementet har riktlinjerna i allt väsentligt följts, dock utan att detta särskilt dokumenterats. Skälet till det är att mottagarna i så gott som samtliga fall varit väl kända för departementet. Miljödepartementet har anfört som sin uppfattning att den aktuella bidragsgivningen är författningsreglerad och att riktlinjerna därmed inte är tillämpliga.

Beträffande uppföljning med bevakning av att redovisningar inkommit och granskning av dessa framgår av promemoriorna från Miljödepartementet och Kulturdepartementet bl.a. att när ett beslut om bidrag har fattats av regeringen avslutas ärendet. När återrapporteringen kommer in registreras den på ett nytt diarienummer. I Miljödepartementet är respektive huvudman ansvarig för uppföljningen, dvs. bevakningen av att redovisningar inkommer och granskningen av dessa. Där har de aktuella redovisningarna och analyserna därav föredragits för miljöministern varefter regeringen beslutat att lägga ärendet till handlingarna. Inom Kulturdepartementet görs, enligt promemorian, alltid en uppföljning av att det kommer in en återrapportering med anledning av ett bidragsbeslut. Det rör sig om uppföljning dels av att återrapportering över huvud taget kommit in, dels av att återrapporteringen bedöms innehålla relevant och tillräcklig information. I de fall någon återrapportering inte kommer in i föreskriven tid kontaktas bidragsmottagaren muntligen eller skriftligen och ombeds att snarast sända in återrapporteringen. Om återrapporteringen inte bedöms vara tillfredsställande begärs en komplettering in. I de aktuella fallen har återrapporteringen, med något undantag, inkommit i enlighet med beslutet eller till en senare beslutad ändrad redovisningstidpunkt, eller så har tidpunkten för redovisning ännu inte inträtt. I ett fall har Kulturdepartementet inte fått någon redovisning för medlens användning. En handläggare på departementet har under hösten 2009 på nytt kontaktat ordföranden för bidragsmottagaren som utlovat att en sådan inkommer före årsskiftet.

Beträffande riktlinjernas tillämplighet på de ärenden som granskningen avser anför Miljödepartementets som sin uppfattning att riktlinjerna inte är tillämpliga då bidragsgivningen är, respektive har varit, författningsreglerad. Enligt lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet ska medlen i kärnavfallsfonden även täcka de kostnader som bl.a. kommunerna har för information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Enligt förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet får Strålskyddsmyndigheten fatta beslut om utbetalning av högst 5 miljoner kronor per kalenderår som ersättning för en kommuns kostnader för att följa och bedöma samt lämna information i frågor som rör slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Regeringsbesluten hanterade utbetalningar utöver de 5 miljoner kronor som myndigheten har bemyndigande att fatta beslut om. Bidragsgivningen under 2007 och 2008 är alltså författningsreglerad. Miljödepartementets uppfattning är därmed att riktlinjerna inte är tillämpliga. Upplysningsvis kan tilläggas att under år 2003 gällde lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. samt förordningen (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. med samma syfte som ovan, vilket innebär att även bidragsgivningen då var författningsreglerad och riktlinjerna enligt Miljödepartementets uppfattning därmed inte tillämpliga.

När det gäller dokumentation av särskilda skäl att frångå riktlinjerna har Kulturdepartementet uppgivit att det inte har dokumenterats, vare sig i akterna eller på annat sätt, huruvida riktlinjerna om bidragsgivning uttryckligen använts.

Av promemorian från Statsrådsberedningen framgår bl.a. att Regeringskansliet under första halvåret 2008 genomförde en utvärdering och översyn av riktlinjerna. Under översynen gjordes en kartläggning av olika departements användning av riktlinjerna. En mer ingående granskning gjordes av sammanlagt 16 ärenden från fem olika departement. Arbetet avslutades sommaren 2008. Det resulterade bl.a. i en checklista för bidragshantering som publicerades på Regeringskansliets intranät, som ett komplement till riktlinjerna.

Riktlinjerna behandlades, enligt promemorian, på nytt i samband med beredningen av förslagen i budgetpropositionen 2009 (prop. 2008/09:1 utg.omr. 1 s. 36 f.) där Kammarkollegiet gavs i uppgift att utföra vissa administrativa kontroll- och prövningsmoment vid bidragsgivningen samt att praktiskt hantera t.ex. utbetalningar och återkrav av vissa anslag. Beslut om hur de berörda anslagen ska användas kommer, enligt propositionen s. 36, även i fortsättningen att fattas av regeringen och Regeringskansliet.

Regeringskansliet har under 2009 utsett en samrådsgrupp med kontaktpersoner från olika departement. Gruppen behandlar frågor som uppkommer med anledning av att Kammarkollegiet tar över ansvaret för de administrativa kontrollerna.

Mot bakgrund av resultatet från utvärderingen och översynen 2008 samt Kammarkollegiets nya roll i bidragshanteringen har en fortsatt översyn inletts under 2009. Vidare pågår ett arbete med att ta fram rutinbeskrivningar för hanteringen av de olika bidragen, enligt promemorian.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet konstaterade vid 2006 års granskning ger riktlinjerna uttryck för en god ordning för handläggningen av bidragsärenden. Vid det granskningstillfället uttalade utskottet bl.a. att beslut om bidrag i regel bör innehålla krav på återrapportering och att om återrapportering ska ske på annat sätt än i en särskild redovisning bör det framgå av regeringsbeslutet. Utskottet konstaterar att årets granskning ger vid handen att regeringsbesluten numera i regel är utformade på det sättet.

Årets granskning visar dock att det fortfarande förekommer vissa brister. Utskottet vill på nytt understryka värdet av att man i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för och antecknar de uppgifter som har betydelse för utgången i ärendet och därmed ger den spårbarhet och öppenhet som eftersträvas. Som utskottet tidigare betonat utgör omsorgsfull dokumentation en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll.

Den fortsatta översyn av riktlinjerna som inletts under 2009 och arbetet i den samrådsgrupp som utsetts 2009 kan enligt utskottet förväntas resultera i bättre rutiner i Regeringskansliet för handläggningen av bidragsärenden.

5 Beredningskravet vid några typer av regeringsbeslut

Ärendet

Av 7 kap. 2 § regeringsformen följer ett beredningskrav för regeringsärenden. Regeringen ska innan den fattar beslut i ett ärende ha inhämtat behövliga yttranden och upplysningar från myndigheter, organisationer och andra, t.ex. i form av remiss.

Hösten 2008 granskade utskottet hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden. Syftet med granskningen var att klargöra och bedöma rutinerna i Regeringskansliets arbete. I granskningsbetänkandet (bet. 2008/09:KU10) finns bl.a. en utförlig redovisning av regler, riktlinjer och rutiner (s. 46 f.).

Granskningen av beredningen av regeringsärenden har fortsatt under hösten 2009. Inom utskottets kansli har gjorts en genomgång av akterna till närmare 100 slumpvis utvalda regeringsbeslut som gäller förordningar, bidrag, ex gratia-framställningar och dispenser, bilaga 5.1.

Mot bakgrund av genomgången har en rad frågor ställts till Regeringskansliet. I en promemoria har Statsrådsberedningen lämnat svar på frågorna, bilaga 5.2.

Utredning i ärendet

Rutinerna för beredning av regeringsärenden rörande förordningar, bidrag, dispenser och ex gratia

I en PM den 24 oktober 2008 från Statsrådsberedningen med anledning av granskningsärendet om beredningskravet för regeringsärenden hösten 2008 (bet. 2008/09:KU10 s. 186 f.) redovisades hur bl.a. beslut om förordningar bereddes.

Förordningsändringar som är direkt relaterade till ett föregående lagstiftningsärende kan i viss utsträckning ha behandlats i det betänkande eller den promemoria som ligger till grund för lagstiftningsärendet. Remissinstanserna har i sådana fall fått möjlighet att yttra sig inom ramen för det traditionella remissförfarandet.

När en förordningsändring är initierad av en myndighet förs i de flesta fall en diskussion med den myndigheten under beredningen. Tillkommande uppgifter av betydelse dokumenteras i ärendet. Den initiativtagande myndigheten, liksom eventuella andra berörda myndigheter, sammanslutningar och enskilda, får i de flesta fall del av ett utkast till förordning i samband med att gemensam beredning och delning sker i Regeringskansliet.

Är det fråga om omfattande ändringar i förordningar av stor betydelse för den aktuella verksamheten förekommer det ofta att ett traditionellt remissförfarande genomförs. I ett sådant fall kan såväl berörda myndigheter som berörda sammanslutningar och enskilda omfattas.

Interna förvaltningsföreskrifter, t.ex. myndighetsinstruktioner, utarbetas vanligen i dialog med myndigheterna. Myndigheterna får också möjlighet att yttra sig i samband med att delning sker i Regeringskansliet.

Vid förordningsfrågor som endast är av teknisk karaktär är i allmänhet förutsättningarna för ett begränsat beredningsförfarande större.

När det gäller bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. hänvisas till Regeringskansliets interna riktlinjer för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. (2006-01-24, FA2006/118/JA). I riktlinjerna påminns bl.a. om reglerna om kommunicering och remisser m.m. Rent allmänt sägs att omfattningen av och formerna för beredning av bidragsärenden varierar väsentligt, bl.a. beroende på bidragets art och den formella reglering som styr hanteringen. En bedömning görs ofta från fall till fall om yttranden från myndigheter eller organisationer behövs för att skapa ett fullgott beslutsunderlag. Detta gäller såväl beredning med myndigheter som sammanslutningar och organisationer. Under beredningen inhämtas, när det är relevant, upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. Formen för detta varierar beroende på ärendets art, men det är vanligt att det görs genom underhandskontakter. Synpunkter som tillförs ärendet i sak dokumenteras då genom minnes- eller tjänsteanteckningar.

Beslut om ersättningar ex gratia fattas normalt efter ansökan från enskilda. Ärendena handläggs regelmässigt enligt reglerna i förvaltningslagen. I de fall ansökan grundar sig på påstådda fel eller försummelser av någon myndighet inhämtas normalt yttrande från berörd myndighet samt ofta från Justitiekanslern. Det är inte ovanligt att kontakter i dylika ärenden hanteras per telefon, varvid anteckningar om kontakterna tillförs akten och kommuniceras med sökanden. Vid behov inhämtas uppgifter från expertmyndigheter, t.ex. Socialstyrelsen, när det gäller komplicerade medicinska bedömningar. Sådana uppgifter kommuniceras med sökanden. Inhämtande av yttrande föregås alltid av en behovsprövning. Det är inte ovanligt att uppenbart ogrundade ansökningar om ersättning inkommer till Regeringskansliet. Några kontakter med berörda myndigheter sker då normalt inte.

Dispensärenden – ärenden om undantag enligt 11 kap. 12 § regeringsformen från föreskrift i förordning – aktualiseras typiskt sett genom att den som omfattas av en aktuell förordningsreglering inkommer med en ansökan om att regeringen ska medge undanta i visst avseende. En ansökan bedöms oftast tillräcklig som beredningsunderlag om det är en myndighet som har aktualiserat frågan. Annars kan yttranden begäras in från berörda myndigheter.

Regeringskansliets riktlinjer för bidrag till föreningar, stiftelser m.m.

Inom Regeringskansliet finns riktlinjer för bidrag som beslutas av regeringen eller Regeringskansliet (Regeringskansliets riktlinjer för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl., Riktlinjer RKFC 2006:1, dnr FA2006/118/JA). En redovisning av riktlinjernas innehåll finns i föregående avsnitt Bidragsgivning till organisationer. Riktlinjerna gäller för sådana bidrag till föreningar, stiftelser eller andra enskilda som beslutas av regeringen eller Regeringskansliet och som inte regleras i någon särskild förordning eller i någon annan författning. Riktlinjerna gäller bidrag till verksamhet eller aktiviteter. Riktlinjerna kan också användas för ärenden om sådana bidrag till kommuner, landsting och myndigheter, när dessa konkurrerar med enskilda om bidrag som inte är författningsreglerade. Om det finns en förordning eller annan särskild reglering för bidraget, kan riktlinjerna ändå tjäna som ledning för handläggnings- och kontrollrutiner vid hanteringen av bidraget såvida inte annat framgår av förordningen eller regleringen. Till riktlinjerna är fogad en blankett för ansökan om bidrag som också är avsedd att användas som checklista för vilka uppgifter som bör lämnas i samband med en bidragsansökan eller som bidragsgivaren bör ha tillgång till innan ett beslut om bidrag fattas. Om bidraget ges återkommande och den föreslagna ansökningsblanketten inte tillgodoser Regeringskansliets behov av uppgifter, ska en passande blankett för ansökan om bidrag tas fram med stöd av checklistan och med utgångspunkt från behoven. I riktlinjerna ingår vidare en bilaga kallad Allmänna villkor för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. som regelmässigt ska fogas till beslutet liksom en bankett för verksamhetsrapportering och ekonomisk redovisning.

Handläggningen i Regeringskansliet kan ha påbörjats på olika sätt. De vanligaste sätten är att en ansökan om bidrag kommer in till Regeringskansliet utan att något bidrag utlysts, att ett bidragsbeslut fattas på regeringens eller Regeringskansliets initiativ eller att bidragsansökningar kommer in efter det att ett bidrag har lysts ut. Oavsett hur bidragsärendet har påbörjats ska checklistorna enligt riktlinjerna användas för att komplettera och kontrollera beslutsunderlaget i relevanta delar innan beslut om bidrag fattas. Normalt ska de tre bilagorna i riktlinjerna skickas ut till den som söker eller annars ska få bidraget. Av en ansökan ska tydligt framgå vad de sökta medlen ska användas till. Verksamheten eller aktiviteten ska vara konkret beskriven.

Under första halvåret 2008 genomförde Regeringskansliet en utvärdering och översyn av riktlinjerna. Under översynen gjordes en kartläggning av olika departements användning av riktlinjerna. Arbetet avslutades sommaren 2008 och resulterade bl.a. i en checklista för bidragshantering. Mot bakgrund av resultatet från utvärderingen och översynen samt det förhållandet att Kammarkollegiet fått en ny roll i bidragshanteringen har en fortsatt översyn av riktlinjerna inletts 2009. Vidare pågår ett arbete med att ta fram rutinbeskrivningar för hantering av de olika bidragen.

Kammarkollegiets roll

Sedan den 1 januari 2009 gäller enligt 5 § förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet att myndigheten ska ansvara för att bl.a. hantera ansökningsförfarandet vid bidrag till vissa särskilda projekt, program, övrig verksamhet eller aktiviteter som regeringen eller Regeringskansliet beslutar om, betala ut sådana bidrag och följa upp de villkor som kan vara förenade med bidragen.

I betänkandet Ett stabsstöd i tiden (SOU 2008:22) föreslogs att ett antal funktioner skulle överföras från Regeringskansliet till lämplig stabsmyndighet, i första hand Kammarkollegiet. Syftet var att frigöra resurser inom Regeringskansliet som skulle möjliggöra en koncentration på myndighetens huvuduppgifter utan att detta medför negativa effekter för kvalitet och resurseffektivitet. Regeringen delade i budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1 utg.omr. 1 s. 36 f.) utredningens bedömning och uttryckte sin avsikt att flytta vissa uppgifter till Kammarkollegiet. Från 2009 skulle Kammarkollegiet bl.a. utföra vissa administrativa kontroll- och prövningsmoment vid bidragsgivning samt praktiskt hantera t.ex. utbetalningar och återkrav av vissa anslag. Beslut om hur de berörda anslagen ska användas skulle även i fortsättningen fattas av regeringen och Regeringskansliet.

En samrådsgrupp inom Regeringskansliet behandlar frågor som uppkommer med anledning av att Kammarkollegiet tagit över ansvaret för de administrativa kontrollerna.

Dokumentation och aktbildning

Enligt 3 § arkivlagen (1990:782) bildas en myndighets arkiv av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering. I paragrafen anges vidare att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Myndigheternas arkiv ska enligt tredje stycket bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. I föregående avsnitt Bidragsgivning till organisationer finns en redovisning av bestämmelser i instruktionen för Regeringskansliet och av instruktioner i Gula boken – handläggningen av ärenden i Regeringskansliet (Ds 1998:39) när det gäller bl.a. arkivering och vilka handlingar som ska föras till akten.

Handling är enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Enligt 2 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen anses handling inkommen till myndighet när den anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Enligt 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen anses handling upprättad hos myndighet, när den har expedierats. Handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärendet till vilket det hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten. Enligt 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen ska hos myndigheten tillkommen minnesanteckning som ej expedierats inte anses som allmän handling hos myndigheten om den inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckningar förstås promemoria eller annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ärendets föredragning eller beredning, dock inte till den del som har tillfört ärendet sakuppgift. Utkast eller koncept till myndighets beslut eller skrivelse eller annan därmed jämställd handling som inte har expedierats anses inte som allmän handling, såvida den inte tas om hand för arkivering. Ett utkast eller koncept som för samråd överlämnats till någon utomstående är ingen allmän handling vare sig hos avsändaren eller mottagaren. Den blir inte heller allmän handling om den återkommer i oförändrat skick.

I boken Offentlighetsprincipen av Alf Bohlin (7:e uppl., 2007, s. 106 f.) framhålls att avsikten knappast kan ha varit att det konsulterade organets svar skulle bli allmän handling när det kommer uppdragsgivaren till handa, för i så fall skulle stadgandet om mellanprodukter – beroende på hur utförligt yttrandet är – kunna helt eller delvis sättas ur spel. Den situationen har emellertid enligt Bohlin egendomligt nog förbigåtts i lagmotiven och tycks också falla utanför grundlagsregleringsregleringen. Av gängse lagtolkningsmetoder måste därför anses följa att dylika anteckningar med synpunkter ger upphov till en handling på vilken bestämmelserna i 2 kap. 6–7 §§ tryckfrihetsförordningen ska tillämpas. Bohlin hänvisar till rättsfallet RÅ 1999 ref. 36 och gör den kommentaren att om det konsulterande organets synpunkter i stället lämnas muntligen, t.ex. vid ett telefonsamtal, och nedtecknas av en tjänsteman hos den myndighet som begärt dem, så är nedteckningen en inom myndigheten utarbetad handling, som blir allmän enligt reglerna i 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen. Om då handlingen ska tillföras ett pågående ärende kan man undkomma offentligheten till dess att ärendet har slutbehandlats.

Ett utkast eller koncept som inte expedierats blir i likhet med minnesanteckning allmän handling om den tas om hand för arkivering.

När det gäller handling som under beredningen av ett regeringsärende har utarbetats inom ett departement och för samråd överlämnats till ett annat departement, framhåller Bohlin att Regeringskansliet i fråga om regeringsärenden ska ses som en enhet. Handlingarna ska ses som myndighetsinterna och inte anses som expedierade på grund av överlämnandet.

Enligt 15 § förvaltningslagen (1986:223) ska uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Regeringsärendena faller utanför förvaltningslagens tillämpningsområde. I regeringens praxis brukar emellertid förvaltningsärendena i möjligaste mån handläggas enligt samma regler som gäller för underordnade myndigheter. Det förhållandet att förvaltningslagen också gäller normgivning har enligt Bruna boken – förvaltningslagens tillämpning hos Regeringen (s. 15) begränsad räckvidd dels på grund av att förvaltningslagen formellt inte gäller regeringen, dels därför att flera av förvaltningslagens bestämmelser är utformade så att de bara reglerar handläggningen i förhållande till parter. I propositionshandboken (Ds 1997:1 s. 34) framhålls beträffande muntliga kompletterande synpunkter efter en remissomgång i ett lagstiftningsärende att underhandskontakter ibland kan vara tillräckliga och att de synpunkter man får alltid ska dokumenteras.

Enligt Gula boken ska alla handlingar som diarieförts i departementet samt eventuella dagboksblad, anteckningar och promemorior som innehåller sakuppgifter av betydelse för ärendet föras till akten. En kopia av beslutet ska läggas i akten. När ett ärende har avgjorts får man inte lägga nytillkomna handlingar i akten.

Senast tre veckor efter det att beslutet har expedierats ska enligt Gula boken akten lämnas för arkivering. Innan akten lämnas ska den i allmänhet rensas från övertaliga kopior, anteckningar och meddelanden som bara har tillfällig betydelse och även arbetspapper som utkast, kladdar, föredragspromemorior, korrektur till propositioner m.m.

Gemensam beredning och delning

I Statsrådsberedningens PM 1997:4 Samrådsformer i Regeringskansliet finns beskrivningar av samrådsformerna gemensam beredning och delning. Bland annat sägs att av statsministerns särskilda ställning i regeringen får anses följa en allmän skyldighet för departementen att i god tid informera Statsrådsberedningen om regeringsärenden av större vikt. Finansministerns uppgift att i regeringen svara för frågor om den ekonomiska politiken och budgetpolitiken medför att alla ärenden med ekonomiska, budgetära eller organisatoriska konsekvenser ska beredas med Finansdepartementets budgetavdelning. Ytterligare fasta ärendegrupper där gemensam beredning ska ske är bl.a. tillsättandet av nya utredningar som bereds med Statsrådsberedningen och Finansdepartementet. Ärenden om lagstiftning i civilrättsliga, straffrättsliga, processrättsliga, förvaltningsrättsliga och konstitutionella ämnen bereds med Justitiedepartementet. Ytterligare en rad ärendetyper som ska var föremål för gemensam beredning med skilda departement redovisas i promemorian. Den gemensamma beredningen ska inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. Allmänt sägs att det inte får råda någon oklarhet om vad som har överenskommits (t.ex. om det verkligen rör sig om gemensam beredning och inte samråd eller en förfrågan).

I promemorian beskrivs också begreppet delning. Innan regeringen beslutar om propositioner, lagrådsremisser, förordningar och kommittédirektiv eller utfärdar lagar ska det departement som bereder ett sådant ärende ge övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som upprättats. Delningen fyller en viktig informativ funktion till alla departement. En delning måste så gott som alltid föregås av kontakter med andra berörda departement. Man kan aldrig inskränka sig till enbart delning om sakfrågan berör fler departement än det egna. Delning får således inte ske förrän eventuell gemensam beredning har avslutats.

Promemoria från Regeringskansliet

Förordningar

När det gäller ändringar i vissa förordningar inom Justitiedepartementets område, har i promemorian redovisats att det förekommit kontakter med berörda myndigheter och att de fått tillfälle att komma in med synpunkter under gemensam beredning och delning. Berörda myndigheter får regelmässigt del av förslag till förordningsändringar under såväl gemensam beredning som delning, vilket är det normala förfaringssättet. Dokumentation av denna kommunikation har inte alltid sparats. Beträffande en av förordningarna gäller att det inte med fullständig visshet kan slås fast hur vissa berörda myndigheter hanterades, men förordningsändringen var i princip identisk med den utformning som föreslagits i en framställning från en av de berörda myndigheterna. Beträffande en förordning som gällde ikraftträdandet av en ändring i patentlagen (2000:1158) har anförts att den ifrågavarande lagändringen beretts i sedvanlig ordning inom ramen för lagstiftningsärendet. Frågan om ikraftträdande var helt och hållet beroende av att den aktuella myndigheten hade ett system för elektroniska ansökningar. Samråd rörande ikraftträdandet hade skett med den myndigheten. När det gäller förordningar om ändringar i bl.a. förordningen (1979:575) om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna m.fl. förordningar har anförts att Domstolverket fått tillfälle att lämna synpunkter under delningen av förordningarna och att vissa domstolar m.fl. gavs tillfälle att lämna synpunkter under delningen av en rad av förordningarna.

När det gäller Utrikesdepartementet har, beträffande en ändring i förordningen (1994:1266) om förbud mot export av snus som innebär bl.a. att ordet ”exportförbud” ersätts av ordet ”utförselförbud”, anförts i promemorian att ändringen inte innebar några förändringar i sak utan endast gällde tekniska justeringar. Utrikesdepartementet bedömde därför att det var obehövligt att inhämta upplysningar eller yttranden från myndigheter och organisationer. När det gäller ändring i förordningen (2007:1371) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingsarbete (Sida) har framhållits att myndighetsinstruktioner vanligen utarbetas i dialog med berörd myndighet, vilket även skedde avseende de aktuella ändringarna. Dessutom inhämtades även synpunkter från Institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete samt Nordiska Afrikainstitutet i samband med delningen.

När det gäller Försvarsdepartementet har i promemorian beträffande förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor framhållits att ändringen föranleddes dels av en framställning från Statens räddningsverk, dels av genomförandet av ett EU-direktiv. Ett utkast till författningsförslag hade av Miljödepartementet remitterats till 18 remissinstanser, och därtill kom ytterligare fyra aktörer in med remissvar. I samband med delning av förordningen fick Statens räddningsverk, Naturvårdsverket, Affärsverket svenska kraftnät samt Sveriges Kommuner och Landsting tillfälle att lämna synpunkter.

I fråga om Socialdepartementet har beträffande ändringen i förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden framhållits i promemorian att frågan behandlas i betänkandet Ett stabsstöd i tiden (SOU 2008:22), där det framförts att det inte fanns skäl att i lag reglera frågan om kansliets placering. Betänkandet hade varit föremål för remiss, och i budgetpropositionen för 2009 föreslogs att den aktuella bestämmelsen skulle upphävas och förutskickades en förordningsreglering. Förordningsändringen var endast en följdändring som i sak inte innebar annat än att placeringen av Arvsfondsdelegationens kansli reglerades i förordning i stället för i lag.

Inom Finansdepartementets område har beredningen av två förordningar redovisats i promemorian. Ändringarna i försäkringsrörelseförordningen (1982:790) var enligt promemorian en del i arbetet med genomförandet av EG:s återförsäkringsdirektiv och kompletterade de lagbestämmelser om återförsäkring som utfärdades samtidigt. Utöver redaktionella ändringar i två paragrafer innebar ändringarna en utvidgning av bemyndigandet till Finansinspektionen att meddela föreskrifter. Underhandskontakter hade tagits med Finansinspektionen. I samband med delning ges Finansinspektionen regelmässigt tillfälle att yttra sig i fråga om författningsändringar som berör myndighetens verksamhet. Ändringen i förordningen (1997:1140) om vägavgift för vissa tunga fordon föranleddes av ett beslut inom Eurovinjettsamarbetet om införandet av ett nytt gemensamt betalningssystem för vägavgift. I samband med delningen fick Skatteverket, Tullverket och Vägverket möjlighet att lämna synpunkter.

När det gäller beredningen av ändringar i 24 förordningar inom Utbildningsdepartementets område har i promemorian framhållits att några av förordningarna var föremål för ett remissförfarande som omfattade ett stort antal myndigheter och organisationer i samband med beredningen av betänkandet Tre nya skolmyndigheter (SOU 2007:79). Under beredningen av samtliga förordningsförslag förekom också muntliga kontakter med ett antal myndigheter. Vidare inhämtades i samband med delningen av förordningarna synpunkter och yttranden från en rad myndigheter m.m.

När det gäller beredningen av förordningen (2008:437) om statligt stöd av mindre betydelse inom sektorn för produktion av jordbruksprodukter och fiskerisektorn inom Jordbruksdepartementets område har i promemorian framhållits att det genom underhandskontakter inhämtades upplysningar och synpunkter från de närmast berörda myndigheterna Staten jordbruksverk och Fiskeriverket, som båda även bereddes tillfälle att yttra sig över den föreslagna förordningen i samband med delning. Det nationella utrymmet för reglering var litet och begränsade sig i praktiken till frågan om vilka administrativa krav som ska ställas på stödgivande organ och centrala myndigheter. Till grund för en ändring i jaktförordningen (1987:905) låg en rapport från Naturvårdsverket och remissvar.

Inom Miljödepartementets område omfattar redovisningen i promemorian två förordningsändringar. Beträffande en av förordningarna, förordningen (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar, har framhållits att ändringen behövdes för att förtydliga gällande rätt och var initierad av EG-kommissionen. Mot den bakgrunden bedömdes det inte vara nödvändigt med något inhämtande av synpunkter från myndigheter eller organisationer. Beträffande ändringen i förordningen (2007:161) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet har framhållits att det inte var nödvändigt med inhämtande av synpunkter från myndigheter och organisationer eftersom det var fråga om att undanröja en motsägelse som uppkommit i samband med ett tidigare omtryck.

När det gäller de granskade förordningarna inom Näringsdepartementets område har i fråga om ändringarna i fartygssäkerhetsförordningen (2003:438) anförts i promemorian att det under beredningen förekom omfattande diskussioner med den berörda myndigheten Sjöfartsverket som också gavs tillfälle att lämna synpunkter på förslaget till förordningsändring under delningsförfarandet. Synpunkter eller yttranden från organisationer inhämtades inte eftersom det dels var fråga om en författningsteknisk justering med hänsyn till en EG-förordning, dels ändringar av relativt enkel beskaffenhet och dels ändringar som tillkom på initiativ från den berörda näringen. Beträffande ändringar i förordningen (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät har framhållits att synpunkter inhämtades från affärsverket såväl vid den gemensamma beredningen som under delningen. Eftersom ändringarna endast berörde Svenska kraftnät inhämtades inte synpunkter från andra myndigheter eller från organisationer.

I fråga om förordningen (2008:349) om statsbidrag till organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck, som beretts inom Integrations- och jämställdhetsdepartementet, har anförts i promemorian att berörda hbt-organisationer vid en hearing den 7 april 2008 fått möjlighet att lämna synpunkter, vilket bl.a. framgår av en akt. När det gäller ändring av förordningen (2008:1281) om ränta på lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar för 2009 har redovisats att Riksgäldskontoret årligen lämnar ett underlag till Regeringskansliet. Riksgäldskontorets skrivelse avsåg även studielånsräntan och registrerades hos Utbildningsdepartementet. Integrations- och jämställdhetsdepartementet redovisade i en promemoria ett underlag för gemensam beredning. I samband med gemensam beredning med Finansdepartementet och Utbildningsdepartementet gavs även Centrala studiestödsnämnden tillfälle att lämna synpunkter på den föreslagna räntenivån, 5 %. Något behov i övrigt av att inhämta synpunkter ansågs inte finnas.

När det gäller ändringar av förordningar inom Kulturdepartementets område har framhållits att ändringen i förordningen (1999:974) om statsbidrag till trossamfund föranleddes av att Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund ändrat namn till Nämnden för statligt stöd till trossamfund. Under beredningen hade Kulturdepartementet underhandskontakter med Nämnden för statligt stöd till trossamfund avseende ändringarnas innebörd och utformning. När det gäller ändringar i förordningen (1994:1495) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring fick berörda myndigheter, dvs. Banverket, Vägverket och Riksarkivet, information om behovet inom ramen för arbetet i den projektgrupp som Näringsdepartementet ledde för att genomföra den aktuella bolagiseringen. En ändring i förordningen (2007:1197) med instruktion för Forum för levande historia var en följd av ett riksdagsbeslut om att Forum för levande historias uppdrag skulle förtydligas så att det framgick att myndighetens uppdrag innefattade kommunismens brott mot mänskligheten. Under beredningen av propositionen (prop. 2008/09:1) och instruktionsändringen hade Kulturdepartementet underhandskontakter med Forum för levande historia, som också fick tillfälle att lämna synpunkter i samband med delningen av förordningsändringen.

Beträffande de aktuella förordningarna inom Arbetsmarknadsdepartementets område har i fråga om en ändring i förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program framhållits att det under beredningen förekom underhandskontakter med Arbetsförmedlingen, Svenska ESF-rådet och Sveriges Kommuner och Landsting och när det gäller ändring i förordningen (2006:1481) om stöd för nystartsjobb att underhandskontakter förekom med Arbetsförmedlingen.

Bidrag

Promemorian innehåller svar på frågor om fyra bidragsärenden inom Socialdepartementets område, två bidragsärenden inom Jordbruksdepartementets område och tre bidragsärenden inom Näringsdepartementets område.

Inom Socialdepartementets område gäller regeringsärendena bl.a. bidrag till Samarbete för människor i sorg (Sams), Volontärbyrån och Nationella hjälplinjen och Stiftelsen Allmänna Barnhuset. I promemorian hänvisas till att bidraget till Sams aviserades i proposition 2007/08:110 En förnyad folkhälsopolitik och att det dessförinnan bl.a. förekom diskussioner om Sams behov av bidragsmedel för verksamheten. Någon ansökan från Sams om bidragsmedel finns inte i ärendet. Inte heller förekommer sådana uppgifter som enligt riktlinjerna (avsnitt 5) bör finnas innan ett beslut om bidrag fattas. Yttranden från myndigheter eller organisationer inhämtades inte beträffande vare sig Sams eller Volontärbyrån eftersom det inte fanns behov av det. När det gäller Nationella hjälplinjen har regeringen framhållit att organisationen så gott som årligen sedan 2003 inkommit med ansökningar om statliga medel för driften av verksamheten och att synpunkter de senaste åren inhämtats från Socialstyrelsen. Statskontoret redovisade i april 2006 ett regeringsuppdrag om hur en särskild jour för personer i psykisk kris och deras närstående kunde organiseras och finansieras. Statskontorets rapport hade tagits fram efter kontakter med bl.a. en rad myndigheter och organisationer. Åren 2007–2009 har Socialstyrelsen haft i uppdrag att betala ut bidrag till Nationella hjälplinjen. Ett villkor för dessa bidrag är att det finns ett avtal mellan Socialstyrelsen och Nationella hjälplinjen om mål och villkor för verksamheten med Statskontorets rapport som underlag. När det gäller Stiftelsen Allmänna Barnhuset har i promemorian framhållits att stiftelsen under flera år aktivt arbetat med frågor om exploatering av barn och besitter kunskaper på området. En dialog med Allmänna Barnhuset hade föregått beslutet om bidrag men någon formell ansökan fanns inte. När det gäller bidraget till Kris har i promemorian framhållits att det var ett förbiseende att ansökan inte undertecknats men att det mot bakgrund av de kontakter som förevarit inte fanns någon tvekan om behörigheten.

I promemorian har, när det gäller Jordbruksdepartementets område, lämnats uppgifter om beredningen av regeringsärenden om bidrag till Jägarnas Riksförbund och till Svenska Jägareförbundet. Inhämtande av synpunkter eller yttranden i fråga om bidraget till Jägarnas Riksförbund ansågs enligt promemorian inte nödvändigt bl.a. mot bakgrund av att regeringen i proposition 1999/2000:73 uttalat att jägarorganisationerna borde stödjas med ett grundbidrag och ett medlemsrelaterat bidrag, en bedömning som delades av miljö- och jordbruksutskottet. När det gäller Svenska Jägareförbundet har hänvisats till att förbundet har myndighetsliknande uppgifter. Förbundets ansökan behandlades därför i stort sett som en myndighets årliga budgetunderlag.

Inom Näringsdepartementets område gäller de aktuella bidragsärendena bidrag för Europamästerskapet i Ung företagsamhet, City Move Interdesign och projekt om hållbar utveckling. Organisationen Ung Företagsamhet har enligt promemorian i flera år beviljats verksamhetsbidrag, och till det senaste beslutet fogades de i riktlinjerna förordade bilagorna. Ung Företagsamhet har således enligt promemorian god kännedom om vad som förväntas när det gäller rapportering etc. Mot den bakgrunden och med beaktande bl.a. av tiden för genomförandet och omfattningen av projektet gjordes enligt promemorian bedömningen att det inte var nödvändigt att foga de aktuella bilagorna till beslutet. Det bedömdes inte heller behövligt att inhämta några synpunkter eller yttranden från myndigheter eller organisationer. Stiftelsen Svensk Industridesign (Svid) beviljades medel som delfinansiering av förberedelse och genomförande av workshop City Move Interdesign. Mot bakgrund bl.a. av att representanter från Tillväxtverket sitter i Svids styrelse, att staten årligen bidrar till verksamheten genom medel som betalas till Tillväxtverket och att Svid tidigare beviljats bidrag från regeringen för Designåret 2005 m.m. gjordes bedömningen att Svid hade god kännedom om vad som förväntades av stiftelsen när det gäller rapportering m.m. Det ansågs därför inte nödvändigt att foga de i riktlinjerna förordade bilagorna till beslutet. Det ansågs inte behövligt att inhämta yttrande från myndigheter och organisationer. När det gäller medel till projekt om hållbar utveckling har i promemorian framhållits att bilagan Verksamhetsrapportering och ekonomisk redovisning inte bifogats av förbiseende men att blanketten senare under hand överlämnades till bidragsmottagaren. Några synpunkter eller yttranden från myndigheter och organisationer inhämtades inte eftersom tillräckligt underlag ansågs finnas i sökandens underlag.

Dispenser

I promemorian har besvarats frågor om två regeringsärenden inom Näringsdepartementets område som gäller dispens från vissa krav för taxilegitimation. Enligt promemorian inhämtades inte synpunkter eller yttranden från myndigheter eller organisationer, i det ena fallet eftersom ärendet var av återkommande karaktär och i det andra fallet för att tillräckligt underlag bedömdes finnas.

Ex gratia-ärenden

I promemorian har besvarats frågor om sju regeringsärenden inom Socialdepartementets område som gäller ansökningar om ex gratia-ersättningar. Samtliga ansökningar har avslagits. Enlig promemorian bedömdes det inte finnas behov av att inhämta synpunkter eller yttranden från myndigheter eller organisationer.

Utskottets ställningstagande

I utskottets betänkande 2008/09:KU10 finns en utförlig redovisning av vad utskottet alltsedan mitten av 1970-talet uttalat i fråga om beredningen av regeringsärenden i samband med granskningar av regeringsärendens handläggning (s. 60 f.). Utskottet har återkommande pekat på vikten av en god beredning. Bland annat har utskottet anfört att det är av vikt att förberedelsearbetet är gediget och tillräckligt men också att beredningskravet i regeringsformen inte innebär att det inför alla regeringsbeslut krävs att upplysningar ska inhämtas från myndigheter, organisationer och enskilda utan att detta ska ske i den mån det är behövligt. Utskottet har också vid skilda tillfällen uttalat sig om vikten av dokumentation. Hösten 2007 betonades i samband med granskning av notifiering och avnotifiering av statsstödsärenden (bet. 2007/08:KU10) att en omsorgsfull dokumentation är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. Avsaknaden av skriftligt berednings- och beslutsunderlag riskerade enligt utskottet att försvåra insynen i Regeringskansliets och regeringens arbete och beslutsfattande.

Den nu genomförda granskningen när det gäller förordningar ger vid handen att beredningen skett på ett sätt som svarar mot beredningskravet i regeringsformen. Bland annat har berörda myndigheter, i vart fall i samband med delning, getts möjlighet att lämna synpunkter. Detta har dock sällan dokumenterats i akten, vilket kan ha sin grund i att de delade utkasten inte ansetts som allmänna handlingar och att lämnade synpunkter varit muntliga och inte tillfört ärendet något i sak.

När det gäller regeringsärendena om bidragsgivning kan konstateras att regeringens riktlinjer inte alltid har följts. De bilagor som enligt riktlinjerna bör fogas till bidragsbeslut saknas i några fall, utan att skälen för utelämnandet har dokumenterats. Det har vidare förekommit att medel har beviljats med hänvisning till uttalanden i en proposition utan att det funnits dokumentation av sådana uppgifter som bör föreligga enligt riktlinjerna. Riktlinjerna är emellertid föremål för en fortsatt översyn och det pågår ett arbete i en samrådsgrupp som utsetts 2009 mot bakgrund av att Kammarkollegiet getts en roll i bidragshanteringen. Som utskottet framhållit i det föregående avsnittet Bidragsgivning till organisationer kan detta förväntas resultera i bättre rutiner i Regeringskansliet för handläggningen av bidragsärenden.

Utskottet vill understryka vad utskottet tidigare anfört om vikten av en omsorgsfull dokumentation som förutsättning för en efterföljande kontroll och för att uppnå den öppenhet och spårbarhet som eftersträvas.

6 Beredningskravet vid propositioner avlämnade under kristid

Ärendet

Konstitutionsutskottet granskade under hösten 2008 bl.a. hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Inom ramen för utskottets granskning genomfördes en allmän genomgång av Regeringskansliets rutiner i fråga om inhämtande av yttranden och upplysningar i enlighet med regeringsformens beredningskrav. Utskottet framhöll att det avsåg att i kommande granskning uppmärksamma enskilda ärenden med utgångspunkt i de granskningsresultat som redovisades.

Med anledning av en anmälan till utskottet granskades under våren 2009 bl.a. huruvida regeringens hantering av stödpaketet till fordonsindustrin (prop. 2008/09:95) uppfyllde regeringsformens krav på beredning (bet. 2008/09:KU20 s. 51 f.). Propositionen hade lagts fram under den finansiella krisen och föregåtts av en brådskande beredning.

Mot bakgrund av de ovannämnda granskningsärendena har utskottet i sin granskning hösten 2009 kartlagt och analyserat hur regeringens beredning av propositioner under kristid uppfyllt regeringsformens krav.

Propositioner med anknytning till två kriser ingår således i granskningen: den globala finanskrisen och pandemikrisen. De granskade propositionerna har valts ut enligt två kriterier: (1) de har lämnats till riksdagen under perioden den 1 juli 2008–30 juni 2009 och (2) de innehåller en hemställan från regeringen om förkortad motionstid. Härutöver uppmärksammas vissa propositioner under bankkrisen 1990–1994.

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Regeringsformens bestämmelser om beredningskrav

Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. I en kommentar till regeringsformen anförs att RF:s remissregel gäller alla typer av regeringsärenden, författnings- och budgetärenden såväl som förvaltningsärenden. Varken av bestämmelserna i RF eller av förarbetena till grundlagen framgår hur ett remissförfarande bör gå till. Vilka myndigheter som är berörda och i vilken omfattning det är erforderligt att organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig avgörs av vederbörande departementschef eller annan föredragande under vanligt konstitutionellt ansvar (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 299).

Regeringsformens bestämmelser om Lagrådets granskning

Enligt 8 kap. 18 § andra stycket RF gäller bl.a. att yttrande av Lagrådet bör inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt tekniska upptagningar, lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § första stycket, 17–19 §§ eller 22 § andra stycket eller lag som ändrar eller upphäver sådan lag, lag om kommunal beskattning, lag som avses i 2 eller 3 § eller lag som avses i 11 kap., om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt.

Enligt samma bestämmelse framgår att Lagrådets hörande inte behöver inhämtas om det skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Vidare gäller att om regeringen föreslår riksdagen att stifta lag i något av de ämnen som avses i bestämmelsens ovan återgivna mening och Lagrådets yttrande dessförinnan inte har inhämtats, ska regeringen samtidigt för riksdagen redovisa skälen härtill.

Förarbetena till bestämmelsen innehåller ingen utförlig motivtext eller analys av uttrycket ”viktig för enskilda eller från allmän synpunkt” eller någon av de två undantagsreglerna ”sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet” och ”fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma” (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 392).

Riksdagsordningens bestämmelser om motionstid

Av 3 kap. 11 § riksdagsordningen (RO) framgår bl.a. att motioner med anledning av en proposition eller en framställning får väckas inom femton dagar från den dag då propositionen eller framställningen anmäldes i kammaren, och om en proposition eller en framställning måste behandlas skyndsamt, får riksdagen, om den anser att det finns synnerliga skäl, på förslag av regeringen eller det riksdagsorgan som lämnat framställningen besluta om kortare motionstid.

Av motivuttalandena (prop. 1973:90 s. 541) framgår att förkortning av följdmotionstiden bör vara en ren undantagsföreteelse, och att följdmotionstiden aldrig får sättas helt ur spel. Vidare anförs att ett utskott måste avvakta motionstidens utgång före sitt slutliga ställningstagande i ärendet samt att beslut om förkortning av motionstiden kan fattas i samband med det sammanträde då propositionen hänvisas till ett utskott för beredning. I en kommentar till regeringsformen påpekas att vad som menas med att följdmotionstiden aldrig får sättas helt ur spel inte är preciserat, men att en dag under alla förhållanden måste vara ett minimum (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 668).

Ordning vid förkortad motionstid

Statsrådsberedningens propositionshandbok beskriver hur brådskande ärenden bereds (Ds 1997:1 s. 119–127). I handboken redogörs (s. 123–124) för den överenskommelse som träffats under hand mellan riksdagen och Regeringskansliet om att särskild information ska lämnas när motionstiden behöver förkortas.

I en grundlagskommentar (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 668–669) ges en mer detaljerad beskrivning av det praktiska tillvägagångssättet inom riksdagen vid underhandskontakter med Regeringskansliet avseende förkortad motionstid:

För att bevaka att ledamöternas intresse av att motionstiden inte onödigtvis förkortas har talmannen i samråd med Regeringskansliet beslutat om följande ordning. När en fråga uppkommer att lägga fram en proposition som påkallar särskilt snabb behandling i riksdagen bör det först undersökas om det verkligen behövs förkortad motionstid för att hinna få fram beslut i tid. Efter kontakt med kanslichefen i det berörda utskottet beräknas tiden för utskottsbehandlingen av ärendet och för framställningen av utskottsbetänkandet. Kanslichefen undersöker också när ärendet kan läggas in i kammarens arbetsplan. Om beräkningarna ger vid handen att motionstiden måste förkortas hjälper kanslichefen till med att räkna ut förkortningen. Motionstiden bör inte förkortas mer än absolut nödvändigt. Regeringskansliet bör också ta kontakt med kanslicheferna i oppositionspartiernas partigrupper för att höra efter om de har något att invända mot en förkortning av motionstiden. Besked om resultatet av dessa kontakter lämnas till kanslichefen i kammarkansliet som underrättar talmannen. Om inga särskilda hinder finns ger talmannen klartecken till att förslaget läggs fram. Framställning om förkortad motionstid skall göras i propositionen. Det är viktigt att det av propositionen framgår varför ärendet är brådskande.

Liknande formuleringar återfinns i en tidigare beskrivning av riksdagspraxis (Bengt Törnell, Riksdagspraxis, 1996, s. 36) där det framgår att talmannen inför varje förslag om förkortad motionstid vill ha en redovisning av ärendet för att bl.a. få reda på om propositionen är kontroversiell och hur partigrupperna i riksdagen förhåller sig till förslaget. Med anledning härav måste någon handläggare i departementet som är väl förtrogen med innehållet i den tilltänkta propositionen ta kontakt med kanslicheferna hos de riksdagsgrupper som inte finns företrädda i regeringen och efterhöra om de har något att invända mot att motionstiden förkortas. Besked om resultatet av kontakterna med utskottet och partigrupperna lämnas till kanslichefen på centralkansliet, som underrättar talmannen och – om inga särskilda hinder föreligger – ger klartecken till att förslaget läggs fram. Vidare anges i beskrivningen av riksdagspraxis att det är viktigt att det av propositionen framgår varför ärendet är brådskande, så att riksdagsledamöterna inför avgörandet om förkortad motionstid får kännedom om anledningen till förslaget.

Riksdagsordningens bestämmelser om budget samt ”krispaket”

Enligt 3 kap. 2 § första stycket RO gäller bl.a. att regeringen före budgetårets början ska lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetproposition).

Enligt 3 kap. 2 § tredje stycket gäller att endast om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl får en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret lämnas efter budgetpropositionen. Skälet för att införa bestämmelsen var, enligt vad konstitutionsutskottet anförde, att budgetpropositionen skulle vara heltäckande när den överlämnades. Riksdagsutredningen föreslog en möjlighet, om synnerliga ekonomisk-politiska skäl föreligger, att göra avsteg från principen om att några särpropositioner med utbrutna budgetförslag inte får lämnas efter att budgetpropositionen framlagts fram till det nya budgetårets början. I sitt betänkande anförde Riksdagsutredningen bl.a. följande (1993/94:TK2 s. 37):

Rambeslutsmodellen utgår från förutsättningen att regeringen vid ett tillfälle redovisar ett samlat budgetförslag. Fram till budgetårets början skall några propositioner med utbrutna budgetförslag således inte få förekomma, ej heller någon kompletteringsproposition. Den ekonomiska utvecklingen kan dock gå därhän att regeringen för att kunna bemästra en uppkommen situation behöver komplettera sitt budgetförslag med särskilda åtgärder. Vi har i vårt tidigare betänkande förutsatt att propositioner med dylika förslag skall hänskjutas till finansutskottet och behandlas samlat av detta utskott. Om tiden så medger bör finansutskottet grunda sitt ställningstagande på yttranden från berörda utskott.

Riksdagsutredningens förslag tillstyrktes av konstitutionsutskottet och bifölls av kammaren (bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:427).

Regeringens konstitutionella ansvar i fredstida krissituationer m.m.

Regeringsformens 13:e kapitel innehåller regler om beslutsfattandet för statsmakterna och andra offentliga organ under krig eller vid krigsfara. Vad gäller ”andra utomordentliga förhållanden” än krig eller krigsfara anfördes i förarbetena till regeringsformen att den möjlighet till snabbhet i beslutsfattandet som eftersträvas i en krissituation borde ”tillgodoses inom ramen för den vanliga kompetensregleringen” (prop. 1973:90 s. 444). Reglerna i regeringsformens övriga tolv kapitel är alltså tänkta att kunna tillämpas även i krissituationer.

I förarbetena anfördes också att regler som gör det möjligt att fatta beslut med nödvändig snabbhet under andra utomordentliga förhållanden än krig och krigsfara finns i 8 kap. regeringsformen (prop. 1973:90 s. 445).

Andra bestämmelser som gör det möjligt för statsmakterna att i stor omfattning vidta åtgärder och fatta beslut som ter sig nödvändiga i krislägen är bl.a. regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser som möjliggör riksdagens sammanträde med kort varsel (2 kap. 5 § RO), även vid uppehåll i kammarens arbete (2 kap. 6 § RO), vid behov utanför Stockholm (4 kap. 1 § RF). Vidare kan riksdagen i ett av regeringen väckt ärende som måste avgöras skyndsamt förkorta motionstiden (3 kap. 11 § RO). Kammaren kan besluta om dels omedelbar hänvisning av ett ärende (4 kap. 1 § RO), dels att ett utskottsbetänkande på utskottets eller talmannens förslag ska avgöras efter endast en bordläggning (5 kap. 1 § RO).

Beredning av propositioner i undantagsfall

Statsrådsberedningens propositionshandbok beskriver hur brådskande ärenden bereds (Ds 1997:1 s. 119–127). I handboken anges att det förekommer att bl.a. en proposition behöver beredas i stor brådska och under former där arbetet måste bedrivas med insyn av en mer begränsad krets än normalt. I handboken noteras särskilt att detta dock får förekomma endast i rena undantagssituationer.

I handboken anförs vidare att det normala berednings- och remissförfarandet i vissa undantagsfall kan ersättas med ett förfarande med remissmöte m.m. eller, i lagtekniska frågor av mer okontroversiellt slag, med en begränsad remiss i samband med delningsförfarandet, då man endast delar propositionsutkastet eller tar muntliga kontakter. Vidare påpekas i handboken dels att Justitiedepartementets granskningsenhet bör rådfrågas vid tveksamhet om vad som behöver göras för att beredningskravet ska uppfyllas, dels att sådan beredning och de synpunkter som då har kommit fram ska redovisas i propositionen. Handboken anmärker särskilt att beredningen i brådskande fall även måste innefatta kontakter med chefen för en sådan myndighet som enligt förslaget ges nya eller ändrade uppgifter och att i vissa fall måste, i enlighet med bestämmelserna i 8 kap. 18 § RF, yttrande hämtas in från Lagrådet (s. 119).

Vid brådskande ärenden krävs vidare ett medgivande av departementets kontaktperson inom Statsrådsberedningen om den normala delningstiden på minst fem arbetsdagar måste förkortas. Enligt handboken gäller därtill dels att delning alltid måste ske med samtliga statsråd om inte delningen i något sällsynt undantagsfall ersätts med allmän beredning, dels att delning obligatoriskt ska ske med både statssekreteraren och rättschefen i Statsrådsberedningen. I lagtekniska frågor, budgetfrågor samt frågor som rör Sveriges förpliktelser enligt internationella konventioner som har anknytning till EG-rätten eller som rör kommuner och landsting ska olika chefstjänstemän vid Utrikes-, Justitie- och Finansdepartementen inkluderas i delningen. Slutligen anges att delning med chefen för en sådan myndighet som enligt förslaget ges nya eller ändrade uppgifter eller som har särskild sakkunskap på området måste ske (s. 120–121).

Mot bakgrund av riksdagsordningens bestämmelse (3 kap. 11 § RO) om förkortad motionstid anges i handboken dels att det ska finnas mycket starka skäl för att regeringen ska lämna förslag om att inskränka på ledamöternas motionsrätt, dels att följdmotionstiden aldrig helt får sättas ur spel. I handboken anges dessutom att de allmänna omständigheterna kring behovet av ett snabbt ikraftträdande av t.ex. den föreslagna lagstiftningen eller motsvarande redovisas i propositionen. I handboken redogörs för två sätt på vilka regeringens egentliga förslag tas upp under rubriken Förslag till riksdagsbeslut.

Enligt handboken räcker det inte med att endast i propositionen anmäla regeringens förslag om förkortad motionstid. I handboken framhålls att en sådan fråga även kräver information från respektive departement till riksdagen och partigrupperna enligt följande.

Frågan om förkortad motionstid ska i god tid anmälas under hand till riksdagens kammarkansli och till det berörda utskottets kansli. Departementet ska förankra det planerade förslaget hos partigrupperna. Informationen ska lämnas i så god tid att alla, talmannen, utskottskansliet och partigrupperna, får skälig tid innan propositionen trycklovas (s. 122–124).

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har tidigare behandlat frågor om dels regeringens roll som ansvarig för förslag som överlämnas till riksdagen för beslut, dels beredningen av olika regeringsärenden.

Hösten 2008

Hösten 2008 uttalade utskottet med anledning av sin granskning av regeringens fullföljande av regeringsformens beredningskrav för regeringsärenden bl.a. följande (bet. 2008/09:KU10 s. 63):

Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även riksdagens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Samtidigt bör enligt utskottet också erinras om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt bestämmelsen i RF inhämtas i den mån det är behövligt. Vidare bör även erinras om att det i RF inte föreskrivs någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och yttranden ska ske.

Utskottet uttalade även att granskningen visar att sättet på vilket beredningskravet uppfylls varierar stort mellan olika ärendetyper. Utskottet framhöll att för vissa ärendetyper inhämtas yttranden och upplysningar som regel genom ett traditionellt remissförfarande, för andra är underhandskontakter med berörda myndigheter det gängse förfarandet för inhämtande av yttranden och upplysningar och för ytterligare några förekommer inget särskilt inhämtande av yttranden och upplysningar. I ärendet anmäldes en reservation (s, v, mp) med avseende på regeringens beredningsförfarande i fråga om lagförslag på skatteområdet som har sin grund i överenskommelser mellan regeringspartierna. I reservationen anges att förfarandet inte står i överensstämmelse med syftet med regeringsformens beredningskrav samt att reservanterna i övrigt delar utskottets ställningstagande i ärendet.

Våren 2009

Våren 2009 uttalade utskottet följande mot bakgrund av dess granskning av huruvida beredningen av propositionen om stödpaketet till fordonsindustrin (prop. 2008/09:95) uppfyllde bl.a. regeringsformens beredningskrav (bet. 2008/09:KU20 s. 67–68):

Propositionen lades fram under en finansiell kris med effekter på den reala ekonomin av sådan omfattning som inte skådats sedan 1930-talets stora depression. Krisens effekter har särskilt drabbat den internationella fordonsindustrin och därmed den svenska fordonsindustrin, vilken tvingas genomgå en mycket snabb strukturomvandling.

Regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut, men det är inte lika för alla fall. Upplysningar och yttranden ska enligt regeringsformen inhämtas i den mån det är behövligt. Regeringsformen föreskriver inte någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och yttranden ska ske.

Utskottet konstaterar att regeringen, enligt riksdagsordningens bestämmelser, får lämna en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret efter budgetpropositionen endast om den anser att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl. Utskottet anser att sådana skäl förelåg när den aktuella propositionen överlämnades.

Utskottets granskning visar bl.a. att regeringens beredning av propositionen, inklusive inhämtande av remissynpunkter, skedde under några dagar och att näringsministern vid finans- och näringsutskottens utfrågning lämnade förtydligande information om förslagen i propositionen den 16 december 2008. Utskottet anser att dessa förhållanden visar på att regeringsärendet bereddes under extraordinär brådska. Utskottet framhåller att en sådan brådskande beredning naturligtvis inte är önskvärd men att den tidsnöd som präglade beredningen var motiverad under de prekära ekonomiska förhållanden som rådde vid tiden för regeringens beredning.

Utskottet betonar att regeringen styr riket och att regeringen i synnerligt svåra ekonomiska förhållanden kan tvingas bemästra uppkomna situationer genom att, utan den tidsutdräkt som en mer sedvanlig beredning skulle erfordra, komplettera sitt budgetförslag med särskilda åtgärder. Även i situationer där regeringen bereder brådskande ärenden är det enligt utskottet viktigt att regeringsformens beredningskrav uppfylls. Utskottet konstaterar vidare att det slutligen ankommer på riksdagen att bedöma huruvida underlaget i regeringens förslag till åtgärder motsvarar de krav på saklighet och relevans som gör det möjligt för riksdagen att fullfölja sina uppgifter som lagstiftare och utövare av finansmakten. Utskottet noterar att riksdagen bedömde underlaget i den aktuella propositionen som tillräckligt.

Utskottet anser sammanfattningsvis att regeringens beredning av propositionen inte var uttömmande i alla delar men att beredningskravet får anses ha uppfyllts trots den extraordinära tidsnöd som rådde vid tiden för regeringens beredning av propositionen.

Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.

I ärendet anmäldes en reservation (s, v, mp) med innebörden att regeringen brustit i sitt uppfyllande av regeringsformens beredningskrav vad avser den aktuella propositionen. I reservationen anges bl.a. dels att regeringen brustit i sitt inhämtande av remissynpunkter, dels att beredningen av ärendet kunde och borde ha omfattat längre tid än fyra arbetsdagar, dels att utskottets granskning visar på brister i propositionens förslag om bemyndiganden avseende kreditgarantier och undsättningslån.

Våren 1995

Mot bakgrund av ett flertal anmälningar granskade utskottet våren 1995 vissa frågor med anknytning till bankkrisen (bet. 1994/95:KU30 s. 84 f.). Inom ramen för granskningen behandlades bl.a. dels frågan om vissa statsråds tjänsteutövning i samband med beslut om stöd till Nordbanken, dels regeringens handläggning av s.k. fallskärmsavtal till förmån för vissa direktörer i Nordbanken, dels statsrådet Bo Lundgrens kontakter med Gotakoncernens huvudägare Trygg-Hansa SPP Holding. Dessa granskningsärenden föranledde inga uttalanden från utskottets sida.

Därtill granskade utskottet utövandet av statens ägande i Nordbanken. I ljuset av sin granskning uttalade utskottet bl.a. följande (s. 96):

Utskottet anser det angeläget att en tydlig policy utvecklas för hur ägandet skall utövas i statligt ägda företag. Från de utgångspunkter som utskottet i detta sammanhang har att beakta är det av betydelse att skriftliga riktlinjer utformas för hur ägandet skall utövas av statsråden och övriga företrädare för Regeringskansliet. Rutiner bör utvecklas som gör det möjligt att följa viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse. Utskottet vill understryka vikten av att ställningstaganden i ärenden som behandlas på bolagsstämmor och i andra viktigare frågor dokumenteras. Här bör erinras om vad utskottet uttalat i ett tidigare granskningsärende (bet. 1991/92:KU30 s. 70), nämligen ”att det är önskvärt med mera uttryckliga direktiv och dokumentation i frågor som avser statens företrädare på bolagsstämmor eller i andra sammanhang”.

Utskottet granskade även remitteringen av lagförslag till Lagrådet. Mot bakgrund av sin granskning framhöll utskottet vikten av att Lagrådets synpunkter tydligt framgår av propositionen. Vidare anförde utskottet följande (s. 33):

Motiveringar för att Lagrådets yttrande inte har inhämtats är emellertid fortfarande bristfälliga i ett stort antal propositioner. Utskottet vill därför ännu en gång framhålla att i de fall regeringen anser att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet, skall regeringen motivera denna bedömning om den inte framstår som självklar. Det är inte tillräckligt, såsom har skett i många propositioner, att endast återge den lagtext som åberopas för att inte höra Lagrådet. Vad gäller de fall där regeringen har ansett lagförslaget vara så brådskande att en remiss till Lagrådet skulle vara till avsevärt men, konstaterar däremot utskottet med tillfredsställelse att i flertalet propositioner regeringen både har motiverat vad det är som gör förslaget så brådskande och redovisat vari det befarade menet består.

Utskottet granskade även under samma vår de krisuppgörelser som träffades under hösten 1992 mellan de partier som ingick i den dåvarande regeringen och Socialdemokraterna (s. 84 f.). Utskottet noterade att det från konstitutionella utgångspunkter inte fanns anledning till något särskilt uttalande. Utskottet framhöll vikten av att överenskommelser mellan politiska partier framställs som sådana och inte som uppgörelser där regeringen som statsorgan medverkat.

Den svenska bankkrisen 1990–1994

Under 1980-talets andra hälft infördes nya villkor i bankvärlden, bl.a. avskaffades kreditmarknadsregleringar som tidigare begränsat utlåningen. Kreditinstituten lånade ut kapital till finansbolag, vilka i sin tur lånade ut till fastighetsbolag. Vid 1990-talets början genomfördes skattereformer bl.a. med den innebörden att avdragsrätten för räntor minskade från 50 till 30 %. De ökade räntekostnaderna som drabbade fastighetsägare med stora skulder ledde till en ytterligare minskning av fastighetsvärdena och slog mot både kommersiella och privata fastigheter. De kommersiella fastigheterna tappade ungefär två tredjedelar av värdet. Antalet fastighetsbolag som inte klarade av betalningarna ökade. Sviterna av finans- och fastighetskrisen var en kraftigt minskad konsumtion och en väsentligt ökad arbetslöshet. Enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar sjönk antalet sysselsatta 16–64-åringar från 4 485 000 under 1990 till 3 928 000 under 1994.^{1
[ Inte förrän 2008 nåddes de nominella sysselsättningsnivåer som gällde 1990. Enligt SCB:s 2008 års arbetskraftsundersökning fanns 4 484 000 personer i åldrarna 16–64 år sysselsatta.]} Under slutet av krisen inträffade även en s.k. sparchock, dvs. att sparandet ökade kraftigt vilket ledde till en minskad konsumtion.

Utöver finans- och fastighetskrisen drabbades Sverige under början av hösten 1992 av en kraftig valutaspekulation. Även andra länders valutor utsattes för spekulation, bl.a. Finlands, Italiens och Englands. I syfte att försvara kronkursen höjde Riksbanken, på kvällen 16 september 1992, under en kort period marginalräntan till 500 %. Den 20 september presenterades ett första krispaket och den 30 september ett andra. Valutaspekulationen fortsatte under hösten och den 19 november 1992 gav Riksbanken till slut upp försvaret av den fasta kronkursen.

Under krisen avlämnade dåvarande regeringar till riksdagen ett antal propositioner, vilka bereddes under stor brådska. Några av dessa samt den beredning som föregick regeringens beslut om propositionerna beskrivs nedan. I sammanhanget kan nämnas att det inom ramen för de krisuppgörelser som träffades under hösten 1992 mellan den dåvarande regeringen och Socialdemokraterna även lämnades ett flertal andra propositioner (t.ex. prop. 1992/93:50 och 1992/93:52) vilka inte beskrivs nedan.

Lag om allmänt lönestopp (prop. 1989/90:95)

I propositionen föreslogs en temporär lagstiftning om lönestopp. Bakgrunden till den då föreslagna lagstiftningen var den alltmer okontrollerade kostnads- och löneutvecklingen på den svenska arbetsmarknaden. Genom lagförslaget föreslogs införandet av ett allmänt lönestopp för hela arbetsmarknaden med den rättsliga innebörden att ett förbud infördes att fr.o.m. den 8 februari 1990 utge eller ta emot högre löner och andra ersättningar i anställningsförhållanden för samma eller jämförbara arbetsuppgifter än som utgick dessförinnan. Förbudet föreslogs gälla för såväl den kollektivavtalsreglerade arbetsmarknaden som för områden där kollektivavtal tillfälligtvis inte gällde eller helt saknades. I lagen föreslogs även att arbetsmarknadens parter borde bli bundna av fredsplikt i fråga om löner och andra ersättningar till arbetstagare.

I propositionen angavs bl.a. att lagförslaget hade upprättats inom Arbetsmarknadsdepartementet efter samråd med cheferna för Finans- och Civildepartementen.

Regeringen föreslog vidare att riksdagen skulle förkorta motionstiden till fyra dagar. Som motivering till regeringens förslag om förkortad motionstid angavs att det från samhällsekonomiska utgångspunkter var av avgörande betydelse att den föreslagna lagstiftningen trädde i kraft snarast möjligt. Med hänsyn till lagstiftningsärendets brådskande natur ansåg föredragande statsråd att Lagrådets hörande kunde underlåtas. Riksdagen avslog regeringens proposition (bet. 1989/90:AU24, rskr. 1989/90:111).

Åtgärder för att stärka det finansiella systemet (prop. 1992/93:135)

I propositionen föreslogs att staten skulle garantera att banker och vissa andra kreditinstitut kunde fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Staten skulle enligt propositionen fullgöra sitt åtagande genom att lämna stöd till fortsatt verksamhet i livskraftiga institut, varvid stödet skulle förenas med krav på åtgärder från institutets sida, eller genom att lämna stöd till rekonstruktion eller avveckling i ordnade former av institut som inte kunde förväntas uppnå lönsamhet på lång sikt. Stödåtgärderna föreslogs bli utformade på ett affärsmässigt sätt och så att statens långsiktiga kostnader för stödet minimerades. Vidare föreslogs att kostnaderna för stödet skulle återvinnas till staten.

I propositionen föreslås att riksdagen dels antar regeringens förslag till lag om inkomstskatteregler vid statligt stöd till vissa kreditinstitut samt till lag om ändring i riksbankslagen (1988:1385), dels godkänner riktlinjerna för de statliga åtagandena i enlighet med vad som anförs i propositionen, dels bemyndigar regeringen att besluta om garantier, lån och aktiekapitaltillskott eller vidta andra åtgärder i syfte att vidmakthålla eller förstärka kapitalbasen eller bistå vid rekonstruktion eller avveckling under ordnade former av banker eller vissa andra kreditinstitut, dels bemyndigar regeringen att besluta om avveckling av statligt ägande som kan uppkomma genom ifrågavarande åtgärder, dels godkänner att regeringen inrättar en myndighet under regeringen med de uppgifter och befogenheter som förordas i propositionen, dels godkänner vad som förordas i propositionen om finansieringen av förvaltningskostnader för den nya myndigheten, dels bemyndigar regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att, i enlighet med vad som förordas i propositionen, besluta att vissa stödåtgärder ska finansieras med lån i Riksgäldskontoret, dels anvisar ett förslagsanslag på 1 000 kr till Åtgärder för att stärka det finansiella systemet på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1992/93 under sjunde huvudtiteln, dels godkänner att sjunde huvudtitelns förslagsanslag Åtgärder för att stärka det finansiella systemet belastas med kostnader för lån till Sparbanksstiftelsen Första och kostnader för åtgärder med anledning av finansieringen av Securum AB m.m., dels anvisar ett reservationsanslag på 2 000 000 kr till Bankstödsnämnden på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1992/93 under sjunde huvudtiteln, dels bemyndigar regeringen att inom en ram på 800 miljoner kronor besluta om kapitaltillskott till Industrikredit AB i enlighet med vad som förordas i propositionen, dels godkänner att sjunde huvudtitelns förslagsanslag Vissa räntekostnader m.m. belastas med kostnader för kapitaltillskott till AB Industrikredit samt med kostnader som har samband med en framtida försäljning av aktier i Nordbanken och Venantius AB.

I propositionen angavs att regeringen i september 1992 tillkännagett sin avsikt att i en proposition till höstriksdagen begära ett vidsträckt bemyndigande att tillgripa åtgärder för att stärka betalningssystemet och säkerställa kreditförsörjningen. En promemoria med utkast till proposition om åtgärder för att stärka det finansiella systemet utarbetades därefter inom Finansdepartementet. Promemorian remissbehandlades. Vidare angavs i propositionen att remissinstanserna också bereddes tillfälle att framföra synpunkter muntligen vid en sammankomst den 11 november 1992.

Vad avser Lagrådets hörande angavs i propositionen dels vad gällde propositionens förslag till lag om inkomstskatteregler vid statligt stöd till vissa kreditinstitut att förslaget var av sådan beskaffenhet att Lagrådets yttrande borde inhämtas, men att ett remissförfarande emellertid skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma, dels vad gällde förslag till lag om ändring i riksbankslagen (1988:1385) att förslaget var av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

Regeringen föreslog vidare att riksdagen skulle förkorta motionstiden till fem dagar. Någon motivering till regeringens förslag till förkortning av motionstiden återfinns inte i propositionen. Riksdagen biföll regeringens proposition (bet. 1992/93:NU16, rskr. 1992/93:155).

Lag om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut (prop. 1992/93:245)

Mot bakgrund av regeringens proposition 1992/93:135 och riksdagens beslut att staten ska garantera att banker och vissa andra kreditinstitut kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid beslutade regeringen om proposition 1992/93:245. I propositionen föreslogs bl.a. att villkoren för statligt stöd skulle kunna prövas av en för ändamålet inrättad prövningsnämnd, Prövningsnämnden för bankstödsfrågor, och att staten under vissa förhållanden skulle ges rätt att lösa in ett kreditinstituts aktier eller ställa det under tvångsförvaltning.

I propositionen föreslog regeringen riksdagen bl.a. att anta förslagen till dels lag om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut, dels lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617), dels lag om ändring i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag.

I propositionen angavs vidare att justitierådet Johan Munck på Finansdepartementets uppdrag utarbetade en promemoria med förslag till lagstiftning för att möta vissa problem som kunde uppstå med anledning av riksdagens tidigare beslut (jfr prop. 1992/93:135). Promemorian remissbehandlades. Vidare anfördes att remissinstanserna också hade givits tillfälle att framföra synpunkter på promemorian vid en hearing den 1 april 1993.

Enligt propositionen hade därtill Finansinspektionen i en skrivelse till Finansdepartementet begärt en översyn av reglerna i 2 kap. 8 § bankrörelselagen (1987:617) om bankers rätt att förvärva egendom för att skydda fordran. En promemoria med utkast till proposition om ändrade regler för innehav av egendom som en bank förvärvat för att skydda fordran utarbetades inom Finansdepartementet. Promemorian remissbehandlades.

Vad avser inhämtande av Lagrådets synpunkter angavs i propositionen att regeringen beslutat om lagrådsremiss över ett förslag till lag om prövning av villkor för statligt stöd till kreditinstitut, m.m. Lagrådet yttrade sig med den innebörden att rådet inte ville motsätta sig att det remitterade förslaget lades till grund för lagstiftning under förutsättning att Lagrådets förslag och påpekanden rörande enskildheter i lagförslaget beaktades, vilket också gjordes i propositionens allmän- och specialmotiveringar.

Efter ytterligare överväganden ändrades det av Lagrådet granskade förslaget såvitt avsåg prövningen av tvister som kan uppkomma i anslutning till statens stöd till kreditinstituten. Enligt det nya förslaget skulle denna prövning ske av en särskilt inrättad prövningsinstans benämnd Prövningsnämnden för bankstödsfrågor. Regeringen beslutade att ånyo inhämta Lagrådets yttrande såvitt avsåg vissa delar i det nya lagförslaget. Lagrådet lämnade även i detta yttrande överväganden som infogades i propositionens allmän- och specialmotiveringar.

Regeringen föreslog slutligen inom ramen för propositionens hemställan att riksdagen skulle förkorta motionstiden till sex dagar. Någon motivering till regeringens förslag till förkortning av motionstiden återfinns inte i propositionen. Kammaren beslutade i denna del att förkorta motionstiden till fem dagar (3 § i kammarens prot. 1992/93:109). Riksdagen biföll regeringens proposition (bet. 1992/93:NU35, rskr. 1992/93:440).

Den globala finansiella krisen 2008–2009

I sin budgetproposition för 2009 kunde regeringen konstatera att finanskrisen, som inleddes 2007, har visat sig vara djupare och mer utbredd än vad som tidigare befarats. I propositionen, som regeringen beslutade om den 12 september 2008, anges bl.a. att en ökad osäkerhet bland finansiella institut har drivit upp räntor samtidigt som t.ex. börskurser och andra tillgångspriser fallit markant och att denna utveckling har haft en dämpande inverkan på hushåll och företag och försämrat tillväxtutsikterna i omvärlden (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget 2009, finansplan och skattefrågor m.m. avsnitt 1).

Hösten 2008 förvärrades den finansiella krisen kraftigt och fick effekter på den reala ekonomin av sådan omfattning som inte skådats sedan 1930-talets stora depression. Upprinnelsen till denna finansiella turbulens på de internationella finansmarknaderna står att finna i problem på den amerikanska bostadsmarknaden. Via komplexa finansiella instrument och integrerade finansiella marknader spreds problemen till andra länder och regioner på ett sätt som tidigare saknat motstycke.

Under mer än ett decennium ökade huspriserna i USA kraftigt, inte minst genom att hushåll med svag betalningsförmåga kunnat erhålla bolån till relativt låg ränta, s.k. subprime-lån. I takt med att den ekonomiska aktiviteten började avta fick emellertid en stor del av dessa hushåll svårigheter att betala och amortera på sina lån samtidigt som huspriserna började falla. Resultatet blev ökande kreditförluster för de institut som stod för bolånen. De finansiella institut som ursprungligen stått för bolånen hade paketerat om dessa och sålt dem vidare i form av komplexa finansiella instrument, såväl på den amerikanska värdepappersmarknaden som utanför USA:s gränser. Denna spridning långt utanför USA är ett påtagligt resultat av den ökande internationalisering som skett på de finansiella marknaderna.

Nedan ges en kronologisk genomgång av några av de stora händelserna och regeringens beslut om s.k. krispropositioner under perioden den 11 september 2008–16 februari 2009.

Datum	Händelse
2008-09-11	De två största amerikanska bostadslåneinstituten Freddie Mac och Fannie Mae tas över av den amerikanska staten.
2008-09-15	USA:s 4:e största investmentbank, Lehman Brothers, ansöker om konkurs och räddas inte av amerikanska staten eller den amerikanska centralbanken, Federal Reserve (FED).
2008-09-17	Världens 6:e största försäkringsbolag, American International Group (AIG), får ett lån på 85 miljarder dollar från FED mot att amerikanska staten övertar 79,9 % av bolaget som sätts under tvångsförvaltning.
2008-09-20	USA:s dåvarande president Bush presenterar ett krispaket som röstas ned av den amerikanska kongressens andra kammare, representanthuset.
2008-09-29	Riksgälden ger ut (säkra) statsskuldsväxlar för 150 miljarder kronor för vilka man köper (osäkra) bostadsobligationer, i syfte att öka säkerheten för de svenska bankernas investeringar.
2008-10-02	Riksbanken meddelar att banken den 6 oktober 2008 kommer med ett tre månaders lån på 60 miljarder kronor i syfte att tillföra likviditet i det svenska finansiella systemet. Det s.k. interna banklånesystemet Rix hålls öppet längre för att bankerna ska hinna avsluta sina transaktioner.
2008-10-03	Efter flera misslyckade omröstningar röstas till slut ett krispaket igenom den amerikanska kongressens första kammare, senaten.
2008-10-06	Riksbanken meddelar att den kommer att utöka det tidigare utannonserade 60-miljarderkronorslånet på tre månaders löptid i syfte att tillföra likviditet i det svenska finansiella systemet till 100 miljarder kronor. Samtidigt meddelar Riksbanken att ytterligare 100 miljarder kommer att lånas ut på sex månaders löptid den 8 oktober 2008. Belgiska staten tar över Fortis, världens 20:e största investerings- och försäkringsbank räknat utifrån intäkter. Stockholmsbörsen faller 7,1 %, efter oron från Island, där alla isländska banker handelsstoppades. Isländska finansinspektionen beslutar om handelsstopp för samtliga isländska bankers aktier.
2008-10-06	Regeringen beslutar om prop. 2008/09:49 (se nedan).
2008-10-08	Riksbanken, Europeiska centralbanken (ECB), FED och Bank of England sänker räntan med 0,5 procentenheter i syfte att lätta på inflationstrycket. Riksbanken lånar ut 5 miljarder kronor till Kaupthing Bank Sverige AB, som hotas av akut likviditetskris. Som säkerhet för lånet tar Riksbanken samtliga aktier i bolaget i pant.
2008-10-12	Frankrikes president Nicolas Sarkozy presenterar den plan som EU:s medlemsstater enats om.
2008-10-19	Även länder utanför västvärlden, t.ex. Sydkorea och Förenade Arabemiraten, presenterar nu krispaket.
2008-10-20	Nederländska regeringen skjuter till 10 miljarder euro till ING, ett av världens 20 största finans- och försäkringsbolag. Den svenska regeringen presenterar ett bankstöd på 1 500 miljarder kronor i kreditgarantier till de svenska storbankerna, alla ställer sig bakom förslaget utom Handelsbanken.
2008-10-23	Riksbanken sänker räntan med 0,5 procentenheter.
2008-10-23	Regeringen beslutar om prop. 2008/09:61 (se nedan).
2008-10-24	Svarta fredagen, på årsdagen av den stora depressionens första börskrasch, står den svenska börsen OMX som mest ned 10 %.
2008-11-08	Lettlands regering förstatligar Parex Bank, landets näst största bank, samtidigt som Kina presenterar ett krispaket värderat till 4 650 miljarder kronor.
2008-11-10	Carnegie får sitt tillstånd indraget av Finansinspektionen. Beslut fattas även att flytta Riksbankens fordran på Carnegie till Riksgälden, vilken i sin tur tar kontrollen över bolaget.
2008-11-11	Regeringen beslutar om prop. 2008/09:73 (se nedan).
2008-11-19	IMF:s exekutivstyrelse beslutar om ett tvåårigt stabiliseringsprogram för Island innehållande en kredit på 2 067 miljoner dollar. I samband med IMF:s beslut utfäste finansministrarna i Danmark, Finland, Norge och Sverige att länderna gemensamt skulle bidra med ytterligare 2,5 miljarder dollar.
2008-11-24	USA:s regering ger Citigroup 20 miljarder dollar av det finansiella stödpaketet.
2008-11-25	Amerikanska FED meddelar nya åtgärder om sammanlagt 6 500 miljarder kronor för att hjälpa till med bostadskrediter, konsumenter och småföretag.
2008-12-05	Regeringen beslutar om prop. 2008/09:86 (se nedan).
2008-12-10	De nordiska och baltiska finansministrarna samt representanter för Internationella valutafonden (IMF), EU-kommissionen och ECB samlas för att diskutera det ekonomisk-politiska program som den lettiska regeringen och IMF utarbetade.
2008-12-11	Den amerikanska senaten röstar ned ett krispaket på 14 miljarder dollar i syfte att rädda den amerikanska fordonsindustrin och de tre jättarna Ford, GM och Chrysler från konkurs.
2008-12-11	Regeringen beslutar om prop. 2008/09:95 (se nedan).
2008-12-16	Amerikanska FED sänker sin viktigaste styrränta till intervallet 0–0,25 %.
2009-01-15	Regeringen beslutar om prop. 2008/09:106 (se nedan).
2009-01-19	EU-kommissionen bedömer att den samlade BNP i EU:s medlemsstater kommer att minska med 1,8 %.
2009-01-26	Den isländska statsministern och hans koalitionsregering avgår.
2009-02-16	Regeringen beslutar om prop. 2008/09:124 (se nedan).

Under granskningen har gjorts en översiktlig genomgång av sju propositioner som överlämnats till riksdagen under perioden den 1 juli 2008–30 juni 2009 och där regeringen har yrkat om förkortning av motionstiden.^{2
[ Detta innebär t.ex. att propositionerna 2008/09:104 Utvidgning av uppdrag för Sveriges Bostadsfinansieringsaktiebolag (SBAB) samt 2008/09:116 Kapitalhöjning i Europeiska investeringsbanken inte är medtagna i utskottets granskning eftersom dessa propositioner inte innehöll förslag från regeringen om förkortad motionstid trots att de innehöll förslag som syftade till att hantera effekterna av den globala finanskrisen.]} Urvalet har styrts av en strävan att granska alla propositioner som beretts under den finansiella krisens mest akuta tid och som innehöll förslag i syfte att mildra och möta krisens effekter. Propositionerna som granskats av utskottet är följande.

Utvidgning av insättningsgarantin (prop. 2008/09:49)

I propositionen föreslog regeringen bl.a. att den svenska insättningsgarantin utvidgades till att omfatta fler bankkonton än enligt då gällande regler. Regeringen föreslog även att ersättningsrätten enligt insättningsgarantin skulle höjas från 250 000 kr till 500 000 kr. I propositionen föreslogs därtill en särskild lag enligt vilken regeringen, under vissa särskilda förutsättningar, får ställa ut garantier för att insättare i ett utländskt instituts filial i Sverige ska få ersättning motsvarande det system för garanti av insättningar som gäller i institutets hemland.

Till grund för lagstiftningsärendet låg ett remissbehandlat utredningsbetänkande från Insättningsgarantiutredningen (SOU 2005:16). Förteckningen över remissinstanserna framgår av propositionen (s. 19). I samband med utarbetandet av propositionen inhämtades synpunkter från Riksbanken, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen och Skatteverket.

Även om propositionens författningsförslag föll inom det område som Lagrådet enligt 8 kap. 18 § regeringsformen bör yttra sig över bedömde regeringen att ett inhämtande av yttrande från Lagrådet skulle fördröja behandlingen av lagstiftningsfrågan så att avsevärt men skulle uppkomma. Regeringen beslutade därmed inte om någon lagrådsremiss.

Propositionens lagändringar föreslogs träda i kraft dagen efter den dag då de kommit ut från trycket i Svensk författningssamling. Vidare föreslog regeringen att lagen om ändring i lagen om insättningsgaranti skulle tillämpas för tiden fr.o.m. den 6 oktober 2008. Regeringen föreslog också att riksdagen skulle förkorta motionstiden till sex dagar. Enligt regeringen utgjorde det faktum att propositionens föreslagna lagändringar kunde börja tillämpas så snart som möjligt ett skäl till att det fanns anledning för riksdagen att besluta om förkortad motionstid för följdmotioner till propositionen. Kammaren beslutade i denna del i enlighet med regeringens förslag (16 § i kammarens prot. 2008/09:12). I lagärendet beslutade riksdagen om delvis bifall^{3
[ Anledningen till att finansutskottet endast lämnade delvis bifall var att utskottet ändrade, mot bakgrund av det lagrådsyttrande som utskottet inhämtat inom ramen för dess behandling av propositionen, lydelsen av två bestämmelser i regeringens författningsförslag (bet. 2008/09:FiU14 s. 3). I sammanhanget kan nämnas att utskottet utöver inhämtandet av lagrådsremiss även anmodade Riksgäldskontoret, Finansinspektionen och Svenska Bankföreningen att lämna yttranden om den aktuella propositionen.]} till regeringens proposition (bet. 2008/09:FiU14, rskr. 2008/09:16).

Stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet (prop. 2008/09:61)

Regeringen föreslog genom propositionen bl.a. en ny lag om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) i syfte att möjliggöra för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (stödmyndigheten) att, när situationen så kräver, med kort varsel lämna stöd i olika former till kreditinstitut med säte i Sverige. Även om den nya lagens bemyndigande att besluta om stödåtgärder inte är beloppsbegränsat gäller att stödåtgärder endast får beslutas i syfte att motverka en risk för allvarlig störning i det finansiella systemet i landet. I propositionen föreslogs vidare införandet av en särskild stabilitetsfond på 15 miljarder kronor för att finansiera stödåtgärder samt stödmyndighetens och Prövningsnämndens förvaltningskostnader m.m. Dessutom föreslogs bl.a. följdändringar i andra författningar.

Därtill bedömde regeringen i propositionen att det fanns ett behov av att snabbt återkomma till riksdagen med kompletterande åtgärder i syfte att förbättra företagens finansieringsmöjligheter.

I propositionen förklaras att flertalet av stödlagens bestämmelser överensstämmer med lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut, som gällde i samband med bankkrisen på 1990-talet, då en särskild myndighet, Bankstödsnämnden, inrättades för att hantera stödfrågorna.

I propositionen anges att den dåvarande regeringen den 1 juni 1995 beslutade att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda bl.a. behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet samt behovet av särskilda regler för situationer när en enskild bank har råkat i finansiella svårigheter (dir. 1995:86). Kommittén, som antog namnet Banklagskommittén, redovisade sitt arbete med frågorna om särskilda regler för situationer när banker får finansiella problem i ett utredningsbetänkande (SOU 2000:66). Betänkandet remissbehandlades då. Den nuvarande regeringen anger att förslagen i propositionen, när så varit möjligt, har anpassats till vad som framkommit under arbetet med Banklagskommitténs betänkande.

Därtill anges i propositionen att ett utkast till lagrådsremiss remissbehandlades. Förteckningen över remissinstanserna och de som på eget initiativ yttrat sig framgår av propositionen (s. 85). Regeringen beslutade om lagrådsremiss den 20 oktober 2008 och Lagrådet yttrade sig redan påföljande dag. Av propositionen framgår att regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Vad avser inhämtande av Lagrådets yttrande angavs därtill följande i propositionen:

Efter lagrådsbehandlingen har det införts en ny paragraf i lagen om statligt stöd till kreditinstitut (8 kap. 2 §) som behandlar skyldighet för bl.a. Riksbanken och Riksgäldskontoret att lämna sådana uppgifter till stödmyndigheten som den behöver i ärenden enligt den nämnda lagen. Med anledning av den tillkommande bestämmelsen har även justeringar gjorts i den föreslagna ändringen av 8 kap. 24 § sekretesslagen (1980:100) för att uppgifter som finns hos Riksbanken och Riksgäldskontoret ska få ett motsvarande sekretesskydd som de har hos dessa myndigheter när uppgifterna lämnas till stödmyndigheten. Det är mycket angeläget att den i ärendet föreslagna stödlagstiftningen kan träda i kraft så snart som möjligt så att planerade åtgärder för att stärka stabiliteten i det svenska finansiella systemet kan vidtas. En lagrådsgranskning av de nu nämnda ändringsförslagen skulle innebära en fördröjning av ärendet som skulle vara till avsevärt men. Efter lagrådsbehandlingen har vidare några mindre justeringar gjorts i 7 kap. 1 § tredje stycket i den föreslagna lagen om statligt stöd till kreditinstitut. De är av mindre beskaffenhet och regeringen bedömer att Lagrådets hörande över dem inte är nödvändigt. Slutligen har vissa redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissen.

I propositionen anges även dels att Finansdepartementet den 20 oktober 2008, i enlighet med artikel 105.4 andra strecksatsen i EG-fördraget^{4
[ Enligt artikel 105.4 andra strecksatsen i EG-fördraget gäller att ECB ska höras av nationella myndigheter om varje förslag till rättsregler inom ECB:s behörighetsområde, dock inom de ramar och på de villkor som fastställs av rådet enligt förfarandet i artikel 107.6.]}, beredde Europeiska centralbanken (ECB) tillfälle att avge yttrande över förslagen i ett utkast till lagrådsremiss, dels att vid tidpunkten för regeringens beslut om propositionen hade något sådant yttrande inte avgetts.

Slutligen ansåg regeringen mot bakgrund av redogörelsen i propositionen (särskilt s. 18–31 och 69–70) att synnerliga ekonomisk-politiska skäl förelåg för att lämna denna proposition.

Överlåtelse av aktier samt åtgärder för förstärkt utlåning (prop. 2008/09:73)

I proposition 2008/09:61 (se ovan) redogjorde regeringen bl.a. för att den avsåg att återkomma till riksdagen med ytterligare förslag på åtgärder för att förbättra företags finansieringsmöjligheter. Regeringen angav då att en sådan åtgärd exempelvis kunde vara att stärka AB Svensk Exportkredit (SEK) genom att överlåta aktierna i Venantius AB (Venantius) till bolaget. I denna proposition (prop. 2008/09:73) föreslog regeringen att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att dels överlåta statens aktier i Venantius till SEK och att vidta de åtgärder i övrigt som krävdes för transaktionen, dels besluta om kapitaltillskott om högst 3 miljarder kronor till SEK och om högst 2 miljarder kronor till Almi Företagspartner AB. Slutligen föreslog regeringen att ramen för utgiftsområde 24 Näringsliv höjdes med 5 miljarder kronor och att det inom utgiftsområdet uppförda anslaget 38:18 Kapitalinsatser i statliga bolag ökades med motsvarande belopp.

I samband med utarbetandet av propositionen inhämtades synpunkter från Riksbanken.

Regeringen föreslog att riksdagen skulle förkorta motionstiden till två dagar. Någon motivering till regeringens förslag till förkortning av motionstiden återfinns inte i propositionen. Kammaren beslutade i denna del i enlighet med regeringens förslag (23 § i kammarens prot. 2008/09:25). Riksdagen biföll, efter endast en bordläggning, regeringens proposition (bet. 2008/09:FiU17, rskr. 2008/09:47).

Åtgärder för förstärkt exportfinansiering (prop. 2008/09:86)

Regeringen föreslog i propositionen att riksdagen skulle bemyndiga regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Riksgäldskontoret dels att bevilja AB Svensk Exportkredit (SEK) en låneram intill ett belopp om högst 100 miljarder kronor, dels att bevilja SEK kreditgaranti för upplåning mot erläggande av en marknadsmässig avgift, dels att under 2009 ikläda staten betalningsansvar intill ett totalt belopp om högst 350 miljarder kronor för exportkreditgarantier genom Exportkreditnämnden.

I samband med utarbetandet av propositionen inhämtades synpunkter vid möten med SEK, företrädare för exportföretagen och Industrins finansförening samt företrädare för svenska och utländska banker. Synpunkter hade därutöver inhämtats från Exportkreditnämnden.

Regeringen föreslog att riksdagen skulle förkorta motionstiden till fyra dagar. Någon motivering till regeringens förslag till förkortning av motionstiden återfinns inte i propositionen. Kammaren beslutade i denna del i enlighet med regeringens förslag (11 § i kammarens prot. 2008/09:43). Riksdagen biföll delvis^{5
[ Vid sitt ställningstagande uttalade näringsutskottet dels att preciseringar i förslagen till riksdagsbeslutet borde göras vad avser tidsgränser, beloppsgränser och villkor, dels att regeringen under våren 2009 borde återkomma till riksdagen med en redovisning av hur exportfinansieringen hade utvecklats, hur låneramen respektive kreditramarna hade utnyttjats och hur detta hade påverkat marknaden (jfr bet. 2008/09:NU12 s. 3 och 11).]}, efter endast en bordläggning, regeringens proposition (bet. 2008/09:NU12, rskr. 2008/09:125).

Stödpaketet till fordonsindustrin (prop. 2008/09:95)

Mot bakgrund av kommissionens förslag om insatser för att möta klimatutmaningen och den kraftiga konjunkturavmattningen, KOM(2008) 800, föreslog regeringen i propositionen ett antal åtgärder som ligger i linje med kommissionens meddelande.

Regeringen föreslog att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att dels i aktiebolagsform bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet och annan verksamhet inom fordonsklustret samt vidta de åtgärder som var nödvändiga för att bilda aktiebolag, dels ge dessa aktiebolag kapitaltillskott med högst 3 miljarder kronor. Vidare föreslog regeringen att riksdagen skulle bemyndiga regeringen eller den myndighet regeringen bestämde att dels ställa ut statliga kreditgarantier till företag i fordonsklustret för upptagande av lån i Europeiska investeringsbanken för omställning till grön teknologi m.m. på upp till 20 miljarder kronor mot fullgoda säkerheter och med marknadsavspeglande avgifter under normalt marknadsläge, dels ge, i enlighet med EU-kommissionens riktlinjer om statligt stöd, undsättningslån mot fullgoda säkerheter på upp till 5 miljarder kronor till företag inom fordonsklustret som befinner sig i ekonomiska svårigheter. Slutligen föreslog regeringen att riksdagen skulle godkänna regeringens förslag att för 2008 höja ramen för utgiftsområde 24 Näringsliv med 3 miljarder kronor samt öka det under utgiftsområde 24 Näringsliv uppförda anslaget 38:2 Näringslivsutveckling m.m. med 3 miljarder kronor.

Regeringen har under beredningen av propositionen inhämtat synpunkter från Riksgäldskontoret.

Regeringen föreslog vidare att riksdagen skulle förkorta motionstiden till två dagar. Som motivering till regeringens förslag om dels förkortad motionstid, dels regeringens bedömning att synnerliga ekonomisk-politiska skäl förelåg vid tiden för propositionens avlämnande angavs i propositionen följande:

Mot bakgrund av redogörelsen i avsnitt 3 och 4 och med beaktande av den situation som de för svensk ekonomi betydelsefulla företagen inom fordonsklustret nu befinner sig i, anser regeringen att synnerliga ekonomisk politiska skäl föreligger för att lämna denna proposition. Av samma anledning föreslår regeringen att riksdagen förkortar motionstiden till två dagar.

Kammaren beslutade i denna del att förkorta motionstiden till fyra dagar (14 § i kammarens prot. 2008/09:47). Riksdagen beslutade dels om delvis bifall^{6
[ Vid sitt ställningstagande uttalade finansutskottet att med tillägget om en begränsning till 2008 och 2009 tillstyrker utskottet att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, bemyndigas att ställa ut statliga kreditgarantier till företag i fordonsklustret för upptagande av lån i Europeiska investeringsbanken för omställning till s.k. grön teknologi m.m. på upp till 20 miljarder kronor i enlighet med vad som anförs i propositionen (jfr bet. 2008/09:FiU19 s. 5 och 18).]}, efter endast en bordläggning, till regeringens proposition, dels, på förslag av finansutskottet^{7
[ Utskottet uttalade att regeringen under våren 2009 ska lämna information till riksdagen om bl.a. den närmare utformningen av den aktuella propositionens åtgärder samt om redovisningen av finansierings- och intäktsstrukturen för bolagen (se bet. 2008/09:FiU19 s. 18–19).]}, om ett tillkännagivande till regeringen med den innebörden att regeringen under våren 2009 borde återkomma till riksdagen med information^{8
[ Den 11 juni 2009 överlämnade regeringen till riksdagen skrivelse 2008/09:221 Redovisning av de åtgärder som föreslogs i proposition 2008/09:95. Motionstiden på skrivelsen har förlängts till den 18 september 2009 (13 § i kammarens prot. 2008/09:133).]} om den närmare utformningen av åtgärderna i den aktuella propositionen (bet. 2008/09:FiU19, rskr. 2008/09:144).

I sammanhanget erinras om att regeringens beredning av propositionen var föremål för utskottets granskning under våren 2008 (bet. 2008/09:KU20 s. 51 f.). Därutöver framgår av propositionen om hösttilläggsbudget för 2009 att regeringen mot bakgrund av dess behov av att tillfälligt stärka och komplettera Regeringskansliets kompetens vad gäller kunskaper om och erfarenheter av fordonsindustrin föreslog att riksdagen skulle öka anslag 4:1 Regeringskansliet m.m. med 10 miljoner kronor (prop. 2009/10:2 s. 17–18). Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2009/10:FiU11, rskr. 2009/10:43–53).

Kredit till Island (prop. 2008/09:106)

Under hösten 2008 ägde diskussioner och förhandlingar rum på internationell nivå rörande Islands ekonomiska och finansiella situation. Island begärde i samband med detta kredit av Internationella valutafonden (IMF). Danmark, Finland, Norge och Sverige tillfrågades om att bilateralt bidra med tilläggsstöd till Island. I propositionen föreslogs att riksdagen bemyndigar regeringen att besluta om kredit till Island om högst 6,5 miljarder kronor som tillägg till Internationella valutafondens (IMF) samordnade finansiella insatser.

Under beredningen av propositionen inhämtades synpunkter från Riksbanken, Riksgäldskontoret och Finansinspektionen.

Regeringen föreslog vidare att riksdagen skulle förkorta motionstiden till 4 dagar. Som motivering till regeringens förslag om förkortad motionstid angavs i propositionen följande:

Eftersom förhandlingarna om IMF-avtalet med Island har varit tidskrävande är tiden knapp mellan avtalets färdigställande och den första kreditutbetalningen. Mot bakgrund av detta, samt den akuta ekonomiska situation som Island befinner sig i, finns anledning för riksdagen att besluta om förkortad motionstid för följdmotioner till propositionen.

Regeringen hade föreslagit att motionstiden för denna proposition skulle förkortas till 4 dagar. Efter kontakter med företrädare för riksdagspartierna hade dock överenskommelse nåtts om att förkortningen skulle begränsas så att motionstiden skulle bli 8 dagar. Kammaren medgav först denna förkortning (21 § i kammarens prot. 2008/09:57). Efter ytterligare överläggningar blev det dock klart att propositionen inte behövde hanteras så skyndsamt att en normal motionstid på 15 dagar inte kunde utgå. Kammaren biföll talmannens förslag att motionstiden för propositionen som tidigare förkortats till 8 dagar, skulle förlängas till den för propositioner normala motionstiden 15 dagar (14 § i kammarens prot. 2008/09:59). Riksdagen beslutade dels om bifall till regeringens proposition, dels, på förslag av finansutskottet^{9
[ Utskottet konstaterade att informationen i propositionen av olika skäl är bristfällig. Utskottet uttalade bl.a. följande: ”Utskottet tvingas tyvärr konstatera att informationen i propositionen om Islands stabilitetsprogram och villkoren för såväl IMF:s som Nordens kreditgivning är begränsad. Utskottet har därför på olika sätt fått komplettera informationen om Island och Islandslånen för att få fram ett någorlunda adekvat beslutsunderlag. Utskottet har förståelse för att t.ex. tidspress och förhandlingar kan innebära vissa begränsningar i möjligheterna att redovisa ett brett beslutsunderlag för riksdagen. Utskottet tvingas dock konstatera att en hel del av den kompletterande information som utskottet tagit fram redan fanns tillgänglig när propositionen utarbetades i Regeringskansliet.” (se bet. 2008/09:FiU34 s. 18).]}, om ett tillkännagivande till regeringen med den innebörden att regeringen under våren 2009 borde återkomma till riksdagen med information^{10
[ Den 2 juli 2009 överlämnade regeringen till riksdagen skrivelse 2008/09:230 Villkoren för Sveriges kredit till Island. Kammaren beslutade att förlänga motionstiden på skrivelsen till den 30 september 2009 (13 § i kammarens prot. 2008/09:138).]} om villkoren för Sveriges kredit till Island (bet. 2008/09:FiU34, rskr. 2008/09:177).

I sammanhanget kan erinras att en anmälan om granskning av propositionens beredning inkom den 20 mars 2009 till konstitutionsutskottet. Anmälan är ännu inte behandlad.

Nyemission i SAS AB (prop. 2008/09:124)

Styrelsen i SAS AB (publ), nedan SAS, beslutade den 3 februari 2009 om en nyemission om ca 6 miljarder kronor, med företrädesrätt för bolagets aktieägare. Emissionsbeslutet krävde godkännande av en extra bolagsstämma som avsågs hållas den 13 mars 2009.

Vidare anfördes av regeringen att oron på den finansiella marknaden med tillhörande lågkonjunktur medförde att utvecklingen i flygindustrin var svår att bedöma. Regeringen har haft att ta ställning till styrelsens förslag om en nyemission i SAS och bedömde i det rådande finansiella läget att en nyemission sannolikt inte kunde genomföras om inte den största aktieägaren, den svenska staten, deltog. Den uteblivna nyemissionen skulle enligt regeringens bedömning förhindra SAS från att vidta för konkurrenskraften och lönsamheten nödvändiga åtgärder. Regeringen bedömde i propositionen att ett sådant beslut inte skulle vara i linje med regeringens mål att öka värdet på aktieinnehavet i SAS genom att som ägare verka för lägre kostnader i och effektivisering av verksamheten. Regeringen ansåg därför att svenska staten skulle delta i den föreslagna nyemissionen.

I propositionen anges bl.a. att ärendet innefattar hantering av affärskänslig information och insiderinformation och att ett offentliggörande därav genom att inhämta yttranden och upplysningar från myndigheter, sammanslutningar eller enskilda skulle ha inneburit risk för betydande ekonomisk skada för staten och bolaget. Underlag har däremot, enligt propositionen, inhämtats från finansiella och juridiska rådgivare.

Regeringen föreslog vidare att riksdagen skulle förkorta motionstiden till 13 dagar. Någon motivering till regeringens förslag till förkortning av motionstiden återfinns inte i propositionen. Kammaren beslutade i denna del i enlighet med regeringens förslag (8 § i kammarens prot. 2008/09:69). Riksdagen biföll regeringens proposition (bet. 2008/09:FiU40, rskr. 2008/09:192).

Den globala pandemikrisen eller s.k. svininfluensa

Den 29 april 2009 meddelade amerikanska myndigheter att ett barn avlidit i delstaten Texas på grund av A(H1N1)-virus. Samma dag höjde också Världshälsoorganisationen (WHO) pandemivarningen till 5 på den sexgradiga skalan, med den effekten att bl.a. vaccintillverkningen påskyndades. Den 11 juni 2009 valde WHO att klassa utbrottet som en pandemi; därmed hade WHO konstaterat ett utbrott av infektion med ett nytt influensavirus som har en genetisk sammansättning som man inte sett förut och som sprids mellan människor. Infektionen började spridas över hela världen och snart konstaterades fall även inom EU och i Sverige. Inom ramen för bekämpningen av denna pandemi beslutade regeringen om följande proposition.

Influensa A(H1N1) som allmänfarlig sjukdom (prop. 2008/09:212)

I propositionen föreslog regeringen att riksdagen dels skulle godkänna regeringens föreskrifter i förordningen (2009:380) om att bestämmelserna i smittskyddslagen (2004:168) om allmänfarliga sjukdomar ska tillämpas på influensa A(H1N1) av den typ som började spridas bland människor i Mexiko i april 2009, dels skulle godkänna ändringar i bilaga 1 till smittskyddslagen med den innebörden att influensa A(H1N1) av den typ som upptäcktes och började spridas bland människor i Mexiko under första halvåret 2009 anges som en allmänfarlig sjukdom. I propositionen anges följande avseende beredning av ärendet:

I skrivelse som inkom till Socialdepartementet den 6 maj 2009 föreslog Socialstyrelsen att smittskyddslagens (2004:168) bestämmelser om allmänfarliga sjukdomar skulle göras tillämpliga på influensa A (H1N1). Av sammanhanget framgår att det är den typ som upptäcktes och började spridas bland människor i Mexiko under första halvåret 2009 som avses. Med stöd av 9 kap. 2 § smittskyddslagen förordnade regeringen den 13 maj 2009 att bestämmelserna i nämnda lag om sådana allmänfarliga sjukdomar som avses i bilaga 1 till lagen, skulle tillämpas på influensa A (H1N1) av den typ som började spridas bland människor i Mexiko i april 2009. Förordningen trädde i kraft den 15 maj 2009 (se förordningen [2009:380] om att bestämmelserna i smittskyddslagen [2004:168] om allmänfarliga sjukdomar ska tillämpas på influensa A [H1N1]). Föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 2 § smittskyddslagen ska snarast underställas riksdagens prövning.

Socialstyrelsens skrivelse har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren har upprättats och finns tillgänglig i Socialdepartementet (S2009/3813/FH). Socialdepartementet har dessutom bjudit in remissinstanserna till ett remissmöte. Detta hölls den 15 maj 2009 och representanter från Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting deltog.

Det lagförslag som läggs fram i propositionen, som innebär att influensa A (H1N1) av den typ som upptäcktes och började spridas bland människor i Mexiko under första halvåret 2009 anges vara en allmänfarlig sjukdom, är av enkel beskaffenhet. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats.

Regeringen föreslog vidare att riksdagen skulle förkorta motionstiden till sju dagar. Någon motivering till regeringens förslag till förkortning av motionstiden återfinns inte i propositionen. Kammaren beslutade i denna del i enlighet med regeringens förslag (23 § i kammarens prot. 2008/09:125). Riksdagen biföll regeringens proposition (bet. 2008/09:SoU26, rskr. 2008/09:314).

Promemorior från Regeringskansliet

Mot bakgrund av bl.a. ovannämnda iakttagelser begärde utskottet genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet svar på ett antal frågor med avseende på beredningen av ovannämnda propositioner som avlämnades under perioden den 1 juli 2008 t.o.m. den 30 juni 2009.

Som svar har den 15 oktober 2009 översänts en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen (bilaga 6.1 PM Svar till konstitutionsutskottet i granskningsärende Beredningskravet för regeringsärenden – Beredningskravet under kristid). Promemorian bygger på underlag från Utrikes-, Social-, Finans- och Näringsdepartementen utöver Statsrådsberedningen. Nedan redovisas relevanta delar av svarspromemorian.

Tiden för beredningen

Vad gäller uppgifter om dels vilken dag som beredningen av respektive proposition inleddes i förhållande till den dag som propositionen överlämnades till riksdagen, dels vilken beredning i form av departementspromemorior, utredningar, e.d. som låg till grund för respektive proposition framgår följande av svarspromemorian.

I genomsnitt gäller att de granskade propositionerna bereddes under en period av drygt tre veckor (22 dagar). Variationen är dock stor. Bland de propositioner som bereddes under kortast tid framstår propositionerna om utvidgningen av insättningsgarantin (prop. 2008/09:49), stödpaketet till fordonsindustrin (prop. 2008/09:95) och överlåtelse av aktier samt åtgärder för förstärkt utlåning (prop. 2008/09:73) som de tydligaste exemplen. Dessa bereddes under 2, 6 respektive 14 dagar. Övriga granskade propositioner bereddes under tre till fyra veckor med undantag för propositionen om kredit till Island (prop. 2008/09:106) som bereddes i drygt åtta veckor.

I sammanhanget kan framhållas att med avseende på propositionen om en nyemission i SAS AB (prop. 2008/09:124) anges i promemorian att beredningsarbetet föregicks av att företrädare för Regeringskansliet hade en löpande dialog med såväl styrelse och ledning i SAS som representanter för övriga större ägare.

Underlag inför beredningen

Av samtliga åtta här granskade propositioner återfanns inom ramen för beredningen underlag i form av utredningsbetänkanden och departementspromemorior i två fall.

Vad gäller propositionen om en utvidgning av insättningsgarantin grundade sig enligt svarspromemorian propositionsarbetet på betänkandet Reformerat system för insättningsgarantin (SOU 2005:16).

Vad gäller propositionen om stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet (prop. 2008/09:61) anges i promemorian att ett arbete sedan ett par år tillbaka hade bedrivits inom Regeringskansliet med att ta fram ett förslag om banklagsstiftning som tog sin utgångspunkt i Banklagskommitténs betänkande Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66) och remissvaren på detta betänkande. Vidare anges i promemorian att flera av bestämmelserna i den lag om stöd till kreditinstitut som föreslogs i propositionen överensstämmer med de som återfanns i lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut, som gällde i samband med bankkrisen på 1990-talet, då en särskild myndighet, Bankstödsnämnden, inrättades för att hantera stödfrågorna (se prop. 1992/93:135 och prop. 1992/93:245). Därtill framhålls i promemorian att regeringen genom beslut den 1 juni 1995 tillkallade en kommitté med uppdrag att utreda bl.a. behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet samt behovet av särskilda regler för situationer när en enskild bank råkat i finansiella svårigheter (dir. 1995:86). Kommittén, som antog namnet Banklagskommittén, redovisade sitt arbete med dessa frågor i det ovan nämnda betänkandet. Enligt promemorian anpassades förslagen i propositionen när så var möjligt till vad som framkommit under arbetet med Banklagskommitténs betänkande.

Avseende regeringens beredning av propositionen om kredit till Island (prop. 2008/09:106) anges i promemorian att, givet det mycket pressade tidschema som gällde för beredningen av ärendet, det var naturligt att utgå från en tidigare lånemodell som hade använts vid Sveriges kreditgivning till Brasilien. Regeringen hade då i 1999 års ekonomiska vårproposition föreslagit att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att ställa ut en kreditgaranti till Riksbanken för lån till Brasilien genom Banken för internationell betalningsutjämning (prop. 1998/99:100 s. 87).

I fråga om beredningen av propositionen avseende influensa A(H1N1) som allmänfarlig sjukdom (prop. 2008/09:212) anges i promemorian att en skrivelse från Socialstyrelsen inkom till Socialdepartementet den 6 maj 2009.

Remissbehandling under beredningen

Av promemorian framgår att remiss till myndigheter skedde under ett eller flera tillfällen under beredningen av samtliga här granskade propositioner med undantag för propositionen om en nyemission i SAS AB (prop. 2008/09:124). Vad gäller denna proposition anges i promemorian att inga upplysningar eller yttranden inhämtades inom ramen för beredningen av skäl som angavs i propositionen (s. 4), närmare bestämt att ärendet innefattar hantering av affärskänslig information och insiderinformation och att ett offentliggörande därav genom att inhämta yttranden och upplysningar från myndigheter, sammanslutningar eller enskilda skulle ha inneburit risk för betydande ekonomisk skada för staten och bolaget.

Regeringen begärde under beredningen av här granskade propositioner in upplysningar och yttranden från i genomsnitt tre fyra myndigheter. Remisstiden i dessa fall var i genomsnitt en och en halv dag, även om stora variationer förekom (se nedan).

Vad gäller remiss till sammanslutningar och enskilda framgår av promemorian att detta skedde under beredningen av propositionerna om överlåtelse av aktier samt åtgärder för förstärkt utlåning, åtgärder för förstärkt exportfinansiering och influensa A(H1N1) som allmänfarlig sjukdom.

Vad gäller propositionen om utvidgning av insättningsgarantin anges i promemorian att upplysningar och yttranden inhämtades från Sveriges riksbank, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen och Skatteverket, i första hand genom att utkastet till proposition efter vissa underhandskontakter delades med dessa under drygt två timmar den 6 oktober 2008.

I fråga om propositionen om stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet anges i promemorian att upplysningar och yttrande inhämtades genom underhandskontakter från berörda myndigheter under arbetet med att ta fram lagrådsremissen. Därutöver diskuterades i allmänna termer utformningen av lagstiftningen vid möten i den samrådsgrupp med företrädare för Finansdepartementet, Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret som träffas regelbundet för samråd och informationsutbyte i frågor avseende finansiell stabilitet och krishantering. I promemorian anges att upplysningarna och synpunkterna som framkom i de nu nämnda sammanhangen inte dokumenterades. Vidare framgår av promemorian att ett utkast till lagrådsremiss remitterades till Sveriges riksbank, Riksrevisionen, Svea hovrätt, Nacka tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms län, Justitiekanslern, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen, Skatteverket samt Konkurrensverket och att dessa vid detta tillfälle hade möjlighet att under uppskattningsvis ett par timmar inkomma med remissynpunkter (remissen gick enligt promemorian ut på morgonen den 20 oktober 2008 och svaren begärdes in till senast kl. 11.00 samma dag). Vidare anges i promemorian att myndigheterna redan den 17 oktober 2008 hade fått ta del av ett tidigare utkast av lagrådsremissen, som till sitt innehåll väsentligen överensstämde med det remitterade utkastet.

När det gäller propositionen om överlåtelse av aktier samt åtgärder för förstärkt utlåning anges i promemorian dels att en underhandskontakt togs med Riksbanken, som fick ett utkast till proposition och som lämnade synpunkter i ett e-postmeddelande, dels att underhandskontakter förekom med Almi Företagspartner AB. I övrigt hänvisas till svaret som ges med anledning av propositionen om åtgärder för förstärkt exportfinansiering (se nedan).

När det gäller propositionen om åtgärder för förstärkt exportfinansiering anges i promemorian att beredningen av propositionen genomfördes bl.a. genom fem möten eller hearingar. Mötena leddes av statssekreteraren för handelsfrågor. Vid det inledande mötet den 5 november deltog, förutom statssekreterarna från Finans- och Näringsdepartementen, ledningen för AB Svensk exportkredit (SEK). Vid mötet den 7 november deltog ett tiotal företag, företrädare för Industrins Finansförening och Svenskt Näringsliv samt för Utrikes-, Finans- och Näringsdepartementen. Vid mötet den 14 november deltog tre av de fyra största svenska bankerna (den fjärde fick akut förhinder) samt andra stora internationella banker verksamma i Sverige. Vid de två avslutande mötena som hölls den 18 november deltog dels företrädare för berörda departement, dels företrädare för SEK. Vidare framgår av promemorian att regeringen under beredningen inför och av propositionen löpande inhämtade synpunkter från SEK och Exportkreditnämnden (EKN), via underhandskontakter och möten (se ovan). SEK och EKN ombads vid ett antal tillfällen att motivera de tilltänkta åtgärderna. I promemorian anges därtill dels att bolaget och myndigheten mot bakgrund av den korta beredningstiden uppmanades att yttra sig så snabbt som möjligt, vanligtvis inom 24 timmar, dels att SEK och EKN med tanke på finanskrisens allvarsgrad hade stor förståelse för att efterfrågade uppgifter fick tas fram skyndsamt. Av promemorian framgår vidare att i anslutning till mötena (som redovisats ovan) valde vissa företag att i efterhand komplettera sitt deltagande med visst skriftligt material och att synpunkterna vägdes in i det fortsatta arbetet. Enligt promemorian gjorde regeringen bedömningen att frågan var av sådan natur att det inte var lämpligt att därutöver sprida innehållet i utkastet till propositionen till en vidare krets.

Avseende propositionen om stödpaketet till fordonsindustrin anges i promemorian att synpunkter inhämtades muntligen underhand från Riksgäldskontoret under beredningen av propositionen dagen innan regeringen beslutade om propositionen. Någon separat dokumentation av Riksgäldskontorets synpunkter gjordes inte. Vidare framgår av promemorian att inga enskilda erbjöds att yttra sig inom ramen för beredningen av propositionen och att skälet till detta var att regeringen genom den dialog som under hösten 2008 fördes med företrädare för fordonsindustrin hade en god bild av vilka insatser dessa ansåg vara viktiga.

I fråga om propositionen om kredit till Island anges i promemorian att synpunkter inhämtades från Riksgäldskontoret och Finansinspektionen samt även i viss utsträckning från Riksbanken, även om den sistnämnda inte deltog i beredningen efter det att regeringen bedömt att krediten inte skulle lämnas genom Riksbanken. Av promemorian framgår dels att Finansdepartementet hade löpande kontakt med Riksgäldskontoret under hela arbetets gång, dels att ett utkast till proposition efter ett möte mellan departementet och den berörda avdelningen på Riksgäldskontoret skickades till myndigheten respektive Finansinspektionen som fick två dagar på sig att lämna synpunkter. Skriftliga synpunkter inkom från båda myndigheterna. Av promemorian framgår därutöver att varken sammanslutningar eller enskilda inbjöds att yttra sig då dessa inte ansågs berörda av förslaget i propositionen.

Vad gäller om propositionen om influensa A(H1N1) som allmänfarlig sjukdom framgår av promemorian att möjligheter till synpunkter från berörda myndigheter möjliggjordes vid den av Statsrådsberedningen medgivna förkortade delning (den 6 maj–kl. 09.00 den 11 maj 2009) av förslaget till förordning om att bestämmelserna i smittskyddslagen om sådana allmänfarliga sjukdomar som avses i lagen skulle tillämpas på influensa A(H1N1). Dessa myndigheter var Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet (SMI). Även Statens jordbruksverk och Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) hade kontakter med Jordbruksdepartementet med anledning av förslaget till förordning. Parallellt med detta remitterades (den 7 maj–kl. 10.00 den 15 maj 2009) Socialstyrelsens skrivelse^{11
[ Av promemorian framgår att Socialstyrelsen inkom till Socialdepartementet med en skrivelse den 6 maj 2009 med förslag om att smittskyddslagens (2004:168) bestämmelser om allmänfarliga sjukdomar skulle göras tillämpliga på influensa A(H1N1).]} till myndigheterna MSB, Socialstyrelsen, Statens jordbruksverk, Livsmedelsverket samt till sammanslutningarna Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Smittskyddsläkarföreningen, vilka bjöds in till ett remissammanträde den 15 maj 2009. Även SVA bereddes möjlighet att lämna synpunkter. Skriftliga svar inkom från Socialstyrelsen, SMI, Statens jordbruksverk, SVA och Livsmedelsverket. Socialstyrelsen och SMI deltog vid remissammanträdet som enligt promemorian dokumenterades. Enligt promemorian gavs slutligen möjligheter till synpunkter genom den av Statsrådsberedningen medgivna förkortade delningen (den 19 maj–kl. 17.00 den 26 maj 2009) av utkastet till proposition för följande myndigheter och sammanslutningar: MSB, Socialstyrelsen, SMI, Statens jordbruksverk, SVA, Livsmedelsverket, SKL och Smittskyddsläkarföreningen. Delningen sändes även över till socialutskottet.

Beredning av lagrådsremiss

Av samtliga granskade propositioner har regeringen beslutat om lagrådsremiss vid ett tillfälle, vid propositionen om stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet. I promemorian anges att regeringen beslutade om hörande av Lagrådet och att delning av utkast till lagrådsremiss skedde i nära anslutning till remitteringen av utkastet till lagrådsremiss, då Sveriges riksbank, Riksrevisionen, Svea hovrätt, Nacka tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms län, Justitiekanslern, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen, Skatteverket samt Konkurrensverket gavs möjlighet att inkomma med remissynpunkter på utkastet till lagrådsremiss (se ovan under avsnittet Remissbehandling under beredningen). Vidare anges i promemorian att förtur begärdes till Lagrådet, att remissen lämnades till Lagrådet den 20 oktober 2008, att ärendet föredrogs följande dag och att Lagrådets yttrande lämnades samma dag som föredragningen.

Vad gäller propositionen om en utvidgning av insättningsgarantin framhålls i promemorian att riksdagens finansutskott remitterade propositionen till Lagrådet.

Delning av utkastet till proposition

Av promemorian framgår att delning av utkastet till berörda chefer för myndigheter som ges nya eller ändrade uppgifter eller som hade särskild sakkunskap på området skedde vid beredningen av propositionerna om en utvidgning av insättningsgarantin och åtgärder för förstärkt exportfinansiering.

I fråga om propositionen om stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet anges i promemorian att, som framgått ovan, utkastet till proposition inte delades men att utkastet till lagrådsremiss remitterats till berörda myndigheter endast några dagar tidigare samt att några omfattande ändringar inte gjordes i utkastet till proposition i förhållande till det utkast till lagrådsremiss som myndigheterna hade yttrat sig över.

Vad gäller propositionen om stödpaketet till fordonsindustrin anges i promemorian att delningen ställdes till en av de tjänstemän vid Riksgäldskontoret som för myndighetens räkning lämnat synpunkter på utkastet tidigare under beredningen.

Avseende propositionen om kredit till Island framgår av promemorian att förslaget till propositionen inte delades direkt med chefen för Riksgäldskontoret men att regeringen, mot bakgrund av de omfattande underhandskontakter som under en längre tid förevarit mellan Finansdepartementet och Riksgäldskontoret (se ovan under avsnittet Remissbehandling under beredningen), antog att de synpunkter som Riksgäldskontoret lämnade var väl förankrade hos myndighetens ledning.

I fråga om propositionen om överlåtelse av aktier samt åtgärder för förstärkt utlåning anges i promemorian att propositionen inte delades med någon utanför Regeringskansliet på grund av ärendets brådskande natur men att Riksbanken fick tillfälle att lämna synpunkter på delningsunderlaget (se ovan under avsnittet Remissbehandling under beredningen).

Vad gäller propositionerna om nyemission i SAS AB och influensa A(H1N1) som allmänfarlig sjukdom anges i promemorian att ingen sådan delning genomfördes inom ramen för beredningen respektive att propositionen inte innehåller förslag på att myndigheter ska ges nya eller ändrade uppgifter.

Beredning av förslag till förkortad motionstid

I fråga om propositionen om utvidgning av insättningsgarantin anges i promemorian att kontakter togs med finansutskottets kanslichef efter det att regeringen fattat beslut om propositionen, men innan den överlämnades till riksdagen.

När det gäller propositionen om stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet anges i promemorian att kanslichefen i finansutskottet samt kammarkansliets kanslichef informerades om den planerade propositionen i samband med att regeringen beslutade om lagrådsremissen den 20 oktober 2008.

Vad avser propositionen om överlåtelse av aktier samt åtgärder för förstärkt utlåning anges i promemorian att kanslicheferna i näringsutskottet och finansutskottet informerades dagarna före regeringsbeslutet.

I fråga om propositionen om åtgärder för förstärkt exportfinansiering framgår av promemorian att kontakter inledningsvis togs med riksdagens kansli den 25 november 2008 för att avgöra om propositionen skulle beredas i finans- eller näringsutskottet, och när detta klarlagts togs kontakter på tjänstemannanivå med näringsutskottets kanslichef liksom kontakter med utskottsordföranden.

Avseende propositionen om stödpaketet till fordonsindustrin anges i promemorian att kanslicheferna i finansutskottet och näringsutskottet informerades om den planerade propositionen dagarna före regeringsbeslutet.

Vad gäller propositionen om kredit till Island anges i promemorian att bl.a. frågan om behovet av förkortad motionstid behandlades i samband med de underhandskontakter som togs med tjänstemännen vid finansutskottet i anledning av den kommande propositionen. I promemorian anges vidare att tjänstemännen således i god tid innan propositionen överlämnades blev informerade om att regeringen övervägde att föreslå en förkortad motionstid och hur lång denna i sådant fall skulle bli.

I fråga om propositionen om nyemission i SAS AB anges i promemorian att kanslichefen i näringsutskottet informerades om den planerade propositionen dagarna före regeringsbeslutet.

Vad gäller propositionen om influensa A(H1N1) som allmänfarlig sjukdom anges i promemorian att riksdagens socialutskott tillställdes delningen av utkastet till proposition. Dessförinnan hade berörd rättschef vid Socialdepartementet och kanslichefen vid flera tillfällen haft telefonkontakter under hand för att bl.a. diskutera när propositionen kunde överlämnas till riksdagen, förkortad motionstid och när den skulle kunna behandlas av riksdagen.

I fråga om regeringens underhandskontakter med oppositionspartierna inför ett förslag om förkortad motionstid anges i promemorian för samtliga här granskade propositioner utom en att kontakt initierades med oppositionspartierna innan propositionen överlämnades.

Vad gäller propositionen om kredit till Island anges i promemorian att på grund av ett förbiseende informerades oppositionspartierna först efter att propositionen överlämnades.

Regeringskansliets arbete med att stärka stödet till regeringen i kristid

I promemorian anges bl.a. att organisation och arbetsprocesser i Regeringskansliet är utformade för att tillgodose de förutsättningar som gäller för att ge regeringen stöd vid styrandet av riket. Inom flera områden pågår ett arbete i Regeringskansliet i syfte att stärka Regeringskansliets förmåga att stödja regeringen i olika beredningsförfaranden under kriser.

I promemorian anges att i en riktlinje för Regeringskansliets krishanteringsförmåga anges en grundläggande nivå för de delar som ligger till grund för en god krishanteringsförmåga. Departementen, förvaltningsavdelningen och Statsrådsberedningen ska t.ex. i sin krishanteringsorganisation ha en krisledningsgrupp som kan se till att ärenden hanteras skyndsamt samt att nödvändiga åtgärder vidtas inom det egna ansvarsområdet. Vidare anges i promemorian att arbete kontinuerligt pågår med att förstärka och följa upp departementens krishanteringsförmåga i dessa delar.

När det gäller arbetet med de propositioner som är aktuella i granskningsärendet anges i promemorian att de rutiner som finns för hantering av brådskande propositioner i allt väsentligt har kunnat följas samt att departementen har haft de resurser och den beredskap som erfordrats.

Erfarenheter av kriser

Vad gäller vilka erfarenheter avseende beredning av propositioner under kristider som man kan dra från såväl den svenska bankkrisen 1990–1994 som den globala finanskrisen 2008–2009 och pandemikrisen 2009 anges i promemorian bl.a. att Regeringskansliets erfarenhet är att de inarbetade beredningsrutinerna fungerar väl under både normala förhållanden och kriser. Enligt promemorian ger rutinerna utrymme för flexibilitet och snabb hantering i brådskande fall med bibehållande av en hög grad av säkerhet, och de ger ett gott beredningsunderlag där alla berörda ges möjlighet att lämna synpunkter innan beslut fattas. Vidare anges i promemorian att det är en naturlig följd av krisens brådskande natur att normala tidsfrister för lämnade av synpunkter förkortas under en kris. Därtill anges i promemorian att när en kris inträffar prioriterar de berörda instanserna hanteringen av krisen och frigör de resurser som krävs för att granska förslag och lämna behövliga synpunkter.

Den 5 november begärde utskottet genom en skrivelse till Regeringskansliet svar på ytterligare frågor.

Som svar har den 26 november 2009 översänts en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen (bilaga 6.2 s. 1–2). Samtliga departement har beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till svar. Nedan redovisas relevanta delar av svarspromemorian.

Underhandskontakter med oppositionspartier

I frågan om huruvida kontakten med oppositionspartierna initierades före eller efter regeringens beslut om aktuell proposition anges i promemorian att i fallen med propositionerna om utvidgningen av insättningsgarantin och om stödpaketet till fordonsindustrin initierades kontakten med oppositionspartierna efter regeringens beslut, men innan propositionen överlämnades till riksdagen.

Vad gäller propositionen om stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet anges i promemorian att kontakten med oppositionspartierna initierades i nära anslutning till regeringens beslut men att det dock inte har gått att med säkerhet slå fast exakt när detta skedde.

Avseende propositionerna om överlåtelse av aktier samt åtgärder för förstärkt utlåning, om åtgärder för förstärkt exportfinansiering, om en nyemission i SAS AB och om kredit till Island anges att kontakten med oppositionspartierna initierades före regeringens beslut. I fallet med den sistnämnda propositionen anges därtill i promemorian att samtliga företrädare för oppositionspartierna inte hade hunnit informeras innan propositionen beslutades och överlämnades till riksdagen.

I fråga om propositionen om influensa A(H1N1) som allmänfarlig sjukdom anges i promemorian att Regeringskansliet inte tog några egna kontakter med oppositionspartierna i samband med regeringens beslut och att informationen i stället gavs av socialutskottet. Av socialutskottets protokoll framgår enligt promemorian att det vid sammanträdet den 14 maj 2009 bl.a. informerades om den planerade propositionen och den förkortade motionstiden. Socialutskottets kanslichef hade enligt promemorian redan dagen innan kontaktat kammarkansliets kanslichef i frågan. Regeringen fattade beslut om propositionen den 28 maj 2009.

Vad avser frågan om vilka departement e.d. som skötte kontakterna med utskottskanslier respektive partikanslier anges i promemorian att när det gäller propositionen om stödpaketet till fordonsindustrin togs av praktiska skäl kontakterna med finansutskottets kansli av företrädare för Finansdepartementet och kontakterna med näringsutskottets kansli av företrädare för Näringsdepartementet. I övrigt anges i promemorian att Regeringskansliets underhandskontakter med utskottskanslierna i samtliga fall sköttes av respektive sakansvarigt departement, medan kontakterna med partikanslierna – i den mån sådana förekom – sköttes av Statsrådsberedningen samt att detta är en etablerad rutin inom Regeringskansliet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis framhålla att regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut, även i krissituationer då regeringen nödgas bereda ärenden av brådskande karaktär. Samtidigt bör, i enlighet med vad utskottet tidigare uttalat, erinras om att beredningskravet inte är lika för alla fall.

De erfarenheter avseende beredningen av propositioner under kristider som man kan dra från såväl den svenska bankkrisen 1990–1994 som den globala finanskrisen 2008–2009 och pandemikrisen 2009 tyder enligt utskottet på att beredningsrutinerna i allmänhet fungerar under kriser. Rutinerna ger enligt utskottet utrymme för flexibilitet och snabb hantering samtidigt som synpunkter från berörda instanser inhämtas. Erfarenheterna visar även att tidsfrister för lämnande av synpunkter förkortas under en kris, ibland avsevärt. Att så sker följer dock av den brådskande natur som normalt präglar en kris. Ibland har remitteringen av lagförslag till Lagrådet underlåtits med motiveringen att ett remissförfarande skulle fördröja lagstiftningsbehandlingen så att avsevärt men skulle uppkomma.

Enligt utskottet kan noteras att riksdagen bedömde beslutsunderlagen i de i granskningen aktuella propositionerna som tillräckliga, även om beredande utskott vid några tillfällen konstaterade begränsningar i en propositions beslutsunderlag samt kompletterade sitt beslutsunderlag genom remittering till bl.a. Lagrådet.

Inte desto mindre kan, även om de granskade propositionerna lades fram under kristid, konstateras att tidsfristerna för att lämna synpunkter och upplysningar i flera fall varit snäva och att man ofta har vänt sig till ett begränsat antal remissinstanser. Enligt utskottet är det särskilt viktigt att även under kriser, i möjligaste mån, bibehålla krav på såväl välavvägda tidsfrister som lämpligt antal remissinstanser inte minst i beredningen av ärenden som kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. Det bör därtill påpekas att behovet av brådskande beredningar åtminstone i viss utsträckning kan undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap.

Utskottet kan här också notera förekomsten av en riktlinje för Regeringskansliets krishanteringsförmåga och det kontinuerliga arbetet med att förstärka och följa upp departementens krishanteringsförmåga. Det pågående arbetet i Regeringskansliet i syfte att stärka kansliets förmåga att stödja regeringen i olika beredningsförfaranden under kriser bidrar enligt utskottet till att förbättra regeringens förmåga att styra riket under kris.

Vad slutligen avser de kontakter mellan regeringen och riksdagen inför avlämnande av förslag till förkortad motionstid ger utskottets granskning vid handen att den praxis som följer av en sedan tidigare träffad underhandsöverenskommelse i några fall inte efterlevts fullt ut. Utskottet vill framhålla vikten av att samtliga kontakter som följer av överenskommelsen slutförs innan regeringen beslutar om förslag till förkortad motionstid. Granskningen ger även anledning till att framhålla vikten av att propositioner innehåller motiveringar avseende förslag till förkortad motionstid.

7 Beredningskravet vid genomförande av EG-direktiv

Ärendet

Konstitutionsutskottet granskade under hösten 2008 bl.a. hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Inom ramen för utskottets granskning genomfördes då en allmän genomgång av Regeringskansliets rutiner i fråga om inhämtandet av yttranden och upplysningar i enlighet med regeringsformens beredningskrav.

Under hösten 2008 granskade utskottet även regeringens arbete avseende beredning av och förhandling om enskilda EG-direktiv och rambeslut (bet. 2008/09:KU10 s. 65 f.). Inom ramen för den granskningen noterade utskottet bl.a. att det vid möten i den s.k. rättskretsen inom Regeringskansliet (som består av bl.a. rätts- och expeditionschefer från samtliga departement) regelbundet tas upp frågor om genomförandet av EG-direktiv och att det också diskuteras hur genomförandeprocessen kan förkortas utan att man ger avkall på en noggrann beredning.

Mot bakgrund av de ovannämnda granskningsärendena har utskottet i sin granskning hösten 2009 kartlagt och analyserat hur beredningskravet enligt regeringsformen efterlevs beträffande själva genomförandet av EG-direktiv. I granskningen behandlas inte frågor om överträdelseförfaranden i samband med genomförandet av EG-direktiv eller överlämnandet till kommissionen av författningstexter som antas inom det område som omfattas av enskilda direktiv.

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Fördraget om EU

EU-rätten bygger på en allmän lojalitetsprincip, vilken uttrycks i artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen^{1
[ EGT C 115, 9.5.2008, s. 18.]} som stadgar att unionen och medlemsstaterna enligt principen om lojalt samarbete ska respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen samt att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter. Därtill stadgas att medlemsstaterna ska hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål.

Genom EG-domstolens rättspraxis har även principen om företräde vuxit fram med innebörden att samtliga myndigheter och domstolar i medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa gemenskapsrätten i dess helhet. EG-rättens anspråk på företräde gäller även i förhållande till medlemsstaternas konstitutionella bestämmelser (jfr prop. 2007/08:168 s. 74).

Regeringsformens bestämmelser om beredningskrav

Enligt 7 kap. 2 § RF ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter, sammanslutningar och enskilda vid beredningen av regeringsärenden.

I en kommentar till regeringsformen anförs att RF:s remissregel gäller alla typer av regeringsärenden, författnings- och budgetärenden såväl som förvaltningsärenden. Varken av bestämmelserna i RF eller av förarbetena till grundlagen framgår hur ett remissförfarande bör gå till. Vilka myndigheter som är berörda och i vilken omfattning det är erforderligt att organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig avgörs av vederbörande departementschef eller annan föredragande under vanligt konstitutionellt ansvar (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 299).

Regeringsformens bestämmelse om subdelegation

Enligt 8 kap. 11 § RF gäller att om riksdagen enligt detta kapitel bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, kan riksdagen därvid medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet.

Förordning med instruktion för Regeringskansliet

Av 14 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet framgår att departementschefen ansvarar för beredningen av regeringsärenden i departementet. För beredningen av regeringsärenden som enligt ett förordnande enligt 7 kap. 5 § regeringsformen ska föredras av ett annat statsråd ansvarar dock det föredragande statsrådet.

Enligt 16 § förordningen får Regeringskansliet begära in förklaringar, upplysningar och yttranden i regeringsärenden. I en arbetsordning eller i särskilda beslut ska det närmare bestämmas vem som får göra detta.

Enligt 20 § 3 förordningen ska Regeringskansliet besvara formella underrättelser från kommissionen och i övrigt upplysa kommissionen om hur Sverige har uppfyllt de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i unionen.

Enligt 20 § 6 förordningen ska Regeringskansliet anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av Sveriges medlemskap i unionen eller av andra internationella överenskommelser samt besluta om svenska svar och kommentarer inom dessa förfaranden.

Grundlagsutredningar och EG

Grundlagsutredningen inför EG

I utredningens betänkande (SOU 1993:14 s. 170 f.) konstateras, i frågan om anpassning av det svenska regelverket till gemenskapsrätt, att förvaltningsmyndigheter inte har någon egen befogenhet att meddela föreskrifter och att utfärdade föreskrifter utan undantag har sin grund i ett bemyndigande från regeringen. Dessa bemyndiganden har i sin tur grund antingen i regeringens s.k. restkompetens eller dess rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter, eller i delegation från riksdagen till regeringen med riksdagens uttryckliga medgivande av s.k. subdelegation till regeringen underordnad myndighet.

Utredningen anför vidare att det således egentligen inte ska finnas något utrymme för myndighetsföreskrifter som strider mot regeringens och riksdagens intentioner, men att användningen av ramlagstiftning och vida bemyndiganden kan medföra en svåröverskådlig och svårkontrollerad normgivning från myndigheternas sida. Utredningen bedömde emellertid att detta snarare är ett administrativt än ett konstitutionellt-rättsligt problem och att det avgörande är att regeringen ytterst ansvarar för den regelgivning som sker hos myndigheterna. Därmed fastslog utredningen att systemet med fristående förvaltningsmyndigheter inte innebär något konstitutionellt problem när det gäller regeringens ansvar gentemot gemenskaperna för en lojal anpassning av interna regler till gemenskapsrätt, men att erfarenheten bör få visa om det på sikt fordras någon ändring av delegationsreglerna i 8 kap. RF för att regeringen verkligen ska kunna styra myndigheternas regelgivning.

Utredningen anförde slutligen att detta gäller såväl den anpassning av regelsystemet som måste ske i samband med ett svenskt tillträde till gemenskaperna som i fråga om implementering av EG-direktiv under ett löpande medlemskap.

Grundlagsutredningen

Utredningen anser att det omkring 8 kap. 11 § RF har utbildats en konstitutionell praxis som kan sägas stå i strid med bestämmelsens ordalydelse. Som skäl till sin bedömning anför utredningen följande (SOU 2008:125 s. 550 f.).

Vid Lagrådets granskning av förslaget till ändring av lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag (prop. 1999/2000:94) uppmärksammades att förslaget innehöll flera bemyndiganden till regeringen men att det framgick att det i praktiken var avsett att Finansinspektionen skulle besluta om flera av dessa föreskrifter. Någon uppgift om att subdelegation var tillåten fanns inte i lagförslaget. Subdelegationen vilade i stället på en äldre generell rätt till delegation för regeringen som fanns i den ursprungliga lagen. Även nya bemyndiganden till myndigheter under regeringen var alltså tänkta att ha sin grund i de äldre delegationsbestämmelserna.

Av 8 kap. 11 § regeringsformen framgår att riksdagen, om den bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, därvid kan medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Ordalydelsen syftar enligt Lagrådet på att medgivande till subdelegation ska ges i samband med att delegation ges till regeringen. Om bestämmelsen inte skulle tillämpas på detta sätt skulle konsekvensen bli att riksdagen inte vid en lagändring, utan att förbjuda subdelegation, skulle kunna hindra regeringen från att subdelegera. Regeringen uttalade i propositionen att förslaget borde ändras enligt Lagrådets påpekande (prop. 1999/2000:94. s. 36 och 107 f.).

Frågan har därefter aktualiserats i flera lagstiftningsärenden (prop. 2005/06:45 s. 415 och 2006/07:5 s. 434). Regeringen uttalade i ett av dessa ärenden att Lagrådets tolkning av 8 kap. 11 § regeringsformen skulle innebära att ett nytt bemyndigande måste ges varje gång en lagändring sker, oavsett om ändringen gäller en mycket begränsad fråga eller en mer omfattande materiell ändring. Enligt regeringens uppfattning skulle det vara att gå för långt att tolka bestämmelsen på det sättet. Regeringen menade att det inte heller gick att se att en sådan tolkning av bestämmelsen var åsyftad. Enligt regeringen är riksdagen fri att bedöma om omfattningen av tidigare bemyndiganden är lämplig. Skulle riksdagen anse att tidigare lämnade bemyndiganden i och med lagändringen blir för omfattande står det riksdagen fritt att införa begränsningar. Regeringen gjorde därför en annan bedömning än Lagrådet i fråga om möjligheten att utnyttja ett tidigare medgivande till subdelegation (prop. 2006/07:5 s. 434). Regeringens inställning har, såvitt framgår av hur lagförslagen behandlats av riksdagen, godtagits (bet. 2005/06:FiU22 och 2006/07:FiU7).

Utredningen anser att regeringsformens fördelning av normgivningsmakt mellan riksdag och regering ger uttryck för en principiellt sett riktig avvägning. Detta bör dock enligt utredningen inte hindra att vissa justeringar görs i syfte att anpassa regleringen till konstitutionell praxis.

När det gäller 8 kap. 11 § RF föreslår utredningen således att bestämmelsen tydliggörs så att äldre medgivanden kan utgöra grunden för subdelegation när ny delegation ges till regeringen (s. 561 f.). Detta sker genom att ordet ”därvid” tas bort.

Därutöver kan det enligt utredningens bedömning finnas ett behov för regeringen att på ett formaliserat sätt kontrollera underlydande myndigheters föreskrifter, och regeringsformen bör ge ett uttryckligt stöd för en sådan kontroll. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att det i 8 kap. regeringsformen införs en ny bestämmelse som ger regeringen rätt att begära att föreskrifter meddelade av myndigheter under regeringen underställs regeringen för prövning (s. 559 f.).

En proposition med anledning av bl.a. Grundlagsutredningens förslag väntas lämnas till riksdagen under december 2009.

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har inte tidigare granskat regeringens beredning av genomförandet av EG-direktiv. Utskottet har dock, som framgått, tidigare behandlat angränsande frågor dels om regeringens roll som ansvarig för förslag som överlämnas till riksdagen för beslut, dels om beredningen av olika regeringsärenden, dels om remissberedningen av svenska ståndpunkter inför förhandlingar av EG-direktiv och därvid framhållit utrednings- och remissväsendets viktiga ställning i den politiska beslutsprocessen.

Hösten 2008

I betänkande 2008/09:KU10 uttalade utskottet bl.a. följande:

Utskottet uttalade även att granskningen ger vid handen att sättet på vilket beredningskravet uppfylls varierar stort mellan olika ärendetyper. Utskottet framhöll vidare att det för vissa ärendetyper inhämtas yttranden och upplysningar som regel genom ett traditionellt remissförfarande, för andra är underhandskontakter med berörda myndigheter det gängse förfarandet för inhämtande av yttranden och upplysningar och för ytterligare några förekommer inget särskilt inhämtande av yttranden och upplysningar.

Inom ramen för sin granskning avseende beredning av och förhandling om enskilda EG-direktiv ställde utskottet frågor kring tiden för beredning av lagärenden med anledning av EG-direktiv (se bet. 2008/09:KU10 s. 77–78). I en svarspromemoria från Regeringskansliet till utskottet anfördes att Sverige jämfört med många andra medlemsstater har en förhållandevis tidskrävande lagstiftningsprocess. Vidare omnämndes i promemorian att företrädare för Sverige verkar i förhandlingar om EG-direktiv för en genomförandetid som är realistisk med beaktande av den analys som företagits avseende konsekvenser för svenskt regelverk. I promemorian framhölls dels att det händer att regeringen inte får fullt gehör för sin ståndpunkt eftersom beslut i många fall fattas med kvalificerad majoritet i rådet, dels att genomförandetiden således ibland blir kortare än vad som kan anses önskvärt.

Därtill angavs i Regeringskansliets svarspromemoria dels att Sverige dock brukar möta det mål som Europeiska rådet har satt upp, nämligen att andelen direktiv på den inre marknadens område som inte har genomförts i tid (genomförandeunderskotten) ska vara högst 1,5 %, dels att det för närvarande diskuteras inom Regeringskansliet om det ska tas fram ett cirkulär även för genomförande av direktiv utöver redan existerande cirkulär om handläggning, beredning och samordning av EU-ärenden.

Slutligen upplyses i promemorian att man, vid möten med den s.k. rättskretsen, som består av bl.a. rätts- och expeditionschefer från samtliga departement, regelbundet tar upp frågor om genomförande av direktiv. Då diskuteras också hur genomförandeprocessen kan förkortas, utan att ge avkall på kraven på en noggrann beredning. Mot bakgrund av sin granskning uttalade utskottet följande:

Utskottet vill inledningsvis betona vikten av att befintliga riktlinjer om registrering av EU-handlingar m.m. följs, vilket torde underlätta tillhandahållande och utlämnande av offentliga allmänna handlingar. Även med beaktande av det befintliga regelverket i detta avseende välkomnar utskottet det arbete som, enligt skrivelsen från Regeringskansliet, planeras där beträffande frågor om hantering av handlingar som avser beredning och förhandling av enskilda EG-direktiv.

Utskottet vill även erinra om sina tidigare uttalanden som innebär att valet av beredningsform i fråga om svenska ståndpunkter rörande utkast till EG-direktiv bör vara grundat på samma överväganden som vid beredning av regeringsärenden och att det är vedertaget att komplicerade lagärenden regelmässigt ska föregås av traditionell remissbehandling. Vidare vill utskottet på nytt understryka betydelsen av att underhandssynpunkter dokumenteras.

I skrivelsen från Regeringskansliet upplyses att det vid möten i den s.k. rättskretsen regelbundet tas upp frågor om genomförande av EG-direktiv och att det också diskuteras hur genomförandeprocessen kan förkortas utan att ge avkall på noggrann beredning. I sammanhanget kan erinras om att utskottet tidigare framhållit vikten av remissberedning av direktivtexter, såväl i ett tidigt stadium som i ett avslutande skede av förhandlingsprocessen. Det senare kan ge remissinstanser möjlighet att överblicka vilka konsekvenser det slutligt antagna direktivet faktiskt kommer att medföra för svenska förhållanden. Utskottet vill upprepa sin uppfattning att synpunkter från myndigheter och andra berörda instanser kan utgöra ett värdefullt underlag, t.ex. när det gäller att bedöma vilka lagstiftningsåtgärder riksdagen kommer att behöva vidta efter det att ministerrådet har antagit ett EG-direktiv.

Hösten 2004

Utskottet granskade under hösten 2004 remissberedningen av svenska ståndpunkter inför ministerrådets beslut om EG-direktiv som varit föremål för samråd i EU-nämnden vid åtminstone något tillfälle efter 1999 (bet. 2004/05:KU10 s. 74–88). Konstitutionsutskottet uttalade följande i sitt ställningstagande (s. 86–88).

De övergripande riktlinjerna för beredningen av regeringsärenden ges i 7 kap. regeringsformen. Av 7 kap. 1 § framgår att det för beredning av regeringsärendena ska finnas ett regeringskansli. I detta ingår departement för skilda verksamhetsgrenar. Enligt 7 kap. 3 § avgörs regeringsärenden av regeringen vid regeringssammanträde. Ett statsråds deltagande i ett möte med ministerrådet utgör emellertid inte i formell mening ett regeringsärende.

Bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen om beredningen av regeringsärenden är därmed inte direkt tillämplig på beredningen av svenska ståndpunkter i förhandlingar rörande EG-direktiv.

Närmare bestämmelser om Regeringskansliets uppgifter ges emellertid i förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Förutom uppgiften att bereda regeringsärenden åligger det enligt 1 § Regeringskansliet att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Som tidigare har framgått har vidare inför Sveriges anslutning till EU understrukits att remissförfarandet kommer att ha kvar sin betydelsefulla roll i det svenska beredningsarbetet även när det gäller ärenden inom EU-samarbetet.

Riktlinjerna för beredningen i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor har visserligen tillkommit genom formlöst beslutsfattande. Enligt utskottets mening bär dock chefen för Regeringskansliet, dvs. statsministern, konstitutionellt sett ansvaret för att rutinerna för beredningen i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter beträffande direktivförslag är utformade på ett sådant sätt att olika berättigade intressen kan tillvaratas genom remissförfaranden.

Av den utredning som utskottet har inhämtat framgår att utkast till EG-direktiv i de flesta av fallen i omfattande utsträckning har beretts med myndigheter och andra berörda instanser under framför allt tidiga skeden i förhandlingsarbetet inom EU. Det framgår även att remissberedning i flera fall inte har ägt rum vad avser de texter som slutligt har antagits som bindande av ministerrådet.

Enligt utskottets mening kan remissförfaranden under olika stadier av förhandlingsprocessen inom EU fylla flera funktioner som tillvaratar delvis skilda intressen.

Remissberedning av direktivförslag ger för det första, framför allt under ett tidigt stadium, svenska remissinstanser möjlighet att få gehör för egna synpunkter på vad den färdigförhandlade slutprodukten bör innehålla. Denna funktion hos det svenska remissförfarandet förefaller vara väl tillgodosedd när det gäller flertalet av de beredningsförfaranden som utskottet har granskat.

Remissberedning av förslag till direktivtexter kan emellertid även, inte minst i ett avslutande skede av förhandlingsprocessen, ge remissinstanser möjlighet att överblicka vilka konsekvenser det slutligt antagna direktivet faktiskt kommer att medföra för svenska förhållanden. Det är utskottets uppfattning att synpunkter från myndigheter och andra berörda instanser kan utgöra ett värdefullt underlag, t.ex. när det gäller att bedöma vilka lagstiftningsåtgärder riksdagen kommer att behöva vidta efter det att ministerrådet har antagit ett EG-direktiv. Utskottet vill också kraftigt understryka vikten av att riksdagsorgan vid samråd före antagandet av direktivet ges möjlighet att ta del av sådana synpunkter, i den mån sådana synpunkter inte tidigare har redovisats för riksdagen och inte heller framstår som obefogade.

På grundval av sin granskning kan utskottet konstatera att denna funktion hos det svenska remissförfarandet har varit mindre väl tillgodosedd när det gäller beredningen av vissa direktivförslag. I några fall har regeringen anslutit sig till remissynpunkter på lagstiftningsbehovet som har framförts efter det att direktivet har blivit antaget. Regeringens ställningstagande, som bygger på de nyss nämnda remissynpunkterna, har då redovisats till riksdagen först i samband med att regeringen lagt fram lagförslag i syfte att genomföra det redan antagna direktivet i svensk rätt. Enligt utskottets mening är det av stor vikt att så långt över huvud taget möjligt sörja för att beredningsprocessen utformas på ett sätt som leder till att synpunkter av det aktuella slaget kan komma fram och redovisas för riksdagen redan innan ett direktiv har blivit antaget av ministerrådet.

Valet av beredningsform i fråga om svenska ståndpunkter rörande utkast till EG-direktiv bör enligt utskottets uppfattning vara grundat på samma överväganden som vid beredning av regeringsärenden. Det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden är att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss. Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhandssynpunkter. Det är dock vedertaget att komplicerade lagstiftningsärenden regelmässigt ska föregås av traditionell remissbehandling. Vid beredningen i Regeringskansliet av det ursprungliga direktivförslag som kommissionen lägger fram ska därför enligt utskottets mening traditionellt remissförfarande tillämpas i samma utsträckning som vid lagstiftningsärenden. Utskottet har i samband med tidigare granskning uttalat att ett skriftligt förfarande är och alltid bör vara det normala sättet att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lagförslag. Planeringen av ett ärende bör vara så god att inte remissmöten måste tillgripas på grund av bristande tid. Ett remissmöte kan däremot fylla en funktion först och främst för att komplettera ett skriftligt remissförfarande (bet. 1999/2000:KU10 s. 24). I tillägg härtill vill utskottet betona vikten av att underhandssynpunkter av det aktuella slaget dokumenteras.

Utskottet inser att tidsramarna och övriga förutsättningar för förhandlingsprocessen inom EU kan medföra svårigheter att tillämpa ett traditionellt remissförfarande under senare skeden av denna process, också i fall då detta skulle vara motiverat. Exempelvis skulle detta kunna vara fallet då kommissionens ursprungliga förslag har genomgått omfattande förändringar med följdverkningar för lagstiftningsbehovet i Sverige. Mot den anförda bakgrunden vill utskottet emellertid understryka att underhandskontakter med myndigheter och andra intressenter i sådana fall kan ersätta remissbehandling av traditionellt slag endast då detta är oundgängligen påkallat av de tidsramar som gäller för ministerrådets antagande av ett direktiv eller i andra undantagssituationer.

Hösten 1999

Utskottet granskade under hösten 1999 Regeringskansliets hantering av EU-frågorna (bet. 1999/2000:KU10 s. 49–59 och 119–130). I det sammanhanget undersöktes hanteringen av fyra enskilda EG-direktiv genom EU:s hela beslutsprocess. Utskottet uttalade i sitt ställningstagande (s. 58–59) bl.a. följande:

Utskottet kan konstatera att i de fall där Sverige har varit framgångsrikt i förhandlingarna om EG-direktiv har svenska företrädare varit aktiva tidigt i processen, innan kommissionen har lagt fram sina förslag. Sverige har också tidigt haft en tydligt utmejslad position. Vidare är det påtagligt att det ofta kan vara ont om tid inför enskilda möten. Iakttagelserna understryker vikten av att vara ute i god tid och ha en tydlig och genomarbetad ståndpunkt för att kunna påverka den slutliga utformningen av EG-direktiv.

Också för riksdagens del visar granskningen att det är viktigt att frågorna följs från ett tidigt skede för att riksdagen skall kunna utöva inflytande på ett meningsfullt sätt. Utskottet noterar att Regeringskansliet med anledning av vad som påträffats i granskningen intensifierar sin uppföljning av att riktlinjerna rörande vilka kommissionsförslag som blir föremål för faktapromemorior följs.

Som påpekats i flera andra sammanhang bör riksdagen som folkets främsta företrädare få insyn i och ges inflytande över den process i Europeiska unionen som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Enligt riksdagsordningen 10 kap. 1 § skall regeringen fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Utskottet har vid tidigare behandlingar av frågan om riksdagens arbete med EU-frågor understrukit utskottens roll och på utskottets förslag har riksdagen beslutat att det i riksdagsordningen 10 kap. 3 § skall anges att utskotten skall följa arbetet inom Europeiska unionen inom sina respektive ämnesområden (prop. 1994/95:19, bet. 1994/95:KU22, bet. 1996/97:KU2).

För att det skall vara meningsfullt för utskotten att följa arbetet inom EU bör utskotten komma in i processen redan innan kommissionen lägger de formella förslagen till normgivning.

Slutligen underströk utskottet i sitt ställningstagande att regeringen har ett ansvar för att riksdagen och utskotten informeras tidigt (s. 59).

Genomförande av direktiv

Under den nu aktuella granskningen har gjorts en översiktlig genomgång av 14 nya direktiv och 10 direktiv med ändring av gällande direktiv (ändringsdirektiv) som antagits av rådet under perioden 2006–2008 och där införlivandet av det enskilda direktivet skulle vara genomfört senast den 30 juni 2009. Urvalet har i viss utsträckning styrts av en strävan att jämföra eventuella skillnader i den s.k. genomförandeberedningen mellan nya direktiv och direktiv om ändring av direktiv. Direktiven som har granskats av utskottet är följande:

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar (EUT L 33, 4.2.2006, s. 22) benämnt elförsörjningsdirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/7/EG av den 15 februari 2006 om förvaltning av badvattenkvaliteten och om upphävande av direktiv 76/160/EEG (EUT L 64, 4.3.2006, s. 37) benämnt badvattendirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/22/EG av den 15 mars 2006 om minimivillkor för genomförande av rådets förordningar (EEG) nr 3820/85 och (EEG) nr 3821/85 om sociallagstiftning på vägtransportområdet samt om upphävande av rådets direktiv 88/599/EEG (EUT L 102, 11.4.2006, s. 35) benämnt minimivillkorsdirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG av den 15 mars 2006 om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG (EUT L 102, 11.4.2006, s. 15) benämnt utvinningsavfallsdirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/24/EG av den 15 mars 2006 om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv 2002/58/EG (EUT L 105, 13.4.2006, s. 54) benämnt datalagringsdirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/23/EG av den 5 april 2006 om ett gemenskapscertifikat för flygledare (EUT L 114, 27.4.2006, s. 22) benämnt certifikatdirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG av den 5 april 2006 om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv 93/76/EEG (EUT L 114, 27.4.2006, s. 64) benämnt energitjänstedirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/40/EG av den 17 maj 2006 om utsläpp från luftkonditioneringssystem i motorfordon och om ändring av rådets direktiv 70/156/EEG (EUT L 161, 14.6.2006, s. 12) benämnt luftkonditioneringssystemdirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/43/EG av den 17 maj 2006 om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning och om ändring av rådets direktiv 78/660/EEG och 83/349/EEG samt om upphävande av rådets direktiv 84/253/EEG (EUT L 157, 9.6.2006, s. 87) benämnt revisorsdirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/46/EG av den 14 juni 2006 om ändring av rådets direktiv 78/660/EEG om årsbokslut i vissa typer av bolag, 83/349/EEG om sammanställd redovisning, 86/635/EEG om årsbokslut och sammanställd redovisning för banker och andra finansiella institut och 91/674/EEG om årsbokslut och sammanställd redovisning för försäkringsföretag (EUT L 224, 16.8.2006, s. 1) benämnt direktiv om ändring av redovisningsdirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/52/EG av den 5 juli 2006 om ändring av direktiv 95/2/EG om andra livsmedelstillsatser än färgämnen och sötningsmedel och direktiv 94/35/EG om sötningsmedel för användning i livsmedel (EUT L 204, 26.7.2006, s. 9) benämnt livsmedelstillsatsdirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/66/EG av den 6 september 2006 om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer och om upphävande av direktiv 91/157/EEG (EUT L 266, 26.9.2006, s. 1) benämnt batteridirektivet.

– Rådets direktiv 2006/69/EG av den 24 juli 2006 om ändring av direktiv 77/388/EEG när det gäller vissa åtgärder för att förenkla uppbörden av mervärdesskatt och för att förhindra skatteflykt eller skatteundandragande samt om upphävande av vissa beslut om tillstånd till avvikelser (EUT L 221, 12.8.2006, s. 9) benämnt rationaliseringsdirektivet.

– Rådets direktiv 2006/88/EG av den 24 oktober 2006 om djurhälsokrav för djur och produkter från vattenbruk och om förebyggande och bekämpning av vissa sjukdomar hos vattenlevande djur (EUT L 328, 24.11.2006, s. 14) benämnt vattenbruksdjursdirektivet.

– Rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt (EUT L 347, 11.12.2006, s. 1) benämnt mervärdesskattedirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring (EUT L 372, 27.12.2006, s. 19) benämnt grundvattendirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/68/EG av den 6 september 2006 om ändring av rådets direktiv 77/91/EEG när det gäller att bilda ett aktiebolag samt att bevara och ändra dettas kapital (EUT L 264, 25.9.2006, s. 32) benämnt direktiv om ändring av kapitaldirektivet.

– Rådets direktiv 2006/138/EG av den 19 december 2006 om ändring av direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt vad beträffar tillämpningsperioden för mervärdesskatteordningen för radio- och televisionssändningar samt vissa tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg (EUT L 384, 29.12.2006, s. 92) benämnt direktiv om ändring av mervärdesskattedirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (EUT L 108, 25.4.2007, s. 1) benämnt Inspire-direktivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/44/EG av den 5 september 2007 om ändring av direktiv 92/49/EEG och direktiven 2002/83/EG, 2004/39/EG, 2005/68/EG och 2006/48/EG vad gäller förfaranderegler och utvärderingskriterier för bedömning av förvärv och ökning av innehav inom finanssektorn (EUT L 247, 21.9.2007, s. 1) benämnt förvärvsdirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG av den 5 september 2007 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon (EUT L 263, 9.10.2007, s. 1) benämnt nytt ramdirektiv för motorfordon.

– Rådets direktiv 2007/74/EG av den 20 december 2007 om undantag från mervärdesskatt och punktskatt på varor som införs av resande från tredjeländer (EUT L 346, 29.12.2007, s. 6) benämnt resgodsdirektivet.

– Rådets direktiv 2008/7/EG av den 12 februari 2008 om indirekta skatter på kapitalanskaffning (EUT L 46, 21.2.2008, s. 11) benämnt kapitalanskaffningsskattsdirektivet.

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/68/EG av den 24 september 2008 om transport av farligt gods på väg, järnväg och inre vattenvägar (EUT L 260, 30.9.2008, s. 13) benämnt direktivet om transport av farligt gods.

Nedan redogörs för genomförandet av ovannämnda direktiv. Framför allt i de fall direktiven föranlett lagstiftning redogörs för den beredning som föregått propositionen. Redogörelsen i nedanstående avsnitt grundar sig på de förhållanden som var kända per den 17 september 2009. Ändringsdirektiven är markerade (*).

Elförsörjningsdirektivet

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna dels senast den 24 februari 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv, dels senast den 1 december 2007 underrätta kommissionen om texten till de bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.

Energimarknadsinspektionen fick i uppdrag att lämna förslag till genomförandet av elförsörjningsdirektivet. Uppdraget redovisades till regeringen genom en rapport i vilken Energimarknadsinspektionen påpekade behovet av författningsförändringar, men inte lämnade några färdiga författningsförslag. Mot bakgrund av detta utarbetades inom Regeringskansliet en promemoria med förslag till nya lagbestämmelser samt andra förslag för att genomföra elförsörjningsdirektivet i svensk rätt. Promemorian remissbehandlades.

Regeringen beslutade den 12 februari 2009 om en lagrådsremiss. Den 5 mars 2009 överlämnade regeringen till riksdagen en proposition med förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857). Riksdagen biföll regeringens proposition (prop. 2008/09:142, bet. 2008/09:NU24, rskr. 2008/09:269). Lagändringen trädde i kraft den 1 juli 2009.

Badvattendirektivet

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 24 mars 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Regeringen utfärdade den 24 april 2008 förordningen (2008:219) om ändring i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, vilken trädde i kraft den 24 maj 2008 och bl.a. ersatte Naturvårdsverkets föreskrifter (SNFS 1996:6) om strandbadvatten (kungjord i NFS 2008:9).

Minimivillkorsdirektivet

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 1 april 2007 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Regeringen utfärdade den 26 april 2007 förordningen (2007:216) om ändring i förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m., vilken trädde i kraft den 23 maj 2007.

Utvinningsavfallsdirektivet*

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 1 maj 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Den 17 juli 2008 utfärdade regeringen dels förordningen (2008:725) om ändring i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, dels förordningen (2008:727) om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, dels förordningen (2008:722) om utvinningsavfall, vilka samtliga trädde i kraft den 1 september 2008.

Datalagringsdirektivet*

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 15 september 2007 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv. Vidare angav samma bestämmelse att varje medlemsstat får t.o.m. den 15 mars 2009 skjuta upp tillämpningen av detta direktiv i fråga om lagringen av kommunikationsuppgifter rörande Internetåtkomst, Internettelefoni och Internetbaserad e-post samt att alla medlemsstater som önskar utnyttja denna bestämmelse ska underrätta rådet och kommissionen om detta i form av en förklaring när detta direktiv antas. Sverige lämnade en sådan förklaring i samband med antagandet av direktivet.

Den 7 november 2007 överlämnade Trafikuppgiftsutredningen sitt utredningsbetänkande (SOU 2007:76) till regeringen i vilket utredningen lämnar författningsförslag om ändringar i sekretesslagen (1980:100), lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation samt en ny förordning om lagring av trafikuppgifter m.m. för brottsbekämpande syften. Utredningsbetänkandet remissbehandlades.

Den 26 maj väckte kommissionen talan^{2
[ EUT C 180, 1.8.2009, s. 32–33.]} mot Sverige i EG-domstolen (mål C-185/09) och yrkade att domstolen skulle fastställa att Sverige, genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa datalagringsdirektivet eller, i vart fall, genom att inte underrätta kommissionen om dessa åtgärder, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 15.1 i direktivet. Regeringen har medgett kommissionens talan.

Certifikatdirektivet

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 17 maj 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv, med undantag för artikel 8 i direktivet (som gäller språkbehörighetstillägget, dvs. förmåga hos flygledare att tala och förstå engelska på en tillfredsställande nivå) för vilken tidsfristen ska vara den 17 maj 2010.

Luftfartsstyrelsen beslutade dels den 29 januari 2008 med stöd av 30, 32 och 76 §§ luftfartsförordningen (1986:171) om föreskrifter och allmänna råd om certifikat för flygledare och flygledarelev (LFS 2008:11), vilken trädde i kraft den 1 mars 2008, dels den 19 juni 2008 med stöd av 29, 32, 36, 44, 77, 84, 92, 104 och 105 §§ i samma förordning om ändring i Luftfartsstyrelsens föreskrifter (LFS 2008:1) om allmänna bestämmelser för certifikat, auktorisationer och behörighetsbevis (LFS 2008:32), vilken trädde i kraft den 1 september 2008.

Transportstyrelsen beslutade den 20 juli 2009 med stöd av 30, 32 och 76 §§ luftfartsförordningen (1986:171) om föreskrifter och allmänna råd om certifikat för flygledare och flygledarelev (TSFS 2009:79) samt med stöd av 74 och 84 §§ i samma förordning om föreskrifter om utbildning av personal för flygtrafiktjänst (TSFS 2009:81), vilka samtliga trädde i kraft den 1 augusti 2009.

Energitjänstedirektivet

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 17 maj 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Regeringen beslutade den 14 juni 2006 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur direktivet skulle genomföras i Sverige (dir. 2006:89). Regeringen fattade den 25 april 2007 beslut om tilläggsdirektiv (dir. 2007:12) där bl.a. tiden för slutredovisning förlängdes till följd av att någon särskild utredare inte hade förordnats av den tidigare chefen för Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet och att ett sådant förordnande fördröjts av regeringsskiftet i oktober 2006. Energieffektiviseringsutredningen överlämnade ett delbetänkande (SOU 2008:25) den 11 mars 2008. Som en del av genomförandet av direktivet tillsändes Europeiska kommissionen delbetänkandet. Regeringen fattade den 23 oktober beslut om tilläggsdirektiv (dir. 2008:125) där tiden för slutredovisning förlängdes till senast den 30 november 2008.

I sitt slutbetänkande (SOU 2008:110), överlämnat till regeringen den 18 november 2008, lämnade utredningen författningsförslag om ändringar i ellagen (1997:857) och fjärrvärmelagen (2008:263). Både delbetänkandet och slutbetänkandet har remissbehandlats (för förteckningen över remissinstanserna, se prop. 2008/09:163 bilaga 1).

Den 11 mars 2009 överlämnade regeringen till riksdagen en proposition utan författningsförslag. I propositionen angavs bl.a. följande (prop. 2008/09:163 s. 7–8):

Europeiska kommissionen har i ett motiverat yttrande i januari 2009 anfört att Sverige inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 18 i energitjänstedirektivet, genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet eller i vart fall genom att inte överlämna dessa bestämmelser till kommissionen. Sverige har givits tid att besvara det motiverade yttrandet till den 3 april 2009.

Vidare angavs det i propositionen att regeringen bedömer att Sverige genom de åtgärder för genomförande som presenteras i den aktuella propositionen kan anses ha genomfört energitjänstedirektivet. Vidare framhåller man i propositionen att man genom åtgärderna fastställer den slutliga handlingsplan för energieffektivitet som regeringen avser lämna till Europeiska kommissionen (s. 60). I propositionen angavs därtill att ett särskilt råd, Energieffektiviseringsrådet, med representation från berörda myndigheter ska inrättas vid Energimyndigheten i syfte att samordna det energieffektiviseringsarbete som följer av genomförandet av energitjänstedirektivet. Energimyndigheten får enligt regeringen ett huvudansvar för att genomföra energieffektiviseringsprogrammet och de åtgärder som krävs för att följa upp energitjänstedirektivets genomförande. Riksdagen biföll regeringens proposition (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301).

Luftkonditioneringssystemdirektivet*

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 4 januari 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Den 18 januari 2007 överlämnade regeringen till riksdagen en proposition med lagförslag om ändring i lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen. Enligt propositionen har företrädare för Vägverket och Naturvårdsverket inom ramen för genomförandeprocessen deltagit i ett möte vid dåvarande Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet. Myndigheterna har även inkommit med underlag till Miljödepartementet. Regeringen bedömde de föreslagna lagändringarna som så enkla att den ansåg att Lagrådets hörande inte behövdes. Riksdagen biföll delvis^{3
[ Anledningen till att miljö- och jordbruksutskottet endast lämnade delvis bifall till propositionen var att utskottet antog regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen, med den ändringen att i bilaga 1, i tabellen under rubrik B. Tunga lastbilar och tunga bussar som är försedda med dieselmotor, i definitionen av Miljöklass Hybrid, tillade ordet ”kunna” efter orden ”Bilar som är inrättade för att” (bet. 2006/07:MJU9 s. 3).]} regeringens proposition (prop. 2006/07:39, bet. 2006/07:MJU9, rskr. 2006/07:135). Lagändringarna trädde i kraft den 1 juni 2007.

Revisorsdirektivet*

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 29 juni 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Regeringen beslutade den 7 september 2006 att tillsätta en särskild utredare, biträdd av en referensgrupp med företrädare för riksdagspartierna, i syfte att lämna förslag till hur direktivet skulle genomföras i svensk rätt (dir. 2006:96). Den 14 december 2006 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen beträffande revisionsplikten för de små företagen (dir. 2006:128). Utredningen om revisorer och revision överlämnade till regeringen ett delbetänkande (SOU 2007:56) den 10 september 2007 som innehöll omfattande författningsförslag. Delbetänkandet remissbehandlades.

Regeringen beslutade den 22 januari 2009 om en lagrådsremiss. Den 12 februari 2009 överlämnade regeringen till riksdagen en proposition med författningsförslag om ändringar i revisorslagen (2001:883), aktiebolagslagen (2005:551), lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, stiftelselagen (1994:1220), revisionslagen (1999:1079), försäkringsrörelselagen (1982:713), sparbankslagen (1987:619), lagen (1995:1570) om medlemsbanker, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och årsredovisningslagen (1995:1554). Riksdagen biföll delvis^{4
[ Anledningen till att civilutskottet endast lämnade delvis bifall till propositionen var att utskottet antog regeringens förslag till lag om ändring i revisorslagen (2001:883) med den ändringen i 26 § andra stycket att ”sekretesslagen (1980:100)” skulle bytas ut mot ”offentlighets- och sekretesslagen (2009:000)” (bet. 2008/09:CU28 s. 3).]} regeringens proposition (prop. 2008/09:135, bet. 2008/09:CU28, rskr. 2008/09:265).

Regeringen utfärdade den 28 maj 2009 förordningen (2009:574) om ändring i förordningen (1995:665) om revisorer. Samtliga författningsändringar föranledda av direktivet trädde i kraft den 1 juli 2009.

Direktiv om ändring av redovisningsdirektivet*

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 5 september 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Den 22 januari 2008 utgavs en departementspromemoria (Ds 2008:5) i vilken omfattande författningsförslag presenterades. Promemorian har remissbehandlats.

I juni 2008 skickade Justitiedepartementet för synpunkter ett utkast till lagrådsremiss till Revisorsnämnden, Bokföringsnämnden, Bolagsverket, FAR SRS, Kollegiet för svensk bolagsstyrning, Rådet för finansiell rapportering och Svenskt Näringsliv. Utkastet behandlades vid ett remissmöte den 17 juni 2008.

Regeringen beslutade den 16 oktober 2008 om en lagrådsremiss. Den 13 november 2008 överlämnade regeringen till riksdagen en proposition med författningsförslag om ändringar i försäkringsrörelselagen (1982:713), årsredovisningslagen (1995:1554), lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag, lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag samt aktiebolagslagen (2005:551). Riksdagen biföll regeringens proposition (prop. 2008/09:71, bet. 2008/09:CU11, rskr. 2008/09:161). Lagändringarna trädde i kraft den 1 mars 2009.

Livsmedelstillsatsdirektivet*

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 15 februari 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Livsmedelsverket beslutade den 10 oktober 2007 med stöd av 5, 6, 7 och 30 §§ livsmedelsförordningen (2006:813) om föreskrifter om livsmedelstillsatser (LIVSFS 2007:15), vilken trädde i kraft den 15 augusti 2008. Beslutet hade föregåtts av en remissbehandling av Livsmedelsverkets förslag till ändringar i verkets föreskrifter med anledning av det aktuella direktivet. Remissen beslutades av Livsmedelsverket den 29 juni 2007 och riktade sig till 27 remissinstanser, varav nio aktiebolag verksamma inom livsmedelsbranschen, tre kommuner (inklusive två storstäder), samt andra organisationer och myndigheter (t.ex. LRF, ESV och Nutek).

Rationaliseringsdirektivet*

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 1 januari 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

I en inom Finansdepartementet utarbetad promemoria, daterad den 18 juni 2007, framlades författningsförslag. Förslagen hade sin grund i bl.a. egna initiativ av Finansdepartementet och berörde bl.a. det aktuella direktivet. Promemorian remissbehandlades (för förteckningen över remissinstanserna, se prop. 2007/08:25 bilaga 7).

Regeringen beslutade den 19 september 2007 om en lagrådsremiss. Den 18 oktober 2007 överlämnade regeringen till riksdagen en proposition med författningsförslag om ändringar i mervärdesskattelagen (1994:200), skattebetalningslagen (1997:483) samt i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import. Riksdagen biföll regeringens proposition (prop. 2007/08:25, bet. 2007/08:SkU14, rskr. 2007/08:91). Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2008.

Batteridirektivet

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 26 september 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Den 30 oktober 2008 utfärdade regeringen dels förordningen (2008:834) om producentansvar för batterier (vilken upphävde förordningen (1997:645) om batterier), dels förordningen (2008:835) om ändring i förordningen (2005:209) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter, dels förordningen (2008:836) om ändring i förordningen (2000:208) om producentansvar för glödlampor och vissa belysningsarmaturer, dels förordningen (2008:837) om ändring i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter, dels förordningen (2008:838) om ändring i avfallsförordningen (2001:1063), dels förordningen (2008:839) om ändring i förordningen (2001:512) om deponering av avfall, dels förordningen (2008:840) om ändring i förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning, dels förordningen (2008:841) om ändring i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken, dels förordningen (2008:842) om ändring i förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Samtliga författningsändringar föranledda av direktivet trädde i kraft den 1 januari 2009.

Vattenbruksdjursdirektivet

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 1 maj 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Den 26 mars 2009 utfärdade regeringen förordningen (2009:251) om bearbetningsanläggningar för vattenbruksdjur, vilken trädde i kraft den 15 april 2009. Den 20 maj 2009 beslutade Jordbruksverket, med stöd av 2, 4 och 5 §§ förordningen om bearbetningsanläggningar för vattenbruksdjur, om nya föreskrifter (SJVFS 2009:42) om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2008:25) om djurhälsokrav för djur och produkter från vattenbruk och om förebyggande av vissa sjukdomar hos vattenlevande djur, vilka trädde i kraft den 15 juni 2009.

Mervärdesskattedirektivet

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 1 januari 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Regeringens beredning och påföljande riksdagsbeslut överensstämmer med det s.k. rationaliseringsdirektivet (se ovan).

Grundvattendirektivet

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 16 januari 2009 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Den 20 november 2008 utfärdade regeringen dels förordningen (2008:983) om ändring i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, dels förordningen (2008:984) om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Samma dag utfärdade regeringen en förordning om upphävande av Statens naturvårdsverks föreskrifter (SNFS 1996:11) om skydd för grundvatten mot förorening med vissa ämnen (jfr NFS 2008:17). Samtliga författningsändringar föranledda av direktivet trädde i kraft den 20 december 2008.

Direktiv om ändring av kapitaldirektivet*

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 15 april 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

I en inom Justitiedepartementet utarbetad promemoria, daterad den 23 januari 2007, framlades överväganden om några lagändringar är nödvändiga eller annars bör göras med anledning av det aktuella direktivet. I promemorian angavs att samråd, i fråga om hur direktivet lämpligen bör genomföras, skedde med ett antal myndigheter och organisationer, däribland Svenskt Näringsliv, Aktiespararna, FAR och Bolagsverket. Promemorian remissbehandlades (för förteckningen över remissinstanserna, se prop. 2007/08:15 bilaga 5).

Den 8 november 2007 överlämnade regeringen till riksdagen en proposition med författningsförslag avseende ett annat direktiv (fusionsdirektivet, 2005/56/EG). I propositionen bedömde regeringen att direktivet om ändring i kapitaldirektivet inte krävde ändringar i svensk lagstiftning. Regeringen ansåg då även att Sverige inte heller borde utnyttja de möjligheter som ändringarna i direktivet ger att ändra den svenska lagstiftningen. Slutligen noterade regeringen dock att vissa frågor om förvärv av egna aktier emellertid bör utredas vidare. Riksdagen biföll regeringens proposition (prop. 2007/08:15, bet. 2007/08:CU4, rskr. 2007/08:121).

Direktiv om ändring av mervärdesskattedirektivet*

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 1 januari 2007 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Inspire-direktivet

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 15 maj 2009 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Regeringen beslutade att uppdra åt Lantmäteriverket att utreda om och eventuellt vilka författningsändringar som behöver göras för att införa direktivet i nationell lagstiftning. Lantmäteriverket överlämnade dels en rapport daterad den 31 oktober 2007 med förslag till författningsändringar föranledda av direktivet (rapporten skickades för yttrande till 37 myndigheter innan överlämnandet), dels en rapport daterad den 14 november 2008 med en kostnadsnyttoanalys för direktivet.

I en inom Miljödepartementet utarbetad promemoria, daterad den 15 december 2008, framlades en promemoria om direktivets genomförande i svensk lagstiftning. I promemorian lämnas, mot bakgrund av Lantmäteriets rapporter, förslag till en ny miljöinformationslag och en ny miljöinformationsförordning samt förslag till ändringar i fastighetsregisterlagen, sekretesslagen och fastighetsbildningskungörelsen. Promemorian har remissbehandlats.

Uppgifter från Naturvårdsverkets webbplats anger att arbetet med att ta fram författningsförslag till följd av direktivet är försenat, och enligt den nya tidsplanen beräknas eventuella författningsförslag träda i kraft i juli 2010.

Förvärvsdirektivet*

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 21 mars 2009 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

I oktober 2008 remitterade Finansdepartementet en promemoria med förslag till hur förvärvsdirektivet bör genomföras i svensk rätt (Ds 2008:71). Promemorian innehöll även förslag till lagändringar som inte är direkt motiverade av förvärvsdirektivet, utan som syftar till att behålla en enhetlig reglering på området (för förteckningen över promemorians remissinstanser, se prop. 2008/09:155 bilaga 4).

Regeringen beslutade den 12 februari 2009 om en lagrådsremiss. Den 5 mars 2009 överlämnade regeringen till riksdagen en proposition med författningsförslag om ändringar i lagen (1972:262) om understödsföreningar, försäkringsrörelselagen (1982:713), lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (1995:1570) om medlemsbanker, lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet, lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige, lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument, inkomstskattelagen (1999:1229), lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar, lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster, lagen (2004:46) om investeringsfonder, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet, lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar samt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Riksdagen biföll regeringens proposition (prop. 2008/09:155, bet. 2008/09:FiU32, rskr. 2008/09:225). Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 2009.

Nytt ramdirektiv för motorfordon

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 29 april 2009 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Den 25 mars 2008 utgavs en inom Näringsdepartementet utarbetad promemoria (Ds 2008:8), i vilken bl.a. redogjordes för vilka författningsändringar som krävs med anledning av det nya direktivet. Promemorian remissbehandlades (för förteckningen över promemorians remissinstanser, se prop. 2008/09:53 bilaga 3).

Regeringen beslutade den 25 september 2008 om en lagrådsremiss. Den 16 oktober 2008 överlämnade regeringen till riksdagen en proposition med författningsförslag om ändringar i fordonslagen (2002:574), lagen (1972:435) om överlastavgift, lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner, lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen, lagen (2004:629) om trängselskatt och vägtrafikskattelagen (2006:227).

Med anledning av regeringens ovannämnda proposition i vilken bl.a. en ny kontrollform, enskilt godkännande, föreslogs beslutade regeringen den 15 januari 2009 att överlämna till riksdagen ytterligare en proposition vilken innehöll förslag till lag om ändring i lagen (2001:558) om vägtrafikregister. Detta eftersom den nya kontrollformen enskilt godkännande medförde att vissa ändringar behövde göras även i lagen om vägtrafikregister. Regeringen tillställde Transportstyrelsen ett utkast till proposition. Regeringen bedömde även att förslaget var av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse, varför yttrande från Lagrådet inte inhämtades. Riksdagen biföll regeringens propositioner (prop. 2008/09:53, prop. 2008/09:107, bet. 2008/09:TU9, rskr. 2008/09:188).

Den 26 mars 2009 utfärdade regeringen dels förordningen (2009:231) om ändring i förordningen (2001:1085) om motorfordons avgasrening, dels förordningen (2009:235) om ändring i förordningen (2003:208) om förbud mot vissa metaller i bilar. Samtliga författningsändringar föranledda av direktivet trädde i kraft den 29 april 2009.

Resgodsdirektivet

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 1 december 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

I syfte att utreda behovet av lagändringar med anledning av bl.a.^{5
[ I samband med översynen av bestämmelserna om skattebefrielse vid internationellt resande sågs också gemenskapssystemet för tullbefrielse över, varefter rådet antog förordning (EG) nr 274/2008 om ändring av förordning (EEG) nr 918/83 om upprättande av ett gemenskapssystem för tullbefrielse. Finansdepartementets promemoria behandlade även behovet av lagändringar med anledning av den s.k. ändringsförordningen.]} direktivet upprättades inom Finansdepartementet en promemoria (dnr Fi2006/2149). Promemorian remissbehandlades (för förteckningen över promemorians remissinstanser, se prop. 2008/09:54 bilaga 5).

Regeringen beslutade den 18 september 2008 om en lagrådsremiss. Den 16 oktober 2008 överlämnade regeringen till riksdagen en proposition med författningsförslag om ändringar i dels lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m., dels lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter. Ett av författningsförslagen (gällande lagen om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter) har inte granskats av Lagrådet, eftersom regeringen bedömde att förslaget var av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Riksdagen biföll regeringens proposition (prop. 2008/09:54, bet. 2008/09:SkU15, rskr. 2008/09:111). Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2009.

Kapitalanskaffningsskattsdirektivet

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 31 december 2008 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Direktivet om transport av farligt gods

Enligt direktivets införlivandebestämmelse skulle medlemsstaterna senast den 30 juni 2009 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

Den 20 maj 2009 respektive den 11 juni 2009 utfärdade regeringen förordningen (2009:610) respektive förordningen (2009:691) om ändring i förordningen (2006:311) om transport av farligt gods, vilka trädde i kraft den 1 juli 2009 respektive den 1 augusti 2009.

Transportstyrelsen beslutade den 24 juni 2009 om Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2009:61) om ändring av Vägverkets föreskrifter (VVFS 2003:22) om bilar och släpvagnar som dras av bilar, vilka trädde i kraft den 1 augusti 2009.

Lagrådsyttrande avseende genomförande av EG-direktiv

Lagrådet har inom ramen för sin grundlagsstadgade uppgift att på begäran av regeringen eller av riksdagsutskott yttra sig över lagförslag ofta anledning att ta ställning till om föreslagna lagbestämmelser är förenliga med bl.a. EG-rätten. Lagrådet har vid ett flertal tillfällen yttrat sig över lagförslag som regeringen lagt fram inom ramen för genomförandet av EG-direktiv. I det följande framhålls särskilt ett lagrådsyttrande som berör föreliggande granskningsärende.

I regeringens lagrådsremiss som avsåg genomförandet av det s.k. maskindirektivet 2006/42/EG^{6
[ EUT L 157, 9.6.2006, s. 24–86.]} lämnades förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen. Mot bakgrund av att förslaget som lades fram i remissen inte innehöll några nya materiella regler som var avsedda att uppfylla villkoren i direktivet utan att avsikten i stället var att Arbetsmiljöverket skulle meddela erforderliga föreskrifter med stöd av ett bemyndigande i 4 kap. 1 § arbetsmiljölagen uttalade Lagrådet att den valda lagstiftningsmetoden medför att Lagrådet undandras möjligheten att kontrollera om direktivet materiellt sett genomförs korrekt. Vidare framgår av yttrandet att Lagrådet ansåg att det är möjligt att föreskrifterna kommer att få ett så tekniskt innehåll att de inte lämpligen bör ingå i lagen men att metoden dock bör användas endast undantagsvis, eftersom både riksdagen och Lagrådet lämnas utanför normgivningsprocessen. Lagrådet uttalade vidare att det från EG-rättslig synpunkt inte möter något hinder att föreskrifterna beslutas av en förvaltningsmyndighet och att vad ovan sagts gäller således konsekvenserna av den inhemska normgivningen såtillvida att riksdagen inte får någon insyn i de materiella regler som kommer att beslutas och att Lagrådets granskning i denna del omöjliggörs (jfr prop. 2007/08:65 s. 127).

Promemorior från Regeringskansliet

Mot bakgrund av bl.a. ovannämnda iakttagelser begärde utskottet genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet den 17 september 2009 svar på ett antal frågor med avseende på beredningen vid genomförandet av EG-direktiv.

Som svar har den 15 oktober 2009 översänts en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen (bilaga 6.1 PM Svar till konstitutionsutskottet i granskningsärende Beredningskravet för regeringsärenden – Beredningskravet vid genomförande av EU-direktiv). Promemorian bygger på underlag från Utrikes-, Social-, Finans- och Näringsdepartementen utöver Statsrådsberedningen. I promemorian ges en detaljerad beskrivning av de beredningsåtgärder som vidtagits vid genomförandeprocesserna av de aktuella EG-direktiven. Nedan redovisas relevanta delar av svarspromemorian.

Utredningar under genomförandeprocessen

Av promemorian framgår att ett flertal olika utredningar slutförts om vilka författningsändringar som eventuellt krävs för att fullgöra direktivets genomförande. Vad avser samtliga här granskade EG-direktiv framgår av promemorian att det vid genomförandet av fyra direktiv (utvinningsavfalls-, energitjänste-, revisors- och datalagringsdirektiven) förelåg utredningar (SOU) av vilka samtliga har remissbehandlats.

Vid genomförandet av åtta direktiv (direktivet om transport av farligt gods samt resgods-, minimivillkors-, elförsörjnings-, Inspire-, rationaliserings-, kapital- och revisorsdirektiven) förelåg promemorior upprättade inom Regeringskansliet av vilka samtliga utom en har remissbehandlats, och vid genomförandet av tre direktiv (ramdirektivet för motorfordon samt förvärvs- och redovisningsdirektiven) förelåg departementspromemorior (Ds) av vilka samtliga har remissbehandlats.

Avseende genomförandeprocesserna för sex direktiv (grundvatten-, badvatten-, batteri-, elförsörjnings-, Inspire- och luftkonditioneringssystemdirektiven) förelåg rapporter från myndigheter av vilka samtliga utom två har remissbehandlats.

Vad gäller remisstiden framgår av promemorian att remissinstanserna som regel fick två till tre månader på sig att inkomma med upplysningar och yttranden. Ett undantag är Regeringskansliets promemoria som upprättades inom ramen för genomförandet av minimivillkorsdirektivet. I svarspromemorian anges att tiden för att lämna yttranden var lite drygt en månad och att det vid utarbetandet av promemorian och författningsförslagen förekom omfattande underhandskontakter med Vägverket, vilka dock inte dokumenterades. Ett annat undantag rör Naturvårdsverkets redovisningar som myndigheten gav in till Miljödepartementet inom ramen för beredningen av genomförandet av luftkonditioneringssystemdirektivet. Av svarspromemorian framgår att dessa redovisningar remitterades till 40 remissinstanser under perioden den 27 mars 2007 till 30 april 2007.

Lagrådsremisser under genomförandeprocessen

Av promemorian framgår att regeringen vid implementeringen av de här granskade direktiven beslutade om lagrådsremiss vid åtta tillfällen. Beslut om en sådan remiss fattades inom ramen för beredningen av genomförande av ramdirektivet för motorfordon samt resgods-, elförsörjnings-, rationaliserings-, förvärvs-, utvinningsavfalls-, redovisnings- och revisorsdirektiven. Av dessa åtta lagrådsremisser blev samtliga utom två föremål för delning av utkastet till berörda myndigheter. Delningstiden inom vilken myndigheterna förväntades inkomma med synpunkter varierade mellan tre och sju dagar.

Propositioner under genomförandeprocessen

I promemorian anges att regeringen beslutade om propositioner inom ramen för genomförandet av tio direktiv, närmare bestämt av ramdirektivet för motorfordon samt resgods-, energitjänste-, elförsörjnings-, rationaliserings-, förvärvs-, utvinningsavfalls-, luftkonditioneringssystem-, redovisnings- och revisorsdirektiven. I tre (ramdirektivet för motorfordon samt kapital- och revisorsdirektiven) av dessa tio propositioner har utkast till propositionerna delats med berörda myndigheter.

Nivå på föreskrifter vid genomförande

Av promemorian framgår att genomförandeprocesser av EG-direktiv medför beslut om nya eller ändrade lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. I vissa fall innebär de även att myndigheters regleringsbrev ändras.

Vidare framgår av promemorian att av samtliga granskade EG-direktiv har inga beslut om nya lagar tagits med anledning av genomförandeprocesser av nämnda direktiv. I nio genomförandeprocesser (ramdirektivet för motorfordon samt resgods-, elförsörjnings-, rationaliserings-, förvärvs-, utvinningsavfalls-, luftkonditioneringssystem-, redovisnings- och revisorsdirektiven) beslutade riksdagen om ändringar av lagar.

Gällande elförsörjningsdirektivet anges i promemorian att Regeringskansliet bedömde i allmänmotiveringen till en proposition (prop. 2008/09:142) att de flesta artiklar i direktivet redan var genomförda i svensk lagstiftning. I sammanhanget kan nämnas att regeringen i den aktuella propositionen angav att författningsförslagen formellt sett var av den karaktären att de med stöd av 8 kap. 13 § RF skulle kunna ha meddelats av regeringen, men att de frågor som behandlades i propositionen dock var av sådan vikt att de enligt regeringens uppfattning borde underställas riksdagens prövning (s. 18).

I sju genomförandeprocesser (ramdirektivet för motorfordon samt energitjänste-, badvatten-, batteri-, vattenbruksdjurs-, luftkonditioneringssystem- och utvinningsavfallsdirektiven) beslutade regeringen om nya förordningar. I tio genomförandeprocesser (ramdirektiv för motorfordon, direktivet om transport av farligt gods samt grundvatten-, minimivillkors-, badvatten-, batteri-, förvärvs-, utvinningsavfalls-, redovisnings- och revisorsdirektiven) beslutade regeringen om ändringar i förordningar.

Vad avser genomförandeprocesserna för ramdirektivet för motorfordon, direktivet om transport av farligt gods samt certifikat-, grundvatten-, badvatten-, vattenbruksdjurs-, luftkonditioneringssystem- och livsmedelstillsatsdirektiven beslutade berörda myndigheter om nya eller/och ändrade myndighetsföreskrifter.

Förvaltningsmyndigheters genomförandeåtgärder

Genom skrivelsen av den 17 september 2009 frågade utskottet bl.a. hur frågan om huruvida det åligger en förvaltningsmyndighet, inte regeringen, att vidta genomförandeåtgärder, alternativt att behov av genomförandeåtgärder saknas helt och hållet, avgörs, samt, i de fall beslut i frågan tagits, vilken form det hade och hur det beredningsförfarande såg ut som föregick beslutet.

I promemorian anges att frågan inte är aktuell såvitt avser det aktuella direktivet i fem fall (minimivillkors-, utvinningsavfalls-, energitjänste-, rationaliserings- och batteridirektiven), även om det enligt promemorian framgår att det i några av dessa fall förekom omfattande underhandskontakter med berörda myndigheter.

I ytterligare två fall anges att genomförandeprocessen ännu inte har nått så långt (datalagrings- samt Inspire-direktiven). I ett fall (förvärvsdirektivet) lämnas inget svar. I fem fall bedömdes att direktivet inte krävde några genomförandeåtgärder för svenskt vidkommande (resgods-, mervärdesskatte- och kapitalanskaffningsdirektiven samt ändringsdirektiven av kapital- och mervärdesskattedirektiven).

I de övriga fallen framgår av svarspromemorian att bedömningen om huruvida genomförandeåtgärder utöver lagförslag till riksdagen behövdes, och på vilken nivå (förordning/myndighetsföreskrift) dessa skulle vidtas, som regel gjordes av informella arbetsgrupper e.d. bestående av berörda myndigheter och departement (t.ex. badvatten- och luftkonditioneringssystemdirektiven samt ramdirektivet för motorfordon och direktivet om transport av farligt gods).

Gällande elförsörjningsdirektivet anges i promemorian att Regeringskansliet bedömde i allmänmotiveringen till en proposition att de flesta artiklar i direktivet redan var genomförda i svensk lagstiftning (se ovan i avsnittet Nivå på föreskrifter vid genomförande).

Beträffande certifikatdirektivet bedömde enligt svarspromemorian Näringsdepartementet att nödvändiga genomförandeåtgärder i form av författningsreglering låg helt inom ramarna för Luftfartsstyrelsens eller Transportstyrelsens existerande föreskriftsrätt. Departementet konstaterade genom underhandskontakt med myndigheten att den gjort samma bedömning, och man kom överens om att genomförandet skulle ske genom myndighetens försorg.

Avseende revisorsdirektivet bedömdes enligt promemorian i en proposition (se prop. 2008/09:135 s. 55, 74 samt 147) att vissa av direktivets bestämmelser kunde genomföras i en förordning eller Revisorsnämndens föreskrifter. Utgångspunkten i genomförandeprocessen i Regeringskansliet var att några gränsdragningssvårigheter beträffande vad som skulle resultera i ändringar i förordningar och i myndighetsföreskrifter inte skulle uppstå.

I fallet med direktivet om ändring av redovisningsdirektivet anges i svarspromemorian att det i propositionen bedömdes att ändringsdirektivets genomförande inte krävde andra föreskrifter än lag eller förordning. Emellertid framgick av bl.a. propositionen (se prop. 2008/09:71 s. 91) att vissa av lagförslagen skulle kunna medföra visst föreskriftsarbete för Finansinspektionen.

Erforderliga författningsändringar för genomförandet av livsmedelstillsatsdirektivet har enligt svarspromemorian utförts av Livsmedelsverket och skett på verkets eget initiativ. Enligt svarspromemorian gäller att föreskrifter om användningen av tillsatser i livsmedel kan utfärdas med stöd av livsmedelslagens (2006:804) bemyndiganden (se prop. 2005/06:128 s. 204 f.), och regeringen har i samband med bemyndigandet i livsmedelsförordningen (2006:813) tagit ställning till att genomförandeåtgärder som gäller tillsatser typiskt sett bör vidtas på myndighetsnivå.

Vattenbruksdjursdirektivet genomfördes, sedan Jordbruksverket på eget initiativ bedömt att genomförandet låg inom ramen för verkets bemyndigande, genom verkets föreskrifter. Vid denna bedömning ansåg dock Jordbruksverket dels att det var oklart om erforderliga bemyndiganden förelåg vad gäller vissa av direktivets delar, dels att Livsmedelsverket skulle genomföra dessa delar. Efter kontakter mellan verken och sedan mellan verken och departementet beslutade regeringen om en förordning (2009:251).

I promemorian anges vad gäller grundvattendirektivet att den berörda myndigheten, Sveriges geologiska undersökning (SGU), föreslog att direktivet delvis skulle genomföras i myndighetens föreskrifter. Miljödepartementet säkerställde genom underhandskontakter att SGU fullgjort sina åtaganden.

Den 5 november begärde utskottet genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet svar på ytterligare frågor.

Som svar har den 26 november 2009 översänts en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen (bilaga 6.2 s. 3–4). Samtliga departement har beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till svar. Nedan redovisas relevanta delar av svarspromemorian.

Regeringens ansvar för myndigheters genomförandeåtgärder

Mot bakgrund av bl.a. regeringens ansvar för den regelgivning som sker hos myndigheterna frågade utskottet huruvida regeringen fastställer att genomförandeåtgärder som har vidtagits på myndighetsnivå uppfyller genomförandekraven. I promemorian anförs att genomförandeåtgärder som ligger inom en myndighets uppdrag beslutas av myndigheten och på dess ansvar och att Regeringskansliet inom ramen för respektive myndighets beredning inför sådana beslut regelmässigt har möjlighet att kommentera planerade åtgärder. I promemorian anges att i den mån frågor uppstår om genomförandet har skett på korrekt sätt kan det tas upp t.ex. i ordinarie myndighetsdialog.

Vidare redovisas i promemorian att Regeringskansliet svarar för anmälan till kommissionen att åtgärder för att genomföra direktiv har vidtagits även när genomförandeåtgärder vidtas på myndighetsnivå. Till anmälan bifogas i förekommande fall lag, förordning och myndighetsföreskrifter, vilket enligt promemorian innebär att regeringen får en god kontroll över hur genomförandeåtgärder vidtagits på myndighetsnivå.

Vad gäller frågan om förekomsten av rutiner inom Regeringskansliet vid genomförandeprocesser av direktiv där berörd myndighet bedömer att behov av författningsreglering på myndighetsföreskriftsnivå föreligger och där erforderliga bemyndiganden saknas anges följande i en promemoria. Om en myndighet bedömer att den inte har tillräcklig författningsmässig grund för att vidta en viss åtgärd, som typiskt sett borde utföras av den, kan det påtalas t.ex. i ordinarie myndighetsdialog. Enligt promemorian förekommer det också att en myndighet som konstaterar att det finns behov av bemyndigande för att föreskrifter ska kunna utfärdas gör en formell framställan till regeringen med begäran om lag- eller förordningsändring.

Genomföranderegister vid Regeringskansliet

På frågan om särskilda register, likt det som Jordbruksdepartementet använder sig av i syfte att bevaka genomförandeprocesser, förekommer vid andra departement anges i svarspromemorian att motsvarande sammanställningar i form av arbetsmaterial förekommer regelmässigt. Enligt promemorian förs en sådan sammanställning för samtliga EG-direktiv i Statsrådsberedningen, och det anges att regelbunden uppföljning verkställs för att säkerställa att erforderliga genomförandeåtgärder vidtas. Slutligen anges i promemorian att ett arbete pågår inom Regeringskansliet för att skapa ett gemensamt register för samtliga departement över EG-direktiv som ska genomföras i svensk rätt.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis framhålla att regeringsformens beredningskrav även vid genomförandet av EG-direktiv är av väsentlig betydelse. Beredningskravets syfte är att förverkliga det karakteristiska och betydelsefulla inslaget i svensk politisk beslutsprocess att i stor utsträckning inhämta yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar. Genom beredningskravet kan, i den utsträckning som det är möjligt, säkerställas såväl ett kvalitativt beslutsunderlag inför regeringens och i vissa fall även riksdagens beslut som en demokratisk förankring av besluten.

I det föreliggande granskningsärendet har utskottet granskat genomförandet av ett flertal EG-direktiv. Granskningen visar att direktivens genomförande i svensk rätt föregåtts av en omfattande beredning samt förslag om nya och ändrade föreskrifter främst på förordnings- och myndighetsföreskriftsnivå, men även på lagnivå. Så kallade ändringsdirektiv har i högre utsträckning än nya direktiv genomförts genom lagändringar. Nya direktiv har i stället i högre utsträckning genomförts genom föreskrifter på lägre nivå.

Sammantaget anser utskottet att beredningen av genomförande av EG-direktiv svarar mot beredningskravet i regeringsformen. Samtidigt framgår av granskningen att ett fungerande samspel mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndigheter är av avgörande betydelse, både i de fall direktiv genomförs i form av förordning och i de fall de genomförs i form av myndighetsföreskrift. Ytterst är det regeringen som ansvarar för den regelgivning som sker hos förvaltningsmyndigheterna. Det pågående arbetet inom Regeringskansliet för att skapa ett gemensamt register för samtliga departement över EG-direktiv som ska genomföras i svensk rätt samt det sedan tidigare aviserade arbetet inom Regeringskansliet med att ta fram ett cirkulär för genomförandet av direktiv bör här kunna skapa än bättre förutsättningar.

Vidare kan det konstateras att EU-rätten bygger på en allmän lojalitetsprincip som stadgar att medlemsstaterna ska bl.a. vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter samt hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål. Därutöver har även principen om företräde vuxit fram genom EG-domstolens rättspraxis. Principen, som gäller även i förhållande till medlemsstaternas konstitutionella bestämmelser, innebär att samtliga myndigheter och domstolar i medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa gemenskapsrätten i dess helhet. Svenska förvaltningsmyndigheter har dock inte någon självständig befogenhet att besluta om egna föreskrifter, utan deras befogenhet har sin grund i bemyndiganden från regeringen. Mot bakgrund av utvecklingen av EU-rätten och med beaktande av förvaltningsmyndigheters roll i såväl beredning som genomförande av enskilda EG-direktiv kan det konstateras att det kan finnas risk för en svåröverskådlig normgivning från myndigheternas sida. Genom Regeringskansliets anmälan till kommissionen att åtgärder, inklusive åtgärder på myndighetsnivå, har vidtagits för att genomföra direktiv kan regeringen få en samlad kontroll över hur Sveriges åtagande att genomföra direktiv uppfylls, oavsett på vilken nivå genomförandet sker. Denna kontroll förbättras ytterligare om det gemensamma registret inom Regeringskansliet som för närvarande är under utarbetande införs.

I sammanhanget vill utskottet framhålla vikten av att regeringen som ett led i beredningen av genomförandet av EU-direktiv noga överväger på vilken nivå svenska föreskrifter för genomförande bör beslutas. I vissa fall är det möjligt att föreskrifterna har ett så tekniskt innehåll att de lämpligen bör beslutas av regeringen själv eller förvaltningsmyndighet inom ramen för ett bemyndigande. I andra fall kan det i stället vara så att regeringen i enlighet med den fördelning av normgivningskompetens som följer av regeringsformen ska förelägga riksdagen förslag till föreskrifter. Därutöver kan det i vissa fall vara lämpligt att regeringen, trots att de för genomförandet nödvändiga föreskrifterna formellt sett är av sådan karaktär att de kan meddelas av regeringen, underställer riksdagen förslag till genomförandeföreskrifter (jfr exempelvis regeringens proposition 2008/09:142 om genomförandet av elförsörjningsdirektivet). Därmed kan riksdagen ges insyn i de föreslagna materiella reglerna och Lagrådet skulle i flera fall ges möjlighet att kontrollera om direktivet materiellt sett genomförs korrekt. Även om sådana bedömningar avgörs av regeringen själv under sedvanligt konstitutionellt ansvar anser utskottet att det nämnda förtjänar att uppmärksammas inför regeringens fortsatta överväganden i frågan om genomförandet av EU-direktiv.

8 Underrättelseskyldighet i utrikespolitiska frågor

Ärendet

Utskottet har gått igenom sex ärenden där regeringen under 2005–2008 fattat beslut som i olika avseenden rör ingående av avtal med främmande stat m.m. Ärendena har beretts inom Justitiedepartementet, Försvarsdepartementet samt dåvarande Utbildnings- och kulturdepartementet. Genomgången har gjorts med utgångspunkt i bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Kort om internationella överenskommelser

I 10 kap. 1 § regeringsformen föreskrivs att en överenskommelse med en annan stat eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen. I vissa fall krävs riksdagens medgivande, se 10 kap. 2 § regeringsformen. Enligt 10 kap. 3 § får regeringen uppdra åt en förvaltningsmyndighet att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan.

Regeringsformens bestämmelse om skyldighet att underrätta utrikesministern

Chefen för Utrikesdepartementet ska hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos en annan statlig myndighet. Det framgår av 10 kap. 8 § regeringsformen.

Underrättelse ska lämnas när frågan uppkommer, alltså innan en myndighet tar ställning. Enligt Grundlagberedningen är det inte tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern om sitt beslut, utan underrättelse ska lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse. I fråga om utrikespolitiken finns det ett särskilt starkt intresse av enhetlighet och konsekvens; enligt Grundlagberedningen borde grundlagen, som ett moment i befästandet av parlamentarismen, ge garantier för en sammanhållen bedömning av frågor av utrikespolitisk betydelse (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 472 med hänvisningar).

Vad gäller underrättelseskyldighetens omfattning yttrade Grundlagberedningen att även till synes tekniska ärenden kan rymma eller snabbt få utrikespolitisk betydelse, och en central kontroll måste finnas över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 472 med hänvisningar).

I praxis finns exempel på att myndigheter och domstolar har lämnat underrättelse till chefen för Utrikesdepartementet med hänvisning till 10 kap. 8 § regeringsformen. Innan Justitiekanslern fattade beslut i ärendet om utlämnande av ett exemplar av den s.k. scientologbibeln underrättade han, med hänvisning till 10 kap. 8 § regeringsformen, chefen för Utrikesdepartementet om att det hos Justitiekanslern fanns en handling som motsvarade den som berördes av sekretess enligt regeringens beslut den 16 oktober 1997 m.m. Inom Utrikesdepartementet upprättades en promemoria med anledning av Justitiekanslerns skrivelse. Vidare kan nämnas att Högsta domstolen i ett mål om utfående av allmänna handlingar (NJA 1998 C 44) i enlighet med 10 kap. 8 § regeringsformen underrättade chefen för Utrikesdepartementet att en fråga av betydelse för förhållande till annan stat hade uppkommit, varefter företrädare för departementet för domstolen redogjorde för departementets bedömning.

Utvecklingen anses, framför allt i samarbetet med EU, ha inneburit att direktkontakter mellan andra svenska myndigheter och organ än Utrikesdepartementet samt utländska myndigheter och organ har blivit vanligare och att skyldigheten att underrätta utrikesministern inte gärna kan iakttas på samma sätt som förr. Numera torde det krävas att det rör sig om en i egentlig mening utrikespolitisk fråga och inte en fråga i ”vardagsumgänget” mellan svenska och utländska instanser (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 472).

Samrådsformer inom Regeringskansliet

För arbetet inom Regeringskansliet får bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen till följd att s.k. gemensam beredning ska ske med Utrikesdepartementet i ärenden där det förekommer fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation (Statsrådsberedningens riktlinjer, Ds 1998:52, SB PM 1997:4).

Gemensam beredning innebär att regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd, 15 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Detta gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd.

Som huvudregel ska den gemensamma beredningen, enligt SB PM 1997:4, inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. Den ska alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande. Hur samrådet rent praktiskt ska äga rum får avgöras från fall till fall, men allmänt kan sägas att det inte får råda någon oklarhet om vad som överenskommits.

Den gemensamma beredningen är aldrig avslutad förrän alla parter är överens. Om enighet inte kan uppnås vid kontakter mellan de beredningsansvariga tjänstemännen måste diskussionen, enligt SB PM 1997:4, därför föras upp på politisk nivå.

Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser

Information till Utrikesdepartementet, Enheten för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD FMR), i ett så tidigt skede som möjligt inför en förhandling om ett internationellt avtal ger UD FMR bäst förutsättningar att kunna fylla sin rådgivande roll vad gäller ett avtals utformning och avtalstekniska bestämmelser, framhålls det i Utrikesdepartementets promemoria Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2007:25).

Ett ärende som handlagts i Justitiedepartementet om bemyndigande för Rikspolisstyrelsen att förhandla och ingå överenskommelse om polisiärt samarbete under fotbolls-EM sommaren 2008 med Schweiz

Vid ett sammanträde den 24 april 2008 bemyndigade regeringen Rikspolisstyrelsen att förhandla och ingå överenskommelse med Federala justitie- och polisdepartementet, Federala polismyndigheten om polisiära samarbetsfrågor under genomförandet av fotbolls-EM sommaren 2008. En gemensam viljeförklaring om polisiärt samarbete under arrangemanget hade antagits på ministernivå i Schweiz och Sverige. Avsikten var att den gemensamma viljeförklaringen skulle kompletteras med mer specifika avtal mellan de båda ländernas polisorganisationer om de praktiska arrangemangen, antalet poliser som Sverige skulle bistå med etc.

I den gemensamma viljeförklaringen, som undertecknades på schweizisk sida den 13 mars 2008 och på svensk sida den 3 april samma år, förklarar sig Sverige villigt att tillhandahålla polispersonal under fotbolls-EM sommaren 2008 för att stödja och råda schweiziska myndigheter i deras arbete. Schweiz förklarar sig villigt att tillhandahålla bl.a. inkvartering och teknisk utrustning samt garanterar de svenska tjänstemännens säkerhet. Den gemensamma viljeförklaringen innehåller vidare klausuler om informationsutbyte m.m.

Justitiedepartementets akt innehåller viss skriftväxling, med början i slutet av november 2007, mellan företrädare för Sverige och Schweiz angående den gemensamma viljeförklaringen. I Justitiedepartementets akt över ärendet förekommer inga handlingar som avser gemensam beredning, men av konceptet till regeringsbeslut framgår att gemensam beredning ägt rum med bl.a. UD FMR och UD EU.

Ett ärende som handlagts i Utbildnings- och kulturdepartementet och tre ärenden som handlagts i Försvarsdepartementet om avtal med USA angående bl.a. forskning och utveckling

Under denna rubrik behandlas fyra ärenden med inbördes samband angående avtal med USA, varav ett handlagts i Utbildnings- och kulturdepartementet och tre i Försvarsdepartementet.

Avtal med Amerikas förenta stater om vetenskapligt och tekniskt samarbete den 29 juni 2006 (SÖ 2006:13)

I ett avtal den 29 juni 2006 kom Sverige och USA överens om att uppmuntra, utveckla och underlätta samarbetsaktiviteter inom områden av gemensamt intresse där de bedriver forsknings- och utvecklingsaktiviteter inom vetenskap och teknik (artikel 1). Här kan nämnas att prioritet ska ges till samarbete som kan främja gemensamma mål inom vetenskap och teknisk forskning (artikel 4 a). Parterna ska, med beaktande av gällande lagar, föreskrifter och riktlinjer, så långt som möjligt främja deltagares medverkan i samarbetsaktiviteter enligt avtalet för att bereda likvärdiga möjligheter till deltagande i sina vetenskapliga och tekniska forsknings- och utvecklingsaktiviteter (artikel 5 a). Samarbetsaktiviteter kan genomföras bl.a. i samordnade forskningsprojekt (artikel 5 b 1).

Regeringsbeslut om ingående av överenskommelse mellan Sverige och USA om vetenskapligt och tekniskt samarbete fattades den 21 juni 2006. I Utbildnings- och kulturdepartementets akt över ärendet förekommer inga handlingar som avser gemensam beredning, men av konceptet till protokoll framgår att gemensam beredning ägt rum med bl.a. UD AME och UD FMR.

Avtal med Amerikas förenta stater om forsknings- och utvecklingsfrågor inom säkerhetsområdet den 13 april 2007 (SÖ 2007:63)

I ett regeringsbeslut den 22 juni 2005 bemyndigade regeringen Totalförsvarets forskningsinstitut att i samverkan med vissa angivna myndigheter förhandla fram ett förslag till avtal med amerikanska Department of Homeland Security (DHS) angående forsknings- och utvecklingsfrågor inom säkerhetsområdet. Vidare bemyndigade regeringen Försvarsmakten att förhandla om förslag till generellt säkerhetsskyddsavtal med DHS (se nedan under rubriken Säkerhetsskyddsavtal med USA). Av akten framgår att gemensam beredning ägt rum med UD FMR samt Utrikesdepartementets amerikanska enhet (UD AME) och dess enheter för europeisk säkerhetspolitik (UD ESEK), säkerhetspolitik (UD SP), strategisk exportkontroll (UD EP) och exportfrämjande och inre marknaden (UD EIM) m.fl. departement.

Avtalet den 13 april 2007 har, enligt artikel 2, som syfte att upprätta en struktur för att främja, utveckla och underlätta bilaterala vetenskapliga och teknologiska samarbetsaktiviteter som bidrar till skyddet av båda parters nationella säkerhet i fråga om förebyggande och upptäckt av, åtgärder mot samt kriminalteknik och bestämningar som tillämpas i fråga om hot från terrorister eller andra hot mot den nationella säkerheten och/eller indikatorer på sådana hot (a), skydd mot kritisk infrastruktur (b) samt krishantering, konsekvenshantering och lindring av händelser med allvarliga konsekvenser (c). För att uppnå dessa syften ska parterna, enligt artikel 3, bl.a. underlätta ett närmare angivet utbyte av teknologi, personer och information (a). Parterna ska, enligt artikel 6, underlätta samarbetsaktiviteter inom större områden som syftar till skydd för den nationella säkerheten. Samarbete med stöd av avtalet kan, enligt artikel 7, innefatta bl.a. gemensamma insatsstyrkor för att utreda uppkommande hot mot den nationella säkerheten (b). Samarbetsaktiviteter enligt avtalet ska, enligt artikel 8.1, normalt genomföras i form av projekt grundade på projektarrangemang.

Regeringsbeslut om ingående av överenskommelse med USA angående forsknings- och utvecklingsfrågor inom säkerhetsområdet fattades den 29 mars 2007. I Försvarsdepartementets akt framgår att gemensam beredning ägt rum med bl.a. UD EIM, UD AME, UD EP, UD NIS och UD FMR. Utkast till regeringsbeslut och avtal sändes ut för gemensam beredning den 20 mars 2007, med önskemål om reaktioner senast den 22 mars kl. 13.00.

Uppgifter i akten tyder på att det även dessförinnan förevarit kontakter med bl.a. Utrikesdepartementet. Akten innehåller handlingar beträffande åtminstone ett ytterligare avtal, ett säkerhetsskyddsavtal (se nedan). I e-postväxling som synes avse gemensam beredning angående förhandling av säkerhetsskyddsavtalet påminns några av mottagarna om gemensam beredning av ett säkerhetsforskningsavtal, som torde vara avtalet den 13 april 2007. I e-postväxling med Utbildnings- och kulturdepartementet framgår bl.a. att ”vidi” lämnats (vilket är ett uttryck som brukar användas med innebörden att man inte har några invändningar) även beträffande säkerhetsforskningsavtalet.

Bemyndigande för Krisberedskapsmyndigheten att förhandla och ingå vissa bilaterala projektavtal med Department of Homeland Security, USA

Vid ett sammanträde den 17 april 2008 beslöt regeringen att bemyndiga Krisberedskapsmyndigheten att förhandla och ingå ett projektavtal med amerikanska DHS, under förutsättning att avtalet i huvudsak överensstämde med en text som var fogad till beslutet. Avtalet avsåg forsknings- och utvecklingssamarbete i syfte att förbättra möjligheterna att uppnå en områdes- och lägesbild för marin övervakning.

Av akten framgår att Krisberedskapsmyndigheten den 27 mars 2008 inkom med en framställning om bemyndigande att slutförhandla och teckna avtalet samt avtalsutkast. Gemensam beredning har skett med bl.a. UD AME och UD FMR. Avtalsutkastet sändes den 1 april 2008 ut för gemensam beredning, med önskemål om reaktioner senast måndagen den 7 april 2008 kl. 10.00.

Vidare beslöt regeringen, vid ett sammanträde den 29 maj 2008, att bemyndiga Krisberedskapsmyndigheten att under 2008 förhandla och ingå projektavtal med amerikanska DHS, under förutsättning bl.a. att projektavtalen ligger inom ramen för avtalet den 13 april 2007 (se ovan).

Av akten framgår att gemensam beredning skett med bl.a. UD AME och UD FMR. Den 15 maj 2008 sändes ett utkast till regeringsbeslut ut för gemensam beredning, med önskemål om reaktioner senast onsdagen den 20 maj 2008 kl. 16.00.

Säkerhetsskyddsavtal med USA

Som nämnts bemyndigade regeringen i ett regeringsbeslut den 22 juni 2005 Försvarsmakten att förhandla förslag till generellt säkerhetsskyddsavtal med DHS (se ovan under rubriken Avtal med Amerikas förenta stater om forsknings- och utvecklingsfrågor inom säkerhetsområdet den 13 april 2007).

Vid ett regeringssammanträde den 28 februari 2008 beslutade regeringen att ett avtal skulle undertecknas under förutsättning att det i huvudsak stämde överens med en bilaga. Av akten framgår att gemensam beredning ägt rum med bl.a. UD FMR, UD NIS, UD AME samt Utrikesdepartementets enhet för säkerhetspolitik (UD SP). Handlingar för gemensam beredning, med begäran om reaktioner senast den 20 februari 2008, synes ha sänts ut i vart fall kvällen den 14 februari då ett e-postmeddelande sänts till vissa mottagare med upplysning om att regeringsärendet skickats med internposten för gemensam beredning.

Ett ärende som handlagts i Försvarsdepartementet om avtal med Finland, Norge och Ryssland om samarbete på området förebyggande av, beredskap för och insatser vid nödsituationer i Barentsregionen

Vid ett sammanträde den 4 december 2008 beslöt regeringen att Sverige skulle ingå avtal med Finland, Norge och Ryssland på området förebyggande av, beredskap för och insatser vid nödsituationer i Barentsregionen, under förutsättning att avtalet i huvudsak överensstämde med texter som fogats till beslutet.

Gemensam beredning har, enligt e-postväxling i akten, skett med bl.a. UD FMR samt Utrikesdepartementets enheter för Östeuropa och Centralasien (UD EC) respektive internationell handelspolitik (UD IH).

Av akten framgår vidare att avtalet preliminärt avsågs att bli undertecknat den 11 december 2008, att avtalet föregåtts av långa förhandlingar, att den senaste förhandlingen ägt rum cirka ett år innan avtalstexten sändes ut för gemensam beredning, vilket skedde sedan man fått klartecken från framför allt en av de andra staterna, vilket inväntats, att avtalstexten sändes ut för gemensam beredning den 18 november 2008 och att reaktioner önskades senast den 25 november 2008.

Tidigare granskningar

Vad gäller underrättelseskyldigheten i utrikespolitiska frågor granskade utskottet våren 1991 ett brev från statsminister Ingvar Carlsson till Iraks president i syfte att få en gisslan fri (bet. 1990/91:KU30). Utskottet uttalade bl.a. att utrikesministern skulle hållas underrättad i enlighet med 10 kap. 8 § regeringsformen. Så fick enligt utskottet anses ha varit fallet.

Utskottet har även granskat frågor om internationella överenskommelser med utgångspunkt i regeringens kontroll över förvaltningsmyndigheternas internationella överenskommelser, bet. 2004/05:KU10 m.fl. Hösten 2004 erinrade utskottet inledningsvis om bakgrunden till att förvaltningsmyndigheterna har ålagts en skyldighet att föra och till Utrikesdepartementet redovisa förteckningar över gällande internationella överenskommelser. I förarbetena till regeringsformen har det framhållits att det i fråga om utrikespolitiken finns ett särskilt starkt intresse av enhetlighet och konsekvens. Vidare har det i grundlagsmotiven framhållits att även till synes tekniska ärenden kan rymma eller snabbt få utrikespolitisk betydelse. Det understryks också att en central kontroll måste finnas över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket. Vidare uttalade utskottet att det kunde konstatera att vissa brister som utskottet påtalat vid tidigare granskningar förekom även under den period som den granskningen avsåg. Här kan nämnas att i vissa fall saknades uppgift om bemyndigande eller också framstod det som oklart vilket bemyndigande som avsågs.

Promemorior från Regeringskansliet

Genom en skrivelse, som sänts till Regeringskansliet, har utskottet begärt vissa uppgifter om de sex ärenden som presenterats ovan. Som svar har den 5 november 2009 översänts promemorior upprättade inom Justitiedepartementet, Utbildningsdepartementet och Försvarsdepartementet (bilaga 8.1).

Justitiedepartementet tog enligt promemorian, efter ett antal kontakter med Schweiz för att förtydliga innehållet i viljeförklaringen om polisiärt samarbete under fotbolls-EM sommaren 2008, kontakt med UD FMR i början av februari 2008. Avsikten var att kontrollera viljeförklaringens utformning och få bekräftelse på att denna inte innehöll några folkrättsligt bindande åtaganden och därmed inte utgjorde en internationell överenskommelse i regeringsformens mening. Innehållet i viljeförklaringen, som enbart tar sikte på att uttrycka en vilja att samarbeta under fotbolls-EM 2008 i form av personellt stöd, informationsutbyte, transiteringsåtgärder, beledsagande, övervakning av supportrar och deras avresor i enlighet med existerande regelverk samt närvarande polisers kontakter med medier, avsåg inte att skapa några nya folkrättsliga förpliktelser eller påverka befintliga internationella åtaganden mellan Sverige och Schweiz, framhålls det i promemorian. För att fullfölja justitieministrarnas viljeförklaring beslutade därefter regeringen att bemyndiga Rikspolisstyrelsen (RPS) att ingå ett avtal med Federala justitie- och polisdepartementet, Federala polismyndigheten i Schweiz om polisiära samarbetsfrågor under genomförandet av fotbolls-EM 2008. Regeringsbeslutet med bemyndigande för RPS bereddes enligt promemorian i enlighet med bestämmelserna om gemensam beredning och därmed även med Utrikesdepartementet. Även i ärendet om den gemensamma viljeförklaringen samråddes enligt promemorian med UD.

Utbildningsdepartementets ärende om ingående av ett avtal med USA om vetenskapligt och tekniskt samarbete initierades, enligt promemorian, under dåvarande närings- och handelsministern Leif Pagrotskys resa till USA under februari 2004. Därefter inleddes kontakter med UD, Försvarsdepartementet och Näringsdepartementet på tjänstemannanivå med Utbildningsdepartementet som huvudansvarigt departement. En gemensam beredning av ett utkast till avtal inleddes den 21 februari 2006 med UD AME samt UD FMR. Under ärendets gång, innan slutlig gemensam beredning skedde i juni 2006 med de nämnda enheterna inom UD m.fl., förekom ett antal kontakter mellan Utbildningsdepartementet och bl.a. dåvarande chefen för UD:s Amerikaenhet. Samtliga frågor som hanteras i avtalet var enligt promemorian föremål för gemensam beredning. Vidare anförs i promemorian att Utbildningsdepartementet bereder ärenden som är av betydelse för förhållande till annan stat med UD. Utbildningsdepartementet inledde gemensam beredning i god tid genom att berörda enheter på UD informerades.

Beträffande tre regeringsbeslut om avtal med Amerikas förenta stater om forsknings- och utvecklingsfrågor inom säkerhetsområdet, bemyndigande för Krisberedskapsmyndigheten att förhandla och ingå vissa bilaterala projektavtal med Department of Homeland Security, USA, samt säkerhetsskyddsavtal med USA, vilka beretts inom Försvarsdepartementet, uppges bl.a. följande i promemorian.

När det gäller avtalet med Amerikas förenta stater om forsknings- och utvecklingsfrågor inom säkerhetsområdet uppges bl.a. att regeringen, efter gemensam beredning (med bl.a. ett antal enheter inom UD, däribland UD FMR) den 22 juni 2005 fattade beslut om att bemyndiga Totalförsvarets forskningsinsitut (FOI) att (i samverkan med Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk m.fl.) förhandla avtal om forsknings- och utvecklingsfrågor inom säkerhetsområdet med USA (DHS). Under slutet av 2006 genomfördes en skriftlig information om avtalets innehåll till berörda enheter inom Regeringskansliet. Vidare nämns i promemorian att en särskild interdepartemental samverkansgrupp bildades 2004 med syftet att få en samlad bild inom Regeringskansliet rörande DHS. I gruppen ingår, utöver Försvarsdepartementet och UD, representanter från andra berörda departement. Samverkansgruppen träffas några gånger per år. Frågor avseende DHS har kontinuerligt behandlats i den interdepartementala samverkansgruppen. Ett antal enheter på UD har deltagit i beredningen av det aktuella ärendet, alltifrån det att bemyndigande att förhandla skulle beslutas till det att regeringen beslutade att avtal skulle ingås, framhålls det i promemorian.

Avseende ärendena om bemyndigande att förhandla och ingå bilaterala projektavtal med Department of Homeland Security, USA, erinras i promemorian om att den skriftliga gemensamma beredningen av avtalsutkast respektive utkast till regeringsbeslut baseras på det avtal mellan Sverige och USA om forsknings- och utvecklingsfrågor inom säkerhetsområdet som undertecknades den 13 april 2007. Under hela processen har dialog förevarit med UD AME om samtliga projekt genom den samverkansgrupp som finns för DSH-relaterade frågor, framhålls det i promemorian. Även i detta ärende har ett antal enheter på UD deltagit i den gemensamma beredningen.

Beträffande säkerhetsskyddsavtalet med USA, vilket avsågs med ett regeringsbeslut den 28 februari 2008 om att ett avtal under vissa förutsättningar skulle undertecknas, anförs i promemorian att UD deltog i gemensamberedningen inför regeringsbeslutet den 22 juni 2005 som bl.a. omfattade ett bemyndigande för Försvarsmakten att förhandla om ett säkerhetsskyddsavtal med DHS. Enligt promemorian deltog UD på samma sätt i gemensamberedningen inför regeringsbeslutet den 21 december 2006 vari Försvarets materielverk bemyndigades att, i samråd med Försvarsmakten och FOI, förhandla ett säkerhetsskyddsavtal med berörda amerikanska myndigheter. Även i detta ärende har enligt promemorian ett antal enheter på UD deltagit i den gemensamma beredningen.

När det gäller ärendet om ett avtal med Finland, Norge och Ryssland om samarbete på området förebyggande av, beredskap för och insatser vid nödsituationer, som beretts inom Försvarsdepartementet, framgår följande av promemorian. Efter övningen Barents Rescue 2001, som genomfördes på svenskt initiativ, tillsattes ett antal arbetsgrupper under Barentsrådet. En arbetsgrupp konstaterade att ett avtal mellan Barentsländerna skulle förbättra och effektivisera samarbetet inom området förebyggande av, beredskap för och insatser vid olyckshändelser. Ett avtal skulle underlätta frågor som gränspassage, begäran om hjälp, tillhandahållande av utrustning m.m. Arbetsgruppen presenterade 2004 ett förslag till samarbetsavtal, varefter förhandlingar fördes mellan länderna. Den gemensamma beredningen av avtalstexten föregicks av ett omfattande samarbete med bl.a. UD. En särskild grupp bildades under 2004 för att diskutera avtalstexten och olika förhandlingsomgångar föregicks av löpande dialog med bl.a. UD EC. Vidare togs gemensamberedda instruktioner fram inför de förhandlingar som fördes i Moskva den 20 september och Oslo den 18 december 2007. Bland frågor som diskuterats med UD nämns i promemorian hur samarbetet inom detta specifika område hänger samman med övrigt samarbete inom ramen för Barensrådet, hur övningsverksamheten i regionen ska kopplas till avtalet, hur den särskilda avtalskommitté som enligt avtalet ska etableras fortsatt ska kunna bedriva sitt arbete och hur ordförandeskapet inom detta område ska cirkulera.

Utskottets ställningstagande

Chefen för Utrikesdepartementet ska, enligt 10 kap. 8 § regeringsformen, hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos en annan statlig myndighet. Underrättelse ska, enligt Grundlagberedningen, lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens politiska betydelse.

Utskottet noterar att enligt Statsrådsberedningens riktlinjer ska gemensam beredning ske med Utrikesdepartementet i ärenden där det förekommer frågor som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation. Vidare noterar utskottet att den gemensamma beredningen som huvudregel ska inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. Den ska alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen, i den aktuella situationen Utrikesdepartementet, har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande. Handläggning som uppfyller riktlinjerna för gemensam beredning får därmed, enligt utskottets mening, anses uppfylla underrättelseskyldigheten enligt 10 kap. 8 § regeringsformen.

Granskningen föranleder härutöver inget uttalande från utskottets sida.

9 Utnämningsmakten

Ärendet

Regeringsformen föreskriver att ”vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet”. Huruvida regeringen i sin utövning av utnämningsmakten lever upp till denna bestämmelse har vid flera tillfällen granskats av utskottet. Hösten 2003 granskade utskottet regeringens utnämningar av myndighetschefer under 2001–2003 med avseende på politisk bakgrund och kön (bet. 2003/04:KU10). Utskottet uttalade därvid att det, för att erhålla en mer heltäckande bild, avsåg att fortsätta följa regeringens utövande av utnämningsmakten i kommande granskningar. Hösten 2005 återkom således utskottet till frågan. Uppgifter om utnämningar av myndighetschefer under 2003–2005 tillfördes granskningen (bet. 2005/06:KU10).

De nämnda granskningarna avsåg endast utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i Sverige. Våren 2006 genomförde utskottet en granskning av regeringens utnämningar av ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna under 2003–2005 med avseende på politisk bakgrund och kön (bet. 2005/06:KU20).

Senast utskottet återkom till frågan om granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten var hösten 2007. Utskottet granskade, med avseende på politisk bakgrund och kön, regeringens utnämningar av ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna under perioden 2005–2007 fram till september månads utgång (bet. 2007/08:KU10). Utskottet konstaterade att bilden vad gäller politisk bakgrund var ungefär densamma som vid tidigare granskningar. Vad gäller kön noterade utskottet att flertalet av dem som utnämns till myndighetschefer vid såväl myndigheter i Sverige som utlandsmyndigheter alltjämt är män, att andelen kvinnor bland dem som utses som regel är 30–40 % per år och att någon tydlig trend inte kunde utläsas ur materialet.

Utskottet fortsätter i detta avsnitt sin granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten. Tidigare insamlat material kompletteras med uppgifter om utnämningar under oktober 2007–september 2009. Både chefer för myndigheter i Sverige och chefer vid utlandsmyndigheterna ingår i granskningen.

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Regeringsformen

Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen (RF) tillsätts tjänster vid en domstol eller vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringen eller av en myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av en statlig tjänst ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster ska tillsättas efter objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande omständigheter. Med ”förtjänst” avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med skicklighet brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Bestämmelsen är utformad så att även andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen, och departementschefen nämnde därvid arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn. Vid behandlingen av förslaget till en ny regeringsform kommenterade konstitutionsutskottet bestämmelsens formulering. Utskottet förutsatte att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn kommer att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rättssäkerhet uppstår (bet. KU 1973:26 s. 72).

Lagen om offentlig anställning

Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Enligt 4 § ska skickligheten sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. I förarbetena till lagen (prop. 1993/94:65 s. 44) påpekades att förtjänst och skicklighet i regeringsformen nämns endast som exempel och att även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen.

Enligt 4 § anställningsförordningen (1994:373), som trädde i kraft samtidigt med 1994 års lag om offentlig anställning, ska myndigheten utöver skickligheten och förtjänsten också beakta sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål.

Diskrimineringslagen

Enligt 3 kap. 9 § diskrimineringslagen (2008:567) ska arbetsgivaren när det på en arbetsplats inte råder en i huvudsak jämn fördelning mellan kvinnor och män i en viss typ av arbete eller inom en viss kategori av arbetstagare, vid nyanställningar särskilt anstränga sig för att få sökande av det underrepresenterade könet. Arbetsgivaren ska försöka se till att andelen arbetstagare av det underrepresenterade könet efter hand ökar.

Bestämmelsen anger vidare att första stycket inte ska tillämpas, om särskilda skäl talar emot sådana åtgärder eller åtgärderna rimligen inte kan krävas med hänsyn till arbetsgivarens resurser och omständigheterna i övrigt.

Rekryteringsförfarandet m.m.

Vad gäller förfarandet vid rekrytering av myndighetschefer går det till så att varje departement, efter samråd med Statsrådsberedningen och Finansdepartementet, svarar för rekrytering av myndighetschefer inom sitt eget område (Regeringens chefspolicy – Kvalitet i den statliga chefsförsörjningen, Finansdepartementet 2005). Gäller chefsrekryteringen en myndighet som leds av en styrelse med fullt ansvar bör samråd med styrelsen ske om den aktuella kandidaten. Oavsett styrelseform bör regeringen informera den berörda ordföranden innan den fattar beslut om anställning och entledigande av myndighetschefer. En skriftlig kravprofil, baserad på myndigheternas nuvarande och kommande verksamhet, ska alltid tas fram innan sökandet efter kandidater börjar. Kravprofilerna ska biläggas akten för respektive anställningsbeslut (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.3.2).

Regeringen har också anfört att den avser att som regel utannonsera befattningar som myndighetschef (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.4); hittills har ett antal genomförda rekryteringar föregåtts av annonsering. Enligt regeringens bedömning behöver annonseringen kompletteras med andra tillvägagångssätt för att hitta bra chefer, och regeringen anser att det i vissa fall kan bli nödvändigt att tillsätta en tjänst utan föregående annonsering. Avsikten är också att rekryteringskonsulter vid sidan av den befintliga kompetensen i Regeringskansliet ska kunna bistå regeringen med att hitta och utvärdera kandidater i aktuella anställningsärenden.

För universitet och högskolor sker rekrytering av rektor enligt förslag från styrelsen, se 2 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100) och 2 kap. 9 § förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet. I dessa fall sker således inget särskilt rekryteringsförfarande inom Regeringskansliet.

Vad gäller ambassadörsbefattningar m.m. i utrikesrepresentationen ligger, enligt vad Regeringskansliet tidigare redovisat för utskottet, Utrikesförvaltningens chefspolicy till grund för rekryteringsprocessen (bet. 2005/06:KU20 del 2 s. 268 f., bet. 2007/08:KU10 s. 281). Rekryteringsprocessen inleds med att en kravprofil för den aktuella befattningen upprättas. Befattningarna utlyses internt inom Regeringskansliet, men även intresserade utanför Regeringskansliet har möjlighet att söka. En särskild beredningsgrupp under ledning av expeditionschefen går igenom alla ansökningar. Till varje befattning upprättas ett förslag på tre namn, minst en man och en kvinna. Beredningsgruppen föreslår en lämplig kandidat men överlämnar underlaget i dess helhet till departementsledningen, som efter gemensam beredning med statssekreteraren för jämställdhetsfrågor och Statsrådsberedningen föreslår regeringen den kandidat som bäst motsvarar befattningens krav.

Budgetpropositionen för 2008

Utöver det ovan beskrivna rekryteringsförfarandet framgår av budgetproposition att regeringen avser att ta fram en ny chefspolicy i syfte att tydliggöra vilka krav som ska ställas på ledarskapet i staten. I budgetpropositionen för 2008 lämnas följande överväganden när det gäller behovet av att, i vissa fall, tillsätta en tjänst utan föregående annonsering (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.4):

Det kan t.ex. uppstå situationer där det trots annonseringen inte finns någon med erforderliga kvalifikationer bland de sökande. Regeringen kan också snabbt behöva byta ut en myndighetschef av olika skäl, t.ex. till följd av att chefen slutar i förtid eller att regeringen har förlorat förtroendet för chefen ifråga. För verksamhetens bästa kan det också i vissa fall bli nödvändigt med ett snabbare tillvägagångssätt än annonsering, exempelvis om regeringen gör bedömningen att myndigheten ifråga skulle påverkas negativt av att vara utan ordinarie chef under en längre tid. Om det bland befintliga myndighetschefer skulle finnas någon som motsvarar kravprofilen och som med kort varsel skulle kunna byta myndighet, kan det vara rimligt att erbjuda den personen den nya anställningen som chef. Detta kan samtidigt vara ett sätt att erbjuda utvecklingsmöjligheter för befintliga myndighetschefer. Skulle regeringen i ett sådant läge kräva att personen ifråga sökte sin nya anställning finns risk att verksamheten vid båda myndigheterna, såväl vid personens nuvarande som tilltänkta placering, skulle störas.

Budgetpropositionen för 2009

I budgetpropositionen för 2009 upprepar regeringen att den avser att ta fram en chefspolicy. I propositionen tydliggörs att policyn ska behandla dels frågor om rekrytering, utveckling och avveckling av statliga myndighetschefer, dels samtliga delar av myndighetschefsrollen i syfte att än mer förtydliga och utveckla de krav som ställs på ett ledarskap i staten (prop. 2008/09:1 utg.omr. 2 avsnitt 5.5).

Skrivelse om utnämningspolitiken

Regeringen beslutade den 8 oktober 2009 om skrivelsen 2009/10:43 Utnämningspolitiken. I skrivelsen redovisar regeringen utvecklingen av utnämningspolitiken beträffande chefer för myndigheter som lyder omedelbart under regeringen. Vidare redovisas bl.a. myndighetschefers anställningsvillkor och regeringens ändringar i chefsrekryteringsprocessen. I skrivelsen aviseras även en översyn av anställningsvillkoren för myndighetscheferna och därmed förknippade frågor.

Konstitutionsutskottet behandlade skrivelsen under hösten 2009 och föreslog riksdagen att lägga skrivelsen till handlingarna (bet. 2009/10:KU13). I samband med behandlingen av skrivelsen avstyrkte utskottet fyra motioner bl.a. mot bakgrund av regeringens åtgärder gällande rekrytering av myndighetschefer, regeringens beredning av vissa utredningsförslag och den aviserade översynen.

Tillkännagivande om ökad öppenhet vid tjänstetillsättningar

Riksdagen behandlade under våren 2004 några motioner om tillsättning av högre statliga tjänster. Utskottet avstyrkte motionerna med hänvisning till vad som framkommit vid utskottets granskning av det sätt på vilket regeringen utövar sin utnämningspolitik. I en reservation (m, fp, kd, c, mp) begärdes ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen borde utreda frågan om tillsättning av högre statliga tjänster och återkomma till riksdagen med förslag till åtgärder som ökar öppenheten vid tjänstetillsättningar. Riksdagen beslutade i enlighet med reservationen (bet. 2003/04:KU11, rskr. 2003/04:173). Grundlagsutredningen (dir. 2004:96) hade i uppdrag att bl.a. se över möjligheten att öka öppenheten vid tillsättningar av högre statliga tjänster.

Tidigare granskning

Politisk bakgrund

Som anförts i det föregående har utskottet vid flera tillfällen granskat regeringens utövning av utnämningsmakten, främst i fråga om utnämning av myndighetschefer i Sverige. Hösten 2007 begärde utskottet en förteckning från Regeringskansliet över samtliga utnämningar av myndighetschefer, såväl vid utlandsmyndigheter som vid svenska myndigheter, som beslutats under oktober 2005–september 2007 (bet. 2007/08:KU10 s. 55 f.). Hösten 2005 begärde utskottet en förteckning från Regeringskansliet över samtliga utnämningar av myndighetschefer som beslutats under januari 2003–september 2005 (bet. 2005/06:KU10 s. 49 f.). Två år tidigare, hösten 2003, genomförde utskottet en liknande granskning och begärde då in en förteckning över samtliga utnämningar under januari 2001–oktober 2003 (bet. 2003/04:KU10 s. 58 f.).

I betänkandet från hösten 2005 konstaterade utskottet att bilden från granskningen 2003 i stort sett var oförändrad 2005. Flertalet utnämnda myndighetschefer hade inte politisk bakgrund som t.ex. statsråd, riksdagsledamot, statssekreterare eller kommunalråd, och bland dem som hade politisk bakgrund var bakgrunden statssekreterare vanligast. Vidare anförde utskottet att då regeringarna under de senaste drygt tio åren varit socialdemokratiska hade flertalet statssekreterare som utnämnts till myndighetschef bakgrund inom Socialdemokraterna.

Utskottet framhöll också sin tidigare uppfattning, nämligen att politisk bakgrund inte ska diskvalificera någon från att utnämnas till en statlig tjänst, t.ex. generaldirektör. I vissa fall kunde politisk erfarenhet t.o.m. vara särskilt värdefull för ledningen av en offentlig organisation. I anslutning till detta anförde utskottet att vad som i sådana fall var relevant inte var vilket politiskt parti den person som utnämns hade representerat, utan det att han eller hon hade haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det var meriterande för den tjänst som skulle tillsättas (se även bet. 2005/06:KU20 s. 184).

En reservation avgavs av ledamöter från m, fp, kd, c och mp. Reservanterna menade bl.a. att det fanns en överrepresentation av utnämnda myndighetschefer med bakgrund inom regeringspartiet som var så stor att den kunde väcka misstanke om att inte enbart sakliga grunder vägs in vid utnämningen. Vidare delade reservanterna inte uppfattningen att statssekreterare ska ses som en särskild grupp i sammanhanget eftersom denna befattning sedan flera årtionden tillbaka i praktiken är en partipolitiskt bunden tjänst. Det vore därför enligt reservanterna fel att i granskningen bortse från att dessa har partipolitisk bakgrund.

Vad gäller chefer vid utlandsmyndigheter genomförde utskottet våren 2006 en granskning av förekomsten av politisk bakgrund bland ambassadörer m.fl. som utnämnts under 2003–2005. Granskningen ledde i denna del inte till något uttalande från utskottets sida (bet. 2005/06:KU20 s. 184).

Utskottet konstaterade vid sin senaste granskning hösten 2007 att bilden är ungefär densamma som vid tidigare granskningar, dvs. att andelen utnämnda myndighetschefer som har politisk bakgrund sedan 2001 har legat omkring 20–30 % per år, och den klart dominerande bakgrunden bland dessa har varit statssekreterare. Utskottet noterade att bland dem som har utnämnts till chefer vid utlandsmyndigheterna är andelen med politisk bakgrund oftast lägre och att i de fall de har politisk bakgrund är det som regel som kabinetts- eller statssekreterare. Dessutom har de inte sällan sedan tidigare en annan, fast tjänst i Utrikesdepartementet (bet. 2007/08:KU10 s. 66). Sammantaget gav vad som framkommit i denna del av granskningen inte anledning till någon erinran från utskottets sida. Härtill framhöll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning (se ovan).

Kön

I de ovan nämnda granskningarna från hösten 2003, hösten 2005 och hösten 2007 uppmärksammade utskottet även fördelningen mellan kvinnor och män bland utnämnda myndighetschefer i Sverige. I granskningen hösten 2005 kunde utskottet konstatera att utvecklingen hade gått i riktning mot en större andel kvinnor (bet. 2005/06:KU10 s. 58). Uppdelat per departement var bilden alltjämt att andelen kvinnor respektive män bland de utnämnda myndighetscheferna i vissa fall skilde sig kraftigt åt. Vid flera departement fanns en klart större andel män bland dem som utnämnts, medan det vid några departement fanns en klart större andel kvinnor. Granskningen gav i denna del inte anledning till något uttalande från konstitutionell synpunkt.

Vad gäller utlandsmyndigheterna har granskningarna visat att andelen kvinnliga chefer vid utlandsmyndigheterna är lägre än andelen manliga chefer men också att andelen har ökat successivt. Utskottet har sett det som positivt att denna utveckling fortsätter (2005/06:KU10 s. 17).

Utskottet noterade i sin senaste granskning (bet. 2007/08:KU10 s. 67) att flertalet av dem som utnämns till myndighetschefer vid såväl myndigheter i Sverige som utlandsmyndigheter alltjämt är män. Andelen kvinnor bland dem som utses är som regel 30–40 % per år. Någon tydlig trend kunde inte utläsas ur materialet, då skillnaden mellan andelen kvinnor och andelen män minskar vissa år och ökar andra år. Utskottet anmärkte därtill att till följd av regeringsskiftet och den nya departementsindelningen var antalet utnämningar i vissa departement dock så litet att resultatet för den senaste granskningsperioden borde tolkas försiktigt på departementsnivå. Granskningen gav i denna del inte anledning till något uttalande från utskottet.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt en förteckning över samtliga myndighetschefer vid myndigheter i Sverige respektive chefer vid utlandsmyndigheterna som utsetts av regeringen under oktober 2007–september 2009 med information om myndighetschefernas politiska bakgrund respektive kön och om tidigare befattning som myndighetschef vid myndighet i Sverige eller chef vid utlandsmyndighet. Begäran omfattade även information om vilka anställningar som har föregåtts av ett förfarande där regeringen annonserat för att få in intresseanmälningar, där den som erhöll tjänsten ingick i den grupp sökande som lämnat in en intresseanmälan, där någon eller några av de sökande som lämnat in en intresseanmälan ingick i slutskedet av beredningen av ärendet (t.ex. kallades till anställningsintervju e.d.) och där regeringen använt sig av externt rekryteringsstöd (konsulter) under sin beredning av ärendet. Vidare begärde utskottet svar på om, och i så fall vilka, ytterligare moment i rekryteringsprocessen under den granskade perioden har tillförts eller borttagits i förhållande till det tidigare rekryteringsförfarandet enligt chefspolicyn från 2005 och i förekommande fall vilka utnämningar som har föregåtts av ett i sådant avseende nytt rekryteringsförfarande.

Som svar har den 8 oktober 2009 översänts två promemorior upprättade inom Finansdepartementet och Utrikesdepartementet (bilaga 9.1). Nedan redovisar utskottet resultatet av sin granskning i fråga om myndighetschefernas politiska bakgrund respektive kön. Liksom tidigare avses med politisk bakgrund statsråd, politiskt tillsatt tjänsteman inom Regeringskansliet, riksdagsman, landstings- eller kommunalråd eller högre uppdrag eller befattning inom ett politiskt parti som vederbörande låtit bli känt för allmänheten.

Av promemorian framgår därtill att pågående rekryteringsprocesser där regeringen annonserat, men ännu inte avslutat beredningen, avser anställning av nya chefer för Polarforskningssekretariatet, Vetenskapsrådet, Riksarkivet, Valmyndigheten och Sjöfartsverket.

I promemorian från Utrikesdepartementet redovisas att inga moment i rekryteringsprocessen har tillförts eller borttagits i förhållande till den redogörelse som lämnats i ett tidigare granskningsärende (bet. 2007/08:KU10 bilaga 7.1), dock bereds inte utnämningarna längre med statssekreteraren i Integrations- och jämställdhetsdepartementet.

I det följande redovisas statistiska uppgifter om politisk bakgrund respektive kön som bygger på de två överlämnade promemoriorna och promemorior som lämnats över i tidigare granskningar.

Chefer vid myndigheter i Sverige

Politisk bakgrund

Sedan utskottets granskning hösten 2007 har regeringen fattat 91 beslut om utnämning av myndighetschef i Sverige (perioden oktober 2007–september 2009). Av dessa gällde 14 beslut anställning på en sådan befattning för vilken det finns krav på särskild utbildning eller erfarenhet, t.ex. juristutbildning för ordförande i Högsta domstolen och Regeringsrätten, eller professorsbehörighet eller lektorsbehörighet för rektor vid universitet eller högskola. Exklusive denna typ av befattningar rör det sig således om 77 anställningsbeslut.

Av de myndighetschefer som utnämndes vid dessa tillfällen har 14 politisk bakgrund såsom statsråd, politiskt tillsatt tjänsteman inom Regeringskansliet, riksdagsledamot, landstings- eller kommunalråd etc. Totalt under den aktuella perioden utgör de med politisk bakgrund således ca 15 % av de utnämnda myndighetscheferna, vilket kan jämföras med ca 27 % under perioden januari 2001–september 2007. Exklusive de befattningar som kräver särskild utbildning eller erfarenhet är andelen ca 18 %.

Under hela perioden från 2001 har det, som framgår av tabell 9.1, förekommit totalt 298 regeringsbeslut om utnämning av myndighetschef i Sverige. I 69 av dessa har den som utnämnts haft politisk bakgrund, vilket motsvarar ca 23 %. Skulle enbart befattningar som inte kräver särskild utbildning eller erfarenhet ingå hade andelen med politisk bakgrund varit något högre.

Som vidare framgår av tabellen nedan har den nuvarande regeringen fattat totalt 116 beslut om utnämning av myndighetschef i Sverige (beslut fattade fr.o.m. den 6 oktober 2006). Av dem som utnämnts har 20 haft politisk bakgrund, vilket motsvarar ca 17 %. Andelen utnämnda myndighetschefer med politisk bakgrund är således lägre under den nuvarande regeringen jämfört med tidigare.

Tabell 9.1 Antal utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2009 och politisk bakgrund

År	Antal utnämnda	varav politisk bakgrund
2001	26	7
2002	35	9
2003	35	8
2004	38	16
2005	30	7
2006 t.o.m. 6 okt	18	2
2006 fr.o.m. 6 okt	1	1
2007	31	6
2008	61	9
2009 t.o.m. 30 sept	23	4
Totalt t.o.m. 6 okt 2006	182	49
Totalt fr.o.m. 6 okt 2006	116	20
Totalt	298	69

Granskas olika slags politiska bakgrunder visar det sig att den klart vanligaste bakgrunden är statssekreterare. Som framgår av tabell 9.2 har nästan hälften av de utnämnda myndighetscheferna med politisk bakgrund en bakgrund som statssekreterare. Näst vanligaste bakgrunden är riksdagsledamot.

Tabell 9.2 Typ av politisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2009

Politisk bakgrund	Antal	varav förra regeringen	varav nuvarande regeringen
Statssekreterare	30	23	10
Riksdagsledamot	19	13	7
Kommunalråd e.d.	6	6	0
Statsråd	7	4	2
Annan	3	3	1
Totalt	69	49	20

Kommentar: Uppgifterna avseende den förra regeringen gäller perioden från den 1 januari 2001 t.o.m. regeringsskiftet den 6 oktober 2006. Uppgifterna avseende den nuvarande regeringen gäller perioden från regeringsskiftet den 6 oktober 2006 t.o.m. den 30 september 2009.

Flera av dem som utskottet bedömt ha politisk bakgrund har inte rekryterats direkt från sitt politiska uppdrag eller arbete, utan tiden då detta innehades kan ibland ha legat flera år tillbaka i tiden. Därefter kan vederbörande t.ex. ha varit chef för en annan myndighet än den som han eller hon utnämns som chef över under den period som ingår i granskningen. Begränsas granskningen till enbart dem som kommer direkt från ett politiskt uppdrag minskar antalet utnämnda myndighetschefer med politisk bakgrund från 69 till 32. Av dessa har 10 bakgrund som statssekretare, 10 som riksdagsledamöter, 4 som kommunalråd e.d., 6 som statsråd och 2 hade annan bakgrund.

Gruppen myndighetschefer består av flera olika slags befattningar, t.ex. rektor, direktör, riksantikvarie, riksarkivarie, kanslichef och överintendent. Landshövdingar har tidigare, som framgått ovan, framhållits som en särskild grupp bland myndighetscheferna i den meningen att den politiska bakgrunden vägs in noga av regeringen vid rekryteringen. Av de förteckningar som utskottet erhållit framgår att 28 av de utnämningar som beslutats under januari 2001–september 2009 har gällt landshövdingar. Av dessa har det stora flertalet, 20 stycken eller ca 71 %, politisk bakgrund som antingen statsråd, riksdagsledamot eller kommunalråd e.d. Under den nuvarande regeringen har 7 av de 11 landshövdingar som utnämnts politisk bakgrund, vilket motsvarar ca 64 %.

Den största chefsgruppen i förteckningarna är generaldirektörer. Under den aktuella perioden har totalt 155 generaldirektörer (inklusive generaltulldirektör) utnämnts av regeringen. Av dessa har 38 någon politisk bakgrund, de flesta som statssekreterare. Andelen utnämnda generaldirektörer med politisk bakgrund är således ca 25 % under den aktuella perioden, jämfört med 31 % för perioden januari 2001–september 2007. Under den nuvarande regeringen har 10 av 65 utsedda generaldirektörer politisk bakgrund. Av dessa har samtliga utom två bakgrund som statssekreterare. Av dessa två har en bakgrund som statsråd, den andre som riksdagsledamot.

Tabell 9.3 Partipolitisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2009

Parti	Förra regeringen		Nuvarande regeringen
Parti	Antal	exkl. statssekreterare	Antal	exkl. statssekreterare
s	29	8	13	3
m	9	8	4	4
c	3	3	0	0
fp	4	3	1	1
kd	0	0	1	1
v	1	1	1	1
mp	3	3	0	0
Totalt	49	26	20	10

Den partipolitiska tillhörigheten bland de myndighetschefer som utnämnts under januari 2001–september 2009 och som, enligt de kriterier som här har satts upp, kan sägas ha en politisk bakgrund framgår av tabell 9.3. I över hälften av fallen är bakgrunden socialdemokratisk (42 av 69) och i en femtedel av fallen moderat (13). Övriga partipolitiska bakgrunder är folkpartistisk (5), centerpartistisk och miljöpartistisk (3 vardera), vänsterpartistisk (2) och kristdemokratisk (1).

Bland dem med bakgrund inom Socialdemokraterna visar sig flertalet ha varit statssekreterare; av de 42 som utnämnts har 31 den bakgrunden. Inom övriga partier dominerar en bakgrund som riksdagsledamot. Vad gäller vilken typ av chefsbefattning som utnämningen avsett har nio av dem med bakgrund inom Socialdemokraterna utnämnts till landshövding medan 29 av dem har utnämnts till generaldirektör. Av dem med bakgrund inom Moderaterna har fyra utnämnts till landshövding, åtta till generaldirektör (eller riksgäldsdirektör) och en till rektor. Av dem med bakgrund inom Centerpartiet och Folkpartiet har en respektive tre utnämnts till landshövding och en respektive två till generaldirektör (eller generaltulldirektör och ombudsman), och en med bakgrund inom Centerpartiet har utnämnts till kanslichef. Av dem med bakgrund inom Miljöpartiet har en utnämnts till landshövding och två till generaldirektör. Av de två med bakgrund inom Vänsterpartiet har båda utnämnts till landshövding. Den med bakgrund inom Kristdemokraterna har utnämnts till landshövding.

Som vidare framgår av tabell 9.3 har flertalet av dem med politisk bakgrund som utnämnts av den nuvarande regeringen en socialdemokratisk bakgrund. I samtliga fall utom fem rör det sig om utnämning till generaldirektör. Härutöver har den nuvarande regeringen utnämnt fyra personer med moderat bakgrund, två vardera till landshövding respektive generaldirektör. Det framgår också av tabellen att av dem med socialdemokratisk bakgrund har samtliga utom tre bakgrund som statssekreterare. Ingen av dessa kommer direkt från sin tjänst som statssekreterare, utan de har oftast haft andra befattningar inom staten, främst som generaldirektör vid en annan myndighet. Utöver dessa utnämningar har regeringen utsett tre personer, en person med vänsterpartistisk bakgrund och en person med kristdemokratisk bakgrund till landshövding samt en person med folkpartistisk bakgrund till ombudsman.

Kön

Vad gäller kön har enligt de förteckningar utskottet fått från Regeringskansliet ca 41 % av de myndighetschefer som utnämnts under januari 2001–september 2009 varit kvinnor och ca 59 % män (se tabell 9.4). Lägst var andelen kvinnliga myndighetschefer under 2006, då totalt 6 av 19, eller ca 32 %, av de utnämnda myndighetscheferna var kvinnor. Högst var andelen 2008 (ca 51 %) och därefter 2002 (ca 46 %).

Av materialet kan utläsas en ökande trend. Som regel förefaller andelen kvinnor bland utnämnda myndighetschefer numera ligga omkring eller strax över 45 % i stället för omkring eller strax under 40 %, vilket tidigare var fallet (jfr bet. 2007/08:KU10 s. 63). Av tabellen nedan framgår att andelen kvinnor som utnämns till myndighetschefer ökat jämfört med tiden före regeringsskiftet.

En i sammanhanget särskild grupp är universitets- och högskolerektorer. Som nämndes inledningsvis sköts rekryteringen av dessa inte inom Regeringskansliet utan inom universiteten och högskolorna själva. Regeringen beslutar om anställning av rektor efter förslag av universitetets eller högskolans styrelse. För styrelsen gäller att i sitt arbete så långt möjligt ta fram såväl kvinnliga som manliga kandidater (2 kap. 8 § högskoleförordningen och 2 kap. 9 § förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet).

Tabell 9.4 Kön och utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2009

År	Antal kvinnor	Andel kvinnor (%)	Antal män	Andel män (%)
2001	9	35	17	65
2002	16	46	19	54
2003	12	34	23	66
2004	15	39	23	61
2005	40	40	18	60
2006 t.o.m. 6 okt.	6	33	12	67
2006 fr.o.m. 6 okt.	0	0	1	100
2007	12	39	19	61
2008	31	51	30	49
2009 t.o.m. 30 sept.	10	43	13	57
Totalt t.o.m. 6 okt 2006	70	38	112	62
Totalt fr.o.m. 6 okt 2006	53	46	63	54
Totalt	123	41	175	59

Under januari 2001–september 2009 utnämndes totalt 49 rektorer av regeringen. Av dessa var 17, eller 35 %, kvinnor och 32, eller 65 %, män. Utesluter man rektorer och således avgränsar granskningen till enbart de utnämningar där regeringen själv förfogar över rekryteringsprocessen utgör andelen utnämnda kvinnor ca 43 % och andelen utnämnda män drygt 57 % under perioden januari 2001–september 2009. Bilden skiljer sig med andra ord marginellt från den där samtliga utnämnda myndighetschefer ingår i analysen. Av de tolv rektorer som utsetts av den nuvarande regeringen under den senaste granskningsperioden (oktober 2007–september 2009) har endast två varit kvinnor.

Studeras utnämnda myndighetschefer per departement framkommer att det finns stora skillnader mellan departementen (se tabell 9.5). Vid flertalet departement är de utnämnda kvinnorna färre än de utnämnda männen. Under den förra regeringen var andelen kvinnor lägst vid chefsutnämningar till myndigheter som sorterar under Närings-, Justitie- och Jordbruksdepartementen (20, 29 respektive 33 %). Vid två departement, Kulturdepartementet – som den 1 januari 2005 slogs samman med Utbildningsdepartementet – och Socialdepartementet var kvinnorna i majoritet bland de utnämnda myndighetscheferna (90 respektive 56 %).

Av tabell 9.5 framgår även antalet utnämnda kvinnliga och manliga myndighetschefer per departement under den nuvarande regeringen. Även om antalet utnämningar än så länge utgör ett statistiskt sett mindre omfattande material ger en preliminär analys på departementsnivå vissa indikationer om skiftande trender. En framträdande trend är att de utnämnda kvinnorna vid flertalet departement numera är fler än de utnämnda männen.

Tabell 9.5 Kön och utnämnda myndighetschefer per departement januari 2001–september 2009

Departement	Antal kvinnor	Antal män
Förra regeringen
Justitiedepartementet (Ju)	4	10
Utrikesdepartementet (UD)	5	7
Försvarsdepartementet (Fö)	5	7
Socialdepartementet (S)	5	4
Finansdepartementet (Fi)	12	21
Utbildningsdepartementet (U)*	20	37
Jordbruksdepartementet (Jo)	3	6
Kulturdepartementet (Ku)*	9	1
Miljödepartementet (M)	3	3
Näringsdepartementet (N)	4	16
Nuvarande regeringen
Statsrådsberedningen (SB)	1	0
Justitiedepartementet (Ju)	2	7
Utrikesdepartementet (UD)	2	3
Försvarsdepartementet (Fö)	3	1
Socialdepartementet (S)	5	4
Finansdepartementet (Fi)	11	11
Utbildningsdepartementet (U)	5	12
Jordbruksdepartementet (Jo)	1	0
Miljödepartementet (M)	4	1
Näringsdepartementet (N)	9	11
Integrations- och jämställdhetsdepartementet (IJ)	2	1
Kulturdepartementet (Ku)	5	11
Arbetsmarknadsdepartementet (A)	3	1

* Den 1 januari 2005 bildades Utbildnings- och kulturdepartementet genom en sammanslagning av Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet. I tabellen redovisas uppgifter avseende det nya Utbildnings- och kulturdepartementet under Utbildningsdepartementet (U).

Exempelvis kan noteras att den nuvarande regeringens chefsutnämningar av kvinnor till myndigheter som sorterar under ett flertal departement (Utrikes-, Social-, Finans- och Näringsdepartementen) var inom ramen för vad som kan betraktas för jämställt (mellan 40 och 60 %, jfr prop. 2007/08:95 s. 503 och 540). Andelen kvinnor är lägst vid chefsutnämningar till myndigheter som sorterar under Justitie-, Utbildnings- och Kulturdepartementen (23, 30 respektive 31 %).

Vid Försvars-, Miljö-, Integritets- och jämställdhets- samt Arbetsmarknadsdepartementen var kvinnorna i majoritet bland de utnämnda myndighetscheferna (75, 80, 66 respektive 75 %). Vad gäller övriga departement är antalet utnämningar för begränsat för att motivera en analys.

Nya inslag i rekryteringsförfarandet

Mot bakgrund av de ändringar som regeringen genomfört i rekryteringsförfarandet för myndighetschefer, bl.a. intresseannonsering, systematiskt upprättande av kravprofiler och anlitande av externt rekryteringsstöd (se skr. 2009/10:43), har utskottet i sin granskning av utnämningsmakten uppmärksammat även dessa nya inslag. Av Finansdepartementets svarspromemoria framgår bl.a. vid vilka genomförda rekryteringar av myndighetschefer som regeringen har använt sig av ett rekryteringsförfarande som inneburit ett öppet ansökningsförfarande med annonsering av den tilltänkta befattningen, mottagande av intresseanmälningar och i förekommande fall användning av externt rekryteringsstöd. Uppgifterna i promemorian sammanfattas i tabellen nedan.

Tabell 9.6 Öppna rekryteringsförfaranden för utsedda myndighetschefer per departement oktober 2007–september 2009

Departement	Antal öppna rekryteringar	varav den som fått tjänsten även anmälde intresse	varav intresserade kandidater ingick i slutskedet†	varav externt konsultstöd användes
SB	1	1	1	0
Ju	2	0	2	1
UD	3	1	3	3
Fö	1	1	1	1
S	7ª	5	6	7
Fi	6ª	3	6	3
U	2ª	2	2	2
Jo	1	0	1	1
M	3ª	2	2	2
N	13	7	6	11
IJ	2	2	2	0
Ku	8ª	8	8	8
A	1	1	0	1
Totalt	50	33	40	40

ª Varav en rekrytering resulterade i att en person med politisk bakgrund utnämndes.

† Med ”kandidater som ingick i slutskedet” avses kandidater som kallades till anställningsintervju e.d.

Enligt promemorian har 50 myndighetschefer vid myndigheter i Sverige (exklusive rektorer) anställts under perioden oktober 2007–september 2009 efter ett förfarande där regeringen annonserat efter intresseanmälningar.

Av tabellen framgår vidare skillnader i hur de öppna rekryteringsförfarandena utfallit vid de olika departementen. Det bör dock sägas att eftersom den samlade erfarenheten av öppna rekryteringsförfaranden än så länge är liten och det statistiska underlaget på departementsnivå således är knapphändigt får skillnaderna tolkas försiktigt. Med detta sagt kan konstateras att det vid Justitie-, Utrikes-, Finans- och Näringsdepartementen är vanligare än vid övriga departement att den som slutligen fick den annonserade befattningen inte återfanns bland dem som lämnade in en intresseanmälan före sista anmälningsdagen. Vid Näringsdepartementet är det även förhållandevis vanligt att inga av dem som lämnade intresseanmälningar ingick i slutskedet av rekryteringsprocessen, dvs. kallades till intervju. Externt rekryteringsstöd var vanligast vid bl.a. Utrikes-, Social-, Närings- och Kulturdepartementen.

Vid tre rekryteringar användes ett externt rekryteringsstöd trots att befattningen inte hade annonserats. Detta gällde överintendenten för Livrustkammaren och Skoklosters slott med Stiftelsen Hallwylska museet, generaldirektören för Affärsverket Svenska kraftnät och överbefälhavaren.

Av de 50 myndighetschefer som utnämnts genom öppna rekryteringsförfaranden är 26 kvinnor och 24 män. Fyra av dessa har politisk bakgrund som statssekreterare i socialdemokratiska regeringar, och en av dessa har en bakgrund som folkpartistisk ungdomsförbundsordförande.

Chefer vid utlandsmyndigheterna

Politisk bakgrund

Enligt den förteckning som överlämnats över utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna under oktober 2007–september 2009 har 5 av 45 politisk bakgrund, vanligtvis som statssekreterare eller politisk sakkunnig.

Tabell 9.7 Antal utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari 2003–september 2009 och politisk bakgrund

År	Antal utnämnda	varav politisk bakgrund
2003	35	3
2004	21	0
2005	38	2
2006 t.o.m. 6 okt	21	2
2006 fr.o.m. 6 okt	3	0
2007	25	6
2008	36	2
2009 t.o.m. 30 sept	8	3
Totalt t.o.m. 6 okt 2006	115	7
Totalt fr.o.m. 6 okt 2006	72	11
Totalt	187	18

I samtliga fall utom ett rör det sig om personer med bottentjänst i Utrikesdepartementet. Av tabell 9.7 framgår samtliga utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna mellan den 1 januari 2003 och den 30 september 2007. Av totalt 187 utnämnda ambassadörer m.fl. hade 18 politisk bakgrund, vilket motsvarar ca 10 %. Under den nuvarande regeringen har andelen med politisk bakgrund varit högre än tidigare, 15 % jämfört med 6 %.

Av de 11 med politisk bakgrund som utnämnts av den nuvarande regeringen har samtliga utom fyra en bakgrund som kabinettssekreterare, statssekreterare eller biträdande statssekreterare. Dessa fyra har i två fall en bakgrund som politisk sakkunniga och i de övriga fallen som statsråd respektive vice talman. Som regel har de 11 utnämnda utlandsmyndighetscheferna haft en bottentjänst i Utrikesdepartementet. Nästan hälften av dem (5) har socialdemokratisk bakgrund, 3 har moderat bakgrund, 1 har folkpartistisk bakgrund, 1 har centerpartistisk bakgrund och 1 har vänsterpartistisk bakgrund.

Av de 7 med politisk bakgrund som utnämndes av den förra regeringen från 2003 fram till regeringsskiftet hade 5 socialdemokratisk bakgrund, 3 i form av statsråd och 2 i form av statssekreterare eller biträdande statssekreterare. Härutöver hade 1 av de utnämnda en bakgrund som riksdagsledamot för Vänsterpartiet och andre vice talman och 1 som riksdagsledamot för Centerpartiet och förste vice partiordförande i samma parti.

Kön

Andelen kvinnor bland de chefer vid utlandsmyndigheterna som utnämndes av den nuvarande regeringen under senare delen av 2007, 2008 och 2009 t.o.m. den 30 september var runt en tredjedel eller något däröver.

Tabell 9.8 Kön och utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari 2003–september 2009

År	Antal kvinnor	Andel kvinnor (%)	Antal män	Andel män (%)
2003	12	34	23	66
2004	6	29	15	71
2005	13	34	25	66
2006 t.o.m. 6 okt.	7	33	14	67
2006 fr.o.m. 6 okt.	1	33	2	67
2007	10	40	15	60
2008	9	25	27	75
2009 t.o.m. 30 sept.	5	63	3	37
Totalt t.o.m. 6 okt 2006	38	33	77	67
Totalt fr.o.m. 6 okt 2006	25	35	47	65
Totalt	63	34	124	66

Av tabell 9.8 framgår även andelen kvinnor bland dem som utnämndes 2003–2005, uppgifter som inhämtats i samband med utskottets tidigare granskning. Bland de ambassadörer m.fl. som utnämndes under dessa år var runt en tredjedel kvinnor. Någon större skillnad mellan den nuvarande och den förra regeringen kan inte sägas föreligga härvidlag.

Öppna rekryteringsförfaranden

Av Utrikesdepartementets svarspromemoria framgår att av samtliga 45 utnämningar till chef för utlandsmyndigheter under oktober 2007–september 2009 har alla utlysts internt inom Regeringskansliet utom två, ambassadörsbefattningarna i Zagreb (Kroatien) respektive vid Natodelegationen^{1
[ Av promemorian framgår att regeringen dels den 10 maj 2007 beslutade att utnämna en person till Sveriges ständiga ombud vid Nato med ställning som ambassadör, dels den 19 december 2007 beslutade att Sveriges delegation vid Nato fr.o.m. den 1 juli 2008 skulle utgöra en utlandsmyndighet och att det tidigare utsedda ständiga ombudet skulle utnämnas till myndighetschef.]}.

Av promemorian framgår vidare att vid utnämningarna av utlandsmyndighetschefer under perioden oktober 2007–september 2009 ingick den person som erhöll tjänsten i den grupp som lämnat in en intresseanmälan utom vid elva tillfällen. Dessa elva fall gällde chefsbefattningar för följande utlandsmyndigheter: generalkonsulaten i Kanton (Kina) och Istanbul (Turkiet) samt ambassaderna i Alger (Algeriet), Skopje (Makedonien), Kabul (Afghanistan), Khartoum (Sudan), Ljubljana (Slovenien), Zagreb (Kroatien), Nairobi (Kenya), Reykjavik (Island) och vid Natodelegationen. Av dessa elva utnämningar utnämndes en utlandsmyndighetschef (ambassadören i Reykjavik) med en politisk bakgrund (centerpartistisk).

Utskottets ställningstagande

Utskottet har i detta avsnitt fortsatt sin numera regelbundet återkommande granskning av utnämningsmakten. Som tidigare är granskningen inriktad på politisk bakgrund respektive kön vid de utnämningar som har beslutats av regeringen, och den grundläggande frågan är om regeringen lever upp till regeringsformens bestämmelse om att avseende endast får fästas vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.

Förbehållet det att skillnader existerar i granskningens mätperioder kan utskottet konstatera att andelen utnämnda myndighetschefer som har en politisk bakgrund under senare år minskat något. Från att tidigare ha legat på i genomsnitt 25–30 % per år har sedan 2007 andelen legat på i genomsnitt 15–20 % per år. Den dominerande politiska bakgrunden har varit statssekreterare.

Bland dem som har utnämnts till chefer vid utlandsmyndigheterna är andelen med politisk bakgrund oftast lägre, även om den stigit under de senaste åren. Från att tidigare ha legat på i genomsnitt 6 % per år har sedan 2007 andelen legat på i genomsnitt 16 % per år. I de fall de har politisk bakgrund är det som regel som kabinetts- eller statssekreterare. I botten har dessa ofta sedan tidigare en fast opolitisk tjänst i Utrikesdepartementet.

Härtill vill utskottet framhålla sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning. Den omständigheten att en person har en politisk bakgrund ska inte vara diskvalificerande vid tillsättningen så länge endast sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen. Förekomsten av politisk erfarenhet kan utgöra en saklig grund att fästa avseende vid, och den får då värderas tillsammans med andra erfarenheter. Vad som i sådana fall är relevant är inte vilket politiskt parti den person som utnämns har bakgrund inom, utan det att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas.

Vad gäller kön noterar utskottet att flertalet av dem som utnämns till myndighetschef vid såväl myndigheter i Sverige som utlandsmyndigheter alltjämt är män. Utskottet kan dock konstatera en ökande trend i andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschefer i Sverige. Sedan 2007 är denna andel omkring eller strax över 45 % i stället för, som tidigare, omkring eller strax under 40 %. Någon liknande trend kan inte utläsas ur materialet vad gäller utnämnda chefer vid utlandsmyndigheter, där andelen kvinnor fortfarande ligger kring en tredjedel. Utskottet noterar vidare att de stora skillnader mellan departementen som kunnat konstateras i tidigare granskningar i andelen utnämnda kvinnliga och manliga chefer för myndigheter i Sverige delvis har jämnats ut under senare år.

Utskottet kan även notera de åtgärder som vidtagits av regeringen för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter i Sverige. Även om erfarenheten av öppna rekryteringsförfaranden än så länge är begränsad kan konstateras att i 40 fall av de 50 öppna rekryteringsförfaranden som genomförts sedan oktober 2007 har personer som lämnat in intresseanmälningar ingått i slutskedet av rekryteringsförfarandet. Vad som framkommit i granskningen ger enligt utskottet inte underlag för någon annan bedömning än att regeringens utövande av utnämningsmakten har skett i enlighet med regeringsformens bestämmelse om att det vid tillsättning av statlig tjänst ska fästas avseende endast vid sakliga grunder. Utskottet återkommer i det följande granskningsärendet till frågan om öppenhet och transparens i utnämningsärenden.

10 Dokumentation i utnämningsärenden

Ärendet

Utskottet har tidigare vid några tillfällen granskat regeringens och enskilda statsråds handlande i enskilda utnämningsärenden. Under våren 2009 granskade utskottet bl.a. handläggningen av ärendet om tillsättning av en ny rikspolischef och utnämningen av en generaldirektör för Svenska kraftnät (bet. 2008/09:20 s. 127 f.). Utskottet noterade bl.a. att regeringens målsättning med utnämningspolitiken är att den ska präglas av förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet och att de kravprofiler som numera regelmässigt läggs till akterna för anställningsbeslut bidrar till att detta uppnås, liksom det förhållandet att utannonseringar av anställningar som myndighetschefer numera förekommer i stor utsträckning. Utskottet framhöll värdet av att man i regeringsärenden, också utnämningsärenden, följer de principer förvaltningslagen ger uttryck för och antecknar de uppgifter som har betydelse för utgången i ärendet och som därigenom ger den spårbarhet och öppenhet som eftersträvas.

I höstens granskning har utskottet genomfört en kartläggning och analys av regeringens dokumentation och aktbildning i utnämningsärenden.

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Tryckfrihetsförordningen

Enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen är en handling allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Enligt 2 kap. 7 § anses en handling upprättad hos en myndighet när den expedierats. En handling som ej har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten.

Uttrycket ”handling som ej expedierats” bör enligt boken Offentlighetsprincipen av Alf Bohlin (7:e uppl., 2007, s. 71) avse handlingar som normalt inte ska expedieras, t.ex. en myndighets utredningar, beslut i interna ärenden och uppteckningar av muntligen (t.ex. per telefon) inhämtade upplysningar.

Förvaltningslagen

Förvaltningslagen (1986:223) gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden (1 §). I Gula boken – handläggningen av ärenden i Regeringskansliet (Ds 1998:39, hädanefter handboken) finns en beskrivning av förvaltningslagens tillämpning i Regeringskansliet. Trots att regeringen inte är en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening är det enligt handboken viktigt att man även i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för. Ett par av dessa (objektivitets- och kommunikationsprinciperna) har för övrigt enligt handboken en viss motsvarighet i regeringsformens allmänna regler om saklighet och opartiskhet och om hur regeringsärenden ska beredas (1 kap. 9 § och 7 kap. 2 § RF).

Enligt 15 § förvaltningslagen ska uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan anses ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.

Av 17 § förvaltningslagen framgår att ett ärende inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett bl.a. om ärendet rör tjänstetillsättning.

Objektivitetsprincipen kommer till uttryck i bestämmelserna om jäv i 11 och 12 §§ förvaltningslagen. Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska enligt 20 § förvaltningslagen innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet rör tjänstetillsättning.

Offentlighets- och sekretesslagen

Beträffande uppgifter i en myndighets personalsociala eller personaladministrativa verksamhet gäller sekretess med varierande skaderekvisit i olika situationer enligt nuvarande 39 kap. 1–5 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), tidigare 7 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100). När sekretesslagen infördes tog dock lagstiftaren ställning för att det inte bör gälla någon sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i bl.a. anställningsärenden (prop. 1979/80:2 del A s. 203). Detta innebär att intresseanmälningar blir offentliga när de inkommer till den anställande myndigheten. Det finns inte något hinder mot att anlita ett rekryteringsföretag för att bistå med ett anställningsförfarande. Handlingar som i ett sådant sammanhang tas emot och förvaras för myndighetens räkning blir dock allmänna handlingar.

Förordning med instruktion för Regeringskansliet

Av 55 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet framgår att varje expeditionschef är arkivansvarig och har tillsyn över arkivbildning, arkivvård, gallring av allmänna handlingar och utlåning av arkivhandlingar i sitt departement. I Statsrådsberedningen har rättschefen denna uppgift. I Utrikesdepartementet och Regeringskansliets förvaltningsavdelning är den tjänsteman arkivansvarig som bestäms i en arbetsordning.

Enligt 57 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet gäller att handlingar i ett ärende som har slutbehandlats får återlämnas till den som gett in handlingen bara om det är lämpligt med hänsyn till allmänna arkivsynpunkter och övriga omständigheter.

Gula boken

I Regeringskansliets handbok för handläggning av ärenden (Ds 1998:39) beskrivs bl.a. vilka handlingar som ska föras till akten i samband med handläggning av ett ärende samt vilka handlingar som ska rensas ut eller lämnas tillbaka till den som gett in dem.

Enligt handboken ska alla handlingar i ärendet som diarieförts i departementet samt eventuella dagboksblad, anteckningar och promemorior som innehåller sakuppgifter av betydelse för ärendet föras till akten. Av handboken framgår vidare att akten senast tre veckor efter att beslutet har expedierats ska lämnas för arkivering (s. 49). Innan akten överlämnas till registratorn för arkivering ska den rensas från exempelvis anteckningar och meddelanden av tillfällig betydelse och andra arbetspapper och ordnas i kronologisk eller annan lämplig ordning (t.ex. i den ordning som framgår av dagboksbladet).

Handboken anger att vid ett återlämnande bör en kopia av de återlämnade handlingarna läggas i akten och en anteckning om återlämnandet ska göras i diariet eller på annat lämpligt sätt. Därtill listas i handboken vilka handlingar som får återlämnas, bl.a. i anställningsärenden. Vid beslut om anställning i Regeringskansliet ska samtliga bilagor till ansökningshandlingen utom meritförteckningen lämnas till ingivaren. Vid regeringsbeslut om anställningar vid myndigheter ska samtliga handlingar i ärendet behållas i Regeringskansliet. För samtliga slutbehandlade anställningsärenden gäller att originalbetyg och åberopade skrifter som tryckts eller mångfaldigats på annat sätt ska lämnas tillbaka (s. 50).

Regeringens chefspolicy

I regeringens chefspolicy publicerad den 16 februari 2005 anges i fråga om rekrytering av myndighetschefer bl.a. att en skriftlig kravprofil, baserad på myndigheternas nuvarande och kommande verksamhet, alltid ska tas fram innan sökandet efter kandidater börjar (s. 4).

Tidigare granskning

Utskottet har, inom ramen för både sin särskilda och sin allmänna granskning, tidigare vid ett flertal tillfällen granskat utnämningsmakten i olika avseenden. Vad gäller aktbildning och dokumentation kan nämnas följande granskningar.

Våren 2006

Utskottet behandlade då en anmälan i vilken bl.a. begärdes granskning av regeringens utnämningar av generaldirektörer och ambassadörer under det senaste året (bet. 2005/06:KU20 s. 178 f.). I sitt ställningstagande uttalade utskottet bl.a. följande:

Utskottet kan notera att statsministern under utfrågningen uttalat att han inom ramen för gällande bestämmelser inte är främmande för att ändra rutinerna inom Regeringskansliet för arkivering av kravprofiler som tas fram inför utnämningar så att de läggs i akten.

Våren 2007

Utskottet behandlade då en anmälan i vilken bl.a. begärdes granskning av tillsättningen av en ny chef för Kammarkollegiet (bet. 2006/07:KU20 s. 134 f.). I sitt ställningstagande uttalade utskottet bl.a. följande:

Utskottet har i samband med tidigare granskning kunnat notera att det funnits en beredvillighet att som rutin i Regeringskansliet införa att kravprofiler som tas fram inför utnämningar tillförs akten i ärendet. Det har senare från regeringens sida också aviserats att kravprofiler som upprättas inför en chefsrekrytering ska göras offentliga.

Våren 2009

Senast utskottet granskade utnämningsmakten var våren 2009 (bet. 2008/09:KU20 s. 127 f.). Utskottet behandlade då tre anmälningar. I den ena anmälan begärdes granskning av ansvarigt statsråds hantering av den dåvarande generaldirektören för Arbetsförmedlingen. I en annan anmälan begärdes granskning av justitieministerns handläggning av ärendet om tillsättning av en ny rikspolischef. I ytterligare en anmälan till utskottet begärdes granskning av regeringens utnämning av generaldirektören för Svenska kraftnät. I sitt ställningstagande mot bakgrund av utskottets granskning i de två sistnämnda ärenden uttalade utskottet följande:

Regeringen har målsättningen att utnämningspolitiken ska präglas av förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet. De kravprofiler som numera regelmässigt läggs till akterna för anställningsbeslut bidrar till att detta uppnås, liksom det förhållandet att utannonseringar av anställningar som myndighetschefer numera förekommer i stor utsträckning. Några formella beslut om dessa förändringar har dock inte fattats. De aktuella tjänsterna omfattas inte av krav på utannonsering. Även om tjänsterna utannonseras kan de tillsättas med annan än den som anmält intresse. I båda de nu aktuella tillsättningsärendena har de utnämndas kompetens värderats mot de kravprofiler som finns. Utskottet saknar anledning att göra något ytterligare uttalande när det gäller själva utnämningarna.

När det gäller dokumentationen i ärendena vill utskottet understryka värdet av att man i regeringsärenden, också utnämningsärenden, följer de principer förvaltningslagen ger uttryck för och antecknar de uppgifter som har betydelse för utgången i ärendet och som därigenom ger den spårbarhet och öppenhet som eftersträvas.

Till de två aktuella granskningsärendena fogades en gemensam reservation (s, v och mp).

I sammanhanget kan även nämnas att regeringen, mot bakgrund av frågor som utskottet ställde i granskningsärendet om regeringens utnämning av generaldirektör för Svenska kraftnät, framhöll (se bet. 2008/09:20 s. 136–137 samt bilaga A2.11.3) dels att tjänstetillsättningsärenden inte i sak skiljer sig från andra ärendetyper såvitt avser akten, dels att Regeringskansliet årligen rekryterar 700–800 medarbetare, och det utöver förvaltningslagens bestämmelser bl.a. är hanteringen av detta processflöde som legat till grund för övervägandena om vilka uppgifter som ska tillföras en akt i ett ärende om rekrytering av en myndighetschef. Vidare uppgavs att man normalt lägger kravprofilen, annonsen, inkomna intresseanmälningar och en kopia av regeringsbeslutet i akten, men att det, om en rekrytering genomförs utan föregående intresseannonsering, av naturliga skäl varken finns annons eller vidhängande intresseanmälningar. Därtill angavs att om Regeringskansliet har samarbetat med ett externt rekryteringsstöd sparas upphandlingsunderlaget och i förekommande fall annat från rekryteringsstödet överlämnat underlag i ärendet, och utöver dessa handlingar görs från fall till fall en prövning av om det finns annat underlag, t.ex. spontanansökningar, som bör tillföras akten. Slutligen anfördes i promemorian att det ytterst är departementets expeditionschef som avgör vad som ska tillföras akten.

Budgetpropositioner för 2008–2010

Regeringen angav i budgetpropositionen för 2008 att det fr.o.m. regeringens tillträde i oktober 2006 regelmässigt tas fram kravprofiler som ligger till grund för varje rekrytering av myndighetschefer och att kravprofilen sedan ska biläggas akten för respektive anställningsbeslut av myndighetschefer som tillträtt sin anställning under 2007 eller senare. Vidare uttalade regeringen i propositionen att det inför anställning av en ny myndighetschef ska vara mer regel än undantag att befattningen annonseras ut (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.4).

Regeringen har i budgetpropositionen för 2009 förklarat att upprättandet av en kravprofil numera är den naturliga startpunkten vid varje rekrytering (prop. 2008/09:1 utg.omr. 2 avsnitt 5.5). Enligt budgetpropositionen har annonsering blivit huvudregel vid val av sökkanal. Vidare anges i regeringens proposition dels att en upphandling av externt rekryteringsstöd har genomförts, dels att en utredning med uppdrag att pröva möjligheterna till en särskild sekretessreglering vid rekrytering av myndighetschefer har tillsatts. Regeringen bedömer att den under 2009 kommer att ta ställning till behovet av en särskild sekretessreglering i syfte att öka rekryteringsunderlaget (se nedan).

I budgetpropositionen för 2010 anges att regeringen i en skrivelse under hösten 2009 kommer att redovisa reformeringen av utnämningspolitiken (prop. 2009/10:1 utg.omr. 2 avsnitt 5.5, se även nedan).

Proposition om sekretess i vissa anställningsärenden

Den 5 november 2009 beslutade regeringen om proposition 2009/10:56 Sekretess i vissa anställningsärenden. I propositionen föreslås bl.a. att sekretess ska införas i ärenden om anställning av myndighetschefer vid förvaltningsmyndigheter som lyder omedelbart under regeringen.

I propositionen framhåller regeringen att konstitutionsutskottets tillsyn och granskning av regeringens anställning av myndighetschefer borde underlättas genom det nya öppna anställningsförfarande som numera tillämpas, eftersom det dels finns en detaljerad kravprofil att jämföra den anställde chefen mot, dels finns en möjlighet för utskottet att få tillgång till handlingarna från alla dem som har anmält intresse för anställningen. Vidare konstaterar regeringen att de bestämmelser som föreslås i propositionen inte påverkar utskottets möjligheter att genomföra sin granskning då det följer av 10 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till riksdagen.

Regeringens skrivelse om utnämningspolitiken

Regeringen beslutade den 8 oktober 2009 om skrivelse 2009/10:43 Utnämningspolitiken. Med avseende på kravprofiler framgår av skrivelsen bl.a. att kravprofilen är det dokument som inleder varje rekryteringsprocess, oavsett om befattningen i fråga annonseras ut eller inte, samt att ansvaret för att en kravprofil upprättas ankommer på det departement som ansvarar för den myndighet för vilken regeringen rekryterar en ny chef. Därtill bedömer regeringen i skrivelsen att kravprofilen bör innehålla såväl specifika krav utifrån verksamhetens behov som generella krav såsom dokumenterat god ledarskapsförmåga och god kommunikativ förmåga (s. 20).

Med avseende på aktbildning anges i skrivelsen bl.a. att den kravprofil som legat till grund för en rekrytering numera alltid läggs i akten. Därtill anförs i skrivelsen att om anställningen har föregåtts av en intresseannonsering ligger också annonsen och de intresseanmälningar som kommit in i akten, tillsammans med uppgifter om i vilka medier annonsen har publicerats. För det fall en extern rekryteringskonsult deltagit i rekryteringsprocessen sparas även de handlingar som upprättats med anledning av detta ärende (s. 24–25).

Med avseende på tiden för beredning av anställningsärenden anges i skrivelsen att den i genomsnitt har uppgått till cirka fyra månader från sista dagen för en intresseanmälan till dagen för regeringsbeslutet, även om variation förekommit. Om även den tid inkluderas som krävs för att upprätta en kravprofil, pröva om en viss rekrytering ska föregås av annonsering, vidta de administrativa åtgärder som krävs för att publicera en annons samt bestämma skälig tid för intresserade att komma in med intresseanmälningar uppgår den genomsnittliga totala tiden för en rekryteringsprocess till omkring ett halvår (s. 19).

Vad gäller externt rekryteringsstöd bedömer regeringen att ett sådant stöd vid vissa tillfällen kan behöva komplettera beredningsorganisationen i Regeringskansliet i syfte att ytterligare öka kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen. I skrivelsen anges att det i takt med att alltmer omfattande och komplicerade uppgifter läggs på myndigheterna finns anledning att förfina det sätt på vilket regeringen arbetar för att hitta de bäst lämpade myndighetscheferna. Mot denna bakgrund kan det finnas goda skäl för regeringen att konsultera ett externt rekryteringsstöd. Stödet kan bestå av ett hel- eller delansvar för själva rekryteringsprocessen, ett uppdrag att utifrån kravprofilen genomföra en hel sökprocess (s.k. search) eller ett uppdrag att bistå med en andra bedömning (s.k. second opinion). I skrivelsen anges dels att syftet med att anlita ett externt rekryteringsstöd är att ytterligare kunna fördjupa och förfina beslutsunderlaget inför en kommande chefsrekrytering, dels att det är regeringen som ansvarar för och beslutar om vem som anställs som myndighetschef. Därtill bedömer regeringen att det inte föreligger något självändamål i att utnyttja ett externt rekryteringsstöd och att kostnaden för detta kan uppgå till avsevärda belopp, varför nyttan av ett externt stöd alltid måste ställas mot behovet i det enskilda fallet (s. 24).

Avgränsningen av utredningen i granskningsärendet

Utskottets granskning av regeringens dokumentation i utnämningsärenden grundar sig på en genomgång av samtliga huvudprotokoll för regeringens sammanträden under perioden 1 januari 2008–26 juni 2008. Inom ramen för denna genomgång har vissa tjänstetillsättningsärenden^{1
[ Följande typer av regeringsärenden som rör tjänstetillsättning har inte medtagits: anställning som rektor; förordnande ledamöter av Lagrådet; fortsatt anställning som landshövding eller som generaldirektör och chef för myndighet; utnämning av domare vid domstol; ärende om ställning som ambassadör; förordnande om samt förlängning av förordnande som sändebud till andra länder; nominering av svensk kandidatur till kommittéer e.d. inom mellanfolkliga organisationer; utseende av ledamöter i kommittéer e.d. med anknytning till mellanfolkliga organisationer; anställning som generaldirektör (med undantag av generaldirektörer som anställts med uppgift att förbereda och genomföra bildandet av en myndighet och som därefter förväntas utses av regeringen som den nybildade myndighetens chef, jfr skr. 2009/10:43 s. 17f.), överdirektör, departementsråd, rättschef och expeditionschef inom Regeringskansliet; anställning som länsöverdirektör, länspolismästare, länsråd eller landsarkivarie vid myndighet; förordnande som inspektör inom Regeringskansliet; förordnande av ledamot i insynsråd vid myndighet; beslut om vikariat som generaldirektör och chef för myndighet; beslut om anställningsvillkor för generaldirektör (exempelvis avtal om tjänstebil) samt förordnande av ledamot eller ordförande i styrelser för nationella centrum och institut. Vidare har ärenden förtecknade i underprotokollens B-serie ej granskats.]} valts ut, och akterna för dessa ärenden har gåtts igenom. Följande 35 tillsättningsärenden har granskats: anställning av riksåklagare, rikspolischef, direktörer för Svenska institutet i Alexandria samt Granskningsnämnden för radio och TV, överdirektör vid Totalförsvarets pliktverk, generaldirektörer för Domstolsverket, Folke Bernadotteakademin, Myndigheten för utländska investeringar i Sverige (ISA), Institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete (Sadev), Statens räddningsverk, Socialstyrelsen, Läkemedelsverket, Statskontoret, Premiepensionsmyndigheten, Boverket, Strålsäkerhetsmyndigheten, Banverket, Affärsverket svenska kraftnät, Statens energimyndighet, Elsäkerhetsverket, Bolagsverket, Rikstrafiken, Patent- och registreringsverket, Institutet för språk och folkminnen, Riksutställningar, Arbetsförmedlingen samt i Regeringskansliet, landshövdingar i Västra Götalands, Gävleborgs, Västerbottens, Örebro, Blekinge samt Jämtlands län, överintendenter för Naturhistoriska riksmuseet samt Livrustkammaren och Skoklosters slott med Stiftelsen Hallwylska museet.

Vid genomgången av akterna för de ovannämnda 35 tjänstetillsättningsärendena gjorde utskottet vissa allmänna iakttagelser avseende bl.a. dokumentation av kravprofiler, externt rekryteringsstöd samt intresseannonsering och intresseanmälningar (se bilaga 10.1).

Promemoria från Regeringskansliet

Mot bakgrund av bl.a. ovannämnda iakttagelser och regeringens uttalanden i skrivelse 2009/10:43 Utnämningspolitiken begärde utskottet genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet svar på ett antal frågor med avseende på dokumentation och aktbildning i tjänstetillsättningsärenden. Frågorna som utskottet begärde svar på berörde dels tidpunkter för när i beredningsprocessen av de granskade tjänstetillsättningsärendena kravprofiler hade upprättats, dels eventuell avsaknad av kravprofiler, dels avsaknad i akter av offert och avtal i de fall externt rekryteringsstöd användes samt av annonser och intresseanmälningar, dels riktlinjer eller rutiner inom Regeringskansliet i tjänstetillsättningsärenden i fråga om information som lämnas av externt rekryteringsstöd och andra erhållna eller inhämtade uppgifter av betydelse för utgången av dessa ärenden.

Som svar har den 17 november 2009 översänts en promemoria upprättad inom Finansdepartementet (bilaga 10.2). Nedan redovisas relevanta delar av detta svar.

Upprättande och dokumentation av kravprofiler

Avseende tidpunkten i beredningsprocessen när en kravprofil upprättas anges i promemorian, förutom hänvisningar till regeringens tidigare uttalanden i skrivelse 2009/10:43, att det bör understrykas att även om en kravprofil är daterad ett visst datum har denna handling dessförinnan beretts i Regeringskansliet och att den tid det tar att bereda en kravprofil varierar från fall till fall.

Vidare anförs följande i promemorian angående de tre exempel som lyfts fram där det förflöt förhållandevis kort tid mellan upprättandet av kravprofilen och regeringsbeslutet: I fallet med utnämningen av riksåklagaren anges, mot bakgrund av att regeringen den 19 december 2007 fattade beslut om att utse dåvarande riksåklagaren till president i Svea hovrätt, att arbetet med att ta fram en kravprofil för nästa riksåklagare inleddes omedelbart och att kravprofilen blev klar den 1 februari 2008. I promemorian uppges vidare att med hänsyn tagen till jul- och nyårsledigheter i Regeringskansliet bereddes kravprofilen de facto under ca tre veckor i januari 2008 och att det med tanke på verksamhetens behov var mycket viktigt att Åklagarmyndigheten hade en ordinarie riksåklagare på plats i samband med att företrädaren lämnade sitt uppdrag.

Vad gäller utnämningen av chefen för Folke Bernadotteakademien anges dels att det när en ny chef skulle rekryteras omedelbart inleddes ett arbete med att upprätta en kravprofil, dels att det eftersom rekryteringen kom att genomföras utan föregående intresseannonsering förflöt relativt kort tid mellan den tidpunkt då beredningen av kravprofilen slutfördes och regeringen beslutade i ärendet.

I fråga om tillsättningen av myndighetschefen för Rikstrafiken framgår av promemorian att rekryteringen skedde utifrån verksamhetens behov. Mot bakgrund av regeringens beslut den 29 april att dels inrätta en ny myndighet, Transportstyrelsen (jfr dir. 2008:45), dels anställa generaldirektören för Rikstrafiken med uppdrag att inrätta den nya myndigheten upprättades det en kravprofil, och relativt kort tid därefter utsågs den dåvarande generaldirektören för Järnvägsstyrelsen till ny myndighetschef för Rikstrafiken.

Vad gäller avsaknad av kravprofiler i sju av de granskade akterna framhålls i promemorian att även om granskningen visat att sju akter saknar kravprofil innebär detta inte att kravprofiler saknas.

När det gäller akten för anställningsärendet som gällde direktören vid Svenska institutet i Alexandria anges dels att anställningen hanterats som en chefsrekrytering inom utrikesförvaltningen, vilken inleds med att en kravprofil i form av en utlysning för den aktuella befattningen upprättas, dels att utlysningen av befattningen finns i akten.

I fråga om akten för tillsättningen av generaldirektören vid Totalförsvarets pliktverk anges dels att ärendet avser en anställning som överdirektör men att samme person även förordnades som vikarierande generaldirektör och chef för myndigheten, dels att det mot bakgrund av de pågående övervägandena om det militära pliktsystemets bestånd var oklart huruvida myndigheten över huvud taget skulle bestå eller hur myndigheten annars skulle påverkas av en kommande reform. Slutligen uppges i promemorian att anställningen således inte avsåg anställning som ordinarie myndighetschef och att någon kravprofil inte upprättades.

När det gäller utnämningen av generaldirektören vid Statens räddningsverk anges i promemorian att någon kravprofil aldrig upprättades eftersom det vid den tidpunkten var beslutat att myndigheten skulle avvecklas och delvis föras över till den nya Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Vad gäller kravprofilen för anställningen som generaldirektörer vid Boverket framgår av promemorian att det finns flera akter i ärendet och att kravprofilen förts till en akt och att regeringsbeslutet förts till en annan akt.

Avseende kravprofilen för anställningen av Socialstyrelsens generaldirektör anges i promemorian att denna på grund av ett förbiseende inte förts till ärendets akt utan funnits i personakten för generaldirektören samt kommer att tillföras akten för anställningsärendet.

Gällande kravprofilen för anställningen av Arbetsförmedlingens generaldirektör anges i promemorian att denna hållits ordnad på Arbetsmarknadsdepartementets administrativa sekretariat.

I fråga om kravprofilen för anställningen som generaldirektör vid Strålsäkerhetsmyndigheten uppges i promemorian att någon kravprofil inte upprättades inför anställningen.

Dokumentation av externt rekryteringsstöd

Såvitt avser avsaknaden i akter av offerter och avtal i de fall externt rekryteringsstöd (konsultstöd) användes framhålls i promemorian att dessa dokument bör föras till akten efter avslutat uppdrag och det förekommer att avtal med externt rekryteringsstöd diarieförs som ett annat ärende än det egentliga anställningsärendet. Vidare anges att om så sker bör hänvisningar till den andra akten finnas i akten med regeringens beslut. Regeringen anför därtill att även om konstitutionsutskottets granskning visat att akten med regeringsbeslutet inte alltid innehåller offerter och avtal med ett externt rekryteringsstöd innebär detta således inte att dessa underlag saknas i de aktuella anställningsärendena.

Därtill framgår av promemorian att det i fråga om avtal med externt rekryteringsstöd vid rekryteringen av generaldirektören vid Myndigheten för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete (Sadev) inte kan återfinnas något underskrivet avtal.

I fallen med rekryteringarna av generaldirektörer vid Premiepensionsmyndigheten och Boverket gäller att avropsavtalen för de anlitade externa konsulterna finns i separata akter. I sammanhanget framhålls även att någon offert inte lämnas vid avrop från ramavtal.

När det gäller handlingar om konsultstöd vid rekryteringarna av generaldirektörer för Banverket, Transportstyrelsen, Patent- och registreringsverket och Arbetsförmedlingen framgår av promemorian att dessa har diarieförts i separata akter.

I akten gällande anställningsärendet av generaldirektören för Elsäkerhetsverket anges i promemorian att både offert och faktura från konsulten saknas men att dessa båda dokument hålls ordnade på annat sätt i Näringsdepartementet. Därtill anges att avtalen med rekryteringskonsulterna i det sistnämnda ärendet samt i anställningsärendet av generaldirektören för Affärsverket svenska kraftnät slöts muntligen genom företrädare för Regeringskansliet, vilket är skälet till att skriftliga avtal saknas i akterna.

Vad gäller avtal med konsultstöd i samband med rekryteringarna av överintendenter för Naturhistoriska riksmuseet och för Livrustkammaren, generaldirektörer för Institutet för språk och folkminnen och för Riksutställningar och direktör för Granskningsnämnden för Radio och TV anges i promemorian att Regeringskansliet saknade ramavtal för rekryteringstjänster inom rekryteringsområdet Myndighetschefer m.fl. och att Kulturdepartementet kontaktade Regeringskansliets upphandlingssektion med förfrågan om möjlighet till direktupphandling av tjänsten ”second opinion”. Mot bakgrund av dels bedömningen att de företag med vilka Regeringskansliet hade ramavtal gällande rekryteringstjänster för chefsbefattningar i Regeringskansliet var kvalitetssäkrade, dels tidigare goda erfarenheter valde departementet bland dessa företag och lämnade muntliga förfrågningar till dessa. I promemorian anges att tjänsterna offererades till samma pris som angavs i avtal om rekryteringstjänster för chefsbefattningar i Regeringskansliet och att inga skriftliga offerter finns att arkivera i akten. Vidare framgår av promemorian att konsultavtalen saknas i akterna för ovan nämnda rekryteringsärenden eftersom de tecknade avtalen inte har diarieförts med rekryteringsärendenas respektive diarienummer. Anledningen till detta är enligt regeringen att konsultavtalen arkiveras först efter det att fakturering och betalning av utförd tjänst skett, vilket kan ske efter att regeringen fattat beslut om anställning av en myndighetschef. Av promemorian framgår i vilka akter konsultavtalen registrerats.

Dokumentation av annonser och intresseanmälningar

I fallet med rekryteringen av generaldirektör för Domstolsverket anges i promemorian att kopior av annonsen dels förvaras hos registratorn på Justitiedepartementet, dels förvarats i akten under handläggningen av ärendet, och att en kopia av annonsen borde ha funnits i den arkiverade akten.

När det gäller annonser och intresseanmälningarna vid rekryteringar av generaldirektörer vid Myndigheten för utländska investeringar i Sverige (ISA) och Sadev respektive en direktör till Svenska institutet i Alexandria framgår av promemorian att akterna innehåller bl.a. förteckningar över samtliga sökande till befattningarna och att intresseanmälningarna från andra sökande förvaras hos respektive departements personalenheter.

Vad gäller intresseanmälningar med anledning av rekryteringar av chefer till Socialstyrelsen respektive Läkemedelsverket uppges i promemorian att samtliga inkomna intresseanmälningar i båda ärendena finns förvarade hos registratorn, dock inte i de aktuella akterna. Av promemorian framgår att rutinen i Socialdepartementet är att förvara ansökningar och intresseanmälningar i särskilda aktkartonger i arkivet. Detta är i enlighet med Regeringskansliets föreskrifter 2006:09, av vilka framgår att ansökningshandlingar från sökanden som inte erhållit den sökta befattningen gallras efter två år.

Avseende annons vid rekrytering av generaldirektör vid Statskontoret anges i promemorian att det p.g.a. ett förbiseende inte fördes in någon annons i ärendets akt.

När det gäller hanteringen av annons och intresseanmälningar vid rekryteringen av generaldirektör för Boverket anges i promemorian att det finns flera akter i ärendet samt att intresseanmälningar från övriga sökande förvaras ordnade hos registratorskontoret på Miljödepartementet.

I fallet med annonsen vid rekryteringen av generaldirektören vid Banverket framgår av promemorian att det borde ha funnits en annons i akten. Därtill anges att akten vid ett flertal tillfällen har lämnats ut till både allmänhet och riksdagen, och att det inte kan hållas för omöjligt att annonsen därigenom vid något tillfälle förkommit. Enligt promemorian hålls samtliga annonser i rekryteringar av generaldirektörer ordnade på annat sätt i Näringsdepartementet.

Vad gäller annonser vid rekryteringarna av generaldirektör för Institutet för språk och folkminnen respektive överintendent för Naturhistoriska riksmuseet anges att dessa annonser finns i respektive akt.

I fallet med rekryteringen av generaldirektör vid Arbetsförmedlingen uppges i promemorian att annonsen hållits ordnad på Arbetsmarknadsdepartementets administrative sekretariat.

Dokumentation av information i utnämningsärenden

Vad gäller dokumentation av information som lämnas av externt rekryteringsstöd och andra erhållna eller inhämtade uppgifter av betydelse för utgången av tjänstetillsättningsärenden framgår av promemorians svar att förvaltningens principer tillämpas även i dessa ärenden. I akten läggs sådan information som har betydelse för ärendets utgång, t.ex. kravprofilen, annonsen, ansökningshandlingar och eventuella upphandlingsunderlag. Vidare anges i promemorian att det i detta avseende inte föreligger någon principiell skillnad i de fall externa rekryteringskonsulter har anlitats.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis understryka värdet av att man i regeringsärenden, också utnämningsärenden, följer de principer förvaltningslagen ger uttryck för och bl.a. antecknar uppgifter som har betydelse för utgången i ärendet. Om så görs bidrar det till öppenhet och transparens i utnämningsärenden och det skapas bättre förutsättningar för utskottet att granska regeringens utövande av utnämningsmakten.

Utskottet kan här notera regeringens målsättning att utnämningspolitiken ska präglas av förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet. Kravprofiler som legat till grund för rekryteringar ska enligt regeringen alltid läggas i akterna. Detsamma gäller annonser och intresseanmälningar, uppgifter om i vilka medier annonserna har publicerats samt handlingar som upprättats med anledning av att en extern rekryteringskonsult deltagit i rekryteringsprocessen. Ett införande av nämnda rutiner leder enligt utskottet till ökad öppenhet och transparens i utnämningsärenden och förbättrade förutsättningar för konstitutionsutskottets granskning.

Den nu genomförda granskningen ger vid handen att de införda rutinerna för dokumentation och aktbildning i utnämningsärenden dels i några av de granskade ärendena inte har följts fullt ut, dels i vissa avseenden förefaller tillämpas på olika sätt i olika departement. Bland annat förekommer att kravprofil och dokumentation av externt rekryteringsstöd saknas i akten. Det kan även nämnas att kravprofiler och handlingar om externt rekryteringsstöd i vissa fall förvaras i en annan akt än den som innehåller själva utnämningsärendet.

Utskottet förutsätter att regeringen och ansvariga statsråd ser över detta och ser till att rutinerna får erforderligt genomslag och tillämpas på likartat sätt i hela Regeringskansliet.

11 Frågeinstituten

Ärendet

Konstitutionsutskottet har genomfört en översiktlig granskning av de s.k. frågeinstituten: interpellationer samt skriftliga och muntliga frågor. Granskningen omfattar en statistisk genomgång av institutens utveckling över tid. I genomgången ingår bl.a. uppgifter om antal besvarade interpellationer, överlämnande av interpellationer mellan statsråd, svarstider och tidsåtgång för interpellationsdebatter och frågestunder. Vidare ingår en historisk genomgång med inriktning på frågeinstitutens grundläggande syfte och funktion i det konstitutionella systemet samt en redogörelse för vad utskottet tidigare i sin granskning uttalat i olika hänseenden vad gäller regeringens befattning med frågeinstituten.

Gällande ordning

Regeringsformen

I 12 kap. 5 § regeringsformen stadgas att riksdagsledamot, i enlighet med bestämmelser i riksdagsordningen, får framställa interpellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning. Bestämmelsen har med avsikt givits en allmänt hållen formulering för att inte lägga hinder i vägen för eventuella reformer av riksdagsarbetet (prop. 1973:90 s. 426 f.), och de bestämmelser man hänvisar till, vilka placerats i riksdagsordningens 6 kap., reglerar frågeinstitutens närmare användning (s. 428). Bestämmelserna i regeringsformen har inte ändrats sedan dess tillkomst.

Riksdagsordningen

De bestämmelser om frågeinstitutens närmare användning som tagits in i riksdagsordningen har genom åren varit föremål för ett antal utredningar och ändringar. I det följande redovisas nu gällande bestämmelser, vilka sedan 1996 i stor utsträckning lämnats oförändrade i sak.

Interpellation

Enligt 6 kap. 1 § riksdagsordningen ska en interpellation ha ett bestämt innehåll och vara försedd med en motivering. Talmannen beslutar att en interpellation får framställas. Om talmannen anser att en interpellation strider mot grundlag eller riksdagsordningen, ska han eller hon vägra tillstånd till att interpellationen framställs och ange skäl för detta beslut. Om kammaren ändå begär att interpellationen ska få framställas ska talmannen hänvisa frågan till konstitutionsutskottet för avgörande. Talmannen får inte vägra tillstånd till interpellationen om utskottet har förklarat att den inte strider mot grundlag eller riksdagsordningen. En interpellation besvaras av ett statsråd inom två veckor från det att den överlämnats till statsrådet, såvida inte kammaren gör ett uppehåll i sitt arbete under tvåveckorsperioden. I ett sådant fall förlängs svarstiden med vad som motsvarar uppehållet. Om ett svar inte lämnas inom denna tid ska statsrådet meddela riksdagen varför svaret uteblir eller anstår. Ett sådant meddelande får inte följas av överläggning. Slutligen föreskrivs att en interpellation faller om den inte har besvarats vid det riksmöte då den väcktes.

Förutom huvudbestämmelsen (6 kap. 1 §) finns de tre tillhörande tilläggsbestämmelserna, 6.1.1, 6.1.2 och 6.1.3. I tilläggsbestämmelserna regleras frågor av mer praktisk karaktär, t.ex. att en interpellation lämnas in till kammarkansliet och vilka debattregler som gäller specifikt för interpellationsdebatter.

Frågor

Enligt 6 kap. 2 § riksdagsordningen ska en fråga vara muntlig eller skriftlig. Den ska ha ett bestämt innehåll.

6 kap. 3 § riksdagsordningen stadgar att en muntlig fråga framställs vid en frågestund som anordnas i kammaren. Den besvaras omedelbart av ett statsråd. Talmannen beslutar om vem som ska få ordet vid en frågestund. Talmannen får besluta om en begränsning av anförandena till längst en minut.

Förutom huvudbestämmelsen (6 kap. 3 §) finns även en tillhörande tilläggsbestämmelse, 6.3.1. I tilläggsbestämmelsen regleras när frågestund ska anordnas och hur Regeringskansliet ska anmäla vilka statsråd som kommer att närvara vid en frågestund.

Enligt 6 kap. 4 § riksdagsordningen får en skriftlig fråga vara försedd med en kort inledande förklaring. Talmannen beslutar att en skriftlig fråga får framställas. Om talmannen anser att en skriftlig fråga strider mot grundlag eller riksdagsordningen, ska han eller hon vägra tillstånd till att frågan framställs och ange skäl för detta beslut. Om kammaren ändå begär att frågan ska få framställas ska talmannen hänvisa saken till konstitutionsutskottet för avgörande. Talmannen får inte vägra tillstånd till frågan om utskottet har förklarat att den inte strider mot grundlag eller riksdagsordningen. En skriftlig fråga besvaras skriftligen av ett statsråd.

I tilläggsbestämmelsen 6.4.1 finns reglering angående hur en skriftlig fråga ska lämnas in, talmannens prövning av huruvida en fråga ska få framställas eller inte, hur svaret ska komma riksdagsledamot till handa, svarstid och fördröjningsanmälan från statsråd. I tilläggsbestämmelse 6.4.2 stadgas att skriftliga frågor liksom statsrådens svar på frågorna ska redovisas i riksdagens protokoll.

Utredning i ärendet

Historisk genomgång

Frågeinstitutens syfte och placering i det konstitutionella systemet

Någon utförligare diskussion om syftet med frågeinstituten finns inte i förarbetena till regeringsformen och riksdagsordningen (bet. KU 1980/81:25 s. 149). Varken Författningsutredningen (SOU 1963:16–19) eller Grundlagberedningen (SOU 1972:15), vars utredningar kom att ligga till grund för den konstitutionella reform som genomfördes i början och mitten av 1970-talet, redovisade några längre resonemang i frågan och sådana saknades även i den sedermera framlagda propositionen om en ny regeringsform och ny riksdagsordning (prop. 1973:90).

Det kan dock konstateras att de förslag som presenterades av Författningsutredningen, Grundlagberedningen och till sist i grundlagspropositionen alla innehöll en lösning där frågeinstituten behandlades i en egen paragraf i den nya regeringsformen för att sedan närmare regleras genom bestämmelser i den nya riksdagsordningen (SOU 1963:17 s. 463 f., SOU 1972:15 s. 208 f. och prop. 1973:90 s. 427 f.). Vidare innebar alla dessa förslag att den aktuella paragrafen i regeringsformen skulle ingå i ett kapitel vars rubrik signalerade att det behandlade riksdagens kontrollmakt gentemot regeringen. I Författningsutredningens förslag benämndes det aktuella kapitlet ”Granskning och tillsyn” medan det i Grundlagberedningens förslag och i grundlagspropositionen fick rubriken ”Kontrollmakten”. De relevanta uttalanden som görs bekräftar också att man till stor del såg på frågeinstituten som en del av riksdagens kontrollmakt. Författningsutredningen uttalade bl.a. följande: ”En av riksdagens centrala uppgifter är nämligen att utöva kontroll över regeringen, och frågeinstituten ingår, som ovan angivits, som ett ingalunda oväsentligt led i denna kontrollerande verksamhet” (SOU 1963:17 s. 464). Grundlagberedningen uttalade i sin tur gällande sin föreslagna paragraf i regeringsformen att ”Liksom FU anser beredningen, att frågeinstitutens karaktär av politiska kontrollmedel bör medföra att allmänna bestämmelser om instituten tas in i förevarande kapitel” (SOU 1972:15 s. 208). I anslutning till sitt förslag till 6 kap. i en ny riksdagsordning uttalade Grundlagberedningen även följande: ”Frågeinstitutens betydelse kan för närvarande sägas ligga i de möjligheter de ger riksdagen, särskilt oppositionen, till information, till debatt, till framförande av skilda intressen, till initiativ och till kritik av regeringen” (s. 287). Grundlagspropositionen är mer kortfattad, och man stannade där vid uttalandet att ”Spörsmålsinstitutet fyller inom det parlamentariska systemet en viktig funktion genom de möjligheter som det ger riksdagen till information och debatt” (prop. 1973:90 s. 427 f.), en funktion som i och för sig kan sägas medföra kontroll även om det här inte uttalas explicit. I det allmänna uttalande, angående hela det blivande 12 kap. i nya regeringsformen, som justitieministern gjorde i sin specialmotivering sade han sig dock dela Grundlagberedningens uppfattning om vilka institut som bör innefattas i kontrollmakten (s. 414 f.).

Konstitutionsutskottet har i ett granskningsbetänkande kort efter den nya regeringsformens och riksdagsordningens ikraftträdande (bet. KU 1977/78:35) angående frågeinstituten uttalat att ”Ett led i riksdagens kontrollmakt är det s.k. frågeinstitutet enligt vilket riksdagsledamot har rätt att ställa interpellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning (12 kap. 5 § RF)” (s. 16).

Närmare om regleringen som följde med den nya regeringsformen

År 1972 avlämnade Grundlagberedningen sitt slutbetänkande med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning (SOU 1972:15), efter att sedan 1966 arbetat med en fortsatt utredning av författningsfrågan. Beredningens förslag gällande hur regleringen av frågeinstituten skulle inordnas i den nya konstitutionella strukturen innebar, som ovan nämnts, att man i den nya regeringsformen skulle ha ett stadgande med en mer allmän formulering samt en hänvisning till närmare bestämmelser, vilka skulle placeras i riksdagsordningen. I specialmotiveringen till sitt föreslagna 11 kap. i regeringsformen uttalade beredningen ”att frågeinstitutens karaktär av politiska kontrollmedel bör medföra att allmänna bestämmelser om instituten tas in i förevarande kapitel” (s. 208), samtidigt som man föreslog att paragrafen i regeringsformen utformades ”så allmänt att den inte lägger hinder i vägen för eventuella reformer av riksdagsarbetet” (s. 208). I den sedermera framlagda grundlagspropositionen hade justitieministern inget att invända gentemot denna strukturella lösning och det allmänna stadgandet placerades här i 12 kap. 5 § regeringsformen medan de närmare bestämmelserna om frågeinstitutens användning fick sin plats i 6 kap. riksdagsordningen, alltså den struktur som än i dag är gällande.

Förutom att vara en del av det nya strukturella upplägget så innebar det nya stadgandet i 12 kap. 5 § regeringsformen även en materiell förändring. I den gamla regeringsformens 90 § hade det nämligen funnits ett förbud för kamrarna och utskotten att behandla – utom då grundlagarna särskilt föreskrev det – ”frågor om ämbets- och tjänstemäns till- och avsättande, regerings- och domaremakternas beslut, resolutioner och utslag, enskilda medborgares och korporationers förhållanden, eller verkställigheten av någon lag, författning eller inrättning”. Något som även ansågs innebära ett förbud mot att framställa frågor och interpellationer av detta slag till statsråd (bet. KU 1980/81:25 s. 150). Förbudet tillämpades i praktiken så att spörsmål eller överläggning inte tilläts beträffande ett konkret fall, medan samma fall kunde åberopas som exempel vid diskussion om en allmän princip som berördes av fallet (s. 150). I det förslag som Grundlagberedningen nu hade presenterat sades en utgångspunkt för regleringen vara att statsråden skulle svara inför riksdagen för hela sin ämbetsutövning och en riksdagsledamot föreslogs därmed få ”framställa interpellation eller fråga till minister angående dennes ämbetsutövning” (SOU 1972:15 s. 31). Detta innebar att vad som ansågs tillhöra statsrådets ämbetsutövning nu föreslogs bli det som ställde upp gränserna för vad som fick bli föremål för interpellation eller fråga snarare än de begränsningar som tidigare haft sin grund i regeringsformens 90 § (s. 208). Något hinder att ta upp enskilda regeringsärenden till granskning genom interpellation eller fråga borde inte finnas. I motsatt fall kunde man enligt beredningen befara att man skulle motverka strävandena att låta konstitutionsutskottets granskning få teknisk-administrativ snarare än politisk inriktning.

Åtgärder och avgöranden av särskilda ärenden av andra myndigheter än regeringen skulle enligt beredningen (s. 208) inte få göras till föremål för interpellation eller fråga. Den fick gälla endast den befattning som ministern hade tagit eller borde ha tagit med ärendena eller med de föreskrifter som reglerar handläggningen av dem. Beträffande domstolars och andra rättstillämpande myndigheters avgöranden innebar detta enligt beredningen att ingenting annat kunde tas upp i en interpellation eller fråga än statsrådets åtgärder med och inställning till de föreskrifter som reglerar handläggningen eller avgörandet av ärendena.

Värt att här notera är att redan Författningsutredningen i sitt slutbetänkande (SOU 1963:17) hade föreslagit en viss utvidgning av det område som spörsmål skulle få avse genom att röra sig bort från de begränsningar som 90 § i gamla regeringsformen förut hade satt upp. Utredningen menade nämligen att bestämmelserna avseende frågeinstituten borde ändras för att överensstämma med den moderna parlamentarismens syn på förhållandet mellan regering och riksdag, ett sammanhang där frågeinstituten skulle ses i sin egenskap som en del av riksdagens kontrollmakt gentemot regeringen (s. 464). Men samtidigt diskuterade man vilka begränsningar som var nödvändiga och uttalade då bl.a. att ”Såsom angivits i motiven till 4 kap. 10 § är det emellertid en för vårt land karakteristisk princip, att å ena sidan förvaltningstjänstemännen är straffrättsligt ansvariga för sina beslut, medan å andra sidan regeringens parlamentariska ansvar icke omfattar underordnade myndigheters avgöranden” (s. 465).

I grundlagspropositionen (s. 428) instämde justitieministern i Grundlagberedningens synpunkter och uttalade att också han fann ”det principiellt riktigt att regeringsledamöternas hela ämbetsutövning kan bli föremål för granskning och meningsutbyte i riksdagen via interpellationer och frågor” (s. 428). Han underströk emellertid samtidigt den begränsning av spörsmålsinstitutets användningsområde som följer av att spörsmål skulle avse statsråds ämbetsutövning. Endast regeringens eller enskilt statsråds beslut och åtgärder eller underlåtenhet att vidta åtgärder som faller under regeringens behörighet skulle få bli föremål för interpellation eller fråga. Andra myndigheters agerande fick inte göras till en huvudsak vare sig i själva spörsmålet eller i den efterföljande debatten. Han tillade att hindret att i interpellation eller fråga direkt till behandling ta upp avgörande av domstol eller annan rättstillämpande myndighet naturligtvis inte fick kringgås på det sättet att ett statsråd tillfrågas om han anser ett visst avgörande lämpligt eller i överensstämmelse med gällande rätt. En annan sak, uttalade justitieministern, är att ett myndighetsbeslut kan få bilda utgångspunkt för en diskussion om behovet av ändring i lag eller annan författning.

Justitieministern ansåg det inte uteslutet att rätten att rikta spörsmål till statsråd också beträffande partsärenden kunde leda till att enskilda personer blev föremål för en uppmärksamhet som skulle kunna upplevas som kränkande. Men han framhöll att också i detta avseende skulle diskussionen i riksdagen vara inriktad på regeringens agerande (s. 428). Direkt kritik mot eller direkta omdömen om enskilda borde inte få förekomma. Han erinrade också om det allmänna förbudet mot otillbörliga uttalanden i förslaget till ny riksdagsordning (RO 2:12).

Genom riksdagsbeslutet att anta en ny regeringsform intogs alltså slutligen bestämmelsen att interpellation och fråga ska avse angelägenhet som angår statsråds ”tjänsteutövning” i RF 12:5 och paragrafens lydelse har sedan dess varit densamma (jfr RF 11:7 och bet. KU 1980/81:25 s. 21 f.).

Konstitutionsutskottets tidigare granskning

Sedan den nya regeringsformen trädde i kraft har konstitutionsutskottet vid ett flertal tillfällen berört olika aspekter av frågeinstituten i sin granskning. Utskottet har i dessa ärenden gjort en rad uttalanden av mer principiell karaktär som, trots att regleringen i riksdagsordningen genomgått ett antal reformer genom åren, fortfarande är relevanta i fråga om regeringens sätt att befatta sig med frågeinstituten. Nedan följer en sammanställning av dessa uttalanden, kategoriserade efter fokus i vederbörande granskningsärende.

Uteblivna svar

I utskottets betänkande KU 1980/81:25, som avlämnades på våren 1981, konstaterades att statsråden besvarar så gott som alla spörsmål som framställs (s. 20), trots att någon skyldighet att svara inte föreligger. Sedan 1975 sades alla interpellationer ha besvarats. Ett förhållande som enligt utskottet (s. 20) skulle ses mot bakgrund av den bestämmelse i nya riksdagsordningen enligt vilken ett statsråd som inte besvarade en interpellation inom fyra veckor, före utgången av denna tid var ålagd att meddela riksdagen muntligt varför svaret uteblev eller anstod.

I en granskningsanmälan som behandlades av utskottet våren 2002 (bet. 2001/02:KU20 s. 29 f.) begärdes att utskottet skulle granska det förhållandet att ett statsråd underlåtit att besvara flera interpellationer av det skälet att statsrådet inom kort skulle avgå. Utskottet uttalade som sin bestämda uppfattning att ett statsråd endast i undantagsfall och om synnerliga skäl föreligger bör kunna avstå från att besvara en interpellation, även om det inte finns någon lagstadgad skyldighet för statsråden att besvara interpellationer. Utskottet ville också understryka att ett statsråd som har aviserat sin avgång ändå har att fullfölja sina förpliktelser som statsråd fram till avgången.

Våren 2004 (bet. 2003/04:KU20 s. 87 f.) uttalade sig utskottet, med anledning av en anmälan, återigen om vilka omständigheter som, enligt utskottet, kan berättiga att ett statsråd avstår från att besvara en interpellation. Utskottet upprepade i huvudsak ordagrant det ovan återgivna uttalandet från 2002.

Svarstider

Tidsutdräkten vid besvarande av interpellationer och frågor togs upp till behandling i 1978 års betänkande (bet. KU 1977/78:35 s. 16 f.). Utskottet uttalade då att det enligt utskottet självfallet är omöjligt att helt undvika vissa tidsöverdrag när det gäller besvarandet av interpellationer och frågor. Det kunde t.ex. vara sjukdomsfall eller utrikes tjänsteresa som nödvändiggjorde en senareläggning av svar, vilket i sin tur sammanhänger med antingen vederbörande statsråds eller frågeställares förhållanden. Man måste även ta hänsyn, fortsatte utskottet, till det stora antalet interpellationer och frågor som förekommit under senare år. Det kan, uttalade utskottet, särskilt under mycket arbetstyngda perioder vara svårt att vid planeringen av kammarens arbete få tid för alla interpellations- och frågedebatter. Utskottet ville dock framhålla angelägenheten av att tidsöverdrag i möjligaste mån undviks. Inte minst ur allmänhetens synpunkt sades det vara av stor vikt att en fråga inte har förlorat sin aktualitet när den besvaras.

Frågan om långa svarstider vid besvarande av interpellationer och frågor togs två år senare åter upp i utskottets granskning (bet. KU 1979/80:50 s. 13 f.). Förutom att hänvisa till den nyligen genomförda granskningen (bet. KU 1977/78:35) och återge delar av det uttalande som då gjordes, sades bl.a. att interpellationer och frågor är ett viktigt instrument för riksdagsledamöterna när det gäller att erhålla information från statsråden i olika aktuella frågor. För att frågeinstituten ska fungera på avsett sätt måste, fortsatte utskottet, interpellationerna och frågorna besvaras så snabbt att informationen inte har förlorat sin aktualitet när svaren lämnas. I sammanhanget ville man också framhålla att det givetvis är önskvärt att frågor och interpellationer i angränsande ämnen, som väcks ungefärligen samtidigt, besvaras gemensamt.

Även i 1981 års granskning behandlades frågan om svarstidernas längd (bet. KU 1980/81:25 s. 19 f.). Mot bakgrund av det ökande antalet spörsmål (interpellationer och frågor) under de senast föregående åren sade sig utskottet vilja lämna en mer omfattande redovisning av statsrådens och departementens befattning med interpellationerna och frågorna i det årets granskning. Förutom att hänvisa till och upprepa delar av vad som uttalats i 1978 och 1980 års granskningar, så uttalade man i fråga om svarstiderna att den fyraveckorsregel, som då gällde för svar på interpellationer, i realiteten kommit att uppfattas som en stark rekommendation både att besvara interpellationerna och att göra det före utgången av nämnda tidsfrist.

Med anledning av en anmälan till konstitutionsutskottet kom frågan om långa svarstider vid besvarande av interpellationer att behandlas i utskottets granskning 2001 (bet. 2001/02:KU10 s. 30 f.). I sin bedömning erinrade utskottet först om att riksdagsledamöternas möjlighet att framställa interpellationer till statsråd är en del av kontrollmakten som ger riksdagens ledamöter insyn i regeringens politiska arbete. Sedan uttalades att huvudregeln enligt riksdagsordningen var att en interpellation ska besvaras inom två veckor, som nu var den tidsgräns som gällde för besvarande av interpellation, från det att den lämnats in. Vidare kunde utskottet konstatera att bestämmelsen, under våren 2001, åsidosatts i fråga om mer än hälften av alla interpellationer. Utskottet ansåg att detta förhållande var anmärkningsvärt och att regeringen inte kunde undgå kritik för detta.

Våren 2005 (bet. 2004/05:KU20 s. 45 f.) berördes återigen frågan om tidsutdräkten vid besvarande av interpellationer inom ramen för konstitutionsutskottets granskning. I sitt ställningstagande hänvisade utskottet då näst intill uteslutande till det uttalande man gjort i 2001 års granskning.

Slutligen behandlades, till följd av en anmälan, frågan om fördröjda interpellationssvar i granskningen våren 2006 (bet. 2005/06:KU20 s. 40 f.), och utskottet uttalade då att andelen sent lämnade interpellationssvar procentuellt sett endast var marginellt förbättrad hösten 2005 jämfört med våren 2001 (se ovan angående denna granskning). När det däremot gällde med hur lång tid interpellationssvaren var försenade hade det dock, enligt utskottet, skett en märkbar förbättring. Slutligen sade utskottet att man förutsatte att regeringen fortsätter att arbeta för att samtliga interpellationssvar ska lämnas inom den tidsfrist som anges i riksdagsordningen.

Överlämnande av interpellation eller fråga mellan statsråd

I 1978 års granskning (bet. KU 1977/78:35 s. 17) uttalade sig utskottet angående vilka avväganden som bör styra vilket statsråd som besvarar en interpellation. Utskottet konstaterade att beträffande både interpellation och fråga tillämpas inte sällan den ordningen att svar lämnas av annan ledamot av regeringen än den till vilken frågeställaren riktat sig. Detta kunde, enligt utskottet, hänga samman med ändringar av ärendefördelningen mellan departementen eller dylikt. När spörsmål riktas till statsministern, fortsatte utskottet, dvs. i sådana fall där vederbörande frågeställare anser det vara av särskild vikt att svar lämnas av regeringens främste företrädare, gör statsministern en motsvarande bedömning. Denna bedömning kunde, enligt utskottet, leda till att statsministern anser att svaret i stället bör lämnas av vederbörande fackminister.

Med anledning av en granskningsanmälan behandlade utskottet i 2003 års granskning (bet. 2002/03:KU30 s. 14 f.) frågan om hur det ska avgöras när en interpellation ställd till statsministern bör överlämnas till ett annat statsråd för besvarande. Utskottet uttalade därvid att det, enligt utskottets uppfattning, är väsentligt att det statsråd vars tjänsteutövning interpellationen angår också besvarar interpellationen. Detta, uttalade utskottet vidare, gäller självfallet också statsministern när frågan gäller övergripande överväganden för regeringens arbete.

Uppträdande i kammaren och svarens innehåll

I utskottets betänkande KU 1980/81:25 (s. 19 f.), som avlämnades på våren 1981, uppmärksammade utskottet bl.a. de konstitutionella begränsningar som finns avseende vad svar på interpellation eller fråga får innehålla. I denna del inledde utskottet med att framhålla att de konstitutionella begränsningar som gäller för innehållet i regeringsbesluten i lika hög grad måste gälla för innehållet i uttalanden som statsråden gör i spörsmålssvaren. Något som enligt utskottet följde av att de ställningstaganden som statsråden ger uttryck för i dessa svar självfallet måste kunna omsättas i grundlagsenliga beslut. Utskottet fortsatte sedan genom att beröra innebörden av 11 kap. 7 § och 12 kap. 5 § regeringsformen i sammanhanget. Förstnämnda paragraf stadgar att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Enligt 12 kap. 5 § regeringsformen ska en interpellation eller fråga som en riksdagsledamot framställer till statsråd avse en angelägenhet som angår statsrådets ”tjänsteutövning”.

Utskottet uttalade att bestämmelsen i 12 kap. 5 § regeringsformen uppenbarligen i första hand riktar sig till riksdagen och dess ledamöter, men att den emellertid också får ses som ett förbud för statsråden att i svar på interpellationer och frågor uttala sig om annat än sin tjänsteutövning. Vidare sade utskottet att det framgick av förarbetena att syftet med nämnda lagrum, i likhet med regeln i 11 kap. 7 § regeringsformen, var att skydda myndigheternas självständighet. De nämnda förarbetena synes dock, fortsatte utskottet, ge ett mer långtgående skydd än 11 kap. 7 § regeringsformen gör.

Utskottet hade även företagit en undersökning av innehållet i svar på interpellationer och frågor. Undersökningen visade att statsråden i de undersökta fallen inte bara iakttog förbudet i 11 kap. 7 § regeringsformen utan också över huvud taget undvek att uttala sig om verksamheten vid olika förvaltningsmyndigheter. Utskottet menade att resultatet av denna undersökning synes avspegla den mer restriktiva inställning till statsrådens rätt att uttala sig om myndigheternas verksamhet som, enligt vad utskottet strax innan uttalat, kommer till uttryck i förarbetena till 12 kap. 5 § regeringsformen. Frånvaron av meningsyttringar i dessa interpellations- och frågesvar, fortsatte utskottet, innebär i allmänhet inte att statsråden också avstår från att redovisa vissa faktiska omständigheter av betydelse för frågeställningen i spörsmålet. Det var enligt utskottets uppfattning en lämplig praxis att statsråden – även i de spörsmålssvar där de inte anser sig böra uttala någon mening – lämnar sakupplysningar i berörda hänseenden, i den mån sådana upplysningar kan antas vara av intresse för frågeställaren.

I utskottets granskning våren 2005 (bet. 2004/05:KU20) behandlade utskottet tre anmälningar som bl.a. hade det sambandet att de alla innehöll påståenden om att statsråd skulle ha lämnat vilseledande eller oriktiga uppgifter i sina spörsmålssvar. I två fall handlade det om interpellationssvar och i ett fall svar på en skriftlig fråga.

I det första ärendet (s. 45 f.) uttalade utskottet, utan att för den skull kommentera huruvida vilseledande uppgifter ansågs ha förekommit i statsrådets svar, att det är respektive statsråd som själv bestämmer hur en interpellation ska besvaras. I de två ytterligare ärendena (s. 50 f. resp. s. 52 f.) föranledde utredningen inte något uttalande från utskottet.

I utskottets granskning våren 2006 (bet. 2005/06:KU20) behandlade utskottet två anmälningar i vilka statsråd kritiserades för sitt uppträdande i kammaren vid besvarande av spörsmål. Det ena ärendet gällde avlämnande av interpellationssvar och det andra gällde svar vid muntlig frågestund.

I det första ärendet (s. 43 f.) ansåg anmälarna att statsrådet, avseende vissa interpellationer, på tvivelaktiga grunder undvikit att lämna fullödiga svar eller delta i debatt. I sitt uttalande påpekade utskottet inledningsvis att det för kammarsammanträden finns bestämmelser i riksdagsordningen. Det är talmannen, fortsatte utskottet, som har att vaka över att dessa bestämmelser följs och att sammanträdena planeras så effektivt som möjligt. Utskottet upprepade sedan sitt uttalande från 2005 med innebörden att det är respektive statsråd som själv bestämmer hur en interpellation ska besvaras.

I det andra ärendet (s. 45 f.) kritiserade anmälaren ett statsråd som, enligt hennes mening, skulle ha underlåtit att besvara en fråga som hon ställt samt avbrutit hennes andra inlägg. I sitt uttalande hänvisade utskottet till vad man uttalat med anledning av det första ärendet (se ovan) och påpekade att det finns bestämmelser om ordningen vid sammanträden i kammaren. Det är talmannen, fortsatte utskottet, som har att vaka över att dessa bestämmelser följs.

I sin granskning under våren 2009 (bet. 2008/09:KU20 s. 35 f.) behandlade utskottet en anmälan där det begärdes att utskottet skulle granska ett statsråds uppträdande vid en interpellationsdebatt då statsrådet, enligt anmälaren, hade lämnat plenisalen under pågående debatt. Dessutom framhöll anmälaren att samma statsråd även tidigare lämnat kammaren under pågående interpellationsdebatt. Utskottet inledde sitt uttalande med att erinra om att interpellationsinstitutet är en viktig del av riksdagens kontrollmakt. Sedan konstaterade utskottet att bestämmelserna i riksdagsordningen uppfyllts då statsrådet lämnat ett svar på interpellationen i kammaren. Utöver detta, fortsatte utskottet, får konstateras att det är talmannen som har att vaka över de bestämmelser som finns om ordningen vid sammanträden i kammaren.

Statistisk genomgång

Den här redovisade statistiksammanställningen avser riksmötena 2002/03–2008/09 och har utformats med avsikten att förmedla dels en grundläggande översikt, dels en statistisk återkoppling till de frågor med anslutning till frågeinstituten som behandlats i konstitutionsutskottets granskning genom åren. Av de tre nuvarande frågeinstituten har interpellationsinstitutet utan tvekan förekommit i störst utsträckning i utskottets granskning. Detta är också en av förklaringarna till att betydligt mer omfattande statistik medtagits över detta institut än för de andra två frågeinstituten.

Interpellationer

När det gäller interpellationsinstitutet kan man konstatera att antalet interpellationer under förra riksmötet uppgick till 598, se tabell 11.1. Detta var något lägre än under motsvarande riksmöte förra mandatperioden, 2004/05, då antalet interpellationer uppgick till 688. Flest interpellationer under den studerade perioden framställdes under 2007/08 års riksmöte, då antalet interpellationer uppgick till 844.

När riksmöten jämförs var för sig kan dock tillfälliga fluktuationer påverka bilden. Ett sätt att minska effekten av sådana fluktuationer är att summera antalet interpellationer för riksmötena under en mandatperiod och sedan jämföra denna siffra med motsvarande siffra för andra mandatperioder för att på så sätt se hur antalet interpellationer eventuellt ändrats över tid.

Utgår man från statistiken i tabellen kan man först konstatera att det fjärde riksmötet i den nuvarande mandatperioden av naturliga skäl inte medtagits. För att få en jämförbar referenssiffra utesluts därför det fjärde riksmötet i den mandatperiod som inleddes med riksmötet 2002/03, dvs. riksmötet 2005/06. Om man i enlighet med detta summerar antalet framställda interpellationer under de tre riksmötena 2002/03–2004/05 och gör samma sak för de tre riksmötena 2006/07–2008/09 så blir resultatet 1 656 respektive 2 137. För att kunna utläsa någon tendens bör även motsvarande siffra för ytterligare en mandatperiod beaktas, dvs. avseende riksmötena 1998/99–2000/01. En sammanräkning visar att det totalt framställdes 1 242 interpellationer under denna period.^{1
[ ”Antal propositioner, motioner, interpellationer och skriftliga frågor” via www.riksdagen.se (2009-09-03).]}

Därmed kan konstateras att det totala antalet framställda interpellationer under de tre första riksmötena ökade med ca 33 % från den mandatperiod som inleddes med riksmötet 1998/99 till den mandatperiod som inleddes med riksmötet 2002/03. Jämför man den mandatperiod som inleddes med riksmötet 2002/03 och den som inleddes med riksmötet 2006/07 ökade sedan denna siffra med ytterligare ca 29 %.^{2
[ Här bör noteras att riksdagsledamöterna fr.o.m. sommaren 2007 tillåtits framställa interpellationer under en större del av sommaren än tidigare. Något som såklart kan ha bidragit till att antalet framställda interpellationer under de tre första riksmötena i nuvarande mandatperiod blev högre. Räknar man bort dessa nya ”sommarinterpellationer” var antalet framställda interpellationer under de första tre riksmötena i nuvarande mandatperiod dock ändå ca 21 % högre än antalet under den föregående mandatperiodens tre första riksmöten.]}

Tabell 11.1 Interpellationsinstitutet riksmötena 2002/03–2008/09

	2002/ 03	2003/ 04	2004/ 05	2005/ 06	2006/ 07	2007/ 08	2008/ 09
Antal ip.	417	551	688	479	695	844	598
Antal återtagna ip.	19	43	35	20	46	75	34
Antal förfallna ip.	2	3	0	0	5	1	1
Antal besvarade ip.	396	505	653	459	644	768	563
Andel överlämnade ip. till annat statsråd av det totala antalet (%)	15,3	13,1	17,4	14,4	10,9	11,4	12,4
Andel fördröjda av de besvarade ip. (%)	42,4	43,0	51,9	45,5	47,2	54,9	48,7
– Andel av de fördröjda svaren som var fördröjda 1–7 dagar (%)	48,8	44,7	51,0	47,4	52,6	36,7	37,2
– Andel av de fördröjda svaren som var fördröjda 8–14 dagar (%)	19,6	33,2	24,2	22,5	22,0	26,1	20,4
– Andel av de fördröjda svaren som var fördröjda 15–21 dagar (%)	14,9	7,8	6,5	13,4	8,9	23,9	13,1
– Andel av de fördröjda svaren som var fördröjda mer än 21 dagar (%)	16,7	14,3	18,3	16,7	16,4	13,3	29,2
Total tidsåtgång för interpellationsdebatter (tim.)	118	163	241	161,5	243	299	219
Genomsnittlig debattid per besvarad interpellation (min.)	17,9	19,4	22,1	21,1	22,6	23,4	23,3

Källor: Årliga statistiksammanställningar från riksdagens kammarkansli (riksmötena 2003/04–2008/09) samt ytterligare enstaka uppgifter från kammarkansliet, uppgifter från Urix och riksdagens årsböcker (riksmötena 2003/04–2007/08).

Av tabellen framgår även bl.a. andel interpellationer som överlämnats mellan statsråden, andelen fördröjda och tidsåtgång för interpellationsdebatter. Vad gäller interpellationer som överlämnats mellan statsråden kan konstateras att det har skett en viss nedgång jämfört med föregående mandatperiod. Störst var andelen överlämnade interpellationer under 2004/05 års riksmöte, då 17,4 % av interpellationerna överlämnades mellan statsråden. För motsvarande riksmöte under nuvarande mandatperiod, 2008/09, är siffran 12,4 %.

Vad gäller fördröjda interpellationssvar har under riksmötena 2002/03–2008/09 andelen varierat mellan 42,4 % (2002/03 års riksmöte) och 54,9 % (2007/08 års riksmöte). Ett visst samband förefaller här finnas med antal framställda interpellationer. Ju större antal interpellationer, desto större andel fördröjda svar. Noteras kan även att av de fördröjda svaren har andelen som var försenade med mer än 21 dagar som regel legat mellan ca 13 och 18 %. Undantaget är 2008/09 års riksmöte, då denna andel var klart högre (29,2 %).

I den förevarande granskningen har även de skäl som statsråd, i enlighet med 6 kap. 1 § riksdagsordningen, har uppgivit under riksmötena 2005/06–2008/09 till att interpellationssvar skulle komma att fördröjas gåtts igenom. I den övervägande majoriteten av fallen har statsråden uppgivit olika typer av resor eller vad som ofta benämns ”sedan tidigare inbokade engagemang” som skäl till varför svaret skulle komma att fördröjas.

Slutligen kan noteras att den genomsnittliga debattiden per besvarad interpellation synes ha ökat med tiden.

Muntliga frågor

Angående de muntliga frågestunderna kan först konstateras att tilläggsbestämmelse 6.3.1 i riksdagsordningen föreskriver att en frågestund anordnas varje torsdag under de veckor som kammaren sammanträder för annan handläggning än bordläggning, och i bestämmelsens andra stycke ges en möjlighet för talmannen att, om arbetsförhållandena i riksdagen kräver det, bl.a. besluta att frågestund ska ställas in. Eftersom det inte är tänkt att enstaka frågestunder ska tillåtas pågå alltför länge (jfr förs. 1995/96:TK1 s. 14) eller att extra frågestunder ska tillkomma på grund av ett högt antal frågor så bör man heller inte förvänta sig några mer ihållande ökningar av den totala tidsåtgången över tid. De enda två företeelser som i slutändan torde kunna påverka den totala tidsåtgången för frågestunder synes således vara antingen en långvarig utveckling med ett minskat antal frågor från riksdagsledamöterna, som alltså skulle resultera i en nedåtgående trend, eller enstaka avvikelser för riksmöten där något speciellt förhållande medfört att talmannen fått ställa in ovanligt många frågestunder.

Tabell 11.2 Tidsåtgång för de muntliga frågestunderna

Riksmöte	Tidsåtgång (tim.)
2002/03	22
2003/04	23
2004/05	24
2005/06	26
2006/07	22
2007/08	24,5
2008/09	21

Källor: ”Antal propositioner, motioner, interpellationer och skriftliga frågor” via www.riksdagen.se (2009-09-03), uppgifter från riksdagens årsböcker (för riksmötena 2002/03–2007/08) och uppgifter från riksdagens kammarkansli.

Kommentar: Enligt uppgift från kammarkansliet hade siffran för 2008/09 varit något högre om det inte vore för att tre frågestunder uteblev, två till följd av EU-parlamentsvalet och en till följd av aktiviteter med anledning av märkesåret. Uppgift om frågestunder har uteblivit av liknande eller andra skäl under andra riksmöten i tabellen har inte inhämtats i denna undersökning.

Av tabellen över tidsåtgång för de muntliga frågestunderna framgår att den totala tidsåtgången i kammaren för dessa har hållit sig något sånär konstant under åren. Någon nedåtgående trend går följaktligen inte att utläsa.

Skriftliga frågor

Vad gäller skriftliga frågor framgår av statistiken att dessa under den studerade perioden hade en topp under riksmötena 2004/05–2005/06. Antalet skriftliga frågor var då 2 197 respektive 2 144, vilket kan jämföras med 1 227 under 2008/09 års riksmöte.

Diagram 11.1 Antal skriftliga frågor och interpellationer riksmötena 2002/03–2008/09

Några direkta slutsatser angående hur antalet skriftliga frågor varierat med tiden är dock svåra att dra. Inte heller den metod som ovan anlitades, där en jämförelse mellan de tre första riksmötena i de tre senaste mandatperioderna gjordes, visar här på någon tydlig trend. Det totala antalet skriftliga frågor under de tre första riksmötena i den mandatperiod som inleddes med riksmötet 1998/99 var 4 022^{3
[ ”Antal propositioner, motioner, interpellationer och skriftliga frågor” via www.riksdagen.se (2009-09-03).]}, för den förra mandatperioden var motsvarande siffra 5 188 och under de tre första riksmötena i den nuvarande mandatperioden ställdes totalt 4 540 skriftliga frågor. Först skedde alltså en ökning och sedan en minskning. Även om antalet skriftliga frågor således har minskat jämfört med föregående mandatperiod har de ökat jämfört med mandatperioden dessförinnan.

Spörsmål totalt

Om man bortser från de muntliga frågorna, som ändå synes ta upp ungefär lika mycket tid i kammaren vid varje riksmöte, så kan man summera antalet interpellationer och antalet skriftliga frågor under ett riksmöte för att få ett mått på det totala antalet framställda spörsmål. Jämför man på detta sätt de tre första riksmötena i den föregående mandatperioden med de tre första riksmötena i den nuvarande mandatperioden så upptäcker man att trots ökningen av antalet interpellationer med ca 29 % (se ovan) så minskade det totala antalet framställda spörsmål, dvs. ökningen av antalet interpellationer skedde hand i hand med en, i absoluta tal, ännu större minskning av antalet skriftliga frågor. En summering av det totala antalet interpellationer och skriftliga frågor under riksmötena 2002/03–2004/05 ger nämligen en siffra på 6 844, medan en motsvarande summering för riksmötena 2006/07–2008/09 ger en siffra på 6 677. Det totala antalet framställda spörsmål har alltså, beräknat utifrån de tre första riksmötena, inte ökat från den föregående till den nuvarande mandatperioden. Det kan dock noteras att antalet för nuvarande mandatperiod (6 677) fortfarande är högre än motsvarande antal för den mandatperiod som inleddes 1998/99 (5 264).

Utskottets ställningstagande

Frågeinstituten är ett led i riksdagens grundlagsstadgade kontrollmakt. Genom regleringen av dem förankras den enskilde riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör dennes tjänsteutövning. Instituten fyller inom det parlamentariska systemet en viktig funktion genom de möjligheter som de ger riksdagen till information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredställande är mot denna bakgrund, enligt utskottets mening, uppenbar.

En avgörande förutsättning för att frågeinstituten ska ha den verkan och funktion som förutsätts i regeringsformen och riksdagsordningen är att statsråden respekterar gällande reglering och praxis. I detta avseende är det av särskild vikt att statsråden endast i undantagsfall och om synnerliga skäl föreligger underlåter att besvara en interpellation eller fråga, att fördröjda svar i möjligaste mån undviks och att det statsråd vars tjänsteutövning en interpellation eller fråga angår också är det statsråd som besvarar interpellationen eller frågan.

Med anledning av vad som framkommit i granskningen så noterar utskottet att andelen fördröjda interpellationssvar legat på en hög nivå under den undersökta perioden. Utskottet ser allvarligt på detta förhållande och anser att det, förutom att äventyra aktualiteten hos interpellationsdebatterna, i förlängningen också kan riskera att allmänt försvaga frågeinstituten som kontrollinstrument. Inte minst den förhållandevis stora andel interpellationssvar som lämnas med flera veckors fördröjning utgör här ett problem.

Vad gäller andelen överlämnanden av interpellationer mellan statsråden synes en viss minskning ha skett under den granskade perioden även om andelen överlämnanden fortfarande är hög. Överlämnandet kan t.ex. bero på att den aktuella interpellationen angår ett annat statsråds tjänsteutövning. Utskottet anser dock att det är på sin plats att påtala att det statsråd vars tjänsteutövning en interpellation eller fråga angår också bör vara det statsråd som besvarar interpellationen eller frågan.

Diskussionen om frågeinstitutens verkan och funktion synes enligt utskottet vara av en sådan karaktär att en mer fullödig genomlysning från konstitutionell synpunkt är befogad. Till detta kan läggas behovet av en utförlig diskussion om frågeinstitutens syfte i en mer grundläggande mening. En undersökning av detta slag kräver emellertid ett vidare perspektiv än vad som kan anläggas inom ramen för utskottets granskning. En möjlighet för utskottet att göra detta är i form av uppföljning och utvärdering. Vid en sådan uppföljning och utvärdering skulle kunna beaktas hur olika för styrelseskicket betydelsefulla förändringar sedan den nuvarande regeringsformens tillkomst, som t.ex. inträdet i EU, har påverkat förutsättningarna för frågeinstituten som politiska kontrollinstrument.

Enligt utskottets mening finns anledning att framöver överväga att ta initiativ till en uppföljning och utvärdering med den inriktning som förordats ovan.

I övrigt föranleder inte granskningen något uttalande från utskottets sida.

Reservation

Följande reservation har avgivits. I rubriken anges inom parentes vilket avsnitt i utskottets granskning som behandlas i reservationen.

1. Utnämningsmakten (avsnitt 9)

av Berit Andnor (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson (s), Phia Andersson (s), Mikael Johansson (mp) och Sinikka Bohlin (s).

Förbehållet det att skillnader existerar i granskningens mätperioder kan konstateras att andelen utnämnda myndighetschefer som har en politisk bakgrund under senare år minskat något. I likhet med vad som framkommit i tidigare granskningar är den dominerande politiska bakgrunden statssekreterare. Bland dem som har utnämnts till chefer vid utlandsmyndigheterna är andelen med politisk bakgrund oftast lägre, även om den stigit under senare år. I de fall dessa har politisk bakgrund är det som regel som kabinetts- eller statssekreterare, och i botten har de ofta sedan tidigare en fast opolitisk tjänst i Utrikesdepartementet.

Vi vill i sammanhanget framhålla utskottets tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning. Den omständigheten att en person har en politisk bakgrund ska inte vara diskvalificerande vid tillsättningen så länge endast sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen. Förekomsten av politisk erfarenhet kan utgöra en saklig grund att fästa avseende vid, och den får då värderas tillsammans med andra erfarenheter. Vad som i sådana fall är relevant är inte vilket politiskt parti den person som utnämns har bakgrund inom, utan det att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas.

Vad gäller kön noterar vi att flertalet av dem som utnämns till myndighetschef vid såväl myndigheter i Sverige som utlandsmyndigheter alltjämt är män. Vi kan dock konstatera en ökande trend i andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschefer i Sverige. Någon liknande trend kan inte utläsas ur materialet vad gäller utnämnda chefer vid utlandsmyndigheter. I tidigare granskningar har utskottet kunnat konstatera stora skillnader mellan departementen i andelen utnämnda kvinnliga och manliga chefer för myndigheter i Sverige. Dessa skillnader har delvis jämnats ut de senaste åren.

Som framgått har regeringen i olika sammanhang redovisat ett antal åtgärder, t.ex. intresseannonsering, i syfte att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter i Sverige. Vi kan dock konstatera att endast 50 av de 116 utnämningar som genomförts av den nuvarande regeringen är öppna rekryteringar där man tillämpat ett förfarande som innebär att regeringen annonserat efter intresseanmälningar. Av dessa 50 har i endast 33 fall någon av de personer som lämnat in intresseanmälningar fått tjänsten.

Härutöver föranleder granskningen inget uttalande från vår sida.

Utredningsmaterial

Bilaga 1.1