2009/10:JuU27 Mark- och miljödomstolar

Justitieutskottets betänkande 2009/10:JuU27
Mark- och miljödomstolar

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar samt sex motionsyrkanden som väckts med anledning av propositionen.

I propositionen lämnas bl.a. förslag till lag om mark- och miljödomstolar samt till de följdändringar som behöver göras i andra lagstiftningar för att genomföra den föreslagna omorganisationen.

Miljömålen, målen enligt plan- och bygglagen och fastighetsmålen har sinsemellan många likheter. I syfte att förenkla, samordna och effektivisera handläggningen och domstolsprövningen av dessa mål föreslås att det ska bildas fem nya domstolar. Till de nya domstolarna ska föras de mål som enligt nuvarande ordning handläggs i miljödomstol, huvuddelen av de mål enligt plan- och bygglagen som enligt nuvarande ordning handläggs i förvaltningsrätt och hos regeringen samt huvuddelen av de mål som enligt nuvarande ordning handläggs i fastighetsdomstol. De nya domstolarna ska benämnas mark- och miljödomstolar. De mål som handläggs i mark- och miljödomstolarna ska överklagas till den nuvarande Miljööverdomstolen. Till följd av reformen föreslås den domstolen byta namn till Mark- och miljööverdomstolen.

Enligt regeringens bedömning bör de nya mark- och miljödomstolarna vara belägna på de orter där de nuvarande miljödomstolarna ligger. Domkretsarna bör i stor utsträckning följa de nuvarande miljödomstolarnas domkretsar men bör vila på en administrativ indelningsgrund, dvs. med en indelning i län och kommun.

I propositionen föreslås, som nämnts ovan, en ny lag om mark- och miljödomstolar, bl.a. med regler om forum och domstolarnas sammansättning. När det gäller handläggningen innebär förslaget att rättegångsbalkens regler som utgångspunkt ska gälla för de mål där mark- och miljödomstol utgör första instans, medan bestämmelserna i lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen) som utgångspunkt ska gälla i de mål som har överklagats till en mark- och miljödomstol. Därutöver föreslås regler om prejudikatbildningen för de mål som ska handläggas i mark- och miljödomstolarna.

Utskottet, som inte gör någon annan bedömning än regeringen, tillstyrker propositionen och avstyrker motionsyrkandena.

Ändringarna föreslås i huvudsak träda i kraft den 2 maj 2011.

I ärendet finns fyra reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Lag om mark- och miljödomstolar
	Riksdagen antar regeringens förslag 1 i bilaga 2 till lag om mark- och miljödomstolar utom såvitt avser 1 kap. 3 §, 2 kap. 3 §, 3 kap. 1 § och 5 kap. 2 § med det tillägget att lagförslaget tillförs en paragraf 2 kap. 3 § vars lydelse framgår av bilaga 3. Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:215 i denna del och avslår motion 2009/10:Ju15 yrkandena 5 och 6.

Reservation 1 (mp)

2.	En begränsad överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser
	Riksdagen godtar regeringens förslag såvitt avser bestämmelsen om en begränsad överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser. Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:215 i denna del och avslår motion 2009/10:Ju15 yrkande 1.

Reservation 2 (mp)

3.	Talerätt för miljöorganisationer
	Riksdagen avslår motion 2009/10:Ju15 yrkande 2.

Reservation 3 (mp)

4.	Miljökvalitetsnormer för vatten
	Riksdagen avslår motion 2009/10:Ju15 yrkandena 3 och 4.

Reservation 4 (mp)

Övriga lagförslag

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i rättegångsbalken,

2. lag om ändring i jordabalken,

3. lag om ändring i miljöbalken,

4. lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929,

5. lag om ändring i lagen (1933:269) om ägofred, dock med den ändringen att "ägofredslagen (1933:269)" i rubriken och i ingressen ska ersättas med "lagen (1933:269) om ägofred",

6. lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m., dock med den ändringen att ordet "stängselskydd" i rubriken och i ingressen ska ersättas med ordet "stängselskyldighet",

7. lag om ändring i lagen (1957:390) om fiskearrenden,

8. lag om ändring i lagen (1962:627) om vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.,

9. lag om upphävande av lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål,

10. lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988),

11. lag om ändring i väglagen (1971:948),

12. lag om ändring i expropriationslagen (1972:719),

13. lag om ändring i lagen (1973:1084) om avveckling av vissa godmanskap för delägare i skifteslag,

14. lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149),

15. lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter,

16. lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund,

17. lag om ändring i bostadsförvaltningslagen (1977:792),

18. lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar,

19. lag om ändring i jordförvärvslagen (1979:230),

20. lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429),

21. lag om ändring i lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter,

22. lag om ändring i lagen (1987:11) om exploateringssamverkan,

23. lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.,

24. lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., dock med den ändringen att det efter ordet "kulturminnen" i rubriken och i ingressen ska läggas till "m.m."

25. lag om ändring i minerallagen (1991:45),

26. lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614),

27. lag om ändring i ellagen (1997:857),

28. lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken,

29. lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,

30. lag om ändring i lagen (1998:813) om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,

31. lag om ändring i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,

32. lag om ändring i lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar,

33. lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter,

34. lag om ändring i naturgaslagen (2005:403),

35. lag om ändring i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk,

36. lag om ändring i lagen (2009:1326) om ändring i miljöbalken,

37. lag om ändring i lagen (2010:000) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:215 i denna del.

Stockholm den 3 juni 2010

På justitieutskottets vägnar

Thomas Bodström

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Thomas Bodström (s), Inger Davidson (kd), Krister Hammarbergh (m), Margareta Persson (s), Elisebeht Markström (s), Karl Gustav Abramsson (s), Inge Garstedt (m), Christer Adelsbo (s), Kerstin Haglö (s), Mehmet Kaplan (mp), Anders Hansson (m), Maryam Yazdanfar (s), Andreas Norlén (m), Kjell Eldensjö (kd), Cecilia Magnusson (m) och Helena Bargholtz (fp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

PBL-kommittén fick 2002 i uppdrag att se över bl.a. instansordningsfrågan för samtliga ärenden enligt plan- och bygglagen (1987:10). Sedan PBL-kommittén i betänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40) och Miljöbalkskommittén i betänkandet Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation (SOU 2004:38) redovisat sina gemensamma överväganden om den framtida instansordningen för överklagade bygglovsärenden enligt plan- och bygglagen föreslog PBL-kommittén i slutbetänkandet Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) en ny ordning för överprövning av ärenden enligt plan och bygglagen. Kommittén föreslog att överprövningen av planärenden enligt plan- och bygglagen, med undantag för ingripande med stöd av 12 kap. och vissa beslut som är av betydelse för försvaret, skulle flyttas från regeringen till miljödomstolarna och att övriga ärenden enligt plan- och bygglagen, med undantag för de ärenden som kunde bli föremål för s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), fortsättningsvis överprövas i länsstyrelserna och – efter ett överklagande – vid miljödomstolarna. Förslaget fick stort stöd av remissinstanserna. I propositionen Ny instansordning för PBL-ärenden (prop. 2006/07:98) föreslog regeringen att riksdagen skulle godkänna en inriktning för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för PBL-ärenden i enlighet med vad PBL-kommittén föreslagit. Riksdagen antog förslaget den 1 juni 2007 (bet. 2006/07:CU31, rskr. 2006/07:191).

Miljöbalkskommittén fick 2003 i uppdrag att utreda frågan om tillståndsprövning enligt miljöbalken borde inledas direkt hos miljödomstol eller om domstolen skulle pröva tillståndsfrågan först efter överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut. I slutbetänkandet Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59) förordade kommittén att mål om vattenverksamheter och alla typer av miljöfarliga verksamheter skulle tillståndsprövas vid en förvaltningsmyndighet som första instans. En prövningsorganisation som innebar att mål om miljöfarliga s.k. A-verksamheter och vattenverksamheter skulle prövas av länsstyrelse som första instans fick stöd av en majoritet av remissinstanserna. I det tidigare delbetänkandet Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation (SOU 2004:38) förordade Miljöbalkskommittén att antalet myndigheter som prövar mål om A-verksamheter och vattenverksamheter borde begränsas till ett litet antal, företrädesvis 1–5 stycken.

Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 20 juni 2007 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå bl.a. de organisations- och författningsändringar som behövdes för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt plan- och bygglagen och miljöbalken (dir. 2007:94). Utredningen antog namnet Miljöprocessutredningen. I december 2007 lämnade utredningen delbetänkandet En ny instansordning för mål enligt plan- och bygglagen (SOU 2007:111). I mars 2008 lämnade utredningen delbetänkandet Miljödomstolarna – domkretsar, lokalisering och handläggningsregler (SOU 2008:31). Betänkandena har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i Miljödepartementet (dnr M2008/1874/R). I januari 2009 lämnade utredningen sitt huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10). Betänkandet har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i Miljödepartementet (dnr M2009/524/R).

Med utgångspunkt i förslagen i Miljöprocessutredningens betänkanden utarbetade Justitiedepartementet ett utkast till lagrådsremiss avseende en begränsad del av de förslag som Miljöprocessutredningen hade lämnat. Utkastet till lagrådsremiss, som remitterades den 15 januari 2010, omfattade förslag till en ny lag om miljödomstolar med regler om bl.a. miljödomstolarnas sammansättning och förfarandet i domstolarna. Remissinstanserna inbjöds också att lämna synpunkter på frågan om domstolarnas namn. Remissvaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr Ju2010/374/DOM).

I propositionen behandlas förslagen i Miljöprocessutredningens betänkanden och i det remitterade remissutkastet. Förslagen rör huvudsakligen förändringar i plan- och bygglagen (2010:000), miljöbalken och fastighetsbildningslagen (1970:988). Dessutom föreslås en ny lag om mark- och miljödomstolar. Förslagen föranleder också konsekvensändringar i ett stort antal lagar.

Regeringen beslutade den 4 mars 2010 att begära in Lagrådets yttrande över lagförslagen (förutom förslag till ändring i lagen (2010:000) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor och lag om ändring i lagen (2010:000) om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)). Lagrådet har haft synpunkter på några enskildheter i lagförslagen. Regeringen har i ett avseende gjort en annan bedömning än Lagrådet (se avsnitt 13.2.3 i propositionen) men har i övrigt anpassat förslagen efter Lagrådets synpunkter.

Efter Lagrådets granskning har det uppmärksammats att det med anledning av att miljödomstolarna ersätts med nya mark- och miljödomstolar behöver göras en konsekvensändring i lagen (2010:000) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor. Propositionen innehåller därför ett sådant förslag.

I förhållande till lagrådsremissen har också vissa ändringar av väsentligen redaktionell karaktär gjorts.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

En motion har väckts med anledning av propositionen.

Civilutskottet har yttrat sig i ärendet i den del som gäller en begränsad överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser jämte motionen i denna del (mot. 2009/10:Ju15, yrkande 1). Yttrandet återges i bilaga 4.

De av regeringen föreslagna bestämmelserna i 1 kap. 3 §, 3 kap. 1 § och 5 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar har, för att uppnå lagtekniskt samordning, överlämnats till civilutskottet. Även regeringens förslag till ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska käranden att ställa säkerhet för rättegångskostnader, lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:000) och lag om ändring i lagen (2010:000) om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) har av samma skäl överlämnats till civilutskottet. Nämnda lagförslag kommer att beredas tillsammans med proposition 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag.

Behandlingen av regeringens förslag till 2 kap. 3 § lag om mark- och miljödomstolar och lagförslag om ändring i lagen om utnämning av ordinarie domare har av lagtekniska skäl beslutats bli samordnade med behandlingen av regeringens proposition 2009/10:181 Utnämning av ordinarie domare (bet. 2009/10:JuU24 Uppskov till 2010/11 års riksmöte med behandlingen av vissa ärenden). I avvaktan på att regeringens förslag om utnämning av ordinarie domare tas upp lägger utskottet fram ett eget förslag till 2 kap. 3 § lag om mark- och miljödomstolar (se bilaga 3).

Propositionens huvudsakliga innehåll

En begränsad överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser

I propositionen föreslås att den myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser endast ska pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av omständigheterna. Beslutet ska inte upphävas om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.

Prövning av ansökningsmål

Regeringen bedömer att prövningen i första instans av en ansökan om tillstånd till en stor miljöfarlig verksamhet, s.k. A-verksamhet, eller vattenverksamhet tills vidare bör ske hos domstol.

Regeringen bedömer även att prövningen av ansökan om tillstånd till mindre miljöfarliga verksamheter, s.k. B-verksamheter, bör koncentreras till färre länsstyrelser än i dag. En sådan koncentration bör ske till miljöprövningsdelegationerna vid länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Skåne, Västra Götalands, Dalarnas, Västernorrlands och Norrbottens län.

Nya mark- och miljödomstolar

I propositionen lämnas förslag till en lag om mark- och miljödomstolar. Förslaget innebär att befintliga processuella regler i miljöbalken och i lagen om domstolar i fastighetsmål överförs till den nu föreslagna lagen om mark- och miljödomstolar.

Genom den föreslagna ändringen läggs fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna samman och blir mark- och miljödomstolar. Till de nya domstolarna ska föras de mål som enligt nuvarande ordning handläggs i miljödomstol, huvuddelen av de mål enligt den nu gällande plan- och bygglagen (1987:10) som enligt gällande ordning handläggs i allmän förvaltningsrätt och hos regeringen samt huvuddelen av de mål som enligt nuvarande ordning handläggs i fastighetsdomstol. De arrendemål enligt jordabalken och lagen (1957:390) om fiskearrenden som för närvarande handläggs i fastighetsdomstol ska i fortsättningen handläggas av tingsrätt. Även beslut i arrendetvister som överklagas från arrendenämnd ska också i fortsättningen prövas av den hovrätt inom vars domkrets arrendenämnden är belägen.

Lokalisering och indelning i domsområden

I propositionen föreslår regeringen att fem mark- och miljödomstolar inrättas. Genom lagen om mark- och miljödomstolar bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om vilka tingsrätter som ska vara mark- och miljödomstolar. I propositionen gör regeringen bedömningen att mark- och miljödomstolarna bör lokaliseras till de orter där miljödomstolarna för närvarande finns, dvs. Stockholm (Nacka), Umeå, Östersund, Växjö och Vänersborg. De mål som handläggs i mark- och miljödomstolarna ska överklagas till den nuvarande Miljööverdomstolen, som föreslås byta namn till Mark- och miljööverdomstolen.

Mark- och miljödomstolarnas domsområden bör enligt förslaget anpassas till den administrativa indelningen av landet i län och kommuner. Indelningen efter administrativa gränser ska göras så att den följer nuvarande gränser i så stor utsträckning som möjligt.

Domstolarnas sammansättningsregler

Som huvudregel ska mark- och miljödomstolen i mål där domstolen är första instans bestå av en lagfaren domare, ett tekniskt råd och två särskilda ledamöter vid huvudförhandling och när målen annars avgörs i sak. Den lagfarna domare som ska vara ordförande i det aktuella målet bestämmer, utifrån de frågor som prövas i målet, vilket tekniskt råd och vilka särskilda ledamöter som ska ingå i rätten. Det ska vara möjligt att byta ut en av de särskilda ledamöterna mot en lagfaren domare eller ett tekniskt råd. Rätten ska kunna förstärkas utöver fyra ledamöter med en eller två ledamöter.

I de mål som har överklagats till mark- och miljödomstol ska rätten bestå av en lagfaren domare och ett tekniskt råd när målen avgörs i sak. I de överklagade målen ska det dock också vara möjligt att öka det lagfarna inslaget i rätten, i detta fall genom att byta ut det tekniska rådet mot en lagfaren domare.

Mark- och miljööverdomstolen ska bestå av minst fyra ledamöter av vilka minst tre ska vara lagfarna domare. När tre lagfarna domare har ingått i rätten i mark- och miljödomstolen ska Mark- och miljööverdomstolen dock bestå av minst fyra lagfarna domare. Ett tekniskt råd ska som huvudregel delta i rätten. Fler än fem ledamöter får inte delta i rätten.

Överlämnande av mål mellan mark- och miljödomstolar, m.m.

En mark- och miljödomstol ska under vissa förutsättningar kunna lämna över ett mål eller ärende till en annan mark- och miljödomstol, om det vid den andra mark- och miljödomstolen finns ett mål eller ärende som har nära samband med det förstnämnda målet eller ärendet. En sådan möjlighet ska också finnas om den andra mark- och miljödomstolen tidigare har prövat ett ansökningsmål som avsåg samma verksamhet som det förstnämnda målet eller ärendet. Överlämnandet ska därutöver kunna ske om det annars finns särskilda skäl och det kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part. Ett mål eller ärende ska dock inte kunna överlämnas från en domstol till en annan om den andra domstolen motsätter sig ett överlämnande.

Undersökning på platsen och syn på stället

Om det är lämpligt ska rätten kunna uppdra åt en eller flera ledamöter att göra en undersökning på platsen. Parterna ska ges tillfälle att vara närvarande vid en sådan undersökning. Om resultatet av undersökningen avviker i mer än oväsentlig utsträckning från vad som har framkommit tidigare i målet, ska parterna ges tillfälle att yttra sig över undersökningen för att denna ska kunna läggas till grund för dom eller beslut.

Mark- och miljödomstolen ska hålla syn på stället om det behövs.

Handläggning i mark- och miljödomstolar

För de mål där mark- och miljödomstolarna är första instans ska reglerna om tvistemål i allmän domstol – som finns i rättegångsbalken – tillämpas, om inte annat föreskrivs i lagen om mark- och miljödomstolar eller någon annan lag.

Mål om utdömande av vite ska i mark- och miljödomstolen och i Mark- och miljööverdomstolen handläggas enligt reglerna för mål som har överklagats till mark- och miljödomstol. Ett avgörande av Mark- och miljööverdomstolen i ett sådant mål ska liksom hittills kunna överklagas till Högsta domstolen.

För de mål som inleds i mark- och miljödomstolen genom överklagande ska reglerna i lagen (1996:242) om domstolärenden tillämpas i fråga om förfarandet om inte annat föreskrivs i lagen om mark- och miljödomstolar eller någon annan lag.

Prejudikatbildning

Mark- och miljööverdomstolens avgöranden i mål som inletts genom överklagande till mark- och miljödomstol ska som huvudregel inte kunna överklagas. Mark- och miljööverdomstolen ska i fastighetsmål och mål enligt plan- och bygglagen för frågor av särskilt prejudikatintresse kunna tillåta att avgörandet överklagas till Högsta domstolen genom en s.k. ventil.

Utskottets överväganden

Lag om mark- och miljödomstolar

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag till lag om mark- och miljödomstolar i nu behandlad del och avslår bl.a. ett motionsyrkande om avslag på regeringens förslag att lagen (1996:242) om domstolsärenden som huvudregel ska tillämpas i mål som har överklagats till mark- och miljödomstol.

Jämför reservation 1 (mp).

Propositionen

Allmänt om lagförslaget

I propositionen lämnas ett förslag på en ny organisation som innebär att mål enligt miljöbalken, mål som enligt nuvarande ordning handläggs i fastighetsdomstol och vissa mål enligt plan- och bygglagen som nu handläggs av allmän förvaltningsdomstol, kommer att handläggas av mark- och miljödomstolar. Regeringen föreslår att befintliga processuella regler i miljöbalken och i lagen om domstolar i fastighetsmål överförs till den nu föreslagna lagen om mark- och miljödomstolar.

Ett mål vid mark- och miljödomstolen kan inledas genom en ansökan om stämning eller en annan ansökan till mark- och miljödomstolen, eller genom att en förvaltningsmyndighets eller en kommuns beslut överklagas till mark- och miljödomstolen (1 kap. 3 §).

Förfarandet i mål som överklagas till mark- och miljödomstol

Regeringen anför att de mål som enligt den nya organisationen ska kunna överklagas från förvaltningsmyndighet till mark- och miljödomstol rör frågor som är viktiga både för enskilda medborgare och för samhället i stort. De överklagade målen kommer att ta en stor del av mark- och miljödomstolarnas resurser i anspråk. Reglerna om förfarandet i dessa mål måste vara såväl effektiva som rättssäkra (s. 159).

Mål enligt miljöbalken som inleds i miljödomstol genom överklagande har sedan balken infördes handlagts enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291). Samma lag har tillämpats för de mål enligt plan- och bygglagen som för närvarande handläggs i allmän förvaltningsdomstol. För de mål som överklagas till fastighetsdomstol enligt fastighetsbildningslagen tillämpas rättegångsbalken. I ytterligare några måltyper som handläggs av fastighetsdomstol efter överklagande tillämpas rättegångsbalken, nämligen mål enligt 30 § anläggningslagen (1973:1149) och mål enligt 16 kap. minerallagen (1991:45).

Regeringen konstaterar att det enligt nuvarande ordning gäller olika processlagar för de olika slag av mål som kommer att kunna överklagas till mark- och miljödomstolarna. De materiella regler som de nya domstolarna kommer att behöva tillämpa är omfattande. En viktig utgångspunkt måste vara att förfarandereglerna ska vara överskådliga och lätta att tillämpa. Samma förfaranderegler bör därför i så stor utsträckning som möjligt gälla för alla de mål som överklagas till mark- och miljödomstol.

Regeringen föreslår att för de mål som inleds i mark- och miljödomstolen genom överklagande ska reglerna i ärendelagen tillämpas i fråga om förfarandet, om inte annat föreskrivs i lagen om mark- och miljödomstolar eller någon annan lag.

Vid handläggningen i miljödomstol och i allmän förvaltningsdomstol av ärenden som överklagats dit har förvaltningsprocesslagen tillämpats. Regler om ombud finns i 48 § förvaltningsprocesslagen. Den bestämmelsen och den praxis som följer av denna paragraf är enligt nuvarande ordning tillämplig på de mål i miljödomstol som har överklagats dit. Enligt vad som framgår i propositionen har ombudsreglerna tillämpats så att miljöorganisationer har tillåtits uppträda som ombud i de överklagade målen när flera sakägarintressen har varit företrädda.

En övergång till ärendelagens förfaranderegler skulle innebära att 47 § ärendelagen i stället kommer att tillämpas. Denna bestämmelse hänvisar i sin tur till regler om ombud i 12 kap. rättegångsbalken. I rättegångsbalken förutsätts ett ombud vara en fysisk person.

Motionen

I motion 2009/10:Ju15 (mp) yrkar motionärerna att riksdagen ska avslå regeringens förslag till 5 kap. 1 § mark- och miljödomstolar (yrkande 5). Regeringen bör även skyndsamt återkomma till riksdagen med ett förslag till ny lydelse av 5 kap. 1 § med innebörden att mål enligt miljöbalken samt plan- och bygglagen som överklagats till mark- och miljödomstol i första hand bör handläggas enligt förvaltningsprocesslagen (yrkande 6). De mål som inleds i mark- och miljödomstolarna genom överklagande ska enligt förslaget i huvudsak handläggas enligt ärendelagen. Dessa mål har tidigare handlagts enligt förvaltningsprocesslagen, och en omfattande praxis har utvecklats kring ordningen. Enligt motionärerna kan ett byte få betydelse för miljöorganisationers rätt att agera rättsligt och därmed för Sveriges åtagande enligt konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, den s.k. Århuskonventionen.

Motionärerna anför även att den föreslagna lagen om mark- och miljödomstolar inte är effektiv i den bemärkelsen att lagen skulle skapa en effektiv och rättssäker sammanhållen organisation. Vägledande för en förändring på detta område bör i stället vara att reformen ska främja att miljökvalitetsmålen och miljökvalitetsnormer uppfylls. Vidare innehåller förslaget enligt motionärerna sådana oklarheter att det kan ifrågasättas om det är rättssäkert.

Utskottets ställningstagande

Behovet av en översyn

Den nuvarande instansordningen för överprövning av mål och ärenden enligt plan- och bygglagen kan, som regeringen påpekar, ifrågasättas av flera skäl. Det svåröverskådliga systemet för överprövning och de långa instanskedjorna upplevs som ett problem, särskilt ur ett medborgarperspektiv. Många frågor som prövas enligt miljöbalken och plan- och bygglagen är likartade, bl.a. frågor om miljökonsekvensbeskrivningar enligt 6 kap. miljöbalken och riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. Samordningen av överprövningen är dock bristfällig. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att en instansordning med färre instanser, som samtidigt är samordnad med prövningen av mål enligt miljöbalken, kan ge effektivare beslutsprocesser där både resurser och kompetens kan användas på ett bättre sätt än enligt den nuvarande ordningen.

Som regeringen påpekar har flertalet fastighetsdomstolar för närvarande ett mycket begränsat målunderlag, vilket innebär svårigheter att åstadkomma tillräcklig specialisering bland de lagfarna domare som handlägger fastighetsmål. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att en koncentration av fastighetsmålen till färre domstolar skulle ge ökade möjligheter till kompetensutveckling för de lagfarna ledamöterna och ge bättre förutsättningar för ett specialiserat beredningsstöd. En samordnad domstolsprövning av fastighetsmålen samt mål och ärenden enligt plan- och bygglagen och miljöbalken ger en mer effektiv användning av resurser och kompetens. En samordning skulle också, som regeringen betonar, öka förutsättningarna för en enhetlig praxis i besläktade frågor, vilket i sin tur kan bidra till en ökad kvalitet i dömandet.

Utskottet välkomnar regeringens förslag till en ny prövningsorganisation för fastighetsmål, miljömål och mål enligt plan- och bygglagen och instämmer i regeringens bedömning att den föreslagna organisationen har förutsättningar för en effektiv ärendehantering med hög kvalitet.

Inrättande av mark- och miljödomstolar

Som regeringen påpekar har miljömålen, målen enligt plan- och bygglagen och fastighetsmålen sinsemellan många likheter. I dag handläggs mål enligt de nämnda lagarna i miljödomstolar, fastighetsdomstolar, allmänna förvaltningsdomstolar och tingsrätter. Ett omfattande utredningsarbete har bedrivits för att nå fram till en kortare instanskedja och en ökad samordning.

Miljömålen och fastighetsmålen har flera beröringspunkter som i sig motiverar ett närmande av verksamheterna till varandra. I båda måltyperna dominerar tekniska inslag och behovet av teknisk sakkunskap. Syn och inhämtande av yttrande från myndigheter förekommer i stor utsträckning, och officialprincipen präglar prövningen i många fall. De frågor som uppkommer i såväl fastighetsmål som miljömål utgår ofta från användning av eller verksamhet på en fastighet, vilket ofta leder till att fastighetsrättsliga bedömningar får betydelse för frågor om t.ex. talerätt och tillståndsprövning (s. 103).

Utskottet instämmer i regeringens bedömning att en samordning av fastighetsdomstolarnas och miljödomstolarnas verksamheter skulle ge ett förbättrat resursutnyttjande och en högre kvalitet i den dömande verksamheten och ställer därför sig bakom regeringens förslag att fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna läggs samman och att mark- och miljödomstolar inrättas i enlighet med regeringens förslag.

Regeringens förslag till lag om mark- och miljödomstolar

Den reform som regeringen nu föreslagit innebär att mål enligt miljöbalken, mål som enligt nuvarande ordning handläggs i fastighetsdomstol och vissa mål enligt plan- och bygglagen som nu handläggs av allmän förvaltningsdomstol, kommer att handläggas i mark- och miljödomstolarna. Regeringen har gjort bedömningen att bl.a. befintliga processuella regler i miljöbalken och i lagen om domstolar i fastighetsmål ska föras över till vad som föreslås bli en ny lag om mark- och miljödomstolar. Utskottet delar regeringens uppfattning att en sådan lösning främjar överskådligheten. Den nya lagen ska således så långt som möjligt samla de processuella bestämmelser som ska tillämpas i de nya mark- och miljödomstolarna. Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag även i denna del. Utskottet återkommer nedan till enskildheter i lagförslaget.

Förfarandet i mål som överklagas till mark- och miljödomstol

En viktig utgångspunkt är enligt utskottet att förfarandereglerna är överskådliga och lätta att tillämpa och att samma förfaranderegler i så stor utsträckning som möjligt bör gälla. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att valet när det gäller förfaranderegler står mellan förvaltningsprocesslagen och ärendelagen. Eftersom mark- och miljödomstolarna föreslås vara inordnade i den allmänna domstolsorganisationen, instämmer utskottet i regeringens bedömning att det finns en stark presumtion för att välja ärendelagen och att denna presumtion bör brytas bara om starka skäl talar mot den.

Att valet av förvaltningsprocesslagen skulle utgöra ett bevarande av en befintlig ordning är, enligt utskottets uppfattning, ett argument som saknar bärkraft, eftersom tillförandet av olika måltyper ofrånkomligen ändå kommer att leda till stora förändringar i processuellt hänseende för någon eller några av dessa måltyper.

Utskottet instämmer även i den bedömning som regeringen gör att vid en jämförelse mellan förvaltningsprocesslagen och ärendelagen ur ett ändamålsperspektiv framstår ärendelagen som mer lämpad för verksamheten i mark- och miljödomstolarna. Ärendelagen är t.ex. generellt bättre lämpad att hantera dispositiva mål och mål med dispositiva inslag.

Den omständigheten att ärendelagen kommer att gälla för de mål som överklagas till mark- och miljödomstolar innebär, som framgår ovan, att juridiska personer inte kommer att kunna uppträda som ombud.

Som regeringen påpekar kan det med visst fog hävdas att det kan finnas fördelar med att låta miljöorganisationer och andra juridiska personer vara ombud för ett större eller mindre antal berörda sakägarintressen i de överklagade miljömålen. Det finns emellertid också tydliga nackdelar med en sådan ordning, t.ex. när det kommer till bedömningar av lämplighet för uppdraget och ansvar i förhållande till huvudmannen. Miljöorganisationers och andras ombudskompetens bör kunna utnyttjas genom att en fysisk person som är knuten till en sådan organisation i stället uppträder som ombud.

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag att ärendelagen i fortsättningen ska gälla som utgångspunkt för de mål som kommer att överklagas till mark- och miljödomstolarna. Utskottet avstyrker därmed motion Ju15 även i denna del (yrkande 5 och 6).

Sammanfattande synpunkter

Utskottet tillstyrker sammanfattningsvis regeringens förslag till en ny lag om mark- och miljödomstolar. Utskottet tillstyrker i och med detta även regeringens förslag vad gäller bestämmelserna i 1 kap. 3 §, 3 kap. 1 § och 5 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar. De nu nämnda stadgandena har överlämnats till civilutskottet för lagteknisk samordning med antagandet av den nya plan- och bygglagen (prop. 2009/10:170 En ny plan- och bygglag).

En begränsad överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen godtar att det i den föreslagna plan- och bygglagen införs en bestämmelse om begränsad överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser och bifaller propositionen i denna del samt avstyrker ett motionsyrkande om avslag på förslaget.

Jämför reservation 2 (mp).

Propositionen

Enligt regeringens förslag ska den myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser endast pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som den klagande har angett eller som framgår av omständigheterna. Beslutet ska inte upphävas om det är uppenbart att felet saknar betydelse.

När PBL-kommittén i sitt slutbetänkande (SOU 2005:77) föreslog en ändrad instansordning för detaljplaneärenden och vissa övriga ärenden enligt plan- och bygglagen, föreslog kommittén också att den överprövande myndighetens prövning i samtliga dessa ärenden skulle begränsas. PBL-kommittén övervägde i sitt betänkande olika alternativ för att begränsa prövningens omfattning. Det förslag som sedan lämnades hade 7 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut som föreblid och innebar att den överprövande myndigheten endast skulle pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som den klagande anfört eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet.

Även Miljöprocessutredningen har övervägt om det i samband med att överprövningen av detaljplaner flyttas från regeringen till miljödomstol bör införas en bestämmelse som begränsar prövningens omfattning. Till skillnad mot PBL-kommittén ansåg utredningen att en sådan begränsning inte behövs. Som skäl anförde utredningen att flera remissinstanser, bl.a. Regeringsrätten, var kritiska till PBL-kommitténs förslag till en sådan bestämmelse och att det inte framkommit någon omständighet som pekar på ett sämre skydd för det kommunala självbestämmandet vid en domstolsprövning än när beslutet överklagas till regeringen.

Remitteringen av Miljöprocessutredningens förslag har enligt regeringen visat att det för kommunerna och andra företrädare för kommunala intressen är viktigt att överprövningen av detaljplaneärenden begränsas. Regeringen anför att hänsyn också måste tas till att kritiken mot PBL-kommitténs förslag att begränsa överprövningens omfattning delvis berodde på att kommittén föreslog att överprövningen skulle begränsas, inte bara i detaljplaneärenden utan också i lovärenden.

Regeringen anför att ett viktigt skäl till att överprövningen av detaljplaner fortfarande finns kvar hos regeringen är att kommunerna upplever det som ett problem att låta domstolar överpröva politiska ställningstaganden. Det finns därför enligt regeringen anledning att införa en bestämmelse som begränsar överprövningens omfattning i ärenden och mål där kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser har överklagats.

Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att den myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser endast ska pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som den klagande har angett eller som framgår av omständigheterna. Beslutet ska inte upphävas om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Bestämmelsen föreslås bli införd i 13 kap. 17 § förslaget till plan- och bygglag.

Motionen

I motion 2009/10Ju:15 (mp) yrkande 1 begärs avslag på regeringens förslag till en begränsad överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser (13 kap. 17 § förslaget till plan- och bygglag). Motionärerna anför att regeringens förslag i denna del är dåligt berett och brister i sak. Det råder t.ex. en oklarhet om vad som kan anses ”strida mot någon rättsregel”.

Civilutskottets ställningstagande

Civilutskottet anför att som ovan framkommit har Miljöprocessutredningen övervägt om det i samband med att överprövningen av detaljplaner flyttas från regeringen till miljödomstol bör införas en bestämmelse som begränsar prövningens omfattning. Till skillnad mot PBL-kommittén ansåg utredningen att en sådan begränsning inte behövs.

I likhet med regeringen konstaterar utskottet att remitteringen av Miljöprocessutredningens förslag har visat att det för kommunerna och andra företrädare för kommunala intressen är viktigt att överprövningen av detaljplaneärenden begränsas. Hänsyn måste också tas till att kritiken mot PBL-kommitténs förslag att begränsa överprövningens omfattning delvis berodde på att kommittén föreslog att överprövningen skulle begränsas inte bara i detaljplaneärenden utan också i lovärenden. I propositionen anför regeringen att ett viktigt skäl till att överprövningen av detaljplaner fortfarande finns kvar hos regeringen är att kommunerna upplever det som ett problem att låta domstolar överpröva politiska ställningstaganden. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det införs en bestämmelse som begränsar överprövningens omfattning i ärenden och mål där kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser har överklagats.

Med det anförda anser civilutskottet att justitieutskottet ska föreslå riksdagen att anta det framlagda lagförslaget såvitt nu är i fråga och avstyrka bifall till motion Ju15 yrkande 1.

Justitieutskottets ställningstagande

Utskottet instämmer i regeringens bedömning att vissa avvägningar mellan allmänna intressen som kommunen gör utifrån bestämmelserna i 2 kap. plan- och bygglagen är politiska lämplighetsfrågor, som inte bör blir föremål för överprövning. Andra bestämmelser om allmänna intressen som ska tillämpas i plan- och byggärenden, t.ex. miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken, är mer begränsade i fråga om det kommunala handlingsutrymmet.

Den möjlighet till överprövning som regeringen föreslår kommer att innebära en kontroll av om kommunens beslut ryms inom det handlingsutrymme som kommunen har enligt bestämmelserna i plan- och bygglagen och de krav som kan ställas på beslutsunderlag och beredningsförfarande. Det innebär att om de bestämmelser som den överprövande instansen ska ta hänsyn till vid sin prövning ger kommunerna en stor handlingsfrihet, t.ex. bestämmelserna i 2 kap. plan- och bygglagen, kommer den avvägning som en kommun gör mellan olika samhällsintressen enligt 2 kap. inte att bli föremål för överprövning så länge den ryms inom lagstiftningen.

I de fall överprövningen avser bestämmelser som reglerar allmänna intressen, men enligt vilka det kommunala handlingsutrymmet är mer begränsat, t.ex. bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och riksintressen, kommer utrymmet för överprövningen att vara större.

En avgränsning som innebär att den överprövande instansen när den prövar ett ärende eller mål om antagande, ändring eller upphävande av en detaljplan eller områdesbestämmelser endast ska pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som den klagande har angett eller som framgår av omständigheterna, har likheter både med 7 § rättsprövningslagen och 10 kap. 8 § första stycket 4 kommunallagen. Utskottet instämmer i att det är en fördel med att välja en avgränsning av överprövningen som har likhet med befintlig reglering eftersom de överprövande instanserna då kan hämta vägledning i etablerad praxis.

Utskottet ställer sig, i likhet med civilutskottet, bakom regeringens förslag även i denna del och avstyrker bifall till motionen, yrkande 1.

Regeringens lagförslag har i denna del överlämnats till civilutskottet för lagteknisk samordning med antagandet av den nya plan- och bygglagen (prop. 2009/10:170 En ny plan- och bygglag).

Talerätt för miljöorganisationer

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår ett motionsyrkande om utvidgad talerätt för miljöorganisationer.

Jämför reservation 3 (mp).

Bakgrund

Enligt 16 kap. 13 § miljöbalken får överklagbara domar och beslut över-klagas av en ideell förening, som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, när det gäller domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt miljöbalken samt i frågor om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 kap. Överklaganderätten avser även villkor eller andra bestämmelser i domen eller beslutet och även domar eller beslut som är resultatet av en prövning enligt 22 kap. 26 §, 24 kap. 2, 3, 5, 6 eller 8 §§ i balken eller en prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller 16 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. För att få överklaga ska föreningen ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och ha lägst 2 000 medlemmar.

Regeringen föreslår nu i proposition 2009/10:184 Åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer att miljöorganisationers rätt att överklaga domar och beslut enligt miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken utöver ideella föreningar också ska omfatta andra juridiska personer. För att få överklaga ska intresset att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen vara organisationens huvudsakliga ändamål. Organisationen får inte vara vinstdrivande och ska ha minst 100 medlemmar eller på annat sätt kunna visa att verksamheten har allmänhetens stöd. I övrigt ändras inte bestämmelserna om miljöorganisationers rätt att överklaga. Ändringen föreslås bl.a. med anledning av EU-domstolens dom den 15 oktober 2009 i mål C-263/08 Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening mot Stockholms kommun.

Motion

I motion 2009/10:Ju15 (mp) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till en utvidgad talerätt för miljöorganisationer. Enligt motionärerna, som tidigare påtalat behovet av en sådan översyn, aktualiseras detta behov ytterligare av propositionens lagförslag om mark- och miljödomstolar.

Utskottets ställningstagande

Regeringen har i samband med en ändring som gjordes i 16 kap. 13 § miljöbalken med ikraftträdande den 1 januari 2007 uttryckt sin avsikt att återkomma i frågan om miljöorganisationers talerätt (prop. 2005/06:182 s. 135). Utskottet, som utgår från att regeringen återkommer till frågan, anser att inte att det finns skäl att ställa sig bakom det nu efterfrågade initiativet.

Miljökvalitetsnormer för vatten

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motionsyrkanden om att vikten av att miljökvalitetsnormerna för vatten beaktas i det fortsatta arbetet med regionfrågan och om behovet av en ändamålsenlig samordning av mark- och miljödomstolarnas insatser för att uppfylla miljökvalitetsnormerna för vatten.

Jämför reservation 4 (mp).

Bakgrund

De nuvarande miljödomstolarnas domsområden styrs av naturgeografiska förhållanden (särskilt definierade huvudavrinningsområden) medan fastighetsdomstolarnas och de allmänna förvaltningsdomstolarnas domsområden styrs av en administrativ indelning i län och kommuner.

Regeringen föreslår nu att mark- och miljödomstolarnas domsområden bör anpassas till den administrativa indelningen av landet.

Indelningen av landet utifrån naturgeografiska förhållanden i s.k. vattendistrikt har sin grund i EU:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG). Direktivet är ett ramverk för all vattenplanering och vattenvård inom EU med syfte att skydda kvaliteten hos vattnet och vattenmiljön samt att trygga den långsiktiga vattenförsörjningen i unionen. Genomförandet av direktivet innebär bl.a. att Sveriges landområden och kustvattenområden har delats in i fem vattendistrikt, bestående av flera huvudavrinningsområden som följer vattnets naturliga flöden. Vattendistrikten överensstämmer till stora delar med miljödomstolarnas domkretsar. Indelningen av vattendistrikt har lagfästs genom bestämmelser i miljöbalken, medan miljödomstolarnas domkretsar bestäms av regeringen i förordning. En länsstyrelse i varje vattendistrikt är vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Vattenmyndigheterna samordnar arbetet i sitt vattendistrikt och fastställer miljökvalitetsnormer, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram (s. 109 f.).

I januari 2003 beslutade regeringen att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen (dir. 2003:10). Utredningen, som antog namnet Ansvarskommittén (Fi 2003:02) överlämnade i februari 2007 betänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10). Delar av Ansvarskommitténs betänkande har behandlats i proposition 2009/10:175 och betänkande 2009/10:KU37. Återstående delar bereds inom Regeringskansliet.

Vidare har en utredning tillsatts för att se över statlig regional förvaltning m.m. (dir. 2009:62 och 2010:12). Utredningen har antagit namnet Utredning om översyn av statlig regional förvaltning, m.m. (Fi 2009:07), även kallad Organisationsutredningen.

Motionen

I motion 2009/10:Ju15 (mp) yrkande 3 begär motionärerna ett tillkännagivande om att regeringen, som nu föreslår att mark- och miljödomstolarnas domsområden ska anpassas till den administrativa indelningen av landet, i det fortsatta arbetet med Ansvarskommitténs förslag om bl.a. regional indelning samt Organisationsutredningens arbete med bl.a. länsstyrelsernas framtida uppgifter särskilt ska beakta det förhållandet att åtgärdsprogrammen är allmänt hållna, vilket gör det angeläget med en sammanhållen bedömning av olika verksamheter inom respektive vattenområde.

Motionärerna begär även i yrkande 4 att regeringen ska återkomma till riksdagen med förslag på hur en ändamålsenlig samordning av insatser för att genomföra åtgärdsprogrammen för vattenområden kan göras med den föreslagna indelningen i domsområden. En möjlighet kan vara att mark- och miljödomstolen regelmässigt ska få yttra sig över mål som påverkar vattenområden inom domstolens ansvarsområde.

Utskottets ställningstagande

En utgångspunkt för den reform som nu föreslås är att samordna och på så sätt effektivisera handläggningen och domstolsprövningen av fastighetsmål, mål och ärenden enligt miljöbalken samt mål och ärenden enligt plan- och bygglagen. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det mot den bakgrunden inte är aktuellt att i den nya organisationen ha olika indelningsgrunder för olika måltyper. Någon möjlighet att bevara bestående ordning för de olika måltyperna finns alltså inte. Det är här fråga om att för några av de måltyper som ska ingå i mark- och miljödomstolarna byta indelningsgrund.

Om den nuvarande indelningsgrunden, som är anpassad till huvudavrinningsområden, frångås kommer detta att få kännbara konsekvenser för de stora vattenmålen. Tanken med att hålla ihop vattendragen under en domstol är att en reglering av ett vattendrag påverkar hela vattendraget. När det gäller vatten är det tydligare än för många andra verksamheter att det som beslutas på en plats påverkar miljön även på en annan plats. Det är därför betydelsefullt att miljödomstolarna har överblicken och kunskapen om ett vattendrag i dess helhet när de prövar tillstånd till olika verksamheter. För att underlätta denna överblick förs miljöbok/vattenbok. Enligt gällande ordning förs denna manuellt med ett lösbladssystem. Som regeringen anför pågår för närvarande ett arbete med att ta fram en digital miljöbok/vattenbok. Den är tänkt att tas i drift senast den 1 januari 2011. De uppgifter som hittills bara gått att få fram via lösbladssystemet med tillhörande kartor kommer då, direkt när uppgifterna förs in, att vara omedelbart tillgängliga för alla miljödomstolar och vattenmyndigheter.

Utskottet, som instämmer i regeringens bedömning att den administrativa indelningen av landet i län och kommuner bör ligga till grund för indelningen av domsområden för mark- och miljödomstolar, ser inte skäl att ställa sig bakom de initiativen som begärs av motionärerna.

Övriga lagförslag

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till övriga lagändringar i de nu behandlade delarna.

Utskottets ställningstagande

Införandet av lagen om mark- och miljödomstolar medför att följdändringar måste göras i ett stort antal lagar. Utskottet har inte något att invända mot de lagändringar som föreslås.

Utskottet vill här erinra om att regeringens förslag till lagändringar i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska käranden att ställa säkerhet för rättegångskostnader, lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:000) och lag om ändring i lagen (2010:000) om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) har överlämnats till civilutskottet för lagteknisk samordning med antagandet av den nya plan- och bygglagen (prop. 2009/10:170 En ny plan- och bygglag).

Av lagtekniska skäl har det beslutats att behandlingen av regeringens förslag lag om ändring i lagen om utnämning av ordinarie domare ska samordnas med behandlingen av regeringens proposition 2009/10:181 Utnämning av ordinarie domare (bet. 2009/10:JuU24 Uppskov till 2010/11 års riksmöte med behandlingen av vissa ärenden).

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Lag om mark- och miljödomstolar, punkt 1 (mp)
	av Mehmet Kaplan (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag 1 i bilaga 2 till lag om mark- och miljödomstolar utom såvitt avser 1 kap. 3 §, 2 kap. 3 §, 3 kap. 1 § och 5 kap. 1 och 2 §§, med det tillägget att lagförslaget tillförs en paragaraf 2 kap. 3 § vars lydelse framgår av bilaga 3, samt tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Ju15 yrkandena 5 och 6 samt avslår proposition 2009/10:215 i denna del.

Ställningstagande

Den lag om mark- och miljödomstolar som regeringen föreslår är inte effektiv i den bemärkelsen att lagen skulle skapa en effektiv och rättssäker sammanhållen organisation. Vägledande för en förändring på detta område bör i stället vara att reformen ska främja att miljökvalitetsmålen och miljökvalitetsnormerna uppfylls. Lagförslaget innehåller även oklarheter som gör att det kan ifrågasättas om lagförslaget är rättssäkert.

Regeringen föreslår att lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen) som utgångspunkt ska tillämpas i fråga om förfarandet i de mål som inleds i mark- och miljödomstolarna genom överklagande. Förslaget har fått kritik av flera remissinstanser, t.ex. Naturvårdsverket och Sveriges kommuner och Landsting. Den nuvarande ordningen där förvaltningsprocesslagen (1971:291) tillämpas vid handläggningen av överklaganden bör enligt min uppfattning behållas. Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen ger de materiella reglerna i miljöbalken och plan- och bygglagen störst genomslag. Vidare har en omfattande praxis hunnit utvecklas. Ett byte där ärendelagen i stället blir tillämplig för förfarandet vid överprövning skulle skapa oklarhet och inverka på miljöorganisationers möjligheter att agera rättsligt och därmed även inverka på Sveriges åtaganden enligt Århuskonventionen (FN-konventionen om tillgång till information i miljöfrågor, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser som rör miljön och tillgång till överprövning i miljöfrågor).

Vidare kan det ifrågasättas om regeringens förslag i denna del är förenligt med Århuskonventionens krav på miljöorganisationers rätt till rättslig prövning.

Riksdagen bör därför avslå förslaget till 5 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar. Regeringen bör snarast återkomma till riksdagen med en ny lydelse av den aktuella bestämmelsen som tillgodoser det jag nu anfört.

2.	En begränsad överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser, punkt 2 (mp)
	av Mehmet Kaplan (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen godtar inte regeringens förslag såvitt avser en begränsad överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Ju15 yrkande 1 och avslår proposition 2009/10:215 i denna del.

Ställningstagande

Regeringen föreslår att den myndighet som prövar ett överklagande av beslut om detaljplaner eller områdesbestämmelser endast ska pröva om det överklagade beslutet strider mot en rättsregel. Förslaget är dåligt berett i sak. Ett liknande förslag fanns med i PBL-kommitténs förslag. Detta förslag avvisades emellertid av flera remissinstanser. Miljöprocessutredningen övervägde en inskränkning av överprövningen som till mycket liknar det förslag som regeringen nu lägger fram. Utredningen avvisade emellertid en sådan inskränkning. Inte heller i det utkast till lagrådsremiss som remissbehandlades fanns någon sådan inskränkning av överprövningen med.

Förslaget brister även i sak. Förslaget lämnar stor oklarhet kring vad som avses med orden ”kan strida mot någon rättsregel”. Enligt min mening bör lagförslaget inte genomföras.

3.	Talerätt för miljöorganisationer, punkt 3 (mp)
	av Mehmet Kaplan (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Ju15 yrkande 2.

Ställningstagande

Regeringen har tidigare aviserat en generell översyn av talerätten och jag anser att en sådan översyn snarast bör initieras. Vid en översyn bör en utvidgning av talerätten övervägas. En sådan utvidgning kan t.ex. omfatta beslut om tillsynsärenden och beslut om strandskyddsdispenser.

Det får ankomma på regeringen att vidta de åtgärder som krävs för att tillgodose det anförda.

4.	Miljökvalitetsnormer för vatten, punkt 4 (mp)
	av Mehmet Kaplan (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Ju15 yrkandena 3 och 4.

Ställningstagande

Miljöprocessutredningen föreslog att huvudavrinningsområden även i fortsättningen ska ligga till grund för indelningen i domsområden. Remissinstanserna är splittrade, och det är uppenbart att det finns skäl som talar både för och emot en sådan indelning.

Regeringen har emellertid i sitt arbete underskattat betydelsen av EU:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) och de nya åtgärdsprogrammen som ska tillämpas för att nå fram till direktivets krav. Särskilt det förhållandet att åtgärdsprogrammen är allmänt hållna gör det angeläget att bedömningen av olika verksamheter inom ett vattenområde hålls samman. Vidare är det viktigt att indelningen i domsområden blir naturlig ur ett medborgarperspektiv.

Regeringen bör beakta ovan nämnda aspekter i det fortsatta arbetet med Ansvarskommitténs förslag om bl.a. regional indelning och Organisationsutredningens arbete med bl.a. länsstyrelsernas framtida uppgifter.

Vidare bör regeringen återkomma med ett förslag på hur en ändamålsenlig samordning av insatser för att genomföra åtgärdsprogrammen för vattenområden kan göras med den föreslagna indelningen i domsområden. Ett förslag kan vara att mark- och miljödomstolarna regelmässigt ska yttra sig över mål som påverkar vattenområden inom domstolens ansvarsområde.

Det får ankomma på regeringen att vidta de åtgärder som krävs för att tillgodose det anförda.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om mark- och miljödomstolar,

2. lag om ändring i rättegångsbalken,

3. lag om ändring i jordabalken,

4. lag om ändring i miljöbalken,

5. lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929,

6. lag om ändring i ägofredslagen (1933:269),

7. lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskydd för järnväg m.m.,

8. lag om ändring i lagen (1957:390) om fiskearrenden,

9. lag om ändring i lagen (1962:627) om vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.,

10. lag om upphävande av lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål,

11. lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988),

12. lag om ändring i väglagen (1971:948),

13. lag om ändring i expropriationslagen (1972:719),

14. lag om ändring i lagen (1973:1084) om avveckling av vissa godmanskap för delägare i skifteslag,

15. lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149),

16. lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter,

17. lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund,

18. lag om ändring i bostadsförvaltningslagen (1977:792),

19. lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar,

20. lag om ändring i jordförvärvslagen (1979:230),

21. lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429),

23. lag om ändring i lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter,

24. lag om ändring i lagen (1987:11) om exploateringssamverkan,

25. lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.,

26. lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen,

27. lag om ändring i minerallagen (1991:45),

28. lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614),

29. lag om ändring i ellagen (1997:857),

30. lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken,

31. lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,

32. lag om ändring i lagen (1998:813) om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,

33. lag om ändring i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,

34. lag om ändring i lagen (2004:875) om särskilda förvaltningar av vissa elektriska anläggningar,

35. lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter,

36. lag om ändring i naturgaslagen (2005:403),

37. lag om ändring i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk,

38. lag om ändring i lagen (2009:1326) om ändring i miljöbalken,

41. lag om ändring i lagen (2010:000) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor.

Lagförslag 1 behandlas i annat sammanhang vad avser 1 kap. 3 §, 2 kap. 3 §, 3 kap. 1 §, 5 kap. 2 §. Lagförslag 22, 39, 40 och 42 behandlas i annat sammanhang.

Följdmotionen

2009/10:Ju15 av Mehmet Kaplan m.fl. (mp):

1.	Riksdagen avslår regeringens förslag till ny 13 kap. 18 § plan- och bygglagen.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till en utvidgad talerätt för miljöorganisationer.
3.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen ska beakta konsekvenserna för att miljökvalitetsnormer för vatten uppfylls i samband med det fortsatta arbetet med regionfrågan.
4.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av en ändamålsenlig samordning av mark- och miljödomstolarnas insatser för att uppfylla miljökvalitetsnormerna för vatten.
5.	Riksdagen avslår regeringens förslag till 5 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar.
6.	Riksdagen begär att regeringen lägger fram ett förslag till ny lydelse av 5 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar med innebörden att mål enligt miljöbalken samt plan- och bygglagen som överklagats till mark- och miljödomstol i första hand bör handläggas enligt förvaltningsprocesslagen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Utskottets förslag

Utskottets förslag till ny lydelse av 2 kap. 3 § i regeringens förslag till lag om mark- och miljödomstolar

2 kap.

3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer anställer vikarie för tekniska råd samt förordnar de särskilda ledamöterna i mark- och miljödomstol.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utser vilka av de lagfarna domarna i tingsrätt och Svea hovrätt som ska tjänstgöra i mark- och miljödomstol respektive Mark- och miljööverdomstolen.

Bilaga 4

Civilutskottets betänkande 2009/10:CU5
Mark- och miljödomstolar

Till justitieutskottet

Justitieutskottet beslutade den 18 maj att bereda civilutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar samt motion 2009/10:Ju15 som väckts med anledning av propositionen i de delar som berör utskottets beredningsområde.

Civilutskottet har beslutat att yttra sig över propositionen i fråga om förslaget som gäller en begränsad överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser (avsnitt 5.2), dvs. i de delar som berör utskottets beredningsområde, samt motion Ju15 yrkande 1.

Utskottets överväganden

Bakgrund

Ärenden enligt plan- och bygglagen är den största grupp av överklagade ärenden som fortfarande prövas av regeringen. Frågan om att avlasta regeringen huvuddelen av dessa ärenden har varit föremål för överväganden både i samband med plan- och bygglagens tillkomst och vid några tillfällen därefter. Plan- och byggutredningen föreslog i betänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) att dessa ärenden skulle prövas av domstol. Förslaget förutsatte en samordning av prövningen av ärenden enligt plan- och bygglagen samt miljöskydds- och naturvårdsärenden. I och med att de senare ärendegrupperna blev föremål för den fortsatta översyn som ledde fram till miljöbalken, bereddes frågan om ett ändrat prövningssystem för ärenden enligt plan- och bygglagen inte vidare. Under 1999 togs frågan på nytt upp inom Regeringskansliet, och den 1 juli 2003 överfördes regeringens prövning av frågor enligt 2 kap. plan- och bygglagen i vissa bygglovsärenden till domstol. Regeringen bedömde då (prop. 2002/03:27 s. 14 och 29) att gällande praxis från regeringens prövning och Regeringsrättens avgöranden i rättsprövningsärenden skulle komma att gälla även vid domstolens prövning och att något behov av att begränsa domstolens prövning därmed inte fanns.

När PBL-kommittén i sitt slutbetänkande (SOU 2005:77) föreslog en ändrad instansordning för detaljplaneärenden och vissa övriga ärenden enligt plan- och bygglagen, föreslog utredningen också att den överprövande myndighetens prövning i samtliga dessa ärenden skulle begränsas. PBL-kommittén övervägde i sitt betänkande olika alternativ för att begränsa prövningens omfattning. Det förslag som sedan lämnades hade 7 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut som förebild och innebar att den överprövande myndigheten endast skulle pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som den klagande anfört eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet.

Även Miljöprocessutredningen (SOU 2007:11) har övervägt om det i samband med att överprövningen av detaljplaner flyttas från regeringen till miljödomstol bör införas en bestämmelse som begränsar prövningens omfattning. Till skillnad mot PBL-kommittén ansåg utredningen att en sådan begränsning inte behövs. Som skäl anförde utredningen att flera remissinstanser, bl.a. Regeringsrätten, var kritiska till PBL-kommitténs förslag till en sådan bestämmelse och att det inte framkommit någon omständighet som pekar på ett sämre skydd för det kommunala självbestämmandet vid en domstolsprövning än när besluten överklagas till regeringen.

Propositionen

I propositionen föreslår regeringen att den myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser endast ska pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av omständigheterna. Beslutet ska inte upphävas om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.

Regeringen anför att remitteringen av Miljöprocessutredningens förslag har visat att det för kommunerna och andra företrädare för kommunala intressen är viktigt att överprövningen av detaljplaneärenden begränsas. Hänsyn måste också tas till att kritiken mot PBL-kommitténs förslag att begränsa överprövningens omfattning delvis berodde på att kommittén föreslog att överprövningen skulle begränsas, inte bara i detaljplaneärenden, utan också i lovärenden. Även om det inte finns anledning att anta att domstolarna skulle avvika från den praxis som etablerats genom regeringens och Regeringsrättens avgöranden i frågan om utrymmet för det kommunala självbestämmandet, går det enligt regeringen inte att bortse från den remisskritik som framförts. Ett viktigt skäl till att överprövningen av detaljplaner fortfarande finns kvar hos regeringen är att kommunerna upplever det som ett problem att låta domstolar överpröva politiska ställningstaganden. Enligt regeringen finns det därför anledning att införa en bestämmelse som begränsar överprövningens omfattning i ärenden och mål där kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser har överklagats.

Regeringen menar att ett överklagande av en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser förenklat kan sägas innehålla tre olika typer av invändningar. Invändningarna kan avse formella brister i handläggningen, att tillräcklig hänsyn inte har tagits till enskilda intressen eller att kommunen gjort en felaktig bedömning av olika allmänna intressen. Överprövningar där överklagandet grundas på att det förekommit formella brister i handläggningen eller att enskilda intressen åsidosatts innebär vanligtvis en prövning av om beslutet strider mot någon lag eller annan författning. Ett sådant överklagande ska kunna bli föremål för överprövning. Det kan däremot behövas ett klarläggande av i vilken utsträckning ett överklagande som innebär ett påstående om att allmänna intressen inte tillgodoses eller att de intressen som tillgodoses är svaga jämfört med motstående allmänna intressen, ska kunna bli föremål för en överprövning.

I propositionen anför regeringen att vissa avvägningar mellan allmänna intressen som kommunen gör utifrån bestämmelser i 2 kap. plan- och bygglagen är politiska lämplighetsfrågor som inte bör bli föremål för överprövning. Andra bestämmelser om allmänna intressen som ska tillämpas i plan- och byggärenden, t.ex. bestämmelser om riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken eller om miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken, är mer begränsande i fråga om det kommunala handlingsutrymmet. Ibland kan det också vara svårt att skilja på enskilda och allmänna intressen. Planering av parker och andra grönområden inom sammanhållen bebyggelse är ett allmänt intresse, men det är samtidigt uppenbart att det är ett enskilt intresse att fastighetsägare och boende har en god närmiljö.

För att man inte ska behöva göra en avgränsning mellan enskilda och allmänna intressen eller mellan olika allmänna intressen, anser regeringen att en bestämmelse om prövningens omfattning bör utformas som en kontroll av om beslutet är förenligt med gällande bestämmelser. En sådan avgränsning av överprövningen innebär inget hinder mot att den som klagar åberopar allmänna intressen som stöd för sitt överklagande. Överprövningen kommer att innebära en kontroll av om kommunens beslut ryms inom det handlingsutrymme som kommunen har enligt bestämmelserna i plan- och bygglagen och de krav som kan ställas på beslutsunderlag och beredningsförfaranden. Det innebär att om de bestämmelser som den överprövande instansen ska ta hänsyn till vid sin prövning ger kommunerna en stor handlingsfrihet, t.ex. bestämmelserna i 2 kap. plan- och bygglagen, kommer den avvägning som en kommun gör mellan olika samhällsintressen enligt 2 kap. inte att bli föremål för överprövning så länge den ryms inom lagstiftningen. I de fall överprövningen avser bestämmelser som reglerar allmänna intressen men enligt vilka det kommunala handlingsutrymmet är mer begränsat, t.ex. bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och riksintressen, kommer utrymmet för en överprövning att vara större. Regeringsrätten har i ett rättsprövningsmål prövat om kommunens beslut om en detaljplan var förenligt med bestämmelserna om riksintresse och funnit att så inte var fallet (RÅ 1997 ref. 18).

Motionen

I motion Ju15 av Mehmet Kaplan m.fl. (mp) begär motionärerna att riksdagen avslår propositionen såvitt gäller förslaget att den myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser endast ska pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av omständigheterna (yrkande 1).

Utskottets ställningstagande

Som ovan framkommit har Miljöprocessutredningen övervägt om det i samband med att överprövningen av detaljplaner flyttas från regeringen till miljödomstol bör införas en bestämmelse som begränsar prövningens omfattning. Till skillnad mot PBL-kommittén ansåg utredningen att en sådan begränsning inte behövs.

Med det anförda anser utskottet att justitieutskottet ska föreslå riksdagen att anta det framlagda lagförslaget såvitt nu är i fråga och avstyrka bifall till motion Ju15 yrkande 1.

Stockholm den 27 maj 2010

På civilutskottets vägnar

Carina Moberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Carina Moberg (s), Inger René (m), Ewa Thalén Finné (m), Johan Löfstrand (s), Eva Bengtson Skogsberg (m), Lennart Pettersson (c), Christina Oskarsson (s), Jan Ertsborn (fp), Hillevi Larsson (s), Christine Jönsson (m), Anti Avsan (m), Eva Sonidsson (s), Lars Tysklind (fp), Ingemar Vänerlöv (kd), LiseLotte Olsson (v) och Hans Unander (s).