2009/10:JuU26 Förlängning av lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, m.m.

Justitieutskottets betänkande 2009/10:JuU26
Förlängning av lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, m.m.

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2009/10:119 Förlängning av lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och fem motionsyrkanden som väckts med anledning av propositionen.

I propositionen föreslår regeringen att lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning och lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, som båda gäller t.o.m. den 31 december 2010, ska fortsätta att gälla t.o.m. den 31 december 2012. Vidare föreslås att det i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott införs en bestämmelse om förbud mot avlyssning av telefonsamtal eller andra telemeddelanden mellan en enskild och någon av de yrkeskategorier som anges i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena i rättegångsbalken. Regeringen föreslår också att bestämmelserna i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ska vara tillämpliga på grovt brott enligt 6 § i den lag om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet som justitieutskottet har behandlat i betänkande 2009/10:JuU22 Straffrättsliga åtgärder till förebyggande av terrorism (prop. 2009/10:78).

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller propositionen och avslår motionsyrkandena.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2010.

I betänkandet finns 2 reservationer (v och mp).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Avslag på propositionen
	Riksdagen avslår motionerna 2009/10:Ju4 och 2009/10:Ju5 yrkandena 1–3.

Reservation 1 (v, mp)

Lagförslagen

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om fortsatt giltighet av lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning,

2. lag om dels fortsatt giltighet av lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, dels ändring i samma lag. Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:119.

3.	Granskningskommission för utvärdering av integritetskränkande lagstiftning
	Riksdagen avslår motion 2009/10:Ju5 yrkande 4.

Reservation 2 (mp)

Stockholm den 20 april 2010

På justitieutskottets vägnar

Thomas Bodström

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Thomas Bodström (s), Inger Davidson (kd), Henrik von Sydow (m), Krister Hammarbergh (m), Margareta Persson (s), Ulrika Karlsson i Uppsala (m), Johan Linander (c), Johan Pehrson (fp), Karl Gustav Abramsson (s), Inge Garstedt (m), Helena Bouveng (m), Lena Olsson (v), Kerstin Haglö (s), Mehmet Kaplan (mp), Maryam Yazdanfar (s) och Kjell Eldensjö (kd).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning och lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott trädde i kraft den 1 januari 2008 och gäller t.o.m. den 31 december 2010. I december 2008 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att utvärdera hur lagarna har tillämpats. Utredningen, som antog namnet Utredningen om utvärdering av vissa hemliga tvångsmedel, överlämnade i juli 2009 betänkandet Utvärdering av buggning och preventiva tvångsmedel (SOU 2009:70). Betänkandet har remissbehandlats, och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2009/6312/Å).

I proposition 2009/10:78 Straffrättsliga åtgärder till förebyggande av terrorism föreslår regeringen dels en ny lag om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, dels att bestämmelserna i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott ska vara tillämpliga på brott enligt lagen. Lagarna föreslås träda i kraft den 1 december 2010. I den departementspromemoria som låg till grund för förslagen i propositionen (Ds 2009:17) finns dessutom ett förslag om ändring i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Promemorian har remissbehandlats, och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2009/3074/L5). I detta ärende behandlas förslagen i betänkandet (SOU 2007:70) och förslaget i departementspromemorian (Ds 2009:17) när det gäller ändring i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Regeringens lagförslag har granskats av Lagrådet, som har lämnat förslagen utan erinran.

Med anledning av propositionen har fem motionsyrkanden väckts. Förslagen i motionerna återges i bilaga 1.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning och lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ska fortsätta att gälla t.o.m. den 31 december 2012.

Det föreslås också att det i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott införs en bestämmelse om förbud mot avlyssning av telefonsamtal eller andra telemeddelanden mellan en enskild och någon av de yrkeskategorier som anges i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena rättegångsbalken, bl.a. personal inom sjukvården, präst inom trossamfund och journalister.

Vidare föreslås att bestämmelserna i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ska vara tillämpliga på grovt brott enligt 6 § i den lag om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terrorristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet som regeringen föreslår i propositionen Straffrättsliga åtgärder till förebyggande av terrorism (prop. 2009/10:78).

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2010.

Utskottets överväganden

Förlängning av lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår fyra motionsyrkanden om avslag på propositionen.

Jämför reservation 1 (v, mp).

Propositionen

Förlängning av lagen om hemlig rumsavlyssning

Lagen om hemlig rumsavlyssning ger de brottsbekämpande myndigheterna möjlighet att med ett tekniskt hjälpmedel i hemlighet genomföra avlyssning eller upptagning av tal i enrum, samtal med andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till. Hemlig rumsavlyssning får användas vid förundersökning om bl.a. brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fyra år och vissa andra brott om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fyra år. Hemlig rumsavlyssning får bara användas om någon är skäligen misstänkt för de brott lagen omfattar.

Av propositionen framgår att det under 2008 har meddelats tillstånd till hemlig rumsavlyssning mot 25 personer inom ramen för 17 förundersökningar vid den öppna polisen eller Tullverket och mot ett mindre antal personer i förundersökningar vid Säkerhetspolisen. Vidare konstateras att hemlig rumsavlyssning används först sedan andra möjligheter att föra utredningen framåt har uttömts, inklusive andra mindre ingripande tvångsmedel. Enligt regeringen är det med utgångspunkt i det befintliga underlaget för närvarande inte möjligt att dra några säkra slutsatser om tvångsmedlets effektivitet. Regeringen kan dock, mot bakgrund av den redovisade tillämpningen och de resultat som har uppnåtts, ändå konstatera att hemlig rumsavlyssning har fyllt en funktion vid utredning av brott. Eftersom det föreliggande underlaget är alltför begränsat för att det ska vara möjligt att dra några säkra slutsatser om huruvida lagen fått avsedd effekt eller uppfyllt myndigheternas behov anser regeringen att en fortsatt utvärdering av lagen är nödvändig. Det finns enligt regeringens bedömning inte något hinder från rättssäkerhets- eller integritetsskyddssynpunkt mot att lagens giltighet förlängs. Enligt regeringen bör en förlängning om två år vara tillräcklig för att en analys ska kunna genomföras.

Förlängning av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ger de brottsbekämpande myndigheterna möjlighet att i sin underrättelseverksamhet använda sig av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll. Avsikten med lagen är att förhindra sådana brott som riktas mot de allra viktigaste samhällsvärdena. Av propositionen framgår att lagen under 2008 har tillämpats av den öppna polisen i två ärenden och av Säkerhetspolisen i färre än 50 ärenden. I samtliga fall har en förundersökning varit nära förestående, dvs. lagen har tillämpats mycket sent i underrättelseskedet. Regeringen anser att det finns skäl att ge en ny utredning i uppdrag att närmare överväga utformningen av regleringen om preventiv tvångsmedelsanvändning i förhållande till avsikten med lagstiftningen och myndigheternas behov. I sammanhanget bör även en utvärdering av lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, vars giltighetstid är begränsad till den 31 december 2012, göras. Det finns enligt regeringen då möjlighet att samlat överväga Säkerhetspolisens behov av att använda hemliga tvångsmedel såväl i underrättelseskedet som under förundersökningen. Även den öppna polisens behov av att använda sig av hemliga tvångsmedel i underrättelseskedet bör analyseras. Vidare bör en utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning ingå som en del i det kommande uppdraget.

När det gäller frågan om lagen om huruvida åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott bör förlängas i avvaktan på att en utvärdering genomförs gör regeringen följande överväganden. Det kan konstateras att varken utredningen eller någon av remissinstanserna har ifrågasatt att det i och för sig finns ett behov av preventiv tvångsmedelsanvändning i den brottsbekämpande verksamheten. Utredningen har tvärtom framhållit att i vart fall Säkerhetspolisens behov av att kunna använda tvångsmedel i preventivt syfte är större än vad den nuvarande lagstiftningen medger. Regeringen kan, mot bakgrund av utredningens genomgång av de ärenden där lagen har tillämpats, konstatera att lagen har fyllt en funktion i vissa väsentliga fall. Utredningen har vidare gjort bedömningen att de kontrollmekanismer och övriga rättssäkerhetsgarantier som lagen kringgärdas av sammantagna utgör ett tillräckligt gott skydd mot otillbörliga integritetsintrång. Det finns enligt regeringens bedömning inte något hinder från rättssäkerhets- eller integritetsskyddssynpunkt mot att lagens giltighet förlängs till utgången av 2012 för att möjliggöra en grundlig analys av lagen i syfte att ta slutlig ställning till dess fortsatta giltighet och utformning.

Lagens tillämpning på brott enligt den föreslagna lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet

Regeringen har i propositionen Straffrättsliga åtgärder till förebyggande av terrorism (prop. 2009/10:78) föreslagit att riksdagen ska anta en ny lag om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (bet. 2009/10:JuU22). Enligt 3–5 §§ i den föreslagna lagen ska den som offentligt uppmanar, rekryterar eller utbildar till vad som enligt lagen utgör särskilt allvarlig brottslighet dömas till fängelse i högst två år. Är brottet att anse som grovt ska personen enligt 6 § dömas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Lagen föreslås träda i kraft den 1 december 2010. Enligt regeringen är det viktigt att all form av verksamhet med anknytning till terrorism kan stoppas i ett så tidigt skede som möjligt. Ett sätt att förebygga fullbordade terroristattentat är att tidigt ingripa mot dem som på något sätt deltar i sådan verksamhet, exempelvis genom offentlig uppmaning, rekrytering eller utbildning. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det finns behov av en utvidgad tvångsmedelsanvändning även i förhållande till brott enligt den föreslagna lagen. Regeringen anser därför att lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ska vara tillämplig även på grovt brott enligt den föreslagna lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Motionerna

I motion Ju4 (v) och Ju5 (mp) yrkande 1–3 begärs att propositionen ska avslås. Motionärerna anför att de fortfarande är motståndare till lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Enligt motionärerna är de rättssäkerhetsgarantier som införts inte tillräckliga för att tillgodose kravet på rättssäkerhet och skydd för den personliga integriteten. Motionärerna anser inte att den utredning som har gjorts har kunnat belägga att det finns ett behov av de nu aktuella tvångsmedlen eller att de är effektiva och proportionerliga. När det gäller regeringens förslag om att lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ska vara tillämplig även på brott enligt den föreslagna lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet anser motionärerna att även detta förslag bör avslås då den föreslagna regleringen är oklar och lämnar utrymme för godtycke.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar regeringens bedömning att det med utgångspunkt i det befintliga underlaget för närvarande inte är möjligt att dra några säkra slutsatser om hur effektiv lagen om hemlig rumsavlyssning har varit mot bakgrund av den relativt begränsade tillämpningen av tvångsmedlet under 2008. Utredningens genomgång av de fall där lagen har tillämpats visar dock att användningen av hemlig rumsavlyssning i vissa fall har lett till att utredningen av det misstänkta brottet har förts framåt. Det kan konstateras att lagen har fyllt en funktion för utredning av brott. Utskottet ställer sig bakom regeringens bedömning att en fortsatt utvärdering av lagen är nödvändig och att det inte finns något hinder från rättssäkerhets- eller integritetsskyddssynpunkt mot att lagens giltighet förlängs till utgången av 2012. Utskottet anser i likhet med regeringen att en fortsatt utvärdering av lagen måste genomföras med utgångspunkt i att antalet tillstånd även fortsättningsvis kommer att vara begränsat. Vid sidan av en beskrivning enligt absoluta effektivitetsmått är det nödvändigt med en mer utvecklad analys av tvångsmedlets effekt för att det ska vara möjligt att dra några säkra slutsatser om nyttan av tvångsmedlet.

När det gäller lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ställer sig utskottet bakom regeringens bedömning att en ny utredning bör ges i uppdrag att närmare överväga utformningen av regleringen om preventiv tvångsmedelsanvändning i förhållande till avsikten med lagstiftningen och myndigheternas behov. Genom att inkludera en utvärdering av lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott och lagen om hemlig rumsavlyssning skapas förutsättningar att få en samlad bild av vilket behov myndigheterna har av att använda sig av hemliga tvångsmedel och vilken effekt dessa har på såväl brottsligheten som skyddet för den personliga integriteten. Utskottet anser att det finns behov av preventiv tvångsmedelsanvändning i den brottsbekämpande verksamheten. Utskottet delar regeringens bedömning att lagen bör fortsätta att gälla till utgången av 2012 för att möjliggöra en grundlig analys av lagen i syfte att ta slutlig ställning till dess fortsatta giltighet och utformning.

Som utskottet har anfört i betänkandet Straffrättsliga åtgärder till förebyggande av terrorism (bet. 2009/10:JuU22) är terrorism ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, mot det fria utövandet av mänskliga rättigheter och mot den ekonomiska och sociala utvecklingen. För att så effektivt som möjligt kunna förhindra att terroristbrott begås, är det viktigt att också kunna bekämpa förutsättningarna för brottsligheten. Sådana förutsättningar kan ofta vara att någon uppmanar andra att begå terroristbrott, rekryterar andra till deltagande i terroristorganisationer eller utbildar andra i hur terroristattentat kan genomföras (s. 7 f.). Utskottet ställer sig bakom regeringens bedömning att det finns behov av en utvidgad tvångsmedelsanvändning även i förhållande till dessa brott och att lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ska vara tillämplig på grovt brott enligt den föreslagna lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Utskottet tillstyrker de föreslagna lagändringarna och föreslår att riksdagen bifaller propositionen och avslår motionerna Ju4 och Ju5 yrkande 1–3.

Granskningskommission för utvärdering av integritetskränkande lagstiftning

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår ett motionsyrkande om tillsättandet av en granskningskommission med uppdrag att analysera och utvärdera integritetskränkande lagar.

Jämför reservation 2 (mp).

Motionen

I motion Ju5 yrkande 4 yrkar motionären att det bör tillsättas en oberoende granskningskommission med uppdrag att analysera och utvärdera samtliga integritetskränkande lagar.

Utskottets ställningstagande

Som det ovan redogjorts för ställer sig utskottet bakom regeringens bedömning att en ny utredning bör ges i uppdrag att närmare överväga utformningen av regleringen om preventiv tvångsmedelsanvändning i förhållande till avsikten med lagstiftningen och myndigheternas behov. Genom att utvärdera de tre lagarna om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott och om hemlig rumsavlyssning skapas förutsättningar att få en samlad bild av vilket behov myndigheterna har av att använda sig av hemliga tvångsmedel och vilken effekt dessa har på såväl brottsligheten som skyddet för den personliga integriteten, något som utskottet välkomnar. Utskottet har dock inte för avsikt att ta initiativ till en sådan granskningskommission som föreslås i motionen.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår motionen.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Avslag på propositionen, punkt 1 (v, mp)
	av Lena Olsson (v) och Mehmet Kaplan (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag samt tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2009/10:Ju4 och 2009/10:Ju5 yrkandena 1–3.

Ställningstagande

Vi var motståndare till lagarna om hemlig rumsavlyssning och åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott när de infördes. Vårt motstånd är grundat på uppfattningen att statens tvångsmedel mot den enskilde ska vara baserade på rättssäkerhetsprinciperna om proportionalitet, behov och inte minst om effektivitet vid användandet. De rättssäkerhetsgarantier som har införts är nödvändiga men inte tillräckliga för att tillgodose krav på rättssäkerhet och skydd för den personliga integriteten.

Av den utredning av de båda lagarna som har gjorts framgår att det inte kan påvisas att lagen om hemlig rumsavlyssning har uppnått avsedd effekt, och när det gäller de preventiva tvångsmedlen visar utredningen att lagen har varit helt verkningslös. Lagar som inkräktar på den personliga integriteten ska inte ges fortsatt giltighet om det inte kan visas att de är effektiva eller baseras på ett reellt behov i samhället. Vi anser att de båda lagarna inte ska förlängas. I fråga om lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott föreslås också att den lagen ska omfatta de av regeringen föreslagna nya brotten offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott. Den föreslagna lagstiftningen är enligt vår uppfattning oklar och lämnar utrymme för godtycke. Den föreslagna utvidgningen bör därför inte genomföras.

Riksdagen bör mot bakgrund av det anförda avslå propositionen och tillkännage för regeringen att lagförslagen inte ska genomföras.

2.	Granskningskommission för utvärdering av integritetskränkande lagstiftning, punkt 3 (mp)
	av Mehmet Kaplan (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Ju5 yrkande 4.

Ställningstagande

Jag anser att det är beklagligt för rättssäkerheten och demokratin att de senaste årens integritetskränkande lagstiftning inte har utvärderats. Utan en sådan helhetssyn är det svårt att göra en samlad bedömning. Jag anser därför att det behöver tillsättas en oberoende utvärderingskommission med uppdrag att analysera och utvärdera samtliga svenska integritetskränkande lagar.

Det får ankomma på regeringen att vidta åtgärder som tillgodoser det anförda.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2009/10:119 Förlängning av lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om fortsatt giltighet av lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning,

2. lag om dels fortsatt giltighet av lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, dels ändring i samma lag.

Följdmotionerna

2009/10:Ju4 av Alice Åström m.fl. (v):

Riksdagen avslår proposition 2009/10:119 Förlängning av lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.

2009/10:Ju5 av Mehmet Kaplan m.fl. (mp):

1.	Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen om hemlig rumsavlyssning.
2.	Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.
3.	Riksdagen avslår regeringens förslag till ändring i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott när det gäller 1 § 5.
4.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör tillsätta en ny oberoende granskningskommission med uppdrag att göra en helhetsanalys och utvärdering av Sveriges lagar med integritetskränkande bäring.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag