Civilutskottets betänkande 2009/10:CU3 | |
Ägande och förvaltning av hyreshus | |
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2009/10:21 Ägande och förvaltning av hyreshus samt förslag i en motion som väckts med anledning av propositionen och två anknytande motioner som väckts under den allmänna motionstiden 2009.
Propositionen innehåller förslag om att lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. ska upphävas, med hänvisning till bl.a. att lagen inte tillräckligt effektivt förhindrar att personer som är mindre lämpliga som hyresvärdar förvärvar och förvaltar hyresfastigheter.
Regeringens förslag omfattar vidare att bostadsförvaltningslagen (1977:792) ska skärpas med syftet att tillvarata hyresgästernas intressen av en godtagbar fastighetsförvaltning.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2010.
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår motionerna.
I betänkandet finns en reservation.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Upphävande av förvärvslagen |
| Riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om upphävande av lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m., 2. lag om ändring i lagen (1904:48 s. 1) om samäganderätt, 3. lag om ändring i förköpslagen (1967:868), 4. lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder, 5. lag om ändring i lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden, 6. lag om ändring i lagen (1994:831) om rättegången i vissa hyresmål i Svea hovrätt, 7. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:21 i denna del och avslår motionerna 2009/10:C4 yrkandena 1 och 2 samt 2009/10:C430. |
Reservation (s, v, mp)
2. | Lagförslagen i övrigt |
| Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i bostadsförvaltningslagen (1977:792). Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:21 i denna del. |
3. | Svårigheter att finna förvaltare |
| Riksdagen avslår motion 2009/10:C343. |
Stockholm den 15 december 2009
På civilutskottets vägnar
Carina Moberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Carina Moberg (s), Inger René (m), Ewa Thalén Finné (m), Johan Löfstrand (s), Eva Bengtson Skogsberg (m), Lennart Pettersson (c), Jan Ertsborn (fp), Hillevi Larsson (s), Christine Jönsson (m), Gunnar Sandberg (s), Anti Avsan (m), Egon Frid (v), Eva Sonidsson (s), Lars Tysklind (fp), Jan Lindholm (mp), Katarina Brännström (m) och Fredrik Lundh (s).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Utredningen om förvärv och förvaltning av hyresfastighet (dir. 2007:87) har gjort en översyn av lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. (förvärvslagen) och bostadsförvaltningslagen (1977:792). Utredningen har redovisat uppdraget i betänkandet Ägande och förvaltning av hyreshus (SOU 2008:75). Betänkandet har remissbehandlats.
Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2009/10:21 Ägande och förvaltning av hyreshus som bygger på utredningsbetänkandet. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Utskottet behandlar också en motion som väckts med anledning av propositionen och två motioner som väckts under den allmänna motionstiden 2009. Förslagen i dessa motioner framgår av bilaga 1.
Som en del av beredningen av de lagförslag som remitterats till civilutskottet har regeringen inhämtat Lagrådets yttrande.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen lämnas förslag om att lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. ska upphävas. Regeringen anför i denna del att lagen inte tillräckligt effektivt förhindrar att personer som är mindre lämpliga som hyresvärdar förvärvar och förvaltar hyresfastigheter.
I syfte att tillvarata hyresgästernas intressen av en godtagbar fastighetsförvaltning föreslås att bostadsförvaltningslagen (1977:792) ska skärpas. Förslagen i denna del innebär i sina huvuddrag följande. Förutsättningarna för förvaltningsåläggande mildras. Förvaltningsåläggande ska kunna beslutas om bristerna i fastighetsägarens förvaltning är av mindre allvarligt slag och ett sådant beslut är tillräckligt för att uppnå en godtagbar förvaltning av hyresfastigheten. Kraven för särskild förvaltning (förvaltningsåläggande och tvångsförvaltning) sänks under en begränsad tid, ett slags prövotid, efter det att en hyresfastighet har bytt ägare. Hyresnämnden får meddela beslut om sådan förvaltning redan om det finns anledning att anta att fastighetsägaren inte uppfyller de krav som enligt lagen ställs på förvaltningen av fastigheten, om en ansökan har kommit in till hyresnämnden inom tre år efter det att fastighetsägaren ansökt om lagfart på fastigheten. Vid tvångsförvaltning ska det inte längre krävas särskilda skäl för att en förvaltare ska kunna få arvode för sitt uppdrag mer än en gång varje kalenderår.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2010.
Utskottets överväganden
Inledning
Utskottet behandlar propositionens förslag i allt väsentligt endast i de delar där det finns motstående motionsförslag.
Upphävande av förvärvslagen
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag om att lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. ska upphävas och avslår motstående motioner.
Jämför reservationen (s, v, mp).
Propositionen
I propositionen lämnas förslag om att lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. (förvärvslagen) ska upphävas. Regeringen anför i denna del att lagen inte tillräckligt effektivt förhindrar att personer som är mindre lämpliga som hyresvärdar förvärvar och förvaltar hyresfastigheter. Detta förslag lämnas mot bakgrund av att bostadsförvaltningslagen (1977:792) samtidigt föreslås bli skärpt i syfte att tillvarata hyresgästernas intressen av en godtagbar fastighetsförvaltning.
Motionerna
I motion C4 av Egon Frid m.fl. (v, mp, s) föreslås att riksdagen avslår propositionen i de delar den avser att förvärvslagen ska upphävas (yrkande 2). Motionärerna föreslår att förvärvslagen i stället ska reformeras så att den blir mer effektiv (yrkande 1).
Förslaget i motion C430 av Birgitta Eriksson m.fl. (s) har väckts under den allmänna motionstiden och tar sikte på det utredningsförslag som propositionen bygger på. Motionärerna föreslår att riksdagen ska tillkännage för regeringen som sin mening att förslaget om att upphäva förvärvslagen inte ska läggas fram.
Förvärvslagen
En fastighet som är taxerad som hyreshusenhet får förvärvas endast efter tillstånd av hyresnämnden. Tillståndsplikten gäller flertalet slag av förvärv, bl.a. köp, byte och gåva, men inträder först om den kommun där fastigheten är belägen har begärt hyresnämndens prövning. Tillståndsplikten omfattar inte vissa särskilda fall där det typiskt sett kan antas att det inte finns någon risk för oönskade förvärv (1 och 2 §§).
Många hyresfastigheter ägs av juridiska personer. Fysiska personers förvärv av aktier eller andelar i dessa juridiska personer kan beskrivas som indirekta förvärv av fastigheterna och är i vissa fall tillståndspliktiga. Så är fallet om förvärvet avser aktier eller andelar i vissa slag av bolag. En förutsättning är att hyresfastighetens taxerade värde enligt senaste balansräkningen är större än det bokförda värdet av bolagets övriga tillgångar (8 och 9 §§).
Hyresnämnden prövar som sagt förvärvet endast om kommunen begär det. För att kommunen ska ha möjlighet att ta ställning till om den bör begära en sådan prövning ska överlåtaren eller förvärvaren anmäla förvärvet till kommunen inom tre månader från det att förvärvet gjorts. Kommunen har sedan ytterligare fyra månader till sitt förfogande för att avgöra om den vill begära hyresnämndens prövning. Kommunen ska ge en organisation av hyresgäster som berörs av ansökan tillfälle att yttra sig över anmälan. Om kommunen därefter anmäler att den vill ha förvärvet prövat, ska hyresnämnden förelägga förvärvaren att inom en månad ansöka om tillstånd till förvärvet hos nämnden (3 § första och andra styckena, 3 a §, 10 § fjärde stycket samt 10 a § första stycket).
Ett förvärv som omfattas av lagen är ogiltigt om det inte anmäls på föreskrivet sätt eller inom föreskriven tid. Det blir också ogiltigt om ansökan om förvärvstillstånd inte görs eller om tillstånd vägras. Ogiltigheten inträder automatiskt. Om lagfart meddelas trots att förvärvstillstånd inte erhållits, är dock förvärvet ändå giltigt (5 och 10 b §§). Ogiltigheten kan, med undantag för vad som sagts i fråga om lagfart, inte läkas i efterhand. Om ett förvärv av en fastighet, andelar eller aktier är ogiltigt enligt lagen, blir även senare förvärv ogiltiga. En senare förvärvare av andelar eller aktier kan dock i vissa fall göra godtrosförvärv.
Förvärvslagen innehåller fyra förutsättningar för ett förvärvstillstånd (4 § första stycket). Förvärvaren ska visa sig vara i stånd att förvalta fastigheten. Förvärvaren ska också göra sannolikt att syftet med förvärvet är att förvalta fastigheten och hålla den i godtagbart skick. Vidare ska det kunna antas att förvärvaren även i övrigt iakttar god sed i hyresförhållanden. Slutligen får det inte från allmän synpunkt vara olämpligt att förvärvaren innehar fastigheten.
Utskottets ställningstagande
Lika med regeringen kan utskottet konstatera att förvärvslagen säkert haft en viss preventiv effekt. Enbart genom sin existens har den avhållit oseriösa aktörer från att försöka ta sig in på hyresmarknaden. Sedan mitten av 1990-talet har antalet ärenden om förvärvstillstånd i hyresnämnderna minskat kraftigt. Antalet ärenden är nu nere i ca 15 per år. Möjligheterna att kringgå lagen vid indirekta förvärv, och den osäkerhet som ligger i att prövningen av förvärvarens lämplighet som ägare och förvaltare grundas på prognoser, innebär dock sannolikt att ett inte obetydligt antal mindre lämpliga förvärvare aldrig blir föremål för prövning i hyresnämnden. Sammanfattningsvis gör därför utskottet i likhet med regeringen bedömningen att lagen inte har tillräcklig effektivitet och verkan i förhållande till dess huvudsakliga syfte, dvs. att förhindra att personer som är mindre lämpliga förvärvar hyresfastigheter. Hyresgästernas intressen av en fullgod fastighetsförvaltning bör som regeringen anfört kunna tillgodoses bättre på annat sätt.
Dessutom medför förvärvslagens regler betydande tidsförlust och kostnader för seriösa förvärvare av hyresfastigheter.
Utskottet anser således att förvärvslagen bör upphävas. Ett upphävande av förvärvslagen kan i sämsta fall komma att leda till att fler olämpliga aktörer får tillgång till hyresmarknaden. Ett upphävande av lagen förutsätter därför att möjligheterna till ingripande enligt bostadsförvaltningslagen förbättras, vilket regeringen föreslagit och utskottet behandlar i följande avsnitt. Till följd av att förvärvslagen upphävs bör ett antal följdändringar göras i andra lagar.
Med hänvisning till de skäl regeringen anför i propositionen föreslår utskottet riksdagen att anta regeringens lagförslag i de delar de avser att förvärvslagen ska upphävas och avslå motionerna.
Lagförslagen i övrigt
Utskottets ställningstagande
I övrigt har regeringens lagförslag – som gäller förändringar i bostadsförvaltningslagen (1977:792) – inte mött invändningar i någon motion. Utskottet föreslår av de skäl regeringen anfört i propositionen att riksdagen antar det framlagda lagförslaget.
Svårigheter att finna förvaltare
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår ett motionsförslag som gäller svårigheter att finna förvaltare.
Motionen
Enligt motion C343 av Carina Adolfsson Elgestam m.fl. (s), som väckts under den allmänna motionstiden 2009, innehåller förvärvslagen inte någon lösning på vem som ska gå in och förvalta hyresfastigheter när det i kommunen inte finns något allmännyttigt företag som kan ta detta ansvar. I motionen framförs som en möjlighet att en kommun borde kunna ta detta ansvar och föreslås överväganden av lagstiftningen.
Bakgrund
En hyresnämnd som beslutar om tvångsförvaltning ska samtidigt utse en förvaltare. Nämnden ska bereda kommunen tillfälle att lämna förslag på förvaltare (16 § femte stycket lagen [1973:188] om arrendenämnder och hyresnämnder). Till förvaltare ska utses ett bolag, en förening eller någon annan som har den erfarenhet av fastighetsförvaltning som krävs (8 § första stycket bostadsförvaltningslagen). Som exempel på företag och sammanslutningar som normalt anses lämpliga som förvaltare kan nämnas allmännyttiga och kooperativa bostadsföretag, fastighetsägarorganisationer och större fastighetsförvaltningsföretag.
En förvaltare har rätt att få ett skäligt arvode, som bestäms av hyresnämnden för varje kalenderår. Om det finns särskilda skäl, kan arvodet bestämmas för kortare tid. Arvodet ska betalas ur fastighetens avkastning eller, om hyresnämnden bestämmer det, betalas av fastighetsägaren personligen. Förvaltaren kan begära förskott av kommunen på ett sådant, av hyresnämnden fastställt, belopp som ska betalas av fastighetsägaren personligen (25 § bostadsförvaltningslagen).
Utskottets ställningstagande
Enligt sina direktiv har Utredningen om förvärv och förvaltning av hyresfastighet haft till uppgift att belysa förutsättningarna att finna lämpliga förvaltare. Utredningen konstaterade att det tycks framgå att det ibland föreligger vissa svårigheter att finna förvaltare i glesbygd, där förvaltningen kan förväntas bli svårskött, främst av ekonomiska skäl. Också i Stockholm kan det förekomma svårigheter, men där beror det snarare på att fastighetsägarna är besvärliga eller att det tar lång tid för förvaltare att få sina uppdrag ersatta. Utredningens underlag bestod av uppgifter från dels samtliga hyresnämnder, dels förvaltare i Stockholm.
Det föreföll för utredningen angeläget att hitta nya sätt att attrahera tvångsförvaltare. Ett sätt utredningen förde fram är att förbättra förvaltarens möjligheter att snabbt få ersättning. Utredningen övervägde också andra åtgärder, men utredningens bedömningar mynnade ut i att inte lägga fram förslag om ytterligare åtgärder.
I syfte att förbättra möjligheterna att finna lämpliga förvaltare har regeringen föreslagit att förvaltare ska kunna få rätt till arvode oftare än vad som är fallet i dag (se det av utskottet tillstyrkta förslaget till ny lydelse av 25 § bostadsförvaltningslagen). Inte heller regeringen har funnit skäl att genomföra någon av de övriga åtgärder med den nu aktuella inriktningen som utredningen bedömt. Tillräckliga skäl att, som en av remissinstanserna varit inne på, införa en skyldighet för kommunerna att hålla förvaltare i beredskap har enligt regeringens mening inte framkommit.
Utskottet kan konstatera att det ibland kan vara svårt att hitta förvaltare. Det är synnerligen olyckligt att hyresgäster som drabbats av en bristfällig fastighetsförvaltning får fortsätta att leva med konsekvenserna av denna genom att förvaltarskapsfrågan inte kan lösas på grund av att det är svårt eller omöjligt att finna någon som är villig att åta sig ett förvaltarskap. Både utredningen och regeringen har övervägt frågeställningen, och bostadsförvaltningslagen föreslås som framgått ändrad med inriktning att minska svårigheterna att hitta en förvaltare. Frågeställningen är inte ny och utskottet finner det angeläget att regeringen är uppmärksam på problemet och initierar åtgärder om detta visar sig behövas. Utskottet vill inte nu binda sig vad gäller valet av tänkbara åtgärder och finner därför inte anledning att närmare överväga motionen i denna del. Något tillkännagivande anser utskottet inte vara nödvändigt. Motionen avstyrks.
Reservation
Upphävande av förvärvslagen, punkt 1 (s, v, mp) |
av Carina Moberg (s), Johan Löfstrand (s), Hillevi Larsson (s), Gunnar Sandberg (s), Egon Frid (v), Eva Sonidsson (s), Jan Lindholm (mp) och Fredrik Lundh (s). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen
dels avslår regeringens förslag till
1. lag om upphävande av lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m.,
2. lag om ändring i lagen (1904:48 s. 1) om samäganderätt,
3. lag om ändring i förköpslagen (1967:868),
4. lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder,
5. lag om ändring i lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden,
6. lag om ändring i lagen (1994:831) om rättegången i vissa hyresmål i Svea hovrätt,
7. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),
dels tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:C4 yrkandena 1 och 2 samt avslår proposition 2009/10:21 i denna del och motion 2009/10:C430.
Ställningstagande
Vi anser att regeringens förslag om att upphäva förvärvslagen inte bör genomföras. Vi håller således inte med regeringen om att en skärpt bostadsförvaltningslag kan kompensera en upphävd förvärvslag som direkt skulle öka möjligheterna för klart olämpliga personer och företag att etablera sig som hyresvärdar.
Det har sedan länge ansetts angeläget att förhindra att olämpliga personer och företag förvärvar hyresfastigheter. Riksdagen har antagit förvärvslagen i detta syfte. Om en kommun begär prövning av ett förvärv, får detta genomföras endast efter tillstånd av hyresnämnden. Det har också ansetts nödvändigt med regler som gör det möjligt att ingripa i efterhand mot hyresvärdar som inte sköter fastighetsförvaltningen på ett tillfredsställande sätt. I bostadsförvaltningslagen finns därför regler om att hyresnämnden under vissa förutsättningar kan besluta att en fastighet ska förvaltas av någon annan än fastighetsägaren.
Trots att den nuvarande förvärvslagen haft en viktig betydelse för att förhindra oseriösa fastighetsägare finns runt om i landet exempel på olämpliga och oseriösa hyresvärdar. De problem som i dag finns inom detta område talar med styrka för en skärpt lagstiftning – inte för en lägre ambitionsnivå. Det är vår uppfattning att den nuvarande förvärvslagen i stället för att avskaffas ska reformeras för att tillsammans med andra lagar – såsom bostadsförvaltningslagen – utgöra en garanti för hyresgästerna mot oseriös fastighetsförvaltning. Förvärvslagen måste än tydligare och mer kraftfullt hindra olämpliga personer och företag att förvärva hyreshus.
Vi vill uppmärksamma att regeringen med sitt förslag väljer att gå emot en rad remissinstanser, såsom Kronofogdemyndigheten, Konsumentverket och Boverket.
Kronofogdemyndigheten anser att det är mycket som talar för att förvärvslagen har en preventiv verkan. Det faktum att det stora flertalet förvärvare inte nekas förvärvstillstånd bör enligt myndigheten inte tas till intäkt för att lagen inte är preventiv. Enligt remissvaret bör en prövning ske enligt både förvärvslagen och bostadsförvaltningslagen för att hyresgästernas intressen ska kunna tas till vara på bästa sätt.
Konsumentverket lyfter fram att i de ärenden som prövas av hyresnämnden beviljas två tredjedelar tillstånd till förvärv. För dessa förvärvare har förvärvslagen haft en negativ effekt då de fått vänta lång tid på tillstånd. När verket väger den nackdelen mot den fördel förvärvslagen har för alla de hyresgäster som skulle ha blivit lidande om den resterande tredjedelen förvärv inte hindrats, är verket fortsatt positivt till förvärvslagen.
Flera remissinstanser påpekar ett behov av en utvecklad lagstiftning. Hyresgästföreningen anser att alla förvärv ska prövas, oberoende av om köpet avser själva hyreshuset eller aktier eller andra andelar i ett bolag som äger huset. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet föreslår att grunderna för att vägra förvärvstillstånd ska göras tydliga. Som ett alternativ till upphävandet av förvärvslagen efterlyser bl.a. ett par av hyresnämnderna nya regler som tar sikte på indirekta förvärv, t.ex. för att effektivt förhindra att anmälningsplikten för aktieförvärv kringgås.
Om regeringen verkligen såg problemen med oseriös hyreshusförvaltning, borde naturligtvis förutsättningarna för förvärv av hyreshusfastigheter skärpas. Det problem regeringen konstaterar med bristande enhetlighet vid tillämpningen av lagen utgör inte en grund för att upphäva lagen. Detsamma gäller regeringens argument om att lagen kringgås genom indirekta förvärv, att förfarandet är utdraget och att det finns behov av en effektivare sanktion. Vi menar, i likhet med flera remissinstanser, att utredningens arbete och de huvudsakliga argument som förs fram för att avskaffa förvärvslagen i stället visar på ett klart behov av en förstärkt och förtydligad lagstiftning.
Vi går således emot regeringens förslag om att upphäva förvärvslagen och anser att regeringens proposition i dessa delar ska avslås. En översyn av lagen bör göras med en tydlig inriktning på att den ska bli ett mer effektivt instrument mot oseriösa hyresvärdar.
Vi anser att riksdagen inte bör anta regeringens lagförslag i de delar den avser att förvärvslagen ska upphävas och ge regeringen till känna vad vi framför. Därmed avslår riksdagen, med bifall till motion C4 (v, mp, s), propositionen i denna del och motion C430 (s). Vårt ställningstagande till flerpartimotionen innebär att motionärerna bakom motion C430 har blivit tillgodosedda.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2009/10:21 Ägande och förvaltning av hyreshus:
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om upphävande av lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m.,
2. lag om ändring i bostadsförvaltningslagen (1977:792),
3. lag om ändring i lagen (1904:48 s. 1) om samäganderätt,
4. lag om ändring i förköpslagen (1967:868),
5. lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder,
6. lag om ändring i lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden,
7. lag om ändring i lagen (1994:831) om rättegången i vissa hyresmål i Svea hovrätt,
8. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Följdmotionen
2009/10:C4 av Egon Frid m.fl. (v, mp, s):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en reformerad förvärvslagstiftning. |
2. | Riksdagen avslår propositionen i de delar den avser att lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. ska upphävas. |
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2009
2009/10:C343 av Carina Adolfsson Elgestam m.fl. (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en översyn av lagstiftningen om tvångsförvaltning av hyresfastigheter.
2009/10:C430 av Birgitta Eriksson m.fl. (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om förvärvslagen.
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
