Civilutskottets betänkande 2009/10:CU25 | |
En enklare plan- och bygglag | |
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens förslag i proposition 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag jämte motioner som har väckts med anledning av propositionen. Den nya plan- och bygglag som föreslås ska ersätta den nuvarande plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
Regeringens förslag innebär att plan- och byggprocessen förenklas samtidigt som kontrollen av byggandet skärps. För att underlätta tillämpningen har språket i den nya lagen moderniserats och viktiga termer definierats.
Lagförslaget innebär vidare bl.a. följande.
Det införs nya bestämmelser som innebär att miljö- och klimataspekter ska beaktas vid planläggning och byggande. Hänsyn ska också tas till förutsättningarna för telekommunikation och annan informationsteknik. Översiktsplanens strategiska funktion stärks liksom kravet på aktualitetsprövning av planen.
Kraven på detaljplanens utformning nyanseras i förenklande syfte. En möjlighet att begära planbesked införs. Krav på att detaljplan måste föregås av ett program slopas liksom fastighetsplan.
En handläggningstid på högst tio veckor införs för bygglov. En ny skyldighet införs att i bygglov pröva krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Det generella kravet på bygganmälan före byggstart slopas. Innan en bygg-, rivnings- eller markåtgärd påbörjas krävs startbesked. Innan ett byggnadsverk får tas i bruk krävs ett slutbesked.
Som en följd av genomförande av tjänstedirektivet ställs krav på certifiering av kontrollansvariga och sakkunniga. En byggsanktionsavgift ersätter de nuvarande tre avgiftsmöjligheterna. För att undvika dubbla förfaranden föreslås bestämmelser om samordning av handläggning av vissa ärenden enligt plan- och bygglagen och andra lagar.
Den nya plan- och bygglagen föreslås träda i kraft den 2 maj 2011.
Utskottet föreslår att riksdagen antar utskottets lagförslag som motsvarar regeringens lagförslag med vissa ändringar motiverade främst av lagtekniska skäl. Utskottets förslag till riksdagsbeslut omfattar av sådana skäl dessutom ställningstaganden till delar av ytterligare två propositioner som överlämnats till utskottet av andra utskott efter sakligt ställningstagande.
I betänkandet finns en reservation (s, v, mp) om avslag på regeringens förslag och motionerna samt tre till reservationen anknytande särskilda yttranden.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Ny plan- och bygglag |
Riksdagen dels antar utskottets förslag enligt bilaga 3 till 1. plan- och bygglag, 2. lag om ändring i miljöbalken, 3. lag om ändring i lagen (1933:269) om ägofred, 4. lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988), 5. lag om ändring i väglagen (1971:948), 6. lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144), 7. lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149), 8. lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160), 9. lag om ändring i lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik, 10. lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), 11. lag om ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader, 12. lag om ändring i lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, 13. lag om ändring i konsumenttjänstlagen (1985:716), 14. lag om ändring i lagen (1987:11) om exploateringssamverkan, 15. lag om ändring i lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län, 16. lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., 17. lag om ändring i prisregleringslagen (1989:978), 18. lag om ändring i minerallagen (1991:45), 19. lag om ändring i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m., 20. lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, 21. lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, 22. lag om ändring i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, 23. lag om ändring i lagen (2006:418) om säkerhet i vägtunnlar, 24. lag om ändring i lagen (2006:545) om skyddsrum, 25. lag om ändring i lagen (2008:112) om ekodesign. dels ändrar sitt beslut med anledning av justitieutskottets betänkande 2009/10:JuU27 i fråga om lagen om mark- och miljödomstolar och beslutar att i lagen ska införas tre nya paragrafer, 1 kap. 3 §, 3 kap. 1 § och 5 kap. 2 §, enligt regeringens förslag till lag om mark- och miljödomstolar i proposition 2009/10:215 vilket återges i bilaga 2. Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:215 i denna del, bifaller delvis propositionerna 2009/10:170 och 2009/10:184 punkt 18 och avslår motionerna 2009/10:C13, 2009/10:C14, 2009/10:C15, 2009/10:C16 yrkandena 1–9 och 2009/10:C17 yrkandena 1–19. |
Reservation (s, v, mp)
Stockholm den 8 juni 2010
På civilutskottets vägnar
Carina Moberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Carina Moberg (s), Inger René (m), Ewa Thalén Finné (m), Johan Löfstrand (s), Eva Bengtson Skogsberg (m), Lennart Pettersson (c), Christina Oskarsson (s), Jan Ertsborn (fp), Hillevi Larsson (s), Christine Jönsson (m), Gunnar Sandberg (s), Yvonne Andersson (kd), Anti Avsan (m), Egon Frid (v), Eva Sonidsson (s), Lars Tysklind (fp) och Jan Lindholm (mp).
Redogörelse för ärendet
Regeringen har i proposition 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag till riksdagen lämnat förslag om att den nuvarande plan- och bygglagen (1987:10) – PBL – ska ersättas med en ny lag, i detta betänkande kallad den nya PBL. Lagförslaget jämte förslagen till följdändringar är resultatet av uppdrag som givits en rad utredningar och andra, främst PBL-kommittén. En översikt av dessa förslag lämnas i detta avsnitt.
PBL-kommittén
Regeringen beslutade 2002 att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt föreslå behövliga lagändringar (dir. 2002:97). Kommittén antog namnet PBL-kommittén. I september 2005 överlämnade kommittén slutbetänkandet Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77). Betänkandet har remissbehandlats. Kommitténs lagförslag har redan delvis behandlats av riksdagen med anledning av regeringens proposition Ett första steg för en enklare plan- och bygglag (prop. 2006/07:122, bet. 2007/08:CU3, rskr. 54). Övriga delar av kommitténs förslag behandlas i allt väsentligt i detta lagstiftningsärende.
Byggprocessutredningen
Regeringen beslutade 2007 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över vissa frågor i plan- och bygglagstiftningen (dir. 2007:136). Uppdraget utökades med tilläggsdirektiv i april 2008 (dir. 2008:50). Utredningen antog namnet Byggprocessutredningen. I juni 2008 överlämnade utredningen betänkandet Bygg – helt enkelt! (SOU 2008:68) i vilket föreslogs ändringar i PBL. Betänkandet har remissbehandlats.
Klimat- och sårbarhetsutredningen
Regeringen beslutade i juni 2005 att ge en särskild utredare i uppdrag att kartlägga det svenska samhällets sårbarhet för globala klimatförändringar och de regionala och lokala konsekvenserna av dessa förändringar samt bedöma kostnader för skador som klimatförändringarna kan ge upphov till. Utredningen antog namnet Klimat- och sårbarhetsutredningen. I oktober 2007 överlämnade utredningen slutbetänkandet Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60). Utredningens förslag till ändring i PBL har remissbehandlats.
Bredband 2013
Regeringen beslutade i juli 2007 att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera det nuvarande bredbandsstödet. Utredningen antog namnet Bredband 2013. I april 2008 överlämnade utredningen slutbetänkandet Bredband till hela landet (SOU 2008:40). Utredningen lämnade inget förslag till ändring i PBL. Betänkandet har remissbehandlats.
Energieffektiviseringsutredningen
Regeringen beslutade i juni 2006 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster ska genomföras i Sverige (dir. 2006:89). Utredningen antog namnet Energieffektiviseringsutredningen. I november 2008 överlämnade utredningen slutbetänkandet Vägen till ett energieffektivare Sverige (SOU 2008:110). Utredningen lämnade inget förslag till ändring i PBL. Betänkandet har remissbehandlats.
Uppdraget om ansvar och tillsyn över plan- och byggnadsväsendet
Miljödepartementet gav 2006 Boverket i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna redovisa förslag till hur nuvarande 1 kap. 8 § PBL kan revideras för att tydliggöra Boverkets och länsstyrelsernas ansvar för uppsikt respektive tillsyn över plan- och byggnadsväsendet. Boverket överlämnade i juni 2007 rapporten Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen. Rapporten har remissbehandlats.
Uppdraget om enkelt avhjälpta hinder
Miljödepartementet gav 2006 Boverket i uppdrag att lämna förslag till de författningsändringar som kan behövas för att förtydliga och underlätta genomförandet av bestämmelserna om enkelt avhjälpta hinder i nuvarande 17 kap. 21 a § PBL. Boverket överlämnade i oktober 2007 rapporten Tydligare bestämmelser om enkelt avhjälpta hinder. Boverkets lagförslag har remissbehandlats.
Genomförande av tjänstedirektivet
I ärendet finns också förslag till ändrade bestämmelser som en följd av Tjänstedirektivssekretariatets departementspromemoria Genomförande av tjänstedirektivet (Ds 2008:75) och regeringens proposition Genomförande av tjänstedirektivet (prop. 2008/09:187). Sekretariatets förslag till ändringar i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. har remissbehandlats.
En samlad ny lagtext
Inom ramen för beredningen av de många olika förslagen har det i Miljödepartementet upprättats en promemoria med ett utkast till en samlad ny lagtext, en ny PBL. Den s.k. lagtextpromemorian har remissbehandlats.
Lagförslagen i proposition 2009/10:170 och följdmotioner
Regeringens förslag till riksdagsbeslut enligt propositionen finns i bilaga 1 och lagförslagen i denna proposition i bilaga 2.
Med anledning av propositionen har fem motioner väckts. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 3 december 2009 att som en del av beredningen av den i detta betänkande behandlade till utskottet remitterade propositionen inhämta Lagrådets yttrande över lagtextförslagen.
Lagrådet har lämnat synpunkter på regeringens beredning av lagförslagen. Lagrådet har vidare lämnat övergripande språkliga synpunkter och pekat på behovet av att komplettera författningskommentaren till den nya PBL så att alla sakliga ändringar som förslaget innebär blir kommenterade. I övrigt har Lagrådet haft detaljerade synpunkter på de enskilda paragraferna i lagförslagen.
I propositionen anför regeringen att författningskommentaren har kompletterats i enlighet med Lagrådets synpunkter. Vidare sägs att Lagrådets förslag till lydelse av enskilda paragrafer i allt väsentligt har följts i de delar som förslagen inte ger en annan saklig innebörd än den som är avsedd.
I utskottet har väckts en fråga om att inhämta ett yttrande från Lagrådet över de för riksdagen framlagda lagförslagen. Sju ledamöter, företrädare för Socialdemokraterna och Vänsterpartiet, har ställt sig bakom begäran om ett yttrande. Utskottet har dock avslagit begäran med hänvisning till att en lagrådsgranskning skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men uppkommer (protokoll 2009/10:25 vid sammanträde den 27 april 2010).
Inkomna skrivelser m.m.
Skrivelser med lagtekniska synpunkter på några av de av regeringen föreslagna lagbestämmelserna bl.a. om bygglov och överklagande i fråga om laga kraft har inkommit från institutionen för fastigheter och byggande vid Kungliga Tekniska högskolan (KTH) och Carl-Otto Lindberg.
Företrädare för Sveriges Byggindustrier (BI), institutionen för fastigheter och byggande vid KTH samt Malmö stad har inför utskottet lämnat synpunkter på propositionens lagförslag (prot. 2009/10:25).
Samordnade lagförslag
Regeringen har under våren till riksdagen överlämnat propositionerna 2009/10:184 Åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer och 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar. Propositionerna har av riksdagen remitterats för beredning till miljö- och jordbruksutskottet respektive justitieutskottet. Utskotten har efter sakliga ställningstaganden till förslagen av lagtekniska skäl överlämnat delar av dessa propositioner till civilutskottet för slutlig beredning. Regeringens förslag till riksdagsbeslut i dessa propositioner finns i bilaga 1. Lagförslagen återges i bilaga 2.
Utskottets överväganden
Ny plan- och bygglag
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar utskottets lagförslag och avslår motionerna. Därmed genomför riksdagen regeringens förslag i sak.
Jämför reservationen (s, v, mp) och de särskilda yttrandena 1 (s, v, mp), 2 (v) och 3 (mp).
Inledande ställningstagande till propositionen om en ny plan- och bygglag
Regeringens förslag till en ny plan- och bygglag och följdändringar till denna lag innebär att plan- och byggprocessen förenklas samtidigt som kontrollen av byggandet skärps. För att underlätta tillämpningen har språket i den nya lagen moderniserats och viktiga termer definierats.
Lagförslaget innebär vidare bl.a. följande.
Det införs nya bestämmelser som innebär att miljö- och klimataspekter ska beaktas vid planläggning och byggande. Hänsyn ska också tas till förutsättningarna för telekommunikation och annan informationsteknik. Översiktsplanens strategiska funktion stärks liksom kravet på aktualitetsprövning av planen.
Kraven på detaljplanens utformning nyanseras i förenklande syfte. En möjlighet att begära planbesked införs. Krav på att detaljplan måste föregås av ett program slopas liksom fastighetsplan.
En handläggningstid på högst tio veckor införs för bygglov. En ny skyldighet införs att i bygglov pröva krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Det generella kravet på bygganmälan före byggstart slopas. Innan en bygg-, rivnings- eller markåtgärd påbörjas krävs startbesked. Innan ett byggnadsverk får tas i bruk krävs ett slutbesked.
Som en följd av genomförande av tjänstedirektivet ställs krav på certifiering av kontrollansvariga och sakkunniga. En byggsanktionsavgift ersätter de nuvarande tre avgiftsmöjligheterna. För att undvika dubbla förfaranden föreslås bestämmelser om samordning av handläggning av vissa ärenden enligt plan- och bygglagen och andra lagar.
Den nya lagen föreslås träda i kraft den 2 maj 2011.
I propositionen föreslås också följdändringar i ett flertal lagar med ikraftträdande samma dag som den nya lagen.
Gällande PBL trädde i kraft den 1 juli 1987. Införandet av lagen syftade främst till att modernisera och förenkla plansystemet, att decentralisera ansvaret för planläggning från staten till kommunen, att förbättra medborgarinflytandet samt att lägga grunden för ökade rättigheter och förenklingar för enskilda.
Ett flertal ändringar av PBL har genomförts under åren, bl.a. har bygglovsprocessen delats upp i två delar – bygganmälansskedet och bygglovsprövningen. Ett fristående system för tillsyn och kontroll av byggnader och anläggningar infördes när bestämmelserna om de tekniska egenskapskraven flyttades från PBL och sammanfördes med reglerna i byggproduktlagen (1992:1535) till en ny lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk. Dessutom har bestämmelserna ändrats som en följd av genomförandet av olika EU-direktiv.
De utredningsinsatser som gällt PBL visar på ett starkt stöd för de grundläggande syftena i lagen, dvs. att det kommunala självstyret och kommunernas ansvar för planeringen bör ligga fast, att staten också fortsättningsvis bör ha en stark roll, att plansystemet i stort sett är ändamålsenligt samt att man bör värna om formerna för medborgarinflytande och om enskildas rättigheter.
De problem som utredningarna har uppmärksammat beror framför allt på brister i tillämpningen. Samtidigt har det varit uppenbart att vissa förändringar i samhället och problem vid tillämpningen bör leda till lagändringar. Sedan nuvarande PBL trädde i kraft har flera företeelser inneburit samhällsförändringar, bl.a. de demografiska förändringarna i landet, ökat regionalt beroende, klimat- och miljöpolitikens framväxt samt IT-teknikens snabba utveckling. Förändringar har även skett i plan- och byggverksamhetens inriktning.
Det har uppmärksammats att översiktsplaneringen inte bedrivs kontinuerligt i alla kommuner, vilket leder till en inriktning mot en mer kortsiktig plan- och markberedskap. Samtidigt ställer framväxten av nationella mål och beslut ökade krav på samspelet mellan kommunerna och staten. En tendens är att detaljplaner blir mer detaljerade än tidigare och att det finns en viss oklarhet om vad som bör prövas i en plan och vad som bör prövas i samband med ansökan om bygglov. Systemet för prövning, tillsyn och kontroll av byggandet är oklar. Planerings- och beslutsprocesserna enligt lagen bedöms ta för lång tid. Slutligen leder bristande samordning mellan olika regelverk till onödig dubbelprövning samt att resurser inte används på bästa sätt.
De av utredningarna identifierade frågeställningarna kan till viss del avhjälpas genom en utveckling av arbetssätt och rutiner såväl inom kommunerna som inom länsstyrelsen och hos andra beslutsmyndigheter. Men frågeställningarna har också lett fram till att i första hand PBL-kommittén, Byggprocessutredningen och Boverket under de senaste fyra åren har lämnat förslag på över 250 ändringar i PBL. De förslagen ligger till grund för regeringens proposition om en ny PBL. Det stora antalet ändringar i kombination med det omfattande behovet av att rent språkligt modernisera och omstrukturera lagen genom förtydliganden och förenklingar både inom och mellan lagens olika kapitel motiverar förslaget om en helt ny lag.
En god tillgång till ändamålsenliga bostäder och lokaler är en nödvändig förutsättning för tillväxt och välfärd. Hur den kommunala processen för planläggning och byggande bedrivs är en viktig faktor för effektiviteten i samhällsbyggandet, inte minst för bostadsförsörjningen. Plan- och byggprocessen, framför allt i initialskedet, har en stor betydelse för en effektiv konkurrens mellan byggföretag. Behovet av förenkling och effektivisering av kommunernas planprocesser har varit en återkommande fråga i olika utredningar om plan- och bygglagstiftningen under de senaste åren. Även om det finns fog för påståendet att betydande förenklingar och effektiviseringar kan åstadkommas genom förändrade arbetssätt och rutiner såväl inom kommunerna som hos länsstyrelserna och inom näringslivet, är det uppenbart att lagstiftningen i vissa avseenden sätter hinder för en effektiv process.
Ett övergripande syfte med regeringens förslag är att så långt möjligt begränsa den totala tidsåtgången för planläggningen och att, där det är möjligt och lämpligt, ange tidsfrister för handläggningen av plan- och byggärenden. Inte minst för sådana investeringar som är angelägna för samhällsutvecklingen, t.ex. i bostäder, infrastruktur och omställningen av energisystemet, är en snabb process avgörande. Det är även från konkurrenssynpunkt angeläget att så långt möjligt begränsa den tid det tar från initiativ till att byggandet kommer i gång. Särskilt små eller nyetablerade företag uppges ha svårigheter att komma in på byggmarknaden eftersom de till skillnad från de etablerade och finansiellt starkare företagen inte klarar av den många gånger långa och komplicerade planprocessen. En reformering av PBL i syfte att effektivisera beslutsprocesserna är därför nödvändig för att främja goda konkurrensförhållanden.
En annan förutsättning för att olika intressenter ska kunna bygga och tillhandahålla såväl bostäder och lokaler som infrastrukturanläggningar är att reglerna för plan- och byggprocessen är enkla, tydliga och väl fungerande. Otydlighet i reglerna bidrar till osäkerhet om genomförandet och minskad förutsägbarhet samt risker för att intressenter inte behandlas på ett likartat sätt.
Regeringens förslag syftar till att genom tydligare regler lägga grunden för en ökad förutsägbarhet för enskilda och företag samt ökade förutsättningar för lika behandling.
Det mesta i den nya lagen motsvarar innehållet i den nuvarande lagen
Regeringens förslag till ny PBL är till övervägande del enbart en språklig och redaktionell omarbetning av den nuvarande PBL och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Omarbetningen är föranledd av att de olika utredningarnas mer än 250 ändringsförslag inte skulle komma till uttryck på ett bra sätt i den nuvarande PBL. I arbetet med den språkliga och redaktionella omarbetningen har konstaterats att många av de nuvarande reglerna på grund av sin språkliga och redaktionella utformning är svåra att förstå.
En motion som väckts med anledning av propositionen avser att riksdagen ska ställa sig bakom ett förslag till motivuttalande om vissa bestämmelser som gäller kommunens underrättelseskyldighet. I övriga motioner har förslagen gällt att riksdagen för regeringen ska göra tillkännagivanden, i de flesta fall om att regeringen ska återkomma till riksdagen med de förslag som förespråkas i motionen. Det gäller även de motioner där det lämnas förslag till nya eller ändrade bestämmelser i den nya PBL, syftande till en mer praktisk och ändamålsenlig beredning.
Utskottet konstaterar att ingen av de motioner som väckts innebär att riksdagen ska avslå propositionen i någon del. Utskottet ställer sig på de av regeringen anförda skälen bakom propositionens lagförslag i sak. Utskottet återkommer till frågan om den närmare utformningen av de lagförslag som bör läggas fram för riksdagen.
Beredningen av lagförslagen
Som inledningsvis framgått beslutade regeringen den 3 december 2009 att som en del av beredningen av den i detta betänkande behandlade propositionen om en ny PBL inhämta Lagrådets yttrande över lagtextförslagen.
Lagrådet har i sitt yttrande lämnat synpunkter på regeringens beredning av lagförslagen. Lagrådet har vidare lämnat övergripande språkliga synpunkter och pekat på behovet av att komplettera författningskommentaren till den nya PBL så att alla sakliga ändringar som förslaget innebär blir kommenterade. I övrigt har Lagrådet haft detaljerade synpunkter på de enskilda paragraferna i lagförslagen.
I propositionen anför regeringen att författningskommentaren har kompletterats i enlighet med Lagrådets synpunkter. Vidare sägs att Lagrådets förslag till lydelse av enskilda paragrafer i allt väsentligt har följts i de delar som förslagen inte ger en annan saklig innebörd än den som är avsedd.
I utskottet har väckts en fråga om att inhämta ett yttrande från Lagrådet över de för riksdagen framlagda lagförslagen. Frågan har väckts med hänvisning till tveksamheter om huruvida regeringens lagförslag i lagtekniskt hänseende håller en tillräckligt god kvalitet. Sju ledamöter ställde sig bakom denna begäran. Utskottet har dock avslagit begäran med hänvisning till att en lagrådsgranskning skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men uppkommer (protokoll 2009/10:25 vid sammanträde den 27 april 2010).
Ett yttrande från Lagrådet ska i enlighet med 4 kap. 11 § andra stycket riksdagsordningen inhämtas om minst fem ledamöter begär det. Utskottet får dock avslå en sådan begäran om åtgärden skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men uppkommer.
Utskottet anser att det inte funnits något behov av att åter inhämta ett yttrande från Lagrådet. Den granskning som Lagrådet skulle ha utfört och de beredningsinsatser som skulle ha blivit följden för riksdagens del skulle med all sannolikhet ha inneburit att riksdagen inte skulle hinna fatta beslut förrän efter valet i höst. Det skulle innebära en förskjutning av riksdagens ställningstagande från den 21 juni – riksdagens näst sista sammanträdesdag för behandling av ärenden innan sommaruppehållet – till någon gång i oktober eller november. Det kan även finnas skäl att beakta att det parlamentariska läget efter hösten riksdagsval kan vara sådant att det skulle kunna bli fråga om en än senare tidpunkt.
Visserligen föreslås den nya PBL inte träda i kraft förrän den 2 maj 2011, då samordnad med inrättandet av de nya mark- och miljödomstolarna. Flera aspekter talar emellertid emot att flytta fram riksdagsbesluten om de båda propositionerna till början av hösten eller att riksdagen beslutar om de två propositionerna vid olika tidpunkter. Ett problem är att propositionen om mark- och miljödomstolar i de delar den avser ändringar i plan- och bygglagsbestämmelserna grundar sig på förslaget till den nya PBL i proposition 2009/10:170 och inte på den nuvarande PBL. Det innebär att riksdagen bör ta ställning till de båda propositionerna i nära samband med varandra. Ett annat problem är att ett riksdagsbeslut först i höst skulle försvåra förutsättningarna för det föreslagna ikraftträdandedatumet för de båda reformerna. Domstolsverket kan nämligen inte rekrytera personal till de nya domstolarna innan det fattats ett riksdagsbeslut. Ett försenat riksdagsbeslut innebär således att hela rekryteringsprocessen skulle försenas, vilket även gäller utbildningsinsatserna för personalen vid de nya domstolarna. Ett försenat riksdagsbeslut skulle dessutom kunna medföra problem ur budgetsynpunkt eftersom medel för omställningskostnaderna redan anvisats i budgeten för 2010. Sammantaget innebär detta att en lagrådsremiss hade fördröjt ärendets behandling i riksdagen på ett sådant sätt att den inte skulle kunna försvaras.
Utformningen av lagförslagen
Utskottet har med hänsyn till behovet av dels en samordning med andra lagförslag som under våren överlämnats till riksdagen, dels vissa andra nödvändiga förändringar i regeringens lagförslag, i allt väsentligt endast av redaktionell natur, valt att lägga fram egna, fullständiga lagförslag med ett undantag som gäller införandet av lagen om mark- och miljödomstolar. Utskottets lagförslag framgår av bilaga 3.
De av utskottet förordade förändringarna av regeringens lagförslag redovisas i detta avsnitt. Ingen av de av utskottet gjorda förändringarna grundas på något förändrat sakligt ställningstagande i förhållande till de som regeringen gjort i propositionen.
Utskottet har inte med anledning av vad som anförts i någon motion eller vad som i övrigt förekommit i ärendet funnit skäl till närmare överväganden om att på eget initiativ genomföra andra förändringar av regeringens lagförslag. Frågan om en fortsatt bearbetning av den nya PBL, förutsatt att den kommer att antas av riksdagen, behandlar utskottet med anledning av två motionsförslag nedan.
Plan- och bygglagen
Redaktionella ändringar
I 1 kap. 4 § har det sist i paragrafen placerade ”, och” ersatts av en punkt. Sist i förklaringen till begreppet ”underhåll” har skiljetecknet ”,” ersatts av skiljetecknet och ordet ”, och”.
I 5 kap. 19 § första stycket 3 har ”4 §§” ersatts med ”4 §”.
I 8 kap. 19 § första stycket har ”det avsedda” ersatts med ”den avsedda”.
I 8 kap. 21 § har ”stöd 16 kap.” ersatts med ”stöd av 16 kap.”.
I 9 kap. 30 § 2 har ”eller” ändrats till ”och”. Ändringen är föranledd av att lagrummet avses ge uttryck för tre förutsättningar som samtliga ska vara uppfyllda för att ett bygglov ska ges.
I 9 kap. 31 § första stycket har ”Bygglov ska ges” ändrats till ”Bygglov får ges”. I specialmotiveringen till stycket anges att lagrummet anger situationer då bygglov trots bestämmelserna i 30 § får ges, vilket motsvarar vad som gäller i dag. Regeringens avsikt har inte varit att ändra gällande rätt i det aktuella avseendet.
I 11 kap. 32 § har ”tills dess” ersatts med ”till dess”.
Proposition 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar
Utskottet behandlar det i proposition 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar framlagda lagförslaget. Justitieutskottet har i sitt betänkande 2009/10:JuU27 ställt sig bakom den i den propositionen föreslagna lagstiftningen i sak. Av lagtekniska skäl och i syfte att samordna lagförslaget i proposition 2009/10:215 med lagförslaget i proposition 2009/10:170 har justitieutskottet överfört den formella behandlingen av lagförslaget till civilutskottet för beredning i detta ärende. I utskottets lagförslag har detta föranlett att ett flertal bestämmelser i regeringens förslag i proposition 2009/10:170, främst i 13 kap., ersatts med de bestämmelser som föreslagits i proposition 2009/10:215.
Proposition 2009/10:184 Åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer
Utskottet behandlar även det i proposition 2009/10:184 Åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer framlagda lagförslaget. Miljö- och jordbruksutskottet har i sitt betänkande 2009/10:MJU24 ställt sig bakom de i den propositionen föreslagna lagändringarna i sak (5 kap. 29 samt 13 kap. 13 och 14 §§). Av lagtekniska skäl och i syfte att samordna lagförslaget i proposition 2009/10:184 med lagförslaget i proposition 2009/10:170 har miljö- och jordbruksutskottet överfört den formella behandlingen av lagförslaget till civilutskottet för beredning i detta ärende.
Beträffande 5 kap. 29 § föreligger förslag från regeringen i den till utskottet remitterade propositionen men också i propositionerna 2009/10:215 (jfr ovan) och 2009/10:184. Utskottet har i sitt förslag sammanfört de tre förslagen. Detsamma gäller bestämmelserna i 13 kap. 12 och 13 §§ utskottets lagförslag (13 kap. 13 och 14 §§ enligt det till utskottet remitterade förslaget).
Lag om mark- och miljödomstolar
Proposition 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar
Utskottet behandlar det i proposition 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar framlagda förslaget om att införa lagen. Justitieutskottet har i sitt betänkande 2009/10:JuU27 ställt sig bakom den i den propositionen föreslagna lagstiftningen i sak. Av lagtekniska skäl och i syfte att samordna lagförslaget i proposition 2009/10:215 med lagförslaget i proposition 2009/10:170 har justitieutskottet överfört den formella behandlingen av lagförslaget i nu aktuell del till civilutskottet för beredning i detta ärende. Utskottet föreslår mot denna bakgrund att riksdagen ska ändra sitt tidigare fattade beslut med anledning av justitieutskottets betänkande i fråga om lagen om mark- och miljödomstolar och besluta att i lagen införa tre nya paragrafer, 1 kap. 3 §, 3 kap. 1 § och 5 kap. 2 §, i enlighet med proposition 2009/10:215.
Lag om ändring i miljöbalken
Lydelsen av 6 kap. 21 § har ändrats med anledning av förslaget till ny lydelse i betänkande 2009/10:MJU24 med ikraftträdande den 1 september 2010 (prop. 2009/10:184 Åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer).
Lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)
Utskottet behandlar även det i proposition 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar framlagda lagförslaget. Justitieutskottet har i sitt betänkande 2009/10:JuU27 ställt sig bakom de i den propositionen föreslagna lagändringarna i sak (16 kap. 14 och 17 kap. 3 §) med ikraftträdande- och övergångsbestämmelse. Av lagtekniska skäl och i syfte att samordna lagförslaget i proposition 2009/10:215 med lagförslaget i proposition 2009/10:170 har justitieutskottet överfört den formella behandlingen av lagförslaget till civilutskottet för beredning i detta ärende. Förslaget till övergångsbestämmelse har ändrats redaktionellt.
Den föreslagna lydelsen av 5 kap. 10 a § har ställts mot utskottets tillstyrkta förslag till lydelse enligt proposition 2009/10:162 Ersättning vid expropriation med ikraftträdande den 1 augusti 2010 (bet. CU21).
Lag om ändring i väglagen (1971:948)
Den föreslagna lydelsen av 69 § har ställts mot utskottets tillstyrkta förslag till lydelse enligt proposition 2009/10:162 Ersättning vid expropriation med ikraftträdande den 1 augusti 2010 (bet. CU21).
Lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)
Lagen har blivit föremål för omtryck i SFS. Noterna har ändrats i enlighet med detta.
Lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)
Utskottets förslag avseende 2 kap. 4 § bygger på den lydelse som paragrafen fått genom SFS 2009:1407. Ordet ”en” i andra stycket regeringsförslaget har av redaktionella skäl inte förts vidare till utskottets förslag.
I 18 kap. 11 § andra stycket har av kongruensskäl ”bygganmälningar” ersatts av ”anmälningar” (jfr första stycket). Förslaget har försetts med nödvändiga övergångsbestämmelser.
Lag om ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader
Utskottet behandlar även det i proposition 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar framlagda lagförslaget. Justitieutskottet har i sitt betänkande 2009/10:JuU27 ställt sig bakom de i den propositionen föreslagna lagändringarna i sak. Av lagtekniska skäl och i syfte att samordna lagförslaget i proposition 2009/10:215 med lagförslaget i proposition 2009/10:170 har justitieutskottet överfört den formella behandlingen av lagförslaget till civilutskottet för beredning i detta ärende.
I lagförslagets rubrik liksom i dess ingress har i namnet på lagen ordet ”käranden” rättats till ”kärande”.
I den föreslagna lydelsen av lagrummet har rättats ”ägofredslagen (1933:269)” till ”lagen (1933:269) om ägofred”, ”lagen (1972:114) med anledning av konvention med Norge om renbetning” till ”lagen (1972:114) med anledning av konventionen den 9 februari 1972 mellan Sverige och Norge om renbetning” och ”lagen (1995:1652) om byggande av järnväg” till ”lagen (1995:1649) om byggande av järnväg”.
Lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.
Lagen har tryckts om (SFS 2002:620). Lagförslaget har försetts med en not om detta.
Lag om ändring i minerallagen (1991:45)
I förslaget till ny lydelse av 3 kap. 7 § har beaktats den lydelse paragrafen fått genom riksdagens beslut med ikraftträdande den 1 september 2010 (prop. 2009/10:95 Luftfartens lagar, bet. CU15, rskr. 295).
Lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg
Den föreslagna lydelsen av 4 kap. 5 § har ställts mot utskottets tillstyrkta förslag till lydelse enligt proposition 2009/10:162 Ersättning vid expropriation med ikraftträdande den 1 augusti 2010 (bet. CU21).
Lag om ändring i lagen (2008:112) om ekodesign
I utskottets förslag har paragrafens nya lydelse från den 1 juli 2010 enligt SFS 2010:285 beaktats. En not om denna har också införts.
Kommunens underrättelseskyldighet i vissa fall m.m.
Motionen
En motion – C15 av Sonia Karlsson och Christina Axelsson båda (s) – syftar till att utskottet ska föreslå vissa motivuttalanden rörande tre lagrum i förslaget till ny PBL. Det gäller 5 kap. 24 och 29 §§ samt 13 kap. 12 § förslaget i proposition 2009/10:170. Enligt 5 kap. 24 § ska kommunen under detaljplaneförfarandet skicka ett granskningsutlåtande eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda. När en detaljplan har antagits ska kommunen enligt 5 kap. 29 § skicka ett meddelande om detta till bl.a. dem som anges i 11 § första stycket 2 och 3, bl.a. kända sakägare och boende som berörs, och föreningar som får överklaga enligt 13 kap. 13 eller 14 § under förutsättning att dessa sakägare och föreningar m.fl. under granskningstiden har lämnat skriftliga synpunkter som inte blivit tillgodosedda eller har rätt att överklaga beslutet enligt 13 kap. 12 § andra stycket 1. I den av motionärerna också berörda 13 kap. 12 § – 13 § i utskottets lagförslag – stadgas att ett beslut att anta, ändra eller upphäva bl.a. en detaljplan får överklagas – med ett par undantag – endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Enligt motionen bör utskottet föreslå riksdagen att godkänna vad utskottet anför om att det som anges i dessa bestämmelser endast ska gälla i förhållande till den som lämnat sådana uppgifter att han eller hon kan identifieras.
Utskottets ställningstagande
Enligt utskottets mening bör riksdagen inte uttala sig i den av motionärerna väckta frågan, utan det bör överlämnas till rättstillämpningen att bestämma vilka krav som ska ställas på tydlighet när det gäller identifierande uppgifter. Motionen avstyrks.
Utskottet har tidigare ställt sig bakom de skäl regeringen anfört i propositionen. Efter utskottets nu gjorda ställningstagande till motion C15 kan utskottet konstatera att det inte heller finns anledning att komplettera propositionen i fråga om de närmare motiv som anges i dess författningskommentar.
Utskottet övergår till att behandla övriga motionsförslag som alla gäller tillkännagivanden till regeringen främst om framtida förändringar av den nya PBL.
Fortsatt bearbetning av den nya PBL
Motionerna
I motionerna C16 av Carina Moberg m.fl. (s, v, mp) yrkande 1 och C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 2 har föreslagits att tiden fram till ikraftträdandet av den nya PBL, den 2 maj 2011, ska tas till vara för att uppmärksamma och rätta till fortsatta brister i regeringens förslag. Förslaget avser att riksdagen genom ett tillkännagivande för regeringen ska göra klart ett behov av regeringens fortsatta bearbetning av propositionens lagförslag efter det att de antagits av riksdagen.
Utskottets ställningstagande
Enligt utskottets mening framstår det som en naturlig del av det arbete som bedrivs inom Regeringskansliet att man där kontinuerligt ägnar uppmärksamhet åt såväl ny som gammal lagstiftning och åtgärdar eventuella brister i denna. Det är praktiskt taget nästan ofrånkomligt att omfattande nya lagar innehåller vissa lagtekniska brister och redaktionella fel. Även andra brister kan upptäckas när myndigheter och andra närmare förbereder tillämpningen av ny lagstiftning.
Det är inte ovanligt att påstådda brister utreds – och i förekommande fall åtgärdas – av riksdagen under dess beredning av ett lagstiftningsärende. Ibland är det dock mer lämpligt att detta arbete utförs i Regeringskansliet. Det har under riksdagens beredning lämnats vissa lagtekniska synpunkter på reglerna om bygglov vad gäller underrättelse och tiden för överklagande med inriktning på frågor som gäller laga kraft. Det har också gjorts andra påpekanden. De nämnda frågeställningarna är redan föremål för uppmärksamhet inom Regeringskansliet och övriga frågeställningar i skrivelserna, inte här särskilt redovisade, kommer enligt vad utskottet erfarit att där ges uppmärksamhet, om det finns skäl till det.
Mot den nu givna bakgrunden saknas det enligt utskottets mening behov för riksdagen att göra ett tillkännagivande i enlighet med motionerna som således avstyrks.
Digital teknik i planprocessen
Motionen
Enligt motion C16 av Carina Moberg m.fl. (s, v, mp) yrkande 2 ska den digitala tekniken tas till vara i planprocessen. Motionärerna nämner som exempel att en publicering på webbplats kan ersätta kraven på utställning och kungörelse på anslagstavla och i tidning (förslag om tillkännagivande).
Utskottets ställningstagande
Publicering på kommunens webbplats ska enligt Byggprocessutredningens förslag ersätta dagens krav bl.a. på utställning samt kungörelse på anslagstavla och i ortstidning efter antagandet. Utredningen föreslog också att beslut om lov och förhandsbesked ska tillkännages på kommunens webbplats och att överklagandetiden ska börja löpa från tillkännagivandet på webbplatsen.
Regeringen har i propositionen tagit ställning bl.a. till att i fråga om underrättelse om detaljplan införa bestämmelser om webbpublicering. Regeringen anser förslaget vara intressant – eftersom det skulle snabba upp processen och göra den mer transparent och lättillgänglig – men ser svårigheter med det. Bland annat konstateras att det är olämpligt med olika processuella förfaranden inom olika delar av den kommunala verksamheten och syftar på att förslaget om webbpublicering är begränsat till PBL. Enligt regeringens bedömning behöver förslaget analyseras bredare med sikte på hela det kommunala området. Regeringen gör i allt väsentligt motsvarande bedömning när det gäller ett förslag att införa en delgivningsform som innebär att beslut delges genom att läggas ut på kommunens hemsida.
Utskottet delar regeringens bedömning om att överväganden om användande av digital teknik bör göras i ett vidare sammanhang än att endast avse PBL. Utskottet avstyrker motionen.
Klimat- och miljöhänsyn i översiktsplaneringen
Motionen
Motion C16 av Carina Moberg m.fl. (s, v, mp) yrkande 3 avser att klimat- och miljöhänsynen ska stärkas i översiktsplaneringen och omfattar bl.a. tydliga krav på att översiktsplanen ska redovisa alternativ med minsta möjliga påverkan på miljö och klimat. I motionen påpekas särskilt vikten av ökade hänsyn till den regionala och mellankommunala utvecklingen (förslag om tillkännagivande).
Utskottets ställningstagande
Vid prövningen av frågor enligt den nya lagen ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. De allmänna intressena avser bl.a. miljö- och klimataspekter, mellankommunala och regionala förhållanden, samhällsservice som vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering och elektronisk kommunikation, skydd för värdefulla bebyggelseområden samt behovet av vägar, gator och torg i sammanhållen bebyggelse. Den goda livsmiljö som ska främjas ska vara tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper. I lagen anges vilka intressen som det ska tas hänsyn till vid olika slags prövningar (planläggning, lokaliseringsprövning, bygglovsprövning respektive prövning i andra ärenden).
Vid planläggning och annan prövning som avser mark- och vattenanvändningen och som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag ska man samordna arbetet, om det lämpligen kan ske.
Som framgår av propositionens avsnitt 8 föreslås bestämmelserna i 2 kap. kompletteras så att det blir tydligt att kommunernas planläggning och prövning ska ta hänsyn till både miljö- och klimataspekter (se 2 kap. 3 §).
Regeringen delar Klimatberedningens och Energieffektiviseringsutredningens uppfattning att kommunernas samhällsplanering bör kunna spela en viktig roll i klimatarbetet. Detta framgår av såväl klimatpropositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik (prop. 2008/09:162), den transportpolitiska propositionen Framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:35) som budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1 s. 43). Det handlar framför allt om en mer integrerad och förutseende samhällsplanering för minskade klimatpåverkande utsläpp genom ett mer transport- och energieffektivt samhällsbyggande. Syftet med det ovan nämnda tillägget i lagtexten om att ta hänsyn till klimataspekter vid planläggning är att främja goda miljöförhållanden dels genom anpassning till klimatförändringar, dels genom en minskad klimatpåverkan och därigenom bidra till att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (jfr klimatpropositionen s. 139, transportpolitiska propositionen s. 124 och 134 f. samt budgetpropositionen s. 34 f. i utgiftsområde 18, s. 29 och 37 i utgiftsområde 20).
Utskottet vill särskilt nämna att Boverket i två rapporter redovisat exempel på och metoder för hur planering och byggande kan anpassas för att förebygga, undvika och minimera negativa effekter av klimatförändringar liksom exempel på hur samhällsplaneringen kan fungera som styrmedel för en minskad klimatpåverkan (Rapporterna Bygg för morgondagens klimat och Planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan båda från 2009).
Det ska också nämnas att regeringen i syfte att effektivisera planeringsprocessen för infrastruktur 2009 har tillsatt en parlamentarisk kommitté (N 2009:03) som ska analysera planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur. Utredningsarbetet ska även, med ett transportinfrastrukturperspektiv, omfatta frågor om miljökonsekvensbeskrivning och tillåtlighetsprövning enligt miljöbalken samt frågor om samordning med övrig fysisk planering enligt PBL.
Regeringen uppmärksammar i propositionen att de mellankommunala och regionala frågorna får en allt större betydelse för samhällsplaneringen. Regeringen har i propositionens avsnitt om allmänna och enskilda intressen behandlat dessa frågor (avsnitt 8). En ökad mellankommunal samverkan aktualiseras av regeringen i flertalet frågor som gäller kommunernas översiktsplanering. Här ska nämnas följande. Det gäller översiktsplanens roll, innehåll och utformning (avsnitt 9.2). Förslag förs fram om bl.a. att översiktsplanens strategiska funktion ska stärkas genom att det av planen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Vidare behandlar regeringen de mellankommunala frågorna när det gäller ett utökat samråd om kommunens förslag till översiktsplan (avsnitt 9.3) samt utställning och granskning av kommunens förslag till översiktsplan (avsnitt 9.4) liksom när det gäller översiktsplanens aktualitet (avsnitt 9.7). Regeringens förslag omfattar bl.a. att länsstyrelsen minst en gång under mandattiden till kommunen ska redovisa sina synpunkter inte bara avseende statliga utan också avseende mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet.
Utskottet kan konstatera att motionärerna i fråga om klimat- och miljöhänsyn i översiktsplaneringen är tillgodosedda och avstyrker motionen.
Föreskrifter om upplåtelseform i detaljplan m.m.
Motionen
I motion C16 av Carina Moberg m.fl. (s, v, mp) yrkande 4 förordas en utredning om möjligheterna för kommunerna att i detaljplan eller genom markanvisning föreskriva viss upplåtelseform. Övervägandena bör enligt motionen också omfatta regler som säkerställer att hyresrätter som skapas i enlighet med de nya reglerna inte ombildas till bostadsrätter (förslag om tillkännagivande).
PBL-kommittén
Enligt PBL-kommitténs bedömning (SOU 2005:77) bör plan- och bygglagstiftningen inte användas för att reglera upplåtelseformer. Det finns enligt kommitténs mening inte anledning att ändra på den grundläggande principen att detaljplanen i första hand ska reglera sådana förändringar som kan prövas i samband med bygglov inom ramen för PBL. Genom exempelvis bestämmelser om huvudsaklig användning för bostadsändamål, byggnadernas storlek, höjd och utformning samt även lägenheternas sammansättning och storlek kan kommunen lägga grunden för ett önskvärt bostadsbyggande. Att införa mer långtgående möjligheter att reglera exempelvis fördelningen på olika upplåtelseformer är därför mindre lämpligt. Inriktningen när det gäller det faktiska bostadsbyggandet bör som hittills ske med stöd av andra styrmedel, t.ex. genom avtal i samband med markanvisning.
Utskottets ställningstagande
Utskottet har tidigare under valperioden tagit ställning till ett i huvudsak motsvarande motionsförslag och anfört följande (bet. 2008/09:CU33).
Den civilrättsliga lagstiftningen på boendeområdet ska enligt utskottets mening vara utformad så att den främjar en god och trygg boendemiljö och medinflytande för de boende samt ger förutsättningar för en effektiv fastighetsförvaltning. Enligt utskottet bör den lagstiftning som reglerar möjligheterna till ombildning vila på en princip om att det är de närmast berörda boende som ska få avgöra frågan om huruvida ombildning ska ske och bestämma den upplåtelseform man önskar.
I fråga om motion … som avser att tillgodose önskemål om blandade upplåtelseformer vill utskottet särskilt anföra följande. PBL-kommittén har förkastat idéerna om att upplåtelseformen ska kunna regleras genom plan- och bygglagstiftningen, även om det kan vara positivt med blandade upplåtelseformer i större bostadsområden. Utskottet har ingen annan uppfattning än kommittén och vill i sammanhanget uppmärksamma att många kommuner i fråga om nya bostadsområden, liksom vad gäller nybyggnationer i befintliga områden, på olika sätt verkat för att områdena ska ha blandade upplåtelseformer och att resultatet av dessa ansträngningar ofta är gott.
Utskottet finner inte anledning att ändra sitt ställningstagande och avstyrker motionen.
Energikrav m.m.
Motionerna
Motion C16 av Carina Moberg m.fl. (s, v, mp) yrkande 5 gäller skärpta energikrav för nybyggnation. Boverket föreslås få i uppdrag att skärpa energikraven med inriktning på att kraven senast 2011 ska vara 70 kWh/m2 respektive 90 kWh/m2 beroende på geografisk zon. Vidare föreslås att nybyggda hus inte ska få uppvärmas med el, dock att undantag ska kunna göras för mindre fritidsfastigheter. Dessutom föreslås ett förbud mot direkt fossil uppvärmning vid nybyggnation och att åtgärder vidtas för att fossil uppvärmning i befintlig bebyggelse fasas ut (förslag om tillkännagivande).
I motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 9 lämnas förslag om införande av ett förbud mot direktverkande el i nya byggnader. Undantag bör kunna få ske för byggnader som endast avses bli uppvärmda vid få tillfällen under kortare tider och som har ett mycket litet behov av värme. Förbudet bör utformas så att det inte blir omöjligt att t.ex. vid vissa köldperioder använda elelement. Förbudet bör omfatta såväl permanentbostäder, fritidshus som andra typer av lokaler och byggnader. Det bör träda i kraft först den 1 januari 2015, för att skapa förutsättningar för en smidig övergång. Enligt motionen bör i 8 kap. införas en bestämmelse med förslagsvis följande ordalydelse (förslag om tillkännagivande).
Från och med 1 januari 2015 får inte nya byggnader uppföras vars uppvärmning till övervägande del består av direktverkande el.
I motion C16 av Carina Moberg m.fl. (s, v, mp) yrkande 6 lämnas förslag om införande av möjligheter för kommunerna att ställa energikrav och krav på uppvärmningssätt i detaljplan (förslag om tillkännagivande).
Förslaget i samma motion, yrkande 7, avser de energikrav som ska ställas i samband med ombyggnad. En utredning om hur dessa krav ska utformas bör enligt motionen tillsättas med inriktning på att ombyggda hus i genomsnitt i landet inte ska förbruka mer än 90–100 kWh/m2 (förslag om tillkännagivande).
Utskottets ställningstagande
Utan att närmare gå in på regelsystemet som gäller energikrav vill utskottet ändå nämna att Boverket, med syfte att uppfylla internationella och nationella mål för energianvändningen, har antagit regler som anger den nivå som måste uppfyllas för att hushålla med energi i byggnader. Reglerna för byggnader framgår av Boverkets byggregler (BBR, se BFS 1993:57). I BBR ställs ett övergripande krav som innebär att en byggnad inte får använda mer än ett visst antal kilowattimmar per kvadratmeter och år. Därutöver finns mer detaljerade krav för värmeisolering, värme-, kyl- och luftbehandlingsinstallationer, effektiv elanvändning och installation av mätsystem för uppföljning av byggnadens energianvändning. De ändringar av BBR som trädde i kraft den 1 februari 2009 har skärpta krav för de byggnader som ska värmas med elvärme eller har komfortkyla som drivs med el (BFS 2008:20).
Det finns också skäl att särskilt nämna att den Europeiska kommissionen i november 2008 presenterade ett förslag till omarbetning av direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda, som därefter blivit föremål för behandling i Europaparlamentet och rådet under 2009. Den 18 maj 2010 röstades det omarbetade direktivet igenom i Europaparlamentet. Det träder i kraft när det publicerats i EU:s officiella tidning, vilket förväntas ske inom kort. Direktivet innebär bl.a. att medlemsstaterna ska se till att alla nya byggnader senast den 31 december 2020 är näranollenergibyggnader och att nya byggnader som används och ägs av offentliga myndigheter är näranollenergibyggnader efter den 31 december 2018. Direktivet syftar också till att stimulera att byggnader som renoveras omvandlas till näranollenergibyggnader.
Regeringen har den 25 februari i år lämnat ett uppdrag till Boverket, Statens energimyndighet och Swedac avseende genomförande av EU-direktivet om byggnaders energiprestanda m.m. (N2010/1474/E). Uppdraget ska rapporteras till regeringen senast den 1 augusti 2010. Regeringen har uppdragit åt Boverket att i samråd med Statens energimyndighet genomföra en analys av och lämna förslag till ändringar i lag, förordning och i verkets föreskrifter och allmänna råd som krävs till följd av det omarbetade EU-direktivet om byggnaders energiprestanda. Uppdraget avser också en rad frågor som gäller systemet med energideklarationer.
Sedan början av 2009 finns ett EU-direktiv om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (2009/28/EG). I direktivet ställs bl.a. bindande krav på att Sverige ska uppnå en andel om minst 49 % förnybar energi till 2020. Genomförandet av direktivet har föranlett ett omfattande arbete. Bland annat kommer en nationell handlingsplan för förnybar energi att tas fram till sommaren 2010. Inom Näringsdepartementet förbereds ett uppdrag till Boverket och Statens energimyndighet att lämna förslag på genomförandet av artikel 13.3–13.6 i direktivet. Uppdraget avser användningen av förnybara energikällor vid planering, utformning, byggande och renovering av bostads- och industriområden, offentliga byggnader som föredöme i användningen av förnybara energikällor samt främjande av förnybara energikällor i byggregler och byggnormer.
I propositionen har regeringen anfört att två egenskaper fortfarande från allmän synpunkt framstår som mer angelägna än andra att förbättra i hela byggnadsbeståndet, nämligen tillgänglighet och energieffektivitet. Vad som närmare bör krävas kommer att framgå av föreskrifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar med stöd av den nya PBL. I propositionen anges också att uppfyllandet av kraven bör få anpassas med hänsyn till olika faktorer såsom omfattningen av en förändring av en byggnad, hänsyn till byggnadens förutsättningar och bestämmelserna om varsamhet och förbud mot förvanskning.
Enligt utskottets mening bör riksdagen avvakta med ställningstaganden som gäller energikrav m.m. till dess att det pågående och tilltänkta arbetet med dessa frågor färdigställts i Regeringskansliet och hos berörda myndigheter. Motionerna avstyrks.
Krav på arbetsansvarig
Motionen
I motion C16 av Carina Moberg m.fl. (s, v, mp) yrkande 8 lämnas förslag som avser att ett krav på arbetsansvarig införs i PBL. Motionärerna hänvisar till Byggprocessutredningens förslag (SOU 2008:68) enligt vilket den arbetsansvarige i första hand ska ansvara för att arbetet på plats utförs på föreskrivet sätt. I motionen framhålls bl.a. behovet av en ansvarig som kontinuerligt under hela byggtiden kan följa bygget och bevaka att samhällets krav efterlevs för att därmed öka kvaliteten i byggandet (förslag om tillkännagivande).
Kvalitets-, kontroll- och arbetsansvarig
För alla byggnadsåtgärder som kräver bygganmälan och för rivningar eller andra åtgärder som kräver rivningsplan ska enligt nu gällande PBL en kvalitetsansvarig utses av byggherren. Från detta krav finns inga undantag. Det innebär att en kvalitetsansvarig krävs för en rad både stora och små, komplicerade eller enkla åtgärder, alltifrån nybyggnad, tillbyggnad eller väsentlig inre ändring av byggnad till uppförande av plank och murar eller anläggande av parkeringsplatser. Dessutom krävs en kvalitetsansvarig för alla rivningar och sådana utrivningar vid ombyggnader som innehåller farligt avfall. Undantag från kravet på bygganmälan och därmed kravet på kvalitetsansvarig gäller i princip enbart för uppförande av s.k. friggebodar, ekonomibyggnader för jordbruket, och andra åtgärder som är generellt undantagna från bygglovsplikten, samt för vissa åtgärder där staten eller ett landsting är fastighetsägare. Varken anmälningsplikten eller kravet på kvalitetsansvarig kan påverkas av kommunerna genom beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser. För skilda delar av ett projekt kan olika kvalitetsansvariga utses. En av dem ska samordna deras uppgifter. Den kvalitetsansvarige ska se till att beslutade kontrollplaner och rivningsplaner följs och nödvändiga kontroller utförs för att byggnaden eller anläggningen ska kunna antas komma att uppfylla samhällskraven. Den kvalitetsansvarige ska vara närvarande vid byggsamråd, besiktningar, kontroller och rivningar.
Enligt regeringens förslag ska det som huvudregel finnas en eller flera kontrollansvariga för att se till att kontroll utförs. Någon med beteckningen kvalitetsansvarig återfinns inte i den nya lagen. Den kontrollansvarige ska ha den kunskap, erfarenhet och lämplighet som behövs för uppgiften och ska kunna styrka detta med ett bevis om certifiering. Den kontrollansvarige ska ha en självständig ställning. Han eller hon ska biträda byggherren bl.a. med att upprätta förslaget till kontrollplan, närvara vid samråd, besiktningar och kontroller samt avge ett utlåtande till byggherren och byggnadsnämnden som underlag för slutbesked. En kontrollansvarig som lämnar sitt uppdrag ska meddela detta till byggnadsnämnden. Om den kontrollansvarige inte utför sina uppgifter, ska byggherren omedelbart underrätta byggnadsnämnden. Byggnadsnämnden ska, på förslag från byggherren, utse en ny kontrollansvarig om den kontrollansvarige har lämnat sitt uppdrag.
Termen och funktionen kvalitetsansvarig infördes med ändringen av kontrollsystemet 1995, då begreppet och kravet på ansvarig arbetsledare avskaffades i lagstiftningen. En ansvarig arbetsledare skulle finnas för alla arbeten som krävde lov, men för mindre arbeten kunde nämnden bestämma att avstå från kravet. Den ansvarige arbetsledarens uppgift var att leda och ha fortlöpande tillsyn över arbetena så att de utförs på föreskrivet sätt. Motivet för ändringen var att den ansvarige arbetsledaren felaktigt uppfattades som byggnadsnämndens förlängda arm (prop. 1993/94:178 s. 79), dvs. kunde anses ha någon form av samhälleligt uppdrag och ansvar. Så skulle uppgiften alltså inte uppfattas, trots att den då även omfattade tillsyn av sådana föreskrifter som byggnadsnämnden kunde meddela i bygglovet. Den kvalitetsansvarige skulle ha en tydligare egen roll och mer avgränsade uppgifter, som enligt PBL varken skulle innefatta något ledningsansvar eller annat ansvar för projektet eller något tillsynsansvar på byggnadsnämndens vägnar för samhällets krav. Det ingår inte i den kvalitetsansvariges uppgifter att se till att givet bygglov följs och att eventuella avvikelser rapporteras till nämnden. Den kvalitetsansvarige skulle enbart se till att de tekniska egenskapskraven kontrolleras så att de kan antas bli uppfyllda.
Utskottets ställningstagande
Byggprocessutredningen har föreslagit att kravet på en arbetsansvarig ska återinföras. Remissinstansernas inställning i denna fråga har varit blandad. Regeringen framhåller i propositionen att ett samhälleligt krav på en arbetsansvarig i flertalet ärenden skulle innebära en ny kostnad för entreprenören. Denna kostnad skulle komma att föras vidare till byggherren och därmed öka de totala kostnaderna för byggandet. Oavsett detta, påpekar regeringen, är inte rollfördelningen mellan den arbetsansvarige och den kontrollansvarige helt tydlig i Byggprocessutredningens förslag. Även mot bakgrund av regeringens förslag till nya uppgifter för den kontrollansvarige är det oklart vilka uppgifter av ”samhällsintresse” som den arbetsansvarige skulle utföra. Enligt regeringens bedömning bör samhället ställa formella kompetens- och behörighetskrav på personer i byggprocessen endast om det är nödvändigt. En utveckling mot att generellt ställa sådana krav (t.ex. personcertifiering) på olika yrkeskategorier som ingår i byggprojekt anser regeringen ska undvikas och påpekar att det finns frivilliga system, om bygg- och fastighetssektorn vill ha detta. Ansvaret för att de tekniska egenskapskraven m.m. ska infrias ligger på byggherren, och det ligger därför i byggherrens primära intresse att anlita kompetenta konsulter och entreprenörer m.m. Mot denna bakgrund och med hänsyn tagen till den kontrollansvariges utökade uppgifter och ansvar bör det enligt regeringen inte i den nya lagen dessutom ställas krav på särskilda certifierade arbetsansvariga.
Utskottet delar regeringens bedömning och avstyrker motionsförslaget.
Klimat- och sårbarhetsplaner
Motionerna
Förslaget i motion C16 av Carina Moberg m.fl. (s, v, mp) yrkande 9 avser införandet av ett krav i nya PBL på obligatoriska klimat- och sårbarhetsplaner. Planerna ska ta ett helhetsgrepp på klimatfrågan, både genom att behandla förebyggande åtgärder för att minska riskerna vid kommande klimatförändringar och genom att syfta till att minska den egna klimatpåverkan. Planerna bör innehålla en strategi för hur dammar, öppen dagvattenhantering och våtmarker, i kombination med minskad andel hårdgjord yta, ska kunna bidra till att öka markens infiltrationsförmåga i närheten av bebyggelse (förslag om tillkännagivande).
Även i motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 3 (delvis) föreslås att den nya PBL ska skärpas med krav på att kommunerna ska upprätta bindande klimat- och sårbarhetsplaner. Motionen i denna del innehåller i allt väsentligt detsamma som flerpartimotionen. Även regioner och landsting ska enligt förslaget ha samma skyldighet som kommuner vad gäller att upprätta bindande klimat- och sårbarhetsplaner (förslag om tillkännagivande).
Utskottets ställningstagande
Enligt regeringens förslag bör de inledande bestämmelserna i det föreslagna 2 kap. om allmänna intressen och enskilda intressen kompletteras så att det görs tydligt att planläggning ska ta hänsyn både till miljö- och klimataspekter. I 2 kap. 3 § i den nya PBL inleds första stycket med en uppräkning av de aspekter som hänsyn bör tas till vid planläggning och annan prövning enligt lagen. Aspekterna kan sägas spegla den ekologiska, den sociala och den ekonomiska dimensionen av begreppet hållbar utveckling. Syftet är att motstående intressen och avvägningar inom ramen för en helhetssyn ska redovisas. De olika aspekterna motsvarar i huvudsak de som framgår av den nuvarande regleringen. Ett tillägg görs dock av miljö- och klimataspekter. Det handlar här i första hand om en integrerad och mer förutseende samhällsplanering som anpassas till ett förändrat klimat och som främjar minskade utsläpp av växthusgaser.
Regeringen anser i likhet med Klimat- och sårbarhetsutredningen att det är angeläget att på ett bättre sätt integrera ett förebyggande klimatanpassningsarbete i den fysiska planeringen och att åtgärder för klimatanpassning också bör behandlas både i samband med upprättandet av detaljplan och vid bygglovsprövningen. Med de ändringar i PBL som trädde i kraft den 1 januari 2008 tydliggjordes att planläggning och lokalisering ska ske med hänsyn till risker för olyckor, översvämningar och erosion, liksom att länsstyrelsen har en uttrycklig skyldighet att bevaka att så sker vid både översiktsplanering och detaljplaneläggning. Sammantaget med ändringarna i 2 kap. bör dessa bestämmelser utgöra en god grund när kommunerna ska ta ställning till klimatrelaterade frågor i den fysiska planeringen på olika nivåer. Kommunerna och länsstyrelserna kommer dock att behöva stöd i sitt arbete med dessa frågor. Detta bör i första hand ske genom metod- och kompetensutveckling samt genom rådgivning. Boverket har på regeringens uppdrag redovisat exempel och metoder för hur planering och byggande kan anpassas för att förebygga, undvika och minimera negativa effekter av klimatförändringar (i den redan av utskottet nämnda rapporten Bygg för morgondagens klimat, 2009). I rapporten har Boverket framhållit att klimatfrågorna främst bör hanteras i den översiktliga planeringen, men att även detaljplaner är ett viktigt instrument för att förebygga och motverka negativa effekter av klimatförändringarna.
Nuvarande bestämmelser ger stöd för att bestämma vissa säkerhetsåtgärder med koppling till kraven på säkerhet och hälsa. Det tydliggörs att kommunen i en detaljplan ska kunna reglera skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyckor, översvämning och erosion. Regeringen anser att möjligheterna i gällande regler om detaljplan i 5 kap. PBL inte ger ett tillräckligt tydligt stöd för att garantera genomförandet av nödvändiga säkerhetshöjande och skadeförebyggande åtgärder, som i vissa fall kan vara en förutsättning för att ett markområde ska kunna bebyggas. I bestämmelserna görs därför enligt regeringens förslag tydligt att kommunen i detaljplanen får bestämma om skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyckor, översvämning och erosion.
Regeringen instämmer i Klimatberedningens och Energieffektiviseringsutredningens uppfattning att kommunernas samhällsplanering bör kunna spela en viktig roll i klimatarbetet. Detta framgår av flera av regeringens tidigare propositioner (se ovan under rubriken Klimat- och miljöhänsyn). Det handlar framför allt om en mer integrerad och förutseende samhällsplanering för minskade klimatpåverkande utsläpp genom ett mer transport- och energieffektivt samhällsbyggande. Syftet med tillägget i lagtexten om att ta hänsyn till klimataspekter vid planläggning är att främja goda miljöförhållanden dels genom anpassning till klimatförändringar, dels genom en minskad klimatpåverkan och därigenom bidra till att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (jfr ovan under rubriken Klimat- och miljöhänsyn i översiktsplaneringen gjorda sidhänvisningar i tidigare propositioner).
Förutom den redan nämnda rapporten Bygg för morgondagens klimat har Boverket redovisat exempel på hur samhällsplaneringen kan fungera som styrmedel för en minskad klimatpåverkan (Rapporten Planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan, 2009). Regeringen har behandlat denna fråga i klimatpropositionen (prop. 2008/09:162, s. 130–140).
Den i motionerna framförda centrala aspekten gäller en utökad uppmärksamhet och inriktning på frågor om klimat och sårbarhet i planeringen. Utskottet kan konstatera att motionärerna är tillgodosedda genom propositionen och andra vidtagna åtgärder. Motionerna avstyrks.
Miljökvalitetsmålen
Motionen
I motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 1 föreslås att portalparagrafen i den nya PBL ska kompletteras med en hänvisning till miljökvalitetsmålen. I motionen lämnas ett förslag till tänkbar lydelse.
Denna lag ska tillämpas så att de nationella miljökvalitetsmålen bäst kan tillgodoses.
Genom ett sådant tillägg avses PBL komma att tydligare återspegla de nationella miljökvalitetsmålen. Det avses också bli tydligare att de av miljöbalkens bestämmelser som lyfts in i PBL även där ska tolkas mot bakgrund av en hållbar utveckling och de nationella miljökvalitetsmålen (förslag om tillkännagivande).
Propositionen
I 1 kap. 1 § nya PBL – portalparagrafen – anges att lagen innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Det anges också att bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.
Bestämmelsen i 2 kap. 3 § förslaget till ny PBL innebär att planläggning med hänsyn till bl.a. miljö- och klimataspekter ska främja förutom en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder också bl.a. en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt. Lagrummet innebär att hänsyn ska tas till de nämnda intressena även i andra typer av ärenden enligt PBL.
Av 3 kap. 5 § nya PBL följer att det av översiktsplanen ska framgå
– 1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,
– 2. kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras,
– 3. hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer,
– 4. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen, och
– 5. sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken.
Fjärde punkten i denna bestämmelse är ny jämfört med nuvarande reglering. I denna punkt regleras kommunens skyldighet att i översiktsplanen redovisa hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Detta innebär att sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, länsplaner för transportinfrastruktur, de transportpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier bör redovisas i planen. Det kan också finnas mål, planer och program som avser elektronisk infrastruktur, avfallshantering, kollektivtrafikförsörjning eller jämställdhet och integration som har betydelse för kommunens hållbara utveckling och därmed bör redovisas.
I propositionen allmänna motivering om den nya PBL anför regeringen bl.a. följande (s. 176 f.).
Det grundläggande politiska målet om en hållbar utveckling innebär att allt fler aktuella samhällsfrågor och utmaningar kräver en bredare tvärsektoriell samverkan inom och mellan olika nivåer, som rör de sociala, ekonomiska och miljömässiga perspektiven och inte minst klimatfrågan. Det är angeläget att juridiskt säkerställa att den kommunala planeringen sätts in i ett större sammanhang så att sambanden med förhållandena i omvärlden blir tydligare. Översiktsplanen bör i ökad utsträckning hantera relevanta nationella, regionala och mellankommunala frågor. Översiktsplanens roll och betydelse behöver stärkas genom att översiktsplanens bredare funktion, både som underlag för beslut enligt plan- och bygglagen och som ett strategiskt, politiskt instrument, förtydligas i lagstiftningen.
– – – Regeringen delar [PBL-]kommitténs syn att översiktsplanen, för att kunna ge vägledning för olika typer av beslut, behöver grundas på omvärldsanalyser och mål för utvecklingen i ett nationellt, regionalt och mellankommunalt perspektiv. Lagstiftningen bör ge stöd för en mer visionär och strategisk översiktsplan som tar hänsyn till och samordnar med överordnade, för kommunen relevanta, nationella, regionala och mellankommunala mål, planer, program och strategier. Sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, länsplaner för transportinfrastruktur, de transportpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier bör tydliggöras. Det kan också finnas mål, planer och program som avser elektronisk infrastruktur, avfallshantering, kollektivtrafikförsörjning eller jämställdhet och integration som har betydelse för kommunens hållbara utveckling. Därigenom kan översiktsplanen utvecklas till ett sektorsövergripande och strategiskt instrument för kommunens långsiktiga utveckling av den fysiska planeringen och även fungera som en plattform för kommunens medverkan i bl.a. den regionala utvecklingsplaneringen.
Översiktsplanens delvis nya roll bör framgå av lagtexten. Exakt vilka mål, planer, program och strategier som hänsyn bör tas till bör inte regleras eftersom dessa kan skifta till namn och innehåll över tid. Det bör vara upp till kommunen att bedöma vilka som är relevanta för kommunens hållbara utveckling och den fysiska planeringen.
Utskottets ställningstagande
Genom propositionens förslag får motionen vad gäller den grundläggande frågan om hänsynstagande till miljökvalitetsmål i allt väsentligt anses ha blivit tillgodosedd. Motionen avstyrks.
Ansvaret för detaljplaner och bygglov
Motionen
Motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 3 (delvis) gäller kommunens ansvar för detaljplaner och bygglov. För att tydliggöra kommunens ansvar för ett förebyggande klimatarbete ska enligt motionen kommunens ekonomiska ansvar för klimatsäkra detaljplaner och bygglov utökas till 20 år vad avser skadestånd för översvämning, ras, skred och erosion gentemot enskilda och företag. Det utökade ansvaret ska inte gälla retroaktivt (förslag om tillkännagivande).
Bakgrund
Klimat- och sårbarhetsutredningens betänkande (SOU 2007:60) innehåller ett förslag om en ny bestämmelse i PBL enligt vilken preskriptionstidpunkten för kommunernas ansvar för skador till följd av att kommunen inte tillräckligt har beaktat risker för översvämningar, ras, skred och erosion ska vara 20 år efter tillkomsten av beslutet. Utredningen anför bl.a. följande om kommunens ansvar.
Då bygglov prövas ska kommunen ta hänsyn till om marken är lämplig att bebygga med hänsyn till de boendes hälsa och säkerhet. Kommunen är ansvarig för sitt beslut i 10 år efter beviljad bygglovsansökan. Innan preskriptionstiden har gått ut kan enskilda kräva skadestånd från kommunen. Om kommunen har gjort erforderliga undersökningar enligt den kunskap som fanns då bygglovet gavs så går kommunen fri från ansvar. Byggherren har huvudansvaret för att samtliga byggnads- eller anläggningsarbeten utförs enligt gällande planer och bestämmelser. Han ska även se till att provning och kontroll sker i tillräcklig omfattning.
Kommunens ställningstagande i ett ärende angående detaljplan eller bygglov om att godta viss mark som lämplig för bebyggelse anses innebära att lokaliseringen prövas lämplig för ett sådant ändamål med hänsyn till allmänna intressen i enlighet med kraven i nuvarande 2 kap. PBL. Ett sådant ställningstagande torde innebära bl.a. att marken också bedöms som lämplig för det tilltänkta ändamålet med avseende på sina fysiska förutsättningar för bebyggande (se om dessa frågor Didón m.fl., Plan- och bygglagen, Norstedts laghandböcker, okt. 2009, s. 2:19 f.).
I litteraturen har givits uttryck för att det inte innebär någon rättslig garanti från det allmännas sida angående markens lämplighet i byggnadstekniskt avseende, om viss mark av kommunen godtas som lämplig för bebyggande. PBL innehåller inga bestämmelser i ett sådant avseende (se a.a.). Det skadeståndsrättsliga ansvaret vid byggande är inte reglerat i PBL.
Det har förekommit att skadeståndstalan har riktats mot en kommun under åberopande av fel eller försummelse vid en byggnadsnämnds myndighetsutövning i ärenden angående byggande. Exempel på detta är de tre refererade fallen NJA 1984 s. 340 som rörde brister på grund av dåliga mark- och grundförhållanden. Fallen torde ha relevans även om de tillhör tiden före både PBL och ändringarna i skadeståndslagen 1989 avseende skadeståndsansvar för det allmänna.
Utskottets ställningstagande
Klimat- och sårbarhetsutredningen har som framgått föreslagit en ny bestämmelse i PBL enligt vilken preskriptionstidpunkten för kommunernas ansvar för skador till följd av att kommunen inte tillräckligt har beaktat risker för översvämningar, ras, skred och erosion ska vara 20 år efter tillkomsten av beslutet.
Regeringen har behandlat frågan i den s.k. klimatpropositionen och sade sig dela den bedömning som gjorts av bl.a. Mariestads kommun och Sveriges Kommuner och Landsting att en förlängd preskriptionstid inte är motiverad. Enligt regeringen löser utredningens förslag inte problemet så som det beskrivs utan frågan behöver föregås av en djupare rättslig analys, och frågan torde ha alternativa lösningar som behöver utredas (prop. 2008/09:162 s. 193).
Utskottet delar regeringens bedömning och är således inte berett att på grundval av motionen initiera några utredningsinsatser i frågan. Motionen avstyrks.
I sammanhanget vill utskottet uppmärksamma att det enligt regeringens förslag till ny PBL tydliggörs att kommunen i en detaljplan ska kunna reglera skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyckor, översvämning och erosion (4 kap. 12 §). Vidare införs möjligheter för kommunen att i detaljplanen bestämma att bygglov inte får ges till åtgärder som innebär en väsentlig ändring av markens användning förrän en skydds- eller säkerhetsanläggning har genomförts på tomten, om markens lämplighet för byggande kan säkerställas med det. På motsvarande sätt införs en möjlighet för kommunen att bestämma att bygglov som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges om ett visst byggnadsverk har flyttats (4 kap. 14 §).
Planering av vatten- och avloppstjänster
Motionen
Enligt motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 4 ska översiktsplaneringen kompletteras med vattenplanering. Det gäller att krav ska ställas på kommunerna dels att redogöra för den befintliga situationen för vatten och avlopp i kommunen, dels att planera för framtida behov av vatten- och avloppstjänster. Denna aspekt ska utgöra en del av översiktsplanen.
Enligt motionen ska det finnas en aktuell redovisning av vilka behov av vatten och avlopp som finns eller kan komma att uppstå inom kommunens olika delar liksom uppgifter om vilken bedömning va-huvudmannen gör om sin utbyggnadsskyldighet. Denna del av översiktsplanen bör också redovisa var enskilda avloppslösningar är ett alternativ samt inom vilka områden det krävs s.k. hög skyddsnivå enligt Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2006:7). En sådan bedömning ska ske i samråd med vattenmyndigheterna.
Enligt motionen bör till 3 kap. 5 § i den nya PBL, som avser innehållet i en översiktsplan, läggas ett nytt stycke som förslagsvis skulle kunna få följande lydelse (förslag om tillkännagivande).
Översiktsplanen ska innehålla ett väl avgränsat avsnitt där kommunen
a) ska redogöra för hur vatten- och avloppsbehoven för närvarande är lösta,
b) ska redovisa inom vilka områden det föreligger eller inom en snar framtid kan komma att föreligga behov av en utbyggnad av det allmänna vatten- och avloppssystemet,
c) ska ange områden där det finns miljökvalitetsnormer som kan vara av betydelse för utbyggnad av vatten och avlopp,
d) ska redovisa andra uppgifter som kan vara av betydelse vid kommunens planering, eller vid myndighetsutövning, rörande vatten och avloppsfrågor.
Utskottets ställningstagande
Enligt den i motionen berörda 3 kap. 5 § PBL ska av översiktsplanen bl.a. framgå grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden, kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras, hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer, hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen.
Utan att närmare gå in på regleringen vare sig i den nuvarande eller nya PBL kan utskottet konstatera att kraven på kommunernas planering omfattar frågor om vattenförsörjning och avlopp.
Det finns enligt utskottets mening skäl att erinra om att den utredning som föregick lagen om allmänna vattentjänster (SOU 2004:64) behandlade frågan om en kommunal va-planering, vilket grundades på en till utredningen överlämnad rapport från Naturvårdsverket. Regeringen anförde i proposition 2005/06:78 Allmänna vattentjänster följande i denna fråga.
I Naturvårdsverkets … rapport behandlas också frågan om avloppsplaner som underlag för bl.a. beslut om framtida avloppssystem, inklusive återföring av näringsämnen. Flera omständigheter talar för lämpligheten av en samlad kommunal planering av avloppshanteringen, inte enbart inom verksamhetsområdet för den allmänna va-anläggningen utan för all bebyggelse inom kommunen. Syftet med avloppsplanerna anges bl.a. vara att fastlägga den långsiktiga inriktningen av vatten- och avloppshanteringen, för såväl verksamhetsområdet som områden med enskilda va-lösningar, samt att tydliggöra ansvarsfördelningen vid återföring av avloppsnäring från enskilda anläggningar.
Kommunerna har redan i dag ett övergripande ansvar för planeringen av vattenförsörjning och avloppshantering. För allmänna vattentjänster sker detta genom bestämmande av verksamhetsområdet – låt vara att verksamhetsområdet i dag bestäms av va-huvudmannen. Utanför verksamhetsområdet kommer den kommunala planeringen till uttryck i vad som kan föreskrivas med stöd av miljö- eller bygglagstiftningen. Något formaliserat förfarande som särskilt avser dessa frågor är dock inte föreskrivet.
Avloppsplanering eller annan va-planering av det slag som avses i Naturvårdsverkets rapport bör givetvis inte begränsas till den allmänna va-anläggningens verksamhetsområde (a.a. s. 59).
Med hänsyn till bl.a. klimatförändringarnas möjliga effekter avser regeringen att låta berörda myndigheter ta fram en vägledning för hur samhällsplaneringen bör bedrivas för en långsiktigt hållbar vattenförsörjning. Syftet är att, med fokus på den översiktliga planeringen, ge kunskapsstöd till kommunerna och förbättra förutsättningarna för en kommunal och regional långsiktig vattenförsörjningsplanering där både yt- och grundvatten ingår. I uppdraget bör ingå att visa hur samordning med förvaltningsplanerna enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön kan ske. Ett förändrat klimat kan innebära ökad konkurrens om vattenresurser, framför allt i sydöstra Sverige. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att peka ut områden där sådana problem kan förväntas och vidta behövliga åtgärder för att åstadkomma en balanserad vattenhushållning (se den s.k. klimatpropositionen 2008/09:162 s. 184).
Kommunerna har som konstaterats redan i dag ett övergripande ansvar för planeringen av vattenförsörjning och avloppshantering. Enligt utskottets mening finns det inte tillräckliga skäl att nu förorda lagstiftning som ytterligare reglera detta ansvar. Motionen avstyrks.
Klimatanpassade transporter i större tätorter
Motionen
I motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 5 lämnas förslag om obligatorisk planering för urban mobilitet med syftet att klimatanpassa transporter i större tätorter bl.a. i form av en successiv nedtrappning av antalet bilar. Den franska lagstiftningen bör enligt motionen kunna utgöra en förebild för en svensk reglering inom ramen för den nya PBL. I likhet med den lagstiftningen bör det vara ett obligatoriskt krav för större städer att inom ramen för den kommunala klimat- och sårbarhetsplanen upprätta en plan för urban mobilitet (förslag om tillkännagivande).
Utskottets ställningstagande
I den nuvarande PBL saknas uttryckliga krav på att hänsyn ska tas till klimataspekter. Som framgår av propositionens avsnitt 8 föreslås bestämmelserna i 2 kap. kompletteras så att det blir tydligt att kommunernas planläggning och prövning ska ta hänsyn till både miljö- och klimataspekter (se 2 kap. 3 §).
Klimatberedningen har i sitt betänkande Svensk klimatpolitik (SOU 2008:24) påtalat behovet av att föra in klimat- och energifrågorna tydligare i samhällsplaneringen. Klimatberedningen ansåg att en strävan att minimera växthusgasutsläpp bör genomsyra hela samhällsplaneringen samt att kommunernas möjligheter och skyldigheter att verka för minskade transportbehov och lägre växthusgasutsläpp vid planering bör stärkas. Enligt beredningens bedömning bör det i lagstiftningen ställas krav på kommunerna att redovisa hur planen bidrar till att minska växthusgasutsläppen, t.ex. genom att minimera transportbehoven. Klimatberedningen förordade även en ökad mellankommunal samordning av bl.a. transportplanering samt en förstärkt stödfunktion och tillsyn från länsstyrelserna i dessa frågor.
Energieffektiviseringsutredningen har i sitt betänkande (SOU 2008:110) bedömt att samhällsplaneringen i större utsträckning behöver stimulera en samhällsstruktur som främjar resurssnåla transporter. En medveten styrning av bebyggelseutvecklingen har enligt utredningen stor betydelse för det framtida transportberoendet. Det är också enligt utredningen viktigt att utnyttja den potential till energieffektivisering som samverkan mellan olika transportslag kan ge. Utredningen såg även ett behov av en regional planeringssamordning. Utredningen föreslog en ökad samordning av infrastruktur-, trafik- och bebyggelseplaneringen.
Regeringen delar Klimatberedningens och Energieffektiviseringsutredningens uppfattning att kommunernas samhällsplanering bör kunna spela en viktig roll i klimatarbetet. Detta framgår av flera tidigare propositioner (se ovan under rubriken Klimat- och miljöhänsyn i översiktsplaneringen). Det handlar framför allt om en mer integrerad och förutseende samhällsplanering för minskade klimatpåverkande utsläpp genom ett mer transport- och energieffektivt samhällsbyggande. Syftet med det av utskottet redan berörda tillägget i lagtexten – 2 kap. 3 § – om att ta hänsyn till klimataspekter vid planläggning är att främja goda miljöförhållanden dels genom anpassning till klimatförändringar, dels genom en minskad klimatpåverkan och därigenom bidra till att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.
Utskottet vill åter nämna att Boverket i två rapporter redovisat exempel på och metoder för hur planering och byggande kan anpassas för att förebygga, undvika och minimera negativa effekter av klimatförändringar liksom exempel på hur samhällsplaneringen kan fungera som styrmedel för en minskad klimatpåverkan (Rapporterna Bygg för morgondagens klimat och Planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan båda från 2009). Regeringen har behandlat den senare frågan i klimatpropositionen (prop. 2008/09:162, s. 130–140).
Regeringen har i anslutning till förslaget om att bestämmelsen i 2 kap. 3 § ska kompletteras så att det görs tydligt att planläggningen även ska ta hänsyn till miljö- och klimataspekter klargjort att det med syfte att nå en mer transport- och energieffektiv samhällsbyggnad är viktigt att den fysiska planeringen samordnas bättre med infrastrukturplaneringen.
I syfte att effektivisera planeringsprocessen för infrastruktur har regeringen den 19 mars 2009 tillsatt en parlamentarisk kommitté (dir. 2009:16) som ska analysera planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur och föreslå sådana lagändringar som innebär att processen effektiviseras. Utredningsarbetet ska även, med ett transportinfrastrukturperspektiv, omfatta frågor om miljökonsekvensbeskrivning och tillåtlighetsprövning enligt miljöbalken samt frågor om samordning med övrig fysisk planering enligt PBL.
Frågorna om trafik och klimat har på olika sätt behandlats i regeringens förslag till ny PBL. Boverket har uppmärksammat kommunernas planering som gäller dessa frågor. Regeringen har också tillsatt en utredning som gäller planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur. Utskottet utgår från att frågorna kontinuerligt kommer att bli föremål för regeringens överväganden. Utskottet avstyrker motionen.
Stadsplanering för kollektiv- och cykeltrafik
Motionen
Motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 6 gäller stadsplanering för kollektiv- och cykeltrafik. Enligt motionen ska cykel- och kollektivtrafik utgöra norm i kommunal stadsplanering, med prioritering av kollektivtrafiken. Ett exempel är införandet av en hållplatsnorm för kollektivtrafik vid planering av ny bebyggelse, vilken bör kompletteras med en begränsning av antalet parkeringsplatser som kopplas till kvaliteten på kollektivtrafiken – ju bättre kollektivtrafik, desto lägre antal parkeringsplatser. Motionen omfattar också miniminormer för cykelparkering. Det lämnas ett särskilt förslag om att Boverket bör få i uppdrag att utfärda rekommendationer för kommunernas detaljplanering (förslag om tillkännagivande).
Propositionen
Enligt 2 kap. 6 § nya PBL ska vid planläggning och i ärenden om bygglov enligt denna lag bebyggelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. trafikförsörjning och behovet av en god trafikmiljö, behovet av hushållning med energi och av goda klimatförhållanden.
I kravet avseende trafikförsörjning och trafikmiljö ligger även hänsynstagande till behovet av väl utformade och lokaliserade parkeringsutrymmen och varuleveransförhållanden.
Enligt 2 kap. 7 § nya PBL ska vid planläggning enligt PBL hänsyn tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finns bl.a. gator och vägar. Bestämmelsen är i den nu refererade delen ny. I gator och vägar ingår enligt propositionens författningskommentar gång- och cykelvägar.
I 4 kap. 13 § den nya PBL stadgas att kommunen i en detaljplan får bestämma de krav i fråga om att ordna utrymme för parkering, lastning och lossning som behövs med hänsyn till kravet i 8 kap. 9 § första stycket 4 på att tomter ska ordnas så att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon. Vidare får kommunen i detaljplan bestämma placeringen och utformningen av parkeringsplatser och att viss mark eller vissa byggnader inte får användas för parkering.
Boverkets rapport Planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan
I den av utskottet flera gånger tidigare nämnda rapporten Planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan tas upp frågor som gäller att bättre samhällsplanering är av strategisk betydelse för att långsiktigt minska samhällets resurs- och energiförbrukning och kan lägga grunden för långtgående utsläppsminskningar. Detta berör frågor om bl.a. lokalisering av bebyggelse, energianvändning och behovet av transporter. Det konstateras i rapporten att utvecklingen hittills inte har gått mot en resurssnål samhälls- och bebyggelsestruktur, som minimerar behoven av energi och transporter och därmed klimatpåverkan.
I rapporten har Boverket sammanställt erfarenheter av och kunskap om hur man genom detaljplanering och översiktsplanering kan minska samhällets klimatpåverkan. Goda exempel på både översiktsplanering och detaljplanering har tagits fram. Erfarenheter från pågående projekt med koppling till ämnet har tagits till vara, och samråd har skett med andra statliga myndigheter, kommuner och organisationer som är engagerade i frågan.
I rapporten konstateras att parkeringsfrågan regleras i PBL men att det är upp till varje enskild kommun att bestämma sina riktlinjer och sägs bl.a. följande.
Dagens bebyggelsestruktur förutsätter och gynnar användande av bil i stor utsträckning. Andra färdmedel som gång, cykel och i viss mån kollektivtrafik missgynnas, färdmedel som är beroende av korta avstånd och hög befolkningstäthet. Utvecklingen är i viss mån en självförstärkande process med en fördröjd och komplex växelverkan mellan trafiklösningar och bebyggelsestruktur. Transportbehovet bestäms i hög grad av avståndet mellan bostäder, arbetsplatser, produktions- och konsumtionsställen. Så länge en stor andel av de totala CO2-utsläppen kommer från transporter, kommer transportavstånden att påverka de totala växthusgasutsläppen.
Utsläpp av växthusgaser ingår som en del i miljökonsekvensbeskrivningen för en översiktsplan. Mkb:n ska utgöra ett beslutsunderlag för att kunna välja den bästa lösningen. Trafikeffekten av en plan/planändring eller utvecklingsprojekt och hur den påverkar olika miljöaspekter och hur det görs med beaktande av olika miljömålsområden (och möjligen andra samhällsmål) ska tydligt redovisas som en del av miljöbedömningen. På detaljplanenivå där miljöbedömning avgörs från fall till fall, bör planens transporteffekter vara en del av behovsbedömningen för att avgöra om miljöpåverkan är betydande och en miljöbedömning behövs.
Kollektivtrafiken är ett vanligt område där en särskild plan kan vara motiverad. Planen bör visa hur kommunen avser att utveckla kollektivtrafiken för att den ska bli attraktiv och konkurrenskraftig. En sådan plan, där stomlinjer och knutpunkter lagts fast, blir därmed ett av underlagen för att utveckla tätorternas bebyggelsestrukturer i arbetet med översiktsplanen. Planering av kollektivtrafiknät i en kommun består av flera olika moment som i sig är mycket komplexa och dessutom ömsesidigt beroende. Hållplatslägen, linjenät, turtätheter, tidtabeller, fordons- och personalallokering påverkar alla hur väl kollektivtrafikens mål uppfylls. Planeringen som baseras på efterfrågan av kollektivtrafik påverkar därutöver i sin tur efterfrågan, vilket ökar komplexiteten.
Utgångspunkten bör vara att i den fysiska planeringen och transportplaneringen bör cykling behandlas som ett likvärdigt transportslag till bilar och kollektivtrafik. En cykelplan bör utgöra en del av en trafikplan som i sin tur är ett underlag till översiktsplanen.
Utskottets ställningstagande
Trafikplaneringen vad gäller cykel och allmänna kommunikationer har på olika sätt givits uppmärksamhet genom åren, inte minst genom Boverkets rapport. Kommunerna har ett stort ansvar när det gäller trafikplaneringen och dess betydelse för bl.a. miljön och klimatet. Utskottet anser inte att lagstiftningen behöver än mer tydliggöra detta, varken mer övergripande eller detaljerat. Motionen avstyrks.
Bevarande av jordbruksmarken
Motionen
I motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 8 lämnas ett förslag om att det i PBL ska föras in en bestämmelse om skydd av jordbruksmark med syfte att understryka vikten av att behålla denna mark. I motionen anges bakgrundsvis att bestämmelserna i 3 kap. 4 § miljöbalken om skydd av jordbruksmark har en mycket låg grad av styrning och ger gott om utrymme för undantag.
I motionen påpekas att jordbruksmarken behövs för produktion av livsmedel och att den möjliggör lokal produktion av livsmedel, vilket minskar behovet av transporter och därmed utsläppen. Motionärerna uppmärksammar att begreppet jordbruksmark också avser mark som används för bete och markerar därmed vikten av att denna mark behålls öppen.
Enligt regeringsförslaget stadgar 2 kap. 6 § första stycket 4 nya PBL att bebyggelse och byggnadsverk vid planläggning och i ärenden om bygglov ska utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till ”behovet av hushållning med energi och vatten och av goda klimat- och hygienförhållanden”.
Bestämmelsen bör enligt motionen kompletteras så att den i stället omfattar ”behovet av hushållning med energi och vatten, bevarande av jordbruksmarken och av goda klimat- och hygienförhållanden” (förslag om tillkännagivande).
Miljöbalken
Enligt 3 kap. 4 § miljöbalken är både jord- och skogsbruk av nationell betydelse. Bestämmelsen anger att brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.
Stadgandet ger inte jordbruksmarken ställning av riksintresse, utan denna mark anges, som redan framgått, i stället ha nationell betydelse. Vad som menas med riksintresse anges inte i lagtexten, men regleringen innebär att ett riksintresse har en starkare innebörd än det som anges vara av nationell betydelse.
Nuvarande PBL
Syftet med översiktsplanen är att ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska utvecklas. Enligt nuvarande bestämmelser ska kommunen i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur man kommer att tillgodose de allmänna intressen som man ska ta hänsyn till vid användningen av mark- och vattenområden. Planläggningen ska medföra att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt en sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Vid redovisningen ska kommunen tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Det betyder bl.a. att översiktsplaneringen måste – utöver de olika riksintressena – ta hänsyn till att oexploaterade områden, områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt och skogsmark som har betydelse för skogsnäringen så långt som möjligt ska skyddas samt att brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.
Länsstyrelsens granskningsyttrande ska ge ett samlat besked om i vilken utsträckning kommunens översiktsplan kan genomföras utan ingripande från staten, utifrån de intressen som staten ska bevaka enligt PBL.
Översiktsplanen ska möjliggöra en rationalisering av efterföljande, mer detaljerad planläggning. Översiktsplanens avvägningar mellan olika allmänna intressen och ställningstagande till markanvändning och bebyggelseutveckling förutsätts även ge vägledning för bygglovsprövning i områden där det saknas rättsverkande planer. Samtidigt ska planen ge berörda intressenter och kommuninvånare en uppfattning om hur kommunen kan komma att ställa sig till framtida anspråk på förändringar. Planens huvuduppgift är att ge stöd och vägledning för kommunens beslut om bebyggelse och andra åtgärder som prövas enligt lagen, framför allt i de områden som saknar rättsverkande planer. Planen är inte juridiskt bindande för myndigheter och enskilda.
Bestämmelserna om översiktsplan finns främst i nuvarande 4 kap. PBL. I förslaget till den nya lagen finns de i 3 kap.
Utskottets ställningstagande
Enligt regeringens förslag ska översiktsplanen, liksom enligt gällande rätt, ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Av översiktsplanen ska det framgå hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (3 kap. 2 § nya PBL). Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken anges särskilt (3 kap. 4 § nya PBL). Till allmänna intressen enligt 2 kap. hör även de allmänna intressen som ska beaktas enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. I fråga om riksintressen enligt dessa kapitel finns som framgår därutöver en särskild redovisningsföreskrift i lagrummet. Bestämmelserna motsvarar i allt väsentligt gällande rätt.
Översiktsplanens strategiska funktion stärks i regeringsförslaget bl.a. genom att det av planen enligt 3 kap. 5 § nya PBL ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. I samma bestämmelse anges också – i likhet med den nuvarande lagen – att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena.
Utskottet anser inte att det är nödvändigt att i PBL införa en särskild bestämmelse för att intresset av att bevara jordbruksmarken ska erhålla tillräcklig tyngd i planeringen. Motionen avstyrks.
Bygglovsplikt för antenner och basstationer
Motionen
I motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 10 föreslås bygglovsplikt för basstationer och antenner för digital kommunikation mot bakgrund av att endast master enligt gällande rätt är bygglovspliktiga (förslag om tillkännagivande).
Utskottets ställningstagande
De nuvarande bestämmelserna om krav på lov för andra anläggningar än byggnader och krav på anmälan för vissa åtgärder ska enligt regeringens förslag ligga på förordningsnivå.
Regeringen anför att många byggnadsnämnder har erfarenhet av att anläggningar av både större och mindre slag kan vara föremål för dispyter och klagomål. Det gäller både lovpliktiga och inte lovpliktiga objekt. Aktuella exempel är telemaster och basstationer samt återvinningsstationer. Andra exempel är plank och altaner. Eftersom förteckningen över de bygglovspliktiga objekten föreslås utgå ur PBL och införas i plan- och byggförordningen, är det enligt regeringens mening för tidigt att göra några detaljerade ställningstaganden i fråga om vilka anläggningar som ska återfinnas i regleringen på förordningsnivå. Ett förslag till förordningstext kommer, enligt vad som sägs i propositionen, att remitteras särskilt, men regeringen förmedlar ändå några utgångspunkter och riktlinjer utifrån de erfarenheter och synpunkter som har kommit fram.
Till att börja med kan noteras att de i dag bygglovspliktiga anläggningarna eller anordningarna är av mycket olika slag. Två huvudgrupper kan urskiljas. Den första innehåller anläggningar som kan utgöra element i infrastrukturen eller inslag i det offentliga rummet eller som på annat sätt har ett stort allmänt intresse och en ofta betydande storlek. Den andra gruppen utgörs av små anläggningar, som mestadels har ett enskilt eller lokalt begränsat intresse, men som ändå kan ha en betydande inverkan på närmiljön och inte sällan vållar konflikter mellan grannar och kräver insatser från byggnadsnämnderna. Självfallet kan flera av objekten från fall till fall hänföras till den ena eller andra gruppen.
Anläggningar av stort format eller stor betydelse för omgivningen kan i sin tur sorteras i två grupper. Den ena utgörs av stora anläggningar för idrotts-, fritids-, nöjes- eller annat publikt ändamål. I den gruppen ingår nöjesparker, djurparker, idrottsplatser, skidbackar, kabinbanor, campingplatser, skjutbanor, småbåtshamnar, friluftsbad, motorbanor, golfbanor och begravningsplatser. Den andra gruppen utgörs av ett urval anläggningar för olika ändamål. I denna ingår parkeringsplatser, upplag, materialgårdar, tunnlar, bergrum, cisterner, telemaster och torn samt vindkraftverk. Till denna grupp kan också i många fall räknas skyltar och ljusanordningar. Dessa betecknas dock inte som anläggningar i plan- och bygglagen, men är bygglovspliktiga i områden med detaljplan. De kan också ha en inverkan på omgivningen som vida överstiger den fysiska storleken. Det kan finnas goda motiv för den bygglovsplikt som redan gäller för alla dessa anläggningar. Någon utökning av bygglovsplikten är inte planerad.
Enligt utskottets mening bör det remissförslag som förbereds inom Regeringskansliet inte föregripas i sak genom riksdagens ställningstagande. Motionen avstyrks.
Avgränsade områden
Motionerna
I två motionsförslag tas upp frågan om kommunernas möjligheter att avgränsa ett område för att tillgodose vissa skyddsaspekter. Motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 7 gäller inrättandet av bilfria zoner kring skolor. Enligt motionärerna ska alla skolor ha en bilfri zon i anslutning till entrén. Kommunen ska utifrån statliga rekommendationer få möjlighet att anpassa detta till lokala förhållanden och kunna ansöka om undantag där det inte fungerar. Undantag ska enligt motionen generellt råda för funktionshindrade och i fråga om andra nödvändiga transporter. Utan undantag ska det finnas trygga gång- och cykelbanor till och från skolan och en lågfartszon gälla kring skolan. Vägverket bör få i uppdrag att ta fram riktlinjer och samfinansiera viktiga satsningar i infrastrukturen så att kommunerna kan leva upp till de föreslagna kraven (förslag om tillkännagivande).
Det andra förslaget i samma motion – yrkande 11 – avser att kommunen genom särskilda regler ska ges möjligheter att skapa områden med låga strålningsnivåer. Enligt motionärerna ger regeringsförslaget inte kommunerna tillräckliga möjligheter att freda områden från icke-joniserande strålning (förslag om tillkännagivande).
Utskottets ställningstagande
PBL-kommittén hade anledning att beröra önskemålet att kommunerna ska ges ökade möjligheter att i den fysiska planeringen avgränsa områden som över huvud taget inte ska få utsättas för vissa typer av störningar i syfte att höja områdenas kvaliteter för boende eller rekreation. Detta gällde exempelvis s.k. lågstrålande zoner, dit master eller andra strålande anläggningar inte skulle kunna lokaliseras, eller bullerfria områden, som skulle undantas från bullerstörande verksamheter för att säkerställa natur- och rekreationsvärden. Enligt kommittén ger bestämmelserna i PBL och i 3 kap. miljöbalken stöd för att kommunen i vissa avseenden säkerställer särskilda kvaliteter och värden i avgränsade områden, inte minst genom ställningstaganden i översiktsplaneringen och regler i rättsverkande planer. Kommittén ansåg inte att det finns skäl att föreslå ändringar i PBL med anledning av de redovisade önskemålen (SOU 2005:77 s. 338).
Med hänvisning till PBL-kommitténs bedömning anser utskottet att riksdagen bör avslå motionsförslagen.
Tillgänglighet i den byggda miljön
Motionen
I motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 12 föreslås verkningsfulla styrmedel för ökad tillgänglighet i den byggda miljön. Målet att avveckla s.k. enkelt avhjälpta hinder utgör inte enligt motionärerna en tillräcklig ambitionsnivå, och de anser att inte ens den målsättningen tycks vara möjlig att nå utan tvingande lag. I motionen görs bedömningen att den nya lagstiftningen inte ger de nödvändiga verktygen för kommuner, landsting och regioner att i tillräcklig utsträckning styra mot en tillräckligt tillgänglig byggd miljö (förslag om tillkännagivande).
Propositionen – bygglovsprövningens omfattning m.m.
Enligt regeringens förslag ska bygglovsprövningen, förutom den prövning som den redan i dag omfattar, innebära en prövning av kraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga (8 kap. 1 § nya PBL). Regeringen har i propositionen konstaterat att det faktum att bygglovsprövningen enligt nuvarande bestämmelser inte omfattar kraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet har lett till att bygglov ibland har getts till byggprojekt som sedan inte har kunnat förverkligas, eftersom bedömningen av de nämnda kraven görs alltför sent i byggprocessen. Med förslaget vill regeringen undvika att denna situation uppkommer. Byggnader ska enligt regeringsförslaget vara utformade så att de är tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Utformningskraven ska uppfyllas och prövas i samband med nybyggnad, ombyggnad eller en annan ändring av en byggnad. Vid en ändring av en byggnad ska kraven uppfyllas för ändringarna. För en ombyggnad ska kraven uppfyllas för hela byggnaden eller, om detta inte är rimligt, den betydande och avgränsbara del av byggnaden som förnyas genom ombyggnaden. Vid nybyggnad ska kraven uppfyllas för hela byggnaden.
Regeringen uttrycker i propositionen att två egenskaper fortfarande från allmän synpunkt framstår som mer angelägna än andra att förbättra i hela byggnadsbeståndet, nämligen tillgänglighet och energieffektivitet. Vad som närmare bör krävas för att ett byggnadsverk ska uppfylla de olika kraven kommer att framgå av föreskrifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar med stöd av lagen.
Propositionen – enkelt avhjälpta hinder
Frågan om enkelt avhjälpta hinder regleras i gällande PBL av dess 17 kap. 21 a §. Där sägs att i byggnader som innehåller lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser ska enkelt avhjälpta hinder mot lokalernas och platsernas tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga undanröjas i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag.
Enligt regeringens förslag ska reglerna om enkelt avhjälpta hinder förtydligas och skärpas avseende tidpunkten för avhjälpandet och beträffande bedömningskriterierna. Bestämmelserna om enkelt avhjälpta hinder har flyttats från en plats bland övergångsbestämmelserna i 17 kap. till en mer central plats i 8 kap. om krav på byggnadsverk m.m. Om en ägare, nyttjanderättshavare eller annan ansvarig låter bli att vidta en åtgärd och därigenom bryter mot en skyldighet enligt PBL eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av denna lag, får byggnadsnämnden förelägga denne att inom en viss tid vidta åtgärden (åtgärdsföreläggande) (11 kap. 19 §).
Regeringen konstaterar i propositionen att den nuvarande regleringen av enkelt avhjälpta hinder har lett till tillämpningssvårigheter och till viss del har bidragit till att arbetet med avhjälpandet har gått trögt. Regeringen har dock varit tveksam till Boverkets förslag om att nyttan för personer med rörelse- eller orienteringssvårigheter ska ha betydelse för bedömningen av om ett hinder är enkelt att avhjälpa. Enligt regeringen kan intresset eller nyttan av att avhjälpa ett hinder inte ha någon relevans för om det är svårt eller enkelt att avhjälpa hindret. Frågan huruvida ett hinder är enkelt att avhjälpa bör därför enligt regeringen avgöras utifrån de praktiska och ekonomiska förutsättningarna för avhjälpandet. Praktiska svårigheter handlar om det som fysiskt behöver göras för att avhjälpa hindret, medan ekonomiska svårigheter handlar om kostnaderna för avhjälpandet och förmågan att bära kostnaderna. Intresset eller nyttan av avhjälpandet gör det varken fysiskt eller ekonomiskt lättare att avhjälpa hindret. Reglerna avses vara tydliga på så sätt att ett hinder som är enkelt att avhjälpa ska avhjälpas.
Enligt regeringsförslaget bör regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, få meddela föreskrifter om att vissa slags hinder mot tillgänglighet eller användbarhet ska anses enkla att avhjälpa.
Regeringsförslaget innehåller att kravet på att avhjälpa hinder ska omfatta alla ”lokaler dit allmänheten har tillträde” (8 kap. 2 §). Enligt regeringen är det svårt att göra en definition som träffar rätt, och det påpekas att syftet med reglerna är att få till stånd ett mer öppet och tillgängligt samhälle där alla ska ha möjlighet att delta på lika villkor. En precisering skulle kunna medföra att enkelt avhjälpta hinder inte avhjälps trots att de borde avhjälpas. Frågan om allmänheten ska anses ha tillträde till en viss typ av lokal bör enligt regeringen lämnas åt rättstillämpningen som, med hänsyn till bestämmelsernas syfte, bör leda till en från tillgänglighetssynpunkt generös bedömning.
Ett enkelt avhjälpt hinder bör enligt regeringen alltid avhjälpas. Så snart det med hänsyn till de praktiska och ekonomiska förutsättningarna inte är orimligt att kräva ett avhjälpande, bör således hindret avhjälpas utan tidsutdräkt. Frågan huruvida ett hinder är enkelt att avhjälpa bör ständigt omprövas.
I propositionen tas också upp frågan vem lagen ska peka ut som ansvarig för avhjälpandet. Boverket hade föreslagit att ägaren ska pekas ut, utan att precisera om det handlar om fastighetens, byggnadens eller hindrets ägare. En bestämmelse om vem som är ansvarig för avhjälpandet skulle också riskera att inte träffa rätt. Regeringen konstaterar att det inte alltid är fastighetsägaren som är ansvarig för eller förfogar över ett aktuellt hinder. Det skulle också kunna vara en verksamhetsutövare som exempelvis hyr en lokal. Ansvarsfördelningen mellan fastighetsägaren och verksamhetsutövaren bör bedömas i varje enskilt fall. Avgörande för vem som bär ansvaret för att ett hinder avhjälps bör vara vem som har den rättsliga rådigheten över hindret.
Ett utpekande av vem som ska svara för avhjälpandet skulle också enligt regeringens mening bryta mot hur bestämmelserna i 8 kap. i övrigt är utformade. I bestämmelserna anges de krav som ställs på byggnadsverk och allmänna platser. Bestämmelserna riktar sig till alla som tillämpar lagen, och bestämmelserna om enkelt avhjälpta hinder bör få genomslag på samma sätt och med samma verktyg som de krav som i övrigt gäller i fråga om byggnadsverks och allmänna platsers utformning och tekniska egenskaper.
Utskottets ställningstagande
Som framgått innebär regeringens förslag att byggnadsnämnden i samband med prövning av en ansökan om bygglov också ska pröva om byggnadsverket kan förväntas uppfylla kravet på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. Regeringsförslaget innebär också att reglerna om enkelt avhjälpta hinder förtydligas och skärps. Utskottet utgår från att regeringen kommer att följa om de utökade ambitionsnivåerna får det genomslag som eftersträvas. Det gäller också i fråga om regelsystemet avseende tillgänglighet i övrigt har en tillräckligt hög ambitionsnivå liksom om det metodiska utvecklingsarbetet är tillräckligt. Motionen avstyrks.
Etablering av köpcentrum m.m.
Motionen
I motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 13 lämnas förslag om att ändringar ska göras i bestämmelserna om översiktsplan och regionplan med det uttalade målet att etablering av nya eller utbyggnad av befintliga köpcentrum ska kunna förhindras med hänsyn till miljömåls- och klimatmålsmålsättningar samt att etableringarna ska ske med hänsyn till målet om en levande landsbygd och till att ytterligare köpcentrum i tillväxtkommuner inte placeras så att kundunderlaget i angränsande kommuner med mindre tillväxt ytterligare undergrävs (förslag om tillkännagivande).
Förslaget omfattar att kommunerna genom regionplaner och regionplaneorgan gemensamt ska kunna fatta beslut som kan påverka hela eller stora delar av regionens handelspolitik mot en hållbar miljö- och klimatinriktning. Länsstyrelserna ska ha som uppgift att leda och styra denna regionpolitiska handelsstrategi vid sin granskning av översiktsplanerna.
Propositionen
Enligt de nuvarande bestämmelserna i PBL får regeringen – om de berörda kommunerna inte motsätter sig det – utse ett regionplaneorgan om användningen av mark- och vattenområden behöver utredas gemensamt av flera kommuner eller om flera kommuners översiktliga planering behöver samordnas. Regionplaneorganets uppgifter är att inom regionen bevaka regionala frågor och fortlöpande lämna underlag i sådana frågor för kommunernas och statliga myndigheters planering. Regionplaneorganet kan anta en regionplan för hela eller del av regionen. Översiktsplanens förfaranderegler om samråd, utställning etc. ska då tillämpas. Regionplanen ska tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Planen gäller under en tid av högts sex år.
Regeringens förslag innebär att en regionplan ska utformas så att dess innebörd och konsekvenser tydligt framgår och att en regionplan ska gälla i åtta år. Regeringen anför att PBL erbjuder ett system för en frivillig regionplanering som ett fastare alternativ till ett mer informellt samarbete. Planarbetet kan få större stadga och långsiktighet. Såväl kommittén som remissinstanserna har lyft fram regionplaneringens potential för en stärkt koppling mellan kommunernas fysiska planering och den regionala utvecklingspolitiken.
En ökad mellankommunal samverkan aktualiseras vidare i reglerna om kommunernas översiktsplanering. Regeringen har lämnat förslag om att översiktsplanens strategiska funktion ska stärkas genom att det av planen ska framgå hur kommunen avser att ta hänsyn till nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i kommunen (propositionens avsnitt 9.2). Flera förändringar genomförs. I fråga om samråd om kommunens förslag till översiktsplan innebär regeringens förslag att kommunen utöver den samrådskrets som den ska samråda med enligt de nuvarande bestämmelserna – länsstyrelsen, regionplaneorgan och kommuner – också ska samråda med kommunala organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Syftet med att dessa organ blir involverade i översiktsplaneprocessen är att det ska bli en ömsesidig dialog mellan den kommunala och regionala nivån och att kopplingen till de regionala frågorna stärks. Det planeringsunderlag som redovisas i samrådet ska vara av betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt. Kommunens samrådsredogörelse ska vara en del av planförslaget.
Utskottets ställningstagande
Miljö- och klimathänsynen har stärkts i den nya PBL liksom det mellankommunala och regionala samarbetet. Enligt utskottets mening saknas skäl att införa särskilda regler om köpcentrum med den inriktning mot nyetablering och utbyggnad som föreslås i motionen. Denna avstyrks.
Det ska uppmärksammas de krav som ställs på miljökonsekvensbeskrivningen om genomförandet av en detaljplan kan antas få en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för ett köpcentrum (4 kap. 34 § nya PBL).
Planbesked
Motionerna
Två motionsförslag gäller reglerna om det av regeringen föreslagna nya institutet planbesked. I motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 15 föreslås att ett beslut om planbesked inte ska kunna delegeras till en enskild tjänsteman utan alltid ska fattas av kommunfullmäktige eller den kommunala nämnden eftersom beslutet avser en viktig fråga. Enligt motionärerna bör ett nytt sista stycke läggas till 5 kap. 4 § nya PBL med ett uttryckligt förbud mot en sådan delegation (förslag om tillkännagivande).
I samma motion – yrkande 14 – föreslås att ett för sökanden positivt planbesked ska innehålla en översiktlig beskrivning av planförslagets påverkan på människors hälsa och miljö. Förslaget innebär inte ett krav på en hel miljökonsekvensbeskrivning utan endast att det översiktligt ska redovisas vilka miljö- och hälsorisker som kan tänkas följa av planen. Ett tillägg ska göras till 5 kap. 3 § genom ett nytt tredje stycke med förslagsvis följande ordalydelse (förslag om tillkännagivande).
Ett planbesked ska innehålla en översiktlig beskrivning av planförslagets påverkan på människors hälsa och miljö.
Propositionen
Enligt regeringens förslag ska på begäran av någon som avser att vidta en åtgärd som kan förutsätta att en detaljplan antas, ändras eller upphävs eller att områdesbestämmelser ändras eller upphävs kommunen i ett planbesked redovisa sin avsikt i frågan om att inleda ett sådant planläggningsarbete. En begäran om planbesked ska vara skriftlig och innehålla en beskrivning av det huvudsakliga ändamålet med den avsedda åtgärden och en karta som visar det område som berörs. Om åtgärden avser ett byggnadsverk, ska begäran också innehålla en beskrivning av byggnadsverkets karaktär och ungefärliga omfattning (5 kap. 2 och 3 §§ nya PBL). Ett planbesked är enligt regeringsförslaget inte bindande och heller inte överklagbart. Det föregriper inte heller den efterföljande planläggningen och ska inte uppfattas som ett slutligt ställningstagande.
När kommunen har fått en begäran om planbesked som uppfyller i lagen ställda krav ska kommunen ge sitt planbesked inom fyra månader, om kommunen och den som har gjort begäran inte kommer överens om något annat (5 kap. 4 § nya PBL).
Utskottets ställningstagande
Enligt utskottet är det olämpligt att i författningstexten lägga fast vilket organ som ska ta ställning till en begäran. Kommunen bör ges frihet att välja lämplig beslutsnivå. För en övervägande del av planinitiativen är det förmodligen lämpligt att beslutet fattas av kommunstyrelsen eller den nämnd som bereder planarbetet. I sådana fall finns realistiska möjligheter att klara tidsfristen inom fyra månader från den dag som ansökan kom in till nämnden. Detta utesluter inte att det kan finnas skäl att beslut om planbesked fattas av kommunfullmäktige, t.ex. i fråga om principiellt viktiga planinitiativ som, om de fullföljs genom en detaljplan och genomförs, kan komma att innebära stora och långsiktiga åtaganden för kommunen. Beslutet om planbesked bör också kunna fattas av en tjänsteman efter delegation. Detta kan vara lämpligt exempelvis för planinitiativ som avser små åtgärder som endast kräver en liten ändring av gällande detaljplan eller områdesbestämmelser och utan svårighet kan bedömas mot bakgrund av en aktuell översiktsplan eller andra, inom kommunen, redan utarbetade riktlinjer för planläggningsarbetet. Utskottets ställningstagande överensstämmer med regeringens (se prop. s. 229).
Regeringen har betonat att ett positivt planbesked endast innebär att ett planarbete med en viss inriktning kommer att inledas. De synpunkter och omständigheter som kommer fram under planarbetet, inte minst vid samrådet med myndigheter och övriga berörda intressenter, kan komma att leda till att planförslaget ges en något annorlunda inriktning eller utformning. Det kan inte helt uteslutas att det i vissa fall uppdagas så starka motstående allmänna intressen att planarbetet måste avbrytas.
Utskottet vill i sammanhanget uppmärksamma vad regeringen anför om miljö- och hälsoaspekter m.m. som skäl för ett avslag på en begäran om ett planbesked (s. 230).
Även om planbeskeden inte bör kunna överklagas är det angeläget att den sökande får information om skälen för ett negativt planbesked. Därför bör det införas bestämmelser om att kommunen i planbeskedet ska ange skälen för ett beslut att inte påbörja ett planläggningsarbete. Sådana utvecklade skäl ger den som har begärt beskedet underlag för att bedöma om hindren för planläggning kan åtgärdas som underlag inför en eventuell ny begäran vid ett senare tillfälle.
När det gäller utredningens och remissinstansernas synpunkter på vilka skäl som bör kunna åberopas för ett negativt planbesked kan följande sägas. Det är naturligt att en ansökan om planbesked bedöms utifrån de ramar som ges av PBL och i första hand i förhållande till bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i det föreslagna nya 2 kap. Bestämmelserna anger exempelvis att planläggningen ska ta hänsyn till miljö- och klimataspekter och risken för olyckor, översvämning och erosion samt främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder. Genom hänvisningen till 3 och 4 kap. miljöbalken ställs också krav på att prövningen av frågor enligt PBL ska ske på ett sätt som säkerställer dels att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade, dels att mark- och vattenområden med särskilda värden för bevarande, exploatering och areella näringar så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada värdena.
Det är självfallet inte möjligt eller lämpligt att enbart utifrån en begäran om planbesked göra någon fullständig bedömning av om bestämmelserna i 2 kap. kommer att kunna uppfyllas. I vissa fall kan det dock redan vid behandlingen av en begäran stå klart att åtgärden är olämplig eller inte genomförbar utifrån plan- och bygglagens bestämmelser. I sådana fall ska kommunen i sitt beslut ange skälen för avslaget, dvs. i vilka avseenden ansökan inte kan godtas som underlag för planläggning. Det kan t.ex. handla om en ansökan som avser en exploatering av ett område med starka motstående allmänna intressen, t.ex. natur- och kulturvärden eller att området är olämpligt att bebygga p.g.a. störningar från trafikbuller eller närhet till andra störande anläggningar. Kommunens bedömning och motivering underlättas av om det finns en aktuell översiktsplan som anger ställningstaganden till allmänna intressen, framtida tätortsutbyggnad, utbyggnadsriktningar, grönområden eller vilka särskilt värdefulla kulturmiljöer som ska bevaras.
Enligt utskottets mening finns det inte anledning att kräva att kommunen vid ett positivt planbesked ska redovisa de aspekter som motionärerna efterlyser. Det är ju endast fråga om ett preliminärt beslut – ett mycket tidigt principbesked – som innebär ett ställningstagande till om ett planarbete ska påbörjas, och den efterföljande planläggningen kommer att omfatta dessa aspekter som både ska beaktas och redovisas. Vid ett eventuellt positivt planbesked kommer frågan om miljökonsekvenser att behöva utredas utförligt. Utskottet delar regeringens åsikt om att det förhåller sig annorlunda om kommunen meddelar ett negativt planbesked.
Utskottet avstyrker med det anförda motionsförslagen.
Obligatoriskt programskede
Motionen
Enligt förslaget i motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 16 ska dagens regler om ett obligatoriskt programskede i detaljplaneprocessen behållas i den nya PBL (förslag om tillkännagivande).
Propositionen
Planprocessen förenklas och effektiviseras i regeringens förslag bl.a. genom att den nya lagen inte innehåller något generellt krav på program. Ett särskilt program ska tas fram endast om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet.
Byggprocessutredningen ansåg att även om programskedet ger möjligheter till ett tidigt informationsutbyte, är det tungrott samt att det dessutom är svårt att skapa intresse för ett program som endast anger mål och utgångspunkter för planen. Utredningen föreslog dock inga ändringar i de grundläggande bestämmelserna om krav på program. I stället föreslog utredningen att bestämmelserna om samråd förenklas, så att samråd i det s.k. planskedet inte ska behöva ske om ett programsamråd har ägt rum.
Regeringen instämmer i Byggprocessutredningens bedömning att de nuvarande reglerna med ett näst intill obligatoriskt program och ett krav på två samråd är onödigt betungande och i vissa fall onödigt förlänger processen. Byggprocessutredningens tanke att förenkla de tidiga skedena i planprocessen har vunnit stort gehör hos remissinstanserna, även om flera tunga instanser har invändningar mot förslaget att samråd om ett program ska kunna ersätta samrådet i det s.k. planskedet. Regeringen delar de remissinstansers uppfattning som innebär att ett översiktligt program normalt inte ger tillräcklig information om planens innebörd och konsekvenser, exempelvis för genomförandet. Ett genomförande av utredningens förslag i denna del skulle därmed dels åsidosätta de grundläggande principerna om insyn och inflytande, dels riskera att förlänga och fördyra processen jämfört med i dag. Ett samråd om ett planförslag bör därför på samma sätt som i dag normalt alltid ske, även i de fall samråd har skett i ett tidigare programskede.
Däremot anser regeringen, som framgått, i likhet med flera remissinstanser att det inte längre finns skäl att i lagen ställa krav på att planarbetet regelmässigt ska inledas med ett program. Regeringen anser sig ändå kunna utgå från att kommunerna i likhet med vad som sker i dag också fortsättningsvis många gånger kommer att anse att det är lämpligt att inleda planarbetet med ett program. Inte minst gäller det för mer komplicerade planer som berör många intressenter och som innehåller starka motstående intressen. I enkla planer som berör ett fåtal intressenter kan ett program däremot ofta undvaras.
Utskottets ställningstagande
Enligt utskottets mening bör, med hänvisning till vad regeringen anfört i propositionen, den nya PBL innehålla att kommunen ska ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program endast om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet. Därigenom görs tydligt dels att programmet är ett frivilligt steg i processen, dels att ansvaret för bedömningen av behovet av program ligger på kommunen. Motionen avstyrks.
Förutsättningarna för att överklaga
Motionen
I motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 17 lämnas förslag om att bestämmelsen – som i utskottets förslag återfinns 13 kap. 11 § den nya PBL – om att endast den som skriftligen under granskningstiden har framfört synpunkter på ett förslag att anta, ändra eller upphäva en detaljplan får överklaga detta ska tas bort innan lagen träder i kraft (förslag om tillkännagivande).
Utskottets ställningstagande m.m.
Bestämmelserna i 13 kap. 11 § utskottets förslag till ny PBL, som i sak överensstämmer med regeringens förslag i proposition 2009/10:170, innebär att ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Den inskränkning i rätten att överklaga som följer av det sagda gäller inte om beslutet har gått emot sakägaren genom att förslaget ändrats efter granskningstiden, eller överklagandet grundas på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning.
Bestämmelserna överensstämmer med 13 kap. 5 § första stycket första meningen i den nuvarande lagen med två ändringar som inte är av intresse i detta sammanhang. I övrigt har bestämmelsen ändrats språkligt. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.
Enligt utskottets mening kan kravet på aktivitet före beslutsfattandet för att få rätt att få till stånd en överprövning anses vara rimligt, särskilt med tanke på att det är ett beslut i en politisk församling som fattas och att överprövande myndighet inte kan ändra beslutet. Utskottets ställningstagande motsvarar regeringens och innebär att motionsförslaget avstyrks.
Rätten att överklaga
Motionerna
Enligt förslaget i motion C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp) yrkande 18 ska det införas en klagorätt för föreningar som tillvaratar kulturhistoriska m.fl. intressen motsvarande den för miljöorganisationer enligt 16 kap. 13 § miljöbalken. Genom förslaget ska privatpersoner ges en indirekt rätt att överklaga detaljplaner som kan antas komma att förändra en kulturhistoriskt värdefull eller på annat sätt intressant stadsmiljö. Enligt förslag i samma motion – yrkande 19 – ska handikapporganisationerna ges motsvarande möjlighet att överklaga beslut för att tillvarata intressen inom sitt intresseområde (förslag om tillkännagivande).
Enligt motionen bör till 13 kap. 12 § i utskottets förslag till ny PBL, som motsvarar regeringens förslag, läggas ett nytt andra och tredje stycke med följande innehåll (förslag om tillkännagivande).
En kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan får överklagas även av en sådan lokal organisation eller förening vars syfte är att tillvarata kulturella, historiska eller estetiska värden i stadsmiljön.
En kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan får överklagas även av en sådan lokal organisation eller förening vars syfte är att tillvarata tillgänglighetsfrågor i stadsmiljön.
Bakgrund
En sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken får överklaga ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som anges i 4 kap. 34 § i PBL (13 kap. 12 § i utskottets förslag till ny PBL enligt den lydelse som föreslagits i prop. 2009/10:184 som i visst avseende skiljer sig från vad som föreslagits i prop. 2009/10:170).
Enligt 16 kap. 13 § första stycket miljöbalken i den lydelse som föreslagits i proposition 2009/10:184 får vissa överklagbara domar och beslut överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, inte är vinstdrivande, har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.
PBL-kommittén har i sitt slutbetänkande tagit upp frågan om att utvidga kretsen av klagoberättigade och då anfört följande (SOU 2005:77 s. 836).
Diskussioner om behovet av utvidgningar av kretsen som ska kunna överklaga beslut har främst rört beslut om detaljplaner och har då gällt möjligheterna att också låta olika organisationer eller föreningar få en rätt att överklaga. Föreningar och organisationer, som har väsentligt intresse av planläggningen, kan i nuläget delta vid samråd och har möjligheter att lämna synpunkter i samband med utställning av förslag till detaljplan. Däremot har de inte rätt att överklaga beslut om de inte är markägare eller innehavare av servituts- eller nyttjanderätt. Motivet till detta är att det i första hand är enskilda intressen som ska bevakas genom rätten att överklaga. Därtill kommer den särskilda rätt som staten gett länsstyrelserna, dvs. att bevaka vissa särskilt utpekade samhälleliga intressen såsom områden av riksintresse och miljökvalitetsnormer. Att låta organisationer och föreningar få särskild rätt att överklaga beslut om detaljplan skulle innebära ett avsteg från principen att överprövningsprocessen främst är till för att bevaka enskilda intressen.
Själva tanken i PBL-systemet bygger på att kommunerna har till uppgift att göra de slutliga avvägningarna när det gäller samhällsintressen, att enskilda, såväl fysiska som juridiska personer, kan överklaga för att bevaka sin rätt och att länsstyrelsen, som statens företrädare, bevakar vissa allmänna intressen som kan anses vara av särskild vikt. Denna princip för fördelning av uppgifter finns det inte anledning att ändra på. Utgångspunkten för de fortsatta analyserna är därför att en utvidgning av kretsen klagoberättigade ska bygga på mycket starka skäl och att avvägningen mellan olika allmänna intressen är en uppgift för kommunerna. Det främsta skälet till detta är att det inte går att bortse ifrån att varje överklagande riskerar att fördröja möjligheterna att få ett slutligt besked. Dessutom är det väsentligt att utgå ifrån att den kommunala planläggningen bygger på ett inflytande för berörda före beslutsfattandet, att kompetens ska finnas hos kommunen, att beslutsfattandet vanligtvis ska ske i politiska organ och att tyngdpunkten i processen bör ligga i skedet före beslut, bl.a. av det skälet att en överprövande myndighet inte kan sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe.
Utskottets ställningstagande
Regeringen har i proposition 2006/07:122 Ett första steg för en enklare plan- och bygglag uttalat att PBL-systemets huvudprincip är att det är kommunerna som har uppgiften att göra de slutliga avvägningarna när det gäller samhällets intressen. Den huvudprincipen ansåg regeringen att man ska hålla fast vid även fortsättningsvis, men med hänsyn till mkb-direktivet och Århuskonventionen behövde det göras ett avsteg från principen genom att införa en möjlighet för miljöorganisationer att överklaga sådana beslut som avser de särskilt angivna åtgärderna enligt 5 kap. 18 § tredje stycket nuvarande PBL (s. 62).
Utskottet delar den grundläggande bedömning regeringen gjort om hänsynen till PBL-systemets huvudprincip, vilket innebär att det inte bör införas en rätt att överklaga för ytterligare typer av organisationer. Utskottet avstyrker därför motionsförslagen.
Handläggning av enkla detaljplaneärenden
Motionen
I motion C13 av Sonia Karlsson och Christina Axelsson båda (s) föreslås en förändring av 5 kap. 15 och 18 §§ den nya lagen så att det framgår att det i riktigt enkla detaljplaneärenden räcker att länsstyrelsen, kända sakägare och de som anges i 11 § första stycket 3 och 4 får tillfälle att under viss tidsrymd granska förslaget och lämna synpunkter. Om det inte kommer in några synpunkter, bör detaljplaneförslaget direkt kunna gå vidare till antagande (förslag om tillkännagivande).
Utskottets ställningstagande
Arbetet med att ta fram detaljplaner får i vissa fall förenklas (5 kap. 7 § nya PBL). De i motionen berörda bestämmelserna gäller förenklingar av arbetet att ta fram vissa detaljplaner som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse och inte heller kan antas medföra en betydande miljöpåverkan samt saknar intresse för allmänheten (7 § 1).
Enligt 5 kap. 15 § nya PBL gäller för ett planförslag som avses i 7 § 1 att det, i stället för det som sägs i 11 och 13 §§, är tillräckligt att kommunen underrättar länsstyrelsen, kända sakägare och dem som anges i 11 § första stycket 3 och 4 och ger dem tillfälle till samråd om förslaget.
11 § första stycket 3 och 4 avser de kända organisationer av hyresgäster som har avtal om förhandlingsordning för en berörd fastighet eller, om någon förhandlingsordning inte gäller, som är anslutna till en riksorganisation inom vars verksamhetsområde en berörd fastighet är belägen, och de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget.
Av 5 kap. 18 § nya PBL följer att när samrådet enligt 11–17 §§ är klart, ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas under en viss tid (granskningstid) som ska vara minst tre veckor. Om förslaget är ett sådant som avses i 7 § 1 behöver en kungörelse dock inte ske. I stället ska kommunen ge dem som har underrättats enligt 15 § tillfälle att godkänna förslaget eller att inom två veckor granska det och lämna synpunkter. Denna granskningstid får göras kortare, om alla berörda är överens om det.
Enligt utskottets mening bör i vart fall för närvarande inte övervägas ytterligare förenklingar vad gäller arbetet med att ta fram detaljplaner. Motionen avstyrks.
Kungörelse av detaljplaneförslag
Motionen
Enligt motion C14 av Sonia Karlsson och Christina Axelsson båda (s) måste en kungörelse i en ortstidning i ett detaljplaneärende som kan påverka juridiska rättigheter och skyldigheter för enskilda ha ett reglerat innehåll för att garantera att alla får tillfälle att ta till vara sina intressen. De flesta av de punkter som anges i 5 kap. 19 § regeringsförslaget till ny PBL anser motionärerna högst motiverade. Det finns dock två punkter vilka onödigtvis förlänger annonserna och dessutom gör dem mer svårlästa.
Den ena – punkt 2 – anger att det av kungörelsen ska framgå om förslaget avviker från översiktsplanen. Enligt motionen är detta sällan en fråga man kan svara ett kortfattat ja eller nej på, utan det kräver ett längre resonemang.
Den andra – punkt 3 – innebär att det av annonsen ska framgå vilken mark eller särskild rätt till mark som kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 3 eller 4 §. Enligt motionen är det näst intill omöjligt att i en kungörelse i en tidning på ett entydigt och begripligt sätt redovisa de smala remsor och hörn av olika fastigheter som det oftast är fråga om. Det förefaller motionärerna dessutom poänglöst med tanke på att kungörelsen riktar sig till den breda allmänheten, medan den som med anledning av planen kan komma att få mark inlöst ändå alltid måste underrättas personligen via brev (förslag om tillkännagivande).
Utskottets ställningstagande
Av 5 kap. 19 § första stycket nya PBL framgår att kungörelsen av förslag till detaljplan ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning. Av kungörelsen ska det framgå
1. vilket område detaljplanen avser,
2. om förslaget avviker från översiktsplanen,
3. vilken mark eller särskild rätt till mark som kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 3 eller 4 §,
4. var förslaget finns tillgängligt för granskning och hur lång granskningstiden är,
5. att den som vill lämna synpunkter på förslaget ska göra det under granskningstiden,
6. till vem synpunkter på förslaget ska lämnas, och
7. att den som inte senast under granskningstiden har lämnat någon skriftlig synpunkt på förslaget kan förlora rätten att överklaga beslut att anta planen.
Kungörandet ska ske enligt lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.
Regleringen överensstämmer med gällande rätt. Till skillnad från motionärerna anser utskottet att det finns skäl att kungörelsen omfattar uppgifter som gäller överensstämmelsen med översiktsplan och uppgift om den mark och särskilda rättigheter som kan komma att tas i anspråk. Det kan erinras om att uppgift om planavvikelse ska redovisas i planbeskrivningen (4 kap. 33 §) och att det är av rättssäkerhetsskäl bestämmelsen om redovisningen av mark och särskilda rättigheter tillkommit (prop. 1985/86:1 bil. s. 269). Det har inte avsetts att några exakta uppgifter om ett markområdes storlek och belägenhet behöver lämnas (se Lars Uno Didón m.fl., Plan- och bygglagen, Norstedts laghandböcker, okt. 2009, s. 5:124). Motionen avstyrks.
Sammanfattande ställningstagande
Utskottet har ovan redovisat skälen för sina ställningstaganden. De innebär sammanfattningsvis att utskottet föreslår riksdagen att anta utskottets lagförslag, ändra ett tidigare riksdagsbeslut och avslå samtliga motioner. Därigenom bifaller riksdagen delvis propositionerna 2009/10:170 och 2009/10:184 och bifaller helt proposition 2009/10:215, de två senare i de delar som överlämnats till utskottet för beredning. Utskottets förslag innebär sammantaget att propositionernas lagförslag helt genomförs i sak med vissa redaktionella ändringar av de lagbestämmelser som föreslagits (se ovan under rubriken Utformningen av lagförslagen).
Reservation
Ny plan- och bygglag (s, v, mp) |
av Carina Moberg (s), Johan Löfstrand (s), Christina Oskarsson (s), Hillevi Larsson (s), Gunnar Sandberg (s), Egon Frid (v), Eva Sonidsson (s) och Jan Lindholm (mp). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår propositionerna 2009/10:170, 2009/10:184 punkt 18 och 2009/10:215 i denna del och motionerna 2009/10:C13, 2009/10:C14, 2009/10:C15, 2009/10:C16 yrkandena 1–9 och 2009/10:C17 yrkandena 1–19.
Ställningstagande
De rödgröna partierna har tidigare under riksdagsåret lagt fram förslag för riksdagen om ett nytt bostadspolitiskt mål som ska styra politiken mot en mer hållbar inriktning. Vårt förslag till nytt bostadspolitiskt mål lyder:
Alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön ska utgå ifrån människors efterfrågan och behov och bidra till jämlika förhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning ska en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten.
Vi vill skapa hållbara gröna bostadsområden. Boendemiljöerna måste förbättras och bostädernas energiförbrukning minska. Grönområden och närhet till rekreationsområden är viktiga inslag för att öka livs- och boendekvaliteten och skapa attraktiva bostadsområden. Vi kan konstatera att det behöver vidtas en rad åtgärder för att samhällsplanering och bostadsförsörjning ska svara upp mot den rödgröna målsättningen. En reformering av PBL i syfte att uppnå demokratiska och effektiva planprocesser med tydligare krav på klimat- och energisnål bebyggelseplanering är en särskilt viktig del.
I propositionen föreslås en ny plan- och bygglag som ersätter den nuvarande PBL och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Propositionen följer på en mycket lång tid av utredande som resulterat i flera förslag däribland den parlamentariska PBL-kommitténs betänkande (SOU 2005:77). Regeringens förslag innebär att plan- och bygglagstiftningen förenklas och moderniseras. Plan- och byggprocessen avses bli effektiviserad genom förslaget.
Vi har under ett flertal år efterlyst en reformerad PBL. Lagen har varit i stort behov av att förenklas och förtydligas samtidigt som plan- och byggprocessen behövt effektiviseras. Det har gällt att lösa krisen i bostadsbyggandet och öka produktionsnivåerna. Även om vi står bakom flera delar av det sakliga innehållet i den nya lagen anser vi att förslaget är otillräckligt på flera områden. Vi efterlyser t.ex. tydligare krav på klimat- och energisnål bebyggelseplanering, möjligheter för kommunerna att föreskriva upplåtelseform i detaljplan och skärpta krav på byggnaders energieffektivitet såväl vid nybyggnation som vid ombyggnad.
Regeringens beredningsarbete har kännetecknats av en splittrad process som medfört stora svårigheter för de berörda att skapa sig en helhetssyn över lagförslagen. Remisser som skickats ut har varit av låg kvalitet, behäftade med såväl språkliga som lagtekniska brister, vilket försvårat granskningen under remissförfarandet.
Trots den långa beredningstiden har regeringen haft stora svårigheter att hinna få förslagen färdiga i tid för en riksdagsbehandling innan valet. När de samlade lagförslagen remitterades till Lagrådet resulterade detta i mycket hård kritik i ett 153 sidor långt yttrande. Lagrådet skriver bl.a. följande.
Lagrådsremissen har utarbetats under tidspress. Den saknar nästan helt sedvanliga författningskommentarer. – – – I sammanhanget vill Lagrådet anmärka att det i författningskommentaren ofta anges att paragrafen motsvarar ett visst lagrum i 1987 års lag ”med språkliga ändringar”, när den föreslagna paragrafen i själva verket innebär också sakliga ändringar i förhållande till den gamla lagen.
– – – Trots att Lagrådet har gjort stora ansträngningar att bringa klarhet i svårbegripliga passager i lagtexten kan inte uteslutas att oklarheter kvarstår. Under den fortsatta beredningen, som bör omfatta bl.a. avfattande av författningskommentarer till alla paragrafer som innebär en saklig ändring i förhållande till gällande rätt, bör uppmärksamheten riktas mot eventuella kvarstående oklarheter som naturligtvis måste avhjälpas innan propositionen lämnas till riksdagen.
– – – Det är dock uppenbart att det i ett projekt av den storlek som det är fråga om här inte varit möjligt för Regeringskansliet att hinna ge den nya lagen den optimala struktur som avsetts. Inte heller har det varit möjligt att i lagtext och allmänmotivering upprätthålla den kvalitet som uppenbarligen varit avsikten från början.
Den höga ambitionen har alltså inte alltid kunnat förenas med den tidspress som tydligt förelegat i ärendet. Detta har i sin tur lett till att lagtexten på flera punkter enligt Lagrådets mening innehåller ofullkomligheter och otydligheter som lämpligen bör rättas till …
- - - På grund av materialets omfattning har dock denna genomgång med nödvändighet blivit tämligen översiktlig, varför det inte kan uteslutas att det finns kvarstående brister.
I propositionen anges att regeringen följt de förslag Lagrådet lämnat. Vi kan konstatera att förslaget språkligt sett har fått en förbättrad kvalitet. Vi anser dock att det är ytterst tveksamt om regeringen på lämpligaste sätt lyckats ta till vara alla de synpunkter Lagrådet framförde i sitt yttrande. Därutöver kvarstår Lagrådets varningar oupplösta om att det kan finnas ytterligare brister och oklarheter samt om att lagen inte fått en optimal struktur.
Detta väcker givetvis frågor om kvaliteten i den lagstiftning regeringen nu föreslår verkligen svarar mot de krav som bör ställas och om lagstiftningen i praktiken kommer att motsvara regeringens och riksdagens intentioner.
Vi kan konstatera att det i flera stycken kvarstår oklarheter och att det är svårt att se vilka konsekvenser regeringens förslag kommer att få. Delar av förslaget är oprecist beskrivna och oklarheter kvarstår, exempelvis vad gäller användandet av områdesbestämmelser samt definition och krav gällande ”fritidshus”. Därtill kan läggas att regeringen inte klarat att lägga fram förslag vad gäller samordningen av överklagandeprocessen i fråga om miljöbalken och PBL, vilket utgjort en central del av de förväntningar som gällt att lagstiftningens effektivitet skulle höjas.
Vi har under propositionens beredning i riksdagen från flera olika håll fått ta emot synpunkter på att lagförslagen som överlämnats till riksdagen inte uppnår fullgod kvalitet. Det har skett i kontakter till utskottet som sådant, men också i personliga kontakter med flera av riksdagens ledamöter. Som en del av utskottets beredning har företrädare för Socialdemokraterna och Vänsterpartiet mot bl.a. denna bakgrund begärt att regeringens till riksdagen avlämnade lagförslag ska granskas av Lagrådet. Denna begäran har varit synnerligen väl motiverad. Det ska uppmärksammas att det rör sig om ett nytt stort lagförslag med konsekvenser för hela vår samhällsbyggnad. Utskottet beslutade dock att avslå begäran om ett yttrande med hänvisning till att en lagrådsgranskning skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men uppkommer. Enligt vår övertygade mening hade den föreslagna ikraftträdandetidpunkten inte rubbats av en sådan granskning. Det ska dock klart sägas att även om ett senare ikraftträdande inte hade kunnat undvikas hade vi förordat att kvalitetsaspekterna skulle vinna företräde. Det finns anledning att påpeka att de nya mark- och miljödomstolar som föreslås införda samma dag inte är avhängiga av den nya PBL:s ikraftträdande. Det finns t.o.m. i dagsläget gott om tid att arbeta fram de fåtaliga regler som behövs för att så att säga koppla den nya processordningen till den gällande PBL. Budgetering, rekrytering och utbildning av personal vid de nya domstolarna utgör således knappast ett hinder för en lagrådsgranskning.
Sammantaget befinner vi oss i ett mycket otillfredsställande beredningsläge. Det ansvar vi känner som lagstiftare utmynnar för oss i ett ställningstagande om att regeringens förslag inte bör genomföras. Förslagen behöver i stället genomarbetas och förses med tydliga motiv inför en ny lagrådsgranskning och riksdagsbehandling. Inte minst är det viktigt att myndigheter och andra tillämpare genom resultatet av ytterligare beredningsinsatser ges ett gott underlag för sitt arbete med det nya lagverket. Detta särskilt mot bakgrund av den stora långverkande betydelse regleringen av den fysiska planeringen och byggandet har för enskilda, företag, kommuner och landet som helhet.
Vårt ställningstagande omfattar också att de nuvarande lagförslagen inte utgjort en tillräckligt bra grund för riksdagsledamöternas överväganden i fråga om vilka motioner det funnits anledning att väcka i sak och inte heller för utskottets överväganden av de motioner som väckts. Motionsvis har också gjorts gällande att motionsarbetet inneburit ovanligt stora svårigheter och gjorts förbehåll om motionsförslagens kvalitet. Frågan om lagförslagens kvalitet har alltså också en demokratisk sida som det finns anledning att värna. Den accentueras av att regeringen samtidigt med den nu aktuella propositionen eller i nära anslutning till denna på riksdagens bord lagt ett mycket stort antal andra propositioner i viktiga och komplicerade frågor.
De föreliggande motionsförslagen vars syfte vi i och för sig ställer oss bakom avser i väsentlig del förändringar i den nya PBL, men bör enligt vår mening utgöra en del av en lagstiftning som svarar mot de kvalitetskrav vi i likhet med Lagrådet anser bör ställas. Vi förordar därför att riksdagen inte närmare bör ta ställning i sak till dem och föreslår att riksdagen i den rådande situationen i stället avslår motionerna samtidigt med propositionerna.
Särskilda yttranden
1. | Innehållet i en ny plan- och bygglag (s, v, mp) |
| Carina Moberg (s), Johan Löfstrand (s), Christina Oskarsson (s), Hillevi Larsson (s), Gunnar Sandberg (s), Egon Frid (v), Eva Sonidsson (s) och Jan Lindholm (mp) anför: |
Vi saknar en rad viktiga förslag i regeringens proposition om en ny PBL. Vi har som framgått av vår reservation valt att inte till riksdagen reservationsvis föra fram motionsförslagen. Vårt ställningstagande innebär på intet vis att vi tar avstånd från något av de förslag som presenteras i vår gemensamma motion. Tvärtom anser vi att dessa förslag är viktiga för att uppnå en modern PBL.
Det gäller i korthet följande frågor.
Digital teknik i planprocessen
En ny PBL bör ta till vara möjligheterna att kommunicera med hjälp av den digitala tekniken. Detta har framhållits av såväl Byggprocessutredningen som en rad tunga remissinstanser. Det gäller bl.a. att publicering på kommunens webbplats ska ersätta dagens krav på utställning samt kungörelse på anslagstavla och i ortstidning.
Klimat- och miljöhänsyn i översiktsplaneringen
Krav på klimat- och miljöhänsyn bör ingå som en självklar del i en modern PBL. Vi efterlyser skärpta krav på klimat- och energisnål bebyggelseplanering. Vi anser att det finns ett stort behov av en enklare och mer strategisk översiktsplanering som tar hänsyn till kommunala, mellankommunala och statliga intressen. Den regionala och mellankommunala utvecklingen får en allt större betydelse, vilket bör beaktas i kommunernas översiktsplanering. Länsstyrelserna har en viktig uppgift att samordna och i viss mån även väga samman statens intressen.
Samhällsplaneringen bör i högre grad än i dag ta hänsyn till transportbehov. För detta krävs tydliga krav på kommunerna att i översiktsplanen redovisa alternativ med minsta möjliga klimat- och miljöpåverkan samt krav på klimatkonsekvensbeskrivningar och kollektivtrafikförsörjning för nya bostads- och handelsområden.
Föreskrifter om upplåtelseform i detaljplan m.m.
Vi vill stärka människors möjligheter att välja hur de vill bo. Satsningar på att bygga bra bostäder som människor har råd att bo i, god och framsynt samhällsplanering och en blandning av olika bostadstyper med olika upplåtelseformer har stor betydelse för att bryta segregationen.
Vi vill utveckla kommunernas verktyg för att påverka bebyggelseutvecklingen och vill därför utreda möjligheterna för kommunerna att föreskriva viss upplåtelseform i en detaljplan eller i samband med markanvisning. Även möjligheterna att använda översiktsplaner på motsvarande sätt bör ses över. I översynen bör även ingå att utveckla regler som säkerställer att hyresrätter som tillkommer i enlighet med den kommunala planeringen inte kan omvandlas till bostadsrätter.
Energikrav
En ökad energieffektivisering i bostäder är ett prioriterat område i de rödgröna partiernas energi- och klimatpolitik. Bostadssektorn står i dag för en dryg tredjedel av Sveriges energianvändning. För att rejält minska energianvändningen måste både nybyggda och befintliga bostäder bli avsevärt mer energieffektiva.
Boverket bör ges i uppdrag att skärpa energikraven med inriktningen att kraven vid nybyggnation senast 2011 ska vara 70 kWh/m2 respektive 90 kWh/m2 beroende på geografisk zon. Nybyggda hus ska inte få uppvärmas med el. Undantag ska kunna göras för mindre fritidsfastigheter. Förbud mot direkt fossil uppvärmning bör införas vid nybyggnation och åtgärder vidtas för att fossil uppvärmning i befintlig bebyggelse fasas ut.
Vi vill därutöver göra det möjligt för kommunerna att ställa ytterligare energikrav och krav på uppvärmningssätt i detaljplan.
På kort och medellång sikt finns den största effektiviseringspotentialen i den redan befintliga bebyggelsen. Många äldre byggnader har ofta sämre klimat- och energistatus. Det är därför viktigt att alla möjligheter till energieffektivisering tillvaratas, vilket oftast blir aktuellt i samband med större ombyggnads- och upprustningsåtgärder. Skärpta energikrav ska således ställas även i samband med ombyggnad. En utredning om hur dessa krav ska utformas bör tillsättas med inriktning på att ombyggda hus i genomsnitt i landet inte ska förbruka mer än 90–100 kWh/m2.
Krav på arbetsansvarig
Vi anser att det bör införas krav på en arbetsansvarig som i första hand ska ansvara för att arbetet på plats utförs på föreskrivet sätt. Vi framhåller bl.a. behovet av en ansvarig som kontinuerligt under hela byggtiden kan följa bygget och bevaka att samhällets krav efterlevs för att därmed öka kvaliteten i byggandet. Med en arbetsansvarig på bygget finns även förutsättningar till att en fungerande kommunikation med den kontrollansvarige upprätthålls. Genom att en arbetsansvarig utses från befintlig personal och finns på plats under hela byggtiden kan fel och misstag undvikas, vilket ökar kvaliteten och minskar kostnaderna på sikt.
Klimat- och sårbarhetsplaner
Trots ökad sårbarhet fortsätter många kommuner att bevilja bygglov på tomter som riskerar att översvämmas. Vi driver en linje som innebär att kommunerna måste börja planera utifrån de kommande klimatförändringarna samtidigt som de arbetar för att minska klimatpåverkande utsläpp i kommunen. Vi anser att PBL ska skärpas med krav på att kommunerna ska upprätta klimat- och sårbarhetsplaner som ska ta ett helhetsgrepp på klimatfrågan, både genom att behandla förebyggande åtgärder för att minska riskerna vid kommande klimatförändringar – sårbarheten – och genom att minska sin egen klimatpåverkan. De kommunala klimat- och sårbarhetsplanerna bör innehålla en strategi för hur dammar, öppen dagvattenhantering och våtmarker, i kombination med minskad andel hårdgjord yta, ska kunna bidra till att öka markens infiltrationsförmåga i närheten av bebyggelse.
2. | Innehållet i en ny plan- och bygglag (v) |
| Egon Frid (v) anför: |
Jag har i reservationen och i ett särskilt yttrande klargjort min inställning till propositionen och några av de motioner som avgivits. Utöver vad jag framför i det för ledamöterna från Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna gemensamma särskilda yttrandet vill jag anföra följande om den PBL jag önskar se genomförd och vissa till denna lagstiftning anknytande frågor.
Tillgänglighetsfrågor
Ett jämställt samhälle innebär att den byggda miljön är tillgänglig och användbar för alla, oavsett om man har ett funktionshinder eller inte. En stor del av bostadsbeståndet och övriga byggnader har emellertid en utformning som innebär att delar av befolkningen utestängs eller får betydande svårigheter. Ett stort problem är att det också i nyproduktionen förekommer att kraven på tillgänglighet inte blir tillgodosedda. Inte heller vid ombyggnation tas tillfället alltid till vara att samtidigt öka tillgängligheten. Detta kan bero på okunskap, ointresse eller brist på kontroll. Det blir emellertid både billigare och enklare om byggnaderna redan från början utformas utifrån högt ställda krav på tillgänglighet och användbarhet.
Kraven på att bostäder, byggnader och utemiljöer ska utformas så att de blir tillgängliga och användbara även för personer med funktionsnedsättningar har alltså ofta glömts bort eller nedprioriterats i byggprojekt under senare år. Inte sällan har bristerna uppdagats först när ett bostadsområde stått klart för inflyttning. Det är därför bra att lagförslaget innehåller vissa förändringar i bygglovsprövningen som innebär att tillgänglighetsfrågorna ska lyftas fram tidigare i byggprocessen. Dessa förslag är emellertid inte tillräckligt långtgående. Jag anser att det bör krävas att särskilda experter kopplas in i ett tidigt skede för att granska planer och ritningar. Det kan ske genom krav på sakkunnighetsintyg i tillgänglighetsfrågor vid nybyggnation.
Bullerfrågor i planeringen
Buller är ett allvarligt hälsoproblem och måste tas på största allvar. I dag beräknas drygt två miljoner svenskar vara utsatta för bullerstörningar som överskrider det uppsatta riktvärdet på 55 dB (A). Jag anser att det krävs ökade insatser för att motverka buller, omfattande skärpningar och förtydliganden av regelverken och riktlinjerna på området. Vidare anser jag att det ska genomföras en samordning mellan PBL och miljöbalken vad gäller bullerkraven i samband med fysisk planering. Denna fråga har också tagits upp i en gemensam reservation (s, v, mp) till civilutskottets betänkande 2009/10:CU26 som har behandlats parallellt med det nu aktuella ärendet.
Mobiltelefonimaster
Många människor är starkt oroade över de risker som anses vara förknippade med olika former av master och anläggningar för mobiltelefoninätet. Det kan konstateras att det gränsvärde som i dag gäller i Sverige innebär att vi tillåter betydligt högre strålningsnivåer än flera andra länder i Europa. Vänsterpartiet har vid ett flertal tillfällen lagt fram förslag om att försiktighetsprincipen måste tillämpas när det gäller riskerna med strålning från mobiltelefonimaster.
I en ny PBL bör det därför införas krav på att information om placering av antenner, basstationer och sändningsmaster görs allmänt tillgänglig. Lagen bör vidare innehålla ett förbud mot att antenner, basstationer och sändningsmaster placeras nära skolor och daghem. Vidare bör lagstiftningen ändras så att antenner, basstationer och sändningsmaster alltid ska kräva bygglov.
Handelsetableringar
Under en följd av år har antalet stormarknader och externa köpcentrum ökat kraftigt. Utbyggnaden sker vanligen utan att tillräckliga analyser genomförts av vilka följder som denna expansion för med sig. Det är emellertid uppenbart att etableringen av externa köpcentrum får negativa konsekvenser i en rad olika avseenden. Det gäller bl.a. frågor om miljö och energi, jämställdhet samt tillgången till handel i tätortscentrum och bostadsområden.
Jag anser att lagstiftningen i dag är otillräcklig för att garantera att tillräckliga sociala hänsyn tas vid etableringen av externa köpcentrum. Det bör därför utarbetas bestämmelser som med hänsyn bl.a. till miljö- och klimathänsyn begränsar detaljhandelsanläggningar i externa lägen. Utredningsförslag med denna inriktning saknas i dagsläget. Det bör enligt min mening införas ett moratorium för etablering av externa köpcentrum i den nya PBL i avvaktan på att permanenta bestämmelser utarbetas.
Jämställdhets- och jämlikhetsfrågor
Samhällsplanering förväntas vara till lika stor nytta för alla, dvs. för såväl kvinnor som män. Det är emellertid uppenbart att kön har betydelse även i samhällsplaneringen och att dagens planering inte alltid svarar mot både kvinnors och mäns behov.
Den nya PBL bör förses med bestämmelser som syftar till att understryka vikten av jämställda levnadsförhållanden. Det bör vidare införas krav på jämställdhetskonsekvensbeskrivningar och könsuppdelad statistik som grund för arbetet med översiktsplaner, detaljplaner och andra plandokument liksom för myndighetsbeslut som rör markanvändning, byggande och rumsliga strukturer. Jag anser också att det bör göras obligatoriskt att utreda miljörättvisekonsekvenser av alla större byggprojekt och att såväl klass som kön ska belysas och vara utgångspunkt för sådana utredningar.
Trafikfrågor i planeringen
Jag anser att det finns behov av att lyfta fram trafikfrågornas betydelse i den fysiska planeringen. Detta bör också framgå av lagstiftningen. Den regionala samordningen bör stärkas i en ny PBL så att transporternas miljöpåverkan kan minska genom minskade transportbehov och miljövänligare färdsätt. Jag anser att kommunerna ska kunna ålägga verksamhetsutövare att utarbeta transportplaner i samband med detaljplaneringen med syftet att minska transportbehoven och främja miljövänligare resor. Frågan blir allt viktigare i miljö- och klimatarbetet, vars behov ständigt tydliggörs.
3. | Innehållet i en ny plan- och bygglag (mp) |
| Jan Lindholm (mp) anför: |
Jag har i reservationen och i ett särskilt yttrande klargjort min inställning till propositionen och några av de motioner som avgivits. Utöver vad jag framför i det för ledamöterna från Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna gemensamma särskilda yttrandet vill jag anföra följande om den PBL jag önskar se genomförd och vissa till denna lagstiftning anknytande frågor.
Miljökvalitetsmålen
Målet om en hållbar utveckling finns inskrivet i Lissabonfördragets artikel 3 och i 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen liksom i 1 kap. 1 § PBL. I Sverige har detta mål brutits ned i ett antal nationella miljökvalitetsmål.
En uttrycklig bestämmelse bör enligt min mening införas i PBL om att denna lag ska tillämpas så att de nationella miljökvalitetsmålen bäst kan tillgodoses. Genom tillägget kommer PBL tydligare att återspegla de nationella miljökvalitetsmålen. Det kommer också att bli tydligare att de av miljöbalkens bestämmelser som lyfts in i PBL även enligt denna lag ska tolkas mot bakgrund av en hållbar utveckling och de nationella miljökvalitetsmålen.
Förebyggande klimatarbete
Jag har i det tidigare särskilda yttrandet behandlat frågan om klimat- och sårbarhetsplaner. För att tydliggöra kommunens ansvar bör kommunens ekonomiska ansvar för klimatsäkra detaljplaner och klimatsäkra bygglov utökas till 20 år vad avser skadestånd för översvämning, ras, skred och erosion. Denna kvalitetsgaranti av kommunal planering och kommunala beslut ska inte gälla retroaktivt för tidigare tagna beslut.
När det gäller klimat- och sårbarhetsplaner anser jag att även regioner och landsting ska ha samma skyldighet som kommuner att upprätta bindande klimat- och sårbarhetsplaner.
Planering av vatten- och avloppstjänster
Jag anser att en ny PBL ska kompletteras med en bestämmelse som anger att översiktsplanen ska innehålla ett väl avgränsat avsnitt där kommunen:
a) ska redogöra för hur vatten- och avloppsbehoven för närvarande är lösta,
b) ska redovisa inom vilka områden det föreligger eller inom en snar framtid kan komma att föreligga behov av en utbyggnad av det allmänna vatten- och avloppssystemet,
c) ska redovisa områden där det finns miljökvalitetsnormer som kan vara av betydelse för utbyggnad av vatten och avlopp,
d) ska redogöra för andra uppgifter som kan vara av betydelse vid kommunens planering, eller vid myndighetsutövning, rörande vatten- och avloppsfrågor.
Klimatanpassade transporter
Jag anser att en ny PBL ska ge de verktyg som erfordras för att påskynda den nödvändiga övergången till klimatsmarta transportsystem i tätbebyggda områden. Den franska lagstiftningen (om Plan de Déplacements Urbains) bör kunna utgöra en förebild för en svensk reglering inom ramen för den nya PBL. I likhet med den franska lagen skulle det kunna vara ett obligatoriskt krav för större städer att inom ramen för den kommunala klimat- och sårbarhetsplanen upprätta en planering för urban mobilitet med en successiv nedtrappning av antalet bilar i tätort med ökade friytor, mindre buller och avgaser, säkrare och mer hållbar stadsmiljö, högre livskvalitet och ökade förutsättningar för stadsutveckling.
Stadsplanering för kollektiv- och cykeltrafik
Jag anser att cykeln och kollektivtrafiken ska bli norm i kommunal stadsplanering, med prioritering av kollektivtrafik. Transportbehoven måste huvudsakligen tillgodoses genom kollektivtrafik, cykel och gående. Ett exempel är en hållplatsnorm för kollektivtrafik vid planering av ny bebyggelse, vilket bör kompletteras med att antalet parkeringsplatser begränsas. Denna begränsning bör kopplas till kollektivtrafikens kvalitet – ju bättre kollektivtrafik, desto lägre antal parkeringsplatser. Det ska också finnas en miniminorm för cykelparkeringar vid nyetablering av bostäder och i fråga om arbetsplatsparkering.
Bilfria zoner kring skolor
Jag anser att alla skolor ska ha en bilfri zon i anslutning till entrén. Kommunen ska utifrån statliga rekommendationer få möjlighet att anpassa detta till lokala förhållanden. Där det inte fungerar, framför allt i stadsmiljö, ska skolan kunna ansöka om undantag. Självklart ska undantag råda för funktionshindrade och andra nödvändiga transporter. Alla skolor bör också ha mötesplatser en bit ifrån skolan där föräldrar vid behov kan släppa av barnen. Till alla skolor ska också – utan undantag – leda trygga gång- och cykelbanor och det ska omkring skolorna gälla en lågfartszon (max 30 km/h). Vägverket bör få i uppdrag att ta fram riktlinjer och samfinansiera viktiga satsningar i infrastrukturen så att kommunerna kan leva upp till dessa krav.
Bevarande av jordbruksmarken
Redan i 3 kap. 4 § miljöbalken finns ett visst skydd av värdefull jordbruksmark. Bestämmelsen har dock en mycket låg grad av styrning och ger gott om utrymme för undantag. Genom att också föra in en bestämmelse om skydd av jordbruksmark i PBL vill jag ytterligare understryka vikten av att behålla denna mark.
En viktig anledning att bevara jordbruksmark är att den behövs för produktion av livsmedel, och en annan – om än närliggande – är att det ska finnas möjligheter till lokal produktion av livsmedel. Möjligheten att producera livsmedel nära slutkonsumenten minskar behovet av transporter, vilket leder till reducerade utsläpp. I begreppet jordbruksmark avses också mark som används för bete. Det är viktigt att behålla också denna mark öppen, vilket är utmärkande för många trakter.
Förbud mot direktverkande el i nya byggnader
Enligt min mening ska från den 1 januari 2015 nya byggnader inte få uppföras vars uppvärmning till övervägande del består av direktverkande el. El bör i första hand användas där den gör störst nytta och inte för att producera spillvärme. Direktverkande el bör därför så långt möjligt undvikas. I syfte att spara energi – och därigenom minska utsläppen av klimatförstörande gaser – men också för att minska behovet av att bygga för ny elproduktion anser jag att det är väsentligt att inga nya byggnader får uppföras där direktverkande el är den huvudsakliga metoden för uppvärmning. Undantag bör kunna prövas för byggnader som endast avses bli uppvärmda vid få tillfällen under kortare tider och med ett mycket litet behov av värme.
Förbudet bör omfatta såväl permanent- och fritidsbostäder som lokaler men även andra byggnader men inte förhindra att elelement används vid vissa situationer, t.ex. svårare köld.
Bygglovsplikt för antenner och basstationer
Med dagens regler omfattar bygglovsplikten enbart uppförandet av master. Basstationer och antenner kan sättas upp på befintliga byggnader och master utan att detta prövas.
Jag anser att även basstationer och antenner måste omfattas av bygglovsplikt. Detta är det normala inom EU. Ett argument som där anförs är att samhället då har kunskap och möjlighet att anpassa ny bebyggelse så att inte en ny bostad hamnar i ett ogynnsamt läge i förhållande till strålningsnivåerna. Utan den kunskapen är det även omöjligt att upprätta strålningskartor.
Områden med låga strålningsnivåer
Att kommunen i dag inte har en klarlagd laglig rätt att freda s.k. lågstrålande områden eller strålningsfria områden rimmar illa med den skyldighet kommunen har att värna sina medborgares hälsa. Jag anser att en ny PBL ska ge kommunerna tillräckliga möjligheter att freda områden från icke-joniserande strålning samt att denna lag måste innehålla ett regelverk som ger kommunerna verkliga möjligheter att skydda sina invånare om detta bedöms nödvändigt.
Tillgänglighet
Det är viktigt att äldre i så stor utsträckning som möjligt själva ska kunna avgöra om de vill bo kvar hemma eller bosätta sig i någon form av särskilt boende. För dem som vill bo kvar är det viktigt att både bostaden och bostadsområdet är väl anpassat. Målet att avveckla s.k. enkelt avhjälpta hinder är i detta sammanhang inte en tillräcklig ambitionsnivå, och inte ens den målsättningen tycks vara möjlig att nå utan en skarpare tvingande lag.
För att underlätta möjligheterna för människor att leva med hög livskvalitet även när en funktionsnedsättning blivit en begränsande faktor är det viktigt att all byggd miljö håller så hög standard som möjligt när det gäller tillgänglighet. Åtgärder som underlättar för människor att klara mer av sin vardag på egen hand anser jag innebär frihetsvinster av stort värde.
Jag anser att den nya lagstiftningen ska ge de nödvändiga verktygen för kommuner, landsting och regioner att styra mot en väsentligt ökad tillgänglig byggd miljö.
Köpcentrum
I många kommuner pågår ett intensivt arbete med att bygga ut befintliga köpcentrum eller att anlägga helt nya. Dessa förläggs nästan utan undantag utanför centrum. Det kan antas att det främst är de orter som redan har god tillväxt, i form av ett ökande antal boende och ett stort antal arbetstillfällen, som satsar på att bygga ut eller bygga nya köpcentrum.
Denna process får stora konsekvenser. Dels kan det antas att handeln i stadskärnorna kommer att tunnas ut, dels finns tendenser till att dessa köpcentrum drar till sig kunder från andra orter i regionen. Det kan leda till att handeln på mindre orter kommer att mista sitt kundunderlag. Om inte handeln är ordentligt utbyggt kan det komma att bli svårare att dra till sig nya invånare eller att behålla dem som redan bor där. Den utvecklingen vill jag förändra. Handel koncentrerad till ett fåtal orter ökar också transporterna, med ökade utsläpp och svårigheter att nå klimatmålen.
Jag vill skapa förutsättningar för ett gott liv även utanför de större städerna, och genom en god regionalpolitik bör det vara möjligt att planera och påverka var utbyggnaden av ökade handelsytor lämpligast sker ur ett klimat- och miljöperspektiv.
Jag anser att kommunerna genom regionplaner och regionplaneorgan gemensamt ska kunna fatta beslut som kan påverka hela eller stora delar av regionens handelspolitik med en hållbar miljö- och klimatinriktning. Jag anser att det bör vara länsstyrelsernas uppgift att leda och styra denna regionpolitiska handelsstrategi.
Det naturliga är att utnyttja översiktsplaner och regionplaner till att också i viss mån styra beslut om ny- och utbyggnad av köpcentrum. Jag föreslår mot bakgrund av detta att bestämmelserna om översiktsplan och regionplan ska utformas med det uttalade målet att etablering av nya eller utbyggnad av befintliga köpcentrum ska kunna förhindras med hänsyn till miljömåls- och klimatmålsmålsättningar samt att en sådan etablering ska ske med hänsyn till målet om en levande landsbygd och till att ytterligare köpcentrum i tillväxtkommuner inte placeras så att kundunderlaget i angränsande kommuner med mindre tillväxt ytterligare undergrävs.
Planbesked
Enligt min mening bör det nya institutet planbesked införas i en ny PBL, men jag anser att ett planbesked alltid ska innehålla en översiktlig beskrivning av planförslagets påverkan på människors hälsa och miljö. Det är viktigt med en sådan redovisning redan i ett mycket tidigt skede av processen, så att hänsyn kan tas till hälso- och miljörisker. Också ur ett ekonomiskt perspektiv är det viktigt att inte planarbetet drivs för långt innan sådana aspekter redovisas. Jag vill understryka att mitt förslag inte gäller krav på en hel miljökonsekvensbeskrivning i detta skede.
Även om ett planbesked inte binder kommunen, kommer det ändå att ses som ett ställningstagande om att kommunen i vart fall inte är avvisande till en detaljplan. Det kommer att vara svårare att avbryta vidare planarbete efter ett planbesked än om kommunen själv valt att inte inleda detaljplanering. Det kommer också att innebära att den kommunala nämnden har åtagit sig att inom den tid som regleras i 5 kap. 5 § utarbeta en ny detaljplan. En sådan prioritering kommer naturligen att påverka vilka andra uppgifter nämnden kan ta på sig. Ett väl förankrat beslut initialt bör även ge bättre förutsättningar för en smidig hantering med färre överraskningar på vägen.
Enligt min uppfattning måste ett planbesked anses vara en så viktig fråga att det beslutet inte ska kunna delegeras till enskilda tjänstemän. Ett sådant beslut ska därför alltid fattas av kommunens fullmäktige eller dess nämnd.
Obligatoriskt programskede
Programskedet som i regeringens förslag inte längre ska vara obligatoriskt fyller ett viktigt syfte, nämligen att ge en samlad bild av planförslaget innan kommunen har lagt ned alltför mycket arbete, tid och resurser. Viktiga synpunkter kan komma in tidigt i processen och blir därför beaktade i högre grad. Kommunerna har ont om pengar och personalen är redan hårt belastad. Jag befarar att kommunerna mycket ofta kommer att välja bort programskedet, inte minst av kostnads- och personalskäl – men till förfång för andra aktörer att tidigt få insyn i planarbetet. Jag ifrågasätter också att det kommer att leda till de effektivitets- och tidsvinster som förespeglas.
Jag anser mot den givna bakgrunden att dagens regler om ett obligatoriskt programskede ska behållas i en ny PBL.
Förutsättningarna för att överklaga
Frågan om vem som har rätt att överklaga beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan följer av bestämmelserna i 22 § förvaltningslagen. Därutöver gäller sedan länge att endast den som senast under utställningstiden har yttrat sig över ett detaljplaneförslag får överklaga nämnda beslut. Bestämmelsen torde vara unik i svensk förvaltningsrätt. Jag anser att det inte finns någon anledning att behålla en sådan regel. En förutsättning för att bestämmelsen ska fungera är att alla medborgare noga följer vad som sker inom kommunen och vilka planer som är på gång. Tvärtom torde det vara så att den typiska kommunmedborgaren inte följer med, utan oftast via media eller samtal med vänner får reda på att en ny plan eller planändring förbereds. Det kan då vara för sent att lämna in en skriftlig kommentar. Eftersom bestämmelsen är så udda finns den inte i vanliga medborgares medvetande. Att bli avskuren rätten att överklaga redan på ett tidigt stadium uppfattas av många som en väsentlig inskränkning i rätten att göra sig hörd.
Rätten att överklaga
När det gäller planering av stadslandskapet är det vanligt att kulturhistoriskt intressanta byggnader eller miljöer berörs, vilket riskerar att ge stora förändringar av stadslandskapet. Enligt min uppfattning är det viktigt att i planprocessen släppa in allmänheten liksom föreningar och byalag som har till syfte att tillvarata kulturella, historiska eller estetiska intressen. Förutsättningarna för en större acceptans av de slutliga besluten torde öka med sådana möjligheter.
I många städers centrala delar som alltmer utarmas på bostäder finns områden där det utöver kommunen, staten eller stora fastighetsbolag inte finns några enskilda som med dagens regler har rätt att överklaga detaljplanebeslut. Jag anser att en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan ska få överklagas även av en sådan lokal organisation vars syfte är att ta till vara kulturella, historiska eller estetiska värden i stadsmiljön. Därmed kan en enskild genom en organisation ges en indirekt rätt att få överprövat planer som kan antas förändra en kulturhistoriskt värdefull eller på annat sätt intressant stadsmiljö.
Rätten att överklaga beslut om antagande, upphävande och ändring av detaljplaner i en ny PBL bör även utvidgas till att omfatta en sådan lokal organisation eller förening vars syfte är att tillvarata tillgänglighetsfrågor med hänsyn till målet om tillgänglighet.
All samhällsplanering måste bedrivas utifrån perspektivet att hela samhället ska vara tillgängligt för alla. Min tro är att de som allra bäst kan lyfta in tillgänglighetsperspektiven i samhällsplaneringen är handikapporganisationerna. Ofta kommer handikapp- och tillgänglighetsfrågorna för sent in i planprocessen. Särskilt mindre handikappgruppers intressen tenderar att glömmas bort. En rätt att överklaga leder till större effektivitet ur både mänsklig och ekonomisk synvinkel.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2009/10:170
Proposition 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag:
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. plan- och bygglag,
2. lag om ändring i miljöbalken,
3. lag om ändring i lagen (1933:269) om ägofred,
4. lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988),
5. lag om ändring i väglagen (1971:948),
6. lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144),
7. lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149),
8. lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160),
9. lag om ändring i lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik,
10. lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152),
11. lag om ändring i lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter,
12. lag om ändring i konsumenttjänstlagen (1985:716),
13. lag om ändring i lagen (1987:11) om exploateringssamverkan,
14. lag om ändring i lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län,
15. lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.,
16. lag om ändring i prisregleringslagen (1989:978),
17. lag om ändring i minerallagen (1991:45),
18. lag om ändring i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m.,
19. lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg,
20. lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning,
21. lag om ändring i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster,
22. lag om ändring i lagen (2006:418) om säkerhet i vägtunnlar,
23. lag om ändring i lagen (2006:545) om skyddsrum,
24. lag om ändring i lagen (2008:112) om ekodesign.
Följdmotioner med anledning av proposition 2009/10:170
2009/10:C13 av Sonia Karlsson och Christina Axelsson (båda s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om förändring av 5 kap. 15 och 18 §§.
2009/10:C14 av Sonia Karlsson och Christina Axelsson (båda s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om 5 kap. 19 § 2 och 3.
2009/10:C15 av Sonia Karlsson och Christina Axelsson (båda s):
Riksdagen godkänner vad som anförs i motionen om att 5 kap. 24 och 29 §§ och 13 kap. 12 § endast ska gälla dem som lämnat sådana uppgifter att de kan identifieras.
2009/10:C16 av Carina Moberg m.fl. (s, v, mp):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att tiden fram till den 2 maj 2011 tas till vara för att uppmärksamma och rätta till fortsatta brister i regeringens förslag till ny plan- och bygglag. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att den digitala tekniken i planprocessen tillvaratas. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att stärka klimat- och miljöhänsynen i översiktsplaneringen. |
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om förutsättningar för kommunerna att i detaljplan eller genom markanvisning föreskriva viss upplåtelseform. |
5. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om skärpta energikrav för nybyggnation. |
6. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om möjligheter för kommunerna att ställa energikrav och krav på uppvärmningssätt i detaljplan. |
7. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om energikrav vid ombyggnad. |
8. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om krav på arbetsansvarig. |
9. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om obligatoriska klimat- och sårbarhetsplaner. |
2009/10:C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att portalparagrafen i lagförslaget om en enklare plan- och bygglag kompletteras med en hänvisning till miljökvalitetsmålen. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att tiden fram till den 2 maj 2011 tas till vara för att uppmärksamma och rätta till kvarstående brister i regeringens förslag till plan- och bygglag. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ansvar för detaljplaner och bygglov samt om klimat- och sårbarhetsplaner. |
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att översiktsplaneringen ska kompletteras med vattenplanering. |
5. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om obligatorisk planering för urban mobilitet med syftet att klimatanpassa transporter i större tätorter. |
6. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om planering för kollektiv- och cykeltrafik i stadsplanering. |
7. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om bilfria zoner kring skolor. |
8. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av hushållning med energi och vatten, bevarande av jordbruksmarken och av goda klimat- och hygienförhållanden. |
9. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om förbud mot direktverkande el i nya byggnader. |
10. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om bygglovsplikt för antenner och basstationer. |
11. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av att i plan- och bygglagen ge utrymme för kommuner att skapa områden med låga strålningsnivåer. |
12. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av verkningsfulla styrmedel för tillgänglighet i den byggda miljön. |
13. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av tillägg till bestämmelserna om översiktsplan och regionplan. |
14. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ett planbesked ska innehålla en översiktlig beskrivning av planförslagets påverkan på människors hälsa och miljö. |
15. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om vem som får besluta om planbesked. |
16. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om dagens regler om obligatoriskt programskede. |
17. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att införa den bestämmelse som finns i förslagets 13 kap. 12 § om förutsättningarna att få överklaga. |
18. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om rätten att överklaga för att värna kulturvärden. |
19. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om rätten att överklaga för att stärka tillgänglighetsarbetet. |
Proposition 2009/10:184
Proposition 2009/10:184 Åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer:
18. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:000). |
Proposition 2009/10:215
Proposition 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar:
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om mark- och miljödomstolar,
22. lag om ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska käranden att ställa säkerhet för rättegångskostnader,
39. lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:000),
42. lag om ändring i lagen (2010:000) om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988).
Lagförslag 1 behandlas endast såvitt avser 1 kap. 3 §, 3 kap. 1 §, och 5 kap. 2 §.
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
I proposition 2009/10:170 framlagda lagförslag
I proposition 2009/10:184 framlagt lagförslag
I proposition 2009/10:215 framlagda lagförslag
Bilaga 3
Utskottets lagförslag
