Civilutskottets betänkande 2009/10:CU21 | |
Ersättning vid expropriation | |
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2009/10:162 och en motion som väckts med anledning av propositionen, vari yrkas avslag på regeringens lagförslag.
I propositionen lämnas förslag som innebär höjningar av den ersättning som betalas vid expropriation och andra åtgärder där fastigheter tas i anspråk med tvång. Förändringarna avser ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen (1972:719) och i de lagar som hänvisar till dessa bestämmelser. Förslagen syftar till att stärka äganderätten och har sin bakgrund i att de exproprierande numera allt oftare utgörs av enskilda, som driver sin verksamhet i vinstsyfte. Det föreslås att expropriationslagens presumtionsregel, som begränsar rätten till ersättning för s.k. förväntningsvärden, upphävs. Därigenom kommer ersättningen vid expropriation att bestämmas närmare fastighetens marknadsvärde och omfatta även den del av marknadsvärdet som beror på förväntningar om en ändring av fastighetens tillåtna användningssätt. I propositionen föreslås vidare att det inte längre ska vara möjligt att göra något s.k. toleransavdrag från expropriationsersättningen eller från skadestånd enligt miljöbalken för miljöskada. I sådana fall ska ersättningen fortsättningsvis motsvara hela den ersättningsgilla skadan. Slutligen föreslås att det ska göras ett schablonpåslag på expropriationsersättningen med 25 % av fastighetens marknadsvärde eller marknadsvärdesminskning. Genom påslaget tas det vid värderingen av fastigheten ökad hänsyn till att fastighetsägaren ofrivilligt blir av med sin fastighet. Lagändringarna är avsedda att träda i kraft den 1 augusti 2010.
Utskottet föreslår att riksdagen, med en lagteknisk justering, antar regeringens lagförslag och avslår motionen.
I betänkandet finns en reservation.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Ersättning vid expropriation |
Riksdagen antar – dels regeringens förslag till 1. lag om ändring i expropriationslagen (1972:719), 2. lag om ändring i miljöbalken, 3. lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988), 4. lag om ändring i rennäringslagen (1971:437), 5. lag om ändring i väglagen (1971:948), 6. lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144), 7. lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149), 8. lag om ändring i bostadsförvaltningslagen (1977:792), 9. lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429), 10. lag om ändring i lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, 11. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10), 12. lag om ändring i lagen (1987:11) om exploateringssamverkan, 13. lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., 14. lag om ändring i minerallagen (1991:45), 15. lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614), 16. lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, 17. lag om ändring i lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling under förutsättning att riksdagen avslår lagförslag 2.3 i proposition 2009/10:172, 18. lag om ändring i lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar, 19. lag om ändring i lagen (2006:449) om skydd för störningskänslig forskning, – dels det av utskottet i bilaga 4 framlagda förslaget till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429). Därmed bifaller riksdagen propositionerna 2009/10:162 och 2009/10:201 i denna del och avslår motion 2009/10:C12. |
Reservation (s, v, mp)
Stockholm den 8 juni 2010
På civilutskottets vägnar
Carina Moberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Carina Moberg (s), Inger René (m), Ewa Thalén Finné (m), Johan Löfstrand (s), Eva Bengtson Skogsberg (m), Lennart Pettersson (c), Christina Oskarsson (s), Jan Ertsborn (fp), Hillevi Larsson (s), Christine Jönsson (m), Gunnar Sandberg (s), Yvonne Andersson (kd), Anti Avsan (m), Egon Frid (v), Eva Sonidsson (s), Lars Tysklind (fp) och Jan Lindholm (mp).
Redogörelse för ärendet
Mot bakgrund av ett tillkännagivande från riksdagen om behovet av en utvärdering av ersättningsreglerna i expropriationslagen (1972:719), se betänkande 2003/04:BoU5 och riksdagsskrivelse 2003/04:151, tillkallade regeringen i december 2005 en särskild utredare (dir. 2005:147). Utredningen antog namnet Utredningen om expropriationsersättning. Den 8 februari och den 28 juni 2007 samt den 31 januari 2008 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2007:16, 2007:89 och 2008:8).
I maj 2007 överlämnade utredningen delbetänkandet Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser? (SOU 2007:29) och i november 2008 slutbetänkandet Nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m. (SOU 2008:99).
För att komplettera beredningsunderlaget har man inom Justitiedepartementet upprättat en promemoria om bestämmandet av underlaget för ett procentuellt påslag.
Slutbetänkandet och promemorian har remissbehandlats. Förslaget att upphäva 31 kap. 6 § miljöbalken behandlades i regeringens proposition Hållbart skydd av naturområden (prop. 2008/09:214). Riksdagen antog regeringens förslag i den propositionen (bet. 2009/10:MJU9, rskr. 2009/10:28).
I den aktuella propositionen föreslår regeringen – efter att ha hört Lagrådet – att riksdagen beslutar om ändringar i expropriationslagen (1972:719), miljöbalken, fastighetsbildningslagen (1970:988), rennäringslagen (1971:437) och ett antal andra lagar.
Regeringens förslag finns i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2.
Med anledning av propositionen har en motion väckts. Förslagen i motionen finns i bilaga 1.
Civilutskottet har berett miljö- och jordbruksutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och motionen. Yttrandet finns i bilaga 5.
I ärendet har en uppvaktning ägt rum med företrädare från Lantbrukarnas Riksförbund. I ärendet har också en skrivelse inkommit från fyra privatpersoner.
I detta sammanhang behandlar utskottet även det förslag till lag om ändring i 19 § skogsvårdslagen (1979:429) som läggs fram i proposition 2009/10:201. Miljö- och jordbruksutskottet ställer sig i sitt betänkande 2009/10:MJU28 bakom de i proposition 2009/10:201 föreslagna ändringarna i sak. Av lagtekniska skäl och i syfte att anpassa lagförslaget i proposition 2009/10:201 till de ändringar i samma lagrum som föreslås i förevarande proposition har miljö- och jordbruksutskottet överfört den formella behandlingen av lagförslaget till civilutskottet för beredning. Lagförslaget finns i bilaga 3. Övriga lagförslag i proposition 2009/10:201 behandlas av miljö- och jordbruksutskottet i betänkande 2009/10:MJU28.
Utskottets överväganden
Ersättning vid expropriation
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar de framlagda lagförslagen och avslår motionen.
Jämför reservation (s, v, mp).
Gällande rätt
Enligt expropriationslagen (1972:719) får en fastighet tas i anspråk genom expropriation med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Genom expropriationen får även en särskild rätt till fastigheten upphävas eller begränsas. Expropriation får ske endast för vissa särskilt i lagen angivna ändamål, t.ex. för att tillgodose behovet av mark för tätbebyggelse eller för att tillgodose allmänna kommunikationsbehov (se 2 kap.).
Den vars egendom tas i anspråk genom expropriation har rätt till ersättning. Bestämmelser om expropriationsersättning finns i 4 kap. Ersättningsreglerna gäller såväl om expropriationen avser äganderätten till en fastighet eller om den avser någon särskild rätt till fastighet eller leder till att en sådan särskild rätt rubbas (1 kap. 5 §).
Expropriationsersättningen bestäms i normalfallet utifrån de förhållanden som råder vid den tidpunkt då ett expropriationsmål slutligt avgörs.
Den grundläggande ersättningsbestämmelsen i expropriationslagen utgår från att en fastighetsägare som utsätts för expropriation ska ha samma förmögenhetsställning efter expropriationen som om någon expropriation inte hade skett (4 kap. 1 § första stycket). Ersättning lämnas i form av löseskilling, intrångsersättning och ersättning för övrig skada (annan ersättning). Om en fastighet tas i anspråk i sin helhet, ska löseskilling betalas med ett belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde. Vid expropriation av en del av en fastighet ska intrångsersättning betalas. Denna ska motsvara den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. Minskningen kan bero på dels avståendet av den mark som tas i anspråk, dels det intrång som uppkommer på restfastigheten.
Fastighetsägaren är vid sidan av löseskilling eller intrångsersättning berättigad även till annan ersättning. Denna avser övriga skador av ekonomisk art, t.ex. kostnader för flyttning eller avveckling av en rörelse. Någon ersättning för ideella värden, som affektionsvärden och liknande, lämnas inte.
Lagen innehåller flera undantag från huvudregeln att ersättning ska betalas utifrån fastighetens marknadsvärde. De två främsta undantagen utgörs av den s.k. influensregeln och den s.k. presumtionsregeln.
Om det företag (dvs. ändamål) för vars genomförande en fastighet exproprieras (expropriationsföretaget) har medfört inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde, ska löseskillingen bestämmas på grundval av det marknadsvärde som fastigheten skulle ha haft om någon sådan inverkan inte hade förekommit (influensregeln, 4 kap. 2 § första stycket). Influensregeln utgör ett undantag från huvudregeln att ersättningen ska motsvara fastighetens marknadsvärde. Vid tillämpningen av regeln beaktas såväl expropriationsföretagets positiva inverkan på marknadsvärdet (företagsnytta) som dess negativa inverkan på marknadsvärdet (företagsskada). Fastighetens marknadsvärde ersätts utan hänsyn till expropriationsföretagets inverkan. Detta gäller dock endast i den mån det är skäligt med hänsyn till förhållandena på orten eller den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga förhållanden (de s.k. orts- och allmänvanlighetsrekvisiten). Inverkan som inte är av någon betydelse, som alltså är bagatellartad, faller helt utanför influensregeln.
Från den ersättning för företagsskada som följer av en tillämpning av influensregeln ska enligt praxis (se t.ex. rättsfallet NJA 1977 s. 424) göras ett s.k. toleransavdrag. Fastighetsägaren får därmed tåla en viss minskning av ersättningen på grund av företagsskadan.
Som framgår ovan ska vid expropriation av en del av en fastighet intrångsersättning betalas för marknadsvärdesminskningen. Influensregeln ska därvid tillämpas i fråga om fastighetens värde före expropriationen. Det innebär att marknadsvärdet före expropriationen beräknas till det värde som fastigheten skulle ha haft om någon inverkan av expropriationsföretaget inte hade förekommit, i den mån detta är skäligt med hänsyn till orts- eller allmänvanlighetsrekvisiten. Marknadsvärdet på restfastigheten efter expropriationen ska däremot beräknas med beaktande av sådan inverkan.
Influensregeln tar sikte enbart på förändringar av fastighetens marknadsvärde och inte på den ekonomiska skada som fastighetsägaren i övrigt kan orsakas av expropriationsföretaget.
En ökning av någon betydelse av en fastighets marknadsvärde som har uppkommit under en viss tid före ansökan om expropriation (tio år före ansökan, dock högst 15 år före det att talan väcks vid domstol) ska räknas in i löseskillingen för fastigheten enbart om det blir utrett att ökningen beror på något annat än förväntningar om en ändring av markens tillåtna användningssätt (presumtionsregeln, 4 kap. 3 §). Även detta är ett undantag från huvudregeln att marknadsvärdet på den ianspråktagna fastigheten ska ersättas. Presumtionsregeln tar enbart sikte på värden som beror på förväntningar om att fastigheten ska få användas på ett sätt som ännu inte är tillåtet (s.k. förväntningsvärden). Om dessa förväntningsvärden förelåg redan före tioårsperioden, är de alltid ersättningsgilla.
Presumtionsregeln är formulerad som en bevisbörderegel. Om en värdeökning av någon betydelse har uppkommit under den aktuella tidsperioden, antas det att ökningen beror på förväntningar om en ändring av markens tillåtna användningssätt. För att värdeökningen ska kunna tillgodoräknas måste fastighetsägaren styrka att ökningen har orsakats av något annat än sådana förväntningar.
Vid expropriation av en del av en fastighet ska vad som i paragrafen anges om beräkningen av marknadsvärdet tillämpas i fråga om värdet före expropriationen. Man ska alltså vid beräkningen av detta värde under vissa förutsättningar bortse från den värdeökning som har inträffat under de senaste tio åren. När restfastighetens värde bestäms räknas emellertid värdeökningen med.
Presumtionsregeln tar sikte enbart på fastighetens marknadsvärde och gäller oavsett för vilket ändamål som expropriationen sker.
I expropriationsmål tillämpas beträffande ersättningen samma principer för bevisvärderingen som i skadeståndsrättsliga mål. Om det inte är möjligt att komma fram till ett bestämt värde utan endast till vissa gränser inom vilka värdet ska ligga, kan ersättningen komma att bestämmas efter en skälighetsuppskattning (35 kap. 5 § rättegångsbalken).
Mark får tvångsvis tas i anspråk även enligt andra lagar än expropriationslagen. Det är fråga om regler som innebär att en fastighet tas i anspråk med äganderätt eller någon annan rätt, t.ex. ledningsrätt. Genom hänvisningar i dessa lagar till expropriationslagen blir den lagens ersättningsbestämmelser – i varierande utsträckning – tillämpliga även vid sådana tvångsvisa åtgärder.
I vissa lagar finns avvikande regler som är särskilt avpassade för de situationer som det där är fråga om. Ett exempel är fastighetsbildningslagen, där ersättningsreglerna för vissa fall är utformade så att en s.k. vinstfördelning ska göras. Detta innebär att ”vinsten” av regleringen ska fördelas mellan de inblandade fastigheterna (se 5 kap. 10 a §). Motsvarande gäller vid vissa tvångsvisa åtgärder enligt anläggningslagen. Ett annat exempel är 7 kap. 7 § minerallagen (1991:45), som innebär att koncessionshavaren ska betala en särskild ersättning (mineralersättning) till bl.a. fastighetsägaren utifrån den mängd malm som har brutits och uppfordrats.
Propositionen
I propositionen gör regeringen bedömningen att skyddet för äganderätten bör vara starkt. Med beaktande av de nutida förhållandena vid expropriation och liknande tvångsåtgärder bör hänsynen till äganderätten i högre grad avspeglas i den ersättning som betalas vid sådana åtgärder. Fastighetsägarnas ställning i ersättningshänseende bör därför stärkas. Samma rätt till ersättning bör så långt möjligt gälla oavsett om den till vars förmån expropriationen sker är det allmänna eller någon enskild. Större hänsyn bör tas till den ersättning som fastighetsägaren skulle ha fått vid en försäljning eller upplåtelse på den öppna marknaden av den mark som tas i anspråk.
I propositionen konstaterar regeringen att den ersättning som betalas vid expropriation och liknande tvångsåtgärder sedan lång tid tillbaka beräknas med utgångspunkt i den berörda fastighetens marknadsvärde. Med begreppet marknadsvärde förstås det pris som en fastighet sannolikt skulle få vid en försäljning under förhållanden som inte är påverkade av expropriationen (prop. 1971:122 s. 171 f.). Det har överlämnats till rättstillämpningen att för varje särskilt fall tillämpa de värderingsmetoder som med största sannolikhet leder till rättvisande resultat.
Regeringen gör bedömningen att ersättning vid expropriation och liknande tvångsåtgärder även fortsättningsvis bör bestämmas med utgångspunkt i marknadsvärdet för den mark som tas i anspråk. Någon definition av marknadsvärde bör inte införas i expropriationslagen. Det bör enligt regeringen inte heller införas någon särskild bevisregel i lagen.
I propositionen föreslår regeringen att presumtionsregeln upphävs. Därmed ska ersättning vid expropriation och liknande tvångsåtgärder betalas även för den del av en fastighets marknadsvärde som beror på förväntningar om en ändring av markens tillåtna användningssätt. Ett av de huvudsakliga motiven bakom presumtionsregeln är att hålla ersättningarna vid tvångsförvärv av mark nere. Regeringen anser att de skäl som tidigare bar upp denna ambition inte längre gör sig gällande med samma styrka.
Regeringens föreslår vidare att något toleransavdrag från expropriationser-sättningen inte längre ska göras. Ett sådant avdrag görs i dag i vissa fall när expropriationsersättningen bestäms med tillämpning av den s.k. in-fluensregeln. Inte heller ska något toleransavdrag göras när det är fråga om ersättning för miljöskada. Regeringen gör bedömningen att influensregeln i övrigt bör behållas oförändrad i sak. Det innebär att ersättningen även fortsättningsvis som utgångspunkt ska bestämmas med bortseende från expropriationsföretagets inverkan på den ianspråktagna fastighetens marknadsvärde, både när det gäller höjande värdeinverkan (företagsnytta) och sänkande värdeinverkan (företagsskada).
I propositionen föreslår regeringen att det vid bestämmandet av ersättningen för en fastighet eller en del av en fastighet som tas i anspråk genom expropriation ska beaktas att ägaren avstår egendomen till följd av ett tvångsförfarande och inte frivilligt. Detta ska ske genom en generell höjning av löseskillingen och intrångsersättningen med 25 %.
Utredningen om expropriationsersättning föreslår att fastighetsägare ska kunna få ersättning utöver fastighetens marknadsvärde även genom s.k. vinstfördelning. Enligt utredningen ska så vara fallet när expropriation m.m. sker för sådan förvärvsverksamhet som bedrivs på i huvudsak marknadsmässiga villkor.
Regeringen instämmer i den principiella grundtanken bakom utredningens förslag. Ersättningen till fastighetsägaren bör bestämmas på ett sätt som är rättvist – även ur fastighetsägarens perspektiv. Detta innebär att det är önskvärt att man vid ersättningsbestämningen tar hänsyn till om fastigheten är avsedd att generera vinst i expropriandens verksamhet. Avsikten är att fastighetsägaren i sådana fall ska kunna få del av expropriandens ekonomiska nytta av att använda fastigheten.
De föreslagna reglerna om vinstfördelning har kritiserats under remissbehandlingen, bl.a. för att förslaget inte är tillräckligt genomarbetat. Enligt regeringen finns det därför skäl att komplettera underlaget. Det ska ske genom att en utredning ges i uppdrag att ytterligare överväga frågan. Beslut om direktiv till en sådan utredning ska fattas under 2010.
Även utredningens förslag om kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning bereds vidare inom Regeringskansliet. Regeringen anser att det är väsentligt att fastighetsägaren har en stark ställning vid lantmäteriförrättningar, och förslaget är avsett att ytterligare stärka fastighetsägarnas ställning i markåtkomstprocessen.
I propositionen föreslår regeringen att de föreslagna ändringarna i expropriationslagen ska gälla också för flertalet lagar som hänvisar till expropriationslagens ersättningsbestämmelser.
De nya ersättningsbestämmelserna är avsedda att träda i kraft den 1 augusti 2010. Även vissa övergångsbestämmelser föreslås.
Motionen
Carina Moberg m.fl. (s, v, mp) yrkar i motion C12 avslag på regeringens förslag. Enligt motionärerna finns det ett behov av en modernare lagstiftning, men regeringens förslag är så ofullständigt att det inte kan läggas till grund för en ny lagstiftning på området. Det föreslagna schablonmässiga påslaget med 25 % kommer att försvåra möjligheterna att skydda bl.a. orörd natur och det kommer att fördyra t.ex. viktiga infrastrukturinvesteringar. Enligt motionärerna strider det också mot grundläggande principer att ersättningen inte anpassas efter värdet på den egendom som tas i anspråk utan är schabloniserad. Utredningens förslag om vinstdelning och förslaget om kostnadsersättning vid lantmäteriförrättningar bereds vidare inom Regeringskansliet. Regeringens förslag är alltså ofullständigt, och det går därför inte att se de sammantagna effekterna av förslaget. Mot denna bakgrund anser motionärerna att regeringen måste återkomma till riksdagen med ett fullständigt förslag, som även innehåller en klarare redogörelse för förslaget och dess konsekvenser. Ett tillkännagivande begärs i enlighet härmed.
Yttrande från miljö- och jordbruksutskottet
I yttrandet betonar miljö- och jordbruksutskottet inledningsvis att skyddet för äganderätten bör vara starkt. Utskottet anser i likhet med regeringen att övervägande skäl talar för att föreskriva en schablonmässig ersättning i lagen och menar att det föreslagna påslaget är rimligt. Utskottet ansluter sig till regeringens bedömning i fråga om effekterna av att införa ett schablonpåslag med 25 %.
Mot denna bakgrund föreslår miljö- och jordbruksutskottet att civilutskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del och avstyrker motionen.
Civilutskottets ställningstagande
Sedan reglerna om ersättning vid expropriation fick sin nuvarande utformning i början av 1970-talet har samhället genomgått betydande förändringar. Vid den tiden stod det allmänna bakom de flesta expropriativa åtgärder. Därefter har vissa grundläggande samhällsfunktioner, t.ex. energi- och telesektorn men även annan infrastruktur, avreglerats och är i dag utsatta för konkurrens. I vissa fall har förändringarna inneburit att en uppdelning av verksamheterna har gjorts så att det allmänna fortfarande äger och ansvarar för infrastrukturen som sådan, medan produktionen har avskilts i särskilda bolag som verkar i konkurrens på marknaden. I andra fall har avregleringen inneburit att tillsynsmyndigheter har inrättats för verksamheter som numera i allt väsentligt bedrivs av privata aktörer.
I enlighet med vad bostadsutskottet tidigare gett uttryck för anser civilutskottet att tiden är mogen för nya ersättningsregler vid expropriation. Behovet härav har inte heller ifrågasatts av motionärerna.
De nuvarande reglerna om expropriationsersättning präglas av återhållsamhet. Det har ansetts angeläget att fastighetsägare inte gynnas på ett sådant sätt att ersättningarna medför alltför negativa konsekvenser för exproprianden (dvs. den som exproprierar) och samhället. Detta gäller naturligtvis fortfarande. För höga ersättningsnivåer kan få följder som inte är eftersträvansvärda. Samtidigt utgör expropriation och liknande tvångsåtgärder inskränkningar i äganderätten av extraordinärt slag. Åtgärdernas ingripande karaktär bör i hög grad avspeglas vid den avvägning mellan expropriandens, fastighetsägarens och det allmännas intressen som måste göras när lagstiftningen utformas. En utgångspunkt för en ändrad ersättningsreglering bör enligt utskottets mening därför vara att skyddet för äganderätten stärks, dock enbart så långt detta är möjligt utan att ersättningsnivåerna ger upphov till beaktansvärda negativa konsekvenser för samhällsutvecklingen.
Även samhällsförändringarna medför ett behov av att ompröva den syn på fastighetsägarnas ställning som ligger till grund för de nuvarande ersättningsreglerna. Det allmänna är numera i mindre utsträckning än tidigare aktör i de sammanhang där ett ianspråktagande av mark med tvång blir aktuellt, låt vara att vissa av de privata rättssubjekt som har trätt i det allmännas ställe helt eller delvis ägs av det allmänna. Grundtanken med expropriation och liknande åtgärder kvarstår, nämligen att olika angelägna samhällsintressen ska tillgodoses. Det finns emellertid i ökad utsträckning privata vinstintressen bakom expropriationsföretagen.
Den nuvarande lagstiftningen är utformad utifrån att det allmänna som huvudregel är expropriand och den innehåller därför lösningar för att ta till vara allmänna intressen och undvika överkompensation av enskilda med allmänna medel. Detta har bidragit till att exproprianden, oavsett om denna utgörs av det allmänna eller av någon enskild, i ersättningshänseende har tillerkänts en stark ställning. En sådan utformning av regleringen framstår enligt utskottet inte som lika godtagbar när samhällsutvecklingen har lett till att bägge parter i allt fler fall utgörs av enskilda. I synnerhet är detta fallet när expropriandens verksamhet är vinstdrivande.
Mot den redovisade bakgrunden anser utskottet att en utgångspunkt för en ändrad lagstiftning bör vara att ersättningsreglerna utformas så att de också avspeglar nutida partssammansättningar vid expropriationer och liknande åtgärder samt tar hänsyn till det vinstsyfte som många gånger ligger bakom tvångsförvärv av mark.
I propositionen redovisas att flera remissinstanser befarar att höjda ersättningsnivåer kommer att innebära att det blir svårare att genomföra angelägna expropriationsföretag. Det är givetvis av grundläggande betydelse att lagstiftningen är utformad så att expropriationsinstitutet i sin helhet fungerar effektivt. Regleringen får inte förhindra en önskvärd samhällsutveckling som består i att expropriationsföretag som genomförs i allmännyttiga syften, kan komma till stånd. Enligt utskottets mening kan man emellertid inte utan vidare ställa ersättningsnivåerna i relation till möjligheterna att genomföra olika expropriationsföretag. Vid utformningen av ersättningsreglerna måste särskild hänsyn tas till att expropriation innebär ett tvångsvis ingrepp i fastighetsägarens äganderätt. För förvärvaren däremot utgör kostnaden för markförvärv i allmänhet en av flera faktorer att beakta inför ett beslut om en exploatering. Och ofta är kostnaden för markåtkomsten en mindre del av den totala investeringskostnaden.
En stärkt ställning för fastighetsägarna kan dock få konsekvenser för möjligheterna att genomföra expropriationsföretag. Som framgår av propositionen innebär det för det allmännas del att medel får tillskjutas till berörda verksamheter, att omfördelning av medel får göras eller att ambitionsnivån får sänkas. För enskilda expropriander kan reformen leda till en totalt sett högre investeringskostnad. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att effekterna av en reform på ett övergripande samhällsekonomiskt plan sammantaget blir förhållandevis måttliga.
När det sedan gäller den ersättning som ska betalas vid expropriation bör denna även fortsättningsvis bestämmas med utgångspunkt i marknadsvärdet för den mark som tas i anspråk. Den s.k. presumtionsregeln upphävs, vilket innebär att ersättning ska betalas även för den del av en fastighets marknadsvärde som beror på förväntningar om en ändring av markens tillåtna användningssätt. Något toleransavdrag från expropriationsersättningen ska inte längre göras. Inte heller ska något toleransavdrag göras när det är fråga om ersättning för miljöskada.
När fastighetens värde ska bestämmas i en expropriationssituation är det rimligt att också ta hänsyn till vad ägaren frivilligt skulle vara beredd att sälja sin fastighet för. Detta tillgodoser enligt utskottet på ett bättre sätt intresset av en mer allsidig ersättningsbestämning, där hänsyn tas inte bara till köparsidan på den rådande marknaden utan där också säljarens inställning till värdet beaktas. Enligt utskottets mening bör ersättningsbestämningen alltså mer än i dag efterlikna priset vid en frivillig försäljning genom att ersättningen sätts högre än vad som svarar mot enbart det framräknade marknadsvärdet respektive marknadsvärdesminskningen. En sådan åtgärd kan också stärka förtroendet för expropriationsinstitutet och ersättningsbestämningen.
Utredningen föreslog att påslaget på löseskillingen respektive intrångsersättningen skulle bestämmas till 25 % och att påslaget skulle vara lika stort oavsett förhållandena i det enskilda fallet. Motionärerna är kritiska till att införa ett schablonmässigt bestämt påslag. En schablonmässigt bestämd ersättning kan i och för sig anses som en trubbig reglering, men innebär också fördelar. Något hinder i grundlagen mot att införa en schablonmässigt bestämd ersättning finns inte. Det kan även konstateras att schablonersättningar förekommer i andra ersättningssammanhang. Att föra bevisning om det pris som ägaren sannolikt skulle sälja sin fastighet för frivilligt låter sig svårligen göras. Domstolen skulle då i de allra flesta fall vara hänvisad till att inom ramen för en skälighetsbedömning ändå fastställa ersättningen schablonmässigt. I motsatts till motionärerna anser utskottet att övervägande skäl därför talar för att föreskriva en schablonmässig ersättning i lagen.
Fastställandet av procentsatsen är givetvis i stor utsträckning en ren skälighetsfråga. Enligt utskottet är det föreslagna påslaget tillräckligt högt för att utgöra en reell förstärkning av äganderätten. Ett lågt påslag skulle bara marginellt stärka äganderätten och är därför inte förenligt med intentionerna bakom reformen. I likhet med miljö- och jordbruksutskottet anser utskottet därför att det påslag om 25 % som regeringen föreslår är rimligt.
Enligt motionärerna kommer förslaget om ett schablonmässigt påslag om 25 % att leda till ökade kostnader för det allmänna, vilket kan påverka möjligheterna att bl.a. skydda orörd natur. Som redovisas i propositionen kan bl.a. naturvården komma att beröras av den föreslagna generella höjningen med 25 %. Enligt regeringen ska de kostnader som kan tillkomma rymmas inom befintliga ramar. Det innebär att utrymmet för att besluta om områdesskydd och biotopskyddsområden kan minska om en omfördelning av medel inte sker. Miljö- och jordbruksutskottet har i sitt yttrande anslutit sig till regeringens bedömning i fråga om effekterna av att införa ett schablonpåslag om 25 %.
Som tidigare redovisats bereds bl.a. utredningens förslag om vinstfördelning vidare inom Regeringskansliet. En utredning ska ges i uppdrag att ytterligare överväga frågan, och direktiv till utredningen ska beslutas under 2010. Utskottet utgår ifrån att detta sker utan dröjsmål. Utredningens förslag om kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning bereds också vidare inom Regeringskansliet. I motsats till motionärerna anser utskottet att det pågående beredningsarbetet inte utgör något hinder mot att nu anta den föreslagna lagstiftningen.
Vad utskottet anfört ovan innebär att utskottet, liksom miljö- och jordbruksutskottet, ställer sig bakom regeringens lagförslag. Riksdagen bör således anta regeringens lagförslag och avslå motion 2009/10:C12. Näringsutskottet har i betänkande NU26 föreslagit att lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling ska upphöra att gälla vid utgången av juli 2010. Utskottets förslag såvitt avser regeringens förslag till lag om ändring i nämnda lag bör därför villkoras.
Vad därefter gäller det i proposition 2009/10:201 framlagda förslaget till lag om ändring i 19 § skogsvårdslagen (1979:429) har miljö- och jordbruksutskottet i sitt betänkande 2009/10:MJU28 ställt sig bakom den föreslagna ändringen i sak. Av lagtekniska skäl och i syfte att anpassa lagförslagen i proposition 2009/10:201 till de ändringar i samma lagrum som föreslås i förevarande proposition har miljö- och jordbruksutskottet överfört den formella behandlingen av lagförslagen till civilutskottet för beredning i förevarande ärende. Det anpassade lagförslaget framgår av bilaga 4.
Reservation
Ersättning vid expropriation (s, v, mp) |
av Carina Moberg (s), Johan Löfstrand (s), Christina Oskarsson (s), Hillevi Larsson (s), Gunnar Sandberg (s), Egon Frid (v), Eva Sonidsson (s) och Jan Lindholm (mp). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår regeringens lagförslag och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:C12 och avslår propositionerna 2009/10:162 och 2009/10:201 i denna del.
Ställningstagande
I enlighet med vad bostadsutskottet tidigare gett uttryck för anser vi att tiden är mogen för nya ersättningsregler vid expropriation. Vi anser emellertid att regeringens förslag är så bristfälligt att det inte kan läggas till grund för ny lagstiftning på området.
De nuvarande ersättningsreglerna bygger på tanken att den skadelidande ska försättas i samma ekonomiska situation som om någon expropriation inte hade skett. Regeringens förslag om ett schablonpåslag innebär att den ersättning som ska betalas inte anpassas efter värdet på den egendom som tas i anspråk. Ett schablontillägg leder också till den orimliga och för både fastighetsägare och allmänheten stötande konsekvensen att ett högre marknadsvärde innebär ett större påslag i kronor räknat. Kommersiella fastigheter, fastigheter i storstäder och fastigheter med juridiska personer som ägare har typiskt sett högre marknadsvärden men torde i allmänhet ha mindre individuella värden av det slag som regeringen vill ersätta. Skäligheten i att ägare av dessa typer av fastigheter ska få en högre extra ersättning än t.ex. en privatperson på landsbygden som blir av med sitt bostadshus måste starkt ifrågasättas. Ett schablonpåslag kan upplevas som orättvist och verka förtroendeskadligt för expropriationslagens ersättningsregler.
Vi vill också framhålla att förslaget kommer att leda till ökade kostnader för det allmänna. Som bl.a. Lagrådet och flera andra remissinstanser pekat på kan förslaget försvåra möjligheterna att skydda bl.a. orörd natur. Förändringen kommer också att försvåra arbetet med att få till stånd rimliga s.k. frivilliga överenskommelser utanför domstolarna.
Utredningens förslag om vinstdelning och förslaget om kostnadsersättning vid lantmäteriförrättningar bereds vidare inom Regeringskansliet. Regeringens förslag är alltså ofullständigt, och det går därför inte att se de sammantagna effekterna av förslaget. Vi anser därför att regeringen måste återkomma till riksdagen med ett fullständigt förslag, som även innehåller en klarare redogörelse för förslaget och dess konsekvenser.
Mot den redovisade bakgrunden anser vi att riksdagen, med bifall till motion C12, bör avslå regeringens lagförslag samt tillkännage för regeringen vad som anförs i reservationen.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2009/10:162
Proposition 2009/10:162 Ersättning vid expropriation:
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i expropriationslagen (1972:719),
2. lag om ändring i miljöbalken,
3. lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988),
4. lag om ändring i rennäringslagen (1971:437),
5. lag om ändring i väglagen (1971:948),
6. lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144),
7. lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149),
8. lag om ändring i bostadsförvaltningslagen (1977:792),
9. lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429),
10. lag om ändring i lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter,
11. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),
12. lag om ändring i lagen (1987:11) om exploateringssamverkan,
13. lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.,
14. lag om ändring i minerallagen (1991:45),
15. lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614),
16. lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg,
17. lag om ändring i lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling,
18. lag om ändring i lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar,
19. lag om ändring i lagen (2006:449) om skydd för störningskänslig forskning.
Följdmotion med anledning av proposition 2009/10:162
2009/10:C12 av Carina Moberg m.fl. (s, v, mp):
Riksdagen avslår propositionen och begär att regeringen återkommer till riksdagen med förslag i enlighet med vad som anförs i motionen.
Proposition 2009/10:201
Proposition 2009/10:201 Gränser i skog:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429).
Lagförslaget behandlas såvitt avser 19 §. I övrigt behandlas lagförslaget i bet. 2009/10:MJU28.
Bilaga 2
Regeringens lagförslag i prop. 2009/10:162
Bilaga 3
Regeringens lagförslag i prop. 2009/10:201
Bilaga 4
Utskottets lagförslag
Förslaget till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)
Härigenom föreskrivs att 19 § skogsvårdslagen (1979:429) ska ha följande lydelse.
Lydelse enligt prop. 2009/10:162 | Föreslagen lydelse |
19 § | |
I fråga om rätt till ersättning för skada till följd av ett beslut enligt 18 § första eller andra stycket gäller 25 kap. 6 § och 31 kap. 2 §, 4 § första stycket, 7 § första stycket första meningen, 8 § första meningen, 9, 12 och 13 §§, 15 § första stycket första meningen och andra stycket, 31 § tredje stycket samt 33 § miljöbalken. Det som sägs i dessa bestämmelser om miljödomstol ska i stället gälla fastighetsdomstol. | I fråga om rätt till ersättning för skada till följd av ett beslut enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 gäller 25 kap. 6 § och 31 kap. 2 §, 4 § första stycket, 7 § första stycket första meningen, 8 § första meningen, 9, 12 och 13 §§, 15 § första stycket första meningen och andra stycket, 31 § tredje stycket samt 33 § miljöbalken. Det som sägs i dessa bestämmelser om miljödomstol ska i stället gälla fastighetsdomstol. |
––––––––––––––– Denna lag träder i kraft den 1 september 2010. | |
Bilaga 5
Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2009/10:MJU1 | |
Ersättning vid expropriation | |
Till civilutskottet
Civilutskottet gav den 15 april 2010 miljö- och jordbruksutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 2009/10:162 Ersättning vid expropriation och en följdmotion.
Miljö- och jordbruksutskottet yttrar sig över propositionen och motion C12 (s, v, mp) i de delar som berör utskottets beredningsområde.
Utskottets överväganden
Propositionen
I propositionen lämnas förslag som innebär höjningar av den ersättning som betalas vid expropriation och andra åtgärder där fastigheter tas i anspråk med tvång. Förändringarna avser ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen (1972:719) och i de andra lagar som hänvisar till dessa bestämmelser. I propositionen föreslås att expropriationslagens presumtionsregel, som begränsar rätten till ersättning för s.k. förväntningsvärden, upphävs. Därigenom kommer ersättningen vid expropriation att bestämmas närmare fastighetens marknadsvärde och omfatta även den del av marknadsvärdet som beror på förväntningar om en ändring av fastighetens tillåtna användningssätt. I propositionen föreslås vidare att det inte längre ska vara möjligt att göra något s.k. toleransavdrag från expropriationsersättningen eller från skadestånd enligt miljöbalken för miljöskada. I sådana fall ska ersättningen fortsättningsvis motsvara hela den ersättningsgilla skadan. Slutligen föreslås att det ska göras ett schablonpåslag på expropriationsersättningen med 25 % av fastighetens marknadsvärde eller marknadsvärdesminskning.
Utskottets ställningstagande
Inledningsvis vill utskottet anföra att skyddet för äganderätten bör vara starkt. Som anförs i propositionen bör, med beaktande av de nutida förhållandena vid expropriation och liknande tvångsåtgärder, hänsynen till äganderätten i högre grad avspeglas i den ersättning som betalas vid sådana åtgärder. Fastighetsägarnas ställning i ersättningshänseende bör därför stärkas. Större hänsyn bör tas till den ersättning som fastighetsägaren skulle ha fått vid en försäljning eller upplåtelse av fastigheten på den öppna marknaden. Utskottet vill i likhet med regeringen framhålla att grundtanken med expropriation och liknande åtgärder bör kvarstå, nämligen att olika angelägna samhällsintressen ska tillgodoses. Det finns emellertid i ökad utsträckning privata vinstintressen bakom expropriationsföretagen. En utgångspunkt för en ändrad ersättningsreglering bör därför vara att skyddet för äganderätten stärks, dock enbart så långt detta är möjligt utan att ersättningsnivåerna ger upphov till beaktansvärda negativa konsekvenser för samhällsutvecklingen. En stärkt ställning för fastighetsägarna i ersättningshänseende kan få konsekvenser för möjligheterna att genomföra expropriationsföretag. Som framgår av propositionen innebär det för det allmännas del att medel får tillskjutas till berörda verksamheter, att omfördelning av medel får göras eller att ambitionsnivån får sänkas. Utskottet delar regeringens bedömning att effekterna av en reform på ett övergripande samhällsekonomiskt plan sammantaget emellertid blir förhållandevis måttliga.
När det gäller motion C12 (s, v, mp), i vilken schablonpåslaget på expropriationsersättningen med 25 % av fastighetens marknadsvärde avvisas, vill utskottet anföra följande. Utskottet anser i likhet med regeringen att övervägande skäl talar för att föreskriva en schablonmässig ersättning i lagen. Fastställandet av procentsatsen är givetvis i stor utsträckning en ren skälighetsfråga. Det föreslagna påslaget är tillräckligt högt för att utgöra en reell förstärkning av äganderätten. Ett lågt påslag skulle bara marginellt stärka äganderätten och är därför inte förenligt med intentionerna bakom reformen. Utskottet ansluter sig därför till regeringens bedömning att det föreslagna påslaget är rimligt.
Naturvården kan som redovisas i propositionen komma att beröras av den föreslagna generella höjningen med 25 % av löseskillingen och intrångsersättningen. Vid ett beslut om områdesskydd, t.ex. naturreservat enligt 7 kap. miljöbalken, betalar länsstyrelsen ersättning till fastighetsägaren enligt bestämmelserna i 31 kap. miljöbalken, som hänvisar till expropriationslagen. Inför bildandet av exempelvis ett naturreservat sker en förhandling med fastighetsägarna och dessa kan erbjudas att sälja sina fastigheter. Ett beslut om användningsrestriktioner kan också aktualiseras. Om fastigheten köps av staten baseras priset på ett utlåtande över marknadsvärdet. Detta värde har då bedömts utifrån helt marknadsmässiga grunder och är oberoende av ersättningsbestämmelserna i miljöbalken och expropriationslagen. Som framgår av propositionen bedöms en höjning av ersättningsnivån inte leda till några budgetära effekter när det gäller Naturvårdsverkets köp av fastigheter. Höjda ersättningar kan emellertid leda till att relationen mellan de fall där staten förvärvar marken i fråga genom köp och de fall där fastighetsägarna i stället behåller marken i sin ägo men med användningsrestriktioner, kommer att förändras. En högre ersättningsnivå kan komma att leda till att fler fastighetsägare väljer att behålla fastigheten med användningsrestriktioner i stället för att sälja den till marknadspris. En sådan relationsförändring skulle kunna leda till att en mindre areal kan skyddas med den finansiering som finns i dag. Den årliga utgiftsökningen för ersättningar kan enligt propositionen uppskattas till ca 110 miljoner kronor om den nuvarande ambitionsnivån ska upprätthållas. En procentuell höjning av ersättningsnivån kan även påverka de ersättningar som Skogsstyrelsen betalar ut vid beslut enligt 7 kap. miljöbalken om biotopskyddsområden på skogsmark. Den ökade utgiften kan uppskattas till omkring 25 miljoner kronor. De kostnader som kan tillkomma ska rymmas inom befintliga ramar. Det innebär som regeringen anför att utrymmet för att besluta om områdesskydd och biotopskyddsområden m.m. måste minska eller att en omfördelning av medel måste ske.
Utskottet ansluter sig till regeringens bedömning i fråga om effekterna av att införa ett schablonpåslag med 25 %. Utskottet anser, mot bakgrund av vad som anförts ovan om behovet av förändringar av ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen, att lagändringen bör genomföras i denna del. Utskottet föreslår därmed att civilutskottet tillstyrker propositionen i berörd del och avstyrker motion C12 (s, v, mp).
Stockholm den 20 maj 2010
På miljö- och jordbruksutskottets vägnar
Claes Västerteg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Claes Västerteg (c), Ola Sundell (m), Bengt-Anders Johansson (m), Carina Ohlsson (s), Sofia Arkelsten (m), Bo Bernhardsson (s), Ann-Kristine Johansson (s), Lars Hjälmered (m), Jan-Olof Larsson (s), Irene Oskarsson (kd), Rune Wikström (m), Wiwi-Anne Johansson (v), Helén Pettersson i Umeå (s), Erik A Eriksson (c), Tina Ehn (mp), Roland Bäckman (s) och Lars Tysklind (fp).
Avvikande mening
Effekter på naturvården (s, v, mp) |
Carina Ohlsson (s), Bo Bernhardsson (s), Ann-Kristine Johansson (s), Jan-Olof Larsson (s), Wiwi-Anne Johansson (v), Helén Pettersson i Umeå (s), Tina Ehn (mp) och Roland Bäckman (s) anför: |
Vi ställer oss avvisande till ett schablonpåslag på expropriationsersättningen med 25 %. Lagrådet och flera tunga remissinstanser har pekat på att förslagen kommer att leda till ökade kostnader för det allmänna, vilket kan inge betänkligheter vad gäller exempelvis möjligheterna att skydda orörd natur. Den föreslagna förändringen kommer att försvåra arbetet med att få till stånd rimliga s.k. frivilliga överlåtelser utanför domstolarna. Vi kan visserligen se behovet av en modern lagstiftning men efterlyser en klarare redogörelse av förslaget och dess konsekvenser, innan riksdagen tar ställning i denna fråga. Det vi anfört med anledning av motion C12 (s, v, mp) bör ges regeringen till känna.