Nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m.

Innehåll

Förkortningar.....................................................................		13
Sammanfattning ................................................................		15
Summary ..........................................................................		21
Författningsförslag .............................................................		29
1	Förslag till lag om ändring i expropriationslagen
	(1972:719) ...............................................................................	29
2	Förslag till lag om ändring i miljöbalken...............................	35
3	Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen
	(1970:988) ...............................................................................	37
4	Förslag till lag om ändring i ledningsrättslagen
	(1973:1144) .............................................................................	41
5	Förslag till lag om ändring i anläggningslagen
	(1973:1149) .............................................................................	46
6	Förslag till lag om ändring i lagen (1987:11)
	om exploateringssamverkan ...................................................	48
7	Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen
	(1987:10) .................................................................................	51
8	Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) .................	52
9	Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649)
	om byggande av järnväg..........................................................	54
10	Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ............	55
		5

Innehåll SOU 2008:99

11	Förslag till lag om ändring i lagen (1985:620)
	om vissa torvfyndigheter ........................................................		56
12	Förslag till lag om ändring i bostadsförvaltningslagen
	(1977:792)................................................................................		58
13	Förslag till lag om ändring i lagen (2004:875) om
	särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar .............		59
14	Förslag till lag om ändring i bostadsrättslagen
	(1991:614)................................................................................		61
15	Förslag till lag om ändring i lagen (2006:449) om skydd
	för störningskänslig forskning ...............................................		62
16	Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429).....		64
1	Utredningens uppdrag och arbete.................................		65
1.1	Uppdraget................................................................................		65
1.2	Utredningens delbetänkande..................................................		67
1.3	Uppdragets genomförande .....................................................		67
1.4	Slutbetänkandets disposition..................................................		68
2	Inledning ..................................................................		69
3	Egendomsskyddet.......................................................		73
3.1	Inledning..................................................................................		73
3.2	Grundlagsbestämmelsen .........................................................		74
	3.2.1	Regeringsformen........................................................	74
	3.2.2	1974 års regeringsform ..............................................	75
	3.2.3	1994 års revision.........................................................	78
	3.2.4	1999 års författningsutredning..................................	82
	3.2.5	Grundlagsutredningen...............................................	83
3.3	Europakonventionen...............................................................		84
	3.3.1 Allmänt om konventionens skydd för egendom .....		84
	3.3.2	Inkorporeringen av Europakonventionen
		i svensk rätt ................................................................	88

SOU 2008:99 Innehåll

3.4	Avslutande kommentar ..........................................................		90
4	Skada och ersättning .................................................		93
4.1	Markåtkomst och ersättning ..................................................		93
4.2	Skadeståndslagstiftningen ......................................................		95
4.3	Delvis avvikande regleringar...................................................		96
	4.3.1	Äldre bestämmelser...................................................	96
	4.3.2	Gällande bestämmelser............................................	100

4.4Vissa rättsekonomiska aspekter på ersättning vid

	expropriation.........................................................................		102
5	Expropriationsersättning i några andra länder .............		109
5.1	Inledning ...............................................................................		109
5.2	Danmark................................................................................		110
5.3	Finland	...................................................................................	113
5.4	Norge.....................................................................................		114
5.5	Tyskland ................................................................................		118
5.6	Storbritannien .......................................................................		120
6	Marknadsvärdeprincipen ...................................m.m		125
6.1	Inledning ...............................................................................		125
6.2	Grundprinciper ................för ersättning vid expropriation		125
6.3	Definitionen ...........................................av marknadsvärde		127
6.4	Metoder ..............................för att bestämma ersättningen		129
6.5	Överväganden .......................................................................		132
	6.5.1 ....Uppgår ersättningen i dag till marknadsvärdet?		132
	6.5.2 .....................................	Kritik mot marknadsvärdet	138
	6.5.3 ......................	Ett fastighetsekonomiskt perspektiv	141
	6.5.4 ..................................................................	Slutsatser	143

Innehåll	SOU 2008:99
7	Individuellt värde m.m. ............................................	147
7.1	Inledning................................................................................	147
7.2	Individuellt värde och reservationspris ................................	147
7.3	Överväganden........................................................................	152
	7.3.1 Grundläggande skäl för att individuella
	värden bör beaktas vid bestämmande av
	expropriationsersättning..........................................	152
	7.3.2 Osäkerheten vid en marknadsvärdebestämning.....	158
	7.3.3 Kostnadseffekter av en högre ersättningsnivå .......	159
	7.3.4 Effekter med hänsyn till marknadens villkor
	och förvärvarens individuella värde.........................	160
	7.3.5 Effekter med hänsyn till ersättnings-
	bestämmelserna i fastighetsbildningslagen.............	166
	7.3.6 Bör ersättning betalas utöver marknadsvärdet? .....	168
	7.3.7 Hur bör en ersättningsregel utformas? ..................	170
	7.3.8 Annan ersättning......................................................	176
8	Vinstfördelning ........................................................	177
8.1	Inledning................................................................................	177
8.2	Vinstfördelning enligt fastighetsbildningslagen..................	178
8.3	Vad menas med vinst vid expropriation?.............................	181
8.4	Överväganden........................................................................	194
	8.4.1 Bör en vinstfördelningsprincip införas i
	expropriationslagen?................................................	194
	8.4.2 I vilka fall bör vinstfördelning ske? ........................	202
	8.4.3 Vilken vinst bör avses? ............................................	206
	8.4.4 Hur bör en vinstfördelningsregel utformas?..........	209
9	Presumtionsregeln ...................................................	211
9.1	Inledning................................................................................	211
9.2	Presumtionsregelns innebörd...............................................	212
9.3	Bakgrunden till presumtionsregeln ......................................	215
9.4	Markersättningsutredningen ................................................	219

SOU 2008:99 Innehåll

9.5	Tillämpningen av presumtionsregeln...................................		220
9.6	Överväganden .......................................................................		223
	9.6.1	De grundläggande skälen bakom
		presumtionsregeln ...................................................	223
	9.6.2	Ersättning för ändamål som utsläcker
		förväntningsvärdet...................................................	234
	9.6.3	Presumtionsregelns betydelse från
		likabehandlingssynpunkt ........................................	244
	9.6.4	Sammanfattande slutsatser......................................	248
10	Influensregeln.........................................................		251
10.1	Inledning ...............................................................................		251
10.2	Gällande ordning...................................................................		252
	10.2.1	Influensregeln ..........................................................	252
	10.2.2	Ersättning för miljöskada........................................	255
10.3	Bakgrunden till influensregeln .............................................		257
10.4	Tillämpningen av influensregeln ..........................................		258
	10.4.1	Företagsskada ..........................................................	258
	10.4.2	Företagsnytta ..........................................................	275
10.5	Överväganden .......................................................................		278
	10.5.1	Inledning ..................................................................	278
	10.5.2	Företagsskada ..........................................................	279
	10.5.3	Företagsnytta ...........................................................	290
11	Bevisbördan i expropriationsmål................................		309
11.1	Inledning ...............................................................................		309
11.2	Bevisbördan i mål om ersättning vid expropriation............		310
11.3	Allmänt om bevisning...........................................................		313
	11.3.1	Inledning ..................................................................	313
	11.3.2	Bevisbördans placering............................................	314
	11.3.3	Bevisningens styrka .................................................	317
	11.3.4	Bevislättnadsregler...................................................	319
11.4	Praxis	.....................................................................................	321

Innehåll SOU 2008:99

11.5	Överväganden........................................................................		326
	11.5.1	Bevisbördan och beviskraven ..................................	326
	11.5.2 Bör en särskild bevisregel införas i
		expropriationslagen?................................................	327
12	Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. ......		335
12.1	Inledning................................................................................		335
12.2	Tidigare lämnade förslag och ställningstaganden................		337
	12.2.1 Lantmäteriverkets förslag år 1988...........................		337
	12.2.2 Beslut av riksdagen år 1992 .....................................		338
	12.2.3 Förslag om naturskyddsförrättning år 2000...........		340
	12.2.4	2002 års ledningsrättsutredning ..............................	341
12.3	Överväganden........................................................................		342
	12.3.1 En rätt till kostnadsersättning bör införas .............		343
	12.3.2 Vid vilka förrättningar bör
		kostnadsersättning betalas?.....................................	349
	12.3.3 Vilka slag av kostnader bör ersättas? ......................		352
	12.3.4	Närmare om förfarandet..........................................	356
	12.3.5	Rättegångskostnader................................................	358
13	Följdändringar i andra lagar ......................................		363
13.1	Inledning................................................................................		363
13.2	Fastighetsbildningslagstiftningen ........................................		364
13.3	Miljö- och planlagstiftningen ...............................................		368
13.4	Övriga lagar ...........................................................................		375
13.5	Förordningar .........................................................................		381
14	Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m..............		383
14.1	Inledning................................................................................		383
14.2	Generella ekonomiska konsekvenser av en förhöjd
	expropriationsersättning.......................................................		384
	14.2.1	Inledning...................................................................	384
	14.2.2 Grundläggande fakta för olika verksamheter.........		384

SOU 2008:99 Innehåll

	14.2.3 Utgifts- och inkomsteffekter av en förhöjd
	ersättningsnivå .........................................................	389
	14.2.4 Kostnadseffekter av en förhöjd ersättningsnivå ....	391
	14.2.5 Sammantagna effekter av en förhöjd
	ersättningsnivå .........................................................	393
14.3	Direkta konsekvenser av våra förslag ..................................	399
14.4	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................	404
15	Författningskommentar ............................................	405
15.1	Förslaget till lag om ändring i expropriationslagen
	(1972:719) .............................................................................	405
15.2	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken..........................	412
15.3	Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildningslagen
	(1970:988) .............................................................................	413
15.4	Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen
	(1973:1144) ...........................................................................	417
15.5	Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen
	(1973:1149) ...........................................................................	419
15.6	Förslaget till lag om ändring i lagen (1987:11) om
	exploateringssamverkan........................................................	421
15.7	Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen
	(1987:10) ...............................................................................	422
15.8	Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948)............	423
15.9	Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1649) om
	byggande av järnväg ..............................................................	424
15.10	Förslaget till lag om ändring i minerallagen (1991:45).......	424
15.11	Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:620) om
	vissa torvfyndigheter ............................................................	424
15.12	Förslaget till lag om ändring i bostadsförvaltningslagen
	(1977:792) .............................................................................	425

Innehåll SOU 2008:99

15.13	Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:875) om
	särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar ...........	425
15.14	Förslaget till lag om ändring i bostadsrättslagen
	(1991:614)..............................................................................	426
15.15	Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:449) om
	skydd för störningskänslig forskning ..................................	426
15.16	Förslaget till lag om ändring i skogsvårdslagen
	(1979:429)..............................................................................	427
Särskilda yttranden ..........................................................		429
Bilagor
1	Kommittédirektiv 2005:147..................................................	475
2	Kommittédirektiv 2007:16....................................................	481
3	Kommittédirektiv 2007:89....................................................	483
4	Kommittédirektiv 2008:8......................................................	497
5	Ekonomiska effekter av höjd ersättning till fastighets-
	ägare vid expropriation av Tom Nilstierna ..........................	499
6	Förteckning över deltagare i referensgruppen.....................	519
7	Sammanställning över enkätfrågor.......................................	521
8	Förteckning över intressenter som har tillställts
	enkäten...................................................................................	523
9	Expropriationslagens ersättningsregler – effekter på
	bostadsmarknaden? av Thomas Kalbro ...............................	525

10Promemoria från Naturvårdsverket med en bedömning av hur relationen mellan köp och intrångsersättning vid naturreservatsbildning ändras vid höjd ersättning samt

påverkan på genomförandet av miljökvalitetsmålet
Levande skogar ......................................................................	535

Förkortningar

bet.	betänkande
dir.	direktiv
i.e.	id est (latin) det vill säga
IT	informationsteknik
Ju	Justitiedepartementet
kap.	kapitel
KTH	Kungliga tekniska högskolan,
	dvs. Tekniska högskolan i Stockholm
KU	Konstitutionsutskottet
MÖD	Miljööverdomstolen
NJA	Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I
NJA II	Nytt Juridiskt Arkiv, avd. II
prop.	proposition
RB	rättegångsbalken
RF	regeringsformen
RH	Rättsfall från hovrätterna
rskr.	riksdagsskrivelse
SFS	Svensk författningssamling
SOU	Statens offentliga utredningar
SvJT	Svensk Juristtidning

Sammanfattning

SOU 2008:99

tillämpas förekommer i en mycket stor omfattning och att ersätt- ningarna är generellt högre vid dessa.

En av utgångspunkterna för vårt uppdrag är att skyddet för en- skild äganderätt ska vara starkt. Enligt våra direktiv ska vi beakta reglerna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakon- ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) vid vår bedöm- ning av frågan om tillämpningen av ersättningsreglerna i 4 kap. expropriationslagen leder till rimliga resultat. Äganderätten är en av grundpelarna i rättsordningen och skyddas i både grundlag och internationella konventioner.

Regeringsformen tillsammans med Europakonventionens be- stämmelser innehåller de grundläggande förutsättningarna för när mark och rättigheter till mark ska kunna förvärvas med tvång eller när restriktioner tvångsvis kan läggas på användningen av enskilda fastigheter. Bestämmelserna anger också de förutsättningar som gäller beträffande den ersättning som minst ska lämnas när någon tvingas avstå sin egendom. Europakonventionen innehåller, till skillnad från den svenska grundlagsbestämmelsen, inte någon ut- trycklig regel om att ersättning ska betalas vid ingrepp i annans egendom. Detta innebär att den svenska grundlagen är tydligare i det avseendet. Nationell lag kan emellertid precisera det skydd som ges genom konventionen.

Vi anser att det bör framhållas att egendomsskyddet i regerings- formen är ett minimiskydd. Det finns således inget hinder mot att genom lag ge ett starkare skydd för ersättning än vad regerings- formen föreskriver. I grunden finns det emellertid ingen konflikt mellan expropriationslagens ersättningsbestämmelser och regerings- formen eller Europakonventionen. Detta hindrar givetvis inte att det ändå kan bedömas vara rimligt att i vissa delar ändra de nuvarande ersättningsbestämmelserna.

Vid den översyn som vi nu har genomfört har alla de grund- läggande ersättningsbestämmelserna prövats mot bakgrund av den utgångspunkt som anges i direktiven, nämligen att skyddet för en- skild äganderätt ska vara starkt. I enlighet med vad som också anges i direktiven har vi därvid strävat efter

•att ersättningen vid tvångsförfoganden fastställs på ett sätt som både är och uppfattas som rättssäkert,

•att de nya ersättningsbestämmelserna ska vara enkla att förstå och att tillämpa samt

SOU 2008:99

Sammanfattning

•ägnade att leda till förutsägbara resultat och därmed, liksom de äldre reglerna, underlätta samförståndslösningar.

Marknadsvärdet

Våra direktiv anger som utgångspunkt för uppdraget att den ersätt- ning som fastställs genom beslut av myndighet eller domstol i princip ska motsvara minst marknadsvärdet på den egendom som tas i anspråk eller minskningen av egendomens marknadsvärde, om en del av den tas i anspråk.

Enligt gällande bestämmelser i expropriationslagen ska ersätt- ning för en fastighet som tas i anspråk betalas med ett belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde. Om expropriationen avser en del av en fastighet, ska ersättning betalas med ett belopp som motsvarar den minskning av marknadsvärdet, som uppkommer genom expropriationen. Om det i övrigt uppstår skada för ägaren, ska även sådan skada ersättas.

Vår bedömning är att marknadsvärdet även fortsättningsvis ska vara den grundläggande utgångspunkten för hur skadan vid en expropriation – eller någon annan form av tvångsförvärv av fast egendom – ska bestämmas. Därutöver ska, precis som i dag, ersätt- ning betalas för övriga ekonomiska skador som uppkommer genom tvångsförvärvet.

Individuellt värde och vinstdelning

Syftet med expropriationslagstiftningen är att en fastighetsägare inte ska kunna utnyttja sin monopolställning och begära ett orim- ligt högt pris när för samhället angelägna markförvärv ska genom- föras. Ersättningsbestämmelserna bör därför så långt möjligt efter- likna en fri marknad, utan sådan monopolställning och utan hot om expropriation. En enskild fastighetsägare skulle inte sälja sin fastig- het frivilligt, om inte priset minst uppgår till hans eller hennes eget individuella värde av fastigheten. Detta värde är i många fall högre än marknadsvärdet. Utöver den ersättning som ska betalas för marknadsvärdet (eller marknadsvärdeminskningen) och för eventu- ella övriga ekonomiska skador, föreslår vi därför att ersättningen även ska innefatta kompensation för fastighetsägarens individuella värde. Eftersom detta värde inte objektivt kan bestämmas, är vårt

Sammanfattning

SOU 2008:99

förslag att ersättningen bestäms som ett schablontillägg som upp- går till 25 procent av marknadsvärdet (eller marknadsvärdeminsk- ningen). Vid markåtkomst för sådana ändamål som bedrivs på i huvudsak marknadsmässiga villkor ska ersättningen dessutom inne- fatta en särskild ändamålsrelaterad ersättningspost – s.k. vinstför- delning. Den sålunda tillkommande ersättningen ska bestämmas efter vad som är skäligt i det enskilda fallet med hänsyn till egen- domens särskilda värde för förvärvaren.

Presumtionsregeln och influensregeln

Enligt gällande rätt görs i två fall undantag från principen om att ersättning ska betalas för marknadsvärdet.

Enligt den s.k. presumtionsregeln ska förväntningsvärden inte ersättas om de inte förelåg redan tio år före ansökan om expropria- tion. De förändringar som har skett när det gäller bostadsmark- naden m.m. sedan bestämmelsen infördes innebär att flera av de ursprungliga skälen för presumtionsregeln inte längre är gällande. I de fall där situationen i och för sig inte har förändrats, dvs. i första hand vid förvärv som betalas med skattemedel, är det vår bedöm- ning att de fördelar som kan vinnas för det allmänna av en lägre ersättning i vissa fall inte uppvägs av fastighetsägarens krav på att få en ersättning som minst uppgår till marknadsvärdet. Vi föreslår därför att presumtionsregeln upphävs.

Enligt den s.k. influensregeln ska den positiva eller negativa in- verkan som själva expropriationsföretaget har haft på marknads- värdet ersättas endast när detta bedöms som skäligt med hänsyn till influensens vanlighet i orten eller i allmänhet. Negativ influens kallas företagsskada och i den delen överensstämmer bestämmel- serna i expropriationslagen i princip med bestämmelserna om miljöskada i miljöbalken. Vår bedömning är att dessa bestämmelser inte bör ändras, förutom att något s.k. toleransavdrag, som ofta uppgår till 5 procent av fastighetens värde, inte längre ska göras vid bestämmande av ersättningen. Positiv influens kallas företagsnytta. Vårt förslag är att det inte ska göras något undantag från marknads- värdeprincipen i fråga om nytta. Marknadsvärdet ska alltså ersättas även om detta värde till större eller mindre del beror på influenser av det aktuella expropriationsföretaget.

SOU 2008:99

Sammanfattning

Bevisbördan i expropriationsmål

Expropriationslagen innehåller ingen särskild bevisbörderegel (med undantag för presumtionsregeln) när det gäller frågor om ersätt- ning. Vid prövning av ersättningsfrågor i domstol tillämpas de ordinära bevisbördereglerna som gäller i skadeståndsrättsliga mål. Detta innebär att i mål som rör frågan om att bestämma ersättning enligt expropriationslagen måste rätten sätta ett värde på fastig- heten inom de gränser som parterna ställer upp, även om bevis- ningen egentligen inte ger domstolen ett tillräckligt tydligt besked om detta värde. En förutsättning är dock att den ersättnings- berättigade sidan inte utan skäl har undandragit sig att ta fram möj- lig bevisning. Om fastighetsägaren trots allt har svårigheter att föra bevisning om skadan finns möjlighet att domstolen enligt 35 kap. 5 § rättegångsbalken uppskattar skadan till skäligt belopp.

Vi anser att det inte finns skäl att föreslå en specialregel om bevisningen för prövningen av ersättningsfrågorna i expropriations- sammanhang som skulle innebära att man på detta område lämnar de allmänna principerna för bevisprövning.

Förslaget till ersättning för kostnader vid lantmäteriförrättning

Vid förrättningar hos en lantmäterimyndighet, dvs. i första hand förrättningar enligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen, har sakägarna i dag inte rätt till ersättning för egna kostnader. Vårt förslag är att lantmäterimyndigheten i vissa fall ska kunna besluta att ålägga förvärvaren att i viss utsträckning betala ersättning till berörda sakägare för deras kostnader för ombud och biträde, för egna utredningar och för egen inställelse vid förrättningssammanträde. Kostnadsersättning ska kunna be- slutas endast i sådana fall där expropriationslagens ersättningsregler ska tillämpas fullt ut. Ersättningen ska omfatta endast kostnader som har varit nödvändiga för att ta tillvara sakägarens rätt vid för- rättningen. Med detta avses i huvudsak nödvändiga ombuds- och biträdeskostnader samt kostnader för egen inställelse utom i vissa fall där sakägaren representeras av ombud eller biträde. Ersättning ska endast undantagsvis kunna avse utredningskostnader. Om en förrättning, vid vilken kostnadsersättning kan beslutas, överklagas,

Summary

SOU 2008:99

compulsory acquisition being directly applied are a widespread occurrence and that compensation is generally higher in these cases.

One of the points of departure of our remit is that the protec- tion of private property rights must be strong. Under our terms of reference, we are to take into account the rules on the protection of property in the Instrument of Government and the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms when considering the question of whether application of the rules on compensation in Chapter 4 of the Expropriation Act leads to reasonable results. The right to property is one of the cornerstones of the legal order and is protected both in the Swedish constitution and in international conventions.

Together with the provisions of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, the Instrument of Government contains the fundamental criteria for when it is possible to compulsorily acquire land and rights to land or when restrictions can be forcibly imposed on the use of private land or buildings. These provisions also state the conditions applying with regard to the minimum amount of compensation to be paid when someone is compelled to relinquish his or her property. Unlike the Swedish constitutional provision, the Convention for the Protec- tion of Human Rights and Fundamental Freedoms contains no explicit rule to the effect that compensation is to be paid in the case of interference in other people’s property. This means that the Swedish constitution is clearer in this respect. National legislation can, however, make the protection given by the Convention more explicit.

We consider that it should be clearly stated that the protection of property in the Instrument of Government is a minimum pro- tection. There is thus nothing to prevent legislation that provides stronger protection for compensation than that prescribed by the Instrument of Government. Basically, however, there is no conflict between the provisions on compensation in the Expropriation Act and the Instrument of Government or the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. This naturally does not preclude it from being considered, nevertheless, reasonable to amend the current provisions on compensation in certain parts.

When undertaking this survey, all the basic provisions on compensation have been examined in the light of the fundamental principle referred to in our terms of reference, namely that the

SOU 2008:99

Summary

protection of private property rights must be strong. In accordance with what is also stated in the terms of reference, we have thus endeavoured to ensure

•that compensation for compulsory acquisition is established in a manner that is, and is seen to be, legally certain,

•that the new provisions on compensation are simple to under- stand and apply, and

•that they are designed to lead to predictable results, and thus, like the older rules, to facilitate amicable solutions.

Market value

Our terms of reference state, as a point of departure for our remit, that the compensation determined through a decision by a govern- ment agency or court shall in principle correspond to at least the market value of the property acquired or the reduction in the market value of the property, if part of it is acquired.

According to the current provisions of the Expropriation Act, compensation for a property acquired is to be paid to an amount equivalent to the market value of the property. If the expropriation concerns part of a property, compensation is to be paid to an amount equivalent to the reduction in the market value caused by the expropriation. If damage is otherwise caused to the owner, compensation shall also be paid for such damage.

We consider that the market value should continue to be the basic point of departure for how damage is determined in the event of an expropriation or some other form of compulsory acquisition of real property. In addition, just as is the case today, compen- sation is to be paid for other financial damage caused by the com- pulsory acquisition.

Individual value and profit sharing

The purpose of expropriation legislation is to prevent a property owner from being able to use his or her monopoly position so as to demand an unreasonably high price when acquisition of land that is desirable from a community viewpoint is undertaken. Provisions on compensation should therefore, as far as possible, emulate a free

Summary

SOU 2008:99

market, without allowing any such monopoly position and without threats of expropriation. A private property owner would not voluntarily sell his or her property, if the price did not amount to at least the personal value he or she places on his or her property. This value is often higher than the market value. Apart from the compensation to be paid for the market value (or for the reduction in market value) and for possible other financial damage, we there- fore propose that compensation should also include compensation for the personal value to the property owner. Since this value cannot be determined objectively, our proposal is for this compen- sation to be set as a standard supplement amounting to 25 per cent of the market value (or the reduction in market value). When acquiring land for purposes that are primarily operated on market terms, compensation is also to include special compensation related to the purpose, or what is termed ‘profit-sharing’. The additional compensation in such cases is to be determined according to what is reasonable in the individual case, bearing in mind the special value of the property to the party acquiring it.

The presumption rule and the influence rule

Under current law, two exceptions are made from the principle that compensation is to be paid for the market value.

Under what is known as the presumption rule, expectation values shall only be compensated for if they already existed ten years before the expropriation. The changes that have occurred with regard to the housing market, etc, since the introduction of the provision means that several of the original reasons for the presumption rule no longer apply. In cases where the situation has not changed in itself, i.e., primarily in acquisitions paid for out of tax revenues, we consider that the advantages that may be gained by the community in the form of a lower level of compensation are, in some cases, not outweighed by the property owner’s demand for compensation that amounts to at least the market value. We there- fore propose that the presumption rule be annulled.

Under what is known as the influence rule, the positive or negative effect that the expropriating company itself has had on the market value is only compensated for when this is considered reasonable, taking into account how common this influence is in the locality or in general. Negative influence is termed ‘company

Författningsförslag SOU 2008:99

skall även sådan skada ersättas.
Expropriationsersättning skall dock
inte betalas för mark eller annat
utrymme som ingår i allmän väg
och som enligt en detaljplan skall
användas för en sådan allmän
plats för vilken kommunen är
huvudman.
Har den exproprierande åtagit				För en fastighet som expropri-
sig att vidta åtgärd för att minska				eras i sin helhet, ska löseskillingU					U
skada, skall hänsyn tas till det när				betalas med ett belopp som mot-
expropriationsersättningen bestäms,				svarar	fastighetens		marknads-
om åtagandet är sådant att det				värde. Om en del av en fastighet
skäligen bör godtas av den ersätt-				exproprieras, ska intrångsersättningU U
ningsberättigade.				betalas med ett belopp som mot-
				svarar den minskning av fastig-
				hetens marknadsvärde, som upp-
				kommer genom expropriationen.
Exproprieras		fastighet	till	Vid bestämmande av löse-
vilken den	exproprierande		har	skilling och intrångsersättning ska
nyttjanderätt	eller	servitutsrätt,		hänsyn tas även till fastighets-
skall vid bestämmande av fastig-				ägarens	eget individuella			värde
hetens värde hänsyn icke tagas till				av egendomen, genom att det på
förbättring,	vilken fastigheten			den ersättning som bestäms enligt
vunnit genom arbete eller kost-				andra stycket ska göras ett tillägg
nad, som den exproprierande eller				med tjugofem procent.
föregående innehavare, vars			rätt
övergått till denne, nedlagt på
fastigheten utöver vad som ålegat
honom.
				Om det i övrigt uppkommer
				skada för fastighetsägaren eller för
				någon	annan	sakägare		genom
				expropriationen,		ska	även	sådan
				skada ersättas –U annan ersättning.U

SOU 2008:99 Författningsförslag

			Företagsskada
			2
			2 §TPF FPT
Har det företag för vars			Om det företag, för vars
genomförande fastighet expropri-			genomförande en fastighet ex-
eras medfört inverkan av någon			proprieras, har medfört en minsk-
betydelse på fastighetens mark-			ning av någon betydelse av
nadsvärde, skall löseskilling be-			fastighetens marknadsvärde, ska
stämmas på grundval av det			löseskillingen	bestämmas			på
marknadsvärde fastigheten skulle			grundval av det marknadsvärde
ha haft om sådan inverkan icke			fastigheten skulle ha haft om
förekommit, dock endast i den			sådan inverkan inte hade före-
mån det finnes skäligt med hän-			kommit, dock endast om det
syn till förhållandena i orten			bedöms som skäligt med hänsyn
eller till den allmänna före-			till förhållandena i orten eller till
komsten av	likartad inverkan		den allmänna	förekomsten			av
under jämförliga förhållanden.			likartad inverkan under jämför-
			liga förhållanden.
Avser expropriationen del av			Om expropriationen avser en
fastighet, skall vad som sagts nu			del av en fastighet, ska första
om beräkning av marknadsvärde			stycket tillämpas i fråga om
tillämpas i fråga om värdet före			värdet före expropriationen.
expropriationen.
Exproprieras fastighet		enligt
2 kap. 11 §,	skall första	stycket
tillämpas på	värdestegring som
beror på den åtgärd som utgör
grund för expropriationen.
			Särskild ersättning i vissa fall
			3 §
			Vid expropriation för			sådan
			förvärvsverksamhet		som	bedrivs
			på i huvudsak marknadsmässiga
			villkor ska, utöver den ersättning
			som bestäms enligt 1 §, särskild
			ersättning betalas.		Ersättningen
			ska bestämmas så att skälig hän-

2TP PT Nuvarande lydelse = 2 §.

Författningsförslag

SOU 2008:99

syn tas till den nytta som den exproprierade egendomen har för den exproprierande.

Ersättning för allmän plats

Expropriationsersättning för mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan skall använ- das för allmän plats skall be- stämmas med hänsyn till de plan- förhållanden som rådde närmast innan marken eller utrymmet angavs som allmän plats.

4 §TPF3FPT

Expropriationsersättning för mark eller annat utrymme, som enligt en detaljplan ska användas för allmän plats, ska bestämmas med hänsyn till de planförhåll- anden som rådde närmast innan marken eller utrymmet angavs som allmän plats.

Ersättning för mark i allmän väg

5 §TPF4FPT

Expropriationsersättning skall dock inte betalas för mark eller annat utrymme som ingår i all- män väg och som enligt en detaljplan skall användas för en sådan allmän plats för vilken kommunen är huvudman.

Expropriationsersättning ska inte betalas för mark eller annat utrymme som ingår i allmän väg och som enligt en detaljplan ska användas för sådan allmän plats för vilken kommunen är huvud- man.

Skadeförebyggande åtgärd

6 §TPF5FPT

Har den exproprierande åtagit sig att vidta åtgärd för att minska skada, skall hänsyn tas till det när expropriationsersätt- ningen bestäms, om åtagandet är sådant att det skäligen bör god- tas av den ersättningsberättigade.

Om den exproprierande har åtagit sig att utföra en åtgärd för att minska skada, ska hänsyn tas till det när expropriationsersätt- ningen bestäms, om åtagandet är sådant att det skäligen bör god- tas av den ersättningsberättigade.

3TP PT Nuvarande lydelse = 3 a §.

4TP PT Nuvarande lydelse = 1 § första stycket fjärde meningen. 5TP PT Nuvarande lydelse = 1 § andra stycket.

SOU 2008:99

Författningsförslag

Rättighetshavares förbättrings- åtgärder

Exproprieras fastighet till vilken den exproprierande har nyttjanderätt eller servitutsrätt, skall vid bestämmande av fastig- hetens värde hänsyn icke tagas till förbättring, vilken fastig- heten vunnit genom arbete eller kostnad, som den exproprier- ande eller föregående innehav- are, vars rätt övergått till denne, nedlagt på fastigheten utöver vad som ålegat honom.

7 §TPF6FPT

Om en fastighet exproprieras, till vilken den exproprierande har nyttjanderätt eller servituts- rätt, ska vid bestämmande av fastighetens värde hänsyn inte tas till sådan förbättring, som fastigheten har vunnit genom arbete eller kostnad, som den exproprierande eller föregående innehavare, vars rätt har över- gått till denne, har lagt ner på fastigheten utöver vad som har ålegat henne eller honom.

Åtgärd i uppenbar avsikt att höja ersättningen

Har åtgärd vidtagits i uppen- bar avsikt att höja den ersättning, som den exproprierande har att erlägga, skall, om skäl föreligger till det, ersättningen bestämmas så som om åtgärden icke vidtagits.

Exproprieras särskild rätt till fastighet, skall första stycket, i fall då åtgärd vidtagits av fastig- hetens ägare i avsikt som anges där, tillämpas så att den expropri- erande erhåller gottgörelse genom minskning av den ersättning som tillkommer ägaren.

8 §TPF7FPT

Om en åtgärd har utförts i uppenbar avsikt att höja ersätt- ningen, ska ersättningen bestäm- mas så som om åtgärden inte hade utförts, om det inte finns särskilda skäl för att åtgärden ändå ska be- aktas.

Om särskild rätt till fastighet exproprieras, ska första stycket, i fall då åtgärd har utförts av fastighetens ägare i sådan avsikt som anges där, tillämpas så att den exproprierande får gottgör- else genom minskning av den er- sättning som tillkommer ägaren.

6TP PT Nuvarande lydelse = 1 § tredje stycket. 7TP PT Nuvarande lydelse = 5 §.

SOU 2008:99

Författningsförslag

2Förslag till

lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken dels att 31 kap. 6 och 32 §§ ska upphävas,

dels att 32 kap. 1 och 11 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
32 kap.
	1 §
Skadestånd enligt detta kapi-	Skadestånd enligt detta kapi-
tel skall betalas för personskada	tel ska betalas för personskada
och sakskada samt ren för-	och sakskada samt ren för-
mögenhetsskada som verksam-	mögenhetsskada som verksam-
het på en fastighet har orsakat i	het på en fastighet har orsakat i
sin omgivning.	sin omgivning.

En ren förmögenhetsskada som inte har orsakats genom brott

ersätts dock endast om skadan är av någon betydelse.
Skada som inte har orsakats	Skada som inte har orsakats
med uppsåt eller genom vårds-	med uppsåt eller genom vårds-
löshet ersätts bara i den utsträck-	löshet ersätts bara om den stör-
ning den störning som har	ning som har orsakat skadan
orsakat skadan inte skäligen bör	inte skäligen bör tålas med hän-
tålas med hänsyn till förhållan-	syn till förhållandena på orten
dena på orten eller till dess all-	eller till dess allmänna före-
männa förekomst under jämför-	komst under jämförliga förhåll-
liga förhållanden.	anden.
	11 §
Medför en verksamhet som	Om	en verksamhet		som
avses i detta kapitel att en fastig-	avses i detta kapitel medför att
het helt eller delvis blir onyttig	en fastighet helt eller delvis blir
för ägaren eller att det uppstår	onyttig för ägaren eller att det
synnerligt men vid användningen,	uppstår	synnerligt	men	vid
skall fastigheten eller fastighets-	användningen, ska		fastigheten
delen på ägarens begäran lösas	eller fastighetsdelen		på ägarens
in av den som bedriver verk-	begäran lösas in av den som
samheten.	bedriver verksamheten.

SOU 2008:99

Författningsförslag

3Förslag till

lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)

Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetsbildningslagen (1970:988)

dels att 5 kap. 10 a § och 16 kap. 14 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 5 kap. 14 a–

14 c §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
					5 kap.
					10 a §
Vid	värdering		av	egendom		Vid värdering av egendom
enligt 10 § tillämpas bestämmel-						enligt 10 § tillämpas bestämmel-
serna i 4 kap. expropriations-						serna i 4 kap. expropriations-
lagen (1972:719) med de undan-						lagen (1972:719) med de undan-
tag som framgår av tredje stycket.						tag som framgår av andra stycket.
Vid	värdering		av	egendom		Vid värdering av egendom
som kan tas i anspråk enligt						som inte kan tas i anspråk enligt
14 kap. 1 eller 2 § plan- och bygg-						14 kap. 1 eller 2 § plan- och bygg-
lagen (1987:10) och vid värdering						lagen (1987:10) och inte heller
i andra fall där det är uppenbart						uppenbart i stället skulle ha
att egendomen i stället skulle ha						kunnat tas i anspråk genom ex-
kunnat tas i anspråk genom ex-						propriation eller något annat lik-
propriation eller något annat lik-						nande tvångsförvärv, ska det även
nande	tvångsförvärv,			skall	vid	tas skälig hänsyn till det särskilda
tillämpning av 4 kap. 3 § första						värde som egendomen har för den
stycket expropriationslagen tiden						tillträdande fastigheten. I sådana
för värdestegringen räknas från						fall tillämpas inte bestämmelserna
dagen tio år före det att fastig-						i 4 kap. 1 § tredje stycket och 3 §
hetsregleringen begärdes.						expropriationslagen.
Vid	värdering		av	egendom
som inte kunnat tas i anspråk på
sätt som sägs i andra stycket skall
det även tas skälig hänsyn till det
särskilda värde		som egendomen
har för den tillträdande fastigheten.
I sådana fall		tillämpas			inte
						37

Författningsförslag SOU 2008:99

5 kap. 10 a § andra stycket.	förvärv, ska sakägare som avstår
	mark eller särskild rättighet få
	gottgörelse för sin kostnad
	oberoende av utgången i målet.

Första och andra styckena gäller inte, om annat följer av 18 kap. 6 eller 8 § rättegångsbalken. Ogillas i mål enligt andra stycket talan som har fullföljts av den som avstår eller upplåter mark eller

rättighet, tillämpas 15 kap. 6 § plan- och bygglagen (1987:10).
Vinner	sakägare		mål		mot	Vinner		sakägare		mål	mot
företrädare för allmänt intresse,						företrädare för allmänt intresse,
kan domstolen tillerkänna honom						kan domstolen tillerkänna henne
ersättning för rättegångskostnad,						eller honom ersättning för rätte-
om synnerliga skäl			föreligger.			gångskostnad,			om	synnerliga
Sådan ersättning skall utges av						skäl föreligger. Sådan ersättning
statsverket	eller,	om		endast		ska betalas av staten eller, om
kommunen företräder det all-						endast	kommunen			företräder
männa intresset, av kommunen.						det allmänna intresset, av kom-
						munen.
Skall i annat fall än som avses						Ska i annat fall än som avses i
i 13 § kostnad för bevisning eller						13 § kostnad för bevisning eller
särskild åtgärd		enligt		rättens		särskild	åtgärd		enligt rättens
beslut utgå av allmänna medel,						beslut betalas av allmänna medel,
kan domstolen när det är skäligt						kan domstolen när det är skäligt
förordna	att kostnaden				skall	förordna		att	kostnaden		ska
stanna på statsverket.						stanna på staten.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.

2.Har ansökan om förrättning gjorts före ikraftträdandet, gäller

5kap. 10 a § och 16 kap. 14 § i sin äldre lydelse.

3.Bestämmelserna i 5 kap. 14 a, 14 b och 14 c §§ ska inte tillämpas vid förrättningar som har sökts före ikraftträdandet.

SOU 2008:99

Författningsförslag

4Förslag till

lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)

Härigenom föreskrivs i fråga om ledningsrättslagen (1973:1144) dels att 12, 13 och 13 d §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 27 a–c §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	12 §

Mark eller annat utrymme för ledning eller sådan anordning som avses i 2 a § får tas i anspråk på fastighet, om det inte orsakar

synnerligt men för fastigheten.
Även om synnerligt men upp-			Även om synnerligt men upp-
kommer, är fastighet skyldig att			kommer, är fastighet skyldig att
avstå utrymme, om ledningen			avstå utrymme, om ledningen
eller den avsedda ledningen är av			eller den avsedda ledningen är av
väsentlig betydelse	från allmän		väsentlig betydelse från allmän
synpunkt eller om den enligt			synpunkt eller om den enligt
beslut av koncessionsmyndighet			beslut av koncessionsmyndighet
skall dras fram över fastigheten.			ska dras fram över fastigheten.
Om ägaren begär det, skall			Om ägaren begär det, ska
fastigheten inlösas. Är olägen-			fastigheten inlösas. Är olägen-
heten begränsad till viss del av			heten begränsad till viss del av
fastigheten, skall	endast	den	fastigheten, ska endast den delen
delen inlösas.			inlösas.
Ledningsrättshavaren är		be-	Ledningsrättshavaren är	be-
rättigad att lösa sådan fastighet			rättigad att lösa sådan fastighet
eller del av fastighet som avses i			eller del av fastighet som avses i
andra stycket, om detta skulle			andra stycket, om detta skulle
medföra endast en ringa höjning			medföra endast en ringa höjning
av den ersättning som tillkommer			av den ersättning som tillkommer
fastighetsägaren och denne icke			fastighetsägaren och denne inte
har ett beaktansvärt intresse av			har ett beaktansvärt intresse av
att behålla fastigheten eller fastig-			att behålla fastigheten eller fastig-
hetsdelen. Vid bedömande		av	hetsdelen. Vid bedömande	av
frågan om rätt till inlösen före-			frågan om rätt till inlösen före-
ligger, skall kostnad för åtgärd			ligger, ska kostnad för åtgärd
som anges i 4 kap. 1 § andra			som anges i 4 kap. 6 § expropria-
				41

Författningsförslag SOU 2008:99

stycket

expropriationslagen

tionslagen (1972:719) räknas in i

(1972:719) räknas in i ersätt-

ersättningen.

ningen.

Bestämmelserna i 1 kap. 3 och

4 §§

expropriationslagen

skall

4 §§

expropriationslagen

ska

tillämpas vid upplåtelse och in-

lösen enligt denna paragraf. Trots

dessa bestämmelser

kan

dock

dessa

bestämmelser

kan

dock

särskild rätt

som

tillkommer

särskild rätt som

tillkommer

staten och inte utgör vägrätt

rubbas. Vidare får förordnas att

rätten till utrymme för led-

ningen eller anordningen

skall

ningen eller anordningen ska ha

ha företräde

framför särskild

företräde

framför särskild

rätt

rätt som har tillskapats genom

som

har

tillskapats genom

expropriation eller annat tvångs-

förvärv eller vid fastighetsbild-

ning eller på liknande sätt, dock

inte om den särskilda rätten ut-

gör vägrätt.

13 §

I fråga om ersättning för

upplåtelse

och

inlösen

enligt

upplåtelse

och inlösen

enligt

12 §

eller

åtgärd enligt 12 a §

12 §

eller

åtgärd enligt

12 a §

tillämpas 4 kap. expropriations-

lagen (1972:719). Vid tillämp-

lagen (1972:719).

ningen av

4 kap.

3 § expropria-

tionslagen skall tiden för värde-

stegringen

räknas

från

dagen

tio år före det att ansökan om

ledningsförrättningen gjordes eller

lantmäterimyndigheten

enligt

7 kap. 11 § fastighetsbildningslagen

(1970:988) förordnade om pröv-

ning enligt ledningsrättslagen.

Är innehavare av en rättighet

Om en innehavare av en

som minskar en fastighets värde

rättighet, som minskar en fastig-

berättigad

till

ersättning,

skall

hets värde, är berättigad till

det

värde

som

tillgodoräknas

ersättning, ska det värde som

fastighetens ägare enligt

första

tillgodoräknas fastighetens ägare

SOU 2008:99 Författningsförslag

stycket minskas med det belopp	enligt	första	stycket	minskas
som motsvarar den värdeminsk-	med det belopp som motsvarar
ning för fastigheten som rättig-	den värdeminskning för fastig-
heten inneburit. Om det värde	heten som rättigheten inneburit.
som skall tillgodoräknas fastig-	Om det värde som ska tillgodo-
hetens ägare inte kan minskas	räknas	fastighetens ägare inte
utan att skada uppkommer för	kan minskas utan att skada upp-
innehavaren av en fordran med	kommer för innehavaren av en
bättre rätt, minskas i stället	fordran med bättre rätt, minskas
ersättningen till rättighetshav-	i stället ersättningen till rättig-
aren med motsvarande belopp.	hetshavaren		med motsvarande
	belopp.
13 d §
I fråga om ersättning för	I fråga om ersättning för
skada och intrång på grund av	skada och intrång på grund av
att ledningen dras fram och be-	att ledningen dras fram och be-
gagnas med stöd av 3 a § skall be-	gagnas med stöd av 3 a § ska be-
stämmelserna i 4 kap. expropria-	stämmelserna i 4 kap. expropria-
tionslagen (1972:719) tillämpas.	tionslagen (1972:719) tillämpas.
Vid tillämpningen av 3 § i samma
kapitel skall den tid om tio år
som där anges räknas från den
dag då fastighetsägaren under-
rättats om när arbetet skulle på-
börjas.
	27 a §
	Ledningsrättshavaren ska er-
	sätta annan		sakägare	kostnader
	av följande slag, som har varit nöd-

vändiga för att ta tillvara dennes rätt vid förrättningen, nämligen

1.kostnader för ombud eller biträde,

2.kostnader för utredning och

3.kostnader för resa, uppe- hälle och tidsspillan i samband med inställelse.

På ersättningsbeloppet ska betalas ränta enligt 6 § räntelagen

Författningsförslag

SOU 2008:99

5Förslag till

lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)

Härigenom föreskrivs i fråga om anläggningslagen (1973:1149) att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 29 a–c §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	29 a §
	Vid	upplåtelse		eller	inlösen
	enligt denna lag, där egendomen
	kan tas i anspråk enligt				14 kap.
	1 eller	2 §	plan- och bygglagen
	(1987:10), och i andra fall där
	det är uppenbart att egendomen i
	stället skulle ha kunnat tas i an-
	språk genom expropriation eller
	något annat liknande tvångsför-
	värv,	ska	tillträdaren		ersätta
	annan sakägare kostnader av följ-
	ande slag som har varit nöd-
	vändiga för att ta tillvara dennes
	rätt vid förrättningen, nämligen
	1. kostnader för			ombud eller
	biträde,
	2. kostnader för utredning och
	3. kostnader för resa, uppehälle

och tidsspillan i samband med in- ställelse.

På ersättningsbeloppet ska be- talas ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) från dagen då för- rättningen avslutas till dess betal- ning sker.

Beslut om ersättning för sak- ägares kostnader meddelas i sam- band med att förrättningen av- slutas.

Författningsförslag

SOU 2008:99

6Förslag till

lag om ändring i lagen (1987:11) om exploateringssamverkan

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1987:11) om exploater- ingssamverkan att 11 och 21 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 §

Vid förrättningen skall be- stämmas grunderna för fördel- ning av kostnaderna för explo- ateringssamverkan och de för- delar som vinnes genom denna. För detta ändamål skall andelstal fastställas för varje fastighet som ingår i exploateringssamfällig- heten.

Andelstalet för en fastighet skall bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till arealen av den för exploatering tillgängliga mark av fastigheten som ingår i samverkansområdet. Motsvarar det bidrag en fastig- het lämnar genom tillskott i mark inte vad fastigheten har att tillskjuta med tillämpning av an- delstalet, skall skillnaden utjäm- nas i pengar. Därvid skall 4 kap. expropriationslagen (1972:719) tillämpas. Om en detaljplan har antagits efter det att exploater- ingsbeslutet enligt 13 § har vunnit laga kraft, skall dock hänsyn inte tas till den inverkan som planen kan ha haft på markens värde.

Vad som sägs i 4 kap. 3 § expropriationslagen skall härvid

Vid förrättningen ska be- stämmas grunderna för fördel- ning av kostnaderna för explo- ateringssamverkan och de för- delar som vinns genom denna. För detta ändamål ska andelstal fastställas för varje fastighet som ingår i exploateringssamfällig- heten.

Andelstalet för en fastighet ska bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till arealen av den för exploatering tillgängliga mark av fastigheten som ingår i samverkansområdet. Om det bidrag en fastighet lämnar genom tillskott i mark inte motsvarar vad fastigheten har att tillskjuta med tillämp- ning av andelstalet, ska skill- naden utjämnas i pengar. Därvid ska 4 kap. expropriationslagen (1972:719) tillämpas, med undan- tag av 4 kap. 1 § tredje stycket och 3 §. Om en detaljplan har an- tagits efter det att exploaterings- beslutet enligt 13 § har vunnit laga kraft, ska hänsyn inte tas till den inverkan som planen kan ha haft på markens värde.

SOU 2008:99

Författningsförslag

tillämpas i fråga om värdeökning som ägt rum under tiden från dagen tio år före den då explo- ateringsbeslutet vann laga kraft.

För en fastighet inom sam- verkansområdet som saknar för exploatering tillgänglig mark, skall andelstal bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta som fastig- heten har av exploateringen. I fall då andelstal såväl för fastig- heter med mark tillgänglig för exploatering som för fastigheter utan sådan mark skall tillämpas samtidigt, skall de enligt andra stycket bestämda andelstalen i motsvarande mån jämkas.

För en fastighet inom sam- verkansområdet som saknar för exploatering tillgänglig mark, ska andelstal bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta som fastig- heten har av exploateringen. I fall då andelstal såväl för fastig- heter med mark tillgänglig för exploatering som för fastigheter utan sådan mark ska tillämpas samtidigt, ska de enligt andra stycket bestämda andelstalen i motsvarande mån jämkas.

Om mark enligt 19 eller 20 § överförs till annan fastighet eller till en samfällighet, skall ersätt- ningen bestämmas med tillämp- ning av 4 kap. expropriations- lagen (1972:719). Hänsyn skall dock inte tas till den inverkan som detaljplanen kan ha haft på markens värde.

Vid bestämmande av ersätt- ning enligt första stycket skall vad som sägs i 4 kap. 3 § expropria- tionslagen tillämpas i fråga om värdeökning som ägt rum under tiden från dagen tio år före den då exploateringsbeslutet vann laga kraft.

21 §

Om mark enligt 19 eller 20 § överförs till en annan fastighet eller till en samfällighet, ska ersättningen bestämmas med tillämpning av 4 kap. expropria- tionslagen (1972:719). Hänsyn ska dock inte tas till den in- verkan som detaljplanen kan ha haft på markens värde. Inte heller ska bestämmelserna i 4 kap. 3 § expropriationslagen tillämpas.

Om innehavaren av en rättig- het som minskar en fastighets värde är berättigad till ersättning, ska det värde som tillgodoräknas fastighetens ägare minskas med ett belopp som motsvarar den värde- minskning för fastigheten som rättigheten har inneburit. Om det värde som ska tillgodoräknas fastighetens ägare inte kan minskas

Författningsförslag

SOU 2008:99

8Förslag till

lag om ändring i väglagen (1971:948)

Härigenom föreskrivs i fråga om väglagen (1971:948) att 55 och 56 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

55 §

Har väghållare fått vägrätt, är fastighetens ägare berättigad att av väghållaren få intrångsersätt- ning och ersättning för annan skada till följd av vägens bygg- ande eller användande, om det inte har avtalats eller uppenbar- ligen förutsatts att ersättning inte skall lämnas. Samma rätt till ersättning har en innehavare av nyttjanderätt eller annan sär- skild rätt till fastigheten, om rätten inte har upplåtits efter det att marken eller utrymmet togs i anspråk.

Vid ersättningens bestämman- de gäller 4 kap. expropriations- lagen (1972:719) i tillämpliga delar. 4 kap. 3 § nämnda lag skall härvid tillämpas i fråga om värde- ökning som ägt rum under tiden från dagen tio år före det talan väcktes vid domstol.

På ersättningen skall det be- talas ränta enligt 5 § räntelagen (1975:635) från den dag då marken eller utrymmet togs i anspråk till och med den dag då betalning skall ske och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter.

Har väghållare fått vägrätt, är fastighetens ägare berättigad att av väghållaren få intrångsersätt- ning och ersättning för annan skada till följd av vägens bygg- ande eller användande, om det inte har avtalats eller uppenbar- ligen förutsatts att ersättning inte ska lämnas. Samma rätt till ersättning har en innehavare av nyttjanderätt eller annan sär- skild rätt till fastigheten, om rätten inte har upplåtits efter det att marken eller utrymmet togs i anspråk.

Vid ersättningens bestämman- de gäller 4 kap. expropriations- lagen (1972:719) i tillämpliga delar.

På ersättningen ska det be- talas ränta enligt 5 § räntelagen (1975:635) från den dag då marken eller utrymmet togs i anspråk till och med den dag då betalning ska ske och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter.

Författningsförslag

SOU 2008:99

9Förslag till

lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1995:1649) om byggande av järnväg att 4 kap. 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
4 kap.
	5 §
I den mån avvikande be-	I den mån avvikande be-
stämmelser inte meddelas i denna	stämmelser inte meddelas i denna
lag skall i mål om inlösen och	lag ska i mål om inlösen och
ersättning bestämmelserna i	ersättning bestämmelserna		i
expropriationslagen (1972:719)	expropriationslagen	(1972:719)
tillämpas. Vad som sägs i 4 kap.	tillämpas. Ogillas talan i mål
3 § expropriationslagen skall	som väckts av en fastighetsägare
tillämpas i fråga om värdeökning	eller den som innehar särskild
som ägt rum under tiden från	rätt till en fastighet, tillämpas
dagen tio år före den då talan om	bestämmelserna i	15 kap.	6 §
inlösen väcktes. Ogillas talan i	plan- och bygglagen (1987:10) i
mål som väckts av en fastighets-	fråga om rättegångskostnaderna.
ägare eller den som innehar sär-
skild rätt till en fastighet, tilläm-

pas bestämmelserna i 15 kap. 6 § plan- och bygglagen (1987:10) i fråga om rättegångskostnaderna.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.

2.Har ärenden om inlösen och ersättning påbörjats före ikraft- trädandet, gäller 4 kap. 5 § i sin äldre lydelse.

SOU 2008:99

Författningsförslag

13Förslag till

lag om ändring i lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar att 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 §

Om en tillfredsställande förvaltning av en elektrisk anläggning sannolikt inte kan åstadkommas genom tvångsförvaltning eller en tillfredsställande förvaltning sannolikt inte kommer att bestå efter utgången av tiden för en tvångsförvaltning får staten, efter ansökan

av nätmyndigheten, lösa anläggningen från ägaren.
Om	anläggningens	ägare	Om	anläggningens	ägare
också är ägare till en fastighet på			också är ägare till en fastighet på
vilken	anläggningen, helt	eller	vilken	anläggningen, helt	eller
delvis, är belägen skall även fastig-			delvis, är belägen ska även fastig-
heten eller, om det är lämpligt,			heten eller, om det är lämpligt,
del av fastigheten lösas. Om			del av fastigheten lösas. Om
ledningsrätt är upplåten för an-			ledningsrätt är upplåten för an-
läggningen på en annan fastighet			läggningen på en annan fastighet
skall även ledningsrätten lösas.			ska även ledningsrätten lösas.
Mål om inlösen skall tas upp			Mål om inlösen ska tas upp
av den	fastighetsdomstol	inom	av den	fastighetsdomstol	inom
vars område anläggningen		eller	vars område anläggningen		eller
större delen av den ligger. I fråga			större delen av den ligger. I fråga
om inlösen gäller i övrigt			om inlösen gäller i övrigt
expropriationslagen (1972:719) i			expropriationslagen (1972:719) i
tillämpliga delar. Bestämmelserna			tillämpliga delar.
i 4 kap. 3 § expropriationslagen
skall tillämpas i fråga om värde-

ökning som ägt rum under tiden från dagen tio år före det talan väcktes vid domstol.

Författningsförslag

SOU 2008:99

15Förslag till

lag om ändring i lagen (2006:449) om skydd för störningskänslig forskning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:449) om skydd för störningskänslig forskning att 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 §

Om forskning som avses i 1 § utsätts för varaktiga eller upp- repade störningar från annan verksamhet i närheten, får länsstyrel- sen efter ansökan enligt 6 § meddela förbud eller förelägganden mot den störande verksamheten för att skydda forskningen.

Det som sägs i första stycket gäller inte sådan verksamhet som regleras i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation eller lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet eller i före- skrifter utfärdade med stöd av dessa lagar. Det som sägs i första stycket gäller inte heller störningar från en verksamhet som bedrivs med tillstånd enligt miljöbalken eller motsvarande bestämmelser i

äldre lag.
Om ett beslut enligt första		Om ett beslut enligt första
stycket medför att pågående		stycket medför att pågående
markanvändning inom det be-		markanvändning inom det be-
rörda området avsevärt försvåras,		rörda området avsevärt försvåras,
har områdets ägare och den som		har områdets ägare och den som
har nyttjanderätt, servitut, rätt		har nyttjanderätt, servitut, rätt
till elektrisk kraft eller liknande		till elektrisk kraft eller liknande
rätt till detta område, rätt till		rätt till detta område, rätt till
ersättning för skada till följd av		ersättning för skada till följd av
beslutet. Ersättningen skall mot-		beslutet. Ersättningen ska mot-
svara skadan med avdrag för vad		svara skadan med avdrag för vad
den berättigade är skyldig att		den berättigade är skyldig att
tåla utan ersättning. Ersätt-		tåla utan ersättning. Ersätt-
ningen skall betalas av den som		ningen ska betalas av den som
ansökt om skyddet. I fråga om		ansökt om skyddet. I fråga om
ersättningen tillämpas i övrigt		ersättningen tillämpas i övrigt
expropriationslagen	(1972:719).	expropriationslagen (1972:719).
Vid tillämpning av	4 kap. 3 §

nämnda lag räknas dock värde-

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2008:99

•Analysera hur de ersättningar som fastställs vid olika slag av ian- språktaganden förhåller sig till marknadsvärdet på egendomen,

•analysera orsakerna till vissa slag av skillnader i ersättningsnivå- erna,

•ta ställning till om det finns anledning att ändra ersättningsreg- lerna,

•belysa hur influensregeln (4 kap. 2 § expropriationslagen) till- lämpas,

•ta ställning till om influensregeln utgör en rimlig avvägning mellan de skilda slag av intressen som gör sig gällande,

•ta ställning till om influensregeln bör ändras eller upphävas,

•analysera och ta ställning till principen om s.k. toleransavdrag på expropriationsrättens område,

•belysa tillämpningen av presumtionsregeln (4 kap. 3 § expropria- tionslagen,

•överväga om presumtionsregeln bör ändras eller upphävas,

•överväga om det bör ske någon form av vinstdelning mellan den exproprierande och den vars egendom tas i anspråk,

•överväga om ersättning ska kunna lämnas för det individuella värde som en fastighet kan ha för sin ägare,

•se över vissa frågor som gäller bevisbördan i mål angående er- sättning enligt expropriationslagens ersättningsbestämmelser samt

•överväga om det vid lantmäteriförrättningar där mark eller rättig- heter tvångsvis tas i anspråk ska finnas en möjlighet att i vissa fall förplikta sökanden att ersätta sakägare, vars mark eller rättig- het tas i anspråk, för egna kostnader vid förrättningen.

Det angavs vidare i direktiven att utredaren ska uppmärksamma om eventuella föreslagna ändringar i expropriationslagens ersättnings- regler bör föranleda ändringar i de författningar som hänvisar till dessa bestämmelser och föreslå behövliga ändringar. Utredaren ska även beräkna de ekonomiska konsekvenser som eventuella förslag får för fastighetsägare, exproprierande, konsumenter och andra be- rörda parter samt belysa vilka konsekvenser som de kan få för in- vesteringar i olika slag av infrastrukturer och i industriverksamheter.

SOU 2008:99

Utredningens uppdrag och arbete

Tiden för slutredovisning av uppdraget har genom ytterligare tilläggsdirektiv förlängts till den 1 november 2008.

1.2Utredningens delbetänkande

I maj 2007 redovisade utredningen första delen av uppdraget i del- betänkandet Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestäm- melser? (SOU 2007:29). I delbetänkandet redovisas en undersökning av hur ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen tillämpas. Redovisningen omfattar en kartläggning bl.a. av vid vilka slag av tvångsförfoganden som ersättningsbestämmelserna i expropriations- lagen kommer till användning, om parterna utgörs av offentliga eller privata rättssubjekt samt förekomsten av frivilliga uppgörelser om ianspråktaganden av egendom där tvångsförfogande annars är möj- ligt.

1.3Uppdragets genomförande

Utredningen har haft 14 sammanträden med sakkunniga och experter, varav ett i internatform som pågick i två dagar. Sakkunniga och experter har därutöver beretts tillfälle att skriftligen inkomma med synpunkter.

Utredaren och en av sekreterarna har deltagit i Hovrättens för Övre Norrlands fastighetsdomardagar för fastighets- och miljöråd och i samband därmed getts tillfälle att diskutera utredningsupp- draget med deltagarna i konferensen.

Båda sekreterarna har deltagit i Lantbrukarnas Riksförbunds och Ägarfrämjandets seminarium om När äganderätten kränks.

Utredningen har inhämtat information om förhållandena i andra länder från förste amanuenserna Sölve Baerung och Håvard Steinsholt, Universitetet för miljö- och biovetenskap i Ås (Norge), professor emeritus Orla Friis Jensen, Aalborg Universitet (Danmark), pro- fessor Kauko Viitanen, Tekniska högskolan vid Helsingfors Uni- versitet (Finland), professor Benjamin Davy, Tekniska Universitetet i Dortmund (Tyskland) och professor emeritus Jeremy Rowan- Robinson, Universitetet i Aberdeen (Storbritannien).

I syfte att få fram ett underlag för en ekonomisk konsekvens- analys har utredningen lämnat ett uppdrag till ekonomen Tom Nilstierna, anställd vid sektionen för kommittéservice inom regerings-

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2008:99

kansliets förvaltningsavdelning. Tom Nilstierna har redovisat upp- draget i en rapport till utredningen (se bilaga 5). Vid genomförandet av uppdraget har Tom Nilstierna biträtts av en referensgrupp som sammankallats av utredningen och som har bestått av ekonomisk expertis från olika statliga myndigheter och en intresseorganisation (se bilaga 6).

Utredningen har genomfört en enkätundersökning för att få fram ett underlag för att bedöma vilka effekter olika förändringar av expropriationslagens ersättningsbestämmelser skulle kunna få (se bi- laga 7). Enkäten tillställdes myndigheter, kommuner och organisa- tioner (se bilaga 8). Svaren har delvis legat till grund för Tom Nilstiernas rapport. Till grund för Tom Nilstiernas rapport och utredningens ekonomiska konsekvensanalys har också legat dels en promemoria av professor Thomas Kalbro (KTH) om vilka effekter på bostadsmarknaden som expropriationslagens ersättningsregler har (se bilaga 9), dels en promemoria från Naturvårdsverket med en bedömning av hur relationen mellan köp och intrångsersättning vid naturreservatsbildning ändras vid höjd ersättning samt påverkan på genomförandet av miljökvalitetsmålet Levande skogar (se bilaga 10).

Utredningen har haft samråd med Företagarna angående konse- kvenserna av våra förslag för små företag.

1.4Slutbetänkandets disposition

Slutbetänkandet inleds med en sammanfattning på svenska och engelska. Därefter följer utredningens författningsförslag.

Kapitel 1 behandlar utredningens uppdrag och arbete. Kapitel 2 innehåller en kort inledning. I kapitel 3 presenteras regler gällande egendomsskyddet. Kapitel 4 behandlar frågor om skada och ersätt- ning. I kapitel 5 presenteras hur några andra länder hanterar ersätt- ning i samband med tvångsförvärv av egendom. Kapitel 6 innehåller vår bedömning av marknadsvärdeprincipen. I kapitel 7 och 8 före- slår vi nya ersättningsbestämmelser vid expropriation. I kapitel 9 behandlar vi presumtionsregeln. Kapitel 10 handlar om influensregeln och kapitel 11 om bevisbördan i expropriationsmål. I kapitel 12 före- slår vi nya regler om kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. Kapitel 13 behandlar följdändringar i andra lagar. Kapitel 14 innehåller en kostnads- och konsekvensanalys. Kapitel 15 innehåller en författningskommentar.

Sist i betänkandet finns särskilda yttranden och bilagor.

Inledning

SOU 2008:99

privatisering och bolagisering av offentlig verksamhet. I samband med detta har tillsynsmyndigheter inrättats för flera av branscherna som berörs av avregleringarna. Den förändring som har skett innebär i vissa fall att en uppdelning av verksamheten har gjorts så att det offentliga fortfarande äger och har ansvar för själva infrastrukturen medan produktionen avskilts i särskilda bolag samtidigt som den kon- kurrensutsatts. Vägverket, Banverket och Svenska Kraftnät är således fortfarande statliga verk som ansvarar för utbyggnad och förvaltning av den allmänna infrastrukturen med samma grundläggande intresse och förutsättningar som före år 1973 medan järnvägstrafiken och elproduktionen numer sker i särskilda bolag som får konkurrera med andra aktörer. Andra orsaker till förändringar är krav på den tekniska utvecklingen och de ökade kraven på ansvarstagande för miljön.

Den första delen av vårt uppdrag, som redovisades i delbetänk- andetTPF1FPT, omfattade huvudsakligen en kartläggning av hur ersättnings- bestämmelserna i expropriationslagen tillämpas i praktiken. Den över- gripande uppgiften var att söka ta reda på om det hade skett några förändringar sedan expropriationslagens tillkomst i fråga om vid vilka slag av tvångsförfoganden som bestämmelserna i expropriationslagen kommer till användning och i fråga om parterna utgörs av offent- liga eller privata rättssubjekt. Vidare ingick att i olika avseenden kart- lägga förekomsten av frivilliga uppgörelser om överlåtelse och upp- låtelse av egendom utan att reglerna om tvångsförfogande direkt tillämpas. Sammanfattningsvis gav kartläggningen i delbetänkandet följande resultat.

När det gäller frågan om det har skett några förändringar be- träffande slagen av förfoganden vid vilka expropriationslagens ersätt- ningsregler kommer till användning kunde det utifrån en undersök- ning av ersättningsmål som avgjorts i fastighetsdomstolarna konsta- teras att det har skett en viss förskjutning mot mål enligt fastighets- bildningslagen. En förklaring till detta torde vara att tillämpnings- området för den lagen har breddats för att på så sätt underlätta möjligheten till ianspråktagande av mark genom ett smidigare för- farande än enligt expropriationslagen. I fastighetsdomstolarna har även ersättningsmål enligt ledningsrättslagen ökat. En orsak till detta kan vara den tekniska utvecklingen av elektronisk kommunikation som medfört olika krav. Av kartläggningen framgick vidare att det har skett en förskjutning från att den ianspråktagande parten är ett offentligt rättssubjekt till att den numer i många fall är ett privat rätts-

1TP PT SOU 2007:29

SOU 2008:99

Inledning

subjekt som tvångsvis tar egendom i anspråk och där det i vissa fall finns ett vinstintresse bakom tvångsförfogandet även om den ur- sprungliga grundtanken med expropriationen kvarstår, dvs. att olika slag av samhällsintressen ska tillgodoses. Vid tillkomsten av expropria- tionslagen (och flera av de lagar som reglerar andra slags tvångsför- foganden) förutsattes att parterna skulle först försöka komma till en frivillig uppgörelse. Av vad som framkom genom kartläggningen är klarlagt att sådana överenskommelser förekommer i en mycket stor omfattning. Kartläggningen visade också att ersättningarna är generellt högre vid frivilliga överenskommelser.

I syfte att få fram ett underlag för att belysa de frågor som be- handlades i delbetänkandet genomfördes en enkätundersökning som tillställdes olika berörda myndigheter, kommuner, organisationer och företag. Enkätfrågorna kompletterades med intervjuer. I samband med denna undersökning framkom några synpunkter om expropria- tionslagens ersättningsbestämmelser och därmed sammanhängande lagstiftning som det finns skäl att lyfta fram här.

Fastighetsägare framhöll att det vid lantmäteriförrättningar saknas möjlighet att få ersättning vare sig för ombud eller biträde eller för eget arbete med t.ex. utredning. Detta ansågs vara en brist som borde ses över. Ytterligare en omständighet som fastighetsägare förde fram som ett problem var vad de uppfattar som de högt ställda beviskraven. Eftersom det råder osäkerhet vid värdering av egendom ansåg de som tog upp denna fråga att det kan finnas anledning att se över hur bevis- bördan fördelas i expropriationsmål. Den s.k. influensregeln i 4 kap. 2 § expropriationslagen föranledde synpunkter från olika håll och bl.a. framhölls att tillämpningen av influensregeln är svår och att regeln därför behövde ses över. Även den s.k. presumtionsregeln i 4 kap. 3 § expropriationslagen gav upphov till synpunkter från olika håll. Bl.a. framhölls att effekterna av presumtionsregeln kan upplevas som orätt- visa och att det finns problem kring uppdelningen av bevisbördan när det gäller orsaken till en uppkommen ökning av markvärdet. Vidare lämnades synpunkter på den s.k. avräkningsregeln i 31 kap. 6 § miljöbalken. Det framhölls att denna regel är oklar och vållar problem i tillämpningen.

Enligt våra tilläggsdirektiv ska flertalet av de nämnda frågorna närmare analyseras och även vissa andra frågor rörande ersättnings- bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen.TPF2FPT Vid den översyn som vi nu har genomfört har alla de grundläggande ersättningsbestäm-

2TP PT Se bilaga 3.

Egendomsskyddet

SOU 2008:99

den ersättning som minst ska betalas när någon tvingas avstå sin egen- dom.

3.2Grundlagsbestämmelsen

3.2.1Regeringsformen

Grundlagens bestämmelser om skydd för egendomsrätten finns i 2 kap. 18 § RF som har följande lydelse.

Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna in- skränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågå- ende markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt för- svåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan.

Rätten till ersättning är fastslagen i paragrafens andra stycke. Ersätt- ningsrätten innebär att den drabbade ska hållas skadeslös och att inte enbart symboliska belopp ska betalas ut. Vidare ska ersättningen bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Grundlagsregeln innebär att allmän lag inte får stiftas i strid med det skydd för egendomsrätten som bestämmelsen ger. Grundlags- regeln har emellertid även betydelse för tolkning av oklara lagregler. När sådana regler saknas är det också möjligt att den åberopas och tillämpas i det enskilda fallet.TPF1FPT

Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse i samband med att Europa- konventionen införlivades i svensk rätt.TPF2FPT

1TP PT Se lagrådets yttrande i prop. 1997/98:45 bilaga 1 s. 17. 2TP PT Jfr prop. 1993/94/117 s. 13 f. och 48 f.

SOU 2008:99

Egendomsskyddet

3.2.21974 års regeringsform

Den år 1966 tillsatta grundlagberedningen föreslog år 1972 i slutbe- tänkandet Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) en föreskrift i regeringsformen som slog fast att ersättning enligt grunder som bestäms i lag skulle utgå vid expropriation eller annat sådant förfogande. Beredningen uttalade i betänkandet (s. 199) att det syntes lämpligt att ge grundlagsförankring åt ett särskilt moment i skyddet för den enskildes rätt till egendom, nämligen principen att ersättning alltid ska utgå vid expropriation eller annat sådant för- fogande. Med hänsyn till den mångfald av situationer som kunde komma att omfattas av ett stadgande av denna innebörd ansåg bered- ningen dock att det varken var möjligt eller önskvärt att i grundlag fastslå efter vilka grunder ersättningen skulle bestämmas. Enligt be- redningen borde bestämmelserna om ersättning få beslutas endast genom lag.

I propositionen 1973:90 med förslag till bl.a. ny regeringsform hade bestämmelsen arbetats om och gjorts fakultativ. Skäl för detta var att man ville undvika att vissa bestämmelser i gällande lag, som medgav expropriation m.m. utan kontant ersättning, skulle bli grund- lagsstridiga. Beträffande grundlagsskyddets räckvidd uttalade departe- mentschefen (s. 237) att han i tydlighetens namn ville framhålla att den föreslagna föreskriften tog sikte enbart på sådana ingripanden i egendomsrätten som avses exempelvis i expropriationslagen eller i rekvisitions- och förfogandelagstiftningen. Enligt departementschefen omfattade den inte t.ex. bestämmelser i planlagstiftning eller natur- vårds- och miljöskyddslagstiftning om begränsning i möjligheterna att använda fast egendom.

I konstitutionsutskottetTPF3FPT gick man på grundlagsberedningens linje och menade – till skillnad från regeringens förslag – att regeln om egendomsskydd skulle vara tvingande. Utskottet framhöll att ändringen inte innebar att det uppställdes något krav på att ersättning alltid skulle utgå i kontant form, men att bestämmelsen garanterade att ersättning i någon form alltid skulle förekomma vid sådana ingrepp som avsågs med bestämmelsen. Riksdagen antog förslaget till ny regeringsform med de av utskottet föreslagna ändringarna avseende de medborgerliga fri- och rättigheterna.TPF4FPT Rätten till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande fick i 1974 års regerings- form följande lydelse (8 kap. 1 § fjärde stycket).

3TP PT Se bet. KU 1973:26 s. 51 f.

4TP PT Se rskr. 1973:265, bet. KU 1974:8, rskr. 1974:19.

Egendomsskyddet

SOU 2008:99

Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.

År 1973 tillsattes en utredning, 1973 års fri- och rättighetsutred- ning, med uppdrag att utreda frågan om regleringen i grundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheter m.m. I betänkandet Med- borgerliga fri och rättigheter – Regeringsformen (SOU 1975:75) behandlade (s. 155) utredningen bl.a. frågan om egendomsrätten. Utredningen fann därvid ingen anledning att frångå den i grundlag- beredningen och konstitutionsutskottet manifesterade enigheten i förevarande hänseende och föreslog endast en redaktionell ändring av den aktuella bestämmelsen. Enligt utredningens mening låg skyddets tyngdpunkt i att ersättningsgrunderna inte får bestämmas på annat sätt än genom lag. Det ansågs vidare vara självklart att sådan lag inte ges den innebörden att expropriation får ske mot symbolisk ersätt- ning. Utredningen föreslog att bestämmelsen i 8 kap. 1 § fjärde stycket RF skulle behållas oförändrad men flyttas till 2 kap. RF.

Vid remissbehandlingen av Fri- och rättighetsutredningens betänk- ande förordade några remissinstanser att någon form av ersättnings- norm vid expropriation borde införas i regeringsformen. En del av dessa ansåg att ordet ”skälig” skulle sättas in före ersättning. Ut- tryck gavs emellertid även för en motsatt uppfattning. Enligt denna skulle ett stadgande utan ersättningsnorm närmast kunna erbjuda en säkrare ersättningsrätt och man utgick därvid från att bakom bestäm- melsen låg en given förutsättning att den som utsattes för expropria- tion skulle hållas skadeslös.

Utredningens förslag behandlades i propositionen 1975/76:209, i vilken regeringen förordade att den aktuella bestämmelsen skulle behållas oförändrad. Som grund för detta uttalade departements- chefen att det med hänsyn till den mångfald av situationer som kunde komma att omfattas av stadgandet varken var möjligt eller önskvärt att i grundlag slå fast efter vilka grunder ersättningen skulle be- stämmas. Liksom utredningen framhöll departementschefen det som självklart att en ersättning som är endast symbolisk inte uppfyller grundlagens krav.

Konstitutionsutskottet ansåg vid riksdagsbehandlingenTPF5FPT att det vore värdefullt om regeringsformen i rättighetskapitlet innehöll en regel om skydd för den enskildes egendomsrätt. Liksom dittills skulle det enligt förslaget anges i grundlagen att ersättningsnormerna inte

5TP PT Se bet. KU 1975/76:56 s. 35.

SOU 2008:99

Egendomsskyddet

får bestämmas på annat sätt än genom lag. I detta låg enligt ut- skottet en betydande garanti för den enskildes rättssäkerhet. Ut- skottet ansåg det vidare självklart att ordet ersättning hade en materiell innebörd. Härmed uteslöts enligt utskottet – som också utredningen och departementschefen hade framhållit – möjligheten att ersättning skulle lämnas med enbart symboliska belopp.

Riksdagen följde utskottetTPF6FPT och härefter fick 2 kap. 18 § RF följande lydelse.

Varje medborgare skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.

Rättighetsskyddsutredningen, som tillsattes år 1977, hade till uppgift att utreda frågan om förstärkt skydd i regeringsformen för de med- borgerliga fri- och rättigheterna. I betänkandet Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU 1978:34) konstaterade utredningen be- träffande frågan om grundlagsskyddet vid expropriation (s. 167 f.) att ersättningskravet i 2 kap. 18 § RF ansågs ha en materiell inne- börd, men att det däremot var oklart angivet vilken ersättnings- standard som grundlagsregeln krävde. Utredningen föreslog att 2 kap. 18 § RF skulle ges en innebörd som i fråga om ersättningens kvalitet mera bestämt än tidigare knöt an till vad som föreskrivs i vanlig lag. I detta syfte föreslog utredningen att grundlagsbestämmelsen skulle få följande lydelse.

Varje medborgare vilkens egendom tages i anspråk genom expropria- tion eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestämmes i lag.

Enligt utredningen skulle denna grundlagsregel ses som en bekräftelse av den ersättningsnivå som gällande regler om ersättning vid expro- priation eller liknande ingrepp hade lett till. Utredningen anförde vidare följande.

Stadgandet hindrar inte sådana föreskrifter som t.ex. 4 kap. 3 § expropria- tionslagen. Ersättning får begränsas till det värde som grundas på tillåten användning av den egendom det gäller. Grundlagsstadgandet innebär där- vid ingen bindning vad avser bevisbördans placering. Över huvud taget skall grundlagsstadgandet inte hindra prisreglering. Därvid är det givet- vis det prisreglerade värdet och inte ett eventuellt svartabörsvärde som skall ligga till grund för bestämmandet av ersättningen enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Slutligen framgår av det sagda att, om ett expropriativt

6TP PT Se rskr. 1975/76:414, bet. KU 1976/77:1, rskr. 1976/77:2.

Egendomsskyddet

SOU 2008:99

ingripande medför också reella fördelar just för den drabbade och om därför ingen förmögenhetsminskning uppkommer för denne, så behöver lagen inte föreskriva någon (kontant) ersättning. I övrigt innebär rättig- hetsskyddsutredningens förslag inte någon ändring i sak i fråga om 2 kap. 18 § regeringsformen. Vad tillämpningsområdet för stadgandet beträffar avses alltså alltjämt fall där medborgarens ”egendom tas i an- språk genom expropriation eller annat sådant förfogande”.

I propositionen 1978/79:195 anslöt sig departementschefen (s. 57) till vad utredningen hade anfört. KonstitutionsutskottetTPF7FPT delade departe- mentschefens uppfattning och riksdagen godtog förslaget utan änd- ring.TPF8FPT Lagtexten fick därefter den av utredningen föreslagna lydelsen.

3.2.31994 års revision

Under åren efter 1979 års reform framfördes i form av motioner i riksdagen krav på förstärkning av grundlagsskyddet för egendoms- rätten.TPF9FPT Riksdagen lämnade vid varje tillfälle motionsyrkandena utan bifall bl.a. med motiveringen att erfarenheterna av den reglering som skett genom reformerna på fri- och rättighetsområdet borde avvaktas innan initiativ togs till förändringar.

År 1991 beslutade dock regeringen att tillkalla en kommitté – Fri- och rättighetskommittén – med uppdrag bl.a. att utreda frågan om grundlagsskydd för äganderätten. I direktivenTPF10FPT till kommittén uttalades bl.a. att ”nu så lång tid förflutit efter tillkomsten av reger- ingsformens fri- och rättighetsreglering att det är dags att ta upp frågan om ytterligare förstärkning av skyddet”.

I ett delbetänkande år 1993, Fri- och rättighetsfrågor – Regerings- formen – Del A (SOU 1993:40), lade kommittén fram ett förslag till ny lydelse av 2 kap. 18 § RF. Förslaget – som innebar ett utvidgat egendomsskydd – var en del av resultatet av en politisk uppgörelse i författningsfrågor mellan företrädarna för Socialdemokraterna, Mode- rata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet.

I betänkandet angavs bl.a. (s. 89) att det i den offentliga diskus- sionen hade hävdats att regeringsformen borde innehålla en princi- piell regel om att den enskildes egendom ska lämnas okränkt men att det allmänna i vissa fall bör ha möjlighet att ta i anspråk egen-

7TP PT Se bet. KU 1978/79:39 s. 22 f.

8TP PT Se rskr. 1978/79:359, bet. KU 1979/80:1, rskr. 1979/80:2.

9TP PT Se bet. KU 1983/84:8, 1984/85:8, 1985/86:5, 1986/87:17, 1987/88:9, 1988/89:11, 1989/90:12 och 1990/91:13.

10TP PT Dir. 1991:119.

SOU 2008:99

Egendomsskyddet

dom eller reglera användningen av viss egendom. Enligt kommittén hade det vidare hävdats att ersättningsprinciperna vid ingrepp i annans egendom på ett klarare sätt än vad som då var fallet borde skrivas in i grundlagen. Kommittén – som i betänkandet föreslog bl.a. att Europakonventionen skulle införlivas med svensk rätt – uttalade att genom att konventionen föreslogs bli inkorporerad i svensk rätt tillgodosågs i princip kraven på hur en grundlagsbestämmelse borde utformas. Det framhölls dock att Europakonventionen inte innehöll någon uttrycklig regel om att ersättning ska lämnas vid ingrepp i annans egendom. Enligt kommittén hade rätten till ersättning emeller- tid betydelse vid tillämpningen av den aktuella konventionsbestäm- melsen som ett led i den intresseavvägning som alltid ska göras enligt konventionen. Kommittén anförde vidare följande.

Europakonventionens ofta allmänt hållna principer tolkas i första hand av konventionsorganen, dvs. Europakommissionen och Europadom- stolen. Av flera avgöranden från dessa tolkningsinstanser kan den slutsatsen dras att innehållet i den nationella rätten är en av de omstän- digheter som ligger till grund för tolkningen av konventionsbestäm- melsen. Om det således införs en regel i vår regeringsform beträffande egendomsskyddet som slår fast de principer som konventionsbestäm- melsen vill skydda kan man utgå ifrån att denna regel kommer att beaktas av konventionsorganen vid prövningen av eventuella mål mot Sverige i framtiden. En sådan regel i vår regeringsform kan därför sägas innebära en viss precisering av det skydd som Europakonventionen ställer upp för medborgarnas rätt till sin egendom.

Mot den bakgrunden fann kommittén det önskvärt att i regerings- formen ge en närmare precisering av det egendomsskydd som Europakonventionen anger. Enligt kommittén fanns det således skäl att även låta rådighetsinskränkningar avseende mark och bygg- nader omfattas av grundlagsskyddet.

När det gäller rätten till ersättning uttalade (s. 90) kommittén att liksom dittills borde sådan rätt föreskrivas vid ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande. Enligt kommittén borde

– i konsekvens med förslaget att även rådighetsinskränkningar av- seende mark och byggnader skulle grundlagsskyddas – även rätten till ersättning vid den typen av rådighetsinskränkningar ges ett grundlagsskydd. Beträffande grundlagsbestämmelsens utformning uttalade kommittén att bestämmelsen om rätt till ersättning i dessa fall borde utformas i enlighet med de huvudprinciper som i svensk rätt gällde i fråga om ersättning vid rådighetsinskränkningar. I fråga om ersättningsrätten framhölls särskilt (s. 91 och 235) att den för-

Egendomsskyddet

SOU 2008:99

ordade lösningen anslöt till gällande rätt på området. Att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar på detta sätt gavs ett grund- lagsskydd innebar enligt kommittén inte att rätten till ersättning ut- vidgades. Kommittén anförde vidare att man ansåg att den närmare utformningen av ersättningsbestämmelserna alltjämt borde ske i van- lig lag.

Kommitténs förslag behandlades i regeringens prop. 1993/94:117 med förslag till vissa ändringar i regeringsformen samt en särskild lag om inkorporering av Europakonventionen. I propositionen ut- talade (s. 7 f.) regeringen att den ansåg det viktigt att största möj- liga politiska enighet fick prägla bedömningen av utredningsför- slaget och att det av regeringen framlagda förslaget i linje med detta utgjorde resultatet av överläggningar med företrädare för riksdags- partierna. Även om också andra förslag kunde anses ha sina för- tjänster menade regeringen att i första hand kommitténs förslag borde läggas till grund för lagstiftning.

I propositionen uttalade (s. 15) regeringen att genom att Europa- konventionen inkorporerades i svensk rätt skulle vår inhemska lag- stiftning komma att få en principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom ska lämnas okränkt. Regeringen ansåg det emeller- tid också angeläget att skyddet för äganderätten skrevs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt. I likhet med kommittén menade reger- ingen att en sådan bestämmelse, till skillnad från konventionen, också borde innehålla en uttrycklig regel om att ersättning ska lämnas vid ingrepp i enskild egendom. Enligt regeringen skulle en sådan regel i regeringsformen komma att innebära en precisering av det skydd som Europakonventionen ställer upp för medborgarnas rätt till sin egen- dom. Regeringen anförde vidare följande.

Mot denna bakgrund anser regeringen i likhet med kommittén att det finns skäl att utöver ett grundlagsskydd mot tvångsöverföring av egen- dom genom expropriation eller annat sådant förfogande även låta rådig- hetsinskränkningar genom lagstiftning och myndighetsbeslut avseende mark och byggnader omfattas av grundlagsskyddet. Härmed ges ett mer uttryckligt och starkare grundlagsskydd för den enskildes rätt till vik- tig egendom än för närvarande. Samtidigt som det rättsliga skyddet mot sådana tvångsöverföringar och rådighetsinskränkningar grundlagsskyddas kommer de grundläggande åtagandena i konventionen på ett väsentligt område att tydliggöras och preciseras i grundlagen. Inskränkningar i enskildas användning av sin egendom förekommer i stor utsträckning och är speciellt vanlig vad gäller fast egendom. Vi anser det därför sär- skilt motiverat att i grundlagen införa ett uttryckligt skydd mot rådig- hetsinskränkningar i mark och byggnader. Det saknas underlag för att nu överväga något längre gående skydd.

SOU 2008:99

Egendomsskyddet

Beträffande rätten till ersättning uttalade regeringen (s. 16 f.) att man i likhet med kommittén ansåg att den som tvingas avstå sin egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande, liksom tidigare, i grundlag borde vara tillförsäkrad ersättning. Dessutom delade reger- ingen kommitténs uppfattning att – i konsekvens med att rådighets- inskränkningar avseende mark och byggnader föreslogs få ett grund- lagsskydd – även rätten till ersättning vid sådana inskränkningar borde ges ett motsvarande skydd.

I propositionen anfördes (s. 17) vidare att flera remissinstanser hade ansett att den enskilde genom bestämmelsen skulle tillförsäkras full ersättning eller ersättning för hela förlusten. Det skulle enligt regeringen emellertid inte vara helt rättvisande med hänsyn till att s.k. förväntningsvärden enligt 4 kap. 3 § expropriationslagen (1972:719) inte omfattas av skyddet. Enligt grundlagsbestämmelsens dåvarande lydelse tillförsäkrades den vilkens egendom togs i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande ersättning för förlusten, vilket enligt regeringen fick anses ge uttryck för att den drabbade ska hållas skadeslös och att inte enbart symboliska belopp ska betalas ut. Regeringen anförde vidare att ett skydd som tillförsäkrar den enskilde ersättning för inskränkningar utan avseende på intrångets eller skadans storlek inte kunde anses stämma överens med gällande rätt, utan att inskränkningen måste ha uppnått en viss kvalifikations- grad för att ersättning ska kunna komma i fråga. Enligt regeringen borde därför en motsvarande begränsning komma till uttryck i grund- lagsbestämmelsen.

I propositionen (s. 17) tog regeringen också upp kritik som Natur- vårdsverket hade framfört under remissbehandlingen av det kom- mittéförslag (SOU 1993:40) som låg till grund för propositionen. Naturvårdsverket hade därvid avstyrkt ett grundlagsskydd mot rådig- hetsinskränkningar på det föreslagna sättet och hade påpekat att sådana inskränkningar i miljöskyddslagstiftning och annan skyddslag- stiftning i princip inte hade ansetts kunna föranleda rätt till ersätt- ning. Med den föreslagna lydelsen skulle enligt Naturvårdsverket denna princip kunna ifrågasättas. Till bemötande av denna invändning anförde regeringen följande.

De av kommittén använda kvalifikationsgränserna är hämtade från gällande rätt på området. Meningen är således inte att i grundlagen pre- cisera beräkningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. Att rätten till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu ges ett grund- lagsskydd innebär således inte att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till nu gällande ersättningsregler. Ersättning utgår sålunda inte för den

Egendomsskyddet

SOU 2008:99

förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens använd- ningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar. Er- sättning utgår inte för ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde. Uteblivet tillstånd till en ny verk- samhet, t.ex. grustäkt eller markavvattning samt vägrad strandskydds- dispens ersätts inte till följd av denna princip. Inte heller skall ersätt- ning utgå för sådana – till tid och omfattning – mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom. Således är avsikten med förslaget inte att andra typer av rådighetsinskränkningar i mark eller byggnader än för närvarande skall vara förenade med rätt till ersätt- ning.

Konstitutionsutskottet,TPF11FPT som vid riksdagsbehandlingen tillstyrkte regeringens förslag, underströk att ersättningsrätten inte i sig ut- vidgades genom att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar gavs ett grundlagsskydd i enlighet med förslaget (s. 29). Riksdagen följde utskottet,TPF12FPT varefter bestämmelserna i 2 kap. 18 § RF fick sin nuvarande lydelse.

3.2.41999 års författningsutredning

År 1999 tillkallades en parlamentariskt sammansatt kommitté, 1999 års författningsutredning, med uppdrag bl.a. att lämna förslag till ny lydelse av stadgandet om skydd för egendom i 2 kap. 18 § andra stycket RF. I direktiven (dir. 1999:71) angavs att kommittén skulle föreslå en utformning av stadgandet som skulle ge ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt när det gäller rätten till ersättning enligt be- stämmelsens andra stycke, dvs. främst ersättningsrätten vid rådig- hetsinskränkningar.

I ett delbetänkande år 2001, Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19), behandlade kommittén bl.a. denna del av uppdraget. Kommittén avstod dock från att lägga fram något förslag till ändrad lydelse av 2 kap. 18 § RF eftersom kommittén inte lyckades nå bred uppslut- ning kring någon av de lösningar som prövats.

Kommittén presenterade kort i betänkandet några olika möjliga lösningar som hade diskuterats. En lagteknisk lösning som disku- terades (s. 108 f.) var att låta 2 kap. 18 § RF avse enbart rådighets- inskränkningar som sker genom mark- eller byggnadsreglering. Genom en sådan avgränsning ansåg man att man skulle utesluta just de in- grepp i rådigheten som avsågs med 1994 års ändring av paragrafen.

11TP PT Se bet. 1993/94:KU24.

12TP PT Se rskr. 1993/94:246, bet. 1994/95:KU5, rskr. 1994/95:11.

SOU 2008:99

Egendomsskyddet

Tillämpningsområdet för ersättningsregeln skulle begränsas att om- fatta bara ingrepp som sker med stöd av fastighetsrättslig lagstift- ning. Med detta avsågs enligt kommittén beslut enligt lagstiftning som går ut på att ett visst område eller en viss byggnad ska skyddas eller bevaras, t.ex. enligt plan- och bygglagen eller lagen om kultur- minnen m.m. Vidare avsågs vissa beslut om åtgärder, förbud och inskränkningar enligt bestämmelserna i 31 kap. miljöbalken som drabbar fastighetsägarens eller innehavarens särskilda rätt till fastig- heten, möjligheter att utnyttja områden som rör nationalparker, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområden och vatten- skyddsområden. Också beslut om föreläggande och förbud enligt miljöbalkens samrådsbestämmelser i 12 kap. 6 § fjärde stycket skulle med den diskuterade lösningen omfattas av grundlagsregeln. Däremot skulle ersättningsbestämmelsen inte omfatta beslut som innebär att verksamhet förbjuds av miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Flera av ledamöterna i kommittén förkastade dock detta förslag. Kommittén diskuterade därefter skilda lösningar som innebar att ersättning i normalfallet inte skulle betalas vid inskränkningar som motiverats av tungt vägande miljö- eller säkerhetsskäl. Genom att i lagtexten föra in principen att ersättning inte ska utgå vid ingrepp mot miljöskadliga eller annars farliga verksamheter ansåg kommittén att innehållet i gällande rätt skulle uttryckas på det sätt som lagstiftaren avsåg i 1994 års lagstiftningsärende. Kommittén diskuterade några olika alternativ till hur 2 kap. 18 § andra stycket skulle utformas. Ingen av lösningarna kunde få ett brett stöd bland ledamöterna.

3.2.5Grundlagsutredningen

För närvarande pågår en samlad översyn av regeringsformen genom den parlamentariska kommittén Grundlagsutredningen. Kommittén har genom direktiven (dir. 2004:96) getts vida ramar för sitt arbete. I uppdraget ingår bl. a. att pröva om det finns behov av att föreslå förändringar vad gäller skyddet för grundläggande fri- och rättig- heter. Detta kan komma att, enligt vad som inhämtats från Grund- lagsutredningens sekretariat, omfatta en översyn av äganderätts- skyddet i 2 kap. 18 § RF. Grundlagsutredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2008.

Egendomsskyddet

SOU 2008:99

3.3Europakonventionen

3.3.1Allmänt om konventionens skydd för egendom

Europakonventionen med vissa i lagen angivna tilläggsprotokoll är en del av svensk rätt sedan den 1 januari 1995 då lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna trädde i kraft. Kon- ventionen behandlar bl.a. äganderätten. Vid utarbetandet av konven- tionstexten uppkom problem vid utformningen av bestämmelsen om äganderätten. Denna bestämmelse kom därför inte att ingå i den egentliga konventionen utan togs i stället med i det första tilläggs- protokollet. Artikel 1 i detta protokoll har följande lydelse.

Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egen- dom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.

Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att ge- nomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.

Enligt huvudregeln ska alltså varje fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom respekteras. I artikeln ställs som villkor för att någon ska berövas sin egendom att åtgärden måste vidtas i det allmännas intresse, att det sker i enlighet med de förutsättningar som anges i lag och att folkrättens allmänna grundsatser iakttas.

Enligt Europadomstolens praxis har fastlagts att artikeln inne- håller tre rättsregler.TPF13FPT Den första fastslår principen om respekt för äganderätten, den andra uppställer villkoren för berövande av egen- dom och den tredje behandlar förutsättningarna för att göra inskränk- ningar i rätten att nyttja egendom. Domstolen har vidare uttalat att den måste ta ställning till tillämpligheten av de två senare reglerna innan den prövar om den första allmänna regeln har iakttagits samt att de tre reglerna har ett visst samband med varandra på så sätt att de två sista reglerna avser särskilda fall av ingrepp i äganderätten och att dessa därför måste tolkas i ljuset av den allmänna principen som anges i den första regeln.TPF14FPT

13TP PT Se t.ex. Sporrong-Lönnroth mot Sverige, dom 1982-09-23, Ser. A Vol. 52 och James m.fl. mot Storbritannien, dom 1986-02-21, Ser. A Vol. 98.

14TP PT Se t.ex. rättsfallen James m.fl. mot Storbritannien och Holy Monasteries mot Grekland, dom 1994-12-09, Ser. A Vol. 301-A.

SOU 2008:99 Egendomsskyddet

Då det gäller kravet på att egendomsberövandet ska ske i det all- männas intresse är det i första hand de nationella organen, dvs. regering och riksdag eller motsvarande, som har att göra denna be- dömning. De nationella organen har här en betydande ram att agera inom enligt vad Europadomstolen har uttalat. Dessa har därvid till- erkänts en betydande bedömningsfrihet – ”margin of appreciation”. Europadomstolen kan emellertid pröva om de nationella organen har utövat denna frihet på ett rimligt och proportionerligt sätt. Dom- stolen kan dock enbart ingripa i situationer då de nationella organens bedömning av vad som är i det allmännas intresse uppenbarligen saknar rimlig grund.TPF15FPT

Kravet på laglighet innebär inte bara att det ska finnas ett stöd för åtgärden i en nationell lag utan också att den nationella lagen ska vara tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart. Härtill kommer att lagen ska uppfylla rim- liga rättssäkerhetskrav.

Rätten till ersättning vid ett ingrepp i äganderätten nämns inte i artikeln. Visserligen kan man uppfatta hänvisningen till folkrättens allmänna grundsatser som en föreskrift om adekvat ersättning, men enligt vissa avgöranden av Europadomstolen gäller detta skydd inte i förhållande till inhemska medborgare utan endast i de fall då egen- dom som tillhör utländsk medborgare konfiskeras. Detta innebär emellertid inte att de egna medborgarna saknar varje rätt till ersätt- ning om de berövas egendom. Ersättningsrätten har nämligen betyd- else för den intresseavvägning som ska göras enligt artikeln. Som ett led i ett sådant resonemang kan den enskilde ägaren i regel göra anspråk på ersättning för egendom som frånhänts henne eller honom.

Vid prövningen av om ett äganderättsintrång är försvarligt gör Europadomstolen en proportionalitetsbedömning. Resultatet av denna är avgörande för frågan om artikeln har kränkts eller inte. Kravet på proportionalitet innebär att – även om det i och för sig föreligger ett allmänt intresse som kan motivera ett berövande av egendom – domstolen vid sin prövning gör en avvägning mellan det allmännas intresse och det men som den enskilde lider. För att äganderätten ska få kränkas måste det föreligga en skälig balans mellan de olika intressena.TPF16FPT Ingreppet får inte heller innebära att den enskilde åläggs en oproportionerlig börda.

15TP PT Se t.ex. rättsfallen James m.fl. mot Storbritannien och Pressos Compania Naviera S.A. m.fl. mot Belgien, dom 1995-11-20, Ser. A Vol. 332.

16TP PT Se t.ex. Stran Greek Refineries och Stratis Andreadis mot Grekland, dom 1994-12-09, Ser. A Vol. 301-B.

Egendomsskyddet

SOU 2008:99

Vid bedömningen av om ingreppet är proportionerligt är det av stor betydelse om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form. När det gäller frågan om rätt till ersättning har Europadomstolen slagit fast att ersättning för exproprierad eller nationaliserad egen- dom normalt måste betalas och att egendomsberövande utan ersätt- ning inte kan anses proportionerligt. Det krävs emellertid inte att full ersättning ska lämnas under alla förhållanden. Exempelvis har domstolen i rättsfallet James m.fl. mot Storbritannien uttalat att då det gäller att genomföra sociala eller ekonomiska reformer kan det vara motiverat att ge ersättning som inte motsvarar fulla marknads- värdet. Den ersättning som har fastställts måste utbetalas utan alltför stort dröjsmål och rimlig dröjsmålsränta måste betalas.TPF17FPT

Kravet på att egendomsberövande endast får ske ”under de förut- sättningar som anges i lag” innebär inte bara att det ska finnas stöd för åtgärden i nationell lag. Det ställs också krav på att den natio- nella lagen ska vara tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart samt att lagens innehåll tillgodo- ser rimliga rättssäkerhetskrav.TPF18FPT Även en åtgärd som inte formellt är en expropriation men som är av sådant slag att ägaren i realiteten berövas alla sina rättigheter som ägare (s.k. de facto berövande), kan likställas med en expropriation som har lagligt stöd.TPF19FPT Domstolen har dock visat stor restriktivitet med att konstatera berövanden av detta

slag.TPF20FPT

Europadomstolen har slagit fast att hänvisningen i artikeln till ”folkrättens allmänna grundsatser” endast gäller utlänningars rätt till ersättning.TPF21FPT Enligt Hans DaneliusTPF22FPT har betydelsen av detta för- ringats av att domstolen har klargjort att även statens egna med- borgare i allmänhet ska ha rätt till ersättning när de berövas sin egen- dom.

Frågan om försvarligheten av egendomsberövanden har behandlats av Europadomstolen i ett flertal expropriationsmål eller mål av expropriationsliknande karaktär.TPF23FPT

17TP PT Se t.ex. rättsfallet Akkus mot Turkiet, dom 1997-07-09, Rep. No. 43 s. 1300.

18TP PT Se t.ex. rättsfallen James m.fl. mot Storbritannien och Lithgow m.fl. mot Storbritannien, dom 1986-07-08, Ser. A Vol. 102 samt Hentrich mot Frankrike, dom 1994-09-22, Ser. A Vol. 296-A.

19TP PT Se t.ex. rättsfallet Sporrong-Lönntroth mot Sverige.

20TP PT Se Erik Ullenhag, SvJT 1998, s. 322 med vidare hänvisning i noterna 38–40 samt 42–44. 21TP PT Se t.ex. rättsfallet Lithgow m.fl. mot Storbritannien.

22TP PT Se Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till Europakon- ventionen om de mänskiga rättigheterna, 1997, s. 324.

23TP PT Se t.ex. den uppräkning av rättsfall som görs av Carl Henrik Ehrenkrona i Karnov 2000/01 s. 70 f.

SOU 2008:99

Egendomsskyddet

Enligt artikelns andra stycke får en stat i det allmännas intresse genomföra sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reg- lera utnyttjandet av egendom. Också när det gäller att avgöra frågan om en nyttjanderättskränkning är försvarlig tillämpar Europadom- stolen ett proportionalitetsresonemang.TPF24FPT Domstolen gör således även i dessa fall en avvägning mellan det allmännas intresse och den enskildes intresse, och om en rimlig balans inte uppnås, kan en inskränkning i rätten att utnyttja egendom anses strida mot artikeln. När det gäller begränsningar av detta slag har domstolen enligt Hans Danelius (se ovan) dock anlagt ett för den enskilde relativt strängt synsätt, dvs. domstolen är mera överseende när det gäller rådighets- inskränkningar.

Som har framgått anges i den första meningen i första stycket av artikeln att varje fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom ska respekteras. Europadomstolen har slagit fast att denna bestäm- melse har en självständig betydelse utöver vad som i övrigt före- skrivs i artikeln. Trots att det varken är fråga om ett egendoms- berövande eller en inskränkning i rätten att utnyttja egendom, kan det alltså ändå anses föreligga en äganderättskränkning.TPF25FPT

Bestämmelsen ansågs för första gången överträdd i rättsfallet Sporrong-Lönnroth mot Sverige, där det var fråga om två fastig- heter i centrala Stockholm som under lång tid hade varit belagda med expropriationstillstånd och byggnadsförbud. Europadomstolen kon- staterade att det inte var fråga om något egendomsberövande. När det gällde byggnadsförbuden menade domstolen att det visserligen var fråga om en inskränkning i rätten att utnyttja egendomen, men att detsamma inte kunde sägas om expropriationstillstånden. Där- emot fann domstolen att de långvariga expropriationstillstånden och byggnadsförbuden hade skapat en situation som inte innebar en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset och att en alltför tung börda hade lagts på de enskilda fastighetsägarna. Det beaktades därvid också att systemet saknade flexibilitet på så sätt att det inte fanns någon möjlighet för fastighetsägarna att begära omprövning av expropriationstillstånden och att de inte heller kunde erhålla skadestånd som kompensation för olägenheter som de hade utsatts för. Enligt domstolen förelåg därmed en brist på respekt för fastighetsägarnas egendom.TPF26FPT

24TP PT Se Danelius, som ovan, s. 325.

25TP PT Se Danelius, som ovan, s. 329.

26TP PT Se vidare Danelius, som ovan, s. 330.

Egendomsskyddet

SOU 2008:99

3.3.2Inkorporeringen av Europakonventionen i svensk rätt

Inkorporeringen av konventionen har alltså som ovan angetts gjorts genom vanlig lag. För att markera konventionens betydelse har dock i 2 kap. 23 § RF införts en bestämmelse som slår fast att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtag- anden enligt Europakonventionen. Beträffande frågan om konven- tionens konstitutionella ställning efter en inkorporering framhöll regeringen i förarbetenaTPF27FPT att det liksom dittills i första hand måste ankomma på lagstiftaren att löpande se till att svensk rätt överens- stämmer med Europakonventionens bestämmelser. Det anfördes vidare att de rättstillämpande organen – vid en eventuell konflikt mellan en konventionsbestämmelse och annan lagstiftning – genom den nyss nämnda grundlagsregeln emellertid får en möjlighet att tillämpa reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § RF. Regeringen fram- höll vidareTPF28FPT att i fall av verklig eller skenbar konflikt mellan kon- ventionen och annan lag – och där motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som förutsätts i lagprövningsregeln – måste dock konflikten lösas genom lagtolkning eller med hjälp av rättstillämp- ningsmetoder.

För det fall rättstillämparen ställs inför en påstådd normkonflikt, uttalade regeringen i propositionen (s. 37 f.) att det först och främst måste klargöras om det föreligger en verklig lagkonflikt eller om det är fråga om en skenbar sådan som kan lösas med hjälp av den för- dragskonforma lagtolkningens princip, dvs. att svenska författningar presumeras vara förenliga med Sveriges internationella åtaganden och därför ska tolkas i fördragsvänlig anda. Enligt regeringen torde i många fall en sådan analys visa att det finns utrymme för att tolka lagregeln så att en lösning i enlighet med konventionsbestämmelsen kan uppnås. Regeringen anförde vidare följande.

Visar det sig däremot att den svenska lagregeln måste uppfattas som så entydig att något tolkningsutrymme inte ges, föreligger en verklig lag- konflikt, och rättstillämparen måste välja vilket av de två hierarkiskt sido- ordnade lagrummen han skall lägga till grund för sitt avgörande. Han har därvid främst ett par erkända principer att utgå från.

För det fall att den svenska lagregeln utfärdats före inkorporerings- lagen kan han tillämpa den tidigare nämnda lex posterior-principen, som alltså innebär att yngre lag går före äldre lag. Det leder då till att han skall lägga konventionsbestämmelsen till grund för sitt avgörande. Rätts- tillämparen har emellertid också att samtidigt överväga om det finns skäl

27TP PT Se prop. 1993/94:117 s. 36.

28TP PT Se prop. 1993/94:117 s. 36 f.

SOU 2008:99

Egendomsskyddet

att tillämpa den delvis konkurrerande principen om lex specialis, alltså att en specialregel går före en allmänt hållen bestämmelse oavsett bestäm- melsernas inbördes ålder. Det kan givetvis inte på förhand sägas om en tillämpning av den principen medför att den svenska lagregeln eller konventionsbestämmelsen skall ges företräde. Det måste bero på omstän- digheterna i det enskilda fallet.

Någon gång skulle alltså en tillämpning av lex specialis-principen i en lagkonflikt kunna leda till att en konventionsstridig inhemsk regel ges företräde efter det att en konflikt med konventionen kommit att förbises i lagstiftningsärendet. Att en sådan situation uppkommer mot- verkas emellertid av Lagrådets granskning av hur lagförslag förhåller sig till Europakonventionen och den noggranna lagstiftningsprocess som i övrigt förekommer i Sverige.

I propositionen tog regeringen vidare upp en tredje princip, som Högsta domstolen hade pekat på i sitt remissyttrande över Fri- och rättighetskommitténs delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor – Regeringsformen – Del A (SOU 1993:40).TPF29FPT Den principen innebär, enligt Högsta domstolen, ”att en konvention om mänskliga rättig- heter, även om den i den inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av sin speciella karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser”.

Dessutom framhöll regeringenTPF30FPT att en rättstillämpare, om han inte genom sina tidigare överväganden har kommit fram till att konven- tionsbestämmelsen ska tillämpas, med tillämpning av lagprövnings- regeln kan pröva den svenska lagregeln mot den föreslagna grund- lagsregeln i 2 kap. 23 § RF och sätta en lagregel åt sidan om den uppenbart strider mot grundlagens förbud mot konventionsstridig lagstiftning. Avslutningsvis anförde regeringen följande.

I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses strida mot konventionen får det, i enlighet med vad som ovan har anförts, bli en uppgift för domstolarna och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall lösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregående för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en konflikt mellan konven- tionens bestämmelser och inhemska lagregler har lämnats utifrån denna inställning.

29TP PT Se Sammanställning av remissyttranden över Fri- och rättighetskommitténs delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40), reviderad upplaga, Ds 1993:90, s. 240.

30TP PT Se prop. 1993/94:117 s. 38 f.

Egendomsskyddet

SOU 2008:99

Vid riksdagsbehandlingen delade konstitutionsutskottetTPF31FPT regeringens bedömning när det gällde frågan om Europakonventionens konsti- tutionella ställning efter en inkorporering. Utskottet tillstyrkte dock i denna del en motionTPF32FPT rörande innebörden av lagförslaget. Enligt motionärerna hade regeringen frångått den av partierna överenskomna lydelsen av motivtexten genom att i sista stycket i avsnitt 10 i pro- positionen skjuta in bisatsen ”i enlighet med vad som anförts” i den första meningen. Motionärerna ansåg att tillägget fick betydelse för tolkningen av hela propositionstexten avseende frågan hur konflikter mellan konventionen och svensk lag ska lösas och därmed den politiskt känsliga frågan om balansen mellan den lagstiftande och den dömande makten. Utskottets ställningstagande innebar därmed att motiven till inkorporeringslagen i denna del har fått en något annor- lunda utformning än den som anges i propositionen.

3.4Avslutande kommentar

Enligt våra direktiv ska vi beakta reglerna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen vid vår bedömning av frågan om tillämpningen av ersättningsreglerna i 4 kap. expropria- tionslagen leder till rimliga resultat.

Regeringsformens bestämmelse om skyddet för egendomsrätten blev väsentligt utbyggd i samband med 1994 års revision. Syftet var att i regeringsformen ge en närmare precisering av det egendoms- skydd som Europakonventionen ger. Förutom det tidigare skyddet mot tvångsöverföring av egendom, både fast och lös, infördes ett skydd också mot rådighetsinskränkningar, dock endast vad gäller fast egendom. Europakonventionen innehåller, till skillnad från den svenska grundlagsbestämmelsen, inte någon uttrycklig regel om att ersättning ska betalas vid ingrepp i annans egendom. Detta innebär att den svenska grundlagen är tydligare i det avseendet. Nationell lag kan emellertid precisera det skydd som ges genom konventionen. Så har gjorts beträffande rådighetsinskränkningar.

Behovet av översyn av expropriationslagens ersättningsbestäm- melser motiveras i direktiven bl.a. av den bedömning som 2002 års ledningsrättsutredningTPF33FPT gjorde beträffande nödvändigheten av att göra en övergripande översyn av dessa bestämmelser. När det gäller

31TP PT Se bet. 1993/94:KU24 s. 18 f.

32TP PT Se 1993/94:K25 s. 35–38.

33TP PT SOU 2004:7 s. 193.

Skada och ersättning

SOU 2008:99

ersättning även för mycket små skador, skador som är så små att de inte ens låter sig mätas med sedvanliga värderingsmetoder.TPF4FPT

I vissa fall betalas emellertid inte någon ersättning alls, hur stor ”skadan” än är, t.ex. när tillstånd vägras till ändrad markanvändning eller när värdet av en fastighet påverkas av att trafikströmmar ändras till följd av att en gata stängs eller enkelriktas. I några särskilt reglerade fall betalas ersättning om skadan uppgår till en viss stor- lek, vilket gäller t.ex. vid beslut om naturreservat eller om rivnings- förbud för en byggnad. Vid beslut om sådana s.k. rådighets- inskränkningar betalas i vissa fall ersättning för hela skadan, om ersättningströskeln överskrids, medan det i andra fall görs ett s.k. toleransavdrag för den del av skadan som ligger under kvalifika- tionsgränsen för ersättning. En liknande ordning gäller beträffande ersättning för s.k. företagsskador och miljöskador.TPF5FPT Ytterligare en variant är att ersättning betalas inte bara för den skada som den avträdande fastighetsägaren drabbas av, utan även för en del av den vinst som uppkommer genom förvärvet i fråga. Detta gäller t.ex. i vissa fall vid fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen.

När det gäller s.k. förväntningsvärden finns det olika regleringar för olika slag av beslut. I vissa fall utesluts helt ersättning för sådana värden – t.ex. vid beslut om naturreservat – medan förvänt- ningsvärden i andra fall, enligt den s.k. presumtionsregeln, ersätts om de förelåg redan tio år före förvärvet i fråga.

Enligt direktiven ska vi ta upp och behandla flera för ersätt- ningslagstiftningen som sådan grundläggande frågor. Mot den bak- grunden ska vi i detta kapitel redovisa visst bakgrundsmaterial för de i fortsättningen av betänkandet gjorda ställningstagandena. Expropriationslagen kan ses som en lag inom skadeståndsrätten. I avsnitt 4.2 ges därför först en kort beskrivning av hur skadestånd be- stäms enligt gällande svensk rätt. I det därpå följande avsnittet 4.3 redovisas ett antal tidigare och nu gällande bestämmelser som i viss mån avviker från den grundläggande skadeståndsrätten. Slutligen, i avsnitt 4.4, redovisas några teoretiska aspekter på frågan om hur ersättningen vid ianspråktagande av fast egendom principiellt sett bör bestämmas.

4TP PT Se vidare kapitel 6.

5TP PT Se kapitel 10 vad gäller den närmare innebörden av dessa båda begrepp.

SOU 2008:99

Skada och ersättning

4.2Skadeståndslagstiftningen

Skadestånd är, allmänt uttryckt, en ersättning som ska sätta den skadelidande i samma ekonomiska ställning som om skadan inte hade inträffat. Skadeståndsrätten är reglerna om sådan ersättning. Den centrala lagstiftningen inom den svenska skadeståndsrätten är skadeståndslagen (1972:207). Det bör anmärkas att i detta avsnitt tas inte upp regler om ideella (icke-ekonomiska) skador.

Man brukar tala om två olika typer av skadestånd – inom- och utomobligatoriskt skadestånd. Den förra typen av skadestånd be- talas till följd av avtalsbrott medan den senare syftar på ersättning när det inte råder ett relevant avtalsförhållande mellan skadevållare och skadelidande.

Skadeståndslagen reglerar främst utomobligatoriskt skadestånds- ansvar då någon har vållat skada uppsåtligen eller genom oaktsam- het. Emellertid kan i vissa fall skadeståndsansvar föreligga utan att det kan visas att någon har varit vållande till en uppkommen skada. Sådant skadeståndsansvar benämns strikt ansvar. Inom skadestånds- rätten skiljer man, i vart fall sedan skadeståndslagens tillkomst, på olika typer av skador med anledning av vad som skadats. När en sak har skadats talar man om sakskada. Personskada uppstår när skadan har träffat en person. Slutligen talar man om ren förmögenhets- skada, när det är fråga om annan ekonomisk skada utan samband med en sak- eller personskada.

Den allmänna principen för skadestånd är att ersättningen ska försätta den skadelidande i samma ekonomiska situation som om den omständighet som föranleder ersättning inte hade inträffat. Denna princip innebär att man vid beräkning av ersättningen jäm- för den skadelidandes ekonomiska ställning sådan den skulle ha varit om ingen skada hade inträffat med den situation som har inträtt till följd av skadan. Skadeståndet motsvarar skillnaden. Denna metod brukar kallas differensprincipen.TPF6FPT

Det brukar framhållas att frågorna om expropriationsersättning anses ha ett nära samband med skadeståndsrättsliga principer.TPF7FPT Lik- heten finns t.ex. när det gäller vad som omfattas av rätten till er- sättning, dvs. i fråga om ersättningsgill skada, orsakssammanhang, skadevärdering och grunder för reduktion eller bortfall. En väsent- lig skillnad mellan de allmänna skadeståndsrättsliga reglerna och

6TP PT Differensläran har sitt ursprung i tysk 1800-talsdoktrin och åsikterna går isär när det gäller hur stor betydelse den ska tillmätas.

7TP PT Se bl.a. Bertil Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp del I, 1986, s. 48 f.

Skada och ersättning

SOU 2008:99

expropriationsrättens regler följer emellertid av den i expropriations- lagen fastslagna principen att ersättningen ska fördelas på olika poster eller ersättningsarter, dvs. löseskilling, intrångsersättning och annan ersättning enligt 4 kap. 1 § expropriationslagen.TPF8FPT

4.3Delvis avvikande regleringar

Även om den grundläggande tanken bakom skadeståndslagstift- ningen är att kompensera den skadedrabbade för dennes förlust, så har det förekommit – och förekommer – lagregler som mer eller mindre avviker från den gängse synen på skadestånd. Det finns alltså ersättningsregler som vilar på delvis andra principer än den renodlade skadeprincipen.

4.3.1Äldre bestämmelser

I äldre svenska författningar om tvångsrätt har det förekommit vissa bestämmelser som föreskrev att ersättning skulle betalas med ett belopp som översteg den ekonomiska skada som den som utsattes för ett tvångsingripande led.

1845 års expropriationsförordning

I 1845 års förordning om jords eller lägenhets avstående för all- mänt behov upptogs bl.a. den föreskriften att expropriations- ersättning skulle betalas med ”fulla värdet och hälften därtill”. De närmare motiven bakom ersättningsbestämmelsen är enbart mycket allmänt beskrivna i olika riksdagsuttalanden som föregick bestäm- melsen. Sålunda uttalade lagutskottet att ”angående ersättningens bestämmande sådana försiktighetsmått borde föreskrivas, som avböjde själva möjligheten till materiell förlust för den enskilde”. Enligt utskottet skulle ersättningen beräknas efter ”vad jord eller lägenhet av samma slag och godhet i orten högst gällde” jämte en förhöjning med 50 procent på egendomens värde. I ett yttrande över lagutskottets uttalande ansåg en riksdagsledamot att ”hänsyn skulle kunna tas till att en egendoms värde kunde vara mindre i en annan ägares hand än i avträdarens”. Lagutskottet svarade på detta

8TP PT Åke Bouvin & Hans Stark, Expropriationslagen, s. 162 f.

SOU 2008:99

Skada och ersättning

att den föreslagna förhöjningen med 50 procent var ägnad att täcka sådana särskilda värden som kunde föreligga.TPF9FPT

Bestämmelsen om förhöjd ersättning avskaffades drygt 20 år senare genom 1866 års expropriationsförordning, som ersatte den äldre förordningen.

1918 års vattenlag

9 kap. 48 § i 1918 års vattenlag hade följande lydelse:

Ersättning i penningar skall beräknas till fulla värdet och hälften där- utöver, då fråga är om ersättning för

1.tillgodogjord vattenkraft så och icke tillgodogjord, som uppen- barligen är avsedd för befintlig eller under byggnad varande anlägg- ning;

2.fiskeverk, bevattningsanstalt samt annan därmed eller med bygg- nad för uttagande av vattenkraft jämförlig anläggning för vattnets nyttjande så ock skada å sådan anläggning;

3.mark, vartill äganderätt avstås, ävensom skada å mark till följd av vattenuppdämning eller annan ändring i vattenståndsförhållandena, dock med undantag av mark, som till följd av yrkande, varom i 7 kap. 54 § förmäles, skall lösas, ävensom av skada, som består däri, att fram- tida torrläggning av mark genom vattenuppdämning hindras eller för- svåras;

4.fiske eller skada därå så ock sådant intrång i rätt till fiske, som föranleddes av förbud, varom 2 kap. 14 § andra stycket förmäles;

5.intrång, som avses i 2 kap. 16 § första stycket och 7 kap. 40 § andra stycket, så ock intrång genom ledning för elektrisk kraftöver- föring;

6.besittningsrätt för obegränsad tid (åborätt) enligt lagen om upp- låtelse under åborätt av viss jord ävensom till rättigheten hörande byggnader, såvitt de äro för fastighetens jordbruk erforderliga, samt skada å sådana byggnader.

Om undantag i vissa fall från vad sålunda föreskrivits finns i 50 §.

I andra fall än de angivna betalades enligt 9 kap. 49 § ersättning en- bart för ”fulla värdet”.

Som motiv till den föreskrivna förhöjda ersättningen angavs i förarbetena att den skadade egendomens ägare skulle kompen- seras för förlusten av möjligheten att utveckla egendomen till ökad produktivitet. Ett annat motiv var att det aktuella slaget av egen- dom ofta var underkastad tillfälliga växlingar i värdet och att det då

9TP PT Se Michaël Hernmarck, Löseskilling vid expropriation för tätbebyggelse, 1964, s. 15 f. Det bör tilläggas att det i 1845 års förordning inte fanns några särskilda bestämmelser om ersättning för det som i dag benämns ”övriga skador”.

Skada och ersättning

SOU 2008:99

inte ansågs rimligt att tvingas avstå från egendomen i dålig kon- junktur till det då gällande priset. Ett tredje, om än inte lika uttalat motiv, torde ha varit en önskan att bereda den som utsattes för tvångsåtgärden en andel i vattenföretagets vinst.TPF10FPT

Regeln i 9 kap. 48 § om förhöjd ersättning gällde fram till år 1974.

1902 års ellag

I 1902 års ellag fanns i 1 § tredje stycket en bestämmelse med följ- ande lydelse.

Skall enligt hvad i denna paragraf är stadgadt jord eller lägenhet afstås eller upplåtas, ege de i förordningen angående jords eller lägenhets afstående för allmänt behov d. 14 April 1886 meddelade föreskrifter motsvarande tillämpning; dock att, der jorden eller lägenheten skall användas för annans räkning än kronans, förhöjning i ersättningen skall ega rum med hälften af det belopp, som jemlikt de i nämnda förordning stadgade grunder skall utgå.

Bakgrunden till bestämmelsen stod att finna i det förhållandet att ellagen inte enbart gav staten rätt att expropriera mark för kraft- ledningar utan sådan rätt tillkom även enskilda industriella företag. Innan riksdagen bestämde sig för den lydelse det återgivna ersätt- ningsstadgandet slutligen fick, övervägde riksdagen andra alter- nativ. Dessa byggde på tanken att göra den drabbade markägaren delaktig i kraftledningsföretaget och därigenom intresserad av själva företaget. De utvägar som diskuterades för att uppnå detta syfte var att tillerkänna markägaren en viss avgift som antingen baserade sig på ”levererad bruttohästkraft” eller på en viss procent av företagets avkastning. Riksdagen avvisade dock båda alternativen av huvud- sakligen lämplighetsskäl. Som motiv till den lösning riksdagen till sist stannade för anförde särskilda utskottet följande.

I gällande K.F. om jordägares rätt öfver vattnet å hans grund af d. 30 dec. 1880 angifves nämligen ett fall, som uti ifrågavarande hän- seende erbjuder synnerlig likhet med det hvarom här är fråga. 6 § 2 mom. af nämnda K.F. föreskrifver, att om jord, som kan genom upp- dämning sättas under vatten eller däraf skadas, är af den beskaffenhet, att den genom uppdämningen därå skeende skada pröfvas vara ringa mot den nytta, som av uppdämningen vinnes, uppdämningen må kunna ske mot ersättning, i fråga om hvilken §:n dock icke hänvisar till allmänna expropriationslagen, utan i stället föreskrifver, att densamma

10TP PT Se N. Viklund, Om ersättning enligt vattenlagen, 1964, s. 91.

SOU 2008:99

Skada och ersättning

skall motsvara ”värdet och hälften därutöfver”. Samma förhållande gäller, där skada, som genom dammbyggnad tillskyndas fiske, finnes vara ringa mot nyttan af byggnaden.

Härvid är ock särskilt att märka, att den skada, som i båda dessa fall tillskyndas jordägaren, gifvetvis måste anses vara af väsentligt större och svårare beskaffenhet, än som äger rum i fråga om elektriska stark- strömsledningar. Genom införandet af en dylik bestämmelse angående ersättningsbeloppets förhöjning äfven vid tvunget afstående eller upplåtande för framdragande af elektriska ledningar skulle, enligt utskottets förmenande, på ett tillfredsställande sätt afhjälpa den nu i k. förslaget i sådant hänseende förefintliga brist. Förhöjningen i fråga bör dock icke förekomma, där jorden eller lägenheten skall användas för kronans räkning; och har utskottet fördenskull äfven gjort undantag för detta fall.

Regeln om förhöjd ersättning utmönstrades ur ellagen år 1941. Orsaken var att man ansåg att likformighet borde gälla vad avsåg ersättning för likartade intrång. En annan orsak som angavs var att den återstående elektrifieringen främst avsåg avlägset belägen gles- bebyggelse, som var kostsam att genomföra.TPF11FPT

Gruvlagstiftningen

I gruvlagstiftningen fanns under lång tid ett ersättningssystem enligt vilket markägaren hade rätt till en s.k. jordägarandel. Detta innebar att markägaren hade rätt att delta i gruvverksamhetens kostnader och intäkter enligt sin andel. Jordägarandelen uppgick i de äldsta författningarna till tre fjärdedelar. Från mitten av 1700- talet och fram till 1938 års gruvlag uppgick den till hälften.

Med tillkomsten av 1938 års gruvlag försvann rätten till jord- ägarandel. Som viss motvikt till denna försämring av markägarens äganderättsliga ställning infördes ett system med s.k. jordägar- avgäld.TPF12FPT Den uppgick till en procent av värdet av den mineral som hade brutits och uppfordrats, dock högst 5 000 kr per år, och be- talades av innehavaren av gruvan. Som ytterligare kompensation för den avskaffade jordägarandelen infördes, efter förebild i vattenlag- stiftningen, en ny ersättningsregel, som innebar att ersättning för

11TP PT Se Individuellt värde och vinstfördelning vid intrång i fast egendom, betänkande av LRF:s markersättningskommitté, april 1998, s. 46 f.

12TP PT Konstruktionen med jordägaravgäld fanns tidigare i 1886 års stenkolslag och i 1884 års stadga om villkor i de fall kronan avstod från att utnyttja sin jordägarandel vid gruvor på kronojord.

SOU 2008:99

Skada och ersättning

beslutet har vunnit laga kraft. Vid införandet av regeln anfördes följ- ande i propositionen.TPF13FPT

Det måste å andra sidan beaktas att ett liknande ersättningssystem har förekommit tidigare och således inte är ett nytt inslag i den svenska minerallagstiftningen. Återinförandet av en rätt till särskild ersättning för mineral som tas i anspråk skulle, tillsammans med nu föreslagna övriga ändringar i minerallagen till sakägarnas förmån, på ett påtagligt sätt kunna bidra till en bredare acceptans av att vissa fastigheter tas i anspråk för gruvdrift. En sådan acceptans är ägnad att förbättra förut- sättningarna för en fortsatt framgångsrik gruvnäring i landet. Där- igenom uppnås fördelar för såväl fastighetsägarna som gruvnäringen.

Ett annat skäl som kan anföras till stöd för en sådan ersättning är att denna skulle kunna motverka negativa effekter på fastighetspriserna inom ett undersökningsområde. Det har ibland framförts att redan det förhållandet att ett undersökningstillstånd eller en bearbetningskon- cession har beviljats medför att priset på fastigheter inom området sjunker. Trots vad som anförts ovan går det inte heller att bortse från att fastighetsägaren enligt minerallagen har en rätt av särskilt slag till koncessionsmineral. Denna rätt innebär bl.a. att fastighetsägaren utan koncession kan bryta mineral för husbehov, något som i viss utsträck- ning gäller även efter det att koncession har beviljats annan (se 5 kap. 2 § minerallagen).

Regeringen anser att det vid en samlad bedömning nu finns överväg- ande skäl för att åter införa ett särskilt ersättningssystem vid gruv- brytning. Ersättningen till fastighetsägare bör utgå vid sidan av den ersättning för skada och intrång som utgår enligt nu gällande bestäm- melser.

Lagen om elektronisk kommunikation

Lagen om elektronisk kommunikation är en lag som inte innehåller bestämmelser som omfattar expropriation eller annat tvångsför- fogande av mark. Lagen innehåller däremot i 4 kap. 14 § en bestäm- melse som innebär att en operatör som uppför någon form av infra- struktur för elektronisk kommunikation (t.ex. mobilmaster) kan förpliktas att mot ersättning låta annan operatör använda sig av denna infrastruktur bl.a. för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering m.m.TPF14FPT

13TP PT Se prop. 2004/05:40, s. 62 f.

14TP PT Av 4 kap. 8 § 5 lagen om elektronisk kommunikation följer att en operatör av konkurrens- skäl kan förpliktas att tillhandahålla samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande. Ersättning skall då bestämmas enligt reglerna i 4 kap. 11 och 12 §§ lagen om elektronisk kommunikation. Detta innebär kort uttryckt att allt från kostnadsorienterad till marknadsmässig ersättning kan lämnas.

101

Skada och ersättning

SOU 2008:99

Beslutande myndighet är Post- och telestyrelsen (PTS). Bestäm- melsen ska läsas mot lagens portalbestämmelse i 1 kap. 1 §, där det anges att lagens syfte bl.a. är att enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer. Enligt bestämmelsen ska vidare ersättningen för utnyttjandet vara ”mark- nadsmässig”. Beträffande denna fråga uttalade regeringen bl.a. följande i motiven.TPF15FPT

Ersättningen för utnyttjande av annans egendom med stöd av bestäm- melsen ska vara marknadsmässig. Därvid måste dock bortses från det förhållandet att den berättigade parten i ett aktuellt fall ofta saknar alternativ. Ledning måste då i stället sökas från förhållanden där en fungerande marknad finns eller så får priset vid en tänkt marknad upp- skattas efter skälighet. Den som har förpliktats att lämna tillträde med stöd av paragrafen ska ingå ett avtal om upplåtelse med den berättigade parten. Om den förpliktande skulle underlåta att göra detta på de vill- kor som angetts i beslutet, kan tillsynsmyndigheten meddela före- lägganden för beslutets efterlevnad. Paragrafen utgör dock inte själv- ständig grund för att få till stånd en upplåtelse genom tvång.

Några ytterligare uttalanden om ersättningens bestämmande finns inte i förarbetena. Av lagtextens ordalydelse i förening med de i och för sig knapphändiga motiven torde dock kunna förstås att ersätt- ningen ska bestämmas efter andra principer än de som gäller enligt expropriationslagen.TPF16FPT

4.4Vissa rättsekonomiska aspekter på ersättning vid expropriation

Att en möjlighet till tvångsförvärv av fast egendom, i vissa fall, är en nödvändig ingrediens i ett modernt samhälles lagstiftning, torde det inte råda någon tveksamhet om. De politiska frågorna är således dels vilka fall, mer i detalj, som rätten till expropriation bör om- fatta, dels hur ersättningen i så fall bör bestämmas.

Enligt våra direktiv ska vi enbart behandla den sistnämnda frågan, dvs. hur ersättningen bör bestämmas i de fall där tvångsförvärv av olika skäl har bedömts som ett nödvändigt alternativ. En klassisk

15TP PT Prop. 2002/03:110 s. 382.

16TP PT I motivtexten sägs att ledning får sökas ”från förhållanden där en fungerande marknad finns eller så får priset vid en tänkt marknad uppskattas efter skälighet”, vilket kan jämföras med motivuttalanden till vinstfördelningsregeln i fastighetsbildningslagen som säger att ”vinsten bör fördelas på sådant sätt som skulle ha skett vid en normal frivillig överlåtelse (prop. 1991/92:127 s. 69).

102

SOU 2008:99

Skada och ersättning

redovisning av principerna för hur ett lagstiftningssystem för mark- åtkomst och ersättning borde utformas gjordes av den amerikanske professorn Frank Michelman på 1960-talet.TPF17FPT Från ett allmänt rätts- ekonomiskt perspektiv formulerar han problemet på följande sätt.TPF18FPT

[When] social decisions to redirect economic resources entails pain- fully obvious costs, how shall these costs ultimately be distributed among all the members of society. Shall they be permitted to fall initially or shall the government, by paying compensation, make explicit attempts to distribute them in accordance with … the tax structure … or some other principle. Shall the losses be left with the individuals on whom they happen first to fall, or shall they be ”socialized”.

Varje samhällsbeslut bör alltså principiellt sett leda till en förbättring, dvs. de totala fördelarna (intäkterna) av beslutet bör överstiga de totala nackdelarna (kostnaderna). Man kan också uttrycka det som att besluten bör vara effektiva, dvs. medföra en ”vinst” för samhället.

Kravet på effektivitet måste emellertid kompletteras med ett rättvisekriterium, beroende på att en åtgärd inte nödvändigtvis leder till en önskad fördelning av fördelar och nackdelar, dvs. det som kan ses som ”vinsten” av åtgärden. Ett exempel är att en motorväg ska byggas och för detta krävs att mark tas i anspråk från ett antal fastig- heter. Motorvägen är ett samhällsekonomiskt lönsamt projekt totalt sett. Från en strikt effektivitetssynpunkt skulle man kunna låta sig nöja med detta och strunta i vem som åtnjuter fördelarna respek- tive står för kostnaderna. Men av rättviseskäl anser väl de flesta ändå att det skulle vara orimligt om fastighetsägarna i fråga inte fick någon kompensation för att de avstår sin mark. Men varför anser vi egentligen att det är orättvist? Finns det konsistenta etiska regler som förklarar detta? Och kan samma regler, i en annan situation, legitimera att en fastighetsägare inte kompenseras? Det är dessa frågor som Frank Michelman diskuterar i sin artikel.TPF19FPT

17TP PT Frank Michelman is a Robert Walmsley University Professor at Harvard Law School. He wrote the famous law review article, Property, Utility and Fairness, (80 Harv. L. Rev. 1165 (1967)) on the economic reasons for just compensation in the 5th Amendment Just Takings clause to the United States Constitution. This article was cited by the majority in its opinion in Penn Central v. New York City, the Supreme Court case that dealt with the authority of a local New York City landmark law that forbade the railroad company from putting up a skyscraper above the historic Grand Central Terminal structure. Michelman's analysis relies on evaluating whether the nuisance costs and value to society were worth it. (Wikipedia)

18TP PT Frank Michelman, Property, utility and fairness: Comments on the ethical foundations of ”Just Compensation” law. Harvard Law Review, vol. 80, 1967, s. 1165–1258.

19TP PT Analysen är baserad på den moralfilosofiska inriktningen utilitarismen, som något för- enklat innebär att vi bör välja det handlingsalternativ som maximerar (netto)nyttan i sam- hället. Det finns alltså i princip en överensstämmelse mellan utilitarismen och det effek- tivitetskriterium som tidigare har berörts.

103

Skada och ersättning

SOU 2008:99

Inledningsvis börjar Frank Michelman med att definiera tre eko- nomiska effekter av en samhällelig åtgärd.

•Nettonyttan (efficiency gains) är den värdeökning, fördelar minus nackdelar, som själva åtgärden skapar.

•I det fall kompensation betalas uppkommer sedan process- eller transaktionskostnader (settlement costs) för förhandlingar, dom- stolsarbete osv.

•Om kompensation inte lämnas uppstår i stället missnöjeskost- nader (demoralisation costs) i första hand för den som kräver kompensationen, men även för andra som kan tänkas bli upp- rörda över att ersättning inte betalas.

Givet dessa begrepp kan man ställa upp regler för dels när en åtgärd bör genomföras, dels när kompensation i så fall bör lämnas.

•För det första: Om både transaktionskostnaderna och missnöjes- kostnaderna är större än nettonyttan bör åtgärden över huvud taget inte genomföras. Åtgärden är totalt sett olönsam. För att genomföra åtgärden krävs att antingen transaktionskostnaderna eller missnöjeskostnaderna är lägre än nettonyttan.

•För det andra: Huruvida ersättning ska betalas beror på för- hållandet mellan transaktions- och missnöjeskostnaderna. Är transaktionskostnaderna högre än missnöjeskostnaderna bör er- sättning inte betalas. Motsatsvis gäller att om missnöjeskostnad- erna är högre än transaktionskostnaderna bör ersättning betalas.

Ersättning bör alltså betalas i de fall de missnöjeskostnader, som uppstår då ersättning inte betalas, är större än kostnaderna för att bestämma ersättningen. I vilka fall kan då det förhållandet tänkas vara aktuellt? Här menar Frank Michelman, i generella ordalag, att ju mer uppenbart det är att någon drabbas oproportionerligt av en åtgärd, jämfört med andra samhällsmedborgare, desto starkare blir kraven på kompensation. Här torde kunna konstateras att alla de situationer där någon måste avstå sin mark får anses vara av det slaget att någon form av ersättning bör betalas.

När ett lagsystem för markåtkomst och ersättning utformas går det förstås inte att veta vilka enskilda medborgare som kommer att drabbas av en negativ samhällsåtgärd. Mot den bakgrunden frågar sig Frank Michelman vilka generella spel- eller lagregler en rationell person skulle vilja ha, med hänsyn till att det finns en potentiell risk att själv bli drabbad av en viss lagregel.

104

SOU 2008:99

Skada och ersättning

Vid en första anblick kan det verka naturligt att vilja ha kom- pensation i varje sådan situation. Men frågan är om det verkligen är rationellt att förespråka regler som ger ersättning i alla situationer där någon drabbas. Frank Michelman antar att den som kommer i en situation där denne skulle kunna kräva ersättning har vissa egen- skaper: Personen är (a) långsiktig, dvs. kapabel att göra bedöm- ningar om framtida fördelar/nackdelar och (b) inser att den upp- komna situationen inte är unik för just honom eller henne, utan är en konsekvens av generella regler som ska tillämpas likadant på andra personer i framtiden. Huvudfrågan för den personen är där- för vilka regler som minimerar de långsiktiga riskerna.

Om reglerna innebär att ersättning ska betalas i ett mycket stort antal situationer finns en risk för att processkostnaderna förhindrar åtgärder som är lönsamma. Ett sådant regelsystem riskerar att miss- gynna alla, inklusive den som drabbas av en åtgärd, eftersom sam- hällsnyttan på sikt kommer att bli lägre.

Å andra sidan måste risken bedömas i det fall ersättning bara ska betalas i ett fåtal situationer. Även om detta skulle underlätta genomförandet av åtgärder som alla kan dra nytta av, riskerar vissa fastighetsägare att få ta förluster i en storleksordning som gör att de, trots samhällsnyttan, drabbas av en förlust.

Här menar Frank Michelman bl.a. att ersättning normalt sett inte bör betalas när ”bördorna” av en åtgärd fördelas på många händer, vilket vanligen också innebär att kostnaderna för att be- stämma ersättningen blir hög. Det kan gälla generella inskränk- ningar i rätten att använda en fastighet, t.ex. förbud mot att an- vända vissa bekämpningsmedel som visat sig vara miljöfarliga. Ersättning bör inte heller betalas om förlusten för en person är mycket låg (särskilt om skadan är betydligt lägre än kostnaderna för att bestämma ersättningen).

När vi sålunda har konstaterat att ersättning, från ett principiellt perspektiv, i de flesta situationer bör betalas för att samhället ska fungera, är nästa fråga efter vilka principer och regler som denna ersättning lämpligen bör bestämmas.

Grundläggande är då den skadeersättningsprincip, som redo- visades i avsnitt 4.2. Den som med tvång tvingas att avstå från något, bör åtminstone ersättas med vad detta ”något” är värt. Men kanske kräver en säljare mer än så för att vara beredd att sälja något han eller hon äger. Det räcker alltså inte för säljaren att få ett pris som gör att han eller hon befinner sig i exakt samma situation före som efter försäljningen. Storleken på säljarens vinstkrav kan tänkas bero

105

Skada och ersättning

SOU 2008:99

på vem köparen är, vad fastigheten ska användas till, hur stor vinst köparen får m.m. Att en rimlig vinstfördelning mellan säljare och köpare verkligen är en förutsättning för att överenskommelser ska kunna uppnås, kan illustreras med följande klassiska förhandlings- experiment.

Förutsättningarna är att två personer, A och B, har möjlighet att dela på 100 kronor. Hur pengarna ska delas bestämmer A. Om B accepterar A:s sätt att dela får båda parterna pengar enligt den gjorda uppdel- ningen. Om B inte accepterar delningen får varken A eller B några pengar.

I denna situation ligger det i A:s egenintresse att ge sig själv 99 kronor medan B får nöja sig med en krona. Det ligger också i B:s intresse att acceptera denna fördelning av pengarna, eftersom en krona ändå är mer än ingenting alls.

I ett antal undersökningar har det dock visat sig att B inte accepterar den ojämna fördelning som A gjorde. B är alltså beredd att avstå från sin krona för ”nöjet” att A ska förlora 99 kronor. Undersökningar indikerar att B kräver uppemot 25–30 kronor och däröver för att acceptera fördelningen.

En ”rimlig” fördelning mellan köpare och säljare kan också vara ett motiv för lagregler. Från detta perspektiv kan det t.ex. diskuteras om säljaren ska få del av den vinst som förvärvaren gör.

Tvångsförvärv av mark får enligt regeringsformen endast ske om det är fråga om ”angelägna allmänna ändamål”. Det skulle kunna hävdas att just för sådana ändamål måste säljaren acceptera att hela vinsten vid förvärvet ska tillfalla köparen. Ersättningsprincipen blir då, att säljaren enbart ska kompenseras för den förlust eller skada som förvärvet ger upphov till.

Huruvida ersättningen ska bestämmas enligt en vinstfördelnings- princip eller en skadeståndsprincip är emellertid skälighetsfrågor som bl.a. kan diskuteras utifrån Frank Michelmans nyss berörda analyser. Om t.ex. markförvärvet görs för att tillgodose många människors (angelägna) behov, kanske säljarens ”missnöje” med att enbart få ersättning för sin skada blir mindre. Om däremot säljaren ser att förvärvet främst gynnar en eller ett fåtal köpare torde det ligga närmare till hands att kräva en andel av vinsten.

Vilken ersättning som bör betalas utgör den ”materiella” sidan av ett fördelningssystem. Men till bilden hör också en ”processuell” del. Man måste alltså även beakta vilka transaktionskostnader som uppkommer om vi väljer den ena eller andra principen, dvs. kost- nader som har att göra med värderingsarbete m.m. Ofta kan det finnas motsättningar mellan å ena sidan kravet på en skälig ersätt-

106

Expropriationsersättning i några andra länder

SOU 2008:99

5.2Danmark

Rätten till ersättning vid expropriation

I den danska grundlagen finns en regelTPF1FPT om skydd för äganderätten. I denna föreskrivs att den enskilde kan tvingas avstå egendom när så krävs för det allmännas bästa och att ett sådant ingrepp endast kan ske med stöd av lag och mot ”fulstaendig erstatning”. I Danmark saknas allmänna ersättningsregler vid expropriation. Närmare regler i detta avseende har utvecklats i praxis av domstolar och myndig- heter. Det finns några lagar där den allmänna utgångspunkten för ersättning ska motsvara priset ”i handel og vandel”. Detta innebär att det värde som ersätts bestäms utifrån marknadsvärdet. Det kan å andra sidan förekomma ersättning utöver marknadsvärdet när det gäller t.ex. ”andet ökonomiskt tab”, dvs. andra ekonomiska förluster.TPF2FPT

Beräkning av ersättningen

Såsom angetts ovan framgår av dansk praxis att det värde som er- sätts bestäms utifrån fastighetens marknadsvärde. Det förekommer också att värdet bestäms utifrån bruksvärdet eller återanskaffnings- värdet. Metoderna att bestämma värdet är inte reglerade i lag. Huvud- principen är att det högsta värdet av marknadsvärdet och bruksvärdet ersätts. Marknadsvärdet bestäms med utgångspunkt från det pris som en köpare i allmänhet skulle betala för fastigheten med hänsyn till egendomens karaktär och det användningssätt som kan påräknas. I första hand görs en uppskattning med utgångspunkt i prisnoteringar för jämförbara fastigheter.

Undantag

I dansk lag finns inga undantag från regeln att ersättningen ska mot- svara fastighetens marknadsvärde. Av dansk praxis framgår att det är värdet vid expropriationstidpunkten som är avgörande. Detta inne- bär att i regel ersätts förväntningsvärden. Om ett markområde får ett högre värde på grund av förväntningar om ändrad användning så utges ersättning för detta.TPF3FPT Emellertid finns det i dansk praxis ett

1TP PT 73 § den danske grundloven.

2TP PT Se bl.a. lov om fremgansmåden (tillämpningen) ved ekspropriation 17 § 4 stycket 3 p. 3TP PT Jfr UfR (Ugeskrift for Retsvaesen) 1975.718 H.

110

Expropriationsersättning i några andra länder

SOU 2008:99

Hänsyn till att egendomen kan ha ett särskilt värde för förvärvaren

I Finland betalas i några fall enligt vattenlagen ersättning med 1,5 gånger marknadsvärdet. Bakgrunden till detta är de vinstmöjlig- heter som producenten av vattenkraft har.

Utrednings- och rättegångskostnader

Den finska lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättig- heter, allmänt kallad inlösningslagen, reglerar bl.a. vad som gäller vid lantmäteriförrättningar. En väsentlig olikhet i förhållande till vad som gäller vid lantmäteriförrättningar i Sverige är att sökanden vid inlösenförrättning ska betala nödvändiga kostnader, som orsakats ägaren till den aktuella egendomen, för bevakning av dennes rätt vid förrättningen (82 §). Till kostnader som ersätts, om de bedöms nöd- vändiga, hör förlorad arbetsförtjänst, resekostnader, ombudskost- nader och utredningskostnader.

5.4Norge

Rätten till ersättning vid expropriation

Av den norska grundlagenTPF7FPT framgår att den som tvingas avstå egen- dom ska få ”fuld erstatning”. Grundlagen föreskriver således att ägaren ska hållas skadeslös. Härmed avses att den drabbade ska få ersätt- ning för den ekonomiska skada som uppkommer genom egendoms- berövandet. Ekspropriasjonserstatningsloven innehåller den närmare regleringen av ersättningen. Av denna lag framgår att utgångspunkten är att ersättningen ska motsvara fastighetens marknadsvärde. Kan ägaren hävda ett högre värde i det egna brukandet, genom den avkast- ning fastigheten ger denne, ersätts i stället detta högre bruksvärde. Detta gäller dock inte när det lägre marknadsvärdet ger den drabbade möjlighet att återanskaffa motsvarande egendom. Vid beräkning av fastighetens marknadsvärde gäller att detta ska bestämmas på grund- val av vad den ”vanlege kjöparar ville gje for eigendomen ved friviljug sal”.TPF8FPT Värdet fastställs genom en jämförelse med priset för liknande fastigheter vid försäljning på den öppna marknaden, efter justeringar för relevanta skillnader mellan fastigheterna.

7TP PT 105 § i den norska grundlagen.

8TP PT 5 § ekspropriasjonserstatningsloven.

114

SOU 2008:99

Expropriationsersättning i några andra länder

Utgångspunkten för ersättning är den s.k. ”tapsprinsippet”. Denna innebär att ersättningen ska täcka den ekonomiska förlusten, dvs. minskningen av ägarens förmögenhet. Förlusten omfattar den an- vändning som egendomen troligtvis skulle haft om inte expropria- tionen hade genomförts. Normalt motsvarar detta den faktiska på- gående användningen vid tidpunkten för expropriationen, men även trolig framtida förändrad markanvändning kan läggas till grund för bedömningen av förlusten. Av myndighetspraxis framgår att planer som antagits men ännu inte gäller kan innebära att inte pågående markanvändning ska läggas till grund för beräkningen av förlusten. Det är således inte ovanligt att ersättningen omfattar de utvecklings- möjligheter marken har men som ännu inte omfattas av den gällande planen. Vid expropriation av del av fastighet ska förlusten bedömas utifrån ägarens rimliga anpassning av restfastighetens användning. Den som utsätts för expropriation kan alltid kräva att fastighetens marknadsvärde ska ersättas. Är bruksvärdet högre än marknadsvärdet kan fastighetsägaren kräva att detta ska beaktas. Är i sin tur åter- anskaffningsvärdet högre än både marknadsvärdet och bruksvärdet ska detta läggas till grund för ersättningen. Mer än återanskaffnings- värdet ersätts inte.TPF9FPT

Vid expropriation av egendom som används som bostad, fritids- hus eller i enskilds näringsverksamhet kan ersättning krävas för åter- anskaffningskostnader även om dessa är högre än egendomens mark- nadsvärde eller bruksvärde. Principen är att ägaren under vissa om- ständigheter bör ges ekonomiska möjligheter att förvärva en fastighet med motsvarande användningsområde trots att inte marknadsvärdet omfattar detta.TPF10FPT Denna bestämmelse innebär bl.a. att fastighetsägare kan få ersättning för flyttkostnader och kostnader för att anpassa den nya fastigheten. Fastighetsägaren kan även vid behov få ersätt- ning för kostnaderna att uppföra nya byggnader.

Beräkning av ersättningen

Det finns ingen lag som reglerar valet av metod för beräkning av ersättningen vid expropriation. Praxis lämnar få anvisningar om valet av metod. I viss mån ger ekspropriasjonserstatningsloven (5 §) väg- ledning om att vid beräkning av marknadsvärdet så ska man utgå från jämförbara försäljningar vilket är ungefär detsamma som den svenska

9TP PT 4 § ekspropriasjonserstatningsloven.

10TP PT 7 § ekspropriasjonserstatningsloven.

115

Expropriationsersättning i några andra länder

SOU 2008:99

ortsprismetoden. I Norge används endast i mycket liten utsträckning standardmetoder för värdering. I regel används ganska enkla vär- deringsmetoder men vid förvärv av större egendomar används mer avancerade värderingsmetoder, t.ex. för skogsmark. Åkermark ersätts i regel med bruksvärdet. Vid domstolsprövning förekommer att sak- kunniga anlitas för att utföra beräkningar.

Undantag

Den norska ekspropriasjonserstatningsloven (5 §, tredje och fjärde styckena) innehåller en bestämmelse som är relativt lik den svenska influensregeln. Det finns emellertid ingen regel som direkt motsvarar den svenska presumtionsregeln.

Hänsyn till att egendomen kan ha ett särskilt värde för förvärvaren

I Norge finns exempel på schablonregler av vilka framgår att vid expropriation för vissa ändamål bör göras ett tillägg om 25 procent på ersättningen.TPF11FPT Bakgrunden till bestämmelserna är att ersättningen vid expropriation för elkraft traditionellt har baserats på en schablonberäkningsmetod som i praktiken många gånger har lett till låga ersättningar i förhållande till det värde vattenkraften har för elproducenten. Enligt rättspraxis, och i några fall enligt norska väglagen, betalas ersättning vid expropriation för en tillfällig rätt att använda en befintlig privat väg eller andra liknande anläggningar, utöver den direkta förlust det medför för ägaren av vägen.

Hänsyn till att den egendom som exproprieras kan ha ett särskilt personligt värde för avträdaren

Det finns ingen bestämmelse som ger rätt till ersättning för det per- sonliga värde som egendomen kan ha för ägaren. Det finns dock regler som leder till att ersättningen för egendomar med liknande egen- skaper kan bli olika stor för olika ägare. Enligt bestämmelserna i ekspropriasjonserstatningloven (7 §) lämnas endast ersättning för egendom som används för privat bruk, dvs. privat användning leder till högre ersättning. Detta innebär också att ersättningen påverkas

11TP PT Se 16 § Vassdragsregulering och 51 § Vannressursloven.

116

Expropriationsersättning i några andra länder

SOU 2008:99

5.5Tyskland

Rätten till ersättning vid expropriation

I den tyska rätten skyddas egendom enligt grundlagen.TPF12FPT Av denna framgår bl.a. att expropriation endast är tillåten till det allmännas väl. Vidare får expropriation endast äga rum med stöd av lag som reglerar ersättningens art och omfattning. Ersättningen ska be- stämmas efter rättvis avvägning av det allmännas och de i saken berördas intressen. I Tyskland finns flera olika expropriationslagar. De flesta av dessa stiftas i de olika Bundesländerna. Den federala lagstiftningskompetensen omfattar endast de områden där parla- mentet har beslutanderätt t.ex. reglering av motorvägar, flygplatser och försvarsanläggningar. Det föreligger dock en ganska enhetlig reglering av expropriationer i Tyskland eftersom den federala plan- lagen (Baugesetzbuch – BauGB) som reglerar expropriation för tät- ortsutbyggnad har utgjort förebild för många av Bundesländernas expropriationslagar. En ytterligare förklaring är inflytandet av dom- stolarnas praxis. Expropriation enligt BauGB är tillåten för syften som utgör angelägna allmänna ändamål. Vid avvägningen av vad som är tillåten användning tillämpas proportionalitetsprincipen.

Beräkning av ersättningen

Vid expropriation enligt BauGB ska väl avvägd ersättning lämnas. Ersättning betalas dels för fastigheten, dels för följdskador. Ersätt- ningen för fastigheten ska motsvara marknadsvärdet. Den tyska termen för marknadsvärde är Verkehrswert. I BauGB definieras mark- nadsvärdet som det pris som skulle uppnås i en vanlig transaktion vid tidpunkten när bedömningen görs med hänsyn till befintliga rättsliga förhållanden samt markens faktiska egenskaper, allmänna skick, läge och andra jämförbara fastigheter. Vid bedömningen tas inte hänsyn till eventuella särskilda eller personliga förhållanden. Marknadsvärdet fastställs vanligen genom en ortsprisutredning men även en avkastningsutredning kan utgöra grund för bedömningen.

Den federala författningsdomstolen (Bundesverfassungsgericht) har klargjort att ersättningen vid expropriation inte nödvändigtvis be- höver kompensera markens fulla marknadsvärde om grundlagens krav på en rättvis balans mellan offentliga och privata intressen har upp-

12TP PT Artikel 14 i Grundgesetz.

118

SOU 2008:99

Expropriationsersättning i några andra länder

fyllts. Ett exempel kan vara om man behöver ta i anspråk stora mark- områden för översvämningsskydd. I sådana situationer har bedömts som tillräckligt att ersättning betalas enligt ett genomsnittligt mark- värde i stället för fulla marknadsvärdet.

De flesta Bundesländerna har expropriationslagar som anger att ersättningen ska motsvara markens fulla marknadsvärde. I de flesta fall resulterar det i ersättningar som är högre än vad som krävs en- ligt grundlagen.

Undantag

I Tyskland ska, enligt BauGB, vissa förändringar i värdet inte be- aktas vid bestämmandet av ersättningen i samband med expropria- tion. Lagen räknar upp förändringarna som omfattar flera olika situa- tioner. Det kan t.ex. röra sig om en ökning av värdet på en tomt som har uppkommit i väntan på en ändring av tillåten användning, men förändring kan inte förväntas ske inom överskådlig framtid; för- ändringar i värde till följd av den förestående expropriationen eller värdestegring som inträffar efter den tidpunkt då ägaren kunde ha förhindrat expropriation genom att acceptera ett erbjudande om fri- villig överlåtelse till sökanden. Andra förändringar i värdet, än de som anges i BauGB, skulle kunna beaktas men lagen lämnar inte direkt utrymme för en s.k. influensregel.

Hänsyn till att egendomen kan ha ett särskilt värde för förvärvaren eller ett särskilt personligt värde för avträdaren

Vid fastställandet av marknadsvärdet av mark, är enligt BauGB ut- tryckligen förbjudet att ta hänsyn till eventuella särskilda eller per- sonliga förhållanden. Enligt tysk lag får vid fastighetsvärdering i samband med expropriation inte tas hänsyn till vare sig förvärvarens särskilda behov av marken eller avträdarens intresse av egendom.

Utrednings- och rättegångskostnader

Utrednings- och rättegångskostnader betalas av den part som tar initiativ till expropriationen eller den som ska betala ersättning. Nöd- vändiga och relevanta kostnader och utlägg för biträde betalas upp

119

Expropriationsersättning i några andra länder

SOU 2008:99

till en viss nivå. Den part som på grund av försumlighet orsakar kost- nader ansvarar för dessa.

Utveckling

Tyskland har liksom Sverige genomgått en utveckling som inneburit avreglering och privatisering. Verksamheter som för 20 eller 30 år sedan normalt skulle ha varit offentliga utvecklas och drivs numera av privata företag. Järnvägar, telekommunikation, vattenförsörjning, tillhandahållande av mark för bebyggelse och ägande av offentliga fastigheter är alla exempel på denna förskjutning från den offentliga till den privata sektorn. Denna utveckling har dock varken påverkat rätten till expropriation eller utformningen av reglerna om rätt till ersättning.

Den tyska författningsdomstolen har, i ett beslut om fastighets- reglering, betonat att förutsättningen för att expropriera är att det finns ett allmänt intresse. Så länge det allmänna intresset föreligger spelar det ingen roll om expropriationen gynnar en part inom den offentliga eller privata sektorn. Domstolen har dock framhållit att i de fall då det finns både offentliga och privata (s.k. blandade) intressen bör syftet med expropriationen noggrant utredas.

5.6Storbritannien

Rätten till ersättning vid expropriation

Storbritannien har ingen grundlag som skyddar rätten till privat egen- dom, men redan av Magna Carta (från år 1215) framgick att expro- priation endast fick genomföras med stöd av lag. Rätten till ersätt- ning regleras i England och Wales dels genom lag (det finns separata lagar för Skottland och Nordirland men bestämmelserna är liknande om än inte identiska), dels av rättspraxis. Vad gäller frågan om ersätt- ning är huvudprincipen att den som tvingas avstå sin egendom ska hållas skadeslös, dvs. fastighetsägaren ska hamna i samma ekono- miska läge efter som före expropriationen. Lagstiftningen reglerar inte vilket värdebegrepp som ska användas, men i praxis används marknadsvärdet i de flesta fall. Detta innebär att vid expropriation ersätts marknadsvärdet samt eventuella störningar och skadevållande påverkan. I avsaknad av ett marknadsvärde – för byggnader såsom

120

Expropriationsersättning i några andra länder

SOU 2008:99

Hänsyn till att egendomen kan ha ett särskilt värde för förvärvaren

Det tas ingen hänsyn till att egendomen kan ha ett särskilt värde för förvärvaren om inte detta värde återspeglas i marknadsvärdet. Något särskilt värde beaktas inte vid bestämmande av ersättningen. Ersätt- ningen motsvarar således endast säljarens förlust.

Hänsyn till att den egendom som exproprieras kan ha ett särskilt personligt värde för avträdaren

Av de ersättningsregler som finns i lag framgår uttryckligen att ersätt- ning inte omfattar någon kompensation för att expropriationen i sig är tvingande. Nyligen har dock privatpersoner getts en rätt till en extra ersättning (s.k. home loss payment) för att kompensera den personliga kränkningen det innebär att tvingas lämna sitt hem. Ersätt- ningen betalas med högst 10 procent av marknadsvärdet. I England och Wales (men inte Skottland) har i några fall gjorts gällande att även juridiska personer bör ha rätt till en liknande ersättning för kränk- ning. Det finns emellertid ingen ersättning som beaktar att den aktu- ella egendomen kan ha ett särskilt personligt värde för säljaren.

Utrednings- och rättegångskostnader

Vid överklagande av expropriationsbeslut eller erbjudande om ersätt- ning har markägaren rätt att höras vid rättegång. I regel följer frågan om kostnader resultatet av beslutet. Om markägarens talan är fram- gångsrik så ersätts kostnader av den förvärvande parten. Om den är delvis framgångsrik ersätts en del av kostnaderna. Förlorar markägaren behöver denne inte betala den förvärvande partens kostnader såvida han eller hon inte kan anses ha agerat mycket försumligt.

Utveckling

De senaste åren har det skett en successiv utveckling mot privatisering av flera av samhällets grundläggande funktioner. Samtidigt har möj- ligheten att använda expropriation vid markåtkomst fortsatt att vara tillgänglig för de privatiserade organen. När det gäller marknadsvärdet som grund för ersättningen har inte skett någon förändring. Med

122

Marknadsvärdeprincipen m.m.

SOU 2008:99

eller den exproprierade delens användande som ska ersättas. En grund- läggande förutsättning för rätt till ersättning är vidare att det har upp- stått en ekonomisk skada – ersättning betalas således inte för affek- tionsvärden och liknande.TPF2FPT Att enbart ekonomiska skador ersätts innebär att s.k. ideella skador inte är ersättningsgilla.TPF3FPT Detta medför att ersättning inte ska betalas för t.ex. psykiskt lidande som fastighets- ägaren har drabbats av till följd av expropriationen.TPF4FPT

De centrala ersättningsbestämmelserna finns i 4 kap. 1 § första stycket expropriationslagen, som har följande lydelse.

För fastighet, som exproprieras i sin helhet, skall, i den mån ej annat följer av vad som sägs nedan, betalas löseskilling med belopp som mot- svarar fastighetens marknadsvärde. Exproprieras del av fastighet, skall intrångsersättning betalas med belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde, som uppkommer genom expropriationen. Uppkommer i övrigt skada för ägaren genom expropriationen, skall även sådan skada ersättas. Expropriationsersättning skall dock inte betalas för mark som ingår i allmän väg och som enligt en detaljplan är avsedd för sådan allmän plats för vilken kommunen är huvudman.

Av stycket framgår att man skiljer på tre olika ersättningsarter. Löse- skilling, som ska betalas då en hel fastighet exproprieras, intrångs- ersättning, som ska betalas vid expropriation av del av fastighet och annan ersättning, som avser ersättning för övriga ekonomiska skador som fastighetsägaren kan drabbas av på grund av expropriationen. Av huvudregeln framgår vidare att ersättningen ska bestämmas med utgångspunkt från fastighetens marknadsvärde (om en hel fastighet tas i anspråk) eller marknadsvärdeminskning (om en del av en fastighet tas i anspråk).

Expropriationslagen innehåller ingen legaldefinition av begreppet marknadsvärde, men i förarbetena anges att med marknadsvärde avses det pris fastigheten sannolikt skulle betinga vid försäljning på den allmänna marknaden under av expropriationen opåverkade för- hållanden, se vidare avsnitt 6.3.TPF5FPT Vid uppskattningen av fastighetens marknadsvärde ska hänsyn inte tas till sådana värdepåverkande fak- torer som föranleds av själva expropriationen, t.ex. den värdehöj- ande effekt som kan uppstå genom den exproprierandes särskilda

2TP PT Prop. 1971:122 s. 192.

3TP PT Följdskador av ekonomisk natur – t.ex. minskat bruksvärde under byggnadstiden – kan dock ersättas. Se t.ex. NJA 2000 s. 737 där en följdskada ersattes med tillämpning av 5 kap. 3 § expropriationslagen.

4TP PT Ersättning kan dock betalas för oro som leder till marknadsvärdeminskning – s.k. psykiska immissioner – i den mån detta bedöms som skäligt enligt bestämmelserna i 4 kap. 2 § expropria- tionslagen, jfr NJA 1988 s. 376.

5TP PT Prop. 1971:122 s. 171.

126

SOU 2008:99

Marknadsvärdeprincipen m.m.

intresse av att förvärva fastigheten – eller ta i anspråk den aktuella egendomen – eller den värdesänkande effekt som kan följa av att fastigheten kan vara svår att sälja på den allmänna marknaden på grund av den expropriation som är aktuell.TPF6FPT Vi återkommer i kap- itel 10 till den inte alltid så självklara gränsdragningen mellan vad som är en skada som direkt följer av själva expropriationen och en s.k. företagsskada, dvs. en skada som följer av ändamålet med expro- priationen.

6.3Definitionen av marknadsvärde

Principen att marknadsvärdet utgör utgångspunkten för beräkning av ersättning vid expropriation har egentligen funnits ända sedan 1866 års expropriationsförordning.TPF7FPT I denna förordning infördes en regel om att uppskattningen av ersättningen skulle ske ”efter vad jord eller lägenhet av lika beskaffenhet och godhet i orten högst gäller”. Begreppet marknadsvärde som sådant infördes dock inte uttryck- ligen förrän med de i dag gällande ersättningsreglerna i expropria- tionslagen. Med marknadsvärde menas enligt förarbetena till expro- priationslagen det pris som fastigheten sannolikt skulle betinga vid en försäljning på den allmänna marknaden.TPF8FPT Det har hävdats att denna tolkning endast ska uppfattas som en vägledning om begreppets huvudsakliga innebörd och inte som en slutlig definition,TPF9FPT vilket framgick redan av förarbetena till expropriationslagen.

Inom fastighetsekonomi och i synnerhet fastighetsvärdering är marknadsvärdet ett väsentligt begrepp som genom åren har disku- terats och förändrats. Numera brukar man i den fastighetsekono- miska litteraturen ofta tala om marknadsvärdet som det mest sanno- lika priset vid en försäljning på den öppna/allmänna marknaden.

Det finns i och för sig mer långtgående definitioner av begreppet marknadsvärde, där man ställer mer detaljerade krav på marknads- situationen.TPF10FPT Det kan dock ifrågasättas om preciseringarna leder till

6TP PT Prop. 1971:122 s. 171 f. och t.ex. NJA 2002 s. 45.

7	PT Förordningen den 14 april 1866 angående jords eller lägenhets avstående för allmänt behov.
TP
8	PT Prop. 1971:122 s. 171.
TP

9TP PT Richard Hager, Värderingsrätt, Stockholm 1998, s. 379.

10TP PT Vad som kan ses som europeisk standard är följande: ”Market value is the estimated amount for which a property should exchange on the date of valuation between a willing buyer and a willing seller in an arm’s-length transaction after proper marketing wherein the parties had each acted knowledgeably, prudently and without compulsion.” (International Valuation Standards Committe – IVSC).

En än mer detaljerad amerikansk variant: “The most probable price which a property should bring in a competitive and open market under all conditions requisite to a fair sale, the buyer

127

Marknadsvärdeprincipen m.m.

SOU 2008:99

någon ökad klarhet av innebörden utöver vad uttrycket mest sanno- likt pris innebär, eftersom det är svårt att i praktiken bedöma om kraven är uppfyllda.TPF11FPT

Marknadsvärdet kan således ses som ett statistiskt begrepp eller annorlunda uttryckt en tankekonstruktion (en abstraktion). Om man tänker sig att en fastighet säljs ett mycket stort antal gånger på den öppna marknaden vid ett och samma tillfälle, kommer man att få något slag av frekvensfunktion, se figur 6.1. Det mest sannolika priset (= marknadsvärdet) motsvarar i en sådan frekvensfördelning det pris som har flest antal noteringar.TPF12FPT

Att olika priser betalas för samma objekt är naturligt med tanke på olika köpares och säljares uppfattningar och/eller kunskap om objektet, förhandlingsskicklighet, tillgänglig tid, ekonomisk situation, osv.

Figur 6.1 Definitionen av marknadsvärde

Antal över- låtelser

Mest sanno- likt pris

Pris

and seller, each acting prudently, knowledgeably and assuming the price is not affected by undue stimulus. Implicit in this definition is the consummation of a sale as of a specified date and the passing of title from seller to buyer under conditions whereby: (1) buyer and seller are typically motivated; (2) both parties are well informed or well advised, and each acting in what he or she considers his or her own best interest; (3) a reasonable time is allowed for exposure in the open market; (4) payment is made in terms of cash in U.S. dollars or in terms of financial arrangements comparable thereto; and (5) the price represents the normal consideration for the property sold unaffected by special or creative financing or sales concessions granted by anyone associated with the sale.” (Federal National Mortgage Association – FNMA).

11TP PT Se t.ex. Hans Lind, The definition of market value. Criteria for judging proposed definitions and an analysis of three controversial components, Journal of Property Valuation & Investment, vol 16 No2, 1998, s. 159 f. Jfr även avsnitt 6.5.3.

12TP PT Jfr dock diskussionen i avsnitt 6.5.3.

128

SOU 2008:99

Marknadsvärdeprincipen m.m.

Det är således viktigt att skilja på pris och marknadsvärde. Priset är det belopp som faktiskt har betalats, eller kommer att betalas, för fastigheten vid en överlåtelse på den allmänna marknaden. Priset är alltså kopplat till en verklig överenskommelse, medan marknads- värdet uttrycker vad som sannolikt skulle betalas vid en viss tidpunkt. Det är med andra ord inte alls säkert att fastigheten, i en verklig försäljningssituation, säljs till det pris som motsvarar det bedömda marknadsvärdet. Tvärtom kan man av figur 6.1 utläsa att de flesta fastigheter säljs till ett pris som avviker från marknadsvärdet – uppåt eller nedåt.

6.4Metoder för att bestämma ersättningen

När en fastighet exproprieras i sin helhet ska ersättning alltså be- talas i form av löseskilling med ett belopp som svarar mot fastig- hetens marknadsvärde. Vilka metoder som ska användas för att be- stämma marknadsvärdet framgår inte av ersättningsbestämmelserna, utan domstolarna och andra beslutsfattare har frihet att utnyttja de värderingsmetoder som – med utgångspunkt från den utredning som finns tillgänglig – med största sannolikhet leder fram till ett marknads- värde.TPF13FPT

Marknadsvärdet bestäms vanligen enligt ortsprismetoden. Andra metoder som brukar användas är avkastningsvärdemetoden och produktionskostnadsmetoden.TPF14FPT

Ortsprismetoden innebär att man gör en analys av köp på den öppna marknaden av fastigheter som är jämförbara med expropria- tionsobjektet. Korrigeringar (normeringar) måste därvid vanligtvis göras för att så långt möjligt utjämna de materiella skillnaderna mellan jämförelsefastigheterna och objektet för värderingen samt skillnaderna i tid mellan jämförelseköpen och värderingstidpunkten.

Avkastningsvärdemetoden innebär att man gör en beräkning av värdet med utgångspunkt från expropriationsobjektets sannolika framtida avkastning. Vanligtvis försöker man beräkna nuvärdet av den framtida, årliga nettoavkastningen genom kapitalisering eller diskontering efter en lämplig antagen räntesats.

Produktionskostnadsmetoden används främst för värdering av an- läggningar av olika slag. Enligt den metoden görs först en beräk- ning av återanskaffningskostnaden för ett objekt av motsvarande

13TP PT Prop. 1971:122 s. 171.

14TP PT Prop. 1971:122 s. 172 f.

129

Marknadsvärdeprincipen m.m.

SOU 2008:99

art. Därefter görs en nedräkning av denna kostnad med hänsyn till anläggningens värdeminskning på grund av ålder och bruk.

Expropriationslagen anvisar alltså inte någon särskild värderings- metod, men det framhölls i förarbetena att utredningsarbetet i ett expropriationsmål i första hand ska inriktas på att få fram material som gör det möjligt att tillämpa ortsprismetoden. Först om sådant material inte finns att tillgå eller är klart otillfredsställande finns det anledning att bestämma löseskillingen på grundval av någon av de andra metoderna.TPF15FPT Tanken har sålunda varit att lagstiftningen ska ange målet för värderingen – inte metoderna.

Vid expropriation av del av en fastighet ska intrångsersättning betalas. Denna ersättning ska svara mot den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. Marknads- värdet före och efter expropriationen ska i princip beräknas enligt de riktlinjer som gäller för beräkningen av löseskillingen vid expropriation av hel fastighet. I praktiken är det dock ofta svårt att använda denna metod (den s.k. differensmetoden) – särskilt när in- trånget (skadan) är begränsat och skillnaden mellan de två marknads- värden som ska bestämmas därmed är liten.TPF16FPT Marknadsvärdeminskningen brukar då i stället bestämmas genom s.k. direktuppskattning. Beträffande detta sätt att bestämma ersättningen uttalades bl.a. följande i förarbetena.TPF17FPT

Det kan givetvis ibland, t.ex. när det exproprierade området utgör endast en ringa del av fastigheten, vara svårt att påvisa någon skillnad i mark- nadsvärde mellan den odelade fastigheten och restfastigheten. Som regel torde man dock med fog kunna räkna med att en viss skillnad före- ligger åtminstone såtillvida att en köpare inte skulle kunna vara beredd att avstå från någon del av fastigheten utan reduktion av priset. Mot bak- grund härav synes det motiverat att i sådana fall döma ut ersättning be- stämd exempelvis till ett visst belopp per kvadratmeter.

Detta synsätt har även bekräftats i praxis.TPF18FPT Som hjälpmedel för att bestämma marknadsvärdeminskningen i det enskilda fallet finns en lång rad normer och schablonmetoder utarbetade, som bygger på olika former av direktuppskattningar. Även detta tillvägagångssätt

15TP PT Prop. 1971:122 s. 172 f.

16TP PT Jfr Leif Norell, Ersättning för intrång i jordbruksfastigheter, Principer för en rättsenlig värderingsmetodik – speciellt med sikte på markåtkomst för vägar och järnvägar, 2001, s. 133 f. och 176 f.

17TP PT Prop. 1971:122 s. 189.

18TP PT NJA 2007 s. 695.

130

SOU 2008:99

Marknadsvärdeprincipen m.m.

har stöd i praxis.TPF19FPT Några exempel på normer och schablonmetoder som brukar tillämpas är följande.TPF20FPT

•1950 års skogsnorm, som används för olika former av intrång i skogsmark.TPF21FPT

•1974 års åkernorm, som används för intrång av kraftlednings- stolpar i jordbruksmark.

•1983 års jordbruksnorm, även kallad vägnormen, som används för vägintrång på jordbruksfastigheter.

•Lantmäteriets metoder för t.ex.

o underjordiska ledningar i åkermark,TPF22FPT

oersättning för förlängda ägoavstånd, som används bl.a. vid stängning av järnvägsöverfarterTPF23FPT och

otomtanläggningar, som används för värdering av växter och anläggningar på tomtmark.TPF24FPT

Fastighetsägaren är som nämnts berättigad till annan ersättning för skada som inte täcks av löseskilling och intrångsersättning. Annan ersättning avser enbart skador av ekonomisk art. Den ekonomiska skadan kan bestå antingen i att fastighetsägaren drabbas av en direkt utgift eller att denne går miste om en inkomst.TPF25FPT Lika med kontanta inkomster anses dels värdet av naturaförmåner, dels värdet av eget arbete som fastighetsägaren utför och annat sådant som med någon grad av säkerhet kan skattas i pengar. Som redan har nämnts kom- penseras inte affektionsvärden och liknande. Syftet med ersättningen ska även här vara att ge fastighetsägaren möjlighet att bibehålla det ekonomiska läge som skulle ha förelegat om någon expropriation inte hade skett.TPF26FPT Liksom inom skadeståndsrätten måste det föreligga ett adekvat orsakssammanhang mellan expropriationen och skadan.

19TP PT NJA 1959 s. 354

20TP PT För mer detaljerade studier av olika värderingsmetoder m.m. kan hänvisas till Åke Bouvin och Hans Stark, Expropriationslagen, En kommentar, 2 uppl., s. 176 f., Richard Hager, Vär- deringsrätt, Särskilt om ersättning och värdering vid expropriation, 1998, s. 142 f. och s. 373 f., Leif Norell, Ersättning för intrång i jordbruksfastigheter, Principer för en rättsenlig värderings- metodik – speciellt med sikte på markåtkomst för vägar och järnvägar, 2001, s. 127 f. samt Anders Victorin, Expropriation och fastighetskris – ett dilemma för officialvärderingen?, Festskrift till Bertil Bengtsson, 1993, s. 506 f.

21TP PT En ny norm är under utarbetande av Lantmäteriet i samarbete med företrädare för olika parts- intressen.

22TP PT LMV-rapporterna 1991:6 och 1994:4.

23TP PT LMV-rapport 1994:3.

24TP PT LMV-rapport 1999:7.

25TP PT Jfr NJA 1960 s. 125 I och II. 26TP PT Prop. 1971:122 s. 192.

131

Marknadsvärdeprincipen m.m.

SOU 2008:99

I allmänhet ska ingen ersättning betalas om skadan skulle ha in- träffat även om expropriationen inte hade kommit till stånd. Om en skada under alla förhållanden skulle ha inträffat, men expropriationen gör skadan större än annars, bör ersättningen begränsas till mer- beloppet.TPF27FPT

Gemensamt för flera av de värderingsmetoder och normer som har beskrivits ovan är att den direktuppskattning som görs är in- riktad på den berörde fastighetsägarens avkastningsvärde.TPF28FPT En årlig skada uppskattas, varefter denna nuvärdeberäknas så att minskningen i avkastningsvärdet kan bestämmas. Med ledning av dessa beräkningar uppskattas sedan minskningen i marknadsvärdet, vilket betalas som intrångsersättning, varefter eventuell överskjutande del av avkast- ningsvärdeminskningen kompenseras genom annan ersättning.

6.5Överväganden

Utredningens bedömning: Marknadsvärdet ska även fortsätt- ningsvis vara den grundläggande utgångspunkten för hur skadan vid en expropriation – eller någon annan form av tvångsförvärv av fast egendom – ska bestämmas. Därutöver ska, precis som i dag, ersättning betalas för övriga ekonomiska skador som uppkommer genom tvångsförvärvet.

Enligt direktiven bör utgångspunkten för ersättningsbestämmel- serna vara att den ersättning som fastställs i form av löseskilling eller intrångsersättning genom beslut av myndighet eller domstol ska motsvara minst marknadsvärdet på den egendom som tas i an- språk – eller minskningen av egendomens marknadsvärde, om en del av den tas i anspråk. Mot den bakgrunden ska i det följande själva marknadsvärdebegreppet och dess tillämpning diskuteras.

6.5.1Uppgår ersättningen i dag till marknadsvärdet?

Enligt direktiven ger vår kartläggning i delbetänkandet anledning att ifrågasätta om dagens regler faktiskt uppnår sitt syfte, nämligen att ersätta marknadsvärdet på den egendom som tas i anspråk. Mot

27TP PT Bouvin och Stark, Expropriationslagen, En kommentar, 2 uppl. s. 193 f.

28TP PT Detta gäller givetvis endast intrång på fastigheter vars värde betingas av avkastningen – t.ex. jord- och skogsbruksfastigheter.

132

SOU 2008:99

Marknadsvärdeprincipen m.m.

den bakgrunden ska vi analysera hur de ersättningar som fastställs av domstol eller myndighet vid olika slag av tvångsförfoganden för- håller sig till marknadsvärdet.

Vi har inte själva i delbetänkandet dragit den slutsats som anges i direktiven. Det som troligen avses är skrivningen i avsnitt 4.6.6 i betänkandet, där vi redovisar resultaten av vad som hade framkommit i vår enkätundersökning i fråga om skillnaderna i ersättningsnivåer mellan ianspråktaganden som grundas på avtal respektive på beslut av myndighet eller domstol. Samma frågor berörs också i delbetänk- andets avsnitt 5.4 och 5.6.TPF29FPT Vi konstaterar i de nämnda avsnitten att det vid frivilliga upplåtelser ofta betalas i storleksordningen 10– 20 procent högre ersättning vid frivilliga överenskommelser än som följer av en strikt tillämpning av expropriationslagens ersättnings- regler. I fråga om master vid utbyggnaden av ett tredje generationens mobiltelenät har det emellertid varit fråga om betydligt större skill- nader. Vi återkommer till den frågan under en särskild rubrik.

Normalfallen

Enligt vår mening är den mest sannolika förklaringen till den noterade skillnaden i de allra flesta fall, att det för förvärvaren finns incitament i form av t.ex. ökad good-will och minskade process- kostnader, som motiverar att det betalas en viss ”bonus” vid fri- villiga överenskommelser. Det kan förstås inte helt uteslutas att den högre ersättningsnivå, som ofta faller ut efter en förhandling, i några fall även kan innefatta viss kompensation för det som vi i detta betänkande har rubricerat som individuellt värde (jfr kapitel 7) eller vinstfördelning (jfr kapitel 8). Att den högre nivån skulle indikera att de olika metoder som används för marknadsvärdebedömningar på något mer systematiskt sätt skulle leda till en undervärdering i förhållande till marknadsvärdet, ser vi inte som troligt.

Vår grundläggande bedömning är således att det inte torde finnas anledning att ifrågasätta att gällande regler och metoder i princip uppnår sitt syfte att ersätta marknadsvärdet på den egendom som tas i anspråk. Uttrycket ”i princip” står för att det finns vissa ut- tryckliga undantag från marknadsvärdeprincipen, t.ex. presumtions- regeln, som förstås kan leda till ett annat resultat.TPF30FPT

29TP PT De tre nämnda avsnitten finns i SOU 2007:29 på s. 122, 138 och 141.

30TP PT Se även Högsta domstolens utslag i de s.k. mastfallen under nästa rubrik.

133

Marknadsvärdeprincipen m.m.

SOU 2008:99

Även om denna slutsats i och för sig grundas enbart på en all- män kännedom om förfarandena när ersättningen bestäms och om de värderingsmetoder som finns att tillgå, ser vi det inte som frukt- bart att göra någon djupare analys. Huvudskälet till detta är, att eftersom marknadsvärdet inte kan mätas utan måste grundas på en bedömning, så är det svårt att vid en efterföljande granskning på ett objektivt sätt säga något om domstolen verkligen ”dömde rätt”. Det torde visserligen vara möjligt att utifrån vissa utvalda kriterier studera om underlagsmaterialet har hanterats på ett sakligt sätt m.m., men vår bedömning är att en sådan undersökning dels skulle kräva om- fattande resurser för att kunna genomföras, dels inte kan förväntas få sådant värde, att den kan läggas till grund för några slutsatser rör- ande ersättningsreglernas tillämpning.

Det sagda innebär inte att en studie av domstolarnas och myndig- heternas beslut saknar betydelse. Naturligtvis är det nödvändigt för utredningsarbetet med kännedom om domstolarnas praxis och den rättspolitiska diskussionen kring dessa, vilket också kommer att redovisas i flertalet av kapitlen i detta betänkande.

Just när det gäller frågan om ersättningen uppgår till minst mark- nadsvärdet kan ett tämligen färskt rättsfall nämnas, nämligen NJA 2007 s. 695. Målet gällde vilken ersättning som skulle betalas för en s.k. optokabel, som med stöd av ett beslut om ledningsrätt skulle anbringas i redan befintliga kraftledningsstolpar. Eftersom intrånget av kraftledningen redan var ersatt hävdade ledningsägarna att den tillkommande skadan på berörda fastigheter inte ledde till någon ytterligare marknadsvärdeminskning, men att ett mindre belopp skulle betalas i form av annan ersättning. Högsta domstolen fann dock att ersättning skulle betalas för marknadsvärdeminskning efter en sköns- mässig bedömning. Ersättningen bestämdes till 500 kr per fastighet.TPF31FPT I domskälen anförde Högsta domstolen bl.a. följande.

Enligt 4 kap. 1 § första stycket expropriationslagen skall vid expropriation av en del av en fastighet intrångsersättning betalas med ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde som upp- kommer genom expropriationen. – – – Hovrätten har funnit att det i förevarande fall inte finns förutsättningar för ersättning för s.k. företags- skada och att det inte är fråga om s.k. annan ersättning. Vad Högsta domstolen nu har att ta ställning till är om intrångsersättning skall utgå. En förutsättning härför är att de upplåtna ledningsrätterna medfört en

31TP PT Samma bedömning har sedan några år tillbaka rekommenderats av Lantmäteriet vid lant- mäteriförrättningar, se Ersättningsprinciper för intrång av mobiltelemaster och optokablar på lant- bruksfastigheter, Lantmäteriverkets rekommendationer 2002-06-05 (reviderade 2002-10-14).

134

SOU 2008:99

Marknadsvärdeprincipen m.m.

sådan ökad belastning på fastigheten att marknadsvärdet har påverkats i negativ riktning.

I förevarande fall har det inte kunnat påvisas att någon minskning har skett i fastighetens marknadsvärde i den mening detta uttryck nor- malt brukar användas. Emellertid får de tidigare citerade motivuttalan- dena om påverkan på marknadsvärdet vid små intrång läsas i belysning av den grundlagsfästa rätt till ersättning som numera kommer till ut- tryck i 2 kap. 18 § andra stycket första meningen regeringsformen. Det står då klart att ersättning för intrång skall utgå även vid en sådan mindre skada där en skillnad i marknadsvärdet före och efter intrånget inte kan fastställas men en ekonomisk skada, om än obetydlig, kan kon- stateras. Bestämmelsen om ersättning i 4 kap. 1 § expropriationslagen vid expropriation av en del av en fastighet får därmed anses nå upp till grundlagens krav.

Högsta domstolen konstaterar alltså att det i det aktuella fallet måste anses ha inträffat en skada – även om denna inte på ett mätbart sätt avspeglas i marknadsvärdet – och att en sådan skada, med hänvis- ning till regeringsformen, ska ersättas. Marknadsvärdet (marknads- värdeminskningen) till följd av objektivt mätbara skador torde, som vi redan har framhållit, normalt ersättas genom de olika värderings- metoder som finns att tillgå. Av det nämnda avgörandet framgår att ersättning för marknadsvärdeminskning ska betalas även om gängse metoder är för trubbiga för att kunna mäta denna värdeminskning. Rättsfallet styrker vår bedömning att det inte finns några problem att lösa genom lagstiftning, när det gäller frågan om att bestämma ett marknadsvärde.

De enskilda metoder som tillämpas vid marknadsvärdebedöm- ningarna kan förstås påstås vara av olika kvalitet, men eftersom metodiken för att bestämma ett marknadsvärde inte är lagreglerad, och enligt vår mening inte heller bör vara det, måste det även fort- sättningsvis vara en tillämpningsfråga hur olika värderingsmetoder utformas och tillämpas.

Mastfallen

Enligt direktiven ska vi även studera och göra jämförelser med storleken av de arrendeavgifter som har bestämts av arrendenämnd. Som vi har uppfattat direktiven är det anläggningsarrenden som av- ses. De uppgifter som har erhållits från en av arrendenämnderna tyder emellertid på att denna typ av beslut är mycket ovanlig och vi

135

Marknadsvärdeprincipen m.m.

SOU 2008:99

ser inte heller att en sådan studie skulle tillföra något av betydelse för våra överväganden om ersättningsreglernas närmare utformning.TPF32FPT Av direktiven framgår, som tidigare har framhållits, att det är vår kartläggning i delbetänkandet som har gett anledning till att ifrågasätta om dagens regler faktiskt uppnår sitt syfte att ersätta marknadsvärdet på den egendom som tas i anspråk. När det gäller upplåtelse av utrymme för master inom ramen för den s.k. 3G-ut- byggnaden för mobiltelefoni, har vi i delbetänkandet mycket riktigt konstaterat en påtaglig skillnad mellan en ren marknadssituation i form av upplåtelse av anläggningsarrenden och beslut enligt lednings- rättslagen, vid vilka expropriationslagens ersättningsregler ska tillämpas. För master med tillhörande teknikbodar m.m. kan man alltså se det som att det finns en särskild arrendemarknad med av- gifter som, om de kapitaliseras till ett nuvärde, påtagligt överstiger marknadsvärdet vid pågående (dvs. tidigare) markanvändning på den

mark där masterna är belägna.

Det har under flera år i tillämpningen förekommit mycket diver- gerande uppfattningar om hur ersättningen – med hänsyn till de nämnda arrendeupplåtelserna – ska bestämmas i ett tvångsfall.TPF33FPT Bedömningarna har varierat från att arrendenivåerna inte alls ska beaktas till att arrendenivåerna ska vara avgörande för intrångs- ersättningen. De olika synsätten leder till mycket stora skillnader i ersättningsnivåer – den högsta nivån kan vara upp till hundra gånger högre än den lägsta. Det har förstås även förekommit bedömningar på mellanliggande nivåer.TPF34FPT

Den berörda problematiken har nyligen behandlats i tre mål som tagits upp och prövats av Högsta domstolen.TPF35FPT Domstolen fann att ersättningen skulle bestämmas utifrån intrånget i den pågående mark- användningen, dvs. hänsyn skulle inte tas till den värdehöjning som hade uppstått till följd av mastanvändningen och därmed inte heller till arrendenivåerna för sådan mark.

32TP PT Tvister om arrendeavgifter för bostads- och jordbruksarrenden är i och för sig betydligt vanligare, men avgiftsnivåerna för sådana arrenden torde inte ha någon relevans vid en be- dömning av lämpligheten av gällande regler för expropriationsersättning.

33TP PT Jfr även slutbetänkandet från 2002 års ledningsrättsutredning, SOU 2004:7, s. 184.

34TP PT I Lantmäteriverkets rekommendationer till lantmäterimyndigheterna 2002-06-05 (reviderade 2002-10-14) anvisades t.ex. en metodik som gick ut på att de värdenivåer som kan utläsas ur arrendeavtalen skulle ses som en företagsnytta, vilken skäligen till viss del skulle ersättas. Jfr 4 kap. 2 § expropriationslagen.

35TP PT NJA 2008 s. 510 (I-III)

136

SOU 2008:99

Marknadsvärdeprincipen m.m.

I ett av målenTPF36FPT hade ledningsrätt upplåtits för befintlig anläggning inom ett område som tidigare hade nyttjats av ledningsrättshavaren för samma ändamål enligt ett arrendeavtal, vars tid hade löpt ut. Lantmäterimyndigheten hade beslutat om ersättning med 3 000 kr, utifrån värdet vid pågående markanvändning. Fastighetsägarna yrkade ersättning med 308 000 kr, grundat på en kapitalisering av ett mark- nadsmässigt arrende. Högsta domstolen anförde därvid bl.a. följande.

Frågan i målet gäller huvudsakligen om den del av fastigheten som tas i anspråk genom upplåtelsen av ledningsrätt skall vid beräkning av intrångs- ersättning anses som betes- eller åkermark eller som tomtmark för tele- mast med teknikbod, och i det senare fallet om ersättning kan beräknas grundad på avkastning av arrendeavgifter. – – – De expropriations- rättsliga ersättningsprinciperna syftar till att den som får sin egendom ianspråktagen inte skall lida någon ekonomisk förlust till följd av tvångs- åtgärden, samtidigt som den exproprierande inte skall behöva betala för sådan värdeökning som han själv åstadkommit (se prop. 1971:122 s. 165 f.). Hänsyn skall därvid inte tas till den exproprierandes särskilda intresse av objektet för expropriationen (se a. prop. s. 69 och 178). – – –

Eftersom tillstånd till expropriation kan beviljas till förmån för en- skilda har ersättningsreglerna getts en allmän utformning. De tar sikte på målet för ersättningsberäkningen och inte på vem som exproprierar. Expropriation sker regelmässigt för att tillgodose ett allmänt behov och det har därför ansetts rimligt att den enskilde som exproprierar får göra det till samma markpriser som det allmänna (se a. prop. s. 167 och prop. 1972:109 s. 234). – – – Det upplåtna området är en marginell del av fastigheten och ändringen av marknadsvärdet på grund av lednings- rätten är därmed svår att fastställa. Det får anses lämpligt att göra en direktuppskattning av det upplåtna områdets värde. Ledningsföretaget har inte i sig haft någon inverkan på restfastigheten i form av före- tagsskada eller företagsnytta. I enlighet med vad som ovan anförts skall vid värderingen bortses från inverkan från arrendeavtalet och dess ersätt- ningsnivåer. Utgångspunkten bör därför, som hovrätten anfört, vara att det är fråga om betes- eller åkermark. Det saknas anledning anta att fastighetens marknadsvärde minskat med större belopp än vad som mot- svarar markens värde som betes- eller åkermark. Det kan inte anses att en sådan tillämpning av reglerna om ersättning vid expropriation – – –

skulle vara oförenliga med det grundlagsfästa skyddet för egendom (jfr NJA 2007 s. 695).

Högsta domstolens bedömning var således att ersättningen skulle bestämmas utifrån den tidigare markanvändningen som betes- eller åkermark och ersättningen bestämdes därför till 3 000 kr. Till grund för bedömningen låg dels att den exproprierande inte ska behöva

36TP PT Ö 4636-06. De principiella resonemangen var mycket snarlika i de tre målen, varför vi har valt att närmare beröra endast ett av dem.

137

Marknadsvärdeprincipen m.m.

SOU 2008:99

betala för sådan värdeökning som denne själv har åstadkommit, dels att det inte var fråga om någon s.k. företagsnytta, till vilken det en- ligt bestämmelserna i 4 kap. 2 § expropriationslagen skäligen i vissa fall kan tas hänsyn.

Eftersom Högsta domstolens bedömning är ett uttryck för gäll- ande rätt, kan man enligt vår mening ifrågasätta om gällande rätt i alla delar kan anses stå i överensstämmelse med den allmänna rätts- uppfattningen i fråga om vad som är en skälig och rättvis ersättning vid expropriation. Avgörandena ger således stöd åt ifrågasättandet i våra direktiv om att dagens regler inte alltid uppnår sitt syfte, näm- ligen att ersätta marknadsvärdet på egendom som tas i anspråk. Rättsfallen ger i och för sig inte anledning att ifrågasätta marknads- värdebegreppet som sådant, som grund för expropriationsersätt- ning, men däremot kan det diskuteras vilka förutsättningar som bör ligga till grund för bestämmande av marknadsvärdet i en situation som den som har refererats. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 8.4 om vinstfördelning och i avsnitt 10.5.3 om företagsnytta.

6.5.2Kritik mot marknadsvärdet

Marknadsvärdet uppfattas ofta, inte minst bland allmänheten, som ett mer eller mindre fast begrepp. Av den beskrivning av definitionen av marknadsvärde, som redovisades i avsnitt 6.3, framgår dock att begreppet inte är helt entydigt. Det har därför, åtminstone från rättsliga utgångspunkter, framförts att det finns vissa oklarheter när det gäller marknadsvärdet som grund för expropriationsersättning. Vi ska här belysa den diskussionen utifrån två aspekter, nämligen dels ersättningens reparativa funktion, dels osäkerheten i bedöm- ningen.TPF37FPT

Ersättningens reparativa funktion

En grundtanke bakom den s.k. marknadsvärdeprincipen i expropria- tionslagen är att den – tillsammans med rätten till annan ersättning

– ska garantera en oförändrad förmögenhet för den berörde fastighets- ägaren. Denne ska alltså försättas i samma ekonomiska läge efter

37TP PT Framställningen bygger bl.a. på Leif Norell, Skälig eller ”objektiv” expropriations- ersättning, Svensk Juristtidning 2007, s. 297 f. och Richard Hager, Ämnet värderingsrätt och förhållandet mellan juridik och ekonomi – en grundläggande frågeställning, Svensk Jurist- tidning 2007, s. 277 f.

138

SOU 2008:99

Marknadsvärdeprincipen m.m.

som före expropriationen.TPF38FPT I mer pragmatiska termer kan denna princip uttryckas som att fastighetsägaren ska kunna köpa en mot- svarande, likvärdig, fastighet i orten för ersättningsbeloppet. Hur väl uppfyller marknadsvärdet ett sådant syfte?

Om vi återknyter till den tidigare redovisade normalfördelnings- kurvan (figur 6.1 i avsnitt 6.3), som brukar användas för att illustrera marknadsvärdet, kan man konstatera att det, teoretiskt, är 50 pro- cents chans för fastighetsägaren att förvärva en exakt likvärdig fastighet till ett pris som ligger lika med eller under ersättningsbe- loppet (marknadsvärdet). Likaså är det 50 procents risk att fastig- hetsägaren får betala mer än ersättningsbeloppet vid förvärv av en likvärdig fastighet. Det är alltså lika sannolikt att fastighetsägaren gör en bra som en dålig ”affär”.TPF39FPT

Nu kan det förstås anmärkas att fastigheten inte kan anses ha ett högre värde än det pris som med störst sannolikhet går att få ut på marknaden, eftersom fastighetsägaren även vid en frivillig försälj- ning konfronteras med marknadens villkor och då inte kan räkna med ”turen” att vid sin försäljning hamna i den högre delen av pris- skalan. Även vid en frivillig försäljning kan det således inträffa, att det inte går att förvärva en likadan fastighet för det pris som erhölls vid försäljningen. Från ekonomiska utgångspunkter kan man således med fog hävda att marknadsvärdet är en rimligt avvägd ersätt- ningsprincip. Mot bakgrund bl.a. av att den fastighetsägare som be- rörs av en expropriation inte själv väljer att vid just det aktuella tillfället exponera sin fastighet på marknaden, skulle det dock kunna finnas skäl att inta en något mindre strikt ekonomisk syn på mark- nadsvärdebegreppet vid ett tvångsförvärv.

Osäkerheten i bedömningen

En grundläggande princip i expropriationslagen är, som tidigare har berörts, att det endast är ekonomiska skador som ersätts. Med ekono- misk skada menas vanligen att den på ett objektivt sätt ska kunna uppskattas i pengar av en utomstående, t.ex. en domstol, vilket bl.a. innebär att ersättningen blir mer förutsebar. Därför ersätts inte heller så kallade ideella skador – exempelvis förlust av affektions- värden eller psykiskt lidande i samband med expropriationen.

38TP PT Med de undantag som följer av influensregeln och presumtionsregeln.

39TP PT Här har för enkelhetens skull bortsetts från eventuella skatteeffekter och transaktions- kostnader.

139

Marknadsvärdeprincipen m.m.

SOU 2008:99

En slutsats som kan dras av den tidigare angivna definitionen av marknadsvärde är att begreppet är objektivt i den meningen att det med etablerade metoder går att göra en värdeuppskattning med viss träffsäkerhet. Samtidigt måste dock konstateras, att marknadsvärdet bara kan bedömas, inte beräknas eller bestämmas exakt enligt någon formel, eftersom det i grunden är ett fiktivt värde, en abstraktion, som är knutet till en hypotetisk försäljning av fastigheten. Värdet grundas således på en bedömning, utifrån tillgängligt underlags- material, av vilket pris som sannolikt skulle betalas om fastigheten såldes vid en viss tidpunkt.

Denna inneboende egenskap hos marknadsvärdet hanteras vid ”vanlig vardagsvärdering” ofta på det sättet att värdet anges inom ett visst intervall – t.ex. 1 000 000 kr ± 100 000 kr. Hur stort detta intervall ska vara avgör värderaren själv. Med ledning av det orts- prismaterial som värderingen grundas på – om ett sådant finns till- gängligt – kan man dock också göra statistiska analyser som ut- trycker med vilken grad av sannolikhet som värdet ligger inom ett visst intervall (s.k. konfidensintervall).

Vid expropriation måste emellertid ett exakt ersättningsbelopp bestämmas, vilket innebär att domstolen i princip måste ta ställning till vilken av parterna i målet som ska drabbas av värderingsosäker- heten. Richard Hager framför i den tidigare refererade artikeln att man kan ifrågasätta det gällande, ekonomiska, synsättet att marknads- värdet alltid ska ses som den rätta skadebedömningen och framför bl.a. följande.TPF40FPT

Om man i den rättsliga värderingen tar för givet att den ekonomiska utgångspunkten med en normalfördelning gäller, kommer det naturligtvis att uppstå fall där man kan säga att en ersättning som utan tillräckliga skäl grundas på det faktum att beloppet hamnar mitt i intervallet och att därmed säkerhetsmarginalen delas lika mellan parterna, inte är skälig eller rättvis utifrån lagstiftarens egna intentioner. – – – Självfallet är situa- tionen den att, om den i vid mening skadelidande parten anses vara be- rättigad till ersättning för ett visst objekt, domstolen inte har någon annan möjlighet än att efter bästa förmåga försöka träffa så rätt som möjligt när den har att genomföra värderingen. Man kan därför säga att det för den rättsliga värderingen finns ett objektivt riktigt värde för värderingsföremålet givet de tillämpliga ersättnings- och värderingsreg- lerna, medan det för den ekonomiska teorin inte förhåller sig på mot- svarande sätt.

40TP PT Richard Hager, Ämnet värderingsrätt och förhållandet mellan juridik och ekonomi – en grund- läggande frågeställning, Svensk Juristtidning 2007, s. 295.

140

SOU 2008:99

Marknadsvärdeprincipen m.m.

Leif Norell framför i sin artikel bl.a. följande.TPF41FPT

Det kan ur detta perspektiv framstå som rimligt att ersättningen så att säga bestäms med en viss skälig säkerhetsmarginal, i syfte att – inom rim- liga gränser – minimera risken för att markägaren ska bli underkom- penserad. En sådan princip om säkerhetsmarginal skulle även kunna tänkas motivera sänkta beviskrav – sett ur markägarens perspektiv – och/eller ett ökat spelrum för domstolen att göra en skälighetsupp- skattning, varvid hänsyn tas till att värderingsosäkerheten inte bör be- lasta markägaren i alltför hög grad. I dagens ersättningssystem har ju lagstiftaren – – – ansett att värderingsosäkerheten bör vara i princip delad.

Sammanfattningsvis har det alltså framförts synpunkter med inne- börden att osäkerheten i marknadsvärdebedömningen skulle kunna sägas ställa krav på en reformering i någon form av regelverket vid bestämmande av expropriationsersättning.

6.5.3Ett fastighetsekonomiskt perspektiv

I den tidigare framställningen har marknadsvärdet beskrivits som ett statistiskt begrepp och det har redovisats viss kritik som, från rättsliga utgångspunkter, har framförts mot att i ersättningssamman- hang utgå från det ”medelvärde” som ett marknadsvärde från en statistisk utgångspunkt kan sägas utgöra. Mot den bakgrunden kan det vara av intresse att något beröra den diskussion som finns rörande definitionen av marknadsvärde även från ett fastighetsekonomiskt perspektiv.

Professor Hans Lind vid KTH i Stockholm har i en uppmärk- sammad rapport och i en därtill knuten artikel diskuterat defini- tionen av marknadsvärde och innebörden av begreppet ”mest sanno- likt pris”.TPF42FPT Hans Lind konstaterar att begreppet sannolikhet inte är entydigt i det aktuella sammanhanget och att det kan ses på åtmin- stone två principiellt olika sätt.

Det ena sättet benämner han probability as frequency, dvs. sanno- likhet som frekvens. Om man applicerar detta synsätt på en fastig- hetsvärdering görs antagandet att om en viss fastighet skulle säljas

41TP PT Leif Norell, Skälig eller ”objektiv” expropriationsersättning, Svensk Juristtidning 2007, s. 309. 42TP PT Hans Lind, The definition of market value: Criteria for judging proposals and an analysis of three components, Working paper no 28, Institutionen för Fastighetsekonomi, KTH, 1997 och The definition of market value. Criteria for judging proposed definitions and an analysis of three controversial components”, Journal of Property Valuation & Investment, vol 16 No2, 1998, s. 159–173.

141

Marknadsvärdeprincipen m.m.

SOU 2008:99

ett stort antal gånger under samma omständigheter så kan man ange relativa frekvenser för betalade priser i olika intervall (jfr defini- tionen i avsnitt 6.3 och den frekvenskurva som redovisas i figur 6.1). Utifrån denna sannolikhetsfördelning kan man sedan beräkna det förväntade (mest sannolika) priset som ett medelvärde, ett median- värde eller ett typvärde.

Denna definition kan praktiskt tillämpas i de fall där det finns tillräckligt många fastighetsförsäljningar som kan göras jämförbara med värderingsobjektet, t.ex. i många fall vid värdering av småhus. I denna definition och vid klassisk s.k. ortsprisvärdering, kan alltså marknadsvärdet ses som en rent statistisk storhet.

Det beskrivna arbetssättet är emellertid inte möjligt att tillämpa om marknaden eller värderingsobjektet är sådant att det finns mycket få jämförbara köp att tillgå. Det kan vara fråga om en liten geogra- fisk marknad eller en mer eller mindre unik fastighet, som är svår att jämföra med andra fastigheter. I en sådan situation går det inte att ange meningsfulla relativa frekvenser och det förväntade priset kan därför inte i statistisk mening beräknas. Sannolikhet som frekvens är således inte en praktiskt tillämpbar definition i ett sådant fall och marknadsvärdebegreppet kan därmed inte heller betraktas som en statistisk storhet i dessa fall.

Eftersom uppgiften kvarstår, att söka bedöma ett marknadsvärde, får man i stället tillämpa vad Hans Lind kallar probability as degree of confidence, dvs. ”sannolikhet som graden av säkerhet” (i tron att marknadsvärdet ligger i ett visst intervall). Sannolikheten får då grundas på den grad av trovärdighet som olika tillgängliga bevis rörande värdet på rationella grunder kan sägas ha.

Praktiskt innebär detta att man får använda de metoder (bevis) som står till buds i det enskilda fallet för att lägga fram och ana- lysera (rationellt försvara) bevisen rörande fastighetens värde (eller värdeminskning). Metoderna kan t.ex. vara

•observerade priser, bruttoinkomstmultiplikatorer eller netto- inkomstmultiplikatorer för mer eller mindre likartade objekt,

•produktionskostnadsmetoder,

•kassaflödesmetoder,

•seriösa bud för fastigheten och

•analys av förhandlingsstyrkan mellan köpare och säljare baserat på parternas handlingsalternativ.

142

SOU 2008:99

Marknadsvärdeprincipen m.m.

I själva verket nyttjar den professionelle värderaren samtidigt en kombination av flera metoder. Den mest trovärdiga bedömningen av värdet presenteras sedan som ett värdeintervall. Sannolikheten för ett pris i ett visst intervall blir då densamma som graden av tilltro till värderarens bedömning att priset ligger i just detta intervall. Ställningstagandet till ett visst värde i intervallet är det uppskattade marknadsvärdet. Sannolikhetsbegreppet har således här givits en annan innebörd än den statistiska och marknadsvärdet är därmed inte heller någon statistisk storhet.

Hans Lind konstaterar att det är otillfredsställande att behöva använda olika tolkningar av sannolikhetsbegreppet i olika situationer. Eftersom den sistnämnda definitionen, sannolikhet som graden av säkerhet i tron, är heltäckande, bör denna ses som den grundläggande definitionen. Användningen av observerade priser som grund för marknadsvärdebedömningen skulle därmed endast vara en metod (ett bevis) bland andra och att helt bestämma det ”sannolika priset” med användning av jämförelsepriser (ortsprismetoden) skulle då närmast vara att betrakta som ett specialfall, där just prisjämförelsen tillmäts det avgörande bevisvärdet.

Slutsatsen av resonemanget är enligt Hans Lind att det ”mest sannolika priset” vid en marknadsvärdebedömning inte ska tolkas i frekvenstermer utan i termer av en rationellt motiverad grad av säkerhet i tron att priset ligger i ett visst intervall.

6.5.4Slutsatser

I avsnitt 6.5.1 gjorde vi bedömningen att det i normalfallet inte finns anledning att ifrågasätta att gällande regler och metoder upp- når sitt syfte att ersätta marknadsvärdet på den egendom som tas i anspråk. I det som betecknades som ”mastfallen” kan i och för sig ifrågasättas vilka förutsättningar som bör ligga till grund för bestäm- mande av marknadsvärdet, vilket vi återkommer till i avsnitt 8.4 om vinstfördelning och avsnitt 10.5.3 rörande företagsnytta, men inte heller i dessa fall ger tillämpningen anledning att ifrågasätta själva marknadsvärdebegreppet som sådant.

I avsnitt 6.5.2 redovisades därefter en diskussion kring den osäker- het som en marknadsvärdebedömning alltid är mer eller mindre behäftad med. Det noterades att det från ett mer rättsligt per- spektiv har framförts synpunkter med innebörden att denna osäkerhet skulle kunna ställa krav på en reformering i något avseende av reg-

143

Marknadsvärdeprincipen m.m.

SOU 2008:99

lerna för bestämmande av expropriationsersättning. I avsnitt 6.5.3 redovisades sedan, från ett mer renodlat ekonomiskt perspektiv, en diskussion kring definitionen av marknadsvärde. Det konstaterades där att begreppet ”mest sannolikt pris” inte primärt bör ses som ett statistiskt begrepp, utan att en marknadsvärdebedömning snarare handlar om att med viss tillräcklig grad av sannolikhet bestämma ett intervall inom vilket värdet kan bedömas ligga.

Marknadsvärdeprincipen

Enligt direktiven är en av utgångspunkterna för vårt uppdrag att den ersättning som fastställs genom beslut av myndighet eller av domstol ska motsvara minst marknadsvärdet på den egendom som tas i anspråk eller minskningen av egendomens marknadsvärde, om en del av den tas i anspråk. Frågan är då om det, mot bakgrund av den tidigare framställningen, finns anledning att gå ifrån marknads- värdet som den grundläggande utgångspunkten för bestämmande av expropriationsersättning.

Ett viktigt motiv när den renodlade marknadsvärdeprincipen in- fördes år 1972 var att införa ett objektivt mått på ersättningen, dvs. ett värde som kunde bestämmas mer entydigt än t.ex. ett avkast- ningsvärde. Ett ytterligare motiv var att klart särskilja den fastighets- anknutna ersättningen från sådan ersättning för personliga skador, som ska betalas direkt till den skadedrabbade och som intecknings- havare i fastigheten inte kan göra anspråk på.TPF43FPT Även om objektivi- teten, som har framgått, åtminstone kan diskuteras, finns det knappast något annat värdebegrepp som bättre kan uppfylla objektivitetskravet. Om man vidare ser till hur ersättningen bestäms utanför Sveriges gränser, kan man konstatera att i alla de länder som beskrivs i kapitel 5 är expropriationsersättningen på ett eller annat sätt, genom lag eller praxis, starkt kopplad till marknadsvärdet.

Det är också naturligt att det som i vart fall ska ersättas när ett egendomsobjekt tas i anspråk genom expropriation (liksom för övrigt när ett objekt på något sätt skadas eller förstörs) är objektets värde på marknaden. Om skadan eller ianspråktagandet inte hade kommit emellan, så hade dess ägare åtminstone kunnat sälja objektet för att tillgodogöra sig dess marknadsvärde. I en sådan försäljnings- situation skulle ägaren få agera på marknaden – med de risker det innebär i fråga om bra och dåliga affärer m.m. – och denne skulle

43TP PT Se prop. 1971:122 s. 172.

144

SOU 2008:99

Marknadsvärdeprincipen m.m.

även drabbas av transaktionskostnader, eventuella skatter, m.m. Med andra ord skulle utfallet för den enskilde fastighetsägaren i princip bli detsamma som om egendomen ersätts med ett marknadsvärde vid en expropriation.

Sammanfattningsvis finns enligt vår mening inte anledning att frångå marknadsvärdet som den grundläggande utgångspunkten för expropriationsersättning. I vad mån det flera gånger berörda osäker- hetsintervallet bör ge anledning till andra regeländringar återkommer vi till i kapitel 7.

Annan ersättning

Utöver ersättning för marknadsvärdet (eller marknadsvärdeminsk- ningen) bör, precis som i dag, ersättning betalas även för övriga ekonomiska skador som uppkommer för den exproprierade, dvs. det som brukar kallas för ”annan ersättning”. Det framgår inte ex- plicit av direktiven att vi ska ägna uppmärksamhet även åt den frågan, men det går inte att utvärdera och föreslå ändringar i expropriations- lagstiftningen, utan att även ta upp frågan om annan ersättning.

Annan ersättning ska enligt gällande rätt betalas om totalskadan för den fastighetsägare som berörs av en expropriation överstiger marknadsvärdeminskningen. Enligt de s.k. normer som gäller vid intrång på jord- och skogsbruksfastigheter bestäms annan ersättning normalt som en restpost, dvs. närmare bestämt som skillnaden mellan avkastningsvärdeminskningen för den berörde fastighetsägaren och en i särskild ordning bestämd marknadsvärdeminskning. Det ligger i sakens natur att gränsdragningen mellan intrångsersättning och annan ersättning därför inte alltid är uppenbar. Vi ser dock inget problem i sig med den gällande tillämpningen i det avseendet.

Utgångspunkten bör enligt vår mening vara, att de nu gällande principerna för hur annan ersättning bestäms ska gälla även fram- gent. Sådan ersättning bör således betalas för skillnaden mellan den faktiska totalskadan och marknadsvärdeminskningen – med utgångs- punkt från huvudsyftet med expropriationslagen, dvs. att den skade- drabbade ska hållas ekonomiskt skadeslös och med en bibehållen förmögenhet. Vidare bör även fortsättningsvis grundläggande skade- ståndsrättsliga principer tillämpas för sådana skador.

De förslag som lämnas i kapitlen 7 och 8, dvs. att intrångsersätt- ningen bör vara högre än den faktiska marknadsvärdeminskningen, innebär förstås en komplikation när det gäller hur annan ersättning

145

SOU 2008:99

Individuellt värde m.m.

ning att överväga försäljning förrän det individuella värdet, av någon anledning, understiger (eller åtminstone ligger i närheten av) mark- nadsvärdet. För de flesta fastigheter kan man därför förutsätta att ägarnas individuella värden ligger över marknadsvärdet.TPF1FPT

Vid ett tvångsförvärv ska ersättning betalas med marknadsvärdet. Om den berörde fastighetsägaren i ett sådant fall inte händelsevis råkar stå i begrepp att ändå sälja sin fastighet, kan man utgå från att ägaren befinner sig till höger om jämviktspunkten på utbudskurvan

– dennes individuella värde är således högre än marknadsvärdet. Om ägaren i fråga t.ex. befinner sig i punkten U, är han eller hon inte villig att sälja fastigheten till ett lägre pris än P2B ,B som alltså är just den fastighetsägarens individuella värde. Om fastigheten ändå för- värvas till marknadsvärdet (P1B B) gör fastighetsägaren, från sina egna utgångspunkter, en förlust motsvarande P2B –B P1B .B Det är den prisskill- naden som diskussionen i detta kapitel handlar om.

Det lägsta pris som en fastighetsägare i det enskilda fallet är be- redd att acceptera för att sälja sin fastighet bestäms naturligen av såväl monetära som icke-monetära faktorer. Om ägaren driver ett företag på fastigheten spelar förstås företagets kostnader och intäkter en stor roll. En viktig faktor i det individuella värdet är emellertid hur ägaren mer allmänt ”trivs” med sin fastighet. Det kan t.ex. vara av betydelse att fastigheten utgör en släktgård eller att fastighets- ägaren upplever andra specifika s.k. affektionsvärden med sitt inne- hav. Även själva äganderätten i sig har förstås betydelse.

Vid ersättning enligt gällande regler i expropriationslagen ersätts marknadsvärdet (marknadsvärdeminskningen) och övriga ekonomiska skador som är en direkt följd av expropriationen. Det innebär t.ex. att det ska betalas ersättning för fastighetsägarens individuella avkast- ningsvärde – om det är fråga om en jord- eller skogsbruksfastighet eller annan kommersiell fastighet (jfr avsnitt 6.4).TPF2FPT Vidare ingår de skador som kompenseras som annan ersättning i det individuella värdet. Med andra ord ersätts normalt åtminstone en del av det belopp med vilket det individuella värdet överstiger marknadsvärdet. Likväl torde det stå klart att det i de flesta fall finns större eller

1TP PT Detta har även underbyggts av empiriska undersökningar, se t.ex. Thomas Lindeborg: Icke- monetära nyttors betydelse för värdet av skogsfastigheter, Medd. 5:22, Inst. för fastighets- ekonomi, KTH, 1986.

2TP PT Detta åstadkoms genom att den del av avkastningsvärdet som överstiger marknadsvärdet kom- penseras med annan ersättning. I de värderingsmetoder och normer som tillämpas i olika intrångsfall görs dock vanligtvis, av praktiska skäl, vissa schabloniseringar av parametrarna i avkastningsvärdeberäkningen, vilket förstås innebär att utfallet blir något olika för olika berörda fastighetsägare.

149

Individuellt värde m.m.

SOU 2008:99

mindre delar av det individuella värdet som inte ryms inom de gällande ersättningsreglerna.

Generellt betraktat torde förekomsten av individuella värden vara vanligare för fastigheter som ägs av privatpersoner än för fastig- heter som ägs av kommersiella fastighetsägare. I det förstnämnda fallet är den personliga kopplingen till fastigheten ofta en väsentlig faktor, medan fastigheten för den sistnämnda kategorin ägare är mer av en handelsvara. Det kan dock i och för sig finnas individuella värden även i den mer uttalade affärsvärlden – vilket kan åskådliggöras med att ett fastighetsbolag är berett att betala ett särskilt högt pris för en fastighet i samband med en omstrukturering av innehavet mellan olika orter.TPF3FPT En sådan fastighet torde ha ett högre värde än marknads- värdet även ur innehavarens perspektiv.

Ett annat begrepp som är nära förknippat med individuellt värde är reservationspris, som fördes fram i svensk doktrin av professor Lars Werin på 1970-talet.TPF4FPT Reservationspriset definierar han som ”det lägsta pris till vilket en ägare av en viss fastighet kan tänka sig att vilja sälja fastigheten i öppna förhandlingar utan expropriations- hot”. Benämningen syftar på att ägaren väljer att ”reservera” – för- behålla – fastigheten för eget bruk såvida inte ägaren erbjuds minst detta pris.

Grunddefinitionerna av ”individuellt värde” och ”reservationspris” är som har framgått i princip desamma. En viss precisering och sam- ordning av de båda begreppen har dock gjorts på senare tid. Enligt Thomas Kalbro,TPF5FPT vars skrift berörs i direktiven, kan reservationspriset delas upp i tre komponenter:

1.ägarens individuella värde,

2.transaktionskostnader, dvs. utgifter, arbete och annat ”besvär” som uppkommer för ägaren i samband med en överlåtelse och

3.säljarens krav på en viss del av den vinst som uppkommer för köparen genom förvärvet.

3TP PT Jfr att det normalt betalas ett pris som överstiger marknadsvärdet vid uppköp av samtliga aktier i ett bolag.

4TP PT Lars Werin, Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grund- principer, Svensk Juristtidning 1978, s. 81 f.

5TP PT Thomas Kalbro, Legitimitetsfrågor vid tvångsförvärv av mark och rättigheter, SOU 2004:7, s. 271 (bilaga 5).

150

SOU 2008:99

Individuellt värde m.m.

Begreppen har även utvecklats av Leif Norell,TPF6FPT som delar upp reserva- tionspriset i följande fyra komponenter, som han uttrycker från ett uttalat expropriationsrättsligt perspektiv.

1.Förmögenhetsminskning

Detta grundbelopp innefattar de skador som är ersättningsgilla enligt gällande rätt, dvs. marknadsvärdet och övriga ekonomiska skador (inkomstbortfall och utgifter orsakade av expropriationen). I beloppet ingår även vissa s.k. transaktionskostnader, t.ex. ersätt- ningsgilla flyttningskostnader.

2.Icke ersättningsgilla transaktionskostnader

Fastighetsägaren kan drabbas av ekonomiska skador (utgifter eller inkomstbortfall) som inte är ersättningsgilla enligt gällande rätt. Det kan t.ex. vara fråga om besvär i samband med markåtkomsten, vilket kan leda till utgifter för kontakter med markförvärvaren samt utgifter och inkomstbortfall i samband med inställelse vid domstol eller lantmäteriförrättning m.m.

3.Individuellt värde

Till denna post hänförs det belopp som fastighetsägaren själv värderar förlusten till – utöver vad som ingår i de två föregående posterna – och oberoende av ändamålet med markåtkomsten och vem som är förvärvare. Hit räknas vad som brukar kallas för affek- tionsvärden eller ”icke-monetära nyttor” liksom andra individuella värden som psykiskt lidande (av själva markåtkomstprocessen) och s.k. frustrationsskador.TPF7FPT

4.Ändamålsberoende kompensation – vinstdelning

Ändamålet med förvärvet kan ha betydelse för reservationsprisets storlek. Markägaren kan t.ex. tänkas väga in allmänintresset, vem som är förvärvare, skriverier i tidningar, osv. Det skulle för en enskild fastighetsägare t.ex. kunna vara skillnad om marken ska avstås för ett sjukhus, en kraftledning eller en 3G-mast. Även en ”vinstandel” kan sägas ingå i det individuella värdet, om det antas att fastighetsägaren tänker i termer av att han eller hon vill ha del i markförvärvarens vinst.

6TP PT Leif Norell, Skälig eller ”objektiv” expropriationsersättning, Svensk Juristtidning 2007, s. 305 f.

7TP PT Med frustrationsskador menas att fastighetsägaren inte kan dra nytta av kostnader som han/hon har lagt ner på fastigheten. Kostnaden för en nyligen anlagd exklusiv trädgårds- anläggning på en villafastighet slår kanske inte igenom i marknadsvärdet och anses därför inte vara ersättningsgill enligt gällande rätt.

151

Individuellt värde m.m.

SOU 2008:99

Även om det i direktiven talas om det ”individuella värdet” bör till detta läggas även andra delar av det s.k. reservationspriset, såsom det enligt ovan har preciserats på senare tid. Det som främst ska disku- teras i det fortsatta framställningen är emellertid de delar av reserva- tionspriset som inte ersätts redan genom de gällande ersättnings- reglerna i expropriationslagen. När vi i fortsättningen talar om individuellt värde menar vi därför i första hand det som ingår i punkt- erna 2 och 3 i Leif Norells definition ovan. Förmögenhetsminsk- ningen (punkt 1) förutsätts således bli ersatt redan genom bestämmel- serna om löseskilling, intrångsersättning och annan ersättning – dvs. enligt gällande bestämmelser i 4 kap. 1 § (jfr kapitel 6). Den ändamåls- relaterade delen av reservationspriset, vinstandelen (punkt 4), ska inte behandlas här. Vi återkommer till den frågan i kapitel 8.

7.3Överväganden

Utredningens förslag: Utöver den ersättning som ska betalas för marknadsvärdet (eller marknadsvärdeminskningen) och för eventuella övriga ekonomiska skador, ska ersättningen vid ett tvångsförvärv även innefatta kompensation för individuella värden. Ersättningen ska bestämmas som ett schablontillägg som uppgår till 25 procent av marknadsvärdet (eller marknadsvärdeminsk- ningen).

7.3.1Grundläggande skäl för att individuella värden bör beaktas vid bestämmande av expropriationsersättning

Grunden för den gällande ordningen för ersättning vid expropriation, eller andra tvångsförvärv av fast egendom, är att det är den ekono- miska skadan som ska ersättas – antingen som förlust av marknads- värde eller som kompensation för övrig ekonomisk skada.

Denna skadeersättningsprincip kan sägas vara väl förankrad sedan lång tid tillbaka – inte bara inom expropriationsrätten utan också inom skadeståndsrätten i stort – även om det finns exempel på del- vis andra synsätt (jfr kapitel 4). I den rättspolitiska diskussionen under senare tid har det emellertid framförts att mer generösa ersättnings- principer bör införas som tar större hänsyn till den exproprierades

152

SOU 2008:99

Individuellt värde m.m.

eget, individuella, värde av egendomen i fråga. Detta värde torde som regel vara högre än marknadsvärdet, se avsnitt 7.2.TPF8FPT

Som vi redan har berört i avsnitt 7.2 var det professor Lars Werin som på 1970-talet i en uppmärksammad artikel väckte frågan om ersättningen vid en expropriation kunde anses rimlig och skälig med hänsyn till dels de grundläggande skälen bakom förekomsten av en expropriationslagstiftning, dels hur fastighetsägaren själv värderar sin egendom vid ett expropriativt ingrepp.TPF9FPT I artikeln förs bl.a. ett resonemang kring de olika motiv som kan sägas finnas för en expropriationslagstiftning. De olika motiven kan sammanfattas som i figur 7.2.

Figur 7.2 Olika motiv för en expropriationslagstiftningTPF10FPT

e
Vetomotivet
d
Monopolmotivet	monopolvinst
	monopolvinst
c	reservationspris
Omfördelningsmotivet
b	marknadsvärde
Markvinstmotivet	kapitalvinst
	kapitalvinst
a

0 kronor

Utgångspunkten för resonemanget är att ett tvångsförvärv beror på att ett visst bestämt markområde (eller annan fast egendom) måste tas i anspråk. Vid utbyggnad av t.ex. en väg skulle en enda berörd

8TP PT Se t.ex. Individuellt värde och vinstfördelning vid intrång i fast egendom, betänkande av LRF:s markersättningskommitté, april 1998 och Leif Norell, Skälig eller ”objektiv” expropria- tionsersättning, Svensk Juristtidning, 2007, s. 297 f.

9TP PT Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper, Svensk Juristtidning 1978, s. 81 f. Se även Lars Werin, Ekonomi och rättssystem, 1982.

10TP PT Efter Lars Werin, Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper, Svensk Juristtidning 1978, s. 88.

153

Individuellt värde m.m. SOU 2008:99

fastighetsägare med strategiskt belägen mark – om tvångsförvärv inte vore möjligt – helt kunna förhindra att den från allmän synpunkt angelägna vägen byggs. Oavsett vilket pris köparen erbjuder vägrar ägaren att avstå sin mark, vilket skulle kunna uttryckas som att fastig- hetsägaren utövar ett direkt veto mot den planerade markanvänd- ningen. Vetomotivet är alltså det första motivet för tvångsförvärv. I princip innebär ett veto att fastighetsägarens reservationspris är ”oändligt”, men i figur 7.2 symboliseras expropriationsreglernas effekt på vetot med att ersättningen sänks från nivå e till nivå d.

Även om en fastighetsägare inte vägrar att sälja till vilket pris som helst, kan ägaren utnyttja sin strategiska position till att begära ett mycket högt pris. Det andra motivet för tvångslagstiftning kan därför benämnas monopolmotivet, dvs. lagstiftaren vill förhindra att en fastighetsägare på detta sätt tillgodogör sig vad som skulle kunna betecknas som en monopolvinst. Som tidigare har framgått är det individuella värdet (eller reservationspriset) ett uttryck för det lägsta pris som en fastighetsägare vid frivilliga förhandlingar kan tänka sig att sälja fastigheten för. Monopolvinsten kan därför schematiskt sägas vara den del av det vid ett tvångsförvärv begärda priset som över- stiger reservationspriset, upp till den nivå där priset är så högt att förvärvaren låter sina planer falla på grund av vetot, dvs. d–c i fig- ur 7.2.TPF11FPT

Även om fastighetsägaren inte utnyttjar sin monopolställning skulle man kunna anse att fastighetsägarens krav på ersättning för en frivillig överenskommelse, dvs. minst dennes reservationspris, är för högt. Ett tredje syfte med expropriationslagstiftningen kan där- för sägas vara att gynna förvärvaren av fördelningspolitiska skäl, dvs. ett omfördelningsmotiv. Som vi strax ska återkomma till anser Lars Werin att skillnaden mellan reservationspriset och marknadsvärdet, dvs. c–b i figur 7.2, är ett uttryck för ett omfördelningsmotiv.

I artikeln berörs även ett fjärde motiv för tvångsregler, som be- nämns markvinstmotivet. Det kan således finnas skäl för att ersätt- ningen inte ens bör uppgå till marknadsvärdet, nämligen om det anses att en inträffad värdestegring (kapitalvinst) inte bör få till- godogöras av fastighetsägaren (b–a i figur 7.2). Den frågan ska inte vidare behandlas här, utan vi återkommer till den diskussionen i kapitel 9, som behandlar den s.k. presumtionsregeln.

11TP PT Gränsdragningen mellan det ena och det andra, t.ex. mellan vad som är ett veto och vad som kan benämnas monopol, är förstås inte knivskarp. De olika nivåerna i figur 7.2 ska därför mer ses som principiella sådana.

154

SOU 2008:99

Individuellt värde m.m.

Lars Werin konstaterar att av de redovisade tänkbara motiven för expropriationsinstitutet och de gällande ersättningsreglerna är det endast markvinstmotivet som direkt anges i expropriationslagen.TPF12FPT Inte heller i förarbetena finns någon egentlig diskussion om något av de övriga motiven. Enligt vår mening synes det emellertid inte finnas anledning att närmare penetrera eller att ifrågasätta det som i begreppssorteringen ovan benämndes vetomotivet och monopol- motivet. Dessa båda skäl för en tvångslagstiftning bör anses vara lika berättigade i dag, som de var när de gällande reglerna infördes. Diskussionen i det följande begränsas således till frågan om i vad mån skillnaden mellan reservationspriset och marknadsvärdet, dvs. c–b i figur 7.2 (vilket för övrigt i princip motsvarar P2B –B P1B B i figur 7.1) bör ersättas vid ett tvångsförvärv.TPF13FPT

Utgångspunkten för de gällande bestämmelserna om expropria- tionsersättning är att fastighetsägarens förmögenhetsställning inte ska förändras genom expropriationen. Ägaren kan enligt förarbetena ”med fog kräva att inte bli drabbad av ekonomisk förlust till följd av att hans egendom tas i anspråk för att tillgodose ett allmänt intresse”.TPF14FPT Ett uttryck som också förekommer i förarbetena är att det är det ekonomiska värdet som ska ersättas och på flera ställen kan utläsas att ekonomiska värden i princip ska definieras som köp- och säljbara företeelser, värderade till marknadspriser eller liknande priser. Ekonomisk förlust synes alltså enligt lagstiftaren böra tolkas som en utebliven penninginkomst eller ett extra penningutlägg. Detta går bl.a. att utläsa av att det framhålls att det ekonomiska värdet inte inkluderar affektionsvärden. Vidare hänvisas till liknande grundsatser inom skadeståndsrätten. Ekonomiskt värde används alltså som en synonym till marknadsvärde.

Lars Werin anför i sin artikel att marknadsvärde enligt ett national- ekonomiskt betraktelsesätt är ett snävare begrepp än ekonomiskt värde. Han anser därför att det från rättmätighetssynpunkt skulle kunna anläggas ett mer individualistiskt synsätt på frågan om eko- nomisk skada. Enligt ett individualistiskt betraktelsesätt har en individ det lika bra i en situation som i en annan endast om individen själv (sanningsenligt) anser att de båda situationerna är jämbördiga. Om

12TP PT Se 4 kap. 3 §.

13TP PT För tydlighets skull kan upprepas att ersättning för fastighetsägarens eget individuella värde alltså inte innebär att ersättningen ska bestämmas till det ersättningsbelopp som ägaren begär vid en expropriation (eller något annat tvångsförvärv) utan till det pris (det s.k. reservations- pris) som fastighetsägaren minst skulle begära vid en frivillig försäljning utan expropriations- hot och utan monopolställning.

14TP PT Prop. 1971:122 s. 165.

155

Individuellt värde m.m.

SOU 2008:99

man anlägger ett sådant synsätt på frågan om expropriations- ersättningens rättvisa, kommer man fram till (1) att ersättningen bör möjliggöra för fastighetsägaren att efter expropriationen komma i en situation som är jämbördig med den som han eller hon befann sig i före expropriationen och (2) att bedömningen av detta an- kommer på ägaren själv. Ett förverkligande av detta skulle innebära att fastighetsägaren ersätts efter sitt reservationspris.

I avsaknad av en mer utvecklad diskussion kring den berörda frågan i förarbetena till gällande rätt, är det endast möjligt att spekulera kring hur lagstiftaren kan antas ha tänkt. Lars Werin antar i sin artikel att stor vikt har lagts vid rent praktiska överväganden och anför bl.a. följande.TPF15FPT

Dessa leder till att man vill ha en riktlinje som lämpar sig någorlunda väl för faktiska beräkningar. Eljest skulle man alltför lätt kunna hamna i olösliga konflikter om själva kalkylresultaten. Marknadsvärdet får – trots att det i många fall är tämligen oklart – sägas vara en sådan rikt- linje. Vad så rättmätighetsövervägandena angår tycks de ha varit ytterligt schematiska. Det förefaller dock sannolikt att monopolmotivet spelat en roll, även om det inte klart formulerats. Man kan då ha sagt sig att ersättningen efter marknadsvärde i varje fall har den fördelen ur rätt- mätighetssynpunkt att man blir säker på att monopolvinster undanröjs. Den centrala frågan blir sedan om man över huvud taget insett att ersättning efter marknadsvärde innebär att man går längre än vad monopolmotivet kräver, dvs. om man uppfattat distinktionen mellan marknadsvärde och reservationspris. Som framgått har detta i så fall aldrig kommit till uttryck i förarbetena – trots att dessa vad sidantalet angår är ytterligt omfattande – men det kan ju ändå tänkas att man intuitivt haft vissa föreställningar. Det faktum att man stannat för marknadsvärdet behöver emellertid i så fall inte tolkas som att man under- känt den individualistiska värderingsmodell som ger förtur åt reservations- priset. En bättre gissning är att man haft ett renodlat omfördelnings- motiv, dvs. sagt sig att hur rättmätiga säljarnas anspråk än må vara, så väger de intressen som köparna representerar ännu tyngre. Eftersom köparna i regel är kommuner, blir de som gynnas antingen vissa kollektiv av kommunalskattebetalare eller hyresgäster i de bostadshus som (i regi av allmännyttiga bostadsföretag) kan komma att byggas på den exproprierade marken. – – – Uttryckt rakt på sak kommer vi alltså fram till följande: Man har bedömt det befogat att dra in mellanskillnaden mellan reservationspris och marknadsvärde från vissa fastighetsägare till förmån för vissa grupper av skattebetalare och hyresgäster, trots att det endast sker punktvis så att inte samtliga fastighetsägare i likartad situation drabbas lika, och trots att samtliga skattebetalare och hyres- gäster i inbördes jämförbara situationer inte gynnas lika.

15TP PT Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper, Svensk Juristtidning 1978, s. 111–112.

156

SOU 2008:99

Individuellt värde m.m.

Det kvarstår att ersättning efter marknadsvärde framstår som en stark orättvisa för alla de bedömare som anlägger ett strikt individualistiskt synsätt och som inte kan se att skatter eller hyror bör hållas nere för speciella kommunala kollektiv på bekostnad av enstaka fastighetsägare. Frågan blir då om det finns någon praktiskt genomförbar ersättnings- regel som kunde gå sådana värderingar tillmötes.

Frågan om ersättning för individuella värden har även behandlats av Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) i en rapport från år 1998.TPF16FPT LRF konstaterar att expropriationslagen inte tillförsäkrar markägaren ersättning för hela dennes förlust vid ett tvångsavstående, eftersom markägarens individuella värde i allmänhet är högre än marknads- värdet. Om ägaren inte hade ansett att hans individuella värde är högre än marknadsvärdet skulle, enligt rapporten, fastigheten sanno- likt ha varit försåld. Kompensationen vid en expropriation bör därför enligt LRF baseras på markens individuella värde för fastighets- ägaren. Till stöd för denna uppfattning anfördes även följande skäl.TPF17FPT

Ett av dessa [skäl] sammanhänger med betydelsen för marknads- ekonomin av en effektiv och optimal resursanvändning. Nuvarande ordning innebär att det allmännas beslut om markanvändning, med tillämpning av tvångsregler, oftast fattas på tvivelaktiga grunder sett ur ett totalekonomiskt perspektiv. Om mark kan tas i anspråk för ett pris som understiger dess verkliga värde kan resultatet bli en ineffektiv resursanvändning. Ett skäl för högre ersättning är sålunda att bromsa expropriationstakten så att endast de mest välmotiverade expropria- tionerna genomförs. Ett annat skäl för en reform om högre ersättning torde vara att den främjar frivilliga uppgörelser.

Expropriationslagstiftningen kan sägas ha som primärt syfte att undanröja möjligheterna för fastighetsägare att förhindra eller all- varligt försvåra markåtkomst för allmännyttiga verksamheter – an- tingen genom att helt vägra att sälja eller genom att kräva ett på sin ”monopolställning” grundat överpris. Av de resonemang som har förts ovan kan man emellertid, enligt vår mening, konstatera att den gällande expropriationslagstiftningen går längre än som krävs för att eliminera ett sådant ”monopolpålägg”. Ersättningsreglerna kan alltså i viss mening även sägas fungera som ett instrument för en form av prisreglering, där förvärvaren gynnas på avträdarens be- kostnad. Med utgångspunkt från att skyddet för den enskilda ägande- rätten bör vara starkt och betraktat från ett individuellt rättvise-

16TP PT Individuellt värde och vinstfördelning vid intrång i fast egendom, betänkande av LRF:s markersättningskommitté, april 1998.

17TP PT LRF:s rapport s. 56.

157

Individuellt värde m.m.

SOU 2008:99

perspektiv finns det således skäl som talar för en delvis ändrad grund- syn på hur ersättningen vid expropriation bör bestämmas.

7.3.2Osäkerheten vid en marknadsvärdebestämning

När vi i kapitel 6 behandlade frågan om marknadsvärdet bör be- hållas som grundläggande ersättningsnorm vid expropriativa ingrepp, berördes viss kritik som har framförts mot den s.k. marknadsvärde- principen. Kritiken kan sammanfattningsvis sägas gå ut på att defini- tionen av ett marknadsvärde som det mest sannolika priset vid en försäljning på marknaden skulle kunna ifrågasättas när ersättning ska bestämmas vid en expropriation. Det har t.ex. framförts att osäkerheten vid marknadsvärdebestämningen i högre grad än enligt gällande rätt bör ligga på förvärvaren. Som vi närmare redovisar i kapitel 11 bör någon ändring av de formella bevisbördereglerna inte införas, men det skulle kunna finnas anledning att på grund av den nämnda kritiken införa någon form av ”säkerhetsmarginal” när ett marknadsvärde bestäms.

Även i den fastighetsekonomiska litteraturen, i vilken marknads- värdet som sådant i och för sig inte ifrågasätts som ett lämpligt mått på en fastighets värde, har det framhållits att marknadsvärdet egent- ligen inte kan uttryckas som ett bestämt belopp. Marknadsvärdet bör från dessa ekonomiska utgångspunkter snarast ses som ett inter- vall, där det mest sannolika priset i första hand bör bedömas med utgångspunkt från vad som skulle kunna ses som sannolikt i meningen trovärdigt.TPF18FPT

Det sagda skulle kunna tas till intäkt för att ersättningen vid ett tvångsförvärv generellt sett bör ligga högre än marknadsvärdet. Detta värde måste emellertid inte ens vid en strikt fastighetsekonomisk bedömning nödvändigtvis ses som det statistiska medel- eller median- värdet. Man kan därför se det som att det redan i dag torde finnas mer vidsträckta möjligheter än vad beslutsfattare i olika situationer sannolikt tror, att anpassa ersättningen efter förutsättningarna. Vi vill därför inte av enbart denna anledning förespråka någon ny syn på hur marknadsvärdet bör bestämmas vid ett tvångsförvärv. Sett tillsammans med den tidigare berörda frågan om den exproprierade fastighetsägarens individuella värde, kan dock den här berörda osäker- hetsfrågan vägas in som en faktor bland flera, som skulle kunna be- aktas vid bedömningen av om ersättning bör betalas till ett belopp

18TP PT Jfr avsnitt 6.5.3.

158

SOU 2008:99

Individuellt värde m.m.

som överstiger ett konstaterat och i mer klassisk mening bedömt marknadsvärde.

7.3.3Kostnadseffekter av en högre ersättningsnivå

Den mest direkta effekt som skulle följa av att ersättningen vid en expropriation – eller något annat tvångsförvärv – bestäms till en nivå som överstiger marknadsvärdet är att markförvärvskostnaderna kommer att öka. Hur mycket beror förstås på hur en sådan ersätt- ningsregel närmare utformas.

I avsnitt 14.2 redovisas en analys av de ekonomiska konse- kvenserna av att ersättningen vid tvångsförvärv av fast egendom i olika grad skulle höjas. Av den framställningen framgår att effekterna, generellt sett, av en sådan ersättningshöjning torde bli tämligen begränsade. Förhållandena är dock, av naturliga skäl, olika för skilda förvärvsfall.

I princip kan man urskilja tre olika typsituationer. Den första situationen är allmänna vägar, järnvägar, vissa slag av ledningar, m.m., närmare bestämt sådana förvärvsändamål för vilka det inte finns någon marknad eller som är påtagligt prisreglerade. I dessa fall kommer en höjd ersättning att leda antingen till en lägre investerings- volym eller till högre belastning på i första hand statens budget. Förändringarna bedöms dock vara små.

En annan typsituation är förvärv (av olika slag) för natur- och kulturvårdsändamål. I och för sig är det även i dessa fall fråga om samma slag av effekter som för den förstnämnda gruppen – skill- naden är dock att effekterna blir betydligt större, eftersom mark- förvärvskostnaderna utgör en mycket större andel av de totala kost- naderna för verksamheten i dessa fall. För dessa fall kan man alltså konstatera att budgeteffekten är påtaglig och även uttryckt som kost- nader, torde förändringen vara märkbar.

Den tredje och sista typsituationen är förvärv för exploaterings- ändamål – i första hand för bebyggelse. Till denna kategori hör emellertid även förvärv för andra ändamål, t.ex. vissa ledningar, master, m.m., för vilka marknadsmässiga villkor i huvudsak får anses gälla. För dessa fall görs i kapitel 14 bedömningen att en viss höjning av ersättningen knappt skulle få några effekter alls – bort- sett förstås från att den högre ersättningen till fastighetsägarna innebär mindre marginaler för andra som är delaktiga i exploateringen, t.ex.

159

SOU 2008:99

Individuellt värde m.m.

Figur 7.5 Ersättningsnivån vid samtidig hänsyn både till det individuella värdet för avträdaren och det individuella värdet för förvärvaren

Ersättning

Slutlig mark- användning

Ersättningsnivå

	Förväntnings-
	värde
Pågående mark-	Tid
användning	Tid
	Tillstånd/plan

Startpunkten är att det individuella värdet för avträdaren är knutet till fastighetsinnehavet i den pågående markanvändningen. Så länge som det inte finns några förväntningsvärden med anledning av den nya markanvändningen är situationen i nu aktuellt avseende oproble- matisk.

I och med att ett uttalat förväntningsvärde uppkommer, blir det emellertid inte lika enkelt med ett procentuellt påslag på marknads- värdet. Värdet vid pågående markanvändning och ett förväntnings- värde kan nämligen inte adderas till varandra – det är det högsta av de båda värdena som utgör marknadsvärdet. Eller annorlunda ut- tryckt; det är inte möjligt att samtidigt vidmakthålla den pågående markanvändningen och att exploatera marken för något annat ända- mål. För att en fastighetsägare ska kunna tillgodogöra sig ett förvänt- ningsvärde måste alltså värdet vid pågående markanvändning – inklusive de individuella värden som är knutna till denna använd- ning – avstås. I figur 7.5 illustreras detta på så sätt att i och med att förväntningsvärdet blir högre än värdet vid pågående markanvändning inklusive individuella värden, dvs. högre än den streckade linjen, bör ersättningen övergå till att enbart motsvara förväntningsvärdet.

När den avsedda ändrade markanvändningen så småningom har etablerats (efter nödvändiga tillstånd) uppnår marken sitt ”slutvärde”, dvs. det pris som objektet i fråga betingar på marknaden. Med hänsyn till förvärvarens individuella värde bör detta ses som ett ”tak” för ersättningen, dvs. det högsta pris som förvärvaren kan betala utan att drabbas av en förlust.

163

Individuellt värde m.m.

SOU 2008:99

Om det redovisade principiella synsättet skulle läggas till grund för en lagreglering skulle den komplikationen kunna uppstå, att man måste göra åtskillnad mellan värdet vid pågående markanvändning och eventuella förväntningsvärden. Om man emellertid bortser från den motsägelse, som i och för sig ligger i att ersättning samtidigt betalas både för pågående markanvändning och för förväntnings- värden, skulle bilden kunna förenklas på det sätt som framgår av figur 7.6.

Figur 7.6 Ersättningsnivån vid ett visst procentuellt påslag på det gällande marknadsvärdet – dock högst marknadsvärdet för det ändamål för vilket förvärvet sker

Värde/ersättning

Ersättningstak
Ersättning med fast	Slutlig mark-
Ersättning med fast	användning
påslag i procent
Marknadsvärde
	Förväntnings-
	värde
Pågående mark-	Tid
användning	Tid
	Tillstånd/plan

Även i detta förenklade fall skulle principen vara att ersättningen inte kan överstiga det s.k. slutvärdet, som alltså utgör tak för ersätt- ningsnivån. Upp till detta tak skulle dock en procentuell uppräkning göras av marknadsvärdet – inklusive förväntningsvärden. Den prak- tiska effekten av en sådan modifiering är att avträdaren får något högre ersättning i det fallet att ett förväntningsvärde har uppstått och att förvärvaren får betala ett pris som överstiger marknadens gene- rella förväntningar på den nya markanvändningen.TPF22FPT Detta torde dock

22TP PT Generellt sett kan ett förväntningsvärde sägas utgöra marknadens egen vinstfördelning; olika köpare och säljare har någonstans mellan sina respektive individuella värden kommit överens om de priser som ligger till grund för värdet. Förväntningsvärdet är alltså en prog- nos för det framtida värdeutfallet, som den genomsnittlige köparen och den genomsnittlige

164

SOU 2008:99

Individuellt värde m.m.

inte leda till något egentligt förfång för förvärvaren, så länge som ersättningen inte överstiger det s.k. takvärdet.

Tvångsförvärv kan emellertid i vissa fall ske även för andra ända- mål än det som har skapat förväntningsvärdet. Man kan t.ex. tänka sig att ett bevarandeintresse genomför en markåtkomst inom ett område där förväntningar har uppkommit om exploatering av något slag. I ett sådant fall gäller dock inte den för den här förda diskussion grundläggande förutsättningen, att förvärvsändamålets eget värde kan behöva beaktas. Ett påslag på förväntningsvärdet innebär i ett sådant fall ”endast” att markförvärvet får ske till ett högre pris. Som tidigare har berörts måste förstås också detta förhållande beaktas vid utformningen av nya ersättningsregler.

Mot de ovan förda resonemangen skulle kunna invändas att om det individuella värdet för avträdaren, åtminstone med bortseende från förväntningsvärden, verkligen är högre än värdet för tillträdaren, är åtgärden inte lönsam. Den borde då inte heller kunna genom- föras tvångsvis. Under förutsättning att avträdarens individuella värde verkligen kunde bestämmas med viss exakthet, är detta argument onekligen hithörande. Om emellertid skadan, dvs. förlusten av indi- viduella värden, uttrycks i form av en schablon, kan det enligt vår mening sättas i fråga om schabloniseringen verkligen ska kunna drivas så långt att ersättningen riskerar att överstiga förvärvarens individuella värde, dvs. så långt att det uppstår en ekonomisk förlust genom förvärvet. Ett påslag på ett förväntningsvärde kan dessutom över huvud taget inte försvaras med det nämnda argumentet.

I de termer som Lars Werin använder i sin analys, och som har redogjorts för tidigare i kapitlet, skulle en ersättningsnivå över för- värvarens individuella värde i de berörda fallen kunna sägas innebära att avträdaren (ägaren till den exproprierade egendomen) tillgodogör sig en ”monopolvinst” – som alltså inte går att få ut på en öppen och fri marknad. Som vi tidigare har framhållit bör expropriations- lagens grundsyfte, att kringgå sådana s.k. monopoleffekter, även fort- sättningsvis vara vägledande för ersättningsreglernas utformning.

säljaren har enats om. En köpare på marknaden torde därför ofta ha ett individuellt värde som ligger i närheten av marknadsvärdet och en högre ersättning riskerar därmed att hamna över förvärvarens individuella värde.

165

Individuellt värde m.m.

SOU 2008:99

7.3.5Effekter med hänsyn till ersättningsbestämmelserna i fastighetsbildningslagen

Som närmare beskrivs i avsnitten 8.2 och 13.2 gäller enligt fastighets- bildningslagen och anläggningslagen vissa särskilda ersättnings- bestämmelser, som innebär att det vid bestämmande av ersättning i vissa fall ska göras en vinstfördelning mellan vad den ”förvärvande fastigheten” vinner i värde genom ianspråktagandet och den värde- minskning åtgärden samtidigt innebär för den fastighet som avträder viss mark eller rättighet – de s.k. vinstfördelningsfallen. Figur 7.7 är ett sätt att försöka åskådliggöra det vinstfördelningsintervall som står till buds vid en sådan vinstfördelning.

Figur 7.7 Vinstfördelningsintervall enligt fastighetsbildningslagen och anläggningslagen

Ersättning

	Slutlig mark-
	användning
Vinstfördelningsintervall
	Förväntnings-
	värde
Pågående mark-	Tid
användning	Tid

	Tillstånd/plan

För att underlätta en jämförelse med den diskussion som fördes i avsnitt 7.3.4, åskådliggörs i figur 7.7 vinstfördelningsintervallet, dvs. skillnaden mellan värdet för avträdaren och värdet för tillträdaren, utifrån samma bebyggelseexploateringsfall som redovisades i figur 7.3. Vid fastighetsreglering handlar det alltså om att överföra t.ex. åker- mark till en fastighet som får användas för bebyggelse.TPF23FPT I figuren har i värdet för avträdaren även räknats in ett påslag för individuellt

23TP PT En fastighetsreglering kan dock lika väl handla om att mark förs från en fastighet till en annan utan att den pågående markanvändningen ändras. I ett sådant fall blir värdeökningen till följd av regleringen normalt mindre. Start- och slutnivåerna i figur 7.7 skulle i ett sådant fall kunna betecknas som pågående markanvändning för avträdande fastighet respektive på- gående markanvändning för tillträdande fastighet. Förändringen från det tidigare värdet till det nya värdet torde dessutom i ett sådant fall ske momentant när beslutet fattas, dvs. det torde sällan finnas några förväntningsvärden däremellan.

166

SOU 2008:99 Individuellt värde m.m.

värde vid den pågående markanvändningen, dvs. den streckade linjen i figuren.

Enligt fastighetsbildningslagens regler ska mellanläget mellan av- trädarens värde och tillträdarens värde, dvs. eventuella förväntnings- värden, eller om man så vill ”marknadens förtida uttag av vinsten”, alltid tillgodoräknas den avträdande fastighetsägaren. Även om det, som har framgått av diskussionen i avsnitt 7.3.4, kan sättas i fråga att göra ett påslag på ett förväntningsvärde, innebär det inget vare sig praktiskt eller principiellt problem för vinstfördelningsreglerna i fastighetsbildningslagen, att vinstfördelningsintervallet genom ett påslag på avträdarens värde skulle minska något. Om emellertid på- slaget på avträdarens värde leder till en högre värdenivå än värdet för tillträdaren, blir situationen problematisk, eftersom det då inte längre finns någon vinst att fördela. I ett sådant fall kan också sättas i fråga hur det s.k. båtnadsvillkoret i 5 kap. 4 § fastighetsbildnings- lagen ska tillämpas.TPF24FPT Om det inte uppkommer någon nettovärde- ökning är åtgärden som sådan enligt detta villkor inte tillåten utan överenskommelse mellan de berörda fastighetsägarna.

Ett sätt att se på saken är att om bestämmelserna i expropria- tionslagen ändras så att hänsyn ska tas till individuella värden, måste samma regler gälla även vid fastighetsreglering. Om inte påslaget för individuella värden är endast marginellt, torde det då vara nöd- vändigt att mer i grunden göra en översyn av fastighetsbildningslagens båtnadsvillkor och dess vinstfördelningsregler. Ett helt annat synsätt är att de nuvarande bestämmelserna i fastighetsbildningslagen bör behållas oförändrade.

För det förstnämnda synsättet talar att det kan tyckas märkligt att en fastighetsägare i vissa fall skulle kunna få lägre ersättning när marken tas anspråk på ett sådant sätt att en vinstfördelning enligt fastighetsbildningslagen ska ske än vid ett snarlikt markavträdande enligt expropriationslagens bestämmelser. En uppenbar nackdel är dock att det sedan lång tid tillbaka tillämpade villkors- och ersätt- ningssystemet i fastighetsbildningslagen skulle behöva ses över.TPF25FPT Vinstfördelningsfallen i fastighetsbildningslagen skiljer sig dessutom från ”expropriationsfallen” genom att det i första hand handlar om regleringar grannar emellan – där avträdaren enligt mycket lång tradi- tion tillerkänns ersättning för en större eller mindre del av den nytta som förvärvarens fastighet får genom regleringen. Det kan därför

24TP PT Båtnad är ett begrepp som finns i fastighetsbildningslagen och som kan översättas med nytta – eller värdeökning.

25TP PT Åtminstone om inte påslaget hålls på en låg nivå.

167

Individuellt värde m.m.

SOU 2008:99

sättas i fråga om en jämförelse mellan de båda fallen egentligen är särskilt giltig. Eftersom vinstfördelningen enligt fastighetsbildnings- lagen ska bedömas efter skälighet, finns det dessutom utrymme för att ta hänsyn även till individuella värden utan att detta är uttryck- ligen lagreglerat.

Vår samlade bedömning är att bestämmelserna om ersättning för individuellt värde inte bör gälla i de s.k. vinstfördelningsfallen vid fastighetsreglering.TPF26FPT En följd av detta är att det inte behöver tas någon särskild hänsyn till effekterna för fastighetsbildningslagens ersättningssystem när det gäller frågan om i vad mån individuella värden bör ersättas vid en expropriation.

7.3.6Bör ersättning betalas utöver marknadsvärdet?

I den rättspolitiska diskussion som har förts under senare år har det framförts att större hänsyn än i dag bör tas till den privata ägande- rätten och att mer generösa ersättningsprinciper bör införas som i princip utgår från den exproprierades eget individuella värde av den egendomen som tas i anspråk. Ett grundläggande motiv för denna ståndpunkt är, som närmare har beskrivits i avsnitt 7.3.1, att den fastighetsägare som berörs av en expropriation inte upplever sig själv som kompenserad om ersättningen understiger ägarens eget indi- viduella värde av fastigheten – eller med andra ord det pris som ägaren minst skulle kräva vid en frivillig försäljning av egendomen – utan påverkan av omständigheterna i det enskilda tvångsfallet.

En ersättning motsvarande marknadsvärdet kan mot den bak- grunden sägas innebära att en omfördelning görs, som innebär att förvärvaren gynnas på avträdarens bekostnad – i jämförelse med vad som sannolikt skulle ha blivit följden av en frivillig överenskommelse dem emellan utan hot om expropriation. Andra skäl som har fram- förts för en ändrad ordning är att generösare ersättningsregler skulle underlätta frivilliga överenskommelser och generellt sett leda till en mer konstruktiv dialog mellan olika förvärvare och berörda fastighets- ägare. Ytterligare ett argument är att den osäkerhet, som bestäm- mandet av ett marknadsvärde alltid är behäftat med, skulle kunna sägas tala för att en viss säkerhetsmarginal bör gälla till förmån för den exproprierade (jfr avsnitt 7.3.2).

Mot detta kan ställas att de erfarenheter av gällande rätt, som redovisades i vårt delbetänkande, i vart fall inte ger någon entydigt

26TP PT Och därmed inte heller vid förrättningar enligt anläggningslagen.

168

SOU 2008:99

Individuellt värde m.m.

kritisk bild av hur de gällande ersättningsreglerna uppfattas. Det har också hävdats att om den grundläggande ersättningsnivån höjs, skulle även nivån för frivilliga överenskommelser höjas i motsvarande grad. Någon egentlig effekt när det gäller att underlätta frivilliga överenskommelser eller att skapa en mer konstruktiv dialog mellan olika förvärvare och berörda fastighetsägare, skulle alltså inte åstad- kommas. Ett annat skäl, som kan anföras emot en ersättning för individuella värden, är att sådana värden i princip inte låter sig mätas. Som har framgått av avsnitten 7.3.3–5 skulle vidare en höjning av ersättningen leda till vissa kostnadseffekter m.m., som på ett eller annat sätt måste beaktas.

Vid en sammanvägd bedömning talar ändå, enligt vår mening, övervägande skäl för att grundsynen på hur expropriationsersättning ska bestämmas principiellt bör ändras till ett ökat hänsynstagande till den exproprierades eget individuella värde av egendomen i fråga. En grundläggande förutsättning för att ett system för tvångsvis markåtkomst ska vara hållbart på lång sikt är att detta uppfattas som skäligt och rättvist av såväl de direkt berörda som av samhälls- medborgarna i stort. Det finns därvid anledning att tro att synen på tvångsförvärv är annorlunda i dag än det var när det gällande regel- systemet infördes för mer än trettio år sedan.TPF27FPT Det torde i och för sig råda en ganska stor enighet i samhället om att möjligheter till tvångsanskaffning av fast egendom i viss utsträckning är en nöd- vändig förutsättning för att samhället ska fungera. När tvångsför- värv ändå sker, bör dock värderingen av den ianspråktagna egen- domen göras med större hänsyn tagen till den berörde fastighets- ägarens individuella situation, så att tvångsförvärvet i princip görs på marknadsmässiga villkor.

Som har framgått av vår tidigare diskussion kan den gällande expropriationslagstiftningen anses vara berättigad för att undvika att en viss fastighetsägare förhindrar eller allvarligt försvårar mark- åtkomst för allmännyttiga verksamheter – antingen genom att helt vägra att sälja eller genom att kräva ett på sin ”monopolställning” grundat överpris. Det är däremot inte alls lika självklart, att en tvångsreglering även ska ge förvärvaren möjlighet att förvärva egen- domen till ett lägre pris än vad denne – teoretiskt – skulle ha fått vid en frivillig försäljning utan expropriationshot.

27TP PT Som ett exempel kan nämnas en undersökning om svenska folkets inställning till ägande som Utredningsinstitutet Demoskop AB genomförde i april 2002 på uppdrag av Ägar- främjandet. Av undersökningen framgår bl.a. att 60 % av de tillfrågade ansåg att ersättningen vid tvångsförvärv av fast egendom borde överstiga marknadsvärdet.

169

Individuellt värde m.m.

SOU 2008:99

Vi anser alltså sammanfattningsvis att bestämmelserna i expropria- tionslagen bör ändras så att hänsyn tas även till den exproprierades eget individuella värde av den egendom som avstås.

7.3.7Hur bör en ersättningsregel utformas?

Frågan är då hur en ersättningsregel för individuella värden skulle kunna utformas. Ett första enkelt konstaterande är att individuella värden till sin karaktär är sådana att de inte låter sig mätas. Den enskilde fastighetsägaren skulle visserligen kunna ha sin egen upp- fattning om det pris som han eller hon skulle begära för sin mark vid en hypotetisk frivillig försäljning, men det är av naturliga skäl inte möjligt att lägga denna uppfattning till grund för ett beslut i ett ersättningsärende. Den diskussion som har förts ovan om indi- viduella värden måste alltså ses som en principiell sådan. Eftersom värdet i fråga inte objektivt kan mätas, måste det bestämmas på något annat sätt.

Lars Werin konstaterar i sin tidigare berörda artikel att om reserva- tionspriset skulle komma på tal som riktlinje för expropriations- ersättning, skulle ”mycket svåra” praktiska och tekniska problem uppstå vid beräkningen. Han anför därefter bl.a. följande.TPF28FPT

I själva verket måste det anses omöjligt av rent praktiska skäl att ställa upp en regel som går ut på att ersättningen skall motsvara reservations- priset. Om andra skäl – t.ex. rättviseskäl – skulle tala mycket starkt för reservationspriset, måste man försöka skapa en regel som leder till att ersättningarna genomsnittligt sett hamnar så nära reservationspriserna som möjligt. Och som samtidigt är praktiskt genomförbar. En tänkbar sådan regel – – – är att ersättningen sker efter marknadsvärdet plus ett standardtillägg om visst procenttal.

Undantagsvis skulle visserligen vissa s.k. monetära nyttor, som inte ersätts redan genom gällande ersättningsregler, kunna bedömas till ett visst belopp. Detta skulle dock ge endast ett marginellt bidrag till värdebedömningen. Ett annat – åtminstone i teorin tänkbart alternativ – är att göra en individuell bedömning från fall till fall. En sådan lösning skulle visserligen ge möjlighet att anpassa ersättnings- nivån till det enskilda fallet, men det grundläggande problemet med omätbarheten skulle kvarstå oförändrat. Inte heller ett sådant alter- nativ är således lämpligt.

28TP PT Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper, Svensk Juristtidning 1978, s. 106.

170

SOU 2008:99

Individuellt värde m.m.

Den enda praktiskt genomförbara lösningen torde därför vara en schablonregel – även om också en sådan har vissa avigsidor. Det som framför allt kan ses som ett problem är att en sådan regel skulle vara helt frikopplad från förhållandena i det enskilda fallet, dvs. de individuella hänsyn som allt i grunden egentligen handlar om. Efter- som någon bättre lösning inte synes stå till buds bör dock en schablonregel kunna godtas. Förhållandet kan emellertid anses ha viss betydelse för den lämpliga nivån på ett sådant schablonpåslag.

Lars Werin konstaterar i sin tidigare refererade artikel att det är svårt att säga hur stort påslaget skulle vara. Om det sätts för lågt kvarstår risken för att fastighetsägaren inte blir fullt ut kompenserad, men ju högre det sätts, desto större blir möjligheten att säljarna kommer i åtnjutande av den monopolvinst, som expropriations- lagstiftningen syftar till att motverka. Han tillägger därefter följande.TPF29FPT

Det är också intressant att notera att en av föregångarna till den nu- varande expropriationslagen, 1845 års kungliga förordning om jords eller lägenhets avstående för allmänt behov, stadgade att ersättningen skulle bestå av ”fastighetens värde” jämte 50 procents förhöjning. Bakom detta kan ha legat tanken att det är reservationspriserna snarare än marknadsvärdena som bör ersättas.

Även LRF gör i sitt förslag från år 1998 en koppling till äldre tvångs- lagstiftning.TPF30FPT

Vår slutsats är att för bestämmande av det individuella värdet måste man använda sig av någon form av schablonberäkning. Vi har stannat för att luta oss mot den reglering som fanns i äldre svensk tvångslag- stiftning, nämligen att ersättning skall utgå för egendomens marknads- värde och hälften därtill.

I brist på konkret underlag för bedömningen av ett ”normalt” individuellt värde kan det förstås ligga nära till hands att hänvisa till en siffra som tidigare har använts i lagstiftningssammanhang.

Det är dock tveksamt om man kan tillmäta 1845 års förordning någon egentlig betydelse i sammanhanget. Lars Werin hänvisar i sin artikel till ett arbete av Michaël Hernmarck, i vilket denne presen- terar några av de argument som framfördes i riksdag och utskott i de debatter som ledde fram till 1845 års förordning. Enligt Lars Werin kan man möjligen, i ett par av argumenten, spåra en idé om

29TP PT Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper, Svensk Juristtidning 1978, s. 112–113.

30TP PT Individuellt värde och vinstfördelning vid intrång i fast egendom, betänkande av LRF:s markersättningskommitté, s. 56–57.

171

Individuellt värde m.m.

SOU 2008:99

reservationspriser.TPF31FPT Michaël Hernmarck själv tycks dock närmast göra den bedömningen att 50-procentsregeln syftade till att undanröja risken att ägaren inte skulle få en ersättning som motsvarade ”fastig- hetens värde”, dvs. marknadsvärdet. Det skulle alltså enligt honom närmast ha rört sig om ”ett erkännande av ofullkomligheten i de instrument med vilkas hjälp värderingen måste ske”.TPF32FPT Till saken hör att det enligt 1845 års förordning inte betalades någon särskild ersättning för s.k. övriga skador, vilket måste anses innebära att påslaget även avsåg att täcka in sådana skador.

Ett påslag med 50 procent har också förekommit i vattenlag- stiftningen.TPF33FPT Det framgår inte med tydlighet vad procentpåslaget i det sammanhanget egentligen avsåg att täcka, men det förefaller rimligt att anta, att det i det fallet närmast var fråga om en form av vinstfördelning.TPF34FPT

Regler som gällde i mitten av 1800-talet, och som följaktligen var anpassade till den tidens samhälle, torde generellt sett betraktas som förlegade och därför inte kunna tillmätas någon särskild be- tydelse vid ställningstagandet till rättsliga angelägenheter som är aktuella i dag. De nämnda reglerna från äldre rätt får därför ses enbart som exempel på att det även tidigare rent faktiskt har betalats ersättning utöver marknadsvärdet. Bedömningen av vilken påslags- procent som kan vara lämplig i dag måste i stället göras utifrån de nu gällande förutsättningarna.

Det som främst talar för en hög påslagsprocent är det grund- läggande värnandet om äganderätten. Enligt den utgångspunkten är det viktigare att någon inte blir underkompenserad – med avseende på sitt individuella värde – än att någon blir överkompenserad. Fullständig kompensation för allas individuella värden torde visser- ligen inte vara en realistisk ambition; inte ens ett mycket högt påslag skulle kunna täcka in alla berörda fastighetsägares individuella värden. Ju högre ersättningsnivå som bestäms, desto större är emellertid sannolikheten för att individen i det enskilda fallet blir tillräckligt kompenserad. Som tidigare har berörts i avsnitt 7.3.4 torde dess- utom effekterna i kostnadstermer för förvärvarna, med undantag för natur- och kulturvården, vara måttliga även vid en relativt stor procentuell höjning av ersättningsnivåerna.

31TP PT Michaël Hernmarck, Löseskilling vid expropriation för tätbebyggelse, 1967, s. 14 f. 32TP PT Michaël Hernmarck, s. 23. Jfr även kapitel 4.

33TP PT 9 kap. 48 § i 1918 års vattenlag. 34TP PT Jfr kapitel 4.

172

SOU 2008:99

Individuellt värde m.m.

Såvitt känt är den enda empiriska studie som har genomförts i Sverige rörande individuella värden en doktorsavhandling från år 1986 av Thomas Lindeborg.TPF35FPT I den undersökningen, som genomfördes i form av intervjuer med fastighetsägare, dras slutsatsen att det indi- viduella värdet för de undersökta fastigheterna i medeltal var mer än dubbelt så högt som marknadsvärdet. Undersökningen indikerar således att individuella värden kan vara betydande – åtminstone för innehavet av skog.

Ett förhållande som talar för en viss återhållsamhet när det gäller påslaget för individuella värden är att fastighetsmarknaden består även av ett stort antal fastigheter utan sådan personlig anknytning som det var fråga om i den nyss nämnda undersökningen av per- soner med skogsmarksinnehav. I vissa fall är fastighetsägaren rent av villig att direkt sälja sin fastighet, vilket innebär att det indi- viduella värdet överensstämmer med marknadsvärdet.

Lars Werin för i sin flera gånger omnämnda artikel ett resone- mang om förhållandet mellan s.k. affektionsvärden och marknads- värdet.

Viktigare är att en klar och distinkt särskillnad mellan å ena sidan ”ekonomiska värden” i meningen penninginkomst eller penningutlägg, och å den andra sidan affektionsvärden o. dyl. knappast är möjlig vare sig principiellt eller praktiskt. Marknadspriset på fastigheter bestäms i sista led av utbud och efterfrågan på fastigheter. Bakom dessa ligger ägarna-säljarnas resp. köparnas önskemål och kalkyler. Ju mer en ägare tycker det är praktiskt och bra att bo på sin fastighet, ju större penning- inkomster han kan få genom dess alster, ju vackrare han tycker den är, ju mera han känner sig känslomässigt bunden till den, desto mindre benägen är han att bjuda ut. Ju fler ägare som står i sådana relationer till sina fastigheter, desto mer hålles utbudet av fastigheter tillbaka. Desto högre blir marknadspriset. Följaktligen är marknadspriset betingat av diverse känslomässiga bindningar och estetiska hänsyn. Dessa ingår bland marknadsprisets och marknadsvärdenas bestämningsfaktorer och de är inte möjliga att skilja ut.

Sammanhanget kan ytterligare belysas av följande schematiska exem- pel. Antag att det uppstår en ”grön våg”, som yttrar sig dels i att de som äger fastigheter på ren landsbygd blir ännu mera benägna att hålla fast vid dem, dels i att tätortsborna blir ännu mera benägna att förvärva sådana fastigheter. Efterfrågan stiger, utbudet faller, och marknads- priserna höjs. Denna höjning har tydligen åstadkommits genom den smakförändring som den ”gröna vågen” utgör, dvs. genom uppkomsten av ett slags affektionsvärde. Detta affektionsvärde har till viss del

35TP PT Thomas Lindeborg, Icke-monetära nyttors betydelse för värdet av skogsfastigheter, Medd. 5:22, Inst. för fastighetsekonomi, KTH, 1986.

173

Individuellt värde m.m.

SOU 2008:99

utkristalliserats i de höjda marknadsvärdena och ingår alltså oupplösligt i dem.

Idén att ersättning efter marknadsvärde skulle innebära att man gott- gjorde något slags ”ekonomiskt värde” rensat från affektionsvärden o.dyl. är således direkt felaktig. Inte nog härmed. Det är över huvud taget knappast möjligt, vare sig praktiskt eller teoretiskt, att konstruera något slags värdemått befriat från komponenter av det slag man brukar benämna affektionsvärden, sentimentala värden, personliga värden, etc.

Av resonemanget kan den slutsatsen dras, att redan marknadsvärdet måste anses innefatta vissa av de värden som brukar ses som individuella. När vi här talar om individuella värden är det alltså fråga om särskilda värden utöver de som redan har påverkat marknads- nivån. Detta skulle kunna tala för åtminstone en viss försiktighet i fråga om påslagsnivån.

Det ligger vidare i sakens natur att en schablon aldrig kan bli annat än en ungefärlig kompensation i det enskilda fallet. Även om risken för underkompensation tillåts spela en större roll än risken för överkompensation, bör därför ett schablonpåslag inte sättas alltför högt när det som i de nu diskuterade situationerna saknas underlag för att bedöma vilka värdenivåer det egentligen handlar om. Det torde emellertid vara en något så när okontroversiell åsikt att individuella värden av någon betydelse är mindre vanliga för uttalat kommersiella fastigheter – åtminstone om jord- och skogs- bruksfastigheter undantas från det begreppet. S.k. kommersiella fastigheter kan dessutom ofta ha påtagligt höga värden. Om en sådan fastighet exproprieras och marknadsvärdet är en miljon kronor, skulle ett schablonpåslag på 10 procent innebära 100 000 kronor i ”tilläggs- ersättning”. Ett påslag om 50 procent skulle innebära en utökad ersättning med en halv miljon kronor. Det kan rent generellt ifråga- sättas om det är rimligt att ambitionen att tillgodose avträdarnas individuella värden schablonmässigt ska leda till så stora påslag på ersättningen. I den andra änden av skalan finns den stora mängden fastighetsägare som, när de berörs av en expropriationsåtgärd eller motsvarande, tillerkänns en ersättning som kanske uppgår till ett eller ett par tusen kronor. För dessa fastighetsägare blir skillnaden mellan 10 och 50 procent påslag enbart några hundra kronor. Denna påtagliga avigsida med en schablon talar för att påslagsprocenten inte bör sättas alltför högt.

I sammanhanget bör också noteras att i de fall där vinstför- delning enligt vårt förslag i kapitel 8 ska ske, saknar påslaget för individuellt värde praktisk betydelse. Med den lösning vi har valt,

174

SOU 2008:99

Individuellt värde m.m.

och som närmare framgår av det nämnda kapitlet, ska vinstför- delningen ske efter en skälighetsbedömning, som i sin tur ska grundas på den nytta som förvärvaren har av markåtkomsten. I första hand ska ersättningen i vinstfördelningsfallen bestämmas efter det värde den ianspråktagna egendomen har i dess nya användning. Eftersom värdet av denna användning får förutsättas överstiga avträdarens för- lust, inklusive påslaget för individuella värden – i annat fall saknas ju vinst att fördela – är det således den förstnämnda värdenivån som ska läggas till grund för ersättningen. Det generella påslaget för indi- viduella värden saknar således i princip betydelse i vinstfördelnings- fallen.

Den fråga som utvecklades i avsnitt 7.3.4, dvs. att det i vissa fall finns s.k. takvärden, torde inte på något mer avgörande sätt påverka valet av påslagsprocent. Slutsatsen av det resonemanget är främst att ett generellt gällande påslag inte bör vara alltför högt, eftersom det finns vissa fall där man skulle kunna hamna över det nämnda ”taket”. Diskussionen har dessutom relevans vid den vinstfördelning som enligt vårt förslag i kapitel 8 ska göras i vissa fall. För förvänt- ningsvärden (råmark) sägs i det nyss nämnda avsnittet att det från principiella utgångspunkter inte går att göra ett påslag på ett sådant värde med hänsyn till att individuella värden i den pågående mark- användningen ska ersättas. Man kan inte som fastighetsägare sam- tidigt tillgodogöra sig värdet av en pågående och en förändrad mark- användning. Av bl.a. praktiska skäl har vi dock valt att inte föreslå några särskilda regler för råmark. Att ett påslag ska göras även i råmarksfallen talar däremot ytterligare för åtminstone en viss åter- hållsamhet när det gäller storleken på påslaget.

Att sakligt väga samman alla de berörda aspekterna och rent analytiskt bestämma en ”riktig” påslagsprocent är förstås inte möjligt. Bedömningen måste därför grundas på skälighetsöverväganden. Vi har stannat för att ett generellt påslag på marknadsvärdet lämpligen bör göras med 25 procent. I detta ligger i första hand ett accepterande av att individuella värden bör ersättas vid ett tvångsförvärv av fast egendom. När det gäller nivån har vi gjort en totalbedömning av effekterna för olika allmänna och enskilda intressenter och funnit att ett påslag av den storleken förefaller rimligt och skäligt.

175

Individuellt värde m.m.

SOU 2008:99

7.3.8Annan ersättning

Som tidigare har berörts i avsnitt 6.5.4 är det vår grundinställning, att de nu gällande bestämmelserna om s.k. övrig skada – som kompenseras genom annan ersättning – inte bör förändras. Gräns- dragningen mellan en skada som bör ersättas genom annan ersättning och en skada i form av förlust av individuellt värde kan förstås, åtminstone i teorin, vara komplicerad.

Tanken bakom vårt förslag är att det i dag använda begreppet ”totalskada” ska bibehållas, dvs. att fastighetsägaren till att börja med ska hållas ekonomiskt skadeslös i klassisk mening. Denna totalskada bör följaktligen även fortsättningsvis bestämmas på samma sätt som i dag. Även framledes ska alltså en totalskada kunna bestämmas som en avkastningsvärdeminskning, t.ex. enligt olika slag av normer. Skadan delas därefter upp i en marknadsvärde- minskning (intrångsersättning) och i övriga skador (annan ersättning). Därefter ska med vårt förslag hänsyn tas till mer svårbedömbara individuella värden genom det rena schablonpåslaget, som då alltså ska göras med utgångspunkt i marknadsvärdet/marknadsvärde- minskningen.

Den uppfattningen har förts fram till utredningen att påslaget bör göras på totalskadan, dvs. inklusive annan ersättning. Detta har då motiverats av främst pragmatiska skäl. En sådan lösning skulle enligt dess förespråkare avdramatisera gränsdragningen mellan mark- nadsvärdeminskning och övriga skador. I den praktiska tillämp- ningen kan visserligen denna gränsdragning ibland vara svår att göra mer exakt. Samtidigt är emellertid en sådan konstruktion av schablonen svårare att förstå och logiskt motivera än en schablon som enbart bygger på marknadsvärdet. Det kan nämligen ifrågasättas om det är följdriktigt att först bestämma en ersättning för tydliga och direkta kostnader som fastighetsägaren har haft, t.ex. flyttnings- eller anpassningskostnader, och sedan göra ett schablonpåslag på dessa kostnader. Vi har därför valt att hålla isär de faktiska kost- naderna, som det individuella värdet i och för sig också består av, från det schablonpåslag, som principiellt sett är avsett att motsvara den mer svårmätbara delen av det individuella värdet.

176

Vinstfördelning

SOU 2008:99

ska vi ta ställning till om, och i så fall i vilken utsträckning, vinst- fördelning bör kunna komma i fråga vid de olika slag av tvångsför- foganden där expropriationslagens ersättningsregler i dag tillämpas.

8.2Vinstfördelning enligt fastighetsbildningslagen

I fastighetsbildningslagen finns alltså bestämmelser om ersättning som bygger på en vinstfördelningsprincip. Då dessa bestämmelser har varit något av en utgångspunkt för diskussionen om vinstför- delning vid andra slag av markåtkomst ska här några ord sägas om bestämmelsernas bakgrund och syfte.

Bestämmelserna om fastighetsreglering i fastighetsbildningslagen har till syfte att åstadkomma en totalt sett effektivare fastighetsin- delning, vilket förutsätts ta sig uttryck i högre fastighetsvärden. Värdehöjningen (berörda fastigheters värde efter regleringen minus berörda fastigheters värde före regleringen) kallas i fastighetsbild- ningslagen för båtnad (= nytta). För att åstadkomma denna båtnad måste olika slag av kostnader läggas ned av företaget. Genom att minska båtnaden med de gemensamma kostnaderna får man regler- ingsföretagets vinst.

Enligt fastighetsbildningslagen sker vinstfördelningen genom en kombination av två olika beslut; ett ersättningsbeslut (som fördelar båtnaden) och ett kostnadsfördelningsbeslut.

När fastighetsbildningslagen arbetades fram under 1950- och 1960-talen fördes en diskussion om hur vinstfördelningen mer kon- kret skulle ske mellan de berörda fastighetsägarna. I förarbetena till bestämmelserna sägs bl.a. följande.TPF2FPT

Eftersom det är fastighetsägarna som är regleringsföretagare och bär huvudansvaret för verksamheten, kommer också regleringsvinsten att tillfalla dem. Den regleringsvinst som här avses motsvarar det ekono- miska nettoresultatet av regleringen och utgör närmare bestämt skill- naden mellan totalnyttan och sakägarnas gemensamma kostnader för regleringen. Med totalnyttan förstås därvid summan av de värdeför- ändringar, som alla de i regleringen ingående fastigheterna kommit att undergå till följd av regleringen sedan sådana fullföljds- och omställ- ningskostnader och anpassningsförluster som inte är att hänföra till gemensamma kostnader utan i stället belastar enskild fastighetsägare blivit frånräknade.– – –

2TP PT Prop. 1969:128 s. B 383 f.

178

SOU 2008:99

Vinstfördelning

Vinstfördelningen kan åstadkommas antingen på direkt väg eller indirekt. Vid en direkt fördelning är det enligt kommitténsTPF3FPT mening inte möjligt att finna en grund för fördelningen som är både skälig och rättvis från principiell synpunkt och lämpar sig för praktisk tillämp- ning. Enligt kommitténs mening bör en direkt vinstfördelning inte tillämpas.

Kommittén diskuterar därefter frågan om en indirekt vinstför- delning.

– – – Det är uppenbart att sättet för fördelningen mellan fastighets- ägarna av de gemensamma regleringskostnaderna påverkar storleken av den vinst som var och en av dem kommer i åtnjutande av. För kom- mittén står det klart att den kommande lagstiftningen måste innehålla en enhetlig reglering av hithörande frågor och det synes knappast heller kunna sättas i fråga annat än att nyttoprincipen därvid bör vinna tillämp- ning.

Med fastighets nytta bör enligt kommittén i detta sammanhang förstås den värdehöjning som fastigheten undgår som följd av regler- ingen, minskad med enskilda fullföljdskostnader, omställningskostnader och anpassningsförluster. Vid nyttoberäkningen, eller båtnadsberäkningen som den också kallas, måste emellertid hänsyn tas också till före- komsten av likvider mellan fastighetsägarna med anledning av fastig- heternas ändrade utformning. För att en fastighets nytta skall kunna fastställas, måste därför dess värdehöjning minskas med den likvid som ägaren har att utge, och om ägaren i stället får ta emot sådan ersätt- ning, skall beloppet därav läggas till värdehöjningen.

En annan fråga är hur det s.k. likvidsystemet bör utformas – – – Vid denna s.k. likvidvärdering fastställs för varje fastighet skillnaden i värde mellan vad fastigheten avstår och vad den erhåller genom regleringen. Skillnaden utgör kapitalförflyttning och skall sålunda helt utjämnas genom ersättning i pengar.

Departementschefen anförde bl.a. följande.TPF4FPT

Kommitténs förslag till värderingssystem för fastighetsreglering har fått ett övervägande gynnsamt mottagande av remissinstanserna och synes mig väl ägnat att läggas till grund för lagstiftning.

Utmärkande för fastighetsreglering är att den innebär en ombildning av fastigheter. Fastighet som får avstå mark skall i första hand kompen- seras med annan mark. Kontantlikvider, i synnerhet höga sådana, skall om möjligt undvikas. Värderingssystemet måste vara konstruerat från dessa utgångspunkter. Detta medför att värderingssystemet inte kan utformas så, att det blir helt överensstämmande med de regler som gäller för expropriation som ju utgör ett ensidigt tvångsförvärv av fast egen- dom.

3TP PT Fastighetsbildningskommittén. Se SOU 1963:68 s. 321 f. 4TP PT Prop. 1969:128 s. 392.

179

Vinstfördelning

SOU 2008:99

Diskussionen om ersättningsbestämmelsernas koppling till expropria- tionslagen var inte slut i och med att fastighetsbildningslagen trädde i kraft. I flera olika sammanhang framfördes förslag om en närmare samordning mellan de båda lagarnas ersättningsbestämmelser.TPF5FPT Detta ledde så småningom till den reform som genomfördes år 1993 och som innebar att ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen numer i princip ska tillämpas även vid fastighetsreglering. Den s.k. vinstfördelningsprincipen ska dock fortfarande tillämpas vid sådan fastighetsreglering där motsvarande markåtkomst inte kan ske med tillämpning av plan- och bygglagen, expropriationslagen eller annat liknande tvångsförvärv. En nyhet vid 1993 års reform var att mot- svarande ska gälla även vid förrättning enligt anläggningslagen.

Enligt 5 kap. 10 a § tredje stycket fastighetsbildningslagen uttrycks vinstfördelningsprincipen på följande sätt.

Vid värdering av egendom som inte kunnat tas i anspråk på sätt som sägs i andra stycket skall det även tas skälig hänsyn till det särskilda värde som egendomen har för den tillträdande fastigheten. I sådana fall tillämpas inte bestämmelserna i 4 kap. 2 och 3 §§ expropriationslagen om att värdestegring i vissa fall inte skall beaktas.

I de allmänna motiven för lagändringen framfördes bl.a. följande.TPF6FPT

En grundläggande fråga är om det är godtagbart att ersättningen vid tvångsförfoganden i vissa fall (fastighetsbildningsfallen) bestäms efter en vinstfördelningsprincip och i andra fall (expropriationsfallen) efter en skadeprincip.

Att ersättningsreglerna i expropriationslagen är utformade efter en skadeprincip ter sig naturligt mot bakgrund av reglernas syfte att er- sätta förlorad egendom. En vinstfördelningsprincip i expropriations- lagen skulle inte bara vara oacceptabel från rättspolitisk synpunkt. Det skulle också skapa praktiska värderingsproblem av en omfattning som knappast kan godtas.

Även ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen framstår som natur- liga om man ser till syftet med fastighetsregleringsinstitutet, som ju är att åstadkomma en förbättring av de berörda fastigheterna. Fastighets- bildningslagens ersättningsregler bygger som jag tidigare har nämnt på tanken att de berörda fastigheterna i egenskap av regleringsföretagare bör få dela på regleringsvinsten (prop. 1969:128 s. B 383).

Även andra omständigheter än de olika syftena med de båda insti- tuten kan anföras för en ordning med delvis skilda ersättningsprinciper

5TP PT Se t.ex. Uppföljande översyn av fastighetsbildningslagstiftningen (Ds Ju 1977:12), Fastighets- bildning 2, Ersättningsfrågor, Delbetänkande av Fastighetsbildningsutredningen (SOU 1983:38), Markåtkomst och ersättning (LMV-rapport 1988:28) och Ersättning vid fastighetsreglering m.m. (Ds 1988:41).

6TP PT Prop. 1991/92:127 s. 41 f.

180

SOU 2008:99

Vinstfördelning

i expropriationslagen och fastighetsbildningslagen. För det första är det allmänna intresset av ett genomförande ofta starkare i expropriations- fallen än i fastighetsbildningsfallen. Det enskilda intresset är vidare många gånger så framträdande i fastighetsbildningsfallen att det kan sättas i fråga om en tvångsrätt skulle kunna accepteras såvida inte ersättningsbeloppet bestäms under hänsynstagande till den vinst som uppkommer för den som tillträder marken. En sådan ordning leder till ersättningar som i praktiken motsvarar vad parterna skulle ha kommit överens om i normalfallet i en situation där någon tvångsrätt inte hade förelegat.

I specialmotiveringen sägs bl.a. följande om grunderna för vinstfördel- ningen.TPF7FPT

Det föreligger inte någon skyldighet för fastighetsbildningsmyndig- heten att alltid beräkna vilken ersättning som skulle ha bestämts enligt de tillämpliga bestämmelserna i expropriationslagen. Vid t.ex. regler- ingar i omarronderingssyfte kan det vara praktiskt att – utan att göra någon sådan beräkning – med tillämpning även av vinstfördelnings- regeln som hittills bestämma likvidvärdet på ett indirekt sätt genom s.k. parcellvärdering (dvs. värdering av det särskilda området för sig utan anknytning till någon bestämd fastighet). En sådan samlad be- dömning bör kunna ske också i andra fall då det är lämpligt, t.ex. i sådana fall då kostnaderna för det värderingsarbete som krävs för en värdering av skada och vinst blir mycket stora och den aktuella ersätt- ningen under alla förhållanden bedöms bli låg. I sådana fall bör ersätt- ningen kunna fastställas genom en indirekt vinstfördelning efter en skönsmässig bedömning. – – – Vinsten skall fördelas på ett skäligt sätt. Vad som är skäligt i detta hänseende får avgöras från fall till fall i rätts- tillämpningen med ledning av principen att vinsten bör fördelas på det sätt som skulle ha skett vid en ”normal” frivillig överlåtelse.

8.3Vad menas med vinst vid expropriation?

För att närmare kunna överväga möjligheten och lämpligheten av att i expropriationslagen införa regler om vinstfördelning, är det förstås grundläggande att utröna vad som egentligen menas med vinst vid en expropriation. Direktiven ger inte någon vägledning i det avseendet.

Som nyss har beskrivits har vinstfördelning varit ett begrepp i fastighetsbildningslagen sedan lång tid tillbaka. Det var därför natur- ligt att de resonemang som började föras för tio–femton år sedan om en vinstfördelning även i expropriationslagen ”tog sats” i de

7TP PT Prop. 1991/92:127 s. 69.

181

Vinstfördelning

SOU 2008:99

gällande reglerna för ersättning vid bl.a. fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen.

Förutsättningarna är dock annorlunda vid en expropriation än vid en fastighetsreglering. Vid en expropriation är det i princip endast en avträdande fastighet som berörs. Plusvärdena går med andra ord sällan att härleda till en mottagande fastighet. Därmed kan normalt inte – såsom i fastighetsbildningslagen och i anläggningslagen – be- rörda fastigheters nettovärdeökning läggas till grund för en vinstför- delning.TPF8FPT Som vi ska återkomma till senare i avsnittet kan emellertid den praxis som gäller för vissa vanligt förekommande fastighetsregleringssituationer tas som utgångspunkt även för en närmare diskussion om vinstfördelning enligt expropriationslagen.

Åtminstone i två fall har det gjorts mer konkreta försök att här- leda hur en vinst vid expropriation skulle kunna beräknas och för- delas, nämligen dels av Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), dels av professor Thomas Kalbro vid KTH. I det följande redovisas huvud- dragen i dessa båda analyser.

LRF 1998

LRF redovisade i en rapport år 1998 en diskussion kring olika vinst- begrepp vid expropriation samt hur vinsten skulle kunna beräknas och fördelas vid olika slag av intrång. Den följande framställningen är ett sammandrag av redovisningen i avsnitt 11.4 i rapporten.TPF9FPT

Med vinst vid fastighetsförvärv menas skillnaden mellan köparens och säljarens individuella värden. För att beräkna vinsten är det så- ledes nödvändigt att bestämma nivåerna på säljarens och köparens individuella värden.

Säljarens individuella värde bör därvid kunna bestämmas med utgångspunkt från marknadsvärdet.

Köparens individuella värde bestäms dock av helt andra faktorer än marknadsvärdet. Man torde kunna utgå från att detta värde inte

8TP PT Även 2002 års ledningsrättsutredning konstaterade detta i sitt slutbetänkande (SOU 2004:7, s. 193–194): ”Det får emellertid betraktas som tveksamt om den regel om vinstfördelning som återfinns i 5 kap. 10 a § fastighetsbildningslagen, som ju bygger på principen att vinsten skapas av och fördelas mellan de fastigheter som berörs, skulle kunna fungera som en före- bild för en princip om vinstfördelning i expropriationslagen. Trots det rättssystematiska sam- band som föreligger mellan, å ena sidan, ledningsrättslagen och, å andra sidan, fastighets- bildningslagen och anläggningslagen torde ett införande av bestämmelser som bygger på denna princip sannolikt kräva andra metoder för att identifiera, beräkna och fördela vinsten.”

9TP PT Individuellt värde och vinstfördelning vid intrång i fast egendom, betänkande av LRF:s markersättningskommitté, april 1998.

182

SOU 2008:99

Vinstfördelning

sällan grundar sig på lönsamheten i den verksamhet som bedrivs. Köparens individuella värde kan sålunda basera sig på dennes uppfatt- ning om vilken företagsekonomisk vinst eller samhällsekonomisk vinst det aktuella expropriationsföretaget genererar. Köparens individuella värde kan emellertid även grunda sig på annat än allmänt lönsam- hetstänkande – t.ex. utifrån kostnaden för att välja ett alternativt köpobjekt. Det individuella värdet bestäms då med utgångspunkt från alternativvinsten.

De nämnda vinstbegreppen beskrivs därefter lite mer i detalj. Vinst i företagsekonomiskU U bemärkelse är det som återstår av in- täkterna sedan kostnaderna har betalats. Beräkningen kan avse ett projekt, en viss tidsperiod, ett helt eller flera företag eller något annat. I princip torde ingen oklarhet råda om vad som avses med före- tagsekonomisk vinst. En annan sak är att det i praktiken i de flesta fall kan diskuteras vad som ska räknas som kostnader och intäkter och hur de ska beräknas. En säker beräkning av vinsten kan bara göras i efterhand. Om man ska försöka uppskatta vinsten i förväg kan detta endast ske med reservation för den osäkerhet avseende de antaganden om kostnader och intäkter som måste göras. Trots detta görs beräkningar avseende sannolik vinst eller lönsamhet i stor utsträckning i samband med projekt där annans mark behöver tas i anspråk. Detta gäller också beträffande alla de underleverantörer, som kan vara engagerade i ett sådant projekt.

I exempelvis ett kraftledningsbygge är ett stort antal under- leverantörer regelmässigt engagerade. Olika konsultfirmor kan vara inhyrda för att projektera ledningssträckningen, konstruera stolpar, reglera markskador eller sköta juridiken kring tillstånd och lednings- rätt. Olika materialleverantörer står för stolpar, linor och ställverks- utrustning. Ytterligare något företag svarar för själva uppförandet av ledningen. Alla dessa har möjlighet att vara med i projektet men också att avstå. Till grund för deras beslut ligger någon slags vinst- kalkyl. Samma gäller för byggherrens beslut att anlita dem. Projektet blir inte av om inte byggherren tror sig kunna göra vinst på det och underleverantörerna deltar endast om de tror att detta blir vinst- givande för dem.

Sammanfattningsvis utgör den företagsekonomiska vinsten skill- naden mellan intäkter och kostnader såsom dessa visar sig hos det enskilda företaget med iakttagande av gällande bokföringsregler.

Inom offentligt finansierade verksamheter görs ofta samhällsU - ekonomiskaU kalkyler som underlag för investeringsbeslut. I en sådan kalkyl försöker man – utöver gängse faktorer – ta hänsyn även till

183

Vinstfördelning

SOU 2008:99

miljöeffekter, sysselsättningseffekter och allmänhetens bekvämlighet. Ibland kan de faktorer som finns med i den företagsekonomiska kalkylen finnas med även i den samhällsekonomiska, men då ha andra värden. T.ex. kan den samhällsekonomiska marginalkostnaden vara lägre än den kostnad som följer av marknadspriset. Resultatet av den samhällsekonomiska kalkylen kan helt avvika från resultatet av den företagsekonomiska. Ett företagsekonomiskt lönsamt projekt kan vara samhällsekonomiskt olönsamt och vice versa.

I praktiken tvingas man i regel begränsa beräkningen till de mest påtagliga effekterna. Ett exempel på detta är Vägverkets stan- dardiserade modell för samhällsekonomiska analyser av vägprojekt. I en sådan modell beräknas vägprojektets effekt på restider, fordons- kostnader, drivmedelsförbrukning, avgasutsläpp, antal olyckor, antal skadade, antal viltolyckor samt på drifts- och underhållskostnader. För att genomföra dessa effektberäkningar måste en stor mängd antaganden göras. En ränta måste antas liksom livslängden på olika delar av en väginvestering. Vidare värderas dels de materiella kost- naderna av olika sorters olyckor, dels värdet av risken för olycka, dvs. individernas betalningsvilja för att minska risken för en olycka. Andra faktorer som åsätts värden är restider i tjänst och privat, godstransporttider, mervärdet av att köra på asfalt i stället för grus, utsläpp av olika slag, buller, fordonskostnader, m.m. Slutresultatet formuleras som projektets nettonuvärdeskvot, vilken ska förstås som kvoten av nuvärdet av nettonyttan och nuvärdet av kostnaden. Om denna kvot är större än noll anses samhällsekonomisk lönsamhet föreligga. Projektet är mera lönsamt ju högre kvoten är.

Sammanfattningsvis utgör den samhällsekonomiska vinsten skill- naden mellan samtliga nyttor och uppoffringar, oberoende av var de uppstår. Samhällsekonomiska kalkyler kan bli omfattande och förutsätter ett stort antal mer eller mindre godtyckliga bedöm- ningar, t.ex. avseende vilka faktorer som ska tas med och hur de ska värderas. Sitt största värde torde denna kalkyl ha som instrument för rangordning av olika projekt. Därvid förutsätts att kalkylerna har gjorts efter samma mönster. Vid användning för detta ändamål är det också i sin ordning att koncentrera kalkylen till faktorer som skiljer mellan olika alternativ.

Ett annorlunda sätt att beräkna vinst för att bedöma köparens individuella värde beträffande en viss bestämd fastighet är att upp- skatta alternativvinstenU .U Till skillnad från de tidigare redovisade beräk- ningssätten gör man inte här någon bedömning av den allmänna lönsamheten i den verksamhet som köparen bedriver. I stället

184

SOU 2008:99

Vinstfördelning

bestämmer man köparens värde utifrån kostnaden för att välja ett alternativt köpobjekt. Man beräknar sålunda vad köparen tjänar på att förvärva just den aktuella fastigheten jämfört med att köpa den ”näst bästa” fastigheten. Alternativvinsten – köparens individuella värde – är sålunda kostnadsskillnaden mellan de nämnda förvärven.

Vinstberäkningen enligt denna modell kan i många fall göras enkel. Ofta torde den kunna inskränkas till en beräkning av merkostnaden för den alternativa lösningen. Ett av de viktigaste skälen till att lag- stiftning om tvångsförvärv finns är emellertid att det ibland inte finns några alternativ eller endast sådana som är mer eller mindre orealistiska. I sådana fall är beräkningsmodellen inte användbar. I de fall det finns realistiska alternativ lämpar sig dock beräkningsmodellen väl för att uppskatta köparens individuella värde.

Om köparens individuella värde ska bestämmas utifrån ett all- mänt lönsamhetstänkande kan man – oavsett om man utgår från företags- eller samhällsekonomisk vinst – tänka sig minst tre slags vinst beroende på vilket sätt man väljer att beräkna vinsten. De kan kallas bolagsvinst, projektvinst och fastighetsekonomisk vinst.

Med bolagsvinstU U avses den vinst som hela företaget eller organi- sationen ger. Denna vinst har den fördelen att den i regel ändå räknas fram av andra skäl. Detta beräkningssätt innebär att hela det exproprierande företagets vinst utreds.TPF10FPT Bolagets vinst beror på en mängd faktorer som inte behöver ha något med den verksamhet att göra där annans mark måste tas i anspråk. Att uppskatta bolagets framtida vinster och låta dessa utgöra bas för en engångsersättning för mark med inslag av vinstdelning förefaller inte realistiskt. Vinsten måste dock årligen i efterhand redovisas offentligt. När köparen i en affärsdiskussion ska bestämma sin position torde han ta sin utgångspunkt i hela bolagets vinst. Det förefaller därför inte ute- slutet att tänka sig att en på detta sätt beräknad vinst kan utgöra en faktor vid bestämmande av köparens individuella värde och därmed tjäna som utgångspunkt för vinstdelning.

ProjektvinstenU U avser den vinst som ett enskilt projekt genererar. Den låter sig inte så lätt beräknas men har den fördelen att kopp- lingen är tydlig mellan vinsten och den mark som tas i anspråk. Vid

10TP PT I betänkandet valde man att kalla detta slags vinst för bolagsvinst i stället för företagsvinst för att undvika sammanblandning med det i expropriationssammanhang använda begreppet expropriationsföretag – med vilket menas det aktuella projektet. Sålunda kan expropria- tionsföretaget vara att bygga en kraftledning av visst slag från A till B under det att bolaget i fråga är t.ex. Eon. Att uttrycket bolagsvinst valdes beror på att förvärvaren oftast torde vara ett aktiebolag i de fall då vinstdelning kan bli aktuell. Detta hindrar ej att principen kan tillämpas även om verksamheten bedrivs i annan företagsform.

185

Vinstfördelning

SOU 2008:99

beräkning av projektvinst är det naturligt att utgå från den invester- ingskalkyl som byggherren gjort. I denna torde normalt ingå dels en uppskattning av de kostnader i form av projektering, byggnads- arbeten, material, administration m.m., som projektet väntas ge upp- hov till, dels en beräkning av de årliga driftskostnader som uppstår, dels ock en beräkning av de bruttointäkter som projektet kan ge. En komplikation är att kostnaderna i regel till stor del är av engångs- karaktär och uppstår i samband med själva bygget under det att intäkterna uppstår kontinuerligt under en längre period. För att få kostnader och intäkter jämförbara kan man antingen diskontera alla återkommande poster i kalkylen till byggåret eller fördela initial- kostnaden över investeringens livslängd. I det förra fallet jämförs byggkostnader och nuvärdet av driftskostnaderna med nuvärdet av intäkterna. I det senare fallet jämförs en årlig kostnad för ränta, av- skrivning och drift med den årliga intäkten. Projektvinsten kan sägas vara den marginella bolagsvinst som uppkommer när det aktuella projektet realiseras. Denna vinst kan antas utgöra en viktig förut- sättning vid köparens överväganden om vilket som är det högsta pris som denne är beredd att betala för den mark som behövs för projektet.

Den fastighetsekonomiskaU vinstenU beräknas på grundval av de värde- förändringar som berörda fastigheter undergår. En sådan vinst- beräkning har stora likheter med den som görs vid vinstfördelning enligt fastighetsbildningslagen. Enligt den sistnämnda lagen bestäms vinsten som den sammanlagda förändringen av berörda fastigheters värden. Av 5 kap. 10 a § framgår att ersättningen minst måste uppgå till marknadsvärdeminskningen för avträdande fastighet. Därutöver ska skälig hänsyn tas till ”det särskilda värde som egendomen har för den tillträdande fastigheten”. Vad som ska förstås med detta ”särskilda värde” är inte helt klart. En tolkning är att det motsvarar det individuella värdet för tillträdaren. Oavsett vilket slags värde som används får man utgå från att värdet för tillträdaren – åtminstone om det är fråga om fastigheter med ekonomisk avkastning – härleds från något slag av företagsekonomisk kalkyl. Sambandet mellan en företagsekonomisk avkastningsökning och en fastighets värdeökning kan dock vara mer eller mindre tydligt.

Det kanske inte är uteslutet att i vissa fall använda sig av ett fastighetsekonomiskt synsätt för att beräkna köparens individuella värde. Exempelvis skulle man kunna tänka sig att försöka uppskatta en kraftverksfastighets värdeförändring sedan en ledningsrätt till för- mån för denna eller kraftbolaget erhållits. Detta torde dock vara svårt i

186

SOU 2008:99

Vinstfördelning

praktiken. Någon marknad för denna typ av fastigheter existerar knappast. Om man ändå försökte sig på att utvidga tillämpnings- området för fastighetsbildningslagens vinstbegrepp vore man hän- visad till att beräkna någon form av avkastningsvärde. I så fall är man emellertid tillbaka i ett rent företagsekonomiskt vinstberäknings- sätt, varför det vore en onödig omväg att bestämma den vinst som ska bli föremål för fördelning via förändrade fastighetspriser. Slut- satsen var att vinst beräknad efter mönster från fastighetsbildnings- lagen nog inte är en realistisk modell för bestämmande av köparens individuella värde.

Sammanfattningsvis konstaterades att det finns flera sätt att upp- skatta köparens individuella värde och att sådana uppskattningar är svårare att göra än när det gäller säljarens individuella värde. Det finns dock två möjliga men sinsemellan olika huvudlinjer att utgå från. Enligt den ena kan köparens individuella värde för en viss bestämd fastighet som denne står i begrepp att förvärva bedömas mot bakgrund av den allmänna lönsamheten i den verksamhet som köparen bedriver. Den andra huvudlinjen utgår inte från ett lön- samhetstänkande. Enligt denna linje ska köparens individuella värde i stället bedömas utifrån kostnaden för att välja ett alternativt köp- objekt. Det individuella värdet bestäms då med andra ord utifrån vad köparen tjänar på att förvärva just den aktuella fastigheten jäm- fört med att förvärva den ”näst bästa” fastigheten.

Det bedömdes i rapporten inte möjligt att förorda någon av huvudlinjerna och att finna en specificerad generellt användbar regel för uppskattning av köparens individuella värde. Det främsta skälet för detta var att köparens individuella värde måste antas variera mellan olika expropriationsfall. Ett fastställande av köparens indi- viduella värde torde därför med nödvändighet få ske med användande av schabloner och normer grundade på de rättstillämpande organens praxis samt fördjupade studier av vinstförhållanden och alternativ- kostnader i den exproprierandes verksamhet.

Det lagändringsförslag som framfördes i rapporten var att det i expropriationslagen skulle införas en vinstfördelningsregel med följ- ande lydelse.

Vid bestämmande av ersättning, när ett expropriationsföretag sker för ett ändamål med affärsmässiga lönsamhetskrav, ska även tas hänsyn till det särskilda värde som företaget har för den exproprierande. I sådana fall tillämpas inte bestämmelserna i 4 kap. 2 och 3 §§ om att värdestegring i vissa fall inte skall beaktas.

187

Vinstfördelning

SOU 2008:99

Vid tillämpningen av bestämmelsen skulle den övergripande riktlinjen vara att vinstfördelningen leder till ett ersättningsresultat som mot- svarar vad som normalt skulle ha överenskommits i en situation där någon tvångsrätt inte hade förelegat. Fördelningen bör därvid göras enligt antingen alternativvinstmetoden eller enligt projektvinst- metoden, eftersom fördelning enligt dessa metoder bäst torde över- ensstämma med prisbildningen vid frivilliga överenskommelser. De förordade metoderna måste dock alltid tillämpas på det sättet att en skälig vinstdelning uppnås. En faktor som bör tillmätas betydelse för hur stor del av vinsten som ska tillfalla markägaren är i hur stor utsträckning expropriationen är allmännyttig. I vilka expropria- tionsfall den ena eller den andra metoden ska användas och exakt hur stor vinstandel som ska tillkomma den som tvingas avstå mark måste dock ytterst ankomma på rättstillämpningen att avgöra.

Kalbro 2004

I anslutning till frågan om individuellt värde hänvisas i direktiven till en bilaga till slutbetänkandet från 2002 års ledningsrättsutred- ning.TPF11FPT I bilagan resonerar Thomas Kalbro kring frågan hur man skulle kunna se på vinstfördelning vid expropriation. Den följande fram- ställningen är ett sammandrag av redovisningen i bilagan.

För att lagstiftaren ska tillåta tvångsförvärv måste ändamålet med förvärvet vara av allmänt intresse, dvs. samhällsekonomiskt motiverat. De totala fördelarna med förvärvet måste alltså vara större än nack- delarna. Vidare krävs att förvärvaren behöver köpa ett visst bestämt markområde, dvs. det får inte finnas (realistiska) alternativa lokali- seringsmöjligheter för det ändamål för vilket förvärvet sker. Det kan exemplifieras med mark för vägar, järnvägar och kraftledningar.

När ett specifikt markområde behövs för ett visst ändamål får säljaren en monopolsituation gentemot köparen – och därmed en mycket stark förhandlingsposition. I sådana fall kan säljaren pressa köparen att betala ett högre pris, jämfört med vad som skulle bli fallet om det hade funnits flera, konkurrerande, säljare. Tvångsförvärv kan således legitimeras med att köparen inte ska behöva betala ett oskäligt högt pris på grund av att säljaren råkar inneha strategiskt belägen mark. Med andra ord är ett centralt motiv för expropriativ lagstiftning att reglera den ersättning som ska betalas.

11TP PT Legitimitetsfrågor vid tvångsförvärv av mark och rättigheter, SOU 2004:7, s. 265 f. (bilaga 5).

188

SOU 2008:99

Vinstfördelning

Att säljaren befinner sig i en monopolsituation är ett nödvändigt

– men inte tillräckligt – skäl att tillåta tvångsförvärv. Det krävs också att ändamålet med förvärvet är, allmänt uttryckt, viktigt. Man kan diskutera vilka ändamål som är ”viktiga”, men ett minimikrav torde vara att ändamålet med förvärvet, direkt eller indirekt, har betydelse för en inte alltför liten grupp människor.

Vid en juridisk prövning av om det föreligger ett allmänt intresse eller inte, är det fråga om en antingen-eller-bedömning. Svaret måste bli ja eller nej. Vid en mer nyanserad bedömning torde dock styrkan i det allmänna intresset kunna variera. Det kan ha betydelse för vad som ska anses vara en ”skälig” ersättning (jfr avsnitt 4.4).

Vad som är en skälig ersättning diskuteras inte sällan utifrån säljarens perspektiv. Som har framgått har dock skälighetsfrågan två sidor. Å ena sidan ska köparen inte behöva betala ”för mycket”, genom att säljaren utnyttjar sin monopolställning och tillskansar sig ett pris som denne i annat fall inte skulle ha kunnat få. Å andra sidan har säljaren ett berättigat krav på att få en ersättning som är rimlig. Ett minimikrav är då att säljarens situation inte försämras genom tvångsförvärvet. Det motsvarar i princip det pris som säljaren skulle vara beredd att sälja sin mark för i en normal förvärvssitua- tion – där det inte föreligger något tvångsinslag. Ersättningsreglerna ska alltså vara skäliga ur såväl köparens som säljarens synvinkel.

Vilket pris skulle då en köpare och en säljare frivilligt komma överens om, när (1) köparen behöver just säljarens mark och (2) säljaren inte utnyttjar sitt strategiska markinnehav (monopolsitua- tion) vid förhandlingar om priset?

För att en försäljning av mark/fastigheter ska komma till stånd måste köparen och säljaren värdera marken olika. För att säljaren ska vara beredd att avstå sin mark måste köparen betala ett pris som minst uppgår till säljarens individuella värde av egendomen. Sam- tidigt är köparen inte beredd att betala mer än vad han själv värderar marken till. En överenskommelse om priset måste alltså ligga mellan köparens och säljarens värden. På vilken nivå priset hamnar beror bl.a. på parternas förhandlingsstyrka.

Skillnaden mellan köparens och säljarens värden är den vinst som uppstår vid förvärvet. Ligger priset nära säljarens värde, dvs. om priset är lågt, får köparen en större andel av vinsten. Motsatsvis får säljaren en större andel av vinsten om priset är högt, se figur 8.1.

189

SOU 2008:99

Vinstfördelning

Även här gäller att en överenskommelse om priset måste ligga mellan köparens och säljarens värden. Men det som skiljer monopolsitua- tionen från konkurrensfallet är prisnivån. I monopolfallet kan köparen tvingas att acceptera ett högre pris, dvs. en lägre vinst, jämfört med om det hade funnits alternativa möjligheter att förvärva mark. Detta ska belysas med ett exempel som är hämtat från affärsvärlden

– frågan om vinstdelning är ju inte någon specialfråga för just över- låtelse/upplåtelse av mark.

Antag att IT-BOLAGET tillverkar mobiltelefoner där en komponent kan kosta 70 kronor innan den aktuella telefonmodellen blir olönsam. För att tillverka komponenten används underleverantörer. I detta fall har två leverantörer, U1B B och U2B ,B visat intresse att producera komponenten. U1B B är beredd att sälja till 40 kronor, medan det lägsta pris som U2B B accepterar är 30 kronor.

Med dessa förutsättningar inleds förhandlingar med U2B ,B där en slutlig uppgörelse bör ligga mellan 30 och 40 kronor. Lägre pris än 30 kronor är U2B B inte beredd att gå med på. Och ett högre pris än 40 kronor behöver IT-BOLAGET inte acceptera, eftersom U1B B är beredd att sälja för 40 kronor.

Köparens, IT-BOLAGET, värde för telefonkomponenten är 70 kronor

– det högsta belopp som kan betalas utan att telefonmodellen blir olönsam. Men detta värde saknar ändå betydelse för överenskommelsen med U2B .B Oavsett om gränsen för lönsamhet går vid 70, 100 eller 200 kronor behöver företaget ändå inte betala mer än 40 kronor. Pris- taket bestäms nämligen av företagets alternativ i den här situationen, dvs. en uppgörelse med den ”näst bäste” underleverantören U1B .B

Om vi kopplar exemplet till figur 8.2 kan vi konstatera följande. Det lägsta pris som säljaren accepterar är 30 kronor. Köparens maxi- mala pris i en monopolsituation är 70 kronor, medan motsvarande belopp vid konkurrens är 40 kronor. I en konkurrenssituation ligger alltså prisintervallet för en överenskommelse mellan 30 och 40 kronor.

Ett annat exempel berör en markåtkomstsituation.

Antag att VÄGVERKET ska bygga en väg med två möjliga vägsträck- ningar, antingen över fastigheten A eller fastigheten B. Båda sträck- ningarna bedöms vara likvärdiga vad gäller den samhällsekonomiska nyttan, dvs. VÄGVERKETs värde av vägutbyggnaden. Det finns dock skillnader i grundläggningsförhållanden mellan fastigheterna. Anlägg- ningskostnaden på fastigheten A är därför 50 000 kronor högre än på fastigheten B. Vid förhandlingar har ägaren till fastigheten A erbjudit sig att sälja sin mark för 25 000 kronor.

VÄGVERKET går nu in i förhandlingar även med ägaren till fastig- heten B. Förutsättningen är då att man inte behöver betala mer än 75 000 kronor (alternativkostnaden i form av markersättning och för- dyrade grundläggningskostnader på fastigheten A). Vid förhandlingarna

191

Vinstfördelning

SOU 2008:99

framkommer att ägaren till B har ett värde – det lägsta pris som accep- teras – som är 30 000 kronor. Medveten om detta och för att nå en överenskommelse erbjuder VÄGVERKET 40 000 kronor, vilket ägaren accepterar.

I detta exempel får alltså ägaren till fastigheten B en vinst på 10 000 kro- nor. Samtidigt gör VÄGVERKET en vinst på 35 000 kronor (alternativ- kostnaden för att dra vägen över fastigheten A, dvs. 75 000 kronor, minus ersättningen till ägaren av fastigheten B på 40 000 kronor).

De båda exemplen visar att utgångspunkten för att bedöma värdet för köparen – om ambitionen är att undvika att säljaren tillgodogör sig monopolvinster – inte ska vara den ”allmänna lönsamheten” i den verksamhet som förvärvaren bedriver. Det gäller oavsett om det är fråga om samhälls-, företags- eller fastighetsekonomisk lön- samhet. Vinsten bör i stället relateras till köparens alternativkostnad, dvs. kostnaden för att förvärva den ”näst bästa” marken i stället för den ”bästa”.

I exemplet med Vägverket innebär det att säljaren dels får ersätt- ning för sitt värde, dels en viss andel av vinsten. Men denna vinst- andel är oberoende av Vägverkets värde, dvs. den samhällsekono- miska nyttan av den aktuella vägsträckningen. Vinsten – och ersätt- ningen för mark – bestäms av att vägen lokaliseras till just fastig- heten B, i stället för till fastigheten A.

Sammanfattningsvis skulle en vinstfördelning i expropriations- lagen enligt Thomas Kalbro kunna utformas så att ersättningen bestäms till den berörde fastighetsägarens reservationspris om denne skulle sälja sin fastighet på en öppen marknad, dvs. utan monopol- ställning. Det innebär alltså att ersättningen omfattar kompensation för det individuella värdet plus transaktionskostnader och en viss vinstandel (jfr avsnitt 7.2). Vinsten skulle därvid bestämmas med utgångspunkt från förvärvarens alternativkostnad, dvs. kostnaden för att förvärva den ”näst bästa” marken i stället för den ”bästa”. För att bestämmelser av detta slag ska bli förutsebara och använd- bara i praktiken torde det enligt Thomas Kalbro vara nödvändigt att utforma schabloniserade beräkningsmodeller.

Ytterligare ett synsätt

Som inledningsvis berördes är det inte möjligt att överföra teorin bakom vinstfördelning enligt fastighetsbildningslagen till en vinst- fördelning enligt expropriationslagen. Man möter hinder redan genom

192

SOU 2008:99

Vinstfördelning

att fastighetsbildningslagens system i grunden bygger på att det finns fastigheter både som avträdare och tillträdare och att det är dessa fastigheters nettovärdeökning (minus kostnaderna) som läggs till grund för vinstfördelningen.

Därmed inte sagt att man helt kan, eller ens bör, bortse från hur vinstfördelningen tillämpas vid fastighetsreglering. Det finns således vissa komponenter i den vinstfördelning, som enligt gällande rätt sker vid fastighetsreglering, som skulle kunna tjäna till ledning även vid en diskussion om vinstfördelning vid expropriation. Uttalanden som i debatten har gjorts om motsatsen torde således vara något förhastade.

En sådan komponent är att enligt förarbetena till den skälighets- regel i fastighetsbildningslagen, som vinstfördelningen bygger på, ska ersättningen i de s.k. vinstfördelningsfallen bestämmas utifrån vad parterna ”normalt” skulle kunna antas ha kommit överens om, om någon tvångsrätt inte hade förelegat. Även de båda analyser som har redovisats ovan bygger på denna grundprincip, nämligen att syftet med en vinstfördelningsregel bör vara att i princip ”åter- skapa” en fri marknad – utan vare sig tvång eller monopol.

En annan komponent i det gällande vinstfördelningssystemet enligt fastighetsbildningslagen är den praxis som gäller när mark ”förädlas” till tomtmark. Denna praxis bygger på NJA 1956 s. 603 och innebär att mark som överförs för att bilda en ny fastighet för bebyggelse (tomtmark) eller för att utöka en redan etablerad tomt- plats, ska ersättas med det genomsnittliga tomtmarksvärdet inom den nybildade fastigheten. Ersättningen ska dock minst motsvara den avträdande fastighetens värdeminskning och högst den tillträd- ande fastighetens värdeökning.

Ett exempel på hur den s.k. genomsnittsvärdeprincipen tillämpas är följande.

Ett markområde (kanske skog eller åker) ingår enligt en detaljplan i ett kvarter där IKEA ska etablera ett nytt varuhus. Markens värde stiger därmed till en nivå som motsvarar ”tomtmark för ett IKEA-varuhus”. Ersättningsprincipen i fastighetsbildningslagen är att det är det förädlade, högre, värdet som ska ersättas. Värdeökningen från skog (eller något annat) till tomt tillfaller således avträdaren. När det finns en detaljplan är detta inte i första hand fråga om ett uttryckligt vinstfördelnings- beslut – värdeökningen och därmed vinstfördelningen anses då redan ha skett genom planens antagandeTPF12FPT – men enligt NJA 1989 s. 431 och ett flertal avgöranden därefter i underrätter, ska samma synsätt ligga

12TP PT Jfr NJA 1956 s. 603.

193

SOU 2008:99

Vinstfördelning

tagande av fast egendom.TPF13FPT När de gällande ersättningsreglerna in- fördes i början av 1970-talet genomfördes de flesta tvångsförfoganden av offentliga aktörer som bedrev sin verksamhet utan vinstintresse. Genom avregleringar, bolagiseringar, privatiseringar och internatio- naliseringar under 1980- och 1990-talen har emellertid situationen förändrats. Nya ägarformer har uppkommit med krav på större affärsmässighet och tidigare gränslinjer mellan vad som ska skötas i offentlig respektive enskild regi har luckrats upp. Vår kartläggning visar att reglerna om tvångsförfoganden under de senaste åren allt oftare har använts vid förvärv där förvärvaren är en privat aktör som bedriver sin verksamhet i vinstsyfte – vilket i och för sig inte har påverkat det allmänna intresse som ligger till grund för tvångs- förfogandet.

Den beskrivna utvecklingen har medfört en rättspolitisk diskussion där det har ifrågasatts om de skadeståndsrättsliga principer, efter vilka ersättningen enligt gällande rätt ska bestämmas, leder till skäliga ersättningar vid sådana ingrepp där kommersiella intressen är inblandade.TPF14FPT I samband därmed har även framförts förslag om att någon form av ”vinstdelning” bör införas.

Även 2002 års ledningsrättsutredning har berört frågan. Utred- ningen skulle enligt sina direktiv behandla bl.a. vissa frågor om ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt. Vid övervägandena av dessa frågor kom utredningen fram till att starka skäl talade för att det borde göras en övergripande översyn av reglerna om ersättning i expropriationslagen. Det huvudmotiv för en sådan översyn som utredningen angav var att gränserna för vad som hanteras i offentlig respektive enskild regi, bl.a. genom de senaste decenniernas avreg- leringar och privatiseringar, hade luckrats upp. Utredningen uttalade därvid bl.a. följande.TPF15FPT

Det som då främst bör diskuteras är införandet av någon form av på- slag utöver den ersättning som expropriationslagen föreskriver idag. Ett annat alternativ som kan övervägas är en ordning som innebär att annat än skadeprincipen kan tillämpas i vissa fall.

13TP PT Se SOU 2007:29 s. 95–97 samt 137 och 138.

14TP PT Se t.ex. Thomas Kalbro, Ersättning vid expropriation – en principdiskussion, 1998, Lant- brukarnas Riksförbund, Individuellt värde och vinstfördelning vid intrång i fast egendom, 1998, Barbro Julstad och Anders Victorin, Det IT-rättsliga Observatoriets rapport 12/2000, 2000, s. 31 f. och Fredrik Bonde, Expropriation med kommersiella förtecken – några ersätt- ningsfrågor, Svensk Juristtidning 2003 s. 970 f.

15TP PT SOU 2004:7 s. 193.

195

Vinstfördelning

SOU 2008:99

Det som har gett upphov till diskussionen om ett vinstfördelnings- system i expropriationslagen är alltså de förskjutningar i fråga om användningen av expropriationsinstitutet, som har skett under senare år och som innebär att reglerna allt oftare har använts i fall där för- värvaren är en privat aktör, som driver sin verksamhet i vinstsyfte. Samtidigt kan konstateras att många av de tvångsförfoganden som sker fortfarande görs av förvärvare utan sådant vinstsyfte. För de senare fallen har det inte, i den debatt som har förekommit, sagts annat än att den i dag gällande skadeprincipen bör bibehållas – låt vara med vissa modifikationer, t.ex. av det slag som har föreslagits i kapitel 7. Vi har ingen annan uppfattning och det bör därför redan här läggas fast att regler om vinstfördelning i vart fall inte bör göras tillämpliga på alla fall av expropriativa ingrepp. Den fortsatta diskus- sionen rörande möjligheten och lämpligheten av att införa regler om vinstfördelning i expropriationslagen omfattar således endast så- dana fall där tvångsförfogandet uppbärs av, förutom angelägna all- männa intressen, tydliga enskilda vinstintressen.TPF16FPT

Skäl för och emot vinstfördelning

En väsentlig fråga vid utformandet av regler för expropriations- ersättning är att dessa uppfattas som rättvisa – såväl av dem som direkt berörs av en expropriation som av samhällsmedborgarna i stort (jfr diskussionen i avsnitt 4.4).

Rättvisa är visserligen ett svårt och värdeladdat begrepp, men det är ändå rimligt att anta att den allmänna uppfattningen i början av 1970-talet, när vår nuvarande expropriationslag trädde ikraft, och även dessförinnan, var att reglerna ledde till ersättningar som i all- mänhet betraktades som ”rättvisa”. Anledningen till detta antagande är att de tvångsförvärv av mark som då skedde huvudsakligen syftade till att åstadkomma samhällsservice, som skulle komma stora grupper av medborgare till godo. Det är därför troligt att den som tvingades avstå mark för ett sådant serviceändamål normalt accepterade att ersättning betalades endast för uppkommen ekonomisk skada. En helt annan sak är att det säkerligen fanns olika uppfattningar om hur värdet av denna skada skulle beräknas, dvs. vad ersättningen exakt skulle bestämmas till.

I ljuset av den nyss beskrivna samhällsutvecklingen mot att i ökad utsträckning använda tvångsförfoganden över mark för privata

16TP PT Vi återkommer i avsnitt 8.4.2 till frågan om hur en sådan skiljelinje skulle kunna dras.

196

SOU 2008:99

Vinstfördelning

och kommersiella ändamål, är det även rimligt att anta att den som tvingas lämna ifrån sig sin mark för sådana ändamål numer ofta har en annan uppfattning om vad som är en skälig och rättvis ersätt- ning. Även om tvångsförvärvet fortfarande i grunden bygger på att angelägna samhällsintressen ska tillgodoses, överskuggas dessa in- tressen i vissa fall av det parallella kommersiella ändamålet.

Rättviseskäl torde därför tala för att ersättningen vid expropriativa ingrepp i fler fall än enligt gällande rätt bör bestämmas med utgångs- punkt inte bara i den uppkomna skadan, utan även med hänsyn tagen till nyttan för förvärvaren, dvs. till ändamålet med förvärvet.

Ett grundläggande syfte med att över huvud taget ha lagreg- lerade ersättningsbestämmelser är att dessa ska ge ”spelregler för marknaden” – dvs. för förhandlingar mellan köpare och säljare – och därmed underlätta frivilliga överenskommelser.TPF17FPT Ersättnings- reglerna ska alltså lägga grunden för ett förhandlingsklimat där köpare och säljare upplever att de i slutänden får tillräcklig kompen- sation respektive inte behöver betala för mycket.

Det går visserligen att uppfatta de erfarenheter av gällande rätt, som redovisades i vårt delbetänkande, på lite olika sätt, men redo- visningen ger i vart fall inte någon entydigt kritisk bild av hur de gällande ersättningsreglerna uppfattas. Värt att notera är t.ex. att köpare och säljare är överens om priset i den absoluta merparten, 95–99 procent, av de fall där tvångsförvärv kan tillämpas. Detta förhållande skulle kunna ses som att de gällande reglerna fungerar tämligen väl som ”spelregler”.TPF18FPT Den höga andelen överenskommelser kan dock å andra sidan även förklaras med att benägenheten att komma överens är beroende av hur de gällande rättsreglerna är ut- formade, eftersom det är dessa som i slutänden kommer att tillämpas, om någon överenskommelse inte träffas.

Av delbetänkandet framgår vidare att priset vid frivilliga över- enskommelser normalt ligger på en högre nivå än vad rättsreglerna föreskriver – uppskattningsvis omkring 10–20 procent.TPF19FPT Detta faktum skulle förstås kunna tolkas som att parterna själva gör en ”vinstfördelning” vid sidan av och utöver den rent skadebaserade ersättningen. Som vi redan har berört tidigare i betänkandet torde dock den observerade skillnaden i första hand bero på att det för förvärvaren finns incitament att ingå överenskommelser på en något högre prisnivå än den lagstadgade p.g.a. minskade

17TP PT Jfr avsnitten 4.4 och 7.3.1.

18TP PT Se SOU 2007:29 s. 138–139.

19TP PT Med undantag för ersättning för s.k. mobiltelemaster, jfr avsnitt 6.5.1.

197

Vinstfördelning

SOU 2008:99

förhandlings- och domstolskostnader, inbesparad tid, ökad good- will, osv. Något direkt stöd för en vinstfördelning vid expropriation kan man således inte finna i de generella redovisningar som görs i delbetänkandet.

Som tidigare har berörts i avsnitt 6.5.1 finns det emellertid ett markant undantag från den generella bilden, nämligen i fråga om upplåtelse av utrymme för basstationer för mobiltelefoni. I dessa fall har frivilliga ersättningar betalats i form av arrenden som om de nuvärdeberäknas i betydande grad överstiger marknadsvärdet för markens tidigare användning. Till viss del torde denna högre ersätt- ningsnivå ha precis samma grund som i de nyss berörda s.k. ”normal- fallen”, dvs. processuella fördelar för förvärvaren och inte minst – med tanke på det höga tempo med vilket utbyggnaden skulle ske – den tidsbesparing som en överenskommelse innebär. Det finns dock anledning att tro att prisnivån även till viss del kan ses som ett uttryck för en form av vinstdelning mellan förvärvaren och upp- låtaren. Detta skulle i så fall kunna sägas tala för att en vinstför- delning bör införas i åtminstone just dessa fall.

En annan aspekt är att den som ska uppföra t.ex. en mast- anläggning och sedan bedriva sin verksamhet på i huvudsak mark- nadsmässiga villkor, är hänvisad till marknadsmässiga uppgörelser för alla de komponenter som behövs för anläggningen utom just vad avser marken. Som vi tidigare har behandlat i avsnitt 7.3.1 rörande individuella värden, finns det i och för sig ett särskilt motiv för prisreglering vid markåtkomst, nämligen det som vi har kallat monopolmotivet. Till skillnad från vid upphandling av entrepren- ader, materialanskaffning m.m. kan den berörde fastighetsägaren utnyttja sin marks strategiska läge för att få ut ett särskilt högt pris. Detta monopolmotiv rättfärdigar emellertid endast att ett överpris inte behöver betalas för marken – inte att markägaren inte får betalt efter marknadsmässiga villkor.

Ytterligare en fråga som har berörts i den rättspolitiska diskus- sionen är expropriationsersättningsreglernas förhållande till egen- domsskyddet i Europakonventionen och i regeringsformen. Även 2002 års ledningsrättsutredning berörde den frågan och menade att den nämnda kopplingen möjligen kunde tala för att ersättningen bör vara högre när allmänintresset är mindre, dvs. att styrkan i det allmänna intresset kan ha betydelse för vad som kan betraktas som skälig ersättning vid ett tvångsingrepp.

Som närmare framgår av redovisningen i kapitel 3 är vår bedöm- ning att varken Europakonventionen eller regeringsformen i och

198

SOU 2008:99

Vinstfördelning

för sig ger anledning att ifrågasätta det gällande systemet för expropriationsersättning. Även om det inte uttryckligen följer av de nämnda reglerna skulle dock den s.k. proportionalitetsprincipen, som även 2002 års ledningsrättsutredning synes ha varit inne på, kunna sägas tala för att ersättningsnivån bör kunna variera beroende på styrkan i det allmänna intresse som ska tillgodoses genom tvångs- förvärvet. Som vi tidigare har berört har liknande resonemang förts även från ett mer grundläggande teoretiskt perspektiv (jfr avsnitt 4.4). Med hänsyn till att vi i Sverige har relativt omfattande möjligheter till tvångsförvärv för privata subjekt, kan man sammanfattningsvis säga att även egendomsskyddet kan sägas tala till förmån för en vinstfördelningsregel i expropriationslagen.

Som vi tidigare har beskrivit i avsnitt 8.2 gjordes i det lagstift- ningsärende som ledde till en revidering av fastighetsbildningslagen år 1993 ett uttalande om att vinstfördelning vid expropriation inte vore lämpligt. Departementschefen uttalade då bl.a. följande.TPF20FPT

En vinstfördelningsprincip i expropriationslagen skulle inte bara vara oacceptabel från rättspolitisk synpunkt. Den skulle också skapa praktiska värderingsproblem av en omfattning som knappast kan godtas.

Det bör dock beaktas att detta uttalande gjordes i början av 1990- talet, innan den utveckling som tidigare har beskrivits hade hunnit särskilt långt och innan den rättspolitiska diskussionen kring de här aktuella frågorna egentligen hade påbörjats. Europakonventionen och dess egendomsskydd skulle visserligen även då respekteras inom svensk rätt, men den egentliga debatten om detta tog inte fart förrän några år senare i anslutning till Sveriges inträde i den Europeiska unionen och de därmed aktualiserade förändringarna i regerings- formen.

Som väl torde framgå av framställningen i övrigt i detta kapitel innebär det visserligen vissa problem att bestämma en vinst vid expropriation och att utforma en lämplig vinstfördelningsregel. Enligt vår mening är det dock i och för sig inte något oöverkomligt problem att konstruera en sådan vinstfördelningsregel och de prak- tiska värderingsproblemen torde inte heller vara större än att de, med en för ändamålet lämpligt utformad ersättningsregel, bör kunna godtas. Den samlade bedömningen är således att departementschefens då gjorda uttalande inte bör tillmätas någon avgörande betydelse i

20TP PT Se prop. 1991/92 s. 41.

199

Vinstfördelning

SOU 2008:99

den avvägning som nu ska göras rörande möjligheten och lämplig- heten av att införa en vinstfördelningsprincip i expropriationslagen.

Enligt direktiven ska vi särskilt belysa vilka effekter som en vinstfördelningsregel i expropriationslagen kan få för utbyggnaden av bostadsområden, olika slag av infrastruktur och för samhälls- ekonomin i stort. Det kan därvid först, närmast som en självklarhet, slås fast att den direkta följden av införandet av en sådan regel är att å ena sidan får förvärvaren betala mer än i dag för den mark som behöver tas i anspråk och å andra sidan får markägaren en högre ersättning. När det sedan gäller andra ekonomiska effekter redo- visas i avsnitt 14.2 en analys om konsekvenserna i skilda avseenden av att ersättningsnivån vid expropriation i olika hög grad skulle överstiga marknadsvärdet. Av den nämnda redovisningen framgår att effekterna, generellt sett, torde bli små. Åtminstone gäller detta med en inom rimliga gränser förhöjd ersättningsnivå.

När det gäller bebyggelseexploatering torde en högre ersättnings- nivå inte få någon nämnvärd betydelse. I första hand handlar det i dessa fall om en viss omfördelning mellan olika intressenter, där den ursprunglige fastighetsägaren alltså skulle få en något större del av det mervärde som exploateringen ger upphov till på bekostnad av andra led i exploateringskedjan. Slutpriset för småhusfastigheter och bostadsrätter eller hyrorna för lägenheter torde således knappast komma att påverkas alls – eller endast marginellt – av en sådan re- form. I fråga om infrastrukturutbyggnaden medför en vinstfördel- ningsregel i expropriationslagen i och för sig högre kostnader. En konsekvens av detta skulle kunna bli en minskad benägenhet att investera i infrastruktur. Risken för detta torde dock vara tämligen liten. Av den sammanlagda kostnaden för de olika investeringar som behövs för genomförandet av ett infrastrukturprojekt är det nämligen endast en marginell del som belöper på markanskaffningen. Dessutom kan i många fall den marginellt ökade kostnaden finan- sieras via försäljning till eller avgifter från brukarna av infrastruk- turen i fråga. Detta innebär alltså att kostnaden inte påverkar investeringsvolymen som sådan. Så länge som den nämnda prissätt- ningen sker på någorlunda marknadsmässiga villkor, vilket sannolikt kommer att bli fallet, kommer inte heller användandet av infrastruk- turen att påverkas i nämnvärd omfattning.

Som vi också berör i avsnitt 14.3 sker en mycket stor del av den infrastrukturutbyggnad som vi här talar om på jord- och skogsbruks- fastigheter. Den mark som behövs för utbyggnaden tas således regel- mässigt från den agrara produktionen. Det kan förmodas att den

200

SOU 2008:99

Vinstfördelning

merersättning för sådan mark, som ett vinstfördelningssystem skulle generera, tillsammans med ersättningen för den ekonomiska skada som markavståendet orsakar ägaren, i många fall kommer att användas till investeringar i jord- och skogsbruket. Detta är ägnat att stimu- lera företagandet på landsbygden, vilket i sig är positivt för samhälls- ekonomin.

Det torde således saknas anledning att avhålla sig från att införa en vinstfördelningsregel i expropriationslagen av hänsyn till en sådan regels effekter på investeringsbenägenheten i infrastruktur, på kost- naderna för densamma eller på samhällsekonomin i stort. Effekten torde komma att begränsas till en i det stora hela tämligen be- gränsad ekonomisk omfördelning från infrastrukturbyggare och infra- strukturanvändare till de fastighetsägare som bidrar med mark till denna infrastruktur. För rena bevarandeintressen, t.ex. för natur- och kulturminnesvården, torde någon vinstfördelningsregel inte bli aktuell. Det saknas därför anledning att här närmare belysa vad en högre ersättningsnivå skulle kunna innebära för sådana förvärvs- ändamål.

Som vi mer ingående har berört i kapitel 7 kan de i dag gällande ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen komma att påverkas av eventuella förändringar av bestämmelserna i expropriationslagen. Att en särskild vinstfördelningsregel skulle införas i expropriations- lagen – vid sidan av vinstfördelningsreglerna i fastighetsbildnings- lagen och i anläggningslagen – torde dock inte få någon betydelse för tillämpningen av de sistnämnda bestämmelserna.

Sammanvägd bedömning

Av den hittillsvarande framställningen framgår att det finns flera skäl som talar för att en förhöjd ersättning bör betalas vid vissa fall av expropriation med hänsyn till ändamålet med förvärvet. Det framgår samtidigt att de skäl som talar emot en sådan ordning är tämligen få. Vår samlade bedömning är därför att ersättningen vid tvångsförvärv av egendom för vissa ändamål bör grundas på en s.k. vinstfördelning.

I grunden är det främst rättviseskäl, som motiverar en vinstfördel- ningsprincip i expropriationslagen. Detta är ett argument som har stöd såväl från ett mer vardagligt perspektiv som från den rätts- ekonomiska forskningen och den proportionalitetsprincip varpå tillämpningen av Europakonventionen vilar. Den samhällsutveckling

201

Vinstfördelning

SOU 2008:99

som har skett under de senaste decennierna, med en ökad kommersia- lisering av sådana verksamheter som i och för sig är av allmännyttig art, talar enligt vår mening för att ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen, för att bibehålla sin trovärdighet på längre sikt, bör ges en mer marknadsanpassad utformning.

De negativa effekterna av en vinstfördelningsprincip i expropria- tionslagen är som vi ser det begränsade. Det kan inte uteslutas att det måste göras vissa prisjusteringar rörande vissa levererade pro- dukter, men i det stora hela har detta endast liten betydelse för slutpriset och för investeringsvolymen när det gäller infrastruktur m.m.

Begreppet vinstfördelning är måhända inte det allra mest lämp- liga för att uttrycka syftet med en sådan ändrad ordning. Ordvalet bör dock inte tillmätas någon avgörande betydelse i sammanhanget. Den grundtanke det handlar om är att ersättningen i vissa fall bör innefatta en särskild ändamålsrelaterad ersättningspost, som alltså är beroende av den ekonomiska nytta som förvärvaren kan till- godogöra sig av egendomen. På samma sätt som gäller vid vinst- fördelning enligt fastighetsbildningslagen bör ambitionen vara att ersättningen ska bestämmas utifrån vad parterna hade kommit överens om utan hot om tvångsförvärv och utan monopolställning för fastighetsägaren, dvs. från rent marknadsmässiga utgångspunkter.

8.4.2I vilka fall bör vinstfördelning ske?

Diskussionen om vinstfördelning vid expropriation hänger i grunden samman med att vissa verksamheter, som i och för sig berättigar till tvångsförfoganden från ett samhällsekonomiskt perspektiv, numer även kan ha ett uttalat vinstsyfte. Stora delar av samhällets grund- läggande infrastruktur i form av vägar, järnvägar, ledningar, m.m., bedrivs dock fortfarande utan sådant vinstintresse. Frågan är alltså hur det ena ska kunna särskiljas från det andra. Man skulle kunna tänka sig två principiellt olika sätt att göra denna avgränsning.

Ett sätt är att skilja ut vissa situationer, dvs. expropriation (eller annat förvärv) för vissa utpekade ändamål eller förvärv enligt viss eller vissa lagbestämmelse(r). På detta sätt är avgränsningen av vinstfördelningsfallen principiellt konstruerad i fastighetsbildnings- lagen, även om fallen i den lagen är ”omvänt definierade”. Enligt 5 kap. 10 a § fastighetsbildningslagen ska vinstfördelning ske i de fall där den egendom som ska ersättas inte kan tas i anspråk enligt

202

SOU 2008:99

Vinstfördelning

14 kap. 1 eller 2 § plan- och bygglagen eller uppenbart skulle ha kunnat tas i anspråk genom expropriation eller något annat liknande tvångsförvärv. Annorlunda uttryckt ska vinstfördelning ske i de fall där det inte finns några alternativa markåtkomstregler i andra lagar än fastighetsbildningslagen och anläggningslagen, enligt vilka ersätt- ningen ska bestämmas enligt expropriationslagens regler.

En modell med en tydlig situations- eller ändamålsrelatering – likt den i fastighetsbildningslagen – har den uppenbara fördelen att det lätt kan konstateras om det i det enskilda fallet är fråga om ett vinstfördelningsfall eller inte. Detta innebär en hög grad av förut- sebarhet som förstås underlättar den praktiska tillämpningen. Prob- lemet är att det kan vara svårt att utforma en bestämmelse som verkligen träffar de fall där förvärvaren bedriver sin verksamhet i s.k. ”vinstsyfte” och dessutom enbart sådana fall. Avgränsningen torde rent praktiskt behöva göras så att sådana situationer där för- värvaren typiskt sett är ett vinstdrivande företag, faller in under vinst- fördelningsbestämmelsen. I de sålunda utpekade fallen skulle dock vinstfördelning sedan ske oberoende av vem förvärvaren är.

Av redovisningen i avsnitt 8.4.1 framgår att det är ett förvärvs- ändamål som särskilt har utmärkt sig, såväl i den rättspolitiska de- batten som i den undersökning av tillämpningen av gällande rätt som redovisades i vårt delbetänkande, nämligen förvärv för upp- förande av master (basstationer) för mobiltelefoni. Vidare har den absoluta merparten av de argument som har framförts rörande be- hovet av att införa en vinstfördelningsregel riktats mot sådana förvärv som omfattas av 2 § första stycket 1 ledningsrättslagen, till vilka de nämnda basstationerna hör. Ett enkelt och lättillämpat alternativ – med påtagligt hög träffsäkerhet – skulle således vara att vinstfördelning ska ske i just dessa fall. Alternativt skulle även fler av de i ledningsrättslagen uppräknade ledningstyperna kunna omfattas av en sådan bestämmelse. Träffsäkerheten sjunker dock alltefter- som fler slag av ledningar räknas in. Vid sidan av ledningsrättslagen torde det vara svårt att peka ut förvärvssituationer med typiskt sett kommersiella förvärvare, även om sådana fall givetvis förekommer.

Det andra avgränsningssättet är att skilja ut vissa förvärvare. Detta skulle innebära att vinstfördelning ska ske i de fall där för- värvaren bedriver sin verksamhet i vinstsyfte. Gränsdragningen skulle då vara oberoende av såväl ändamålet med verksamheten som av vilken lag som tillämpas. En grundförutsättning måste förstås vara att förvärvet sker för ett ändamål som verkligen ligger inom ramen för verksamheten ifråga.

203

Vinstfördelning

SOU 2008:99

Från principiella utgångspunkter är detta en mer träffsäker lös- ning, eftersom det är just vissa slag av förvärvare (verksamheter) som en vinstfördelningsregel i grunden tar sikte på. Från ett mer prak- tiskt perspektiv är dock en bestämmelse som bygger på en sådan gränsdragning inte lika träffsäker, eftersom det inte utan vidare går att klargöra vilka förvärvare det verkligen handlar om. En annan tänkbar komplikation är att en sådan regel skulle kunna föranleda bulvanförhållanden, dvs. att en förvärvare som inte omfattas av vinst- fördelningsbestämmelserna skulle svara för markåtkomsten, för att sedan överlåta fastigheten/rättigheten till någon annan som fram- ledes bedriver verksamheten i vinstsyfte.

Valet mellan de båda nämnda utgångspunkterna är inte självklart. Enkelhet, tydlighet och förutsägbarhet talar för den förstnämnda varianten. Enligt vår mening når man dessutom i praktiken en mycket hög andel av de ”kommersiella fallen” genom en sådan avgränsning. Något som dessutom möjligen skulle kunna ses som en fördel i sig, är att avgränsningen av vinstfördelningsfallen i så fall skulle kunna ske genom en ändring enbart i ledningsrättslagen.

En uppenbar nackdel med det alternativet är dock att en sådan definition onekligen skulle komma att omfatta fall där förvärvaren inte bedriver någon kommersiell verksamhet. Enkelheten innebär vidare en viss stelbenthet, så till vida att förutsättningarna för olika slag av verksamheter kan komma att förändras med tiden. Trots den svårighet det i och för sig innebär att göra en bedömning från fall till fall har vi därför stannat för att en sådan lösning ändå är att föredra.

Följdfrågan blir då hur de fall där en förhöjd ersättning ska be- talas ska definieras mer i detalj. Allmänt sett handlar det om fall där den exproprierande är ett rättssubjekt som bedriver sin verksamhet med ”kommersiella förtecken” och den exproprierade egendomen verkligen behövs för denna verksamhet. I den diskussion som har förekommit har olika begrepp förts fram för att definiera dessa vinstfördelningsfall. I LRF:s tidigare berörda förslag från år 1998 användes begreppet ”affärsmässiga lönsamhetskrav”. Under arbetet i utredningen har begrepp som ”verksamhet i vinstsyfte”, ”förvärvs- verksamhet” och ”verksamhet som bedrivs på marknadsmässiga grunder” lyfts fram.

Förvärvsverksamhet är visserligen ett lämpligt grundläggande begrepp; om det inte är fråga om förvärvsverksamhet, bör någon vinstfördelning inte ske. Problemet är emellertid att det begreppet, såsom det används i annan lagstiftning, t.ex. i skattelagstiftningen

204

SOU 2008:99

Vinstfördelning

och i 11 kap. jordabalken rörande anläggningsarrende, torde vara för vittomfattande. Enligt vår mening är således begreppet förvärvs- verksamhet inte tillräckligt specifikt för att definiera de fall där vinst- fördelning bör ske.

De övriga ovan nämnda begreppen är i och för sig förhållandevis träffsäkra, men ändå inte entydiga. Gränsdragningsrekvisitet bör på ett så tydligt sätt som möjligt anknyta till den marknadssituation, som bestämmelsen i grunden syftar till att återskapa. Vår samlade bedömning är att vinstfördelningsprincipen bör gälla för sådan för- värvsverksamhet som bedrivs ”på i huvudsak marknadsmässiga villkor”.

Denna definition utesluter således verksamheter som är starkt prisreglerade eller som i huvudsak bedrivs utanför ett marknads- ekonomiskt tankesätt. Som exempel på typfall som inte bör om- fattas av en vinstfördelningsprincip kan nämnas följande.

•Natur- och kulturvård

•Allmänna vägar

•Järnvägar

•Allmänna platser i en detaljplan

•Tomtmark för annat än enskilt bebyggande

•Kommunala va-ledningar

Uttrycket ”på i huvudsak marknadsmässiga villkor” innebär inte att det måste vara en absolut förutsättning att det inte finns några som helst restriktioner för verksamheten i fråga. En huvudsaklighets- bedömning bör således göras, vilket innebär att marknadsanknyt- ningen bör vara dominerande för att vinstfördelning ska ske.

En särskild fråga, som har diskuterats inom utredningen, är mot den bakgrunden hur man ska se på olika slag av kraftledningar. Elbranschen uppfattas av många som ”avreglerad” och marknads- orienterad i och med att såväl elhandel som elproduktion är marknadsstyrd. För själva elnätet gäller dock andra förutsättningar. Det grundläggande stamnätet förvaltas av det statliga affärsverket Svenska Kraftnät, medan distributionsnäten handhas av en lång rad elnätsföretag som bedriver sin verksamhet med stöd av s.k. områdeskoncessioner.TPF21FPT För samtliga koncessionspliktiga elledningar

21TP PT Till distributionsnätet räknar vi även regionnätet på 40–145 kV som sköts av en handfull nätföretag med stöd av linjekoncessioner.

205

SOU 2008:99

Vinstfördelning

8.4.3Vilken vinst bör avses?

Som vi tidigare har beskrivit i avsnitt 8.3 är ”vinst” vid expropria- tion inte något entydigt eller självklart begrepp. Detta innebär dock inte, som vi tidigare har berört, att vinstfördelning kan avfärdas som något ”omöjligt” begrepp i expropriationssammanhang. Åtminstone inte om man med begreppet i första hand menar att hänsyn i en eller annan form bör tas till förvärvarens särskilda nytta (vinning) av expropriationen. Om en vinstfördelningsregel ska införas i expropriationslagen måste dock på ett eller annat sätt – och med viss tillräcklig grad av tydlighet – klargöras vilken vinst eller nytta en sådan regel i grunden tar sikte på.

I avsnitt 8.3 redovisades tre olika synsätt på vad som menas med vinst vid expropriation. LRF konstaterade i sin rapport år 1998 att ersättningsnivån bör bestämmas någonstans mellan avträdarens och tillträdarens individuella värden. I rapporten diskuteras sedan olika sätt att bestämma det individuella värdet för tillträdaren, varvid olika vinstbegrepp såsom projektvinst, samhällsekonomisk vinst m.m. närmare skärskådas.

Thomas Kalbro har i princip samma utgångspunkt, men kommer fram till att en skälig vinstfördelning skulle uppnås om avträdaren tillerkänns ersättning just för sitt individuella värde, i vilket då in- går en viss vinstandel. Som framgår av definitionen av individuellt värde i avsnitt 7.2 ersätts huvuddelen av det individuella värdet redan på annat sätt, förutsatt att ersättning för ett sådant värde god- tas som en grundprincip (jfr avsnitt 7.3). Vad som tillkommer är enligt Thomas Kalbro en vinstandel, som bör bestämmas utifrån alternativvärdet av att förvärva den ”näst bästa” marken för det aktuella ändamålet. Även LRF redovisar i sin rapport ett sådant alternativvärde som en tänkbar utgångspunkt för att fastställa vinsten.

Det tredje alternativet, som har sin principiella grund i gällande praxis vid fastighetsreglering, innebär att den värdenivå där köpare och säljare förutsätts kunna mötas (utan monopol och utan tvång) är värdet efter förvärvet på den mark som avstås. Enligt detta syn- sätt begränsas vinstfördelningen således, liksom i fastighetsbildnings- lagen, till markens (fastighetens) värdeökning (förädling) utan hän- syn till den verksamhet (rörelse) som i framtiden kommer att använda marken och verksamhetens eventuella vinster eller förluster.

Ett förhållande som förenar alla de tre synsätten är att en vinstfördelning vid expropriation, liksom i fastighetsbildningslagen, bör ha som utgångspunkt att så långt möjligt ”återskapa” en tänkt

207

Vinstfördelning

SOU 2008:99

marknadssituation utan expropriationshot och utan monopolställning för avträdaren. Denna grundprincip bör enligt vår mening utan vidare kunna slås fast som en utgångspunkt för den fortsatta diskus- sionen. I andra termer innebär det att det pris som söks – oberoende av hur en vinstfördelningsprincip mer i detalj utformas – är en värdenivå som ligger någonstans mellan förvärvarens och fastighets- ägarens individuella värden och mer precist den värdenivå där parterna kan antas mötas vid en fri och öppen förhandling om priset.

En uppenbar svårighet med begreppet individuellt värde, som vi redan har berört i kapitel 7, är dess omätbarhet. Varje fastighets- ägare kan i varje situation göra sin egen och därmed även från dag till dag helt nya bedömning av detta värde. Själva värdebegreppet som sådant kan därför inte annat än rent principiellt läggas till grund för några lagregler. Att därutöver i förvärvarens individuella värde lägga in faktorer som samhällsekonomisk eller företagseko- nomisk nytta komplicerar förstås bilden ytterligare. Även om en expropriation normalt kan antas innebära ekonomiska fördelar av sådant slag och resonemangen således kan sägas ha viss teoretisk bärighet, kan det ifrågasättas om en av en expropriation berörd fastighetsägare i någon mer uttalad mening verkligen skulle bekymra sig om och än mindre göra kalkyler över de samhällsekonomiska eller företagsekonomiska effekterna av att hans eller hennes fastig- het tvångsvis tas i anspråk. Detsamma torde i huvudsak kunna sägas om resonemanget om alternativvärde, vilket i och för sig synes vara oantastligt från grundläggande rättsekonomiska utgångspunkter. Inte heller sådana bedömningar som detta resonemang bygger på torde i praktiken göras av fastighetsägaren. Möjligen kan dock förvärvaren kalkylera på ett sätt som överensstämmer med den teorin.

Den jämförelse med fastighetsbildningslagen, som tidigare har berörts, är mot den redovisade bakgrunden däremot mer näraliggande. I avsnitt 8.3 redovisades ett exempel där det tillförs mark till en fastighet som ska utgöra tomt för ett nytt IKEA-varuhus. Några krav på att ersättningen i ett sådant fall ska grundas på IKEA:s framtida vinster (eller eventuella förluster) såsom möbelföretag, har såvitt bekant aldrig ställts i debatten. Inte heller brukar det talas om vad IKEA skulle ha behövt betala om man hade valt det näst bästa läget för sin etablering. Däremot får IKEA, enligt gällande praxis, betala för marken vad den är värd i den nya markanvändningen

– dvs. ett tomtvärde – oberoende av dess tidigare värde.

Det finns egentligen inget skäl till att ersättningen vid t.ex. en upplåtelse för en basstation för mobiltelefoni skulle betraktas på

208

SOU 2008:99

Vinstfördelning

något annat principiellt sätt. Enligt vår mening är den enda rimliga, begripliga och hållbara utgångspunkten för en vinstfördelning enligt expropriationslagen, att förvärvaren betalar det pris som det be- rörda markområdet skulle ha på marknaden om några tvångsregler inte hade funnits. I det skisserade IKEA-fallet är det alltså fråga om ett markvärde för uppförande av ett varuhus enligt gällande plan.

För en basstation är det i stället det som Högsta domstolen, i de tre rättsfall som tidigare har berörts i avsnitt 6.5.1, benämnde ett ”tomtvärde” som får bli avgörande.TPF22FPT Frågan i de nämnda målen gällde på vilken nivå som ersättningen skulle bestämmas. Högsta domstolen ansåg att frågan huvudsakligen var om den del av be- rörda fastigheter som hade tagits i anspråk genom upplåtelse av led- ningsrätt vid beräkning av intrångsersättningen skulle anses som betes-, åker- eller skogsmarkTPF23FPT eller som tomtmark. Högsta dom- stolens bedömning var att ersättningen skulle bestämmas med utgångspunkt från intrånget i den pågående (tidigare) markanvänd- ningen. Ersättningsnivån blev därmed några tusen kronor. En vinst- fördelningsregel av nyss skisserat slag skulle innebära att ersätt- ningen i stället skulle bestämmas till den nivå som gäller för ”tomt- mark”, dvs. till ett värde som marken har i den nya användningen. Vilket värde i kronor detta skulle innebära går inte att säkert utläsa ur rättsfallen. De avträdande parterna hade dock, med ledning av arrendenivåer m.m. bedömt värdet till hundratusen kronor eller mer, vilket även i något fall godtogs av hovrätten.

Vår uppfattning är sammanfattningsvis, att en vinstfördelning enligt expropriationslagen bör syfta till att ersättningen bestäms utifrån marknadsmässiga villkor. Med detta menas enligt vår mening att marken ges det pris som skulle ha bestämts vid en frivillig förhandling mellan berörda parter. Detta pris skulle enligt vår bedömning sannolikt ha grundats på det värde som marken (egen- domen) som sådan har i den nya användning för vilken den förvärvas.

8.4.4Hur bör en vinstfördelningsregel utformas?

Från såväl principiella som praktiska utgångspunkter kan man kon- statera att det i huvudsak finns två alternativ för hur en vinstför- delningsregel i expropriationslagen skulle kunna utformas.

22TP PT NJA 2008 s. 510 (I-III)

23TP PT Förutsättningarna var något olika i de tre fallen.

209

Vinstfördelning

SOU 2008:99

Det ena alternativet är en skälighetsbestämmelse av det slag som finns i fastighetsbildningslagen.TPF24FPT Liksom i fastighetsbildningslagen och i enlighet med vad som flera gånger har berörts, skulle ett rikt- märke för tillämpningen i så fall lämpligen vara att vinstfördel- ningen ska leda till en ersättning som motsvarar det pris som skulle ha betalats vid en ”normal frivillig överlåtelse”. En skälighetsregel har alltid fördelen att vara principiellt heltäckande, men nackdelen är förstås att den kräver uttolkningar i det enskilda fallet.

Det andra alternativet är att införa någon form av schablon. I den rättspolitiska debatt som har förekommit har schablonlös- ningen ofta blivit avrundningen av de argument som har framförts för en vinstfördelning.TPF25FPT En schablon har onekligen den fördelen att värderingen underlättas, men samtidigt den uppenbara nackdelen att hänsyn inte kan tas till omständigheterna i det enskilda fallet. En självklarhet, om alternativet med en schablon väljs, är att ställning måste tas till vilket belopp som schablonen ska relateras till.

Det finns enligt vår mening flera skäl som talar emot en schablon- lösning. Ett uppenbart skäl är att ett generellt schablonpåslag inte torde kunna bestämmas till en högre nivå än t.ex. 50 procent. När markåtkomsten sker för en basstation, skulle även ett sådant påslag leda till en ersättning som ligger långt under den verkliga marknads- nivån och alltså inte uppfylla syftet att ge fastighetsägaren en skälig ersättning. Omvänt skulle en schablon i vissa fall kunna leda till en ersättning som överstiger förvärvarens individuella värde. Som vi mer ingående har redogjort för i kapitel 7, innebär en marknads- anpassning av ersättningsnivån att även förvärvarens värde – det s.k. slutpriset – måste beaktas. En schablon vore mot den här bak- grunden en dålig lösning.

Vår samlade bedömning är därför att ersättningen bör bestämmas efter en skälighetsprincip på samma sätt som enligt fastighetsbild- ningslagen. Skälighetsbedömningen bör ske utifrån den grundlägg- ande principen att ersättningen bör uppgå till det belopp som part- erna hade gjort upp om, om någon tvångsrätt inte hade förelegat. För de fall där ett tomtvärde kan bestämmas, är det alltså detta tomtvärde som ska ersättas. I de fall där något tomtvärde inte låter

24TP PT I 5 kap. 10 a § tredje stycket fastighetsbildningslagen sägs att ”skälig hänsyn ska tas till värdet för tillträdaren”. Samma formulering föreslogs av LRF i den tidigare refererade rapporten från år 1998.

25TP PT Jfr 2002 års ledningsrättsutredning, SOU 2004:7, s. 193–194, Thomas Kalbro i den tidigare återgivna SOU-bilagan och Barbro Julstad och Anders Victorin: Ledningsrätt i IT-tider, Det IT-rättsliga Observatoriets rapport 12/2000, s. 31 f.

210

Presumtionsregeln

SOU 2008:99

intressen som gör sig gällande och överväga om regeln bör ändras eller upphävas.

9.2Presumtionsregelns innebörd

Presumtionsregeln är alltså ett undantag från huvudregeln i 4 kap. 1 § expropriationslagen att ersättningen ska motsvara den expro- prierade fastighetens marknadsvärde. Bestämmelsen, som finns i 4 kap. 3 § expropriationslagen, har följande lydelse.

När löseskillingen bestäms, skall sådan ökning av fastighetens marknads- värde av någon betydelse som har ägt rum under tiden från dagen tio år före ansökan om expropriation, dock högst femton år före talans väck- ande vid domstol, räknas ägaren tillgodo endast i den mån det blir ut- rett, att den beror på annat än förväntningar om ändring i markens eller utrymmets tillåtna användningssätt. Avser expropriationen en del av en fastighet, skall vad som sagts nu om beräkning av marknadsvärde tillämpas i fråga om värdet före expropriationen. Värderingen skall göras med hänsyn till fastighetens skick när ersättningsfrågan avgörs eller, om fastig- heten dessförinnan har tillträtts eller övergått på den exproprierande enligt 6 kap. 10 §, när tillträdet eller övergången skedde.

Har det före ansökan om expropriation meddelats beslut om en detaljplan och innebär planen att marken eller utrymmet skall användas för enskilt bebyggande, skall första stycket tillämpas endast på värde- stegring som har inträffat efter beslutet.

Avser expropriationen bebyggd fastighet som innehas i huvudsakligt syfte att bereda bostad åt ägaren och honom närstående, gäller den be- gränsningen för tillämpningen av första stycket att löseskillingen ej i något fall får bestämmas till lägre belopp än som fordras för anskaffning av annan likvärdig bostadsfastighet.

I den mån det blir utrett att värdestegringen utan att ha samband med förväntningar om ändring i markens eller utrymmets tillåtna an- vändningssätt beror på inverkan av det företag för vars genomförande expropriation äger rum, gäller 2 §.

Presumtionsregelns utgångspunkt är att ökning av någon betydelse av en fastighets marknadsvärde, som har skett under de senaste tio åren före expropriationsansökan, dock högst femton år före talans väckande vid domstol, ska anses bero på förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt och att värdeökningen därför inte ska ersättas. Denna presumtion kan brytas endast ”i den mån det blir utrett” att värdeökningen har andra orsaker. Det är den be- rörde fastighetsägaren som har bevisbördan för att bryta presum- tionen.

212

SOU 2008:99

Presumtionsregeln

Med markens tillåtna användningssätt avses i första hand den pågående markanvändningen,TPF2FPT men även markanvändning som är tillåten enligt lag eller enligt planer eller beviljade tillstånd. Byggrätt enligt en detaljplan eller ett beviljat bygglov är alltså att hänföra till tillåten markanvändning, även om markanvändningen ännu inte rent faktiskt har anpassats till planen eller lovet. Åtgärder som kräver tillstånd är däremot att hänföra till ändrad markanvändning.TPF3FPT

Förväntningar om ändrad markanvändning kan t.ex. finnas för en obebyggd fastighet, exempelvis en jord- eller skogsbruksfastighet

– eller en del av en sådan – när det bedöms sannolikt att det inom en inte alltför avlägsen framtid kommer att fattas beslut om detalj- planeläggning i syfte att fastigheten ska kunna bebyggas med bo- städer, kommersiella lokaler, industrier eller liknande. Dessa förvänt- ningar om en mer lönsam markanvändning i framtiden medför alltså att fastigheten får ett högre marknadsvärde än vad som är motiverat av fastighetens användningssätt i befintligt och obebyggt skick.

Ett exempel på värdestegring som dock ska tillgodoräknas fastig- hetsägaren är när kommunala investeringar (t.ex. i infrastruktur) gjort det möjligt att höja hyrorna i en affärsfastighet och därmed ökat fastighetsvärdet. Värdestegringen har ju skett inom ramen för pågående markanvändning. Ett annat exempel är värdeökning till följd av odling av energiskog på åkermark. Detta kräver inte till- stånd och utgör därför tillåten markanvändning. Värdestegring till följd av grustäkt anses däremot bero på ändrad markanvändning, om det inte är fråga om en täkt för husbehov.TPF4FPT

Grundprincipen är att den del av fastighetens marknadsvärde, som är att hänföra till pågående eller tillåten användning, alltid er- sätts efter den nivå som föreligger vid värdetidpunkten. Om marken därutöver har ett ”övervärde”, som beror på förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt, ersätts även detta värde – men endast i den utsträckning det förelåg redan vid presumtionstid- punkten. Denna sistnämnda del av ersättningen uppräknas till värde- tidpunkten med hänsyn till penningvärdeutvecklingen, dvs. med konsumentprisindex (KPI). Ersättningen kan dock aldrig överstiga det faktiska marknadsvärdet vid värdetidpunkten.

2TP PT Det gäller även markanvändning som strider mot planer eller mot lagen – om den var tillåten då den startades.

3TP PT Se prop. 1972:109 s. 233

4TP PT Se propositionen till miljöbalken, prop. 1997/98:45, del 1, s. 552 och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd med bilagd förteckning över miljö- farlig verksamhet för vilken tillstånds- eller anmälningsplikt gäller.

213

Presumtionsregeln

SOU 2008:99

Figur 9.1 Tillämpning av presumtionsregeln

Värde

Uppräkning

med KPI

	Förvänt-	Ersättning
		Ersättning
Råmarksvärde
	ningsvärde
	Jordbruksvärde
Presumtionstidpunkt	Ansökan om	Värde-
= 10 år före ansökan	expropriation	tidpunkt

I det fall som åskådliggörs i figur 9.1 ska alltså ersättning först och främst betalas för jordbruksvärdet (= värdet av pågående och tillåten markanvändning) vid värdetidpunkten – vilket i figuren anges med den nedre, smalare, delen av den lodräta linjen vid värdetidpunkten. Resterande del av marknadsvärdet utgör enligt figuren ett förvänt- ningsvärde, dvs. fastighetsägaren har i detta fall inte lyckats bevisa att presumtionen ska brytas. Endast det förväntningsvärde som fanns redan tio år före ansökan om expropriation (= presumtionstid- punkten) ska således ersättas. Detta markeras i figuren av den övre, tjockare, delen av den lodräta linjen vid presumtionstidpunkten. Efter- som åtskilliga år har gått mellan presumtionstidpunkten och värdetid- punkten måste dock det värdet anpassas till det vid värdetidpunkten gällande penningvärdet, vilket görs genom att en uppräkning sker med konsumentprisindex (KPI).

Effekten av presumtionsregeln blir alltså i det illustrerade, helt teoretiska fallet, att drygt hälften av fastighetens faktiska marknads- värde ersätts. Hela värdet av den pågående markanvändningen, men endast en knappt hälften av förväntningsvärdet.

Presumtionsregeln har kompletterats med en särskild föreskrift för det fallet att en detaljplan, enligt vilken marken har avsatts för enskilt bebyggande, har antagits före ansökan om expropriation – men efter den tidpunkt som annars skulle ha utgjort presumtionstid- punkt.TPF5FPT Värderingen ska i ett sådant fall göras med beaktande av det användningssätt som är tillåtet enligt den nytillkomna planen,

5TP PT 4 kap. 3 § andra stycket expropriationslagen.

214

SOU 2008:99

Presumtionsregeln

dvs. enskild bebyggelse. Dagen för planens lagakraftvinnande blir således i detta fall presumtionstidpunkt.

Grundprincipen är att den värdestegring av någon betydelse, som har uppkommit efter presumtionstidpunkten och som hänger samman med förväntningar om ändring av det tillåtna användnings- sättet, ska förbehållas den exproprierande. Övrig värdestegring får fastighetsägaren tillgodogöra sig.

En första förutsättning för att presumtionsregeln ska kunna tillämpas är alltså att det har skett en värdestegring av någon betydelse. Om fastighetsägaren bestrider att en sådan värdestegring har skett, är det den exproprierande som ska bevisa att så är fallet. Det handlar då om att visa att det verkliga värdet vid värdetid- punkten är högre än det med KPI uppräknade värdet vid presumtions- tidpunkten.

Om den exproprierande lyckas bevisa att värdeökningen är betyd- ande, ankommer det sedan på fastighetsägaren att bevisa att denna värdestegring beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt och att den därför är ersättningsgill. Eller med andra ord att presumtionen ska brytas.

Fastighetens värde kan ha ökat exempelvis genom att nybebygg- else har skett eller att en befintlig byggnad har förbättrats. Jord- bruksmark kan ha ökat i värde på olika sätt, genom att man har täckdikat, förbättrat arronderingen, torrlagt mark eller anlagt en- skild väg. Skogstillväxt är naturligtvis också en faktor som måste beaktas.

Hänsyn till fastighetens skick tas rent beräkningstekniskt genom att såväl värdet vid värdetidpunkten som vid presumtionstidpunkten bestäms med hänsyn till det skick som fastigheten befinner sig i när värderingen sker.TPF6FPT

Ett annat sätt att bryta presumtionen är att fastighetsägaren kan bevisa att prisutvecklingen på jämförliga, av förväntningar opåverkade, fastigheter varit sådan att den motsvarar hela eller en del av den konstaterade värdeökningen.

9.3Bakgrunden till presumtionsregeln

Presumtionsregeln tillkom vid 1971 års reformering av 1917 års expropriationslag och riktar sig, som har beskrivits ovan, mot den del av en fastighets marknadsvärde som beror på förväntningar om

6TP PT 4 kap. 3 § första stycket tredje meningen expropriationslagen.

215

Presumtionsregeln

SOU 2008:99

ändrad markanvändning. I förarbetena till lagändringen konstateras att utgångspunkten för ersättning vid expropriation visserligen är att den exproprierades förmögenhetsställning efter expropriationen ska vara densamma som om någon expropriation inte hade ägt rum, men att det inte finns anledning att tillämpa så generösa ersättnings- bestämmelser att denne genom expropriationen och expropriations- ändamålets genomförande gör en ekonomisk vinning.TPF7FPT

I förarbetena anförs flera motiv, av olika karaktär, för att förvänt- ningsvärden inte bör ersättas. Ett argument har att göra med ersätt- ningsreglernas ”skälighet” från såväl den exproprierandes som den berörde fastighetsägarens synvinkel. Det uttrycks bl.a. på följande sätt i propositionen.TPF8FPT

Å ena sidan kan expropriaten med fog kräva att inte bli drabbad av ekonomisk förlust till följd av att hans egendom behöver tas i anspråk för att tillgodose ett allmänt intresse. Å andra sidan har den exproprier- ande ett lika befogat anspråk på att inte behöva betala för sådana värden som tillskapats genom hans egna insatser. – – – Det är ett angeläget önskemål att den exproprierande inte ska behöva ersätta värden som har uppstått till följd av samhällets egna insatser genom planerings- och investeringsverksamhet. – – – Det kan inte anses tillfredsställande att samhället vid expropriation som sker för att genomföra tätbebyggelse eller för att utveckla sådan bebyggelse skall behöva betala ersättning för marken med belopp som innefattar sådan värdestegring som beror på samhällets egna insatser i samband med bebyggelseutvecklingen. I särskild grad gäller detta sådana ofta spekulativt betonade förväntnings- värden som enligt vad nu har anförts hänger samman med förvänt- ningar om ändringar i markanvändningen. Förväntningarna om ändrad markanvändning medför att markvärdena inte sällan stiger väsentligt när kommunens intentioner i planeringshänseende blir kända. Det är uppenbart att medel måste till för att hindra att kommunerna tvingas ersätta sådan värdeökning.

Detta argument har kopplingar till den debatt som fördes framför allt på 1950- och 1960-talen om vilken värdestegring som skulle anses vara ”förtjänt” respektive ”oförtjänt” om den tillfaller en fastig- hetsägare.TPF9FPT

Ett annat motiv var att expropriationsersättningen generellt sett ansågs vara för hög, vilket bl.a. kunde medföra negativa effekter på planering och markanvändning genom att områden med lägre mark-

7TP PT Prop. 1971:122 s. 165.

8TP PT Prop. 1971:122 s. 165, 166 och 179.

9TP PT Se t.ex. SOU 1957:3, Indragning av oförtjänt jordvärdestegring.

216

SOU 2008:99

Presumtionsregeln

värden prioriterades i förhållande till områden som var lämpligare från plansynpunkt.TPF10FPT

Från flera håll har omvittnats att expropriationsersättningarna alltjämt ofta bestäms till högre belopp än vad som är skäligt. Det är bl.a. på kommunalt håll en utbredd uppfattning att expropriation är en ekono- miskt ofördelaktig förvärvsform. Detta har i vissa fall lett till att kom- munerna inriktat sin planering på områden som kunnat förvärvas utan expropriation, trots att andra områden skulle varit lämpligare från plan- synpunkt. En sådan ordning är uppenbart otillfredsställande.

Av förarbetena framgår också att höga markpriser och markvärde- stegring i sig upplevdes som ett problem.TPF11FPT

Höga expropriationsersättningar är ogynnsamma från allmän synpunkt inte bara därigenom att de medför stora påfrestningar på den exproprier- andes ekonomi och leder till ovidkommande hänsyn i planerings- sammanhang. De får också återverkningar i fråga om den allmänna prisnivån på mark och bidrar till att skruva upp denna på ett från sam- hällsekonomisk synpunkt olyckligt sätt. – – – Markvärdestegringen, särskilt i och i närheten av tätorterna, har länge utgjort ett allvarligt problem som det har varit svårt att komma till rätta med. Mot bak- grund härav är det minst sagt otillfredsställande om ersättningar vid expropriation bestäms på ett sätt som innebär att denna värdestegring inte bara godtas utan t.o.m. uppmuntras.

Expropriationsutredningen hade i sitt tredje delbetänkande,TPF12FPT som låg till grund för 1971 års reform, föreslagit att det som numer kallas värdetidpunkten, dvs. den tidpunkt till vilken marknadsvärdebe- dömningen ska knytas,TPF13FPT skulle förläggas till den tidpunkt då an- sökan om expropriation inkom till regeringen eller, om sådan ansökan inte var nödvändig, då talan väcktes vid domstol. Därigenom skulle kommunerna undgå att vid expropriation för genomförande av stadsplan m.m. betala ersättning för den värdeökning som plan- genomförandet efter den tidpunkten medförde på mark inom plan- området och som kommunen själv åstadkommer genom åtgärder av olika slag.

Departementschefen ansåg dock att man borde gå längre än vad utredningen hade gjort i ansträngningarna att förebygga s.k. oförtjänt markvärdestegring. Frågan skulle därför angripas med en annan tek- nik än den som utredningen hade anvisat. Han menade att vid

10TP PT Prop. 1971:122 s. 166.

11TP PT Prop. 1971:122 s. 166.

12TP PT SOU 1969:50.

13TP PT Jfr 4 kap. 4 § expropriationslagen.

217

Presumtionsregeln

SOU 2008:99

expropriation för tätbebyggelse borde en särskild presumtionstid- punkt införas, vilken skulle ligga så långt tillbaka i tiden att några förväntningsvärden av spekulativ natur, som hade samband med en tillämnad ändrad markanvändning, normalt sett ännu inte hade ut- bildats inom området i fråga. Han menade vidare att om det konsta- terades att den aktuella marken hade stigit i värde efter presumtions- tidpunkten, så skulle värdestegringen presumeras hänföra sig till expropriationsändamålet och alltså inte ersättas om det inte blev utrett att värdestegringen berodde på något annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt.TPF14FPT

Vad gäller frågan om hur långt tillbaka i tiden presumtions- tidpunkten skulle ligga anfördes i propositionen att tidsperioden inte borde vara alltför lång. Skälet för detta var dels att ju längre tillbaka presumtionstidpunkten ligger desto mer minskar sannolik- heten för att värdestegringen beror på tätbebyggelseutvecklingen, dels att utredningssvårigheterna ökar ju längre tid som ska över- blickas. Förslaget i propositionen blev därför att regeln borde gälla den värdestegring som har ägt rum under de senaste tio åren före ansökningen om expropriation, dock aldrig längre tid tillbaka än femton år före den dag då talan väcks vid domstol.

Den i propositionen föreslagna presumtionsregeln godtogs vid utskottsbehandlingen.TPF15FPT Bestämmelsen, som i propositionen fick sin placering i 111 a § i den då gällande expropriationslagen, trädde i kraft den 1 januari 1972.

Samma år som presumtionsregeln trädde i kraft föreslogs ytter- ligare reformering av expropriationslagen. I departementspro- memorian Ds C 1972:1 föreslogs några ändringar avseende presum- tionsregeln, nämligen att regeln skulle göras tillämplig även vid expropriation för andra ändamål än tätbebyggelse. Vidare föreslogs att presumtionsregelns tillämpning skulle förbehållas stat och kommun, eftersom det inte fanns tillräckliga skäl att låta enskilda rättssubjekt undgå att betala fastighetens marknadsvärde inklusive förväntningsvärden. Slutligen föreslogs att stat och kommun skulle kunna tillämpa presumtionsregeln även vid rättighetsexpropriation.

I propositionen godtog departementschefen förslaget att utvidga presumtionsregelns tillämpning till att avse samtliga expropriations- ändamål. När det gäller frågan om presumtionsregelns tillämpning skulle förbehållas stat och kommun anförde departementschefen dock att ett av regelns huvudsyften, att dämpa markvärdesteg-

14TP PT Prop. 1971:122 s. 180–181.

15TP PT CU 1971:27.

218

Beträffande	ersättningen	Beträffande	ersättningen
gäller 4 kap. expropriationslagen		gäller 4 kap. expropriationslagen
(1972:719) i tillämpliga delar.		(1972:719) i tillämpliga delar.