En svensk veteranpolitik, del 2 Ansvaret för personalen före, under och efter internationella insatser

En svensk veteranpolitik, del 2

Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser

Slutbetänkande från Veteransoldatutredningen

Stockholm 2008

SOU 2008:91

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Sonia Redondo, Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2008

ISBN 978-91-38-23070-1

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Försvarsdepartementet

Regeringen beslutade den 14 juni 2007 att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att utforma förslag till en svensk veteranpolitik, dvs. ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser (dir. 2007:83).

Chefen för Försvarsdepartementet förordnade samma dag, den 14 juni 2007, riksdagsledamoten Allan Widman som särskild utre- dare. Som sakkunnig förordnades fr.o.m. den 3 juli 2007 ämnes- rådet Johan Appelberg. Som experter förordnades fr.o.m. samma dag kanslirådet Cecilia Skjöldebrand, kanslirådet Eva Stina Lönngren, överstelöjtnanten (sedermera översten) Peter Öberg och fil.kand. Maria Jonsson Assander.

Den 3 juli 2007 förordnades herr Jens G. Pettersson att vara bi- trädande sekreterare t.o.m. den 30 september 2007 och från den 1 oktober 2007 att vara expert. Folkrättsjuristen Fredrik A. Holst förordnades som sekreterare i utredningen fr.o.m. den 28 augusti 2007. Utredningen, som antagit namnet Veteransoldatutredningen (Fö 2007:03), överlämnade delbetänkandet En svensk veteran- politik, del 1 (SOU 2007:77) i oktober 2007.

Den 6 december 2007 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2007:159). Samtidigt förlängdes utrednings- tiden. Den 1 april förordnades byråchefen Thomas Wallander som ytterligare sekreterare i utredningen.

Veteransoldatutredningen överlämnar slutbetänkandet En svensk veteranpolitik, del 2 (SOU 2008:91). Utredningens uppdrag är därmed slutfört.

Stockholm i oktober 2008

Allan Widman

/Fredrik A. Holst

Thomas Wallander

Innehåll

Diagram- och tabellförteckning............................................			19
Förkortningar m.m. ............................................................			21
Sammanfattning ................................................................			23
Författningsförslag .............................................................			29
1	Uppdraget och dess genomförande ..............................		49
1.1	Direktiven för utredningen .....................................................		49
1.2	Utredningsarbetet....................................................................		50
2	Generella utgångspunkter för arbetet m.m. ...................		53
2.1	Utredningens direktiv..............................................................		53
	2.1.1	Allmänna utgångspunkter............................................	53
	2.1.2	En sammanhållen veteranpolitik..................................	54
	2.1.3	Olika delfrågor..............................................................	54
2.2	Uppdragets två delar................................................................		56
	2.2.1	Försvarsmaktens rapport 2007 ....................................	58
	2.2.2 Utredningens delbetänkande hösten 2007 – ett
		första steg......................................................................	59
2.3	Utredningens tolkning av det fortsatta uppdraget ................		60
	2.3.1	Begreppet ”fredsfrämjande internationella
		militära insatser” ...........................................................	60
	2.3.2	Begreppet ”veteran”......................................................	61
2.4	Betänkandets disposition.........................................................		64
			5

Innehåll SOU 2008:91

3	Fredsfrämjande verksamhet m.m..................................		67
3.1	Inledning...................................................................................		67
3.2	Bakgrund...................................................................................		68
3.3	Former av fredsfrämjande verksamhet ...................................		69
3.4	Aktörer i fredsfrämjande verksamhet .....................................		70
	3.4.1	Förenta Nationerna (FN) ............................................	70
	3.4.2	Europeiska unionen (EU) ............................................	72
	3.4.3	Nato ...............................................................................	74
	3.4.4 Organisationen för säkerhet och samarbete i
		Europa (Osse)...............................................................	75
	3.4.5	Andra internationella krishanteringsoperationer........	76
3.5	Några utvecklingslinjer ............................................................		76
	3.5.1	Allmänt ..........................................................................	76
	3.5.2 Svenskt deltagande i fredsfrämjande verksamhet........		77
	3.5.3 Den svenska nationella strategin för svenskt
		deltagande i internationell freds- och
		säkerhetsfrämjande verksamhet ...................................	78
3.6	Sammanfattning och slutsatser................................................		80
4	Försvarsmaktens internationella militära insatser ...........		81
4.1	Inledning...................................................................................		81
4.2	Bakgrund...................................................................................		82
4.3	Försvarsmaktens internationella uppgifter.............................		83
4.4	Försvarsmaktens internationella insatser................................		84

4.5Försvarsmaktens förband anmälda till internationella

	styrkeregister och i beredskap .................................................	85
4.6	Nordiska stridsgruppen (Nordic Battle Group) .....................	86
4.7	Försvarsmaktens utlandsstyrka ...............................................	87
4.8	Internationella befattningar.....................................................	87

4.9Befattningar i Sverige för stöd till internationellt

samarbete och samverkan ........................................................

SOU 2008:91 Innehåll

4.10	Försvarets internationella centrum.........................................		88
4.11	Utbildning ................................................................................		89
4.12	Internationella övningar ..........................................................		89
4.13	Sammanfattning och slutsatser ...............................................		90
5	Andra myndigheter och organisationer med
	internationell verksamhet ............................................		93
5.1	Inledning...................................................................................		93
5.2	Bakgrund ..................................................................................		94
	5.2.1	Folke Bernadotteakademin ..........................................	94
	5.2.2	Polisen ...........................................................................	95
	5.2.3	Statens räddningsverk...................................................	98
5.3	Sammanfattning och slutsatser ...............................................		99
6	Försvarsmaktens åtgärder i det korta perspektivet ........		101

6.1Bakgrund – utredningens tidigare förslag till åtgärder i

	kort perspektiv .......................................................................	101
6.2	Reaktioner på utredningens förslag på åtgärder i kort
	perspektiv ...............................................................................	103
6.3	Regeringens uppdrag till Försvarsmakten............................	105
6.4	Försvarsmaktens åtgärder......................................................	105
	6.4.1 Försäkringsvillkor; information om försäkringar ....	105
	6.4.2 Materiel; materiella brister med påverkan på
	främst medicinskt omhändertagande ........................	106
	6.4.3 Psykolog i förbandet NBG ........................................	107
	6.4.4 Behov av svensk veteransoldatstatistik .....................	107
	6.4.5 Försvarsmaktens åtgärder i övrigt med anledning
	av sin rapport från våren 2007....................................	108

6.5Utredningens överväganden och förslag avseende

	Försvarsmaktens åtgärder......................................................	110
7	Några internationella erfarenheter..............................	113
7.1	Bakgrund ................................................................................	113
		7

Innehåll

SOU 2008:91

7.2Redovisning från olika länder jämte kortfattade analyser

	om bedömd relevans för svenska förhållanden ....................		114
	7.2.1	Hur rekryteras soldater till väpnade insatser
		utanför den egna statens territorium? .......................	114
	7.2.2	Soldaters tjänstgöringsplikt också utanför den
		egna statens territorium..............................................	117
	7.2.3	Hur länge är soldater insatta i stridsaktiviteter
		utan återhämtning utanför operationsområdet? .......	119
	7.2.4	Hur ofta återkommande sätts soldater in i
		väpnade insatser; insatsfrekvens (individuellt
		”Op-tempo”)? .............................................................	120
	7.2.5	Något om hur i strid fysiskt skadade soldater
		omhändertas akut? ......................................................	123
	7.2.6	Hur omhändertas akut i strid psykiskt skadade
		soldater?.......................................................................	124
	7.2.7	Program och resurser för rehabilitering av
		skadade soldater i olika länder....................................	127
	7.2.8	Hur påverkar tjänstgöring utomlands karriären
		för officerare?..............................................................	130
	7.2.9	Hur ser ersättnings- och trygghetssystem ut för
		soldater som skadats i utlandstjänst?.........................	131
	7.2.10 Finns det i övrigt något förhållande värt att
		notera när det gäller omhändertagande av
		soldater före, under och efter insats?.........................	133
8	Rekrytering, insatsfrekvens m.m.................................		137
8.1	Inledning.................................................................................		137
8.2	Rekrytering till internationella militära insatser...................		139
	8.2.1	Bakgrund .....................................................................	139
	8.2.2	Nuvarande rekryteringsprocess .................................	139
	8.2.3 Rekrytering till internationella militära insatser –
		en problembild ............................................................	141
	8.2.4	Forskning m.m............................................................	145

8.3Utredningens överväganden och förslag avseende

rekrytering ..............................................................................		146
8.4 Insatsfrekvens.........................................................................		151
8.4.1	Inledning......................................................................	151
8.4.2	Bakgrund .....................................................................	152
8

SOU 2008:91		Innehåll
8.4.3 Insatsfrekvens – en problembild................................		152
8.4.4	Nuvarande insatsfrekvens ..........................................	152
8.4.5 Försvarsmaktens förslag till framtida
	insatsfrekvens..............................................................	154
8.4.6	Forskning m.m............................................................	155

8.5Utredningens överväganden och förslag avseende

		insatsfrekvens..............................................................	155
9	Arbetsmiljö, risker m.m.............................................		159
9.1	Inledning.................................................................................		159
9.2	Nuvarande regler om arbetsmiljön m.m...............................		160
	9.2.1	Grundläggande bestämmelser....................................	160
	9.2.2 Arbetsmiljölagens tillämpning i insatsområdet
		m.m..............................................................................	163
9.3	Försvarsmaktens arbetsmiljö- och säkerhetsarbete.............		164
	9.3.1	Allmänt........................................................................	164
	9.3.2	Arbetsmiljö- och säkerhetsarbetet inom
		utlandsstyrkan.............................................................	166
9.4	Risker i internationella militära insatser m.m. .....................		166
	9.4.1	Inledning .....................................................................	166
	9.4.2	Bakgrund .....................................................................	167
	9.4.3 Risk för fysisk ohälsa..................................................		168
	9.4.4 Risk för psykisk ohälsa...............................................		168
	9.4.5 Sambandet mellan tjänstgöring i internationella
		insatser och psykisk ohälsa ........................................	169
	9.4.6	Forskning m.m............................................................	172
	9.4.7	Arbetsskador i utlandsstyrkan...................................	174
9.5	Utredningar m.m. ..................................................................		180
9.6	Sammanfattning och slutsatser .............................................		181
10	Medicinskt omhändertagande m.m.............................		185
10.1	Inledning.................................................................................		185
10.2	Bakgrund ................................................................................		186
10.3	Nuvarande ordning för medicinskt omhändertagande
	m.m.	........................................................................................	187
			9

Innehåll SOU 2008:91

	10.3.1 Försvarsmaktens organisation och uppgifter vid
	medicinsk omhändertagande m.m. ............................	187
10.4	Omhändertagande i insatsområdet .......................................	189
	10.4.1 Allmänt ........................................................................	189
10.5	Större olycka eller annan allvarlig händelse ..........................	194
	10.5.1 Allmänt ........................................................................	194
	10.5.2 Övriga myndigheters ansvar.......................................	195
	10.5.3 Lag om katastrofmedicin som en del av svenska
	insatser utomlands ......................................................	200
10.6	Omhändertagande i Sverige av en skadad soldat..................	202
	10.6.1 Inledning......................................................................	202
	10.6.2 Den allmänna hälso- och sjukvården .........................	202
	10.6.3 Medicinskt omhändertagande genom
	Försvarsmakten...........................................................	202
10.7	Sammanfattning och slutsatser..............................................	203
11	Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m. .....	207
11.1	Inledning.................................................................................	207
11.2	Bakgrund.................................................................................	208
11.3	Gällande bestämmelser, m.m.................................................	209
	11.3.1 Arbetsskadeförsäkring................................................	209
	11.3.2 Sjuk- och aktivitetsersättning m.m. ...........................	211
	11.3.3 Övriga ekonomiska förmåner vid sjukdom eller
	skada m.m....................................................................	213
	11.3.4 Ersättning enligt statens riskgaranti vid
	arbetsskada ..................................................................	214
11.4	Rehabiliteringsansvaret m.m..................................................	214
	11.4.1 Försäkringskassans ansvar för rehabilitering m.m....	214
	11.4.2 Arbetsgivarens ansvar för rehabilitering m.m. ..........	215
	11.4.3 Rehabiliteringsansvaret enligt arbetsrätten ...............	218
11.5	Övriga rehabiliteringsansvariga aktörer................................	219
	11.5.1 Hälso- och sjukvården ................................................	219
	11.5.2 Kommunerna...............................................................	220
	11.5.3 Den enskildes ansvar för sin egen rehabilitering.......	220
	11.5.4 En ny rehabiliteringskedja med fasta hållpunkter.....	221
10

SOU 2008:91 Innehåll

	11.5.5 Ersättning under rehabilitering..................................	222
11.6	Försvarsmaktens subsidiära rehabiliteringsansvar ...............	223
	11.6.1 Allmänt........................................................................	223
	11.6.2 Social rehabilitering ....................................................	224
	11.6.3 Arbetslivsinriktad rehabilitering................................	224
	11.6.4 Försvarsmaktens ekonomiska stöd vid
	rehabilitering ...............................................................	226
	11.6.5 Begränsning av rehabiliteringsansvaret i tiden..........	228
	11.6.6 Försvarsmaktens samverkan med andra
	myndigheter ................................................................	229
	11.6.7 Försvarsmaktens rehabiliteringsansvar är
	subsidiärt .....................................................................	229
	11.6.8 Försvarsmaktens ekonomiska stöd till anhöriga ......	230
	11.6.9 Försvarsmaktens organisation för rehabilitering
	m.m..............................................................................	230
	11.6.10 Försvarsmaktens uppföljnings- och
	rehabiliteringsverksamhet ..........................................	231
	11.6.11 Utvecklingen av rehabiliteringsfall m.m. ............	232
	11.6.12 Redovisade ärenden avseende ”rehabilitering”
	2006 .............................................................................	233
11.7	Överväganden ........................................................................	234
	11.7.1 Arbetsskadeförsäkringen m.m...................................	234
	11.7.2 Frågan om det framtida rehabiliteringsansvaret .......	235
	11.7.3 Bör det subsidiära rehabiliteringsansvaret
	kvarstå?........................................................................	237
	11.7.4 Särskilt uppföljningsansvar ........................................	239
	11.7.5 Personlig kontakt .......................................................	240
	11.7.6 Stödåtgärder ................................................................	241
12	Stöd till anhöriga m.m. .............................................	245
12.1	Inledning.................................................................................	245
12.2	Bakgrund ................................................................................	246
	12.2.1 Allmänt........................................................................	246
	12.2.2 Försvarsmaktens ekonomiska stöd till anhöriga
	enligt lagen om utlandsstyrkan inom
	Försvarsmakten m.m..................................................	246
	12.2.3 Övrigt stöd till anhöriga.............................................	247

Innehåll SOU 2008:91

	12.2.4 Stöd till anhöriga vid allvarlig sjukdom eller skada
	m.m. .............................................................................	249
	12.2.5 Soldathemsförbundets stöd till anhöriga...................	250
	12.2.6 Barntillägg....................................................................	251
12.3	Stödet till den anhörige – en problembild ............................	251
	12.3.1 Allmänt ........................................................................	251
	12.3.2 Forskning m.m............................................................	252
12.4	Utredningens överväganden ..................................................	261
	12.4.1 Allmänna utgångspunkter ..........................................	261
	12.4.2 Behovet av anhörig- eller familjepolicy .....................	262
	12.4.3 Information till anhöriga ............................................	263
	12.4.4 Särskilt om informationen till barn............................	264
	12.4.5 Kommunikation mellan soldaten och dennes
	anhöriga under insats ..................................................	264
	12.4.6 Praktiskt stöd till anhöriga .........................................	266
	12.4.7 Psykosocialt stöd till anhöriga ...................................	267
	12.4.8 Kontaktpersoner, mentorskap, nätverk m.m. ...........	268
12.5	Utredningens förslag..............................................................	269
13	Stöd vid kritik m.m. ..................................................	271
13.1	Inledning.................................................................................	271
13.2	Utgångspunkter......................................................................	272
13.3	Problembild ............................................................................	273
13.4	Utredningens delbetänkande m.m. .......................................	275
13.5	Utredningens överväganden ..................................................	276
13.6	Utredningens förslag..............................................................	279
14	Statens erkännande ..................................................	281
14.1	Bakgrund.................................................................................	281
14.2	Delbetänkandet, remissvar m.m............................................	282
	14.2.1 Allmänt ........................................................................	282
	14.2.2 Försvarsmakten...........................................................	283
	14.2.3 Andra än Försvarsmakten ..........................................	284
	14.2.4 Övrigt ..........................................................................	286
12

SOU 2008:91		Innehåll
14.3	Utredningens överväganden och förslag för stärkande av
	statens erkännande.................................................................	286
	14.3.1 Försvarsmaktens medalj för personal som skadats
	genom stridshandlingar ..............................................	286
	14.3.2 Regeringens belöningsmedalj för särskilt
	berömvärda internationella insatser...........................	287
	14.3.3 En utvecklad statsceremoniel.....................................	288
	14.3.4 En årlig officiell veteranceremoni..............................	288
	14.3.5 Ett minnesmonument.................................................	290
15	Insatsen – en merit för vem? .....................................	293
15.1	Inledning.................................................................................	293
15.2	Remissvar m.m. ......................................................................	295
15.3	Hur ser man i Danmark och Norge på meritvärdet efter
	internationell tjänst? ..............................................................	295
15.4	Utredningens överväganden kring en ökad
	meritvärdering........................................................................	296
	15.4.1 Inledning .....................................................................	296
	15.4.2 Formellt respektive informellt meritvärde................	297
	15.4.3 Samordning mellan myndigheter...............................	301
	15.4.4 Sammanfattning och slutsatser ..................................	301
15.5	Utredningens förslag .............................................................	303
16	Organisationers roll m.m. ..........................................	305
16.1	Inledning.................................................................................	305
16.2	Bakgrund ................................................................................	306
	16.2.1 Fredsbaskrarna............................................................	306
	16.2.2 Andra organisationer..................................................	307
16.3	Problembild............................................................................	307
16.4	Utredningens överväganden..................................................	308
	16.4.1 Behovet av Fredsbaskrarna och andra
	organisationer .............................................................	308
	16.4.2 Utredningens syn på organisationernas
	verksamhet ..................................................................	309
		13

Innehåll		SOU 2008:91
	16.4.3 Hur ska Fredsbaskrarna och andra organisationer
	stödjas från Försvarsmakten?.....................................	310
16.5	Utredningens förslag..............................................................	311
17	NBG – Veteranpolitiska erfarenheter ...........................	313
17.1	Inledning.................................................................................	313
17.2	Bakgrund.................................................................................	313
17.3	Frågeställningar och problem ................................................	314
	17.3.1 Rekryteringsperioden .................................................	314
	17.3.2 Utbildningsperioden...................................................	315
	17.3.3 Beredskapsperioden ....................................................	316
	17.3.4 Övrigt ..........................................................................	317
17.4	Utredningens överväganden ..................................................	317
	17.4.1 Allmänt ........................................................................	317
	17.4.2 Rekryteringsperioden .................................................	317
	17.4.3 Utbildningsperioden...................................................	318
	17.4.4 Beredskapsperioden ....................................................	318
17.5	Slutsatser .................................................................................	319
18	En svensk veteranadministration ................................	321
18.1	Inledning.................................................................................	321
18.2	Var behandlas veteransoldatfrågorna i dag?..........................	322
18.3	Remissvar ................................................................................	323
18.4	Erfarenheter från veteranadministrationen i Norge ............	324
18.5	Bristen på svensk veteranadministration – en
	problembild.............................................................................	325
18.6	Utredningens överväganden och förslag ..............................	326
	18.6.1 En framtida veteranadministrativ enhet ....................	326
	18.6.2 Försvarsmaktens serviceskyldighet i ärenden
	m.m. .............................................................................	329
19	Den framtida veteranpolitiken ....................................	331

SOU 2008:91 Innehåll

19.1	Inledning.................................................................................		331
19.2	Utgångspunkter för en utvecklad veteranpolitik.................		332
19.3	Den framtida veteranpolitiken ..............................................		334
	19.3.1 Allmänt........................................................................		334
	19.3.2 Rekrytering .................................................................		335
	19.3.3 Skyldighet att delta .....................................................		335
	19.3.4 Insatsfrekvens .............................................................		336
	19.3.5 Stöd vid kritik .............................................................		336
	19.3.6 Förstärkt uppföljningsansvar.....................................		336
	19.3.7 Förstärkt stöd till tidigare tjänstgörande ..................		336
	19.3.8 Utökat stöd till anhöriga............................................		336
	19.3.9 Erkännande .................................................................		337
	19.3.10	Ökat meritvärde....................................................	337
	19.3.11	En veteranadministration införs ..........................	337
	19.3.12 En ny lagstiftning föreslås; begreppet
	utlandsstyrkan avvecklas ............................................		338
20	Förslaget till lag (0000:00) med bestämmelser för
	Försvarsmaktens personal vid internationella militära
	insatser ...................................................................		339
20.1	Inledning.................................................................................		340
20.2	Bakgrund ................................................................................		340

20.3Behovet av en ny lag med bestämmelser för Försvarsmaktens personal i internationella militära

insatser....................................................................................	340
20.3.1 Utgångspunkter..........................................................	340
20.3.2 Den nya lagens tillämpningsområde..........................	341
20.3.3 Anställningsform, arbetstid, semester m.m. .............	344
20.3.4 Arbetsmiljö .................................................................	346
20.3.5 Särskilt uppföljningsansvar ........................................	346
20.3.6 Stödåtgärder ................................................................	347
20.3.7 Arbetsskada.................................................................	348
20.3.8 Stöd till anhöriga.........................................................	349
20.3.9 Ersättning till anhöriga...............................................	350
20.3.10 Ikraftträdande m.m...............................................	350
21 Författningskommentar .............................................	353
	15

Innehåll

SOU 2008:91

21.1Förslag till lag (0000:00) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal i internationella militära

	insatser ....................................................................................	354
21.2	Förslag till lag om ändring i lagen (2003:169) om väpnad
	styrka för tjänstgöring utomlands.........................................	372
21.3	Förslag till lag om ändring i brottsbalken (1962:700)..........	372
21.4	Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om
	disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m..............................	372

21.5Förslag till lag om ändring i lagen (1994:2076) om skydd för anställning vid viss tjänstgöring inom


	totalförsvaret m.m..................................................................		372
21.6	Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen
	(1999:1229).............................................................................		373
21.7	Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen
	(1977:1160).............................................................................		373
22	Kostnads- och konsekvensanalys ................................		375
22.1	Inledning.................................................................................		375
22.2	Ekonomiska konsekvenser ....................................................		375
22.3	Konsekvenser i övrigt.............................................................		377
Bilaga 1 Kommittédirektiv.................................................			379
Bilaga 2		Tilläggsdirektivdirektiv .........................................	389
Bilaga 3		Lag (1999:568) om utlandsstyrkan inom
	Försvarsmakten ........................................................		391
Bilaga 4		Förordning (1999:569) om utlandsstyrkan inom
	Försvarsmakten ........................................................		395
Bilaga 5		Rapport om psykisk ohälsa i internationella
	militära insatser .......................................................		401

SOU 2008:91 Innehåll

Bilaga 6	Förteckning omkomna i utlandsstyrkan 1956–
2007 ......................................................................		429
Bilaga 7	Bestämmelser för Försvarsmaktens förtjänstmedalj. 431
Bilaga 8	Referenser .........................................................	433

Diagram- och tabellförteckning

Tabell 7.1	Insatsfrekvens (Op-tempo) – sammanställning
	över några internationella jämförelser
Tabell 8.1	Insatsfrekvens i utlandsstyrkan under
	perioden 1991- mars 2008
Diagram 9.1	Anmälda arbetsskador avseende arbets-
	olycksfall i utlandsstyrkan under 2002-2007
	(indelade i grupper efter födelseår)
Diagram 9.2	Anmälda arbetsskador avseende arbets-
	sjukdom i utlandsstyrkan under 2002-2007
	(indelade i grupper efter födelseår)
Diagram 9.3	Anmälda arbetsskador per 1 000 anställda i
	utlandsstyrkan 2005-2007
Diagram 9.4	Arbetsolycka och händelse med och utan
	frånvaro per 1 000 anställda i utlandsstyrkan
	2007
Diagram 9.5	Arbetssjukdom och orsaker i utlandsstyrkan
	2007
Diagram 9.6	Omkomna i utlandsstyrkan 1956-2007

Förkortningar m.m.

AFL	Lag (1962:381) om allmän försäkring
AML	Arbetsmiljölagen (1977:1160)
Försvarsmakts-	Avser person med ordinarie anställning i
anställd	Försvarsmakten dvs. tillsvidareanställd civil
	och militär personal. Motsatsvis avses inte
	sådan personal som inte har sin ordinarie
	anställning i Försvarsmakten såsom reserv-
	officerare, hemvärns- och frivilligpersonal.
LAF	Lag (1976:380) om arbetsskadeförsäkring
LSP	Lag (1977:265) om statligt personskadeskydd
LuF	Lag (1999:568) om utlandsstyrkan inom
	Försvarsmakten
HSL	Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)
NBG	Nordic Battle Group, den nordiska strids-
	gruppen. Stridsgruppen inom den Europeiska
	unionen utgör ett snabbinsatsinstrument vid
	genomförande av militära krishanterings-
	situationer. Sverige var ansvarigt (ramnation)
	för den nordiska stridsgrupp som stod i
	beredskap under det första halvåret 2008. I
	NBG ingick förutom svenska enheter, enheter
	från Estland, Finland, Irland och Norge.
Soldat	Sammanhållande begrepp för militär (uni-
	formerad) personal oavsett grad/nivå m.m.
	Marin personal till sjöss (ur Flottan) benämns
	sjömän. Begreppet soldat avser således den
	övergripande professionen oavsett om indi-
	viden t.ex. i internationell militär insats är
	21

Förkortningar m.m. SOU 2008:91

	yrkes- reserv-, förtidsavgången officer, menig
	eller har en viss specialistbefattning med civil
	bakgrund som t.ex. läkare, truckförare eller
	analytiker.	Samtlig uniformerad	personal
	anställd för den militära uppgiften är soldater
	eller sjömän.
Veteransoldat	Av utredningen använd benämning på individ
	som tjänstgjort utomlands i Försvarsmaktens
	utlandsstyrka. (Veteran av latinets vetus,
	”mångårig”,	”gammal” alternativt	”individ
	med långvarig erfarenhet av ett verksamhets-
	område.”)
Värnpliktig	Person som fullgör sin militära grund-
[soldat]	utbildning, ”GU”, och även därefter lyder
	under plikt.

Sammanfattning

Veteransoldatutredningen har haft som uppdrag att utforma förslag till hur en samlad och trovärdig svensk veteranpolitik, dvs. hur ansvaret för personalen före, under och efter internationella mili- tära insatser, bör vara utformad.

Den framtida veteranpolitiken

Riksdag och regering har uttalat att Sveriges deltagande i freds- främjande verksamhet ska öka. Det innebär också att antalet perso- ner som deltar också kommer att bli större. Deltagande i interna- tionella militära insatser är dock inte utan risker. Därför är förbere- delserna för personalen inför en insats, stödet under och omhän- dertagandet efter insatsen grundläggande för att Sverige ska ta sitt ansvar för berörd personal. Detta förutsätter att verksamheten grundas på en sammanhängande, trovärdig och allmänt accepterad personalpolitik. Denna politik måste täcka alla delar i kedjan från det att en insats initieras till långt efter att den avslutats. En sådan personalpolitik måste också omfatta alla som berörs av insatsen.

En utgångspunkt i arbetet med att utforma förslaget till den framtida veteranpolitiken har varit att denna ska grundas på en hel- hetssyn som inkluderar rekrytering av personalen, utbildning och förberedelser inför insatsen, stöd och åtgärder under insatsen, omhändertagande samt stöd och eventuell rehabilitering efter insatsen. Också stödet till de anhöriga, särskilt barnen, utgör en viktig del i denna helhetssyn.

En annan utgångspunkt har varit att bedöma hur samhället som helhet kan medverka i genomförandet av den framtida veteranpoli- tiken. Här har utgångspunkten varit att den myndighet eller orga- nisation som från ett samlat samhällsperspektiv är mest lämpad också bör ansvara för åtgärden.

Sammanfattning

SOU 2008:91

I arbetet med att forma den framtida veteranpolitiken har vissa särskilda behov kunnat identifieras .

Före insats är behovet av information stort både för soldaten och dennes anhöriga, inte minst bland dem som åker ut för första gången. Soldaten och dennes anhöriga vill veta vad insatsen kan komma att innebära, vilka risker och påfrestningar som kan uppstå, vilken ekonomisk och medicinsk trygghet som kan påräknas, m.m.

Soldaten har behov av att kunna ha kontakt med anhöriga också under själva insatsen utomlands. Att under långa perioder inte kunna träffas sätter relationer på prov. Vetskapen om att man snabbt kan sätta sig i kontakt med varandra om något inträffar, hemma eller i insatsområdet, betyder mycket för att dämpa oron, både hos soldaten och dennes anhöriga.

Efter insats är uppföljningen av soldaten av stor betydelse. Att kunna identifiera soldater som drabbats av fysisk eller psykisk ohälsa under insatsen är en grundläggande förutsättning för att erbjuda relevanta stödåtgärder och kunna hjälpa den enskilde till- baka till sin normala livssituation. Det är också av stor betydelse hur tillgängliga och väl utformade stödåtgärderna är.

Kedjan av information, kontakt och uppföljning utgör en utgångspunkt vid bedömningen av vilka åtgärder i omhänderta- gandet som ska prioriteras före, under och efter insatsen.

Den framtida veteranpolitikens olika delar

Utredningen har uppfattat uppdraget som mer än att bara göra en generell översyn av nuvarande ordning. Det innefattar också att föreslå hur förändringar ska fogas samman för att spegla det krav på helhet och kontinuitet som regeringen efterfrågar.

Utredningen har kunnat konstatera att utvecklingen bara under de senaste decennierna har förändrat karaktären på de internatio- nella militära insatserna. Sverige och Försvarsmakten är i dag enga- gerade i andra insatsområden och i andra typer av insatser. Det handlar även om nya rättsliga ramverk, andra huvudmän för insat- serna, mer dynamiska konfliktmiljöer och mindre förutsägbara ris- ker.

Även Försvarsmakten ändrar kontinuerligt sin organisation. Med detta ändras också myndighetens interna ansvarsförhållanden och de funktioner som har att planera för, besluta om och genom- föra omhändertagandet av veteransoldater och deras anhöriga. Det-

SOU 2008:91

Sammanfattning

samma gäller för de övriga myndigheter som deltar i omhänder- tagandet och de regelverk som styr deras verksamhet. Inte heller de ideella organisationer, som företräder och stödjer veteransoldater och anhöriga, förblir oförändrade. Nya organisationer och nätverk dyker upp, andra ändrar innehållet i sin verksamhet.

Kunskaperna om veteransoldaters situation och reaktioner blir hela tiden större. Jämfört med andra forskningsområden är detta dock tämligen nytt och utvecklingen går därför mycket snabbt. Utredningens slutsats är att ett framgångsrikt omhändertagande beror av att detta anpassas till en ständigt pågående utveckling.

En förutsättning för att omsorgen om veteransoldater och anhöriga ska motsvara de påfrestningar och risker som deltagandet i internationella militära insatser innebär är att statsmakterna gemensamt är beredda att samverka kring denna målsättning. I andra länder har utredningen konstaterat att veteranpolitiska reformer genomförs både av flera olika ministrar och departement tillsammans och direkt av regeringschefen. Detta ökar genomslaget för förbättringarna och blir ett exempel för de olika myndigheter som har det närmare ansvaret för verksamheten. Motsvarande breda engagemang i Sverige krävs sannolikt för ett fullgott och sammanhållet omhändertagande.

Den framtida veteranpolitiken föreslås omfatta en rad olika åtgärder i syfte att stärka omhändertagandet av våra soldater före, under och efter insats.

Förbättrad rekrytering

Försvarsmaktens rekrytering måste förbättras. Det måste bli ett större inslag av personliga kontakter med de kvinnor och män som söker till internationella insatser. Forskningen till stöd för myn- dighetens rekrytering måste stärkas och en större framförhållning när det gäller rekryteringen av bland annat viktiga specialister måste öka.

Skyldighet att delta

Samtliga kategorier av anställda i Försvarsmakten ska i framtiden ha skyldighet att delta i den fredsfrämjande verksamheten. Sådan författningsgrundad skyldighet finns i dag för relativt nyanställda

Sammanfattning

SOU 2008:91

officerare, men inte för de äldre, för reservofficerarna eller myn- dighetens civilanställda. Bättre information om utlandstjänsten mot det övriga samhället ska också locka fler sökanden utifrån. Bara genom att fler människor engageras för tjänstgöring kan bördan fördelas jämnare. Då undviks också att enskilda individer över- belastas genom många och alltför frekventa insatser.

Insatsfrekvens

För att minska risken för att personalen drabbas av ohälsa och minska den sociala belastningen bör en policy som anger den enskildes insatsfrekvens införas. Målet är att anställda i Försvars- makten ska göra en insats vart tredje år. För soldater och officerare med placering i insatsförbanden kan en högre insatsfrekvens dock accepteras.

Stöd vid kritik

Komplexiteten i de regler som kringgärdar den fredsfrämjande verksamheten måste få större uppmärksamhet på politisk nivå. Försvarsmakten måste bli mer öppen och bättre informera om den internationella verksamheten. Bättre utbildning i internationell rätt och mänskliga rättigheter ska öka kunskap och kompetens hos personalen och minska riskerna för kritik mot insatsernas genom- förande.

Förstärkt uppföljningsansvar

Försvarsmaktens uppföljande verksamhet måste förstärkas. Denna ska bedrivas mer aktivt än tidigare och innefatta en personlig kon- takt med soldaten efter tjänstgöringen, om detta inte är uppenbart obehövligt eller omöjligt att genomföra.

Förstärkt stöd till tidigare tjänstgörande

Försvarsmaktens ansvar att utreda och koordinera stödåtgärder måste förtydligas. Stödet till soldater som skadats till följd av tjänstgöring ska inte längre begränsas i tid. Istället ska stödåtgär-

SOU 2008:91

Sammanfattning

derna pågå så länge behovet består och åtgärderna framstår som skäliga. Även skador som inte är så allvarliga att de påverkar den enskildes förvärvsförmåga ska Försvarsmakten ta ett ansvar för, t.ex. när någon drabbas av psykiska besvär på grund av tjänstgö- ringen.

Utökat stöd till anhöriga

De anhöriga är också delaktiga i den internationella insatsen. Anhöriga kan behöva stöd och hjälp med anledning av att den när- stående soldaten befinner sig i ett insatsområde långt borta. Det ska därför finnas kontaktpersoner inom myndigheten som ska stödja och vägleda en anhörig i olika frågor med anknytning till tjänstgöringen. Stöd och hjälp ska inte bara kunna påräknas när den anhörige soldaten skadas eller förolyckas utan även i vissa andra situationer.

Kontakten mellan soldaten i fält och dennes anhöriga utvecklas i takt med att ny teknik blir tillgänglig. Särskilda informations- satsningar behövs för barnen.

Försvarsmakten ska utveckla och sammanställa en familjepolicy angående stöd och vägledning för anhörig.

Enkilda organisationer som arbetar med stöd till anhöriga ska kunna få ekonomisk ersättning för sitt arbete.

Ökat erkännande

Nya medaljer föreslås införas. Dessa ska utdelas såväl av Försvars- makten som regeringen. Ett gemensamt monument till minne av svenska veteransoldater bör uppföras. Den 17 september föreslås bli ny årlig minnesdag, gemensam för alla svenska veteransoldater.

Ökat meritvärde

Deltagande i det internationella fredsfrämjande arbetet ska vara en förutsättning för viss befordran och ett krav för att inneha höga befattningar inom Försvarsmakten. Försvarsmakten ska arbeta för att erfarenheterna från det fredsfrämjande arbetet värderas högre, bland annat vid tillsättning av offentliga tjänster. Soldater utan

Sammanfattning

SOU 2008:91

ordinarie anställning i Försvarsmakten ska erbjudas praktiska möj- ligheter till civil utbildning under insatsen.

Veteranorganisationerna

Veteranorganisationerna har en särskild betydelse för omhändertagandet av soldaterna. För den enskilde är det ofta lättare att vända sig till en sådan organisation. Veteranorganisationerna spelar också en viktig roll när det gäller att identifiera personal som mår dåligt efter insats. För det arbete som veteranorganisationerna utför ska Försvarsmakten ge långsiktigt stöd.

En veteranadministration införs

Inom Försvarsmaktens högkvarter inrättas en veteranadministrativ enhet med uppgift att vägleda veteransoldater och deras anhöriga. Enheten tar inte del i det praktiska omhändertagandet, men har en viktig roll i att följa upp och utvärdera det samlade stödet. Enheten fungerar som kontaktpunkt för veteran- och anhörigorganisationer samt andra myndigheter och organisationer av betydelse för omhändertagandet. Den veteranadministrativa enheten ska också ge myndighetsledningen råd i veteranpolitiska frågor.

En ny mer ändamålsenlig lagstiftning föreslås

Sammanfattningsvis lämnar utredningen ett stort antal förslag vad avser omhändertagandet av veteransoldater och deras anhöriga före, under och efter insats. Andra förslag, av mer indirekt bety- delse för veteransoldaterna, tar sikte på Försvarsmaktens struktur och arbetssätt. Genom den nya lagen avskaffas utlandsstyrkan som ett särskilt begrepp. Förutom att den nya lagen inkluderar personal i insatsområden som i dag saknar särskilt skydd, understryker den att Försvarsmakten är en myndighet och att insatser internationellt är en naturlig del av den samlade försvarsverksamheten.

Författningsförslag

1Förslag till

lag (0000:00) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser

Härigenom föreskrivs följande

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag ska tillämpas på anställda i Försvarsmakten vid tjänstgöring i en internationell militär insats. Lagen ska dock inte tillämpas på den som är lokalt anställd av Försvarsmakten i insatsområdet.

Med internationell militär insats enligt denna lag avses verk- samhet som Försvarsmakten bedriver i ett insatsområde utomlands i syfte att

1.avvärja risk för en väpnad konflikt,

2.hejda en pågående väpnad konflikt,

3.övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd,

eller

4.skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt.

Anställning

2 § Den som ska tjänstgöra i en internationell militär insats och inte har en anställning i Försvarsmakten ska anställas särskilt för tjänstgöring i en sådan insats.

Författningsförslag

SOU 2008:91

3 § En anställning enligt 2 § ska vara tidsbegränsad och avse tiden för både utbildning och tjänstgöring. Anställningen får dock tids- begränsas till att avse endast utbildningstiden eller tjänstgörings- tiden.

Anställningen får sägas upp före anställningstidens utgång med en uppsägningstid av tre månader för både arbetsgivare och arbets- tagare. Arbetsgivaren får dock bevilja den anställde kortare upp- sägningstid. Om den anställde genomgått utbildning för tjänst- göring utan att få godkända vitsord eller om det föreligger andra särskilda skäl, får arbetsgivaren säga upp anställningen med en uppsägningstid av en månad.

För den som anställs enligt första stycket ska bestämmelserna i 15–17 §§ lagen (1982:80) om anställningsskydd inte gälla.

4 § För den som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats ska följande bestämmelser inte gälla:

1.arbetstidslagen (1982:673), och

2.12 § semesterlagen (1977:480)

Arbetsmiljö

5 § För den som tjänstgör i en internationell militär insats ska föl- jande bestämmelser i arbetsmiljölagen (1977:1160) gälla i insats- området, om inte tjänstgöringsförhållandena hindrar detta:

–2 kap. 1–8 §§,

–3 kap. 1–4, 6 och 12 §§,

–6 kap. 1–6 §§, 6 a § första stycket första och andra meningarna och andra stycket samt 8 och 9 §§.

Särskilt uppföljningsansvar

6 § Försvarsmakten ska följa upp och utreda om den som tjänst- gjort i en internationell militär insats drabbats av skada eller sjuk- dom till följd av tjänstgöringen i insatsområdet.

Uppföljningen och utredningen ska ha den form och den om- fattning som motiveras av förhållandena under tjänstgöringen i insatsområdet. Åtgärderna ska innefatta personlig kontakt, om detta inte kan anses uppenbart obehövligt eller är omöjligt att genomföra.

SOU 2008:91

Författningsförslag

Försvarsmaktens ansvar enligt första–andra stycket kvarstår under fem år efter det att tjänstgöringen avslutats.

7 § Försvarsmakten ska lämna information och råd i olika frågor till den som tidigare tjänstgjort i en internationell militär insats även efter den tid som anges i 6 §.

Stödåtgärder

8 § Om någon drabbas av sjukdom eller skada under resa till eller från tjänstgöringen i insatsområdet eller under tjänstgöringen där ska Försvarsmakten i samråd med den skadade och andra berörda myndigheter utreda och vid behov lämna stöd till den skadade för att underlätta för denne att

1.återgå till tidigare livssituation,

2.återfå full arbetsförmåga, eller

3.försörja sig genom förvärvsarbete.

9 § I fall som avses i 8 § ska Försvarsmakten ge ekonomiskt stöd till åtgärder som främjar den skadades återgång till tidigare livs- situation och arbetslivet samt till anskaffande av hjälpmedel som den skadade behöver.

10 § Stöd enligt 8 och 9 §§ ska ges endast om det inte ska tillhanda- hållas av någon annan till följd av andra bestämmelser och i den utsträckning som det framstår som skäligt med hänsyn till sjuk- domen eller skadan samt omständigheterna i övrigt.

11 § Vid fullgörandet av de uppgifter som avses i 8 och 9 §§ ska Försvarsmakten samarbeta med andra berörda myndigheter och organisationer.

12 § Försvarsmaktens ansvar enligt 8 och 9 §§ innebär ingen inskränkning i det ansvar som den skadades arbetsgivare har enligt 2 kap. och 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen (1977:1160) samt 22 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Försvarsmaktens stödåtgärder enligt 8 och 9 §§ ska samordnas med en eventuell annan arbetsgivares åtgärder.

Författningsförslag

SOU 2008:91

Arbetsskada

13 § Vid tjänstgöring i en internationell militär insats gäller lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring från det att den första färden till insatsområdet påbörjas till det att den sista färden från insats- området avslutas. Skada som inträffar under denna tid ska anses som arbetsskada, om övervägande skäl talar för det.

Skador som inträffar under semester eller motsvarande ledighet utom insatsområdet ska omfattas av lagens skydd endast om det finns särskilda skäl.

Vid prövning av om den som tjänstgör i en internationell militär insats drabbats av en arbetsskada ska bevisreglerna i 7 och 8 §§ lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd tillämpas för den tid som avses i första–andra stycket, om det är förmånligare för den enskilde än en tillämpning av motsvarande regler i lagen om arbetsskadeförsäkring.

14 § Vid tillämpning av lagen om arbetsskadeförsäkring utgör liv- ränteunderlaget minst sju prisbasbelopp.

15 § Föreligger anledning anta att den som tjänstgjort i en inter- nationell militär insats ådragit sig en arbetsskada enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring ska Försäkringskassan på ansökan av denne pröva frågan om arbetsskada.

Bestämmelserna i 8 kap. lagen (1976.380) om arbetsskade- försäkring angående ansökan, uppgiftsskyldighet, besvär m.m. gäller i tillämpliga delar i ärende enligt första stycket.

Bestämmelserna i 8 kap. 3 § andra stycket lagen (1976.380) om arbetsskadeförsäkring gäller dock inte i dessa fall.

Stöd till anhöriga

16 § Försvarsmakten ska sörja för att en anhörig till den som tjänstgör i en internationell militär insats får det stöd och den rådgivning som är påkallat med anledning av tjänstgöringen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om omfattning och utformning av stöd och rådgivning enligt första stycket.

SOU 2008:91

Författningsförslag

Ersättning till anhöriga

17 § Om den som tjänstgör i en internationell militär insats för- olyckas eller skadas så att sjukhusvård krävs, ska Försvarsmakten efter ansökan av den anhörige ersätta denne för skäligt antal resor till den förolyckade eller skadade samt uppehälle och tidsspillan vid sådan resa efter samma grunder som gäller i fråga om ersättning av allmänna medel till vittnen.

I fall som avses i första stycket eller när det i övrigt föreligger särskilda skäl, ska Försvarsmakten efter ansökan ge skäligt bidrag till kostnader för psykosocialt stöd till anhöriga som är i behov av det och om det framstår som skäligt med hänsyn till omständlig- heterna i övrigt.

Om en anhörigs medverkan är av särskild betydelse för den skadades rehabilitering, ska Försvarsmakten efter ansökan ge den anhörige skälig ersättning för kostnader som en sådan insats orsakar.

Överklagande

18 § Beslut enligt 8, 9, 16 och 17 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

1.Denna lag träder i kraft den XX, då lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten upphör att gälla.

2.Bestämmelserna ska tillämpas även i fråga om tidigare anställda i utlandsstyrkan som skadats efter utgången av 1992.

3.Bestämmelserna i 16 § ska dock tillämpas från lagens ikraft- trädande. Ersättning enligt 17 § andra stycket för kostnader som uppkommit av annan anledning än i samband med att en närstående förolyckats eller skadats så svårt att sjukhusvård krävs ska utges endast om kostnaderna uppkommit efter lagens ikraftträdande.

Författningsförslag

SOU 2008:91

2Förslag till

lag om ändring i lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands

Härigenom föreskrivs att lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands ska ha följande lydelse:

Nuvarande lydelse

Regeringen får på begäran av Förenta nationerna eller enligt beslut som fattats av Organisa- tionen för säkerhet och sam- arbete i Europa ställa en väpnad styrka till förfogande för freds- bevarande verksamhet utomlands. Högst tretusen personer ur

Försvarsmaktens utlandsstyrka får samtidigt tjänstgöra utomlands i väpnad tjänst.

Denna lag träder i kraft

Föreslagen lydelse

Försvarsmakten får samtidigt tjänstgöra utomlands i inter- nationella militära insatser.

SOU 2008:91

Författningsförslag

3Förslag till

lag om ändring i brottsbalken (1962:700)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 och 5 §§ brottsbalken (1962:700) ska ha följande lydelse:

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap.

3 §

För brott som begåtts utom riket döms även i annat fall än som avses i 2 § efter svensk lag och vid svensk domstol,

1.om brottet förövats på svenskt fartyg eller luftfartyg, eller om det begåtts i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besättningen på sådant fartyg,

2.om brottet begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig eller om det begåtts av någon annan på ett sådant område och avdelningen befann sig där för annat ändamål än övning,

3. om brottet begåtts vid	3. om brottet begåtts vid
tjänstgöring utom riket av någon	tjänstgöring utom riket av någon
som är anställd i utlandsstyrkan	som är anställd i Försvarsmakten
inom Försvarsmakten eller som	och tjänstgör i en internationell
tillhör Polisens utlandsstyrka,	militär insats eller som tillhör

Polisens utlandsstyrka,

3a. om brottet har begåtts i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakningen, som utför gräns- överskridande arbetsuppgifter enligt en internationell överens- kommelse som Sverige har tillträtt,

4.om brottet förövats mot Sverige, svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning,

5.om brottet begåtts inom område som ej tillhör någon stat och förövats mot svensk medborgare, svensk sammanslutning eller enskild inrättning eller mot utlänning med hemvist i Sverige,

6.om brottet är kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplats- sabotage, penningförfalskning, försök till sådana brott, folkrätts- brott, olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig befattning med minor, osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol, terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök till sådant brott samt brott som avses i 5 § samma lag, eller

Författningsförslag

SOU 2008:91

7. om det lindrigaste straff som i svensk lag är stadgat för brottet är fängelse i fyra år eller däröver.

5 §

Åtal för brott, som inom riket begåtts å utländskt fartyg eller luftfartyg av utlänning som var befälhavare eller tillhörde besätt- ningen å fartyget eller eljest medföljde detsamma mot sådan utlänning eller mot utländskt intresse, må ej väckas utan att förordnande därom meddelas av regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill.

Åtal för brott, som förövats utom riket, får väckas endast efter förordnande enligt första stycket. Åtal får dock väckas utan ett sådant förordnande, om brottet är osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol eller om brottet begåtts

1.å svenskt fartyg eller luftfartyg eller i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besättningen å sådant fartyg,

2.av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig,

3. vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i utlandsstyrkan inom Försvars- makten eller som tillhör Polisens utlandsstyrka,

3. vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i

Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats eller som tillhör Polisens utlands- styrka,

4.i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakningen som utför gränsöverskridande arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt,

5.i Danmark, Finland, Island eller Norge eller på fartyg eller luftfartyg i reguljär trafik mellan orter belägna i Sverige eller någon av nämnda stater, eller

6.av svensk, dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare mot svenskt intresse.

Denna lag träder i kraft

SOU 2008:91

Författningsförslag

4Förslag till

lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1994:1811) om disciplin- ansvar inom totalförsvaret, m.m. ska ha följande lydelse:

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag gäller för

1.totalförsvarspliktiga under den tid då de är skyldiga att full- göra värnplikt eller civilplikt enligt lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt,

2.dem som genomgår utbildning för att få militär anställning i Försvarsmakten,

3.hemvärnsmän under den tid då de är tjänstgöringsskyldiga,

4.dem som genom krigsfrivilligavtal eller annat avtal åtagit sig att tjänstgöra frivilligt i befattningar i Försvarsmaktens krigs- organisation, under den tid då de är tjänstgöringsskyldiga,

5. dem som tjänstgör utom- lands i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten.

5. den som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör utomlands i en internationell militär insats.

Denna lag träder i kraft

Författningsförslag

SOU 2008:91

5Förslag till

lag om ändring i lagen (1994:2076) om skydd för anställning vid viss tjänstgöring inom totalförsvaret m.m.

Härigenom föreskrivs att lagen (1994:2076) om skydd för anställning vid viss tjänstgöring inom totalförsvaret m.m. ska ha följande lydelse:

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Bestämmelserna i 9 kap. lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt skall gälla även med avseende på tjänstgöring som någon fullgör

1.åt det allmänna på grund av skyldighet i annan lag än lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt,

2.som reservofficer,

3.vid en krigsorganisation inom totalförsvaret på grund av frivilligt åtagande,

4.i Försvarsmakten för att tillgodose särskilda behov av personal för beredskapsändamål eller

5. i utlandsstyrkan i Försvars- makten.

Denna lag träder i kraft

5. i Försvarsmakten i en inter- nationell militär insats.

SOU 2008:91

Författningsförslag

6Förslag till

lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 20 § inkomstskattelagen ska ha följande lydelse:

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

20 §

Ersättningar vid dödsfall eller		Ersättningar vid dödsfall eller
invaliditet genom statens risk-		invaliditet genom statens risk-
garantier för totalförsvarspliktiga		garantier för totalförsvarspliktiga
samt de som tjänstgör i Polisens		samt de som tjänstgör i Polisens
utlandsstyrka och utlandsstyrkan		utlandsstyrka och i Försvars-
inom Försvarsmakten är skatte-		makten i en internationell militär
fria. Lag (2002:1006).		insats är skattefria.
U

Denna lag träder i kraft

Att denna lag i vissa fall, utöver vad som framgår av 2 § första stycket andra meningen, gäller även utomlands i insats- området framgår av 5 § lagen (0000:00) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal i inter- nationella militära insatser.

Författningsförslag

SOU 2008:91

7Förslag till

lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § arbetsmiljölagen (1977:1160) ska ha följande lydelse:

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

4 §

För deltagare i arbetsmarknadspolitiska program är denna lag tillämplig i den utsträckning som framgår av 7 § lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program.

För deltagare i praktik eller annan kompetenshöjande verk- samhet som har anvisats av socialnämnd är denna lag tillämplig i den utsträckning som framgår av 4 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453).

För dem som Migrationsverket ger sysselsättning enligt 4 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. är denna lag tillämplig i den utsträckning som framgår av 5 § lagen om mottagande av asylsökande m.fl.

Att denna lag i vissa fall, utöver vad som framgår av 2 § första stycket andra meningen, gäller även utomlands framgår av 1 a och 2 §§ lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvars- makten.

Denna lag träder i kraft

SOU 2008:91

Författningsförslag

8Förslag till

förordning (0000:00) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser

Härigenom föreskrivs följande

Förordningens tillämpningsområde

1 § Förordningen ansluter till vad som föreskrivs i lagen (0000:00) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser.

Bestämmelserna i förordningen tillämpas på den som anställs särskilt för tjänstgöring i en internationell militär insats.

2 § Vad som i denna förordning sägs om den som är anställd särskilt i Försvarsmakten för internationell militär insats ska i tillämpliga delar även gälla den som är anställd tills vidare eller har en tidsbegränsad anställning i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats.

Anställning, mm

3 § Anställningsavtalet ska vara skriftligt. I avtalet ska den anställde förbinda sig att följa bestämmelserna i denna förordning och övriga föreskrifter som gäller för den internationella militära insatsen.

Tjänstgöringens omfattning ska framgå av anställningsavtalet. Av avtalet ska även framgå att den anställde är skyldig att tjänstgöra utomlands.

4 § Försvarsmakten får bestämma att den som tjänstgör i inter- nationell militär insats ska tilläggas militär tjänstegrad.

5 § Den som anställs särskilt av Försvarsmakten för tjänstgöring i internationell militär insats får samtidigt inneha en annan statlig anställning, från vilken han eller hon är tjänstledig utan särskilt beslut om tjänstledighet.

Författningsförslag

SOU 2008:91

6 § Den som anställs särskilt för tjänstgöring i en internationell militär insats får lön under tjänstgöringen enligt de grunder som Försvarsmakten bestämmer. Dessa grunder ska bestämmas efter hörande av Arbetsgivarverket och berörda centrala arbetstagar- organisationer.

Reseförmåner och förmåner till följd av ökade levnadsomkostnader

7 § Under tjänstgöring i Sverige betalas ersättning för ökade levnads- kostnader motsvarande vad som gäller för andra anställda inom Försvarsmakten.

Försvarsmakten får besluta att ersättning ska betalas för resa i Sverige vid inryckning till och utryckning från tjänstgöring i en internationell militär insats.

8 § Under tjänstgöring utomlands betalas ersättning enligt de bestämmelser som enligt kollektivavtal gäller för andra anställda inom Försvarsmakten. Detsamma gäller vid resa från Sverige till tjänstgöringsplatsen och åter samt under annan ledighet än semester.

Försvarsmakten får även besluta om ersättning för andra merkostnader än som avses i första stycket om de föranleds av tjänstgöringen utomlands.

9 § Den som tjänstgör i en internationell militär insats har för varje hel sexmånadersperiod rätt till en fri hemresa från tjänstgörings- platsen och åter.

Försvarsmakten får även besluta om ytterligare fria hemresor från tjänstgöringsplatsen och åter, samt att sådana resor skall med- ges även för kortare tjänstgöringsperioder.

10 § Om en anställd enligt riktlinjer från en internationell orga- nisation eller annan motsvarande enhet som den anställde tjänstgör vid har rätt att ta med anhöriga till tjänstgöringsplatsen, betalas ersättning enligt 8 och 9 §§ för kostnader med anledning av att anhöriga medföljer. Försvarsmakten bestämmer ersättningens storlek.

SOU 2008:91

Författningsförslag

Ledighet

11 § Semesterledighet och annan ledighet beviljas av Försvars- makten. Försvarsmakten ska därvid beakta de grunder som kan ha beslutats av den organisation eller annan motsvarande enhet som den anställde tjänstgör vid.

Förmåner vid sjukdom eller skada

12 § Under tjänstgöring i Sverige har den anställde rätt till sjukvårds- förmåner motsvarande vad som gäller för andra anställda i Försvars- makten.

Under tjänstgöring utomlands har den anställde rätt till fri sjukvård och akut tandvård i den mån motsvarande förmån inte bereds honom eller henne i annan ordning.

13 § Vid sjukdom eller skada som medför nedsatt arbetsförmåga under anställningstiden har den anställde under denna tid rätt till bibehållna anställningsförmåner. Den anställde har därvid inte rätt till sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Vid sådan skada som omfattas av och som inträffar under tid som avses i 13 § lagen (00000:00) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser och som medför nedsatt arbetsförmåga efter anställningstidens slut ska Försvarsmakten, under tiden från anställningstidens slut och så länge sjukdomsfallet varar, som tillägg till sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring eller lagen (1976:380) om arbetsskade- försäkring betala en andel av den grundlön den anställde hade under den sista hela anställningsmånaden i Försvarsmakten. Tillägget ska utgöra tio procent av lönen till den del denna motsvarar en årslön som inte överstiger den högsta sjukpenninggrundande inkomst som kan beräknas enligt 3 kap. 2 § lagen om allmän försäkring, och högst nittio procent av lönen till den del den motsvarar en årslön som överstiger samma belopp.

Andra stycket tillämpas på motsvarande sätt om den tidigare anställde till följd av sjukdomen eller skadan uppbär ersättning enligt 3 kap. 7 b § eller 22 kap. 7 § lagen om allmän försäkring.

Författningsförslag

SOU 2008:91

14 § Den som skadats under tjänstgöring i en internationell militär insats har efter det att anställningen upphört rätt till skälig ersättning för av skadan orsakade sjukvårdskostnader.

Till anställd som efter anställningstidens utgång genomgår läkarundersökning för utredning av om skada uppkommit under tjänstgöring i en internationell militär insats eller läkarunder- sökning för att erhålla invaliditetsintyg betalas ersättning för kostnader för undersökningen samt för resa, uppehälle och tids- spillan efter samma grunder som gäller i fråga om ersättning av allmänna medel till vittnen.

Ersättning för kostnader enligt första–andra stycket ges endast om ersättningen inte ska utges av någon annan till följd av andra bestämmelser och i den utsträckning som det framstår som skäligt med hänsyn till sjukdomen eller skadan samt omständigheterna i övrigt.

Statens riskgaranti

15 § Staten lämnar en riskgaranti, som är ett dödsfalls- och invali- ditetskapital, för anställda i Försvarsmakten som fått en arbets- skada enligt 13 § lagen (0000:00)med bestämmelser för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser under tjänstgöring utomlands.

16 § Vid fullständig invaliditet betalas ersättning enligt riskgarantin ut med tjugotvå prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Vid annan invaliditet betalas ersättning ut med det lägre belopp som svarar mot invaliditetsgraden.

17 § Vid dödsfall betalas ersättning enligt riskgarantin ut med tjugotvå prisbasbelopp enligt lagen 1962:381) om allmän försäkring till dödsboet, om den avlidne efterlämnar arvingar som nämns i 2 kap. 1 och 2 §§ ärvdabalken. Dessutom utgår tre prisbasbelopp till varje efterlevande barn som vid dödsfallet är under tjugoett år.

Har ersättning tidigare betalats ut som ersättning vid invaliditet, ska ersättningen till dödsboet minskas med motsvarande belopp

SOU 2008:91

Författningsförslag

Uppföljande verksamhet

18 § Försvarsmakten ska ha en på lämpligt sätt organiserad verk- samhet för att fullgöra sitt uppföljningsansvar som följer av 6 § lagen (0000:00) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser.

En kontaktperson ska utses inom myndigheten för den som skadats under sin anställning i en internationell militär insats. Kontaktperson ska stödja och vägleda den skadade.

Stöd till anhöriga

19 § Försvarsmakten ska ha en på lämpligt sätt organiserad verk- samhet för att fullgöra sitt ansvar som följer av 16 § lagen (0000:00) med särskilda bestämmelser för Försvarsmaktens personal i inter- nationella militära insatser.

En kontaktperson ska utses inom myndigheten för en anhörig till den som tjänstgör i en internationell militär insats.

Administration av personal

20 § Försvarsmakten ska ha en på lämpligt sätt organiserad enhet med övergripande och sammanhållande ansvar för personal som tjänstgjort i internationell militär insats.

Disciplinansvar och åtalsanmälan

21 § Den som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats ska vid tillämpning av 20 § lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m., anses tjänstgöra vid den enhet där den anställde huvudsakligen fullgör sin tjänstgöring.

Frågor om disciplinansvar eller åtalsanmälan får avgöras av, förutom den chef som avses i 20 § lagen om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m., chefen för taktisk stab eller chefen för en kontingent i internationell militär insats, om han eller hon har lägst överstelöjtnants eller kommendörkaptens tjänstegrad.

Författningsförslag

SOU 2008:91

Särskilda bestämmelser

22 § Försvarsmakten får besluta att den som företar tjänsteresor till och från insatsområdet, ska tilläggas militär tjänsteställning.

23 § Den som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats omfattas under sin tjänstgöring av statens tjänstegrupplivförsäkring, avtalet om ersättning vid personskada (PSA) och statliga pensionsbestämmelser.

Handläggning och överklagande

24 § Ersättning enligt 12–17 §§ bestäms av Försvarsmakten.

25 § I 22a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 7 § första stycket, 9 § första stycket samt 12–17 §§ får dock inte överklagas.

Beslut i ärenden om anställning i Försvarsmakten för en internationell insats får inte överklagas.

26 § Försvarsmakten meddelar föreskrifter om tillämpningen av denna förordning.

1.Denna förordning träder i kraft den

2.Genom förordningen upphävs förordningen (1999:569) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten.

3.Bestämmelserna i 12–18 §§ i den nya förordningen ska till- lämpas även i fråga om tidigare anställda i utlandsstyrkan som skadats efter utgången av år 1992.

SOU 2008:91

Författningsförslag

9Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1987:187) om disciplinförseelser av krigsmän, m.m.

Härigenom föreskrivs att 10 § förordningen (1987:187) om disciplinförseelser av krigsmän, m.m. ska ha följande lydelse:

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
10 §
I fråga om anställning som	I fråga om anställning som
auditör eller vice auditör med	auditör eller vice auditör i
tjänstgöring i utlandsstyrkan inom	Försvarsmakten med tjänstgöring
Försvarsmakten skall förordningen	i en internationell militärinsats
(1984:309) om utlandsstyrkan	ska förordningen med bestäm-
inom Försvarsmakten tillämpas.	melser (0000:00) för Försvars-
	maktens personal i internationella
	militära insatser tillämpas.

Denna lag träder i kraft

Då en yrkesofficer anställs i Försvarsmakten ska det framgå av det enskilda anställningsavtalet om arbetsskyldigheten omfattar tjänstgöring i internationell verksamhet utomlands för de syften som anges i 1 § andra stycket lagen med bestämmelser (0000:00) för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser.

Författningsförslag

SOU 2008:91

10Förslag till

förordning om ändring i officersförordningen (1994:882)

Härigenom föreskrivs att 29 § officersförordningen (1994:882) ska ha följande lydelse:

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

29 §

Den som avlagt yrkesofficersexamen får anställas som yrkes- officer i Försvarsmakten

Då en yrkesofficer anställs i Försvarsmakten skall det framgå av det enskilda anställningsavtalet om arbetsskyldigheten omfattar tjänstgöring i internationell verksamhet utomlands för de syften som anges i 1 § tredje stycket lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvars- makten.

Denna lag träder i kraft

1Uppdraget och dess genomförande

1.1Direktiven för utredningen

Regeringen bemyndigade den 14 juni 2007 chefen för Försvars- departementet att tillkalla en särskild utredare för att utarbeta för- slag till en svensk veteranpolitik, dvs. ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser. Uppdraget skall genomföras med utgångspunkt i en helhetssyn från rekrytering via utbildning och förberedelser inför insatsen, stöd och åtgärder under insatsen till omhändertagande, stöd och eventuell rehabili- tering efter insatsen. I helhetssynen ingår också att bedöma sam- hällets som helhet, således såväl frivilligorganisationer, privata aktörer, myndigheter som de enskilda själva, möjligheter att med- verka i utformningen av veteranpolitiken. I varje skede av kedjan skall situationen för de anhöriga, även barn till personal som deltar i internationella insatser, belysas. Ett delbetänkande skulle lämnas senast 15 oktober 2007 och en slutrapport senast den 1 maj 2008.

Efter att delbetänkandet överlämnats och remissvar inkommit utvidgade regeringen, i december 2007, uppdraget till utredningen. Utredningen ska redovisa också de veteransoldatpolitiska erfaren- heterna av den nordiska stridsgruppen, NBG. Redovisningen ska avse både perioder av insats och beredskap. Till följd av detta för- längdes utredningstiden och utredningens slutrapport ska istället redovisas senast den 1 oktober 2008. Direktiv och tilläggsdirektiv bifogas som bilagor 1 och 2.

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2008:91

1.2Utredningsarbetet

Med stöd av regeringens bemyndigande förordnade chefen för Försvarsdepartementet den 14 juni 2007 riksdagsledamoten Allan Widman till särskild utredare. Därefter bemannades sekretariat och förordnades experter och sakkunnig.

Inför arbetet med delbetänkandet besökte utredningen sen- sommaren 2007 Försvarsmaktens högkvarter liksom den nordiska stridsgruppen (Nordic Battle Group, NBG). Utredningen mötte stridsgruppens ledning liksom enskilda soldater under förberedel- serna inför beredskapsperioden första hälften av 2008. Utredaren besökte vidare det insatta svenska truppbidraget till International Security Assistance Force, ISAF, i norra Afghanistan och intervjuade där soldater på plats.

Utredningen träffade under hösten 2007 representanter från Högkvarteret, Officersförbundet, Sveriges Reservofficersförbund, Värnpliktsrådet, Fredsbaskrarna, Svenska Soldathemsförbundet och Försvarets traditionsnämnd samt deltog i ett halvdagssemina- rium arrangerat av Folk och Försvar. Delbetänkandet redovisades för chefen för Försvarsdepartementet den 15 oktober 2007.

I det fortsatta arbetet, under hösten och vintern, har utredaren genomfört förbandsbesök vid Arméns Jägarbataljon i Arvidsjaur (ingående i I 19), Lv 6 i Halmstad, Ing 2 i Eksjö och F 17 i Ronneby. Särskilt intresse har riktats mot den del av verksamhet som berört NBG. I syfte att få ett vidgat intryck av andra länders lösningar i omhändertagandet av veteransoldater har utredningen besökt det norska försvarsdepartementet i Oslo och det danska försvarets personaltjänst i Köpenhamn. Vid båda tillfällena träffade utredningen representanter för olika nivåer i respektive försvars- makt och företrädare för ländernas veteranorganisationer.

Utredningen har haft en hearing där representanter för Statens räddningsverk, Socialstyrelsen och Rikspolisstyrelsen deltagit. Utredningen har också sammanträffat med forskare vid Försvars- högskolan, representant från Kungafonden och besökt personal- direktören vid Försvarsmaktens högkvarter. Under hela arbetets gång har utredningen haft löpande kontakt med Försvarsmakten. Genom främst personalstaben har myndigheten försett utred- ningen med faktaunderlag.

Under våren och sommaren har utredningen sammanträffat med bland andra företrädare för Folke Bernadotteakademin, Försvarets traditionsnämnd, Försvarsmaktens prehabenhet, Fredsbaskrarna

SOU 2008:91

Uppdraget och dess genomförande

liksom psykologen vid NBG. Utredningen har också besökt Liv- gardet med den internationella utbildningsenheten och Swedint. I samverkan med Folk och försvar arrangerade utredningen i april ett välbesökt seminarium ”Hur tar vi hand om våra veteraner?” där företrädare för Försvarsmakten och Fredsbaskrarna deltog i pane- len. Med anledning av Officersförbundets och undersöknings- företaget Synovates stora enkätrapport ”Hela familjen gör utlands- tjänst” deltog utredaren i ett seminarium i juni. Utredningen har också haft kontakt med bland andra Försvarsmedicincentrum, Svenska Soldathemsförbundet, Sveriges Militära Kamratföreningars Riksförbund liksom olika nätverk.

Försvarsmakten har informerats om utredningens övervägan- den. Av flera inbjudna arbetstagarorganisationer har Officers- förbundet och Sveriges Reservofficersförbund deltagit i informa- tion om utredningens arbete.

Veteransoldatutredningen har slutligen haft närmare 30 sam- manträden med sakkunnig och experter.

2Generella utgångspunkter för arbetet m.m.

2.1Utredningens direktiv

2.1.1Allmänna utgångspunkter

Regeringen framhåller i direktiven att det är Sverige som nation som bidrar med personalen till fredsfrämjande insatser. Riksdagen och regeringen har det yttersta ansvaret för att den utsända perso- nalen ges förutsättningar för att lösa sina uppgifter. I detta ansvar ligger att gentemot medborgarna tillförsäkra att förberedelserna och omhändertagandet är det bästa möjliga. I detta ansvar ligger också att tillförsäkra att olika resurser i samhället samverkar för att tillgodose kraven med anledning av den fredsfrämjande militära verksamheten. Det viktigt att den utsända personalen har samhäl- lets stöd, både för insatsen, i den och efter genomförd insats.

Regeringen konstaterar i direktiven att insikten om behovet och betydelsen av förberedelser för personalen inför en insats och om- händertagandet efter en internationell militär insats under senare tid har ökat. Regeringen betonar att det är angeläget att den freds- främjande verksamheten i framtiden grundas på en samman- hängande, trovärdig och allmänt accepterad personalpolitik. Denna politik måste täcka alla delar i kedjan från det att en insats initieras till långt efter att den avslutats. Detta innebär att staten måste ut- veckla verksamheten inom de tre nämnda skedena – före, under och efter – så långt det är möjligt. Politiken måste också avse alla som berörs av insatsen. I detta perspektiv är det viktigt – enligt regeringen – att det finns en samlad och förankrad syn på frågor om personalen inför, under och efter en insats. Enligt regeringen har utvecklingen hittills inte fullt ut präglats av ett sådant synsätt. För att uppnå detta bör ett samlat underlag tas fram.

Generella utgångspunkter för arbetet, m.m.

SOU 2008:91

2.1.2En sammanhållen veteranpolitik

Regeringen anger i direktiven att utredningen ska lämna förslag till en sammanhållen och trovärdig nationell veteranpolitik och genomföra uppdraget med utgångspunkt i en helhetssyn från rekrytering via utbildning och förberedelser inför insatsen, stöd och åtgärder under insatsen till omhändertagande, stöd och even- tuell rehabilitering efter insatsen. Utredningen ska belysa hela sam- hällets möjligheter att medverka i utformningen av veteranpoliti- ken, dvs. Försvarsmakten, andra myndigheter, frivilligorganisatio- ner, privata aktörer, de enskilda, anhöriga, m.m. Utredningen ska särskilt belysa de anhörigas - särskilt barnens – situation när en när- stående tjänstgör i en internationell militär insats.

2.1.3Olika delfrågor

Regeringen har gett utredningen ett brett uppdrag som omfattar flera viktiga frågeställningar, några mer övergripande och andra mer specifika. I direktiven anges att huvudpunkten i arbetet ska vara att anlägga en helhetssyn på samhällets – i första hand Försvars- maktens – åtgärder och verksamhet avseende personalen inför, under och efter internationella insatser.

Enligt direktiven ska utredningen inledningsvis kartlägga dagens svenska förhållanden, dvs. kartlägga vilka de nuvarande aktörerna är och klarlägga de nuvarande ansvarsförhållandena avseende olika moment i kedjan

Utredningen ska med en sådan kartläggning som grund belysa den befintliga verksamheten och från ett samlat samhällsperspektiv pröva möjligheterna till förbättringar varvid utgångspunkten ska vara att den myndighet eller organisation som från ett samlat sam- hällsperspektiv är bäst lämpad också bör ansvara för åtgärden.

I direktiven anges några områden som bedöms som särskilt angelägna att närmare analysera. De områden som enligt direktiven ska särskilt belysas är:

-omhändertagandet av personalen efter en insats när insatsen har kunnat genomföras utan större problem,

-omhändertagandet efter en svår insats där det t.ex. förekommit traumatiska händelser eller inträffat allvarliga skador eller döds- fall,

SOU 2008:91

Generella utgångspunkter för arbetet, m.m.

-Försvarsmaktens ansvar i de två nämnda situationerna,

-Försvarsmaktens generella myndighetsansvar för sin personal,

-stödåtgärder för individer, anhöriga eller förband som i medierna framställs som brottsliga trots att de följt nationell och internatio- nell rätt och fullgjort en ålagd uppgift,

-hur personal som tjänstgjort i internationella insatser uppmärk- sammas efter hemkomsten,

-på vilket sätt tjänstgöringen utgör en merit i den enskildes fort- satta arbete,

-veteranföreningarnas roll och ansvar och hur samarbete mellan Försvarsmakten och veteranföreningarna kan formuleras.

I direktiven anges att utredningen även ska belysa frågor som gäller Försvarsmaktens ansvar för rehabiliteringsåtgärder. Utredningen ska därvid:

-belysa Försvarsmaktens ansvar i förhållande till den allmänna sjukförsäkringen och den allmänna sjukvårdens ansvar när det gäller rehabilitering av personer som skadats fysiskt eller psykiskt vid en insats och klargöras vilka gränsdragningar som gäller,

-belysa Försvarsmaktens ansvar i förhållande till den allmänna sjukförsäkringen i övrigt, t.ex. när det gäller sjukpenning och sjuk- och aktivitetsersättning för personer som skadats vid en insats,

-redovisa andra myndigheters och organisationers rehabiliterings- ansvar i liknande situationer,

-pröva om det rehabiliteringsansvar som gäller för Försvarsmak- ten enligt lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvars- makten är ändamålsenligt.

I direktiven anges att utredningen ska pröva om Försvarsmakten bör samarbeta med andra myndigheter och organisationer med lik- artad internationell verksamhet och hur ett sådant samarbete bör utformas.

I direktiven anges vidare att utredningen även ska redovisa hur veteranpolitiken är utformad i andra länder och pröva i vilken ut- sträckning erfarenheter därifrån bör tillgodogöras det svenska systemet. Utredningen bör särskilt uppmärksamma förhållandena

Generella utgångspunkter för arbetet, m.m.

SOU 2008:91

inom de stater med vilka Sverige ofta samarbetar inom EU eller i Nato- och FN-sammanhang.

Lagen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten

Regeringen anger i direktiven att Sveriges deltagande i de interna- tionella insatserna har ökat och delvis ändrat karaktär efter att lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten infördes och att utvecklingen kommer att fortsätta. Mot denna bakgrund ska utredningen även göra en allmän översyn av denna lag och ana- lysera om den är ändamålsenligt utformad.

Övrigt

I direktiven anges att utredningen även i övrigt får pröva om den befintliga lagstiftning som rör frågor om statens och arbetsgivarens ansvar är lämplig och ändamålsenlig. Utredningen får även pröva andra förhållanden, som har samband med uppdraget, än de som berörs i detta direktiv och föreslå förändringar om så behövs. Utredningen ska i förekommande fall lämna förslag till nödvändig författningsreglering.

2.2Uppdragets två delar

I direktiven anger regeringen att utredningen dels ska kartlägga vilka aktörer som i dag har till uppgift att bidra till omhänderta- gandet av personalen i internationella militära insatser och dels föreslå vilka aktörer som i framtiden bör ha uppgifter inom områ- det. Regeringen har samtidigt gett utredningen i uppdrag att utifrån arbetet med att kartlägga behov, aktörer och uppgifter formulera ett förslag till en sammanhållen och trovärdig veteranpolitik före, under och efter tjänstgöringen i en internationell militär insats.

Utredningen har särskilt tagit fasta på regeringens önskan och ambition om ett helhetsperspektiv, eftersom många av de frågor som uppkommit under arbetet hör nära samman med och påverkar varandra. Samspelet mellan olika aktörer och deras olika uppdrag har särskilt varit i fokus, liksom de eventuella glapp som finns mellan aktörernas uppdrag, samt att finna lösningar för att över- brygga dessa. På samma vis har utredningen haft ambitionen att

SOU 2008:91

Generella utgångspunkter för arbetet, m.m.

finna lösningar som kan ge skyndsam effekt på särskilt eftersatta områden, men också att komma med förslag som skapar förutsätt- ningar för en sammanhållen och trovärdig veteranpolitik för fram- tiden. Särskilt viktigt har det också varit att de kortsiktiga och lång- siktiga förslagen inte motarbetar varandra utan följer en tydlig utvecklingslinje.

Utredningen gör bedömningen att uppdragets två delar – kart- läggningen och formuleringen av en sammanhållen och trovärdig veteranpolitik – som lika viktiga, särskilt som kartläggningen utgör en grundläggande förutsättning för att kunna lämna förslag på sammanhållen veteranpolitik på det sätt som regeringen eftersträ- var.

Givetvis är det så att arbetet i dessa två delar påverkar varandra under arbetets gång, men utredningen har ändå valt att behandla dessa delar som två tydliga och skilda spår i det fortsatt utrednings- arbetet för att mot slutet av arbetet foga samman de olika delarna till ett förslag på hur den framtida veteranpolitiken bör utformas. En stor del av arbetsinsatsen har inledningsvis lagts på att tillsam- mans med berörda aktörer identifiera olika behov och vilka aktörer som från ett samlat samhällsperspektiv kan anses bäst lämpade att ha ansvaret och tillgodose behovet.

Den första fasen har till stor del handlat om att samla fakta genom bland annat studiebesök, intervjuer, seminarier och inhäm- tande av vetenskapliga studier och rapporter. Detta för att utred- ningen ska få ett tillräckligt underlag för att i den andra fasen ana- lysera insamlat material och utforma förslag till en framtida sam- manhållen veteranpolitik och åtgärder som bör ingå i en sådan politik i det korta respektive längre perspektivet.

Utredningens företrädare har löpande haft kontakter med före- trädare för Försvarsmakten, myndighetens personalföreträdare, företrädare för veteranorganisationen, anhörigrepresentanter och andra som berörs av de frågor som ingår i utredningens uppdrag, för att inhämta information och ge berörda möjlighet att lämna synpunkter i olika frågor. Utredningens företrädare har även delta- git i seminarier där de frågor som utredningen analyserar har diskuterats och synpunkter och förslag på en rad olika åtgärder lämnats.

Generella utgångspunkter för arbetet, m.m.

SOU 2008:91

2.2.1Försvarsmaktens rapport 2007

Försvarsmakten inledde under hösten 2005 en intern översyn av myndighetens verksamhet med omhändertagande av personalen inför, under och efter en internationell militär insats. Myndigheten redovisade resultatet av översynen i en rapport till regeringen i april 2007.

I utredningsdirektiven anges att myndighetens rapport redovisar flera förslag på förändringar som syftar till att förbättra verksam- heten och att rapporten är en är en lämplig utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att formulera en sammanhållen personalpoli- tik.

Försvarsmakten framhåller i rapporten bland annat att individen spelar en avgörande roll för att myndigheten ska nå verksamhets- målen i den internationella verksamheten. Myndigheten måste därför kontinuerligt se över sin förmåga att rekrytera, välja ut, bemanna och nyttja sin organisation utifrån de krav som ställs. För att optimera de mänskliga resurserna och förhindra att personal hamnar i kris måste hanteringen av människan vara professionell och systematisk och i första hand vara inriktad på förebyggande åtgärder. I rapporten görs bedömningen att myndigheten redan har ett fungerande system för såväl förebyggande åtgärder som han- tering av den personal som drabbas av kris i samband med interna- tionella insatser.

Försvarsmakten redovisar i rapporten samtidigt förslag på en rad åtgärder för att förbättra verksamheten i detta avseende. Bland annat bör utbildningen i det militära skolsystemet tydligare inriktas mot att belysa ”det mänskliga systemet”, dvs. hur olika människor upplever sin omgivning och att människors mentala förutsättningar skiljer sig åt. Vidare bör professionella urvalsmetoder i högre grad än hittills tillämpas på dem som söker internationell tjänst. En annan åtgärd som redovisas är att det nuvarande systemet bör kompletteras med försvarspsykologer som ska finnas på plats i insatsområdet. Vidare föreslås att de handledare som svarar för hemkomstverksamheten bör vara anställda och utbildade av myn- digheten. Inriktning och ledning av krisstöd och rehabilitering bör förtydligas. Vidare bör samverkansformerna med externa organisa- tioner, t.ex. veteranorganisationen, formaliseras. Utöver detta redovisar myndigheten en rad andra åtgärder som avser organisa- tion, ansvar, rollfördelning, kompetenser och resurser.

SOU 2008:91

Generella utgångspunkter för arbetet, m.m.

2.2.2Utredningens delbetänkande hösten 2007 – ett första steg

I utredningens delbetänkande redovisas översiktligt hur omhän- dertagandet i dag sker av personal före, under och efter internatio- nella militära insatser. Redovisningen omfattar bland annat hur omhändertagandet sker ur medicinska, psykologiska, sociala och arbetsrättsliga aspekter.

Vidare redovisas översiktligt vilka författningar som finns på området och vilka kollektivavtal som anger villkoren för personal som deltar i internationella militära insatser. Det gäller t.ex. regler för ledighet, försäkringar, erkännande i form av medaljer, m.m. Men även andra frågor av betydelse för den enskilde berörs.

Delbetänkandet innefattar även en beskrivning av de enskilda organisationer som agerar till stöd för personalen, direkt eller som ett stöd för Försvarsmaktens omhändertagande.

I delbetänkandet identifierade utredningen ett antal olika brister i omhändertagandet av personalen före, under och efter tjänstgö- ring i internationella insatser. De frågor som utredningen ansåg borde åtgärdas i det korta perspektivet var bland annat:

-tillgång till tillförlitlig information om försäkringsskydd,

-tillgång på helikopterkapacitet för medicinsk evakuering i insats- området,

-tillgång till så kallade missionspsykologer i insatsområdet,

-upprättande av statistiskt underlag beträffande veteransoldater.

I delbetänkande konstaterade utredningen vidare att ett antal olika frågeställningar krävde särskilt uppmärksamhet i det fortsatta utredningsarbetet, bland annat frågor rörande rekrytering och insatsfrekvens, ansvar för rehabilitering, tjänstgöringens merit- värde, information och stöd till de anhöriga, mm, och att utred- ningen avsåg att återkomma till dessa frågor i det fortsatt utred- ningsarbetet tillsammans med övriga frågeställningar som angavs i utredningsdirektiven.

I delbetänkandet analyserade utredningen även de frågor som Försvarsmakten tog upp i sin rapport till regeringen 2007. Utred- ningen kunde därvid konstatera att i allt väsentligt hade förslagen i rapporten ännu inte genomförts av myndigheten. Utredningen lämnade därför förslag på vilka åtgärder som var särskilt angelägna

Generella utgångspunkter för arbetet, m.m.

SOU 2008:91

och som borde vara genomförda senast när den nordiska strids- gruppen (NBG) ställdes i beredskap den 31 december 2007.

2.3Utredningens tolkning av det fortsatta uppdraget

Utredningens uppdrag att lämna förslag till en sammanhållen och trovärdig veteranpolitik rymmer ett antal komplexa frågeställningar som berör flera olika samhällsområden. I arbetet med att beskriva och analysera nuvarande ordning med att omhänderta personalen inför, under och efter en insats samt formulera förslag till en fram- tida veteranpolitik har utredningen ställts inför principiella avväg- ningar.

Det är därför angeläget att redogöra för hur utredningen har tolkat det fortsatta utredningsuppdraget och vilka avgränsningar som gjorts.

2.3.1Begreppet ”fredsfrämjande internationella militära insatser”

Dagens fredsfrämjande internationella insatser bygger i allt större utsträckning på en utökad civil-militär samverkan där civila och militära resurser tas i anspråk gemensamt för att åstadkomma säker- het, fred och utveckling i insatsområdet. Fredsfrämjande verksamhet kan även bedrivas av enbart militära enheter eller enbart civila myndig- heter och organisationer, allt beroende på uppdraget karaktär och be- hovet av olika förmågor och kompetens.

I direktiven anges inte närmare vad som avses med begreppet fredsfrämjande internationell militär insats. Som framgår av kapitel 3 går utvecklingen i riktning mot allt mer integrerade och komplexa internationella militära insatser som innefattar olika funktioner av både militär och civil karaktär och där såväl svensk militär som civil personal deltar i insatsen. T.ex. utgörs det svenska bidraget till Natos krishanteringsoperation i Afghanistan (ISAF) av svensk personal från såväl Försvarsmakten som civila rådgivare från poli- sen, utrikesdepartementet, m.m. Vidare bidrar Sverige t.ex. genom Räddningsverket med personal till det pågående bistånds- och utvecklingsarbetet i området.

Det kan därför ifrågasättas om begreppet fredsfrämjande inter- nationell militär insats kan avgränsas till enbart den verksamhet som Försvarsmakten bedriver inom ramen för internationella mili-

SOU 2008:91

Generella utgångspunkter för arbetet, m.m.

tära insatser. Utredningen återkommer nedan till frågan om när- mare avgränsning i detta fall.

2.3.2Begreppet ”veteran”

En annan principiell avgränsning berör frågan vem som kan betraktas som ”veteran” och som därför kan göra anspråk på att omfattas av det särskilda omhändertagande före, under och efter en insats som riksdagen och regeringen anser ska gälla för denna kate- gori. Ordet ”veteran” kan nämligen vid en första anblick leda tan- ken till att endast innefatta person som fullgjort tjänstgöring i militär verksamhet och som i den meningen kan betraktas som en veteran. Utredningen har i delbetänkandet i detta sammanhang infört begreppet ”veteransoldat” som benämning på ”individ som tjänstgjort utomlands i Försvarsmaktens utlandsstyrka” eftersom den som tjänstgjort i en internationell militär insats utomlands otvetydigt enligt gängse språkbruk är att betrakta som ”veteran” eller ”veteransoldat”.

Utredningen har i det fortsatta arbetet emellertid kunnat kon- statera att fler personalkategorier än militär personal i Försvars- maktens utlandsstyrka som tjänstgjort utomlands har berättigade anspråk på att få betraktas som ”veteraner” och därför göra anspråk på att omfattas av samma skydd och regelsystem som de som ”tjänstgjort utomlands i Försvarsmaktens utlandsstyrka”.

Hit kan inkluderas de militära och civila befattningshavare i Försvarsmakten som – utan att vara anställda i utlandsstyrkan – under kortare eller längre perioder tjänstgjort i insatsområdet utomlands med att stödja utlandsstyrkans olika enheter i insats- områdena, t.ex. inom personal- och underhållsfunktioner. Denna personal utför arbete som många gånger utgör en absolut förut- sättning för att utlandsstyrkans enhet ska kunna fungera och lösa tilldelade uppgifter i insatsområdet. Personalen verkar i dessa fall många gånger dessutom under samma förutsättningar som den tjänstgörande personalen i utlandsstyrkan. Eftersom personalen normalt inte är anställd i utlandsstyrkan omfattas den inte heller av det särskilda skydd som utlandsstyrkans personal har, bland annat vad avser uppföljning, rehabilitering och försäkringsskydd.

Till gruppen ”veteraner” kan även räknas civila befattnings- havare som är anställda av andra myndigheter och som tjänstgjort som t.ex. rådgivare till chefen för den svenska enheten i utlands-

Generella utgångspunkter för arbetet, m.m.

SOU 2008:91

styrkan i insatsområdet. Denna personal tjänstgör i allt väsentligt under samma förutsättningar som övrig personal i utlandsstyrkan, men saknar på motsvarande sätt som ovan angiven personalkategori det skärskilda skydd som personalen i utlandsstyrkan åtnjuter.

Till gruppen ”veteraner” kan även föras den civila personal som är anställd av andra svenska myndigheter och som tjänstgjort i insats- området, t.ex. polispersonal vid polisens Utlandsstyrka, personal från det svenska Räddningsverket, Sida m.m.

Mot bakgrund av hur direktiven till utredningen har formulerats gör utredningen den tolkningen att uppdraget med att lämna för- slag till den framtida veteranpolitiken i detta skede dock enbart omfattar personal som är eller varit anställda i Försvarsmakten och tjänstgjort i myndighetens internationella verksamhet, främst i utlandsstyrkan.

Försvarsmakten anställer även lokalt rekryterad personal i insatsområdet, t.ex. tolkpersonal, vaktkpersonal, m.m. Utred- ningen kan konstatera att myndigheten i dag saknar en samman- hållen och enhetlig anställningspolicy för lokalt anställd personal i olika insatsområden, även om lokal lagstiftning och arbetsrättslig praxis i olika länder självklart påverkar anställningsvillkoren. Denna personalkategori är inte heller anställda enligt lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och är därför inte heller i formell mening anställda i utlandsstyrkan. Mot bakgrund av hur direktiven till utredningen har formulerats tolkar utredningen också här uppdraget som att det inte heller omfattar frågan om anställningsvillkoren, m.m. för lokalt anställd personal i insats- området.

Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att lokalt an- ställd personal generellt verkar under samma förutsättningar som den svenska militära och civila personalen i insatsområdet, dvs. med en förhöjd risknivå och ökad hotbild. Härtill kommer att lokalt anställd personal även kan komma att utsättas för våld eller allvar- ligt hot om våld från olika parter i konflikten med anledning av att den enskilde tagit anställning i Försvarsmakten i insatsområdet. För den enskilde och dennes familj kan därför uppstå ett akut behov av skydd för liv och hälsa. Frågan om Sveriges ansvar för lokalt anställd personal som med anledning av sin anställning i Försvarsmakten behöver skydd innefattar en rad svåra avvägnings- frågor och ligger utanför utredningsuppdraget. Utredningen anser att denna frågeställning borde bli föremål för särskild utredning.

SOU 2008:91

Generella utgångspunkter för arbetet, m.m.

En principiell avgränsning av utredningsuppdraget gäller fråge- ställningar som berör bland annat frågor om Försvarsmaktens fram- tida personalförsörjningssystem och rekrytering av personal till inter- nationella militära insatser.

I utredningsdirektiven anges att den framtida ”veteranpolitiken” även ska inkludera åtgärder i samband med rekrytering av persona- len till internationella militära insatser. Rekrytering och därför även insatsfrekvens har en grundläggande betydelse för utformningen av en sammanhållen framtida ”veteranpolitik”. Utredningen har också tidigare under arbetet med delbetänkandet berört frågor som gäller en mer utvecklad rekryteringsprocess till internationella militära insatser. Frågor som gäller det framtida personalförsörjnings- systemet, bland annat den framtida plikttjänstgöringen, utreds dock för närvarande i särskild ordning.TPF1FPT Frågor som berör den framtida grundrekryteringen till insatsförbanden ligger därför utanför utredningens uppdrag och kommer inre att behandlas vidare. Utredningen kan dock konstatera att frågor kring grund- rekrytering av personalen har en direkt avgörande betydelse för vilken personal som senare kommer att tjänstgöra i internationella militära insatser. Utredningen anser att denna fråga bör ges fortsatt uppmärksamhet i arbetet med myndighetens framtida personal- försörjningssystem.

I utredningsuppdraget ingår att formulera hur samarbetet mellan Försvarsmakten och veteranföreningen ska formuleras. Ett ställningstagande i denna fråga kräver dock att veteranföreningens framtida status, roll och uppgifter kan identifieras. Även om vete- ranföreningen i dag inte är en militär frivilligorganisation så är den militära frivilligrörelsen föremål för utredning, bland annat vad gäller frågan om vilka organisationer som ska ingå.TPF2FPT Utredningen tolkar utredningsuppdraget som att det inte innefattar att ta ställ- ning till veteranföreningens framtida status men i uppdraget med att formulera samarbetet med Försvarsmakten ingår att identifiera vilken roll och vilka uppgifter som den kan utföra inom ramen för en samlad veteranpolitik. Utredning kommer också att lämna för- slag i den delen.

1TP PT Kommittén om en ändrad totalförsvarsplikt, Pliktutredningen (Fö 2008:01). 2TP PT Frivillig försvarsverksamhet (Fö 2008:02).

Generella utgångspunkter för arbetet, m.m.

SOU 2008:91

2.4Betänkandets disposition

Detta avsnitt ger en översikt hur betänkandet är upplagt.

I kapitel 1 har lämnats en redogörelse för uppdraget och dess genomförande.

I detta kapitel (2) redogörs för de generella utgångspunkter som ligger till grund för det fortsatt utredningsarbetet.

I kapitel 3 lämnas en översiktlig bild av begreppet fredfrämjande verksamhet och inriktningen och omfattningen av Sveriges bidrag till denna verksamhet.

I kapitel 4 redogörs översiktligt för Försvarsmaktens nuvarande insatser och beredskapsförband i internationella insatser m.m.

I kapitel 5 redogörs översiktligt för andra myndigheters och organisationers personalpolitik vad avser omhändertagande av per- sonal som tjänstgjort i internationella insatser.

I kapitel 6 lämnas en redogörelse för vilka åtgärder som Försvarsmakten vidtagit med anledningen av förslagen i delbetän- kandet.

I kapitel 7 lämnas en redogörelse över de veteranpolitiska för- hållandena i andra länder.

I kapitel 8 behandlas frågor som rör rekrytering och insats- frekvens i internationella militära insatser.

I kapitel 9 redogörs för generella arbetsmiljöbestämmelser och de särskilda bestämmelser som gäller i insatsområdet vid militära internationella insatser. Vidare redogörs för olika risker för fysisk och psykisk ohälsa som kan drabba personalen i internationella militära insatser. Avslutningsvis redogörs för utvecklingen av arbetsskador i utlandsstyrkan.

I kapitel 10 redogörs för Försvarsmakten organisation och upp- gifter vid medicinskt omhändertagande av personalen i internationella militära insatser. Vidare redogörs för organisation och uppgifter vid större skadeutfall i insatsområdet.

I kapitel 11 redogörs för Försvarsmaktens uppföljningsansvar av personal i internationella militära insatser. Vidare redogörs för det generella regelverket i frågor som rör rehabilitering. Försvarsmaktens särskilda rehabiliteringsansvar redovisas och hur detta ansvar förhåller sig till arbetsgivarens generella rehabiliteringsansvar enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Vidare redogörs för Försvars- maktens nuvarande organisation och uppgifter vad avser uppföljning och rehabilitering av personalen i internationella militära insatser.

SOU 2008:91

Generella utgångspunkter för arbetet, m.m.

I kapitel. 12 redogörs för nuvarande stöd till anhöriga till perso- nal i internationella militära insatser och hur detta stöd kan utvecklas.

I kapitel 13 behandlas frågor som rör stöd till personalen vid kritik mot deras tjänstgöring i internationella militära insatser.

I kapitel 14 behandlas frågor som rör behovet av ökat erkän- nande av den som tjänstgjort i en internationell militär insats.

I kapitel 15 behandlas frågor som rör meritvärde av tjänstgöring i en internationell militär insats.

I kapitel 16 redogörs för veteranorganisationernas och övriga berörda organisationers roll och uppgifter i veteranpolitiken.

I kapitel 17 redogörs för veteranpolitiska erfarenheterna från den nordiska stridgruppen (NBG).

I kapitel 18 behandlas frågor som berör behovet av en särskild veteranadministration.

I kapitel 19 lämnar utredningen ett samlat förslag till framtida veteranpolitik för personalen i internationella militära insatser.

I kapitel 20 lämnas ett förslag till ny lag med bestämmelser för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser.

I kapitel 21 återfinns författningskommentarer.

I kapitel 22 lämnas en kostnads- och konsekvensanalys.

3Fredsfrämjande verksamhet m.m.

Utredningens bedömning:

-Sveriges bidrag i fredsfrämjande internationella militära insat- ser ökar kvantitativt och kvalitativt.

-Fredsfrämjande internationella militära insatser blir alltmer komplexa och krävande.

-Fredsfrämjande internationella militära insatser ställer högre krav på personalen och omhändertagande av denna före, under och efter insatsen.

3.1Inledning

I utredningsdirektiven anges att utredaren ska lämna förslag till en trovärdig och sammanhållen veteranpolitik och lämna förslag på åtgärder som uppfyller kraven på omhändertagande av den insatta personalen före, under och efter en fredsfrämjande internationell militär insats.

Med begreppet fredsfrämjande verksamhet avses verksamhet som innefattar olika former av militära och civila insatser. Begrep- pet fredsfrämjande verksamhet kan emellertid inte anses ha någon entydig innebörd. I syfte att belysa begreppet och hur det används i olika sammanhang ges i detta kapitel en översiktlig bild av freds- främjande verksamhet. Vidare kommer några utvecklingslinjer att lyftas fram, bland annat vad gäller den framtida karaktären och omfattningen av fredsfrämjande verksamhet.

Fredsfrämjande verksamhet m.m.

SOU 2008:91

3.2Bakgrund

Stora och viktiga förändringar kommer att fortsätta att prägla vår omvärld. Globaliseringen och internationaliseringen ökar det ömsesidiga beroendet mellan folk och länder. Beroendet, som i grunden är positivt för fred och stabilitet, gör samhället samtidigt mer sårbart och känsligt för störningar. Det går inte längre för länder att beakta säkerhet isolerat från utvecklingen i resten av världen. Den ökade rörlighet som det öppna samhället präglas och är beroende av blir i ökad grad transnationell och därmed en del av den gemensamma sårbarheten.

Hot mot folk och länder har skiftat i karaktär och fått en delvis annan innebörd. Hoten och utmaningarna kommer nu i allt större utsträckning från regionala konflikter, stater i upplösning, flykting- strömmar, terrorism, organiserad brottslighet, m.m. Hoten är mindre synliga och förutsebara och mer diversifierade. De är ofta mer komplexa och mer svårförutsägbara än gårdagens hot om väp- nade angrepp. De nya transnationella hoten och konflikterna kan få konsekvenser även för vårt land.

Sedan det kalla krigets slut har mellanstatliga spänningar minskat såväl globalt som i Sveriges närområde. Utvecklingen går dock mot en ökning av inomstatliga konflikter som i många fall riskerar att bli allt större regionala problem med konsekvenser även globalt. Lokalt initierade motsättningar och konflikter kan få verk- ningar direkt och indirekt långt utanför det aktuella konflikt- området och därmed hota internationell fred och säkerhet.

Orsakerna bakom en mellanstatlig eller inomstatlig konflikt är många gånger mycket komplexa och präglas av förekomsten av flera aktörer med olika politiska, ekonomiska, militära, etniska och religiösa ambitioner. Vidare tenderar fler parter att delta direkt eller indirekt i konflikter. Parterna kan utgöras av grupper av länder, en- skilda länder, icke-statliga organisationer, politiska, etniska eller religiösa rörelser, terrorister eller organiserade brottslingar som kan vilja påverka omvärlden t.ex. genom att störa försörjningen av strategiska varor eller genom sabotage, terror och utpressning. I allt fler konflikter suddas också den klassiska folkrättens åtskillnad mellan mellanstatliga konflikter och inbördeskrig ut.

Genom konfliktförebyggande insatser och konflikthantering kan omvärlden bidra till stabilisering och därmed begränsa effek- terna av en konflikt i det aktuella området. Ett tidigt agerande för att förebygga hot och väpnade konflikter bidrar till säkerheten även

SOU 2008:91

Fredsfrämjande verksamhet m.m.

för de länder som inte gränsar till konfliktområdet. För att göra detta krävs att tillgängliga instrument används och utvecklas.

Utvecklingen går mot att ta ett helhetsgrepp på konflikter med traditionellt säkerhetsfrämjande åtgärder såväl som med nya insat- ser som syftar till återuppbyggnad och utveckling. Akuta krisinsat- ser kombineras också allt oftare med långsiktigt samhällsbyggande åtgärder vilket medför större krav på det internationella samfun- dets kapacitet, dvs. ökade bidrag från olika internationella och regionala organisationer samt enskilda länder. Internationella och regionala organisationer som FN, EU, Nato och Osse tar också ett allt större ansvar för internationell krishantering. Ett stort antal av pågående insatser leds av regionala eller subregionala organisatio- ner, bland annat EU, Nato och AU (Afrikanska unionen), vanligen under FN-mandat.

3.3Former av fredsfrämjande verksamhet

Begreppet fredsfrämjande verksamhet är som framgår inte något helt entydigt begrepp. Även om de fredsfrämjande insatserna i regel bygger på beslut av FN, saknas egentlig definition av sådana insat- ser i FN-stadgan. Istället har en avgränsning av vad som anses höra till fredsfrämjande verksamhet vuxit fram efterhand. Begreppet har i vid mening fått inkludera konfliktförebyggande, fredsskapande, fredsbevarande, fredsframtvingande och fredsbyggande insatser. Avväpning och avrustning har också ansetts kunna ingå som en fredsfrämjande åtgärd.

Konfliktförebyggande insatser genomförs för att hindra att en väpnad konflikt utbryter i ett visst område där överhängande risk för sådan föreligger. I konfliktförebyggande insatser ingår bland annat politiskt agerande, preventiv diplomati samt institutionellt och humanitärt bistånd. Även utplacering av militära förband, militära och civila observatörer eller civilpoliser kan förekomma.

Fredsskapande insatser har till syfte att genom fredliga medel, t.ex. medling och annan diplomatisk verksamhet, få stridande par- ter till uppgörelser om fred eller vapenvila.

Fredsbevarande insatser i traditionell bemärkelse avser insatser som görs efter ett freds- eller eldupphöravtal. Insatserna baseras på parternas medgivande samt på en opartisk inställning till konflik- ten. Våldsanvändning kan förekomma inom ramen för självförsvar, och då gäller att det använda våldet ska vara ett direkt svar på en

Fredsfrämjande verksamhet m.m.

SOU 2008:91

motsvarande åtgärd från någon av parterna, att det ska stå i pro- portion till vad angriparen använt samt att våldet inte får förorsaka onödig skada eller onödigt lidande.

Fredsframtvingande insatser utförs för att med militärt våld, eller hot därom, upprätthålla eller återställa fred i ett område. Denna typ av insatser kan alltså innebära våldsanvändning utöver vad som kan anses vara självförsvar. Både våldsanvändningen och själva insatsen i sig kan ske utan medgivande från parterna i konflikten.

Fredsbyggande insatser syftar till att stärka och bygga upp insti- tutioner och infrastruktur i ett land som drabbats av en konflikt. De har samtidigt en konfliktförebyggande funktion genom att undanröja riskerna för att konflikten ska blossa upp på nytt.

Fredsfrämjande insatser förekom redan före andra världskriget. Sveriges första bidrag var de trupper som sändes till Saar-området i samband med den folkomröstning som avgjorde om området skulle tillhöra Tyskland eller Frankrike. Efter andra världskriget skapades den första fredsbevarande styrkan 1956 för att övervaka det vapen- stilleståndsavtal som träffats efter Suez-krisen. Efter insatsen vid Suez följde under början av 1960-talet den fredsfrämjande insatsen i Kongo och därefter en rad insatser som främst var koncentrerade till regionen kring östra Medelhavet och på Balkan. Insatser under 2000-talet har skett i bland annat Kongo, Libanon, Liberia, Afghanistan och Tchad.

3.4Aktörer i fredsfrämjande verksamhet

3.4.1Förenta Nationerna (FN)

FN:s säkerhetsråd har huvudansvaret för upprätthållandet av inter- nationell fred och säkerhet. Enligt artikel 25 i FN-stadgan sam- tycker medlemsländerna till att säkerhetsrådet vid fullgörandet av sina ur detta ansvar härrörande förpliktelser handlar på medlem- marnas vägnar. Betydelsen av säkerhetsrådets mandat som juridisk grund för militära operationer har erkänts i vida kretsar.

I artikel 53 i FN:s stadga har innefattats kravet på säkerhets- rådets bemyndigande när tvångsåtgärder genomförs av regionala organ. Alla medlemsländer och sådana ansvariga organ som bedri- ver krishanteringsverksamhet eftersträvar att få mandat av säker- hetsrådet för militära operationer. FN har som organisation lett

SOU 2008:91

Fredsfrämjande verksamhet m.m.

och genomfört många olika militära operationer, allt från observa- tions- och övervakningsuppgifter till fredsframtvingande insatser.TPF1FPT Det är i praktiken frivilligt för medlemsstaterna att delta i FN:s krishanteringsuppdrag, även om stadgan i princip ger säkerhets- rådet möjlighet att fatta för medlemsstaterna bindande beslut. FN:s stadga innehåller inte heller några uttryckliga bestämmelser om den militära krishantering som FN i dag bedriver. I FN används inte heller någon detaljerad definition av militär krishantering jämförbar

med EU:s definition av sådana uppgifter.

Tidigare startade FN:s säkerhetsråd traditionella fredsbevarande operationer genom att hänvisa till hela VI kapitlet om fredlig lös- ning av tvister i FN:s stadga. Många senare operationer som FN genomfört eller befullmäktigat genomförs med stöd av stadgans kapitel VII i sin helhet. Kapitel VII i stadgan gäller åtgärder i hän- delse av hot mot freden eller fredsbrott eller angreppshandlingar, och avsikten med hänvisningen är att stärka FN:s krishanterings- verksamhet.TPF2FPT

De regionala organens roll i krishanteringen har skrivits in i kapitel VIII i FN:s stadga. FN stöder regionala organs beslut att stärka sin egen krishanteringsförmåga och föreslår krishanterings- samarbete mellan FN och de regionala organen.TPF3FPT

De situationer då en militär krishanteringsoperation genomförs utan mandat av FN:s säkerhetsråd är exceptionella. Det primära målet är i varje fall att få FN:s bemyndigande och alla internatio- nella organisationer framhåller att de agerar i överensstämmelse med FN:s stadga. Nästan alla krishanteringsoperationer har också mandat av FN:s säkerhetsråd. De flesta av FN:s medlemsstater och internationella organisationer har dock berett sig på att säkerhets- rådet inte i alla fall kan fatta beslut, eller att FN:s mandat inte av någon annan orsak kan fås eller skaffas. Därför har de inte som ett ovillkorligt krav för att inleda operationer eller sända styrkor upp- ställt FN:s mandat utan har reserverat en möjlighet att i sista hand själva besluta om en operation är nödvändig eller inte. T.ex. sådana centrala internationella organisationer som EU, Nato och Osse har

1TP PT Utveckling av FN:s egna resurser framläggs i den rapport som FN:s generalsekreterare utgav i mars 2005 ”In larger freedom: towards development, security and human rights for all” (A/59/2005).

2TP PT Säkerhetsrådet har vid ett antal tillfällen beslutat om krishanteringsuppdrag med stöd av kapitel VII i stadgan. Sådana har t.ex. varit kriget vid Persiska viken 1990 för att driva ut Irak ur Kuwait och luftangreppen i Afghanistan 2001 i syfte att driva bort taliban-regeringen som stödde terrorism.

3TP PT A/59/2005.

Fredsfrämjande verksamhet m.m.

SOU 2008:91

inte sett säkerhetsrådets mandat som ett direkt villkor för opera- tionerna.TPF4FPT

Sverige har konkret visat sitt engagemang i FN-insatser genom deltagande med trupp i FN insatser i bland annat Kongo och Liberia.

3.4.2Europeiska unionen (EU)

EU har en växande roll som global utrikes- och säkerhetspolitisk aktör. EU-länderna strävar efter att fördjupa samarbetet inom säkerhets- och försvarspolitiken. Detta har bland annat manifeste- rats genom EU:s säkerhetsstrategi, där medlemsstaterna gemen- samt formulerat en säkerhetsrelaterad syn på omvärlden. EU-med- lemmarna har enats om strategiska målsättningar samt givit en inriktning till hur EU:s utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik (GUSP och ESFP) bör utformas och utvecklas. Sverige stödjer aktivt utvecklingen av EU:s möjligheter att bidra till det interna- tionella fredsfrämjande arbetet och förebygga väpnade konflikter.TPF5FPT

EU har utvecklat sin krishanteringsberedskap sedan 1999. EU:s uppdrag inom den militära krishanteringen framgår av artikel 17.2 i Fördraget om Europeiska unionen (unionsfördraget). Till dessa uppgifter hör humanitära insatser och räddningsinsatser, fredsbeva- rande insatser och insatser med stridskrafter vid krishantering, inklusive fredsskapande åtgärder.

Som grund för militär planering och särskilt för utveckling av unionens resurser har valts vissa verksamhetsmodeller som i form av exempel konkretiserar de krishanteringsuppdrag som avses i unionsfördraget.

Dessa är:

-skiljande av parter från varandra med maktmedel,

-stabilisering, återuppbyggnad och rådgivning i militära frågor,

-konfliktförebyggande uppdrag, dvs. användning av krishanterings- styrkor i preventivt syfte,

4TP PT I den internationella debatten har anförts att införandet av mandatet som ett ovillkorligt krav för operationerna kan leda till t.ex. en situation där en operation som av humanitära orsaker är nödvändig eller för den ifrågavarande organisationens medlemmar annars är nödvändig inte kan genomföras med följd att konflikten eskalerar till ett mera vittomfattande regionalt krig eller till att omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna.

5TP PT Prop. 2004/05:5. S 15 f.

SOU 2008:91

Fredsfrämjande verksamhet m.m.

-evakuering i svåra förhållanden,

-stöd av humanitära insatser.

Unionen genomförde 2003 två uppgifter av kortvarig natur som var unionens första militära operationer. Den ena, ett uppdrag för cirka 400 soldater som genomfördes i Makedonien, var i första hand ett observationsuppdrag. Den andra, ett uppdrag för drygt tusen man som genomfördes i Kongo, var ett komplext krishanteringsuppdrag där styrkan agerade för att förhindra att en humanitär katastrof uppstod i staden Bunia. Styrkan råkade under operationen även i strid. I slutet av 2004 startade unionen i Bosnien-Hercegovina sitt hittills största uppdrag, en stabiliseringsoperation för cirka 7 000 man, när den Nato-ledda SFOR-operationen avslutades. EU:s Althea-operation genomförs med stöd av det så kallade Berlin Plus- arrangemanget mellan EU och Nato, som ger EU möjlighet att i sina operationer stöda sig på Natos resurser. Sverige deltar för när- varande i EU:s militära krishanteringsoperation i Tchad (2008).

Behovet av att utveckla snabbinsatsresurserna nämndes redan i EU:s ursprungliga styrkemål från Europeiska rådet i Helsingfors i december 1999. Vid en konferens i november 2004 som gällde bidrag till snabbinsatsstyrkorna meddelade unionens medlems- länder att de grundar totalt 13 avdelningar varav den största delen är insatsstyrkor eller stridsgrupper (battle groups) om cirka 1 500 man.TPF6FPT Meningen är att de avdelningar medlemsländerna bildar ska vara startklara turvis under sex månader så att minst två avdelningar är i beredskap vid varje tidpunkt.

Medlemsstaterna beslutar nationellt separat även om deltagande i användningen av snabbinsatsstyrkor oavsett att dessa avdelningar turvis har försatts i hög beredskap. Avsikten är att EU vid behov ska kunna starta två separata, nästan samtidiga snabbinsatsopera- tioner. Avsikten är att unionen kan fatta beslut om att starta en insats inom fem dagar från det krishanteringskonceptet har god- känts och att styrkorna ska kunna inleda verkställandet i insats- område inom 10 dagar efter detta beslut. Avdelningen ska vara funktionsduglig under 30–120 dygn. I fråga om uppdrag med snabb mobilisering är syftet att EU beslutar om genomförandet av opera- tionerna från fall till fall.

6TP PT Alla unionens medlemsstater, med undantag av Danmark, meddelade att de deltar på ett eller annat sätt.

Fredsfrämjande verksamhet m.m.

SOU 2008:91

EU:s snabbinsatsstyrkor ska utbildas och utrustas så att de kan genomföra militärt krävande uppdrag i riskfyllda förhållanden. Till avdelningarnas uppdrag kan höra operationer som t.ex. förutsätter att styrkorna i tvingande syfte går emellan de stridande parterna och att civilbefolkningen skyddas under mycket svåra förhållanden.

Sverige organiserade en stridgrupp som stod i beredskap första halvåret 2008 i samarbete med Irland, Finland, Norge och Estland.TPF7FPT

3.4.3Nato

Nato är fortsatt en viktig säkerhetspolitisk aktör och krishan- teringsorganisation. Sveriges relation till Nato bygger på samarbe- tet inom Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR) och Partner- skap för fred (PFF) och samarbetet mellan EU och Nato. Genom övningsverksamhet och den så kallade planerings- och översyns- mekanismen säkerställs partnerländernas förmåga för internatio- nella krishanteringsinsatser, vare sig de bedrivs i FN:s, EU:s eller Nato:s regi. Det strategiska partnerskapet mellan EU och Nato inom krishantering innebär att EU ska kunna nyttja vissa Nato- resurser för planering och ledning av insatser.

Både Natos medlemmar och partnerländer har möjlighet att från fall till fall besluta om vilka krishanteringsoperationer de deltar i. Som en del av utvecklingen av försvarsplanen har Nato för med- lemmarnas del eftersträvat ett mera förpliktande tillvägagångssätt. Även om ett beslut inte har bindande verkan har Nato utgått från att medlemsländerna reserverar en viss del av sina resurser för kris- hanteringsuppdrag som genomförs utomlands och de facto har en del av sina styrkor utomlands i utlandsuppdrag.

Nato inkluderar i krishanteringsuppdragen i regel alla sådana operativa militära uppdrag som inte ingår i det gemensamma försvaret. Om de krishanteringsuppdrag som i Natos interna plane- ring syftar till stabilisering används ofta benämningen ”fredsbeva- rande insatser” (Peace Support Operations, PSO). Såsom FN har inte heller Nato någon officiell definition på begreppet krishan- teringsuppdrag.

Nato har sedan 1990-talet genomfört mer än ett tiotal mycket olika militära krishanteringsuppdrag, från övervaknings- eller utbildningsuppdrag ända till vittomfattande stabiliseringsoperatio- ner eller fredsframtvingande insatser.

7TP PT Nordic Battle Group (NBG).

SOU 2008:91

Fredsfrämjande verksamhet m.m.

Ett stort antal av Natos medlemsländer, partnerländer och tredjeländer har deltagit i omfattande markoperationer som genomförts i stabiliseringssyfte i Bosnien-Hercegovina, Kosovo och Afghanistan. Mandatet för alla dessa operationer har inbegripit verkställighet av uppdraget i sista hand även med stöd av tvångs- åtgärder. Till Bosnien-Hercegovina och Kosovo sändes i det inle- dande skedet av operationerna stora styrkor i syfte att förhindra parternas fientligheter med så massiv närvaro som möjligt. Båda operationerna var exempel på att sändandet av en välutrustad och kvantitativt stor styrka i svåra förhållanden kan förhindra att våld- samheter utbryter och samtidigt minska behovet av maktmedel.

Nato har även genomfört operationer som i sin helhet har varit fredsframtvingande insatser. Sådana har på Västra Balkan varit flyg- räderna för att lösa först kriget i Bosnien-Hercegovina och sedan Kosovokrisen.

Nato genomför för närvarande en omstrukturering i riktning mot ett ökat fokus på internationell krishantering. Ett viktigt ele- ment i detta arbete är den pågående utvecklingen av Nato:s snabb- insatsstyrka NATO Response Force (NRF) vars syfte främst är att öka tillgängligheten och interoperabiliteten bland medlemmarnas insatsförband. NRF kommer sannolikt att inverka på normer och standarder för internationell krishantering och för certifiering av styrkor även för krishanteringsuppgifter.

3.4.4Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (Osse)

Osse arbetar med säkerhetsfrågor i ett brett perspektiv och dess verksamhet omfattar främst tre dimensioner: militärpolitiska aspekter, demokrati och mänskliga rättigheter samt ekonomi och miljö. Tyngdpunkten ligger på konfliktförebyggande och återupp- byggnad. Osse:s flexibla och kostnadseffektiva organisation och breda fältnärvaro gör snabba förebyggande insatser möjliga. Organisationen har kapacitet att verka i olika skeden av en kon- flikt: förvarning, förebyggande, konflikthantering samt återupp- byggnad och utveckling av demokratin och rättsstaten.

Fredsfrämjande verksamhet m.m.

SOU 2008:91

3.4.5Andra internationella krishanteringsoperationer

Militära krishanteringsuppdrag har ibland även genomförts av en grupp länder utan att någon internationell organisation lett opera- tionen. ISAF, som verkar i Afghanistan, var under de första verk- samhetsåren en operation genomförd av en grupp länder (den så kallade koalitionen av likasinnade, coalition of the willing). Gruppen leddes först av Storbritannien och sedan turvis av något av de länder som deltog i operationen. År 2003 överfördes uppdra- get att ledas av Nato. Operationen har sedan första början haft FN:s bemyndigande.

Militära krishanteringsuppdrag av olika typer har genomförts av grupper av länder även på annat håll, t.ex. i Mellanöstern och Afrika. De regionala organen har även verkställt fredsbevarande operationer. Till exempel har Afrikanska unionen (AU) genomfört militära krishanteringsoperationer i Darfur i Sudan (AMIS I, II). Sedan slutet av 2007 genomförs operationen i Darfur gemensamt av AU och FN (UNAMID).

3.5Några utvecklingslinjer

3.5.1Allmänt

Som ovan angetts så har det internationella samfundets beredskap att ingripa i olika krissituationer ökat sedan det kalla kriget upp- hörde och blivit mera krävande till sin karaktär. Numera varierar de internationella militära krishanteringsuppgifterna till karaktären. Jämfört med tidigare har främst antalet traditionella observations- och rapporteringsuppgifter relativt sett minskat. Däremot har mer krävande militära krishanteringsuppgifter allt oftare börjat genomföras i syfte att lösa kriser och undvika att de eskalerar. Av denna orsak förekommer ett stort antal operationer under svåra och riskfyllda förhållanden som vid behov innefattar militärt tvång.

Utifrån operationernas uppgifter och befogenheterna att använda maktmedel kunde man tidigare klarare än för närvarande skilja mellan så kallade traditionella fredsbevarande uppdrag och krävande uppdrag som avvek från dessa.

Traditionella, fredsbevarande uppdrag som främst innefattar observation och rapportering pågår fortfarande och sådana uppdrag kommer att behövas även i fortsättningen. Trots det förutsätter i dag en avsevärd del av de fredsbevarande uppdrag eller militära

SOU 2008:91

Fredsfrämjande verksamhet m.m.

krishanteringsuppdrag som genomförs av olika organisationer, även FN, förmåga att handla för att säkra uppdragets mål, vid behov även mot den ena partens vilja. En möjlighet till tvångs- åtgärder innefattas i de flesta militära krishanteringsuppgifter som genomförts sedan ingången av 1990-talet, i avsikt framför allt att förhindra parternas våldsamma agerande. I många fall har möjlig- heten till tvångsåtgärder och användning av maktmedel visat sig nödvändigt redan i syfte att trygga den internationella organisatio- nens trovärdighet och verksamhetsförutsättningar.

Utmärkande för dagens internationella militära krishanterings- verksamhet är:

-försök att ingripa i tid i kriser som försvåras,

-ett på detta grundat behov att utveckla reaktionsförmågan,

-försök att förhindra att kriser förvärras och lösa kriserna så effektivt som möjligt med maktmedel som sista utväg,

-behov att kunna agera i krävande uppgifter även i svåra förhållan- den,

-genomförande av militära operationer som en del av en större helhet, som även omfattar civila uppgifter av varierande slag,

-de operativa aktörerna är flera, en ny bland dessa är Europeiska unionen.

3.5.2Svenskt deltagande i fredsfrämjande verksamhet

I propositionen som ligger till grund för 2004 års försvarsbeslut och i senare riksdagsbeslut görs bedömningen att mycket pekar på att antalet internationella konflikter kommer att vara fortsatt högt. Det betonas att världssamfundet har ett ansvar att möta de hot som finns mot vår gemensamma säkerhet och att våra internationella insatser bidrar till att främja internationell fred och säkerhet, och därmed vår egen säkerhet. Vidare framhålls att det är viktigt att Sverige agerar gemensamt med andra stater i fredsfrämjande insat- ser. Försvarsmaktens verksamhet utgör här en viktig resurs i en aktiv svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Samtidigt betonas att utnyttjande av militära resurser i internationell krishantering måste ses i ett större sammanhang där andra resurser och ansträngningar

Fredsfrämjande verksamhet m.m.

SOU 2008:91

också ingår. Försvarsmaktens bidrag ska därför komplettera, eller kompletteras med civil internationell krishantering.

3.5.3Den svenska nationella strategin för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet

Regeringen har under våren 2008 formulerat en nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfräm- jande verksamhet.TPF8FPT

Syftet med strategin är att ge en övergripande vägledning för svenskt agerande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet. Den ska ange de politiska målen, skapa förutsättningar för ett mer effektivt resursutnyttjande samt ge stöd för ett samlat militärt och civilt agerande i de insatsområden där Sverige deltar.

I strategin framhålls att det finns ett fortsatt stort behov av internationella insatser på olika håll i världen och efterfrågan är omfattande beträffande svensk medverkan. Samtidigt konstateras att parallellt med den kvantitativa ökningen blir mandaten bredare och insatserna alltmer komplexa. Syftet med den nationella strate- gin på området är även att ge en samlad bild av den ambitionshöj- ning som regeringen aviserade i budgetpropositionen 2007 och som bland annat tar sig uttryck i en stegvis ökning av resurserna för fredsfrämjande truppinsatser under åren 2007, 2008 och 2009.

Genomförandet av den svenska ambitionshöjningen kommer att ske i en miljö där hoten globaliseras, insatserna blir mer komplexa och efterfrågan förutses fortsätta att öka. I strategin betonas att möjligheter till ett samlat svenskt engagemang ska värderas i anslutning till att en ny insats inleds och så långt möjligt ska processen präglas av en helhetssyn på Sveriges deltagande. I strate- gin understryks att Sveriges deltagande i freds- och säkerhetsfräm- jande insatser ska vila på en folkrättslig grund. Skydd av och respekt för folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten, är central. Sverige ska arbeta för att skyldigheten att skydda befolkningar mot grova kränkningar av den internationella humanitära rätten och de mänskliga rättighe- terna vägs in i alla faser av fredsfrämjande insatser.

8TP PT Skr 2007/08:51 - ”Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet”.

SOU 2008:91

Fredsfrämjande verksamhet m.m.

I strategin framhålls att Sveriges medlemskap i FN och EU utgör centrala utgångspunkter för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. På motsvarande sätt är nära samarbete med försvarsalliansen Nato centralt. Vidare påpekas att det förs även ett nära samarbete med de nordiska länderna i dessa frågor. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) och den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP) utgör en cen- tral plattform för svenska säkerhetspolitiska intressen. Arbetet med krishantering ska genomsyras av insikten att säkerhet, utveckling och respekt för mänskliga rättigheter och demokratiska principer är nära sammankopplade och ömsesidigt förstärker varandra. En stabil säkerhetssituation, vilket är huvuduppgiften för en freds- främjande insats, är en förutsättning för att demokrati, mänskliga rättigheter, en fungerande rättsstat och välstånd ska kunna uppnås.

I strategin anges att utgångspunkten är att Sveriges bidrag i freds- och säkerhetsfrämjande insatser ska öka, såväl kvalitativt som kvantitativt. De svenska bidragen bör utformas som samlade insatser, med både militära och civila delar. Sverige ska ha kapacitet till såväl snabbinsatser som till långsiktiga och mer kortvariga insat- ser. Det militära engagemanget ska öka så att en dubblering av utlandsstyrkans förmåga åstadkoms. Det är i första hand förmågan att tillsammans med andra länder förebygga, begränsa, dämpa och avbryta konflikter som ska prioriteras. Sverige ska kunna lämna bidrag till dessa insatser där vi kan ge ett mervärde till den samlade operationen. Försvarsmakten ska ha förmåga till att samtidigt leda och delta i två insatser av bataljonsstorlek samtidigt som mindre förbandsenheter ska kunna sättas in i ytterligare tre insatser. Strävan är att bidra med större och mer sammanhållna militära för- band i internationella insatser. En del i denna ambitionsökning är ett fortsatt svenskt deltagande i EU:s snabbinsatsstyrkor. Sverige ska ha förmåga till att vara snabbt på plats i ett nytt insatsområde inom ramen för etablerade samarbeten gällande snabbinsats- förmåga.

I strategin framhålls vidare att för att nå största möjliga effekti- vitet i de fredsfrämjande insatserna är det även fortsättningsvis en ambition att utifrån etablerade principer, bland annat inom ramen för FN:s fredsfrämjande verksamhet, fortsatt utveckla den svenska förmågan när det gäller civil-militär samverkan i insatserna. En viktig del i detta är att fortsätta implementera FN:s resolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet. En högre andel kvinnor i insatser ger ökad operativ effekt, bland annat genom att Sverige därmed

Fredsfrämjande verksamhet m.m.

SOU 2008:91

skapar förutsättningar för att nå ut till hela befolkningen i insats- området.

3.6Sammanfattning och slutsatser

Händelser som innebär hot mot internationell fred och säkerhet och allvarliga risker kan vara svåra att förutse och uppstå plötsligt. Dagens konflikter och krishärdar är ofta av en delvis annan karak- tär än tidigare. I dag kan hot som är geografiskt avlägsna vara lika påtagliga som hot på nära håll. De största utmaningarna och riskerna för vårt lands säkerhet finns i dag på den globala arenan. Utmaningarna är transnationella till sin karaktär vilket innebär att händelseutvecklingar långt från Sverige snabbt kan få konsekvenser även nationellt. Svenska fredsfrämjande insatser med militära för- band kan komma att behöva nyttjas för internationella fredsfräm- jande insatser, ibland på stora avstånd från Sverige under växlande och ibland mycket krävande omständigheter. Det innebär att grun- den för Försvarsmaktens utveckling bland annat utgörs av behoven av militär förmåga till internationell krishantering. Försvarsmakten behöver ha en mångsidig förmåga användbar för internationella fredsfrämjande insatser som sker i komplexa och farliga miljöer på långt avstånd från Sverige. Försvarsmakten behöver ha förmåga att kunna agera i alla geografiska arenor inom ett brett spektrum av uppgifter. Försvarsmakten uppgifter att verka i komplexa och riskfyllda miljöer ställer höga krav på rekrytering, utbildning, utrustning och omhändertagande av personalen före, under och efter fredsfrämjande insats.

4Försvarsmaktens internationella militära insatser

Utredningens bedömning:

–Försvarsmakten har i dag till uppgift att kunna verka utmed hela skalan av krishanteringsuppgifter.

–Försvarsmakten har utvecklat förmågan att genomföra svåra och komplexa internationella militära insatser.

–Försvarsmaktens förmåga att genomföra insatser i den högsta nivån på konfliktskalan har förbättrats.

4.1Inledning

Försvarsmaktens uppgifter innebär bland annat att myndigheten ska utveckla och vidmakthålla insatsförband med olika beredskap för internationella militära insatser samt genomföra sådana insatser.

Utredningens uppdrag att lämna förslag till en sammanhållen veteranpolitik som innebär att den insatta personalen omhändertas före, under och efter tjänstgöring i en internationell militär insats hänger nära samman med inriktningen och omfattningen av Försvarsmaktens internationella verksamhet.

I detta kapitel redovisas därför översiktligt Försvarsmaktens internationella verksamhet i de delar den berör utredningens arbete. Inledningsvis ges en översiktlig beskrivning av Försvars- maktens internationella verksamhet. Vidare redogörs för anmälda förband till internationella styrkeregister. Avslutningsvis berörs utbildning, internationella övningar m.m.

Försvarsmaktens internationella militära insatser

SOU 2008:91

4.2Bakgrund

Sverige har deltagit i olika fredfrämjande internationella insatser sedan 1956. Sedan 1960-talet har Sverige förbundit sig att på anmo- dan ställa militär personal till förfogande för FN-uppdrag. Sverige har deltagit i militära FN-operationer i bland andra länder som Kongo, Egypten, Cypern, Libanon. Sedermera har ambitionerna att aktivt bidra till det internationella fredsfrämjande arbetet medfört att Sverige även engagerat sig med trupper ingående i andra multi- nationella styrkor, t.ex. i före detta Jugoslavien (IFOR/SFOR). Mellan 80 000–100 000 svenskar har hittills tjänstgjort i dessa insat- ser på olika håll i världen.

För närvarande (2008) deltar Sverige med militära förband (trupp) i Natos militära krishanteringsoperationer i Afghanistan (ISAF) och Kosovo (KFOR) samt EU:s militära krishanterings- operation i Tchad. Sverige deltar också i stabs- och observations- uppdrag i flera FN-operationer. Sverige deltar även i övrig militär krishanteringsverksamhet inom ramen för FN, EU, Nato och Osse. Sverige har under första halvåret 2008 också haft ansvaret för den ena av EU:s två stridsgrupper och då arbetat tillsammans med andra länder.

Det svenska militära bidraget till internationella insatser har stabiliserat sig kring i genomsnitt cirka 2 000 personer per år. Under 2007 har ca 2 400 personer tjänstgjort i de internationella insatser Försvarsmakten deltagit i vilket motsvarar ca 950 års- arbetskrafter.TPF1FPT

Det svenska deltagandet i fredsfrämjande verksamhet ska öka i framtiden. Såväl i 2004 års försvarsbeslutTPF2FPT som senare riksdags- beslut betonas att den pågående omstruktureringen och utveck- lingen av Försvarsmaktens verksamhet syftar bland annat till att öka Sveriges möjlighet att delta i fredsfrämjande insatser inom ramen för FN och andra internationella organisationer samt att bidra till utvecklingen av EU:s krishanteringsförmåga. Försvars- maktens förband och personal ska finnas tillgängliga för detta ändamål samtidigt som fokus riktas mot att utveckla det svenska bidraget till EU:s snabbinsatsförmåga. Försvarsmaktens organisa- tion, förmåga och beredskap ska vara anpassad för att kunna genomföra internationella militära insatser.

1TP PT Prop 2008/09:1, utgiftsområde 6, s 35.

2TP PT Prop. 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU4 och 5, rskr. 2004/05:143.

SOU 2008:91

Försvarsmaktens internationella militära insatser

4.3Försvarsmaktens internationella uppgifter

I 2004 års försvarsbeslut och senare riksdagsbeslut anges att Försvars- makten har till uppgift att bevara vårt lands fred och självständighet genom att:

-bidra till att hantera och förebygga kriser i vår omvärld,

-hävda vår territoriella integritet,

-försvara Sverige mot väpnat angrepp,

-värna civilbefolkningen och säkerställa de viktigaste samhälls- funktionerna i händelse av krig.

Försvarsmaktens bidrag till att uppfylla de säkerhetspolitiska målen utgår från dess huvuduppgift, förmågan att föra väpnad strid. Försvarsmakten utvecklar i dag ett modernt och flexibelt insats- försvar med hög tillgänglighet. Tonvikten ligger på operativ för- måga i närtid. För att kunna utvecklas och möta framtidens hot och utmaningar ska Försvarsmakten även upprätthålla grundläggande kompetenser för att på sikt kunna utveckla en mer omfattande förmåga.

I försvarsbeslutet och efterföljande riksdagsbeslut betonas att Sveriges deltagande i internationella fredsfrämjande insatser ska öka över tiden och att de nationella och internationella uppgifterna utgör två sidor av samma mynt. Försvarsmaktens förmåga till internationella insatser ska öka, såväl kvantitativt som kvalitativt. Målsättningen är att svenska insatsförband ska vara utformade för att kunna hantera de mest komplicerade situationerna och de svå- raste uppgifterna. Försvarsmakten ska därför ha förmåga att verka utmed hela skalan av krishanteringsuppgifter från förtroende- skapande, konfliktförebyggande, humanitära, fredsbevarande upp- gifter till fredsframtvingande insatser. Målsättningen är att Försvarsmakten ska samtidigt kunna leda och delta i två större insatser av bataljonsstorlek och även leda och delta i tre mindre insatser. Vissa insatser ska kunna påbörjas med kort förvarning och andra insatser ska kunna vara uthålliga under längre tid.

Försvarsmaktens internationella militära insatser

SOU 2008:91

4.4Försvarsmaktens internationella insatser

Ett mått på hur Försvarsmaktens internationella förmåga utvecklats är den sammantagna bilden av genomförda insatser under perioden 2005–2008. Nedan redovisas internationella insatser som Försvars- makten genomfört under hela eller del av den aktuella perioden.

-Afghanistan: ledningsansvar för återuppbyggnadsenhet och en styrka motsvarande bataljon(-).

-Förenade Arabemiraten: transportflygenhet.

-Kosovo: ledningsansvar av stridsgrupp, mekaniserad bataljon(-), militärpolisenhet, helikopterenhet, m.m.

-Liberia: mekaniserat kompani(+).

-Libanon: korvettstyrka.

-Demokratiska republiken Kongo: specialförband och transport- flyg.

-Bosnien: bland annat logistikenhet.

-Tchad: amfibieskyttekompani(+).

Ett 15-tal observatörsmissioner har dessutom bemannats under perioden.

Insatserna har genomförts inom ramen för FN-, Osse-, EU- och Natoledda operationer. Insatserna ha varit av skiftande karak- tär, vilket medfört att Försvarsmakten har fått möjlighet att utveckla befintliga och nya förmågor. Utvecklingstendensen är en förskjutning från observatörsmissioner till insatser av förbands- enheter.

Försvarsmaktens uppger att flertalet insatsförband och funktio- ner har planerats för eller genomfört internationell insats under 2007.

SOU 2008:91

Försvarsmaktens internationella militära insatser

4.5Försvarsmaktens förband anmälda till internationella styrkeregister och i beredskap

Försvarsmaktens olika förband är anmälda till internationella styrkeregister som administreras av FN, EU eller av Nato. En utgångspunkt för utvecklingen av svenska bidrag till internationella styrkeregister är de kapacitetsmål som tagits fram gemensamt inom EU.TPF3FPT De anmälda förbanden ska kunna sättas in i flera olika typer av internationella insatser, t.ex. inom ramen för FN och andra organisationer men även kunna förstärka EU:s snabbinsatsförmåga. De förband som anmäls kommer i huvudsak ur insatsorganisatio- nen och utgör grunden för att kunna tillgodose kravet på medver- kan i internationella fredsfrämjande insatser.

Förbandens beredskapsgrad varieras beroende på omvärldsläge och nationella överväganden. Förbanden kan växla mellan att vara insatta i långvariga internationella insatser och att vara förstärk- ningsförband till den nordiska stridsgruppen när den är insatt. Evaluering av förbanden mot internationell standard sker löpande och har etablerats som en integrerad del av förbandsverksamheten.

I styrkeregistren listas och samordnas de förband eller enskilda kompetenser som olika länder har tillgängliga. På så sätt är det lätt att snabbt få fram en internationell styrka bestående av flera olika enheter när behov uppstår. Samma förband eller enhet kan vara anmält till flera register. Förband har olika former av beredskap för att kunna genomföra insatser utomlands. Förbanden övas tillsam- mans och beredskapsnivån anpassas för att snabbt kunna vara på plats i ett insatsområde.

Följande förband ur Försvarsmakten är anmälda den 1 juli 2008 till FN:s styrkeregister UNSAS respektive Nato/Pff:s styrke- register PARP med 30 dagars beredskap samt till EU med hög beredskap:

-ett specialförband,

-ett mekaniserat kompani.

Följande förband är anmälda till UNSAS respektive PARP styrke- register med 90 dagars beredskap samt till EU med medel bered- skap:

-en mekaniserad bataljon,

-ett ingenjörkompani,

3TP PT Så kallade Headline Goals 2010.

Försvarsmaktens internationella militära insatser

SOU 2008:91

-ett militärpolisförband,

-CBRN-insatsstyrka,

-en artillerilokaliseringsradargrupp,

-en jägarpluton,

-en korvettdivision om två korvetter och stödfartyg,

-en minröjningsdivision om två minröjningsfartyg och stöd- fartyg, en ubåt med stödenhet,

-en amfibiebataljon (del av),

-en stridsflygdivision,

-ett transportflygförband,

-ett signalspaningsflygplan,

-en ledningsflyggrupp (från 2010-01-01),

-ett stridsvagnskompani med transportpluton,

-en lätt mekaniserad bataljon,

-en luftvärnspluton,

-en flygunderstödsledning (från 2010-01-01),

-ett flygbasförband.

Ett Operativt ledningsförband (F)HQ är anmält med 360 dagars beredskap.

Följande förband är planerade att anmälas som rotationsförband till EU i beredskap låg:

-en minröjningsdivision om två minröjningsfartyg och stöd- fartyg,

-en amfibiebataljon (del av),

-en lätt mekaniserad bataljon.

Förbanden ska vid insats ha sex månaders uthållighet i insatsområdet utom de förband som tillika anmäls till EU som rotationsförband i beredskap låg. Dessa ska ha förmåga att bidra till längre internationella militära insatser. Samtliga förband ska dessutom senast 12 månader efter avslutad insats vara klara för ny insats.

4.6Nordiska stridsgruppen (Nordic Battle Group)

I november 2004 överenskom Sverige, Finland och Norge att sam- arbeta om uppsättandet av en EU-stridsgrupp. Styrkan fick namnet Nordic Battle Group (NBG). Även Estland och senare Irland del- tog i detta samarbete. Målsättningen var att bidra till EU:s kris- hanteringsförmåga. Den multinationella stridsgruppen utgjordes av

SOU 2008:91

Försvarsmaktens internationella militära insatser

bidrag från dessa fem länder med Sverige som ledningsansvarig (framework nation). Ett samarbete med Storbritannien etablerades inom framför allt ledningsområdet på militärstrategisk nivå. Styrkans organisation utformades mot EU:s efter hand utformade krav på stridsgrupper. Sverige bidrog med 2 300 personer, Finland med 200 personer, Norge med 150 personer, Estland med 45 per- soner och Irland med 88 personer. Rekrytering av personal, främst från den inneliggande åldersklassen av värnpliktiga, ägde rum under hösten 2007. Styrkan stod i beredskap under första halvåret 2008.

Regeringen har gett Försvarsmakten i uppdrag att planera för ett svenskt ledningsansvar för en av de två stridsgrupper som ska stå i beredskap första halvåret 2011.

4.7Försvarsmaktens utlandsstyrka

Försvarsmaktens militära enheter (förband) och enskilda som ska tjänstgöra i ett insatsområde utomlands placeras i samband med utbildning och under tjänstgöring i insatsen organisatoriskt i Försvarsmaktens utlandsstyrka. Personal som sedan tidigare är anställd i Försvarsmakten placeras i utlandsstyrkan genom ett tids- begränsat förordnande. Övrig personal som rekryteras särskilt för en insats får en tillfällig anställning i utlandsstyrkan för den period som insatsen pågår.

Försvarsmaktens personal som tjänstgör i och övrig personal som anställs särskilt för en internationell insats i utlandsstyrkan omfattas av bestämmelserna i lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten (LuF). I lagen finns bestämmelser som reglerar anställningsvillkor, uppföljnings- och rehabiliteringsansvar, mm. I förordningen om utlandsstyrkan finns bestämmelser i anslutning till LuF.

4.8Internationella befattningar

Internationella militära befattningar finns inom multinationella organisationer och vid multinationella staber under genomförande av insatser. Befattningshavaren fyller en ordinarie funktion inom aktuell stab eller motsvarande och står under befäl av stabens chef.

Svenska befattningar i internationell tjänst finns bland annat i form av svenska militära representanter i Nato, EU (VEU), mili-

Försvarsmaktens internationella militära insatser

SOU 2008:91

tära rådgivare vid de svenska delegationerna till FN och Osse, svenska officerare för samverkan i multinationella staber och i andra nationers staber, dock inte ingående i enheter som är insatta i en operation.

4.9Befattningar i Sverige för stöd till internationellt samarbete och samverkan

Inom Försvarsmaktens olika enheter i Sverige finns olika befatt- ningar för stöd till internationella militära insatser samt internatio- nellt samarbete och samverkan med andra länder och internatio- nella organisationer. Befattningshavarens uppgift är att hantera frå- gor som berör internationella militära insatser samt internationellt samarbete och samverkan.

4.10Försvarets internationella centrum

Försvarets internationella centrum (Swedint) har som huvudupp- gift att vara nationellt kompetenscenter för den internationella militära verksamheten. Swedint bedriver en omfattande utbild- ningsverksamhet i ämnen som rör fredsfrämjande verksamhet. Utbildning genomförs för dem som ska ingå i svenska fredsfräm- jande insatser och den avser militärer och civila, poliser och sjuk- vårdspersonal. Vid sidan av denna typ av utbildning genomförs också ett stort antal kurser med nationella och internationella del- tagare.

Swedint sammanställer och analyserar erfarenheter och infor- mation från svenska och utländska internationella militära insatser. Denna kunskap är en viktig del i verksamheten med att stödja Försvarsmakten och andra myndigheter samt andra länder och organisationer med kompetens i fredsfrämjande verksamhet.

SOU 2008:91

Försvarsmaktens internationella militära insatser

4.11Utbildning

Försvarsmaktens system för produktion av insatsorganisationen innebär att ansvaret för produktion av förband med internationella uppgifter fördelas ut på grundorganisationen. I princip innebär det att alla förband som produceras för insatsorganisationen ska i sin helhet eller med delar av förbanden bidra till Försvarsmaktens internationella förmåga. Försvarsmaktens återgång till att kader- organisera insatsförbanden medför också att personalen och den dagliga verksamheten kommer att influeras av kraven på interna- tionell förmåga.

Försvarsmaktens förbandsutbildningssystem syftar till att öka kvaliteten i grundutbildningen samt öka rekryteringen och förmå- gan till internationella insatser. Systemet bygger på en termins- indelad utbildning där tiden för huvuddelen av de värnpliktiga är anpassad till civilt och militärt skolsystem och där utbildningstiden är ca 11 månader (två terminer). Utbildningen av förband avsedda för internationella insatser ingår som en återkommande och stående del av produktionsuppdragen till grundorganisationen. Detta sker genom införandet av en tredje termin. Den tredje ter- minen genomförs med frivillig och kontrakterad personal som full- gjort grundutbildning. Systemet med tre terminer för utbildning av soldater och sjömän innebär en icke oväsentlig utökning av utbild- ningstiden. Detta ökar kvaliteten och förbättrar möjligheterna för frivilliga att tjänstgöra i Försvarsmakten direkt efter grundutbild- ningen, vilket i sin tur också underlättar organiserandet av insats- förband med internationell beredskap. Enligt Försvarsmakten har utbildningen till insatsorganisationen nått de uppställda målen under perioden 2005–2007, vilket innebär att förbanden har kunnat tillföras erforderlig personal med rätt kompetens. Vidare har för- banden kunnat vidmakthålla respektive utveckla avsedda förmågor till såväl nationella som internationella insatser.

4.12Internationella övningar

Försvarsmakten deltar regelbundet med förband och enskilda i olika internationella övningar. Sammanlagt deltar svenska enheter i mer än 30 förbands-, funktions- och ledningsövningar varje år. Flertalet av övningarna är sådana som genomförs flera år i följd. Det gäller såväl nationella övningar som internationella övningar

Försvarsmaktens internationella militära insatser

SOU 2008:91

och övningar utomlands där svensk personal deltar som gästnation. Samövningar med andra nationer är också en naturlig del av för- bandsverksamheten. Internationella övningar är en förutsättning för att Försvarsmakten ska kunna fortsätta att utveckla stridstek- nik, taktik, metoder och förmåga att verka i en internationell miljö.

4.13Sammanfattning och slutsatser

Försvarsmaktens internationella verksamhet är i dag till sin karak- tär både omfattande och har en betydande spännvidd, från enskilda officerares deltagande i kursverksamhet över svensk representation med försvarsattachéer eller tillhandahållande av militära observatö- rer och rådgivare till deltagande med enskilda officerare och/eller förbandsenheter i gemensamma övningar eller i fredsfrämjande internationella militära insatser. Försvarsmaktens förmåga till internationella insatser ska fortsatt öka, såväl kvantitativt som kva- litativt.

Försvarsmakten utvecklar i dag ett modernt och flexibelt insatsförsvar med hög tillgänglighet. Tonvikten ligger på väpnad strid och operativ förmåga i närtid. Målsättningen är att svenska insatsförband ska vara utformade för att kunna hantera de mest komplicerade situationerna och de svåraste uppgifterna. Detta ställer krav på Försvarsmakten att kunna verka utmed hela skalan av krishanteringsuppgifter från förtroendeskapande, konfliktföre- byggande, humanitära, fredsbevarande uppgifter till fredsfram- tvingande insatser.

Försvarsmakten har i dag i huvudsak den förmåga som krävs för att medverka i internationella militära insatser. De internationella militära insatserna har dessutom bidragit till att utveckla myndig- hetens förmåga att förebygga och hantera kriser i omvärlden. Sär- skilt har förmågan att genomföra insatser i den högsta konflikt- skalan vid fredsframtvingande insatser förbättrats jämfört med tidigare år. Insatserna i Afghanistan, Kosovo och Libanon (flott- enhet), i kombination med övriga truppinsatser samt den relativt omfattande mängden så kallade enskilda missioner, har även utvecklat förmågan att kunna leda två större och tre mindre insat- ser. Förmågan att med kort varsel förstärka pågående insatser har också prövats och utvecklats.TPF4FPT

4TP PT Försvarsmaktens årsredovisning för 2007.

SOU 2008:91

Försvarsmaktens internationella militära insatser

Det kan konstateras att Försvarsmaktens inriktning av verk- samheten mot internationella uppgifter får till följd att fokus i verksamheten förflyttas från utbildning och beredskap till utbild- ning inför och genomförande av svåra och komplexa internationella militära insatser. Detta ställer nya krav både på myndigheten och inte minst på personalen som deltar i sådana insatser och väcker frågan hur personalen på bästa sätt ska omhändertas före, efter och under en insats.

5Andra myndigheter och organisationer med internationell verksamhet

Utredningens förslag:

–Myndigheternas och organisationernas kunskap om och erfarenheter av internationella insatser bör i större utsträck- ning tillvaratas och göras tillgänglig för aktörer som bedriver internationella insatser.

–Ett sammanhållet nationell nätverk bestående av dessa myn- digheter och organisationer bör tillskapas.

–Försvarsmakten bör ges i uppdrag att vara sammanhållande för nätverket och dess verksamhet.

5.1Inledning

I direktiven anges att utredningen ska klarlägga vilka andra myn- digheter och organisationer som bedriver likartad internationell verksamhet som Försvarsmakten och pröva om – och i så fall hur – myndigheten bör samarbeta med dessa.

Utredningen har i syfte att belysa frågeställningen inhämtat underlag från Folke Bernadotteakademin, Polisen och Statens rädd- ningsverk. Det ska i detta sammanhang noteras att även Svenska Kyrkan, Röda korset, Läkare utan gränser m.fl., bedriver internationell verksamhet i olika kris- och konfliktområden.

Andra myndigheter och organisationer med internationell verksamhet

SOU 2008:91

5.2Bakgrund

Flertalet av de myndigheter och organisationer som har personal i internationella insatser har program för omhändertagande av insatspersonalen, bland annat för att den ska ha en mental bered- skap före, stöd under och uppföljning efter en insats. Några olika myndigheters och organisationers program redovisas nedan.

5.2.1Folke Bernadotteakademin

Folke Bernadotteakademin (FBA) svarar för rekrytering och ut- bildning av civil personal till olika fredsbevarande missioner som ledes av FN, EU och Osse. Även inom andra typer av missioner ställer myndigheten civila experter till förfogande, t.ex. personal till SSRTPF1FPT och DDRTPF2FPT uppgifter, civila observatörer, politiska rådgivare, gender rådgivare, experter inom medling och dialog, ledning och samverkan, mänskliga rättigheter och civil-militär samverkan.

Inför utlandstjänstgöring

Efter annonsering genomför myndigheten en noggrann genomgång av alla sökande. Denna genomgång följs av referenstagningar och djupintervjuer. Uttagna sökande skickas på utbildning i myndig- hetens regi. Under utbildningen bedöms kandidaternas lämplighet för internationell tjänstgöring. Först efter genomförd utbildning tas kandidaterna ut för sekondering till de internationella organisa- tionerna. FBA svarar för all administration i samband med utsän- dandet av personalen.

Under utlandstjänstgöring

Under pågående tjänstgöring genomför myndigheten ett eller flera besök i missionen och genomför då utvecklingssamtal med den sekonderade personalen. Under hela tjänstgöringsperioden har de rekryteringsansvariga kontakt med den sekonderade personalen i frågor som rör tjänstgöringen. De sekonderade uppmanas att be- söka myndigheten vid resor till Sverige under pågående tjänstgö-

1TP PT Security Sector Reform.

2TP PT Disarmament, Demobilisation and Reintegration.

SOU 2008:91

Andra myndigheter och organisationer med internationell verksamhet

ring. Målsättningen är att den anställde ska känna att det finns en etablerad kontakt med myndigheten för stöd och information.

Efter utlandstjänstgöring

I samband med avslutningen av tjänstgöringen och hemkomsten till Sverige genomförs ett hemkomstprogram. Detta program kan anpassas till individuella hemrotationer eller de tillfällen då ett antal sekonderade från en eller flera olika missioner återvänder. Pro- grammet omfattar administrativ avslutning av anställningen vid myndigheten, presentationer vid andra relevanta departement eller myndigheter, föreläsningar vid myndighetens kurser samt samtal med psykolog (debriefing).

FBA strävar efter att, efter det att tjänstgöringen utomlands avslutats och hemkomstprogrammet i Sverige genomförts, även fortsättningsvis hålla kontakt med den tidigare anställde. Detta kan ske genom att denne frivilligt ställer sig till förfogande i den natio- nella resurspoolen eller kan kallas in som resursperson i samband med rekryteringar eller utbildningar.

Vid myndigheten finns planer på att utdela ett lämpligt för- tjänsttecken till den personal som på ett fullgott sätt genomfört sin utlandstjänstgöring.

5.2.2Polisen

Polisens omhändertagande av personalen inriktas på tre huvud- områden, dvs. förebyggande åtgärder före utlandstjänstgöringen, handläggning och stöd vid inträffade skador och uppföljning efter avslutat utlandstjänstgöring. Det förberedande arbetet inför utlandstjänstgöring bedöms vara rent avgörande för skadefrekvens under tjänstgöringen.

Inför utlandstjänstgöring

Grundkraven för tjänstgöring i polisens utlandsstyrka är åtta års erfarenhet av polisarbete, polisutbildningen inräknad. Det innebär att de poliser som rekryteras har gedigen erfarenhet, vilket sin tur medför ett väl utvecklat säkerhetstänkande och förmåga att läsa av och hantera risksituationer. Genom att närmaste chef dessutom ger

Andra myndigheter och organisationer med internationell verksamhet

SOU 2008:91

en bedömning av den som söker utifrån de speciella krav som ställs under utlandstjänstgöring, minskar risken ytterligare för att poliser som inte är lämpade för utlandstjänstgöring rekryteras.

En betydande del av förberedelsearbetet är utbildningen. Genom att vara väl förberedd på vad som väntar ökar möjligheterna för den enskilde polisen att minimera skaderisken.

Det förebyggande arbetet sker i samband med utbildning inför utlandstjänstgöring. Under grundutbildningen genomgår delta- garna utbildning i såväl första hjälpen som hantering av post- traumatiska stress. I samband med missionsutbildning informeras deltagarna om försäkringsfrågor, utlandsstyrkans arbete med skadehantering och information om medicinska risker i missions- området.

Under utlandstjänstgöring

Under den pågående utlandstjänstgöringen finns alltid personal tillgänglig vid utlandssektionen som kan svara på frågor, stödja och lämna råd om någon drabbas av en skada. Utlandssektionen utgör också kontaktpunkt mot bland annat SOS International vid de tillfällen deras bistånd erfordras.

Rikskriminalpolisens debriefing-grupp utgör en resurs under pågående utlandstjänstgöring och kan vid behov även besöka missionsområdena för att på plats stödja den svenska personalen i samband med traumatiska händelser.

Efter utlandstjänstgöring

Alla svenska poliser som gjort missionstjänstgöring genomgår ett hemkomstprogram under två dagar. Tillsammans med missions- handläggaren utvärderas missionen och de hemkomna poliserna ges möjlighet att lämna feedback på hur utlandstjänstgöringen fungerat och kan lämna förslag till förbättringar. Då görs även en första uppföljning av eventuella skador som inträffat under missionen. Alla genomgår också en medicinsk undersökning och får lämna prover för att säkerställa att ingen ådragit sig någon sjukdom eller smitta under utlandstjänstgöringen.

Poliserna genomgår också ett obligatoriskt hemkomstsamtal i grupp under ledning av utbildade handledare från debriefing-grup-

SOU 2008:91

Andra myndigheter och organisationer med internationell verksamhet

pen. Allt som framkommer under hemkomstsamtalet är konfiden- tiellt och det görs heller ingen dokumentation. Debriefing-handle- daren har dock möjlighet och befogenhet att genomföra uppföl- jande samtal om det bedöms påkallat eller initiera ytterligare åtgär- der i form av professionell hjälp.

Personalen informeras även om hur skadehanteringssystemet fungerar, vart de vänder sig om en skada visar sig senare under uppföljningsperioden efter avslutad tjänstgöring. Uppföljning av och hantering av skador inom polisens utlandsstyrka omfattar både fysiska skador och psykiska skador i form av post-traumatiska stressreaktioner. De fysiska skadorna innefattar även sjukdomar som kan relateras till utlandstjänstgöringen, t.ex. malaria.

Uppföljningsansvaret kvarstår i fem år efter att tjänstgöringen slutat.

I slutet av femårsperioden görs en uppföljning i form av en enkät. Enkäten består av två delar, en som avser fysiska skador och en som avser post-traumatisk stress. Enkäten är anonym, men möjlighet finns att ange kontaktuppgifter om vederbörande önskar att utlandssektionen tar kontakt med anledning av en skada.

Övrigt

Under våren 2008 har psykologiska institutionen vid Umeå univer- sitet på uppdrag av utlandssektionen genomfört en undersökning bland poliser som avslutade sin tjänstgöring under 2007. Syftet var att utröna hur stor andel av poliserna som riskerar att drabbas av post-traumatiska stressreaktioner. Undersökningen visar att ett betydligt större antal poliser uppger sig ha någon form av besvär jämfört med vad som anges vid den uppföljning som görs vid hem- komsten.

Utfallet av undersökningen har resulterat i flera åtgärder. Dels kommer det uppföljningsformulär som hittills använts vid hem- komsten att omarbetas för att öka möjligheten att identifiera indi- vider med behov av stöd och därmed kunna erbjuda stöd på ett tidigare stadium. Bland övriga förändringar kan nämnas att meto- diken för uppföljning kommer att förändras.

Samarbetet med Umeå universitet planeras också fortsätta under hösten 2008 och våren 2009 i syfte att ytterligare förbättra uppfölj- ningsarbetet.

Andra myndigheter och organisationer med internationell verksamhet

SOU 2008:91

5.2.3Statens räddningsverk

Statens räddningsverks (SRV) internationella verksamhet har utvecklats från att vara inriktad mot katastrofhjälp till att omfatta även andra typer av humanitära insatser i områden där hjälpbehov uppstått ur nationella eller internationella konflikter.

Ca 70–80 personer är utomlands samtidigt och under ett år mer än 200. Den vanligaste tjänstgöringstiden är från några veckor till ett halvår. Vid mer långsiktiga insatser och kapacitetsutveckling kan insatstiden bli upp till ett år. Utveckling har också gått från att skicka helsvenska team till att skicka en eller några som ansluter till befintliga internationella hjälporganisationers team (FN, EU). Personalen kom tidigare främst från Räddningstjänsten. I dagsläget är det en stor mängd olika kompetensprofiler som efterfrågas och en majoritet kommer från yrken med mindre vana vid starka stressorer (personal med inriktning mot logistik, IT, vatten och sanitet, mekaniker, etc.).

Inför utlandstjänstgöringen

All personal går en obligatorisk introduktionskurs omfattande bland annat stress-/krishantering, gruppdynamik, konflikthantering, risk- /säkerhetsaspekter, förebyggande hälsovård och grundläggande akut omhändertagande.

Chefer och teamledare går också en chefskurs med fördjupning inom gruppdynamik och stresshantering. I kursen ingår också avlastande samtal.

Inför en insats genomförs även en två dagars informationsträff med inriktning på landspecifik information och utrustning. All personal träffar då den person som svarar för psykosocialt stöd varvid betoning läggs på egenhantering av stress. De får också råd om att träna mentalt för att kunna möta stressorer bättre och att kunna arbeta med målbilder.

Under utlandstjänstgöringen

Stöd under insatsen omfattar så kallad stresscoaching, förtroliga samtal och krishantering. Personalstödet samverkar med medicinsk koordinator. Vid allvarliga händelser och medicinska frågor finns det en rutin med så kallad tjänsteman i beredskap och chef i bered-

SOU 2008:91

Andra myndigheter och organisationer med internationell verksamhet

skap som delansvariga. Rutinen omfattar medicinsk evakuering, kontakt med läkarexpertis, kontakt med anhöriga och kontakt med andra berörda myndigheter.

Krishantering omfattar avlastande samtal på plats och om det krävs, bearbetning av händelsen genom debriefing. Vid hem- transport/hemkomst kan det vara aktuellt med debriefing och/eller terapi.

Vid hemtransport efter en allvarlig händelse är det rutin att möta personal på lämplig flygplats för ett hemkomstsamtal för stöd och bedömning av fortsatt stödbehov. Ett stödnätverk av profes- sionella stress- och krishanterare aktiveras då behov uppstår.

En bedömning av fortsatt stödbehov grundas på en uppföljning under några veckor. Den senaste forskningen visar att åtgärder som genomförs för snabbt inpå en händelse kan göra mer skada än nytta och att en stor andel som drabbats av allvarliga händelser har en motståndskraft som gör att efterreaktionerna snabbt klingar av och det finns inte något ytterligare stödbehov.

Efter utlandstjänstgöring

All personal genomför ett hemkomstsamtal. Syftet är avlastning, att klarlägga eventuellt fortsatt stödbehov och samla erfarenheter av stresshantering.

SRV:s arbetsgivaransvar sträcker sig inte längre än kontrakts- tiden men vid fall som kräver behandling betalar SRV kostnaden för fem till tio tillfällen i debriefing eller terapi.

5.3Sammanfattning och slutsatser

Undersökta myndigheter har alla program för att insatspersonalen ska ha en mental beredskap före och under en insats. Före insatsen ges en förberedande utbildning i stress- och krishantering.

Det finns också stora likheter mellan programmen för hur t.ex. psykisk stress hanteras. Under insatsen genomförs uppföljnings- samtal och avlastningssamtal vid behov och samtliga har en bered- skap för incidenter. Dessutom finns planering för kontakt med och information till anhöriga. Efter insatsen genomförs samtal och avlastningssamtal för att personalen ska få hjälp att bearbeta sina upplevelser. Dessutom genomförs verksamhet för att stödja en

Andra myndigheter och organisationer med internationell verksamhet

SOU 2008:91

återgång till normalt arbetsliv. Uppföljning sker sedan bland annat via frivilliga återträffar men även vid behov via olika typer av kon- takter, som t.ex. enkäter och kontaktmannaskap.

Utredningen har inte ansett det möjligt att studera hur myndig- heternas program fungerar i praktiken. Utredningen anser inte heller att det har varit utredningens uppgift att klarlägga hur pro- grammen fungerat i praktiken.

Utredningen kan dock konstatera att Försvarsmakten och undersökta myndigheter i allt väsentligt har samma former för omhändertagande av personalen före, under och efter en interna- tionell insats.

Försvarsmakten och övriga myndigheter har var för sig men även sammantaget en stor och bred erfarenhet av verksamhet i olika kris- och konfliktområden. Även om det redan i dag före- kommer kontakter och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter och organisationer anser utredningen att det finns skäl att ett mer formaliserat samarbete mellan berörda myndigheter och organisa- tioner kommer till stånd i syfte att på ett mer effektivt och struktu- rerat sätt samla gjorda erfarenheter och kunskap i frågor som rör omhändertagandet av personal i internationella insatser. Sådan kun- skap och erfarenheter bör också i större utsträckning göras till- gänglig för myndigheter och organisationer som bedriver motsva- rande internationell verksamhet.

Utredningen anser att ett sammanhållet nationell nätverk bestå- ende av myndigheter och organisationer som bedriver internatio- nell verksamhet i kris- och konfliktområden bör bildas. Försvars- makten som är den avgjort största arbetsgivaren i detta samman- hang och som bedriver den mest omfattande verksamheten bör ges i uppdrag att vara sammanhållande för nätverket och dess verksam- het.

100

6Försvarsmaktens åtgärder i det korta perspektivet

Utredningens förslag:

–Försvarsmaktens beslutade men ännu inte genomförda förbättringsåtgärder bör verkställas snarast, inom eller utom ramen för pågående projekt.

–Arbetet med att förtydliga information om försäkringsvillkor och ekonomiska aspekter bör fortgå även om förbättrings- åtgärder vidtagits.

–Materielfrågor med betoning på medevac-kapacitet måste be- fästas.

–Tillförseln av en psykolog till NBG bör utvärderas och det bör övervägas om större förband i framtiden ska ha en mis- sionspsykolog.

–Statistikarbetet måste prioriteras och följas upp.

6.1Bakgrund – utredningens tidigare förslag till åtgärder i kort perspektiv

I direktiven angavs att utredningen inledningsvis skulle:

kartlägga dagens svenska förhållanden, innefattande de åtgärder Försvars- makten redovisat i sin rapport (våren 2007) … och redovisa en översiktlig bedömning av det fortsatta arbetet. Sådana åtgärder som bör vidtas av Försvarsmakten före årsskiftet 2007/08 skall redovisas i detta sam- manhang. Med en sådan kartläggning som grund skall utredaren belysa inom vilka områden förändringar behövs samt lägga fram konkreta förslag i dessa avseenden.

101

Försvarsmaktens åtgärder i det korta perspektivet

SOU 2008:91

I delbetänkandet identifierade utredningen ett antal områden där Försvarsmakten bedömdes vara i behov av att åtgärda, om inte före årsskiftet 2007/08 åtminstone så snart som möjligt därefter. Bland annat konstaterades att information till utlandsstyrkans soldater angående försäkringar kunde förbättras och förtydligas. Också att materiella brister – i synnerhet för den nordiska stridsgruppen – inte endast innebär operativa problem utan riskerar också påverka personalen negativt, t.ex. i form av alltför begränsad kapacitet i samband med medicinsk evakuering. I linje med Försvarsmaktens egen rapport menade utredningen vidare att en psykolog skulle tillföras den nordiska stridsgruppen. Syftet i allmänhet var att prova konceptet ”missionspsykolog” och i synnerhet att underlätta för förbandet att tidigt identifiera och förebygga möjliga krissitua- tioner hos enskilda individer och grupper. Avslutningsvis framhöll utredningen vikten av att snarast vidta åtgärder för att bättra det statistiska underlaget avseende den internationella verksamheten.

I delbetänkandet redovisade utredningen vidare huvuddragen ur Försvarsmaktens rapport från våren 2007.TPF1FPT Där återgavs också att Försvarsmakten för utredningen redovisat arbetsläget. Försvars- makten konstaterade att förslagen i rapporten har olika karaktär. Några förslag avser långsiktig attitydpåverkan, andra avser organi- sationsförändringar.

Inom Försvarsmaktens högkvarter bedrivs Projekt HR Trans- formation. Dess projektledning använder myndighetens rapport som ett av sina utgångsvärden. Vissa andra förslag behandlades enligt Försvarsmaktens svar inom ramen för utvecklingen av Försvarsmaktens skolsystem. Utredningen konstaterade, i mitten av oktober 2007, att Försvarsmakten då inte genomfört de förslag myndigheten själv redovisat i sin rapport. Samtidigt noterade utredningen att en utgångspunkt i Försvarsmaktens arbete med sin rapport var att de förslag som lämnades skulle vara genomförda före den första januari 2008, dvs. när den nordiska stridsgruppen ställdes i beredskap.

1TP PT Rapport avseende Krisstöd och Rehabilitering efter internationella insatser samt Självmordprevention inom Försvarsmakten, 2007-04-03, HKV beteckning 16 100:66225

102

SOU 2008:91

Försvarsmaktens åtgärder i det korta perspektivet

6.2Reaktioner på utredningens förslag på åtgärder i kort perspektiv

Mot bakgrund av utredningens förslag (i delbetänkandet) har olika myndigheter i remissvar till Regeringskansliet givit kommentarer.

Avseende försäkringsskydd nämner Rikspolisstyrelsen att en genomlysning av det befintliga skyddet bör ske och att genomlys- ningen med fördel kan ske i samverkan med andra myndigheter som har personal utomlands. (Mer specifikt uppmärksammas att Statens tjänstereseförsäkring inte täcker sjukdom orsakad av utlandstjänsten utan endast skador orsakade av olycksfall.) Försvarsmakten självt, i sitt remissvar, påtalar att försäkringsfrågan och försäkringsinformation var under bearbetande på högkvarteret (november 2007) och information bedömdes nå berörda före års- skiftet. Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) betonar generellt vikten av att alla som genomför internationell tjänst och deras an- höriga med flera, får en fullgod och tydlig information om de regler som gäller för den enskilde och exemplifierar med försäkringar. Också Socialstyrelsen menar att det är viktigt att det snarast klar- görs vilka villkor som gäller och att soldatens försäkringsskydd säkerställs.

Arbetsgivarverket delar uppfattningen om att det är viktigt att berörd personal får korrekt information. Den bristande informa- tionen kan delvis förklaras med att Avtalet om ersättning vid olycksfall och dödsfall under utlandstjänstgöring tar sikte på för- hållandena i det enskilda fallet och det är svårt att göra generella utfästelser. Officersförbundet (OF) säger att informationsmaterial är endast en del i informationsbehovet. Tillgång till ”specialister” på området och tydliga informationsmöten är andra delar som inte får glömmas bort, bara för att man tagit fram fina broschyrer. Offi- cersförbundet bejakar ändå att det finns ett stort behov av tydlig och korrekt information avseende försäkringar. Man ska kunna vara sjuk/skadad och ändå få ut sina rättmätiga ersättningar utan byråkratiskt krångel. Det är här viktigt att det finns en enhet som har mycket goda kunskaper i ämnet dit soldaterna kan vända sig när olyckan är framme.

Avseende materielfrågan menar Försvarsmakten att samarbete över nationsgränser kommer att säkerställa erforderligt behov av medevac (dvs. medicinsk evakuering) intill egna resurser är opera- tiva. Socialstyrelsen konstaterar att bristen på helikoptrar för medi-

103

Försvarsmaktens åtgärder i det korta perspektivet

SOU 2008:91

cinsk evakuering är allvarlig och en insats utan sådana bör inte genomföras.

Försvarsmakten är avseende missionspsykolog inte på det klara med vad en sådan ska användas till. Snarare än klinisk vård menar man att det för NBG:s vidkommande är troligare att denna används som ett stöd till chefer, ledarskapsutveckling, kompetensutveckling och samordning av förbandets krisstöd, med syftet att förhindra ohälsa hos soldaterna. Försvarsmakten konstaterar [därför] att psykolog i förbandet kommer att övervägas. Försvarshögskolan (FHS) menar att förslaget skulle kunna breddas till att gälla alla internationella insatser från kompanis storlek och uppåt samt att framför allt ha en mer flexibel syn avseende kompetens hos denna befattningshavare. Socialstyrelsen säger att det är väsentligt att psykologer tillförs förbandet snarast så att denna resurs hinner bli integrerad i NBG redan innan en eventuell insats genomförs.

Försvarsmakten tillstår att det är ett problem att det inte finns ett enhetligt system där all statistik rörande veteraner går att få fram. Myndigheten bestyrker därför behovet av statistik avseende veteraner. Samtidigt konstateras att ett nytt system, PRIO (SAP), är under införande och detta torde lösa behovet av sammanställ- ningar. Utöver detta har Försvarsmakten inte någon ambition att införa något nytt system enkom för denna uppgift.

FHS menar att det behövs ett modernt system för att systema- tiskt samla alla data om personalen i internationell tjänst. Ett sådant system är oundgängligt, inte bara för möjligheten för Försvars- makten och politiker att följa utvecklingen avseende svenska enheter utan också för att kunna utvärdera förändringar i urval, utbildning, förberedelse, åldersmässig eller organisatorisk samman- sättning m.m.

Utöver vad utredningen i delbetänkandet identifierat som vik- tigt i ett kort perspektiv – försäkringsaspekter, materielfrågor kopplat till medevac, psykolog till NBG och behov av statistik – vilket grundar sig på Försvarsmaktens egen rapport från våren 2007 har få remissinstanser återkopplat till andra aspekter i samma rap- port. Med referens till rapportens egen utsaga om systematiska uppföljnings- och utvärderingssystem uttryckte dock FHS att ett väl dokumenterat och kvalitetssäkrat system för urvalet av till internationell tjänst är av stor vikt av flera skäl. (Se vidare kapitel 8 om rekrytering, insatsfrekvens m.m.)

104

SOU 2008:91

Försvarsmaktens åtgärder i det korta perspektivet

6.3Regeringens uppdrag till Försvarsmakten

Mot bakgrund av utredningens förslag samt med beaktande av inkomna remissvar har regeringen givit Försvarsmakten uppgiften att återrapportera vilka åtgärder som vidtagits. Formulerat i regleringsbrevet för budgetåret 2008 avseende Försvarsmakten har regeringen sålunda anfört att:

Veteransoldatutredningen lämnade i sitt betänkande En svensk veteranpolitik, del 1 (SOU 2007:77) i oktober 2007 förslag rörande bl.a. information i försäkringsfrågor, psykolog i NBG-förbandet och behovet av veteransoldatstatistik. Betänkandet har remissbehandlats. Försvarsmakten ska vidta de åtgärder som föranleds av utredningens förslag, bl.a. med avseende på missionspsykolog till NBG, information om försäkringsvillkor samt veteransoldatstatistik. Vidtagna åtgärder och resultatet av dessa ska redovisas. En lägesredovisning ska lämnas i delårsrapporten.

6.4Försvarsmaktens åtgärder

I möte respektive korrespondens med utredningen har Försvars- makten redovisat sina åtgärder med anledning av förslagen i del- betänkandet. Vidare har Försvarsmakten i delårsrapporten 2008 avgivit en lägesredovisning där vidtagna och ännu inte vidtagna åt- gärder redovisas.

6.4.1Försäkringsvillkor; information om försäkringar

Under senhösten 2007 framarbetades en fyrsidig folder i A 5-stor- lek kallad ”Ditt försäkringsskydd – personskador”. Foldern riktar sig till samtliga som är anställda i Försvarsmakten. Under sju del- rubriker förklaras kortfattat vilken/vilka försäkringar som gäller. Tre av rubrikerna har bäring på personalen i utlandsstyrkan.

När du är utomlands och ingår i utlandsstyrkan

Du som är anställd i utlandsstyrkan omfattas förutom av tjänsterese- försäkringen och PSA även av riskgarantin. Riskgarantin ger ersättning vid arbetsskada som medför invaliditet och dödsfall. Praktiskt taget alla skador Du kan råka ut för [är] att anse som arbetsskador.

Privata liv- eller olyckfallsförsäkringar vid utlandstjänstgöring

Privata liv- och/eller olycksfallsförsäkringar kan sättas ur spel i krigs- områden eller andra högriskområden. I dessa fall kan arbetsgiva-

105

Försvarsmaktens åtgärder i det korta perspektivet

SOU 2008:91

ren/Arbetsgivarverket lämna ersättning som motsvarar den Du eller Dina efterlevande skulle ha fått om försäkringen hade gällt.

Övriga avtal med ersättning vid dödsfall

I samtliga fall gäller TGL-S, Statens tjänstegrupplivförsäkring, som ger begravningsersättning till efterlevande. Även pensionsavtalet kan ge ett efterlevandeskydd.

Ett mer fylligt material ”Informationsmaterial om ersättning vid personskada” i form av ett missiv och tre bilagor om sammanlagt ca. 20 sidor togs fram parallellt med nämnda folder.TPF2FPT Materialet distribuerades i november-december 2007 till personalcheferna vid samtliga förband. Avsikten är att anställda och värnpliktiga, eller anställda i utlandsstyrkan, ska kunna få den försäkringsinformation man önskar från lokal personalföreträdare.

Försvarsmaktens personaldirektör har förklarat för utredningen att försvaret kontinuerligt arbetar med försäkringsfrågor. Samtidigt anser personaldirektören att grundskyddet för svenska soldater är gott.

6.4.2Materiel; materiella brister med påverkan på främst medicinskt omhändertagande

Försvarsmakten har inte direkt till utredningen kommenterat materiella brister i utlandsverksamheten. Indirekt, i remissvar till Regeringskansliet, har däremot myndigheten framfört avsikten att säkerställa behovet av medevac genom internationellt samarbete (se ovan). Försvarsmakten har inte heller berört frågan om materiella brister i delårsrapporten 2008. Utredningen har från andra sammanhang kunnat konstatera att den planerade tillförseln av helikoptrar inte skett ens till slutet av NBG:s beredskapsperiod. Angående medevac se också kapitel 10 medicinskt omhänder- tagande under insats m.m.

2TP PT Informaionsmaterial om ersättning vid personskada, 2007-11-21, skrivelse med tre bilagor, HKV beteckning 20400:78423.

106

SOU 2008:91

Försvarsmaktens åtgärder i det korta perspektivet

6.4.3Psykolog i förbandet NBG

Avseende en psykolog att tillföras förbandet NBG – den nordiska stridsgruppen – redovisade Försvarsmakten för utredningen i feb- ruari 2008 att en psykolog som nyligen genomfört så kallad anpas- sad officersutbildning skulle tillföras NBG. Uppdraget skulle för psykologen/den nyblivne officeren kombineras med ett utred- ningsuppdrag.

Utredningen sammanträffade i maj 2008 med psykologen som då hade ett kombinerat uppdrag som psykolog till NBG och fram- tida stridgrupp 2011 och som missionspsykolog till övriga insatser utifrån sin ordinarie placering vid J 1 Prehab. Utifrån sitt perspektiv kunde psykologen se fördelar med att inrätta en mer permanent missionspsykologfunktion. T.ex. skulle missionspsykologen kunna bidra till att avdramatisera steget att söka hjälp, ge stöd på plats vid förhållanden med hög stress, minska effekten av dagens snabba hemkomst genom att påbörja avlastning (debriefing) i insatsområ- det m.m.

I svar på begäran från utredningen har Försvarsmakten också redovisat att ett projekt pågår som arbetar med frågeställningen om psykologtjänster i utlandsstyrkan och insatsförbanden. Projektet ska vara klart hösten 2008; efter att utredningen avslutat sitt arbete. Försvarsmakten redovisar också i svaret att den avser att utöka psykologresurserna vid sin särskilda stödfunktion Prehab. Uppgif- terna i Försvarsmaktens delårsrapport överensstämmer med till utredningen lämnade uppgifter.

6.4.4Behov av svensk veteransoldatstatistik

Under utredningstiden har Försvarsmakten återkommande uppgi- vit att det är angeläget med veteranstatistik Det finns dock begrän- sat med statistik; manuell journalföring, med stöd av det personal- administrativa system som driftsattes i början av 1990-talet, finns ungefär från tiden då svensk personal först tjänstgjorde i före detta Jugoslavien, men inte dessförinnan. Sedan 2006 finns statistik inlagt i ett datorprogram (Excel) men materialet är inte samman- ställt rent statistiskt. Under vintern 2008 har ett visst arbete på- börjats för att föra veteransoldatstatistik. Utredningen har fått del av statistik rörande utlandsstyrkans insatsfrekvens mellan 1991 och mars 2008, se vidare kapitel 8 om rekrytering, insatsfrekvens m.m.

107

Försvarsmaktens åtgärder i det korta perspektivet

SOU 2008:91

I svar på begäran från utredningen liksom i sin delårsrapport säger Försvarsmakten på påståendet att det saknas statistiskt underlag beträffande veteransoldater att behovet inte kommer att uppfyllas under 2008. Försvarsmakten skriver att behovet i nuläget inte har en sådan prioriteringsnivå att det i dagens kärva ekono- miska läge skulle motivera omedelbara åtgärder. Detta p.g.a. att underlaget som måste bearbetas bland annat omfattar mer än 4 000 journaler som måste gås igenom. Försvarsmakten har därför beslutat att uppgiften att skapa ett bättre statistiskt underlag beträffande veteransoldater får anstå till budgetåret 2009.

6.4.5Försvarsmaktens åtgärder i övrigt med anledning av sin rapport från våren 2007

I svar på begäran från utredningen liksom i sin delårsrapport till Regeringskansliet har Försvarsmakten vidare redovisat:

-Angående att befäl borde ges särskild utbildning i frågor om ansvar och förmåga att förstå mänskliga reaktioner,

att en översyn av befälsutbildningen genomförs. Översynen beräknas vara klar hösten 2008;

-Angående att urvalsmetodiken förbättras för att säkerställa att personalen har ett genomtänkt och moget motiv för sitt ställ- ningstagande och är mentalt förberedda och psykiskt stabila,

att Försvarsmakten under hösten 2008 avser påbörja ett projekt för att utveckla bättre urvalsinstrument vid rekryteringen;

-Angående att utbildningen förbättras i syfte att ge en ökad kun- skap om hur det ”mänskliga systemet” fungerar och att den enskilde är mentalt förberedd på vad internationellt uppdrag innebär,

att ett pågående utbildningsprojekt gör en översyn av befäls- utbildning och utbildningen i personaltjänst. Önskemål om mer utbildning av detta för soldater har också framförts enligt Försvarsmakten. Projektet ska vara avslutat hösten 2008.

-Angående att modeller för uppföljning och utvärdering av de internationella insatserna införs i syfte att tillvarata erfarenheter, att Försvarsmakten rutinmässigt genomför uppföljning och utvärdering av gjorda insatser. Detta bland annat genom att låta avgående personalchefen förmedla sina erfarenheter till pågående

108

SOU 2008:91

Försvarsmaktens åtgärder i det korta perspektivet

personaltjänstutbildning samt att vunna erfarenheter återkopplas genom direkta och ständiga förändringar i respektive utbildning för berörda befattningshavare.

-Angående åtgärdspunkten att Försvarsmaktens hemkomst- program anpassas efter verksamheten,

att Försvarsmakten redan gör detta i dag. Det sker genom att man rutinmässigt inför varje större hemrotation reser till berörda utlandsstationerade förband och tillsammans med dessa förbereder och planerar hemkomsten.

-Angående att uppföljningen och utvärdering av rehabiliterings- åtgärder förbättras,

att det ständigt sker en utvärdering av verksamheten. Och att en översyn av rehabiliteringsprocessen kommer att göras och fastställas under 2008.

-Angående att ansvaret för ledning av krishantering och krisstöd förtydligas,

att Försvarsmakten har påbörjat ett arbete med att ta fram ett gemensamt styrdokument, ”Verksamhetssäkerhetsmanual Mark”, bland annat rörande ansvaret för och ledningen av krishantering och krisstöd. Dokumentet beräknas vara klart i samband med att HR-centrum startas upp i början av år 2009, då detta sammanfaller med en del av den nya organisationsenhetens uppgifter.

-Angående att informationen och stödet till anhöriga måste för- stärkas,

att stöd till anhöriga lämnas utifrån aktuella behov. Den perso- nella resursfrågan rörande Försvarsmaktens förmåga att stödja de anhöriga ytterligare och om denna förmåga ska utökas eller inte kommer att särskilt ses över i samband med att Försvarsmakten från och med våren 2009 inrättar ett särskilt HR-centrum.

Till utredningen har Försvarsmakten också angivit:

-Angående förslaget att ett gemensamt kompetenscentrum vari befintliga enheter som stödjer människan i systemet grupperas och att kompetensen i funktionen personaltjänst ökas på central och lokalnivå,

att Försvarsmakten kommer att uppfylla detta behov i och med upprättandet av Försvarsmaktens HR-centrum 2009-01-01. Försvarsmakten påtalar också att en total översyn av i Försvars-

109

Försvarsmaktens åtgärder i det korta perspektivet

SOU 2008:91

makten förekommande personaltjänst- och arbetsmiljö- utbildningar har påbörjats. En process som ständigt skall vara på- gående i enlighet med arbetsmiljölagens krav på systematiskt arbetsmiljöarbete;

-Angående förslaget att en särskild kommission inrättas för utred- ning när en medarbetare begått självmord,

att redan i dag ska lokal arbetsgivarföreträdare i Försvarsmakten utreda händelsen utifrån gällande fördelning av arbetsmiljöuppgif- ter. Detta om det framkommer på arbetsplatsen eller i polisutred- ningen att självmordet kan vara arbetsrelaterat. I särskilda fall kan Försvarsmaktens dessutom tillsätta en särskild utredningskommis- sion på initiativ från central nivå om Försvarsmakten finner skäl för att lokal nivå inte skall utreda händelsen.

6.5Utredningens överväganden och förslag avseende Försvarsmaktens åtgärder

Försvarsmakten har under utredningens gång i olika former bistått utredningen med svar på olika frågor, sammanträffanden vid olika tillfällen m.m. Åtgärder som vidtagits har redovisats. Alternativt har förklarats varför de inte genomförts. Således har bland annat åtgärder för att förbättra informationen avseende försäkringsskydd redovisats, pågående projekt med ”missionspsykolog” till NBG redogjorts för och information kring avsikt med veteransoldat- statistik lämnats.

I några avseenden har det varit svårare att få tydliga svar. Främst rör det frågan om materiel, där utredningen tidigare påtalat brister i den nationella kapaciteten till medicinsk evakuering (medevac) inte minst för NBG. Som konstaterats saknades sådan kapacitet ännu när förbandets beredskapsperiod var över, den 30 juni 2008.

Utredningens tolkning är att flertalet frågeställningar, redovi- sade eller inte, behandlas under pågående projekt som t.ex. HR Transformation.

Samtidigt noterare utredningen att Försvarsmakten ännu inte – i oktober 2008 – har genomfört de åtgärder myndigheten själv redo- visat i sin rapport i april 2007.

Utredningen utgår från att Försvarsmakten kommer att genomföra de pågående projekten och vidta de övriga åtgärderna. Projekten och åtgärderna är viktiga såväl för Försvarsmakten som

110

SOU 2008:91

Försvarsmaktens åtgärder i det korta perspektivet

för personalen i utlandsverksamheten och därmed framtidens vete- ransoldater. Ekonomiska aspekter, inte minst försäkringsskydd, är efter vad utredningen erfar mycket viktiga och måste vara förståe- liga för den enskilde soldaten och dennes anhöriga. Arbetet med att förtydliga informationen om försäkringsvillkoren bör därför fortgå. Materielfrågor med betoning på medevac-kapacitet måste befästas och upprätthållas. Samarbeten med andra nationer är i många fall bra men ”egen” redundans måste garanteras. Särskilt om Sverige tar på sig huvudansvar (framework eller lead) för förbandet och därmed en skyldighet att bidra med förmågor som andra länder inte kan eller vill bidra med. Tillförseln av en psykolog till NBG bör utvärderas. Det bör också övervägas om större förband i fram- tiden ska ha en missionspsykolog. Utredningen vill understryka vikten av att Försvarsmakten prioriterar statistikfrågan under 2009. Avslutningsvis vill utredningen påtala vikten av att Försvars- maktens inriktningar och åtgärder följs upp, t.ex. det kommande arbetet kring veteransoldatstatistik.

111

7Några internationella erfarenheter

7.1Bakgrund

I direktiven till utredningen påtalas behovet av ett helhetsgrepp i syfte att formulera en samlad svensk veteranpolitik. I detta ingår att kartlägga förhållandena i andra länder.

Tidigt i utredningen konstaterades att stöd skulle behövas via Försvarsmakten och dess försvarsattachéer i vissa utvalda länder.

Ett antal frågor skickades således ut under sommaren 2007. Frågorna tog bland annat bäring på hur rekrytering sker, om det råder skyldighet att tjänstgöra utomlands och i så fall hur länge och hur ofta. Vidare efterfrågades hur det medicinska och psykiska omhändertagandet såg ut i respektive land liksom om särskilda program för rekrytering erbjöds. Frågor om tillbakaslussning till det civila samhället och om utlandstjänsten som merit har också ingått.

Med varierande utförlighet har svar inkommit under sen- sommaren och den tidiga hösten 2007. Med hänsyn till de knappa tidsförhållandena som rådde för delbetänkandet bedömdes att redovisning av omvärlden bättre skulle kunna göras i slutrapporten.

I delbetänkandet angavs att materialet var omfattande och i rele- vanta delar och därför skulle redovisas i samband med utredningens slutbetänkande. Vidare noterades att av grannländerna Danmark och Norge, främst på grund av sina stora likheter med Sverige, var av särskilt intresse. Utredaren konstaterade också att det fanns anledning att undersöka om vissa kompetenser – t.ex. medicinska, psykologiska, organisatoriska – kunde upprätthållas i ett nordiskt format.

113

Några internationella erfarenheter

SOU 2008:91

7.2Redovisning från olika länder jämte kortfattade analyser om bedömd relevans för svenska förhållanden

Generellt kan konstateras att det är grannländerna Danmark och Norge som bibringat utredningen det mest omfattande materialet i form av svar på frågor. Också från Storbritannien och USA finns uttömmande svar. I syfte att presentera en bredare bild återger utredningen också svaren från Tyskland som Sverige och Försvarsmakten återkommande samarbetar med.

Utifrån ställda frågor presenteras här svar jämte en kortfattad analys och bedömning av t.ex. i vilken utsträckning valda lösningar skulle kunna vara överförbara till svenska förhållanden. Att notera är att utredningen inte har någon beskrivning av respektive verk- samhets innehåll i relation till befintliga resurser för varje jämfört land. Därför har stor försiktighet iakttagits kring förslag som kan härledas till i andra länder. Mer utvecklade överväganden och för- slag diskuteras vidare i betänkandets övriga kapitel.

7.2.1Hur rekryteras soldater till väpnade insatser utanför den egna statens territorium?

I USA, som inte har någon värnplikt i fredstid, sker rekrytering till försvaret i sig via ett stort antal rekryteringskontor också i mindre tätorter. Själva utlandstjänsten utgör en naturlig del av verksamhe- ten.

Kring 2004 införde Norge två nya personalkategorier utöver officerare; grenadjärer och avdelningsbefäl. Grenadjärer är före detta värnpliktiga som efter sin grundtjänstgöring skriver kontrakt för tre års tjänst. Kontraktet kan förnyas ytterligare två gånger om maximalt tre år. Grenadjärerna svarade mot ett behov av fler insatsberedda soldater och bättre utbildade specialister.

Avdelningsbefäl är på liknande sätt kontraktsanställda efter värnplikten. Efter att ha förpliktat sig att tjänstgöra ett år som ser- geant på en tropp (likt svenska frivilliganställda) kan de efter avslutad tjänst söka som avdelningsbefäl, med ett kontrakt t.o.m. 35-års ålder, eller söka till Krigsskolan för att bli officer. De kan när som helst under anställningsperioden som avdelningsbefäl söka till officersutbildning, vilket vid antagning resulterar i en tillsvidareanställning. Motiven till avdelningsbefälssystemet är

114

SOU 2008:91

Några internationella erfarenheter

desamma som framförts i den svenska debatten; ett ökat behov av unga officerare som under hela sin anställningstid tjänstgör på kompani och lägre nivå eller som specialister på kvalificerade system.

Norges tre ”stridande utbildningsbataljoner” turas om att sätta upp förband för internationell tjänst. Det innebär att förbandets officerare, avdelningsbefäl och grenadjärer, liksom efterhand de värnpliktiga, är väl medvetna om när förbandet nästa gång ska ut i internationella operationer.

Alla norrmän och norskor (kvinnor på frivillig basis) som genomför sin värnplikt har en tjänstgöringstid om tolv månader. Grundläggande soldatutbildning, följt av befattningsutbildning och slutligen utbildning och övning i förband. Efter sex månader till- frågas samtliga värnpliktiga om de kan tänka sig internationell tjänstgöring efter sin värnplikt. Rekryteringen genomförs av de officerare som ska leda förbandet vid insatsen.

Värnpliktiga som är positiva till internationell tjänst bildar under de sista sex månaderna en enhet som tränas och utbildas av sina blivande chefer. Beroende på den kommande tjänstgöringens art kan ytterligare missionsspecifik utbildning vara aktuell innan förbandet sätts in. Konceptet, som liknar det nuvarande svenska systemet med en ”termin tre”, anses fungera väl inte minst bero- ende på kopplingen under värnpliktstiden mellan de värnpliktiga och deras blivande chefer. För att täcka vakanser och behovet av specialistkompetens sker också traditionell rekrytering genom bland annat annonsering.

I Danmark, där ca 25 procent av årskullen genomgår värnplikts- utbildning, börjar de värnpliktiga med en fyra månaders grund- läggande utbildning. Denna inledande kurs utgör grunden för ett så kallat reaktionsstyrkekontrakt. I det kontraktet ingår en åtta månaders utbildning följt av sex månaders utlandstjänst. Efter denna kan soldaten lämna försvaret eller ansöka om tillsvidare- anställning.

Fast anställd personal rekryteras antingen som ingående i sina respektive förband eller individuellt som specialister.

Både för officerare och enskilda soldater tillämpas ”Sundhets- triaden”. Den är uttryck för de höga krav som danskarna ställer på fysik och medicinsk hälsa samt korrekt vaccinering. Den inkluderar dock inget test av den psykiska hälsan.

En stor utmaning i Danmark består i att rekrytera just personal med specialistkompetenser, inte endast till utlandstjänsten utan till

115

Några internationella erfarenheter

SOU 2008:91

det militära systemet generellt. Man har genom avtal med ett stort sjukhus försökt att mera långsiktigt lösa problemet med rekryte- ring av läkare till utlandsmissionerna. Även civila i den danska försvarsmakten har genom sina anställningskontrakt en skyldighet att tjänstgöra utomlands.

I Storbritannien, som inte har någon värnplikt i fredstid, utgör utlandstjänsten en naturlig del av verksamheten. Någon särskild rekrytering görs alltså inte för utlandstjänst. Alla förband ska kunna användas om och när det behövs. I tider när efterfrågan på soldater är hög kan reservister kallas in.

I Tyskland kan värnpliktiga efter sin fullgjorda värnplikt om nio månader söka frivillig tjänstgöring i ytterligare fjorton månader. Sistnämnda tjänstgöring innefattar skyldighet att tjänstgöra inter- nationellt. Yrkesofficerare är skyldiga att tjänstgöra utomlands. Reservofficerare kan endast på frivillig basis användas i internatio- nella insatser och det sker genom att de anmäler intresse till sitt förband eller direkt till Bundeswehrs insatsledning. Försvaret söker också aktivt reservofficerare med särskilda kompetenser. Då en reservofficer är positiv och blir antagen till utlandstjänst genomförs en förberedande utbildning om tre till sex månader. Därefter place- ras officeren i en enhet som står i beredskap eller som förbereder en insats.

Analys och bedömning

Det norska konceptet med kontraktsanställda, i många fall som en förlängning av värnplikten, sägs fungera bra tack vare att befäl och manskap tidigt lär känna varandra. Sedan ett par år tillbaka arbetar även den svenska Försvarsmakten med ett liknande system. Man vill så långt möjligt hålla ihop förbanden både under grundutbild- ningen, den tredje terminen och i efterföljande insats.

Innan ett eventuellt beslut om övergång till frivillig rekrytering till militär grundutbildning fattats bör försöken att hålla samman förbanden uppmuntras. Det leder – i den mån man lyckas – till att soldaterna får mer tid att lära känna varandra och sina chefer. Detta stärker förbandsandan och sannolikt också den enskilde soldatens förutsättningar för deltagande i skarpa insatser. En parlamentarisk kommitté, Pliktutredningen är tillsatt.TPF1FPT Bland annat ska Pliktutred- ningen överväga nödvändiga författningsändringar för att möjlig-

1TP PT Kommittén om en ändrad totalförsvarsplikt, Pliktutredningen (Fö 2008:01).

116

SOU 2008:91

Några internationella erfarenheter

göra frivillig rekrytering och utbildning av personal som enligt nuvarande förhållanden tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

Den danska lösningen med beordringsplikt också för civil- anställda i försvaret bedömer utredningen vara intressant. Skyldig- het till tjänstgöring i den svenska utlandsstyrkan gäller endast för nyanställda yrkesofficerare. Att civilt anställd personal i Försvars- makten i större utsträckning blir delaktiga i de internationella insatserna kan stärka förståelsen mellan dem som tjänstgör hemma och dem som tjänstgör utomlands. Dessutom kan bemannings- behovet i en del fall därmed fördelas på flera personer, vilket kan bidra till en minskad insatsfrekvens. Av uppgifter som Försvars- makten tillhandahållit utredningen går att uträkna att 46,4 procent av de civilanställda som tjänstgjort i utlandsstyrkan i perioden 1991–2008 (mars) har gjort fler än en insats.

Rekrytering till specialistbefattningar är ett vidsträckt problem. Utredningen har uppmärksammat att gemensamma nordiska ansträngningar görs avseende rekrytering av medicinsk personal inom ramen för NordcapsTPF2FPT. Utredningen uppmuntrar dylika initia- tiv vilka sannolikt kan överföras till andra specialistområden. För mer utvecklade resonemang på området se kapitel 8 om rekry- tering, insatsfrekvens m.m.

7.2.2Soldaters tjänstgöringsplikt också utanför den egna statens territorium

I USA gäller principen att den som skrivit på för tjänstgöring måste räkna med att det kan bli fråga om utlandstjänst med en stridande roll.

I Norge infördes från den 1 januari 2005 en beordringsplikt med ”retroaktiv” verkan för deltagande i internationella operationer. Det innebär att fast anställd personal har en skyldighet att tjänst- göra internationellt. Förslaget gick igenom efter hårda förhand- lingar med fackliga organisationer som hotade att pröva beord- ringsplikten i domstol. Trots stora protester och kritik kom par- terna slutligen överens.

I Danmark som utgångspunkt all militär personal kunna utföra utlandstjänst. Därför genomförs årligen bland annat fysiska tester

2TP PT Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support, de nordiska ländernas samarbetsorgan för fredsinsatser.

117

Några internationella erfarenheter

SOU 2008:91

och tandläkarkontroller. Vartannat år görs en fullständig medicinsk kontroll. Från och med 2007 skrivs inga kontrakt om soldaten inte kan uppfylla de fysiska kraven. Självklart finns det exempel på indi- viduella förhållanden som man i enskilda fall tar hänsyn till. Ålder, bristande förmåga att längre tjänstgöra utomlands etc., kan uppvä- gas av för försvaret viktig specialkompetens som behövs hemma- vid. Också försvarets sociala ansvar kan uppväga kraven på tjänst- barhet utomlands. Likaså är det skillnad på mission och mission varför vissa individer kan sändas till en mindre utsatt insats. Dansk civilanställd personal inom försvaret kan sändas ut med de militära enheterna och löser då liknande uppgifter som hemma. Även för civila ställs krav på fysisk förmåga.

Som officer eller enskild soldat i Storbritannien är det såväl en skyldighet som självklarhet att tjänstgöra som redskap i det säker- hetspolitiska instrument som försvaret utgör. Den som inte är beredd att tjänstgöra utomlands bör överväga sitt yrkesval och har heller inte någon karriär att se framemot i den brittiska försvars- makten.

Tyska yrkesofficerare, liksom yrkessoldater och så kallade tids- soldater, har i dag en skyldighet att tjänstgöra utomlands. Däremot har värnpliktiga, under det obligatoriska skedet, liksom reserv- officerare ingen skyldighet att tjänstgöra utomlands.

Analys och bedömning

Att Försvarsmakten och arbetstagarorganisationerna gemensamt arbetar för att även ”äldre” anställda yrkesofficerare ska genomföra utlandstjänst anser utredningen vara en självklarhet. Omförhand- lade anställningsavtal bidrar till att utlandstjänst blir en naturlig del av anställningen. Fler medarbetare som delar på ansvaret sprider också belastningen. Detta gäller även reservofficerare och civil- anställda. Se vidare kapitel 8.

För närvarande får svensk pliktpersonal inte insättas i interna- tionella insatser (inte ingå i utlandsstyrkan). Parallellt med och efter utredningen arbetar den ovan nämnda Pliktutredningen som undersöker innebörden av en ändrad totalförsvarsplikt. Aspekter på hur och var tjänstgöring ska ske förväntas övervägas av Plikt- utredningen.

118

SOU 2008:91

Några internationella erfarenheter

7.2.3Hur länge är soldater insatta i stridsaktiviteter utan återhämtning utanför operationsområdet?

USA har normalt tolv månaders tjänstgöring i insatsområdet men situationen i Irak har framtvingat att insatstiderna under 2007 för- längdes till femton. Reserve och National Guard har samma tjänst- göringstider som US Army plus att man förbereder sig under sex månader dessförinnan. I US Marines är den normala insatstiden sex månader, men ibland kan den vara längre.

Under insatsen erhålls en hemresa till USA om en till två veckor samt normalt också någon eller några kortare ledigheter i närheten av operationsområdet.

Norge har som princip att sätta in förbandet för en period om sex månader. Det finns vissa undantag för svårrekryterade katego- rier som läkare och andra specialister. Dessa personalkategorier medges ofta en kortare tjänstgöringsperiod. Under en tjänst- göringsperiod om sex månader har soldaten rätt till en resa hem. Lokal norsk chef i missionsområdet kan därutöver medge ytter- ligare två hemresor förutsatt att läget i missionsområdet inte hind- rar detta. För varje tjänstgöringsmånad erhåller den enskilde sju lediga dagar som måste utnyttjas under tjänstgöringen eller under den första månaden efter hemkomsten.

Det danska försvaret tillämpar som utgångspunkt missionstider om sex månader. För vissa svårbesatta specialistfunktioner kan tiden vara tre månader. Under ett halvårs tjänstgöring intjänar soldaterna 21 lediga dagar utanför missionsområdet. Normalt ska ledigheten tas ut vid ett tillfälle, men det blir allt vanligare med två hemresor. Utöver detta kan soldaten beviljas några dagars kort- ledighet utanför missionsområdet. De som tjänstgör under tre månader omfattas inte av ledighetsreglerna.

De brittiska soldaterna tjänstgör utan längre återhämtning i sex månader. Enligt riktlinjer benämnda ”Harmony Guidelines” efter- strävas en balans mellan övning, aktiva insatser, vila, personanpas- sad uppföljning och eftervård samt umgänge med familj och vän- ner. De samtida uppdragen har dock gjort det svårt för försvaret att efterleva detta. Konkret innebär det att soldaterna ibland tvingas vara kvar i missionsområden också efter den ursprungligen tänkta insatstiden.

Tjänstgöringstiden för tyska soldater i utlandsinsatser omfattar numera generellt fyra månader eller sex månader. Den längre tiden avser deltagande i multinationellt sammansatta insatser. Före år

119

Några internationella erfarenheter

SOU 2008:91

2004 var tjänstgöringstiden angiven till sex månader. Tiderna kan variera beroende på insatsförhållanden, personalkategori och den enskildes personliga förhållanden. Tyska soldater med sex måna- ders tjänstgöring erhåller två veckors sammanhängande ledighet. Generellt utgår ingen ledighet vid fyra månaders tjänstgöring eller kortare.

Analys och bedömning

Det förefaller finnas ett tydligt samband mellan å ena sidan insats- tider och ledigheter under tjänstgöringen och å andra sidan svårig- heten i de uppdrag som respektive land löser. Länder som Storbritannien och USA har tunga och farliga uppgifter både i Irak och Afghanistan. Detta framtvingar långa insatstider och begrän- sade möjligheter till ledighet, trots att tjänstgöringen måste vara mycket krävande för den anställde. Oavsett insatsens karaktär strävar förbanden i den svenska utlandsstyrkan alltid efter att till- godose behovet av återhämtning; ledighetsplaner upprättas m.m. Utredningen ser inte något behov av ändring i denna del.

7.2.4Hur ofta återkommande sätts soldater in i väpnade insatser; insatsfrekvens (individuellt ”Op-tempo”)?

I USA diskuteras insatsfrekvensen för såväl förband som individer på hög politisk nivå. US Army siktar mot en insats var tredje år, Reserve mot var femte år och National Guard mot var sjätte år. På grund av läget i Afghanistan och Irak under de senaste åren har insatsfrekvensen ökat markant, inte sällan till förhållandet 1:1.TPF3FPT I sammanhanget kan nämnas att de långa insatstiderna i kombination med upprepade insatser anses utgöra en faktor bakom det ökande antalet självmord. US Marines har kortare insatstider men å andra sidan ett högre tempo; ambitionen är förhållandet 1:2. US Navy har ett liknande system. I den politiska debatten har röster höjts för att lagstifta om en högsta insatsfrekvens.

Den norska inriktningen är en period ute och fem hemma (1:5). Beroende på ett för litet antal officerare, framför allt i armén, kan detta inte efterlevas. Särskilt besvärande är det för vissa specialkate-

3TP PT Insatsfrekvens mäts i lika tidsandelar. Antag att en utlandstjänstgöring löper i sex månader (en del). Om en soldat är hemma lika lång tid blir frekvensen 1:1. Är han eller hon hemma i ett år (två delar) blir insatsfrekvensen 1:2, hemma i 18 månader 1:3 osv.

120

SOU 2008:91

Några internationella erfarenheter

gorier som är eftertraktade, som exempelvis sambandspersonal, ingenjörer och ammunitionsröjare. 2005 var till exempel 60 procent av samtliga sambandsutbildade arméofficerare ute i internationell tjänst. Stortinget tog 2006 beslut om att öka antalet anställda i armén med 1 000 för att i viss mån råda bot på situationen. Det dröjer dock innan den nya kompetensen disponeras. För grenadjä- ren är det normalt att han/hon under en treårsperiod tillbringar ett år i internationella operationer.

I Danmark är målsättningen att en soldat med treårskontrakt ska vara i utlandstjänst i sex månader (1:5). För personal med specialkompetenser kan perioden hemma bli kortare.

Storbritannien vill att det görs en sexmånadersinsats per två år (1:3).

I Tyskland skiljer sig förhållandena mellan de olika försvars- grenarna. Exempelvis för armésoldater med sex månaders kom- mendering eftersträvas 24 månader mellan insatserna (1:4). Liksom i många andra länder är flexibiliteten hög för nyckelpersonal. Kor- tare missioner tillåts vilket gör att vederbörande kan komma att ianspråktas mer frekvent.

121

Några internationella erfarenheter SOU 2008:91

Tabell 7.1	Insatsfrekvens	(Op-tempo) – sammanställning över några
	internationella jämförelser

Nation	Ev. vapenslag,	Insatsfrekvens i	Nationens totala antal
	kategori m.m.	internationella insatser	veteraner m.m.
Sverige		(1:2; policy för personal	Ca 21 000 personer sedan
		som inte är fast	1991. Totalt ca 100 000
		anställd)	tjänster sedan 1956.
Danmark	- 3-årigt	1:5
	kontraktsanställd
Norge	- 3-årigt	1:2
	kontraktsanställd
	- Fast anställd	1:5
Storbritannien	”Harmony	1:3¹	-Ca 10, 5 miljoner i
	Guidelines”		veteransamhället (Veteran
			Community)²
			- Konstant 35 000 solda-
			ter/sjömän utomlands
USA	- Army	1:3³
	- Army Reserve	1:5
	- Marine Corps	1:2³
	- National Guard	1:6
	- Navy	1:2
	- Air Force	1:4
Tyskland	- Bundeswehr	1:4
	- Luftwaffe	1:3
	- Marine	(1:1)

¹ I Storbritannien är situationen 2007 så ansträngd att insatsfrekvensen för många har blivit 1:2. ² I Storbritannien inräknas i the Veteran Community make/maka, änka/änkling och/eller annan närstående (dependant) dvs. hela kretsen som är närmast berörd och i traditionell bemärkelse beroende av veteranen.

³ I Förenta staterna har de under 2007 pågående insatserna påfrestat försvaret så mycket att insatsfrekvensen för främst armén och marinkåren i många fall är 1:1 eller högre (dvs. siffermäs- sigt lägre).

Analys och bedömning

I Sverige har någon absolut insatsfrekvens inte bestämts. Den internationella tjänstgöringen är dessutom bara obligatorisk för nyanställda yrkesofficerare. Våra närmaste grannar siktar närmast

122

SOU 2008:91

Några internationella erfarenheter

mot en insats om sex månader följt av två och ett halvt år hemma (1:5). Oftast har ambitionen emellertid inte kunnat uppfyllas.

Kopplat till frågan om insatsfrekvens, finns det också i den svenska Försvarsmakten en tendens att vissa officerare och andra soldater återkommande löser uppgifter utomlands medan andra ”gör karriär” hemmavid. Angående utredningens syn på merit- värdering av utlandstjänst, till exempel att genomföra insatser som förutsättning för befordran, se kapitel 15.

Försvarsmakten har till utredningen redovisat att av 4 398 offi- cerspositioner i utlandsstyrkan mellan 1991 och 2008 (mars) har 1 817 uppburits av yrkes- eller reservofficerare som gjort fler än en utlandstjänstgöring, dvs. 41,3 procent. Motsvarande procentsats för civilanställda är 46,4 procent.

Under kapitel 8 redovisas utredningens överväganden och argument för mer specifika insatsfrekvenser, bland annat att det kan vara rimligt att (yngre) personal ingående i tillfälliga insats- förband har en högre medan (äldre) tillsvidareanställd personal har en lägre insatsfrekvens.

7.2.5Något om hur i strid fysiskt skadade soldater omhändertas akut?

För norska förband ställs det krav på medicinsk evakueringska- pacitet (så kallad medevac) för att kunna delta i en internationell insats. Senast två timmar efter att larmet om en skadad norsk soldat skickats ska han/hon kunna hämtas med helikopter (i enlighet med Nato-standard). För det fall att soldaten måste repatrieras medi- cinskt hem till Norge är det den allmänna sjukvården som utför behandling. Om skadan inte medger repatriering omedelbart sker vård på den mest kvalificerade sjukvårdsenheten i missionsområdet intill dess en resa kan genomföras.

I danska förband beror den medicinska kapaciteten på insatsens karaktär. Riktlinjen är att ha med minst en läkare om fler än 100 soldater ingår i förbandet. Till följd av ett samarbetsavtal mellan Rigshospitalet i Köpenhamn och den danska Försvarsmakten får skadade soldater direkt tillgång till den mest kvalificerade vården, även om soldaterna tillhör ett annat sjukhus.

I det brittiska försvaret anpassas möjligheten till medicinskt omhändertagande mot bakgrund av aktuell insats. Man följer såle- des inte strikt Natos standard.

123

Några internationella erfarenheter

SOU 2008:91

Vårdkedjan tyska förband grundar sig på Nato-standard och den inleds med kamrat- och självhjälp. De tyska kraven på militär sjukvårdsförmåga är mycket höga. En tysk soldat förväntas erhålla samma sjukvårdsstandard som hemma, oavsett var han eller hon tjänstgör. För att överhuvudtaget acceptera deltagande utomlands krävs ofta att sjukvårdsfunktionen finner speciallösningar inte endast i missionsområdet utan också med beredskap stödd hemifrån.

Analys och bedömning

Olika system präglar olika länder. Länder med långvarig erfarenhet av att snabbt ingripa i kris- och konfliktsituationer och/eller freds- främjande verksamhet och därmed med en större vana att ”ta” ska- dor och förluster tenderar att förespråka helhetslösningar och pragmatism. Det motsatta förhållandet präglar länder som inte har sentida erfarenhet av väpnad konflikt eller som är relativt nya i militära fredsfrämjande sammanhang.

7.2.6Hur omhändertas akut i strid psykiskt skadade soldater?

Under konflikterna i Afghanistan och Irak har behovet av psykiskt omhändertagande ökat drastiskt i det amerikanska försvaret. Med negativa erfarenheter efter Vietnamkriget i minne finns en stark vilja att undvika misstag varför flera olika åtgärder vidtagits. Likaså vill man bryta den allt högre frekvensen av självmord vilka förvisso ofta anses utlösas av enstaka händelser (t.ex. besked om skils- mässa); dvs. utan tidigare visade symptom eller traditionella beteendemönster.

En av de viktigare delarna är grundläggande utbildning i stress- hantering, tester och stöd runt insats och omhändertagande av påverkade soldater (Battle Mind Training System). Olika metoder tillämpas och ett exempel är så kallad kedjeutbildning där varje soldat utbildas av sin chef i bland annat post-traumatiskt stressyn- drom, (Post Traumatic Stress Disorder, PTSD) och traumatiska hjärnskador (Traumatic Brain Injuries, TBI) med syfte att kunna identifiera symptom. Vidare sker testning av soldater med så kallad screening, före och direkt efter insats samt sex månader efter.

124

SOU 2008:91

Några internationella erfarenheter

Uppföljningen av remitterade soldater har blivit bättre och närva- ron av psykologiskt utbildad personal under testning högre. Avse- ende omhändertagandet av soldater som uppvisar symptom är grundprincipen att dessa omedelbart ska tas om hand i stridszonen istället för att omedelbart evakuera den med symtom. För detta finns psykologiskt utbildade vid varje framskjuten bas och på brigadnivå (level II) samt vid fältsjukhus (level III). För att för- stärka kedjan har dessutom ett antal mindre team, ”Combat Stress Teams”, tillförts i fält.

Norska förband har normalt ingen personal med psykiatrisk utbildning i missionsområdet. I samtliga officerares utbildning ingår undervisning avseende stressreaktioner och psykiska strids- reaktioner. De förväntas därför att kunna hantera ”enklare” fall av stressreaktioner på pluton- och kompaninivå. I Norge finns det fem stycken utpekade regionala ”stressmestringsteam” som är spe- cialutbildade för att kunna skickas till ett missionsområde och stödja förbandet med kvalificerad psykiatrisk hjälp. Teamet består av tre-fyra personer innefattande psykiater och psykolog.

På norsk nationell ”militär” nivå leds verksamheten av Forsvarets Sanitet med generalläkaren i spetsen. För något år sedan organise- rades National Militär Poliklinikk (NMP) att under generalläkaren ansvara för och samordna den medicinska vården för fysiskt och psykiskt skadade veteraner. Vid NMP finns Kontor for psykiatri som är den militära enhet som bistår veteraner om inte de skadade kan hanteras inom ramen för stressmestringsteamen. Kontoret för psykiatri är dock inte avsett att vara en vårdenhet för psykiskt ska- dade veteraner utan är främst till för att utreda enskilda fall och se till att de får professionell hjälp från den allmänna hälso- och sjuk- vården.

Förmågan att ge omedelbar hjälp till soldater med reaktioner på upplevelser i danska förband beror på i vilken insats man arbetar och vilka uppgifter som löses. I Afghanistan anses det viktigt att gruppen själva kan ta hand om uppkomna problem, eftersom man ofta opererar långt från basen. När den behovssökande är åter i basen är det viktigt att denne kommer i snar kontakt med själa- vårdare eller sjukvårdsenheten som kan genomföra fördjupad avlastning (debriefing) och bedöma eventuellt fortsatt vårdbehov. Dessutom finns en beredskap för att skicka psykologstöd från Danmark inom 48 timmar. Frågan om så kallade missionspsykolo- ger har diskuterats. Hittills, menar man, har det fungerat bra med fältpräster.

125

Några internationella erfarenheter

SOU 2008:91

För repatrierade soldater ska psykologsamtal genomföras i anslutning till hemkomsten. För sårade soldater som repatrierats medicinskt ska möjlighet finnas att få psykologstöd på sjukhuset där soldaten är inlagd. Alla danska soldater som tjänstgjort i Afghanistan eller Irak ska få individuella samtal med försvarets psykologer. Detta samtal är inlagt i hemkomstprogrammet och syftar till att identifiera eventuella efterreaktioner, behov av vidare psykologkontakt etc. I det danska försvaret finns ett stående erbjudande för veteransoldater att begära psykologstöd för efter- reaktioner hänförliga till den tidigare utlandstjänstgöringen. Erbju- dandet är inte tidsbegränsat. Det är betydelselöst hur långt bakåt i tiden tjänstgöringen skedde eller hur lång en eventuell behandling blir. Vidare gäller erbjudandet om psykologhjälp från försvaret också anhöriga till tidigare utsända.

Under insatser med det brittiska försvaret är den psykiska vår- den integrerad med hanteringen av fysiskt skadade personer. Dessutom kan särskilda team, ”Psychiatric Support Teams” (PST), sändas ut vid skadeutfall eller, om skadeutfall förväntas bli högt, placeras i insatsområdet. Till skillnad från vad som gäller för hantering av fysiska skador är emellertid tanken att så långt möjligt behålla den skadade på plats. Man eftersträvar att följa principen om närhet (inom egna förbandet), omedelbarhet (snart efter det inträffade), förväntan om förbättring (hantering som tydliggör att den drabbade är kapabel att snart återgå i tjänst, samt må bra i framtiden) och enkelhet (att kamrater och kollegor i närheten utgör stöd).

I det tyska försvaret liknar strukturen det som gäller för fysiskt skadade. Räcker inte kamrat- och självhjälp som framhålls som mycket viktig ska experthjälp finnas att tillgå. Förutom läkare och psykologer finns ”Kriseninterventionsteams” (KITs) för avlast- ningssamtal och andra post-traumatiska hjälpinsatser. Dessa teams stöds i sin tur av specialutbildade stödpersoner vid belastnings- situationer. Målet är att redan tidigt, i insatsområdet stabilisera soldaten och behålla honom eller henne i förbandet för att få till- baka vederbörande i tjänst så snart som möjligt. När så krävs finns nästa nivå som omfattar rekreationscenter i närheten av insats- området. Där genomförs behandling med stöd av psykologer och socialpedagoger.

Efter insatsen sker en obligatorisk läkarundersökning och inter- vjuer där personalen särskilt ger akt på konstaterade eller eventuellt kommande post-traumatiska störningar. Ett centralt instrument

126

SOU 2008:91

Några internationella erfarenheter

här är ett till två dagars seminarium som sker sex till åtta veckor efter hemkomst. Syftet är att deltagarna med en professionell moderator i grupp får prata av sig och, om behov föreligger, få det stöd som krävs.

Analys och bedömning

Ordningen med stöd i operationsområdet har flera fördelar. Dels är själva utgångspunkten att den enskilde ska tillfriskna snabbt med möjlighet att återgå i tjänst. Dels finns kamraterna på plats för att stödja den enskilde. Där hemma finns det ofta få personer med insikt och erfarenhet av vad soldaten genomgått.

I första hand synes omhändertagande med psykologer i fält vara en lösning för de lite större insatserna. Frågan om psykologer i fält diskuteras vidare bland annat i kapitel 6 om Försvarsmaktens åtgärder i det korta perspektivet.

För att bygga en särskild psykologisk kompetens avseende veteransoldater krävs ett tillräckligt underlag i form av patienter. Inget av de nordiska länder synes på egen hand kunna bygga upp en sådan.

7.2.7Program och resurser för rehabilitering av skadade soldater i olika länder

I USA finns två olika nivåer för uppdelning av resurser; dels inom respektive försvarsgren i form av egna försvarssjukhus och tillhö- rande lokala resurser på respektive bas, dels utgående från ett eget departement inom regeringsadministrationen (Department of Veteran Affairs, VA) som har till syfte att stödja alla dem som en gång varit anställda inom stridskrafterna samt deras anhöriga. Det finns närmare 24 miljoner veteraner i USA.

I Norge har försvaret ett lagstadgat krav att svara för uppfölj- ningen eller rehabiliteringen av soldaterna ett år efter tjänst- göringens slut. Därefter övergår ansvaret till det civila samhället för dem som inte är anställda i Forsvaret. Det finns inga exklusiva resurser avdelade för soldater utan de ska rehabiliteras inom ramen för den civila hälso- och sjukvården när det föreligger behov av hälso- och sjukvård. Genom organiseringen av National Militär Poliklinikk med Kontoret for psykiatri och Forsvarets Veteranadmi-

127

Några internationella erfarenheter

SOU 2008:91

nistrasjon (FVA) ska Forsvaret medverka till att drabbade veteraner får adekvat vård, men vårdgivaren är i allt väsentligt den allmänna sjukvården. Politiska företrädare menar att det är viktigt att försva- ret inte blir en egen sjukvårdsinrättning.

I praktiska termer har det norska försvaret som huvudprincip att följa upp sin tidigare utsända personal med personliga telefon- samtal.

I en tvärpolitiskt framtagen rapport pekas på att regler kring skador och deras hantering inte är tillräckliga. Inte heller pensions- systemet är anpassat till dem som t.ex. har psykiska belastnings- skador. Under utredningens slutskede har dessutom ett förslag på proposition med förändringar i Forsvarspersonelloven, i vilken till del kallas Veteranloven, gått på remiss. I förslaget föreslår det norska Försvarsdepartementet ett antal förbättringar som riktas till veteraner efter internationella operationer. Bland annat ingår där en förtydligad rätt till psykiatrisk och psykologisk uppföljning upp till ett år efter tjänstens avslut. En rätt föreslås också till annan upp- följning upp till ett år efter tjänsten ”i den grad det er rimelig ut fra personnellets helsetilstand og økonomike stilling, tjenesteforholdets varighet og forholdene ellers.” Den förändrade karaktären på utlandstjänsten kan medföra uppkomst av mer svårdefinierbara utmaningar. Ändringarna ska öka flexibiliteten i hanteringen av uppföljningen.TPF4FPT

I Danmark finns utöver vad som nämnts avseende det militära psykologiska omhändertagandet inga särskilda rehabiliterings- program. För fysiska skador hänvisas till den civila offentliga vården, där avtal och samarbete upprättats med Rigshospitalet enligt ovan. Det är möjligt för personal i tidigare förband att tre till sex månader arrangera en återträff. Formellt sett sker detta utan deltagande från försvarets sida, förutom att det är kompanichefen eller motsvarande som sammankallar. Återträffen utgör en möjlig- het att diskutera sina upplevelser och därmed bearbeta dem. Det finns emellertid inte som i Sverige ett närvarokrav och eftersom ingen ersättning för resor utgår ligger närvaron på ca 50 procent. I övrigt skickar försvaret brev till de tidigare tjänstgörande efter tre till sex månader där veteransoldaten är välkommen att höra av sig och söka stöd. Utöver de 247 från främst de tidiga Balkaninsatserna som varit föremål för stöd har under 2007 över 500 nya kontaktat personaltjänsten.

4TP PT Om endringer i Forsvarspersonelloven - Høringsnotat fra Forsvarsdepartementet, juli 2008.

128

SOU 2008:91

Några internationella erfarenheter

En brittisk skadad soldat eller sjöman behandlas hemma av den brittiska statliga sjukvården (National Health Service, NHS) eller motsvarande privata alternativ. Ansvarat för all rehabilitering åvilar dock Försvarsministeriet (Ministry of Defence, MoD). Försvaret har tagit fram ett särskilt rehabiliteringsprogram som syftar till att så snart som möjligt efter en skada fullt ut återställa den skadade. För detta ändamål finns tolv stycken regionala rehabiliterings- enheter i Storbritannien och två enheter i Tyskland.

Försvarsmaktens Medicinska Rehabiliterings Center (DMRC) sydväst om London drivs helt av försvarsmakten och håller hög medicinsk klass. Centret har en personalstyrka på ca 200 personer och här ges all rehabilitering för mer komplexa skador, inklusive amputeringar och hjärn- och ryggmärgsskadade patienter. Målet är att ge patienterna maximal fysisk och psykisk funktionsförmåga med hänsyn till skadans eller stressymptomets art.

I Tyskland kan konstateras att flera institutioner inom försvaret har en mycket stark preventiv ansats. Det innebär inte någon ned- prioritering av resurserna för terapeutisk efterbehandling då sådan krävs. Sjukvårds- och socialtjänsterna bedriver tillsammans med den själasörjande funktionen ett kontinuerligt samarbete för att utveckla förmågan till stöd för soldaterna och deras familjer. Vidare har Bundeswehr byggt upp en geografiskt heltäckande funktion för stöd till familjer med anhöriga som deltar i utlandsinsatser. Syftet är att erbjuda ett stöd till soldaterna och deras hemmavarande familjer för att lösa allehanda behov som kan uppstå, både rent praktiska och sociala sådana.

Analys och bedömning

Sverige saknar i princip helt för veteransoldater exklusiva resurser för rehabilitering. Försvarsmakten vägleder och stöttar men förfo- gar inte över någon organisation som aktivt rehabiliterar.

Något psykologiskt stöd till anhöriga ges inte mer än i undan- tagsfall. Bidrag till kostnader för psykosocialt stöd till anhöriga kan ges om den närstående förolyckats eller skadads svårt i utlands- tjänsten, se 11 § lagen (1999:568) om utladsstyrkan inom Försvars- makten (bilaga 3) och kapitel 13.

129

Några internationella erfarenheter

SOU 2008:91

7.2.8Hur påverkar tjänstgöring utomlands karriären för officerare?

I det amerikanska försvaret är utlandstjänstgöring en normal före- teelse och i princip en förutsättning för att göra karriär. Vid urvals- processer, till exempel befordran, värderas dessutom stridserfaren- heter högt.

Den norska policyn är i likhet med den svenska att internationell tjänstgöring ska vara meriterande. Det kan uppfattas som att man i Norge har nått längre då det gäller att följa policyn. Många befatt- ningar som är attraktiva har i sin kravprofil att innehavaren ska ha fullgjort internationell tjänst. Internationell tjänst uppfattas som en förutsättning för nästa befattning.

I Danmark är uppfattningen att om en officer inte deltar i inter- nationell tjänst kan detta påverka den militära karriären negativt. Om än inte ett formellt villkor uppfattas det som en fördel att ha gjort utlandstjänst i sin nuvarande nivå för att bli befordrad till nästa.

Att som soldat i Storbritannien tjänstgöra utomlands med sitt förband är en naturlig del av verksamheten i den brittiska Försvars- makten. Goda omdömen från utlandstjänst väger mycket tungt vid befordran till högre grad. Om valet att befordra en officer står mellan två lika dugliga, varav den ena har varit med om stridsinsatser och operationer utomlands, befordras utan undantag den som har sådan erfarenhet.

Som framgått utgör utlandstjänstgöring för merparten av de tyska soldaterna ett obligatorium. Utlandstjänstgöring bedöms och skattas enligt ett separat bedömningsunderlag i tillägg till soldatens ordinarie underlag. Den separata delen ingår som en del i person- akten och utgör en del vid ett urvalsförfarande. Vid tillsättning av högre befattningar, överste och högre, är genomförd utlandstjänst ett krav. Här avses fältmässiga förhållanden – inte stabstjänst i Natohögkvarter utanför insatsområden.

Analys och bedömning

I andra länder utgör utlandstjänst inte endast en fördel vid urval till högre militära studier och befordran. Det är ofta också en förut- sättning härför. Ett liknande förhållningssätt bör tillämpas också i

130

SOU 2008:91

Några internationella erfarenheter

Sverige. Särskilt som andra meriterande erfarenheter som till exem- pel krigsförbandsövningar inte längre står till buds.

Det bör även understrykas att internationell tjänstgöring som grund för högre utbildning och befordran inte bara handlar om signaleffekt. Högre officerare har också att motivera och utbilda soldater i huvudsak för sådana insatser. Närmare om utredningens syn på karriärpåverkan och meritvärdering, inte endast för yrkes- officerare, återfinns i kapitel 15.

7.2.9Hur ser ersättnings- och trygghetssystem ut för soldater som skadats i utlandstjänst?

I USA följer trygghetssystemet ovannämnda indelning i vapen- slags- respektive regeringsnivå. Medan större delen av sjukvård och praktiskt stöd utgår ifrån lokal nivå utgår de flesta ersättningarna från Veteran Affairs centralt. Handikappkompensation och pension, sjukvård (efter aktiv tjänst), arbetsrehabilitering och begravnings- hjälp administreras till stor del från den högre nivån. Vad som kan nämnas ytterligare är att graden av handikapp efter en skada påver- kar vilken federal skatt som soldaten ska betala. Vid grava skador avstår staten från att beskatta den militära pensionen.

I grunden är alla norska soldater skyddade genom anslutningen till Folketrygden (motsvarigheten till Försäkringskassan) därutöver har alla soldater ersättning enligt Statens Hovedtariffavtal som omfattar alla statligt anställda och kan jämföras med Statens grupplivförsäkring. Vid 100 procent invaliditet eller dödsfall utbetalas normalt 15 grundbelopp (945 000 norska kronor) till en statligt anställd eller efterlevande. För personal i internationell tjänst är dock beloppet höjt till 65 grundbelopp vilket innebär att de efterlevande till den soldat från Hærens Jægerkommando som hösten 2007 stupade i Afghanistan erhöll motsvarande ca 4,7 miljoner svenska kronor i ersättning. Utöver ovanstående infördes år 2004 en särskild ersättningsordning för personal som erhållit psykiska belastningsskador som en följd av sin mission.

Utöver olika försäkringsbetingelser gäller i Danmark om en soldat blivit sårad att kontraktet alltid förlängs till dess att soldaten återhämtat sig. För det fall att skadan är av en sådan karaktär att soldaten aldrig mer kommer att kunna tjänstgöra aktivt har försva- ret två alternativ. Antingen att han eller hon får ett erbjudande om omskolning eller utbildning med lön under hela utbildningstiden

131

Några internationella erfarenheter

SOU 2008:91

eller att han eller hon erbjuds att anställas på ett långtidskontrakt (”K60”) och placeras på en anpassad arbetsplats. Senhösten 2007 hade tre danska soldater betald omskolning/ utbildning och det finns också ett antal som valt långtidsanställning på anpassad befattning. Nämnda erbjudanden görs oavsett vilka eventuella andra krav soldaten har i förhållande till avtal och överens- kommelser.

I Storbritannien hanteras alla ersättningssystem centralt av Vete- ranbyrån i Försvarsministeriet. Som exempel på missionspremier för tjänstgöring på mer riskfyllda platser i världen kan anges att de soldater som tjänstgjort i Afghanistan i mer än tre månader tilldelas en skattefri engångssumma utöver den vanliga lönen när de åter- vänder från insatsen.

Berättigade till ersättning är anställda eller före detta anställda i den brittiska försvarsmakten eller i reservstyrkorna och personer som den anställde har eller har haft försörjningsansvar för om denne har drabbats av sjukdom, blivit skadad eller har omkommit under tjänstgöringen.

I Tyskland finns genom soldatomsorgslagen från 2004, retro- aktivt tillämplig från december 2002, regler för omhändertagande efter olyckor och sjukdomsfall. Införandet av begreppet ”insats- olycksfall” utgör kärnpunkten. Det innebär att ett ”insatsunder- håll” kan beviljas i de fall arbetsförmågan reduceras med minst 50 procent när den enskilde återgår i civil tjänst.

Den ersättning soldaten har rätt till omfattar bland annat en engångsersättning om maximalt 80 000 euro samt, för yrkessolda- ter, ett löpande kvalificerat ”olycksunderhåll” som ger 80 procent av den pensionsgrundande lönen. För andra soldater utan pensionsanspråk, t.ex. soldater anställda på bestämd tid, utgår ett engångsbidrag om minst 15 000 euro grundat på tjänstgöringstid. Därtill utgår ytterligare underhåll enligt soldatomsorgslagen samt pension från den föreskrivna statliga pensionsförsäkringen.

Vid dödsfall erhåller de efterlevande ersättning som grundas på samma beräkningar. Förutom detta erhålls, i de fall som privata liv- och olycksfallsförsäkringar inte gäller, motsvarande ersättning. Det som kan vara aktuellt är då försäkringsavtalet genom force majeur inte anses gälla enligt försäkringsbolaget.

Det förekommer att de insatsskadade soldaterna inte nöjer sig med att helt dra sig tillbaka från arbetslivet och enbart leva på finansiellt understöd i form av underhåll och pension. Istället vill man fortsätta sin yrkesverksamhet på ett efter förhållandena anpas-

132

SOU 2008:91

Några internationella erfarenheter

sat sätt. I en under sommaren 2007 framförhandlad överenskom- melse, som stöd för en ny förordning säkerställs utom ovannämnda ”hårda” ersättningar också mer emotionellt stöd och personligt erkännande. Förutsättningarna för att kunna åberopa den nya förordningen är att ha blivit skadad vid internationell insats och att skadan innebär minst 50 procent nedsatt arbetsförmåga. Den gäller såväl det tyska försvarets militära som civila personal samt personal i andra statliga kompetensområden och deras anknutna organi- sationer.

Analys och bedömning

Lösningar i olika länder synes kopplade till samhällsstrukturen i allmänhet. Andra faktorer som antas spela in är också karaktären av insatser samt med vilken volym respektive land deltar. Ett ökat antal deltagande torde leda till högre påverkan på det civila samhäl- let, med ett ökat intresse för ersättningsfrågor som följd.

Utredningen konstaterar att försvarsmakterna i många länder tar långtgående ansvar för rehabilitering och uppföljning. Tidsgrän- ser för olika försvarsmakters rehabiliteringsansvar lyser i de flesta undersökta fall med sin frånvaro.

7.2.10Finns det i övrigt något förhållande värt att notera när det gäller omhändertagande av soldater före, under och efter insats?

Generellt kan konstateras att det ofta förekommer relativt stora skillnader i samhällets uppbyggnad jämfört med Sverige. De nor- diska länderna utgör självklara undantag. Oaktat detta finns det aspekter värda att belysa, begrunda och rent av anamma också från länder med andra samhällssystem.

I USA har utvecklingen efter Vietnamkriget gått mot att sepa- rera politiska förtecken och hemmaopinion i samband med väpnade konflikter och stödet till den enskilde soldaten. I exemplet Irak angriper inte ens de starkaste politiska motståndarna militären verbalt, inte som kollektiv och inte heller enskilda soldater, möjligen med undantag för den högsta ledningen. Respekten för dem som tjänstgör för landet är hög och tar sig många uttryck i det vardagliga livet. Vid pensionsavgången, från aktiv tjänst, sker

133

Några internationella erfarenheter

SOU 2008:91

avtackning under mycket värdiga former. Detsamma gäller vid befordran. Sammantaget visar det amerikanska samhället, till en ringa ekonomisk merkostnad, stor uppskattning.

I Norge gav Forsvarssjefen år 2005 order om att etablera en central Veteranadministration (FVA), vilken var organiserad den första februari 2006. FVA ska vara veteranens kontaktpunkt med Forsvaret och bistå veteranerna med vägledning och råd samt också vara försvarschefens rådgivande organ i veteranfrågor. Den avgränsning som görs ger vid handen att FVA inte ansvarar för dem som dagligen tillhör försvaret.

Som en följd av etablering av FVA har arbetet med veteran- frågor fått en ökad prioritet och större genomslag inom Försvars- makten. Bland annat kommer ett Velferds- og rekreasjonssenter for veteraner att etableras på Bæria utanför Kongsvinger. Försvaret övertar driften av Krigsinvalidförbundets gård som etablerades 1959 och varit ett rekreationscenter för veteraner från det andra världskriget. Utöver att utgöra ett rekreationscenter för samtliga veteraner är tanken att centret ska vara den plats där kontingenter genomför sitt hemkomstprogram samt håller uppföljnings- och återträffar. FVA arrangerar för närvarande regionala veteranträffar varje månad genom FN-Veteranenes Landsförbund. Försvarsmakten stöttar genom fem miljoner norska kronor per år. Utöver veteran- träffar finns ett formaliserat samarbete rörande kamratstöds- verksamhet från förbundets sida. Den 24 oktober 2007 öppnade FN-Veteranenes Landsförbund ett informationscenter i Oslo.

En annan viktig funktion har i Norge Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress där forskning bedrivs, främst medi- cinskt. Överhuvudtaget har företrädare för försvarsdepartementet i möte med utredningen betonat vikten av forskning i olika vete- ranmedicinska aspekter. Det finns också ett etablerat samarbete med Ullevåls sjukvårdscenter. Avslutningsvis har det norska försvaret ett hälsoregister i form av en stor databank över persona- len. Detta är givetvis känsligt och registret är strikt kontrollerat. Rent praktiskt går läkarjournaler direkt in i registret.

En angelägenhet som uppmärksammats på senare tid är stödet till anhöriga. Den hemmavarande maken kan numera kontakta hemgarnisonen för att få hjälp med enklare tjänster som däcksbyte, snöskottning och barnpassning. Försvaret, ibland i samarbete med andra arbetsgivare, sponsrar t.o.m. dagis så att det kan vara öppet lite längre vissa dagar.

134

SOU 2008:91

Några internationella erfarenheter

I Danmark finns vid de hemmaförband som sätter upp enheter till internationella operationer en utpekad kontaktofficer enligt kontaktofficersordningen. Denne fungerar som en kontaktlänk mellan den utsända personalen och de hemmavarande anhöriga och ser bland annat till att nyhetsbrev från missionen når fram. Kontaktofficeren arrangerar också anhörigträffar tillsammans med enhetschefer. Institutet for Militærpsykologi, Forsvarsakademiet, arbetar för närvarande på att utveckla en internetbaserad rådgivning till soldater och anhöriga. Avsikten är att utveckla detta till en virtuell terapi.

I Danmark utses också en kontaktpsykolog för den militära enheten före insats. Denne arbetar intimt med bland annat en av försvarets socialrådgivare med utbildning i krishantering och håller sedan kontakt med fältprästen under missionen. Anhöriga är också välkomna att kontakta försvarets psykologer likväl som social- rådgivarna.

Vid sidan av försvarets egen organisation stödjer det danska för- svaret ekonomiskt och praktiskt olika oberoende initiativ och pro- gram som t.ex. Kammeratstøtteordningen under De blå Baretter

(DBB, motsvarigheten till de svenska Fredsbaskrarna). Här bemannas bland annat en dygnet-runt-telefon till vilken insatta och tidigare insatta soldater kan ringa. Kammeratstøtteordningens kontaktpersoner arbetar frivilligt och utan ersättning och kan hän- visa soldaten till andra kontakter om behov uppstår. De blå Baretter har också upprättat ett anhörignätverk som stödjer hemmavarande familjer. Kammeratstøtteordningen gemensamt med De blå Baretter har dessutom etablerat en interaktiv hemsida med debattforum m.m. Till vissa länkar erfordras särskilda inloggningsuppgifter.

Det danska försvaret har utarbetat tre häften som ger råd och vägledning till soldater och anhöriga i samband med utlandsmissio- nen. Likaså har man producerat en bok som vänder sig till barn till soldater i utlandstjänst. Försvaret har också på börjat en undersök- ning om huruvida längden på utlandstjänstgöringen påverkar sol- daters välbefinnande. Undersökningen förväntas vara färdig år 2010. Redan på grundval av en rapport från 2005 angående stödet till utsänd personal och anhöriga har försvaret förbättrat möjlighe- terna för att kunna kommunicera via e-post och telefon till och från missionsområdet.

Före insats i de brittiska förbanden sker grundutbildning vid respektive försvarsgrensskolor, regementen, ombord i fartygen och vid flygflottiljer. Före insats utomlands erhålls alltid en missions-

135

Några internationella erfarenheter

SOU 2008:91

inriktad tilläggsutbildning vid en organisation som kallas OPTAG (Operational Training and Advisory Group). Här ges de senaste erfarenheterna från det aktuella operationsområdet till ett antal instruktörer från det aktuella förbandet som i sin tur utbildar och övar upp förmågan som samtränat förband. Denna stridsträning före insats anses vara mycket värdefull för att minska risken för stridsförluster.

Många bedömare menar att det brittiska utbildningssystemet är världsledande såväl vad avser grundutbildning som fortsättnings- utbildning av soldater och officerare. Det märks i det relativt sett fåtaliga förlusterna i de mycket svåra operationer som britterna genomför främst i Irak och Afghanistan. Utbildningsinsatserna fortsätter även under insats. Nyligen har parlamentet beslutat om högre lönetillägg för personal i en insats. Det är numera också gratis för anhöriga att sända paket från Storbritannien till en soldat eller officer som är insatta i insatser utomlands.

Analys och bedömning

När övriga aspekter eller förhållanden rörande veteransoldater ska diskuteras uppkommer i de flesta fall frågor om anhöriga. Det vill säga om området mot förmodan inte tidigare berörts. Stöd till anhöriga kan utvecklas. Vilket stöd finns för minderåriga barn till svenska soldater i utlandsstyrkan? Kan t.ex. web-kameror vara ett stöd för kontakten mellan föräldrar i utlandstjänsten och hemma- varande barn? Frågor kring detta och annat berörs närmare i kapitel 13.

Ohälsofrågor och dess betydelse såväl för individen, anhöriga, medarbetare har i olika sammanhang också diskuterats i utred- ningen. Erfarenheter från andra länder i vår omvärld måste beaktas. Finns det ett intresse för samverkan med Danmark och Norge?

I Danmark ska alla soldater som tjänstgjort i högriskområden i samband med hemkomst få ett individuellt samtal med en av försvarets psykologer.

Uppföljningen av veteransoldater i Norge sker per telefon. I Sverige sänder Försvarsmakten efter ca tre års tid ett brev. Svars- procenten är under tio procent. Mycket talar för att den personliga kontakten – även om den är krångligare och mer tidsödande – kan bidra till att upptäcka problem och förhållanden som annars inte observeras.

136

8 Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

Utredningens förslag:

-All personal i Försvarsmakten bör ha tjänstgöringsskyldighet i internationella militära insatser,

-Kvaliteten i Försvarsmaktens rekrytering bör förbättras,

-Särskilda insatser för rekrytering av specialister bör göras,

-Försvarsmakten bör öka informationen om internationella militära insatser i syfte att stärka rekryteringskraften,

-Insatsförbandens åldersstruktur bör analyseras,

-Rätt till tjänstledighet vid tjänstgöring i beredskapsförband och internationella militära insatser bör – efter ytterligare utredning – införas,

-Personalen i insatsförbanden bör genomföra en sexmånader- sinsats per två år (1:3) alternativt två insatser under en tre- årsperiod (1:2),

-Övrig personal bör genomföra tre till fyra insatser under en 10 till 15-årsperiod (1:5 till 1:6),

-Forskningen kring rekrytering och insatsfrekvens i inter- nationella insatser bör öka.

8.1Inledning

I direktiven anges att frågan om rekrytering av personal till intern- ationella militära insatser ska belysas från ett omhändertagande- perspektiv.

137

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

SOU 2008:91

I delbetänkandetTPF1FPT har utredningen översiktligt redogjort för huvuddragen i den nuvarande rekryteringsprocessen till Försvars- maktens utlandsstyrka. Med anledning av de frågeställningar som uppkommit under det fortsatta utredningsarbetet finns skäl att ytter- ligare beskriva rekryteringsprocessen. Med rekrytering avses här hela kedjan av aktiviteter som leder till att befäl och soldater påbörjar utbildning och genomför den internationella militära insatsen. Det fortsatta arbetet i denna del väcker dock vissa avgränsningsfrågor.

Den personal som i dag rekryteras till tjänstgöring i en inter- nationell militär insats har innan rekryteringen till insatsen normalt varit föremål för mönstring vid Pliktverket och genomgått utbildning i Försvarsmaktens grundorganisation inom ramen för värnplikts- systemet. Även om det för närvarande sker ytterligare en rekryt- ering och ett urval av personal till förband i internationella militära insatser kan själva rekryteringsprocessen ändå sägas ha tagit sin början redan i samband med mönstringen och urvalet av personal till värnpliktsutbildning, eftersom det är från den gruppen som personalen i allt väsentligt rekryteras. Försvarsmakten framtida personalförsörjning är – som framgår av kapitel 2 – föremål för utredning i särskild ordning. Utredningen tolkar uppdraget som att de frågeställningar som rör det framtida personalförsörjnings- systemet i Försvarsmakten, även om utformningen av det systemet påverkar den framtida rekryteringsprocessen till internationella militära insatser, ligger utanför utredningen uppdrag. Utredningen kommer därför att avgränsa det fortsatta arbetet till sådana rekryteringsfrågor som har direkt anknytning till internationella militära insatser och omhändertagandet av personalen i sådana insatser.

En fråga som hänger nära samman med rekryteringsfrågan är frågan om hur ofta en individ bör rekryteras för förnyad tjänstgöring i en internationell militär insats (insatsfrekvens), bland annat mot bakgrund av risken för ohälsa i samband med sådan tjänstgöring. Även om frågorna har många beröringspunkter behandlas de i avgränsade avsnitt i detta kapitel.

1TP PT Delbetänkandet, s. 34–36.

138

SOU 2008:91

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

8.2Rekrytering till internationella militära insatser

8.2.1Bakgrund

Tjänstgöring i internationella militära insatser ställer stora krav på personalen i olika avseenden. Behovet av varje befattning i för- bandet är noga analyserad och till respektive befattning finns doku- menterad arbetsbeskrivning. Arbetsuppgifterna ställer stora krav på yrkesmässig kompetens och personliga egenskaper hos den enskilde officeren och soldaten. Arbetet utförs i konfliktområden under komplexa och svåra förhållanden. Som framgår av kapitel 9 utsätter sig personalen för risker att drabbas av fysisk och psykisk ohälsa till följd av tjänstgöringen. Arbetsbelastningen är ofta mycket hög och möjligheten till vila och avkoppling kan vara begränsad. Den enskilde officeren och soldaten ska representera Sverige och världs- samfundet på ett sätt som inger förtroende och som bidrar till att konflikten kan lösas. Kraven på den enskildes omdöme och upp- trädande är högt ställda, från kontingentchefen ner till den enskilde soldaten. En missbedömning av den enskilde kan få allvarliga konsekvenser för det fortsatta arbetet i insatsområdet. Bland annat dessa förhållanden gör att rekryteringen av personal till internationella militära insatser måste ske med stor varsamhet och noggrannhet, vilket ställer höga krav på rekryteringsförfarandet.

8.2.2Nuvarande rekryteringsprocess

Huvuddelen av personalen i en internationell insats – utöver yrkes- officerare – rekryteras i dag från gruppen som gjort värnplikten.F2F Rekryteringsprocessen som mynnar ut i ett urval av personal till internationell tjänst kan beskrivas som en process i flera separata steg och som utförs av olika enheter och i vissa fall olika myndig- heter.

Processen börjar redan innan direktinformation om värnplikts- tjänstgöring går ut till årskullen av 17-åringar, eftersom påverkan sker långt innan dess genom media, föräldrar, vänner, skola m.m.

Pliktverket ansvarar i dag för mönstring, antagningsprövning, inskrivning och redovisning av totalförsvarspliktiga. Utifrån insats-

2TP PT Antalet ungdomar i årsklassen varierar men kan uppgå till ca 100 000. Av dessa planeras ca 25 000 att kallas till sedvanlig mönstringsprocess. Det årliga utbildningsbehovet är för närvarande ca 6 000–8 000 soldater/sjömän, medan behovet av individer till internationell tjänstgöring är ca 2 000 per år.

139

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

SOU 2008:91

organisationens behov, de mönstrandes resultat och deras egna önske- mål skrivs den totalförsvarspliktige in för värnplikt eller placeras i utbildningsreserven. Pliktverket använder psykologer vid urval till värnplikten. Denna kompetens anses vara central vid urval till värnplikt, särskilt mot bakgrund av de påfrestningar som en fram- tida tjänstgöring i en internationell militär insats kan innebära för den enskilde. Pliktverket genomför även undersökningar vad gäller intresse för internationell tjänst. Resultaten är dock svåra att tolka. Intresset bland dem som först anger att de inte är intresserade ökar under värnplikten och tvärt om. Flera av dem som först sagt att de inte är intresserade, söker sedan internationell tjänst. Slutsatsen är att det är många faktorer som påverkar, inte bara intresset i mönstrings- åldern.

Varje steg i processen medför rekryteringsarbete i form av att attrahera önskad målgrupp. Detta sker på olika sätt vid de olika stegen som t.ex. genom broschyrer, presentationer, Internet och samtal samt involverar olika yrkeskategorier. För varje steg i pro- cessen sker ett fortsatt urval. Detta sker av olika personer, t.ex. kompani- och plutonsbefäl och andra utbildare. Under varje steg i processen genereras information om både individerna och processen. Rekryteringsprocessen kan därför sägas sluta först en tid efter genomförd internationell insats. Det är då det är möjligt att avgöra om rekryteringen var lyckad eller ej, dvs. om soldaten gjorde en bra insats och kom hem med god fysisk och psykisk hälsa.

Närmare om rekryteringen till internationella militära insatser

Den allmänna lämpligheten att tjänstgöra i utlandsstyrkan eller göra en förnyad tjänstgöring bedöms genom ett vitsordssystem.TPF3FPT Detta vitsord plus ett urval grundat på lämplighet i sökt befattning bildar underlag för en uttagningskommission som genomför det slutliga urvalet och lämnar rekommendation om anställning i förbandet. Företrädare för uttagningskommissionen, som normalt utgörs av cheferna i det blivande insatsförbandet, har interjuver per telefon ett urval de som söker tjänster och bildar sig en uppfattning om sökanden. Allmän och tjänstespecifik kompetens, motiv och i viss mån även hälsoläget tas upp som urvalsinstrument vid uttagningen till bland annat förnyad tjänstgöring. Inhämtade uppgifter utgör

3TP PT I vitsordsystemet används en 10-gradig skala där ja–5–5 och en bedömd generell lämplighet att tjänstgöra i utlandsstyrkan ger behörighet, se vidare delbetänkandet, s. 36.

140

SOU 2008:91

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

sedan beslutsunderlag för arbetsgivaransvarig chef vid beslut om bemanning av förbandet i utlandsstyrkan.

8.2.3Rekrytering till internationella militära insatser – en problembild

Utredningen har under det fortsatta arbetet, bland annat i kon- takter med företrädare för Försvarsmakten, inhämtat underlag som belyser de olika problemområden som myndigheten möter i rekryt- eringen av personal till utlandsstyrkan. Vissa problem är generella och berör rekrytering generellt medan andra är kopplade till olika personalkategorier.

Generella problem

Ett generellt problem är att finns stora skillnader i uppfattningar om var problemen med rekrytering finns, både på kort och lång sikt. En trolig bidragande orsak är att det fortfarande är en mindre del av personalen inom Försvarsmakten som har deltagit i internationella insatser. Denna brist på erfarenhet gör det svårt att dra generella slutsatser eftersom olika typer av insatser ställer olika krav på personalen, vilket kräver en lång och bred erfarenhet att se. Problemet kan även till viss del härledas till att det inte finns någon mer detaljerad historisk statistik över rekryteringsförfarandet.

Ytterligare ett problem till följd av avsaknaden av tillförlitligt statistik är att det i dag saknas en tydlig och fastställd bild av vad som utmärker en bra soldat eller sjöman i internationell tjänst. Det saknas data eller andra former av undersökningar som med till- räcklig grad av säkerhet visar vilken personlighet som är den mest lämpade. Det finns heller inte några formellt uttryckta krav vad gäller soldater i internationell tjänst, speciellt inte vad gäller så kallade ”mjuka” faktorer.TPF4FPT

4TP PT Lämpligheten för utlandstjänst kan delas in i allmän och psykisk. Till den förra hör att individen måste uppfylla normala intelligensmässiga och fysiska krav samt ha rätt motiv till att göra utlandstjänst. Den enskildes värdegrund måste överensstämma med Försvars- maktens. Vad gäller den psykiska lämpligheten finns två samverkande orsaker till att vissa individer drabbas av psykiska problem i samband med tjänstgöring i internationella militära insatser. Det ena handlar om hur man är som person vad gäller personlighetsdrag, tidigare psykiska problem, missbruk och aktuell livssituation. Det andra om vilken situation man hamnar i vad gäller t.ex. arten av konflikt och dess intensitet.

141

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

SOU 2008:91

Ett annat generellt problem är att bedöma vilken åldersstruktur som är den mest ändamålsenliga i ett förband i internationell insats. I forskningen har uppmärksammats problemet med att låta för unga personer göra internationell tjänst, eftersom bland annat brist på livserfarenhet och en trygg social situation kan öka risken för traumatisering. Yngre personer saknar många gånger även den typ av dubbelkompetens, som man får genom yrkeslivet och som ofta är viktig vid internationella insatser.

Försvarsmaktens fast anställda personal (militär och civilanställda)

Utredningen kan konstatera att de mest svårrekryterade befatt- ningarna återfinns inom ett antal olika specialistområden som nor- malt besätts med fast anställda officerare från Försvarsmakten, t.ex. underrättelsetjänst, röjning av ammunition och minor, teknik och samband, logistik och personaltjänst samt vissa funktioner i högre internationella staber. Till många av dessa befattningar saknas ofta sökande eller – i bästa fall – finns en eller två sökande per insats. Om inga sökande anmäler sig blir befattningarna vakanser och rekryteringsarbetet går in i ett intensivt skede, eftersom funktionen ofta är av stor betydelse för förbandets möjligheter att lösa sin uppgift. Försvarsmakten kan då tvingas att rekrytera enskilda som inte uppfyller kravet på mellanrum mellan insatserna utomlands. Följden kan bli att den enskilde belastas så hårt att denne inte får tillräcklig tid till återhämtning. Även den enskildes sociala liv kan påverkas negativt, t.ex. kan familjelivet, relationen till ordinarie arbets- plats och sociala nätverk bli lidande.

Övriga personalkategorier

Försvarsmakten rekryterar även annan personal med olika kom- petenser till internationella militära insatser. Till denna kategori, som normalt inte tjänstgör heltid i myndigheten, kan hänföras bland annat reserv- och värnpliktiga officerare samt andra personer som har ett civilt arbete eller annan sysselsättning utanför myndigheten, t.ex. montörer, lagerarbetare, jurister, kyltekniker, präster, m.fl. Erfarenheten visar att det många gånger är svårt att rekrytera kompetent personal till specialistbefattningar. Särskilt svårrekryterade befattningar är bland annat sjukvårdspersonal,

142

SOU 2008:91

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

förare av tunga fordon och vissa befattningar inom personal- tjänsten. Ett av problemen när det gäller sjukvårdpersonalen är att tjänsten många gånger inte upplevs som utvecklande och meri- terande, särskilt för specialistläkare, som kan uppleva arbets- uppgifterna som mindre stimulerande. En annan faktor som gene- rellt påverkar rekryteringsmöjligheterna vad gäller specialister är läget på den övriga arbetsmarknaden, eftersom det är svårare att rekrytera personal till internationella insatser när konkurrensen om arbets- kraften ökar.

Rekrytering och ohälsa m.m.TPF5FPT

I forskningen har uppmärksammats behoven av erfarenhet av per- sonalledning, fler utbildningsinsatser och eventuellt kvalitativa intervjuer för att minska risken att individer tas ut för tjänstgöring som på grund av hälsoläget eller av annan anledning inte bör tjänstgöra i en internationell insats.

Under senare tid har Försvarsmakten i allt större utsträckning också uppmärksammat sambandet mellan vikten av att rätt individ rekryteras och risken för att olämpliga individer kan drabbas av framför allt psykisk ohälsa under eller efter internationella insatser. Utredningen behandlar i kapitel 9 bland annat riskerna för att drabbas av psykisk ohälsa med anledning av tjänstgöring i internationell militär insats.

Metoden för urval av personal utgör i detta sammanhang ett problemområde. I dag sker uttagning av befäl och soldater till utlandsstyrkan genom intervjuer. Den utbildning som ges i intervju- teknik är dock mycket kort och de flesta av intervjuerna genomförs per telefon, vilket medför svårigheter att bedöma t.ex. det psykiska hälsoläget.

Erfarenheten visar dock att den fast anställda personalen i För- svarsmakten generellt uppvisar mindre problem med ohälsa efter utlandstjänstgöring än vad som är fallet med övriga personal- kategorier. Detta torde i viss utsträckning kunna förklaras med att

5TP PT Michel, P-O, The Swedish Soldier and General Mental Health Following Service in Peacekeeping Operations, 2005, med hänvisningar till flera ytterligare studier. Det finns forskning som stödjer att livserfarenhet verkar skyddande mot psykisk ohälsa. Man har upplevt och hanterat kriser samt lärt sig bemästringsstrategier. Om man däremot drabbats av tidigare trauman kan detta vara en riskfaktor i den speciella miljö där utlandsstyrkan verkar. Personligheten har också betydelse. En trygg person med förmåga att bearbeta sina upp- levelser kan vara väl rustad för uppgiften. Sådana egenskaper är inte så svåra att identifiera vid en vanlig intervju, förutsatt att man har tänkt på dem som önskvärda.

143

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

SOU 2008:91

den personliga kännedomen om individer som är anställda inom Försvarsmakten är högre än vad som gäller för individer som rekryteras utifrån. En annan förklaring kan också vara att när en enskild som har sin ordinarie anställning i myndigheten drabbas av ohälsa är det i regel hemmaförbandet som tar ett stort ansvar för stöd och eventuell rehabilitering efter avslutad insats. Den enskilde har i dessa fall samma arbetsgivare och många gånger även samma arbetskamrater, eftersom tjänstgöringen ofta genomförs tillsam- mans med kollegor från det egna hemförbandet. Ytterligare en faktor som påverkar är att den fast anställda personalen vanligen är något äldre än den personal som rekryteras utifrån. Med stigande ålder kommer mognad, erfarenhet och ofta också etablerade familje- förhållanden, vilket enligt forskningen utgör faktorer som kan bidra till att minska risken för bland annat psykisk ohälsa i sam- band med tjänstgöringen.TPF6FPT

Ett annat problemområde i detta sammanhang är att vissa befäl upplever svårigheter med att fungera som ledare i de internationella insatserna och att förhållandet påverkar den enskilde individen på ett negativt sätt. Befäl som är vana vid att utbilda värnpliktig personal kan uppleva svårigheter med leda andra befäl och anställda soldater. Vissa upplever också en stor press med att alltid vara i tjänst i insatsområdet. Resultatet kan bli en känsla av misslyckande som den enskilde kan ha svårt att hantera.

Representanter för Försvarsmakten uppger till utredningen att myndigheten genom förbättrade rekryteringsmetoder har förhopp- ning om att avhjälpa problemen. Inom myndigheten pågår interna projekt där sambandet mellan rekrytering och ohälsa uppmärk- sammas. Försvarsmakten deltar tillsammans med FHS även i olika forskningsprojekt som rör frågor om rekrytering.

6TP PT Försvarsmakten uppger att det finns ett antal ärenden under handläggning där individen för närvarande eller permanent bedöms inte kunna tjänstgöra i utlandsstyrkan (fysisk skada eller psykisk ohälsa). Det är dock ett fåtal fall som leder till permanent "stopp". Det handlar då oftast om bestående medicinsk invaliditet eller personlighetsstörningar. Ett "vanligt" rehabiliterings- ärende som t.ex. beror på stressreaktion eller diskbråck renderar ett "stopp" endast under pågående rehabiliteringssatser, som kan sträcka sig från alltifrån två månader till två år beroende på skada. När individen är färdigbehandlad och inte har några bestående men tas "stoppet" bort.

144

SOU 2008:91

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

8.2.4Forskning m.m.

I forskningen påpekas att utvecklingen av nya metoder i Försvarsmakten släpar efter och att det fortfarande finns många hinder för en bättre fungerande organisation med inriktning mot internationella insatser. Detta påverkar t.ex. rekrytering, hur man roterar förbanden, vitsordsbedömning, befordringsmöjligheter m.m. En ofta förekommande kritik är att erfarenheterna från internationella insatser inte tillräckligt tas till vara i rekryteringsprocessen. Vidare påpekas att det finns en olycklig åtskillnad mellan olika personal- kategorier, t.ex. officerare och värnpliktiga, yrkesofficerare och reserv- officerare, liksom mellan militär och civil personal. Detta riskerar att leda till reproduktivt tänkande vid rekrytering och att de mest lämpade inte tas ut.

Inom forskningen analyseras även hur utbildningen av befäl och soldater kan anpassas för att bättre ge den kunskap som behövs för internationell tjänst och hur veteransoldaternas erfarenheter bättre ska tas till vara. Det bedrivs även forskning inriktad mot social och kulturell ”operabilitet” samt hur denna kan skapas genom olika utbildningsinsatser. Forskning kring internationell tjänst har även fokuserat på officerare i Försvarsmakten.TPF7FPT

I rapporten ”Människan i NBF – med särskilt fokus på inter- nationella insatser” påpekas behovet av att etablera internationella samarbetsgrupper, bland annat med inriktning mot rekrytering. Där ges även förslaget att skapa vad som benämns ”operativa forskar- grupper” som följer förband under insatser i syfte att tillvarata kunskap i dessa frågor.TPF8FPT

Utredningen kan konstatera att det dock finns generellt sett lite forskning om internationella militära insatser, särskilt kring insatser av den karaktär som varit de senaste åren.

7TP PT Bland andra Andersson, L. Militärt ledarskap – när det gäller, 2001; Blomgren, E och Johansson, E, Hemma övas man – borta prövas man, 2004 och Johansson, E, The UNknown soldier, 2001.

8TP PT Berggren, AW (redaktör), ”Människan i det Nätverksbaserade Försvaret – med särskilt fokus på internationella insatser”. Rekrytering till internationell tjänst, och i synnerhet till Nordic Battle Group (NBG) lyfts här fram som ett viktigt område att fortsätta forskning och utveckling kring.

145

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

SOU 2008:91

8.3Utredningens överväganden och förslag avseende rekrytering

Rekryteringskraften i Försvarsmakten utgår till stor del från sam- hällets syn på försvaret. Om det finns ett starkt stöd för myndig- heten och de internationella insatserna blir det lättare att finna lämplig personal.

Rekryteringsprocessen till myndigheten består av många olika delar. Viktiga delar är grundrekryteringen och den fortsatta rekry- teringen till utlandsverksamheten. En annan viktig del i rekryte- ringen är att hela myndighetens kompetens och bredd kan nyttjas.

Utredningen kan konstatera att svårigheterna att få fler officerare och utbildade soldater, inom och utom Försvarsmakten, att delta i de internationella insatserna ökar bördan på dem som ställer upp. Dessa måste också återkommande motivera sin frivillighet för familj och vänner. På lång sikt är också den återkommande rekry- teringen av samma nyckelpersonal ett stort problem för myndigheten. Den viktiga och långsiktiga kompetensöverföringen uteblir. Istället begränsas kompetensen till ett litet antal individer. Belastningen på enskilda individer ökar och vår uthållighet i internationella insatser äventyras.

Under utredningsarbetet har väckts frågan om Försvarsmaktens rekryteringsproblem beror på att myndigheten saknar fast anställd personal i tillräcklig omfattning och som är tillgänglig för inter- nationella insatser. Utredningen gör dock bedömningen att detta inte förefaller troligt om man ser till antalet anställda inom myndig- heten som kan göra tjänstgöring i en internationell insats och antalet som de facto gör sådan tjänstgöring. Utredningen gör bedömningen att problemen istället har sin grund i andra orsaker.

Behovet av obligatorisk tjänstgöringsskyldighet

För flertalet tillsvidareanställda i Försvarsmakten föreligger i dag ingen obligatorisk tjänstgöringsskyldighet i internationella insatser, dvs. sådan tjänstgöring sker fortfarande efter frivillig åtagande av den enskilde. Sedan några år föreligger dock en skyldighet för nyanställda yrkesofficerare att tjänstgöra internationellt.

146

SOU 2008:91

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

Även om tjänstgöring i utlandsstyrkan bör vara en naturlig del av arbetetTPF9FPT gör utredningen bedömningen att bland annat personalens åldersstruktur och i vissa fall bristande vilja att tjänstgöra i internationella insatser medför begränsningar och i vissa fall även direkta problem med att få vissa tjänster i utlands- styrkan tillsatta. Personalen i dagens utlandsstyrka framstår gene- rellt sett som något yngre än genomsnittet i myndighetens grund- organisation. Viljan till tjänstgöring framstår också som högre bland den yngre personalen.

Utredningen har därför uppfattningen att viljan och/eller möjlig- heten att delta i sådana insatser avtar med ålder. Det kan inte heller uteslutas att en överordnads och kollegas syn på och uppfattning om internationell tjänstgöring kan påverka viljan till sådan tjänst- göring. Utredningen kan även konstatera att omfattningen av per- sonalens deltagande skiljer sig åt mellan förbanden i grund- organisationen.

Internationell tjänstgöring ska vara en naturlig del i arbetet för den som är anställd i Försvarsmakten. Även om frivillighet alltid är att föredra i det enskilda fallet anser utredningen att deltagande i internationella insatser ska vara obligatorisk för all personal i Försvarsmakten, det vill säga även för civilanställda och reserv- officerare.

Utredningen anser att en ökad rekryteringsbas skulle leda till en jämnare belastning av personalen, bredare förståelse av den inter- nationella verksamheten och även ett bättre resursutnyttjande för statsmakterna. En utökad tjänstgöringsskyldighet skulle bli ett viktigt stöd för myndighetens utvecklade förmåga till internationella insatser utan att något tvång behöver hävdas i enstaka enskilt fall. Utred- ningen erfar att den nyligen genomförda skyldigheten till del- tagande för unga yrkesofficerare fungerat precis så.

Utredningen gör bedömningen att frågan om obligatorisk utlands- tjänst för all personal i Försvarsmakten i första hand är en är avtals- fråga. Arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna bör därför gem- ensamt verka för att deltagande i internationell verksamhet ska vara en naturlig del i den anställdes yrkesutövning samt en förutsättning för utbildning och anställning. Utredningen menar att myndig- heten måste öka ansträngningarna med att omförhandla äldre anställningsavtal. Utredningen är dock medveten om att Försvars-

9TP PT Detta har också påtalats av regeringen vid ett flertal tillfällen, se bland annat prop. 2001/02:10, s. 200 och senare budgetpropositioner, t.ex. 2007/08:1, utgiftsområde 6, s. 28.

147

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

SOU 2008:91

maktens arbete med att omförhandla äldre officerares anställnings- avtal påverkas av den pågående omstruktureringen.

Ökad kompetens vid rekrytering

Försvarsmakten planerar för att en större del av de insatta insats- förbanden kommer att bestå av anställd personal i förband med hög beredskap. Detta kommer att ställa högre krav på det urval som sker redan i samband med anställning. För att hantera detta kommer ett utökat ansvar att ligga på utbildningsförbanden runt om i Sverige. Personalfunktionen på dessa förband måste, åtminstone under rekryteringsperioden, stärkas samtidigt som spetskompetens måste finnas tillgänglig centralt. Bland annat kommer frågor som ohälso- problem och mental lämplighet att vara mycket viktiga att beakta i det framtida rekryteringsarbetet. De som rekryterar behöver också en grundläggande utbildning för uppgiften. Utredningen anser att myndigheten bör söka stöd för sin rekrytering av Pliktverket som har lång och bred erfarenhet i fråga om mönstring av värnpliktig personal. Vidare bör psykologer i ökad utsträckning finnas till- gängliga som stöd för rekryteringen av soldater till de inter- nationella insatserna.

Utredningen anser vidare att personliga möten med den sökande i ökad utsträckning bör ske vid rekryteringsintervjuer. Dagens telefonintervjuer är inte tillräckliga för att säkerställa den sökandes lämplighet och dennes psykologiska beredskap för insatsen.

Försvarsmakten bör också genom ökat samarbete med bland andra Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut och Pliktverket öka kvaliteten i rekryteringsprocessen.

Rekrytering av specialister

Utredningens anser att nya metoder att rekrytera till olika specialist- befattningar måste införas. Det tydligaste exemplet är medicinsk personal. En lösning kan vara att etablera samarbetsavtal med medicinska institutioner på samma sätt som skett i t.ex. Danmark. Där finns ett utvecklat samarbete mellan det danska försvaret och Rigshospitalet, som inte bara omfattar vård av skadade soldater

148

SOU 2008:91

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

utan också forskning samt bemanning av läkarbefattningar i förband utomlands.TPF10FPT

De nordiska länderna har inom ramen för NordcapsTPF11FPT har tagit initiativ för att hitta gemensamma lösningar på rekrytering av medicinsk personal. Mycket handlar om tankeutbyte och spridning av nya metoder för rekrytering, medan konkreta samarbeten i form av t.ex. personalpooler hittills fallit på praktiska svårigheter. Utred- ningen uppmuntrar till olika internationella projekt, inte minst samnordiska initiativ. I många fall kan det som framkommer inom ett fackområde överföras på ett annat. Motsvarande samarbeten kan också prövas mot andra områden, t.ex. det juridiska området, olika områden inom industrin m.m, för att långsiktigt säkerställa tillgången på specialister.

Ökad information

Den som inte har sin ordinarie anställning i Försvarsmakten ska attraheras att genomföra utlandstjänst. Försvarsmakten agerar här som en aktör bland andra på arbetsmarknaden och måste anpassa marknadsförings- och rekryteringsinsatser till rådande konjunktur och andra samhälleliga aspekter. En ökad satsning på information är därför viktig. Försvarsmakten bör öka sina resurser för information i olika former. Utredningen vill dock peka på vikten av att all information inte blir enbart riktad mot rekrytering utan att den dessutom bidrar till en bättre kunskap om den internationella verksamheten i stort.

Allsidigt sammansatta förband

Vid rekryteringen inför den nordiska stridsgruppens (NBG) bered- skapsperiod våren 2008 framkom att Försvarsmakten hade ambi- tionen att rekrytera soldater som nyligen genomfört grundutbildning. Det är givet att personer som är 20–22 år kan vara enklare att rekrytera än äldre personal med etablerade familjeförhållanden och

10TP PT Vidare måste själva tjänstgöringen bli mera lockande för den medicinska personalen. Exempel finns från Afghanistan där svenska läkare t.ex. stöttat lokal sjukvård genom i första hand utbildningsinsatser. Även enstaka direkta sjukvårdsinsatser för lokalbefolkningen kan övervägas. Sådant stöd är dock förknippat med både kort- och långsiktiga risker i form av t.ex. medicinsk uppföljning och ansvarsfrågor samt att lokala vårdgivare blir utkonkurrerade, vilket måste beaktas.

11TP PT Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support.

149

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

SOU 2008:91

goda anställningsvillkor. Behovet av utbildning inför insatsen kan många gånger också vara mindre för dem med färska kunskaper. Vad som ovan anförts om ålder som en skyddsfaktor mot bland annat psykisk ohälsa gör att utredningen emellertid ifrågasätter ett alltför långtgående fokus på att rekrytera yngre soldater. Precis som i fråga om kvinnor och personer med utländsk bakgrund är det också viktigt att erfarna män och kvinnor ingår i de insatta för- banden. Mycket talar för att de också kan vara ett viktigt stöd för yngre, mer oerfarna kollegor. Utgångspunkten vid rekrytering bör därför, enligt utredningen, vara allsidigt sammansatta förband ända ner på gruppnivå.

Ökad möjlighet till tjänstledighet

Rekryteringen till förband för internationella militära insatser påverkas av möjligheten för den som inte har en ordinarie anställning i försvaret att få tjänstledigt från annat arbete för en tidsbegränsad anställning i Försvarsmakten. Problemet aktualiserades nyligen i samband med rekryteringen till den nordiska stridgruppen (NBG 2008), då uttagningen av personal påverkades negativt av bristen på laglig möjlighet för den enskilde att få tjänstledighet från annan anställning. Utredningen bedömer att frågan om rätt till tjänst- ledighet i dessa fall är grundläggande för den framtida personal- försörjningen och att brister i detta avseende kan få allvarliga följder för möjligheten att personalförsörja framtida beredskaps- och insatsförband för internationella militära insatser. Utredningen gör bedömningen att frågan ligger utanför utredningens uppdrag men vill framhålla det angelägna i att denna fråga utreds snarast. Utredningen bedömer att en laglig rätt till tjänstledighet i tre år bör övervägas.

Behov av ökad forskning

Forskning till stöd för en utvecklad förmåga att rekrytera lämplig personal ökar i betydelse. Pågående forskning inkluderar projekt som avser utveckla urvalssystemet till internationell tjänst. Ett aktuellt projekt berör den mentala lämpligheten till internationella insatser och syftar till att utarbeta en ram för det framtida urvalssystemet. Olika nya urvalsinstrument studeras, som syftar till

150

SOU 2008:91

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

att få mått på personlighet, värdegrund och motivation. Målet är inte att identifiera de bästa eller sämsta soldaterna utan att identifiera individer som inte bedömas lämpliga för uppgiften.

Utredningen menar att olika institutioner, som t.ex. FHS och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), bör ges fler forsknings- uppgifter inom rekryteringsområdet så att forskningen i ökad utsträckning stödjer insatser och omhändertagande av personalen.

Utredningen noterar Försvarsmaktens avsikt att påbörja projekt för att utveckla bättre urvalsinstrument vid rekrytering till inter- nationella uppdrag. Det är i detta sammanhang viktigt att forsknings- relaterade och andra erfarenhetsgrundade frågeställningar, föreslagna inom eller utom myndigheten, genomlyses förutsättningslöst. Utredningen anser att det också är viktigt att myndighetens arbete med rekrytering följs upp över tiden och erfarenheter från tidigare rekryteringar tillvaratas.

Övrigt

Ett annat problem är den konkurrens om personalen som råder mellan förbanden i grundorganisationen och utlandsstyrkan. Detta blir tydligt när det gäller uttagningar av försvarsmaktsanställd personal. Vid en sådan uttagning måste den sökandes hemmaförband tillfrågas och uttala sig om man kan avvara den sökande under aktuell period. Då förbanden ofta kämpar med begränsade resurser händer det att svaret blir att den sökande inte kan avvaras. Försvarsmakten har tydligt utsagt att internationella insatser ska prioriteras, men att gå emot överordnade på den ordinarie arbets- platsen kan naturligtvis innebära konflikter. Utredningen har inte någon samfälld uppfattning då problemet har flera sidor. Utred- ningen anser dock att det att det är olyckligt om den enskilde individen hamnar i konflikt på grund av brister eller otydlighet i systemet.

8.4Insatsfrekvens

8.4.1Inledning

Frågan om Försvarsmaktens behov av att personalen tjänstgör upprepade gånger i internationella militära insatser och insats- frekvens påverkan på individen från social och medicinska aspekter

151

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

SOU 2008:91

har uppmärksammat alltmer under senare tid. Frågan har fått uppmärksamhet inte bara inom myndigheten utan även hos fackliga organisationer och anhöriga till personalen. Även inom forskningen har problemet uppmärksammats, såväl nationellt som internationellt.

8.4.2Bakgrund

Utredningen uppfattade tidigare under utredningsarbetet att Försvarsmakten saknar en skriftlig policy för insatsfrekvensen, dvs. skrivna regler för hur många gånger en och samma individ kan tas ut till insatser samt med vilket intervall detta bör ske. Försvars- makten har emellertid påpekat att myndigheten i dag har en gällande policy avseende insatsfrekvens, även om den inte är formellt fastställt, och som anger att den enskilde ska vara hemma minst sex månader alternativt ett år mellan insatserna beroende på personal- kategori. Försvarsmakten uppger att denna policy i allt väsentligt följs, även om vissa avsteg måste göras när det gäller personal till svårrekryterade nyckel- eller specialistbefattningar. Det finns också en trend att vissa soldater genomför insatser med en högre frekvens än vad policyn anger.

8.4.3Insatsfrekvens – en problembild

Den enskildes insatsfrekvens är i dag mycket ojämnt fördelad, bland annat beroende på att endast personal i Försvarsmakten som fått anställning under senare år har tjänstgöringsskyldighet i inter- nationella insatser som en del av anställningsavtalet. Det innebär att majoriteten av den nuvarande personalen i myndigheten i dag inte har någon skyldighet att tjänstgöra i sådana insatser. Som tidigare framgått innebär även bristen på kompetent personal till vissa specialistbefattningar att enskilda med sådan kompetens i flera fall har en högre insatsfrekvens än vad genomsnittet av personalen i insatsen i övrigt har.

8.4.4Nuvarande insatsfrekvens

Försvarsmakten har inga stående styrkor som är tillgängliga för insats(rotation). Dagens system för rekrytering av insatsförband till internationella insatser bygger på att rekrytering genomförs

152

SOU 2008:91

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

efter att svenskt deltagande i en insats beslutats. Det är den enskilde som själv avgör om denne, om antagen, vill tjänstgöra i en insats varför det i dag föreligger en individuell insatsfrekvens. En konsekvens blir att personalen är densamma under förberedelser och under genomförandet av insatsen för att därefter splittras som grupp.

Försvarsmakten har till utredningen redovisat en sammanställning av hittillsvarande insatsfrekvens. Nedan redovisas insatsfrekvensen för personal som tjänstgjort i utlandsstyrkan under 1991 – mars 2008.TPF12FPT I sammanställningen ingår samtliga tjänstgörande i utlands- styrkan under angiven period, oavsett längd på insats och eventuella avhopp m.m.TPF13FPT

Tabell 8.1		Insatsfrekvens i utlandsstyrkan under perioden 1991–mars
		2008

	Antal					Antal
	insatser	Yrkesofficer	Reservofficer	Civilanställd	Övriga	individer totalt

1		2026	555	215	10095	12891
2		787	244	89	3646	4766
3		332	136	50	1402	1920
4		140	57	31	566	794
5		41	21	5	253	320
6		20	15	5	103	143
7		6	7	2	57	72
8			7	2	30	39
9		1	1	1	4	7
10				1	7	8
11					1	1
12			2		2	4
14					1	1
	Totalt	3353	1045	401	16167	20966

12TP PT Insatsfrekvensen har räknats ut med hjälp av uppgifter från det personaladministrativa system som används för utlandsstyrkan, vilket driftsattes i början av 1990-talet. Tjänst- göringsuppgifter äldre än 1990 har till del registrerats i efterhand men tillförlitligheten minskar ju äldre informationen är. För att möjliggöra en så korrekt analys som möjligt har uträkningen baserats på tjänstgöringsuppgifter från och med 1991 till 2008 (Försvars- maktens skrivelse 2008-03-13, HKV beteckning 16 900:65248).

13TP PT De redovisade siffrorna behöver ej överrensstämma med det antal befattningar Försvarsmakten har bemannat utomlands.

153

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

SOU 2008:91

Försvarsmakten har upplyst utredningen om att statistik som sträcker sig längre tillbaka i tiden är osäker eftersom något sådan inte förts kontinuerligt. Ett framtagande av äldre statistik skulle innebära ett omfattande arbete med stor osäkerhet i slutresultatet.

8.4.5Försvarsmaktens förslag till framtida insatsfrekvens

Försvarsmakten har i sin perspektivplanering föreslagit en struktur som ska ge ökad förmåga till internationella insatser. Strukturen medger insatser (rotation), såväl nationellt som internationellt, med anställd personal placerade i stående förband.

Försvarsmakten har – med utgångspunkt i den angivna perspektiv- planeringen – i ett underlag till utredningen redovisat ett förslag på framtida insatsfrekvens för personalen i internationella insatser. Försvarsmakten har i förslaget som utgångspunkt att personalen i insatsförbanden utgörs av ca 4 500 officerare, 7 600 soldater och 550 civilaTPF14FPT. Skulle alla nyttjas för sexmånaders insatser vartannat år, kan myndigheten bidra med 2 000 militär personal för internationella insatser över tiden. Därutöver möjliggörs att temporärt öka antalet insatt personal. Personalvolymen är anpassad till en långvarig maximal belastning om 2 000 militär personal insatta över tiden. Försvarsmakten påpekar att den maximala belastningen sannolikt kommer att uppstå periodvis snarare än kontinuerligt, något som påverkar individens insatsfrekvens. Vidare kommer den militära personalen i olika sammanhang att röra sig i myndighetens organisationsstruktur. En sådan personalrörlighet kan hänföras till exempelvis längre perioder av kompetensutveckling eller tjänstgöring i befattningar som inte ingår i insatsorganisationen, vilket också påverkar den individuella insatsfrekvensen.

Försvarsmakten anger vidare i förslaget att det är rimligt att anta att soldater/sjömän i stående förband genomför två till fyra insatser om fyra till sex månader, med 12–18 månaders uppehåll vid maximal belastning. Tiden mellan insatser (12–18 månader) räcker väl till för att förbanden och personalen ska kunna återhämta sig, utbildas och vid behov reorganiseras eller ersättas av ny personal. Det senare gäller särskilt om det finns en pool med grundutbildad personal. För befäl är det rimligt att anta en genomsnittlig belastning om ca

14TP PT Försvarsmakten, Ett hållbart försvar för framtida säkerhet, s. 51, 2007-12-20, HKV beteckning 23 382:63862.

154

SOU 2008:91

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

tre till fyra insatser under en tidsperiod om 10–15 år. Tiden mellan insatser bedöms ge goda förutsättningar för återhämtning, utbildning, karriärutveckling m.m.

8.4.6Forskning m.m.

Forskning som utredningen tagit del tyder på att den enskildes förmåga och möjligheter att tjänstgöra flera gånger med kortare eller längre tidsintervall påverkas av en rad olika omständigheter. I forskningen har särskilt uppmärksammats sambandet mellan insats- frekvens och risken för ohälsa. Forskningsresultaten ger starka belägg för att en alltför hög insatsfrekvens, till del beroende på insatsens karaktär, ökar risken för psykisk ohälsa. Även insats- frekvensen påverkan på den enskildes sociala liv och de anhörigas situation är föremål för ökad uppmärksamhet.

8.5 Utredningens överväganden och förslag avseende insatsfrekvens

Utredningen kan konstatera att frågan om den enskildes insats- frekvens är komplicerad och svårbedömbar. Forskningen om insats- frekvensens påverkan på den enskildes hälsotillstånd och andra personliga förhållanden, t.ex. familjelivet, lämnar inga klara och entydiga svar. Att tjänstgöra långt hemifrån månader i taget inne- bär dock en stark påfrestning på den enskilde samt dennes familj. Såväl forskningen som de erfarenheter som i övrigt framkommit under utredningen indikerar att upprepad tjänstgöring i svåra insatser i tät följd medför en ökad risk för den enskildes hälsa och negativ påverkan på dennes sociala liv.

De flesta länder har satt upp generella rekommendationer vad avser soldaters maximala insatsfrekvens. Dessa är inte undantags- lösa men tjänar flera syften. För det första verkar de som ett skydd mot de stora påfrestningar som enskilda soldater utsätts för under utlandstjänsten. Den enskildes behov av vila och återhämtning, fysiskt och psykiskt, samt kontakten med anhöriga och vänner kräver detta. För det andra verkar de generella begränsningarna i nytt- jandet av soldater som ett tydligt stöd både för den politiska och förvaltningsmässiga planeringen. Grundutbildning och rekrytering måste tidigt dimensioneras mot de uppställda målen.

155

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

SOU 2008:91

För närvarande gäller enligt Försvarsmakten en policy som innebär att den enskilde mellan insatserna ska vara hemma minst ett år (teoretisk insatsfrekvens 1:2) eller, i fråga om yrkesofficerare, minst sex månader (1:1) mellan insatserna.TPF15FPT Utredningens generella bedömning är att om soldater och officerare skulle göra insatser med så täta mellanrum skulle belastningen inte minst på relationerna till anhöriga och vänner snabbt bli lidande. Inte heller möjligheten att tillvarata en civil eller militär karriär i Sverige skulle på sikt bli särskilt stora.

I andra länder är den planerade insatsfrekvensen väsentligt lägre. I de flesta fall handlar det om minst två år mellan insatserna. I Norge och Danmark siktar man mot att soldater i de flesta fall ska göra en insats vart tredje år (1:5). Den reella insatsfrekvensen bland svenska yrkesofficerare är lägre än både policyn och vad som är målet i våra nämnda grannländer.

Utredningen anser att utlandstjänstgöring ska göras av samtliga anställda i Försvarsmakten och att en kultur anammas där sådan tjänstgöring uppfattas som en naturlig del av anställningen. Om de internationella insatserna görs till en angelägenhet för all personal inom Försvarsmakten undviker myndigheten riskerna att över- anstränga enskilda.

Utgångspunkten måste vara att individen ska kunna upprätthålla ett normalt liv, såväl privat som professionellt. Det finns exempel på soldater och officerare som deltar så ofta att insatser blir regel och livet hemma undantaget. Detta innebär stora risker, främst för individen och dennes anhöriga, men också för myndigheten.

Det är naturligtvis angeläget att forskning på området framöver kan ge ett bättre underlag för beslutsfattarna. Trots avsaknaden av entydiga forskningsresultat bedömer utredningen att en generell insatsfrekvens också bör fastställas för svenskt vidkommande. Det kan alternativt övervägas om tidsbestämda insatsförband med främst kontrakterad personal bör ha en högre frekvens jämfört med övrig tillsvidareanställd personal. Resonemanget bygger på de för- delar som finns genom att fullt ut nyttja den för uppgiften specifikt kontrakterade och utbildade personalen som också inkluderar ett antal yrkesofficerare. Därmed skulle det vara rimligt med en sex- månadersinsats per två år (1:3) eller två insatser under en treårs- period (1:2) för denna typ av förband. De yrkesofficerare som

15TP PT Insatsfrekvens mäts i lika tidsandelar. En normal utlandstjänstgöring löper i sex månader (en del). En soldat ska enligt huvudregeln (Försvarsmaktens policy) vara hemma i ett år (två delar) vilket innebär att högsta teoretiska insatsfrekvens får vara 1:2.

156

SOU 2008:91

Rekrytering, insatsfrekvens m.m.

ingår bör alltså få följa sitt förband under perioden det är uppsatt. Förutom att det ger en signaleffekt att samtlig personal har samma skyldigheter är officerarna i förbanden ofta yngre, har stark motiva- tion och har praktiska möjligheter att tjänstgöra utomlands.

För övrig tillsvidareanställd personal som vanligen inte ingår i insatsförbanden bör frekvensen vara lägre. Utredningen delar Försvarsmaktens bedömning att det kan vara rimligt att genomföra tre till fyra insatser under en 10 till 15-årsperiod (1:5 till 1:6). Med knappt tre år mellan insatserna borde förutsättningar finnas för ett normalt socialt liv, fortbildning och karriärutveckling.

Som beskrivits förekommer det att myndigheten inte följer sin egen policy rörande insatsfrekvens. Detta rör främst olika specialister som uppmanas kvarstanna eller gör återkommande insatser i missions- området. Individens hälsa bör sättas i främsta rummet och utredningen utgår från att vederbörlig bedömning görs av myndig- heten inför varje särskilt beslut. Utredningen bedömer att eventuellt kravunderskridande av insatsfrekvensen bör följas upp. Genom att redovisa avstegen kan myndigheten och regeringen få en än tydligare överblick var eventuella numerära brister i personalhänseende återfinns.

Utredningen bedömer att forskning om hur insatsfrekvens, längden på tjänstgöring, ledigheter m.m. påverkar individen är av stor vikt. Utredningen gör bedömningen att det behövs ytterligare forskning kring frågor som rör insatsfrekvensens medicinska och sociala påverkan på individen.

157

9 Arbetsmiljö, risker m.m.

Utredningens bedömning:

-Riskerna vid tjänstgöring i internationella militära insatser är fortsatt avsevärt större än vid yrkesverksamhet i Sverige.

-Försvarsmakten har ett särskilt ansvar att vidta åtgärder för att minska riskerna och motverka fysisk och psykisk ohälsa hos personalen.

-Försvarsmaktens åtgärder med att minska riskerna bör ha en sammanhållen inriktning och löpa genom rekrytering, ut- bildning, förberedelser, uppföljning och stöd efter en insats.

-En fortsatt utveckling av arbetsmiljö- och säkerhetsarbetet inom Försvarsmakten är nödvändig för att förebygga fysiska och psykiska skador hos personalen i internationella militära insatser, särskilt i högriskinsatser.

-Utredningen föreslår inte någon ändring av arbetsmiljö- bestämmelserna för internationella militära insatser.

9.1Inledning

I detta kapitel redogörs för de grundläggande arbetsmiljöbestäm- melser som rör Försvarsmaktens internationella militära insatser. Vidare redogörs för Försvarsmaktens arbetsmiljö- och säkerhets- arbete.

Utredningen belyser vidare riskerna för fysisk och psykisk ohälsa som kan drabba personal till följd av tjänstgöring i interna- tionella militära insatser. Vidare redovisas förekomsten av anmälda arbetsskador i utlandsstyrkan.

159

Arbetsmiljö, risker m.m.

SOU 2008:91

9.2Nuvarande regler om arbetsmiljön m.m.

Grundläggande regler om arbetsmiljöns utformning finns i Arbetsmiljölagen (1977:1160) (AML). Denna lag är en ramlag som kompletteras och konkretiseras i arbetsmiljöförordningen (1977:1166) och genom Arbetsmiljöverkets föreskrifter och all- männa råd om tillämpningen av bestämmelserna. Föreskrifterna, som i vissa fall kan vara direkt straffsanktionerade, publiceras i Arbetsmiljöverkets författningssamling (AFS).

Arbetsmiljöbestämmelserna i AML och anslutande bestämmel- ser ska bidra till att minska ohälsa och olycksfall i arbetet. AML omfattar i princip allt yrkesmässigt arbete.

9.2.1Grundläggande bestämmelser

I 2 kap. AML anges de allmänna krav som ställs på arbetsförhållan- dena. Bestämmelserna är allmänt hållna och använder i stor utsträckning obestämda begrepp som lämplig, tillfredsställande, betryggande och liknande. I övrigt lämnas stort spelrum för den tekniska och sociala utvecklingen samt för myndigheternas och arbetsmarknadsparternas bedömningar. Avsikten är att man i de flesta fall inte ska använda lagens formuleringar direkt i det prak- tiska arbetsmiljöarbetet. Deras huvudsyfte är att dra upp ramarna för regeringens och Arbetsmiljöverkets föreskrifter. I stället är det de mer detaljerade formuleringarna i Arbetsmiljöverkets och dess föregångare Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter som ska använ- das.

Arbetsgivaren har huvudansvaret

Arbetsgivaransvaret är navet i arbetsmiljöarbetet och förutsätter att ledningen av verksamheten engagerar sig i arbetsmiljöarbetet och ser detta som en del av myndighetens verksamhetsstyrning (inte- greringstanken). Arbetsmiljöarbetet ska organiseras på ett sådant sätt att ohälsa och olycksfall förebyggs och att en tillfredställande arbetsmiljö kan uppnås.

160

SOU 2008:91

Arbetsmiljö, risker m.m.

Arbetstagarens rättigheter och skyldigheter

Den anställde ska ges möjlighet att medverka i de förändringar som kan påverka dennes arbetssituation. Samtidigt ska arbetstagaren följa de beslut som fattas i syfte att förbättra arbetsmiljön, t.ex. policies och rutiner och aktivt medverka i arbetsmiljöarbetet.

Arbetsmiljöns utformning

Arbetsmiljön ska sättas i relation till arbetets natur och till den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. Bakom denna mål- sättning ligger bland annat det självklara förhållandet att förutsätt- ningarna för arbetsmiljön varierar, beroende på vad de är för slags arbete och var det utförs. Kravet är dock hela tiden att arbetsmiljön ska vara tillfredsställande med hänsyn till förutsättningarna. De grundläggande bestämmelserna om arbetsmiljöns utformning inne- bär att arbetsförhållandena ska anpassas efter varje anställds förut- sättningar och följa samhällets förändring. Arbetsgivarens har ett särskilt ansvar för att arbetsförhållandena anpassas efter männi- skors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt hänseende.TPF1FF2FPT Vidare gäller att arbetsorganisation, arbetsinnehåll och teknik ska utformas så att arbetstagaren inte utsätts för fysiska eller psykiska belastningar som kan medföra ohälsa eller olycksfall, bland annat ska starkt styrt eller bundet arbete undvikas eller begränsas. Slut- ligen ska det eftersträvas att arbetet ger möjligheter till variation, social kontakt och samarbete samt sammanhang mellan enskilda arbetsuppgifter. Arbetsförhållandena ska även ge möjlighet till per- sonlig och yrkesmässig utveckling samt till självbestämmande och yrkesmässigt ansvar.

I 2 kap. AML finns regler om den faktiska arbetsmiljön. Bland annat ska arbetet planläggas och anordnas så att det kan utföras i en sund och säker miljö. Vidare ska arbetslokaler vara utformade och inredda så att de är lämpliga från arbetsmiljösynpunkt. Betryggande skyddsåtgärder ska vidtas mot skada genom fall, ras, brand, explo- sion, elektrisk ström eller liknande. I fråga om maskiner, redskap och andra tekniska anordningar gäller att de ska vara så beskaffade och placerade och brukas på sådant sätt, att betryggande säkerhet ges mot ohälsa och olycksfall. Ämnen som kan föranleda ohälsa

1TP PT 2 kap. 1 § AML.

2TP PT 3 kap. 3 § AML.

161

Arbetsmiljö, risker m.m.

SOU 2008:91

eller olycksfall får användas endast under förhållanden som ger betryggande säkerhet.

Om betryggande skydd mot ohälsa eller olycksfall inte nås på annat sätt, ska personlig skyddsutrustning användas. Denna ska tillhandahållas genom arbetsgivarens försorg.

Dessutom gäller att det i den utsträckning som föranleds av arbetets art och arbetstagarnas behov ska finnas utrymmen och anordningar för personlig hygien, förtäring och vila samt för första hjälp vid olycksfall eller sjukdom samt att ett fordon som används för personaltransport ska vara lämpat för ändamålet.

Samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare

I 6 kap. AML finns bestämmelser om samverkan mellan arbets- givare och arbetstagare och innehåller regler om skyddsombud och skyddskommittéer. Detta innebär att skyddsombud ska finnas och, om de anställda i en viss styrka uppgår till minst 50, att en skyddskommitté ska vara upprättad. Skyddsombudens uppgift är att i egenskap av arbetstagarnas företrädare medverka i arbetsmiljö- arbetet och bevaka att arbetsgivaren fullgör sina skyldigheter.

Systematiskt arbetsmiljöarbete

Arbetsmiljöverket har med stöd av arbetsmiljölagen meddelat före- skrifter om Systematiskt arbetsmiljöarbete.TPF3FPT Med systematiskt arbetsmiljöarbete menas arbetsgivarens arbete med att undersöka, genomföra och följa upp verksamheten på ett sådant sätt att ohälsa och olycksfall i arbetet förebyggs och en tillfredsställande arbets- miljö uppnås. Föreskrifterna anger bland annat att det systematiska arbetsmiljöarbetet ska ingå som en naturlig del i verksamheten och innehåller bestämmelser om arbetsmiljöpolicy, rutiner och med- verkan.

De viktigaste momenten i det systematiska arbetsmiljöarbetet utgörs av planering, undersökning och riskbedömning samt genom- förande och uppföljning. I detta sammanhang betonas särskilt:

3TP PT AFS 2001:1.

162

SOU 2008:91

Arbetsmiljö, risker m.m.

-att psykiska och sociala frågor är viktiga,

-att företagshälsovårdens roll som expertresurs tillvaratas

-att rutiner införs,

-att skriftliga riskbedömningar upprättas,

-att en handlingsplan upprättas om en åtgärd inte genomförs omedelbart.

9.2.2Arbetsmiljölagens tillämpning i insatsområdet m.m.

I förarbetena till AML anges att lagen i princip inte är tillämplig utanför landets gränser men att lagen bör tillämpas – i den ut- sträckning det är möjligt – vid svenska beskickningar och missioner utomlands.TPF4FPT

I lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten (LuF) har intagits en särskild bestämmelse om AML:s tillämplighet utomlands i insatsområdet.TPF5FPT I förarbetena till LuF uttalas att de ambitioner som finns på arbetsmiljöområdet bör om möjligt även beaktas hos svenska myndigheter utomlands. I förarbetena uttalas vidare att det av allmänna principer följer att Försvarsmakten även ska tillämpa de föreskrifter som utfärdats med stöd av de bestäm- melser i arbetsmiljölagen som gäller för utlandsstyrkan. De skade- förebyggande åtgärderna får dock inte innebära att Sverige som nation inte kan uppfylla sina åtaganden i den internationella verk- samheten. Förhållandena kan nämligen vara sådana att det i vissa fall inte är möjligt att fullt ut följa bestämmelserna, t.ex. då en till- lämpning hindrar verksamheten. Enligt förarbetena ska möjlighe- ten att frångå bestämmelserna dock tillämpas restriktivt, varvid det betonas att det bör krävas att varje enskilt undantag från tillämp- ning av arbetsmiljölagen framstår som rimligt med hänsyn till den rådande situationen.

I förarbetena framhålls vidare att skyddsombudet i utlands- styrkan har en viktig funktion som informationslänk mellan led- ningen och de anställda inom utlandsstyrkan. Det förhållandet att svensk trupp i vissa fall står under utländskt befäl bör normalt inte

4TP PT Prop. 1976/77:149 s. 213 ff. Se även 1 kap 4 § fjärde stycket AML.

5TP PT I 2 § lagen LuF stadgas att 2 kap. 1 – 8 §§ , 3 kap. 1-4, 6 och 12 §§ och 6 kap. 1–6 §§, 6 a § första stycket första och andra meningen och andra stycket samt 8 och 9 §§ AML ska gälla även utomlands om inte tjänstgöringsförhållandena hindrar det.

163

Arbetsmiljö, risker m.m.

SOU 2008:91

föranleda någon förändring i t.ex. skyddsombudens och skydds- kommittéernas verksamhet. I förarbetena påpekas att det finns ingen anledning att skyddsombuden och de som ingår i skydds- kommittéerna inte ska fortsätta att upprätthålla sina uppdrag utomlands, även om befogenheterna förändras. Hanteringen av arbetsmiljöfrågor kommer då att organiseras på samma sätt som i Sverige och därmed på ett sätt som de anställda i utlandsstyrkan är vana vid. Bestämmelsen som ger ett skyddsombud rätt att i vissa fall stoppa arbetet gäller dock inte i utlandet.

9.3Försvarsmaktens arbetsmiljö- och säkerhetsarbete

9.3.1Allmänt

För att möjliggöra genomförandet av Försvarsmaktens verksamhet krävs ett omfattande arbete inom både arbetsmiljö – och säker- hetsområdet. Försvarsmakten bedriver därför löpande ett aktivt arbetsmiljö- och säkerhetsarbete inom myndigheten. Inom myn- digheten finns system för ledning av bland annat arbetsmiljö- och säkerhetsarbetet. Systemet innefattar tydliga roller och ansvar avse- ende rättigheter och skyldigheter att vidta åtgärder av förebyg- gande och korrigerande karaktär. Varje nivå i beslutskedjan äger rätt att ingripa och vid behov avbryta verksamhet då säkerhets- brister identifierats.

Ansvaret för arbetsmiljö- och säkerhetsarbetet

Överbefälhavaren i Försvarsmakten är ansvarig för arbetsmiljö- och säkerhetsarbetet i myndigheten och fördelar arbetsmiljö- och säkerhetsuppgifter till generaldirektören i myndigheten och centrala verksamhetsutövare.TPF6FPT Generaldirektören leder arbetsmiljö- och säkerhetsarbetet.

Centrala verksamhetsutövare bedriver ett systematiskt arbets- miljö- och säkerhetsarbete genom undersökning, riskbedömning, åtgärder och kontroll av genomförda åtgärder. Arbetet sker genom bland annat:

6TP PT Cheferna för insats, produktion respektive militära underrättelse- och säkerhetstjänsten är centrala verksamhetsutövare med ansvar för arbetsmiljö- och säkerhetsuppgifter.

164

SOU 2008:91

Arbetsmiljö, risker m.m.

-granskning och samordning av planer, beställningar och verksam- hetsuppdrag,

-uppföljning av arbetsmiljö och säkerhet i verksamheten vid orga- nisationsenheterna och insatsförbanden,

-beslut om inskränkningar och åtgärder i verksamheten.

Centrala verksamhetsutövare fördelar vid behov arbetsmiljö- och säkerhetsuppgifter till underställda chefer samt följer upp att upp- gifterna genomförs.

Riskanalys

I försvarsmakten har cheferna för organisationsenheterna ansvar för att inom sitt respektive ansvarsområde fullgöra den skyldighet som följer av 3 § förordningen (1995:1300) om statliga myndighe- ters riskhantering

Försvarsmaktens säkerhetsinspektion

Försvarsmaktens säkerhetsinspektion (Säkinsp) har i vissa delar tillsynsansvar och är kontrollorgan mot övriga organisationsen- heter i myndigheten. Säkinsp ansvar bland annat för regel- utveckling, regelgivning, tillsyn och stöd till verksamhetsutövare inom arbetsmiljö- och säkerhetsområdet.

En grundsten i arbetet är ett system för rapportering och analys av avvikelser (tillbud och olyckor) och förbättringsförslag, under- sökningar av inträffade avvikelser samt återkoppling efter genom- förda analyser och undersökningar. Rapporteringen och erfaren- hetsåterföringen från tillbud och olyckor är en naturlig del i säker- hetsarbetet och även en nödvändighet för att skadeförebyggande åtgärder ska kunna vidtas. Resultatet av analyserna kan bland annat resultera i förändringar i regelverken, men kan även resultera i förändringar i utbildning eller i materielsystem.

165

Arbetsmiljö, risker m.m.

SOU 2008:91

9.3.2Arbetsmiljö- och säkerhetsarbetet inom utlandsstyrkan

Frågor som rör arbetsmiljön och säkerheten i insatsområdet behandlas i förbandets arbetsmiljökommitté och förbandsnämnd. Inom förbanden finns normalt även skyddsombud utsedda.

Varje förband inspekteras normalt minst en gång under tjänst- göringstiden i insatsområdet. Vid inspektionen granskas arbets- miljön och säkerheten, bland annat lokaler, fordon och vapen. I det löpande arbetet inom utlandsstyrkan ingår även kallade hygien- kontroller. De utförs av bland andra läkare eller hälsoskyddsinspektör och innebär inspektion av byggnader, lokaler, förråd för att kontrol- lera eventuella brister och hälsorisker.

Om arbetsmiljö- eller säkerhetshotande brister i utrustningen eller något annat missförhållande framkommer vid inspektionen ska problemet i första hand åtgärdas av förbandet. Saknas perso- nella eller materiella resurser vid förbandet kan stöd erhållas från annan enhet inom Försvarsmakten.

9.4Risker i internationella militära insatser m.m.

9.4.1Inledning

Utredningen har i kapitel 3 beskrivit utvecklingen av och karaktä- ren på den fredfrämjande verksamheten. Vidare har i kapitel 4 redovisats nuvarande omfattning och inriktningen av Försvars- maktens deltagande i fredsfrämjande internationella militära insat- ser. Erfarenheten visar att personal som deltar i fredsfrämjande internationella insatser utsätter sig för ökade risker för att drabbas av fysisk eller psykisk ohälsa till följd av tjänstgöringen.TPF7FPT

Som framgår av föregående avsnitt är Försvarsmaktens förebyg- gande arbetsmiljö- och säkerhetsarbete ett viktigt instrument för att minska riskerna för att personalen ådrar sjukdomar och skador till följd av tjänstgöringen i insatsområdet. Försvarsmaktens orga- nisation och beredskap för medicinsk omhändertagande (kapitel 10) samt organisation för uppföljning av personalen efter insats (kapitel 11) är andra viktiga instrument i detta sammanhang.

7TP PT SOU 1998:30, s 49 ff. I betänkandet redovisades bland annat risken för att en anställd i utlandsstyrkan ska skadas i samband med tjänstgöringen. I betänkandet görs jämförelser mellan anställda i utlandsstyrkan, anställda i Försvarsmakten och totalförsvarspliktiga. Jämförelser görs också med andra branscher.

166

SOU 2008:91

Arbetsmiljö, risker m.m.

Inriktningen och omfattningen av den framtida verksamheten för omhändertagande av personalen, bland annat vad gäller före- byggande arbetsmiljöarbete, uppföljning, mm påverkas i stor utsträckning av den arbetsmiljö som personalen arbetar i under tjänstgöring i internationella militära insatser och de risker för fysisk och psykisk ohälsa som är förenat med sådan tjänstgöring.

I detta avsnitt beskrivs översiktligt de olika risker för fysisk- och psykisk ohälsa som personalen utsätter sig för i samband med tjänstgöringen i internationella militära insatser. Vidare redogörs för några studier och undersökningar som gjorts för att dels kart- lägga och identifiera reaktioner på olika typer av påfrestningar som personalen utsätts för under en insats och dels kartlägga insats- personalens reaktioner efter en insats. Avslutningsvis redovisas anmälda arbetsskador i utlandsstyrkan under perioden 2002–2007.

9.4.2Bakgrund

Utvecklingen av det svenska deltagandet i fredfrämjande interna- tionella insatser innebär, som framgår av kapitel 3, att karaktären på insatserna har förändrats och att den insatta personalen idag många gånger tjänstgör under förhållanden som i flertalet fall skiljer sig från mer normala arbetsförhållanden i Sverige och i utlandet, t.ex. är detta fallet vad gäller arbets- och miljöförhållandena för perso- nalen som idag tjänstgör i de fredsfrämjande internationella insat- serna i Afghanistan och Tchad.

Personalen i fredsfrämjande militära insatser verkar ofta i en främmande och extremt påfrestande miljö, många gånger under kaotiska förhållanden som kan innefatta våld och hot om våld mot det egna eller gruppens liv, svåra arbets- och miljöförhållanden m.m. I denna verksamhet framträder olika riskområden som inne- bär förhöjda risker för att personalen kan ådra sig fysisk eller psykisk ohälsa i insatsområdet. Risken för att den enskilde ska drabbas av fysisk eller psykisk ohälsa påverkas t.ex. av faktorer som om en insats görs under pågående stridigheter eller kort efter en vapenvila, vilken uppgift den enskilde har och övriga faktorer som t.ex. hotbild och miljöförhållanden i området. Tjänstgöringen präglas ofta av dessutom många gånger av beredskap och sömnbrist i förening med väntan och tristess. Härtill kommer långvarig bortovaro från familj och vänner. Detta medför ökad utsatthet för stressframkallande faktorer, så kallade stressorer. Personal i freds-

167

Arbetsmiljö, risker m.m.

SOU 2008:91

främjande insatser riskerar dessutom att utsättas för svåra trauma- tiska upplevelser, dvs. upplevelser som kan orsaka psykisk ohälsa.

9.4.3Risk för fysisk ohälsa

Ett riskområde för fysiska skador är att personalen kan bli utsatt för direkta våldshandlingar, t.ex. genom direkt beskjutning från enskilda eller grupper som motsätter sig den fredsfrämjande mili- tära styrkans närvaro i insatsområdet. Personalen kan även bli utsatt för vådabeskjutning av parterna i konflikten. Ett annat risk- område förekomsten av minor och oexploderad ammunition i insatsområdet. Ett annat riskområde är att personalen kan utsättas för kriminella handlingar som misshandel, rån eller bli tagen som gisslan. Den lokala tillgången till rent vatten och andra förnöden- heter kan vara bristfällig i de insatsområden som drabbats av väp- nade strider. Förekomsten av smittsamma sjukdomar och andra hälsorisker ökar riskerna. Även förekomsten av farliga djur och insekter medför ökade risker för personalen. I många insatsområ- den är också trafiksituationen sådan att det föreligger en ökad risk att skadas i en trafikolycka.

9.4.4Risk för psykisk ohälsa

Förutom risker för fysiska skador har under senare tid i ökad utsträckning uppmärksammats risken för att personalen kan ådra sig psykiska besvär eller skador under eller till följd av tjänstgö- ringen i insatsområdet. Riskmomenten är ofta inte lika lätt identi- fierbara som vad gäller fysiska skador.

Vetenskapliga studier och undersökningar visar att varje männi- ska föds med en rad förutsättningar och utvecklas i interaktion med sin omgivning. Detta innebär att varje individ har beredskap för och utvecklar egna sätt att hantera omvärldens krav och att människor reagera olika på enskilda händelser. Det är normalt att uppvisa stressreaktioner under svåra och ofta livshotande omstän- digheter som ett adekvat sätt för människor att svara på omgiv- ningens krav. Normala stressreaktioner är övergående, men om dessa inte hanteras, kan svårare och långvariga stressreaktioner utvecklas. Kortfattat kan sägas att stress uppstår när omgivningens krav överstiger en persons fysiska och psykiska resurser. Hur en

168

SOU 2008:91

Arbetsmiljö, risker m.m.

person påverkas av att under lång tid utsättas för daglig stress eller reagerar på och bemästrar en traumatisk händelse varierar beroende på person. Redan internationell tjänstgöring under normala arbetsförhållanden kan medföra extra påfrestningar för personalen och ställer krav noggranna förberedelser och uppföljning. De specifika förhållanden som inte sällan råder i internationella insat- ser i fredsfrämjande verksamhet innebär utgör således ytterligare en belastning på personalen i en redan utsatt

situation.TPF8FPT

Samtidigt kan konstateras att orsakerna till psykiska besvär och sjukdomar är endast delvis kända. Vetenskapliga studier och under- sökningar visar att arvsfaktorer, sociala bakgrundsfaktorer och för- hållanden i livsmiljön under barndom och uppväxttid kan ha bety- delse för uppkomsten av psykisk ohälsa. Påverkan av arbete och arbetsförhållanden kan också orsaka eller bidra till många slag av ohälsotillstånd eller sjuklighet. De kan också påverka både förlopp och utsikter till rehabilitering och läkning vid psykiska besvär och skador. Enskilda individer kan drabbas och reagera på ett sätt som av både individen och omgivningen uppfattas som ett sjukdoms- eller ohälsotillstånd. Fråga kan också uppkomma om tillståndet är att uppfatta som en arbetsskada. Det är samtidigt viktigt att beakta att psykiska besvär och sjukdomar är något som förekommer i befolkningen helt oavsett psykisk belastning, stress och andra för- hållanden i arbetet eller på en arbetsplats.TPF9FPT

9.4.5Sambandet mellan tjänstgöring i internationella insatser och psykisk ohälsa

I detta avsnitt redovisas några studier och vetenskapliga undersök- ningar som behandlar sambandet mellan olika påverkansfaktorer som framträder i fredsfrämjande insatser och förekomsten av psykisk ohälsa hos den som tjänstgjort i en sådan insats.

8TP PT Se t.ex. Ödlund, A. ”Psykisk stress i samband med internationella insatser”, Totalförsvarets Forskningsinstitut, 2001.

9TP PT Se t.ex. Michel, P-O, ”Rapport om psykisk ohälsa i internationella militära insatser” (bilaga 5). Sambanden mellan en enskild persons hälsa och förhållanden i personens livsmiljö, här innefattat arbetsmiljö, är komplexa och mångfasetterade. Många faktorer i arbetet och i livsmiljön utanför arbetet kan, enskilt eller i kombinationer, påverka ett hälsotillstånd. I grunden är det också en fråga om de berörda individernas personliga egenskaper. Man kan vara mer eller mindre mottaglig eller sårbar och på motsvarande sätt svårpåverkad när det gäller psykisk belastning.

169

Arbetsmiljö, risker m.m.

SOU 2008:91

På utredningens uppdrag har överläkaren (med.dr.) Per-Olof Michel, tidigare försvarsöverpsykiater, gjort en översiktlig studie över aktuellt forskningsläge kring problemet med psykisk ohälsa till följd av tjänstgöring i internationella insatser.TPF10FPT Studien utgör tillsammans med andra studier och undersökningar som utred- ningen tagit del av underlag för redogörelsen nedan av problem- området med psykiska besvär och skador till följd av tjänstgöring i internationella insatser. Studien i dess helhet finns i bilaga 5.

Normala stressreaktioner

Per-Olof Michel framhåller i sin studie att det är normalt att upp- visa stressreaktioner under tjänstgöring i en fredsfrämjande militär insats. Beroende på arbetsmiljön, den enskildes personliga förut- sättningar och övriga förhållanden under tjänstgöringen kan upp- komna situationer hanteras på olika sätt. Normala stressreaktioner är vanligen övergående, men om dessa inte hanteras kan svårare och långvariga stressreaktioner utvecklas. Normala stressreaktioner kan uppstå som en akut stressreaktion eller kumulativ stress. Akut stress- reaktion kan uppkomma som en reaktion på en traumatisk hän- delse och kan ge olika former av fysiska symtom. Kumulativ stress kan utvecklas som en reaktion när en person utsätts för mindre stressorer under lång tid utan att ha möjlighet att hantera dessa. Olika studier och undersökningar visar att personal i fredsfräm- jande insatser löper en ökad risk att drabbas av kumulativ stress eftersom personalen, förutom de vanliga stressorerna som finns i arbetslivet, befinner sig i en främmande miljö där mycket är okänt och det dessutom finns risk för att skadas eller dödas. Den kumu- lativa stressen yttrar sig bland annat i oro, rastlöshet irritation och sömnsvårigheter. Den kumulativa stressen kan resultera i ökad känsla av meningslöshet och uppgivenhet och förblir den obehandlad kan den enskilde påverkas negativt under lång tid efter avslutad tjänstgöring.

10TP PT Michel, P-O, Rapport om psykisk ohälsa i internationella militära insatser.

170

SOU 2008:91

Arbetsmiljö, risker m.m.

Svårare stressreaktioner

Personalen i fredsfrämjande insatser kan under vissa förutsätt- ningar uppvisa svårare stressreaktioner i form av akut stressreaktion, anpassningsstörningar, allvarligare psykiska sjukdomar och posttrau- matiskt stressyndrom (PTSD).

En normal akut stressreaktion kan i vissa fall övergå i en svårare akut stressreaktion med bland annat symtom som tillbakadragen- het, uttalad ilska, känsla av förtvivlan och hopplöshet. En akut stressreaktion kan övergå till en anpassningsstörning i form av bland annat ångest, nedstämdhet eller inadekvata aggressions- utbrott. Vid anpassningsstörning föreligger en benägenhet att inte kännas vid symtomen och det finns risk för att den drabbade per- sonen får svårigheter att återgå till ett normalt arbetsliv.

PTSD är en psykisk störning som kan drabba personer som ut- sätts för en traumatisk händelse långt utöver vanliga mänskliga erfarenheter. PTSD grundar sig på tidigare traumatiska händelser och kan uppstå när den drabbade har varit utsatt för en belastande händelse av exceptionellt hotande eller katastrofal natur. Den traumatiska händelsen kan bestå i att bevittna eller konfronteras med död eller dödshot, kroppslig skada eller hot om allvarlig kroppsskada. Det kan röra sig om t.ex. krigsskador, upplevelser av koncentrationsläger, tortyr, våldtäkt, misshandel eller masskade- situationer. Den drabbade har i situationen upplevt rädsla, hjälplös- het eller skräck. Störningen har oftast föregåtts av en traumatisk krisreaktion som inte har gått tillbaka på naturligt sätt. Biologiska, psykologiska och sociala faktorer kan öka risken för att den nor- mala reaktionen efter ett psykiskt trauma övergår i psykisk stör- ning. Reaktionen kan bestå av panikattacker, flashbacks (händel- serna återupplevs), mardrömmar, skuldkänslor, emotionell av- trubbning minnesluckor, en önskan att fly, etc. Personer som drabbats av PTSD under en längre tid riskerar personlighetsföränd- ringar som t.ex. en fientlig attityd mot omvärlden, social tillbaka- dragenhet, tomhets- och hopplöshetskänsla eller en känsla av att vara hotad. PTSD kräver normalt medicinsk specialistbehandling. I normalfallet visar det sig om en person drabbats av PTSD inom tre till sex månader från den traumatiska händelsen. Det är dock inte ovanligt att det tar väsentligt längre tid, ibland upp till flera år. I krig beräknas att 15till 30 procent av soldaterna drabbas av PTSD.

Andra allvarligare psykiska störningar kan utvecklas till följd av brister i behandlingen av stressreaktioner. Bland dessa kan nämnas

171

Arbetsmiljö, risker m.m.

SOU 2008:91

akuta och övergående psykotiska symtom (förlorad verklighets- förankring), förstämningssyndrom (depression), neurotiska syn- drom (panik, ångest, fobier) m.m.

9.4.6Forskning m.m.

Nedan angivna studier och undersökningar behandlar också pro- blemområdet med psykisk ohälsa till följd av tjänstgöring i inter- nationella militära insatser.

Undersökning av svenska soldaters tjänstgöring i Bosnien-

Hercegovina 1996TPF11FPT

I en svensk studie undersöktes de mentala konsekvenserna hos svenska soldater som tjänstgjorde i Bosnien-Hercegovina 1996. Studien består av fyra delar. De första tre delstudierna bygger på enkätstudier av 514 soldater. Soldaternas hälsotillstånd mättes före avresan, direkt efter hemkomsten samt sex månader och ett år efter hemkomsten. Resultaten visar att en tredjedel av personalen utsat- tes för traumatiska händelser under tjänstgöringen. Psykisk ohälsa och posttraumatiska reaktioner var dock inte vanligt förekom- mande. Resultaten visar att personlighetsstörningar var relativt ovanliga hos soldaterna. De som hade personlighetsstörning hade oftare sämre hälsotillstånd ett år efter hemkomsten. Av undersök- ningen framkom vidare att kamratstöd och avlastningssamtal var viktiga faktorer med positiv effekt på den psykiska hälsan. I den fjärde delstudien undersöktes självmordsfrekvensen bland solda- terna. Undersökningen visade att färre begår självmord bland svenska soldater med utlandstjänstgöring än bland en jämförbar grupp ur befolkningen som helhet.

11TP PT Michel, P-O, “The Swedish Soldier and General Mental Health Following Service in Peacekeeping Operations”, Uppsala university, Faculty of Medicine, Department of Neuroscience, 2005

172

SOU 2008:91

Arbetsmiljö, risker m.m.

Studie av personal i FN-insatserTPF12FPT

I en utländsk studie jämfördes olika typer av stressframkallande situationer som personalen utsattes för i FN-insatserna i Sinai (1979), Libanon (1982), liksom i Somalia och Bosnien- Hercegovina under det tidiga 1990-talet. Studien visade på en stor variation mellan olika insatser, från relativt lugna insatser i Sinai och Libanon till svåra och farliga insatser i Somalia och Bosnien- Hercegovina. Resultaten av undersökningarna visar att ju mer krigsliknande situationen är för den insatta personalen, desto högre är risken att drabbas av psykiska stressreaktioner och PTSD. Kom- binationen av ”war-zone-stress” och ”peace-enforcement” ökar risken för att personalen drabbas av psykisk ohälsa. I studien konstateras bland annat att begränsade möjligheter till att använda våld i hotande situationer genom restriktiva insatsregler för våldsanvänd- ning (Rules of Engagement) och lägre grad av understöd (än nor- malt under krig) medför att personalen upplever att man inte kan ge adekvat respons på en livshotande situation.

Studie av personal i fredsfrämjande verksamhetTPF13FPT

I en annan studie av personal (Nya Zeeland)i fredsfrämjande verk- samhet framkommer att personalen rapporterat högre grad av psykisk stress före och efter än under själva insatsen. Studien visar också att PTSD till största delen kan kopplas till förekomsten av ständigt återkommande daglig stress.

Officersförbundets enkätundersökning 2003TPF14FPT

På uppdrag av Officersförbundet genomfördes en enkätundersök- ning av bland annat hur officerare som tjänstgjort i utlandsstyrkan upplevde tjänstgöringen i insatsområdet. I undersökningen uppgav 33 procent att de under sin tjänstgöring i utlandsstyrkan flera gånger hade råkat in i en situation som innebar allvarlig risk för att

12TP PT Litz, B.T.”The Psychological Demands of Peacekeeping for military Personnel”, National Center for PTSD Clinical Quarterly, 6,1-8, (1996).

13TP PT Mackdonald, C., Chamberlain, K., Long, N., Mirfin, K “Stress mental health status associated with peacekeeping duty for New Zealand defence force personnel”, Stress medicine Volume 15 issue 4, 1999.

14TP PT Officersförbundet/Temo, ”Officerare om utlandstjänstgöring”, enkätundersökning 2003.

173

Arbetsmiljö, risker m.m.

SOU 2008:91

de själva eller någon i förbandet skulle skadas eller förolyckas.TPF15FPT Vidare uppgav 6 procent att de under tjänstgöringen i mycket hög utsträckning befann sig i situationer som innebar stress. 28 procent av de undersökta uppgav att de i ganska hög utsträckning befann sig i motsvarande situation medan 36 procent uppgav att de i ganska liten utsträckning befunnit sig i samma situation. 9 procent uppgav att de efter sin utlandstjänstgöring vid flera tillfällen upp- levt någon form av negativa fysiska eller psykiska reaktioner som hade samband med utlandstjänstgöringen. 19 procent uppgav att de vid något enstaka tillfälle hade upplevt en sådan reaktion.

Officersförbundets enkätundersökning 2008TPF16FPT

På uppdrag av Officersförbundet genomfördes en ny enkätunder- sökning av bland annat hur anställd personal i utlandsstyrkan och anhöriga till denna upplevde den anställdes tjänstgöring i insats- området. Av undersökningen framkommer bland annat att 16 procent av partners till officerare som tjänstgjort i utlandstjänst upplever att deras närstående har svårigheter att ställa om till en normal livssituation efter utlandstjänstgöringen.

9.4.7Arbetsskador i utlandsstyrkan

För att närmare kunna analysera och belysa utvecklingen av inträf- fade fysiska och psykiska skador hos personalen i utlandsstyrkan har utredningen inhämtat statistik från Försvarsmedicincentrum avseende sådana skadorTPF17FPT under perioden 2002–2007.

I diagram 9.1 redovisas anmälda arbetsskador avseende arbets- olycksfall i utlandsstyrkan under 2002–2007.

15TP PT Urvalet omfattade 485 officerare och svarsfrekvensen uppgick till 83procent.

16TP PT Officersförbundet- Synovate, Enkätstudie ”Hela familjen gör utlandstjänst”, 2008.

17TP PT Enligt lagen om arbetsskadeförsäkringar indelas arbetsskador i arbetsolycksfall, arbetssjukdomar och färdolycksfall.

174

SOU 2008:91

Arbetsmiljö, risker m.m.

Diagram 9.1 Anmälda arbetsskador avseende arbetsolycksfall i utlandsstyrkan under 2002–2007 (indelade i grupper efter födelseår)

	180
																	Män
	160																Kvinnor
	140
olyckor	120
	100

Antal	80
Antal	60
	40
	20
	0
	före1960	1960-1969	1970-1979	före1960	1960-1969	1970-1979	före1960	1960-1969	1970-1979	före1960	1960-1969	1970-1979	före1960	1960-1969	1970-1979	före1960	1960-1969	1970-1979
		2002			2003			2004			2005			2006			2007
										År

Av redovisade siffror framkommer att anmälda arbetsskador ökade under 2003 och 2004. Vidare framgår att flest skador drabbar män födda år 1970–1979, dvs. den grupp som relativt sett haft den största representationen i utlandsstyrkan under tidsperioden.

175

Arbetsmiljö, risker m.m.

SOU 2008:91

I diagram 9.2 redovisas anmälda arbetsskador avseende arbets- sjukdom i utlandsstyrkan under 2002–2007.

Diagram 9.2 Anmälda arbetsskador avseende arbetssjukdom i utlandsstyrkan under 2002–2007 (indelade i grupper efter födelseår)

	60
																	Män
																	Kvinnor
	50
sjukdomsfall	40
	30

Antal	20
Antal
	10
	0
	före1960	1960-1969	1970-1979	före1960	1960-1969	1970-1979	före1960	1960-1969	1970-1979	före1960	1960-1969	1970-1979	före1960	1960-1969	1970-1979	före1960	1960-1969	1970-1979
		2002			2003			2004			2005			2006			2007
										År

Av redovisade siffror framgår att flest anmälda arbetssjukdomar rapporterades 2005 och även då drabbades de som var födda 1970– 1979.

Utredningen har även inhämtad underlag som visar den relativa skadefrekvensen. Underlaget medger dock endast att den redovisas för perioden 2005–2007.

176

SOU 2008:91

Arbetsmiljö, risker m.m.

	Nedan	redovisas	anmälda	arbetsskador			per	1 000		anställda	i
			18
utlandsstyrkan 2005–2007.TP F FPT
Diagram 9.3		Anmälda	arbetsskador		per	1 000	anställda		i	utlandsstyrkan
		2005–2007
	45									2005
										2005
										2006
	40									2007
										2007
	35
anställda	30
anställda	25
1000	25
1000	20
per	20
per
Antal	15
Antal
	10
	5
	0
	Arbetsolycka		Arbetssjukdom			Dödsfall				Färdolycksfall

Av diagram 9.3 framgår att arbetsskadorna har varierat under de senaste tre åren och ingen direkt utveckling kan skönjas. Vidare framgår att antalet anmälda arbetsolyckor är något högre än anmälda arbetssjukdomar.

18TP PT Försvarsmakten (Försvarsmedicincentrum), Arbetsskador inom Försvarsmakten, årsrapport 2007.

177

Arbetsmiljö, risker m.m.

SOU 2008:91

Nedan redovisas närmare rapporterade orsaker till anmälda arbetsskador och i vilken utsträckning arbetsskadan medfört från- varo från tjänsten.TPF19FPT

Diagram 9.4 Arbetsolycka och händelse med och utan frånvaro per 1 000 anställda i utlandsstyrkan 2007

	45										Med
											Med
	40										frånvaro
	40										relativt
anställda											relativt
anställda	35										Utan
	35										frånvaro
											frånvaro
	30										relativt
	30
1000	25
1000	20
per	15
Antal	15
Antal	10
	5
	0
	Skadad av	person/djur	Halkning/snubbling	Feltramp	Fordonsolycka	Överbelastning	Hörselskada	Träffad av föremål	Skadad av	hanterat föremål	Övrigt

Av diagram 9.4 framgår att många arbetsolyckor inträffar i sam- band med hantering av olika föremål, dock utan att i flertalet fall medföra någon frånvaro från tjänsten. Vidare framgår att olika belastningsskador och skador i samband med fordonsolyckor orsa- kar relativt sett högre frånvaro från tjänsten.

19TP PT Försvarsmakten (Försvarsmedicincentrum), Arbetsskador inom Försvarsmakten, årsrapport 2007.

178

SOU 2008:91

Arbetsmiljö, risker m.m.

I diagram 9.5 redovisas omfattningen av arbetssjukdom och orsaker i utlandsstyrkan 2007.TPF20FPT

Diagram 9.5 Arbetssjukdom och orsaker i utlandsstyrkan 2007

Antal

relativt

6
			5
5				anställda
			4
4
Antal			3	1000
Antal				1000
3				per
				per
			2	Antal
2

			1
1
0			0
Belstningsfaktorer	Hudpåverkan	Buller	Smitta, infektion

Av diagram 9.5 framgår att största delen anmälda arbetssjukdomar hos personalen i utlandsstyrkan är orsakade av smitta och infek- tion, därefter kommer belastningsskador.

20TP PT Försvarsmakten (Försvarsmedicincentrum), Arbetsskador inom Försvarsmakten, årsrapport 2007.

179

Arbetsmiljö, risker m.m.

SOU 2008:91

Av diagram 9.6 framgår antalet individer som omkommit under tjänstgöring i Försvarsmaktens utlandsstyrka.

Diagram 9.6 Omkomna i utlandsstyrkan 1956–2007TPF21FPT

	50
	45
	40
	35
personer	30
	25

Antal	20
Antal
	15
	10
	5
	0
	Olyckor	Saknad	Stridshandling	Övrigt
			Orsak

Av redovisade siffror framgår att flertalet avlidna omkommit genom olyckor eller av andra orsaker. 14 dödsfall har orsakats av stridhandlingar, se vidare bilaga 6.

9.5Utredningar m.m.

Utredningen har under utredningsarbetet tagit del av olika rappor- ter och utredningar som berör arbetsmiljö – och säkerhetsarbetet i Försvarsmakten. Utredningen har även under studiebesök vid olika förband mottagit synpunkter på arbetsmiljö- och säkerhetsarbetet.

Mot bakgrund av den kritik som framförts mot bristen på säkerhetsmedvetande inom vissa delar inom myndighetens verk- samhet, bland annat helikopterverksamheten och brister i uppnå- ende av tidsmålen för medicinskt omhändertagande i insatsområ-

21TP PT Diagrammet utgår från den lista som myndigheten har upprättat. Försvarsmakten har använt de kriterier som också används av FN när de fastställer vilka som omkommit i fredens tjänst. Det innebär i huvudsak att man anses tjänstgörande i utlandsstyrkan från och med att man anlänt till ett insatsområde till och med att man återvänt till Sverige efter fullgjord tjänstgöring. Det innebär vidare att man anses tjänstgörande i utlandsstyrkan även under ledigheter på andra platser än insatsområdet. (Se också bilaga 6)

180

SOU 2008:91

Arbetsmiljö, risker m.m.

det, har utredningen funnit anledning att närmare ta del av Statens haverikommissions rapport RM 2008:04 i de delar som den mer generellt berör myndighetens arbetsmiljö- och säkerhetsverksam- het.

Utredningen kan konstatera att haverikommissionen funnit ett antal allvarliga brister i säkerhetsarbetet på olika nivåer inom Försvarsmakten och särskilt inom helikopterverksamheten samt att tidigare påtalade brister inom denna verksamhet inte har åtgärdats.

9.6Sammanfattning och slutsatser

Försvarsmaktens internationella militära insatser utvecklas mot allt svårare och mer komplexa insatser som medför ökade risker för att personalen kan komma att drabbas av fysisk eller psykisk ohälsa. Ett väl utvecklat regelsystem för det preventiva arbetsmiljöarbetet i förening med att Försvarsmakten vidtar arbetsmiljö- och säker- hetsförebyggande åtgärder utgör en grundläggande förutsättning i arbetet med att minska de angivna riskerna och motverka ohälsa hos personalen under utbildningen och tjänstgöringen i insats- området.

Utredningen har i detta avsnitt redogjort för vilka risker för fysisk och psykisk ohälsa som personalen i fredfrämjande verksam- het kan utsätta sig för och skadeutfallet i utlandsstyrkan under perioden 2002–2007. Aktuell forskning och tillgänglig skadestati- stik visar otvetydigt att riskerna vid tjänstgöring i utlandsstyrkan är fortsatt avsevärt större än vid yrkesverksamhet i Sverige. Vidare framgår att personalen som deltar i internationella insatser i högre utsträckning drabbas av fysiska och psykiska skador till följd av tjänstgöringen än vad som är fallet under mer normala arbets- förhållanden.

Förutom den stress som kan följa redan av tjänstgöring utom- lands verkar personalen i fredsfrämjande verksamhet ofta i risk- fyllda och extremt påfrestande miljöer som kan innefatta t.ex. hot mot egna eller gruppens liv och säkerhet, kontakt med andra människor som utsätts för våld och hot eller far illa av annan orsak. Härtill kommer att tjänstgöringen kan innefatta ständig beredskap, sömnbrist och i vissa fall tristess under längre perioder i förening med enkla levnadsförhållanden och begränsningar av tillgång till förnödenheter. Tjänstgöringen kan också äga rum i en främmande miljö långt borta med begränsade möjligheter till kontakt med

181

Arbetsmiljö, risker m.m.

SOU 2008:91

familj och vänner. Dessa miljöer kräver att det finns en planering och beredskap för motåtgärder för att personalen ska klara av att hantera situationen och utföra sina uppdrag.

Staten och övriga aktörer har en långtgående skyldighet att förebygga eller minska de skaderisker som är förenade med tjänst- göring i fredsfrämjande verksamhet och söka minska omfattningen av de skador som ändå inträffar. Försvarsmakten, som har särskilt ansvar i detta avseende, har att ur ett preventivt och operativt per- spektiv svara för att den enskilde individen får de bästa förutsätt- ningarna för att kunna bemöta och hantera olika skaderisker, bland annat kritiska och hotfulla situationer, han eller hon kan utsättas för i den fredsfrämjande verksamheten. Det ställer höga krav på omsorgsfull planering och en utvecklad beredskap för åtgärder för att före, under och efter en insats stödja personalen att hantera situationen och utföra sina uppgifter. Åtgärder för att minska riskerna samt fysiska och psykiska skador bör ha en sammanhållen inriktning och löpa genom rekrytering, utbildning, sammansätt- ning av enheter, förberedelser, organisering på plats och inte minst uppföljning och stöd efter en insats.

För att nå angivna syften måste Försvarsmakten ha ett väl fungerande system för rekrytering och urval av lämplig personal till fredfrämjande insatser i förening med ett utvecklat förebyggande arbetsmiljöarbete samt en organisation för uppföljning och rehabi- litering av personalen. Frågan om vikten av rätt rekrytering och insatsfrekvens behandlas i kapitel 8. Försvarsmaktens arbete med uppföljning och stöd till personal som tjänstgjort i internationella militära insatser behandlas i kapitel 11.

Sammanfattningsvis anser utredningen att Försvarsmakten idag bedriver ett aktivt arbetsmiljö- och säkerhetsarbete inom hela myndigheten för att motverka riskerna och minska skadefrekven- sen inom olika riskfyllda verksamheter. Försvarsmakten bedriver också ett omfattande arbetsmiljö- och säkerhetsarbete under utbildningen av förband i utlandsstyrkan och i insatsområdet. Vad som under utredningen framkommit om regelsystemets utform- ning föranleder inte utredningen att föreslå några förändringar av regelsystemet.

Utredningen kan dock konstatera att det föreligger brister i arbetsmiljö – och säkerhetsarbetet inom vissa verksamheter, bland annat anser Statens haverikommission det nödvändigt att arbets- miljö- och säkerhetsarbetet inom främst helikopterverksamheten förbättras. Generalläkaren har också tidigare framfört allvarlig kri-

182

SOU 2008:91

Arbetsmiljö, risker m.m.

tik mot bristen på förmåga att innehålla uppsatta tidsmål för medi- cinskt omhändertagande i insatsområdet.

Utredningen vill därför understryka betydelsen av att det sker en fortsatt utveckling av arbetsmiljö- och säkerhetsarbetet inom myndighetens hela ansvarsområde och att särskild uppmärksamhet

– förutom helikopterverksamheten – riktas mot verksamheten i internationella militära insatser.

183

10Medicinskt omhändertagande m.m.

Utredningens förslag:

-Försvarsmaktens bör i sin planering säkerställa att medi- cinska tidsmål för omhändertagande uppnås i internationella militära insatser.

-Generalläkaren bör intensifiera sitt tillsynsarbete och säker- ställa att påtalade brister åtgärdas.

-Försvarsmakten bör genomföra övergripande planläggning och regelbundet genomföra större övningar med övriga aktö- rer för att säkerställa att organisation och rutiner fungerar vid stor olycka eller annan allvarlig händelse med stort skade- utfall i insatsområdet.

10.1Inledning

Försvarsmakten ansvarar för att de kvinnor och män som deltar i en internationell militär insats ges rätt förberedelser inför en insats, att de får nödvändigt stöd under insatsen och att de tas om hand efter den. Det kan gälla t.ex. gälla stöd vid krissituationer under uppdraget liksom tillgång till medicinsk rehabilitering och annat nödvändigt stöd efteråt.

I utredningsdirektiven anges att utredningen ska belysa Försvars- maktens ansvar för omhändertagandet av personalen dels efter en insats som har kunnat genomföras utan större problem och dels efter en svår insats där det t.ex. förekommit traumatiska händelser eller inträffat allvarliga skador eller dödsfall.

185

Medicinskt omhändertagande m.m.

SOU 2008:91

10.2Bakgrund

Det svenska deltagandet i fredfrämjande internationella militära insatser innebär, som framgår av kapitel 3, att den insatta persona- len många gånger tjänstgör i konfliktområden under extrema och kaotiska förhållanden, ibland under svåra arbets- och miljöförhål- landen m.m. I denna verksamhet framträder, som framgår av kapi- tel 9, olika riskområden som innebär förhöjda risker för att den enskilde kan ådra sig fysisk eller psykisk ohälsa i insatsområdet. Det föreligger även en risk för att större olyckor eller andra allvar- liga händelser inträffar, t.ex. flygplanshaveri, eller ett större vålds- angrepp, som kan medföra ett stort skadeutfall med många döda och skadade bland personalen.

Försvarsmakten har ett grundläggande ansvar för att skydda personalen som tjänstgör i internationella militära insatser och att – så långt som det är möjligt – vidta förebyggande åtgärder för att förhindra olyckor och begränsa skador som kan uppkomma till följd av olyckor och andra händelser i insatsområdet. Försvars- makten har också ett ansvar för att personalen erhåller sjukvård och övrigt omhändertagande när en olycka eller annan händelse som medför skadeutfall inträffar. Det kan emellertid inträffa en så all- varlig olycka eller annan händelse, t.ex. en större olycka eller ett våldsangrepp, att varken myndighetens egna resurser eller de resur- ser som andra aktörer i insatsområdet kan bidra med är tillräckliga för att möta behoven på sjukvård och medicinsk evakuering. I dessa situationer uppstår behov av att tillföra tillgängliga nationella sjuk- vårds- och evakueringsresurser för att komplettera och möta upp- komna behov. Enligt gällande ordning bör nationella resurser för sjukvård, krisstöd och medicinsk evakuering tillföras endast när Försvarsmakten – med eventuellt stöd av andra aktörer i insats- området – inte klarar av att möta uppkomna behov.TPF1FPT

1TP PT Prop. 2002/03:119 s. 50.

186

SOU 2008:91

Medicinskt omhändertagande m.m.

10.3Nuvarande ordning för medicinskt omhändertagande m.m.

10.3.1Försvarsmaktens organisation och uppgifter vid medicinsk omhändertagande m.m.

Försvarsmedicinsk funktion

I Försvarsmaktens högkvarter finns den försvarsmedicinska funk- tionen med stabsläkare, stabsveterinär, övertandläkare m.fl. Denna funktion står för långsiktig planering och inriktning av medicinska behov och förmågor.

Försvarsmakten anger som övergripande försvarsmedicinska mål bland annat:

-en väl utbyggd prevention,

-ett väl utvecklat miljöskydd,

-en god hygienisk standard,

-ett adekvat medicinskt omhändertagande av sjukdomar, olycks- fall och skadade,

-ett effektivt utnyttjande av egna resurser samt möjlighet att vid behov kunna tillföra eller motta resurser,

-en situationsanpassad samverkan med den civila sjukvården och vid internationella militära insatser med andra nationers sjuk- vårdsresurser,

-en individuellt anpassad rehabilitering av individer som drabbats av sjukdomar eller skador under tjänstgöring i FM,

-forskning och utveckling som svarar mot insatsförbandens behov,

-aktivt deltagande i internationellt samarbete och utveckling,

Försvarsmedicincentrum

Försvarsmedicincentrum (FömedC) ansvarar bland annat för att säkerställa en väl fungerande hälso- och sjukvård inom myndighe- ten i fredstid, vid internationella militära insatser, i händelse av kris

187

Medicinskt omhändertagande m.m.

SOU 2008:91

och katastrof samt under väpnad konflikt.TPF2FPT Uppgifterna ställer krav på kompetens och förmåga hos FömedC att genomföra verksam- het inom alla områden av hälso- och sjukvården. FömedC verk- samhet innefattar bland annat att ansvara för utbildning av kvalifi- cerad hälso- och sjukvårdspersonal mot de krav som kan ställas på olika beredskapsnivåer och internationella fredsfrämjande insatser, miljö- och hälsoskyddsfrågor funktionsutveckling, materielutveck- ling m.m. FömedC ska även kunna tillgodose myndighetens och övriga intressenters behov vad gäller fackkompetens och utbild- ningsinsatser inom hälso- och sjukvårdsområdet. FömedC är också ansvarig för att utveckla metoder för kvalitetssäkring, kompetens- utveckling och certifiering av Försvarshälsan (se nedan).

Försvarshälsan

Inom Försvarsmaktens grundorganisation organiseras hälso- och sjukvård i enheten FörsvarshälsanTPF3FPT med gemensamma mål och principer. Försvarshälsan intar i dag en central position i den försvarsmedicinska utvecklingen. Med Försvarshälsan avses den allsidiga verksamhet som utövas av yrkesutbildade personer med specialistkompetens eller motsvarande inom områdena arbetsmiljö, medicin, teknik, psykologi och beteendevetenskap, ergonomi, organisations- och hälsovetenskap.TPF4FPT

Försvarshälsan ska vara en effektiv länk i frågor om all sjuklig- het kopplad till arbetsförmåga och ska arbeta med samma kvalitets- krav som övrig hälso- och sjukvård i samhället. Försvarshälsan ska även utgöra en professionellt oberoende expertresurs som tillsam- mans med samhälle, arbetsgivare och arbetstagare ska uppfylla målen och skapa en säker och hälsosam arbetsmiljö i bland annat Försvarsmaktens internationella verksamhet.

Försvarshälsan har utvecklats ur grundorganisationens enheter men koncept och förmågor ska också gälla insatsorganisationens förbandsplats. Försvarshälsan ger ett anpassat stöd till insats- förbanden i insatsområdet vilket innebär att enhetens grund-

2TP PT FömedC ansvarar även bland annat för funktionsutveckling, materielutveckling, sjukvårdsförnödenheter, miljö- och hälsoskyddsfrågor, utbildning, mm.

3TP PT Benämningen ”Försvarshälsan” är ett samlingsbegrepp för hälso- och sjukvård samt företagshälsovård för värnpliktiga och personal. I begreppet innefattas hälsofrämjande, preventiva, behandlande och rehabiliterande förmågor.

4TP PT Försvarshälsan bemannas med kompetens som erfordras för att bedriva företagshälsovård varvid företagsläkare, företagssköterska, ergonom/sjukgymnast, arbetsmiljöingenjör, psykolog eller beteendevetare samt friskvårdkonsulent kan ingå.

188

SOU 2008:91

Medicinskt omhändertagande m.m.

läggande stöd till insatsförbandet kompletteras med de preventiva åtgärder och omhändertagande förmågor beroende på insatsens karaktär.

Försvarsmakten strävar också efter att gränserna mellan grund- och insats organisationen så långt som möjligt ska suddas ut och att Försvarshälsans personal ska stimuleras till arbete i insatsorganisa- tionen och internationella militära insatser. Försvarsmakten strävar även efter att de mål och principer som gäller för Försvarshälsans verksamhet nationellt ska gälla också för förbandsplatsen i insats- förbanden.

Generalläkaren

Generalläkaren har i Försvarsmaktens nya organisation en renodlad tillsynsroll. Generalläkaren ansvarar inom Försvarsmakten för till- synen över miljöskyddet, hälso- och sjukvården m.m. samt för offentlig kontroll av djurhälsovården, djursjukvården och djurskyddet. Generalläkaren får meddela interna föreskrifter för Försvarsmakten för efterlevnaden av gällande bestämmelser inom området.

Generalläkaren genomför hälso- och hygieninspektion i insats- området. Normalt inspekteras enheter av bataljons storlek för att kontrollera att hygien- och hälsokrav uppfylls. Inspektionen om- fattar bland annat hälso- och sjukvård, miljö- och hälsoskydd, livs- medelshygien och djurskydd.

När generalläkaren utövar sin tillsyns- eller kontrollfunktion, är generalläkaren inte underställd överbefälhavaren.

10.4Omhändertagande i insatsområdet

10.4.1Allmänt

Försvarsmakten har ett grundläggande ansvar för att vidta förebyg- gande åtgärder och skydda sin personal från olyckor och sjukdo- mar.TPF5FPT Om den enskilde drabbas av sjukdom eller skadas under tjänstgöringen i insatsområdet ska Försvarsmakten ge erforderlig hälso- och sjukvård och andra stödinsatser. Först om en allvarlig olycka eller annan allvarlig händelse inträffar och myndigheten inte själv eller med stöd av övriga resurser i insatsområdet klarar av

5TP PT Se kapitel 9 om arbetsmiljö, risker m.m.

189

Medicinskt omhändertagande m.m.

SOU 2008:91

situationen kan svenska nationella resurser aktiveras för att lämna stöd i insatsområdet.

Försvarsmaktens förmåga att ge adekvat medicinskt omhänder- tagande i insatsområdet sker genom bland annat:

-att tillhandahålla daglig sjukvård inklusive akut omhänder- tagande, korttidsvård och omhändertagande av stridsutmattade

-att utveckla och anpassa diagnostisk förmåga för fältmässiga förhållanden,

-att ha förmåga att hantera utbrott av epidemier,

-att tillhandahålla primär kirurgi inom en timme, och om detta inte är praktiskt möjligt, ge livräddande kirurgi inom två timmar och primär kirurgi inom fyra timmar,

-säkerställa tillgången på sjukvårdstransportresurser som kvalita- tivt och kvantitativt tillgodoser ovanstående samt aktuella krav på repatriering,

-att ge möjlighet akut tandvård och primär käkskadebehandling.

-att genomföra initial krishantering,

Försvarsmaktens organisation för omhändertagande av sjuka och skadade i insatsområdet indelas i olika nivåer.TPF6FPT Systemet följer i allt väsentligt motsvarande system för omhändertagande som tillämpas av NatoTPF7FPT och många andra länder.

Vårdsystemet delas in i fyra olika nivåer: Role 1–4 (Nato, EU) eller Level 1–4 (FN).

Role/level 1 – kapacitet ska tillhandahållas av den enskilda nationen. Role/level 1 motsvarar i allt väsentligt Försvarshälsans förmåga där daglig sjukvård sker. Det ska också finnas kapacitet för avancerade stabiliserande åtgärder inför avtransport till högre vård- nivå.

Role/level 2 – kapacitet kan liknas vid ett länsdelssjukhus där liv- räddande kirurgi kan utföras, och där det finns möjlighet till enklare laboratorie- och röntgenundersökningar. Role 2 ska finnas på acceptabelt avstånd i insatsområdet och transportmöjlighet till denna vårdnivå ska tillgodoses.

6TP PT Försvarsmaktens Sjukvårdssystem 08 beskriver de medicinska förmågorna på alla nivåer. 7TP PT MC 326/2 och AJP-4.10(A).

190

SOU 2008:91

Medicinskt omhändertagande m.m.

Role/level 3 – kapacitet motsvarar den vård som kan ges på läns- sjukhus med mer avancerad specialistvård och kan inkludera exem- pelvis neurokirurgi.

Role/level 4 – kapacitet innebär vård motsvarande universitets- sjukhus.

Bilden nedan beskriver övergripande ingående förbandsförmågor.

Bild 10.1 Försvarsmaktens sjukvårdssystem i insatsområdet.

Källa: Försvarsmakten

Det medicinska omhändertagande av sjuk eller skadad personal i insatsområdet syftar till att behandlingsresultaten så långt som möjligt ska överensstämma med svensk civil sjukvård. Den sjuka/skadade ska snarast evakueras till den vårdnivå som krävs.TPF8FPT Det medicinska omhändertagandet sker enligt nedan.

8TP PT I den svenska militära insatsen i Afghanistan finns ytterligare en förmåga, så kallad ”Framskjuten kirurgisk förmåga (FKF)”. Dessa team är delvis mobila och ska snabbt kunna bistå med såväl akutsjukvård som avancerad behandlingskrävande sjukvård. Varje FKF ska bestå av en kirurg, en anestesiolog, en intensivvårdssjuksköterska, en anestesisjuksköterska och en operationssjuksköterska. Ytterligare sjukvårdskompetens, sjuksköterska, finns i de så kallade Military Observer Team (MOT) och Provincial Office (PO).

191

Medicinskt omhändertagande m.m.

SOU 2008:91

-Sjukvårdsgruppen har samma skydd och rörelse som det förband det ingår i eller understödjer. Där finns också medicinsk kapa- citet motsvarande civil ambulans.

-Förbandsplatsen (Role 1) uppgift är främst att ge daglig sjukvård och förebyggande miljö- och hälsovård (preventiv medicin). Svårt sjuka och skadade ska dock – om möjligt – transporteras direkt till högre medicinsk nivå.

-Vårdplutonen, som är anpassningsbar till insatsstyrkans storlek, är organiserad för att kunna genomföra korttidsvård (3–5 dygn)

-Kirurgitroppen (Role 2LM) har kapacitet för att utföra livräd- dande och extremitetsräddande kirurgi. Ingen vårdkapacitet finns dock förutom intensivvårdsplatser vilket ställer krav på att medicinsk evakuering av patienter sker fortlöpande.

-Sjukhuskompaniet (Role 2E) kan utföra primärkirurgi, diagnos- tik, medicinsk behandling, mm, vilket motsvarar ett mindre länsdelslasarett. Det kan förstärkas med t.ex. psykiatrisk kom- petens, preventiv medicin och tandvård. Det har också resurser för korttidsvård, dvs. för patienter som efter kortare vårdtid kan återföras till respektive förband. Det har också behov av att medicinsk evakuering för fortsatt vård och rehabilitering sker – med stöd av resurserna för taktisk medicinsk evakuering – till strategisk omlastningsplats.

Den medicinska evakueringen delas in i tre nivåer :TPF9FPT

Främre medicinsk evakuering (inom stridszon) genomförs i princip av stridande (motsvarande) förbands egna sjukvårdsstruk- tur, t.ex. med båt- eller landambulans.

Taktisk medicinsk evakuering (inom operationsområdet) genomförs med ambulans, helikopterTPF10FPT eller transportflygplanTPF11FPT.

Strategisk medicinsk evakuering (ut ur operationsområdet) till civilt sjukhus (Role 4) genomförs i dag främst via civila operatörer.

9TP PT Patient Evacuation Coordination Cell (PECC) är en grupp som stödjer förbanden med dirigering av ambulansförmågorna och koordinerar taktisk medicinsk evakuering. Stödjer även förbanden med patientuppföljningen vid medicinsk evakuering.

10TP PT Hkp10.

11TP PT Transportflygplan C-130 (”Hercules”) med Tactical Medical Transport Module (TMTM).

192

SOU 2008:91

Medicinskt omhändertagande m.m.

Daglig sjukvård i insatsområdet

För daglig sjukvård under pågående insats är personalen hänvisad till förbandsplatssjukvården. Resurserna motsvarar i stort den stan- dard som finns på vårdcentralsnivå och personalen består av legiti- merad sjukvårdspersonal och sjukgymnast.TPF12FPT

Allvarliga händelser i insatsområdet (mindre skadefall)

De tidsmålsättningar som normalt anges för tillgång till olika gra- der av vård vid allvarligare skadefall är följande:

-5 minuter, kamrathjälp

-30 minuter, sjuksköterska

-60 minuter, läkare

-120 minuter, akut livräddning/kirurgi

Vid akut sjukdom eller skada där patienten bedöms transportabel och av olika skäl inte ska vara kvar i insatsområdetTPF13FPT kontaktas vakthavande sjukvård i Försvarsmakten (V SJV) som formellt tar beslut om medicinsk repatriering.

V SJV kan bistå med beställning av flygtransport med intesiv- vårdskapacitet genom Norsk luftambulans (NLA), som myndig- heten i dag har avtal med. Avtalet ger möjlighet till transport av upp till fyra intensivvårdskrävande patienter vid ett och samma tillfälle.TPF14FPT Med på planet finns medicinsk personal.

Försvarsmakten har också avtal med Uppsala Akademiska Sjuk- hus för att säkerställa transport av intensivvårdskrävande patienter i en obruten vårdkedja. Denna transportmöjlighet ger myndigheten ytterligare en möjlighet att transportera svårt skadade men framför allt förmåga att omhänderta svårare skador på ett snabbare sätt.

Försvarsmakten har även möjlighet att begära stöd från Svenska Nationella Ambulansflyget (SNAM), som är en nationell resurs.

12TP PT Sjuksköterskorna har företrädesvis specialistutbildning inom anestesi/akutsjukvård då de ingår i sjukvårdsgrupp och bemannar ambulans eller som distriktssköterska då de arbetar på förbandsplatsen.

13TP PT Senior medical officer (SMO) i förbandet är ansvarig för medicinska frågor.

14TP PT Enligt avtal med NLA ska de kunna lyfta inom 24 timmar. Erfarenheten visar att det hittills alltid har gått mycket fortare än vad som anges i avtalet.

193

Medicinskt omhändertagande m.m.

SOU 2008:91

SNAM kan användas vid större katastrofer, bland annat vid större skadeutfall i utlandsstyrkan (se nedan).TPF15FPT

Det vanligaste är dock att enskilda som har blivit sjuka eller ska- dat sig transporteras till Sverige under icke-akuta former med ordi- narie flygtransport, vilket kan vara vanligt reguljärflyg eller särskilt arrangerad flygtransport för ordinarie ledighetsresor.

Ansvarigt landsting svarar för den vidare vården av den enskilde i Sverige. Försvarsmakten har dock ingått avtal med Uppsala Aka- demiska Sjukhus som ger tillgång till akutpsykiatri, vilket har medfört större möjlighet att möta behovet av akut psykiatriskt stöd och stöd i frågor som rör PTSD. Avtalet ger även tillgång till icke-akut psykiatrisk bedömning av specialist i psykiatri med till- gänglighet dygnet runt och året runt. Det innefattar även öppen- vårdsbesök och vid behov heldygnsvård.

10.5Större olycka eller annan allvarlig händelse

10.5.1Allmänt

Vid internationella militära insatser som leds av Nato eller EU är det normalt ett nationellt ansvar att svara för och genomföra en evakueringsoperation i samband med ett större skadeutfall efter en olycka eller annan allvarlig händelse. Ansvaret att evakuera skadad och sjuk svensk personal från insatsområde i utlandet är således i första hand ett nationellt ansvar.

Försvarsmakten har identifierat ett behov av en mer omfattande och detaljerad planering för myndighetens åtgärder om en allvarlig olycka eller annan allvarlig händelse som medför ett stort skade- utfall skulle inträffa i insatsområdet. Försvarsmakten har mot denna bakgrund utvecklat en särskild plan som är avsedd att använ- das i tillämpliga delar vid en allvarlig olycka eller annan allvarlig händelse som medfört stort skadeutfall bland svenska militära enheter och personal utomlands.TPF16FPT Försvarsmaktens planering utgår från att om ett stort skadeutfall inträffar i insatsområdet

15TP PT Flygplanet som används är av typen Boeing 737. Efter avrop tar det upp till 6 timmar innan flygplanet är operativt. Det är då ombyggt för att ta upp till 6 intensivvårdskrävande, 6 liggande och 23 sittande patienter.

16TP PT OPLAN Linda revideras och uppdateras kontinuerligt med hänsyn till Försvarsmaktens pågående insatsverksamhet i utlandet. Denna order ska kompletteras vid behov med aktuellt resurs- och styrkebehov anpassat till insatsområdet. I planen anges myndighetens ansvarsområde och samverkansbehov vid allvarligare olyckor och andra händelser utomlands som medför ett stort skadeutfall.

194

SOU 2008:91

Medicinskt omhändertagande m.m.

ligger inledningsvis ansvaret för olika åtgärder hos den operativa chefen i insatsområdet som den svenska enheten är underställd. Den operativa chefen i insatsområdet kan dock i vissa fall sakna eller ha otillräckliga resurser för att hantera en masskadesituation inom tillräckligt snar tidsrymd.

Försvarsmakten gör bedömningen att myndigheten i dag har en begränsad förmåga till egen medicinsk evakuering av ett större antal svårt skadade från insatsområdet.TPF17FPT Denna förmåga kan dess- utom komma att ytterligare begränsas om ett större skadeutfall är en följd av en olycka med något av myndighetens transportflygplan eftersom en sådan olycka kan medföra att flygplanstypen ifråga får flygförbud under utredningstiden.

Försvarsmakten har för att säkerställa förmågan till medicinsk evakuering av ett begränsat antal skadade eller sjuka från insats- området ingått avtal med Akademiska sjukhuset och Norsk Luft- ambulans. Dessa resurser bedöms dock inte som tillräckliga om vid ett masskadeutfall.TPF18FPT

Försvarsmakten kan även begära att det svenska nationella ambulansflyget (SNAM) ställer sina resurser till förfogande för medicinsk evakuering i händelse av masskadeutfall. SNAM:s bemanning och beredskap bygger dock på frivillighet hos persona- len och det krävs normalt en säker flygplats för att kunna genom- föra en strategisk evakuering.

10.5.2Övriga myndigheters ansvar

I det allmännas åtagande ingår att ha förmåga att analysera poten- tiella eller uppkomna situationer för att bedöma om dessa är av sådan natur att det krävs någon form av ytterligare stödinsats och att ha sådana resurser tillgängliga eller gripbara som kan behövas i svåra situationer. Det går dock inte att i förväg fastslå exakta krite- rier för när övriga nationella myndigheters ansvar träder in.

Nedan redogörs för de nationella aktörer och myndigheter som har uppgifter i samband med att en större allvarlig olycka eller annan större allvarlig händelse inträffar i insatsområdet där Försvarsmakten drabbas av ett större skadeutfall.

17TP PT Transportflygplan C-130. Flygplanstypen är i detta sammanhang att betrakta som taktisk resurs.

18TP PT OPLAN Linda, s. 2.

195

Medicinskt omhändertagande m.m.

SOU 2008:91

Regeringen och regeringskansliet

Regeringen har det övergripande ansvaret för samhällets insatser i händelse av svåra påfrestningar och för samhällets beredskap och för- måga att hantera sådana situationer. Regeringens ansvar avser i första hand strategiska frågor. Statsrådsberedningen har det departements- övergripande ansvaret för krishanteringen inom regeringskansliet.TPF19FPT Ansvaret för ledning och samordning av operativa åtgärder av nationell karaktär ligger på central myndighetsnivå (se nedan).

Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen

Utrikesrepresentationen utgörs bland annat av utlandsmyndighe- terna. Med utlandsmyndigheter avses beskickningar (ambassader), representationer vid internationella organisationer och karriärkon- sulat. Utrikespolitiken är av hävd en statlig angelägenhet och det är utlandsmyndigheterna som i det avseendet representerar Sverige i andra länder. Utrikesdepartementet (UD) ansvarar för förvalt- ningsärenden som gäller svenska medborgares rätt och bästa i främmande länder, i den mån sådana ärenden inte hör till annat departement.

Enligt folkrätten har lokala myndigheter huvudansvaret för de utlänningar som vistas på värdlandets territorium. Svenska myn- digheter måste respektera detta ansvar. Folkrätten tillerkänner dock staterna rätten att ge skydd åt sina medborgare i utlandet på olika sätt. Detta innefattar bland annat rätten för en stat att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intressen i vistelselandet. Denna rättighet kommer till uttryck i Wienkonven- tionen om diplomatiska förbindelser och i Wienkonventionen om konsulära förbindelser. Förutom det utrymme som ges genom angivna konventioner kan svenska myndigheter endast ingripa till skydd för svenska medborgare med utländska myndigheters sam- tycke eller i en situation då dessa har upphört att fungera.

Sedan 2005 har ett omfattande utvecklingsarbete bedrivits inom utrikesförvaltningen i syfte att stärka såväl den samlade krisbered- skapen som den konsulära verksamheten. Beredskapsplaneringen för utlandsmyndigheterna har breddats till att innefatta alla slags krissituationer.

19TP PT En särskild chefstjänsteman för krishantering har, tillsammans med ett kansli, inrättats i Statsrådsberedningen. Utrikesdepartementet har dock ansvaret för den operativa styrningen vid konsulära kriser i utlandet.

196

SOU 2008:91

Medicinskt omhändertagande m.m.

Statens räddningsverk

Statens räddningsverk (Räddningsverket) är central förvaltnings- myndighet för bland annat frågor om räddningstjänst och olycks- och skadeförebyggande åtgärder. Räddningsverket deltar i det internationella samarbetet inom räddningstjänstområdet och har en beredskap för insatser när katastrofer inträffar utomlands.

Regeringen har gett Räddningsverket i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter och organisationer förbereda så att ver- ket, i en situation då många människor med hemvist i Sverige drab- bas till följd av allvarlig olycka eller katastrof i utlandet, med kort varsel i ett inledande skede stödja utlandsmyndigheter och nöd- ställda.TPF20FPT

Räddningsverket håller i dag en beredskap för bistånd vid kata- strofer i andra länder och får delta i räddnings- och katastrofinsat- ser vid katastrofer i andra länder som fordrar omedelbara åtgärder. Under Räddningsverkets samordning finns en beredskap vid berörda myndigheter i enlighet med regeringsuppdraget. Varje deltagande myndighet har ett sektorsansvar för sina områden, vil- ket innebär ett ansvar för åtgärder, personal och beslut inom den sektorn. Räddningsverket leder samordningen av styrkan och fattar på begäran av Utrikesdepartementet beslut om att aktivera den så kallade stödstyrkan.

Räddningsverket, Socialstyrelsen och Rikspolisstyrelsen kan vid en katastrofinsats med kort varsel även sända en bedömningsenhet utomlands. Bedömningsenheten har som uppgift att göra en be- dömning av det hjälpbehov som föreligger och ska rapportera till regeringskansliet och till respektive berörd myndighet. Det kan dock redan från början stå klart att det behövs insats av en stöd- styrka och stödstyrkans insatser behöver därför inte alltid föregås av att en bedömningsenhet sänts ut. Inom tolv timmar från beslut om insats ska stödstyrkan kunna skickas för att dels koordinera den gemensamma insatsen, dels tidigt kunna bistå med behovs- bedömning inför fortsatt omhändertagande, krisstöd och basala sjukvårdsåtgärder.

Räddningsverket har det sammanhållande ansvaret och svarar bland annat för de delar i styrkan som avser analys och lägesbild, information och media, tele, logistik och ekonomi. Rikspolisstyrel-

20TP PT Räddningsverket ska före beslut om insats informera Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) om de åtgärder myndigheten avser att vidta. Räddningsverket får endast besluta om sådana insatser under förutsättning att insatserna finansieras av någon annan än Räddningsverket.

197

Medicinskt omhändertagande m.m.

SOU 2008:91

sen ansvarar för den polisiära insatsen och Socialstyrelsen för de medicinska delarna i styrkan. Verksamheten i det drabbade områ- det stöds även av en samordnad stabsverksamhet i Sverige. Ambi- tionen är att bedömningsenheten, eller stödstyrkan för det fall en bedömningsenhet inte sänds ut, ska kunna resa ut samtidigt och samordnat med utrikesdepartementets snabbinsatsstyrka.

Regeringen har i propositionen ”Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull” föreslagit att bland annat Statens räddningsverk läggs ner och att den nya myndigheten ”Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap” tar över bland annat uppgiften att hålla en operativ förmåga och kunna bistå vid katastrofer i andra länder. Den nya myndigheten ska enligt lagförslaget börja sin verksamhet den 1 januari 2009.TPF21FPT

Socialstyrelsen

Socialstyrelsen är ansvarig myndighet för bland annat hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, allt i den utsträckning det inte är en uppgift för någon annan statlig myndighet att hand- lägga sådana ärenden. Socialstyrelsen ska också bland annat sam- ordna förberedelserna för att upprätthålla katastrofmedicinsk beredskap. Av 32 a § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) följer att Socialstyrelsen får meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns behov av katastrofmedicinska insatser.TPF22FPT

Luftfartsstyrelsen, Svenska Nationella Ambulansflyget (SNAM)

Luftfartsstyrelsen har ett samlat ansvar för den civila luftfarten. En av myndighetens uppgifter är att ha samordningsansvaret för kris- beredskapsarbetet inom den civila luftfarten.TPF23FPT Luftfartsstyrelsen ska upprätthålla beredskap för att – i samråd med Krisberedskaps- myndigheten, Räddningsverket och Socialstyrelsen – besluta om och genomföra luftburna sjuktransporter. Det kan ske vid hemtag-

21TP PT Prop. 2007/08:92.

22TP PT Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om fredstida katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2005:13).

23TP PT Enligt 6 § förordningen (2007:959) med instruktion för Luftfartsstyrelsen ska Luftfartsstyrelsen svara för förvaltning och utveckling av ett krisberedskapssystem för luftburna sjuktransporter.

198

SOU 2008:91

Medicinskt omhändertagande m.m.

ning av personer som drabbats av katastrofer utomlands, vid civil och militär krishantering samt vid andra humanitära insatser.

När en större olycka eller katastrof inträffar och det blir aktuellt med en omfattande evakuering av skadade kan det Svenska Natio- nella Ambulansflyget (SNAM) initieras. Detta sker genom en begäran till Luftfartsstyrelsen om att genomföra en insats med SNAM. Möjligheter och begränsningar för att genomföra insatsen kartläggs av de samverkande inom SNAM. Luftfartsstyrelsen beslutar, efter samråd med Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk och Socialstyrelsen, om att insatsen ska starta.TPF24FPT

Landstingen

Varje landsting ska erbjuda en god hälso- och sjukvård bland annat åt dem som är bosatta inom landstinget.TPF25FPT Ett landsting får också erbjuda hälso- och sjukvård åt den som är bosatt i ett annat lands- ting, om landstingen kommer överens om detta.TPF26FPT

Landstingen har en skyldighet att planera sin hälso- och sjuk- vård så att en katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Kommu- ner och landsting får på begäran ställa hälso- och sjukvårdsresurser till förfogande för att bistå en annan kommun eller ett annat lands- ting som drabbats av en sådan extraordinär händelse i fredstid som avses i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. De nämnda bestämmelsernas räckvidd anses även utan särskild precisering i själva lagtexten vara begränsade till att avse vård som ges i Sverige och ger därför inte landstingen befogenhet att utföra vårdinsatser utomlands.

24TP PT Efter beslut om insats tar det sex timmar att bygga om flygplanet, en Boeing 737-800, till ett avancerat ambulansflygplan. Luftfartsstyrelsen leder insatsen från en ledningscentral på Arlanda flygplats. I ledningscentralen finns även representanter från bland annat vårdansvariga. Sex av vårdplatserna i flygplanet är utrustade med intensivvårdsutrustning, Utöver de sex intensivvårdsplatserna finns sex bårar för mindre allvarligt skadade och ytterligare 23 platser för lättare skadade och anhöriga. Personalen ombord har en lång erfarenhet inom sina respektive yrkesområden och finns till vardags på olika sjukhus runt om i landet.

25TP PT 3 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). 26TP PT 4 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).

199

Medicinskt omhändertagande m.m.

SOU 2008:91

10.5.3Lag om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands

Genom den nya lagstiftningen om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands, som träder i kraft den 1 september 2008, har vissa landsting ålagts en skyldighet att planera sin hälso- och sjukvård så att en beredskap för katastrofmedicinska insatser utomlands kan upprätthållas.TPF27FPT För övriga landsting ska det vara frivilligt att upprätthålla en sådan beredskap. I förarbetena betonas att lagen är avsedd att ge en möjlighet, och inte medför någon skyl- dighet, för Sverige att tillhandahålla katastrofmedicinska insatser i utlandet inom ramen för den stödstyrka som leds av Statens rädd- ningsverk.

Genom lagen ges landstingen behörighet att vid insatser till stöd för utlandsmyndigheter och nödställda i en situation då många människor med hemvist i Sverige drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof i utlandet bedriva hälso- och sjukvård utomlands i syfte att minimera de fysiska och psykiska följdverkningarna av olyckan eller katastrofen (katastrofmedicinska insatser).

I den nya lagstiftningen betonas att katastrofmedicinska insatser i utlandet endast ska kunna bli aktuella i undantagsfall när det ”normala systemet” inte räcker till. Tillgängliga resurser i det främmande land där insatserna avses utföras ska vara otillräckliga i förhållande till det akuta vårdbehovet. Med ”tillgängliga resurser” avses resurser som tillhandahålls av andra aktörer som exempelvis Försvarsmakten och Räddningsverket eller den myndighet som kommer i dess ställe samt insatsstyrkor från andra länder än Sverige. Först när dessa samlade resurser bedöms otillräckliga i för- hållande till det akuta vårdbehovet ska katastrofmedicinska insatser komma ifråga.

Landstingspersonalen utgör en del av den större myndighets- gemensamma stödstyrkan. Den katastrofmedicinska delen av de svenska insatserna kommer att vara beroende av expertkunskapen och insatserna från de övriga aktörer som ingår i stödstyrkan, både för att det över huvud taget ska vara möjligt att genomföra kata- strofmedicinska insatser och för att dessa ska kunna genomföras på ett bra sätt.

Om det land där Sverige önskar tillhandahålla insatser inte accepterar att Sverige gör det, kan några insatser inte tillhanda-

27TP PT Landstingen i Stockholms, Västra Götalands, Skåne, Östergötlands, Uppsala och Västerbottens län har ålagts att upprätthålla beredskap.

200

SOU 2008:91

Medicinskt omhändertagande m.m.

hållas. Detta gäller oavsett vari insatserna består. Detsamma gäller t.ex. om säkerhetsläget på platsen är sådant att personal inte bedöms kunna sändas dit. Det kan också tänkas situationer där exempelvis hälso- och sjukvårdsresurserna i Sverige är så ansträngda, t.ex. på grund av en katastrof även inom landet, att det inte finns möjlighet att genomföra katastrofmedicinska insatser utomlands.

Som ovan framgår ska Statens räddningsverk ha beredskap för att med kort varsel i ett inledande skede kunna stödja utlands- myndigheter och nödställda där många människor med hemvist i Sverige drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof i utlandet. Även katastrofmedicinska insatser kan därför inledas i en situation då många människor med hemvist i Sverige drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof i utlandet. Det innebär att de svenska stöd- insatserna i det enskilda fallet kan påbörjas vid samma tidpunkt. Säkerheten för insatspersonalen har dock betydelse för möjlighe- terna att genomföra en insats. Landstingens sjukvårdspersonal kan som regel inte skickas till område med krig eller krigshot eller det där saknas reell möjlighet att skydda sig mot allvarlig smitta. Om det är möjligt att evakuera de drabbade till ett annat, säkrare, land kan det dock bli aktuellt att genomföra katastrofmedicinska insat- ser i det landet.

Av den nya lagen om katastrofmedicin framgår att beslut om att inleda eller avsluta katastrofmedicinska insatser ska fattas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen har beslutat att Statens räddningsverk, eller den myn- dighet som kommer i dess ställe, får fatta beslut om att inleda och avsluta den katastrofmedicinska delen av svenska insatser utom- lands för att stödja utlandsmyndigheter och nödställda.

Socialstyrelsen ska i nära samverkan med övriga berörda myn- digheter leda och samordna de katastrofmedicinska insatserna utomlands och i övrigt besluta om hur landstingens resurser ska användas vid sådana insatser. Avsikten är att sammanlagt omkring 150 personer ska utbildas för att ingå i beredskapen. Socialstyrelsen kommer att träffa avtal med landstingen om att sjukvårdshuvud- männen ska ställa personal till förfogande för katastrofmedicinska insatser utomlands. En enskild arbetstagare kommer dock aldrig att kunna tvingas att delta i en insats utomlands.

201

Medicinskt omhändertagande m.m.

SOU 2008:91

10.6Omhändertagande i Sverige av en skadad soldat

10.6.1Inledning

Utredningen har ovan beskrivit hur Försvarsmaktens medicinska omhändertagande är organiserat och olika funktioner i vårdkedjan. I flera fall kan detta också ske i samverkan med andra aktörer.

Under utredningsarbetet har det framkommit att skadade veteransoldater inte anser sig få den vård i Sverige efter insatsen som de förväntat sig. Detta har också bekräftats av veteranorganisationen Fredsbaskrarna.

10.6.2Den allmänna hälso- och sjukvården

Av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) (HSL) följer att respek- tive landsting svarar för den allmänna hälso- och sjukvården i lan- det. HSL anger att varje landsting ska erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta i landstinget. Vid flera vård- alternativ får patienten välja med begränsningen att han eller hon inte har rätt till behandling utanför det landsting (eller region) inom vilket han eller hon är bosatt. Efter överenskommelse lands- tingen emellan får vård ges till boende utanför landstinget.

Det är allmänt känt att det inom många landssting förekommer bristande tillgänglighet inom olika vårdområden och att vårdköer är vanligt förekommande, även om den så kallade vårdgarantin ska garantera vård inom vissa tidsramar.

10.6.3Medicinskt omhändertagande genom Försvarsmakten

I fråga om akutfall förs patienten/ soldaten efter den akuta behandlingen utomlands eller i Sverige, t.ex. Uppsala akademiska sjukhus (UAS), normalt vidare för vård i det egna landstinget. Försvarsmaktens avtal med UAS gör att sjukhuset på begäran kan stödja med specialistvård inom psykiatri samt utgöra kunskapsstöd till behandlande läkare eller ansvarigt sjukhus.

Utredningen kan konstatera att kritik har riktas från veteran- soldater mot bristen på medicinskt omhändertagande i den all- männa sjukvården. Detta har bland annat tagit sig i uttryck i form av brister i förståelse för under vilka villkor veteransoldaten har tjänstgjort och att denne många gånger skickas mellan olika vård- inrättningar.

202

SOU 2008:91

Medicinskt omhändertagande m.m.

10.7Sammanfattning och slutsatser

Försvarsmakten ansvarar för att de kvinnor och män som deltar i den internationella militära insatsen får nödvändigt stöd under insatsen, t.ex. tillgång till adekvat medicinsk vård i samband med olyckfall eller då personalen utsätts för våldsangrepp. Den svenska personalen i insatsområdena verkar många gånger i de yttre delarna av det svenska ansvarsområdet och många gånger på långt avstånd från kvalificerade sjukvårdsresurser. Försvarsmakten har i dag krav på sig att tillgång till akut livräddande kirurgi ska uppfyllas inom de tidsramar som myndigheten själv fastställt.

Under utredningen har framkommit att de medicinska tids- målen tidigare inte kunnat innehållas vid insatsen i Afghanistan. Det är enligt utredningens mening mycket viktigt att Försvars- makten i sin planering under pågående och inför kommande insat- ser säkerställer att angivna tidsmål för medicinskt omhänderta- gande kan innehållas i insatsområdet.

Utredningen har även kunnat notera att trots generalläkarens påpekanden om brister i detta avseende kom någon ändring för att möta tidsmålen inte till stånd i närtid utan först efter upprepade påpekanden från generalläkaren. Angivna förhållande tyder på att generalläkaren bör intensifiera sitt tillsynsarbete och säkerställa att uppmärksammade brister inom tillsynsområdet åtgärdas. Utred- ningen bedömer att generalläkaren redan har nödvändiga befogen- heter, varför några ytterligare inte föreslås.

De olyckor eller andra allvarliga händelser som hittills drabbat Försvarsmaktens enheter i olika insatsområden har medfört ett mindre antal dödsfall och skadade. Även om varje förlust av människoliv i sig är en tragisk händelse som innebär svåra påfrest- ningar för anhöriga, arbetskamrater och vänner, har skadeutfallet i dessa fall – i jämförelse med vad andra länder erfarit – varit av för- hållandevis begränsad omfattning. Försvarsmaktens sjukvårdsinsat- ser och övriga insatser har i dessa fall väsentligen handlat om att ge sjukvård i insatsområdet och ombesörja medicinsk evakuering av ett mindre antal skadade soldater och hemtransport av avlidna. Försvarsmakten har således i sin internationella militära verksam- het ännu inte drabbats av någon större olycka eller annan större allvarlig händelse som medfört ett större skadeutfall och där natio- nella resurser i någon större omfattning behövt tillföras insats- området.

203

Medicinskt omhändertagande m.m.

SOU 2008:91

Det är svårt att exakt ange vilka större olyckor eller andra all- varligare händelser som kan aktualisera insats av att nationella stödinsatser, t.ex. i form av katastrofmedicinska insatser eller eva- kuerings- och transportinsatser. En större flygolycka som drabbar Försvarsmaktens egen personal eller sprängattentat mot en svensk förläggning kan dock förutses vara sådana händelser som med stor sannolikhet kräver att nationella resurser behöver tas i anspråk för stöd i insatsområdet. Denna typ av händelser medför normalt all- varliga påfrestningar på enskilda individer och personalen samt anhöriga i Sverige.

Erfarenheterna av tidigare större olyckor och andra allvarligare händelser visar att påfrestningarna medför att olika behov uppstår för de drabbade och anhöriga, bland annat vad avser information och krisstöd samt sjukvårds-, evakuerings- och transportresurser. De slutsatser som kan dras av allvarliga olyckor och andra allvarliga händelser som inträffat i andra sammanhang är att evakuering av skadade och avlidna från skadeplatsen och transport från insats- området till Sverige samt stöd till anhöriga kommer att vara priori- terade åtgärder.

Även om det prioriterade önskemålet för de drabbade är att snabbt evakueras från platsen och att en evakuering kan sägas vara målet för en nationell stödinsats, krävs även andra åtgärder. Pro- blemet är att det är svårt att i förväg exakt ange vilka åtgärder som kan behövas. Eftersom händelseförloppen vid större olyckor och allvarligare händelser många gånger är förenat med stor osäkerhet är det inte heller möjligt att på planeringsstadiet ange exakt vad som kan komma att krävas vid en stödinsats.

Styrande för att bestämma omfattningen av en stödinsats är vilka behov av åtgärder och hjälp som uppstår för enskilda och den militära styrkan som helhet. Tidiga insatser bidrar som regel till att rädda liv och förhindra att människor drabbas av allvarliga skador. Det är därför viktigt att insatserna inte fördröjs. Det är också vik- tigt att insatserna samordnas för att bli så effektiva som möjligt. För att åstadkomma den samordningen krävs att kriterierna för att inleda de olika delarna av de totala insatserna är desamma. Omfatt- ningen av insatsen hänger också samman med hur behoven kan mötas av övriga internationella militära förband i insatsområdet. Säkerhetsläget i insatsområdet har också stor betydelse för stöd- insatsen utformning och möjligheter att genomföra verksamhet. I sammanhanget är det angeläget att betona vikten av att svenska staten och andra nationella myndigheter samarbetar med övriga

204

SOU 2008:91

Medicinskt omhändertagande m.m.

aktörer i insatsområdet. Genom samarbete och upparbetade rutiner skapas också förutsättningar för att resurser och kunskap tillvaratas på bästa sätt, vilket i sig är ett villkor för en väl fungerande stöd- insats. Ett visst mått av improvisation för att genomföra stödinsat- sen är dock ofrånkomligt.

Utredningen vill dock betona att beredskapen inför och organi- sationen av en katastrofinsats är helt avgörande för att katastrof- insatsen ska fungera väl. Det måste därför finnas en fungerande beredskap och struktur för hur en stödinsats ska verkställas. Det är därför viktigt att verksamheten planeras tillsammans med andra centrala aktörer som ska stödja Försvarsmakten i händelse av en större allvarlig olycka eller annan allvarlig händelse. Det är också viktigt att det finns ett fungerande samarbete mellan Försvars- makten och övriga ansvariga myndigheter och andra aktörer och att arbetet löpande får fortgå och utvecklas.

Utredningen erfar att Försvarsmakten och övriga centrala aktö- rer inte har genomfört någon mer genomgripande gemensam plan- läggning eller löpande övar för hur en stödinsats med nationella resurser vid ett större skadeutfall ska genomföras i ett insats- område. Enligt utredningens mening måste en mer övergripande gemensam planläggning ske och större övningar genomföras regel- bundet för att säkerställa att organisation och rutiner fungerar om behov uppstår av stöd med nationella resurser i insatsområdet.

I frågan hur det medicinska omhändertagandet av fysiskt och psykiskt skadade soldater i Sverige kan utvecklas kan utredningen konstatera att det föreligger positiva erfarenheter av samarbetet mellan det danska försvaret och Rigshospitalet i Köpenhamn. Genom detta samarbete samlas medicinsk kompetens i frågor som rör skador som soldater typiskt sett drabbas av till en vårdinstans.

Utredningen kan konstatera att det även i vårt land, på samma sätt som i Danmark och andra länder, finns ett uttalat behov av tillgänglig medicinsk kompetens för behandling av sådana fysiska och psykiska skador som är vanligen förekommande bland veteransoldater, särskilt psykiska besvär och skador.

Utredningen utgår ifrån att avtalen mellan Försvarsmakten och Uppsala Akademiska Sjukhus utvärderas. Utredningen anser dock att frågan om behovet av en samlad medicinsk kompetens- och vårdinstans, t.ex. i form av ett militärt rikssjukhus, bör utredas och föreslår därför att denna fråga utreds i särskild ordning. Utredningen vill också framhålla vikten av att det sker ytterligare forskning kring skador som veteransoldater typiskt sett drabbas av.

205

11Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

Utredningens förslag:

-Försvarsmakten ska ha ett särskilt uppföljningsansvar under fem år för personal som tjänstgjort i internationella militära insatser.

-Försvarsmakten ska utreda om den som tjänstgjort i en internationell insats drabbats av skada eller sjukdom till följd av tjänstgöringen i insatsen.

-Försvarsmakten ska stödja den som skadats eller drabbats av sjukdom till följd av tjänstgöringen i insatsen. Någon tidsgräns ska inte gälla för sådana stödåtgärder.

11.1Inledning

I direktiven till utredningen framhålls att den fredsfrämjande verk- samhetens betydelse för Sveriges samlade säkerhet och de särskilda riskerna är grunden för att samhället ska förstå och acceptera ett långtgående ansvar för personalen i internationella militära insatser.

I direktiven anges att utredningen ska belysa Försvarsmaktens ansvar i förhållande till den allmänna sjukförsäkringen och den all- männa sjukvårdens ansvar när det gäller rehabilitering av personer som skadats fysiskt eller psykiskt vid en insats och klargöra vilka gränsdragningar som gäller. Utredningen ska också belysa För- svarsmaktens ansvar i förhållande till den allmänna sjukförsäkr- ingen, t.ex. när det gäller sjukpenning samt sjuk- och aktivitets- ersättning för personer som skadats vid en insats.

I delbetänkandet har översiktligt redovisats de generella socialförsäkringsrättsliga bestämmelser som närmare reglerar

207

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

samhällets och eventuell arbetsgivares generella rehabiliterings- ansvar samt den särskilda reglering av det subsidiära rehabiliterings- ansvar som Försvarsmakten har för personal som är eller har varit anställda i utlandsstyrkan.

I delbetänkandet framkom att det kan föreligga olika förut- sättningar för möjligheten till en effektiv rehabilitering för den enskilde som skadas i tjänsten, allt beroende på om den enskilde har en tillsvidare anställning i Försvarsmakten, en tidsbegränsad anställning i Försvarsmakten, annan arbetsgivare eller saknar anställning.

I delbetänkandet framhölls att frågan om hur rehabiliterings- ansvaret för personal som skadats i en internationell militär insats bör vara utformat bör bli föremål för djupare analys och över- väganden. Vidare framhölls att omfattningen av rehabiliterings- ansvaret, dess tidsmässiga utsträckning och eventuella retroaktiva verkan bör belysas särskilt i det fortsatta utredningsarbetet.

Utredningen redovisar i detta kapitel inledningsvis en över- siktlig redovisning av bestämmelserna om arbetsskada och eko- nomisk ersättning enligt lagen (1976:380) om arbetsskade- försäkring. (LAF). Därefter lämnas en översiktlig redogörelse för ekonomiska förmåner i form av sjukpenning samt sjuk- och aktivi- tetsersättning för personer som skadats vid en insats, m.m. Avslut- ningsvis redogörs för Försvarsmaktens ansvar i förhållande till den allmänna sjukförsäkringen och den allmänna sjukvårdens ansvar när det gäller rehabilitering av personer som skadats fysiskt eller psykiskt vid en insats.

11.2Bakgrund

Som framgår av kapitel 3 kan uppgiften att verka för fred och säkerhet i avlägsna konfliktområden i riskhänseende knappast jämföras med något annan statligt verksamhet. I direktiven påpekas också att riskerna för den som deltar i en internationell militär insats är sådana att staten i jämförelse med sina övriga anställda måste anses ha ett särskilt ansvar, ett ansvar som är större och mer direkt än det som en arbetsgivare normalt har för sina anställda. Trots långtgående ansträngningar från Försvarsmaktens sida att förebygga risker kan inriktningen mot mer kvalificerade och komplexa uppgifter i den fredsfrämjande verksamheten göra att riskerna för att den anställde skadas efterhand snarare ökar än

208

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

minskar. I de fall en skada inträffar är möjligheten till effektiv rehabilitering en väsentlig förutsättning i arbetet med att skapa ett bättre omhändertagande av den insatta personalen som eftersträvas.

Samhällets och eventuell arbetsgivares generella arbetslivs- inriktade rehabiliteringsansvar och formerna för detta ansvar utgör utgångspunkten för den fortsatta analysen av hur statens – och särskilt Försvarsmaktens – framtida ansvar bör vara utformat för den som skadats eller blivit sjuk i tjänsten i en internationell militär.

11.3Gällande bestämmelser, m.m.

11.3.1Arbetsskadeförsäkring

Allmänt

Sedan lång tid har man ansett att en förvärvsarbetande som skadas i sitt arbete bör ha ett starkare skydd än den som skadar sig utanför arbetet. Detta bygger på uppfattningen att den som förvärvsarbetar löper större risk än andra att skadas. Arbetsskadeförsäkringen utgör ett särskilt skydd för den som drabbas av arbetsskador. Bestämmelser om denna försäkring finns i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF), som trädde i kraft den 1 juli 1977.TPF1FPT

LAF har ett vidsträckt tillämpningsområde. Arbetsskadeskyddet enligt LAF gäller för alla som förvärvsarbetar i Sverige. Den som är statligt anställd och som blir utsänd av sin arbetsgivare till ett annat land omfattas av LAF under hela utsändningstiden.

En förutsättning för ersättning från arbetsskadeförsäkringen är att den försäkrade har en arbetsskada. LAF har ett generellt skade- begrepp, som innebär att med arbetsskada avses skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. Med annan skadlig inverkan avses i princip varje i arbetsmiljön förekommande faktor som kan påverka den fysiska eller psykiska hälsan på ett ogynnsamt sätt. En skada anses ha uppkommit av sådan orsak om övervägande skäl talar för det.TPF2FPT Även olycksfall vid färd till eller från arbetsstället räknas som olycksfall i arbetet, om färden föranleddes av och stod i

1TP PT Samtidigt upphörde lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring (YFL) att gälla. Yrkes- skadeförsäkringen omfattar dock fortfarande skador som har inträffat före ikraftträdandet av LAF.

2TP PT 2 kap. 1 § LAF.

209

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

nära samband med arbetet. För skada som framkallats av smitta gäller särskilda regler.

En försäkrad har rätt till ersättning från arbetsskade- försäkringen, om han eller hon har en arbetsskada som medför nedsättning av förmågan att försörja sig genom arbetsinkomst. Sedan arbetsskadesjukpenningen i princip avskaffades 1993 är det numera främst livränta som utges från arbetsskadeförsäkringen. Vid bestående nedsättning av arbetsförmågan på grund av arbetsskada utges livränta för den inkomstförlust som uppkommer.

Som arbetsskada anses inte en skada av psykisk eller psyko- somatisk natur som är en följd av en företagsnedläggelse, en arbetstvist, bristande uppskattning av den försäkrades arbets- insatser, vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbetskamrater eller därmed jämförliga förhållanden.TPF3FPT

LAF gäller för alla arbetsskador som har visat sig sedan den 1 juli 1977. Det spelar alltså ingen roll om den skadliga inverkan har pågått under tiden före ikraftträdandet av LAF.

Skadan anses ha inträffat den dag skadan visade sig.TPF4FPT Olycks- fallsdagen är alltid också visandedagen. Vid skada till följd av annat än olycksfall gäller däremot en särskild regel. Enligt praxis anses skadan visa sig när en person för första gången söker läkare för sina sjukdomssymptom.

Ersättning vid arbetsskada

Förutsättningen för att få ersättning enligt LAF är att skadan godkänds som arbetsskada. En person som är arbetsskadad och sjuk- försäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) har rätt till samma förmåner från den allmänna sjukförsäkringen som vid annan sjukdom. Vid sjukdom utges vanlig sjukpenning enligt AFL till både arbetsskadade och icke-arbetsskadade sjuka.

En arbetsskadad person som är sjukförsäkrad enligt AFL har även rätt till ersättning för läkarvård, sjukvårdande behandling, sjukhusvård och läkemedel i enlighet med den allmänna försäkr- ingens (AFL:s) bestämmelser. Det är endast sådana kostnader som inte ersätts enligt AFL som ska ersättas enligt LAF.

Sjukpenning enligt LAF ska inte utges till en arbetstagare som har undantagits från rätt till sjukpenning vid sjukdom enligt

3TP PT 2 kap. 1 § LAF.

4TP PT 2 kap. 4 § LAF.

210

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

bestämmelsen i 3 kap. 16 § första stycket AFL. Det nämnda undan- taget avser bland annat arbetstagare som har rätt till lön under sjukdom enligt statliga bestämmelser.

Ersättning vid bestående nedsättning av arbetsförmågan

Den som har drabbats av en arbetsskada kan få ersättning enligt LAF först när sjukdomstillståndet har upphört och skadan gett en bestående nedsättning av arbetsförmågan. Den ersättning som då kan komma i fråga är livränta enligt LAF. En livränta kan tids- begränsas eller utges tills vidare. Livränta utges om arbetsförmågan

är nedsatt med minst en femtondel, och om inkomstbortfallet för år räknat uppgår till en fjärdedel av det basbelopp som gällde vid början av det år från vilket livränta ska börja utgå.

Arbetsskadeförsäkringen tar sikte på den faktiska nedsättningen av den skadades förmåga att skaffa sig inkomst genom förvärvs- arbete. Ersättning för arbetsskada i form av livränta ska i princip utgöra skillnaden mellan den inkomst som den arbetsskadade kan antas ha haft om han inte hade skadats och den inkomst som han trots skadan kan beräknas få. Det är med andra ord fråga om full kompensation av inkomstbortfallet till följd av arbetsskada.

För livränteunderlaget gäller samma högsta gräns som för sjukpenninggrundande inkomst enligt AFL, dvs. 7,5 gånger bas- beloppet. För personer som blivit arbetsskadade innan de fyllt 25 år finns det särskilda beräkningsregler som ska ge en kompensation för den sannolika framtida inkomsten som oskadad. En uppräkning av underlaget görs vid 18, vid 21 och vid 25 års ålder.

11.3.2Sjuk- och aktivitetsersättning m.m.

Sjukersättning och aktivitetsersättning

En försäkrad vars arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan kan beviljas sjukersättning eller akti- vitetsersättning. Den medicinska faktorn kan vara en kroppslig eller psykisk sjukdom eller ett följdtillstånd efter sjukdom.TPF5FPT

5TP PT Bestämmelser om sjukersättning och aktivitetsersättning återfinns huvudsakligen i 7–9 och 16 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Regeringen har i prop. 2007/08:124

211

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

Vid bedömningen av i vilken mån arbetsförmågan är nedsatt tas hänsyn till den försäkrades förmåga att försörja sig själv genom sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbets- marknaden eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Bedömningen ska göras efter samma grunder, oavsett arten av den föreliggande nedsättningen av prestations- förmågan.

För rätt till sjuk- eller aktivitetsersättning krävs vidare att ned- sättningen av arbetsförmågan kan antas bestå under minst ett år. Rätten till försäkringsersättning ska baseras på medicinska kriterier utan att särskilda arbetsmarknadsmässiga eller sociala förhållanden vägs in i bedömningen av om sjukdom föreligger.

Fyra olika nivåer av sjukersättning och aktivitetsersättning kan beviljas med hänsyn till arbetsförmågans nedsättning.

Sjukersättning och aktivitetsersättning kan beviljas tidsbegränsat eller icke tidsbegränsat. Bedöms arbetsförmågan varaktigt nedsatt får den försäkrade sjukersättning eller aktivitetsersättning tills vidare. Bedöms arbetsförmågan nedsatt under en begränsad tid, dock minst ett år, får den försäkrade tidsbegränsad ersättning. Den period under vilken den försäkrade kan få tidsbegränsad sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning varierar mellan 12–36 månader.

Ersättningen beviljas icke tidsbegränsad när ett mer definitivt medicinskt tillstånd har inträtt och arbetslivsinriktade åtgärder inte bedöms aktuella. Vid tidpunkten för prövningen ska det också vara klarlagt att det inte finns några möjligheter till arbetslivsinriktad eller medicinsk rehabilitering som kan förbättra arbetsförmågan.

Sjukersättning och aktivitetsersättning utges både i form av en inkomstrelaterad ersättning och en. Det huvudsakliga syftet med en inkomstrel garantiersättning aterad sjuk- eller aktivitetsersättning är att ge den försäkrade ett skydd mot det bortfall av förvärvs- inkomster som blir följden av en långvarig eller varaktig medicinskt betingad arbetsoförmåga.TPF6FPT Den inkomstrelaterade sjukersättningen och aktivitetsersättningen baseras på en uppskattning av den inkomst den försäkrade skulle ha haft om inte nedsättningen av arbetsförmågan inträffat. En försäkrad som har rätt till sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning och har låg eller ingen sådan ersättning har rätt till ett grundskydd i form av garantiersättning.TPF7FPT

”Från sjukersättning till arbete” föreslagit delvis ändrade regler för sjukersättning och aktivitetsersättning. de nya reglerna gäller från 1m januari 2009.

6TP PT Den inkomstrelaterade sjukersättningen och aktivitetsersättningen regleras i 8 kap. AFL. 7TP PT Vad som gäller för garantiersättning regleras i 9 kap. AFL.

212

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

En arbetsskadelivränta som betalas ut enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) minskar inte sjukersättningen och aktivitetsersättningen, utan det är nämnda ersättningar som minskar arbetsskadelivräntan. Har den försäkrade både rätt till arbetsskadelivränta och sjuk- eller aktivitetsersättning ska livräntan endast betalas ut i den mån den överstiger sjuk- eller aktivitets- ersättningen.

11.3.3Övriga ekonomiska förmåner vid sjukdom eller skada m.m.

Under tjänstgöring i Sverige har den som anställd i utlandsstyrkan rätt till sjukvårdsförmåner motsvarande vad som gäller för andra anställda i Försvarsmakten. Under tjänstgöring utomlands har den anställde rätt till fri sjukvård och akut tandvård i den mån motsvarande förmån inte bereds honom eller henne i annan ordning.

Vid skada som medför nedsatt arbetsförmåga under anställ- ningstiden har den anställde under denna tid rätt till bibehållna anställningsförmåner. Den anställde har därvid inte rätt till sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL).

Vid sådan skada som omfattas av och som inträffar under tid som avses i 5 § lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvars- makten och som medför nedsatt arbetsförmåga efter anställnings- tidens slut ska Försvarsmakten, under tiden från anställningstidens slut och så länge sjukdomsfallet varar, som tillägg till sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring eller lagen (1976:380) om arbets- skadeförsäkring (LAS) betala en andel av den grundlön den anställde hade under den sista hela anställningsmånaden i utlands- styrkan. Tillägget ska utgöra tio procent av lönen till den del denna motsvarar en årslön som inte överstiger den högsta sjukpen- ninggrundande inkomst som kan beräknas enligt 3 kap. 2 § AFL och högst nittio procent av lönen till den del den motsvarar en årslön som överstiger samma belopp. Motsvarande gäller om den tidigare anställde till följd av sjukdomen eller skadan uppbär ersätt- ning enligt 3 kap. 7 b § eller 22 kap. 7 § AFL.

213

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

11.3.4Ersättning enligt statens riskgaranti vid arbetsskada

Utöver ovan angivna ekonomiska ersättningsförmåner vid arbets- skada utgår även en statlig riskgaranti, som är ett dödsfalls- och invaliditetskapital, för anställda i utlandsstyrkan som erhållit arbets- skada enligt 5 § lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvars- makten under tjänstgöring utomlands.TPF8FPT

Vid fullständig invaliditet betalas ersättning enligt riskgarantin ut med tjugotvå prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Vid annan invaliditet betalas ersättning ut med det lägre belopp som svarar mot invaliditetsgraden.

11.4Rehabiliteringsansvaret m.m.

11.4.1Försäkringskassans ansvar för rehabilitering m.m.

Enligt 22 kap. 5 § lagen om allmän försäkring (AFL) ska Försäkr- ingskassan samordna och utöva tillsyn över de insatser som behövs för rehabiliteringsverksamheten. Försäkringskassan har således ett generellt ansvar för att rehabiliteringsbehovet klarläggs för en försäkrad som drabbats av sjukdom eller skada och därför får ersättning från Försäkringskassan.

Försäkringskassan ska vidare medverka till att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Detta ansvar omfattar alla försäkrade, både de som har en arbetsgivare och de som saknar anställning. I ansvaret ingår att vara ett stöd för den försäkrade och motivera och stimulera denne till en aktiv medverkan i rehabili- teringen. Rehabiliteringen ska syfta till att den försäkrade får tillbaka sin arbetsförmåga och sina förutsättningar att försörja sig själv genom förvärvsarbete.

Försäkringskassan ska i samråd med den försäkrade se till att dennes behov av rehabilitering snarast klarläggs och att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Försäkringskassan ska, om den försäkrade medger det, samverka med dennes arbets- givare och arbetstagarorganisation, hälso- och sjukvården, arbets- förmedlingen, socialtjänsten och andra myndigheter som kan vara

8TP PT Vid dödsfall betalas ersättning enligt riskgarantin ut med tjugotvå prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring till dödsboet, om den avlidne efterlämnar arvingar som nämns i 2 kap. 1 och 2 §§ ärvdabalken. Dessutom utgår tre prisbasbelopp till varje efter- levande barn som vid dödsfallet är under 21 år. Har ersättning tidigare betalats ut som ersättning vid invaliditet, ska ersättningen till dödsboet minskas med motsvarande belopp.

214

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

berörda. I detta sammanhang ska Försäkringskassan verka för att berörda aktörer, var och en inom sitt verksamhetsområde, vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade.

I Försäkringskassans ansvar ingår att upprätta en rehabili- teringsplan om en försäkrad behöver en rehabiliteringsåtgärd, för vilken rehabiliteringsersättning kan betalas ut enligt AFL. Reha- biliteringsplanen ska ange de rehabiliteringsåtgärder som ska komma i fråga och vem som har ansvaret för dem, en tidsplan för rehabiliteringen samt uppgifter i övrigt som behövs för att genomföra rehabiliteringen. Planen ska, om det är möjligt, upp- rättas i samråd med den försäkrade.

I budgetpropositionen för 2008 betonar regeringen att Försäkr- ingskassans roll är att vara försäkringsgivare och att initiera åtgärder som kan förebygga eller förkorta sjukfrånvaron samt verka för en väl fungerande sjukskrivningsprocess.TPF9FPT Dessutom ska För- säkringskassan se till att den försäkrade får information om de försäkringsmässiga konsekvenser som kan uppstå under sjuk- skrivningsprocessen. Försäkringskassan ska däremot inte vara en rehabiliteringsaktör. Det är hälso- och sjukvården, där före- tagshälsovården utgör en viktig del, som ska svara för de medi- cinska insatserna, socialtjänsten för de sociala insatserna, medan arbetsgivaren svarar för de arbetsplatsinriktade och arbetsförmedlingen för de arbetsmarknadsinriktade insatserna.

11.4.2Arbetsgivarens ansvar för rehabilitering m.m.

Arbetsgivaren har en central roll när det gäller anställdas arbetsmiljö och rehabilitering vid sjukdom. Grundläggande bestämmelser om arbetsmiljöns utformning och arbetsgivarens arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet finns i arbetsmiljölagen (1977:1160) (AML). Bestämmelser om arbetsgivarens ansvar för den enskildes rehabilitering finns i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL).

9TP PT Prop. 2007/08:1.

215

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

Arbetsgivarens arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet enligt arbetsmiljölagen (1977:1160)

Enligt 3 kap. 2 a § AML ska arbetsgivaren se till att det i verksamheten finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabi- literingsverksamhet för fullgörande av de uppgifter som enligt AML och 22 kap. AFL (se nedan) åvilar denne. Arbetsgivarens skyldigheter i det här avseendet innebär bland annat att denne ska se till att det finns:

-kompetens och kontaktpersoner

-ekonomiska resurser avdelade för ändamålet

-policy och mål för frågorna

-en organisation för arbetet

-tydlig ansvarsfördelning

-rutiner för tidiga kontakter med sjukskrivna

-rutiner för undersökning av rehabiliteringsbehov m.m.

-rutiner för kontakter med myndigheter, företagshälsovård m.fl.

-rutiner för kontroll, uppföljning och utvärdering

-samverkan med arbetstagarna.

I 2 kap. 1 § AML finns en allmän bestämmelse om arbets- anpassning. Enligt bestämmelsen ska arbetsförhållandena anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avse- ende. Enligt 3 kap. 3 § samma lag ska arbetsgivaren genom att anpassa arbetsförhållandena eller vidta annan lämplig åtgärd ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet. I förarbetena anges att det bör ingå i arbetsgivarens ansvar att vidta de arbetslivsinriktade åtgärder som kan genomföras inom eller i anslutning till den egna verksamheten. Arbetsgivaren ska bland annat göra en bedömning av vilka arbetsuppgifter som är lämpliga i det enskilda fallet. Exempel på åtgärder är vidare arbetsprövning, arbetsträning, utbildning och omplacering. Det kan även vara aktuellt att vidta tekniska åtgärder eller anskaffa särskild utrustning för att ändra den fysiska miljön i syfte att minska den anställdes arbetsbelastning. Det kan även gälla åtgärder beträffande arbetsinnehållet och arbetsorganisationen. Vidare anges att vad som är rimligt att kräva av arbetsgivaren i fråga om åtgärder för att

216

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

arbetstagaren ska kunna fortsätta sin anställning bara kan avgöras efter en prövning av omständigheterna i det enskilda fallet där såväl arbetstagarens som arbetsgivarens förhållanden och förutsättningar vägs in.

Arbetsgivarens ansvar för den enskildes rehabilitering enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL)

Rehabilitering i vid mening omfattar medicinsk, social och yrkes- inriktad rehabilitering. Medicinsk rehabilitering avser närmast att återställa grundläggande funktioner. Till social rehabilitering räknas åtgärder som service, råd, upplysning och bistånd i personliga ange- lägenheter. Den yrkesinriktade rehabiliteringen vänder sig till människor som av medicinska, sociala eller liknande skäl har svårt att erhålla och behålla ett arbete. Den ska hjälpa dessa att stärka sin ställning på arbetsmarknaden.

Det var i och med rehabiliteringsreformen som begreppet arbetslivsinriktad rehabilitering för första gången infördes i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL).TPF10FPT I 22 kap. 2 § AFL anges att rehabilitering ska syfta till att återge den som har drabbats av sjukdom sin arbetsförmåga och förutsättningar att försörja sig själv genom förvärvsarbete. Åtgärder för att nå målet för rehabili- teringen kan bestå av förändringar av den försäkrades arbets- förhållanden, t.ex. arbetsträning eller omskolning. I förarbetena betonas att det är viktigt att en gräns dras mellan å ena sidan en rehabiliteringsåtgärd enligt AFL och å andra sidan någon annan åtgärd som ligger inom ramen för arbetsgivarens allmänna skyldig- heter när det gäller arbetsmiljön. Det är individen som står i centrum. Det är varje individs särskilda förutsättningar och behov som ska styra dennes rehabilitering.

10TP PT I arbetsgivarens ansvar ingår att vidta de arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder som kan genomföras inom eller i anslutning till den egna verksamheten. Exempel på sådana åtgärder är arbetsprövning, arbetsträning, utbildning och omplacering. Det kan också vara fråga om att vidta tekniska åtgärder eller att anskaffa särskild utrustning för att ändra den fysiska miljön och därmed minska arbetsbelastningen för den enskilde. Det kan även gälla åtgärder beträffande arbetsinnehåll och arbetsorganisation. Inriktningen bör vara att den anställde ska beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren.

217

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

11.4.3Rehabiliteringsansvaret enligt arbetsrätten

På det arbetsrättsliga området finns ingen reglering som direkt tar sikte på arbetsgivarens rehabiliteringsansvar. Ett sådant ansvar följer dock indirekt genom anställningsskyddslagens regler om saklig grund för uppsägning.

Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar i arbetsrättsligt hänseende har utvecklats genom Arbetsdomstolens praxis rörande saklig grund för uppsägning enligt 7 § lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd (LAS). Uppsägning av en arbetstagare kan enligt anställningsskyddslagen endast ske om saklig grund föreligger. Saklig grund kan hänföra sig till organisatoriska förhållanden i verksamheten eller förhållanden som hänför sig till arbetstagaren personligen. Till den senare kategorin hör bristande arbetsförmåga på grund av sjukdom. Av förarbeten till anställningsskyddslagen och Arbetsdomstolens praxis följer att sjukdom och därav följande nedsatt prestationsförmåga inte i sig utgör saklig grund för upp- sägning av en arbetstagare. Saklig grund kan dock föreligga om nedsättningen är stadigvarande och dessutom så väsentlig att arbetstagaren inte längre kan utföra något arbete av betydelse för arbetsgivaren.

För att uppsägning ska kunna ske krävs att arbetsgivaren har uppfyllt sitt rehabiliteringsansvar och gjort vad som skäligen kunnat krävas av honom, exempelvis när det gäller anpassning av arbetsplatsen och omplacering, för att arbetstagaren ska kunna kvarstå i anställning. Frågan om vad som ligger i arbetsgivarens rehabiliteringsansvar får avgöras efter en prövning av omständlig- heterna i det enskilda fallet där såväl arbetstagarens som arbets- givarens förhållanden och förutsättningar vägs in. Den närmare prövningen av vad som ligger i arbetsgivarens rehabiliteringsansvar kan sägas ta sin utgångspunkt i reglerna om arbetsanpassning och rehabilitering i lagen om allmän försäkring och arbetsmiljölagen.

En arbetstagare som har återfått viss arbetsförmåga i förhållande till den befintliga arbetsgivaren kan inte räkna med att få återgå i full tjänst och uppbära full lön om han eller hon på grund av sjukdom endast kan utföra ett visst begränsat arbete som motsvarar endast en del av hans eller hennes normala arbete enligt anställ- ningsavtalet. I linje med arbetsgivarens rehabiliteringsansvar kan arbetsgivaren dock i denna situation vara skyldig att försöka finna andra arbetsuppgifter inom anställningen i syfte att sysselsätta arbetstagaren i så hög grad som möjligt. Finns inte tillräckligt med

218

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

sådana arbetsuppgifter som arbetstagaren klarar av och som motiverar att han eller hon arbetar heltid eller uppbär full lön kan arbetsgivaren ta initiativ till en omreglering av anställningsavtalet. Skulle arbetstagaren vägra en sådan omreglering kan saklig grund för uppsägning föreligga, givet dock att arbetsgivaren har fullgjort sitt rehabiliteringsansvar enligt ovan. Det kan observeras att rehabiliteringsansvaret gäller bara i förhållande till arbetsgivarens egen verksamhet. En arbetsgivare svarar således inte för att åtgärder vidtas som syftar till att arbetstagaren ska kunna utföra arbete hos en annan arbetsgivare.

Har en arbetstagare fått beslut om hel sjukersättning utan tidsbegränsning gäller inte de vanliga reglerna om saklig grund för uppsägning. Enligt en särskild regel i anställningsskyddslagen räcker det att arbetsgivaren så snart han fått vetskap om beslutet om sjukersättning informerar en sådan anställd om att anställ- ningen upphör för att så ska ske.

11.5Övriga rehabiliteringsansvariga aktörer

I det föregående har redogjorts för försäkringskassans, arbets- förmedlingens och arbetsgivarens roller och ansvar vad gäller rehabilitering. I det följande redovisas övriga aktörers uppdrag och ansvar på detta område.

11.5.1Hälso- och sjukvården

Enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) har landstinget ett ansvar för befolkningens hälsa men också stor frihet att utforma vården efter lokala och regionala behov och förutsättningar. Lands- tingen ska enligt hälso- och sjukvårdslagen bland annat erbjuda rehabilitering samt hjälpmedel till funktionshindrade. Till den medicinska rehabiliteringen räknas – utöver ordinär sjukvård – t.ex. undersökning och behandling vid enheter för sjukgymnastik, syn- och hörselcentraler samt sysselsättnings – och arbetsterapi. Till medicinsk rehabilitering räknas också rådgivning, stödåtgärder och funktionsprövning.

Sjukvårdens rehabiliteringsmål är att så långt som möjligt återställa individens funktionsförmåga. Rehabiliteringen kan också

219

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

syfta till att förbättra en nedsatt funktion och att träna kompen- serande funktioner.

11.5.2Kommunerna

Kommunernas ansvar för social rehabilitering av den enskilde regleras i socialtjänstlagen (1980:620) och ärendena handläggs av socialnämnden. Med social rehabilitering avses frågor som service, råd, upplysning och bistånd i personliga angelägenheter.

Socialtjänstens övergripande mål är att för de enskilda främja en ekonomisk och social trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktivt deltagande i samhällslivet. Socialtjänstens mål kan mera konkret sägas vara att ta reda på vilka hjälpbehov som finns hos kommunens invånare och att informera om de möjligheter till stöd och hjälp som står till buds.

Kommunerna har det yttersta ansvaret för att invånarna i kommunen får den hjälp och det stöd som de behöver. Stödet ska ges så att den enskilde inte fråntas det egna ansvaret för sin livsföring. Samtidigt får socialtjänsten inte avstå från att träda in i svåra situationer. Kommunen har ett särskilt ansvar för bland annat alkohol- och narkotikamissbrukare samt de psykiskt långtidssjuka.

Av förarbetena till rehabiliteringsreformen framgår att kom- munens ansvar för rehabiliteringsåtgärder träder in först när någon annan rehabiliteringsaktör inte har ansvar för den enskilde och varar till dess en annan rehabiliteringsaktör är skyldig att ta över ansvaret. Det ligger därmed i socialtjänstens funktion och intresse att samverka med ansvariga på rehabiliteringsområdet. Detta gäller i särskilt hög grad samverkan med Försäkringskassan såsom samordningsansvarig för rehabiliteringsinsatserna.

11.5.3Den enskildes ansvar för sin egen rehabilitering

Den enskilde har ett eget ansvar för sin rehabilitering. Försäkringskassan kan ställa krav på den försäkrade att delta i utredning och planering av lämpliga rehabiliteringsåtgärder. Den försäkrade ska också lämna de upplysningar som behövs för att klarlägga hans eller hennes behov av rehabilitering och efter bästa förmåga aktivt medverka i rehabiliteringen. Målsättningen ska dock alltid vara att arbetet bedrivs i nära samarbete med den försäkrade.

220

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

Om detta av någon anledning inte är möjligt måste utredning och planering ändå genomföras utan den försäkrade. Det bör dock endast ske i undantagsfall.

Om en försäkrad utan giltig anledning vägrar att delta i rehabilitering får sjukpenning, sjukersättning eller aktivitets- ersättning tills vidare förvägras honom eller henne. Det kan t.ex. komma i fråga om det framgår att den försäkrade skulle kunna återgå i arbete om han eller hon medverkade till en rimlig rehabiliteringsinsats.

11.5.4En ny rehabiliteringskedja med fasta hållpunkter

Från och med 1 juli 2008 gäller delvis ändrade regler för rehabili- teringsåtgärder.TPF11FPT De nya reglerna innebär att en rehabiliterings- kedja med fasta hållpunkter införs. I förarbetena som ligger till grund för de ändrade reglerna anges bland annat att dessa syftar till att effektivisera sjukskrivningsprocessen och öka möjligheterna för sjukskrivna att återgå i arbete. Reglerna innebär inte enbart att en viss prövning ska ske vid en viss tidpunkt utan också att bedöm- ningsgrunden för rätten till ersättning ändras efter 90 respektive 180 dagar.

Rehabiliteringskedjan innebär att för en anställd prövas först om en återgång i de vanliga arbetsuppgifterna kan underlättas. Sedan ska även möjligheterna till omplacering till annat arbete hos arbetsgivaren prövas och därefter även arbetsuppgifter utanför den befintliga arbetsgivarens verksamhet. De fasta hållpunkterna är tidsbestämda gränser för när och hur arbetsförmågan ska bedömas. Resultatet av denna prövning avgör om fortsatt rätt till sjuk- penning föreligger. Under de första 90 dagarna av en sjukskrivning bedöms enbart om den försäkrade har förmåga att klara sitt vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder. Från och med den 91:a dagen i en sjukperiod innebär prövningen av rätten till sjukpenning att det även ska beaktas om den försäkrade kan utföra något annat arbete hos arbetsgivaren. Från och med den 181:a dagen av en sjukperiod ska – om inte särskilda skäl talar mot det – dessutom bedömas om den försäkrade kan försörja sig själv genom förvärvsarbete på den reguljära

11TP PT Prop. 2007/08:136 ”En reformerad sjukskrivningsprocess för ökad återgång i arbete”.

221

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

arbetsmarknaden i övrigt eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade.TPF12FPT

I fråga om sjukfall som pågår vid ikraftträdandet ska äldre bestämmelser gälla fram till den 1 januari 2009.

11.5.5Ersättning under rehabilitering

Under tid när en försäkrad genomgår medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering som syftar till att förebygga sjukdom, förkorta sjukdomstid eller att helt eller delvis förebygga eller häva nedsättning av arbetsförmågan utges sjukpenning med samma ersättningsnivåer som vid sjukpenning. Sådan sjukpenning kan också utges när den försäkrade deltar i en sjukdomsförebyggande behandlingsåtgärd utan att just då vara sjuk.

En försäkrad som deltar i en arbetslivsinriktad rehabilitering kan få en rehabiliteringspenning. Den uppgår för närvarande till 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten. För rehabili- teringsersättning gäller ingen karensdag. Rehabiliteringsersättning ska utges när en försäkrad vars arbetsförmåga till följd av sjukdom är nedsatt med minst en fjärdedel.

Arbetsförmågan ska under tiden för rehabiliteringsåtgärden anses nedsatt i den mån den försäkrade på grund av åtgärden är förhindrad att förvärvsarbeta. Rehabiliteringsersättning förutsätter alltså att det är fråga om arbetslivsinriktad rehabilitering. Med arbetslivsinriktad rehabilitering avses t.ex. arbetsprövning, arbets- träning och utbildning som tar sikte på att återge den försäkrade hans möjligheter att kunna klara av sitt arbete eller få ett annat lämpligt arbete.

Rehabiliteringsersättning kan utges i två former, dels som rehabiliteringspenning och dels som särskilt bidrag. Rehabili- teringspenningen ska täcka den inkomstförlust som uppstår för den försäkrade när han eller hon deltar i rehabiliteringsåtgärd.

Rehabiliteringspenningen är enligt dagens regler beloppsmässigt identisk med vanlig sjukpenning enligt AFL. Det särskilda bidraget ska täcka kostnader som uppstår för den försäkrade i samband med utbildningen. Vilka kostnader som det särskilda bidraget kan utgå för anges särskilt i förordningen (1991:1321) om rehabiliterings- ersättning. En förutsättning för rätt till ersättning är att

12TP PT Prop. 2007/08:136, s. 58.

222

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

försäkringskassan har upprättat en rehabiliteringsplan i vilken den aktuella rehabiliteringsåtgärden ingår.

11.6Försvarsmaktens subsidiära rehabiliteringsansvar

11.6.1Allmänt

Sedan den 1 januari 1997 har Försvarsmakten ett subsidiärt rehabi- literingsansvar för alla som varit anställda i utlandsstyrkan och som skadats efter år 1992. Detta reglerades tidigare i 15 § förordningen (1984:309) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Genom lagen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten (LuF), som trädde i kraft den 1 juli 1999, infördes de nuvarande reglerna om Försvars- maktens ansvar för rehabilitering av tidigare anställda i utlands- styrkan.

I förarbetena till LuF framhålls att Försvarsmakten bör få så stor handlingsfrihet som möjligt i sitt arbete med att rehabilitera personer som skadas i sin tjänstgöring i utlandsstyrkan, eftersom det ska vara möjligt för Försvarsmakten att finna den bästa möjliga lösningen för varje enskild person som behöver sådana åtgärder då varje enskild individ har sina specifika behov som behöver tillgodoses för att det bästa möjliga rehabiliteringsresultatet ska kunna uppnås.

I förarbetena till lagen uttalas vidare att inte är möjligt att låta Försvarsmaktens ansvar omfatta hela den rättsliga grunden för en arbetsgivares rehabiliteringsansvar, vilket talade för att en annan lösning än den då gällande borde införas. I förarbetena påpekas bland annat att det visat sig att vissa mindre arbetsgivare har svårt att leva upp till det generella rehabiliteringsansvar som de har enligt 22 kap. AFL. Försvarsmakten anses emellertid vara en arbetsgivare med goda förutsättningar att ha en väl fungerande organisation för att fullgöra ett långtgående rehabiliteringsansvar och att det är en fördel för den enskilde om rehabiliteringsansvaret ligger hos Försvarsmakten. I förarbetena framhålls att Försvarsmakten dess- utom bör ha bättre möjligheter att se till den enskildes särskilda behov och situation eftersom myndigheten på ett annat sätt än Försäkringskassan kan ha förståelse och kunskap om den mycket speciella verksamhet som den skadade har tjänstgjort i. Sam- mantaget föreligger skäl för att komplettera rehabiliteringsansvaret så som det är reglerat i 22 kap. AFL och särskilt ange

223

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

Försvarsmaktens ansvar i detta avseende. Bestämmelserna i LuF är att se som en förbättring och ett komplement till den lagens bestämmelser och utgör en del av ett regelkomplex för rehabilitering.

11.6.2Social rehabilitering

Bestämmelsen om social rehabilitering finns i 20 § förordningen om utlandsstyrkan där det föreskrivs att om någon skadas under anställning i utlandsstyrkan och det finns anledning att anta att skadan kan leda till bestående funktionshinder eller annars är av allvarlig art ska Försvarsmakten – utöver vad som följer av LUF – stödja och bistå den skadade så att hans eller hennes möjlighet att leva ett aktivt och självständigt liv stärks.

Försvarsmaktens rehabiliteringsansvar ska inte enbart vara inriktat på att den skadade ska återfå så god förvärvsförmåga som möjligt utan den sociala rehabiliteringen är minst lika viktig. Om det visar sig att den skadade inte anses kunna återgå till förvärvs- arbete, ska Försvarsmaktens insatser inriktas på att stödja den skadades möjligheter att leva ett aktivt och självständigt liv. Försvarsmakten ska även i dessa fall ge ekonomiskt stöd till rehabiliteringen.

11.6.3Arbetslivsinriktad rehabilitering

I 6 § LuF anges att om någon skadas under tjänstgöring i utlandsstyrkan ska Försvarsmakten i samråd med den skadade

1.utreda behovet av åtgärder för att den skadade ska återfå full arbetsförmåga eller för att stärka den skadades möjligheter att i framtiden försörja sig genom förvärvsarbete

2.ge den skadade lämplig arbetsträning inom ramen för Försvars- maktens verksamhet

3.medverka till att den skadade får tillgång till lämplig yrkes- utbildning eller fortbildning som är ägnad att stärka hans eller hennes förvärvsförmåga

När fråga om rehabilitering uppkommer ska Försvarsmakten i samråd med den skadade utreda vilka specifika behov som den

224

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

skadade har. I förarbetena framhölls att det första steget i rehabili- teringsprocessen är en utredning av behovet av åtgärder för att den skadade ska återfå full arbetsförmåga eller för att förstärka den skadades möjligheter att i framtiden försörja sig genom förvärvs- arbete. Denna utredning ska göras i samråd med den skadade och bör inledas så tidigt som möjligt så att den medicinska rehabili- teringen kan samordnas med den sociala och arbetsmarknads- mässiga. Vidare framhölls att det är lämpligt att utredningen resulterar i en skriftlig plan, som kan upprättas med ledning av bestämmelserna i 22 kap. lagen om allmän försäkring (AFL).

När det gäller en tidigare anställd i utlandsstyrkan som har rehabiliteringsbehov och som saknar arbetsgivare har Försäkrings- kassan ansvaret att samverka och koordinera rehabiliterings- åtgärderna med stöd av Försvarsmakten.

När det gäller ansvaret gentemot en tidigare anställd som har en annan arbetsgivare är Försvarsmaktens rehabiliteringsansvar begränsat till att stödja annan arbetsgivares rehabiliteringsåtgärder. Enligt förarbetena innebär rehabiliteringsansvaret att Försvarsmakten ska se till att de rehabiliteringsuppgifter som en arbetsgivare har enligt 22 kap. (AFL) fullgörs. Ansvaret fråntar dock inte den skadades eventuella arbetsgivare dess ansvar för rehabilitering av den skadade.

I förarbetena påpekas att den omständigheten att ordet ”skadas” använts innebär inte att rehabiliteringsansvaret enbart ska aktuali- seras då skadan orsakats av olyckshändelse. Rehabilitering bör även komma i fråga vid fall som enligt praxis skulle anses vara arbets- sjukdom. Detta gäller exempelvis vissa sjukdomar och parasiter som finns inom uppdragsområdet och som är svåra att skydda sig mot på grund av tjänstgöringsförhållandena. Dessutom bör även vissa skadeförlopp som är för utsträckta för att betecknas som olyckor, innefattas om orsaken kan hänföras till deltagandet i utlandsstyrkans verksamhet. Ansvaret omfattar såväl fysiska som psykiska skador.

De huvudsakliga formerna för Försvarsmaktens ansvar för arbetslivsinriktad rehabilitering är arbetsträning och utbildning.

Arbetsträning innebär att den skadade övar upp sin förmåga att klara ett arbete som han eller hon redan före skadan hade kom- petens för. När rehabiliteringsbehov uppstår ska Försvarsmakten erbjuda lämplig arbetsträning inom myndigheten. I de fall lämplig arbetsträning inte kan anordnas inom Försvarsmakten bör kon- takter med myndigheter eller andra där träningen kan genomföras

225

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

förmedlas. Om den skadade har en arbetsgivare, är Försvars- maktens ansvar för att finna lämplig arbetsträning subsidiärt.

Försvarsmakten ska även medverka till att den skadade får den utbildning som han eller hon behöver för att bli attraktiv på arbetsmarknaden. För att den skadade ska kunna återgå till förvärvslivet är utbildning som syftar till att höja kompetensen till en sådan nivå att den skadade trots eventuellt kvarstående funktionshinder blir attraktiv på arbetsmarknaden av största vikt. I förarbetena betonas att utbildningens betydelse accentueras av att många av de anställda i utlandsstyrkan är unga och ännu inte hunnit skaffa sig den utbildning de tänkt. Även för dem som redan har en utbildning kan en ny bli nödvändig om skadan förhindrar arbete inom det område där den skadade tidigare arbetat. Även någon typ av fortbildning kan vara av betydelse för att förbättra möjligheterna att få ett arbete. Längre utbildningar på universitetsnivå kan före- komma.

11.6.4Försvarsmaktens ekonomiska stöd vid rehabilitering

Försvarsmakten ska – i fall som avses i 6 § 3 LuF – ge ekonomiskt stöd till en utbildning som föranleds av eller förlängs till följd av skadan.TPF13FPT Försvarsmakten ska också ge stöd till andra åtgärder som främjar den skadades återgång till arbetslivet och till anskaffande av hjälpmedel som den skadade behöver. Sådant stöd ska ges endast om det inte ska tillhandahållas av någon annan till följd av andra bestämmelser och om det framstår som skäligt med hänsyn till skadan och omständigheterna i övrigt.

I förarbetena framhölls vikten av att Försvarsmakten ger ekonomiskt stöd till en utbildning som motiverats av eller förlängts till följd av skadan. Utgångspunkten bör vara att den skadade i vart fall inte ska försättas i en sämre ekonomisk situation än om han eller hon kunnat fullfölja sina ursprungliga utbildnings- eller yrkes- planer. Med hänsyn till samhällets utveckling kommer det i prak- tiken inte sällan att krävas längre utbildningar på universitetsnivå. Ibland kan då frågan uppkomma om den utbildning den skadade önskar är rimlig både i förhållande till kostnader och den skadades förutsättningar. Ekonomiskt stöd till utbildning behöver t.ex. inte ges för hela utbildningskostnaden, utan behovet får avvägas med hänsyn till den skadades kvarstående funktionshinder och andra

13TP PT 7 § LuF.

226

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

konsekvenser av skadan. Vidare bör andra inkomstmöjligheter beaktas. I många fall torde det bli fråga om att komplettera andra förmåner så att den skadade får en reell ekonomisk möjlighet att fullgöra den avsedda utbildningen.

Vidare anges att målet med rehabiliteringen bör vara att den skadades kompetens höjs så att han eller hon kan få ett tillfredsställande arbete på den öppna arbetsmarknaden. I de fall skadan lett till ett fysiskt handikapp kan den skadade vara i behov av hjälpmedel för att kunna återgå till att försörja sig genom förvärvsarbete och för att kunna leva ett aktivt och självständigt liv. Försvarsmakten bör i dessa fall inte ensam bekosta hjälpmedlen i den mån sådana kan erbjudas på annat sätt inom samhället. Däremot kan det finnas anledning för Försvarsmakten att förbättra den skadades situation genom att bistå med medel så att hjälpmedel av särskild art eller kvalitet kan anskaffas.

Vidare framhölls att Försvarsmaktens stöd ska ses som ett komplement till annat stöd som lämnas till den enskilde. Vid bedömningen av om stöd ska lämnas måste dock alltid prövas om stödet framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Både under den tid arbetsträning och utbildning pågår och sedan den skadades kompetens höjts genom sådana åtgärder bör Försvarsmakten förmedla kontakter med andra myn- digheter och organisationer som förfogar över insatser som kan underlätta den skadades återgång till arbetslivet. Omfattningen av det stöd som ges ska prövas individuellt.

I förarbetena påpekas vidare att i vissa fall kan den sociala och arbetslivsinriktade rehabiliteringen gynnas av att den allmänna sjukvården kompletteras. Detta kan avse sådan vård som inte omfattas av den allmänna vården, exempelvis vissa former av psykosocialt stöd. I andra fall kan särskilda insatser behövas för att påskynda den medicinska rehabiliteringen även om lämplig behand- ling i och för sig skulle ha kunnat fås inom den allmänna vården. I de fall skadan lett till ett fysiskt handikapp kan den skadade vara i behov av hjälpmedel för att kunna återgå till att försörja sig själv genom förvärvsarbete och för att kunna leva ett aktivt och självständigt liv. Försvarsmakten får därför ge stöd även till andra åtgärder. Försvarsmakten bör i dessa fall inte ensam bekosta hjälpmedlen i den mån sådana erbjuds på annat sätt inom samhället. Däremot kan det finnas anledning för Försvarsmakten att förbättra den skadades situation genom att bistå med medel så att hjälpmedel av särskild art eller kvalitet kan anskaffas.

227

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

Försvarsmaktens kostnader blir således subsidiära i förhållande till vad som normalt ska utgå från andra myndigheter för hjälp- medel m.m. Som framgår av vad som ovan anges ska stödet endast ges om det inte tillhandahålls av annan till följd av andra bestäm- melser och om det framstår som skäligt med hänsyn till samtliga omständigheter.

11.6.5Begränsning av rehabiliteringsansvaret i tiden

Av 8 § LuF följer att Försvarsmakten har ett rehabiliteringsansvar enligt 6 och 7 §§ samma lag under en tid av tre år från det att rehabiliteringsåtgärder i form av arbetsträning eller utbildning kan inledas. Om det finns särskilda skäl, ska åtgärderna utsträckas under ytterligare två år. Bestämmelsen anger hur långt Försvars- maktens rehabiliteringsansvar sträcker sig i tiden.

I förarbetena påpekas att arbetsgivares generella rehabiliterings- ansvar enligt lagen om allmän försäkring gäller så länge anställ- ningen fortgår, dock begränsas rehabiliteringsinsatserna i princip till ett års tid med hänsyn till reglerna om rehabiliteringspenning, även om vissa möjligheter till förlängning finns. I förarbetena framhålls att Försvarsmaktens rehabiliteringsansvar bör bestå under en längre tid, bland annat då vid vissa svårare skador kan arbetsträning m.m. ta särskilt lång tid i anspråk. Enligt förarbetena är en rimlig gräns för detta rehabiliteringsansvar tre år. I vissa fall kan det dock vara befogat med ännu längre tid. Det kan också förekomma att den utbildning som anses lämplig tar längre tid än tre år. Enligt förarbetena finns skäl att utsträcka åtgärderna utöver tre år när t.ex. den skadades tillstånd är sådant att den medicinska rehabiliteringen måste pågå jämsides med utbildning eller arbets- träning och kräver så mycket tid att de övriga insatserna blir lidande. Andra exempel är att den skadade gör stora framsteg mot slutet av treårsperioden och det därmed inte kan anses rimligt att avbryta åtgärderna eller att den utbildning den skadade genomför är så lång att det inte inom treårstiden går att bedöma om studierna kommer att försenas på grund av skadan. Det bör därför finnas möjlighet att utsträcka ansvaret ytterligare två år om det finns särskilda skäl. Om en rehabiliteringsåtgärd befinner sig i sitt slut- skede när denna tid löpt ut finns det inget som hindrar Försvarsmakten att låta slutföra åtgärden.

228

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

I förarbetena behandlades även frågan när tidsfristen för när rehabiliteringsansvaret ska börja löpa. Att låta tidsfristen löpa från tidpunkten för skadan är – enligt förarbetena – inte lämpligt med hänsyn till hur olika lång tid som kan krävas för att en skadad ska bli så medicinskt återställd att rehabiliteringen kan påbörjas. Tidsfristen bör därför räknas från och med den tidpunkt då de faktiska rehabiliteringsåtgärderna kan inledas. När denna tidpunkt inträffar får avgöras från fall till fall. Den treåriga tidsfristen börjar löpa i princip när en arbetsträning eller en utbildning kan inledas.

11.6.6Försvarsmaktens samverkan med andra myndigheter

Försvarsmakten ska vid fullgörandet av de uppgifter som avses i 6 och 7 §§ LuF samarbeta med försäkringskassan, arbetsförmedlingen och andra berörda myndigheter. Försvarsmaktens åtgärder bör också samordnas med en eventuell annan arbetsgivares åtgärder.

I förarbetena framhålls att vid sidan av Försvarsmakten finns myndigheter och andra som har ansvar för rehabiliteringen av en skadad. I de flesta fall är deras inbördes samarbete reglerat och beroende av vilken ställning den skadade har, till exempel som arbetstagare. Att någon skyldighet för de andra inblandade att samarbeta med Försvarsmakten inte följer av regleringen hindrar inte – enligt förarbetena – att Försvarsmakten åläggs att samarbeta med andra myndigheter. I förarbetena framhålls att även dessa andra myndigheter har ansvar för rehabilitering och att Försvars- maktens insatser kan främja rehabiliteringen varför inga hinder bör föreligga för samarbetet. Särskilt när det gäller utredningen om den skadades behov av insatser och den planering som genomförts kan det finnas anledning till samarbete med Försäkringskassan. I förarbetena framhålls vidare att Försvarsmakten bör samarbeta med andra myndigheter vid genomförandet av rehabiliteringen så att samtliga resurser som finns tillgängliga i samhället kommer till användning på ett för den skadade adekvat sätt.

11.6.7Försvarsmaktens rehabiliteringsansvar är subsidiärt

I 10 § LuF föreskrivs uttryckligen att Försvarsmaktens rehabili- teringsansvar enligt 6 och 7 §§ inte innebär någon inskränkning i det ansvar som den skadades eventuella arbetsgivare har enligt

229

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

22 kap. lagen om allmän försäkring (AFL) samt 2 kap. och 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen (AML).

I förarbetena framhålls särskilt att i de fall den skadade har en annan arbetsgivare än Försvarsmakten, som därmed också har ansvar för rehabilitering, ska Försvarsmaktens arbetsuppgifter som huvudregel samordnas med arbetsgivarens. I de fall arbetsgivaren bidrar till att den skadade får en tillfredsställande rehabilitering kan Försvarsmaktens åtgärder begränsas till en kontroll att så sker. I andra fall, till exempel då det är fråga om en arbetsgivare med en verksamhet av liten omfattning, föreligger kanske inte förut- sättningar för en tillfredsställande rehabilitering. Försvarsmakten bör då i dessa fall ta ett större ansvar.

I förarbetena berörs särskilt frågan om rehabilitering vid psykiska besvär och under vilka förutsättningar myndigheten ska bistå en tidigare anställd. Enligt förarbetena är det endast i de fall då de psykiska besvären tydligt har sin orsak i händelser efter det att anställningen upphört eller i andra faktorer som uppenbart saknar samband med tjänstgöringen som Försvarsmakten inte bör ha något ansvar för att bistå med stöd till rehabiliteringen.

11.6.8Försvarsmaktens ekonomiska stöd till anhöriga

I 11 § LuF anges att om en anhörigs medverkan är av särskild betydelse för den skadades rehabilitering ska Försvarsmakten – efter ansökan – ge den anhörige skälig ersättning för kostnader som en sådan insats orsakar. Stöd till anhöriga behandlas närmare i kap 13.

11.6.9Försvarsmaktens organisation för rehabilitering m.m.

I 19 § i förordningen (1999:569) om utlandsstyrkan inom Försvars- makten föreskrivs att Försvarsmakten ska ha en på lämpligt sätt organiserad verksamhet för att fullgöra sitt rehabiliteringsansvar som följer av lag. Vidare föreskrivs att en kontaktperson ska utses inom rehabiliteringsorganisationen för den som skadats under sin anställning i utlandsstyrkan. Kontaktpersonen ska stödja och vägleda den skadade.

I förarbetena till LuF framhålls att – på samma sätt som för arbetsgivarnas allmänna rehabiliteringsansvar – det bör särskilt

230

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

föreskrivas att Försvarsmakten ska ha en på lämpligt sätt organ- iserad rehabiliteringsorganisation för att det särskilda rehabi- literingsansvaret ska kunna genomföras.

Försvarsmaktens interna rehabiliteringsorganisation för frågor som rör fysiska och psykiska besvär och skador som förekommer i anslutning till utlandsstyrkan utgörs av läkare och psykologer samt ett antal handläggare.

11.6.10Försvarsmaktens uppföljnings- och rehabiliteringsverksamhet

Försvarsmaktens arbete med uppföljning av personal som tjänst- gjort i en internationell insats och identifieringen av ett eventuellt rehabiliteringsbehov genomförs i olika steg och anpassas efter individens särskilda behov. Arbetet påbörjas redan innan den enskilde påbörjar hemfärden efter tjänstgöringen i insatsområdet varvid utsänd personal från personalenheten genomför en särskild informationsinhämtning där man bildar sig en uppfattning om karaktären på insatsen och vilka behov av fortsatt stöd som kan komma att finnas. Den första uppföljningen som genomförs efter hemkomsten är ett hemkomstsamtal som erbjuds alla och i vissa fall är obligatorisk. Hemkomstsamtalet genomförs med stöd av specialutbildad personal, t.ex. legitimerade psykologer.

Den tidigare personalen ges ytterligare ett kontakttillfälle i samband med återträffen, då all personal i hela förbandet träffas med syfte att vidmakthålla kamratskap, prata om den gemensamma upplevelsen efter att ha varit hemma en tid m.m.. Under återträffen deltar all personal i handledarledda gruppsamtal. Återträffen ger också möjlighet till kontakt för den som har behov av stöd efter hemkomst.

För att ge personal med behov av stöd ytterligare en möjlighet till kontakt med Försvarsmakten skickas ett informationsbrev ut ungefär ett till två år efter avslutad insats. En förutsättning för att Försvarsmakten ska kunna erbjuda hjälp är dock att den enskilde anmäler sitt behov.

Företrädare för försvarsmaktens rehabiliteringsverksamhet uppger till utredningen att man bedömer att det i relativt stor utsträckning förekommer att hemvändande personal från internationella insatser har psykiska besvär. Man gör dock bedömningen att det är svårt att avgöra om besvären förelåg redan innan tjänstgöringen påbörjades

231

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

eller om de uppkommit till följd av tjänstgöringen. Flertalet enklare fall som kommer till myndighetens kännedom handläggs inom ramen för den egna rehabiliteringsverksamheten, I de fall det rör sig om mindre besvär erbjuds ett program med psykologsamtal. I mer allvarligare fall erbjuds den enskilde råd och hänvisning till externa specialister och rehabiliteringsaktörer. Enligt de uppgifter till utredningen som företrädare för rehabiliteringsverksamheten lämnat har myndighetens egen rehabiliteringsverksamhet med att erbjuda arbetsträning inom myndigheten och utbildning i fall som rör fysiska och psykiska besvär och skador varit begränsad och har sedan det subsidiära rehabiliteringsansvaret infördes förekommit i ett mycket begränsat antal fall. Mot bakgrund av avsaknaden av statistik går det inte heller att göra någon mer övergripande skattning av antalet fall.

11.6.11 Utvecklingen av rehabiliteringsfall m.m.

En samlad bild av omfattningen av tidigare rehabiliteringsbehov med anledning av tjänstgöring i utlandsstyrkan kan – som ovan framgår – inte tecknas då någon säker statistik i detta avseende inte finns tillgänglig hos Försvarsmakten eller någon annan myndighet. Det går därför inte heller att se någon utvecklingstendens i detta avseende.

Företrädare för Försvarsmaktens rehabiliteringsverksamhet uppger till utredningen att man bedömer att flertalet ärenden rör olika former av lättare fysiska besvär och skador som inte kräver någon längre behandling. I dessa fall består myndighetens rehabiliteringsåtgärder oftast av att klarlägga vårdbehovet och att hänvisa den enskilde till relevant vårdinrättning eller stödja den enskildes rehabilitering med ett ekonomiskt bidrag, t.ex. till sjuk- gymnastik. De fåtal mer allvarligare fall som förekommer, ca x ärenden, lämnas vanligen över till den allmänna hälso- och sjuk- vården varför myndighetens åtgärder i dessa fall normalt begränsas till samordnings- och uppföljningsåtgärder samt kontakter och stödåtgärder mot anhöriga.

Ett antal nya ärenden per år rör psykiska besvär och skador. Flertalet av dessa fall hänvisas till psykosociala stödåtgärder, t.ex. samtalsterapi. Ett fåtal fall kräver mer omfattande vårdinsatser, t.ex. behandling inom psykiatrin.

232

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

Företrädare för veteranorganisationen och enskilda veteraner har till utredningen påtalat att tidigare anställda i utlandsstyrkan som anser sig ha någon form av besvär eller skada, ofta psykiska besvär eller skador, upplever att de har svårt att få sina besvär behandlade. Många upplever att varken Försvarsmakten eller någon annan rehabiliteringsinstans tar ansvar för behandlingen.

Företrädare för Försvarsmaktens rehabiliteringsverksamhet uppger till utredningen att det inte kan uteslutas att det före- kommer att anställda och tidigare anställda inte anmäler att de har besvär eller skador till följd av tjänstgöringen, särskilt psykiska besvär och skador, då det kan negativt påverka karriärutveckling och möjligheten till ny internationell tjänstgöring.

Även företrädare för veteranorganisationen uppger till utred- ningen att många veteraner drar sig för att anmäla till Försvars- maktens företrädare eller den allmänna sjukvården att han eller hon har psykiska besvär då det kan medföra framtida problem, t.ex. att komma ifråga för ny tjänstgöring i en internationell militär insats eller på annat sätt negativt påverka karriär eller livssituationen i övrigt. Det förkommer att veteraner som har psykiska besvär istället vänder sig till andra veteraner eller till företrädare för veteranorganisationen med sina besvär.

Försäkringskassan har uppgett att myndigheten inte för någon statistik som visar sambandet mellan arbetsgivare och olika arbets- skador eller sjukdomar och att det därför inte går att sammanställa någon statistik i detta avseende.

11.6.12 Redovisade ärenden avseende ”rehabilitering” 2006

Det underlag avseende förekomsten av rehabiliteringsärenden som redovisas i Försvarsmaktens årsredovisning för 2006 medger inte några säkra slutsatser. Underlaget ger dock viss ledning för en uppskattning av omfattningen av ärenden som klassificerats som rehabiliteringsärenden under 2006.

Enligt årsredovisningen avslutades följande rehabiliterings- ärenden:

-100 ärenden avseende fysiska skador

-ca 50 ärenden avseende aktiva rehabiliteringsåtgärder

-7 ärenden avseende medicinsk invaliditet

233

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

-60 ärenden avseende psykiska besvär

-54 ärenden avseende stressrelaterade problem och depression

-6 ärenden avseende PTSD (varav 5 äldre än 5 år)

-ca 80 ärenden om ekonomisk ersättning

Försvarsmakten anger i sin årsredovisning för 2007 att myndig- hetens egen bedömning är att uppföljningen av personal under tjänstgöring i utlandsstyrkan förbättrades vad avser precision och kvalitet under den redovisade perioden. Detta medförde att antalet personer som krävde psykosocialt stöd och yrkesrelaterad rehabilitering ökade under perioden.

Försvarsmakten anger vidare att uppföljning efter genomförd insats utvecklades och kvalitén förbättrades. Det föreligger dock mindre kvalitetsbrister intill dess att resurser tillförs för att fullt ut lösa det vad som föreskrivs i lag och förordning vad avser krav på uppföljning och ansvar för rehabilitering. Förbättringar kan göras främst bland annat inom rehabilitering vid somatiska/fysiska skador.

I årsredovisningen framhölls vidare att behovet av en översyn av personalramen och arbetsformer vid personalenheten (OPE/J1/ PersE US) kvarstår med anledning av utökningen av personalramen för utlandsstyrkan.

11.7Överväganden

11.7.1Arbetsskadeförsäkringen m.m.

Utredningen har i detta kapitel inledningsvis belyst arbets- skadeförsäkringen och några av de olika ekonomiska förmåner som kan utgå med anledning av att en anställd skadas i anslutning till tjänstgöringen i en internationell militär insats. Utredningen har inte funnit skäl att föreslå någon ändring av nuvarande regelsystem i de delar det berör personalen i internationella militära insatser.

234

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

11.7.2Frågan om det framtida rehabiliteringsansvaret

Försvarsmaktens subsidiära rehabiliteringsansvar för personal som tjänstgjort i utlandsstyrkan infördes genom de särskilda rehabili- teringsbestämmelserna i lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten (LuF). Bestämmelserna om myndighetens subsi- diära rehabiliteringsansvar utformades bland annat mot bakgrund av det då gällande generella socialförsäkringsrättsliga systemet avse- ende rehabilitering. Bakgrunden till särregleringen var att den som tjänstgör i fredsfrämjande internationella militära insatser utsätter sig för större risker att skadas och att denna personalkategori skulle erhålla ett förstärkt skydd och att Försvarsmakten bedömdes vara den myndighet som har de bästa förutsättningarna för denna uppgift.

Försvarsmaktens internationella verksamhet har ökat i omfatt- ning och karaktären på insatserna har förändrats sedan 1990-talet. Risken att skadas har ökat i takt med att karaktären på insatserna förändras. Bland annat har i såväl nationella som internationella studier och undersökningar i ökad utsträckning uppmärksammats förekomsten av psykiska besvär och skador hos personal som tjänstgör eller har tjänstgjort i internationella militära insatser. Särskilt har uppmärksammats problemet med att tidigt upptäcka och diagnostisera besvären eller skadan.

Utredningen har inledningsvis försökt att skaffa sig en bild över inriktningen och omfattningen av Försvarsmaktens subsidiära rehabiliteringsverksamhet. Utredningen har i detta syfte tagit del av Försvarsmaktens statistik över anmälda arbetsskador i utlands- styrkan. I sammanställning förekommer dock i praktiken inga ärenden som rör psykiska besvär och skador med anledning av tjänstöringen i en internationell militär insats .

Försvarsmakten saknar i dag en tillgänglig och sammanhållen statistik över rehabiliteringsärenden som är en följd av anmälda arbetsskador eller över rehabiliteringsåtgärder som inletts av annan anledning. Försvarsmakten har i detta sammanhang upplyst att myndigheten inte ansett sig ha resurser för att sammanställa någon statistik under utredningstiden, men att ett system för uppföljning av bland annat framtida sådana ärenden är under införande vid myndigheten.

Utredningen kan konstatera att avsaknaden av en tillförlitlig och sammanhållen statistik över ärenden som rör rehabilitering enligt LuF försvårar utredningens arbete i denna del. Det går t.ex. inte få

235

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

någon heltäckande bild av inriktningen och omfattningen av rehabiliteringsverksamheten eller hur den utvecklats över tiden. Vidare saknas möjligheter att se vilka olika rehabiliteringsåtgärder som myndigheten tillhandahållit i rehabiliteringsverksamheten. Bristen på tillförlitligt underlag försvårar också möjligheten att bedöma i vilken utsträckning som myndighetens subsidiära rehabi- literingsansvar fått avsedd effekt. Bristen på statistik i angivna avseenden föranleder utredningens att ta upp frågan om behovet av och skyldigheten att föra statistik över vissa uppgifter som rör veteranfrågor. Utredningens överväganden och förslag i denna del redovisas i kapitel 6.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det underlag som utredningen har tillgång till i dessa delar är begränsat och i allt väsentligt grundas på uppgifter eller bedömningar som lämnats av företrädare för Försvarsmaktens rehabiliteringsverksamhet och av företrädare för veteranorganisationen.

Avsaknaden av anmälda arbetsskador i form av psykiska besvär och skador till följd av tjänstgöringen i internationella militära insatser i förening med uppgifterna från företrädarna för Försvars- makten och veteranorganisationen tyder på att ett okänt antal vete- raner kan ha drabbats av psykiska besvär och skador som antingen behandlats inom den allmänna hälso- och sjukvården eller någon annan vårdinrättning. Det kan dock inte uteslutas att det kan finnas tidigare anställda som av olika anledningar inte söker hjälp och vård för sina besvär eller skador.

Studier och undersökningar som utredningen tagit del av visar att medicinskt obehandlade psykiska besvär och skador som det nu är fråga om riskerar att förvärras om de inte behandlas, med risk för en förvärrad problembild som följd, inte bara för den drabbade utan många gånger även för den skadades familj. Obehandlade besvär kan i förlängningen även medföra ökade kostnader för sjuk- vården och samhället i stort. Utredningen menar att denna situa- tion är otillfredsställande och att åtgärder måste vidtas för att om möjligt lösa detta problem.

Enligt utredningen är en sådan åtgärd att det inom Försvars- makten inrättas en organisatorisk enhet med särskild kompetens för veteranfrågor dit en veteran – på motsvarande sätt som sker bland annat i Norge – kan vända sig för stöd och vägledning, bland annat i hälsofrågor. Utredningens närmare överväganden och förslag om inrättandet av en veteranadministrativ enhet inom Försvars- makten redovisas i kapitel 18.

236

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

Utredningen kan konstatera att Försvarsmaktens subsidiära rehabiliteringsverksamhet i allt väsentligt innebär att myndigheten initierar och samordnar rehabiliteringsinsatser så att den enskilde så fort som möjligt får den rehabilitering som krävs för att i möj- ligaste återgå till en normal livssituation. Arbetslivsinriktade eller sociala rehabiliteringsåtgärder förekommer mycket sporadisk och i begränsad omfattning inom myndighetens subsidiära ansvars- område.

11.7.3Bör det subsidiära rehabiliteringsansvaret kvarstå?

Det generella regelsystemet för rehabilitering i 22 kap. lagen om allmän försäkring (AFL) utgör utgångspunkten för hur ett för- stärkt skydd för personalen i internationella militära insatser kan utformas. Genom lagändring, som trädde i kraft den 1 juli 2008, har bestämmelserna för sjukpenning och rehabilitering i lagen om allmän försäkring reviderats, bland annat har snävare tidsgränser införts för hur länge ekonomisk ersättning kan utgå och rehabili- tering pågå. Förändringarna innebär inte – enligt utredningen mening – någon grundläggande förändring av den enskildes rättig- heter att erhålla sjukpenning eller rehabilitering vid sjukdom och skada. Utredningen kan inte heller se att bestämmelserna innebär några begränsningar i det förstärkta skydd för veteransoldaterna som statsmakterna eftersträvar. Det är därför – enligt utredningens mening – inte påkallat att införa någon särreglering för denna kategori med anledning av de ändrade bestämmelserna.

Vad utredningen erfarit under utredningens gång väcker emellertid frågan om nuvarande ordning med Försvarsmaktens subsidiära rehabiliteringsansvar är den mest ändamålsenliga och effektiva ordningen för att uppnå det förstärkta skydd för veteran- soldaterna som statsmakterna eftersträvar.

Det generella rehabiliteringssystemet har varit föremål för utvärdering vid olika tillfällen under den senast tioårsperioden. Olika offentliga utredningar har bland annat funnit att rehabili- teringssystemet inte medfört den eftersträvade effekten. T.ex. har olika utredningar funnit att rehabiliteringsaktörernas ansvars- områden och roller varit otydliga, vilket medfört att många inte fått den rehabilitering som det funnits behov av. I budgetpropositionen för 2008 har regeringen också påpekat problemet med otydliga ansvarsområden, vilket i vissa fall lett till att åtgärder uteblivit eller

237

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

satts in för sent. Regeringen framhåller samtidigt vikten av att olika rehabiliteringsaktörer i framtiden har tydliga ansvarsområden och påpekar att hälso- och sjukvården, där företagshälsovården utgör en viktig del, ska svara för de medicinska insatserna, socialtjänsten för de sociala insatserna, medan arbetsgivaren svarar för de arbets- platsinriktade och arbetsförmedlingen för de arbetsmarknads- inriktade insatserna.

Syftet med reformeringen av det generella rehabiliterings- systemet är åstadkomma en ökad effektivitet i systemet och renodla och tydliggöra ansvarsområden och uppgifter för de olika rehabiliteringsaktörerna. Samma synsätt bör – enligt utredningen – även prägla översynen av lagen om utlandsstyrkan inom Försvars- makten och Försvarsmaktens eventuella framtida rehabiliterings- ansvar.

Enligt utredningens mening är redan uttryckssättet subsidiärt rehabiliteringsansvar i sig otydligt och kan leda till felaktiga förväntningar på myndighetens ansvar för olika rehabiliterings- åtgärder. Det kan även medföra risk för en otydlig ansvars- fördelning mellan olika rehabiliteringsaktörer. Försvarsmakten och veteranorganisationen har också – som framgått tidigare – påpekat att veteransoldater har drabbats av rehabiliteringsaktörernas oklara roller och ansvarsområden. Som framgår ovan så har myndighetens subsidiära rehabiliteringsåtgärder också endast i ett mycket begrän- sat antal fall rört arbetslivsinriktad rehabilitering i form av arbets- träning eller utbildningsåtgärder samt åtgärder för social rehabili- tering. Som framgår ovan går det dock inte på grund av bristande statistikunderlag att klarlägga den direkta orsaken till den låga frekvensen av rehabiliteringsåtgärder. Den låga frekvensen kan bero på att det inte förelegat något mer omfattande rehabiliterings- behov eller också på att behov funnits men av olika anledningar inte blivit tillgodosett av Försvarsmakten och övriga rehabili- teringsaktörer.

Det kan – enligt utredningens mening – inte accepteras att det uppstår en risk för att en veteransoldat som skadats i tjänsten lämnas utan det stöd och den hjälp som denne blivit utlovad innan tjänstgöringen i den internationella militära insatsen påbörjades. Ett bristande uppföljningsansvar och uteblivna rehabiliterings- åtgärder innebär att staten inte lever upp till sitt eget uttalade ansvar att omhänderta personalen i internationella militära insatser. Brister i dessa avseenden påverkar även synen på Försvarsmakten som arbetsgivare och attraktionskraften i det fredsfrämjande

238

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

arbetet samt försvårar rekryteringen av personal till framtida inter- nationella militära insatser.

Staten och Försvarsmakten har därför ett grundläggande ansvar för att uppföljnings- och rehabiliteringsansvaret fullgörs av ansvariga rehabiliteringsaktörer, t.ex. försäkringskassan, hälso- och sjuk- vården, arbetsförmedlingen och eventuell arbetsgivare.

För att undanröja otydligheter kring Försvarsmaktens roll och ansvar i detta sammanhang bör – enligt utredningens mening – myndighetens ansvarsområde och uppgifter förtydligas och ges en klar avgränsning mot övriga rehabiliteringsaktörer. En sådan ordning ligger också i linje med regeringens uttalade ambition att effektivisera det allmänna systemet för rehabilitering, bland annat genom att ge rehabiliteringsaktörerna tydliga roller och ansvars- områden. Utredningen anser därför att Försvarsmakten inte längre ska ha ett subsidiärt rehabiliteringsansvar i den mening som nu framgår av LuF. Försvarsmaktens skyldighet att i vissa fall stödja den som skadats eller drabbats av sjukdom till följd av tjänst- göringen i en internationell militär insats med olika åtgärder bör dock kvarstå (nedan).

11.7.4Särskilt uppföljningsansvar

Försvarsmaktens uppföljningsansvar för personal som tjänstgjort i en internationell militär insats bör utvecklas och tydliggöras. Detta innebär att myndigheten bör får en mer aktiv och tydligare roll i uppföljningen av personalen över tiden.

Det förstärkta uppföljningsansvar av personalen i internationella insatser som utredningen föreslår syftar till att stärka myndig- hetens arbete med att följa upp och utreda om någon som tjänstgjort i en internationell insats drabbats av skada eller sjukdom till följd av tjänstgöringen. Försvarsmaktens uppföljning och even- tuella utredning bör ha den form och den omfattning som moti- veras av förhållandena under tjänstgöringen i den internationella militära insatsen. Det innebär att formen och omfattningen av de åtgärder som myndigheten ska vidta påverkas av t.ex. om insatsen är en högrisk- eller en lågriskinsats, arbets- och miljöförhållandena i insatsområdet, om personalen har varit utsatt för våldsangrepp eller andra allvarliga händelser, m.m. Om inledande uppföljnings- åtgärder ger skäl för ytterligare utredningsinsatser ska myndigheten i samråd med den enskilde och andra myndigheter, t.ex. hälso- och

239

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

sjukvården, försöka klarlägga om den enskilde har drabbats av någon sjukdom eller skada.

11.7.5Personlig kontakt

Utredningen har erfarit att Försvarsmaktens nuvarande ordning med uppföljningsmöte och brevkontakt kan lämna utrymme för att en veteran i behov av stöd och vägledning inte träder fram eller på annat sätt inte nås för uppföljning av hälsotillståndet. Utredningen vill i detta sammanhang peka på uppföljningssystemet i Danmark där den danska försvarsmaktens företrädare aktivt söker en person- lig kontakt med veteranen och på så sätt etablerar en förtroendefull relation med denne. Det är utredningens uppfattning att en personlig och förtroendefull relation mellan Försvarsmaktens före- trädare och veteranen underlättar för den senare att anförtro sig till företrädaren som därigenom ges möjlighet att följa upp hälso- tillståndet och lättare kan erbjuda stödinsatser.

Det särskilda uppföljningsansvaret bör därför innefatta en personlig kontakt med den anställde, om detta inte kan anses uppen- bart obehövligt eller är omöjligt att genomföra. Med personlig kontakt avses att en kontaktperson inom myndigheten erbjuder sig att arrangera ett möte mellan t.ex. kontaktpersonen och den enskilde eller erbjuder någon annan form av personlig kontakt, t.ex. i form av telefonsamtal. Det är viktigt att den enskildes önskemål i frågan om personlig kontakt respekteras och att myndigheten försöker tillmötesgå den enskildes önskemål i detta avseende.

Det är endast om det framstår som uppenbart obehövligt med en personlig kontakt som detta bör underlåtas, t.ex. om den enskilde är anställd i Försvarsmakten och har sådana arbetsför- hållanden att syftet med en personlig kontakt kan tillgodoses på annat sätt. Det kan även vara ogenomförbart med en personlig kontakt, t.ex. det går inte att få kontakt med den tidigare anställde eller denne har uttryckligen avböjt vidare kontakt med Försvars- makten.

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar med aktiva åtgärder bör – på sätt som nu sker – begränsas till en femårig upp- följningsperiod. Dock bör Försvarsmakten ha en skyldighet att när skäl föreligger, t.ex. när en veteran ger sig till känna och anmäler behov av stöd och vägledning, stå till förfogande inom ramen för

240

SOU 2008:91

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

sitt uppföljningsansvar och erbjuda det stöd och den vägledning som framstår som skälig i det enskilda fallet även efter fem år.

I det förstärkta uppföljningsansvaret ligger även att Försvars- makten mer aktivt och i större omfattning ska erbjuda de stöd- åtgärder som LuF tillhandahåller. Uppgifterna i det förstärkta uppföljningsansvaret hör naturligen samman med annan övrig personalvårdande verksamhet som bedrivs inom personalenheten.

11.7.6Stödåtgärder

Försvarsmaktens nuvarande skyldighet att stödja en veteran som skadats i tjänsten med olika åtgärder bör kvarstå. Som utredningen anger ovan bör emellertid de stödåtgärder som myndigheten får lämna med stöd av LuF inte formuleras som ett subsidiärt rehabili- teringsansvar. Det innebär att om ett rehabiliteringsbehov uppstår ska myndigheten vid behov initiera och samordna arbetet och säkerställa att den skadade veteranen får det stöd och den rehabi- litering som den ansvariga rehabiliteringsaktören ska tillhandahålla inom sitt ansvarsområde. De åtgärder som Försvarsmakten ska tillhandahålla är i detta sammanhang mer att betrakta som komplet- terande stödåtgärder som ska erbjudas en skadad veteran när behov uppstår. Åtgärderna ska på samma sätt som enligt nuvarande ordning samordnas med övriga åtgärder som rehabiliterings- ansvariga aktörer erbjuder.

Försvarsmakten ska stödja och bistå den som drabbas av skada under tjänstgöringen i eller under resa till eller från tjänstgöringen i insatsområdet. Den omständigheten att ordet ”skadas” använts innebär inte att ansvaret enbart ska aktualiseras då skadan orsakats av t.ex. en olyckshändelse. Stöd bör även komma i fråga vid fall som enligt praxis skulle anses vara arbetssjukdom. Detta gäller exempelvis vissa sjukdomar som finns inom insatsområdet och som är svåra att skydda sig mot på grund av tjänstgöringsförhållandena. Dessutom bör även vissa skador som enligt nuvarande praxis inte betecknas som arbetsskador, t.ex. olika former av psykiska besvär, innefattas om orsaken till besvären kan hänföras till tjänstgöringen i en internationell militär insats. Ansvaret enligt denna bestäm- melse omfattar således både fysiska som psykiska skador.

Försvarsmakten ska inledningsvis utreda – i samråd med den skadade och andra berörda myndigheter – behovet av stödåtgärder och om behov föreligger erbjuda åtgärder för att den skadade ska

241

Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar m.m.

SOU 2008:91

kunna återgå till tidigare livssituation, återfå full arbetsförmåga eller ges möjligheter att i framtiden försörja sig genom förvärvs- arbete. Försvarsmaktens ansvar innebär inledningsvis ett utred- ningsansvar för att klarlägga om den skadade har behov av olika stöd- och rehabiliteringsinsatser. Detta innebär att Försvarsmakten ska – när det föreligger tillräckliga skäl anta att en anställd eller tidigare anställd drabbats av en skada till följd av tjänstgöringen – utreda behovet av åtgärder och i samråd med den skadade och andra ansvariga myndigheter föreslå åtgärder för att den enskilde ska kunna återgå till tidigare livssituation eller, om en sådan återgång inte är möjligt, föreslå åtgärder som kan bidra till att den drabbade erhåller en så god livskvalitet som är möjligt.

Om det genom den inledande utredningen uppkommer fråga om rehabiliteringsåtgärder enligt 22 kap. AFL ska Försvarsmakten uppmärksamma Försäkringskassan på behovet av eventuella rehabi- literingsinsatser Försäkringskassan har sedan det övergripande ansvaret för att utreda behovet av rehabiliteringsinsatser och ska tillse att eventuella rehabiliteringsåtgärder, t.ex. i form av arbets- träning eller utbildning, kommer till stånd inom skälig tid. För- svarsmaktens ska vid behov stödja Försäkringskassan och övriga rehabiliteringsaktörer i rehabiliteringsarbetet. Försvarsmaktens ska samarbeta med Försäkringskassan, övriga myndigheter, t.ex. hälso- och sjukvården samt eventuell annan arbetsgivare i syfte att säker- ställa att den enskilde erhåller rehabilitering inom skälig tid.

Om den skadade är anställd i Försvarsmakten har myndigheten ett fortsatt arbetsgivaransvar för rehabiliteringen enligt 22 kap. AFL.

Om den skadade har en annan arbetsgivare ska enligt 22 kap. AFL denne ansvara för att rehabiliteringsåtgärder genomförs för att den skadade ska kunna återgå i arbete hos arbetsgivaren. Försäkringskassan och den andre arbetsgivaren har i dessa fall i första hand ansvaret för att den skadade får en adekvat rehabili- tering. Om den andra arbetsgivaren inte har resurser eller på annat sätt inte förmår fullgöra sin rehabiliteringsskyldighet ska Försvars- makten i sådana fall erbjuda stödåtgärder i form av arbetstr