Kemikalietillsyn - organisation och finansiering

Kemikalietillsyn

– organisation och finansiering

Slutbetänkande av Reach-utredningen

Stockholm 2008

SOU 2008:73

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2008

ISBN 978-91-38-23030-5

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 1 mars 2007 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av svensk kemikalie- lagstiftning med avseende på tillsyn, avgifter och vad som därut- över följer av att Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006, Reach, träder ikraft (dir. 2007:30).

Chefen för Miljödepartementet, statsrådet Andreas Carlgren, har förordnat generaldirektören Judith Melin som särskild utre- dare.

Som experter förordnades den 15 april 2007 rättssakkunniga Camilla Adolfsson, miljöexperten Emma Andersson, miljöjuristen Karolina Ardesjö, miljöexperten Kerstin Blom Bokliden, avdel- ningschefen Mona Blomdin Persson, arbetsmiljöexperten Marie Cardfelt, departementssekreteraren Johanna Elmstedt (deltagit i arbetet t.o.m. juni 2007), miljöexperten Tomas Gärdström, profes- sorn Sven Ove Hansson, departementssekreteraren Åsa Hågbäck, miljöexperten Kenny Kvarnström, departementssekreteraren Daniel Paska, filosofie doktorn Michael Reineskog, miljöskydds- direktören Ulrika Samuelsson, verksjuristen Per-Olof Wikström och miljöjuristen Conny Öhman. Karolina Ardesjö och Daniel Paska entledigades den 27 augusti 2007 och fr.o.m. samma dag för- ordnades departementssekreteraren Jerker Forssell och Svenska naturskyddsföreningens ordförande Mikael Karlsson. Camilla Adolfsson och Conny Öhman entledigades den 25 mars 2008 och fr.o.m. samma dag förordnades kanslirådet Åsa Marklund Andersson och direktören Kerstin Cederlöf. Den 17 april 2008 förordnades utredaren Gunnar Guzikowski.

I sekretariatet har ingått juristen Susanne Classon Sjölund (till den 1 november 2007), utredaren Daniel Palm (fr.o.m. den 7 janu- ari 2008), avdelningsdirektören Peter Sörngård och juristen Åsa Wiklund Fredström.

Utredningen har antagit namnet Reach-utredningen. Experterna i utredningen har aktivt deltagit i arbetet med detta

betänkande. Betänkandet har därför utformats i vi-form. Detta innebär inte att samtliga experter i alla delar står bakom de slut- satser som redovisas i betänkandet. Jag är ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller.

I november 2007 överlämnade utredningen delbetänkandet Reach – genomförande och sanktioner (SOU 2007:80). Utred- ningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Kemikalietillsyn – organisation och finansiering (SOU 2008:73).

Utredningens uppdrag är därmed avslutat.

Stockholm i juni 2008

Judith Melin

/Åsa Wiklund Fredström

Daniel Palm

Peter Sörngård

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			13
Författningsförslag .............................................................			23
1	Uppdrag och avgränsningar .........................................		79
1.1	Uppdraget.................................................................................		79
1.2	Vår avgränsning........................................................................		81
1.3	Arbetets uppläggning och genomförande ..............................		83
1.4	Grundläggande begrepp...........................................................		84
	1.4.1 Kemisk produkt och vara .............................................		85
	1.4.2	Tillverkare av beredningar............................................	86
	1.4.3	Import och införsel ......................................................	86
	1.4.4	Utsläppande på marknaden..........................................	87
	1.4.5	Tillsyn............................................................................	88
	1.4.6 Operativ tillsyn och tillsynsvägledning.......................		88
	1.4.7 Kemikalietillsyn, produkttillsyn och platsknuten
		tillsyn .............................................................................	88
	1.4.8	Marknadskontroll .........................................................	91
	1.4.9	Kontroll.........................................................................	92
2	Kemikalietillsynen i ett sammanhang ...........................		93
2.1	Kemikalierna i samhället och i miljön.....................................		93
2.2	Andra utredningar och propositioner.....................................		95
	2.2.1	Tillsynsutredningen......................................................	96
	2.2.2	Ansvarsutredningen......................................................	96
	2.2.3	Kommunala kompetensutredningen ...........................	97
			5

Innehåll

SOU 2008:73

	2.2.4	Koncentrationsutredningen .........................................	98
	2.2.5	En effektivare förvaltningsstruktur .............................	99
	2.2.6	Riksrevisionens granskning..........................................	99
2.3 Utvecklingen av tillsynen och finansieringen.......................			103
	2.3.1	Kort historik................................................................	103
	2.3.2	Miljöbalkens tillsynsorganisation ..............................	107
	2.3.3 Statens avgiftsfinansiering för produkttillsyn och
		bekämpningsmedel......................................................	108
2.4	Regler om tillsyn ....................................................................		111
2.5 Regler om organisation och ansvar .......................................			116
	2.5.1	Grundansvaren ............................................................	116
	2.5.2 Operativ tillsyn över kemiska produkter ..................		119
	2.5.3 Tillsynsvägledning om kemiska produkter................		128
	2.5.4 Operativ tillsyn över bekämpningsmedel..................		132
	2.5.5	Tillsynsvägledning om bekämpningsmedel...............	134
	2.5.6 Operativ tillsyn över varor .........................................		137
	2.5.7	Tillsynsvägledning om varor ......................................	142
2.6	Nuvarande kemikalietillsyn ...................................................		143
	2.6.1	Operativ produkttillsyn..............................................	143
	2.6.2	Operativ platsknuten kemikalietillsyn.......................	151
	2.6.3 Befintlig tillsynsvägledning, samverkan och
		samordning ..................................................................	157
	2.6.4	Lagöverträdelser är vanliga .........................................	162
2.7 Marknadskontroll och tillsyn av farliga ämnen i varor ........			163
	2.7.1	Vår bedömning............................................................	163
	2.7.2	Marknadskontroll .......................................................	163
	2.7.3 Kemikalieinspektionens tillsyn av farliga ämnen i
		varor .............................................................................	168

2.8Nuvarande finansiering av tillsyn och prövning inom

kemikalieområdet ...................................................................		172
2.8.1 De totala kostnaderna och avgiftsintäkterna inom
	kemikalieområdet........................................................	173
2.8.2	Kemikalieinspektionen ...............................................	174
2.8.3	Övriga myndigheter....................................................	183
2.9 Säkerhetsdatabladens kvalitet ................................................		189
2.9.1	Vår bedömning............................................................	189

SOU 2008:73 Innehåll

	2.9.2	Säkerhetsdatabladens syfte.........................................	189
	2.9.3	Regleringen .................................................................	190
	2.9.4	Vanliga brister i säkerhetsdatabladen ........................	191
	2.9.5	Säkerhetsdatablad av god kvalitet är otillräckligt
		bra ................................................................................	194
	2.9.6	Tillsyn över säkerhetsdatablad...................................	195
2.10	Företagens ansvar och erfarenheter ......................................		198
	2.10.1 Olika aktörers ansvar..................................................		199
	2.10.2 Företagens erfarenheter av tillsynen och
		förberedelser för Reach ..............................................	201
2.11	Reach förändrar tillsynen ......................................................		207
2.12	Tillsyn och avgifter i några EU-länder .................................		222
	2.12.1 Våra iakttagelser och vår bedömning ........................		223
2.13	Principer för avgiftsfinansiering av statlig verksamhet........		225
3	Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation..............		233
3.1	Så ser problemen ut................................................................		234
3.2	Nödvändigt att beakta ...........................................................		236
3.3	Ett omfattande regelverk under utveckling..........................		238
	3.3.1 Regler i ständig förändring.........................................		238
	3.3.2 Olika slags lagstiftning integreras allt mer................		239
	3.3.3 Öppna kontrollsystem - en eventuell framtida
		möjlighet .....................................................................	240
3.4	Kontroll av lagefterlevnaden är bara en del av lösningen ....		242
	3.4.1	Vår bedömning ...........................................................	242
	3.4.2 Information ger företagen möjlighet att ta ansvar ...		242
3.5	Miljökvalitetsmålen och tillsynen .........................................		244
3.6	Tillsynens inriktning..............................................................		251
	3.6.1 Tillsyn som är planerad utifrån miljömål och
		risker............................................................................	252
	3.6.2 Tillsyn över registreringsplikten och över
		informationsflöden.....................................................	255
	3.6.3 Tillsyn över tillstånd enligt Reach och
		begränsningsregler......................................................	256
			7

Innehåll SOU 2008:73

	3.6.4	Tillsynen över egenkontrollen ...................................	257
3.7	Kunskaper, kompetens och omfattning på tillsynen ...........		261
	3.7.1 Vilken kompetens behöver myndigheterna och
		var finns den? ..............................................................	261
	3.7.2 Kompetensbehov och tillsynsbehov för olika
		aktörer..........................................................................	277
4	Förslag till organisation och regler för tillsynen ............		281
4.1	Grundmodellen ......................................................................		282
4.2	Våra överväganden om den operativa tillsynen ....................		283
	4.2.1 Samla de centrala operativa tillsynsansvaren för
		kemiska produkter hos Kemikalieinspektionen........	283
	4.2.2 Säkra Kemikalieinspektionens kompetens genom
		samnyttjande ...............................................................	285
	4.2.3 Övriga centrala verks ansvar.......................................		291
	4.2.4	Öka länsstyrelsernas tillsynsansvar............................	294
	4.2.5 Det kommunala operativa tillsynsansvaret bör
		vara kvar.......................................................................	298
	4.2.6 Organisationen för operativ tillsyn över farliga
		ämnen i varor...............................................................	300
	4.2.7 Regeringen bör styra varutillsynen ............................		302
	4.2.8 Ta bort otydligheterna i den nuvarande
		regleringen...................................................................	304
	4.2.9 Övervägda alternativa modeller för operativ
		tillsyn ...........................................................................	305
4.3	Tillsynsansvarens innehåll......................................................		310
	4.3.1	Några praktiska exempel ............................................	319
4.4	Så regleras de operativa ansvaren...........................................		320
	4.4.1 Ansvar för tillsyn över miljöbalken ...........................		323
	4.4.2	Tillsyn över Reach.......................................................	329
	4.4.3 Ansvar för operativ tillsyn över andra EG-
		förordningar och generalläkarens ansvar...................	334
4.5	Överväganden om tillsynsvägledning ...................................		339
	4.5.1	Inriktningen på tillsynsvägledningen.........................	340
4.6	Utformning av ansvaren för tillsynsvägledning ...................		348
4.7	Verktyg som underlättar tillsynen ........................................		352
8

SOU 2008:73 Innehåll

	4.7.1 Ändra reglerna om egenkontroll och systematiskt
		arbetsmiljöarbete ........................................................	352
	4.7.2	Produktregistret .........................................................	357
	4.7.3 Varuprov och kostnader för provtagning..................		358
	4.7.4 Operativa tillsynsmyndigheter ska underrätta
		varandra .......................................................................	359
4.8	Ändringar i myndigheters instruktioner ..............................		361
4.9	Övergången till den nya tillsynsorganisationen...................		362
5	Avgifter, finansiering och styrning ..............................		363
5.1	Förutsättningar för finansiering av tillsyn och prövning ....		364
	5.1.1 Kostnader som kan avgiftsfinansieras .......................		364
	5.1.2 Vad är prövning och tillsyn? ......................................		365
	5.1.3	Tillsyn av varor ...........................................................	368

5.2Överväganden och analys av Kemikalieinspektionens

	avgiftsuttag .............................................................................		373
	5.2.1	Kemikalieavgifterna ....................................................	374
	5.2.2	Bekämpningsmedelsavgifterna...................................	386
	5.2.3	SERP-avgiften.............................................................	391
	5.2.4 Andra hämmande kostnader för
		bekämpningsmedel .....................................................	394
	5.2.5 Behov av stöd för vissa bekämpningsmedel..............		395
	5.2.6 Hur prövningen subventioneras i andra länder ........		396
5.3	Förslag till kemikalieavgifter.................................................		398
	5.3.1	Kemikalietillsynens kostnader ...................................	398
	5.3.2	Avgiftssystemets utformning ....................................	399
	5.3.3	Disposition av avgiftsintäkterna ................................	400
5.4 Förslag till finansiering av tillsynen av varor........................			401
5.5	Förslag till bekämpningsmedelsavgifter ...............................		401
	5.5.1 Kostnaden för prövningen av bekämpningsmedel ...		401
	5.5.2	Bekämpningsmedelsavgiftens konstruktion .............	402
	5.5.3	Disposition av avgiftsintäkterna ................................	405
	5.5.4	Subventioner ...............................................................	406
5.6	SERP-avgifterna.....................................................................		407
	5.6.1	Kostnaderna inom SERP............................................	407

Innehåll

SOU 2008:73

	5.6.2	SERP-avgifternas konstruktion .................................	408
	5.6.3	Subvention...................................................................	408
5.7	Statsstöd..................................................................................		409
5.8	Andra åtgärder........................................................................		409
6	Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning...		411
6.1	Allmänt om begränsningarna i Reach ...................................		412
6.2	Bilaga 17 till Reach och nuvarande svenska regler ...............		419
6.3	Straffbestämmelser.................................................................		434
7	Konsekvenser ...........................................................		437
7.1	Samhällsekonomi....................................................................		438
7.2	Företag ....................................................................................		439
7.3	Kemikalieinspektionen...........................................................		443
7.4	Övriga myndigheter ...............................................................		447
7.5	Övrigt......................................................................................		452
8	Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll ...		457
8.1	Förenkla lagstiftningen ..........................................................		457
	8.1.1 Reach och kommande översyner ...............................		460
	8.1.2 Bättre regler om säkerhetsdatablad............................		460
	8.1.3 Informationskrav om ämnen i varor..........................		461
8.2	Öka den politiska styrningen ................................................		462

8.3Förtydliga rollfördelningen mellan medlemsstater och

	Echa och klargör registreringsunderlagens status	................464
8.4	Tillsynens organisation möter nya behov.............................	465
8.5	Förbättra kraven på återrapportering....................................	466
8.6	Forskning om tillsyn..............................................................	467
9	Författningskommentar .............................................	469
10

SOU 2008:73		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv..........................................................	485
Bilaga 2 Olika aktörers ansvar ....................................................		499
Bilaga 3	Tillsyn och avgifter i några EU-länder.........................	531
Bilaga 4	Alternativa kontrollsystem...........................................	549

Sammanfattning

Vi föreslår en organisation för effektiv tillsyn över efterlevnaden av Reach och övrig kemikalielagstiftning. Kemikalietillsynen integre- ras mer med övrig miljötillsyn och med arbetsmiljötillsynen.

Vårt förslag till inriktning på tillsynen bidrar till att nå miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö samtidigt som samhällets resurser ut- nyttjas effektivt. Tillsynen får ökade resurser.

Lagtillämpning för en Giftfri miljö

Kemikalielagstiftning är ett viktigt styrmedel för att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Sverige måste liksom övriga medlemsstater ta sitt ansvar för att kontrollera att landets företag uppfyller kraven i Reach. Att alla medlemsstater tar sin del av ansvaret är en förutsättning för att Reach ska få genom- slag.

Reach påverkar tillsynen

De nationella myndigheterna har två olika roller i arbetet med Reach, dels att bedriva tillsyn, och dels att stödja Europeiska Kemi- kaliemyndighetens (Echa) för att intentionerna med Reach ska få genomslag. Det är angeläget att tillsynsmyndigheterna samverkar nationellt och med Echa för att driva på det europeiska kemikalie- arbetet och bidra till utvecklingen av Reach och en väl fungerande tillämpning.

Kemikalielagstiftningen innehåller i större utsträckning än tidi- gare, bland annat till följd av Reach, krav som rör både de kemiska produkterna och skyddsåtgärder vid hanteringen av dem.

Sammantaget inverkar detta på den svenska tillsynsorganisatio- nen, tillsynen inriktning och finansiering.

Sammanfattning

SOU 2008:73

Inriktningen på kemikalietillsynen bör förändras

För att målet Giftfri miljö ska gå att nå och för att genomdriva Reach bör myndigheterna prioritera tillsyn över

•registreringsplikt enligt Reach,

•ett fungerande informationsflöde om kemiska produkter och skyddsåtgärder,

•farliga ämnen i kemiska produkter och varor, och

•företagens interna kontrollsystem för att efterleva kemikalie- lagstiftningen.

Tillsyn över företagens kontrollsystem är förebyggande och på- drivande. Den stärker företagens förmåga att följa lagstiftningen för en hög skyddsnivå.

Mindre tid bör ägnas åt detaljgranskning av information om en- skilda kemiska produkter. Vid planeringen av tillsynen bör ett risk- baserat urval ske.

Regeringen bör inledningsvis styra och följa upp införande av den nya inriktningen.

Registreringsplikt

Registreringen syftar till att få bättre kunskaper om ämnens farliga egenskaper och risker. Registreringsplikten lägger också grunden för framtida beslut inom gemenskapens om att begränsa och till- ståndspröva särskilt farliga ämnen. Därför är tillsyn över registre- ringsplikten särskilt viktig.

Företagen har var för sig och tillsammans det grundläggande ansvaret för att ta fram kunskaper om kemiska produkter som de släpper ut på marknaden.

Informationsflödet

Det är viktigt att flödena av information som bygger på registre- ringsunderlagen fungerar (säkerhetsdatablad). Informationen är en förutsättning för att kunna vidta relevanta åtgärder för att männi- skors hälsa och miljön inte ska komma till skada vid hanteringen i senare led.

SOU 2008:73

Sammanfattning

De som hanterar de kemiska produkterna och som upptäcker brister i informationen ska förmedla sina upptäckter till sin leverantör. Denne i sin tur ska förmedla informationen vidare. Syftet är att företagen systematiskt ska förbättra kvaliteten på informationen.

Tillsynsmyndigheterna bör därför de närmaste åren rikta in sin tillsyn på att få företagen att förmedla information.

Farliga ämnen i kemiska produkter och varor

Kemiska produkter och varor kan innehålla farliga ämnen. Vissa farliga ämnen i produkterna och varorna är reglerade (begräns- ningsregler). Tillsynen över dessa regler sker idag i liten utsträck- ning och behöver därför stärkas.

Särskilt farliga ämnen som ska fasas ut kommer enligt Reach att bli tillståndspliktiga att hantera. Tillsynen över tillståndsplikten och villkoren i tillstånden blir viktig.

Flera myndigheter har tillsynsansvar för att kontrollera efterlev- naden av begränsningsregler och tillstånd på olika företag. Reger- ingen bör styra de statliga myndigheternas samordning av tillsynen på det här området.

Regler om varuprov

Regler införs som ger tillsynsmyndigheterna rätt att ta varuprov för kontroll av begränsningsregler eller tillståndsvillkor utan att betala ersättning. Den som lämnat provet kan få ersättning om det finns särskilda skäl.

Om undersökningarna visar att kraven inte uppfylls, ska den som lämnat provet ersätta tillsynsmyndigheten för provtagning och undersökning.

Företagens interna kontrollsystem

Det är mer ändamålsenligt och effektivt att myndigheterna ingriper förebyggande mot orsakerna till förekommande lagöverträdelser än att de ingriper i efterhand mot varje enskild överträdelse varje gång den inträffar. Detta förutsätter att företagen har egna system för att kontrollera sin efterlevnad (egenkontroll).

Sammanfattning

SOU 2008:73

Ca 300 primärleverantörer släpper ut ca 80 procent av de över 70 000 kemiska produkterna som är registrerade i produktregistret på marknaden. Produkterna används i hundratusentals andra företag. Har primärleverantörerna en fungerande egenkontroll på kemikalieområdet påverkar det positivt många användare i senare led.

Regler om egenkontroll finns redan i miljöbalken. I arbetsmiljö- lagen finns motsvarande regler om systematiskt arbetsmiljöarbete. Enligt dessa ska företagen ha en organisation och interna rutiner för sitt miljö- och arbetsmiljöarbete och förebygga brister.

Vi föreslår att reglerna om egenkontroll i miljöbalken och om systematiskt arbetsmiljöarbete i arbetsmiljölagen blir tillämpliga på vissa EG-förordningar. Vi föreslår också kompletterande regler för primärleverantörer som släpper ut en stor mängd kemiska produk- ter på marknaden. Reglerna innebär att de ska ha dokumenterade rutiner för att förmedla information och för att säkra att lagstadgad kompetens finns för att upprätta säkerhetsdatablad.

Tydligare tillsynsorganisation

Dagens organisation är otydlig

Dagens organisation för kemikalietillsyn kännetecknas av att många myndigheter med var för sig otydliga och dubbla och ibland tredubbla ansvar kan bedriva tillsyn på samma företag. Den oklara ansvarsfördelningen gör det svårt för myndigheterna att samverka och att åstadkomma en likvärdig och effektiv tillsyn.

Splittringen på den centrala myndighetsnivån försvårar inte bara operativ tillsyn utan även tillsynsvägledning, styrning, uppföljning och utvärdering. En tydlig ansvarsfördelning är en förutsättning för att tillsynen ska kunna bidra till att genomföra målet Giftfri miljö effektivt. Vi har därför funnit det angeläget med en enkel grund- modell för fördelningen av tillsynsansvaren.

En grundmodell för tillsynsorganisationen

För att komma till rätta med otydligheterna i tillsynsorganisationen bör miljöbalkens grundläggande tanke om integrerat tillsynsansvar så långt möjligt tillämpas.

SOU 2008:73

Sammanfattning

Ska Reach få genomslag krävs en ökad samverkan med Echa, EU och myndigheter i andra länder. Det är därför nödvändigt att enU U central myndighet får ansvaret för all tillsyn som fordrar sådan samverkan. Myndigheten bör vara Kemikalieinspektionen.

Den modell vi föreslår renodlar och tydliggör att krav som rör primärleverantörers utsläppande på marknaden av kemiska produk- ter faller under Kemikalieinspektionens tillsynsansvar. Ansvaret för tillsynen över krav som rör primärleverantörernas användning och övrig hantering av kemiska produkter bedriver däremot den myn- dighet som utövar den övriga miljötillsynen. Arbetsmiljöverket be- driver tillsyn över de kemiska produkternas påverkan på arbets- miljön.

På alla företag som inte är primärleverantörer utför en och samma myndighet all tillsyn av kemiska produkter och övrig miljö- tillsyn – antingen länsstyrelsen eller kommunen får ansvaret. Arbetsmiljöverket bedriver tillsynen över de kemiska produkternas påverkan på arbetsmiljön.

Grundmodellen innebär att ansvarsgränserna mellan myndig- heterna blir tydligare. Företagen får färre tillsynsmyndigheter att hålla kontakt med.

Samla central operativ kemikalietillsyn hos

Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionens ansvar blir bredare. Det kommer att om- fatta även Reach och andra EG-förordningar vid sidan av miljöbalken.

Reach innehåller informationskrav om skyddet av både miljön och arbetsmiljön samt åtgärder mot explosion och brand. Tillsynen måste kunna omfatta dessa frågor parallellt med de kemiska pro- dukternas inneboende egenskaper. Tillgången till kompetens för detta måste tillgodoses.

Kemikalieinspektionen tillförs kompetens

Ingen tillsynsmyndighet klarar av att på egen hand upprätthålla nödvändig kompetens för all slags kemikalietillsyn. För att Kemi- kalieinspektionen ska få tillgång till all behövlig kompetens för sin tillsyn över kemiska produkter föreslår vi att myndigheten

Sammanfattning

SOU 2008:73

förordnar personal med särskild kompetens från Arbetsmiljö- verket, Räddningsverket och vissa länsstyrelser. Dessa medverkar i eller bedriver tillsyn under Kemikalieinspektionens ansvar.

Räddningsverkets ansvar förs över till Kemikalieinspektionen

Räddningsverkets ansvar för tillsyn av kemiska produkter bör föras över till Kemikalieinspektionen. Det ansvaret omfattar idag kemiska produkters brandfarliga, explosiva och oxiderande egen- skaper. Räddningsverket bör utses till expertmyndighet med sär- skilt ansvar för att bistå Kemikalieinspektionen i tillsynen.

Läkemedelsverket tillsynsansvar på miljöområdet utreds

Regeringen bör låta utreda om Läkemedelsverkets ansvar för tillsyn över kosmetiska och hygieniska produkter bör föras över till Kemi- kalieinspektionen. Sådana produkter kan påverka både miljön och människors hälsa.

En lämplig tidpunkt för en sådan utredning är i samband med införandet av den kommande EG-förordningen om sådana pro- dukter.

Arbetsmiljöverket och Sjöfartsverket

Arbetsmiljöverket bör bedriva tillsyn över alla regler om hantering av kemiska produkter på ett arbetsställe och som rör arbetsmiljön.

Arbetsmiljöverket får därför ansvar för tillsyn enligt Reach i frågor som rör arbetsmiljön vid användning och annan hantering av kemiska produkter på arbetsstället.

Sjöfartsverket får motsvarande ansvar på fartyg.

Länsstyrelserna

Tillsyn som rör hanteringen av kemiska produkter enligt miljö- balken, Reach och övriga EG-förordningar bör integreras med övrig miljötillsyn i länsstyrelsernas tillsyn över tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet.

SOU 2008:73

Sammanfattning

Länsstyrelserna får därmed ett ökat ansvar i den operativa tillsyn de redan bedriver.

Länsstyrelserna har möjlighet att överlåta sitt ansvar för tillsynen till de kommuner som begär det och som de bedömer har kapacitet och kompetens att bedriva den. Kemikalietillsynen följer med en sådan överlåtelse.

Kommunerna

Tillsyn som rör hanteringen av kemiska produkter enligt miljö- balken, Reach och övriga EG-förordningar bör integreras med övrig kommunal miljötillsyn.

Kommunerna får därmed ett ökat ansvar i den operativa tillsyn de redan bedriver.

Vi anser dock att staten bör överta sådan kemikalietillsyn som saknar betydelse för kommunal utveckling och annan kommunal verksamhet. Det gäller i synnerhet sådan tillsyn som har stark koppling till internationella eller europeiska tillsynsfrågor eller som berör samverkan med tillsynsmyndigheter i andra länder. Förstatli- gandet rör sådan tillsyn som redan ligger på Kemikalieinspektionen och sådant tillsynsansvar som gällt dubbelt med länsstyrelserna.

Förstatligande är i praktiken högst begränsat. Med några få undantag har inte kommunerna bedrivit tillsyn över primärleve- rantörer. Det beror på svaga lokala incitament för dem att bedriva sådan tillsyn och på stora svårigheter att finansiera, bygga upp eller upprätthålla kompetens för sådan tillsyn.

Central tillsyn av farliga ämnen i varor

Kemikalieinspektionen bör ansvara för all tillsyn av farliga ämnen i varor som släpps på marknaden. Ansvaret bör gälla i alla distribu- tionsled. Ansvaret bör omfatta tillsyn över miljöbalken och EG- förordningar som reglerar utsläppande på marknaden av varor.

Kostnaderna för att bedriva sådan tillsyn kan bli höga och är svår att finansiera med avgifter. Samverkan med Tullverket kan be- hövas. Sådan samverkan förutsätter ett centralt statligt ansvar. Även möjligheterna att nyttja produktsäkerhetslagen, som är nära knuten till marknadskontrollen, förutsätter ett statligt ansvar.

Sammanfattning

SOU 2008:73

Detta sammantaget gör att det är mest lämpligt med ett centralt tillsynsansvar.

Bättre tillsynsvägledning

Skyldigheten att tillsynsvägleda utvidgas till att omfatta EG-för- ordningar.

Kemikalieinspektionen får det centrala ansvaret för att tillsyns- vägleda om tillsyn av kemiska produkters utsläppande på markna- den enligt Reach och annan miljölagstiftning.

De centrala myndigheternas ansvar för att tillsynsvägleda om tillsyn av kemiska produkters användning och övriga hantering följer ansvaren för att tillsynsvägleda om övrig miljötillsyn. Där- med integreras ansvaren för tillsynsvägledning enligt miljöbalken, Reach och övriga EG-förordningar.

Länsstyrelsernas ansvar för att tillsynsvägleda kommunerna ökar.

Regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram ett riksprogram för samordnad tillsynsvägledning.

Avgifter

Kemikalie- och bekämpningsmedelsavgifter

Vi föreslår ändringar av uttaget av kemikalieavgifter så att det an- passas till miljöbalken och därmed endast avser prövning och tillsyn.

Avgiftskonstruktionen förändras så att den blir baserad på produktionsvolym och en kemisk produkts farlighet.

Avgiftskonstruktionen för bekämpningsmedel ändras så att prövningen till lika delar finansieras med intäkter från ansöknings- avgifter och årsavgifter.

Stimulans till alternativa bekämpningsmedel

Subventioner införs för att stimulera introduktionen av biologiska bekämpningsmedel och kemiska bekämpningsmedel vars verk- samma ämne är ett feromon eller en tillsats som är godkänd för att användas i foder eller livsmedel.

SOU 2008:73

Sammanfattning

Konsekvenser

Miljö

Vårt förslag bidrar till att nå målet Giftfri miljö och en effektiv tillsyn av Reach genom att tillsynen får en mer central styrning, ansvaret samlas med tydliga gränser, myndigheternas resurser och kompetens samnyttjas och inriktningen på kemikalietillsynen för- ändras.

Statens avgifter och kostnader, 2007 års kostnadsnivå

Vi föreslår att avgifter för Kemikalieinspektionens tillsyn av kemiska produkter enligt innebörden i 27 kap. 1 § miljöbalken, tas ut med 43 000 000 kronor. Det inkluderar en ökad finansiering av tillsynen med ca 11 000 000 kronor.

Dessutom föreslår vi att 2 000 000 kronor i skattemedel avsätts för tillsyn av farliga ämnen i varor, vilket är en ökning med 1 000 000 kronor per år för den tillsynen.

Naturvårdsverket bör få 2 000 000 kronor i ökade resurser för tillsynsvägledning. Länsstyrelserna bör få 10 000 000 kronor i ökade resurser för operativ tillsyn och tillsynsvägledning. Kostna- derna finansieras i huvudsak med årsavgifter för prövning och tillsyn.

Vi bedömer att övriga statliga myndigheters kostnader är margi- nella och kan finansieras inom befintlig verksamhet.

Belastningen på statsbudgeten kan begränsas till ca 12 000 000 kronor. Belastningen beror bl.a. på att verksamhet som tidigare varit avgiftsfinansierad hos Kemikalieinspektionen behöver finansi- eras med skattemedel för att bibehålla nuvarande ambitionsnivå.

Sammanfattningsvis föreslår vi ökade anslag för statlig tillsyn med 24 000 000 kronor, framförallt för att täcka myndigheternas ökade kostnader för tillsyn enligt Reach och andra EG-förord- ningar.

Kommunernas avgifter och kostnader

För kommunerna försvinner kostnader som varit svåra att avgifts- finansiera och därför belastat kommunernas budgetar. De som till- kommer går att i huvudsak finansiera med avgifter. Vi bedömer att

Sammanfattning

SOU 2008:73

det ekonomiska utfallet för kommunerna har goda förutsättningar att bli neutralt eller positivt.

Kostnader för företagen, 2007 års kostnadsnivå

Kostnaderna för företag som debiteras avgifter för bekämpnings- medel ökar med ca 15 000 000 kronor på grund av ökat avgifts- uttag. Företag som släpper ut biologiska bekämpningsmedel på marknaden ges lättnader motsvarande en halverad avgift.

Kostnaderna för företagen som debiteras kemikalieavgifter minskar på grund av att avgifterna till Kemikalieinspektionen sänks med ca 23 000 000 kronor. Det beror bl.a. på att verksamhet som tidigare varit avgiftsfinansierad hos Kemikalieinspektionen inte längre ska avgiftsfinansieras.

Färre myndigheter bedriver tillsyn på varje företag vilket kommer att minska företagens administrativa börda.

Straff

En straffbestämmelse införs i 29 kap. 3 § andra stycket 8 miljö- balken för att brott mot begränsningsreglerna i Reach ska vara fortsatt straffsanktionerade.

Nuvarande svenska begränsningar

Att de nuvarande begränsningsreglerna förts över till Reach från direktiv 76/769/EEG medför inte någon höjning av skyddsnivån. Reach medför inte heller någon förändring avseende bestämmel- sernas harmoniserande verkan. I de fall Sverige har ansett att det finns skäl att införa bestämmelser om begränsningar med krav som innebär en högre skyddsnivå än EU:s, menar vi därför att Reach inte bör vara en anledning till att ändra bestämmelserna.

Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som full- mäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd, och över avfallshanteringen enligt 15 kap.

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808)

dels att 26 kap. 3 och 5 §§ och 29 kap. 4 § ska ha följande lydelse, dels att det i 26 kap. ska införas två nya paragrafer, 19 a och

19 b §§,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

26 kap.

3 §

Tillsynen utövas av Naturvårdsverket, generalläkaren, länssty- relsen, andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsyns- myndigheter), i enlighet med vad regeringen bestämmer.

Bestämmelser om tillsyn finns också i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.

över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. och över avfallshanteringen enligt 15 kap.

Regeringen får föreskriva att den tillsynsmyndighet regeringen bestämmer får överlåta åt en kommun att i ett visst avseende utöva

Författningsförslag

SOU 2008:73

sådan tillsyn som annars skulle skötas av en statlig tillsyns- myndighet, om kommunen har gjort framställning om det.

Detta gäller inte verksamhet som utövas av Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radio- anstalt.

5 §

Regeringen får meddela före-	Regeringen får meddela före-
skrifter om att tillsynsbestäm-	skrifter om att bestämmelserna i
melserna ska gälla även i fråga	detta kapitel ska gälla även EG-
om tillsyn över att EG förord-	förordningar inom denna balks
ningar inom denna balks tillämp-	tillämpningsområde.
ningsområde följs.
	22 a §
	Tillsynsmyndigheten får			före-
	lägga den som för in till eller för
	ut ur Sverige, saluför eller över-
	låter kemiska produkter, biotek-
	niska organismer eller varor att
	tillhandahålla	varuprover		som
	kan ha betydelse för tillsynen över
	14 kap. och föreskrifter meddela-
	de med stöd av det kapitlet.
	Den som har lämnat ett varu-
	prov enligt första stycket har rätt
	till ersättning från tillsynsmyn-
	digheten för varuprovet, om det
	finns särskilda skäl för det.
	22 b §
	Den som tillhandahållit varu-
	prover enligt	22 a §	ska ersätta
	tillsynsmyndighetens		kostnader
	för provtagning och undersökning
	av prover, om undersökningen
	visar att bestämmelserna för den
	kemiska produkten		eller	varan
	inte följts.
	Regeringen eller den myndig-
	het regeringen bestämmer får med-

SOU 2008:73

Författningsförslag

dela ytterligare föreskrifter om ersättning av kostnader för prov- tagning och undersökning av prover.

29 kap.

3 §

För miljöfarlig kemikaliehantering döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått i övrigt som behövs på grund av produktens, organismens eller varans inneboende egenskaper och genom denna underlåtenhet orsakar eller riskerar att orsaka skada på människor eller i miljön.

Detsamma gäller den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1.bryter mot ett förbud att sprida bekämpningsmedel enligt 14 kap. 7 §,

2.bryter mot ett förbud eller en föreskrift om en skyddsåtgärd, ett produktval eller ett annat försiktighetsmått som regeringen har meddelat med stöd av 14 kap.,

3.bryter mot ett förbud eller en begränsning för att producera, använda eller på marknaden släppa ut ett ämne, en produkt eller en utrustning enligt artikel 3, 4, 5 eller 22 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av den 29 juni 2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet,

4.genom att på marknaden släppa ut ett tvätt- eller ren- göringsmedel eller en tensid för ett sådant medel utan att följa en skyldighet enligt artikel 3 eller 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2004 av den 31 mars 2004 om tvätt- och rengöringsmedel,

5.i fråga om åtgärder för att hindra eller åtgärda läckage av fluorerade växthusgaser bryter mot bestämmelserna i artikel 3.1 i Europarlamentets och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser,

6. i fråga om att återvinning av fluorerade växthusgaser ska utföras av certifierad personal eller personal med lämplig utbild- ning bryter mot en bestämmelse i artikel 4.1 eller 4.3 i förordning

Författningsförslag

SOU 2008:73

(EG) nr 842/2006, eller	(EG) nr 842/2006,
7. använder en fluorerad växt-	7. använder en fluorerad växt-
husgas eller släpper ut en sådan	husgas eller släpper ut en sådan
gas på marknaden och däri-	gas på marknaden och däri-
genom bryter mot ett förbud i	genom bryter mot ett förbud i
artikel 8 eller 9 i förordning	artikel 8 eller 9 i förordning
(EG) nr 842/2006.	(EG) nr 842/2006, eller
	8. bryter mot en begränsning
	för att tillverka, släppa ut på
	marknaden	eller använda ett
	ämne, som sådant eller ingående i
	en beredning eller vara, enligt
	artikel 67	i förordning (EG)
	nr 1907/2006.

Ansvar skall inte dömas ut enligt denna paragraf, om

1.ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 §,

2.ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 6 § eller om ansvar enligt 6 § inte skall dömas ut till följd av 6 § andra stycket, eller

3.ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 9 § första stycket 9.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juni 2009.

2.Bestämmelserna i 26 kap. 3 § i sin äldre lydelse tillämpas i tillsynsärenden som inletts före ikraftträdandet.

SOU 2008:73

Författningsförslag

2Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken,

dels att 4, 11, 13 c–13 f, 13 i och 13 j §§ och förordningens bilaga ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas två nya paragrafer, 2 a och 16 a §§ av följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny rubrik närmast före 16 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	2 a §
	Bestämmelserna om tillsyn i
	26 kap. miljöbalken är tillämpliga
	vid tillsyn över de EG-
	förordningar som anges i avsnitt
	D i bilagan till denna förordning.

4 §

Av 26 kap. 3 § miljöbalken framgår att inom kommunen utövar den kommunala nämnden tillsyn över

1. miljö- och	hälsoskyddet		1. miljö- och hälsoskyddet
enligt 9 kap. miljöbalken, med			enligt 9 kap. miljöbalken, med
undantag för sådan miljöfarlig			undantag för sådan miljöfarlig
verksamhet som kräver tillstånd,			verksamhet som kräver tillstånd,
2. hanteringen av kemiska och			och
2. hanteringen av kemiska och
produkter enligt	14 kap.	miljö-
balken, och
3. avfallshanteringen		enligt	2. avfallshanteringen enligt
15 kap. miljöbalken.			15 kap. miljöbalken.

Den kommunala nämnden utövar inom kommunen därut- över tillsynen över hanteringen av biotekniska organismer enligt 14 kap. miljöbalken.

Författningsförslag

SOU 2008:73

Statliga myndigheter och de kommunala nämnderna utövar därutöver den operativa tillsynen rörande miljöbalkens tillämpning enligt den närmare fördelning som framgår av bilagan till denna förordning.

Regeringen kan, om det finns särskilda skäl, efter framställning från en myndighet med centralt samordningsansvar enligt 13– 13n §§ eller från länsstyrelsen, i det enskilda fallet besluta att det operativa tillsynsansvaret ska fördelas på annat sätt än som framgår av bilagan.

			11 §
Vid	prövning	av	en	Vid	prövning	av	en
framställan om överlåtelse enligt				framställan om överlåtelse enligt
10 § skall länsstyrelsen beakta				10 § ska länsstyrelsen beakta

1.omfattningen av tillsynsobjektens miljöpåverkan,

2.den kommunala nämndens möjligheter att uppfylla kraven i 7 § första stycket,

3.kommunens interna ansvars- fördelning för drift och tillsyn av kommunala verksamheter, samt

4.övriga frågor av betydelse för överlåtelse av tillsynen.

Länsstyrelsen skall avslå en kommuns framställan om över- låtelse av tillsyn över kommu- nala verksamheter om kommunen har en nämndorganisation som strider mot 3 kap. 5 § andra stycket kommunallagen (1991:900) eller om kommunens interna ansvarsfördelning för drift och tillsyn av andra organisatoriska skäl inte är lämplig med hänsyn till förutsättningarna för att utöva en effektiv tillsyn.

3.kommunens interna ansvars- fördelning för drift och tillsyn av kommunala verksamheter,

4.kommunens möjlighet att, med beaktande av vad som anges

i1–3, bedriva tillsyn av objektets hantering av kemiska produkter, och

5.övriga frågor av betydelse för överlåtelse av tillsynen.

Länsstyrelsen ska avslå en kommuns framställan om över- låtelse av tillsyn över kommu- nala verksamheter om kommunen har en nämndorganisation som strider mot 3 kap. 5 § andra stycket kommunallagen (1991:900) eller om kommunens interna ansvarsfördelning för drift och tillsyn av andra organisatoriska skäl inte är lämplig med hänsyn till förutsättningarna för att utöva en effektiv tillsyn.

SOU 2008:73 Författningsförslag

		13 c §
Fiskeriverket har det centrala			Fiskeriverket har det centrala
ansvaret		för	ansvaret			för
tillsynsvägledningen	när	det	tillsynsvägledningen		när	det
gäller miljöbalkens tillämpning i			gäller
frågor			1. tillämpningen		av	miljö-
1. som rör fiske	och	vatte-	1. tillämpningen		av	miljö-
bruk, med undantag för 14 kap.			balken och de EG-förordningar
miljöbalken, och			som anges i avsnitt D i bilagan
			till denna förordning i frågor som
			rör fiske och vattenbruk, med
			undantag för frågor som omfattas
			av Kemikalieinspektionens ansvar
			enligt 13 e §, och
2. om genteknik enligt 13 kap.			2. miljöbalkens tillämpning i
miljöbalken inom det område			frågor	om genteknik		enligt
som anges i bilagan till denna			13 kap.	miljöbalken	inom det
förordning.			område som anges i bilagan till
			denna förordning

13 d §

Statens jordbruksverk har det centrala ansvaret för tillsyns-

vägledningen när det gäller miljöbalkens tillämpning
1. i frågor som rör verksam-	1. och tillämpningen av de EG-
heter, inklusive miljöfarliga	förordningar som anges i avsnitt
verksamheter enligt 9 kap. miljö-	D i bilagan till denna förordning
balken, inom jordbruks- och	i frågor som rör verksamheter,
trädgårdsområdet eller som rör	inklusive miljöfarliga	verksam-
djurhållande verksamhet,	heter enligt 9 kap. miljöbalken,
	inom jordbruks- och trädgårds-
	området eller som rör djur-
	hållande verksamhet, med undan-
	tag för frågor som omfattas av
	Kemikalieinspektionens	ansvar
	enligt 13 e §,

2.i frågor som rör miljöhänsyn i jordbruket enligt 12 kap. miljöbalken,

3.i genteknikfrågor enligt 13 kap. miljöbalken inom det område som anges i bilagan till denna förordning,

Författningsförslag SOU 2008:73

4. när det gäller 14 kap. miljö-	4. i frågor som Jordbruks-
balken, i frågor som Jord-	verket beslutat om enligt för-
bruksverket beslutat om enligt	ordningen (2006:1010) om växt-
förordningen (2006:1010) om	skyddsmedel, och
växtskyddsmedel, och

5. när det gäller 15 kap. miljöbalken, i frågor om

a)retursystem enligt förordningen (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar, och

b)hantering av avfall som i bilaga 2 till avfallsförordningen (2001:1063) beskrivs som avfall från forskning, diagnos, behand- ling eller förebyggande av djursjukdomar där det på grund av smittfara ställs särskilda krav på insamling och bortskaffande (avfallstyp 18 02 02*).

13 e §

Kemikalieinspektionen har det

centrala ansvaret för tillsynsväg-

ledningen när det gäller miljö-

ledningen när det gäller

balkens tillämpning i

1. miljöbalkens

tillämpning

1. genteknikfrågor

enligt

13 kap.

miljöbalken

inom

det

genteknikfrågor

enligt

13 kap.

område som anges i bilagan till

miljöbalken

inom

det

område

denna förordning, och

som anges i bilagan till denna

förordning, och

2. frågor enligt 14 kap. miljö-

2. tillämpningen

miljö-

balken

som rör

tillverkning,

balken i frågor enligt 14 kap.

införsel,

utförsel

eller

annat

miljöbalken och de EG-förord-

utsläppande

på

marknaden

ningar som anges i avsnitt D i

kemiska

produkter,

varor

som

bilagan till

denna

förordning,

innehåller

eller

har

behandlats

som rör införsel, utförsel eller

med en kemisk produkt, bio-

saluförande,

överlåtelse

eller

tekniska organismer samt all-

annat

jämförbart

förfarande

mänhetens

hantering

sådana

fråga om kemiska produkter och

produkter eller varor, med

biotekniska

organismer,

med

undantag för

undantag för frågor som omfattas

Boverkets

ansvar

enligt

13 b §, eller

Läkemedelsverkets

ansvar

enligt 13 g § 2 och 3.

SOU 2008:73

Författningsförslag

a)produkters och varors brandfarliga, oxiderande och explosiva egenskaper,

b)drivmedel och bränslen,

c)ämnen som bryter ned ozonskiktet,

d)batterier, och

e)fluorerade växthusgaser enligt artikel 2.1 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växt- husgaser.

			13 f §
Livsmedelsverket		har	det	Livsmedelsverket		har	det
centrala	ansvaret		för	centrala	ansvaret		för
tillsynsvägledningen		när	det	tillsynsvägledningen		när	det
gäller miljöbalkens tillämpning i				gäller miljöbalkens		tillämpning
1. genteknikfrågor		enligt 13		i genteknikfrågor enligt 13 kap.
kap. miljöbalken inom			det	miljöbalken	inom det område
område som anges i bilagan till				som anges i bilagan till denna
denna förordning, och				förordning.
2. frågor	enligt	14	kap.

miljöbalken som rör

a)material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, och

b)nappar.

		13 i §
Statens räddningsverk		har	Statens räddningsverk			har	det
det centrala ansvaret för till-			centrala ansvaret för till-
synsvägledningen när det gäller			synsvägledningen när det gäller
miljöbalkens	tillämpning	i	miljöbalkens		tillämpning		i
frågor om			frågor om miljöfarlig verksam-
1. miljöfarlig	verksamhet		het enligt 9 kap. miljöbalken i de
enligt 9 kap. miljöbalken i de fall			fall	frågorna	regleras	genom
frågorna regleras genom lagen			lagen	(1999:381) om		åtgärder
(1999:381) om åtgärder för att			för att förebygga och begränsa
förebygga och begränsa följder-			följderna av allvarliga kemikalie-
							31

Författningsförslag

SOU 2008:73

na av allvarliga kemikalieolyckor och förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av all- varliga kemikalieolyckor, och

2. produkters och varors brandfarliga, oxiderande och explosiva egenskaper när det gäller de bestämmelser i 14 kap. miljöbalken som rör tillverkning, införsel, utförsel eller annat utsläppande på marknaden av kemiska produkter och varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt.

olyckor och förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följder- na av allvarliga kemikalie- olyckor.

13 j §

Skogsstyrelsen har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen

när det gäller miljöbalkens tillämpning i frågor
1. enligt 7 kap.		11 §	och 12	kap.	6 § miljöbalken			som		rör
skogsbruk och som omfattas av skogsvårdslagen (1979:429),
2. om	sådana verksamheter			2. om		sådana verksamheter
och åtgärder inom skogsbruket				och åtgärder inom skogsbruket
som kan påverka miljön i sådana				som kan påverka miljön i sådana
särskilda	skyddsområden		som	särskilda		skyddsområden				som
avses i 7 kap. 27 § miljöbalken,				avses i 7 kap. 27 § miljöbalken,
om verksamheterna inte om-				om	verksamheterna					inte
fattas av tillsyn enligt någon av				omfattas av tillsyn enligt någon
punkterna	A1–A7,	A9–A14,		av punkterna A1–A7, A9–A14,
A16 och A17 i bilagan till denna				A16 och A17 i bilagan till denna
förordning, och				förordning,
3. om	genteknik		enligt	3. om			genteknik		enligt
13 kap. miljöbalken		inom det		13 kap.		miljöbalken		inom		det
område som anges i bilagan till				område som anges i bilagan till
denna förordning.				denna förordning, och
				4. enligt			14 kap. miljöbalken
				och de EG-förordningar som
				anges i avsnitt D i bilagan till
				denna		förordning,		som		rör
				skogsbruket,			med undantag			för
				frågor	som		omfattas	av	Kemi-
32

SOU 2008:73

Författningsförslag

kalieinspektionens ansvar enligt 13 e §.

Tillsyn över bestämmelser om kemiska produkter och vissa varor

16 a §

En myndighet som vid operativ tillsyn över 14 kap. miljöbalken, föreskrifter med- delade med stöd av det kapitlet eller en EG-förordning som anges i avsnitt D i bilagan till denna förordning, uppmärksammar brister i efterlevnaden av be- stämmelser i den lagstiftningen i frågor som

1.inte faller inom myndig- hetens tillsynsområde, eller

2.kräver åtgärder av någon verksamhetsutövare som inte omfattas av myndighetens till- synsansvar, ska underrätta den

ansvariga	tillsynsmyndigheten
om bristerna.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2009.

2.Äldre bestämmelser tillämpas i tillsynsärenden som inletts före ikraftträdandet.

3.Överlåtelse enligt 10 § som beslutats före denna förord- ningens ikraftträdande ska fortsätta att gälla.

Författningsförslag

SOU 2008:73

Bilaga

Nuvarande lydelse

Fördelning av ansvar för den operativa tillsynen

C. Försvarets verksamheter
Tillsynsområden			Ansvarig myndighet
Samtliga verksamheter och åtgärder inom			Generalläkaren
Försvarsmakten,	Fortifikationsverket,
Försvarets materielverk och		Försvarets
radioanstalt utom tillverkning samt in-
och utförsel av kemiska produkter eller
biotekniska organismer eller		tillverkning

av varor som innehåller eller har be- handlats med kemiska produkter eller bio- tekniska organismer

D. Kemiska produkter och biotekniska organismer

I detta avsnitt anges de statliga myndigheter som, förutom den kommunala nämnden, har ansvaret för den operativa tillsynen när det gäller kemiska produkter och biotekniska organismer, indelat i ansvarsområden.

Om två myndigheter har operativt tillsynsansvar, får överens- kommelse träffas mellan myndigheterna om hur ansvaret normalt ska fördelas. Båda är dock alltid operativa om så krävs.

D1 Kemikalieinspektionen har ansvar för den operativa tillsynen

över tillverkare och andra primärleverantörer som släpper ut kemiska produkter, varor och biotekniska organismer på marknaden med avseende på deras produkter och varor, utom i fråga om

1.varor (material) och produkter enligt D3, D4 och D7,

2.drivmedel och bränslen,

3.ämnen som bryter ned ozonskiktet,

4.batterier, och

5.fluorerade växthusgaser enligt artikel 2.1 i

SOU 2008:73

Författningsförslag

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser.

D2 Länsstyrelsen har ansvar för den operativa tillsynen i frågor om skydd av den yttre miljön vid hantering av kemiska produkter, varor och biotekniska organismer i miljöfarliga verksamheter enligt B1 utom i fråga om det som anges i D1.

D3 Läkemedelsverket har ansvar för den operativa tillsynen över tillverkare och andra primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter.

D4 Livsmedelsverket har ansvar för den operativa tillsynen i fråga om

1.material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, och

2.nappar.

D5 Sjöfartsverket har ansvar för den operativa tillsynen över utrustning i fartyg som innehåller

1.ämnen som bryter ned ozonskiktet, eller

2.fluorerade växthusgaser enligt artikel 2.1 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser.

D6 Arbetsmiljöverket har ansvar för den operativa tillsynen i fråga om sådana tillstånd att använda bekämpningsmedel som krävs enligt förordningen (2000:338) om biocidprodukter eller för- ordningen (2006:1010) om växtskyddsmedel, i de fall då till- ståndsfrågan ska prövas av Arbetsmiljöverket.

D7 Statens räddningsverk har ansvar för den operativa tillsynen över tillverkare och andra primärleverantörer som släpper ut kemiska produkter och varor på marknaden, när det gäller produkternas och varornas brandfarliga, oxiderande och explosiva egenskaper.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Författningsförslag

SOU 2008:73

G. Tillsyn enligt vissa EG-förordningar

G1 I fråga om tillverkares och importörers skyldigheter enligt rådets förordning (EEG) nr 793/93 av den 23 mars 1993 om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen har Kemikalie- inspektionen ansvaret för den operativa tillsynen.

G2 Länsstyrelsen har ansvaret för den operativa tillsynen i fråga om

1.rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, och

2.kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets för- ordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.

G3 I fråga om Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 304/2003 av den 28 januari 2003 om export och import av farliga kemikalier har Kemikalieinspektionen ansvaret för den operativa tillsynen.

G4 I fråga om Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1946/2003 av den 15 juli 2003 om gränsöverskridande förflytt- ning av genetiskt modifierade organismer har de myndigheter som anges i avsnitt F ansvaret för den operativa tillsynen enligt den uppdelning som framgår där.

G5 I fråga om Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2004 av den 31 mars 2004 om tvätt- och rengöringsmedel har

1.Kemikalieinspektionen ansvaret för den operativa tillsynen i de delar som avser tillverkare och andra primärleverantörer, och

2.den kommunala nämnden ansvaret för den operativa tillsynen i de delar som inte avser tillverkare och andra primärleverantörer.

G6 I fråga om Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall har

1. Naturvårdsverket ansvaret för den operativa tillsynen i frågor som omfattas av Naturvårdsverkets ansvar i egenskap av behörig myndighet enligt förordningen, och

SOU 2008:73

Författningsförslag

2. de myndigheter som anges i avsnitt E ansvaret för den operativa tillsynen, enligt den uppdelning som framgår där, i frågor som inte omfattas av Naturvårdsverkets ansvar enligt 1.

G7 I fråga om Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG har de myndigheter som anges i avsnitt C och D ansvaret för den operativa tillsynen enligt den uppdelning som framgår där.

Bilaga

Föreslagen lydelse

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Fördelning av ansvar för den operativa tillsynen

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

C. Försvarets verksamheter

Generalläkaren har ansvar för den operativa tillsynen för samtliga verksamheter och åtgärder inom Försvarsmakten, Fortifikations- verket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt utom i frågor som faller under Kemikalieinspektionens tillsynsansvar i avsnitt D för primärleverantörers in- och utförsel och hantering av kemiska produkter och biotekniska organismer och deras hantering av varor.

D. Kemiska produkter, varor och biotekniska organismer

I detta avsnitt avses med kemikalieregistreringsförordningen:U U Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk

Författningsförslag

SOU 2008:73

kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upp- hävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG.

Myndigheternas ansvar enligt detta avsnitt gäller inte när general- läkaren är ansvarig för den operativa tillsynen enligt avsnitt C.

D1 Kemikalieinspektionen har ansvar för den operativa tillsynen avseende kemiska, produkter, varor och biotekniska organismer enligt följande:

aU . 14 kap. miljöbalken och föreskrifter meddelade med stöd av det

kapitlet

Tillverkare av, eller den som för in till eller för ut ur Sverige kemiska produkter eller varor (primärleverantörer) i fråga om införsel, utförsel och hantering som innebär saluförande, överlåtelse eller därmed jämförbart förfarande, varvid den som i eget namn förpackar, packar om eller ändrar namn på en kemisk produkt anses som tillverkare

Undantag: frågor som omfattas av

1.Läkemedelsverkets ansvar enligt D4, eller

2.Livsmedelsverkets ansvar enligt D5

Andra aktörer än de nyss nämnda primärleverantörerna vad avser hantering som innebär saluförande, överlåtelse eller därmed jäm- förbart förfarande av varor

Undantag: frågor som omfattas av Livsmedelsverkets ansvar enligt D5

Den som hanterar eller för in till eller för ut ur Sverige en bioteknisk organism, med undantag för vad som anges i D2 och D3

bU . KemikalieregistreringsförordningenU

All operativ tillsyn som utförs på begäran av den europeiska kemi- kaliemyndigheten

Tillverkare av ämnen, producenter av varor, importörer, ned- strömsanvändare som framställer beredningar, leverantörer som för in ämnen, beredningar eller varor till Sverige och leverantörer som i

SOU 2008:73

Författningsförslag

eget namn förpackar, packar om eller ändrar namn på ett ämne eller en beredning (primärleverantörer)

Undantag: frågor som rör primärleverantörernas

1.egen användning, identifiering av egna riskhanteringsåtgärder och tillämpning av sådana åtgärder, och

2.skyldighet att enligt artikel 37.4 utarbeta en kemikaliesäkerhets- rapport och att delge information enligt artikel 38, när användningen av ämnet inte leder till att ämnet, som sådant eller i en beredning släpps ut på marknaden

Andra aktörer än de nyss angivna primärleverantörer i fråga om varor, med undantag för användning av varor

cU . Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av den 29 juni 2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet

Producenter, vad avser deras utsläppande på marknaden av kontrolle- rade ämnen enligt förordning (EG) nr 2037/2000

Utsläppande på marknaden av produkter och utrustning som utgör varor enligt 14 kap. miljöbalken och som innehåller kontrollerade ämnen enligt förordning (EG) nr 2037/2000

dU . Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 304/2003 av den 28 januari 2003 om export och import av farliga kemikalier Skyldigheter enligt förordning (EG) nr 304/2003

eU . Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2004 av den 31 mars 2004 om tvätt- och rengöringsmedel

Tillverkares skyldigheter enligt förordning (EG) nr 648/2004

fU . Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av den 29 april 2004 om långlivade organiska föroreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG

Utsläppande på marknaden av ämnen som omfattas av förordning (EG) nr 850/2004, för sig eller ingående i beredningar, av de som tillverkar ämnena eller för in dem till Sverige

Utsläppande på marknaden av artiklar som innehåller ämnen som omfattas av förordning (EG) nr 850/2004

Författningsförslag

SOU 2008:73

gU . Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser

Utsläppande på marknaden av produkter och utrustning som omfattas av förordning (EG) nr 842/2006

Skyldighet att rapportera till kommissionen

D2 När verksamheten omfattas av länsstyrelsens tillsynsansvar enligt avsnitt B och ansvaret inte har överlåtits enligt 10 §, har länsstyrelsen följande ansvar för den operativa tillsynen:

aU . 14 kap. miljöbalken och föreskrifter meddelade med stöd av det

kapitlet

Tillverkare av, eller den som för in till eller för ut ur Sverige kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor (primärleverantörer) i fråga om annan hantering än sådan som innebär saluförande, överlåtelse eller därmed jämförbart förfarande av kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor, såsom användning i enskilda fall och försiktighetsmått vid sådan användning, varvid den som i eget namn förpackar, packar om eller ändrar namn på en kemisk produkt anses som tillverkare

Undantag: frågor som omfattas av

1.Livsmedelsverkets ansvar enligt D5, eller

2.Arbetsmiljöverkets ansvar enligt D7

Andra än nyss nämnda primäreleverantörer i fråga om

1.hantering av kemiska produkter eller biotekniska organismer,

eller

2.annan hantering av varor än sådan som gäller saluföring eller överlåtelse eller därmed jämförbart förfarande

Undantag: frågor som omfattas av

1.Livsmedelsverkets ansvar enligt D5,

2.Sjöfartsverkets ansvar enligt D6, eller

3.Arbetsmiljöverkets ansvar enligt D7.

bU . Kemikalieregistreringsförordningen

SOU 2008:73

Författningsförslag

namn förpackar, packar om eller ändrar namn på ett ämne eller en beredning (primärleverantörer) i fråga om deras

1.egen användning, identifiering av egna riskhanteringsåtgärder och tillämpning av sådana åtgärder, och

2.skyldighet att enligt artikel 37.4 utarbeta en kemikaliesäker- hetsrapport och att delge information enligt artikel 38, när använd- ningen av ämnet inte leder till att ämnet, som sådant eller i en beredning, släpps ut på marknaden

Andra än nyss angivna primärleverantörer i fråga om skyldigheter som rör ämnen, som sådana eller i beredningar, och användning av varor

Undantag: frågor som faller under Arbetsmiljöverkets ansvar enligt arbetsmiljölagstiftningen och operativ tillsyn som utförs på begäran av den europeiska kemikaliemyndigheten

cU . Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av den 29 juni 2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet

Utsläppande på marknaden av kontrollerade ämnen enligt förordning 2037/2000 av andra än producenter

Andra skyldigheter enligt förordning (EG) nr 2037/2000 än sådana som rör utsläppande på marknaden

Undantag: frågor som omfattas av

1.Sjöfartsverkets ansvar enligt D6, och

2.Naturvårdsverkets ansvar i egenskap av behörig myndighet

dU . Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2004 av den 31 mars 2004 om tvätt- och rengöringsmedel

Andra än tillverkares skyldigheter enligt förordning (EG) nr 648/2004

eU . Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av den 29 april 2004 om långlivade organiska föroreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG

Utsläppande på marknaden av ämnen som omfattas av förordning (EG) nr 850/2004, för sig eller ingående i beredningar, av andra än de som tillverkar ämnena eller för in dem till Sverige

Författningsförslag

SOU 2008:73

Andra skyldigheter enligt förordning (EG) nr 850/2004 än sådana som rör utsläppande på marknaden

fU . Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser

Andra skyldigheter enligt förordning (EG) nr 842/2006 än sådana som rör utsläppande på marknaden, med undantag för vad som omfattas av Sjöfartsverkets ansvar enligt D6

D3 När den kommunala nämnden har tillsynsansvar över en verk- samhet

1.med stöd av bestämmelserna i 26 kap. 3 § miljöbalken om ansvar för miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap. miljöbalken,

2.när ansvaret följer direkt av avsnitt B, eller

3.när ansvaret följer av ett beslut om överlåtelse enligt 10 § av en verksamhet i avsnitt B,

har nämnden ansvar för den operativa tillsynen som anges i D2 för verksamheten.

D4 Läkemedelsverket har följande ansvar för den operativa till- synen i fråga om kosmetiska och hygieniska produkter:

14U kap. miljöbalken och föreskrifter meddelade föreskrifter meddelade

med stöd av det kapitlet

Tillverkare av och den som till Sverige för in sådana produkter vad avser hantering som innebär saluförande, överlåtelse eller därmed jämförbart förfarande, varvid den som i eget namn förpackar, packar om eller ändrar namn på en kemisk produkt anses som tillverkare

Undantag: produkternas brandfarliga, oxiderande eller explosiva egenskaper

D5 Livsmedelsverket har följande ansvar för den operativa tillsynen i fråga om material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel:

14U kap. miljöbalken och föreskrifter meddelade föreskrifter meddelade

med stöd av det kapitlet

Tillverkare av, den som till Sverige för in och den som hanterar sådana kemiska produkter och varor, vad avser frågor som rör användningen i kontakt med livsmedel.

SOU 2008:73

Författningsförslag

D6 Sjöfartsverket har ansvar för den operativa tillsynen över

1.utrustning i fartyg som innehåller kontrollerade ämnen enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av den 29 juni 2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet, eller fluo- rerade växthusgaser enligt Europaparlamentets och rådets för- ordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser, och

2.användningen av marina bränslen i fartyg,

vad avser tillsynen över 14 kapitlet miljöbalken och föreskrifter meddelade med stöd av det kapitlet, förordning 2037/2000 och förordning 842/2006.

D7 Arbetsmiljöverket har ansvar för den operativa tillsynen i fråga om sådana tillstånd att använda bekämpningsmedel som krävs enligt förordningen (2000:338) om biocidprodukter eller förord- ningen (2006:1010) om växtskyddsmedel, i de fall då tillstånds- frågan ska prövas av Arbetsmiljöverket.

E. Avfall och producentansvar

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

G. Tillsyn enligt vissa EG-förordningar

G1 Länsstyrelsen har ansvaret för den operativa tillsynen i fråga om

1.rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, och

Författningsförslag SOU 2008:73

G2 I fråga om Europaparlamentets	och rådets förordning (EG)
nr 1946/2003 av den 15 juli 2003	om gränsöverskridande för-

flyttning av genetiskt modifierade organismer har de myndigheter som anges i avsnitt F ansvaret för den operativa tillsynen enligt den uppdelning som framgår där.

G3 I fråga om Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall har

1.Naturvårdsverket ansvaret för den operativa tillsynen i frågor som omfattas av Naturvårdsverkets ansvar i egenskap av behörig myndighet enligt förordningen, och

2.de myndigheter som anges i avsnitt E ansvaret för den operativa tillsynen, enligt den uppdelning som framgår där, i

frågor som inte omfattas av Naturvårdsverkets ansvar enligt 1.

SOU 2008:73

Författningsförslag

3Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll ,

dels att nuvarande 1 § ska betecknas 1 b §,

dels att det i förordningen ska införas tre nya paragrafer, 1, 1 a och 7 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

I denna förordning avses med kemikalieregistreringsförordningen:U U Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, god- kännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikalie- myndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG.

1 a §

Bestämmelserna i 26 kap. 19 § miljöbalken gäller för följande EG-förordningar:

1.kemikalieregistreringsförord- ningen,

2.Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av den 29 juni 2000

Författningsförslag

SOU 2008:73

om ämnen som bryter ned ozon-

skiktet,
3. Europaparlamentets		och
rådets	förordning	(EG)

nr 304/2003 av den 28 januari 2003 om export och import av farliga kemikalier,

4. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av den 29 april 2004 om långlivade organiska för- oreningar och om ändring av

direktiv 79/117/EEG, och
5. Europaparlamentets		och
rådets	förordning	(EG)

nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser.

7 a §

Den som tillverkar eller till Sverige för in och släpper ut på marknaden

1. fler än 25 kemiska pro- dukter som innehåller ett ämne som är farligt enligt bestämmelser om klassificering och märkning av kemiska produkter,

2. minst en kemisk produkt som är särskilt farlig enligt 2 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotek- niska organismer, eller

3. minst en kemisk produkt som innehåller ett ämne som finns i bilaga XIV till kemi- kalieregistreringsförordningen, ska ha dokumenterade rutiner för att

1. klassificera och märka de kemiska produkterna rätt,

SOU 2008:73

Författningsförslag

2.upprätthålla kompetens enligt kraven i artikel 31 i kemikalie- registreringsförordningen, och

3.utarbeta och utfärda säker- hetsdatablad.

Med att tillverka enligt första stycket avses även att i eget namn förpacka, packa om eller ändra namn på en kemisk produkt.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2009.

Författningsförslag

SOU 2008:73

4Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken,

dels att nuvarande 6 kap. 2–7 §§ ska betecknas 6 kap. 16–21 §§, dels att 6 kap. 1 §, 8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § ska ha följande

ändrade lydelse,

dels att det i förordningen ska införas fjorton nya paragrafer, 6 kap. 2–15 §§, av följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya rubriker närmast före 6 kap. 2, 6 och 16 §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

1 §

Avgift för prövning och tillsyn i fråga om kemiska produkter, varor enligt 14 kap. miljöbalken och biotekniska organismer ska betalas enligt detta kapitel.

I detta kapitel avses med kemikalieregistreringsförordningen:U U Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, god- kännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv

SOU 2008:73

Författningsförslag

91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG.

Kemikalieavgift

2 §

Kemikalieavgift ska betalas i fråga om kemiska produkter och biotekniska organismer för pröv- ning och tillsyn över 14 kap. miljöbalken och föreskrifter med- delade med stöd av det kapitlet och de EG-förordningar som anges i avsnitt D i bilagan till förordningen (1998:900) om till- syn enligt miljöbalken.

Kemikalieavgift tas ut som registeravgift och mängdavgift. Avgiften ska betalas årligen för kalenderår av den som yrkes- mässigt tillverkar eller till Sverige för in sammanlagt ett ton eller mer av sådana kemiska produkter som enligt förordningen (2008:245) om kemiska produkter och bio- tekniska organismer ska vara anmälda till produktregistret.

3 §

Om Kemikalieinspektionen med stöd av förordningen om kemiska produkter och bio- tekniska organismer i det enskilda fallet har beslutat att anmälan till produktregistret ska göras av en handelsagent i stället för av den som tillverkar produkterna eller för in produkterna till Sverige, ska handelsagenten betala avgiften.

Författningsförslag

SOU 2008:73

Kemikalieavgift ska inte tas ut av den som

1. för produkten betalar års- avgift enligt 6 eller 7 §, eller

2. tillverkar eller till Sverige för in en kemisk produkt utan att vara registreringspliktig enligt kemikalieregistreringsförordningen eller släppa ut produkten på marknaden.

4 §

Registeravgiften är 2 500 kr. Mängdavgift betalas enligt

följande för varje ton anmäl- ningspliktig kemisk produkt:

1. 5 kr för kemiska produkter som inte är klassificerade som farliga enligt bestämmelser om klassificering och märkning av kemiska produkter, dock högst 70 000 kr,

2. 12 kr för kemiska produkter som är klassificerade som farliga enligt bestämmelser om klassi- ficering och märkning av kemiska produkter, dock högst 120 000 kr, och

3. 17 kr för kemiska produkter som är klassificerade som särskilt farliga enligt 2 § förordningen (2008:245) om kemiska pro- dukter och biotekniska orga- nismer eller är tillståndspliktiga enligt bilaga XIV till kemikalie- registreringsförordningen, dock högst 390 000 kr.

SOU 2008:73

Författningsförslag

5 §

Kemikalieavgiften ska betalas preliminärt och slutligt.

Den preliminära avgiften beräknas med ledning av upp- gifterna i produktregistret före- gående år eller en preliminär- deklaration från den avgifts- skyldige. Från den slutliga avgiften ska det belopp som har betalats preliminärt räknas av.

Föreslagen lydelse

Avgifter för prövning och tillsyn av bekämpningsmedel

6 §

För Kemikalieinspektionens prövning och tillsyn i fråga om kemiska bekämpningsmedel enligt förordningen (2006:1010) om växtskyddsmedel och förordningen (2000:338) om biocidprodukter ska ansökningsavgift och årsavgift betalas enligt följande:

ÄrendeslagU				Ansökningsavgift:U
				kronorU
1. Ansökan om nytt eller fortsatt godkännande				121 000
a) om bedömningen ska	ske	enligt	de	121 000
enhetliga principerna för utvärdering av
växtskyddsmedel (bilaga 6 till direktiv
91/414/EEG) eller de gemensamma prin-
ciperna för bedömning av dokumentation om
biocidprodukter (bilaga 6 till direktiv
98/8/EG)
b) om ansökan avser förhållanden som				70 000
avses i 5 § 3 eller 4 förordningen (2006:1010)
om växtskyddsmedel eller	5 §	5 eller	6

förordningen (2000:338) om biocidprodukter

Författningsförslag

SOU 2008:73

c) om		ansökan		avser ömsesidigt			erkän-
nande
–	enligt		17 §	förordningen		om	växt-		60 000
skyddsmedel
–	enligt		21 §	förordningen om			biocid-		30 000
produkter
2. Villkorsändringar
a) om		bedömningen			ska ske	enligt		de	35 000
enhetliga principerna för utvärdering av
växtskyddsmedel (bilaga 6 till direktiv
91/414/EEG) eller de gemensamma prin-
ciperna för bedömning av dokumentation om
biocidprodukter (bilaga 6 till direktiv
98/8/EG)
b) om		ansökan		avser förhållanden				som	8 000
avses i 5 § 3 eller 4 förordningen om växt-
skyddsmedel eller 5 § 5 eller 6 förordningen
om biocidprodukter
c) utvidgning				av	användningsområde				5 000
enligt 27 § förordningen om växtskyddsmedel
d) övriga ändringar									4 000
3. Undantag
a) forskning och utveckling i ett särskilt fall									4 000
enligt 5 § 1 förordningen					om växtskyddsmedel
eller 5 § 3 förordningen om biocidprodukter
b) forskning och utveckling,						under		en	8 000
begränsad tidsperiod enligt 5 § 1 förordningen
om växtskyddsmedel
c) användning eller saluhållande av
– ett växtskyddsmedel									10 000
– en biocidprodukt									15 000
4. Anmälan av ytterligare namn enligt								7 §	2 000
förordningen			om växtskyddsmedel eller					7 §

förordningen om biocidprodukter

Årsavgift ska betalas för varje godkänd produkt. Avgiften uppgår per kalenderår till 2,8 procent av värdet av försäljningen av varje

SOU 2008:73

Författningsförslag

godkänd produkt året före det år avgiften avser, dock högst 200 000 kronor. Lägsta årsavgift är 2 000 kronor.

Ansökningsavgift ska betalas av sökanden. Årsavgift ska betalas av den som har fått ett bekämpningsmedel godkänt eller av den som har trätt i dennes ställe.

7 §

För Kemikalieinspektionens prövning och tillsyn i fråga om biologiska bekämpningsmedel enligt förordningen (2006:1010) om växtskyddsmedel och förordningen (2000:338) om biocidprodukter ska ansökningsavgift och årsavgift betalas enligt följande:

ÄrendeslagU								Ansökningsavgift:U
								kronorU
1. Ansökan om nytt eller fortsatt godkännande								60 000
a) om		bedömningen		ska	ske	enligt	de
enhetliga principerna för utvärdering av
växtskyddsmedel (bilaga 6 till direktiv
91/414/EEG)			eller	de	gemensamma
principerna för bedömning av dokumentation
om biocidprodukter (bilaga 6 till direktiv
98/8/EG)								30 000
b) om		ansökan avser		förhållanden som
avses i 5 § 3 eller 4 förordningen (2006:1010)
om	växtskyddsmedel eller				5 § 5 eller		6
förordningen (2000:338) om biocidprodukter
c) nematoder, insekter, spindeldjur								3 000
– för varje bekämpningsmedel
– för varje verksam organism som inte								8 000
ingår i ett annat godkänt bekämpningsmedel								60 000
d) genmodifierade organismer
e)	ömsesidigt erkännande enligt 17 § för-							15 000
ordningen om växtskyddsmedel eller 21 § för-
ordningen om biocidprodukter
2. Villkorsändringar
a) om		bedömningen		ska	ske	enligt	de	15 000
enhetliga principerna för utvärdering av
växtskyddsmedel			(bilaga	6	till	direktiv
								53

Författningsförslag

SOU 2008:73


91/414/EEG) eller de gemensamma prin-
ciperna för bedömning av dokumentation om
biocidprodukter (bilaga 6 till direktiv
98/8/EG)
b)	utvidgning			av	användningsområde			5 000
enligt 27 § förordningen om växtskyddsmedel
c)	övriga ändringar							4 000
3. Undantag
a) forskning och utveckling i ett särskilt fall								4 000
enligt 5 § 1 förordningen					om växtskyddsmedel
eller 5 § 3 förordningen om biocidprodukter
b) forskning			och utveckling,			under	en	8 000
begränsad tidsperiod enligt 5 § 1 förordningen
om växtskyddsmedel
c) användning				eller	saluhållande av		ett	5 000
växtskyddsmedel eller en biocidprodukt
4. Anmälan		av	ytterligare namn			enligt	7 §	2 000
förordningen		om		växtskyddsmedel		eller	7 §

förordningen om biocidprodukter

Årsavgift ska betalas för varje godkänd produkt. Avgiften uppgår per kalenderår till 1,3 procent av det sammanlagda värdet av försäljningen av godkända produkter året före det år avgiften avser, dock högst 200 000 kronor. Lägsta årsavgift är 2 000 kronor.

Ansökningsavgift ska betalas av sökanden. Årsavgift ska betalas av den som har fått ett bekämpningsmedel godkänt eller av den som har trätt i dennes ställe.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 §

Årsavgift enligt 6–7 §§ ska betalas för varje kalenderår från och med året efter året då beslut om godkännande meddelades till och med det år då ett sådant beslut upphör att gälla.

SOU 2008:73

Författningsförslag

Årsavgift ska betalas senast den 31 mars det år som avgiften avser.

9 §

En avgift ska betalas för den administrativa hantering och utvärdering som krävs i samband med en ansökan om att ett verksamt ämne ska tas upp i bilaga 1 till rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växt- skyddsmedel på marknaden, senast ändrat genom kommis- sionens direktiv 2008/45/EG. Avgiften ska betalas som en ansökningsavgift och fastställas som en slutlig prövningsavgift.

I ett ansökningsärende som avses i första stycket ska ansök- ningsavgiften för varje akt med dokumentation betalas

1.med 4 125 000 kronor om ansökan avser ett kemiskt ämne, och

2.med 1 000 000 kronor om ansökan avser en mikroorganism, en feromon eller en tillsats som får användas i livsmedel eller foder.

Om ansökan ska prövas enligt kommissionens förordning (EG) nr 451/2000 av den 28 februari 2000 om genomförande- bestäm- melser för den andra och tredje etappen i det arbetsprogram som avses i artikel 8.2 i rådets direktiv 91/414/EEG eller kommissionens förordning (EG) nr 1490/2002 av den 14 augusti 2002 om

Författningsförslag

SOU 2008:73

kompletterande tillämpningsföre- skrifter för den tredje etappen av det arbetsprogram som avses i artikel 8.2 i rådets direktiv 91/414/EEG och om ändring av förordning (EG) nr 451/2000, ska 100 000 kronor av ansök- ningsavgiften betalas när ansök- ningen lämnas in och återstoden när dokumentationen lämnas in.

Bestämmelser om betalning av ansökningsavgift enligt första stycket och fastställande av slutlig prövningsavgift finns i 13 §.

10 §

En avgift ska betalas för den administrativa hantering och utvärdering som krävs i samband med en ansökan om att ett verksamt ämne ska tas upp i bilaga I, IA eller IB till Europa- parlamentets och rådets direktiv 98/8/EG av den 16 februari 1998 om utsläppande av biocid- produkter på marknaden, senast ändrat genom Europaparlamen- tets och rådets direktiv 2008/31/EG. Avgiften ska betalas som en ansökningsavgift och fastställas som en slutlig prövningsavgift.

I ett ansökningsärende som avses i första stycket ska ansök- ningsavgiften för varje akt med dokumentation betalas

1. med 3 300 000 kronor, om ansökan avser att ett kemiskt ämne ska tas upp i bilaga I eller IA,

2. med 1 000 000 kronor, om ansökan avser att en mikro-

SOU 2008:73

Författningsförslag

organism, en feromon eller en tillsats som får användas i livs- medel eller foder ska tas upp i bilaga I eller IA, och

3. med 240 000 kronor, om ansökan avser att ett ämne ska tas upp i bilaga IB.

Bestämmelser om betalning av ansökningsavgift och fastställande av slutlig prövningsavgift finns i 13 §.

11 §

En avgift ska betalas för den administrativa hantering och utvärdering som krävs i samband med att Kemikalieinspektionen utför de uppgifter som åligger Sverige i egenskap av sam- rapporterande medlemsstat enligt förordningarna (EG) nr 451/2000 och (EG) nr 1490/2002 vid ansökan om att ett verksamt ämne ska tas upp i bilaga 1 till direktiv 91/414/EEG. Avgiften ska betalas som en ansöknings- avgift och fastställas som en slutlig prövningsavgift.

I ett ärende som avses i första stycket är ansökningsavgiften för varje akt med dokumentation 390 000 kronor. Om Kemi- kalieinspektionens handläggning enbart omfattar tiden efter det att den rapporterande medlemsstaten har lämnat sin utvärdering till Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (EFSA) är avgiften 62 000 kronor.

Bestämmelser om betalning av ansökningsavgift och fastställande

Författningsförslag

SOU 2008:73

av slutlig prövningsavgift finns i 13 §.

12 §

En avgift ska betalas för den administrativa hantering och utvärdering som krävs i samband med en ansökan om godkän- nande av ett bekämpningsmedel som innehåller ett verksamt ämne som är upptaget på bilaga 1 till direktiv 91/414/EEG eller bilaga I eller IA till direktiv 98/8/EG om upptagandet på bilagan skett med stöd av dokumentation från en annan sökande än den som nu ansöker om godkännande. Detta gäller inte om den som lämnar in ansökan har tillstånd från den ursprungliga sökanden att an- vända uppgifterna. Avgiften ska betalas som en ansökningsavgift och fastställas som en slutlig prövningsavgift.

I ett ansökningsärende som avses i första stycket ska ansök- ningsavgiften för varje akt med dokumentation betalas

1. med 930 000 kronor om ansökan avser ett växtskydds- medel innehållande ett kemiskt ämne eller en mikroorganism som är upptagen i bilaga 1 till direktiv 91/414/EEG,

2. med 744 000 kronor om ansökan avser en biocidprodukt innehållande ett kemiskt ämne eller en mikroorganism som är upptagen i bilaga I eller IA till direktiv 98/8/EG.

SOU 2008:73

Författningsförslag

Bestämmelser om betalning av ansökningsavgift och fastställande av slutlig prövningsavgift finns i 13 §.

13§

Ansökningsavgift enligt 9 §

första stycket och 10–12 §§ ska betalas när ärendet inleds eller vid de senare tidpunkter som Kemikalieinspektionen bestäm- mer.

När frågan enligt 9, 10 eller 11 § om att ta upp ämnet i bilaga 1 till direktiv 91/414/EEG eller bilaga I, IA eller IB till direktiv 98/8/EG eller frågan om godkännande enligt 12 § är slutligt avgjord, ska Kemikalie- inspektionen fastställa den slutliga prövningsavgiften. Pröv- ningsavgiften ska motsvara kost- naderna för hanteringen och utvärderingen, men får inte över- stiga ansökningsavgiften. I sitt beslut om att fastställa pröv- ningsavgiften ska Kemikalie- inspektionen redovisa kostnader- na och ange hur de har beräknats. Om ansökningsavgiften är större än prövningsavgiften, ska Kemikalieinspektionen återbetala mellanskillnaden till sökanden.

Om ansökan enligt 9 eller 10 § avser en mikroorganism, en feromon eller en tillsats som får användas i livsmedel eller foder, ska prövningsavgiften vara 50 procent av kostnaderna för hanteringen och utvärderingen, dock högst 1 000 000 kr.

Författningsförslag

SOU 2008:73

14 §

Den som innehar god- kännandet av ett bekämpnings- medel ska betala kostnaderna för en sådan undersökning som Kemikalieinspektionen har låtit göra för att kontrollera medlets sammansättning.

Övriga avgifter för prövning och tillsyn av kemiska produkter och varor enligt 14 kap. miljö- balken

15 §

Kemikalieinspektionen får meddela föreskrifter om avgift för

1. prövning av ärenden om undantag enligt artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2004 av den 31 mars 2004 om tvätt- och rengöringsmedel, och

2. prövning av ärenden enligt förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter när det gäller det ansvarsområde för tillsyn som Kemikalie- inspektionen har enligt förord- ningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.

8 kap.

2 §

Bestämmelserna i 26 kap. 22 a och 22 b §§ om varuprov och ersättning för provtagning och undersökning av prov, gäller vid

tillsyn över de EG-förordningar som anges i avsnitt D i bilagan till denna förordning.

En myndighets kostnader för provtagning och undersökning av prov i samband med tillsyn i fråga om avfall enligt 15 kap. miljöbalken ska ersättas av den vars verksamhet provtagningen avser.

SOU 2008:73

Författningsförslag

En myndighets kostnader för provtagning och undersökning av prov i samband med tillsyn i fråga om kemiska produkter, biotekniska organismer och varor enligt 14 kap. miljöbalken samt avfall enligt 15 kap. miljöbalken skall ersättas av den vars verk- samhet provtagningen avser.

De myndigheter som enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken har ett centralt ansvar för tillsynsvägledning, får inom sina ansvarsområden meddela närmare föreskrifter om i vilken utsträckning och enligt vilka villkor kostnaderna skall ersättas.

En verksamhetsutövare är skyldig att ersätta länsstyrelsens kostnader för sådan besiktning som avses i 26 kap. 8 § miljöbalken.

Bestämmelser i övrigt om en verksamhetsutövares skyldighet att betala undersökningskostnader m.m. finns i 26 kap. 22 § miljö- balken.

9 kap.

1 §

För avgifter enligt 1 8 kap. gäller bestämmelserna i 10–12 §§

avgiftsförordningen (1992:191) om inte annat är föreskrivet.
Annan avgift än ansöknings-	Annan avgift än ansöknings-
avgift skall betalas efter debite-	avgift och årsavgift enligt 6 kap.
ring av myndigheten. I avgifts-	6 eller	7 § ska		betalas	efter
förordningen finns bestämmel-	debitering		av myndigheten.			I
ser om redovisning av avgifter.	avgiftsförordningen finns				be-
	stämmelser		om	redovisning		av
	avgifter.
Har en avgift enligt denna	Har en avgift enligt denna
förordning fördelats på två eller	förordning fördelats på två eller
flera betalningstillfällen, skall	flera	betalningstillfällen,			ska
ränta enligt vad som föreskrivs i	ränta enligt vad som föreskrivs i
fråga om statens utlåningsränta	fråga om statens utlåningsränta
betalas på de delbelopp för vilka	betalas på de delbelopp för vilka
betalningsuppskov har medgetts.	betalningsuppskov har medgetts.
						61

Författningsförslag SOU 2008:73

Om	avgiften inte betalas		Om avgiften	inte	betalas
inom den tid som anges i			inom den tid som anges i
beslutet,	skall	dröjsmålsavgift	beslutet, ska dröjsmålsavgift tas
tas ut enligt lagen (1997:484)			ut enligt lagen (1997:484) om
om dröjsmålsavgift. Bestämmel-			dröjsmålsavgift.	Bestämmelser
ser om betalningsanstånd finns i			om betalningsanstånd		finns i
förordningen		(1993:1138) om	förordningen (1993:1138) om
hantering av statliga fordringar.			hantering av statliga fordringar.

Bestämmelser om avgifter vid miljödomstol finns även i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2009 .

2.Genom förordningen upphävs förordningen (1998:942) om kemikalieavgifter.

2.För kemikalieavgift och årsavgift för bekämpningsmedel avseende år 2009 eller tidigare år gäller äldre bestämmelser.

3.För ansökningsavgift enligt 6 kap. 6 och 7 §§ gäller äldre bestämmelser i ärenden som inletts före denna förordnings ikraftträdande.

SOU 2008:73

Författningsförslag

5Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:946) om svavelhaltigt bränsle

Regeringen föreskriver att 19, 20 och 22 §§ förordningen (1998:946) om svavelhaltigt bränsle ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
					19 §
En bunkerleverantör som i sin						En	bunkerleverantör som i
verksamhet levererar bränsle till						sin verksamhet levererar bränsle
ett sådant fartyg som avses i						till ett sådant fartyg som avses i
18 §	skall	anmäla	till	Natur-		18 §	ska anmäla till Kemika-
vårdsverket		att bunkerleveran-				lieinspektionen			att bunkerleve-
tören bedriver sådan bunkrings-						rantören bedriver sådan bunk-
verksamhet.						ringsverksamhet.
					20 §
Naturvårdsverket			skall		föra	Kemikalieinspektionen ska				föra
ett register över de bunkerleve-						ett register över de bunkerleve-
rantörer som avses i 19 §.						rantörer som avses i 19 §.
					22 §
Tillsyn enligt denna förord-
ning utövas av Sjöfartsverket i
fråga om användning av marina
bränslen i fartyg. Tillsyn i övrigt
enligt denna förordning utövas av
Naturvårdsverket.
Vid tillsynen skall myn-						Vid tillsyn över denna för-
digheterna		utföra	prov		och	ordning		ska	myndigheterna
analyser på ett sådant sätt som						utföra prov och analyser på ett
krävs enligt artikel 7 i direktiv						sådant sätt som krävs enligt
1999/32/EG. Naturvårdsverket						artikel 7 i direktiv 1999/32/EG.
skall svara för sådan rapporte-						Naturvårdsverket ska svara				för
ring som krävs enligt direktivet.						sådan	rapportering som krävs
						enligt direktivet.
Sjöfartsverket skall till Natur-						Sjöfartsverket ska till Kemi-
vårdsverket		rapportera		fall	om	kalieinspektionen rapportera fall
vilka	Sjöfartsverket		får	känne-		om	vilka	Sjöfartsverket		får
										63

Författningsförslag

SOU 2008:73

dom	då	bunkerleverantörer		av	kännedom då	bunkerleveran-
marint bränsle eller annan som					törer av marint bränsle eller
säljer marint bränsle inte har					annan som säljer marint bränsle
efterlevt		bestämmelserna		i	inte har efterlevt bestämmelser-
denna		förordning	eller	i	na i denna förordning eller i
föreskrifter meddelade med stöd					föreskrifter meddelade med stöd
av denna förordning.					av denna förordning.
I	förordningen		(1998:940)		I förordningen	(1998:900)	om
om avgifter för prövning och					tillsyn enligt	miljöbalken	och
tillsyn enligt miljöbalken finns					förordningen	(1998:940)	om
bestämmelser om avgifter.					avgifter för prövning och tillsyn
					enligt miljöbalken finns bestäm-
					melser om tillsyn och avgifter.

Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2009.

2. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärde- ring, godkännande och begräns- ning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upp- hävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommis- sionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG.

Bestämmelserna i denna för- ordning gäller endast om mot- svarande bestämmelser inte redan följer av

1. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av den 29 april 2004 om långlivade organiska för- oreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG, eller

SOU 2008:73

Författningsförslag

6Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:19) om PCB m.m.

Regeringen föreskriver att 2 § förordningen (2007:19) om PCB m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 § Bestämmelserna i denna för-

ordning gäller endast om mot- svarande bestämmelser inte redan följer av Europaparlamen- tets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av den 29 april 2004 om långlivade organiska för- oreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG.

Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2009.

Författningsförslag

SOU 2008:73

7Förslag till

lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)

Härigenom föreskrivs att i fråga om arbetsmiljölagen (1997:1160),

dels att 1 kap. 2 § och 7 kap. 2 och 7 §§ ska ha följande lydelse, dels att 3 kap. 2 b § ska betecknas 3 kap. 2 c §,

dels att den nya 3 kap. 2 b § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

Denna lag gäller, med den inskränkning som anges i 4 §, varje verksamhet i vilken arbetstagare utför arbete för arbetsgivares räkning. I fråga om fartygsarbete gäller lagen även när svenska fartyg används till sjöfart utanför Sveriges sjöterritorium.

I fråga om fartyg och fartygsarbete ska vad som sägs i denna lag om Arbetsmiljöverket i stället gälla Sjöfartsverket. Vad som sägs om en arbetsgivare i denna lag ska såvitt avser fartyg också gälla en redare, även då fartygsarbete utförs av någon annan än den som är anställd av redaren. Med redare likställs i denna lag den som i redarens ställe utövar ett avgörande inflytande över fartygets drift.

Om skyldigheter i vissa avseenden för andra än arbetsgivare och arbetstagare finns bestämmelser i 3 och 5 kap. Om befälhavarens skyldigheter vid fartygsarbete finns bestämmelser i fartygssäker- hetslagen (2003:364).

I fråga om varor som är avsedda för konsumenter eller som kan antas komma att användas av konsumenter gäller också produkt- säkerhetslagen (2004:451).

En bestämmelse om skyldighet för arbetsgivare att göra information om kemiska ämnen och beredningar tillgänglig finns i artikel 35 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärde- ring, godkännande och begräns- ning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk

I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärde- ring, godkännande och begräns- ning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upp- hävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommis-

SOU 2008:73

Författningsförslag

kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upp- hävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommis- sionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommis- sionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG.

sionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommis- sionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG finns bestämmelser om tillverkning, utsläppande på marknaden och användning av ämnen, som sådana eller in- gående i beredningar eller varor.

3 kap.

2 b §

Regeringen får meddela före- skrifter om att 2 a § första och andra stycket ska gälla även i fråga om efterlevnaden av bestämmelser i Europaparlamen- tets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 decem- ber 2006 om registrering, utvär- dering, godkännande och be- gränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upp- hävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommis- sionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG i frågor som faller under Arbets- miljöverkets tillsynsansvar.

7 kap.
2 §
Arbetsmiljöverket utövar till-	Regeringen		får meddela	före-
syn enligt detta kapitel över att	skrifter	om	Arbetsmiljöverkets
bestämmelsen i artikel 35 i	tillsyn	enligt	detta kapitel	över
				67

Författningsförslag

SOU 2008:73

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, god- kännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyn- dighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG.

7 §

Arbetsmiljöverket får gentemot den som har skyddsansvar enligt 3 kap. 2–12 och 14 §§, 5 kap. 3 § första stycket eller 6 § i detta kapitel meddela de förelägganden eller förbud som behövs

1. för att denna lag eller föreskrifter som har meddelats med

stöd av lagen ska följas, och
2. för att artikel 35 i förordning	2. för att de bestämmelser i
(EG) nr 1907/2006 ska följas.	förordning (EG) nr 1907/2006
	som omfattas av Arbetsmiljö-
	verkets tillsynsansvar enligt före-
	skrifter som har meddelats med
	stöd av denna lag ska följas.

I beslut om föreläggande eller förbud kan Arbetsmiljöverket sätta ut vite.

Om någon inte vidtar en åtgärd som åligger honom enligt ett föreläggande, får Arbetsmiljöverket förordna om rättelse på hans bekostnad.

Om ett föreläggande har meddelats beträffande någon åtgärd till vilken det krävs bygglov, rivningslov eller marklov enligt plan- och bygglagen (1987:10) men sådant lov inte beviljas, upphör före- läggandet att gälla såvitt avser åtgärden.

Denna lag träder i kraft den 1 juni 2009.

SOU 2008:73

Författningsförslag

8Förslag till

förordning om ändring i arbetsmiljöförordningen (1977:1166)

Regeringen föreskriver att en två nya paragrafer, 17 och 17 a §§, ska införas i arbetsmiljöförordningen (1977:1166).

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

17§

I fråga om Europaparla-

mentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en euro- peisk kemikaliemyndighet, änd- ring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommis- sionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG utövar Arbetsmiljöverket i arbetsmiljöfrågor tillsyn enligt 7 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160) över

1.artikel 14.6 i fråga om registranters identifiering av egna riskhanteringsåtgärder och tillämpning av sådana åtgärder,

2.skyldigheten för arbets- givare att göra information om kemiska ämnen och beredningar tillgänglig enligt artikel 35,

3.skyldigheten för en ned- strömsanvändare att utarbeta en kemikaliesäkerhetsrapport enligt

Författningsförslag

SOU 2008:73

artikel 37.4, och att delge infor- mation enligt artikel 38, när användningen av ämnet inte leder till att ämnet, som sådant eller i en beredning, släpps ut på marknaden, med undantag för krav på rapportens innehåll,

4. artikel 37.5 i fråga om ned- strömsanvändares identifiering av egna riskhanteringsåtgärder och tillämpning av sådana åtgärder,

5. tillämpningen av tillstånds- villkor enligt artikel 60.9 d, och

6. skyldighet enligt artikel

60.10 för tillståndshavare att se till att exponeringen minskas.

Arbetsgivares skyldigheter enligt 3 kap. 2 a § första och andra stycket arbetsmiljölagen (1977:1166) gäller för efterlev- naden av de bestämmelser som anges i första stycket 1–6.

17 a §

Om Arbetsmiljöverket i sin tillsyn uppmärksammar brister i efterlevnaden av de bestämmelser som anges i 17 § i frågor som omfattas av en annan myndighets tillsynsansvar enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken ska Arbetsmiljöver- ket underrätta den myndigheten om bristerna.

Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2009.

SOU 2008:73

Författningsförslag

9Förslag till

lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364)

Härigenom föreskrivs i fråga om fartygssäkerhetslagen (2003:364) att 5 kap. 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5kap.

1 §

Sjöfartsverket utövar, om något annat inte anges, tillsyn enligt denna lag och föreskrifter meddelade med stöd av lagen när det gäller

1.fartyg och deras utrustning, drift, lastning, lossning och säkerhetsorganisation,

2.säkring av last som ännu inte har förts ombord,

3.rederiers säkerhetsorganisation, och

4.arbetsmiljön ombord.

När det gäller inspektion enligt 8 § utövas tillsyn även av Kustbevakningen i den utsträckning som Sjöfartsverket beslutar i

samråd med Kustbevakningen.
I frågor som avser arbetsmiljön					I frågor som avser arbets-
ska tillsynen också avse att					miljön ska tillsynen också avse
arbetsmiljölagen			(1977:1160),		att arbetsmiljölagen (1977:1160),
lagen (1998:958) om vilotid för					lagen (1998:958) om vilotid för
sjömän och föreskrifter med-					sjömän och föreskrifter med-
delade med stöd av dessa lagar					delade med stöd av dessa lagar
samt artikel 35 i Europaparla-					följs.
mentets och		rådets	förordning		Tillsynen ska också avse de
(EG) nr 1907/2006 av den 18					delar	av	Europaparlamentets
december 2006 om registrering,					och rådets förordning (EG) nr
utvärdering,		godkännande		och	1907/2006 av den 18 december
begränsning		av	kemikalier		2006 om registrering, utvärde-
(Reach),	inrättande av			en	ring, godkännande och begräns-
europeisk	kemikaliemyndighet,				ning	av	kemikalier		(Reach),
ändring av direktiv 1999/45/EG					inrättande		av	en	europeisk
och upphävande av rådets för-					kemikaliemyndighet, ändring av
ordning (EEG) nr 793/93 och					direktiv		1999/45/EG			och
kommissionens förordning (EG)					upphävande av rådets förord-
nr 1488/94 samt rådets direktiv					ning	(EEG) nr		793/93		och
										71

Författningsförslag

SOU 2008:73

76/769/EEG och kommis- sionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG följs. Sådan tillsyn utövas i samverkan med Arbets- miljöverket.

Bestämmelser om tillsyn av livsmedelslagen (2006:804).

kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommis- sionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG som omfattas av tillsynsansvar enligt föreskrifter meddelade med stöd av arbets- miljölagen (1977:1160).

Tillsyn enligt första och andra stycket utövas i samverkan med Arbetsmiljöverket. livsmedelshanteringen finns i

Denna lag träder i kraft den 1 juni 2009.

SOU 2008:73

Författningsförslag

10Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror

Regeringen föreskriver att det i förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbets- området i fråga om farliga konsumentvaror ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.


Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	3 a §
		En länsstyrelse eller en kom-
	munal nämnd som vidtar sådana
	åtgärder i fråga om en kemisk
	produkt att det kan krävas en
	underrättelse			enligt	3 §,	ska
	lämna de uppgifter som anges i
	4 §	till Kemikalieinspektionen i
	stället		för till	Konsumentverket.
	Om Kemikalieinspektionen anser
	att en sådan underrättelse krävs,
	ska	Kemikalieinspektionen				vid
	behov		komplettera		uppgifterna
	och därefter genast vidarebefordra
	dem till Konsumentverket.

Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2009.

Författningsförslag

SOU 2008:73

11Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1064) med instruktion för Kemikalieinspektionen

Regeringen föreskriver att det i förordningen (2007:1064) med instruktion för Kemikalieinspektionen ska införas en ny paragraf, 9 a §, och närmast före 9 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Förordnanden för tillsynsverksamhet

9 a §

Kemikalieinspektionen ska för sin tillsynsverksamhet förordna anställda vid följande myndig- heter:

1. Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap

2. Arbetsmiljöverket,

3. Länsstyrelsen i Skåne län,

4. Länsstyrelsen i Stockholms län,

5. Länsstyrelsen i Västernorr- lands län, och

6. Länsstyrelsen i Västra Göta- lands län.

Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2009.

SOU 2008:73

Författningsförslag

12Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion

Regeringen föreskriver att det i förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion ska införas en ny paragraf, 45 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

45 a §

Följande länsstyrelser ska ställa anställda till förfogande för Kemikalieinspektionens tillsyn

1.Länsstyrelsen i Skåne län,

2.Länsstyrelsen i Stockholms

län,

3.Länsstyrelsen i Västernorr- lands län, och

4.Länsstyrelsen i Västra Göta- lands län.

Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2009.

Författningsförslag

SOU 2008:73

13Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket

Regeringen föreskriver att det i förordningen (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket ska införas en ny paragraf, 7 a §, och närmast före 7 a § en rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Förordnanden för tillsynsverksamhet

7 a §

Arbetsmiljöverket ska ställa anställda till förfogande för Kemikalieinspektionens tillsyn.

Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2009.

SOU 2008:73

Författningsförslag

14Förslag till

förordning om ändring i förordningen med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Regeringen föreskriver att det i förordningen (000:000) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska införas två nya paragrafer, X och Y §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	X §
	Myndigheten		för	samhälls-
	skydd och beredskap ska vara
	expertmyndighet		i	fråga	om
	kemiska produkter med avseende
	på deras	brandfarliga, explosiva
	och oxiderande egenskaper.
	Y §
	Myndigheten		för	samhälls-
	skydd och beredskap ska ställa
	anställda	till	förfogande		för
	Kemikalieinspektionens tillsyn.

Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2009.

1 Uppdrag och avgränsningar

I vårt delbetänkande, Reach genomförande och sanktioner (SOU 2007:80), redovisade vi vilka nödvändiga förändringar i svensk lag- stiftning som Reach påkallar. Vi utredde även och lämnande förslag om straffsanktioner vid överträdelse av Reach samt föreslog att den gällande organisationen för kemikalietillsynen över 14 kap. miljö- balken skulle gälla temporärt för tillsynen över Reach.

1.1Uppdraget

Den resterande delen av utredningsuppdraget innebär att analysera och föreslå hur det nationella tillsynsansvaret som en följd av Reach och övrig kemikalielagstiftning, inbegripet lagstiftningen för bekämpningsmedel, lämpligen bör fördelas mellan de centrala myndigheterna och mellan de olika myndighetsnivåerna. Det omfattar tillsynssystemet i sin helhet. Vi ska även analysera och lämna förslag om tillsynens omfattning och inriktning för att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig tillsyn. Dessutom ska vi analysera och föreslå hur det nationella systemet för kemikalieav- gifter, inklusive avgifter för bekämpningsmedel ska utformas. Den allmänna översynen av avgiftssystemet och tillsynsverksamheten för kemiska produkter ska omfatta systemen i sin helhet och avse både allmänkemikalier och bekämpningsmedel. Vi ska samtidigt uppmärksamma hur andra EU-länder kan komma att hantera till- synen.

Vårt uppdrag är att utreda kemikalietillsynen, inte att utvärdera den förda kemikaliepolitiken eller att utreda dess framtida inrikt- ning. Det omfattar heller inte att utvärdera eller föreslå ändringar i Kemikalieinspektionens verksamhet i stort.

I delbetänkandet redovisade vi att vi skulle återkomma till frågan om begränsningar och till produktregistret i slutbetänkandet

Uppdrag och avgränsningar

SOU 2008:73

samt att det kunde bli aktuellt med vissa kompletterande förslag om straff.

Många lagstiftningar rör kemikalier

Tillsyn som rör kemiska produkter förekommer enligt en rad lag- stiftningar som reglerar kemiska produkter av olika slag och deras hantering eller användning. Miljöbalken är en av dem. Exempel på andra är lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen), lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, arbetsmiljö- lagen, fartygssäkerhetslagen liksom lagen (2001:1080) om motor- fordons avgasrening och motorbränslen och läkemedelslagen (1992:859).

Utöver Reach finns även andra EG-förordningar som rör kemiska produkter. Bland dessa finns EG- förordning 304/2003 om export och import av farliga kemiska produkter, EG-förord- ning 648/2004 om tvätt- och rengöringsmedel, EG-förordning 842/2006 om vissa fluorerade växthusgaser, EG-förordning 2037/2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet samt EG-för- ordning 850/2004 om långlivade organiska föreningar och om änd- ring av direktiv 79/117/EEG.

Kemikalietillsynen berörs även av lagstiftning på varuområdet vad gäller egenskaper och risker som är knutna till varornas innehåll av kemiska produkter. Förutom i tillämpningen miljöbalken kan sådana frågor komma upp vid bedömningar enligt olika produktsäkerhets- bestämmelser, t.ex. i produktsäkerhetslagen (2004:441) och lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet.

Organisationen för kemikalietillsynen på enbart miljöbalkens tillämpningsområde omfattar tio centrala verk, 21 länsstyrelser och 290 kommuner. Mellan dessa är operativa tillsynsansvar och ansvar för tillsynsvägledning fördelade.

En allmän översyn av tillsynssystemen ”i sin helhet” är ett omfattande uppdrag. Samtidigt är utredningstiden mycket knapp. Vi har därför analyserat direktivet och avgränsat vår utredning.

SOU 2008:73

Uppdrag och avgränsningar

1.2Vår avgränsning

Vårt uppdrag avser kemikalietillsynen. Det ligger därmed utanför vårt uppdrag att utreda organisationen för hela miljötillsynen över anläggningar, verksamheter och andra punktkällor, genetiskt modifierade organismer m.m.

Tillsyn över användning och annan hantering av kemikalier ingår ofta som en viktig del i den verksamhets- eller anläggningsknutna tillsynen. Det kan t.ex. vara fråga om anläggningar där just kemika- liehanteringen motiverar tillståndsplikt enligt 9 kap. miljöbalken.

En fråga som vi därför har särskild anledning att utreda närmare är i vilken mån det är lämpligt att integrera tillsynen över använd- ning och annan hanteringen av kemikalier i anläggningar och andra verksamheter med tillsynen över att den som bedriver verksamhe- ten också följer regler som gäller utsläppandet på marknaden av de produkter som tillverkas i anläggningen, t.ex. bestämmelserna om säkerhetsdatablad. Vilket kapitel i miljöbalken som reglerar frågan anser vi däremot inte vara styrande för vad vi utreder eller för våra förslag. Det skulle kunna få oönskade konsekvenser. Exempelvis menar vi att det inte ska vara avgörande för tillsynsansvaret huru- vida en cistern i en verksamhet omfattas av cisternbestämmelserna som meddelats med stöd av 14 kap. eller ej.

Vi avgränsar oss till hanteringen av kemikalier i leden innan avfallsdefinitionen i 15 kap. 1 § miljöbalken blir tillämplig på kemi- kalierna. Men vi beaktar hur tillsynsorganisationen över kemikalie- avfall ser ut när vi bedömer vad som är en lämplig organisation för kemikalietillsynen.

Att en fråga omfattas av Reach behöver inte heller alltid vara avgörande för vilken myndighet som ska utöva tillsynen. Att en fråga regleras i Reach behöver t.ex. inte utesluta att tillsynen utövas av Arbetsmiljöverket. Det kan också diskuteras om all övrig tillsyn av kemikalieanvändningen i en anläggning ska ske integrerat med miljötillsynen enligt miljöbalken, även om användningen omfattas av tillståndsplikt eller begränsningar enligt Reach. En aspekt som behöver läggas in i den diskussionen är att vissa regler gäller både utsläppande på marknaden och användning och kan gälla både kemikalier och varor.

Uppdrag och avgränsningar

SOU 2008:73

Vi avgränsar oss till viss lagstiftning

Vi anser att det saknas anledning att utreda tillsynen enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor än en gång. Därför lämnar vi frågan utanför den här utredningen.

Vi går heller inte in på Sevesolagens tillsynsorganisation. De problem som avser tillsynen enligt Sevesolagen är förknippade med lagens konstruktion och de överväganden som gjordes i samband med lagens tillkomst. Det ligger utanför vårt uppdrag att se över Sevesolagen och dess relation till miljöbalken. Vi ser inte att det är möjligt att förändra tillsynsorganisationen utan att samtidigt se över hela den lagtekniska konstruktionen.

När det gäller EG-förordningar som rör kemiska produkter lägger vi fokus i utredningen på att se över tillsynsorganisationen för Reach. EG-förordningarnas samband med miljöbalken och Reach är att de alla nyttjar miljöbalkens tillsynsbestämmelser. För- delningen av tillsynsansvaren för övriga EG-förordningar anser vi bör anpassas efter vad som blir en ändamålsenlig organisation för tillsynen av kemikalier i sin helhet.

Med tanke på den korta utredningstiden lämnar vi även tillsynen enligt sådan lagstiftning som saknar närmare anknytning till miljö- balken, Reach eller arbetsmiljölagen utanför utredningens översyn. Därmed tar vi inte upp organisationen för tillsyn av exempelvis läkemedel, medicintekniska produkter, livsmedelstillsatser, lek- saker, produktsäkerhetsaspekter i allmänhet för varor och motor- bränslen i utredningen, i den utsträckning sådant regleras i special- lagstiftning.

Kosmetiska produkter är en särskild grupp av kemiska pro- dukter som regleras under 14 kap. miljöbalken där det s.k. kos- metikadirektivet genomförs. Vi tar upp frågan om kosmetiska produkter i utredningen.

Inom regeringskansliet pågår beredningen av en begäran från Kemikalieinspektionen om höjning av de s.k. SERP-avgifterna för prövning av verksamma ämnen i bekämpningsmedel. Vi lämnar därför den frågan utanför våra förslag till bekämpningsmedels- avgifter.

SOU 2008:73

Uppdrag och avgränsningar

1.3 Arbetets uppläggning och genomförande

Det har funnits 16 experter i utredningen. Bland dessa ingick före- trädare för bl.a. näringslivet, statliga myndigheter, kommuner och intresseorganisationer. Utredningen har haft fem möten med experterna efter överlämnandet av delbetänkandet.

Utredningen har haft en referensgrupp för centrala verk i till- synsfrågor. I gruppen har ingått Marie Cardfelt, Arbetsmiljöverket, Gunnar Guzikowski, Läkemedelsverket, Helena Håkanson, Rädd- ningsverket, Malin Jonsson, Räddningsverket, Rolf Perlman, Arbetsmiljöverket, Karin Rumar, Kemikalieinspektionen och Barbro Sillrén, Kemikalieinspektionen. Medlemmarna i referens- gruppen har deltagit i möten och lämnat skriftliga synpunkter.

Det har också funnits en referensgrupp i avgiftsfrågor som har haft två möten. I gruppen har ingått Gunilla Antvik, Kemikaliein- spektionen, Per-Anders Bergendahl, Länsbostadskreditnämnden, Urban Boije af Gennäs, Kemikalieinspektionen och Per-Arne Ström, Finansinspektionen.

Utredningen har haft tillsynsseminarier i Göteborg, Hässleholm och Sundsvall. I seminarierna deltog tjänstemän från kommuner och länsstyrelser. Sammanlagt deltog närmare 40 personer. Det har också funnits en referensgrupp med inspektörer från kommuner och länsstyrelser. De har i viss utsträckning bidragit med skriftliga synpunkter. Därtill har vi deltagit vid möten som kommunala miljöchefer haft på Sveriges Kommuner och Landsting och på ett seminarium som ordnats av Yrkesföreningen Miljö och Hälsa.

Vidare har utredningen träffat företrädare för branschorganisa- tionerna Kemisk-Tekniska Leverantörförbundet, Lantbrukarnas Riksorganisation, Plast- & Kemiföretagen, Svenskt Växtskydd och Teknikföretagen. Utredningen har också besökt ÅF AB (tidigare Aktiebolaget Ångpanneföreningen) för att hämta in erfarenheter om kontroll genom öppna system.

Utredaren har träffat representanter för ledningarna för Arbetsmiljöverket, Kemikalieinspektionen, Läkemedelsverket, och Räddningsverket samt länsöverdirektören Björn Risinger, Läns- styrelsen i Skåne län.

Utöver flera kontakter med de myndigheter som har haft representanter i expertgruppen, har utredningen hämtat in synpunkter och information från Ekonomistyrningsverket, Konsumentverket, Statens Jordbruksverk Statens Livsmedelsverk och SWEDAC. Utred-

Uppdrag och avgränsningar

SOU 2008:73

ningen har också träffat Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårds- verket och fått information från Kemikalieinspektionens Reach-råd.

Kontakter har också tagits med Utredningen om Naturvårds- verket, M 2007:02.

Vi har kontaktat Finansdepartementet för att hålla oss informe- rade om och följa arbetet med riktlinjer för tillsyn och beredningen av Ansvarskommitténs betänkande.

Utredningen har kontaktat Näringslivets Nämnd för Regel- granskning (NNR) för samråd. På grund av den korta tiden som lämnades för synpunkter har dock NNR inte haft möjlighet att yttra sig.

I arbetet med delbetänkandet besökte utredningssekretariatet Ministeriet för bostäder, fysisk planering och miljö (VROM) i Nederländerna och Social- och hälsovårdsministeriet i Finland och fick då bl.a. information om ländernas organisation för tillsynen över Reach och annan kemikalielagstiftning. Sekretariatet har därefter fått motsvarande uppgifter vid besök hos den danska Miljøstyrelsen och Statens Hälsoskyddsinspektion i Polen. Mini- steriet för arbetarskydd, hälsa och sociala frågor i den tyska del- staten Nordrhein-Westfalen har bidragit med skriftlig information.

Statistiska centralbyrån har utfört ett uppdrag att göra en enkätundersökning om kommunernas kemikalietillsyn. Faugert & Co har på vårt uppdrag gjort en utvärdering av väl utformade säkerhetsdatablad som kunskapskälla i små och medelstora företag. Juristen Gustaf Eriksson har tagit fram en rapport om begreppen prövning och tillsyn enligt 27 kap. miljöbalken.

Det har varit möjligt att lämna synpunkter på utredningens webbplats. Den möjligheten har dock utnyttjats i liten utsträck- ning. Endast ett inlägg har kommit.

Vi har fått brev och skriftlig information från enstaka kom- muner.

1.4Grundläggande begrepp

Lagstiftningen på kemikalieområdet är mycket komplex. Betänkandet innehåller vissa grundläggande begrepp. Flera av dessa är viktiga för att underlätta förståelsen av texten. Nedan redogör vi för begreppens betydelse och för hur vi använder dem.

SOU 2008:73

Uppdrag och avgränsningar

1.4.1 Kemisk produkt och vara

Kemisk produkt definieras i 14 kap. 2 § 2 miljöbalken. Med det avses ”ett kemiskt ämne eller en beredning av kemiska ämnen som inte är en vara”. EU använder inte samlingsbegreppet kemisk pro- dukt för ämnen och beredningar i sina rättsakter. I dessa används ämne och beredningTPF1FPT separat. Betydelsen av termerna kemiskt ämne och beredning skiljer sig inte på något avgörande sätt åt mellan miljöbalken och EU-lagstiftningen. Vilket begrepp vi använder beror på sammanhanget. Ibland använder vi också ordet ”kemikalie” i betänkandet och menar då kemisk produkt.

Kemiska produkter är eller kan vara föremål för handel och faller därmed under definitionen av varor enligt allmänt språkbrukTPF2FPT. I kemikalielagstiftningen regleras emellertid varor som är kemiska ämnen eller beredningar särskilt. Det finns också regler som gäller andra varor – ofta sådana som också kan benämnas ”föremål” – med avseende på deras innehåll av kemiska produkter. En tredje kategori varuregler rör andra aspekter än kemikalier, t.ex. elsäker- het eller handel med utrotningshotade djur. Innebörden av varu- begreppet har betydelse bl.a. vid tolkningen av bestämmelserna om ansvar för kemikalietillsynen enligt miljöbalken.

Miljöbalken innehåller regler för alla de tre ovan nämnda kate- gorierna.

I 14 kap. miljöbalken fanns tidigare begreppet ”en vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt”. Motsva- rande begrepp finns fortfarande i produktvalsregeln i 2 kap. 4 § miljöbalken. Begreppet definierar emellertid inte vad som avses med en vara och avgränsar egentligen inte till produktrelaterade frågor eftersom alla varor innehåller eller har behandlats med kemiska produkter. Formellt är alltså t.ex. produktvalsregeln till- ämplig på alla hälso- och miljöaspekter av varor. Den tillämpas emellertid inte på det sättet.

I artikel 3.3 i Reach finns en definition av vara som gäller vid tillämpningen av den förordningen:

vara: ett föremål som under produktionen får en särskild form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansätt- ning bestämmer dess funktion.

1TP PT Termerna preparat eller blandning förekommer också för beredning.

2TP PT I Nationalencyklopedins ordbok definieras vara som ”företeelse som är eller kan vara föremål för handel vanl. om (typ av) tillverkat föremål men äv. allmännare.

Uppdrag och avgränsningar SOU 2008:73

Reach-förordningens definition av vara gäller nu också enligt 14 kap. miljöbalken. Tillämpningsområdet för 14 kap. miljöbalken har nu också fått en avgränsning genom att det i den inledande paragrafen anges att kapitlet innehåller bestämmelser om bl.a. ”varor som på grund av sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter eller biotekniska organismer”. En ytterligare avgränsning finns i bemyndigandet för reglering av varor.TPF3FPT

Dessa förändringar i 14 kap. miljöbalken torde i stort inte inne- bär något nytt i sak, även om praxis vid gränsdragning i enskilda fall säkert kommer att utvecklas som en följd av Reach. Ändring- arna ger bara tydligare uttryck för den princip som redan tillämpas vid gränsdragningen mellan kemiska produkter och andra varor. I betänkandet utgår vi från att varubegreppet har samma innehåll som i Reach och 14 kap. miljöbalken.

Det kan nämnas att det finns ytterligare varubegrepp på kemi- kalieområdet, t.ex. i lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor. Mot bakgrund av hur vi har avgränsat vårt uppdrag har vi dock valt att utgå från varubegreppet i miljöbalken och Reach.

1.4.2 Tillverkare av beredningar

I 14 kap. miljöbalken finns bestämmelser om den som tillverkar en kemisk produkt. Det omfattar alltså såväl den som tillverkar ämnen som den som blandar ämnen till beredningar. I förordningar under miljöbalken används begreppet tillverkare av kemiska produkter. I Reach anses bara den som producerar ämnen vara tillverkare. Den som gör beredningar är en nedströmsanvändare enligt Reach. För att skilja ut sådana nedströmsanvändare från slutanvändare och varuproducenter används ibland ”blandare” eller ”formulerare”.

Vilket av dessa begrepp vi använder i betänkandet beror på sammanhanget.

1.4.3 Import och införsel

Import är enligt den allmänna definitionen när en vara (t.ex. en kemisk produkt) tas in till EU från ett land utanför EU. I Reach definieras import som fysisk införsel till gemenskapens tullområde.

3TP PT Förslag till 14 kap. 8 § andra stycket miljöbalken.

SOU 2008:73

Uppdrag och avgränsningar

I 14 kap. miljöbalken finns regler som gäller när någon för in en kemisk produkt eller vara till Sverige. Det inbegriper såväl import som införsel från ett annat EU-land. När vi skriver om införsel menar vi när en produkt eller vara förs in över den svenska gränsen, oavsett vilket land den kommer ifrån. På motsvarande sätt inbe- griper begreppet utförsel såväl export som utförsel till ett EU-land.

Hantering av en kemisk produkt exkluderar införsel och utför- sel.

1.4.4 Utsläppande på marknaden

Begreppet ”utsläppande på marknaden” förekommer i många olika författningar med regler om kemiska produkter och varor. Begreppet kan ha varierande betydelse i olika sammanhang allt- ifrån första gången en produkt släpps ut på marknaden inom EU till att över huvud taget göra en produkt tillgänglig för någon annan. Den först nämnda innebörden är den vanliga i s.k. nya metoden-direktivTPF4FPT och görs gällande även t.ex. enligt direktiv 2002/95/EG om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter.

Exempel på den vidaste definitionen av begreppet finns i reglerna om klassificering och märkning av kemiska produkter där det har betydelsen ”tillhandahålla eller göra tillgänglig för någon annan”.TPF5FPT I Reach finns definitionen ”leverans eller tillhandahållande till tredje part, mot betalning eller kostnadsfritt”. Import skall anses innebära utsläppande på marknaden”.TPF6FPT

När vi använder begreppet utsläppande på marknaden i andra sammanhang än i samband med en viss lagstiftning, menar vi en situation när någon på något sätt gör en kemisk produkt eller en vara tillgänglig för någon annan.

4TP PT Direktiv som anger de väsentliga, oftast hälso- och säkerhetsrelaterade, kraven för en produktgrupp, ofta i kombination med krav på CE-märkning.

5TP PT 1 § Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 2005:7) om klassificering och märkning av kemiska produkter.

6TP PT Artikel 3.12 i Reach.

Uppdrag och avgränsningar

SOU 2008:73

1.4.5 Tillsyn

Tillsynsbegreppet har behandlats i flera sammanhang. Inte minst har miljöbalkens tillsynsbegrepp varit föremål för diskussion och olika tolkningar. Tillsynsutredningen och Ansvarskommittén har lämnat förslag till definition av begreppet tillsyn. Vi tar inte ställ- ning till tillsynsbegreppets innebörd enligt 26 kap. miljöbalken eller till Tillsynsutredningens eller Ansvarkommitténs förslag till defini- tion av begreppet.

Så som framgår av våra direktiv har vi hållit oss informerade om Finansdepartementets arbete med riktlinjer för tillsyn och följt Regeringskansliets beredning av Ansvarskommitténs slutbetän- kande.

Vi tar senare upp begreppen prövning och tillsyn enligt 27 kap. miljöbalken när vi diskuterar avgifter.

1.4.6 Operativ tillsyn och tillsynsvägledning

I förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken används begreppen operativ tillsyn och tillsynsvägledning. Enligt definitio- nen i förordningens 3 § är operativ tillsyn sådan tillsyn enligt miljöbalken som en myndighet utövar direkt mot enskilda.

Att ge operativa tillsynsmyndigheter stöd och råd samt att följa upp, utvärdera och samordna deras operativa tillsyn innefattas av begreppet tillsynsvägledning. Att tillsynsvägleda är således ett mer omfattande ansvar än att bara ge stöd och råd till de operativa myndigheterna. Men begreppet exkluderar stöd och råd till exem- pelvis företag, allmänheten eller till andra myndigheter än operativa tillsynsmyndigheter enligt miljöbalken. Det exkluderar även råd och information om tillståndsprövning.

1.4.7 Kemikalietillsyn, produkttillsyn och platsknuten tillsyn

Vårt uppdrag gäller kemikalietillsynen, inte all tillsyn på hälso- och miljöområdet. Vissa delar av kemikalietillsynen har vi valt att inte utreda. Utredningen är begränsad till främst Reach, vissa andra EG- förordningar och miljöbalken. I den här utredningen är kemi- kalietillsyn därmed sådan tillsyn som bedrivs över kemiska pro- dukter och varor eller över import, export och hantering av dessa med stöd av regler som vi valt att ta upp.

SOU 2008:73

Uppdrag och avgränsningar

Vi har valt att dela upp kemikalietillsynen i två huvudgrupper; produkttillsyn och platsknuten tillsyn. Med produkttillsyn avser vi tillsyn av krav som måste vara uppfyllda för att en kemisk produkt eller en vara ska få släppas ut på marknaden i vid bemärkelse, t.ex. genom att saluföras eller överlåtas. Platsknuten tillsyn omfattar kontroll av efterlevnaden av bestämmelser med krav vid använd- ning och annan hantering som innebär fysisk befattning med kemiska produkter eller varor, t.ex. behandling, bearbetning eller förvaring. Det inbegriper tillsyn som rör användning och annan hantering på en viss plats.

Produkttillsyn kan bland annat ske genom s.k. marknadskon- troll (se nedan), medan den platsknutna kemikalietillsynen har nära koppling till annan platsanknuten tillsyn enligt arbetsmiljölagstift- ningen och annan reglering till skydd för människors hälsa och miljön.

Uppdelningen i produkttillsyn och platsknuten tillsyn går inte att beskriva genom hänvisningar till vissa författningar eller andra avgränsningar. Många av reglerna i 14 kap. miljöbalken kontrolleras genom produkttillsyn, men det kapitlet innehåller också bestäm- melser som kontrolleras genom platsknuten tillsyn. Det finns också platsknuten tillsyn över föreskrifter meddelade med stöd av 14 kap. miljöbalken. Tillsyn över föreskrifter om cisterner eller om tillstånd för spridning av bekämpningsmedel är exempel på plats- knuten tillsyn som sker enligt föreskrifter med stöd i 14 kap. miljöbalken. Det går heller inte att göra de olika slagen av tillsyn tydlig genom hänvisning till en viss aktör. En tillverkare eller annan primärleverantör som fordrar produkttillsyn enligt 14 kap. eller enligt Reach kan ju även fordra platsknuten tillsyn.

Några exempel på produkttillsyn

Kontroll av att

-farliga kemiska produkter är klassificerade och märkta när de släpps ut på marknaden,

-leverantörer tillhandahåller säkerhetsdatablad för farliga kemiska produkter som de säljer eller på annat sätt överlåter till ned- strömsanvändare,

Uppdrag och avgränsningar

SOU 2008:73

-nedströmsanvändare som släpper ut ett ämne på marknaden utarbetar en kemikaliesäkerhetsrapport för användningen av ämnet när så krävs,

-kemiska produkter och varor som saluförs inte innehåller kadmium i strid med begränsningsreglerna för ämnet,

-ämnen som kräver tillstånd enligt Reach inte släpps ut på mark- naden i strid med tillståndskraven,

-villkor som gäller utsläppande på marknaden i Reach-tillstånd följs,

-kosmetiska och hygieniska produkter uppfyller märkningskra- ven när de släpps på marknaden,

-kosmetiska och hygieniska produkter som saluförs inte innehål- ler förbjudna ämnen, och

-bara godkända bekämpningsmedel släpps ut på marknaden.

Några exempel på platsknuten tillsyn

Kontroll av att

-arbetsgivare håller säkerhetsdatablad tillgängliga för sina anställda,

-nedströmsanvändare vidtar de försiktighetsmått som krävs vid användning av en kemisk produkt,

-nedströmsanvändare utarbetar en kemikaliesäkerhetsrapport för enbart sin egna användning av ämnet när så krävs,

-kadmium inte används i strid med begränsningsreglerna för ämnet vid tillverkning av kemiska produkter och varor,

-cisterner som används i en verksamhet uppfyller föreskrivna krav,

-villkor som gäller användning i Reach-tillstånd följs,

-tillsyn enligt arbetsmiljölagen över hur kemiska produkter han- teras på ett arbetsställe,

-kosmetiska och hygieniska produkter inte används av en verk- samhetsutövare (t.ex. en frisör) i strid med begränsnings- reglerna,

SOU 2008:73

Uppdrag och avgränsningar

-en tillverkare av kosmetiska och hygieniska produkter uppfyller kraven på s.k. Good Manufacturing Practice, vid tillverkning, och

-den som sprider bekämpningsmedel har behövliga tillstånd för det.

Tillsyn över begränsningsregler kan således vara både platsknuten tillsyn och produkttillsyn. En begränsningsregel kan t.ex. gälla förbud mot att använda ett ämne vid tillverkning av en vara, oavsett om varan sedan släpps ut på marknaden. Kontroll av den regeln är då platsknuten tillsyn. Regeln kan också omfatta ett förbud mot att på marknaden släppa ut varor i vilka ämnet har använts. I den delen är tillsynen produkttillsyn.

Produkttillsyn kan bl.a. omfatta att kontrollera om exempelvis tillverkare och andra primärleverantörer känner till sina produkters fysikaliska och kemiska egenskaper och klassificerar och märker dem rätt samt om de informerar om risker och skyddsåtgärder vid hanteringen av dem (produktinformation). Produkttillsyn kan även avse import eller export.

1.4.8 Marknadskontroll

Delar av det vi valt att kalla produkttillsyn är sådan tillsyn som ingår i begreppet marknadskontroll. Innebörden av begreppet marknadskontroll eller – som det också benämns – marknadsöver- vakning är inte helt klar.

Produkttillsyn som sker genom stickprov och annan form av tillsyn ute på marknaden för att kontrollera att kemiska produkter och varor uppfyller lagstiftningens krav måste dock anses vara en form av marknadskontroll. Det saknar betydelse huruvida tillsynen sker enligt t.ex. miljöbalken, produktsäkerhetslagen eller en internationell standard. I avsnitt 2.7.2 redogör vi mer för vad begreppet innehåller och på vilket sätt marknadskontrollen skiljer sig från annan tillsyn.

Uppdrag och avgränsningar

SOU 2008:73

1.4.9 Kontroll

I betänkandet använder vi även ordet kontroll. Ordet kan betyda checka av, bedöma mot eller jämföra med exempelvis lagstiftning. Det kan även betyda styra, greppa eller hålla kontroll över. När vi exempelvis skriver att ett företag ska ha system för att kontrollera sin hantering av kemiska produkter menar vi kontroll i betydelsen styra, ha grepp eller kontroll över hanteringen så att den sker lagenligt. Men när vi skriver att en myndighet i sin tillsyn ska kontrollera lagefterlevnaden menar vi kontroll i betydelsen checka av, bedöma mot eller jämföra.

2Kemikalietillsynen i ett sammanhang

2.1Kemikalierna i samhället och i miljön

Miljömålsrådet har utvärderat miljökvalitetsarbetet och lämnade en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen till regeringen under våren 2008. Kemikalieinspektionen har lämnat underlag till rådets utvärdering av målet Giftfri miljö.TPF1FPT

Målet Giftfri miljö är svårt att nå inom en generation. Detta beror framförallt på den diffusa spridningen av miljö- och hälsoskadliga ämnen från varor, på att oavsiktliga ämnen bildas och på att långlivade ämnen kommer att finnas kvar under lång tid. Kemiska ämnen sprids med handeln över nationsgränserna. De sprids även när varorna tillverkas, används, återvinns, förbränns eller deponeras. Dessutom hanterar människor ett stort antal kemikalier med otillräckligt undersökta egenskaper.

Kemikalieinspektionens produktregister visar att det fanns drygt 72 000 kemiska produkter i Sverige år 2006. I dessa ingick 13 000 kemiska ämnen. Hela 75 procent av de kemiska produkterna i Sverige är tillverkade utomlandsTPF2FPT. Dock är bara drygt 32 000 kemiska pro- dukter (45 procent) av de kemiska produkterna i registret av företagen klassificerade som farliga eller särskilt farligaTPF3FPT och andelen sådana produkter minskar år från år, särskilt bland konsumentprodukternaTPF4FPT. Antalet tillverkande företag har minskat och företag som sysslar med import/införsel dominerar.TPF5FPT

1TP PT Kemikalieinspektionens ”Underlag till den andra fördjupade utvärderingen av miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö”, daterad 2007-09-28.

2TP PT Riksrevisionens rapport RiR 2006:4, s. 36.

3TP PT http://www.kemi.se/templates/Page____3739.aspx.

4TP PT http://www.kemi.se/templates/Page____3746.aspx.

5TP PT Rapporten ”Effektivare kemikalietillsyn”, s. 13, Kungliga Tekniska Högskolan, 2007-06-27.

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Vid mitten av 1990-talet tillfördes det svenska samhället årligen ca 160 miljoner ton varor. Den samlade kunskapen om hur många och vilka kemiska ämnen som ingår i varorna är liten.

Även om arbetet med att minska riskerna från farliga ämnen i arbetsmiljön varit framgångsrikt är fortfarande allergi och över- känslighet ett stort och väl dokumenterat arbetsmiljöproblem. Det är svårt att visa samband mellan skador som kan uppkomma sent i livet, tex. cancer, och tidigare exponering av farliga ämnen. Varje år anmäls 2 000–3 000 arbetsskador där ett kemiskt ämne uppges ha orsakat skadanTPF6FPT.

Hushållen har tillgång till mindre än 20 procent av alla kemiska produkter som hanteras i samhället.TPF7FPT Men Giftinformations- centralen får ändå många frågor om akuta förgiftningar och förgiftningstillbud. De vanligaste frågorna handlar om rengörings- medel, hygienprodukter och bekämpningsmedel.

Bekämpningsmedel sprids avsiktligt och återfinns i åar som avvattnar jordbruksområden och i vissa fall i grundvattnet. Ett 20- tal verksamma ämnen i bekämpningsmedel går att påvisa i ytvatten i halter som överskrider Kemikalieinspektionens och Naturvårds- verkets riktvärden. Ämnen från förbjudna ogräsmedel går att hitta i grundvatten. Ämnena har tidigare använts på tex. industritomter och grusplaner.TPF8FPT

Tillsyn en av flera viktiga åtgärder för att nå en Giftfri miljö

Grunden i arbetet för Giftfri miljö är att förebygga skador på människors hälsa eller i miljön av kemiska ämnen, produkter och varor. Kemikalieinspektionen lyfter i sin underlagsrapport fram flera viktiga åtgärder. Dessa är förebyggande kemikaliekontroll, skärpt lagstiftning, effektivare tillsyn, globalt kemikaliearbete, forskning och minskad användning av farliga ämnen i varor hos i första hand kemikalieanvändande företag samt att även de som där- efter använder sådana varor, minskar sin användning.

När det gäller lagstiftning bedömer Kemikalieinspektionen att Reach tillsammans med ny och strängare EU-lagstiftning som gäller växtskyddsmedel och den befintliga lagstiftningen kommer ha stor betydelse. Det gäller särskilt de närmaste 10–20 årens

6TP PT Riksrevisionens rapport RiR 2006:4, s. 8.

7TP PT Giftfri miljö – bedömningar, förslag och åtgärder. Sammanställning av underlag till den andra fördjupade utvärderingen, Kemikalieinspektionen 2007-09-28, s. 6.

8TP PT Se fotnot 7.

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

genomförande av Reach. Miljömålsrådet lyfter fram tillsynen och bra samarbete mellan EU:s medlemsländer som grundläggande. Till detta kommer behovet av ytterligare skärpningar av Reach vid kommande revideringar av förordningen.TPF9FPT

Kemikalietillsynen kan ha betydelse för fler miljökvalitetsmål än Giftfri miljö. Exempelvis kan tillsyn över regler som rör tvättmedel och rengöringsmedel eller tillsyn över spridning av handelsgödsel ha betydelse för målet Ingen övergödning och tillsyn över ozon- nedbrytande ämnen har betydelse för målet Skyddande ozonskikt.

2.2Andra utredningar och propositioner

Vi anser att staten bör kunna överta sådan tillsyn som saknar betydelse för kommunal utveckling och annan kommunal verksamhet. Det gäller i synnerhet sådan produkttillsyn som har stark koppling till internationella eller europeiska tillsynsfrågor eller som berör samverkan med tillsynsmyndigheter i andra länder.

I avvaktan på den fortsatta utformningen av regioner och län bör länsstyrelsernas ansvar för kemikalietillsyn fortsätta följa länsstyrelsernas övriga ansvar för miljötillsynen. Kommunernas bör ha fortsatt ansvar för främst sådan kemikalietillsyn som kan ha lokal betydelse.

Det är olämpligt att fördela ansvaret för kemikalietillsynen på många myndigheter. Myndigheterna bör samverka om kompe- tens och resurser.

Enligt våra direktiv ska vi bl.a. följa regeringskansliets beredning av förslagen i Ansvarskommitténs slutbetänkande, Hållbar samhälls- utveckling med utvecklingskraft (SOU 2007:10). Vi ska också hålla oss informerade om arbetet med riktlinjer för tillsyn som pågår inom Finansdepartementet, vilket vi gjort. Remissvaren på Ansvarskommitténs betänkande finns sammanställda i en departe- mentsskrivelseTPF10FPT, från vilken vi gjort utdrag som berör miljötill- synen. Vidare ska vi beakta Riksrevisionens rapport Mer kemikalier

9TP PT Nu är det bråttom, Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges miljömål 2008, s. 258 och bilaga 2 s. 123.

10TP PT Ds 2008:17.

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

och bristande kontroll − tillsynen av tillverkare och importörer av kemiska produkter (RiR 2006:4).

Vi har även tagit del av betänkandena ”Tillsyn – förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100), ”Kommunal kompetens i utveckling (SOU 2007:72), utredningen ”Koncentration av länsstyrelseverksamhet” (Ds 2007:28) samt av regeringens proposition (SOU 2007/08:78) om en effektivare för- valtningsstruktur inom politikområden med strategisk betydelse för nationell och regional konkurrenskraft.

2.2.1Tillsynsutredningen

Utredningen kom fram till att tillsyn i grunden är ett statligt ansvar, men förslog att kommunerna kunde fortsätta bedriva den. Utredningen ansåg det vara olämpligt att föra över kommunala till- synsuppgifter enligt bl.a. miljöbalken till länsstyrelsen. Samtidigt skulle staten ta ett tydligare och ökat ansvar för att styra den kommunala tillsynen i syfte att garantera en nationell likvärdighet. Möjligheterna till mellankommunalt samarbete föreslogs öka.

Tillsynsutredningen föreslog en legaldefinition av tillsyn. För- slaget avsåg att skapa större tydlighet om vad som ingår i en till- synsuppgift och en större enhetlighet mellan olika lagområden. Förslaget löd

en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.

Dessutom föreslog Tillsynsutredningen att det skulle bli obligatoriskt för myndigheterna att samverka, både genom att utbyta information och att bistå varandra vid tillsyn. Syftet vara att underlätta för tillsynsobjekt som står under tillsyn enligt flera lagar och många tillsynsmyndigheter.

2.2.2Ansvarsutredningen

Ansvarskommittén ställde sig bakom Tillsynsutredningens förslag till legaldefinition av begreppet tillsyn och menade även den att till- syn som princip ska vara ett statligt ansvar. Kommittén föreslog att

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

antalet län skulle reduceras kraftigt och ges samma geografisk indelning som lika många s.k. kommunregioner.

Utredningen konstaterade att EG-rätten reglerar allt mer av till- synen, inte bara genom krav på tillräcklig kontroll. Den menade vidare att den offentliga tillsynen behöver samordnas i högre utsträckning och föreslog att länsstyrelserna skulle få ett samlat ansvar för all förekommande regional och kommunal tillsyn inom länet.

Kommittén ansåg samtidigt att det var problematiskt att behandla tillsyn som en enhetlig företeelse; ett förstatligande av tillsynen borde därför prövas områdesvis. Den menade att det inom några områden kan finnas särskilda skäl för att överväga fortsatt kommunalt huvudmannaskap. Principen om att tillsyn ska vara ett statligt ansvar behövde därför inte innebära att staten måste utföra all tillsyn.

Remissutfall avseende på miljötillsynen

En mycket stor majoritet (omkring 90 procent av remissinstanserna) är i huvudsak positiva till att reducera antalet län och regionkommuner jämfört med dagens län och landsting samt till att dessa ska ha en gemensam indelning. Flertalet förordar dessutom en väsentlig redu- cering av antalet län.

Flertalet av remissinstanserna delar kommitténs bedömning att tillsyn som princip är ett statligt ansvar. Instanserna betonar läns- styrelsernas samordnande roll.

Omkring lika många instanser är positiva som negativa till att tillsyn som begrepp bör vara inriktat mot kontroll. Åtskilliga av både de som är negativa och positiva anser att främjande verksamhet bör vara nära kopplat till tillsynen.

2.2.3Kommunala kompetensutredningen

Av betänkande framgår att Sverige 1989 ratificerade den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse som Europarådet antog några år tidigare. Den bygger på ett decentraliserat beslutsfattande som en nödvändig grund för demokratin och slår fast vissa grund- läggande principer som rör statens förhållande till kommunerna. Ett av flera områden som berörs är statlig tillsyn.

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Det framgår av betänkandet att kommunerna i allt större utsträckning samverkar över kommungränserna och bildar större gemensamma enheter för olika samhällsuppgifter. Det har blivit allt vanligare med sådana tillsynsmyndigheter och att flera kommuners myndighetsförvaltningar går samman. Även gemensamma nämnder förekommer. Reglerna i kommunallagen från 1998 om kommunal- förbund, som är en offentligrättslig juridisk person som är fristående till sina medlemskommuner, har medfört tre sådana förbund inom området miljö/bygg.

I syfte att utvidga möjligheterna för kommunal samverkan före- slår utredningen att två eller flera angränsande kommuner får möjlighet att bilda en gemensam styrelse. Möjligheterna ska regle- ras i en lag om försöksverksamhet med bildande av gemensam styrelse.

Med en gemensam styrelse skapas en plattform för kommunal samverkan kring olika kommunala uppgifter.

2.2.4Koncentrationsutredningen

Utredningen hade i uppdrag att analysera koncentration och sam- ordning av länsstyrelsernas kärnverksamhet och föreslå verksamheter som skulle kunna koncentreras till en eller flera länsstyrelser.

Till kärnverksamhet räknade utredningen alla typer av sakverk- samheter som länsstyrelserna ska bedriva enligt lagstiftningen.

Utredningen skiljde på samverkan och koncentration. Koncent- ration innebär att överföra ansvar och befogenheten att fatta beslut, exempelvis inom tillsynen. Samverkan är när några länsstyrelser har avtalat om att förlägga ärendeberedning hos endera av myndigheterna, men ansvaret och befogenheten att fatta beslut ligger kvar. Ett lämnat exempel rörde förekommande samverkan kring Sevesotillsynen med stöd av 44 § länsstyrelseinstruktionen (2002:864).

Den kom fram till att en koncentration bör göras konsekvent till ett bestämt antal länsstyrelser när detta är motiverat. Delvis med utgångspunkt i Ansvarskommitténs förslag bedömde utred- ningen att koncentration kunde vara aktuell till sju länsområden, vart och ett bestående av flera län.

Mot bakgrund av den osäkerhet om uppgifternas framtida huvudmannaskap som Ansvarskommitténs förslag innebär, sorte- rade utredningen bort vissa av länsstyrelsernas uppgifter som berörs av Ansvarkommitténs förslag. Bedömningen tog även

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

hänsyn till sådana uppgifter som uppenbart är avståndsberoende och/eller har stor betydelse och koppling till länsstyrelsens övriga uppdrag och/eller kräver regional hänsyn och anpassning. Därför undantogs bl.a. hela sakområdet regional utveckling och en stor mängd uppgifter inom sakområdet naturvård och miljöskydd från koncentration.

2.2.5En effektivare förvaltningsstruktur

Regeringens proposition om en effektivare förvaltningsstruktur inom politikområden av strategisk betydelse för nationell och regi- onal konkurrenskraft lyfter fram miljö som ett av flera politik- områden som har stor betydelse ur ett tillväxtpolitisk perspektiv.TPF11FPT I propositionen inkluderar regeringen en tydlig och överskådlig myndighetsstruktur med klara ansvarsförhållanden som en del av effektiviseringen av statsförvaltningen. Tre uppgifter står i fokus för regeringens förvaltningspolitiska översyns- och förändringsar-

bete,

-att klargöra statens roll och uppgifter,

-att sätta medborgare och företag i centrum genom ökad sam- verkan mellan myndigheterna, och

-att förbättra styrningen av myndigheterna genom tydligare rollfördelning och bättre dialog mellan regeringen och myndig- heterna.

En utgångspunkt för reformarbetet är tydligare myndighetsstrukturer och att antalet myndigheter bör kunna minska. Regeringen pekar på att Ansvarskommittén har utrett strukturen och uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn och att betänkandet är under beredning.

2.2.6Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat tillsynen av tillverkare och importörer av kemiska produkter mot bakgrund av att statsmakterna har ansett att en effektiv tillsyn av den gruppen är ett mycket viktigt medel för att uppnå syftet med miljöbalken och, mer specifikt, målet om en Giftfri miljö. Granskningen inriktades mot att besvara frågan:

11TP PT SOU 2007/08:78, avsnitt 3.

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Uppfyller tillsynen avseende tillverkare och importörer av kemiska produkter de krav som ställs enligt lagstiftningen och miljökvalitets- målet Giftfri miljö?

Riksrevisionens granskning omfattade regeringen, Kemikalie- inspektionen och länsstyrelserna och gällde insatser för operativ tillsyn och tillsynsvägledning. Kommunernas arbete med tillsyn faller utanför Riksrevisionens granskningsmandat men ett visst underlagsmaterial om den kommunala tillsynen samlades ändå in. Slutsatserna kan sammanfattas enligt följande.

Tillsynen visar på brister hos många företag

Kemikalieindustrin i Sverige har kraftigt ökat sina produktions- volymer och förädlingsvärden under senare år. Vid en europeisk jämförelse tillhör svenska kemiföretag de som satsar minst andel av sin omsättning på miljöskydd. Hälften av de företag som Kemikalieinspektionen inspekterar har brister som är sådana att Kemikalieinspektionen utfärdar förelägganden om åtgärder. Ofta brister de företag som importerar eller tillverkar kemiska produkter i att tillhandahålla ändamålsenliga säkerhetsdatablad. Sådana brister är bl.a. en av orsakerna till att det varje år anmäls 2 000–3 000 arbetsskador där ett kemiskt ämne uppges ha orsakat skadan.

Tillsynen ger resultat men räcker inte till

Kemikalieinspektionens inspektörer släpper inte ärendet förrän ett företag med allvarliga brister har rättat till bristerna och skaffat sig den kunskap som behövs för att leva upp till lagstiftningen. Såtill- vida är tillsynen effektiv. Tillsynen är dock otillräcklig i relation till de många brister som behöver rättas till hos företagen för att till- synen ska kunna sägas leva upp till mål och regelverk. En beräkning av sannolikheten för ett företag att bli föremål för inspektion visar att mer än hälften av de företagen i produktregistret inte blir före- mål för någon inspektion under en femårsperiod.

Det är därmed troligt att även många företag som inte blivit föremål för inspektion har brister. Dessutom finns det företag, enligt Kemikalieinspektionens bedömning 10–20 procent, som inte tagit sitt ansvar och anmält sin verksamhet till Kemikalieinspektionen. Utebliven verksamhetsanmälan visar att företagen inte känner till eller

100

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

av andra orsaker inte lever upp till sina skyldigheter. Det är därför troligt att dessa företag även brister i sina andra skyldigheter såsom att lämna ändamålsenlig information till användarna. Även till- synsvägledning bedrivs i för liten omfattning. Viktig uppföljning saknas, bland annat om hur många inspektioner kommunerna utför. Samlad utvärdering av den operativa tillsynen saknas helt. Det försvårar bedömningen av behovet av operativ tillsyn och till- synsvägledning.

Kemikalieinspektionen kräver inte in de uppgifter som behövs

Kemikalieinspektionens metoder för tillsyn och urval av företag som ska inspekteras har utvecklats och förbättrats under senare år.

En följd av att företagen inte fullgör sina skyldigheter att anmäla sin verksamhet och sina produkter till produktregistret är att de inte blir föremål för någon tillsyn. De undgår även sin skyldighet att betala kemikalieavgifter.

Kemikalieinspektionen kräver i dag inte in saknade uppgifter från de företag som gjort en bristfällig produktanmälan. Därmed saknas tillräckliga uppgifter för cirka 4 000 av de cirka 69 000 pro- dukter som finns i registret. Företagen kan i dag i realiteten, utan att drabbas av vidare åtgärder från Kemikalieinspektionens sida utöver en påminnelse, avstå från att lämna de uppgifter som krävs enligt föreskrifterna.

Tillräcklig tillsyn motverkas av parallellt ansvar

Kemikalieinspektionen och de kommunala tillsynsnämnderna har parallellt ansvar för operativ tillsyn. Kemikalieinspektionen och länsstyrelserna har parallellt ansvar för tillsynsvägledning.

Tillsynsmyndigheterna saknar tydligt avgränsade ansvars- områden, resurserna är begränsade och det finns andra områden som ställer tydligare krav på insatser från myndigheterna ifråga. Dessa omständligheter medverkar till att tillsynen av kemiska pro- dukter får för liten omfattning.

101

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Kemikalieavgifterna används till mer än tillsyn

De kemikalieavgifter som i dag tas ut – nära 57 miljoner kronor år 2004 – ska finansiera tillsynen. I praktiken används en betydande del av avgifterna för andra ändamål. År 2004 användes drygt 12 miljoner kronor för tillsyn. Avståndet mellan avgiften och den kostnadsnivå som redovisas för tillsynen är betydande även om vissa indirekta kostnader bör läggas till de dryga 12 miljonerna.

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att:

•vidta de åtgärder som krävs för att försäkra sig om att tillsynen av kemiska produkter har en omfattning och inriktning som svarar mot dagens risksituation och de mål som uttryckts i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö,

•ta initiativ till en översyn av fördelningen av ansvar för tillsyn av kemiska produkter enligt miljöbalken, dvs. ansvarsfördelningen mellan Kemikalieinspektionen och de kommunala tillsyns- nämnderna för operativ tillsyn samt mellan Kemikalieinspek- tionen och länsstyrelserna för tillsynsvägledning,

•precisera vilka krav som ställs på Kemikalieinspektionen och länsstyrelserna avseende tillsynsvägledning, särskilt när det gäller uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen, och

•se över systemet för kemikalieavgifter.

Kemikalieinspektionen bör överväga att:

•säkerställa att alla tillverkare och importörer anmäler sin verk- samhet

•till Kemikalieinspektionens produktregister, och

•kräva in de uppgifter från företagen som behövs för tillsynen enligt miljöbalken, helst innan produkten börjar användas.

102

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Uppföljning av rapporten

Med anledning av rapporten gjorde Riksrevisionens styrelse en framställning till riksdagen för att riksdagen skulle göra vissa till- kännagivanden till regeringen om åtgärder i fråga om inriktning och organisering av tillsynen och användning av kemikalieavgifterna.

I Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2006/07:MJU4 konstaterade utskottet bl.a. att regeringen vidtagit vissa åtgärder för att komma till rätta med bristerna och att ytterligare åtgärder är planerade. Utskottet hänvisade därvid bl.a. till regeringens avsikt att utreda de frågor som nu ingår i vårt uppdrag, målsättningen för tillsynen i Kemikalieinspektionens regleringsbrev och Kemikalie- inspektionens uppdrag att effektivisera tillsynsverksamheten. Riks- dagen avslog framställningen i enlighet med utskottets förslag.

2.3Utvecklingen av tillsynen och finansieringen

2.3.1Kort historik

Den första lagstiftningen om kemikalier fanns redan på 1600-talet. Giftstadgan från 1943 innehöll mer uttalade hänsynsregler. Genom giftförordningen från 1962 infördes krav på försiktighetsmått vid hantering av kemikalier liksom krav på märkning av hälsofarliga ämnen. Lagstiftningarna avsåg att skydda människors hälsa.

Lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor (LHMV) infördes 1973. Lagen var en mer modern ramlag med bestämmelser om tillverkning, försäljning, annan hantering och import av hälso- och miljöfarliga varor. Den omfattade även varor som innehöll eller hade behandlats med kemikalier. Nu skulle inte bara hälsofarlighet beaktas utan även miljöfarlighet. För första gången nämnde förar- betena att möjligheten att ersätta ett skadligt ämne med ett mindre skadligt (utbyte) skulle inverka på bedömningen av om hanter- ingen var tillåten.

Lagen (1985:426) om kemiska produkterTPF12FPT (LKP) ersatte 1985 LHMV. Den nya lagstiftningen hade ett betydligt bredare tillämp- ningsområde och omfattade hantering av alla kemiska ämnen och beredningar, även sådana som saknade kända skadliga verkningar. Lagen innehöll bland annat krav på försiktighetsmått samt utred- nings- och märkningsskyldigheter. Även förarbetena till den här

12TP PT Prop. 1984/85:118, JoU 30, rskr 340.

103

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

lagen innehöll uttalanden om att undvika produkter som kunde ersättas av sådana med mindre skaderisker. Utbytesregeln infördes senare genom ett tillägg till bestämmelsen om försiktighetsmått.

Inträdet i EU 1995 innebar att kemikalielagstiftningen upphörde att vara en nationell fråga. Sveriges kemikaliereglering är sedan dess i hög grad styrd av utvecklingen i Europa.

Miljöbalken trädde i kraft 1999. Denna innebar inga stora för- ändringar beträffande reglerna om kemiska produkter.

Tillsynsorganisationen för kemikalielagstiftningen

Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, länsstyrelserna och kommunerna utövade tillsynen enligt LHMVTPF13FPT, med undantag för transporter med fartyg eller luftfartyg som ”vederbörande centrala förvaltningsmyndigheter” utövade tillsynen över. Ansvaret för kemikaliefrågor på Naturvårdsverket låg på produktkontroll- nämnden.

KemikommissionenTPF14FPT konstaterade 1984 att huvuddelen av Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas tillsyn över kemiska hälso- och miljörisker utgick från miljöskyddslagen. Den var i stort sett riktad mot tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. Alla inblandade myndigheters tillsyn enligt LHMV för att skydda den yttre miljön var begränsad. Kommunerna lade ner mest resurser (20–50 personår) på tillsynen och då över främst farligt avfall och bekämpningsmedel.

Kemikalieinspektionen inrättades 1985, samma år som LKP trädde i kraft. Samtidigt upphörde produktkontrollnämnden. Tillsynsan- svaret delades mellan Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Boverket, Livsmedelsverket, Generalläkaren, yrkesinspektionerna, länsstyrelserna och kommunerna.TPF15FPT

Kemikalieinspektionens centrala tillsynsansvar omfattade tillsyn över tillverkare, importörer och andra leverantörer. Ansvaret omfattade även alla sådana frågor som ingen annan myndighet hade ett tillsynsansvar för.

Medan Arbetarskyddsstyrelsens skulle bedriva central tillsyn över skyddet mot ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter, så skulle yrkes- inspektionerna bedriva tillsynen regionalt och lokalt. Naturvårds-

13TP PT 58 § Kungl. Maj:ts kungörelse (1973:334) om hälso- och miljöfarliga varor. 14TP PT Kemikaliekontroll (SOU 1984:77).

15TP PT 26 § förordningen (1985:825) om kemiska produkter.

104

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

verket fick centralt tillsynsansvar för skyddet av den yttre miljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter och för den centrala tillsynen över tillverkare, importörer och andra leverantörer av drivmedel och bränslen. Ansvaret omfattade exem- pelvis spridningen av bekämpningsmedel, gödselmedel och motor- bensins kemiska sammansättning.

Boverkets och Livsmedelsverkets centrala ansvar enligt LKP var mer begränsade och omfattade verkens föreskrifter om byggpro- dukter för skydd för inomhusmiljön respektive om material och produkter som var avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar.

Länsstyrelsernas och kommunernas regionala respektive lokala tillsynsansvar omfattade alla delar av LKP, med undantag för försvarets verksamheter som Generalläkarens hade tillsynsansvaret över.

Socialstyrelsen centrala ansvar omfattade tillsynen över kosmetiska och hygieniska preparat. Konsumentverkets ansvar för produkt- säkerhetsfrågor omfattade andra produktområden än kemiska pro- dukter och Sprängämnesinspektionens ansvar avsåg frågor om varors brandfarliga och explosiva egenskaper, men enligt annan lagstiftning. Regeringen betonade behovet av samarbete mellan de centrala myndigheterna, bland annat beträffande deras långsiktiga planering av kemikaliekontrollen.TPF16FPT

Regional och lokal tillsynen enligt miljöskyddslagstiftningen

Kommunernas tillsyn över hälsoskyddet har sina historiska rötter från mitten på 1800-talet från tiden för kolerans härjningar.

Fram till 1969 bedrev kommunerna tillsyn över bland annat industriella verksamheter enligt hälsovårdsstadgan från 1958 och ännu tidigare enligt de lokala hälsovårdsstadgorna, men med skyddet för människors hälsa i fokus. Tillsynen över vad som kom att kallas miljöfarlig verksamhet i miljöskyddslagen (ML) förstat- ligades därmed delvis 1969 i och med lagens ikraftträdande. Tillsyn enligt ML omfattade även tillsyn över hantering av kemikalier i syfte att minska den platsknutna hanteringens påverkan på miljön. Även hälsovårdsstadgan var tillämplig på kemikalier i syfte att skydda människor från sanitära olägenheter.

16TP PT Prop 1984/85:118 s. 83.

105

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Miljöskyddsutredningen föreslog 1977 en kommunalisering av tillsynen enligt ML på grund av länsstyrelsernas helt otillräckliga resurser och en oklar gränsdragning relativt kommunernas tillsyn enligt hälsovårdsstadgan.TPF17FPT I realiteten bedrev kommunerna till- synen över verksamheterna, men fortfarande enligt hälsovårds- stadgan. Staten började därför överlåta tillsynen enligt ML 1981 till kommuner som frivilligt ville överta denna beträffande miljöfarliga verksamheter utan tillståndsplikt. Därmed började kommunerna få ansvar för kemikalietillsynen också enligt ML. Det kommunala ansvaret enligt LHMV fanns sedan 1973.

Utredningen om miljövårdens organisation konstaterade 1987 att de kommunala försöken med tillsyn enligt miljöskyddslagen föll väl ut medan statens problem bestod.TPF18FPT I de kommuner som tagit över tillsynen hade resurserna ökat markant även om ambitions- nivåerna varierade mycket mellan kommunerna.TPF19FPT För merparten anläggningar i landet, som länsstyrelserna hade kvar tillsyns- ansvaret för, fortsatte tillsynen att vara obefintlig. En annan aspekt som utredningen lyfte fram till förmån för en kommunaliserad till- syn var den ökande betydelsen av kommunal kompetens för ett breddat miljöarbete, särskilt mot bakgrund av den kommunala fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen.TPF20FPT

Utredningen gick inte närmare in på tillsynen enligt kemikalie- lagstiftningen. Den konstaterade att kemikaliefrågornas betydelse troligen skulle växa och redogjorde för vad tidigare utredningar sagt samt föreslog att yrkesinspektionerna och länsstyrelserna borde samarbeta mer på kemikalieområdet.

I den efterföljande propositionen tog regeringen upp frågan om betydelsen av kommunal kompetens i miljöarbetet och ansåg att ett brett kommunalt ansvarstagande för miljöfrågorna i nära kontakt med medborgarna skulle bli större med kommande breddade miljöpolitik. Den aspekten, tillsammans med statens problem att få till stånd en tillräckligt omfattande tillsyn, samt utfallet av försöken med kommunal tillsyn, utgjorde grunden för kommunaliseringen av tillsynen enligt ML.TPF21FPT Denna genomfördes 1989. Därmed kom- munaliserades även kemikalietillsynen med stöd av ML.

17TP PT Bättre miljöskydd I, delbetänkande av miljöskyddsutredningen (SOU 1978:80).

18TP PT För en bättre miljö – betänkande av utredningen om miljövårdens organisation (SOU 1987:32).

19TP PT SOU 1987:32 s. 235.

20TP PT SOU 1987:32 s. 300.

21TP PT Prop. 1987/88:85, Miljöpolitiken inför 90-talet, s. 39, avsnitt 10.1 och s. 260.

106

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

2.3.2Miljöbalkens tillsynsorganisation

Propositionen 1997/98:45

Regeringen underströk vikten av att fördela och effektivt utnyttja de samlade myndighetsresurserna för att fånga upp vinsterna med den samordnade lagstiftningen. Den lyfte fram vikten av kompe- tens, effektivitet, rättssäkerhet och enhetlig rättstillämpning. Till- synen betraktades som en avgörande länk i kedjan mål, hänsyn, till- stånd, tillsyn, omprövning, överträdelse och straff. De samlade myndighetsresurserna skulle fånga upp rationaliseringsvinsterna från den samordnade lagstiftningenTPF22FPT.

Regeringen ansåg även att kommunernas ansvar och befogen- heter i övrigt för att åstadkomma ett uthålligt samhälle, var en naturlig utgångspunkt för kommunerna att ta ansvar för tillsynen.TPF23FPT Regeringen delade in kemikalietillsynen i två kategorier; tillsyn över införande av kemiska produkter och varor samt tillsyn över

användningen av kemikalier som kan medföra utsläpp.TPF24FPT Remissinstanserna hade kritiserat betänkandet med förslag om en

miljöbalk för att det kommunala ansvaret för tillsynen inte var tydligt redan i lagtexten. Regeringen ansåg det därför vara motiverat att precisera lagtexten, bl.a. så att kommunerna skulle fortsätta bedriva tillsyn över sådana verksamheter där tillsynsansvaret redan var kom- munalt. Regeringen bedömde även att kommunerna i större utsträck- ning än vad som förekommit tidigare borde utöva tillsynen och att statens roll då skulle vara att stödja de kommunala tillsyns- myndigheterna. Samtidigt som kommunerna skulle ha kvar sitt ansvar framhöll regeringen betydelsen av en tydlig ansvarsfördel- ning för kemikalietillsynenTPF25FPT och konstaterade att det fanns oklarheter i denna.TPF26FPT

Kemikalieinspektionen skulle få huvudansvaret för tillsynen över tillverkare och importörer. Kommunerna borde som grund- princip ansvara för kemikalietillsynen över återförsäljare och yrkes- mässiga användare och dessutom för viss tillsyn över tillverkare och importörerTPF27FPT. Det framgick inte mer precist vad regeringen avsåg med detta. Regeringen aviserade att eventuellt senare föra över även

22TP PT Prop. 1997/98:45, Avsnitt 4.28.

23TP PT Prop. 1997/98:45, Avsnitt 4.28.3 sid 502.

24TP PT Prop. 1997/98:45, avsnitt 4.28.3 sid 510.

25TP PT a. prop, avsnitt 4.28.2.

26TP PT a. prop avsnitt 4.28.3 sid 511.

27TP PT a. prop avsnitt 4.28.3 sid 501. Det framgår inte vilka importörer eller tillverkare som avsågs.

107

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

delar av tillsynen över tillverkare, importörer och andra leve- rantörer från Kemikalieinspektionen till kommunernaTPF28FPT och fram- höll vikten av ett förstärkt samarbete och bättre vägledning från centrala och regionala myndigheter till kommunerna.

Länsstyrelsen skulle inte ha något generellt ansvar för kemi- kalietillsynen utan inrikta sig på regional samordning och upp- följning av tillsynen och på sådan kemikalietillsyn som är knuten till miljöskyddet i miljöfarliga verksamheter.

Propositionen om en miljöbalk 1997/1998:45 nämner inget om tillsynen över varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Den tar heller inte närmare upp fördelningen av de centrala ansvaren för tillsynsvägledning. Begreppen operativ till- syn och tillsynsvägledning fanns inte när riksdagen beslutade om miljöbalken. Dessa tillkom först i samband med arbetet med för- ordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (tillsynsför- ordningen).

Ansvaren blev annorlunda

Regeringens förslag till lagtext liksom den slutliga lagtexten gav redan från början kommunerna tillsynsansvar för all hantering av kemiska produkter enligt 14 kap. Regeringen blev bemyndigad att reglera övriga ansvar för den operativa tillsynen och för tillsyns- vägledningen, vilket har skett i tillsynsförordningen.

Staten och kommunerna fick parallella tillsynsansvar över kemiska produkter, men inom staten blev antalet tillsynsmyndigheter fler än som nämndes i propositionen. Ansvarsfördelning är också annorlunda och betydligt mer komplex än den som är redogjord för i propo- sitionen. I avsnitt 2.5 redogör vi närmare för hur ansvaren är fördelade i dag.

2.3.3Statens avgiftsfinansiering för produkttillsyn och bekämpningsmedel

Sedan tillkomsten av Kemikalieinspektionen år 1986 har myndigheten finansierats genom kemikalie- och bekämpningsmedelsavgifterna. Riksrevisionsverket konstaterade år 1994 att myndighetens finansie-

28TP PT a. prop avsnitt 4.28.3 sid 511.

108

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

ringsform varit föremål för omfattande diskussionerTPF29FPT, och är så än i dag.

Kemikalieavgiften

Avsikten när Kemikalieinspektionen inrättades var att myndig- hetens verksamhet fullt ut skulle vara finansierad med avgifter. Departementschefen hade anfört att en allmän produktavgift borde tas ut för att täcka de kostnader för inspektionens verksamhet som inte avsåg bekämpningsmedelskontrollen, vilken skulle finansieras med ansöknings- och årsavgifter. Produktavgiften skulle tas ut årligen av företagen som hade anmält produkter till Kemikalie- inspektionens produktregister och knytas till antalet anmälda pro- dukter. Avgiften skulle täcka kostnaderna för ”den dokumentations-, kontroll-, informations-, föreskrifts- och utredningsverksamhet som enligt den nya lagen om kemiska produkter kommer att åvila kemikalieinspektionen med anledning av tillverkar- och leverantörs- ledens befattning med kemiska produkter.” Avgifterna skulle i princip motsvara den faktiska kostnaden för myndighetens verksamhet (prop. 1984/85 s. 31, 90f).

Den allmänna produktavgiften benämndes kemikalieavgift och reglerades i förordningen (1985:199) om avgifter för Kemikalie- inspektionens verksamhet. Kemikalieavgiften skulle efter debitering av Kemikalieinspektionen betalas årligen av var och en som tillverkade eller importerade kemiska produkter som var anmälningspliktiga till Kemikalieinspektionens produktregister. Produkter som tillverkades enbart för exportändamål undantogs. Kemikalieavgiften för varje produkt var 500 kronor för de första 100 produkterna och 65 kronor för de följande. Dessa belopp ändrades under de följande åren som en anpassning till myndighetens faktiska kostnader och uppgick år 1988 till 800 kronor respektive 100 kronor.

1985 års förordning ersattes den 1 juli 1989 av förordningen (1989:216) om kemikalieavgifter. Årsavgiften var 5 000 kronor och inkluderade produktavgift för 3 produkter. Produktavgiften var 400 eller 800 kronor/produkt beroende på om den årliga tillverk- ningen eller importen understeg eller uppgick till ett ton. Även dessa belopp anpassades efterhand och år 1995 var årsavgiften 5 700 kronor och produktavgiften 700 respektive 2 100 kronor.

29TP PT Riksrevisionsverkets rapport 1994:25 ”Vem ska betala?”.

109

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

År 1996 reformerades systemet med. Som en första förutsätt- ning för kemikalieavgift infördes en sammanlagd produktvolym på mer än ett ton anmälningspliktiga produkter per tillverkare eller importör. Årsavgiften gjordes stegvis volymberoende från 1 300 kronor vid 1 ton till 75 000 kronor vid sammanlagt 100 000 ton anmälningspliktiga produkter. Produktavgiften gjordes beroende av produktantalet enligt en beräkningsformel så att dess genom- snittsvärde blev 998 kronor för anmälare med en produkt och därefter närmade sig slutvärdet 350 kronor. Avgifterna skulle nu betalas preliminärt med ledning av uppgifter antingen från året före eller i preliminärdeklaration. Avräkning skulle sedan ske vid den slutliga debiteringen. Produkter som tillverkades eller importerades enbart för export undantogs inte längre från avgiftsskyldighet.

Införandet av miljöbalken år 1999 medförde en begränsning till att ta ut avgifter för prövning och tillsyn. De materiella bestäm- melserna om kemikalieavgifter överfördes i dock i sak oförändrade till förordningen (1998:942) om kemikalieavgifter m.m.

Bekämpningsmedelsavgifter

Sedan införandet av avgiften har avgiften varierat ett antal gånger. Det ursprungliga avgiftssystemet för bekämpningsmedel fanns i 23–28 §§ förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel. Ansök- ningsavgifterna har varit oförändrade sedan dess men den ursprungliga årsavgiften var på ett fast belopp, 5 000 kronor. Års- avgiften höjdes år 1988 till 10 000 kronor.TPF30FPT

Årsavgiften ändrades senare till en rörlig avgift motsvarande 1,8 procent av försäljningsvärdet från det föregående årets försäljning, dock högst 200 000 kronor och lägst 2 000 kronor per produkt. Den kom senare att höjas.

Ansökningsavgifter för biologiska bekämpningsmedel togs från år 1992 ut enligt föreskrifter som Kemikalieinspektionen hade meddelat med stöd av ett bemyndigande i förordningen (1991:1288) om förhandsgranskning av biologiska bekämpnings- medel. Ansökningsavgiften sattes till 250 kronor för varje medel.TPF31FPT Avgifterna ändrades år 1994 till de nivåer som gäller i dag.TPF32FPT Då infördes också den omsättningsbaserade årsavgiften för biologiska

30TP PT SFS 1987:1180.

31TP PT KIFS 1991:7.

32TP PT KIFS 1994:9.

110

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

bekämpningsmedel på 1,8 procent av försäljningsvärdet. Denna gäller än i dag.

År 1998 infördes den första särskilda avgiften för prövning av ansökan om att ta upp ett verksamt ämne på bilaga 1 till växt- skyddsmedelsdirektivet. Avgiften var 950 000 kronor. Därefter har avgifter införts för ansökan om att ta upp ett verksamt ämne på bilaga 1 till biociddirektivet.

2.4Regler om tillsyn

Miljöbalken

Tillsynsbestämmelserna i miljöbalken finns i 26 och 28 kap. Tillsynen ska enligt 26 kap. 1 § miljöbalken säkerställa syftet med miljöbalken och föreskrifter som meddelats med stöd av miljö- balken. För det ändamålet ska tillsynsmyndigheten i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av lagstiftningen och vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse.

I miljöbalkens förarbeten konstaterade regeringen att en full- ständig kontroll av efterlevnaden av miljöreglerna inte kan uppnås, oavsett hur tillsynssystemet konstrueras och organiseras.TPF33FPT Enligt regeringen kan än mindre en styrning av framtagandet av ny teknik, processer, resursutnyttjandet m.m. av betydelse för en långsiktigt hållbar utveckling ske den vägen. Myndigheterna kan, och bör, genom krav, information, rådgivning och annat stöd visserligen främja en sådan utveckling, men under alla förhållanden är det framför allt genom verksamhetsutövarnas egna åtaganden och initiativ som utvecklingen drivs framåt vad gäller möjligheter att skydda, eller till och med förbättra, miljön och människors hälsa. Riksdagen ändrade propositionens utformning av paragrafen, bl.a. lades ”i nödvändig utsträckning” till.TPF34FPT

Tillsynsmyndigheten ska dessutom genom bl.a. information och rådgivning till företagen skapa förutsättningar för att miljöbalkens ändamål ska kunna tillgodoses (26 kap. 1 § tredje stycket miljö- balken). Av förarbetsuttalanden framgår att det omfattar råd- givning och information såväl i enskilda fall som av mer generell

33TP PT Prop. 1997/98:45, del 2, s. 266 f. Jordbruksutskottet delade den uppfattningen, se bet. 1997/98:JoU20, s. 118 f.

34TP PT 1997/98:JoU20, s. 118.

111

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

karaktär.TPF35FPT I vilken utsträckning sådant arbete ska anses vara tillsyn är emellertid oklart.TPF36FPT

Det finns en skyldighet för tillsynsmyndigheten att anmäla överträdelser till polis- eller åklagarmyndigheten om det finns misstanke om brott (26. kap. 2 § miljöbalken).

I kapitlets 3 § finns bestämmelser om tillsynsorganisationen, se mer om det i avsnitt 2.5. Tillsynsmyndigheterna ska samarbeta med varandra och med andra myndigheter som fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten, såsom polis- och åklagar- myndigheterna (26 kap. 6 § miljöbalken).

Tillsynsmyndigheten får meddela förelägganden och förbud som behövs för efterlevnaden (26 kap. 9 § miljöbalken). Sådana beslut får förenas med vite (26 kap 14 § miljöbalken). Tillsyns- myndigheten får inte besluta om mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet.

Det finns också bestämmelser som gör det möjligt för tillsyns- myndigheten att

-få kronofogdemyndigheten att verkställa beslut,

-begära rättelse på den felandes bekostnad,

-förelägga om att verksamhetsutövaren ska lämna uppgifter till myndigheten,

-förelägga om utförande av undersökningar, och

-få tillträde till fastigheter m.m. och att få hjälp från polisen för tillträdet och åtgärder i samband med det.TPF37FPT

Vad gäller bestämmelsen om undersökningsskyldighet i 26 kap. 22 § miljöbalken är det oklart om den omfattar även analyser av varuprov. Enligt förarbetenaTPF38FPT omfattas all verksamhet och alla åtgärder som ryms inom miljöbalkens område, men frågan om analyser av varuprov kan anses ingå i undersökningsbegreppet har inte prövats rättsligt. I den tidigare lagstiftningen om kemiska produkter fanns bestämmelser som gav tillsynsmyndigheterna rätt att ta varuprov utan ersättning och en skyldighet för tillsyns- objektet att ersätta tillsynsmyndigheten för provtagning och

35TP PT Prop. 1997/98:45, del 1, s. 512.

36TP PT Se avsnitt 5.1.2 angående innebörden av begreppet prövning och tillsyn i avgifts- sammanhang.

37TP PT 26 kap. 17, 18, 21, och 22 §§ och 28 kap. 1-5 och 8 §§ miljöbalken. 38TP PT Prop. 1997/98:45, del 2, s. 282.

112

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

undersökning av provTPF39FPT. Bemyndigandet att meddela föreskrifter om i vilken utsträckning och enligt vilka villkor kostnaderna skulle ersättas utnyttjades dock inte av Kemikalieinspektionen.

Miljöbalken innehåller också bestämmelser om egenkontroll (26 kap. 19 § miljöbalken). De innebär att verksamhetsutövare som bedriver verksamhet som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påver miljön fortlöpande ska planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Det finns också en förpliktelse för sådana verksam- hetsutövare att genom undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättade om verksamheten påverkan på miljön.

Tillsynsförordningen

I förordningen (1998:900) om prövning och tillsyn enligt miljö- balken (tillsynsförordningen) görs en uppdelning i operativ tillsyn och tillsynsvägledningTPF40FPT. Operativ tillsyn är sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Tillsynsvägledning är sådan tillsyn som består i utvärde- ring, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna.

En operativ tillsynsmyndighet ska enligt 7 § tillsynsförord- ningen

-avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot tillsynsbehovet,

-ha personal med tillräcklig kompetens,

-göra en årlig utredning av tillsynsbehovet,

-föra ett register över verksamheter som fordrar återkommande tillsyn,

-upprätta en tillsynsplan, och

-regelbundet följa upp och utvärdera tillsynsverksamheten.

Operativa tillsynsmyndigheter ska också på begäran lämna infor- mation som de tillsynsvägledande myndigheterna behöver för att fullgöra sitt samordnande, uppföljande och utvärderande ansvar.TPF41FPT

39TP PT 17 § lagen (1985:426) respektive 28 § förordningen (1985:835) om kemiska produkter. 40TP PT 3 § tillsynsförordningen.

41TP PT 9 § tillsynsförordningen.

113

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

De tillsynsvägledande myndigheterna ska aktivt verka för sam- ordning och samverkan när det gäller informationsförsörjning inom sina ansvarsområdenTPF42FPT.

Egenkontrollförordningen

Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll innehåller bestämmelser som preciserar ansvaret för egenkontroll enligt miljöbalken. Bestämmelserna gäller för den som yrkes- mässigt utövar tillstånds- eller anmälningspliktig verksamhet enligt vissa kapitel i miljöbalken. De innebär bl.a. att

-det ska finnas en dokumenterad fördelning av det organisato- riska ansvaret för frågor enligt miljöbalkslagstiftningen,

-det ska finnas dokumenterade rutiner för fortlöpande kontroll av utrustning m.m.,

-verksamhetsutövaren fortlöpande och systematiskt ska under- söka och dokumentera riskerna med verksamheten, och

-verksamhetsutövaren ska förteckna de kemiska produkter som hanteras inom verksamheten och som kan innebära risker från hälso- eller miljösynpunkt.

Arbetsmiljölagstiftningen

Tillsynsobjekt enligt arbetsmiljölagstiftningen är primärt arbetsgi- vare. Lagstiftningen innehåller även regler som riktar sig mot t.ex. tillverkare, importörer och överlåtare av ämnen som alltså också är tillsynsobjekt. Arbetsmiljölagstiftningens tillsynsbestämmelser gäller inte kemikaliehantering på fartygTPF43FPT.

Arbetsmiljölagen

I 7 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160) finns tillsynsbestämmelser. Enligt kapitlets 3 § har tillsynsmyndigheten rätt att få de upp- lysningar, handlingar och prov som behövs för tillsyn enligt lagen. Tillsynsmyndigheten får i samma syfte påkalla undersökningar.

42TP PT 15 § tillsynsförordningen.

43TP PT Bestämmelser om tillsyn vid fartygsarbete finns i fartygssäkerhetslagen (2003:364).

114

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Användare av en viss produkt och uppdragsgivare är skyldiga att på en tillsynsmyndighets begäran lämna upplysning om vem som har levererat produkten eller utför arbetet (7 kap. 4 § arbets- miljölagen). Överlåtare av ett ämne, som kan föranleda ohälsa eller olycksfall, är enligt samma paragraf skyldig att på en tillsynsmyn- dighets begäran lämna tillgängliga upplysningar om till vilka ämnet har överlåtits.

I 7 kap. 5 § arbetsmiljölagen finns bestämmelser som ger till- synsmyndigheten rätt till tillträde till arbetsställe och rätt att göra undersökningar och ta prov. För uttaget prov utgår inte ersättning. Enligt samma paragraf åligger det polismyndighet att lämna den handräckning som behövs för utövande av tillsynen.

Kapitlets 7 § ger Arbetsmiljöverket möjlighet att meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att arbetsmiljölag-

stiftningen ska efterlevas. I beslut om föreläggande eller förbud kan Arbetsmiljöverket sätta ut vite. Om någon inte vidtar en åtgärd som åligger honom enligt ett föreläggande, får Arbetsmiljöverket förordna om rättelse på hans bekostnad.

Vidare kan Arbetsmiljöverket bl.a. i vissa fall besluta om förbud mot upplåtelse av lokaler m.m. och försegling eller annan avstäng- ning av anläggning, utrymme eller anordning. (7 kap. 8 § respektive 10 § arbetsmiljölagen)

I 3 kap. 9 § arbetsmiljölagen finns krav på att den som tillverkar, importerar eller överlåter ett ämne ska vidta de åtgärder som behövs för att hindra eller motverka att ämnet vid avsedd använd- ning innebär risk från skyddssynpunkt. Paragrafen innehåller också krav på produktinformation och information vid marknadsföring. Vidare ska den som överlåter eller upplåter en förpackad produkt se till att förpackningen inte innebär risk för ohälsa eller olycksfall (3 kap. 10 § arbetsmiljölagen). Om det finns särskild risk från arbetsmiljösynpunkt, kan den som har ansvar enligt de nämnda bestämmelserna åläggas att lämna varningsinformation eller att återkalla en produkt (7 kap. 11 § arbetsmiljölagen). Innehållet i ett sådant åläggande skall motsvara vad som anges i 14–18 §§ pro- duktsäkerhetslagen (2004:451). Åläggandet skall förenas med vite om det inte av särskilda skäl är obehövligt.

Av grundläggande betydelse för tillsynen är också bestämmel- serna om systematiskt arbetsmiljöarbete. Arbetsgivaren ska bl.a. (3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen) systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. Han ska också

115

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

bl.a. utreda riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta.

Arbetsmiljöförordningen

Enligt 15 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166) ska tillsyns- myndigheten genom åtgärder som avses i 7 kap. arbetsmiljölagen verka för en tillfredsställande arbetsmiljö. Tillsynen ska enligt para- grafen inriktas på att bevaka att arbetsgivarna planerar och bedriver sin verksamhet så att arbetsmiljökraven tillgodoses. Vid tillsynen ska en också helhetsbedömning eftersträvas.

Enligt 22 § arbetsmiljöförordningen ska den vars verksamhet har varit föremål för tillsyn enligt 7 kap. arbetsmiljölagen, ersätta tillsynsmyndigheterna för sådana kostnader för undersökning av prov som har varit skäligen påkalladeTPF44FPT.

2.5Regler om organisation och ansvar

Organisationen för kemikalietillsynen är komplex och svår att förstå som en följd av otydliga och splittrade ansvar. Den oklara ansvarsfördelningen gör det svårt för myndigheterna att sam- verka och att åstadkomma en likvärdig och effektiv tillsyn.

En tydlig ansvarsfördelning är en förutsättning för att tillsynen ska kunna bidra till genomförande av målet Giftfri miljö.

2.5.1Grundansvaren

Den befintliga organisationen för tillsyn enligt miljöbalken över kemikalier, bekämpningsmedel och varor omfattar flera centrala verk, länsstyrelserna och kommunerna.

I det här och i de följande avsnitten beskriver vi ansvars- förhållanden så som dessa är reglerade i lagstiftningen och för olika möjligheter att tolka oklara bestämmelser. Vi bortser från vad som är önskvärt och ändamålsenlig och att tillsynsmyndigheterna ibland tar ansvar på ett sätt som de upplever som mer ändamålsenligt

44TP PT Bestämmelsen är meddelad med stöd av ett bemyndigande i 7 kap. 5 § arbetsmiljölagen.

116

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

reglerat. Vårt syfte är att beskriva regleringen och att synliggöra det som är oklart eller som kan skapa oklarheter.

Kommunernas grundläggande ansvar

Det grundläggande kommunala ansvaret för operativ tillsyn över bl.a. kemikalier framgår av 26 kap. 3 § miljöbalken. Enligt den bestämmelsen bedriver varje kommun tillsyn över hanteringen av kemiska produkterTPF45FPT enligt 14 kap.

I lagtexten är det kommunala ansvaret för tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken enligt ordalydelsen begränsat i två avseenden. Det ena är att ansvaret avser verksamhetsutövarnas hantering, det andra är att det enbart avser kemiska produkter. Med hantering omfattas en lång rad förfaranden, exempelvis saluhållande, överlåtelse, lag- ring och användning. Däremot exkluderas import och export och annan införsel och utförsel. För en importör som saluhåller en kemisk produkt omfattar därmed ansvaret tillsyn över alla regler för företagets saluhållande och övrig hantering men exkluderar till- syn över t.ex. importregler. Betydelsen av ordalydelsens begräns- ning till kemiska produkter tar vi upp i avsnitt 2.5.6.

Kommunerna bedriver även tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd. Tillsyn över hälsoskyddet enligt 9 kap. inkluderar sådan tillsyn över kemikalier som avser hanteringen i en viss verksamhet eller på en viss plats, men lägger också ett generellt tillsynsansvar på kommunerna för alla slag av verksamhet och åtgärder som kan orsaka ohälsa för människor. Dessa behöver inte vara platsknutna.

Regeringen får med stöd av 26 kap. 3 § första stycket miljö- balken föreskriva om ytterligare tillsynsansvar för kommunerna.

Tillsyn över försvarets verksamheter

När det gäller verksamheter och åtgärder inom försvaret så ansvarar normalt alltid generalläkaren för den operativa kemikalietillsynen enligt miljöbalken. Enda undantaget från detta är tillsynen över till- verkning samt in- och utförsel av kemiska produkter eller bio-

45TP PT I vårt delbetänkande föreslog vi att begreppet kemisk produkt skulle bytas ut mot ämnen och beredningar.

117

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

tekniska organismer eller tillverkning av varor som innehåller eller har behandlats med kemiska produkter eller biotekniska organismer.TPF46FPT Tillsynsansvaret för in- och utförsel av varor som innehåller eller har behandlats med kemiska produkter faller därmed på Generalläkaren.

Tillsynsförordningen skiljer normalt på aktörer och hanterings- förfaranden, men regleringen av generalläkarens ansvar följer inte det mönstret. Att ”tillverkning” är undantaget från generalläkarens ansvar ska troligen tolkas som att undantaget avser tillsyn över tillverkaren (14 kap.) och inte över tillverkningen (9 kap.), men regleringen är inte formulerad så. Med en bokstavsenlig tolkning skulle ansvaret för tillsyn över tillverkningen kunna bli kommunal samtidigt som tillsyn över tillverkaren enligt 14 kap. skulle falla på Generalläkaren och inte på Kemikalieinspektionen. Det framgår av förarbetena att avsikten varit att försvarets verksamheter ska falla under statlig central tillsyn på grund av deras nationella betydelse.TPF47FPT

I fortsättningen redogör vi för ansvaret för tillsyn över civila verksamheter, om inte annat särskilt anges.

Tillsynsförordningens uppbyggnad

Regeringen har reglerat fördelningen av de statliga myndigheternas operativa ansvar för tillsynen i bilagan till förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (tillsynsförordningen). Bilagan är indelad i tillsynsområden under sex punkter (A–G) med tillhörande rubriker. De punkter som har betydelse för regleringen av ansvaret för kemikalietillsynen är punkterna ”B Verksamheter m.m.”, ”C För- svarets verksamheter”, ”D kemiska produkter och biotekniska organismer” och ”G vissa EG-förordningar”.

De principer som regeringen i ett komplext mönster har delat upp de statliga operativa myndighetsansvaren efter är; huvud- mannaskap för tillsynsobjektet, lagstiftning, kapitel i miljöbalken, verksamhetstyper, tillsynsobjektets plats i leverantörsledet, typ av kemikalie, kemikaliers inneboende egenskaper samt bemyndigande att meddela föreskrifter. Dessutom har regeringen i viss utsträckning överlåtit till tillsynsmyndigheterna att själva fördela de normalt gällande ansvaren inom staten och mellan stat och kommun om myndigheternas ansvar löper parallellt. Riksrevisionen konstaterar

46TP PT Punkten C i bilagan till förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. 47TP PT Prop 1997/98:45 del 1, s. 504.

118

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

beträffande Kemikalieinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna att dessa inte har träffat någon sådan överenskommelse.TPF48FPT

Avsnitten i tillsynsförordningens bilaga är inte uttryckligen knutna till kapitlen i miljöbalken. Det är därför möjligt att reger- ingen kan ha förordnat om kommunal tillsyn enligt 14 kap. miljö- balken i andra avsnitt än i D-avsnittet, exempelvis i B-avsnittet. Det finns inte några bestämmelser där det uppenbart framgår att så är fallet. Ett allmänt problem vid tolkningen av bestämmelserna i till- synsförordningen är att det ofta är svårt att avgöra vad som är en hänvisning till 26 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken eller ett förordnande om ytterligare kommunal tillsyn.

Det centrala ansvaret för tillsynsvägledning framgår av 13– 13 n §§ tillsynsförordningen. Länsstyrelsernas parallella ansvar framgår av 14 § tillsynsförordningen.

2.5.2Operativ tillsyn över kemiska produkter

Bilagan till tillsynsförordningen - punkten ”B Verksamheter m.m.”

Tillsyn över hanteringen av kemikalier ingår i tillsynen över en verksamhet vad beträffar hanteringens platspåverkande effekter. Fördelningen av ansvaren följer av punkterna B1–B13. Miljööver- domstolen har i en dom om debitering av kommunal tillsynsavgift uttalat att hanteringen av kemikalier med knytning till driften av en vattenanläggning med fog kan anses ingå som en del av tillsynen av vattenverksamheten.TPF49FPT Domen berör inte tillsynsansvaret enligt 14 kap. eftersom ärendet handlar om ansvarsgränserna för tillsynen mellan en vattenanläggning respektive en miljöfarlig verksamhet.

Även regleringen av ansvaret för tillsynen enligt Sevesolagen är knuten till punkterna B1–B13. Det medför att länsstyrelsernas operativa tillsynsansvar över s.k. Sevesoanläggningar följer till- synsansvaret över tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter enligt miljöbalken. Ansvaret för Sevesotillsynen följer med till kom- munen när länsstyrelsen överlåter tillsynen enligt miljöbalken dit. Men enligt Sevesolagen har länsstyrelsen samtidigt tillsynsansvar över anläggningar som inteU U är tillståndspliktiga enligt miljöbalken och som kommunen bedriver miljöbalkstillsynen över. Även den här Sevesotillsynen kan länsstyrelsen överlåta till en kommun som

48TP PT RiR 2006:4, s. 27.

49TP PT MÖD 2007:15 daterad 2007-04-04.

119

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

begär detta, men då enligt bestämmelser i Sevesolagen. Det medför att om en kommun inte begär överlåtelse eller får tillsynen över- låten enligt Sevesolagen, blir tillsynsansvaren över risker för olyckor på dessa anläggningar fördelade på både kommunen och länsstyrelsen och uppdelad på två överlappande lagar i samma sakfråga.

Under B visar punkten B14 på ett kommunalt ansvar för tillsyn över kemikalier som avser annan påverkan från hanteringen än sådan som är knuten till störningar från en viss plats eller anläggning. Som vi redogjort för tidigare följer det redan av 26 kap. 3 § att kommunerna har ett generellt ansvar för tillsyn enligt 9 kap. som rör hälsoskydd.

Myndighet	Målgrupp	Sakfråga	Punkt
Kommunal	Andra verksamheter och åtgärder än	som kan orsaka	B14
nämnd	miljöfarliga verksamheter, vattenverk-	olägenheter för
	samheter eller täkter	människors hälsa

Punkten kan betraktas som en upplysning. I sak innebär inte punkten något som inte redan följer av 26 kap. 3 §. Ett exempel på kemikalietillsyn som inte är platsknuten är tillsyn över transporter av kemikalier. Det finns dock speciallagstiftning som ska tillämpas i första hand. För exempelvis kemikalier med farliga egenskaper vilka klassificeras som farligt gods tillämpas i första hand lagen (2006:263) om transport av farligt gods.

Bilagan till tillsynsförordningen - punkten ”D Kemiska produkter och biotekniska organismer”

Det troliga är att tillsynsområdena under punkten D avser tillsyn enligt 14 kap. även om detta inte framgår tydligt av rubriken. Direkt under rubriken till punkten finns en ingress som lyder:

I detta avsnitt anges de statliga myndigheter som, förutom den kom- munala nämnden, har ansvaret för den operativa tillsynen när det gäller kemiska produkter och biotekniska organismer, indelat i ansvars- områden.

Om två myndigheter har operativt tillsynsansvar, får överens- kommelse träffas mellan myndigheterna om hur ansvaret normalt skall fördelas. Båda är dock alltid operativa om så krävs.

120

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Den inskjutna satsen i ingressens första stycke, om den kommu- nala nämnden, kan tolkas på två sätt. Det ena sättet är att kommu- nerna alltid har ett parallellt tillsynsansvar med de statliga myndig- heterna som nämns under rubriken. I så fall reglerar ingressen ett ytterligare ansvar för kommunerna som inte framgår direkt av 26 kap. 3 §. Den andra möjliga tolkningen är att den inskjutna satsen enbart syftar tillbaka på regleringen i 26 kap. 3 §.

I övrigt faller de operativa tillsynsansvaren under punkten D ut enligt följande:

Myndighet	Målgrupp	Kemiska produkter		Punkt
Kemikalieinspek-	Tillverkare och andra	som släpper ut kemiska pro-		D1
tionen	primärleverantörer	dukter …… på marknaden med
		avseende på deras produkter
		…… utom i fråga om
		1. … produkter enligt D3, D4
			och D7,
		2.	drivmedel och bränslen,
		3. ämnen som bryter ned ozon-
			skiktet,
		4.	batterier, och
		5.	fluorerade växthusgaser
			enligt artikel 2.1 i Europa-
			parlamentets och rådets
			förordning (EG) nr 842/2006
			av den 17 maj 2006 om
			vissa fluorerade växthus-
			gaser.
Länsstyrelsen	Tillståndspliktiga	frågor om skydd av den yttre		D2
	miljöfarliga verk-	miljön vid hantering av kemiska
	samheter	produkter …….. i miljöfarliga
		verksamheter enligt B1 utom i
		fråga om vad som anges i D1
Läkemedelsverket	Tillverkare och andra	av kosmetiska och hygieniska		D3
	primärleverantörer	produkter
Livsmedelsverket	Ingen avgränsning	……. produkter som är avsedda		D4
		att komma i kontakt med livs-
		medel, ……
Sjöfartsverket	Ingen avgränsning	utrustning i fartyg som inne-		D5
		håller
		6. ämnen som bryter ned ozon-
			skiktet, eller

121

Kemikalietillsynen i ett sammanhang SOU 2008:73

Myndighet	Målgrupp	Kemiska produkter	Punkt
		7. fluorerade växthusgaser
		enligt artikel 2.1 i Europa-
		parlamentets och rådets
		förordning (EG) nr 842/2006
		av den 17 maj 2006 om vissa
		fluorerade växthusgaser.
Statens räddnings-	Tillverkare och andra	som släpper ut kemiska pro-	D7
verk	primärleverantörer	dukter …… på marknaden, när
		det gäller produkternas brand-
		farliga, oxiderande och explosiva
		egenskaper.

Begreppet ”primärleverantör” i punkterna D1, D3 och D7 är inte definierat även om det kan vara inarbetat för många. En tänkbar definition skulle kunna vara att det är den som tillverkar eller för in den kemiska produkten till Sverige och sedan släpper ut den på marknaden. Som tillverkare räknas enligt miljöbalken också företag som blandar kemiska ämnen eller beredningar till en ny beredning (formulerare). Även så kallade namnbytare (företag som byter namn på en kemisk produkt som redan är släppt på marknaden) betraktar Kemikalieinspektionen som tillverkare. Innebörden av att ”släppa ut på marknaden” kan variera – alltifrån första gången en produkt släpps på marknaden inom EU till att över huvud taget göra en produkt tillgänglig för någon annanTPF50FPT (se avsnitt 1.4.4). I det här sammanhanget borde det vara en vid definition av begreppet för att täcka tillsyn enligt all lagstiftning under 14 kap. miljöbalken där begreppet ingår.

Kemikalieinspektionens tillsynsansvar är genom texten ”med avseende på deras produkter och varor” även avgränsat till bestämmelser som är knutna till kemikalierna som sådana, exempelvis bestämmelser om märkning och annan produktinformation. Ansvaret exkluderar således tillsyn över tillverkarnas eller primärleverantörernas hantering på platsen av kemikalierna.

Det blir synligt i länsstyrelsernas årsredovisningar för 2006 till regeringen att länsstyrelsernas ansvar enligt punkten D2 är otydligt. I dessa skriver vissa av dem att de saknar ansvar för tillsyn enligt 14 kap., andra att de saknar tillsynsobjekt (underförstått att det finns ett tillsynsansvar enligt 14 kap.) och ytterligare en grupp

50TP PT Jfr. t.ex. definitionen i KIFS 2005:7. Släppa ut på marknaden: tillhandahålla eller göra tillgänglig för någon annan.

122

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

skriver att ansvaret omfattar tillsyn enligt 14 kap. på alla anlägg- ningar som är tillståndspliktiga enligt 9 kap. och som de själva bedriver tillsyn över. Som vi tidigare nämnt förekommer det många uppfattningar om vad som gäller.

Regeringen delade i propositionen om en miljöbalk in kemika- lietillsynen i två kategorier; tillsyn över införande av kemiska pro- dukter och varor samt tillsyn över användningen av kemikalier som kan medföra utsläpp.TPF51FPT Den ansåg att länsstyrelserna visserligen inte borde ha ett generellt ansvar för kemikalietillsynen, men att denna och miljöskyddstillsynen åtminstone borde följas åt när det gällde länsstyrelsernas tillsyn över tillståndspliktig miljöfarlig verksamhetTPF52FPT.

Punkten D2 avgränsar länsstyrelsernas ansvar till ”skydd av den yttre miljön vid hantering av kemiska produkter, varor och biotekniska organismer”. Länsstyrelsernas ansvar för tillsyn över platsknuten miljöpåverkan från kemikaliehanteringen följer redan av punkten B1. Med tanke på vad regeringen uttalade i propositio- nen bör punkten D2 alltså inte medföra en dubbelreglering av deras ansvar. Mot bakgrund av uttalandet i propositionen och reglering- ens placering under punkten D i bilagan, torde ansvaret snarare avse tillsyn över efterlevnaden av bl.a. kemikaliespecifika bestäm- melser liksom av föreskrifter som är meddelade med stöd av 14 kap., exempelvis Naturvårdsverkets föreskrifter om cisterner.

Vissa ansvar som faller på en annan myndighet är ibland uttryckligen undantagna från en annan myndighets ansvar. Av ingressen framgår det tydligt att fler än en myndighet kan ha samma tillsynsansvar. Genom avsaknaden av tydliga undantag torde därför ansvaren alltid löpa dubbelt när en sådan tillämpning är möjlig. Med en annan utgångspunkt för tillämpningen än denna, blir resultatet av det vi säger nedan om länsstyrelsen ansvar ett helt annat.

Av punkten D2:s lydelse framgår att länsstyrelsens tillsyn enligt 14 kap. enbart kan riktas mot utövare av tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. Sedan exkluderar punkten tillsyn över ”vad som anges i D1”, vilket kan tolkas på två sätt.

Det ena sättet är att länsstyrelsernas tillsyn exkluderar sådan hantering som Kemikalieinspektionen bedriver tillsyn över, men eftersom Kemikalieinspektionens ansvar undantar Läkemedels- verkets och Räddningsverkets ansvar liksom tillsyn över vissa upp- räknade typer av kemiska produkter så faller ansvaret för undan-

51TP PT Prop 1997/98:45, avsnitt 4.28.3 sid 510.

52TP PT Prop 1997/98:45 del 1, s. 511.

123

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

tagen på länsstyrelserna. Till länsstyrelsernas ansvar kan då räknas exempelvis tillsyn över klassificering och märkning av bränslen och drivmedel hos företag som bedriver tillståndspliktig tillverkning av sådana kemiska produkter, liksom tillsyn över säkerhetsdatabladen som ska följa med i distributionskedjan. Exempel på sådana verk- samheter är raffinaderier eller stora bränsledepåer i importhamnar för olja. Andra kemikalier i samma verksamheter än bränslen eller drivmedel faller dock under Kemikalieinspektionens och kommun- ernas tillsynsansvar.

Med den här tillämpningen får länsstyrelserna även ett parallellt tillsynsansvar med Läkemedelsverket, Räddningsverket och Livs- medelsverket i de fall som verksamheten är en tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet, eftersom inget undantag gäller beträffande dessa verks ansvar. Länsstyrelsernas och de statliga verkens parallella ansvar löper då även parallellt med kommunernas tillsyns- ansvar enligt regleringen i 26 kap. 3 §. Ansvaren blir i så fall trippel- reglerade.

Det andra sättet att tolka ”vad som anges i D1” är att allt som är uppräknat i punkten D1, vare sig det uppräknade rör Kemikalie- inspektionens ansvar eller undantagen från Kemikalieinspektionens ansvar, är undantaget från länsstyrelsens tillsynsansvar. Resultatet av en sådan tillämpning blir att länsstyrelsens tillsynsansvar enligt 14 kap. skulle omfatta utövare av tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter som tillverkar kemiska produkter som tillverkaren själv använder.

Ansvaret skulle alltså exkludera sådana utövare av tillstånds- pliktig miljöfarlig verksamhet som är tillverkare eller primärleve- rantörer som släpper ut kemiska produkter på marknaden, vare sig det rör sig om drivmedel, bränslen ozonnedbrytande ämnen, fluorerade växthusgaser eller batterier eller andra kemiska pro- dukter. I så fall skulle inget parallellansvar med Läkemedelsverket, Räddningsverket och Livsmedelsverket råda.

Oavsett tillämpning medför avgränsningen till ”skyddet av den yttre miljön” att länsstyrelsernas tillsynsansvar exkluderar alla arbetsmiljörelaterade frågor, exempelvis granskning av sådana delar i ett säkerhetsdatablad för ett bränsle som handlar om arbetsmiljön. Begreppet ”yttre miljö” är något främmande för miljöbalken. Det har följt med från den tidigare regleringen av ansvar för tillsynen enligt lagen om kemiska produkter i 26 § förordningen (1985:826) om kemiska produkter och fanns för att skilja länsstyrelsens ansvar från dåvarande yrkesinspektionens ansvar.

124

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Länsstyrelsernas ansvar inkluderar tillsyn vid de tillstånds- pliktiga miljöfarliga verksamheterna över föreskrifter som är meddelade med stöd av 14 kap., exempelvis Naturvårdsverkets föreskrifter om cisterner eller köldmedia. Här löper läns- styrelsernas ansvar parallellt med kommunernas enligt 26 kap. 3 §. En av flera frågor som faller under länsstyrelsernas ansvar är tillsyn över användning av bekämpningsmedel i tillståndspliktiga verk- samheter. Exempelvis är tryck- och vacuumimpregneringsmedel inom industrin Sveriges mest använda typ av bekämpningsmedelTPF53FPT. Ett annat exempel är pappers- och cellulosaindustrins användning av slembekämpningsmedel mot mikroorganismer i maskinsystem.

Länsstyrelsen kan inte överlåta ansvaret för tillsynen enligt punkten D2 till kommunerna även om de överlåter ansvaret för den tillståndspliktiga verksamheten dit. Med undantag för frågor som rör införsel och utförsel gäller därför länsstyrelsens tillsynsansvar enligt punkten D2 parallellt med kommunens efter en överlåtelse av tillsynsansvaret till en kommun enligt punkten B1.

Kosmetiska och hygieniska produkter är kemiska produkter och det saknas undantag i regleringen av Läkemedelsverkets tillsyns- ansvar från sådant ansvar som faller under andra statliga verks till- synsansvar. Detta medför att Läkemedelsverket ansvar för tillsynen över kosmetiska och hygieniska produkter även omfattar eventuella brandfarliga, oxiderande eller explosiva egenskaper hos dessa pro- dukter. I det avseendet löper tillsynsansvaret parallellt med såväl Räddningsverkets som kommunernas ansvar.

53	ca 7 400 ton bekämpningsmedel (verksamt ämne) för industri-
TP PT Totalt såldes år 2006	ca 7 400 ton bekämpningsmedel (verksamt ämne) för industri-
ändamål varav ca 6 900	ton tryck- och vacuumimpregneringsmedel (ca 6 800 ton inom

behörighetsklass 1) och ca 340 ton slembekämpningsmedel (behörighetsklass 2). Under samma period såldes ca 1 700 ton bekämpningsmedel för jordbruket (ca 1 600 ton inom behörighetsklass 2, mest ogräsmedel). Sveriges officiella statistik över försålda kvantiteter av bekämpningsmedel 2006.

125

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Bilagan till tillsynsförordningen - punkten ”G Tillsyn enligt vissa EG-förordningar”

Det operativa ansvaret för tillsyn över EG-förordningar regleras under punkten G i bilagan till tillsynsförordningen. Här finns tre EG-förordningar som omfattar kemikalier. Enligt punkten i bilagan ska följande myndigheter bedriva tillsyn över dessa.

Tillverkare och importörers skyldigheter enligt rådets förordning	Kemikalieinspektionen
(EEG) nr 793/93 av den 23 mars 1993 om bedömning och kontroll av
risker med existerande ämnen
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 304/2003 av den	Kemikalieinspektionen
28 januari 2003 om export och import av farliga kemikalier

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2004 av den	Kemikalieinspektionen
31 mars 2004 om tvätt- och rengöringsmedel, i de delar som avser
tillverkare och andra primärleverantörer

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2004 av den	Kommunal nämnd
31 mars 2004 om tvätt- och rengöringsmedel, i de delar som inte
avser tillverkare och andra primärleverantörer

Avdelning IV i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr	Enligt den uppdelning
1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering,	som framgår av D
godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av
en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG
och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och
kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv
76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG,
93/105/EG och 2000/21/EG.

Genom Reach upphör EG-förordningen 793/93 att gälla den i juni 2008. Samtidigt upphör EG-förordningen 1488/94 att gälla, vilken bygger på förordningen 793/93.TPF54FPT

EG-förordningar är egna lagstiftningar och utgör inte en del av miljöbalken. Det är inte tydligt reglerat om det kommunala till- synsansvaret gäller parallellt med de statliga tillsynsansvaren enligt bilagan till tillsynsförordningen. Det kommunala tillsynsansvaret enligt 26 kap. 3 § avser bara miljöbalken, men som vi tidigare nämnt är betydelsen av ingressen till punkten D mycket oklar. Detta får betydelse för hur regleringen avseende tillsynsansvaret för avdelning IV i Reach ska tillämpas.

54TP PT Artikel 139.

126

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Övrigt om ansvaret enligt tillsynsförordningen

Regeringen har möjlighet att fördela det operativa ansvaret på ett annat sätt i ett enskilt fall, om en tillsynsvägledande myndighet gör en framställan om detta och det finns särskilda skäl för omfördel- ningen.TPF55FPT

Om en fråga skulle visa sig falla utanför regleringen av de operativa tillsynsansvaren i tillsynsförordningen, blir den centrala myndigheten operativ som har ansvaret för att tillsynsvägleda i frågan. Skulle det då visa sig att frågan även faller utanför någon av dessa myndigheters ansvar faller det operativa ansvaret ytterst på Naturvårdsverket.TPF56FPT

Svavelförordningen

Utöver ovanstående reglering av ansvar för kemikalietillsynen enligt miljöbalken finns en särskild reglering av tillsyn som rör kemikalier i förordningen (1998:946) om svavelhaltigt bränsle. Denna förordning är tillämplig på alla bränslen som innehåller svavel. Enligt svavelförordningen bedriver Sjöfartsverket tillsynen i fråga om användningen av marina bränslen i fartyg. I övriga fall bedriver Naturvårdsverket tillsynen över förordningen.TPF57FPT Eftersom svavelförordningen är meddelad med stöd av 14 kap. MB gäller det kommunala tillsynsansvaret parallellt mot bakgrund av 26 kap. 3 § miljöbalken.

Det finns ett allmänt krav på att myndigheterna ska samarbeta med varandra i tillsynenTPF58FPT, men regleringen i ingressen under punk- ten D i bilagan till tillsynsförordningen om att de statliga verken och kommunerna inbördes får komma överens om den normala fördelningen av tillsynsansvaren är inte tillämplig på svavelför- ordningen. Ingressen är enbart tillämplig på punkten D i tillsyns- förordningen. Enligt 26 kap 3 § miljöbalken har kommunerna alltid ett tillsynsansvar enligt svavelförordningen som löper parallellt med de statliga myndigheternas.

55TP PT 4 § tillsynsförordningen.

56TP PT 5 § tillsynsförordningen.

57TP PT 22 § förordningen (1998:946) om svavelhaltigt bränsle. 58TP PT 26 kap. 6 § miljöbalken.

127

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Arbetsmiljölagen

Arbetsmiljöverket har tillsynsansvar enligt arbetsmiljölagen. I arbetsmiljötillsynen ingår tillsyn över hanteringen av kemikalier baserat på i huvudsak arbetsmiljölagens bestämmelser.

Sjöfartsinspektionen ansvarar för tillsynen över arbetsmiljön ombord på fartyg.

Otydligt operativt ansvar medför otydligt ansvar för tillsynsväg- ledningen

Hur tydlig gränsdragningen är mellan två operativa myndigheters tillsynsansvar - där den ena av dem ska tillsynsvägleda den andra - påverkar hur tydligt ansvaret blir för den som ska tillsynsvägleda. Är det exempelvis oklart om länsstyrelsen eller länets kommunala nämnder är ansvariga för den operativa tillsynen över 14 kap. i en viss fråga, blir det oklart för länsstyrelsen om de ska tillsynsvägleda kommunernas operativa tillsyn eller själva bedriva den. Det blir i sin tur oklart för den centrala myndigheten om den ska tillsyns- vägleda kommunerna tillsammans med länsstyrelserna eller enbart tillsynsvägleda länsstyrelserna.

2.5.3Tillsynsvägledning om kemiska produkter

Ansvaren för att tillsynsvägleda är vanligtvis riktat mot myndig- heter på lägre organisatorisk nivå än den centrala och mot Generalläkaren, om inget annat sägs. Nio centrala verk och samtliga länsstyrelser har ansvar för att tillsynsvägleda om tillsyn över kemikalier enligt miljöbalken. De centrala verkens ansvar för tillsynsvägledning framgår av 13–13 n §§ tillsynsförordningen och länsstyrelsernas parallella ansvar framgår av 14 §.

Begreppen operativ tillsyn och tillsynsvägledning är inte till- lämpliga på den nyss nämnda svavelförordningen. Därmed finns ingen statlig myndighet med ansvar enligt miljöbalken för att tillsynsvägleda kommunernas tillsyn enligt svavelförordningen.

De centrala myndigheternas ansvar för tillsynsvägledning enligt miljöbalken på kemikalieområdet fördelar sig annars enligt vad som framgår av tabellen nedan. För att anpassa tabellen till vad det här avsnittet handlar om har vi exkluderat regleringar av ansvar som rör annat än s.k. allmänkemikalier, exempelvis bekämpningsmedel och

128

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

varor. Ansvaren för att tillsynsvägleda på dessa två områden fram- går i stället av avsnitten 2.5.5 och 2.5.7.

13 § Naturvårds-	har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen när det gäller miljö-
verket	balkens tillämpning, om annat inte följer av 13 a–13 n §§.
13 b § Boverket	Frågor som Boverket har reglerat med stöd av förordningen (1998:941) om
	kemiska produkter och biotekniska organismer.
13 c §	frågor som
Fiskeriverket	1.	rör fiske och vattenbruk, med undantag för 14 kap. miljöbalken, och
	2.	…..
13 d § Statens	1.	frågor som rör verksamheter, inklusive miljöfarliga verksamheter enligt
Jordbruksverk		9 kap. miljöbalken, inom jordbruks och trädgårdsområdet eller som rör
		djurhållande verksamhet,
	2.	…..
13 e § Kemikalie-	1.
inspektionen	2.	frågor enligt 14 kap. miljöbalken som rör tillverkning, införsel, utförsel
		eller annat utsläppande på marknaden av kemiska produkter ……
		samt allmänhetens hantering av sådana produkter ……, med
		undantag för
		a) produkters och varors brandfarliga, oxiderande
		och explosiva egenskaper,
		b) drivmedel och bränslen,
		c) ämnen som bryter ner ozonskiktet,
		d) batterier, och
	e) fluorerade växthusgaser enligt artikel 2.1 i Europaparlamentets och
	rådets förordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluore-
	rade växthusgaser.
13 f §	1.
Livsmedelsverket	2.	frågor enligt 14 kap. miljöbalken som rör
		a) … produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel,
	och
	b) nappar.
13 g §	1.
Läkemedelsverket	2.	frågor enligt förordningen (1977:994) om försäljning och förvaring av
		vissa flyktiga lösningsmedel m.m., och
	3.	frågor enligt förordningen (1993:1283) om kosmetiska och hygieniska
		produkter.
13 i § Statens	1.	miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken i de fall frågorna
räddningsverk		regleras genom lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och
		begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor och förordningen
		(1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av
		allvarliga kemikalieolyckor, och
	2.	produkters och varors brandfarliga, oxiderande och explosiva egen-
		skaper när det gäller de bestämmelser i 14 kap. miljöbalken som rör
		tillverkning, införsel, utförsel eller annat utsläppande på marknaden
		av kemiska produkter och varor som innehåller eller har behandlats
		med en kemisk produkt.
		129

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

13 k § Social- 1. frågor enligt 9 kap. miljöbalken om hälsoskydd i bostäder och lokaler styrelsen m.m. samt smittskyddsfrågor och övriga hälsoskyddsfrågor av hygie-

nisk och medicinsk karaktär,

Kemikalieinspektionens ansvar är avgränsat till 14 kap. och till dem som tillverkar, för in eller ut kemikalier till Sverige eller släpper ut dem på marknaden samt till allmänhetens hantering. Vi har tidigare redogjort för begreppets ”utsläppande på marknaden” olika betydelser. När betydelsen kan innefatta även andra leverantörsled än primärledet är Kemikalieinspektionen tillsynsvägledande för alla led i distributionskedjan. Fem slags kemiska produkter är undan- tagna från Kemikalieinspektionen ansvar.

När det gäller kemikaliers brandfarliga, oxiderande och explo- siva egenskaper har i stället Räddningsverket det tillsynsvägledande ansvaret avseende samma aktörer och led i den yrkesmässiga hanteringskedjan som Kemikalieinspektionen. Räddningsverkets ansvar är i övrigt knutet till frågor som Sevesolagen reglerar.

Ansvaret för att tillsynsvägleda i frågor som rör undantagen från Kemikalieinspektionens ansvar faller på Räddningsverket och Naturvårdsverket.

Naturvårdsverkets ansvar omfattar alla led i hanteringen liksom in- och utförsel, men Räddningsverkets ansvar exkluderar allmän- hetens hantering. Som exempel ansvarar Naturvårdsverket för till- synsvägledning om tillverkning, import, export, klassificering, märkning och tillsyn över säkerhetsdatablad med avseende på exempelvis bränslen. Det gör de tillsammans med Räddningsverket, vars tillsynsvägledande ansvar är begränsat till fysikaliska egen- skaper hos sådana kemikalier. Så snart frågan rör tillsyn över allmänhetens hantering av bränslen är det enbart Naturvårdsverket som ansvarar för tillsynsvägledningen, således även om dessa kemi- kaliers brandfarliga, explosiva eller oxiderande egenskaper.

Det tillsynsvägledande ansvaret när det gäller miljöbalkens tillämpning för skydd mot kemikalieolyckor är delat mellan Rädd- ningsverket och Naturvårdsverket. Enligt bestämmelsernas orda- lydelse faller ansvaret enligt miljöbalken helt på Räddningsverket om Sevesolagen är tillämplig och i övriga fall helt på Naturvårds- verket.

Naturvårdsverket är också den myndighet som i huvudsak till- synsvägleder om den platsknutna hanteringen av kemikalier. För

130

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

vissa branscher eller verksamheter är det dock andra centrala verk som har motsvarande ansvar. Exempelvis ska Jordbruksverket till- synsvägleda om den platsknutna hanteringen inom jordbruket, djurhållningen eller på trädgårdsområdet, såsom om hanteringen av kemikalier i växthus, spridning av handelsgödsel på åkrar eller på plantskolor för trädgårdsväxter.

Att sprida en kemisk produkt, exempelvis handelsgödsel, är att bedriva miljöfarlig verksamhet enligt definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken. Detta gäller även om spridningen och övrig hantering också skulle omfattas av regler enligt ett annat kapitel i miljöbalken. Vi utvecklar oss mer om hur ansvaren för tillsynsvägledning i sådana avseenden är reglerade i kommande avsnitt 2.5.5 om bekämpnings- medel.

Fiskeriverkets tillsynsvägleder om platspåverkande hantering av kemikalier i samband med fiske och vattenbruk eftersom vatten- bruk rättsligt utgör en miljöfarlig verksamhet.

Läkemedelsverkets ansvar avser frågor enligt förordningen (1977:994) om försäljning och förvaring av vissa flyktiga lösnings- medel m.m. samt enligt förordningen (1993:1283) om kosmetiska och hygieniska produkter. Ansvaret beträffande lösningsmedlen rör dessa medels berusningsverkan vid inandning.

Boverket tillsynsvägleder om tillämpningen av föreskrifter som verket kan ge ut om byggprodukter i syfte att skydda inomhus- miljön, exempelvis för att förebygga uppkomsten av s.k. sjuka hus.

Socialstyrelsens ansvar rör hur kemikalier i bostäder och lokaler kan påverka människors hälsa, t.ex. kemiska ämnen i byggmaterial som kan orsaka sjuka hus eller kemiska ämnen i möbler och inredningsmaterial i offentliga lokaler. Det omfattar även hanter- ingen av kemikalier i gym och badanläggningar liksom eventuell användning av kemikalier för att rengöra vattensysten från smitt- samma mikroorganismer som sprids genom sådana system såsom Legionella i duschvatten.

Länsstyrelsen ska tillsynsvägleda kommunerna på samma områden som de flesta centrala verken. Enda undantagen från läns- styrelsernas ansvar rör tillsynsvägledning till Generalläkaren.

131

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Samordning

De tillsynsvägledande myndigheterna ska aktivt verka för sam- ordning och samverkan när det gäller informationsförsörjning inom sina ansvarsområden.TPF59FPT Det är troligast att termen infor- mationsförsörjning omfattar den delen av myndigheternas till- synsvägledning som avser stöd och råd till de operativa tillsyns- myndigheterna. Därmed omfattas inte momenten uppföljning, utvärdering och samordning av den operativa tillsynen av kravet på att samordna tillsynsvägledningen.

På Naturvårdsverket finns Tillsyns- och föreskriftsrådet i vilket samtliga myndigheter enligt miljöbalken är representerade. Rådet är ett rådgivande organ för samråd och samverkan i frågor som rör bl.a. tillsyn enligt miljöbalken.

2.5.4Operativ tillsyn över bekämpningsmedel

Den operativa tillsynen över bekämpningsmedel och hanteringen av sådana bedrivs på både central, regional och lokal nivå. Ansvaren för tillsynen följer i stort sett regleringen av övriga tillsynsansvar för kemiska produkter.

Kommunernas ansvar följer av 26 kap. 3 § miljöbalken. Myndigheternas ansvar följer även av punkterna B och D i bilagan till tillsynsförordningen. Att det följer av punkten B beror på att den rättsliga innebörden av begreppet miljöfarlig verksamhet omfattar spridning och användning av bekämpningsmedel. Det spelar ingen roll om spridningen sker i en yrkesmässig verksamhet eller på exempelvis en villatomt. Miljööverdomtolen har dessutom slagit fast att tillsyn över platspåverkande hantering av kemikalier i en vattenverksamhet ska ingå i tillsynen av vattenverksamheten och inte betraktas som tillsyn över miljöfarlig verksamhet.TPF60FPT Det med- för att även eventuell användning av bekämpningsmedel i en vattenanläggning kan ingå i ansvaret för tillsynen av en vatten- verksamhet.

När det gäller de operativa ansvaren under punkten D har vi i avsnitt 2.5.2 redogjort för betydelsen av ingressen under punkten och för att parallella ansvar för de statliga myndigheterna gäller, såvida motsatsen inte uttryckligen framgår. Vi upprepar heller inte

59TP PT 15 § tillsynsförordningen.

60TP PT Miljööverdomstolen dom 2007:15 daterad 2007-04-04.

132

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

de olika tolkningsalternativ som vi redan redogjort för beträffande regleringen av ansvaren för tillsyn över kemiska produkter. Ansvaren för de statliga myndigheternas operativa tillsyn över bekämpnings- medel faller ut enligt följande.

Myndighet	Målgrupp	Bekämpningsmedel	Punkt
Kemikalieinspektionen	Tillverkare och	som släpper ut kemiska produkter	D1
	andra primär-	……. och biotekniska organismer på
	leverantörer	marknaden med avseende på deras
		produkter …… utom i fråga om ……
		produkter enligt D3, D4 och D7
Länsstyrelsen	Tillståndspliktiga	Frågor om skydd av den yttre miljön	D2
	miljöfarliga verk-	vid hantering av kemiska
	samheter	produkter….. och biotekniska
		organismer i miljöfarliga verksamheter
		enligt B1 utom i fråga om vad som
		anges i D1.
Livsmedelsverket	Ingen avgränsning	Material och produkter som är	D4
		avsedda att komma i kontakt med
		livsmedel, samt nappar
Arbetsmiljöverket	Ingen avgränsning	Tillsyn i fråga om sådana tillstånd att	D6
		använda bekämpningsmedel som
		krävs enligt förordningen (2006:1010)
		om växtskyddsmedel eller förordningen
		(2000:338) om biocidprodukter, i de
		fall då tillståndsfrågan skall prövas
		av Arbetsmiljöverket.
Statens räddnings-	Tillverkare och	som släpper ut kemiska produkter	D7
verk	andra primär-	……. på marknaden med avseende
	leverantörer	på produkternas …….. brandfarliga,
		oxiderande och explosiva egenskaper.

Överlappningar, avgränsningar m.m. i tillsynsansvaren för bekämp- ningsmedel följer samma mönster under punkten D som vi också redogjort för i avsnitt 2.5.2.

Arbetsmiljöverket och kommunerna har ett parallellt ansvar för den operativa tillsynen över de frågor som Arbetsmiljöverket prövar enligt förordningarna som är nämnda i tabellen ovan. Arbetsmiljöverkets ansvar rör tillståndsprövning för att använda växtskyddsmedel och biocidprodukter som hänförs till klass 1.

133

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

2.5.5Tillsynsvägledning om bekämpningsmedel

På samma sätt som för allmänkemikalier framgår de centrala verkens ansvar för tillsynsvägledning av 13–13 n §§ tillsynsför- ordningen och länsstyrelsernas parallella ansvar framgår av 14 §.

13 §	har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen när det gäller miljö-
Naturvårdsverket	balkens tillämpning, om annat inte följer av 13 a–13 n §§.
13 a §	i frågor om
Arbetsmiljöverket	1.
	2.	tillstånd att använda bekämpningsmedel enligt förordningen
		(2006:1010) om växtskyddsmedel eller förordningen (2000:338) om
		biocidprodukter, i de fall då tillståndsfrågan skall prövas av
		Arbetsmiljöverket.
13 c §	i frågor
Fiskeriverket	1.	som rör fiske och vattenbruk med undantag för 14 kap. miljöbalken,
		och
	2.
13 d § Statens	1.	i frågor som rör verksamheter, inklusive miljöfarliga verksamheter
Jordbruksverk		enligt 9 kap. miljöbalken, inom jordbruks- och trädgårdsområdet eller
		som rör djurhållande verksamhet,
	2.
	3.
	4.	när det gäller 14 kap. miljöbalken, i frågor som Jordbruksverket
		beslutat om enligt förordningen (2006:1010) om växtskyddsmedel, och
	5.
13 e § Kemikalie-	1.
inspektionen	2.	frågor enligt 14 kap. miljöbalken som rör tillverkning, införsel, utförsel
		eller annat utsläppande på marknaden av kemiska produkter, ... och
		biotekniska organismer samt allmänhetens hantering av sådana pro-
		dukter … med undantag för
		a) produkters … brandfarliga, oxiderande och explosiva egenskaper,
	b) …
13 f §	1.
Livsmedelsverket	2.	frågor enligt 14 kap. miljöbalken som rör
		a) material och produkter som är avsedda att
		komma i kontakt med livsmedel, och
	b) ….
13 i § Statens		i frågor om
räddningsverk	1.
	2.	produkters … brandfarliga, oxiderande och explosiva egenskaper när
		det gäller de bestämmelser i 14 kap. miljöbalken som rör tillverkning,
		införsel, utförsel eller annat släppande på marknaden av kemiska pro-
		dukter.

134

SOU 2008:73 Kemikalietillsynen i ett sammanhang

13 j §	i frågor
Skogsstyrelsen	1.	enligt…12 kap. 6 § miljöbalken som rör skogsbruk och som omfattas
		av skogsvårdslagen (1979:429),
	2.	om sådana verksamheter och åtgärder inom skogsbruket som kan
		påverka miljön i sådana särskilda skyddsområden som avses i 7 kap.
		27 § miljöbalken, om verksamheterna inte omfattas av tillsyn enligt
		någon av punkterna A1-A7, A9-A14 och A17 i bilagan till denna för-
		ordning, och
	3.
13 k §	1.	i frågor enligt 9 kap. miljöbalken om hälsoskydd i bostäder och lokaler
Socialstyrelsen		m.m. samt smittskyddsfrågor och övriga hälsoskyddsfrågor av hygie-
		nisk och medicinsk karaktär,
	2.	när det gäller 14 kap. miljöbalken, i frågor som Socialstyrelsen beslu-
		tat om enligt förordningen (2000:338) om biocidprodukter eller för-
		ordningen (2006:1010) om växtskyddsmedel.
	3.

Några av ansvaren ovan kan fordra en kommentar eller exempel. Arbetsmiljöverkets ansvar i 13 a § rör tillsynsvägledning för

kommunernas operativa tillsyn över att den som använder växt- skyddsmedel eller biocidmedel som hänförs till klass 1 har tillstånd och att villkoren i dessa följs.

Fiskeriverkets ansvar rör platspåverkan från eventuell hantering av bekämpningsmedel i samband med fiske och vattenbruk, efter- som vattenbruk rättsligt utgör en miljöfarlig verksamhet. Sådan hantering kan exempelvis röra desinfektionsmedel (biocider) mot sjukdomsalstrande mikroorganismer.

Naturvårdsverket tillsynsvägleder normalt om platspåverkan från hantering av bekämpningsmedel. Sådan hantering utgör i sig en miljöfarlig verksamhet på samma sätt som hantering av andra kemiska produkter gör, exempelvis spridning av handelsgödsel. Hanteringen kan också ingå i en annan slags verksamhet. Natur- vårdsverkets ansvar gäller inte för de frågor som faller på andra verk.

Hur Naturvårdsverkets ansvar för tillsynsvägledning över bekämpningsmedel förhåller sig till Skogsstyrelsens framgår inte tydligt i alla frågor. Det beror på att Skogsstyrelsens ansvar enligt miljöbalken i vissa avseenden följer av hur skogsvårdslagen (1979:429) reglerar spridning och annan hantering av bekämp- ningsmedel. Ansvar som inte faller på Skogsvårdsstyrelsen enligt den lagstiftningen faller i stället på Naturvårdsverket.

135

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Skogsstyrelsen tillsynsvägleder om spridning eller användning av bekämpningsmedel i biotopskyddsområde och när sådan spridning fordrar anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. I båda fallen ska skogsvårdslagen samtidigt vara tillämplig. Ansvaret enligt punkten 2 rör s.k. Natura 2000-områden, men ansvaret undantar tillsynsvägledning om spridning i en stor mängd andra s.k. skyddade områden, exempelvis naturminnen, andra biotopskydd än då skogsvårdslagen är tillämplig och strandskyddsområden.

Jordbruksverkets ansvar enligt 13 d § punkt 4 omfattar frågor som rör exempelvis kunskapskrav, åldersgränser, tillstånd, godkännande av utrustning, anteckningskrav m.m. för hanteringen av bekämpningsmedel. Att ansvaret rör frågor som verket har ”beslutat om” enligt förordningen syftar troligen på Jordbruks- verkets bemyndigande att meddela föreskrifter. Ansvaret enligt 13 d § för frågor som rör spridning av sådana medel är mer otydligt. Det finns två sätt att tillämpa regleringen på.

Ett sätt tar sin utgångspunkt i paragrafens punkt 1. Jordbruks- verkets tillsynsvägledningsansvar omfattar enligt denna punkt verksamheter inom jordbruks- och trädgårdsområdet eller som rör djurhållning, inkl. miljöfarlig verksamhet. Spridning av bekämp- ningsmedel är en del av en verksamhet inom jordbruks- och träd- gårdsområdet och som rör djurhållning. Jordbruksverkets ansvar omfattar i så fall tillsynsvägledning om all påverkan på miljön och människors hälsa som kan uppstå vid spridning och annan hantering av bekämpningsmedel inom jordbruket, i djurhållning och inom trädgårdsområdet. Exempel på sådan användning kan vara spridning på åkrar mot skadeinsekter eller på odlingar i plant- skolor eller bekämpning av ohyra i stallar. Ansvaret omfattar även tillsynsvägledning om Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 1997:2) om spridning av kemiska bekämpningsmedel som är utfärdade med stöd av 14 kap. miljöbalken och hur 2 kap. miljöbalken i enskilda fall ska tillämpas i kombination med föreskrifterna, exempelvis om mer långtgående krav bör ställas. Vilken myndighet som meddelar föreskrifter om spridningen med stöd av bemyndiganden i 14 kap. saknar betydelse för tillämpningen av 13 d § i tillsynsförordningen.

Ett annat sätt att tillämpa bestämmelsen på är att tolka punkten 4 begränsande. Jordbruksverkets ansvar enligt 14 kap. omfattar i så fall enbart 13 d § punkt 4, som begränsar verkets ansvar enligt 14 kap. till enbart sådana föreskrifter som verket själv meddelat. Frågor som rör spridning av bekämpningsmedel inom jordbruks-, trädgårds- eller djurhållningsområdet faller därför på Naturvårds-

136

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

verket enligt 13 § i de fall det finns en föreskrift meddelad med stöd av 14 kap. som reglerar spridningen. Enligt 13 d § pkt 1 tillsynsvägleder Jordbruksverket bara om sådana specifika sakfrågor om spridningen som inte omfattas av föreskriften. Det faller i så fall på Jordbruksverket att tillsynsvägleda om tillämpningen av 2 kap. vid spridningen, exempelvis om hur mer långtgående krav än de som föreskrifterna reglerar kan ställas i enskilda fall.

Det som möjligen talar emot den andra möjliga tillämpningen är vid en jämförelse med hur Fiskeriverkets ansvar enligt 13 c § är reglerat. Här framgår det mycket tydligt att Fiskeriverkets tillsyns- vägledande ansvar för hantering av bekämpningsmedel inte avser frågor som är reglerade genom 14 kap. Punkten 4 i 13 d § är där- emot inte utformad som ett undantag.

När det gäller bekämpningsmedel med eventuella explosiva eller brandfarliga egenskaper faller alltid ansvaret på Naturvårdsverket att tillsynsvägleda om just dessa egenskaper vid spridning och annan hantering. Det beror på att Räddningsverket ansvar är begränsat till tillverkning, införsel, utförsel eller annat släppande på marknaden. Ansvaren kan omfatta exempelvis flera biocid- produkter (aerosoler) mot insekter, men också båtbottenfärger. Det är drivgasen som gör dem brandfarliga.

Socialstyrelsen tillsynsvägleder i frågor som rör användning av bekämpningsmedel i exempelvis lokaler för allmänna ändamål eller bostäder och i frågor som rör tillstånd för att använda bekämp- ningsmedel av klass 1 mot ohyra och skadedjur i sådana lokaler eller bostäder.

Överlappningar, avgränsningar m.m. i tillsynsansvaren för bekämpningsmedel följer i övrigt det mönster som vi redogjort för i avsnitt 2.5.3.

2.5.6Operativ tillsyn över varor

Av 26 kap. 3 § första stycket miljöbalken framgår att regeringen får föreskriva om fördelningen av det statliga tillsynsansvaret och om ytterligare tillsynsansvar för kommunerna. Under rubriken D. Kemiska produkter och biotekniska organismer i bilagan till för- ordningen om tillsyn enligt miljöbalken finns förordnanden om tillsynsansvar i fråga om varor. Under rubriken finns sju punkter, D1–D7. Kommunerna anges inte i någon av punkterna. Vi har emellertid tidigare nämnt att ingressen närmast under rubriken kan

137

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

tolkas på två sätt; antingen som en erinran om ansvaret i 26 kap. 3 § miljöbalken, eller som ett förordnande om ytterligare ansvar.

Av remissynpunkterna på vårt delbetänkande framgår att några av remissinstanserna anser att ingressen är ett förordnande som innebär att det kommunala ansvaret omfattar varor. Även Kemikalieutredningen synes ha kommit fram till att det kommu- nala ansvaret omfattar varutillsyn.TPF61FPT

Vi har även fått synpunkten att tillsynsansvaret för kemiska produkter omfattar en vara om regeringen gjort bestämmelserna om kemiska produkter tillämpliga på varan med stöd av bemyn- digandet i 14 kap. 1 § miljöbalken. Vi anser att varan förblir en vara. Det är nödvändigt att skilja de materiella reglernas tillämplighet på en vara från innebörden av varubegreppet som sådant. Genom den nyligen tillkomna definitionen av begreppet vara i 14 kap. miljöbalken blir detta än tydligare.

Regeringsformen ställer särskilda krav på föreskrifter om befogenheter och åligganden för kommunerna. Det hade därför varit rimligt att regeringen tagit upp frågan om kommunalt ansvar för tillsynen av varor i miljöbalkens förarbeten om avsikten hade varit att ge kommunerna den uppgiften. Där nämns emellertid inte tillsynen över varor särskilt. Å andra sidan omfattade det kom- munala tillsynsansvaret enligt den tidigare lagstiftningen om kemiska produkter även varutillsynenTPF62FPT. När det gäller tillsyns- ansvaret i stort synes regeringens avsikt vid miljöbalkens tillkomst ha varit att de kommunala nämnderna skulle ha kvar sitt tidigare tillsynsansvar över verksamheter och att det ansvaret skulle framgå redan av lagtextenTPF63FPT. Som vi nämnt tidigare omfattar det direkt i miljöbalken reglerade kommunala ansvaret för tillsyn enligt 14 kap. miljöbalken uttryckligen endast kemiska produkter, inte varor.

Vi menar dessutom att det finns starka skäl för att tolka förord- nanden om tillsynsansvar restriktivt. Det bör krävas att det för såväl myndigheter som enskilda tydligt framgår vem som har befogenhet att utöva tillsyn och därmed har rätt att göra ingripan- den som rör enskilds person och egendom. Vi anser att det av ingressen till punkten D i tillsynsförordningens bilaga inte klart framgår att det kommunala ansvaret omfattar varutillsyn. I de två bestämmelserna nämns kemiska produkter men inte varorTPF64FPT.

61TP PT Se SOU 2001:4, tabellen s. 129 f.

62TP PT Se 26 § förordningen (1985:836) om kemiska produkter. 63TP PT Prop. 1997/98:45, del 1, s. 498.

64TP PT En sådan hänvisning fanns inte i tidigare lydelse av ingressen.

138

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

I frågan om ingressen ska anses vara ett förordnande eller en erinran går det att göra en jämförelse med ingressen under rubriken E. Avfall och producentansvar i samma bilaga. Där anges det att statlig myndighet har ansvar ”förutom den kommunala nämnden”. Enligt 26 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken omfattar det kommu- nala tillsynsansvaret avfallshanteringen enligt 15 kap. miljöbalken. Punkterna E1–E4 får också anses röra sådan avfallshantering som alltså omfattas av det kommunala tillsynsansvaret redan enligt bestämmelsen i miljöbalken. Ingressen under punkten E är därmed inget förordnande.

En oklarhet i ingressen under punkten D är att – för det fall den ändå ska uppfattas som ett förordnande – det inte framgår om förordnandet i så fall gäller all tillsyn på kemikalieområdet eller endast det som framgår av D1–D7. Det får betydelse för bl.a. frå- gan om det kommunala tillsynsansvaret omfattar detaljistledet för alla varor eftersom t.ex. D1 bara gäller primärleverantörer.

Det kommunala tillsynsansvaret enligt 26 kap. 3 § miljöbalken innefattar också tillsyn inom kommunen över miljö- och hälso- skyddet enligt 9 kap. miljöbalken, med undantag för sådan verk- samhet som kräver tillstånd, och avfallshanteringen enligt 15 kap. miljöbalken. Dessa förordnanden torde göra det möjligt för den kommunala tillsynsmyndigheten att t.ex. med stöd av de allmänna hänsynsreglerna ställa krav på hanteringen av varor i en miljöfarlig verksamhet eller att vidta åtgärder mot varor som orsakar hälso- problem i ett bostadsområde. Förordnandena torde däremot vara svårare att använda för att utöva tillsyn över efterlevnaden av regler meddelade med stöd av 14 kap. miljöbalken, t.ex. kontroll av att varor som säljs i en butik uppfyller kraven enligt de begränsningar som finns för utsläppandet på marknaden av vissa ämnen och beredningar, eftersom 26 kap. 3 § miljöbalken innehåller ett särskilt förordnande för det kapitlet.

Mot den här bakgrunden konstaterar vi att det är oklart om det finns ett kommunalt ansvar för tillsynen över 14 kap. miljöbalken vad gäller varor. För det fall det finns ett sådant ansvar är det svårt att avgöra dess omfattning. Kommunal tillsyn som rör varor kan emellertid bli aktuell vid tillämpning av bestämmelserna i 9 kap. eller 15 kap. miljöbalken. Bedömningen av vilket tillsynsförordnande som är tillämpligt i ett enskilt fall kan dock vara svårt att göraTPF65FPT. Oklar- heterna får betydelse vid bedömningen av det statliga tillsynsansvaret.

65TP PT Jfr Miljööverdomstolens dom den 24 maj 2006 i mål M8471-03 angående föreläggande att förse fartygsmotorer med katalytisk avgasrening.

139

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Det statliga tillsynsansvaret enligt miljöbalken

Beskrivning avser ansvaren för tillsyn över civila verksamheter. Under rubriken ”D Kemiska produkter och biotekniska

produkter” i bilagan till tillsynsförordningen fördelas även tillsyns- ansvar för varor. Det finns emellertid oklarheter i regleringen, bl.a. är det inte säkert om ”produkt” avser kemisk produkt eller vara, exempelvis beträffande Livsmedelsverkets ansvar. I vissa fall är det inte heller klart om det med ansvaret för en kemisk produkt följer också ett ansvar för varor som innehåller en sådan produkt. I tabellen nedan finns en sammanställning av punkterna i de delar som kan röra varor. Övriga punkter har vi tagit bort för att göra tabellen enklare.

Myndighet	Målgrupp	Varor		Punkt
Kemikalieinspektionen	tillverkare och andra		varor, utom	D1
	primärleverantörer som	1.	varor (material) och
	släpper ut på marknaden		produkter enligt D3, D4 och
			D7,
		2.	drivmedel och bränslen
		3.	ämnen som bryter ned
			ozonskiktet,
		4.	batterier, och
		5.	fluorerade växthusgaser
			enligt artikel 2.1 i EG-
			förordning 842/2006
Länsstyrelsen	den som hanterar	frågor om skydd av den yttre		D2
		miljön vid hantering av … varor
		… i miljöfarliga verksamheter
		enligt B1 utom i fråga om det
		som anges i D1
Livsmedelsverket	ingen avgränsning	Material och produkter som är		D4
		avsedda att komma i kontakt
		med livsmedel, samt nappar
Sjöfartsverket	ingen avgränsning	utrustning i fartyg som inne-		D5
		håller
		1.	ämnen som bryter ned
			ozonskiktet, eller
		2.	fluorerade växthusgaser
			enligt artikel 2.1 i EG-
			förordning 842/2006
Statens räddnings-	tillverkare och andra	som släpper ut … varor på		D7
verk	primärleverantörer	marknaden med avseende på
		… varornas brandfarliga,
		oxiderande och explosiva
		egenskaper.
140

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

I avsnitt 2.7.2 går vi närmare in på ansvar och innebörder av begreppet marknadskontroll. Uppdelningen av tillsynsansvaren mellan Kemikalieinspektionen och Räddningsverket påverkar även marknadskontrollen så att två myndigheter kontrollerar samma vara i butiksledet utifrån varans olika inneboende egenskaper.

Regleringen av Kemikalieinspektionens ansvar för tillsyn inne- håller undantag som rör exempelvis drivmedel och ämnen som bryter ner ozonskiktet. Det är oklar vad undantaget avser. Det går att tolka undantaget som att Kemikalieinspektionen saknar ansvar för de undantagna kemiska produkterna vare sig dessa sitter i en vara eller inte, exempelvis batterier i el-apparater.

Vi har tidigare redogjort för oklarheterna beträffande länsstyrel- sernas ansvar, vilket blir ännu oklarare för varor än för kemiska produkter i och med oklarheterna i undantagen för Kemikalie- inspektionen. Begreppet ”yttre miljö” har följt med från regleringen av tillsynsansvaren i lagen om kemiska produkter och torde vara främmande för miljöbalken.

Läkemedelsverkets ansvar för kosmetiska och hygieniska produkter har inte tagits med i tabellen, eftersom dessa inte är varor. Varor som innehåller sådana produkter nämns inte i D3. Sådana varor torde därför falla under Kemikalieinspektionens till- synsansvar enligt D1. Bekämpningsmedel är också kemiska pro- dukter. Arbetsmiljöverkets ansvar enligt punkten D6 ingår således inte heller i tabellen.

Begreppet ”primärleverantör” är inte definierat. Det har vi kommenterat tidigare. Begreppet finns i regleringarna av ansvaren för Kemikalieinspektionen och Räddningsverket. Leden mellan primärleverantören och användaren är inte reglerade i punkterna D1 och D7. Vem som har tillsynsansvaret för dessa led beror på hur man tolkar omfattningen av det kommunala tillsynsansvaret. Om slutsatsen är att det inte finns något kommunalt tillsynsansvar i fråga om varureglering enligt 14 kap. miljöbalken, framgår det av 5 § tillsynsförordningen att de tillsynsvägledande myndigheterna också utövar den operativa tillsynen inom sina respektive ansvars- områden.

Sjöfartsverkets ansvar för operativ tillsyn över varor rör utrust- ning.

Beträffande punkten ”G Tillsyn enligt vissa EG-förordningar” bedömer vi att den enda punkten under den här rubriken som rör kemikalietillsyn av varor är punkten om avdelning IV i Reach. I

141

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

avdelning IV ingår artikel 33 om information om ämnen i varor. Tillsynsansvaren följer därmed av vad som framgår av punkten D.

En osäkerhet som tidigare nämnts är om ansvaret för tillsynen över bestämmelserna i 14 kap. miljöbalken endast regleras i punk- ten D i bilagan till tillsynsförordningen, eller om det finns sådana bestämmelser i andra punkter också. Tillsyn som rör varor torde i alla fall kunna bli aktuell vid tillämpning av regler i andra kapitel i miljöbalken. Såsom nämnts ovan kan det i enskilda fall vara svårt att avgöra vilket tillsynsförordnande som är tillämpligt.

2.5.7Tillsynsvägledning om varor

Kemikalieinspektionen är med vissa undantag tillsynsvägledande i frågor enligt 14 kap. miljöbalken som rör tillverkning, införsel, utförsel eller annat utsläppande på marknadenTPF66FPT av bl.a. varor och allmänhetens hantering av varor.

Ett motsvarande ansvar har Räddningsverket för varornas brandfarliga, oxiderande och explosiva egenskaper, men inte beträff- ande operativ tillsyn över allmänhetens hantering av varor med sådana egenskaper. Det ansvaret faller på Naturvårdsverket.

Det saknas myndigheter som ansvarar för att tillsynsvägleda om EG-förordningar eftersom ansvaren i dag är begränsade till miljö- balken. På varuområdet får detta betydelse för exempelvis varor som innehåller ozonnedbrytande ämnen såsom värmepumpar.

66TP PT Se vad vi tidigare sagt om begreppet ”utsläppande på marknaden”.

142

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

2.6Nuvarande kemikalietillsyn

Splittringen på den centrala myndighetsnivån försvårar både operativ tillsyn, tillsynsvägledning, styrning, uppföljning och utvärdering.

På grund av oklarheterna, dubbelregleringar och rådande komplexitet i ansvarsfördelningen ät det svårt för myndig- heterna att veta när de utför sitt uppdrag i strid med eller i enlighet med regleringen. Oklarheterna finns på alla myndig- hetsnivåer.

Vi finner det vara nödvändigt att skapa en enkel grundmodell för hur tillsynsansvaren ska fördelas. Då går det att få tillsynen över miljöbalken, Reach och andra EG-förordningar att samspela.

2.6.1Operativ produkttillsyn

Enligt Riksrevisionen har det i praktiken uppstått en arbetsfördel- ning i produkttillsynen mellan främst Kemikalieinspektionen och de flesta kommuner. Medan Kemikalieinspektionen främst bedriver tillsyn över tillverkare och importörer arbetar kommunerna främst med tillsyn i detaljistledet.TPF67FPT

Statliga myndigheters operativa produkttillsyn

Kemikalieinspektionens tillsynsansvar omfattar tillverkare och andra primärleverantörer, vilket i praktiken omfattar de ca 1 800 företag som överlåter minst en kemisk produkt. Produktregistrets knappt 2 300 företag inkluderar även företag som använder kemikalierna för eget bruk utan att överlåta dem och som inte omfattas av Kemikalie- inspektionens tillsynsansvar på grund av att de inte ”släpper ut dem på marknaden”. För de företag i registret som inte överlåter en produkt finns regler om produktanmälan/verksamhetsanmälan.

År 2006 inspekterade Kemikalieinspektionen ca 15 procent av antalet objekt i registret genom att utföra drygt 350 inspektioner. Kemikalieinspektionen använde år 2007 mer avgiftsfinansierade resurser för att informera om reglerna än till att kontrollera efter-

67TP PT RiR 2006:4, s. 44.

143

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

levnaden av dem. Tillsynen utövas i huvudsak över kemiska pro- dukter. I avsnitt 2.7.2 tar vi särskilt upp tillsynen över varor.

Tillsynen omfattar även kontroll av rutiner och den organisation m.m. som företaget ska ha för att upprätthålla lagefterlevnaden och kvaliteten på det arbete som reglerna ställer krav på. Företagets arbete med att göra produktval är då ett viktigt innehåll i tillsynen.

Inspektionerna fördelade sig på både s.k. brevinspektionerTPF68FPT och inspektioner på platsTPF69FPT.

Kemikalieinspektionen har till regeringen redovisat hur en ökning av antalet inspektioner går att åstadkomma och vad detta kan innebära.TPF70FPT I rapporten framför verket att ett alternativ eller komplement till att öka antalet inspektioner för att bättre bidra till riskminskningen i samhället, är att mer inrikta tillsynen på företag som sätter ut många produkter eller stora volymer på marknaden, produkter med innehåll av särskilt farliga ämnen eller vars regel- efterlevnad förväntas vara låg. Även tillsynsvägledning åt kom- munerna beskrivs som ett sätt att öka den totala produkttillsynen i samhället.

Även Räddningsverket kontrollerar kemikaliers klassificering, märkning och produktinformation. Verkets ansvar är avgränsat till de kemiska produkternas brandfarliga, oxiderande och explosiva egenskaper. Tillsynsansvaret är nytt sedan den 1 januari 2006.

Räddningsverkets har lagt ner mycket tid på att identifiera till- synsobjekten och på att utveckla sin kompetens och erfarenheter för tillsynen. Det fanns ca 300 företag i verkets tillsynsregister vid utgången av 2007. Informationen om produkter och objekt hämtar verket från Kemikalieinspektionens produktregister. Detta är inte fullständigt när det gäller kemikaliernas brandfarliga, oxiderande och explosiva egenskaper. Före 2007 behövde inte företagen redovisa dessa i sin anmälan till registret, vilket numera är en skyl- dighet. Antalet tillsynsobjekt för Räddningsverket kommer därför sannolikt att öka, men det kommer fortfarande att röra sig om del- vis samma objekt som Kemikalieinspektionen bedriver tillsyn över och delvis samma kemiska produkter.

68TP PT Kemikalieinspektionen förelägger verksamhetsutövaren att sända in produktinformation eller annan dokumentation för att visa på regelefterlevnad. Efter granskning av denna fortgår kontakten i ärendet via brev och telefon.

69TP PT Kemikalieinspektionen besöker verksamhetsutövaren för att kontrollera verksamheten och dokumentation på plats. Kontakten i ärendet fortgår via brev och telefon.

70TP PT Regeringsuppdrag om handlingsplan för att öka antalet inspektioner 2008, daterad 2007- 06-25, dnr 342-382-07.

144

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Räddningsverket utför sin tillsyn genom att förelägga företagen om att sända in säkerhetsdatablad och etiketter. Efter granskning fortgår kontakterna brevledes. Verket utför även en del besök på plats.

Arbetsmiljöverket utför ingen produkttillsyn, men förfogar över kompetens för sådan tillsyn, exempelvis över de arbetsmiljö- inriktade delarna av säkerhetsdatabladen för kemikalierna, se avsnitt nedan. Det är Kemikalieinspektionen som ansvarar för till- synen enligt miljöbalken i sådana delar, men hämtar stöd från Arbetsmiljöverket. Exempelvis har Arbetsmiljöverket i några pro- jekt medverkat på Kemikalieinspektionens inspektioner. Syftet med samarbetet har varit att utveckla Kemikalieinspektionens kompetens i de delar som rör arbetsmiljö.

Det förekommer även projektsamarbete där Arbetsmiljöverket rapporterar upptäckta brister i informationen om arbetsmiljö- åtgärder i säkerhetsdatabladen till Kemikalieinspektionen, som i sin tur ingriper mot leverantörerna av kemikalierna. Det händer också att Arbetsmiljöverket kontaktar tillverkare om upptäckta brister, men verket kan inte förelägga dem om rättelse.

Läkemedelsverket har ca 700 företag i sitt produktregister att bedriva tillsyn över. Verkets tillsyn riktar sig mot tillverkare och andra primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter. De flesta av dessa är importörer. Verket utför normalt mellan 75 och 100 inspektioner per år.

I första hand prioriterar verket företag som inte tidigare blivit inspekterade. Ibland sker mer riskbaserade val eller riktade kampanjer, exempelvis tillsyn över nya bestämmelser som verket befarar har låg efterlevnadsgrad.

Vid inspektionerna kontrollerar Läkemedelsverket att företagen följer kraven i verkets föreskrifter. Dessa gäller produkternas inne- håll av ämnen och deras märkning samt företagens dokumentation om produkterna. Verket kontrollerar om anmälan till produkt- registret är korrekt. Kontrollen omfattar även om produkterna innehåller ämnen som det finns förbud eller begränsningsregler om.

Läkemedelsverket försöker samordna sin tillsyn med kom- munernas genom att skicka kopia på förelägganden till den kommun som berört företag finns i. Det händer att de informerar kommunerna i förväg om en kommande inspektion. Verket noterar också information från kommunerna om gjorda kommunala till-

145

Kemikalietillsynen i ett sammanhang SOU 2008:73

synsinsatser. En allmän uppfattning från verket är att kom- munernas tillsyn ökat under de senaste åren.

Länsstyrelsernas produkttillsyn över klassificering, märkning och säkerhetsdatablad är mycket liten på grund av ett mindre omfattande ansvar.

Antalet tillsynsobjekt där ansvaret för produkttillsyn över klassificering, märkning och säkerhetsdatablad kan bli aktuellt bör vara litet och främst avse tillverkare och importörer av bränslen och drivmedel, exempelvis raffinaderier och stora depåer med import- hamnar. Antalet objekt för annan produkttillsyn uppgår till lika många som ansvaret för platsknuten kemikalietillsyn omfattar (se nedan).

Kommunernas operativa produkttillsyn

Kommunernas ambitioner och kapacitet att bedriva produkttillsyn skiljer sig åt, både beträffande kvalitet och kvantitet. Det är därför vanligt att de bedriver tillsynen i projekt som kommunerna själva initierar. Det är också vanligt med länsvisa projekt, antingen initierade och organiserade av länsstyrelsen eller av de allt vanligare nätverken för regional miljösamverkan. I dessa ingår både läns- styrelserna och kommunerna. Dessutom har centrala verk initierat och organiserat nationella projekt. Ett exempel är Kemikalie- inspektionens stormarknadsprojekt som riktade sig mot stor- marknader och avsåg bl.a. barnsäkra förslutningar och märkning på konsumentprodukter.

Nätverksarbetet och kemikalietillsyn i gemensamma projekt medför en bättre samordnad tillsyn, ökad likvärdighet i lag- tillämpningen och bidrar till att utveckla myndigheternas kompe- tens. Resurserna räcker bättre när varje kommun ger ett litet bidrag till kollektivet, men får tillbaka stöd och hjälp från hela kollektivet i nätverket eller projektet. Rapporter, checklistor m.m. från kemi- kalieprojekt av olika slag finns att tillgå på nätverkens och myndigheternas hemsidor på Internet.

Under år 2006 deltog 57 kommuner i Kemikalieinspektionens tillsynsprojekt ”stormarknad”. Resultat från kommunernas inspek-

146

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

tioner i 443 butiker föranledde Kemikalieinspektionen att inspek- tera 87 primärleverantörer.TPF71FPT

De kommunala projekten som genomförts omfattar tillsyn över allmänkemikalier och tillsyn över kosmetiska och hygieniska pro- dukter.

Det är vanligt att kommunerna själva beskriver sin kemikalie- tillsyn som integrerad med annan tillsyn.

För att få en bättre bild av kommunernas produkttillsyn över just reglerna om klassificering, märkning och säkerhetsdatablad, intervjuade vi nio av de 17 kommunerna som i vår enkät hade svarat att de 2006 avsatte resurser för tillsyn enligt 14 kap. miljöbalken över tillverkare och andra primärleverantörer. Även mellan de här kommunerna finns en viss variation i tillsynen.

Intervjuerna visade att några kommuner under de senaste ett till tre åren har nyanställt personal, i vars uppgifter det särskilt ingår att bedriva tillsyn över bl.a. primärleverantörer. Flera kommuner har vidareutbildat personalen, bland annat genom Kemikalie- inspektionens högskolekurs i kemikalietillsyn vid Umeå Uni- versitet. En del förfogar över kompetens i kemi, toxikologi eller ekotoxikologi på högskolenivå, som grundutbildning eller fortbild- ning, med de flesta gör det inte.

Kommuner som utför tillsynen över primärleverantörers klassi- ficering, märkning och deras säkerhetsdatablad minst djupgående överlämnar all sådan tillsyn till Kemikalieinspektionen och Rädd- ningsverket och medverkar bara vid deras inspektioner på plats. Om det finns skäl till sådan tillsyn blir det fråga om en allmän översyn av bladen. Tillsyn enligt 14 kap. miljöbalken är sällan huvudskälet till att de prioriterar tillsynsobjektet, särskilt om objektet är en importör. Kommunerna rapporterar brister som de eventuellt upptäckt hos tillverkare eller primärleverantörer vidare till de centrala verken utan att ingripa själva.

Det finns sedan en mindre grupp kommuner som genomför samma slags produkttillsyn över tillverkare, importörer och andra som överlåter kemikalier mer utförligt. Hos några av dessa sker produkttillsynen samtidigt med annan tillsyn, hos andra varierar detta. De väljer tillsynsobjekt för sådan produkttillsyn från det egna tillsynsregistret eller från Kemikalieinspektionens produkt- register eller använder båda registren. De begär information om vilka

71TP PT En undersökning ”Effektivare tillsyn”, beställd av Kemikalieinspektionen från Kungliga Tekniska Högskolan redovisar att Kemikalieinspektionens 41 dagar för tillsynsvägledning hade medfört endast 10–12 inspektioner om dagarna i stället använts för operativ tillsyn.

147

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

kemiska ämnen som ingår i beredningarna, kontrollerar klass- ificeringen mot Kemikalieinspektionens föreskrifter och angivna risk- och säkerhetsfraser m.m. utifrån ämnenas inneboende egenskaper. Kommunerna nyttjar Kemikalieinspektionens information och data- bas eller andra databaser på Internet för detta, exempelvis Prevent, eller andra kunskapskällor. Med undantag för uppgifterna som rör transporter kontrollerar de att säkerhetsdatabladen är korrekta, fullständiga och lättlästa för mottagarna och att inga obegripliga standardfraser nyttjas för att beskriva risker eller skyddsåtgärder, samt att uppgifterna om kemikaliernas farlighet stämmer med de föreslagna skyddsåtgärderna - ibland för både arbetsmiljö och yttre miljö, ibland för enbart yttre miljö. De kontrollerar även infor- mationen om avfall. Kommunerna följer också upp att påpekade brister blir åtgärdade.

Information om åtgärder om arbetsmiljö kontrolleras dock inte i alla detaljer, vilket ibland även kan gälla uppgifterna som rör miljöskyddsåtgärder. Kontrollen sker åtminstone med den ambi- tionen att inte kemikaliens farlighet anges som liten samtidigt som hanteringen uppges fordra omfattande skyddsåtgärder, eller att informationen är obalanserad åt motsatt håll. Någon väljer att informera Arbetsmiljöverket i regionen om brister i informationen som rör arbetsmiljön, med förväntan om att verket ska ingripa.

Det finns mellanvarianter av hur ovanstående två grupper av kommuner gör. Exempelvis finns kommuner som mer riktar den här sortens produkttillsyn mot tillverkare eller användare än mot importörer. Är verksamheten samtidigt tillståndspliktig kan dessa ha förelagts att lämna in sina säkerhetsdatablad samtidigt med den årliga miljörapporten enligt 26 kap. 20 § miljöbalken. De granskar då att det finns blad till varje rapporterad produkt, att alla delar är ifyllda, men med mindre betoning på bladens kvalitet. En sådan kontroll kan också de mer ambitiösa kommunerna utföra utöver den övriga produkttillsynen. Andra kontrollerar visserligen klassi- ficering och märkning, men lägger mindre tid på säkerhetsdata- bladens kvalitet. Tillsynen av dessa är mer allmän med kontroll av att de finns, är ifyllda och ”ser korrekta ut”.

En vanlig erfarenhet från kommuner som utför produkttillsyn över klassificering, märkning och säkerhetsdatablad är att denna är mycket resurskrävande. Någon framför också att många företags kompetens att skriva säkerhetsdatablad brister eller att företagen lätt tappar sin kompetens. I sådana fall kan tillsynsmyndigheten få

148

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

börja om i tillsynen med att få företaget att åstadkomma blad med bra kvalitet.

Det förekommer att enstaka kommuner bedriver tillsyn över varor (marknadskontroll) enligt miljöbalken. Den lagliga grunden för sådan tillsyn kan dock ifrågasättas (se avsnitt 2.5.6).

Av vår enkät till kommunerna framgår att kommunernas tillsyn enligt miljöbalken i huvudsak är inriktad på kontroll och åtgärder för rättelse. I ca 15 procent av kommunerna dominerar i stället råd- givning och information och i ca 30 procent är inslaget av båda arbetssätten lika stort.

Det är svårt för kommunernas att utveckla och behålla kompetens

Tillgången till kompetens i kommunerna varierar. Även behoven av sådan kompetens varierar liksom möjligheterna att finansiera den.

År 2006 förfogade kommunerna över följande kompetens på sina miljökontor för såväl produkttillsyn som platsknuten kemika- lietillsyn. Uppgifterna är hämtade från på den undersökning som vi låtit Statistiska Centralbyrån utföra. Flera slags kompetenser kan förekomma i samma kommun, men att en kommun samtidigt förfogar över kompetens i både kemi, toxikologi/ekotoxikologi och miljörätt är mindre vanligt.

Siffrorna anger hur många kommuner som förfogar över minst en person med viss kompetens eller utbildning

Typ av kompetens/utbildning	Antal
Miljö- och hälsoskyddsinspektör	288
- med komplettering i kemi, toxikologi eller ekotoxikologi	83
- med komplettering i miljörätt	58
Jurist i miljörätt	19
Kemiingenjör	19
Toxikolog / ekotoxikolog	5
72	33
AnnanTPF FPT	33

Observera att svaren exkluderar kompetens från räddningstjänsten. I vilken utsträckning denna är tillgänglig och möjlig att nyttja i kemikalietillsynen enligt miljöbalken är svårbedömt. Det fanns 207 räddningstjänstkommuner i landet år 2006 och närmare 290 kom-

72TP PT Vanligast är personal som genomgått Kemikalieinspektionens högskolekurs vid Umeå Universitet.

149

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

munala miljökontor. De kommunala myndigheternas geografiska ansvarsområden behöver inte sammanfalla med varandra.

Samtliga kommuner förfogar över miljö- och hälsoskydds- inspektörer. I mellan 25 och 30 procent av kommunerna finns personal med särskild utbildning eller kompletterande utbildning i kemi, toxikologi eller ekotoxikologi. Bland kemiingenjörerna före- kommer både högskole- och gymnasieingenjörer.

Vid våra seminarier med kommuner och länsstyrelser har flera kommuner vittnat om ökad omsättning på personal på senare år. Förutom ett ökande antal pensionsavgångar, menar de att närings- livet och statliga myndigheter har ökat sin efterfrågan på pers- onalen. Några kommuner för fram att styrningen av särskilda medel från Naturvårdsverket till länsstyrelserna, för tillsyn över förorenade områden, har ökat länsstyrelsernas efterfrågan på erfaren kommunal tillsynspersonal med kemikompetens. Om det är så har vi inte belagt, men vi finner att uppgifterna är värda att notera. De väcker frågor om tillgången på arbetskraft i Sverige med god kemikompetens och hur tillgängliga den är eller kommer att vara för tillsynsmyndigheterna.

Många kommuner saknar eller har få primärleverantörer i sin kommun, ett mindre antal har desto fler eller större sådana. Det är i huvudsak stora eller något större kommuner som år 2006 avsatte resurser för tillsyn över primärleverantörer enligt 14 kap. miljö- balken. Ca 30 kommuner saknar importörer eller tillverkareTPF73FPT.

Av produktregistret framgår att ca 40 procent av de 210 största primärleverantörerna (ca 55 procent av de 123 tillverkarna) har sin adress i sex kommuner och 1/3 av dem (liksom 1/3 av de 123 tillverkarna) i enbart de tre storstäderna. De 210 företagen släpper ut 73 procent av de kemiska produkterna på den svenska mark- naden. Ca 60 procent av tillverkningsställena för tillverkning av kemiska beredningar finns i de tre storstadslänen. Siffrorna vittnar om en koncentrationen av större primärleverantörer till ett mindre antal kommuner i landet.

Förhållandet påverkar kommunernas behov av att skaffa kompetens för att bedriva produkttillsyn. Det är dessutom svårt för en kommun att anställa, finansiera, utveckla och bibehålla kom- petens för den här typen av tillsyn om det bara finns ett eller få till- synsobjekt. Det gäller särskilt om objektet är litet, exempelvis när bara ett företag importerar enbart en eller några få kemiska pro-

73TP PT RiR 2006:4, s. 43

150

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

dukter till Sverige och kanske enbart handlar med dessa utan att fysiskt befatta sig med dem. Enligt Riksrevisionen uppger kommunerna själva, Sveriges Kommuner och Landsting och Kemi- kalieinspektionen samstämmigt att det är svårt för kommunerna att ha kompetens inom alla tillsynsområden.TPF74FPT

2.6.2Operativ platsknuten kemikalietillsyn

Det är i huvudsak Arbetsmiljöverket, länsstyrelserna och kommu- nerna som bedriver platsknuten kemikalietillsyn. När det gäller försvarets verksamheter bedriver generalläkaren tillsynen enligt miljöbalken.

Den platsknutna kemikalietillsynen sker över företag i hanteringskedjorna som ska omvandla förmedlade kunskaper och rekommenderade skyddsåtgärder i säkerhetsdatabladen till kon- kreta skyddsåtgärder.

Tillsyn över hanteringen av kemiska produkter på en viss plats sker bland annat för att arbetstagare inte ska utsättas för onödig exponering från kemiska ämnen och för ohälsa. Den sker också för att begränsa eller förhindra olägenheter i den omgivande miljön och för att skydda även andra människor än arbetstagare från ohälsa och för att skydda deras egendom. Den platsknutna till- synen bidrar till att begränsa eller minska mängden farliga kemiska ämnen som förs tillbaka till marknaden och samhällets kretslopp via de tillverkade varorna och verksamhetens avfall.

Till skillnad från produkttillsyn över tillverkare och företag som för in kemiska produkter till Sverige, gör den platsknutna kemikalietillsynen nytta för miljön eller människors hälsa inom myndigheternas egna geografiska ansvarsområde. Det sambandet gäller både för statliga och kommunala myndigheters tillsyn och såväl på arbetsmiljöområdet som på miljö- och hälsoskydds- området.

Att de kommunala incitamenten för platsknuten kemikalie- tillsyn tycks vara större och att förutsättningarna för att finansiera och upprätthålla kompetensen för denna är bättre än för produkt- tillsynen, märks i att kommunerna avsätter betydligt mer resurser för platsknuten tillsyn än för produkttillsyn, exempelvis över detaljister. Kommunerna utför viss produkttillsyn integrerat med den platsknutna tillsynen.

74TP PT RiR 2006:4, s. 46.

151

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Statliga myndigheters utförande av platsknuten kemikalietillsyn

Länsstyrelsernas tillsyn enligt miljöbalken omfattar flera tiotusen objekt i okänt antal. Siffran 35 000 som går att få fram genom läns- styrelsernas årsredovisningar för år 2006 är med all säkerhet i underkant, bland annat är antalet vattenverksamheter okänt i flera län. Kemikalietillsynen är dock främst knuten till industriella till- ståndspliktiga miljöfarliga verksamheter. Mellan 1 500 och 2 000 tillsynsobjekt är sådana Av dessa blev samtliga A-verksamheter (miljödomstolen meddelar tillstånd) och drygt 70 procent av B- verksamheterna (länsstyrelsens miljöprövningsdelegation meddelar tillstånd), föremål för minst en tillsynsinsats. Insatserna kan, men behöver inte, vara relaterade till kemiska produkter. Till detta kommer sådan tillsyn över ett mindre antal vattenverksamheter i vilka det förekommer hantering av kemiska produkter, exempelvis i vattenkraftverken.

För tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter sker en stor del av tillsynen genom att länsstyrelserna granskar rapporter om verk- samheten. En sådan är den årliga miljörapporten. Länsstyrelsen kan i enskilda fall begära kompletterande rapportering. I tillsynen ingår även att kontrollera företagets organisation och förutsättningar att själva planera och kontrollera hanteringen av de kemiska pro- dukterna och undersöka riskerna med denna, bland annat för att göra produktval.

Den information som länsstyrelsen får från ett företag kan visa vilka kemiska produkter som förekommer i verksamheten och i processen och om farliga ämnen hamnar i utsläppet eller förs vidare via varor och avfall och i vilka mängder. Informationen kan ge anledning att initiera tillsyn som rör ytterligare skyddsåtgärder som exempelvis produktval, bland annat genom att uppmuntra företaget att använda Kemikalieinspektionens PRIO-verktyg, kontrollera rutiner för inköp, förbrukning och löpande riskbedömning m.m.

På samma sätt som kommunerna, utför länsstyrelsen viss pro- dukttillsyn som en del av den platsknutna kemikalietillsynen. Det kan exempelvis gälla kontroll av förekomsten av tillstånd för att hantera farliga ämnen och av regler om otillåtna ämnen eller andra begränsningar.

Det vanligaste är att länsstyrelsernas tillsyn är inriktad på kontroll och åtgärder för rättelse, men ca 25 procent av de 15 läns- styrelser som har svarat utredningen om sitt arbetssätt, bedömer

152

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

att rådgivning och information dominerar över den kontrollerande tillsynen. Ca 15 procent har lika stort inslag av båda arbetssätten.

Generalläkaren har ca 280 tillstånds- och anmälningspliktiga objekt att bedriva tillsyn över. Det totala antalet objekt är betydligt fler. Myndighetens platsknutna kemikalietillsyn liknar i stora drag länsstyrelsernas och kommunernas i den utsträckning den bedrivs. Under år 2006 blev samtliga ca 120 B-verksamheterna och ca 40 procent av de 160 C-verksamheterna föremål för minst en tillsynsinsats.

Myndigheten skattar själv att merparten av resurserna går till händelsestyrt arbete i form av handläggning av inkommande ären- den, exempelvis av ansökningar om tillstånd eller anmälningar om ändringar i befintlig verksamhet etc. Av den återstående resursen faller mycket bort som administration. Kvar blir en mindre del för operativa tillsynsinsatser, exempelvis granskning av miljörapporter och andra rapporter samt inspektioner, insatser som till del avser kemikalietillsyn. Produkttillsynen är liten till omfattningen.

Myndigheten bedömer att den mesta tillsynen var inriktad på kontroll och åtgärder för rättelse och i liten utsträckning på information.

Arbetsmiljöverkets tillsynsobjekt överstiger 300 000 till antalet. Under år 2006 besökte verket över 22 000 arbetsställen och varje år utför verket 30 000–40 000 arbetsställebesök varav 20 000–30 000 inspektionerTPF75FPT. Dessa resulterar i ca 15 000 inspektionsmeddelan- den med krav, ca 1 300 förelägganden och drygt 200 polis- eller åtalsanmälningar.

Ur Arbetsmiljöverkets statistik för åren 2005 och 2006 går att läsa ut att 20–30 procent av alla 14 000–20 000 kraven som verket ställer under ett år rör yrkeshygien. Av de yrkeshygieniska kraven avser 40–45 procent kemiska arbetsmiljörisker. Inom gruppen yrkeshygieniska krav kan även den andelen (7–9 procent) som rör ventilation bero på hanteringen av kemikalier.TPF76FPT

Arbetsmiljöverket kontrollerar hur arbetsgivare och övriga arbetsmiljöansvariga följer arbetsmiljöbestämmelserna och vid- makthåller en god arbetsmiljö, bland annat enligt verkets före- skrifter (AFS 2004:04) om kemiska arbetsmiljörisker och före- skrifter (AFS 2001:01) om systematiskt arbetsmiljöarbete.

75TP PT År 2006 utförde Arbetsmiljöverket närmare 40 000 arbetsställebesök och nästan 26 000 inspektioner.

76TP PT Arbetsmiljöverkets tillsynsstatistik för 2006, daterad 2007-01-20.

153

Kemikalietillsynen i ett sammanhang SOU 2008:73

Verket riktar tillsynen främst mot verksamheter med störst risker för ohälsa och olycksfall. De vanligaste problemen och riskerna i arbetsmiljön rör andra frågor än kemikalier, exempelvis risker för fysiska skador och olycksfall.

En inspektion tar normalt upp alla aspekter på arbetsmiljön och inkluderar även fysiska, psykiska, sociala och arbetsorganisatoriska frågor. Undantag kan inträffa vid verksgemensam eller regional till- syn eller kampanjer som riktas mot ett särskilt problemområde. Exempelvis har vi tidigare nämnt Arbetsmiljöverkets samverkan med Kemikalieinspektionen och Räddningsverket i dessa myndig- heters produkttillsyn.

Tillsynen sker enligt interna föreskrifter och riktlinjer och efter en handbok – Inspektionsmetoder – som beskriver vissa fastställda metoder. Handläggare och inspektörer svarar också på frågor om klassificering, märkning och säkerhetsdatablad.

Verket har särskilda interna tillsynsföreskrifter och råd om produkttillsyn och marknadskontroll på arbetsmiljörättens område. Områden med krav på tillstånd eller utbildning, vilket bl.a. gäller cancerogener, reproduktionsstörande ämnen, allergener och hantering av bekämpningsmedel klass 1 ASS, är obligatoriska att beakta vid inspektioner enligt arbetsmiljölagen. Detsamma gäller beträffande hanteringen av brandfarliga och explosiva varor krav och kraven enligt Seveso-lagstiftningen. Vid nästan alla inspektionsbesök kontrollerar inspektören om det finns en kemikalieförteckning och säkerhetsdatablad.

Kommunernas utförande av platsknuten kemikalie tillsyn

Det totala antalet kommunala tillsynsobjekt för tillsyn enligt miljöbalken kan skattas till i storleksordningen en miljon i hela landet.TPF77FPT De allra flesta är föremål för platsknuten tillsyn.

Enligt äldre statistik från NaturvårdsverketTPF78FPT så var ca 85 000 av de i huvudsak industriella objekten i behov av återkommande till- syn år 1995. Ca 95 procent av dessa föll under kommunal tillsyn.

Enligt vår undersökning utförd av Statistiska Centralbyrån upp- gick antalet anmälningspliktiga verksamheter vid utgången av 2006 till ca 20 000 och antalet tillståndspliktiga under kommunal tillsyn

77TP PT Tillsynsutredningens betänkande ”Tillsyn – förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn” (SOU 2004:100), s. 112 och s. 117.

78TP PT Naturvårdsverkets rapport om Miljöskyddslagens tillämpning 1995.

154

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

till ca 3 800, vilket utgör >70 procent av alla tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter. Samtliga A-verksamheter under kom- munalt tillsynsansvar och 95 procent av B-verksamheterna samt ca 50 procent av C-verksamheterna, blev föremål för minst en kommunal tillsynsinsats det året. Det är insatser som kan, men inte behöver, vara relaterade till kemiska produkter.

Kommunerna bedriver tillsyn vid tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter på i stort sett på samma sätt som länsstyrelsernas och med samma innehåll. Skillnaden är att kommunerna även kan integ- rera sådan produkttillsyn som Kemikalieinspektionen också utövar, exempelvis över klassificering, märkning och produktinformation.

Tillsynen av små verksamheter domineras i högre grad av inspektioner på plats än av skrivbordstillsyn, även om sådan också sker. Behovet av kontakter och kunskapsöverföring ökar med minskande storlek på företagen.

På enbart området kosmetiska och hygieniska produkter om- fattar kommunernas tillsyn tiotusentals frisörsalonger, kiosker, livsmedelsbutiker och andra affärer som saluhåller sådana produk- ter.

Kommunerna nyttjar säkerhetsdatabladen och informationen i dessa på samma sätt som länsstyrelserna. Vi har tidigare redovisat i vilken utsträckning kommunernas tillsyn är kontrollerande respek- tive rådgivande.

Miljöbalkskommittén har tidigare beräknat att staten år 2004 finansierade ca 60 procent av kostnaderna för både tillsynen och prövningen av miljöfarliga verksamheter och tillsynen av vatten- verksamheter med avgifterTPF79FPT. De statliga avgifterna för tillsyn och prövningTPF80FPT har inte höjts sedan dess. Regeringen har gett Natur- vårdsverket i uppdrag att se över avgifterna..

Kompetens

Kompetens för platsknuten kemikalietillsyn är mycket nära knuten till behovet av kompetens för annan platsknuten tillsyn, vilken också syftar till att skydda människors hälsa och miljön i en verksamhet eller i verksamhetens omgivning. Skyddskrav kan följa av både miljöbalken och arbetsmiljölagen.

79TP PT Miljöbalkskommitténs slutbetänkande ”Miljöbalken, miljökvalitetsnormer, miljöorganisa- tionerna i miljöprocessen och avgifter”(SOU 2005:59), s. 23.

80TP PT Förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

155

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Det går ofta inte att skilja tillsynen över hanteringen och användningen av kemiska produkter på en viss plats från tillsyn som avser en verksamhets produktionsteknik och skyddsåtgärder. Tekniken kan i sin tur ha samband med alstringen och hanteringen av avfall, för buller, energiåtgång, olycksrisker, utsläpp, mängden transporter m.m. Det finns således samband mellan kemiska produkter, teknik, skyddsåtgärder och miljö såväl i tillsynen enligt miljöbalken som enligt arbetsmiljölagen.

Länsstyrelserna förfogar över följande typer av kompetenser eller utbildningar för kemikalietillsyn. Flera slags kompetenser kan förekomma vid samma länsstyrelse.

Siffrorna bygger på enkätsvar från 15 länsstyrelser och anger hur många av dessa som förfogar över minst en person med sådan kompetens

Typ av kompetens/utbildning	Antal
Kemiingenjör	9
Toxikolog/ekotoxikolog	8
Kemist eller motsvarande	10
Miljö- och hälsoskyddsinspektör	13
− med komplettering i kemi, toxikologi eller ekotoxikologi	7
Annan naturvetare med kemi i utbildningen	12
Något av ovanstående kompletterat med miljörätt	9
Jurist i miljörätt	9
81	8
AnnanTPF FPT	8

Kompetensen varierar mellan länsstyrelserna. Bland kemiingenjö- rerna förekommer både högskole- och gymnasieingenjörer. Många länsstyrelser har en bred kompetens, ibland med tillgång till personal med alla slagen av utbildningar. I några län är det vanligt med flera kemiingenjörer, miljö- och hälsoskyddsinspektörer eller andra naturvetare med högskoleutbildning i kemi. Hos andra dominerar miljö- och hälsoskyddsinspektörer eller ”andra natur- vetare”. En länsstyrelse uppger enbart tillgång till ”annan natur- vetare med högskoleutbildning i kemi”, en annan uppger särskilt god tillgång till toxikologer/ekotoxikologer. Även den miljö- rättsliga kompetensen varierar.

81TP PT Bland annan kompetens nämns skyddsingenjör, markkemist, miljöanalytiker, civilingen- jörer i geokemi och teknisk biologi.

156

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Generalläkaren förfogar över miljö- och hälsoskyddsinspektörer med och utan kompletterande högskoleutbildning i kemi, toxikologi eller ekotoxikologi.

Kommunernas och Arbetsmiljöverkets kompetens framgår av avsnitt 2.6.1.

2.6.3Befintlig tillsynsvägledning, samverkan och samordning

Det är många centrala tillsynsmyndigheter som i mer eller mindre omfattning ansvarar för att tillsynsvägleda de operativa myndig- heternas kemikalietillsyn. Därtill tillsynsvägleder länsstyrelserna kommunerna parallellt med de centrala verken.

Både länsstyrelser och kommuner har till oss fört fram vikten av att de centrala myndigheterna samordnar sig och att tillsynsväg- ledningen måste fungera väl för att den decentraliserade tillsynen ska kunna fungera. De pekar särskilt på behovet av tillsyns- vägledning som rör Reach och på upplevelsen av en central röra med otydliga ansvar, osamordnade prioriteringar, olika syn på lagtillämpningen och varierade sätt att arbeta på. Kommunerna menar att staten bör samla sig och att de statliga myndigheterna bör styra åt samma håll beträffande prioriteringar och tillämpningar samt att länsstyrelsernas kemikompetens och regionala samord- nande roll bör tas mer tillvara.

Överlag har myndigheterna ansett att det stöd och de råd som Kemikalieinspektionen ger fungerar bra, vilket även Riksrevisionen har kommit fram till.

Vid den senaste granskningen av Sveriges miljöarbete rekom- menderade OECD en förstärkt central vägledning. OECD beskrev att den svenska tillsynen utmärkte sig av administrativ pluralism och kraftig decentralisering och menade att den centrala funk- tionen därför är viktig för att genomföra lagarna och åstadkomma en likvärdig tillämpning av dessa.

I sina årsredovisningar för 2006 nämner de flesta länsstyrelserna tillsynsvägledning som rör förorenade områden som en viktig insats under målet Giftfri miljö. Under samma mål tar några stycken upp särskilda insatser som rör sådan vägledning om kemikalier, ofta som ett miljösamverkansprojekt. De flesta tar upp miljöfarlig verksamhet utan att specifikt nämna kemikalier.

157

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Centrala myndigheters tillsynsvägledning

De centrala myndigheterna arbetar främst med stöd och råd och i mindre utsträckning med att samordna och utvärdera den operativa tillsynen.

Arbetet med stöd och råd tar sig många uttryck. Utgivning av tryckt material i form av allmänna råd, handböcker, informations- blad, notiser m.m. är ett. Myndigheternas webb är en viktig kanal för att nå ut snabbt, brett och enkelt med information och stöd och hålla sådan tillgänglig.

Myndigheterna arbetar fram det skriftliga stödet på olika sätt beroende på sakfråga, dess komplexitet och vikt; ibland som en bredare kommunikativ process under längre tid som inkluderar framtagning och förmedling av kunskaper, diskussioner, fördjup- ning och förankring med berörda operativa myndigheter, inklusive med näringslivet. I andra fall kan det tryckta materialet föregå utbildningar och seminarier etc. eller göras tillgängligt utan sådana. De centrala verken samverkar och bistår varandra för att samordna sin vägledning i sak. Samordnade prioriteringar förekommer men är inte det normala.

Seminarier, kontakt- eller samverkansgrupper, utbildningar, konferenser, jourverksamhet dit operativa tillsynsmyndigheter kan ringa samt andra telefonkontakter är exempel på muntligt stöd.

Skriftlig vägledning via webb eller tryckt material liksom organi- serade utbildningar och seminarier skapar förståelse och ger fördjupade kunskaper och förutsättningar för likvärdig lagtillämp- ning. Tillfälliga telefonkontakter och jourverksamhet syftar mer till operativt stöd i enskilda ärenden och åt enskilda handläggare.

Tillsyns- och föreskriftsrådet och tillsynsvägledningen

I Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårdsverket finns myndig- heter med ansvar för operativ tillsyn och tillsynsvägledning enligt miljöbalken representerade. Rådet har låtit utvärdera tillsynsväg- ledningen. Resultatet är presenterat i en konsultrapport som rådet har tagit ställning till. Slutsatserna omfattar tillsynsvägledning inom alla tillsynsområden och inte enbart kemikalietillsyn. I stora drag förstärker utvärderingen våra egna intryck från kontakterna med operativa tillsynsmyndigheter.

158

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Rådet konstaterar att många myndigheter delar det tillsynsväg- ledande ansvaret och det kan lätt bli rörigt för mottagarna. Ibland sker tillsynsvägledningen via länsstyrelserna, ibland inte. Det behövs en samordning av kompetens, organisation och priorite- ringar och en systematisk kommunikation från myndigheterna, särskilt från (mellan) Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Socialstyrelsen och Jordbruksverket. Dessa fyra verk anges till- sammans ha huvuddelen av det samlade ansvaret på miljöbalkens område. Rådet pekar på att Naturvårdsverket har lämnat ett förslag till Miljödepartementet om höjda samordningskrav mellan de fyra nämnda myndigheterna.

Vidare konstaterar rådet att de centrala myndigheterna utformar sin tillsynsvägledning på olika sätt och att deras uppdrag att genomföra miljöpolitiken kan innebära att de operativa tillsyns- myndigheterna inte alltid kommer att få de råd och det stöd som de själva uppfattar sig behöva. Här lyfter rådet också fram samverkan som ett bra sätt att arbeta, t.ex. Miljösamverkan Sverige och att myndigheterna har börjar arbeta med planer för sin egen tillsyns- vägledning, vilket också tydliggör deras prioriteringar.

När det gäller länsstyrelserna avsätter dessa olika mycket resurser för tillsynsvägledning och organiserar arbetet på olika sätt. Länen är olika stora och behoven av att tillsynsvägleda varierar med andelen överlåten tillsynen till kommunerna. Det finns också läns- visa skillnader mellan de som har respektive saknar träffar med de centrala verken. Dessutom kan enskilda handläggares engagemang påverka. Den största skillnaden beror troligen på förekomsten av miljösamverkan.

Rådet lyfter fram flera sätt för förbättrad tillsynsvägledning. Ett är att tydliggöra centrala prioriteringar. Ökad dialog mellan dem som tillsynsvägleder och dem som arbetar operativt kan kvalitets- säkra tillsynsvägledningen. Det behövs även uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen liksom planer för myndig- heternas tillsynsvägledning.

Betänkandet Myndighet för miljön (SOU 2008:64) föreslår att Tillsyns- och föreskriftsrådet ska finnas kvar, men med färre leda- möter.TPF82FPT Naturvårdsverket föreslås få ansvar för att vägleda, samordna, följa upp och utvärdera miljötillsynsarbetet i förhållande till andra myndigheter. Verket ska också föreslå åtgärder för att

82TP PT Rådet lämnade i juni in en framställan till regeringen om att begränsa antalet ledamöter.

159

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

utveckla tillsynen och ägna länsstyrelsernas tillsynsvägledning mot kommunerna särskild uppmärksamhet.

Organiserad samordning och samverkan

Traditionerna att arbeta systematiskt med kemikalietillsyn i gemen- samma projekt går i vissa län längre tillbaka i tiden än i andra. Förekomsten av organiserad regional miljösamverkan kan ha ett visst samband med detta, men i några län har samarbetet med kommunerna på kemikalieområdet pågått under lång tid och först under 2000-talet tagit sig fastare och mer lika organisatoriska uttryck i allt fler län under beteckningen miljösamverkan.

Samverkan och kemikalietillsyn i gemensamma projekt har växt fram som ett sätt för myndigheterna att prioritera en viss sakfråga, åstadkomma samordnad tillsyn och en ökad likvärdighet i lagtill- lämpningen.

För närvarande finns åtta regionala samverkansprojekt och ett nationellt. I de regionala deltar länsstyrelsen och kommunerna och ibland även kommunernas länsförbund eller regionen. Över 50 pro- cent av kommunerna medverkar i de regionala projekten och bidrar till deras finansiering. Det nationella projektet – Miljösamverkan Sverige – är ett samarbete mellan Naturvårdsverket och landets alla länsstyrelser som startade hösten 2005. Det ska öka samsynen mellan länsstyrelserna och ge en mer enhetlig tillsyn i landet samt stödja länsstyrelserna i deras roll som tillsynsvägledare och som operativ tillsynsmyndighet.

Projekten bidrar till att utveckla myndigheternas kompetens. Resurserna räcker bättre när varje deltagande part ger ett litet ekonomiskt och personellt bidrag till kollektivet, men får tillbaka stöd och hjälp från hela kollektivet. Rapporter, checklistor m.m. från bland annat kemikalieprojekt av olika slag finns sedan att tillgå på samverkansprojektens och myndigheternas hemsidor på Internet. Det skriftliga materialet arbetas fram gemensamt och projekten nyttjar varandras kunskaper och material.

Exempel på regionala kemikalietillsynsprojekt är sådana som rört utfasning av farliga ämnen, säkerhetsdatablad, märkning och information vid försäljning av träskyddsbehandlat virke, kemika- lielagring i cisterner, användning av kemikalier inom vattenskydds- områden, kosmetiska och hygieniska produkter, CFC-avveckling,

160

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

kemiska bekämpningsmedel, färghandlare och plastadditiv samt användningen av säkerhetsdatablad.

Resurser

Under 2006 avsatte de centrala verken tillsammans ca 2,5 årsarbeten för tillsynsvägledning som rör kemikalier. Räddningsverket avsatte ca 1 åa samt 1,5 åa för Seveso. Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Läkemedelsverket avsatte var för sig ca 0,5 årsarbete. Till detta kan läggas enstaka årsarbeten på varje länsstyrelse vars samlade resurser för att tillsynsvägleda om hela miljöbalken uppgick till ca 16 årsarbeten år 2006.

Normalt avsätter Kemikalieinspektionen mer resurser (ca 1 års- arbete 2007), men förberedelser för Reach medförde behov av omprioriteringar 2006. En stor del av resursen år 2006 avsåg Stormarknadsprojektet. På Naturvårdsverket avsåg hälften av resursen bekämpningsmedel och tillämpningen av verkets före- skrifter om spridning av bekämpningsmedel. Enstaka år kan resur- serna vara något högre. Av verkets plan för tillsynsvägledning 2007 2009 framgår att kemikalier är prioriterat men att verket avser att analysera behoven när ansvaren för Reach klarlagts. Läke- medelsverkets årliga insatser har varierat mellan 0,3 och 0,7 årsarbeten, men från och med 2008 har två inspektörer till anställts för operativ tillsyn och som till del även kan förväntas tillsynsväg- leda.

Uppgifter om avsatta centrala resurser för tillsynsvägledning kan vara något överskattade eftersom åtminstone ett centralt verk redovisar information åt företag och allmänhet under begreppet tillsynsvägledning, vilket inte stämmer med den rättsliga definitio-

nen av begreppet.
Samverkansprojekten	tillsammans förfogar över	mer	än
5 500 000 kronor varav	Miljösamverkan Sverige	svarar	för

1 200 000 kronor och de åtta regionala projekten för resten. Resur- serna används för samverkan inom hela miljö- och hälsoskydds- området.

Övriga centrala verk avsatte inga eller små resurser år 2006 för att tillsynsvägleda länsstyrelser och kommuner om operativ kemi- kalietillsyn enligt miljöbalken.

161

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

2.6.4Lagöverträdelser är vanliga

Riksrevisionen konstaterar att bilden av företagens bristande kompetens är samstämmig mellan kommunerna, länsstyrelserna och Kemikalieinspektionen. Bristerna hänger samman med företa- gens storlek och små företag saknar ofta nödvändig sådan.TPF83FPT Samma bild framträder i våra kontakter med företag och några av närings- livets branschorganisationer. Vid kontakt med Landsorganisa- tionen menade några fackförbund att inom vissa branscher har företagens kompetens som rör kemikalier minskat i takt med att företagen i branscherna rationaliserat och antalet anställda i företa- gen minskat.

Var tionde inspektion som Kemikalieinspektionen gör hos till- verkare eller importörer leder till polisanmälan. Andelen upptäckta brister är relativt konstant år efter år.TPF84FPT

Kommunerna konstaterar också att det är mycket vanligt att företagen överträder regler som rör kemikalier. Länsstyrelsen i Norrbotten och länets kommuner genomförde 2002 ett projektTPF85FPT som riktade sig mot återförsäljare inom detaljhandeln. Det avsåg kontroll av Kemikalieinspektionens regler om märkning av kemiska produkter. Hälften av inspektionerna resulterade i rättelseåtgärder, 39 procent av dem medförde utredningar om att påföra miljösank- tionsavgifter och 40 procent medförde polisanmälan.

Under våra kontakter med kommuner runt om i landet har flera påpekat att överträdelserna sker i så stor omfattning att de ifråga- satt det meningsfulla i att försöka åstadkomma regelefterlevnad genom kontroll och föreläggande. De menar att regelverket är för komplext och svårt för företagen att förstå och följa även om de vill och det är särskilt svårt för de mindre företagen. Dessa kommuner satsar istället på information och rådgivning.

83TP PT RiR 2006:4, s. 47.

84TP PT Riksrevisionens rapport RiR 2006:4, s. 40.

85TP PT Slutrapport – kemikaliekampanj i norr, ett regionalt informations- och tillsynsprojekt i Norrbottens kommuner, 2002-12-17, Länsstyrelsen i Norrbottens län.

162

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

2.7Marknadskontroll och tillsyn av farliga ämnen i varor

2.7.1Vår bedömning

Vi anser att viss kemikalietillsyn som sker i form av marknads- kontroll kan ske på regional eller kommunal nivå.

Höga kostnader för varuprov och provtagning kan vara ett skäl för att lägga ansvaret på statliga myndigheter. De kostnaderna är högre för tillsyn av varor än för tillsyn av kemiska produkter.

Eftersom möjligheten att tillämpa produktsäkerhetslagen bara finns för statliga myndigheter kan det vara ett annat skäl för statlig tillsyn.

Marknadskontrollen av tillverkare kan innebära kontakter med andra medlemsstater och att samverkan med Tullverket är förbe- hållet vissa centrala statliga myndigheter. Det finns dessutom möj- ligheter till samverkan i marknadskontrollrådet för de centrala statliga myndigheterna. Central samverkan är särskilt viktig för marknadskontrollen över tillverkare och importörer.

Det kan finnas skäl för att införa krav på att Kemikalie- inspektionen alltid ska bedöma underrättelser för eventuella Rapex- anmälningar innan de lämnas till Konsumentverket.

Sammanfattningsvis bör marknadskontroll av tillverkare och importörer av kemiska produkter och varor bör utövas av centrala statliga myndigheter.

Det finns begränsningsregler för flera varugrupper som inne- håller farliga ämnen. Varuflödet ökar och företagens okunskap om innehållet av kemikalier i varorna är stor.

Det saknas en strategisk inriktning i tillsynen över att begräns- ningsregler som gäller farliga ämnen i varor följs.

2.7.2Marknadskontroll

Vad är marknadskontroll och vad skiljer den från annan tillsyn?

86TP DenPT engelska termen är market surveillance.

163

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

nadskontroll av varor avses med marknadskontroll en myndighets åtgärd för att säkerställa att en vara som gjorts tillgänglig på marknaden uppfyller gällande krav. Enligt förordningen utövar de myndigheter som anges i en bilaga till förordningen marknads- kontroll.

Marknadskontrollutredningen har i sitt betänkande Tillsyn för säkra varor (SOU 2004:57) definierat marknadskontroll som den kontroll som äger rum när en vara släpps på marknaden eller först tas i bruk och som innebär att en myndighet kan vidta åtgärder för att säkerställa att en vara uppfyller ställda krav. Enligt den utred- ningen utförs marknadskontrollen i två steg. Det första innebär myndighetens övervakning av marknaden, direkt genom inspektion eller indirekt med hjälp av olika informationskällor. I det andra steget ska de upptäckta problemen åtgärdas. Det kan ske genom frivillig rättelse från berörda företags sida eller genom tvingande myndighetsåtgärder.

Av Marknadskontrollutredningens betänkande framgår också att EG-direktiv på produktområdet oftast förutsätter att medlems- staterna utför marknadskontroll, dock utan att uttryckligen före- skriva om sådan kontroll. I det allmänna produktsäkerhets- direktivet finns emellertid en skyldighet att utöva marknads- kontroll. Även på icke harmoniserade områden finns tillsyn i form av marknadskontroll.

I definitionen av marknadskontroll ingår enligt Marknadskon- trollutredningen inte kontroll i konstruktions- och tillverknings- skedet och inte heller återkommande kontroll eller besiktning för att kontrollera om en produkt i användning fortfarande uppfyller regelverket trots förslitning. Kontroll av tillverkningssystem och näringslivets på frivillig väg genomförda kontroll kan minska behovet av marknadskontroll, men anses inte utgöra marknads- kontroll. Det allmänna produktsäkerhets- direktivet ställer ibland motsvarande krav på produkter som redan är i användning eller som säljs begagnade. Som exempel nämns kraven på återkallelse.

Marknadskontrollen skiljer sig enligt Marknadskontrollutred- ningen från annan tillsyn genom att det i princip är via stickprov på marknaden som myndigheterna kan kontrollera att varor uppfyller ställda krav inom de berörda regelområdena.

164

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) lämnar följande information om marknadskontroll på sin webb- platsTPF87FPT:

Marknadskontroll syftar till att garantera säkerhet, hälsa och kon- sumentskydd. Avsikten är också att motverka snedvridning av konkurrens. Marknadskontroll innebär att ansvarig myndighet kontrollerar att produkter som gjorts tillgängliga på marknaden upp- fyller gällande lagstiftning. De ska också vara märkta och kontrollerade på föreskrivet sätt. Myndigheten ska vidta åtgärder mot tillverkare eller importörer vars produkter inte uppfyller ställda krav.

Marknadskontroll sker dels i form av planerade inspektioner, dels som reaktioner på klagomål från exempelvis allmänheten. Marknads- kontroll omfattar inte förhandskontroll, dvs. det sker ingen kontroll av produkter i konstruktions- eller tillverkningsskedet. Marknads- kontroll omfattar inte heller uppföljande kontroller när produkterna tagits i bruk.

På kosmetikaområdet finns en vägledning om marknadskontrollTPF88FPT. Av den framgår att marknadskontrollmyndigheterna bl.a. ska ta varuprov och analysera varuproverna för att kontrollera krav på innehållet i produkten; såväl kvalitativa och kvantitativa som i relation till riskbedömningen. Myndigheterna ska ha befogenhet, kompetens och resurser som krävs och ska regelbundet göra inspektioner i handelsledet och på industrianläggningar och lager.

EU-kommissionen har lämnat ett förslag till förordning om krav för ackreditering och marknadsövervakning i samband med saluföring av produkter, det s.k. varupaketet.TPF89FPT Förslaget har behandlats i EuropaparlamentetTPF90FPT. Ett beslut om förordning, tro- ligen i enlighet med Europaparlamentets ändringsförslag, förväntas inom kort.

Enligt förslaget till artikel 2.17 avses med marknadsövervakning

…den verksamhet som bedrivs och de åtgärder som vidtas av de offentliga myndigheterna för att se till att produkterna överens- stämmer med de rättsliga krav som fastställs i relevant gemenskapslag- stiftning om harmonisering och inte hotar hälsan, säkerheten eller andra aspekter av skyddet av allmänintresset.

87TP PT http://www.swedac.se/sdd/System.nsf/(GUIview)/index.html

88TP PT Guidance Document on Administrative Cooperation in the Area of Market Surveillance of Cosmetic Product, version of 01.06.2007.

89TP PT KOM(2007) 37 slutlig.

90TP PT Europaparlamentets lagstiftningsresolution av den 21 februari 2008, dok. P6_TA (2008)0061.

165

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Av förslaget till bl.a. artikel 17.1 i förordningen framgår vilka åtgärder som ingår i marknadsövervakningen.

Marknadsövervakningsmyndigheterna ska göra lämpliga kontroller i tillräcklig omfattning av produkters egenskaper; detta ska ske genom dokumentkontroll och, där så är lämpligt, genom fysisk kontroll eller kontroll i laboratorium av ett ändamålsenligt urval. I samband med detta ska de beakta etablerade riskbedömningsprinciper samt klagomål och annan information….

Reglerna om marknadsövervakning ska tillämpas på produkter (ämnen, beredningar och andra varor) som omfattas av gemen- skapslagstiftning om harmonisering, i den mån gemenskaps- lagstiftningen inte innehåller särskilda bestämmelser med samma syfte.

Vi drar slutsatsen att i vart fall produkttillsyn som sker genom stickprov och annan form av tillsyn ute på marknaden för att kontrollera att produkter uppfyller lagstiftningens krav måste anses vara en form av marknadskontroll. Med produkter avses i det här sammanhanget både kemiska produkter och varor enligt 14 kap. miljöbalken. Vilken lagstiftning som innehåller kraven som ska kontrolleras och tillsynsbestämmelserna saknar betydelse för om det ska anses vara marknadskontroll eller inte. Det kan vara t.ex. miljöbalken, Reach eller lagen om explosiva och brandfarliga varor. Ett exempel på krav som nämns av Marknadskontrollutredningen är klassificering och märkning av kemiska produkter.

I fråga om import finns möjligheter för tullmyndigheterna att ingripa. De kan göra det på begäran av marknadskontroll- myndigheternaTPF91FPT, dvs. i Sverige de myndigheter som anges i mark- nadskontrollförordningen.

Konsumentverket är tillsynsmyndighet för den marknads- kontroll som utövas enligt produktsäkerhetslagen. En statlig myndighet som enligt någon annan författning har tillsyn över efterlevnaden av särskilda bestämmelser om produktsäkerhet i fråga om vissa varor, tjänster eller risker är tillsynsmyndighet även enligt produktsäkerhetslagen. Det innebär att t.ex. Kemikalieinspektionen i sin tillsyn av konsumentprodukter kan använda den lagens tillsyns- bestämmelser i den utsträckning det inte finns motsvarande verktyg i miljöbalken.

91TP PT EG-förordning 339/93 som kommer att ersättas av den tidigare nämnda EG-förordningen om ackreditering och marknadsövervakning.

166

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

När en nationell myndighet ingriper mot en vara som medför en allvarlig risk ska den enligt EU:s lagstiftning om allmän konsumentsäkerhet genast anmäla det till EU-kommissionen enligt det s.k. Rapex-systemet. Svenska tillsynsmyndigheter ska enligt förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror skicka en underrättelse till Konsumentverket för vidare befordran till kom- missionen av sådana anmälningar. Enligt den föreslagna EG-för- ordningen om marknadskontroll ska Rapex-systemet utvidgas till att omfatta även andra varor än konsumentprodukter.

Vilken organisation behövs för marknadskontroll?

Marknadskontrollutredningen förordade att Sveriges skulle behålla den organisation för marknadskontrollen som i huvudsak bygger på ansvar hos sektorsansvariga myndigheter.TPF92FPT Så blev också fallet. För att stärka samordningen mellan myndigheterna inrättades efter förslag från utredningen ett marknadskontrollråd där de myndig- heter som utövar marknadskontroll ingår.

Utredningen konstaterade också att det behövs marknads- kontroll på lokal nivå inom vissa produktområden. Det kan enligt utredningen röra sig om områden där distributionskanalerna är svåra att kontrollera, t.ex. leksaker eller begagnade varor som säljs på marknader, eller tillsyn enligt regelverk som omfattar i bruktagande. Ytterligare områden som nämndes är sådana där det finns ett klart intresse av en lokal kontroll, såsom för varor av explosiv natur. Utredningen menade också att det allmänna produktsäkerhetsdirektivet medför behov av åtgärder på lokal nivå när det gäller spårande av produkter eller raska ingripanden mot farliga varor.

Utredningen diskuterade olika alternativ till organisation Det framgår dock att utredningen ansåg att det inte är ett alternativ att helt lämna över marknadskontrollen på ett område till regional eller kommunal nivå. Utredningen pekade också på vissa aspekter som kan medföra svårigheter om marknadskontrollen på ett område delas upp på central nivå, länsnivå och kommunnivå. Bl.a. behöver nationella bedömningar göras av ingripande åtgärder som ska anmälas enligt Rapex. Sådana anmälningar måste också ske med mycket kort varsel. Vidare kan Tullverket bara lämna ut uppgifter

92TP PT SOU 2004:57, s. 146 ff.

167

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

till vissa utsedda myndigheter. Utredningen ansåg även att sektors- ansvariga myndigheter kan behöva ansvara för provning som medför höga kostnader.

Kommunal och regional marknadskontroll

I dag finns det ett kommunalt ansvar för produkttillsyn av all hantering av kemiska produkter, dvs. alla led i distributionskedjan utom införsel och utförsel. Vissa kommuner anser att det ansvaret också omfattar varor enligt 14 kap. miljöbalken. Vår bedömning är dock att tillsynen är begränsad till kemiska produkter (jfr avsnitt 2.5.6). För tillverkare och primärleverantörer som släpper ut pro- dukter på marknaden gäller ansvaret parallellt med centrala myn- digheter bl.a. Kemikalieinspektionen och Räddningsverket, medan kommunerna är ensamt ansvariga längre ner i kedjan.

Varuprov och provtagning av är i allmänhet mer kostsam för varor enligt 14 kap. miljöbalken än för kemiska produkter. För farliga kemiska produkter finns det dessutom krav på produkt- information, vilket gör att provtagning och analys inte lika ofta är motiverad som för varor som saknar sådan information.

2.7.3Kemikalieinspektionens tillsyn av farliga ämnen i varor

Begränsningsregler för varor

Tillsynen över farliga ämnen i varor som saluförs på den svenska marknaden bedrivs till största delen av KemikalieinspektionenTPF93FPT. Nedan följer en tabell över begränsningsregler som direkt gäller utsläppandet på marknaden av varorTPF94FPT och som faller under Kemi- kalieinspektionens tillsynsansvar.

93TP PT Varutillsyn som avser fysikalisk-kemiska egenskaper nämns nedan.

94TP PT Vi inte här tagit med sådana begränsningar som gäller användningen av ämnet eller beredningar av ämnet i varor utan att förbjuda utsläppandet på marknaden av den färdiga varan, se nedan angående begränsningar av användning.

168

SOU 2008:73 Kemikalietillsynen i ett sammanhang

	Varor		Ämnen		Lagstiftning
	Prydnadsföremål avsedda att		Vätskeformiga ämnen eller beredningar		Bilaga XVII till
	ge ljus- eller färgeffekter med		som anses som farliga enligt direktiv		95
	ge ljus- eller färgeffekter med		som anses som farliga enligt direktiv		ReachTPF FPT
	hjälp av olika faser, trolleri-		67/548/EEG och direktiv 1999/45/EG
	och skämtartiklar och spel och
	av färgämne i lampbränslen
	Varor som medvetet tillsatts		Asbestfibrer		Bilaga XVII till
	asbestfibrer				Reach
	Behandlat trä		Arsenikföreningar		Bilaga XVII till
					Reach
	Varor i vilka ämnet ingår		Monometyltetraklordifenyl- metan		Förordn.
			Monometyldiklordifenyl-metan		(2007:19) om
			Monometyldibromdifenyl- metan, DBBT		PCB m.m.
	Inlägg efter håltagning i öron		Nickel och dess föreningar		Bilaga XVII till
	m.m., smycken och andra varor				Reach
	som är avsedda att komma i
	direkt och långvarig kontakt
	med huden
	Behandlat trä		Kreosot, kreosotolja,		Bilaga XVII till
			tjärsyror, stenkolstjära m.m		Reach Info vid
					överlåtelse av
					trä: KIFS
					96
					1998:8TPF FPT
	Textilier och läderartiklar som		Vissa azofärgämnen		Bilaga XVII till
	kan komma i direkt kontakt				Reach
	med människors hud eller
	munhåla under längre tid
	Utsläppande av varor eller		Pentabromdifenyleter		Bilaga XVII till
	flamskyddade delar till dessa		Oktabromdifenyleter		Reach
	som innehåller ämnet i högre
	halt än 0,1 viktprocent
	Däck och slitbanor för		Polycykliska aromatiska kolväten		Bilaga XVII till
	regummering om de innehåller				Reach
	extender oils som överstiger
	gränsvärdena
	Leksaker och		Vissa ftalater		Bilaga XVII till
	barnavårdsartiklar som				Reach
	innehåller ftalater som över-
	stiger gränsvärdena
	Varor eller delar av dem som		Perfluoroktansulfonat (PFOS)		KIFS 1998:8
	innehåller PFOS som överstiger
	gränsvärdena

95		PT Gäller efter den 1 juni 2009. Fram till dess gäller direktiv 76/769/EEG, se avsnitt 6 nedan.
	TP
96		PT Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 1998:8) om kemiska		produkter och bio-
	TP			produkter och bio-

tekniska organismer.

169

Kemikalietillsynen i ett sammanhang SOU 2008:73

Varor	Ämnen	Lagstiftning
Mätinstrument	Kvicksilver	Delvis bilaga
		XVII till Reach
		SFS 1998:944
		KIFS 1998:8
Varor som färgats, stabiliserats	Kadmium och dess föreningar	SFS 1998:944
eller ytbehandlats med		KIFS 1998:8
kadmium
Elprodukter	Kadmium, kvicksilver, bly, sexvärt krom,	SFS 1998:944
	polybromerade bifenyler, polybromerade	KIFS 1998:8
	difenyletrar
Förpackningar och	Kadmium, kvicksilver, bly, sexvärt krom	SFS 1998:944
förpackningskomponenter		KIFS 1998:8
Ammunition	Bly	SFS 1998:944
Tändstickor	Vit eller gul fosfor	SFS 1998:944

Därutöver ingår det i Kemikalieinspektionens ansvar att utöva till- syn över att varor uppfyller kraven enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Det är dock svårt att ingripa mot varor som inte uppfyller de kraven eftersom ett sådant ingripande kan störa den fria rörligheten av varor och därför måste kunna motiveras EG- rättsligt.

Kemikalieinspektionens varutillsynTPF97FPT

Av de 356 inspektioner som startades under år 2007 avsåg cirka en fjärdedel kemiska ämnen i varor. Varutillsynen hade då ökat jäm- fört med tidigare år, bl.a. på grund av nya regler. Ett viktig förut- sättning för varutillsynen är ett XRF-instrument som köptes in under året. Det är ett analysinstrument som kan mäta vissa kemiska grundämnen i varor, t.ex. bly, kadmium och kvicksilver. XRF- instrumentet används främst för att snabbt kunna göra preliminära mätningar av många produkter.

Kemikalieinspektionen lämnade också fler varor till laboratorie- analys än vad som tidigare varit fallet, bl.a. för att bekräfta misstan- kar om ämnesinnehåll som XRF-intrumentet visat.

Ett projekt avsåg kontroll av att företagen följer reglerna om farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter. Bestämmel- serna grundas på direktiv 2002/96/EEG, det s.k. RoHS-direktivet.

97TP PT Faktauppgifter i det här avsnittet har vi hämtat från Kemikalieinspektionens årsberättelse om tillsynsverksamheten för år 2007.

170

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Inspektionerna genomfördes inom ramen för ett Nordiskt sam- arbete som stöds av Nordiska Ministerrådets kemikaliegrupp. Projektet pågår även under innevarande år. Erfarenheterna har hittills visat att reglerna är väl kända och har fått stort genomslag. Kemikalieinspektionen anser att erfarenheterna från tillsynen och tillämpningen av reglerna kommer att vara mycket värdefulla för regelutvecklingen.

Ett annat tillsynsprojekt avsåg kontroller av ftalatinnehållet i badmadrasser. Det var en uppföljning av ett beslut om att förbjuda en importör att sälja en badmadrass som innehöll ftalaten DEHP. Vid kontrollen visade sig att samtliga importörer hade bytt ut DEHP mot mindre farliga ftalater.

Kemikalieinspektionen startade också ett projekt för att kart- lägga användningen av högfluorerade ämnen (t.ex. PFOS) i bl.a. skor och friluftskläder. Kemikalieinspektionen avser att uppmärk- samma leverantörerna på riskerna och informera om att de bör överväga alternativa lösningar. Det förväntas alltså inte leda fram till några beslut om förelägganden med krav på åtgärder.

Av de inspektioner som initierats av andra än Kemikalie- inspektionen finns exempel på smycken som innehåller bly, bly och kadmium i barnkritor och illaluktande plastleksaker. Antalet ären- den som rörde leksaker och illaluktande plastföremål ökade under året jämfört med tidigare år. Det finns ett mycket stort antal före- tag som sätter ut varor på marknaden och okunskapen om vilka farliga ämnen som finns i varorna är enligt Kemikalieinspektionen mycket bristfällig.

Det finns ingen samlad strategi för hur varutillsynen ska bedri- vas. Kemikalieinspektionen väljer dock ut företag för tillsyn enligt vissa grunder baserade på potential för riskminskning. En grund för urval är att det är fråga om nya regler.

Vi anser att det finns ett stort behov av att tillsynen över varor som saluförs på den svenska marknaden ökar i omfattning och bedrivs strategiskt för att komma åt problemen där de är som störst. Det saknas en sådan strategi i dag. En viktig del av tillsynen är att kontrollera genomslaget för nya regler. Det är dock viktigt för lagefterlevnaden att tillsynen också omfattar begränsningsregler som har funnits en längre tid.

171

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Begränsningsregler för användning av farliga ämnen i varuproduktion

Med något undantag gäller de ovan angivna begränsningsreglerna även för användning i varuproduktion som sker i Sverige. Bilaga XVII till Reach innehåller dessutom ett antal regler som enbart riktar sig mot användningen av ämnen och inte utsläppandet på marknaden. Sådana regler är ibland processtekniskt inriktade.

Kemikalieinspektionen bedriver ingen strategisk tillsyn över att begränsningsregler som gäller användningen av farliga ämnen i varor följs vid produktion av varor i Sverige. Vi menar att den till- synen har nära anknytning till annan platsanknuten tillsyn.

2.8Nuvarande finansiering av tillsyn och prövning inom kemikalieområdet

Vi redogör här för de avgifter som berörs av vårt uppdrag samt hur tillsynen och prövningen inom kemikalieområdet är finansierad. Variationen är stor, allt från att myndigheten själv disponerar avgiftsintäkterna och i vissa fall även beslutar om avgiftens nivå till att avgiftsintäkterna betalas in på inkomsttitel och myndigheten får anslag för verksamhetens kostnader. Det förekommer också att tillsynen helt finansieras med skattemedel, utan att någon avgift betalas in på inkomsttitel. Avslutningsvis gör vi en samman- ställning över myndigheternas kostnader för tillsynen och pröv- ningen.

Hur de olika verksamheterna finansieras är uppdelat efter respektive myndighet. I beskrivningen är det inte myndighetens hela finansiering som vi förklara utan bara den offentligrättsliga verksamhet som myndigheten bedriver för prövning och tillsyn inom kemikalieområdet.

Miljöbalkens bestämmelser om avgifter för prövning och tillsyn finns i balkens 27 kap. Kapitlet innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt för prövning och tillsyn med anledning av EG:s förordningar inom miljöbalkens område. Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om sådana avgifter när det gäller en kommunal myndighets verk- samhet.

172

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

2.8.1De totala kostnaderna och avgiftsintäkterna inom kemikalieområdet

Samhällets kostnader för kemikalietillsyn enligt miljöbalken är totalt ca 128 530 000 kronor enligt det nuvarande sättet att räkna. Av dessa står den kommunala tillsynen för en knapp tredjedel. Kostnaden för prövning av bekämpningsmedel och prövning av verksamma ämnen i bekämpningsmedel uppgår till 38 279 000 kronor.

Det allmännas totala kostnader för tillsyn och tillsynsvägledning m.m. inom kemikalieområdet 2007, tkr

Myndighet	Kostnader
Kemikalieinspektionen	69 494
Räddningsverket	2 250
Läkemedelsverket	7 536
Arbetsmiljöverket	800
Generalläkaren	450
Länsstyrelserna	7 500
Kommunerna	40 500

Totalt	128 530

Från Läkemedelsvekets årsredovisning för 2007 uppskattar vi deras kostnader till samma nivå som deras intäkter. Arbetsmiljöverkets verksamhet är helt anslagsfinansierad varför det saknas uppgifter om kostnader. Vi har därför uppskattat Arbetsmiljöverkets kostnader. Den redovisning som här gjorts utgår från de förhållanden som råder beträffande hur man bland annat ska se på Kemikalieinspektionens kostnadstäckning. Som vi tidigare har skrivit får vi anledning att återkomma senare i betänkandet med resonemang kring vad avgifterna vid Kemikalieinspektionen ska finansiera.

173

Kemikalietillsynen i ett sammanhang SOU 2008:73

De sammanlagda kostnaderna för prövningen av verksamma ämnen och bekämpningsmedel 2007, tkr

Myndighet	Kostnader
Kemikalieinspektionen
-Bekämpningsmedel	19 435
-SERP	15 511
Statens jordbruksverk	900
Livsmedelsverket*
-Bekämpningsmedel	1 600
-SERP	833

Totalt	38 279

* Detta är redovisningen för 2007, men som vi skriver i texten får Livsmedelsverket ytterligare 1 200 000 kronor under 2008 för att utföra resthaltbedömningar. Uppgifterna för Livsmedelsverket inom SERP är ett snitt av perioden 2004-2007.

2.8.2Kemikalieinspektionen

I förordningen (1998:942) om kemikalieavgifter m.m. finns det särskilda avgiftsbestämmelser för Kemikalieinspektionens prövning och tillsyn av kemiska produkter. Förordningen bemyndigar Kemikalieinspektionen att ta avgifter för såväl prövning och tillsyn av kemikalier som för bekämpningsmedel.

Avgifterna för kemikalier samt för bekämpningsmedel redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten och disponeras därmed inte av Kemikalieinspektionen. Dock disponerar Kemikalieinspektionen intäkterna inom det svenska rapportörsprogrammet (SERP). Det ekonomiska målet är full kostnadstäckning och innebär att kost- nader och intäkter ska gå jämt upp på några års sikt, och inte nödvändigtvis varje enskilt år. Det faktum att Kemikalie- inspektionen inte disponerar större delen av avgiftsintäkterna inne- bär inte att de undslipper skyldigheten att följa upp och kontrollera att det ekonomiska målet uppfylls.

Den nationella prövningen av bekämpningsmedel ska föregås av en EU-gemensam prövning av verksamma ämnen, vilket i Sverige är prövningen inom det svensk rapportörsprogrammet som går under namnet SERP. Den EU-gemensamma prövningen kan också utföras av en annan nations rapportör och är även då fullt giltig i Sverige och andra länder inom gemenskapen. Inom såväl den nationella prövningen av bekämpningsmedel som prövningen av

174

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

verksamma ämnen anlitar Kemikalieinspektionen andra myndig- heter för att utföra delar av arbetet där de själva saknar kompetens.

Kemikalieavgifterna för år 2007 uppgick till 66 090 000 kronor och bekämpningsmedelsavgifterna till 20 896 000 kronor. Avgifterna inom SERP uppgick samma år till 12 291 000 kronorTPF98FPT. Det sammantagna avgiftsuttaget på 99 277 000 kronor kan jämföras med de totala kostnaderna för Kemikalieinspektionens verksamhet som samma år uppgick till 190 505 000 kronor.

Det finns också avgifter för prövning av ärenden om förhands- anmälan och undantag från EG-förordningen om tvätt- och ren- göringsmedel. Därutöver tar Kemikalieinspektionen ut ansöknings- avgifter för hanteringen av vissa ärenden om genetiskt modifierade organismer och klorerade lösningsmedelTPF99FPT.

Tillsyn av allmänkemikalier

Den som yrkesmässigt tillverkar eller till Sverige för in minst ett ton av sådana kemiska produkter som ska anmälas till produkt- registret ska betala en årlig kemikalieavgift.

Avgiften baseras dels på kvantitet (årsavgift), dels på antal produkter (produktavgift). Årsavgiften tas ut i intervall enligt 2 § förordningen (1998:942) om kemikalieavgifter m.m. och varierar mellan 1 300 kronor och 75 000 kronor, enligt tabell nedan.

Intervall, årsavgift på kemikalier

	Kvantitet [ton]	Årsavgift [kr]
	1–4	1 300
	5–9	4 000
	10–49	8 000
	50–99	13 000
100-999		20 000
	1 000–4 999	30 000
	5 00–9 999	40 000
	10 000–49 999	50 000
	50 000–99 999	60 000
100 000-		75 000

98TP PT Prövningen inom SERP pågår normalt under flera år. Betalningen av avgifterna kan på begäran av de sökande företaget därför delas upp på flera tillfällen, men det är ändå troligt att de avgiftsintäkter som redovisas här delvis avser att täcka kostnader som ännu inte uppstått. 99TP PT Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 1998:8) om kemiska produkter och bio- tekniska organismer.

175

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Produktavgiften beräknas enligt en formel där ett genomsnitts- värde fastställs beroende på antalet anmälningspliktiga produkter. Avgiften är lägst 998 kronor och saknar tak.

FormelU för beräkning av produktavgiften

startvärdeU – slutvärde + slutvärde k x n

Med n avses här antalet anmälningspliktiga produkter, k är en konstant med värdet 1,003, startvärdet och slutvärdet är 1 000 respektive 350 kronor.

Produktavgiften ska fastställas till ett genomsnittsvärde som är beror av antalet anmälningspliktiga produkter. För att den sammanlagda avgiften ska vara enkel att få fram, utan att behöva beräkna den enligt formeln, har Kemikalieinspektionen samman- ställt en tabell på sin hemsida.

Antal företag per antal produktintervall 2005

Antal produkter	Företag	Andel
1-2	499	28,6 %
3-4	261	15,0 %
5-9	320	18,3 %
10-24	307	17,6 %
25-49	160	9,2 %
50-99	99	5,7 %
100-249	61	3,5 %
250-	37	2,1 %
	1 744

Källa: Kemikalieinspektionen, produktregistret.

Under 2005 fanns det 1 744 företag registrerade som betalade avgift. Det stora flertalet företag hade endast ett fåtal produkter men 12 företag hade över 500 produkter i registret, 1 547 företag eller knappt 90 procent av företagen hade 50 produkter i registret.

176

SOU 2008:73 Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Antal företag i kvantitetsintervall 2005

Intervall [ton]	Företag	Andel
1-4	307	17,6 %
5-9	147	8,4 %
10-49	382	21,9 %
50-99	158	9,1 %
100-999	346	19,8 %
1 000-4 999	156	8,9 %
5 000-9 999	73	4,2 %
10 000-49 999	104	6,0 %
50 000-99 999	22	1,3 %
100 000-	49	2,8 %
	1 744

Källa: Kemikalieinspektionen, produktregistret.

Under 2005 var det 1 340 företag eller drygt tre fjärdedelar av dem som hade anmält en kvantitet mellan 1 och 999 ton.

Kemikalieavgiften redovisar, enligt det nuvarande sättet att se på vad som ska ingå i beräkningsunderlaget, ett ackumulerat överskott på drygt 19 300 000 kronor. Det ackumulerade överskottet kan ses som en indikation på att avgiftsuttaget är för högt i förhållande till verksamhetens kostnaderna. Överskottet har dock minskat med nästan 2 600 000 kronor under de senaste tre åren. Med hänsyn till det senaste årets negativa resultat, -3 404 000 kronor, finns det just nu ingen anledning att sänka avgifterna. I och med att Kemikalie- inspektionen inte disponerar avgiftsintäkterna kommer de trots högre kostnader än avgiftsuttag inte automatiskt att få mindre resurser att röra sig med, eftersom de får anslag för att täcka kostnaderna.

Kemikalieinspektionen använde 2006 ca 8,5 årsarbeten för sin operativa tillsyn. Dessa avsåg produkttillsyn enligt 14 kap. miljö- balken. Kemikalieinspektionen förstärkte resurserna för operativ tillsyn 2007 med 3 nya tjänster och ett tillfälligt vikariat. De nya inspektörerna beräknas vara fullt operabla under 2008.

177

Kemikalietillsynen i ett sammanhang						SOU 2008:73
						100
	Kemikalieavgifternas intäkter och kostnader 2005-2007TPF FPT, tkr

	År	Ingående balans	Intäkt	Kostnad	Årets resultat	Utgående balans

2007			66 090	69 494	-3 404	19 340
2006			67 155	66 185	970
2005		21 929	65 845	66 000	-155

Källa: Kemikalieinspektionens årsredovisning 2007.

Vi återkommer senare i betänkandet och resonerar kring kemikalieavgiften och om de kostnader den avser att finansiera verkligen är kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt vilka kostnader som tillkommer i den framtida tillsynen. I avsnitt 5.2.1 redogör vi för vilka delar av Kemikalieinspektionens arbete med allmänkemikalier som kan finansieras med avgifter, samt vad som rimligen bör skattefinansieras.

Prövning av bekämpningsmedel

Den som ansöker om godkännande av ett kemiskt eller biologiskt bekämpningsmedel ska dels betala en ansökningsavgift dels en års- avgift för varje godkänd produkt. Det finns två typer av bekämp- ningsmedel, växtskyddsmedel och biocider. I avgiftssammanhang är det dock mer avgörande huruvida bekämpningsmedlet är biologiskt eller kemiskt som har den avgörande betydelsen för hur stort avgiftsuttaget kommer att bli. I dessa sammanhang är det också av stor betydelse om det biologiska bekämpningsmedlet består av mikro- eller makroorganismer.

Kemiska bekämpningsmedel

Enligt 6 § förordning (1998:942) om kemikalieavgifter m.m. ska avgift betalas för Kemikalieinspektionens prövning av kemiska bekämpningsmedel enligt nedan.

100TP PT Kemikalieinspektionens årsredovisning 2005-2007.

178

SOU 2008:73 Kemikalietillsynen i ett sammanhang

1.	Vid ansökan om godkännande,
	a) för varje produkt	10 000 kr
	b) för varje verksamt ämne som inte ingår i annan	30 000 kr
	godkänd produkt
2.	Vid ansökan om villkorsändring
	a) som avser namn, förpackningsstorlek eller icke	1 000 kr
	verksamt ämne
	b) i övrigt	5 000 kr
3.	Vid ansökan om fortsatt godkännande	6 000 kr
4.	Vid ansökan om undantag	3 000 kr

Dessutom ska en årsavgift betalas för varje godkänd produkt mot- svarande 2,6 procent av värdet på försäljningen av produkten året före det år avgiften avser.

Biologiska bekämpningsmedel

Enligt 7 § förordning (1998:942) om kemikalieavgifter m.m. ska avgift betalas för Kemikalieinspektionens prövning av biologiska bekämpningsmedel enligt nedan.

1. Ansökan om godkännande som avser
a) mikroorganismer
- för varje bekämpningsmedel	5 000 kr
- för varje verksam organism som inte ingår i annat	15 000 kr
godkänt bekämpningsmedel
b) genmodifierade organismer
- för varje verksam organism som inte ingår i annat	23 000 kr
godkänt bekämpningsmedel
c) nematoder, insekter, spindeldjur
- för varje bekämpningsmedel	3 000 kr
- för varje verksam organism som inte ingår i annat	8 000 kr
godkänt bekämpningsmedel

2.Ansökan om villkorsändring

- som avser bekämpningsmedlets namn eller 1 000 kr

förpackningsstorlek
- i övrigt	2 000 kr

179

Kemikalietillsynen i ett sammanhang SOU 2008:73

3.	Ansökan om fortsatt godkännande som avser
	a) mikroorganismer	3 000 kr
	b) genmodifierade mikroorganismer
	c) nematoder, insekter, spindeldjur	4 500 kr
4.	Ansökan om undantag som avser	1 500 kr
4.	Ansökan om undantag som avser
	a) mikroorganismer	1 500 kr
	b) genmodifierade mikroorganismer	2 000 kr
	c) nematoder, insekter, spindeldjur	1 000 kr

Dessutom ska en årsavgift betalas för varje godkänd produkt mot- svarande 1,8 procent av värdet på försäljningen av produkten året före det år avgiften avser.

För såväl kemiska som biologiska bekämpningsmedel gäller att årsavgiften som lägst är på 2 000 kronor och som högst 200 000 kronor. Ansökningsavgifterna ska betalas av den sökanden. Års- avgift skall betalas av den som har fått ett bekämpningsmedel god- känt eller av den som har trätt i dennes ställe.

Bekämpningsmedelsavgifternas intäkter och kostnader 2005–2007, tkr

År	Ingående balans	Intäkt	Kostnad	Årets resultat	Utgående balans
2007		20 896	19 435	1 461	267
2006		20 831	19 970	861
2005	-2 460	18 605	18 200	405

Källa: Kemikalieinspektionens årsredovisning 2007.

Enligt Kemikalieinspektionens årsredovisning finns det för bekämpningsmedelsavgiften ett ackumulerat överskott på 267 000 kronor. Verksamheten får med anledning av detta anses vara i balans. På samma sätt som intäkterna av kemikalieavgifterna disponeras inte bekämpningsmedelsavgifterna. Intäkterna redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten och Kemikalieinspektionen får sedan anslag för att finansiera

Även beträffande bekämpningsmedel återkommer vi senare i betänkandet och resonerar kring vilka kostnader avgifterna avser att finansiera och om de är kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt vilka kostnader som tillkommer i fram- tiden. I avsnitt 5.2.2 redogör vi för vilka delar av Kemikalie-

180

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

inspektionens arbete med bekämpningsmedel som kan finansieras med avgifter, samt vad som rimligen bör skattefinansieras.

Prövning av verksamt ämne i bekämpningsmedel

Kemikalieinspektionen tar ut avgifter för arbete inom Svenska rapportörsprogrammet (SERP) för hantering och utvärdering av ansökan om att ett verksamt ämne ska tas upp i bilagorna till växt- skyddsmedelsdirektivet (91/414/EEG) respektive biociddirektivet (98/8/EG). Avgifterna disponeras av Kemikalieinspektionen. År 2006 uppgick avgifterna till 11 601 000 kronor medan kostnaderna uppgick till 14 821 000 kronor, vilket innebär ett negativt resultat för året på 3 220 000 kronor. Verksamheten har dessutom med ett ackumulerat underskott på -6 544 000 kronor. I Kemikalie- inspektionens regleringsbrev finns dock ett villkor som medger att medel från anslaget används för att täcka eventuella underskott inom SERP.

SERP-avgifterna, intäkter och kostnader 2005 2007, tkr

År	Ingående balans	Intäkt	Kostnad	Årets resultat	Utgående balans
2007		12 291	15 511	-3 220	-6 544
2006		9 413	10 747	-1 334
2005	-1 232	9 502	10 260	-758

Källa: Kemikalieinspektionens årsredovisning 2007.

Som nämnts ovan får Kemikalieinspektionen täcka underskottet i prövningen av de verksamma ämnena i bekämpningsmedel med anslag, så något ackumulerat underskott finns i praktiken inte. Uppgiften är dock intressant som information om vad överskottet skulle vara om inte anslaget fick belastas för detta ändamål.

Underskottet för 2007 visar att verksamheten i dagsläget är underfinansierad med drygt 25 procent och innebär ett problem för Kemikalieinspektionen med hänsyn till att det ekonomiska målet är full kostnadstäckning. Kemikalieinspektionen har i en skrivelseTPF101FPT till Miljödepartementet begärt att bland annat avgiftens tak ska

101TP KemikalieinspektionenPT Dnr 221-944-07, Förslag till ändring av förordningen (1998:942) om kemikalieavgifter m.m.

181

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

höjas, men förändringen har inte genomförts i väntan på denna utredning.

I Kemikalieinspektionens regleringsbrev står att verksamheten inom SERP är en uppdragsverksamhet vilket skiljer sig mot Ekonomistyrningsverkets uppfattning, som i rapporten Avgifter 2006 benämner avgiften som en intäkt av offentligrättslig verk- samhet.TPF102FPT Avgiftsintäkterna disponeras visserligen av Kemikalie- inspektionen men det gör inte avgiften mindre tvingande för den som vill släppa ut ett verksamt ämne på marknaden. Att ett eventu- ellt underskott i denna verksamhet dessutom får täcks med medel från anslaget tyder också på att avgiften har en felaktig benämning i regleringsbrevet. Visserligen kan det ansökande företaget vända sig till någon annan utsedd rapportör, men inte inom landet, varför vi kan se det som att Kemikalieinspektionen har ensamrätt på denna typ av prövning i Sverige.

Enligt 8 och 8 a §§ förordning (1998:942) om kemikalieavgifter m.m. ska avgift betalas för Kemikalieinspektionens administrativa hantering och utvärdering som krävs i samband med en ansökan om att ett verksamt ämne ska tas upp i bilagorna till rådets direktiv 91/414/EEG respektive Europaparlamentets och rådets direktiv 98/8/EG. Vad det gäller växtskydd för upptag på bilaga I till direktiv 91/414/EEG ska en avgift om 100 000 kronor betalas vid ansöknings- tillfället. En avgift som inte betalas tillbaka även om Kemikalie- inspektionens kostnader är lägre.

De ansökningsavgifter som gäller för upptag på bilaga I till direktiv 91/414/EEG är:

Växtskyddsmedel, kemiskt	4 125 000 kr/ansökan
Växtskyddsmedel, mikrobiologiskt	2 000 000 kr/ansökan

De ansökningsavgifter som gäller ansökan om upptag på bilaga I, IA och IB till direktiv 98/8/EG är:

Biocidprodukt, kemiskt ämne på bilaga I,	3 300 000 kr/ansökan
IA
Biocidprodukt, mikroorganism på bilaga I,	2 000 000 kr/ansökan
IA
Biocidprodukt på bilaga IB	240 000 kr/ansökan

102TP PT ESV 2007:21, s. 49.

182

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

2.8.3Övriga myndigheter

Övriga bestämmelser om statliga myndigheters avgifter för pröv- ning och tillsyn enligt miljöbalken finns i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, främst 6 kap., och föreskrifter meddelade med stöd av den förordningen. Kapitlet innehåller bemyndiganden för Naturvårdsverket, Läke- medelsverket, Skogsstyrelsen, Arbetsmiljöverket, Statens jord- bruksverk och Socialstyrelsen att meddela föreskrifter om avgifter för viss prövning i fråga om kemiska produkter, biotekniska organismer och varor.

Myndigheter med ett centralt ansvar för tillsynsvägledning på miljöbalkens område får meddela föreskrifter om timavgifter för tillsyn som inte täcks av annan avgift enligt förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalkenTPF103FPT.

Livsmedelsverket

Enligt Livsmedelsverkets regleringsbrev för 2008 ska de bistå Kemikalieinspektionen med att bedöma resthalter av bekämp- ningsmedel i ärenden om nationellt godkännande av bekämp- ningsmedel. Livsmedelsverket ska enligt sitt regelringsbrev för 2008 bidra till arbetet med att korta handläggningstiderna. Livs- medelsverket bistår också Kemikalieinspektionen i handläggningen och prövningen inom SERP.

Från och med 2006 för Kemikalieinspektionen årligen över1 600 000 kronor till Livsmedelsverket i ersättning för arbetet med resthaltsbedömningar. Eventuellt över- eller underskott balan- seras mot nästkommande års resultat.

Före 2006 har resthaltsbedömningarna vid Livsmedelsverket haft låg prioritet varför det byggts upp en överbalans av ärenden inom området som inte har slutförts. Tidigare har bedömningarna bekostats med Livsmedelsverkets anslag och därmed varit en belastning för Livsmedelsverket. De har dock betraktat uppgiften som något de måste utföra men som i praktiken fått låg prioritet och endast avsatt en tjänst för att hantera de 25–30 ärenden som kommer varje år.

Det extra tillskottet som Livsmedelsverket nu tillskrivits i Kemikalieinspektionens regleringsbrev är just avsett att ge dem

103TP PT 7 kap. 14 § förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

183

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

möjlighet att arbeta av överbalansen. Det ligger dock fortfarande ärenden hos Kemikalieinspektionen som ännu inte skickats till Livsmedelsverket, vars ärenden just nu verkar i balans. Under perioden 2008–2009 kommer Livsmedelsverket enligt Kemikalie- inspektionens regleringsbrev att få ytterliggare 1 200 000 kronor, vilket förhoppningsvis bidrar till att inte någon överbalans byggs upp.

Som ersättning för arbetet inom SERP har Livsmedelsverket ett avtal med Kemikalieinspektionen om att de ska få 21 procent av företagens avgift till Kemikalieinspektionen. Detta har utförts som ett uppdrag åt Kemikalieinspektionen men inneburit att de inte har kunnat fakturera kostnader som överstiger den avtalade delen av Kemikalieinspektionens avgifter till företagen. I praktiken innebär det att Livsmedelsverket tvingas att använda andra medel för att finansiera mellanskillnaden.

Jämfört med prövningen av bekämpningsmedel är det förhållan- devis få ärenden per år som Livsmedelsverket handlägger inom SERP. Livsmedelsverkets kostnader varierar mycket mellan åren men snittkostnaden för åren 2004 2007 var 833 050 kronorTPF104FPT. Kostnader- na är kopplade till respektive verksamt ämne och handläggningen kan ta flera år.

Statens jordbruksverk

Enligt Statens jordbruksverks regleringsbrev för 2008 så ska verket bistå Kemikalieinspektionen med effektivitetsbedömningar av bekämpningsmedel i ärenden om nationellt godkännande av bekämpningsmedel. Dessutom ska Statens jordbruksverk enligt sitt regleringsbrev för 2008 bidra till arbetet med att korta handlägg- ningstiderna.

Kemikalieinspektionen för årligen över 900 000 kronor till Statens jordbruksverk i ersättning för arbetet med effektivitets- bedömningarna. Enligt Statens jordbruksverks redovisning för 2007 av överförda medel stämmer beloppet väl överens med verkets kostnader.

Det arbete som Statens jordbruksverk utfört innan ersättning började betalas från Kemikalieinspektionen har finansieras med medel från anslaget. Enligt Statens jordbruksverk rörde sig deras

104TP PT Kostnaden för SERP-prövningarna åren 2004, 2005, 2006 och 2007 var för respektive år 326 250 kr, 1 942 600 kr, 875 500 kr och 187 850 kr.

184

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

deltagande tidigare år i huvudsak om att i remissvar uttala sig om behovet av de produkter som var aktuella för godkännande.

Läkemedelsverket

Nästa all verksamhet vid Läkemedelsveket finansieras med avgifter som disponeras av myndigheten. Med stöd av 6 kap. 5 § för- ordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, ges Läkemedelsverket rätt att meddela föreskrifter om avgifter för kontrollen av kosmetiska och hygieniska produkter. Prognosen över avgiftsintäkterna för kosmetiska och hygieniskaTPF105FPT för 2007 var i september 2007 enligt samråd till Ekonomistyrnings- verketTPF106FPT 7 536 000 kronor, vilket är en bråkdel av Läkemedels- vekets totala avgiftsintäkter på 388 553 000 kronorTPF107FPT.

Läkemedelsverkets kostnader för tillsyn av kosmetiska och hygieniska produkter ska täckas av de avgifter som erläggs av de som tillverkar eller för in produkterna på den svenska marknaden. Avgifternas nivå regleras i Läkemedelsverkets föreskrifter om avgifter för kontrollen av kosmetiska och hygieniska produkter (LVFS 2006:17). Avgiften tvådelad enligt nedan. Om en tillverkare eller importör har fler än 200 produkter anmälda utgår ingen avgift för de produkter som överstiger 200.

•	Årlig avgift för den som tillverkar eller till Sverige för	2 100 kr
•	in
•	Årlig avgift per produkt	300 kr

I dag finns det ungefär 27 000 produkter i registret anmälda från runt 660 företag.TPF108FPT

105	PT Kosmetiska och		hygieniska produkter ingår i verksamhetsgrenen Medicinteknik och
TP
kosmetika med en sammanlagd avgiftsintäkt på 30 421 tkr.
106	PT Begäran	om	avgiftssamråd	rörande	Läkemedelsverkets	avgiftsnivåer	2007,
TP
LV Dnr 582:2007/58929.
107	PT Läkemedelsvekets årsredovisning 2007.
TP
108	PT Begäran	om	avgiftssamråd	rörande	Läkemedelsverkets	avgiftsnivåer	2007,
TP

LV Dnr 582:2007/58929.

185

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Statens räddningsverk

Statens räddningsverk bedriver tillsyn av säkerhetsdatablad enligt miljöbalken, exklusive Seveso, men tar inte ut någon avgift. Verk- samheten omfattar enligt skattning ca 1,5 årsarbetskraft och finan- sieras med medel från anslaget. Enligt uppgifter i deras årsredovisning uppgår kostnaden för en årsarbetskraft till ca 1 500 000 kronor.

Arbetsmiljöverket

Enligt 7 kap. 12 § arbetsmiljölagen får regeringen föreskriva att sär- skilda avgifter skall tas ut i ärende enligt lagen. Bemyndigandet har endast utnyttjats till att föreskriva om avgift för Arbetsmiljö- verkets uppdrag att granska maskiner, redskap, skyddsutrustningar eller andra tekniska anordningar.

Arbetsmiljöverkets tillsyn enligt arbetsmiljölagen är anslags- finansierad. Det har inte gått att tydligt skilja ut hur många årsarbeten av verkets använda resurser som avser platsknuten kemikalietillsyn, trots förekomsten av en omfattande statistik om arbetsmiljötillsynen. För den del av kemikalietillsynen som avser Sevesolagstiftningen och bekämpningsmedel i klass I ASS uppger verket att det ägnar ca 7 årsarbetskrafter. Då ingår inte bara inspek- tioner.

Även om Arbetsmiljöverket inte tar ut någon avgift lägger ver- ket resurser motsvarande en årsarbetskraft på den tillsyn de bedriver över säkerhetsdatabladen. Kostnaden per årsarbetskraft uppgår, enligt beräkningar gjorda på uppgifter från årsredovis- ningen, till ca 800 000 kronor.

Generalläkaren

Vi bedömer att generalläkaren använder resurser motsvarande 0,5 årsarbete för platsknuten kemikalietillsyn enligt miljöbalken år 2006. Detta innebär en kostnad på 450 000 kronor om vi antar att kostnaden för en årsarbetskraft uppgår till ca 900 000 kronor. Försvaret saknar kemikalieintensiv industri som tillsynsobjekt. För tillsynen enligt miljöbalken finns en personalstab på totalt 8 per- soner som under 2009 utökas med en person.

Generalläkarens tillsyn finansieras helt över statsbudgeten.

186

SOU 2008:73 Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Länsstyrelserna

Den som bedriver tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet ska betala en årsavgift för prövning och tillsyn till länsstyrelsen. Avgiftens storlek varierar med verksamhetens art.

Länsstyrelsernas resurser för tillsyn enligt miljöbalken uppgick enligt länsstyrelsernas årsredovisning för 2007 till ca 61 årsarbeten. Vi har efter samråd med flera länsstyrelser samt genom skatt- ningen, kommit fram till att tillsynen över tillståndspliktig miljö- farlig verksamhetTPF109FPT i genomsnitt utgör ca 15–20 procent av till- synen, vilket motsvarar ca 10 årsarbeten. Snittkostnaden för länsstyrelsernas personal för tillsyn av miljöfarlig verksamhet var år 2007 ca 750 000 kronor per år.TPF110FPT Den sammanlagda kostnaden för verksamhet beräknas därav till 7 500 000 kronor.

Hos vissa länsstyrelser eller på enstaka tillsynsobjekt kan siffran vara betydligt högre, beroende på länets näringslivsstruktur eller typ av verksamhet. Antalet redovisade årsarbeten inkluderar resurser för Sevesotillsyn, för vilken Räddningsverket transfererar 4 000 000 kronor per år till länsstyrelserna.

Miljöbalkskommittén har tidigare beräknat att staten år 2004 finansierade ca 60 procent av kostnaderna för både tillsynen och prövningen av miljöfarliga verksamheter och tillsynen av vatten- verksamheter med avgifterTPF111FPT. De statliga avgifterna för tillsyn och prövningTPF112FPT har inte höjts sedan dess. Det är därför mycket möjligt att finansieringsgraden kan vara lägre i dag. Hur stor del som finansierar enbart tillsynen av miljöfarliga verksamheter går inte att särskilja.

Kommunerna

Kommunerna använde år 2006 ca 300 årsarbeten för miljöbalkstill- syn på tillstånds- eller anmälningspliktiga miljöfarliga verksam-

heter. I samråd med ett antal		kommuner har vi skattat att ca
15 procent utgörs av platsknuten		kemikalietillsyn, vilket motsvarar
45 årsarbeten. Snittkostnaden för		kommunal tillsynspersonal upp-

109	PT Resurserna för denna uppgick 2006 till ca 61 årsarbeten enligt länsstyrelsernas årsredo-
TP
visningar.
110	PT Uppgiften är baserad på länsstyrelsernas årsredovisningar för 2007.
TP
111	PT Miljöbalkskommitténs slutbetänkande ”Miljöbalken, miljökvalitetsnormer, miljöorganisa-
TP
tionerna i miljöprocessen och avgifter”(SOU 2005:59), s. 23.
112	PT Förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.
TP
		187

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

skattar vi till ca 900 000 kronor per år. Den sammanlagda kostnaden för verksamheten beräknas därav till 40 500 000 kronor.

Genom att debitera utövare av miljöfarliga verksamheter årsav- gifter för tillsyn enligt miljöbalken, finansierar kommunerna närmare 40 procent av sin platsknutna kemikalietillsyn med årsav- gifter. Avgifterna bidrar även till att finansiera produkttillsynen på samma slags verksamheter, exempelvis hos tillverkare av kemika- lier. Avgifter för kommunernas produkttillsyn över detaljister finansierade betydligt mindre än de nästan 13 procent som all kommunal timdebitering av miljöbalkstillsynen bidrog med.

Skillnaderna mellan statens och kommunernas avgiftsfinansie- ring beror på att det är svårare att ta ut och att rationellt admini- strera avgifter från ett stort avgiftskollektiv än från ett litet, särskilt om det stora kollektivet i huvudsak består av små företag. Kommunernas tillsyn över detaljister sker dessutom ofta mindre frekvent återkommande. Därför debiterar kommunerna vanligen timavgifter istället för årsavgifter, men detta kostar i gengäld resur- ser att administrera. Erfarenheterna visar också att timavgifter ger ett resultat som är svårare att förutse än vid debitering av årsavgif-

terTPF113FPT.

Det kan vara svårt för inspektörer att ta betalt per timme för påtvingad tillsyn och det finns många gränsdragningsproblem när de ska avgöra vad som verkar skäligt i enskilda fall att debitera ett visst företag, exempelvis om tid för inläsning om branschen och i så fall hur stor del av denna som ska debiteras ett visst företag, och när tillsynen över ett företag övergår i tillsyn över ett annat under samma inspektionstur.

113TP PT Miljöbalkskommitténs betänkande (SOU 2005:59), s. 238.

188

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

2.9Säkerhetsdatabladens kvalitet

En översyn av reglerna om säkerhetsdatablad är en viktig åtgärd för att uppnå bättre kvalitet och nytta av bladen. Omfattande tillsyn som rör bladens kvalitet är under tiden mindre meningsfull. Tillsyn över företagens kompetens att upprätta sådana blad, över förmedlingen av bladen och tillämpningen av deras innehåll är desto viktigare.

2.9.1Vår bedömning

Vi anser det vara angeläget att kunskaper om kemiska ämnen och hur människor och miljö ska skyddas förs över till alla som använder kemiska produkter. Säkerhetsdatabladen är det enda till buds stående instrumentet för detta.

Det är företagen som ansvarar för kvaliteten på bladen och som ska svara för kostnaderna för kvalitetsarbete, inte myndigheterna. Det är företagen som ska samverka för att både sprida korrekt information nedåt i distributionskedjorna och för att återföra informationen uppåt i samma kedjor om förekommande brister i bladen. Kravet i Reach på att företagen ska ha kompetens för att utfärda säkerhetsdatablad och kraven i miljöbalken på att ha ett strukturerat internt arbete, bedömer vi som mycket betydelsefullt.

2.9.2Säkerhetsdatabladens syfte

Av inledningen till Reach-förordningens bilaga II framgår att säkerhetsdatabladen syftar till att

…göra det möjligt för användaren att vidta nödvändiga åtgärder till skydd för människors hälsa och säkerheten på arbetsplatsen och till skydd för miljön.

Kemikalieinspektionen har tidigare uttryckt syftet för bladen på liknande sätt.

Bra information hjälper den yrkesmässige användaren att göra sitt produktval och planera sin kemikaliehantering så att den blir säker för både hälsan och miljön.

189

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

samt att

Säkerhetsdatabladet ska ge en så klar och tydlig information om pro- dukten, så att användaren kan avgöra vilka nödvändiga åtgärder som behöver vidtas på arbetsplatsen för att skydda hälsa och miljö.TPF114FPT

Bladen är således tänkta att fylla en viktig uppgift som bärare av information, från dem som ska ta fram kunskaperna om kemiska produkter, till dem som ska nyttja de kemiska produkterna och kunskaperna.

Det är värt att notera de svenska förväntningarna på att säkerhetsdatabladen ska vara underlag för företagens produktval. Förväntningarna saknar motsvarighet i EG-rätten och bladen är inte utformade för det ändamålet.

2.9.3Regleringen

Före Reach fanns reglerna om bladens innehåll i Kemikalie- inspektionens föreskrifterTPF115FPT. Sedan den 1 juni 2007 följer kraven i stället av ReachTPF116FPT. Reglerna överfördes till Reach utan föregående utvärdering. De omfattas inte av bestämmelserna i ReachTPF117FPT om översyn av Reach.

Förordningen ställer utökade kraven på bladens innehåll genom att det för registrerade ämnen även ska finnas med relevanta expo- neringsscenarier som en bilaga till bladet från de företag som till- verkar eller importerar >10 ton av ämnet. Scenarierna ska omfatta identifierade användningar och särskilda villkor.

Utöver innehållet lägger reglerna även fast kraven på kompetens hos den som utformar dem.

Säkerhetsdatabladen skall utarbetas av en kompetent person som skall ta hänsyn till användarens särskilda behov, så långt detta är känt. De som släpper ut ämnet och beredningen på marknaden skall försäkra sig om att de kompetenta personerna har genomgått lämplig utbildning inklusive fortbildning.TPF118FPT

114TP PT Kemikalieinspektionen, Tillsyn Nr 3/07, Bygg 2006 – Säkerhetsdatablad för bygg- kemikalier, ett tillsynsprojekt i samverkan med Kemikalieinspektionen, Arbetsmiljöverket, Naturvårdsverket och Räddningsverket.

115TP PT Kapitel 4 samt bilaga 10 till Kemikalieinspektionens (1998:8) om kemiska produkter och biotekniska organismer.

116TP PT artikel 31 och bilaga II.

117TP PT Artikel 138.

118TP PT Reach bilaga II, s. 268.

190

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Innehållet i bladen ska vara upplagt efter en reglerad struktur och innehålla data och information under 16 rubriker.

2.9.4Vanliga brister i säkerhetsdatabladen

Vi har funnit att tillsyn över säkerhetsdatabladens kvalitet är mindre meningsfull.

Nyttan från tillsynen begränsas av vad de regler som ska kon- trolleras medger för nytta. Effektivitet på tillsynen och ambitions- nivån på denna har mindre betydelse om inte bestämmelserna är ändamålsenliga. Alla regler ska kunna bli föremål för tillsyn, men tillsyn över regler som är ändamålsenligt utformade kan ge mer nytta än tillsyn över regler som inte är det.

Ett antagande om eller bedömning av vad som är en rimlig ambitionsnivå för tillsynen över säkerhetsdatabladen bör därför ta hänsyn till om avsedd nytta uppstår när bladen uppfyller lagstiftningens krav. Uppstår ingen eller bara en begränsad nytta är lösningen regeländringar, inte mer tillsyn.

Av ingressen till EG-direktiv 2001/58/EG (punkt 9) framgår att det funnits kvalitetsproblem med säkerhetsdatabladen som var kända redan år 2001. Det framgår även att kommissionen och medlemsstaterna i framtiden skulle undersöka hur säkerhets- databladens kvalitet skulle gå att förbättra ytterligare. Men reglerna fördes i stort sett oförändrade över till Reach.

Vi har tagit del av resultat från Kemikalieinspektionens m.fl. centrala myndigheters tillsyn och från motsvarande myndigheter i andra länder. Vi har även fått synpunkter från Arbetsmiljöverket, länsstyrelserna, kommunerna, företagen och LO.

Eftersom erhållna resultat visar att bladen ofta håller otillräcklig kvalitet och att gjorda erfarenheter ofta grundar sig på just sådana blad, har vi dessutom låtit utvärdera om blad som Kemikalie- inspektionen kvalitetsbedömt utifrån lagstiftningens krav fyller sin avsedda funktion. Det finns tillsynsprojekt som har visat att även säkerhetsdatablad som är bra, inte nödvändigtvis lämnar de kon- kreta upplysningar som en användare behöver för att planera sin hantering.

191

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Kvaliteten brister ofta

Utifrån det tidigare regelverket har Kemikalieinspektionen funnit anmärkningsvärda brister i cirka hälften av säkerhetsdatabladen hos de företag som inspekteras. Bristerna finns under alla rubriker. Även andra EU-länders tillsynsmyndigheter känner till kvalitets- bristerna.

Plast & Kemiföretagen har undersökt kvaliteten på säkerhets- datablad som medlemsföretagen utfärdat. Det gjordes år 1999 och senast år 2004. Trots en förbättring sedan den första undersök- ningen uppvisade ungefär hälften av bladen allvarliga brister även år 2004. Det var även sådana brister som kunde ha betydelse för risk- bilden, inte enbart formella brister. Plast & KemI menade att problemen kunde tyda på en bristande toxikologisk eller peda- gogisk kompetens inom företagen men kunde också bero på lagstiftningen kring säkerhetsdatabladen. Vikten av bra pedagogisk utformning på bladen lyftes fram.

I kontakter vi hittills haft med myndigheter (och viss utsträck- ning även med företag/upphandlare) har det framkommit samstämmiga uppgifter om att bladen, eller stora delar av informa- tionen i dem, tycks vara obegriplig eller svåranvändbar för många användare.

Vanliga problem i bladen är att

•riskerna ibland överdrivs

•informationen i olika säkerhetsdatablad är väldigt likartad även om skillnaderna i ämnenas farlighet kan vara stora

•när färdiga datasystem framställer säkerhetsdatablad skapar de lätt standardfraser och allmänna fraser som gör det svårt för läsaren att bedöma hur de ska hantera produkten

•informationen inte är tillräckligt detaljerad och nyanserad för att det ska gå att göra riskbedömningar

•viktiga faktauppgifter kan saknas, exempelvis om tid för ögonspolning, filtertyp i andningsskydd, avfallskod (EWC-kod)

•det saknas information om hur spill och avfall ska tas om hand

•säkerhetsdatabladen innehåller svåra termer.

192

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Landsorganisationen – LO - har till oss framfört ungefär detsamma som ovan. Bladen har enligt LO sämst kvalitet när små företag har utarbetat dem.

LO pekar dessutom på att det är vanligt att bladen inte följer med leveransen eller finns på fel språk. Det förekommer också att personal i företag från andra länder tar med sig kemikalier från hemlandet när de får uppdrag i Sverige och reser hit. Då kan inte svenska arbetstagare och andra utländska arbetstagare från på arbetsplatsen läsa vare sig varningstexter på förpackningen eller säkerhetsdatabladen och skydda sig själva eller miljön.

Vi fick vid våra kontakter med tillsynsmyndigheter veta att de visserligen tar del av informationen i bladen, men att de använder dem i liten utsträckning när de ställer krav på riskhanterings- åtgärder och andra försiktighetsmått, exempelvis på produktval.

Bladen som kommunikativt instrument

Bladen vänder sig till företag i olika branscher och till personer i olika slags befattningar. Nyttjarna kan vara såväl experter som amatörer på kemi, men ska kunna använda informationen i bladen i både akuta och normala situationer.

De växande informationsmängderna anser leverantörerna vara ett problem för användarna, främst i de små företagen (se avsnitt 2.10.2). Med Reach ska informationsmängderna i vissa blad öka ytterligare.

De flesta som tar del av informationen saknar kemiutbildning på högskolenivå. De kan ha svårt att ta till sig bladens innehåll av vissa vetenskapliga data som enbart kemister, toxikologer/ekotoxiko- loger eller personer med specialistutbildning kan förstå.

Problemen rör således inte bara kvaliteten eller formella brister. De handlar också om att användarna inte förstår information i bladen, vad den kan användas till eller hur de ska nyttja den. Bladen ska tillgodose alla målgrupper, både specialister och amatörer. Lag- stiftningen ställer krav på en standardiserad disposition där infor- mationen ska komma i en viss ordning. Därmed blir de inte målgruppsanpassade. Många användare saknar sådan utbildning i kemi och naturvetenskap att de kan tillgodogöra sig delar av bladens vetenskapliga information.

193

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

”Jag förstod inte ens att det var en fisk” är ett talande och till oss förmedlat citat från en företagare som under rubriken ekotoxi- citet hade läst värdet i mg/l för EC50/50h/Daphnia magnaTPF119FPT.

2.9.5Säkerhetsdatablad av god kvalitet är otillräckligt bra

Resultatet av den utvärdering vi låtit göra genom ett utvärderings- företag visar att företagen uppfattar brister i bladens användar- vänlighet även när Kemikalieinspektionen kontrollerat dem. Det gäller både hos de små företagen (färre än tio anställda) eller de litet större (fler än 50 anställda) med miljöledningssystem. För de lite större företagen fyller de sin funktion något bättre.

Inget företag i undersökningen kunde dra några självständiga slutsatser om användandet av en kemikalie mot bakgrund av informationen i säkerhetsdatabladen. De större företagen köpte konsulter för att kunna förstå och omsätta bladens innehåll.

Det gick inte att spåra en nyttoskillnad mellan ”bra” och ”dåliga” säkerhetsdatablad annat än möjligen för de något större företagen. Det gick heller inte att spåra en direkt effektkedja mellan informationen i bladen och företagens handlande. Hur god kvalitet bladen än har inverkar andra faktorer ofta mer på hand- landet, exempelvis vanor, attityder och rutiner. Det gäller särskilt i de små företagen.

Företagen i undersökningen använde sällan säkerhetsdatabladen som kunskapskälla för att göra miljömässigt riktiga val mellan kemikalier (produktval). Antagandet att bladen leder till produkt- val kan bero på ett grundläggande teorifel, det vill säga antagandet kan vara felaktigt eller överförenklat.

Företagen nyttjade främst informationen om brandfarlighet, hur hälsoskadlig kemikalien är och vad de ska göra om en olycka inträffar.

Den stora mängden dåliga blad kan göra det svårare för blad med god kvalitet att nå målgruppen, som har sin bild klar redan innan de läst dem.

Även i blad med granskad kvalitet är informationen otillräcklig eller för allmän för vissa, medan den för andra är för omfattande eller för komplicerad. Bladen riktar sig till både stora och små företag och till experter och okunniga på samma gång. Begrepp och formler som är en nödvändighet för ett proffs att använda kan vara

119TP PT Daphnia magna är det latinska namnet för hinnkräfta, som inte är en fisk.

194

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

obegripliga för en lekman och skymmer annan och för denne mer väsentlig information.

Företag är som grupp heterogen, men samma utformning av bladen ska nå dem alla. En tanke om att all information i bladen kan vara nödvändig för någon kan vara en ambition som är oförenlig med syftet att ”… göra det möjligt för användaren att vidta nödvändiga åtgärder till skydd för människors hälsa och säkerheten på arbetsplatsen och till skydd för miljön”.

2.9.6Tillsyn över säkerhetsdatablad

Vi anser att statens samlade tillsyn över kvaliteten på sådan information i säkerhetsdatabladen som rör avfall, miljöskydd och transporter brister. Kemikalieinspektionen saknar eller har sämre kompetens för detta. Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket har haft ett visst samarbete som rör avfall, men detta har inte varit systematiskt. Naturvårdsverket saknar operativt tillsynsansvar enligt miljöbalken, med undantag för tillsyn över elektronikavfall. Ansvar och kompetens som rör avfall finns främst hos läns- styrelserna och i kommunerna. Ett problem är att varje myndighet bara granskar vissa delar av säkerhetsdatabladet.

Vi har inte kommit i kontakt med myndigheter som säger att de informerar Kemikalieinspektionen om brister i bladens informa- tionen om just avfall och transporter. Kemikalieinspektionen bekräftar att sådana tips förekommer, men att det sker sällan.

Kemikalieinspektionen och Räddningsverket prioriterar sin produkttillsyn var för sig. Deras respektive tillsyn gäller olika risker med kemikalier. Prioriteringarna kan därför ta sig olika uttryck. Exempelvis kan en myndighet planera tillsyn över företag inom vissa branscher medan den andra planerar tillsyn över företag inom en viss geografisk del av Sverige eller en viss grupp av kemiska pro- dukter. Därmed samordnar inte de centrala myndigheterna sina inspektioner trots att vissa tillsynsobjekt och vissa av deras kemi- kalier är desamma.

Detta tillsammans med att kompetens och ansvar i övrigt är spridd på en rad myndigheter, som var för sig prioriterar utifrån sina riskperspektiv, och tillika är utspridda geografisk, medför att säkerhetsdatabladen sällan kontrolleras i sin helhet. Kvaliteten på säkerhetsdatabladen som blir föremål för tillsyn kan därför variera

195

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

och inte bara mellan olika blad och företag. Kvaliteten på olika delar av samma blad från samma företag kan också variera.

Enligt Räddningsverket är det troligt att många kommuner ännu inte har uppmärksammat verkets ansvar för produkttillsynen enligt miljöbalken. Uppfattningen lever kvar att kemiska produkters brandfarliga, oxiderande och explosiva egenskaper är reglerade enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor och att Kemi- kalieinspektionen fortfarande ansvarar för produkttillsynen enligt miljöbalken över kemikaliers alla egenskaper.

Kommunernas ansvar för produkttillsyn omfattar samma objekt som Kemikalieinspektionens och Räddningsverkets tillsyn gör beträffande allmänkemikalier samt samma objekt som Läkemedels- verket beträffande kosmetiska och hygieniska produkter. Därtill kommer objekten där produkttillsyn bedrivs men där platsknuten tillsyn kan dominera. Det totala antalet kommunala tillsynsobjekt för produkttillsyn är okänt, men bör vara betydligt större än de som finns registrerade i Kemikalieinspektionens respektive i Läke- medelsverkets register. Bara antalet detaljister uppgår till flera tusen, även om inte alla detaljister saluhåller kemikalier. Därtill kommer sådana företag som sätter kemikalier på marknaden i leden mellan primärleverantörer och detaljister och som också ansvarar för säkerhetsdatabladen.TPF120FPT

Kommunernas och statens tillsyn kompenserar inte för brister- na hos varandra.

Spridd kompetens

Myndigheter som främst utför produkttillsyn över tillverkare, importörer och andra primärleverantörer med avseende på dessa företags klassificering och märkning av kemiska produkter och kvaliteten på deras produktinformation, behöver kunskaper i kemi och toxikologi/ekotoxikologi, men också om teknik och andra skyddsåtgärder som är lämpliga att vidta på en viss plats eller i sam- band med transporter i både normala och akuta situationer. Infor- mationen om åtgärderna ska syfta till att förbättra skyddet av miljön utmed hela hanteringskedjan och för dem som hanterar de kemiska produkterna eller riskerar att exponeras för dem.

120TP PT Antalet företag inom svensk parti- och detaljhandel översteg 22 000 arbetsställen år 2006 enligt Statistiska Centralbyråns företagsstatistik.

196

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Kompetensen för sådan produkttillsyn är utspridd på flera myndigheterna på tre administrativa nivåer och på flera orter. Tabellen nedan försöker ge en bild av hur kompetenserna är spridda. Det är viktigt att inse att granskningen av alla avsnitt kan behöva beakta aspekter som rör arbetsmiljö, brand, kemi, toxi- kologi m.m.

Kommunerna är med i tabellen om vi bedömt att kompetensen i ett visst avseende är mer allmänt förekommande. De flesta läns- styrelserna och en del kommuner har kompetens som kan stämma in under flera rubriker, men eftersom länsstyrelsernas operativa ansvar för tillsynen över säkerhetsdatablad är högst begränsad är de med för att belysa var sådan kompetens finns som centrala verk kan behöva som stöd för sin tillsyn.

del av säkerhets-	särskild kompetens finns hos	myndighetens ort
databladet
Rubrik 1	Alla
Rubrik 2	Kemikalieinspektionen, Räddningsverket	Sundbyberg, Karlstad
Rubrik 3
Rubrik 4	Arbetsmiljöverket, Kemikalieinspektionen	Solna, Sundbyberg
Rubrik 5	Räddningsverket, Arbetsmiljöverket	Karlstad, Solna
Rubrik 6	Kemikalieinspektionen, Arbetsmiljöverket,	Solna, Sundbyberg,
Rubrik 7	länsstyrelse/kommun	21 orter/290 orter
Rubrik 8
Rubrik 9	Kemikalieinspektionen, Räddningsverket	Sundbyberg, Karlstad
Rubrik 10
Rubrik 11	Kemikalieinspektionen	Sundbyberg
Rubrik 12	Kemikalieinspektionen, länsstyrelse/kommun	Sundbyberg,
		21 orter/290 orter

Rubrik 13	länsstyrelse/kommun, (Kemikalieinspektionen)	21 orter/290 orter
		(Sundbyberg)

Rubrik 14	Räddningsverket	Karlstad

Rubrik 15	Alla

Rubrik 16

Kemikalieinspektionen och Räddningsverket förfogar över inspektörer som är specialiserade inom kemi och andra naturveten- skapliga områden, bland annat toxikologi och ekotoxikologi. Av tabellen i nästa avsnitt framgår att länsstyrelserna allmänt förfogar

197

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

över god kompetens i kemi, medan kompetensen i toxi- kologi/ekotoxikologi är något mindre vanlig. Ett litet antal kommuner förfogar över kompetens för att utföra motsvarande tillsyn som Kemikalieinspektionen och Räddningsverket.

Av Arbetsmiljöverkets ca 400 inspektörer år 2006 hade ca 30 kemikompetens med inriktning på yrkeshygien. Antalet inspek- törer minskar och är nu ca 350, enligt uppgifter från Arbets- miljöverket.

Av de ovan nämnda myndigheterna saknar Arbetsmiljöverket ansvar för att bedriva tillsyn över säkerhetsdatablad. Länsstyrel- sernas ansvar är begränsat till vissa slags kemikalier om utövarens miljöfarliga verksamhet samtidigt är tillståndspliktig. Ansvaret avser då sådana kemikalier som är undantagna från Kemikalieinspektionens ansvar, exempelvis drivmedel.

Vi bedömer att behoven av högt specialiserad eller särskild kompetens är betydligt mindre för annan produkttillsyn än sådan som avser kontroll av klassificering, märkning och kvaliteten på säkerhetsdatablad.

2.10Företagens ansvar och erfarenheter

Företag med verksamheter i flera länder upplever att svenska tillsynsmyndigheter generellt har bättre kontroll, är effektivare och att företagen har öppnare och snabbare kontaktkanaler, vid jämförelse med tillsynsmyndigheter i många andra länder.

En vanlig erfarenhet bland företag som tillverkar och levererar kemiska produkter är att de centrala myndigheternas tillsyn är gles eller mycket gles. Deras tillsyn sker sällan på plats.

Olika lagtillämpning i kommunerna är ett problem. Företagen ser helst att tillsynen är statlig och förordar en tillsyns- organisation med en central statlig styrning och regionalt utförande. Med en annan modell måste den centrala vägled- ningen bli bättre för att motverka olikheterna.

Lagstiftningen är i behov av förenkling för att bli överblickbar för företagen som ska följa den.

Näringslivets organisationer och många medlemsföretag arbetar för ett bättre samspel mellan kunder och leverantörer av kemiska produkter. Reach har drivit på den utvecklingen. Före- tag som tillverkar kemiska produkter menar att små företag har

198

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

missgynnats av säkerhetsdatabladens utveckling, från 2 sidor till dagens 7–8 och nu ännu mer genom Reach.

En del företag ser en risk för att Sverige kommer att tillämpa Reach hårdare än andra medlemsländer.

2.10.1Olika aktörers ansvar

Vad ansvaren innefattar

I det här avsnittet redogör vi för ansvaret för olika delar av kemikaliekontrollen från företagens synpunkt med de kopplingar som finns till tillsynsmyndigheterna. För att få en mer komplett bild av företagens ansvar har vi tagit med områden som inte kom- mer att ingå i våra förslag till ny tillsynsorganisation. Vi har delat in företagen i följande kategorier.

AKTÖRER PÅ KEMIKALIEOMRÅDET

3. Införsel av ämne/beredning

1.Tillverkare av ämne

2. Importör av ämne/beredning

		6. Nedströms-
4. Distributör av	5. Producent av	användare
ämne/beredning	vara

	9. Distributör av
7. Importör av	vara
vara	8. Införsel av
	8. Införsel av
	vara

Grå ellips = aktör enligt Reach

199

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

I kategorierna ingår vissa av de aktörer som definieras i Reach och några aktörer som kan urskiljas i annan kemikalielagstiftning. Ett företag kan ingå i flera av kategorierna genom att t.ex. vara både importör av ett ämne och nedströmsanvändare. Vi har inte tagit med exportörer eller sådana som för ut kemiska produkter ur Sverige till andra EU-länder, eftersom utförsel med några undan- tagTPF121FPT inte regleras särskilt i kemikalielagstiftningen.

Allmänheten har ett ansvar för sin kemikaliehantering enligt de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken. Det finns dock relativt få specifika kemikaliebestämmelser som riktar sig mot privatpersoner. Vi har därför valt att inte ta med allmänheten i det här samman- hanget. Vi har inte heller redovisat den särskilda regleringen av avfall, främst av den anledningen att avfall ofta är undantaget från tillämpningsområdet för kemikalielagstiftningen.

Vi har gått igenom vilka kemikalieregler som varje aktör kan omfattas av beroende på verksamhetens art och de kemiska produkter som ingår i verksamheten, se bilaga 2. Av genomgången framgår att regleringen är komplex på kemikalieområdet och att ett företag kan omfattas av många olika bestämmelser som rör import, införsel och hantering av kemiska produkter. Bilagorna säger emellertid inte så mycket om vilka regler som är tillämpliga i det enskilda fallet; hur stor andel av reglerna som gäller för ett visst företag varierar säkert avsevärt och det torde vara svårt att hitta något exempel på företag som omfattas av alla de angivna reglerna för en aktör. Det är också viktigt att peka på att reglerna på områ- det ofta ändras. Bilagorna ger således bara en ögonblicksbild av regelverket. De gör inte heller anspråk på att vara kompletta.

I bilagorna används begreppet ”utsläppande på marknaden”. Som framgår av avsnitt 1.4.4 har det begreppet varierande betydelse i olika sammanhang. När vi använder oss av rubriken ”Utsläppande på marknaden” i bilagorna avser vi begreppets vidaste definition för att kunna samla alla regler som gäller när aktören på något sätt gör ett ämne, en beredning eller en vara tillgänglig för någon annan utan att vara slutanvändare. Begreppet kan sedan ha olika innebörd i de olika posterna under rubriken.

Vi har i bilagorna också angett vilka myndigheter som ansvarar för tillsynen i olika delar. Av den sammanställningen framgår att ett företag kan vara föremål för kemikalietillsyn från flera statliga myndigheter, t.ex. Kemikalieinspektionen, Räddningsverket och

121TP PT Se bl.a. EG-förordning 204/2003 om export och import av farliga kemikalier och det svenska förbudet mot export av kvicksilver.

200

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Arbetsmiljöverket. Utöver tillsynsmyndigheterna på miljö- och hälsoområdet finns det exempel på sektorsmyndigheter, såsom Vägverket, som har tillsynsansvar för viss hantering av kemiska produkter. En aktör kan vidare omfattas av både statlig eller kom- munal tillsyn. Den kommunala tillsynen kan vara uppdelad på olika nämnder, t.ex. miljö- och hälsoskyddsnämnden och räddnings- nämnden.

2.10.2Företagens erfarenheter av tillsynen och förberedelser för Reach

Vi har haft kontakter med delar av näringslivet. På träffar som ord- nats på Teknikföretagen, Plast- & Kemiföretagen och Kemisk- Tekniska Leverantörförbundet har vi tagit del av erfarenheter av och synpunkter på myndigheternas tillsyn, vad de närvarande företagen anser blir viktigt i tillsynen, deras uppfattning om säker- hetsdatabladen och hur de förbereder sig för ikraftträdandet av Reach.

Företag med verksamheter i flera länder upplever att svenska tillsynsmyndigheter generellt har bättre kontroll, är effektivare och att företagen har öppnare och snabbare kontaktkanaler, vid jämfö- relse med tillsynsmyndigheter i många andra länder.

Frekvens, kompetens och samordning

En vanlig erfarenhet bland företag som tillverkar och levererar kemiska produkter är att den centrala myndigheters tillsyn är gles eller mycket gles. Deras tillsyn sker sällan på plats, vilket även flera kommuner har fört fram till oss. När tillsynen väl sker håller den bra kvalitet, men den bör vara mer samordnad. Varje centralt verk upplevs prioritera för sig och företagen uppfattar ett glapp mellan Räddningsverket och Kemikalieinspektionen i tillsynen av säker- hetsdatablad. Kemikalieinspektionens kompetens uppfattas vara hög, men lägre i frågor som rör brandfarlighet, avfall och arbets- miljö. Även länsstyrelsernas tillsyn uppfattas sällan ske på plats. Företagens uppfattningar stämmer väl med hur Kemikalieinspek- tionen och länsstyrelserna bedriver sin tillsyn när det gäller balansen mellan kontroll och information respektive vilka metoder som myndigheterna använder (se avsnitt 2.6.1 och 2.6.2).

201

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Ett företag kan bedriva verksamhet på flera ställen (företags- nivå) eller i flera anläggningar i Sverige (verksamhetsnivå). På företagsnivå är uppfattningen att det är många myndigheter som utför tillsynen, vilket blir särskilt märkbart när samma företag har anläggningar i flera kommuner eller län. Tillsynen kan även ske på olika sätt. Trots konstaterat få besök per anläggning i ett företag kan tillsynen sammantaget medföra många besök för företaget. Företagen vill ha tillsynsmyndigheter som dyker upp samtidigt och samordnat, även på verksamhetsnivå. Samtidigt kan små företag eller enskilda anläggningar inom ett och samma företag ha begrän- sade möjligheter att hantera många frågor vid samma inspektions- tillfälle.

Det förekommer ibland att flera myndigheter kontrollerar samma sakfråga med täta intervall. Ett exempel är när Arbets- miljöverket och länsstyrelsen med någon veckas mellanrum bedriver tillsyn enligt Sevesolagen över en anläggnings säkerhets- frågor för kemiska produkter, den kommunala räddningstjänsten gör samma sak enligt sin lagstiftning veckan därpå. Ingen vet om varandra. För andra sakfrågor kan det vara lika vanligt att myndig- heterna vare sig hörs eller syns av, men företagen betalar ändå tillsynsavgifter. Länsstyrelserna är sällan på plats.

Tillsynen på anläggningarna kan också avse olika sakfrågor och olika lagstiftningar. Därför är överlappning på anläggningsnivå inte är lika vanligt som på företagsnivå. Samma kemiska produkt kan bli föremål för kemikalietillsyn även enligt annan lagstiftning än miljö- eller kemikalielagstiftningen, exempelvis av Folkhälsoinstitutet enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.

Många företag anser att sakkompetensen överlag sjunker ju längre myndigheten befinner sig från den centrala nivån, men det finns även gott om undantag från detta. Det finns också företag som erfarit att myndighetskontakter med den lokala myndig- heterna kan vara enklare och snabbare och ibland mer kompetent än med den centrala. Flera kommuners kompetens har utvecklas till det bättre, men den är ojämn. Det är vanligt att företagen kontaktar kommunerna om olika sakfrågor.

Olika lagtillämpning i kommunerna är också ett problem. Företagen ser helst att tillsynen är statlig och förordar en tillsyns- organisation med en central statlig styrning och regionalt utföran- de, motsvarande den som råder på arbetsmiljöområdet.TPF122FPT Med en

122TP PT Samma uppfattning framförde Landsorganisationen vid våra kontakter med dem.

202

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

annan modell måste den centrala vägledningen bli bättre för att motverka olikheterna. Sådan blir särskilt viktigt i inledningsskedet av Reach.

Tillsyn över produktval

Tillsynen över produktvalsregeln upplever många tillverkare som godtycklig, särskilt när myndigheten själv driver på utbytena för en specifik kemisk produkt. Det är svårt att påvisa om det finns eller saknas likvärdiga alternativ, hänsynen är många och utrednings- och redovisningsbördan blir stor när varje myndighet har kompe- tens att bara se sin del av helheten i bedömningen. Sker produkt- eller teknikutvecklingen någon annanstans är det dessutom svårt för ett företag i Sverige eller en anläggningsansvarig att avgöra eller påverka frågan i sak. Besluten fattas i andra fora inom företaget eller koncernen och både innanför och utanför EU.

Företagen menar att marknadskrafterna har större betydelse för att driva på arbetet med produktval än tillsynen. Utvecklings- arbetet kan ha startat innan länsstyrelser och kommuner känner till att en viss kemisk produkt kan behöva fasas ut. När myndigheterna senare får vetskap om behovet är processen redan igång.

Flera kemiföretags erfarenhet är att Kemikalieinspektionen sällan kontrollerar produktval för en kemisk produkt i taget vid sin tillsyn. Myndigheten driver i stället på det interna kontrollsystemet och systematiken i företagets löpande arbete med produktval. Länsstyrelserna och kommunerna går mer rakt på en viss kemisk produkt eller grupp av kemiska produkter och begär utredningar och information. Företagen uppfattar Kemikalieinspektionens tillvägagångssätt som positivare och mer pådrivande medan läns- styrelserna och kommunerna mer ”gräver ner sig i detaljer och enskildheter” utan framgång, men med kostnader och merarbete som följd.

Produktregistret och tillsynsavgifter

Företag som ska anmälas till produktregistret uppfattar att detta orsakar ett omfattande merarbete. Alla förenklingar är välkomna.

I dag betalar företagen kemikalieavgift för alla produkter som de anmäler till produktregistret. De anser att en kemikaliebaserad

203

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

avgift i stället bör vara knuten till den kemiska produktens omedel- bara risker för hälsa och miljö.

Avgifter är inget problem om de ger förväntat resultat. Det är viktigt att veta att tillsynsavgifterna finansierar det de ska och att detta syns. Kemikalieavgifterna till Kemikalieinspektionen bör inte gå till allmänt miljömålsarbete. Kemikalieinspektionens inspek- tioner på plats är mycket glesa. Flera företag upplever att länsstyrelsernas avgifter inte är i proportion till deras utförda till- syn eftersom de sällan utför inspektioner.

Tillsynsprojekt

Flera företag upplever att tillsynsprojekt i grunden är positiva. Sådana ökar förutsättningarna för lika lagtillämpning. Men före- tagen önskar att projekten resulterar i myndighetsutövning och tydliga krav på rättelseåtgärder.

Tillsynsprojekt som slutar i en rapport om kartlagda problem, utan tydliga krav på rättelse, leder till kostnader utan nytta för andra än myndigheterna själva. Seriösa företag tvingas ställa upp med tid och resurser och förse myndigheterna med uppgifter och utredningar i samma utsträckning som mindre seriösa, vilka ändå undslipper de kostnader som krav på rättelse skulle innebära.

Ställs krav som en följd av projektet, bör myndigheterna följa upp dem vid senare tillfälle och återkoppla projektets riktiga slut- resultat. Det är först efter genomförda rättelseåtgärder som nyttan med projektet blir synligt, inte efter kartläggningen.

Internet - en ny handelsväg

Tillsynsmyndigheterna kan framöver behöva uppmärksamma om detaljister eller andra företag anmäler egen direktimport av kemiska produkter till produktregistret. Handel via Internet upplevs inte ha någon volym än, men det finns webb-sidor som säljer både giftiga och ogiftiga kemiska produkter. En oro finns för att allt mer omfattande och komplexa regelverk såsom Reach riskerar att öka en okontrollerad handel över Internet.

204

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Säkerhetsdatablad

Några leverantörer av kemiska produkter uppger att det är van- ligare med tillsyn över säkerhetsdatabladens kvalitet hos deras kunder och minst vanligt hos dem själva, trots att det är de själva och inte kunderna som har det rättsliga ansvaret för att utforma bladen.

Företag som hanterar kemiska ämnen eller beredningar för att tillverka andra kemiska beredningar (formulerare), behöver de ofta använda datorer för att utforma säkerhetsdatabladen. Hanteringen kan avse flera hundra slags insatskemikalier för flera tusen olika slags produkter. Varje ny produkt har sin unika sammansättning. Insatskemikalierna är ofta importerade från andra länder. Utifrån inmatade uppgifter om ämnen och sammansättning i använda beredningar, räknar datorn fram hur blandningen ser ut i slut- produkten och skriver ut nya säkerhetsdatablad.

Det är vanligt att formulerarna har interna rutiner för att bedöma inkommande säkerhetsdatablad och innehållet i den inkommande produkten innan den nyttjas i tillverkningen. Då kan företaget också bedöma möjligheterna till produktval.

Uppfattningen om säkerhetsdatabladen tycks variera. Några formulerare menar att inkommande blad fungerar tillräckligt bra, men företagen behöver begära kompletterande information om sådant som leverantören inte är skyldig att uppge. Detta fordrar mycket egen kemikompetens som de ofta behöver ändå av andra skäl. Andra anser att säkerhetsdatabladen alltför ofta måste göras om för att kunna användas – det behövs en brygga mellan teori och praktik. De menar att det därför är bättre att tillsynsmyndigheterna säkrar att personal och företag som använder kemiska produkter får kompetens och fortbildning, i stället för att lägga ner tid och kraft på att rätta till kvaliteten på bladen från leverantören upp- ströms. Bladen ger ändå inte all information.

Uppgifterna i säkerhetsdatabladen kan vara för oprecisa, exem- pelvis är haltintervallen för ingående ämnen ofta för breda för att det ska gå att räkna fram halterna i en ny beredning. Leverantören är inte skyldig att tillhandahålla alla uppgifter som kan behövas om ett kemiskt ämne. Genom egna analyser eller kontakter med leverantörer får formulerarna ibland fram andra och mer precisa uppgifter. De kan ibland få tillgång till sekretesskänslig infor- mation genom avtal med sekretessklausul.

205

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Bladen räcker inte alls till för slutanvändare med stora krav på detaljinnehåll, särskilt om den framställda produkten har stora krav på exakta halter av ett ämne eller är mycket känslig för störande ämnen som inte behöver vara redovisade. För andra är de fullt till- räckliga, men svårförstådda.

Företag som tillverkar kemiska produkter menar att små företag har missgynnats av säkerhetsdatabladens utveckling, från 2 sidor till dagens 7–8 och nu ännu mer genom Reach. Ett svenskt medel- företag har färre än tio anställda. Det finns risk för att små företag inte kommer att förstå ens användningsområdet för den kemiska produkten. De menar att mottagarens perspektiv har saknats i lagstiftarens beställning av regelverket. Kraven har nu utformats för att innehålla allt som kan vara bra att veta. Det kommer att fordra hög kompetens och mycket arbete att få bladen rätt, inte enbart från en legalistisk utgångspunkt.

Förberedelser för Reach

Näringslivets organisationer och många medlemsföretag arbetar för ett bättre samspel mellan kunder och leverantörer av kemiska pro- dukter. Reach har drivit på den utvecklingen.

Tillverkare av kemiska ämnen och beredningar har vanligen mer kunskap i kemi än många kunder eftersom deras verksamhet bygger på sådan kunskap. Det kan vara sämre beställt med den kunskapen hos köparen. Men utan aktiva kunder kan det vara svårt för även kunniga leverantörer att förstå kundens behov av infor- mation. Utan ansvarstagande leverantörer kan det å andra sidan vara svårt för en mindre kunnig men ändå aktiv kund att förklara sina behov.

En analys visar vikten av att göra det till en affärsfråga att leverera bra information vid försäljning av kemiska produkter. Hantering av kemiska produkter hos kunden är en fråga om säker- het - intern och extern. Samverkan neråt och återkoppling uppåt i distributionskedjan av gjorda erfarenheter är därför värdefull. Reach fordrar en bättre dialog mellan författare av säkerhets- datablad och användarna det kommer att bli viktigt att se informa- tionen som en del av affärsverksamheten.

En del företag ser en risk för att Sverige kommer att tillämpa Reach hårdare än andra medlemsländer.

206

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

2.11Reach förändrar tillsynen

I det här avsnittet tar vi upp vissa frågor som vi anser kan komma att påverka kemikalietillsynens organisation, omfattning och inriktning.

Tillsyn över Reach är grundläggande för att Reach ska få genomslag och bidra till att uppå målet Giftfri miljö. Sverige måste liksom övriga medlemsstater ta sitt ansvar för att kontrollera att landets företag uppfyller kraven i Reach. Att alla medlemsstater tar sin del av ansvaret är en förutsättning för att Reach ska fungera.

Särskilt angeläget anser vi det vara att bedriva tillsyn av att företagen tidigast i kedjan (primärleverantörerna) uppfyller de grundläggande skyldigheterna i Reach. Exempelvis är det av stor vikt att prioritera kontrollen av att registreringspliktiga tillverkare och importörer anmäler sig för registrering och att registreringsun- derlaget grundas på rätt mängd av ämnet, att tillståndskrav uppfylls och att begränsningsreglerna följs.

Det är också viktigt utöva tillsyn i syfte att få informationsflö- dena att fungera, dvs. kontroll av att säkerhetsdatablad tas fram och vidarebefordras och att nedströmsanvändarna tar sitt ansvar för att informera uppåt i kedjan. Sådan tillsyn etablerar Reach.

I vårt delbetänkande (SOU 2007:80) Reach – genomförande och sanktioner redogjorde vi för viktiga delar av Reach. Vi har tagit del av slutrapportenTPF123FPT från projektet EU Reach Enforcement project, som EU-kommissionens arbetsgrupp för införande av Reach låtit genomföra här kallat EU-projektet. Detta var ett första försök från ett antal medlemsstater att identifiera vad som är viktigt för tillsynen av Reach. Frågan kommer att fortsätta diskuteras inom Echa. Vi har även beaktat vad som framkommit i några av våra kontakter med tillsynsmyndigheterna och med några EU-länder.

Det pågår flera projekt inom Echa som rör tillsyn. Resultaten av dessa kommer att presenteras senare under det här året och kommande år. Vägledning kommer att tas fram och praxis utveck- las.

123TP PT Enforcement of Reach, Final report from EU Reach Enforcement project, February 2008.

207

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Olika ansvar

Bestämmelserna i Reach lägger ett stort ansvar på näringslivets alla företag att ta fram, förmedla och tillämpa kunskaper och informa- tion om kemiska produkter. Detta ska de enskilda företagen göra både under eget ansvar och i samspel med varandra. Företagen ska även ta vara på erfarenheterna från tillämpningen av kunskaperna och gemensamt se till att dessa kommer fler tillgodo. På så vis reglerar Reach en process som successivt är tänkt ska kunna leda till ett allt bättre kemikalieskydd.

Reach ger samtidigt ansvaret för att granska kvaliteten på de framtagna kunskaperna och informationen till en överstatlig myn- dighet medan tillsynsansvaret fortfarande är nationellt. De nationella myndigheterna har således dubbla roller, dels att bedriva tillsyn och dels att utföra tillsynsliknande uppgifter för att stödja Echa så att intentionerna med Reach får genomslag.

Kraven på registreringspliktiga tillverkare och importörer

Registreringen av ämnen är grundläggande för att Reach ska uppnå sitt syfte att få fram kunskap om kemiska produkters inneboende egenskaper och risker förknippade med dem. Registreringen är också central för att övriga delar av Reach ska fungera som det är avsett. Kontroll av efterlevnaden av registreringsplikten är således av stor vikt.

Registreringsplikten hos Echa gäller för alla som tillverkar eller importerar ämnen, som sådana eller ingående i beredningar, i mängder på minst 1 ton. En registreringsanmälan ska också lämnas för alla ämnen som är avsedda att avges från en vara under normala eller rimligen förutsebara förhållanden. Registreringen kommer att ske stegvis för de ämnen som fanns på marknaden när Reach trädde i kraft. Sista datum är den 1 juni 2018 för vissa registreringspliktiga ämnen som tillverkas i mängder mindre än 100 ton.

I korthet ska underlaget för registreringen innehålla teknisk dokumentation om ämnets egenskaper, användning och klassifice- ring samt – i vissa fall – vägledning för säker användning i en kemikaliesäkerhets- rapport.TPF124FPT Kraven på den tekniska dokumenta- tionen är högre ju större mängder som tillverkas eller importeras. Kemikaliesäkerhetsrapporten ska för farliga ämnen som tillverkats

124TP PT Gäller vid mängdgränser över 10 ton.

208

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

eller importerats i mängder över 10 ton innehålla exponerings- scenarier med bl.a. driftförhållanden och rekommenderade risk- hanteringsåtgärder för identifierade användningar.

Under registreringsprocessen kommer Echa bara att göra en enkel kontroll av att anmälningarna är fullständiga. Om anmälan är ofullständig ska Echa ge registranten möjlighet att komplettera anmälan inom en viss tidsperiod och gör inte registranten detta ska registreringen avvisas, men Echa gör ingen kvalitetskontroll av underlagetTPF125FPT.

Först i samband med Echas senare kvalitetskontroll granskar Echa registreringsanmälan och den tekniska dokumentationen, eventuella kemikaliesäkerhetsbedömningar, rapporter samt om föreslagna riskhanteringsåtgärder är tillräckligaTPF126FPT. Granskningen ska omfatta minst fem procent av registreringsunderlagen för varje mängdintervallTPF127FPT. Upptäcker Echa då att det finns brister i under- laget från en svensk registrant och denne inte vill komplettera underlaget, får Echa begära hjälp från berörd medlemsstat med att få underlaget kompletterat i de avseenden som Echa begär.

Vi anser det vara rimligt och nödvändigt att enbart Kemikalie- inspektionen får ansvar för sådan myndighetsutövning som är begärd av Echa. Oklarheter i beslutsunderlaget och kommunika- tionen inför ett föreläggande kan behöva klaras ut med Echa. Detta försvåras och besluten drar ut på tiden om Kemikalieinspektionen ska förmedla frågor och svar mellan Echa och beslutande myndig- het, exempelvis en kommun. Myndighetsutövningen kan komma att omfatta sakfrågor med komplext innehåll och orsaka höga kostnader. Beslutet bör vara rättsligt väl utformat och handlagt för att inte riskera att fastna i långdragna överklagningsprocesser. Myndigheten bör också utövas utan hinder av andra prioriteringar.

Det inlämnade registreringsunderlaget ligger till grund för utformningen av det säkerhetsdatablad som registranten ska utforma och som sedan ska följa med till andra företag längs distri- butionskedjan för ämnet. Bladet ska stämma överens med kemi- kaliesäkerhetsrapporten.

125TP PT Artikel 20.2.

126TP PT Artikel 41.1 c.

127TP PT Artikel 41.5.

209

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Tillsynsmyndighetens ingripande

Tillsynsmyndigheterna ska kontrollera att ett företag som är registreringsskyldigt har lämnat in ett registreringsunderlag och grundat det på kraven som gäller för den mängd av ämnet som företaget tillverkar eller importerar. Det är en rent nationell upp- gift.

Registreringen hos en överstatlig myndighet med ansvar för att granska registreringsunderlagets kvalitet, väcker emellertid frågan om vad en svensk tillsynsmyndighet kan göra, och vad ett ingri- pande ska leda till, om den upptäcker att en registrant har lämnat in ett bristfälligt registreringsunderlag. Upptäckten kan exempelvis ske om myndigheten tar del av informationen i ett säkerhetsdata- blad eller i registreringsunderlaget.

Tillsynsmyndigheterna kan via Kemikalieinspektionen upp- märksamma Echa om brister som myndigheten har upptäckt. Den kan också informera registranten om bristerna och vad regelverket ställer för krav. Men om tillsynsmyndigheten förelägger en regi- strant att ändra eller komplettera sitt registreringsunderlag eller ingriper med råd om detta som registranten kan uppfattas som tvingande, så menar vi att myndigheten ingriper på Echas ansvars- område. Myndigheten kan exempelvis inte kräva att företaget ändrar slutsatserna i en rapportsammanfattning eller rättar till informationen om riskhanteringsåtgärder i registreringsunderlaget.

Med den tolkningen är det således inte tillsynsmyndigheternas sak att kontrollera registreringsunderlaget i syfte att få felaktigheter i registreringsunderlaget rättade. Det är Echa som ansvarar för kvalitetskontrollen, som enbart omfattar Echas utvalda ca fem procent av registreringsunderlagen. Det är Echas värdering av vad som är brister i registreringsunderlaget som sedan utgör den rättsliga grunden för en nationell tillsynsåtgärd. Det är dock viktigt att tillsynsmyndigheterna uppmärksammar Echa på brister som de upptäckt och samverkar så att Echas granskning blir tillräckligt omfattande.

Att tillsynsmyndigheten vidtar åtgärder om den uppmärksam- mar brister som kräver ett ingripande är naturligt. Exempelvis ska förstås tillsynsmyndigheten åtalsanmäla en registrant som kan ha gjort sig skyldig till kemikalieregistreringsbrott om det vid en ämnesutvärdering eller på annat sätt framkommer att företaget undanhållit testresultat som visar på farliga egenskaper hos ämnet.

210

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Straffsanktionen i sig är dock ingen prioriteringsgrund för tillsynsmyndigheten att granska registreringsunderlaget.

Vi menar att tillsynsmyndigheten också i andra fall kan ingripa när den upptäcker sådan bristfällig eller oriktig information i registreringsunderlaget som kan medföra risker för människors hälsa eller miljön och det är uppenbart att informationen inte uppfyller kraven enligt Reach. Artikel 128.1 i Reach hindrar enligt vår uppfattning inte medlemsstaterna från att ingripa då, eftersom rätten till fri rörlighet endast gäller när kraven i Reach är uppfyllda. Ett exempel skulle kunna vara att ett företag släpper ut ett cancer- framkallande ämne på den svenska marknaden och förser mot- tagarna med exponeringsscenarier som uppenbarligen leder till otillräcklig kontroll av exponeringen om de tillämpas. Vi menar att tillsynsmyndigheten då – förutom att lämna in en åtalsanmälan – kan förelägga företaget att lämna rätt information till sina kunder och, om föreläggandet inte följs, förbjuda utsläppande av ämnet på den svenska marknaden till dess bristerna är åtgärdade. Vi anser detta vara möjligt även om scenarierna utgör en del av en registre- rad kemikaliesäkerhetsrapport. Echa bör givetvis informeras för att Echa ska kunna begära ytterligare information från registranten.

Det kan inte heller anses vara i strid med Reach att förbjuda en nedströmsanvändare att använda ett ämne om oriktig eller brist- fällig information från leverantören medför betydande hälso- eller miljörisker vid hanteringen. Vi menar att det gäller oberoende av om informationen grundar sig på ett registreringsunderlag eller ej.

Därutöver finns det en möjlighet att ingripa med stöd av skyddsklausulen i artikel 129 i de fall ett brådskande ingripande är väsentligt för skyddet av människors hälsa eller miljön. De krävda åtgärderna ska vara provisoriska. Sverige ska som medlemsland omedelbart underrätta EU-kommissionen om ingripandet och motivera den provisoriska åtgärden med vetenskaplig eller teknisk information. EU-kommissionen ska godkänna eller uppmana medlemsstaten att upphäva åtgärden.

Även om det är möjligt för medlemsstaterna att via en tillsyns- myndighet granska registreringsunderlag så menar vi att de fem procent som Echa ska kontrollera är ett uttryck för en politisk ambitionsnivå inom EU vad gäller kontrollen av registrerings- underlag. Denna bör vara vägledande för hur tillsynsmyndigheten agerar och prioriterar, oavsett vad som formellt är möjligt. Vi menar att avsikten inte är att medlemsstaterna ska granska de övriga 95 procent. Echa, som finansieras medlemsstaterna och

211

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

företagen, har inrättats för att ansvara för registreringen och kontrollera underlagen. Beaktar inte medlemsstaternas tillsyns- myndigheter detta hade inte Echa behövt få uppdraget att granska underlaget. Då hade kostnaderna för granskningen kunnat läggas direkt på medlemsstaterna. Vidare försvagas tanken med att ha en inom EU gemensam granskning om varje medlemsstat ställer egna krav på registreringsunderlagen genom tillsyn.

Verkan av registreringen på nedströmsanvändare

Artikel 5 i Reach har rubriken Inga data, ingen marknad. För att få tillverkas eller släppas ut på marknaden i gemenskapen ska enligt artikeln ämnen som sådana eller ingående i beredningar eller varor, först registreras i enlighet med bestämmelserna i avdelning II.

Från miljösynpunkt vore det givetvis önskvärt att bestämmel- serna i artikel 5 hindrade utsläppande på marknaden och använd- ning i alla distributions- och användarled av ämnen som tillverkats eller importerats i strid med registreringskravet. Det finns emeller- tid flera oklarheter i artikel 5 som innebär att det är svårt att tolka artikeln på det sättet. Oklarheterna har vi diskuterat i vårt del- betänkande.TPF128FPT

Den ena frågeställningen rör när registrering ska anses ha skett; beroende på tolkning kan det vara alltifrån dagen när anmälan inkommit till Echa till en tidpunkt då Echa enligt artikel 41 i Reach kontrollerat att den uppfyller alla kraven i artikel 10 och bilagorna 6–11.

Den andra osäkerheten rör vilka som omfattas av artikel 5; är det bara de aktörer som själva är skyldiga att registrera sig som måste uppfylla kraven eller är registrering en förutsättning för utsläppande på marknaden också för andra aktörer i distributions- kedjan, och i så fall vilka? Ordalydelsen av artikel 5 är avgränsad till tillverkning och utsläppande på marknaden i gemenskapenTPF129FPT. Användning ingår alltså inte. Betydelsen av uttrycket i gemenskapen kan också diskuteras. Det kan leda tanken till import. Artikel 5 skiljer sig i dessa två avseenden från artikel 56.1 om tillstånds- plikten och artikel 67.1 om begränsningsreglerna.

Vidare saknas det bestämmelser om hur långt nedströmsanvän- darens eventuella skyldigheter enlig artikel 5 i så fall skulle sträcka

128TP PT Sid. 257 ff.

129TP PT De olika språkversionerna skiljer sig dock åt vad gäller placeringen av i gemenskapen.

212

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

sig, dvs. om det bara är nedströmsanvändarens egen leverantör som måste ha uppfyllt registreringsplikten eller om det gäller att även företag längre bak i ledet eller utanför distributionskedjan har gjort det. Vi har utvecklat våra resonemang kring oklarheterna i delbetänkandet.

Ett praktiskt exempel på hur oklarheterna kan få konsekvenser för en nedströmsanvändare är att det inte går att säga säkert vad som åligger denne att göra om det saknas ett registreringsnummer i ett säkerhetsdatablad för ett ämne som ska användas i en bered- ning. Är han då skyldig att kontrollera varför registreringsnumret saknas? Om det finns en sådan skyldighet och det visar sig att numret saknas därför att hans leverantör brutit mot registrerings- plikten, är han i så fall förhindrad att använda ämnet?

Nedströmsanvändarnas eventuella skyldigheter i förhållande till artikel 5 får klarläggas genom att det utbildas praxis över tiden.

En fråga som har samband med tolkningen av artikel 5 är om en nedströmsanvändare, exempelvis en varuproducent som infogar ämnen i varor, är skyldig att hålla sig till registrerade användningar (dvs. det som i Reach också kallas identifierade användningar) av ett ämne, vare sig denne har information om vilka dessa använd- ningar är eller ej. Principen skulle även kunna exemplifieras med en formulerare som framställer beredningar.

Varuproducenten har rätt att underrätta sin leverantör om sin egen användning i syfte att få den betraktad som en identifierad användning i en registreringsanmälan. Leverantören är skyldig att i vissa fall förse varuproducenten med exponeringsscenarier för det aktuella ämnet. Scenarierna beskriver bl.a. hur ämnena får användas. Om varuproducenten använder ämnet på ett annat sätt eller för användningar som leverantören avråder från, måste produ- centen själv göra en egen kemikaliesäkerhetsrapport.

Ovanstående utgör de rättsliga förutsättningarna i Reach för tillsynsmyndigheternas kontroll och ingripanden.

Varuproducenten väljer själv mellan att följa exponerings- scenarierna eller att utarbeta en egen kemikaliesäkerhetsrapport.

Exponeringsscenarierna har alltså inte en rättslig status som motsvarar begränsningsreglerna. Detta är rimligt med tanke på att underlaget till scenarierna kan vara hemligt och att det inte har godkänts av någon myndighet eller genom politiska beslut.

Ämnet i fråga kan vara registrerat av en tillverkare eller importör i en annan del av gemenskapen, i samma eller i en annan distribu- tionskedja. Det är inte ens säkert att nedströmsanvändaren ingår i

213

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

en distributionskedja där det finns någon som är registrerings- pliktig eller skyldig att tillhandahålla ett exponeringsscenario. Frågan är då om det är eller bör vara en uppgift för tillsynsmyndig- heten att kontrollera registrerade användningar av ämnena som infogas i varor när myndigheten bedriver tillsyn över varuprodu- centen, och i så fall i vilket syfte en sådan kontroll ska göras.

Det måste finnas en uttrycklig skyldighet för varuproducenten att hålla sig till identifierade användningar av ett ämne för att till- synsmyndigheten ska ha en rättslig grund för att ställa krav på det. Vi kan inte finna någon sådan grund i Reach. Vad tillsynsmyn- digheten ska göra är att kontrollera om användningen är förenlig med de eventuella exponeringsscenarier som varuproducenten har fått från sin leverantör. Om nedströmsanvändaren avviker från scenarierna ska tillsynsmyndigheten också kontrollera att ned- strömsanvändaren uppfyller eventuella krav på att ta fram en egen kemikaliesäkerhetsrapport och lämna information om det till Echa.

Om det för andra syften än kontroll av regelefterlevnad finns en ambition att undersöka identifierade användningar i förhållande till faktiska användningar för ämnen som används av varuproducenter och andra nedströmsanvändare, anser vi att detta inte är tillsyn. Uppgiften innebär att utföra en kontroll åt varuproducenten som denne inte är ålagd och Reach-IT ger den möjligheten. Arbetet bör inte finansieras genom avgifter för prövning och tillsyn. Resurs- åtgången för arbetet kan vara omfattande med tanke på all före- kommande varuproduktion och tillverkning av beredningar i landet.

Säkerhetsdatabladen

Säkerhetsdatabladen ska föra kunskaper om farliga ämnen eller beredningar mellan aktörerna i distributionsleden, från dem som ska ta fram kunskaperna om de kemiska produkterna, till använ- darna som behöver kunskaperna när de hanterar de kemiska produkterna. Det är därför viktigt att det bedrivs tillsyn över att säkerhetsdatabladen tas fram och vidarebefordras till slutanvända- ren.

Reach ställer utökade krav på bladens innehåll jämfört med tidigare lagstiftning genom att det ibland ska finnas med relevanta exponeringsscenarier som en bilaga till säkerhetsdatabladet. Aktörer i distributionskedjan som är skyldiga att göra en kemi-

214

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

kaliesäkerhetsbedömning ska se till att informationen i säkerhets- databladet överensstämmer med innehållet i säkerhetsdatabladen.

När kemikaliesäkerhetsbedömningen dokumenterats i en kemi- kaliesäkerhetsrapport som ingår i ett registreringsunderlag, menar vi att det skulle kunna begränsa tillsynsmyndigheternas möjligheter att ingripa mot brister i sådan information i ett säkerhetsdatablad som grundar sig på brister i kemikaliesäkerhetsbedömningen. Det anser vi är en följd av att kvaliteten på registreringsunderlaget är en fråga som faller under Echas ansvar att granska. Detsamma gäller i så fall för innehållet i till bladet bifogade exponeringsscenarier som ingår i registreringsunderlag. Även här finns det emellertid utrym- me för olika uppfattningar.

Tillsynsmyndigheten bör kunna ställa krav på bättre kvalitet när säkerhetsdatabladen inte följer en bra kemikaliesäkerhetsrapport, oavsett om denna är kvalitetsgranskad av Echa. Detta har vi å andra sidan bedömt kan vara mindre meningsfullt av andra skäl (se avsnitt 2.9). Följer bladen en dålig rapport kan möjligheterna vara mer begränsade.

Nedströmsanvändares kemikaliesäkerhetsbedömning och riskhanteringsåtgärder

För vissa farliga ämnen och beredningar som en nedströmsanvän- dare använder kommer ett exponeringsscenario att vara bifogat säkerhetsdatabladet, för andra kommer detta att saknas. I båda fallen finns information om rekommenderade skyddsåtgärder i säkerhetsdatabladen.TPF130FPT En nedströmsanvändare kan få säkerhets- datablad och exponeringsscenarier från olika leverantörer av samma ämne. Innehållet i dessa kan vara olika, de rekommenderade skyddsåtgärderna kan variera liksom kvaliteten på det som rekom- menderas och innehållet i övrigt. En nedströmsanvändare som inte följer villkoren i ett exponeringsscenario kan vara skyldig att utarbeta en egen kemikaliesäkerhetsrapport.TPF131FPT

En fråga av betydelse för den platsspecifika kemikalietillsynen är om de riskhanteringsåtgärder som anges i säkerhetsdatabladen och exponeringsscenarierna är bindande enligt artikel 37.5 i Reach. En tolkning av artikeln är att företagen alltid måste uppnå sådan

130TP PT Exponeringsscenarier ska finnas när en registrant tillverkat eller importerat över 10 ton, men det ska finnas säkerhetsdatablad även under den mängdgränsen.

131TP PT Artikel 37.4 i Reach.

215

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

kontroll av de i bladen eller scenarierna beskrivna riskerna vid hanteringen som enligt Reach är adekvat, men att det inte nödvän- digtvis innebär att de rekommenderade åtgärderna är lämpliga eller tillräckliga i det enskilda fallet. I så fall får andra åtgärder vidtas för att kontrollera riskerna.TPF132FPT En annan tolkning är att företaget alltid måste tillämpa riskhanteringsåtgärderna i säkerhetsdatabladen eller exponeringsscenarierna för att dessa utgör en miniminivå, oavsett åtgärdernas relevans i det enskilda fallet. Det kan företaget göra genom att antingen vidta enbart de rekommenderade skydds- åtgärderna, eller genom att vidta andra åtgärder som ger mot- svarande skyddsnivå. Om den uppnådda nivån är mer omfattande än behövligt i det enskilda fallet eller påverkar valet av teknik saknar betydelse. Vidtar företaget andra åtgärder ska det kunna visa att det fortfarande inte avviker från exponeringsscenarierna.TPF133FPT Tillsynsmyndigheten kan ställa krav i enskilda fall som går utöver de rekommenderade åtgärderna med stöd av annan lagstiftning.TPF134FPT

Vi anser att säkerhetsdatabladen och exponeringsscenarierna – oavsett hur artikel 37.5 ska tolkas i det avseendet – utgör viktiga delar av Reach. Bladen ska påverka nedströmsanvändarnas val av riskhanteringsåtgärder och tillsynsmyndigheternas bedömning av behovet av sådana åtgärder. Vad tillsynen av kraven i artikel 37.5–6 närmare kommer att innebära får emellertid visa sig när systemet med säkerhetsdatablad och exponeringsscenarier tagit form och börjat tillämpas. Det kommer att ta tid innan systemet med expo- neringsscenarier är utbyggt eftersom det följer av registreringen som sker stegvis.

Informationsskyldigheten uppåt

Vi har redan nämnt att tillsyn över att säkerhetsdatabladen distri- bueras nedströms i handelsleden är viktig. Men Reach innehåller även krav om kunskapsförmedling åt motsatt håll. Denna är viktig för att leverantörer uppströms ska få vetskap om nya kunskaper och erfarenheter som uppkommit nedströms, samt vetskap om brister och fel i de förmedlade säkerhetsdatabladen. På så vis ska företagen tillsammans kunna rätta till bristerna och sedan sprida och få del av en förbättrad information.

132TP PT Se avsnitt 3.7 i vårt delbetänkande SOU 2007:80. 133TP PT Artiklarna 37.5 och 37.6 i Reach.

134TP PT Jfr artikel 2.4 a och 128.2 i Reach.

216

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Ett företag i distributionskedjan, exempelvis en användare av en kemisk produkt, är därför skyldigt att informera sin leverantör när företaget får ny information om farliga egenskaper hos den kemiska produktenTPF135FPT. Skyldigheten gäller även informationen om riskhanteringsåtgärder i det mottagna säkerhetsdatabladet, om dessa kan vara olämpliga och det finns anledning att ifrågasätta demTPF136FPT, men skyldigheten avser enbart för identifierade använd- ningar. Företagets leverantör ska i sin tur förmedla informationen vidare uppåt i kedjan till nästa aktör.

Tillsynen över kraven i Reach i den här frågan innehåller en rad komplicerande faktorer. En sådan är hur myndigheten ska kunna bedöma om ett företag haft anledning att ifrågasätta leverantörens information om riskhanteringsåtgärder. En annan är hur samverkan ska gå till mellan tillsynsmyndigheterna över företagen i hela kedjan uppströms. Även i denna fråga kommer det att dröja innan systemet är på plats och praxis utbildats.

Farliga ämnen i varor – informationsplikten

Leverantörer av varor är enligt artikel 33 i vissa fall är skyldiga att vidarebefordra information om ämnen som ingår i varor.TPF137FPT Skyldigheten gäller varor som innehåller ämnen som uppfyller kriterierna för att föras upp på bilaga XIV (se nedan om tillståndsplikten). Vi framhöll i vårt delbetänkande att det är viktigt att informationskraven i artikel 33 följs men vi konstaterade samtidigt att det kommer att bli svårt för tillsynsmyndigheterna att påvisa överträdelser av artikeln. Vi menade också att det kunde finnas anledning att se över vilka verktyg som tillsynsmyndigheter ska ha tillgång till för att kunna bedriva en effektiv tillsyn över artikeln. Svårigheterna att utöva tillsyn över informationsplikten har betydelse för organisationen av och inriktningen på tillsynen i frågan. Vi hänvisar till vårt delbetänkande (s. 279–284) i fråga om de komplikationer som vi menar finns i tillsynen över artikel 33.

Tillsynsmyndigheten kan inte i sak verkställa en konsuments eller en yrkesmässig mottagares begäran om att få information enligt artikel 33. Tillsynen är begränsad till hur företaget gör för att svara upp till en sådan begäran. Om informationen finns på

135TP PT Artikel 34 a.

136TP PT Artikel 34 b.

137TP PT Artikel 33.

217

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

myndigheten är den tillgänglig för mottagaren och konsumenten, men de kan inte begära att myndigheten ingriper på ett visst sätt och använder sina resurser för att de själva behöver informationen. Tillsynsmyndigheten avgör själv hur den ska bedriva sin tillsyn och åstadkomma rättelse. Enskilda kan inte ”beställa” tillsynsingripande mot den part som de frivilligt köper en vara från.

Tillstånd för vissa farliga ämnen

Bestämmelserna om tillståndsplikt för hantering av vissa särskilt farliga ämnen är nya i den europeiska lagstiftningen. Tillstånds- plikten kan gälla ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska eller som är långlivade, bioackumulerbara och samtidigt toxiska eller som är mycket bioackumulerbara eller mycket långlivade. Den kan gälla även för ämnen som faller utanför dessa kriterier, men som kan framkalla liknande effekter på männi- skor eller i miljön som är allvarliga eller irreversibla, exempelvis hormonstörande ämnen.TPF138FPT Tillståndsplikten rör särskilt farliga ämnen och vi anser att bestämmelserna är grundläggande att bedriva tillsyn över på grund av Reach-förordningens syfte.

Artiklarna om tillståndsplikt i avdelning VII i Reach började tillämpas den 1 juni 2008. De ämnen som blir tillståndspliktiga att hantera kommer att listas i Reach-förordningens bilaga XIV. Echa ska senast den 1 juni 2009 rekommendera kommissionen vilka ämnen som bör föras upp på listan och återkommer sedan vart- annat år med rekommendationer om nya ämnen.TPF139FPT Kommissionen ska fatta beslut enligt ett reglerat förfarande. Det dröjer med andra ord några år innan de första ämnena blir tillståndspliktiga, men detta kommer sedan att ske fortlöpande och beviljade tillstånd kommer att omprövas eller ändras.

Tillståndshavaren ska följa tillståndet och ska därtill säkerställa en låg exponeringen av ämnet utan att bryta mot villkoren i tillståndet. Detta ska ske så långt det är tekniskt och praktiskt möjligt.TPF140FPT

Nedströmsanvändare ska anmäla till EchaTPF141FPT om de använder en kemisk produkt som en leverantör högre upp i distributionskedjan försett dem med och har tillstånd för. Deras användning ska följa

138TP PT Artikel 57.

139TP PT Artikel 58.3.

140TP PT Artikel 60.10.

141TP PT Artikel 66.1.

218

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

tillståndet.TPF142FPT Tillstånden ska tidsbegränsas och därefter omprövas. Därutöver kan EU-kommissionen under vissa förutsättningar ompröva tillståndet under tillståndstiden.

Medlemsstaternas tillsynsmyndigheter ska kontrollera att till- ståndskraven uppfylls, att villkoren följs och att en låg expone- ringen av ämnet säkerställs. Initiering av omprövning är däremot en fråga som EU-kommissionen förfogar över, inte tillsynsmyndig- heterna. Medlemsstaterna kan dock påverka kommissionens åtgärder.

Operativ tillsynssamverkan med annat EU-land

Det kommer att uppkomma situationer där grundproblemet med överträdelser av Reach enbart kan lösas genom ett ingripande från en annan medlemsstats tillsynsmyndighet. En svensk tillsynsmyn- dighet bör då se till att frågan tas upp bilateralt.

Information från Echas databas

När myndigheterna bedriver tillsyn behöver de få underlag för sin myndighetsutövning. Det kommer att finnas kunskaper om registrerade ämnen i Echas databas Reach-IT. Informationen där kommer från bl.a. registreringsunderlagen. Viktig information kommer att vara offentlig såsom uppgifter om klassificering, märk- ning, analysmetoder, vägledning för säker användning m.m.TPF143FPTDet går att begära utlämning av annan information.TPF144FPT

Sådana delar av databasen som innehåller känslig information kommer att vara sekretessbelagd. Därför har enbart Kemikalie- inspektionen rätt att koppla upp sig mot databasen, men kan vidarebefordra sekretessbelagd information till andra tillsyns- myndigheter.TPF145FPT

EU-projektet menar att tillsynsmyndigheten kan behöva få till- gång till information i Reach-IT för att kunna bedriva tillsynen. Inom Echas forum pågår ett annat projekt om tillsynsmyndighe-

142TP PT Artikel 56.2.

143TP PT Artiklarna 77e, 119.1 och 119.2.

144TP PT Artikel 118.

145TP PT Efter en ändring i sekretessförordningen omfattas tillsynen över Reach av sekretessregler.

219

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

ternas behov av information från Reach-IT. Det omfattar både sekretessbelagd och annan information och ska vara klart år 2008.

I Sverige har tillsynsmyndigheten rätt att få full tillgång till all information hos ett företag som behövs för tillsynen. Detta gäller även sekretessbelagd information. En medlemsstat rätt till information hos företagen kan påverka behovet av i stället få till- gång till information via Reach-IT.

I Sverige kan företagens skyldighet att lämna sådan information medföra att tillsynsmyndigheterna inte har så stort behov av att få tillgång till även sekretessbelagd information i Reach-IT. Företag som blir föremål för tillsyn kan behöva kunna visa hur de kommit fram till att den information de använder eller distribuerar är riktig. Saknar de sådan kunskap måste de skaffa sig denna, antingen genom att fråga leverantören uppströms eller genom att söka öppen information från Echas databas via Internet eller genom att visa upp en kemikaliesäkerhetsrapport från en egen kemikalie- säkerhetsbedömning. Vi menar därför att frågan inte bör påverka fördelningen av ansvaren i den svenska tillsynsorganisationen.

Klassificering och märkning

Det är viktigt att myndigheterna bedriver tillsyn över att ämnen och beredningar klassificeras och är rätt märkta. Det är ingen ny tillsynsuppgift. Bestämmelserna för detta följer ännu av Kemika- lieinspektionens föreskrifter enligt miljöbalken, men det finns förslag om en EG-förordning om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (motsvarar beredningar), den s.k. CLP-förordningen. EG-förordningen ska genomföra det globala FN-systemet för klassificering och märkning (GHS). EU- kommissionens lämnade den 2 juli 2007 ett förslag till förordning som nu bereds i bl.a. Europaparlamentet.TPF146FPT Enligt förslaget ska bl.a. Reach-förordningens bestämmelser om klassificerings- och märkningsregistret och harmoniserad klassificering föras över till CLP-förordningen. Klassificeringen av ämnen är en del av registreringen enligt Reach och kommer att ingå i klassificerings- och märkningsregistret. Det registret kommer emellertid att innehålla mer än de klassificeringar som registrerats.

När en användare köper en kemisk produkt från fler än en leverantör kan den vara olika klassificerad och märkt. Klassifice-

146TP PT http://www.kemi.se/templates/News4957.aspx

220

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

ringen av ca 3 800 ämnen är emellertid harmoniserad för vissa farliga egenskaper. Artikel 115 i Reach reglerar när EU ska besluta om en harmoniserad klassificering. Antalet harmoniserade klass- ificeringar kommer att minska, eftersom de nu i princip bara kommer att omfatta vissa farliga egenskaper.

Klassificeringen av ämnen i övrigt ska framgå av företagens registreringar och anmälningar till klassificerings- och märknings- registret. Registranter och anmälare av ett ämne ska ”göra sitt bästa för att komma överens” om vilka uppgifter som ska läggas in i registret, som bl.a. ska innehålla uppgift om klassificering.TPF147FPT Samarbetet förväntas över tid leda till att företagen klassificerar samma ämne likadant. Här blir det återigen en fråga om vad medlemsstaterna har för möjlighet att agera rättsligt i enskilda fall i frågor som rör information i registreringsunderlaget. Därtill upp- står frågan om möjligheten att ingripa mot uppgifter i klassi- ficerings- och märkningsregistret. En fråga är om, och i så fall hur, tillsynsmyndigheterna ska agera när ett ämne har olika klassi- ficeringar i klassificerings- och märkningsregistret; om tillsyns- myndigheten då ska göra en egen bedömning av klassificeringen eller bara kontrollera överensstämmelse med registreringen och i övrigt försöka kontrollera att företagen gjort sitt bästa för att samarbeta.

Om, och i så fall i vilken utsträckning, medlemsstaternas tillsyn kommer att omfatta icke harmoniserad klassificering av ämnen i och med CLP-förordningen är därför oklart. Detta kan dock vara en fråga av mindre praktisk betydelse eftersom Kemikalieinspek- tionen idag sällan i dag ifrågasätter företagens egenklassificering av ämnen.

För allvarliga överträdelser av klassificeringsreglerna kommer det också oavsett tolkning fortfarande finnas möjlighet att ingripa (se ovan resonemangen kring artikel 128.1 i Reach).

Tillsynsmyndigheten bör under alla omständigheter kontrollera om ämnet är klassificerat enligt Echas harmoniserade lista och ingripa om så inte är fallet.

Klassificeringen av ämnen påverkar förutsättningarna för att klassificera blandningar/beredningar, men klassificeringen av sådana kommer att fortsätta vara en nationell fråga. Samverkan med andra länder kan bli aktuell för de fall där blandningen/beredningen är klassificerad i ett annat EU-land och sedan införd till Sverige.

147TP PT Artikel 113.2.

221

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Tillsyn - en av andra viktiga uppgifter

För att Reach ska fungera räcker det emellertid inte med tillsyn. Medlemsstaterna behöver agera i andra sammanhang också, t.ex. genom att driva på granskning av registreringsunderlag, ämnes- utvärderingar, tillståndskrav, omprövningar av tillstånd och begränsningar. De ska också delta i de olika förfarandena genom att bl.a. att ansvara för ämnesutvärderingar, lämna synpunkter i tillståndsärenden och förhandla om nya tillståndskrav och begräns- ningar. En viktig uppgift för att tillsynen ska fungera väl är att delta i forumets arbete. De behöriga myndigheterna har en särskilt betydelsefull roll i dessa delar av Reach.

Vi anser att det är viktigt att Sverige, med Kemikalieinspektio- nen som central aktör, är aktivt och pådrivande i det arbetet. Det förutsätter en nära samverkan med Echa, liksom ett nära samarbete inom Sverige mellan Kemikalieinspektionen och andra myndig- heter på central, regional och lokal nivå.

Det är viktigt att noga skilja på en nationell myndighets olika roller. I en roll kan myndigheten bedriva tillsyn. Det innebär myndighetsutövning och kan innefatta beslut om ingripande åtgär- der mot enskilda. I en annan roll som ligger nära tillsynen utför myndigheten en arbetsuppgift som inte är tillsyn, men som kan vara nödvändig för den överstatliga funktionen och för att åstad- komma en gemensam europeisk tillämpning av Reach. Att ”bedriva operativ tillsyn” innefattar myndighetsutövningen mot enskilda och samverkan mellan tillsynsmyndigheter för att åstadkomma regelefterlevnad, även när samverkan sker över en nationsgräns. Att som tillsynsmyndighet bidra till samarbetet med Echa och tillgodose de överstatliga behoven av allmänt stöd för att få Reach att fungera väl, anser vi, som framgår ovan, vara en angelägen arbetsuppgift för tillsynsmyndigheterna utöver att bedriva tillsyn. Sådant arbete är en förutsättning för att Reach ska fungera.

2.12Tillsyn och avgifter i några EU-länder

Vi har besökt några medlemsstaters inom EU motsvarighet till det svenska Miljödepartementet eller det departement eller den myn- dighet som svarar för kemikalietillsynen. Syftet var att få informa- tion om hur länderna sanktionerat bestämmelser i Reach, deras tillsyn och hur de avser att organisera och bedriva denna över

222

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Reach och annan lagstiftning som rör kemiska produkter. Två av länderna – Finland och Nederländerna – besökte vi under arbetet med delbetänkandet. De två övriga – Polen och Danmark – besökte vi senare. Vi har efter besöket i Finland tagit del av den finska regeringens proposition om ändringar i kemikalielagen, vilka rör tillsynens organisation. Från Tyskland har vi fått skriftlig informa- tion via miljömyndigheten i en delstat. Vi har utan framgång kontaktat Storbritannien för att få information och möjlighet att besöka dem. En närmare beskrivning av vad vi funnit finns i bilaga 3.

Vi hänvisar till vårt delbetänkande beträffande Nederländernas och Finlands straffsystem och hur de straffsanktionerar bestäm- melser i Reach.TPF148FPT

2.12.1Våra iakttagelser och vår bedömning

Inga av de länder vi haft kontakt med har ändrat tillsynsorganisa- tionen för att genomföra Reach. Kemikalietillsynen är olika organiserade mellan länderna och ibland även mellan delstater inom länderna.

Finland räknar med att klara tillsynen av Reach med ”en förhållandevis liten tilläggssatsning”TPF149FPT av resurser på enbart central nivå. Med undantag för ett engångsbelopp i Polen har länderna i övrigt inte ökat resurserna för tillsyn, även om behovet genom- gående har ökat. I några länder tycks myndigheternas resurser snarare vara på neråtgående på grund av en allmän utveckling att minska statens kostnader och skära i den offentliga administra- tionen. Tillsynen är vanligen skattefinansierad.

Lika många länder som uppfattar Reach som en skyddslag- stiftning för arbetsmiljön uppfattar den som en skyddslagstiftning för den yttre miljön.

Produkttillsynen är lika ofta samorganiserad med den plats- specifika tillsynen som separerad från denna. I länder där produkt- tillsyn är separerad är den ofta också centraliserad. Det är vanligt med en centralt eller regionalt bedriven arbetsmiljötillsyn, medan miljötillsynen även kan ske lokalt. Inga länder har samlat kom- petens och resurser på samma organisatoriska nivå eller i en enda myndighet.

148TP PT SOU 2007:80, avsnitt 2.7.

149TP PT Regeringens proposition RP 50/2008 rd, s. 12.

223

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Några länder har flexibla möjligheter att kunna nyttja kompe- tens på andra myndigheter genom att fler än en myndighet kan använda personal med specialkompetens. Förekomsten av gemen- sam och samordnad tillsynsplanering varierar.

Samtliga länder menar att det är svårt för företagen att förstå och använda informationen i säkerhetsdatabladen, som ofta också brister i kvalitet. Tillsynen över kvaliteten i dessa sker i begränsad utsträckning.

Vi noterar också ländernas tillbakahållna resurser för att genomdriva efterlevnad av reglerna i Reach och bedriva tillsyn över kraven på informationsöverföring. Speglar resultatet av våra besök en allmänt förekommande situation inom EU, kan den påverka miljön i Sverige och arbetsmiljön i svenska företag på grund av Sveriges stora import. Behoven av en kraftfull och väl fungerande tillsyn över företag som importerar och för in kemiska produkter i landet ökar. Det är samtidigt svårt att dra slutsatser om resurserna utan att sätta dem i relation till det rättsliga systemets utformning i varje land. Kraftiga befogenheter för myndigheter med små resurser i ett land kan ge samma effekt som svaga befogenheter för myndigheter med goda resurser i ett annat land.

Det finns anledning att driva på i forum i EchaTPF150FPT så att den rapportering som medlemsstaterna ska göra vart femte år till kom- missionenTPF151FPT innehåller uppgifter om ambitionsnivåer, arbetssätt och resultat med avseende på tillsynen över kunskapsöverföringen.

Vi anser även att Polens och Finlands system med samordnande centrala planer är värdefullt att ta efter och anpassa till svenska förhållanden.

Detsamma gäller Finlands krav på en tillsynsmyndighet att informera en annan tillsynsmyndighet när ett problem angrips effektivare genom rättelsekrav högre upp i en distributionskedja. Ett snarlikt krav finns i Nederländerna där en tillsynsmyndighet som upptäcker en överträdelse men inte får ingripa själv ska infor- mera den ansvariga tillsynsmyndigheten.

Vi menar att Polens och Nederländernas möjligheter att flexi- belt kunna nyttja kompetens vid andra myndigheter är särskilt värda att ta fasta på.

Samtliga länder anser att Reach lämnar utrymme för medlems- staterna att kunna behålla eller införa nationella begränsningar.

150TP PT Artikel 127.

151TP PT Artikel 117.1.

224

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

2.13Principer för avgiftsfinansiering av statlig verksamhet

I detta avsnitt beskriver vi hur statlig verksamhet, med tonvikt på tillsyn, kan finansieras. Vi går bland annat igenom vad som är skillnaden mellan en avgift och en skatt, vad en motprestation är samt vad som karakteriserar ett ändamålsenligt avgiftssystem.

Generella förutsättningar för avgiftsfinansiering

Gränsdragning mellan skatt och avgift

Statens kostnader för prövning och tillsyn finansieras antingen med uttag av skatter eller avgifter. Ett uttag av avgifter kräver till skill- nad mot uttag av skatt en motprestation, vilket framgår i förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90, s. 213–218).

En statlig myndighet har bara rätt att ta ut avgifter för att finansiera verksamheten om det finns ett bemyndigande om detta från regeringen. Rör det sig om offentligrättsliga avgifter, till exempel avgifter för att finansiera tillsyn och prövning, måste riks- dagen dessutom ha beslutat att verksamheten ska bedrivas och att den ska vara avgiftsfinansierad.

Avgiftens storlek kan beslutas i lag av riksdagen men det är vanligt att regeringen får ett bemyndigande av riksdagen att själv fattar beslut om storleken. Riksdagen kan även ge regeringen rätt att i sin tur bemyndiga myndigheten att själv fatta beslut om avgif- ternas storlek.

Beslut om skatt kan bara fattas av riksdagen och kan inte delege- ras till regeringen eller någon myndighet. Till skillnad mot vid avgiftsuttag krävs det vid skatteuttag inte någon direkt motpresta- tion. Det kan finnas gränsdragningsproblem mellan vad som är en skatt och vad som är en avgiftTPF152FPT. Bedömning om vilken ersättning som är en skatt eller en avgift måste avgöras från fall till fall. Beteckningen avgör tyvärr inte alltid den statsrättsliga karaktären av skatt eller avgift (prop. 1973:90, s.220).

152TP PT Gränsdragningsproblemet gäller i synnerhet mellan offentligrättsliga avgifter och punkt- skatter.

225

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Rätten att disponera avgiftsintäkter

Huvudregeln är att myndigheten inte disponerar offentligrättsliga avgiftsintäkter utan redovisar dem mot inkomsttitel på statsbud- geten. Myndigheten får sedan anslag för sina förvaltningskost- nader. Det är möjligt att göra undantag från huvudregeln och därmed tillåta myndigheten att disponera avgiftsintäkterna. Rätten att disponera avgiftsintäkterna och den delegerade rätten till myndigheten att själv fatta beslut om avgiftsnivån är oberoende av varandra och kan ges var och en för sig.

Myndigheten får i de fall de disponerar avgiftsintäkterna balan- sera dem i ny räkning, förutsatt att det ackumulerade överskottet inte uppgår till mer än 10 procent av den avgiftsbelagda verksam- hetens totala omsättning under räkenskapsåret. Om det acku- mulerade överskottet överskrider 10 procent ska myndigheten lämna förslag till hur hela det ackumulerade överskottet ska dispo- neras. Vid ett lika stort underskott måste myndigheten också lämna förslag till regeringen hur detta ska täckas.

I Ekonomistyrningsverkets årligt återkommande rapport Avgifter (ESV 2007:96) lyfts frågan om det kan leda till ökad effektivitet genom att låta myndigheterna disponera vissa avgifts- intäkter direkt. Avgifter för prövning är ett exempel på en intäkt som med fördel kan disponeras av myndigheten som då själv kan möta variationer i efterfrågan mellan åren. Det är inte lika uppen- bart att avgifter för tillsyn skulle leda till en effektivare verksamhet. Dessutom kan det vara olämpligt att specialdestinera intäkterna i de fall motprestationen är otydlig eller att den är mer kopplad till hela avgiftskollektivets än till varje individuellt tillsynsobjekt.

Motprestation

Motprestation är ett nyckelbegrepp vad det gäller att definiera avgifter. Ekonomistyrningsverket gör bedömningen av förarbetena till regeringsformen att det krävs att statliga resurser förbrukas för att kriteriet motprestation ska vara uppfylltTPF153FPT. Detta innebär att om det inte förekommer en statlig resursförbrukning som mot- svarar nivån av avgiftsuttaget så är ersättningen ingen avgift. Avgiftens storlek måste därför stå i rimlig proportion till de kostnader staten har för att leverera motprestationen. Ersättning-

153TP PT ESV 2005:17, s.12.

226

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

ens karaktär bör därför övervägas om mottagaren kan erhålla en motprestation utan att staten förorsakas motsvarande kostnad.

Kostnader

Ofta är det lättare att avgöra vilka av myndighetens kostnader som bör täckas med motsvarande avgiftsuttag än vilka kostnader som inte ska det. De direkta kostnaderna för exempelvis faktisk tillsynstid, förbrukningsmateriel, restid m.m. är förhållandevis lätt att definiera och avgränsa till en viss motprestation.

Däremot är det inte alltid självklart vilka indirekta kostnader som ska tas med i underlaget för att beräkna avgiften. Ekonomi- styrningsverket ger exempel på indirekta och gemensamma kostna- der som normalt bör ingå i kalkylunderlagetTPF154FPT: ledning admi- nistrativt stöd, bibliotek, lokaler IT-tjänster, avskrivningar, räntor samt personalvård. Kostnader som ibland ingår i avgiftsunderlaget kan vara allmän metodutveckling, forskning och utvecklings- arbete.TPF155FPT Ekonomistyrningsverket utesluter dock inte att kostnader för arbete med föreskrifter och allmänna råd, EU-arbete och liknande ingår i avgiftsunderlaget. Det avgörande för om en viss kostnad ska tas med i avgiftsunderlaget är om hur stark kopp- lingen är till den motprestation som erhålls. Har någon av myn- dighetens kostnader direkt bäring på den avgiftsfinansierade verksamheten ska den tas med i avgiftsunderlaget.TPF156FPT

Ekonomiskt mål

Generellt gäller det ekonomiska målet full kostnadstäckning för avgiftsfinansierad verksamhet, oavsett om myndigheten disponerar avgiftsintäkterna eller inte. Intäkterna ska då täcka samtliga direkta kostnader och en så rättvisande andel av de indirekta kostnaderna som möjligt. Det ekonomiska målet gäller normalt inte varje enskilt räkenskapsår utan ska uppnås på några års sikt.

Det ekonomiska målet kan av regeringen beslutas till något annat än full kostnadstäckning. Myndigheten får inte dock själv fatta beslut om vilket ekonomiskt mål som ska gälla.

154TP PT ESV 2003:11 Avgiftssystem för prövning och tillsyn av bekämpningsmedel, s. 28. 155TP PT ESV 2001:11 Sätt rätt pris!, s. 18.

156TP PT ESV 2003:11 Avgiftssystem för prövning och tillsyn av bekämpningsmedel, s. 29.

227

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

Avgiftskonstruktion

En avgift kan utformas på flera olika sätt där vissa konstruktionen passar bättre för vissa ändamål än andra. Normalt bukar följande konstruktioner övervägas vid införandet av en avgift:

•Timtaxa – den som belastas med avgiften betalar för den faktiska tid som myndigheten lägger på att utföra t.ex. tillsynen. Den kan också vara kombinerad med ett tak, så att avnämaren i förväg vet hur mycket det kan komma att kosta som mest.

•Fast avgift – den som belastas av avgiften vet i förväg hur stor kostnaden kommer att bli. Avgiften motsvaras vanligen av myndighetens snittkostnad för motprestationen. Den fasta avgiften kan ibland delas in i intervaller och på så sätt bli mer rörlig och därmed anpassas till exempelvis tillsynsbehovet.

•Omsättnings-/volymavgift – avgift som tas ut efter hur stor omsättning företaget har eller hur stor volym de producerar av det som är föremål för tillsyn.

Avgiftsfinansiering av tillsyn och prövning

Tillsyn som beslutats av riksdag och regering måste skatte- finansieras om de inte särskilt beslutar om att den ska avgiftsfinan- sieras. Skattefinansiering är alltid möjlig att tillämpa och har den fördelen att det är en konkurrensneutral finansieringskälla. Avgifts- finansiering är inte alltid möjlig att tillämpa men kan vara lämplig då avgifterna tas ut av objekt utanför den offentliga sektorn och bedriver verksamhet på en kommersiell marknad.

Omfattning

Det ligger på statsmakterna och inte på myndigheten att besluta om vilken inriktning och omfattning tillsynen ska ha. Stats- makterna måste också överväga om myndigheten ska ges rätt att disponera intäkterna och besluta om dess storlek.

228

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Konkurrensneutral

Avgifterna måste vara konkurrensneutrala mellan de företag som verkar på samma marknad. Statsmakterna måste därför ta ställning till om avgiften som exempelvis baseras på företagets omsättning är mer konkurrensneutralt än om den som baseras på produktions- volym. Beroende på vad avgifterna baserar sig på kan det vara viktigt att statsmakterna tar ställning om det är avgiftskollektivet (konkurrenterna) som ska bekosta en differentiering av avgifts- nivån eller om det är skattebetalarna.

Hämmande

En avgiftsbeläggning av tillsyn innebär en hämmande effekt på den som ska bedriva näringsverksamhet inom området och kan medföra negativa konsekvenser för utvecklingen av viss bransch eller marknad. I ESV 2004:16 påpekas att detta handlar om en avvägning mellan närings- och finanspolitik. Är det inte möjligt med hänsyn till näringspolitiska skäl att avgiftsfinansiera tillsynen måste den bekostas av andra, vilket vanligen är skattekollektivet.

Enhetlig och tydlig

Med enhetlighet innebär att avgiftens storlek, konstruktion och ekonomiska mål ska vara lika oavsett var i landet tillsynsobjektet är lokaliserat. Det måste också var möjligt för den enskilde att förutse nivån på avgiften. Med hänsyn till dessa principer kan det därför vara olämpligt med en rörlig avgift i form av en timtaxa.

Ändamålsenlig

Enligt ESV 2004:16 bör nedanstående krav uppfyllas av ett ända- målsenligt avgiftssystem.

-Ha statsfinansiell effekt

-Vara statsrättsligt accepterad

-Vara konkurrensneutral

-Upplevas som rimligt rättvis av betalarna

229

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

SOU 2008:73

-Inte ge incitament till oönskat beteende

-Ha låga kostnader för administration

-Vara enkel, lättbegriplig och förutsebar

Hur avgiftssystemet sedan utformas måste anpassas från verksam- het till verksamhet för att så långt möjligt skapa ett system som är ändamålsenligt och ger de effekter som önskas.

Regler om EU:s statsstöd

Vid utformningen av ett avgiftssystem måste hänsyn tas till det regler som gäller för statsstöd. Innebär prissättningsprinciperna att det är frågan om ett statsstöd i EG-rättens bemärkelse måste det anmälas. Om prissättningen innebär en subvention eller lättnad för någon specifik grupp inom avgiftskollektivet kan det vara frågan om att det är ett statsstöd.

Nedan beskriver vi vad som kan innebära ett statsstöd och kortfattat om vilka regler som gäller för att ett stöd ska räknas som ett försumbart stöd eller som ett stöd för små och medelstora företag. Det förekommer även andra former av stöd som det går att göra undantag från anmälningsskuldigheten för, men vi väljer att inte beskriva dem här utan hänvisar till Ekonomistyrningsverkets rapport ESV 2005:12 i fråga om dessa.

Vad som kan vara statsstöd

Om stödet uppfyller kriterierna som anges i EG-fördragets artikel 87.1 måste det föranmälas till kommissionen och ett godkännande måste därefter inväntas, vilket framgår i artikel 88.3. Stödet kan vara utformat på olika sätt, till exempel bidrag, förmånliga lån eller reducerade offentliga avgifter. Det är inte formen som har betydelse utan dess effekt som avgör om det är förenligt med den gemensamma marknaden. Enligt kriterierna för stödbegreppet måste det vara fråga om att mottagaren får en fördel av en viss åtgärd och att denna beviljats med statliga medel. Ett annat kriterium är att en stödåtgärd ska vara specifik genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Härutöver förutsätts, enligt artikel 87.1, att den vidtagna åtgärden måste ha en potentiell påver- kan på konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna.

230

SOU 2008:73

Kemikalietillsynen i ett sammanhang

Dock är det möjligt för kommissionen att enligt förordning 994/98 undanta vissa slag av statligt stöd från föranmälan.

Undantag för försumbart stöd

Under vissa förutsättningar kan undantag från anmälnings- skyldigheten göras för en åtgärd som innebär ett försumbart stöd. Stödet lyder under EU stadsstödsregler, förordning (EG) 1998/2006, för försumbara stöd. Detta innebär att de företag som får del av stödet inte samtidigt kan få annat ekonomiskt stöd, om den totala summan stöd överstiger 200 000 Euro under en treårs- period. Medlemsstaten måste kontrollera och försäkra sig om att det företag som stödet riktar sig till inte har erhållit stöd som överskrider gränsen.

Undantag för små och medelstora företag

Visst stöd kan också ges till små och medelstora företag utan att anmälan till kommissionen behöver göras. Enligt förordning 994/98 får kommissionen undanta vissa slag av statligt stöd från kravet på förhandsanmälan. Stöden som kan undantas ska i första hand avse materiella investeringar, men kan också omfatta immateriella. Normalt sätt kan stödet högst uppgå till 15 procent, beräknat på investeringens stödberättigade kostnader eller på löne- kostnaden för den sysselsättning som skapas till följd av invester- ingen. Procentsatsen är dock högre i områden som är berättigade till regionalstöd.

231

3Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

Tillsynens organisation och inriktning ska

•bidra till att nå målet Giftfri miljö och syftet med Reach,

•ge förutsättningar för en operativ tillsyn som kan upptäcka och ingripa mot överträdelser av lagstiftning som rör kemikalier och varor,

•skapa enkelhet för företagen genom att tillsynen i enskilda fall bedrivs av så få myndigheter som möjligt,

•driva på företagens ansvar att ta fram kunskaper om kemiska produkter, förmedla informationen om dem och tillämpa denna för att vidta åtgärder i sin verksamhet för att skydda miljön och människors hälsa i och utanför verksamheten

•åstadkomma en likvärdig tillsyn som orsakar så låga kostna- der som möjligt,

•medföra en effektiv användning av tillsynsmyndigheternas samlade kunskaper, kompetenser och resurser,

•säkerställa enkla kanaler till Echa och till myndigheterna i EU:s medlemsländer, och

•underlätta för regeringen att styra de statliga tillsyns- myndigheterna.

233

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

3.1Så ser problemen ut

Våra slutsatser

•Tillsynsansvaren är otydligt reglerade och involverar flera centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner.

•Den splittrade organisationen påverkar företagen negativt genom att göra det svårt att åstadkomma en likvärdig, sam- ordnad och effektiv lagtillämpning.

•Organisationen gör det svårt för regeringen att styra och följa upp myndigheternas tillsyn mot miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

•Myndigheternas samlade resurser och kompetens för tillsyn utnyttjas inte effektivt.

•Regelverket på kemikalieområdet är och blir allt mer komplext.

•Det krävs ökad kapacitet för nationell samverkan med myn- digheter i gemenskapen och EU:s institutioner.

Vi har funnit att organisationen för kemikalietillsynen är komplex och svår att förstå som en följd av otydliga och splittrade ansvar. Den oklara ansvarsfördelningen gör det svårt för myndigheterna att samverka och att åstadkomma en likvärdig och effektiv tillsyn. Oklarheterna finns på alla myndighetsnivåer.

Vi har även funnit att behövliga kompetenser för att bedriva central produkttillsyn över tillverkare och de som för in kemiska produkter till Sverige finns på flera myndigheter. Kompetenserna upprätthålls där som en följd av arbetet enligt annan lagstiftning eller delar av denna och andra myndighetsuppdrag. Förutom att kompetensen är spridd på flera myndigheter på både central och regional nivå är den är även geografiskt spridd.

Spridningen av kompetenser och splittringen av ansvaren på många myndigheter gör det svårt att samordna tillsynen och de för tillsynen behövliga kompetenserna.

I dag utnyttjas inte länsstyrelsernas kompetens i produkt- tillsynen. Ansvaret för produkttillsynen är i huvudsak antingen centralt eller lokalt, men länsstyrelsernas kompetens i kemi, kemiteknik och processteknik är vanligtvis mer utvecklad än den kommunala, även om många kommuner också besitter sådan kom- petens.

234

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

Uppdelade och otydliga ansvar mellan flera centrala myndig- heter försvårar både operativ tillsyn och tillsynsvägledning samt för regeringen att styra, följa upp och utvärdera myndigheternas tillsyn. Ytterst påverkas företagen. Kommunerna har fått ansvar för viss produkttillsyn som de bara i undantagsfall har förutsättningar att utföra och finansiera.

Splittrade centrala ansvar ger en osamordnad tillsynsvägledning, oberoende av kvaliteten på den som varje myndighet ger inom sitt ansvarsområde. I sin tur påverkar detta den decentraliserade till- synsorganisationen negativt och försvårar att åstadkomma en lik- värdig, samordnad och effektiv lagtillämpning.

Organisationen ser i huvudsak ut som före miljöbalkens tillkomst. Den tanke om integrering av ansvar som fanns med miljöbalken för att fånga upp vinsterna med en samordnad lag- stiftning har svårt att få genomslag. Den splittrade och otydliga ansvarsfördelningen bidrar till detta.

Kemikalieregleringens komplexitet och omfattning ökar. Regel- verk som tidigare fungerade parallellt med varandra integreras allt mer och reglerar i grunden samma frågor, men på olika sätt. Insla- gen av överstatlighet ökar medan tillsynsansvaret är nationellt. Det påverkar den tillsynens omfattning och inriktning.

Företagen får genom Reach ett betydligt större och tydligare ansvar än tidigare. De tvingas till att samverka med varandra genom kraven på att förmedla information. Förmedlingen sker både uppåt och nedåt mellan i företagens distributionskedjor och förmedlings- kraven ska gå att bedriva tillsyn över.

Behoven av att samverka i tillsynen över administrativa gränser och utanför landets gränser och med EU:s institutioner ökar. Lag- stiftningen innehåller överstatliga inslag som påverkar den natio- nella tillsynen.

Ovanstående förändrar myndigheternas behov av kompetens och påverkar hur tillsynen ska organiseras. Komplexiteten, föränd- ringstakten, olika finansieringssätt för myndigheternas tillsyn och behoven av tydlighet, styrning, uppföljning och utvärdering på- kallar ett flexiblare sätt att använda kompetens på. Det går inte längre att fördela allt fler ansvar efter hur kompetenser och kunskaper råkar vara spridda bland myndigheterna när behoven av dem uppstår. Det går heller inte att bibehålla ansvar efter en sådan fördelningsprincip. Principen splittrar tillsynen.

En tillsyn som ska bidra till en Giftfri miljö behöver vara mer inriktad än tidigare mot att begränsa tillförseln av kemiska ämnen

235

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

eller få bort otillåtna ämnen i varor, stora mängder varor förs in till Sverige från andra länder. Nya EG-rättsliga krav på marknads- kontroll är under arbete inom EU. Ökad tillsyn över begränsnings- regler bör dock inte ske på bekostnad av tillsynen över kemiska produkter eftersom frågorna hänger ihop. Exempelvis påverkar tillsyn över kemiska produkter som tillverkas i eller förs in till Sverige vilka ämnen som fogas in i svenskproducerade varor.

Tillsynsorganisationen för kemikalier behöver bättre ta om hand viktiga värden som förarbetena till miljöbalken gav uttryck för. Dessa innefattar tydliga ansvarsgränser, kostnadseffektivitet och effektivt nyttjande av kompetens, tillvaratagande av vinsterna med att samordna tidigare lagar i en miljöbalk, likvärdig lagtillämpning samt kommunalt ansvar för lokal förankring av miljöarbetetTPF1FPT.

För att säkerställa en hög skyddsnivå i Sverige vid hanteringen av kemiska produkter och varor måste de regler som tagits fram interonationellt och nationellt efterlevas. Kontrollen är för liten i förhållande till omfattningen av hanteringen av kemiska produkter och varor i Sverige för att den önskade skyddsnivån ska gå att nå. Det komplexa regelverket kräver dessutom information till före- tagen för att de ska kunna förstå och därmed följa reglerna.

3.2Nödvändigt att beakta

Mot bakgrund av vad vi vill uppnå och vad vi identifierat i tidigare avsnitt anser vi att följande är viktigt att beakta eller förändra

-myndigheternas tillsynsansvar behöver bli mycket tydligare. Dubbla ansvar bör helt undvikas så att inte två myndigheter kontrollerar efterlevnaden av samma regel, liksom splittrade ansvar så att inte två eller flera myndigheter kontrollerar samma kemiska produkt, exempelvis utifrån dess olika egenskaper. Även parallella ansvar där två myndigheter kontrollerar efter- levnaden av olika regler i samma lagstiftning bör så långt möjligt undvikas,

-tillsynen över begränsningar av och förbud mot farliga ämnen i varor och över inflödet av kemiska produkter till Sverige och till EU via Sverige behöver öka,

1TP PT Proposition 1997/98:45, del 1, s. 492 f.

236

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

-EG-förordningarna, bland annat Reach, förändrar förutsättning- arna för och innehållet i tidigare kemikalietillsyn,

-vissa regler i Reach får genomslag först på längre sikt,

-det finns oklara regler i Reach och praxis kommer att utvecklas på sikt,

-tillsynsmyndigheternas kompetens behöver bli bättre samord- nad och i lämpliga delar hänga samman med annan miljö- och arbetsmiljötillsyn,

-myndigheterna behöver ha en likartad inriktning när de planerar och bedriver kemikalietillsyn,

-tillsynsvägledningen behöver bli bättre och mer välorganiserad,

-kemikalieavgifterna som ska finansiera tillsynen behöver bättre spegla kostnaderna för just tillsynen.

De grundläggande värdena som låg bakom till den nu gällande tillsynsorganisationen bör tas tillvara men få bättre genomslag.

Det bör samtidigt vara möjligt att inordna nya EG-förordningar, liksom annan Europeisk och nationell rätt som berör kemikalie- området i den tillsynsorganisation vi föreslår, även om vi inte nu vet hur sådan lagstiftning kommer att påverka framtida behov av kompetens, samordning och resurser.

Det går heller inte att förutse utvecklingen av rättspraxis och dess påverkan på behovet av resurser och kompetens hos och sam- verkan mellan myndigheterna. Tillsynsorganisationen behöver ses över och förändras i takt med att praxis etableras. Den föreslagna organisationen ska därför vara enkel att anpassa till en sådan förändring.

Det förvaltningspolitiska översyns- och förändringsarbetet med bättre styrning, färre myndigheter och bättre samverkan är nödvändigt att beakta om våra förslag till organisation ska kunna inordnas i ett redan pågående förändringsarbete. En sådan föränd- ring anser vi främjar kemikaliesäkerhetsarbetet.

Tillsynsorganisationen bör därför bygga på att färre myndighe- ter får tillsynsansvar och på att myndigheterna nyttjar varandras resurser och förekommande kompetens inom staten, snarare än att förekommande spridda kompetenser motiverar spridning av till- synsansvar till fler myndigheter. Koncentration av ansvar ökar regeringen möjligheter att styra och följa upp myndighetsarbetet.

237

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Vi vill påpeka att ett centralt ansvar för tillsyn inte med auto- matik innebär ett ansvar som s.k. behörig myndighet enligt en rättsakt från EU. Även en tillsynsmyndighet utan tillsynsansvar under miljöbalken kan vara behörig myndighet.

Det pågår ett omfattande analysarbete mellan medlemsländerna för att utröna lämpliga tillämpningar och praktiska konsekvenser för tillsynen och samverkan mellan länderna. Det arbetet kommer att pågå under lång tid framöver.

3.3Ett omfattande regelverk under utveckling

Kemiska produkter förekommer i stor omfattning, för många ändamål och i många slags företag. Dessa använder, sprider och handlar med kemikalierna i ett komplext samspel över kommun-, läns-, och nationsgränser. Det är inte möjligt att forma en orga- nisation som speglar komplexiteten. En sådan bör istället bygga på enkelhet och tydlighet. Då blir det lättare även för regeringen att styra och följa upp myndigheternas uppdrag.

3.3.1Regler i ständig förändring

Lagstiftningen på kemikalieområdet är omfattande och komplex. Den reglerar såväl viktiga principer och system för övergripande samhällskontroll av kemikalierna och spridning och användning av dessa, liksom detaljer i en lång rad hänseenden. Lagstiftningen omfattar kemikaliernas inneboende egenskaper samt kunskaper och information om hanteringen av dem. Regleringen finns i flera lagar och EG-förordningar. Under lagarna följer förordningar som regeringen har meddelat och under förordningarna finns före- skrifter med detaljregler utfärdade av flera myndigheter. Den samlade mängden bestämmelser är med andra ord stor.

Regelverket är samtidigt dynamiskt. Mängden och typen av bestämmelser utvecklas och förändras i takt med hur produktion, handel och användning av kemiska produkter utvecklas på global, europeisk och nationell nivå och i takt med vunna erfarenheter av det rådande regelverket. Tillämpningen utvecklas på flera års sikt. Behoven av kompetens i tillsynen förändras med regelverkets utveckling.

238

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

Allt går inte att bedriva löpande tillsyn över och detta var heller aldrig lagstiftarens avsikt med tillsynen enligt miljöbalken (se avsnitt 2.4). Det vilar ett stort rättsligt ansvar på företagen själva att både följa reglerna och att kontrollera, följa upp och visa att så sker. Det ansvaret kan och bör inte samhället överta genom att myndigheter löpande kontrollerar alla företag och efterlevnaden av alla regler.

En tillsynsorganisation bör utformas för att genomdriva den politik som regelverken ger uttryck för och samtidigt vara i sam- klang med övrigt förd politik. Den bör vara så utformad att den kan ge miljön och människors hälsa ett gott skydd och få företa- gens miljöarbete att fungera väl. Enskilda människors och företags behov bör stå i centrum.

Tillsynsorganisationen bör också vara sådan att det över tid går att inordna nya och förändrade regelverk i denna, utan att dess förmåga att fullgöra sina viktigaste uppgifter successivt gröps ur.

3.3.2Olika slags lagstiftning integreras allt mer

Tidigare lagstiftning - såväl EU:s som den svenska - har delat upp bestämmelser om kemikalier i krav som rör utsläppande på mark- naden och krav för olika typer av anläggningar eller verksamhet. Lagstiftningarna har kunnat tillämpas parallellt utan större konflikter. En myndighet med en viss sakkompetens och organisa- tion av verksamheten har därför tämligen obehindrat kunnat utföra tillsynen över ett visst regelverk utan behov av nära samverkan och samordning med andra myndigheter.

De nya EG-förordningarna på kemikalieområdet, exempelvis ODS-förordningen och f-gasförordningen, innehåller emellertid ibland krav som kan gälla alla led i ämnets livscykel - med start i tillverkningen och med slut i avfallet. Kraven för olika typer av industriell verksamhet ställs generellt och vid sidan om den indivi- duella prövningen.

Även i Reach möter det produktrelaterade det platsrelaterade. Exempelvis ska en s.k. formulerare som tillverkar kemiska bered- ningar i vissa fall ta fram en egen kemikaliesäkerhetsrapport som ska vara relevant för företagets egna riskhanteringsåtgärder och samtidigt lägga grunden för information om bl.a. sådana åtgärder till andra företag som använder formulerarens beredningar. Regler- na blir också alltmer komplexa och svåra att överblicka och

239

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

kontrollera tillämpningen av. Det ökande vetenskapliga inslaget gör det nödvändigt att besitta expertkompetens på allt flera mycket smala områden samtidigt. Utvecklingen påverkar både företag och myndigheter. Samtidigt är den svenska tillsynen fortfarande organi- serad som före miljöbalkens ikraftträdande. Detta är varken ändamålsenligt eller effektivt när de nya kraven medför att olika tillsynsformer och kompetensbehov vävs in i varandra.

Det är behövligt med en organisation för såväl produkttillsyn som platsknuten tillsyn där kraven på samordning, effektivitet och möjlighet till styrning för regeringen förenas med tillgång till olika sorters kompetens.

En splittring av tillsynsansvaret ger en ineffektiv tillsyn som går emot miljöbalkens integrerade synsätt. Att låta krav på expert- kompetens hos tillsynsmyndigheterna styra valet av tillsynsorgani- sation skulle resultera i att nuvarande ansvar skulle fortsätta fördelas mellan ett antal centrala myndigheter där var och en har djup kompetens på sina egna mer eller mindre smala områden. Kompetensen skulle inte vara i relation till behovet av tillsyn i de enskilda fallen. Tillsynsobjekten skulle fortsätta bli föremål för inspektioner av specialister från olika myndigheter. Helheten skulle gå förlorad.

3.3.3Öppna kontrollsystem - en eventuell framtida möjlighet

En möjlighet som vi övervägt är om s.k. öppna system för provning och kontroll skulle kunna nyttjas för att kontrollera kvaliteten på säkerhetsdatabladen och kompetenskraven på dem som utfärdar sådana. Antalet blad är mycket stort (uppskattningsvis mellan 30 000 och 40 000) och antalet primärleverantörer som utfärdar sådana är i storleksordningen 1 800. Betydligt fler företag ska distribuera bladen.

I bilaga 3 beskriver vi hur öppna system fungerar och förutsätt- ningarna för att etablera dem. Två förutsättningar bör vara upp- fyllda för att tillämpa kontroll genom öppna systemTPF2FPT;

•den norm som kontrollen ska ske mot är så pass tydlig att av varandra oberoende bedömare kan använda den och rimligt säkert komma till samma resultat.

2TP PT SOU 2006:113, s. 17f.

240

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

•det måste vara sannolikt att kunna etablera en rimligt väl funge- rande marknad på kontrollområdet.

Vi konstaterar att den första förutsättningen inte är uppfylld. Vi har därför saknat anledning att bedöma möjligheterna att uppfylla den andra förutsättningen.

Reglerna på kemikalieområdet är komplexa och det saknas praxis för tillämpningen av Reach. Detta gäller även beträffande säkerhetsdatablad, bland annat är det oklart hur bestämmelserna om exponeringsscenarier ska tillämpas.

Bladen ska även innehålla information om klassificering och märkning. De befintliga reglerna om detta kommer att inordnas under den nya CLP-förordningen som är under beredning inom EU. I avsnitt 2.11 har vi tagit upp osäkerheten kring Echas gransk- ningsansvar av registreringsunderlagen och nationella möjligheter att ingripa rättsligt mot brister i dessa, exempelvis avseende uppgifter om ett ämnes klassificering och märkning.

I avsnitt 2.9 har vi konstaterat att många företag har svårt att nyttja säkerhetsdatabladen även när kvaliteten är kontrollerad. Därmed är det heller inte ekonomiskt försvarbart att införa öppna system för att kontrollera dem. Frågan om kontroll genom öppna system bör skjutas på framtiden.

241

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

3.4Kontroll av lagefterlevnaden är bara en del av lösningen

För att uppnå en hög skyddsnivå och öka förståelsen för lag- stiftningens syfte och innebörd är det nödvändigt med mycket information från myndigheterna till företagen.

Kemikalieinspektionen bör i samverkan med övriga myndig- heter och näringslivet ta fram en strategi för att nå små och medelstora företag med information om deras skyldigheter.

Bättre samverkan mellan företagen i distributionsleden kan komma att få ett kommersiellt värde i och med Reach.

3.4.1Vår bedömning

I och med att företagen själva identifierar att det finns ett kommer- siellt intresse av säkerhet och överföring av bra information, menar vi att de operativa tillsynsmyndigheterna bör bedriva en tillsyn som stärker företagens uppmärksamhet på informationsfrågan och deras förmåga att ta emot, använda och distribuera informationen.

Med tanke på den samlade lagstiftningens komplexitet och omfattning är det angeläget att nå de många små företagen längst ut i användarledet med information som rör hela regelverket på kemi- kalieområdet. Kommunerna och de kommunala tillsynsmyndig- heterna bör kunna hjälpa till att sprida och kommunicera centralt framtagen information.

3.4.2Information ger företagen möjlighet att ta ansvar

För att uppnå en hög skyddsnivå och öka förståelsen för lag- stiftningens syfte och innebörd är det nödvändigt med mycket information från myndigheterna till företagen. Det är särskilt angeläget att nå de många små företagen som använder de kemiska produkterna och som ska skydda både miljön och arbetsmiljön för sina anställda. Då är det nödvändigt med operativa tillsyns- myndigheter även på regional och lokal nivå.

I avsnitten 2.9 och 2.10 har vi konstaterat att många företag har svårt att förstå och följa regelverket om kemikalier. Tillsyns- myndigheternas erfarenheter och resultaten från tillsynen visar att det sker många överträdelser och att de straffbara förseelserna är

242

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

många. Reach, den kommande CLP-förordningen och ett antal andra EG-förordningar späder på ett regelverk som var komplext och omfattande redan tidigare.

Näringslivet arbetar med Reach

Det finns ett samarbete mellan näringslivets organisationerTPF3FPT och deras medlemsföretag som rör information och kunskapsförmed- ling. Vid workshopar i april 2007 och april 2008 diskuterade företag i olika delar av distributionskedjorna och industriella användare sina roller och ansvar med anledning av Reach. Då konstaterades att information och kunskap är ett konkurrensmedel. Bättre samverkan mellan företagen i distributionsleden kan komma att få ett kommersiellt värde i och med Reach. Inköpsstrategier och leverantörsbedömningar behöver mötas och det kommer att bli viktigt att göra information till en del av affärsverksamheten.

I rapporten Reach Out 2007 från workshopen samma år sägs bl.a. att ”Reach är industrins ansvar. Ska det fungera måste vi skapa en industriell praxis. Alternativet är att myndigheterna gör en åt oss.”

En informationsstrategi behöv

Reach-rådetTPF4FPT vid Kemikalieinspektionen har diskuterat hur det ska gå att skapa medvetenhet hos företagen som ännu inte är medvetna om sina skyldigheter under Reach. Företagen är svåra att nå och det finns ett särskilt behov av insatser som rör små och medelstora företag och nedströmsanvändare. Kommunernas näringslivskontor, företagarföreningar och olika aktörer på arbetsmiljöområdet är några möjliga kanaler. Resultatet blev att Kemikalieinspektionen skulle bereda en informationsstrategi.TPF5FPT

Vi anser i likhet med Reach-rådet att det är viktigt att en infor- mationsstrategi kommer till stånd och genomförs. När det gäller nedströmsanvändare är det viktigt att informationen omfattar krav som rör användningen av kemiska produkter och begränsnings-

3TP PT Teknikföretagen, Plast- och kemiföretagen, Sveriges Färgfabrikanter och Limföreningen.

4TP PT Reach-rådet är ett råd för frågor som rör Reach med ledamöter från flera centrala myndigheter och näringslivet. Det är knutet till Kemikalieinspektionen.

5TP PT Minnesanteckningar från Reach-rådets möte den 12 december 2007, Kemikalieinspektionen 2008-03-03.

243

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

regler, och samspelet med annan lagstiftning. Kommunerna kan vara en viktig kanal, dels de nämnda näringslivskontoren och dels de kommunala tillsynsmyndigheterna som söker upp företag på eget initiativ i sin tillsyn.

3.5Miljökvalitetsmålen och tillsynen

Kemikalieinspektionen, som har det övergripande ansvaret för målet Giftfri miljö, har därmed det starkaste incitamentet för att bedriva produkttillsyn över primärleverantörer.

Ett sådant tillsynsansvar ger erfarenheter som får betydelse för att utveckla lagstiftningen och driva på i det internationella kemikaliearbetet.

Kommunernas incitament för att bedriva produkttillsyn över pirmärleverantörer är svaga därför att sådan tillsyn ger ett försumbart bidrag till lokala miljömål för giftfri miljö.

Vi ska utreda och lämna förslag om bl.a. en organisation för kemi- kalietillsynen och inriktningen på denna för att syftet med Reach och miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska nås. Därför analyserar vi nedan hur det målet och andra mål förhåller sig till berörda lag- stiftningar och kemikalietillsynens inriktning. Vi vill dock påminna om att vi avgränsat vår utredning och inte tagit med all lagstiftning som rör kemikalier (se avsnitt 1).

Riksdagen har antagit mål för miljökvaliteten inom 16 områden. Målen beskriver den kvalitet och det tillstånd för Sveriges miljö, natur- och kulturresurser som är miljömässigt hållbara på lång sikt. Hela miljömålssystemet består av nationella, regionala och lokala miljömål. De nationella målen är nerbrutna i varje län och i kom- munerna.

Alla miljökvalitetsmålen har samma värde. Inget av dem är över- ordnat något av de andra.

Vi vill framhålla att kemikalietillsynen kan ha betydelse för även andra mål liksom att annan tillsyn än kemikalietillsyn kan knytas till målet Giftfri miljö, exempelvis tillsynen över förorenade områ- den. Reach kan ha betydelse för andra ändamål än att nå ett eller flera miljökvalitetsmål, exempelvis för att skydda arbetstagare.

Tillsyn för en Giftfri miljö uppfattar vi omfattar risker för både den yttre miljön och för arbetsmiljön vid såväl normal hantering av

244

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

kemikalier som i samband med brand eller explosion eller andra olyckor.

Tillsyn i Miljömålsrådets utvärdering

Nyligen lämnade Miljömålsrådet in sin fördjupade utvärdering av Sveriges miljömål till regeringenTPF6FPT. Rådet skriver bl.a. att det är viktigt att uppmärksamma målens internationella kopplingar. För flera mål krävs internationella åtgärder och åtgärder inom EU. Giftfri miljö är ett sådant mål.

En av flera orsaker till att målen inte nås är att beslutade åtgär- der inte genomförs. Här nämner rådet intressekonflikter som en möjlig orsak till detta och menar att det krävs politiskt mod att hantera dem.

Rådet betraktar kommuner och länsstyrelser som ”nyckel- aktörer för att miljömålen ska kunna nås”. Länsstyrelserna och andra regionala aktörer förfogar över betydelsefulla styrmedel i form av tillsyn och tillsynsvägledning. En studie som rådet låtit göra visar att kommunerna allt oftare använder miljökvalitetsmålen som urvalskriterier för miljötillsynen, men det finns utrymme för dem att väga in miljömålen betydligt mer.

Rådet anser vidare att Reach kommer att få stor betydelse för målet Giftfri miljö även om EG-förordningen kan behöva skärpas i olika avseenden. Tillsyn pekas ut som en av de viktigaste faktorerna för att få god efterlevnad av reglerna, bl.a. reglerna om varor.

I rapporten anges tillsyn som en viktig faktor för att nå även andra mål än Giftfri miljö. Exempel på detta är tillsyn över elek- tromagnetiska fält (kommuner) för målet Säker strålmiljö, tillsyn över enskilda avlopp (kommuner) för målet Ingen övergödning och tillsyn för att kanalisera turismen bort från känsliga områden (länsstyrelser) för målet Storslagen fjällmiljö.

Det är med andra ord flera mål som konkurrerar om tillsyns- resurserna.

6TP PT Miljömålen - nu är det bråttom, 2008.

245

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

EG-rätten och planering av tillsyn efter miljömålen

Hur de nationella myndigheterna ska prioritera i sin tillsyn mellan EG:s rättsakter är än så länge överlämnat till medlemsstaterna att bestämma.

Tillsyn över EG-rättsligt grundade bestämmelser har andra perspektiv och utgångspunkter för kravet på sanktioner (tillsyn) än svenska miljömål. EG-rättens krav på sanktioner som är effektiva, proportionerliga och avskräckande står på egna ben. Tillsyns- myndigheternas skyldighet att ”i nödvändig utsträckning kontrol- lera lagefterlevnaden” kan därför ses i ljuset även av vilka krav som EG-rätten kan ställa på tillsynen.

Samtidigt har EU överlåtit till medlemsstaterna att själva utfor- ma tillsynsorganisationen och sitt sanktions- och tillsynssystem. Därmed kan och förväntas länderna anpassa dem till sina olika förvaltnings- och straffrättsliga system för att tillsynen ska kunna bli effektiv, proportionerlig och avskräckande. Det går då inte att komma ifrån att miljökvalitetsmålen får en funktion även på EG- rättens område genom den betydelse dessa har i miljöbalkens tillsynssystem.

En annan aspekt på tillsyn över EG-rättsliga bestämmelser är hänsynen till fri rörlighet och andra krav som rör den inre markna- dens funktion. Exempel på detta är artikel 1 i Reach. Den stadgar att ett av syftena med förordningen är att ämnen fritt kan cirkulera på den inre marknaden samtidigt som konkurrenskraft och inno- vationer förbättras. Syftet har kommit till uttryck genom förord- ningens utformning. Det tillvaratas genom en tillsyn som säker- ställer att Reach och all annan EG-rätt efterlevs och att Sveriges och andra länders tillsyn sker på ungefär samma ambitionsnivå och att förordningarna tillämpas likvärdigt.

Miljömålsprioriterad tillsyn

Det nationella målet Giftfri miljö är en viktig drivkraft för Sveriges engagemang på kemikalieområdet inom EU och internationellt. Detta bidrar till att utveckla och genomföra exempelvis Reach och CLP-förordningen och åstadkomma en gemensam tillämpning av regelverken länderna emellan.

Miljökvalitetsmålen är viktiga också för de operativa tillsyns- myndigheterna enligt miljöbalken. De ska ”i nödvändig utsträck-

246

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

ning” kontrollera företagens lagefterlevnad utifrån tillsynens ändamålTPF7FPT. Detta är att säkerställa miljöbalkens syfteTPF8FPT, som är att främja en hållbar utvecklingTPF9FPT. En sådan föreligger när miljökvalitets- målen är uppnådda. Målen får därför betydelse när myndigheterna ska planera tillsynen och välja hur de ska disponera resurser och kompetens för tillsyn av helt olika slag enligt olika delar av lagstiftningen. Tillsynsobjekten kan påverka miljön och män- niskors hälsa på helt olika sätt och i varierad omfattning. Utöver att använda målen som grund för planeringen behöver tillsynsmyndig- heterna också välja ut tillsynsobjekt med de största riskerna mot bakgrund av hur stora olägenheter dessa orsakar eller kan orsaka och deras graden av skötsamhet. I ett planeringsperspektiv på några år kan planering mot miljömål påverka hur en myndighet balanserar om resurserna för tillsyn mellan olika delar av lagstiftningen och kompetensen.

Planering mot bakgrund av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, resulterar i tillsyn av en annan grupp verksamheter eller företag och över efterlevnaden av andra bestämmelser, än då andra miljö- kvalitetsmål styr planeringen, exempelvis Ingen övergödning eller Storslagen fjällmiljö.

Kommunerna och länsstyrelserna har många miljökvalitetsmål att beakta när de planerar och prioriterar tillsyn enligt miljöbalken, Giftfri miljö är ett av flera mål. Det kan påverka vilket genomslag som framför allt av produkttillsyn får, exempelvis när kommunerna bedriver produkttillsynen integrerat med övrig miljötillsyn som är prioriterad utifrån de viktigaste kommunala miljömålen. Miljömåls- rådets rekommendation om att miljömålen bör styra prioritering- arna än mer än förut driver i så fall på kommunal tillsyn över framför allt företag med lokal miljöpåverkan. För kommunerna och länsstyrelserna med sina breda tillsynsansvar enligt miljöbalken är det svårare att prioritera löpande tillsyn mot bakgrund av enbart det nationella målet Giftfri miljö. Regeringen har dock möjlighet att kontrollera och påverka hur länsstyrelserna använder sina resurser. Den möjligheten saknas för kommunerna.

Medan Kemikalieinspektionen är ansvarig myndighet för målet Giftfri miljö och Räddningsverket har ett sektorsansvar för miljö- målsarbetet, saknar Arbetsmiljöverket sådana ansvarTPF10FPT. För exem-

7TP PT 26 kap. 1 § andra stycket miljöbalken. 8TP PT 26 kap. 1 § första stycket miljöbalken. 9TP PT 1 kap. 1 § miljöbalken.

10TP PT http://www.miljomal.nu/vem_gor_vad/miljomalsansvariga.php

247

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

pelvis Kemikalieinspektionen står risker som rör kemiska produkters kemiska egenskaper i fokus. För Räddningsverket har skyddet mot explosions- och brandrisker vid kemikaliehantering, det vill säga kemiska produkters fysikaliska egenskaper, stor bety- delse. Båda aspekterna faller under målet Giftfri miljöTPF11FPT. För Arbetsmiljöverket är det arbetsmiljön som helhet vid olika företag som står i fokus, normalt inte enbart kemiska produkter. Ansvarar enbart en myndighet för en viss slags produkttillsyn går det att undvika eller minska förekomsten av dåligt samordnad tillsyn för att myndigheterna planerar och prioriterar från olika utgångs- punkter.

Arbetsmiljölagens ändamål är att förebygga ohälsa och olycks- fall i arbetet samt att i övrigt uppnå en god arbetsmiljö.TPF12FPT Miljö- kvalitetsmålen saknar betydelse för att prioritera tillsyn enligt arbetsmiljölagen. Miljöbalken är tillämplig parallellt med annan lag- stiftning för att skydda tredje man från olyckor till följd av brand och explosion.. Både frågor som rör arbetsmiljön och skyddet från brand och explosion ingår i Reach, exempelvis i bestämmelserna om säkerhetsdatabladens innehåll.

Läkemedelsverkets tillsyn över kosmetiska och hygieniska produkter avser hälsoaspekter och tar ännu inte hänsyn till miljö- aspekterna. Det finns även aspekter som rör brand och explosion att beakta.

Om flera tillsynsmyndigheter prioriterar olika tillsynsobjekt, för att bedriva tillsyn över exempelvis säkerhetsdatablad, men med avseende på olika skyddsvärden, kan den samlade tillsynen bli ineffektiv även om varje myndighet utför sin tillsyn väl. De valda tillsynsobjektens hantering av kemiska produkter kontrolleras ju inte i sin helhet. En tillsyn som är samordnad som följd av en gemensam prioriteringsgrund skulle kunna ge bättre resultat.

Oavsett vilka bestämmelser eller objekt en myndighet planerar att bedriva tillsyn över, eller hur flera myndigheter planerar till- sammans, måste de ändå lämna utrymme för att kunna ingripa mot akuta eller andra oförutsedda händelser, exempelvis med anledning av klagomål.

11TP PT Räddningsverkets särskilda sektorsansvar för miljömålsarbetet - Underlag till den för- djupade utvärderingen 2008.

12TP PT 1 kap 1 § arbetsmiljölagen..

248

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

Miljömålen ger svaga incitament för kommunal produkttillsyn

Med vissa undantag är det främst Kemikalieinspektionen, Rädd- ningsverket och Läkemedelsverket som löpande bedriver operativ produkttillsyn bland de statliga myndigheterna.

Produkttillsyn av regler om produktinformation och begräns- ningsregler hos primärleverantörerna (tillverkare och företag som för in kemiska produkter till Sverige) bidrar till skyddet av miljön och människors hälsa utanför myndighetens geografiska område. Den kontrollerade informationen om en kemikalie följer ju med kemikalien när denna transporteras över kommun-, läns- eller nationsgränser. Sådan produkttillsyn har på så vis en svag konkret koppling till främst lokala miljöproblem och miljömål.

Produkttillsyn över företag längre ner i distributionsleden, kan däremot göra större lokal nytta. På exempelvis detaljistnivå finns en bättre koppling mellan den lokale leverantören och den lokale användaren av kemiska produkter. Tillsyn över att märkningen på detaljisternas produkter eller att deras information till andra företagare på orten om hanteringen av kemikalierna är korrekt, kan minska riskerna för att kemiska produkterna förorenar lokalt, exempelvis genom att rester hälls ut i avloppet eller tillförs i för stor mängd och når det egna avloppsreningsverket, vars slam sedan blir ett kommunalt avfallsproblem. Den kan minska riskerna för att bekämpningsmedel eller andra kemiska produkter hanteras och sprids så att dagvatten förorenas eller att grannars hälsa påverkas för att medlen sprids på fel sätt eller att användaren själv far illa. Andra exempel är tillsyn över att inga otillåtna båtbottenfärger säljs och används och dödar bottenfaunan i kommunens småbåtshamn. Nyttan med produkttillsynen över sådana företag påminner på så vis om nyttan och syftet med den platsknutna tillsynen.

Vi har konstaterat att mycket få kommuner har sådan grund- kompetens för produkttillsyn som idag bedrivs centralt (avsnitt 2.6.1), trots många års möjlighet att bygga upp denna. Det har varit svårt för kommunerna att avgiftsfinansiera resurser för viss produkttillsyn enligt 14 kap. miljöbalken och de kommunala incita- menten för sådan tillsyn är ofta svagare än för annan miljötillsyn.

Kommunerna utför däremot en mycket stor del av samhällets platsknutna tillsyn av kemiska produkter enligt miljöbalken. Det kan också vara tillsyn som riktar sig till företag som ska följa både platsknutna krav och samtidigt följa sådana som rör kemiska produkter i sig, såsom försäljning och användning av båtbotten-

249

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

färger i småbåtshamnar. För sådan tillsyn är också kompetensen och resurserna bättre. Vi bedömer att tillsynen också varit lättare att motivera på grund av en bättre konkret koppling till lokala miljö- och hälsoskyddsfrågor och lokala miljömål. Kompetensen som byggs upp, upprätthålls och delfinansieras som en följd av den platsknutna tillsynen kan nyttjas även för annat kommunalt miljö- arbete, exempelvis i den fysiska planeringen, för lokala miljö- politiska initiativ eller för samverkan med räddningstjänsten vid olyckor med kemiska produkter.

Detta bekräftas av att Riksrevisionen har kommit fram till att det i praktiken uppstått en arbetsfördelning i produkttillsynen mellan främst Kemikalieinspektionen och de flesta kommuner. Medan Kemikalieinspektionen främst bedriver tillsyn över tillver- kare och importörer arbetar kommunerna främst med tillsyn i detaljistledetTPF13FPT. Läkemedelsverket har till utredningen fört fram motsvarande bedömning om tillsynen över kosmetiska och hygieniska produkter; kommunernas tillsyn avser främst detaljist- ledet.

13TP PT RiR 2006:4, s. 44.

250

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

3.6Tillsynens inriktning

För att målet Giftfri miljö ska gå att nå bör myndigheterna prio- ritera tillsyn över

•registreringsplikt enligt Reach,

•ett fungerande informationsflöde om kemiska produkter och skyddsåtgärder,

•begränsningsregler,

•tillståndsplikt enligt Reach, och

•företagens interna kontrollsystem för efterlevnaden av kemi- kalielagstiftningen.

Mindre tid kan ägnas åt detaljgranskning av information om enskilda kemiska produkter.

I planeringen av tillsynen bör ett riskbaserat urval ske.

Regeringen bör inledningsvis styra och följa upp genomförandet av den nya inriktningen

Vi bygger vårt förslag till ny inriktning på att

-det finns behov av att begränsa spridningen av farliga ämnen i kemiska produkter och varor (avsnitt 2.1),

-Reach inte ger stöd för tillsynsmyndigheterna att kräva målgruppsanpassade säkerhetsdatablad (avsnitt 2.9), vilket bekräftas av företagens erfarenheter (avsnitt 2.10.2),

-inrättandet av Echa och en överstatligt beslutad ambitionsnivå för Echas arbete påverkar den nationella tillsynen (avsnitt 2.11), och

-näringslivet konstaterat att bra kvalitet på informationen till kunderna har fått ett kommersiellt värde (avsnitt 2.10.2).

251

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

3.6.1Tillsyn som är planerad utifrån miljömål och risker

Myndigheterna behöver planera sin tillsyn utifrån miljömål och risker. Med en medveten bedömning av tillsynsbehoven kan myndigheternas resurser koncentreras till rätt objekt. Befintlig reglering ger regeringen möjligheter att styra och följa upp.

Miljömålen

Miljömålsrådet påpekar i sin fördjupade utvärdering att myndig- heterna kan ge målen ökad betydelse när de planerar sin tillsyn.

Miljömålet Giftfri miljö är beroende av lagtillämpning och tillsyn för att kunna nås. När tillsynen har sådan betydelse för ett mål menar vi att det målet bör få större uppmärksamhet i tillsyns- planeringen än ett miljömål för vilket tillsynen har mindre bety- delse för möjligheterna att nå det. Genom att konsekvent planera miljömålsinriktat utifrån en analys av tillsynens betydelse för måluppfyllnaden, riktas fokus på den eller de grupper av företag där tillsynen över tid kan göra skillnad. Om miljömålet Giftfri miljö ska få genomslag i tillsynen krävs en långsiktig och uthållig plane- ring utifrån miljömålet.

Risker

Riskbaserade urval och utvecklingen av metoder för att göra sådana finns eller pågår på flera håll. Den finns även utanför miljöområdet, exempelvis inom livsmedelstillsynen och arbetsmiljötillsynen. Exempelvis använder Arbetsmiljöverket ett tillsynsindex med 10 variabler för sin planering och för livsmedelstillsynen är avgifts- systemet riskbaserat.

Kemikalieinspektionen arbetar med att utveckla sina metoder för att göra riskbaserade urval. Även på länsstyrelserna och i en del kommuner pågår en sådan utveckling. Ytterligare ett exempel är i EU:s nätverk för tillsyn, prövning och genomförande av lag- stiftning - IMPEL. Nätverkets arbete med tillsyn rör mest miljö- farliga anläggningar, exempelvis IPPC – och Sevesoanläggningar, och import/ export av avfallTPF14FPT. Den rättsaktTPF15FPT som IMPEL utgår

14TP PT ”Doing the right things II”, Step-by step guidance book for planning of environmental inspections, Final version 2.0, Lisbon 28-30 November 2007.

252

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

från är dock delvis införlivat i svensk rätt genom 7 § tillsyns- förordningen och därmed tillämpligt också på kemikalieområdet.

När miljömålen beaktats i planeringen är det grundläggande att myndigheterna vid tillsyn enligt miljöbalken, Reach och annan miljölagstiftning i första hand väljer ut tillsynsobjekt vars verksam- het medför störst risker för att påverka miljön och/eller arbets- miljön. Bland dessa bör tillsyn över verksamheter med dålig lagefterlevnad eller med svaga interna kontrollsystem ha företräde. Vi menar att samma princip bör gälla för både produkttillsyn och platsknuten tillsynTPF16FPT. Sådana urval gör det möjligt för myndighe- terna att sätta in resurserna där dessa kan förmodas göra bäst nytta och att sedan differentiera arbetssätt och metoder för att utföra tillsynen.

Vi anser att tillsynsfrekvensen ska vara tät på företag med risk- fylld verksamhet och dålig lagefterlevnad (svag egenkontroll) och att den kan vara gles på motsatt typ av företag. Principen bör vara densamma för både produkttillsyn och platsknuten tillsyn. Ökat erfarenhets- och kunskapsutbyte mellan dem på myndigheterna som har ansvar för att planera och resursbedöma tillsynen kan, till- sammans med central vägledning, bidra till ökat genomslag för en mål- och riskplanerad effektiv tillsyn.

Risker med hantering av kemiska produkter bör bedömas med hänsyn till deras potential att påverka miljön och människors hälsa, inbegripet potentialen att orsaka brand och explosion.

Den främsta uppgiften för tillsynen över en skyddslagstiftning är att förebygga problem med stöd av skyddsreglerna. Den repres- siva uppgiften är viktig men sekundär. Förekomsten av en straff- belagd regel bör därför inte vara styrande för en riskplanerad tillsyn. Då skulle tillsynen få polisiär karaktär.

Det är även viktigt att bortse från finansiella aspekter på tillsy- nen vid bedömningen av riskerna. Tillsynsutredningen tar upp frågan om att avgifter kan påverka tillsynsmyndigheternas priori- teringar. Är någon del av en myndighets tillsyn avgiftsfinansierad och en annan skattefinansierad är det viktigt att tillsynen är opåverkad av ekonomiska hänsyn som inte har med tillsynens syfte att göra.TPF17FPT Miljöverdomstolen har klargjort att avgifter kan tas ut

15TP PT Europaparlamentets och rådets rekommendation av den 4 april 2001 om införande av minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna (2001/331/EG).

16TP PT Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att utreda ett riskbaserat avgiftssystem för prövning och tillsyn av tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter.

17TP PT Tillsyn (SOU 2004:100), s. 80, 88 och 90.

253

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

även om ett visst företag inte blir föremål för tillsyn under en tid. För en nedsatt avgift fordras att tillsynsbehovet ska avvika väsent- ligt från det branschnormala. Det finns inget krav på att den årliga avgiften ska vara proportionerlig till myndighetens kostnader för varje företag. Om tillsynen uteblir under flera år bör avgiften sättas

ner.TPF18FPT

Vi menar att en myndighet mycket väl kan medvetet prioritera bort tillsyn över en viss grupp objekt och bara ha beredskap att ingripa om situationen kräver det, exempelvis vid klagomål. På många tillsynsområden finns flera hundratusen objekt. Alla kan inte bli föremål för återkommande tillsyn eller tillsyn med samma frekvens. Det finns inga hinder för att tillämpa den principen också inom produkttillsynen. Hur stort genomslag principen ska få är en fråga om politisk ambitionsnivå.

Det är dock viktigt att bedömningen av tillsynsbehoven sker systematiskt och förnyas regelbundet. Det bör inte få gå slentrian i urvalet, särskilt om avgifter tas ut, även om det medvetna urvalet kan bli likartat flera år i rad. Tillsynsförordningen ställer krav på en tillsynsmyndighet enligt miljöbalken att förnya en årlig behovs- utredning och att regelbundet följer upp och utvärdera sin egen tillsyn. Varje år ska myndigheten upprätta en tillsynsplan. Denna ska, som det är reglerat, vara ”samlad” för myndighetens hela till- synsansvar enligt miljöbalken och bygga på behovsutredningen och uppgifterna i ett tillsynsregisterTPF19FPT.

Ett tillsynsregister ska omfatta alla objekt som fordrar åter- kommande tillsyn. Registret kan således behöva omfatta fler objekt än dem som myndigheten tar ut en avgift från.

För en myndighet med ansvar för produkttillsyn, exempelvis Kemikalieinspektionen, ska behovsutredningen fånga upp behov såväl av tillsyn över varor som över kemiska produkter. Är det fråga om en myndighet med ansvar för både produkttillsyn och platsknuten tillsyn, exempelvis en kommun, ska den omfatta båda slagen av tillsyn. Hur behoven är tänkta att få genomslag och balanseras mot varandra med givna resurser ska synas i de samlade tillsynsplanerna, som bör vara baserade på miljömålen och ett risk- baserat urval. Utfallet ska sedan kunna framgå av de gjorda utvär- deringarna.

Bestämmelserna i tillsynsförordningen ger regeringen möjlighet att styra och följa upp tillsynen genom att efterfråga information i

18TP PT Miljööverdomstolens dom i mål nr M2426-01 och mål nr M8798-00. 19TP PT 7 § tillsynsförordningen.

254

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

de redan reglerade planeringsinstrumenten. Myndigheternas plane- ring och resultat kan jämföras och följas upp över tid och relateras till kostnader och avgifter för tillsynen.

Bedömning av resursbehov och avgiftsuttag

Bedömningen av myndigheternas behov av resurser menar vi bör relateras till främst antalet objekt med väl identifierade och defini- erade risker, vilka regler som är mest angelägna för tillsynens ändamål, objektens skötsel eller brist på skötsel samt till hur myndigheterna differentierar sin metodik och deras sätt att göra urval. Det totala antalet objekt, hur ofta alla dessa bör bli inspekte- rade efter en statiskt bestämd frekvens, förekomsten av straff eller den totala mängden regler som träffar objekten, kan inte vara dimensionerande. Ett sådant bedömningssätt kan medföra ett omättligt behov av resurser.

Miljöbalkens formulering om kontroll i nödvändig utsträckning utifrån ändamålet med tillsynen är viktigTPF20FPT. Går en sådan inte att bedriva kan det vara relevant att dra slutsatsen om ett resursbehov. En sådan slutsats är mindre relevant att dra på basis av exempelvis enbart regelmängden och antalet objekt. Bedömningen av resurs- behoven har direkt påverkan på avgiftsuttaget om tillsynen ska vara avgiftsfinansierad.

När det gäller kemikalieavgifter bör dessa i något avseende spegla riskerna och därmed också tillsynsbehovet.

3.6.2Tillsyn över registreringsplikten och över informationsflöden

Registreringsplikten är det grundläggande kravet i Reach. Vi har belyst vikten av att kravet efterlevs. Sker ingen registrering säkras ingen framtagning av kunskaper och information om lämpliga risk- hanteringsåtgärder. Därför är tillsyn över registreringsplikten viktig. Alla tillsynsmyndigheter bör bidra till att denna upprätthålls genom att uppmärksamma förekomsten av oregistrerade ämnen (registreringsnummer saknas) och i så fall meddela Kemikalie- inspektionen.

20TP PT 26 kap. 1 § miljöbalken.

255

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Företagen i en distributionskedja ansvarar sedan för att förmedla kunskaper om kemiska produkter och informationen om identifierade skyddsåtgärder till den som ska använda de kemiska produkterna. Användarna i sin tur ansvarar för att tillämpa infor- mationen och för att ”varna” sin leverantör om brister i den förmedlade informationen. ”Varningen” ska slussas vidare uppåt i distributionskedjan till det företag som är ansvarigt för bristerna. Då kan dessa rättas till så att rättad information kan spridas. Varje företag för sig utgör därmed länkar i en kedja.

I Reach ligger således en tanke om att näringslivet ska ta ett konkret och finansiellt kollektivt ansvar för kemikaliekontrollen. Varje enskilt företag ska bidra till att förbättra den kollektiva kontrollen. När det gäller informationsöverföring menar vi att det är tillsynsmyndigheternas uppgift att se till att varje företag i kedjan fungerar som den länk det utgör.

Konsekvenserna av att en enda primärleverantör av kemikalier brister i sin informationsöverföring, kan skapa problem och risker för hundratals andra företag och deras anställda och för miljön.

Det är viktigt att tillsynsmyndigheterna, var för sig och gemen- samt, bidrar till att få distributionssystemet enligt Reach på plats, särskilt de närmaste åren. Det är angeläget att bana väg för att informationen ska nå dem som ansvarar för att tillämpa eller förbättra informationen; om inte riskerar även nyttan med att kontrollera detaljer att försvinna.

3.6.3Tillsyn över tillstånd enligt Reach och begränsningsregler

Den ökande handelns med varor genererar ett inflöde av kemiska ämnen från andra medlemsstater till Sverige och till övriga EU via Sverige. Sverige exporterar dessutom varor till andra länder. De kemiska ämnena följer med varorna, från tillverkning till avfall. Spridningen följer handelns mönster.

I Reach finns restriktioner för farliga ämnen, som sådana och i beredningar och varor, i form av tillståndskrav och begränsnings- regler. Det finns också andra begränsningsregler under miljö- balken. Genom platsknuten tillsyn går det att kontrollera efterlev- naden av restriktioner för användning vid tillverkning av kemiska produkter och varor i Sverige. Produkttillsynen över restriktioner

256

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

om utsläppande på marknaden kan då riktas mot dem som för in kemiska produkter eller varor till Sverige.

Kemikalieinspektionen bedriver viss tillsyn över varor. Vi anser att det är angeläget att alla tillsynsmyndigheter bedriver och ökar den tillsynen. Sverige har drivit på inom EU för att få till stånd harmoniserande regler i form av begränsningar. Sverige har dess- utom infört nationella sådana. Vi menar att det är viktigt att också tillämpa reglerna och kontrollera att de följs. Politiken bör fullföl- jas hela vägen för att inte resultera i allt fler regler som inte tilläm- pas eller blir föremål för tillsyn eller annan efterlevnadskontroll.

Metodiken för marknadskontroll avseende stickprov i handeln av kemiska produkter och kemiska ämnen i varor behöver utveck- las. Konsumentverket har lång erfarenhet av marknadskontroll genom stickprov.

3.6.4Tillsynen över egenkontrollen

Det har varit lagstiftarens tydliga avsikt att företagen och inte tillsynsmyndigheterna ska ha ansvaret och ta kostnaderna för sin verksamhet. Myndigheter kan inte rimligen förväntas att ständigt kontrollera tusentals företag över hela landet med avseende på deras hantering och spridning av varje av de tiotusentals kemiska produkterna med tillhörande information.

Tillsynsuppdraget blir snabbt övermäktigt om en tillsyns- myndighet försöker sig på att axla företagens ansvar eller kompen- sera för ett företags kompetensbrister, exempelvis att i sak säkra att varje utförd klassificering är riktig eller att information om kemi- kalierna och skyddsåtgärderna blir förmedlad i distributions- kedjorna för varenda kemikalie.

Myndigheterna har en förvaltningsrättsligt skyldighetTPF21FPT att lämna upplysningar, vägledning och råd till företag och enskilda. Enligt Reach ska medlemsstaterna inrätta nationella stöd- och informationspunkter för företagen. Dessa skyldigheter innebär emellertid inte att operativa tillsynsmyndigheterna ansvarar för att förse tillsynsobjektet med kompetens och kunskaper. Deras ansvar menar vi bör bestå i att kontrollera att företagen själva har eller skaffar sig kunskap och kompetens för eget ansvarstagande.

Myndigheternas tillsyn bör därför vara sådan att den driver på företagens förmåga att ta sitt eget ansvar och deras förmåga att

21TP PT 4 § förvaltningslagen (1986:223).

257

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

samverka med andra företag för att utveckla näringslivets samlade förmåga till bättre kemikaliearbete med lägre risker.

Vi anser att tillsyn av hur verksamhetsutövarnas interna kontroll bör utgöra en bas i kemikalietillsynen. Deras system (organisation, ansvarsfördelning, rutiner, kunskap etc.) för en praktisk och ändamålsenlig hantering av kemiska produkter och produktion av varor och kemiska produkter och informationen, bör alltid kon- trolleras. Inriktningen bör gälla vid såväl produkttillsyn som platsknuten tillsyn.

Förekomsten av interna kontrollsystem är dock ingen garanti för att de fungerar i praktiken eller ger avsedd effekt. Den konkreta funktionen måste kontrolleras.

Det finns två sätt för tillsynsmyndigheterna att närma sig den frågan. Det ena är att inrikta tillsynen på en eller några sakfrågor, exempelvis på att kontrollera om reglerna om säkerhetsdatablad följs eller på hur begränsningsregler följs. Visar tillsynen på brister bör myndigheten så klart kräva att dessa rättas till i sak. Men tillsynen bör även innefatta att ta reda på vad som ligger bakom att bristerna uppstod och att de bakomliggande orsakerna korrigeras. Exempelvis kan det ha saknats rutiner och även om sådana fanns kanske de av någon anledning inte följdes. Rättas orsakerna till minskar riskerna för att bristerna återuppstår inom en snar framtid.

Ett annat sätt att närma sig frågan på är att fokusera tillsynen på det interna kontrollsystemet som sådant och hur detta fungerar i praktiken. Då går myndigheten genom rutiner och eventuell dokumentation och bekräftar genom stickprov ”i verkligheten” på företaget att systemet inte bara är teoretiskt utan också tillämpas och fungerar så att det ger avsedd effekt. Stickproven kan avse sakfrågor, exempelvis kvaliteten på ett säkerhetsdatablad eller hur företaget förvissar sig om att en vara följer begränsningsreglerna eller om de kartlagt, bedömt och åtgärdat risker i eller med hantering av kemiska produkter i verksamheten.

Vid tillsynen är inspektioner på plats att föredra. Då kan myndigheten träffa berörd personal och i dialog ställa frågor och motfrågor för att förvissa sig om hur egenkontrollen fungerar i praktiken. Kontroll av sakfrågor och detaljer, exempelvis av hur kemiska produkter används så att begränsningsregler följs eller kraven på säkerhetsdatabladen uppfylls, bör ses som indikatorer på företagets egna förmåga. Förutom kontroll av reglerna driver sådan tillsyn på plats på förbättringar i företaget. Den ger bl.a. tillfälle att kommunicera vilka krav som gäller och innebörden av dem. Att

258

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

utföra den här typen av tillsyn från skrivbordet, genom att begära skriftlig information, ger inte samma möjligheterTPF22FPT.

Tillsynsmyndigheten bör kunna utgå från att den inte ska behöva dubblera sin systemkontroll med ackrediterade revisorers systemkontroll, om företaget har ett certifierat ledningssystem. Myndighetens ingripande i sakfrågan bör normalt kunna komplet- tera revisorernas kontroll. Skulle det visa sig att så inte är fallet, exempelvis genom att en överträdelse upprepas, bör tillsyns- myndigheten givetvis vidta rättelseåtgärder även mot bristerna i egenkontrollen. Tillsynsmyndigheten bör också underrätta Swedac om bristerna i det certifierade ledningssystemet och hos det ackre- diterade certifieringsorganetTPF23FPT.

Exempel på tillsyn över egenkontroll

Leverantörer ska kunna ta fram kunskap om kemikalier och ha rutiner för att förmedla korrekt information både nedåt och uppåt i sin distributionskedja. Ju högre upp i kedjan som det levererande företaget befinner sig och ju fler kemikalier det distribuerar, desto större mängder information ska det hantera. Detta fordrar god kompetens, fortbildningTPF24FPT och bra rutiner som också tillämpas och följs upp internt. Tillsynen bör fånga upp brister i sådana avseen- den och se till att de rättas till.

Ett företag som producerar en vara eller producerar en samman- satta vara och därför importerar eller för in komponenter och delar till denna och dessutom använder kemiska produkter vid framställ- ningen, måste veta om det följer begränsningsreglerna. För detta kan fordras en ändamålsenlig organisationer, rutiner och uppföl- jande kontroll med återkoppling av resultat från kontrollen till rätt del av organisationen. Upptäcker en tillsynsmyndighet att begräns- ningsreglerna inte följs är det viktigt att även den bakomliggande orsaken identifieras och åtgärdas, annars upprepas bristen eller fortsätter överträdelserna att finnas i en annan vara som myndig- heten valde att inte kontrollera.

Genom tillsyn med lämpliga intervall som inbegriper även att företagens system för egenkontroll fungerar kan myndigheterna kontrollera företagens interna arbete. En ensidig prioritering av

22TP PT Svar på Kemikalieinspektionens regeringsuppdrag om handlingsplan för att öka antalet inspektioner, dnr 342-382-07.

23TP PT 26 kap. 6 § miljöbalken.

24TP PT Jfr Reach artikel 31 och bilaga 2.

259

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

detaljkrav menar vi saknar förutsättningar att uppnå behövlig kvantitet och långsiktighet.

Regelutveckling och tillsynsvägledning

För att göra tydligt att företagen ansvarar för att ha interna rutiner m.m. för att de ska kunna följa lagstiftningen, är det nödvändigt med klara regler om vad företagens kontrollsystem ska innehålla.

Alla företag som är anmälningspliktiga till produktregistret omfattas av egenkontrollförordningen. I denna saknas dock krav på att företag som ska utarbeta säkerhetsdatablad ska ha rutiner för framtagning av säkerhetsdatablad och för att säkerställa kraven på kompetens för detta. Det saknas också krav som rör förmedling av information uppåt i distributionskedjorna.

Tillsynsutredningen föreslog att regler om egenkontroll skulle kunna göras tillämpliga på all lagstiftning som en grund för inrikt- ningen på tillsynenTPF25FPT.

Bestämmelserna om egenkontroll är inte tillämpliga på EG- förordningar.

Tillsynen bygger redan idag på företagens egenkontroll och att myndigheterna kontrollerar företagens kontrollsystem. Inspek- tioner av företagens interna kontrollsystem enligt arbetsmiljölagen och miljöbalken ingår i både Arbetsmiljöverkets och Kemikalie- inspektionens tillsyn. Dessa båda myndigheter utför stora delar av sin tillsyn på plats. Räddningsverket utför också inspektioner på plats, men utan att kontrollera egenkontrollen enligt miljöbalkenTPF26FPT, medan länsstyrelsen kontrollerar egenkontrollen men mer genom s.k. skrivbordstillsyn och mindre genom inspektioner på plats. Kommunerna gör bådadera.

Kompetens och metodik varierar således stort. Förutsättningar- na att samordna tillsyn och dra nytta av varandras tillsyn påverkas av olikheter i myndigheternas tillsynsmetodik. Det är därför behövligt att de utvecklar en gemensam eller likartad metodik för att kontrollera samma regler om egenkontroll.

Vi anser att de tillsynsvägledande myndigheterna i samverkan bör stödja sådan tillsyn. De bör bl.a. göra det möjligt för de opera- tiva tillsynsmyndigheterna att utbyta erfarenheter om tillsyn av egenkontrollen. De bör regelbundet följa upp och utvärdera till-

25TP PT SOU 2004:100 s. 215.

26TP PT Sådan kontroll sker dock enligt annan lagstiftning.

260

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

synen och hur samverkan mellan myndigheterna utvecklas och centralt vidta åtgärder, exempelvis i form av fortbildning. Genom att också återföra resultaten från uppföljningar och utvärderingar i konstruktiv dialog till de operativa tillsynsmyndigheterna, kan de fortlöpande utveckla och effektivisera den operativa tillsynen.

3.7Kunskaper, kompetens och omfattning på tillsynen

Nödvändig kompetens finns för att bedriva kemikalietillsyn, men är spridd på flera myndigheter.

Ingen myndighet förfogar ensam över all behövlig kompetens.

3.7.1Vilken kompetens behöver myndigheterna och var finns den?

Vi identifierar nedan några tillsynssituationer som är särskilt kompetensberoende.

Inledningsvis tar vi upp kompetens som rör egenkontroll. Därefter ger vi några exempel på tillsynsfrågor som speglar att behoven av kompetens är av flera olika slag och samtidigt spridda och svåra att upprätthålla i en enda myndighet. Vi nämner här även sådana tillsynsfrågor vars rättsliga grund har förändrats och därmed också påverkat kompetensbehoven hos tillsynsmyndigheterna. Vi ger också några exempel på tillsynsfrågor som är betydligt enklare och fordrar en mindre sammansatt kompetens. Vi räknar inte upp alla slags förekommande tillsynsfrågor I Reach eller på kemikalie- området i övrigt. En sådan ambition skulle inte tjäna utredningens uppdrag eller vara möjlig. Lagstiftningen är alltför omfattande och komplex för det och dessutom under förändring och utbyggnad.

Tillsyn över egenkontroll

Reglerna om egenkontroll i miljöbalken och balkens och Reach- förordningens bestämmelser om kompetens bör påverka myndig- heternas metoder och kompetensutveckling. Utöver sakkompetens behöver myndigheterna således ha kompetens att bedriva tillsyn

261

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

över företagens egna kontrollsystem (organisation, rutiner, uppföljning, ansvar, kompetens etc.) för att upprätthålla kvaliteten på och lagenligheten i arbetet.

Kompetens för tillsyn över kontrollsystem omfattar att kunna härleda konstaterade överträdelser eller avvikelser i en sakfråga, till svagheter i verksamhetens kontroll-, lednings- eller styrsystem och bedöma riskerna med dessa. Den omfattar förmåga att förstå ledningssystem, kunna bedöma organisationen, ansvarfördelningen, interna rutiner och kompetens. Vid behov ska tillsynsmyndigheten ha förmågan att rikta tillsynen högre upp i organisationen än mot företagets sakkunnige eller inhyrda expertis. Myndighetens kom- petens behöver således även omfatta en väl utvecklad tillsyns- metodik.

Produkttillsyn över registrering av ämnen enligt Reach

Det är förhållandevis enkelt för en tillsynsmyndighet att avgöra om en anmälan för registrering är inlämnad eller inte. Det är betydligt svårare att avgöra om ämnet är registreringspliktigt.

Det förekommer många undantag och tidsgränser i artiklarna om registrering. Tillsynsmyndigheten måste därför kunna avgöra riktigheten i ett företags bedömning av ett ämnes registrerings- plikt, eller om frågan faller utanför Reach tillämpningsområde på grund av alla förekommande undantag. De som gör bedömningen behöver ha god kunskap om praktiskt tillämpad kemi- och processteknik och i juridik.

Exempel på frågeställningar som myndigheten kan komma i kontakt med är om en intermediär är isolerad eller icke-isolerad (artikel 2.1 c), om ämnet bildas vid kemiska reaktioner i ett flertal sammanhang eller om naturförekommande ämnen såsom malmer, slig och råolja blivit kemiskt modifierade (artikel 2.7 b och bilaga 5) eller när polymerer behöver registreras (artikel 6.3).

Tillämpningen av oklara regler kommer att diskuteras i Echas forum. Med tanke på registreringspliktens betydelse och konse- kvenserna för företagen av tillämpningen är det extra viktigt att denna blir likvärdig, såväl inom som utom Sveriges gränser.

Följande frågeställningar kan bli aktuella i tillsynen. *-marke- ringen i tabellerna nedan innebär att kompetensen kan vara vanlig eller ganska vanlig även i kommunerna, men att den samtidigt är ojämnt fördelad.

262

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

Är den importerade eller tillverkade kemiska produkten registreringspliktig och registrerad?

Tillsynsfrågan är ny.

Kontrollen sker nationellt.

Kompetensbehov,		Finns främst,
-	juridik,	-	centralt
-	kemi,	-	centralt/regionalt
-	teknik/processteknik	-	centralt/regionalt*

Kompetensbehovet beror på reglerna om undantag från registreringsplikten enligt Reach.

Har registreringen skett för rätt mängdintervall?

Tillsynsfrågan är ny.

Kontrollen sker nationellt.

Länsstyrelserna liksom flertalet kommuner har lång erfarenhet av att kontrollera mängdgränser som rör produktion enligt 9 kap. 6 § miljöbalken, men saknar sådan beträffande importörer.

Borde registreringsunderlaget ha kompletterats (överträtt mängdgräns)?

Tillsynsfrågan är ny.

Kontrollen sker nationellt.

Länsstyrelserna liksom flertalet kommuner har lång erfarenhet av att kontrollera mängdgränser som rör produktion enligt 9 kap. 6 § miljöbalken men saknar sådan beträffande importörer.

I tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 6 § miljöbalken anges ofta gränser för årlig produktionen av kemiska ämnen, exempelvis 60 000 ton väteperoxidTPF27FPT eller 40 000 ton natrium- karbonat-peroxyhydratTPF28FPT.

Produktionsgränserna överstiger vanligen de gränser som finns i Reach om 1, 10, 100 eller 1 000 ton och som avser registrerings- plikten. Tillsyn för att bevaka mängdgränserna i Reach blir därför mindre vanlig. Det förekommer dock tillstånd med lägre tillåtna mängder, exempelvis 500 kg läkemedelssubstanserTPF29FPT. Den faktiska produktionen rapporterar utövaren av verksamheten in en årlig miljörapport till länsstyrelsen eller kommunenTPF30FPT.

27TP PT Miljödomstolens i Växjö dom 2006-07-11, i mål nr M1276-05.

28TP PT Koncessionsnämndens för miljöskydd delbeslut 1997-11-18, dnr 135-466-96. 29TP PT Länsstyrelsens i Skåne län tillståndsbeslut 1999-05-21.

30TP PT 26 kap. 20 § miljöbalken och Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2006:9).

263

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

När tillstånden anger en produktionsgräns för ett antal ämnen av en viss typ, såsom ”läkemedelssubstanser” ovan kan produk- tionen av varje ämne för sig antingen understiga alla gränser eller överstiga fler än en gräns i Reach. Sådan kontroll fordrar krav i varje enskilt fall på att rapportera produktionen ämnesvis.

Är registreringsunderlaget komplett?

Kontrollfrågan är överstatlig.

Är registreringsunderlaget riktigt?

Tillsynsfrågan är ny, med undantag för klassificering av ämnen.

I huvudsak Echas överstatliga ansvar. Nationella möjligheter att ingripa rättsligt i enskilda fall finns för klassificering och i vissa undantagsfall.

Kompetensbehov för undantagsfallen,		Finns främst,
-	juridik,	-	centralt
-	toxikologi/ekotoxikologi,	-	centralt
-	kemi (kemiska/fysikaliska egenskaper)	-	centralt/regionalt
-	teknik/processteknik/skyddsåtgärder	-	centralt/regionalt*

Kemikalieinspektionen kan behöva anmäla vissa ingripanden till EU.

Det är osäkert hur frågan om överstatlig kontroll och nationella möjligheter att ingripa rättsligt i enskilda fall mot felaktiga uppgif- ter om klassificering och märkning i registreringsunderlaget kommer att utvecklas. Redan idag är uppgifterna en del av regi- streringsunderlaget enlig Reach, men reglerna om klassificering och märkning är baserade på EG-direktiv och föremål för nationell tillsyn och kontroll. Regleringen om klassificering och märkning kommer dock att flyttas till den kommande CLP- förordningen.

Vilka aktörer berörs av tillsynen?

Tillverkare och importörer av ämnen och producenter och importörer av varor.

Toxikologisk kompetens finns främst på Kemikalieinspektionen. Kompetens som rör fysikalisk-kemiska egenskaper finns främst på Räddningsverket.

EG-rättslig kompetens finns främst på de centrala verken.

264

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

Aktuell kunskap om kemi- och processteknik och ny teknik i praktiskt bruk förekommer i dag främst på länsstyrelserna, som en följd av regelbunden handläggning och bedömning av tillstånds- och tillsynsärenden om industriella och kemi- och processtekniska anläggningar enligt 9 kap. miljöbalken. Den finns även på Arbets- miljöverket vad gäller arbetsmiljöaspekter, samt på Räddnings- verket som en följd av tillsynsansvar enligt annan lagstiftning över sådana anläggningar. För vissa branscher med stora anläggningar finns den även på Naturvårdsverket, som inte bedriver operativ tillsyn men driver tillståndsärenden med kemi- och processtekniskt innehåll i domstol. Dessa myndigheters ansvar medför en ständig uppdatering av kompetensen. Även kommuner kan ha goda kunskaper, särskilt om de övertaget tillsynsansvar från läns- styrelserna. Då har länsstyrelserna bedömt bl.a. kommunens kompetens för att bedriva tillsynen.

Länsstyrelserna har juridisk, naturvetenskaplig och kemiteknisk kompetens (se avsnitt 2.6.). Deras kunskaper kan variera något beroende på variationer i näringslivsstrukturen och omfattningen på den överlåtna tillsynen till kommunerna. Detta kan läns- styrelserna kompensera genom att samverka om kompetensen och genom möjligheten att ställa anställda till varandras förfogandeTPF31FPT.

Produkttillsyn över nedströmsanvändares kemikaliesäkerhetsrapport

I vissa fall kan nedströmsanvändare vara skyldiga att utarbeta en egen kemikaliesäkerhetsrapport. Den skyldigheten kan exempelvis gälla för ett företag som vill använda en kemikalie utanför de villkor som leverantören har beskrivit i ett exponeringsscenarioTPF32FPT.

Företaget ska även rapportera all användning till Echa som faller utanför exponeringsscenarierna. Det behöver inte skicka in kemi- kaliesäkerhetsrapporten till Echa.

Tillsynsmyndigheter över nedströmsanvändare kan kontrollera att skyldigheterna att utarbeta egna kemikaliesäkerhetsrapporter fullgörs och att dessa uppfyller kraven i Reach-förordningens bilaga I. Frågan är nationell eftersom rapporterna inte lämnas in till Echa. Tillsynsuppgiften är ny som en följd av Reach.

Skyldigheten finns för att företaget ska komma fram till vilka skyddsåtgärder som medför att det kan kontrollera riskerna för

31TP PT 44 § förordning en (2002:864) med länsstyrelseinstruktion. 32TP PT Artikel 37.4 i Reach.

265

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

både arbetsmiljön och den yttre miljön på ett adekvat sätt. Den finns också för att den informationen ska följa med till nästa aktör om företaget släpper kemikalien på marknaden. Vi anser skyldig- heten vara viktig att bedriva tillsyn över.

Tillsynsmyndigheten behöver kontrollera om de rekommende- rade skyddsåtgärderna är lämpliga för att kontrollera riskerna med kemikalien på ett adekvat sätt. Detta blir särskilt viktigt om företa- get dessutom släpper kemikalien på marknaden och inte bara använder den själv. Tillsynen fordrar kunskaper om lämpliga skydds- och riskhanteringsåtgärder. Tillsynen över att övriga krav i bilaga I uppfylls och att det som står i företagets kemikalie- säkerhetsrapport stämmer fordrar kemisk eller toxikologisk/eko- toxikologisk kompetens, exempelvis över att DNEL/ PNEC- värdena är riktiga.

Är kemikaliesäkerhetsrapporten gjord och uppfyller lagstiftningens krav (inklusive exponerings- scenarier)?

Ny tillsynsfråga.

Kontrollen sker nationellt.

Kompetensbehov,		Finns främst,
-	toxikologi/ekotoxikologi	-	centralt
-	kemi (kemiska/fysikaliska egenskaper)	-	centralt/regionalt
teknik/processteknik/skyddsåtgärder		-	centralt/regionalt*

Hur vanligt tillsynsfrågan kommer att bli beror bl.a. på hur leve- rantörerna kommer att utforma exponeringsscenarierna och på deras kommunikation med användarna av deras kemiska produkter. Blir exponeringsscenarierna smala, exempelvis att de kan användas för få och specifika ändamål, blir kostnaden mindre för leve- rantören att upprätta dem. Då bli fler användare antingen tvungna att antingen få sina leverantörer att vidga exponeringsscenarierna eller att själva bekosta egna kemikaliesäkerhetsrapporter. Görs de breda och allmänna från början uppkommer färre sådana situa- tioner. Är leverantörernas exponeringsscenarier olika breda får användarna flera alternativa leverantörer att välja mellan. Leve- rantörer med smala exponeringsscenarier får färre potentiella kunder, vilket kan tala för att dessa oftare blir breda och allmänna än smala och detaljerade. I så fall blir tillsynsfrågan sällan aktuell.

266

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

Vilka aktörer berörs av tillsynen?

Nedströmsanvändare som är skyldiga att upprätta en kemikaliesäkerhetsrapport.

Kompetensen finns på central, regional och lokal nivå.

Tillsynen över mer än 95 procent av nedströmsanvändarna och deras användning och hantering av kemikalier på plats bedrivs kommunalt. Den lokala tillsynsmyndighetens kompetens avser skyddsåtgärderna för den yttre miljön och sådana som företaget ska vidta i sin egna verksamhet. Övrig kompetens finns centralt eller regionalt. Den allvarliga spridningsrisken uppstår om företaget släpper ut kemikalien på marknaden.

I vilken utsträckning tillsynsfrågan blir aktuell i praktiken är svårbedömt. Det kan vara förenat med stora kostnaderna för ett företag och fordra särskild kompetens att göra en egen kemikalie- säkerhetsrapport. Därför är det troligt att de flesta nedströmsan- vändarna och särskilt småföretagen håller sig till vad leverantören rekommenderat eller försöker få leverantören att anpassa expone- ringsscenariot. I så fall blir tillsynsfrågan sällan aktuell. Det går inte att nu avgöra om scenarierna blir begränsande för vissa precisa användningar eller mer tillåtande för olika slags användningar genom att vara allmänt beskrivande.

Produkttillsyn över klassificering och märkning

Behovet av tillsyn och därmed också av kompetens när det gäller klassificering och märkning påverkas av hur marknaden utvecklas. Företag inom kemibranschen har till oss framfört att importen kan komma att minska till förmån för införsel från andra EU-länder. Företagen som i första ledet klassificerar och märker kemiska produkter i Sverige kan därför komma att minska. Även företag som själva inte utför klassificering ansvarar för att denna är rätt och är på svenska, exempelvis företag som för in kemiska produkter till Sverige. Följande frågeställningar kan bli aktuella i tillsynen.

267

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation SOU 2008:73

ÄrU ämnetU rätt klassificerat?

Kontrollen sker nationellt.

Kompetensbehov		Finns främst
-	kemi (kemiska/fysikaliska egenskaper)	-	centralt/regionalt
-	toxikologi/ekotoxikologi	-	centralt

Ingripandena för rättelse sker främst avseende om

-klassificeringen följer EU-harmoniserad klassificering (och uppgifterna i klassificerings- och märkningsregistret)

-skyldighet att anmäla sig till klassificerings- och märkningsregistret är uppfylld.

Redan idag ifrågasätter Kemikalieinspektionen sällan företagens klassificering utan kontrollerar bara om den verkar rimlig.


Är beredningenU		U rätt klassificerad?
Kontrollen sker nationellt.
	Kompetensbehov		Finns främst
-	kemi (kemiska/fysikaliska egenskaper)		-	centralt/regionalt
-	toxikologi/ekotoxikologi		-	centralt

Är märkningen på svenska?

Kontrollen sker nationellt.

Omfattar alla led i distributionskedjan.

Inget särskilt kompetensbehov.

Vilka aktörer berörs av tillsynen?

Alla led i distributionskedjan som gör en kemisk produkt tillgänglig för någon annan.

En svensk tillsynsmyndighet kan i många fall fortfarande ingripa mot felaktig klassificeringen av dessa primärleverantörers kemiska produkter enligt nu gällande bestämmelser i miljöbalken.

Den föreslagna CLP-förordningen kan tolkas som att klassifi- ceringen av ämnen främst kommer att bli en EU-fråga och en fråga för företagenTPF33FPT. Den nationella tillsynen och ingripanden för

33TP PT Tills vidare är detta en nationell tillsynsfråga även när klassificeringen är en del av registre- ringsunderlaget.

268

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

rättelse kommer i så fall att omfatta att klassificering enligt EU- harmonisering (och klassificerings- och märkningsregistret) följs.

Kompetensen i Sverige för att bedriva tillsyn över klassificering och märkning finns idag på främst central nivå. Länsstyrelserna har mycket god naturvetenskaplig kompetens och möjligheter att använda varandras kompetens, men saknar erfarenhet av sådan tillsyn.

Den behövliga kompetensen är i flera avseenden densamma som behövs för tillsynen över registreringen. Den är spridd och upprätt- hålls på både central och regional nivå.

Produkttillsyn över säkerhetsdatablad

Säkerhetsdatablad ska levereras om den kemiska produkten är klas- sificerad som farlig.

Tillsynen över att säkerhetsdatabladen uppfyller kraven i Reach omfattar i princip varje led i distributionskedjan (flera tiotusen företag), men skyldigheten att utarbeta säkerhetsdatablad omfattar primärt registranter (ca 60 tillverkare och ett okänt antal impor- törer), företag som för in kemiska produkter till Sverige med eller utan krav på registreringsplikt (ca 1 500) och tillverkare av bered- ningar (knappt 600 produktionsställen). Följande frågeställningar kan bli aktuella i tillsynen.

Har skyldigheten att utarbeta och leverera säkerhetsdatablad fullgjorts?

Kontrollen sker nationellt.

Inget särskilt kompetensbehov.

Uppfyller utarbetade säkerhetsdatablad lagstiftningens krav på innehållet?

Äldre tillsynsfråga, men numera delvis begränsad av överstatlighet rörande exempelvis kvali- teten på kemisk, ekotoxikologisk och toxikologisk information när informationen härrör från ett registreringsunderlag, som Echa ska kontrollera.

Kontrollen nationell med avseende på

-överensstämmelse med registreringsunderlaget (främst registranter)

-överensstämmelse med kemikaliesäkerhetsrapport (främst tillverkare av beredningar)

-nationella krav som rör arbetsmiljö (exempelvis hygieniska gränsvärden) och yttre miljö (exempelvis avfallskoder)

269

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Om det saknas registreringsunderlag och kemikaliesäkerhetsrapport att härleda uppgifterna till, ska den nationella kontrollen omfatta

-alla uppgifter i säkerhetsdatabladet, såsom kemisk, ekotoxikologisk och toxikologisk information.

Kompetensbehov,		Finns främst,
-	teknik/processteknik/skyddsåtgärder	-	regionalt/lokalt
-	övrig allmän miljörätt	-	centralt/regionalt/ lokalt
-	övrig allmän arbetsmiljörätt	-	centralt/regionalt
- i vissa fall: kemisk och toxikologisk		-	centralt

Hur kompetensen är fördelad mellan myndigheterna framgår närmare av avsnitt 2.9.6.

Är säkerhetsdatabladen på svenska?

Kontrollen sker nationellt.

Omfattar alla led i distributionskedjan.

Inget särskilt kompetensbehov.

Berörda aktörer: Leverantörer av en kemisk produkt till en nedströmsanvändare eller en distri- butör.

Det kan vara juridiskt och naturvetenskapligt komplext att bedöma vad som är i överensstämmelse med kemikaliesäkerhetsrapporten i registreringsunderlaget hos Echa, beroende på hur tydlig och specifik rapporten är. Är uppgifterna i registreringsunderlaget oprecisa lämnar det utrymme för nationella bedömningar och ingripanden mot otydligheter i säkerhetsdatabladen. Förtydligan- den kan ju fortfarande stämma överens med registreringsunder- laget. Är de däremot specifika och precisa blir det svårare att ingripa, även mot felaktigheter; säkerhetsdatabladet ska ju överens- stämma även med eventuella fel. Vi anser därför att sådan tillsyn fordrar hög juridisk och naturvetenskaplig eller teknisk kompetens.

Tillsynsmyndigheter kan också upptäcka säkerhetsdatablad som är felaktiga eller gravt missvisande, exempelvis om informationen bygger på en felaktig klassificering.

När det saknas juridiska möjligheter att ingripa nationellt är det viktigt att Kemikalieinspektionen uppmärksammar Echa om de funna bristerna. Andra tillsynsmyndigheter behöver uppmärksam- ma Kemikalieinspektionen om sådana brister. Det är angeläget med

270

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

en ambitionsnivå som omfattar mer än tillsyn och som bygger på samverkan, för att Reach ska fungera.

Tillsyn över tillstånd enligt Reach

Bestämmelserna om tillståndsplikt för hantering av vissa särskilt farliga ämnen är nya i den europeiska lagstiftningen. Tillstånds- plikten kan gälla ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska eller som är långlivade, bioackumulerbara och samtidigt toxiska eller som är mycket bioackumulerbara eller mycket långlivade. Den kan gälla även för ämnen som faller utanför dessa kriterier, men som kan framkalla liknande effekter på människor eller i miljön som är allvarliga eller irreversibla, exempelvis hormonstörande ämnenTPF34FPT. Följande frågeställningar kan bli aktuella i tillsynen.

Finns tillstånd enligt Reach för hanteringen av ett särskilt farligt ämne?

Ny tillsynsfråga.

Kontrollen sker nationellt.

Omfattar alla distributions- och hanteringsled.

Inget särskilt kompetensbehov.

Följs tillståndet enligt Reach och villkoren i detta och är exponeringen minskad till lägsta tekniskt praktiska nivå?

Ny tillsynsfråga.

Kontrollen sker nationellt.

Kan omfatta alla registranter och nedströmsanvändare.

Kompetensbehov,		Finns främst,
-	kemi,	-	centralt / regionalt
-	teknik/processteknik/skyddsåtgärder	-	regionalt / lokalt

Tillståndshavaren ska följa tillståndet och därtill säkerställa en låg exponeringen av ämnet utan att bryta mot villkoren i tillståndet. Detta ska ske så långt det är tekniskt och praktiskt möjligtTPF35FPT. Företaget/arbetsgivaren ska således kunna förena kraven enligt Reach, arbetsmiljölagen och miljöbalken med varandra.

34TP PT Artikel 57 i Reach.

35TP PT Artikel 60.10 i Reach.

271

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Nedströmsanvändare ska anmäla till EchaTPF36FPT om de använder en kemikalie som en leverantör högre upp i distributionskedjan försett dem med och har tillstånd för. Deras användning ska följa tillstån-

detTPF37FPT.

Det primära för tillsynsmyndigheterna är att kontrollera efter- levnaden av tillståndsplikten, villkoren i tillstånden och att expone- ringen hålls låg utifrån vad som är tekniskt och praktiskt möjligt. Tillsynen behöver kunna ske över alla företag i ett distributionsled och som importerar, exporterar eller hanterar det aktuella ämnen och tillämpar tillståndet, från tillverkare/importör av ämnet till slutanvändare.

När myndigheterna med ansvar för den platsknutna tillsynen kontrollerar efterlevnaden, ska de samtidigt kontrollera hur säker- hetsdatablad med eventuella exponeringsscenarier med information om riskhanteringsåtgärder beaktats, samt att kraven på skydds- åtgärder enligt miljöbalken (eventuellt tillståndsvillkor) eller arbetsmiljölagen följs, m.fl. andra platsknutna krav. Det kan finnas exponeringsscenarier för både det tillståndsgivna ämnet och andra ämnen som förekommer samtidigt i samma process.

Tillämpningen i det här avseendet fordrar kunskap om teknik och andra åtgärder i olika slags verksamheter för att skydda arbetsmiljön respektive den yttre miljön. Även samordnad tillsyns- vägledning från de centrala verken kommer att bli viktig. Primärt är det dock företagets/arbetsgivarens skyldighet att organisera sitt arbete och ha rutiner för att klara av att följa bestämmelserna.

Vid tillsyn över hur leverantörens tillstånd följs av kunder längre ner i distributionskedjan, kan tillsynsmyndigheterna över kunden respektive över leverantören behöva kontakta varandra för att tillämpa tillståndet och villkoren i detta på samma sätt. Tillsyns- myndigheterna för miljöskydd och arbetsmiljö kan behöva sam- verka. Kemikalieinspektionen kan behöva ge tillsynsmyndigheterna stöd i tolkningen av villkoren. Eftersom Kemikalieinspektionen troligen kan komma att medverka i tillståndsprocessen när Sverige som medlemsstat lämnar synpunkter i prövningsärendetTPF38FPT, kan myndigheten ha kunskap om villkorens innebörd.

Det är inte möjligt att idag förutspå hur tillstånden och vill- koren kommer att vara utformade. Bestämmelsens krav på låg exponering och den nära knytningen till andra platsknutna åtgärder

36TP PT Artikel 66.1 i Reach.

37TP PT Artikel 56.2 i Reach.

38TP PT Artikel 64.5 i Reach.

272

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

för både yttre miljö och arbetsmiljö innebär att tillsyn bör följa ansvaren för platsknuten tillsyn enligt miljöbalken och arbets- miljölagen.

Tillsynen över begränsningar

Medan tillstånd lämnas individuellt är reglerna om begränsningar generella. Begränsningsregler finns i Reach och i andra EG- förordningar. Därutöver finns det begränsningar i förordningar och myndighetsföreskrifter under miljöbalken, dels sådana som genom- för olika EG-direktiv, och dels rent nationella begränsningar. De kan gälla ämnen, beredningar och varor. De kan avse utsläppande på marknaden i alla eller vissa led. De kan också avse användning.

Begränsningar enligt Reach kan bli aktuella för sådana ämnen som är förknippade med påtagliga risker för människors hälsa eller miljön och fordrar beslut på EU-nivå.

Vi anser att reglerna om begränsningar är viktiga att bedriva tillsyn över. Reglerna omfattar ämnen med påtagliga risker och är viktiga för att uppfylla syftet med Reach och skyddet av miljön och människors hälsa i Sverige.

Restriktionernas komplexitet kan variera, men är ibland hög. Nedan följer två exempel ur bilaga XVII till Reach.

Beteckning på ämne, ämnesgrupp eller	Villkor
beredning
46. a) Nonylfenol	Får inte släppas ut på marknaden eller använ-
C6H4(OH)C9H19	das som ämnen eller beståndsdelar i bered-
b) Nonylfenoletoxilat	ningar i koncentrationer om 0,1 viktprocent
(C2H4O)11C15H24O	eller högre för följande ändamål:
	1. Rengöring i industrier och offentliga lokaler,
	utom
	- kontrollerade slutna system för kemisk
	rengöring där rengöringsmedlet återvinns
	eller förbränns,
	- rengöringssystem där rengöringsmedlet
	återvinns eller förbränns vid en särskild
	process,
	2. Rengöring av bostäder.

273

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation SOU 2008:73

Beteckning på ämne, ämnesgrupp eller	Villkor
beredning
	3.	Textil- och läderbearbetning, utom
	bearbetning där rengöringsmedlet inte rinner
	ut i avloppsvattnet eller spillvattnet,
	- system där processvattnet förbehandlas
		vid en särskild process, som helst avlägs-
		nar den organiska delen av den biologiska
		behandlingen av spillvatten (avfettning av
		fårskinn).
	4.	Emulgator i spendoppsmedel eller tvätt-
	vätska för lantbruket.
	5.	Metallbearbetning, utom
	- användning i kontrollerade slutna system
		där rengöringsmedlet återvinns eller
		förbränns.
	6.	Tillverkning av pappersmassa och papper.
	7.	Kosmetiska produkter.
	8.	Andra kroppsvårdsprodukter, utom
	-	spermiedödande medel.
	9.	Beståndsdelar i bekämpningsmedel och
	biocider.
5. Bensen	1. Får inte användas i leksaker eller delar till
CAS-nr 71–43–2	leksaker som släpps på marknaden, om
EINECS-nr 200–753–785	koncentrationen av bensen i fri form överstiger
	5 mg/kg av vikten hos leksaken eller delen till
	leksaken.
	2.	Får inte användas i ämnen eller beredningar
	som släpps ut på marknaden i koncentrationer
	som uppgår till 0,1 viktprocent eller högre.
	3.	Punkt 2 gäller dock inte för
	a) motorbränslen som omfattas av direktiv
	98/70/EG,
	b) ämnen och beredningar för användning i
	industriprocesser som inte medför bensen-
	utsläpp i mängder som överstiger vad som
	föreskrivs genom gällande lagstiftning,
	c) avfall som omfattas av rådets direktiv
	91/689/EEG av den 12 december 1991 om
	farligt avfall och direktiv 2006/12/EG.

Av exemplen framgår att en tillsynsmyndighet som bedriver produkttillsyn och som ska tillämpa villkoren ovan, kan behöva ha sådana kompetenser som finns på flera myndigheter. Exempelvis regleras bensenutsläpp (pkt 3 b) genom tillståndsvillkor för anlägg-

274

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

ningen, och vid behov genom förelägganden, med hänsyn till teknik, ekonomi och platsknutna förhållanden i enskilda fall. Tillsynen sker på regional och lokal nivå. Men produkttillsynen av bensen som kemisk produkt behöver ske högst upp i distributions- kedjan för att vara mest effektiv.

Bedriver en myndighet tillsyn över användning av nonylfenol kan den behöva kunskaper om tekniska produktionssystem och processer i industrin (pkt 1, 3, 5 och 6) eller om kosmetiska produkter och kroppsvårdsprodukter (pkt 8).

Följande frågeställning kan bli aktuell i tillsynen.

Följer verksamhetsutövaren villkoren i reglerna om begränsningar?

Kontrollen sker nationellt och kan innehålla följande aspekter;

-utsläppande på marknaden,

-användning,

-tekniskt användningssätt,

-varor, allmänkemikalier, kosmetiska/hygieniska produkter och bekämpningsmedel,

-avfall.

Kompetensbehov,		Finns främst,
-	kemi,	-	centralt / regionalt
-	teknik/processteknik	-	regionalt
-	allmän miljörätt	-	centralt /regionalt/lokalt
- kunskaper om stickprovskontroller och		-	centralt
	annan kontroll av produkter ute på
	marknaden

Den centrala kompetensen finns på fler än en central myndighet.

Det förekommer begränsningar som är motiverade av främst arbetsmiljöskäl, exempelvis för asbest, men de flesta är det inte. Tillsynen över begränsningar som rör utsläppande på marknaden kommer även arbetsmiljön tillgodo som en slags sekundärnytta.

275

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation SOU 2008:73

Särskilda import- och exportregler

EG-förordning 304/2003 reglerar frågor som rör import och export av farliga ämnen.

Följs export- respektive importregler vid export/import av kemikalier?

Kontrollen sker nationellt i samverkan med andra länder

Omfattar alla företag som exporterar farliga ämnen

Kompetensbehov,		Finns främst,
-	juridik,	-	centralt
-	internationell kontakt	-	centralt

Vilka företag som exporterar går att upptäcka vid regional eller lokal platsknuten kemikalie- tillsyn.

Tillsynen fordrar samverkan mellan myndigheterna på alla tre myndighetsnivåerna.

Annan produkttillsyn

I 14 kap. 13 § miljöbalken finns krav om att bekämpningsmedel ska vara godkända innan någon får släppa ut dem på marknaden eller använda dem. Bestämmelserna om godkännande bygger på EG- rätt. Av Kemikalieinspektionens bekämpningsmedelsregister framgår vilka bekämpningsmedel som är godkända. Här framgår även vilka undantag som gäller för kravet på godkännande.

Vi anser det vara tämligen enkelt att kontrollera om den som använder ett bekämpningsmedel använder ett godkänt sådant. Bekämpningsmedelsregistret är tillgängligt via Kemikalieinspek- tionens hemsida. Det finns även krav på märkning för medel som är godkändaTPF39FPT. Det är heller inte svårt att kontrollera om den som använder bekämpningsmedlet har ett personligt tillstånd för det.

Det går att upptäcka eventuella otillåtna bekämpningsmedel vid tillsyn över användningen på plats, exempelvis på ett jordbruk eller en industrianläggning. Antalet sådana tillsynsobjekt är stort. Det går även att upptäcka vid tillsyn hos tillverkare och importörer samt vid tillsyn över andra företag som saluhåller eller överlåter bekämpningsmedel.

39TP PT Jfr 14 kap. 3 §, 15 kap. 6 § och 16 kap. 7 § KIFS 1998:8.

276

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

Tillsynen över anmälningsplikten till produktregistret är viktig även för att centrala myndigheter ska kunna fortsätta följa upp hur användningen av kemikalier utvecklas. Tillsynsuppgiften fordrar ingen särskild kompetens. Genom produktregistret går det att ta reda på vilka företag som finns, vilka kemikalier dessa hanterar och innehållet i dem. Det är också till för att överblicka kemikalie- användningen i samhället och hur denna utvecklas. Utan anmälan till registret riskerar företag att undslippa produkttillsyn. Ju högre upp i distributionskedjan företagen befinner sig desto allvarligare är detta.

3.7.2Kompetensbehov och tillsynsbehov för olika aktörer

Tillverkare av ämnen – registranter

Tillsynen omfattar drygt 60 tillverkare. Den befintliga särskilda kompetensen är spridd både mellan myndighets-nivåerna och mellan myndigheter inom de regionala och centrala nivåerna. Även den centrala är geografiskt spridd. Detta har sin upprinnelse i andra behov än dem som följer av kemikalietillsynen. Kompetensen finns och går att upprätthålla genom tillsyn och myndighetsarbete enligt kemikalielagstiftningen och enligt andra regler och lagstiftningar. För tillsyn över företag som tillverkar för eget bruk faller behoven av sådan kompetens bort som rör klassificering, märkning och säkerhetsdatablad.

De platsspecifika riskerna med kemikaliehanteringen kan vara stora och många anläggningar är tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § miljöbalken.

Kompetens på regional nivå som rör teknik, processteknik och skyddsåtgärder är en följd av länsstyrelsernas och Arbetsmiljö- verkets myndighetsuppdrag. Behovet av samma kompetens är genomgående stort även för produkttillsynen.

Kemikompetensen är god på såväl central som regional nivå och upprätthålls av myndighetsuppdragen på båda nivåerna.

Det finns fortsatt behov av toxikologisk kompetens i vissa delar av den operativa tillsynen. Denna finns på främst central nivå. Det ökade inslaget av överstatlighet har minskat det tidigare behovet. Utanför tillsynen kommer kompetensen bli viktig i arbetet med att utvärdera de registrerade ämnena enligt Reach.

277

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

De centrala miljömyndigheterna har goda kunskaper om tillsy- nen i andra länder och det finns goda mellanstatliga kontakter och med Echa. Deras kontakter med tillsynsobjekten är dock betydligt glesare än på den regionala och lokala nivån, även när inspektioner på plats utgör en stor andel. De lokala och regionala miljö- myndigheterna har goda kunskaper om den lokala och regionala miljön och täta kontakter med varandra. De har även löpande kontakter med företagen. Inslaget av inspektioner på plats är dock litet i länsstyrelsernas löpande tillsyn. I den kommunala tillsynen är inspektioner på plats dominerande och frekvent.

Det finns ingen myndighet som ensam har och kan upprätthålla den kompetens som erfordras för tillsynen.

Importörer av ämnen – registranter

Tillsynen omfattar ett okänt antal importörer.

Exempel på kompetens som behövs i tillsynen är i delar samma som för tillverkare ovan. Denna är spridd på samma sätt. Härtill ska läggas att tillsynen över importörer även fordrar kompetens som beskriv under rubriken om särskilda import- och exportregler.

Skillnaden mot tillverkarna av ämnen består i att sådana impor- törer av ämnen som inte själva tar kemikalierna i fysiskt befattning saknar behov av platsknuten tillsyn. Deras verksamhet är bara inriktad på import (handel).

Tillsyn över företag som importerar ämnen för eget bruk fordrar heller ingen kompetens som rör klassificering, märkning och säkerhetsdatablad. Echa ansvarar för granskningen av registre- ringsunderlaget.

Tillverkare av beredningar eller preparat – formulerare

Tillsynen enligt Reach omfattar ca 550 företag med verksamhet vid drygt 600 produktställen. Ca 70 procent av deras utsläppta kemiska produkter på den svenska marknaden kommer från ca 350 produkt- ställen i de tre storstadslänen.

Exempel på kompetens som behövs i tillsynen är sådan som rör klassificering och märkning, säkerhetsdatablad, tillstånd och begränsningar.

278

SOU 2008:73

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

Formulerarna kan även importera och föra in kemikalier från utlandet och exportera andra. Då behövs kompetens som avser tillsyn över import och export av farliga ämnen.

Verksamhetsutövarna hanterar stora mängder kemikalier på plats. De platsspecifika riskerna med kemikaliehanteringen kan således vara stora och många anläggningar är tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § miljöbalken.

Tillsynen omfattar bl.a. formulerarnas kemikaliesäkerhets- rapporter och att kontrollera bl.a. deras rekommenderade skydds- åtgärder. Kemikaliesäkerhetsbedömningen som ligger till grund för rapporten ska även identifiera företagets egna riskhanterings- åtgärder. Kompetensen att bedöma sådana åtgärder är av samma slag som den som behövs för att ställa krav om riskhanterings- och skyddsåtgärder vid prövning eller tillsyn enligt miljöbalken eller arbetsmiljölagen.

En myndighet som kontrollerar en kemisk produkts klassifi- cering hos en tillverkare av beredningar behöver ha god kemisk och toxikologisk/ ekotoxikologisk kompetens. Myndigheten behöver t.ex. ha sådan kompetens att den kan upptäcka om en formulerare har underskattat betydelsen av enstaka ämnen i beredningen och därför klassificerat den felaktigt eller rekommenderat otillräckliga försiktighetsåtgärder. Har så skett indikerar detta företagets egna kompetensbrister, som måste rättas till för att förhindra att företa- get fortsätter att utarbeta undermåliga säkerhetsdatablad. Dess- utom behöver krav på rättelseåtgärder vidtas för att rätta till bristerna i sak i säkerhetsdatabladen.

Tillsynen av formulerare fordrar således en kombination av hög naturvetenskaplig kompetens och mycket god teknisk kunskap om platsknutna åtgärder för att skydda arbetsmiljön och den yttre miljön.

Det förekommer även andra EG-förordningar som reglerar tillverkning och import av kemiska beredningar. EG-förordning 648/2004 om tvätt och rengöringsmedel är ett exempel. Den gäller parallellt med annan lagstiftning.

Andra primärleverantörer och leverantörer

En tredje grupp bland primärleverantörerna är de så kallade namn- bytarna - ca 370 företag som förpackar, packar om eller byter namn på en redan tillverkad, införd eller importerad kemisk produkt och

279

Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

sedan släpper den vidare på marknaden. Företagen anges som till- verkare i produktregistret och markeras där på särskilt sätt.

Tillsynen över nedströms tillverkare och de övriga primär- leverantörerna avser distributörer samt detaljister och andra åter- försäljare. Vi bedömer att tillsynen över dessa aktörer är möjligt att utföra med sådan kompetens som är normalt förekommande. Antalet tillsynsobjekt är stort, troligen flera tiotusen.

Platsknuten tillsyn

Antalet objekt som kan bli föremål för platsknuten tillsyn är mycket stort. Kemikalier används i de flesta av samhällets verksamheter. Företag som kan falla utanför sådan tillsyn är de som förmedlar eller importerar kemikalier utan att befatta sig fysiskt med dem, exempelvis företag som bedriver handel över Internet.

Arbetsmiljöverket bedömer att antalet tillsynsobjekt enligt arbetsmiljölagen uppgår till ca 300 000.

Enligt äldre statistik från Naturvårdsverket avseende år 1995 var närmare 100 000 miljöfarliga verksamheter i behov av återkom- mande tillsyn enligt den dåvarande miljöskyddslagen. Statistiken omfattar i huvudsak industriell eller tillverkande verksamhet men räknar även in miljöfarliga verksamheter inom tjänste- och service- sektorn, exempelvis verkstäder. Den exkluderar detaljister såsom stormarknader, kosmetikabutiker och färghandlare, vattenverksam- heter, kyl- och värmeanläggningar och cisterner liksom alla objekt som föll under den tidigare hälsoskyddslagens tillämpningsområde, såsom skolor och andra utbildningsanstalter. Den exkluderar även all användning av mark eller markanläggningar, exempelvis ban- vallar, jordbruksmark och skogsmark, där bekämpningsmedel kan komma att användas. Således är antalet objekt enligt miljöbalken avsevärt större än 100 000.

I stort sett alla objekten använder kemikalier av något slag och många bland de 100 000 objekten tillverkar varor.

Den behövliga sakkompetensen för tillsynen rör platsknutna förhållanden, kemi, liksom teknik, processteknik samt skydds- och riskhanteringsåtgärder och andra försiktighetsmått. Sådan kompe- tens finns i stor utsträckning på regional och lokal nivå.

280

4Förslag till organisation och regler för tillsynen

Ansvar för operativ tillsyn

Kemikalieinspektionen får ett tydligare och bredare ansvar för produkttillsyn över företag som tillverkar och för in kemiska produkter och släpper ut dem på den svenska marknaden samt för tillsyn över export. Ansvaret för produkttillsyn av varors innehåll av farliga ämnen gäller i alla distributionsled.

Räddningsverkets ansvar för produkttillsyn enligt miljöbalken förs över till Kemikalieinspektionen.

Kemikalieinspektionen förordnar personal med särskild kompetens från Räddningsverket, Arbetsmiljöverket och vissa länsstyrelser för att få tillgång till sådan kompetens.

Läkemedelsverkets fortsatta ansvar för produkttillsyn av kosmetiska och hygieniska produkter bör utredas.

Arbetsmiljöverket får ansvar för tillsyn enligt Reach i frågor som rör arbetsmiljön vid användning av kemiska produkter på arbetsstället. Sjöfartsverket har samma ansvar på fartyg.

Länsstyrelsernas och kommunernas ansvar för platsknuten tillsyn kvarstår och integreras med ett tydligt ansvar för pro- dukttillsynen.

Ansvar för tillsynsvägledning

Kemikalieinspektionen får det centrala ansvaret för att tillsyns- vägleda om att produkttillsyn av kemiska produkter.

De centrala myndigheternas ansvar för att tillsynsvägleda om platsknuten tillsyn av kemiska produkter följer ansvaren för att tillsynsvägleda om övrig platsknuten miljötillsyn. Därmed integreras ansvaren för tillsynsvägledning enligt miljöbalken, Reach och övriga EG-förordningar.

281

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Länsstyrelsernas ansvar för att tillsynsvägleda kommunerna ökar.

Regler för tillsynen

Reglerna om egenkontroll i miljöbalken blir tillämpliga på vissa EG-förordningar.

Reglerna om systematiskt arbetsmiljöarbete i arbetsmiljölagen blir tillämpliga i frågor som omfattas av Arbetsmiljöverkets ansvar för tillsyn över Reach.

Regler införs som ger tillsynsmyndigheterna rätt att ta varu- prov för kontroll av vissa bestämmelser om kemiska produkter och farliga ämnen i varor.

Regler införs med ökade krav på myndigheterna att underrätta varandra om de upptäcker brister som de själva inte kan ingripa mot.

Våra förslag möter i huvudsak utgångspunkterna som vi angett i inledningen till avsnitt 3. Vi anser att vi tillgodoser dem genom mer central styrning, samling av ansvar med tydliga gränser, samnytt- jande av resurser och kompetens och en förändrad inriktning på kemikalietillsynen.

4.1Grundmodellen

För att skapa en tydlig och så enkel organisation som möjligt och för att myndigheterna ska kunna utveckla och bibehålla rätt kom- petens, bör ansvaren för tillsynen över de olika lagstiftningarna fördelas efter en grundmodell. En enkel och enhetlig modell underlättar även företagens myndighetskontakter.

Vi anser det vara viktigt för genomförandet och den fortsatta utveckling av Reach att en central myndighet får ansvaret för all produkttillsynen över företag som är först i de svenska distribu- tionskedjan (primärleverantörer).

Den modell vi föreslår renodlar och tydliggör den princip som gäller idag, d.v.s. att krav som relaterar till primärleverantörers utsläppande på marknaden av kemiska produkter och varor faller under Kemikalieinspektionens tillsynsansvar. Ansvaret för tillsynen över samma aktörers användning av ämnen och beredningar ligger hos de myndigheter som utövar den platsknutna tillsynen. När det

282

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

gäller alla andra aktörer integrerar vi den platsknutna kemikalie- tillsynen och produkttillsynen med övrig platsknuten miljötillsyn. Modellen bygger därmed vidare på miljöbalkens grundtanke om en integrerad tillsyn och tillämpning av hela regelverket på miljö- och hälsoskyddsområdet enligt miljöbalken. Detta leder bl.a. till att länsstyrelserna får ett större operativt tillsynsansvar än tidigare.

Fördelningen av de statliga ansvaren för operativ kemikalie- tillsyn påverkar även fördelningen av ansvaren för tillsynsvägled- ningen. Detta innebär bl.a. att länsstyrelserna får ett utökat och tydligare ansvar för tillsynsvägledning.

Vårt förslag saknar koppling till vilken myndighet som ska vara s.k. behörig myndighet enligt olika rättsakter eller till vilka som ska medverka i förhandlingar inom EU om tillämpning och utveckling av regelverken. Vi tar inte ställning i dessa frågor. Vi konstaterar dock att det behövs kompetens från flera centrala verk i många sådana kontakter.

4.2Våra överväganden om den operativa tillsynen

4.2.1Samla de centrala operativa tillsynsansvaren för kemiska produkter hos Kemikalieinspektionen

Vi anser att det är viktigt med en myndighet – Kemikalie- inspektionen som bedriver tillsyn av de företag som tillverkar och för in kemiska produkter och släpper ut dem på den svenska mark- naden (primärleverantörer). Att just dessa företag följer lagstift- ningen får en positiv effekt för kemikaliesäkerheten i hela samhäl- let. Det är också angeläget med en central myndighet som kan samverka med andra länder och påverka EU:s institutioner.

Vi delar Tillsynsutredningens och Ansvarskommitténs uppfatt- ning att tillsyn är ett i grunden statligt ansvar. Det är statens ansvar att åstadkomma en effektiv, kompetent och tillräckligt ambitiös tillsyn som uppfyller även de EG-rättsliga kraven. Regeringen ansvarar för att organisera de statliga myndigheterna, vars resurser, kompetens och kunnande står till regeringens förfogande.

Ansvaren för den centrala operativa produkttillsynen över allmänkemikalier, bekämpningsmedel och varor faller idag på Kemikalieinspektionen och Räddningsverket, men med olika sak- innehåll. Även sakinnehållen i Läkemedelsverkets och Rädd- ningsverket ansvar för tillsyn över kosmetiska och hygieniska

283

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

produkter är olika. Tillsynen över andra miljöaspekter på kosme- tiska och hygieniska produkter än brandfarlighet och explosivitet faller på Kemikalieinspektionen. Arbetsmiljöverket, Räddnings- verket och länsstyrelserna förfogar över kompetens som rör skyddsåtgärder i arbetsmiljön, fysikalisk-kemiska egenskaper hos kemiska produkter, respektive kemi- och processteknik och skyddsåtgärder i den yttre miljön. Detta är kompetensområden som alla är viktiga för produkttillsynen på den centrala nivån.

Behoven av kompetens i produkttillsynen är således av flera slag och kompetenserna finns på flera myndigheter. Ansvaren kan inte följa hur kompetenser är fördelade mellan olika myndigheter om det ska vara möjligt att samla ihop ansvaren för den operativa till- synen till Kemikalieinspektionen.

Ansvariga myndigheter bör därför i större utsträckning än idag nyttja varandras resurser och förekommande kompetens för att statens resurser ska användas effektivt. Genom det underlättas eventuella organisationsförändringar till följd av den pågående översynen och förändringen av den offentliga förvaltningen. Blir de statliga tillsynsmyndigheterna färre blir det också lättare för regeringen att styra kemikalietillsynen och följa upp resultaten.

När det gäller sådan tillsyn över vissa slags kemiska produkter som tidigare varit undantagna från Kemikalieinspektionens ansvar, exempelvis batterier, bränslen och ozonnedbrytande ämnen, menar vi att principen om en central myndighet med samlat ansvar för tillsyn över kemiska produkter bör gälla alla sådana produkter utan undantag. Den bör gälla även relativt Läkemedelsverkets nuvarande operativa och tillsynsvägledande ansvar för kosmetiska och hygie- niska produkter.

Det finns tre register som berör batterier och som producenter och importörer kan vara berörda av; Kemikalieinspektionens produktregister samt Naturvårdsverkets register över elektriska och elektroniska produkter och batteriregistret. Naturvårdsverkets register avser producentansvar och avfall. Överföringen av tillsyns- ansvaret till Kemikalieinspektionen förändrar inget som rör pro- ducentansvar och avfall.

Det finns märkningskrav för både batterier och el-produkter. Medan märkningskravet för el-produkter är en del av producent- ansvaret och således meddelat med stöd av 15 kap. miljöbalken, torde märkningskravet för batterier grundas på 14 kap. miljö- balken. Det får betydelse för hur tillsynsansvaren faller ut. Vi har inte hunnit utreda frågan närmare. Naturvårdsverket har föreslagit

284

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

en ny batteriförordning och frågan bör hanteras i beredningen av det förslaget.

För över ansvaret för Räddningsverkets produkttillsyn enligt miljö- balken till Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionen och Räddningsverket bedriver tillsyn över en och samma kemiska produkt men utifrån olika egenskaper hos produkten. Kemikalieinspektionen har ett generellt ansvar medan Räddningsverkets ansvar är begränsat till de fysikalisk-kemiska egenskaperna. Vi finner att det är mer effektivt för såväl företagen och myndigheterna att föra över Räddningsverkets ansvar till Kemikalieinspektionen.

För att säkerställa att Räddningsverket fortsatt upprätthåller sin kompetens med avseende på kemiska produkters explosiva, brand- farliga och oxiderande egenskaper bör verket ges status av expert- myndighet på detta område.

4.2.2Säkra Kemikalieinspektionens kompetens genom samnyttjande

Kemikalieinspektionen har på vissa områden inte tillgång till behövlig kompetens i den operativa produkttillsynen och i EU- arbetet. Tillsynen fordrar bland annat kompetens som rör frågor om arbetsmiljö, fysikalisk-kemiska egenskaper och processteknik. Kemikalieinspektionens kärnverksamhet motiverar inte att myn- digheten själv bygger upp sådan kompetens. Det återstår två alternativa möjligheter att ge Kemikalieinspektionen tillgång till den kompetens som krävs; samverkan i tillsynen eller samnyttjande av kompetens.

Det är svårt att samordna tillsyn effektivt

Vanligtvis tar det mer tid och drar mer resurser att samordna fler till att utföra samma sak än det tar för få eller en att utföra den. Att så är fallet belyser bland annat Kemikalieinspektionens underlag till svaret på regeringsuppdraget om handlingsplan för att öka antalet

285

Förslag till en ny tillsynsorganisation SOU 2008:73

inspektioner 2008 samt en rapport från Räddningsverket SAMTILLTPF1FPT.

Kemikalieinspektionen har lagt ner betydligt mer tid på att förbereda och följa upp inspektioner och mindre på att genomföra dem när flera myndigheter varit involverade för att göra inspektio- nerna mer heltäckande, jämfört med när de själva inspekterat. Erfarenheterna finns från genomförda inspektionsprojekt. Medan 80 procent av Kemikalieinspektionens tid gick till genomförande och 20 procent till förberedelser/uppföljning när de själva inspek- terade, var fördelningen 50 procent genomförande och 50 procent förberedelser/uppföljning när inspektionerna fordrade myndig- hetssamarbete.TPF2FPT

Det finns vissa likheter mellan tillsyn på kemikalieområdet och på området transporter av farligt gods i det att flera lagstiftningar rör sakområdet och flera tillsynsmyndigheter är involverade. Enligt förordningen (2006:311) om transport av farligt gods har Räddningsverket till uppgift att samordna myndigheternas tillsyns- arbete.

År 1980 bildades gruppen SAMTILL (SAMordning av TILL- synsmyndigheternas verksamhet) med representanter för de då inblandade tillsynsmyndigheterna över transporter av farligt gods. Räddningsverket föreslog 1994 att en organiserad och kontinuerlig samverkan mellan tillsynsmyndigheterna för transport av farligt gods skulle etableras i varje län. Erfarenheterna från denna har visat att det i flera län varit svårt att få igång samverkan. Där denna fungerar rapporteras goda erfarenheter. Fortfarande fordras dock fortsatt utvecklingsarbete kring frågor som rör omfattning och metoder för tillsyn. Myndigheterna vidtar exempelvis olika åtgär- der mot en och samma brist och bedömer vad som är en brist och dess allvar på olika sätt. Två år senare föreslog Räddningsverket att SAMTILL borde formulera och fastställa en gemensam och över- gripande målsättning. En sådan framgår av lägesrapporten för år 2006.

Det är således svårt att få till stånd samordnad tillsyn trots lång tid och lagstiftning som påtvingar en myndighet att samordna andra myndigheters tillsyn. Samordning är resurskrävande och tar tid från genomförandet av tillsynen. Enligt vår mening är det ange- läget att dra nytta av gjorda erfarenheter för att slippa upprepa förekommande brister. Konkret utförande är viktigare än admi-

1TP PT Samordning av tillsynen av transport av farligt gods, lägesrapport 2006.

2TP PT Slutrapport Effektivare kemikalietillsyn 070627, s. 11, Kungliga Tekniska Högskolan.

286

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

nistration. Det är ännu ett skäl för att samla ansvaren för den centrala operativa tillsynen.

Samnyttjad kompetens mellan myndigheter möjliggör en effek- tiv tillsyn

Modellen med att förordna tillsynspersonal med viss kompetens hos en annan myndighet förekommer redan i statlig tillsyn sedan mitten av 1990-talet.

Livsmedelsverkets enhet för köttillsyn har ca 200 anställda. Dessa verkar i hela landet i sex regioner med en central enhet i Uppsala. Enhetens verksamhet med offentliga kontroller är avgifts- finansierad i sin helhet. Kontrollerna inom köttområdet består av två delar, kontroll vid slakt respektive kontroll av företaget och dess livsmedelssäkerhet. Livsmedelsverket arbetar för en riskbase- rad köttillsyn som tar hänsyn till riskerna på lands-, region-, lokal- och besättningsnivå.

Vid kontrollen av företaget och livsmedelssäkerheten kontrol- leras redlighet, spårbarhet och hantering m.m. Då undersöks exempelvis rutiner, hygien, personalutbildning och underhåll av utrustning och lokaler och det viktigaste av allt - den s.k. HACCP- baserade egenkontrollen. Denna är reglerad av EU. Nya EU- förordningar fokuserar på systemtillsyn.

Livsmedelverket är skyldig at bemanna slaktlinjen när livsme- delsföretagaren slaktar. Den som utför köttbesiktning ska enligt EU:s förordning (EG) nr 854/2004 vara legitimerad veterinär. Livsmedelsverkets egen personal räcker inte till detta. Livsmedels- verket förordnar därför legitimerade veterinärer på bl.a. Jordbruks- verket att utföra köttbesiktning före och efter slakt. Personal som utför myndighetsuppgifter måste antingen vara anställda på eller förordnade av den ansvariga myndigheten.

Uppskattningsvis ett hundratal personer runt om i landet arbetar idag åt Livsmedelsverket genom att vara förordnade att utföra kontrollerna i samband med slakt, de flesta på timbasis. De förordnade veterinärerna kan även vara privatpraktiserande. Deras förordnanden kan avse halvtid, men för merparten rör det sig om enstaka timmar per vecka eller per år. De ca 100 personernas arbete motsvarar tillsammans ca sex heltidstjänster. Livsmedelsverkets erfarenhet är att det är möjligt att upprätthålla kompetens med en halvtidstjänst, men för dem som arbetar enstaka timmar är detta svårt.

Det är därför en utmaning för Livsmedelsverket att åstadkomma likvärdiga bedömningar hos det stora antal geografiskt utspridda

287

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

personer som arbetar så lite per år och dessutom ofta helt ensamma. Livsmedelsverket har interna rutiner och riktlinjer för detta. Det finns även skriftliga instruktioner via verkets intranät. Behovet av interkalibrering och interna rutiner för likvärdiga bedömningar hade funnits även om ett stort antal personer varit fast anställda.

Mot bakgrund av erfarenheterna från Livsmedelsverket menar vi att ska anställda förordnas av en annan myndighet så bör varje person arbeta ca halvtid åt den förordnande myndigheten. Genom att vara kvar i den miljö som skapar kompetensen kan personen behålla den.

Vi ser ingen principiell skillnad mellan att koncentrera ansvar på den centrala statliga myndighetsnivån och på att göra det på den regionala nivån mellan länsstyrelserna, vilket koncentrations- utredningen föreslagit. Centrala verk och andra statliga myndig- heter bör kunna samnyttja statens kompetens på samma sätt som länsstyrelser kan göra det sinsemellan enligt 44 § länsstyrelse- instruktionen. Även kommuner kan avtala om att uppdra åt anställda i andra kommuner att utöva tillsyn.TPF3FPT

Vi konstaterar att system med förordnanden finns i statsförvalt- ningen och fungerar. Det finns även andra exempel på sam- nyttjande av resurser och kompetens.

Kemikalieinspektionen förordnar personal med behövlig kompetens

Av tidigare avsnitt framgår att Kemikalieinspektionen behöver få tillgång till annan kompetens än myndighetens kärnkompetens. Vi bedömer att tillgången bäst säkras genom att Kemikalieinspek- tionen förordnar personal från myndigheter där sådan kompetens upprätthålls för kärnverksamheten. Dessa myndigheter är Arbets- miljöverket, Räddningsverket och länsstyrelser.

Lösningen medför att en myndighet får ansvaret för den centrala produkttillsynen och förfogar samtidigt över all behövlig kompetens. Regeringen behöver bara styra och följa upp en central myndighets tillsyn. Kemikalieinspektionen har i sin tur ansvaret för att styra och planera tillsynen mot målet Giftfri miljö även om detta bör ske i samverkan med andra myndigheter.

Länsstyrelser som vi bedömer är lämpligast att förordna perso- nal från är de tre storstadslänen och Västernorrlands län. I stor-

3TP PT 26 kap. 7 § miljöbalken.

288

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

stadslänen finns 60 procent av landets tillverkare av kemiska bered- ningar. Dessutom kan det vara motiverat av geografiska skäl att ett län i norra Sverige bistår Kemikalieinspektionen. Genom att perso- nalen är förordnad av Kemikalieinspektionen kan den bedriva tillsyn även i andra län.

Den förordnade personalen på berörda länsstyrelser kan få del av ny kompetens och upprätthålla rutiner och arbetsmetoder för produkttillsyn genom Kemikalieinspektionen. Detta kan även bidra till att utveckla den platsknutna tillsynen. Förutom tillgång till sakkompetens får Kemikalieinspektionen även del av arbets- metoder m.m. från den platsknutna tillsynen vilket kan utveckla produkttillsynen.

De personer som Kemikalieinspektionen förordnar på läns- styrelserna för sin tillsyn anser vi bör primärt ägna sig åt produkt- tillsyn över tillverkare av ämnen eller beredningar; drygt 600 verk- samhetsutövare varav en del samtidigt kan vara tillståndspliktiga enligt 9 kap. 6 § miljöbalken och föremål för mycket platsspecifik tillsyn som avser kemiska produkter. Men Kemikalieinspektionens förordnade personer behöver inte vara låsta till produkttillsyn över tillverkare. Kompetensen kan behövas även för exempelvis pro- dukttillsyn över importörer, för tillsynsvägledning eller i samband med utveckling av vägledningsmaterial inom Echas forum.

För att inte Kemikalieinspektionens förordnande av sådan personal ska minska resurserna hos myndigheten som tillhanda- håller kompetensen, bör den få ett tillskott av resurser som mot- svarar den avropade resursen. Detta finansieras via kemikalie- avgifterna som Kemikalieinspektionen debiterar och kostnaderna belastar då inte statsbudgeten. Effekten blir en förstärkning av kompetens för Kemikalieinspektionen och ett tillskott på och utveckling av kompetens på myndigheten som tillhandahåller resursen.

Anställningen kvarstår hos den myndighet som ställer sin personal till Kemikalieinspektionens förfogande. Arbetsgivar- ansvaret gäller även för den del av arbetet som den förordnade personen utför åt Kemikalieinspektionen.

Ett förordnande är nödvändigt för att personal som normalt är anställd vid en annan myndighet ska ha rätt till exempelvis tillträde, begära information och ta del av uppgifter i handlingar eller att ställa krav på en annan myndighets uppdrag. Bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) för uppgifter som personalen inhämtat är tillämpliga om myndighetens verksamhet består i tillsyn. Sekretes-

289

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

sen förutsätter att de inhämtade uppgifterna baseras på ett tillsyns- ansvar.

Medan Kemikalieinspektionens regionalt förordnade personal bedriver tillsyn över tillverkare kan myndighetens centralt place- rade tillsynspersonal primärt ägna sig åt produkttillsyn över importörer och företag som för in kemiska produkter till Sverige. Vi utgår från att den förordnande personalen kommer att behöva arbeta parallellt med eller på annat sätt ges en upplärningsperiod. I det avseendet finns likheter mellan att nyanställa och att förordna personal.

Kemikalieinspektionen bör förordna fler än en person hos varje länsstyrelse. Mot bakgrund av erfarenheter från livsmedelstillsynen bör resurser som motsvarar en tjänst fördelas på två förordnade personer.

Den på länsstyrelserna anställda och centralt förordnade resur- sen kommer att kunna ha tätare kontakt med kommunerna än om motsvarande resurs vore anställd av Kemikalieinspektionen. När- heten och kontakterna blir därmed större till sådan platsspecifik kompetens som kan finnas i kommunerna, men som vare sig länsstyrelserna eller några av de centrala verken själva har eller kan bygga upp.

Vi har funnit att statens tillsynsvägledning sammantaget är en svag länk och att kommunerna önskar att länsstyrelserna får en starkare roll med att samordna statens tillsynsvägledning. Läns- styrelserna har idag ett mycket litet och otydligt operativt ansvar för att bedriva produkttillsyn. Vi menar att det är lättare för läns- styrelserna att tillsynsvägleda genom att få egen erfarenhet av operativ tillsyn på sakområdet. Kommer kompetensen och erfaren- heterna hos några länsstyrelser dessutom att omfatta sådan som härrör från arbete åt Kemikalieinspektionen, förbättras förutsätt- ningarna för en fungerande samordning av statens tillsynsväg- ledning på regional nivå. Erfarenheter och kunskaper kan komma andra länsstyrelser till del, exempelvis via Miljösamverkan Sverige eller genom samverkan enligt 44 § länsstyrelseinstruktionen.

Kemikalieinspektionen och berörda länsstyrelser bör på chefs- nivå diskutera närmare hur centralt placerad och förordnad perso- nal ska arbeta ihop och hur deras arbete ska planeras och styras så att både arbetet och personernas arbetssituation i vardagen bli bra.

Kemikalieinspektionen bör varje år avgöra, i dialog med berörda länsstyrelser, i vilken utsträckning som resursen på länsstyrelserna bör arbeta operativt eller nyttjas för tillsynsvägledning.

290

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

4.2.3Övriga centrala verks ansvar

Arbetsmiljöverket

Arbetsmiljöverket får ansvar för viss platsknuten tillsyn enligt Reach över användningen av kemikalier i den utsträckning använd- ningen rör arbetsmiljöfrågor på ett arbetsställe.

Arbetsmiljöverket bör också behålla sitt ansvar för tillsynen över sådana tillstånd att använda bekämpningsmedel som verket meddelat.

Sjöfartsveket

Sjöfartsverket bör behålla sitt ansvar över tillsynen av utrustning i fartyg som innehåller s.k. f-gaser eller ozonnedbrytande ämnen. Förutom de två EG-förordningar som reglerar sådana ämnen finns bestämmelser på området i förordningen (2007:846) om fluorerade växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen. Sjöfartsverkets ansvar bör omfatta tillsynen även enligt den sist nämnda förordningen.

Förordning (1998:946) om svavelhaltigt bränsle är en förord- ning under miljöbalken med särskilda tillsynsbestämmelser. Natur- vårdsverket är tillsynsmyndighet, tillsammans med Sjöfartsverket som utövar tillsyn över användningen av svavelhaltiga marina bränslen i fartyg. Vi anser att det saknas skäl att särreglera tillsyns- ansvaren för den här förordningen. Sjöfartsverkets ansvar bör kvarstå. Regleringen av ansvaret bör finnas i tillsynsförordningen.

Livsmedelsverket

Livsmedelsverket har miljöbalkstillsyn i fråga om material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. För att vara i linje med våra övriga förslag borde ansvaret föras över till Kemikalieinspektionen. Andra delar skulle gå till länsstyrelser och kommuner. Vi har emellertid inte utrett frågan och föreslår därför att det inte nu görs några förändringar i tillsynsansvaret för 14 kap. miljöbalken. Det är viktigt att beakta hur en eventuell överföring skulle påverka samordningen med tillsynen enligt livsmedelslagen. Den operativa tillsynen enligt livsmedelslagstiftningen är kommu- nal. Det behöver också vägas in att tillsynen kräver kunskap i livsmedelshygien.

291

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Vi anser att det saknas anledning att särreglera tillsynsansvaret för nappar och föreslår därför att det ansvaret förs över till Kemi- kalieinspektionen.

Räddningsverket

Räddningsverkets nuvarande ansvar för produkttillsyn enligt miljö- balken upphör (se ovan). Ansvaret omfattar idag kemiska pro- dukter som ska släppas på marknaden med avseende på deras brandfarliga, explosiva och oxiderande egenskaper. Den operativa tillsynsresursen på Räddningsverket omfattar 1,5 årsarbeten.

Räddningsverket tillsynsansvar enligt miljöbalken förs över till Kemikalieinspektionen. I stället förordnar Kemikalieinspektionen personal på Räddningsverket med kompetens som rör kemiska produkters fysikalisk-kemiska egenskaper att utföra produkttillsyn under Kemikalieinspektionens ansvar. Det är viktigt att den för- ordnade personalen finns kvar i sin nuvarande miljö och som gör att kompetensen gå att bibehålla och utveckla. Räddningsverkets centrala ansvar enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor och Sevesolagen kvarstår.

Läkemedelsverket

Vi föreslår att regeringen bör låta utreda om det är lämpligt och hur det i så fall ska gå till att föra över Läkemedelsverkets produkt- tillsyn över kosmetiska och hygieniska produkter till Kemikalie- inspektionen. Miljöbalkens grundläggande tanke om integrerade tillsynsansvar anser vi bör gälla. Den operativa resursen på Läke- medelsverket för tillsynen omfattar ca 3 årsarbeten från och med i november 2007.

Det har inte varit möjligt att inom utredningens tidsram belysa frågan om en överföring av ansvar till Kemikalieinspektionen. Miljöbalken reglerar både miljö- och hälsoaspekter på kosmetiska och hygieniska produkter. Därmed omfattar Läkemedelsverkets tillsynsansvar båda aspekterna.

Läkemedelsverket har en gedigen kompetens som rör hälso- aspekter och tillsynen avser hälsoaspekterna. Läkemedelsverket beaktar i dagsläget inte miljöaspekterna i tillsynen, men driver

292

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

sedan flera år frågan om ökade miljöhänsyn i kosmetikareglerna på EU-nivå.

Det kommer att finnas ett visst utrymme för verket att ställa miljökrav med stöd av miljöbalken även efter Reach. Vi har saknat anledning att bedöma hur stort det utrymmet är.

En överföring av ansvar från Läkemedelsverket till Kemikalie- inspektionen för tillsynen av kosmetiska och hygieniska produkter bör vägas mot risken att skapa ett olämpligt gränssnitt till läke- medel. Exempelvis kan vissa produkter marknadsföras som kosme- tiska och hygieniska produkter trots att de i realiteten är läkemedel. I sådana fall ska ett tillsynsärende drivas med stöd av läke- medelslagstiftningen. Andra aspekter att beakta är att Läkemedels- verkets produktregister för kosmetiska och hygieniska produkter som skiljer sig från Kemikalieinspektionens avseende syfte, uppbyggnad och innehåll. Vidare har Läkemedelsverket en biverk- ningsrapportering liknande den som finns för läkemedel.

Räddningsverkets ansvar rör explosiva, brandfarliga och oxide- rande egenskaper hos även kosmetiska och hygieniska produkter. Exempelvis kan drivgaserna i sådana produkter vara explosiva. Räddningsverkets nuvarande ansvar splittrar därmed även Läke- medelsverkets ansvar. Därtill är vissa kosmetiska produkter viktiga även med hänsyn till arbetsmiljön, exempelvis hårvårdsprodukter som frisörer använder.

Vi menar att gränsdragningsproblem lätt uppstår på kemikalie- området och att gränser måste dras på något sätt. Vi anser att det vore rimligt att samla ansvaret för tillsynen över primärleverantörer och alla slags kemiska produkter enligt både Reach och miljöbalken hos samma myndighet. Denna bör samverka med myndigheten som ansvarar för tillsynen enligt läkemedelslagstiftningen. Alter- nativet ter sig mindre ändamålsenligt, med splittrat ansvar enligt miljölagstiftningen på två myndigheter och uppbyggnad av dubbla kompetenser. Det som kan tala mot en sådan lösning är att den centrala kosmetikatillsynen fördelas på två myndigheter. Hälso- aspekterna på kosmetikaområdet är i stora delar undantaget från Reach.

En lämplig tidpunkt för en översyn och förändring kan vara i anslutning till genomförandet av den EG-förordning om kosme- tiska och hygieniska produkter som är under arbete inom EU. Tills dess anser vi att Kemikalieinspektionen bör ha det centrala tillsyns- ansvaret för kosmetiska och hygieniska produkters påverkan på miljön enligt Reach. Vi anser att det inte är lämpligt att två centrala

293

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

myndigheter bygger upp kompetens för tillsyn över kemiska produkters miljöpåverkan enligt samma nya lagstiftning innan tillsynens hemvist är utredd. Tills vidare bör därmed Läkemedels- verkets tillsynsansvar omfatta produkternas påverkan på män- niskors hälsa (följer av miljöbalken och bygger på EU:s kosmetika- direktiv) och det utrymme som finns i miljöbalken för tillsyn över produkternas påverkan på miljön.

Generalläkarens ansvar

Tillsynen av försvarets verksamheter bör vara fortsatt statlig. Det nuvarande ansvaret är otydligt reglerat. Viss del faller under Kemi- kalieinspektionens ansvar. I linje med det nuvarande ansvaret bör generalläkaren ha tillsynsansvar för all hantering av kemiska produkter och varor inom försvarets verksamheter, utom sådana delar som vi föreslagit ska omfattas av Kemikalieinspektionens ansvar för primärleverantörer. Liksom idag bör generalläkaren ha tillsynsansvaret för in- och utförsel av varor. Ansvaret bör vara tydligare än nu.

Motsvarande ansvar bör gälla för tillsyn enligt Reach och andra EG-förordningar på kemikalieområdet.

4.2.4Öka länsstyrelsernas tillsynsansvar

Länsstyrelsernas kompetens är betydelsefull

Som framgått tidigare har det funnits behov av kompetens även om arbetsmiljö- och miljöskydd för att bedriva viktiga delar av pro- dukttillsyn. Det framgår även att det behovet har ökat i och med Reach. Kompetensen kan bara upprätthållas av myndigheter som utför arbete enligt lagstiftning eller regler som motiverar detta.

Kemikaliekontrollutredningen fann 1984 att den kemikalie- tillsyn som då hade bedrivits var i huvudsak platsknuten tillsyn med stöd av miljöskyddslagen. Sedan dess har Kemikalieinspektio- nen bedrivit produkttillsyn över företag som släpper ut kemiska produkter på marknaden. Denna har bedrivits separerad från den regionala platsknutna tillsynen. Ensidigt utförande av platsspecifik

294

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

tillsyn och frånvaro av produkttillsyn övergick således till separe- ring av båda slagen av kemikalietillsyn.

Vi anser att båda slagen av tillsyn är nödvändiga för att samhäl- lets kemikaliekontroll ska fungera. Dagens lagstiftning skapar behov av mer samordning eftersom produkttillsyn som rör infor- mation om kemikalier är beroende av kompetens även från den platsknutna tillsynen. Men ska båda slagen av tillsyn vara framgångsrika är det fortsatt nödvändigt att bedriva båda två så att den ena förhindras släcka ut eller ta över den andra. Traditioner och metoder för den typen av tillsyn som dominerar på en viss myndig- het kan vara starka och får lätt övertaget. En person lär inte ensam kunna upprätthålla egna rutiner och arbetsmetoder och påverka övriga delar av myndigheten att anamma dem.

En integrering av all produkttillsyn i den platsknutna tillsynen utan möjligheter till central styrning medför ökade risker om den sistnämnda försvagar särskilt de delar av produkttillsynen som rör klassificering, märkning och informationsöverföring. Det är delar som även blivit föremål för ökat inslag av överstatlighet och behov av kontakter med andra länder och samverkan med Echa. Det regionala incitamentet för att prioritera och bedriva just sådana delar av produkttillsynen var svagare redan innan överstatligheten jämfört med incitamentet för den platsknutna tillsynen. Det är dock starkare med avseende på sådan produkttillsyn som är nära knuten till den platsknutna, exempelvis över regler om behörighet att hantera eller använda en kemikalie. Sådan produkttillsyn bedrivs också.

Det underlättar för företagen om de i så stor utsträckning som möjligt behöver ha kontakt med bara en tillsynsmyndighet, som bedriver både platsknuten tillsyn och produkttillsyn.

Länsstyrelserna ansvar omfattar idag platsknuten tillsyn över tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter och vattenverksam- heter. De har ett ansvar för produkttillsyn, men detta är mycket otydligt. Många länsstyrelser uppfattar sig sakna ett sådant ansvar. Kommunernas ansvar för produkttillsynen på samma verksamheter är tydligt.

Ansvaret för den platsknutna tillsynen över flertalet tillstånds- pliktiga miljöfarliga verksamheter har länsstyrelserna överlåtit till kommunerna. Enligt ett utdrag från länsstyrelsernas dataregister Emir förra året hade länsstyrelserna överlåtit ca 70 procent av tillsynen vid den tidpunkten, men tillsynen över de största verk- samheterna (A-verksamheter) fanns i stor utsträckning kvar under

295

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

länsstyrelsernas tillsynsansvar. Sedan dess har reglerna om vilka verksamheter som är tillståndspliktiga ändrats. Dels har ca 1 000 mindre sådana verksamheter (B-verksamheter) försvunnit från tillståndslistan och dels har några tusen täkter (också B-verksam- heter) tillkommit.

Länsstyrelserna har samtidigt ansvar för att tillsynsvägleda kommunerna beträffande deras platsknutna tillsyn och deras pro- dukttillsyn.

Vi anser det vara viktigt att länsstyrelserna har ett tydligt ansvar för att bedriva produkttillsyn vid de verksamheter som de också bedriver platsknuten tillsyn över. Undantag bör enbart gälla sådan produkttillsyn som centrala verk bedriver. Länsstyrelsernas ansvar för kemikalietillsynen bör inte vara dubblerat med kommunerna, med risk för att ansvaren faller mellan stolarna.

Ett exempel på betydelsen av att länsstyrelserna har ett tillsyns- ansvar kan åskådliggöras med att ett ganska begränsat antal stora industrianläggningar använder den största mängden bekämpnings- medel i klass I, som är den högsta riskklassen (se fotnot avsnitt 2.5.3). Länsstyrelsens ansvar innebär i det faller att kunna kontrollera förekomsten av tillstånd enligt 14 kap. miljöbalken för att använda sådana medel och att dessa hanteras på rätt sätt.

Användningen av kemiska produkter kan vara omfattande i sådana stora tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter som faller under länsstyrelsernas ansvar för platsknuten tillsyn. Det finns producenter av varor som använder mellan 2 500 och 3 000 kemiska produkter i sin verksamhet. Det finns dessutom regler om begräns- ningar av farliga ämnen som rör användning. Genom Reach tillkommer regler som rör användningen av kemiska produkter, exempelvis rekommendationer om riskhanteringsåtgärder i expo- neringsscenarier och villkor i tillstånd som rör användning. Liknande regler finns även i 14 kap., exempelvis om cisterner för olja och bränslen. I EU:s förordningar om ozonnedbrytande ämnen och f-gaser finns regler om utsläppskontroll.

Verksamhetsutövarna ska följa exponeringsscenariernas krav på identifierad användning och kan behöva upprätta egna kemikalie- säkerhetsrapporter om de avviker från exponeringsscenarierna. Då ska företaget både identifiera och tillämpa riskhanteringsåtgärder för sin egen användning. Släpper företaget dessutom ut produkten på marknaden för en ny identifierad användning blir bestämmelser om utsläppande på marknaden tillämpliga, bland annat regler om att informera om rekommenderade skyddsåtgärder, som helt eller

296

SOU 2008:73 Förslag till en ny tillsynsorganisation

delvis kan vara sådana som företaget identifierat för sin egen användning.

Alla dessa krav är intimt knutna till verksamheter som oftast har tillstånd enligt miljöbalken och som kan reglera användning som helt eller delvis sammanfaller med krav i EG-förordningar. Tillståndsvillkor kan röra produktval och användning av kemikalier av betydelse för den tekniska processen eller för skötsel av anlägg- ningen och därmed också för annan miljöpåverkan.

Länsstyrelsernas tillsynsobjekt består i huvudsak av ned- strömsanvändare (inklusive formulerare). Verksamhetsutövarna ansvarar enligt Reach för att informera uppåt och för att vidare- förmedla information i distributionskedjan om upptäckta brister i säkerhetsdatablad. Länsstyrelserna bör medverka i sådana tillsyns- projekt som rör tillsyn längs hela distributionskedjan. Sådana projekt underlättas om länsstyrelserna medverkar i planering och genomförande tillsammans med Kemikalieinspektionen. Utan tydligt ansvar för länsstyrelserna för produkttillsyn, uppstår ett glapp mellan de centrala myndigheternas produkttillsyn och kom- munernas. Glappet avser sådana företag som länsstyrelsen har mest kontakt med genom den platsknutna tillsynen, men som inte kommunerna har anledning att prioritera produkttillsyn över eller som Kemikalieinspektionen saknar ansvar för.

Vi menar därför att det är viktigt att länsstyrelserna får ansvar för både produkttillsynen och den platsknutna tillsynen i alla delar över sådana verksamheter och anläggningar som faller under deras tillsynsansvar. För de fall som Kemikalieinspektionen ansvarar för produkttillsynen omfattar länsstyrelsernas ansvar bara platsknuten tillsyn.

Den erfarenhet och kompetens som länsstyrelserna därmed bygger upp blir viktig för både kommunerna och Kemikalieinspek- tionen när det gäller tillsynsvägledning. Kommunerna kan i ökad omfattning få stöd och hjälp från regional nivå och behöver inte belasta enbart Kemikalieinspektionen. Det blir möjligt att centralt följa upp och utvärdera den decentraliserade kemikalietillsynen via 21 länsstyrelser istället för att göra det direkt mot 290 kommuner. Länsstyrelserna blir en viktig länk mellan den centrala och lokala nivån och kan samordna den centrala tillsynsvägledningen.

Utredningen som granskat Naturvårdsverket ansåg att Natur- vårdsverket arbete måste vara riktat mot länsstyrelserna samt att förhållandet mellan nationell och regional tillsynsvägledning måste klargöras. Förslag lämnades om att länsstyrelserna ska ha ansvaret

297

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

för att samordna, styra och utveckla kommunernas tillsyn enligt miljöbalken.TPF4FPT

4.2.5Det kommunala operativa tillsynsansvaret bör vara kvar

Vi har tidigare nämnt att kommunernas dubbla tillsynsansvar med statliga myndigheter bör upphöra.

Det underlättar för det stora antalet tillsynsobjekt, särskilt för de många små företagen, om de i så stor utsträckning som möjligt behöver ha kontakt med bara en tillsynsmyndighet som bedriver både platsknuten tillsyn och produkttillsyn.

Enligt vår mening är ett kommunalt tillsynsansvar för delar av kemikalietillsynen därför både nödvändigt och ger stora fördelar. Det går inte att förlägga all slags tillsyn över kemikalier i en egen tillsynsorganisation, skiljd från övrig miljötillsyn. Platsknuten tillsyn över kemiska produkter är intimt knuten till och oskiljaktig från annan platsknuten miljötillsyn, exempelvis tillsyn över regler som ställer krav på försiktighetsmått (inklusive produktval) och andra riskhanteringsåtgärder. Krav på riskhanteringsåtgärder och försiktighetsmått finns i miljöbalken, Reach och andra EG-förord- ningar såsom i kapitel V i ODS-förordningen.

Inte heller vore en konsekvent uppdelning av produkttillsyn på statliga myndigheter, och platsspecifik tillsyn enligt miljöbalken på statliga eller kommunala myndigheter ändamålsenlig. Även en sådan ansvarsfördelning skulle medföra att två tillsynsmyndigheter bedrev tillsyn enligt miljölagstiftningen över kemikalier på nästan alla företag. Utanpå dessa två skulle Arbetsmiljöverket bedriva platsspecifik tillsyn över kemikalier enligt arbetsmiljölagen.

Uppdelningen skulle påverka små företag särskilt negativt. På exempelvis ett företag i grossist- eller butiksledet skulle en statlig myndighet komma att bedriva tillsyn över hur kemikalierna är märkta, om de är förslutna på rätt sätt och över den information som grossisten eller butiken ska förmedla i distributionskedjan, medan kommuner skulle bedriva tillsyn över hanteringen av kemi- kalierna på platsen. Vi finner att en sådan ordning är olämplig.

Vi har konstaterat att kommunerna även spelar en viktig roll för att bistå de statliga myndigheterna. Kommunala miljönämnder når företagen på ett sätt som statliga regionala och centrala myndighe- ter inte förmår, genom sina täta kontakter med företagen. Även

4TP PT SOU 2008:62, s. 28 och 247.

298

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

större företag har vittnat om att de ofta kontaktar kommunen med frågor som rör lagstiftningen just på grund av de snabba och enkla kontaktvägarna, istället för att kontakta statliga myndigheter.

Kommunal tillsyn medför även att flera ögon kan upptäcka problem och brister som har sin egentliga upprinnelse hos företag högre upp i distributionskedjorna. Ett exempel på detta är när kommunernas tillsyn resulterade i hjälp åt Kemikalieinspektionen att identifiera över 70 primärleverantörer som brast i regelefterlev- naden.TPF5FPT Den kommunala tillsynen gör det även lättare att upptäcka företag som ska anmäla sig till produktregistret. Det är möjligt för företag av alla storlekar att direktimportera kemikalier genom handel över Internet. Genom sin lokalkännedom eller genom sam- verkan med kommunens bygglovshantering kan kommunerna upptäcka tillkomsten av eller förekomsten av lager från företag som bedriver sådan handel. Det är även lättare för dem att i butiksledet upptäcka innehavare som själva importerar eller för in kemikalier, eller att göra det vid annan miljötillsyn, exempelvis på byggarbets- platser.

Vi delar Ansvarsutredningens slutsatser att det finns starka band mellan kommunal kemikalietillsyn och andra kommunala upp- gifter. Ska en större principiell förändring göras anser vi att frågan om kommunernas kemikalietillsyn bör ingå i en bedömning av miljötillsynen i sin helhet. En sådan ligger utanför den här utred- ningens uppdrag att göra.

Vi anser dock att det finns skäl att minska på det kommunala ansvaret för produkttillsynen av kemiska produkter, dels för att det inte bör finnas parallella ansvar, och dels för att produkttillsynen över tillverkare och importörer (registranter enligt Reach) bör vara statlig. Vi har tidigare kommit fram till att marknadskontroll av kemiska produkter i andra led i distributionskedjan än tillverkare, importörer och andra primärleverantörer kan utövas av kommu- nerna. Vi föreslår därför att ansvaret för produkttillsynen av kemiska produkter hos andra aktörer än dessa förblir kommunalt för de verksamheter där kommunen bedriver även platsknuten tillsyn.

5TP PT Kemikalieinspektionens stormarknadsprojekt, se avsnitt 2.6.3.

299

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

4.2.6Organisationen för operativ tillsyn över farliga ämnen i varor

Kemikalieinspektionen bör fortsätta ansvara för all tillsyn gällande regler om utsläppande på marknaden av varor som innehåller farliga ämnen. Ansvaret anser vi ska omfatta tillsyn över miljöbalken och EG-förordningar som avser utsläppande på marknaden av varor inom miljöbalkens tillämpningsområde.

Vi anser att det är angeläget att tillsynen över begränsningar av kemiska ämnen i varor ökar i omfattning.

Vi utgår från samma bedömningar som vi har gjort för den operativa tillsynen av kemiska produkter. Tillsynen av begräns- ningar i varor har dock vissa särdrag som gör att vi kommer till andra slutsatser i fråga om en lämplig tillsynsorganisation. Det ökade varuflödet och de hälso- och miljöproblem som det medför kräver särskilda insatser och angreppssätt.

I syfte att säkerställa en låg förekomst av otillåtna ämnen i varor som produceras i Sverige är tillsynen över företag som använder kemiska produkter i sin varuproduktion viktig. För varor som produceras i andra länder behöver tillsynen över begränsnings- reglerna koncentreras till företagen som för in varorna till Sverige. Vi anser det vara mest angeläget att prioritera tillsyn över företagen högst upp i tillverknings- och distributionskedjorna.

De som släpper ut varorna på marknaden har sällan den kunskap om innehållet som behövs för att undvika hälso- och miljörisker. Det finns ingen motsvarighet till kraven på produktinformation som gäller för kemiska produkter.

Kemikalieinspektionen lämnade 2004 in en rapportTPF6FPT till reger- ingen om information om farliga ämnen i varor. Utredningen lämnade förslag på olika sätt att prioritera och bedöma olika varor eller varugrupper, men presenterade inte konkreta produktgrupper mot bakgrund av de föreslagna prioriteringsgrunderna.

Av rapporten framgår att för vissa produktgrupper har det funnits uppenbara behov av att lagstifta. Här nämns bland annat begränsningar och informationskrav som rör träskyddsbehandlat virke och varor som innehåller asbest. Det finns också ett EG- direktiv som rör produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel.

6TP PT Information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen, Kemikalieinspektionens rapport 6/04.

300

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

Rapporten konstaterar att ”en fungerande tillsyn naturligtvis är oerhört viktig för efterlevnaden och konkurrensneutraliteten mellan företag.” Vi delar den uppfattningen. Har det varit viktigt att lagstifta i frågan är det lika viktigt att genomdriva efterlevnaden av den.

Tidigare har få varugrupper omfattats av förbud eller begräns- ningar vad gäller kemikalieinnehållet. När sådana begränsnings- regler saknas gör principen om fri rörlighet av varor det svårt att ställa krav som rör kemikalier i en vara med stöd av miljöbalkens allmänna hänsynsregler. EU:s begränsningsregler omfattar dock allt fler varugrupper. Därtill kommer särskilt farliga ämnen att omfattas av tillståndsplikt enligt Reach.

Metodiken för marknadskontroll av varor med avseende på kemikalieinnehållet behöver utvecklas. Den föreslagna EG-förord- ningen om ackreditering och marknadsövervakning, se avsnitt 2.7.2 kan påverka den utvecklingen.

Varuprov och kostnader för provtagning är generellt sett högre för marknadskontrollen av varor än av kemiska produkter. Det finns oftare anledning att ta prov på varor än på kemiska produkter eftersom det saknas krav på information om varans kemiska inne- håll. Även om vårt förslag till nya bestämmelser i miljöbalken om varuprov och provtagning skulle möjliggöra viss kostnadstäckning kommer det ändå att bli fråga om kostnader för tillsynsmyndig- heten.

Vi menar att det är angeläget att tillsynsmyndigheterna priori- terar tillsyn över begränsningar om målet om en Giftfri miljö ska gå att nå. Vi anser att tillsynsansvaret för all produkttillsyn över begränsningsregler som rör varors utsläppande på marknaden bör läggas på Kemikalieinspektionen.

Eventuell tillsyn av miljöbalkens hänsynsregler på varor bör inte decentraliseras. Sådan tillsyn är i så fall förknippad med en EG- rättslig problematik som gör detta olämpligt.

Den platsknutna tillsynen innefattar användningen av kemiska produkter och inkluderar infogning av kemiska ämnen i varor. Denna bör länsstyrelserna och kommunerna ansvara för på grund av den nära kopplingen till frågor som rör produktionsprocesser.

301

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

4.2.7Regeringen bör styra varutillsynen

Vi bedömer att det är viktigt att regeringen styr den strategiska samordningen av den operativa tillsynen. Det går inte att förvänta sig att flera centrala verk, 21 länsstyrelser och 290 kommuner och som var för sig prioriterar självständigt från olika utgångspunkter ska kunna samordna sig strategiskt utan en samordnande styrning av åtminstone de statliga myndigheterna.

Styrbehovet blir extra viktigt om det riskerar att uppstå konkur- rens mellan tillsynen av varor (enbart platsknuten tillsyn av varor är avgiftsfinansierbar) och tillsynen av kemiska produkter (både plats- knuten tillsyn och produkttillsyn av varor är avgiftsfinansierbar). Platsknuten tillsyn bedrivs av enbart länsstyrelser och kommuner. Styrbehovet är viktigt också om de samlade resurserna för tillsyn ska samverka effektivt.

Vi menar därför att regeringen bör styra de statliga myndighe- terna konsekvent under ett antal år för att tillsyn och lagtillämp- ning ska kunna motverka ett ökande problem med spridning av farliga ämnen via varor. I sin tur bör de statliga myndigheterna kunna tillsynsvägleda kommunerna i syfte att ge viss påverkan på kommunala prioriteringar.

Samordna varutillsynen strategiskt

Operativ tillsyn av varor kan bidra till att motverka att farliga ämnen från kemiska beredningar som är tillverkade i Sverige infogas i varor i senare produktionsled och hamnar i kretsloppet. Vi föreslår därför regeringen att via regleringsbreven styra kemikalie- tillsynen så att;

-Kemikalieinspektionen ökar sin operativa produkttillsyn över begränsningsregler av formulerares utsläppande på marknaden av kemiska produkter. Denna bör Kemikalieinspektionen främst bedriva med hjälp av förordnad personal på länsstyrelserna.

-länsstyrelserna bedriver platsknuten tillsyn över begränsnings- reglerna av formulerarnas användning av kemiska produkter.

-länsstyrelserna tillsynsvägleder kommunerna i konkreta regi- onala projekt för platsknuten tillsyn över begränsningsreglerna av sådana formulerare som faller under kommunalt tillsyns-

302

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

ansvar. Resultatet följs upp av länsstyrelserna och vidare- rapporteras till Naturvårdsverket.

-Naturvårdsverket tillsynsvägleder länsstyrelser och kommuner om den platsknutna tillsynen över begränsningsreglerna i sam- arbete med Kemikalieinspektionen.

-Tillsynen bidra till att motverka att farliga ämnen i varor som är tillverkade i andra länder hamnar i kretsloppet. Vi föreslår att regeringen via regleringsbrevet styr myndigheterna så att;

-Kemikalieinspektionen ökar sin marknadskontroll (produkt- tillsyn) i butiksledet av sådana varor som omfattas av begräns- ningsregler om innehållet av farliga ämnen. Denna kan myndig- heten utföra med sin fast anställda personal.

-Kemikalieinspektionen ökar sin produkttillsyn över begräns- ningsregler och av dem som för in varor till Sverige från andra länder, bland annat utifrån resultaten från marknadskontrollen. Myndigheten tar hjälp av Tullverket för att bevaka vilka företag som för in sådana varor. Även denna kan Kemikalieinspektionen bedriva med sin fast anställda personal.

Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen bör sammanställa och utvärdera resultaten från den samlade tillsynen efter exempel- vis tre år och rapportera detta till regeringen.

Styrningen bör ske via regleringsbreven för Kemikalieinspek- tionen, Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Det första steget bör vara att Naturvårdverket och Kemikalieinspektionen arbetar fram en kort plan för genomförandet i samarbete med länsstyrelserna så att de olika tillsynsmomenten kommer i rätt ordning och går att planera och budgetera för. Planen bör i princip bestå av en tidtabell med uppgifter om vem som gör vad, hur och när i samverkan med vem.

Styr EU-arbetet och samordningen

Vi vill framhålla vikten av att främst Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket samverkar mycket tätt i det europeiska sam- arbetet som rör tillsynsvägledning, men även i arbetet med att utveckla EG-rätten. Även andra centrala myndigheters synpunkter

303

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

kan behövas i det arbetet; stora djurhållare är upptagna i IPPC- direktivet.

Exempelvis tas vägledningsmaterial (bland annat RIP-dokument och projektrapporter) om Reach fram inom Echas forum i vilket Kemikalieinspektionen medverkar. Naturvårdsverket medverkar i EU:s arbete med vägledningsmaterial som rör exempelvis IPPC- anläggningar (BREF-dokument) – vilka tillverkar eller använder kemiska produkter - och tillsyn över sådana och andra anläggningar (IMPEL:s material).

Nyligen såg EU-kommissionen över EU:s minimikriterier för tillsyn och ett förslag om ändringar i rekommendationen är under beredning. Enligt de nuvarande kriterierna är frågan öppen för ett tillsynsdirektiv, men översynen har så här långt resulterat i ett förslag om en reviderad rekommendation. En sådan är inte lika bindande som ett direktiv. Reach och annan bindande EG-rätt på kemikalieområdet ingår inte i förslaget.

Som vi framfört tidigare reglerar EU i allt högre grad frågor av betydelse för den platsknutna tillsynen i kemikalielagstiftningen.

Ska det material som tas fram på europeisk nivå kunna användas operativt är det viktigt att det samspelar och att den nationella nivån bevakar att så blir fallet. Materialet kan även få betydelse för miljödomstolarna, både i mål i tillståndsärenden och för över- klagade tillsynsbeslut.

Samverkan kan även få betydelse för tillsynsärenden som rör arbetsmiljön.

4.2.8Ta bort otydligheterna i den nuvarande regleringen

Idag löper kommunernas ansvar för tillsynen över kemiska produkter enligt 14 kap. parallellt med statliga myndigheters ansvar för den platsknutna kemikalietillsynen. Det dubblerar även andra statliga myndigheters tillsynsansvar. I några fall finns tredubblat ansvar. Regleringen skapar oklarheter om vilken tillsynsmyndighet som har ansvaret. Den medför att flera myndigheter bedriver tillsyn över kemikalier på samma företag och debiterar tillsyns- avgifter.

Med dubblerat eller tredubblat ansvar menar vi ansvar som medför att två eller tre myndigheter bedriver tillsyn över kemi- kalier enligt samma regler på samma objekt. Med parallella ansvar menar vi att fler än en myndighet bedriver tillsyn på samma objekt

304

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

men enligt olika regler. Vi anser att dubbla, tredubbla och parallella ansvar bör undvikas som grundregel, men medan dubblerade eller tredubblade alltid bör göra det, kan parallella ansvar vara motiverade eller rentav nödvändiga, exempelvis för att det ena ansvaret bygger på kompetenser som är onödiga för det andra.

Mot bakgrund av vad vi kommit fram till tidigare finner vi inga skäl för att dubblera ansvar i något avseende.

4.2.9Övervägda alternativa modeller för operativ tillsyn

Miljöbalkens integrerade synsätt skulle kunna få fullt genomslag med två lösningar. Den ena omfattar en stor central myndighet; den andra bygger enbart på regionala och lokala ansvar för operativ tillsyn. Nedan tar vi kort upp båda alternativen.

Det första alternativet tar utgångspunkt i att Ansvarskommittén har föreslagit en ändrad samhällsorganisation och ansvarsfördelning mellan stat och kommun med samlad tillsyn hos länsstyrelserna. Om en sådan genomförs är oklart. Mot bakgrund av även den rättsliga utvecklingen, med ökad styrning från EU, överstatlighet och integrering av plats- och produktknutna krav i regelverken, kan det möjligen finnas framtida skäl att slå samman statlig platsknuten tillsyn och statlig produkttillsyn i en samlad statlig organisation för miljötillsyn på regional nivå under central ledning. Detta ligger dock utanför den här utredningens uppdrag att gå in på.

Det andra alternativet innebär att ta bort Kemikalieinspektio- nens operativa ansvar för produkttillsynen i syfte att integrera all produkttillsyn med den platsknutna. Med en fördelning efter hur ansvaren för den platsknutna tillsynen är fördelad (punkt B i till- synsförordningens bilaga) skulle länsstyrelserna komma att bedriva tillsyn över de tillverkare som bedriver tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet och som de inte överlåtit tillsynen över till kommu- nerna. En ökning 2007 i länsstyrelsernas databas över tillstånds- pliktiga miljöfarliga verksamheter (Emir) efter tillverkare som också fanns i produktregistret, visade att färre än hälften av till- verkarna som gick att identifiera i båda registren föll under läns- styrelsernas ansvar för platsknuten tillsyn. Resultatet av slopat tillsynsansvar för Kemikalieinspektionen skulle således bli att nästan alla objekten i produktregistret skulle hamna under enbart kommunal tillsyn, inklusive merparten registranter och företag som för in kemiska produkter till Sverige. Landets möjligheter att

305

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

påverka det internationella inflödet av kemikalier och landets behov av internationella kontakter och med EU:s institutioner i samband med tillsynen, skulle i stort sett helt initieras och bli beroende av kommunala myndigheter. Konsekvenserna medför att vi anser att detta inte är ett alternativ att överväga. Vi anser att det är viktigt att ha kvar ett centralt ansvar för operativ tillsyn över kemiska produkter och varor. Det går med andra ord inte att nå full integre- ring i alla avseenden.

Vi anser heller inte det vara värt att överväga att ge Kemikalie- inspektionen ansvar för tillsynen över hela kemikalielagstiftningen. Även denna innehåller numera regler med platsspecifika krav. Dessa gäller parallellt med andra sådana regler. Samhället skulle därför komma att dubblera ansvaren för den platsspecifika tillsynen och behöva bygga upp dubbla kompetenser för detta inom två parallella organisationer. Kemikalieinspektionens resursbehov skulle dessutom mångdubblas utan att motsvarande resurser sparades i den parallella nuvarande organisationen. Företagen skulle få dubbla tillsynsbesök i samma sakfråga och riskera att behöva avgifts- finansiera kompetens för platsknuten tillsyn två gånger, en gång för varje organisation. Riskerna för motstridiga krav skulle öka.

Vi har dessutom övervägt följande två alternativ som rör ansvarsfördelningen inom staten.

Alternativ I

I syfte att öka Kemikalieinspektionens förutsättningar att bedriva produkttillsyn över inflödet av kemikalier till Sverige och över varor har vi övervägt om länsstyrelserna skulle ges ansvar för till- synen över s.k. formulerare. Det är företag som tillverkar kemiska beredningar. Kemikalieinspektionens operativa ansvar skulle då koncentreras till ca 600 färre objekt. Med bibehållna resurser för Kemikalieinspektionen och tillskott på ett urval länsstyrelser blir då frågan om Riksrevisionens påpekanden om ökad tillsynsvolym skulle kunna uppfyllas. De stora inflödena av kemikalier till Sverige skulle få ökat centralt fokus.

Fördelen skulle även vara att sådan teknisk och kemisk kompe- tens som används för prövning och platsknuten tillsyn enligt 9 kap. miljöbalken och Sevesolagen skulle kunna samnyttjas för även produkttillsyn. Som vi tidigare konstaterat ökar behoven av sådan kompetens som en följd av Reach. Formulerare kan hantera mycket

306

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

kemikalier med även platsknutna risker som följd. Knappt hälften av formulerarna skulle dessutom få tillsyn från enbart en myndighet istället för från två eftersom produkttillsyn och plats- knuten tillsyn skulle sammanfalla. Länsstyrelserna kunde samverka på regional nivå med Arbetsmiljöverket, som dock skulle sakna ansvar för produkttillsyn.

Det här alternativet skulle även innehålla möjligheter för läns- styrelserna att, under kontrollerade former och i samråd med Kemikalieinspektionen och Arbetsmiljöverket, kunna överlåta pro- dukttillsynen till kommuner som har resurs- och kompetens- mässiga förutsättningar för denna.

Men även om en sådan modell skulle samla viss kompetens och samordna viss tillsyn, skulle den splittra annan. Kemikalie- inspektionens ansvar skulle splittras. Myndighetens toxikologiska och EG-rättsliga kompetens skulle inte vara tillgänglig på regional nivå. Motivet för att samla ansvaret istället för att dela upp det ytterligare skulle försvagas med följd att ännu fler myndigheter än idag skulle få ansvar för tillsynen över primärleverantörerna.

Av figuren nedan framgår att av 607 formulerare för över hälften även in kemiska produkter från ett annat land, 58 tillverkar ett ämne och ca en tredjedel är s.k. namnbytare. För att i så fall undvika att fler än en myndighet bedriver produkttillsyn över ett stort antal formulerare måste antingen Kemikalieinspektionens ansvar avgränsas till ännu färre objekt eller måste länsstyrelsernas omfattning på ansvaret för produkttillsyn över formulerare drygt halveras. Med den senare varianten skulle en stor del av vinsten med att regionalisera ansvaret för produkttillsynen över formule- rare försvinna. Den första varianten skulle leda till att länsstyrel- serna skulle behöva arbeta med gränsöverskridande frågor. Bland de som för in kemiska produkter kan dölja sig ett okänt antal importörer som är registreringspliktiga hos Echa. Detsamma gäller för alla 65 tillverkarna av ämnen varav 58 samtidigt är formulerare.

Registreringsplikten är grunden i Reach. Tillsynen över registranter bör inte delas upp på flera myndigheter. Registrerings- reglerna i Reach är komplexa och tillämpningen är under diskus- sion inom Echa. Det är en styrka för Kemikalieinspektionen att ha den operativa erfarenheten i sådana diskussioner.

307

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Sammanställning i maj 2008 från utdrag ur produktregistret över pri- märleverantörerna och hur deras olika slag av verksamhet faller samman

Av 1 866 företag i	och som samtidigt
produktregistret	för in kemiska	tillverkar ämnen	tillverkar bered-	byter namn
	produkter		ningar

för 1 539 in	---	45	336	265
kemiska produkter	---	45	336	265
kemiska produkter
tillverkar 65	45	---	58	16
ämnen	45	---	58	16
ämnen
tillverkar 607	336	58	---	194
beredningar	336	58	---	194
beredningar
byter 370 namn på	314	17	236	---
kemiska produkter	314	17	236	---
kemiska produkter

Kemikalieinspektionen bör ansvara för operativ tillsyn i frågor som rör export av kemiska produkter. Företag som exporterar befinner sig högst upp i distributionsledet i Sverige, även om distributionen går i motsatt riktning till importen. Det finns en särskild EG- förordning om export och import. Allt ansvar som rör handel med kemikalier över nationsgränsen anser vi bör förläggas till samma myndighet.

Alternativ II

Vi har även övervägt om Arbetsmiljöverkets tillsynsansvar för platsspecifik tillsyn borde omfatta ansvar även för arbetsmiljö- relaterad produkttillsyn hos samma objekt som Kemikalieinspek- tionen och Räddningsverket, exempelvis över säkerhetsdatabladens kvalitet. Arbetsmiljön är en viktig del av kemikalietillsynen. Rätt slags kompetens skulle komma att nyttjas för tillsynen och det skulle bli en direkt återkoppling mellan informationen i bladen om rekommenderade skydds- och riskhanteringsåtgärder och vad som fungerar i praktiken för att skydda arbetsmiljön.

Samtidigt skulle den centrala operativa tillsynen komma att omfatta ännu fler myndigheter och ändå exkludera kompetens som avser viktiga delar av skyddet av den yttre miljön. Det skulle bli svårare att samordna tillsynen med fler ansvariga myndigheter som ska bedriva tillsyn över samma objekt. Myndigheterna kommer att

308

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

ha olika utgångspunkter för hur de planerar och väljer ut tillsyns- objekt.

Arbetsmiljöverket skulle behöva bedriva tillsyn över Reach i frågor som rör arbetsmiljön med stöd av miljöbalkens tillsynsregler om verkets tillsyn ska vila på samma grund som övriga myndighe- ters. Tillsynen av Reach skulle då riskera bli perifer i förhållande till den lagstiftning som Arbetsmiljöverket arbetar mest med och kring vilken kompetens och interna rutiner i huvudsak är uppbyggda. (Jfr delbetänkandet avsnitt 2.6 om olämpligheten med en Reach-lag).

Tillsynsreglerna i arbetsmiljölagen och miljöbalken är helt olika uppbyggda, exempelvis kan en överträdelse av ett föreläggande enligt arbetsmiljölagen leda till åtal vilket inte gäller enligt miljö- balken. Medan reglerna om egenkontroll i miljöbalkenTPF7FPT kan ligga till grund för produkttillsynen kan bestämmelserna om systema- tiskt arbetsmiljöarbete enbart omfatta platsknuten tillsyn.

Skulle Arbetsmiljöverkets tillsyn istället bedrivas med stöd av tillsynsreglerna i arbetsmiljölagen skulle deras tillsyn avvika från andra verks tillsyn över samma säkerhetsdatablad. Detta anser vi är olämpligt.

De centrala verkens skyldigheter, tillsynsmetodik och behov av tillsynskompetens skulle variera beroende på vilka tillsynsbestäm- melser som ska tillämpas. Tillsynen skulle bli svårsamordnad. Vid tillsyn enligt miljöbalkens regler skulle Arbetsmiljöverket behöva arbeta med olika metodik vid tillsyn av olika bestämmelser hos ett och samma objekt. Ändå skulle kompetens som avser viktiga delar av skyddet för den yttre miljön fortfarande saknas.

Ansvaren för tillsynen enligt Reach över information som ska förmedlas nedåt i distributionskedjorna (säkerhetsdatabladen) bör följa ansvaren för tillsynen enligt Reach över information som ska förmedlas uppåt (felaktigheter i säkerhetsdatabladen). Annars ska företagen få tillsyn från olika myndigheter för olika delar av infor- mationsförmedlingen. Medan tillsynen över en primärleverantör, exempelvis en tillverkare av en beredning (som inte behöver befinna sig högst upp i distributionskedjan för ett visst kemiskt ämne) skulle komma att omfatta upp till tre statliga verk med olika delansvar, skulle tillsynen över ett företag längre ner i kedjan, exempelvis en grossist, komma att omfatta antingen en länsstyrelse eller en kommun. Effektiviteten och samordning i de övre delarna

7TP PT 26 kap. 19 § miljöbalken och för vissa verksamhetsutövare även förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll.

309

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

av tillsynskedjan skulle riskera bli sämre högre upp i kedjan än längre ner.

Vi menar också att regeringens möjligheter att styra de centrala verken minskar ju fler som får ansvar för tillsynen över kemikalier och ju mer finindelade dessa blir. Myndigheter med helt olika förutsättningar att samordna sig skulle få ta eget ansvar för sam- ordningen. Resultatåterföringen till regeringen om tillsynens effekter skulle spridas på ännu fler myndigheter än idag och lämnas till olika departement inom regeringskansliet.

Vi finner därför att det är olämpligt att ge också Arbetsmiljö- verket ansvar för att bedriva produkttillsyn. Förändringen av ansva- ren för produkttillsynen på central nivå bör gå åt motsatt håll. Den bör samla ihop ansvaren istället för att sprida dem än mer. Pro- dukttillsynens nära koppling till marknadskontrollen, blir svårare att bedriva med flera myndigheter inblandade.

4.3Tillsynsansvarens innehåll

Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionen får ansvaret för operativ produkttillsyn över tillverkare av kemiska produkter och de som för in och för ut kemiska produkter. Deras ansvar anser vi ska omfatta tillsyn över krav i miljöbalken och EG-förordningar inom miljöbalkens tillämpningsområde i samband med utsläppande av kemiska pro- dukter på marknaden.

Kemikalieinspektionens ansvar avgränsas till regler som rör eller är tillämpliga i samband med utsläppande på marknaden. Idag omfattar deras ansvar aktörer ”…som släpper ut på marknaden”, vilket avser alla slags produktknutna regler om kemikalier och som dessa aktörer ska följa. Några exempel följer nedan. I avsnitt 4.4.2 redogör vi för innebörden av begreppet användning och ger exem- pel på tillsyn som rör användning.

310

SOU 2008:73 Förslag till en ny tillsynsorganisation

Exempel på hur ansvaren för Kemikalieinspektionen faller ut

Kemikalieinspektionens tillsynsansvar, några exempel	Nu	Förslag
Import	Ja	Ja
Export	Ja	Ja
Tillstånd enligt Reach, andra än primärleverantörer av kemiska	-	Nej
produkter, villkor som rör utsläppande på marknaden
Tillstånd enligt Reach, villkor som rör användning	-	Nej
Kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier, nedströmsan-	-	Nej
vändare (utom formulerare), som släpper ut ämnet på marknaden
Kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier, alla nedström-	-	Nej
sanvändares användning av ämnet
Platsknuten tillsyn	Nej	Nej

Tillverkare och de som för in /importerar kemiska produkter och släpper dem på marknaden

• produktval inför utsläppande på marknaden		Ja	Ja
• produktval som rör användning		Nej	Nej
• begränsningar som rör utsläppande på marknaden		Ja	Ja
• begränsningar som rör användning		Ja	Nej
•	klassificering och märkning	Ja	Ja
•	säkerhetsdatabladens kvalitet	Ja	Ja
• om bekämpningsmedel är godkända för att släppas ut på		Ja	Ja
	marknaden
• om ett godkänt bekämpningsmedel används		Nej	Nej
• om tillstånd finns för att använda ett godkänt bekämpnings-		Nej	Nej
	medel
• registrering enligt Reach, utom egen användning och tillämp-		-	Ja
	ning av riskhanteringsåtgärder, såsom artikel 14.6
•	kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier enligt Reach	-	Ja
• tillstånd enligt Reach, villkor som rör utsläppande på markna-		-	Ja
	den, exempelvis kemiska ämnen i varor/ beredningar

- innebär att bestämmelserna är nya

Kemikalieinspektionens ansvar omfattar således inte tillsyn över tillsynsobjektens användning eftersom användningen ingår i ansva- ret för den platsknutna tillsynen. Därmed får Kemikalieinspek- tionen och länsstyrelsen (eller kommunen) båda ansvar för tillsynen över samma tillverkare. Men till skillnad från hur det är nu blir det inget dubbelt ansvar för Kemikalieinspektionen med kommunerna för produkttillsynen.

Kemikalieinspektionens tillsynsansvar enligt ovan bör omfatta även tillverkare och de som till eller från Sverige för in eller för ut

311

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

ämnen som bryter ned ozonskiktet, vissa fluorerade växthusgaser, batterier, drivmedel och bränslen. Tillsynsansvaret för batterier bör exkludera avfallsledet och det eventuella producentansvar som Naturvårdsverket föreslagit regeringen. Det är samma princip som vid fördelningen av tillsynsansvaren för elektriska och elektroniska produkter. Därmed följer tillsynsansvaret över batteriet ansvaret för produkttillsynen över den vara som batteriet finns i.

Länsstyrelserna

I tabellerna nedan redovisar vi exempel på hur länsstyrelserna och kommunernas ansvar kommer att förändras. Teckenförklaringar framgår under tabellen.

Exempel på hur Länsstyrelsernas ansvar faller ut

Länsstyrelsernas ansvar för tillsyn av kemiska produkter, några	Nu	Förslag
exempel
Import	Nej	Nej

Tillverkare och de som för in kemiska produkter till Sverige och vars verksamhet är tillstånds- pliktig enligt 9 kap. 6 § miljöbalken *

• produktval inför utsläppande på marknaden		Nej	Nej
• produktval som rör användning		Ja	Ja
•	klassificering och märkning	Nej	Nej
•	säkerhetsdatabladens kvalitet	Nej	Nej
• begränsningar om utsläppande på marknaden		Nej	Nej
•	begränsningar om användning	?	Ja
• om bekämpningsmedel är godkända för utsläpp på markna-		Nej	Nej
	den
• om ett godkänt bekämpningsmedel används		Ja	Ja
• om tillstånd finns för att använda ett godkänt bekämpnings-		Ja	Ja
	medel
• egen användning och tillämpning av riskhanteringsåtgärder		-	Ja
	enligt Reach, såsom artikel 14.6
•	kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier när ämnet	-	Nej
	släpps ut på marknaden
• tillstånd enligt Reach, villkor som rör släppande på markna-		-	Nej
	den

Annan tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet, exempelvis massa- och pappersfabrik, garveri eller stort kemikalielager (som inte är en namnbytare).

•	produktval inför utsläppande på marknaden	?	Ja
•	produktval som rör användning	Ja	Ja
312

SOU 2008:73 Förslag till en ny tillsynsorganisation

Länsstyrelsernas ansvar för tillsyn av kemiska produkter, några		Nu	Förslag
exempel
•	klassificering och märkning	Nej	Ja
•	säkerhetsdatabladens kvalitet	Nej	Ja
•	begränsningar om användning	?	Ja
•	om ett godkänt bekämpningsmedel används	Ja	Ja
•	om tillstånd finns för att använda ett godkänt bekämpnings-	Ja	Ja
	medel
•	kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier, nedström-	-	Ja
	sanvändare som släpper ut ämnet på marknaden
•	kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier, nedström-	-	Ja
	sanvändares användning av ämnet
•	tillstånd enligt Reach, villkor som rör släppande på markna-	-	Ja
	den
•	tillstånd enligt Reach, villkor som rör användning	-	Ja
*	det kan finnas vissa undantag, exempelvis tillverkare av drivmedel.
?	ansvaret är oklart.

– innebär att bestämmelserna är nya.

Det finns inga regler som skiljer en primärleverantörs ansvar för klassificering och kvaliteten på säkerhetsdatabladen från ansvaren hos andra aktörer som levererar en kemisk produkt. Om exempel- vis ett företag vid något eller några tillfällen överlåter en kemisk produkt till ett annat företag utan att det ingår i den normala verk- samheten att göra så, är reglerna om säkerhetsdatablad tillämpliga. Det viktigaste för en eventuell tillsynsinsats av en sådan ”leveran- tör” blir dock att kontrollera förekomsten av märkning och att säkerhetsdatabladet distribueras.

Det kan förekomma andra företag än primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter som kommer att omfattas av länsstyrelsernas ansvar.

När länsstyrelserna överlåter samt följer upp och utvärderar överlåtet tillsynsansvar, ska bedömningen av förutsättningarna omfatta både produkttillsynen och den platsknutna tillsynen. Detta kan innebära att länsstyrelserna kommer att kunna återta överlåtet ansvar för tillsynen över en miljöfarlig verksamhet om kommunen inte sköter även produkttillsynen över den överlåtna verksamheten. Tidigare har det i princip varit möjligt att missköta produkt- tillsynen och behålla ansvaret för en skött platsknuten tillsynen och därmed att debitera en årlig avgift för hela tillsynen.

313

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

I det här sammanhanget vill vi kommentera det nyligen lämnade förslagetTPF8FPT om ändring i 26 kap. 4 § miljöbalken så att Naturvårds- verket blir obligatorisk samrådspart till länsstyrelserna i frågor som rör överlåtelse av tillsyn till kommunerna. Naturvårdsverket före- slås även vara initiativtagare till återtagande av tillsyn och motta- gare av årliga rapporter från länsstyrelserna om den överlåtna tillsynen.TPF9FPT Betänkandet nämner inte kemikalietillsynen.

När det gäller kemiska produkter menar vi att produkttillsynen och den platsknutna tillsynen enligt kemikalielagstiftningen bör vara integrerad med tillsynen över anläggningar och verksamheter. Ska Naturvårdsverket vara samrådsmyndighet med länsstyrelserna på föreslaget sätt menar vi att det bör framgå av exempelvis tillsynsförordningen att Naturvårdsverket i sin tur ska samverka med Kemikalieinspektionen och eventuellt med Läkemedelsverket så att deras kompetens och eventuella synpunkter på den överlåtna tillsynen tas till vara. Om enbart tillsyn som rör anläggningar läggs till grund för bedömningen tappas integreringstanken bort liksom möjligheten att påverka och upprätthålla god kvalitet på även den kommunala tillsynen av kemiska produkter.

Arbetsmiljöverket

Arbetsmiljöverkets ansvar för tillsynen kommer att fortsätta omfatta platsknuten tillsyn av kemikalier enligt arbetsmiljölagen samt det redan beslutade ansvaret för platsknuten tillsyn över artikel 35 i Reach om information till arbetstagare. Därutöver förslår vi att ansvaret ska omfatta viss ytterligare platsknuten tillsyn över Reach.

8TP PT SOU 2008:62.

9TP PT SOU 2008:62, s. 28 och 251.

314

SOU 2008:73 Förslag till en ny tillsynsorganisation

Tabellen nedan åskådliggör Arbetsmiljöverkets tillsynsansvar.

Exempel på hur Arbetsmiljöverkets ansvar faller ut

Arbetsmiljöverkets ansvar för tillsyn över kemiska produk-	Nu	Förslag
ter, några exempel
Information i säkerhetsdatablad och som rör arbetsmiljöfrågor	Nej	Nej
Tillämpningen av information i säkerhetsdatablad som rör	Ja	Ja
arbetsmiljöfrågor
Information i exponeringsscenarier enligt Reach om identifi-	-	Nej
erad användning och riskhanteringsåtgärder som rör arbets-
miljöfrågor
Tillämpningen av information i exponeringsscenarier enligt	-	Ja
Reach och som rör arbetsmiljöfrågor
Tillstånd enligt Reach, villkor som rör släppande på marknaden	-	Nej
Tillstånd enligt Reach, villkor som rör användning på plats och	-	Ja
med avseende på arbetsmiljöfrågor
- innebär att bestämmelserna är nya.

Kommunerna

Det kommunala ansvaret för produkttillsyn av tillverkare och de som för in kemiska produkter i landet försvinner i den utsträckning det avser regler om utsläppande på marknaden. De får heller inte ansvar för produkttillsyn över primärleverantörers kosmetiska och hygieniska produkter.

Produkttillsynen över grossister, detaljister och andra återför- säljare och aktörer längre ned i distributionskedjan följer ansvaren för länsstyrelsernas och kommunernas platsknutna tillsyn enligt miljöbalken. Här behövs tillsynsvägledning.

315

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Exempel på hur ansvaret för kommunerna faller ut

Kommunernas ansvar för tillsyn av kemiska produkter,	Nu	Förslag
några exempel

Import	Nej	Nej

Tillverkare och de som för in kemiska produkter och släpper ut dem på marknaden

• produktval inför utsläppande på marknaden		Ja	Nej
• produktval som rör användning		Ja	Ja
•	klassificering och märkning	Ja	Nej
•	säkerhetsdatabladens kvalitet	Ja	Nej
• begränsningar om utsläppande på marknaden		Ja	Nej
•	begränsningar om användning	Ja	(Ja)
• om bekämpningsmedel är godkända för utsläpp på		Ja	Nej
	marknaden
• om ett godkänt bekämpningsmedel används		Ja	(Ja)
• om tillstånd finns för att använda ett godkänt		Ja	(Ja)
	bekämpningsmedel
• egen användning och tillämpning av riskhanterings-		-	Ja
	åtgärder enligt Reach, såsom artikel 14.6
•	kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier när	-	Nej
	ämnet släpps ut på marknaden
• tillstånd enligt Reach, villkor som rör utsläppande på		-	Nej
	marknaden

Verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt enligt 9 kap. 6 § miljöbalken, exempelvis flertalet grossister, detaljister och andra återförsäljare, eller sådana tillståndspliktiga verksamheter som länsstyrelsen överlåtit tillsynen för.

• produktval inför utsläppande på marknaden		Ja	Ja
• produktval som rör användning		Ja	Ja
•	klassificering och märkning	Ja	Ja
•	säkerhetsdatabladens kvalitet	Ja	Ja
• om bekämpningsmedel är godkända för utsläpp på		Ja	Ja
	marknaden
• om ett godkänt bekämpningsmedel används		Ja	Ja
• om tillstånd finns för att använda ett godkänt		Ja	Ja
	bekämpningsmedel
• begränsningar som rör utsläppande på marknaden		Ja	Ja
• begränsningar som rör användning		Ja	Ja
• om tillstånd finns för att använda ett godkänt		Ja	Ja
	bekämpningsmedel
•	kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier,	-	Ja
	nedströmsanvändare som släpper ut ämnet på
	marknaden

316

SOU 2008:73 Förslag till en ny tillsynsorganisation

Kommunernas ansvar för tillsyn av kemiska produkter,		Nu	Förslag
några exempel

•	kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier,	-	Ja
	nedströmsanvändares användning av ämnet
•	tillstånd enligt Reach, villkor som rör utsläppande på	-	Ja
	marknaden
•	tillstånd enligt Reach, villkor som rör användning	-	Ja
( )	förutsätter att verksamheten inte är tillståndspliktig under länsstyrelsens tillsyn.
–	innebär att bestämmelserna är nya.

Den stora majoriteten kommunala tillsynsobjekt är små eller mycket små.

Förändringar från företagens perspektiv

Exempel på hur företagen påverkas av de förändrade tillsynsansvaren

Vem bedriver tillsynen? Några exempel	Nu	Förslag
Import	KemI	KemI
Export	KemI	KemI

Tillverkare och de som för in kemiska produkter och släpper dem på marknaden och namnbytare (primärleverantörer)

• produktval inför utsläppande på marknaden		KemI+Kn	KemI
• produktval som rör användning		KemI och/ el. Kn	Lst el. Kn
• begränsningar som rör utsläppande på marknaden		KemI+Kn	KemI
• begränsningar som rör användning		KemI+Kn	Lst el Kn
•	klassificering och märkning	KemI+Kn	KemI
•	säkerhetsdatabladens kvalitet	KemI+Kn	KemI
• om bekämpningsmedel är godkända för att släppas ut på		KemI+Kn	KemI
	marknaden
• om ett godkänt bekämpningsmedel används		Kn	Lst el Kn
• om tillstånd finns för att använda ett godkänt bekämpnings-		Kn	Lst el Kn
	medel
• registrering enligt Reach, utom egen användning och		-	KemI
	tillämpning av riskhanteringsåtgärder, såsom artikel 14.6
•	kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier enligt	-	KemI
	Reach
• tillstånd enligt Reach, villkor som rör utsläppande på		-	KemI
	marknaden

Verksamheter (ej primärleverantörer) som omfattas av tillståndsplikt enligt 9 kap. 6 § miljöbal- ken, och som länsstyrelsen har kvar tillsynen för.

• produktval inför utsläppande på marknaden Kn Lst

317

Förslag till en ny tillsynsorganisation SOU 2008:73

Vem bedriver tillsynen? Några exempel		Nu	Förslag
• produktval som rör användning		Kn	Lst
•	klassificering och märkning	Kn	Lst
•	säkerhetsdatabladens kvalitet	Kn	Lst
• om bekämpningsmedel är godkända för utsläpp på		Kn	Lst
	marknaden
• om ett godkänt bekämpningsmedel används		Lst+Kn	Lst
• om tillstånd finns för att använda ett godkänt		Lst+Kn	Lst
	bekämpningsmedel
• begränsningar som rör utsläppande på marknaden		Kn	Lst
• begränsningar som rör användning		Kn	Lst
• om tillstånd finns för att använda ett godkänt		Lst+Kn	Lst
	bekämpningsmedel
•	kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier,	-	Lst
	nedströmsanvändare (ej formulerare) som släpper ut
	ämnet på marknaden
•	kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier,	-	Lst
	nedströmsanvändares användning av ämnet på plats
	och i varor/beredningar
• tillstånd enligt Reach, villkor som rör utsläppande på		-	Lst
	marknaden
• tillstånd enligt Reach, villkor som rör användning på		-	Lst
	plats och i varor/beredningar

Verksamheter (ej primärleverantörer) som inte omfattas av tillståndsplikt enligt 9 kap. 6 § miljöbalken, exempelvis flertalet grossister, detaljister och andra återförsäljare, eller sådana

tillståndspliktiga verksamheter som länsstyrelsen överlåtit tillsynen för.
• produktval inför utsläppande på marknaden		Kn	Kn
• produktval som rör användning		Kn	Kn
•	klassificering och märkning	Kn	Kn
•	säkerhetsdatabladens kvalitet	Kn	Kn
• om bekämpningsmedel är godkända för utsläpp på		Kn	Kn
	marknaden
• om ett godkänt bekämpningsmedel används		Kn	Kn
• om tillstånd finns för att använda ett godkänt		Kn	Kn
	bekämpningsmedel
• begränsningar som rör utsläppande på marknaden		Kn	Kn
• begränsningar som rör användning		Kn	Kn
• om tillstånd finns för att använda ett godkänt		Kn	Kn
	bekämpningsmedel
•	kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier,	-	Kn
	nedströmsanvändare (ej formulerare) som släpper ut
	ämnet på marknaden
•	kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier,	-	Kn
	nedströmsanvändares användning av ämnet på plats
	och i varor/beredningar
318

SOU 2008:73 Förslag till en ny tillsynsorganisation

Vem bedriver tillsynen? Några exempel		Nu	Förslag
•	tillstånd enligt Reach, villkor som rör utsläppande på	-	Kn
	marknaden
•	tillstånd enligt Reach, villkor som rör användning på	-	Kn
	plats och i varor/beredningar

Tillverkare och de som för in/importerar kemiska produkter till Sverige och vars verksamhet är

tillståndspliktig enligt 9 kap. 6 § miljöbalken
• begränsningar om användning	KemI+Kn	Lst
• om ett godkänt bekämpningsmedel används	Lst+Kn	Lst
• om tillstånd finns för att använda ett godkänt	Lst+Kn	Lst
bekämpningsmedel
• egen användning och tillämpning av riskhanterings-	-	Lst
åtgärder enligt Reach, såsom artikel 14.6
-innebär att bestämmelserna är nya

Vi utvecklar frågan om ansvar för tillsyn över användning av och annan fysisk befattning med kemiska produkter i avsnitt 4.4.

4.3.1Några praktiska exempel

Tillsyn över begränsningsregler

Kemikalieinspektionen kan misstänka eller veta om att en vara innehåller ett förbjudet ämne eller ett ämne i för hög koncentration enligt en begränsningsregel. Då kan myndigheten ingripa mot producentens utsläppande på marknaden om kraven i begräns- ningsregeln avser utsläppandet på marknaden. Avser begränsningen ämnets användning, dvs. infogning av ämnet i en vara eller bered- ning, bör Kemikalieinspektionen istället uppmärksamma tillsyns- myndigheten som ansvarar för den platsknutna tillsynen på problemet.

Många begränsningsregler innefattar både användning och utsläppande på marknaden. Därför bör myndigheterna samverka i tillsynen för att undvika dubbelarbete. Omfattar kravet både utsläppande på marknaden och användning kan varuproducenten få ett föreläggande från Kemikalieinspektionen om att inte släppa varan på marknaden innan ämnet är borttaget eller halten är nedbringad i varan, och ett föreläggande från den andra myndighe- ten som rör de åtgärder som kan behöva vidtas i produktionen.

319

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Misstänker Kemikalieinspektionen en överträdelse kan myndig- heten som bedriver platsknuten tillsyn ha tillgång till information som kan antingen bekräfta eller avstyra misstanken, exempelvis miljörapporter eller underlag i tillstånds- eller anmälningsärenden. Sådan information har bara den myndighet som bedriver platsknu- ten tillsyn. Fördelen med att ha tillgång till sådan information är att den kan minska behovet av att ta ut varuprover och därmed minska analyskostnaderna. Informationen kan ju visa eller indikera att ämnet finns eller kan finnas i varan eller beredningen.

Tillsyn över kemikaliesäkerhetsrapport och riskhanterings- åtgärder

En länsstyrelse (eller en kommun) bedriver platsknuten tillsyn över en formulerare. Denne använder ett farligt ämne utanför ett exponeringsscenario och utan att släppa ut ämnet på marknaden. Om formuleraren inte kan få sin leverantör att vidga exponerings- scenariot ska länsstyrelsen se till att företaget upprättar en kemi- kaliesäkerhetsrapport med ett nytt exponeringsscenario vilket innefattar användningen. Vidare ska länsstyrelsen se till att formu- leraren identifierar och tillämpar relevanta riskhanteringsåtgärder vid användningen. Om formuleraren släpper ut ämnet på markna- den är det Kemikalieinspektionens uppgift att se till att formulera- ren upprättar kemikaliesäkerhetsrapporten med exponerings- scenariot och att granska innehållet, inklusive om informationen om de rekommenderade riskhanteringsåtgärderna medför adekvat kontroll för användningen. Tillsynen över att formuleraren vidtar relevanta riskhanteringsåtgärder för sin egen användning är fortfa- rande en fråga för länsstyrelsens tillsyn. Båda myndigheterna behö- ver sådan kompetens som finns på länsstyrelsen.

4.4Så regleras de operativa ansvaren

Utgångspunkter

Som framgår ovan är vår utgångspunkt att Kemikalieinspektionen ensam bör vara operativ tillsynsmyndighet för produkttillsynen av dem som i första led släpper ut kemiska produkter eller varor på marknaden i Sverige. Det är alltså sådana företag som i nuvarande tillsynsbestämmelser kallas primärleverantörer. Vi föreslår att begreppet primärleverantörer används som samlingsnamn även fortsättningsvis. Ansvaret bör omfatta tillsynen över såväl bestäm-

320

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

melser enligt 14 kap. miljöbalken och föreskrifter som meddelats med stöd av det kapitlet som EG-förordningar som rör utsläp- pande på marknaden av kemiska produkter.

Kemikalieinspektionens ansvar bör dock inte omfatta tillsynen över krav som är relaterade till primärleverantörernas fysiska befattning med kemiska produkter och varor, t.ex. behandling, förvaring och användning, eller riskhaneringsåtgärder eller andra försiktigsmått som de vidtar i samband med den hanteringen. I det avseendet innebär våra förslag ingen ändring i förhållande till hur Kemikalieinspektionen tillämpat sitt nuvarande ansvar. Skälen till att vi anser att Kemikalieinspektionens ansvar ska avgränsas från tillsyn över användningen och liknande hantering är dess nära anknytning till annan platsspecifik tillsyn.

Kemikalieinspektionen bör också vara ensamt ansvarig för varu- tillsynen i andra led vad gäller marknadskontrollen och annan tillsyn som rör utsläppande på marknaden.

Länsstyrelsen eller den kommunala nämnden bör ha tillsyns- ansvaret för produkttillsynen av andra aktörer än primärleverantö- rer. Ansvaret för den tillsynen bör kopplas till ansvaret för tillsynen över miljöfarlig verksamhet och andra verksamheter som regleras i avsnitt B i bilagan till förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (tillsynsförordningen). På så sätt integreras alla delar av tillsynen som rör kemiska produkter.

Regleringen av ansvaret för produkttillsynen över kemiska produkter och varor bör samlas i avsnitt D i bilagan till förord- ningen om tillsyn enligt miljöbalken.

Innebörden av tillverkare, användning, produkt, vara och andra begrepp varierar i olika lagstiftning som rör kemiska produkter eller andra varor med avseende på deras kemikalieinnehåll. Det är därmed svårt att i avsnitt D i bilagan till tillsynsförordningen göra en samlad reglering av ansvaret för all lagstiftning på kemikalie- området eller att använda samma begrepp vid förordnade av till- synsansvar för de olika författningarna. Vi anser därför att ansvaret bör delas upp i olika punkter i D; först ansvaret enligt 14 kap. miljöbalken och sedan enligt varje EG-förordning på kemikalie- området. Det gör vi för att säkerställa att ansvaren är väl avgränsade och enbart träffar avsedda aktörer. Begrepp som används i de olika författningarna bör ha samma innebörd i regleringen av tillsyns- ansvaret som i respektive författning.

Fördelarna av att det finns en tydlig formell uppdelning av ansvaret anser vi uppväga svårigheterna med att begrepp kan ha

321

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

olika innebörd i de olika punkterna i avsnitt D. Begreppsför- virringen är ett faktum som myndigheter och enskilda ändå måste hantera, oavsett reglering i tillsynsbestämmelserna .

Vi anser också att Arbetsmiljöverket bör få ett visst ansvar för platsanknuten tillsyn i arbetsmiljöfrågor över Reach. Tillsynen bör utövas enligt arbetsmiljölagstiftningen.

Länsstyrelserna och kommunerna

Länsstyrelsens och den kommunala nämndens ansvar bör följa ansvaret för platsanknuten tillsyn över de verksamheter som anges i avsnitt B i tillsynsförordningens bilaga. I avsnitt B ingår miljöfarlig verksamhet, inklusive täkter, verksamhet som orsakar miljöskador, vattenverksamhet, verksamhet som prövats av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken och viss övrig verksamhet som kan orsaka olägenheter för människors hälsa.

Det innebär att länsstyrelsen får ansvaret för vissa tillsyns- uppgifter som anges i avsnitt D2 när den står som ansvarig för tillsynen av en verksamhet i avsnitt B. Det gäller dock inte när läns- styrelsen med stöd av 10 § tillsynsförordningen har delegerat ansvaret till den kommunala nämnden.

Om den kommunala nämnden står som ansvarig i avsnitt B får den alltså ansvaret för de i D2 angivna tillsynsuppgifterna i stället för länsstyrelsen. Detsamma gäller om länsstyrelsen delegerat ansvaret för en verksamhet.

Visst kommunalt tillsynsansvar för verksamheter som anges i B regleras direkt i miljöbalken (26 kap. 3 § tredje stycket). Det gäller tillsynen över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap. miljöbalken inom kommunen, utom för tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. Även i sådana fall bör den kommunala nämnden ha ansvaret för tillsynen enligt D2.

En förutsättning för överlåtelse enligt 10 § tillsynsförordningen är enligt förordningens 11 § att det ska finnas resurser, kompetens och en lämplig organisation. Vårt förslag innebär att länsstyrelsen fortsättningsvis måste ta ställning till om de förutsättningarna är uppfyllda även för kemikalietillsynen i sin bedömning av om en överlåtelse är möjlig. Länsstyrelserna är som tillsynsvägledande myndighet skyldig att följa upp och utvärdera kommunernas tillsyn

322

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

och har en skyldighet att återta överlåten tillsynTPF10FPT som är miss- skött.TPF11FPT

Vi anser det vara viktigt att ansvaren för den platsknutna tillsyn och produkttillsynen följs åt vid överlåtelser. Blir det möjligt att överlåta den ena tillsynen men inte den andra försvinner tanken om integrering. Effekten för företagen blir återigen att ansvaret förde- las på två myndigheter som var för sig debiterar avgifter. Den gällande regleringen med parallella ansvar är en följd av politiska beslut, men den här gången skulle effekten uppstå genom ett myndighetsbeslut. Den kommun som inte kan klara av båda slagen av tillsyn har antingen att förbättra sina förutsättningar för till- synen eller avstå från att få ansvaret för.

Vi anser att 11 § tillsynsförordningen bör ändras för att det klart ska framgå att frågan om tillsynsansvar för hanteringen av kemiska produkter ska tas med i bedömningen när frågan om överlåtelse prövas.

Redan överlåtna ansvar bör dock fortsätta att gälla, vilket bör framgå av en övergångsbestämmelse till förordningen om ändring i tillsynsförordningen. Är ansvaret redan överlåtet och det senare visar sig att de nya uppgifterna inte sköts bör länsstyrelsen i stället återta ansvaret med stöd av 26 kap. 4 § andra stycket miljöbalken.

Redovisningen nedan av våra förslag till ansvarsfördelning börjar med regleringen av det kommunala tillsynsansvaret i 26 kap. 3 § miljöbalken. Därefter tar vi upp ansvaret enligt 14 kap. miljöbalken och fortsätter sedan med EG-förordningarna. Slutligen tar vi upp ansvaret för tillsynen av försvarets verksamheter.

4.4.1Ansvar för tillsyn över miljöbalken

Det kommunala tillsynsansvaret enligt 26 kap. 3 § miljöbalken

Regleringen i 26 kap. 3 § miljöbalken bidrar till en otydlig reglering av ansvarsfördelningen. Den gör det också omöjligt att förordna om statligt tillsynsansvar för hanteringen av kemiska produkter utan att dubblera ansvaret. Som framgår ovan anser vi att det finns skäl att ta bort dubbleringar av tillsynsansvar och att det kommu- nala ansvaret för kemikalietillsyn av de företag som befinner sig högst upp i leverantörskedjan bör minska.

10TP PT 7 § andra stycket tillsynsförordningen.

11TP PT 26 kap. 4 § andra stycket tillsynsförordningen.

323

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Genom att låta regleringen av kemiska produkter i 26 kap. 3 § miljöbalken utgå, blir det också möjligt att ta bort sådan reglering i tillsynsförordningen som syftar till att reda ut problem som lag- texten orsakar, men som i stället bidragit till oklarheterna. Den reglering vi avser är ingressen till punkt D i bilagan till tillsyns- förordningen samt den generella delegeringen till myndigheterna att själva komma överens om den normala ansvarsfördelningen när denna innebär dubbel- eller trippelansvar, men att alla ändå är operativa om det behövs. Riksrevisionen har påpekat att myndig- heterna inte gör sådana överenskommelser TPF12FPT.

Redan Miljöbalksutredningen förslog i sitt betänkande om en miljöbalkTPF13FPT att regeringen borde bemyndigas att fördela tillsyns- ansvaren, men utredningens förslag avsåg all tillsyn enligt miljö- balken. Flera remissinstanser kritiserade att balken inte direkt reglerade ansvaret för tillsynen. Regeringen bedömde därför att det var motiverat med preciseringar, bland annat avseende kommuner- nas ansvar för tillsynen av kemiska produkter enligt 14 kap miljö- balken.TPF14FPT Regeringen bedömde också att kommunerna borde ta ett större ansvar för kemikaliekontrollen och att det senare kunde bli möjligt att kommunalisera även Kemikalieinspektionens tillsyn. Samtidigt konstaterade regeringen att EU-arbetet kommer att påverka de svenska tillsynsmyndigheterna.TPF15FPT

Vi menar också att utvecklingen på kemikalieområdet inte gick att förutse år 1997. Miljöbalken syftade till att samla och samordna Sveriges miljölagstiftning, men på kemikalieområdet går utveck- lingen åt motsatt håll. Tidigare reglerade EU kemikaliefrågorna genom EG-direktiv, som genomfördes i svensk lagstiftning genom miljöbalken. Nu reglerar EU dem i större utsträckning genom EG- förordningar, som var för sig utgör egna lagstiftningar som behöver kompletteras med svenska tillsynsbestämmelser.

Är tillsynsansvaret för miljöbalksbestämmelser om hanteringen av kemiska produkter reglerad i lag som enbart kan ändras genom riksdagsbeslut, medan ansvaret för tillsynen av sådana bestäm- melser i EG-förordningar regleras av regeringen, går det inte att enkelt anpassa och få tillsynsansvaren att fungera ihop med en föränderlig och varierad lagmassa som i huvudsak beslutas på EU- nivå.

12TP PT Rikrevisionens rapport RiR 2006:4.

13TP PT SOU 1996:103.

14TP PT Prop. 1997/98:45, del 1, s. 498.

15TP PT Prop. 1997/98:45, del 1, s 511.

324

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

Mot den här bakgrunden föreslår vi att kommunernas generella ansvar i 26 kap. 3 § miljöbalken för tillsyn över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. miljöbalken bör utgå. Regeringen bör fortsättningsvis fördela allt ansvar för tillsynen över kemiska produkter. Som en följd av den föreslagna ändringen i 26 kap. 3 § bör även hänvisningen i 4 § första stycket tillsynsförordningen ändras.

Kemikalieinspektionens tillsynsansvar

Kemikalieinspektions nuvarande ansvar enligt miljöbalken avser ”tillverkare och andra primärleverantörer som släpper ut …” kemiska produkter och varor på marknaden. I ansvaret ingår förutom tillverkare även företag som för in kemiska produkter och varor till Sverige. Med tillverkare jämställer Kemikalieinspektionen företag som i eget namn förpackar, packar om eller ändrar namn på en kemisk produkt utan att ha tillverkat eller fört in produkten till Sverige, s.k. namnbytareTPF16FPT. Ansvaret gäller ”med avseende på deras produkter och varor”. Vi menar att den avgränsningen syftar till att utesluta den fysiska befattningen med kemiska produkter och varor från ansvaret.

Vi anser att Kemikalieinspektionens ansvar för tillsynen över bestämmelserna i 14 kap. miljöbalken och föreskrifter meddelade med stöd av det kapitlet bör kvarstå. Utformningen av bestämmel- serna i tillsynsförordningen bör dock ändras för att ansvaret ska bli klarare.

Kemikalieinspektionens operativa tillsynsansvar enligt miljö- balken bör även omfatta export och annan utförsel av kemiska produkter och varor. Idag är det operativa ansvaret otydligt regle- rat. Det framgår genom Kemikalieinspektionens ansvar för tillsyns- vägledning enligt 13 e § tillsynsförordningen, som en följd av stadgandet i 5 § den förordningen om att den tillsynsvägledande myndigheten är operativ om inget operativt ansvar är reglerat.

För att göra Kemikalieinspektionens ansvar tydligt med avse- ende på aktörer anser vi att varje aktör bör anges i regleringen. Ansvaret bör omfatta tillverkare av och ”den som för in till eller för ut ur Sverige” kemiska produkter eller varor, liksom de s.k. namn- bytarna. Enligt miljöbalkens terminologi ingår såväl importörer

16TP PT Jfr 6 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer.

325

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

som exportörer i begreppet ”den som för in till eller för ut ur Sverige”.

Vad gäller varutillsynen föreslår vi att Kemikalieinspektionens ansvar ska omfatta alla aktörer i distributionskedjan.

Begreppet hantering är definierat i 14 kap. 2 § 5 miljöbalken. Där ingår såväl saluförande och överlåtelse som bearbetning, behandling, förvaring och användning. Hanteringsbegreppet inne- fattar alltså både sådana förfaranden som rör utsläppande på mark- naden och sådana som gäller den mer fysiska befattningen med kemiska produkter och varor.

Det bör tydligt framgå att Kemikalieinspektionens tillsyns- ansvar ska vara avgränsat till sådan hantering som innebär utsläp- pande på marknaden i vid bemärkelse, dvs. saluförande och över- låtelse och därmed jämförliga förfaranden. Användning eller annan hantering som gäller den fysiska befattningen med kemiska pro- dukter eller varor bör alltså inte falla under Kemikalieinspektionens tillsynsansvar för primärleverantörer.

Krav som rör den fysiska befattningen och försiktighetsmått vid sådan befattning kan emellertid ingå i bestämmelser som gäller utsläppandet på marknaden av en kemisk produkt eller vara, t.ex. skyddsfraser i märkningen av en kemisk produkt, såsom en färg. En begränsningsregel kan också ha anknytning till den fysiska befatt- ningen genom att det t.ex. finns ett överlåtelseförbud mot färg i vilket ett visst ämne har använts. Kemikalieinspektionens ansvar omfattar då givetvis kontroll av att primärleverantörerna anger korrekta skyddsfraser och att de inte bryter mot överlåtelse- förbudet. Primärleverantörernas tillämpning av försiktighetsmått och användning av ämnen vid tillverkningen av färgen omfattas emellertid inte. Ett annat exempel på Kemikalieinspektionens ansvar för tillsyn över primärleverantörerna är kontroll av att bekämpningsmedel som de släpper ut på marknaden är godkända.

De undantag som gäller idag för vissa kemiska produkter och varor från Kemikaliinspektionens tillsynsansvar (exempelvis för bränslen och drivmedel) bör tas bort så att en enda myndighet får ett konsekvent ansvar för den centrala produkttillsynen av alla kemiska produkter – allmänkemikalier såväl som bekämpnings- medel – och varor. Vissa undantag bör dock göras för frågor som omfattas av Läkemedelsverkets och Livsmedelsverkets ansvar.

Vårt uppdrag omfattar inte tillsyn över reglerna för biotekniska organismer. Det blir emellertid ogörligt att lämna förslag där tillsynsansvaret för sådana organismer regleras på samma sätt som

326

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

idag, medan utformningen av ansvaret för tillsynen av kemiska produkter förändras i grunden. Våra förslag innefattar därför även tillsynsansvar för biotekniska organismer med utgångspunkt i att det ska följa ansvaret för kemiska produkter och att det dubbla ansvaret bör tas bort. Som en följd av det föreslår vi, utöver regleringen i avsnitt D, att 4 § andra stycket tillsynsförordningen upphävs.

Länsstyrelsens och den kommunala nämndens tillsynsansvar

Vi anser att länsstyrelsen bör få ett tydligt ansvar för tillsynen över 14 kap. miljöbalken och föreskrifter under det kapitlet. Ansvaret bör omfatta tillsynen över primärleverantörerna vad avser annan hantering av kemiska produkter och varor än sådan som gäller saluförande, överlåtelse eller därmed jämförbart förfarande.

För andra aktörer än primärleverantörer bör ansvaret omfatta all hantering av kemiska produkter, dvs. både sådan som gäller utsläppande på marknaden och fysisk befattning. Vad gäller deras hantering av varor bör ansvaret dock enbart gälla hantering som innebär fysisk befattning.

Det som föreslås falla under Livsmedelsverkets, Sjöfartsverkets och Arbetsmiljöverkets ansvar (se nedan) bör undantas.

Vi föreslår att det i punkten D3 i bilagan till tillsynsförord- ningen regleras när den kommunala nämnden blir ansvarig i stället för länsstyrelsen. Vi menar att det räcker med att hänvisa till punkten D2 i fråga om innehållet i ansvaret.

Övrigt tillsynsansvar

Tills vidare anser vi att Läkemedelsverkets nuvarande ansvar för tillsynen över primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter bör ligga kvar på Läkemedelsverket, men att det finns skäl att utreda en överföring till Kemikalieinspektionen. En avgränsning bör göras till saluförande och överlåtelse och därmed jämförbara förfaranden, på motsvarande sätt som vi föreslår ska gälla för Kemikalieinspektionens ansvar. Det bör också införas ett undantag för brandfarliga, explosiva och oxiderande egenskaper så att ansvaret inte utvidgas.

327

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Vi har ovan konstaterat att vi inte har underlag för att ta ställ- ning till Livsmedelsverkets tillsynsansvar för material och produk- ter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Vi menar därför att det bör finnas kvar och inte ändras. Med hänsyn till våra övriga förslag till ändringar behöver dock ansvaret utformas på ett annat sätt.

Det är i dag oklart om, och i så fall i vilken utsträckning, läns- styrelserna och kommunerna har tillsynsansvar enligt miljöbalken för material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel (se avsnitt 2.5). Det beror bl.a. hur begreppen mate- rial och produkter förhåller sig till begreppen kemiska produkter och varor enligt 14 kap. miljöbalken. Det är också osäkert om det kommunala ansvaret gäller för varor. Vi anser att ansvaret omfattar endast kemiska produkter. Mot den bakgrunden anser vi att ansvaret bör utformas så att Livsmedelsverket ensamt får hela tillsynsansvaret. Vidare bör det klart framgå att det är viss använd- ning av kemiska produkter och varor som avses, nämligen sådan som innebär kontakt med livsmedel.

Arbetsmiljöverket bör också behålla sitt ansvar för tillsynen över sådana tillstånd att använda bekämpningsmedel som verket meddelat.

328

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

4.4.2Tillsyn över Reach

Kemikalieinspektionens ansvar

Vi anser att Kemikalieinspektionens tillsynsansvar för Reach bör gälla samma aktörer som omfattas av inspektionens tillsynsansvar för 14 kap. miljöbalken. Kemikalieinspektionen bör således utöva tillsyn över dem som tillverkar och till Sverige för in kemiska produkter och varor. Export och utförsel till annat EU-land regle- ras inte i Reach. Bestämmelser om införsel från annat EU-land finns inte heller i Reach. Vi anser dock att Kemikalieinspektionens ansvar bör omfatta att företag som för in ämnen och beredningar till Sverige följer tillämpliga bestämmelser i Reach om utsläppande på marknaden, oavsett vilken grupp aktörer de tillhör enligt defini- tionerna i Reach.

Tillsynsansvaret bör regleras med hjälp av de definierade begreppen i Reach för att undvika osäkerhet om vad ansvaret omfattar. Tillverkare i Reach är bara den som tillverkare ämnen, medan s.k. formulerare är nedströmsanvändare. Inte heller finns begreppet kemiska produkter i Reach. Hänvisningen till formule- rarna bör därför lyda ”nedströmsanvändare som framställer bered- ningar”. Tillverkare av varor benämns ”producenter av varor” i Reach. De som för in ämnen, beredningar eller varor från ett annat EU-land kan vara distributörer eller nedströmsanvändare enligt begreppsapparaten som används i Reach. Om de släpper ut ämnet, beredningen eller varan på marknaden faller de under begreppet ”leverantör”.TPF17FPT

För att Kemikalieinspektionens tillsynsansvar över Reach ska motsvara det vi föreslår för miljöbalken bör inspektionens Reach- ansvar omfatta tillverkare av ämnen, producenter av varor, impor- törer, nedströmsanvändare som framställer beredningar och leve- rantörer som för in ämnen, beredningar eller varor till Sverige. För att även de s.k. namnbytarna ska omfattas bör de anges som leve- rantörer som i eget namn förpackar, packar om eller ändrar namn. Även här kan begreppet primärleverantörer användas som gemen- sam beteckning på aktörerna som omfattas av Kemikalieinspek- tionens ansvar.

Beträffande de som för in ämnen och beredningar till Sverige är det tveksamt om tillsynsansvaret över Reach omfattar alla aktörer.

17TP PT Definitionerna finns i artikel 3 i Reach.

329

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Enligt definitionen av distributör i ReachTPF18FPT omfattas nämligen enbart sådana företag som lagrar ämnen, som sådana eller ingående i en vara, innan de släpper ut ämnena på marknaden. De som enbart för in kemikalier till Sverige, exempelvis företag som bedriver handel över Internet med ett annat EU-land, men aldrig själva fysiskt befattar sig med kemikalierna, torde sålunda vara exklude- rade. De är då inte heller leverantörer enligt Reach och som en följd av det torde de inte omfattas av kraven i avdelning IV i Reach, exempelvis om att lämna säkerhetsdatablad, och heller inte av kravet på att vidarebefordra information uppåt i kedjanTPF19FPT.

Den som för in varor till Sverige utan att vara producent, importör eller nedströmsanvändare torde inte heller vara en distri- butör eftersom det sist nämnda begreppet inte omfattar den som distribuerar varor. Ett sådant företag skulle därmed inte heller vara en leverantör eller aktör i distributionskedjan och som en följd av det inte omfattas av t.ex. kraven i artikel 33 i Reach på att lämna information om tillståndspliktiga ämnen i varor. Vi tar upp bristerna i definitionerna i avsnitt 8 om framtida förbättringar av Reach.

Vi menar att tillsynen över regler i Reach som rör den fysiska befattningen med ämnen, beredningar och varor bör utövas av samma myndigheter som är ansvariga för annan platsanknuten tillsyn. Den tillsynen bör alltså inte ingå i Kemikalieinspektionens ansvar. Skälen till det är följande.

Medan användning enligt miljöbalken ingår i definitionen av begreppet hanteringTPF20FPT så ingår olika former av hantering i begreppet användning i Reach. I Reach definieras användning som ”bearbetning, formulering, konsumtion, lagring, förvaring, behandling, påfyllning av behållare, överföring från en behållare till en annan, blandning, produktion av en vara eller annat utnyttjande.”TPF21FPT

Definitionen av användning i Reach tar således fasta på olika slag av fysisk befattning som sker på en plats och genom nyttjande i en produktionsprocess. Det är frågor som ingår i platsknuten tillsyn enligt annan lagstiftning och som omfattar skyddsåtgärder på en plats, kontroll av krav som rör produktionen och produktio- nens påverkan på den omgivande miljön.

18TP PT Artikel 3.14 i Reach.

19TP PT Artikel 37.2.

20TP PT 14 kap. 2 § miljöbalken punkt 6. 21TP PT Artikel 3.24.

330

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

Det kan finnas krav som rör produktionen av en vara och kemiska produkter som nyttjas i produktionsprocessen även i exempelvis villkor i tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken eller i före- lägganden som den kommunala nämnden har meddelat med stöd av miljöbalken. Då är den kemiska produkten föremål för bland annat bedömning mot produktvalsregeln och kraven på försiktighetsmått i 2 kap. miljöbalken. I det sammanhanget menar vi att myndighe- terna också bör kontrollera tillämpningen av sådana begränsnings- regler i Reach som rör användning och villkor i tillstånd enligt Reach.

Vi menar att det är viktigt för företagen att en tillsynsmyndighet och inte flera har rätt att ställa krav på produktionsprocessen för att skydda den yttre miljön. Sådana krav kan vara ingripande. Därför bör användning vara undantagen från Kemikalieinspek- tionens tillsynsansvar. Med en annan ordning skulle ett dubbel- reglerat ansvar för platsknuten tillsyn och produktionstekniska frågor komma att införas, vilket den formen av tillsyn i huvudsak varit fri från tidigare.

Det bör nämnas att eftersom tillverkning av ett ämne inte ingår i begreppet användning enligt Reach kan Kemikalieinspektionens ansvar, med den avgränsning vi har gjort, anses omfatta tillsynen över tillverkningsprocessen för ämnen. Ansvaret torde då bli dubbelt tillsammans med länsstyrelsen eller den kommunala nämnden, eftersom tillverkning innefattar sådan fysisk befattning som ryms inom användningsbegreppet. Att tillverkning inte anses som användning skulle kunna förklaras med att reglerna i Reach om tillverkning avser registreringsplikt och andra krav som inte är kopplade till den fysiska befattningen med ett ämne.

Reach innehåller regler som rör information om användning i t.ex. kemikaliesäkerhetsrapporter, annat registreringsunderlag och säkerhetsdatablad, dvs. krav som är relaterade till utsläppandet på marknaden. Tillståndskrav och begränsningsregler som rör ut- släppande på marknaden kan, liksom på miljöbalkens område, också vara kopplade till användningen av ett ämne. För att klargöra att det inte är fråga att undanta tillsynen över sådana bestämmelser från Kemikalieinspektionens område föreslår vi att undantaget utformas så att det gäller primärleverantörernas egen användning, identifiering av egna riskhanteringsåtgärder och tillämpning av sådana åtgärder.

Vi anser också att en nedströmsanvändares kemikaliesäkerhets- rapport som enbart används för dennes egen del och alltså inte blir

331

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

någon informationsbärare till andra användare, ska undantas från Kemikalieinspektionens tillsynsansvar. Ett sådant undantag är i enlighet med den övriga avgränsningen av ansvaret.

I fråga om varor bör Kemikalieinspektionens ansvar omfatta alla aktörers utsläppande på marknaden. Kemikalieinspektionen bör också vara den enda svenska myndigheten som utövar tillsyn på Echas begäran.

Exempel på vad som därmed kommer att ingå i Kemikalie- inspektionens ansvarsområde finns i avsnitt 4.3.

Länsstyrelsens och den kommunala nämndens tillsynsansvar

Vi föreslår att länsstyrelsen, alternativt den kommunala nämnden, bör ha ansvar för tillsyn enligt Reach och att ansvaret bör fördelas efter samma princip som vi föreslår för tillsynen över 14 kap. miljöbalken. Därmed koncentreras tillsynen till en miljömyndighet för de företag längst ut i distributionsleden och i användarledet. Genom att vi också föreslår att primärleverantörernas egen använd- ning blir en fråga för länsstyrelsen eller den kommunala nämnden kommer tillsynen över olika lagstiftning som rör den fysiska befattningen integreras. Integrering av tillsynen är grundläggande tanke i miljöbalken.

Vi föreslår att ansvaret för tillsynen över primärleverantörerna utformas så att det gäller deras egen användning, identifiering av egna riskhanteringsåtgärder och tillämpning av sådana åtgärder. Vidare bör tillsynen av en nedströmsanvändares kemikaliesäker- hetsrapport som enbart används för dennes egen del ingå i ansvaret.

För andra än primärleverantörerna bör tillsynsansvaret utformas så att det gäller skyldigheter som rör ämnen, som sådana eller i beredningar, och användning av varor.

Vi föreslår nedan att viss tillsyn över Reach i arbetsmiljöfrågor bör utföras av Arbetsmiljöverket. Den tillsynen bör undantas från länsstyrelsen och den kommunala nämnden. Miljöbalken syftar inte till att skydda arbetsmiljön. Det framgår av 1 kap. 3 § miljöbalken. Det kan därför tyckas onödigt med ett sådant undantag. I prakti- ken finns det emellertid områden som rör arbetsmiljöfrågor i före- skrifter under miljöbalken, inte minst om produktinformation och användning av bekämpningsmedel. I och med att Reach knyts till miljöbalken blir gränsdragningen gentemot arbetsmiljön ännu oklarare.

332

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

Operativ tillsyn som utförs på begäran av Echa bör också undantas eftersom enbart Kemikalieinspektionen bör ha ansvaret för den.

Exempel på vad som kommer att falla under länsstyrelsens, respektive den kommunala nämndens, ansvar finns i avsnitt 4.3.

Arbetsmiljöverkets och Sjöfartsverkets tillsynsansvar

Arbetsmiljöverket och Sjöfartsverket är ansvariga för att bedriva tillsyn över artikel 35 i Reach, se 7 kap. 2 § arbetsmiljölagen (1977:1160) och 5 kap. 1 § fartygssäkerhetslagen (2003:364). Vi anser att det finns skäl för att även annan platsanknuten tillsyn över Reach i arbetsmiljöfrågor bör följa ansvaret för den övriga plats- anknutna tillsynen enligt arbetsmiljölagen och fartygssäkerhets- lagen.

Ansvaret bör inskränkas till de delar av Reach som har klarast samband med den övriga arbetsmiljötillsynen och där tillsynen inte kräver stora kunskaper i specifika Reach-frågor. Med den utgångs- punkten föreslår vi att följande delar av Reach omfattas:

1.Artikel 14.6 i fråga om registranters identifiering av egna riskhanteringsåtgärder och tillämpning av sådana åtgärder,

2.skyldigheten för arbetsgivare att göra information om kemiska ämnen och beredningar tillgänglig enligt artikel 35,

3.skyldigheten för en nedströmsanvändare att utarbeta en kemikaliesäkerhetsrapport enligt artikel 37.4, och att delge information enligt artikel 38, när användningen av ämnet inte leder till att ämnet, som sådant eller i en beredning, släpps ut på marknaden, med undantag för krav på rapportens innehåll,

4.artikel 37.5 i fråga om nedströmsanvändares identifiering av egna riskhanteringsåtgärder och tillämpning av sådana åtgärder,

5.tillämpningen av tillståndsvillkor enligt artikel 60.9 d, och

6.skyldighet enligt artikel 60.10 för tillståndshavare att se till att exponeringen minskas.

Att ansvaret avgränsas till arbetsmiljöfrågor innebär t.ex. att såväl länsstyrelsen som Arbetsmiljöverket kan komma att kontrollera efterlevnaden av ett villkor i ett tillstånd enligt Reach, men det

333

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

kommer att ske utifrån olika syften. De operativa tillsynsmyndig- heterna behöver således samverka. Länsstyrelserna och de kom- munala nämnderna kommer också att behöva tillsynsvägledning i de övriga delarna av Reach som rör arbetsmiljöfrågor.

Arbetsmiljötillsynen över Reach skulle kunna föras in i miljö- balkens regelverk. Vi föreslår dock att tillsynen sker enligt arbets- miljö- respektive fartygssäkerhetslagstiftningen. Vi anser att fördelarna av att all arbetsmiljötillsyn sker enligt samma regelverk väger över nackdelarna med att tillsynen över tillämpningen av samma bestämmelser i Reach sker enligt olika lagstiftning. Det underlättar för Arbetsmiljöverket och Sjöfartsverket att bedriva en effektiv tillsyn om den i alla delar kan utövas enligt de regelsystem som myndigheterna huvudsakligen använder sig av. Vidare är, som tidigare nämnts, miljöbalkens syfte inte att skydda arbetsmiljön. Antalet myndigheter som kommer att utöva tillsyn mot företag som berörs av regleringen i Reach blir detsamma oavsett vilket av de två alternativen man väljer.

Arbetsmiljöverket bör ha möjlighet att meddela straffsanktione- rade förelägganden för överträdelser av de bestämmelser i Reach som verket är tillsynsansvarig för. Vi föreslår därför att bestäm- melsen i 7 kap. 7 § 2 arbetsmiljölagen utvidgas till att omfatta alla de bestämmelser i Reach som kommer att omfattas av Arbetsmiljö- verkets tillsynsansvar.

4.4.3Ansvar för operativ tillsyn över andra EG-förordningar och generalläkarens ansvar

EG-förordning 2037/2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet och EG-förordning 842/2006 om vissa fluorerade växthusgaser

EG-förordning 2037/2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet (ODS-förordningen) är tillämplig på produktion, import, export, utsläppande på marknaden, användning, återvinning, återanvänd- ning och regenerering samt destruktion liksom på uppgiftsläm- nande om de kontrollerade ämnena. När det gäller produkter och utrustning som innehåller något av de kontrollerade ämnena är förordningen tillämplig på import, export, utsläppande på markna- den och användning.TPF22FPT

22TP PT Artikel 1.

334

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

EG-förordning 842/2006 om vissa fluorerade växthusgaser (f-gasförordningen) syftar till att begränsa, förhindra och däri- genom minska utsläpp av fluorerade växthusgaser som omfattas av Kyoto-protokollet. Förordningen rör begränsning av utsläpp, användning, återvinning och destruktion, märkning och bort- skaffande av produkter och utrustning som innehåller de kontrolle- rade gaserna, rapportering av information om dessa, kontroll av användning och förbud mot utsläppande på marknaden av pro- dukter och utrustning samt utbildning och certifiering av personal.

EG-förordningarna har kompletterats med förordningen (2007:846) om fluorerade växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen.

Kemikalieinspektionen har idag inte sakkompetens på dessa områden. Vi menar emellertid att det är lämpligare att fördela ansvaren så att liknande tillsyns- och arbetsuppgifter hänger samman, än att fördela dem utifrån sakkompetens om varje enskild kemikalie eller grupp av kemikalier. Då går det att undvika att fördela ansvaren så att kompetens för i grunden samma slags tillsyn byggs upp på flera statliga myndigheter parallellt. Medan det finns en mycket stor mängd kemikalier, finns det betydligt färre olika tillsynsuppgifter. Tillsynssystemet blir oöverskådligt om ansvaren ska fördelas kemikalievis. Myndigheterna bör specialisera sig på sina uppgifter och ansvarsområden och sedan samverka om sak- kompetensen.

Vi anser därför att tillsynsansvaren i frågor som är reglerade i både EG-förordningarna och den svenska förordningen bör regle- ras enligt samma principer som vi tillämpat på våra förslag till tillsynsansvar för 14 kap. miljöbalken och Reach.

I ODS-förordningen faller primärleverantörerna under begrep- pet producenter. Vi föreslår därför att Kemikalieinspektionen får ansvaret för tillsynen över producenter vad avser deras utsläppande på marknaden av kontrollerade ämnen. Utsläppande på marknaden definieras i ODS-föordningen som att mot betalning eller gratis leverera till eller förse tredje part med kontrollerade ämnen eller produkter som innehåller kontrollerade ämnen som omfattas av förordningen.

I produkter och utrustning som omfattas av ODS-förordningen ingår både kemiska produkter och varor enligt 14 kap. miljöbalken. För att det ska vara en konsekvent uppdelning av tillsynsansvaret enligt de olika lagstiftningarna, föreslår vi att Kemikalieinspektio- nens tillsynsansvar i andra distributionsled än producentledet

335

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

avgränsas till produkter och utrustning som är varor enligt 14 kap. miljöbalken.

Övriga operativa ansvar fördelas på länsstyrelserna respektive kommunerna på samma sätt som tillsynen över 14 kap. miljö- balken.

Sjöfartsverket föreslås dock behålla sitt ansvar för tillsyn på fartyg.

F-gasförordningen har inget begrepp som motsvarar primär- leverantörerna. Producenter, importörer och exportörer har dock en skyldighet att rapportera till kommissionen. F-gasförordningen reglerar inte ämnen i sig, endast ämnen i produkter och utrustning. Liksom i ODS-förordningen ingår dock både kemiska produkter och varor i produkter och utrustning som omfattas av regleringen. Utsläppande på marknaden är när produkter och utrustning som innehåller fluorerade växthusgaser eller fungerar med hjälp av dessa gaser mot betalning eller gratis tillhandahålls eller görs tillgängliga för andra för första gången inom gemenskapen, inklusive import till gemenskapens tullområde. Det är alltså en betydligt snävare definition än den som används i ODS-förordningen, miljöbalken och Reach.

Definitionen av utsläppande på marknaden i f-gasförordningen innebär att det är bara primärleverantörer som kan släppa ut produkter och utrustning på marknaden. Vi föreslår därför att Kemikalieinspektionen får tillsynsansvaret för allt utsläppande på marknaden enligt f-gasförordningen. Vi föreslår också att Kemi- kalieinspektionen får ansvar för tillsynen över producenters, importörers och exportörers rapporteringsskyldighet.

Vi föreslår att det övriga tillsynsansvaret enligt f-gasförordning- en fördelas mellan länsstyrelser, kommunala nämnder och Sjöfarts- verket på samma sätt som vi föreslår för ODS-förordningen.

På den centrala nivån bör Kemikalieinspektionen och Natur- vårdverket och övriga berörda centrala verk samverka nära med varandra. Naturvårdsverket är behörig myndighet enligt båda EG- förordningarna. Medan Kemikalieinspektionen har lång erfarenhet och kompetens för operativ produkttillsyn, saknar Naturvårds- verket sådan. Naturvårdsverkets ansvar rör tillsynsvägledning om platsknuten användning och hantering av ODS-ämnen och f-gaser.

336

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

EG-förordning 304/2003 om export och import av farliga ämnen.

Vi finner att Kemikalieinspektionen bör fortsätta vara operativ tillsynsmyndighet över export och import av farliga ämnen. Ansva- ret ligger i linje med ansvaret för tillsyn av primärleverantörer och fordrar internationella kontakter.

EG-förordning 648/2004 om tvätt- och rengöringsmedel

Kemikalieinspektionens nuvarande operativa tillsynsansvar avser tillverkare och andra primärleverantörer.

Enligt förordning 648/2004 är tillverkaren ansvarig för att dennes tillverkade medel och tensider följer förordningens bestäm- melser.TPF23FPT Om en medlemsstat har nationella krav om att märk- ningen skall vara avfattad på landets nationella språk är dock distributören, tillsammans med tillverkaren, skyldig att uppfylla vissa märkningskrav. Kemikalieinspektionen har föreskrivit om att märkningen ska vara på svenska.TPF24FPT

En förutsättning för att någon ska kunna betraktas som till- verkare är att denne släpper ut kemikalien på marknaden. Med utsläppande på marknadenTPF25FPT avses i EG-förordning 648/2004 infö- rande på gemenskapsmarknaden och därigenom tillhandahållande till tredje part, mot betalning eller kostnadsfritt. Samtidigt omfattar definitionen av tillverkare (artikel 2.10) bl.a. den som ändrar märk- ningen eller förpackningen för ett tvätt- eller rengöringsmedel. En slutsats torde kunna vara att det räcker med att förpacka om en produkt för att det ska anses som ett utsläppande på gemenskaps- marknaden.

Definitionen av tillverkare täcker alla aktörer som vi hänför till primärleverantörer. Kemikalieinspektionens tillsynsansvar bör därför kunna avse enbart tillverkare. Ordet primärleverantör kan utgå. Tvätt- och rengöringsmedel är kemiska produkter. Det är således inte aktuellt med något tillsynsansvar för varor.

I och med att det finns krav på märkning på svenska bör det förordnas om tillsynsansvar för distributörerna. Ansvaret bör för- delas mellan länsstyrelsen och den kommunala nämnden enligt de principer som vi tillämpar för övrig lagstiftning.

23TP PT Artikel 3.3.

24TP PT KIFS 2008:2, 2 kap. 10 §.

25TP PT Artikel 2.10.

337

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

EG-förordning 850/2004 om långlivade organiska föreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG

EG-förordning 850/2004 om långlivade organiska föreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG (POPS-förordningen) syftar till att skydda människors hälsa och miljön mot långlivade orga- niska föroreningar. Den innehåller regler om förbud, avskaffning och begränsning av framställning, utsläppande på marknaden, användning, minimering och eliminering av utsläpp och om avfall.

Utsläppande på marknaden har en vid innebörd och omfattar att tillhandahålla eller göra tillgänglig till tredje part, mot betalning eller gratis, varvid import till gemenskapens tullområde också skall anses som utsläppande på marknaden. Definitionen av artikel är ett föremål som består av ett eller flera ämnen eller beredningar som vid tillverkningen ges en särskild form, yta eller utformning som är av större betydelse än föremålets kemiska sammansättning för föremålets slutliga funktion. Den motsvarar alltså i huvudsak defi- nitionen av vara i 14 kap. miljöbalken.

I enlighet med våra principer för fördelning av ansvaret som vi tillämpat i övriga fall föreslår vi att Kemikalieinspektionen får ansvar för tillsynen i frågor som rör utsläppande på marknaden av den som tillverkar eller till Sverige för in ämnen som omfattas av POPS-förordningen. För tillsynen av utsläppande på marknaden av artiklar bör Kemikalieinspektionen ha tillsynsansvaret i alla distri- butionsled. Det övriga tillsynsansvaret över POPS-förordningen bör fördelas mellan länsstyrelser och kommunala nämnder.

Generalläkarens tillsynsansvar

Tillsynsansvaret bör utformas till att avse all hantering av kemiska produkter och varor inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materialverk och Försvarets radioanstalt, utom sådana delar som vi föreslagit ska omfattas av Kemikalieinspektionens ansvar för primärleverantörer. Ansvaret för in- och utförsel av varor ligger dock kvar hos generalläkaren. Undantaget kan regleras i punkten C i bilagan till tillsynsförordningen.

338

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

4.5Överväganden om tillsynsvägledning

Vi anser att ansvaren för att tillsynsvägleda om EG-förordningar bör fördelas efter samma principer som ansvaren för miljöbalken. Bara på det viset kan de operativa tillsynsmyndigheterna få ett samordnat stöd för all miljölagstiftning i samma sakfråga. Därför bör Kemikalieinspektionen få det huvudsakliga centrala ansvaret för tillsynsvägledning om produkttillsyn som rör kemiska produk- ter.

Naturvårdsverket är den enda centrala myndigheten som idag har ansvar för att tillsynsvägleda om EG-förordningarTPF26FPT. Vi bedö- mer att länsstyrelsernas ansvar innefattar även EG-förordningar inom miljöbalkens tillämpningsområde eftersom avgränsningen till miljöbalken saknas i regleringen av deras ansvar.TPF27FPT

Utifrån samma princip bör de centrala ansvaren för att tillsyns- vägleda om platsknuten tillsyn av kemiska produkter läggas hos de myndigheter som ansvarar för att tillsynsvägleda om övrig plats- knuten miljötillsyn. Det innebär att Naturvårdsverket bör tillsyns- vägleda om all platsknuten kemikalietillsyn som inte faller under en annan central sektorsmyndighet, exempelvis om tillsyn över användning och annan hantering av kemiska produkter vid indust- riella anläggningar, andra miljöfarliga verksamheter och vatten- verksamheter. Jordbruksverket, Fiskeriverket och Skogsstyrelsen bör få utvidgade och tydligare ansvar för tillsynsvägledning om användning och annan hantering inom sina respektive sektorer.

Därmed får principen om integrerade ansvar fullt genomslag även beträffande tillsynsvägledningen.

Den nyligen presenterade utredningen om NaturvårdsverketTPF28FPT föreslår att verket ska få ett ökat ansvar för att samordna tillsyns- vägledningen. Betänkandet nämner inte kemikalietillsynen. Frågan om samordningsansvar för tillsynsvägledningen bör vägas in i en total översyn av hela organisationen för miljötillsynen (se avsnitt 8). Vi anser därför att ansvaret för samordning av tillsynsvägled- ningen på kemikalieområdet inte bör vara reglerad.

Ska Naturvårdsverket få en sådan roll menar vi att det bör fram- gå av exempelvis tillsynsförordningen att Naturvårdsverket i sin tur ska samverka med Kemikalieinspektionen vars kompetens om bl.a. Reach är nödvändig att ta till vara.

26TP PT 13 § tillsynsförordningen.

27TP PT 14 § tillsynsförordningen.

28TP PT SOU 2008:62, s. 27.

339

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Arbetsmiljöverket, Läkemedelsverket, Socialstyrelsen och Boverket bör behålla sina ansvar som de var tidigare. Vi föreslår att Livsmedelsverket ensam bör bedriva den operativa tillsynen över material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Livsmedelsverkets ansvar för tillsynsvägledning kan därför utgå i den frågan. Vi föreslår även att Räddningsverkets operativa ansvar övergår till Kemikalieinspektionen, som kommer att förordna personal från Räddningsverket. Därmed bör ansvaret för både operativ tillsyn och tillsynsvägledning i den frågan samlas hos Kemikalieinspektionen.

4.5.1Inriktningen på tillsynsvägledningen

Behovet av tillsynsvägledning är stort när regelverket är komplext. Behoven växer i takt med att regelverkets omfattning och kom- plexitet ökar.

Stöd och råd behöver kunna bidra till att lösa praktiska situa- tioner som tillsynsmyndigheterna ställs inför, inte bara vid tillämp- ningen av enskilda bestämmelser utan också vid en samlad tillämp- ning av flera regler i olika lagstiftningar. Vägledningen bör inte bara kunna bidra till samordning av tillämpningen av de olika regel- verken och ge hjälp åt de operativa tillsynsmyndigheterna att hantera eventuella motsättningar. Central tillsynsvägledning som rör produkttillsynen behöver därför samordnas med sådan som rör den platsknutna tillsynen.

Vi pekar nedan på några frågor som vi anser vara viktiga i tillsynsvägledningen. De rör samordning men också några sådana särskilda sakfrågor som är angelägna för att få företagen att ta ansvar så att Reach som system kommer på plats.

Ett riksprogram med tillsynsvägledning för styrning och likvärdig tillsyn

Vi anser att samverkan mellan myndigheterna bör formaliseras i viss utsträckning. Det ger regeringen möjlighet till styrning och kontroll så att de operativa tillsynsmyndigheternas behov, och ytterst företagens behov av en effektiv och likvärdig tillsyn, kan säkras. Förebilder finns i Finland och Polen.

340

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

Vi föreslår därför att regeringen ger Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram ett förslag till samordnat flerårsprogram för de centrala verkens tillsynsvägledning – ett riksprogram. Detta kan förslagsvis täcka tre år i taget och förnyas vartannat år. Vad som sätts upp på riksprogrammet bör vara prioriterat mot bakgrund av vilken opera- tiv tillsyn som är mest angelägen för att det ska gå att nå nationella miljökvalitetsmål. Exempelvis är tillsyn en förutsättning för att Sverige ska kunna nå målet Giftfri miljö.

Riksprogrammet kan leda till att flera centrala verk lämnar sam- ordnade stöd och råd i de centrala delarna av kemikalielagstift- ningen. Det kan inledningsvis bygga på nuvarande planer för tillsynsvägledning som flera statliga myndigheter redan har eller håller på att arbeta fram. När riksprogrammet förnyas bör det styra eller påverka delar av innehållet i samma myndigheters framtida planer.

Genom ett miljömålsprioriterat riksprogram och att det blir synligt för de centrala verken och mottagarna vad de kan behöva planera för, ökar möjligheterna till en mjuk central styrning och samordning av en decentraliserad operativ tillsyn.

Vi anser att Riksprogrammet under en treårsperiod bör inne- hålla något nationellt operativt tillsynsprojekt för en fråga som rör kemiska produkter. Ett sådant bör alltid inkludera egenkontroll oavsett vad frågan i projektet handlar om. Ett operativt inriktat projekt samordnar på så vis kemikalietillsyn på ett konkret och handfast sätt. Ett exempel på ett projekt som kan vara angeläget är tillsyn över informationsflödet i distributionskedjor som kan löpa över flera län och kommuner. Projekten bör innehålla rättelse- åtgärder och avslutas med erfarenhets- och resultatåterföring.

Regelbundet återkommande uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen är nödvändig för att skapa överblick över hur regelverket fungerar och tillämpas samt över hur den operativa tillsynen bedrivs och vad som behöver utvecklas och förbättras.

Riksprogrammet bör vara mycket bantat och endast omfatta en eller några få aktiviteter eller projekt per år; dels för att inte ta hela resursutrymmet i anspråk för tillsynsvägledning från enskilda statliga myndigheter och dels för att ge utrymme åt regional miljö- samverkan.

Stor hänsyn bör tas till länsstyrelsernas regionala samordnande roll när riksprogrammet utarbetas så att länsstyrelserna och kom- munerna kan ta emot den samlade tillsynsvägledningen.

341

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Det inlämnade förslaget till riksprogram bör resultera i en styr- ning av genomförandet. Det bör därför återkomma i regeringens regleringsbrev till de berörda statliga myndigheterna som ska genomföra riksprogrammet.

Begränsningsregler

För att få effektivitet i den operativa tillsynen av begränsnings- reglerna bör Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen tillsyns- vägleda länsstyrelserna och kommunerna tillsammans – gärna i projektform. Då kan Kemikalieinspektionens ansvar för produkt- tillsynen av varutillverkares utsläppande på marknaden komplette- ras med platsknuten tillsyn av företagen som inte vidtar åtgärder i sin tillverkning av varorna. Samtidigt kan Kemikalieinspektionen få hjälp med information från länsstyrelser och kommuner om vilka kemiska ämnen som används vid tillverkningen varorna, hur stor produktionen av varor är m.m. För vissa tillsynsobjekt är det sådana uppgifter som länsstyrelserna och kommunerna regelbundet får in via årliga rapporter. Sådan information kan bidra till att hålla kostnader för analys och provtagning nere.

Produkttillsyn över primärleverantörer som för in varor till Sverige och släpper dessa på marknaden är särskilt viktig.

Produkttillsyn av varor kan ske antingen i butiksledet eller av primärleverantören. Ibland är det samma företag. Sker tillsynen i butiksledet träffar kostnaden butiken. Det är dock ofta inte butiken som har störst möjlighet att kontrollera varans innehåll. Ytterst är syftet att få kontroll över primärleverantörens efter- levnad av begränsningsreglerna. För att bedriva produkttillsynen kan myndigheten vara tvungen att ta ut varuprover och bekosta analyser.

Kommunikationen i distributionsledet enligt Reach

Vi bedömer att informationsflödet uppåt är lika grundläggande att bedriva tillsyn över som flödet nedåt. Det är så den operativa tillsynen kan driva på företagens kollektiva ansvar för att hantera risker på egen hand. Med ett säkerställt flöde av information uppåt kan företagen själva se till att kunskaper om brister i kemikalie- skyddet tas till vara och sprids samt förhindra fortsatt spridning av

342

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

felaktig eller bristfällig information. Detta kan ha betydelse för riskhanteringen i företag i Sverige och inom resten av EU.

Eftersom näringslivet ansvarar för informationen, men konse- kvenserna av brister i denna drabbar miljön, enskilda och arbets- tagare, behöver tillsynsmyndigheterna kontrollera att företagen tar ansvar även för informationen uppströms.

En tillsynskedja nedströms och uppströms behöver kunna löpa parallellt med företagens informationskedja. Den kan behöva full- göras hela vägen fram till tillsynsmyndigheten för registranten respektive för slutanvändaren.

Kemikalieinspektionen, som bör ansvarar för att samordna den operativa tillsynen (tillsynsvägleda) enligt Reach, bör initiera projekt som involverar alla myndigheter i en viss distributions- kedja. De operativa myndigheterna bör själva ha ett intresse av detta eftersom informationsåterföringen leder till bättre säkerhets- datablad som ökar företagens förmåga att ta eget ansvar.

När det gäller tillsynen över informationsflödet uppströms men vi att den myndighet som bedriver produkttillsyn över en nedströmsanvändare, distributör eller slutanvändare bör kontrol- lera om företaget vet om och har fullgjort sin informationsplikt och om det finns rutiner som verkar fungera för att klara detta.

Tillsynsorganisationen bör. med samma kraft som gäller för den yttre miljön, driva på näringslivets samverkan för att rätta till brister i informationen om arbetsmiljön.

Internet – en ny arena för tillsyn

Några myndigheter har tagit upp att handel med kemiska produk- ter sker över Internet. Även om företagen ännu inte ser denna som ett stort problem, är frågan viktigt för framtiden.

Räddningsverket har framfört att det på nätet förekommer recept om hur man gör explosiva kemiska produkter. Det finns även ”gör det själv kit” som privatpersoner kan köpa. När dessa transporteras till beställaren kan de gå sönder och bli farliga för andra.

Läkemedelsverket har skrivit en rapport om Internet-handel med läkemedel.

Vi konstaterar att definitionen i Reach av begreppet distributör medför att handel över Internet riskerar att bryta informations-

343

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

kedjan. En distributör måste per definition befatta sig fysiskt med de kemiska produkterna.

Det har vare sig varit möjligt för oss eller legat i vårt uppdrag att utreda frågan om tillsyn över handel på Internet. Vi vill dock uppmärksamma n tillsynsmyndigheterna, framförallt centrala verk och kommuner på frågan. Den som importerar kemiska produkter är exempelvis registreringspliktig enligt Reach och faller under Kemikalieinspektionens tillsyn. Samtidigt kan butiker och andra mindre företag som faller under kommunal tillsyn aningslöst eller medvetet köpa kemiska produkter på nätet. Sådan import kan upptäckas genom lokal tillsyn. Om så sker bör Kemikalieinspek- tionen informeras.

Frågan skulle kunna vara aktuell för ett centralt tillsynsprojekt och omfatta både kosmetiska och hygieniska produkter och allmänkemikalier. Genom ett sådant kan omfattningen kartläggas och behoven av tillsyn dimensioneras.

Tillsynsvägledning om platsknuten tillsyn

Antalet tillsynsobjekt som fordrar platsspecifik kemikalietillsyn är mycket stort. Antalet objekt som fordrar återkommande tillsyn enligt miljöbalken uppgår till i storleksordningen 100 000. Här ingår exempelvis verkstäder, bensinstationer, bilvårdsanläggningar, tryckerier, liksom jordbruk och banvallar där bekämpningsmedel sprids samt andra mindre eller större företag av alla slag. De allra flesta är miljöfarliga verksamheter och faller under kommunal tillsyn enligt miljöbalken.

Den platsspecifika kemikalietillsynen förutsätter kunskap om process- eller reningsteknik, om andra tillämpliga skyddsåtgärder och om användningen av kemikalier i syfte att minska miljö- påverkan från andra kemiska ämnen i olika typer av företag eller verksamheter. Den förutsätter kunskap om lokala, regionala och/eller platsspecifika miljö- eller arbetsmiljöförhållanden. Tillsy- nen över den platsspecifika användningen av kemikalier är intimt förknippad med valet av teknik och andra produktions- och arbets- former och den övriga påverkan som detta ger på den yttre miljön eller i arbetsmiljön.

Tillsynsmyndigheterna behöver kunna tillämpa regler om en rad skyldigheter i olika lagar och olika delar av dessa. Krav på eller

344

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

rekommendationer om skyddsåtgärder som avser hantering av kemikalier på en viss plats kan följa av;

-säkerhetsdatablad, med eller utan exponeringsscenarier,

-regler om begränsningar enligt Reach och miljöbalken,

-tillstånd enligt Reach,

-tillstånd enligt miljöbalken,

-bestämmelser om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken,

-föreskrifter enligt miljöbalken meddelade av centrala verk, exempelvis enligt 14 kap. om cisterner eller spridning av be- kämpningsmedel,

-direkt tillämpning av 2 kap. miljöbalken,

-EG-förordningar, t.ex. om kylanläggningar med ozonför- störande ämnen, och av

-arbetsmiljölagen eller föreskrifter meddelade med stöd av denna.

Tillsynsmyndigheterna kommer att få tillämpa både Reach och platsspecifik svensk lagstiftning på samma verksamhet, som ofta kan drivas av ett litet företag.

De rekommenderade åtgärderna i säkerhetsdatablad och expo- neringsscenarier bygger på att tekniska och andra riskhanterings- åtgärder ska anpassas till varje använd kemikalie för sig, men utan regler i Reach om balansen mellan teknik och ekonomi och konse- kvenser för annan påverkan på miljön än från kemikalierna. Det går inte att utesluta att det då kan uppkomma svårigheter att förena kraven med annan lagstiftning. Sådana kan exempelvis inträffa om funktionen på en viss teknisk utrustning förutsätter användningen av vissa kemikalier, men riskhanteringsåtgärderna för dessa passar inte ihop med utrustningen.

Av exempelvis Naturvårdsverkets faktablad om bilvårds- anläggningar framgår att valet av kemiska produkter är viktigt för att få ett bra tvättresultat och liten miljöpåverkan (från tillsatta kemikalier och ”avtvättade” tungmetaller och olja) samtidigt. Kombinationen av teknik och kemikalier påverkar både tvätt- och miljöresultat, men kravet på adekvat kontroll för varje kemikalie ska uppfyllas enligt Reach. Det kan vara svårt och kostsamt för företaget som ansvarar för anläggningen att mäta PNEC-värdena i

345

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

avloppsledningen som mått på om kontrollen är adekvat.TPF29FPT Avviker en nedströmsanvändare från exponeringsscenarierna blir reglerna i Reach om att upprätta kemikaliesäkerhetsrapporter tillämpliga.

Det finns exempel på industriella verksamheter som använder mellan 2 000 och 3 000 kemiska produkter med innehåll av ännu fler kemiska ämnen. Riskhanteringsåtgärder ska enligt regleringen i Reach vidtas för varje användning av varje ämne. Den sammantagna risken för miljön kan vara annorlunda än riskerna med varje enskild kemikalie.

Naturvårdsverket ansvarar normalt för att tillsynsvägleda om miljöfarliga verksamheter och all lagstiftning som är tillämplig på sådan verksamhet. Exempelvis Jordbruksverket och Fiskeriverket tillsynsvägleder om miljöfarliga verksamheter inom sina ansvars- områden. Kemikalieinspektionen har god kunskap om Reach. På den centrala nivån blir det därför angeläget med en väl samordnad central tillsynsvägledning som rör kemikalier, så att Reach och nationell och europeisk lagstiftning med platsspecifika krav kan tillämpas i praktisk samklang med varandra.

En tät central samverkan är dessutom viktig för att systematiskt och enkelt kunna återföra, följa upp och utvärdera erfarenheter från den praktiska tillämpningen. Detta är angeläget för utvecklingen av reglerna i Reach och arbetet med att skapa och sprida praxis liksom till arbetet med harmoniserande projekt i Echas forum.TPF30FPT Utveck- ling av lagstiftning med bestämmelser om både kemikalier och platsspecifika åtgärder måste ske i samverkan mellan flera centrala verk med dessa båda kompetenser.

Vi anser att för företagen och för skyddet av miljön och männi- skors hälsa är frågan om samordning på central nivå så viktig att regeringen tydligt bör styra de centrala myndigheterna i den här frågan och följa upp att en löpande samordning verkligen sker. Det gäller både det nationella genomförandet och i EU-samarbetet för att utveckla Reach samt tillämpningen av Reach och övrig lag- stiftning.

29TP PT Jfr EU-projektets rapport ”Enforcement of REACH, Final report from the EU REACH Enforcement project February 2008”, s. 23.

30TP PT Artikel 76.1 f och artikel 77.4.

346

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

Övrig tillsynsvägledning

Det är angeläget med en väl fungerande tillsynsvägledning som rör tillsyn över kemiska produkter utöver sådan som kan framgå av riksprogrammet. Kemikalielagstiftningen är komplex och omfat- tande och träffar ett mycket stort antal tillsynsobjekt. Hanteringen av kemiska produkter är omfattande.

Nedan nämner vi exempel på frågor som vi menar att operativa tillsynsmyndigheter kan behöva stöd och råd om. Berörda myndig- heter bör själva ta ställning till i vilken form som stödet bör ges. Vilka myndigheter som är berörda framgår i nedanstående exempel. Vi menar att stöd kan behövas i tillsynsfrågor som rör exempelvis

-kemikaliesäkerhetsrapporter och operativ tillsyn såväl över kraven på att nedströmsanvändare ska utarbeta en egen kemi- kaliesäkerhetsrapport (Naturvårdsverket) som över upprättande av och innehållet i en ny sådan rapport och nya expone- ringsscenarier om de tillhandahållna inte följs (både Naturvårds- verket och Kemikalieinspektionen),

-användning av kemiska produkter och operativ platsknuten tillsyn över begränsningsregler och tillståndskrav enligt Reach (Naturvårdsverket),

-riskhanteringsåtgärder och försiktighetsmått och operativ till- syn över hur de rekommenderade åtgärderna i säkerhetsdatablad inklusive i exponeringsscenarier ska beaktas och tillämpas i samspel med eventuella tillståndsvillkor eller krav enligt miljö- balken och samverkan i sådan tillsyn (både Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen),

-utsläppskontroll och operativ platsknuten tillsyn enligt ODS- förordningen, f-gasförordningen och POPS-förordningen (Naturvårdsverket),

-säkerhetsdatablad och operativ tillsyn över andra än primär- leverantörer och kvaliteten i deras utgivna blad inklusive sam- verkan med tillsynsmyndigheten uppströms (Kemikalie- inspektionen),

-informationsflödet, inklusive informationsförmedling uppåt i distributionsleden (Kemikalieinspektionen),

-egenkontroll i ovanstående frågor inklusive operativ tillsyn över kompetenskraven enligt Reach på den som utformar säkerhets-

347

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

datablad (samordning mellan Kemikalieinspektionen beträffan- de produkttillsyn och Naturvårdsverket beträffande platsknuten tillsyn),

-samverkan, exempelvis när det gäller att uppmärksamma Kemikalieinspektionen om brister som upptäcks hos slutanvän- dare eller längre ner i distributionsleden, men som bör åtgärdas i primärleverantörsledet eller av en tillsynsmyndighet utomlands (Kemikalieinspektionen),

-överlåtelse av operativ tillsyn (Naturvårdsverket).

4.6Utformning av ansvaren för tillsynsvägledning

När Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen tillsynsvägleder kan det finnas behov av att samverka med Arbetsmiljöverket, Räddningsverket och Läkemedelsverket. Beträffande tillsynsväg- ledning om platsknuten tillsyn kan det finnas behov av samverkan mellan samtliga dessa myndigheter och Statens jordbruksverk, Fiskeriverket och Skogsstyrelsen. De tre sist nämnda föreslår vi ska ha samma ansvar inom ”sina” sektorer som Naturvårdsverket har för främst industrisektorn.

Kemikalieinspektionens och Räddningsverkets ansvar

Kemikalieinspektionen bör fortsätta vara den centrala tillsyns- vägledande myndigheten för tillämpningen av 14 kap. miljöbalken i frågor om utsläppande på marknaden av kemiska produkter och varor. Ansvaret, som är reglerat i 13 e § tillsynsförordningen, bör utvidgas till att gälla EG-förordningarna på kemikalieområdet.

Kemikalieinspektionens ansvar bör omfatta tillsynsvägledning av länsstyrelsernas och kommunernas produkttillsyn enligt Reach, främst i frågor som rör information och flödet av information. Ansvaret bör även omfatta tillsynsvägledning om operativ produkt- tillsyn över äldre regler i miljöbalken. Vårt förslag om att för- statliga sådan operativ produkttillsyn som kommunerna haft gemensam med Kemikalieinspektionen medför att behovet av att tillsynsvägleda i samma frågor försvinner.

Eftersom Kemikalieinspektionen enligt vårt förslag kommer att vara den enda operativa tillsynsmyndigheten för varor behövs ingen

348

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

tillsynsvägledning i det avseendet. Ansvaret för tillsynsvägledning om varor kan således tas bort.

Ansvaret bör utformas annorlunda än idag för att det klarare ska framgå att det gäller vägledning om annan hantering än den som rör den fysiska befattningen med kemiska produkter. Vi anser därför att bl.a. ordet tillverkning och ansvaret för allmänhetens hantering bör tas bort och att det kan göras utan att det förändrar omfattningen på ansvaret som det tillämpas nu.

Vi anser också att Kemikalieinspektionen bör ta över Rädd- ningsverkets vägledningsansvar för fysikalisk-kemiska egenskaper som en följd av att vi föreslår att Räddningsverkets operativa ansvar för kemikalietillsyn enligt miljöbalken ska upphöra. En samverkan mellan myndigheterna i tillsynsvägledningen kommer dock att vara nödvändig.

De undantag för vissa kemiska produkter och varor som tagits bort från det operativa tillsynsansvaret bör tas bort från vägled- ningsansvaret också. Ett undantag bör göras för frågor som omfattas av Boverkets och Läkemedelsverkets ansvar.

Fiskeriverkets, Statens jordbruksverks och Skogsstyrelsens ansvar

Vi anser av de skäl vi tidigare framfört att tillsynsmyndigheterna för de areella näringarna i större utsträckning än idag bör få ansvar för tillsynsvägledningen på sina områden i fråga om hanteringen av kemiska produkter. Undantag bör dock göras för frågor som omfattas av Kemikalieinspektionens tillsynsansvar.

I dag finns det ett undantag för 14 kap. miljöbalken i Fiskeri- verkets ansvar för tillsynsvägledning (13 c § tillsynsförordningen). Vi föreslår att Fiskeriverkets ansvar för tillsynsvägledning i frågor som rör fiske och vattenbruk utvidgas till att gälla tillämpningen av miljöbalken och Reach och de andra EG-förordningar som anges i avsnitt D i bilagan till tillsynsförordningen med undantag för frågor som omfattas av Kemikalieinspektionens ansvar för tillsyns- vägledning.

Statens jordbruksverks vägledningsansvar enligt 13 d § tillsyns- förordningen för kemiska produkter är oklart. Det finns ett väg- ledningsansvar i paragrafens första punkt för verksamheter, inklusive miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken, inom jordbruks- och trädgårdsområdet eller som rör djurhållande verk- samhet. Det kan dock tolkas som att det inte gäller för 14 kap.

349

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

miljöbalken eftersom det kapitlet nämns särskilt i fjärde punkten. Den punkten omfattar endast vägledning i vissa bekämpningsme- delsfrågor.

Vi föreslår därför att 13 d § 1 ändras så att det tydligt framgår att ansvaret gäller miljöbalken och Reach och de andra EG-förord- ningar som anges i avsnitt D i bilagan till tillsynsförordningen, med undantag för frågor som faller under Kemikalieinspektionens ansvar. Vi föreslår också att hänvisningen till 14 kap. miljöbalken i 13 d § 4 tas bort.

Skogsstyrelsens nuvarande ansvar (13 j § tillsynsförordningen) för tillsynsvägledning är än mer oklart. Vi anser att det inte är möjligt att föreslå ändringar i de nuvarande punkterna utan att gå utanför vårt uppdrag. Inte heller skulle med sådana ändringar gå att uppnå vår ambition om klart avgränsade ansvar. Vi föreslår därför en ny punkt i 13 j § där det föreskrivs att Skogstyrelsen ska har ansvar för tillsynsvägledning i frågor enligt 14 kap. miljöbalken och Reach och de andra EG-förordningar som anges i avsnitt D i bilagan till tillsynsförordningen, med undantag för frågor som omfattas av Kemikalieinspektionens ansvar för tillsynsvägledning.

Livsmedelsverkets ansvar

Livsmedelsverket behöver inte ha kvar sitt nuvarande ansvar för tillsynsvägledning i frågor enligt 14 kap. miljöbalken som rör material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Vi har föreslagit att verket själv ska bedriva den operativa tillsynen.

Naturvårdsverkets ansvar

Naturvårdsverkets nuvarande ansvar för tillsynsvägledning i 13 § tillsynsförordningen är utformat så att verket har ansvaret för alla frågor som inte omfattas av någon annan myndighets ansvar. Re- gleringen av övriga myndigheters ansvar är komplicerad, vilket innebär att det är svårt att uppskatta innehållet i restposten som Naturvårdsverket ansvarar för.

Naturvårdsverket tillsynsvägleder vanligtvis den platsknutna tillsynen. Verkets ansvar bör därför även omfatta användning av kemiska produkter, vilket således inkluderar de tekniska momenten

350

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

i produktionsprocessen där ämnen fogas in i varor (exempelvis impregneringsämnen i virke eller träkonstruktioner) eller där ämnen blandas till beredningar (formulering). Ansvaret omfattar även annan hantering av kemiska produkter som innebär fysisk befattning av produkterna, exempelvis lagring eller behandling.

Naturvårdsverket ansvar rör även kemiska produkter i avfalls- ledet samt utsläppsbegränsning. Naturvårdsverket kommer således att tillsynsvägleda om den operativa platsknutna tillsynen enligt Reach. I avsnitt 4.5 har vi utvecklat betydelsen av en samordnad tillsynsvägledning och ger även exempel på vad ansvaret innefattar.

Ansvaret kommer inte längre att omfatta sådant som mer eller mindre tydligt varit Naturvårdsverkets, men som nu tydligt blir andra myndigheters ansvar. Här kan nämnas Fiskeriverkets, Statens jordbruksverks och Skogsstyrelsens ansvar.

Övriga myndigheters ansvar

Vi föreslår att Räddningsverkets ansvar för tillsynsvägledning i frågor som rör kemiska produkters fysikalisk-kemiska egenskaper som en följd av vårt förslag att den operativa tillsynen i den delen förs över till Kemikalieinspektionen. Förordnad personal från Räddningsverket kan bidra med den kompetens som Kemikalie- inspektionen kommer att behöva i arbetet med tillsynsvägledning.

Arbetsmiljöverket bör ha kvar sitt ansvar för tillsynsvägledning i vissa bekämpningsmedelsfrågor. Vi anser att ansvaret inte bör utvidgas med anledning av att Arbetsmiljöverket föreslås få viss operativt tillsynsansvar för Reach. Kemikalieinspektionen kan i sin tillsynsvägledning i stället utnyttja den kompetens som tillförs genom att personal förordnas från Arbetsmiljöverket.

Vi anser att det inte finns skäl att ändra i Boverkets eller Social- styrelsens ansvar för att tillsynsvägleda i frågor enligt 14 kap. miljöbalken.

351

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

4.7Verktyg som underlättar tillsynen

4.7.1Ändra reglerna om egenkontroll och systematiskt arbetsmiljöarbete

Inriktningen på kemikalietillsynen

Vi anser att kemikalietillsynen bör ägna mycket tid åt att få igång det system för kunskapsframtagning och informationsöverföring mellan företagen som Reach reglerar.

Tillsynsmyndigheterna bör kontrollera företagens egenkontroll i syfte att driva på deras förmåga att ta sitt ökade ansvar. En sådan inriktning förutsätter dock att det finns bestämmelser om egen- kontroll och systematiskt arbetsmiljöarbete som är tillämpliga på Reach. EG-förordningen i sig saknar sådana regler. Sådana är en förutsättning för att myndigheterna ska kunna ägna sig åt annat än en stickprovsmässig detaljkontroll och för att de ska kunna bedriva en tillsyn som innehålls- och metodmässigt samspelar med annan kemikalietillsyn och blir framåtblickande istället för repressiv.

De nuvarande reglerna om egenkontroll är tillämpliga på alla verksamheter som miljöbalken är tillämplig på inom miljöbalkens hela tillämpningsområde. Området innefattar både bestämmelser med platsspecifika krav och krav som inte är platsspecifika.

Egenkontrollen bör omfatta Reach och vissa andra EG-förordningar

Enligt den nya lydelsen av 26 kap. 5 § miljöbalkenTPF31FPT får regeringen meddela föreskrifter om att tillsynsbestämmelserna ska gälla även i fråga om tillsyn över att EG-förordningar inom miljöbalkens område följs.TPF32FPT I vårt delbetänkande påpekade vi att det var oklart om de materiella kraven om egenkontroll kunde anses falla in under begreppet tillsynsbestämmelser i 26 kap. 5 § miljöbalken. De regle- rar inte en skyldighet eller rättighet för tillsynsmyndigheten.TPF33FPT

Utan att direkt uttala det ger förarbetena till miljöbalken tydligt intryck av att det inte går att betrakta det materiella kravet i bestämmelsen om egenkontroll som en tillsynsbestämmelse i den mening som avses i 26 kap. 5 §. Lagstiftaren har i författnings- kommentaren till 26 kap. 19 § uttalat sig om varje verksamhets-

31TP PT Lagen (2008:240) om ändring i miljöbalken.

32TP PT 26 kap 5 § miljöbalken.

33TP PT Avsnitt 5.11.3.

352

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

utövares egna ansvar för att själva följa balkens bestämmelser och kraven som kan följa av dessa.TPF34FPT Lagstiftaren har tydligt skiljt företagens ansvar från ansvaret för tillsyn, som avser åtgärder som tillsynsmyndigheten vidtar i syfte att uppnå en efterlevnad av miljöbalken samt information i allmänhet och rådgivning i enskilda fall.TPF35FPT Det framgår även av författningskommentaren till 26 kap. 5 § att bestämmelsen enbart syftar på åtgärder som en tillsyns- myndighet kan vidta.TPF36FPT

Vår slutsats är att miljöbalkens bestämmelser om egenkontroll inte är tillämpliga på EG-förordningar. Detta medför att tillsyns- myndigheternas kontrollbehov blir större och att den förebyg- gande tillsynen minskar vid jämförelse med om egenkontrollkraven vore tillämpliga.

I det här sammanhanget är det viktigt att påpeka att reglerna i 2 kap. miljöbalken om omvänd bevisbörda och kunskapskravet inte gäller vid tillsyn över en EG-förordning. Exempelvis är det är inte företaget som ska visa att de följer kraven i Reach utan myndighe- ten som ska visa att de har överträtt dem. Därför är det extra nöd- vändigt med tillämpliga bestämmelser om egenkontroll.

Utan regler om egenkontroll behöver företagen inte visa hur de organiserat sitt arbete och vilka interna rutiner de har för att ha kontroll över sin efterlevnad av exempelvis Reach. Myndigheterna kan heller inte förelägga om långsiktigt förebyggande åtgärder för att de ska kunna göra det. Myndighetens föreläggande skulle i så fall bli begränsat till en repressiv åtgärd (felkontroll i efterhand och åtgärd för rättelse) för den aktuella överträdelsen och med full bevisbörda på myndigheten för att en överträdelse har skett. Tillsynen fördyras utan egenkontrollkrav och kan inte driva fram åtgärder som medför att företagen förebygger sina egna svagheter och verksamhetens miljöproblem, vilket är en viktig effekt av myn- dighetskontrollen.

Med tillämpliga regler om egenkontroll kan tillsynsmyndigheten förelägga om åtgärder som motverkar att företaget upprepar en överträdelse, exempelvis att det inte informerat uppåt i distribu- tionskedjan. Föreläggandet behöver således inte begränsas till att rätta till det upptäckta misstaget inom en viss tid utan kan även innefatta att rätta till de interna orsakerna till att misstaget upp-

34TP PT Prop. 1997/98:45 del 2 s. 279.

35TP PT Prop. 1997/98:45 del 1 s. 493.

36TP PT Prop. 1997/98:45 del 2 s. 269.

353

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

stod. Det var kanske ingen som var utpekad som ansvarig för att sköta uppgiften eller saknades en intern rutin.

En annan effekt av att göra regler om egenkontroll tillämpliga på EG-förordningar är att kraven på interna rutiner och system, exempelvis för att kunna utforma och leverera säkerhetsdatablad, fortsätter att gälla när ett sakkrav nu flyttats från ett harmonise- rande EG-direktiv (infört i miljöbalken) till en harmoniserande EG-förordning (egen lag). Har därtill lagts ett ökat inslag av över- statlighet, såsom i Reach, vilket kan begränsa möjligheterna att ingripa i sak mot blad av dålig kvalitet, får tillsynsmyndigheterna möjligheter att åtminstone ingripa förebyggande.

Med regler om egenkontroll kan tillsynsmyndigheterna använda samma metoder för olika delar av kemikalietillsynen istället för en metod för krav som följer av miljöbalken, och en annan metod för EG-förordningar.

Eftersom egenkontrollen utgör basen både i företagens arbete med att följa miljökraven och basen i myndigheternas tillsyn över att de gör det, anser vi att 26 kap. 5 § bör ändras. Företagen bör omfattas av krav på interna kontrollsystem för att klara av att följa även EG-förordningar. Vi menar att det snarast vore märkligt om företagen skulle behöva ha sådana system enbart för att följa andra bestämmelser än sådana som finns i EG-förordningar.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår vi att 26 kap. 5 § bör ändras så att regeringen kan göra hela 26 kap. tillämpligt på EG- förordningar. En sådan förändring öppnar visserligen för reger- ingen att också göra andra regler med materiella krav tillämpliga, exempelvis bestämmelsen om miljörapport. Vi ser inga skäl till varför det inte skulle vara möjligt. Det fordras ett politiskt beslut för varje enskild EG-förordning inför vilket konsekvenserna bör utredas. Vi föreslår vidare att bemyndigandet bör utnyttjas genom att miljöbalkens regler om egenkontroll görs tillämpliga på Reach och vissa andra EG-förordningar som rör kemiska produkter genom en ändring i förordningen om verksamhetsutövares egen- kontroll.

Egenkontrollförordningen bör ändras

Förordningen (1998:901) om verksamheters egenkontroll är tillämplig på yrkesmässigt bedrivna verksamheter eller åtgärder som är tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt bl.a. 14 kap.,

354

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

exempelvis företag som är anmälningspliktiga till produktregistret. Den preciserar vissa delar av det allmänna kravet på egenkontroll och att just de delarna av egenkontrollen ska vara dokumenterade.

Det är angeläget att företag som ska utfärda säkerhetsdatablad kan ge ut blad med god kvalitet och förbättra den när företag ned- ströms påpekat brister i dem. Det är inte tillsynsmyndigheterna som ska säkra kvaliteten och sedan ta ut tillsynsavgifter för detta. Men det är viktigt att tillsynsmyndigheterna kan ingripa mot dålig kvalitet på ett pådrivande och framåtsyftande sätt och utan hinder av överstatlighet.

Det är framförallt två slags företag som betyder mycket för hur bladens kvalitet faller ut i Sverige, dels de som för in eller impor- terar kemiska produkter till Sverige och dels de som tillverkar kemiska produkter (drygt 600 verksamhetsutövare).

Av dessa är det några hundra företag som svarar för att utfärda närmare 75 procent av alla blad. Det är alltså tämligen få företag som kan påverka riskerna i en stor mängd andra företag och som därför är skyldiga att bidra till att motverka riskerna. Även bland företagen som släpper ut få produkter på marknaden finns sådana vars produkter kan medföra stora risker för andra företag. Enstaka produkter kan innehålla särskilt farliga ämnen, exempelvis sådana som är cancerogena, mutagena (kan påverka arvsanlag) eller repro- duktionstoxiska (kan påverka fortplantning).

Kvaliteten på klassificeringen, märkningen och säkerhets- databladen har betydelse för skyddet av miljön och arbetsmiljön i hundratusentals andra företag. De har även betydelse för att företag som tillverkar beredningar ska kunna få underlag för detta och i sin tur utfärda blad med god kvalitet. Märkningen, som bygger på klassificeringen, betyder även mycket för att enskilda människor ska kunna skydda sig själva. Exempelvis framgår det av avsnitt 2.1 att Giftinformationscentralerna får många frågor om akuta förgift- ningar och förgiftningstillbud och att de vanligaste frågorna hand- lar om rengöringsmedel, hygienprodukter och bekämpningsmedel.

Enligt 2 § egenkontrollförordningen framgår det av 1 kap. 3 § miljöbalken att förordningen inte reglerar frågor som rör arbets- miljön. Det kan tyckas märkligt om ett företag som ska utfärda säkerhetsdatablad inte skulle behöva ha kontroll över bladens information som rör arbetsmiljön. Av författningskommentaren till 1 kap. 3 § miljöbalken framgår dock att miljöbalken även kan omfatta arbetsmiljöfrågor eftersom den avser att skydda männi- skors hälsa, men det kan uppkomma gränsdragningsproblem.

355

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Dessa gäller framförallt kemikalieområdet. Här framgår även att de ”särskilda bestämmelserna i arbetsmiljölagen” gäller för arbets- miljön.TPF37FPT

Vi uppfattar därför bestämmelsen i 2 § som så att egenkontroll inte kan avse ett företags kontrollsystem för arbetsmiljön i den egna verksamheten. Sådan kontroll är reglerad i arbetsmiljölagen och reglerna om systematiskt arbetsmiljöarbete. Bestämmelserna om säkerhetsdatablad reglerar innehållet av information. Denna kan ha betydelse för arbetsmiljön i andra företag, men frågan är inte reglerad i arbetsmiljölagen. Enligt vår mening bör det därför inte finnas några hinder för att egenkontrollen kan omfatta före- tagens rutiner för klassificering, märkning och arbetet med säker- hetsdatablad i all dess delar, även i frågor som har beröring med arbetsmiljön.

Vi anser att alla företag som tillverkar eller till Sverige för in kemiska produkter och släpper ut dem på marknaden bör ha väl fungerande rutiner för arbetet med klassificering, märkning och säkerhetsdatablad och för att säkerställa kompetens för att utfärda bladen. Krav på bl.a. rutiner följer alltid av det allmänna kravet om egenkontroll i 26 kap. 19 § miljöbalken. Ett sådant materiellt krav är en förutsättning för att kunna förelägga om rutiner. Reglerna i sakfrågan kan bara ligga till grund för förelägganden om rättelse i sak.

Vi menar också att detta inte räcker med tanke på de risker som en primärleverantör av kemikalier kan bidra till i andra företag och för miljön. Därför bör det även finnas ett krav om att rutinerna ska vara dokumenterade. Samtidigt bör den stora majoriteten små företag skyddas från administrativa kostnader som inte är motive- rade av riskerna med deras verksamhet. Därför föreslår vi att ett krav på dokumenterade rutiner enligt egenkontrollförordningen ska enbart omfatta sådana tillverkare, importörer eller företag som för in kemiska produkter till Sverige och släpper ut fler än 25 sådana, eller släpper ut produkter som innehåller särskilt farliga kemiska ämnen, på marknaden. Därmed begränsas dokumenta- tionskravet till ca 300 företag som är registrerade i produktregistret och som släpper ut kemiska produkter på marknaden, men om- fattar ändå ca 80 procent av de klassificerade produkterna.

Med särskilt farliga kemiska produkter avser vi dels de som kräver s.k. gifttillstånd enligt förordningen (2008:245) om kemiska

37TP PT Prop. 1997/98:45 del 2 s. 10.

356

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

produkter och biotekniska organismer, och dels sådana ämnen som i framtiden blir tillståndspliktiga enligt Reach.

Vi anser det vara obefogat att straffsanktionera förslaget om dokumenterade rutiner med en miljösanktionsavgift. Vårt förslag om rutiner reglerar arbetsmomentet mellan att göra sig medveten om riskerna (6 och 7 §§) och att sprida oriktiga uppgifter om dem. Eftersom arbetsmomenten före och efter är sanktionerade med miljösanktionsavgift respektive med straffTPF38FPT behöver inte vårt förslag vara sanktionerat.

Systematiskt arbetsmiljöarbete

Tillsynen över artikel 35 i Reach bedrivs med stöd av tillsyns- reglerna i arbetsmiljölagen (1977:1160). Detsamma förslås gälla beträffande tillämpningen i arbetsmiljöfrågor av vissa andra artiklar i Reach.

Reglerna som rör en arbetsgivares kontrollsystem för arbets- miljön omfattar inte arbetsmiljökrav i EG-förordningar. Vi anser att det vore märkligt om företagens ansvar för kontroll över plats- specifika krav på arbetsmiljön skulle vara beroende av vilken form av lagstiftning som kraven finns i. Därför anser vi att bestämmel- serna om systematiskt arbetsmiljöarbete bör omfatta även de arbetsmiljökrav som omfattas av Arbetsmiljöverkets ansvar för tillsyn över Reach.

Vi föreslår därför att 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen ändras så att regeringen bemyndigas att göra bestämmelserna om systematiskt arbetsmiljöarbete tillämpbara på Reach.

Vi förslår även att Sjöfartsinspektionen blir tillsynsmyndighet enligt fartygssäkerhetslagen över samma delar av Reach som Arbetsmiljöverket.

4.7.2Produktregistret

Vi skrev i vårt delbetänkande att vi skulle återkomma till om produktregistret i större utsträckning än idag skulle kunna använ- das för att samordna olika myndigheters tillsynsplanering och registrering av tillsynsobjekt.TPF39FPT

38TP PT 29 kap. 6 § första stycket 4b. 39TP PT SOU 2007:80, s. 194.

357

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

Med de förslag vi nu lägger om förändringar i tillsynsorganisa- tionen som innebär en tydlig ansvarsfördelning mellan myndig- heterna ser vi inte att frågan längre är aktuell. Myndigheterna har fortsatt tillgång till de öppna delarna av produktregistret via Internet. De kan den vägen kontrollera om ett företag är anmält till produktregistret. Vi föreslår att de dubblerade tillsynsansvaren tas bort och att ansvaret för tillsynen över företagen i registret koncentreras till Kemikalieinspektionen. Därmed faller andra behov av att samordna tillsyn och tillsynsobjekt via produkt- registret.

Ansvaret för att bedriva operativ tillsyn över att anmälan sker till registret föreslår vi ska följa övrig ansvarsfördelning. Idag är det fördelat mellan främst Kemikalieinspektionen (primärleverantörer) och kommunerna (övriga tillsynsobjekt).

4.7.3Varuprov och kostnader för provtagning

I 17 § lagen (1985:426) om kemiska produkter fanns en rätt för tillsynsmyndigheten att ta prov utan att betala ersättning för det.

Enligt 28 § första och andra stycket förordningen (1985:835) om kemiska produkter skulle en tillsynsmyndighets kostnader för provtagning och undersökning av prov ersättas av verksamhets- utövaren. Paragrafen innehöll också ett bemyndigande till Kemi- kalieinspektionen och Livsmedelsverket att meddela föreskrifter om i vilken utsträckning och enligt vilka villkor kostnaderna skulle ersättas. Vidare skulle den som dömdes till ansvar enligt lagen om kemiska produkter ersätta sådana kostnader för provtagning och undersökning av prov som varit skäligen påkallade (28 § tredje stycket).

Rätten att ta varuprov utan ersättning fördes inte över till miljö- balken. Förarbetena till miljöbalken innehåller ingen motivering till varför det inte gjordes. Möjligen kan lagstiftaren ha menat att undersökningsplikten i 26 kap. 22 § miljöbalken också innebär en skyldighet att lämna varuprov utan ersättning och att stå för kostnaden för analysen av provet. De bestämmelserna tillämpas, såvitt vi har förstått, emellertid inte på det sättet och frågan har inte prövats rättsligt.

I 8 kap. 2 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken finns bestämmelser som i huvudsak

358

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

motsvarar 28 § första och andra stycket förordningen om kemiska produkter. Bemyndigandet har dock inte utnyttjats.

Vi har föreslagit en ökad kontroll av att begränsningsregler för kemiska produkter och varor följs. Det kommer att kräva att tillsynsmyndigheterna tar varuprov och undersöker dem i större utsträckning än idag. Detta kommer i sin tur kräva stora resurser för tillsynsmyndigheterna om de måste betala för varuproven och också stå för kostnaderna för analyserna.

Mot den bakgrunden anser vi att det bör föras in bestämmelser om varuprov och kostnader för prov i två nya paragrafer, 22 a och 22 b §§, i 26 kap. miljöbalken. Det kan emellertid finnas fall där det vore oskäligt att ta varuprov utan ersättning. Vi anser därför att den som lämnat provet, på samma sätt som enligt produktsäkerhets- lagen (2004:451), ska kunna få ersättning om det finns särskilda skäl.

Vi anser också den som lämnat provet ska stå för kostnaden för undersökningen om den visar att bestämmelserna för den kemiska produkten eller varan inte följts. Även här följer vi produkt- säkerhetslagens modell. Det är i och för sig ett undantag från miljöbalkens princip att verksamhetsutövare alltid ska stå för kost- naderna för undersökningar som krävs för tillsynen. Vi menar dock att ett oinskränkt kostnadsansvar för företagen på det här området skulle kunna få orimliga konsekvenser. Små företag, t.ex. butiker, skulle kunna få betala höga kostnader för undersökningar som visar att de följer reglerna.

Eftersom vi föreslår en avvikelse från en av grundprinciperna i miljöbalken anser vi att bestämmelserna om kostnader för provtag- ning bör finnas i balken, inte i förordning.

Bestämmelserna bör gälla för krav enligt 14 kap. miljöbalken och, efter förordnande i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, EG-förordningarna på kemikalieområdet under miljöbalken.

4.7.4Operativa tillsynsmyndigheter ska underrätta varandra

Skyldighet för tillsynsmyndigheter att underrätta varandra

Vi föreslår ovan att alla dubbla tillsynsansvar tas bort och att tillsynsmyndigheterna ska ha tillsynsansvar för olika delar i en distributionskedja. Kemikalieregler som gäller flera led i distribu-

359

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

tionskedjor medför samtidigt ett behov av att ingripa mot andra led i kedjan än det där bristerna upptäcks. Annars kommer man ofta inte åt grundproblemet. Det gäller inte bara för skyldigheten att informera uppströms enligt Reach, utan kan gälla olika former av krav i annan lagstiftning, t.ex. begränsningsregler enligt miljö- balken. Vi anser därför att en tillsynsmyndighet som upptäcker brister som härrör från en annan aktör än tillsynsobjektet bör vara skyldig att underrätta tillsynsmyndigheten för den aktören.

Enligt vårt förslag till tillsynsorganisation kommer det att finnas vissa parallella tillsynsansvar, t.ex. kommer tillsynen av tillämp- ningen av villkor i tillstånd enligt Reach vara uppdelad mellan Arbetsmiljöverket och länsstyrelsen eller den kommunala nämnden. Motsvarande underrättelseskyldighet bör finnas mellan myndigheterna i sådana fall.

Kraven på att samverka genom att informera varandra bör gälla i alla led och oavsett myndighetsnivå. Exempelvis anser vi att ansvaret för Kemikalieinspektionen att samverka med en kommun, länsstyrelse eller Arbetsmiljöverket ska vara lika stort som dessa myndigheters ansvar för att samverka med varandra eller med Kemikalieinspektionen, när den här typen av brister upptäcks.

Vi föreslår därför att det införs en ny paragraf, 16 a §, i tillsyns- förordningen som ger tillsynsmyndigheterna en skyldighet att informera varandra om uppmärksammade brister. En skyldighet för Arbetsmiljöverket att informera myndigheterna som utövar kemi- kalietillsyn enligt miljöbalken om uppmärksammade brister bör finnas i arbetsmiljöförordningen. Vi föreslår därför att en ny para- graf, 17 a §, av den innebörden införs även där.

Om exempelvis Arbetsmiljöverket upptäcker brister i ett säker- hetsdatablads information om åtgärder för att skydda arbetsmiljön, bör verket informera tillsynsmyndigheten över leverantören. Arbetsmiljöverkets information om brister kan dessutom indikera om risk för brister även i informationen som rör skyddet av den yttre miljön.

Vi har övervägt om underrättelseplikten borde vara reglerad direkt i miljöbalken. Vi har dock kommit fram till att bemyndigan- dena i 26 kap. 3 § första stycket och 6 § andra stycket miljöbalken kan användas.

360

SOU 2008:73

Förslag till en ny tillsynsorganisation

Rapex-anmälningar

När en nationell myndighet ingriper mot en vara som medför en allvarlig risk ska den enligt EU:s lagstiftning om allmän konsu- mentsäkerhet genast anmäla det till EU-kommissionen. Svenska tillsynsmyndigheter ska enligt förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska samarbetsområdet i fråga om farlig konsumentvaror (Rapex-förordningen) skicka en under- rättelse till Konsumentverket för vidare befordran till kommis- sionen. Vi har i avsnitt 2.7 konstaterat att Kemikalieinspektionen bör göra en bedömning av regionala och lokala tillsynsmyndighe- ters underrättelser innan de skickas till Konsumentverket.

Anmälningarna i EU-kommissionen ska göras ”genast”, men vi menar att det inte behöver innebär en tidsförlust att de går via Kemikalieinspektionen. Kemikalieinspektionen kommer att göra en del av det arbete som annars faller på Konsumentverket och som kräver sakkunskap på kemikalieområdet eftersom det krävs att bl.a. en riskbedömning ska ingå i underlaget.

Vi föreslår därför att Rapex-förordningen ändras på så sätt att en länsstyrelse eller en kommunal nämnd som vidtar sådana åtgär- der i fråga om en kemisk produkt att det kan krävas en under- rättelse enligt Rapex-förordningen ska lämna sina uppgifter till Kemikalieinspektionen. Kemikalieinspektionen ska bedöma om en underrättelse krävs, vid behov komplettera uppgifterna, och där- efter genast lämna dem vidare till Konsumentverket.

4.8Ändringar i myndigheters instruktioner

För att systemet med förordnad personal från andra myndigheter i Kemikalieinspektionens tillsynsverksamhet ska bli etablerat och få en stabil grund anser vi att det bör skrivas in i berörda myndighe- ters instruktioner.

Vi föreslår därför att det i Kemikalieinspektionens instruktion förs in en ny bestämmelse. Enligt den bestämmelsen ska Kemi- kalieinspektionen för sin tillsynsverksamhet förordna anställda vid den nya myndigheten Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap, Arbetsmiljöverket och länsstyrelserna i Skåne, Stockholms, Västernorrlands och Västra Götalands län. Vi föreslår också instruktionsändringar för de myndigheter där personalen förord- nas. Av bestämmelser i instruktionerna bör framgå att myndig-

361

Förslag till en ny tillsynsorganisation

SOU 2008:73

heterna ska ställa anställda till förfogande för Kemikalieinspek- tionens tillsyn.

Vi anser däremot att det inte av instruktionerna bör framgå hur många årsarbetskrafter det kan bli fråga om. Den frågan bör hante- ras samtidigt som myndigheternas övriga resurser bestäms. Lämp- ligen regleras frågan i regleringsbreven.

4.9Övergången till den nya tillsynsorganisationen

Reglerna om den nya organisationen bör träda i kraft den 1 juni 2009. Då är alla avdelningar i Reach tillämpbaraTPF40FPT och då bör den ordinära organisationen vara på plats.

Ett senare datum skulle medföra att Sverige skulle ha en otydlig och enbart temporär tillsynsorganisation när Sverige blir ordföran- deland i EU. I avsnitt 7 har vi utvecklat konsekvenserna av alter- nativen.

Vi anser att tillsynsärenden bör avslutas av den myndighet som inlett dem. Vi föreslår därför en övergångsbestämmelse med den innebörden.

40TP PT Artikel 141.

362

5 Avgifter, finansiering och styrning

Vi föreslår mer resurser för Kemikalieinspektionens tillsyns- verksamhet.

Vi föreslår ändringar av avgiftsuttaget för kemikalieavgifter så att de endast avser prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

Vi föreslår att kemikalieavgiften tas ut per ton efter en produkts farlighet.

Vi föreslår att avgiftssystemet för bekämpningsmedel ändras så att prövningen till lika delar finansieras med intäkter från ansökningsavgifterna och årsavgifter.

Subventioner införs för att stimulera introduktionen av bio- logiska bekämpningsmedel och kemiska bekämpningsmedel vars verksamma ämne är en feromon eller en tillsats som är godkänd för att användas i foder eller livsmedel.

Vi ska enligt uppdraget lämna förslag till system för kemikalie- avgifter och bekämpningsmedelsavgifter. Vi ska dessutom utreda för- och nackdelar med en avgiftskonstruktion som stimulerar introduktion av bekämpningsmedel som bedöms vara särskilt önskvärda på grund av sina miljöegenskaper.

För att en verksamhet ska kunna finansieras med avgifter enligt miljöbalken måste verksamheten avse prövning eller tillsyn. Om avgiften dessutom ska betalas av ett visst kollektiv måste kollek- tivet i stort få en motprestation i form av prövning eller tillsyn.

Vi har i de överväganden och förslag vi redovisar nedan tagit fasta på att finansieringen ska vara tydlig och utgå från vad som syftas i miljöbalken beträffande finansiering av prövning och tillsyn. I våra bedömningar om vad som kan finansieras med avgifter har vi tagit hänsyn till Miljöbalkskommitténs slutbetän- kande (SOU 2005:59) för att få, ett så långt möjligt, likartat system avseende finansieringen som inom angränsande områden.

363

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

5.1Förutsättningar för finansiering av tillsyn och prövning

Vi gör nedan en genomgång över vilka kostnader som generellt sätt kan avgiftsfinansieras i en offentligrättslig verksamhet samt vad som kan rymmas inom begreppen prövning och tillsyn.

5.1.1Kostnader som kan avgiftsfinansieras

Vi har ett uppdrag att lämna förslag till system för kemikalie- avgifter och bekämpningsmedelsavgifter. Vi ska bl.a. ta hänsyn till Riksrevisionens rapport RiR 2006:4 och de rekommendationer som lämnas i rapporten. Vi behöver därför ta ställning till Riksrevi- sionens kritik att kemikalieavgifterna i praktiken används för andra ändamål än tillsyn, vilket innebär att vi måste bedöma vilka kostna- der som i framtiden bör finansieras med avgiftsintäkter.

Kemikalieinspektionens avgiftsuttag för att finansiera kemika- liekontrollen har diskuterats allt sedan Kemikalieinspektionen inrättades år 1986. Trots att ett antal remissinstanser då ansåg att den allmänna produktavgiften hade karaktären av en skatt godtog lagrådet bemyndigandet till regeringen att besluta om avgifter för Kemikalieinspektionens verksamhet.

Senare har frågan om kemikalieavgiften enligt lagen om kemiska produkter prövats av regeringsrätten i rättsfallet RÅ1991 ref 87. Målet gällde om avgiftskonstruktionen stred mot regeringsformen och därför skulle underkännas. Regeringsrättens prövning var en s.k. lagprövning enligt 11 ap. 14 regeringsformen. I en sådan pröv- ning kan en domstol avgöra bl.a. om en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Sådana föreskrifter får enligt lagrummet inte tillämpas. Har riks- dagen eller regeringen beslutat föreskriften, dvs. det är fråga om en föreskrift i lag eller förordning, krävs dock att felet är uppenbart. Regeringsrätten ansåg att det vid en bedömning med utgångspunkt i de förarbeten till regeringsformen som rör frågan om gränsdrag- ningen mellan skatt och avgifter i statsrättslig bemärkelse starkt måste ifrågasättas om kemikalieavgiften var att betrakta som en avgift. Visst utrymme för en vidare bestämning av det statsrättsliga avgiftsbegreppet kunde dock enligt regeringsrätten inte uteslutas. Regeringsrätten fann slutligen att författningsregleringen av kemi- kalieavgiften i vart fall inte var uppenbart felaktig.

364

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

Sedan 1999 finns avgiftsbemyndigandet i miljöbalken och inne- bär att avgifter endast får tas ut för prövning och tillsyn. Vi ser förändringen som en tydlig begränsning av vad som ska ingå i beräkningsunderlaget vid utformningen av avgifterna.

Enligt Tillsynsutredningens slutbetänkandeTPF1FPT bör hänsyn tas till hur närliggande tillsynsområden finansieras. Avgiftskonstruk- tionerna bör därför, om möjligt, enas för att skapa större förståelse för uttaget hos den som betalar avgiften. För att avgiftsuttaget ska ske på ett likartat sätt inom närliggande områden anser vi att beräkningsgrunden bör vara den samma, med utgångspunkt ur Miljöbalkskommitténs slutbetänkandeTPF2FPT.

Vad gäller tillsyn ansåg Miljöbalkskommittén (SOU 2005:59) att följande kostnader kan avgiftsfinansieras:

•egeninitierad tillsyn

•handläggning av inkommande tillsynshandlingar

•externt initierad inspektion och kontroll

•kontroll av tillstånd

•förelägganden

•övrig tillsyn, som inkluderar anmälningsärenden, information och rådgivning samt tillsynsvägledning

Förutom dessa kostnader tillkommer kostnader för administration, ledning, resor och lokaler samt vissa verktyg som behövs för en effektiv hantering av ärendena vid myndigheten. Dessa kostnader fördelas normalt med ett påslag på de direkta kostnaderna, men kan göras annorlunda. Oavsett hur dessa kostnader fördelas är det viktigt att de kommer med för att ge en rättvisande bild över den avgiftsfinansierade verksamhetens kostnader och för att ett beräk- ningsunderlag ska bli så rättvisande som möjligt.

5.1.2Vad är prövning och tillsyn?

Kemikalieavgifterna är reglerade i förordningen (1998:942) om kemikalieavgifter m.m. Denna har regeringen meddelat med stöd av bemyndigandet i 27 kap. 1 § miljöbalken. Avgifterna ska täcka myndigheters kostnader för prövning och tillsyn. Bestämmelsen i

1	PT SOU 2004:100 Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, s. 97.
TP
2	PT SOU 2005:59 Miljöbalken, miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen
TP

och avgifter, s. 211.

365

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

miljöbalken ger även kommunfullmäktige i varje kommun rätt att meddela föreskrifter om sådana avgifter.

Kommunernas och statens avgifter vilar således på samma rätts- liga grund. Staten kan inte finansiera andra kostnader än kommu- nerna och vice versa.

Statens tillämpning av 27 kap. 1 § miljöbalken kan få betydelse för vad kommuner kan tänkas finansiera med avgifter. Detta är viktigt att beakta med tanke på att kommunernas tillsynsansvar i större utsträckning än statens omfattar små företag.

Om Kemikalieinspektionens avgifter anpassas till övriga avgifts- system under miljöbalken anser vi att det saknas skäl att reglera dem i en egen förordning. Det kan då införas i 6 kap. förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

Prövning

Vi betraktar prövning som en verksamhet som innebär att myndig- heten tar ställning till en anmälan eller en ansökan eller liknande och prövar om denna uppfyller gällande regler för ett tillstånd, godkännande eller annan förmån. Prövning är inte att likställa med bedömningar i största allmänhet. Då tappar begreppet sin innebörd och blir att likställa med myndighetsarbete i största allmänhet.

Prövningen exkluderar möjligheten för en myndighet att debi- tera en avgift för att besvara en remiss eller en förfrågan från en annan beslutande myndighet. Miljööverdomstolen har i en domTPF3FPT nekat en kommun att debitera avgift för att svara på en remiss i ett tillståndsärende. Av detta följer att Kemikalieinspektionens kemi- kalieavgifter inte kan täcka kostnader för att svara på remisser och medverka i beredningen inom Echa eller EU, exempelvis av ett till- ståndsärende eller beslut om harmoniserad klassificering av ett kemiskt ämne.

Kemikalieinspektionen kan komma att utföra ämnesutvärde- ringar på Echas uppdrag. Sådana utvärderingar är inte resultatet av ansökningar från enskilda företag och är ingen prövning utan ett sätt att på EU-nivå få underlag för reglering av enskilda ämnen. För sådana utvärderingar kommer kostnadsbidrag från Echa. Reste- rande kostnader förväntas medlemsstaterna finansiera. Detta kan inte finansieras med kemikalieavgifter.

3TP PT Miljööverdomstolens dom 2004-12-13, i mål nr M 7352-04.

366

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

Prövning exkluderar normerande verksamhet, exempelvis att meddela föreskrifter som sedan ska ligga till grund för prövning eller tillsyn. Därmed exkluderar prövningen i än högre grad med- verkan i andras normerande arbete, exempelvis att bistå regeringen i regelutveckling. Det exkluderar även arbete för att bistå reger- ingen som expertmyndighet, exempelvis i EU-arbetet och i att driva på samhällets kemikaliekontroll eller att utföra regerings- uppdrag. En sådan tillämpning av 27 kap. 1 § miljöbalken från staten skulle motsvara att en kommunal nämnd debiterade företa- gen avgifter för att bistå kommunfullmäktige i det allmänna kommunalpolitiska miljöarbetet.

Tillsyn

Tillsynens kärna menar vi är att kontrollera och genomdriva regelefterlevnad. Det är också den betydelsen som Tillsynsutred- ningen tagit in i sin definition som Ansvarskommittén ställt sig bakom. Av det skälet anser vi att all verksamhet som i enskilda fall går ut på att kontrollera efterlevnad och på att besluta i enskilda fall om åtgärder för rättelse oomtvistligt är tillsyn.

Vi betraktar däremot inte normgivning som tillsyn. Att en till- synsmyndighet är bemyndigad att meddela föreskrifter innebär inte att föreskriftsarbete kan avgiftsbeläggas. Vi menar att man bör skilja på vad som är uppgifter eller skyldigheter som är ålagda en tillsynsmyndighet och vad som är tillsyn.TPF4FPT Alla skyldigheter som kan vara ålagda en tillsynsmyndighet kan inte per automatiskt betraktas som tillsyn. Inte heller kan uppgifter, som visserligen ligger tillsynen nära, men som inte syftar till att kontrollera och genomdriva regelefterlevnad i enskilda fall betraktas som tillsyn. Här kan som exempel nämnas kartläggning av identifierade använd- ningar i förhållande till faktiska användningar i syfte att utvärdera om intentionerna med Reach fått genomslag, utan koppling till inspektionsinsatser.

Arbete med information och vägledning är arbete som vi anser går att finansiera med kemikalieavgifter, men som kanske inte är självklart att betrakta som tillsyn i alla sammanhang.

Kemikalieinspektionen är en central tillsynsmyndighet. Till- synsansvaret består av två delar, en operativ och en tillsyns-

4TP PT Jfr 2 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (tillsynsförordningen) och vad som där betecknas som ”tillsynsmyndighetens allmänna skyldigheter”.

367

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

vägledande del. Tillsynsvägledning är per definition tillsynTPF5FPT och operativ tillsyn innefattar att inte bara kontrollera utan att också genomdriva regelefterlevnad i enskilda fall. Det finns ingen rättsligt given form eller metod för hur efterlevnaden måste genomdrivas. Den kan lika gärna ske med information och råd som med föreläg- gande och förbud.

Råd och information i enskilda fall som kan leda till ökad lag- efterlevnad anser vi därför vara ett tillsynsarbete som kan avgifts- debiteras. Vi menar också att central vägledning om regelverket syftar till samma sak som råd och information i enskilda fall. Detta gäller både när den centrala informationen avser tillsynsvägledning som riktar sig till operativa tillsynsmyndigheter och när den avser vägledning som riktar sig till företagen. När både operativa till- synsmyndigheter och företag kan nyttja den går det inte att skilja den ena informationen från den andra. Central information och råd menar vi i princip skiljer sig i avgiftshänseende från kommunal information genom kopplingen till tillsynsvägledning.

Den centrala informationen träffar visserligen fler än avgifts- kollektivet, men utgör ändå en motprestation till det.

5.1.3Tillsyn av varor

Det kollektiv som i dag belastas med kemikalieavgiften är inte liktydigt med det som tillsynen av varor riktas mot, även om viss överlappning kan finnas. Kemikalieinspektionen utövar i dag tillsyn över varor men i begränsad omfattning. Tillsynen finansieras med Kemikalieinspektionens anslag, vilket indirekt kommer från kemi- kalieavgifterna.

Årlig avgift

Om möjligt ska verksamheten avgiftsfinansieras, men det förut- sätter att det går att för verksamheten ta ut en ändamålsenlig avgift. Ett stort problem är att tillsynskollektivet är för svårdefinierat för att en årlig avgift ska kunna tas. Det går inte i förväg identifiera alla berörda tillsynsobjekt och där med inte att fakturera dem på ett lämpligt sätt. Sedan är frågan, om det ändå visar sig möjligt att identifiera alla tillsynsobjekt, är det då möjligt att fakturera alla

5TP PT 3 § tillsynsförordningen.

368

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

utan att de administrativa kostnaderna blir allt för stora. Troligen är de möjliga tillsynsobjekten så många att en årlig avgift blir så pass låg att den inte går att motivera utifrån ett resonemang om kostnadseffektivitet. Med hänsyn till detta samt alternativets likhet med uttag av t.ex. mervärdesskatt, kan det därför finnas skäl att överväga skattefinansiering.

På grund av praktiska skäl att debitera själva årsavgiften uteslu- ter vi möjligheten att kunna finansiera verksamheten med uttag av en sådan.

Timavgift

En möjlighet som redan finns är att finansiera verksamheten med att ta ut en timtaxa. Ett bemyndigande för att meddela föreskrifter om sådana avgifter finns i 7 kap. 14 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Avgiften tas då av de företag som det görs tillsyn på och inte av hela kollektivet. För att full kostnadstäckning ska uppnås beräknas den totala avgiften inte bara efter hur lång tid en eventuell inspektion tar utan efter all den tid som behövs för att kunna utföra tillsynen. Kostna- derna, förutom för själva inspektionstiden och påslag för administ- rativt stöd, lokaler m.m. som måste räknas med, är bland andra:

•resor

•inläsning

•bearbetning av resultat

•provtagning

•analyskostnader

•metodutveckling

Till motsats från problemet med att identifiera vem som ska betala en årsavgift innebär ett system med timtaxa att det finns en till synes självklar avnämare som kan debiteras avgiften. Dock är denna form av avgiftsuttag förknippad med vissa problem som vi nedan vill belysa.

Motprestation

Det är rimligt att anta att tillsynen kommer att utföras i form av stickprover på några utvalda objekt. Myndigheten väljer ut några objekt som tillsynen ska riktas mot. Här kan det ifrågasättas om

369

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

inspektionen i sig innebär en motprestation riktad mot det enskilda företaget, mot hela kollektivet eller mot det allmänna (samhället). Motprestationen har ett värde endast i förhållande till en tvingande statlig reglering (tillsyn). Denna har dock normalt betraktats som en acceptabel grund för avgiftsuttag. Detta innebär att företaget i princip kan hävdas få en motprestation från samhällets sida.

Däremot kan det uppfattas som mycket orättvist om endast en bråkdel av tillsynsobjekten inom hela tillsynskollektivet ska utsät- tas för myndigheternas tillsyn.

Oförutsägbar och konkurrenshämmande avgift

I och med att tillsynskollektivet är stort och det endast är frågan om att göra tillsyn i form av stickprover blir helt oförutsägbart för dem som blir ålagda att betala avgiften. De har på förhand inte någon chans att varken förutse avgiftens storlek eller att de ens ska betala den. Avgiftsuttaget kan också upplevas som konkurrens- hämmande av det företag som fått tillsyn, vilket belastas med kostnader som konkurrenter helt slipper.

För att minska oförutsägbarheten i avgiftsuttaget och samtidigt minska dess inverkan på företagets konkurrenskraft och lönsamhet kan en timtaxa kombineras med en viss begränsning av avgiftsutta- get. En tänkbar åtgärd är att ett enskilt företag inte ska kunna belastas med högre avgiftsuttag än en viss andel av företagets omsättning. För ett företag som omsätter 20 000 000 kronor inne- bär en begränsning av avgiftsuttaget till 0,05 procent av omsätt- ningen att avgiftsuttaget som mest kommer att uppgå till 10 000 kronor.

Risk för styrning mot betalningsstarka tillsynsobjekt

Även med en begränsning, så som ovan, av avgiftsuttaget kan denna form av avgiftsuttag innebära en uppbenbar risk för att till- synsmyndigheten väljer att utöva tillsynen mot sådana tillsyns- objekt som kan förmodas betala. Risken är att myndighetens tillsyn i större utsträckning riktas mot de som har större betalnings- förmåga än andra, vilket kan leda till kvalitetsbrister i det underlag tillsynen efterlämnar sig. Dessutom finns en risk att myndighetens

370

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

avgiftsberäkning mer anpassas efter företagets betalningsförmåga än efter faktiska kostnader i samband med varje utförd inspektion.

Svårt att nå full kostnadstäckning

Ett vanligt problem med uttag av timtaxa för finansiering av tillsyn är att den sällan räcker som finansieringskälla. Finansieringen måste kompletteras med andra intäkter för att verksamheten ska kunna bedrivas meningsfull.

Bemyndigandet

Bemyndigandet i 7 kap. 14 § förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken förutsätter att en myndighet har centralt ansvar för tillsynsvägledning. I dag finns ett sådant, men vi föreslår att enbart Kemikalieinspektionen ska vara operativ till- synsmyndighet på varuområdet. Därmed faller behovet av att ha kvar ansvaret för tillsynsvägledning. Bemyndigandet kan i så fall inte utnyttjas i dess nuvarande lydelse.

Timtaxor inom myndighetsutövning

Uttag av timtaxa är en vanlig finansieringsform inom kommunal verksamhet, men bidrar oftast bara till att finansiera den avsedda verksamheten. Inte sällan är kostnadstäckningen så låg som runt

40procent.TPF6FPT

I Tillsynsutredningen anges att kostnadstäckningen för kom-

munal tillsyn är ännu lägre, runt 25–35 procent. För en kommunal tillsynsverksamhet kan den dock vara ändamålsenlig då tillsyns- frekvensen är förhållandevis hög och där tillsynsobjektet kan räkna med att någon gång under de närmaste åren få en inspektion. Företaget har då ofta möjlighet att påverka avgiftens storlek om de kan förbereda för en kommande inspektion och på andra sätt verka för att tillsynstiden begränsas.

Timtaxor förekommer sparsamt inom statlig offentligrättslig verksamhet och då sällan inom tillsyn. Lotteriinspektionen är en

6TP PT I revisionsrapporten för Hylte kommun Granskning av tillsynsavgifter 2008-02-08 visas att de halländska kommunernas avgiftsuttag i form av timtaxor endast når en kostnadstäckning motsvarande 40-50 procent..

371

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

myndighet som tar ut timtaxa vid tillsyn, men då handlar det inte om stickprover utan om kontrollanter vid tillståndspliktiga lotte- rier som debiterar hela sin tid. Då blir tillämpningen av en timtaxa till och med mycket ändamålsenlig och förutsägbar då företaget på förhand kan beräkna tidsåtgången och dessutom får en motpresta- tion direkt kopplad till den avgift som betalas.

Skattefinansiering

Tillsynsutredningen konstaterar att det är generellt svårt att hitta skäl mot en skattefinansiering av tillsynen. Som huvudprincip anger den dock att då tillsynsobjekten i huvudsak är verksamma utanför den gemensamt finansierade sektorn så ska tillsynen avgiftsfinansi- eras. Med detta som utgångspunkt tolkar vi att tillsynen av varor ska, om det är möjligt, avgiftsfinansieras, eftersom tillsynen inte riktar sig till någon av samhällets gemensamt finansierade verksam- heter. Om avgiftsfinansiering inte är möjligt så kan skattefinansi- ering av verksamheten övervägas.

I Tillsynsutredningen anges också en rad krav som måste uppfyllas för att en avgiftskonstruktion ska kunna anses som ändamålsenlig, vilka vi reflekterar över i avsnitt 2.13 Principer för avgiftsfinansiering av statlig verksamhet. En verksamhet bör ha som målsättning att uppfylla samtliga kravTPF7FPT. Eftersom en årsavgift inte är praktiskt möjlig att ta ut kvarstår alternativet med timtaxa att ställas mot dessa krav.

7TP PT Kraven som anges i Tillsynsutredningen är följande:

•Vara statsrättsligt acceptabel och ha stöd i lag

•Vara i enlighet med internationella åtaganden

•Ha principen om full kostnadstäckning som ekonomiskt mål

•Motsvaras av en tydlig motprestation från tillsynsorganets sida

•Stödja syftet med tillsynen och ge incitament till avsedda beteenden hos tillsynsorgan och objektsansvariga

•Vara konkurrensneutral och upplevas som rimligt rättvis av betalarna

•Inte på andra sätt oavsiktligt vara hämmande för tillsedd verksamhet i fråga

•Vara enkel, lättbegriplig och förutsebar för de objektsansvariga

•Innebära låga kostnader för tillsynsorganets administration

•Beakta avgiftskonstruktioner för ”närliggande områden”

372

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

Vi konstaterar att en avgiftskonstruktion med timtaxa som belastar några få tillsynsobjekt i ett mycket stort kollektiv inte kommer att uppfylla kraven på att:

•nå upp till målet om full kostnadstäckning

•stödja tillsynens syfte eller ge incitament till avsett beteende

•vara konkurrensneutral och uppfattas som rättvist

•inte vara hämmande för den som tillsynen riktar sig mot

•innebär låga kostnader för administrationen av avgiften

•likna avgiftskonstruktioner inom närliggande områden

•vara förutsebar

Av ovan angivna skäl anser vi att skattemedel är den enda rimliga finansieringsformen.

5.2Överväganden och analys av Kemikalieinspektionens avgiftsuttag

Kemikalieinspektionens totala avgiftsuttag	uppgick	2007 till
8	ungefär	hälften av
98 587 000 kronorTPF FPT. Avgiftsuttaget motsvarar	ungefär	hälften av

Kemikalieinspektionens finansieringsbehov för att täcka de totala kostnaderna, 184 090 000 kronorTPF9FPT. Avgiftsuttaget har tidigare fått kritik och av många ansets vara allt för omfattande i förhållande till den tillsyn som Kemikalieinspektionen utövar. Nedan gör vi en bedömning av vilka kostnader vid Kemikalieinspektionen som kan avgiftsfinansieras med stöd av miljöbalken. Vi gör överväganden och drar slutsatser om vad som behöver förändras för att avgifts- systemen ska uppfylla kraven på bland annat tydlighet, att det följer de regler som gäller för avgiftsuttag, att det inte är häm- mande för små företag eller utvecklingen av biologiska bekämp- ningsmedel. Avgiftssystemen måste dessutom det vara rimligt enkelt att tillämpa.

8TP PT 66 090 tkr+20 896 tkr+11 601 tkr=98 587 tkr. 9TP PT Kemikalieinspektionens årsredovisning 2007.

373

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

Förutom uppdragsverksamheten finns tre system som på ett betydande sätt skiljer sig, trots att ramarna är förhållandevis lika (avgiftsintäkterna ska enligt miljöbalken finansiera prövning och tillsyn och det ekonomiska målet är full kostnadstäckning ):

•Kemikalieavgiften

•Avgifter för prövning av bekämpningsmedel

•Avgifter inom det Svenska rapportörsprogrammet (SERP)TPF10FPT

5.2.1Kemikalieavgifterna

Vår slutsats är att de nuvarande kemikalieavgifterna inte enbart används till prövning och tillsyn.

Antingen måste bemyndigandet i miljöbalken ändras till att omfatta finansiering av mer än prövning och tillsyn eller så måste beräkningsunderlagt till den nuvarande kemikalieavgiften anpassas till bemyndigandet i miljöbalken.

Vi anser att avgifterna bör anpassas till miljöbalken.

Vad kemikalieavgiften egentligen finansierar och om det finns ett väl definierat avgiftskollektiv som får en motprestation som står i relation till den avgift de betalar har ifrågasatts flera gånger. I Riksrevisionens granskning från 2006, avseende 2004, menade de att endast 12 000 000 kronor av Kemikalieinspektionens totala intäkter från kemikalieavgiften på 57 000 000 kronorTPF11FPT, användes till en motprestation i form av direkt tillsyn. Dock ansåg Riksrevisionen att vissa indirekta kostnader måste läggas till för att få fram den verkliga kostnaden för motprestationen.TPF12FPT

Verksamhetens nuvarande kostnad

I Kemikalieinspektionens årsredovisning från 2007 specificeras vilka kostnader och till hur stor del de täcks med intäkter från kemikalieavgiften. Fördelningen i tabellen är en utveckling av den fördelning som föreslogs i Kemikalieutredningen (SOU 2001:4).

10TP PT Kemikalieinspektionen är utsedd till rapportör och utför inom Svenska rapportörs- programmet (SERP), för EU:s räkning, riskbedömning av befintliga och nya verksamma ämnen i bekämpningsmedel. Verksamheten omfattar såväl växtskyddsmedel som biocider. Makrobiologiska organismer som ingår i bekämpningsmedel prövas dock inte inom detta program.

11TP PT Enligt Kemikalieinspektionens årsredovisning för 2004 var intäkterna 67 000 tkr. 12TP PT RiR 2006:4, Mer kemikalier och bristande kontroll.

374

SOU 2008:73 Avgifter, finansiering och styrning

Kostnader som täcks med kemikalieavgiften enligt årsredovisningen

Verksamhet	Total kostnad	Avgiftsfinan-	Avgiftsfinan-
		siering	siering i tkr

Programmet för nya och existerande	13 727	80 %	10 982
ämnen
Klassificering och märkning	11 240	100 %	11 240
Vägledning och annat förberedande	4 463	100 %	4 463
arbete inför REACH
Exponering och åtgärder	1 902	50 %	951
Samordning och stöd	1 238	80 %	990
Hälso- och miljöeffekter - utvärdering	4 531	80 %	3 624
Statistik och produktregister	11 928	100 %	11 928
Inspektion och vägledning	16 467	100 %	16 467
Strategier och styrmedel	3 892	50 %	1 946
Begränsningsregler	7 557	70 %	5 290
Kemi-jour	636	100 %	636
Juridik författningsarbete m.m.	977	100 %	977
Totala kostnader finansierade med			69 494
kemikalieavgifter
Kemikalieavgifter som redovisats mot			66 090
inkomsttitel

Källa: Kemikalieinspektionens årsredovisning 2007.

I tabellen ovan är det svårt att göra någon bedömning om Riksrevi- sionens påpekande i rapporten RiR 2006:4, om att det endast är en mindre del av kemikalieavgiften som avser en motprestation i form av prövning eller tillsyn riktad till avgiftskollektivet, stämmer. Dessutom tar tabellen inte hänsyn till tillkommande uppgifter som kan eller bör avgiftsfinansieras. Vid en jämförelse med motsvarande tabell i Kemikalieinspektionens årsredovisning avseende 2004 ser vi att verksamhetsgrenen Tillsyn och vägledning uppgår till drygt 12 000 000 kronor. Det är sannolikt att det är denna verksamhet som Riksrevisonen i RiR 2006:4 anset vara tillsyn.

Vår bedömning är att i huvudsak arbetsuppgifter som ingår i verksamheterna Vägledning och annat förberedande arbete inför REACH, Samordning och stöd, Statistik och produktregister, Inspektion och vägledning och Kemi-jour kan utgöra grund för

375

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

avgiftsuttag. Detta motsvarar i 2007 års kostnadsläge ca 32 000 000 kronor TPF13FPT

Nedan redogör vi för vår bedömning av Kemikalieinspektionens kostnader och huruvida de kan avgiftsfinansieras med hänsyn till de gällande principerna.

Enligt det resonemang vi fört tidigare beträffande avgiftsuttag finns det vissa kriterier som bör uppfyllas. Bland annat ska ett avgiftsuttag kunna motiveras utifrån att det finns en motprestation och att det finns ett stöd för att finansiera den avsedda verksam- heten med just avgifter. Vår avsikt är att avgiftssystemet ska vara likartat andra avgiftssystem inom angränsande områden, varför vi utgår från Miljöbalkskommitténs slutbetänkande (SOU 2005:59).

I uppräkningen nedan finns även med verksamheter som vi inte anser kan finansieras med intäkter från kemikalieavgiften, som i kolumnen Finansiering är markerad med Skatt eller Annan finansi- ering. Denna verksamhet har tidigare finansierats med kemikalie- avgiften eller är nytillkomna verksamheter som har viss anknytning till kemikalietillsynen, men där avgiftsfinansiering är svårt att moti- vera. Enligt vår uppfattning är avgiftsfinansiering av dessa verk- samheter inte motiverad då det dels inte innebär någon motpresta- tion till kollektivet i produktregistret och dels inte är frågan om prövning eller tillsyn enligt miljöbalken. I kolumnen för årsarbets- krafter har vi med ett streck markerat de verksamheter som inte ska belasta kollektivet i produktregistret och gör därmed inte någon bedömning av hur stort resursbehov som behövs för att bedriva verksamheterna.

13TP PT Summeringen av de nämnda verksamheterna som vi anser kan utgöra en motprestation i form av prövning eller tillsyn mot kollektivet i produktregistret blir 4 463 tkr+990 tkr+11 928 tkr+16 467 tkr+636 tkr=34 484 tkr. Vissa kostnader ska dock inte medräknas, t.ex. kostnader Kemikalieinspektionen har för offentlig statistik och tillsyn av bekämpningsmedel. Utifrån detta bedömer vi att kostnaderna uppgår till 32 000 tkr.

376

SOU 2008:73 Avgifter, finansiering och styrning

Kostnader ska täckas med kemikalieavgiften

Operativ tillsyn	Finansiering	Årsarbets-
		krafter

Tillsyn/inspektionsprojekt kemiska produkter (inkl. egenkontroll,	Avgifter	9
produktval, VOC, gifttillstånd, detergentförordningen, PIC, klas-
sificerings- och märkningsregler, förpackningsregler etc.)
Nytt tillsynsområde Reach m.m.	Avgifter	0,75
Varutillsyn RoHS-tillsyn m.m.	Skatt	-
Tillsyn för nya områden såsom bränslen, batterier, ODS, f-gaser	Avgifter	1
Tillsyn bekämpningsmedel såsom biocider, växtskydd	Annan	-
	finansiering
Summa		10,75
Tillsynsvägledning	Finansiering	Årsarbets-
		krafter
Tillsynsvägledning (planering och genomförande av seminarier	Avgifter	2
för tillsynsmyndigheter, ”Råd och tips”-materialframtagning,
samverkan nationellt, TOFR m.m.
Tillsynsvägledning samverkan, stöd m.m.	Avgifter	1,5
Delta i arbetet inom EU för att utveckla vägledningsdokument för	Avgifter	-
företag och myndigheter om för efterlevnaden av Reach
Rapportering av resultat från inspektioner	Annan
	finansiering
Telefon, e-post och brevfrågor	Avgifter	2
Summa		5,50
Övrigt som rör tillsyn	Finansiering	Årsarbets-
		krafter
Tillsynssamverkan i EU (Reach Forum)	Avgifter	0,75
Remissvar som berör tillsyn.	Skatt	-
Planering och genomförande av 7,5-poängskurs i kemikalie-	Skatt	-
tillsyn, vidareutbildning av inspektörer
Summa		0,75
Annan vägledning och information	Finansiering	Årsarbets-
		krafter
Upplysning och information till svensk industri för att främja	Avgifter	9
tillämpningen av Reach (bl.a. Reach-upplysningen)
Framtagande och förmedling av information till företag och till-	Avgifter	1
synsmyndigheter till KemI:s webbplats, nyhetsbrev m.m.

377

Avgifter, finansiering och styrning SOU 2008:73

Operativ tillsyn	Finansiering	Årsarbets-
		krafter

Revidering och framtagning av vägledningsdokument för indu-	Avgifter	-
strin
Kemijour - Telefonjour om allmänkemikalier	Avgifter	1
Summa		11
Normering och annat regelarbete	Finansiering	Årsarbets-
		krafter
Granskning av andra länders klassificeringsförslag för harmoni-	Skatt	-
serad klassificering
Granskning och prövning av andra länders och Echas förslag	Skatt	-
till ämnen för tillståndsprövning (kandidatlistan) samt gransk-
ning av ämnen på kandidatlistan för att tas upp på Bilaga XIV för
tillståndsprövning
Juridiskt författningsarbete	Skatt
Granskning av andra länders förslag till begränsningar	Skatt	-
Uppdatering och revidering av Reach-lagstiftningen	Skatt	-
Summa		0
Regeringsuppdrag m.m.	Finansiering	Årsarbets-
		krafter
Ge stöd till regeringskansliet under förhandlingar i Rådet om	Skatt /delvis	-
ny förordning om klassificering och märkning, bl.a. genom att	avslutat
utarbeta förslag till svenska ståndpunkter
Regeringsuppdrag och remisser inom verksamhetsgrenen (år	Skatt	-
2006: 5 st regeringsuppdrag, år 2007: 3 st regeringsuppdrag)
Begränsningsarbete (ej Reach, ej bek medel): Ge stöd till rege-	Skatt och	-
ringskansliet inför rådsförhandlingar samt deltagande i	avgift
arbetsgrupper inom EU för olika direktiv och förordningar som	/delvis
reglerar farliga ämnen i kemiska produkter och varor.	avslutat
Arbete i OECD och FN för att utveckla det globala systemet för	Skatt	-
klassificering och märkning (GHS).
Summa		0
Reach-arbete	Finansiering	Årsarbets-
		krafter
Bara registrerade/förhandsregistrerade ämnen infogas i/finns i	Skatt	-
varor när de sätts ut på marknaden
Registrering görs av ämnen som avses avges från varor	Skatt	-
Anmälan görs till Echa av SVHC i varor	Skatt	-
Information lämnas till mottagare (”yrkeskunder”) om SVHC i	Skatt	-
varor
Information på begäran lämnas till konsumenter om SVHC i	Skatt	-
varor
378

SOU 2008:73 Avgifter, finansiering och styrning

Operativ tillsyn	Finansiering	Årsarbets-
		krafter
Prövning av industrins ansökningar om tillstånd att använda	Skatt	-
särskilt farliga ämnen (Tillståndsprövning av ämnen på Bilaga
XIV)
Granskning av andra länders förslag till ändringar eller tillägg till	Skatt	-
gjorda ämnesutvärderingar
Reachrådet	Skatt	-
Framtagning av prioriteringslista för ämnesutvärdering	Skatt	-
Ämnesutvärderingar tilldelade av Echa	Skatt	-
Ärendehantering, bl.a. då Echa konsulterar medlemsstaterna	Skatt	-
inför beslut om begäran av kompletterande information från
registranter
Kontroll av registreringsdossiers på eller utan begäran av Echa	Skatt	-
Arbete i OECD för att utveckla nya testmetoder för hälso- och	Skatt	-
miljöfarlighet.
Utarbeta underlag och föreslå i kommissionens arbetsgrupper att	Skatt	-
ämnen ska klassificeras som hälso- och miljöfarliga
Kommentera andra medlemsländers klassificeringsförslag.	Skatt	-
Summa		0
Produktregistret och statistik	Finansiering	Årsarbets-
		krafter
Föra produktregistret och granska produktanmälningar	Avgifter	8
Beräkning och kommunicering av Kemikalieavgifter	Avgifter	1
Handläggning av miljösanktionsavgifter och viten	Skatt
Hantering av anmälningsärenden enligt EU:s export- och	Avgifter	0,25
importförordning
Uttag från produktregistret (information, underlag m.m. till	Avgifter	2,75
egen tillsyn
Offentlig statistik	Skatt
Summa		12,00
Strategier och styrmedel	Finansiering	Årsarbets-
		krafter
Främjandearbete för att få företagen att efterleva lag	Avgifter	3
stiftningen bl.a. branschdialoger
Handläggning av dispensärenden	Skatt	-
Visst nationellt och internationellt arbete om havsmiljö, främst	Skatt	-
inom OSPAR och Helcom.
Summa		3,00

379

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

I tabellerna ovan har vi gjort en bedömning av om verksamheten vid Kemikalieinspektionen som i dag helt eller delvis finansieras med kemikalieavgifterna fortsättningsvis ska göra det eller om verksamheten borde finansieras på annat sätt. Vi har också lagt in tillkommande arbetsuppgifter för Kemikalieinspektionen som vi anser kan avgiftsfinansieras med avgifter som belastar kollektivet i produktregistret. För de arbetsuppgifter som vi anser att en avgiftsfinansiering är möjlig gör vi en uppskattning av hur mycket resurser som behövs för att utföra uppgiften. Resursbehovet för de arbetsuppgifter som vi anser ska finansieras på annat sätt bedömer vi inte. Vår analys omfattar inte någon bedömning av relevansen av de arbetsuppgifter som i dag finansieras med kemikalieavgiften utan är bara en bedömning av vad som i direkt eller indirekt mening är att betrakta som prövning eller tillsyn riktad mot avgiftskollek- tivet i produktregistret.

Vi konstaterar att stor del av Kemikalieinspektionens tillsyns- verksamhet är informationsarbete, vilket sammanlagt motsvarar 13 tjänster. Det gäller både sådan information som Kemikalieinspek- tionen själv tar fram och sådan som myndigheten hjälper Echa att ta fram om tillämpningen av Reach och oavsett målgrupp för informationen. Kemikalieinspektionen har enligt artikel 124 i Reach har ett omfattande krav på att informera och ge råd till tillverkare, importörer, nedströmsanvändare och andra berörda parter om deras respektive ansvar. Informationsarbetet är i många avseenden en väsentlig del av det förebyggande tillsynsarbetet och är ett väl så viktigt led i arbetet med att öka regelefterlevnaden, vilket i hög grad motiverar att det ingår i beräkningsunderlaget.

Vår uppfattning är att det sammanlagda resursbehovet som kan finansieras med avgiftsuttag de närmaste åren uppgår till 43 årsar- betskrafter. I avsnitt 5.3.1 tar vi hänsyn till vilka kostnaderna blir då Kemikalieinspektionen, enligt vårt förslag, köper vissa tjänster av Statens räddningsverk, Arbetsmiljöverket och länsstyrelserna, samt en viss generell kostnadsökning.

I tabellen nedan sammanfattar vi behovet av avgiftsuttag för den del av kemikalietillsynen som kan ses som en motprestation mot avgiftskollektivet i produktregistret.

380

SOU 2008:73 Avgifter, finansiering och styrning

Resursbehov fördelat efter verksamhet

Verksamhet	Årsarbetskrafter	Belopp
Operativ tillsyn	10,75	10 750 000
Tillsynsvägledning	5,50	5 500 000
Övrigt som rör tillsyn	0,75	750 000
Annan vägledning och information	11	11 000 000
Normering och annat regelarbete	-	-
Regeringsuppdrag m.m.	-	-
Reach-arbete – Varuleverantörer	-	-
Produktregistret och statistik	12	12 000 000
Strategier och styrmedel	3	3 000 000
Totalt avgiftsfinansierade resurser	43	43 000 000

Vår analys innebär att det finns ett resursbehov för tillsynen om 43 årsarbetskrafter. Detta innebär en ökning av behovet med ca 13 årsarbetskrafter jämfört med 2007.

Vårt förslag innebär mer resurser för tillsynsverksamhet i förhållande till 2007 års tillsynsverksamhet. Vårt förslag innebär också att vi tydliggör vilken verksamhet som efter gällande princi- per för vad som kan avgiftsfinansieras.. Sänkningen av Kemikalie- inspektionens intäkter av kemikalieavgiften beror inte på att vårt förlag innebär mindre resurser för tillsynen eller en minskning av verksamheten i stort.

Kan kemikalieavgifterna användas för granskning av registreringsunderlag?

I avsnitt 2.11 har vi tagit upp frågan om att hos svenska registranter granska kvaliteten på registreringsunderlag som de lämnat till Echa. (Detta gäller alltså inte tillsynen över att registreringsunderlag lämnats in.) Frågan är om kemikalieagifterna ska användas för sådan kvalitetskontroll. Det framgår av Reach att Echa har fått uppgiften att granska underlagen med en ambitionsnivå på minst 5 procent av underlagen. Företagen betalar avgifter till Echa för att finansiera arbetet. Om Sverige vill säkerställa att svenska regi- stranters underlag håller hög kvalitet bör det arbetet inte finansieras med kemikalieavgifter eftersom kostnaden då träffar fel avgiftskollektiv. Dessutom skulle svenska registranter få betala två gånger; en gång till Echa och en gång till svenska staten.

381

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

Ambitionsnivå och kostnadsansvar är frågor som bör vara före- mål för politiska beslut. I framtiden kan det också bli aktuellt att bedöma om Echas kontrollansvar och ambitionsnivå är tillräckliga.

Avgiftskonstruktionen

Det avgiftssystem som finns i dag uppfattas både som invecklat och otydligt. Invecklat i det avseendet att formeln för att räkna fram avgiften är besvärlig att hantera och att det i viss mån går att anpassa antalet produkter som anmäls efter vad som blir fördelakti- gast för företaget, utan att den totala volymen egentligen förändras. Avgiftssystemet är otydlig i det avseendet att det inte finns någon självklar kopplig mellan den motprestation som företagen erhåller och den differentiering avgiftskonstruktionen har. Fler produkter och större volym innebär en högre avgift än färre produkter och en lägre volym, utan att kostnaderna för Kemikalieinspektionen nödvändigtvis varierar med avseende på dessa faktorer.

Sannolikt har det nuvarande avgiftsuttaget en viss hämmande effekt på dels marknaden som sådan men också på viljan att rapportera korrekt information till produktregistret. Därför är det viktigt att avgiften går att motivera och att den så långt det är möjligt, inte innebär ett överuttag av avgifter av dem som uppfyller sina skyldigheter och lämnar uppgifter till produktregistret. Det finns alltid en viss risk för att ett högt avgiftsuttag i sig medför att företag väljer att inte anmäla till registret trots att de tillverkar eller importerar kemiska produkter. Dessutom kan höga avgiftsuttag skapa oönskade effekter på marknaden i form av trösklar som hämmar nya företag att etablera sig på den.

Övervägda finansieringsformer och avgiftskonstruktioner

Avgift differentierad efter tillsynsbehov

En differentiering av avgiften som direkt är beroende av vilka resurser Kemikalieinspektionen lägger ner på bland annat tillsyn och annat som kan räknas som motprestation är önskvärd. En avgiftskonstruktion som tar hänsyn till vilka faktiska kostnader ett företag eller avgränsat kollektiv förorsakar Kemikalieinspektionen mest tilltalande. Konstruktionen måste dock vara enkel att tillämpa och får inte förorsaka stort administrativt arbete. Den ska vara

382

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

enhetlig och tydlig för den avgiftsskyldige. Om Kemikalieinspek- tionen kan prioritera tillsynsverksamheten över kemiska produkter ut efter det tillsynsbehov (vilket bland annat beror på riskfaktorn) som föreligger så innebär det att avgiften blir differentierad efter den risk som föreligger. Ett problem är dock att risker är svåra att bedöma.

Volymdifferentierad avgift

Om den tillverkade eller i landet införda volymen används som enda styrning av differentieringen av avgiften betalar de företag som importerar eller tillverkar stora volymer mer än de som tillver- kar små volymer. Det kan slumpa sig så att det just är de företag som hanterar stora volymer som behöver mycket tillsyn men det motsatta förhållandet kan inte uteslutas. Denna avgiftskonstruk- tion är förhållandevis enkel att administrera då den bara har en faktor som påverkar avgiftsuttaget. Den stora nackdelen är att den varken speglar faktiskt tillsynsbehov eller Kemikalieinspektionens kostnader för tillsynen. I viss mån tar en sådan avgiftskonstruktion hänsyn till exponering eller potentiell exponering men har inte någon koppling till de kemiska produkternas inneboende egen- skaper.

Avgift differentierad efter antalet produkter

Att helt differentiera avgiften efter antalet produkter ett företag anmäler ger i någon mån en bild av kostnaden vid Kemikalie- inspektionen, åtminstone initialt. Detta eftersom varje enskild produkt ska tas upp i produktregistret och att det därför finns kostnader i form av merarbete vid själva registreringen. Om det senare leder till mer eller mindre tillsyn beror även på andra fakto- rer än antalet registrerade produkter. Denna konstruktion har delvis samma brist som det nuvarande, genom att det finns en gråzon beträffande vad som ska räknas som en separat produkt i registret. Det registrerande företaget kan under vissa förutsätt- ningar själv bedöma vad som ska vara en produkt vilket får till följd att två företag som registrerat exakt samma typer av produkter kommer att betala olika avgifter.

383

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

Fast avgift för alla som registrerar sig i registret

Denna avgiftskonstruktion innebär att alla företag ses som ett enda avgiftskollektiv och att avgiftens nivå är vad faktiskt tillsynen i snitt kostar per företag. Med hänsyn till de kostnader som vi före- slår ska avgiftsfinansieras i vårt förslag, ca 43 000 000 kronor, och att det är cirka 2 000 företag i produktregistret som betalar avgift i dag skulle en fast avgift kunna sättas till 21 500 kronor. Denna avgiftskonstruktion passar bra när tillsynen är förhållandevis likvärdig i hela kollektivet, men är kanske direkt olämplig i ett avgiftskollektiv där tillsynsfrekvensen skiljer sig avsevärt mellan företagen. Detta är den enklaste tänkbara avgiftskonstruktionen, vilket inte ska underskattas. Den medför dock oönskade fördel- ningseffekter som kan innebära att betalningssvaga företag betalar en oproportionerligt hög avgift och vars bärkraft därmed riskerar att hämmas.

Omsättningsdifferentierad avgift

Denna avgiftskonstruktion används i dag delvis för att finansiera prövningen av bekämpningsmedel. Fördelen är att en eventuellt hämmande effekt utjämnas så att ett företag som säljer för ett stort värde betala mer än ett som säljer för ett mindre värde. Detta inne- bär att ett nystartat företag som kanske inte fått igång sin försälj- ning troligen kommer att ha en lägre avgift än ett etablerat och lönsamt företag. Kopplingen mellan ett företags omsättning och såväl förorsakad kostnad för Kemikalieinspektionen som tillsyns- behov är svag. Förhållandet kan till och med vara det motsatta, att det är de företag med låg omsättning som sköter sig sämst och därmed har störst behov av tillsyn. För att denna konstruktion skulle kunna tillämpas för kemikalieavgifterna krävs att informa- tion om företagens omsättning samlas in, vilket skulle öka det administrativa trycket på såväl myndigheten som företagen.

Skattefinansiering av tillsynen

Att helt skattefinansiera tillsynen är tillämpligt då ett avgifts- kollektiv är svårt att definiera och avgränsa. Att Kemikalieinspek- tionen har kontroll över alla kemikalier som förekommer i Sverige är till nytta för hela samhället. Dessutom skulle ett borttagande av

384

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

avgiften kunna innebära en kvalitetshöjning av informationen i produktregistret, eftersom ett skäl för företagen att inte registrera sina produkter på ett korrekt sätt skulle försvinna. Statsbudgeten skulle däremot drabbas i form av lägre intäkter. Intäktsminsk- ningen drabbar då hela samhället och inte enbart de företag som importerar eller tillverkar kemiska produkter. Eftersom den tillsyn som görs över kemiska produkter finansieras med ett avgiftsuttag som belastar ett kollektiv som är enkelt att identifiera, de som är registrerade i produktregistret, behöver inte skattealternativ över- vägas för finansieringen av denna tillsyn. För annan tillsyn och verksamhet som riktar sig till ett svåridentifierat eller svåravgränsat kollektiv kan skattefinansiering vara den enda möjliga finansie- ringsformen.

Styrande effekt

Som nämnts så medför olika avgiftskonstruktioner olika effekter för marknaden och företagen som belastas.

Icke önskvärda effekter av avgiftsuttaget är att avgiften riskerar att sänka registreringsviljan till produktregistret och hämma före- tagens bärkraft och utvecklingen på marknaden. Det finns, som nämnts ovan, en viss risk att en hög avgift kan innebära att fler företag avstår från att anmäla sina produkter till registret, vilket skulle medföra en kvalitetsförsämring av produktregistret. I det avseendet är en så låg avgift som möjligt att föredra.

Det finns inte någon uttalad önskan från statsmakterna att minska antalet aktörer på marknaden. Därför måste avgiftssystemet vara så konkurrensneutralt som möjligt, men samtidigt också moti- verat utifrån de kostnader som ett visst företag eller kollektiv orsa- kar Kemikalieinspektionen. Acceptansen för ett avgiftssystem är också större om det är tydligt och går att motivera utifrån den motprestation som levereras, i form av till exempel tillsyn eller prövning.

385

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

5.2.2Bekämpningsmedelsavgifterna

Finansieringen av bekämpningsmedelsprövningen sker dels genom en ansökningsavgift dels genom en årsavgift. Avgiftens konstruk- tion är så att runt 10 procent av kostnaden för prövning finansieras med ansökningsavgiften resterande kommer från årsavgiften.

Fördelning av intäkterna från bekämpningsmedelsavgifterna 2007

Årsavgifter	18 796 000 kronor
Ansökningsavgifter	2 100 000 kronor
Totalt	20 896 000 kronor

Källa: Kemikalieinspektionens årsredovisning 2007 och Förslag till ändring av ansökningsavgifter för handläggningen av bekämpningsmedel Kemikalieinspektionen 2007-06-04

Kostnaden för prövningen är som ovan nämnts betydligt högre än vad de sammanlagda ansökningsavgifterna varför årsavgiften således ska ses som en periodisering av prövningskostnaderna. Konstruktionen med att den största delen av prövningskostnaden täcks med intäkter från årsavgiften innebär att det är de företag som har medel som säljer för stora värden som finansierar den största delen av prövningen.

De problem som finns i dag hänger samman med bekämp- ningsmedelsavgifterna är dels att de hämmar resurssvaga företag att komma in på marknaden och dels att antalet ansökningar växer och Kemikalieinspektionen inte hinner handlägga dem i tillräckligt stor utsträckning.

I tabellen nedan visar vi en övergripande uppdelning av de arbetsuppgifter Kemikalieinspektionen utför inom prövningen av bekämpningsmedel. Vi har marketar arbetsuppgifterna med antingen Skatt eller Avgift beroende på om vi anser att de kan finan- sieras med avgiftsuttag som belastar det avsedda avgiftskollektivet eller om verksamheten bör skattefinansieras. I kolumnen för års- arbetskrafter har vi markerat de verksamheter som inte ska avgifts- finansieras med ett streck och gör därmed inte någon bedömning av hur stort resursbehov som behövs för att bedriva verksamhe- terna.

386

SOU 2008:73 Avgifter, finansiering och styrning

Bekämpningsverksamhetens resursbehov i årsarbetskrafter

Arbetsuppgifter	Finansiering	Årsarbetskrafter
Handläggning av nyansökningar – växtskydd	Avgift	12
Omprövning – växtskydd	Avgift	6
Regelutveckling och tillämpning i EU – växtskydd	Skatt	-
Handläggning av nyansökningar – biocid-	Avgift	5
produkter
Omprövning – biocidprodukter	Avgift	12
Regelutveckling och tillämpning – biocid-	Skatt	-
produkter
Övrig handläggning	Skatt	-
Tillsyn av bekämpningsmedel	Avgift	1
Totalt avgiftsfinansierade resurser		36

Källa: Kemikalieinspektionens budgetunderlag för åren 2009 2011

Hämmande kostnader

Avgiften för prövning motsvarar som vi tidigare nämnt bara 10 procent av kostnaden för den och är i den nuvarande konstruk- tionen inte särskilt hämmande för det stora flertalet företag. Däremot kan årsavgiften vara hämmande för många av de små företagen, framförallt för de som har flera makrobiologiska bekämpningsmedel godkända. Även om de inte når upp över lägstanivån på 2 000 kronor så är det inte ovanligt att de har flera organismer godkända och då ska dessa företag betala en årsavgift för var och en av de godkända organismerna.

Mot bakgrund av att företagen som saluför biologiska bekämp- ningsmedel ofta är små med förhållandevis låg omsättning kan flera årsavgifter sammantaget vara väldigt betungande, särskilt för de med makrobiologiska bekämpningsmedel.

Ansökningsavgiften för de biologiska bekämpningsmedlen är ungefär hälften av vad avgifterna för de kemiska bekämpnings- medlen är, men innebär egentligen ingen subvention, eftersom prövningarna är mindre kostsamma för Kemikalieinspektionen.

Förutom avgifterna till Kemikalieinspektionen som företagen måste betala har de kostnader för att ta fram en fullgod ansökan om prövning. Den dokumentation som krävs till en ansökan är sannolikt mycket kostsammare än vad själva avgiften för en ansökan om godkännande är.

387

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

Avgiftskonstruktionen

Det är några få företag inom branschen som står för den, till volymen sett, största delen av bekämpningsmedlen som finns på marknaden i dag. För många, framförallt för de företag som har bekämpningsmedel bestående av mikro- eller makrobiologiska organismer, är avgifterna betungande. Detta påverkar framför allt deras möjligheter till marknadsintroduktion.

Det nuvarande avgiftssystemets utformning medför att det är några få företag som står för en mycket stor del av den totala kost- naden för prövningen, genom att de betalar höga årsavgifter. Detta innebär att det egentligen sker ett överuttag av avgifter från de största företagen samtidigt som de mindre företagen får en subvention, genom ett lägre avgiftsuttag.

Riktmärket vid avgiftssättning är att de avgifter som tas ut ska motsvara den långsiktiga självkostnaden. Detta resonemang ute- sluter inte att en viss avgift inom resultatområdet innebär ett över- uttag och en annan avgift inom resultatområdet ett underuttag, eftersom det är den långsiktiga självkostnaden inom resultat- området som ska uppnås. Dock bör avgiften sättas så att den så nära som möjligt motsvarar Kemikalieinspektionens kostnad för prövningen.

Med hänsyn till ovanstående så är det alltså inte omöjligt att låta mer betalningsstarka företag inom samma resultatområde subven- tionera resurssvagare företag. Vi menar i ändå att de avgifter som tas ut bättre bör spegla verksamhetens faktiska kostnader samtidigt som avgifterna inte bör hämmar nya bekämpningsmedel eller före- tag att komma in på marknaden.

Övervägda finansieringsformer och avgiftskonstruktioner

Skattefinansierad prövning

Att helt skattefinansiera prövningen innebär att statsbudgeten belastas med hela kostnaden som härrör från bekämpningsmedels- prövningen, vilket enligt Kemikalieinspektionens för 2007 idag är 19 435 000 kronor. Argumentet för en full skattefinansiering är att prövningen kommer hela samhället till nytta och därmed innebär en kollektiv nytta för hela skattekollektivet. Avgiftsfinansiering är motiverad av såväl fördelningspolitiska skäl som principen om att förorenaren ska betala för de kostnader den förorsakar. Utifrån

388

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

detta resonemang är det lämpligt att den som ger upphov till kost- nader även ska svara för dessa. Dessutom är avgiftskollektivet lätt att identifiera eftersom det omfattar just de som ansöker om prövning i någon form. Skattefinansiering av prövningsverksam- heten behöver därför inte övervägas.

Företag med höga intäkter subventionerar de med låga

Att som nu låta vissa företag subventionera andra företags pröv- ningar, inom samma resultatområde, är som vi ovan nämnt inte omöjligt. Vi anser trots det att avgiftssystemet så långt möjligt bör belasta den som förorsakar kostnaden. Därför är det nuvarande förhållandet mellan ansökningsavgifterna och årsavgiften fel- visande. Systemet innebär i stor utsträckning en omfördelning av avgiftsuttaget från resurssvaga till mer betalningsstarka företag och underlättar i viss mån en marknadsintroduktion av nya bekämp- ningsmedel.

Företag med höga intäkter subventionerar de med biologiska bekämpningsmedel

Detta är egentligen en variant av det nuvarande systemet där en omfördelning sker från de företag som är mer resursstarka till de företag som vill släppa biologiska bekämpningsmedel på markna- den. Om subventionen riktas mot biologiska bekämpningsmedel får just dessa bättre förutsättningar att klara en marknadsintroduk- tion och dessutom innebär det nästan uteslutande ett stöd till företag med låg omsättning.

En fast avgift för alla som ansöker om prövning av bekämpningsmedel

Avgiften betalas utefter vad själva prövningen i snitt kostar Kemi- kalieinspektionen. Denna avgiftskonstruktion kan differentieras beroende på typ av prövningen, men innebär att företagen bara betalar de kostnader de förorsaka och att ingen årsavgift tas ut. Fördelen är att Kemikalieinspektionen skulle få intäkterna i samband med själva prövningen men samtidigt så skulle det kunna medföra att verksamhetens finansiering kan bli ryckig om antalet ansökningar varierar kraftigt mellan åren. Ett annat problem är att

389

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

många företag är väldigt små och skulle ha svårt att bära hela kost- naden för prövningen som en engångsbetalning.

Långa handläggningstider

Vid utgången av 2006 hade Kemikalieinspektionen 140 stycken inneliggande ansökningar om godkännande av bekämpningsmedel i någon form. Balansen med inneliggande ansökningar har bara varit högre fyra gånger den senaste 20-årsperioden.TPF14FPT Antalet ansök- ningar som tar mer än 1,5 år att handlägga är strax under 40, varav ca 15 har legat mer än 3 år i väntan på slutförd handläggning.TPF15FPT Viss balans är naturlig att ha i verksamheten men vad som är en optimal ärendebalans är svår att säga. Det faktum att så många som 40 ansökningar tar mer än 1,5 år att handlägga tyder på att det finns en överbalans på minst 40 ansökningar. Eftersom målet för den genomsnittliga handläggningstiden, i regleringsbrevet för 2008, sänkts till 1 år är det sannolikt att överbalansen är ännu högre.

Avgiftssystemets tyngdpunkt ligger förskjutet till årsavgifterna istället för till ansökningsavgifterna. 10 procent av avgiftsintäkterna kommer från uttaget av ansökningsavgifterna och 90 procent från årsavgifterna. Detta innebär i ett optimalt ansökningsärende att de intäkter som sammanlagt behövs för att finansiera prövningen kommer som en tiondel vid själva prövningen och att Kemikalie- inspektionen, i snitt, får full finansiering först efter 10 år. I prak- tiken är det dock några få stora företag, sett till värdet av deras försäljning, som står för den övervägande delen av verksamhetens finansiering.

Även beträffande handläggningstider skulle avgiftssystemet vinna på att göras om så att tyngdpunkten på avgiftsuttaget förskjuts mot själva prövningen. Visserligen skulle det innebära en något mer hämmande effekt på resurssvagare företag men samtidigt ge en process med snabbare handläggningstider då mer resurser finns tillgängliga då själva ansökan inkommer. Snabbare hand- läggningstider är av stort värde för stora såväl som för små och nystartade företag. Denna förändring kan inte ensam klara av att få bort den överbalans som finns vid Kemikalieinspektionen. För detta behövs ytterligare resurser under en begränsad tid. Dessutom

14TP PT Försålda kvantiteter av bekämpningsmedel 2006, Kemikalieinspektionen, sid. 18. 15TP PT KemI:s Årsredovisning 2006, sid. 25.

390

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

måste avgiftsintäkterna ökas för att inte överbalanser åter ska upp- komma.

5.2.3SERP-avgiften

De finansiella problemen inom SERP berör såväl Kemikalie- inspektionen som de företag som ansöker om att få ett verksamt ämne godkänt. Verksamheten är underfinansierad vilket innebär ett problem i sig för Kemikalieinspektionen. Dessutom är den hög i synnerhet i förhållande till betalningsförmågan hos många av de mindre företagen och företag med biologiska bekämpningsmedel. Utöver kostnaden för själva prövningen innebär de krav som ställs på de ansökningar som lämnas en stor belastning för företagen, vilket uppmärksammades i Ekonomistyrningsverkets rapport (ESV 2005:12) Stöd för bekämpningsmedel med låg risk.

Avgiftskonstruktionen

SERP-avgiften finansierar i dag större delen av prövningen av verk- samma ämnen i bekämpningsmedel. Konstruktionen av avgifts- systemet är dock sådant att avgiften högst motsvarar full kost- nadstäckning men att om kostnaden för verksamheten överskrider de i förordningen fastställda beloppen så ska underskottet täckas med anslagsmedel, vilket framgår i Kemikalieinspektionens regleringsbrev för 2008. Har en högre avgift tagits ut av ett företag än vad Kemikalieinspektionens faktiska kostnad för den enskilda prövningen uppgår till, ska Kemikalieinspektionen betala tillbaka de outnyttjade medlen. Detta innebär att Kemikalieinspektionen inte kan ta mer betalt än de fastställda avgifterna, även om kostna- derna överskrider dem. Verksamheten redovisar därför i stort sätt alltid ett underskott.

Intäkterna under 2007 var 12 291 000 kronor samtidigt som kostnaderna för prövningarna uppgick till 15 511 000 kronor, vilket innebär ett underskott på -3 220 000 kronor. Underskottet beror dels på det faktum att överskott från varje enskild prövning åter- betalas till den sökande dels på att avgiften inte justerats i den omfattning som varit nödvändig. En begäran från Kemikalie-

391

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

inspektionenTPF16FPT om att uppdatera avgiftsbestämmelserna har lämnats till regeringen och bereds under 2008. Vi lämnar därför inga förslag i den frågan.

Med denna typ av avgiftskonstruktion som har ett högsta belopp för avgiftsuttaget i kombination med att överskottet från en enskild prövning ska återbetalas, kan i bästa fall nå balans mellan kostnader och intäkter. Det sannolika är dock att den prövande myndigheten måste skjuta till av anslagsmedel för att finansiera verksamheten. Konstruktionen i sig har andra fördelar genom att den dels är tydlig för den som ansöker genom att det maximala avgiftsuttaget är känt dels är rättvis så sätt att ett för högt avgifts- uttag återbetalas till betalaren. Något som innebär ett problem för såväl Kemikalieinspektionen som för det sökande företaget är att den slutliga avgiften först kan fastställas då prövningen är helt avslutad, vilket kan dröja många år. Som regel är den totala handläggningstiden längre än tre år från start till dess att kommis- sionen fattat beslut om ämnet. Första utkastet till utvärderingen får ta ca 1 år, möjligen något längre om företagen tillåtits komplettera ansökan.

Hämmande avgift

För omfattande prövningar inom SERP kan avgiften som företagen betalar bli mycket hög. Visserligen är avgiften stor i sig, även för stora företag, men den är särskilt kännbar för mindre och i synner- het för ännu inte etablerade företag.

De företag som tillhandahåller biologiska organismer för bekämpningsmedel är ofta små med relativt liten omsättning. Avgiften blir särskilt hämmande för dem som vill släppa ut mikro- biologiska organismer på marknaden. Prövningen av makro- biologiska bekämpningsmedel är inte EU-reglerade och de företag som vill släppa dessa på marknaden betalar därför ingen SERP- avgift.

Den nuvarande avgiften för prövningen av organismer som verksamma ämnen i bekämpningsmedlen är ungefär hälften så hög som för de kemiska ämnena. Ursprungligen kan detta ha setts som en slags subvention men nu har prövningsförfarandet anpassats efter de biologiska medlens speciella egenskaper varför avgifterna

16TP PT Skrivelse från Kemikalieinspektionen, Förslag till ändring av förordning (1998:942) om kemikalieavgifter m.m., 2007-06-04.

392

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

relativt bra speglar den kostnad Kemikalieinspektionen har för att pröva dem.

För att underlätta etableringen av dessa ämnen är en tänkbar lösning att sänka avgiften. Såsom avgiftssystemet är utformat, med återbetalning, måste en subvention tas av medel från anslaget. Att använda anslagsmedel till en eventuell subvention av en viss grupp av företag, är också en rättvisare åtgärd än att låta vissa företag finansiera sina konkurrenters prövningar. Vad som är en lämplig avgiftsnivå för de berörda företagen är svårt att säga men avgiften måste reduceras betydligt om subventionen ska få någon effekt.

Avgiften i sig är inte bara till nackdel. En avgift innebär också en tröskel som kan vara viktig i sammanhanget. Att avgiften ändå finns innebär att endast de företag som har ett viss mått av bärkraft kan ta sig in på marknaden. Det ligger i samhällets intresse att inte vem som helst, utan varken kapital eller betalningsförmåga, startar ett företag för tillverkning eller import av bekämpningsmedel.

Kan en subvention innebära ett statsstöd?

Beroende på hur en subvention utformas så kan det betraktas som statsstöd. Genom att subventionen finansieras med skattemedel och inte på bekostnad av andra företag, borde kriterierna för stats- stöd enligt artikel 87.1 i kommissionen förordning (EG) nr 70/2001 vara uppfyllda. Om stödet gäller exempelvis bara bio- logiska verksamma ämnen, får de ansökande företagen en selektiv fördel genom att just dessa gynnas, i form av lägre avgifter, varför konkurrensförhållandena förändras.

Stödet kan ses som en avvikelse från det normala avgifts- systemet och ett statligt stöd till näringslivet. Systemet är dock inte nationellt i den bemärkelsen att det bara är svenska företag som kan få nytta av stödet. Även andra länders företag, som vill ansöka om godkännande av en organism som verksamt ämne, blir be- rättigad till stöd, eftersom det ansökande företagen får vända sig till vilken rapportör de önskar.

En ovan nämnd subvention ger stöd till företag som vill få en mikroorganism prövad som verksamt ämne i Sverige. Ett godkän- nande efter prövningen är inte bara giltig i Sverige utan inom hel EU. Med hänsyn till att en subvention riktar sig till alla som vill hålla biologiska bekämpningsmedel på den europeiska marknaden eller få sina biologiska verksamma ämnen prövade i Sverige borde

393

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

den inte nödvändigtvis behöva innebär ett statsstöd. Reglerna om statsstöd är dock invecklade och Ekonomistyrningsverket drar i sin utredning (ESV 2005:12) slutsatsen att det är bäst att ändå låta kommissionen pröva utformningen av stödet för att få dess giltig- het bekräftad. Är stödet av mindre omfattning, understiger 200 000 euro under en treårsperiod per företag, behöver det dock inte anmälas.

Kriterier för införande av en subvention av SERP-avgiften

Som nämns tidigare är SERP-prövningen öppen för alla företag inom unionen. Av den anledningen kan det finnas skäl att inte helt ta bort avgiften för de företag som önskas gynnas. Avgiften bör därför, även med en subvention, uppfylla följande kriterier:

•Den bör vara så pass hög att inte alla europeiska företag väljer Sverige och Kemikalieinspektionen som rapportör för pröv- ningen av verksamt ämne

•Den bör i sammanhanget vara så pass låg att den inte helt ute- stänger företag som vill introducera biologiska bekämpnings- medel på marknaden

•Den bör även fortsättningsvis innebära en viss tröskel för oseriösa aktörer att ta sig in på marknaden

5.2.4Andra hämmande kostnader för bekämpningsmedel

Det är långt ifrån bara själva ansökningsavgiften som innebär en hämmande kostnad för företagen. De kostnader företaget har kan delas in i fyra olika faser:

•Forskning

•Produktutveckling

•Registrering och prövning

•Marknadsföring

Det är under fasen Produktutveckling som ett underlag ska tas fram i form av studier och annan dokumentation kring det verksamma ämnet som företaget avser att släppa på markanden. Det är vanligt- vis svårt att dra någon gräns vad som är produktutveckling i egent-

394

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

lig mening och vad som är den dokumentation i form av miljö- och hälsodata som krävs för en ansökan om godkännande.

Fasen är, så som Ekonomistyrningsverket konstaterade i rapporten ESV 2005:12, besvärlig ekonomiskt för i första hand nystartade företag. Dels är det tidskrävande att ta fram ett fullgott underlag och dels är kostnaderna förhållandevis höga, särskilt för ett företag som ännu inte har börjat sälja någon produkt. Kostna- den räknat i arbetstid för att genomföra studier och köpa rättig- heter eller licenser från andra företag kan vara mångdubbelt högre än själva ansökningsavgiften. Om önskan är att få fram fler bio- logiska bekämpningsmedel på marknaden är det även nödvändigt att stödja de aktuella företagen redan i det stadiet, eftersom företagen oftast är små och relativt nystartade.

5.2.5Behov av stöd för vissa bekämpningsmedel

Användning av kemiska bekämpningsmedel kan ses som en hälso- fråga såväl som en miljöfråga. Det är svårt att förutsäga vilken effekt olika kemikalier tillsammans har på människokroppen och miljön efter flera år av daglig exponering. Länsstyrelsen i Västra Götalands län menar dessutom att många av dagens kemiska bekämpningsmedel har varit i bruk i Europa så länge att risken för att skadedjur, som kommer in med plantmaterialet, redan är resistenta mot de medel vi har tillgång till. TPF17FPT

Vi ska enligt direktivet överväga om det går att minska den tröskel som finns, i form av offentligrättsliga avgifter, hämmar introduktionen av nya miljöanpassade bekämpningsmedel. I detta sammanhang hade det vara en fördel om de mer miljöanpassade produkterna hade gått att identifiera redan innan prövningen vid Kemikalieinspektionen. Den prövning Kemikalieinspektionen gör vid dels godkännande av verksamma ämnen dels vid de nationella godkännandena av själva bekämpningsmedlet, ska visa på vilka risker som finns och om de är acceptabla. Det är därför svårt att föregå prövningen, genom att redan innan prövningen anta vilka verksamma ämnen som innebär en låg risk och vars introduktion därmed borde stödjas.

I många fall, inte minst i växthus, går den kemiska bekämp- ningen att ersättas med biologisk bekämpning. Vid biologisk

17TP PT Biologisk bekämpning för prydnadsväxtodling i växthus, PM från Länsstyrelsen i Västra Götaland, 2006.

395

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

bekämpning används en annan organsim, en feromon eller ett naturligt förekommande växtextrakt för att uppnå den önskade bekämpningseffekten.

Avgiftssystemet för att pröva de verksamma ämnena/orga- nismerna i ett bekämpningsmedel kan innebära en, i förhållande till företagets betalningsförmåga, mycket stor belastning för små företag. Det nuvarande avgiftssystemet för den nationella pröv- ningen är relativt rättvist, sett till att det ger en viss ökning av avgiftsuttag av med avseende på företagens betalningsförmåga. Sammantaget innebär avgifterna ett problem för nya och mindre företag att introducera bekämpningsmedel på marknaden. Vi vill peka på de fördelar som många av de etablerade företagen fått i jämförelse med nya och mindre företag.

Det är under en förhållandevis kort period som avgifter för prövning av bekämpningsmedel över huvud tagit har tagits ut. Många av de nu etablerade företagen hade vid sin introduktion på marknaden inte detta hinder och hade då en konkurrensfördel i förhållande till dagens nystartade företag.

De första företagen med verksamma ämnen i växtskyddsmedel som skulle prövas, betalade inte någon avgift för detta. Det fanns vid den tiden inte något stöd för avgiftsuttag i direktivet om växt- skyddsmedel, 91/414/EEG.

Kemikalieinspektionens kostnader för prövning av verksamma ämnen har sedan starten redovisat underskott. Detta på grund av att avgiftsuttaget dels är förenat med ett tak för hur hög avgift som kan tas ut dels krav på att överskott ska återbetalas i de fall en för hög avgift betalats av företagen. Detta innebär att de riktigt kost- samma prövningarna redan i dag är subventionerade.

5.2.6Hur prövningen subventioneras i andra länder

Även i andra länder har problemet med att avgifterna för prövning av verksamma ämnen möjligen hämmar framkomsten av mer miljö- vänliga bekämpningsmedel, uppmärksammats. Nedan visar vi exempel på hur Nederländerna och Storbritannien delvis har försökt att minska den hämmande effekten.

396

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

Nederländerna

Under det tre år långa projektet Genoeg har Nederländerna försökt att ökat effektiviteten bland växtskyddsmedel med biologiskt ursprung eller med naturligt förekommande gifter som används inom växthusodlingar.

Projektets syfte har varit att bland annat skilja ut de effektiva medlen från de som inte är effektiva och publicera dem på en lista, samt att hjälpa företagen i ansökningsfasen. Målsättningen har också varit att ta fram oberoende kunskap om dessa bekämpnings- medel och visa på att odlarna är öppna för förändringar vad det gäller bekämpning.

Stödet har omfattat varierande typer av verksamma ämnen som sorterar under:

•växtextrakt

•feromoner

•mikroorganismer

•utsöndringsprodukter

•mineraler

Projektet är finansierat med offentliga medel och kan ge varje sökande företag finansiell hjälp för 50 procent av kostnaderna, dock maximalt 10 000 euro per fyraårsperiod och företag. Före- taget kan erhålla stödet för kostnader i samband med att ta fram studier, ansökningsavgifter med mera. Dock kan kostnader för konsulthjälp inte täckas med stödet.

Projektet avslutas efter 2008.

Storbritannien

Storbritanniens program för att främja alternativ bekämpning mot skadegörare heter Biopesticide scheme. Programmets syfte är att i ett så tidigt skede som möjligt stödja företagen i ansöknings- och godkännandeprocesserna fram till ett godkännande. Programmet ska också handha information om hur ansöknings- och godkän- nandeprocesserna går till samt sätta ned avgifterna för själva pröv- ningarna.

Programmet omfattar en variation av bekämpningsmedel in- delade efter följande verksamma ämnen samt efter den maximala avgiften för respektive ämne:

397

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

•feromoner (13 000 pund)

•mikroorganismer (22 500 pund)

•växtextrakt (22 500 pund)

•andra nya alternativa produkter än de ovanstående tas med efter utvärdering (avgiften ska motsvara prövningens komplexitet)

Det tillkommer dock en avgift om 7 500 pund i de fall prövningen av de ovan nämnda kategorierna dessutom kräver en prövning av den aktiva substansen på europeisk nivå, som en del av den natio- nella prövningen.

I de fall den prövande myndighetens kostnader överstiger de fastställda maximiavgifterna, täcks underskottet genom att ett överuttag av avgifter görs av de större företagen.

5.3Förslag till kemikalieavgifter

5.3.1Kemikalietillsynens kostnader

Vi föreslår att Kemikalieinspektionen även fortsättningsvis tar ut en årlig avgift för att finansiera kemikalietillsynen. Förutom Kemi- kalieinspektionens verksamhet ska avgiften även täcka kostnaderna för den tillsyn som utförs med personal från Räddningsverket, Arbetsmiljöverket och länsstyrelserna. Avgiften betalas till stats- verkets checkräkning i Riksbanken och redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Därefter får Kemikalieinspektionen anslagsmedel för att täcka kostnaderna för den sammanlagda tillsynen.

Avgiftssystemets utgångspunkt är att ge den centrala tillsynen full kostnadstäckning utifrån vilka kostnader som kan härledas till verksamheten och motiveras enligt gällande principer. Vår slutsats i avsnitt 5.2.2 är att det tidigare avgiftsuttaget har varit för vidsträckt och föreslår därför en snävare syn på vad som kan finansieras med kemikalieavgiften. Detta innebär att det som ska tas med i beräk- ningsunderlaget som kostnader för direkt och indirekt tillsyn samt vissa övriga kostnader för att sköta produktregistret, informera om kemikalier med mera minskas. Vårt förslag innebär att även om avgiftsuttaget minskas så ska den tillsyn som kan finansieras med kemikalieavgiften totalt öka. Kostnaden för en årsarbetskraft vari- erar mellan myndigheterna. I beräkningen utgår vi från de snitt- kostnader som vi presenterade i avsnitt 2.8 I beloppen räknar vi

398

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

med att kostnader för alla nödvändiga påslag, t.ex. administrativa påslag (OH-kostnader) och expenser ingår.

Tillgängliga resurser för Kemikalieinspektionens tillsyn

Resursens placering	Årsarbetskrafter	Belopp
Kemikalieinspektionen	35	35 000 000
Länsstyrelserna*
Länsstyrelsen i Stockholms län	1	750 000
Länsstyrelsen i Västra Götalands län	1	750 000
Länsstyrelsen i Skåne län	1	750 000
Länsstyrelsen i Västernorrlands län	1	750 000
Statens räddningsverk*	3	4 500 000
Arbetsmiljöverket*	1	800 000
	43	43 300 000

*Resurser förordnade av Kemikalieinspektionen.

För att i någon mån ta hänsyn till en kostnadsutveckling i stort gör vi en uppräkning av resursbehovet med 3,5 procent per år. Det sammantagna resursbehovet under 2009 beräknas därför att uppgå till 46 400 000 kronor.

5.3.2Avgiftssystemets utformning

Vi föreslår ett avgiftssystem som tar hänsyn till såväl farlighet som till hur stora kvantiteter inom respektive kategori företagen släpper ut på marknaden. Detta för att avgiftskonstruktionen dels ska ha koppling till vilket tillsynsbehov respektive företag har dels att avgiften i viss mån ska vara differentierad efter företagens storlek och därmed indirekt ta hänsyn till vilken betalningsförmåga företagen har.

Avgiftsuttag efter farlighet

Farlighet	Avgiftsnivå	Avgiftstak [kronor]
	[kronor/ton]
Oklassificerade	5	70 000
Klassificerade som farliga	12	120 000
Särskilt farliga eller tillståndspliktiga enligt	17	390 000
Reach

399

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

Avgiften beräknas på volymen inom respektive kategori med en, enligt tabellen ovan, bestämd översta gräns. I de fall en produkt tillhör fler än en kategori beräknas avgiften på det högre beloppet. Avgiftsuttagen inom de tre kategorierna slås samman och debiteras företagen. Vi föreslår att alla registreringsskyldiga årligen betalar en registeravgift på 2 500 kronor om de har en import eller tillverk- ning på 1 ton eller mer per kalenderår. Vi föreslår även att de företag som importerar eller tillverkar kemiska produkter om minst 1 ton endast för eget bruk enbart ska debiteras en registeravgift om 2 500 kronor och ingen avgift efter farlighet.

Som mest kan ett företag bli skyldig att betala avgifter motsva- rande den övre gränsen inom respektive kategori samt en register- avgift, vilket sammantaget blir 582 500 kronor per år.

På samma sätt som tidigare innebär vårt förslag att de företag som har produkter som är godkända som bekämpningsmedel inte betalar någon kemikalieavgift för dessa. Vi föreslår inte någon förändring med avseende på hur avgiften debiteras företagen.

5.3.3Disposition av avgiftsintäkterna

Vi föreslår, så som ovan nämnts, att Kemikalieinspektionen inte disponerar avgiftsintäkterna utan redovisar intäkterna mot inkomsttitel på statsbudgeten.

Kemikalieinspektionens tillsyn inom kemikalieområdet finansi- eras enligt förslaget, så som nu, med medel från anslaget. Kemi- kalieinspektionen använder dessutom anslaget för att finansiera förordnandena vid de andra myndigheterna. De mottagande myndigheterna får därmed medlen från Kemikalieinspektionen så som intäkter av uppdragsverksamhet.

De myndigheter som enligt förslaget tar emot medel från Kemi- kalieinspektionen, får i sitt regleringsbrev en budget för avgifts- belagd verksamhet avseende uppdragsverksamhet som inkluderar dessa intäkter. Denna budget är bara preliminär men tydliggör att det finns en avsikt att respektive myndighet ska tillföras medel från Kemikalieinspektionen.

I Kemikalieinspektionens regeringsbrev måste det därför finnas en motsvarande skrivning i form av ett villkor kopplat till anslaget. Vi föreslår att regeringen skriver in ett villkor under anslag 34:6 Kemikalieinspektionen om hur stor del av anslaget som ska använ-

400

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

das för att ersätta de avsedda myndigheterna för det tjänster de utför åt Kemikalieinspektionen.

5.4Förslag till finansiering av tillsynen av varor

Tillsynen av varor behöver stärkas. Innan mer resurser tilldelas verksamheten föreslås Kemikalieinspektionen utarbeta en strategi för utformningen av en ändamålsenlig och effektiv tillsyn. Först när Kemikalieinspektionen kan presentera en strategi anser vi det möjligt att avgöra hur mycket medel som behöver avsättas för verksamheten.

Vi föreslår att Kemikalieinspektionen tilldelas anslag för att finansiera verksamheten. I avsnitt 4.7.3 föreslår vi också en ändring av bestämmelserna i miljöbalken för att klargöra att tillsyns- myndigheten har rätt att ta varuprov utan ersättning och att tillsynsobjektet ska betala för undersökning av prov i de fall resul- tatet av analysen visar på överträdelser.

5.5Förslag till bekämpningsmedelsavgifter

Vi föreslår att Kemikalieinspektionens avgiftssystem för att finan- siera prövningen av bekämpningsmedel, med uppdelning på ansök- ningsavgifter och årsavgifter, bibehålls men att nivåerna justeras. Ansökningsavgifterna höjs för att bättre motsvara Kemikalie- inspektionens kostnader för själva prövningen samtidigt som den årliga avgiften för biologiska bekämpningsmedel sänks och anpas- sas för att underlätta introduktionen av dessa på marknaden.

5.5.1Kostnaden för prövningen av bekämpningsmedel

Kemikalieinspektionen uppger i budgetunderlaget för 2009 2011 att verksamheten med bekämpningsmedel i snitt kräver 56 års- arbetskrafter under den närmaste fyraårsperioden. Utifrån bedöm- ningen i avsnitt 5.2.2 anser vi att 20 årsarbetskrafter hör till den delen av verksamheten som ska anslagsfinansieras och att de övriga 36 kan finansieras med avgiftsintäkter.

Enligt Kemikalieinspektionens bedömningar i budgetunderlaget för 2009 2010 behöver verksamheten ökade resurser för att dels

401

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

klara utökade krav på prövningen samt för att beta av den över- balans av ärenden som finns. Framför allt finns ett ökat behov av personal som ska arbeta med prövningar och omprövningar av växtskyddsmedel och biocidprodukter, där de EU-gemensamma regelverken ställer större krav på både bedömningarnas omfattning och på att fler typer av produkter ska omfattas av prövningarna. Behovet under 2008–2011 uppges i snitt vara drygt 36 helårsarbets- krafter, vilket i är 17 fler än dagens 19.TPF18FPT De utökade resurserna behövs för att klara tillkommande arbetsuppgifter och hindra att ärendebalansen ökar. Därtill föreslår vi att ytterligare en årsarbets- kraft räknas med för att bedriva tillsyn inom området.

På samma sätt som inom tillsynen av kemikalier vill vi inom prövningen av bekämpningsmedel också ta hänsyn till en framtida kostnadsutveckling. Vi gör en uppräkning av resursbehovet med 3,5 procent per år. Det sammantagna resursbehovet från avgifterna under 2009 beräknas därför att uppgå till 38 500 000 kronor.

Som vi tidigare konstaterat finansierar avgiftsuttaget i huvudsak kostnader som härrör till prövningen av bekämpningsmedlen i sin helhet. Själva ansökningsavgiften täcker egentligen bara 10 procent av prövningskostnaden resterande kostnader täcks med årsavgiften. De nya ansökningsavgifterna som vi föreslår motsvarar cirka hälften av prövningskostnaden. Den andra hälften tas in i form av årsavgifter.

Även Statens jordbruksverk och Livsmedelsverket har kostna- der för prövningen av bekämpningsmedel. Beträffande dessa myndigheters finansiering lämnar vi inget förslag.

Enligt bedömningarna i budgetunderlaget för 2009–2011 behövs det stora resurstillskottet egentligen först om några år. För att undvika att behöva justera avgifterna så nära inpå den föreslagna förändringen föreslår vi att det förmodade överskottet, under de första åren, används för att minska överbalanserna av ansökningar om godkännande m.m.

5.5.2Bekämpningsmedelsavgiftens konstruktion

Vi föreslår att det nuvarande avgiftssystemet behålls men att det justeras för att ansökningsavgiften bättre ska motsvara de kostna- der som uppkommer i samband med prövningen. Årsavgiften före-

18TP PT Uppgifterna kommer från Kemikalieinspektionens äskande i Budgetunderlaget för 2009- 2011.

402

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

slås vara kvar oförändrad för kemiska bekämpningsmedel och sänkas något för de biologiska bekämpningsmedlen.

Denna periodisering av avgiften som årsavgiften innebär är till fördel för i första hand små företag med låga försäljningsvolymer men även för Kemikalieinspektionen som får en viss stabilitet i finansieringen. Variationer av hur många ansökningar som inkom- mer påverkar därför inte verksamhetens finansiering så påtagligt som om prövningskostnaden enbart hade täckts med ansöknings- avgifterna och utan att några årsavgifter tagits ut.

Förutom kraftiga höjningar inom ärenden som rör godkännande och fortsatt godkännande införs avgifter för bland annat anmälan om ytterligare namn.

I tabellen nedan visar vi vårt förslag till de ansökningsavgifter som ska debiteras företagen beroende på vilken prövning som avses. Vi föreslår att årsavgifterna tas ut med 2,6 procent på värdet av medlets försäljning om det är kemiska medel och med 1,3 procent om det avser biologiska medel. För kemiska bekämp- ningsmedel föreslår vi i övrigt att avgiften ska vara oförändrad med avseende på den lägsta respektive högsta avgift som ska debiteras, samt hur de ska beräknas. För att underlätta för de företag som har biologiska bekämpningsmedel föreslår vi att värdet av försäljningen av företagets samtliga biologiska bekämpningsmedel summeras, i stället för att beräknas per produkt. Detta innebär att ett företag som säljer biologiska bekämpningsmedel endast behöver betala en lägsta respektive högsta årsavgift oavsett hur många produkter företaget säljer.

403

Avgifter, finansiering och styrning SOU 2008:73

Ansökningsavgifter för bekämpningsmedel

Ärendetyp	Ny ansöknings-	Ny ansöknings-	Nuvarande an-	Nuvarande an--
	avgift för kemi-	avgift för biolo-	sökningsavgift	sökningsavgift
	ska bekämp-	giska bekämp-	för kemiska	för biologiska
	ningsmedel	ningsmedel	bekämpnings--	bekämpnings-
			medel	medel
Ansökan om godkännande,	121 000	60 000	30 000	15 000
riskbedömning enl. EG-rätten
krävs
Ansökan om godkännande, ingen	70 000	30 000	10 000	5 000
riskbedömning enl. EG-rätten
krävs
Ansökan om godkännande,	-	3 000	-	3 000
makroorganismer – för varje
bekämpningsmedel
Ansökan om godkännande,	-	8 000	-	8 000
makroorganismer – för varje
verksam organism
Ansökan om godkännande av	-	60 000	-	23 000
genmodifierade organismer
Ömsesidigt erkännande, växt-	60 000	15 000	10 000	5 000
skyddsmedel
Ömsesidigt erkännande, bio	30 000	15 000	10 000	5 000
cidprodukter
Fortsatt godkännande, risk	121 000	60 000	6 000	1 500-4 500
bedömning enl. EG-rätten krävs
Fortsatt godkännande, ingen ny	70 000	30 000	6 000	1 500-4 500
riskbedömning enl. EG-rätten
krävs
Fortsatt godkännande, makro-	-	3 000	-	3 000
organismer – för varje bekämp-
ningsmedel
Fortsatt godkännande, makro	-	8 000	-	8 000
organismer – för varje verksam
organism
Fortsatt godkännande av gen	-	60 000	-	60 000
modifierade organismer
Villkorsändringar av administra	35 000	15 000	5 000	2 000
tiv karaktär, riskbedömning enl.
EG-rätten krävs
Villkorsändringar av administra	8 000	4 000	1 000	1 000
tiv karaktär, ingen riskbedöm
ning enl. EG-rätten krävs
Utvidgning av användningsom	5 000	5 000	5 000	2 000
råde enl. 27 §, SFS 2006:1010
Övriga ändringar	4 000	4 000	-	-
Forskning och utveckling	4 000	4 000	3 000	1 500

404

SOU 2008:73			Avgifter, finansiering och styrning

Ärendetyp	Ny ansöknings-	Ny ansöknings-	Nuvarande an-	Nuvarande an--
	avgift för kemi-	avgift för biolo-	sökningsavgift	sökningsavgift
	ska bekämp-	giska bekämp-	för kemiska	för biologiska
	ningsmedel	ningsmedel	bekämpnings--	bekämpnings-
			medel	medel
Forskning och utveckling, gene	8 000	8 000	3 000	1 500
rellt tillstånd för en tidsperiod
Undantag för användning, växt	10 000	5 000	3 000	1 000-2 000
skyddsmedel
Undantag för användning, bio	15 000	5 000	3 000	1 000-2 000
cidprodukter
Anmälan av ytterligare namn	2 000	2 000	-	-

5.5.3Disposition av avgiftsintäkterna

Vi föreslår i enlighet med Avgiftsutredningens (SOU 2007:96) resonemang att ansökningsavgifterna i framtiden ska disponeras av Kemikalieinspektionen. Vi anser också att Kemikalieinspektionens årsavgifter egentligen är en del av finansieringen av själva pröv- ningen och att det därmed finns stöd för att även dessa ska dispo- neras på samma sätt. Vi föreslår inga förändringar avseende på vem som beslutar om avgiftens storlek. Eftersom de andra av Kemi- kalieinspektionens mer omfattande avgiftsuttag beslutas av reger- ingen förordar vi en lösning, på samma sätt som det nuvarande, där regeringen fastställer avgifternas nivåer i förordning.

Eftersom vårt förslag innebär en förändring med avseende på när en stor del av avgifterna som ska finansiera prövningen ska betalas, kan det få vissa effekter på hur de ansökande företagen praktiskt agerar med sina ansökningar. Detta kan få till följd att många ansökningar inkommer strax innan förändringen ska träda i kraft. För att minska de negativa effekterna för Kemikalieinspek- tionens arbete med prövningarna, vilka kan bli särskilt påtagliga i samband med att de tar över dispositionsrätten, föreslår vi att avgiftssystemet förändras successivt. Vårt förslag är att ansök- ningsavgifterna och årsavgifterna ändras först och att regeringen, tidigast ett år efter justeringen träder i kraft sedan överväger att lämna över dispositionsrätten av avgiftsintäkterna till Kemikalie- inspektionen.

Samtidigt som Kemikalieinspektionens ansvar för verksam- hetens finansiering, i och med att de får disponera avgifts-

405

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

intäkterna, ökar innebär förändringen också att verksamheten blir mer beroende av hur många ansökningar som inkommer. Förde- larna med att Kemikalieinspektionen ges dispositionsrätten är att de enklare kan efterfrågeanpassa verksamhetens dimensionering. Den justering av själva avgiftssystemet och förhållandet mellan ansökningsavgifter och årsavgifter vi föreslår innebär att Kemi- kalieinspektionen också ges mer resurser då det inkommer fler ansökningar.

Då Kemikalieinspektionen ges dispositionsrätten över av- gifterna får de också större möjligheter att omdisponera medlen mellan åren. De avgiftsintäkter som disponeras regleras bland annat av 23 § Kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) som medger ett ackumulerat överskott på upp till 10 procent av årets totala intäkter av den avgiftsfinansierade verksamheten. För prövningen av bekämpningsmedel kan det uppstå situationer där förhållandevis stora avgiftsintäkter kommer in under ett år men som avser att täcka kostnader nästkommande år. Risk finns då att gränsen om 10 procent överskrids. Kemikalieinspektionen måste då komma in med ett förslag till regeringen hur hela överskottet ska disponeras. Detta bör dock inte innebära något problem för Kemikalie- inspektionen. Syftet med avgiftsintäkterna är uppbenbart och det ligger i avgiftssystemet konstruktion att ett ackumulerat överskott kan uppstå utom Kemikalieinspektionens kontroll.

Det är viktigt att Kemikalieinspektionen anpassar sin ekono- miska uppföljning så att åtskillnad kan göras mellan verksamheter som finansieras med avgiftsintäkter som disponeras, avgiftsintäkter som inte disponeras och skattemedel. När Kemikalieinspektionen ges rätten att disponera bekämpningsmedelsavgifterna är det också viktigt att regeringen enkelt kan hantera förändringar av avgifts- nivåerna. Riksrevisonen har i rapporten RiR 2004:17 Rätt avgifter uppmärksammat att myndigheter som disponerar avgiftsintäkter men som inte bestämmer nivåerna på dem, fått problem med att uppnå full kostnadstäckning då regeringen inte velat höja dem.

5.5.4Subventioner

Det tidigare avgiftssystemet har inneburit en viss indirekt subven- tion av de biologiska bekämpningsmedlen på bekostnad av de kemiska bekämpningsmedlen. Den förändring vi föreslår kommer att innebära att även ansökningsavgifterna för de biologiska

406

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

bekämpningsmedlen blir avsevärt högre och att de kommer att tvingas bära en betydligt större del av sina kostnader än tidigare. Detta i kombination med att årsavgifterna föreslås sänkas för att sammantaget motsvara 50 procent av intäkterna, inom båda områdena.

För att de företag som håller biologiska bekämpningsmedel på marknaden, ofta med flera produkter som säljer mindre än att den lägsta avgiften överskrids, inte ska belastas allt för hårt föreslår vi att årsavgiften beräknas på försäljningsvärdet av företagets samtliga godkända produkter. I det nuvarande avgiftssystemet tas avgiften ut per godkänd produkt och innebär att samma företag kan belastas med flera lägsta årsavgifter på 2 000 kronor trots att de egentligen inte har någon försäljning. Kostnaden för denna subvention före- slår vi ska finansieras inom avgiftskollektivet.

5.6SERP-avgifterna

Vi väljer att betrakta avgifterna för prövningen av verksamma ämnen inom det svenska rapportörsprogrammet (SERP) som avgiftsintäkter av offentligrättslig verksamhet eftersom prövningen är tvingande för den som vill släppa ett i ett bekämpningsmedel verksamt ämne ut på den europeiska marknaden. Prövningen är en del av den procedur som ett företag måste gå igenom innan de får börja sälja ett nytt bekämpningsmedel. Avgifterna kan i dag bli höga och mycket betungande, särskilt för de som vill släppa ut bekämpningsmedel med en eller flera biologiska organismer.

5.6.1Kostnaderna inom SERP

Under 2007 kostade SERP-prövningarna 14 821 000 kronor vilket var 3 220 000 kronor mer än avgiftsintäkterna på 11 601 000 kronor.TPF19FPT På grund av att avgiften har en övre gräns för hur mycket det får kosta det ansökande företaget i kombination med att överskott från en enskild prövning betalas tillbaka till företaget innebär att underskotten måste täckas med anslagsmedel.TPF20FPT Taket

19TP PT Kemikalieinspektionens årsredovisning 2007.

20TP PT I Kemikalieinspektionens regleringsbrev för 2008 ges de rätt att utnyttja anslaget för att täcka underskott i SERP-prövningarna.

407

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

på avgiftsuttaget innebär det positiva för företagen att det totala avgiftsuttaget i samband med prövningen blir förutsägbart.

Prövningen inom SERP innebär även kostnader för Livsmedels- verket, som genomför delar av prövningarna. Kemikalieinspek- tionen upprättar ett avtal om hur stor del av avgiftsintäkterna som ska föras över till Livsmedelsverket. Under 2007 var det 21 procent av den beräknade avgiftsintäkten som fördes till Livsmedelsverket. Medlen från avgiftsintäkterna förs över från Kemikalieinspektionen i form av bidrag vilket innebär att mottagaren, i detta fall Livs- medelsverket, inte är bundna av att återbetala överskott till före- tagen. I realiteten har dock Livsmedelsverket högre kostnader än intäkter för prövningarna och finansierar som regel underskottet med medel från ramanslaget.

5.6.2SERP-avgifternas konstruktion

Avgiften ses under våren 2008 över av regeringen i samråd med Ekonomistyrningsverket. Avgiften kommer sannolik att justeras till att omfatta fler typer av prövningar och ha ett högre tak.

Vi föreslår inte någon förändring av avgiftskonstruktionen i sig men föreslår en förändring som innebär en lättnad för företag som vill pröva verksamma ämnen i produkter baserade på:

•mikroorganismer

•feromoner

•tillsatser som är godkända att använda i livsmedel och foder

5.6.3Subvention

Dagens avgiftssystem kan bli mycket betungande för de företag som vill släppa bekämpningsmedel med ovan nämnda verksamma ämnen, vilka ofta är små och resurssvaga, på marknaden. Vi föreslår att företagen ges en subvention på 50 procent på prövnings- kostnaden för dessa medel. Vi föreslår att subventionen finansieras med skattemedel.

Subventionen av prövningen innebär inte att vi föreslår att den vetenskapliga prövningen ska görs på något annorlunda sätt än vad som är befogat i respektive fall. Vi föreslår också att subventionen följs upp och utvärderas efter fem år, för att se om stödet gav

408

SOU 2008:73

Avgifter, finansiering och styrning

önskad effekt i form av ökat antal godkända bekämpningsmedel med ovan nämnda verksamma ämnen.

Vi föreslår att avgiften ändras avseende de ovan nämnda verk- samma ämnen, så att den tas ut med högst 1 000 000 kronor per verksamt ämne i såväl biocider som växtskyddsmedel. Avgiften ska dock täcka högst 50 procent av Kemikalieinspektionens kostnader för prövningen.

5.7Statsstöd

Subventioner som ges till näringsidkare i form av statligt stöd kan komma att ses som statsstöd, vilket under vissa förutsättningar ska anmälas och bli godkänt av kommissionen. Det stöd som ges till de företag som vill pröva biologiska bekämpningsmedel inom de nationella prövningarna av bekämpningsmedel är enligt vår tolk- ning inte ett statsstöd. Subventionen sker med medels som indirekt kommer från andra företag inom avgiftskollektivet, alltså finan- sieras stödet inte med statliga medel.

Det stöd som företagen får inom SERP-prövningarna skulle kunna ses som ett anmälningspliktigt statsstöd. Vår bedömning är dock att behovet av resurser för de verksamma ämnen och orga- nismer som ska få stödet, kommer att vara så pass lågt att gränsen på 200 000 euro, som gäller för försumbart stöd, inte normalt kommer att uppnås. Det ligger dock på myndigheten, i detta fall på Kemikalieinspektionen, att förvissa sig om att företagen inte har fått något annat liknande stöd den senaste treårsperioden och som medför att gränsen överskrids. Vi föreslår att Kemikalieinspek- tionen kräver en skriftlig försäkran från de företag som vill pröva de subventionerade ämnena eller organismerna om att de inte fått något sådant stöd den avsedda perioden.

5.8Andra åtgärder

För det stora flertalet företag innebär själva produktutvecklingen och arbetet med att ta fram en fullgod ansökan för prövningen av den valda rapportören en stor kostnad. Denna kostnad konstaterar även Ekonomistyrningsverket i ESV 2005:12 som ett av de största hindren för introduktion av biologiska bekämpningsmedel på marknaden.

409

Avgifter, finansiering och styrning

SOU 2008:73

Vi föreslår att möjligheterna att inrätta ett liknande stöd som det Verket för näringslivsutveckling (Nutek) ger för att stimulera produktutveckling i företag utreds vidare. Det nya stödet bör anpassas för att inte bara ge ekonomiskt stöd till nyetablerade företag inom branschen utan även rådgivning om vilka regler som gäller och vilka tillstånd som krävs.

410

6Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

Våra förslag

Förordningen (2007:19) om PCB m.m. ändras på så sätt att det förs in en erinran om att bestämmelserna i förordningen endast gäller om motsvarande bestämmelser inte följer av Reach.

En straffbestämmelse om brott mot begränsningsreglerna i Reach införs i 29 kap. 3 § andra stycket 8 miljöbalken.

Vår bedömning

Att de nuvarande begränsningsreglerna förts över till Reach från direktiv 76/769/EEG medför inte någon höjning av skyddsnivån. Reach medför inte heller någon förändring avseende bestämmelsernas harmoniserande verkan. I de fall Sverige har ansett att det finns skäl att införa bestämmelser om begränsningar med krav som innebär en högre skyddsnivå än EU:s, menar vi därför att Reach inte bör vara en anledning till att ändra bestämmelserna.

Bestämmelserna om mätinstrument som innehåller kvick- silver i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter (FFKP) berörs av direktiv 2007/51/EEG.

I sin nuvarande utformning kräver FFKP:s bestämmelser om kadmiumämne för ytbehandling, som stabilisator och som färgämne undantag enligt artikel 95 i EG-fördraget.

För att Sverige ska kunna behålla sina striktare bestäm- melser om kreosot efter den 1 juni 2013 kan det krävas ett nytt undantag enligt artikel 95 i EG-fördraget.

411

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

SOU 2008:73

6.1Allmänt om begränsningarna i Reach

Bestämmelser i Reach om begränsning av tillverkning, utsläppande på marknaden och användning av vissa farliga ämnen och beredningar finns i avdelning 8 och bilaga 17. Bestämmelserna ska börja tillämpas den 1 juni 2009. Samtidigt upphör direktiv 76/769/EEG att gälla. Bilaga 17 till Reach innehåller samma begränsningar som bilaga 1 till direktiv 76/769/EEG, utan några tillägg eller förändringar i sak.

Regeringen har bemyndigat Kemikalieinspektionen att genom- föra begränsningarna i direktiv 76/769/EEG. De bestämmelserna finns i Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 1998:8) om kemiska produkter och biotekniska organismerTPF1FPT. Det är alltså främst KIFS 1998:8 som berörs av att begränsningarna i direktiv 76/769/EEG flyttas till en EG-förordning.

Det finns emellertid begränsningar i direktiv 76/769/EEG som har genomförts i andra författningar än Kemikalieinspektionens föreskrifter. I vissa fall har Sverige också valt att ha striktare begränsningar än direktivets. De striktare begränsningarna finns med något undantag i förordningar.

Vi gör i det har avsnittet en bedömning av om det finns svenska bestämmelser om begränsningar som behöver ändras till följd av Reach.

Artikel 67.3

Enligt artikel 67.3 i Reach får en medlemsstat fram till och med den 1 juni 2013 bibehålla eventuella befintliga striktare begränsningar i förhållande till bilaga 17 förutsatt att de har anmälts i enlighet med fördraget. Det är inte helt klart vad bestämmelsen innebär. Vi gör följande tolkning av artikel 67.3.

Den rättsliga grunden för direktiv 76/769/EEG och de tidigaste ändringarna i direktivet var EG-fördragets bestämmelser om direktiv för den gemensamma marknadens upprättande och funktion (tidigare artikel 100, nu artikel 94 i EG-fördraget). Senare ändringar i direktivet har haft artikel 100a och sedan artikel 95 - åtgärder som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera - som rättslig grund.

1TP PT Sedan den 1 juni 2008 gäller i stället Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 2008:2) om kemiska produkter och biotekniska organismer.

412

SOU 2008:73

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

Medlemsstater som efter ett beslut om harmoniserade åtgärder ansåg det nödvändigt att tillämpa striktare bestämmelser än EU:s kunde tidigare anmäla det till EU-kommissionen enligt ett särskilt förfarande i artikel 100a.4 i EG-fördraget. Nu finns det ett liknande anmälningsförfarande i fördragets artikel 95.4-95.6. Det är EU- kommissionen som beslutar om sådana striktare regler kan godtas. Undantagsmöjligheten enligt artikel 95 i EG-fördraget brukar i Sverige kallas för miljögarantin. En medlemsstat som vill behålla eller införa nationella regler som är striktare än begränsningarna i Reach, måste alltså göra en anmälan enligt artikel 95 i EG-fördraget och få ett godkännande av kommissionen.

En fråga är hur artikel 67.3 i Reach förhåller sig till artikel 95 i EG-fördraget. Den först nämnda artikeln kan nämligen läsas som att även den reglerar hur medlemsstaterna ska gå till väga för att få undantag för nationella bestämmelser som är striktare än begränsningarna i Reach. Vi menar att utgångspunkten måste vara att det inte genom en bestämmelse i en EG-förordning går att ändra innebörden av en bestämmelse i fördraget. Det följer av rangordningen mellan EU:s rättsakter. Artikel 67.3 i Reach kan således inte ersätta, inskränka eller på annat sätt ändra fördragets krav på anmälan eller förfarandet i ett sådant anmälningsärende.

Vad som däremot bestäms i Reach är vilka harmoniserings- åtgärder som ska gälla och när de ska börja tillämpas. Mot den bakgrunden anser vi att en rimlig tolkning av artikel 67.3 är att den anger det harmoniserade området för begränsningarna i Reach under tiden den 1 juni 2009-1 juni 2013. Under den övergångs- perioden kommer det harmoniserade området omfatta begräns- ningarna i bilaga 17 till Reach med undantag för de striktare begränsningar som anmälts i enlighet med fördraget.

En invändning mot ovanstående resonemang kan vara att Reach inte innebär något beslut om nya harmoniseringsåtgärder utan bara att de befintliga har förts över till en annan rättsakt. Undan- tagsmöjligheten i artikel 95 i EG-fördraget skulle därför inte vara tillämplig. Av ingressen till ReachTPF2FPT framgår att lagstiftaren anser att direktiv 76/769/EEG bör ersättas, men att begränsningarna i direktivet av tydlighetsskäl och för att användas som utgångspunkt för ett nytt begränsningsförfarande bör införlivas i Reach. Det uttalandet - tillsammans med det faktum att bestämmelserna inte

2TP PT Punkten 84 i ingressen.

413

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

SOU 2008:73

ändrats - tyder på att det inte har gjorts någon egentlig bedömning av begränsningarnas innehåll i sak.

Reach är emellertid en ny rättsakt som syftar till att garantera en hög skyddsnivå får människors hälsa och miljön. EU-kom- missionen skulle i sitt förslag till Reach ha utgått från en hög skyddsnivå och särskilt beaktat ny utveckling som grundas på vetenskapliga fakta (artikel 95.3 i EG-fördraget). Det får förut- sättas att begränsningarna ingått i bedömningen av vad som krävs för att uppnå en hög skyddsnivå. Vi menar därför att Reach även vad gäller begränsningarna får anses vara ett beslut om nya harmoniseringsåtgärder.

Vad som i artikel 67.3 menas med ”anmälts i enlighet fördraget” framgår inte. Enligt en strikt tolkning efter ordalydelsen skulle det räcka med en anmälan, oavsett om de nationella åtgärderna sedan godkänts eller ej. Det skulle emellertid innebära att det harmonise- rade området för Reach under övergångsperioden skulle bli mindre än det nu gällande enligt direktiv 76/769/EEG, vilket inte vore rimligt. Vi menar därför att ”anmälts i enlighet med fördraget” borde innebära att begränsningarna har anmälts och också godkänts enligt artikel 95, eller dess föregångare artikel 100a i EG- fördragetTPF3FPT.

Med vår tolkning av artikel 67.3 i Reach måste en medlemsstat som vill behålla striktare begränsningar som inte tidigare anmälts i enlighet med fördraget göra en sådan anmälan, dvs. enligt artikel 95 i EG-fördraget. Om inte EU-kommissionen har godkänt bestäm- melserna före den 1 juni 2009, då begränsningarna i Reach börjar gälla, är medlemsstaten skyldig att senast det datumet anpassa sig till Reach. En medlemsstat som fått sina bestämmelser godkända som undantag från Reach är givetvis inte berörd av artikel 67.3 i Reach.

De medlemsstater som tidigare har anmält sina befintliga begränsningar enligt fördraget måste anpassa sig till Reach senast den 2 juni 2013, om de inte dessförinnan fått EU-kommissionens godkännande enligt artikel 95 i EG-fördraget.

3TP PT Bestämmelser som behandlats och godtagits i medlemsstaters anslutningsfördrag torde också omfattas av artikel 67.3.

414

SOU 2008:73

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

Den harmoniserande verkan av begränsningarna i Reach

En annan fråga är vilken harmoniserande verkan begränsningarna i bilaga 17 har, dvs. hur stor utrymme det finns för medlemsstaterna att ställa nationella krav som rör utsläppande på marknaden och användning av ämnen, som sådana eller i beredningar eller i varor. Bestämmelserna i Reach ger inte något bestämt besked på den punkten. Två skilda uppfattningar i frågan finns redovisade i bilagorna 2 och 3 till vårt delbetänkande.

Det finns praxis från EG-domstolens angående den harmo- niserande verkan av begränsningarna i direktiv 76/769/EEG, dvs. de bestämmelser som förts över till bilaga 17 till Reach. Det är emellertid svårt att utifrån domstolens praxis dra säkra generella slutsatser om harmoniseringen, bl.a. eftersom direktivets regle- ringar av ämnena i fråga är så olika utformade (se tabellen nedan). De omfattar i många fall utsläppande på marknaden och använd- ningen av ämnen och beredningar som innehåller ämnet, medan andra begränsningar bara gäller användningen av dessa. En reglering kan också vara avgränsad till utsläppande på marknaden av kemikalien för viss användning. Ibland regleras varor som inne- håller ämnet i fråga, ibland inte. Undantagsvis regleras också användningen av varor som innehåller ett ämne. Det finns även andra varianter på utformning av bestämmelserna. Det medför att när EG-domstolen har behandlat en bestämmelse med en viss utformning i ett mål så är det svårt att tillämpa domstolens bedömningar på andra bestämmelser i direktivet.

EG-domstolen har dock i Toolex Alpha (mål C-473/98) slagit fast att det är uppenbart att direktiv 76/769/EEG inte hindrar nationella bestämmelser om ämnen som inte omfattas av direk- tivetTPF4FPT. Praxis är alltså klar på den punkten. Direktiv 76/769/EEG är med andra ord inte totalharmoniserande vad gäller begräsningar av utsläppande på marknaden och användning av kemikalier.

I Burstein (mål C-127/97) konstaterade domstolen att direk- tivets begränsning avseende pentaklorfenol (PCP) inte hindrade nationella regler som rörde varor behandlade med ämnet. Enligt direktivets dåvarande lydelse fick PCP med vissa undantag inte släppas ut på marknaden i koncentrationer över 0,1 procent. Målet gällde frågan om Tyskland hade rätt att sätta gränsvärden för en vara som behandlats med PCP. Domstolens konstaterade att gränsvärdet 0,1 procent gällde kemikalien PCP, men inte behand-

4TP PT Punkten 30 i domen.

415

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

SOU 2008:73

lade produkter. Medlemsstaterna var således enligt domstolen fria att fastställa självständiga gränsvärden för sådana produkterTPF5FPT.

Nederländerna har drivit ett mål (T-234/04) om harmonise- ringen av regleringen av klorparaffiner med kort kolkedja (SCCP)TPF6FPT. Direktivets begränsning gäller utsläppande på marknaden för användning som ämne eller i andra kemikalier i koncentrationer högre än 1 procent för metallbearbetning eller infettning av läder. Det är alltså bara vissa användningar av SCCP som regleras. Frågan i målet gällde om regleringen harmoniserar andra användnings- områden än de nämnda för SCCP. Nederländerna ansåg att det inte är fallet utan menade att harmoniseringen endast avser de tillämp- ningar som uttryckligen nämns, dvs. användningen av SCCP för metallbearbetning och infettning av läder. Enligt Nederländerna bekräftas den tolkningen av direktivets ordalydelse och är en logisk följd av försiktighetsprincipen.

EU-kommissionenTPF7FPT delade inte Nederländernas uppfattning. Enligt kommissionen måste enligt fast rättspraxis en gemenskaps- åtgärd tolkas mot bakgrund av de mål som eftersträvas. Kom- missionen hänvisade till den rättsliga grunden för direktivet och till att direktivets huvudsyfte är att ta bort hinder på den inre mark- naden som uppstår på grund av medlemsstaternas begränsningar. Kommissionen hävdade också att direktivet grundar sig på resul- taten från gemenskapens riskbedömning av SCCP, som omfattade alla nuvarande användningsområden för SCCP. Kommissionen ansåg därför att direktivet måste tolkas som att en harmonisering införs för alla dessa användningsområden. Sakfrågan prövades emellertid inte i målet eftersom förstainstansrätten avvisade talan på formella grunder.

I målet Cindu Chemicals (C-281/03) gjorde EG-domstolen ett allmänt uttalande om harmoniseringen av direktiv 76/769/EEG. Enligt domstolen är bestämmelserna i direktivet av uttömmande karaktär och det är inte förenligt med direktivets syfte att medlemsstaterna behåller eller antar bestämmelser som skiljer sig från vad som föreskrivs i direktivet.TPF8FPT Enligt domstolen framgår det av ordalydelsen i direktivets artikel 2 att ”… när ett ämne eller en produkt förekommer i bilagan till direktivet, medlemsstaterna inte kan ställa några andra krav för saluföring eller användning av ämnet

5TP PT Punkten 31 i domen.

6TP PT Punkten 42 i bilagan till direktiv 76/769/EEG. 7TP PT Kommissionens beslut 2003/549/EG.

8TP PT Punkten 44 i domen.

416

SOU 2008:73

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

eller produkten i fråga än dem som fastställts i nämnda bilaga.”. TPF9FPTUttalandet skulle kunna tolkas som att det finns utrymme för nationella åtgärder på områden som inte är uttryckligt reglerade i direktivet.

Ett exempel på hur det harmoniserade området i direktiv 76/769/EEG avgränsats i praktiken är de svenska reglerna om termometrar och andra mätinstrument som innehåller kvicksilver. Direktivet innehåller begränsningar för kvicksilverföreningar som biocid och för behandling av industriellt processvatten och före- skriver ett gränsvärde för kvicksilver i batterier. Något undantag enligt artikel 95 i EG-fördraget har inte krävts för de svenska bestämmelserna, som alltså bedömts falla utanför det harmonise- rade området.

En annan fråga är om begränsningarna i direktiv 76/769/EEG fått en större harmoniserande verkan genom att de förts över till Reach och därmed kommer att ingå i ett nytt sammanhang i en mer heltäckande lagstiftning. EG-domstolens praxis vad gäller direktiv 76/769/EEG skulle i så fall vara mindre relevant. I våra grund- läggande utgångspunkter i vårt delbetänkande (s. 149) konstaterade vi att det inte kan uteslutas att EG-domstolen vid en framtida prövning drar slutsatsen att den harmoniserande verkan av Reach som helhet är större än vad som varit fallet för de äldre rättsakterna som Reach ersätter. Vi konstaterade vidare att det också är EG- domstolen som avgör den harmoniserande effekten av de enskilda nya reglerna i Reach. Intill dess att frågan har avgjorts av EG- domstolen ansåg vi emellertid att övervägande skäl talar för att EG- domstolens rättspraxis på kemikalieområdet är relevant även efter ikraftträdandet av Reach. Det menar vi gäller även för begräns- ningarna i bilaga 17 till Reach. Lydelsen av Reach-förordningens artikel 67. 1 som sätter ramen för begränsningarna skiljer sig inte från motsvarande bestämmelser i direktiv 76/769/EEG på ett sådant sätt att vi gör någon annan bedömning.

Vår slutsats är alltså att begränsningarna i direktiv 76/769/EEG inte får en större harmoniserande verkan för att bestämmelserna förts över till Reach. Begränsningar som har bedömts ligga utanför tillämpningsområdet för regleringarna i direktiv 76/769/EEG faller således även utanför tillämpningsområdet för Reach.

På det icke harmoniserade området finns det ett anmälnings- förfarande för tekniska föreskrifter som påverkar den inre mark-

9TP PT Punkten 45 i domen.

417

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

SOU 2008:73

naden. Reglerna fanns tidigare i direktiv 83/189/EEG som ersatts av direktiv 98/34/EG. Det anmälningsförfarandet har alltså Sverige använt för bestämmelser som enligt svensk uppfattning inte berörs av några harmoniserande EG-regler, bl.a. för de tidigare nämnda kvicksilverreglerna. Med utgångspunkten att det harmoniserade området inte utvidgats för att reglerna förts över till Reach, ser vi inget behov av att se över om de anmälda bestämmelserna berörs av begränsningarna i Reach, om det inte har beslutats nya EU- begränsningar efter anmälan.

Svenska undantag

I förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i EU gjordes en genomgång av den svenska lagstiftningen i förhållande till EG- regelverket, bl.a. direktiv 76/769/EEG.TPF10FPT Förhandlingarna ledde bl.a. till att Sverige fick ett fyraårigt undantag från bestämmelserna om pentaklorfenol, kadmium, arsenikföreningar och organiska tennföreningar TPF11FPTi direktiv 76/769/EEG.

Enligt anslutningsfördraget skulle EU-kommissionen göra en översyn av de aktuella bestämmelserna under övergångstiden. Översynen ledde till höjda krav för pentaklorfenol, arsenik- föreningar och organiska tennföreningar i direktiv 76/769/EEG. Sverige har inte heller längre några längre gående bestämmelser om de ämnena. TPF12FPTKadmium behandlas närmare nedan.

Sverige har i ett fall gjort en anmälan enligt artikel 95 om striktare bestämmelser än de som finns i direktiv 76/769/EEG. Den gäller kreosot. Vi tar även upp kreosotbestämmelserna nedan.

Vi har tidigare gjort bedömningen att det inte finns anledning att utgå från att den harmoniserande verkan av begräsningarna ökat för att de förts över till Reach. Vi anser därför att de svenska begränsningar som togs upp i medlemskapsförhandlingarna och som då inte ansågs kräva undantag från direktiv 76/769/EEG får anses falla utanför det harmoniserade området för Reach. Detta gäller förstås inte i de fall senare beslutade EU-begränsningar utvidgat det harmoniserade området till att omfatta den svenska regleringen.

10TP PT Sådana bestämmelser får därmed anses anmälda enligt dåvarande artikel 100a i EG-för- draget.

11TP PT Se anslutningsaktens artikel 112 och bilaga 7.

12TP PT Jfr 10 kap. i Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 1998:8) om kemiska produkter och biotekniska organismer.

418

SOU 2008:73

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

6.2Bilaga 17 till Reach och nuvarande svenska regler

Vi har med ovanstående utgångspunkter gjort en sammanställning i tabellform av begränsningarna i bilaga 17 till Reach (kolumn 1 och 2) och svenska bestämmelser som genomför motsvarande begränsningar i direktiv 76/769/EEG (kolumn 3). Bestämmelserna i kolumn 3 ska alltså upphävas per den 1 juni 2009 eftersom Reach- förordningens bestämmelser då ska börja tillämpas. Det innebär ingen ändring i sak. Vi har även tagit med bestämmelser som har anknytning till begränsningarna i Reach för att sedan kunna göra en bedömning av om de innebär striktare krav i förhållande till regleringen i Reach eller om de faller utanför det harmoniserade området (kolumn 4). Efter tabellen tar vi också upp de begräns- ningar i direktiv 76/769/EEG som genomförts i förordningsföre- skrifter (kolumn 3), eftersom vi ska lämna förslag till ändringar i sådana bestämmelser. Regleringar på Arbetsmiljöverkets och Räddningsverkets respektive område tar vi upp sist.

I tabellen nedan listas de ämnen som omfattas av begräns- ningarna i bilaga 17 till Reach. CAS- och EINECS-nummer har utlämnats.

I kolumnen Begränsning anges vad begränsningen gäller i stort. Undantag och eventuella märkningskrav har inte tagits med.

I kolumnen Genomför. best. finns nuvarande svenska bestäm- melser som genomför de till den 1 juni 2009 gällande begräns- ningarna i direktiv 76/769/EEG, vilka motsvarar reglerna i bilaga 17 till Reach. Med KIFS 1998:8 avses 10 kap. Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 1998:8) om kemiska produkter och biotekniska organismer. Med SFS 1998:944 avses förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter.

I kolumnen Andra best. anges vissa andra bestämmelser som på något sätt har anknytning till begränsningarna i Reach. Redo- visningen är inte uttömmande, exempelvis ingår inte reglerna om kosmetiska och hygieniska produkter eller asbestbestämmelserna i arbetsmiljö- eller fordonslagstiftningen.

419

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning SOU 2008:73

Bestämmelser om begränsningar i Reach

Ämne	Begränsning		Genomför.	Andra best.
			best.
1. Polyklorerade terfenyler (PCT)	Användning av beredningar		Förordning	Se kol. 3
	inklusive spilloljor som		(2007:17) om
	innehåller mer än 0,005		PCB m.m.
	viktprocent PCT
2. Kloreten (vinylklorid)	Användning som drivgas i		KIFS 1998:8
	aerosoler
3. Vätskeformiga ämnen eller	Användning i		KIFS 1998:8
beredningar som anses som	prydnadsföremål avsedda
farliga enligt direktiv	att ge ljus- eller färgeffekter
67/548/EEG och direktiv	med hjälp av olika faser,
1999/45/EG	trolleri- och skämtartiklar
	och spel och av färgämne i
	lampbränslen
4. Tris (2,3-dibromopropyl)fosfat	Användning i textilvaror		KIFS 1998:8	Klädesplagg och material till
	som är avsedda att komma			sådana: SFS 1998:944
	i direkt kontakt med huden
5. Bensen	Användning i		KIFS 1998:8
	-	leksaker i en kon-
		centration om mer än
		5 mg/kg av leksakens
		vikt
	-	ämnen och bered-
		ningar om 0,1 vikt-
		procent eller mer
6. Asbestfibrer	Utsläppande på marknaden		KIFS 1998:8
a) Krokidolit	och användning av fibrerna
b) Amosit	och sådana varor som
c) Antofyllit	medvetet tillsatts sådana
d) Aktinolit	fibrer
e) Tremolit
f) Krysotil
7. Tris (1-aziridinyl)fosfinoxid	Användning i textilvaror		KIFS 1998:8	Klädesplagg o material till
	som är avsedda att komma			sådana:
	i direkt kontakt med huden			SFS 1998:944
8. Polybromerade bifenyler (PBB)	Användning i textilvaror		KIFS 1998:8	Elprod och kläder:
	som är avsedda att komma			SFS 1998:944
	i direkt kontakt med huden
9. Pulver av kvillajabark (Quillaja	Användning i skämtartiklar		KIFS 1998:8	Benzidin:
saponaria) och dess derivat som				Grupp A i AFS 2005:17
innehåller saponiner
Pulver från rötterna av Helleborus
viridis och Helleborus niger
Pulver från rötterna av Veratrum
album och Veratum nigrum
Benzidin och/eller dess derivat
Orto-nitrobensaldehyd
Trämjöl
10. Ammoniumsulfid	Användning i skämtartiklar		KIFS 1998:8
Ammoniumvätesulfid
Ammoniumpolysulfid
11. Flyktiga estrar av bromacetat:	Användning i skämtartiklar		KIFS 1998:8
Metylbromacetat
Etylbromacetat
Propylbromacetat
Butylbromacetat
12. 2-naftylamin och dess salter	Användning i kon-		KIFS 1998:8	Grupp A i AFS 2005:17
	centrationer i 0,1
	viktprocent eller mer i
	ämnen och beredningar
	Försäljning till allmänheten

420

SOU 2008:73		Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

13. Benzidin och dess salter	Se 12	KIFS 1998:8	Grupp A i AFS 2005:17
14. 4-nitrobifenyl	Se 12	KIFS 1998:8	Grupp A i AFS 2005:17
15. 4-aminobifenyl, xenylamin och	Se 12	KIFS 1998:8	Grupp A i AFS 2005:17
dess salter
16. Blykarbonater:	Användning som ämnen och	KIFS 1998:8
a) Neutral vattenfri karbonat	beståndsdelar i beredningar
Pb CO3	avsedda att användas som
b) Bly(II)hydroxidkarbonat 2	färger
PbCO3 Pb(OH)2
17. Blysulfater	Se 16	KIFS 1998:8
a) PbSO4 (1:1)
b) Pbx SO4
18. Kvicksilverföreningar	1. Användning som ämnen	delvis KIFS	Förbud mot vissa Hg-föreningar i
	och beståndsdelar i	1998:8	bkm:
	beredningar avsedda		Bil. 5 och 6 till KIFS 1998:8
	a) att förhindra tillväxt av
	mikroorganismer, växter		Förordn. (1997:645) om batterier
	och djur på båtskrov och
	vissa sorters redskap,
	apparatur och
	utrustning i vatten
	b) för träskydd
	c) för impregnering av
	vissa textilier och garn
	d) för behandling av
	industriellt
	processvatten
	2.Utsläppande på mark-
	naden av batterier och
	ackumulatorer som inne-
	håller mer än 0,0005
	viktprocent kvicksilver, även
	när de ingår i apparater
19a (18a). Kvicksilver	1 Utsläppande på	Ska	Mätintrument, elprod., förpackn :
	marknaden	genomföras	SFS 1998:944
	a) i febertermometrar	senast 8 okt.	9 kap. KIFS 1998:8
	b) b) i andra mätinstru-	2008 och	och bil. 3
	ment avsedda att	tillämpas
	saluföras till allmän-	fr.o.m. 3 april
	heten (t.ex. manometrar,	2009
	barometrar,
	blodtrycksmätare och
	andra termometrar än
	febertermometrar).
19. Arsenikföreningar	1. Användning som ämnen	KIFS 1998:8
	och beståndsdelar i
	beredningar avsedda
	a) att förhindra tillväxt av
	mikroorganismer, växter
	och djur på båtskrov och
	vissa sorters redskap,
	apparatur och
	utrustning i vatten b) för
	träskydd
	b) Utsläppande på mark-
	naden av behandlat trä
	2. Användning som ämnen
	och beståndsdelar i
	beredningar avsedda att
	användas för behandling av
	industriellt processvatten
20. Tennorganiska föreningar	1. Utsläppande på	KIFS 1998:8
	marknaden för användning
	som ämnen och
	beståndsdelar i beredningar
			421

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning					SOU 2008:73

		-	som fungerar som
			biocider i fritt asso-
			cierad antifoulingfärg
		-	när de fungerar som
			biocider avsedda att
			förhindra påväxt på
		a) vattenfarkoster
		b) vissa sorters redskap och
		utrustning i vatten
		-	som är avsedda att
			användas för be-
			handling av indust-
			riellt processvatten
	21. di-µ-oxo-di-n-stylstannio-	Användning i koncentra-		KIFS 1998:8
	hydroxikarboran	tioner på 0,1 % eller högre i
	dibutyltennväteborat C8H19BO3Sn	ämnen och beståndsdelar i
	(DBB)	beredningar som släpps ut
		på marknaden.
	22. Pentaklorfenol och dess salter	Användning i koncentration		KIFS 1998:8
	och estrar	som uppgår till 0,1
		viktprocent eller högre i
		ämnen och beredningar som
		släpps ut på marknaden
	23. Kadmium och dess föreningar	-	Användning som	SFS 1998:944	Dir. användn. områden,
			färgpigment i vissa	9 kap. KIFS	handelsgödsel,elprodukter,
			plaster och färger	1998:8	förpackningar:
		Gränsvärde för utsläppande		och bilaga 2	SFS 1998:944
		på marknaden av varor som			9 kap. KIFS 1998:8
		färgats med kadmium			och bilaga 2
		-	Användning som
			stabilisator i vissa
			varor
		Gränsvärde för utsläppande
		på marknaden av vissa
		varor som stabiliserats med
		kadmium
		-	Användning för att
			kadimera metallvaror
			eller delar till varor
			som används inom
			vissa sektorer eller för
			vissa ändamål
		Utsläppande på marknaden
		av vissa kadimerade varor
	24. Monometyltetraklordifenyl-	Utsläppande på marknaden		KIFS 1998:8	Förordn. (2007:19) om PCB m.m.
	metan Handelsnamn: Ugilec 141	och användning av detta
		ämne samt beredningar och
		varor i vilka det ingår
	25. Monometyldiklordifenyl-metan	Se 25		KIFS 1998:8	Förordn. (2007:19) om PCB m.m.
	Handelsnamn: Ugilec 121, Ugilec 21
	26. Monometyldibromdifenyl-	Se 25		KIFS 1998:8	Förordn. (2007:19) om PCB m.m.
	metan brombensylbromtoluen,
	blandning av isomerer
	Handelsnamn: DBBT
	27. Nickel och dess föreningar	Gränsvärde för användning		KIFS 1998:8
		i inlägg efter håltagning i
		öron m.m., smycken och
		andra varor som är avsedda
		att komma i direkt och
		långvarig kontakt med
		huden
		Utsläppande på marknaden
		av varor som inte

422

SOU 2008:73			Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

		överensstämmer med
		kraven för användning
28. Ämnen i bilaga I till direktiv		Användning i ämnen och	KIFS 1998:8	4-Aminodifenyl, benzidin, 1,1-
67/548/EEG som är		beredningar som släpps ut		Diklordimetyleter, DBCP, HMPA,
-	klassificerade som cancer-	på marknaden för att säljas		metylklormetyl- eter, 2-
	framkallande ämnen kategori	till allmänheten		naftylamin, 4-nitrodifenyl: Grupp
	1 eller 2,			A i AFS 2005:17
-	minst märkta med "Giftigt (T)
	"och riskfras R45 eller R49,
	och
-	med i tillägg 1 eller 2.
29. Ämnen i bilaga I till direktiv		Se 28	KIFS 1998:8	DBCP, HMPA:
67/548/EEG som är				Grupp A i AFS 2005:17
-	klassificerade som mutagena
	ämnen kategori 1 eller 2,
-	märkta med riskfras R46, och
-	med i tillägg 3 eller 4.
30. Ämnen i bilaga 1 till direktiv		Se 28	KIFS 1998:8	DBCP:
67/548/EEG som är				Grupp A i AFS 2005:17
-	klassificerade som
	reproduktionstoxiska ämnen
	kategori 1 eller 2,
-	märkta med riskfras R60 eller
	R61,
-	och med i tillägg 5 eller 6.
31. a) Kreosot, tvättolja		Användning som ämnen	KIFS 1998:8	Info vid överlåtesle av trä:
	b) Kreosotolja, tvättolja	eller i beredningar till		9 kap. KIFS 1998:8
	c) Destillat (stenkolstjära),	behandling av trä
	naftalenoljor,
	d) Kreosotolja,	Utsläppande på marknaden
	acenaftenfraktion,	av behandlat trä
	tvättolja

e)Destillat (stenkolstjära), övre; tung

antracenolja

f)Antracenolja

g)Tjärsyror, stenkols-, råfenoler

h)Kreosot, trä

i)Lågtemperaturtjärolja, alkalisk extraktionsåterstoder

(kol),

lågtemperaturstenkolstjära, alkaliska

423

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning					SOU 2008:73

	32.	Kloroform	Användning i en koncentration	KIFS 1998:8
			som är 0,1 viktprocent eller mer i
			ämnen och beredningar som säljs
			till allmänheten och/eller för
			hantering som medför exponering
			såsom ytrengöring eller
			textilrengöring
	33.	Koltetraklorid tetraklormetan	Se 32	KIFS 1998:8
	34.	1,1,2-Trikloretan	Se 32	KIFS 1998:8
	35.	1,1,2,2-Tetrakloretan	Se 32	KIFS 1998:8
	36.	1,1,1,2-Tetrakloretan	Se 32	KIFS 1998:8
	37.	Pentakloretan	Se 32	KIFS 1998:8
	38.	1,1-Dikloretylen	Se 32	KIFS 1998:8
	39.	1,1,1-Trikloretan,	Se 32	KIFS 1998:8
	metylkloroform
	40.	Ämnen som uppfyller	Användning som sådana eller i
	kriterierna för brandfarlighet i		form av beredningar i aerosol-
	direktiv 67/548/EEG och		behållare som släpps ut på
	klassificerats som brandfarliga,		marknaden för allmänheten som
	mycket brandfarliga eller		skämtartiklar och för dekorativa
	synnerligen brandfarliga		ändamål
			Utsläppande på marknaden av
			varor som inte uppfyller de
			angivna kraven
	41.	Hexakloretan	Användning vid framställning	KIFS 1998:8
			eller bearbetning av icke-järn-
			metaller
	42.	Alkaner, C10-C13, klorerade	Utsläppande på marknaden för	KIFS 1998:8
	(klorparaffiner med kort kolkedja)		användning som ämne eller som
	(SCCP)		ingrediens i andra ämnen eller
			beredningar i koncentr. högre än
			1 %
			– för metallbearbetening
			– för infettning av läder
	43.	A. Azofärgämnen som genom	A. Användning i urskiljbara	KIFS 1998:8	Kläder o material
	reduktiv avspjälkning av en eller		koncentrationer i textilier och		till sådana:
	flera azogrupper kan avge en		läderartiklar som kan komma i		SFS 1998:944
	eller flera av de aromatiska		direkt kontakt med människors
	aminer som förtecknas i tillägg 8		hud eller munhåla under längre		4-Aminodi-
			tid		fenyl, benzidin, 2-
	B. Azofärgämnen som förtecknas		Utsläppande på marknaden av		naftylamin:
	i tillägg 9		varor som inte uppfyller kraven		Grupp A i AFS
					2005:17
			B. Utsläppande på marknaden och
			användning som ämne eller
			beståndsdel i någon beredning i
			större koncentration än 0,1 vikt-
			procent vid färgning av textilier
			och läderartiklar
	44.	Pentabromdifenyleter	Utsläppande på marknaden och	KIFS 1998:8
	C12H5Br5O		användning som ämne eller som
			ingrediens i beredningar i högre
			halt än 0,1 viktprocent
			Utsläppande av varor eller flam-
			skyddade delar till dessa som
			innehåller ämnet i högre halt än
			0,1 viktprocent
	45.	Oktabromdifenyleter	Se 44	KIFS 1998:8
	C12H2Br8O
	46. a) Nonylfenol		Utsläppande på marknaden och	KIFS 1998:8	Klädesplagg o
	C6H4(OH)C9H19		användning som ämnen eller	Läkemedelsverkets	material till
		b) Nonylfenoletoxilat	beståndsdelar i beredningar i	föreskrifter (LVFS 2007:4)	sådana och

424

SOU 2008:73		Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

(C2H4O)nC15H24O	koncentrationer om 0,1 vikt-		om förbud och	sanitetsartiklar:
	procent eller högre för angivna		begränsningar för vissa	SFS 1998:944
	ändamål, bl.a. rengöring, textil-		ämnen att ingå i
	och läderbearbetning, kosmetiska		kosmetiska eller
	produkter och bekämpningsmedel		hygieniska produkter
47. Cement	Användning och utsläppande på		KIFS 1998:8	Sexvärt krom i
	marknaden av cement som inne-			elprod. o förpackn:
	håller krom VI över ett gränsvärde			SFS 1998:944
48. Toluen	Utsläppande på marknaden och		KIFS 1998:8
	användning som ämne eller
	beståndsdel i beredningar i en
	koncentration som är lika med
	eller högre än 0,1 viktprocent i lim
	och sprejfärger avsedda att
	saluföras till allmänheten
49. Triklorbensen	Utsläppande på marknaden och		KIFS 1998:8
	användning som ämne eller
	beståndsdel i beredningar i en
	koncentration som är lika med
	eller högre än 0,1 viktprocent
50. Polycykliska aromatiska	Utsläppande på marknaden och		KIFS 1998:8
kolväten	användning av extender oils för
1.Bens(a)pyrenn	framställning av däck och delar
2. Bens(e)pyren	av däck (gränsvärden)
3.Bens(a)antracen
4.Chrysen	Utsläppande på marknaden av
5.Benso(b)fluoranten	däck och slitbanor för regum-
6.Benso(j)fluoranten	mering om de innehåller extender
7.Benso(k)fluoranten	oils som överstiger gränsvärdena
8.Dibenso(a, h)antracen
51. Följande ftalater:	Gränsvärde för användning som		KIFS 1998:8
Di(2-etylhexyl)ftalat (DEHP)	ämnen eller beståndsdelar i
Dibutylftalat (DBP)	beredningar i leksaker och
Butylbensylftalat (BBP)	barnavårdsartiklar
	Utsläppande på marknaden av
	sådana leksaker och barnavårds-
	artiklar som innehåller ftalater
	som överstiger gränsvärdena
52. Följande ftalater :	Gränsvärde för användning som		KIFS 1998:8
Diisononylftalat (DINP)	ämnen eller beståndsdelar i
Diisodecylftalat (DIDP)	beredningar i leksaker och barna-
Di-n-oktylftalat (DNOP)	vårdsartiklar som barn kan stoppa
	i munnen
	Utsläppande på marknaden av
	sådana leksaker och barna-
	vårdsartiklar som innehåller
	dessa ftalater i koncentr. som
	överstiger gränsvärdena
(53.) 52. Perfluoroktansulfonat	1. Gränsvärde för utsläppande på		KIFS 1998:8
(PFOS)	marknaden och användning som
	ämne eller beståndsdel i bered-
	ningar
	2. Gränsvärde för utsläppande på
	marknaden i halvfabrikat av pro-
	dukter eller varor eller delar av
	dem som innehåller PFOS

425

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

SOU 2008:73

PCB-ämnen

Den svenska förordningen (2007:18) om PCB m.m. (PCB- förordningen) genomför begränsningarna i direktiv 76/769/EEG för polyklorerade terfenyler (PCT), monometyltetraklordifenyl- metan, monometyldiklordifenylmetan och monometyldibromdife- nylmetanTPF13FPT. I PCB-förordningen finns också bestämmelser som genomför EG-direktiv 95/59/EG om bortskaffande av polyklore- rade bifenyler och polyklorerade terfenyler (PCB/PCT). Förord- ningen innehåller vidare krav som går utöver de som finns i nämnda direktiv. De begränsningarna har inte ansetts kräva undantag från direktiv 76/769/EEG.

PCB-förordningen innehåller bl.a. ett förbud mot tillverkning m.m. av polyklorerade bifenyler (PCB). Ett sådant förbud finns också i en EG-förordning, nämligen förordning 850/2004 om långlivade organiska föroreningar. Det innebär alltså att bestäm- melser i en EG-förordning upprepas i en svensk författning, vilket inte är tillåtetTPF14FPT. I 2 § PCB- förordningen finns emellertid en erin- ran om att förordningens bestämmelser gäller endast om mot- svarande bestämmelser inte följer av förordning 850/2004.

När nu bestämmelserna i direktiv 76/769/EEG förs över till Reach innebär det att ytterligare bestämmelser i en EG-förordning kommer att upprepas i svensk författning om inte PCB-förord- ningen ändras. PCB-förordningen kan också vilseleda genom att det t.ex. framstår som att det inte finns något undantag för forsk- ning. Ett sådant undantag finns i artikel 67 i Reach.

Att anpassa PCB-förordningen till Reach genom att ta bort det som uttryckligen regleras i Reach är emellertid författningstekniskt komplicerat och skulle kunna medföra oavsiktliga förändringar i sak. Ändringarna skulle med all säkerhet också leda till att det blir avsevärt svårare att förstå innehållet i PCB-förordningen. Vidare bör PCB-förordningens relation till Reach inte hanteras på ett annat sätt än dess förhållande till förordning 850/2004. Vårt uppdrag är emellertid endast att förslå ändringar till följd av Reach, inte att se över PCB-förordningen och lämna förslag till ändringar som rör förordning 850/2004.

Trots att det är en principiellt tveksam lösning, anser vi därför att förhållandet mellan Reach och PCB-förordningen bör komma till uttryck genom att det i 2 § PCB-förordningen läggs till en

13TP PT Punkterna 1 och 24-26. PCB regleras inte i bilaga 17 till Reach.

14TP PT Se t.ex. EG-domstolens dom i mål 39/72 kommissionen mot Italien.

426

SOU 2008:73

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

erinran om att PCB-förordningens bestämmelser gäller endast om motsvarande bestämmelser inte följer av Reach.

Kläder

Enligt 16 § förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter (FFKP) får bl.a. klädesplagg och material till sådana inte saluhållas eller överlåtas, om de innehåller eller har behandlats med en kemiska produkt och därigenom kan befaras medföra skada på människor. Bilaga 17 till Reach innehåller begränsningar för användning i textilvaror för flera ämnen (punkterna 4, 43 och 46). Förbudet i 16 § FFKP är allmänt hållet och innehåller till skillnad från bilaga 17 till Reach inte specifika begränsningar för enskilda ämnen. Paragrafen är snarare en allmän hänsynsregel än en begräns- ningsregel. Paragrafen föranledde inget undantag vid granskningen under medlemskapsförhandlingarna. Vi anser mot den bakgrunden att 16 § FFKP inte behöver ändras.

Elektriska och elektroniska produkter och förpackningar

För vissa ämnen i bilaga 17 till Reach (punkterna 8, 18a, 23 och 47) finns begränsningar i FFKP:s bestämmelser om sådana ämnen i elektriska och elektroniska produkter. Bestämmelserna genomför direktiv 2002/95/EG, det s.k. RoHS-direktivet. De bestämmelserna behöver alltså finnas kvar för att genomföra direktivet, och det finns därför ingen anledning att diskutera om de berörs av Reach eller ej.

För vissa ämnen i bilaga 17 till Reach (punkterna 18a, 23 och 47) finns också begränsningar i FFKP för sådana ämnen i förpack- ningar. De bestämmelserna genomför direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall. Även dessa bestämmelser behöver alltså finnas kvar.

Kvicksilver

Punkten 18 i bilaga 17 till Reach innehåller begränsningar för vissa användningar av kvicksilverföreningar och utsläppande på mark- naden av batterier som innehåller kvicksilver.

427

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

SOU 2008:73

Mätinstrument

Den svenska regleringen i FFKP av mätinstrument som innehåller kvicksilver har som nämnts tidigare inte krävt undantag från direktiv 76/769/EEG. Nu har EU antagit direktiv 2007/51/EEG som innehåller begränsningar för vissa mätinstrument som innehåller kvicksilverTPF15FPT. Enligt det nya direktivet får kvicksilver inte släppas ut på markanden i termometrar. Detsamma gäller kvick- silver i andra mätinstrument som är avsedda att saluföras till allmänheten. Direktivet innehåller vissa undantag och en översyns- bestämmelse som ålägger kommissionen att göra en översyn för andra mätinstrument och på grundval av översynen, om så är lämpligt, lägga fram lagstiftningsförslag. Översynen gäller till- gången till alternativ till kvicksilver i mätinstrument. Åtgärderna i direktivet ska tillämpas från och med den 3 april 2009. Begräns- ningarna, som alltså inte är lika långtgående som de svenska restriktionerna, kommer att ingå i bilaga 17 till ReachTPF16FPT.

Den harmoniserande verkan av bestämmelserna i direktiv 2007/51/EEG kan tolkas på två sätt, antingen på så sätt att regle- ringen av allt utsläppande på marknaden av mätinstrument som innehåller kvicksilver nu har harmoniserats eller att harmonise- ringen endast omfattar febertermometrar, avsedda för privat och yrkesmässig användning, och andra mätinstrument avsedda för saluförande till allmänheten.

Den först nämnda tolkningen är i enlighet med EU-kom- missionens linje i det nederländska fallet om SCCP (se ovan). Man ger då den rättsliga grunden för direktiv 2007/51/EG, dvs. fullbordandet av den inre marknaden, en stor betydelse. I direk- tivets ingressTPF17FPT anges att det är nödvändigt att införa harmonise- ringsåtgärder för att skillnaderna i medlemsstaternas lagstiftning kan utgöra handelshinder och snedvrida konkurrensen i gemen- skapen. Direktivet skulle inte uppnå en enhetlig lagstiftning i medlemsstaterna om det harmoniserade området inte täckte alla de mätinstrument och användningar som ingått i förhandlingarna inför regleringen. Utsläppande på marknaden av mätinstrument som inte reglerats ska vara tillåten, eftersom det inte framkommit att det finns några alternativ till de instrumentenTPF18FPT. De ska bara regleras om kommissionens senare översyn visar att det finns alter-

15TP PT Punkten 19a i direktiv 76/769/EEG.

16TP PT Jfr artikel 137.3 i Reach.

17TP PT Punkt 8.

18TP PT Jfr punkt 3 i ingressen till direktivet.

428

SOU 2008:73

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

nativ. Tolkningen innebär att det krävs ett undantag enligt artikel 95 i EG-fördraget för det fall Sverige efter den 3 april 2009 vill fortsätta tillämpa sin strängare reglering.

Den andra tolkningen utgår från att endast det som uttryckligen regleras i direktiv 2007/51/EG är harmoniserat. Eftersom direktivet bara nämner febertermometrar och andra mätinstrument avsedda för allmänheten, faller nationella begränsningar av andra mätinstru- ment utanför det harmoniserade området. Den uppfattningen har också stöd i att direktivets rubrik anger att det gäller ”vissa mätinstrument”. Om en fullständig harmonisering varit avsikten borde möjliga alternativ till alla mätinstrument ha utretts ordentligt redan innan några begränsningar beslutades, i stället för att skjuta fram den utredningen till kommissionens översyn. Det kan tyckas orimligt att de medlemsstater som redan infört begränsningar ska tvingas anpassa sig till direktivet för att sedan efter kommissionens översyn eventuellt börja tillämpa dem igen.

Regeringen avser att införa ytterligare nationella begränsnings- regler för kvicksilver. Vi anser därför att det saknas anledning för oss att ta ställning i frågan för att kunna lämna förslag till författningsändringar som bygger på den ena eller den andra tolk- ningen.

Batterier

Svenska bestämmelser som genomför bestämmelsen om kvick- silverhaltiga batterier i direktiv 76/769/EEG finns i förordningen (1997:645) om batterier. Den förordningen genomför också direktiv 91/157/EEG om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnenTPF19FPT. Direktiv 91/157/EEG innehåller samma begränsning för kvicksilverhaltiga batterier som direktiv 76/769/EEG. De svenska bestämmelserna behöver därmed finnas kvar för att genomföra batteridirektivet även när Reach ersätter direktiv 76/769/EEG.

19TP PT Direktiv 91/157/EEG kommer att ersättas av direktiv 2006/66/EG.

429

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

SOU 2008:73

Export

FFKP innehåller också ett förbud mot export av kvicksilver. Det förbudet berörs inte av Reach som inte reglerar export. Det finns ett förslag till EG-förordning om exportförbud för och säker förvaring av metalliskt kvicksilver (KOM 2006 636 slutlig).

Kadmium

I Reach finns bestämmelser om användning av kadmium och kadmiumföreningar som färgämne, som stabilisator och för ytbehandlingTPF20FPT. Varor som innehåller kadmium som använts för de ändamålen är också reglerade.

Sverige hade undantag från kadmiumbestämmelserna i direktiv 76/769/EEG i anslutningsfördraget (se ovan). När övergångstiden gick ut hade EU inte ändrat bestämmelserna i direktiv 76/769/EEG eftersom den gemensamma utvärderingen av kadmium inom ramen för programmet för existerande ämnen ännu inte var klar. EU- kommissionen gav Sverige och Österrike ett förlängt undantag i direktiv 1999/51/EG. EG-domstolen ogiltigförklarade emellertid undantagen av formella skälTPF21FPT.

Sverige har behållit sina strängare bestämmelser. Ett skäl till att göra det kan ha varit att det har gått att ifrågasätta om EU avslutat den översyn av EU:s kadmiumbestämmelser som var en förut- sättning enligt fördraget. De svenska bestämmelserna finns nu i FFKP.

Möjligheten att ansöka om undantag

En fråga är om det är möjligt för Sverige att göra en anmälan enligt artikel 95 i EG-fördraget av kadmiumbestämmelserna eller om förpliktelserna i anslutningsfördraget hindrar det. Enligt anslut- ningsfördraget gällde en fyraårig övergångstid. Därefter skulle Sverige ha anpassat sig till direktiv 76/769/EEG. Vi menar dock att anslutningsfördraget gällde undantag från direktiv 76/769/EEG, inte Reach som innebär att EU formellt sett tagit beslut om nya harmoniseringsåtgärder. Vi anser därför att Sverige kan begära ett nytt undantag enligt artikel 95 i EG-fördraget.

20TP PT Punkten 23 i bilaga 17.

21TP PT Mål C-314-99.

430

SOU 2008:73

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

Vi gör dock bedömningen att de svenska bestämmelserna inte har ”anmälts i enlighet med fördraget” på det sätt som krävs för att övergångstiden i artikel 67.3 i Reach ska vara tillämplig. Ett godkännande från EU-kommissionen måste därför finnas före den 1 juni 2009 för att Sverige ska kunna behålla sina bestämmelser i deras nuvarande utformning. Det är regeringen som avgör om en sådan anmälan ska göras. Om bestämmelserna kvarstår utan att ha godkänts kommer de enligt vår bedömning sakna rättsverkan eftersom de strider mot bilaga 17 till Reach och därmed inte får tillämpas.

Det harmoniserade området

På samma sätt som för kvicksilver är det inte självklart hur stort område som harmoniseras av kadmiumregleringen i Reach. Enligt en tolkning kan man hävda att Reach harmoniserar all användning av kadmium som färgämne eller stabilisator eller för kadimering, och utsläppandet på marknaden av varor som innehåller kadmium för de ändamålen. En alternativ tolkning är att det finns utrymme för nationella bestämmelser för det som inte uttryckligen regleras i Reach. Exempelvis skulle det kunna finnas utrymme för nationella begränsningar av användning av kadmium som färgämne i plaster som inte nämns i punkt 23.1 i Reach.

Vi menar dock att det inte råder någon tvekan om att de nuvarande svenska bestämmelserna kräver ett undantag enligt artikel 95 i EG-fördraget, då de t.ex. inte gör något undantag för vetenskaplig forskning och utvecklingTPF22FPT. Vi anser vidare att det ligger utanför utredningens uppdrag att lämna förslag till en helt ny utformning av kadmiumbestämmelserna i syfte att uppnå nu- varande skyddsnivå.

Konsekvenser av att anpassa de svenska reglerna

Det är svårt att göra en jämförelse av omfattningen av de svenska kadmiumbestämmelserna i förhållande till Reach-förordningens begränsningar. Det är därmed även problematiskt att göra en bedömning av vilka konsekvenser en anpassning till Reach skulle ha

22TP PT Jfr artikel 67.1 i Reach.

431

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

SOU 2008:73

för svensk del. Kemikalieinspektionen har gjort en uppskattning av konsekvenserna som kan sammanfattas enligt följande:

Färgämne: Det finns ett antal plaster där det skulle kunna bli tillåtet att använda kadmium som färgämne om de svenska reglerna togs bort. För 10 år sedan gjorde Kemikalieinspektionen en upp- skattning att ca 400 ton kadmium användes som pigment i sådana plaster inom EU och att det skulle kunna innebära att ungefär 10 ton kadmium fördes in till Sverige med sådana plaster om Sveriges undantag togs bort. Troligen skulle denna siffra vara mindre idag eftersom den totala användningen som pigment i plaster troligen minskat.

Stabilisator: Kadmium används som stabilisator i olika plaster. Genom en frivillig överenskommelse inom industrin används inte kadmium som stabilisator vid tillverkning av plast inom EU längre. Varor som importeras till EU kan dock innehålla kadmium som stabilisator eftersom de inte omfattas av överenskommelsen.

Kadimering: Att ersätta de svenska reglerna med de europeiska bör innebära en viss negativ effekt för hälsa och miljö.

Kadmium i handelsgödsel

FFKP innehåller också en begränsning som rör kadmium i gödsel- medel. Den begränsningen har inte krävt något undantag från direktiv 76/769/EEG. Vi anser att de bestämmelserna faller utanför det harmoniserade området för Reach.

Kreosot

Sverige har i ett fall gjort en anmälan enligt artikel 95 om striktare bestämmelser än de som finns i direktiv 76/769/EEG (punkten 31 i bilaga 17 till Reach). Anmälan gäller kreosot och kreosotbehandlat virke. EU-kommissionen godkände de svenska bestämmelserna.TPF23FPT Därefter har EU:s krav på användningen av kreosot som bekämp- ningsmedel höjts väsentligt genom dels en ändring i direktiv 76/769/EEG (ändringsdirektiv 2001/90/EG), och dels bestämmel- serna i biociddirektivet (direktiv 98/8/EG). Svenska bestämmelser som innebär avviker från EU:s finns nu bara i märkningsbestäm- melserna för träskyddsbehandlat virke och bestämmelsen om ålder

23TP PT EU-kommissionens beslut den 26 oktober 1999, 1999/834/EG.

432

SOU 2008:73

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

på virket för tillåten återanvändning i 9 kap. respektive 10 kap. KIFS 1998:8. I det avseendet kan det hävdas att Sverige har strängare bestämmelser på det av Reach harmoniserade området. Om så är fallet, och bestämmelserna ska vara kvar, behövs ett nytt godkännande enligt artikel 95 i EG-fördraget före den 1 juni 2013.

Arbetsmiljöbestämmelser

I Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS 2005:17) om hygieniska gränsvärden och åtgärder mot luftföroreningar finns ett förbud TPF24FPTmot att hantera 13 cancerframkallande ämnen. Ämnena anges i grupp A i bilaga 3 till föreskrifterna. Arbetsmiljöverket får medge undantag från förbudet (”tillstånd” är det begrepp som används i föreskrifterna) i det enskilda fallet. För fyra av ämnena gäller att förbudet genomför krav enligt direktiv 98/24/EG om skydd av arbetstagares hälsa och säkerhet. Det är de ämnen som också regleras i punkterna 12 15 i bilaga 17 till Reach.

Fem av de övriga ämnena är inte reglerade i bilaga 17 till Reach, medan fyra omfattas av minst en av punkterna 28-30 om förbud mot användning av s.k. CMR-ämnen i ämnen och beredningar som släpps ut på marknaden för att säljas till allmänheten. Punkterna 28-30 reglerar således inte yrkesmässig användning. Vi anser att Arbetsmiljöverkets förbud därmed faller utanför det harmonise- rade området för bilaga 17 till Reach.

Det finns vidare tillståndskrav för 45 andra cancerframkallande ämnenTPF25FPT. Tillstånd lämnas inte om det går att använda något mindre hälsofarligt ämne eller någon mindre hälsofarlig produkt. Tillstånd lämnas endast om arbetssätt och för arbetet upprättade hanterings- och skyddsinstruktioner bedöms som tillfredsställande. Tillståndskravet ska ses mot bakgrund av att arbetsgivare enligt direktiv 2004/37/EG är skyldig att, om det är tekniskt möjligt, ersätta cancerframkallande och mutagena ämnen med ämnen, preparat eller processer som innebär lägre risker (artikel 5). Oavsett om det är fråga om ämnen som regleras i Reach eller ej, menar vi att Reach inte hindrar ett sådant tillståndsförfarande.

24TP PT 21 § AFS 2005:17.

25TP PT 23 § och grupp B i bilaga 3 till AFS 2005:17.

433

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

SOU 2008:73

Brandfarliga och explosiva varor

I delbetänkandet angav vi att vi skulle återkomma till frågan om det svenska förbudet mot smällare kan komma i konflikt med begräns- ningarna i Reach. Regleringarna i bilaga 17 till Reach rör, såsom vi har uppfattat det, inte användning av ämnen för att åstadkomma explosion. Smällare skulle därmed falla utanför bilaga 17. Det uppfattningen stöds av att något undantag från direktiv 76/769/EEG inte ansågs nödvändigt när reglerna infördesTPF26FPT. Vi har inte heller uppmärksammat några andra svenska begränsningar av brandfarliga eller explosiva varor som vi anser falla inom det harmoniserade området för begränsningsreglerna i Reach.

Våra slutsatser

Att de nuvarande begränsningsreglerna förts över till Reach från direktiv 76/769/EEG medför inte någon höjning av skyddsnivån. Reach medför inte heller någon förändring avseende bestämmel- sernas harmoniserande verkan. I de fall Sverige har ansett att det finns skäl att införa begränsningsregler som innebär en högre skyddsnivå än EU:s, menar vi därför att Reach inte minskar behovet av de högre kraven och inte heller utgör en anledning till att ändra de bestämmelserna.

6.3Straffbestämmelser

Överträdelser av bestämmelser som genomför direktiv 76/769/EEG ingår i straffbestämmelserna om otillåten miljöverksamhet, 29 kap. 3 § andra stycket 2 miljöbalken. En ny punkt bör införas i 29 kap. 3 § andra stycket miljöbalken för att överträdelserna ska omfattas av straffansvar även när begränsningarna finns i Reach.

Vi har emellertid konstaterat att vissa av punkterna i bilaga 17 till Reach har en utformning som gör det tveksamt om de uppfyller rättsäkerhetskraven för straffsanktionerade regler. Ett illustrerande exempel är de senast beslutade begränsningarna för PFOS:

Får inte släppas ut på marknaden eller användas som ämne eller be- ståndsdel i beredningar i en koncentration som är lika med eller högre än 0,005 viktprocent.

26TP PT Bestämmelserna har anmälts enligt direktiv 98/34/EG.

434

SOU 2008:73

Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning

Får inte släppas ut på marknaden i halvfabrikat av produkter eller varor eller delar av dem, om koncentrationen av PFOS är lika med eller högre än 0,1 viktprocent, beräknat i förhållande till massan av struk- turellt eller mikrostrukturellt urskiljbara delar som innehåller PFOS, eller för textilier eller andra belagda material, om mängden PFOS är lika med eller högre än 1 µg/m2 av det belagda materialet.

Genom undantag ska punkterna 1 och 2 inte tillämpas på följande artiklar, eller på ämnen och beredningar som behövs för att producera dem:

fotoresister eller antireflexbeläggning för fotolitografiska processer, ytbehandling av film, filmpapper eller fotoplåtar,

medel för att förhindra dimbildning vid icke-dekorativ hård- förkromning (VI) och våtmedel för användning i kontrollerade lektro- pläteringssystem där mängden PFOS som släpps ut i miljön mini- meras, genom fullständig tillämpning av de relevanta bästa tillgängliga tekniker som utarbetats inom ramen för rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar

hydrauloljor inom flygindustrin.

Genom undantag från punkt 1 får brandsläckningsskum som fanns på marknaden före den 27 december 2006 användas till och med den 27 juni 2011.

Punkterna 1 och 2 ska tillämpas utan att det påverkar tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 684/2004 av den 31 mars 2004 om tvätt- och rengöringsmedel.

För den enskilde företagaren torde det vara svårt att bedöma var gränsen går mellan tillåten och förbjuden hantering av PFOS. Vi anser att det är viktigt att översynen av bestämmelserna i Reach- förordningens bilaga 17 leder till att de blir enklare och tydligare. Om så inte sker, menar vi att det finns starka skäl för att se över straffbestämmelsen i syfte att avgränsa det straffbara området på ett tydligare sätt. Om detta inte är möjligt, kan det ifrågasättas om begränsningarna över huvud taget ska vara straffsanktionerade eller om de enbart ska sanktioneras genom förelägganden och förbud.

Bestämmelser med en sådan komplicerad utformning som exemplet ovan är inte bara tveksamma från rättsäkerhetssynpunkt; de kan också medföra att respekten för lagstiftningen urholkas genom att det blir svårt att utkräva något ansvar från den som bryter mot dem. De gör det också svårt att uppfylla Reach-för- ordningens krav i artikel 126 på effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner.

435

7 Konsekvenser

Kostnaderna för företagen som debiteras kemikalieavgifter minskar på grund av att avgifterna till Kemikalieinspektionen sänks.

Kostnaderna för företag som debiteras avgifter för bekämp- ningsmedel ökar på grund av ökat avgiftsuttag. Företag som släpper ut biologiska bekämpningsmedel på marknaden ges lättnader.

Förändringarna i avgiftssystemen vid Kemikalieinspektionen innebär sammantaget att ca 11 000 000 kronor saknas på stats- budgeten, om verksamheten utöver vad förslagen avser ska vara oförändrad. I detta är inkluderat vårt förslag om att 2 000 000 kronor i skattemedel skjuts till för en utökad varutillsyn.

Färre myndigheter bedriver tillsyn på varje företag vilket kommer att minska företagens administrativa börda.

Naturvårdsveket och länsstyrelserna bör få 2 000 000 kronor respektive 10 000 000 kronor i ökade resurser, som i huvudsak finansieras med avgifter.

I följande avsnitt beskriver vi konsekvenserna av de lämnade förslagen. Beskrivningen omfattar i huvudsak vilka ekonomiska konsekvenser som uppstår för myndigheter och företag samt hur våra förslag påverkar regeringens styrning. Vi tar i viss utsträckning upp övriga konsekvenser för bl.a. enskilda medborgare.

Vi belyser också hur staten och kommunerna ska finansiera kostnaderna. När vi beskriver konsekvenserna av vårt förslag till

437

Konsekvenser

SOU 2008:73

tillsynsorganisation är vår utgångspunkt att de tillsynsansvar för Reach som regeringen beslutade om i maj i år bara var temporära. De tillkom för att det formellt skulle finnas en tillsynsorganisation när Reach trädde i kraft den 1 juni 2008. Vi föreslog en temporär lösning i vårt delbetänkande och att vi skulle återkomma med en långsiktig lösning i det här betänkandet.

Därför beskriver vi konsekvenserna utifrån hur ansvaren såg ut före regeringens beslut.

7.1Samhällsekonomi

Kemikalieavgifter

Enligt vårt förslag sänks Kemikalieinspektionens avgiftsuttag då vi begränsar möjligheterna att ta ut avgifter från företagen som är registrerade i produktregistret, för sådan verksamhet som inte kan definieras som prövning och/eller tillsyn i miljöbalken. Stats- budgeten kommer att få ca 23 000 000 kronor mindre i intäkter från kemikalieavgiften jämfört i 2007 års förhållanden. Mot- svarande belopp kommer att saknas på Kemikalieinspektionens om myndighetens anslag ska vara oförändrade.

Vi har analyserat alternativa finansieringsformer och avgifts- konstruktioner i avsnitt 5.2.

Bekämpningsmedels- och SERP-avgifter

Förhoppningsvis kommer subvention av bl.a. biologiska verk- samma substanser/organismer att medföra att fler biologiska medel blir prövade och godkända, samt att de kan uppvisa positiva egen- skaper för miljö och hälsa. Detta kommer att vara hela samhället till nytta.

Höjningen av ansökningsavgiften kan dock komma att mot- verka den positiva effekten, men att denna förändring är nödvändig för att avgiftssystemet bättre ska kunna täcka Kemikalieinspek- tionens kostnader. Vår bedömning är att det har större effekt för främjandet av biologiska bekämpningsmedel om subventionen läggs vid prövningen av de verksamma substanserna/organismerna.

438

SOU 2008:73

Konsekvenser

Egenkontroll

Primärleverantörerna sprider stora mängder kemiska produkter till andra företag. Informationen om skyddsåtgärder och andra data som ska följa med vid leverans behöver bli betydligt bättre. Blir denna bättre påverkas skyddet av arbetsmiljön och arbetet för att skydda den yttre miljön positivt i alla de tusentals företag som använder de kemiska produkterna. Riskerna för skador på anställda och på miljön, med åtföljande samhällskostnader, hålls nere.

7.2Företag

Tillsynsorganisationen

Administrativa och andra kostnader kan tillkomma på grund av något ökad ambitionsnivå i tillsynen avseende de ca 1 800 primär- leverantörerna av kemiska produkter.

I huvudsak innebär förslaget att företagens kostnader bör kunna minska genom att dubblerade tillsynsansvar faller bort. Detta med- för att

-ca 1 800 primärleverantörer av kemiska produkter kan få besök av högst två tillsynsmyndigheter i stället för att kunna få det från fyra stycken,

-ca 700 primärleverantörerna av kosmetiska och hygieniska pro- dukter får besök av högst tre tillsynsmyndigheter i stället för att kunna få det från fyra stycken,

-ansvaret för kemikalietillsynen koncentreras till antingen bara länsstyrelserna eller bara kommunerna över alla andra stora och små företag, vilket påverkar främst mellan 4 500 och 5 000 före- tag som utövar tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet och som faller under länsstyrelsens tillsynsansvar.

För de berörda företagen innebär detta mindre tidsåtgång och lägre kostnader som en följd av färre tillsynsbesök som avser skyddet av den yttre miljön. Vissa administrativa kostnader kan dock till- komma för de ca 1 800 primärleverantörerna av kemiska produkter på grund av något ökad ambitionsnivå i tillsynen.

439

Konsekvenser

SOU 2008:73

Effekter på företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga m.m.

En hög ambitionsnivå för tillsynen och därigenom högre kostnader för svenska företag relativt andra länder skulle i teorin kunna antas ge sämre konkurrensförmåga för företagen i Sverige. Effekten av ambitionsnivån bestäms dock av fler faktorer än enbart tillsyns- frekvens, tillsynens innehåll och kostnader för tillsynen. Exempel- vis kan myndigheternas befogenheter att ingripa variera mellan länderna. Sveriges tillsyn är mer förebyggande än repressiv.

Vi bedömer sammantaget att den höjda ambitionsnivån för tillsynen inte i någon större utsträckning påverkar företagens konkurrensförmåga negativt.

Särskilda hänsyn till små företag

De föreslagna förändringarna av organisationen bör särskilt gynna de små företag som får färre myndigheter än tidigare att ha kontakt med. De små företagen har begränsade administrativa resurser. Förslaget innebär också att de löper även mindre risk för att bli debiterade fler än en tillsynsavgift.

Kemikalieavgifter

I avsnitt 5.3 föreslår vi en ambitionshöjning vad det gäller tillsynen inom kemikalieområdet, vilket innebär att företag under Kemi- kalieinspektionens tillsynsansvar kommer att få mer tillsyn. Vår bedömning är att varje tillsynsbesök i viss mån tar resurser från företaget i form av tid och möten med representanten från myn- digheten, men att det besvär tillsynen förorsakar företagen bara ökar försumbart eller möjligen kan komma att minska. Den för- modade minskningen beror på bättre samordning och att färre centrala myndigheter bedriver överlappande tillsyn.

Vi föreslår i avsnitt 5.2 att begreppet prövning och tillsyn tillämpas striktare med avseende på vilka kostnader som kan finan- sieras med avgiftsintäkter. Detta får till följd att de sammanlagda avgiftsuttaget av företagen minskas med 33 procent. Eftersom vi även föreslår en förändring av avgiftssystemet, vilken innebär en kraftigt förändrad beräkningsgrund, kommer vissa företag ändå att få en höjd avgift.

440

SOU 2008:73

Konsekvenser

Drygt 6 procent av företagen kommer att betala en avgift som är över 25 procent högre än i dag, men det stora flertalet kommer att få sänkta avgifter. Av de totalt ca 2 100 företagen i produktregistret som kommer att belastas med avgiftsuttag är det drygt 30 företag som kommer att få ett ökat avgiftsuttag på 300 000–470 000 kronor per företag och år, samt ytterligare ca 20 företag som får ökade avgifter på 100 000–300 000 kronor per företag och år. Vår bedöm- ning är att avgiftssystemet, trots konsekvenserna för dessa företag, blir mer rättvist och att de hårdast drabbade företagen, sett till tillverkad eller importerad volym, inte kan se som små företag. Dessa företag står för 58 respektive 28 procent av den samlade volymen kemiska produkter på marknaden.

Av de företag som enbart importerar kemiska produkter för eget bruk är det ca 300 som är skyldiga att betala avgift till pro- duktregistret. Kemikalieinspektionen har inget tillsynsansvar över denna grupp företag, varför vi föreslår att de endast ska betala en registreringsavgift på 2 500 kronor per år. Detta innebär att denna grupp av företag sammantaget får en minska avgiftsbelastning, från drygt 4 000 000 kronor till ca 560 000 kronor.

Den högsta avgiften per år ett företag enligt vårt förslag får betala blir på förhand bestämd och där med förutsebar för före- tagen. De företag som i dag betalar de högsta avgifterna betalar runt 450 000 kronor per år, vilket innebär att höjningen av taket uppgår till ca 30 procent.

Förändringen av avgiftssystemet innebär också att avgiften blir mängdberoende så att de företag som släpper ut en mindre mängd av samma jämförbara produkt på marknaden, kommer att betala en lägre avgift. På så vis tar systemet hänsyn till såväl de betalande företagens förorsakade tillsynsbehov som medförda risk samt i viss mån det enskilda företagets betalningsförmåga.

Bekämpningsmedels- och SERP-avgifter

Enligt vårt förslag ska ansökningsavgifterna för prövning av bekämpningsmedel att höjas. Höjningen innebär att den indirekta subventionen som sker, via årsavgifterna, från företagen med högt försäljningsvärde till dem med lågt minskas. Förslaget innebär dock att en viss omfördelning ska finnas kvar, till förmån för företag med lågt försäljningsvärde. Höjningen av ansökningsavgifterna kommer att drabba små och medelstora företag men samtidigt ges

441

Konsekvenser

SOU 2008:73

Kemikalieinspektionen bättre förutsättningar att handlägga pröv- ningarna snabbare. Den snabbare handläggningen förutsätts vara till nytta för alla företag så att de tidigare kan släppa sitt prövade bekämpningsmedel på marknaden.

Jämfört med 2007 års kostnadsläge så ökas resursbehovet från 19 tjänster till 36, vilket är en ökning på närmare 90 procent.

De företag som ansöker om godkännande av en biologiskt verksam substans/organism i bekämpningsmedel får med det läm- nade förslaget en kraftig lättnad av prövningskostnaden. Dessa företag är ofta små och avgiftens storlek innebär i dag ett direkt hinder för de som vill släppa biologiska medel på marknaden. Det föreslagna stödet finansieras med skattemedel och belastar därför inte de andra företagen i kollektivet ekonomiskt i annat avseende än att de får fler möjliga konkurrenter.

Egenkontroll

Administrativa och andra kostnader tillkommer för ca 300 företag som följd av förslagen om egenkontroll. Utöver en initialkostnad för en delmängd av dessa företag med att upprätta dokumenterade rutiner, beräknar vi att företagen behöver ägna 5–10 timmar per år för att upprätthålla systemet. Med en kostnad beräknad till 1 000 kronor per timme belastas dessa 300 företag med administrativa kostnader av i storleksordningen 5 000–10 000 kronor per företag och år. För företagen totalt blir summan 1 500 000–3 000 000 kronor årligen.

Kostnaderna för vårt förslag som rör systematiskt arbetsmiljö- arbete bedömer vi som försumbara. Regelverket finns redan sedan många år. Vi föreslår bara att det ska vara tillämpligt på Reach i snarlika frågor som det redan är tillämpligt på enligt arbetsmiljö- lagen.

Kemikalieinspektionen bör informera de ca 300 primärleveran- törerna som kommer att träffas av vårt förslag om krav på doku- menterade rutiner. Dessa finns identifierbara i produktregistret. I övrigt bedömer vi att det saknas särskilda informationsbehov.

442

SOU 2008:73

Konsekvenser

7.3Kemikalieinspektionen

Mer tillsynsresurser

Vår förslag innebär att Kemikalieinspektionen behöver få ökade resurser för att bedriva tillsyn. Resursförstärkningen sker genom ett avgiftsuttag för den verksamhet som vi i utredningen kommer fram till kan finansieras med avgifter enligt de bemyndiganden som finns. Resursförstärkningen ska bland annat täcka kostnaderna för att kunna förordna personal från de andra myndigheterna (läns- styrelserna, Arbetsmiljöverket och Räddningsverket).

Till detta kommer ett behov av ökade anslag för myndighetens marknadskontroll och tillsyn över varor. Denna är svår att finansi- era med årsavgifter eftersom det saknas ett känt avgiftskollektiv som tillsynen ska omfatta.

Vi föreslår att varutillsynen finansieras med skattemedel till ett belopp av 2 000 000 kronor per år. Resursbehovet avser kostnader för personal och resor samt för provtagning och analys. Förslaget motsvarar en ökning av ambitionsnivån med en tjänst (100 pro- cent) jämfört med år 2007.

Kemikalieinspektionen får genom vårt förslag om egenkontroll rättsliga möjligheter att ingripa förebyggande (ställa krav på åtgär- der som förhindrar upprepning av fel) i stället för enbart repressivt (ställa krav när felen har uppstått) vid tillsynen över Reach.

Sänkta kemikalieavgifter

Den verksamhet som enligt förslaget inte längre kommer att finan- sieras med avgifter måste få en annan finansiering. Resursbortfallet på statsbudgeten beräknas till 23 000 000 kronor i jämförelse med vad som debiterades 2007. Det ligger dock utanför utredningens uppdrag att se över Kemikalieinspektionens hela finansiering.

Kemikalieinspektionen kommer att ha vissa omställningskost- nader för att hantera det nya avgiftssystemet. Kostnaden för att utveckla det befintliga systemet bör kunna begränsas eftersom det inte är någon ny information som ska hämtas in. Vår bedömning är att det inte behövs mer än en halv årsarbetskraft vid initialskedet för detta och att det ska kunna finansieras med befintliga medel.

443

Konsekvenser

SOU 2008:73

Förändrade bekämpningsmedels- och SERP-avgifter

Vårt förslag innebär att Kemikalieinspektionen får ökade resurser för att pröva bekämpningsmedel. De ökade resurserna innebär att Kemikalieinspektionen dels kan arbeta bort den överbalans de har och dels kan möta ökade krav på prövningarna. Kemikalieinspek- tionen ges enligt förslaget också rätten att disponera intäkterna vilket ökar möjligheterna till att anpassa de personella resurserna efter antalet inkomna prövningar. Sammantaget bör handlägg- ningstiderna kunna sänkas och risken för att nya överbalanser minimeras.

Subventionen av prövningen av verksamma substanser/ orga- nismer i bl.a. biologiska bekämpningsmedel föreslår vi sker med skattemedel. För att denna subvention inte ska belasta Kemikalie- inspektionen ekonomiskt krävs att deras anslag ökas. Då det inte i förhand går att säga hur många företag som kommer att ansöka är det svårt att förutsäga behovet av anslagsmedel. Ett inte orimligt scenario är att det inkommer två ansökningar om biologiska verk- samma ämnen per år och att kostnaden för dem i snitt uppgår till 1 000 000 kronor. Detta medför ett behov av resurstillskott om 1 000 000 kronor.

Det något förändrade avgiftsuttaget antas medföra ett behov av att justera det system som samlar in information om bekämp- ningsmedel. Någon ny information behöver inte tillföras systemet varför vi antar att förändringarna kan genomföras inom ramen för det föreslagna resurstillskottet.

Finansiell effekt för Kemikalieinspektionen

Av de 43 000 000 kronor som tas in, sett till 2007 års kostnadsläge, genom kemikalieavgiften avser 35 000 000 kronor att finansiera verksamhet vid Kemikalieinspektionen. Detta innebär att avgifts- intäkten för att finansiera verksamhet vid Kemikalieinspektionen minskas med 31 000 000 kronor. De övriga 8 000 000 kronorna finansierar verksamheter inom kemikalietillsynen som utförs av personal vid andra myndigheter – Statens räddningsverk, Arbets- miljöverket samt vid fyra länsstyrelser – men på uppdrag av Kemi- kalieinspektionen. Av det medel som förs till Statens räddningsverk avser ca 2 000 000 kronor arbetsuppgifter som redan idag utförs men som enligt vårt förslag byter finansieringsform, från att ha

444

SOU 2008:73

Konsekvenser

varit skattefinansierat till att bli avgiftsfinansierat. Detta innebär att statsbudgetens belastning kan minskas med 2 000 000 kronor utan att någon verksamhet påverkas. Kemikalieinspektionen har tidigare finansierat tillsynen av varor med uppskattningsvis resurser mot- svarande 1 000 000 kronor med medel från kemikalieavgifterna. Vi föreslår att denna verksamhet ska finansieras med skattemedel men att verksamheten ska utökas till det dubbla vilket innebär ett resursbehov på ca 2 000 000 kronor.

Enligt vårt förslag ges Kemikalieinspektionen rätt att disponera intäkterna av bekämpningsmedelsavgifterna. Detta har ingen stats- finansiell effekt förutsatt att Kemikalieinspektionens anslag minskas med lika mycket sam avgiftsintäkterna avser. Dock innebär vårt förslag att bekämpningsmedelsavgifterna höjs vilket får till följd att Kemikalieinspektionens intäkter ökar med ca 15 000 000 kronor. De ökade intäkterna ska dels finansiera utökade arbetsuppgifter inom prövningen av bekämpningsmedel, dels bidra till att minska den ärendebalans som finns samt finansiera motsvarande en tjänst för tillsyn av bekämpningsmedel. Tillsynen av bekämpningsmedel har tidigare finansierats med medel från kemikalieavgiften, varför vårt förslag innebär att belastningen på statsbudgeten minskas med ytterligare 1 000 000 kronor, då den nu ska finansieras med bekämpningsmedelsavgifterna.

Eftersom regeringen gör en översyn av SERP-avgifterna förut- sätter vi att dessa anpassas så att de motsvarar full kostnads- täckning. Under 2007 visade SERP-prövningarna ett underskott på drygt 3 000 000 kronor, vilket finansierades med medel från Kemikalieinspektionens anslag. Då avgifterna höjs minskas belastningen på Kemikalieinspektionens anslag med 3 000 000 kronor. I utredningen föreslår vi att vissa bekämpningsmedel ska subventioneras i samband med prövningen av verksamma ämnen. Vår uppskattning är att Kemikalieinspektionens anslag måste be- lastas med ytterligare 1 000 000 kronor för att finansiera subven- tioneringen.

445

Konsekvenser SOU 2008:73

Förändringar i Kemikalieinspektionens resurser i 2007 års kostnadsläge, tkr

Förändringar i verksamheten	Belopp		Kommentar
Intäkter av kemikalieavgiften	-31 000		Minskade intäkter
Ökade bekämpningsmedelsavgifter	+15	000	Ökade intäkter
Tillsynen av varor ökas	+1	000	Tillsynen föreslås öka
Ändrad finansiering av verksamheter vid	+2	000	De andras anslag borde
Statens räddningsverk och Arbetsmiljöverket			kunna minskas
för Kemikalieinspektionens tillsyn
Ändrad finansiering av bekämpnings-	+1	000	Belastningen på anslaget
medelstillsynen			minskas
Höjning av SERP-avgifterna	+3	000	Belastningen på anslaget
			minskas
Subventionering av vissa bekämpningsmedel	-1 000		Belastningen på anslaget
inom SERP-prövningarnar			ökas
Summa	-12 000

Sammantaget minskar det möjliga utrymme som Kemikalieinspek- tionen skulle kunna utnyttja (genom att bl.a. använda frigjorda medel vid Räddningsverket) med ca 12 000 000 kronor. Dessa medel måste alltså skjutas till med skattemedel för att Kemika- lieinspektionen ska nå motsvarande intäktsnivå som 2007. Samtidigt ökas Kemikalieinspektionens möjligheter att utnyttja resurser för kemikalietillsyn, fast med personal vid andra myn- digheter, med 8 000 000 kronor. I jämförelse med tidigare år innebär våra föreslagna förändringar av avgiftsuttaget att Kemika- lieinspektionens intäkter, förutsatt att allt annat är lika, ändå är högre än åren innanTPF1FPT.

Vårt förslag innebär en omfördelningen av intäkterna så att resurstilldelningen avseende Kemikalieinspektionens tillsyn av kemiska produkter kan utökas med ca 3 000 000 kronorTPF2FPT, jämfört med 2007.

1TP PT Åren 2004, 2005 och 2006 var Kemikalieinspektionens samlade intäkter enligt års- redovisningen 138 mnkr, 124 mnkr respektive 136 mnkr. En minskning med 11 mnkr innebär för året 2007, om vårt förslag hade varit genomfört, en sänkning av de totala intäkterna från 185 mnkr till 174 mnkr. Intäkterna 2007 är således betydligt högre än åren närmast innan.

2TP PT I avsnitt 5.2.1 kommer vi fram till att kostnaden för Kemikalieinspektionens tillsyn 2007 motsvarade ca 32 mnkr. Vårt förslag är att resurstilldelningen till Kemikalieinspektionen för tillsynen av kemiska produkter ökas till ca 35 mnkr. Detta innebär en ökning om ca 3 mnkr eller motsvarande 3 tjänster.

446

SOU 2008:73

Konsekvenser

7.4Övriga myndigheter

Arbetsmiljöverket

Vi bedömer att det föreslagna tillsynsansvaret över Reach för Arbetsmiljöverket är begränsat och att inga resurser behöver till- föras. Det ökade ansvaret kompenseras av andra tillsynsmyndig- heters tillsyn över att kunskaper som ligger till grund för en bättre hantering av kemiska produkter når arbetsställena. Sådan kunskap kan underlätta för arbetsmiljötillsynen.

Kemikalieinspektionen bör dock ersätta Arbetsmiljöverket med medel motsvarande en tjänst. Tillskottet kommer till dem i form av intäkter av uppdragsverksamhet och avser tjänster de levererat till Kemikalieinspektionen för kemikalietillsyn.

Genom att reglerna om systematiskt arbetsmiljöarbete blir tillämpligt på Reach får Arbetsmiljöverket möjligheter att ingripa förebyggande och inte bara repressivt.

Räddningsverket

Befintliga kostnader och resurser är oförändrade, men Kemikalie- inspektionen ersätter verket med medel motsvarande tre tjänster.

Resurstillskottet kommer till dem i form av intäkter av upp- dragsverksamhet och avser tjänster de levererat till Kemikalie- inspektionen i form av kemikalietillsyn.

Läkemedelsverket

Oförändrat ansvar. I praktiken kan vissa mindre kostnadseffekter uppstå i och med att kommunernas dubbla ansvar faller bort och Läkemedelsverket i praktiken kommer att få utföra tillsyn som några kommuner utfört praktiken. Behovet av att tillsynsvägleda länsstyrelser blir marginellt eftersom det finns få tillverkare av kosmetiska och hygieniska produkter som faller under länsstyrel- sernas tillsynsansvar.

447

Konsekvenser

SOU 2008:73

Naturvårdsverket

Ansvaret för tillsynsvägledning ökar till att omfatta flera lagstift- ningar. Förutom Reach kommer det att behövas tillsynsvägledning för ODS-förordningen, f-gasförordningen och POPS-förordning- en. De mest påtagliga ökningen av ansvaret avser tillsynsvägledning om all platsknuten tillsyn över Reach, vilket framgår av de tidigare avsnitten om tillsynsvägledning.

Tillsynsvägledningen är visserligen inte riktad till företagen men de kan ändå nyttja den. Den utgör en motprestation till avgifts- kollektivet eftersom den bidrar till att kollektivet får en likvärdig lagtillämpning. Kollektivet utgörs av alla företag som bedriver tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 6 § miljö- balken. Tillsynsvägledningen kan även nyttjas för tillsyn över före- tag utanför avgiftskollektivet och som bedriver annan miljöfarlig verksamhet.

Vi föreslår därför att Naturvårdsverket bör tillföras 2 miljoner kronor för ökat ansvar för tillsynsvägledning. Kostnaderna bör i huvudsak finansieras genom de avgifter enligt förordningen om avgifter för prövning och tillsyn som länsstyrelserna debiterar.

Livsmedelsverket och Statens jordbruksverk

Vi föreslår inga förändringar avseende bekämpningsmedels- och SERP-avgifterna för de delar i prövningarna som de båda myndig- heterna medverkar i.

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna får ett ökat resursbehov för kemikalietillsyn på grund av utökat ansvar för både operativ platsknuten tillsyn, produkttillsyn och tillsynsvägledning.

Länsstyrelserna får rättsliga möjligheter att ingripa förebyggan- de (ställa krav på åtgärder som förhindrar upprepning av fel) i stället för enbart repressivt (ställa krav när felen har uppstått) i tillsynen över Reach.

Vi uppskattar att länsstyrelserna bedriver tillsyn över i storleks- ordningen 4 500 miljöfarliga verksamheter varav vi skattar att antalet täkter uppgår till ca 2 700. Resterande ca 1 800 objekt är i huvudsak industriella verksamheter av varierat slag. Övriga till-

448

SOU 2008:73

Konsekvenser

ståndspliktiga miljöfarliga verksamheter faller under kommunal tillsyn. Reglerna om tillståndsplikt ändrades förra hösten. Därför gjorde vi ett utdrag ur länsstyrelsernas register Emir redan som- maren 2007.

Det tillsynsansvar vi föreslår att länsstyrelserna ska få, påverkar främst tillsynen över industriella verksamheter. Länsstyrelserna kommer att påverkas mest av det ansvar för produkttillsyn över begränsningsregler och varor, om deras inriktning på tillsynen följer de förslag vi givit.

Räknat på 2006 års resurser bedrev varje av de 10 årsarbetena som då fanns på länsstyrelserna för kemikalietillsyn i huvudsak platsknuten tillsyn. Fördelat på 1 800 objekt medför det ca 180 objekt per årsarbete. Det motsvarar Kemikalieinspektionens inspektörstäthet. Vi har därför haft Kemikalieinspektionen som referens för att bedöma resursbehoven också på länsstyrelserna.

Vi föreslår resurser på Kemikalieinspektionen som medför att det går ca 100 objekt på varje årsarbetskraft. Vi bedömer att inspektörstätheten för länsstyrelsernas kemikalietillsyn bör vara i paritet med Kemikalieinspektionens. Omräknat skulle länsstyrel- serna i så fall behöva ett tillskott på 8 årsarbeten.

Länsstyrelsernas kostnader per årsarbete är lägre än Kemikalie- inspektionens. Vi skattar kostnaden grovt till 750 000 kronor per årsarbete. Uppgiften är baserad på ett urval årsrapporter från länsstyrelserna för år 2007. Det medför i så fall ett behov av tillskott till länsstyrelserna på 6 000 000 kronor för operativ tillsyn. Till det beloppet kommer kostnader för ökat ansvar för tillsyns- vägledning. Med samma sätt att jämföra som för Kemikalieinspek- tionen skattar vi behovet till 3,5 tjänster. Vi föreslår även en ambitionsnivåhöjning med 2 tjänster. Därtill kommer en uppräk- ning till 2009 års kostnadsnivå med 3,5 procent per år. Summerat föreslår vi därför att länsstyrelsernas anslag höjs år 2009 med 10 846 000 kronor, vilket motsvarar 13,5 tjänster.

Summan exkluderar medel från Kemikalieinspektionen motsva- rande totalt fyra tjänster fördelade på fyra länsstyrelser. Resurs- tillskottet från Kemikalieinspektionen kommer till dem som intäkter av uppdragsverksamhet och avser tjänster de levererar till Kemikalieinspektionen i form av kemikalietillsyn.

Vi föreslår också att tillskottet från Kemikalieinspektionen fördelas mellan länsstyrelserna i proportion till antalet industriella verksamheter i länet som producerar varor och kemiska produkter eller som använder stora mängder kemiska produkter. Hänsyn bör

449

Konsekvenser

SOU 2008:73

således inte tas i fördelningen till verksamheter som t.ex. täkter, lantbruk och lagring av timmer.

Vi ser ingen anledning att göra skillnad i resurstilldelningen mellan länsstyrelserna med hänsyn till hur mycket operativ tillsyn som är överlåten på kommunerna. Många länsstyrelser har överlåtit mycket operativ tillsyn till kommunerna; andra har överlåtit betyd- ligt mindre. Med nya ansvar för operativ tillsyn över EG-lag- stiftning, ökad börda för samordning och uppföljning och ökat fokus på tillsyn över kemiska produkter, kommer behovet av både operativ tillsyn och regional tillsynsvägledning att öka på kemi- kalieområdet. Det är angeläget att den kommunala kemikalie- tillsynen fungerar om hela systemet för kemikaliekontroll ska göra det.

Den fördelning av tillsynsobjekt mellan länen som är aktuell när anslagen eventuellt ska fördelas går att få från länsstyrelsernas data- register Emir. Detta har även Naturvårdsverket tillgång till.

Kostnader för operativ tillsyn som kan tillkomma på läns- styrelserna är främst sådana som följer av det föreslagna ansvaret för tillsyn över Reach på samma tillsynsobjekt som tidigare. Nya tillsynsuppgifter blir exempelvis tillsyn över villkor i eventuella tillstånd enligt Reach, tillsyn över att vissa företag upprättar kemi- kaliesäkerhetsrapporter och exponeringsscenarier samt att de som använder eller levererar kemiska produkter rapporterar brister i sin erhållna information tillbaka till sin leverantör uppströms i distri- butionskedjan.

Samtidigt bidrar mer kunskaper som följer av Reach och kravet på företagen att överföra kunskaperna till varandra, till att under- lätta även den befintliga tillsynen över kemiska produkter.

Avgifter till länsstyrelserna för prövning och tillsyn enligt för- ordningen (1998:942) om prövning och tillsyn kan behöva höjas för att finansiera länsstyrelsernas ökade ansvar för produkttillsyn. Avgifterna är under översyn på Naturvårdsverket, men uppdraget till verket omfattar inte kostnadseffekterna av våra förslag.

Kommunerna

Kostnader som kan tillkomma för kommunerna är främst sådana som följer av det föreslagna ansvaret för tillsyn över nya EG-för- ordningar – främst Reach – på samma tillsynsobjekt som tidigare fallit under kommunal tillsyn. Nya tillsynsuppgifter blir tillsyn

450

SOU 2008:73

Konsekvenser

över villkor i tillstånd enligt Reach, tillsyn över att vissa företag upprättar kemikaliesäkerhetsrapporter och exponeringsscenarier samt att de som använder eller levererar kemiska produkter rapporterar brister i sin erhållna information tillbaka till sin leverantör.

Samtidigt bidrar mer kunskaper som följer av Reach och kravet på företagen att överföra kunskaperna till varandra, till att under- lätta även den befintliga tillsynen över kemiska produkter. Ökade resurser för central och regional tillsynsvägledning bör också underlätta den kommunala tillsynen.

Annat tillsynsarbete som följer av Reach, såsom att grossister och detaljister och andra distributörer lämnar säkerhetsdatablad med rätt kvalitet vidare, har tidigare följt av miljöbalken. Det- samma gäller tillsyn över begränsningar som rör kemiska produkter liksom tillsyn som över EG-förordningarna om s.k. f-gaser och ozonnedbrytande ämnen. Att regleringarna bytt plats, från miljöbalken till Reach eller till en annan EG-förordning påverkar inte kommunernas kostnader för operativ tillsyn. Dock kan kost- nader tillkomma för återrapportering till centrala myndigheter.

Kommunerna får rättsliga möjligheter att ingripa förebyggande (ställa krav på åtgärder som förhindrar upprepning av fel) i stället för enbart repressivt (ställa krav när felen har uppstått) i tillsynen över Reach.

Sådan tillsyn som både kommunerna och Kemikalieinspek- tionen haft ansvar för samtidigt och som vi föreslår att kommuner- na inte längre ska ansvara för, har bara bedrivits av ett fåtal kommuner. Eftersom den tillsynen varit svår att avgiftsfinansiera bortfaller inte heller avgiftsintäkter i någon omfattning. Effekten på de faktiska kostnaderna är med andra ord ringa.

Ett tillsynsansvar som eventuellt faller bort är det som rör varormarknadskontroll. Det är inte helt klart om kommunerna haft ansvaret, men en del har uppfattat att ett sådant har funnits och har därför också tagit kostnaderna för detta. Arbetet har främst skatte- finansierats och utgifterna för varuprov har belastat kommun- budgetarna i dessa kommuner. Vårt förslag gör tydligt att ansvaret är statligt. Därmed försvinner faktiska kostnader även i dessa kommuner.

Sammantaget försvinner kostnader som i huvudsak är sådana som varit svåra att avgiftsfinansiera och därför belastat kommuner- nas budgetar. De som tillkommer går att i huvudsak finansiera med avgifter. Det ekonomiska utfallet för kommunerna har därför goda

451

Konsekvenser

SOU 2008:73

förutsättningar att bli neutralt eller positivt. Det faktum att kom- munerna finansierar ca 40 procent av sina kostnader med avgifter beror på kommunala beslut om att avstå avgiftsfinansiering.TPF3FPT

Vi föreslår att alla kostnader för den operativa tillsynen av kemiska produkter finansieras genom kommunalt beslutade av- gifter för prövning och tillsyn. Regler om detta finns i 27 kap. 1 § miljöbalken.

7.5Övrigt

Regeringens styrning

Regeringen ges ökade möjligheter till styrning och resultatuppfölj- ning av tillsynen över kemiska produkter och varor. Det beror på att ansvarsgränserna mellan tillsynsmyndigheterna görs tydliga och att dubblerade ansvar tas bort. Det beror också på en tydligare koppling mellan avgifter och vad myndigheterna som presterar.

Möjligheterna ökar även till strategisk samordning av de statliga myndigheternas tillsyn.

Vårt förslag om kemikalieavgifterna innebär att regeringen fast- ställer avgiftsnivåerna i förordning och att avgiftsintäkterna betalas in på inkomsttitel på statsbudgeten. Detta innebär att regeringen har möjlighet att styra såväl omfattningen av avgiftsuttaget som hur mycket medel som ska användas för att bedriva verksamheten.

När det gäller bekämpningsmedels- och SERP-avgifterna inne- bär vårt förslag att regeringen fastställer avgiftsnivåerna i förord- ning. Vi föreslår dock att regeringen ska överväga att lämna över rätten att disponera intäkterna till Kemikalieinspektionen, vilka då får bättre möjlighet anpassa sina personella resurser till verk- samheten. Förslaget innebär att regeringen fortfarande kommer att har kvar möjligheten att styra omfattningen av avgiftsuttaget, inom såväl prövningen av bekämpningsmedel som prövningen av verk- samma substanser/organismer i bekämpningsmedel.

3TP PT Enligt rapporten ”Jäv och oberoende”, s. 13 från Svenska Kommunförbundet hade en av tre kommuner en politisk vilja vad gäller kostnadstäckning år 2004.

452

SOU 2008:73

Konsekvenser

Ikraftträdandet av den nya tillsynsorganisationen

Vi har anpassat vårt förslag till ikraftträdande till när alla avdel- ningar i Reach är tillämpbara enligt artikel 141. Då bör den ordinära organisation vara på plats.

En tidigareläggning skulle troligen inte gå att genomföra efter- som riksdagen först måste kunna besluta om de föreslagna lag- ändringarna.

Vi har bedömt att ikraftträdandet inte bör senareläggas. Det skulle medföra att Sverige skulle ha en otydlig och enbart temporär tillsynsorganisation när Sverige blir ordförandeland i EU och en senareläggning skulle kunna försena en kraftfull tillsyn med upp till ett år.

Budgetarbetet för år 2010 i staten och i kommunerna är som intensivast efter sommaren och budgetbeslut fattas sent på hösten 2009. Då bör det i god tid vara tydligt hur ansvaren ser ut så att tillsynsbehoven kan bedömas enligt 7 § tillsynsförordningen inför budgetarbetet. Dessutom ska eventuella avgifter hinna ses över för att kostnaderna ska gå att täcka.

Om ökade resursbehov tillgodoses kommer ny personal att kunna anställas tidigast våren 2010. Sverige ska rapportera till EU- kommissionen om tillämpningen av Reach senast den 1 juni 2010.TPF4FPT Förskjuts ikraftträdandet av organisationen ett halvår kommer eventuell ny personal att anställas upp till ett år senare eftersom det går ytterligare ett år till nästa budgetbeslut.

Kemikalieavgiftens konstruktion

Vårt förslag innebär att kemikalieavgiften differentieras med avse- ende på volym och farlighet. Detta innebär att företag som tillverkar eller importerar stora volymer kemiska produkter betalar högre än de som företag som tillverkar eller importerar lägre volymer, upp till en viss nivå. Effekten av att kombinera differenti- eringen av avgiften med hänsyn på farlighet blir att det blir dyrare att hantera en farlighetsklassad produkt i jämförelse med en oklas- sificerad produkt. Som exempel kan nämnas att om en tillverkare av en produkt som är klassificerad som farlig, t.ex. en färg, tillverkar 9 000 ton betalar denne 108 000 kronor per år i avgift. Övergår tillverkaren till en mer miljövänlig produkt genom att byta ut det

4TP PT Artikel 117.1.

453

Konsekvenser

SOU 2008:73

som gör produkten klassificerad som farlig till att bli oklassificerad blir avgiften som ska betalas bara 45 000 kronor per år. Det samma gäller till exempel en importör som tar in 20 000 ton av ett bränsle som är klassificerat som särskilt farlig, som då ska betala 340 000 kronor. Om denne då väljer att övergå till att importera samma mängd av ett bränsle som är klassificerat som farligt blir avgiften bara 120 000 kronor, eftersom det finns ett tak som hindrar avgiften att överskrida en viss nivå inom respektive klass. Avgiften sänks ytterligare om företaget väljer att importera samma mängd av ett bränsle som är oklassificerat.

Differentieringen i avgiftssystemet ger incitament för företagen att överväga import eller tillverkning av mindre farliga kemiska produkter. Ett sådant incitament finns inte i ett avgiftssystem som enbart är differentierad efter företagets volym eller omsättning.

Miljö och hållbar utveckling

Enligt förslaget ska Kemikalieinspektionen utnyttja kompetens som bland annat finns hos personal, vid länsstyrelser och Arbets- miljöverkets regionala kontor. Detta innebär att vissa delar av den centrala tillsynens resor kan begränsas avsevärt och därmed innebära en mindre belastning på miljön än annars. Då endast en myndighet ges ansvaret för att planera tillsynen kan överlappande tillsynsbesök undvikas, vilket i sig innebär att onödiga transporter kan begränsas.

Genom att vi föreslår en resursförstärkning för Kemikalie- inspektionen som i praktiken förläggs till fyra länsstyrelser varav tre utanför Stockholm, kan en liten regionalpolitisk effekt upp- komma, särskilt för Västernorrlands län.

För biologiska bekämpningsmedel finns i dag en barriär i form av höga avgifter för prövning av verksamma substanser/organismer. Genom att avgifterna minskas ges fler av dessa chansen att ta sig in på marknaden. Om fler kemiska bekämpningsmedel kan ersättas med mindre giftiga alternativ, till exempel biologiska medel, ökar förutsättningarna för att nå miljömålet Giftfri miljö.

454

SOU 2008:73

Konsekvenser

Sysselsättning

I allmänhet finns det en liten risk för att höjda avgifter till det offentliga medför att de drabbade företagens bärkraft försämras och att det i sin tur leder till färre arbetstillfällen. Förslaget om kemikalieavgifterna innebär att den höjs för några få företag, i vissa fall med upp till 300 procent, men att avgifterna sänks för det stora flertalet (under rubriken Kemikalieavgifter framgår att avgifterna för dessa bli 300 000–470 000 kronor). Avgiftssystemets konstruk- tion medför en differentiering av avgiften till förmån för de som tillverkar eller importerar små mängder. Vår bedömning är att det föreslagna avgiftssystemet snarare främjar sysselsättningen än motverkar den, genom att det totala avgiftsuttaget blir lägre och att företag med små mängder inte blir hämmade genom höga avgifter.

Avgiften för den nationella prövningen av bekämpningsmedel höjs vilket kan ge en effekt av minskad lönsamhet hos företagen. Det kan finnas en viss risk att några av de mer betalningssvaga företagen kan komma att slås ut, vilket därmed innebär färre arbetstillfällen. Vår bedömning är resurstillskottet Kemikalie- inspektionen får kommer att förbättra ansökningarnas handlägg- ningstid och gör att företagen kan starta försäljningen tidigare.

Avgiften för prövning av verksamt ämne föreslås inte ändras i annat avseende än att biologiska bekämpningsmedel ska subven- tioneras. Detta kommer inte att belasta de andra företagens avgiftsnivåer, varför sysselsättningen hos dem inte kommer att påverkas. De företag som erhåller subventionen ges chans att etablera sig på marknaden och kan därför komma att innebära att tillskott av arbetstillfällen.

Enskilda medborgare

Den enskilde medborgaren blir normalt inte föremål för prövning och tillsyn och betalar inte några avgifter för det. Men det är den slutlige konsumenten som betalar kostnaden för det som produ- cerats, varför det ligger i dennes intresse att det offentligas verk- samhet kan utföras så effektivt och resurssnålt som möjligt. I det avseendet är inte avgifter för prövning och tillsyn något undantag.

De förslag vi lämnar i utredningen ska ge bättre förutsättningar för en effektivare och mer ändamålsenlig kemikalietillsyn Detta innebär att det pris som konsumenten i slutänden betalar delvis

455

Konsekvenser

SOU 2008:73

kommer att finansiera en effektivare och mer resurssnål kemikalie- tillsyn än tidigare.

Enskilda ansöker normalt inte om prövning av bekämpnings- medel och påverkas därför inte av dessa förändringar. Vårt förslag syftar till att bl.a. stödja biologiska bekämpningsmedel som om de visar sig vara verksamma och uppfylla kraven i prövningarna kan komma enskilda till nytta.

Jämställdhet och integration

Våra förslag påverkar inte målen för jämställdhet och integration och ger inga effekter på sysselsättningen.

456

8Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll

8.1Förenkla lagstiftningen

Lagstiftning är ett betydelsefullt styrmedel på kemikalieområdet och en förutsättning för att kunna nå målet Giftfri miljö. Av samma skäl är det angeläget att lagstiftningen får genomslag. Då bör de flesta kunna förstå den.

Alla företag hanterar kemikalier av något slag, de flesta män- niskor kommer i kontakt med dem, privat och/eller yrkesmässigt, och kemikalierna riskerar att förr eller senare hamna i vår gemen- samma miljö. Ska alla kunna förstå och följa reglerna måste de vara begripligt utformade och praktiskt tillämpbara. Men reglerna på kemikalieområdet är många, ofta mycket detaljerade och svår- tolkade. Regelmassan och dess komplexitet tycks öka kontinuer- ligt, inte minst som en följd av hur EG-rätten utvecklas.

Det är svårt att överblicka vad som gäller när samma sakfråga kan vara reglerad på helt olika sätt från flera lagstiftningar och det samtidigt är oklart hur reglerna är förenliga med varandra. I utredningen har vi gett exempel på situationer som både enskilda och tillsynsmyndigheter kan hamna i.

Resultaten från tillsynsmyndigheternas projekt, liksom vår egen utvärdering av hur säkerhetsdatabladen fungerar (eller inte fun- gerar) när dessa uppfyller lagkraven, visar på svårigheter i prak- tiken.

Förbättra arbetsprocessen

EG-rätten växer ofta fram genom arbete i arbetsgrupper med experter på det aktuella sakområdet. Ovanpå detta tillkommer för- handlingar och kompromisser mellan EU-kommissionen, minister-

457

Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll

SOU 2008:73

rådet och EU-parlamentet. Slutprodukten blir en mix som blir svår för enskilda att förstå och att rätta sig efter.

Länsstyrelser och kommuner har ofta erfarenheter av att tillämpa reglerna på både stora och små företag och av att integrera tillsyn över flera lagstiftningar samtidigt. Centrala verk är oftast specialiserade. Vi har fått synpunkter från länsstyrelser och kom- muner om att deras erfarenheter inte tas till vara, de centrala verken arbetar isolerat.

Ska behoven av tillsyn slippa svälla bortom vad som kan vara rimligt att finansiera med offentliga medel eller avgifter, kan kontroll av efterlevnad dessutom behöva läggas ut på ackrediterade organ (se bilaga 3). Men det förutsätter en tillämpbar och tydlig lagstiftning. Därför bör en sådan ansats finnas redan under lag- stiftningsprocessen. I dag utreds ofta tillsyn och tillämpning långt efteråt. Då är praktikerna redan överspelade.

Små företag ska följa samma komplexa regelmassa som de stora företagen. Medan stora företag har goda möjlighet att delta i eller att bevaka lagstiftningsprocessen, saknar ofta små företag sådana möjligheter. Den färdiga lagstiftningen träffar företag med anställ- da som oftast inte är experter.

Problemen kan illustreras med den förvirrade begreppsvärld som EG-rättsliga dokument levererar kring viktiga begrepp som ”utsläppande på marknaden”, ”vara”, ”produkt”, ”artikel”, ”bered- ning”, ”blandning”, ”preparat” m.fl. Varje dokument har sin egen definition och definierar samma begrepp på olika sätt eller samma sak med olika begrepp. Till detta kommer en lång rad naturveten- skapliga facktermer. Företag och tillsynsmyndigheter ska följa och tillämpa alla.

Begreppen stämmer inte alltid med det allmänna språkbruket. Vad som definieras som en vara i en lag kan vara en kemisk produkt i en annan eller en förpackning i en tredje. Exempelvis har det i vägledningsarbetet för Reach hävdats att en skrivare till en dator är en vara och gemene man betraktar troligen även skrivarpatronen som en vara, men patronen är förmodligen en förpackning. Det beror på att avsikten är att bläcket (kemikalien) i den ska komma ut. Som en följd av detta skulle i så fall en vanlig kulspetspenna också kunna vara en förpackning liksom en fyrverkeripjäs. På grund av ett EG-direktiv är fyrverkeripjäsen dock en vara enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor.

458

SOU 2008:73

Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll

Ett annat exempel är reglerna om säkerhetsdatablad. Bladen ska vara utformade i syfte att tillfredsställa allas behov och därmed de tillfredsställer få.

Ett tredje exempel är när regler om kemiska produkter (allt oftare harmoniserande direktverkande förordningar), utan hänsyn till platsspecifika förhållanden och konsekvenser för enskilda börjat tränga sig in på områden som tidigare omfattats av lagstiftning av helt annan typ (minimidirektiv eller nationella regler) och som tar platsspecifika hänsyn.

Ökad samverkan och behov av en övergripande utvärdering och diskussion

Vi menar att det kan behövas en övergripande europeisk utvär- dering av hur det går att tillämpa och genomdriva regelmassan som rör kemiska produkter samordnat. En bedömning av varje rättsakt för sig räcker inte. Utvärderingen bör utföras av andra än de myndigheter och experter inom gemenskapen som varit med om att arbeta fram dem, exempelvis av universitet.

Det behövs även en diskussion om hur framkomlig vägen är att fortsätta öka lagstiftningens komplexitet och omfattning på nu- varande sätt. Det kan behövas en samlad europeisk strategi för hur de olika slagen av lagstiftningsinstrument (minimidirektiv, harmo- niserande direktiv, EG-förordningar) ska användas och hur de ska mixas för att samspela med varandra på kemikalieområdet. Med allt ökande handel och ett ökat flöde av kemiska ämnen, som möts med allt mer lagstiftning på nuvarande sätt, erhålls annars en allt oformligare regelmassa.

Miljömålsrådet har tagit upp frågan om regelbördan i sin utvär- dering av miljömålen under avsnittet om strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Rådet menar att åtgärder för att nå miljö- målen måste i högre utsträckning än tidigare vidtas utan att öka regelbördan.TPF1FPT

Utveckling går mot ökad styrning från EU. Det gäller också tillsynen (se nedan). Ökar även styrningen av tillsynen i varje enskild rättsakt utan hänsyn till tillsynen som helhet, kan resultatet i förlängningen bli en både svårtillämpad och svårkontrollerad regelmassa med svag styreffekt.

1TP PT Miljömålen – nu är det bråttom, Miljömålsrådet 2008, s. 258.

459

Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll

SOU 2008:73

8.1.1Reach och kommande översyner

Reach innehåller artiklar om när olika delar av förordningen ska ses över.

Den primära nyttan med förordningen är att den tvingar fram kunskaper och en förmedling av information om kemiska pro- dukter. Men i Reach finns även artiklar som berör platsknutna frågor på både områdena yttre miljö och arbetsmiljö. Förordningen gör anspråk på att reglera frågor som annan EG-rätt (och i Sverige även nationell lagstiftning) redan reglerar i mer eller minde utsträckning.

När de olika delarna av Reach ses över enligt den beslutade tidtabellen är det därför viktigt att förordningen ses i sitt samman- hang. Det är nödvändigt att alla slags kompetenser medverkar i översynen. Det gäller exempelvis kompetens som rör fysikalisk- kemiska egenskaper, platsknutna frågor och platsknuten tillsyn, arbetsmiljö och yttre miljö samt information och kommunikation.

Se över begreppsdefinitioner i Reach

Företagen som distribuerar kemiska produkter utan att lagra dem omfattas inte av definitionen av distributörer i Reach. Som en följd av detta är det tveksamt om sådana företag omfattas av kraven på säkerhetsdatablad.

Inte heller anges distributörer av varor i definitionen i Reach av distributörer eller aktörer i distributionskedjan. Det är därmed tveksamt om de omfattas av skyldigheterna i artikel 33.

Vi finner det viktigt att definitioner ändras så att systemet med krav på information uppåt i distributionskedjan blir komplett. Ökad handel och förmedling av kemiska produkter via Internet utan att befatta sig fysiskt med de kemiska produkterna blir annars ett sätt att undkomma kraven i Reach.

8.1.2Bättre regler om säkerhetsdatablad

Det saknas översynsregler i Reach om säkerhetsdatabladen. De brister som ingressen till tidigare direktiv uttryckte medvetenhet om har ännu inte lett till förändring. Vi finner det vara behövligt att se över reglerna, trots frånvaro av översynsregler.

460

SOU 2008:73

Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll

I Sverige hyr företag in konsulter för att kunna förstå den lagreglerade informationen om kemikalier och hur de ska hantera dessa. I andra länder, exempelvis i Danmark, har myndigheterna rätt att tvinga företagen att hyra konsulter för samma sak. Kunskapen om bristerna i säkerhetsdatabladen fanns långt innan reglerna fördes in i Reach. Ändå är en fungerande överföring av information är en nyckelfaktor i Reach.

Reglerna bör ändras så att bladen har en möjlighet att fungera från kommunikationssynpunkt. Vid en översyn bör expertkompe- tens i form av kommunikatörer och informatörer balanseras mot jurister, kemister och andra naturvetare.

Med mer ändamålsenliga regler om säkerhetsdatablad vore det också värt att undersöka om Reach bör reglera att certifierade personer med erforderlig kompetens ska kontrollera bladen innan primärleverantörer får släppa ut den kemiska produkten på mark- naden.

Väl utformade och kompetent gjorda säkerhetsdatablad minskar sannolikt behoven av tillsyn över bladens kvalitet.

8.1.3Informationskrav om ämnen i varor

Nuvarande regler i Reach om att ett företag ska lämna ut efterfrågad information om ämnen i varor är ett viktigt steg framåt. Samtidigt har vi kunnat konstatera att bestämmelsens utformning gör den svår att tillämpa och beivra.

Spridningen av kemiska ämnen via det ökande varuflödet är viktigt att kunna komma till rätta med. Kemikalieinspektionen föreslog 2004 ett system för hälso- och miljöinformation om varors innehåll av farliga kemiska ämnen.TPF2FPT Vi anser att frågan om infor- mation är viktig, dels för att företagen själva ska kunna ta ansvar och dels för att samhället ska kunna ingripa om det behövs.

De nuvarande reglerna i Reach om information om ämnen i varor bör förbättras så att de blir lättare att tillämpa.

2TP PT Information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen, Kemikalieinspektionens rapport 6/04.

461

Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll

SOU 2008:73

8.2Öka den politiska styrningen

Över regelarbetet

Vi ser det som nödvändigt att den politiska styrningen ökar över vilka regler som förhandlas fram, hur dessa utformas och över processen att arbeta fram dem. Flera centrala verk liksom tilläm- pande myndigheter, under den centrala nivån, behöver involveras i processen, exempelvis genom krav i deras regleringsbrev.

Över tillsynen

Vi bedömer att det också är viktigt att regeringen styr den strategiska samordningen av den operativa tillsynen. Det går inte att förvänta sig att flera centrala verk, 21 länsstyrelser och 290 kommuner och som var för sig prioriterar självständigt från olika utgångspunkter ska kunna samordna sig strategiskt utan en samordnande styrning av åtminstone de statliga myndigheterna.

Styrbehovet blir extra viktigt om det riskerar att uppstå kon- kurrens mellan tillsynen av varor (enbart platsknuten tillsyn av varor är avgiftsfinansierbar) och tillsynen av kemiska produkter (både platsknuten tillsyn och produkttillsyn av varor är avgifts- finansierbar). Platsknuten tillsyn bedrivs av enbart länsstyrelser och kommuner. Styrbehovet är viktigt också om de samlade resurserna för tillsyn ska samverka effektivt.

Vi menar därför att regeringen bör styra de statliga myndig- heterna konsekvent under ett antal år för att tillsyn och lagtillämp- ning ska kunna motverka ett ökande problem med spridning av farliga ämnen via varor. I sin tur bör de statliga myndigheterna kunna tillsynsvägleda kommunerna i syfte att ge viss påverkan på kommunala prioriteringar.

Operativ tillsyn av varor kan bidra till att motverka att farliga ämnen från kemiska beredningar som är tillverkade i Sverige infogas i varor i senare produktionsled och hamnar i kretsloppet. Vi anser därför att regeringen via regleringsbreven bör styra kemika- lietillsynen så att;

462

SOU 2008:73

Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll

-länsstyrelserna bedriver platsknuten tillsyn över begränsnings- reglerna av formulerarnas användning av kemiska produkter.

-länsstyrelserna tillsynsvägleder kommunerna i konkreta regio- nala projekt för platsknuten tillsyn över begränsningsreglerna av sådana formulerare som faller under kommunalt tillsynsansvar. Resultatet följs upp av länsstyrelserna och vidarerapporteras till Naturvårdsverket.

-Naturvårdsverket tillsynsvägleder länsstyrelser och kommuner om den platsknutna tillsynen över begränsningsreglerna i samarbete med Kemikalieinspektionen.

Tillsynen bidra till att motverka att farliga ämnen i varor som är tillverkade i andra länder hamnar i kretsloppet. Via regleringsbrevet styr regeringen även så att;

Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen bör sammanställa och utvärdera resultaten från den samlade tillsynen efter exem- pelvis tre år och rapportera detta till regeringen.

463

Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll

SOU 2008:73

8.3Förtydliga rollfördelningen mellan medlemsstater och Echa och klargör registreringsunderlagens status

Vi har i avsnitt 2.11 redovisat att Echa ansvarar för att kontrollera registreringsunderlagen i vissa avseenden och kvaliteten på dessa för fem procent av de inlämnade underlagen. Trots kontrollansvar kan inte Echa ingripa rättsligt mot dem som brustit eftersom tillsynen är nationell. Den nationella tillsynsmyndigheten har å den andra sidan ingen skyldighet, och kanske inte ens möjlighet, att på egen hand utföra kontroll och genomdriva rättelse av sådant som är ålagt Echa. Det är också otydligt vilken status informationen i registreringsunderlagen har vid tillämpningen av övriga delar av Reach och annan lagstiftning. Det går inte att säga klart i vilken utsträckning registreringsunderlagen är bindande vid bedömningar av exempelvis klassificering och informationen i säkerhetsdatablad.

Vi menar att frågan om överstatlighet och ansvar för att ingripa bör göras tydligt. Antingen är ansvaret Echas och deras kontroll av fem procent, eller en annan procentsats, uttrycker den politiskt satta ambitionsnivån som är rimlig för det europeiska samhället att finansiera. Eller, bör det göras tydligt att alla ambitionsnivåer över Echas 5 procent är nationella.

Bör ambitionsnivån ”fem procent” gälla bör nationella tillsyns- myndigheter som huvudregel ingripa enbart på Echas begäran. Då läggs ett tydligt ansvar på företagen för 95 procent och det nationella kostnadsansvaret för tillsyn blir tydligt.

Är ambitionsnivån över fem procent nationell bör medlems- staternas tillsynsmyndigheter ingripa på Echas begäran för att bistå i Echas kontroll av sina fem procent. Myndigheterna bör sedan kunna ingripa gentemot alla registreringsunderlag, klassificeringar, exponeringsscenarier och säkerhetsdatablad. Detta bör framgå av lagstiftningen. Ett sådant system lägger ett ansvar på företagen, men medlemsstaterna bestämmer ambitionsnivån på kontrollen.

Oavsett fördelningen av ansvaret är det nödvändigt att klargöra vilken status registreringsunderlaget ska ha vid tillämpningen av andra regler.

464

SOU 2008:73

Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll

8.4Tillsynens organisation möter nya behov

Som vi belyst tidigare i utredningen utvecklas lagstiftningen åt det hållet att olika delar av regelverket reglerar samma slags frågor. EG- rätten tycks allt mer reglera både produktfrågor och platsfrågor samtidigt och inslagen av överstatlighet ökar. OECD har pekat på svagheter i den svenska tillsynsorganisationen. Andra aspekter på utvecklingen som påverkar tillsynen är den ökade handeln med kemiska produkter och varor, men också handeln med avfall. Tillsynen ska kunna bedrivas mot aktörer längs handels- och distributionsflöden över administrativa gränser och nationsgränser, men varje tillsynsmyndighets ansvar omfattar ett begränsat geografiskt område av vilka de flesta är små.

Samhällsorganisationen är under översyn och ett förslag disku- teras om inrättande av regioner med tillsyn under statligt ansvar i huvudsak. Här ingår frågan om miljötillsynen och huvudmanna- skapet för denna. Kommunerna svarar för den kostnadsmässigt dominerande insatsen i miljötillsynen.TPF3FPT

En utgångspunkt i den utredning som nyligen granskat Naturvårdsverket är att påverkan från EU kommer att fortsätta öka under överskådlig tid. Ett uttryck för detta är den uppmärksamhet på effektivt genomslag av reglerna som utvidgningen av unionen har väckt och de 27 medlemsstaternas olikheter. Förslaget om ett minimikriterier för tillsyn och om straffbestämmelser på miljö- området är exempel på detta. Ett annat uttryck är institutionella reformer i EU. Här nämns nya EU-myndigheter med ökade krav på rapportering som exempel. Sammantaget anser utredningen att det svenska medlemskapet i allt högre grad påverkar tillsynen. Man lyfter även fram nytänkandet i Koncentrationsutredningen och förändringarna mot färre regioner samt EU:s regelförenklings- arbete (”better regulation”).

Ansvarskommittén uppfattade också att EU inom flera områden ställer ökade krav på medlemsländerna att respektera EG-rätten, vilket innebär ökade krav på den svenska organisationen för kontroll av regelefterlevnad.TPF4FPT Tillsynsutredningen (SOU 2004:100) tog upp samma tema.

Vi har samma uppfattning som utredningarna ovan.

3TP PT Granskning i statens tjänst (SOU 2002:14) avsnitt 5.5.1 och Tillsyn (SOU 2004:100), s. 14 och 83.

4TP PT Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) s.251.

465

Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll

SOU 2008:73

Myndighetsstrukturen för miljötillsynen har inte setts över som helhet och prövats mot nya tiders behov. Väsentliga delar av kemi- kalietillsynen går inte att bryta loss från övrig miljötillsyn. Det finns helt nya aspekter att beakta än dem som gällt historiskt. Hur nationell central, regional och kommunal miljötillsyn ska knytas till ökad överstatlig styrning av miljötillsynen över en allt komplexare och mer integrerad lagstiftning är en sådan aspekt. En annan är hur detta ska förenas med lokal förankring och planering.

Vi anser att regeringen kan behöva överväga att se över hela tillsynsorganisationen på miljöområdet.

8.5Förbättra kraven på återrapportering

EU ställer i sina rättsakter krav på medlemsstaterna att rapportera hur länderna har införlivat lagstiftningen. Krav ställs också på regelbunden rapportering av resultat från tillämpningen.

Reach fordrar att Sverige rapporterar om tillämpningen av Reach till EU-kommissionen vart femte år.TPF5FPT Den första rapporten ska lämnas redan den 1 juni 2010. Denna ska innehålla resultaten från offentliga inspektioner, den övervakning som genomförts, de påföljder som föreskrivits och andra åtgärder samt beskriva vårt tillsynssystem och införda sanktioner.

Vissa delar av tillsynen över Reach föreslår vi ska vara decentra- liserad till kommunerna. Ett av flera skäl är att det inte går att bryta loss tillsynen av kemikalier från annan miljötillsyn. Ska en förändring ske på den punkten måste tillsynen ses över i sin helhet. Oavsett utfall av en sådan översyn ställer en ordning med decentra- liserat tillsynsansvar krav på fungerande återrapportering för att Sverige som nation ska kunna visa hur Reach och annan EG-rätt genomförs.

Utredningen som granskat Naturvårdsverket (SOU 2008:62) tar upp frågan om svag återrapportering inom tillsynsvägledningen.

Det försvårar att beskriva konsekvenser av förslag som rör tillsynen utan att ha tillgång till data om objekt, ansvarsfördelning, kostnader, intäkter etc. Den här utredningen har fått samla in uppgifter om miljöbalkens tillämpning. Miljöbalkskommittén fick något år tidigare fick samla in motsvarande uppgifterTPF6FPT. Tillsyns- utredningen hade behov av liknande data. Ansvarskommittén före-

5TP PT Artikel 117.

6TP PT SOU 2005:59 avsnitt 4.3.

466

SOU 2008:73

Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll

slår att ansvaret för miljötillsynen ses över. Sker en sådan översyn lär samma behov av data om kostnader, avgifter, omfattning i form av antal objekt, mängd utförd tillsyn etc. återkomma.

Det finns med andra ord återkommande behov av olika slags data som rör tillsynen.

I 9 § tillsynsförordningen finns regler som gör det möjligt för en tillsynsvägledande myndighet att föreskriva om återrapportering från länsstyrelser och kommuner. Bemyndigandet är dock avgrän- sat till sådana uppgifter och information som de centrala verken behöver för sin tillsynsvägledning. Det omfattar inte vad en behörig myndighet enligt en viss rättsakt behöver för att kunna ställa samman information som EU-kommissionen ska ha. Upp- draget som behörig myndighet behöver inte sammanfalla med det tillsynsvägledande uppdraget. Behoven av data kan dock helt eller delvis sammanfalla.

Det ligger utanför vårt uppdrag att lämna förslag som rör hela EG-rätten och all återrapportering som denna kan kräva och som rör alla behov av data för uppföljning av tillsynen. Frågan berör också produktionen av officiell statistik och om sådan produktion och kraven på återrapportering går att samordna med insamling av uppgifter för central uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen.

I dag saknas ett ansvar enligt förordningen (2001:100) om officiell statistik för att ta fram statistik om tillämpningen av EG- förordningar. Nuvarande ansvar omfattar miljöbalken. I och med att EU meddelar förordningar i sakfrågor som tidigare reglerats i direktiv faller dessa utanför statistikansvaret.

Vi menar att insamling av data bör samordnas så långt det bara är möjligt för att hålla de administrativa bördorna nere.

8.6Forskning om tillsyn

Vi har funnit att tillsynsmyndigheterna har olika sätt att arbeta på. Medan en del väljer information hellre än kontroll gör andra tvärtom.

Vi har i likhet med tillsynsutredningen funnit att myndigheterna utför sin tillsyn på olika sätt. Vissa bedriver tillsyn över både bestämmelser som rör sakfrågor och som rör egenkontrollen och andra enbart över sakfrågan.

467

Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll

SOU 2008:73

Det saknas forskning om vilka metoder myndigheterna bör använda för att upprätthålla lagefterlevnaden och få effektivast genomslag för fattade politiska beslut. Den tid är förbi där det fanns tämligen enkla samband mellan miljötillstånd – nationella punktutsläpp – lagstiftningsåtgärder – tekniska åtgärder – påverkan på miljötillståndet.

Lagstiftning på varu- och kemikalieområdet inverkar på viktiga grundstenar i samhället såsom konsumtion och handel inom och utom landets gränser. Ska lagstiftningen fungera som ett effektivt styrmedel på även sådana delar av miljöområdet är det viktigt med kunskap om hur lagstiftningen ska genomdrivas.

Miljömålsrådet pekar på att det i hög grad saknas forskning som stöd för hur effektiv tillsyn ska bedrivas i praktiken.TPF7FPT Natur- vårdsverket har startat ett treårigt forskningsprogram som ska löpa från 2009 om effektivare tillsyn. Programmet tar upp de tre områdena tillsynsmetodik, ledningsfrågor och mått på tillsynens resultat.TPF8FPT

Vi anser att det startade programmet är angeläget men att även annan forskning om tillsyn behövs, exempelvis sådan som knyter an till EG-rättens utveckling och hur tillsyn över regler om handelsflöden eller andra flöden genom samhället eller över regler om varors eller kemiska ämnens livscykler ska kunna bedrivas effektivt.

7TP PT Miljömålen – nu är det bråttom, Miljömålsrådets rapport 2008, s. 258. 8TP http://wwwPT .naturvardsverket.se/sv/Forskning/Sokaforskningsbidrag/Utlysningar/Effektiv -miljotillsyn/

468

9 Författningskommentar

1Förslaget till

lag om ändring i miljöbalken

26 kap.

3 §

Ändringen tas upp i avsnitt 4.4.1. Genom ändringen upphävs det kommunala tillsynsansvaret för hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. Det kommunala ansvaret för tillsyn över kemiska produkter kommer därmed fortsättningsvis att bestämmas av regeringen med stöd av paragrafens första stycke. Det kommunala ansvaret regleras på det sättet på andra tillsynsområden enligt miljöbalken, t.ex. tillsynen över områdesskydd enligt 7 kap. Änd- ringen är en förutsättning för att det ska vara möjligt att förordna om statlig tillsyn på kemikalieområdet utan att det ska medföra dubbla tillsynsansvar.

5 §

Den nuvarande lydelsen innebär att regeringen får meddela före- skrifter om att tillsynsbestämmelserna i kapitlet ska gälla för tillsyn över EG-förordningar. Alla regler i 26 kap. är inte tillsynsbestäm- melser. Exempelvis gäller 19 § verksamhetsutövarens egenkontroll och 20 § miljörapport. Ändringen innebär att regeringen får föreskriva att alla bestämmelser i 26 kap. ska gälla för EG-för- ordningar. Det gör det möjligt att t.ex. föreskriva att verksam- hetsutövare ska bedriva egenkontroll som innefattar skyldigheter enligt Reach.

469

Författningskommentar

SOU 2008:73

22 a §

Paragrafen är ny och innebär ett klargörande av att tillsyns- myndigheter har rätt att ta varuprov utan att betala ersättning i tillsynen över bestämmelser 14 kap. och föreskrifter meddelade med stöd av det kapitlet. Regeringen kan med stöd av 3 § föreskriva att detta ska gälla även för EG-förordningar. Bestämmelserna behandlas i avsnitt 4.7.3.

Andra stycket ger rätt för den som har lämnat ett varuprov att få ersättning för provet om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl för ersättning kan vara t.ex. att de krävs ett prov av en dyrbar vara eller att flera provexemplar har infordrats än vad som kan anses normalt (jfr prop. 2003/04:121, s. 145 och prop. 1988/89:23, s. 115).

22 b §

Paragrafen är ny och har sin förebild i produktsäkerhets- lagstifningen. Bestämmelserna tas upp i avsnitt 4.7.3. Genom att undersökning av varuprov bryts ut ur 22 § blir det tydligt att det finns ett ersättningsansvar för verksamhetsutövaren. Det innebär också att ansvaret för ersättning för provtagning och undersökning av prov får en mindre omfattning än verksamhetsutövarens ansvar för undersökningar i 22 §, eftersom den som lämnat provet endast behöver betala ersättning om undersökningen visar att bestäm- melserna för den kemiska produkten eller varan inte följts.

29 kap.

3 §

Förslaget är en följd av att vissa begränsningar i fråga om utsläp- pande på marknaden och användning av kemiska produkter och varor förts över till Reach från direktiv 76/769/EEG. I och med att bestämmelserna finns i en EG-förordning kommer de inte längre att genomföras i författningar under miljöbalken. Reglerna kom- mer därmed inte längre att omfattas av straffbestämmelserna i 3 § första stycket 2. En ny straffbestämmelse krävs således för att överträdelser av begränsningsreglerna fortsatt ska vara straffsank- tionerade.

470

SOU 2008:73

Författningskommentar

2Förslaget till

förordning om ändring i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken

2 a §

Bestämmelsen gör tydligt att tillsynsbestämmelserna i 26 kap. miljöbalken är tillämpliga på Reach och de andra EG-förordningar som anges i avsnitt D i förordningens bilaga.

4 §

Ändringen i hänvisningen till 26 kap. 3 § miljöbalken är en följd av att det kommunala ansvaret för hanteringen av kemiska produkter som regleras där tas bort. Genom att andra stycket upphävs kommer tillsynsansvaret för biotekniska organismer endast regleras i bilagan till förordningen.

11 §

Ändringarna i bilagan innebär att det kommunala ansvaret för tillsynen enligt bilagans avsnitt D kommer att följa med vid beslut om överlåtelse av operativ tillsyn enligt 10 § av en verksamhet i avsnitt B. Genom ändringen i den här paragrafen kommer frågan om kommunens möjlighet att bedriva tillsyn över tillsynsobjektets hantering av kemiska produkter att vägas in vid ett beslut om överlåtelse av tillsynsansvaret.

13 c §

Fiskeriverket har ansvar för tillsynsvägledning när det gäller miljö- balkens tillämpning i frågor som rör fiske och vattenbruk. Enligt paragrafens nuvarande lydelse gäller det dock inte för 14 kap. miljöbalken. Genom ändringen upphör det undantaget. Fiskeri- verket får dessutom ansvar för tillsynsvägledning som rör de EG- förordningar på kemikalieområdet som anges i avsnitt D i bilagan. Fiskeriverkets ansvar omfattar dock inte frågor som faller under Kemikalieinspektionens ansvar enligt 13 e §.

471

Författningskommentar

SOU 2008:73

13 d §

Genom ändringen klargörs Statens jordbruksverks ansvar för tillsynsvägledning i frågor som rör verksamheter inom jordbruks- och trädgårdsområdet och djurhållande verksamhet. Oklarheten som rör ansvaret i fråga om 14 kap. miljöbalken undanröjs genom att hänvisningen till kapitlet i punkten 4 tas bort. Statens jord- bruksverk får dessutom ansvar för tillsynsvägledning som rör de EG-förordningar på kemikalieområdet som anges i avsnitt D i bilagan. Statens jordbruksverks ansvar omfattar dock inte frågor som faller under Kemikalieinspektionens ansvar enligt 13 e §.

13 e §

Ändringen innebär att Kemikalieinspektionens kommer att ha kvar sitt nuvarande ansvar för tillsynsvägledning. Därutöver tillkommer ansvar för tillsynsvägledning i frågor som rör EG-förordningarna på kemikalieområdet i avsnitt D i bilagan.

Eftersom Kemikalieinspektionen, med undantag för vad som faller under Livsmedelsverkets ansvar, kommer att vara den enda operativa tillsynsmyndigheten i fråga om varors utsläppande på marknaden, behöver inspektionen inte längre vara tillsynsvägledan- de på varuområdet. Det särskilda förordnande vad gäller allmän- hetens hantering av kemiska produkter och varor uppphävs eftersom det ansvaret ingår utan att behöva nämnas särskilt. Undantag görs för frågor som omfattas av Boverkets eller Läke- medelsverkets ansvar.

13 f §

Upphävandet av punkten 2 följer av dels att Livsmedelsverket blir den enda operativa tillsynsmyndigheten i frågor som rör material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, och dels att napptillsynen förs över till Kemikalieinspektionen.

472

SOU 2008:73

Författningskommentar

13 i §

Upphävandet av punkten 2 innebär att Räddningsverket inte längre kommer att vara tillsynsvägledande i frågor som rör produkters brandfarliga, oxiderande och explosiva egenskaper. Räddnings- verkets kompetens på området kommer att kunna användas genom att personal hos Räddningsverket förordnas av Kemikalieinspek- tionen.

13 j §

Den nya punkten 4 innebär att Skogsstyrelsen får ett tydligt ansvar för tillsynsvägledning enligt 14 kap. miljöbalken i frågor som rör skogsbruket. Skogsstyrelsen får dessutom ansvar för tillsynsväg- ledning i frågor enligt de EG-förordningar på kemikalieområdet som anges i avsnitt D i bilagan. Skogsstyrelsens ansvar omfattar dock inte frågor som faller under Kemikalieinspektionens ansvar enligt 13 e §.

16 a §

Paragrafen är ny. Den motiveras i avsnitt 4.7.4. Skyldigheten för tillsynsmyndigheterna att underrätta varandra innebär inte att myndigheter ska ägna sin tillsyn åt frågor som ligger utanför deras respektive tillsynsområde. Skyldigheten gäller endast att vidare- befordra information om brister som myndigheten uppmärk- sammar inom ramen för sin tillsyn. Rent bagatellartade brister som en myndighet bedömer inte kommer att föranleda något ingripande behöver inte lämnas vidare.

Ett exempel på underrättelse enligt paragrafen kan vara att en kommunal nämnd vid en inspektion av en nedströmsanvändare ser att ett säkerhetsdatablad inte är på svenska. Den kommunala nämnden underrättar då tillsynsmyndigheten av leverantören i fråga. Tillsynsmyndigheten kan vara en annan kommunal nämnd, en länsstyrelse eller Kemikalieinspektionen.

För att inte skyldigheten ska bli administrativt betungande kan tillsynsmyndigheten delegera till handläggaren av tillsynsärendet att ansvara för underrättelserna till andra myndigheter. Paragrafen innehåller inga formkrav på underrättelsen. Den kan t.ex. göras per

473

Författningskommentar

SOU 2008:73

e-post eller genom ett telefonsamtal som dokumenteras med en tjänsteanteckning.

Bestämmelser om ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Bestämmelserna om ikraftträdande motiveras i avsnitt 7.

Genom ändringen i punkten D2 i bilagan till förordningen kommer ansvaret för kemikalietillsynen följa ansvaret för tillsynen över miljöfarlig verksamhet och andra verksamheter i avsnitt B i bilagan till förordningen. Det gäller även när ansvar överlåts enligt 10 §. Den nya lydelsen av 11 § innebär att den kommunala nämndens möjlighet att bedriva tillsyn över tillsynsobjektets hantering av kemiska produkter ska beaktas inför ett beslut om överlåtelse. Övergångsbestämmelsen innebär att något nytt beslut om överlåtelse inte behöver fattas med anledning av dessa för- ändringar. Tidigare beslut om överlåtelse fortsätter att gälla och innebär att även kemikalietillsynen är kommunal.

Avsnitt C i bilagan

Ändringen är en följd av att utformningen av tillsynsansvaren i avsnitt D ändras. Omfattningen av generalläkarens ansvar blir i stort densamma som tidigare.

Avsnitt D i bilagan

Ändringarna behandlas i avsnitt 4.4.1. Genom ändringarna blir det operativa ansvaret för varje tillsynsmyndighet tydligare och de dubbla ansvaren få. Ansvaret för tillsynen över 14 kap. miljöbalken och föreskrifter under det kapitlet samt EG-förordningarna om kemikalier under miljöbalkens tillämpningsområde fördelas utifrån samma principer.

De operativa tillsynsansvaren för EG-förordningarna på kemi- kalieområdet under miljöbalkens tillämpningsområde flyttas till detta avsnitt från avsnitt G. Tillsynsansvar fördelas för vissa EG- förordningar där sådant ansvar saknas enligt nuvarande reglering.

Ansvarsfördelningen utgår från att Kemikalieinspektionen har tillsynsansvaret i frågor som rör primärleverantörers utsläppande på marknaden. Dessutom har Kemikalieinspektionen tillsyns-

474

SOU 2008:73

Författningskommentar

ansvaret för tillsyn utsläppandet på marknaden av varor i alla led. Tillsynsansvaret för andra centrala myndigheter minskar.

Länsstyrelsen eller den kommunala nämnden har ansvaret för produkttillsynen i övrigt. Ansvaret följer ansvaret för tillsynen över miljöfarlig verksamhet och andra verksamheter i avsnitt B. Detsamma gäller för platsanknuten tillsyn över bestämmelser i den lagstiftning som omfattas av avsnitt D.

Avsnitt G i bilagan

Ändringarna innebär att EG-förordningarna på kemikalieområdet tas bort från avsnittet. Tillsynsansvaret för dem regleras i stället i avsnitt D.

3Förslaget till

förordning (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll

1 §

Enligt den nya paragrafen införs kemikalieregistreringsförord- ningen som beteckning för Reach i förordningen. Det är samma beteckning som används i miljöbalken.

1 a §

Paragrafen är ny och innebär att bestämmelserna om egenkontroll i 26 kap. 19 § miljöbalken gäller för de EG-förordningar som anges i avsnitt D i bilagan till förordningen. Ändringen tas upp i avsnitt 4.7.1.

7 a §

Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 4.7.1. Bestämmelserna innebär krav på dokumenterade rutiner för att uppfylla vissa skyldigheter som gäller kemiska produkter.

475

Författningskommentar

SOU 2008:73

4Förslaget till

förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken

6 kap.

1 §

Ändringarna i paragrafen görs för att bestämmelserna i förord- ningen (1998:942) om kemikalieavgifter m.m., som upphör att gälla, införs i kapitlet.

2 §

Paragrafen är ny och ersätter delvis 2 § första stycket förordningen om kemikalieavgifter m.m. Paragrafen reglerar vad kemikalieavgif- ten avser och vilka som är skyldiga att betala kemikalieavgift. Avgiftsskyldig är den som tillverkar eller till Sverige för in minst ett ton eller mer av kemiska produkter som ska vara anmälda till produktregistret. Kemikalieavgiften behandlas i avsnitt 5.1–5.3.

3 §

Paragrafen är ny och ersätter 2 § andra och tredje stycket förord- ningen om kemikalieavgifter m.m. Undantaget i punkten 1 har sin orsak i att årsavgiften för bekämpningsmedel avser prövning och tillsyn för sådana medel. Undantaget i punkten 2 gäller aktörer som inte omfattas av Kemikalieinspektionens tillsynsansvar och således inte heller ska betala för inspektionens tillsyn.

4 §

Paragrafen är ny och ersätter 4 och 5 §§ förordningen om kemika- lieavgifter m.m. Produktavgiften och årsavgiften ersätts enligt den nya bestämmelserna av en registreringsavgift och en mängdavgift. Mängdavgiften betalas per ton och är indelad i tre olika kategorier som är kopplade till produkternas farlighet.

476

SOU 2008:73

Författningskommentar

5 §

Den nya paragrafen motsvarar 3 § förordningen om kemikalie- avgifter m.m.

6 §

Paragrafen är ny och gäller avgifter för kemiska bekämpnings- medel. Paragrafen motsvarar delvis 6 § förordningen om kemikalie- avgifter m.m. Indelningen i olika avgiftsärenden och ansöknings- avgifterna för dessa har ändrats. Årsavgiften har höjts.

7 §

Bestämmelserna gäller avgifter för biologiska bekämpningsmedel. Paragrafen är ny och motsvarar delvis 7 § förordningen om kemikalieavgifter m.m. Liksom för kemiska bekämpningsmedel har indelningen i olika avgiftsärenden och ansökningsavgifterna för dessa ändrats. Årsavgiften har sänkts. En ytterligare ändring är att årsavgiften beräknas på det sammanlagda värdet av alla innehava- rens godkända bekämpningsmedel. Enligt nuvarande bestämmelser betalas en årsavgift för varje godkänt bekämpningsmedel.

8 §

Paragrafen är ny och motsvarar 9 § förordningen om kemikalieav- gifter m.m.

9 §

Bestämmelserna gäller avgift för den EU-gemensamma prövningen av verksamma ämnen i växtskyddsmedel, s.k. SERP-avgift. Para- grafen är ny och motsvarar i stora delar 8 § förordningen om kemikalieavgifter m.m. Ansökningsavgiften för mikroorganismer har sänkts. Den lägre ansökningsavgiften gäller också feromoner och tillsatser som får användas i livsmedel eller foder.

477

Författningskommentar

SOU 2008:73

10 §

Bestämmelserna gäller avgift för den EU-gemensamma prövningen av verksamma ämnen i biocider. Paragrafen är ny och motsvarar i stora delar 8 a § förordningen om kemikalieavgifter m.m. Liksom för avgiften enligt 9 § har ansökningsavgiften för mikroorganismer sänkts. Samma avgift gäller också för feromoner och tillsatser som får användas i livsmedel eller foder.

11 och 12 §§

Paragraferna är nya och motsvarar 8 b respektive 8 c § förord- ningen om kemikalieavgifter m.m.

13 §

Den nya paragrafen motsvarar 8 d § första och andra stycket förordningen om kemikalieavgifter m.m. Bestämmelserna avser fastställandet av slutliga avgift enligt någon av bestämmelserna i 9 12 §§. Ett nytt tredje stycke innebär en lägre avgift om ansökan avser en mikroorganism, en feromon eller en tillstats som får användas i livsmedel eller foder.

14 och 15 §§

Paragraferna är nya och motsvarar 10 respektive 11 § förordningen om kemikalieavgifter m.m.

8 kap.

2 §

Ändringen i det nya första stycket innebär att bestämmelserna om varuprov och ersättning för provtagning och undersökning i 26 kap. 22 a och 22 b §§ miljöbalken ska gälla även för EG-för- ordningarna på kemikalieområdet under miljöbalkens tillämp- ningsområde. Ändringen i andra stycket är en följd av att bestäm- melser om kostnader för provtagning och undersökning av prov i

478

SOU 2008:73

Författningskommentar

samband med tillsyn enligt 14 kap. miljöbalken förts i de tidigare nämnda bestämmelserna i 26 kap. miljöbalken.

9 kap.

1 §

Ändringen i andra stycket är en följd av att bestämmelserna om debitering av årsavgifter för bekämpningsmedel i 12 § förordningen om kemikalieavgifter m.m. upphävs.

Övergångsbestämmelser

Bestämmelserna innebär att äldre bestämmelser gäller i ärenden som redan inletts när förordningen träder i kraft och där ansök- ningsavgift i de flesta fall redan betalats. Äldre bestämmelser tillämpas också under en övergångstid för avgifter som betalas årligen.

5Förslaget till

förordning om ändring i förordningen (1998:946) om svavelhaltigt bränsle

19 §

Genom ändringen förs ansvaret för tillsyn av bunkerleverantörer över från Naturvårdsverket till Kemikalieinspektionen i enlighet med principerna för fördelning av ansvaret för övrig kemikalie- tillsyn.

20 §

Att Kemikalieinspektionen enligt ändringen tar över ansvaret för registret över bunkerleverantörer är en följd av att myndigheten blir tillsynsmyndighet av sådana leverantörer.

479

Författningskommentar

SOU 2008:73

22 §

Första stycket upphävs som en följd av att regleringen av Sjöfarts- verkets tillsynsansvar förs över till förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. I det nuvarande andra stycket görs en rent språklig justering. Ändringen i det nuvarande tredje stycket är en följd av att Kemikalieinspektionen blir ny tillsynsmyndighet. I det nuvarande tredje stycket införs en hänvisning till förordningen om tillsyn enligt miljöbalken eftersom regleringen av tillsyns- ansvaret förs över dit.

6Förslaget till

förordning om ändring i förordningen (2007:19) om PCB m.m.

1 §

Ändringen består i en ny punkt med en hänvisning till Reach. Ändringen motiveras i avsnitt 6.2.

7Förslaget till

lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1060)

1kap.

2§

Ändringen innebär att hänvisningen till artikel 35 i Reach görs om till en allmän hänvisning till Reach. Det är en följd av att Arbets- miljöverket får ett större ansvar för tillsynen över Reach.

3 kap.

2 b §

I 2 a § första stycket finns bestämmelser om arbetsgivarens ansvar för att systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. I samma paragrafs andra stycke finns bestäm-

480

SOU 2008:73

Författningskommentar

melser om skyldighet för arbetsgivaren att dokumentera arbetsmiljön och upprätta handlingsplaner. Arbetsgivarens skyldigheter enligt 2 a § brukar benämnas systematiskt arbetsmiljö- arbete. Den nya paragrafen innebär att regeringen får meddela föreskrifter om att kraven i 2 a § första och andra stycket ska gälla i fråga om efterlevnaden av Reach. Bestämmelserna motiveras i avsnitt 4.7.1.

7 kap.

2 §

Ändringen innebär att förordnandet för Arbetsmiljöverket att utöva tillsyn över artikel 35 i Reach ändras till ett bemyndigande för regeringen att föreskriva om Arbetsmiljöverkets tillsyn över Reach.

7 kap.

7 §

Ändringen innebär att Arbetsmiljöverket får de meddela föreläg- ganden eller förbud som behövs för att de bestämmelser i Reach som omfattas av Arbetsmiljöverkets tillsynsansvar ska följas. Överträdelser av sådana förelägganden och förbud omfattas av straffbestämmelserna i 8 kap. 1 §.

8Förslaget till

förordning om ändring i arbetsmiljöförordningen (1977:1166)

17 §

Den nya paragrafen innebär att Arbetsmiljöverket får tillsynsansvar i arbetsmiljöfrågor över vissa artiklar i Reach. Ansvaret omfattar sådana skyldigheter som är knutna till användningen av ämnen och beredningar och arbetsgivarens ansvar för riskhanteringsåtgärder. Tillsynsansvaret för kemikaliesäkerhetsrapporter innebär att Arbetsmiljöverket ska kontrollera att skyldigheten att upprätta en

481

Författningskommentar

SOU 2008:73

sådan följs, men inte kontroll av att innehållet uppfyller kraven i Reach. Det sist nämnda ansvaret faller under tillsynsmyndigheten enligt miljöbalken.

17 a §

Paragrafen är ny. Enligt bestämmelserna ska Arbetsmiljöverket underrätta den ansvariga tillsynsmyndigheten enligt miljöbalken om brister i efterlevnaden av de bestämmelser som anges i 17 § i frågor som faller omfattas av en annan myndighets tillsynsansvar. Paragrafen behandlas i avsnitt 4.7.4 och i kommentaren till 16 a § förordningen om tillsyn enligt miljöbalken.

9Förslaget till

lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364)

5 kap

1 §

Ändringarna innebär att Sjöfartsverket får motsvarande ansvar som Arbetsmiljöverket för tillsynen över Reach när det gäller fartyg.

10Förslaget till

förordning om ändring i förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror

3 a §

Paragrafen är ny och innebär att en länsstyrelse eller kommunal nämnd som vidtar åtgärder som kan kräva en underrättelse enligt förordningen, en s.k. Rapex-anmälan, ska lämna uppgifter till Kemikalieinspektionen. Om Kemikalieinspektionen anser att en underrättelse krävs ska de lämnas vidare till Konsumentverket. Bestämmelserna motiveras i avsnitt 4.7.4.

482

SOU 2008:73

Författningskommentar

10Förslaget till instruktionsändringar

Ändringar i instruktionerna för Kemikalieinspektionen, länsstyrel- serna, Arbetsmiljöverket och den nya myndigheten Myndigheten för samhällsskydd och beredskap innebär att Kemikalieinspek- tionen förordnar anställda hos de andra myndigheter att bedriva tillsyn för inspektionens räkning. Systemet med förordnanden för tillsyn behandlas i avsnitt 4.2.2.

483

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Översyn av svensk kemikalielagstiftning	Dir.
	2008:73

Beslut vid regeringssammanträde den 1 mars 2007.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över den svenska kemikalielagstiftningen med avseende på tillsyn, avgifter och vad som därutöver följer av att Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemi- kaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommission- ens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 30.12.2006, s.1, Celex 32006R1907), träder i kraft. Upp- draget innefattar sammanfattningsvis att analysera och lämna förslag till

•de författningsändringar som bedöms nödvändiga till följd av ikraftträdandet av Reach,

•hur det nationella tillsynsansvaret (operativ tillsyn och tillsyns- vägledning) som en följd av Reach och övrig kemikalielagstiftning, inbegripet lagstiftningen för bekämpningsmedel, lämpligen bör fördelas dels mellan olika centrala myndigheter, dels mellan centrala, regionala och lokala tillsynsmyndigheter,

•kemikalie- och bekämpningsmedelstillsynens omfattning och inriktning för att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig tillsyn över efterlevnaden, samt

•utformningen av det nationella systemet för kemikalieavgifter inklusive avgifter för bekämpningsmedel.

485

Bilaga 1

SOU 2008:73

Utredaren skall beakta relevanta rapporter och utredningar, upp- märksamma hur Reach hanteras i andra medlemsstater samt särskilt beakta hur Reach kommer att påverka små- och medelstora företag.

Utredaren skall presentera en analys av de konsekvenser som de föreslagna författningsändringarna och övriga förslag kan få.

Bakgrund

Tillämpningen av de EG-bestämmelser på kemikalieområdet som föregick Reach har medfört allvarliga brister i hanteringen och användningen av kemikalier inom EU. En brist är att myndigheters bedömningar av kemikaliers effekter på hälsa och miljö tar alldeles för lång tid. Fler än 30 000 kemiska ämnen finns i nuläget på den europeiska marknaden. Av dessa är det färre än 1 500 som har testats och bedömts.

Krav på att tillverkare och importörer skall riskbedöma nya ämnen infördes inom gemenskapen 1981. Ämnen som fanns på marknaden före 1981 (s.k. existerande ämnen) omfattas inte av motsvarande krav. Dessa existerande ämnen utgör i dag ca 90 pro- cent av de ämnen som används inom gemenskapen. Avseende dessa ämnen har i stället ansvaret legat på ansvarig myndighet att ta fram data om ämnet. Arbetet med att ta fram data och riskbedöma existerande ämnen har gått mycket långsamt. Detta har medfört att kunskap om miljö- och hälsoegenskaper fortfarande saknas för merparten av dessa ämnen.

Den 29 oktober 2003 presenterade EG-kommissionen ett förslag till en ny samlad kemikalielagstiftning i EG-förordningen om regi- strering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach).

Den 18 december 2006 beslutades förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemi- kalier (Reach). Med anledning av Reach beslutades samtidigt om en ändring av rådets direktiv 67/548/EEG av den 27 juni 1967 om till- närmning av lagar och andra författningar om klassificering, för- packning och märkning av farliga ämnen genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/121/EG.

Reach träder i kraft stegvis under en period av 11 år från och med den 1 juni 2007. En mängd vägledningsdokument och IT- baserade hjälpmedel utarbetas för närvarande inom EU.

486

SOU 2008:73

Bilaga 1

Reach ersätter 40 existerande förordningar och direktiv inom EU och blir en gemensam och harmoniserad lagstiftning för alla EU:s medlemsstater.

Syftet med den nya lagstiftningen är att ta ett helhetsgrepp på kemiska hälso- och miljörisker samt att öka företagens kon- kurrenskraft genom skapandet av en gemensam inre marknad. Företagen får ett tydligare ansvar för att undersöka sina kemiska ämnens hälso- och miljöfarlighet. Företagen skall riskbedöma och redovisa hur vissa ämnen skall hanteras på ett säkert sätt. Särskilt farliga ämnen får inte användas utan tillstånd. Dessutom innehåller Reach regler som berör ämnen i varor, dvs. inte enbart ämnen i kemiska produkter.

Vissa ämnesgrupper och användningsområden har undantagits från Reach, trots att de innehåller eller berör kemikalier. Här kan nämnas bl.a. bekämpningsmedel, läkemedel, livsmedel och foder.

Reach kommer att beröra ett mycket stort antal företag som till- verkar, importerar eller använder kemiska ämnen, men även ett antal av de företag som enbart hanterar varor. Enligt en studie från Nutek (R 2004:12) kommer de tyngsta kraven i Reach – registreringskraven – att beröra mellan 700 och 2 300 företag. Merparten av dessa företag finns i branscherna för kemisk tillverkning eller detaljhandel och de flesta berörs i egenskap av importörer av kemiska ämnen och bered- ningar. Av dessa företag är 88 procent små eller medelstora företag och 70 procent har färre än 50 anställda. Vissa av kraven i Reach kommer att beröra merparten av svensk tillverkningsindustri i dess egenskap av användare av kemiska ämnen och beredningar.

Reach inom EU

En central kemikaliemyndighet, med säte i Helsingfors, inrättas på gemenskapsnivå. Den centrala kemikaliemyndigheten skall hantera data i samband med registrering av ämnen, ta fram underlag och lämna förslag till beslut i ärenden, yttra sig om olika aspekter på kemikaliehantering, samordna tillsynsfrågor och hålla databaser och information om kemikalier tillgängliga för allmänheten.

Den centrala kemikaliemyndigheten kommer att fatta bindande beslut i vissa frågor när medlemsstaterna är eniga. Viktigare beslut eller beslut när medlemsstaterna är oeniga kommer att fattas av kommissionen efter hörande av medlemsstaterna i ett kommitté-

487

Bilaga 1

SOU 2008:73

förfarande. Kemikaliemyndigheten kommer även att förbereda de ärenden som skall beslutas av kommissionen.

Medlemsstaterna kommer att utse de nationella myndigheter som skall delta i kommittéarbetet. De nationella myndigheternas roll innebär en rad nya eller förändrade arbetsuppgifter, däribland ämnesutvärderingar och tillståndsprövning, underlag för begräns- ningar av farliga ämnen samt tillsyn inom respektive medlemsstat.

Avgifter från företagen till den centrala kemikaliemyndigheten för registrering och för tillståndsprövning införs.

Parallellt med Reach pågår ett arbete med att genomföra ett globalt system för klassificering och märkning av kemikalier (Global Harmonized System of Classification and Labelling of Chemicals – GHS) inom EU. GHS-reglerna har ett nära samband med Reach och kommer att tas in i en särskild gemenskapsförordning. Något förslag till en sådan förordning har dock ännu inte lagts fram av kommis- sionen.

Gällande svenska regler och mål inom kemikalieområdet

År 1999 antog riksdagen 15 miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Ett 16:e miljökvalitetsmål antogs 2005 (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48). Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär att miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats eller utvunnits av människan och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mång- falden. Till detta miljökvalitetsmål hör en rad delmål som skall tjäna som riktmärken för arbetet med en Giftfri miljö. Reach har av regeringen och riksdagen bedömts vara den enskilt viktigaste pro- cessen för uppfyllandet av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48).

De svenska bestämmelserna om kemikalier finns i första hand i 14 kap. miljöbalken, i förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer samt i föreskrifter meddelade av Kemikalieinspektionen.

Bestämmelser om kemikalier finns även i exempelvis lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor och lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor som reglerar hantering och import av sådana varor. En översyn av lagen om brandfarliga och explosiva varor har gjorts och förslag till en ny lag och förordning om brandfarliga och

488

SOU 2008:73

Bilaga 1

explosiva varor har lämnats (Ny reglering om brandfarliga och explosiva varor – SOU 2006:16). Förslaget har remissbehandlats och är nu föremål för beredning inom Regeringskansliet.

Generella bestämmelser om tillsyn finns i 26 kap. miljöbalken. Specifika bestämmelser med utpekande av ansvariga myndigheter finns i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Även förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter samt förord- ningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljö- balken är relevanta på miljöområdet. Kemikalieinspektionens avgifts- system för tillsyn och prövning regleras genom förordningen (1998:942) om kemikalieavgifter m.m.

Riksrevisionens granskning av tillsynen

Riksrevisionen presenterade den 20 februari 2006 rapporten Mer kemikalier och bristande kontroll – tillsynen av tillverkare och importörer av kemiska produkter (RiR 2006:4). I rapporten redogör Riks- revisionen för sin granskning av statens insatser vid tillsyn av tillverkare och importörer av kemiska produkter.

Riksrevisionen har identifierat brister i såväl tillsynens omfatt- ning som innehåll. Riksrevisionen bedömer att alldeles för få företag blir föremål för inspektion. Samtidigt menar revisionen att den tillsyn som utförs är otillräcklig i relation till de brister som identifieras hos de granskade företagen.

Riksrevisionen har vidare uppmärksammat att det finns parallella ansvar för den operativa tillsynen och för tillsynsvägledningen. Enligt revisionens uppfattning motverkas ett gott tillsynsresultat av att

•tydligt avgränsade ansvarsområden saknas mellan tillsynsmyndig- heterna,

•tillsynsmyndigheternas resurser är begränsade, samt

•det finns andra områden som ställer tydligare krav på insatser från

myndigheterna.

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör överväga att

•vidta de åtgärder som krävs för att försäkra sig om att tillsynen av kemiska produkter har en omfattning och en inriktning som svarar mot dagens risksituation och de mål som uttrycks i miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö,

489

Bilaga 1

SOU 2008:73

•ta initiativ till en översyn av fördelningen av ansvar för tillsyn av kemiska produkter enligt miljöbalken, dvs. ansvarsfördelningen mellan Kemikalieinspektionen och de kommunala tillsynsnämnd- erna för operativ tillsyn samt mellan Kemikalieinspektionen och länsstyrelserna för tillsynsvägledning,

•precisera vilka krav som bör ställas på Kemikalieinspektionen och länsstyrelserna avseende tillsynsvägledning, särskilt när det gäller uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen, och

•se över systemet för kemikalieavgifter.

Ekonomistyrningsverkets förslag till finansiering

Ekonomistyrningsverket har på uppdrag av regeringen överlämnat en rapport där verket har utrett finansieringen av arbetet med bekämpningsmedel vid Kemikalieinspektionen och en rapport där verket har utrett hur främjandet av tillgången på bekämpnings- medel med låg risk kan finansieras.

I rapporten Avgiftssystem för prövning och tillsyn av bekämpningsmedel (ESV 2003:11) redovisar verket förslag kring vilka delar av Kemikalieinspektionens arbete med bekämpnings- medel som bör finansieras med avgifter och vilka delar som bör finansieras med skattemedel. Ekonomistyrningsverket lämnar även förslag till bl.a. ett avgiftssystem för prövning och tillsyn av bekämpningsmedel.

I rapporten Stöd för bekämpningsmedel med låg risk (ESV 2005:12) föreslår Ekonomistyrningsverket bl.a. att en del av Kemi- kalieinspektionens anslag skall reserveras för finansiellt stöd för prövning av bekämpningsmedel med låg risk för hälsa och miljö. Verket föreslår att företag som ansöker om godkännande för pro- dukter som klassificeras som lågriskprodukter skall få avgiften reducerad med 50 procent.

Utredningsbehovet

Ikraftträdandet av Reach innebär att den europeiska kemikalie- lagstiftningen förändras i grunden. För att klara av övergången till det nya regelverket på nationell nivå behövs en översyn av den

490

SOU 2008:73

Bilaga 1

svenska kemikalielagstiftningen och annan nationell lagstiftning med anknytning till kemikalieområdet.

Som en följd av ikraftträdandet av Reach och inrättandet av en europeisk kemikaliemyndighet kommer de nationella myndig- heternas arbetsuppgifter och rutiner att förändras, inte minst avseende tillsynsarbetet.

En allmän översyn av tillsynsverksamheten men även av avgifts- systemet är därför nödvändig. Översynen bör inte enbart vara begränsad till de effekter som Reach medför för allmänkemikalier, utan bör även inkludera bekämpningsmedel.

Kemikalieinspektionen har inför ikraftträdandet av Reach lämnat förslag på vilka ändringar i svensk lagstiftning som måste vara utförda före den 1 juni 2007 (Behovet av svensk lagstiftning när REACH träder i kraft, Miljödepartementets dnr M2007/197/Kk). Dessa förslag kommer att beredas inom Regeringskansliet under våren 2007.

Förhållandet mellan Reach och svensk nationell lagstiftning

Reach är en gemenskapsförordning och kommer därför att gälla direkt i Sverige. Sveriges nuvarande kemikalielagstiftning grundar sig även den till största delen på EG-regler.

Ikraftträdandet av Reach kommer att medföra att en stor del av dagens svenska bestämmelser på kemikalieområdet ersätts av bestämmelserna i Reach. Nationella bestämmelser på kemikalie- området kommer dock även i fortsättningen att behövas på vissa områden som ligger utanför Reach. Vidare ställs i Reach krav på en nationell tillsyn av efterlevnaden av Reach. Den närmare utformningen av tillsynen skall regleras nationellt. Hur tillsynen av hantering av kemikalier i kvantiteter mindre än ett ton skall bedrivas bör också tydliggöras, då detta inte omfattas av Reach.

Reach medför således att en översyn av den svenska kemikalie- lagstiftningen är nödvändig. I första hand måste bestämmelserna i 14 kap. miljöbalken och de förordningar och föreskrifter som är knutna till detta kapitel ses över. I andra hand måste även övriga författningar med anknytning till kemikalieområdet ses över.

Även förhållandet mellan bestämmelserna i Reach och de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken bör belysas. Vidare behöver det utredas hur produktregistret i 14 kap. 10 § miljöbalken förhåller sig till det register som den centrala kemikalie-

491

Bilaga 1

SOU 2008:73

myndigheten kommer att ansvara för enligt Reach. Utgångs- punkten bör vara att de funktioner som det svenska produkt- registret har skall finnas kvar i den mån dessa funktioner inte ersätts av Reach. Ett mål skall vara att uppnå enkelhet och tydlighet så att företagens uppgiftslämnarbörda kan minskas.

Det behöver även utredas om Reach föranleder ändringar inom andra lagstiftningsområden. Aktuella områden kan vara t.ex. arbetsmiljö, materialåtervinning, hantering av avfall och farligt avfall, hantering av brandfarliga och explosiva varor, åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, sekretess, skydd mot förorening av luft, mark och vatten samt konsumentfrågor avseende ämnen i varor och producentansvar.

Avgifter

Enligt Reach skall avgifter tas ut för registrering av kemiska ämnen samt för tillståndsprövning. Avgifterna tas ut centralt, men avgiftsmedel kan tillgodoföras medlemsstaterna i den mån dessa fullgör uppgifter enligt Reach, t.ex. vad gäller ämnesutvärdering. De nuvarande svenska kemikalieavgifterna tas delvis ut för andra syften, bl.a. för att finansiera tillsynen. Enligt förordningen (1998:942) om kemikalieavgifter m.m. skall avgift betalas för Kemikalieinspektionens prövning och tillsyn i fråga om kemiska produkter, biotekniska organismer och varor enligt 14 kap. miljö- balken.

Det behöver därför utredas vilka förändringar som behöver göras i de svenska reglerna om kemikalieavgifter. Nuvarande avgiftssättning, som bygger på full kostnadstäckning, medför ofta hindrande kost- nader för att etablera sig på marknaden för nyetablerade små företag. Denna etableringströskel är från samhällsekonomisk synpunkt proble- matisk om den försvårar introduktionen av nya miljöanpassade produkter – exempelvis biologiska bekämpningsmedel.

Riksrevisionen har i rapporten om tillsynen av tillverkare och importörer av kemiska produkter (RiR 2006:4) konstaterat att det nationella systemet för kemikalieavgifter bör ses över. Riksrevisio- nen har bl.a. kritiserat att en betydande del av kemikalieavgifterna i praktiken används för andra ändamål än tillsyn.

Ekonomistyrningsverket har på uppdrag av regeringen utrett finansieringen av arbetet med bekämpningsmedel vid bl.a. Kemi- kalieinspektionen (ESV 2003:11). Verket ger förslag till vilka delar

492

SOU 2008:73

Bilaga 1

av verksamheten som skall vara avgiftsfinansierad respektive skattefinansierad. Ekonomistyrningsverket har även utrett hur man kan främja bekämpningsmedel med låg risk för hälsa och miljö (ESV 2005:12). Bland annat föreslås att en del av Kemikalie- inspektionens anslag skall användas för stödåtgärder vid god- kännande av bekämpningsmedel med låg risk.

Vid en översyn av avgiftssystemet på kemikalieområdet bör Riksrevisionens och Ekonomistyrningsverkets bedömningar och rekommendationer beaktas. För att få en enhetlig översyn och reglering av avgiftssystemet på kemikalieområdet bör en allmän översyn ske, där avgifterna både för allmänkemikalier och bekämp- ningsmedel ses över i ett sammanhang. Det är här viktigt att belysa hur en god transparens i avgiftssystemet, som innebär att företagen uppfattar avgifterna som tydliga, konsekventa och ändamålsenliga, kan uppnås.

Sanktioner

Med Reach följer krav på medlemsstaterna att fastställa påföljder vid överträdelser av bestämmelserna i EG-förordningen. Dessa skall rapporteras till EG-kommissionen senast den 1 december 2008. Medlemsstaterna skall också vidta åtgärder för att se till att påföljderna verkställs. Påföljderna skall vara effektiva, proportion- erliga och avskräckande.

En genomgång bör således ske av vilka regler i Reach som nationellt bör sanktioneras genom straffbestämmelser samt vilka som bör sanktioneras genom miljösanktionsavgifter. Vid genom- gången bör hänsyn tas till att Reach introducerar en rad åtgärder för begränsning av risker med kemiska ämnen såsom krav på tester, redovisning av testdata, riskbedömningar och tillhandahållande av information om kemiska ämnens inneboende egenskaper. Ett sanktionssystem bör därför väljas som både främjar efterlevnaden av dessa kunskapsuppbyggande åtgärder och minskar benägenheten att överträda bestämmelserna. I utredningen skall det också beaktas hur sanktionssystem i andra EU-länder kommer eller kan komma att utformas, för att skapa förutsättningar för en sund konkurrens på lika villkor på den inre marknaden.

493

Bilaga 1

SOU 2008:73

Tillsynsorganisationen

Den nya europeiska kemikaliemyndigheten kommer att ha huvud- ansvaret för tillsynen av Reach på gemenskapsnivå. Ansvaret för det operativa tillsynsarbetet kommer även i framtiden att ligga på de nationella tillsynsmyndigheterna. I dag är det i första hand Kemikalieinspektionen, länsstyrelserna och de kommunala tillsyns- myndigheterna som utövar operativ kemikalietillsyn, men även Naturvårdsverket, Arbetsmiljöverket, Generalläkaren och Rädd- ningsverket utövar viss kemikalietillsyn.

Reach skapar ett behov av ett fungerande samarbete mellan den europeiska kemikaliemyndigheten och de nationella Reach- myndigheterna samt övriga nationella tillsynsmyndigheter. Det kommer även att finnas ett starkt behov av samarbete mellan med- lemsstaterna i tillsynsfrågor.

Riksrevisionen har i sin rapport RiR 2006:4 bedömt att den nuvarande tillsynen av tillverkare och importörer av kemiska pro- dukter är otillräcklig både avseende omfattning och innehåll. Riks- revisionen har lämnat ett antal rekommendationer med förslag på överväganden. Regeringen delar bedömningen att den nuvarande tillsynen är otillräcklig. I samband med översynen av den svenska lagstiftningen till följd av Reach och mot bakgrund av den granskning och de rekommendationer som Riksrevisionen har gjort, finns det således ett behov av att se över hela tillsynsverk- samheten. För att få en enhetlig översyn av tillsynen på hela kemikalieområdet, bör denna översyn inbegripa tillsyn av både allmänkemikalier och bekämpningsmedel.

Den svenska kemikalietillsynen skall utformas så att den säker- ställer en effektiv och ändamålsenlig tillsyn över efterlevnaden av Reach och övrig kemikalielagstiftning, inbegripet lagstiftningen för bekämpningsmedel, samt blir en viktig del i arbetet mot miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö. Översynen bör därför omfatta hur kemikalietillsynen bör vara utformad organisatoriskt och belysa fördelningen av ansvaret dels mellan centrala myndigheter med centralt ansvar för tillsynsvägledning inom angivna ansvars- områden, dels mellan centrala, regionala och lokala tillsynsmyndig- heter. Översynen bör även innefatta vilken omfattning, utformning och innehåll tillsynen bör ha.

Det bör särskilt uppmärksammas att Reach även lägger ansvar på yrkesanvändare av kemikalier och att detta medför ett behov av tillsyn av att yrkesanvändare genomför de åtgärder för skydd av

494

SOU 2008:73

Bilaga 1

arbetsmiljö och yttre miljö som leverantören rekommenderar eller själva gör en kemikaliesäkerhetsbedömning. I detta sammanhang behöver särskilt Arbetsmiljöverkets roll i tillsynsarbetet analyseras.

Uppdraget

En särskild utredare skall se över det svenska regelverket på kemikalieområdet med avseende på tillsyn, avgifter och vad som därutöver följer av att Reach träder i kraft.

I uppdraget ingår att särskilt undersöka förhållandet mellan Reach och nationella regler i syfte att försäkra sig om att kraven enligt EG-rätten uppfylls. En översyn behöver bl.a. göras av bestämmelserna i 14 kap. miljöbalken. Även förhållandet mellan Reach och de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken behöver utredas.

Utredaren skall göra en översyn av samtliga lagstiftnings- områden som berörs av Reach. Här avses bl.a. områden som arbetsmiljö, materialåtervinning, hantering av avfall och farligt avfall, hantering av brandfarliga och explosiva varor, åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, sekretess, skydd mot förorening av luft, mark och vatten samt konsumentfrågor avseende ämnen i varor och producentansvar.

Utredaren skall därutöver, för att nå syftet med Reach och miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, göra en allmän översyn av avgifts- systemet för kemikalier, tillsynen för kemikalier, tillsynsorganisa- tionen och ansvarsfördelningen mellan de berörda nationella tillsynsmyndigheterna inklusive länsstyrelser och kommunala tillsyns- myndigheter. Översynen av avgiftssystemet och tillsynsverksamheten för kemikalier skall omfatta systemen i sin helhet och avse både allmänkemikalier och bekämpningsmedel.

Utredaren skall inom ramen för sitt uppdrag värdera för- och nackdelar med en avgiftskonstruktion som stimulerar en introduktion av kemikalier eller bekämpningsmedel som bedöms vara särskilt önskvärda på grund av sina miljöegenskaper. Denna utvärdering kan, om utredaren anser det lämpligt, begränsas till att endast omfatta bekämpningsmedel.

Utredaren skall kartlägga och analysera behovet av förändringar, föreslå åtgärder med utgångspunkt i den genomförda analysen och uppmärksammade brister samt överväga och föreslå författnings- förändringar. Utredaren skall också analysera och beakta

495

Bilaga 1

SOU 2008:73

konsekvenserna av förslagen, särskilt för små och medelstora före- tag.

Utredaren skall uppmärksamma hur frågor till följd av ikraftträdandet av Reach kommer eller kan komma att hanteras i andra länder inom gemenskapen.

Utredaren bör så långt det är möjligt beakta utvecklingen vad gäller införandet av gemensamma regler om klassificering och märkning av kemikalier (GHS).

Utredaren skall särskilt

•ta hänsyn till Riksrevisionens rapport Mer kemikalier och bristande kontroll – tillsynen av tillverkare och importörer av kemiska produkter (RiR 2006:4) och de rekommendationer som lämnas i rapporten,

•beakta Ekonomistyrningsverkets bedömningar i rapporten Avgiftssystem för prövning och tillsyn av bekämpningsmedel (ESV 2003:11) och rapporten Stöd för bekämpningsmedel med låg risk (ESV 2005:12),

•beakta Kemikalieinspektionens promemoria (dnr M2007/197/Kk) om vilka författningsändringar som behöver vara genomförda innan Reach träder ikraft den 1 juni 2007,

•uppmärksamma betänkandet Ny reglering av brandfarliga och explosiva varor (SOU 2006:16),

•uppmärksamma betänkandet Öppna system för provning och kontroll – En utvärdering (SOU 2006:113),

•i relevanta delar beakta Nuteks rapport REACH – EU:s förslag till nya kemikalieregler – omfattning och effekter för svenska företag (R 2004:12),

•hålla sig informerad om det arbete med riktlinjer för tillsyn som pågår inom Finansdepartementet, och

•följa beredningen inom Regeringskansliet av förslagen i Ansvars- kommitténs slutbetänkande Hållbar samhällsutveckling med utvecklingskraft (SOU 2007:10).

Utredaren skall särskilt beakta hur Reach kommer att påverka små- och medelstora företag. Utredarens förslag skall vara i överensstämmelse med regeringens ambition om en generell regelförenkling för att minska företagens administrativa kostnader.

496

SOU 2008:73

Bilaga 1

Konsekvenser och arbetets genomförande

Enligt 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) skall konsekvenser i olika avseenden av utredningsförslag beräknas och redovisas. Utredaren skall särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt de samhällsekonomiska konsekvenserna. Konsekvenserna för berörda myndigheters resurser skall beaktas och belysas. Vid eventuella statsfinansiella effekter skall utredaren föreslå finansiering.

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, kommuner, näringslivet, experter och organisationer.

När det gäller konsekvenser för företag, särskilt för små och medelstora företag, skall utredaren även samråda med Näringslivets regelnämnd. Om förslagen har betydelse för små företags arbets- förutsättningar eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, skall detta redovisas.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag i ett slutbetänkande senast den 30 juni 2008. Utredaren skall senast den 31 oktober 2007 redo- visa ett delbetänkande avseende de förslag till åtgärder som krävs för tillämpningen av de delar av Reach som börjar gälla den 1 juni 2008.

(Miljödepartementet)

497

BILAGA 2

OLIKA AKTÖRERS ANSVAR

1TPF FPT. TILLVERKARE AV ÄMNE

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa	Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)	Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
REACH-krav, tillverkare

1.	Registrering av ämnen		Avdelning II i Reach	J		A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
1.	Registrering av ämnen		Avdelning II i Reach	J		till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
						MB
2.	Kemikaliesäkerhets-		Avdelning II i Reach	J		MB
2.	Kemikaliesäkerhets-		Avdelning II i Reach	J
bedömning, -rapport

3.	Gemensamt utnyttjande av data och onödig					Kommunen eller efter överflyttning
testning			Avdelning III i Reach	J		länsstyrelsen (artikel 26.3 och 30); i
						övrigt se A ovan

4.	Spara information		Avdelning IV i Reach (art. 36)	J, delvis

5.	Utvärdering av registreringsunderlag och		Avdelning VI i Reach	J		Se A ovan
ämnen			Avdelning VI i Reach	J		Se A ovan
ämnen

6.	Begränsningar		Avdelning VIII i Reach	N

Andra krav vid tillverkning
1.	Begränsningar för klorerade lösningsmedel	Miljöbalken, förordn. (1998:944) om förbud		N		Kemikalieinspektionen och kommunal
och dekabromdifenyleter		m.m. i vissa fall i samband med hantering,				nämnd
		införsel och utförsel av kemiska produkter
2.	Anmälan till Kemikalieinspektionens	Miljöbalken, förodn. (1998:941) om kemiska		N		Kemikalieinspektionen och kommunal
produktregister		produkter och biotekniska organismer och				nämnd
		Kemikalieinspek- tionens föreskrifter
3.	Kosmetiska produkter – anmälan till	Miljöbalken, förodn. (1998:941), förordn.		N		Läkemedelsverket och kommunal nämnd
Läkemedelsverkets produktregister		(1993:1283) om kosmetiska och hygieniska
		produkter och Läkemedelsverkets föreskrifter
4.	Godkännande av explosiva varor och tillstånd	Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om		N		Räddningsverket, kommunala nämnden
för explosiva och brandfarliga varor		brandfarliga och explosiva varor och				(brandfarliga varor) och
		Räddningsverkets föreskrifter				polismyndigheten (explosiva varor)
5.	Deklaration vid produktion av vissa produkter	EG-förordning 1334/2000, lag (2000:1064)			N	Inspektionen för strategiska produkter

1TP PT Vi har i tabellerna inte tagit ställning till vad den harmoniserande verkan av vissa EU-regler medför för utrymmet att tillämpa nationella regler om t.ex. produktinformation.

BILAGA 2

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
med dubbla användningsområden (civila och		resp. förordn. (2000:1217) om kontroll av
militära)		produkter med dubbla användningsområden
		och av tekniskt bistånd
6.	Tillstånd för vissa varor som kan användas	Lag (1999:42) resp. förordn. (1999:58) o		N			Statens folkhälsoinstitut
som berusningsmedel		förbud mot vissa hälsofarliga varor
Andra krav vid utsläppande på marknaden och
användning (inklusive om leverantör)
1.	Information i distributionskedjan, bl.a.		Avdelning IV	N			Uppdelning enligt C och D i bilagan till
säkerhetsdatablad (SDB) + exponeringsscenarier				J om info i KSR			förordn. (1998:900) om tillsyn enligt MB
och överensstämmelse mellan				ifrågasätts
kemikaliesäkerhetsrapport (KSR) och SDB
2.	Tillstånd enligt Reach	Avdelning VII i Reach		J		Se A ovan

3.	Anmälan till klassificerings- och	Avdelning XI i Reach		J		Se A ovan
märkningsregistret (om inte informationen
lämnats vid registrering)
4.	Klassificering och märkning	Miljöbalken, förodn. (1998:941) om kemiska		N			A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
(+ barnskyddande förslutningar och kännbar		produkter och biotekniska organismer och					till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
varningsmärkning)		Kemikalieinspektionens föreskrifter					MB
							B. Kommunal nämnd (hantering)
5.	Tillstånd särskilt farliga ämnen och	Se 4 ovan		N		Se A och B ovan
beredningar
6. Bekämpningsmedel – godkännande		Miljöbalken, bl.a. förordn. (2000:338 och		N			Se A och B ovan
		2006:1010) om biocider respektive
		växtskyddsmedel, KemI:s föreskrifter
7.	Kosmetiska produkter – produktinformation,	Miljöbalken, förodn. (1998:941), förordn.		N			Läkemedelsverket och kommunal nämnd
begränsningar m.m.		(1993:1283) om kosmetiska och hygieniska
		produkter och Läkemedelsverkets föreskrifter
8.	Färger och lacker med organiska	Se 5 ovan		N		Se A och B ovan
lösningsmedel – begränsningar
9.	Tvätt- och rengöringsmedel	EG-förordning 648/2004, miljöbalken		N		Kemikalieinspektionen
10. Ozonnedbrytande ämnen och flourerade		EG-förordning 2037/2000 respektive		N			F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. förbud och begränsningar		842/2006, miljöbalken och förordn.					Sjöfartsverket
		(2007:846) om flourerade växthusgaser och
		ozonnedbrytande ämnen
11. Svavelhaltigt bränsle – gränsvärde		Miljöbalken, förordning (1998:946) om		N			Naturvårdsverket och Sjöfartsverket
		svavelhaltigt bränsle

						BILAGA 2

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
12. Produktsäkerhet konsumentprodukter – säkra	Produktsäkerhetslag (2004:451) och		N			Konsumentverket och statliga
produkter, information	produktsäkerhetsförordn. (2004:469)					myndigheter som har tillsyn över
						särskilda bestämmelser om
						produktsäkerhet
13. Produktsäkerhet leksaker – CE-märkning	Lag och förordn. (1992:1327, resp. 1993:971)		N			Konsumentverket
m.m.	om leksakers säkerhet
14. Läkemedel – godkännandekrav m.m.	EG-förordning 726/2004 m.fl., läkemedelslag		N			Läkemedelsverket
	(1992:859), läkemedelsförordn. (2006:272)
	och Läkemedelsverkets föreskrifter
15. Medicintekniska produkter – CE-märkning	Lag (1993:584) och förordn. (1993:876) om		N			Läkemedelsverket
m.m.	medicintekniska produkter och
	Läkemedelsverkets föreskrifter
16. Livsmedelstillsatser – begränsningar	EG-förordning 178/2002 m.fl., livsmedelslag		N			Livsmedelsverket, länsstyrelsen och
	(2006:804) och –förordn. (2006:813)					kommunal nämnd
17. Motorbränslen – gränsvärden	Lag (2001:1080) om avgasrening och		N			Vägverket
	motorbränslen, förordn. (1985:838) om
	motorbränslen
18. Transport av farligt gods	Lag (2006:263) resp. förodn. (2006:311) om		N			Räddningsverket för säkerhetsrådgivare
	transport av farligt gods och					samt beroende på transportslag
	tillsynsmyndigheternas föreskrifter					Sjöfartsverket, Luftfartsstyrelsen,
						polismyndigheterna, Järnvägsstyrelsen
						eller Kustbevakningen. Strålskydds-
						institutet och Kärnkraftsinspektionen:
						transporter av radioaktiva ämnen.
19. Allmänna hänsynsreglerna – kunskap,	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
försiktighetsmått, produktval, produkt-						3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
information					(1998:900)
Arbetsmiljökrav

1. Arbetsgivare: Riskbedömning,	Arbetsmiljölag (1977:1160)		N			Arbetmiljöverket
riskhanteringsåtgärder, restriktioner för vissa	arbetsmiljöförordn. (1977:1166) och
arbetstagare, tillstånd- och anmälningsplikt,	Arbetsmiljöverkets föreskrifter
förbud med dispensmöjlighet
2. Tillverkare, importör och överlåtare av ämnen:	Se 1 ovan		N		Arbetmiljöverket
produktinformation och krav på åtgärder för att
hindra och motverka risker
3. Information till arbetstagare och	Avdelning IV i Reach (art. 35)		N		Arbetsmiljöverket

BILAGA 2

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
arbetstagarorg.
Platsrelaterade miljöbalkskrav
1.	Tillstånds- och anmälningsplikt för	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om		N			Länsstyreslen eller kommunal nämnd
tillverkning av kemiska ämnen		miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
2.	Egenkontroll: riskbedömning och	Miljöbalken, förordn. (1998:901) om		N			Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
kemikalieförteckning		verksamhetsutövares egenkontroll					3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
						(1998:900)
3.	Flyktiga organiska föreningar, utsläpp	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om		N			Länsstyrelsen eller kommunal nämnd
			miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd,
			Naturvårdsverkets föreskrifter
4.	Utsläpp från stora förbränningsanläggningar	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om		N			Länsstyrelsen eller kommunal nämnd
		miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd,
		Naturvårdsverkets föreskrifter
5.	Svavelhaltigt bränsle – gränsvärde utsläpp		Miljöbalken, förordning (1998:946) om	N			Naturvårdsverket och Sjöfartsverket
		svavelhaltigt bränsle
6.	Cisterner – krav på konstruktion och kontroll	Miljöbalken, förodn. (1998:941) om kemiska		N			A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
		produkter och biotekniska organismer,					till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
		Naturvårdsverkets föreskrifter					MB
							B. Kommunal nämnd (hantering)
7.	Spridning och annan användning av	Miljöbalken, bl.a. förordn. 1998:941 om		N			A. Uppdelning enligt B och D i bilagan
bekämpningsmedel, bl.a. utbildningskrav		kemiska produkter och biotekniska					till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
		organismer och Kemikalieinspektionens och					MB
		Naturvårdsverkets föreskrifter					B. Kommunal nämnd (hantering)
8.	Allmänna hänsynreglerna i övrigt – kunskap,	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
riskbedömning, bästa möjliga teknik och							3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
riskhanteringsåtgärder						(1998:900)
Övriga platsrelaterade krav
1.	Skydd mot olyckor – riskanalys och	Lag (2003:778) och förordn. (2003:789) om		N			Räddningsverket, länsstyrelsen och
skyddsåtgärder m.m.		skydd mot olyckor, Räddningsverkets					kommunen
		föreskrifter
2.	Seveso – handlingsprogram, säkerhetsrapport,	Lag (1999:381) och förordn. (1999:382) om		N			Räddningsverket, Arbetsmiljöverket,
tillstånd, skyddsåtgärder m.m.		åtgärder för att förebygga och begränsa					länsstyrelsen och kommunen
		följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
		Räddningsverkets och Arbetsmiljöverkets
		föreskrifter
3.	Brandfarliga och explosiva varor –	Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om		N		Räddningsverket, kommunala nämnden

							BILAGA 2

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
skyddsåtgärder (t.ex. cisterner), kompetens och		brandfarliga och explosiva varor och					(brandfarliga varor) och
tillstånd m.m.		Räddningsverkets föreskrifter					polismyndigheten (explosiva varor)
4.	Ozonnedbrytande ämnen och flourerade	EG-förordn. 2037/2000 resp.842/2006,		N			F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. kontroll av anläggningar och		förordn. (2007:846) om flourerade					Sjöfartsverket
utrustning		växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
2. IMPORTÖR AV ÄMNE/BEREDNING

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
REACH-krav, importör
1.	Registrering av ämnen		Avdelning II i Reach	J			A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
1.	Registrering av ämnen		Avdelning II i Reach	J			till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
							till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
							miljöbalken
2.	Kemikaliesäkerhetsbedömning,		Avdelning II i Reach	J			miljöbalken
2.	Kemikaliesäkerhetsbedömning,		Avdelning II i Reach	J
-rapport
							Kommunen eller efter överflyttning
3.	Gemensamt utnyttjande av data och onödig		Avdelning III i Reach	J			länsstyrelsen (artikel 26.3 och 30); i
testning							övrigt se A ovan
4.	Spara information		Avdelning IV i Reach (art. 36)	J, delvis
							Se A ovan
5.	Utvärdering av registreringsunderlag och		Avdelning VI i Reach	J
ämnen			Avdelning VI i Reach	J
ämnen
6.	Begränsningar		Avdelning VIII i Reach	N

Andra krav vid import
1.	Anmälan till Kemikalieinspektionens	Miljöbalken, förodn. (1998:941) om kemiska		N			Kemikalieinspektionen och kommunal
produktregister		produkter och biotekniska organismer och					nämnd
		Kemikalieinspek- tionens föreskrifter
2.	Kosmetiska produkter – anmälan till	Miljöbalken, förodn. (1998:941), förordn.		N			Läkemedelsverket och kommunal nämnd
Läkemedelsverkets produktregister		(1993:1283) om kosmetiska och hygieniska
		produkter och Läkemedelsverkets föreskrifter
3.	Godkännande av explosiva varor och tillstånd	Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om		N		Räddningsverket, kommunala nämnden

							BILAGA 2

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
för explosiva och brandfarliga varor		brandfarliga och explosiva varor och					(brandfarliga varor) och
		Räddningsverkets föreskrifter					polismyndigheten (explosiva varor)
5.	Deklaration vid produktion av vissa produkter	EG-förordning 1334/2000, lag (2000:1064)		N			Inspektionen för strategiska produkter
med dubbla användningsområden (civila och		resp. förordn. (2000:1217) om kontroll av
militära)		produkter med dubbla användningsområden
		och av tekniskt bistånd
6.	Tillstånd för vissa varor som kan användas	Lag (1999:42) resp. förordn. (1999:58) o		N			Statens folkhälsoinstitut
som berusningsmedel		förbud mot vissa hälsofarliga varor
Andra krav vid utsläppande på marknaden och
användning (inklusive om leverantör)
1.	Information i distributionskedjan, bl.a.	Avdelning IV		N			A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
säkerhetsdatablad (SDB) + exponerings-				J om info i KSR			till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
scenarier och överensstämmelse mellan				ifrågasätts			miljöbalken
kemikaliesäkerhetsrapport (KSR) och SDB
2.	Tillstånd enligt Reach	Avdelning VII i Reach		J		Se A ovan
3.	Anmälan till klassificerings- och	Avdelning XI i Reach		J		Se A ovan
märkningsregistret (om inte informationen
lämnats vid registrering)
4.	Klassificering och märkning	Miljöbalken, förodn. (1998:941) om kemiska		N			A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
(+ barnskyddande förslutningar och kännbar		produkter och biotekniska organismer och					till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
varningsmärkning)		Kemikalieinspektionens föreskrifter					miljöbalken
							B. Kommunal nämnd (hantering)
5.	Begränsningar för klorerade lösningsmedel	Miljöbalken, förordn. (1998:944) om förbud		N			Kemikalieinspektionen och kommunal
och dekabromdifenyleter		m.m. i vissa fall i samband med hantering,					nämnd
		införsel och utförsel av kemiska produkter
6.	Tillstånd särskilt farliga ämnen och	Se 4 ovan		N		Se A och B ovan
beredningar
7.	Bekämpningsmedel – godkännande	Miljöbalken, bl.a. förordn. (2000:338 och		N			Se A och B ovan
		2006:1010) om biocider respektive
		växtskyddsmedel, Kemikalieinspektionens
		föreskrifter
8 Kosmetiska produkter – produktinformation,		Miljöbalken, förodn. (1998:941), förordn.		N			Läkemedelsverket och kommunal nämnd
begränsningar m.m.		(1993:1283) om kosmetiska och hygieniska
		produkter och Läkemedelsverkets föreskrifter
9.	Färger och lacker med organiska	Se 4 ovan		N		Se A och B ovan
lösningsmedel – begränsningar

					BILAGA 2

		Avdelning i Reach,	Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning	(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning	(J/N)
10.	Tvätt- och rengöringsmedel	EG-förordning 648/2004, miljöbalken	N	Kemikalieinspektionen
11.	Ozonnedbrytande ämnen och flourerade	EG-förordning 2037/2000 respektive	N		F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. förbud och begränsningar		842/2006, miljöbalken och			Sjöfartsverket
		förordn. (2007:846) om flourerade
		växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
12.	Svavelhaltigt bränsle – gränsvärde	Miljöbalken, förordning (1998:946) om	N		Naturvårdsverket och Sjöfartsverket
		svavelhaltigt bränsle

13.	Produktsäkerhet konsumentprodukter – säkra	Produktsäkerhetslag (2004:451) och	N		Konsumentverket och statliga
produkter, information		produktsäkerhetsförordn. (2004:469)			myndigheter som har tillsyn över
					särskilda bestämmelser om
					produktsäkerhet
14.	Produktsäkerhet leksaker – CE-märkning	Lag och förordn. (1992:1327, resp. 1993:971)	N		Konsumentverket
m.m.		om leksakers säkerhet
15.	Läkemedel – godkännandekrav m.m.	EG-förordning 726/2004 m.fl., läkemedelslag	N		Läkemedelsverket
		(1992:859), läkemedelsförordn. (2006:272)
		och Läkemedelsverkets föreskrifter
16.	Medicintekniska produkter – CE-märkning	Lag (1993:584) och förordn. (1993:876) om	N		Läkemedelsverket
m.m.		medicintekniska produkter och
		Läkemedelsverkets föreskrifter
17.	Livsmedelstillsatser – begränsningar	EG-förordning 178/2002 m.fl., livsmedelslag	N		Livsmedelsverket, länsstyrelsen och
		(2006:804) och –förordn. (2006:813)			kommunal nämnd
18.	Motorbränslen – gränsvärden	Lag (2001:1080) om avgasrening och	N		Vägverket
		motorbränslen, förordn. (1985:838) om
		motorbränslen
19.	Transport av farligt gods	Lag (2006:263) resp. förodn. (2006:311) om	N		Räddningsverket för säkerhetsrådgivare
		transport av farligt gods och			samt beroende på transportslag
		tillsynsmyndigheternas föreskrifter			Sjöfartsverket, Luftfartsstyrelsen,
					polismyndigheterna, Järnvägsstyrelsen
					eller Kustbevakningen. Strålskydds-
					institutet och Kärnkraftsinspektionen:
					transporter av radioaktiva ämnen.
20.	Allmänna hänsynsreglerna – kunskap,	Miljöbalken	N	Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
försiktighetsmått, produktval,					3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
produktinformation				(1998:900)

BILAGA 2

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
Arbetsmiljökrav
1.	Tillverkare, importör och överlåtare av ämnen:	Arbetsmiljölag (1977:1160)		N			Arbetmiljöverket
produktinformation och krav på åtgärder för att		arbetsmiljöförordn. (1977:1166) och
hindra och motverka risker		Arbetsmiljöverkets föreskrifter
2.	Om importören är arbetsgivare som tar fysisk	Se 1 ovan		N		Arbetmiljöverket
befattning med de kemiska produkterna:
Riskbedömning, riskhanteringsåtgärder,
restriktioner för vissa arbetstagare, tillstånd- och
anmälningsplikt, förbud med dispensmöjlighet
3.	Om importören är arbetsgivare som tar fysisk	Avdelning IV i Reach		N		Arbetsmiljöverket
befattning med de kemiska produkterna:
Information till arbetstagare och arbetstagarorg.
(art. 35 i Reach)
Platsrelaterade miljöbalkskrav vid fysisk
befattning med de kemiska produkterna
1.	Tillstånds- och anmälningsplikt för hantering	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om		N			Länsstyreslen eller kommunal nämnd
av kemiska produkter		miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
2.	Egenkontroll: riskbedömning och	Miljöbalken, förordn. (1998:901) om		N			Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
kemikalieförteckning		verksamhetsutövares egenkontroll					3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
						(1998:900)
3.	Flyktiga organiska föreningar, utsläpp	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om		N			Länsstyrelsen eller kommunal nämnd
			miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd,
			Naturvårdsverkets föreskrifter
4.	Utsläpp från stora förbränningsanläggningar	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om		N			Länsstyrelsen eller kommunal nämnd
		miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd,
		Naturvårdsverkets föreskrifter
5.	Svavelhaltigt bränsle – gränsvärde utsläpp	Miljöbalken, förordning (1998:946) om		N			Naturvårdsverket och Sjöfartsverket
		svavelhaltigt bränsle
6. Cisterner – krav på konstruktion och kontroll		Miljöbalken, förodn. (1998:941) om kemiska		N			A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
		produkter och biotekniska organismer,					till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
		Naturvårdsverkets föreskrifter					MB
							B. Kommunal nämnd (hantering)
7.	Spridning och annan användning av	Miljöbalken, bl.a. förordn. 1998:941 om		N			A. Uppdelning enligt B och D i bilagan
bekämpningsmedel, bl.a. utbildningskrav		kemiska produkter och biotekniska					till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
		organismer, Kemikalieinspektionens och					MB
		andra myndighetsföreskrifter					B. Kommunal nämnd (hantering)

						BILAGA 2

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
8. Allmänna hänsynreglerna i övrigt – kunskap,	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
riskbedömning, bästa möjliga teknik och						3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
riskhanteringsåtgärder					(1998:900)
Övriga platsrelaterade krav vid fysisk befattning
med de kemiska produkterna
1. Skydd mot olyckor – riskanalys och	Lag (2003:778) och förordn. (2003:789) om		N			Räddningsverket, länsstyrelsen och
skyddsåtgärder m.m.	skydd mot olyckor, Räddningsverkets					kommunen
	föreskrifter
2. Seveso – handlingsprogram, säkerhetsrapport,	Lag (1999:381) och förordn. (1999:382) om		N			Räddningsverket, Arbetsmiljöverket,
tillstånd, skyddsåtgärder m.m.	åtgärder för att förebygga och begränsa					länsstyrelsen och kommunen
	följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
	Räddningsverkets och Arbetsmiljöverkets
	föreskrifter
3. Brandfarliga och explosiva varor –	Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om		N			Räddningsverket, kommunala nämnden
skyddsåtgärder (t.ex. cisterner), kompetens och	brandfarliga och explosiva varor och					(brandfarliga varor) och
tillstånd m.m.	Räddningsverkets föreskrifter					polismyndigheten (explosiva varor)
4. Ozonnedbrytande ämnen och flourerade	EG-förordn. 2037/2000 resp.842/2006,		N			F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. kontroll av anläggningar och	förordn. (2007:846) om flourerade					Sjöfartsverket
utrustning	växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
3. INFÖRSEL AV ÄMNE/BEREDNING FRÅN ANNAT EU-LAND

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
Krav vid införsel
1. Anmälan till Kemikalieinspektionens	Miljöbalken, förodn. (1998:941) om kemiska		N			Kemikalieinspektionen och kommunal
produktregister	produkter och biotekniska organismer och					nämnd
	Kemikalieinspek- tionens föreskrifter
2. Kosmetiska produkter – anmälan till	Miljöbalken, förodn. (1998:941), förordn.		N			Läkemedelsverket och kommunal nämnd
Läkemedelsverkets produktregister	(1993:1283) om kosmetiska och hygieniska
	produkter och Läkemedelsverkets föreskrifter
3. Deklaration vid produktion av vissa produkter	EG-förordning 1334/2000, lag (2000:1064)		N			Inspektionen för strategiska produkter
med dubbla användningsområden (civila och	resp. förordn. (2000:1217) om kontroll av
militära)	produkter med dubbla användningsområden
	och av tekniskt bistånd

							BILAGA 2

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
4.	Tillstånd för vissa varor som kan användas	Lag (1999:42) resp. förordn. (1999:58) o			N		Statens folkhälsoinstitut
som berusningsmedel		förbud mot vissa hälsofarliga varor
Andra krav vid utsläppande på marknaden och
användning (inklusive om leverantör)
1.	Information i distributionskedjan, bl.a.	Avdelning IV		N			A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
säkerhetsdatablad (SDB) + exponerings-					J om info i KSR		till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
scenarier och överensstämmelse mellan					ifrågasätts		miljöbalken
kemikaliesäkerhetsrapport (KSR) och SDB
2.	Begränsningar	Avdelning VIII i Reach		N		Se A ovan

3.	Begränsningar för klorerade lösningsmedel	Miljöbalken, förordn. (1998:944) om förbud			N		A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
och dekabromdifenyleter		m.m. i vissa fall i samband med hantering,					till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
		införsel och utförsel av kemiska produkter					miljöbalken
							B. Kommunal nämnd (hantering)

4.	Klassificering och märkning	Miljöbalken, förodn. (1998:941) om kemiska			N		Se A och B ovan
(+ barnskyddande förslutningar och kännbar		produkter och biotekniska organismer och
varningsmärkning)		Kemikalieinspektionens föreskrifter
5.	Tillstånd särskilt farliga ämnen och	Se 4 ovan		N		Se A och B ovan
beredningar
6.	Bekämpningsmedel – godkännande	Miljöbalken, bl.a. förordn. (2000:338 och			N		Se A och B ovan
		2006:1010) om biocider respektive
		växtskyddsmedel, Kemikalieinspektionens
		föreskrifter
7.	Kosmetiska produkter – produktinformation,	Miljöbalken, förodn. (1998:941), förordn.			N		Läkemedelsverket och kommunal nämnd
begränsningar m.m.		(1993:1283) om kosmetiska och hygieniska
		produkter och Läkemedelsverkets föreskrifter
8.	Färger och lacker med organiska	Se 4 ovan		N		Se A och B ovan
lösningsmedel – begränsningar
9.	Tvätt- och rengöringsmedel	EG-förordning 648/2004, miljöbalken		N		Kemikalieinspektionen
10. Ozonnedbrytande ämnen och flourerade		EG-förordning 2037/2000 respektive			N		F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. förbud och begränsningar		842/2006, miljöbalken och					Sjöfartsverket
		förordn. (2007:846) om flourerade
		växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
11. Svavelhaltigt bränsle – gränsvärde		Miljöbalken, förordning (1998:946) om			N		Naturvårdsverket och Sjöfartsverket
		svavelhaltigt bränsle
12. Godkännande av explosiva varor och		Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om		N		Räddningsverket, kommunala nämnden

						BILAGA 2

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
tillstånd för explosiva och brandfarliga varor	brandfarliga och explosiva varor och					(brandfarliga varor) och
	Räddningsverkets föreskrifter					polismyndigheten (explosiva varor)
13. Produktsäkerhet konsumentprodukter –	Produktsäkerhetslag (2004:451) och			N		Konsumentverket och statliga
säkra produkter, information	produktsäkerhetsförordn. (2004:469)					myndigheter som har tillsyn över
						särskilda bestämmelser om
						produktsäkerhet
14. Produktsäkerhet leksaker – CE-märkning	Lag och förordn. (1992:1327, resp. 1993:971)			N		Konsumentverket
m.m.	om leksakers säkerhet
15. Läkemedel – godkännandekrav m.m.	EG-förordning 726/2004 m.fl., läkemedelslag			N		Läkemedelsverket
	(1992:859), läkemedelsförordn. (2006:272)
	och Läkemedelsverkets föreskrifter
16. Medicintekniska produkter – CE-märkning	Lag (1993:584) och förordn. (1993:876) om			N	Läkemedelsverket
m.m.	medicintekniska produkter och
	Läkemedelsverkets föreskrifter
17. Livsmedelstillsatser – begränsningar	EG-förordning 178/2002 m.fl., livsmedelslag			N		Livsmedelsverket, länsstyrelsen och
	(2006:804) och –förordn. (2006:813)					kommunal nämnd
18. Motorbränslen – gränsvärden	Lag (2001:1080) om avgasrening och			N		Vägverket
	motorbränslen, förordn. (1985:838) om
	motorbränslen
19. Transport av farligt gods	Lag (2006:263) resp. förodn. (2006:311) om			N		Räddningsverket för säkerhetsrådgivare
	transport av farligt gods och					samt beroende på transportslag
	tillsynsmyndigheternas föreskrifter					Sjöfartsverket, Luftfartsstyrelsen,
						polismyn- digheterna, Järnvägsstyrelsen
						eller Kustbevakningen. Strålskydds-
						institutet och Kärnkrafts-inspektionen:
						transporter av radioaktiva ämnen.
20. Allmänna hänsynsreglerna – kunskap,	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
försiktighetsmått, produktval,						3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
produktinformation					(1998:900)
Arbetsmiljökrav

1. Tillverkare, importör och överlåtare av	Arbetsmiljölag (1977:1160)			N		Arbetmiljöverket
ämnen: produktinformation och krav på åtgärder	arbetsmiljöförordn. (1977:1166) och
för att hindra och motverka risker	Arbetsmiljöverkets föreskrifter
2. Om arbetsgivare som tar fysisk befattning	Se 1 ovan		N		Arbetmiljöverket
med de kemiska produkterna: Riskbedömning,
riskhanteringsåtgärder, restriktioner för vissa

BILAGA 2

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
arbetstagare, tillstånd- och anmälningsplikt,
förbud med dispensmöjlighet
3.	Om arbetsgivare som tar fysisk befattning	Avdelning IV i Reach		N		Arbetsmiljöverket
med de kemiska produkterna: Information till
arbetstagare och arbetstagarorg. (art. 35 i
Reach)
Platsrelaterade miljöbalkskrav vid fysisk
befattning med de kemiska produkterna
1.	Tillstånds- och anmälningsplikt för hantering	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om			N		Länsstyreslen eller kommunal nämnd
av kemiska produkter		miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
2.	Egenkontroll: riskbedömning och	Miljöbalken, förordn. (1998:901) om			N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
kemikalieförteckning		verksamhetsutövares egenkontroll					3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
						(1998:900)
3.	Flyktiga organiska föreningar, utsläpp	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om			N		Länsstyrelsen eller kommunal nämnd
		miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd,
		Naturvårdsverkets föreskrifter
4.	Utsläpp från stora förbränningsanläggningar	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om			N		Länsstyrelsen eller kommunal nämnd
		miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd,
		Naturvårdsverkets föreskrifter
5.	Svavelhaltigt bränsle – gränsvärde utsläpp	Miljöbalken, förordning (1998:946) om			N		Naturvårdsverket och Sjöfartsverket
		svavelhaltigt bränsle
6. Cisterner – krav på konstruktion och kontroll		Miljöbalken, förodn. (1998:941) om kemiska			N		A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
		produkter och biotekniska organismer,					till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
		Naturvårdsverkets föreskrifter					MB
							B. Kommunal nämnd (hantering)
7.	Spridning och annan användning av	Miljöbalken, bl.a. förordn. 1998:941 om			N		A. Uppdelning enligt B och D i bilagan
bekämpningsmedel, bl.a. utbildningskrav		kemiska produkter och biotekniska					till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
		organismer, Kemikalieinspektionens och					MB
		andra myndigheters föreskrifter					B. Kommunal nämnd (hantering)
8.	Allmänna hänsynreglerna i övrigt – kunskap,	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
riskbedömning, bästa möjliga teknik och							3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
riskhanteringsåtgärder						(1998:900)
Övriga platsrelaterade krav vid fysisk befattning
med de kemiska produkterna
1.	Skydd mot olyckor – riskanalys och	Lag (2003:778) och förordn. (2003:789) om			N		Räddningsverket, länsstyrelsen och
skyddsåtgärder m.m.		skydd mot olyckor, Räddningsverkets					kommunen

						BILAGA 2

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
		föreskrifter
2. Seveso – handlingsprogram, säkerhetsrapport,		Lag (1999:381) och förordn. (1999:382) om		N		Räddningsverket, Arbetsmiljöverket,
tillstånd, skyddsåtgärder m.m.		åtgärder för att förebygga och begränsa				länsstyrelsen och kommunen
		följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
		Räddningsverkets och Arbetsmiljöverkets
		föreskrifter
3. Brandfarliga och explosiva varor –		Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om		N		Räddningsverket, kommunala nämnden
skyddsåtgärder (t.ex. cisterner), kompetens och		brandfarliga och explosiva varor och				(brandfarliga varor) och
tillstånd m.m.		Räddningsverkets föreskrifter				polismyndigheten (explosiva varor)
4. Ozonnedbrytande ämnen och flourerade		EG-förordn. 2037/2000 resp.842/2006,		N		F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. kontroll av anläggningar		förordn. (2007:846) om flourerade				Sjöfartsverket
och utrustning		växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
4. DISTRIBUTÖR AV ÄMNE/BEREDNING

		Avdelning i Reach,	Samverkan Echa			Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
REACH-krav

1. Information i distributionskedjan, bl.a.	Avdelning IV		N
säkerhetsdatablad (SDB) + exponerings-
scenarier och överensstämmelse mellan			J om info i KSR
kemikaliesäkerhetsrapport (KSR) och SDB			ifrågasätts
					A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
2. Spara information (art. 36)	Avdelning IV		N		A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
2. Spara information (art. 36)	Avdelning IV		N		till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
					till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
3. Begränsningar	Avdelning VIII i Reach		N		miljöbalken
4. Anmälan till klassificerings- och	Avdelning XI i Reach		J
märkningsregistret (om inte informationen
lämnats vid registrering)
2
Andra krav vid distributionTPF FPT
1. Klassificering och märkning	Miljöbalken, förodn. (1998:941) om kemiska		N			A . Uppdelning enligt C och D i bilagan
(+ barnskyddande förslutningar och kännbar	produkter och biotekniska organismer och				till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
varningsmärkning)	Kemikalieinspektionens föreskrifter				MB
					B. Kommunal nämnd (hantering)

2TP PT Distribution här innefattar utsläppande på marknaden, jfr definitionen av distributör i Reach.

BILAGA 2

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
2.	Tillstånd särskilt farliga ämnen och	Se 1 ovan	N		Se A och B ovan
beredningar
3.	Begränsningar för klorerade lösningsmedel	Miljöbalken, förordn. (1998:944) om förbud	N		Se A och B ovan
och dekabromdifenyleter		m.m. i vissa fall i samband med hantering,
		införsel och utförsel av kemiska produkter
4.	Bekämpningsmedel – godkännande	Miljöbalken, bl.a. förordn. (2000:338 och	N		Se A och B ovan
		2006:1010) om biocider respektive
		växtskyddsmedel, Kemikalieinspektionens
		föreskrifter
5.	Kosmetiska produkter – produktinformation,	Miljöbalken, förodn. (1998:941), förordn.	N		Läkemedelsverket och kommunal nämnd
begränsningar m.m.		(1993:1283) om kosmetiska och hygieniska
		produkter och Läkemedelsverkets föreskrifter
6.	Färger och lacker med organiska	Se 1 ovan	N		Se A och B ovan
lösningsmedel – begränsningar
7.	Tvätt- och rengöringsmedel	EG-förordning 648/2004, miljöbalken	N		Kemikalieinspektionen
8.	Ozonnedbrytande ämnen och flourerade	EG-förordning 2037/2000 respektive	N		F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. förbud och begränsningar		842/2006, miljöbalken och			Sjöfartsverket
		förordn. (2007:846) om flourerade
		växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
9.	Svavelhaltigt bränsle – gränsvärde	Miljöbalken, förordning (1998:946) om	N		Naturvårdsverket och Sjöfartsverket
		svavelhaltigt bränsle
10. Godkännande av explosiva varor och		Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om	N		Räddningsverket, kommunala nämnden
tillstånd för explosiva och brandfarliga varor		brandfarliga och explosiva varor och			(brandfarliga varor) och
		Räddningsverkets föreskrifter			polismyndigheten (explosiva varor)
11. Produktsäkerhet konsumentprodukter –		Produktsäkerhetslag (2004:451) och	N		Konsumentverket och statliga
säkra produkter, information		produktsäkerhetsförordn. (2004:469)				myndigheter som har tillsyn över
						särskilda bestämmelser om
						produktsäkerhet
12. Produktsäkerhet leksaker – CE-märkning		Lag och förordn. (1992:1327, resp. 1993:971)	N		Konsumentverket
m.m.		om leksakers säkerhet
13. Läkemedel – godkännandekrav m.m.		EG-förordning 726/2004 m.fl., läkemedelslag	N		Läkemedelsverket
		(1992:859), läkemedelsförordn. (2006:272)
		och Läkemedelsverkets föreskrifter
14. Medicintekniska produkter – CE-märkning		Lag (1993:584) och förordn. (1993:876) om	N		Läkemedelsverket
m.m.		medicintekniska produkter och
		Läkemedelsverkets föreskrifter

						BILAGA 2

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
15. Livsmedelstillsatser – begränsningar	EG-förordning 178/2002 m.fl., livsmedelslag		N		Livsmedelsverket, länsstyrelsen och
	(2006:804) och –förordn. (2006:813)				kommunal nämnd
16. Motorbränslen – gränsvärden	Lag (2001:1080) om avgasrening och		N		Vägverket
	motorbränslen, förordn. (1985:838) om
	motorbränslen
17. Transport av farligt gods	Lag (2006:263) resp. förodn. (2006:311) om		N		Räddningsverket för säkerhetsrådgivare
	transport av farligt gods och				samt beroende på transportslag
	tillsynsmyndigheternas föreskrifter				Sjöfartsverket, Luftfartsstyrelsen,
					polismyndigheterna, Järnvägsstyrelsen
					eller Kustbevakningen. Strålskydds-
					institutet och Kärnkraftinspektionen:
					transporter av radioaktiva ämnen.
18. Tillstånd för vissa varor som kan användas	Lag (1999:42) resp. förordn. (1999:58) o		N		Statens folkhälsoinstitut
som berusningsmedel	förbud mot vissa hälsofarliga varor
19. Allmänna hänsynsreglerna – kunskap,	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
försiktighetsmått, produktval,						3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
produktinformation					(1998:900)
Arbetsmiljökrav

1. Tillverkare, importör och överlåtare av	Arbetsmiljölag (1977:1160)		N		Arbetmiljöverket
ämnen: produktinformation och krav på	arbetsmiljöförordn. (1977:1166) och
åtgärder för att hindra och motverka risker	Arbetsmiljöverkets föreskrifter
2. Om distributören är arbetsgivare som tar	Se 1 ovan		N		Arbetmiljöverket
fysik befattning med de kemiska produkterna:
Riskbedömning, riskhanteringsåtgärder,
restriktioner för vissa arbetstagare, tillstånd-
och anmälningsplikt, förbud med
dispensmöjlighet
3. Om distributören är arbetsgivare som tar	Avdelning IV i Reach		N		Arbetsmiljöverket
fysik befattning med de kemiska produkterna:
Information till arbetstagare och arbetstagarorg.
(art. 35 i Reach)
Platsrelaterade miljöbalkskrav vid fysisk
befattning med de kemiska produkterna
1. Tillstånds- och anmälningsplikt för hantering	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om		N		Länsstyreslen eller kommunal nämnd
av kemiska produkter, t.ex. lagring	miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
2. Egenkontroll: riskbedömning och	Miljöbalken, förordn. (1998:901) om		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.

						BILAGA 2

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
kemikalieförteckning		verksamhetsutövares egenkontroll			3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
					(1998:900)
3.	Cisterner – krav på konstruktion och kontroll	Miljöbalken, förodn. (1998:941) om kemiska	N		A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
		produkter och biotekniska organismer,			till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
		Naturvårdsverkets föreskrifter			MB
					B. Kommunal nämnd (hantering)
4.	Allmänna hänsynreglerna i övrigt – kunskap,	Miljöbalken	N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
riskbedömning, bästa möjliga teknik och						3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
riskhanteringsåtgärder					(1998:900)
Övriga platsrelaterade krav
1.	Skydd mot olyckor – riskanalys och	Lag (2003:778) och förordn. (2003:789) om	N		Räddningsverket, länsstyrelsen och
skyddsåtgärder m.m.		skydd mot olyckor, Räddningsverkets			kommunen
		föreskrifter
2.	Seveso – handlingsprogram,	Lag (1999:381) och förordn. (1999:382) om	N		Räddningsverket, Arbetsmiljöverket,
säkerhetsrapport, tillstånd, skyddsåtgärder m.m.		åtgärder för att förebygga och begränsa			länsstyrelsen och kommunen
		följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
		Räddningsverkets och Arbetsmiljöverkets
		föreskrifter
3.	Brandfarliga och explosiva varor –	Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om	N		Räddningsverket, kommunala nämnden
skyddsåtgärder (t.ex. cisterner), kompetens och		brandfarliga och explosiva varor och			(brandfarliga varor) och
tillstånd m.m.		Räddningsverkets föreskrifter			polismyndigheten (explosiva varor)
4.	Ozonnedbrytande ämnen och flourerade	EG-förordn. 2037/2000 resp.842/2006,	N		F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. kontroll av anläggningar		förordn. (2007:846) om flourerade			Sjöfartsverket
och utrustning		växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen

BILAGA 2

	3
5. PRODUCENT AV VARATPF FPT

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
REACH-krav, producent av vara

1.	Skyldighet att						A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
– registrera ämne (art.7.1 och 7.5)							till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
– göra en kemikaliesäkerhets-			Avdelning II i Reach		J		miljöbalken
bedömning, -rapport
– anmäla ämne i vara (art. 7.2 – 7.4)

2.	Gemensamt utnyttjande av data och onödig						Kommunen eller efter överflyttning
testning			Avdelning III i Reach		J		länsstyrelsen (artikel 26.3 och 30); i
							övrigt se A ovan

3.	Spara information		Avdelning IV i Reach (art. 36)	J, delvis		Se A ovan

4.	Utvärdering av registreringsunderlag och		Avdelning VI i Reach	J
ämnen			Avdelning VI i Reach	J			Se A ovan
ämnen

5.	Tillstånd enligt Reach		Avdelning VII i Reach	J

6.	Begränsningar enligt Reach		Avdelning VIII i Reach	N

Andra krav vid användning av ämne i vara
1.	Begränsningar för följande ämnen i vissa	Miljöbalken, förordn. (1998:944) om förbud			N		A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
varor:		m.m. i vissa fall i samband med hantering,					till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
– kadmiumämnen		införsel och utförsel av kemiska produkter,					miljöbalken
– klorerade lösningsmedel		Kemikalieinspektionens föreskrifter					B. Kommunal nämnd (hantering)
– kvicksilver
– tungmetaller i förpackningar
2.	Godkännande av explosiva varor och tillstånd	Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om			N		Räddningsverket, kommunala nämnden
för explosiva och brandfarliga varor		brandfarliga och explosiva varor och					(brandfarliga varor) och
		Räddningsverkets föreskrifter					polismyndigheten (explosiva varor)
3.	Deklaration vid produktion av vissa produkter	EG-förordning 1334/2000, lag (2000:1064)			N		Inspektionen för strategiska produkter
med dubbla användningsområden (civila och		resp. förordn. (2000:1217) om kontroll av
militära)		produkter med dubbla användningsområden

3TP PT Här ingår både företag som använder ämnen och beredningar i tillverkningen och företag som endast använder kompenter och andra varor. De sistnämnda omfattas bara av vissa av de angivna kraven.

						BILAGA 2

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
	och av tekniskt bistånd
4. Tillstånd för vissa varor som kan användas	Lag (1999:42) resp. förordn. (1999:58) o			N		Statens folkhälsoinstitut
som berusningsmedel	förbud mot vissa hälsofarliga varor
Krav vid utsläppande på marknaden av vara
(inkl. om leverantör)
1. Information om ämne i vara		Avdelning IV i Reach	N		A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
(art. 33 i Reach)						till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
						MB
2. Begränsningar för följande ämnen i vissa	Miljöbalken, förordn. (1998:944) om förbud			N		Se A ovan
varor:	m.m. i vissa fall i samband med hantering,
– dekabromdifenyleter	införsel och utförsel av kemiska produkter,
– kadmium, kvicksilver, bly, sexvärt krom och	Kemikalieinspektionens föreskrifter
vissa andra kemiska
produkter i elektriska och elektroniska produkter
– fosfor i tändstickor
Förbud mot hälsofarliga sjukvårds- och
sanitetsartiklar, klädesplagg och material till
sådana och hushållsgods
3. Ozonnedbrytande ämnen och flourerade	EG-förordning 2037/2000 respektive			N		F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. förbud och begränsningar i	842/2006, miljöbalken och					Sjöfartsverket
vissa varor	förordn. (2007:846) om flourerade
	växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
4. Produktsäkerhet konsumentprodukter – säkra	Produktsäkerhetslag (2004:451) och			N		Konsumentverket och statliga
produkter, information	produktsäkerhetsförordn. (2004:469)					myndigheter som har tillsyn över
						särskilda bestämmelser om
						produktsäkerhet
5. Produktsäkerhet leksaker – CE-märkning	Lag och förordn. (1992:1327, resp. 1993:971)			N		Konsumentverket
m.m.	om leksakers säkerhet
6. Medicintekniska produkter – CE-märkning	Lag (1993:584) och förordn. (1993:876) om			N	Läkemedelsverket
m.m.	medicintekniska produkter och
	Läkemedelsverkets föreskrifter(?)
7. Förbud mot bly, kvicksilver, kadmium och	Fordonslag (2002:574), förordn. (2003:208)			N		Vägverket
sexvärt krom i material och komponenter i lätta	om förbud mot vissa metaller i bilar
lastbilar och i andra än EG-typgodkända
personbilar

							BILAGA 2

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
8.	Transport av farligt gods	Lag (2006:263) resp. förodn. (2006:311) om			N		Räddningsverket för säkerhetsrådgivare
		transport av farligt gods och					samt beroende på transportslag
		tillsynsmyndigheternas föreskrifter					Sjöfartsverket, Luftfartsstyrelsen,
							polismyn- digheterna, Järnvägsstyrelsen
							eller Kustbevakningen. Strålskydds-
							institutet och Kärnkraftsinspektionen:
							transporter av radioaktiva ämnen.
9.	Allmänna hänsynsreglerna – kunskap,	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
försiktighetsmått, produktval,							3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
produktinformation						(1998:900)
Arbetsmiljökrav

1.	Arbetsgivare: Riskbedömning,	Arbetsmiljölag (1977:1160)			N		Arbetmiljöverket
riskhanteringsåtgärder, restriktioner för vissa		arbetsmiljöförordn. (1977:1166) och
arbetstagare, tillstånd- och anmälningsplikt,		Arbetsmiljöverkets föreskrifter
förbud med dispensmöjlighet
2.	Tillverkare, importör och överlåtare av	Se 1 ovan		N		Arbetmiljöverket
ämnen: produktinformation och krav på åtgärder
för att hindra och motverka risker
3.	Information till arbetstagare och	Avdelning IV i Reach (art. 35)		N		Arbetsmiljöverket
arbetstagarorg.
Platsrelaterade miljöbalkskrav
1.	Tillstånds- och anmälningsplikt för vissa	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om			N		Länsstyrelsen eller kommunal nämnd
verksamheter		miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
2.	Egenkontroll: riskbedömning och	Miljöbalken, förordn. (1998:901) om			N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
kemikalieförteckning		verksamhetsutövares egenkontroll					3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
						(1998:900)
3.	Flyktiga organiska föreningar, utsläpp	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om			N		Länsstyrelsen eller kommunal nämnd
			miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd,
			Naturvårdsverkets föreskrifter
4.	Utsläpp från stora förbränningsanläggningar	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om			N		Länsstyrelsen eller kommunal nämnd
		miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd,
		Naturvårdsverkets föreskrifter
5.	Svavelhaltigt bränsle – gränsvärde utsläpp		Miljöbalken, förordning (1998:946) om		N		Naturvårdsverket och Sjöfartsverket
		svavelhaltigt bränsle
6. Cisterner – krav på konstruktion och kontroll		Miljöbalken, förodn. (1998:941) om kemiska			N		A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
		produkter och biotekniska organismer,					till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt

BILAGA 2

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
	Naturvårdsverkets föreskrifter				MB
						B. Kommunal nämnd (hantering)
7. Spridning och annan användning av	Miljöbalken, bl.a. förordn. 1998:941 om			N		A. Uppdelning enligt B och D i bilagan
bekämpningsmedel, bl.a. utblidningskrav	kemiska produkter och biotekniska					till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
	organismer, Kemikalieinspektionens och					MB
	andra myndigheters föreskrifter					B. Kommunal nämnd (hantering)
8. Allmänna hänsynreglerna i övrigt – kunskap,	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
riskbedömning, bästa möjliga teknik och						3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
riskhanteringsåtgärder					(1998:900)
Övriga platsrelaterade krav
1. Skydd mot olyckor – riskanalys och	Lag (2003:778) och förordn. (2003:789) om			N		Räddningsverket, länsstyrelsen och
skyddsåtgärder m.m.	skydd mot olyckor, Räddningsverkets					kommunen
	föreskrifter
2. Seveso – handlingsprogram, säkerhetsrapport,	Lag (1999:381) och förordn. (1999:382) om			N		Räddningsverket, Arbetsmiljöverket,
tillstånd, skyddsåtgärder m.m.	åtgärder för att förebygga och begränsa					länsstyrelsen och kommunen
	följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
	Räddningsverkets och Arbetsmiljöverkets
	föreskrifter
3. Brandfarliga och explosiva varor –	Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om			N		Räddningsverket, kommunala nämnden
skyddsåtgärder (t.ex. cisterner), kompetens och	brandfarliga och explosiva varor och					(brandfarliga varor) och
tillstånd m.m.	Räddningsverkets föreskrifter					polismyndigheten (explosiva varor)
4. Ozonnedbrytande ämnen och flourerade	EG-förordn. 2037/2000 resp.842/2006,			N		F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. kontroll av anläggningar	förordn. (2007:846) om flourerade					Sjöfartsverket
och utrustning	växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
6. NEDSTRÖMSANVÄNDARE, inklusive ”formulerare/blandare”

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
REACH-krav, nedströmsanvändare

1. Skyldighet att						A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
– lämna information uppströms						till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
(art. 34)		Avdelning IV i Reach		J, delvis		MB
– spara information (art. 36)

BILAGA 2

	Avdelning i Reach,	Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
	annan EG-förordning eller svensk författning	(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
	annan EG-förordning eller svensk författning	(J/N)
2. Krav på nedströmsanvändare att:
– lämna information vid registrering (art. 37.1)
– i vissa fall utarbeta en kemikalie-
säkerhetsrapport (KSR, art. 37.4)
– beakta viss information, bl.a. säker-
hetsdatablad (SDB) och vidta åtgärder för	Avdelning V i Reach	J, delvis	Se A ovan
adekvat kontroll (art. 37.5)	Avdelning V i Reach	J, delvis	Se A ovan
adekvat kontroll (art. 37.5)
– vidta nödvändiga riskhanteringsåtgärder för
adekvat kontroll (art. 37.6)
– hålla KSR tillgänglig och uppdaterad,
– lämna information till Kemikaliemyndigheten
(Echa)

3. Tillstånd enligt Reach – eget tillstånd eller	Avdelning VII i Reaach	J		Se A ovan
anmälan enligt art. 66	Avdelning VII i Reaach	J
anmälan enligt art. 66

4. Begränsningar enligt Reach	Avdelning VIII i Reach	N	Se A ovan

4
Andra krav vid användning av ämnenTPF FPT
1. Begränsningar för klorerade lösningsmedel	Miljöbalken, förordn. (1998:944) om förbud	N		Kemikalieinspektionen och kommunal
och dekabromdifenyleter	m.m. i vissa fall i samband med hantering,			nämnd
	införsel och utförsel av kemiska produkter
2. Godkännande av explosiva varor och tillstånd	Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om	N		Räddningsverket, kommunala nämnden
för explosiva och brandfarliga varor	brandfarliga och explosiva varor och			(brandfarliga varor) och
	Räddningsverkets föreskrifter			polismyndigheten (explosiva varor)
3. Ozonnedbrytande ämnen och flourerade	EG-förordning 2037/2000 respektive	N		F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. förbud och begränsningar	842/2006, miljöbalken och			Sjöfartsverket
	förordn. (2007:846) om flourerade
	växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
4. Användning av bekämpningsmedel – bl.a.	Miljöbalken, bl.a. förordn. (2000:338 och	N		A. Uppdelning enligt B och D i bilagan
krav på godkännande	2006:1010) om biocider respektive			till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
	växtskyddsmedel, Kemikalieinspektionens			MB
	och andra myndigheters föreskrifter			B. Kommunal nämnd (hantering)
5. Deklaration vid produktion av vissa produkter	EG-förordning 1334/2000, lag (2000:1064)	N		Inspektionen för strategiska produkter
med dubbla användningsområden (civila och	resp. förordn. (2000:1217) om kontroll av
militära)	produkter med dubbla användningsområden

4TP PT För krav vid användning av ämnen i varor, se producent av varor

						BILAGA 2

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
	och av tekniskt bistånd
6. Tillstånd för vissa varor som kan användas	Lag (1999:42) resp. förordn. (1999:58) o			N		Statens folkhälsoinstitut
som berusningsmedel	förbud mot vissa hälsofarliga varor
Andra krav vid utsläppande på marknaden
(inklusive om leverantör)
1. Information i distributionskedjan, bl.a.	Avdelning IV		N			A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
säkerhetsdatablad (SDB) + exponerings-				J om info i KSR		till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
scenarier och överensstämmelse mellan				ifrågasätts		MB
kemikaliesäkerhetsrapport (KSR) och SDB
2. Anmälan till klassificerings- och	Avdelning XI i Reach		J		Se A ovan
märkningsregistret
3. Klassificering och märkning	Miljöbalken, förodn. (1998:941) om kemiska			N		Se A och B ovan
(+ barnskyddande förslutningar och kännbar	produkter och biotekniska organismer och
varningsmärkning)	Kemikalieinspektionens föreskrifter
4. Tillstånd särskilt farliga ämnen och	Se 3 ovan		N		Se A och B ovan
beredningar
5. Kosmetiska produkter – produktinformation,	Miljöbalken, förodn. (1998:941), förordn.			N		Läkemedelsverket och kommunal nämnd
begränsningar m.m.	(1993:1283) om kosmetiska och hygieniska
	produkter och Läkemedelsverkets föreskrifter
6. Vissa begränsningar för	Miljöbalken, förordn. (1998:944) om förbud			N		Se A och B ovan
– motorkylarvätska, spolarvätska eller andra	m.m. i vissa fall i samband med hantering,
bilvårdsmedel med metanol	införsel och utförsel av kemiska produkter,
– “varor” för rensning av avlopp med syra eller	Kemikalieinspektionens föreskrifter
bas (lut)
7. Färger och lacker med organiska	Se 3 ovan		N		Se A och B ovan
lösningsmedel – begränsningar
8. Tvätt- och rengöringsmedel, inkl. gränsvärde	EG-förordning 648/2004, miljöbalken,			N		Kemikalieinspektionen
för fosfor	förordn. 1998:944
9. Svavelhaltigt bränsle – gränsvärde		Miljöbalken, förordning (1998:946) om		N		Naturvårdsverket och Sjöfartsverket
	svavelhaltigt bränsle
10. Produktsäkerhet konsumentprodukter –	Produktsäkerhetslag (2004:451) och			N		Konsumentverket och statliga
säkra produkter, information	produktsäkerhetsförordn. (2004:469)					myndigheter som har tillsyn över
						särskilda bestämmelser om
						produktsäkerhet
11. Produktsäkerhet leksaker – CE-märkning	Lag och förordn. (1992:1327, resp. 1993:971)			N		Konsumentverket
m.m.	om leksakers säkerhet

BILAGA 2

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
12. Läkemedel – godkännandekrav m.m.	EG-förordning 726/2004 m.fl., läkemedelslag			N		Läkemedelsverket
	(1992:859), läkemedelsförordn. (2006:272)
	och Läkemedelsverkets föreskrifter
13. Medicintekniska produkter – CE-märkning	Lag (1993:584) och förordn. (1993:876) om			N	Läkemedelsverket
m.m.	medicintekniska produkter och
	Läkemedelsverkets föreskrifter
14. Livsmedelstillsatser – begränsningar	EG-förordning 178/2002 m.fl., livsmedelslag			N		Livsmedelsverket, länsstyrelsen och
	(2006:804) och –förordn. (2006:813)					kommunal nämnd
15. Motorbränslen – gränsvärden	Lag (2001:1080) om avgasrening och			N		Vägverket
	motorbränslen, förordn. (1985:838) om
	motorbränslen
16. Transport av farligt gods	Lag (2006:263) resp. förodn. (2006:311) om			N		Räddningsverket för säkerhetsrådgivare
	transport av farligt gods och					samt beroende på transportslag
	tillsynsmyndigheternas föreskrifter					Sjöfartsverket, Luftfartsstyrelsen,
						polismyn- digheterna, Järnvägsstyrelsen
						eller Kustbevakningen. Strålskydds-
						institutet och Kärnkraftsinspektionen:
						transporter av radioaktiva ämnen.
17. Allmänna hänsynsreglerna – kunskap,	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.3 §
försiktighetsmått, produktval,						miljöbalken och bilagan till förordn.
produktinformation					(1998:900)
Särskilda krav för ”formulerare/blandare”

1. Anmälan till Kemikalieinspektionens	Miljöbalken, förodn. (1998:941) om kemiska			N		Kemikalieinspektionen och kommunal
produktregister	produkter och biotekniska organismer och					nämnd
	Kemikalieinspek- tionens föreskrifter
2. Kosmetiska produkter – anmälan till	Miljöbalken, förodn. (1998:941),			N		Läkemedelsverket och kommunal nämnd
Läkemedelsverkets produktregister	förordn. (1993:1283) om kosmetiska och
	hygieniska produkter och Läkemedelsverkets
	föreskrifter
Arbetsmiljökrav

1. Arbetsgivare: Riskbedömning,	Arbetsmiljölag (1977:1160)			N		Arbetmiljöverket
riskhanteringsåtgärder, restriktioner för vissa	arbetsmiljöförordn. (1977:1166) och
arbetstagare, tillstånd- och anmälningsplikt,	Arbetsmiljöverkets föreskrifter
förbud med dispensmöjlighet
2. Tillverkare, importör och överlåtare av	Se 1 ovan		N		Arbetmiljöverket

BILAGA 2

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
ämnen: produktinformation och krav på åtgärder
för att hindra och motverka risker
3.	Information till arbetstagare och	Avdelning IV i Reach (art. 35)		N		Arbetsmiljöverket
arbetstagarorg.
Platsrelaterade miljöbalkskrav
1.	Tillstånds- och anmälningsplikt för	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om			N		Länsstyreslen eller kommunal nämnd
tillverkning av kemiska ämnen		miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
2.	Egenkontroll: riskbedömning och	Miljöbalken, förordn. (1998:901) om			N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap. 3 §
kemikalieförteckning		verksamhetsutövares egenkontroll					miljöbalken och bilagan till förordn.
						(1998:900)
3.	Flyktiga organiska föreningar, utsläpp	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om			N		Länsstyrelsen eller kommunal nämnd
			miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd,
			Naturvårdsverkets föreskrifter
4.	Utsläpp från stora förbränningsanläggningar	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om			N		Länsstyrelsen eller kommunal nämnd
		miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd,
		Naturvårdsverkets föreskrifter
5.	Svavelhaltigt bränsle – gränsvärde utsläpp		Miljöbalken, förordning (1998:946) om		N		Naturvårdsverket och Sjöfartsverket
		svavelhaltigt bränsle
6. Cisterner – krav på konstruktion och kontroll		Miljöbalken, förodn. (1998:941) om kemiska			N		A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
		produkter och biotekniska organismer,					till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
		Naturvårdsverkets föreskrifter					MB
							B. Kommunal nämnd (hantering)
7.	Spridning och annan användning av	Miljöbalken, bl.a. förordn. 1998:941 om			N		Se A och B ovan
bekämpningsmedel		kemiska produkter och biotekniska
		organismer och Naturvårdsverkets föreskrifter
8.	Allmänna hänsynreglerna i övrigt – kunskap,	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap. 3 §
riskbedömning, bästa möjliga teknik och							miljöbalken och bil. till förordn.
riskhanteringsåtgärder						(1998:900)
Övriga platsrelaterade krav
1.	Skydd mot olyckor – riskanalys och	Lag (2003:778) och förordn. (2003:789) om			N		Räddningsverket, länsstyrelsen och
skyddsåtgärder m.m.		skydd mot olyckor, Räddningsverkets					kommunen
		föreskrifter
2.	Seveso – handlingsprogram, säkerhetsrapport,	Lag (1999:381) och förordn. (1999:382) om			N		Räddningsverket, Arbetsmiljöverket,
tillstånd, skyddsåtgärder m.m.		åtgärder för att förebygga och begränsa					länsstyrelsen och kommunen
		följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
		Räddningsverkets och Arbetsmiljöverkets

						BILAGA 2

		Avdelning i Reach,	Samverkan Echa			Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
	annan EG-förordning eller svensk författning			(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
	annan EG-förordning eller svensk författning			(J/N)
	föreskrifter
3. Brandfarliga och explosiva varor –	Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om		N		Räddningsverket, kommunala nämnden
skyddsåtgärder (t.ex. cisterner), kompetens och	brandfarliga och explosiva varor och				(brandfarliga varor) och
tillstånd m.m.	Räddningsverkets föreskrifter				polismyndigheten (explosiva varor)
4. Ozonnedbrytande ämnen och flourerade	EG-förordn. 2037/2000 resp. 842/2006,		N		F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. kontroll av anläggningar	förordn. (2007:846) om flourerade				Sjöfartsverket
och utrustning	växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
7. IMPORTÖR AV VARA

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
REACH-krav, importör av vara

1. Skyldighet att
– registrera ämne (art.7.1 och 7.5)						A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
– göra en kemikaliesäkerhets-		Avdelning II i Reach	J			till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
bedömning, -rapport						miljöbalken
– anmäla ämne i vara (art. 7.2 – 7.4)

2. Gemensamt utnyttjande av data och onödig						Kommunen eller efter överflyttning
testning		Avdelning III i Reach		J		länsstyrelsen (artikel 26.3 och 30); i
						övrigt se A ovan

3. Spara information (art. 36)		Avdelning IV i Reach	J, delvis

4. Utvärdering av registreringsunderlag och		Avdelning VI i Reach	J			Se A ovan
ämnen		Avdelning VI i Reach	J			Se A ovan
ämnen

5. Begränsningar enligt Reach		Avdelning VIII i Reach	N

Andra krav vid import av varor
1. Begränsningar för följande ämnen i vissa	Miljöbalken, förordn. (1998:944) om förbud			N		Kemikalieinspektionen
varor:	m.m. i vissa fall i samband med hantering,
– kadmiumämnen	införsel och utförsel av kemiska produkter,
– kvicksilver	Kemikalieinspektionens föreskrifter

2. Godkännande av explosiva varor och tillstånd	Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om		N		Räddningsverket, kommunala nämnden

						BILAGA 2

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
för explosiva och brandfarliga varor	brandfarliga och explosiva varor och					(brandfarliga varor) och
	Räddningsverkets föreskrifter					polismyndigheten (explosiva varor)

Krav vid utsläppande på marknaden av vara
(inkl. om leverantör)
1. Information om ämne i vara		Avdelning IV i Reach	N		Se A nedan
(art. 33 i Reach)
2. Begränsningar för följande ämnen i vissa	Miljöbalken, förordn. (1998:944) om förbud			N		A. Uppdelning enligt C och D i bilagan
varor:	m.m. i vissa fall i samband med hantering,					till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
– dekabromdifenyleter	införsel och utförsel av kemiska produkter,					MB
5	Kemikalieinspektionens föreskrifter					B. Kommunal nämnd (hantering)
– klorerade lösningsmedelTPF FPT	Kemikalieinspektionens föreskrifter					B. Kommunal nämnd (hantering)
– kadmium, kvicksilver, bly, sexvärt krom och
vissa andra kemiska
produkter i elektriska och elektroniska produkter
– tungmetaller i förpackningar,
– fosfor i tändstickor
Förbud mot hälsofarliga sjukvårds- och
sanitetsartiklar, klädesplagg och material till
sådana och hushållsgods
3. Ozonnedbrytande ämnen och flourerade	EG-förordning 2037/2000 respektive			N		F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. förbud och begränsningar i	842/2006, miljöbalken och					Sjöfartsverket
vissa varor	förordn. (2007:846) om flourerade
	växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
4. Produktsäkerhet konsumentprodukter – säkra	Produktsäkerhetslag (2004:451) och			N	Konsumentverket och statliga
produkter, information	produktsäkerhetsförordn. (2004:469)					myndigheter som har tillsyn över
						särskilda bestämmelser om
						produktsäkerhet
5. Produktsäkerhet leksaker – CE-märkning m.m.	Lag och förordn. (1992:1327, resp. 1993:971)			N		Konsumentverket
	om leksakers säkerhet
6. Medicintekniska produkter –	Lag (1993:584) och förordn. (1993:876) om		N		Läkemedelsverket

5TP PT Kemikalieinspektionen får meddela föreskrifter om sådana begränsningar.

BILAGA 2

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
CE-märkning m.m.		medicintekniska produkter och
			Läkemedelsverkets föreskrifter
7.	Förbud mot bly, kvicksilver, kadmium och	Fordonslag (2002:574), förordn. (2003:208)			N		Vägverket
sexvärt krom i material och komponenter i lätta		om förbud mot vissa metaller i bilar
lastbilar och i andra än EG-typgodkända
personbilar
8.	Transport av farligt gods	Lag (2006:263) resp. förodn. (2006:311) om			N		Räddningsverket för säkerhetsrådgivare
		transport av farligt gods och					samt beroende på transportslag
		tillsynsmyndigheternas föreskrifter					Sjöfartsverket, Luftfartsstyrelsen,
							polismyndigheterna, Järnvägsstyrelsen
							eller Kustbevakningen. Strålskydds-
							institutet och Kärnkraftinspektionen:
							transporter av radioaktiva ämnen.
9.	Allmänna hänsynsreglerna – kunskap,	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
försiktighetsmått, produktval,							3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
produktinformation						(1998:900)
Arbetsmiljökrav

1.	Tillverkare, importör och överlåtare av teknisk	Arbetsmiljölag (1977:1160)			N		Arbetmiljöverket
anordning: produktinformation och krav på		arbetsmiljöförordn. (1977:1166) och
åtgärder för att hindra och motverka risker		Arbetsmiljöverkets föreskrifter
2.	Om importören är arbetsgivare som tar fysisk	Se 1 ovan		N		Arbetmiljöverket
befattning med varorna: Riskbedömning,
riskhanteringsåtgärder
Platsrelaterade miljöbalkskrav om importören tar
fysisk befattning med varorna
1.	Tillstånds- och anmälningsplikt för vissa	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om			N		Länsstyrelsen eller kommunal nämnd
verksamheter, t.ex. lager		miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
2.	Egenkontroll: riskbedömning	Miljöbalken, förordn. (1998:901) om			N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
		verksamhetsutövares egenkontroll					3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
						(1998:900)
3.	Allmänna hänsynreglerna i övrigt – kunskap,	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
riskbedömning, bästa möjliga teknik och							3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
riskhanteringsåtgärder						(1998:900)
Övriga platsrelaterade krav om importören tar
fysisk befattning med varorna
1.	Skydd mot olyckor – riskanalys och	Lag (2003:778) och förordn. (2003:789) om		N		Räddningsverket, länsstyrelsen och

BILAGA 2

Avdelning i Reach,

Samverkan Echa

Nuvarande operativ tillsynsmyndighet

annan EG-förordning eller svensk författning

(J/N)

skyddsåtgärder m.m.

skydd mot olyckor, Räddningsverkets

kommunen

föreskrifter

2. Brandfarliga och explosiva varor –

Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om

Räddningsverket, kommunala nämnden

skyddsåtgärder, kompetens och tillstånd m.m.

brandfarliga och explosiva varor och

(brandfarliga varor) och

Räddningsverkets föreskrifter

polismyndigheten (explosiva varor)

3. Ozonnedbrytande ämnen och flourerade

EG-förordn. 2037/2000 resp.842/2006,

F-gaser i utrustning i fartyg:

växthusgaser – bl.a. kontroll av anläggningar och

förordn. (2007:846) om flourerade

Sjöfartsverket

utrustning

växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen

8. INFÖRSEL AV VARA FRÅN ANNAT EU-LAND

Avdelning i Reach,

Samverkan Echa

Nuvarande operativ tillsynsmyndighet

annan EG-förordning eller svensk författning

(J/N)

Krav vid utsläppande på marknaden av vara

(inkl. om leverantör)TPF FPT

1. Information om ämne i vara

Avdelning IV i Reach

A. Uppdelning enligt C och D i bilagan

(art. 33 i Reach)

till förordn. (1998:900) om tillsyn enligt

miljöbalken

2. Begränsningar enligt Reach

Avdelning VIII i Reach

Se A ovan

3. Begränsningar för följande ämnen i vissa

Miljöbalken, förordn. (1998:944) om förbud

Se A ovan

varor:

m.m. i vissa fall i samband med hantering,

– kadmiumämnen

införsel och utförsel av kemiska produkter,

– kvicksilver

Kemikalieinspektionens föreskrifter

– dekabromdifenyleter

– klorerade lösningsmedelTPF FPT

– kadmium, kvicksilver, bly, sexvärt krom och

vissa andra kemiska

produkter i elektriska och elektroniska produkter

– tungmetaller i förpackningar,

– fosfor i tändstickor

Förbud mot hälsofarliga sjukvårds- och

6	PT Omfattas troligen inte av skyldigheten att spara information enligt art. 34 i Reach.
TP
7	PT Kemikalieinspektionen får meddela föreskrifter om sådana begränsningar.
TP

BILAGA 2

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
sanitetsartiklar, klädesplagg och material till
sådana och hushållsgods
4. Ozonnedbrytande ämnen och flourerade	EG-förordning 2037/2000 respektive			N		F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. förbud och begränsningar i	842/2006, miljöbalken och					Sjöfartsverket
vissa varor	förordn. (2007:846) om flourerade
	växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
5. Godkännande av explosiva varor och tillstånd	Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om			N		Räddningsverket, kommunala nämnden
för explosiva och brandfarliga varor	brandfarliga och explosiva varor och					(brandfarliga varor) och
	Räddningsverkets föreskrifter					polismyndigheten (explosiva varor)
6. Produktsäkerhet leksaker – CE-märkning	Lag och förordn. (1992:1327, resp. 1993:971)			N		Konsumentverket
m.m.	om leksakers säkerhet
7. Medicintekniska produkter –	Lag (1993:584) och förordn. (1993:876) om			N	Läkemedelsverket
CE-märkning m.m.	medicintekniska produkter och
	Läkemedelsverkets föreskrifter
8. Förbud mot bly, kvicksilver, kadmium och	Fordonslag (2002:574), förordn. (2003:208)			N		Vägverket
sexvärt krom i material och komponenter i lätta	om förbud mot vissa metaller i bilar
lastbilar och i andra än EG-typgodkända
personbilar
9. Transport av farligt gods	Lag (2006:263) resp. förodn. (2006:311) om			N		Räddningsverket för säkerhetsrådgivare
	transport av farligt gods och					samt beroende på transportslag
	tillsynsmyndigheternas föreskrifter					Sjöfartsverket, Luftfartsstyrelsen,
						polismyn digheterna, Järnvägsstyrelsen
						eller Kustbevakningen. Strålskydds-
						institutet och Kärnkraftinspektionen:
						transporter av radioaktiva ämnen.
10. Allmänna hänsynsreglerna – kunskap,	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
försiktighetsmått, produktval,						3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
produktinformation					(1998:900)
Arbetsmiljökrav

1. Tillverkare, importör och överlåtare av	Arbetsmiljölag (1977:1160)			N		Arbetmiljöverket
teknisk anordning: produktinformation och krav	arbetsmiljöförordn. (1977:1166) och
på åtgärder för att hindra och motverka risker	Arbetsmiljöverkets föreskrifter

2. Om importören är arbetsgivare som tar fysisk	Se 1 ovan		N		Arbetmiljöverket
befattning med varorna: Riskbedömning,
riskhanteringsåtgärder

BILAGA 2

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
Platsrelaterade miljöbalkskrav vid fysisk
befattning med varorna
1.	Tillstånds- och anmälningsplikt för vissa	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om			N		Länsstyrelsen eller kommunal nämnd
verksamheter, t.ex. lager		miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
2.	Egenkontroll: riskbedömning	Miljöbalken, förordn. (1998:901) om			N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
		verksamhetsutövares egenkontroll					3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
						(1998:900)
3.	Allmänna hänsynsreglerna i övrigt – kunskap,	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
riskbedömning, bästa möjliga teknik och							3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
riskhanteringsåtgärder						(1998:900)

Övriga platsrelaterade krav vid fysisk befattning
med varorna
1.	Skydd mot olyckor – riskanalys och	Lag (2003:778) och förordn. (2003:789) om			N		Räddningsverket, länsstyrelsen och
skyddsåtgärder m.m.		skydd mot olyckor, Räddningsverkets					kommunen
		föreskrifter
2.	Brandfarliga och explosiva varor –	Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om			N		Räddningsverket, kommunala nämnden
skyddsåtgärder, kompetens och tillstånd m.m.		brandfarliga och explosiva varor och					(brandfarliga varor) och
		Räddningsverkets föreskrifter					polismyndigheten (explosiva varor)
3.	Ozonnedbrytande ämnen och flourerade	EG-förordn. 2037/2000 resp.842/2006,			N		F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. kontroll av anläggningar		förordn. (2007:846) om flourerade					Sjöfartsverket
och utrustning		växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
9. DISTRIBUTÖR AV VARA

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
Krav vid utsläppande på marknaden av vara
	8
(inkl. om leverantör)TPF FPT
1.	Information om ämne i vara	Avdelning IV i Reach		N		A.Uppdelning enligt C och D i bilagan till
(art. 33 i Reach)							förordn. (1998:900) om tillsyn enligt
							miljöbalken
2.	Begränsningar enligt Reach	Avdelning VIII i Reach		N		Se A ovan

8TP PT Omfattas troligen inte av skyldigheten att spara information enligt art. 34 i Reach.

BILAGA 2

		Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
		annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
3. Begränsningar för följande ämnen i vissa	Miljöbalken, förordn. (1998:944) om förbud			N		Se A ovan
varor:	m.m. i vissa fall i samband med hantering,
– kadmiumämnen	införsel och utförsel av kemiska produkter,
– kvicksilver	Kemikalieinspektionens föreskrifter
– dekabromdifenyleter
9
– klorerade lösningsmedelTPF FPT
– kadmium, kvicksilver, bly, sexvärt krom och
vissa andra kemiska
produkter i elektriska och elektroniska produkter
– tungmetaller i förpackningar,
– fosfor i tändstickor
Förbud mot hälsofarliga sjukvårds- och
sanitetsartiklar, klädesplagg och material till
sådana och hushållsgods
4. Ozonnedbrytande ämnen och flourerade	EG-förordning 2037/2000 respektive			N		F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. förbud och begränsningar i	842/2006, miljöbalken och					Sjöfartsverket
vissa varor	förordn. (2007:846) om flourerade
	växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
5. Godkännande av explosiva varor och tillstånd	Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om			N		Räddningsverket, kommunala nämnden
för explosiva och brandfarliga varor	brandfarliga och explosiva varor och					(brandfarliga varor) och
	Räddningsverkets föreskrifter					polismyndigheten (explosiva varor)
6. Produktsäkerhet leksaker – CE-märkning	Lag och förordn. (1992:1327, resp. 1993:971)			N		Konsumentverket
m.m.	om leksakers säkerhet
7. Medicintekniska produkter – CE-märkning	Lag (1993:584) och förordn. (1993:876) om			N	Läkemedelsverket
m.m.	medicintekniska produkter och
	Läkemedelsverkets föreskrifter
8. Förbud mot bly, kvicksilver, kadmium och	Fordonslag (2002:574), förordn. (2003:208)			N		Vägverket
sexvärt krom i material och komponenter i lätta	om förbud mot vissa metaller i bilar
lastbilar och i andra än EG-typgodkända
personbilar
9. Allmänna hänsynsreglerna – kunskap, försik-	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap. 3 § miljö
tighetsmått, produktval, produktinformation						balken och bilagan till för. (1998:900)
Arbetsmiljökrav

9TP PT Kemikalieinspektionen får meddela föreskrifter om sådana begränsningar.

BILAGA 2

			Avdelning i Reach,		Samverkan Echa		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)		Nuvarande operativ tillsynsmyndighet
			annan EG-förordning eller svensk författning		(J/N)
1.	Tillverkare, importör och överlåtare av	Arbetsmiljölag (1977:1160)			N		Arbetmiljöverket
teknisk anordning: produktinformation och krav		arbetsmiljöförordn. (1977:1166) och
på åtgärder för att hindra och motverka risker		Arbetsmiljöverkets föreskrifter
2.	Om distributören är arbetsgivare som tar	Se 1 ovan		N		Arbetmiljöverket
fysisk befattning med varorna: Riskbedömning,
riskhanteringsåtgärder
Platsrelaterade miljöbalkskrav vid fysisk
befattning med varorna
1.	Tillstånds- och anmälningsplikt för vissa	Miljöbalken, förordn. (1998:899) om			N		Länsstyrelsen eller kommunal nämnd
verksamheter, t.ex. lager		miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
2.	Egenkontroll: riskbedömning	Miljöbalken, förordn. (1998:901) om			N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
		verksamhetsutövares egenkontroll					3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
						(1998:900)
3.	Allmänna hänsynsreglerna i övrigt – kunskap,	Miljöbalken		N		Följer tillsynsorg. enligt 26 kap.
riskbedömning, bästa möjliga teknik och							3 § miljöbalken och bilagan till förordn.
riskhanteringsåtgärder						(1998:900)
Övriga platsrelaterade krav vid fysisk befattning
med varorna och transportkrav
1.	Skydd mot olyckor – riskanalys och	Lag (2003:778) och förordn. (2003:789) om			N		Räddningsverket, länsstyrelsen och
skyddsåtgärder m.m.		skydd mot olyckor, Räddningsverkets					kommunen
		föreskrifter
2. Brandfarliga och explosiva varor –		Lag (1988:868) och förordn. (1988:1145) om			N		Räddningsverket, kommunala nämnden
skyddsåtgärder, kompetens och tillstånd m.m.		brandfarliga och explosiva varor och					(brandfarliga varor) och
		Räddningsverkets föreskrifter					polismyndigheten (explosiva varor)
3.	Ozonnedbrytande ämnen och flourerade	EG-förordn. 2037/2000 resp.842/2006,			N		F-gaser i utrustning i fartyg:
växthusgaser – bl.a. kontroll av anläggningar		förordn. (2007:846) om flourerade					Sjöfartsverket
och utrustning		växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
4.	Transport av farligt gods	Lag (2006:263) resp. förodn. (2006:311) om			N		Räddningsverket samt beroende på
		transport av farligt gods och					transportslag : Sjöfartsverket, Luftfarts-
		tillsynsmyndigheternas föreskrifter					styrelsen, polismyndigheterna,
							Järnvägsstyrelsen eller Kustbevakningen.
							Strålskyddsinstitut och Kärnkraftsinspek-
							tionen: transporter av radioaktiva ämnen.

Bilaga 3

Tillsyn och avgifter i några EU-länder

Nederländerna

Nederländerna var tidigt klara med utformningen av landets till- synsorganisation för Reach.

Organisation

De tre centrala inspektoraten för arbetsmiljö, konsumentfrågor respektive miljö kommer att bedriva tillsynen över Reach. Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment (VROM) är behörig myndighet enligt Reach.

Inspektoraten ingår i sina respektive politiska ministerier, som styr prioriteringar, resurser, uppföljning och samordning. Inspek- toraten är fristående från ministerierna i sin myndighetsutövning mot enskilda.

Reach har inte påverkat tillsynsorganisationen, vare sig be- träffande roller, ansvar eller mer resurser. Den enda förändringen är tillkomsten av den centrala Reach-byrån inom VROM. Denna har tillkommit för att skilja det politiska genomförandet från förvalt- ningsuppgifterna. På byrån arbetar ca 14 personer. Byrån har tillgång till ett femtiotal experter på ministerierna. Byrån ansvarar bl.a. för Nederländernas helpdesk och kommer att ha tillgång till Echas databaser. Myndigheterna får vända sig till Reach-byrån för att få information om Reach, ta del av uppgifter i Echas databaser och för kontakterna med Echa.

Utöver inspektoraten finns ca 400 kommunala tillsynsmyndig- heter i 12 provinser eller län. Länens respektive kommunernas myndigheter har inget ansvar för tillsynen över Reach, men är skyldiga att kontakta de centrala inspektoraten om de vid annan tillsyn upptäcker överträdelser mot Reach.

531

Bilaga 3

SOU 2008:73

Staten bedriver alltid sådan tillsyn som inte är platsspecifik, exempelvis över ämnen i produkter. Exempelvis är det enbart inspektoraten som granskar säkerhetsdatabladen. Länen och kom- munerna bedriver tillsyn över verksamheter och anläggningar. Undantaget från den principen är IPPC-anläggningar, som VROM:s Miljöinspektorat ansvarar för att bedriva tillsyn över. Samma myndighet som meddelar tillstånd utövar också tillsynen.

Tillsyn över bestämmelser som bygger på EG-rätt är sällan kommunal. Förutom problem med kompetens blir det problem med att få tag på data för statistik och återrapportering och med att få övrigt nödvändigt informationsutbyte och samverkan att fungera.

Tillsyn

De tre inspektoraten samordnar sin tillsyn genom att koordinera sina tillsynsplaner och utbyta information inom ”regerings- kansliet”. De kan begära att få medverka i varandras tillsynsinsatser och kan lätt lösa frågan om vilket inspektorat som lämpligast ingriper i ett visst ärende. Inspektoraten kan fritt avropa experthjälp från varandra. De är skyldiga att var för sig avsätta minst 30 % av sin tid för att hantera externa initiativ såsom klagomål och anmälningar.

Inspektoraten kan besluta om administrativa sanktioner såsom förelägganden och förbud. De kan även tvinga fram återexport på importörens bekostnad eller ta ämnet/varan/produkten i beslag.

Nederländernas rättsliga system gör inte samma skillnad på vad som i Sverige utgör en administrativ myndighetsåtgärd respektive en straffrättslig åtgärd. Att förelägga om förebyggande försiktig- hetsmått utgör i Sverige en administrativ åtgärd, men kan i Neder- länderna även vara ett beslut inom straffrätten. Om tillsynsmyndig- heten anmäler ett företag till åtal för brott mot en straffsank- tionerad bestämmelse kan inte myndigheten parallellt med detta förelägga om försiktighetsmått för att förebygga samma problem. Begränsningen gäller i båda riktningarna, så att ett föreläggande om förebyggande åtgärder utgör hinder för åtal.

Tillsynsmyndigheterna saknar skyldighet att åtalsanmäla straff- sanktionerade överträdelser.

Nederländerna menar att Reach medför stora behov av sam- verkan mellan Echa och de nationella tillsynsmyndigheterna. De

532

SOU 2008:73

Bilaga 3

anser exempelvis att om en tillsynsmyndighet upptäcker brister i kemikaliesäkerhetsrapporten bör den delge Echa detta och inte ingripa mot bristande kvalitet utan samordning med Echa. Myndig- heten bör däremot ingripa mot brister i säkerhetsdatabladen. Tillsynsmyndighetens roll är därmed något starkare i granskningen av säkerhetsdatablad än av den kemikaliesäkerhetsrapport som bilagts registreringen, även om uppgifterna i bladet ska överens- stämma med uppgifterna i rapporten.

Nederländerna anser också att skyldigheter enligt Reach att tillämpa riskhanteringsåtgärder (artikel 14.6 och 37.5–6) inte ute- sluter att tillsynsmyndigheter enligt annan lagstiftning (t.ex. arbetsmiljölagstiftningen eller lagstiftning baserad på IPPC-direk- tivet) ställer andra nödvändiga krav på åtgärder. Åtgärderna som fastställs i kemikaliesäkerhetsrapporten och säkerhetsdatabladet är inte platsrelaterade.

Tillsynen enligt Reach i frågor som direkt kan påverka män- niskors hälsa är upphängd på konsumentlagstiftningens bestäm- melser. Konsumenter som har problem med att få information enligt artikel 33 kan vända sig till inspektoratet, byrån eller VROM.

Tillsynsmyndigheterna har rätt att ta varuprover kostnadsfritt.

Resurser och finansiering

Ministerierna har skurit ner kraftigt de senaste åren och har f.n. krav på att skära ner med ytterligare 25 %. Om detta kommer att påverka tillsynen är oklart. Företagens administrativa bördor ska också minska med 25 %.

All tillsyn oavsett sakområde är helt skattefinansierad.

Generella begränsningar

Den principiella inställningen är att kraft ska läggas på EU-arbetet med begränsningar i stället för på nationella begränsningsregler. Nederländerna anser att direktivets bestämmelser om arsenik och kreosot inte går att tillämpa och har därför anmält artikel 95- undantag från de bestämmelserna. Landet har också undantag enligt artikel 95 för kvicksilver, eftersom man anser att direktivets regler inte uppnår en hög skyddsnivå.

533

Bilaga 3

SOU 2008:73

Nederländerna anser att tillämpningsområdet för direktiv 76/769/EEG inte täcker andra applikationer av ett ämne (och dess föreningar) än de som regleras i direktivet. Exempelvis ingår kadmium som används på andra sätt än för ytbehandling eller som färgämne eller stabilisator inte det harmoniserade området. Landet driver ett mål i EU:s förstainstansrätt om direktivets tillämp- ningsområde för andra användningar än de reglerade. Målet gäller deras nationella bestämmelser om användning av klorparaffiner men det är i första hand formella frågor som är uppe till prövning. Det är därför inte säkert att domstolen kommer att uttala sig i sakfrågan.TPF1FPT

NL anser att Reach inte innebär några förändringar av begräns- ningarnas harmoniserande verkan, men att den bedömningen inte är helt självklar.

Övrigt

Ett generellt problem med bestämmelserna om varor i Reach är att definitionen av varor kan omfatta sådant som enligt det globala systemet för klassificering och märkning (Globally Harmonized System, GHS) är ett ämne eller en beredning i en förpackning.

Finland

Finland har genomfört de delar av Reach som trädde i kraft den 1 juni 2007. Arbete pågår med att genomföra resterande delar.

I förberedelserna ingår att se över hur andra åtgärder än straff, t.ex. inspektioner, vägledning och rekommendationer ska utformas och tillämpas.

Organisation

Den finska myndighetsstrukturen är komplex och tillsyns- uppgifterna är inte alltid är så tydliga, men Finlands nya grundlag kräver tydliga mandat till myndigheter. Finland strävar efter att undvika överlappande tillsynsansvar. Den organisation vi redogör för nedan är tillfällig och bygger på befintliga myndigheter och

1TP PT Se förstainstansrättens mål T-234/04; dom meddelades den 8 november 2007.

534

SOU 2008:73

Bilaga 3

tillsynsansvar. Senare i år börjar arbetet med en omorganisation. Finland utreder bl.a. om en nationell kemikaliemyndighet ska etableras i syfte att föra samman ansvaret för Social- och hälso- vårdens produkttillsynscentral (STTV) och Finlands miljöcentral (SYKE). En större myndighetsreform inom staten planeras.

Tillsynen är i dag både statlig och kommunal. På den centrala nivån är ansvaret fördelat på flera myndigheter.

STTV och SYKE ansvarar för den riksomfattande styrningen och verkställigheten av länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn. STTV:s ansvar omfattar brand- och explosionsrisker medan SYKE:s ansvar avser förebyggande av miljöskador. Båda myndig- heterna ska bedriva central tillsyn över registrerings- och anmäl- ningsplikterna i avd II i Reach, information i avd IV, begränsningar enligt artikel 67 och anmälningsplikten enligt artikel 113. De ska samordna genomförande av tillsynsprojekt.

STTV ansvarar också för produktregistret dit säkerhetsdatablad ska lämnas för registrering och granskning av myndigheten. Där- med är de tillgängliga för tillsynsmyndigheterna, tillståndsgivande myndigheter och för polis eller åklagare. Myndigheten kontrollerar innehållet i säkerhetsdatabladen.

Medan SYKE ansvarar för tillsynen av exporten av kemikalier, har Tullverket ansvar för både import och export. I samband med import ska Tullverket även ha tillsyn över att registreringar och anmälningar enligt avd II i Reach har gjorts, tillstånd enligt avd VII och förbud och begränsningar enligt artikel 67.

Konsumentmyndigheten har vissa uppgifter på bl.a. produkt- säkerhetsområdet. De ska bedriva tillsyn enligt artikel 67 i Reach när det gäller varor som marknadsförs till konsument.

På regional nivå finns Arbetarskyddsbyråerna och regionala miljöcentraler.

Arbetarskyddsbyrån tillsynsansvar enligt kemikalielagen rör skador på hälsan och brand- och explosionsrisker. De kommer att bedriva tillsyn över registrerings- och anmälningsplikterna i avd II i Reach, information i avd IV samt begränsningar i artikel 67 parallellt med STTV och SYKE. Därtill ingår tillsyn över ned- strömsanvändare enligt avd V och användning av tillståndspliktiga ämnen enligt avd VII i tillsynsansvaret. Deras ansvar omfattar dessutom tillsyn över klassificering och märkning.

De regionala miljöcentralernas ansvar avser tillsyn över regler om förebyggande och avvärjande av miljöskador. Reach-tillsynen omfattar artikel 37 om information om användning och säkerhets-

535

Bilaga 3

SOU 2008:73

åtgärder i avd VII. De får ett dubblerat tillsynsansvar med de centrala myndigheterna avseende artikel 67.

Länsstyrelsen ska styra och övervaka den kommunala kemika- lietillsynen och bedöma och utvärdera deras tillsynsplaner för detta. Även den regionala miljöcentralen ska styra och övervaka kommunernas kemikalietillsyn i fråga om att förebygga och avvärja skador.

Kommunernas tillsynsansvar avser hela kemikalielagen och att bedriva Reach-tillsyn i samband med tillsynen enligt miljöskydds- lagen. De ska utarbeta kommunala tillsynsplaner minst vart tredje år. Dessa ska beakta det riksomfattande tillsynsprogrammet (se nedan).

Kommunernas tillsynsansvar avser särskilt att kemikalier som släpps på marknaden har klassificerats och märkts rätt och beträffande Reach att information vidarebefordras enligt artiklarna 31-33 samt tillsyn över begränsningar i artikel 67.

Kommunerna är skyldiga att lämna över ärenden till STTV och SYKE om någon annan än deras tillsynsobjekt ska vidta åtgärden.

Diskussioner pågår om införande av kommunalförbund för att få större kommunala myndigheter.

För att säkra tillsynsresurser i kommunerna är dessa tvingade att ta ut en minsta tillsynsavgift som ska avse faktiskt utförd tillsyn (timavgift). Det finns även en fastlagd maxnivå för tillsynsavgifter.

Samtliga tillsynsmyndigheter bedriver inom sina ansvars- områden tillsyn över EG-förordningarna 648/2004 om tvätt- och rengöringsmedel och 850/2004 om långlivade organiska för- oreningar.

Tillsyn

Finland betraktar tillsynen som den viktigaste sanktionen för att genomdriva Reach. Det finns möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela föreläggande med eller utan vite, men det är sällan myn- digheterna behöver tillgripa sådana verktyg. Oftast rättar sig företagen efter tillsynsmyndighetens påpekanden.

STTV och SYKE ska utarbeta nationella program för kemi- kalietillsynen. Det ska ingå som en del av det riksomfattande tillsynsprogrammet för miljö- och hälsoskyddet. Programmet ska definiera innehållet i kontrollerna, grunderna för riskvärdering av tillsynsobjekten, metoder för att utvärdera de kommunala tillsyns-

536

SOU 2008:73

Bilaga 3

planerna och för att även utvärdera det riskomfattande tillsyns- programmet. Programmet ska ses över minst vart tredje år.

Samtliga tillsynsmyndigheter är skyldiga att delta i harmonise- rade tillsynsprojekt som Echa eventuellt initierar. I så fall ingår ett sådant projekt i det riksomfattande tillsynsprogrammet.

Myndigheterna är inte tvungna att anmäla straffbelagda över- trädelser till polis eller åklagare utan avgör detta själv.

Säkerhetsdatablad och exponeringsscenarier

Finlands hållning är att tillsyns- och prövningsmyndigheterna på miljöområdet ska vara skyldiga att beakta Reach-informationen (bl.a. säkerhetsdatablad och kemikaliesäkerhetsrapporter). Inne- hållet kan inte vara bindande. Reach saknar platsspecifika hänsyn och tar inte hänsyn till synergieffekter från flera ämnen.

Ett problem som uppmärksammats är hur tillsynsmyn- digheterna på arbetsmiljöområdet ska agera när åtgärderna i säker- hetsdatabladen inte överensstämmer med de krav myndigheten anser bör ställas. Det kan bli konflikter bl.a. mellan hygieniska gränsvärden och DNEL-värden enligt Reach. De sistnämnda kommer ofta vara lägre. Därför bör en myndighet (arbetsmiljö- inspektionen) finnas som hantera konflikterna. Hur detta ska gå till räknar man med kommer att framgå av kommande allmänna råd.

Resurser

Den statliga administrationen ska minska med 20 %. De närmaste åren är kantade av många pensionsavgångar och tjänsterna efter dem som slutar återbesätts ofta inte.

Begränsningsregler

Finlands regler om begränsningar av utsläppande på marknaden och användning av kemikalier innebär endast mindre avvikelser från bestämmelserna i direktiv 76/769/EEG. Det medför därför inga problem att de bestämmelserna nu finns i Reach. Möjligheten i den finska lagstiftningen att förbjuda utsläppande på marknaden och användning av kemikalier kommer dock finnas kvar. Reach är inget hinder mot det.

537

Bilaga 3

SOU 2008:73

Övrigt

Finland förutser att många företag kommer att sluta importera kemikalier och i stället föra in dem från andra EU-länder för att undgå registreringsplikten. En risk som diskuterats är att distri- butörer utnyttjar nedströmsanvändares okunskap och gör så få exponeringsscenarier som möjligt för att tvinga nedströmsanvän- dare att själva bekosta och göra kemikaliesäkerhetsrapporter.

Antalet importörer och tillverkare av ämnen är okänt, troligen färre än 100 st.

Danmark

Det finns inga planer på att ändra tillsynsorganisationen med anledning av Reach. Tillsynsbestämmelserna för Reach regleras genom redan förekommande lagstiftningar. Fördelningen av ansvaren för tillsynen är beslutad av miljöministern och är reglerade i ett s.k. tillkännagivandeTPF2FPT, som trädde i kraft den 1 september 2007.

Organisation

Miljöstyrelsen är den centrala miljömyndigheten i Danmark. Myn- digheten finns organisatoriskt under Miljödepartementet och ansvarar för miljöskyddsfrågor.

Kemikalieinspektionen är en enhet inom Miljöstyrelsen och ansvarar för tillsynen enligt kemikalielagen (produkttillsyn). Medan all sådan tillsyn är centraliserad är den platsspecifika till- synen enligt miljölagen decentraliserad.

Under Miljödepartementet finns även den centrala myndigheten By- och landskapsstyrelsen med s.k. miljöcenter i varje län. Dessa meddelar tillstånd enligt miljöloven. De bedriver även tillsyn över bl.a. stora IPPC-verksamheter, medan tillsynen över andra IPPC- verksamheter och övrig platsspecifik miljötillsyn är kommunal. Miljöstyrelsen vägleder om tillämpningen av miljölagstiftningen.

Arbetsmiljötilsynet är en central myndighet och finns orga- nisatoriskt under Arbetsmiljödepartementet. Den ansvarar för

2TP PT Bekendtgörelse nr. 1012 af 16. august 2007.

538

SOU 2008:73

Bilaga 3

tillsynen över avdelning IV i Reach om bl.a. säkerhetsdatabladTPF3FPT och utför den operativa tillsynen på fyra regionala tillsynscentraler. Bakgrunden till ansvarsfördelningen är att Arbetsmiljötilsynets tillsynscentraler bedriver mer tillsyn och gör fler inspektioner än vad Miljöstyrelsen förmår och upptäcker därmed fler problem. Det blir dessutom en automatisk återkoppling hos myndigheten mellan bladens platsspecifika tillämpning och deras innehåll och kvalitet.

Sikkerhetsstyrelsen (motsvarar Räddningsverket) saknar ansvar för tillsynen.

Tillsynen

Myndigheterna prioriterar tillsyn mot sådant som är farligt eller är förknippat med hög risk. Exempelvis lämnas bagatellartade brister i säkerhetsdatabladen utan åtgärd.

Myndigheterna har rätt att få all information de behöver från företaget de bedriver tillsyn över, men Danmark anser att tillsyns- myndigheterna ska ha full tillgång till informationen i Reach-IT.

Miljöstyrelsens tillsyn omfattar hela landet och är inriktad på främst varor, mycket giftiga och giftiga kemikalier inkl. bekämp- ningsmedel, kosmetiska och hygieniska produkter och marknads- kontroll av bekämpningsmedel. Tillsynen över varor sker oftast i Köpenhamn av praktiska skäl. Tillsynen utförs både löpande och som kampanjer för en sakfråga, ett geografiskt område eller inom en bransch åt gången. År 2006 genomförde Miljöstyrelsen 12 kam- panjer och utförde 99 inspektioner på plats.

Miljöstyrelsen har rätt att ta ut varuprover utan att betala för dem, men måste betala analyserna. I vissa fall kan de kräva att importören eller tillverkaren betalar analysen. Danmark ser en principiell skillnad mellan Reach och miljö- respektive arbetsmiljö- lagarna i det att den förra är en lagstiftning om tillgång till kemikaliemarknaden och de senare är skyddslagar. Detta måste påverka tillämpningen.

Artikel 37.5 påverkar vare sig tillståndsprövning som bygger på nationell lagstiftning eller på IPPC-direktivet. Exponerings- scenarierna är ett underlag och inget tvång om platsspecifika åtgärder. Danmark ser ingen skillnad mellan den svenska och danska lydelsen och innebörden av artikel 37.5.

3TP PT Tillsynen över varor enligt artikel 33.2 faller dock på Miljöstyrelsen.

539

Bilaga 3

SOU 2008:73

Kommunerna och länsstyrelserna kommer att i stor utsträck- ning bedriva tillsynen över riskhanteringsåtgärder enligt artikel 37.5 i Reach (yttre miljön) tillsammans med Arbetsmiljötilsynet (arbetsmiljön).

Små företag som inte själva förstår informationen i säkerhets- databladen kan föreläggas att anlita konsult för detta.

Resurser och finansiering

Kemikalieinspektionen på Miljöstyrelsen förfogar över 9 tjänster totalt varav en chef och en jurist. Av övriga kommer 3–4 att arbeta med Reach samt med tillsyn över klassificering och märkning. Miljöstyrelsen har i sin inlämnade kemikalieaktionsplan som löper ett år till begärt utökade resurser med ca 15 tjänster. Riksdagen har emellertid beslutat om oförändrad budgetram. År 2009 kan i stället 2–3 tjänster omfördelas inom Miljöstyrelsen för ändamålet.

Vid tillsynen enligt Reach kommer Miljöstyrelsen vid behov att köpa processteknisk kompetens på den öppna marknaden. Sådan finns inte alltid hos Miljöstyrelsen eftersom den platsspecifika tillsynen är decentraliserad. Miljöstyrelsen har mellan 0,5 och 1 miljon Dkr för ändamålet i sin budget. Arbetsmiljötilsynet har i större utsträckning tillgång till egen processteknisk kompetens.

Det finns två slags säkerhetsdatablad; blad enligt Reach och platsspecifika blad enligt arbetsmiljölagen. Arbetsmiljötilsynet anser sig behöva fler tjänster för tillsynen över säkerhetsdatabladen enligt Reach. Denna bedrivs enbart på central nivå inom Arbets- miljötilsynet där det finns 1,5 tjänst för kemikalietillsynen. Få blad kontrolleras. Tillsynen över de platsspecifika bladen bedrivs på regional nivå av inspektörer med främst yrkeshygienisk kompetens.

Samverkan mellan de regionala tillsynscentralerna och Miljö- styrelsen är liten, men centralerna söker ibland stöd från Miljöstyrelsen i klassificerings- och märkningsfrågor.

Näringslivet har påpekat ett behov av ökade resurser för att motverka risken för konkurrens från företag som undslipper kraven i Reach.

Tillsyn är i huvudsak skattefinansierad. Avgifter finns för att delfinansiera Miljöstyrelsens handläggning av godkännande om att få sälja bekämpningsmedel och tillsynen över det kravet. Avgiften uppgår till 500 eller 1 000 Dkr beroende på medlets farlighet och betalas vartannat år.

540

SOU 2008:73

Bilaga 3

Straff

Alla bestämmelser i Reach är straffsanktionerade genom att straff- bestämmelserna i kemikalielagen hänvisar till Reach-förordningen.TPF4FPT Straffsystemet medför för Arbetsmiljötilsynet att myndigheten måste åtalsanmäla enligt en annan lag än den de normalt tillämpar.

Miljöstyrelsen avgör själv om de ska överlämna överträdelser till polis eller åklagare eller avstå. Det finns inget krav på att så ska ske. De åtalsanmäler om det inte går att få stopp på ett företags överträdelser och när en sådan är grov. De anmälningar som görs är välgrundade och väl dokumenterade för att inte bli avvisade av polisen. Normalt anmäls drygt 20 överträdelser varje år.

Många åtalsanmälningar har lett till straff, men aldrig till fän- gelse. Vanliga bötesbelopp är 3 000 till 100 000 Dkr.

Begränsningar

Danmark anser det finns två alternativa synsätt på möjligheterna till nationella begränsningar. Det ena är att Reach harmoniserar och då är sådana möjliga att behålla sex år framåt varefter de möjligen måste försvinna. Det andra alternativet är att vidhålla sin uppfattning att begränsningarna som nu förs över till Reach från direktiv 76/769/EEG endast harmoniserar de användningar av ett ämne som regleras. EG-domstolens dom om klorparaffiner skulle emellertid kunna tolkas som att direktiv 76/769/EEG harmoniserar alla användningar av ett ämne som omfattas av begränsningar.

Inga beslut är fattade ännu. Totalt har Danmark nationella begränsningar för ca 10 ämnen.

Övrigt

En principiell skillnad mellan tillsyn enligt produktsäkerhetslagen och enligt kemikalielagen är, enkelt uttryckt, att den senare syftar till att få företagen att åtgärda ”olagliga” varor för att de ska bli lagliga, medan den förra syftar till att definiera lagliga varor som olagliga.

Produktvalsprincipen förekommer i arbetsmiljöloven men inte i miljöskydds- eller kemikalielagstiftningen.

4TP PT 59 § punkt 1.

541

Bilaga 3

SOU 2008:73

Polen

Polens tillsynsorganisation är komplex. Den har inte ändrats med anledning av Reach. Tillsynen enligt Reach ingår i varje tillsyns- myndighets övriga tillsynsuppdrag. Tillsynsansvaren är uppdelade artikelvis och överlappande.

Organisation

State Sanitary Inspection (Statens Hälsoskyddsinspektion) består av flera myndigheter under Hälsoministeriet och en gemensam central ledning. Myndighetens chef ”Chief Sanitary Inspector” (CSI) genomför sitt uppdrag via inspektoratet med samma namn. Ansvarsområdena rör hälsoskyddsfrågor i arbetsmiljön och i övrigt, särskilt dricksvatten och luftföroreningar, samt tillsyn över företag som sätter kemikalier inklusive biocider på marknaden (dock inte växtskyddsmedel).

Övriga myndigheter är Regional Sanitary Inspectors vid 16 regionala hälso- och smittskyddsstationer i lika många län (voivodship). Under de regionala myndigheterna finns dels Local Sanitary Inspectors vid 350 lokala hälso- och smittskyddsstationer i varje kommun (poivat), dels 16 Border Sanitary Inspectors.

Varje regional och några lokala stationer förfogar över egna laboratorier för kontroll av föroreningar i luft och vatten, livs- medel, hälsopåverkan från varor, mikrobiologiska tester samt kontroll av fysiska störningar och kemiska ämnen i arbetsmiljön.

CSI får utföra tillsyn inom alla de ansvarsområden som även regionala och lokala myndigheter ansvarar för. Ansvaret är dubblerade i teorin för att göra det möjligt för CSI att kunna ingripa på alla myndighetsnivåer.

Dessutom finns under Miljöministeriet och Arbetsmarknads- ministeriet ett Miljöinspektorat respektive ett Arbetsmiljö- inspektorat. Miljöinspektoratets ansvar på olika myndighetsnivåer rör bland annat prövning och tillsyn över platspåverkande verksamheter. Arbetsmiljöinspektoratets ansvar rör i huvudsak fysiska arbetsmiljörisker medan CSI:s rör kemiska. Härtill kommer Handelsinspektoratet, motsvarigheten till räddningstjänsten samt Tullmyndigheten som alla lyder under egna departement, men har tillsynsuppgifter på kemikalieområdet och enligt Reach och i dessa

542

SOU 2008:73 Bilaga 3

frågor är underordnat CSI. Myndigheternas ansvar är över- lappande.

Alla centrala myndigheter samverkar i ett kemikalienätverk som hålls samman av Kemikaliebyrån (Bureau for Chemical Substances and Preparations). Byrån utgör Polens behöriga myndighet enligt Reach och utgör länken mellan myndigheterna och Echa. Myn- digheterna kommer att ingå ett skriftligt samverkansavtal.

Staten har på senare år tagit över ansvaret för den lokala tillsynen för att förhindra otillbörlig inblandning i myndighets- utövningen.

Tillsynen över artikel 33 i Reach delas mellan CSI och Handels- inspektoratet, som också ansvarar för frågor som rör konsument- produkter. CSI bedömer att omfattningen på tillsynen enligt artikel 33 kommer att bli liten.

Tillsyn

CSI prioriterar tidigt på hösten när myndigheten tar fram en central plan för tillsyn enligt kemikalielagstiftningen det kom- mande året. Prioriteringarna diskuteras fram i nätverket för myn- digheterna. Planen kan bygga på behov som centrala, regionala och lokala myndigheter har identifierat. Exempelvis avser priorite- ringarna för år 2008 varor som avsiktligt avger kemiska ämnen, säkerhetsdatablad, kemiska ämnen inom byggsektorn, biocider (CLEEN:sTPF5FPT projekt) samt nickel.

Med undantag för Miljöinspektoratet, som har sin egen plan, måste varje myndighet oavsett administrativ nivå prioritera det som står i den centrala planen. I mån av resurser kan de därutöver planera även för annan tillsyn.

Mellan myndighetsnivåerna och inom varje geografiskt område tar berörda myndigheter del av varandras tillsynsplanering. Syftet är att kunna samordna inspektioner och samnyttja kompetens och resurser. Betydelsen av samordnade inspektioner beror delvis även på en lagreglerad spärr. Denna begränsar antalet dagar per år som ett företag får utsättas för inspektioner från myndigheter på alla lagområden till 30 dagar.

5TP PT Chemical Legsitlation European Enforcement Network – EU:s samarbetsorgan för tillsyn på kemikalieområdet.

543

Bilaga 3

SOU 2008:73

Allt informationsutbyte mellan de lokala stationerna sker via deras voivodship för att dessa ska kunna samordna och styra den lokala tillsynen.

En tillsynsmyndighet behöver inte precisera vilka åtgärder ett företag måste vidta för att följa ett rättsligt krav. Det räcker med att förelägga företaget att följa den regel som inte efterlevs.

Det finns checklistor för myndigheternas tillsyn och centrala riktlinjer som är offentliga för företagen. Genom dessa framgår det mer konkret vad tillsynsmyndigheterna kommer att kontrollera är uppfyllt vid sina inspektioner. Riktlinjerna konkretiserar bestäm- melsernas innebörd.

För närvarande pågår ett arbete med att ta finns riktlinjer för företagen om hur de ska gå till väga för att göra säkerhetsdatablad, för tillsynen enligt Reach och enligt det nya globala regelverket för klassificering och märkning, vars genomförande EU ännu inte beslutat om.

Tillsynsmyndigheterna ersätter inte kostnaden för varuprov om det visar sig att reglerna för varan inte följs. I sådana fall kan företagen också få stå för kostnaden för inspektion och analys.

Den befintliga kemikalielagstiftningen innehåller skyldigheter för CSI och myndigheterna under CSI mot ministern (exempelvis om vad som ska rapporteras dit och när) och mot enskilda (exempelvis hur snabbt myndigheten ska handlägga en anmälan och anmälarens rättigheter om så inte sker).

Resurser och finansiering

Myndigheterna kommer inte att tillföras nya resurser som en följd av Reach. Tillsynen enligt Reach ska utföras inom befintlig kostnadsram. All tillsyn är skattefinansierad. CSI har beräknat att ett ökat resursbehov för CSI och SSI till ca 434 000 Euro, främst avseende engångskostnader för utbildning och IT-utrustning. Myndigheterna har fått en extra tilldelning med det beloppet i budgeten för år 2008.

Antalet tillsynsobjekt är okänt, men det finns betydligt fler importörer än tillverkare i Polen. Kemiindustrin är inte så stor.

Centralt ingår två inspektörer i CSI:s inspektionsteam. På den regionala nivån finns ca 100 inspektörer och på den lokala ca 90 inspektörer. Dessa ska lösa myndigheternas alla tillsynsuppgifter enligt såväl Reach som annan miljölagstiftning. Myndigheterna har

544

SOU 2008:73

Bilaga 3

svårt att behålla sina inspektörer eftersom näringslivet efterfrågar deras kompetens.

På myndigheterna kan finnas personer med olika slags spe- cialistkompetens. Specialisterna liksom annan personal är dispo- nibla även för övriga myndigheter och kan medverka i varandras inspektioner.

Begränsningar

Polen har i dag vissa begränsningsningar för försäljning till kon- sumenter av vissa kemikalier, bl.a. metanol. Polen räknar med att kunna ha kvar dem och anser sig också kunna införa nya nationella begränsningar även sedan Reach trätt i kraft.

Straff

För varje artikel i Reach och varje betydelsefull bestämmelse i lagstiftningen är utsatt en straffsanktion, men Polen har inte följt den Nederländska modellen beträffande Reach.

Alla slags böter riktas mot den juridiska personen. Denne ansvarar för att agera civilrättsligt gentemot anställda som brutit mot interna instruktioner. Tillsynsmyndigheterna dömer ut böter för upptäckta överträdelser (förenklat förfarande). Dessa är på lägst 15 Euro och får som högst vara 140 Euro. Det måste framgå av lagstiftningen att böterna får tas ut enligt ett förenklat förfarande, annars ska en domstol döma ut dem. Tillsynsmyndigheten kan döma ut böterna varje gång som ett företag upprepar förseelsen.

Förutom böter som myndigheterna eller domstolarna dömer ut, är vissa bestämmelser sanktionerade med en viss högsta eller lägsta bötessumma (exempelvis högst 14 000 Euro eller lägst 150 Euro), med begränsning av personlig frihet eller med upp till ett eller två års fängelse. När bötesbeloppet är direkt utskrivet i lagtexten går domstolsförfarandet snabbare.

Den som satte ett nytt ämne, eller ett nytt ämne i en produkt, på marknaden utan anmälan enligt den lagstiftning som gällde före Reach, skulle betala tillbaka 100 % av vinsten på försäljningen.

545

Bilaga 3

SOU 2008:73

Övrigt

Många har svårt att förstå säkerhetsdatabladen. Småföretagare som inte själva förstår dem blir tvungna att anlita konsulter för att kunna ge arbetstagarna information och instruktioner för hur de ska utföra sitt arbete och hantera kemikalier som de kommer i kontakt med.

Tyskland

Organsation

Miljödepartementet, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU), är huvudansvarigt federalt departement för Reach. Den nationella arbetsmiljömyndigheten, Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA), är behörig myndighet.

De 16 delstaterna (Länder) ansvarar för tillsynen över lag- stiftning på många områden, däribland kemikalielagstiftning som rör utsläppande på marknaden och klassificering och märkning. Tillsynen över kemikalier är olika organiserad i delstaterna. I vissa delstater är den knuten till arbetsmiljötillsynen, i andra delstater till tillsynen över IPPC-anläggningar eller annan verksamhet eller på annat sätt.

Tillsyn

En expertgrupp arbetade åren 2006–2008 med att bl.a. analysera vad Reach kommer att innebära för administrationen. De tog även fram en tillsynsmanual för inspektörerna.

Flera Länder genomförde seminarierer och annan utbildning. De har också tagit fram webbinformation och annat skriftligt material. Vissa länder har en egen Reach helpdesk, utöver den som finns hos BAuA.

Tyskland anser att det krävs att tillsynsmyndigheterna har tillgång till lättåtkomlig information i Reach-IT för att tillsyns- organisationen ska bli effektiv. Tyskland har därför lämnat ett förslag till utformning av ett IT-system till Reach-IT-gruppen. Systemet skulle vara en del av REACH-IT och ge tillsynsmyndig- heterna tillgång till vissa standardrapporter som skulle täcka 80 %

546

SOU 2008:73

Bilaga 3

av tillsynsmyndigheternas behov. För övrigt informationsbehov skulle tillsynsmyndigheterna få vända sig till den behöriga myndigheten som har direkt åtkomst till Reach-IT.

Resurser och finansiering

Tillsynen är skattefinansierad. Det är svårt att uppskatta till- kommande resursbehov till följd av Reach. Vissa Länder har gjort en uppskattning av personalbehovet på tillsynsmyndigheterna. Det varierar mellan 7 och 16 fler tjänster. På central nivå beräknas det utökade personalbehovet uppgå till 120 personer. Inga beslut har fattats om resursförstärkningar frågan är fortfarande under beredning.

Begränsningar

Tyskland har särskilda begränsningar för formaldehyd och dio- xiner/ furaner. Vi har inte fått någon uppgift om att de kommer att Det verkar ta bort.

Straff

Utöver straff har Tyskland sanktionsavgifter som varierar mellan några euro upp till mer än 100 000 euro.

Övrigt

Tyskland arbetar med genomförandet av Reach i lagstiftningen. Det kommer ske i den befintliga kemikalielagen.

547

Bilaga 4

Alternativa kontrollsystem

Kontroll som bygger på s.k. öppna system innebär att oberoende och självständiga kontrollorgan bedömer om en produkt, anläggning, persons kompetens, process, tjänst, ett system etc. överensstämmer med ett normerande krav, exempelvis med en föreskrift eller ett EG-direktiv. Kontrollorganen konkurrerar med varandra. Sådan kontroll kan komplettera men inte ersätta myndig- hetsutövning. Kontrollorganet kan kontrollera överensstämmelsen med normen, men kan exempelvis inte sanktionera överträdelser eller förelägga om rättelse.

Det svenska öppna kontrollsystemet har nyligen blivit utvär- derat, funnits fungera i stort sett väl och vara en rationell metod för att organisera kontrollverksamhet.TPF1FPT Den följande beskrivningen och erfarenheterna bygger på kunskap från utvärderingen och på kontakter med Swedac, som är den myndighet i Sverige som utför s.k. ackreditering.

Systemets grunder

Två förutsättningar bör vara uppfyllda för att tillämpa kontroll genom öppna system;

•den norm som kontrollen ska ske mot är så pass tydlig att av varandra oberoende bedömare kan använda den och rimligt säkert komma till samma resultat.

•det måste vara sannolikt att kunna etablera en rimligt väl fungerande marknad på kontrollområdet.

1TP PT Öppna system för provning och kontroll – en utvärdering, SOU 2006:113.

549

Bilaga 4

SOU 2008:73

Det förekommer kontroll genom öppna system trots att normen inte är så tydlig som ovan. Exempel på en sådan norm är ett allmänt hållet funktionskrav i ett EG-direktiv.

Kontrollen kan ske innan någon släpper en produkt, anläggning, tjänst etc. på marknaden eller tar den i bruk. Den kan också ske efteråt. Det finns två former av kontroll, sådan som sker genom stickprov och sådan som sker med förutbestämda intervall.

För varor och produkter är det vanligt med marknadskontroll (i allmänhet stickprov tagna ute i handeln). Återkommande kontroll med förutbestämda intervall är vanligt för anläggningar, exempelvis hissar och kylaggregat.

Kompetens

För att kvaliteten på kontrollen ska bli tillräcklig och trovärdig behöver det kontrollerande organets kompetens vara säkerställd. Detta sker genom att efter ansökan och granskning utse det kontrollerande organet till ett s.k. anmält organ eller genom att ackreditera det. Ackreditering kan ske av laboratorier, certifie- ringsorgan och kontrollorgan.

Begrepp i korthet

I sammanhanget förekommer en rad begrepp som fordrar en kort förklaring för att göra systemet enklare att förstå.

Ackreditera betyder att intygaU kompetens.U Ackrediteringen innefattar även att bedöma ett organs oberoende av det eller den som organet ska kontrollera. Den statliga myndigheten Swedac ackrediterar i Sverige.

Certifiera betyder att intygaU överensstämmelseU med en norm eller ett krav. Ett ackrediterat certifieringsorgan certifierar.

Kontroll betyder att undersökaU och bestämma överensstämmelse medU specificerade krav. Kontrollen kan också ske på basis av pro- fessionellt omdöme och allmänna krav. Ett ackrediterat kontroll- organ kontrollerar.

Provning betyder att bestämmaU egenskaperU hos ett föremål. Kalibrering betyder att fastställaU samband.U

Medan ett ackrediterat certifieringsorgan är helt oberoende av det certifierade objektet(tredjepartsställning) kan ett ackrediterat

550

SOU 2008:73

Bilaga 4

kontrollorgan kan ha ett av tre typer av oberoende. En bemyndigad föreskrivande myndighet föreskriver om vilken typ av oberoende som ska gälla. Typ C innebär att kontrollorganet är nära knutet till det kontrollerade objektets verksamhet. Typ B innebär att den som utför kontrollen visserligen är organisatoriskt tydligt separerad från det kontrollerade objektets verksamhet, men kan fortfarande vara en del av detta. Ackreditering av typ A medför en helt oberoende ställning för kontrollorganet utanför kontrollobjektet.

Ackreditering och certifiering

I Sverige ackrediterar den statliga myndigheten Swedac certi- fieringsorgan, laboratorier och kontrollorgan. Kompetenskraven på dessa bygger i huvudsak på internationella eller europeiska stan- darder, men en föreskrivande myndighet har rätt att föreskriva om särskilda kompetenskrav, om den anser att sådana är nödvändiga. Samma myndighet kan även föreskriva om ett kontrollorgan ska rapportera exempelvis avvikelser till tillsynsmyndigheten.

Inom European co-operation for Accreditation (EA) det europeiska samarbetet för ackreditering finns avtal ackredite- ringsorganen emellan. Dessa innebär att flertalet europeiska organ erkänner varandras kompetens. EA träffar i sin tur avtal med ackrediteringsorgan eller sammanslutningar av sådana i övriga världsdelar.

När ett ackrediterat kontrollorgan eller ackrediterat certifie- ringsorgan har tillräcklig tilltro till att en produkt, tjänst eller det som normen gäller är i överensstämmelse med normen, utfärdar organet en kontrollrapport respektive ett certifikat om detta.

Ett certifieringsorgan kan vara ackrediterat för att certifiera produkter, processer, tjänster, system (exempelvis för arbetsmiljö, miljöledning och kvalitetssäkring) eller personer. Ett laboratorium kan vara ackrediterat för att prova eller kalibrera (exempelvis mätutrustning) medan ett kontrollorgan kan vara ackrediterat för att utföra kontroller (exempelvis av cisterner, värmepumpar, fordon, farligt gods, livsmedel, byggprodukter m.m.).

Det är frivilligt för ett organ att låta ackreditera sig, men det kan framgå av en föreskrift att ett kontrollorgan, laboratorium eller certifieringsorgan ska vara ackrediterat för att få rätt att utföra kontrollen/certifieringen.

551

Bilaga 4

SOU 2008:73

Figur 1 Systematiska kontroller sker i alla led och varje led är reglerat. Standarder reglerar baskraven. Figuren bygger på att kompe- tensen säkrats genom ackreditering.

	föreskrivande myndighet
	medverkar	kompetenskrav	sakkrav
andra länder	Swedac	ackredite-
kontrollerar	ackrediterar	rat organ
Swedac mot en	och utövar	kontrollerar,	objektet
internationell	tillsyn	provar eller
standard		certifierar
	kompetenskrav	kompetenskrav	sakkrav
	internationell, europeisk eller nationell standard

Kompetensprövning kan även ske genom certifiering. Då ackre- diterar Swedac certifieringsorgan vars kontroll går ut på att kompetenspröva (certifiera) den som ska utföra en viss tjänst. Sakkraven som ligger till grund för certifieringen handlar i så fall även de om kompetens. Swedacs tillsyn riktar sig i sådana fall mot det organ som är ackrediterat för att certifiera en annan aktörs kompetens.

Ackreditering av laboratorier och kontrollorgan ger således upphov till ett enda kontrolled mellan det offentliga och det kompetensprövade organet, medan certifiering av kompetens via ett ackrediterat certifieringsorgan medför två led. När det är viktigt för det offentliga att kunna ingripa direkt mot ett organ vars kompetens inte håller måttet är ackreditering av kompetens därför att föredra framför att certifiera kompetens via ett ackrediterat certifieringsorgan.

552

SOU 2008:73

Bilaga 4

Anmälda organ

När EU har harmoniserat ett produktområde genom den s.k. nya metodenTPF2FPT kan producenten själv eller ett oberoende kontrollorgan bedöma om en produkt uppfyller EG-direktivets krav. I det sistnämnda fallet bedömer ett s.k. anmält organ detta istället för en tillsynsmyndighet. Kontrollen kan ske antingen mot en standard som europeisk standard som säkerställer EG-direktivets krav eller direkt mot EG-direktivet.

I Sverige bedömer Swedac i samråd med tillsynsmyndigheten om sökanden är kompetent att prova eller kontrollera den EG- rättsligt reglerade produkten. Om så är fallet anmäler Swedac organet till EU. Alla anmälda organ inom EU kan verka och konkurrera med varandra under ett visst produktdirektiv.

Tillsyn

Swedac bedriver tillsyn över att ackrediterade och anmälda organ (inte över certifierade organ) upprätthåller sin kompetens. Ackrediterade certifieringsorgan kontrollerar att certifierade organ eller personer upprätthåller sin kompetens.

Swedac kompletterar sin årliga tillsyn av ackrediterade organ med en genomgripande granskning vart fjärde år. Denna är ungefär lika omfattande som den som låg till grund för att utfärda ackrediteringen. Ett bedömarlag utför tillsynen. Detta består av Swedacs egna bedömningsledare och externa experter inom sakområdet, exempelvis från den föreskrivande myndigheten.

Tillsyn över anmälda organ påminner om den över ackrediterade organ. Eftersom anmälda organ utför kontroller på EG-har- moniserade områden ingår även att bedöma om organet uppfyller det harmoniserande regelverkets krav på organet.

Ackrediteringsorgan från andra länder granskar Swedacs tillsyn och verksamhet. Såväl andra länder som den svenska utvärderingen av öppna system har konstaterat att Swedacs tillsyn fungerar väl.

2TP PT Nya metoden innebär att ett EG-direktiv fastställer grundläggande krav medan detaljerna för att nå dessa krav finns i tekniska standarder. Att följa standarderna är frivilligt. Enskilda får uppfylla direktivets krav även på annat sätt, men ska då kunna visa kontrollorganet att det gör det.

553

Bilaga 4

SOU 2008:73

Kvalitet och konkurrens

Myndigheter och branschorgan inom bl.a. tillverkningsindustrin har framfört vissa kvalitetsproblem kopplade till anmälda och ackrediterade organ. Den vanligaste kritiken går ut på att kvaliteten på anmälda organ som verkar på produktharmoniserade områden varierar mellan de europeiska länderna. Medan Sverige har relativt hårda kvalificeringskrav anser svenska intressenter att vissa andra länders krav är lågt ställda.

Konkurrensen mellan kontrollorganen har lett till pressade priser, men Swedac har inte kunnat påvisa sänkt kvalitet som följd av detta. Däremot har den ökade konkurrensen i vissa fall medfört att ackrediterade kontrollorgan inte kunnat fortsätta att bedriva sin verksamhet och att sådana därför kommit att helt saknas. I de fallen har tillsynsmyndigheten själv fått upprätthålla kontrollen, med ökade egna kostnader som följd. De administrativa kost- naderna kan ibland öka för tillsynsmyndigheten under åtminstone de första åren av omläggningen till öppna kontrollsystem. Detta framkommer av Swedacs rapporter från 1996 och 2001 om in- förandet av öppna systemTPF3FPT, även om Swedac bedömde slutsatserna som osäkra.

Genom att ett organ kan vara ackrediterat att utföra flera kontroller eller certifieringar kan de utföra arbete på ett kontroll- område samtidigt med arbete på ett annat. Detta medför en kostnadseffektiv kontroll och ökad service. Exempel på detta är att certifieringsorgan kan vara ackrediterade för EMAS, andra miljöledningssystem, arbetsmiljö och kvalitetssäkring samtidigt. Ett annat är bilverkstäder som är ackrediterade att utföra både bilavgaskontroll och återbesiktning av bilar.

Konkurrensen tycks vara något större på gemenskapsrättsligt än på nationellt reglerade områden, där konkurrenterna främst kom- mer från Sverige. Den svenska marknaden har få aktörer inom vissa kontrollområden. Vid utgången av 2006 fanns drygt 4 400 ackre- diteringar vid 2 600 av Swedac ackrediterade organ. De tre vanligaste ackrediteringarna avser kontrollorgan för kyl- och värmepumpar (ca 2 600 st.), för fordon (ca 800 bilverkstäder) och för provningslaboratorier (ca 400 st.).

Grovt sett utför en liten grupp riktigt stora företag och en större grupp medelstora företag offentligrättsligt reglerad kontroll.

3TP PT Swedac DOC 96:16 och DOC 01:08.

554

SOU 2008:73

Bilaga 4

Det stora antalet små-/fåmansföretag som utför sådan kontroll utför i allmänhet olika typer av återkommande besiktningar.

Organ från andra EU/EES-länder som är ackrediterade för att utföra samma kontroller som svenskt ackrediterade organ får verka i Sverige i kraft av att ackrediteringen är ömsesidigt godkänd. Det gäller även om det öppna kontrollsystemet bygger på nationell rätt. Swedac har samtidigt rätt att bedriva tillsyn över sådana organs verksamhet i Sverige. Den föreskrivande myndigheten får kräva att det utländska organet ska registrera sig om myndigheten bedömer att registrering är nödvändig för att säkerställa kontroller som leder till en likvärdig skyddsnivå.

Öppna kontrollsystem fordrar anpassning

Utredningen som utvärderat de öppna kontrollsystemen konsta- terar att införandet av sådana system i Sverige tycks i hög grad handla om en anpassningsprocess. Berörda aktörer har successivt lärt sig hur sådana system fungerar och många myndigheter har vant sig. Graden av acceptans varierar, men den är grovt sett större bland föreskrivande myndigheter som kom i kontakt med öppna system redan i samband med EES-avtalet än bland övriga. Införandet har också gått smidigare inom områden där gemen- skapsrätten påbjuder öppna system än där nationella regler ska föreskriva sådan kontroll.

Den gjord utredningen lyfter fram kontroll genom öppna system genom att förorda offentliga utredningar att utgå från sådan tillsyn om det inte går att visa varför denna inte bör sker på det viset. Samtidigt framhåller utredaren att det är nödvändigt med en djupgående och situationsanpassad analys för att bedöma om ett sådant system är lämpligt att införa. Ett införande innebär att sjösätta en i hög grad irreversibel process. Denna förutsätter betydande förändringar av regelverk, rollfördelning mellan aktörer etc. och det är i praktiken svårt att återgå till ett ”icke-öppet system”. Förväntningen på det öppna systemet måste även vara att detta ger fördelar som överstiger omställningskostnaderna.

555

Statens offentliga utredningar 2008

Kronologisk förteckning

1.Barlastvattenkonventionen – om Sveriges anslutning. N.

2.Immunitet för stater och deras egendom. UD.

3.Skyddet för den personliga integriteten. Bedömningar och förslag. Ju.

4.Omreglering av apoteksmarknaden. S.

5.Könsdiskriminerande reklam. Kränkande utformning av kommersiella meddelanden. IJ.

6.Fastighetsmäklaren och konsumenten. Ju.

7.Världsklass! Åtgärdsplan för den kliniska forskningen. U.

8.Bidrag på lika villkor. U.

9.Transportinspektionen. En myndighet för all trafik. + Bilagor. N.

10.21+12. En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av social- försäkringen. S.

11.Frihet för studenter – om hur kår- och nationsobligatoriet kan avskaffas. U.

12.Finansiella sektorn bär frukt. Analys av finansiella sektorn ur ett svenskt perspektiv. Fi.

13.Bättre kontakt via nätet – om anslutning av förnybar elproduktion.

+ Annex: Grid issues for electricity production based on renewable energy sources in Spain, Portugal, Germany, and United Kingdom. N

14.Timmar, kapital och teknologi

– vad betyder mest?

En analys av produktivitetsutvecklingen med hjälp av tillväxtbokföring. Fi.

15.LOV att välja – Lag Om Valfrihetssystem. S.

16.Förtursförklaring i domstol. Ju.

17.Frivux – valfrihet i vuxenutbildningen. U.

18.Evidensbaserad praktik inom social tjänsten– till nytta för brukaren. S.

19.Att slutförvara långlivat farligt avfall i undermarksdeponi i berg. M.

20.Patentskydd för biotekniska upp- finningar. Ju.

21.Permanent förändring. Globalisering, strukturomvandling och sysselsättningsdynamik. Fi.

22.Ett stabsstöd i tiden. Fi.

23.Konsulär katastrofinsats. UD.

24.Svensk klimatpolitik. M.

25.Ett energieffektivare Sverige +Bilaga. N.

26.Värna språken – förslag till språklag. Ku.

27.Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola + Bilagedel. U.

28.Apoteksdatalagen. S.

29.Yrkeshögskolan. För yrkeskunnande i förändring. U.

30.Forskningsfinansiering – kvalitet och relevans. U.

31.Miljödomstolarna – domkretsar

–lokalisering – handläggningsregler. M.

32.Avskaffande av revisionsplikten för små företag. Ju.

33.Detaljhandel med vissa receptfria läkemedel. S.

34.Lättare att samverka

–förslag om förändringar i samtjänst- lagen. Fi.

35.Digital-TV-övergången.

+ Engelsk översättning. Ku.

36.Svenska Spels nätpoker. En utvärdering. Fi.

37.Vårdval i Sverige. S.

38.EU, allmännyttan och hyrorna. + Bilagor. Fi.

39.Framtidens polisutbildning. Ju.

40.Bredband till hela landet. N.

41.Människohandel och barnäktenskap

–ett förstärkt straffrättsligt skydd

+ bilaga. Ju.

42.Normgivningsmakten. Expertgruppsrapport Ju.

43. Tre rapporter till Grundlagsutredningen.	72.	Effektivare signaler. N.
Ju.	73.	Kemikalietillsyn
44. Transportinspektionen.		– organisation och finansiering. M.
Ansvarslag för vägtrafiken m.m. N.

45.Rapporter från en mr-verkstad. IJ.

46.Handel med läkemedel för djur. S.

47.Frågor om hyra och bostadsrätt. Ju.

48.En utvecklad havsmiljöförvaltning. M.

49.Aktiekapital i privata aktiebolag. Ju.

50.Skyddet för samhällsviktig verksamhet. Fö.

51.Värdigt liv i äldreomsorgen. S.

52.Legitimation och skärpta behörighets- regler. U.

53.Styra rätt! Förslag om Sjöfartsverkets organisation.N.

54.Obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. A.

55.Kustbevakningens rättsliga befogen- heter. Fö.

56.Mångfald som möjlighet. Åtgärder för ökad integration på landsbygden. Jo.

57.Skattelättnader för hushållstjänster. Fi.

58.Egenansvar – med professionellt stöd. IJ.

59.Föreningsfostran och tävlingsfostran. En utvärdering av statens stöd till idrotten. Ku.

60.Personnummer och samordningsnummer. Fi.

61.Krisberedskapen i grundlagen. Översyn och internationell utblick. Expertgruppsrapport Ju.

62.Myndighet för miljön

– en granskning av Naturvårdsverket. M.

63.Förstärkt skydd för företagshemligheter. Ju.

64.Kontinuitet och förändring. + Lättläst + Daisy. Ku.

65.Sekretess och offentliga biträden i ut- länningsärenden. Ju.

66.Arbetsförmåga?

En översikt av bedömningsmetoder i Sverige och andra länder. S.

67.Enklare redovisning. Ju.

68.Bygg – helt enkelt! M.

69.Välja fritt och välja rätt. Drivkrafter för rationella utbildningsval. Fi.

70.Slutförvaring av kärnavfall. Kärnavfalls- rådets yttrande över SKB:s Fud-program 2007. M.

71.Uppföljning av kriminalvårdens effektiviseringsarbete. Ju.

Statens offentliga utredningar 2008

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Skyddet för den personliga integriteten. Bedömningar och förslag. [3]

Fastighetsmäklaren och konsumenten. [6] Förtursförklaring i domstol. [16]

Patentskydd för biotekniska uppfinningar. [20]

Avskaffande av revisionsplikten för små företag. [32]

Framtidens polisutbildning. [39]

Människohandel och barnäktenskap – ett för- stärkt straffrättsligt skydd+ bilaga. [41]

Normgivningsmakten. Expertgruppsrapport XI. [42]

Tre rapporter till Grundlagsutredningen. [43] Frågor om hyra och bostadsrätt. [47] Aktiekapital i privata aktiebolag. [49] Krisberedskapen i grundlagen.

Översyn och internationell utblick. Expertgruppsrapport. [61]

Förstärkt skydd för företagshemligheter. [63]

Sekretess och offentliga biträden i utlännings- ärenden. [65]

Enklare redovisning. [67]

Uppföljning av kriminalvårdens effektiviser- ingsarbete. [71]

Utrikesdepartementet

Immunitet för stater och deras egendom. [2] Konsulär katastrofinsats. [23]

Försvarsdepartementet

Skyddet för samhällsviktig verksamhet. [50] Kustbevakningens rättsliga befogenheter. [55]

Socialdepartementet

Omreglering av apoteksmarknaden. [4]

21+12. En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av social- försäkringen. [10].

LOV att välja – Lag Om Valfrihetssystem. [15]

Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten

– till nytta för brukaren. [18] Apoteksdatalagen. [28]

Detaljhandel med vissa receptfria läkemedel. [33]

Vårdval i Sverige. [37]

Handel med läkemedel för djur. [46] Värdigt liv i äldreomsorgen. [51]

Arbetsförmåga?

En översikt av bedömningsmetoder i Sverige och andra länder. [66]

Finansdepartementet

Finansiella sektorn bär frukt.

Analys av finansiella sektorn ur ett svenskt perspektiv. [12]

Timmar, kapital och teknologi

– vad betyder mest?

En analys av produktivitetsutvecklingen med hjälp av tillväxtbokföring. [14]

Permanent förändring. Globalisering, strukturomvandling och sysselsättningsdynamik. [21]

Ett stabsstöd i tiden. [22]

Lättare att samverka

– förslag om förändringar i samtjänstlagen. [34]

Svenska Spels nätpoker. En utvärdering. [36]

EU, allmännyttan och hyrorna. + Bilagor. [38]

Skattelättnader för hushållstjänster. [57] Personnummer och samordningsnummer. [60]

Välja fritt och välja rätt. Drivkrafter för rationella utbildningsval. [69]

Utbildningsdepartementet

Världsklass! Åtgärdsplan för den kliniska forskningen. [7]

Bidrag på lika villkor. [8]

Frihet för studenter – om hur kår- och nationsobligatoriet kan avskaffas. [11]

Frivux – valfrihet i vuxenutbildningen. [17]

Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola + Bilagedel. [27]

Yrkeshögskolan. För yrkeskunnande i förändring. [29]

Forskningsfinansiering – kvalitet och relevans.[30]

Legitimation och skärpta behörighetsregler. [52]

Jordbruksdepartementet

Mångfald som möjlighet. Åtgärder för ökad integration på landsbygden. [56]

Miljödepartementet

Att slutförvara långlivat farligt avfall i under- marksdeponi i berg. [19]

Svensk klimatpolitik. [24]

Miljödomstolarna – domkretsar – lokalisering

– handläggningsregler. [31]

En utvecklad havsmiljöförvaltning. [48]

Myndighet för miljön

– en granskning av Naturvårdsverket. [62] Bygg – helt enkelt! [68]

Slutförvaring av kärnavfall. Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s Fud-program 2007. [70]

Kemikalietillsyn

– organisation och finansiering. [73]

Näringsdepartementet

Barlastvattenkonventionen – om Sveriges anslutning. [1]

Transportinspektionen. En myndighet för all trafik. + Bilagor. [9]

Bättre kontakt via nätet – om anslutning av förnybar elproduktion.

+ Annex: Grid issues for electricity production based on renewable energy sources in Spain, Portugal, Germany, and United Kingdom. [13]

Ett energieffektivare Sverige + Bilaga. [25] Bredband till hela landet. [40]

Transportinspektionen. Ansvarslag för vägtrafiken m.m. [44]

Styra rätt! Förslag om Sjöfartsverkets organisation. [53]

Effektivare signaler. [72]

Integrations- och jämställdhetsdepartementet

Rapporter från en mr-verkstad. [45] Egenansvar – med professionellt stöd. [58]

Kulturdepartementet

Värna språken – förslag till språklag. [26]

Digital-TV-övergången.

+ Engelsk översättning.[35]

Föreningsfostran och tävlingsfostran.

En utvärdering av statens stöd till idrotten. [59]

Kontinuitet och förändring. + Lättläst + Daisy. [64]

Arbetsmarknadsdepartementet

Obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. [54]

Könsdiskriminerande reklam.

Kränkande utformning av kommersiella meddelanden. [5]