Effektivare signaler

Till statsrådet Åsa Torstensson

Den 19 juli 2007 beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare för att undersöka behovet av ändrade regler för tillståndsgivning, överlåtelse av tillstånd och tillståndens längd enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Utredaren skulle även formulera ett förslag till ett politiskt mål för slutanvändares tillgänglighet till mobil och annan trådlös elektronisk kommunikation och utvärdera de samhällsekonomiska effekterna av nuvarande system för tillgång till mobil och trådlös kommunikation, samt vid behov föreslå alternativa former. Därutöver skulle utredaren undersöka behovet av ändrade regler för de radioanvändare som i dag inte betalar avgifter för sin användning, och ta ställning till om det finns behov av sekretesskydd för uppgifter i ansökningar och bud vid inbjud- ningsförfaranden för tillstånd enligt 3 kap. 8 § LEK. Upp- draget skulle redovisas senast den 30 juni 2008. Samma dag som beslutet utsågs generaldirektören Nils Gunnar Billinger till särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades den 1 november 2007 enhetschefen My Bergdahl, docenten Erik Bohlin, departements- sekreteraren Linus Fredriksson, departementssekreteraren Carl Jeding, professorn Ulf Körner, föredraganden Kristin Mattsson Örnulf, militärsakkunnige Carol Paraniak, rättssakkunnige Helene Ramqvist och kanslirådet Helena Strömbäck. Carol Paraniak entledigades fr.o.m. den 7 mars 2008 och militärsakkunnige Göran Bäck förordnades som expert från samma dag.

Den 1 oktober 2007 utsågs experten i EU-frågor Marcus Boklund till huvudsekreterare. Den 15 oktober 2007 utsågs kammar- rättsassessorn Malen Lindman till sekreterare, och den 16 oktober 2007 utsågs utredaren Anders Hintze till sekreterare.

Genom tilläggsdirektiv den 29 maj 2008 förlängdes utrednings- tiden så att utredaren istället för den 30 juni skulle redovisa sitt uppdrag senast den 31 juli 2008.

Utredningen, som har tagit namnet Frekvensutredningen, över- lämnar härmed betänkandet SOU 2008:72 Effektivare signaler.

Härigenom är utredningens arbete avslutat.

Stockholm den 31 juli 2008

Nils Gunnar Billinger

Marcus Boklund

Anders Hintze

Malen Lindman

Innehåll

SammanfattningT ..................................................................			9T
Summary ..........................................................................			17
FörfattningsförslagT .............................................................			25T
1	Uppdraget och dess genomförande ..............................		37
1.1	Utredningens uppdrag.............................................................		37
1.2	Utredningens arbete ................................................................		38
2	Allmän beskrivning av området för utredning.................		39
2.1	Historik ....................................................................................		39
2.2	Vad är radiospektrum?.............................................................		42
	2.2.1	Inledning .......................................................................	42
	2.2.2	Radiovågor och radiofrekvenser ..................................	44
	2.2.3	Sändnings- och mottagningsteknik .............................	52
2.3	Användningen av radiospektrum ............................................		55
	2.3.1	Bakgrund .......................................................................	55
	2.3.2	Allokering och tilldelning ............................................	57
	2.3.3	Den svenska frekvensplanen ........................................	59
	2.3.4 Hur radiospektrum blivit en begränsad resurs ...........		66
	2.3.5 Radiospektrum har ett värde........................................		67
2.4	Teknikutvecklingen och framtiden.........................................		78
	2.4.1	Framtidens frekvensbehov...........................................	78
	2.4.2 Vad påverkar den framtida efterfrågan på
		frekvenser? ....................................................................	80
	2.4.3	Scenarier ........................................................................	99
			5

Innehåll SOU 2008:72

2.5	Olika metoder för att tilldela radiofrekvenser......................		105
	2.5.1	Centralstyrning ...........................................................	105
	2.5.2	Radiospektrummarknader ..........................................	106
	2.5.3	Tillståndsfri användning .............................................	110
	2.5.4	Tre svenska fallstudier ................................................	112
2.6	Gällande rätt ...........................................................................		126
	2.6.1	Internationell samordning..........................................	126
	2.6.2 EU-regelverket för elektronisk kommunikation......		127
	2.6.3	Översynen av EU-regelverket....................................	140
	2.6.4 Lagen om elektronisk kommunikation .....................		147
	2.6.5	Grundlagarna...............................................................	148
	2.6.6	Sekretessregler vid radiospektrumförvaltning ..........	150
3	En ny modell för radiospektrumförvaltning ..................		153
3.1	Önskvärd modell i sammanfattning......................................		153
3.2	Generella överväganden .........................................................		154
	3.2.1	Utvecklingen ändrar förutsättningarna .....................	154
	3.2.2	Radiospektrums värde ökar........................................	155

3.3Brister med nuvarande modell för

	radiospektrumförvaltning ......................................................		156
	3.3.1	Sammanfattning ..........................................................	156
	3.3.2 Närmare om brister med nuvarande modell..............		157
3.4	Behovet av en ny modell ........................................................		161
	3.4.1	Inledning......................................................................	161
	3.4.2	Reglernas syfte ............................................................	161
	3.4.3 Frekvensförvaltningen ska styras av ett
		effektivitetsmål............................................................	164
	3.4.4	Övriga principer..........................................................	169
	3.4.5 Överväganden om metoder för att tilldela
		radiofrekvenser............................................................	174
	3.4.6	Konkurrensaspekter....................................................	179
	3.4.7	Övergångsbestämmelser.............................................	181
4	Närmare överväganden och förslag i de enskilda
	frågorna...................................................................		183

SOU 2008:72

Innehåll

4.1Det ska gå att ringa och nå Internet överallt när som

helst	.........................................................................................	183
4.1.1	Gällande politiska mål ................................................	184
4.1.2 ...................................................	Nuvarande situation	191
4.1.3 ..........................................	Överväganden och förslag	204
4.1.4 ...........................................................................	Medel	221
4.1.5 ...........................................	Styrning och uppföljning	229
4.2 Upphandling ..............................är bättre än täckningskrav		231
4.2.1 .....................................................................	Bakgrund	232
4.2.2 .............................................	Analys av täckningskrav	232
4.2.3 Slutsats om täckningskravens betydelse för
....................................................................	utbyggnad	242
4.2.4 ...................Alternativ för att åstadkomma täckning		243
4.2.5 ..................................................	Slutsatser och förslag	260
4.3 Försvaret .....................bör också betala för sin användning		263
4.3.1 .....................................................................	Bakgrund	263
4.3.2 .............................................................	Överväganden	274
4.3.3 ..................................................	Slutsatser och förslag	282
4.4 Effektiviteten ......................bör styra tillståndsprövningen		286
4.4.1 ..................................................	Bakgrund och nuläge	286
4.4.2 ..........................................	Överväganden och förslag	292
4.5 Det bör .........bli lättare att köpa och hyra radiofrekvenser		303
4.5.1 ........................................................	Nuvarande regler	304
4.5.2 .............................................................	Överväganden	305
4.5.3 .........................................................................	Förslag	308

4.6Tillståndstider bör medföra ett effektivt

	resursutnyttjande ...................................................................		308
	4.6.1	Bakgrund och nuläge ..................................................	309
	4.6.2 Modeller för hantering av tillståndstider...................		316
	4.6.3	Internationell jämförelse ............................................	319
	4.6.4	Överväganden och förslag..........................................	323
4.7	Ökat sekretesskydd behövs vid auktioner ...........................		340
	4.7.1	Bakgrund .....................................................................	340
	4.7.2	Överväganden .............................................................	343
	4.7.3	Slutsatser .....................................................................	345
5	Författningskommentar .............................................		347
			7

Innehåll

SOU 2008:72

5.1Särskilda kommentarer till förslagen om ändringar i

	LEK	.........................................................................................	347
5.2	Överväganden om övergångsregler och ikraftträdande .......		352
6	Konsekvenser .........................................av förslagen		355
6.1	Kommittéförordningens .........krav på konsekvensanalyser		355
	6.1.1 ....................................	Kommittéförordningens krav	355
	6.1.2 .....................................	Statsfinansiella konsekvenser	355
	6.1.3 ...........................Sysselsättning och offentlig service		356
	6.1.4 ................................	Konsekvenser för brottsligheten	357
	6.1.5 ....................................Konsekvenser för små företag		357
	6.1.6 ...................................	Konsekvenser för jämställdhet	358
	6.1.7 ...Konsekvenser för att nå integrationspolitiska mål		358
6.2	Administrativa ......................................................kostnader		358
6.3	Övriga ..............................................................konsekvenser		359
	6.3.1 ........EU-direktiven för elektronisk kommunikation		359
	6.3.2 .....................................	Översynen av EU - direktiven	359
	6.3.3 .......................................	Miljö och samhällsplanering	360
	6.3.4 .....................................................	Personlig integritet	361
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv ..............................................2007:111			363
Bilaga 2 Utvärdering ...........av metoder för spektrumförvaltning			373
Bilaga 3 Investeringskostnader och driftskostnader vid
	utbyggnad ..........mot 100 % mobil yttäckning i Sverige		431
Bilaga 4 Dimensionering och kostnad för utbyggnad av
	UMTS.................................................................................		489
Bilaga 5 Scenarioanalys – framtida efterfrågan på
	radionätkapacitet ...............................................................		555
Bilaga 6 Ordlista ...............................................och förkortningar			617

Sammanfattning

Teknik- och marknadsutvecklingen har avsevärt ändrat förutsätt- ningarna för trådlös kommunikation och radiospektrumförvalt- ning. Det behövs nya, framtidssäkra spelregler på radiospektrum- området som kan ta tillvara och främja en positiv utveckling som är av stor betydelse för samhället. Det krävs också tydligare politiska ramar både för radiospektrumförvaltningen och för tillgängligheten till mobil och annan trådlös kommunikation. Nedan sammanfattas mina förslag och de skäl som framgår av kapitel 4. Här samman- fattas också den konceptuella spektrumförvaltningsmodell som framgår av kapitel 3 och som utgör en gemensam principiell grund för alla mina förslag.

Det ska gå att ringa och nå Internet överallt när som helst

Förslag: Målsättningen ska för det första vara att det alltid ska gå att använda mobil taltelefoni och en grundläggande data- kommunikationstjänst till överkomliga priser där man befinner sig inom Sveriges gränser. För det andra bör hela Sveriges befolkning ha möjlighet att använda trådlöst bredband i sin bostad och på fasta arbetsställen senast år 2013. Regeringen bör vid utgången av 2013 utvärdera i vilken utsträckning målen har uppnåtts.

Huvudsakliga skäl: Användningen av telefoni och datakommu- nikation begränsar sig i allt mindre utsträckning till bostäder och fasta arbetsställen. Sverige ska enligt de politiska målen ligga i framkant när det gäller tillgång till elektroniska kommunikationer. Ett bredare perspektiv bör anläggas på frågan om tillgänglighet utan begränsning av den nuvarande rättsliga ramen för samhälls-

Sammanfattning

SOU 2008:72

omfattande tjänster. Ett svenskt mål bör därför vara att användares behov av kommunikation inom Sverige tillgodoses oavsett tid, plats och förflyttning. Fullständig yttäckning är inte praktiskt möjlig. Utgångspunkten bör därför vara användarens upplevelse av tillgång till taltelefoni och en grundläggande datakommunikationstjänst som bibehålls oberoende av tid, plats och förflyttning inom Sverige. Priset för kommunikationen bör vara oberoende av platsen.

Det är osannolikt att någon marknadsdriven uppgradering eller nyanläggning av trådbunden infrastruktur sker i någon större utsträckning i eftersatta områden utanför tätorter, inklusive små- orter, fram till och med 2013. Fasta, i betydelsen stationära, bredbandsanslutningar tillhandahålls i dag i första hand genom tråd. Trådlöst bredband har dock en mycket viktig roll att spela i situationer där det under en överskådlig tid saknas ekonomiska förutsättningar för trådbunden anslutning. De bostäder och fasta arbetsställen som i dagsläget inte kan få bredband bör därför till 2013 tillförsäkras möjlighet till trådlös bredbandsanslutning. Detta bör vara en anslutning med betydligt högre kapacitet än den grund- läggande mobila kommunikationstjänst som beskrivs i det före- gående stycket.

Upphandling är bättre än täckningskrav

Förslag: I de fall riksdag och regering anser att det är viktigt att mobil eller annan trådlös kommunikation erbjuds även i delar av landet där det inte finns incitament att erbjuda sådana tjänster på kommersiell basis bör det i första hand prövas om detta kan ske via en upphandling som finansieras via offentliga medel, eller genom en fond som exempelvis byggs upp med auktions- intäkter. Om täckning ska ställas som villkor för tillstånd bör i framtiden sådana beslut fattas av regeringen.

Huvudsakliga skäl: Både auktioner och upphandling leder till en fungerande prisbildning och därmed en effektiv fördelning och användning av radiospektrum. Upphandling är framförallt lämpligt när en infrastruktur, vilken det inte finns något kommersiellt intresse att bygga ut ytterligare, behöver kompletteras med ytterligare täckning. I ett typfall dröjer det troligen flera år från det att en utbyggnad inleds till att sådan kompletterande täckning kan

SOU 2008:72

Sammanfattning

ske. Om en snabb utbyggnad, även i delar av landet där någon utbyggnad inte kommer ske utifrån kommersiella överväganden, är av vikt bör istället auktioner där tillstånd är villkorade med täck- ningskrav användas som verktyg. Mot bakgrund av mobil och annan trådlös kommunikations stora betydelse för privatpersoner, företag och myndigheter, bör framtida beslut om sådana täck- ningskrav fattas på politisk nivå.

Försvaret bör också betala för sin användning

Förslag: Försvarsmakten bör betala avgifter för sin användning av radiofrekvenser i syfte att skapa en god resurshushållning. Avgifterna ska vara så höga att de fungerar som ett ekonomiskt styrmedel. Processen som leder fram till den s.k. frekvens- upplåtelseplan där PTS beslutar om frekvenstilldelningen för Försvarsmakten, bör regleras. PTS ska också årligen åter- rapportera till regeringen hur mycket frekvensutrymme som frigjorts för annan användning respektive hur mycket som upplåtits för militärt bruk och bakgrunden till fattade beslut.

Huvudsakliga skäl: Radiospektrum är begränsat. Försvarsmakten disponerar en ansenlig del av denna värdefulla resurs. Mot denna bakgrund är det viktigt att så långt möjligt tillse att det frekvens- utrymme som Försvarsmakten disponerar utnyttjas samhällseko- nomiskt effektivt, och att radiofrekvenser frigörs där så inte är fallet. Det finns därmed behov av incitament som tydliggör radiospektrums värde i förhållande till andra resurser. För att säkerställa att Försvarsmakten tilldelas de frekvensband de har behov av, och att frekvensband som inte utnyttjas för militära ändamål frigörs för andra ändamål, är det nödvändigt att tillstånds- myndighetens beslut om frekvenstilldelning står på en solid grund. Av rättssäkerhetsskäl bör denna tilldelningsprocess regleras tydligt och regelbundet följas upp.

Sammanfattning

SOU 2008:72

Effektiviteten bör styra tillståndsprövningen

Förslag: Tillstånd ska kunna ges för definierade delar av radio- spektrum. En ny tillståndstyp, blocktillstånd, som avser hela eller delar av sammanhängande frekvensblock, införs. Kravet på ny eller väsentligt ändrad radioanvändning som förutsättning för att tillämpa ett urvalsförfarande där efterfrågan på frekvenser överstiger tillgången tas bort.

Huvudsakliga skäl: Effektivitet ska i första hand vara styrande vid tillståndsgivning. Vägledande för all frekvenstilldelning, oavsett till- tänkt användningsområde, bör vara ett effektivt utnyttjande av den begränsade resurs som radiospektrum utgör. En av tillstånds- myndighetens viktigaste uppgifter är att verka för att radio- spektrum används effektivt genom att bl.a. ge utrymme för rimligt störningsfri kommunikation, och att tillgodose användares intres- sen genom att möjliggöra ett varierat utbud av teknik och tjänster. Mina förslag är avsedda att säkerställa att så kan ske.

Det bör bli lättare att köpa och hyra radiofrekvenser

Förslag: Uthyrning av tillstånd bör uttryckligen tillåtas på samma grunder som överlåtelse. Utöver vad som följer av den dubbla tillståndsplikten för rundradiosändningar ska annan pröv- ning än huruvida det finns skäl att anta att transaktionen inverkar menligt på konkurrensen inte ske vid överlåtelse eller uthyrning.

Huvudsakliga skäl: Radiospektrum är en allt viktigare förutsätt- ning för elektronisk kommunikation. Efterfrågan på radiospektrum ökar, vilket gör det allt viktigare att fördela radiofrekvenser på effektivt möjligast sätt. Överlåtelse och uthyrning är ett sätt att öka utbudet av radiospektrum. Om det finns möjlighet att överlåta och hyra ut radiofrekvenser underlättas också inträdet för nya aktörer på marknader för elektronisk kommunikation. Med ett större utbud och fler aktörer på marknaden för radiospektrum kommer prisbildningen att fungera bättre vilket i sin tur kommer leda till en mer effektiv fördelning av frekvensutrymmet.

SOU 2008:72

Sammanfattning

Tillståndstider bör medföra ett effektivt resursutnyttjande

Förslag: Tillstånd som tilldelats enligt 3 kap. 8 § LEK, dvs. där efterfrågan är större än utbudet, ska tas tillbaka vid tillstånds- tidens utgång. Huvudregeln bör dock vara rullande tillstånds- tider. När ett incitamentsskapande avgiftssystem tagits fram bör rullande tillståndstider gälla även för tillstånd där efterfrågan är större än utbudet. Lagen bör ändras så att kravet på viss till- ståndstid tas bort, uppsägning medges och det blir tydligt att ingen presumtion för förlängning ska föreligga. Särskilda grunder bör anges för uppsägning av tillstånd.

Huvudsakliga skäl: Den osäkerhet om förlängning som råder i dag ger hög risk vid investeringar, osäkerhet på andrahandsmarknaden, otydlighet och intransparens vid slutet av tillståndstiden och höjda inträdeströsklar vid omprövningstillfället. Rullande tillståndstider maximerar däremot förutsebarhet, minimerar risk, ökar värdet på tillstånden och medför ett minimum av administrativ kostnad. Samtidigt medför rullande tillståndstider en risk för att befintliga tillståndshavare kontrollerar frekvenstillgången på ett sätt som missgynnar konkurrensen. Tillstånd som tilldelas enligt 3 kap. 8 § LEK – där efterfrågan är större än utbudet – bör därför tas tillbaka vid tillståndstidens utgång Detta ger transparens och gör att nya aktörer kan få tillgång till attraktiva frekvenser samtidigt som en senare övergång till rullande tillståndstider möjliggörs då ett system med incitamentsskapande avgifter tagits fram. De närmare former- na för ett sådant system bör utredas i särskild ordning.

Ökat sekretesskydd behövs vid auktioner

Förslag: Lagen bör ändras så att sekretess gäller i ärende om meddelande av tillstånd att använda radiofrekvenser efter allmän inbjudan till ansökan för uppgifter i ansökningar och bud eller som i övrigt hänför sig till ärendet, om det kan antas att intres- set av konkurrens i auktionen motverkas om uppgiften röjs.

Sammanfattning

SOU 2008:72

Huvudsakliga skäl: Intresset av konkurrens som ett medel för att uppnå effektivitet i radiospektrumanvändningen är det grund- läggande skälet för att tillämpa ett inbjudningsförfarande. En förutsättning för att åstadkomma ett tillfredställande sekretesskydd för uppgifter i samband med inbjudningsförfarande enligt 3 kap. 8 § LEK är en mycket extensiv tolkning av nuvarande 8 kap. 6 § SekrL på så sätt att den enskilde skulle kunna bedömas lida skada vid ett utlämnande av uppgifter (därför att förfarandet inte sker på ett sätt som främjar konkurrensen). En ytterligare brist är att beslut inte kan beläggas med sekretess. Eftersom konkurrens är ett medel för att uppnå effektivitet i radiospektrumanvändningen torde det också betraktas som ett allmänt ekonomiskt intresse. Syftet med de nya bestämmelser jag föreslår är att möjliggöra sekretess under hela inbjudningsförfarandets gång.

Principiella grunder

Radiospektrum är ett samhällskritiskt område som ökar i betydelse. Det saknas dock enligt min mening en tydligt formulerad politisk inriktning för området. En övergripande modell för en effektiv och framtidssäker radiospektrumförvaltning bör följa nedanstående principer, som utgör grunder för de förslag i enskilda frågor som jag redovisat ovan. Dessa principer utgör inte förslag i sig. Jag anser samtidigt att lagstiftning om en nationell radiospektrumpolicy bör övervägas.

1.Spektrumförvaltning behövs då utrymmet för användning av frekvenser är begränsat i förhållande till efterfrågan och det utan reglering finns risk för skadliga störningar.

2.Målet med spektrumförvaltningen bör ytterst vara en så sam- hällsekonomiskt effektiv användning som möjligt på lång sikt. Andra politiska mål bör åstadkommas med andra medel.

3.Utgångspunkten bör fortsatt vara att – inom ramarna för 1. och 2. – i största möjliga mån tillgodose var och ens efterfrågan på radiospektrum.

4.Det huvudsakliga instrumentet för spektrumförvaltning är till- stånd. Detta kan avse användning av ett visst frekvensutrymme eller av en radiosändare.

5.Undantag från tillståndsplikt ska ges i de fall det är möjligt.

SOU 2008:72

Sammanfattning

6.Om efterfrågan på användning av ett visst frekvensutrymme överstiger utbudet (i form av det tillgängliga utrymmet), bör marknadsmekanismer användas för att fördela tillstånden.

7.För att maximera användares frihet att utnyttja spektrum och underlätta handel med frekvenser bör tillstånden vara utfor- made så att de är så teknik- och tjänsteneutrala som möjligt.

8.Tillståndsgivningen bör präglas av maximal transparens, objek- tivitet, förutsägbarhet, långsiktighet, icke-diskriminering och ett minimum av administrativa kostnader så att effektiv använd- ning och konkurrens främjas.

9.Internationell samordning ska i tillämpliga fall stödja dessa principer.

10.Flera metoder behövs för att uppnå målet. Ambitionen bör vara att öka användningen av marknadsmekanismer och undan- tag från tillståndsplikt.

Summary

Technology and market developments have changed the conditions for wireless communications and radio spectrum management significantly. There is a need for new, future-proof rules in the field of radio spectrum that safeguard and promote positive developments of great importance to society. A clearer political framework is also needed for both radio spectrum management and accessibility to mobile and other wireless communications. My proposals and their main reasons are summarized below. Also summarized is the conceptual spectrum management model upon which all my proposals are principally founded.

It should be possible to make voice calls and use the Internet anytime, anywhere

Proposal: Firstly, as a goal it should always be possible to use mobile telephony and a basic data communication service at an affordable price wherever you find yourself within Sweden’s borders. Secondly, all of Sweden’s population should have the possibility to use wireless broadband in their homes and work places at fixed locations by 2013 at the latest. The national government should evaluate to what degree these goals have been fulfilled by the end of 2013.

Main reasons: The use of voice telephony and data commu- nications is to a continuously lesser extent limited to homes and work places at fixed locations. In accordance with national policy aims, Sweden shall be at the forefront in terms of accessibility to electronic communications services. A broader perspective must be applied to the question of accessibility, without limitation to the current Universal Service framework. Consequently, the goal in

Summary

SOU 2008:72

Sweden should be that the communication needs of users should be met regardless of time, location and movement. Full surface coverage is for practical reasons not possible. The starting point should therefore be the user’s experience of access to voice telephony and a basic data communication service which is main- tained regardless of time, location and movement within Sweden. The price of such a service should not depend on the location.

It is unlikely that any major market driven upgrade or new construction of wireline infrastructure will take place in areas outside of population centres before 2013. Fixed, meaning stationary, broadband access is currently mainly supplied by wire. However, wireless broadband has a significant role to play in situations where economic conditions will not for the foreseeable future allow wireline access. Those homes and work places at fixed locations which currently cannot get broadband access should therefore by 2013 be ensured wireless access. Such access should be of a significantly higher capacity than the basic communication service described in the previous paragraph.

Procurement is better than coverage requirements

Proposal: Where parliament and the national government con- sider it important that mobile or other wireless communications are supplied in areas of the country where there are no commercial incentives to supply them, it should in the first instance be considered whether this can be done through procurement financed by public funds, or by for example a spectrum auction fund. If coverage requirements are to be set in the future, the decision to do so should be made by the national government.

Main reasons: Both auctions and procurement lead to the correct pricing of – and thereby an efficient distribution and good usage of

– radio spectrum. Procurement is above all appropriate when an infrastructure which there are no commercial incentives to deploy further needs to be supplemented by additional coverage. From the point in time where deployment is begun it will probably be several years before such this situation occurs. If a quick deployment – also in those parts of the country where no commercial build-out

SOU 2008:72

Summary

will take place – is important, auctions with coverage requirements attached to licences should instead be used. In the light of the importance of mobile and other wireless communications to individuals, business and public services, any future decisions regarding coverage requirements should be taken by the national government.

The defence should also pay for its use

Proposal: The Swedish Armed Forces should pay fees for their use of frequencies in order to create an efficient use of resources. The fees should be high enough to function as an economic means of control. The process leading up to the so- called frequency assignment plan, by which PTS decides on the frequency allotment for the Swedish Armed Forces, should be codified. PTS should also on a yearly basis report to the national government on how much frequency space has been set free for others uses and how much has been made available for military use, and the reasons for those decisions.

Main reasons: The radio spectrum is limited. The Swedish Armed Forces dispose of a significant part of this valuable resource. Against this background it is important to ensure as far as possible that the frequencies The Swedish Armed Forces dispose of are used in an economically efficient way, and that spectrum is freed up where this is not the case. Consequently, there is a need for incentives that clarify the value of radio spectrum in relation to other resources. In order to ensure that the Swedish Armed Forces are assigned the frequency bands that they need, and that frequency bands which are not used for military purposes are made available for other purposes, it is necessary that the licensing authority’s frequency assignment decision stands on solid ground. For reasons of legal certainty, the process leading up to the frequency assignment plan should be codified and regularly followed up.

Summary

SOU 2008:72

Spectrum licensing should be guided by efficiency

Proposal: It should be possible to grant licences for defined parts of the radio spectrum. A new licence type, the block licence, which is granted for a whole or parts of a contiguous frequency block, is introduced. The requirement of new or significantly changed radio usage in order to allow the use of competitive selection procedures is removed.

Main reasons: Efficiency should be the primary guiding principle of spectrum licensing. The main principle of all frequency assignment, regardless of intended use, should be the efficient use of the limited resource that is the radio spectrum. One of the most important tasks of the licensing authority is to promote the efficient use of spectrum by inter alia ensuring reasonably inter- ference free communication, and to accommodate users’ interests by enabling a varied supply of technologies and services. My proposals aim to ensure that this can happen.

It should become easier to buy and lease radio frequencies

Proposal: The leasing of licences should be explicitly allowed on the same grounds as transfers. Except as regards the double licence requirement for broadcasting services, transfers or leases of licences shall only be denied if there are reasons to assume that the transaction will harm competition.

Main reasons: Spectrum is an increasingly important precondition for electronic communications. Demand for radio frequencies is increasing, making it all the more important to distribute such frequencies in the most efficient way possible. Transfers and leasing are good ways to increase radio spectrum supply. The possibility to transfer and lease radio frequencies also facilitates the entry of new players in electronic communications markets. With greater supply and more players in radio spectrum markets, the pricing will be more accurate, which in turn will lead to a more efficient distribution of spectrum.

SOU 2008:72

Summary

Licence periods should entail an efficient use of resources

Proposal: Licences awarded after a competitive selection procedure should be returned when they expire. Rolling licence terms should however be applied as the main rule. When an incentive-based system of licence fees has been put in place, rolling terms should also apply to licences awarded after a competitive selection procedure. The law should be changed so as to remove the requirement that licences be set for a fixed term, to allow a notice period before recalling the licence, and to make clear that there is no presumption of licence renewal at expiry. Special criteria should be defined for when a recall notice can be given.

Main reasons: The current uncertainty regarding licence renewal at expiry increases investment risks, uncertainty on secondary trade markets, lack of transparency towards the end of the licence period and barriers to entry in the selection process. Rolling licence terms, on the other hand, maximise foreseeability, minimises risk, increases the value of licences and creates a minimum of admi- nistrative cost. At the same time, rolling licence terms entail the risk that current licence holders control frequencies in a way that is detrimental to competition. Licences awarded after a competitive selection procedure – where demand exceeds supply – should therefore be returned at the time of their expiry. This creates transparency and makes attractive frequencies available for new entrants, while enabling a subsequent transition to rolling licence terms when a system of incentive-based licence fees has been developed. The details of such a system should be worked out separately.

Summary

SOU 2008:72

Increased confidentiality is needed at auctions

Proposal: The law should be changed in order to provide confidentiality in matters of licence assignment through a competitive selection procedure as regards information in applications and bids or which otherwise relates to the matter, if it can be assumed that revealing the information would be detrimental to the interest of a competitive auction.

Main reasons: The interest of competition as a means to achieve efficiency is the overarching reason for a competitive selection procedure. A precondition for a satisfactory confidentiality protection for information related to competitive selection procedures according to the Swedish Electronic Communications Act is a very extensive interpretation of the closest applicable rule in the Swedish Confidentiality Act, in such a way that an individual suffers harm should the information be given up (because the procedure would then not be undertaken in a way as to promote competition). An additional flaw is that decisions cannot be made confidential. Since competition is a means to achieve efficiency in spectrum usage, it should also be regarded as a public economic interest. The purpose of the new rules is to enable confidentiality throughout the entire competitive selection procedure.

The ideal model in brief

Radio spectrum is a critical area for society, and its importance is increasing. However, as I see it this area lacks a clearly formulated policy. A general model for an efficient and future-proof radio spectrum management should follow the principles set out below, which constitute grounds for the individual proposals I have outlined above. These principles are not proposals by themselves. However, it is my view that legislation on a national radio spectrum policy should be considered.

1.Radio spectrum management is necessary when the available space for radio frequency usage is limited in relation to demand, and there is a risk of harmful interference without regulation.

SOU 2008:72

Summary

2.The goal of spectrum management should ultimately be the most economically efficient use in the long term. Other political goals should be achieved by other means.

3.The starting point should still – subject to 1. and 2. above – be to meet everyone’s radio spectrum usage needs to the greatest possible extent.

4.The main instrument of spectrum management is licensing. This could concern a certain frequency space or a radio transmitter.

5.Licence exemption should be applied where possible.

6.If demand for use of a certain frequency space exceeds supply (in terms of the spectrum available), market mechanisms should be used to award the licences.

7.In order to maximise the freedom to make use of radio spectrum, licences should be designed in order to facilitate trade and so that they are as technology- and service neutral as possible.

8.Licensing should be characterised by maximal transparency, objectivity, predictability, non-discrimination, a long-term perspective and a minimum of administrative cost in order to promote efficient use and competition.

9.International harmonisation should support these principles as appropriate.

10.Several methods are needed in order to achieve the goal. The ambition should be to increase the use of market mechanisms and licence exemption.

För att här i landet eller på ett svenskt fartyg eller luftfartyg utomlands få använda radio- sändare eller radiofrekvenser utan särskilt tillstånd för radio- sändare (blocktillstånd) krävs tillstånd enligt bestämmelserna i detta kapitel.

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändringar i LEK

Härigenom föreskrivs i fråga om lag (2003:389) om elektronisk kommunikation

att 3 kap. 1, 6 8, 11, 12 och 23 §§ ska ha följande lydelse,

att det i 3 kap. ska införas 3 nya paragrafer, 11a, 12a och 24 §§, att 7 kap. 6 7 §§ ska ha följande lydelse,

att det i 7 kap. ska införas 1 ny paragraf, 6a §

samt att underrubrikerna till 3 kap. ska ha följande lydelse,

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
3 kap. Rätt att använda radiofrekvenser och nummer
Radiosändare
Tillstånd att använda radio-	Tillstånd att använda radio-
sändare	frekvenser eller radiosändare

1 § För att här i landet eller på

ett svenskt fartyg eller luftfartyg utomlands få använda radio- sändare krävs tillstånd enligt bestämmelserna i detta kapitel.

Författningsförslag SOU 2008:72

	6 §
Tillstånd att använda	radio-	Tillstånd att	använda radio-
sändare skall beviljas, om		sändare ska beviljas, om använd-
		ningen utgör en samhällsekono-
		miskt effektiv	användning av
		radiospektrum, och

1.det kan antas att radiosändaren kommer att användas på ett sådant sätt att risk för otillåten skadlig störning inte uppkommer,

2.radiosändaren, tillsammans med avsedd radiomottagare, är så beskaffad i tekniskt hänseende att den uppfyller rimliga krav på en effektiv frekvensanvändning och på möjligheten att verka i en miljö som den är avsedd för,

3.radioanvändningen utgör

en effektiv användning av frek- vensutrymmet,

4.det kan antas att radio- användningen inte kommer att hindra sådan radiokommunika- tion som är särskilt viktig med hänsyn till den fria åsiktsbild- ningen,

5.radioanvändningen inte kommer att ta i anspråk frek- vensutrymme som behövs för att upprätthålla en rimlig bered- skap för utveckling av befintliga och nya radioanvändningar eller frekvensutrymme för vilket radioanvändningen har harmo- niserats i enlighet med inter- nationella avtal som Sverige har anslutit sig till eller bestämmel- ser antagna med stöd av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

6.det kan antas att radio- användningen inte kommer att inkräkta på det frekvensutrym- me som behövs för verksamhet som avses i 3 §, och

3.det kan antas att radio- användningen inte kommer att hindra sådan radiokommunika- tion som är särskilt viktig med hänsyn till den fria åsiktsbild- ningen,

4.radioanvändningen inte kommer att ta i anspråk frek- vensutrymme som behövs för att upprätthålla en rimlig bered- skap för utveckling av befintliga och nya radioanvändningar eller frekvensutrymme för vilket radioanvändningen har harmo- niserats i enlighet med inter- nationella avtal som Sverige har anslutit sig till eller bestämmel- ser antagna med stöd av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

5.det kan antas att radio- användningen inte kommer att inkräkta på det frekvensutrym- me som behövs för verksamhet som avses i 3 §, och

SOU 2008:72 Författningsförslag

7. det inte med hänsyn till att				6. det inte med hänsyn till att
sökanden	tidigare	har	fått	sökanden	tidigare	har	fått
tillstånd	återkallat	eller	något	tillstånd	återkallat	eller	något
annat liknande förhållande finns				annat liknande förhållande finns
skälig anledning att anta att				skälig anledning att anta att
radiosändaren kommer att an-				radiosändaren kommer att an-
vändas i strid med tillstånds-				vändas i strid med tillstånds-
villkoren.				villkoren.
Tillstånd att använda radiosändare för utsändningar som kräver

tillstånd enligt annan lag eller enligt bestämmelser meddelade med stöd av annan lag, får meddelas endast om sådant tillstånd före- ligger.

					7 §
	Antalet tillstånd som beviljas					Antalet tillstånd som beviljas
inom ett frekvensutrymme					får	inom ett frekvensutrymme				får
begränsas, om det är nödvändigt						begränsas om det är nödvändigt
för att garantera en effektiv						för att garantera en effektiv
användning av radiofrekvenser.						användning av radiofrekvenser.
						När antalet tillstånd begränsas
						får tillstånd att använda radio-
						frekvenser för ett visst frek-
						vensutrymme i visst			geografiskt
						område meddelas utan krav på
						särskilt	tillstånd	att	använda
						radiosändare (blocktillstånd) om
						förutsättningarna enligt 6 § i
						övrigt är uppfyllda.
	Ett	beslut	att	begränsa		Ett	beslut	att	begränsa
antalet		tillstånd skall omprövas				antalet tillstånd ska omprövas så
så snart det finns anledning till						snart det finns anledning till det.
det.
					8 §
	När det uppkommer fråga om					När	antalet	tillstånd		har
att meddela tillstånd att använda						begränsats enligt 7 § och det kan
radiosändare för nya eller väsent-						antas att det tillgängliga frekvens-
ligt	ändrade radioanvändningar					utrymmet inte är tillräckligt för
och det kan antas att det frek-						att ge tillstånd åt alla som vill och
vensutrymme som kan				avsättas		skulle kunna använda frekvens-
för	verksamheten		inte	är	till-	utrymmet, ska prövning ske efter
										27

Författningsförslag SOU 2008:72

räckligt för att ge tillstånd åt alla	allmän inbjudan till ansökan, om
som vill och skulle kunna bedriva	inte särskilda skäl föranleder
sådan verksamhet, skall prövning	annat. Detsamma gäller när det
ske efter allmän inbjudan till	frekvensutrymme som avsatts
ansökan, om inte särskilda skäl	för en viss radioanvändning ut-
föranleder annat. Detsamma gäller	ökas eller på annat sätt medger
när det frekvensutrymme som	att ytterligare tillstånd med-
avsatts för en viss radioanvänd-	delas.
ning utökas eller på annat sätt
medger att ytterligare tillstånd

meddelas.

Första stycket gäller inte sådan radioanvändning som

1.huvudsakligen avser utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen,

2.är avsedd för privat bruk, eller

3.behövs för verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa.

Prövning enligt första stycket	Prövning enligt första stycket
skall ske efter ett jämförande	ska ske efter ett jämförande
urvalsförfarande, efter ett anbuds-	urvalsförfarande, efter ett anbuds-
förfarande där det pris sökanden	förfarande där det pris sökanden
är villig att betala för tillståndet	är villig att betala för tillståndet
skall vara utslagsgivande eller	ska vara utslagsgivande eller
efter en kombination av dessa	efter en kombination av dessa
förfaranden.	förfaranden.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om innehållet i en allmän inbjudan enligt första stycket, vilken radioanvändning som omfattas av undantaget i andra stycket 3 och om förfarande enligt tredje stycket.

11 §

Tillstånd att använda radiosändare får förenas med villkor om

1.det frekvensutrymme som tillståndet avser,

2.vilken eller vilka elektroniska kommunikationstjänster eller slag av elektroniska kommunikationsnät eller tekniker som till- ståndet avser,

3.täckning och utbyggnad inom

landet,

4. antennens och i övrigt radiosändarens beskaffenhet,

3. antennens och i övrigt radiosändarens beskaffenhet,

SOU 2008:72 Författningsförslag

5. det

geografiska

område

4. det

geografiska

område

inom vilket en mobil radio-

sändare får användas,

6. var

antennen till

fast

5. var

antennen till

fast

radiosändare skall vara belägen,

radiosändare ska vara belägen,

7. kompetenskrav

för

den

6. kompetenskrav

för

den

som skall handha radioanlägg-

som ska handha radioanlägg-

ningen,

8. skyldighet

för

sökanden

7. skyldighet

för

sökanden

att

dela

frekvensutrymme

med

att

dela

frekvensutrymme

med

annan,

9. sådant som i enlighet med

8. sådant som i enlighet med

beslut om en harmoniserad an-

vändning

radiofrekvenser

vändning av radiofrekvenser ska

skall uppställas som villkor när

uppställas som villkor när den

den som skall tilldelas radio-

som ska

tilldelas

radiofrekvens

frekvens har utsetts i enlighet

har utsetts i enlighet med inter-

med internationella

avtal

eller

nationella avtal eller bestäm-

bestämmelser antagna med stöd

melser antagna med stöd av

Fördraget om upprättandet

Fördraget om upprättandet av

av Europeiska gemenskapen,

Europeiska gemenskapen,

10. skyldigheter

som följer

9. skyldigheter

som

följer

tillämpliga

internationella

tillämpliga

internationella

avtal i fråga om användning av

frekvenser,

frekvenser samt

11.åtaganden som har gjorts i samband med beviljande av tillstånd enligt 8 §, samt

12.annat som krävs för att säkerställa ett faktiskt och effektivt frekvensutnyttjande.

10. annat som krävs för att säkerställa ett faktiskt och effektivt frekvensutnyttjande.

11a §

Blocktillstånd får förenas med villkor om

1. vilken eller vilka elektro- niska kommunikationstjänster eller slag av elektroniska kom- munikationsnät eller tekniker som tillståndet avser,

Tillstånd som meddelats med stöd av 3 kap. 8 § ska beviljas för en bestämd tid. Även annat tillstånd får tidsbestämmas. Giltig- hetstiden för tillståndsvillkor får vara kortare än tillståndstiden.

Författningsförslag

SOU 2008:72

2. skyldighet för sökanden att dela frekvensutrymme med annan, 3. sådant som i enlighet med beslut om en harmoniserad an- vändning av radiofrekvenser ska uppställas som villkor när den som ska tilldelas radiofrekvens har utsetts i enlighet med inter- nationella avtal eller bestäm- melser antagna med stöd av Fördraget om upprättandet av

Europeiska gemenskapen,
4. skyldigheter	som	följer
av tillämpliga	internationella

avtal i fråga om användning av frekvenser,

5. åtaganden som har gjorts i samband med beviljande av tillstånd enligt 8 §,

6. tekniska villkor, t.ex. i form av radiogränssnitt, och annat som krävs för att säkerställa ett faktiskt och effektivt frekvens- utnyttjande samt

7. täckning och utbyggnad inom landet.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer beslutar om villkor enligt andra stycket 7.

12 § Tillstånd skall beviljas för en

bestämd tid. Giltighetstiden för tillståndsvillkor får vara kortare än tillståndstiden.

SOU 2008:72

Författningsförslag

När giltighetstiden för till- stånd och tillståndsvillkor be- stäms skall särskilt beaktas

1.framtida förändringar i radioanvändningen,

2.den tid som sändaren är avsedd att användas,

3.den tekniska utveckling som kan väntas,

4.den tid som krävs för att uppnå ett rimligt ekonomiskt ut- byte av utrustningen, och

5.sådant tillstånd som enligt 6 § andra stycket utgör förutsätt- ning för tillstånd att använda radiosändare

Tillstånd som meddelats på obestämd tid ska förenas med en uppsägningstid. För sådana till- stånd får också en inledande tids- period bestämmas inom vilket tillståndet inte får sägas upp.

Vid uppsägningstidens eller giltighetstidens utgång ska till- ståndet återgå.

12a §

När uppsägningstiden eller giltighetstiden för tillstånd och tillståndsvillkor bestäms ska sär- skilt beaktas

1.framtida förändringar i radioanvändningen,

2.den tid som sändaren är avsedd att användas,

3.den tekniska utveckling som kan väntas,

4.den tid som krävs för att uppnå ett rimligt ekonomiskt ut- byte av utrustningen, och

5.sådant tillstånd som enligt 6 § andra stycket utgör förut- sättning för tillstånd att använda radiosändare

Författningsförslag

SOU 2008:72

Överlåtelser av tillstånd			Överlåtelse		och uthyrning				av
			tillstånd
		23 §
Tillstånd eller del av tillstånd			Tillstånd eller del av tillstånd
att använda radiosändare		eller	att använda radiosändare, num-
nummer får överlåtas efter med-			mer eller frekvenser får överlåtas
givande från den myndighet som			eller hyras ut efter medgivande
meddelat tillståndet. Sådant med-			från den myndighet som meddelat
givande skall lämnas, om			tillståndet. Sådant				medgivande
1. förvärvaren	uppfyller	de	ska lämnas, om det inte finns skäl
krav som ställts på sökanden i			att anta att överlåtelsen eller
samband med att tillståndet med-			uthyrningen inverkar menligt på
delades,			konkurrensen.			Vid	överlåtelse
2. det inte finns skäl att anta			gäller dessutom			att	medgivande
att överlåtelsen inverkar menligt			får lämnas endast om förvärvaren
på konkurrensen,			uppfyller de krav som ställts på
3. överlåtelsen	inte leder	till	sökanden i samband med att till-
ändrad användning av radio-			stånd meddelades.
frekvenserna, om denna är har-
moniserad enligt	bestämmelser
antagna med stöd av Fördraget
om upprättandet	av Europeiska
gemenskapen, och
4. det inte finns något annat
särskilt skäl mot det.
Förvärvaren	övertar över-		Förvärvaren			övertar		över-
låtarens rättigheter och skyldig-			låtarens rättigheter och skyldig-
heter enligt denna lag för tiden			heter enligt denna lag för tiden
efter medgivandet. Vid över-			efter medgivandet. Vid över-
låtelse av del av tillstånd skall			låtelse av del av tillstånd ska den
den överlåtna delen anses som			överlåtna delen anses som ett
ett nytt tillstånd.			nytt tillstånd.
			Vid	uthyrning			kvarstår
			ansvaret	för	användningen				av
			radiosändaren eller nummer och
			övriga skyldigheter enligt					denna
			lag på tillståndshavaren.

SOU 2008:72 Författningsförslag

Vid medgivandet får myndigheten meddela de nya eller ändrade villkor som överlåtelsen föranleder.

En överlåtelse i strid med	En överlåtelse eller uthyrning
denna paragraf är utan verkan.	i strid med denna paragraf är
	ogiltig.
	Närmare föreskrifter
	24 §
	Regeringen eller den myndig-
	het som regeringen bestämmer får
	meddela närmare föreskrifter om
	att särskild avgift får tas ut av den
	som med stöd av 3 kap. 3 §
	använder frekvenser eller radio-
	sändare.

7 kap.

6 §

Ett tillstånd får återkallas och tillståndsvillkor ändras omedel- bart, om

1.ett sådant tillstånd som avses i 3 kap. 6 § andra stycket har upphört att gälla, om inte särskilda skäl talar mot en återkallelse,

2.den som har sökt tillståndet har lämnat oriktiga uppgifter eller inte lämnat uppgifter av betydelse för tillståndet,

3. förändringar inom radio-		3. ändringar		i radioanvänd-
tekniken eller ändringar i radio-		ningen på grund av internationella
användningen på grund av inter-		överenskommelser som Sverige
nationella	överenskommelser	har anslutit sig till eller bestäm-
som Sverige har anslutit sig till		melser antagna med stöd av
eller bestämmelser antagna med		Fördraget	om	upprättandet	av
stöd av Fördraget om upp-		Europeiska	gemenskapen		har
rättandet av Europeiska gemen-		medfört att ett nytt tillstånd
skapen har medfört att ett nytt		med samma villkor inte skulle
tillstånd med samma villkor inte		kunna meddelas,
skulle kunna meddelas,

4. tillståndshavaren trots påminnelse inte betalar avgift enligt

8 kap. 17 eller 18 §, eller
5. tillståndshavaren begär att	5. tillståndshavaren begär att
tillståndet skall återkallas.	tillståndet ska återkallas.

Ändring av frekvenstilldel- ning för rundradiosändning får beslutas, om det är nödvändigt för att nya användare ska få möjlighet att bedriva sådan verksamhet.

Författningsförslag

SOU 2008:72

Tillståndsvillkor får också ändras omedelbart i fall som avses i 3 kap. 23 §.

Ett tillstånd får återkallas enligt första stycket 1 3 endast om ändamålet med återkallelsen inte lika väl kan tillgodoses genom att tillståndsvillkoren ändras.

6a §

Ett tillstånd får sägas upp om 1. ändringar i radioanvänd-

ningen på grund av internatio- nella överenskommelser som Sverige har anslutit sig till eller bestämmelser antagna med stöd av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen har med- fört att ett nytt tillstånd med samma villkor inte skulle kunna meddelas,

2. användningen medför en ineffektiv fragmentering av radio- spektrum till följd av frekvens- handel,

3. förändringar inom radio- tekniken medför att ett nytt till- stånd med samma villkor inte skulle kunna meddelas och det finns särskilda skäl med hänsyn till intresset av en effektiv användning av radiofrekvenser eller

4. det finns särskilda skäl med hänsyn till behovet av att säker- ställa lagens övergripande mål.

7 § Ändring av frekvenstilldel-

ning för rundradiosändning får beslutas, om det är nödvändigt för att nya användare skall få möjlighet att bedriva sådan verksamhet.

SOU 2008:72

Författningsförslag

En återkallelse av tillstånd eller ändring av tillståndsvillkor på grund av förändringar inom radiotekniken får beslutas endast om det finns synnerliga skäl med hänsyn till intresset av en effek- tiv användning av radiofrekven- ser. I detta sammanhang skall det särskilt beaktas i vilken utsträckning rimligt ekonomiskt utbyte av utrustningen uppnåtts och vilka effekterna blir på tillståndshavarens verksamhet av en återkallelse eller ändring av tillståndsvillkoren.

Ändring av tillståndsvillkor på grund av förändringar inom radiotekniken får beslutas om det finns särskilda skäl med hänsyn till intresset av en effek- tiv användning av radiofrekven- ser. I detta sammanhang ska det särskilt beaktas i vilken utsträckning rimligt ekonomiskt utbyte av utrustningen uppnåtts och vilka effekterna blir på tillståndshavarens verksamhet av en återkallelse eller ändring av tillståndsvillkoren.

Författningsförslag

SOU 2008:72

2Förslag till

lag om ändringar i sekretesslagen

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100) att det i 6 kap. ska införas en ny paragraf, 9 § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

9 §

I ärende om meddelande av tillstånd att använda radio- frekvenser efter allmän inbjudan till ansökan gäller sekretess för uppgifter i ansökningar och bud eller som i övrigt hänför sig till ärendet om det kan antas att intresset av konkurrens i auk- tionen motverkas om uppgiften röjs.

1Uppdraget och dess genomförande

1.1Utredningens uppdrag

Utredningen har genom direktiven (dir. 2007:111) Radiofrekvens- användning och elektronisk kommunikation sammanfattningsvis fått följande uppdrag. Utredaren ska undersöka behovet av ändrade regler för att tillämpa allmän inbjudan till ansökan vid tillstånds- givning enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK), och därvid ta ställning till om det finns skäl att behålla kravet på ny eller väsentligt ändrad radioanvändning för att till- ståndsmyndigheten ska få använda ett inbjudningsförfarande. Vid behov ska utredaren lämna förslag till ändringar av andra gällande principer för tillståndsprövningen. Om utredaren finner att nuvarande regler som ligger till grund för tillståndens längd inte är ändamålsenliga ska förslag till förändringar lämnas. Utredaren ska även undersöka behovet av ändrade bestämmelser för överlåtelse av tillstånd. Utredaren ska vidare formulera ett förslag till ett politiskt mål för slutanvändares tillgänglighet till mobil och annan trådlös elektronisk kommunikation, och utvärdera de samhällsekonomiska effekterna av nuvarande system för tillgång till mobil och trådlös kommunikation. Om det bedöms finnas brister i nuvarande system med täckningskrav, ska utredaren föreslå alternativa former för att uppnå täckning. Utredaren ska vidare undersöka behovet av ändrade regler för de radioanvändare som i dag inte betalar avgifter för sin användning enligt 3 kap. 3 § LEK. Utredaren ska slutligen ta ställning till om det finns behov av sekretesskydd för uppgifter i ansökningar och bud vid inbjudningsförfaranden för tillstånd.

Utredaren ska i enlighet med tilläggsdirektiv av den 29 maj 2008 redovisa sitt uppdrag senast den 31 juli 2008. Uppdragets närmare utformning framgår av de ursprungliga direktiven (se bilaga 1).

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2008:72

1.2Utredningens arbete

Möten har genomförts i syfte att inhämta synpunkter och kunskap från myndigheter, kommuner, radiosystemleverantörer, radio- spektrumanvändare såsom bl.a. operatörer, och grupper som repre- senterar slutanvändare på marknader för elektronisk kommunika- tion. Utredningen har samrått med utredningen Bredband 2013. Flera möten har hållits med sakkunniga på PTS, den myndighet som genom tillämpning av LEK förvaltar radiospektrum. Utred- ningen har hållit fyra möten med sina experter.

I studiesyfte har utredningen besökt Bryssel, London, Lund och Östersund. På dessa resor har utredningen mött företrädare för kommuner, operatörer, olika intresseorganisationer, länsstyrelser, teknikföretag, Europeiska kommissionen och den brittiska myn- digheten för elektroniska kommunikationer och radiospektrum- förvaltning, Ofcom. Därutöver har utredningen medverkat i en diskussion om den framtida radiospektrumregleringen med före- trädare för den elektroniska kommunikationssektorn.

Professor Ulf Körner har för utredningens räkning beskrivit radiospektrum ur ett teknik- och användarperspektiv. Docent Erik Bohlin gavs av utredningen i uppdrag att utföra en komparativ studie med avseende på olika modeller för att tilldela radio- frekvenser. Företaget Netlight gavs i uppdrag att för utredningen beräkna i vilken utsträckning UMTS-näten skulle ha byggts ut om inga täckningskrav ställts, och kostnader för att utan sådana täckningskrav uppnå en UMTS-täckning som motsvarar dagens. Netlight fick också i uppdrag att beräkna kostnader för att bygga ut befintliga mobilnät mot 100 procents yttäckning. Företaget A-Focus har för utredningen genomfört en scenarioanalysstudie med avseende på framtida användning och efterfrågan på radio- spektrum. A-focus har slutligen också på utredningens uppdrag sammanställt en rapport som beskriver befintlig forskning i fråga om radiospektrums samhällsekonomiska värde. Samtliga dessa rapporter har utgjort material för betänkandet. Erik Bohlins studie, Netlights rapporter och A-Focus scenarioanalysstudie finns även i oavkortat skick som bilagor till betänkandet, och är tillsammans med övriga rapporter dessutom tillgängliga i utredningens arkiv.

2Allmän beskrivning av området för utredning

2.1Historik

Den första lagstiftningen på teleområdet tillkom redan 1905 och reglerade rätten att använda radiovågor. Därefter ändrades lag- stiftningen ett flertal gånger, till dess att radiolagen (1966:755) trädde i kraft den 1 juli 1967 (se nedan). Till skillnad från de flesta andra länder har något formellt nätmonopol aldrig införts i Sverige. Televerket hade dock ett de facto-monopol inom stora delar av telemarknaden. Televerket hade t.ex. länge monopol på anslutning till telenätet, delvis genom viss rättslig reglering. Monopolet avvecklades successivt under 1980-talet. När telelagen (1993:597) trädde i kraft 1993 fanns det i Sverige fem operatörer som erbjöd telefoni till allmänheten och två som erbjöd datatjänster och utlandstelefoni till företag. Ett antal nya företag beviljades då tillstånd och några operatörer inledde verksamhet under slutet av 1995 och början av 1996.

Radiolagen krävde tillstånd för att inneha och använda radio- sändare, även ofullständiga sådana och byggsatser för tillverkning av radiosändare. För mottagare har aldrig tillstånd krävts. Tele- styrelsen blev 1992 tillståndsgivande myndighet. Utgångspunkten för behovet av tillstånd var en önskan om och behovet av ordning i etern. Lagen innehöll inte några bestämmelser om vad som skulle vara styrande för tillståndsgivningen, endast att tillstånd krävdes. Inte heller lagens förarbeten ger något klart besked om detta.TPF1FPT I ett senare lagstiftningsärende, rörande skydd mot avlyssning, berördes dock grunderna för tillståndsgivningen på så sätt att tillstånds- givande myndighet vid bedömningen skulle ta hänsyn endast till behovet av ordning i etern.TPF2FPT Man konstaterade att några närmare

1TP PT Prop. 1966:149.

2TP PT Prop. 1975:19.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

föreskrifter om normer för prövningen inte hade utfärdats och att det som därför fick bli utslagsgivande vid prövningen var radio- sändarens tekniska kvalitet och önskat frekvensutrymme samt sökandes behov av sändare.

Lagen om radiokommunikation (1993:599, LRK) trädde i kraft 1993 och var tillämplig på användning av radioanläggningar och på användning av radiovågor för kommunikation m.m. Enligt denna lag ankom det på staten att övergripande vårda och skydda möjlig- heterna till radioanvändning. Anledningen till detta var att radio- vågornas utbredning inte håller sig inom nationens gränser. Det krävs därför ett internationellt samarbete för att upprätthålla ordning i etern. I statens uppgift (utövad av tillståndsmyndigheten Post- och telestyrelsen, PTS) ingick att se till att tillgängliga frekvenser, dvs. de ändliga resurserna, användes på ett så effektivt sätt som möjligt. Effektiviteten avsåg enligt förarbetena i första hand teknisk men i viss mån även ekonomisk, synvinkel.

Regeringen beslutade år 1990 att tillsätta en särskild utredare för att utarbeta förslag till en ändrad lagstiftning på telekommunika- tionsområdet. I utredarens uppgifter ingick bl.a. att skilja åter- stående delar av Televerkets myndighetsutövning från verket och överväga var de olika myndighetsfunktionerna inom telesektorn skulle förläggas samt att föreslå en telelag. Den grundläggande utgångspunkten var att staten genom en sådan lag skulle ges för- utsättningar att styra och kontrollera verksamheten på telekommu- nikationsområdet så att de telepolitiska målen kunde uppfyllas. Lagen skulle enligt direktiven vara konkurrensneutral och bygga på likabehandling. Resultatet blev telelagen, som trädde i kraft 1993. LRK och telelagen inarbetades 2003 i Lag om elektronisk kommu- nikation (2003:389, LEK). LRK:s bestämmelser infördes i princip oförändrade i LEK, och återfinns där i ett eget kapitel.

För att kunna sätta LEK och dess tillkomst i sitt rätta samman- hang är det väsentligt att veta något om utvecklingen som lett fram till dagens lagstiftning.

Radioanvändning reglerades fram till 2003 i en särskild lag (radio- lagen och sedermera LRK). Regleringen av telefoniverksamhet var i stora delar en fråga för staten där verksamheten reglerades av Televerket (och dess föregångare). Den första moderna lagstift- ningen avseende telefoniverksamhet tillkom genom telelagen som trädde i kraft 1992. I denna ingick telefoni oavsett överförings- medium, medan LRK enbart avsåg överföring via radio. Telelagen omfattade vad som allmänt sett kan karaktäriseras som kommer-

TF FTP

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

siell televerksamhet medan LRK tog sikte på i huvudsak enkel- riktade meddelanden till allmänheten. Detta var det grundläggande skälet till att någon gemensam lagstiftning inte föreslogs även om det låg i telelagsutredningens uppdrag att analysera behovet av en gemensam lagstiftning.TPF3FPT De båda lagstiftningarna hade ursprung- ligen olika syften; liberalisering av den gemensamma telemark- naden respektive undvikande av skadlig störning gentemot andra stater.

Televerksamheten kom att bli föremål för EG:s samarbete genom gemenskapsrätten (EG-fördraget, Euroatomfördraget och fördraget om kol- och stålunionen). Häri rymdes hela det tradi- tionella gemenskapsarbetet kring den inre marknaden. LRK basera- des till största del på det internationella arbete som tas fram genom ITU,TPF4FPT vars egentliga syfte är att allokera frekvensanvändning för att undvika skadliga störningar och åstadkomma tekniskt effektiva användningar av spektrum. Europeiska kommissionen (”kommis- sionen”) antog 1985 en vitbok med program för förverkligande av den inre marknaden och därefter en rad rättsakter på teleområdet, däribland en grönbok om utvecklingen av den gemensamma mark- naden för teletjänster och teleutrustning.TPF5FPTP,6

Ett av målen i grönboken från 1987 var liberalisering av ter- minalmarknaden, som vid den tidpunkten var föremål för statliga monopol (detta var det enda rättsliga monopolet på telemarknaden i Sverige). I grönboken föreslås successivt införande av konkurrens på telemarknaderna inom gemenskapen i huvudsak utefter tre riktlinjer: öppet tillhandahållande av infrastrukturen, liberalisering av rätten att tillhandahålla teletjänster och fri rörlighet för tele- utrustning. De överväganden som följde av denna utmynnade till en början i ett rådsdirektiv om tillhandahållanden av öppna nät (ONP-direktivet) och två kommissionsdirektiv, ett om konkurrens på marknaderna för teletjänster (tjänstedirektivet) och ett om kon- kurrens på marknaden för utrustning.

Tjänstedirektivet kom att bli utgångspunkten för gemenskapens åtgärder på teletjänstområdet. Vid denna tidpunkt fanns fort- farande ingen EG-rättslig reglering av radioområdet. Den 24 april 1994 utgav kommissionen en grönbok om en gemensam hållning på mobil- och personkommunikationsområdet för Europeiska

3TP PT Dir. 1991:34.

4TP PT Internationella teleunionen, se vidare avsnitt 2.6.1.

5TP PT KOM (85) 310 slutlig.

6TP PT KOM (87) 290 slutlig.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

unionen.TPF7FPT Denna grönbok låg till grund för den fortsatta utveck- lingen på mobilområdet. Aktiviteten inom EU med särskild inrikt- ning på radioområdet har varit förhållandevis begränsad. Detta har sin förklaring i det omfattande och mångåriga internationella sam- arbetet inom framför allt ITU och medlemsstaternas bindande åtagande att efterfölja ITU:s konvention och det däri ingående radioreglementet. EU saknar samtidigt kompetens att reglera sådana områden som inte rör den inre marknaden. För vissa paneuropeiska radiosystem har framtagits direktiv om anvisning av frekvensband. Det gällde i första hand tilldelning av frekvensband för GSM, ERMES och DECT.

Vad gäller GSM ålades medlemsstaterna att se till att nödvändiga planer upprättades så att systemet för GSM skulle kunna uppta ett visst angivet frekvensutrymme inom viss tidsrymd. På så sätt kom radiofrekvensfrågor att bli föremål för det EG-rättsliga regelverket. Något gemenskapsrättsligt mål eller syfte i fråga om frekvens- användningen i sig behandlades dock inte. De två svenska regel- verken kom därför att hanteras separat även i den svenska tillämp- ningen. För att bedriva televerksamhet krävdes tillstånd enligt telelagen och för att kunna göra det via radio (i form av bl.a. mobila teletjänster) krävdes dessutom radiotillstånd enligt LRK. Eftersom det gemenskapsrättsliga intresset av en fungerande inre marknad skulle främjas av konkurrens kom den svenska lagstiftningen att anpassa de regler som gällde för mobiltelefoniverksamhet, dvs. tele- foni via radio, att ha konkurrens som en del av kriterierna för tillstånd. Denna ordning gällde överhuvudtaget inte avseende radioanvändning.

2.2Vad är radiospektrum?

2.2.1Inledning

Radiovågor förekommer naturligt i omgivningen. Radiospektrum betraktas allmänt som en naturresurs. Naturresurser brukar ibland definieras som ekonomiskt brukbara resurser som finns inom ett geografiskt område. Ur ett funktionellt perspektiv kan radio- spektrum beskrivas som en insatsvara för produktion av bl.a. kommunikationstjänster. Det kan också beskrivas som en ändlig gemensam resurs. Jämförelser kan göras med andra naturresurser

7TP PT KOM (94) 145 slutlig.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

som mark. Eftersom radiospektrum kan betraktas som en ekono- miskt brukbar resurs är frågan vem som äger eller förfogar över tillgången också intressant. Allt sedan kunskap om möjligheterna att använda radiovågor funnits har stater gjort anspråk på åtmin- stone förfoganderätten över radiospektrum inom sitt territorium och reglerat användningen. Denna ordning gäller fortfarande i Sverige, med en lagstiftning och ett internationellt regelverk som ska garantera att denna naturresurs används utan skadliga stör- ningar. För ett effektivt utnyttjande av radiospektrum krävs ett internationellt regelverk, eftersom radiovågors utbredning inte hindras av nationella gränser.

Teknikutvecklingen kommer med all säkerhet i framtiden att leda till ett större utnyttjande av högre frekvensband (ovanför 4,5 GHz), inte minst för elektroniska kommunikationstjänster. Detta kommer i sin tur att ge högre kapacitet för radiokommuni- kation. Dessa högre frekvenser är dock inte alltid lämpade för de mest frekvenskrävande tillämpningarna. Ju högre frekvenser, desto svårare har signalerna att tränga igenom materia, t.ex. byggnader. En vanlig mottagare för rundradio har en inbyggd antenn med vilken det inte är några problem att inomhus ta emot radiosignaler- na, då dessa signaler sänds över relativt låga frekvenser (FM-radio sänds mellan 87,5 och 108 MHz). Däremot måste de som har satellit-TV ha sin TV-antenn utomhus, då satellit-TV-kanalerna sänds ut via mycket höga radiofrekvenser (drygt 10 GHz).

Med all säkerhet kommer man under lång tid framåt behöva se till att spektrum används effektivt, dels genom att skapa incitament till att tilldelade frekvenser verkligen används, dels genom att de kommande teknikerna utnyttjar frekvenserna effektivt.

Något om radiokommunikationens historia

År 1895 demonstrerade Guglielmo Marconi (1874 1937) den första trådlösa telegrafen. Denna var baserad på långvåg och sände med mycket hög effekt (mer än 200 kW). Den första transatlantiska sändningen följde 1901, och sex år senare började kommersiella sändningar. Mycket stora basstationer, där var och en bestod av upp till trettio master med hundra meters höjd, utnyttjades på båda sidor av Atlanten.

Ungefär samtidigt anordnades den första World Administration Radio Conference (WARC), vilken avsåg att koordinera användan-

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

det av radiofrekvenser. Julen 1906 skedde den första rundradio- utsändningen med tal och musik. Ungefär tio år senare sattes den första trådlösa förbindelsen för tal upp mellan New York och San Francisco. Sändare och mottagare behövde fortfarande mycket stora antenner. Detta förändrades drastiskt i och med upptäckten av kortvåg (1920). Även detta låg Marconi bakom. Det blev med kortvåg möjligt att sända radiovågor över ännu större avstånd (runt jorden) i och med att kortvågorna reflekteras av jonosfären. Denna teknik används än idag. 1926 introducerades en telefon för tåg, och ungefär vid samma tidpunkt fanns den första kommersiella radion för bilar tillgänglig.

Efter andra världskriget iscensattes i flera länder projekt inom området mobilkommunikation. Sveriges historia vad gäller mobil- telefoni för en större krets användare startade med NMT (Nordisk Mobil Telefoni) för ungefär trettio år sedan och följdes drygt tio år senare av beslut om att införa det paneuropeiska mobiltelesystemet GSM.

2.2.2Radiovågor och radiofrekvenser

Begreppet radio innefattar betydligt mer än FM-, långvågs- och kortvågssändningar och kan sägas utgöra all trådlös kommunika- tion med hjälp av radiovågor. Markbundna TV-sändningar sker med hjälp av radiovågor, i GSM-systemet kommunicerar man tråd- löst med hjälp av radiovågor mellan mobiler och basstationer, och det är vanligt med trådlösa lokala nät, s.k. WLAN,TPF8FPT där en radio- kanal upprättas mellan datorn och en trådlös accesspunkt. Därut- över tas TV-kanaler från satelliter emot via radiovågor, och när bilen öppnas med fjärrkontroll sker det ofta med hjälp av radio- vågor. Dessa radiovågor är alla av samma grundläggande karaktär, s.k. elektromagnetiska vågor, och kan uppträda i en mängd olika frekvenser och utnyttjas för skilda tillämpningar, dvs. olika radio- system använder sig av skilda frekvenser.

8TP PT Wireless Local Area Networks.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Radio: sändning av signaler i etern, genom modulation av elektromagnetiska vågor

De signaler man vill skicka ut via radio är inte lämpade att direkt sändas i dess ursprungliga frekvensområde. Till exempel ett musik- stycke under en konsert varierar i frekvens mellan ungefär 50 hertz (svängningar per sekund) och 20 000 hertz, dvs. det frekvens- område som kan uppfattas via ljudvågor med hjälp av hörseln. Om man via rundradio vill sända ut denna konsert är det absolut inte lämpligt att direkt överföra dessa ljudvågor till radiovågor (på samma frekvenser). I stället moduleras den ursprungliga signalen på en s.k. bärvåg (eng. carrier), t.ex. på 98 MHz (Megahertz), som tillhör FM-bandet. Modulationen kan ske på många sätt, men i fallet FM-radio kommer bärvågen att frekvensmässigt variera med 20 000 Hz runt sin grundfrekvens, som i exemplet låg på 98 MHz. På samma principiella sätt sker trådlös överföring av data, dvs. datasignalen moduleras på en bärvåg. Dock används i dessa fall andra principer för modulering.

Vissa radiosystem (t.ex. rundradio) utnyttjar relativt låga radio- frekvenser medan andra sänder över mycket höga radiofrekvenser (t.ex. satellitkommunikation). Inom området för s.k. prime spectrum, dvs. frekvenser under ungefär 4,5 GHz och som används bl.a. för de publika mobila kommunikationssystemen GSM och UMTS, är ett stort antal frekvenser allokerade. Om man samtidigt ser på hela radiospektrum har ett mycket litet utrymme tilldelats för tele- och datakommunikation.

Radiosystem och radionät

Radiosystemen kan generellt indelas i följande grupper:

Mobil radio är system för radiokommunikation där minst en enhet kan användas under förflyttning inom ett geografiskt område. Till mobil radio räknas bl.a. mobiltelefonisystem som UMTS och GSM, samt TETRA-systemet.

Fast radio består i huvudsak av radiolänkar för överföring av tal och data från punkt till punkt i områden där detta är ekonomiskt fördelaktigt jämfört med kabeldragning. Fast radio kan även bestå

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

av kommunikation från en sändare till ett flertal mottagare, s.k. punkt till multipunkt.

Satellitkommunikation sker förutom mellan jord och satellit även mellan satelliter. Satelliterna delas ofta in i GSO, geostationära, och NGSO, icke geostationära, beroende på sina banor kring jorden. Bland användningsområdena kan nämnas utsändning av TV och radio, fast bredbandigt tillträde för hushåll och företag, fasta tele- förbindelser, mobila kommunikationer till satellittelefoner och terminaler i fordon, och satellitnavigering.

Rundradio är benämningen på utsändning av TV och radio till allmänheten. Rundradio inbegriper även de nya digitala systemen DAB och DVB.

Till sjöfartsradio räknas system som maritim mellanvågsradio, kortvågsradio och VHF, samt nödradiosystem som t.ex. GMDSS, Global Marine Distress and Safety System.

Luftfartsradio omfattar kommunikation till och från flygplan, bl.a. flygledningsradio. Andra system med anknytning till luftfart, som landningssystemet DME, räknas som radionavigering.

Utrustning med låg uteffekt avsedd för överföring av data, telemetri eller tal över korta avstånd, även benämnd Short Range Devices, SRD. Exempel på sådan utrustning är radiostyrning, dörröppnare för bilar, olika typer av larmöverföring, ljudprodukter som trådlösa högtalare, hörlurar och mikrofoner.

I forskning används radio bl.a. inom områdena radioastronomi, jordutforskning och rymdforskning. Frekvenserna ligger ofta i de högre banden.

Amatörradio finns i de flesta band och innefattar allt från tal- kommunikation i LF-banden till satellitkommunikation i GHz- området.

I fråga om radionät genererar mobil kommunikation – mobil- telefoni och i ökande utsträckning mobilt bredband – ett mycket stort kommersiellt och samhällsekonomiskt värde och har kommit att få kritisk betydelse för vardags- och yrkeslivet för i stort sett

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

alla i Sverige. Det finns många andra trådlösa nät. Sammanfatt- ningsvis är de viktigaste radionäten i Sverige:TPF9FPT

•GSM (4 st)

•GSM-R

•UMTS (3 st)

•CDMA450

•RAKEL (ett TETRA-system)

•BWA

•Marknäten för rundradio (TV- och radiosändningar).

Radiovågor

LEK definierar radiovågor som elektromagnetiska vågor med frekvenser från 9 kilohertz (kHz) upp till 3 000 gigahertz (GHz), som breder ut sig i etern. Detta är ett mycket stort frekvens- områdeTPF10FPT där 90 procent av utrymmet, dvs. mellan 300 till 3 000 GHz, knappast kommer att utnyttjas i någon större omfattning inom överskådlig tid. Om utgångspunkten är det frekvensutrymme som kan användas skulle radiovågor därför snarast kunna definieras som elektromagnetiska vågor med frekvenser från 300 kHz upp till cirka 300 GHz.

I många sammanhang talar man dessutom ofta om såväl radio- vågor som mikrovågor för detta frekvensintervall. Med radiovågor avses då frekvenser i den nedre delen av intervallet, och med mikrovågor frekvenser i den högre delen (se vidare nedan).

Som ovan nämnts är radiovågor elektromagnetiska vågor. Precis som andra vågor kan radiovågorna beskrivas av sin frekvens (antal svängningar per sekund), sin våglängd (λ, figur 2.1), dvs. avståndet mellan vågtopparna där frekvensen kan sägas utgöras av antalet vågtoppar per sekund, samt av sin amplitud, dvs. höjden av våg- topparna (E i figuren). En stark radiosignal har höga vågtoppar och en radiosignal av hög frekvens har ett kort avstånd mellan våg- topparna.

9TP PT För en närmare beskrivning av dessa nät se t.ex. SOU 2005:97, s. 237 ff. och SOU 2008:40, s. 381 ff.

10TP PT 1 GHz = 1 000 MHz; 1MHz = 1 000 kHz; 1kHz = 1 000 Hz.

Allmän beskrivning av området för utredning SOU 2008:72

Figur 2.1 Vågformer

För all elektromagnetisk strålning gäller ett enkelt samband mellan dess frekvens och dess våglängd, nämligen:

λ= c/ƒ där

λär våglängden mätt i meter (m), ƒ är frekvensen mätt i Hertz (Hz) ,

samt c betecknar vågens utbredningshastighet mätt i meter per sekund (m/s).TPF11FPT

En radiovåg med frekvensen 3 MHz har alltså våglängden 100 meter och den med frekvensen 3 GHz en våglängd om 10 cm.

Radiovågen kommer i sin väg från en sändare till en mottagare utsättas för en mängd olika situationer då dess signalstyrka minskar. Vidare kommer den i vissa fall att störas av andra radiovågor som sänds på samma frekvens. Andra problem uppkommer då en och samma radiovåg når mottagaren via flera olika vägar (se ”multi path propagation”, figur 2.2).

För det första minskar signalstyrkan av en radiovåg propor- tionellt mot avståndet i kvadrat till mottagaren (~1/d², där d är avståndet mellan sändaren och mottagaren), då det finns fri sikt mellan sändare och mottagare. Detta gäller inte för lågfrekventa radiovågor – som kan reflekteras av såväl jonosfären som jordytan

– utan ska mer ses för en radiovåg som utan hinder breder ut sig runt sändaren.

Vidare är radiovågors förmåga att tränga igenom materia, som t.ex. tjocka väggar, starkt avtagande med frekvensen (se ”shadowing, figur 2.2 nedan). Ju högre frekvenser radiovågor har, desto svårare har de att tränga igenom materia. Högfrekventa radiovågor reflek-

11TP PT I fria rymden är c lika med ljushastigheten, dvs. 300 000 km/s.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

teras i hög grad av t.ex. större byggnader (se ”reflection”, samma figur). Signalerna kommer även att ”vinklas” (se ”refraction”) då de går från ett medium till ett annat, beroende på tätheten av dessa två media.

Då en radiosignal når små ytor, (se ”scattering”) kommer den att spridas i ett antal olika riktningar och slutligen då den passerar vissa formationer (se ”diffraction”) kommer den att spridas och avböjas, dvs. ge upphov till ett antal strålgångar. I dessa fall kommer alltså en och samma radiovåg att spridas i ett stort antal riktningar.

Figur 2.2 Radiovågors spridning och dämpning

Radiovågor i lägre frekvensband (t.ex. kortvåg och rundradio) har förmågan att nå mycket längre än de i högre frekvensband. Detta beror framför allt på att dessa radiovågor kommer att reflekteras mot partiklar i jonosfären och också mot själva jordytan. Därmed avtar inte dess styrka med avståndet på samma sätt som en radiovåg i högre frekvensband.

Figur 2.3 Radiovågor med lägre frekvenser

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

De ovan beskriva effekterna är inte alltid av ondo utan kan i många fall utnyttjas. I figur 2.2 (”diffraction”) beskrevs hur radiovågorna kan böja av då de går över stora hinder. Här åskådliggörs att det trots att man är bakom ett berg och inte har fri sikt till sändaren i vissa fall ändå kan nås av radiosignalen.

För radiovågor av högre frekvens kan det faktum att mottagaren inte har fri sikt till sändaren ändå innebära att signalen når mot- tagaren, genom att radiovågen i många fall nås av mottagaren via reflektioner av något objekt, t.ex. en byggnad.

Figur 2.4 Reflektioner av radiovågor

Moderna mottagare kan utnyttja det faktum att då radiovågen når mottagaren via ett antal olika vägar – dels direkt, dvs. via fri sikt, dels via reflektioner, ”scattering” och ”diffraction” – kan dessa mottagare sammanställa den ursprungliga radiovågen. Fallet benämns på engelska ”multi path propagation”. Dock kommer de skilda vägarna att vara olika långa och signalerna når inte mottagaren samtidigt. Detta ställer stora krav på mottagarutrustningen.

Figur 2. 5 Radiovågor och ”multi path propagation”

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Något om elektromagnetisk strålning

Elektromagnetiska strålning (EMS) eller elektromagnetiska vågor är vågrörelser vilka i etern fortplantar sig med ljusets hastighet.TPF12FPT Strålningen består av en elektrisk och en magnetisk komponent; därav namnet ”elektromagnetisk”. Till skillnad från ljudvågor och vågor på vattnet behöver elektromagnetiska vågor inte något medium för att förflytta sig. Ljus och annan elektromagnetisk strålning från solen når fram till jorden trots att det är vakuum i rymden mellan solen och jordatmosfären.

EMS spänner över ett mycket stort frekvensområde där radio- vågorna tillhör det lägre området, och har olika egenskaper beroen- de på frekvensen. För elektromagnetiska vågor av mycket hög frekvens, t.ex. röntgenstrålning, anges ofta våglängd i stället för frekvens (se sambandet mellan våglängd och frekvens i föregående avsnitt).

De elektromagnetiska vågorna brukar indelas i ett par över- gripande grupper: radiovågor, mikrovågor, infrarött ljus, synligt ljus, ultraviolett ljus, röntgenstrålning och gammastrålning. Det är dock stor skillnad mellan olika elektromagnetiska vågors förmåga att tränga igenom andra medier än vakuum. Ljus tränger t.ex. lätt igenom luft eller glas, men inte igenom byggnader eller människor. Radiovågor går genom luft, glas, byggnader och människor, men med viss dämpning. Gammastrålning går igenom det mesta, men dämpas av tjockt bly.

Figur 2.6 Elektromagnetiska vågor

12TP PT Uttrycken ”elektromagnetisk strålning” respektive ”elektromagnetiska vågor” används omväxlande och har samma innebörd. Dock används uttrycket ”strålning” ofta för de mer kortvågiga delarna av spektret (UV, röntgen och gamma) och ”vågor” för de mer långvågiga delarna (radiovågor och mikrovågor).

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Elektronisk kommunikation är i hög grad baserad på elektro- magnetiska vågor, radiovågor för radio- och TV-sändningar, mikro- vågorTPF13FPT för bl.a. mobiltelefoni, och ljusvågor för överföring av signaler i optiska fibrer.

2.2.3Sändnings- och mottagningsteknik

Sändare och mottagare

Elektriska laddningar som accelereras ger upphov till elektro- magnetiska vågor. I en radiosändare genereras den signal som ska sändas ut i form av en elektrisk vågrörelse. Denna elektriska ström läggs över sändarantennen och får elektriska laddningar (elek- troner) att svänga fram och tillbaka längs sändarantennen. Dessa elektroner accelereras då de sänds fram och tillbaka över antennen, och därmed produceras ett svängande elektriskt och magnetiskt fält, dvs. radiovågor, vilka breder ut sig över etern. Dessa fält breder ut sig antingen rundstrålande från antennen eller i en huvudsaklig riktning (beroende på utformningen av antennen).

Radiovågorna (de elektromagnetiska fälten) ger svängningar i en mottagarantenn, dvs. de elektriska och magnetiska fälten i radio- vågen utövar krafter på elektronerna i antennen och sätter dem i rörelse. Denna rörelse av elektroner är exakt den samma som den i den sändande antennen och motsvarar alltså den utsända signalen. Därmed uppstår det en växelström i antennen.

I fallet rundradio, och exempelvis en musiksändning, svänger elektronerna i sändarantennen i takt med musiken och samma svängningar uppstår via radiovågorna genom etern i den mot- tagande radioantennen. I mottagarantennen kommer elektroner att svänga längs antennen påverkad av de elektromagnetiska vågorna. Radioantennen kan sägas vara kopplad till radions förstärkardel, vilken förstärker dessa mycket svaga svängningar. Denna förstärkta signal når slutligen högtalaren i radion. Högtalarmembranet svänger i takt med den utsända musiken och sätter luften i rörelse och därmed kan man lyssna till utsänd radio.

Datakommunikation fungerar i princip på samma sätt som en rundradiosändning. De strängar av ettor och nollor som överförs från en sändare till en mottagare kommer att skickas via radiovågor.

13TP PT I kommunikationssammanhang benämns ibland såväl radiovågor som mikrovågor enbart som radiovågor.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Det bör dock poängteras att radiovågor utgörs av elektro- magnetiska svängningar, och förskjutningar i dess svängningar representerar ettor respektive nollor. Det finns ett antal s.k. modulationsförfaranden för att hantera detta.

Räckvidd

Som nämnts tidigare avtar ”kraften” i fältet hos radiovågor (elektromagnetiska vågor) med avståndet till mottagaren. I själva verket avtar det generellt proportionellt mot avståndet i kvadrat. Detta innebär t.ex. att fältet två meter från sändaren endast är en fjärdedel så stort som det från en meter från sändaren. Fältstyrkan avtar därmed drastiskt med avståndet, och på avstånden 10 meter från sändaren respektive 100 meter från sändaren utgör den endast en hundradel respektive en tiotusendel i förhållandet till fältstyrkan en meter från sändaren.

Bilden nedan vill visa hur en signal från en sändare avtar med avståndet. Inom det röda fältet kommer signalstyrkan att vara tillräckligt stor för att mottagaren skall kunna inte bara uppfatta signalen utan också ta emot signalinformationen (meddelandet) om inte radiosignalen störs. Mottagare, som befinner sig inom det gröna fältet ligger på alltför stort avstånd från sändaren för att kunna ta emot signalinformationen. De kan dock detektera att information sänds. De mottagare som befinner sig i det gula fältet känner inte av att en sändning pågår, men kommer att uppleva ett s.k. bakgrundsbrus från sändaren i centrum av figuren då de mottar sändningar från andra sändare. Bakgrundsbrus av detta slag förekommer i nästan alla sammanhang, och om detta är för stort kommer det att inverka skadligt på andra mottagares förmåga att ta emot information felfritt, dvs. utgöra en skadlig störning.

Allmän beskrivning av området för utredning SOU 2008:72

Figur 2.7 Räckvidd

Kanaler

Då två enheter kommunicerar och utbyter information i båda riktningarna finns det två principiella sätt att använda frekvenser för denna kommunikation.

I det första fallet finns en frekvens för kommunikation från A till B och en annan frekvens (duplexfrekvensen) för kommunika- tion från B till A. Många av de publika mobilsystemen är byggda på denna princip, som går under beteckningen FDD (Frequency Division Duplex). För GSM-900 har man tilldelat bandet 890 914 MHz för kommunikation från mobiler till basstationer och frekvensen 935 959 MHz för kommunikation från basstation till mobil. Motsvarande gäller för UMTS-FDD (3G), där upp- och nedlänken spänner över frekvensbanden 1920 1980 MHz respek- tive 2110 2170 MHz. De flesta radiolänkförbindelser bygger också på principen FDD, dvs. det finns ett frekvensband för sändning från A till B och ett annat för sändning B till A.

Den andra principen kallas TDD (Time Division Duplex) och har enbart ett och samma frekvensband för sändning i de båda riktningarna. Här sker först sändningen från A till B under ett visst tidsintervall – några millisekunder – och sedan sändning från B till A på samma frekvensintervall under nästa tidsintervall och detta förfarande upprepas kontinuerligt. DECT-systemet (Digital European Cordless Telephone), dvs. det moderna systemet för sladdlösa telefoner, utnyttjar TDD-tekniken, Det finns även en variant av UMTS som bygger på TDD-principen.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Vidare talas ofta om punkt-till-punkt respektive punkt-till- multipunkt-förbindelser. En radiolänkförbindelse är en typisk punkt-till-punkt-förbindelse. Information sänds från en punkt (den ena av sändarna) till en annan (i detta fall mottagaren). Andra bra exempel på punkt-till-punkt-förbindelser finns bland systemen för fast radio. Punkt-till-punkt-förbindelser, för vilka kommunika- tion ofta sker i båda riktningarna, kan bygga på såväl FDD- som TDD-principen.

Rundradiosystem, FM-radio och TV är typiska punkt-till- multipunkt-förbindelser, där informationen skickas från en punkt (radio eller TV-sändaren) till ett antal mottagare.

2.3Användningen av radiospektrum

2.3.1Bakgrund

Den svenska frekvensplaneringen bygger i allt väsentligt på det internationella samarbete som Sverige bedriver inom ramen för den Internationella teleunionen (ITU), det europeiska samarbets- organet för administrationer inom post- och teleområdena (CEPT) och den europeiska unionen (se vidare avsnitt 2.6.1).

I detta avsnitt ges en schematisk översikt av användningen i olika frekvensområden. Den ger bilden av ett mycket fragmenterat system som delvis präglas av frekvenstilldelningar som gjorts under många år. Detta är inte unikt för Sverige. Som nämnts ovan bygger situationen i stort på internationella överenskommelser.

Frekvensområdet för radiovågor har sedan länge delats in i ett antal delområden. Varje sådant område har givits ett namn vilket indikerar dess frekvensspann. Dessa namn tillkom för mycket länge sedan och är präglade av dåtidens radioanvändning. I dag skulle t.ex. troligen inte HF-bandet (3 30 MHz) ha givits beteckningen ”High Frequency”.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Beteckning på bandet		Frekvensområde	Våglängdsområde
VLF	Very Low Frequency	300 Hz-30 kHz	1 000 km-10 km
LF	Low Frequency	30 kHz-300 kHz	10 km-1 km
MF	Medium Frequency	300 kHz-3 MHz	1 km-100 m
HF	High Frequency	3 MHz-30 MHz	100 m-10 m
VHF	Very High Frequency	30 MHz-300 MHz	10 m-1 m
UHF	Ultra High Frequency	300 MHz-3 GHz	1 m-10 cm
SHF	Super High Frequency	3 GHz-30 GHz	10 cm-1 cm
EHF	Extra High Frequency	30 GHz-300 GHz	10 mm-1 mm

De olika banden omfattar inte lika stora frekvensområden. UHF- bandet är 2,7 GHz brett, medan bandet nedanför, VHF-bandet, enbart är 270 MHz. Å andra sidan är bandet ovan UHF-bandet, dvs. SHF-bandet, 27 GHz brett. Ett band är därmed tio gånger så brett (mätt i Hertz) som bandet direkt under. Skalan är alltså logaritmisk.

Figur 2.8 Frekvensbanden för radiovågor

Figuren nedan ger en bild av den fragmentering av frekvenser som nämnts. I rad 1 finns tilldelningar för VLF- och LF-banden (3 300 MHz), rad 2 MF-bandet (300 kHz 3 MHz), rad 3 HF- bandet (3 30 MHz), rad 4 VHF-bandet (30 300 MHz), rad 5 UHF-bandet (300 MHz–3 GHz), rad 6 SHF-bandet (3 30 GHz) och rad 7 EHF-bandet (30 300 GHz).

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Figur 2.9 Illustration av en frekvensplan; här den amerikanska

Teknikutvecklingen – som beskrivs vidare i avsnitt 2.4 – möjliggör att det i framtiden inte i lika hög grad som i dag behöver tilldelas radiofrekvenser för skilda tekniker, utan det går att ha mer teknik- oberoende lösningar. En helt teknik- och tjänsteneutral radio- spektrumförvaltning kommer dock inte att kunna skönjas under en överskådlig framtid.

2.3.2Allokering och tilldelning

Radiospektrumförvaltningen sker i huvudsak i två från varandra skilda steg:

•typ av användning i respektive frekvensband – allokering, och

•vem som ska få använda frekvenserna – tilldelning.

I Sverige liksom i övriga Europa har man använt ett centraliserat tillvägagångssätt där en statlig myndighet har fattat alla beslut om såväl allokering som tilldelning. Metoden har i stort varit inriktad på att minimera störningar i radiokommunikationen. Principerna för allokering respektive tilldelning skiljer sig dock något åt. För allokering utgör störningsrisken ur ett internationellt perspektiv utgångspunkten, dvs. ITU:s medlemsstater delar upp radio-

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

spektrum i olika användningsområden för olika regioner av världen, medan tilldelning sker på grundval av nationella bestämmelser.

Allokering

Allokering följer i först hand av vad som överenskommes på internationell nivå avseende användningen av radiospektrum, och är nödvändig för att undvika störningar över nationsgränser. I Sverige följer allokeringen av radiospektrum av den svenska frekvens- planen.TPF14FPT Denna omfattar allt frekvensutrymme mellan 9 KHz och 275 GHz. Den särskilda frekvensupplåtelseplanen för Försvars-

makten omfattar		ett frekvensområde från 29,7 MHz till
15	En	översiktsbild av en frekvensplan ges ovan i
23600 MHz.TPF FPT

figur 2.9. Grunderna för allokering i olika delar av radiospektrum har närmast historiska skäl och styrs av de olika medlemsstaternas önskemål om att få vissa delar av radiospektrum som passar för användningen inom det egna territoriet. De nationella frekvens- myndigheterna kan vara bundna av allokeringar som gjordes för många år sedan, t.ex. på grund av tillverkningsindustrins önskemål, försvarsmaktens användning eller i övrigt särskilda politiska över- väganden.

Tilldelning

Tilldelningsbesluten sker på grundval av nationella bestämmelser. Principerna för tilldelning i Sverige styrs av LEK. Till dessa kommer den grundlagsskyddade rätten till yttrande- och infor- mationsfrihet.

Kravet på tillstånd har sin grund i att någon form av ordning är en grundläggande förutsättning för att användning av radio i praktiken ska vara möjlig. Friheten för var och en att utnyttja vilken radiofrekvens som helst torde i praktiken knappast innebära någon frihet. Störningar från andra radioanvändare och svårig- heterna att bestämma en frekvens som mottagaren kan förväntas lyssna på skulle medföra att radiomediet inte fullt ut kunde användas för informations- och åsiktsspridning.TPF16FPT Skälen som redo- visas i förarbetena till radiolagens tillståndskrav är att utrymmet i

14TP PT http://www.pts.se/sv/Bransch/Radio/Frekvensplanen/

15TP PT Se vidare avsnitt 4.3.1.

16TP PT Jfr prop. 1992/93:200, s. 169.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

etern är begränsat, och att de frekvenser som är tillgängliga för radiosändare därför genom internationella överenskommelser har fördelats mellan olika kategorier av radiotrafik och mellan skilda stater och geografiska områden.TPF17FPT Ansvaret för att denna inter- nationellt gällande ordning iakttas vilar ytterst på de deltagande staterna.

Att varje enskild person skulle äga rätt att inneha och använda radiosändare har ansetts uteslutet. Det är också föreskrivet i det till den internationella telekonventionen fogade radioreglementet (RR) att ingen sändarstation får upprättas eller drivas av en privatperson eller av ett företag utan att regeringen i det land under vilket stationen lyder på lämpligt sätt och i överensstämmelse med reglerna i reglementet har lämnat sitt tillstånd. Reglerna i RR gäller i huvudsak radioanvändning som sker på internationell bas. Så länge den nationella användningen inte stör annan radioanvändning eller i övrigt strider mot RR har medlemsstaterna rätt att fritt disponera användningen. Detta är ett folkrättsligt bindande åtagan- de. Sverige har, liksom de flesta andra medlemsstater, valt att ha ett nationellt tillståndsförfarande med avseende på användningen av radiosändare.

2.3.3Den svenska frekvensplanen

Som nämnts ovan anger den svenska frekvensplanen användningen av radiospektrum i Sverige. Nedan följer en genomgång av hur radiofrekvenser är tilldelade och används här i landet. Beskriv- ningen är avsedd att ge en översiktlig bild av frekvensanvändningen i Sverige. Det är uppenbart att radiofrekvensutrymmet är frag- menterat. Om alla frekvenser tilldelades i dag skulle man med största sannolikhet ha ett helt annat utseende på frekvensplanen.

De flesta radioanvändningar i Sverige kräver tillstånd som utfärdas av PTS. Det finns ett antal undantag där tillstånd inte krävs, som rör t.ex.:

•trådlösa datakommunikationsnät (WLANTPF18FPT),

•ett antal kortdistansradiosändningar,

•användning av GSM- och UMTS-terminaler, och

•fjärrkontroller för bl.a. billarm och garageportar.

17TP PT Prop. 1966:149. s 28 ff.

18TP PT Wireless Local Area Networks.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

I presentationen nedan redogörs för de åtta frekvensband som nämns i avsnitt 2.3.1 och som tillsammans utgör den svenska frekvensplanen.

VLF-, LF-, MF- och HF-bandet

Inom de fyra lägsta banden, dvs. VLF-, LF-, MF- och HF-banden (rödmarkerade, figur 2.10), som alla täcker förhållandevis låga frekvensområden och därmed relativt små frekvensutrymmen, finns ett antal allokeringar.

Figur 2.10 De fyra lägsta frekvensbanden (logaritmisk skala)

I det lägsta bandet, VLF, rör det sig om mycket låga frekvenser; upp till 30 kHz. Här finns enbart ett par mindre tilldelningar. I LF- bandet, som spänner över frekvensutrymmet 30 300 kHz, finns inte heller så många tilldelningar av radiofrekvenser. Ett exempel är radiofyrar för luftfart, system, vilka också finns i betydligt högre frekvensband.

I MF-bandet (300 kHz 3 MHz), som är nästan tio gånger så stort som de båda tidigare banden tillsammans, finns ytterligare ett mindre antal frekvenstilldelningar. Återigen rör det sig om vissa radiofyrar för luft- och sjöfart (delad militär och civil användning), några radioamatörband, samt t.ex. mobil sjöfartsradio avsedd för nödtrafik. Även HF-bandet (3 30 MHz), delas i hög grad mellan civil och militär användning. Här finns flera delfrekvenser för mobil sjöfarts- och luftfartsradio, ett antal frekvenser för fast radio, rundradioband, samt radiofrekvenser för personsökare och tele- metri.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

VHF-bandet

Det är först i VHF-bandet, dvs. frekvensområdet 30 300 MHz, som det finns tillämpningar som i högre grad berör allmänheten. Detta band är mycket fragmenterat. Här finns i princip tre stora användare: militären, de tidigare analoga TV-kanalerna (Band I: 47 68 MHz samt Band III: 174 230 MHz) samt hela FM-bandet (rundradio 87,5 108 MHz). Vidare återfinns bl.a. ett antal band för radionavigering vad gäller luftfart, t.ex. luftfartsradar för ILS- systemet (instrumentlandningssystemet), flera amatörradioband, jaktradiokanaler, frekvenser för trådlösa mikrofoner, radiostyrning och telemetri. Inom området runt 75 MHz är ett antal kanaler avsatta för enskilda företagsanvändare som t.ex. Holmens pappers- bruk, Skanska, Domänverket och Swebus. Här återfinns även kanaler för fartygsradio och kustradio. Frekvensutrymme har även tilldelats för T-DAB (Terrestrial-Digital Audio Broadcasting), dvs. digital rundradio via ett markbaserat nät.

I de högre frekvensområdena, dvs. över 300 MHz, finns ett antal betydelsefulla tillämpningar.

Figur 2.11 De högre frekvensbanden (logaritmisk skala)

UHF-bandet

I UHF-bandet, dvs. frekvensområdet 300 MHz 3 GHz, finns en stor del av de publika landbaserade systemen för trådlös och mobil kommunikation, t.ex. GSM och UMTS.

Detta band kan indelas i nedanstående delfrekvensområden för att bättre illustrera hur UHF-bandet utnyttjas.

•300 MHz 862 MHz

•862 MHz 960 MHz

•960 MHz 1710 MHz

•1710 MHz 3 000 MHz

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

300 MHz 862 MHz

Cirka 70 procent av detta frekvensutrymme utnyttjades tidigare av de nu avvecklade analoga TV-banden i frekvensutrymmet mellan 470 och 862 MHz. För detta frekvensutrymme har man inter- nationellt koordinerat utrymme för sju rikstäckande DVB-T-nät i Sverige, där varje DVB-T nät upptar 56 MHz. Dessa frekvenser används i dag i Sverige för fem driftsatta DVB-T-nät för marksänd digital-TV, där varje DVB-T nät innehåller fem till sju TV-kanaler. Med ordet ”nät” avses här ett antal TV-kanaler som tillsammans sänds genom en s.k. multiplexer eller ”mux”. Muxen sänder flera TV-kanaler i en gemensam bitström som sedan särskiljs av en dekoder innan de enskilda TV-kanalerna kan ses på en TV. En sådan mux sänder t.ex. de kostnadsfria TV-kanalerna SVT1, SVT2, TV4, SVT24, Barnkanalen och Kunskapskanalen.

Regeringen beslutade den 17 december 2007 att en samman- hängande del av frekvensutrymmet i UHF-bandet (790 862 MHz) som frigjorts efter övergången till digital marksänd TV ska allokeras för andra användningsområden än TV-sändningar. Detta ska fördelas av PTS enligt LEK. Frekvenserna tas i bruk efter det att PTS genomfört en omplanering av frekvensutrymmet. Sam- tidigt blir ytterligare minst ett nät tillgängligt för TV-sändningar i den lägre delen av UHF-bandet (470 790 MHz).

I området 300 MHz 862 MHz finns också de frekvenser som tidigare utnyttjades för det gamla analoga NMT 450-nätet. Det rör sig totalt om ett frekvensområde på 2x4,5 MHz som ligger på frekvenserna 463 467,5/453 457,5 MHz, där den senare gruppen utgör de s.k. duplexkanalerna. I dag drivs i detta band ett s.k. CDMA2000-system, som tillhör familjen IMT-2000 och därmed är ett 3G-system (se vidare avsnitt 2.5.4).

Flera andra tilldelningar finns i frekvensområdet 300 MHz 470 MHz, såsom ett antal militära tillämpningar (här återfinns de s.k. NATO-banden där det pågår en harmoniseringsprocess för den militära användningen), radionavigation för luftfart, ILS- systemet (se ovan), amatörradioband, meterologiska användningar, polisens system, olika byggradiosystem och sjöfartsradio. I detta band finns även bl.a. centrallås för bilar.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

862 MHz 960 MHz

I detta frekvensintervall ligger i huvudsak frekvenser för GSM900. Dessa utgörs av tre olika grupper: de ”normala” GSM-frekvenserna för GSM-operatörerna; GSM-R för tågtrafik samt E-GSM som kan utgöra framtida frekvenser för GSM900-operatörer. Var och en av dessa tre grupper har två frekvensområden, ett för trafik från mobil till basstation och ett annat (duplexkanaler) för trafik från basstation till mobil. Se figuren nedan.

Figur 2.12 862 960 MHz

I intervallet finns dessutom bl.a. frekvenser för sladdlösa telefoner.

960 MHz-1710 MHz

I detta frekvensområde finns ett antal frekvenser för militären. Några av dessa frekvenser delas dock mellan civil och militär användning bl.a. för radionavigering och radiolokalisering (radar) för luftfart. Här finns även ett stort antal frekvenser för rymd- forskning (Onsala rymdobservatorium) och för meteorologi, samt några frekvensband avsedda för radiolänkförbindelser.

I frekvensområdet ligger även frekvenser för rundradio: T-DAB (Terrestrial Digital Audio Broadcasting, markbaserad digital ljudrundradio) och S-DAB (Satellite Digital Audio Broadcasting, digital ljudradio via satellit). T-DAB är i området 1452 1479,5 och S-DAB i området 1479,5 1492.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

1710 MHz-3 000 MHz

Detta är den översta delen av UHF-bandet. I detta relativt stora frekvensområde finns i princip tre stora tillämpningar:

•de publika mobiltelefonsystemen: GSM1800 och UMTS,

•militär användning, och

•MSS (mobila satellitsystem).

För GSM1800 finns 2x68 MHz tilldelat: 1710 1785 MHz för mobil till basstation samt 1805-1880 MHz för basstation till mobil. Vidare finns här två 60 MHz breda UMTS-band i intervallen 1920 1980 MHz respektive 2110 2170 MHz för den version av UMTS som går under beteckningen FDD (Frequency Division Duplex) och som innebär att det finns separata frekvenser för upplänk och nedlänk. UMTS-TDD (Time Division Duplex), där samma frekvensutrymme utnyttjas av både upplänk och nedlänk ligger i 1900 1920 MHz och 2010 2015 MHz. Dessa band kan båda utnyttjas som upp- och nedlänk. I ungefär samma frekvens- intervall finns reserverade områden för IMT-2000 baserat på satellitkommunikation, ”Mobile Satellite Systems (MMS)”. Vidare finns här också ett smalt band (1880 1900 MHz) för DECT (Digital Enhanced Cordless Telephony), dvs. för digitala trådlösa telefoner. Lite högre upp i frekvensbandet finns det s.k. utvidg- ningsbandet för UMTS (2500 2690 MHz). Detta var ursprung- ligen tänkt att avsättas exklusivt för UMTS när kapaciteten i 1920 1980 MHz och 2110 2170 MHz inte räckte till, men auk- tionerades ut av PTS på teknik- och tjänsteneutrala villkor i maj 2008 (se vidare bl.a. avsnitt 2.3.5).

2,4 GHz-bandet 2400 2483,5

Detta mycket viktiga band inom UHF-bandet är ett av flera ISM- band (Industrial Scientific and Medical) och är undantaget från tillståndsplikt för användning som följer de regler som uppställts av PTS.TPF19FPT Bandet ligger mellan 2400 2483,5 MHz och används för WLAN enligt IEEE802.11b och IEEE802.11g-standarderna, som är de helt dominerande teknikerna för trådlösa lokala nät. Blue- tooth, en teknik för radiokommunikation inom korta avstånd, använder detta band. Bandet har fått mycket stor betydelse för

19TP PT PTSFS 2007:04.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

utvecklingen av WLAN. Det faktum att bandet är undantaget från tillståndsplikt innebär inte bara att vem som helst får sända där utan även att ingen kan lämna garantier för att inte två enheter sänder på samma frekvens samtidigt i samma geografiska område. Detta leder i sådana fall oftast till att överföringarna misslyckas. Mottagaren nås samtidigt av två sändningar (den som är avsedd för denna mottagare samt den som är avsedd för någon annan) och kan därmed inte särskilja den ena sändningen från den andra. De WLAN som kan sägas vara de största nyttjarna av ISM-bandet (IEEE802.11 och Bluetooth) har inbyggda mekanismer för att hantera det faktum att flera sänder samtidigt över samma frekvens.

SHF- bandet

I SHF-bandet finns relativt höga frekvenser, 3 30 GHz. Därmed finns också ett mycket stort antal frekvenser att tillgå. Bandet utnyttjas i huvudsak för följande tillämpningar:

Radionavigering för luftfart (civil+militär)

Radiolokalisering för luftfart (radar)

Ett antal digitala radiolänksystem

Fast och mobil radio via satellit

Ett antal militära tillämpningar

FWA (Fixed Wireless Access)

RadioLAN (IEEE802.11a samt HiperLAN II)

Viss rymdforskning (Onsala rymdobservatorium

Frekvenser för de fem första punkterna i tabellen ovan finns i princip i hela SHF-bandet, och upptar större delen av detta band. Även i SHF-bandet råder stor efterfrågan på frekvenser. Många mobiloperatörer utnyttjar t.ex. frekvenser runt cirka 27 29 GHz för att via radiolänkförbindelser knyta samman basstationer i sina mobilnät.TPF20FPT Vidare delas vissa frekvenser för rymdforskning med andra satellitbaserade tillämpningar.

20TP PT Detta frekvensband används för tillfället inte i Sverige. Däremot utnyttjar många mobil- operatörer frekvensbandet 24,5 26,5 GHz. PTS planerar att genomföra tilldelning av fre- kvenser i 28 GHz-bandet genom auktion under 2008.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

I bandet finns dessutom frekvenstilldelningar för BWA (tidigare FWA), dvs. bredbandsaccess via radio.TPF21FPT Dessa frekvenser utnyttjas av företag och hushåll för att ansluta till Internet via radio. Frek- venserna ligger delvis mellan 3,4 och 3,8 GHz, delvis i betydligt högre frekvensområden. I dessa senare områden (10,5 och 25 GHz) används BWA-frekvenserna i huvudsak som radiolänkförbindelser mellan basstationer.

Slutligen har SHF-bandet allokerade frekvenser för WLAN, dvs. trådlösa lokala datanät. Det finns även frekvenser för dessa i 2,4 GHz-bandet. Där rör det sig om standarder som IEEE802.11b och g, medan det i detta band i huvudsak handlar om standarderna IEEE802.11a och HiperLAN II. Den senare är en standard från ETSITPF22FPT som ännu inte fått någon större marknad i Sverige. Följande frekvenser är dock i detta band allokerade för WLAN: 5,150 5,350 samt 5,470 5,725 GHz.

EHF-bandet (30-300 GHz)

Detta översta radioband med mycket höga frekvenser har tio gånger mer frekvensutrymme än alla de andra banden tillsammans. De huvudsakliga tillämpningarna finns inom överföringar mellan jord och satelliter. En del av bandet (över 275 GHz) har ännu inte allokerats för någon användning. Dessutom används en stor del (nästan 50 procent) av bandet inte alls, trots att tilldelningar gjorts. De delar som utnyttjas rör tillämpningar inom radioastronomi och rymdforskning (Onsala rymdobservatorium), rundradio via satellit, jordutforskning via satellit, radionavigering för luftfart, amatör- radio samt ett antal tilldelningar för fast radio.

2.3.4Hur radiospektrum blivit en begränsad resurs

Den största delen av all elektronisk kommunikation sker över fasta förbindelser genom optiska fibrer, kopparnät eller andra metalliska kablar. Även i system som GSM och UMTS sker radiokommunika- tion enbart mellan en mobil och en basstation, dvs. över en relativt kort sträcka. Därefter förs informationen vidare till destinationen först genom dessa systems kärnnät, vilka till stor del är uppbyggda

21TP PT Broadband Wireless Access.

22TP PT European Telecommunications Standards Institute.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

av trådförbindelser, även om radiolänkförbindelser också används. De stora internationella kärnnäten är i dag nästan uteslutande base- rade på optiska fibersystem. Sedan många år tillbaka knyter dessa system ihop länder och kontinenter.

Kommunikation via radio är i många fall det enda alternativet som står till buds, t.ex. då man vill nå mobila enheter. Det är svårt att kommunicera mellan ett flygplan och ett flygledartorn annat än via radio. I många fall är det också så att installationen av radio- baserade system är mer kostnadseffektivt än kabelalternativet. En mindre glesbygdsort kan snabbt och relativt billigt knytas till Internet via radiolänkförbindelser. Fibern, vilken i sig är relativt billig, måste i allmänhet grävas ned. Detta är kostsamt och tar tid. En radiolänk sätts upp på kort tid och ofta till en låg kostnad i förhållande till fiberalternativet. Även i stadsbebyggelse utgör radioalternativet i många fall en mer attraktiv lösning, även här i första hand beroende på svårigheter vad gäller gräv- och förlägg- ningsarbeten.

Den brist på radiofrekvenser som kan skönjas i dag kan till stor del förklaras av att kommunikation över radio är den mest effektiva lösningen i många sammanhang. I en frekvensplan som den svenska är antalet radiotillämpningar mycket stort. Hade det funnits mer utrymme att tillgå i för tillämpningarna lämpliga frekvensområden, hade med all säkerhet också detta i hög grad utnyttjats idag. Bl.a. därför kommer det också att framöver, trots att man med nya tekniker kan utnyttja högre frekvensområden, att vara av yttersta vikt att se till att radiospektrum utnyttjas effektivt.

Radiospektrum har inte utvecklats till att i dag bli en begränsad resurs. Så har sedan nästan 50 år tillbaka varit fallet. Med nya tekniska landvinningar har man däremot under årens lopp kunnat utnyttja en allt större del av radioområdets frekvenser.

2.3.5Radiospektrum har ett värde

Radiospektrums kommersiella värde

För att producera varor och tjänster behövs produktionsfaktorer. Ofta nämns produktionsfaktorerna arbetskraft, naturtillgångar, realkapital, humankapital (kunskap) och pengar som de viktigaste. Genom att kombinera produktionsfaktorer försöker företag att till lägsta kostnad producera en vara eller tjänst.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Företag betalar för produktionsfaktorer, t.ex. genom inköp av maskiner som används i produktionen, löner för arbetskraft och hyra för lokaler. Priset på produktionsfaktorer sätts på en marknad och bestäms av utbud och efterfrågan. Om det är brist på arbets- kraft med en viss kompetens höjs lönerna och om det finns ett överflöd av affärslokaler går hyrorna ned. Denna mekanism gör att resurser används på ett effektivt sätt. När ett företag t.ex. väljer att automatisera sin produktion görs detta mot bakgrund av att det är billigare att använda maskiner än att ha mänsklig arbetskraft som utför samma arbetsuppgift.

Radiospektrum är en naturtillgång och på samma gång en produktionsfaktor som används bl.a. för tjänster som mobiltele- foni, datakommunikation och radio- och TV-utsändningar. I många fall behöver användare av radiospektrum, utöver en admi- nistrativ avgift som ska täcka tillståndsmyndighetens kostnader, inte betala något för sin användning av radiospektrum. Detta tillvägagångssätt speglar sällan radiospektrums sanna värde. I andra fall när radiospektrum säljs via auktioner får radiospektrum ett mer rättvisande pris.

Ett felaktigt pris på användning av radiospektrum leder till att radiospektrum inte alltid används effektivt. När det gäller radiokommunikation kan ett felaktigt lågt pris på användning av radiospektrum leda till att effektiv radioutrustning inte utvecklas och används i den utsträckning den annars skulle gjorts. En jäm- förelse kan göras med om andra produktionsresurser, t.ex. arbets- kraft, skulle ha ett felaktigt pris. Om priset skulle vara lägre än det som i dagsläget bestäms på arbetsmarknaden skulle arbetskraften inte utnyttjas effektivt. Med ett för lågt pris – på radiospektrum eller andra produktionsresurser – finns inget incitament till att skapa den mest effektiva mixen av produktionsfaktorer.

Med ett pris som speglar utbud och efterfrågan på radio- spektrum kommer detta att användas för de tjänster där betalnings- viljan bland slutkunder är som högst, dvs. där mest nytta skapas, och inom näringslivet där möjligheten för företag att ge så stor avkastning som möjligt till sina aktieägare föreligger. Operatörer får med ledning av kunder i en sådan modell t.ex. avgöra om radiofrekvenser ska användas för mobiltelefoni eller kommersiell TV.

Även radiospektrum som används inom offentlig sektor är att betrakta som en produktionsfaktor som har ett värde. I offentlig sektor är inte syftet att skapa maximal avkastning till aktieägarna

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

utan att skapa en viss nytta åt samhället, t.ex. sjukvård, utbildning och försvar. Även i dessa fall är dock produktionsfaktorerna i många fall desamma som i kommersiell verksamhet. Offentlig sektor skaffar sig produktionsfaktorer på samma marknader som kommersiell verksamhet, bl.a. arbetsmarknaden, genom att hyra eller köpa lokaler och genom att köpa maskiner och utrustning.

Offentlig sektor har samma krav som kommersiell sektor när det gäller att utnyttja resurser, dvs. produktionsfaktorer, effektivt i syfte att producera något till en så låg kostnad som möjligt. Mot denna bakgrund kan inte heller offentlig verksamhet betrakta radiospektrum som en fri resurs. Om offentlig verksamhet tilldelas frekvenser utan att dess värde tydliggörs finns risk för att den mest effektiva mixen av produktionsfaktorer inte används. Ett sådant exempel skulle kunna vara att myndigheter som använder radio- spektrum för att kommunicera inte får ett incitament för att skaffa modern digital radioutrustning som använder ett mer begränsat frekvensutrymme än äldre teknik.

Om radiospektrum inte används på ett effektivt sätt av offentlig sektor blir det också mindre frekvensutrymme över att använda för kommersiella ändamål. Att sätta ett pris på radiospektrum skapar också transparens i och med att det går att säga hur mycket som satsas av denna produktionsfaktor för offentlig verksamhet. Detta pris går sedan att jämföra med hur mycket som satsas av andra resurser – produktionsfaktorer – i syfte att offentlig verksamhet ska producera en viss nytta.

Metoder för att bestämma ett pris på radiospektrum

Att fastställa priset för en produktionsfaktor som radiospektrum kan göras på flera olika sätt. Det vanligaste sättet är antagligen via en marknad, där priset blir en funktion av utbud och efterfrågan. Priset motsvarar varans eller tjänstens kommersiella värde. Om det inte finns en fungerande marknad för en ny produkt kan det kommersiella värdet i allmänhet uppskattas genom att studera liknande varor eller tjänster. När det gäller radiospektrum är det relativt vanligt att rättigheten att utnyttja ett frekvensområde under en viss tid säljs via en auktion. Via denna typ av auktioner, som har genomförts både i Sverige och andra länder, har frekvensband åsatts ett marknadspris. Många spektrumauktioner har i hög grad varit kontextberoende med avseende på bl.a. konjunktur,

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

konkurrens, tillståndsvillkor, spektrumtakTPF23FPT och inte minst auktionens design. Ett exempel är att spektrumauktionerna i Tyskland och Storbritannien som hölls vid millennieskiftet av frekvensband för UMTS generade större intäkter än andra auktioner, t.ex. den danska 2001, som hölls efter att ”IT-bubblan” spruckit.

Ett annat sätt att sätta pris på radiospektrum är att, genom att konstruera en affärsmodell, försöka uppskatta storleken på intäkter och utgifter från tjänster som använder radiospektrum som infrastruktur, t.ex. mobiltelefoni. Det finns olika sätt att uppskatta intäkter, t.ex. att fråga konsumenter om deras betalningsvilja eller att studera hur stor del av konsumenters totala konsumtions- utrymme som går till liknande tjänster. När det gäller att uppskatta de utgifter som tjänsten ger upphov till behöver hänsyn tas till ett antal parametrar, bl.a. räntor på investeringar, personalkostnader, generella driftskostnader samt skatter och avgifter. Om utgifterna är mindre än intäkterna uppstår ett överskott.

För att en operatör ska vara villig att börja sälja en tjänst är det nödvändigt att överskottet dels ska täcka utgifter för inköp av frekvensutrymme via frekvensauktioner, dels ge möjlighet till rim- lig avkastning på insatt kapital. En svårighet ligger i att uppskatta intäkternas storlek, bl.a. när det gäller att få en uppfattning om betalningsviljan för en vara eller tjänst. Det är också svårt att upp- skatta antalet presumtiva kunder eftersom både konjunkturläget och konkurrerande erbjudanden snabbt kan förändras. Även uppskattningar av utgiftssidan är många gånger komplexa eftersom utgifter i form av t.ex. personal- eller lokalkostnader kan skilja sig åt mellan olika företag.

Ytterligare en möjlighet att beräkna radiospektrums värde är att uppskatta marginalkostnaden för det aktuella frekvensbandet. Marginalkostnaden definieras som den ytterligare kostnad alter- nativt besparing det skulle innebära för en användare att bli av med en liten mängd frekvensutrymme respektive få tillgång till en liten mängd nytt frekvensutrymme. Ett genomsnitt av den ekonomiska effekten av att bli av med frekvenser respektive få nya frekvenser blir marginalkostnaden. Anta att det för en tillståndshavare skulle innebära en kostnad på 1 000 kronor att bli av med i 1 MHz. Om samma tillståndshavare fick tillgång till ytterligare 1 MHz skulle besparingen bli 3 000 kronor. Marginalkostnaden är alltså

23TP PT Hur stort frekvensutrymme en enskild intressent får köpa.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

genomsnittet av 1 000 och 3 000 kronor, dvs. 2 000 kronor. Mot bakgrund av att samma frekvensband kan användas för flera olika ändamål med hjälp av många olika tekniker är det både komplext och resurskrävande att uppskatta marginalkostnad.

Vad är värdet?

Även om värdering av radiofrekvenser via auktionsintäkter är kontextberoende ger de en intressant överblick över hur mark- naden vid ett tillfälle beräknar värdet av att få använda ett specifikt frekvensband för en viss tillämpning. I tabellen nedan återfinns resultaten från olika spektrumauktioner. Mot bakgrund av att olika länder har olika befolkningsstorlek, och att frekvensutrymmens värde är beroende av detta, har intäkterna justerats med avseende på denna parameter med hjälp av måttet Intäkt/MHz och miljon invånare.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Tabell 2.1 Auktionsintäkter per MHz per capita (i miljoner invånare)

År	Band (tjänst)	Land	Befolkning	Antal	Total	Auktions-	Intäkt/MHz
			(milj.)	tillstånd	bandbredd	intäkt	och miljon
					nationellt	(milj. SEK)	inv. (SEK)
					(MHz)
1993	87-108 MHz	Sverige	9,0	81	5	127	24
1993	87-108 MHz	Sverige	9,0	81	5	127	307 664TPF	FPT
1995	(Lokalradio)
1995	1900 MHz	USA	298	99	60	51 001	2 852 431
	(Broadband
	PCS)
1996	1900 MHz	USA	298	493	30	66 700	7 460 828
	(Broadband
	PCS)
2000	1900 MHz (3G)	Storbritannien	60	5	140	310 380	36 950 047
2000	1900 MHz (3G)	Tyskland	82	4	145	424 140	35 672 018
2000	28 GHz (FWA)	Storbritannien	60	25	672	548	13 603
2000	28 GHz (FWA)	Storbritannien	60	16TPF FPT	672	548	13 603
2001	1900 MHz (3G)	Danmark	5,5	4	140	4 936	6 411 019
2001	900 MHz	Norge	4,6	3	27,6	14	26
2001	900 MHz	Norge	4,6	3	27,6	14	108 546TPF	FPT
	(GSM)
2003	1900 MHz (3G)	Norge	4,6	1	34,6	69	27
2003	1900 MHz (3G)	Norge	4,6	1	34,6	69	435 252TPF	FPT
2003	3,4 GHz (FWA)	Storbritannien	60	15	40	90	37 595
2004	450 MHz	Norge	4,6	1	9,0	1	28
2004	450 MHz	Norge	4,6	1	9,0	1	28 765TPF FPT
2004	3,4 GHz (FWA)	Norge	4,6	150	173	55	69 322
2005	450 MHz	Sverige	9,0	1	3,6	86	2 654 321
2006	1800 MHz	Storbritannien	60	12	6,6	51	128 935
	(GSM
	guardband)
2007	2,6 GHz	Norge	4,7	5	190	268	299 983
2007	3,6-3,8 (BWA)	Sverige	9	29	160	4,4	8 889
2007	3,6-3,8 (BWA)	Sverige	9	1160TPF FPT	160	4,4	8 889
2008	700 MHZ	USA	Cirka 302	Drygt	62	120 000	30
2008	700 MHZ	USA	Cirka 302	Drygt	62	120 000	-TPF FPT
	digital		miljoner	1000,
	dividend)			både
				regionala
				och
				nationella
2008	2,6 GHz	Sverige	9	15	190	2 100	1 228 070

24TP PT Avser summan av årliga koncessionsavgifter för lokalradio i 2007 års penningsvärde. 25TP PT 16 sålda tillstånd av 42 utbjudna (3 tillstånd per region i 14 regioner).

26TP PT En årlig avgift på cirka NOK 500 000 per MHz tillkommer. 27TP PT En årlig avgift på cirka NOK 500 000 per MHz tillkommer. 28TP PT En årlig avgift på cirka NOK 500 000 per MHz tillkommer. 29TP PT Kommunbaserade tillstånd, varav 402 såldes.

30TP PT Beräknas inte eftersom vissa tillstånd var regionala.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Med hjälp av denna typ av uppgifter går det att beräkna det unge- färliga värdet på radiofrekvenser som används till olika ändamål i Sverige. För att räkna fram värdet multipliceras måttet intäkt/MHz och miljon invånare med antalet invånare i Sverige för det relevanta frekvensbandet och användningsområdet.

Det värde som en denna typ av beräkning ger är att betrakta som ett närmevärde. Bakgrunden till detta är att hänsyn inte tas till tillståndstider, avgifter, tillgång till massproducerad utrustning för mottagning och sändning som finns kommersiellt tillgänglig samt hur stora auktionsintäkterna skulle vara i dagens penningvärde.

Utöver detta har givetvis konjunkturen, skillnader i olika länders köpkraft och konkurrens samt inte minst att olika länder har olika geografiska förutsättningar och demografi, med avseende på både befolkning och näringsliv, betydelse. Ytterligare en viktig faktor som påverkar värdet på ett visst frekvensband är om bandet är tillgängligt i andra länder samt internationellt harmoniserat så att kommersiella aktörer kan erbjuda samma tjänst även i andra länder.

Nedan beskrivs värdet på ett urval av frekvensband.

450 MHz-bandet

Bandet kring 450 MHz används för mobiltelefoni och dataöver- föring. I Sverige har en gradvis övergång skett från ett analogt system, som Telia drivit, till ett digitalt system som drivs av Nordisk Mobiltelefon. Från och med den första januari 2008 är det analoga systemet inte längre i bruk.

I en spektrumauktion som hölls 2005 betalade Nordisk Mobiltelefon 86 miljoner kronor för 3,6 MHz bandbredd. Under 2007 tilldelades Nordisk Mobiltelefon ytterligare 5,4 MHz band- bredd i anslutning till det ursprungliga frekvensområdet. Detta beslut har överklagats och länsrätten har i slutet av 2007 åter- förvisat tilldelningen till PTS (se vidare avsnitt 2.5.4).

Frekvensutrymme som frigörs i samband med digitalisering av TV

I Sverige kommer kanal 61 69, dvs. frekvensutrymmet 790 862 MHz, att frigöras. I början av 2008 auktionerade den amerikanska frekvensmyndigheten, Federal Communications Commission (FCC) ut frekvensutrymme som frigjorts i samband med digitalisering av

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

TV. Intäkterna blev totalt 19,6 miljarder amerikanska dollar. Allt annat lika skulle en spektrumauktion av svenskt frekvensutrymme som frigörs i samband med digitaliseringen av TV inbringa 3,5 4 miljarder kronor baserat på skillnaden i befolkning och BNP mot USA. Men det finns viktiga skillnader. T.ex. ligger de amerikanska frekvenserna lägre, i 698 806 MHz, än de frekvenser som planeras att frigöras i Sverige. Å andra sidan såldes bara en sammanlagd bandbredd på 62 MHz i USA mot planerade 72 MHz i Sverige. Många andra faktorer påverkar också värdet, såsom tillståndsvillkor, konkurrenssituation och kapitaltillgång, vilket komplicerar en direkt jämförelse.

Under 2000 tilldelade PTS frekvensutrymme för UMTS, en 3G- teknik, genom en s.k. skönhetstävling Totalt tilldelades 140 MHz mellan 1900 och 2170 MHz. Fyra operatörer fick vardera 35 MHz. I många andra länder tilldelades frekvensutrymme för samma ändamål och under samma tid via spektrumauktioner. Dessa auk- tioner gav olika resultat. I Tyskland och Storbritannien genererades mycket stora intäkter från sådana auktioner, där beloppen låg på mer än 35 miljoner kronor per MHz och miljon invånare. I en svensk auktion som skulle motsvarat den brittiska skulle intäkterna varit mer än 46 miljarder kr. Att intäkterna blev så höga i dessa länder kan antagligen förklaras av IT- och telekombubblan, ett högt börsvärde samt en omogen marknad för radiospektrum. I 2001-års danska auktion av UMTS-frekvenser, när IT- och telekombubblan spruckit och börsen rasat, var intäkterna betydligt lägre, cirka 6,4 miljoner kronor per MHz och miljoner invånare. En motsvarighet till den danska auktionen hade i Sverige inneburit en total auktionslikvid på cirka 8 miljarder kronor.

Att dra slutsatsen att operatörerna i Sverige fick gratis frekvens- utrymme för ett värde av flera miljarder medan man i andra länder fick betala stora summor är dock en felaktig slutsats, eftersom tillstånden i Sverige medförde krav på täckning och därmed kost- nader. För en detaljerad analys av krav på täckning i samband med tilldelning av frekvenser och fördelar och nackdelar med spektrum- auktioner och skönhetstävlingar hänvisas till avsnitten 4.2.2 och 4.2.4.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

2,6 GHz

Bandet i området 2,6 GHz går bl.a. att använda som expansions- band för mobiltelefoni eller för trådlös bredbandskommunikation. I en auktion som avslutades under våren 2008 tilldelades i Sverige totalt 190 MHz mellan 2 500 och 2 690 MHz. Den totala auktions- likviden var 2,1 miljarder kr, vilket motsvarar drygt 1,2 miljoner kronor per miljon invånare och MHz. Det relativt höga priset förklaras möjligen av att det aktuella frekvensbandet kan komma till användning för framtidens mobila bredband och mobiltelefoni.

3,6 3,8 GHz

Bandet i området 3,6 3,8 GHz är bl.a. lämpligt för trådlös bred- bandskommunikation. I slutet av 2008 auktionerades tillstånd i bandet omfattande totalt 1 160 kommunbaserade tillstånd. Av dessa tillstånd såldes 402 stycken till ett pris av 4 434 000 kronor. Priset per miljon invånare och MHz beräknat på samma sätt som för nationella tillstånd blir knappt 9 000 kronor. Det relativt låga priset förklaras antagligen bl.a. av att regionala tillstånd inte är lika attraktiva som nationella samt att frekvensbandet ligger relativt högt.

Radiospektrums samhällsekonomiska värde

Ovan har beskrivits hur operatörer värderar användningen av ett visst frekvensband för ett visst ändamål. Radiospektrums värde kan också beskrivas med utgångspunkt i vilken utsträckning dess användning bidrar till samhällsekonomin, i form av t.ex. ökad bruttonationalprodukt (BNP) och ökat antal arbetstillfällen. Andra faktorer, som t.ex. den nytta människor upplever genom att kunna kommunicera genom mobiltelefoni, är svårare att kvantifiera. Utredningen har låtit kartlägga olika sätt att kvantifiera radio- spektrums värde ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Nedan ges en sammanfattning av resultaten.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Beräkning av det samhällsekonomiska värdet av radiospektrum utifrån summan av producent- och konsumentöverskott

•Analysys m.fl. (2004) beräknar radiospektrums samhällsekono- miska värde för 28 länder i Europa till 200 miljarder euro årligen.TPF31FPT

•Europeiska kommissionen (2007) anger att det totala värdet av spektrumberoende tjänster uppgår till 250 miljarder euro för EU. Siffran är en uppdatering av Analysys siffra från 2004 (ovan).TPF32FPT

•NERA (1998) uppskattade radiospektrums samhällsekonomiska värde i Sverige till 83,88 miljarder kronor 1996, motsvarande cirka 5 procent av BNP.TPF33FPT

•Ofcom (2006) uppskattar att radiospektrums värde för Storbritannien är 42 miljarder brittiska pund (56 miljarder euro) om konsument- respektive producentöverskott studeras.TPF34FPT Föl- jande tabell visar fördelningen av samhällsvärdet fördelat på konsument- respektive producentöverskott utifrån sju olika sektorer.

31TP PT Analysys m.fl., Study on conditions and options in introducing secondary trading of radio spectrum in the European Community, May 2004.

32TP PT Europeiska kommissionen, 2006 Review Impact Assessment, KOM (2007) 1472. 33TP PT NERA, Use of radio and its impact on the Swedish economy, November 1998.

34TP PT Economic impact of the use of radio spectrum in the UK, Europe Economics, 16 November 2006.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Tabell 2.2 Konsument- och producentöverskott (Storbritannien)

		År 2006			35
		År 2006			År 2002TPF FPT
Sektor	Total	Konsument	Producent	Total	Konsument	Producent
	(£M)	överskott	överskott	(£M)	överskott	överskott
		(£M)	(£M)		(£M)	(£M)
Total	42 402	37 783	4 619	28 232	27 491	741
av vilka:
Publik mobil	21 785	18 964
2 821	14 413	13 642	771
Broadcasting	10 748	10 579	169	5 920	6 057	-137
Satellit länkar	2 827	2 832	-5	2 894	2 903	-9
Fasta länkar	3 883	3 883	-	3 793	3 793	-
Trådlöst bredband	291	292	-1	0	-	-
Privat mobilradio	1 223	1 223	-	1 086	1 086	-
Annat	124	10	114	126	10	116

Beräkning av radiospektrums samhällsekonomiska värde utifrån bidrag till BNP

•Kommissionen (2007) uppger att det totala värdet av elektro- niska kommunikationstjänster som bygger på radiospektrum utgör cirka 2,2 procent av EU:s BNP.TPF36FPT

•Analysys m.fl. (2004) beräknar att det värde som skapas inom

EU genom tjänster som använder radiospektrum uppgår till 2 2,5 procent av ländernas sammanslagna BNP.TPF37FPT

•Ofcom (2006) uppskattar att radiospektrums bidrag till Stor- britanniens BNP är 37 miljarder GBP (49 miljarder euro), vilket motsvaras av 3 procent av landets BNP.TPF38FPT

•NERA (1998) uppskattade att radiospektrums bidrag till Sveriges BNP 1996, var cirka 5 procent. Resultatet härrör till stor del från Ericssons produktion av mobiltelefoner och mobil- system. Utan Ericsson var bidraget till BNP 1 procent.TPF39FPT

35TP PT 2002 års siffror är uttryckta i 2006 års priser. 36TP PT Europeiska kommissionen, Ibid.

37TP PT Analysys m.fl., Ibid.

38TP PT Ofcom, Ibid.

39TP PT NERA, Ibid.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Beräkning av bidrag till sysselsättning

•Ofcom (2006) uppskattar att radiospektrums bidrag till syssel- sättningen uppgår till 240 000 arbetstillfällen, vilket motsvarar 0,8 procent av Storbritanniens totala sysselsättning.TPF40FPT

•NERA (1998) uppskattade att radiospektrums bidrog till syssel- sättningen med knappt 125 000 heltidssysselsatta, vilket då utgjorde cirka 3 procent av antalet sysselsatta i Sverige. Utan Ericsson var bidraget till andelen sysselsatta 1 procent.TPF41FPT

2.4Teknikutvecklingen och framtiden

2.4.1Framtidens frekvensbehov

Det viktigaste underliggande skälet till behovet att förändra radio- spektrumförvaltningen är teknikutvecklingen. Förbättrad teknik ger större kommunikationsmöjligheter och ökad användning av elektronisk kommunikation. Detta ökar efterfrågan på radio- spektrum vilket i sin tur gör det allt viktigare att fördela radio- frekvenser på effektivast möjliga sätt. Samtidigt kan teknikutveck- lingen också bidra till en sådan effektivisering, bl.a. genom att medge att ett ökat antal bitar kan överföras per hertz (Hz) radiospektrum per användning, och genom effektivare delning av radiospektrumresurser mellan olika användningar över tid och rum. Det är i dag tydligt att kommande tekniker, inte minst vad gäller nya modulationsförfaranden, kommer att ge effektivare tekniska lösningar. Även andra lösningar finns för att kunna utnyttja ett begränsat frekvensutrymme ännu bättre, t.ex. nya antenntekniker.

Samtidigt sker en utveckling av efterfrågan på trådlösa kommu- nikationstjänster. Denna utveckling kan styras helt eller delvis av omvärldsfaktorer som ligger utanför det område som den elektro- niska kommunikationsindustrin och myndigheter kan påverka. Framöver kommer med all sannolikhet behov uppstå av nya frekvenser för ett stort antal nya system och tillämpningar. För att en stor del av den svenska befolkningen ska få tillgång till nästa generation publika mobilradiosystem krävs mycket stora frekvens- band. Om något eller några år kommer LTE (Long Term Evo- lution), som är en vidareutveckling av UMTS, att införas. För att

40TP PT Ofcom, Ibid.

41TP PT NERA, Ibid.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

verkligen få tillgång till exempelvis 100 Megabit/s i detta system behövs stora frekvensområden. Alternativet är naturligtvis – som för dagens GSM och UMTS – att göra cellerna mindre, men andra tekniska svårigheter uppstår då man går ner i celldiametrar på några tiotals meter.

Om 10 till 15 år, då det som skulle kunna kallas 4G kan ha kommit i bruk, räcker med all säkerhet inte det mest attraktiva frekvensutrymmet under 4,5 GHz till. Man kommer att bli tvingad att gå mycket högre upp i radiospektrum; möjligen upp i 10-tals GHz för att finna tillräckligt med frekvenser. Detta i sin tur medför många utmaningar. Exemplet ovan rör ett nytt publikt mobilradiosystem. Parallellt kommer stora krav på ytterligare frekvenser för alla andra tillämpningar. De nya teknikerna för högupplöst TV kommer att kräva betydligt större bandbredder för varje HD-TV-kanal än kanaler för ordinarie TV-sändningar. Andra tillämpningar kommer att kräva betydligt större noggrannhet i olika former, vilket också kräver större frekvensområden. Även inom den militära sektorn sker en snabb utveckling inom bl.a. teknik för ledning och samband som kan leda till ökad efterfrågan på vissa frekvenser.

Allt ovanstående får på sikt konsekvenser för radiospektrum- förvaltning och politiska överväganden om mobila och andra trådlösa kommunikationer. För att teknikutvecklingen ska ge störst möjliga positiva bidrag till samhällsekonomin krävs en radio- spektrumförvaltning som kan utnyttja och stödja denna utveckling. Den samlade framtida efterfrågan på radiospektrum styrs dock ytterst av flera variabler. Nedan beskrivs viktiga sådana variabler och vilken påverkan dessa kan ha på möjliga scenarier i fråga om framtidens användning av mobil och annan trådlös kommunika- tion.

Analysen har avgränsats till att omfatta trådlösa kommunika- tionsnät av publik eller semi-publik karaktär och som används för elektroniska kommunikationstjänster. Detta innefattar t.ex. mobil- nät, nät för utsändning av radio och TV och publika WLAN. Analysen har även tagit hänsyn till specialnät för t.ex. blåljus- myndigheter. Däremot är slutna nät, såsom trådlösa företagsnät och trådlösa nät i hemmen, exkluderade. Försvarets radioanvänd- ning har inte heller beaktats. Utanför ramen för denna analys ligger slutligen också alla typer av lösningar för korthållskommunikation, exempelvis fjärrkontroller.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

2.4.2Vad påverkar den framtida efterfrågan på frekvenser?

Variabler som påverkar efterfrågan på radiofrekvenser är:TPF42FPT

•Nya användningssätt för kommunikation;

•kostnad för att bygga nät och kapacitet;

•ändrade livsstilar;

•nya nätlösningar;

•prismodeller;

•substitution mellan fasta och mobila/trådlösa nät;

•specialnät;

•kvalitetsutveckling;

•mjukvarustyrd och kognitiv radio;

•kommunikation maskin-till-maskin (M2M) och

•terminalutveckling.

Nedan beskrivs de tre viktigaste variablerna bland dessa.

Nya användningssätt

Kännetecknande för utvecklingen av framgångsrika nya tillämp- ningar har varit snabbheten och styrkan med vilka de slagit igenom. YouTube, som bara är drygt tre år gammalt, är den tredje mest besökta webbplatsen i världen. YouTube är signifikant också eftersom det illustrerar två viktiga kommunikationstrender: video och användargenererat innehåll. Samtidigt står fildelning för mellan 49 procent (Mellanöstern) och 83 procent (Östeuropa) av all data- trafik på Internet. Dessa trender (och bl.a. spam) har bidragit till att trafik som inte är talkommunikation nu dominerar kommuni- kationsnäten i ett globalt perspektiv.

Fram till i dag har den övervägande delen av all datakommuni- kation gått i trådbundna nät. Förutsättningar för att detta ska ändras är bl.a. att näten uppbär en tillräckligt god kvalitet för det ändamål de används för, att priserna är konkurrenskraftiga och har rätt incitamentsstruktur för användning, att möjligheter till till- träde för slutanvändare är god och att användarvänligheten i terminaler och tillämpningar är bra.

Bredband via trådlösa nät har stor potential och priskonkurrerar i dag med fasta nät. Lanseringen av mobilt bredband i slutet av 2006 har varit framgångsrik och haft stor genomslagskraft på trafiken i

42TP PT Variablerna och dess påverkan beskrivs närmare i bilaga 5.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

de mobila näten. Enligt ett pressmeddelande från GSM Association i mars 2008 har det totala antalet HSPA-anslutningarTPF43FPT i världen ökad tiofalt från det första kvartalet 2007 till början av 2008, från drygt 3 miljoner till mer än 32 miljoner.TPF44FPT

Ökade hastigheter med HSPA i kombination med fastpris har skapat viktiga förutsättningar för tillväxt, och det sker en över- föring av etablerade användarmönster från det fasta nätet till det mobila, företrädesvis via bärbara datorer. Detta kan innebära att sådana nya tillämpningar som beskrivits ovan i högre grad kommer att användas i mobilnäten. Om den nuvarande utvecklingen fort- sätter kommer de mobila näten att inom loppet av några år ha betydande kapacitetsproblem. Detta kan medföra lägre hastigheter, högre priser eller andra begränsningar som dämpar användningen. Det sker även en ökning av bredbandsanvändande i andra nät, t.ex. i WLAN och etablering av gemensamma användarnät.TPF45FPT Till mobil- nätens fördel talar dock både användarvänlighet och den plats- oberoende tillgången.

Med Internets genombrott på marknaden har medieutbudet förändrats avsevärt. Förändringen består av ett betydligt större totalt utbud av innehåll i kombination med en större självvald mediekonsumtion, både beträffande valet av innehåll och tid- punkten när denna konsumeras. Av den totala mediekonsumtionen utgör radio 30 procent och TV 27 procent. Internet är i dag det tredje enskilt största området och utgör 14 procent. Det är troligt att konsumenternas vilja att kontrollera, kombinera och omforma media fortsätter att öka, vilket kommer att ha effekter på efter- frågan och distributionsformer. Var balansen kommer att finnas mellan massdistribuerat innehåll och innehåll som efterfrågas på begäran är svårt att säga. I dag upptas knappt tre fjärdedelar av TV- tittandet av de fem största kanalerna. I den utsträckning konsum- tionen av mer specialinriktat innehåll ökar kommer alternativa distributionsformer vid sidan av traditionell radio- och TV-distri- bution att öka i andel.TPF46FPT

Olika former av distribution av audiovisuellt material utvecklas specifikt för mobiltelefoner och andra mindre terminaler. Mobil- TV är ett samlingsnamn som innefattar såväl mottagning av t.ex. marksänd digital-TV som strömmad media över mobilnätet eller

43TP PT High Speed Packet Access, teknikstandard för att öka datahastigheten i UMTS-nät. (http://www.umtsworld.com/technology/hsdpa.htm).

44TP PT GSMA, 28 mars 2008.

45TP PT T.ex. FON, se vidare nedan.

46TP PT Nordicom-Sverige 2007, “Internet och andra medier”.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

lokala trådlösa nät. Trenden går mot en allt större valfrihet kring vad, när och hur audiovisuellt material konsumeras.

En stor osäkerhet i utvecklingen finns dock i fråga om professionellt producerat material. Ovisshet och begränsningar beträffande programrättigheter – tillåtelse att sända program till andra terminaler och via andra nät än marksänd TV, kabel och satellit – bedöms vara ett av branschens absolut största problem. Med utgångspunkt i den svenska lagstiftningen har många programrättighetshavare betraktat andra trådlösa nät som en ”ny” plattform, och krävt särskild ersättning. Detta kan höja kost- naderna avsevärt och riskerar att komplicera distributionen av professionellt programinnehåll i nya nät till terminaler som t.ex. mobiltelefoner. Situationen är dock olika i olika länder beroende på lagstiftning och avtal.

Efterfrågan på audiovisuellt material via trådlösa dubbelriktade nät skiljer sig från traditionell TV-konsumtion genom att konsumtionen genom dessa nät huvudsakligen sker på begäran – dvs. genom beställning av visst material – och på delvis andra tider än traditionellt TV-tittande. I de fall det handlar om utsändning av TV-program till mobila enheter är det i första hand direkt- sändningar (främst sport och populära underhållningsprogram) som efterfrågas. Detta innebär att efterfrågan på audiovisuellt material i trådlösa nät pendlar mellan att ena stunden vara hög och koncentrerad till ett program för att i nästa stund vara låg och diversifierad. Av de drygt 120 kommersiellt lanserade mobila TV- tjänsterna i världen är mer än 90 procent lanserade via mobilnäten och distribuerade via tekniken unicast, dvs. trafik från en sändare till en mottagare, i motsats till multicast som går från en sändare till flera mottagare.TPF47FPT Mycket talar för att mobil-TV på sikt kommer att sändas som en kombination av ett särskilt marksänt digital-TV- nät och unicast för att optimera behovet av kapacitet och investeringar utifrån skillnader mellan program med stor efterfrågan och mer specialinriktade program.

Erfarenheterna av audiovisuellt innehåll till handhållna termi- naler, främst mobiltelefoner, har hittills varit blandade och utnytt- jandet i Sverige är ännu inte så stort. Detta kan ändras om frågan om problemen runt programrättigheter slutligen löses. Konsum- tion av audiovisuellt material genom trådlösa nät med bärbara datorer har på ett betydande sätt gynnats av lanseringen av mobilt

47TP PT Bl.a. Ericsson, april 2007, http://www.ericsson.com/ericsson/press/facts_figures/doc/mobiletv.pdf

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

bredband. På sikt är den totala inverkan som audiovisuell kon- sumtion kan ha på efterfrågan av kapacitet i de trådlösa näten mycket stor. Osäkerheten kring hanteringen av programrättigheter är dock betydande.

Det finns i branschen stora förväntningar på att den användning som finns i det fasta nätet kommer att överföras till mobiltelefoner och andra handhållna terminaler. Utvecklingen är fortfarande tidig och lider delvis av kompatibilitetsproblem med befintliga tillämp- ningar på Internet. Dessa begränsningar kommer sannolikt att försvinna inom loppet av några år.

Troligtvis kommer det också att ske en utveckling mot unika tillämpningar specifikt utvecklade för mobiltelefoner och andra små terminaler som beaktar terminalens egenskaper och begräns- ningar. De små terminalernas mindre skärmstorlek och tangent- bord utgör en betydande begränsning och påverkar förutsättning- arna för olika tillämpningar att få genomslag på dessa terminaler.

Den kommersiella sektorns användning av trådlösa tillämp- ningar har potential att utvecklas. Trots att tillämpningar som effektiviserar verksamheten utgör en stor drivkraft och ökar betal- ningsviljan, finns få tillämpningar i trådlösa nät specifikt utvecklade för företag.

För företagen är det viktigt att åstadkomma högre produktivitet i verksamhetens processer. Ett viktigt område är samarbetet mellan medarbetare och partners inom och utom företaget. Detta sam- arbete kan effektiviseras genom att göra det enkelt att initiera och dynamiskt använda olika multimediala kommunikationsformer. Samlingsbegreppet för denna typ av tjänster är Unified Commu- nications (UC). Tjänsterna kommer att kunna användas utanför kontoret på bärbara datorer och ansträngningar kommer att göras för att även mobiltelefoner ska kunna användas för fler realtids- kommunikationstjänster än röstsamtal. Nätförbättringar med HSPA kan komma att bidra till ökad mobil användning av UC- tjänster både via bärbara datorer och mobiltelefoner.

Andra och nya områden som kan bli betydelsefulla är det s.k. ”förlängda hemmet” (tillämpningar som möjliggör att tjänster och media följer användaren oavsett fysisk plats och användarterminal), ”e-vård” och spel. Sammantaget finns det mycket som talar för att ny användning kommer att öka, och i synnerhet att kapacitets- krävande audiovisuellt innehåll kommer att ha betydande inverkan och driva efterfrågan på kapacitet i trådlösa nät.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Den största osäkerheten beträffande utvecklingen är hur kapa- citets- och finansieringsproblemet ska lösas när kapacitetstaket i de mobila näten uppnåtts. En annan viktig osäkerhet är hur man ska lösa affärsmodellen och rättighetsproblematiken beträffande pro- fessionellt audiovisuellt innehåll. Andra osäkra områden är stan- dardiseringsfrågor och begränsningar i den mobila terminalen.

Inverkan och förutsägbarhet

Nya tillämpningars inverkan på utvecklingen avseende framtida efterfrågan på kapacitet i trådlösa nät är mycket hög. Utvecklingen bedöms på kort sikt vara ganska förutsägbar genom att ett redan etablerat bredbandsbeteende i det fasta nätet nu håller på att föras över på det mobila nätet, och genom att video kommer att öka kapa- citetsbehovet kraftigt. På medellång sikt bedöms variabeln vara oför- utsägbar, bl.a. eftersom det är osäkert i vilken utsträckning kapacitet och pris i trådlösa nät kommer att kunna hålla jämna steg med behoven för multimediala tjänster. På längre sikt ökar oförutsäg- barheten än mer avseende i vilken utsträckning och i vilken takt som mobilt bredband och andra tillämpningar ytterligare kommer att driva efterfrågan på kapacitet. På lång sikt är variabelns utveckling starkt beroende av kostnaderna för att producera kapacitet samt hur affärsmodellen och frågan om programrättigheter utvecklas, och därtill även fildelningens utveckling.

Nätkostnad och kapacitet

En ökad mobil och nomadisk trådlös användning i kombination med en övergång mot mer kapacitetskrävande tillämpningar innebär en stark ökning av trafiken i de trådlösa näten. I synnerhet har en ökad konsumtion av allt mer audiovisuellt material stora implikationer för behovet av kapacitet i de trådlösa näten. Vid tiden för detta betänkande tycks 2G- och 3G-näten i Sverige ha över- skottskapacitet, men denna kommer att tas i anspråk inom loppet av några år om den utveckling och de trender som nu kan skönjas fortsätter. Av denna anledning måste olika aspekter på produk- tionskostnaden för trådlös kapacitet beaktas. För att ge en uppfatt- ning om storleksordningar på olika tjänster kan storleken på data-

SOU 2008:72 Allmän beskrivning av området för utredning

mängder i antal megabyte per användare och månad för olika typer av trafik jämföras.

Rösttrafiken i Västeuropa uppgår till ungefär 150 minuter per användare och månad, vilket motsvarar en datamängd på ungefär 15 megabyte per användare och månad. Användning av Internet, mestadels via det fasta nätet, uppgår typiskt sett till minst 1 2 gigabyte per månad, dvs. ungefär 100 gånger mer. Mot bak- grund av en ökande användning av Internetbaserade tjänster i allmänhet och ökad överföring via trådlösa nät i synnerhet kan det inte uteslutas att det inom 5 till 10 år kan komma att behövas en ökning av kapaciteten i trådlösa publika nät med en faktor mellan 100 och 1 000 jämfört med i dag.

Fler jämförelser kan illustrera utvecklingen. En typisk användare

av datatjänster	i	2G-mobiler	(GPRS) använder uppemot
0,5 1 megabyte	per	månad. Med	3G-mobiler (WCDMA och

HSPA) ökar motsvarande användning till cirka 5 megabyte per användare och månad. När det gäller användare av mobilt bredband är siffran avsevärt högre. Enligt en operatör använder en typisk användare i dag närmare 1 gigabyte per månad. Som ett belysande exempel på kapacitetsförbrukningen av audiovisuella tjänster kan nämnas att 15 minuter video i mobilen per dag motsvarar cirka 500 megabyte per månad.

En ökad mängd data med en faktor 100 till 1 000 gånger medför naturligtvis ökade kostnader. Användarna är dock med all sanno- likhet inte beredda att betala 100 till 1 000 gånger mer för denna ökade mängd data. Kostnaden för att producera trådlös kapacitet måste minskas kraftigt jämfört med i dag om den dataanvändning och de tillämpningar som i dag är normalt i de fasta näten lång- siktigt ska kunna fortsätta växa i de trådlösa näten.

För att öka kapaciteten i trådlösa nät finns följande möjligheter:

1.utökad tilldelning av radiofrekvenser,

2.användning av metoder som medger att olika frekvensband används större del av tiden (dynamisk tilldelning av frekvens- band),

3.att förbättra spektrumeffektiviteten (överförda bitar per Hz spektrum), och/eller

4.förtätning av nätet (användning av fler basstationer eller till- trädespunkter).

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Kostnadsstrukturen för traditionellt byggda nät för trådlös kom- munikation innebär att ökad kapacitet (megabit/sekund/ytenhet) med samma teknik i samma frekvensband i princip medför linjärt ökade kostnader.TPF48FPT För en och samma tillträdesteknik och för en given tilldelning av frekvenser måste man för att öka kapaciteten per ytenhet bygga flera basstationer enligt bilden nedan.

Figur 2.13 Utbyggnad för att åstadkomma ökad kapacitet

Utbyggnad av yttäckande nät för ”låga” datatakter (”få” Mbps per ytenhet)

Yttäckning för ”högre” datatakter vid användning av befintliga basstationer

Utbyggnad som krävs för att få full yttäckning med högre datatakter

Teknikutveckling i sig bidrar till bättre pris-prestanda enbart till viss del. Utvecklingen från UMTS i sin grundform till HSDPATPF49FPT är ett mycket stort och viktigt steg, vilket möjliggjort den snabbt ökande användningen av mobilt bredband. Denna utveckling fortsätter med LTE (Long Term Evolution) som kommer att lan- seras om något eller några år. Utvecklingen till LTE bör innebära en förbättrad spektrumeffektivitet med nästan en faktor 10, och en reducerad kostnad per bit med en faktor 10 20. Detta är högst väsentligt, men räcker inte till att sänka kostnaden 100 till 1 000 gånger. Det kan förväntas att teknik för källkodning och kompri- mering av audiovisuella signaler stadigt kommer att förbättras. Detta kommer dock att ske gradvis och bedöms inte resultera i några tekniksprång som medför förbättringar av den storleks- ordning som nämnts ovan.

48TP PT Jens Zander, “On the cost structure of Future Wireless networks”, IEEE VTC 1997, Phoenix.

49TP PT HSDPA, High Speed Downlink Packet Access, är en teknikstandard för att öka data- hastigheten i UMTS-nät i nedlänken, jfr HSPA ovan.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Av det ovannämnda följer att ett antal olika samverkande metoder måste beaktas för att reducera kostnaden:

1.Billigare radioteknik;

2.alternativa sätt att bygga och driva nät;

3.andra sätt att organisera värdekedjan.

I detta sammanhang bör man även se närmare på maximal över- föringshastighet och den kapacitet som en radioteknik kan förvän- tas erbjuda. I telekomindustrin anges ofta den maximala hastighet som en enskild användare kan få. De angivna värdena gäller dock oftast om användaren är den enda i cellen.

För bredbandsmodem baserade på HSDPA-teknik anges hastig- heter på 3,6 och 7,2 Mbit/s. Kommande HSDPA-teknik uppges kunna ge över 40 Mbit/s, och för 3G LTE (Long Term Evolution) anges siffror på mellan 100 och 300 Mbit/s.TPF50FPT Detta ska dock ställas mot den kapacitet (throughput) som en enda basstation kan hantera radiomässigt och som innebär att endast ett fåtal användare per cell kan komma nära de högsta datahastigheterna. Detta kan jämföras med trådlöst bredband i hem där WLAN-tillträdepunkter har höga ”radiomässiga” prestanda (t.ex. 54 Mbit/s) men användningen begränsas av hastigheten på den bredbandsuppkoppling i det fasta nätet till vilken tillträdepunkten är ansluten, t.ex. 2 eller 8 Mbit/s.

Sammantaget gäller att införande av radioteknologi med högre maximal överföringshastighet till en enda användare inte i sig medför att kapaciteten per ytenhet ökar i motsvarande grad. För en given radioteknologi med viss systembandbredd gäller att varje basstation har en given maxkapacitet. Om denna utnyttjas för en enda användare ges hög överföringshastighet. Kapaciteten är dock given, och då fler användare ska betjänas måste man dela på den befintliga kapaciteten för en cell (basstation). Se tabellen nedan för exempel på denna kapacitet (throughput) för olika typer av radio- teknologier. (Tabellen anger maximala värden och inte värden då kapaciteten delas).

50TP PT Telecoms.com, 5 Februari 2008; “LTE backers keep pedal to metal”.

Allmän beskrivning av området för utredning					SOU 2008:72
	Tabell 2.1				51
	Tabell 2.1	Exempel på parametrar för olika radiostandarderTPF FPT

	Typ av radiostandard		Kanalbandbredd	Spektraleffektivitet	"Throughput" per
					cell
	WCDMA		5 MHz	0,2	1 Mbps
	HSDPA		5 MHz	0,5	2,5 Mbps
	3G LTE		20 MHz	1,5	30 Mbps
	WLAN (802.11a)		20 MHz	1,1	22 Mbps

Det bör noteras att kostnadsstrukturen för olika typer av radionät skiljer sig. Kostnader (både kapital- och driftskostnader) för basstationer i cellulära nät kan delas in i tre huvuddelar:

1.Själva radioutrustningen, inklusive underhåll, elektricitet m.m.,

2.drift och uppbyggnad av själva ”basstationen” inklusive mast, installation, hyra, och

3.transmission till och från basstationen.

Totalkostnad och fördelning varierar för olika typer av bas- stationer, vilket illustreras i figuren nedan.TPF52FPT Kostnaden för själva radioutrustningen utgör alltså bara en del av totalkostnaden. Kostnaden för siten, dvs. basstationen inklusive all kringutrustning som krävs för drift som t.ex. mast, antenn, el, stängsel m.m. är dessutom betydande för basstationer av typen ”macro” och ”micro”. Basstationer för inomhusbruk (s.k. picoceller och WLAN i figuren) är relativt sett billigare än lösningar för utomhustäckning (macro och micro i figuren). Inomhuslösningar har också låg kost- nad för själva utrustningen.

51TP PT Klas Johansson, ”Cost Effective Deployment Strategies for Heterogeneous Wireless Net- works”, Doktorsavhandling KTH december 2007.

52TP PT Ibid.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Figur 2.14 Exempel på kostnadsstruktur för olika typer av basstationer

Relative cost

1,2

0,8

0,6

0,4

0,2

Macro (1 carrier)

Micro

Pico

WLAN

Type of base station

Transmission

Sites

Radio

För att minska kostnaderna behöver man tillgripa flera sam- verkande åtgärder. Utveckling när det gäller spektrumeffektivitet och billigare utrustning tas givetvis tillvara. Viktigt i detta sammanhang är att även om kostnaden för själva radioutrustningen (dvs. elektroniken) minskar avsevärt, kommer kostnaden för siten och för transmission att kvarstå. Med ökande trafik måste även transmissionen byggas ut kraftigt. För operatörerna kan det vara av betydelse att även ta tillvara de möjligheter som erbjuds genom alternativa sätt att bygga och driva cellulära nät. Några av dessa beskrivs nedan.

Sitedelning och nätdelning innebär att operatörerna delar på infrastrukturen. Detta sker redan i dag i Sverige i 3G-näten. ”Managed services” innebär att operatörerna överlåter åt en annan specialiserad aktör att driva nät. För både Ericsson och Nokia- Siemens är detta en växande verksamhet. ”User deployment” är ett s.k. vertikalt samarbete med slutkunder där dessa står för installation och underhåll av en liten basstation hemma eller på arbetsplatsen.

Delning av nät och överlåtelse av nätdrift till en annan aktör medför en viss kostnadsminskning. ”User deployment” har stor potential att bidra till en väsentligt sänkt kostnad för trådlös

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

kapacitet eftersom merparten av kapacitetskrävande användning sker inomhus och i stationära miljöer. Olika typer av lokala eller privata trådlösa nät kan då samverka med och avlasta yttäckande (mobil-)nät (se vidare beskrivningen av nya nätlösningar och affärsmodeller).

Inverkan och förutsägbarhet

Variabelns inverkan på utvecklingen avseende framtida efterfrågan på kapacitet i trådlösa nät bedöms vara mycket hög. Behovet att drastiskt minska kostnaden är förutsägbart medan sättet att uppnå detta är oförutsägbart. En stor del av svårigheten att förutsäga den framtida utvecklingen är relaterad till vad som anses vara den stora ut- maningen för både operatörer och leverantörer: möjligheter att frångå de traditionella sätten att bygga och driva nät. Detta innefattar både samarbeten och att involvera nya aktörer i värdekedjan (lokala operatörer, användare och icke-telekombolag).

På lång sikt är det dock förutsägbart att omfattningen av fibernät är väsentligt större än idag. Fibernätet är då mera finmaskigt och når längre ut mot användare, vilket ökar användbarheten av lokala trådlösa nät. Detta bidrar i sig till väsentligt lägre kostnader.

Nya nätlösningar

Behovet av att finna lösningar som minskar kostnaden för kapacitet aktualiserar frågan om nya nätlösningar och nya affärsmodeller. En fråga är om man kan förvänta sig nya typer av nätlösningar vilka medger en ökad (eller minskad) användning av trådlösa nät. Här avses nya tekniker eller arkitekturer för stationära eller mobila kommunikationssystem eller för distribution av radio och TV. Ny användning och förändrade livsstilar medför i sig ett ökat behov av trådlös kapacitet. Exempel på motsatt utveckling, där trådlös över- föring ersätts av trådbunden, kan dock identifieras, t.ex. distri- bution av digital-TV via fast bredband och användning av webb-TV och pod-TV. Det finns inte några tydliga tecken på att förändrade användarmönster eller användning i nya miljöer i sig ställer krav på tekniska lösningar som skiljer sig radikalt från de befintliga. De tjänster man använder hemma och på jobbet vill man också kunna använda utanför dessa miljöer och när man förflyttar sig.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

En drivkraft för nya nätlösningar är att kunna producera trådlös kapacitet till väsentligt lägre kostnad än vad som är möjligt i dag. Detta gäller särskilt trådlös uppkoppling till Internet och kon- sumtion av audiovisuellt material vars användning är starkt kopplad till ett relativt lågt pris och en fastprismodell. I Sverige förefaller det ha utkristalliserats att kunderna i allmänhet är villiga att betala mellan 100 och 300 kronor per månad för såväl mobiltelefoni som för fast bredband var för sig.TPF53FPT Prisnivån förefaller gälla även för de fastprisabonnemang för mobilt bredband som blivit mycket populära det senaste året.

I kontrast till det ovanstående kan ställas priset för Internet- tillträde genom WLAN på t.ex. hotell och flygplatser, där priset per timme typiskt är 100 kronor och per dygn 200 till 300 kronor. Denna typ av prissättning har en återhållande effekt på tillväxten av användning av trådlöst Internet. Å andra sidan har ett antal nya tekniska och affärsmässiga koncept för trådlöst Internet introdu- cerats de senaste åren med det gemensamt att priset för användning är lågt eller inget alls, t.ex.:TPF54FPT

•Gratis tillträde många kaféer, hotell mm erbjuder helt fritt Internettillträde i sina lokaler utan någon form av inloggning.

•Internettillträde ingår i priset på hotell och snabbmats- restauranger.

•FON är ett koncept som baseras på att privata WLAN-till- trädespunkter öppnas för publik användning.TPF55FPT Olika betalningsmodeller finns: användning är gratis för de som själva upplåter sina tillträdespunkter, i annat fall kan man betala för korttidsanvändning.

En annan gemensam nämnare för de koncept som beskrivs ovan är att de baseras på befintligt fast bredband och erbjuder trådlös tillträde i olika miljöer där människor vanligen vistas. Även om användningen är trådlös sker denna inomhus eller stationärt. Detta gäller dock i relativt hög utsträckning även användning av mobila

53TP PT Utredningens tolkning av den samlade uppfattningen på för utredningen genomförda workshops.

54TP PT Markendahl, Mäkitalo, ”Analysis of Business Models and Market Players for Local Wire- less Internet Tillträde”, 6th Conference of Telecommunications Technoeconomics (CTTE 2007) , Helsingfors, Juni 2007.

55TP PT FON är ett företag, ofta beskrivet som en ”rörelse”, där medlemmarna via WLAN ger de andra medlemmarna tillgång (tillträde) till sina egna bredbandsanslutningar så att de t.ex. kan nå tjänster via Internet på andra ställen utan att begränsas av räckvidden av den egna upp- kopplingen. Se www.fon.com

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

system. När det gäller mobiltelefoni sker 60 till 70 procent av dagens användning inomhus. Detta tycks gälla i ännu högre grad för mobilt bredband – vissa bedömare uppskattar att 90 procent av sådan användning sker inomhus.TPF56FPT

Lokala trådlösa nät utgör en viktig typ av nya lösningar som bedöms ha stor potential när det gäller kostnadsbesparing, pres- tandaökning, allmän acceptans (och eventuellt tekniska språng). I detta sammanhang kan följande noteras:

•Lokala trådlösa nät kompletterar yttäckande (mobila) system men torde i praktiken inte vara något substitut för dessa.

•Lokala trådlösa nät utgör inte enbart en teknisk lösning utan innefattar även en affärsmässig dimension som inte enbart handlar om att bygga och driva nät utan även att organisera värdekedjan.

Samverkan mellan olika nät och operatörer har varit en av de viktigaste frågeställningarna i EU-projektet ”Ambient Networks” inom det sjätte ramprogrammet för forskning. Samverkan mellan nät avser både tekniska och ekonomiska aspekter. Viktiga resultat av projektet är ”network composition” som möjliggör dynamisk samverkan mellan olika typer av nät, flexibel roaming och ”MultiRadio Access Architecture” (MRA) som medger samverkan och samutnyttjande av olika radiotekniker. Med hjälp av dessa tekniker kan man flytta pågående röstsamtal mellan olika opera- törers nät – även mellan olika nättyper, exempelvis från ett UMTS- nät till ett trådlöst lokalt nät – t.ex. om täckning eller kapacitet saknas i ett nät. Ett annat exempel är Internettillträde till ”alla” nät oavsett radioaccessteknik eller operatör.

En fördel med tankesättet i Ambient Networks är flexibiliteten för användare och möjligheten att koppla upp sig till många olika nät. Kapacitetsutnyttjandet ökar något på grund av ”poolning” av resurser men medför inte den stora kapacitetsökning som efter- frågats i diskussionen om kostnad och kapacitet (se ovan). Där- emot finns stor potential för en starkt förbättrad användarkvalitet i och med att sannolikheten att bli nedkopplad minskar drastiskt.TPF57FPT

56TP PT Analysis Research, 2008, “3G Network Evolution from 2007 to 2012: HSPA+, LTE, WiMAX and femtocells”.

57TP PT Pöyhönen, Markendahl, Strandberg ”Business analysis of flexible roaming and operator cooperation in multi-provider markets Impact on traffic load distribution and user experience”, 18th European Regional ITS Conference, Istanbul, 2007.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Det senaste året har femtoceller, en minimal basstation eller tillträdespunkt som sätts upp i användarens regi, fått en alltmer ökad uppmärksamhet för cellulära system.TPF58FPT För WLAN-system är detta ett etablerat användningssätt för trådlöst Internettillträde i hem och på arbetsplatser. En annan tillträdeslösning är s.k. info- points, dvs. tillträdespunkter med mycket hög kapacitet men med kort räckvidd.

Oavsett vilka tekniska lösningar som kommer att väljas, kan den tillgängliga kapaciteten förväntas bli högre – genom ett bättre resursutnyttjande – om lösningen medför en mer öppen åtkomst till olika system. Detta skulle kunna innebära nya former av samverkan mellan aktörer på marknaden:

1.Samarbete mellan operatörer;

2.samarbete mellan operatörer och användare;

3.mer utnyttjande av privata nät och befintligt bredband; och

4.telekomtjänster tillhandhållna av icke-telekombolag.

Inverkan och förutsägbarhet

Införande av lokala nät som samverkar med och avlastar trafik från relativt sett ”dyrare” nät med yttäckning bedöms ha mycket stor inverkan på den totala kostnadsbilden, och i och med detta även på pris och grad av användning. Följaktligen kan denna variabel komma att få mycket stor inverkan på framtida kapacitetsbehov, särskilt på medellång till lång sikt. Det kan bedömas som mer förutsägbart att samverkande lokala och yttäckande nät inklusive relaterade (nya) affärsmodeller spelar en betydande roll på 15 års sikt. Den stora osäkerheten gäller först och främst nya nätlösningars inverkan på marknaden och på vilket sätt och hur snabbt de kommer att få genom- slag. Denna osäkerhet bottnar i att förändringen inte handlar enbart om teknik utan om etablering av nya affärsrelationer och beteenden på marknaden. Detta förstärks av det faktum att denna typ av nya lösningar och tillhörande förändringsarbete (enligt vad som är känt) normalt sett inte ligger i de dominerande aktörernas planer.

58TP PT Telecoms.com, 12 februari 2008, “Carriers driving femto fever”.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Några andra påverkande variabler

Ändrade livsstilar: Tekniska framsteg har haft stor inverkan på kommunikation, mediekonsumtion och därmed indirekt på efter- frågan på nätkapacitet. Utmärkande för den närtida utvecklingen har varit ökad effektivisering, ökad flexibilitet i tid och rum och ökad interaktivitet i kommunikationen. Dessa variabler har både påverkat och påverkats av utvecklingen. Det pågår således ett samspel mellan livsstil och arbetssätt å enda sidan och teknik- utvecklingen å andra sidan. Livsstil och arbetssätt kan driva efter- frågan på ny teknik, men teknikutvecklingen som sådan kan också möjliggöra livsstilar och arbetssätt på vilka det är svårt att mäta den ursprungliga efterfrågan. Det kan vara svårt att urskilja orsak och verkan i en sådan process, men dessa två variabler kan samverka på ett sådant sätt att de förstärker varandra.

I arbetslivet sker en ökad grad av nomadiskt arbete där de rumsliga och möjligen tidsmässiga gränserna mellan arbete och fritid blir mer otydliga. Många anställda har fått ett ökat ansvar för sin arbetstid, och kan i större utsträckning påverka vilken tid och på vilken plats de arbetar. Globalisering och internationella kon- takter bidrar till behov av flexibilitet, rörlighet och platsoberoende. Utbredningen av mobiltelefoner och datorer har inneburit att det har blivit allt mer socialt accepterat att kontakta arbetskollegor i hemmet och på fritiden. Förväntan på respons är hög – man skall vara tillgänglig hela tiden oavsett var man är. I ju högre grad en person önskar vara ”ständigt uppkopplad”, desto större efterfrågan på kommunikationstjänster finns som kan tillgodose detta.

Substitution av fasta nät: Trådlösa och trådbundna nät kon- kurrerar delvis om samma trafik och kan i varierande grad vara substitut till varandra. Ett samtal från en mobiltelefon kan ofta lika gärna göras från en fast telefon, och omvänt. Detta kan i viss utsträckning även gälla datatrafik, men där är skillnaderna mellan den datahastighet som de olika näten kan erbjuda betydande. Fasta och trådlösa nät kan i vissa fall även substituera varandra vad gäller tillträde, dvs. förbindelsen till telefonnätet eller Internet via den ena eller andra tekniken. Trådlös respektive trådbunden teknik kan också substituera och komplettera varandra i stamnäten. ”Trådlösa” nät använder delvis trådbunden kommunikation (t.ex. fiber fram till basstationer) och trådbundna nät kan ha inslag av trådlös teknik (t.ex. radiolänkar till avlägsna och mindre tätbefolkade områden).

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Allt fler förbindelser mellan basstationer i trådlösa nätTPF59FPT och det övriga nätet (den yttersta delen av det s.k. kärnnätet) kommer att behöva ersättas med fiber. Detta påverkar dock i stort inte efterfrågan på kapacitet i trådlösa nät som helhet.

I vilken utsträckning det sker en substitution mellan fast och trådlös kommunikation beror på en rad olika faktorer. Produk- tionskostnad och pris har en mycket stor betydelse, och är framför allt viktiga när olika tjänster har samma grundläggande karak- täristik. Användarvänligheten har i denna bemärkelse också en inverkan. Enkelhet och snabbhet kan vara avgörande. Även kvalitet och säkerhet kan vara viktigt, t.ex. responstid och tillförlitlighet. Fram till relativt nyligen handlade substitution mellan fast och trådlös kommunikation enbart om telefonisamtal. När det gäller datatrafik har kvalitetsförbättringar i mobilnäten i form av ökade hastigheter nedströms genom successiv uppgradering till HSPA inneburit att näten på ett bättre kan användas för datakommuni- kation. Prissänkning i kombination med en utveckling mot fast pris som gett användaren kontroll över kostnaderna har haft avgörande betydelse och lett till stark tillväxt i mobilnäten. Efterfrågan på mobilt bredband har under det senaste året varit stor, och åtmin- stone för vissa grupper kan mobilt bredband ha utgjort ett alter- nativ till fast bredband.

Den pågående utvecklingen av HSPA och i framtiden LTE kommer på sikt öka hastigheterna ytterligare för mobilt bredband. Dock kan den enskilda användarens verkliga hastighet hämmas bl.a. av den totala trafiktillväxten i de mobila näten, eftersom allt fler användare är med och delar på kapaciteten i en given cell. Tråd- bundna anslutningar kommer generellt sett att ha högre kapacitet än mobilt bredband och differentierar sig därmed prestanda- mässigt.TPF60FPT Mobilnäten erbjuder mobilitet men klarar i dagsläget endast av att hantera en bråkdel av den kapacitet som de fasta näten har, vilket sätter gränser för den totala möjliga substitutionen.

Mycket av datakommunikationen, inklusive den som går via mobilnät, tycks i dagsläget vara stationär till sin karaktär, vilket innebär att tillgång till annan trådbunden anslutning kan utgöra ett alternativ på platser där sådan finns. Utbredd tillgång till tråd- bunden kommunikation i hem och på arbetsplatser, och relativt sett mer kapacitet till lägre pris i de fasta näten, talar därmed emot en utbredd substitution. Sammanfattningsvis talar mycket för att

59TP PT Ofta via radiolänk och med kapacitet 2 Mbit/s. 60TP PT Se vidare avsnitt 4.1.2.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

mobilt och trådbundet bredband kommer att komplettera snarare än ersätta varandra, och att vissa tjänster företrädesvis kommer att gå i vissa nät. För samtalstrafik kommer den faktiska substitu- tionen att vara mer utpräglad.

Kvalitetsförbättring: Tjänsteutvecklingen för elektroniska kom- munikationstjänster handlar inte bara om nya tjänster, utan ett betydande inslag utgörs av successiva kvalitetsförbättringar av existerande tillämpningar. Prestanda förbättras i både nät och terminaler, minne blir allt billigare och förbättringar sker av både ljud- och bildkvalitet. Kvalitetsutveckling i form av t.ex. högre upplösning och bättre ljud sker både genom en successiv utveckling och genom s.k. kvalitetshopp. I båda fallen kan utvecklingen ha inverkan på efterfrågan på kapacitet.

Ett aktuellt exempel på kvalitetshopp är övergången till TV med högre upplösning, s.k. HDTV, vilket i princip är en förbättring av en redan etablerad tjänst. På sikt förväntas HDTV helt ersätta dagens system. Samma sorts utveckling kan skönjas inom mobil- TV där trenden går mot en allt högre kvalitet i upplösningen. Den generella utvecklingen på marknaden går mot allt högre upplösning av bilder både i upptagning (t.ex. stillbilder eller video) och på den terminal den visas. Den allmänna trenden är att det i mån av möjlig- het hela tiden erbjuds multimedietjänster med allt högre kvalitet. Det sker dock samtidigt en successiv förbättring av kodningsteknik för både video, bild och ljud som ofta medför att betydande kvalitetsökningar kan åstadkommas utan kraftiga ökningar av datahastigheter och kapacitet.

I samband med att bl.a. HSPA införs i mobilnät, DVB-T2TPF61FPT införs i det marksända TV-nätet och innehållstjänster allt oftare kan nås via WLAN (med höga datahastigheter) kommer också önskemål och efterfrågan på högre kvalitet och bildupplösning.

Mjukvarustyrd och kognitiv radio: I dag används i telefoner och bärbara datorer ett flertal olika radiosystem: GSM, 3G, WLAN, Blåtand och HSPA. Traditionellt används olika radiosystem och frekvensband för olika specifika tillämpningar. En mer flexibel tilldelning och användning av radiofrekvenser skulle kunna påverka effektiviteten i utnyttjandet av trådlös kapacitet. Kopplat till detta är frågan om teknisk utveckling som möjliggör att man bättre kan ta tillvara möjligheter till flexibel och dynamisk användning av trådlös kapacitet.

61TP PT Nästa generations modulationsteknik för marksänd television.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

I detta sammanhang förekommer ofta två begrepp: mjukvaru- styrd radioTPF62FPT och kognitiv radio. En förekommande definition på SDR är ”radioanläggning med en sändare där man kan ändra parametrar som frekvensområde, typ av modulation eller uteffekt genom en förändring av mjukvara men utan förändring av hård- varan”.TPF63FPTP,TF64FTP En kognitiv radio har förmåga både till att känna av omgivning och att lära och anpassa sig. Detta är kopplat till egen- skaper och beteende hos utrustningen. En ”SDR” kan sägas vara ett sätt att bygga utrustning, medan en kognitiv radio med fördel kan implementeras med en SDR.

För basstationer är effektivisering och mindre behov av hårdvara ett skäl för användning av SDR. Ett annat skäl är möjligheten att känna av miljön och aktuell användarsituation för att anpassa basstationen för specifik användning inom en viss cell. Användning av radioresurser kan då optimeras genom att man dynamiskt kon- figurerar om basstationen till att kommunicera med GSM-termi- naler, 3G-terminaler, HSPA-modem och WLAN-användare. Denna typ av anpassning skulle kunna medge ett bättre resursutnyttjande, men tycks inte i dagsläget vara under utveckling för kommersiellt bruk. För militär användning är situationen en annan. Där är seriestorleken mycket mindre och antalet radiostandarder kan vara mycket större än i kommersiell användning.

När det gäller terminaler har de flesta av dagens mobiltelefoner ett antal olika radiosystem. På Mobilgalan hösten 2007 förutsågs hur denna utveckling förväntas fortsätta. Förutom WLAN, Blue- tooth, GSM på flera band och UMTS kommer dessa terminaler att kunna hantera LTE och DVB-H. Tillverkning i stora serier medför att tillverkarna kommer att fortsätta att integrera ett flertal olika radiostandarder i terminalerna så länge detta är den mest kost- nadseffektiva lösningen. Den dag mjukvarustyrd radio med en eller ett fåtal uppsättningar av konfigurerbar hårdvara blir lika billig, liten och strömsnål som ett flertal integrerade radiosystem kommer denna lösning att vara konkurrenskraftig. Det ska påpekas att en terminal med flera olika radiosystem kan uppträda som en kognitiv radio givet att det finns logik som känner av omgivning och styr konfigurering (in- och urkoppling) av radiosystem.

62TP PT Ofta används det engelska uttrycket Software Defined Radio, SDR. 63TP PT Federal Communications Commission (FCC), USA.

64TP PT En annan beskrivning är ”radiosystem som använder programvara för att modulera radio- signaler. Detta innebär att radion kan kommunicera med andra radioprotokoll genom att ladda ner och köra ny programvara”.

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Terminalutveckling: I dagsläget dominerar två typer av användar- utrustning för trådlös access: mobiltelefon och bärbar PC utrustad med WLAN och/eller 3G/HSPA-anslutning. Dagens mobiltele- foner utrustas med allt fler funktioner som inte primärt har att göra med kommunikation, t.ex. kamera, mediaspelare, TV och radio. Dessutom förbättras prestanda vad gäller kommunikation (flera typer av radiostandarder), processorkapacitet och lagringskapacitet (minneskort).

Trots denna utveckling är mobiltelefonerna i dag inte tillräckligt kraftfulla och kompetenta för att möjliggöra samma typ av Internetanvändning som en PC. Samtidigt kan en bärbar PC upp- levas som för stor och klumpig för att ha med sig där man befinner sig, som vid kortare resor eller på stan. En sannolik utveckling är att de framtida mobila terminalerna får allt högre processor- och minneskapacitet. Frågan om terminalernas egenskaper i framtiden rymmer dock ett stort mått av osäkerhet. Många bedömare menar att både central lagring och nedladdning kommer att öka. Även om klienter skulle bli ”tjocka” (mycket information lagrad i termi- nalen), kommer användningsmönster inte att minska behovet av Internettillträde där man är för stunden.

Trådlös maskin-till-maskin-kommunikation (WM2M)TPF65FPT innebär kommunikation mellan maskiner eller ibland mellan människor och maskiner via ett trådlöst nät. Exempel på sådana tillämpningar är larm och övervakning, automatisk mätaravläsning, applikationer för ”intelligenta hem” och olika former av positionering av såväl män- niskor som maskiner. De huvudområden som för närvarande är störst är telemetri (mätaravläsning) och telematik (fordon). Tele- metri avser stationär utrustning och omfattar t.ex. elmätare, gruv- drift, industri, vatten och avlopp. Telematik avser icke-stationär utrustning, primärt i fordon av olika slag, som lastbilar, skogs- maskiner, personbilar, blåljus-fordon, containrar och järnvägs- vagnar. Generellt är de trafikvolymer som genereras av WM2M relativt små, även om mer kapacitetskrävande tillämpningar som videoövervakning förekommer.

Marknaden för WM2M har under många år bedöms ha en mycket stor potential men har ännu inte fått någon större omfatt- ning annat än inom vissa delsegment. Inom de närmaste åren uppskattas marknaden i generella termer dock gå in i en tidig massmarknadsfas, med ökade volymer som följd. Med detta följer

65TP PT Wireless Machine-to-Machine.

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

även lägre pris per enhet, ökad modularisering (dvs. mer färdiga lösningar) samt konsolidering. En förutsättning för att WM2M ska nå ett massmarknadsstadium är dock att priserna på kommunika- tionen och utrustningen sjunker väsentligt, att det sker en ökad standardisering inom området och att rättsliga hinder inte före- ligger.

2.4.3Scenarier

Fem års sikt (”medellång sikt”)

Ny användning respektive nätkostnad och kapacitet utgör de två variabler som på fem års sikt bedöms ha störst inverkan på efterfrågan på kapacitet i trådlösa nät. Av dessa två variabler kan ett scenariokors bildas. Vart och ett av korsets fyra fält, M1 till M4, symboliserar ett möjligt framtida scenario. Dessa beskrivs nedan.

Scenariekors för		Hög tillväxt av
medellång sikt		Hög tillväxt av
medellång sikt		nya tillämpningar
		nya tillämpningar

	M1		M2

Låg produktions-			Hög produktions-
kostnad			kostnad
för kapacitet	M3	M4	för kapacitet

Låg tillväxt av nya tillämpningar

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Scenario M1: I detta scenario på medellång sikt är produktions- kostnaden för kapacitet i trådlösa nät låg och tillväxt av användning och nya tillämpningar hög.

Sänkning av produktionskostnaden för nätkapacitet i de trådlösa näten har uppnåtts genom lägre priser på basstationer, växlar och accessnät men också genom förbättrade modulationsmetoder (HSPA och LTE). Operatörerna minskar kostnader genom att i högre utsträckning bygga och driva nät gemensamt, och det har eventuellt skett en viss konsolidering av antalet nät. Vidare har ”nya” nätlösningar börjat användas till viss del; framförallt femtoceller och ”user deployment”. Användningen har utvecklats både kvantitativt med fler användare och ökad datatrafik per användare, och kvalitativt med en mer utbredd användning av allt fler applikationer och tillämpningar både för privat bruk och för företag. Denna utveckling har stimulerats av en gynnsam pris- utveckling på trådlösa teletjänster samt tekniska framsteg i form av sömlöshetTPF66FPT mellan vissa tekniker och i vissa nät. Hög användning innebär att WLAN och andra trådlösa nät kompletterar mobil- näten, inte minst för mycket kapacitetskrävande tillämpningar.

Ökad nomadisk användning utvecklas inom ett stort antal yrkes- och samhällsgrupper. Mycket av de användarbeteenden och tillämpningar som är typiska för trådbundet bredband återfinns nu även i de trådlösa näten. Även om de flesta användare inte ser mobilt bredband som ett substitut till fast bredband sker en allt högre andel av användningen i mobila nät. Allt större del av samtalen görs från mobiltelefoner istället för från fasta telefoner. Marknaden är fortfarande i stark tillväxt tack vare ökning av data- trafiken. Eftersom kapacitet kan produceras till rimliga kostnader erbjuds kunderna rimliga priser. Olika former av kombinations- erbjudanden ger mer eller mindre sömlöst tillträde mellan mobilnät med hög yttäckning och WLAN med lokal hög kapacitet. Sänkta produktionskostnader och möjligheten att producera mycket nätkapacitet har gett ökat utrymme för sändning av audiovisuellt innehåll (TV över mobilnäten) i förhållande till rundradiolösningar (som DTV-H).

66TP PT Uttrycket ”sömlös” inom området mobilkommunikation betecknar möjligheten att flytta tjänster mellan olika typer av nät utan att tjänsten och kommunikationen bryts. Man kan i detta sammanhang även tala om ”handover”. Mobilnäten erbjuder handover genom att sam- tal kan flyttas från en basstation till en annan utan att samtalet bryts. Detta kan beskrivas som horisontell handover. Begreppet sömlös kan beskrivas som vertikal handover, dvs. handover mellan olika typer av nät, t.ex. från ett 3G-nät till ett trådlöst lokalt nät, ett WLAN.

100

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Scenario M2: I detta scenario på medellång sikt är produktions- kostnaden för kapacitet i trådlösa nät hög. Även tillväxt av använd- ning och nya tillämpningar är hög.

Operatörerna och marknadens övriga aktörer har från dagens nivå inte väsentligen lyckats sänka produktionskostnaderna för nät- kapacitet i trådlösa nät, vilket med en växande användning skapat kapacitetsproblem. Mobilnätens kapacitet har visat sig vara otill- räcklig för att fullt ut möta marknadens efterfrågan. Alternativa WLAN ökar sin andel av marknaden, i synnerhet där mycket höga hastigheter efterfrågas.

Tillväxt av användning och nya tillämpningar är förhållandevis dynamisk, men mer kapacitetskrävande tillämpningar är begränsade till ett mindre antal användargrupper med hög betalningsvilja. Höga kostnader för produktion av kapacitet i mobilnäten hämmar utvecklingen och tillväxten av den mest kapacitetskrävande använd- ningen. Utvecklingen kretsar istället främst kring mindre kapa- citetskrävande applikationer för handhållna terminaler.

Det sker en ökad nomadisk utveckling inom vissa yrkes- och samhällsgrupper. Människors ökande behov av att vara tillgängliga och uppkopplade utgör en stark drivkraft. Att vara ständigt uppkopplad präglar i allt högre grad kommunikationsmönstren i samhället och arbetslivet, men den trådlösa användningen utesluter i stor utsträckning de mest kapacitetskrävande tillämpningarna. Mobilt bredband är vanligt men av kostnadsskäl betydligt mer begränsat i sin kapacitet än i fasta bredbandsnät. Kapacitets- krävande tillämpningar har endast i begränsad utsträckning flyttats över till de trådlösa näten. Allt fler applikationer och tillämpningar utvecklas specifikt för mobilen och andra handhållna terminaler. Mobilt bredband utgör huvudsakligen ett komplement till fast bredband. Prismodellen karakteriseras också av olika former av kombinationserbjudanden, t.ex. mer eller mindre sömlöst tillträde mellan mobilnät med hög yttäckning och WLAN. Rundradio- lösningar som DVB-H har en stor roll i att distribuera audiovisuellt material till mobila terminaler.

101

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Scenario M3: I detta scenario på medellång sikt är produktions- kostnaden för kapacitet i trådlösa nät låg. Tillväxt av användning och nya tillämpningar är dock också låg.

Produktionskostnaden för nätkapacitet i de trådlösa näten har sänkts rent generellt men i varierande utsträckning beroende på typ av nät. För mobilnät har en viss kostnadsminskning uppnåtts genom en kombination av förbättrad kostnad/prestanda för bas- stationer, växlar och accessnät, ökad spektrumeffektivitet med för- bättrade modulationsmetoder och samverkan i fråga om nätbygg- nad mellan mobiloperatörer. Lokala nätlösningar, t.ex. WLAN, medger lägre kostnader för högre datahastigheter. Dessa lokala nät byggs och drivs av olika typer av aktörer. Marknaden som helhet är fragmenterad och utgörs av skilda nät utan samverkan, vilket för- svårar användningen för konsumenter och begränsar ökningen av nya tillämpningar i de trådlösa näten.

Efterfrågan på kapacitet från mobilt bredband ökar marginellt med anledning av höga priser för hög kapacitetsförbrukning eller genom begränsningar i kapacitet (t.ex. genom den erbjudna hastig- heten eller antalet megabyte i prisplaner) vilket medför att kapa- citetskrävande applikationer och tillämpningar företrädesvis går i andra nät. För lokala trådlösa nät är kapaciteten högre och priset lägre varför användningen här är större. Två typer av faktorer dämpar generellt efterfrågan och användningen av nya tillämp- ningar i trådlösa nät – att hastigheterna i mobilnäten inte är till- räckliga för de mer krävande multimediala tillämpningarna, och att bristande samverkan och sömlöshet mellan olika nät och aktörer medför komplikationer för användaren.

Det sker en fortsatt nomadisk utveckling inom arbetslivet, men efterfrågan på tjänster karakteriseras främst av enklare och mindre kapacitetskrävande applikationer och tillämpningar. Beroende på konkurrenskraftiga priser på mobiltelefoni används mobilnäten i stor utsträckning för taltrafik, och detta leder till en betydande substitution av denna trafik från fasta till trådlösa nät. Mobilt bredband används nästan uteslutande som ett komplement till fast bredband. En differentiering av egenskaper hos olika typer av nät sker vad avser kapacitet och kostnad. Parallellt med mobilnäten uppstår flera sorters lokala nät med högre kapacitet och lägre pris än de uppgraderade mobilnäten. För kunderna innebär denna mångfald av nät och aktörer många valmöjligheter och en ökad komplexitet i användningen. Genomsnittspriset för mobildata har

102

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

sänkts betydligt, men det finns stora prisskillnader. Både rund- radiolösningar som DVB-H (i för detta avsett särskilt nät), och Unicast (där TV-bilden sänds över ett vanligt mobilnät) används för att distribuera audiovisuellt material till mobila terminaler.

Scenario M4: I detta scenario på medellång sikt är produktions- kostnaden för kapacitet i trådlösa nät hög. Tillväxt av användning och nya tillämpningar är låg.

Marknadens olika aktörer har inte i nämnvärd omfattning lyckats sänka produktionskostnaderna för nätkapacitet i de trådlösa näten från dagens nivå, vilket har hämmat tillväxten och utvecklingen av nya applikationer och tjänster. Den tekniska utvecklingen av allt högre datahastigheter för bredband i trådlösa nät fortsätter, men resulterar inte i väsentligt lägre produktionskostnad för nätkapa- citet. Det har inte kommit fram någon revolutionerande teknisk lösning som kostnadseffektivt höjer kapaciteten i näten. Nya affärsmodeller eller alternativa nya sätt att etablera och driva nät har inte heller växt fram. Viss ökning av alternativa lösningar före- kommer, men de har inte ett brett genomslag på marknaden.

Användningen utvecklas mindre snabbt, hämmat av en upplevd hög prissättning i förhållande till given kapacitet och kvalitet. Ny användning och tillämpningar har därför inte fått en dynamisk utveckling utan påminner i stor utsträckning om det som finns idag. Efterfrågan på bredband tillgodoses primärt genom fast upp- koppling i hem och på arbetsplatser. Höga kostnader för produk- tion av kapacitet i trådlösa nät hämmar ökad användning av de mer kapacitetskrävande tillämpningarna. Utvecklingen kretsar istället främst kring mindre kapacitetskrävande applikationer.

Det sker en fortsatt nomadisk utveckling, men främst inom vissa yrkes- och samhällsgrupper. Tillträde till Internet sker före- trädesvis trådbundet och i viss mån genom WLAN. De mobila näten används huvudsakligen till taltrafik tillsammans med mindre kapacitetskrävande datatjänster som t.ex. e-post, webb, med- delandetjänster och vissa audiovisuella tjänster. Prisnivån för mobila samtal ligger förmodligen något över nivån i det fasta nätet. Få ersätter trådbundet tillträde i hemmet eller på kontoret med mobilt. Kvaliteten på terminaler fortsätter att utvecklas, men användarbeteendet är mycket likt dagens. Operatörernas nät och tjänster har i grunden genomgått små förändringar, utan sömlös

103

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

sammankoppling med alternativa nätlösningar. En etablerad struk- tur med fastpris hindrar en återgång till förbrukningsrelaterad prissättning för trådlöst bredband. I detta scenario finns ökade möjligheter för rundradio framför Unicast, under förutsättning att efterfrågan på audiovisuellt material finns och utvecklas som resultat av en alternativ distributionsform och lägre kostnader vid utbredd användning.

10 15 års sikt (”lång sikt”)

De variabler som på lång sikt bedöms ha störst inverkan på efterfrågan av kapacitet i trådlösa nät är ”ny användning” (nya tillämpningar) och ”nya nätlösningar” för utbyggnad och använd- ning av nät. Dessa två variabler kan bilda ett scenariokors enligt nedan.

Scenariekors för		Hög tillväxt av
lång sikt		Hög tillväxt av
lång sikt		nya tillämpningar
		nya tillämpningar

	L1		L2
	M1		M2

Näten byggs på			Näten byggs på
traditionellt sätt	L3	L4	nya sätt
	L3	L4
	M3	M4

Låg tillväxt av nya tillämpningar

Det är sannolikt att de scenarier som på fem års sikt har låg produktionskostnad för kapacitet redan har börjat använda nya nätlösningar, och därmed kan utvecklas till motsvarande scenarier

104

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

på längre sikt. Det är dock inte uteslutet att utvecklingen kan ta en ny riktning så att vilket som helst av scenarierna på medellång sikt kan utvecklas till vilket som helst av scenarierna på lång sikt.

I scenarierna L1 till L4 kommer nya nätlösningar och därtill kopplade affärsmodeller att komplettera de traditionella lösningar- na i olika hög grad. Med traditionella lösningar avses här primärt att varje operatör bygger sina egna nät och att kapacitetsökning mestadels sker genom att förtäta befintliga nät.

Utvecklingen i dessa scenarier beskrivs närmare i bilaga 5.

2.5Olika metoder för att tilldela radiofrekvenser

Det går att kategorisera tilldelningen av radiofrekvenser enligt tre huvudsakliga metoder. Dessa presenteras närmare nedan.

2.5.1Centralstyrning

”Centralstyrning” är en metod som medför administrativa beslut för varje enskild användning av radiosändare. Denna metod är den som ger tillståndsmyndigheten det största ansvaret för användning och radioplanering, och medför ett stort mått av central styrning. Historiskt, globalt har frekvenser förvaltats enligt denna metod. Det har generellt sett funnits två faser. I den första fasen från 1800- talet och framåt har ett nationellt televerk - vanligtvis ägt av staten

– ansvarat för den civila frekvensförvaltningen. Militären och andra statliga myndigheter med frekvenser har kunnat agera oberoende av den civila sidan och skydda sina ”rättigheter” genom separata politiska beslut. I den andra, senare fasen har den civila och den övriga frekvensförvaltningen smält samma till en enda nationell förvaltare, vanligtvis under televerket eller en fristående tillsyns- myndighet med ansvar för fördelningen av hela det nationella frekvensutrymmet.

Nyckelprincipen (i båda faserna) är att det för varje frekvens finns en enstaka bestämd användare som ensam har tillgång till frekvensen i ett angivet geografiskt område. Historiskt har inte delning av frekvensutrymmen i realtid övervägts. Istället har utrymmet för all framtid eller för en tidsperiod givits till en ensam användare. I dagsläget sker i många stater en successiv övergång till de andra metoder som beskrivs nedan. Centralstyrning kommer

105

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

dock troligen att fortsätta att ha stor betydelse särskilt för allmän- nyttig användning som t.ex. försvar, utrycknings- och nödtjänster och vissa internationellt harmoniserade radioanvändningar som luftfart, sjöfart, rymd/satellitkommunikation och forskning. Många EU-medlemsstater vill dessutom bevara kontrollen över vissa band för befintliga mediesändningar.

I den andra, mer avancerade, fasen av centralstyrning tillåts ofta konkurrensutsatta tilldelningsförfaranden, men bygger på att tillståndsmyndigheterna gör kvalificerade urvalsbedömningar. Ett flertal metoder används. En är att tillkännage att band är öppna för användning och så snart vissa kvalificeringskriterier gällande teknik och ekonomi har uppnåtts tilldela enligt modellen ”först till kvarn”. En annan metod är ett rent administrativt godkännande – ett enkelt beslut. I Storbritannien reserverade t.ex. tillståndsmyndigheten Ofcom 256 MHz av ”den digitala utdelningens” 392 MHz till landets markbundna rundsändningsmedia genom ett ”administra- tivt beslut”.

En tredje metod är en jämförande analys av en samling kriterier varav ofta bedömda sociala och/eller samhällsekonomiska förbätt- ringar. Typfallet är en s.k. skönhetstävling. Blandningen av faktorer som ska bedömas kan vara ganska invecklad.TPF67FPT Metoden kan även tangera marknadsbaserad tilldelning (se nedan) då den kan inklu- dera anbud, men i form av en meritbaserad skönhetstävling, t.ex. hur man optimerar kostnaderna för de slutliga användarna. Bedöm- ningarna riskerar dock att bli godtyckliga på grund av subjektiva faktorer. I Frankrike används vid tilldelning av utrymme till TV- kanaler kriteriet ”kulturellt högsta anbudsgivare”, medan USA har ställt jämförande frågor om sociala förmåner till konkurrerande TV-stationer.

2.5.2Radiospektrummarknader

Radiospektrum betraktas som en begränsad resurs. Ett sätt att säkerställa en effektiv tilldelning av en sådan resurs är att använda marknadsbaserade mekanismer. Marknadsbaserad allokering har följaktligen fått mycket uppmärksamhet i EU, och dessförinnan i USA. I EU kan trenden sägas ledas av Storbritannien, där till-

67TP PT S. Forge, ”The radio spectrum and the organisation of the future: recapturing radio for new working patterns and lifestyles”, Telecommunications Policy, Vol 20, No 1,1996; L. Benzoni and E. Kalman, The Economics of Radio Frequency Allocation, ICCP papers 33, OECD, Paris, 1993.

106

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

ståndsmyndigheten Ofcom velat främja ett marknadsorienterat synsätt och handel med frekvenser. Detta alternativ till den tradi- tionella, centraliserade metoden flyttar radiospektrumförvaltningen i riktning mot användarna, inte minst genom handel med rättigheter. Frekvenshanteringen förväntas därmed fungera på ett mer öppet och decentraliserat sätt, bland de olika innehavarna av användningsrättigheter för specifika band, för att göra radio- spektrum mer likt andra resurser. Grundvalen är ägarnas rätt att exkludera andra från att använda ”deras” band.

Metodens grundtanke är att marknadskrafterna säkerställer en ekonomiskt effektiv användning av radiospektrum (”marknaden vet bäst”). Tilldelningen görs genom tävling om tillstånd för att säkerställa att den mest effektiva användaren, den som värderar frekvensutrymmet högst, får tillgång till individuella användar- rättigheter med ett garanterat skydd mot störningar. Köparen som är villig att betala det högsta priset vinner – och värderar det i enlighet med användningsområdet, oavsett om det gäller TV, mobiltelefoni eller ledning av taxi- eller fraktgodstransporter.

Metoden baseras på antagandet om en fungerande marknad. En extrem tillämpning av metoden skulle innebära att äganderätt till radiofrekvenser infördes. Därmed skulle frekvenser bli en handels- vara som vilken som helst. För närvarande tilldelas eller säljs rätten att använda radiospektrum. Den traditionella formen för mark- nadsbaserad tilldelning av frekvenser är en infordran av anbud som etablerar en marknad med vars hjälp myndigheterna definierar detaljerade beskrivningar av tekniska och operationella förhållan- den, samt applikationer och användningsformer. Ett tillstånd, i form av ett kontrakt, vinns av de anbudsgivare som bäst möter kraven, t.ex. igångsättande före ett visst datum och användning av teknik som driver på utvecklingen samtidigt som den bästa servicen ges. Detta tangerar ett skönhetstävlingsförfarande (se ovan), som naturligtvis även kan ses som ett marknadsbaserat urvalsförfarande. Avgifter betalas omedelbart av vinnarna. Denna form av tilldelning, där man får ge anbud på tillstånd, användes för de första mobil- telefonlicenserna i Europa, t.ex. i Storbritannien och Frankrike på 1980-talet. I en andra urvalsfas, mellan lika behöriga konkurrenter, kan vissa meriter ha betydelse. Det förutsätter att objektiva kriterier kan fastställas.

Ytterligare en modell är ett lotteri där lotterna dras på så sätt att alla deltagare har lika stor chans att vinna. Priserna i lotteriet är spektrumkoncessioner som oftast beviljas för en bestämd tids-

107

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

period och enligt vissa villkor, t.ex. en utfästelse att man kan finansiera uppbyggnaden av ett nätverk och sedan driva det. Lotterireglerna har ofta (särskilt i USA) medgivit vidareförsäljning av koncessionen och har följaktligen öppnat upp för en marknad för frekvensrätter. På 1980- och 1990-talen anordnade det ameri- kanska FCC lotterier på 215 av storstädernas 305 s.k. service- områden.

Erfarenheten av lotterierna var att den finansiella garantin som krävdes ofta kom från utrustningsleverantörer som tillsammans med den potentiella vinnaren skrev en motivering för inköp av utrustning.TPF68FPT Många vinnare hade dessutom inga avsikter att bygga ett nätverk, utan ville omedelbart sälja koncessionen vidare till en existerande mobilnätsoperatör. För att det skulle gå att genomföra processen uppstod en ny bransch där specialistkonsulter lade fram de tekniska dokumenten som behövdes till budgivningen, och hanterade förhandlingarna med utrustningsleverantörerna. Mellan 1982 och 1990 sjönk det genomsnittliga priset på att förbereda en anmälan från 3500 dollar till 250 dollar under loppet av sju lotterier. FCC debiterade låga kostnader för att delta (200 dollar) så att antalet lotterideltagare blev ganska högt – mer än 280 000 ansök- ningar kom in. Lotterierna blev kritiserade för att de skapade en andrahandsmarknad med spekulationsränta och många anmälningar som endast gjordes för att vinna koncessioner för vidare försälj- ning.

För närvarande är auktioner det mest populära marknadsbase- rade tillvägagångssättet i Storbritannien och flera andra länder. Dessa är, åtminstone teoretiskt, det bästa sättet att sätta ett marknadspris för resursen. Flera auktioner för 3G-tillstånd runt år 2000 inbringade mycket höga belopp. Storbritanniens 3G-auk- tioner genererade t.ex. 550 miljarder kronor. I allmänhet ges frekvenserna till dem som bjuder mest, men det finns också andra auktionsmekanismer, som exempelvis omvända auktioner, i vilka så inte är fallet.

Det finns många sätt att paketera frekvenser för en auktion, men oftast delas de in i kanaler som har en bestämd bandbredd (jämför s.k. blocktillstånd, se bl.a. avsnitt 4.4), med valfrihet gällande paketering och budgivning för att få fram olika värden för de olika frekvenserna. Alternativen inkluderar att sälja kanaler separat eller flera kanaler samtidigt; att sälja många kanalpaket med

68TP PT T.W. Hazlett and R.J. Michaels, ”The cost of rent seeking: evidence from cellular telephone licence lotteries”, working paper, University of California at Davis, mars 1990.

108

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

ett genomsnittligt pris; eller att med ett individuellt pris per kanal utan kanalstruktur sälja frekvensbredd till priser satta av anbuds- givarna för varje frekvensomfång.

Att utforma auktioner kan vara komplicerat. Man måste t.ex. ta med antalet anbudsgivare och licenser i beräkningen och om bud- givare ska få bjuda på flera utrymmen eller om det ska finnas s.k. spektrumtak. Till viss del är designen av auktionerna i praktiken beroende av förväntningar om marknaden. Dessutom kan beteen- det hos anbudsgivarna i verkligheten skilja sig från ekonomisk teori.

Vidareförsäljning av rättigheter som tilldelats genom auktioner tillåts i många länder för att frekvensmarknaden ska kunna ut- vecklas. Det finns två huvudsakliga metoder för detta. Enligt den första metoden måste köparen uppfylla vissa villkor för att anses lämplig att få överta frekvenserna, vilket FCC använt i vissa fall. Den andra metoden innehåller inga begränsningar alls, eftersom idén är att skapa en fri marknad. Erfarenheten av försäljning på en sådan fri marknad är fortfarande begränsad. I Storbritannien har bara åtta transaktioner noterats under ett år fram till januari 2008.TPF69FPT Ingen omfattande andrahandsmarknad kan ännu sägas ha etablerats någonstans.

Europeiska kommissionen identifierade i september 2005 spekt- rumhandel som potentiellt fördelaktig i vissa band.TPF70FPT Kommis- sionen anser att man bör förlita sig på en andrahandsmarknad för att uppnå den flexibilitet som är nödvändig för att kunna utnyttja radiospektrum effektivt. Denna ”ensamrätt på användning” medför att licensinnehavarna får specifika rättigheter till definierade delar av radiospektrum i vissa geografiska områden. Tillvägagångssättet innebär att det inom varje frekvensblock tilldelas ett visst antal rättigheter för varje fördefinierat block och område. Därefter bör en spektrumförvaltningsmyndighet ange de högsta acceptabla störningsnivåerna och spektralseparation mellan signaler för olika operatörer. Det väsentliga är att handeln också ska innefatta byte av användning. Kommissionen vill att de band som omfattar mark- bunden mobil kommunikation, markbunden fast trådlös kommu- nikation och markbundna TV-sändningar ska vara handelsbara med ett måldatum för en fungerande spektrummarknad 2010.

69TP PT Transfer Notification Register, http://146.101.202.225/public-tnr/tradeDetails.do

70TP PT ”A market-based approach to spectrum management in the European Union”, KOM (2005) 400; se vidare avsnitt 2.6.3.

109

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

En förhoppning är att den offentliga sektorn via andrahands- marknaden kan fås att frigöra frekvenser till kommersiellt bruk. För att påskynda denna utveckling har Storbritannien påbörjat genomförandet av en incitamentsbaserad avgiftsmodell (AIP, Administrative Incentive Pricing; se vidare avsnitt 4.3.1) som kopplar ett beräknat marknadsvärde till frekvenser och på så sätt lockar offentliga aktörer att frigöra resurser de inte behöver. Tanken är att offentliga organisationer ska börja agera på och stimulera marknaden för spektrumhandel med ny ”likviditet” i frekvensband som möjliga köpare kan prissätta i sina anbud.TPF71FPT

Att definiera rättigheter att använda radiofrekvenser som ”äganderätter” är sannolikt inte realistiskt i EU-medlemsstater. När rättigheterna till att använda frekvenserna har definierats kan de överföras på minst tre sätt: andelsförsäljning, försäljning av tillgångar och auktorisering av en tredje part att använda frek- venserna under licens. Tillståndsmyndighetens roll är att hålla ett komplett och ständigt aktuellt radiospektrumregister och ge till- stånd på basis av de policyriktlinjer som finns. Rollen är mycket viktig.

Den marknadsbaserade metoden används redan i någon form i nästan hela EU, och allt mer genom spektrumauktioner med möjlighet till andrahandshandel. Sådana marknader är i dag helt och hållet nationella.

2.5.3Tillståndsfri användning

Mycket talar för att tillståndsfri radioanvändning, främst med kort räckvidd, framöver kommer att ha en viktig roll för konsument- intresset, konkurrens, innovation och tillväxt. En snabb utveckling har skett av nya tjänster som möjliggjorts genom nya tekniker som WLAN och Bluetooth i det från tillstånd undantagna och i stor utsträckning teknik- och tjänsteneutralt harmoniserade 2,4 GHz- bandet. Även när risken för skadlig störning är försumbar kan emellertid internationella överenskommelser, t.ex. om sjösäkerhet, hindra att undantag från tillståndsplikt införs.

Ett växande behov av radiofrekvenser ökar trycket på att hitta sätt att dela på resurserna med hjälp av ny teknik. Framtida radiospektrumpolicy kan gå i riktning mot tillståndsfri användning

71TP PT Independent Audit of Spectrum Holdings, av Professor Martin Cave för HM Treasury, december 2005, http://www.spectrumaudit.org.uk/pdf/caveaudit.pdf

110

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

eller öppna frekvenser. Principen är att tillåta fri tillgång till en delad frekvens för all användning med enklare förvaltning. Stör- ningar mellan flera användare undviks med hjälp av tekniska och operativa medel. Det finns samtidigt väsentliga tekniska ut- maningar med att vidareutveckla det tillståndsfria användandet.

De möjliga fördelarna är dock inte obetydliga. Metoden har fått sin användning främst för dator- och konsumentelektronik- branschen med trådlösa chip. Eftersom frekvenserna delas, saknas det individuellt tilldelade resurser som kan köpas och säljas på en marknad. I detta system kan vem som helst få tillgång till ett visst frekvensblock eller en uppsättning kanaler, enbart på vissa grund- läggande villkor för tekniken. Metoden baseras på ett mer decentra- liserat, potentiellt mindre byråkratiskt synsätt som gör det möjligt för enskilda och grupper att bygga ut nätverk, lösningar och tjänster på eget initiativ under tillståndsfrihet. Det finns ett stort intresse för tillståndsfri användning, och tillvägagångssättet har redan visat sig fungera för vissa lösningar, särskilt för tekniker för korta avstånd som RFID, Bluetooth och WLAN.

För att utöka metodens tillämplighet krävs dock nya tekniker som eliminerar eller minskar störningsproblemen, t.ex. intelligent radio och teknik för spektrumdelning, som inte är inriktade på en enstaka frekvens eller användare. Teknikerna är beroende av hög mobil datorkraft till låga kostnader för att kunna bearbeta multi- frekvenssignaler för olika former av delning (t.ex. så kallat direkt- spritt spektrum och ultrabredbandsteknik, som alla är exempel på underliggande/överliggande tekniker för överföring av stora infor- mationsmängder vid låga effektnivåer över ett frekvensområde, och frekvenshoppningstekniker). Under det senaste decenniet har vidareutveckling av tidsdimensionsdelning kommit fram av bruket av hög datorkraft för programvarudefinierad radio (SDR) för dyna- misk radiokanalstilldelning.TPF72FPT Kognitiv radio, en variant av SDR, syftar till att ständigt identifiera och anpassa sig till den aktuella radiomiljön med hänsyn till andra frekvenser som används för att tysta eller tomma utrymmen ska kunna hittas och användas. En rumsdimension går att lägga till med hjälp av flera riktantenner för starkt fokuserade överföringar med minskad störning, högre selek- tivitet och närmare geografisk spridning för användarna.

72TP PT Radiosystem som använder programvara för att modulera radiosignaler. Detta innebär att radion kan kommunicera med andra radioprotokoll genom att ladda ner och köra ny pro- gramvara.

111

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Teknikerna som kan möjliggöra tillståndsfria band kommer att finnas i nästa generations mobiltelefoni (”4G”) och den potentiella användningen av mesh-arkitekturTPF73FPT baserad på distribution i tillståndsfria band. Ny teknik kommer att utnyttja högre frek- venser – över 5 GHz – där det är färre störningsproblem. Grund- läggande problem med effekt och överföring kvarstår dock.

Sammantaget är den tekniska utvecklingen förenad med osäker- het eftersom man ännu inte vet om de nya teknikerna kan eller kommer att utvecklas och lanseras kommersiellt. Möjligen kan man tala om två olika kategorier: den första är teknikerna som med största sannolikhet kommer att införas inom kanske fem till tio år. Till den andra kategorin hör teknikerna där tidsramarna och sanno- likheten för införande är mer osäkra. Den första kategorin omfattar mesh-nät och mesh-tekniker som t.ex. dynamisk spektrum- åtkomst. Den andra kategorin kan inkludera kognitiv radio, annan mjukvaruradio och smarta antenner.

2.5.4Tre svenska fallstudier

Nedan redogörs för hur tre viktiga svenska tilldelningsförfaranden för mobil telekommunikation har gått till i praktiken. De tre fallbeskrivningarna faller under olika regler och kontexter. I GSM- fallet beskrivs huvudsakligen utfärdandet av tillstånd och tillstånd enligt radiolagen som skedde enligt principen ”först till kvarn” och var öppen för fler än innehavaren. I det andra fallet, UMTS- tillståndsprocessen, beskrivs utfärdandet av tillstånd via ett jäm- förande urval (skönhetstävling) enligt telelagen. I det tredje fallet granskas utfärdandet av ett tillstånd i frekvensbandet 450 MHz genom auktion och täckningsvillkor enligt LEK.

Situationerna skiljer sig väsentligt från varandra och de belyser de olika problem som uppstår. Det första fallet (GSM-tillstånden) kan sägas höra till centralstyrningsmetoden. Det andra (UMTS- tillstånden) är däremot snarare ett marknadsbaserat tillvägagångs- sätt, genom att en skönhetstävling utformad på det sättet kan sägas vara en typ av auktion där deltagarna bjuder i form av täck- ningslöften. Det sista fallet, den teknikneutrala tillståndsgivningen för 450 MHz, kan sägas vara en blandning av ett marknadsbaserat tillvägagångssätt – i form av den inledande auktionen med täck-

73TP PT Nät där terminalerna, t.ex. mobiltelefoner, kommunicerar direkt med varandra vilket minskar behovet av basstationer.

112

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

ningsvillkor– och ”centralstyrning” då auktionsvinnaren NMT i ett senare skede fick ytterligare frekvensutrymme utan att något urvalsförfarande ägde rum.

Fallet GSM (2G och 2.5G)

Marknaden för mobiltelefoni i Europa bestod på 1980-talet av flera oförenliga analoga mobiltelefonstandarder. Bristen på en gemen- sam standard gjorde det svårt att använda mobiltelefoner på resor genom Europa eller vid andra internationella resor. Dessutom var utrustningen för infrastrukturen och själva telefonerna dyra.TPF74FPT Detta gjorde att EG-kommissionen aktivt arbetade för en gemen- sam europeisk standard. Tanken var också att telekommunikations- industrin i Europa skulle stärkas.

Trots att representanter från många europeiska länder från 1982 hade regelbundna möten om digital överföring och standarder för denna, dröjde det ända till 1987 innan kommissionen kom med en rekommendation (87/371/EEC) för införande av ett digitalt mobil- telefonnät – GSM (se tabell 2.3). Rekommendationen följdes av direktiv 87/372/EEC där det krävdes att de nationella tillsyns- myndigheterna skulle samordna allokeringen av 2 x 9 MHz i frekvensbandet 900 MHz. I september 1987 undertecknades en avsiktsdeklaration, en s.k. MoU (Memorandum of Understanding), av operatörerna och tillsynsmyndigheterna från tretton länder, inklusive Sverige. I detta åtog sig länderna att införa GSM- standarden senast 1 juli 1991. I enlighet med EG-kommissionens ambition att liberalisera telekommunikationsmarknaden infördes nya direktiv under artikel 90 i Romfördraget. Ett av direktiven, tjänstedirektivet, utfärdades 1990 och säkerställde att driften och regleringen av telekommunikationen separerades.TPF75FPT

Introduktionen av GSM blev en förutsättning för införandet av konkurrens på mobilmarknaden både i Sverige och i övriga Europa. Statliga Televerket var i en gynnsam position för att bli en tidig operatör för GSM-mobiltjänster tack vare uppbyggnaden av NMT- nätet och verkets delaktighet i arbetet med standardisering och

74TP PT B. Mölleryd, Entrepreneurship in Technological Systems: The Development of Mobile Telephony in Sweden, Dissertation for the degree of Doctor of Philosophy, Stockholm School of Economics, The Economic Research Institute, 1999.

75TP PT 90/388/EEG.

113

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

utveckling av GSM.TPF76FPT Dock hade Televerket inget kommersiellt intresse av att snabbt introducera GSM. I stället uppgraderade operatören möjligheterna och systemen på grundval av NMT-nätet. Om det inte hade varit för de nya direktiven och avsiktsdekla- rationen skulle Televerket troligen ha väntat till 1995 med att lansera GSM.

Tabell 2.3	Milstolpar i GSM-processen

Maj 1987	Direktiv 87/372/ECC föreskriver att nationella tillsynsmyndigheter ska
	allokera frekvenser i 900 MHz-bandet.
September 1987	MoU undertecknas av operatörer och myndigheter från tretton länder där
	de åtar sig att införa GSM-nät.
1988	Televerket och Comviq får tillstånd att driva GSM 900-nät.
December 1990	NordicTel får tillstånd att driva GSM 900-nät.
1992	Nätoperatörerna lanserar mobila tjänster.
Maj 1995	Sju ansökningar om tillstånd för 1800 MHz.
Januari 1997	PTS meddelar fyra tillstånd för mobil teletjänst i 1800 MHz-bandet.
Maj 2002	PTS meddelar Swefour tillstånd.

I enlighet med GSM-direktivet erhöll i Sverige inledningsvis två operatörer tillstånd för mobila teletjänster i GSM-nätet. Följ- aktligen öppnade direktivet marknaden för konkurrens. Comvik (senare Comviq) kunde därför vända sig till det svenska Kommu- nikationsdepartementet i slutet av 1987 med en begäran om att etablera ett digitalt mobiltelefonsystem, och i slutet av 1988 beslutade regeringen att ge Comviq tillstånd att bygga och driva ett GSM-nät.

I början av 1989 bildade två före detta chefer från Ericsson Radio Systems förtaget NordicTel Holdings AB (NordicTel). De inspirerades av mobiltelefonins framtida möjligheter och deras mål var att driva mobila nät i Sverige och internationellt. Efter att ha lyckats locka flera stora svenska företag som investerare ansökte NordicTel i början av 1990 om ett tillstånd hos frekvensförvalt- ningssektionen på Televerket för att driva ett nationellt GSM-nät i Sverige. En långdragen debatt följde om en ny operatör skulle tillåtas på den svenska marknaden eller inte. Först avslog frekvens-

76TP PT S. Lindmark, Evolution of Techno-Economic Systems: An Investigation of the History of Mobile Communications, Dissertation for the degree of Doctor of Philosophy, Chalmers University of Technology, Department of Industrial Management and Economics, 2002.

114

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

förvaltningssektionen på Televerket NordicTels ansökan. Sek- tionen hävdade att Televerket behövde ytterligare frekvenser till sitt eget NMT-nät och att televerket tillsammans med Comviq redan hade allokerat alla tillgängliga GSM-frekvenser. Sektionen hävdade också (tillsammans med Televerket och Comviq) att spektrumeffektiviteten och affärsmöjligheterna skulle försvagas med tre operatörer. NordicTel överklagade och pekade bl.a. på fördelen med mer konkurrens på den svenska marknaden och att den tekniska utvecklingen i mobila telefonisystem hittills hade varit undervärderad.

I december 1990 fick företaget slutligen tillstånd för de begärda frekvenserna. Ett av motiven för att utfärda detta tredje tillstånd var att det skulle ha en positiv effekt på konkurrensen och utveck- lingen av marknaden.TPF77FPT Sedermera fick de tre operatörerna var sin tredjedel av de tillgängliga frekvenserna i 900 MHz-bandet för GSM. Alla operatörer öppnade sina GSM-nät 1992. I detta skede var Sverige det enda land i Europa med tre GSM-operatörer.

Liberaliseringen av den svenska telekommunikationsmarknaden följdes av viktiga regeländringar för att bättre kunna hantera god- kännanden och följa rådande EG- direktiv. Ett nytt oberoende organ behövdes i Sverige för att garantera att telekommunika- tionssystemen fungerade. Telestyrelsen bildades 1992 (och bytte namn till Post- och telestyrelsen 1994) genom en sammanslagning av Televerkets frekvensförvaltning och Statens telenämnd. Det innebar att Televerket (som bytte namn till Telia följande år) för- lorade ansvaret för myndighetsutövningen och blev en av nätopera- törerna. Bildandet av Telestyrelsen följdes av införandet av tele- lagen och LRK. En förutsättning för innehav av radiosändare enligt LRK var att operatörerna hade tillstånd att tillhandahålla mobila telekommunikationstjänster enligt telelagen. På grund av de nya lagarna var de tre nätoperatörerna tvungna att ansöka om tillstånd på nytt, vilket de senare fick.

Trafiken i 900 MHz-näten ökade stadigt och det började bli trångt i frekvenserna under 1995. Televerket hade tidigare allokerat frekvenser i 900 MHz-bandet till sitt NMT-nät eftersom företaget redan tre år efter lanseringen av NMT 450 upplevt allvarliga kapa- citetsproblem.TPF78FPT Comviq och NordicTel (som senare bytte namn till Europolitan) begärde att Telia skulle avstå en del av sitt frekvensbruk för NMT till förmån för GSM genom att hänvisa till

77TP PT Se vidare bl.a. PTS, dnr 99-12662.

78TP PT Televerket lanserade NMT 900 1986.

115

TF FTP

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

direktivet 87/372/EEG. Till en början bestämde tillståndsmyndig- heten att Telia gradvis skulle allokera 1,8 MHz av de tillgängliga 9 MHz för NMT 900 till GSM. Telia å andra sidan föreslog att expansionen i GSM-nätet skulle lösas genom att låta GSM-opera- törerna expandera sina nät in i 1800 MHz-bandet genom att bygga parallella DCS-1800 MHz-system i områden med mycket trafik. Trots att de övriga operatörerna inledningsvis var mindre intresse- rade av denna lösning uttryckte de i maj 1995, tillsammans med fyra andra konsortier, sitt intresse för tillstånd för att driva mobila telefoninät i 1800 MHz-bandet. I januari 1997 beslutade tillstånds- myndigheten att ge 1800 MHz-tillstånd till de tre etablerade opera- törerna. Senare gavs ett fjärde tillstånd till Tele 8. Emellertid använde aldrig Tele 8 tillståndet, och det återkallades. Under tiden beslutade myndigheten att Telia skulle omallokera alla frekvenser i 900 MHz-bandet från NMT 900 till GSM senast i slutet av 2000.

I samband med utfärdandet av UMTS-tillstånd i december 2000 erbjöds två sökande som fick UMTS-tillstånd möjligheten att också få GSM-tillstånd. Ingen av UMTS-tillståndsvinnarna var dock intresserade av detta. I december 2001 beslutade tillstånds- myndigheten än en gång att utfärda ett fjärde GSM-tillstånd. Swefour fick i maj 2002 det fjärde tillståndet för att driva GSM-nät i Sverige. Företaget valde en annan strategi än de övriga GSM- operatörerna. I stället för att erbjuda mobilabonnemang till allmän- heten inriktades Swefours affärsmodell på att hyra ut nätkapacitet till företag och operatörer utan egna GSM-nät med en MVNO- modell.TPF79FPTP,80

UMTS (Universal Mobile Telephone System)

Den 14 december 1998 fattade Europaparlamentet och minister- rådet ett beslut, 128/1999/EC, om introduktion av ett tredje generationens system för mobil och trådlös kommunikation i EU (se tabell 2.4). Syftet med beslutet var att underlätta en snabb och samordnad introduktion av UMTS/IMT-2000-nät och tjänster i EU på grundval av principerna för den inre marknaden och enligt kommersiella krav. Enligt den tredje artikeln i beslutet var med- lemsstaterna tvungna att vidta alla nödvändiga mått och steg för att möjliggöra en lansering senast den första januari 2002. Ramarna för

79TP PT Mobile Virtual Network Operator; virtuell operatörsmodell.

80TP PT BrainHeart Capital, pressrelease, 29 maj 2002.

116

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

allmänt godkännande och enskilda tillstånd på teletjänstområdet presenterades i tillståndsdirektivet 97/13/EC.

Riksdagen hade i telelagen lagt fast att tillstånd att tillhandahålla nya eller väsentligt ändrade mobila teletjänster eller nätkapacitet för sådan verksamhet skulle fördelas efter en allmän inbjudan till ansökan.

Tabell 2.4	Milstolpar i UMTS-tillståndsprocessen

Oktober 1997	Europeiska radiokommittén (ERC) beslutar om kärnbanden för UMTS.
November 1997	Europeiska kommissionen föreslår regelverk för UMTS.
December 1997	Kandidater för ytterligare UMTS-frekvenser identifieras (utökade band,
	ungefär 160 MHz). Regelverket för UMTS definieras, inklusive tillstånd
	för fas 1.
December 1998	Beslut om introduktion av UMTS, 128/1999/EC.
Januari 2000	Regeringsförslag om nationell roaming, prop. 1999/2000:100.
April 2000	PTS beslutar om föreskrifter om urvalsförfarandet för UMTS/IMT-2000,
	PTSFS 2000:5.
Juli 2000	81
Juli 2000	Ny 23b § i telelagen om nationell roaming träder i kraft.TPF FPT
September 2000	Slutdatum för ansökningarna till PTS.
December 2000	Tillstånden tilldelas genom skönhetstävling.
Mars 2004	Tillståndshavarna täcker mellan 65 och 75 procent av vad de utfäst.
Maj 2004	PTS anmodar tillståndshavarna att vidta åtgärder för att rätta till
	bristerna i täckningen.
Oktober 2004	PTS återkallar Oranges tillstånd.
December 2004	PTS beslutar att tillståndshavarna får minska pilotsignalen på lands-
	bygden.
Januari 2005	Operatörerna täcker mellan 84 och 86 procent av vad de utfäst.
Juni 2006	Tillståndshavarna täcker mellan 93 och 94 procent av vad de utfäst.
Juni 2007	Tillståndshavarna uppfyller tillståndskraven.

Regeringen hade i teleförordningen (1997:399) bemyndigat PTS att meddela de närmare föreskrifterna om hur själva förfarandet skulle gå till, verkställighetsföreskrifter och att fördela själva tillstånden.

PTS förslag till föreskrift gick ut på remiss till intressenter på telemarknaden. Den 14 april 2000 meddelade myndigheten

81TP PT Prop. 1999/2000:57, SFS 2000:210. Regeln utformades så att den gav fördel åt nya operatörer på marknaden som under en övergångstid skulle kompenseras för att de till skillnad från befintliga GSM-tillståndshavare inte hade något nät utbyggt i Sverige.

117

Allmän beskrivning av området för utredning SOU 2008:72

föreskrifter för utfärdandet av tillstånd för UMTS/IMT-2000 (PTSFS 2000:5).

En av huvudfrågorna var hur många tillstånd som skulle utfärdas. Frekvenserna i fråga ansågs utgöra en begränsad resurs, även om avsikten var att utfärda så många tillstånd som möjligt för att nå en hög grad av konkurrens. Till UMTS krävs emellertid en viss minsta bandbredd vilket gjorde att bara ett begränsat antal tillstånd kunde utfärdas. I Sverige gjordes en bandbredd på 145 MHz tillgänglig för UMTS/IMT-2000.

PTS ville från början utfärda fem tillstånd, men beslutade senare om fyra tillstånd på följande grunder:

1.I en rapport till tillståndsmyndigheten föreslogs fem tillstånd,TPF82FPT tre tillstånd på 2 x 10 MHz + 5 MHz för innehavaren de etable- rade aktörerna och två tillstånd på 2 x 15 MHz + 5 MHz till nya aktörer. En bandbredd på 2 x 10 MHz ansågs som problematiskt för pålitliga högkapacitetslänkar. Om fem tillstånd hade utfärdats hade konkurrensen ökat, men det skulle eventuellt ha resulterat i otillräckliga servicenivåer och i slutändan risk för dyrare tjänster för konsumenterna. Detta skulle kunna ha fått en negativ effekt på införandet av mobila tjänster.

2.För att utfärdandet skulle bli rättvist och inte ge vissa opera- törer konkurrensfördelar ansåg PTS att fyra tillstånd med samma och tillräcklig bandbredd skulle utfärdas. Med fem eller sex tillstånd skulle den tillräckliga bandbredden bli för liten.

3.Majoriteten av remissinstanserna ansåg att fyra tillstånd skulle vara optimalt.

Banden delades följaktligen in i fyra 2 x 15 MHz (FDD) + 5 MHz (TDD) för att garantera kvaliteten på tjänsterna och undvika konkurrensfördelar för någon av tillståndshavarna.

I telelagen angavs att tillstånden skulle fördelas med urvals- kriterier på saklig grund. Regeringen tog upp frågan om saklig grund som urvalsmetod i samband med en ändring av 14 § telelagen som avsåg en annan sakfråga och uttalade att auktionsförfaranden (och lottdragning) inte kunde vara saklig grund enligt 14 §.TPF83FPT Trafikutskottet hade inget att erinra mot denna bedömning.TPF84FPT Riks-

82TP PT Questus, Critical Success Factors for a New Entrant UMTS Network in Sweden, 1999. 83TP PT Prop. 1994/95:128, Ändringar i telelagen m.m.

84TP PT Bet. 1994/95:TU17. Utskottet har därefter erinrat om denna bedömning i bet. 1998/99:TU3.

118

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

dagen ställde sig vid båda tillfällena bakom utskottets uttalanden med avseende på att auktionsförfaranden och lottdragning inte är att betrakta som saklig grund.

LEK ersatte LRK och telelagen 1 juli 2003. PTS hade tidigare tilldelat tillstånd där efterfrågan överstigit tillgången på grundval av skönhetstävlingar eftersom det var enda sättet att meddela sådana tillstånd enligt telelagen. Bakgrunden till denna förändring var att många andra länder genomfört spektrumauktioner, en insikt om att attraktiva frekvensband hade ett stort värde, och att marknaden i många fall är bäst på att fördela en begränsad resurs. På senare år har också alla större tilldelningar av tillstånd, där efterfrågan överstiger utbudet, skett via spektrumauktioner. Syftet med dessa auktioner har varit att på ett så effektivt sätt som möjligt fördela frekvenser, men inte att ge maximala intäkter till staten.

I Sverige betalade UMTS-tillståndsvinnarna bara en avgift för att täcka tillståndsmyndighetens administrativa kostnader. Enligt statsmakterna var det viktigt att ha en utfärdandeprocess som gynnade en snabb lansering av UMTS-näten, och att uppnå hög täckning. Om de sökande inte uppfyllde sina åtaganden hade till- ståndsmyndigheten vissa sanktioner att ta till. Om tillstånds- havaren inte uppfyllde sitt åtagande eller kraven som var kopplade till tillståndet kunde tillståndsmyndigheten meddela tillstånds- havaren detta. Om denne inte åtgärdade bristen kunde tillstånds- myndigheten förena förelägganden med viten på en nivå som motsvarar värdet av besparingarna operatören gjorde genom att inte följa föreskrifterna. Som sista åtgärd kunde myndigheten åter- kalla tillståndet. Å andra sidan ansågs det viktigt att inte ställa för höga krav på regional täckning, vilket tillståndsmyndigheten i efterhand ansåg sig gjort under utfärdandet av tillstånden för 1800 MHz. Detta kan vara en viktig orsak till det låga antalet sökande och varför en av operatörerna valde att inte bygga nätet enligt sina utfästelser.

UMTS-tillstånden sträcker sig till december 2015. De tillstånds- berättigade valdes ut i två faser. Under den första fasen utvär- derades fyra områden:

1.Sökandens ekonomiska kapacitet;

2.teknisk plan för UMTS-nätet;

3.affärs- och marknadsplan;

4.erfarenhet i och kunskap om fasta och mobila nät.

119

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

De kandidater som godkänts i fas 1 fortsatte i fas 2, som var helt oberoende av den första fasen. I fas 2 fick kandidaterna poäng i förhållande till hur ansökan uppfyllde villkoren som tillståndsmyn- digheten ställde. Denna fas inriktades på två villkor:

5.Den utlovade geografiska täckningen med avseende på yta, befolkning och utbredning över landet; och

6.datumet då införandet skulle vara klart och när tjänsterna skulle vara tillgängliga.

Tio kandidater ansökte om de svenska UMTS-tillstånden. De fyra företag som fick tillstånd var Europolitan GSM AB (Europolitan) och Tele 2 AB (Tele2) samt två nya kandidater, Hi3G Access AB (Hi3G) och Orange Sverige AB. Tillståndsmyndigheten krävde att operatörerna skulle infria sina utfästelser i fråga om täckning och utbyggnadstakt. Det innebar en täckning av 8 860 000 människor vilket den 31 december 2003 motsvarade 99,98 procent av befolk- ningen. Kort efter utdelningen överklagades beslutet av tre av kandidaterna som inte fick tillstånd. Telia AB (Telia) fick – förvånande för många – inte något tillstånd. PTS konstaterade att Telias angivna signalstyrka inte uppfyllde kravet på 58 dB V/m/5 MHz. Tillståndsmyndigheten ansåg även att Telias yttäckning skulle bli mindre än utlovat och att Telias bithastighet var för låg.

Telia yrkade att länsrätten, om den inte genast kunde ge Telia ett tillstånd för UMTS/IMT-2000, skulle upphäva tillstånds- myndigheten beslut och återförvisa det till tillståndsmyndigheten för en ny tillståndsprocess. Telia angav följande omständigheter som grund för överklagandet:

•Tillståndsmyndigheten följde inte det svenska regelverket;

•myndigheten hade brutit mot 2 § telelagen om ekonomisk effektivitet för uppbyggning av teletjänster;

•tillståndsgivningsprocessen genomfördes felaktigt och Telia fick inte chansen att kommentera ansökan;

•myndigheten överskred sina befogenheter när man fastställde reglerna för ansökningarna (PTSFS2000:5); och

•tillståndsmyndigheten hade gjort felaktiga beräkningar om antalet basstationer.

I slutet av januari 2001 avslog länsrätten Telias och en av de övriga kandidaternas begäran om inhibition. Dessutom avslog rätten den

120

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

27 juni 2001 överklagandena med motiveringen att tillstånds- myndigheten hade fattat korrekta beslut när den meddelade till- stånd till Europolitan, Hi3G, Orange Sverige och Tele2. Länsrätten kritiserade dock tillståndsmyndigheten i några formella avseenden i utdelningsprocessen. I slutet av 2003 hade inte någon av tillstånds- havarna byggt färdigt näten enligt sina åtaganden och enligt tillståndsvillkoren.

I mars 2004 täckte operatörerna mellan 65 och 75 procent av vad de tidigare hade utfäst, viket ledde till åtgärder från PTS. I enlighet med bestämmelserna i LEK gav myndigheten operatörerna ytter- ligare (”skälig”) tid för att kunna åtgärda defekter och brister. I maj 2004 meddelade PTS att tillståndshavarna skulle vidta nödvändiga åtgärder för att avhjälpa brister i täckningen senast den 1 december 2004. En månad senare ansökte tillståndshavarna gemensamt om ändrade tillståndsvillkor. Denna gång ville dessa ha ett förlängt tidsschema till slutet av 2007, i stället för att ha fullständig täckning i slutet av 2003. Tillståndshavarna ville också sänka pilotsignal- nivåerna och ytsannolikheten.TPF85FPT PTS tillbakavisade i december 2004 ändringarna av tidsschemat och minskningen av ytsannolikheten på samma grunder som tidigare, men beslutade att operatörerna kunde sänka pilotsignalnivåerna på landsbygden. Under tiden återkallades Oranges UMTS-tillstånd på bolagets egen begäran.

När PTS genomförde en ny undersökning av befolknings- täckningen i januari 2005 befanns operatörerna täcka mellan 84 och 86 procent av vad de hade utfäst. I detta skede hade tillstånds- myndigheten möjlighet att meddela förelägganden förenade med vite. Situationen slutade emellertid med att Vodafone ansökte om ändrade tillståndsvillkor. Vodafone ansåg att företaget hade upp- fyllt kraven på lanseringen eftersom en senare utdelning av ett tillstånd i 450 MHz-bandet hade förändrat villkoren för 3G- operatörerna.

Efter att några månader tidigare ha dragit tillbaka en ansökan om ändrade tillståndsvillkor ansökte Hi3G i juni 2005 än en gång om ändrade villkor. Hi3G önskade ersätta den återstående delen av UMTS-utbyggnaden med ett digitalt nät i 450 MHz-bandet. Tillståndsmyndigheten beaktade ansökan och beslutade att vänta med eventuella viten tills alla 3G-operatörer hade fått möjlighet att visa om den resterande delen av 3G-utvecklingen kunde ersättas

85TP PT Sannolikheten, uttryckt i procent, att en slumpmässigt vald punkt inom ytan är täckt av en given signalnivå.

121

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

med alternativa tekniker utan att detta väsentligt påverkade kon- sumenterna.

I oktober 2005 beslutade tillståndsmyndigheten dock att operatörerna måste uppfylla den återstående delen av lanseringen med UMTS-teknik, eftersom det inte var möjligt att använda både UMTS och CDMA450 utan negativa effekter för abonnenterna. I juni 2006 täckte UMTS-operatörerna mellan 93 och 94 procent av den utlovade omfattningen och senare samma månad ändrade tillståndsmyndigheten kraven på tillståndshavarna. I augusti samma år beslutade tillståndsmyndigheten att utbyggnaden skulle slutföras i juni 2007. Om detta inte uppfylldes skulle tillståndsmyndigheten ansöka om utdömande av vite. En av operatörerna uppfyllde kraven redan i december 2006 och de två andra uppfyllde kraven i juni 2007.

Digital mobiltelefoni – CDMA2000 – i 450 MHz-bandet

Det analoga NMT 450-nätet började användas 1981 och drevs av Telia. Nätet täckte ungefär 80 procent av Sveriges landområden och stora delar av Sveriges kust. I slutet av 1990-talet stod det klart att nätet snart skulle nå slutet av sitt ekonomiska och tekniska liv. Telia hade också för avsikt att avveckla nätet eftersom de flesta kunderna hade gått över till GSM.TPF86FPT Emellertid hade avsevärda delar av Sverige inte tillgång till alternativa tekniker eftersom GSM och UMTS inte täckte ett lika stort område som NMT. Medan GSM- nätet uppgavs täcka 60 till 70 procent av Sveriges landområde, förväntades de nya UMTS-näten ha mycket mindre täckning. För- delen med 450 MHz-frekvenserna jämfört med övriga frekvenser för mobil telefoni är den långa räckvidden: de är väl anpassade för mobila tjänster i glest befolkade områden.

PTS övervägde med början 2003 möjligheten att etablera ett digitalt alternativ till det analoga NMT 450-systemet. Ett digitalt system i 450 MHz-utrymmet skulle också kunna tillhandahålla många av tjänsterna som GSM och UMTS hade. Avsikten var att ha ett fungerande digitalt system med samma täckning som NMT 450 när Telias tillstånd gick ut. Dessutom var det nödvändigt att göra övergången till ett digitalt mobilt nät gradvis för att ett system hela tiden skulle finnas på plats. Därför beslutade myndigheten i juni 2003 att förlänga Telias NMT 450-tillstånd från den 31 december

86TP PT 2004 fanns ungefär 134 000 NMT-abonnenter (PTS-F2004:3).

122

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

2004 till den 31 december 2007.TPF87FPT Det nya tillståndet omfattade dock 2×2,7 MHz i stället för som tidigare 2x4,5 MHz. På så sätt reserverades 2×1,8 MHz för ett eventuellt nytt digitalt system.

Som en förberedelse för övergången till ett digitalt 450-nät undersökte PTS under hösten 2003 det kommersiella intresset för att använda frekvenserna i 450 MHz-bandet till en etablering av ett nationellt, digitalt mobilt nät med samma täckning som NMT 450- nätet eller bättre (se tabell 2.5 för milstolparna i utdelningspro- cessen). Totalt 13 företag uttryckte intresse för att driva ett sådant nät. Det innebar att tillståndsmyndigheten inte kunde ge tillstånd till alla intresserade parter på grund av de begränsade frekvenserna. Av LEK följer bl.a. att om det kan antas att frekvenserna inte räcker till tillstånd till alla som vill ha ett sådant, ska tillstånden utfärdas via en öppen inbjudan, antingen som en skönhetstävling, en auktion eller en kombination av båda (3 kap. 7–8 §§ LEK).

Tabell 2.5	Milstolpar för utfärdandet av 450 MHz-tillstånd

2003	PTS undersöker möjligheterna till att använda frekvenserna i 450 MHz-
	bandet för etablering av ett nationellt, digitalt mobilt telenät.
December 2004	PTS bjuder in operatörer att ansöka om ett nationellt tillstånd för digital
	mobiltelefoni i 450 MHz-bandet i ett litet område i frekvensbandet.
Januari 2005	PTS reserverar ett första band på 2 × 1,8 MHz för etablering av ett
	digitalt mobilnät på 450 MHz.
Mars 2005	PTS beslutar att ge tillståndet till Nordisk Mobiltelefon i en sluten
	88
	auktion.TPF FPT
Augusti 2007	PTS beslutar att ge de återstående tillgängliga frekvenserna i 450 MHz-
	89
	bandet till Nordisk Mobiltelefon Sverige AB (Nordisk Mobiltelefon).TPF FPT
	Beslutet överklagas av en konkurrent.
December 2007	Länsrätten kommer fram till att PTS beslut ska undanröjas och åter-
	förvisas för förnyad handläggning med allmän inbjudan. Domen över-
	klagas av Nordisk mobiltelefon, som inte getts partsställning i målet.
Januari 2008	Kammarrätten upphäver länsrättens dom och återförvisar ärendet till
	länsrätten för förnyad handläggning eftersom Nordisk Mobiltelefon inte
	givits partsställning.

87TP PT PTS, dnr. 02-9287.

88TP PT PTS, dnr. 05-1337.

89TP PT PTS, dnr. 06-16065.

123

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Efter samråd med de intresserade parterna beslutade tillstånds- myndigheten att tilldela ett enda tillstånd på 15 år och att göra det via en auktion med slutna bud.TPF90FPTP,TF91FTP Beslutet motiverades med att öppenheten på det hela taget skulle öka med en auktion jämfört med en skönhetstävling eftersom tillståndskraven blir offentliga före utdelningsprocessen. Risken för överklaganden till domstol skulle minska. Dessutom beslutades det att tillståndet skulle utfärdas på villkoret att tillståndshavaren senast den första juli 2007 skulle täcka minst 80 procent av landområdena i varje län i Sverige.

I december 2004 bjöd tillståndsmyndigheten in operatörer att ansöka om ett nationellt tillstånd för digital mobiltelefoni i 450 MHz-bandet (2 x 1,8 MHz). Om en kandidat kunde påvisa teknisk och ekonomisk kapacitet för att kunna uppfylla tillstånds- villkoren, dvs. att tillhandhålla en täckning motsvarande 80 procent av landytan i varje enskilt län i Sverige senast den 1 juli 2007, och dessutom lämnade högsta budet i auktionen, skulle den kandidaten få tillståndet. Fem företag ansökte. När auktionen öppnades den 17 februari 2005 rankades Nordisk Mobiltelefon högst med ett bud på 86 miljoner kr. I mars beslutade tillståndsmyndigheten att ge tillståndet till Nordisk Mobiltelefon och företaget började bygga ett CDMA450-nät.TPF92FPT

I de föreskrifter som reglerade förfarandet hade tillstånds- myndigheten inte angivit hur de återstående frekvenserna skulle hanteras. Detta ansågs som ett bekymmer i de inkomna remiss- svaren från företag och organisationer, men tillståndsmyndigheten angav att det inte gick att ge några löften eller utfästelser om att tillståndsinnehavaren skulle få de återstående frekvenserna. I slutet av 2006 ansökte Nordisk Mobiltelefon om ett tillstånd för hela frekvensbandet på 2×4,5 MHz. Företaget grundade ansökan på att det måste kunna erbjuda kunderna kompletta tjänster med både mobil och fast telefoni samt dataöverföring i form av mobilt bredband. Det innebar att Nordisk Mobiltelefon nu begärde nästan dubbelt så mycket bandbredd som företaget från början hade fått. I den nya ansökan begärde företaget 2 x 2,7 MHz. I augusti beslutade PTS att tilldela Nordisk Mobiltelefon de återstående frekvenserna från den 1 januari 2008 utan att tillämpa ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan enligt 3 kap. 8 § LEK.TPF93FPT Samma

90TP PT Flera operatörer ansåg att auktioner skulle vara lämpliga (PTS, dnr. 04-13089/18). 91TP PT PTSFS 2004:13.

92TP PT PTS, dnr. 05-1337.

93TP PT PTS, dnr. 05-16065.

124

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

dag beslutade myndigheten att avslå en ansökan från Generic Mobile Systems Sweden AB (Generic) om delvis samma band.TPF94FPT

Generic överklagade besluten till länsrätten i Stockholms län. Som grund angavs bl.a. att det kan finnas mer än en tillståndshavare i 450 MHz-bandet och ändå upprätthållas en effektiv användning av frekvensutrymmet. Företaget ansåg också att tillståndsmyndig- heten felaktigt och utan tillämpning av urvalskriterierna i 3 kap. 7– 8 §§ LEK om bruk av en öppen anbudsinfordran tilldelat Nordisk Mobiltelefon de nya frekvenserna.

PTS bestred bifall till överklagandena. Som grund för bestridan- det angavs i huvudsak följande. Myndigheten ansåg att den inte varit skyldig att tillämpa 3 kap. 7–8 §§ LEK eftersom det inte var aktuellt att dela ut något nytt tillstånd, då det inte är förenligt med ett effektivt utnyttjande av frekvensutrymmet att låta någon annan operatör än Nordisk Mobiltelefon förfoga över det samt att bolaget har behov av utrymmet. I vart fall hade det enligt PTS förelegat särskilda skäl att avstå från en allmän inbjudan eftersom ingen annan operatör kunde beviljas tillstånd för utrymmet. Det var bara Nordisk Mobiltelefon som kunde anses uppfylla kravet på effektiv frekvensanvändning.

Länsrätten undanröjde i december 2007 PTS beslut och åter- förvisade ärendet för en öppen budgivning.TPF95FPT Det betydde att PTS skulle upprepa utdelningsprocessen för det andra frekvensparet om 2×2,7 MHz. Länsrätten angav i domskälen att det inte förelegat några särskilda omständigheter som gjorde att tillståndsmyndig- heten inte skulle ha ett öppet anbudsförfarande för frekvenserna, dvs. att tillståndsmyndigheten skulle ha tillämpat 3 kap. 7–8 §§ LEK. Nordisk Mobiltelefon tillerkändes inte partsställning i målet.

Både Nordisk Mobiltelefon och PTS överklagade länsrättens dom. Kammarrätten upphävde i januari 2008 länsrättens dom och återförvisade målen till länsrätten eftersom Nordisk Mobiltelefon inte givits partsställning i Länsrätten. Den 18 juni 2008 avslog Länsrätten Generics överklagande på bl.a. följande grunder. I prop. 20023:110, s. 136, anges att det måste vara möjligt för tillstånds- myndigheten att vid tillståndsansökningar för radiofrekvenser ta hänsyn till samhällsekonomiska intressen. Det finns inte några hinder mot att ompröva ett s.k. gynnandebeslut till fördel för den enskilde i detta fall, och radioanvändningen som tilldelningen avsåg

94TP PT PTS, dnr 07-2569.

95TP PT Mål nr 19378-07 och 19488-07.

125

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

måste ha ansetts utgöra en effektiv användning av radiofrekvens-

erna.TPF96FPT

2.6Gällande rätt

2.6.1Internationell samordning

För ett effektivt utnyttjande av radiospektrum krävs ett inter- nationellt regelverk, eftersom radiovågors utbredning inte stoppas av nationella gränser. Vidare är användningen av internationellt harmoniserade radiosystem av stort intresse (t.ex. rundradio- satelliter och mobiltelefoni). Den viktigaste och övergripande regleringen för användandet av radiovågor återfinns inom Inter- nationella Teleunionens regelverk (ITU), som är ett FN-organ. Dess verksamhet bygger på den internationella telekonventionen (ITC). Organisationen har till uppgift att upprätthålla och utvidga det internationella samarbetet mellan medlemmarna för förbättring och rationellt bruk av varje form av telekommunikation.TPF97FPT Inom ITU har också utarbetats rekommendationer rörande globala radio- telegrafi och telefonifrågor. Rekommendationerna är inte bin- dande. Till konventionen är fogat en samling tillämpningsföre- skrifter på bl.a. radioområdet.

Sverige har ratificerat överenskommelsen om det s.k. radio- reglementet (RR), vilket innehåller bestämmelser om bl.a. använd- ningen av radiofrekvenserna och de skyldigheter som de anslutna nationerna har att iaktta för att upprätthålla en så störningsfri användning av radiospektrum som möjligt.TPF98FPT I RR återfinns också den frekvensplan som binder Sveriges användning. Regleringen är på en övergripande nivå och varje medlemsstat har att i sin nationella lagstiftning anpassa sitt regelverk om vilka slag av användningar som ska tillåtas för de olika frekvensbanden. För att finna lämpliga närmare bestämmelser på regional nivå inom ITU har CEPT, som är en europeisk sammanslutning för post- och telemyndigheterna,TPF99FPT utarbetat vissa dokument som i sig inte utgör några bindande rättsakter. Dessa överenskommelser kan emellertid sedan läggas till grund för bindande rättsakter inom EU. På nationell nivå är ovan beskrivna regler genomförda genom bl.a.

96TP PT Mål nr 1784-08.

97TP PT http://www.itu.int

98TP PT Se SÖ 1985:66.

99TP PT Conférence Européennes des Administrations des Postes et des Télécommunications.

126

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

LEK. Till detta kommer de direktiv som antagits av EU, vilka också till största del genomförts genom LEK.

Under hösten 1998 inleddes en översyn av den samlade gemen- skapslagstiftningen på teleområdet – 1999 Review. En målsättning var att anpassa den gällande lagstiftningen till en mer konkurrens- utsatt marknad. Översynen gällde inte endast den renodlade tele- marknaden utan inkluderade också t.ex. konvergensfrågor och radiofrekvensfrågor. Resultatet av översynen blev fyra direktiv och ett beslut på området för elektronisk kommunikation som trädde i kraft den 24 april 2002 (se vidare avsnitt 2.6.2).

Utvecklingen inom radiokommunikationsområdet medför ofta att användning av nya eller förändrade radiosystem kräver ändring av regelverket. Därför arrangerar ITU världsradiokonferenser (WRC, World Radio Conferences), med cirka tre års mellanrum. Vid konferensen görs internationella överenskommelser och rekommendationer om hur radiospektrum i framtiden ska utnytt- jas. Dessa överenskommelser om s.k. allokering på internationell nivå, dvs. uppdelning av radiospektrum i olika användnings- områden för vissa frekvensband, är nödvändiga för att möjliggöra användning av radio över gränserna mellan länder. Den senaste WRC ägde rum i Genève 22 oktober till 16 november 2007. PTS ansvarar enligt sin instruktion för det svenska engagemanget i dessa konferenser och i det europeiska förberedelsearbetet. Myndigheten arrangerar regelbundet nationella förberedelsemöten för att inhämta synpunkter från myndigheter, företag och organisationer om ståndpunkter och förslag för respektive punkt på WRC- agendan. Inför varje WRC hålls förberedelsemöten, Conference Preparatory Meetings (CPM), i ITU:s regi. Cirka ett halvår före konferensen sammanställs även en rapport där agendapunkterna analyseras och alternativa lösningar presenteras. Syftet är att för- bereda och underlätta processen under konferensen WRC.

2.6.2EU-regelverket för elektronisk kommunikation

Inledning

EU:s medlemsstater råder över radiofrekvensutrymmet inom sitt territorium. Med det gällande regelverket för elektronisk kommu- nikation har dock ett system för harmonisering av frekvenshan- tering inom gemenskapen upprättats. Detta system följer av de

127

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

regler i ramdirektivet, auktorisationsdirektivet och radiospektrum- beslutet som beskrivs nedan, och har till syfte att möjliggöra genomförandet av en inre marknad för elektroniska kommunika- tionstjänster. Reglerna har i Sverige genomförts i huvudsak genom LEK.

Allmänna mål och regleringsprinciper: ramdirektivet

RamdirektivetTPF100FPT syftar till att inrätta ett harmoniserat regelverk för elektroniska kommunikationstjänster, elektroniska kommunika- tionsnät, tillhörande faciliteter och tillhörande tjänster. I direktivet fastställs uppgifter för nationella regleringsmyndigheter och inrättas en rad förfaranden som syftar till att åstadkomma en harmoniserad tillämpning av regelverket inom hela gemenskapen.

I ramdirektivets skäl 19 anges följande. Radiofrekvenser är en väsentlig förutsättning för radiobaserade elektroniska kommunika- tionstjänster och bör, i den mån de används för sådana tjänster, därför fördelas och tilldelas av de nationella regleringsmyndig- heterna i enlighet med harmoniserade mål och principer som styr deras verksamhet och objektiva, öppet redovisade och icke-diskri- minerande kriterier, där hänsyn tas till demokratiska, sociala, språkliga och kulturella intressen i samband med användningen av frekvenserna. Det är viktigt att fördelning och tilldelning av radiofrekvenser hanteras så effektivt som möjligt. Överföring av radiofrekvenser kan vara ett effektivt sätt att få till stånd en mer effektiv radiospektrumanvändning, förutsatt att tillfredsställande skyddsåtgärder vidtas för att skydda allmänhetens intressen, i synnerhet när det gäller behovet av att säkerställa öppenhet och rättslig tillsyn av sådan överföring.

Enligt ramdirektivets artikel 8 punkt 1 ska medlemsstaterna säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna vidtar alla rimliga åtgärder för att uppnå de mål som framgår av bl.a. punkt 2. Åtgärderna ska stå i proportion till dessa mål. Enligt samma punkt ska medlemsstaterna säkerställa att de nationella regleringsmyndig- heterna när de fullgör de regleringsuppgifter som anges i detta direktiv och i särdirektiven, i synnerhet de uppgifter som syftar till att säkerställa en effektiv konkurrens, i största möjliga utsträckning

100TP PT Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemen- samt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 108, 24/04/2002 s. 0033 – 0050).

128

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

beaktar det önskvärda i att regleringen görs teknikneutral. De nationella regleringsmyndigheterna får inom sitt behörighets- område bidra till att säkerställa genomförandet av sådan politik som syftar till att främja kulturell och språklig mångfald och mediemångfald.

Enligt punkt 2 i samma artikel ska de nationella reglerings- myndigheterna främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektro- niska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster och därvid bl.a. säkerställa att det inte uppstår någon snedvridning eller begränsning av konkurrensen inom sektorn för elektronisk kommunikation och främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser.

Enligt ramdirektivets artikel 9 (”förvaltning av radiofrekvens- erna för elektroniska kommunikationstjänster”) punkt 1 ska med- lemsstaterna säkerställa en effektiv förvaltning av radiofrekvenserna för elektroniska kommunikationstjänster inom sitt territorium i enlighet med samma direktivs artikel 8. De ska säkerställa att den allokering och tilldelning av sådana radiofrekvenser som utförs av nationella regleringsmyndigheter är baserad på objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella kriterier. Medlemsstaterna ska vidare enligt punkt 2 främja harmoniseringen av användningen av radiofrekvenser inom gemenskapen, i linje med behovet av en ändamålsenlig och effektiv användning och i enlighet med beslut nr 676/2002/EG (radiospektrumbeslutet; se nedan).

Enligt samma artikel, punkt 3 får medlemsstaterna tillåta företag att överföra rättigheter att använda radiofrekvenser med andra företag. Enligt punkt 4 ska medlemsstaterna säkerställa att ett före- tags avsikt att överföra rättigheter att använda radiofrekvenser anmäls till den nationella regleringsmyndighet som har ansvaret för tilldelningen av radiospektrum, och att varje överföring äger rum i enlighet med förfaranden som fastställts av den nationella regle- ringsmyndigheten och offentliggörs. De nationella regleringsmyn- digheterna ska säkerställa att konkurrensen inte snedvrids som ett resultat av sådana transaktioner. I de fall användningen av radio- frekvenser har harmoniserats genom tillämpning av radiospektrum- beslutet eller andra gemenskapsåtgärder, ska sådan överföring inte leda till ändrad användning av radiofrekvensen.

129

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Harmonisering och förenkling av tillstånd för radioanvändning: auktorisationsdirektivet

AuktorisationsdirektivetTPF101FPT syftar till att genomföra en inre mark- nad för elektroniska kommunikationsnät och kommunikations- tjänster genom harmonisering och förenkling av de bestämmelser och villkor som gäller för auktorisation av sådana nät och tjänster, så att dessa lättare kan tillhandahållas inom gemenskapen.

Enligt artikel 5.1 i auktorisationsdirektivet ska medlemsstaterna om det är möjligt, och särskilt om risken för skadlig störning är försumbar, inte kräva att individuella nyttjanderätter beviljas som förutsättning för användningen av radiofrekvenser utan ska i stället knyta villkoren för användning av radiofrekvenser till den allmänna auktorisationen. Enligt samma direktivs artikel 5.2 ska, om indivi- duella rättigheter måste beviljas för användningen av radio- frekvenser, medlemsstaterna på begäran bevilja företag som till- handahåller eller nyttjar nät eller tjänster enligt den allmänna auktorisationen sådana rättigheter, om detta inte strider mot bestämmelserna i artikel 6, 7 och 11.1 c i detta direktiv eller andra bestämmelser som ska säkerställa att dessa resurser används på ett effektivt sätt i enlighet med ramdirektivet.

Utan att det påverkar de särskilda kriterier och förfaranden som medlemsstaterna antagit för att bevilja nyttjanderätter till radio- frekvenser för leverantörer av innehåll i radio- och TV-sändningar för att verka för de mål som avser allmänintressena i enlighet med gemenskapslagstiftningen, ska sådana nyttjanderätter beviljas genom ett öppet och icke-diskriminerande förfarande med god insyn. Medlemsstaterna ska vid beviljandet av nyttjanderätten ange om denna kan överlåtas på rättsinnehavarens initiativ och, i fråga om radiofrekvenser, på vilka villkor denna kan överlåtas i enlighet med artikel 9 i ramdirektivet. Om en medlemsstat beviljar nyttjanderätter för en viss tid ska giltighetstiden vara skälig för den ifrågavarande tjänsten.

Enligt auktorisationsdirektivets artikel 5.5 får medlemsstaterna inte begränsa antalet nyttjanderätter som ska beviljas annat än när detta är nödvändigt för att garantera en effektiv användning av radiofrekvenser i enlighet med direktivets artikel 7.

101TP PT Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 108 , 24/04/2002 s. 0021 – 0032).

130

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Enligt auktorisationsdirektivets artikel 7.1 (”förfarande för att begränsa det antal nyttjanderätter som ska beviljas till radio- frekvenser”) ska en medlemsstat som överväger huruvida den ska begränsa det antal nyttjanderätter som ska beviljas till radio- frekvenser bl.a.

a)fästa vederbörlig vikt vid behovet av att ge användarna så stort utbyte som möjligt och underlätta utvecklingen av konkurrens,

b)ge alla berörda parter, inbegripet användare och konsumenter, tillfälle att lägga fram synpunkter på alla begränsningar i enlighet med artikel 6 i direktiv 2002/21/EG (ramdirektiv),

c)offentliggöra alla beslut om att begränsa beviljandet av nyttjanderätter och ange skälen för detta,

d)efter att ha fastställt förfarandet inbjuda till ansökningar om nyttjanderätter, och

e)se över begränsningarna med rimliga intervall eller på skälig begäran av berörda företag.

Enligt auktorisationsdirektivets artikel 7.2 ska en medlemsstat, om den konstaterar att ytterligare nyttjanderätter till radiofrekvenser kan beviljas, offentliggöra detta och inbjuda till ansökningar om sådana rättigheter. Enligt punkt 3 i samma artikel ska medlems- staterna om beviljandet av nyttjanderätter till radiofrekvenser måste begränsas bevilja sådana rättigheter på grundval av objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella urvals- kriterier. För urvalskriterierna ska vederbörlig vikt fästas vid huruvida målen i artikel 8 i ramdirektivet) har uppnåtts. Enligt punkt 5 i samma artikel ska denna artikel inte påverka överlåtelse av nyttjanderätter till radiofrekvenser enligt artikel 9 i ramdirektivet).

Enligt auktorisationsdirektivets artikel 8 (”harmoniserad tilldel- ning av radiofrekvenser”) ska medlemsstaterna, om användningen av radiofrekvenser har harmoniserats, villkor och förfaranden för tillträde har överenskommits och de företag som ska tilldelas radiofrekvenser har utsetts i enlighet med internationella avtal och gemenskapsbestämmelser, bevilja nyttjanderätt till sådana radio- frekvenser i enlighet med dessa bestämmelser. Under förutsättning att alla nationella villkor i samband med nyttjanderätten till de berörda radiofrekvenserna har uppfyllts vid ett gemensamt urvals- förfarande, får medlemsstaterna inte införa några ytterligare villkor, ytterligare kriterier eller förfaranden som skulle begränsa, ändra

131

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

eller fördröja ett korrekt genomförande av den gemensamma tilldelningen av sådana radiofrekvenser.

Enligt artikel 13 i auktorisationsdirektivet (”avgifter för nytt- janderätter och rättigheter att installera faciliteter”) får medlems- staterna låta den berörda myndigheten införa avgifter för nyttjande- rätter till radiofrekvenser, varvid avgifterna ska beakta behovet av en optimal användning av dessa resurser. Medlemsstaterna ska säkerställa att avgifterna är sakligt motiverade, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella till det avsedda syftet, och att de tar hänsyn till de mål som avses i artikel 8 i ramdirektivet.

Harmonisering av radiofrekvenshanteringen: radiospektrumbeslutet

Genom radiospektrumbeslutet (”beslutet”)TPF102FPT inrättas ett regelverk för harmonisering av radiofrekvenser. Beslutet har till syfte att fastställa politiska och rättsliga ramar inom gemenskapen för att säkerställa samordning av policystrategier och i förekommande fall harmoniserade villkor när det gäller tillgång till och effektiv användning av det radiospektrum som krävs för upprättandet av och verksamheten på den inre marknaden på sådana områden inom gemenskapspolitiken som elektronisk kommunikation, transport samt forskning och utveckling (FoU).

I beslutets första skäl betonas att en viss grad av ytterligare harmonisering av gemenskapens radiospektrumpolitik är önskvärd när det gäller tjänster och tillämpningar, i synnerhet för tjänster och tillämpningar som omfattar gemenskapen eller Europa, och att det är nödvändigt att säkerställa att medlemsstaterna på föreskrivet sätt gör vissa av de beslut som CEPT har fattat tillämpliga. Policyn i fråga om radiospektrumanvändningen bör enligt samma skäl samordnas och i förekommande fall harmoniseras på gemenskaps- nivå för att på ett effektivt sätt uppnå gemenskapens policymål. Samtidigt kan man tillhandahålla lämpligt tekniskt stöd på nationell nivå.

Beslutet bygger på principen att, när Europaparlamentet och rådet har enats om en gemenskapspolitik som är beroende av radiospektrum, kommittéförfarande används vid antagandet av

102TP PT Europaparlamentets och rådets beslut nr 676/2002/EG av den 7 mars 2002 om ett regel- verk för radiospektrumpolitiken i Europeiska gemenskapen (radiospektrumbeslut). EGT L 108 , 24/04/2002 s. 0001 – 0006.

132

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

åtföljande tekniska genomförandeåtgärder. Dessa bör enligt beslutets fjärde skäl särskilt inrikta sig på harmoniserade villkor för tillgång till och effektiv användning av radiospektrum, liksom tillgång till uppgifter avseende användning av radiospektrum. Vid utvecklingen och antagandet av tekniska genomförandeåtgärder biträds kommis- sionen av Radiospektrumkommittén, vilken består av företrädare för medlemsstaterna och har kommissionens företrädare som ordförande. Kommittén beaktar även synpunkter från industrin och andra berörda användare och parter i frågor som rör utveck- lingen av tekniken, marknaden och lagstiftningen och som kan påverka radiospektrumanvändningen.

Den tekniska förvaltningen av radiospektrum omfattar harmo- nisering och allokering av radiospektrum. En sådan harmonisering bör enligt beslutets elfte skäl återspegla vad som krävs enligt de allmänna politiska principer som fastställts på gemenskapsnivå. Den tekniska förvaltningen av radiospektrum omfattar dock inte förfaranden för urval och tillståndsgivning, och inte heller beslutet om huruvida konkurrensmässiga urvalsförfaranden skall användas för allokering av radiofrekvenser.

För att nå beslutets syften – som de beskrivits ovan – fastställs i beslutet bl.a. förfaranden för att underlätta en politik när det gäller strategisk planering och harmonisering av radiospektrumanvänd- ningen i gemenskapen för att därigenom optimera radiospektrum- användningen och undvika skadlig störning. Det fastställs även förfaranden för att säkerställa ett effektivt genomförande av radio- spektrumpolitiken i gemenskapen, och särskilt utveckla ett allmänt tillvägagångssätt för att säkerställa harmoniserade villkor för till- gång till och effektiv användning av radiospektrum. Enligt beslutets artikel 1.3 ska när åtgärder vidtas i enlighet med detta beslut vederbörlig hänsyn tas till det arbete som utförs i internationella organisationer och som rör frekvensförvaltning, t.ex. ITU och CEPT.

I beslutets artikel 1.4 slås fast att beslutet inte påverkar de åtgärder som vidtagits på gemenskapsnivå eller nationell nivå i överensstämmelse med gemenskapslagstiftningen för att uppnå mål av allmänt intresse, särskilt när det gäller reglering av innehåll och audiovisuell politik, när det gäller direktiv 1999/5/EGTPF103FPT och med-

103TP PT Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/5/EG av den 9 mars 1999 om radioutrust- ning och teleterminalutrustning och om ömsesidigt erkännande av utrustningens överens- stämmelse (”R&TTE-direktivet”) (OJ L 91 s. 10).

133

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

lemsstaternas rätt att organisera och använda sitt radiospektrum för att trygga den allmänna ordningen och säkerheten samt försvaret.

I beslutets artikel 4 beskrivs radiospektrumkommitténs funk- tion. Av artikel 4.1 framgår att kommissionen för att uppnå det angivna syftet ska lägga fram för kommittén lämpliga tekniska genomförandeåtgärder i syfte att säkerställa harmoniserade villkor för tillgång till och effektiv användning av radiospektrum. Enligt artikel 4.2 ska kommissionen ge CEPT i uppdrag att utveckla de tekniska genomförandeåtgärderTPF104FPT som anges i punkt 1, som faller inom CEPT:s ansvarsområde, såsom harmonisering av frekvens- allokering och tillgång till information, och därvid ange vilka uppgifter som ska utföras och när de ska vara avslutade. Enligt artikel 4.3 ska kommissionen på grundval av det arbete som utförts enligt punkt 2 besluta huruvida det arbete som utförts i enlighet med uppdraget har lett till resultat som skall tillämpas i gemen- skapen och besluta om tidsfristen inom vilken medlemsstaterna skall genomföra dessa.

Det följer av beslutets artikel 4.4 att kommissionen utan hinder av punkt 3 får vidta åtgärder för att uppnå uppdragets mål, om kommissionen eller en medlemsstat anser att det arbete som utförts på grundval av uppdraget enligt punkt 2 inte fortlöper tillfredsställande med hänsyn till den fastställda tidsfristen eller om resultaten inte är godtagbara. Enligt artikel 4.5 kan de åtgärder som anges i punkterna 3 och 4 när så är lämpligt, efter godkännande av kommissionen, innefatta en möjlighet till övergångsperioder och/eller frekvensdelningsarrangemang i en medlemsstat när detta är berättigat med beaktande av den särskilda situationen i medlems- staten, på grundval av en motiverad ansökan av den berörda medlemsstaten och förutsatt att ett sådant undantag inte otillbör- ligt försenar genomförandet eller förorsakar olämpliga skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller konkurrensläge eller regel- verk.

För att uppnå det i artikel 1 angivna syftet får kommissionen enligt artikel 4.6 också anta sådana tekniska genomförandeåtgärder som anges i punkt 1 och som inte omfattas av punkt 2.

104TP PT Ett exempel på en sådant uppdrag är framtagandet 2007 av de tekniska specifikationer som krävs för genomförandet av WAPECS (Wireless Access Policy for Electronic Com- munications Services), ett regelverk för ett antal av medlemsstaterna identifierade frekvens- band inom vilka en rad olika elektroniska kommunikationstjänster ska kunna tillhandahållas på teknik- och tjänsteneutrala villkor.

134

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Enligt beslutets artikel 10 ska medlemsstaterna anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra beslutet och alla åtgärder som följer av det.

Kommissionens beslut, meddelanden och rekommendationer

Som framgår ovan fastställs i radiospektrumbeslutet förfaranden för att underlätta en politik när det gäller strategisk planering och harmonisering av radiospektrumanvändningen i gemenskapen, och för att säkerställa ett effektivt genomförande av radiospektrum- politiken i gemenskapen och särskilt för att utveckla ett allmänt tillvägagångssätt för att säkerställa harmoniserade villkor för till- gång till och effektiv användning av radiospektrum. Kommissionen spelar här en nyckelroll genom bl.a. utfärdanden av beslut, med- delanden och rekommendationer på området. Medlemsstaterna genomför kommissionens beslut, medan meddelanden och rekom- mendationer har mer policykaraktär och inte är rättsligt bindande.

Viktiga meddelanden från kommissionen

Den 6 september 2005 publicerade kommissionen sin andra årsrapport om en framtidsinriktad radiospektrumpolitik för den europeiska unionen.TPF105FPT Däri redogörs bl.a. för de två viktigaste metoderna för radiospektrumhantering för att göra fördelningen mer flexibel, ”spektrummarknader” och tillståndsfri användning eller ”commons”. Kommissionen menar i meddelandet att det bör göras en EU-övergripande avvägning mellan samtliga frekvens- tilldelningsmetoder.TPF106FPT Vilken blandning av metoder som är den bästa beror enligt kommissionen på olika kriterier, exempelvis marknadsmognad, skydd mot skadlig interferens, tjänstekvalitet, nytta för den inre marknaden och innovation. Enligt samma meddelande måste också på EU-nivå undersökas hur konceptet med tillståndsfria frekvensband kan utökas, eftersom det är bättre om de frekvenser som ägnas åt denna modell är tillgängliga i hela

105TP PT KOM(2005) 411 slutlig. Meddelande från kommissionen till rådet och europaparlamentet

– En framtidsorienterad radiospektrumpolitik för europeiska unionen: andra årsrapporten. 106TP PT Andra hanteringsmetoder bör också enligt kommissionen beaktas, exempelvis ”overlay”- system (kognitiv radioteknik) och ”underlay”-system (ultrabredbandsteknik) för tillgång till spektrum.

135

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

EU. Gemenskapslagstiftningen borde enligt kommissionen ha individuella tillstånd som undantag och inte som regel.

Kort därefter, den 14 september 2005, publicerade kommis- sionen sitt meddelande om en marknadsbaserad metod för spektrum- hanteringen i Europeiska unionen.TPF107FPT Enligt meddelandet skapar den snabba tekniska utvecklingen och konvergensen av telekommunikation, medieinnehåll och elektronisk utrustning i dag en dynamisk miljö där radiospektrum blir en allt viktigare resurs. Radiospektrumhanteringen har inte hållit steg med denna utveckling. Om inget händer, ökar risken enligt kommissionen för att den traditionella metoden kommer att hindra samhället från att skörda frukterna av denna nya dynamiska miljö.

Enligt kommissionen kan avsevärda frekvensutrymmen, inklu- sive exempelvis ungefär en tredjedel av radiospektrum under 3 GHz (det utrymme som bäst lämpar sig för markbunden kom- munikation), eventuellt göras tillgängliga för handel och flexibel användning senast 2010. Meddelandet indikerar en ram för en dynamisk och anpassningsbar radiospektrumanvändning.

Vid sidan om den marknadsbaserade metoden kommer den traditionella metoden enligt meddelandet att ha en fortsatt funk- tion att fylla när viktiga allmänna intressen står på spel (t.ex. försvar, luftfart eller forskningstillämpningar, exempelvis satelliter för radioastronomi och jordobservation). En annan metod är enligt samma meddelande tillståndsfri användning, som ger ännu mer flexibilitet genom att möjliggöra fri tillgång inom vissa tekniska gränser. Var och en av metoderna för radiospektrumhantering är ett bra verktyg, och det gäller bara enligt kommissionen att hitta den rätta blandningen av metoder för att EU:s mål skall kunna uppnås.

Huvudsyftet med meddelandet är att på EU-nivå försöka uppnå politisk enighet om det allmänna målet att upprätta spektrum- marknader senast 2010. För att lyckas med detta har kommissionen utvecklat en EU-strategi för handel med radiospektrum med inriktning på följande huvudaspekter:

107TP PT KOM(2005) 400 slutlig. Meddelande från kommissionen till rådet, europaparlamentet, ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén En marknadsbaserad metod för spektrumhanteringen i Europeiska unionen.

136

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Överlåtbara rättigheter

–Rätten att idka handel med individuella nyttjanderätter som tillåter användning av frekvenser för elektroniska kommunika- tionstjänster inom ett antal definierade frekvensband.

–Definition av en process för att inkludera frekvensband i de band där överlåtbarhet gäller.

–Framtagande av ett första urval av frekvensband.

Teknikneutralitet

–Definition av teknikneutralitet med så få restriktioner som möjligt.

Tjänsteneutralitet

–Definition av de särskilda villkor för tillhandahållande av tjänster som i framtiden kan komma att kopplas till använd- ningen av frekvensband.

Spektrumrättigheter

–Närmande av spektrumrättigheter. Framtagande av ett gemen- samt format, följt av gemensamma definitioner av rättigheternas olika materiella aspekter och som beskriver hur användarna får använda och överlåta sina rättigheter.

Insyn

–Tillgång till den information som spektrummarknaderna behöver, bl.a. harmoniserad information om allokering och till- delade spektrumrättigheter (nationella register) via en central, EU-täckande portal.

Åtgärder avseende överlåtbarhet, teknik- och tjänsteneutralitet ingår i den översyn av regelverket för området elektronisk kom- munikation som inleddes i mitten av 2006 och som beskrivs nedan.

I meddelandet konstaterar kommissionen att det är en stor utmaning att reformera radiospektrumhanteringen i EU och att

137

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

införa en marknadsbaserad metod för fördelning av radiofrek- venser. Det är dock enligt kommissionen väl värt att anta denna utmaning, eftersom fungerande spektrummarknader skulle vara

–gynnsamma för EU i form av ökad konkurrenskraft, större innovationspotential, starkare inre marknad, större mångfald i utbudet av tjänster för konsumenterna, ökad sysselsättning och större utrikeshandel,

–aktuella och nödvändiga, eftersom radiospektrumhanteringen i sin gamla tappning har nått sin begränsning på grund av tek- niska framsteg, ökad efterfrågan på radiospektrumresurser och hastigheten med vilka affärsidéer och marknader förändras, och

–genomförbara inom föreslagen tid.

Den 8 februari 2007 offentliggjorde kommissionen ett meddelande om snabb tillgång till spektrum för trådlösa elektroniska kommu- nikationstjänster genom mer flexibilitet.TPF108FPT Meddelandet syftar till att identifiera de praktiska steg som behöver tas fram till 2010 för att bereda väg för en mer flexibel radiospektrumhantering i band med individuella användningsrätter. Den regulatoriska ramen för detta kommer till sist att ges genom översynen, men det som föreslås i meddelandet är tänkt att med grund i det nuvarande regelverket utgöra ett svar på de brådskande fall där ett mer flexibelt tillvägagångssätt krävs nu. Meddelandet tar sin utgångspunkt bl.a. i ett yttrande från den s.k. Radio Spectrum Policy Group (RSPG), ”Final Opinion on ”Wireless Access Policy for Electronic Com- munications Services (WAPECS)”.TPF109FPT I meddelandet beskrivs ett stegvis införande av en mer flexibel radiospektrumhantering, inne- fattande:

•Identifiering av vissa band där regulatoriska restriktioner kan lyftas och därigenom ökad konkurrens skapas, inklusive mellan olika radioinfrastrukturer. Det är enligt meddelandet viktigt att en tillräcklig mängd radiospektrum övervägs för detta ändamål, för att tillåta byten och tillträdesmöjligheter för alla marknads- aktörer. Meddelandet föreslår som ett första steg ett antal band som tillsammans uppgår till 1 350 MHz (se nedan), i vilka de nuvarande rättsliga begränsningarna bör omprövas i syfte att

108TP PT KOM(2007) 50 slutlig. Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén - Trådlösa elektro- niska kommunikationstjänster – snabbare tillträde till spektrum genom ökad flexibilitet.

109TP PT RSPG05-102.

138

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

skapa en mer flexibel användning. Dessa band används i dag för radio- och TV-utsändningar, mobila tjänster och dataöver- föringstjänster.

•Överenskommelse om en gemenskapsövergripande uppsättning proportionella rättigheter och tillståndsvillkor som bör gälla i de valda frekvensbanden. Dessa skulle vara det minsta nödvändiga för att tillåta flexibel och effektiv användning samtidigt som störningar undviks. Dessa villkor ska också användas som referens för att underlätta en gradvis justering av existerande rättigheter i de berörda banden, vilka förvärvades av operatörer under tidigare nationella regler (”legacy rights”).

Vissa särskilda fall tycks enligt utlåtandet kräva en omedelbar lösning och kommer att behandlas med förtur. Redan synbara exempel är:

•Översyn av giltigheten i det s.k. GSM-direktivetTPF110FPT med målet att tillåta operatörer att implementera nya, mer effektiva och innovativa tekniker inom 900 MHz-bandet, såsom UMTS; detta band kommer att undersökas tillsammans med andra band för att nå en konsekvent och balanserad lösning, och

•användning av det nya tillvägagångssättet på frekvenser som öppnas upp till följd av ett mer tekniskt effektivt utnyttjande av radiospektrum genom införandet av digitala rundradiosänd- ningar (den s.k. ”digitala utdelningen”).

Enligt meddelandet bör behovet av att undvika skadliga störningar inte leda till en fragmentering av EU:s produktmarknad. Detta behov bör istället mötas genom generella begränsningar i använd- ningen, inte genom utseendet av en eller en uppsättning tekniker med exklusiva rättigheter att använda frekvensband eftersom detta skulle strida mot principen om teknikneutralitet.

I annexet till meddelandet anges de band som initialt föreslås utredas med avseende på om de nuvarande rättsliga begränsning- arna bör omprövas:

– 470 862 MHz (rundradiotjänster)

110TP PT Rådets direktiv av den 25 juni 1987 om vilka frekvensband som skall reserveras för det samordnade införandet av allmänt tillgänglig, alleuropeisk, cellulär, digital, landbaserad mobilkommunikation inom gemenskapen (87/372/EEG). EGT L 196, 17/07/1987, s. 0085– 0086. Svensk specialutgåva Område 13 Volym 16, s. 0151.

139

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

–880 915 MHz / 925 960 MHz och 1710 1785 MHz / 1805 1880 MHz (GSM)

–1900 1980 MHz / 2010 2025 MHz / 2110 2170 MHz (UMTS)

–2500 2690 MHz (utökningsbandet för UMTS)

–3,4 3,8 GHz (trådlösa bredbandstjänster).

Därutöver har kommissionen antagit en rekommendation om ”WAPECS” som närmare anger de icke-tekniska villkor som bör gälla för dessa band.TPF111FPT

Slutligen offentliggjorde kommissionen den 13 november 2007 ett meddelande om maximal nytta av den digitala utdelningen i Europa.TPF112FPT

Utöver beslut och meddelanden publicerar också kommissionen rekommendationer om bl.a. villkor för radiofrekvensanvändning i medlemsstaterna. Sådana rekommendationer rör exempelvis kom- munikation via kraftledningar,TPF113FPT lokala radionätverkTPF114FPT och trådlös telefoni (”DECT”).TPF115FPT

2.6.3Översynen av EU-regelverket

Inledning och politisk bakgrund

Kommissionen har under 2006 och 2007 sett över hur EU:s regel- verk för elektroniska kommunikationstjänster fungerar i för- hållande till dess huvudmål, dvs. att främja konkurrens, stärka den inre marknaden och gynna medborgarnas intressen. Kommissionen anser att det krävs en avgörande reform av reglerna mot bakgrund av den tekniska utvecklingen och marknadernas utveckling. När det gäller radiospektrumfrågor har rådet konstaterat att de omedel-

111TP PT Kommissionens rekommendation om icke tekniska villkor för nyttjanderätter till radio- frekvenser enligt regelverket för elektroniska kommunikationstjänster inom ramen för WAPECS (Wireless Access Policy for Electronic Communications Services). Vid tidpunkten för färdigställandet av detta betänkande hade rekommendationen ännu inte publicerats i EGT.

112TP PT KOM(2007)700 slutlig. Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén - Maximal nytta av den digitala utdelningen i Europa: Ett gemensamt sätt att hantera det spektrum som frigörs i samband med övergången till digitala sändningar.

113TP PT Commission Recommendation on broadband electronic communications through power- lines (OJ L 93, 12.04.2005).

114TP PT Commission Recommendation on the harmonisation of the provision of public R-LAN access to public electronic communications networks and services in the Community (OJ L 78, 25.03.2003).

115TP PT Council Recommendation 91/288/EEC on the coordinated introduction of digital European cordless telecommunications (DECT) into the Community.

140

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

bara prioriteringarna för att gynna innovation och konkurrenskraft bl.a. är utveckling av modeller för radiospektrumallokering som uppfyller alla mål, snabbt främjande av avancerade mobila tjänster och ett samordnat synsätt på användningen av spektrumkapacitet, tillgänglig till följd av digitaliseringen.TPF116FPT Europaparlamentet har dessutom betonat betydelsen av att alla intressenter ska ha tillgång till effektiv användning av radiospektrum. Parlamentet har även fastställt bl.a. att de alltför många föreskrivande regleringsbegräns- ningarna inom EU behöver avvecklas.TPF117FPT

Kommissionen skriver i sin rapport om resultatet av översynen av EU:s regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kom- munikationstjänster att nuvarande system för radiospektrum- hantering, där beslut om användning av radiospektrum i huvudsak fattas av offentliga instanser och ofta begränsar den teknik och de tjänster som kan utnyttjas, spelat ut sin roll.TPF118FPT Nationella gränser blir enligt kommissionen alltmer oväsentliga för att fastställa den optimala användningen av radiospektrum. Dagens fragmentiserade spektrumhanteringssystem leder enligt rapporten till ökade kost- nader och förlorade marknadsmöjligheter för radiospektrumanvän- dare, och bromsar införandet av innovativa tillämpningar och tjänster. Om systemet inte ändras kommer det enligt kommis- sionen att begränsa tillväxten och innovationspotentialen för tråd- lösa system i Europa – särskilt mot bakgrund av den pågående övergången från analog till digital TV.

Huvudprinciper

Kommissionen har föreslagit en reform av radiospektrumhan- teringen i följande hänseenden:

•Undanröja onödiga restriktioner för radiospektrumanvändning genom att stärka principen om teknikneutralitet (frihet att använda valfri teknik i ett frekvensband) och tjänsteneutralitet

116	PT Europeiska rådet i Bryssel, 14–15 dec. 2006, ordförandeskapets slutsatser, 16879/1/06
TP
rev. 1.
117	PT Resolution (P6_TA-PROV(2007)0041):
TP

http://ec.europa.eu/information_society/policy/radio_spectrum/docs/ep_dr_res_spectrum_ 14_02.pdf

118TP PT KOM(2007) 696 slutlig. Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, Rapport om resul- tatet av översynen av EU:s rambestämmelser om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster i enlighet med direktiv 2002/21/EG och sammanfattning av 2007 års förslag till reformer.

141

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

(frihet att välja att använda radiospektrum för valfri elektronisk kommunikationstjänst).

•Förbättra tillgången till radiospektrum genom att tillåta mer tillståndsfri användning av radiospektrum och överföring av exklusiva användarrättigheter inom godkända band (andra- handshandel).

•Inrätta ett effektivare och mer samordnat system för god- kännande av trådlösa system med Europatäckande potential eller med betydande gränsöverskridande dimensioner.

Motiveringar

I skäl 17 till kommissionens förslag till ändringsdirektiv (”änd- ringsdirektivet”)TPF119FPT anges att radiofrekvenser bör förvaltas så att skadliga störningar undviks. Detta grundläggande koncept om skadlig störning bör därför enligt samma skäl definieras ordentligt för att säkerställa att regleringsingripanden begränsas till den omfattning som krävs för att förhindra denna typ av störning.

I förslagets skäl 20 anges att flexibiliteten när det gäller radio- spektrumhantering och tillträde till radiospektrum bör öka så att radiospektrumanvändare genom teknik- och tjänsteneutrala till- stånd kan välja de bästa teknikerna och tjänsterna för ett frekvens- band (principerna om teknik och tjänsteneutralitet). Det admi- nistrativa fastställandet av tekniker och tjänster bör enligt samma stycke bli ett undantag och bör tydligt motiveras och bli föremål för regelbundna granskningar. Undantag till principen om teknikneutralitet bör enligt skäl 21 begränsas och motiveras av behovet av att undvika skadliga störningar, t.ex. genom att införa spektrummasker och effektnivåer eller skydda allmänheten genom att begränsa dess exponering för elektromagnetiska fält eller säkerställa en god fördelning av radiospektrum, särskilt där dess användning endast underkastas allmänna tillstånd eller där det är absolut nödvändigt att uppfylla ett undantag till principen om tjänsteneutralitet.

119TP PT Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikations- tjänster, direktiv 2002/19/EG om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommu- nikationsnät och tillhörande faciliteter och direktiv 2002/20/EG om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (2007/0247 [COD]).

142

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Enligt skäl 22 till förslaget till ändringsdirektivet bör det vara tillåtet att vid behov och på ett proportionellt sätt medge undantag från principen om tjänsteneutralitet, som kräver tillhandahållandet av en särskild tjänst för att uppfylla tydligt definierade mål av allmänt intresse som t.ex. livräddning, främjandet av social, regional och geografisk sammanhållning eller för att undvika ett ineffektivt användande av radiospektrum. I dessa mål bör enligt samma skäl även ingå att främja kulturell och språklig mångfald och pluralism inom media på det vis som detta definieras i nationell lagstiftning i enlighet med gemenskapslagstiftningen. Enligt samma text bör undantagen inte resultera i en exklusiv användning för vissa tjänster, förutom där dessa är nödvändiga för att rädda liv, utan snarare prioritera så att andra tjänster och tekniker kan existera samtidigt i samma band, i den utsträckning detta är möjligt. För att innehavaren av tillståndet fritt ska kunna välja de effektivaste sätten att förmedla innehållet i de tillhandahållna tjänsterna över radio- frekvenserna, bör enligt samma skäl inte innehållet regleras i tillståndet för att använda radiofrekvenser.

I förslagets skäl 25 anges att för att tillfredsställa behovet av flexibilitet och effektivitet bör de nationella tillsynsmyndigheterna tillåta radiospektrumanvändare att fritt överföra eller hyra ut sina nyttjanderätter till tredjepart i band som kommer att definieras enligt harmoniserade regler, vilket skulle göra det möjligt för mark- naden att värdera radiospektrum. Med tanke på deras möjligheter att säkerställa en effektiv radiospektrumanvändning bör de natio- nella tillsynsmyndigheterna vidta åtgärder för att säkerställa att handeln inte leder till en snedvridning av konkurrensen där radio- spektrum riskeras att inte utnyttjas.

Med tanke på undantagens effekt på utvecklingen av den inre marknaden för elektroniska kommunikationstjänster bör kommis- sionen enligt skäl 26 till förslaget kunna harmonisera omfattning och art för undantag från principerna om teknik- och tjänste- neutralitet, förutom sådana som syftar till att främja kulturell och språklig mångfald och mediepluralism, med beaktande av harmoni- serade tekniska villkor när det gäller tillgång till och effektiv användning av radiofrekvenser enligt radiospektrumbeslutet.

Enligt förslagets skäl 27 kan det med tanke på den inre mark- naden även bli nödvändigt att på gemenskapsnivå harmonisera identifieringen av försäljningsbara frekvensband, villkoren för handel med radiospektrum eller övergången till försäljningsbara nyttjanderätter i särskilda band, ett minimiformat för försäljnings-

143

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

bara rätter, krav för att säkerställa den centrala tillgången samt tillgängligheten och tillförlitligheten till information som är nöd- vändig för handeln med radiospektrum samt krav för att skydda konkurrensen och förhindra spektrumhamstring. Kommissionen bör därför enligt samma stycke beviljas befogenheter att anta genomförandeåtgärder för denna harmonisering, och sådana genom- förandeåtgärder bör ta hänsyn till huruvida individuella användar- rättigheter har utfärdats på kommersiell eller icke-kommersiell grund.

Införandet av teknik- och tjänsteneutralitet och handeln med existerande nyttjanderätter till radiospektrum kan enligt skäl 28 till ändringsdirektivet kräva övergångsregler, inbegripet åtgärder för att säkerställa en rättvis konkurrens, eftersom det nya systemet kan göra det möjligt för vissa radiospektrumanvändare att börja kon- kurrera med radiospektrumanvändare som har förvärvat sina frekvens- rättigheter på mindre gynnsamma villkor. När tvärtom nyttjande- rätter har beviljats som ett undantag från de allmänna reglerna eller i enlighet med andra kriterier än de som är objektiva, propor- tionella, icke-diskriminerande med god insyn i syfte att uppnå mål av allmänt intresse, ska situationen för innehavare av sådana rätter inte förbättras till nackdel för deras nya konkurrenter utöver vad som är nödvändigt för att uppnå sådana mål av allmänt intresse. Varje frekvensutrymme som har blivit onödigt i strävan att uppnå mål av allmänt intresse bör återtas och på nytt överlåtas i enlighet med auktorisationsdirektivet.

I ändringsdirektivets skäl 48 konstateras att de tekniska fram- stegen minskar risken för skadliga störningar i vissa frekvensband, vilket i sin tur minskar behovet av individuella nyttjanderätter. Med tanke på bristen på radiospektrum bör enligt skäl 51 till ändrings- direktivet individuella nyttjanderätter som beviljats till företag granskas regelbundet. Medlemsstaterna bör enligt samma stycke när de utför denna granskning väga intressena hos innehavarna av rättigheterna med behovet av att stimulera till införandet av spektrumhandeln, liksom en flexiblare användning av radio- spektrum genom allmänna tillstånd där så är möjligt. De nationella tillsynsmyndigheterna bör samtidigt enligt skäl 52 ha befogenheter att säkerställa en effektiv användning av radiospektrum och num- mer och, när spektrum- eller nummerresurser inte används, vidta åtgärder för att förhindra konkurrensskadlig hamstring som kan hindra nya aktörer från att komma in på marknaden.

144

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

Slutligen anges i ändringsdirektivets skäl 57 att villkoren som kan bifogas till tillstånden bör omfatta särskilda villkor som styr tillträdet för användare med funktionshinder och offentliga myn- digheters behov av att kunna kommunicera med allmänheten före, vid eller efter stora katastrofer. Med tanke på den tekniska inno- vationens betydelse bör medlemsstater enligt samma stycke även kunna utfärda tillstånd för användning av radiospektrum för försöksändamål, omgärdade av särskilda restriktioner och villkor som motiveras med hänsynen till sådana rättigheters experimentella natur.

Regelförslagen

I artikel 9 ramdirektivetU U skulle genom ändringen teknikneutralitet (artikel 9.3) bli en bindande princip med ett antal möjligheter till undantag, t.ex. risk för skadlig störning. Dessutom föreslås huvud- principen om tjänsteneutralitet (artikel 9.4) – med möjlighet till undantag vid ett antal begränsade fall, som t.ex. för att uppfylla mål av allmänt intresse – för att marknadens behov ska kunna tillfreds- ställas på ett mer flexibelt sätt. Principen om handel med spektrum (överlåtelse och upplåtelse) skulle kunna införas i gemensamt definierade band (artikel 9 b).TPF120FPT Medlemsstaterna ska säkerställa att företag kan överföra eller hyra ut sina individuella nyttjanderätter för radiofrekvenser i dessa band till andra företag, utan den nationella tillsynsmyndighetens förhandsgodkännande. För sådana åtgärder ska det endast krävas en anmälan till myndigheten.

Genom ändringarna införs även en övergångsfas (artikel 9 a), och kommissionen tillåts vidta genomförandeåtgärder via kommitté- förfarandet för att samordna tillämpningen av de nya principerna (artikel 9 c) för den inre marknaden.

Genom ändring av artikel 5 i auktorisationsdirektivetU U genomförs en förenkling av tillträdet till radiospektrum, genom att medlems- staterna inte får kräva att individuella nyttjanderätter beviljas som en förutsättning för utnyttjandet av radiofrekvenser, utan ska i stället knyta villkoren för användning av radiofrekvenser till den allmänna auktorisationen, såvida det inte är berättigat att bevilja individuella rättigheter för att

120TP PT När det gäller de beskrivna principerna, se även nedan ang. auktorisationsdirektivet.

145

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

a)undvika en allvarlig risk för skadlig störning, eller

b)uppfylla andra mål av allmänt intresse.

Bestämmelserna som styr tilldelningen av radiospektrum till sänd- ningsföretag förtydligas utan att innebörden i de existerande be- stämmelserna påverkas. Ett förfarande fastställs för att säkerställa en smidig övergång (fem år) innan handeln med radiospektrum (enligt artikel 9 b ramdirektivet, se ovan) är helt genomförd (arti- kel 5.2).

Enligt förslag till artikel 5.6 auktorisationsdirektivet kan med- lemsstaterna vidta åtgärder för att stoppa s.k. spektrumhamstring. De ska säkerställa att konkurrensen inte snedvrids som resultat av någon överlåtelse eller ansamling av nyttjanderätter för radio- frekvenser. I sådana fall får medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder som t.ex. att minska, återkalla eller tvinga fram en försäljning av en nyttjanderätt för radiofrekvenser.

Genom ändringarna i auktorisationsdirektivets artiklar 5.2, 6 och 7.3 anges bestämmelserna för att säkerställa en flexiblare användning av radiospektrum, dvs. genomförandet av teknik- neutralitet (friheten att använda vilken teknik som helst inom ett frekvensband), tjänsteneutralitet (frihet att använda radiospektrum för att erbjuda alla slags tjänster) och handeln med radiospektrum.

I auktorisationsdirektivets artiklar 6 a och 6 b förenklas till- trädet till radiospektrum för företag som behöver nyttjanderätter i samtliga medlemsstater (leverantörer av tjänster med paneuropeiska egenskaper, t.ex. leverantörer av satellittjänster) genom att kommis- sionen, som ska biträdas av kommunikationskommittén, kan sam- ordna eller harmonisera villkoren för individuella nyttjanderätter, urvalsförfaranden och valet av företag. Den europeiska myndig- heten föreslås bistå kommissionen genom att avge yttranden. Dessa artiklar ersätter artikel 8 i samma direktiv, som av kom- missionen ansetts vara ineffektiv.TPF121FPT

Förslagen ovan är för närvarande föremål för förhandling inom rådet och parlamentet. Dessa två institutioner beslutar gemensamt om ändringar av direktiven baserat på kommissionens förslag med överenskomna ändringar. Beslutade ändringar kan troligen genom- föras i svensk lagstiftning tidigast 2010 (se vidare avsnitt 6.3.2).

121TP PT I samband med förslagen till direktivändringar inom ramen för översynen föreslog kom- missionen även inrättandet av en europeisk elektronisk kommunikationsmyndighet (KOM(2007) 699 slutlig 2007/0249 (COD)). Myndigheten föreslås kunna lämna yttranden i radiofrekvensfrågor i enlighet med artiklarna 4 och 6 i radiospektrumbeslutet.

146

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

2.6.4Lagen om elektronisk kommunikation

Lagen om elektronisk kommunikation, LEK började gälla den 25 juli 2003 och ersatte telelagen och LRK. Lagen bygger på gemenskapsrättslig reglering vars övergripande målsättning är att åstadkomma ett harmoniserat regelverk för elektronisk kommu- nikation.TPF122FPT

LEK gäller elektroniska kommunikationsnät och de kommuni- kationstjänster som förmedlas i näten samt annan radioanvändning. Lagen omfattar den tekniska infrastrukturen, men inte själva innehållet i tjänsterna. För att tillhandahålla allmänna kommunika- tionsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikations- tjänster föreskriver lagen en anmälningsplikt. Även Internet- operatörer och operatörer för rundradiosändningar (radio- och TV- sändningar till allmänheten) kan vara skyldiga att anmäla sig. Något tillstånd för att tillhandahålla allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster behövs inte. Enligt LEK krävs det dock tillstånd för användning av radio- frekvenser och nummer ur en nationell nummerplan. Vid till- ståndsgivningen ska hänsyn tas till bl.a. följande faktorer; stör- ningsrisk, teknisk effektivitet, yttrandefriheten, framtida teknik- utveckling samt internationella åtaganden.

Antalet tillstånd som beviljas i ett frekvensutrymme ska kunna begränsas om det är nödvändigt för att garantera en effektiv användning av radiofrekvenser. LEK föreskriver möjlighet att fördela tillstånd för radiosändare eller nummer genom auktion eller s.k. skönhetstävling, eller en kombination av dessa förfaranden. Det är tillåtet att överlåta tillstånd att använda radiosändare eller nummer.

För utsändningar till allmänheten av ljudradio- och TV-program på radiofrekvenser under 3 GHz behövs dubbel tillståndsprövning. Sådana sändningar behöver tillstånd enligt såväl radio- och TV- lagen (1996:844) som LEK. Detta innebär i och för sig inte att det nödvändigtvis är samma sökande som omfattas av det dubbla tillståndskravet.

LEK innehåller vidare bestämmelser till skydd för konsumenter och andra slutanvändare. LEK reglerar vilka tjänster som ska finnas tillgängliga för alla till ett överkomligt pris. I första hand ska marknaden erbjuda dessa tjänster, men om så inte sker har staten ett ansvar för att konsumenterna får tillgång till dessa tjänster.

122TP PT Regelverket är föremål för översyn; se avsnitt 2.6.3.

147

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Lagen innehåller också bestämmelser om att rimliga krav ska ställas på den som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller kommunikationstjänster vad gäller verksamhetens funktion, teknisk säkerhet, uthållighet och tillgänglighet vid extraordinära händelser i fredstid, t.ex. naturkatastrofer och olyckor. I lagen finns också integritetsskydd för både privatpersoner och företag.

2.6.5Grundlagarna

Regeringsformen (RF) stadgar att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad bl.a. yttrande- och informationsfrihet. Detta anges i 2 kap. Den anger även att dessa friheter kan begränsas genom lag.TPF123FPT Hur normgivningsmakten fördelas mellan riksdag och regering framgår också.TPF124FPT Av bestämmelserna i 8 kap. om lagar och andra föreskrifter följer att de grundläggande fri- och rättig- heter som stadgas i 2 kap. får begränsas endast genom lag.

Tryckfrihetsförordningen (TF) ger varje svensk medborgare rätt att fritt uttrycka sig i tryckt skrift samt att ta del av allmänna handlingar.TPF125FPT

Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) antogs 1991 och är Sveriges yngsta grundlag. Den ger samma skydd som tryckfrihetsförord- ningen (TF) men omfattar medier som TV, film och tekniska upp- tagningar och innehåller precis som tryckfrihetsförordningen bestämmelser om rätt att sprida information och om förbud mot censur. Den har som ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Utöver det allmänna skyddet för yttrandefriheten i RF ges särskilt skydd för yttrandefriheten i vissa typer av massmedier. Medan TF avser yttranden som kommer till uttryck genom tryckta skrifter, värnar YGL yttranden som förmedlas genom vissa andra typer av medier som t.ex. ljudradio och television samt tekniska upptag- ningar (filmer, videogram, ljudupptagningar etc.).

Huvudsyftet med YGL är att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen. YGL är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till all- mänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel.TPF126FPT Dess huvudregel om radioprogram avser därmed främst rundradio-

123TP PT RF 2 kap. 12-13 §§. 124TP PT RF 8 kap.

125TP PT TF 1 kap. 1 § och 2 kap. 1 §. 126TP PT YGL 1 kap. 6 § första stycket.

148

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

sändningar och omfattar således inte medier som typiskt sett är riktade till enstaka personer, såsom är fallet när det gäller bl.a. mobiltelefoni. I YGL kommer detta till uttryck genom att ytt- randefriheten har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande.TPF127FPT Inga andra begränsningar av yttrandefriheten än vad som medges i dessa grundlagar får införas beträffande de medier som omfattas.TPF128FPT YGL bygger på samma struktur och grundsatser som TF, vilket framför allt innebär att principerna om etableringsfrihet, censur- förbud, ensamansvar med meddelarskydd, särskild brottskatalog och särskild rättegångsordning är utgångspunkter för regleringen. I lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden ges särskilda regler för tillämpningen av de bestämmelser som upptas i TF respektive YGL.

Rätten att besluta om lagar och andra författningar, normgiv- ningsmakten, tillkommer enligt 8 kap. RF riksdagen och regeringen enligt där angiven fördelning. Författningar med visst innehåll får enligt RF meddelas endast genom lag, såsom begränsningar av bl.a. yttrande- och informationsfriheterna. Författningar som rör för- hållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden är enligt 8 kap. 3 § RF förbehållen riks- dagen.

RF ger riksdagen rätt att genom bemyndigande i lag delegera till regeringen att meddela författningar som annars skulle meddelats av riksdagen enligt 8 kap. 3 § RF om författningarna avser bl.a. kommunikationer eller näringsverksamhet.TPF129FPT Om riksdagen be- myndigar regeringen att meddela författningar i visst ämne, kan riksdagen därvid medge att regeringen i sin tur vidaredelegerar hela eller delar av normgivningskompetensen åt en förvaltningsmyn- dighet.TPF130FPT Författningar som begränsar de i 2 kap. RF uppräknade grundläggande fri- och rättigheterna får inte delegeras av riksdagen, om de inte ryms inom ramen för vad som kan anses utgöra verk- ställighetsföreskrifter. Föreskrifter som kan betraktas som ord- ningsföreskrifter ska inte anses som inskränkningar av yttrande- och informationsfriheten.TPF131FPT

127TP PT YGL 1 kap. 1 § andra stycket.

128TP PT Ibid., jfr TF 1 kap. 2 § andra stycket och 1 kap. 3 §. 129TP PT RF 8 kap. 7 §.

130TP PT RF 8 kap. 11 §.

131TP PT Jfr RF 2 kap. 13 § tredje stycket.

149

Allmän beskrivning av området för utredning

SOU 2008:72

Begränsningar av rättigheterna enligt 2 kap. RF, dvs. bl.a. ytt- rande- och informationsfriheten, kräver således lagform. Detta framgår av 8 kap. 1 § RF. Om begränsningarna tar sikte på den yttrande- och informationsfrihet som regleras i YGL måste man beakta de möjligheter till begränsningar som föreskrivs i YGL. Såvitt avser rätten att sända genom etern finns det en delega- tionsbestämmelse i 3 kap. 2 § YGL.

Av 3 kap. 2 § YGL framgår att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Det allmänna ska eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet.

Även för dessa begränsningar, vilka handlar om föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända radioprogram, krävs lagform. Varken enligt 8 kap. 1 § RF eller 3 kap. 2 § YGL finns det någon möjlighet för riksdagen att delegera normgivningsmakten till regeringen.

2.6.6Sekretessregler vid radiospektrumförvaltning

Sekretesslagen (1980:100, SekrL) har sin grund i offentlighets- principen. Enligt 2 kap. 1 § TF har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt kan enligt 2 kap. 2 § samma lag begränsas. I bestämmelsen anges de skyddsintressen som kan motivera undantag från huvudregeln om handlingsoffent- lighet. Det allmännas ekonomiska intresse och skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden utgör två av de skydds- intressen som kan motivera undantag. Begränsningarna i offent- lighetsprincipen sker huvudsakligen genom reglering i sekretess- lagen. Sekretessbestämmelserna har byggts upp med hjälp av tre olika slags rekvisit. Dessa anger föremålet för sekretessen, sekre- tessens räckvidd och sekretessens styrka.

6 kap. 2 § SekrL tar sikte på förvärv m.m. som görs av det allmänna; sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egen- dom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs, dvs. främst upphandlings- och entreprenadförfaranden från myndighetens sida.

8 kap. 6 § SekrL stadgar sekretess i statlig myndighets verksam- het, som består i bl.a. utredning, planering och tillståndsgivning

150

SOU 2008:72

Allmän beskrivning av området för utredning

avseende bl.a. enskilds affärs- eller driftförhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller i den utsträckning regeringen föreskriver det. Sådana föreskrifter återfinns i sekretessförordningen. I bilagan till sekre- tessförordningen preciseras ytterligare förutsättningarna för sekre- tessens omfattning med avseende på Post- och telestyrelsens verk- samhet.

151

3En ny modell för radiospektrumförvaltning

I detta kapitel diskuteras förutsättningarna för en effektiv och framtidssäker radiospektrumförvaltning. En övergripande modell som grundar sig på tio principer tas fram. Syftet med detta kapitel är att redovisa de principiella grunderna för förslagen i enskilda frå- gor i kapitel 4. Många överväganden som görs inom ramen för de enskilda frågorna är gemensamma, och flera av frågorna kan inte besvaras oberoende av varandra. Detta kapitel medför inga förslag, men som anges nedan anser jag att lagstiftning bör övervägas för en nationell radiospektrumpolicy.

3.1Önskvärd modell i sammanfattning

1.Spektrumförvaltning behövs då utrymmet för användning av frekvenser är begränsat i förhållande till efterfrågan och det utan reglering finns risk för skadliga störningar.

2.Målet med spektrumförvaltningen bör ytterst vara en så sam- hällsekonomiskt effektiv användning som möjligt på lång sikt. Andra politiska mål bör åstadkommas med andra medel.

3.Utgångspunkten bör fortsatt vara att – inom ramarna för 1. och 2. – i största möjliga mån tillgodose var och ens efterfrå- gan på radiospektrum.

4.Det huvudsakliga instrumentet för spektrumförvaltning är tillstånd. Detta kan avse användning av ett visst frekvensut- rymme eller av en radiosändare.

5.Undantag från tillståndsplikt ska ges i de fall det är möjligt.

153

En ny modell för radiospektrumförvaltning

SOU 2008:72

6.Om efterfrågan på användning av ett visst frekvensutrymme överstiger utbudet (i form av det tillgängliga utrymmet), bör marknadsmekanismer användas för att fördela tillstånden.

7.För att maximera användares frihet att utnyttja spektrum och underlätta handel med frekvenser bör tillstånden vara utfor- made så att de är så teknik- och tjänsteneutrala som möjligt.

8.Tillståndsgivningen bör präglas av maximal transparens, objektivitet, förutsägbarhet, långsiktighet, icke-diskrimine- ring och ett minimum av administrativa kostnader så att effektiv användning och konkurrens främjas.

9.Internationell samordning ska i tillämpliga fall stödja dessa principer.

10.Flera metoder behövs för att uppnå målet. Ambitionen bör vara att öka användningen av marknadsmekanismer och undantag från tillståndsplikt.

3.2Generella överväganden

3.2.1Utvecklingen ändrar förutsättningarna

Efterfrågan på radiospektrum ökar, vilket gör det allt viktigare att fördela radiofrekvenser på effektivast möjliga sätt. Som nämnts i avsnitt 2.4 är teknikutvecklingen det viktigaste underliggande skä- let till behovet att förändra radiospektrumförvaltningen. Förbätt- rad teknik ger större kommunikationsmöjligheter, ökad använd- ning och därmed en ökad efterfrågan på radiospektrum. Samtidigt bidrar teknikutvecklingen också till en effektivisering, genom att medge att ett ökat antal bitar kan överföras per hertz (Hz) radio- spektrum, och genom effektivare delning av radiospektrumresurser mellan olika användningar över tid och rum. Detta kräver dock en radiospektrumförvaltning som stödjer en sådan utveckling. Det handlar både om att minimera trösklarna för införandet av ny tek- nik och nya, effektivare lösningar och att frigöra radiospektrum i den meningen att frekvenser som i dag inte utnyttjas eller utnyttjas dåligt kan användas i högre utsträckning.

Efterfrågan på radiospektrum drivs – som beskrivs i avsnitt 2.4.2

– inte minst genom att användare efterfrågar samma funktionalitet och tjänsteutbud i trådlösa som i trådbundna nät. Förväntningarna

154

SOU 2008:72

En ny modell för radiospektrumförvaltning

på hur man ska kunna kommunicera med t.ex. sin bärbara dator grundar sig på hur man använder sin bredbandsanslutning i hem- met eller på arbetsplatsen. Mönstret som sådant torde vara gemen- samt för användning i alla delar av samhället, vare sig det är fråga om privat, kommersiell, militär eller annan offentlig användning. Det handlar både om krav på kapacitet och om att alltid vara upp- kopplad. Den tillgänglighet som förväntas kan beskrivas som ”omedelbarhet”, dvs. att en viss kommunikation – i syfte att t.ex. hämta en fil eller en webbsida – ska kunna påbörjas direkt då en förfrågan görs och därefter inte dra ut för länge på tiden. Här är fördröjningen i mobilnätens svarstider en viktig faktor. Den påver- kar exempelvis hur lång tid det tar innan något händer efter det att man tryckt på en webblänk.

Teknisk utveckling av radioanvändning sker globalt, marknader för elektronisk kommunikation är inte nödvändigtvis nationella till sin natur, och radiosignaler bryr sig inte om gränser. De trender som beskrivits ovan och som bör leda till en reformerad radio- spektrumförvaltning gäller inte bara för Sverige. Parallellt med utvecklingen på radioområdet sker en utveckling i form av ökad ekonomisk och politisk integration av Sverige med andra länder i närområdet och globalt. Många av svaren på behovet av reformerad radiospektrumförvaltning kommer därför att finnas inom ramen för EU och ITU. Samtidigt råder suveräna stater över radiospekt- rumutrymmet inom det egna territoriet. Sverige ligger i framkant i fråga om användning av elektronisk kommunikation, och utgör ett centrum för forskning och utveckling när det gäller trådlös teknik och användning. Det kan därför finnas skäl för Sverige att ligga i framkant även när det gäller förvaltningen av radiospektrum.

3.2.2Radiospektrums värde ökar

Så länge radiospektrum använts av människor har det haft ett värde. Detta värde har dock sällan synliggjorts. Utvecklingen på området har lett till att värdet på många delar av radiospektrum ökat på grund av ökad efterfrågan på ett begränsat utrymme. Samtidigt har utvecklingen ökat behovet av att kunna mäta värdet på alla delar av radiospektrum för att synliggöra att frekvensanvändningen har ett värde, eller omvänt en kostnad eftersom en viss användning kan hindra en annan användning som hade kunnat generera ett annat värde. Information om värdet på frekvensutrymmen behövs för att

155

En ny modell för radiospektrumförvaltning

SOU 2008:72

effektivisera radioanvändningen. Radiospektrum har ett värde för både kommersiella aktörer, offentlig sektor och privatanvändare och bidrar till samhällsekonomin.TPF1FPT I det betänkande som lades fram av frekvensrättsutredningen inför LRK:s tillkomst angavs som en av flera utgångspunkter för en ny reglering att radiospektrum har ett betydande ekonomiskt värde genom att radiokommunikation utgör ett hjälpmedel i viss näringsverksamhet och genom de möj- ligheter som finns att driva näringsverksamhet med radio som grund. Vidare anfördes att, samtidigt som det finns stora ekono- miska värden i att kunna använda radiofrekvenser, ger radio som ett medel för masskommunikation (enkelriktad sändning) också möj- ligheter till opinionsbildning och information av grundläggande betydelse för allmän upplysning i varjehanda ämnen och för en levande demokrati. I valet mellan dessa två värden kom det senare att bli tongivande för lagstiftaren vid utformningen av LRK.TPF2FPT

Utnyttjandet av radiospektrum har omvänt en samhällsekono- misk kostnad, vare sig det prissätts (korrekt) eller inte. Att fast- ställa vilket värde en produktionsfaktor som radiospektrum betingar kan som beskrivs i avsnitt 2.3.5 göras på flera olika sätt.

3.3Brister med nuvarande modell för radiospektrumförvaltning

3.3.1Sammanfattning

•Teknikbundenhet hämmar innovation och rörlighet.

•Avsaknad av sammanhållen strategi för tillståndstider leder till brister i förutsebarhet.

•Ett opreciserat effektivitetsbegrepp som krav för tilldelning brister i transparens.

•Avsaknad av uttrycklig tillåtelse till uthyrning försvårar rörligheten på spektrummarknaden, vilket i förlängningen medför ineffektivitet.

1TP PT Tanken att spektrum har ett ekonomiskt värde är inte ny; idén lanseras med tydlighet redan i frekvensrättsutredningen (SOU 1991:107 s. 108), och av nobelpristagaren Ronald Coase i The Federal Communications Commission, 2 Journal of Law and Economics 1-40 (1959).

2TP PT Se SOU 1991:107 s. 107 ff.

156

SOU 2008:72 En ny modell för radiospektrumförvaltning

• Kompetenskrav för den som ska handha radioanläggningen hämmar teknikutveckling och innovationer, samt lägger onödiga hinder i vägen för nya tillståndshavares inträde på marknaden.

•Särbehandling av bl.a. Försvarsmaktens frekvenstilldelning minskar önskvärd transparens och förutsebarhet samt försvårar ett effektivt utnyttjande av radiofrekvenser.

•Frekvensupplåtelseplanen för Försvarsmakten är inte kodifierad på något transparent sätt.

•Så länge radiospektrum betraktas som en fri resurs saknas incita- ment att i alla situationer sträva efter effektivitet i använd- ningen.

•Brist på tydliga politiska målsättningar i fråga om trådlös tillgänglighet minskar förutsebarheten i radiospektrumförvalt- ningen.

•Konkurrens som mål är inte tydligt genomfört vad avser radiofrekvensanvändning.

3.3.2Närmare om brister med nuvarande modell

Den nuvarande modellen för fördelning av radiofrekvenser fokuse- rar till stor del på den teknik som en radiosändare är avsedd att användas för. Det krävs bl.a. att ett tillstånd ska avse viss radioan- vändning och ett tillstånd kan förenas med villkor om tekniska krav. Även om det av förarbeten går att utläsa att inte enbart de tekniska förutsättningarna ska vara vägledande för tillståndsgiv- ningen, är det många gånger så i praktiken. Min inställning är att en alltför teknikbunden modell för frekvenstilldelning kan få en hämmande effekt på marknadens rörlighet genom att ett tillstånd som kräver viss teknik eller användning inte utan vidare kan över- låtas eller nyttjas för nya tekniker. I sådant fall krävs nya tillstånds- villkor eller till och med ett helt nytt tillstånd.

Förarbetena till LRK genomsyras av idén att det är staten som genom beslut om tillståndens längd ska möjliggöra att ny teknik introduceras och att gammal utrustning avvecklas vid tillstånds- tidens slut. I LEK föreskrivs att tillstånd ska avse viss tid och att tillståndstider och villkorstider kan vara olika långa i förhållande till varandra. Vidare anges vissa omständigheter som ska beaktas vid bestämmandet av tillståndstidens längd. I praktiken tillämpas olika

157

En ny modell för radiospektrumförvaltning

SOU 2008:72

tillståndstider i de enskilda fallen, allt efter de förutsättningar som är för handen vid prövningstillfället. I förarbetena till LEK nämns att någon automatisk förlängning av tillståndstidens utgång inte ska gälla.TPF3FPT Enligt vad utredningen har kunnat se finns emellertid inte någon tydlig och enhetlig tillämpning för tillståndstider. Detta leder till osäkerhet för såväl enskilda tillståndshavare och potenti- ella tillståndshavare som för tillståndsmyndigheten. Brist i förutse- barhet om vad som egentligen gäller vid tillståndstidens utgång för- svårar marknadsaktörernas planering.

Det finns goda skäl att effektivitet i radioanvändningen ska utgöra ett krav för tilldelning av radiofrekvenser. Dock försvåras tillämpningen och bedömningsgrunden brister i transparens då begreppet inte är tydligt definierat i lagstiftningen. Transparens inom beslutsfattande och förvaltning är grundläggande förutsätt- ningar för en myndighets verksamhet. Tillståndsgivningen bör präglas av maximal transparens, objektivitet, förutsägbarhet och icke-diskriminering i enlighet med artikel 9 ramdirektivet. Dessa regler förtjänar att framhållas som särskilt viktiga med tanke på att lagens syften främst ska uppnås genom marknadsmekanismer som kräver sådana förutsättningar.

En förutsättning för en effektiv radiospektrumförvaltning är att frekvenser ska kunna köpas, säljas, och hyras ut. En modell för fre- kvenstilldelning som saknar en uttrycklig tillåtelse för uthyrning försvårar rörligheten på marknaden och skapar hinder för en ända- målsenlig användning av radiospektrum vilket i förlängningen mot- verkar ekonomisk effektivitet.

LEK ger i dag möjlighet att ställa krav på viss kompetens för den som ska handha radioanläggningen. En sådan bestämmelse hämmar både teknikutveckling och innovationer, samt lägger onö- digt hinder i vägen för nya tillståndshavare.

Särbehandling av vissa frekvensanvändares tilldelning i enlighet med 3 kap. 3 § LEK (särskilt Försvarsmakten) utan krav på effektiv användning gör att det går att ifrågasätta om användningen av radiospektrum i alla delar kan betraktas som samhällsekonomiskt motiverad. Dessa frekvensanvändare kan inte med säkerhet sägas utnyttja de delar av radiospektrum som de är tilldelade på ett sam- hällsekonomiskt optimalt sätt. T.ex. utnyttjas inte radiospektrumet alla dygnets timmar och inte heller över hela landet. När radio- spektrum utnyttjas används många gånger också bara en mindre del

3TP PT Prop. 2002/03:110 s. 151–152.

158

SOU 2008:72

En ny modell för radiospektrumförvaltning

av den praktiskt möjliga kapaciteten för elektronisk kommunika- tion. Särbehandling minskar transparens och förutsebarhet (möj- ligtvis av nödvändighet) samt effektivt utnyttjande. En aspekt som komplicerar bilden är att Försvarsmaktens användning i viktiga avseenden skiljer sig från den civila. Försvarets ofta sporadiska användning kan vara svår att förena med en civil mer kontinuerlig användning. Försvarsmakten tillämpar bl.a. s.k. frekvenshoppande system och störsystem (inom ramen för övningar i telekrigföring) som kan användas oregelbundet och överallt i landet.

Den frekvensupplåtelseplan som styr försvarets förfogande över radiofrekvenser är inte kodifierad på något transparent sätt, om ens i någon mening. För att säkerställa att Försvarsmakten tilldelas de frekvensband de har behov av samt att frekvensband som inte utnyttjas för militära ändamål frigörs för andra ändamål är det nöd- vändigt att myndighetens beslut om frekvenstilldelning är välgrun- dade. Att processen som leder fram till tilldelningen är transparent och tydlig är en grundläggande förutsättning för en god och ända- målsenlig frekvensförvaltning.

Så länge radiospektrum betraktas som en fri resurs saknas inci- tament att i alla situationer sträva efter effektivitet i användningen. Information om värdet på frekvensutrymmen behövs för att effek- tivisera radioanvändningen, antingen det görs genom marknadsme- kanismer eller genom någon form av administrativt system.

Myndigheter styrs genom lag, myndighetsinstruktion och regleringsbrev. På detta sätt bestäms myndighetens ansvar, roll och skyldigheter gentemot allmänheten och enskilda. Inom dessa ramar som fastställs av riksdag och regering avgör myndigheten hur verk- samheten skall genomföras. När det gäller radiospektrumförvalt- ningen saknas emellertid tydliga politiska mål avseende tillgänglig- het. Detta kan ses som en brist i myndighetsstyrningen i sig. Bris- ten på tydliga politiska målsättningar i fråga om tillgänglighet till trådlös kommunikation minskar dessutom förutsebarheten i radio- spektrumförvaltningen, t.ex. genom att det inte på politiskt nivå är fastlagt om eller när täckningskrav ska användas.

Av artikel 9 i ramdirektivet framgår att medlemsstaterna ska säkerställa en effektiv förvaltning av radiofrekvenserna inom sitt territorium i enlighet med allmänna mål och regleringsprinciper i artikel 8 i samma direktiv. Av artikel 8 ramdirektivet framgår att de nationella regleringsmyndigheterna ska främja konkurrens vid till- handahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommuni- kationstjänster bl.a. genom att främja en effektiv användning och

159

En ny modell för radiospektrumförvaltning

SOU 2008:72

säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser. LEK har inte kompletterats med konkreta bestämmelser för att stimu- lera konkurrens inom radioområdet. Portalparagrafen i 1 kap. 1 § LEK gäller, men i dess förarbeten fokuserar diskussionen om kon- kurrens på hur sådan ska främjas genom marknadsreglering på det som traditionellt benämnts teleområdet, medan samma diskussion saknas för frekvensförvaltningen. I den gamla LRK – med dess förarbeten – som stort sett oförändrad överförts till 3 kap. LEK, lyser konkurrensperspektivet med sin frånvaro.

Den offentliga förvaltningens primära uppgift är att förverkliga lagstiftarens och regeringens politik. Regeringen omvandlar riksda- gens beslut om politiska mål till konkreta uppdrag för myndighe- terna. Uppdragen bör formuleras så att respektive myndighet har rimliga möjligheter att kunna lyckas med uppdraget. I dag saknas en radiospektrumpolicy som formulerats på politisk nivå. Till- ståndsmyndigheten har i stället på egen hand formulerat en policy där långsiktiga mål, grundprinciper, och mål på medellång sikt för radiospektrumförvaltningen i Sverige formuleras.

Som framgår av avsnitt 2.6.4 är viss regelgivning förbehållen riksdagen och ska således meddelas genom lag. Föreskrifter om krav på tillstånd för användning av radiofrekvenser har ansett vara sådana föreskrifter. Av 1 kap. 9 § RF framgår även att domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. En av till- ståndsmyndigheten beslutad policy om hur den ska fullgöra sina uppgifter får i detta avseende anses fylla ett viktigt syfte. Även om det åligger riksdagen att fatta beslut om den övergripande styr- ningen av radiospektrumpolitiken kan en myndighet även utan sär- skilt bemyndigande besluta om t.ex. allmänna råd och övriga styr- dokument för den egna verksamheten. Sådana styrdokument utgör inte några bindande regler. De kompletterar det övergripande regelverket genom att tala om hur myndigheten ska arbeta med de områden som lagen inte direkt reglerar. De anger vidare mer detal- jerat hur myndigheten ska förhålla sig till de övergripande regler som återfinns i lagstiftningen.

Oavsett om ett dokument benämns som policy, handledning, handlingsprogram, eller liknande är det avgörande dokumentets innehåll. Så länge den inom PTS beslutade spektrumpolicyn är för- enlig med lagstiftningen fyller den en funktion genom att den ska- par ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv önskvärd förutsebarhet

160

SOU 2008:72

En ny modell för radiospektrumförvaltning

och transparens. Den övergripande styrningen av radiospektrum- politiken bör dock ske på politisk nivå. Detta bör i första hand ske genom lag, varför jag anser att lagstiftning om en nationell policy för radiospektrumområdet bör övervägas.

3.4Behovet av en ny modell

3.4.1Inledning

Ett avgörande skäl för att förändra radiospektrumförvaltningen är att ta om hand de möjligheter som teknikutvecklingen ger att effektivare kunna utnyttja radiospektrum. Förbättrad teknik ger samtidigt större kommunikationsmöjligheter vilket leder till ökad användning av trådlösa tjänster. En ny modell för radiospektrum- förvaltning bör utformas för att främja detta, genom att i möjli- gaste mån överföra tyngdpunkten från staten till användare av radiofrekvenser, så att dessa i så hög utsträckning som möjligt själva kan bestämma formerna för sin användning. I vissa situatio- ner kan emellertid tillståndmyndigheten göra bedömningen att viss användning eller teknik är det mest effektiva avseende vissa fre- kvensband, beroende på t.ex. bandets vågutbredningsegenskaper. Myndigheten ska då kunna förena ett tillstånd med villkor om viss användning eller tekniska avgränsningar. Tekniska krav i form av radiogränssnitt, t.ex. spektrummasker, måste därutöver alltid ställas som villkor för tillstånd för att möjliggöra samexistens med andra användare.

3.4.2Reglernas syfte

Frekvensförvaltning behövs då utrymmet för användning av fre- kvenser är begränsat i förhållande till efterfrågan och det utan reglering finns risk för skadliga störningar. Denna risk kan hanteras enligt olika principer och på flera olika sätt beroende på syftet och de bakomliggande principerna. Sammantaget skulle de principer som tillämpas och de metoder som används för radiospektrumför- valtning i ett givet land kunna ses som en modell.

Radiospektrum är en allt viktigare förutsättning för elektronisk kommunikation. Förvaltningen av radiospektrum måste utformas så att den överensstämmer med målen för LEK och ytterst EU- direktiven om elektronisk kommunikation. Som jag tolkar portal-

161

En ny modell för radiospektrumförvaltning

SOU 2008:72

paragrafen i 1 kap. 1 § LEK ska även radiofrekvenser fördelas på ett sådant sätt att användningen bidrar till att enskilda och myndighe- ter får tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikatio- ner och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Vidare är det av intresse att framhålla att syftet med lagen ska uppnås främst ge- nom att konkurrensen och den internationella harmoniseringen på området främjas.

Spektrumförvaltningen bör dessutom resultera i en så långsik- tigt effektiv användning som möjligt. Med effektivitet bör avses samhällsekonomisk effektivitet. Utgångspunkten bör vara att effektivitet där efterfrågan överstiger utbudet i första hand ska uppnås genom marknadsmekanismer. Skälen för detta beskrivs närmare nedan. Detta mål harmonierar enligt min mening med målet i 1 kap. 1 § LEK om säkra och effektiva elektroniska kom- munikationer och största möjliga utbyte vilket ska uppnås genom att främja konkurrens.

Som beskrivs i avsnitt 2.6.3 har Europeiska kommissionen under 2006 och 2007 sett över hur EU:s regelverk för elektroniska kom- munikationstjänster fungerar i förhållande till dess huvudmål, att främja konkurrens, stärka den inre marknaden och gynna medbor- garnas intressen. Kommissionen skriver i sin rapport om resultatet av översynen att nuvarande system för spektrumhantering, där be- slut om användning av spektrum i huvudsak fattas av offentliga instanser och ofta begränsar den teknik och de tjänster som kan utnyttjas, spelat ut sin roll. Dagens fragmenterade spektrumhan- teringssystem leder enligt rapporten till ökade kostnader och förlo- rade marknadsmöjligheter för spektrumanvändare, och bromsar införandet av innovativa tillämpningar och tjänster. Om systemet inte ändras kommer det enligt kommissionen att begränsa tillväx- ten och innovationspotentialen för trådlösa system i Europa.TPF4FPT

Vid tidpunkten för färdigställandet av detta betänkande fanns det enligt min bedömning i direktivsöversynen en samsyn mellan Europaparlamentet och Europeiska rådet när det gäller huvuddra- gen i en reformerad modell för radiospektrumförvaltning där bl.a. undantag från tillståndsplikt betonas, teknik- och tjänsteneutralitet stärks och handel med frekvensrättigheter införs. I jämförelse med

4TP PT Meddelande från kommissionen till europaparlamentet, rådet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén. Rapport om resultatet av översynen av EU:s rambestämmelser om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster i enlighet med direktiv 2002/21/EG och sammanfattning av 2007 års förslag till reformer. (KOM(2007) 696 slutlig).

162

SOU 2008:72

En ny modell för radiospektrumförvaltning

kommissionens förslag vill dock dessa institutioner se en mer grad- vis övergång till en ny modell.

Som framgår ovan är det uppenbart att de specifika bestämmel- ser som reglerar användning och tilldelning av radiofrekvenser inte har utformats huvudsakligen med syftet att åstadkomma en väl fungerande marknad eller att främja konkurrens. Det är snarare så att de bestämmelser som finns i LEK rörande radiospektrum i grunden har ett annat fokus, nämligen att staten genom administ- rativa beslut ska allokera och reservera frekvensutrymmen för sådan användning som innebär att ny teknik kan introduceras. En ny inriktning på radiospektrumförvaltningen bör syfta till att flytta tyngdpunkten från staten till användarna, inte minst de företag som agerar på marknaden för elektronisk kommunikation och som för detta är beroende av radiospektrum som insatsvara. Användare av radiofrekvenser ska i så hög utsträckning som möjligt bestämma formerna för sin radioanvändning.

En grundläggande reform av radiospektrumförvaltningen är inget som kan eller bör ske över en natt. En förändring möjliggjor- des redan när LEK infördes, då bl.a. användningen av auktioner möjliggjordes.

PTS spektrumpolicy i korthet

PTS har genom ett myndighetsbeslut fastställt en spektrumpolicy där långsiktiga mål, grundprinciper, och mål på medellång sikt för spektrumförvaltningen i Sverige presenteras. Myndigheten anser att radiospektrum skall förvaltas på ett sätt som ger största möjliga nyttjandegrad och samhällsnytta, i så motto att det främjar innova- tion, teknikutveckling och ett ökat utbud av radiobaserade tjänster. I syfte att uppnå detta har ett antal punkter formulerats, bl.a. att

•tillstånd att använda radiosändare skall vara så teknik- och tjänsteneutrala som möjligt;

•när urvalsförfarande blir aktuellt skall auktion tillämpas i första hand; och

•när risken för skadlig störning är liten och hinder i övrigt inte föreligger ska undantag från tillståndsplikt införas.

Inom ramen för en tydlig policy med ett antal grundprinciper för hanterandet av radiospektrum, är målet att främja både ett effektivt

163

En ny modell för radiospektrumförvaltning

SOU 2008:72

resursutnyttjande och en effektiv konkurrens vilket i slutänden ska ge en större konsumentnytta. I konkurrenshänseende handlar det enligt PTS om att ge rimliga möjligheter till inträde på marknaden, god information till marknaden och förutsägbara och effektiva spelregler. Det ska enligt mitt synsätt egentligen inte vara nödvän- digt för myndigheten att formulera en sådan policy på egen hand. Att PTS sett behovet visar på en brist på en tydligt formulerad inriktning på politisk nivå, eftersom det i grunden handlar om politik för ett samhällskritiskt område som ökar i betydelse.

3.4.3Frekvensförvaltningen ska styras av ett effektivitetsmål

Bakgrund

Den frekvensbrist som finns förklaras till stor del av att kommuni- kation över radio är den mest effektiva lösningen i många samman- hang. Antalet radiotillämpningar är mycket stort. Förbättrad tek- nik ger större kommunikationsmöjligheter och ökad användning. Detta ökar efterfrågan på radiospektrum vilket i sin tur gör det allt viktigare att fördela radiofrekvenser på ett så effektivt sätt som möjligt.

I förarbetena till LRK används begreppet ”effektivitet” som ett ledmotiv för statens övergripande ansvar för frekvensanvänd- ningen: ”I uppgiften för staten bör ligga att se till att de tillgängliga resurserna används på ett från teknisk och ekonomisk synpunkt så effektivt sätt som möjligt.” Eftersom radiospektrum är en ändlig resurs och efterfrågan på frekvensutrymme är ökande kan olika intressen komma att stå emot varandra med sinsemellan oförenliga krav på tillgång till radiofrekvenser. Man konstaterar att framförallt tekniska framsteg säkerligen kommer att göra att ett visst fre- kvensutrymme kan utnyttjas allt effektivare även i den meningen att allt fler användare får plats, och att lagstiftningen inte bör lägga hinder i vägen för en sådan utveckling. Samtidigt bör det dock enligt nämnda förarbeten beaktas att det finns gränser också med tillämpning av ny teknik för i vilken grad det går att göra effektivi- tetsvinster, varför det enligt samma förarbeten sannolikt även i framtiden kommer att råda brist på frekvenser.TPF5FPT

Syftet med LRK angavs i samma förarbeten vara att frekvens- spektrum ska utnyttjas på ett från radioteknisk synpunkt så effektivt

5TP PT Prop. 1992/93:200 s. 168 f.

164

SOU 2008:72

En ny modell för radiospektrumförvaltning

sätt som möjligt. Man ska härvid beakta inte enbart den teknik som är tillgänglig för dagen utan även ta i beaktande vad som i teknikut- veckling kan komma att ske i framtiden. Spektrumeffektivitet defi- nieras enligt följande: system som med samma funktion kan nöja sig med mindre frekvensbandbredd ska användas i stället för system som tar upp större frekvensutrymme. Den radioutrustning som tillåts användas ska därför uppfylla vissa tekniska krav, såväl för sändare som för mottagare.

Med frekvenseffektiv utrustning avses radiosändare och radio- mottagare som tillsammans har förmåga att verka på ett så litet fre- kvensutrymme som möjligt i förhållande till den mängd informa- tion som ska överföras under en given tidsperiod. Det bör också enligt ovannämnda förarbeten vara möjligt att bestämma till- ståndstiden mot bakgrund av lämpligheten av användning av en viss utrustning, sett ur ett effektivitetsperspektiv. En avvägning kan dock behöva göras av de motstående kraven på å ena sidan det övergripande intresset av frekvenseffektivitet och å andra sidan kostnadseffektivitet hos användare.TPF6FPT

I såväl LEK som i LRK:s förarbeten förekommer på ett flertal ställen begreppet ”effektiv”. Exempelvis ska elektroniska kommu- nikationer vara ”effektiva”, och radiofrekvenser ska användas ”effektivt”. Enligt prop. 1992/93:200 s. 194 avses med effektiv användning av radiofrekvenser att tillståndshavarna skall använda system som medför spektrumeffektivitet. Ordet ”effektiv” används med utgångspunkt i olika mål, utan att det närmare anges vilka dessa är. En grundläggande förutsättning för förutsägbarhet och rättsäkerhet inom beslutsfattande och förvaltning är transparens. Detta krav på transparens måste enligt min mening också beaktas när det gäller tillståndsgivningens förutsättningar. Eftersom till- lämpningen av begreppet effektivitet kan få betydelse för vilka beslut som fattas bör det beskrivas närmare.

Frågan om hur effektivitet ska bedömas har nyligen berörts i ett fall där en part överklagat ett avslagsbeslut som grundats på PTS bedömning om frekvenseffektivitet. Generic Mobile Systems Swe- dens ansökan om tillstånd för radioanvändning i 450 MHz-bandet avslogs av myndigheten med motiveringen att det av frekvensef- fektivitetsskäl inte rymdes fler än ett tillstånd inom bandet. Som angivits i avsnitt 2.5.4 avslog Länsrätten i Stockholms län den 18 juni 2008 den sistnämndas överklagande i ärendet på bl.a.

6TP PT Ibid., s. 193 ff.

165

En ny modell för radiospektrumförvaltning

SOU 2008:72

grunderna att det i prop. 2002/03:110 s. 136 anges att det måste vara möjligt för tillståndsmyndigheten att vid tillståndsansökningar för radiofrekvenser ta hänsyn till samhällsekonomiska intressen, och att radioanvändningen som tilldelningen avsåg måste ansetts utgöra en effektiv användning av radiofrekvenserna.

I LEK används begreppet effektivitet såväl i målsättningspara- grafen som i de uppräknade förutsättningarna för att meddela till- stånd. LEK är i detta senare avseende generellt hållen och avpassad för att möjliggöra bedömningar i det enskilda fallet, men det finns likväl ett bakomliggande syfte med lagen. Myndigheten är bunden av den ändamålsbestämning som LEK har och därigenom finns en gräns för myndighetens bedömningsfrihet. Om tillståndsmyndig- heten exempelvis vid ett avslagsbeslut lämnar motiveringen att den tänkta radioanvändningen inte utgör en effektiv användning av radiospektrum, bör man kunna se att beslutet präglas av proportio- nalitet mellan den enskildes intresse och det allmännas intresse. För en ändamålsenlig rättslig prövning av hur denna avvägning görs i det enskilda fallet bör beslutsgrunderna med andra ord vara trans- parenta.

Definition av effektivitet

På den mest övergripande nivån bör statens mål med förvaltningen av radiospektrum vara att maximera samhällsnyttan på lång sikt. Olika användningsområden kan rangordnas utifrån de samhälls- ekonomiska överskotten. En användning som innebär ett stort samhällsekonomiskt överskott är principiellt att föredra framför en användning med ett mindre samhällsekonomiskt överskott.

I många fall innebär samhällsekonomisk effektivitet samma sak som företagsekonomisk effektivitet. En maximering av den före- tagsekonomiska effektiviteten innebär i princip att ett visst fre- kvensutrymme används för den verksamhet för vilken det finns störst betalningsvilja för frekvensutrymmet i fråga. I vissa fall kan det dock vara motiverat att väga in aspekter som inte beaktas i en företagsekonomisk kalkyl. Det handlar då om s.k. externaliteter, dvs. faktorer som kan påverka den upplevda samhällsnyttan men som inte marknadsaktörer behöver ta hänsyn till i en företagseko- nomisk bedömning. Nyttan av mobiltäckning som inte garanterat tillkommer på kommersiella grunder skulle kunna vara ett exempel på en sådan aspekt.

166

SOU 2008:72

En ny modell för radiospektrumförvaltning

På liknande sätt medför teknisk effektivitet, dvs. hur mycket information som överförs i ett visst frekvensutrymme, inte alltid vare sig företagsekonomisk eller samhällsekonomisk effektivitet. En radiostation som sänder dygnet runt men inte har några lyss- nare är troligen varken företagsekonomiskt eller samhällsekono- miskt effektiv. Det skulle vidare kunna vara mer företagsekono- miskt lönsamt att satsa på ett äldre system för mobiltelefoni i stäl- let för ett nyare, mer tekniskt effektivt system. Den tekniska utrustningen är kanske inte fullt lika bra men investeringarna och driftskostnaderna kan vara lägre. Vidare skulle det kunna vara företagsekonomiskt lönsamt för ett enskilt företag att agera på ett sätt som begränsar konkurrensen, samtidigt som konkurrensen ur ett långsiktigt samhällsekonomiskt perspektiv borde öka.

Alla sorters effektivitet kan inräknas och vägas samman i det överordnade begreppet samhällsekonomisk effektivitet. Till begreppen teknisk effektivitet och ekonomisk effektivitet kan även föras t.ex. ”miljömässig effektivitet” eller energieffektivitet. Att med radiospektrumförvaltning som medel söka uppnå särskilda politiska mål – t.ex. genom att ställa villkor i tillstånd eller genom kriterier i tillståndsprövningen – riskerar dock att leda till ineffekti- vitet. Det kan naturligtvis vara frestande att med sådana beslut för- söka uppnå andra politiska mål ”gratis” genom t.ex. villkor för fre- kvensanvändning eftersom detta inte medför några direkta konse- kvenser för statsbudgeten. Det är dock viktigt att konstatera att detta för det första inte innebär att åtgärderna inte kostar något. Som jag diskuterar på flera ställen i detta betänkande kan de sam- hällsekonomiska kostnaderna av en ineffektiv frekvensanvändning vara betydande, utan att det syns i statsbudgeten. För det andra är ett tydligt resultat från ekonomisk forskning att interventioner på marknaden i syfte att uppnå särskilda politiska mål kan få stora snedvridande effekter om de inriktas på insatsresurser (som radio- spektrum), men att dessa kan begränsas om åtgärderna i stället riktas emot produktionsledet.

Princip

Spektrumförvaltningen bör resultera i en så långsiktigt effektiv användning som möjligt. Med effektivitet ska avses samhällseko- nomisk effektivitet. Utgångspunkten bör vara att effektivitet där

167

En ny modell för radiospektrumförvaltning

SOU 2008:72

efterfrågan på frekvensutrymme överstiger utbudet i första hand ska uppnås genom marknadsmekanismer.

Genomförande

En samhällsekonomisk analys tar hänsyn till fler dimensioner än en företagsekonomisk analys. Det är vanligt att en samhällsekonomisk analys görs innan beslut tas om större infrastrukturinvesteringar. Till skillnad från en företagsekonomisk analys tas ofta hänsyn till faktorer som inte självklart har ett entydigt pris, t.ex. miljöeffekter och minskad restid. Vad som ska innefattas i analysen och vilket pris olika faktorer ska ha är inte lika självklart som i en företags- ekonomisk analys. Mot bl.a. denna bakgrund ger olika samhälls- ekonomiska analyser av samma fenomen ibland olika resultat. En samhällsekonomisk analys bör i många fall därför inte användas som det enda beslutsunderlaget.

Samhällsekonomiska analyser är lämpliga verktyg för att göra en bedömning av vad radiospektrum ska användas till, men resultaten från sådana analyser är inte alltid entydiga. Det är därför av största vikt att analyserna håller en hög kvalitet. Det finns flera olika sätt att uppnå detta. Ett sätt är att analysera goda exempel. Det finns både forskargrupper och myndigheter som har stor erfarenhet av att göra samhällsekonomiska analyser. Ett annat är att försöka skapa en praxis för hur analyserna ska genomföras vilket också leder till jämförbarhet över tid. Om det finns tvetydigheter i hur resultaten från en samhällsekonomisk analys ska tolkas är det en fördel om det finns ett politiskt mål för området. I detta samman- hang har ett sådant mål bl.a. funktionen att tydliggöra nyttan av en viss typ av infrastruktur.

Många faktorer som ingår i en samhällsekonomisk analys är svåra eller omöjliga att bedöma med hög säkerhet, exempelvis kon- sumenters efterfrågan på nya tjänster. Den kvalitet och detalje- ringsgrad som är lämplig i en sådan analys i det enskilda fallet bör styras inte minst av det aktuella frekvensbandets bedömda värde och möjliga alternativa användningar. Ju högre värde, desto mer motiverat är det med en djupgående analys. Samtidigt är de tänk- bart att det i vissa fall är relativt enkelt att dra slutsatsen att värdet av viss typ av användning vida överstiger andra möjliga använd- ningars värde.

168

SOU 2008:72

En ny modell för radiospektrumförvaltning

Samhällsekonomiska bedömningar blir med mina förslag i olika grad nödvändiga vid tillståndsprövning. Därutöver bör sådana bedömningar göras vid överväganden om undantag från tillstånds- plikt. Denna typ av bedömningar torde även vara lämpliga vid över- väganden om tillstånd ska villkoras med krav på täckning och utbyggnadstakt.

3.4.4Övriga principer

Inriktningen ska vara positiv

Utgångspunkten vid tillståndsgivning – där sådan är nödvändig – bör fortsatt vara att i största möjliga mån tillgodose var och ens efterfrågan på rimligt störningsfria frekvenser när behov uppstår. Den s.k. positiva inriktningens princip ska således behållas, men i många fall är det inte möjligt att låta enbart denna princip styra. Den stora och växande efterfrågan på radiospektrum innebär att det i många fall inte är möjligt att låta alla få tillgång till radiofre- kvenser i den omfattning de vill. I dessa fall behöver man i stället använda någon form av urvalsmekanism.

Tillstånd ska vara huvudregel

I de flesta fall kan utrymmet för användning av frekvenser antagli- gen sägas vara begränsat i förhållande till efterfrågan på ett sådant sätt att det utan reglering finns risk för skadliga störningar mellan olika användare och användningsområden. Det huvudsakliga instrumentet för frekvensförvaltning är tillstånd. Detta kan avse användning av ett visst frekvensutrymme eller av en radiosändare (se avsnitt 4.4). Alla radiospektrumanvändare bör fortsättningsvis omfattas av samma huvudregel, dvs. tillstånd bör krävas av alla användare om inte undantag ges enligt de principer som anges nedan.

Undantag från tillståndsplikt ska ges i de fall det är möjligt

När utrymmet för användning i ett visst frekvensband i förhållande till efterfrågan inte är begränsat på ett sådant sätt att det finns någon större risk för skadliga störningar, saknas skäl för att till-

169

En ny modell för radiospektrumförvaltning

SOU 2008:72

lämpa tillståndsplikt. Annorlunda uttryckt ska frekvensanvändning i ett visst band vara undantagen från tillståndsplikt om det förvän- tade ekonomiska värdet av användningen av frekvensutrymmet då kan förväntas vara större än om användningen vore tillståndsplik- tig. ”Kollektiv användning” av ett frekvensutrymme kan då sägas ske. Undantag från tillstånd kan även avse vissa typer av radiosän- dare i annars tillståndsbelagda band. Ett annat eller snarare oftast ytterligare skäl att göra undantag från tillståndsplikten kan vara in- ternationell harmonisering. I praktiken handlar det dock inte om en ”fri” användning av band undantagna från tillståndsplikt. Högsta tillåtna effekt och andra kriterier kan behöva anges. Detta görs i dag av PTS genom föreskrifter. Undantag från tillståndsplikt råder dessutom enbart för särskilt angivna radiogränssnitt och radioan- vändningar i för dessa sändare angivna band.

I framtiden kan och bör det – som ovan beskrivits – tack vare teknikutvecklingen bli möjligt att i större utsträckning tillämpa undantag från tillståndsplikt. Tekniken kan då möjliggöra att fler frekvensutrymmen inte i förhållande till efterfrågan är begränsade på ett sådant sätt att det finns någon större risk för skadliga stör- ningar. Även om Sveriges ambition med rätta kan vara att ligga i framkant i sådan teknikutveckling, styrs den allmänna användar- nyttan av tillgången till utrustning (som kan produceras tillräckligt billigt tack vare skalfördelar) som stöder eller använder sådan tek- nik. Det är annorlunda uttryckt resurskrävande att utveckla lämplig utrustning för sändning och mottagning i en radiomiljö där kollek- tiv användning ska ske. Av detta skäl spelar internationellt harmo- niseringsarbete en viktig roll (även) i detta sammanhang.

Tillståndsgivningen ska följa god förvaltningssed

Tillståndsgivningen bör präglas av maximal transparens, objektivi- tet, förutsägbarhet och icke-diskriminering i enlighet med artikel 9 ramdirektivet. Dessa regler torde i Sverige gälla redan enligt den allmänna förvaltningsrätten, men förtjänar att framhållas som sär- skilt viktiga med tanke på att lagens syften främst ska uppnås ge- nom marknadsmekanismer som kräver sådana förutsättningar. Till- ståndsgivningen bör dessutom präglas av en sådan långsiktighet som ger tydliga incitament till investeringar.

170

SOU 2008:72

En ny modell för radiospektrumförvaltning

Marknadsmekanismer ska användas vid hög efterfrågan på radiofrekvenser

Om efterfrågan på användning av ett visst frekvensutrymme över- stiger utbudet (i form av det tillgängliga utrymmet), bör mark- nadsbaserade metoder användas för att fördela tillstånden. När till- ståndsmyndigheten delar ut tillstånd bör detta innebära någon form av auktion. Det ska dessutom enligt min mening vara tillåtet att köpa, sälja och hyra hela eller delar av tillstånd.

Där efterfrågan på radiofrekvenser överstiger utbudet kan fre- kvensutrymmet ses som en produktionsfaktor (insatsvara) på en marknad för trådlös elektronisk kommunikation. Den begränsade resurs som frekvensområdet då utgör ska då tilldelas i syfte att få marknaden för trådlös elektronisk kommunikation att fungera på bästa möjliga sätt. En fungerande marknad för radiospektrum för- delar denna produktionsresurs på effektivt sätt vilket bl.a. kan bidra till att slutkundsmarknaderna för trådlösa tjänster fungerar bättre. En diskussion om detta förs i avsnitt 4.4. Generellt bör radiospekt- rum tilldelas i ett marknadsformat med så få imperfektioner som möjligt. I princip är det så att ju mindre ”insatsvarumarknaden” för radiospektrum utsätts för störningar, desto bättre fungerar slut- kundsmarknaden för trådlös elektronisk kommunikation. Ibland är det dock i praktiken nödvändigt att införa begränsningar som kan medföra imperfektioner, bl.a. för att åstadkomma konkurrens på slutkundsmarknader för elektronisk kommunikation. I de fall så- dana begränsningar införs, t.ex. i form av krav på hur stort fre- kvensutrymme en aktör får köpa, utbyggnadskrav eller krav på im- plementering av olika teknikplattformar, ska de tydligt motiveras.

Tillstånden ska bara ha de begränsningar som krävs för ett effektivt resursutnyttjande

Som ovan nämnts bör en radiospektrumförvaltning som överens- stämmer med den allmänna inriktningen i LEK syfta till att flytta tyngdpunkten från staten till användare av radiofrekvenser. Sådana användare ska i så hög utsträckning som möjligt bestämma for- merna för sin radioanvändning. Tillstånden bör därför vara utfor- made så att de underlättar handel, är så teknik- och tjänsteneutrala som möjligt och medför ett minimum av administrativa kostnader för tillståndshavare och andra.

171

En ny modell för radiospektrumförvaltning

SOU 2008:72

Med teknikneutrala tillstånd avses att endast de tekniska krav bör ställas som krävs för att säkerställa samexistens mellan använ- dare, som t.ex. effektgränser inom och utanför det frekvensband och geografiska område som tillståndet gäller, för att undvika skadlig störning. Ett införande av en högre grad av tjänsteneutrali- tet är en logisk följd av konvergensen när samma nät kan förmedla bitströmmar som innehåller alla typer av tjänster. Ingen använd- ning bör annat än undantagsvis förbjudas som sådan i ett visst fre- kvensutrymme, men det kan ibland finnas skäl att föreskriva viss användning i ett visst utrymme exempelvis för att tillgodose sam- hällsviktiga funktioners behov.

Tillstånd bör inte begränsas i tiden annat än då skäl i det enskilda fallet uppstår som har att göra med ett samhällsekono- miskt effektivt resursutnyttjande.

Utveckling av ny radioteknik kan – där den inte fullt ut möjlig- gör undantag från tillståndsplikt – komma att möjliggöra effektivi- sering av radiospektrumanvändningen genom att i de kriterier för samexistens som ställs upp i tillståndsvillkoren i högre grad tillåta delning av ett visst frekvensutrymme. I framtiden skulle detta kunna tänkas ske genom någon typ av förenklad tilldelningsmetod.

Tillståndsvillkoren ska främja effektiv användning och konkurrens

Tillståndsvillkoren bör utformas så att de främjar effektiv använd- ning och konkurrens. Detta innebär i tillägg till det som angivits ovan att inträdesbarriärerna för nya aktörer och nya typer av användningar ska vara så låga som möjligt, i syfte att möjliggöra innovation och teknikutveckling. Detta bör innebära att avgifter tas ut som ger rätt incitament till effektiv användning och förhindrar konkurrenshämmande strategiskt beteende.

Storleken på incitamentsskapande avgifter ska så långt möjligt efterlikna ett marknadspris för användningen. Vid auktion och för- säljning av radiofrekvenser fastställs ett pris på det aktuella utrym- met i förhållande till tillståndstidens längd. Om en fungerande marknad för radiospektrum skapas – vilket är långt ifrån säkert – eller om frekvenser regelbundet återtas skapas en mekanism för att regelbundet fastställa priset på ett visst frekvensutrymme. Vid rul- lande tillståndstider (se avsnitt 4.6.4) bör staten utveckla ett system för att genom beslut fastställa en avgift som så långt det är möjligt

172

SOU 2008:72

En ny modell för radiospektrumförvaltning

efterliknar ett marknadspris. Det kan lämpligen göras genom framtagandet av en modell där det ursprungliga priset utgör basen, som sedan justeras genom indexering, ”benchmarking” och bl.a. hänsyn till teknikutveckling. Det är vidare enligt min mening önsk- värt att avgifter som belastar området för trådlös kommunikation i så stor utsträckning som möjligt återförs till området, t.ex. genom någon form av stöd (se vidare avsnitt 4.1.4).

Därutöver måste tillståndsvillkoren medge att radiofrekvenser planeras om där det är nödvändigt för att radiospektrumförvalt- ningen ska vara så samhällsekonomiskt effektiv som möjligt och i linje med de andra principerna ovan.

Internationell samordning

Internationell samordning eller harmonisering är inte endast ett sätt att hantera störningar över nationsgränser, utan även ett medel för att uppnå en samhällsekonomiskt effektiv radiospektrumför- valtning och som kan användas i tillämpningen av de principer som beskrivs ovan. Samordning begränsar av sin natur handlingsut- rymmet för medlemsstaten och tillståndsmyndigheten, och i den meningen kan den göra principbedömningar på nationell nivå irre- levanta eller överflödiga. Av detta skäl är det desto viktigare att de principer som tillämpas i Sverige så långt möjligt är harmoniserade med dem som framgår av gällande EU-regelverk, så att samma principer genomsyrar beslut på EU-nivå som nationellt.

Internationell samordning kommer att fortsätta att spela en viktig roll i följande situationer:

•för att möjliggöra roaming och interoperabilitet;

•för att nå skalfördelar (och därmed lägre priser) i produktion av radioutrustning;

•där radiosignaler korsar gränser;

•för internationell luft- och sjöfart;

•för forskning (radioastronomi, jordutforskning m.m.); och

•inom områden med bindande EU-lagstiftning (fullbordandet av den inre marknaden).TPF7FPT

7TP PT T.ex. i fråga om harmonisering av användning av frekvensband och tillhandahållande av paneuropeiska tjänster.

173

En ny modell för radiospektrumförvaltning

SOU 2008:72

3.4.5Överväganden om metoder för att tilldela radiofrekvenser

Inledning

Ovan har beskrivits varför undantag från tillståndsplikt ska medges om möjligt, och att marknadsmekanismer bör användas när efter- frågan på ett frekvensutrymme överstiger tillgången. Man kan av särskilda skäl behöva åsidosätta dessa principer för att garantera tillgång till frekvenser för samhällsviktiga användningar. I allmän- het återspeglar frekvensförvaltningens inriktning också på vilket sätt radiospektrum tilldelas. När stark statlig styrning är att föredra tilldelas radiofrekvenser i allmänhet via ”centralstyrning” (se nedan). Ett annat sätt är det marknadsbaserade tillvägagångssättet. Denna metod anses överlägsen andra modeller när det gäller att få en god resurshushållning av en knapp resurs. Ett tredje tillväga- gångssätt är tillståndsfri användning, där radiospektrum i princip betraktas som en allmänning där vem som helst kan bedriva verk- samhet under förutsättning att man följer vissa regler. Bakgrunden, teorin och de ursprungliga målen för de tre huvudsakliga sätten att tilldela radiofrekvenser beskrivs mer i detalj i avsnitt 2.5. Nedan diskuteras dess för- och nackdelar. De exempel som anges nedan rör allmänt kända verksamheter som operatörsplanerade mobila system och trådlöst bredband. Förvaltningen av radiospektrum rör dock givetvis betydligt fler sorters radioanvändning.

Centralstyrning

Fördelar

En styrka är att statlig styrning och kontroll minskar risken för störning eftersom staten i praktiken kontrollerar allt radiospekt- rum. Denna metod ger också en relativt sett god förutsägbarhet för redan etablerade aktörer. Den kan också användas som ett verktyg i att skapa konkurrens på marknader där det finns risk för monopol- beteenden. När det gäller system där nyttan ökar om många använ- der samma teknik, t.ex. GSM, UMTS eller CDMA450, kan en metod med centralstyrning skapa en nödvändig kritisk massa för framgångsrik implementering av nya sådana system.

174

SOU 2008:72

En ny modell för radiospektrumförvaltning

Nackdelar

Eftersom statlig styrning och kontroll inte är flexibel ger den litet incitament för aktörer att konkurrera med pris, kvalitet och nya produkter samt tjänster och hämmar därför ekonomisk tillväxt. I många fall innebär inte heller statlig styrning och kontroll att radiospektrum går att använda på ett tjänste- och teknikneutralt sätt. Principen om ”först till kvarn”, som är förknippad med statlig styrning och kontroll, innebär inte heller alltid att frekvensband används på det mest effektiva sättet ur ett samhällsperspektiv. Det är vidare dyrt att för staten att tilldela, reglera och administrera hela radiospektrum i jämförelse med en metod där marknaden, i många fall antagligen mer effektivt, skulle sköta en stor del av dessa upp- gifter.

Av bl.a. kulturpolitiska skäl kan lagstiftaren vilja säkerställa att ett visst band används för ett visst syfte, som rundradiosändningar. Det skulle därför kunna finnas behov av att ställa villkor på viss användning i ett visst band, men ingen användning bör annat än undantagsvis förbjudas i något frekvensutrymme.

Marknadsbaserat tillvägagångssätt

Fördelar

Ett marknadsbaserat tillvägagångssätt innebär i många fall en ökad konkurrens under förutsättning att det finns en fungerande mark- nad. Principen om teknik- och tjänsteneutralitet innebär att radio- spektrum kan användas flexibelt. Ett marknadsbaserat tillväga- gångssätt ger också goda förutsättningar för en effektiv hushållning med en knapp resurs. En fungerande marknad där radiospektrum handlas med innebär kanske också i många fall en större transpa- rens i jämförelse med statlig styrning och kontroll eftersom fördel- ningen av frekvenser i det förra fallet sker på marknadsmässiga grunder.

Nackdelar

En förutsättning för att det marknadsbaserade tillvägagångssättet ska fungera bra är att det finns en fungerande marknad för radio- spektrum. I dagsläget är det inte självklart att så är fallet. Med ett

175

En ny modell för radiospektrumförvaltning

SOU 2008:72

marknadsbaserat tillvägagångssätt finns nämligen risk för att ope- ratörer hamstrar radiofrekvenser i syfte att stänga ute konkurren- ter. Det finns också risk för att aktörer i samband med spektrum- auktioner samarbetar eller försöker skrämma konkurrenter vilket kan leda till att den som har bäst förutsättningar att mest effektivt använda radiospektrum inte får tillstånden. Med en icke-funge- rande marknad för radiospektrum finns en risk att aktörer med nya tekniker inte kan få tillträde till efterfrågade frekvensband. Att övervaka att konkurrensen på radiospektrummarknader fungerar är resurskrävande men nödvändigt för att lyckas med en marknadsba- serad modell. I detta sammanhang bör också regelbundna utvärde- ringar av utfallet från spektrumauktioner genomföras.

Om auktioner utformas i syfte att generera största möjliga intäkter i stället för att tilldela radiospektrum till dem som har bäst förutsättningar för att använda radiospektrum på ett effektivt sätt riskerar ett marknadsbaserat tillvägagångssätt att fungera sämre, eftersom användarna (såsom operatörer) får högre kostnader för att bedriva sin verksamhet. För att få en väl fungerande marknad krävs också att alla aktörer på ett likvärdigt sätt har tillgång till god information om marknaden. Detta kräver i sin tur bl.a. ett offent- ligt register med information om tillståndshavare och vilka priser som betalats för olika tillstånd. Att skapa och underhålla sådana register är resurskrävande. En väl fungerande radiospektrummark- nad förutsätter också en väl fungerande kapitalmarknad. Slutligen kräver en övergång från ett system med tillstånd och kontroll till ett marknadsbaserat tillvägagångssätt ibland övergångsregler vilka kan vara att svåra att utforma.

Tillståndsfri användning

Fördelar

Ett system med tillståndsfri användning är relativt sett billigt att administrera eftersom det endast kräver certifiering av utrustning och/eller uppföranderegler. Det ger också stor flexibilitet med avseende på att det är lätt för nya aktörer att få tillgång till radio- spektrum vilket torde öka konkurrensen på slutkundsmarknader. I glesbygd där det kan råda brist på bredbandsanslutningar kan till- ståndsfri användning vara en lösning som ger möjlighet att erbjuda bredbandiga trådlösa tjänster till en låg kostnad.

176

SOU 2008:72

En ny modell för radiospektrumförvaltning

Nackdelar

Allmänt kända tekniker avsedda för tillståndsfri användning är bland andra WLAN, en teknik för trådlösa nätverk, samt Blue- tooth, som bl.a. används för kommunikation mellan mobiltelefoner och datorer samt kringutrustning. För att motivera kostnaden för att utveckla utrustning krävs i allmänhet att det finns band som är internationellt harmoniserade för tillståndsfri användning. Hur konflikter om störning ska lösas i tillståndsfria band är också en svårighet, exempelvis då användningen i ett frekvensband ökat så mycket att trängsel uppstår. Det torde generellt sett vara svårare för ett frekvensband att göras om från tillståndsfri användning till tillståndsbelagd, än tvärtom.

Jämförelser mellan olika system

Tillämpningen av de olika övergripande system som diskuterats ovan leder ibland till resultat som inte ursprungligen förutsågs. När det gäller centralstyrning är ett sådant exempel tilldelningen av GSM-tillstånd i 900 MHz-bandet i Sverige. Tillstånden för detta band har från början delats ut med villkor att de ska användas för GSM. Då tillstånden ursprungligen delades ut fanns i realiteten inte heller någon betydande efterfrågan på alternativa användningsom- råden för bandet. Tillstånden förlängdes med bibehållandet av vill- koret att de skulle användas för GSM. Utvecklingen har lett till att det nu går att använda UMTS i dessa band, vilket naturligtvis är mycket positivt men knappast var möjligt att förutse när det först blev aktuellt att dela ut tillstånd för banden. Problemet är att beslutsgrunderna för tillstånden i fråga blivit obsoleta. Tillstånd avseende viss användning delades ut utan urvalsförfaranden för fre- kvenser som nu är starkt efterfrågade för flera användningar.

Ett annat exempel, som gäller det marknadsbaserade tillväga- gångssättet, är de brittiska och tyska UMTS-auktionerna under 2000 och 2001. Genom sin konstruktion, beroende på tidsandan och möjligen delvis på grund av en begränsad erfarenhet av lik- nande auktioner blev auktionslikviderna mycket höga. Som en följd hade tillståndsköparna begränsade medel kvar efter inköpet till att utveckla tekniken och köpa nätutrustning. Detta upptäcktes snabbt av utrustningsleverantörerna, som drog ned på investeringstakten för 3G-tekniken vilket i sin tur försenade utbyggnaden av 3G-nät.

177

En ny modell för radiospektrumförvaltning

SOU 2008:72

Exemplet visar på att det marknadsbaserade systemet inte alltid leder till ett optimalt resultat.

När det gäller tillståndsfri användning är det intressant att notera resultatet från en studie som den brittiska regleringsmyn- digheten Ofcom gjort samband med sin översyn, Spectrum Framework Review (SFR) 2005 av hur mycket tillståndsfria band egentligen används.TPF8FPT Av resultaten framgår att det populära till- ståndsfria 2,4 GHz-bandet, som bl.a. används för WLAN och Blu- etooth, i genomsnitt utnyttjas till 20 procent, och det tillståndsfria 5 GHz-bandet, som ibland betraktas som ett expansionsband för 2,4 GHz-bandet, nästan inte alls utnyttjas.

Ovanstående exempel illustrerar problem med centralstyrning, det marknadsbaserade tillvägagångssättet och tillståndsfria band. Som framgår ovan är det förenat med svårigheter att i radiospekt- rumförvaltningen förutse utvecklingen. I de utmaningar en sådan förvaltning möter går det inte att med enbart en av dessa metoder på ett effektivt sätt fördela alla frekvensband. I de fall efterfrågan på frekvensband överstiger utbudet är det lämpligt att använda en marknadsbaserad metod. För att få slutkundsmarknaden för t.ex. mobiltelefoni och trådlöst bredband, att fungera finns det ur ett konkurrensperspektiv ofta starka skäl för tillståndsmyndigheten att i samband med spektrumauktioner bl.a. bestämma antal tillstånd som ska säljas eller hur mycket frekvensutrymme en enskild aktör får köpa. I praktiken används då en blandning mellan en marknads- baserad metod och centralstyrning, dvs. en typ av hybridmetod.

Det finns även i många fall skäl för att använda centralstyrning eftersom detta gör det möjligt att på ett resurssnålt sätt tilldela s.k. mängdtillstånd, t.ex. för radiolänkar. För den som vill kunna få bedriva radioverksamhet i attraktiva frekvensband är inträdes- trösklarna ofta höga i och med att de efterfrågade radiofrekven- serna inte finns tillgängliga eller i många fall är mycket dyra att för- värva. I dessa fall fyller tillståndsfria band en viktig roll. En annan viktig roll för tillståndsfri användning är att fungera som en kuvös för nya tekniker och tjänster som är under utveckling och som sedan i stor skala kan introduceras i antingen tillståndsfria eller till- ståndsbelagda band.

8TP PT http://www.ofcom.org.uk/radiocomms/sfr/sfrprogress/sfrprogress.pdf.

178

SOU 2008:72

En ny modell för radiospektrumförvaltning

3.4.6Konkurrensaspekter

I en modell för radiospektrumförvaltning med större frihet för användare finns risk för att tillståndshavare söker bevara monopol- eller oligopolvinster genom att inte sälja tillstånd i särskilt attrak- tiva band trots att de inte utnyttjas på ett effektivt sätt. Denna typ av beteende kallas ibland spektrumhamstring. Detta kan vara ratio- nellt för vinstmaximerande företag. Oavsett om så är fallet räcker det med att ett företag tror att ett sådant beteende ger den största möjliga vinsten för att det ska tillämpa en sådan strategi. De sam- lade erfarenheterna från marknaden för elektronisk kommunika- tion fram till i dag ger en tydlig bild av att sådant strategiskt age- rande används. Ett exempel kan hämtas från samtrafikområdet där

–trots att ledig nätkapacitet funnits – inga avtal tecknats förrän regleringsmyndigheten ingripit med stöd av tvingande lagstiftning. Det finns en risk att strategiskt agerande även på radiospektrum- området ger upphov till ett ineffektivt resursutyttjande, försämrar konkurrensen och förutsättningarna för att introducera ny teknik och nya tjänster.

Som beskrivs i avsnitt 3.3 har inte de inledande målparagraferna i LEK kompletterats med konkreta bestämmelser om att främja konkurrens inom radioområdet. Av artikel 9 i ramdirektivet fram- går att medlemsstaterna ska säkerställa en effektiv förvaltning av radiofrekvenserna inom sitt territorium i enlighet med allmänna mål och regleringsprinciper i artikel 8 i samma direktiv. Av artikel 8 ramdirektivet framgår att de nationella regleringsmyndigheterna ska främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kom- munikationsnät och kommunikationstjänster bl.a. genom att främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig för- valtning av radiofrekvenser. Enligt artikel 7 i auktorisationsdirekti- vet ska en medlemsstat, om den överväger att begränsa det antal nyttjanderätter som ska beviljas till radiofrekvenser, bl.a. fästa vederbörlig vikt vid behovet av att ge användarna så stort utbyte som möjligt och underlätta utvecklingen av konkurrens.

Konkurrensfrämjande reglering av tillgången till radiospektrum

–som i förlängningen skulle kunna ses som en insatsmarknad – bör inte ha som främsta syfte att skapa konkurrens på insatsmarknaden som sådan, utan att främja konkurrensen på slutkundsmarknader, dvs. framför allt marknader för elektroniska kommunikations- tjänster. En viktig princip i tillämpningen av konkurrensreglerna i LEK är att ett konkurrensproblem på en slutkundsmarknad i första

179

En ny modell för radiospektrumförvaltning

SOU 2008:72

hand ska åtgärdas i grossistledet – genom tillträdesreglering. På så sätt kan verklig konkurrens skapas i slutkundsledet (till skillnad från reglering av slutkundsmarknader som kan söka efterlikna effekter av konkurrens men som på lång sikt inte för med sig marknadens fördelar). ”Insatsvaran” på denna nivå kan exemplifie- ras med samtrafik eller tillträde i olika former. Tanken är ytterst att man genom att åstadkomma en jämn spelplan på denna nivå skapar förutsättningar för en fungerande konkurrens på slutkundsmark- naden. Tillträdesreglering är dock till sin natur komplicerad och ingripande, eftersom den alltid handlar om att tvinga enskilda företag att ge upp rättigheter till egenproducerade resurser till för- mån för andra företag.TPF9FPT En effektiv konkurrensfrämjande reglering av radiospektrum medför inte på samma sätt sådana problem, och skulle kunna bidra till att minska behovet av reglering även i gros- sistledet och leda till ökad konkurrens inom sektorn för elektro- nisk kommunikation.

Europeiska kommissionen har inom ramen för den pågående direktivsöversynen sett risken för hamstring i en modell för radio- spektrumförvaltning med större frihet för användare. Kommissio- nens förslag till ny artikel 5.6 i auktorisationsdirektivet är tänkt att ge medlemsstaterna verktyg att hantera denna risk. Enligt förslaget ska de nationella tillsynsmyndigheterna säkerställa att radiofre- kvenserna används effektivt i enlighet med artikel 9.2 i ramdirekti- vet. De ska även säkerställa att konkurrensen inte snedvrids som resultat av någon överlåtelse eller ansamling av nyttjanderätter för radiofrekvenser. I sådana fall får medlemsstaterna enligt förslaget vidta lämpliga åtgärder som t.ex. att minska, återkalla eller tvinga fram en försäljning av en nyttjanderätt för radiofrekvenser.

Jag delar kommissionens riskbedömning. Det ovannämnda för- slaget möjliggör dock mycket ingripande åtgärder som vidtas i efterhand, när spektrumhamstringen redan ägt rum. Med en kom- bination av i detta betänkande föreslagna moderniserade regler för prövning av överlåtelser enligt LEK (se vidare avsnitt 4.5) och incitamentsskapande avgifter (se avsnitt 4.3 och 4.6) skapas sådana förutsättningar att den av kommissionen föreslagna regeln inte ska behöva användas. Den modell för hantering av risken för spekt- rumhamstring jag förordar torde sammantaget vara mer proportio- nell än den som kommissionen har föreslagit. Utfallet av kommis-

9TP PT Tillträdesreglering bör enligt gällande principer dessutom anpassas så att den ger incitament till investeringar i ny infrastruktur så att regleringen på sikt så långt möjligt kan tas bort även från grossistledet.

180

SOU 2008:72

En ny modell för radiospektrumförvaltning

sionens förslag är beroende av förhandlingar mellan rådet och Europaparlamentet. För detta redogörs närmare i konsekvensbe- skrivningen i kap. 5.

3.4.7Övergångsbestämmelser

Som ovan nämns kan enligt skäl 28 till förslag till ändringsdirektivTPF10FPT införandet av teknik- och tjänsteneutralitet och handeln med exi- sterande nyttjanderätter till spektrum kräva övergångsregler, inbe- gripet åtgärder för att säkerställa en rättvis konkurrens, eftersom det nya systemet kan göra det möjligt för vissa spektrumanvändare att börja konkurrera med spektrumanvändare som har förvärvat sina tillstånd på mindre gynnsamma villkor. När nyttjanderätter tvärtom har beviljats som ett undantag från de allmänna reglerna eller i enlighet med andra kriterier än de som är objektiva, propor- tionella, icke-diskriminerande och transparenta med god insyn i syfte att uppnå mål av allmänt intresse, ska situationen för inneha- vare av sådana rätter inte förbättras till nackdel för deras nya kon- kurrenter utöver vad som är nödvändigt för att uppnå mål av all- mänt intresse.

Ett nytt system som rakt av överförs på befintliga tillstånd ris- kerar med andra ord att göra obalanser som uppstått som en följd av det gamla systemet permanenta. Ett viktigt exempel vad gäller teknikneutralitet är processen med att öppna upp 900-MHz-bandet för bl.a. UMTS. Tillstånden för detta band har från början delats ut med villkor att de ska användas för GSM och senare förlängts med bibehållandet av detta villkor. Att förändra tillståndsvillkoren så att UMTS får användas i 900 MHz-bandet medför stora konkurrens- fördelar för de som har tillstånd i detta band, eftersom bandet medger såväl yttäckning till betydligt lägre kostnad som bättre inomhustäckning för UMTS. Problemet i Sverige är att särskilda tillstånd även har delats ut för UMTS i 2,1 GHz-bandet, och en av UMTS-tillståndshavarna har inte något GSM-tillstånd. Denna ope- ratör skulle följaktligen få en betydande konkurrensnackdel om teknikneutralitet och rullande tillståndstider infördes omedelbart och utan förnyad prövning för befintliga innehavare av tillstånd för GSM-900.

Enligt min bedömning är det med hänsyn till bl.a. konkurrens, transparens och kostnader mest lämpligt att införa den nya model-

10TP PT Se avsnitt 2.6.3.

181

En ny modell för radiospektrumförvaltning

SOU 2008:72

len successivt vartefter tillstånd löper ut och prövas på nytt. Detta skulle innebära att reglerna i den nya modellen från ett visst datum tillämpades för tillstånd som utfärdas efter detta datum. På detta sätt kan i största möjliga mån särskilda övergångsbestämmelser i lag också undvikas.

182

4Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

4.1Det ska gå att ringa och nå Internet överallt när som helst

Huvudsakliga skäl: Användningen av telefoni och datakommuni- kation begränsar sig i allt mindre utsträckning till bostäder och fasta arbetsställen. Sverige ska enligt de politiska målen ligga i framkant när det gäller tillgång till elektroniska kommunikationer. Ett bredare perspektiv bör anläggas på frågan om tillgänglighet utan begränsning av den nuvarande rättsliga ramen för samhälls- omfattande tjänster. Ett svenskt mål bör därför vara att användares behov av kommunikation inom Sverige tillgodoses oavsett tid, plats och förflyttning. Fullständig yttäckning är inte praktiskt möjlig. Utgångspunkten bör därför vara användarens upplevelse av tillgång till taltelefoni och en grundläggande datakommunikationstjänst som bibehålls oberoende av tid, plats och förflyttning inom Sve- rige. Priset för kommunikationen bör vara oberoende av platsen.

183

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

SOU 2008:72

bandsanslutningar tillhandahålls i dag i första hand genom tråd. Trådlöst bredband har dock en mycket viktig roll att spela i situa- tioner där det under en överskådlig tid saknas ekonomiska förut- sättningar för trådbunden anslutning. De bostäder och fasta arbets- ställen som i dagsläget inte kan få bredband bör därför till 2013 tillförsäkras möjlighet till trådlös bredbandsanslutning. Detta bör vara en anslutning med betydligt högre kapacitet än den grund- läggande mobila kommunikationstjänst som beskrivs i det föregå- ende stycket.

4.1.1Gällande politiska mål

Inledning

Målen för sektorn elektronisk kommunikation kan, som i utred- ningsdirektiven, sammanfattas på följande sätt. Enskilda och myn- digheter ska få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kom- munikationer. De elektroniska kommunikationerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt pris och kvalitet för dessa tjänster. Sverige ska i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov.

Dessa mål ska uppnås främst genom att det skapas förutsätt- ningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt genom att internationell harmonisering främ- jas. Staten ska ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden.TPF1FPT

Nedan görs en närmare genomgång av källor och bakgrund till de politiska målen inom sektorn för elektronisk kommunikation.

Lissabonstrategin

Vid Europeiska rådets möte i Lissabon i mars 2000 lanserade stats- och regeringscheferna den s.k. Lissabonstrategin. Lissabonstrate- gins mål är att göra EU till världens mest konkurrenskraftiga eko- nomi och uppnå full sysselsättning före 2010. En av de tre pelarna i

1TP PT Prop. 2002/03:110, bet. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:228.

184

SOU 2008:72

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

strategin rör ekonomisk politik, som ska förbereda övergången till en konkurrenskraftig, dynamisk och kunskapsbaserad ekonomi. Tonvikten har lagts på behovet av kontinuerlig anpassning till informationssamhällets utveckling och på att främja forskning och utveckling.

i2010

Initiativet i2010 – det europeiska informationssamhället för 2010 – lades fram i juni 2005 och är Europeiska kommissionens nya stra- tegi för att främja informationssamhället och medier. i2010 har som målsättningar att främja en öppen och konkurrenskraftig inre marknad för informationssamhället och medier, öka innovation och investeringar i IKT-forskning,TPF2FPT och att skapa ett europeiskt informationssamhälle för alla, särskilt när det gäller bättre offent- liga tjänster och livskvalitet.

i2010 är ett nyckelinitiativ från EU-kommissionen inom Lissa- bonstrategin. Under våren 2008 har i2010-strategin genomgått en halvtidsöversyn. Den 17 april 2008 publicerade kommissionen sitt meddelande om denna översyn.TPF3FPT I meddelandet uttrycker kommis- sionen bl.a. att det finns ett angeläget behov att utveckla europeiska handlingsprogram som både uppmuntrar ledande medlemsstaters konkurrenskraft och åtgärdar klyftor mellan hög- och lågpreste- rande stater så att fragmentering inom EU motverkas. Till medde- landet hör ett arbetsdokument med jämförelser av viktiga IKT-data för varje medlemsstat, som t.ex. tillgänglighet till bredband, använ- dandet av e-post och webbaserade banktjänster.

EU:s sammanhållningspolitik

Europeiska unionens sammanhållningspolitik har som mål att bidra till ekonomisk och social sammanhållning inom EU genom att minska regionala skillnader och ojämlikheter mellan människor. Den nuvarande programperioden sträcker sig mellan 2007 och 2013. På basis av denna antogs i juni 2006 en svensk strategi för regional konkurrenskraft och sysselsättning 2007 – 2013. Denna beskrivs närmare nedan.

2TP PT IKT = Informations- och kommunikationsteknik.

3TP PT KOM(2008) 199 slutlig, Bryssel, 17.04.2008.

185

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

SOU 2008:72

Telelagen och LRK

Telelagens 2 § angav följande mål:

Bestämmelserna i lagen syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhälls- ekonomiska kostnad. Häri ligger bl.a. att var och en skall få möjlighet att från sin stadigvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe utnyttja telefonitjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät.

I 3 § uttalades att det vid tillämpningen av lagen skulle vara en strä- van att skapa utrymme för och att upprätthålla en effektiv konkur- rens inom alla delar av telekommunikationsområdet som ett medel att uppnå de givna målen. Konkurrens var således inte ett mål i sig, utan ett medel för att skapa effektiva telekommunikationer.

I prop. 1992/93:200 – som innehöll förslaget till telelag och LRK – formulerades närmare politiska mål på teleområdet, vilka i sin tur utgör den principiella grunden för den nu gällande lagstift- ningen.TPF4FPT Betydelsen av effektivare telekommunikationer och strä- van att uppnå och behålla konkurrens betonas i större utsträckning än tidigare. I propositionen angavs förslaget till telelag ha till syfte att ge staten förutsättningar att på en öppen telemarknad styra verksamheten på telekommunikationsområdet så att de telepoli- tiska målen kan uppfyllas. Tillämpningen av telelagens bestämmel- ser skulle ske med den grundläggande inriktningen att enskilda och myndigheter skulle erbjudas tillgång till effektiva telekommunika- tioner till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.TPF5FPT

LRK reglerade användningen av radiofrekvenser. Utgångs- punkterna för dess tillämpning var att uppfylla de internationella åtaganden som Sverige gjort inom radioområdet, samt att bevaka yttrande- och informationsfriheten.TPF6FPT

LEK

Enligt målen för sektorn elektronisk kommunikation som de uttrycks i förarbetena till LEK ska enskilda och myndigheter få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer. De elektroniska kommunikationerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet.

4TP PT Se bl.a. a. prop. s. 70.

5TP PT A. prop. s. 71 f.

6TP PT A. prop. s. 168 ff.

186

SOU 2008:72

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

Sverige ska i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov. De främsta medlen för att uppnå detta ska vara att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt att främja internationell harmonisering. Staten har ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden.TPF7FPT

IT-politiska mål

IT-politikens inriktning enligt regeringens av riksdagen år 2000 antagna proposition Ett informationssamhälle för alla (”IT-propo- sitionen”) innebär att IT ska främja ett antal områden, bl.a. tillväxt, sysselsättning, regional utveckling, livskvalitet, en effektiv offentlig förvaltning och ett hållbart samhälle. Ett flertal mål beslutades av riksdagen i enlighet med regeringens proposition ”Från IT-politik för samhället till politik för informationssamhället”, bl.a. att Sve- rige ska vara ett hållbart informationssamhälle för alla.TPF8FPT I propositionen uppsattes det särskilda målet för tillgänglighet och säkerhet att en effektiv och säker fysisk IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet ska finnas tillgänglig i alla delar av landet, bl.a. för att ge människor tillgång till interaktiva offentliga e-tjänster. Vidare anfördes att målet fullföljde den tidigare propositionen, i princip innebärande att hushåll och företag i alla delar av Sverige borde få tillgång till IT infrastruktur med hög överföringskapacitet och att detta i första hand bör ske i marknadens regi men att staten har ett övergripande ansvar att se till att sådan infrastruktur finns tillgänglig i hela landet.

När det gäller regionalpolitik anges bl.a.:

Om utvecklingen av den nya tekniska infrastrukturen helt styrs av marknaden, riskerar detta att missgynna landets glesare befolkade delar. Dessa aspekter bör därför föras in i de nya målformuleringarna för IT-politiken.TPF9FPT

Vidare anges i fråga om tillgänglighet bl.a.:

Hushåll och företag i alla delar av Sverige bör inom de närmaste åren få tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Detta skall i första hand ske i marknadens regi. Staten har dock ett övergripande

7TP PT Prop. 2002/03:110 s. 101.

8TP PT Prop. 2004/05:175 s. 49 f.

9TP PT Prop. 1999/2000:86 s. 22.

187

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

SOU 2008:72

ansvar att se till att IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet finns tillgänglig i hela landet. [--] Den teknik som skulle kunna över- brygga avstånden i landet får inte på grund av stora skillnader i till- gänglighet, taxor och kapacitet bli ytterligare en klyfta mellan storstad och glesbygd.TPF10FPT

Om IT för regional utveckling anges bl.a. följande:

Människor i glesbefolkade delar av landet kan med hjälp av IT ta del av service, kultur och handel för att aktivt söka och få information i kontakter med myndigheter och företag. Staten har ett ansvar för att en fungerande IT-infrastruktur finns tillgänglig i hela landet.TPF11FPT

Sveriges nationella strategi för regional konkurrenskraft och sysselsättning

I enlighet med den europeiska unionens sammanhållningspolitik (se ovan) har en svensk strategi för regional konkurrenskraft och sysselsättning 2007–2013 antagits. Den i början av 2006 sittande regeringen identifierade ”tillgänglighet” som en av fyra nationella prioriteringar för regional konkurrenskraft och sysselsättning. Dessa prioriteringar ska vara vägledande för regionalt utvecklings- arbete i Sverige och ligga till grund för myndigheternas medverkan i arbetet med regionala utvecklingsstrategier, regionala tillväxtpro- gram och strukturfondsprogram.

Enligt strategin bör man för att uppnå regional konkurrenskraft och sysselsättning eftersträva ökad tillgänglighet såväl inom landets gränser som till och från utlandet. Regeringen har här lyft fram ett utvecklat informationssamhälle som ett av två särskilt viktiga insatsområden. Enligt strategin ska informationssamhällets utveck- ling innebära att människor oberoende av bostadsort kan arbeta och ta del av offentliga och privata tjänster samt i övrigt delta i samhället. Enligt strategin är IT i dag en av de i särklass viktigaste faktorerna för att åstadkomma produktivitetsutveckling och till- växt i offentlig och privat sektor. Eftersom IT därmed är ytterst viktig för Sveriges framtida konkurrenskraft ska den enligt strate- gin vara tillgänglig för alla. En väl fungerande IT-infrastruktur är enligt strategin en avgörande förutsättning för näringsliv och boende i gles- och landsbygd. Som riktlinjer på området anges därför att det regionala utvecklingsarbetet bl.a. skall syfta till att

10TP PT A. prop. s. 70.

11TP PT A. prop. s. 28.

188

SOU 2008:72

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

stimulera och underlätta IT-användningen i små och medelstora företag och att fullfölja bredbandsutbyggnad i gles- och landsbygd.

Regeringsförklaring 2006

I statsministerns regeringsförklaring i samband med bildandet av den nya regeringen 2006, nämndes följande i fråga om kommuni- kationer:

Genom att stärka den lokala och regionala konkurrenskraften, och skapa bättre förutsättningar för investeringar och innovationer, kan tillväxtpotentialen i hela landet stärkas. Tillgång till samhällsservice och väl fungerande kommunikationer över hela landet är viktigt. Regeringen kommer att utarbeta en nationell strategi för att stärka utvecklingskraften på landsbygden.

Budgetproposition 2008

I regeringens budgetproposition för 2008 har ett delvis nytt mål för politikområde IT, elektronisk kommunikation och post (utgifts- område 22) formulerats:TPF12FPT

Målet för politikområde IT, elektronisk kommunikation och post är säkra och lättillgängliga kommunikationer som i första hand tillhanda- hålls genom marknaden, samt ett stort utbud av tjänster som under- lättar vardagen för hushåll och företag i hela landet.

Den tidigare formuleringen löd:

Målet för politikområde IT, elektronisk kommunikation och post är att alla ska ha tillgång till en samhällsekonomiskt effektiv och långsik- tigt hållbar infrastruktur och därtill hörande samhällstjänster.

Målet för regeringens näringspolitik (utgiftsområde 24) är enligt budgetpropositionen att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag, för att därigenom bryta utanförskapet. Målet för den regionala tillväxtpo- litiken (utgiftsområde 19) är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft.

12TP PT Prop. 2007/08:1.

189

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

SOU 2008:72

Regleringsbrev och instruktion till regleringsmyndigheten

Enligt den instruktion som gäller för PTS 2008 har myndigheten bl.a. till uppgift att främja tillgången till säkra och effektiva elek- troniska kommunikationer enligt de mål som anges i LEK och att främja en hållbar konkurrens. Post- och telestyrelsen ska även främja att marknaden för elektronisk kommunikation fungerar effektivt ur ett konsument- och konkurrensperspektiv och ur den regionala tillväxtpolitikens perspektiv.

Enligt PTS regleringsbrev för 2008 ska enskilda och myndigheter få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer. De elektroniska kommunikationerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. Sverige ska i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov (verksam- hetsområde elektronisk kommunikation).

Mål 1 i regleringsbrevet – Konkurrens till nytta för konsumenter och företag är ökad konkurrens till nytta för konsumenter och företag i hela landet, med goda möjligheter att jämföra priser, varor och tjänster, med låga etableringshinder och genom att domine- rande företag förhindras att missbruka sin ställning. Samhällsom- fattande tjänster ska alltid finnas tillgängliga på likvärdiga villkor för alla och till överkomliga priser i hela landet.TPF13FPT Särskilt viktiga tjänster inom området elektronisk kommunikation för personer med funktionshinder ska finnas att tillgå (verksamhetsgren elek- tronisk kommunikation).

Utredningen Bredband 2013 har i betänkandet Bredband till hela landet föreslagit att frågan om tillgång till en effektiv och säker fysisk infrastruktur med hög överföringskapacitet i alla delar av landet bör vara en ordinarie uppgift för bl.a. PTS.TPF14FPT

13TP PT Ang. samhällsomfattande tjänster se 4.1.3.

14TP PT SOU 2008:40 s. 76.

190

SOU 2008:72

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

Sammanfattande slutsatser om gällande politiska tillgänglighetsmål för elektroniska kommunikationer

-Sverige ska ligga i framkanten av utvecklingen;

-en samhällsekonomiskt effektiv och säker IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet ska finnas tillgänglig i alla delar av lan- det;

-de elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, använd- bara och framtidssäkra;

-IT infrastrukturutbyggnad ska i första hand ske i marknadens regi;

-staten har dock ett övergripande ansvar att se till att sådan infra- struktur finns tillgänglig i hela landet; och

-ny teknik ska användas för att överbrygga avstånden i landet, och får inte på grund av stora skillnader i tillgänglighet, taxor och kapacitet i stället bli till ytterligare en klyfta.

4.1.2Nuvarande situation

PTS arbete med tillgänglighetsfrågor

I den bredbandsstrategi PTS publicerade den 15 februari 2007 defi- nieras mål när det gäller tillgänglighet till bredband.TPF15FPT Myndigheten belyser även vilka hinder som kunnat noteras beträffande förut- sättningarna för en fortsatt bredbandsutbyggnad, och lämnar för- slag på åtgärder för att mål på området ska kunna uppnås. Enligt rapporten bör en svensk strategi som är i enlighet med den svenska och europeiska IT-politiken och som har till syfte att öka tillgäng- ligheten till en infrastruktur som medger bredbandsöverföring utarbetas. Strategin ska ha det kortsiktiga målet bredband till alla hushåll (permanentbostäder), företag och offentlig verksamhet senast 2010. Med bredband avses i rapporten anslutningar som på accessnivå åtminstone kan uppgraderas till överföringshastigheter om minst 2 Mbit/s nedströms.

Med rapporten Regional konkurrenskraft genom ett utvecklat informationssamhälle av den 28 juni 2007 redovisade PTS för regeringen vilka särskilda åtgärder som genomförs för att uppnå

15TP PT PTS-ER 2007:7.

191

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

SOU 2008:72

tillgänglighet genom ett utvecklat informationssamhälle enligt den nationella strategin för regional konkurrenskraft och sysselsätt- ning.TPF16FPT I rapporten konstaterar myndigheten att konkurrens är det främsta medlet för att ge så många som möjligt tillgång till bred- bandstjänster. Det finns dock enligt slutsatserna viktiga allmänna intressen som inte enbart kan tillgodoses på marknadens villkor.

Myndigheten har ett ansvar att säkerställa att viktiga tjänster inom området elektronisk kommunikation finns tillgängliga för personer med funktionshinder. I rapporten Tillgänglig kommuni- kation för funktionshindrade presenterar PTS en strategi för att uppnå de handikappolitiska målen inom dess sektorsområde senast under 2010.TPF17FPT Huvudinriktningen är att bredda fokus från att fylla glapp i kommunikationsutbudet till att försöka påverka markna- dens aktörer att erbjuda allmänna kommunikationstjänster som också tillgodoser funktionshindrades behov. Strävan är att minska behovet av särskilda lösningar för personer med funktionshinder.

PTS har givit ut allmänna råd om tillgänglighet m.m. vid extraor- dinära händelser som beskriver hur operatörer bör arbeta med bl.a. riskanalys och planering för avbrott och störningar.TPF18FPT Myndigheten ansvarar vidare för Nationella Telesamverkansgruppen, NTSG, som är ett frivilligt samarbetsforum med syfte att stödja återstäl- landet av den nationella infrastrukturen för elektroniska kommuni- kationer vid extraordinära händelser.

Slutligen anges i PTS resultatmål för 2008 avseende tillgänglig- het i vid mening bl.a. följande. Alla i Sverige ska ha tillgång till fast telefoni. Bredband ska vara en USO-tjänst 2010.TPF19FPT Förmågan hos infrastrukturen för elektronisk kommunikation att motstå stör- ningar ska vidmakthållas och ökas. Nödsamtal ska fungera.

Nuvarande tillgång till mobil och annan trådlös kommunikation

Vad är det som täcks?

Det finns två huvudsakliga sätt att mäta täckning, dvs. geografisk tillgänglighet till mobilnät och andra trådlösa nät: yttäckning respektive befolkningstäckning. Det senare måttet kan delas upp i

16TP PT PTS-ER 2007:22.

17TP PT PTS-ER-2005:41.

18TP PT PTSFS 2007:2.

19TP PT Ang. USO se 4.1.3.

192

SOU 2008:72

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

bostäder och fasta arbetsställen. Med måttet yttäckning avses här den andel av Sveriges eller något annat områdes yta som är täckt av ett nät. Täckning, och särskilt yttäckning är dock ett relativt begrepp. Både måtten yttäckning och befolkningstäckning inrym- mer också en komplexitet. I t.ex. täckningsvillkoren för UMTS- tillstånden definieras täckningskraven utifrån 95 procents ytsanno- likhet, dvs. att det är 95 procents sannolikhet att en slumpmässigt vald punkt inom ytan är täckt av en given signalnivå. Denna restriktion har sitt ursprung i att det praktiken alltid uppstår radio- skugga, beroende på bl.a. topografi och höga byggnader, i nät för trådlös kommunikation. Det är vedertaget att man tillämpar en ytsannolikhet på 90–95 procent. Detta innebär att man betraktar ett område som täckt även om radioskugga tillåts på en del av den totala ytan.

Även befolkningstäckning går att definiera på olika sätt efter- som det är möjligt att inkludera täckning som är större än bara bostaden, t.ex. på arbetet eller på väg till arbetet. Ju fler ställen som inkluderas, desto större blir givetvis täckningen. Statistik från Sta- tistiska Centralbyrån (SCB) visar att 7 632 000 personer bodde i tätort 2005, vilket motsvarar 84 procent av hela befolkningen.TPF20FPT Tätorterna upptar 1,3 procent av Sveriges landareal. En tätort defi- nieras i detta sammanhang som sammanhängande bebyggelse med högst 200 meter mellan husen och minst 200 invånare. Ca 16 procent eller 1 415 800 bodde 2005 utanför tätort vilket motsva- rar 3,5 invånare per km2P .P I tätorterna bodde 1 444 invånare per km2P .P Det kan också noteras att det rutnät från SCB på 250 x 250m som täcker hela Sveriges bostäder och fasta arbetsställen (och som består av 427 017 unika rutor) samtidigt endast täcker ungefär 6,5 procent av Sveriges totala landareal.TPF21FPT

Av detta följer att en hög befolkningstäckning inte innebär hög yttäckning, dvs. det är inte möjligt att kommunicera mobilt i alla delar av landet bara för att en stor andel av Sveriges invånare har möjlighet att använda sin mobiltelefon hemifrån.

20TP PT SCB; Statistiska meddelanden, MI 38 SM 0601.

21TP PT SCB:s geografiska rutnät över Sveriges nattbefolkning och arbetsställen.

193

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

SOU 2008:72

Täckning med vad?

Nedan beskrivs täckning av datakommunikation med mobila ter- minaler. Generellt är täckningen i ett givet mobilnät något bättre för taltjänsten än för dataöverföringstjänsten.TPF22FPT I alla radionät har signalstyrkan betydelse för den upplevda datahastigheten och såväl sändning som mottagning är bättre ju närmare basstationen man befinner sig i en cell. I början av 2008 erbjöds ungefär följande maximal kapacitet till en slutanvändare (i nedlänken) i mobila kommunikationsnät.TPF23FPT

CDMA450	3,1 Mbit/s
GSM EDGE	24
GSM EDGE	0,2 Mbit/sTPF FPT
UMTS/HSPA	25
UMTS/HSPA	0,4–7,2 Mbit/sTPF FPT

Nedan anges den maximala prestanda som i början av 2008 erbjöds för olika fasta (i betydelsen platsbundna) anslutningar:TPF26FPT

xDSL	0,25–24 Mbit/s
Kabel-TV	0,25–24 Mbit/s
LAN	2–100 Mbit/s
27	0,5–10 Mbit/s
Fast trådlös anslutningTPF FPT	0,5–10 Mbit/s

Skillnaden i verklig kapacitet till fördel för fasta anslutningar för- stärks av att användare i trådlösa nät delar på kapaciteten i en cell (till en basstation), som därmed är beroende av antalet samtidiga användare i cellen. I accessnät för xDSL, LAN och kabel-TV-nät av typen stjärnnät har dock varje användare en unik, odelad anslutning (i kabel-TV-nät av kaskadnätstyp delar dock flera användare på accessnätet). Vidare är generellt kapaciteten från användaren högre i trådbundna nät och är i vissa fall symmetrisk med en relativt hög kapacitet till och från användaren. Användning av trådlös kommu- nikation skiljer sig slutligen från trådbunden kommunikation

22TP PT Se vidare bilaga 3.

23TP PT I CDMA 2000-nätet är maxkapaciteten 1,8 Mbit/s från användaren (i upplänken). För HSPA är motsvarande maxkapacitet 3,2 Mbit/s i upplänken.

24TP PT Det kan noteras att en utveckling pågår även av EDGE-tekniken genom EDGE Evolution med en teoretisk bandbredd på 1,4 Mbit/s.

25TP PT HSPA med 14,4 Mbit/s kommer att finnas tillgängligt i en nära framtid. 26TP PT SOU 2008:40 s. 375 ff.

27TP PT T.ex. WiMAX.

194

SOU 2008:72

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

genom att dess kapacitet begränsas av väder och topografiska för- hållanden.TPF28FPT

PTS har på uppdrag av regeringen under hösten 2007 gjort en kartläggning av landets IT-infrastruktur. Denna redovisas i rap- porten Bredbandskartläggning 2007.TPF29FPT Kartläggningen begränsar sig till att redovisa grundläggande förutsättningar för tillgång till IT- infrastruktur med hög överföringskapacitet inom de rutor på 250 x 250m där folk enligt SCB bor och på fasta arbetsställen. Därför defi- nieras i rapporten en grundläggande förutsättning för tillgång till HSPA eller CDMA450 om fastigheter som befinner sig i rutor som till minst 95 procent täcks av HSPA eller CDMA450 kan få täck- ning via en fast monterad riktantenn. Det bör betonas att externa riktantenner förbättrar mottagningen och täckningen jämfört med exempelvis USB-modem som är det vanligaste sättet att få bred- bandsaccess via HSPA och CDMA450.

Enligt myndighetens kartläggning är det ungefär 166 000 perso- ner och 51 000 arbetsställen som saknar förutsättningar för tråd- bundet bredband. Om de som har förutsättningar för tillgång till ett trådlöst alternativ via HSPA exkluderas från denna siffra uppgår de eftersatta områdena till ca 124 000 personer och 39 000 arbets- ställen. Till detta kan läggas ungefär 80 000 personer som har s.k. bärfrekvens via kopparaccessnätet och som i dagsläget inte har möjlighet att teckna ett xDSL-abonnemang. En majoritet av dessa har enligt PTS kartläggning förutsättningar för tillgång till CDMA450 under de förutsättningar som beskrivs ovan.

CDMA450-nätet byggs av företaget Nordisk Mobiltelefon och lanserades i Sverige under andra halvåret 2007.TPF30FPT Den låga frekven- sen medför räckvidder för sändare mellan 12 och 65 km. I och med kommande mjukvaruuppdateringar kommer den maximala räck- vidden troligen att öka till 250 km. CDMA450 torde enligt min bedömning fylla en viktig funktion vad gäller mobilitet, taltelefoni och genom att som allra minst tillhandahålla en grundläggande dataöverföringstjänst över stora delar av Sveriges territorium. Som framgår av bilden nedan är alla delar av Sverige täckta. Nätet täcker enligt Nordisk Mobiltelefonis egna uppgifter i maj 2008 drygt 90 procent av landets yta.TPF31FPT När täckningskartan granskas på lokal nivå

28TP PT Till detta kan läggas att hastigheter för CDMA-450 och HSPA hör till dem som tillsammans med 24 Mbit/s uppvisar störst avvikelser mellan uppmätt och utlovad hastighet enligt Bredbandskollens statistik. (http://www.bredbandskollen.se).

29TP PT Bredbandskartläggning 2007, PTS, PTS:ER 2008:5.

30TP PT Tjänsterna tillhandahålls under namnet ice.

31TP PT Se bl.a. http://www.ice.net/Täckning-1387.aspx.

195

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

SOU 2008:72

är det dock tydligt att det finns många mindre delar som saknar täckning.

Figur 4.1 Täckning i mars 2008 för CDMA450 med fast riktantenn (enligt operatörens planer i november 2007)

Källa: PTS, februari 2008.

196

SOU 2008:72

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

Lanseringen av HSPA i slutet av 2006 fick under 2007 stor genomslagskraft. Som nämnts i avsnitt 2.4.2 har det totala antalet HSPA-anslutningar i världen ökad tiofalt från det första kvartalet 2007 till början av 2008 från drygt 3 miljoner till mer än 32 miljo- ner. Enligt PTS bredbandskartläggning förväntas under 2008 ca 7,3 miljoner eller ca 80 procent av Sveriges befolkning ha grund- läggande förutsättningar för tillgång till HSPA i sina bostäder, lik- som 660 000 eller 68 procent av landets arbetsställen.

GSM EDGE är en uppgradering av GSM som möjliggör högre datahastigheter i samma nät som GSM. Ibland räcker det med upp- graderingar av mjukvara, men ofta behövs även förändringar av komponenter i basstationer. GSM utan uppgradering till GSM EDGE har med GPRS en maximal datahastighet på ca 40 kbit/s. Med GSM EDGE uppnås en maximal datahastighet på 236,8 kbit/s och med framtida uppgraderingar datahastigheter upp till 2 Mbit/s. GSM EDGE stödjer därmed inte lika höga dataöverföringshastig- heter som CDMA450.TPF32FPT Enligt Telias egna uppgifter är ambitionen att bygga ut EDGE till 90 procents yttäckning under 2008.TPF33FPT Räck- vidden för en basstation med GSM EDGE är mellan 8 och 29 km.

Iridium, som är det enda satellitsystem som i Sverige kan erbjuda både en taltelefoni- och en dataöverföringstjänst oberoende av tidpunkt på dygnet, täcker 100 procent av Sveriges yta. Systemet medger dock bara en dataöverföringskapacitet på 28,8 kbit/s. En betydande nackdel med den satellitkommunikation som nu finns tillgänglig är vidare att det normalt inte finns täckning inomhus eftersom en fri siktlinje krävs mellan terminalen och satelliten. Den totala användningskostnaden är dessutom för närvarande betydligt högre än övriga mobila system.TPF34FPT

Hur bra är täckningen egentligen?

Om täckning mäts efter möjligheten att använda en vanlig mobil- telefon inomhus – utan att telefonen kopplas till en riktantenn som är monterad på huset – får man med 90 procents ytsannolikhet helt andra siffror än de som nämnts ovan.

32TP PT För en närmare beskrivning se bilaga 3. 33TP PT Se bl.a.

http://www.telia.se/privat/produkter_tjanster/mobilt/tackningskartor/utbyggnad3g-gsm/ 34TP PT En terminal kostar 5 700 kr, abonnemanget kostar 219 kr/månad och en samtalsavgift på 7,90 kr/min tillkommer. Se vidare bilaga 3.

197

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

SOU 2008:72

-Den befintliga yttäckningen för GSM EDGE tillsammans med UMTS-2100 är 68,11 procent för taltjänsten och 64,66 procent för datatjänsten.

-Den befintliga yttäckningen för CDMA450 är 61,69 procent för taltjänsten och 48,32 procent för datatjänsten.TPF35FPT

Ett mått som utgår från möjligheten att använda en vanlig mobil- telefon inomhus har bl.a. den fördelen att det mäter tillgänglighe- ten i sådana byggnader – exempelvis sommarhus – som inte utgör bostäder eller arbetsställen. En 90-procentig ytsannolikhet inom- hus ger dessutom en bättre ytsannolikhet utomhus och utgör där- igenom ett mer tillförlitligt mått på god tillgänglighet där.

Utredningen har ställt frågor till regionförbund, lokalavdel- ningar och kommungrupper inom Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) om tillgänglighet till mobil taltelefoni och mobil datakom- munikation under december 2007.TPF36FPT Medan det inte går att dra några statistiska slutsatser av svarsmaterialet, kan det visa på de geografiska begränsningar användare i dagsläget upplever med sin mobila kommunikation. I kombination med information från operatörernas täckningskartor kan nedanstående exempel från olika delar av landet också illustrera det problematiska i att avgöra vad som kan utläsas av sådana kartor. Kommentarerna rör inte tillgång till CDMA450, av vilket det enligt materialet fanns mindre erfa- renhet i december 2007.

Gnosjö kommun, Jönköpings län:

Runt Åsenhöga kyrkby samt bergstrakterna norr därom t.ex. Grans- torp har inget positivt hänt rörande mobiltelefontäckningen de senaste åren. Det har talats om samgående, byggande av master mm. men täckningen är = 0. Detsamma i Marieholms Bruk med omnejd där det finns stora berg och höjder. Detsamma i bergstrakterna norr om Mo men där bor inga människor. För övrigt god täckning i trakten av Gnosjö och Nissafors.

PTS täckningskarta för EDGE – som baserar sig på data från operatörerna – indikerar att täckning finns i Åsenhöga, Granstorp och mellan dessa platser, men att täckning saknas till väster om området mellan dessa platser. Telias täckningskarta för GSM och

35TP PT Se bilaga 3.

36TP PT Svaret framgår av brev från LRF till Frekvensutredningen daterat 2008-02-11.

198

SOU 2008:72

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

3G indikerar täckning i Åsenhöga men luckor norr om denna plats.TPF37FPT

Katrineholms kommun, Södermanlands län:

Söder om Strångsjö och ner till Björkvik mot Stavsjö är det halvdan täckning eller ingen alls. Jag kör med två telefoner Telia och Telenor för att få någorlunda täckning.

Myndighetens täckningskarta för EDGE indikerar full täckning i området. Telias täckningskarta för GSM och 3G indikerar omfat- tande täckning och i stort sett fullständig täckning längs vägarna mellan orterna.

Åsele kommun, Västerbottens län:

Utefter de flesta stora vägarna är det bra täckning, men det finns några ställen med bristfällig täckning utefter Doroteavägen. I de mindre byarna t.ex. Klippen, Norrfors i Fredrikadelen är det stora problem med täckningen.

PTS täckningskarta för EDGE indikerar full täckning i och runt Norrfors. Telias täckningskarta för GSM och 3G indikerar full täckning på vägen mellan Åsele och Dorotea, medan de mindre byarna inte finns utsatta.

37TP PT http://www.telia.se/privat/produkter_tjanster/mobilt/tackningskartor/tackningskarta3g- gsm/

199

Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna

SOU